CELEX: 62011CJ0363
Language: es
Date: 2012-12-19 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 19 de diciembre de 2012.#Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou contra Ypourgeio Politismou kai Tourismou — Ypiresia Dimosionomikou Elenchou.#Petición de decisión prejudicial planteada por el Elegktiko Synedrio (Grecia).#Procedimiento prejudicial — Concepto de “órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros” a efectos del artículo 267 TFUE — Procedimiento que debe concluir con una decisión de naturaleza jurisdiccional — Tribunal de Cuentas nacional que resuelve sobre una autorización previa de un gasto público — Inadmisibilidad.#Asunto C‑363/11.

Partes
               Motivación de la sentencia
               Parte dispositiva
               
            
            Partes
            En el asunto C-363/11,
            que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Elegktiko Synedrio (Grecia), mediante resolución de 1 de julio de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 7 de julio de 2011, en el procedimiento entre
            Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou 
            e
            Ypourgeio Politismou kai Tourismou — Ypiresia Dimosionomikou Elenchou, 
            en el que interviene
            Konstantinos Antonopoulos, 
            EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
            integrado por el Sr. K. Lenaerts, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y los Sres. E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (Ponente) y T. von Danwitz, Jueces;
            Abogado General: Sra. E. Sharpston;
            Secretaria: Sra. K. Sztranc-Sławiczek, administradora;
            habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de junio de 2012;
            consideradas las observaciones presentadas:
            – en nombre del Sr. Antonopoulos, por los Sres. D. Perpataris y K.E. Proiskos, dikigoroi;
            – en nombre del Gobierno helénico, por las Sras. E.-M. Mamouna, A. Samoni-Rantou y S. Vodina, en calidad de agentes;
            – en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. M. Patakia y el Sr. M. van Beek, en calidad de agentes;
            oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de septiembre de 2012;
            dicta la siguiente
            Sentencia 
            
            Motivación de la sentencia
            1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de:
            – los artículos 12, 20, 21 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea;
            – el artículo 153 TFUE, apartados 1, letra b), y 5, y
            – las cláusulas 3, punto 2, y 4, punto 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada (en los sucesivo, «Acuerdo marco»), que figura como anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999 relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (DO L 175, p. 43).
            2. El Elegktiko Synedrio (Tribunal de Cuentas, Grecia) ha presentado esa petición en el marco de una controversia entre el Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (Comisario del Elegktiko Synedrio adscrito al Ministerio de Cultura y Turismo, en lo sucesivo, «Comisario del Elegktiko Synedrio») y el Ypourgeio Politismou kai Tourismou —Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (servicio de control contable del Ministerio de Cultura y Turismo, en lo sucesivo, «servicio contable»), acerca de la negativa de ese Comisario a autorizar una orden de pago emitida por dicho servicio, correspondiente a la remuneración de un trabajador de ese Ministerio, el Sr. Konstantinos Antonopoulos.
            Marco jurídico 
            La normativa helénica 
            3. El artículo 98 de la Constitución dispone:
            «1. La competencia del Elegktiko Synedrio abarca, en particular, las siguientes funciones:
            a) fiscalización de los gastos del Estado, entidades locales y otras entidades de Derecho público que estén sometidas a su control en virtud de su normativa específica; 
            b) comprobación de contratos de elevada cuantía celebrados por el Estado o cualquier otra entidad jurídica asimilada a estos efectos al Estado, según lo previsto por la ley;
            c) control de la contabilidad llevada por los funcionarios contables, las entidades locales y otras entidades jurídicas sometidas al control mencionado en la letra a);
            d) emisión de dictámenes sobre proyectos de ley relativos a pensiones o al cómputo de la antigüedad para la obtención del derecho a una pensión, con arreglo al artículo 73, apartado 2, así como sobre cualquier otra materia prevista por ley;
            e) redacción de un informe sobre la memoria financiera y el balance del Estado para su presentación ante el Parlamento, con arreglo al artículo 79, apartado 7;
            f) resolución de litigios en materia de concesión de pensiones y control de la contabilidad mencionado en la letra c);
            g) resolución de asuntos en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos civiles o militares del Estado, así como de los funcionarios de entidades locales u otras entidades de Derecho público, por todos los daños causados de forma dolosa o culposa al Estado, a dichas entidades locales u otras entidades de Derecho público.
            [...]»
            4. El Estatuto del Elegktiko Synedrio se aprobó mediante el Decreto presidencial 774/1980 (en lo sucesivo, «Decreto presidencial»).
            5. El artículo 17, apartado 1, del Decreto presidencial se refiere a la competencia del Elegktiko Synedrio para comprobar que los gastos públicos se han autorizado correctamente y que cumplen todos los requisitos legales pertinentes.
            6. El artículo 19, apartado 1, del Decreto presidencial prevé que el control a priori  de las órdenes de pago para los gastos de los Ministerios debe efectuarse por jueces de la segunda clase o, en su caso, comisarios del Elegktiko Synedrio, adscritos a la oficina principal del Ministerio en cuestión.
            7. Con arreglo al artículo 21, apartado 1, del Decreto presidencial, el juez de la segunda clase o el comisario competente debe denegar la autorización de aquellos gastos que no cumplan los requisitos establecidos en el artículo 17, apartado 1, del mismo Decreto presidencial. Si se vuelven a presentar dichos gastos para su autorización y considera que siguen incumpliendo esos requisitos, debe remitir el asunto a la sección competente del Elegktiko Synedrio, que adoptará la decisión final.
            Asunto principal y cuestiones prejudiciales 
            8. El servicio de control contable del Ministerio de Cultura y Turismo presentó para su autorización al Comisario del Elegktiko Synedrio adscrito a ese mismo Ministerio una orden de pago de la remuneración del Sr. Antonopoulos, trabajador de ese Ministerio por contrato de duración determinada en régimen de Derecho privado, destinado en la Dirección de Antigüedades prehistóricas y clásicas, y miembro del comité ejecutivo de una organización sindical, por el período que va de noviembre de 2008 a mayo de 2009.
            9. El Comisario del Elegktiko Synedrio denegó la autorización de esa orden de pago, porque en el período antes mencionado el interesado había dejado de trabajar 34 días, en razón de un permiso sindical, sin que su remuneración se hubiera reducido en proporción a la duración de ese permiso.
            10. El Comisario del Elegktiko Synedrio consideró sobre ello que de las disposiciones del Derecho helénico aplicables se deducía que los trabajadores al servicio del Estado en una relación laboral de duración determinada regida por el Derecho privado tienen derecho a permisos sindicales no retribuidos, a diferencia de los trabajadores al servicio del Estado en una relación laboral de duración indefinida y que ocupen puestos de plantilla, quienes tienen derecho a permisos sindicales retribuidos.
            11. No obstante, el servicio contable presentó de nuevo para su autorización la orden de pago referida, manifestando más en particular que el presunto beneficiario, como trabajador en una relación laboral de duración determinada bajo régimen de Derecho privado, tenía derecho a su remuneración por los días durante los que no había trabajado en razón de un permiso sindical, ello en virtud del artículo 4 del Decreto 164/2004 del Presidente de la República para la transposición de la Directiva 1999/70, que reconoció el principio prohibitivo de la discriminación entre los trabajadores titulares de un contrato de trabajo de duración determinada y los trabajadores comparables titulares de un contrato de trabajo de duración indefinida.
            12. Sin embargo, la denegación reiterada por el Comisario del Elegktiko Synedrio de la autorización de la orden de pago originó una controversia para cuya solución el asunto fue remitido a la Sección Primera del Elegktiko Synedrio, mediante un «informe de disconformidad» de ese Comisario, de 3 de noviembre de 2009.
            13. Con ocasión del examen, el 1 de julio de 2010, del citado «informe de disconformidad» se suscitaron cuestiones acerca de la interpretación del Derecho de la Unión. En esas circunstancias, la Sección Primera del Elegktiko Synedrio decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
            «1) ¿Constituye el pago o no de remuneración al trabajador durante el tiempo de ausencia del trabajo por liberación sindical una condición de trabajo en el sentido del Derecho de la Unión? En particular, ¿unas disposiciones legales que reconocen el derecho a liberación sindical no remunerada a los trabajadores del Estado con relación laboral de duración determinada que no ocupan plaza de plantilla y son miembros del órgano de gobierno de una organización sindical, introducen “condiciones de trabajo”, en el sentido del artículo 137 CE, apartado 1, letra b), y de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco? ¿Está incluida dicha cuestión en los ámbitos de las remuneraciones y del derecho de asociación y sindicación a los que no se aplica el Derecho de la Unión?
            2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión precedente, ¿puede un trabajador con relación laboral de Derecho privado por tiempo indefinido en una entidad pública, que ocupa plaza de plantilla y que realiza el mismo trabajo que un trabajador con relación laboral de Derecho privado de duración determinada que no ocupa plaza de plantilla, ser “comparable” a dicho trabajador, en el sentido de las cláusulas 3, apartado 2, y 4, apartado 1, del Acuerdo marco? ¿O basta el hecho de que la Constitución nacional (artículo 103) y sus leyes de aplicación establezcan para éste un régimen especial (condiciones de contratación y garantías especiales con arreglo al artículo 103, apartado 3, de la Constitución) para que no sea un trabajador “comparable” respecto del trabajador con contrato de Derecho privado de duración determinada que no ocupa plaza de plantilla?
            3) En caso de respuesta afirmativa a las dos cuestiones precedentes: 
            a) En el supuesto en que de la combinación de disposiciones nacionales con rango de Ley se desprenda que los trabajadores de una entidad pública con relación laboral por tiempo indefinido que ocupan plaza de plantilla y son miembros del órgano de gobierno de una organización sindical de segundo grado tienen derecho a liberación sindical remunerada (de hasta nueve días por mes), mientras que los trabajadores de la misma entidad con relación laboral de duración determinada que no ocupan plaza de plantilla y con el mismo cargo en el sindicato tienen derecho a liberación sindical con la misma duración pero no remunerada, ¿constituye dicha diferencia un trato menos favorable a los trabajadores de la segunda categoría, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco?
            b) ¿Constituyen la propia duración limitada de la relación laboral de los trabajadores de la segunda categoría y la distinción en cuanto a su régimen general (condiciones de contratación, promoción y resolución de la relación laboral) razones objetivas que justifiquen el trato diferente?
            4) ¿Constituye la diferencia controvertida entre los cargos del sindicato que son trabajadores por tiempo indefinido que ocupan plaza de plantilla en una entidad pública y aquellos que tienen el mismo cargo en el sindicato pero son trabajadores con contrato de duración determinada en la misma entidad pública una vulneración del principio de no discriminación en el ejercicio de los derechos sindicales según los artículos 12, 20, 21 y 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea? ¿Puede justificarse la diferencia controvertida debido a que cada una de las categorías de trabajadores tiene un régimen distinto?»
            Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial 
            14. Según el artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial sobre la interpretación de los Tratados y sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión Europea.
            15. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. También resulta del artículo 267 TFUE que, cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal. de Justicia.
            16. De ello se deduce que, para estar facultado a efectos de una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia, es preciso que el organismo remitente pueda ser calificado como «órgano jurisdiccional» en el sentido de esa disposición.
            17. Por consiguiente, se ha de verificar si, en el contexto que dio lugar a la presente petición de decisión prejudicial, el Elegktiko Synedrio es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE, y si en consecuencia está facultado para presentar una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. 
            18. Según reiterada jurisprudencia, para apreciar si el órgano remitente posee el carácter de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE, cuestión que está sometida únicamente al Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe tomar en consideración un conjunto de criterios, como son el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación de normas jurídicas por parte de dicho órgano y su independencia (véanse, en particular, las sentencias de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, C-54/96, Rec. p. I-4961, apartado 23; de 31 de mayo de 2005, Syfait y otros, C-53/03, Rec. p. I-4609, apartado 29 y de 14 de junio de 2007, Häupl, C-246/05, Rec. p. I-4673, apartado 16, así como el auto de 14 de mayo de 2008, Pilato, C-109/07, Rec. p. I-3503, apartado 22).
            19. Además, los órganos jurisdiccionales nacionales sólo pueden pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie si ante ellos está pendiente un litigio y si han de adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que debe concluir con una decisión de carácter jurisdiccional (véanse en particular las sentencias de 12 de noviembre de 1998, Victoria Film, C-134/97, Rec. p. I-7023, apartado 14; de 30 de noviembre de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec. p. I-10497, apartado 25, y Syfait y otros, antes citada, apartado 35).
            20. Por otro lado, según jurisprudencia reiterada, el concepto de independencia, que es inherente a la función de juzgar, implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la calidad de tercero con respecto a la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida (sentencias de 30 de marzo de 1993, Corbiau, C-24/92, Rec. p. I-1277, apartado 15, y de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C-506/04, Rec. p. I-8613, apartado 49).
            21. Por último, es preciso determinar la habilitación de un organismo para pedir una decisión prejudicial al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE según criterios estructurales y funcionales. En ese sentido, un organismo nacional puede tener la consideración de «órgano jurisdiccional», a efectos de dicho artículo, si ejerce funciones jurisdiccionales, aun cuando en el ejercicio de otras funciones, en particular de carácter administrativo, no pueda reconocérsele tal calificación (véanse, en lo referido al Tribunal de Cuentas italiano los autos de 26 de noviembre de 1999, ANAS, C-192/98, Rec. p. I-8583, apartado 22, y RAI, C-440/98, Rec. p. I-8597, apartado 13). No puede considerarse que el órgano ante el que se interpone un recurso contra una resolución adoptada por los servicios de una administración sea un tercero en relación con éstos ni, por consiguiente, que sea un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE, cuando presente un vínculo orgánico con dicha administración (véanse en ese sentido las sentencias Corbiau, antes citada, apartado 16, y de 30 de mayo de 2002, Schmid, C-516/99, Rec. p. I-4573, apartado 37). 
            22. En el presente asunto, resulta ante todo de la resolución de remisión que el Elegktiko Synedrio conoce, a efectos de su resolución, de una controversia nacida en el contexto del control previo de los gastos públicos entre el Comisario del Elegktiko Synedrio adscrito al Ministerio de Cultura y Turismo, por una parte, y el servicio contable de ese mismo Ministerio, por otra.
            23. Acerca de ello, de los autos se deduce que el Comisario del Elegktiko Synedrio es un miembro del Elegktiko Synedrio, adscrito, según establece el artículo 19, apartado 1, del Decreto presidencial, a cada Ministerio para ejercer un control previo de las órdenes de gasto emitidas por dicho Ministerio. La controversia considerada nace de la denegación por el Comisario del Elegktiko Synedrio adscrito al Ministerio de Cultura y Turismo de la autorización del gasto correspondiente a la remuneración de un trabajador con contrato de duración determinada por las horas dedicadas a un permiso sindical. Esa denegación se dirige a la autoridad que había emitido la solicitud inicial de autorización de pago, que en el presente caso era el servicio de control contable de ese mismo Ministerio. No obstante, ese servicio presentó una nueva solicitud de autorización de pago por el mismo concepto que la anterior. En esas circunstancias, en aplicación del artículo 21, apartado 1, del Decreto presidencial, el citado Comisario, manteniendo su denegación, remitió su «informe de disconformidad» al Elegktiko Synedrio, dando lugar así a que éste haya de pronunciarse sobre ese informe.
            24. De lo antes expuesto se deduce que el Elegktiko Synedrio mantiene con su Comisario adscrito al Ministerio de Cultura y Turismo, de quien emana el informe de disconformidad controvertido ante aquél organismo, un vínculo orgánico y funcional evidente, que se opone a que se le reconozca la cualidad de tercero en relación con dicho Comisario (véanse por analogía las sentencias antes citadas Corbiau, apartado 16, y Schmid, apartado 38).
            25. Por tanto, cuando se pronuncia sobre el «informe de disconformidad» emitido por su Comisario, el Elegktiko Synedrio no tiene la cualidad de tercero en relación con los intereses en conflicto, y por ello carece de la imparcialidad requerida frente al beneficiario del gasto discutido, en este caso el Sr. Antonopoulos (véase por analogía la sentencia de 22 de diciembre de 2010, RTL Belgium, C-517/09, Rec. p. I-14093, apartado 47).
            26. A continuación, es preciso constatar que, a diferencia de sus competencias relacionadas con la «resolución de litigios» en materia de concesión de pensiones, enunciadas en el artículo 98, apartado 1, letra f), de la Constitución helénica, y con la «resolución» de asuntos en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos civiles o militares, previstas en el artículo 98, apartado 1, letra g), de la misma Constitución, la competencia del Elegktiko Synedrio en cuyo contexto se formula la presente petición de decisión prejudicial guarda relación con el «control» previo de los gastos del Estado, con fundamento en el artículo 98, apartado 1, letra a), de esa Constitución, y por tanto no cabe considerar que dé lugar a una resolución de igual naturaleza que las mencionadas.
            27. Acerca de ello, de la resolución de remisión resulta en efecto que, con fundamento en esa última competencia, el Elegktiko Synedrio debe apreciar la legalidad presupuestaria de los gastos públicos y adoptar una decisión que carece de la fuerza de cosa juzgada.
            28. Así pues, una decisión de esa naturaleza no forma parte de un procedimiento que debe concluir con una decisión de naturaleza jurisdiccional, de forma que no cumple la exigencia jurisprudencial enunciada en el apartado 19 de la presente sentencia.
            29. Por último, se ha acreditado en la vista que el interesado, como beneficiario del gasto discutido en el asunto principal, no es parte en el procedimiento ante el Elegktiko Synedrio, que tiene como objeto exclusivo una controversia entre el Comisario del Elegktiko Synedrio y la autoridad administrativa que se propone realizar el gasto acerca de la legalidad de éste y del procedimiento seguido. 
            30. En ese proceso administrativo el interesado, como beneficiario del gasto discutido, ocupa una posición de simple observador que sostiene el criterio del servicio de control contable del Ministerio que pretende pagarle su remuneración.
            31. Sólo en una fase posterior, cuando el juez de lo contencioso-administrativo llegara a conocer del asunto, se dictará una resolución en el eventual litigio entre el interesado y la administración acerca del pago de dicha remuneración. En ese supuesto, incumbirá al juez de lo contencioso-administrativo pronunciarse sobre el derecho a remuneración del interesado, y en ese marco, en su caso, suspender el procedimiento y presentar una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia (véase por analogía la sentencia Victoria Film, antes citada, apartado 18).
            32. Siendo así, no se puede considerar que en el presente asunto el organismo remitente actúe en ejercicio de una función jurisdiccional (véanse por analogía los autos de 12 de enero de 2010, Amiraike Berlin, C-497/08, Rec. p. I-101, apartado 21, y de 24 de marzo de 2011, Bengtsson, C-344/09, Rec. p. I-1999, apartado 19 y la jurisprudencia citada).
            33. De las anteriores consideraciones apreciadas en conjunto resulta que, en el contexto que ha originado la presente petición de decisión prejudicial, el Elegktiko Synedrio no es un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE, y por consiguiente no está facultado para presentar una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
            34. Por ello, debe declararse inadmisible la petición de decisión prejudicial presentada por el Elegktiko Synedrio.
            Costas 
            35. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el Elegktiko Synedrio, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
            
            Parte dispositiva
            En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
            La petición de decisión prejudicial presentada por el Elegktiko Synedrio (Grecia), mediante resolución de 1 de julio de 2011, es inadmisible.