CELEX: 52019DC0516
Language: pl
Date: 2019-06-05 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2019 r.

KOMISJA EUROPEJSKA
            Bruksela, dnia 5.6.2019
            COM(2019) 516 final
            Zalecenie
            ZALECENIE RADY
            w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2019 r.
            
               
         
         
            
            
            
               Zalecenie
            
            
               ZALECENIE RADY
            
            
               w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2019 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2019 r.
               
            
               RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
            
            
               uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
            
            
               uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
                  1
               , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
            
            
               uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
            
            
               uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
            
            
               uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
            
            
               a także mając na uwadze, co następuje:
            
            
               (1)W dniu 21 listopada 2018 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2019 r. W należytym stopniu uwzględniono w niej Europejski filar praw socjalnych proklamowany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 21 listopada 2018 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła także sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro („zalecenie dla strefy euro”). 
            
            
               (2)Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Luksemburg powinien zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, co znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1 do 4 poniżej. 
            
            
               (3)Sprawozdanie krajowe na 2019 r. dotyczące Luksemburga
                  2
                zostało opublikowane w dniu 27 lutego 2019 r. Zawiera ono ocenę postępów Luksemburga w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 13 lipca 2018 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami z poprzednich lat, a także postępów Luksemburga w realizacji jego krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”. 
            
         
         
            
               (4)W dniu 30 kwietnia 2019 r. Luksemburg przedłożył swój krajowy program reform na 2019 r. i swój program stabilności na 2019 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
            
            
               (5)Odpowiednie zalecenia dla tego kraju znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych („funduszy ESI”) na lata 2014–2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013
                  3
               , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła więcej szczegółowych informacji na temat wykorzystania przez nią tego przepisu w ramach wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy ESI z należytym zarządzaniem gospodarczym
                  4
               . 
            
            
               (6)Luksemburg jest obecnie objęty częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2019 r. rząd planuje, że nadwyżka nominalna zmniejszy się z 2,4 % PKB w 2018 r. do 1,0 % PKB w 2019 r., a następnie będzie się stale zwiększać, osiągając w 2023 r. 2,2 % PKB. Po przeliczeniu salda strukturalnego
                  5
                średniookresowy cel budżetowy – zmieniony z deficytu strukturalnego w wysokości 0,5 % PKB w 2019 r. na nadwyżkę, w kategoriach strukturalnych, w wysokości 0,5 % PKB począwszy od 2020 r. – w okresie objętym programem będzie w dalszym ciągu osiągnięty z nadwyżką. Zgodnie z programem stabilności na 2019 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzyma się znacznie poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest korzystny w odniesieniu do całego okresu objętego programem z wyjątkiem 2023 r., w przypadku którego scenariusz ten jest wiarygodny. Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2019 r. przewiduje się, że saldo strukturalne wykaże nadwyżkę wynoszącą 0,9 % PKB w 2019 r. i 0,5 % PKB w 2020 r.; wartości te są niższe od celu wyznaczonego w programie stabilności na 2019 r., zwłaszcza w odniesieniu do 2020 r., ale wciąż przewyższają średniookresowy cel budżetowy lub są z nim zgodne. Należy jednak uważnie monitorować zmiany wydatków w krótkim i średnim okresie, zwłaszcza w świetle możliwych przyszłych zagrożeń dla stabilności dochodów. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że zgodnie z prognozami Luksemburg spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu w latach 2019 i 2020.
            
            
               (7)Pomimo niedawnych reform oczekuje się, że wydatki Luksemburga związane ze starzeniem się społeczeństwa (koszty związane z emeryturami, opieką zdrowotną i opieką długoterminową) znacznie wzrosną w perspektywie długoterminowej. Przy założeniu, że dotychczasowa polityka w obecnym systemie pozostanie niezmieniona, może to stanowić zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w długim okresie. Dzieje się tak mimo niskiego obecnie poziomu długu publicznego i zgromadzonych rezerw systemu zabezpieczenia społecznego, które mają zapewnić stabilność systemu do 2041 r. Zalecenia w sprawie tego wyzwania były kierowane do Luksemburga od 2011 r., ale do tej pory poczyniono niewielkie postępy. W sprawozdaniu z 2018 r. rządowa grupa robocza ds. emerytur omawiała różne sposoby poprawy długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, w tym stopniowe podwyższanie wysokości składki, podwyższanie wieku emerytalnego w celu uwzględnienia dłuższego średniego trwania życia i zachęcanie do stopniowego przechodzenia na emeryturę. W sprawozdaniu proponuje się wielowymiarową strategię w postaci ukierunkowanych reform w celu zagwarantowania długoterminowej stabilności systemu przy jednoczesnym ograniczeniu skutków zarówno dla gospodarki, jak i dla emerytów. Przewidywany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa zagraża również długoterminowej stabilności systemów opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej. Ponad trzy czwarte wydatków na opiekę długoterminową pochodzi ze źródeł publicznych. Oczekuje się, że reforma z 2018 r. zapewni stabilność finansową do 2030 r. dzięki umożliwieniu stopniowego zwiększania składek odprowadzanych do systemu opieki zdrowotnej z 1,4 % do 1,7 % podstawy wynagrodzenia pracowników, tak aby koszty pozostały na poziomie zgodnym z odsetkiem osób pozostających na utrzymaniu. Skutki dla długoterminowej stabilności finansów publicznych nie są jednak jeszcze znane. Aby utrzymać spójność społeczną i zachować stabilność finansów publicznych w perspektywie długoterminowej, polityka demograficzna musi być zgodna z polityką w dziedzinie kształcenia i szkolenia i charakteryzować się holistycznym podejściem, które uwzględnia zarówno wyzwania, jak i możliwości związane ze zmianami demograficznymi oraz zmianami w gospodarce cyfrowej, przy uwzględnieniu oczekiwanego wpływu starzenia się społeczeństwa na podaż pracy w najbliższej przyszłości. W niektórych sektorach odnotowano ostatnio niedobór siły roboczej, który mógłby utrudniać wzrost wydajności i ograniczać potencjał długoterminowego wzrostu gospodarczego.
            
            
               (8)Pomimo ogólnie dobrych wyników rynku pracy wskaźnik zatrudnienia utrzymuje się na stałym poziomie, a określone grupy nadal napotykają konkretne trudności na rynku pracy. Zwłaszcza wskaźnik zatrudnienia osób starszych pozostaje na szczególnie niskim poziomie i konieczne są dalsze działania, aby poprawić ich uczestnictwo w rynku pracy. Wciąż rozpowszechnione są systemy wczesnych emerytur, zachęcające pracowników do rezygnacji z zatrudnienia, a w 2017 r. 57,5 % nowo przyznanych emerytur to wczesne emerytury. W 2018 r. rząd uchylił stosowanie jednego z systemów przedemerytalnych umożliwiającego przejście na emeryturę po ukończeniu 57. roku życia, ale złagodzenie ograniczeń obowiązujących w ramach innych systemów przedemerytalnych osłabiło wpływ tej reformy. Niski współczynnik aktywności zawodowej osób starszych jest również w dużej mierze wynikiem finansowych czynników zniechęcających do pracy, wynikających z systemu ulg podatkowych, które są stosunkowo wysokie w tej grupie wiekowej. Zachęcanie do zatrudnienia pracowników w starszym wieku wymaga kompleksowej strategii obejmującej działania mające pomóc tym pracownikom w przedłużeniu okresu ich aktywnego zatrudnienia. Nadal nie przyjęto „paktu w sprawie wieku”, którego projekt został przedłożony parlamentowi w kwietniu 2014 r. i który ma zachęcać przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 150 pracowników do zatrudniania i zatrzymywania pracowników w starszym wieku poprzez środki zarządzania wiekiem. 
            
            
               (9)Luksemburg nieprzerwanie dąży do poprawy otoczenia regulacyjnego w sektorze usług biznesowych, zgodnie ze wskaźnikiem restrykcyjności Komisji Europejskiej bariery regulacyjne są jednak nadal wysokie w kilku sektorach, takich jak usługi prawne, rachunkowe, architektoniczne i inżynieryjne
                  6
               . Opracowany przez OECD wskaźnik restrykcyjności handlu usługami wewnątrz EOG, opublikowany w grudniu 2018 r., również potwierdził, że poziom restrykcyjności regulacyjnej w Luksemburgu w stosunku do innych państw członkowskich UE jest wyższy niż średni poziom na jednolitym rynku dla tych sektorów. 
            
            
               (10)Luksemburski model gospodarczy charakteryzuje się dobrymi wynikami, spójnymi z solidnym i trwałym tworzeniem miejsc pracy dla wykwalifikowanych pracowników. Powyższemu towarzyszy wysoki poziom wydajności, będący w dużym stopniu odzwierciedleniem przyrostu wydajności wynikającego z udziału w rynkach światowych, w szczególności w sektorze finansowym. W ostatnich latach wzrost wydajności, ograniczany przez niski poziom inwestycji przedsiębiorstw w innowacje i integrację cyfrową, utrzymywał się jednak na niezmienionym poziomie. Strategia Luksemburga, która ma na celu zróżnicowanie gospodarki poprzez rozwój kluczowych sektorów wymagających specjalistycznej wiedzy w procesie przechodzenia na gospodarkę opartą na danych, wykazuje duży potencjał pobudzania inwestycji o wysokiej wartości dodanej oraz pobudzania wzrostu wydajności. W związku z tym inwestycje publiczne są nadal wysokie i skupiają się na tych sektorach, w tym na silnym sektorze technologii informacyjno-komunikacyjnych. Znaczne inwestycje publiczne nie doprowadziły jednak do pobudzenia inwestycji prywatnych w innowacje i cyfryzację, ani się do niego nie przyczyniły. Większe inwestycje w badania naukowe i innowacje oraz w integrację cyfrową, zwłaszcza w przedsiębiorstwach, a konkretnie w małych i średnich przedsiębiorstwach, są ważne dla poprawy wzrostu wydajności i dalszego zróżnicowania gospodarki Luksemburga. Opracowanie spójnych i zintegrowanych ram krajowych dotyczących polityki w zakresie badań naukowych i innowacji oraz instrumentów wsparcia, w tym określenie priorytetów w oparciu o rzetelną ocenę oczekiwanych skutków gospodarczych, jest niezbędne, aby umożliwić Luksemburgowi wykorzystanie pełnego potencjału jego ekosystemu innowacji. 
            
            
               (11)Większe inwestycje w umiejętności, w szczególności w umiejętności w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych, zdolności do zatrudnienia, kształcenie i szkolenie, w tym lepsze dostosowanie programów nauczania do potrzeb rynku pracy oraz wspieranie transformacji technologicznej i cyfrowej, są ważne dla poprawy wydajności, sytuacji w zakresie zatrudnienia i potencjału długoterminowego wzrostu gospodarczego Luksemburga oraz dla wspierania równych szans.
            
            
               (12)Zanieczyszczenie powietrza i zatory komunikacyjne w godzinach szczytu nadal stanowią poważne problemy w Luksemburgu, zarówno z punktu widzenia konkurencyjności, jak i ochrony środowiska. Ponadto emisje CO2 z transportu drogowego przyczyniają się do zmiany klimatu. Według prognoz krajowych z 2017 r. przedłożonych Komisji oczekuje się, że w przypadku braku dodatkowych środków Luksemburg nie osiągnie celu w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2020 r. (różnica 3 punktów procentowych), a do realizacji celu na 2030 r. zabraknie 20 punktów procentowych. Liczba pracowników transgranicznych, którzy obecnie stanowią około 45 % siły roboczej w Luksemburgu, niskie opodatkowanie paliwa transportowego i wysokie ceny nieruchomości mieszkaniowych stymulują zwiększone korzystanie z samochodów i stanowią przeszkodę w poprawie jakości powietrza i warunków ruchu drogowego. W ciągu ostatnich kilku lat wzrosło jednak wykorzystanie paliw alternatywnych w nowych samochodach osobowych sprzedawanych w Luksemburgu. 
            
            
               (13)Niewystarczająca podaż mieszkań może negatywnie wpłynąć na atrakcyjność Luksemburga. Silne zapotrzebowanie na nieruchomości mieszkaniowe w tym państwie nadal napędzane jest wzrostem liczby ludności, korzystnymi warunkami finansowania i znaczną transgraniczną siłą roboczą. Podaż i inwestycje w sektorze mieszkaniowym wydają się niewystarczające; są one ograniczone ze względu na niewystarczającą dostępność gruntów i niską gęstość zabudowy, głównie z powodu braku zachęt dla właścicieli gruntów do budowania nowych nieruchomości mieszkaniowych lub sprzedaży gruntów. Podaż mieszkalnictwa socjalnego również wydaje się niewystarczająca i wskazuje na potrzebę znacznych inwestycji w celu złagodzenia rosnących napięć na rynku mieszkaniowym.
            
            
               (14)Walka z agresywnym planowaniem podatkowym jest niezbędna, aby systemy podatkowe stały się bardziej wydajne i sprawiedliwe, co potwierdzono w zaleceniu dla strefy euro z 2019 r. Odczuwane przez inne państwa członkowskie skutki uboczne strategii agresywnego planowania podatkowego stosowanych przez podatników wymagają skoordynowanych działań w ramach polityk krajowych w celu uzupełnienia prawodawstwa UE. Luksemburg wprowadził środki zapobiegające stosowaniu agresywnego planowania podatkowego, ale fakt, że wypłaty dywidend, odsetek i opłat licencyjnych stanowią wysoki procent jego PKB wskazuje, że z luksemburskich przepisów podatkowych korzystają przedsiębiorstwa stosujące agresywne planowanie podatkowe. Większość bezpośrednich inwestycji zagranicznych znajduje się w posiadaniu „spółek celowych”. Brak podatków u źródła od dywidend i odsetek wypłacanych poza UE (tzn. przez rezydentów unijnych na rzecz rezydentów państw trzecich) oraz zwolnienie z podatków u źródła od wypłat dywidend pod pewnymi warunkami mogą prowadzić do zupełnego nieopodatkowania takich płatności w przypadku, gdy nie podlegają one podatkowi również w kraju odbiorcy.
            
            
               (15)Programowanie funduszy UE na okres 2021–2027 może przyczynić się do wyeliminowania niektórych braków wskazanych w zaleceniach, w szczególności w obszarach objętych załącznikiem D do sprawozdania krajowego
                  7
               . Pozwoliłoby to Luksemburgowi na optymalne wykorzystanie tych funduszy w odniesieniu do wskazanych sektorów.
            
            
               (16)W ramach europejskiego semestru w 2019 r. Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Luksemburga, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2019 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2019 r. i krajowy program reform na 2019 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Luksemburga w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Luksemburgu, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez wnoszenie na szczeblu unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe. 
            
            
               (17)W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2019 r. i jest zdania, że – zgodnie z przewidywaniami – Luksemburg spełni wymogi paktu stabilności i wzrostu,
            
            
               NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2019 i 2020 działań mających na celu:
            
            
               1.Zwiększenie wskaźnika zatrudnienia osób starszych poprzez zwiększanie ich szans na zatrudnienie oraz poprawę ich umiejętności przystosowania zawodowego. Poprawę stabilności systemu emerytalnego w perspektywie długoterminowej, w tym poprzez dalsze ograniczanie możliwości przechodzenia na wczesną emeryturę. 
            
            
               2.Ograniczenie barier dla konkurencji w zakresie regulowanych usług biznesowych.
            
            
               3.Skoncentrowanie polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na wspieraniu cyfryzacji i innowacji, stymulowaniu rozwoju umiejętności, poprawie zrównoważonego transportu oraz zwiększeniu podaży mieszkań, w tym poprzez zwiększenie zachęt do budowania i znoszenie barier.
            
            
               4.Zajęcie się cechami systemu podatkowego, które mogą ułatwiać agresywne planowanie podatkowe, zwłaszcza przy wykorzystaniu płatności transgranicznych.
            
            
               Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
            
         
         
            
               
                     W imieniu Rady
               
               
                     Przewodniczący
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        SWD(2019) 1015 final.
               
               
                  
                     (3)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).
               
               
                  
                     (4)
                  
                        COM(2014) 494 final.
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe, przeliczone przez Komisję na podstawie powszechnie przyjętej metodyki.
               
               
                  
                     (6)
                  
                        SWD(2016) 436 final.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        SWD(2019) 1015 final.