CELEX: 62020CC0570
Language: sv
Date: 2021-12-09
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Campos Sánchez-Bordona föredraget den 9 december 2021.#Brottmål mot BV.#Begäran om förhandsavgörande från Cour de cassation (Frankrike).#Begäran om förhandsavgörande – Mervärdesskatt – Direktiv 2006/112/EG – Bedrägligt undanhållande av den skatt som ska betalas – Påföljder – Nationell lagstiftning som föreskriver både administrativa och straffrättsliga påföljder för samma gärning – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 49 – Artikel 50 – Principen ne bis in idem – Artikel 52.1 – Begränsningar av principen ne bis in idem – Krav på att föreskriva klara och precisa regler – Möjlighet att beakta nationella domstolars tolkning av den nationella lagstiftningen – Krav på att föreskriva regler som säkerställer att samtliga påföljder är proportionerliga – Påföljder av olika slag.#Mål C-570/20.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV
   MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
   av den 9 december 2021 (
         1
      )
   Mål C-570/20
   BV
   mot
   Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie
   
      (begäran om förhandsavgörande från Cour de cassation (Högsta domstolen) (Frankrike))
   
   ”Begäran om förhandsavgörande – Grundläggande rättigheter – Artiklarna 50 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Mervärdesskatt – Direktiv 2006/112/EG – Nationell lagstiftning som föreskriver kumulering av administrativa och straffrättsliga påföljder för samma gärning – Krav som följer av principen ne bis in
      idem – Klarhet och förutsebarhet – Nödvändighet och proportionalitet”
   
            1.
         
         
            Än en gång tas problem upp vid EU-domstolen som rör kumulering av administrativa och straffrättsliga påföljder som åläggs en och samma person för samma gärning, för att samtidigt eller successivt bestraffa skattebrott som bland annat rör mervärdesskatt.
         
      
            2.
         
         
            I sina domar av den 20 mars 2018, Menci, (
                  2
               ) och Garlsson Real Estate m.fl. (
                  3
               ) klargjorde EU-domstolen de villkor som en nationell lagstiftning ska uppfylla för att i enlighet med artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), få begränsa den grundläggande rätten att inte straffas två gånger för samma brott, vilken stadfästs i artikel 50 i stadgan.
         
      
            3.
         
         
            I förevarande mål undrar Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) om de nationella bestämmelser som ska ligga till grund för dess avgörande är förenliga med EU-domstolens praxis, i synnerhet vad beträffar
            
                     –
                  
                  
                     klarheten och precisionen hos de bestämmelser som möjliggör en kumulering av förfaranden och påföljder, och
                  
               
                     –
                  
                  
                     proportionaliteten mellan överträdelsens allvar, å ena sidan, och strängheten i de samlade påföljderna, å den andra.
                  
               
      
      I. Tillämpliga bestämmelser
   
   
      
         A.
       
         Unionsrätt
      
   
   
      1. Stadgan
   
   
            4.
         
         
            I artikel 50 föreskrivs följande:
            ”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”
         
      
            5.
         
         
            Artikel 51 har följande lydelse:
            ”1.   Bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.
            2.   Denna stadga innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.”
         
      
            6.
         
         
            Artikel 52 har följande lydelse:
            ”1.   Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
            …
            3.   I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
            4.   I den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i denna stadga, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner.
            …
            6.   Nationell lagstiftning och praxis ska beaktas fullt ut i enlighet med vad som anges i denna stadga.”
         
      
      2. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF)
   
   
            7.
         
         
            I artikel 325 föreskrivs följande:
            ”1.   Unionen och medlemsstaterna ska bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vidtas i enlighet med denna artikel och som ska ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna liksom i unionens institutioner, organ och byråer.
            2.   Medlemsstaterna ska vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.
            …”
         
      
      3. Direktiv 2006/112/EG (
            4
         )
   
   
            8.
         
         
            I artikel 273 föreskrivs följande:
            ”Medlemsstaterna får införa andra skyldigheter som de finner nödvändiga för en riktig uppbörd av mervärdesskatten och för förebyggande av bedrägeri med förbehåll för kravet på likabehandling av inhemska transaktioner och transaktioner som utförs mellan medlemsstater av beskattningsbara personer och på villkor att dessa skyldigheter inte i handeln mellan medlemsstaterna leder till formaliteter i samband med en gränspassage.
            …”
         
      
      
         B.
       
         Nationell rätt
      
   
   
      1. Code général des impôts (allmänna skattelagen)
   
   
            9.
         
         
            I artikel 1729, i den lydelse som är tillämplig på den aktuella tvisten, föreskrivs följande: (
                  5
               )
            ”Oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att lämna uppgifter, i en deklaration eller annan handling, som rör omständigheter som har betydelse för beskattningsunderlaget eller för fastställandet av skatten, samt återbetalning av ett skatteavdrag som staten felaktigt har beviljat, ska medföra ett skattetillägg med
            a. 40 procent av den undandragna skatten om överträdelsen har skett uppsåtligen,
            …”
         
      
            10.
         
         
            I artikel 1741, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i förevarande mål, (
                  6
               ) föreskrevs följande:
            ”Såvida inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag, ska den som på ett oegentligt sätt har undandragit eller försökt att undandra sig fastställande av skatt eller helt eller delvis undandra sig betalning av skatt enligt denna lag, antingen genom att uppsåtligen underlåta att ge in sin deklaration inom föreskriven tid eller genom att uppsåtligen undanhålla en del av de belopp som ska beskattas, eller genom att handla så att vederbörande blir insolvent eller genom att på annat sätt förhindra uppbörd av skatten, eller genom att på annat sätt handla oegentligt, dömas till böter på 37500 euro och fängelse i fem år, oavsett tillämpliga skattetillägg. Om gärningen har utförts eller främjats genom köp eller försäljning utan faktura eller med fakturor som inte avser verkliga transaktioner, eller om gärningen har syftat till att få oberättigade återbetalningar från staten, ska gärningsmannen dömas till böter på 75000 euro och fängelse i fem år.
            Vid undanhållande är denna bestämmelse emellertid bara tillämplig om det undanhållna beloppet överstiger en tiondel av det beskattningsbara beloppet eller 153 euro. Den som döms med stöd av denna artikel får fråntas sina medborgerliga, civilrättsliga och familjerättsliga rättigheter, i enlighet med bestämmelserna i artikel 131–26 i strafflagen.
            Domstolen får dessutom besluta att domen ska anslås och spridas på de villkor som föreskrivs i artiklarna 131–35 eller 131–39 i strafflagen.
            Åtgärderna ska vidtas på de villkor som föreskrivs i artiklarna L. 229–L. 231 i lagen om skatteförfaranden.”
         
      
      2. Livre des procédures fiscales (lagen om skatteförfaranden)
   
   
            11.
         
         
            I artikel L. 228, i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrivs de villkor på vilka skattemyndigheten får anmäla skattebedrägerier till åklagarmyndigheten:
            ”Vid äventyr av avvisning, ska anmälningar som syftar till en tillämpning av straffrättsliga påföljder på området för indirekta skatter, mervärdesskatt och andra omsättningsskatter, registreringsavgifter, fastighetsskatt och stämpelskatt ges in av myndigheten efter tillstyrkande av Skattebrottskommittén.”
         
      
      II. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
   
   
            12.
         
         
            BV var yrkesverksam som revisor fram till den 14 juni 2011. Han hade ställning som egenföretagare. I den egenskapen och med hänsyn till hans omsättning, var han mervärdesskattepliktig (enligt ordinarie redovisningsordning) och skyldig att ge in deklarationer varje månad.
         
      
            13.
         
         
            BV var även inkomstskattskyldig, i kategorin icke-handelsrelaterade inkomster, vilket innebar att han var skyldig att varje år ge in en deklaration av sådana inkomster, förutom en deklaration av hans sammanlagda personliga inkomster.
         
      
            14.
         
         
            Efter kontroller åren 2009, 2010 och 2011 upptäckte skattemyndigheten att BV hade deklarerat lägre inkomster från sin yrkesutövning än han i själva verket hade haft, vilket innebar ett undandraget mervärdesskattebelopp på 82507 euro och ett belopp på 108833 euro avseende icke handelsrelaterade inkomster.
         
      
            15.
         
         
            Skattemyndigheten gjorde den 10 mars 2014 en anmälan om oegentligheter i bokföringen och om undandragande av inkomst- och mervärdesskatt till åklagarmyndigheten. BV hade i samband med detta dolt inkomster som han hade haft. (
                  7
               )
         
      
            16.
         
         
            Åtal väcktes mot BV vid Tribunal correctionnel d’Annecy (Brottmålsdomstolen i Annecy, Frankrike) avseende två brott: skatteundandragande för att han på ett bedrägligt sätt hade undandragit mervärdesskattepliktiga belopp samt avsaknad av underlag i bokföringen. Under hela förfarandets gång erkände han att han hade begått de brott som han hade blivit åtalad för.
         
      
            17.
         
         
            Den 23 juni 2017 dömde Tribunal correctionnel d’Annecy (Brottmålsdomstolen i Annecy, Frankrike) BV till tolv månaders fängelse, efter att ha funnit honom skyldig till de brott som han hade åtalats för.
         
      
            18.
         
         
            BV överklagade domen till Cour d’appel de Chambéry (Appellationsdomstolen i Chambéry, Frankrike) och gjorde gällande att den stred mot principen ne bis in idem. BV uppgav att han redan hade varit föremål för ett förfarande för efterbeskattning för samma gärning, vilket hade lett till skattetillägg på 40 procent av de undandragna skatterna. Enligt BV var strängheten i de samlade påföljderna oproportionerlig.
         
      
            19.
         
         
            Cour d’appel de Chambéry (Appellationsdomstolen i Chambéry, Frankrike) ogillade överklagandet genom dom av den 13 februari 2019. Cour d’appel de Chambéry fastställde domen i första instans vad gällde skuldfrågan och skärpte straffet (
                  8
               ) till 18 månaders fängelse, varav 6 månader avsåg ett villkorligt fängelsestraff.
         
      
            20.
         
         
            Appellationsdomstolen fann att principen ne bis in idem inte hade åsidosatts, eftersom kumulationen av straffrättsliga påföljder och skattetillägg hade skett i enlighet med artikel 1741 i allmänna skattelagen, vilken är förenlig med artikel 50 i stadgan, i den mån det som Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen, Frankrike) har slagit fast iakttas.
         
      
            21.
         
         
            BV har överklagat domen till Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) och gjort gällande att domstolarna i första och andra instans
            
                     –
                  
                  
                     har åsidosatt artikel 50 i stadgan genom att tillämpa artikel 1741 i allmänna skattelagen, vars bestämmelser, såsom de har tolkats av Conseil constitutionnel, varken är klara eller precisa, och
                  
               
                     –
                  
                  
                     inte har motiverat sitt beslut i enlighet med de krav som följer av unionsrätten, genom att de inte har förvissat sig om att den börda som följde av samtliga de påföljder som han ålades inte var alltför tung med hänsyn till de oegentligheter som gjordes gällande.
                  
               
      
            22.
         
         
            Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) har påpekat följande|:
            
                     –
                  
                  
                     De nationella bestämmelserna syftar bland annat till att bekämpa överträdelser på mervärdesskatteområdet. De avser ett mål av allmänt samhällsintresse som kan motivera en kumulering av straffrättsliga förfaranden och påföljder som fyller kompletterande syften.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Vad beträffar kravet på klarhet och förutsebarhet, definierar artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen med precision de handlingar eller underlåtenheter som kan medföra straffrättsliga och skatterättsliga åtgärder och påföljder.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Vad beträffar kravet på nödvändighet och proportionerlighet, begränsas möjligheten att kumulera påföljder av att de påföljder som eventuellt påförs tillsammans inte får vara strängare än den strängaste påföljd som föreskrivs för någon av överträdelserna. Denna regel rör endast påföljder av samma slag (det vill säga ekonomiska påföljder).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Det kan emellertid inte göras gällande att den korrekta tillämpningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel.
                  
               
      
            23.
         
         
            Mot denna bakgrund har Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) hänskjutit följande tolkningsfrågor till domstolen:
            
                     ”1)
                  
                  
                     Uppfyller sådana nationella bestämmelser som de ovan beskrivna kravet på klarhet och förutsebarhet vad gäller de omständigheter under vilka undanhållande av uppgifter i deklarationen avseende mervärdesskatt kan leda till en kumulering av förfaranden och påföljder av straffrättslig karaktär?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Uppfyller sådana nationella bestämmelser som de ovan beskrivna kravet att kumuleringen av sådana påföljder ska vara nödvändig och proportionerlig?”
                  
               
      
      III. Förfarandet vid EU-domstolen.
   
   
            24.
         
         
            Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 28 oktober 2020.
         
      
            25.
         
         
            BV, den franska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
         
      
            26.
         
         
            Det ansågs inte nödvändigt att hålla muntlig förhandling.
         
      
      IV. Bedömning
   
   
      
         A.
       
         Inledande påpekanden rörande den aktuella nationella lagstiftningen och tolkningsfrågornas innehåll
      
   
   
            27.
         
         
            De ”nationella bestämmelser” som den hänskjutande domstolen hänvisar till är ett resultat av att två lagbestämmelser har integrerats med den tolkning av dem som gjorts i rättspraxis.
         
      
            28.
         
         
            Dessa lagbestämmelser är artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen, vars lydelse har återgetts ovan. (
                  9
               ) I korthet föreskrivs där administrativa påföljder (en höjning med 40 procent vid uppsåtliga överträdelser, enligt artikel 1729) samt bötes- och fängelsestraff (enligt artikel 1741) för vissa handlingar som innebär överträdelser av skattelagstiftningen.
         
      
            29.
         
         
            I artikel 1741 i allmänna skattelagen föreskrivs uttryckligen att bötes- och fängelsestraff får åläggas oberoende av skatterättsliga påföljder (det vill säga sådana påföljder som formellt sett är administrativa) (
                  10
               ) för samma gärning.
         
      
            30.
         
         
            Vad beträffar tolkningen av dessa bestämmelser i rättspraxis, anger den hänskjutande domstolen att den kumulering av straffrättsliga och administrativa påföljder som föreskrivs där, är föremål för tre tolkningsförbehåll som Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen, Frankrike) har gjort. (
                  11
               )
         
      
            31.
         
         
            Dessa förbehåll – vilka preciserar villkoren för att få kumulera de påföljder som föreskrivs i artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen – är följande:
            
                     –
                  
                  
                     En skattskyldig person som har befriats från skatt genom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande på en materiell grund kan inte dömas straffrättsligt för skatteundandragande (det första förbehållet, som är irrelevant i förevarande mål).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Artikel 1741 i allmänna skattelagen är tillämplig endast i de allvarligaste fallen av bedrägligt undanhållande av skattepliktiga belopp eller underlåtenhet att lämna uppgifter i deklarationen, Överträdelsens allvar kan bero på storleken på de undandragna skattebeloppen, det sätt på vilket den tilltalade agerat eller de omständigheter under vilka överträdelsen har begåtts (det andra förbehållet).
                  
               
                     –
                  
                  
                     För den händelse att två förfaranden inleds som kan leda till en kumulering av påföljder, kräver proportionalitetsprincipen under alla omständigheter att de påföljder som eventuellt påförs tillsammans inte är strängare än den strängaste påföljd som föreskrivs för någon av överträdelserna (det tredje förbehållet).
                  
               
      
            32.
         
         
            Vad beträffar det andra förbehållet, har Cour de cassation uppgett att den i sin praxis har preciserat kriterierna för bedömningen av överträdelsens allvar på följande sätt:
            ”När den som står åtalad för skatteundandragande styrker att vederbörande personligen har påförts en skatterättslig påföljd för samma gärning, ankommer det på brottmålsdomstolen, efter att noga ha prövat rekvisiten för detta brott enligt artikel 1741 i allmänna skattelagen, och innan straffrättsliga påföljder åläggs, att kontrollera huruvida gärningen är så allvarlig att det är motiverat med en kompletterande straffrättslig lagföring. Domstolen är tvungen att motivera sitt beslut, eftersom gärningens allvar kan bero på storleken på de undandragna skattebeloppen, det sätt på vilket den tilltalade agerat eller de omständigheter under vilka överträdelsen har begåtts, särskilt försvårande omständigheter.” (
                  12
               )
         
      
            33.
         
         
            Vad beträffar det tredje förbehållet har Cour de cassation även preciserat tillämpningsvillkoren för detta på följande sätt:
            
                     –
                  
                  
                     ”När den som står åtalad styrker att vederbörande personligen har ålagts en lagakraftvunnen skatterättslig påföljd för samma gärning, är brottmålsdomstolen skyldig att se till att kravet på proportionalitet iakttas endast om den utdömer en påföljd av samma art.”
                  
               
                     –
                  
                  
                     ”Proportionalitetsprincipen har inte åsidosatts när domstolarna dömer en tilltalad, som har påförts lagakraftvunnet skattetillägg, till villkorlig dom, under förutsättning att personen inte har ålagts några böter”.
                  
               
      
            34.
         
         
            Detta är i korthet den rättsliga ram – vilken är en följd av samspelet mellan lagbestämmelserna och deras tolkning i rättspraxis – som i fransk rätt gör det möjligt att kombinera administrativa och straffrättsliga påföljder för en och samma gärning som utgör brott och skatteöverträdelse, när skattemyndigheten underrättar åklagarmyndigheten om gärningen. (
                  13
               )
         
      
            35.
         
         
            Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) hyser inga tvivel i fråga om EU-domstolens praxis rörande principen ne bis in idem vad gäller
            
                     –
                  
                  
                     att den administrativa påföljd som föreskrivs i artikel 1729 i allmänna skattelagen har straffrättslig karaktär, (
                           14
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     att det föreligger ett i artikel 1741 i allmänna skattelagen erkänt allmänintresse som motiverar att en administrativ påföljd och en straffrättslig påföljd kombineras. (
                           15
                        )
                  
               
      
            36.
         
         
            Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) har således ställt sina frågor för att få klarlagt huruvida den nationella lagstiftningen uppfyller villkoren i domen Menci, det vill säga att de bestämmelser som möjliggör en kumulering av förfaranden och påföljder ska vara klara, förutsägbara, nödvändiga och proportionerliga.
         
      
            37.
         
         
            Det är viktigt att precisera föremålet för denna begäran om förhandsavgörande på det sättet, för att klargöra att den inte omfattar problem som rör
            
                     –
                  
                  
                     fastställandet av att det är fråga om ”samma gärning” (idem factum),
                  
               
                     –
                  
                  
                     huruvida det är samma rättsliga intresse som skyddas vid den dubbla (bis) bestraffningen (det vill säga den straffrättsliga och den administrativa) av denna gärning,
                  
               
                     –
                  
                  
                     huruvida en administrativ påföljd som innebär att ett skattetillägg på 40 procent påförs vid skatteöverträdelse ”materiellt sett är av straffrättslig karaktär”, och
                  
               
                     –
                  
                  
                     
                        den nära materiella och tidsmässiga kopplingen mellan det administrativa och det straffrättsliga förfarandet, vilket medför att en och samma person kan straffas med ekonomiska påföljder och med fängelsestraff för en och samma gärning. (
                           16
                        )
                  
               
      
      
         B.
       
         Bedömning i sak
      
   
   
      1. Den första tolkningsfrågan
   
   
            38.
         
         
            Den första frågan handlar om den påstådda avsaknaden av klarhet och precision hos de nationella bestämmelser som föreskriver att vissa gärningar som är att betrakta som skatteöverträdelser kan bli föremål för en kumulering av förfaranden och påföljder av administrativ och straffrättslig karaktär.
         
      
            39.
         
         
            BV har gjort gällande att den omständigheten att man måste se till nationell rättspraxis för att kunna avgöra på vilka villkor det är motiverat att kombinera administrativa och straffrättsliga påföljder, i sig visar att den aktuella lagstiftningen inte är tillräckligt klar och precis.
         
      
            40.
         
         
            Enligt BV kan denna rättspraxis inte avhjälpa den påtalade bristen, eftersom den inte på ett objektivt och tillgängligt sätt kan definiera de kriterier som är avgörande för bedömningen av om överträdelsen är tillräckligt allvarlig för att motivera en kumulering.
         
      
            41.
         
         
            Den franska regeringen och kommissionen anser båda att den tillämpade lagstiftningen uppfyller kraven på klarhet och förutsebarhet. De kriterier som i det här sammanhanget har beaktats i nationell rättspraxis är tillräckligt klara (och dessutom relevanta i förevarande mål).
         
      
            42.
         
         
            Den franska regeringen och kommissionen har dessutom gjort gällande att EU-domstolen har slagit fast att den straffrättsliga legalitetsprincipen inte utgör hinder för att en domstolstolkning görs för att precisera reglerna om straffrättsligt ansvar.
         
      
            43.
         
         
            Min bedömning på denna punkt sammanfaller i allt väsentligt med den franska regeringens och kommissionens.
         
      
            44.
         
         
            Det följer av EU-domstolens praxis att en kumulering av förfaranden som de som är aktuella i förevarande mål, utgör en begränsning av rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. (
                  17
               )
         
      
            45.
         
         
            Enligt artikel 52.1 i stadgan får en nationell bestämmelse endast införa en sådan begränsning om ett antal kumulativa villkor är uppfyllda:
            
                     –
                  
                  
                     Den ska vara föreskriven i lag.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Den ska vara förenlig med det väsentliga innehållet i den berörda rättigheten.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Den ska vara nödvändig, med beaktande av proportionalitetsprincipen.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Den ska faktiskt svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
                  
               
      
            46.
         
         
            Den begränsning som är aktuell i förevarande mål har föreskrivits i lag, vilket innebär att det första villkoret i princip är uppfyllt. Möjligheten att kumulera administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder följer inte bara av förvaltningsbeslut eller domstolspraxis, utan av två särskilda lagbestämmelser:
            
                     –
                  
                  
                     Dels artikel 1729 i allmänna skattelagen, vilken, i här tillämpliga delar, föreskriver ett skattetillägg på 40 procent i vissa fall där någon uppsåtligen har lämnat oriktiga uppgifter eller har utelämnat uppgifter, på skatteområdet.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Dels artikel 1741 i allmänna skattelagen, vilken utan hinder av vad som ovan sagts, föreskriver bötes- och fängelsestraff vid bedrägligt handlande som är att betrakta som brott.
                  
               
      
            47.
         
         
            I enlighet med principen inget straff utan lag, vilken stadfästs i artikel 49 i stadgan, är det dessutom nödvändigt att lagen är klar och precis när det gäller att fastställa de situationer där dubbla förfaranden och påföljder får tillämpas för en och samma gärning.
         
      
            48.
         
         
            EU-domstolen har knutit kravet att lagen ska vara klar och precis till att den ska vara ”strikt nödvändig”, för att proportionalitetsprincipen ska iakttas. (
                  18
               )
         
      
            49.
         
         
            Vid bedömningen av huruvida den tillämpliga lagstiftningen var ”strikt nödvändig”, fann domstolen i domen Menci att den ska ”innehålla klara och exakta bestämmelser, så att den skattskyldige kan förutse vilka handlingar och underlåtenheter som kan bli föremål för en sådan kumulering av förfaranden och påföljder”. (
                  19
               )
         
      
            50.
         
         
            Efter att EU-domstolen, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, hade undersökt om den italienska lagstiftningen var ”klar och exakt”, slog den i domen Menci fast att myndigheterna ska se till att strängheten i de samlade påföljderna inte överstiger vad den konstaterade överträdelsens allvar motiverar. (
                  20
               )
         
      
            51.
         
         
            Enligt min uppfattning ska kravet att lagen ska vara klar och exakt ses mot bakgrund av principen att en begränsning av utövandet av grundläggande rättigheter ska vara föreskriven i lag, i enlighet med det första villkoret i artikel 52.1 i stadgan.
         
      
            52.
         
         
            Endast om den lag som medger en kumulering av administrativa och skatterättsliga förfaranden och sanktioner, gör det på ett klart och precist sätt, kan det göras en exakt bedömning av vilket innehåll och tillämpningsområde denna dubbla bestraffning har. Mot bakgrund av detta ska det därefter prövas huruvida kumuleringen är proportionerlig.
         
      
            53.
         
         
            Kravet att lagen ska vara klar och precis har ett syfte som föregår och som är begreppsmässigt fristående från iakttagandet av proportionalitetsprincipen. Det motiveras i synnerhet av kravet att principen non bis in idem enbart får begränsas genom lag.
         
      
            54.
         
         
            För att den principen ska iakttas räcker det inte att det i lagen på något sätt fastställs när dubbla förfaranden och sanktioner får tillämpas, utan detta måste fastställas på ett klart och precist sätt.
         
      
            55.
         
         
            Om så inte är fallet undergrävs den garanti som legalitetsprincipen medför när det gäller lagstiftarens exklusiva behörighet att begränsa grundläggande rättigheter. Den lagstiftande makten får därför inte låta myndigheterna eller domstolarna utöva den behörigheten.
         
      
            56.
         
         
            Utöver det lagstöd som enligt artikel 52.1 i stadgan krävs för att den rätt som garanteras av artikel 50 i stadgan ska få begränsas, krävs det dessutom enligt artikel 49 i stadgan lagstöd vid fastställandet av straffet.
         
      
            57.
         
         
            I den mån en kumulering av administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder tillsammans kan få en strängare konsekvens än den som den straffrättsliga lagstiftaren exklusivt har föreskrivit, är denna strängare konsekvens bara godtagbar om den föregås av ett klart och precist fastställande, från lagstiftarens sida, av i vilka fall och under vilka omständigheter som en sådan kumulering får göras.
         
      
            58.
         
         
            Den straffrättsliga legalitetsprincipen är således tillämplig på en kumulering av administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder. Härav följer att de bestämmelser som medger en dubbel bestraffning ska uppfylla vissa krav när det tillgänglighet och förutsebarhet. (
                  21
               )
         
      
            59.
         
         
            Det är snarast mot bakgrund av detta, och inte mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 i stadgan, som kravet på klarhet och exakthet i domen Menci ska ses.
         
      
            60.
         
         
            Den fråga som den hänskjutande domstolen uppmärksammar är huruvida det krav på ”klarhet och precision” som följer av legalitetsprincipen, ska vara uppfyllt redan (och enbart) i lagtexten, eller om det även får uppfyllas genom domstolarnas rättspraxis.
         
      
            61.
         
         
            Såväl den franska regeringen som kommissionen har erinrat om att EU-domstolen har slagit fast att principen inget brott eller straff utan lag, inte utesluter att domstolarna tolkar lagen.
         
      
            62.
         
         
            EU-domstolen har funnit att om den straffrättsliga legalitetsprincipen ”fordrar … att överträdelser och de påföljder som de leder till är tydligt definierade”, är det villkoret ”uppfyllt när en enskild kan utläsa av den relevanta bestämmelsens lydelse och, vid behov, med hjälp av domstolarnas tolkning av lydelsen, vilka handlingar och vilken underlåtenhet som leder till ansvar”. (
                  22
               )
         
      
            63.
         
         
            Således, fortsätter EU-domstolen, kan ”[d]en straffrättsliga legalitetsprincipen … inte tolkas så, att den förbjuder att regler om straffrättsligt ansvar gradvis klargörs genom domstols tolkning i en rad mål, förutsatt att denna tolkning rimligen kunnat förutses när överträdelsen ägde rum, bland annat mot bakgrund av den tolkning som gjordes i rättspraxis avseende den ifrågavarande lagbestämmelsen vid den tidpunkten”. (
                  23
               )
         
      
            64.
         
         
            I förevarande mål har som nämnts såväl Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen) som Cour de cassation (Högsta domstolen) tolkat artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen. I synnerhet har den förstnämnda domstolen som villkor för att de båda bestämmelserna ska anses vara grundlagsenliga – det vill säga giltiga – slagit fast att de ovan beskrivna förbehållen ska iakttas.
         
      
            65.
         
         
            Enligt dessa förbehåll är en kombinerad tillämpning av artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen – det vill säga en kumulering av de förfaranden och påföljder som var och en av dessa artiklar föreskriver – bara konstitutionellt godtagbar ”i de allvarligaste fallen av bedrägligt undanhållande av skattepliktiga belopp”.
         
      
            66.
         
         
            Överträdelsens allvar, tillägger Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen), ”kan bero på storleken på de undandragna skattebeloppen, det sätt på vilket den tilltalade agerat eller de omständigheter under vilka överträdelsen har begåtts”. (
                  24
               )
         
      
            67.
         
         
            Den tolkning som Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen) gör av artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen, utgör inte bara en sådan ”hjälp” som domstolarna, enligt EU-domstolens ovannämnda praxis, (
                  25
               ) kan tillhandahålla för att klargöra vilka handlingar och vilken underlåtenhet som medför straffrättsligt ansvar.
         
      
            68.
         
         
            Dess konstitutionella karaktär innebär att Conseil constitutionnels (Författningsdomstolen) tolkning i normativt hänseende integreras i de lagbestämmelser som den tolkar, så att de tillsammans bildar en icke särskiljbar helhet.
         
      
            69.
         
         
            Artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen har således det normativa innehåll som följer av dess konstitutionella tolkning och de är i det avseendet ett resultat, dels av den lagstiftande maktens positiva lagstiftning, dels av Conseil constitutionnels (Författningsdomstolen) ”negativa lagstiftning”. (
                  26
               )
         
      
            70.
         
         
            I artiklarna 1729 och 1741 i allmänna skattelagen föreskrivs, enligt den konstitutionella tolkning som deras giltighet har underkastats, att den administrativa påföljd som i vissa fall föreskrivs i den förstnämnda artikeln för lämnande av oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att lämna uppgifter, bara får åtföljas av en straffrättslig påföljd, enligt artikel 1741 i allmänna skattelagen, i de allvarligaste fallen av bedrägligt undanhållande.
         
      
            71.
         
         
            De nationella bestämmelser som var föremål för prövning i domen Menci skiljde sig inte i någon väsentlig mån från de som är aktuella här, även om kumuleringen där var förbehållen överträdelser rörande belopp som översteg 50000 euro.
         
      
            72.
         
         
            Domstolen fann att det i den lagstiftningen, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, på ett klart och exakt sätt preciserades under vilka omständigheter en underlåtenhet att betala mervärdesskatt kunde medföra en kumulering av förfaranden och påföljder. (
                  27
               )
         
      
            73.
         
         
            Frågan är således huruvida Conseil constitutionnels (Författningsdomstolen) hänvisning till ”de allvarligaste fallen av bedrägligt undanhållande” utgör ett villkor som är likvärdigt, vad beträffar klarhet och exakthet, med den kvantitativa gräns på minst 50000 euro som fastställdes i domen Menci.
         
      
            74.
         
         
            I en annan dom fann EU-domstolen att en nationell lagstiftning som medgav dubbla förfaranden och påföljder vid otillbörlig marknadspåverkan som är ägnad att ”i betydande mån påverka priset på finansiella instrument”, var tillräckligt ”klar och precis”. (
                  28
               ) Således får, enligt EU-domstolen, obestämda villkor användas, under förutsättning att det föreskrivs en lämplig rättslig bestämning.
         
      
            75.
         
         
            Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen) har klargjort vilket allvar som kan motivera en kumulering av förfaranden och påföljder. Detta allvar kan, som nämnts, ”bero på storleken på de undandragna skattebeloppen, det sätt på vilket den tilltalade agerat eller de omständigheter under vilka överträdelsen har begåtts”. (
                  29
               )
         
      
            76.
         
         
            Som komplement till denna precisering – vilken, som nämnts, ska anses ingå i innehållet i de aktuella lagbestämmelserna – har Cour de cassation (Författningsdomstolen) klargjort vilka kriterier som ska ligga till grund för en bedömning av om överträdelsen är så allvarlig som Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen) kräver. (
                  30
               )
         
      
            77.
         
         
            Genom detta förfaringssätt, och här utför Cour de cassation (Högsta domstolen) den uppgift att precisera tillämpningsområdet för lagbestämmelserna som ankommer på de allmänna domstolarna enligt domen AC‑Treuhand/kommissionen, blir det franska systemet med dubbla påföljder (en straffrättslig och en administrativ) mer begripligt. (
                  31
               )
         
      
            78.
         
         
            De kriterier som fastställts är, beroende på vilken typ av överträdelse och vilka skatter som berörs,
            
                     –
                  
                  
                     att underlåtenheten att lämna uppgifter i deklarationen har upprepats under en lång period trots flera anmodanden,
                  
               
                     –
                  
                  
                     att den tilltalade har ställning som folkvald i Frankrike,
                  
               
                     –
                  
                  
                     att mellanhänder som är etablerade i utlandet har anlitats, och|
                  
               
                     –
                  
                  
                     storleken på de undandragna skattebeloppen. (
                           32
                        )
                  
               
      
            79.
         
         
            Även om det hade varit önskvärt med en bättre systematisering av alla tillämpliga kriterier, överstiger den franska högsta brottmålsdomstolens preciseringar, på de villkor som den hänskjutande domstolen har angett, den nedre gräns som krävs för att en nationell lagstiftning – i detta fall summan av den lag som har tolkats av författningsdomstolen och dess successiva precisering genom Högsta domstolen – på ett rimligt förutsebart sätt ska anses fastställa de fall där det är möjligt med dubbla bestraffningar.
         
      
            80.
         
         
            Det kan medges, vilket BV har gjort gällande, att detta regelverk inte är tillräckligt klart för att det ska vara begripligt för en lekman och att det är nödvändigt att inhämta kvalificerad rådgivning. EU-domstolen har emellertid slagit fast följande:
            
                     –
                  
                  
                     ”Att lagen är förutsebar innebär inte att den berörda personen inte kan se sig nödsakad att anlita kvalificerade rådgivare för att bedöma, i rimlig grad under omständigheterna i fallet, vilka konsekvenser ett visst agerande kan få.” (
                           33
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     ”Detta gäller särskilt yrkesmän som är vana vid att vara tvungna att vara mycket försiktiga vid utövandet av sitt yrke. Det kan förväntas av dem att de låter bedöma riskerna med yrkesutövningen extra noga.” (
                           34
                        )
                  
               
      
            81.
         
         
            Jag vill i det här sammanhanget erinra om att de gärningar som BV anklagades för begicks inom ramen för hans yrkesverksamhet som revisor, vilket innebär att det skedde i ett sammanhang där juridisk rådgivning snarare är regel än undantag.
         
      
            82.
         
         
            Det stämmer också, vilket BV har påpekat, (
                  35
               ) att vid bedömningen av begrepp som ”uppsåtlig överträdelse”, ”otillbörligt handlande” och ”otillbörligt tillägna sig”, ges domstolarna ett omfattande (och enligt min uppfattning nödvändigt) tolkningsutrymme. Dessa begrepp (
                  36
               ) ska emellertid kombineras med de övriga ovannämnda kriterier som Cour de cassation (Högsta domstolen) har utarbetat, för att en mer exakt bild ska fås fram av det regelverk som medger dubbel bestraffning av skatteöverträdelser.
         
      
            83.
         
         
            Sammanfattningsvis anser jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras så, att den nationella lagstiftningen innehåller det minimum av uppgifter som krävs för att det på ett tydligt och förutsebart sätt ska kunna avgöras i vilka fall administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder får kumuleras med avseende på en och samma person och en och samma gärning.
         
      
      2. Den andra tolkningsfrågan
   
   
            84.
         
         
            Med sin andra fråga vill Cour de cassation (Högsta domstolen) få klarlagt huruvida de aktuella nationella bestämmelserna uppfyller kraven på nödvändighet och proportionalitet, för att straffrättsliga och administrativa förfaranden och påföljder ska få kumuleras.
         
      
            85.
         
         
            Svaret ska vara nekande om dessa bestämmelser sträcker sig längre än vad som är strikt nödvändigt för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas med den dubbla bestraffningen. BV och kommissionen menar att så är fallet. De har bland annat gjort gällande att bestämmelserna inte garanterar att strängheten i de samlade påföljderna står i proportion till den konstaterade överträdelsens allvar.
         
      
            86.
         
         
            Den franska regeringen anser däremot att det avgörande i förevarande mål är att brottmålsdomstolen har dömt efter det att den administrativa påföljden slutgiltigt har påförts. Det innebär att när domstolen tillämpar den bestämmelse som föreskriver att den måste beakta alla omständigheter i målet, så har den beaktat att den (första) påföljden föreligger.
         
      
            87.
         
         
            Den franska regeringen tillägger att proportionaliteten inte bara säkerställs genom en begränsning av påföljdernas storlek, utan även genom bestämmelsen att en kumulering bara är tillåten i de allvarligaste fallen.
         
      
            88.
         
         
            Jag instämmer inte med det sistnämnda påståendet från den franska regeringen, eftersom hänvisningen till de allvarligaste fallen snarare blir aktuell vid en bedömning av huruvida de bestämmelser som medger dubbel bestraffning är tillräckligt exakta. Den omständigheten att en skatteöverträdelse är allvarlig, innebär inte att man utan vidare kan bortse från kraven på proportionalitet när man prövar om de (dubbla) påföljder som påförts uppfyller dessa.
         
      
            89.
         
         
            Jag hänvisar här än en gång till EU-domstolens praxis rörande kravet att en nationell lagstiftning som begränsar den rätt som föreskrivs i artikel 50 i stadgan, ska vara nödvändig.
         
      
            90.
         
         
            EU-domstolen har slagit fast följande:
            
                     –
                  
                  
                     Vad gäller kumulering av förfaranden är det nödvändigt att ”det finns bestämmelser som säkerställer en samordning för att minska den ytterligare börda en sådan kumulering medför för de berörda personerna till vad som är strikt nödvändigt”. (
                           37
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Vad beträffar kumulering av påföljder”måste det … finnas bestämmelser som säkerställer att strängheten i de samlade påföljderna motsvarar den berörda överträdelsens allvar. Det kravet följer inte bara av artikel 52.1 i stadgan, utan också av proportionalitetsprincipen, som slås fast i artikel 49.3 i stadgan.” (
                           38
                        )
                  
               
      
            91.
         
         
            Syftet med detta krav är att se till att kumuleringen av påföljder sker på ett sådant sätt att överensstämmelsen (proportionaliteten) mellan överträdelsens allvar och strängheten i de samlade påföljderna säkerställs.
         
      
            92.
         
         
            Enligt den hänskjutande domstolen har Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen), i överensstämmelse med detta, slagit fast att vid kumulering av påföljder innebär proportionalitetsprincipen att den sammanlagda påföljden inte får vara strängare än den strängaste påföljd som föreskrivs för någon av överträdelserna.
         
      
            93.
         
         
            Även om möjligheten att kumulera påföljder begränsas av att de inte får vara strängare än den strängaste påföljd som föreskrivs för någon av överträdelserna, ”så gäller denna regel bara påföljder av samma art (det vill säga ekonomiska påföljder)”. (
                  39
               )
         
      
            94.
         
         
            Eftersom proportionaliteten på så sätt begränsas till att avse fall där ekonomiska påföljder kumuleras, hyser Cour de cassation (Högsta domstolen) tvivel om huruvida kravet att säkerställa en överensstämmelse mellan överträdelsens allvar och strängheten i de samlade påföljderna (det vill säga utan att undanta frihetsberövande påföljd) är uppfyllt.
         
      
            95.
         
         
            I domen Garlsson Real Estate fann EU-domstolen att en nationell lagstiftning som ”endast [synes] avse kumulering av böter och inte kumulering av en administrativ sanktionsavgift av straffrättslig karaktär och ett fängelsestraff”, strider mot proportionalitetsprincipen. En sådan lagstiftning ”kan inte anses garantera att den samlade inverkan av samtliga påföljder inte går utöver vad som är absolut nödvändigt i förhållande till hur allvarlig den aktuella överträdelsen är”. (
                  40
               )
         
      
            96.
         
         
            Utifrån den hänskjutande domstolens beskrivning av det nationella normativa sammanhanget medger den franska lagstiftningen att det tas hänsyn till strängheten hos de samlade påföljderna bara när alla påföljder är av ekonomisk art.
         
      
            97.
         
         
            Om så är fallet innebär en tillämpning av den praxis från EU-domstolen som jag har hänvisat till ovan, att det (såsom BV och kommissionen har gjort gällande) ska slås fast att den aktuella lagstiftningen inte är förenlig med artikel 50 i stadgan. Närmare bestämt uppfyller den inte kravet att de behöriga myndigheterna, för det fall de beslutar om en andra påföljd, ska se till att de ålagda ”påföljderna tillsammans inte är strängare än vad som är motiverat med hänsyn till den konstaterade överträdelsens allvar”. (
                  41
               )
         
      
            98.
         
         
            Den franska regeringen har invänt att den nationella lagstiftningen säkerställer proportionaliteten även vid påföljder av olika art, eftersom de skatterättsliga och straffrättsliga förfarandena hänger samman med varandra i rättsligt hänseende. Det sistnämnda förfarandet bygger på det förstnämnda när en påföljd åläggs som kompletterar de skattetillägg som påförts inom ramen för en administrativ kontroll. (
                  42
               )
         
      
            99.
         
         
            Den franska regeringen har även betonat, att i ett fall som det nu aktuella genomförs det straffrättsliga förfarandet efter det att det administrativa förfarandet har avslutats. Brottmålsdomstolen är under alla förhållanden skyldig att iaktta principen att påföljder ska vara proportionerliga, och den har därför befogenhet att anpassa den straffrättsliga påföljden. Denna befogenhet gör att domstolen kan säkerställa att straffet är strikt nödvändigt och proportionerligt genom att anpassa det efter omständigheterna i det enskilda fallet. (
                  43
               )
         
      
            100.
         
         
            Bland annat ska domstolen enligt artikel 132–1 i strafflagen fastställa påföljdernas art, storlek och regelverk på grundval av omständigheterna kring överträdelsen och gärningsmannens personlighet, samt hans materiella, familjemässiga och sociala förhållanden. (
                  44
               )
         
      
            101.
         
         
            I detta sammanhang anser den franska regeringen att brottmålsdomstolen vid en kumulering av påföljder är skyldig att beakta att en administrativ påföljd har påförts dessförinnan. (
                  45
               )
         
      
            102.
         
         
            EU-domstolen kan inte ta ställning när det gäller de olika uppfattningar som den hänskjutande domstolen och den franska regeringen har om hur den nationella lagstiftningen ska tolkas. Svaret på tolkningsfrågorna måste bygga på den nationella faktiska och rättsliga ram som de hänskjutande domstolarna tillhandahåller.
         
      
            103.
         
         
            Om det förhåller sig så som Cour de cassation (Högsta domstolen) beskriver, medger den nationella lagstiftningen inte att en bedömning görs av huruvida överträdelsens allvar står i proportion till strängheten i de samlade påföljderna, vilket innebär att den är oförenlig med artikel 50 i stadgan, så som EU-domstolen tolkar den.
         
      
            104.
         
         
            Om den nationella lagstiftningen däremot erbjuder lämpliga verktyg för att säkerställa att brottmålsdomstolen kan anpassa den straffrättsliga påföljden (även när det rör sig om en frihetsberövande påföljd och inte en ekonomisk påföljd) och beakta att den läggs till en administrativ ekonomisk påföljd, åsidosätts inte artikel 50 i stadgan.
         
      
            105.
         
         
            Om den nationella lagstiftningen inte gör det möjligt att säkerställa att överträdelsens allvar står i proportion till strängheten i de samlade påföljderna – oavsett påföljdernas art –, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva, är den aktuella lagstiftningen oförenlig med unionsrätten, eftersom den åsidosätter artikel 50 i stadgan.
         
      
      V. Förslag till avgörande|
   
   
            106.
         
         
            Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska ge Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) följande svar:
            ”Artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så,
            
                     –
                  
                  
                     att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som medger kumulering av administrativa och straffrättsliga förfaranden och påföljder, i fall som definieras på grundval av klara och exakta kriterier som fastställts i lag och som på lämpligt sätt preciserats i rättspraxis,
                  
               
                     –
                  
                  
                     att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som inte gör det möjligt att säkerställa att strängheten i de samlade påföljderna, oavsett om det rör sig om administrativa ekonomiska påföljder av straffrättslig karaktär eller om frihetsberövande påföljder, står i proportion till överträdelsens allvar.”
                  
               
      (
         1
      )	Originalspråk: spanska.
   (
         2
      )	Mål C‑524/15 (EU:C:2018:197) (nedan kallad domen Menci).
   (
         3
      )	Mål C‑537/16 (EU:C:2018:193) (nedan kallad domen Garlsson Real Estatel).
   (
         4
      )	Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 2006, s. 1).
   (
         5
      )	Lag nr 2008–1443 av den 30 december 2008.
   (
         6
      )	Lag nr 2010–1658 av den 29 december 2010.
   (
         7
      )	Närmare bestämt gjorde skattemyndigheten, enligt beslutet att begära förhandsavgörande, gällande att BV hade ”gjort sig skyldig till bokföringsbrott (han hade haft inkomster som inte hade bokförts, det saknades skriftliga underlag för inkomsterna och belopp som utgjorde inkomster i yrkesverksamheten hade satts in på personliga bankkonton), gett in mervärdesskattedeklarationer där merparten av inkomsterna hade utelämnats, med ett undandraget mervärdesskattebelopp på 82507 euro, gett in inkomstskattedeklarationer där en för låg inkomst deklarerades, gett in deklarationer där en för låg sammanlagd inkomst deklarerades och där en lägre icke-handelsrelaterad inkomst angavs än den han faktiskt hade erhållit, med ett undandraget inkomstskattebelopp på 108883 euro”.
   (
         8
      )	Åklagarmyndigheten hade också överklagat domen.
   (
         9
      )	Punkterna 9 och 10 i detta förslag till avgörande.
   (
         10
      )	När jag fortsättningsvis använder uttrycket ”administrativa påföljder” avser jag sådana påföljder som åläggs av myndigheter men som materiellt sett är straffrättsliga, eftersom de uppfyller de krav som anges i punkterna 26–33 i domen Menci.
   (
         11
      )	Enligt den hänskjutande domstolen har Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen, Frankrike) ”i fyra beslut slagit fast att en kumulering av förfaranden och påföljder av straffrättslig och skatterättslig karaktär vid undanhållande av skattepliktiga belopp och underlåtenhet att deklarera, är förenlig med principerna om nödvändighet och proportionalitet mellan brotten och påföljderna (avgörande nr 2016–545 QPC av den 24 juni 2016, nr 2016–546 QPC av den 24 juni 2016, nr 2016–556 QPC av den 22 juli 2016, och nr 2018–745 QPC av den 23 november 2018”).
   (
         12
      )	Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 28.
   (
         13
      )	I sitt avgörande nr 2016–555 QPC av den 22 juli 2016, anförde Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen, Frankrike) inte några invändningar mot att ett beslut av åklagarmyndigheten att väcka åtal för skatteundandragande måste föregås av en anmälan från skattemyndigheten.
   (
         14
      )	Det är för övrigt, såsom erinras i domen Menci (punkt 27), den hänskjutande domstolens uppgift att kontrollera att så är fallet. EU-domstolen kan emellertid bidra med preciseringar för att vägleda den hänskjutande domstolen vid dess tolkning.
   (
         15
      )	Enligt Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) ”är [det] obestridligt att den aktuella lagstiftningen syftar särskilt till att bekämpa överträdelser på mervärdesskatteområdet för att säkerställa uppbörd av all den mervärdesskatt som ska betalas och således svarar mot ett mål av allmänt samhällsintresse, vilket kan motivera en kumulering av förfaranden och påföljder av straffrättslig karaktär, vilka har kompletterande syften” (punkt 48 i beslutet att begära förhandsavgörande).
   (
         16
      )	Genom att utesluta dessa frågeställningar från tvisten behöver jag inte redovisa mina egna överväganden rörande den lösning som valdes i domen Menci med avseende på dem. Se, för en ingående kritik av praxis enligt den domen, förslag till avgörande av generaladvokaten Bobek av den 2 september 2021 i målen C‑117/20, bpost (EU:C:2021:680), och C‑151/20, Nordzucker (EU:C:2021:681); i synnerhet punkterna 101–117 i det förstnämnda förslaget.
   (
         17
      )	Se exempelvis dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 34).
   (
         18
      )	Domen Menci, punkt 46: iakttagandet av proportionalitetsprincipen ”fordrar … att en kumulering av förfaranden och påföljder enligt nationell lagstiftning, såsom den i fråga i förevarande fall, inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.”
   (
         19
      )	Domen Menci, punkt 49.
   (
         20
      )	Domen Menci, punkterna 50–59. Se, i linje med detta, domen Garlsson Real Estate, punkterna 51–56.
   (
         21
      )	Vad beträffar den straffrättsliga legalitetsprincipen, se exempelvis dom av den 11 juni 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C‑634/18, EU:C:2020:455), i vilken domstolen i punkt 49 erinrade om att ”brotten och de påföljder som de leder till tydligt måste definieras i lag. Detta villkor är uppfyllt när den enskilde av den relevanta bestämmelsens lydelse och, vid behov, med hjälp av domstolarnas tolkning av denna lydelse, kan utläsa vilka handlingar och [vilken underlåtenhet] som leder till straffrättsligt ansvar.” Och, i det här aktuella sammanhanget, vilka handlingar och vilken underlåtenhet som möjliggör en kumulering av förfaranden och påföljder.
   (
         22
      )	Dom av den 22 oktober 2015, AC‑Treuhand/kommissionen (C‑194/14 P, EU:C:2015:717; nedan kallad domen AC‑Treuhand/kommissionen, punkt 40).
   (
         23
      )	Domen AC‑Treuhand/kommissionen, punkt 41.
   (
         24
      )	Avgörande nr 2016–545 QPC av den 24 juni 2016, punkt 21. Nedan kallat författningsdomstolens avgörande.
   (
         25
      )	Domen AC‑Treuhand/kommissionen, punkt 40.
   (
         26
      )	Den ”negativa lagstiftningsfunktion” som författningsdomstolarna utövar när de kontrollerar lagen, innebär att de ur rättsordningen utesluter (eller inte godtar, när de bedömer lagtexter som ännu inte slutgiltigt har trätt i kraft) bestämmelser från den lagstiftande makten som strider mot landets grundlag.
   (
         27
      )	Domen Menci, punkterna 50 och 51.
   (
         28
      )	Domen Garsson Real Estate m.fl., punkterna 52 och 53.
   (
         29
      )	Författningsdomstolens avgörande, punkt 21.
   (
         30
      )	Cour de cassation (Högsta domstolen) har, med tillämpning av Författningsdomstolens praxis, slagit fast att ”[n]är den som står åtalad för skatteundandragande styrker att vederbörande personligen har påförts skattetillägg för samma gärning, ankommer det på brottmålsdomstolen, efter att noga ha prövat rekvisiten för detta brott enligt artikel 1741 i allmänna skattelagen, och innan straffrättsliga påföljder åläggs, att kontrollera att gärningen är så allvarlig att det är motiverat med kompletterande straffrättslig lagföring. Domstolen är tvungen att motivera sitt beslut, eftersom gärningens allvar kan bero på storleken på de undandragna skattebeloppen, arten av den tilltalades ageranden eller de omständigheter under vilka överträdelsen har begåtts, särskilt försvårande omständigheter. Om gärningen inte är av så allvarlig art, får domstolen inte överväga en fällande dom” (beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 28).
   (
         31
      )	I punkt 75 i sitt skriftliga yttrande medger BV att Cour de cassation (Högsta domstolen) har försökt att ”precisera tillämpningsområdet för [det andra] förbehållet”, men BV anser att den ”inte har lyckats göra det klarare och mer förutsägbart”.
   (
         32
      )	Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 31. Vad beträffar storleken på de undandragna skattebeloppen nämner den hänskjutande domstolen belopp som överstiger 200000 euro, när det gäller inkomstskatt och förmögenhetsskatt. Under alla förhållanden ska domstolen på ett motiverat sätt uttala sig om överträdelsens allvar, innan den uttalar sig om valet av påföljd som ska tillämpas och motiveringen till detta (punkt 29 i beslutet att begära förhandsavgörande).
   (
         33
      )	Domen AC‑Treuhand/kommissionen, punkt 42.
   (
         34
      )	Se föregående fotnot.
   (
         35
      )	I punkt 73 i sitt yttrande hänvisar BV till en ”officiell kommentar” från Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen), i vilken detta utrymme för domstolstolkning medges.
   (
         36
      )	Frågan huruvida dessa begrepp är förenliga med kravet på en uttömmande beskrivning av brotten, skulle eventuellt kunna väcka vissa invändningar. Det är emellertid inte i det sammanhanget de används när de bidrar till att klargöra gränserna för regelverket för kumulering av straffrättsliga och administrativa påföljder.
   (
         37
      )	Domen Menci, punkt 53.
   (
         38
      )	Domen Menci, punkt 55. Min kursivering.
   (
         39
      )	Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 63.
   (
         40
      )	Domen Garsson Real Estate, punkt 60.
   (
         41
      )	Domen Garsson Real Estate, punkt 56. Min kursivering.
   (
         42
      )	Punkt 71 i den franska regeringens skriftliga yttrande.
   (
         43
      )	Punkt 75 i den franska regeringens skriftliga yttrande.
   (
         44
      )	Punkt 77 i den franska regeringens skriftliga yttrande.
   (
         45
      )	Punkt 78 i den franska regeringens skriftliga yttrande. Det är dock anmärkningsvärt att yttrandet avslutas med ett förslag om att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att artikel 50 i stadgan inte utgör hinder för en ”kumulering av påföljder … som begränsas av att de inte får vara strängare än den strängaste påföljd som föreskrivs för överträdelserna och att denna begränsning bara är tillämplig på påföljder av samma art, det vill säga ekonomiska påföljder”. Detta förslag bortser från möjligheten att väga påföljder av olika art mot varandra.