CELEX: 61994CC0198
Language: pt
Date: 1996-02-29
Title: Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 29 de Fevereiro de 1996. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # Apuramento das contas do FEOGA - Exercício de 1991. # Processo C-198/94.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
      PHILIPPE LÉGER
      apresentadas em 29 de Fevereiro de 1996 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               A República Italiana pede, em conformidade com o artigo 173.° do Tratado CE, a anulação da Decisão 94/281/CE da Comissão, de 29 de Abril de 1994, relativa ao apuramento das contas de Itália no que respeita a certas despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, a título de exercício de 1991 (
                     1
                  ), na medida em que exclui a importância de 18934858259 LIT do financiamento comunitário.
            
         
               2. 
            
            
               Antes de expor os motivos desta exclusão e de analisar os fundamentos articulados pela República Italiana para sustentar o seu pedido, parece-me indispensável expor a legislação aplicável nesta matéria bem como os factos na origem do litígio.
            
         Enquadramento normativo
      
               3.
            
            
               O Conselho adoptou, em 5 de Março de 1991, o Regulamento (CEE) n.° 598/91, relativo a uma acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética (
                     2
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Este regulamento baseia-se nos artigos 43.° e 235.° do Tratado CEE. O primeiro considerando do regulamento prevê que «... na sequência de medidas de intervenção, a Comunidade dispõe de produtos agrícolas armazenados e... é conveniente, atendendo à situação dos mercados, escoar prioritariamente esses produtos... a regularização dos mercados agrícolas pode igualmente ser atingida se tais produtos forem fornecidos sob a forma de produtos transformados»; o segundo considerando expõe que «... a acção prevista tem, essencialmente, um objectivo de ajuda humanitária e deve, por conseguinte, fundamentar-se igualmente no artigo 235.° do Tratado».
            
         
               5.
            
            
               O objecto deste regulamento é definido no artigo 1.° A Comunidade decidiu proceder a uma acção de urgência para fornecimento de produtos agrícolas à União Soviética e fixou as despesas dessa acção em 250 milhões de ecus orçamentais.
            
         
               6.
            
            
               O artigo 2.° enuncia os princípios que regem a execução da acção.
            
         
               7.
            
            
               O seu ponto 1 indica assim que «a Comunidade cederá gratuitamente à União Soviética produtos agrícolas disponíveis na sequência de uma medida de intervenção».
            
         
               8.
            
            
               O ponto 2 deste artigo acrescenta que «o fornecimento será tomado a cargo financeiramente pela Comunidade e atribuído por via de concurso. Os custos de transporte serão suportados pela Comunidade, desde que o país beneficiário da acção não tome ele próprio a cargo os produtos na Comunidade. Estes custos podem incluir a transformação do produto mobilizado nos termos do ponto anterior».
            
         
               9.
            
            
               O artigo 4.° do regulamento determina, além disso, que «A Comissão fica encarregada do controlo, no local, das operações de entrega, bem como da aplicação dos critérios adoptados quando da distribuição da ajuda à população».
            
         
               10.
            
            
               Por fim, o artigo 5.° encarrega a Comissão da execução da acção.
            
         
               11.
            
            
               Em conformidade com o procedimento previsto no n.° 2 deste artigo 5.°, a Comissão adoptou, em 11 de Junho de 1991, o Regulamento (CEE) n.° 1582/91, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.° 598/91 (
                     3
                  ).
            
         
               12.
            
            
               O artigo 1.° do Regulamento n.° 1582/91 prevê um processo de concurso para o fornecimento de carne enlatada de bovino de intervenção.
            
         
               13.
            
            
               Nos termos do artigo 2.° deste regulamento, o fornecimento inclui, em primeiro lugar, a transformação e embalagem da carne, em segundo lugar, a eventual armazenagem, a expensas do produtor, até à tomada a cargo da carne de bovino enlatada pelo organismo designado pela Comissão para assegurar o transporte da ajuda alimentar até ao seu destino final (a seguir «transportador»), e, por fim, a entrega efectiva da carne de bovino enlatada ao transportador.
            
         
               14.
            
            
               Os artigos 3.° e 4.° estabelecem o processo do concurso.
            
         
               15.
            
            
               O artigo 3.°, n.° 2, prevê que os proponentes apresentarão as suas propostas por escrito aos organismos de intervenção nacionais.
            
         
               16.
            
            
               O artigo 4.°, n.° 1, estabelece que os organismos de intervenção transmitirão à Comissão as propostas apresentadas.
            
         
               17.
            
            
               O n.° 2 deste artigo determina que, com base nessas propostas, a Comissão decidirá da fixação de um montante de custos máximo, ou da não efectuação de qualquer adjudicação. Se for fixado um montante de custos máximo, as propostas que não excedam este montante serão aceites.
            
         
               18.
            
            
               O n.° 3 do artigo 4.° dispõe que, no prazo de três dias úteis após a data da notificação da decisão da Comissão aos Estados-Membros, o organismo de intervenção cm causa informará todos os proponentes desta decisão. Se uma proposta for aceite, o contrato será considerado celebrado na data da notificação dirigida pelo organismo de intervenção ao adjudicatário.
            
         
               19.
            
            
               O artigo 6.°, n.° 3, impõe ao adjudicatário a constituição de uma garantia junto do organismo de intervenção, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.° 2220/85 da Comissão, de 22 de Julho de 1985, que fixa as regras comuns de aplicação do regime de garantias para os produtos agrícolas (
                     4
                  ).
            
         
               20.
            
            
               O adjudicatário deverá, por força do artigo 8.°, garantir a colocação e a manutenção em armazém da carne enlatada, em lotes facilmente identificáveis.
            
         
               21.
            
            
               O artigo 9.° determina que os organismos de intervenção serão responsáveis pela fiscalização de todos os movimentos e operações respeitantes à carne de bovino em causa até ao momento da tomada a cargo da carne enlatada pelo transportador. Nos termos desta disposição, a fiscalização inclui controlos físicos permanentes destinados a verificar se toda a carne tomada a cargo é utilizada na produção de carne de bovino enlatada cm conformidade com as especificações constantes do Anexo I do Regulamento n.° 1582/91 e, em caso de entrega efectiva, controlos físicos para verificar se a carne de bovino enlatada produzida e armazenada corresponde integralmente à carne enlatada a entregar. Relativamente a cada contrato de fornecimento, será elaborado um relatório de que constarão as conclusões da fiscalização. Sc o funcionário responsável considerar estas conclusões satisfatórias, emitirá o correspondente certificado a favor do adjudicatário.
            
         
               22.
            
            
               Nos termos do artigo 10.°, toda a carne enlatada será entregue ao transportador contra recepção de um certificado de tomada a cargo.
            
         
               23.
            
            
               O artigo 11.° prevê que, após apresentação do pedido de pagamento acompanhado dos certificados de tomada a cargo e de conformidade, o organismo de intervenção em causa pagará imediatamente ao adjudicatário o montante constante da sua proposta.
            
         
               24.
            
            
               O artigo 12.° determina que a garantia de entrega referida no n.° 3 do artigo 6.° será imediatamente liberada após entrega pelo adjudicatário ao organismo de intervenção dos dois certificados já referidos.
            
         
               25.
            
            
               O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
                     5
                  ), prevê, nos seus artigos 2.° e 3.°, que só as despesas efectuadas em conformidade com as regras comunitárias no âmbito da organização comum de mercado serão tomadas a cargo pelo FEOGA.
            
         
               26.
            
            
               Nos termos do artigo 5.° deste regulamento, as despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título de uma medida financiada pelo FEOGA só serão imputadas ao orçamento comunitário após o apuramento das contas efectuado pela Comissão.
            
         
               27.
            
            
               O sistema de apuramento das contas não se limita a uma simples operação contabilística. O artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70 prevê, com efeito, que a Comissão pode, em certas condições e com respeito pelas formas prescritas, procurar obter os elementos de prova necessários para verificar a conformidade das despesas dos Estados-Membros com o direito comunitário.
            
         Os factos
      Antecedentes do litígio
      
               28.
            
            
               Na sequência do processo de concurso iniciado em aplicação do Regulamento n.° 1582/91, foi adjudicada a certas sociedades do grupo italiano BECA uma parte do contrato de fornecimento de carne de bovino enlatada destinada à população da União Soviética. A carne, proveniente do organismo de intervenção alemão (BALM), foi, pois, transformada por certas sociedades desse grupo. Um lote importante de carne foi nomeadamente transformado e enlatado pela sociedade Nuova Irpinia (1153926 latas de 2,6 kg cada) na sua fábrica em Avellino. O objecto da decisão da Comissão limita-se apenas a estas conservas.
            
         
               29.
            
            
               O organismo de intervenção italiano (AIMA), encarregado, nos termos do Regulamento n.° 1582/91, do controlo da regularidade das operações de transformação e enlatamento, confiou a um organismo denominado «INCA» a fiscalização das operações relativas à carne de bovino. Tendo o INCA certificado a conformidade das conservas provenientes dos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia com as características exigidas pelo Regulamento n.° 1582/91, o AIMA pagou à empresa adjudicatária o montante da transformação da carne de bovino e liberou a caução que lhe dizia respeito. A sociedade de transportes Wesotra foi designada pela Comissão para efectuar o transporte das conservas para as populações das antigas repúblicas soviéticas.
            
         
               30.
            
            
               Na sequência das queixas apresentadas pelas autoridades de alguns Estados beneficiários quanto à comestibilidade das conservas entregues, a Comissão efectuou investigações. Mandou proceder à inspecção dos estabelecimentos da sociedade Nuova Irpinia e à análise de várias séries de amostras para verificar a qualidade do produto suspeito. Os resultados dessas investigações convenceram a Comissão de que a origem da não comestibilidade das mercadorias entregues às antigas repúblicas soviéticas residia na insuficiência da esterilização das conservas feita pela sociedade Nuova Irpinia. Com efeito, a Comissão apresentou resultados de análises biológicas que evidenciavam a presença de germes reveladores de esterilização insuficiente da carne e um atestado de defeito de uma das nove autoclaves da fábrica. Acresce que, devido à não identificação dos lotes de mercadorias confeccionadas por esta sociedade, foi necessário providenciar o repatriamento da totalidade das conservas. Novas análises realizadas às conservas depois do seu repatriamento, por três laboratórios indicados contraditoriamente pelo AIMA, pelo grupo BECA e pela Comissão, confirmaram os resultados da primeira investigação. A Comissão decidiu, assim, excluir do financiamento comunitário o montante correspondente à transformação da carne pela sociedade Nuova Irpinia.
            
         A decisão controvertida
      
               31.
            
            
               Os motivos desta exclusão estão expostos no quinto considerando da decisão impugnada:
               «considerando que uma parte considerável das conservas fabricadas por certas empresas adjudicatárias italianas e fornecidas no território da ex-União Sovietica se revelou imprópria para o consumo humano; que, além disso, se verificou que, em determinadas conservas, o teor de carne não correspondia às especificações previstas no anexo do Regulamento (CEE) n.° 1582/91; que as conservas em causa não sendo identificáveis por lote, foi necessário retirar a totalidade da mercadoria fornecida, que deverá ser destruída; que a causa da deterioração dos produtos reside na insuficiência da operação de esterilização da carne a transformar, imputável à empresa produtora; que os controlos físicos permanentes que devem ser efectuados de acordo com o artigo 9.° do referido regulamento não permitiram detectar as deficiências de transformação referidas; que, em consequência, o organismo de intervenção italiano pagou, indevidamente, as despesas de transformação às empresas adjudicatárias e não executou as garantias constituídas nos termos do n.° 3 do artigo 6.° do referido regulamento; que as despesas positivas e negativas correspondentes, suportadas pelo Fundo a título do exercício de 1991, não podem, por conseguinte, ser tomadas a cargo pelo orçamento comunitário».
            
         
               32.
            
            
               A Comissão censura a República Italiana por ter efectuado despesas não conformes com a regulamentação comunitária. Sustenta que, no quadro das regras relativas ao financiamento do FEOGA, Secção Garantia, compete aos Estados-Membros certificarem-se da realidade e da correcção das operações financiadas pelo Fundo, evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após irregularidades ou negligências (
                     6
                  ). Ora, ao permitir a entrega de conservas avariadas a países terceiros, a República Italiana pôs em evidência a insuficiência do controlo efectuado pelos seus serviços para verificar a conformidade das conservas com as exigências comunitárias.
            
         Os fundamentos de anulação
      
               33.
            
            
               A República Italiana sustenta que a Comissão teria violado os artigos 4.° do Regulamento n.° 598/91, 9.° do Regulamento n.° 729/70, e 9.° do Regulamento n.° 1582/91, e, com isso, teria cometido um desvio de poder. Em sua opinião, resultaria da análise dos regulamentos em causa que, na sequência do concurso público para o acondicionamento da carne, a Comissão teria celebrado um contrato com as empresas adjudicatárias. Esta análise desenvolve-se em dois fundamentos interdependentes. Sintetizarei estes fundamentos do seguinte modo. O primeiro fundamento consiste em afirmar que a natureza jurídica dos vínculos que unem o grupo BECA à Comissão é contratual. A República Italiana invoca portanto a aplicação das regras do direito dos contratos. O segundo fundamento consiste em contestar os resultados das investigações conduzidas pela Comissão, que tendem a demonstrar que a origem da não comestibilidade dos produtos entregues às antigas repúblicas soviéticas reside exclusivamente nas operações de transformação e enlatamento da carne de bovino.
            
         Quanto ao primeiro fundamento de anulação
      
               34.
            
            
               A República Italiana invoca a aplicação das regras sobre a responsabilidade contratual. Em sua opinião, a natureza dos vínculos jurídicos que ligam a Comissão às empresas adjudicatárias é contratual. A Comissão teria celebrado uni contrato com o grupo BECA. Portanto, competiria à Comissão, no âmbito do presente litígio, fazer a prova da responsabilidade do grupo BECA na verificação do sinistro, em conformidade com as regras sobre a responsabilidade contratual. A República Italiana só teria intervindo na qualidade de representante da Comissão, ou seja, cm vez da Comissão, nas relações contratuais preexistentes. Sendo as funções assim confiadas meramente instrumentais (só diriam respeito à observância das condições e modalidades da transformação), os actos por si praticados seriam directamente imputáveis, no plano contratual, à Comissão.
            
         
               35.
            
            
               No caso em apreço, não lhe poderiam ser imputadas as consequências de um dano cuja origem reside nos actos do grupo BECA, contraparte principal. Com efeito, a aceitar como válidos os resultados das investigações promovidas pela Comissão, a causa da ocorrência do sinistro deve ser encontrada na realização não conforme das operações de transformação da carne pela sociedade Nuova Irpinia e não na falta de fiscalização ou de controlo dessas operações pela República Italiana. Esta afirma que a acção contra si dirigida pela Comissão deve ser entendida como uma acção de regresso, cujo princípio seria inadmissível na falta de uma acção proposta pela Comissão contra a contraparte, responsável principal, ou seja, o grupo BECA.
            
         
               36.
            
            
               Para sustentar esta argumentação, a República Italiana não apresentou qualquer documento nem prova. Limita-se a afirmar a existência de um contrato entre a Comissão e o grupo BECA. Na réplica, baseia-se nas disposições dos Regulamentos n.os 598/91 e 1582/91 que, em sua opinião, provariam que esta acção não se inscreve no âmbito da política agrícola comum e que, como tal, seriam inaplicáveis as regras estabelecidas nesta matéria.
            
         
               37.
            
            
               Assim, no caso do Regulamento n.° 598/91, tanto a remissão para o artigo 235.° do Tratado, como o disposto no artigo 2°, ponto 4, provariam amplamente que a acção realizada pela Comissão se inscreve essencialmente no âmbito de uma política de ajuda humanitária.
            
         
               38.
            
            
               A Comissão contesta este fundamento e os argumentos invocados em seu apoio. Além disso, alega que o argumento segundo o qual as disposições e princípios próprios da política agrícola comum não se podem aplicar às relações resultantes da iniciativa visada pelo Regulamento n.° 598/91 não tinha sido invocado pela recorrente na petição. No entanto, não pede ao Tribunal que este fundamento seja declarado inadmissível.
            
         
               39.
            
            
               A este respeito, não penso que se possa aplicar o artigo 42.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal. Este argumento constitui, de facto, um elemento necessário do raciocínio desenvolvido pela República Italiana no âmbito do primeiro fundamento alegado na petição. Julgo pois que este argumento está intimamente ligado ao fundamento relativo à aplicabilidade das regras contratuais ao presente litígio, fundamento este invocado e amplamente desenvolvido pela República Italiana na petição. Este argumento é, assim, perfeitamente admissível (
                     7
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Segundo a Comissão, resulta da análise dos regulamentos comunitários pertinentes que o presente litígio se inclui no quadro jurídico da política agrícola comum. O Regulamento n.° 598/91 baseia-se igualmente no artigo 43.° do Tratado e o facto de prever uma acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas à população da União Soviética não pode certamente excluir este regulamento da política agrícola comum. As acções humanitárias também têm como finalidade a redução de existências resultantes de medidas de intervenção, e, como tal, são instrumentos de política agrícola. A Comissão ilustra a sua afirmação referindo as distribuições gratuitas às pessoas mais carenciadas, as vendas a preço reduzido às colectividades, a «manteiga de Natal». Além disso, refuta o argumento segundo o qual as intervenções em matéria de política agrícola têm como finalidade exclusiva a estabilização dos preços dos produtos agrícolas.
            
         
               41.
            
            
               Estando o quadro jurídico delimitado, a Comissão invoca a aplicação das regras de funcionamento da conta FEOGA, Secção Garantia. O artigo 9.° do Regulamento n.° 1582/91 confia expressamente a fiscalização de todas as operações relativas à carne de bovino em causa aos organismos de intervenção; segundo este artigo, a fiscalização inclui controlos físicos permanentes para verificar se a carne de bovino enlatada produzida corresponde integralmente à carne enlatada a entregar. Ao emitir os certificados de tomada a cargo e de conformidade das conservas em questão, o AIMA permitiu o envio de conservas avariadas. Este desrespeito das regras comunitárias estabelecidas pelo Regulamento n.° 1582/91 justifica amplamente a recusa de imputar o montante correspondente às operações de transformação e enlatamento na conta do FEOGA para o exercício de 1991 a título da acção de urgência assim prevista.
            
         
               42.
            
            
               Sou de opinião de que o primeiro fundamento invocado pela República Italiana deve ser rejeitado. Com efeito, resulta não só da análise formal, como também da economia geral e da finalidade dos textos comunitários invocados, que a decisão impugnada entra no quadro natural das regras de funcionamento do FEOGA e se inscreve no âmbito da política agrícola comum.
            
         
               43.
            
            
               Em primeiro lugar, o Regulamento n.° 598/91 baseia-se expressamente no artigo 43.° do Tratado, relativo à política agrícola comum. Aliás, nos primeiro e segundo considerandos, o legislador comunitário explícita bem que a acção humanitária visada é concebida como um instrumento de política agrícola, a saber, como escoamento de carne de bovino com o objectivo de regularizar os mercados agrícolas. Além disso, o artigo 3.° do mesmo regulamento remete expressamente para o Regulamento n.° 729/70.
            
         
               44.
            
            
               Em segundo lugar, a execução desta acção de política agrícola comum decidida pelo Conselho foi confiada à Comissão (
                     8
                  ) e concretizou-se pela adopção, por esta, do Regulamento n.° 1582/91.
            
         
               45.
            
            
               A análise do Regulamento n.° 1582/91 demonstra amplamente que as autoridades nacionais têm um papel essencial no funcionamento da acção política assim decidida pelo Conselho. Além disso, a Comissão não tem qualquer contacto directo com os proponentes nem com os adjudicatários. Pelo contràrio, são os organismos de intervenção nacionais que são os interlocutores privilegiados daqueles. Consequentemente, não havendo relação directa entre a Comissão e as empresas adjudicatárias, a existência de um contrato entre elas fica excluída.
            
         
               46.
            
            
               Assim, a Comissão não escolhe as empresas adjudicatárias, limitando-se a fixar um montante de custos máximo acima do qual as propostas não serão aceites, tendo em conta as candidaturas transmitidas pelo organismo de intervenção competente (artigo 4.°, n.° 2); a Comissão não notifica a sua decisão às empresas adjudicatárias mas aos Estados-Membros (artigo 4.°, n.° 3).
            
         
               47.
            
            
               Em contrapartida, a análise minuciosa deste regulamento demonstra manifestamente que o papel dos Estados-Membros é fundamental para o bom desenvolvimento desta acção.
            
         
               48.
            
            
               E junto das autoridades nacionais competentes que os proponentes devem apresentar a prova da sua competência no sector da carne de bovino (artigo 3.°, n.° 1); as propostas são enviadas por escrito aos organismos de intervenção competentes (artigo 3.°, n.° 2); estes últimos enviam-nas à Comissão (artigo 4.°, n.° 1) e notificam depois a decisão da Comissão relativa a estas propostas a todos os proponentes (artigo 4.°, n.° 3); é junto dos organismos de intervenção que a garantia de concurso é constituída [artigo 3.°, n.° 3, j)]; é também junto do organismo de intervenção que a garantia de fornecimento é constituída (artigo 6.°, n.° 3); é ainda ao organismo de intervenção que o adjudicatario comunica por escrito os dados dos estabelecimentos onde a carne deve ser transformada e onde terá lugar a entrega das conservas (artigo 6.°, n.° 2); o organismo de intervenção do Estado-Membro onde se efectua a transformação (no caso em apreço, o ΑΙΜΑ) deve dar autorização ao adjudicatario (as empresas do grupo BECA) para que este possa receber a carne e desossá-la (artigo 6.°, n.° 5). Esta autorização só é concedida se o Estado-Membro em causa puder garantir o controlo necessário relativamente às operações de transporte e desossagem (artigo 6.°, n.° 6). O artigo 9.°, disposição fundamental do Regulamento n.° 1582/91, prevê expressamente que os organismos de intervenção são responsáveis pela fiscalização de todos os movimentos e operações respeitantes à carne de bovino até ao momento em que a carne enlatada é tomada a cargo pelo transportador. Este texto explícita ainda o que se deve entender por fiscalização (artigo 9.°, n.° 2). Por fim, o organismo de intervenção deve elaborar um relatório indicando as conclusões da operação de fiscalização; será então emitido ao adjudicatário um certificado de conformidade (artigo 9.°, n.° 3). A entrega das conservas ao transportador dá lugar à emissão de um certificado de tomada a cargo (artigo 10.°). A apresentação destes dois certificados permite ao adjudicatário ser pago pelo organismo de intervenção e ter a sua garantia liberada (artigos 11.° e 12.°).
            
         
               49.
            
            
               Resulta desta análise que o Regulamento n.° 1582/91 organiza e define obrigações mútuas e recíprocas entre os organismos de intervenção e os adjudicatários e que tais obrigações se equiparam a relações clássicas resultantes da existência de um contrato sinalagmático. Aliás, o legislador comunitário utiliza várias vezes o termo «contrato» para qualificar os vínculos que ligam os organismos de intervenção aos adjudicatários (
                     9
                  ). Consequentemente, não é entre a Comissão e os adjudicatários que existe um contrato, mas entre os Estados-Membros e os adjudicatários. No que diz respeito às relações entre os Estados-Membros e a Comissão, são as regras normais do funcionamento e do financiamento do FEOGA, Secção Garantia, que se aplicam. Em conformidade com o disposto no artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70, o FEOGA, Secção Garantia, financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas.
            
         
               50.
            
            
               Ficou demonstrado que a acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética entra efectivamente no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 729/70. No entanto, para que tal acção seja financiada pela Comunidade, é ainda necessário que as regras comunitárias sejam respeitadas (
                     10
                  ). O problema a examinar agora é o de saber se a Comissão apresentou prova da omissão da República Italiana na execução das suas obrigações previstas de modo geral no artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70 e de modo específico no artigo 9.° do Regulamento n.° 1582/91. No seu segundo fundamento, a República Italiana argumenta que esta prova não foi feita.
            
         Quanto ao segundo fundamento de anulação
      
               51.
            
            
               As acusações da República Italiana baseiam-se no facto dc não ter sido associada às investigações conduzidas pela Comissão e à força probatória dos argumentos aduzidos pela Comissão. Em sua opinião, a Comissão não teria demonstrado a existência de irregularidades substanciais por parte das autoridades nacionais competentes no decurso deste processo. Além disso, a República Italiana sustenta que a Comissão deveria ter aplicado as regras de prova em matéria contratual. Em sua opinião, a Comissão e as empresas adjudicatárias estão ligadas por contratos. A República Italiana só teria intervindo em vez da Comissão c a acção da Comissão deve ser considerada uma acção de regresso. Consequentemente, em sua opinião, esta acção só seria admissível se a Comissão tivesse agido contra as empresas adjudicatárias e se encontrasse impossibilitada de recuperar os montantes pagos à empresa adjudicatária responsável.
            
         
               52.
            
            
               A Comissão sustenta, por seu lado, que, no âmbito da política agrícola comum e das regras normais de funcionamento e de financiamento do FEOGA, Secção Garantia, importa provar que a carne estava avariada aquando da sua entrega pela empresa de transformação ao transportador; sendo esse o caso, deve provar-se que a obrigação de fiscalização que incumbia à República Italiana em virtude do artigo 9.° do Regulamento n.° 1582/91 não foi correctamente executada para excluir do financiamento comunitário o pagamento dos montantes concedidos à empresa adjudicatária responsável.
            
         
               53.
            
            
               A tese desenvolvida pela República Italiana não pode ser aceite. De facto, exige a aplicação das regras da responsabilidade contratual sem fornecer qualquer prova da existência de tal contrato, e sem, além disso, explicitar o âmbito ou o conteúdo dessa responsabilidade.
            
         
               54.
            
            
               Em conformidade com a análise desenvolvida quando examinei o primeiro fundamento de anulação, sustento que as regras da responsabilidade contratual não se aplicam. Estamos, com efeito, no âmbito das regras de funcionamento e de financiamento do FEOGA, Secção Garantia.
            
         
               55.
            
            
               O Tribunal recordou que, «... cm matéria de financiamento da política agrícola comum, compete cm primeiro lugar à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum de mercados agrícolas. Uma vez apurada a existência de tal violação, compete ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se elevem retirar» (
                     11
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Verifiquemos se a Comissão demonstrou que a República Italiana não respeitou as suas obrigações especificamente previstas no artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70 e no artigo 9.° do Regulamento n.° 1582/91.
            
         
               57.
            
            
               Em aplicação do artigo 9.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1582/91, a República Italiana deve elaborar um relatório que indique as conclusões das operações de fiscalização referidas no n.° 1 do mesmo artigo. Esta fiscalização inclui, nomeadamente, um controlo físico permanente que deve ser efectuado em conformidade com as indicações constantes do Anexo I do Regulamento n.° 1582/91 (
                     12
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Ora, não resulta dos autos elaborados pelo INCA (
                     13
                  ) que a carne enlatada produzida na fábrica Nuova Irpinia estava conforme às prescrições do Anexo I. Por exemplo, não se menciona nenhum número de identificação dos lotes, nenhuma especificação da composição do conteúdo das latas, nenhum resultado de testes bacteriológicos nem nenhuma informação quanto à qualidade das autoclaves.
            
         
               59.
            
            
               Nesta fase do exame dos elementos de facto do litígio, é pois necessário concluir que as operações de fiscalização e de controlo não foram efectuadas de forma satisfatória.
            
         
               60.
            
            
               Além disso, outras provas apresentadas tanto pela recorrente como pela Comissão confirmam esta conclusão (deslocação ao local e análises bacteriológicas de recolhas feitas em diversas fases do litígio) e confirmam que a não comestibilidade das conservas produzidas na fábrica Nuova Irpinia se deve a um defeito de esterilização das conservas (
                     14
                  ), não obstante as contestações da República Italiana.
            
         
               61.
            
            
               Vejamos agora se as investigações conduzidas pela Comissão foram correctas.
            
         
               62.
            
            
               Com efeito, o Tribunal declarou que, no âmbito do sistema previsto pelo Regulamento n.° 729/70, a Comissão exerce uma função complementar da dos Estados-Membros (
                     15
                  ). O carácter complementar destes dois tipos de controlo resulta nomeadamente do artigo 9.°, n.° 2, do regulamento já referido, de onde decorre que as verificações efectuadas no local pela Comissão se destinam a estabelecer a exactidão dos controlos efectuados pelos Estados-Membros (
                     16
                  ). Concluiu o Tribunal que o artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70 não confere à Comissão o poder de definir as modalidades da sua intervenção nem de recolher amostras nos casos em que age independentemente dos Estados-Membros, explicitando no entanto que «... a Comissão pode, nas condições previstas no quarto parágrafo da mesma disposição, efectuar algumas outras verificações ou inquéritos, incluindo a recolha de amostras no local... (se) o acordo prévio dos Estados-Membros (tiver sido obtido) e (se as verificações se tiverem realizado) na presença de representantes das administrações nacionais interessadas» (
                     17
                  ).
            
         
               63.
            
            
               No caso em apreço, é forçoso constatar que as primeiras recolhas analisadas pelos laboratórios designados pela Comissão foram praticadas pelas autoridades das antigas repúblicas soviéticas destinatárias da ajuda humanitária. No entanto, estas investigações não entram no quadro do processo de controlo previsto pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 729/70. O resultado dessas investigações esteve na origem do processo de controlo previsto por este artigo. A sequência das investigações realizadas pela Comissão, quer sejam a deslocação às instalações da empresa Nuova Irpinia situada em Avellino (
                     18
                  ), as análises das recolhas efectuadas no local pelas autoridades destinatárias da ajuda humanitária (
                     19
                  ) ou ainda as das recolhas feitas cm Itália, depois do repatriamento das conservas (
                     20
                  ), foi efectuada pela Comissão conjuntamente com representantes das autoridades administrativas italianas e estas foram devidamente informadas. A República Italiana apresentou análises que provam que algumas dessas conservas estavam boas, mas não demonstra, nem sequer contesta, que os lotes não eram identificáveis. Neste caso, foi com razão que a Comissão mandou repatriar a totalidade das conservas produzidas pela sociedade Nuova Irpinia.
            
         
               64.
            
            
               Resta o argumento baseado na impossibilidade prática de recuperar os montantes indevidamente recebidos pela empresa adjudicatária, porquanto a Comissão não teria demonstrado a existência de irregularidades substanciais por parte das autoridades nacionais competentes no desenvolvimento deste processo.
            
         
               65.
            
            
               O Tribunal teve que responder a este argumento por várias vezes e declarou que, uma vez que a Comissão tenha provado a inexistência de controlo pelas autoridades nacionais competentes e essa omissão seja susceptível de provocar irregularidades importantes, a Comissão pode não reconhecer certas despesas efectuadas pelo Estado-Membro cm questão. No caso em apreço, ao emitir o certificado de conformidade previsto no artigo 9.° do Regulamento n.° 1582/91 ao adjudicatário, uma empresa do grupo BECA, sem se ter certificado da realidade e da correcção das operações de transformação e de enlatamento de carne de bovino destinada à acção de urgência para o fornecimento de produtos agrícolas destinados à população da União Soviética, ao pagar ao adjudicatário o montante indicado na sua proposta, e ao liberar a garantia de entrega, a República Italiana não cumpriu as suas obrigações comunitárias e permitiu o envio de conservas avariadas àquela população (
                     21
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Além disso, o Tribunal explicitou repetidamente que «... a obrigação de os Estados-Membros recuperarem as somas indevidamente pagas aos operadores económicos no âmbito das ajudas do FEOGA decorre do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, já referido. Esta disposição é considerada como a expressão, no que se refere ao financiamento da política agrícola comum, da obrigação geral de diligência imposta pelo artigo 5.° do Tratado CEE. No seu n.° 1, o artigo 8.° impõe aos Estados-Membros a obrigação de recuperarem as importâncias perdidas após irregularidades ou negligências... Complementarmente, o artigo 8.°, n.° 2, prevê que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros são por estes suportadas» (
                     22
                  ). Aliás, na audiência, o representante do Governo italiano declarou que tinha sido iniciado um processo contra uma empresa adjudicatária do grupo BECA.
            
         
               67.
            
            
               Consequentemente, deve concluir-se que a República Italiana não demonstrou as fragilidades do inquérito efectuado pela Comissão, nem apresentou elementos susceptíveis de contrariar os resultados dessas investigações. Como tal, deve ser negado provimento ao recurso.
            
         Conclusão
      
               68.
            
            
               Tendo em conta as considerações que antecedem, proponho que o Tribunal:
               
                        «1)
                     
                     
                        negue provimento ao recurso;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        condene a República Italiana nas despesas».
                     
                  
         (
            *1
         )	Língua original: francês.
      (
            1
         )	JO L 120, p. 59.
      (
            2
         )	JO L 67, p. 19.
      (
            3
         )	JO L 147, p. 20.
      (
            4
         )	JO L 205, p. 5; EE 03 F30 p. 206.
      (
            5
         )	JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.
      (
            6
         )	Artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70.
      (
            7
         )	A este respeito, v. nomeadamente o acórdão de 19 de Maio de 1983, Verros/Parlamento (306/81, Recueil, p. 1755, n.° 9 e 10).
      (
            8
         )	Artigo 5.° do Regulamento n.°598/91.
      (
            9
         )	Assim ć no artigo 4.°, n.° 3, in fine, e no artigo 9.° n.° 3.
      (
            10
         )	Artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70.
      (
            11
         )	Acórdão de 6 de Outubro de 1993, Itália/Comissão (C-55/91, Colect., p. I-4813, n.° 13).
      (
            12
         )	Artigo 9.°, n.° 2, alínea a).
      (
            13
         )	Anexo 11 da petição c anexo 9 da contestação.
      (
            14
         )	V. nomeadamente o anexo 29 da petição e o anexo 6 da contestação.
      (
            15
         )	Neste sentido, acórdão de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (C-366/88, Colect., p. I-3571, n.° 20).
      (
            16
         )	V. acórdão Itália/Comissão, já referido, n.° 32.
      (
            17
         )	¡Videm, n.° 33.
      (
            18
         )	Anexo 29 da petição.
      (
            19
         )	Anexo 5 da contestação.
      (
            20
         )	Anexos 6 c 7 da contestação.
      (
            21
         )	Acórdão Itália/Comissão, já referido, n.°55; acórdão de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão (C-8/88, Colect., p. I-2321, n.° 21).
      (
            22
         )	Acórdão Itália/Comissão, já referido, n.° 56.