CELEX: 61990CC0017
Language: da
Date: 1991-07-02
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 2. juli 1991. # Pinaud Wieger Spedition GmbH mod Bundesanstalt für den Güterfernverkehr. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Bundesverwaltungsgericht - Tyskland. # Fri udveksling af tjenesteydelser - cabotagetransport. # Sag C-17/90.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61990C0017

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 2. juli 1991.  -  PINAUD WIEGER SPEDITION GMBH MOD BUNDESANSTALT FUER DEN GUETERFERNVERKEHR.  -  ANMODNING OM PRAEJUDICIEL AFGOERELSE: BUNDESVERWALTUNGSGERICHT - TYSKLAND.  -  FRI UDVEKSLING AF TJENESTEYDELSER - CABOTAGETRANSPORT.  -  SAG C-17/90.  

Samling af Afgørelser 1991 side I-05253

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hr. praesident,  De herrer dommere,  1. Firmaet Pinaud Wieger GmbH Spedition (herefter benaevnt "Pinaud Wieger"), som har hjemsted i Koeln (Forbundsrepublikken Tyskland), udoever virksomhed med intern godstransport i Tyskland og har en tilladelse hertil udstedt af de tyske myndigheder.  2. Pinaud Wieger oenskede at indgaa aftale med Transvenlo BV (herefter benaevnt "Transvenlo"), et nederlandsk transportfirma, hvorefter sidstnaevnte skulle udfoere intern fjerngodstransport i Tyskland til en lavere pris end de af de tyske myndigheder fastsatte takster for den paagaeldende form for transport. Transvenlo er ikke etableret i Tyskland og har ingen tilladelse til at udfoere fjerngodstransport i dette land.  3. Ifoelge dommen fra Bundesverwaltungsgericht, som har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse, ansaa sagsoegte i hovedsagen, Bundesanstalt fuer den Gueterfernverkehr, dispositionen for ulovlig og tilkendegav, at myndigheden i tilfaelde af overtraedelse af bestemmelserne ville ivaerksaette den i den tyske Gueterkraftverkehrsgesetz (lov om vejgodstransport, herefter benaevnt "GueKG") foreskrevne retsforfoelgning og paalaegge en boede.  4. Pinaud Wieger anlagde herefter sag med henblik paa at faa fastslaaet, at virksomheden lovligt kan indgaa aftale med Transvenlo om udfoerelse af transporter og herved aftale vederlag, der er lavere end de i den gaeldende tyske lovgivning fastsatte takster. Pinaud Wieger fik hverken medhold i foerste instans eller i appelinstansen, idet der blev henvist til bestemmelserne i GueKG, hvorefter intern godstransport i Forbundsrepublikken Tyskland kun maa udfoeres af virksomheder, der har hjemsted i landet og har faaet den noedvendige tilladelse inden for det maksimumskontingent, som fastsaettes af forbundsregeringen, og kun til de i henhold til lovens § 22 fastsatte takster.  5. Det blev ligeledes lagt til grund i de paagaeldende domme, at lovens betingelser ikke var blevet beroert af EOEF-Traktaten. Den omstaendighed, at Raadet siden 1970 under tilsidesaettelse af sine forpligtelser ikke har udstedt nogen bestemmelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 75 vedroerende international transport og transportvirksomheders adgang til at udfoere intern transport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (herefter benaevnt "cabotage") - selv efter Domstolens dom i en sag mellem Parlamentet og Raadet (1), hvormed Raadets passivitet blev fastslaaet - har ikke haft den virkning, at EOEF-Traktatens artikel 59 og 60 om den frie udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet er blevet direkte anvendelige paa transportomraadet. De komplicerede forhold inden for transportomraadet og behovet for regler, der begraenser den frie udveksling af tjenesteydelser - et behov, som er anerkendt i artikel 75 - er til hinder for en fuldstaendig frigivelse paa grundlag af artikel 59 og 60.  6. Pinaud Wieger ivaerksatte herefter revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht. Selskabet gjorde i det vaesentlige gaeldende, at de i henhold til den tyske lovgivning gaeldende begraensninger for cabotage udfoert af en virksomhed, der har hjemsted i en anden medlemsstat, ikke laengere er gyldige paa grund af den direkte virkning af artikel 59 og 60. Pinaud Wieger anfoerte, at selskabet i foerste raekke er interesseret i en aftale med Transvenlo om udfoerelse af transporter til lavere takster end de i henhold til § 22 i GueKG fastsatte. Selskabet understregede imidlertid, at det, selv om det - i modsaetning til, hvad selskabet selv mener - maatte vaere forpligtet til at overholde de i henhold til den paagaeldende lovgivning gaeldende takster, alligevel er interesseret i at lade Transvenlo udfoere transporter for selskabets regning i Forbundsrepublikken Tyskland.  7. Bundesverwaltungsgericht har i sin kendelse klart givet udtryk for sin opfattelse, for saa vidt angaar Pinaud Wiegers principale paastand om, at det fastslaas, at selskabet lovligt kan indgaa aftale med Transvenlo om udfoerelse af interne transporter i Tyskland til lavere takster end de i dette land gaeldende. Den nationale domstol har herved indledningsvis bemaerket, at Raadet med de mere end fire aar, der er forloebet siden dommen af 22. maj 1985, har haft en rimelig frist til at opfylde sine forpligtelser. Men selv om det maatte laegges til grund, at Raadets passivitet - den manglende vedtagelse af bestemmelser i henhold til Traktatens artikel 75 - medfoerer, at artikel 59 og 60 er direkte anvendelige, betyder dette dog ikke, de nationale takstordninger bortfalder fuldstaendigt, da Raadet ikke har fastsat nogen retningslinjer paa faellesskabsplan.  8. Den forelaeggende ret har dernaest, om end den ogsaa paa dette punkt synes at haelde til en benaegtende besvarelse, udtrykt tvivl om, hvorvidt transportvirksomheder, der er hjemmehoerende i en anden medlemsstat og kun i dette land har tilladelse til at udfoere transporter, i medfoer af artikel 59 og 60 kan udfoere transporter i Tyskland paa de i dette land gaeldende betingelser. Under alle omstaendigheder har den nationale ret forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:  "Indebaerer Raadet for De Europaeiske Faellesskabers fortsatte undladelse af at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport og dets undladelse af at fastsaette de betingelser, hvorunder transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, at EOEF-Traktatens artikel 59 og 60 er direkte anvendelige, i det mindste i det omfang, at det ikke maa forbydes en i Forbundsrepublikken Tyskland hjemmehoerende virksomhed at indgaa aftale med en nederlandsk transportvirksomhed, hvorefter denne under benyttelse af koeretoejer, der er godkendt til godstransport i Nederlandene, skal levere tjenesteydelser i form af intern fjerngodstransport i Forbundsrepublikken Tyskland til de dér generelt gaeldende takster?"  9. Lad mig indledningsvis bemaerke, at mens der i spoergsmaalet foerst henvises til saavel international transport som cabotage, angiver den forelaeggende ret i slutningen af sit spoergsmaal den konkrete retlige situation, som oenskes afklaret, nemlig den situation, at en virksomhed udfoerer interne transporter i en medlemsstat, hvor den ikke er hjemmehoerende, dvs. en cabotagesituation. For at give den nationale ret en relevant besvarelse maa Domstolen derfor efter min opfattelse foerst behandle spoergsmaalet om Raadets fortsatte passivitet paa omraadet for cabotagekoersel, idet det i oevrigt maa understreges, at parterne i hovedsagen, som angaar denne form for transport, ikke i deres indlaeg har beskaeftiget sig med den internationale transport (2).  10. De juridiske aspekter i sagen er Domstolen bekendt, idet der har verseret flere sager om vanskeligheder med gennemfoerelsen af den faelles transportpolitik. Jeg vil paa den baggrund ogsaa kun kort henvise til nogle hovedtraek i udviklingen paa omraadet.  11. Indledningsvis skal der henvises til dommen af 22. maj 1985 i sagen mellem Parlamentet og Raadet (3), hvor Domstolen fastslog, at Raadet i strid med Traktaten havde undladt at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser inden for international transport samt undladt at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende. Domstolen udtalte, at Raadet efter artikel 75, stk. 1, litra a) og b), er forpligtet til bl.a. at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, og at omfanget af forpligtelserne klart fremgaar af Traktaten (4). Domstolen henviste desuden til sin egen praksis (5), hvorefter princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser, jf. artikel 59 og 60, indebaerer et paabud om, at enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grundlag af dennes nationalitet eller paa grundlag af, at han er etableret i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen skal udfoeres, skal afskaffes (6).  12. I henhold til dommen foelger det heraf, at Raadet med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser ikke har det frie skoen, som det har inden for andre omraader af den faelles transportpolitik. Eftersom det maal, der skal naas, utvetydigt fremgaar af artikel 59, 60 og 61, jf. artikel 75, stk. 1, litra a) og b), kan Raadet - under hensyntagen til transportspoergsmaalenes saerlige karakter - alene udoeve et vist skoen med hensyn til, hvorledes foranstaltningerne til realisering af dette maal naermere skal udformes (7).  13. Domstolen fastslog videre, at Raadet havde udvist passivitet ved ikke at have gennemfoert den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet inden overgangsperiodens udloeb, jf. artikel 75, stk. 1, litra a) og b), for saa vidt angaar international transport til eller fra en medlemsstats omraade eller gennem en eller flere medlemsstaters omraader (international transport) og de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (cabotage) (8).  14. Jeg vil imidlertid her stoette mig til to andre aspekter i dommen, som har saerlig betydning for det praejudicielle spoergsmaal i denne sag.  15. Den nederlandske regering, som var interveneret i sagen til stoette for Raadets paastande, havde gjort gaeldende, at Traktatens artikel 59 og 60 efter overgangsperiodens udloeb var blevet umiddelbart anvendelige paa transportomraadet, og at der saaledes ikke var behov for andre foranstaltninger fra Raadet, hvorfor der ifoelge regeringen ikke forelaa nogen traktatstridig passivitet fra Raadets side. Domstolen afviste dette synspunkt, idet det bemaerkedes, at den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet i henhold til Traktatens artikel 61, stk. 1, er omfattet af bestemmelserne i afsnittet vedroerende transport, og at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser paa dette omraade derfor skal gennemfoeres via indfoerelsen af den faelles transportpolitik, isaer ved faelles regler for international transport og ved fastsaettelse af de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, dvs. de maal, der omhandles i henholdsvis artikel 75, stk. 1, litra a) og b) (9).  16. Endvidere havde Europa-Parlamentet, Kommissionen og den nederlandske regering kommenteret den situation, der ville opstaa, saafremt Raadet fortsat ville forholde sig passivt efter afsigelse af en dom, hvorefter der forelaa et traktatbrud. Kommissionen havde naermere anfoert, at dersom Raadet i strid med Traktaten vedholdende undlod at fastsaette bestemmelser med henblik paa gennemfoerelsen af princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, maatte dette princip antages at finde anvendelse efter udloebet af et "passende tidsrum" (10) som foelge af konstateringen af, at Raadet vedvarende havde afvist at opfylde sine forpligtelser. En saadan afvisende holdning kunne ifoelge Kommissionen f.eks. anses for bevist, dersom Raadet, jf. artikel 176, undlod at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at opfylde en dom, hvorved Raadets passivitet var fastslaaet.  17. Domstolen undlod at tage stilling til dette problem under henvisning til dets hypotetiske karakter. Det bemaerkedes, at artikel 176, hvorefter det paahviler Raadet at gennemfoere de noedvendige foranstaltninger til opfyldelse af den dom, hvormed passiviteten bliver fastslaaet, ikke fastsaetter nogen frist, og at det derfor maa laegges til grund, at Raadet i saa henseende har en "rimelig frist". Domstolen fandt det ikke fornoedent i forbindelse med sin afgoerelse at tage stilling til foelgerne af en eventuel fortsat passivitet fra Raadets side.  18. Omtrent fire aar senere skulle Domstolen i Lambregts-sagen (11) igen traeffe afgoerelse om gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, for saa vidt angaar landevejstransport.  19. Hovedsagen var anlagt i 1982 mod de belgiske myndigheder af et nederlandsk transportselskab, som gjorde gaeldende, at artikel 59 og 60 havde direkte virkning og saaledes var til hinder for regler, hvorefter en transportvirksomhed skulle have et "center for sin virksomhed" i Belgien for at kunne opnaa tilladelser til intern og international transport.  20. Domstolen gav det klare svar, at der i henhold til de paa davaerende tidspunkt gaeldende bestemmelser ikke var fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet, og at artikel 59 og 60 ikke var blevet direkte anvendelige som foelge af overgangsperiodens udloeb. Det skal herved bemaerkes, at dommen efter min opfattelse blot bekraeftede afgoerelsen i sagen Parlamentet mod Raadet, idet Domstolen allerede dengang havde fastslaaet, at artikel 59 og 60 ikke fik direkte virkning paa transportomraadet efter den 1. januar 1970. Da der er tale om en situation, der ligger mellem dette tidspunkt og afsigelsen af dommen i sagen Parlamentet mod Raadet, drog Domstolen altsaa i Lambregts-dommen konsekvenserne af dommen fra 1985.  21. Generaladvokat Jacobs, som havde foreslaaet samme resultat, havde imidlertid ogsaa subsidiaert beskaeftiget sig med en "vedvarende passivitet" fra Raadets side og de eventuelle retlige foelger heraf. Under henvisning til den nederlandske regerings indlaeg i den paagaeldende praejudicielle sag, hvori regeringen opfordrede Domstolen til at afklare spoergsmaalet om, paa hvilket tidspunkt den rimelige frist, som der henvises til i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet, udloeber, bemaerkede generaladvokaten, at denne dom  "lader den mulighed staa aaben, at Traktatens bestemmelser, saafremt Raadet fortsat undlader at handle efter udloebet af en rimelig frist fra dommens dato, inden for visse graenser kan antages at skabe visse rettigheder, som borgerne kan paaberaabe sig for de nationale domstole" (12).  Endelig anfoerte generaladvokaten med hensyn til udloebet af den rimelige frist:  "[Det er] efter min mening klart sandsynligt, nu da der er gaaet mere end fire aar siden datoen for denne dom (og naesten 20 aar siden overgangsperiodens udloeb), at vi meget snart vil naa det punkt, hvor denne frist vil udloebe, hvis den da ikke allerede er udloebet" (13).  Der henvises til, at Jacobs fremsatte sit forslag til afgoerelse den 15. juni 1989.  22. Bundesverwaltungsgericht' s forelaeggelseskendelse blev afsagt den 9. november 1989.  23. Den 21. december 1989 udstedte Raadet forordning (EOEF) nr. 4059/89 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (14).  24. Dette er kort fortalt kronologien i sagen, hvorefter jeg kan hellige mig undersoegelsen af det praejudicielle spoergsmaal fra den forelaeggende ret. Spoergsmaalet indeholder en forudsaetning, nemlig Raadets fortsatte passivitet, med hensyn til hvilken Bundesverwaltungsgericht oensker at faa oplyst, om den har medfoert, at Traktatens artikel 59 og 60 har faaet direkte virkning. Efter forelaeggelsen af spoergsmaalet er forordning nr. 4059/89 imidlertid blevet udstedt. Den spanske regering har paa den baggrund konkluderet, at det praejudicielle spoergsmaal ikke laengere er relevant, mens Kommissionen finder, at det ikke er noedvendigt at afgoere, om den rimelige frist var udloebet forinden.  25. Disse synspunkter synes ikke at kunne tiltraedes.  26. Den ved den nationale ret anlagte sag er ganske vist et anerkendelsessoegsmaal, der - som den forelaeggende ret selv har bemaerket - skal afgoeres paa grundlag af retstilstanden paa tidspunktet for sagens afgoerelse.  27. Domstolen kan imidlertid ikke som svar paa spoergmaalet blot henvise til forordning nr. 4059/89 og fastslaa, at den rimelige frist ikke var udloebet paa tidspunktet for udstedelsen af forordningen, hvorfor visse retlige foelger ikke er indtraadt. Der maa herved gives Pinaud Wieger medhold i de betragtninger, selskabet fremfoerte under retsmoedet.  28. Ifoelge sagsoegeren i hovedsagen har artikel 59 og 60 haft direkte virkning paa transportomraadet siden den 22. maj 1987 (15), dvs. efter udloebet af en frist paa to aar fra afsigelsen af Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet. Raadet kunne herefter ikke saette spoergsmaalstegn ved de rettigheder, bestemmelserne giver borgerne, ved at udstede en forordning, der er saa "ufuldstaendig" som forordning nr. 4059/89.  29. For at kunne tage stilling til det saaledes anfoerte maa det foerst afgoeres, om den "rimelige frist" var udloebet paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 4059/89. Saafremt dette ikke er tilfaeldet, skal det desuden fastlaegges, i hvilket omfang den paagaeldende forordning kan betragtes som en opfyldelse af Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet med hensyn til cabotage. Hvis derimod den "rimelige frist" var udloebet foer udstedelsen af forordning nr. 4059/89, skal det afgoeres, om dette medfoerte, at artikel 59 og 60 fik direkte virkning og dermed udgjorde en hindring for Raadets senere udstedelse af den omhandlede forordning.  30. Det foerste led i min undersoegelse er saaledes spoergsmaalet, om forordning nr. 4059/89 blev udstedt paa et tidspunkt, hvor Raadets rimelige frist til at traeffe foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom af 22. maj 1985 med hensyn til cabotage allerede var opfyldt.  31. Der er efter min mening ingen tvivl om, at Domstolens domme, hvad enten de fastslaar et traktatbrud fra en stats side eller passivitet fra en institutions side, skal opfyldes straks.  32. For saa vidt angaar domme om traktatbrud, fremgaar det af Domstolens praksis, at  "EOEF-Traktatens artikel 171 fastsaetter ikke nogen frist for, hvornaar en dom skal vaere opfyldt. Det er imidlertid aabenbart, at der straks skal ivaerksaettes foranstaltninger med henblik paa at opfylde en dom, og at disse skal vaere gennemfoert saa hurtigt som muligt" (16).  33. Naar der er tale om domme fra Domstolen, hvorved det fastslaas, at en situation er i strid med faellesskabsretten - herunder domme, hvorved der fastslaas en passivitet fra en institutions side - kan der ikke tillades nogen forsinkelse. Dette maa efter min opfattelse vaere udgangspunktet for bedoemmelsen af den forloebne tid i det foreliggende tilfaelde.  34. Selv om det i Domstolens praksis er fastslaaet, at domme skal opfyldes "saa hurtigt som muligt", tales der i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet imidlertid om en "rimelig frist".  35. Det er klart, at sidstnaevnte formulering ikke er synonym med formuleringen "saa hurtigt som muligt". I oevrigt finder jeg, at man ikke kan fortolke den paagaeldende passus i dommen som et udtryk for, at faellesskabsinstitutionerne generelt har en rimelig frist til at opfylde domme fra Domstolen om institutionernes passivitet. Domstolen udtalte:  "I henhold til artikel 176 paahviler det Raadet at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger; eftersom bestemmelsen ikke fastsaetter nogen frist, maa det laegges til grund, at Raadet i saa henseende har en rimelig frist" (17).  36. Efter min opfattelse sigter denne frist til opfyldelsen af den konkrete dom, hvormed Domstolen fastslog, at Raadet i strid med Traktaten havde undladt at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet.  37. Selv om begrebet en rimelig frist kun vedroerer opfyldelsen af den paagaeldende dom, er det ikke desto mindre blevet udformet af Domstolen, og det viser klart, at der er taget hensyn til "transportspoergsmaalenes saerlige karakter", som i oevrigt foranledigede Domstolen til at anerkende, at Raadet, selv om det er bundet af det maal, der skal naas, dog kan udoeve et skoen med hensyn til, hvorledes den frie udveksling af tjenesteydelser paa det paagaeldende omraade naermere skal gennemfoeres.  38. Det skal i foerste omgang bemaerkes, at bedoemmelsen af den rimelige frist nu foretages med kendskab til, at institutionen til syvende og sidst handlede. Man kan ikke komme uden om, at dette forhold noedvendigvis aendrer situationen. Selve begrebet en rimelig frist forudsaetter en raekke overvejelser, som maa foretages konkret, mens enhver form for abstrakte, forud fastsatte og unuancerede kriterier er udelukket. Der kan kun vaere tale om resultatet af en undersoegelse foretaget "in concreto".  39. I det foreliggende tilfaelde forelagde Kommissionen den 5. december 1985 Raadet et forslag til forordning om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern godstransport ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (18). Forslaget indfoerte dels med virkning fra den 1. januar 1987 princippet om transportvirksomheders adgang til at udfoere intern godstransport ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, dels med virkning fra samme tidspunkt muligheden for at udfoere to paa hinanden foelgende cabotagetransporter under tilbageturen i en anden medlemsstat end den, i hvilken transportvirksomheden er hjemmehoerende (transporter paa tilbageturen til det land, hvor virksomheden er registreret, eller hvor den kom fra). Ifoelge artikel 8 traadte forordningen i kraft den 1. juli 1986.  40. Europa-Parlamentet afgav sin udtalelse den 12. september 1986 (19). I en "beslutning om liberalisering og harmonisering paa transportomraadet" af samme dato (20) gav Parlamentet udtryk for at vaere "klar over, at der skal goeres en stor indsats" for at naa til gennemfoerelsen af det interne marked i 1992, og hvilke vanskeligheder der er forbundet med den praktiske gennemfoerelse af en faelles og sammenhaengende transportpolitik. Desuden konstaterede det, at Kommissionen i et aar efter Domstolens dom af 22. maj 1985 havde forelagt fire specifikke forslag til opfyldelse af dommen, men at den endnu ikke havde forelagt Raadet en samlet plan for de foranstaltninger, der skulle traeffes, og for fristerne for deres ikrafttraedelse. Parlamentet betegnede dette som en undladelse, der havde skabt et klima af usikkerhed hos transportvirksomhederne og disses ansatte samt hos transportbrugerne og bragt en hurtig vedtagelse af Kommissionens forslag til faelleskabsretsakter i fare. Hvad saerligt angaar cabotage, paapegede Parlamentet noedvendigheden af en tiltagende liberalisering og parallelt hermed en harmonisering af konkurrencevilkaarene, navnlig med hensyn til afgifter.  41. Parlamentet var dog fortsat overbevist om, at opfyldelsen af Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet ville goere det muligt at "bringe udarbejdelsen af en faelles politik ud af det doedvande, hvori den har befundet sig i mere end 25 aar".  42. Det OEkonomiske og Sociale Udvalg opfordrede i sin udtalelse af 11. marts 1987 om forslaget til forordning (21) Kommissionen til, "at den saetter Raadet i stand til, sideloebende med forordningsforslaget, ogsaa at tage beslutning om de omtalte harmoniseringstiltag" (22). Udvalget bemaerkede herved: "Alene den omstaendighed, at man rent politisk kan regne med, at Kommissionens forslag, i betragtning af de interesser, der er repraesenteret i Raadet, ellers vil kunne loebe ind i en raekke vanskeligheder, taler herfor" (23).  43. Der gik mere end to et halvt aar efter denne udtalelse, inden forordning nr. 4059/89 blev udstedt.  44. Der er ingen tvivl om, at cabotage udgoer et "yderst vanskeligt emne i forbindelse med en faelles transportpolitik" (24) og det antages endda, at transportvirksomheders adgang til at udfoere transport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, er "den mest oemtaalelige" af de foranstaltninger, som Raadet skal traeffe i medfoer af Traktatens artikel 75 (25).  45. Det er herved ingen hemmelighed, at to modsatte opfattelser splittede Raadet med hensyn til spoergsmaalet, om liberaliseringen paa omraadet skulle goeres betinget af, at der forinden skete en harmonisering af konkurrencevilkaarene. "Den evige strid mellem tilhaengerne af liberalisering og forkaemperne for, at der foerst sker en harmonisering" (26), fortonede sig ikke efter Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet. Denne politiske kloeft, som, indtil der foreligger et kompromis, klart er medvirkende til at hindre fri bevaegelighed, er ubestridelig. Juridisk blev det imidlertid i dommen af 22. maj 1985 klart fastlagt, hvilken forpligtelse der paahvilede Raadet, nemlig forpligtelsen til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser (27).  46. At tage hensyn til de politiske vanskeligheder, som er forbundet med Raadets arbejde, ved afgoerelsen af, om der var tale om en rimelig frist, ville vaere ensbetydende med en bedoemmelse af omfanget af de vanskeligheder, som institutionen maa overvinde for at opfylde sin forpligtelse. Domstolen fastslog udtrykkeligt, at dette kriterium ikke kan tillaegges nogen som helst betydning for saa vidt angaar spoergsmaalet, om der foreligger passivitet (28).  47. Jeg skal under henvisning til min kollega, generaladvokat Jacobs, erindre om, at der paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 4059/89 var gaaet naesten 20 aar siden den 1. januar 1970, mens det var fire aar og syv maaneder siden, at Domstolen fastslog, at Raadet havde tilsidesat sine forpligtelser. Den graa zone var blevet moerkegraa, eller - for at anvende den forelaeggende rets egne ord - "Raadet [havde] med de mere end fire aar, der [var] forloebet siden den 22. maj 1985, ... haft en rimelig frist, inden for hvilken dets ... forpligtelse ... kunne have vaeret opfyldt". Domstolen fastslog med hensyntagen til transportspoergsmaalenes saerlige karakter, at Raadet i det konkrete tilfaelde havde en rimelig frist. Domstolen overlod imidlertid ikke fastsaettelsen af den rimelige frist, der skal overholdes paa det paagaeldende omraade, til politiske forhandlingers tilfaeldige spil.  48. Det kan maaske vaere fristende at anerkende, at den rimelige frist ikke var udloebet i december 1989, men dette ville i alvorlig grad undergrave autoriteten i Domstolens domme og de strenge krav til opfyldelsen heraf og saaledes i den sidste ende medvirke til, at institutionerne ikke overholder deres forpligtelser.  49. Af disse grunde finder jeg, at det ikke kan anerkendes, at forordning nr. 4059/89 blev udstedt inden udloebet af den rimelige frist.  50. Saafremt dette laegges til grund, skal det dernaest afgoeres, om det foelger heraf, at Traktatens artikel 59 og 60 har direkte virkning, for saa vidt angaar cabotage.  51. Der er i fortsaettelse af de to bestemmelser anfoert foelgende i Traktatens artikel 61, stk. 1:  "Den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedroerende transport."  Som Domstolen udtalte i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet, fremgaar det af bestemmelsen, at  "[efter] Traktaten skal de for den frie udveksling af tjenesteydelser gaeldende principper, der navnlig defineres i EOEF-Traktatens artikel 59 og 60, saaledes gennemfoeres via indfoerelsen af den faelles transportpolitik, isaer ved faelles regler for international transport og ved fastsaettelse af de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende; begge disse maal, der omhandles i henholdsvis artikel 75, stk. 1, litra a) og b), omfatter noedvendigvis realiseringen af den frie udveksling af tjenesteydelser" (29).  Domstolen konkluderede paa den baggrund, at den opfattelse, at overgangsperiodens udloeb havde medfoert, at artikel 59 og 60 ogsaa var blevet umiddelbart anvendelige paa transportomraadet, saaledes ikke kunne tiltraedes. Det synes fortsat udelukket, at artikel 59 og 60 kan blive umiddelbart anvendelige som foelge af udloebet af den rimelige frist, som ikke kan medfoere, at nogle faellesskabsretlige regler kommer til at omfatte et omraade, der udtrykkelig er undtaget herfra i artikel 61.  52. Undersoegelsen maa imidlertid foeres videre. Det er ganske vist i henhold til Traktaten klart, at artikel 59 og 60 ikke finder anvendelse paa transportomraadet. Det er imidlertid lige saa klart, at der efter Traktaten skal gennemfoeres fri udveksling af tjenesteydelser paa dette omraade.  53. Saaledes fastslog Domstolen i dommen af 22. maj 1985 helt utvetydigt, at Raadet havde pligt til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet.  54. Der er efter min opfattelse ingen usikkerhed om forpligtelsens indhold, for saa vidt angaar det maal, som Raadet skal naa med hensyn til cabotage, nemlig at det i den sidste ende goeres muligt for transportvirksomheder at udfoere interne transporter i medlemsstater, hvor de ikke er hjemmehoerende, paa samme vilkaar som transportvirksomhederne i den paagaeldende medlemsstat, uden forskelsbehandling. Der er her ganske vist tale om et krav, der er forudsat for den frie udveksling af tjenesteydelser i artikel 60, hvorefter "tjenesteyderen midlertidigt [kan] udoeve sin virksomhed i det land, hvor ydelsen praesteres, paa samme vilkaar, som det paagaeldende land fastsaetter for sine egne statsborgere".  55. Selv om artikel 60 under ingen omstaendigheder finder anvendelse paa transportomraadet, kan det imidlertid paa den anden side ikke diskuteres, at der er pligt til at sikre fri udveksling af tjenesteydelser paa dette omraade. Der kan dog ikke blive tale om fri udveksling af tjenesteydelser, foer reglen om national behandling, der i den sidste ende blot er udtryk for anvendelse af forbuddet mod forskelsbehandling, er gennemfoert. Uden en regel om national behandling er der nemlig reelt ikke fri udveksling af tjenesteydelser, som skal gennemfoeres paa transportomraadet.  56. Med andre ord har ophavsmaendene til Traktaten ved at fastsaette, at der skal gennemfoeres fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet og navnlig, for saa vidt angaar cabotage, paalagt Raadet, at det i hvert fald skal indfoere reglen om national behandling paa omraadet. Dette er det resultat, som Raadet under alle omstaendigheder har pligt til at naa frem til i den sidste ende.  57. Saafremt det laegges til grund, at den rimelige frist var udloebet, er spoergsmaalet netop, om borgerne kan paaberaabe sig dette resultat.  58. Meget vaesentlige hensyn taler til stoette herfor. Hvis der ikke var nogen retlige konsekvenser forbundet med, at Raadet ikke handler efter udloebet af en konkret, rimelig frist fra det tidspunkt, hvor Domstolen har fastslaaet dets passivitet, ville der ikke vaere sikret borgerne mulighed for at paaberaabe sig den frie udveksling af tjenesteydelser (i det foreliggende tilfaelde for saa vidt angaar cabotage), som imidlertid klart er foreskrevet i Traktaten. Der ville herefter paahvile Raadet en forpligtelse, hvis vedvarende manglende overholdelse ville efterlade borgerne fuldstaendig "afvaebnede", henvist til paa ubestemt tid at afvente en eventuel handling fra Raadets side. Under disse omstaendigheder ville forpligtelsen til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser ikke laengere vaere bindende, da der ikke ville vaere nogen retlig sanktion forbundet med en manglende opfyldelse heraf.  59. Der er ganske vist i artikel 75, stk. 1, givet Raadet kompetence til at fastsaette de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende. Endvidere har Domstolen i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet anerkendt, at  "Raadet - under hensyntagen til transportspoergsmaalenes saerlige karakter - ... [kan] udoeve et vist skoen med hensyn til, hvorledes foranstaltningerne til realisering af dette maal naermere skal udformes" (30).  Der paahviler imidlertid klart faellesskabslovgiveren en forpligtelse til at opnaa et resultat, som i den sidste ende skal udmunde i gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, dvs. i hvert fald fjerne enhver forskelsbehandling.  60. Der er saaledes ikke nogen modstrid mellem forpligtelsen til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser paa omraadet og kompetencen til at bestemme, hvorledes dette naermere skal ske. Kompetencen til at fastsaette betingelserne indebaerer herved navnlig en mulighed for at traeffe gradvise foranstaltninger eller med andre ord bestemme, at gennemfoerelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser skal vaere progressiv. Det endelige resultat skal imidlertid under alle omstaendigheder indebaere, at transportvirksomheder faar adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, som led i en ordning med fri udveksling af tjenesteydelser, dvs. uden forskelsbehandling.  61. Udtrykt mere klart er kravet om at naa dette resultat ubetinget. Borgernes ret til at paaberaabe sig det efter udloebet af en rimelig frist, efter at Domstolen har fastslaaet Raadets passivitet, udgoer saaledes en noedvendig garanti for borgerne og en sanktion for den manglende overholdelse af en forpligtelse til at opnaa et resultat, som uomtvisteligt paahviler Raadet.  62. Generaladvokat Jacobs gav i sit forslag til afgoerelse i Lambregts-sagen udtryk for den opfattelse, at Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet havde ladt den mulighed staa aaben, at Traktatens bestemmelser, saafremt Raadet fortsat undlod at handle efter udloebet af den rimelige frist  "inden for visse graenser kan antages at skabe visse rettigheder, som borgerne kan paaberaabe sig for de nationale domstole" (31).  63. Jeg kan ikke tilslutte mig min kollegas ordvalg, men jeg kan ikke udelukke, at han herved har haft en loesning i tankerne, der svarer til den, jeg foreslaar i naervaerende sag.  64. Det maa imidlertid dernaest afgoeres, hvorledes en saadan foelge skal vurderes set i sammenhaeng med forordning nr. 4059/89. Pinaud Wieger har nemlig i saa henseende anfoert, at Raadet ikke kunne saette sig ud over den direkte virkning af artikel 59 og 60, som fremover er de eneste bestemmelser, der regulerer cabotagen. Ifoelge selskabet medfoerer denne argumentation mutatis mutandis, saafremt princippet om national behandling kan paaberaabes af borgerne, at Raadet ikke - som i det foreliggende tilfaelde - efterfoelgende kunne indfoere et kontingent for cabotagekoersel, der er aabent for ikke-hjemmehoerende transportvirksomheder, og som fordeles mellem landene. Da der er fastsat et kontingent for ikke-hjemmehoerende transportvirksomheder, foreligger der nemlig uden tvivl en tilsidesaettelse af princippet om lige adgang til de nationale transporter.  65. Er Raadet efter udloebet af en rimelig frist fremover definitivt afskaaret fra at kunne vedtage nogen som helst form for progressivitet, men tvaertimod forpligtet til at indfoere den frie udveksling af tjenesteydelser ved en enkeltstaaende retsakt?  66. Til stoette for dette resultat taler, at det ikke er saerligt tilfredsstillende, at Raadets handlen foerer til, at der indfoeres en cabotageordning, som midlertidigt kan vaere mindre liberal end den, der ville vaere gaeldende efter udloebet af den rimelige frist.  67. Ved en gennemgang af Domstolens praksis stoeder man imidlertid i hvert fald paa én antagelse, som har visse lighedspunkter med den naevnte situation. I Kirk-sagen (32) udtalte Domstolen saaledes, at efter udloebet af den i artikel 100 og 101 i tiltraedelsesakten af 1972 fastsatte periode paa ti aar, hvor princippet om ens betingelser for medlemsstaternes fartoejers adgang til medlemsstaternes farvande kunne fraviges, var det paagaeldende lighedsprincip fuldt ud anvendeligt, selv om Raadet senere paa grundlag af tiltraedelsesaktens artikel 103 maatte traeffe afgoerelse om at tillade, at undtagelsesordninger opretholdes. Med andre ord fandtes det grundlaeggende forbud mod forskelsbehandling at kunne anvendes direkte i et vist tidsrum hen til ikrafttraedelsen af undtagelsesbestemmelser herfra.  68. Det er under alle omstaendigheder min opfattelse, at borgernes mulighed for at paaberaabe sig reglen om national behandling her udgoer "ultima ratio", hvorved man drager konsekvenserne af, at Raadet ikke har truffet nogen foranstaltninger med henblik paa at naa frem til det bestemte resultat, det har pligt til at opnaa.  69. Saafremt Raadet bryder sin passivitet, skal det imidlertid ikke fratages sit skoen ved fastsaettelsen af de naermere regler, som skal goere det muligt at naa frem til det resultat, det skal opnaa. Men den retsakt, som Raadet saaledes udsteder, skal ogsaa indeholde en reel konkretisering af Raadets forpligtelser paa det paagaeldende omraade, for at de retlige konsekvenser, som passiviteten havde medfoert for borgerne, alene herved bringes til ophoer. Der skal derfor i denne forbindelse foretages en undersoegelse af indholdet af forordning nr. 4059/89 med henblik paa at fastlaegge, om denne forordning skal anses for alene at regulere cabotagen.  70. Lad mig foerst erindre om betragtningerne til forordningen, hvoraf man kan udlede den vej, faellesskabslovgiver valgte at gaa i forbindelse med forordningen. Ifoelge den foerste betragtning indebaerer vedtagelsen af en faelles transportpolitik, i henhold til Traktatens artikel 75, stk. 1, litra b), bl.a. fastsaettelse af de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udfoere interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende, dvs. "cabotage". I den anden betragtning anfoeres det, at fri udveksling af tjenesteydelser inden for intern transport som omhandlet i naevnte bestemmelse omfatter fjernelse af enhver restriktion over for den virksomhed, der udfoerer tjenesteydelsen, paa grundlag af nationalitet eller som foelge af, at virksomheden er etableret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen udfoeres. Ifoelge den tredje betragtning boer der imidlertid, for at sikre en smidig og gnidningsloes ivaerksaettelse af denne form for fri udveksling af tjenesteydelser, indfoeres en overgangsordning for cabotage inden vedtagelsen af den endelige ordning. Endelig siges det i den sidste betragtning, at der under overholdelse af Traktaten boer fastlaegges en endelig ordning for cabotage, som skal finde anvendelse fra udloebsdatoen for denne forordning.  71. Hvis man herefter gaar over til at se paa forordningens normative bestemmelser, konstaterer man foerst, at det i artikel 1 bestemmes, at fra den 1. juli 1990 har enhver transportvirksomhed, der udfoerer vejgodstransport for fremmed regning, og som er etableret i en medlemsstat i overensstemmelse med denne medlemsstats lovgivning og i henhold hertil har ret til at udfoere international vejgodstransport, adgang til midlertidigt at udfoere intern vejgodstransport for fremmed regning i en anden medlemsstat uden at have hjemsted eller andet forretningssted dér - paa de betingelser, der er fastsat i forordningen.  72. Det bestemmes herved i artikel 2, at cabotagen udfoeres inden for rammerne af et faellesskabskontingent, der omfatter 15 000 tilladelser til cabotagekoersel med en gyldighedsperiode paa to maaneder. Tilladelserne fordeles mellem medlemsstaterne i artikel 2, stk. 3. Det er i oevrigt fastlagt, at Kommissionen hvert aar fra den 1. juli 1991 forhoejer kontingentet under hensyn til udviklingen i vejtransporten, idet det er praeciseret, at forhoejelsen ikke kan vaere paa under 10%. Desuden kan enhver medlemsstat i tilfaelde af alvorlige forstyrrelser paa markedet for intern transport i et bestemt geografisk omraade, som skyldes cabotagekoerslen, forelaegge sagen for Kommissionen med henblik paa vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger, der kan gaa saa vidt som til midlertidigt at udelukke det paagaeldende omraade fra forordningens anvendelsesomraade.  73. Ifoelge artikel 3 giver tilladelserne til cabotagekoersel indehaveren fri adgang til vaertsmedlemsstaternes omraade for at udfoere enhver form for vejgodstransport for fremmed regning. Tilladelsen til cabotagekoersel, som udfaerdiges i en transportvirksomheds navn og ikke af denne kan overdrages til tredjemand, kan kun benyttes for ét koeretoej ad gangen.  74. I artikel 5 fastslaas det, at udfoerelsen af cabotagetransport, med forbehold af anvendelsen af faellesskabsforskrifterne, er undergivet vaertsmedlemsstatens love og administrative bestemmelser med hensyn til priser og betingelser gaeldende for transportkontrakter, koeretoejers vaegt og dimensioner, forskrifter vedroerende transport af visse kategorier af gods (farligt gods, letfordaervelige levnedsmidler, levende dyr), koere- og hviletid samt moms paa transportydelser. De tekniske standarder, som koeretoejer, der anvendes til cabotagekoersel, skal opfylde, er dem, der gaelder for koeretoejer, som er godkendt til koersel i international transport.  75. Stadig ifoelge artikel 5 skal de foernaevnte bestemmelser i vaertsmedlemsstaten finde anvendelse paa ikke-hjemmehoerende transportvirksomheder paa samme betingelser som dem, medlemsstaten paalaegger de i staten hjemmehoerende virksomheder, for effektivt at forhindre, at der sker forskelsbehandling som foelge af nationalitet eller etableringssted.  76. Endelig bestemmes det i artikel 9, at forordningen traeder i kraft den 1. juli 1990 og finder anvendelse indtil den 31. december 1992, samt at "Raadet, som traeffer afgoerelse paa de i Traktaten fastsatte betingelser, ... inden den 1. juli 1992 paa forslag af Kommissionen, forelagt senest den 31. december 1991, [vedtager] en forordning om den endelige ordning for cabotagekoersel, der skal traede i kraft den 1. januar 1993".  77. Dette er de vaesentlige bestemmelser i den omhandlede forordning.  78. Sagsoegeren i hovedsagen har under retsmoedet fremfoert to grundlaeggende kritikpunkter mod forordningen, som efter selskabets opfattelse allerhoejest udgoer et foerste - men meget beskedent - skridt i retningen af indfoerelse af cabotage inden for Faellesskabet. For det foerste begraenser ordningen med tilladelser cabotagens effektivitet, og der er derfor tale om en "uudviklet" cabotage. For det andet udloeber forordning nr. 4059/89 den 31. december 1992, uden at man kan vaere sikker paa, at der paa dette tidspunkt vil vaere udstedt en "cabotageforordning". Pinaud Wieger har i oevrigt anfoert, at selv om forordning nr. 4059/89 maatte anses for lovlig, er der ikke desto mindre lakuner i den, idet den ikke indeholder bestemmelser om transportvilkaar og -priser, og at der foelgelig er fri udveksling af tjenesteydelser paa de i "Cassis de Dijon"-dommen fastslaaede betingelser. I det foreliggende tilfaelde maa man altsaa sammenholde den nederlandske transportordning og de tyske regler.  79. Den paagaeldende opfattelse maa efter min mening afvises af foelgende grunde. Den ved forordningen indfoerte ordnings foreloebige karakter synes ikke at vaere juridisk ukorrekt i betragtning af det skoen, som Domstolen har fastslaaet, at Raadet har ved fastlaeggelsen af, hvorledes den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet naermere skal gennemfoeres. Selv om Raadet i den sidste ende skal naa frem til dette resultat, har det dog en vis skoensbefoejelse, for saa vidt angaar de foranstaltninger, der skal traeffes i dette oejemed. Som allerede naevnt ligger det netop inden for en saadan skoensbefoejelse, som skal udoeves under hensyntagen til "transportspoergsmaalenes saerlige karakter", at Raadet giver de regler, det vaelger at indfoere paa omraadet, en gradvis eller progressiv karakter.  80. Derfor indebaerer det i forbindelse med overgangsordningen valgte system med et faellesskabskontingent, der fordeles mellem medlemsstaterne, noedvendigvis en begraensning af adgangen til interne transporter for transportvirksomheder, der ikke er hjemmehoerende i det paagaeldende land. Systemet indebaerer imidlertid for det foerste den aendring, at hvor det tidligere var umuligt for en virksomhed "at foretage transporter i indlandet i en anden medlemsstat, hvor den ikke [er] etableret" (33), har den nu ret hertil inden for nogle kvantitative graenser. Selv om der endnu ikke er nogen egentlig fri udveksling af tjenesteydelser, er den konkrete juridiske situation dog blevet aendret. For det andet indeholder forordningen med henblik paa gennemfoerelsen af de saaledes skabte muligheder for cabotage et forbud mod enhver direkte eller indirekte forskelsbehandling gennem anvendelse af nationale bestemmelser. Der indfoeres saaledes med forordningen en ordning, som faktisk - om end i begraenset omfang - indfoerer cabotage, og som inden for de graenser, den opstiller, er i overensstemmelse med det grundlaeggende forbud mod forskelsbehandling. I oevrigt er progressiviteten i ordningen sikret ved det i artikel 2 fastsatte minimum for den aarlige forhoejelse af kontingentet.  81. Desuden fastsaettes der i forordningen en bestemt dato for vedtagelsen af en endelig ordning og en tidsplan herfor. Det skal i foerste raekke bemaerkes, at betragtningerne til forordningen er fuldstaendig utvetydige, for saa vidt angaar de krav, den endelige ordning skal opfylde, nemlig fjernelse af enhver restriktion over for den virksomhed, der udfoerer tjenesteydelsen, paa grundlag af nationalitet eller som foelge af, at virksomheden er etableret i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen udfoeres. Paa tidspunktet for fremsaettelsen af naervaerende forslag til afgoerelse synes Domstolen efter min opfattelse at kunne tage disse angivelser til efterretning uden at behoeve at tage stilling til konsekvenserne af en eventuel manglende vedtagelse af den endelige ordning, som skal traede i kraft dagen efter den 31. december 1992.  82. Endelig kan jeg ikke dele den af sagsoegeren i hovedsagen udtrykte opfattelse, at selv om forordningen "maatte vaere en bindende normativ retsakt", udgoer mangelen paa bestemmelser om transportvilkaar og -priser lakuner, der medfoerer, at artikel 59 og 60 skal anvendes, hvorefter tjenesteyderen kan udoeve sin virksomhed paa de i hjemlandet gaeldende betingelser.  83. Kommissionen og sagsoegte i hovedsagen har herved meget korrekt anfoert, at de omhandlede omraader ikke henhoerer under artikel 75, stk. 1, litra b), men under artikel 75, stk. 1, litra c), ("alle andre formaalstjenlige bestemmelser"). Denne bestemmelse maa ikke forveksles med Raadets pligt til at indfoere den frie udveksling af tjenesteydelser. Ved Domstolens dom af 22. maj 1985 blev der kun fastslaaet passivitet fra Raadets side, for saa vidt angaar forpligtelserne i henhold til artikel 75, stk. 1, litra a) og b), hvorimod det udtaltes, at den omstaendighed, at der ikke var indfoert en faelles politik, ikke "i sig selv" betoed, at der forelaa en passivitet af et saa bestemt indhold, at den var undergivet Domstolens kontrol i henhold til artikel 175. Der kan foelgelig ikke stoettes ret paa Raadets passivitet, for saa vidt angaar mangelen paa faelles bestemmelser om transportvilkaar og -priser.  84. Jeg er herved enig med Kommissionen i, at ikke-diskriminerende nationale betingelser med hensyn til transportpriser - som i henhold til artikel 5 i forordning nr. 4059/89 finder anvendelse - naturligvis saa laenge de i oevrigt er i overensstemmelse med Traktatens bestemmelser og navnlig konkurrencereglerne, er forenelige med kravene til den frie udveksling af tjenesteydelser paa omraadet.  85. Jeg skal i oevrigt bemaerke, at saafremt Domstolen i modsaetning til, hvad jeg har foreslaaet paa dette punkt, maatte finde, at Raadet som foelge af udloebet af den rimelige frist ikke laengere kunne vedtage den midlertidige ordning, som er indeholdt i forordning nr. 4059/89, medfoerer dette efter min opfattelse, at borgerne kan paaberaabe sig reglen om national behandling, men ikke artikel 59 og 60. Med andre ord: Selv om det antages, at disse bestemmelser skal fortolkes i overensstemmelse med det af Pinaud Wieger anfoerte, hvorefter de giver tjenesteyderen ret til at udoeve sin virksomhed paa de i hjemlandet gaeldende betingelser, gaelder dette ikke med hensyn til cabotage, idet der blot opstaar mulighed for at udfoere interne transporter uden forskelsbehandling paa de betingelser, som vaertslandet fastsaetter for de heri hjemmehoerende transportvirksomheder.  86. Hvis man foretager en naermere undersoegelse af forordning nr. 4059/89, kan man saaledes konstatere, at der hermed rent faktisk progressivt indfoeres cabotage, om end i begraenset omfang. Inden for de saaledes afstukne midlertidige rammer er princippet om national behandling overholdt. Der er klare bestemmelser om vedtagelsen af en endelig ordning, der gennemfoerer den frie udveksling af tjenesteydelser paa omraadet inden en bestemt dato.  87. Jeg finder derfor, at Domstolen kan fastslaa, at Raadet ved udstedelsen af den omhandlede forordning startede udviklingen mod opfyldelse af Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Raadet, for saa vidt angaar cabotage. Indholdet af den gaeldende overgangsordning og den omstaendighed, at den endelige ordning, der er i overensstemmelse med Traktatens krav paa omraadet, endnu ikke er vedtaget, betyder dog, at passiviteten ikke kan betragtes som fuldstaendig ophoert. Dette forhold skal imidlertid ses i lyset af det skoen, Raadet har ved fastlaeggelsen af, hvorledes den frie udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet naermere skal gennemfoeres. Jeg opfordrer derfor Domstolen til at fastslaa, at udstedelsen af forordning nr. 4059/89 udgoer et foerste skridt mod opfyldelsen af Raadets forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 75, og at transportvirksomheders adgang til at udfoere intern transport i et land, hvor de ikke er hjemmehoerende, herefter udelukkende reguleres af den i forordningen fastsatte overgangsordning indtil den 31. december 1992, hvor ordningen bliver uanvendelig og erstattet med den endelige ordning for cabotagekoersel. Jeg skal undlade paa dette sted at beskaeftige mig med den juridiske situation, som ville opstaa, saafremt der ikke foreligger en endelig ordning for cabotagekoersel den 31. december 1992.  88. En sidste bemaerkning: Sagen for den forelaeggende ret er et anerkendelsessoegsmaal, og retten skal som tidligere naevnt afgoere sagen ud fra den gaeldende retstilstand paa tidspunktet for afgoerelsen.  89. Selv om det er min opfattelse, at den rimelige frist var udloebet paa tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 4059/89, er det herefter ikke noedvendigt at fastsaette det noejagtige tidspunkt, hvor fristen udloeb, eftersom den juridiske situation, fristens udloeb resulterede i - borgernes mulighed for at paaberaabe sig princippet om national behandling - ikke laengere er den gaeldende retstilstand, som er den eneste relevante for Bundesverwaltungsgericht i denne sag.  90. Paa grundlag af disse betragtninger skal jeg foreslaa Domstolen foelgende afgoerelse:  "1) Raadet har ved udstedelse af forordning (EOEF) nr. 4059/89 af 21. december 1989 paabegyndt opfyldelsen af de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-Traktatens artikel 75, stk. 1, litra b), med hensyn til landevejstransport.  2) Udenlandske transportvirksomheders adgang til at udfoere intern vejtransport i en anden medlemsstat end den, hvor virksomheden har hjemsted, er omfattet af den overgangsordning, der blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 4059/89 af 21. december 1989, indtil den 31. december 1992, fra hvilket tidspunkt forordningen ikke laengere finder anvendelse.  3) I henhold til forordningens artikel 5 er udfoerelsen af vejcabotagetransport undergivet nationale bestemmelser med hensyn til priser og betingelser for transportkontrakter i den medlemsstat, hvor ydelsen udfoeres, saaledes at disse skal finde anvendelse paa ikke-hjemmehoerende transportvirksomheder paa samme betingelser som dem, medlemsstaten paalaegger de i staten hjemmehoerende virksomheder, idet disse bestemmelser skal vaere i overensstemmelse med Traktaten, og navnlig dennes bestemmelser om konkurrenceret."  (*) Originalsprog: fransk.  (1) - Dom af 22.5.1985, sag 13/83, Sml. s. 1513, jf. generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse.  (2) - Derimod har Kommissionen i sit indlaeg henvist til den internationale transport til stoette for, at Raadet med udstedelsen af forordning (EOEF) nr. 1841/88 af 21.6.1988 bragte sin passivitet til ophoer. Ifoelge forordningen ophaeves faellesskabskontingenterne, de bilaterale kontingenter og kontingenterne for transit til og fra tredjelande med virkning fra den 1.1.1993, fra hvilken dato adgangen til markedet for graenseoverskridende transport vil blive undergivet en ordning med faellesskabslicenser, der udstedes paa grundlag af kvalitative kriterier.  (3) - Jf. ovenfor i note 1.  (4) - Praemis 64.  (5) - Dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305.  (6) - Jf. ovenfor i note 4.  (7) - Praemis 65.  (8) - Praemis 67.  (9) - Praemis 62.  (10) - Jf. retsmoederapporten (Sml. s. 1582).(11) - Dom af 13.7.1989 (sag 4/88, Sml. s. 2583), jf. generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse.  (12) - Punkt 20.  (13) - Punkt 21.  (14) - EFT L 390, s. 3. Europa-Parlamentet har anlagt annullationssoegsmaal mod forordningen (EFT 1990 C 110, s. 5). Sagen verserer i oejeblikket ved Domstolen (sag C-65/90).  (15) - I sit skriftlige indlaeg havde sagsoegeren anfoert datoen 1.7.1987.  (16) - Dom af 6.11.1985, sag 131/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3531, praemis 7; jf. ligeledes dom af 5.11.1986, sag 160/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3245, af 14.1.1988, forenede sager 227/85-230/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1, af 12.2.1987, sag 69/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 773, af 27.4.1988, sag 225/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2271, af 13.7.1988, sag 169/87, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 4093, og af 19.2.1991, sag C-375/89, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 383.  (17) - Praemis 69.  (18) - EFT C 349, s. 26.  (19) - EFT C 255, s. 234.  (20) - Ibid., s. 227.  (21) - Udtalelse om forslag til Raadets forordning (EOEF) om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern godstransport ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (EFT C 180, s. 37).  (22) - EFT C 180, s. 38.  (23) - Ibid.  (24) - La politique commune des transports de la CEE dans la perspective du marché unique de 1992 , Prométhée, s. 7.  (25) - Ibid.  (26) - Europa-Parlamentets ovennaevnte beslutning (s. 228).  (27) - Domstolen fastslog, at Raadet havde pligt til at gennemfoere den frie udveksling af tjenesteydelser, mens der ikke blev statueret passivitet fra Raadets side med hensyn til andre aspekter af den faelles transportpolitik, idet Domstolen fandt, at passiviteten i saa henseende ikke var af et saa bestemt indhold, at den var undergivet Domstolens kontrol i henhold til artikel 175. Det OEkonomiske og Sociale Udvalg fortolker dommen saaledes: EF-Domstolen [fastslaar], at gennemfoerelsen af fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet ikke juridisk boer vaere betinget af en forudgaaende harmonisering af konkurrencebetingelserne (udtalelse om forslag til Raadets forordning (EOEF) om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udfoere intern godstransport ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehoerende (EFT C 180, s. 37) ).  (28) - Herved bemaerkes foerst, at de objektive vanskeligheder, der efter Raadets opfattelse er til hinder for de fornoedne fremskridt i retning af en faelles transportpolitik, ikke kan tillaegges nogen betydning under den foreliggende retstvist. I henhold til artikel 175 skal Domstolen i givet fald statuere, at Raadet eller Kommissionen har tilsidesat Traktaten derved, at de har undladt at traeffe afgoerelse i en situation, hvor vedkommende institution havde pligt hertil. Omfanget af de vanskeligheder, som institutionen maa overvinde for at opfylde denne forpligtelse, tillaegges i artikel 175 ingen betydning , praemis 48 i dommen i sagen Parlamentet mod Raadet.  (29) - Praemis 62.  (30) - Praemis 65.  (31) - Punkt 20 i forslaget, min fremhaevelse.  (32) - Dom af 10.7.1984, sag 63/83, Sml. s. 2689.  (33) - Lambregts-dommen, praemis 13.