CELEX: 62014CC0292
Language: da
Date: 2015-09-24 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat P. Cruz Villalón fremsat den 24. september 2015.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. CRUZ VILLALÓN
      fremsat den 24. september 2015 (
            1
         )
      
         Sag C-292/14
      
      
         Elliniko Dimosio
      
      
         mod
      
      
         Stefanos Stroumpoulis
      
      
         Nikolaos Koumpanos
      
      
         Panagiotis Renieris
      
      
         Charalampos Renieris
      
      
         Ioannis Zacharias
      
      
         Dimitrios Lazarou
      
      
         Apostolos Chatzisotiriou
      
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (Grækenland))
      
      »Beskyttelse af arbejdstagere i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens — De Forenede Nationers Havretskonvention — Romkonventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser — direktiv 80/987/EØF — virksomhed, der har vedtægtsmæssigt hjemsted i et tredjeland, men forretningssted i en medlemsstat, og som er erklæret konkurs i medlemsstaten — beskyttelsesniveau for arbejdstagerne for så vidt angår betalingen af deres tilgodehavender — tilsvarende beskyttelse«
      
               1. 
            
            
               Den foreliggende sag giver anledning til at forelægge Domstolen et spørgsmål om, hvorvidt en medlemsstat skal opfylde de forpligtelser, der følger af direktiv 80/987/EØF (
                     2
                  ) i en sag, hvor arbejdstagere er blevet ansat som sømænd af en virksomhed, der har vedtægtsmæssigt hjemsted i et tredjeland, men forretningssted i en medlemsstat, og som er blevet erklæret insolvent af en ret i medlemsstaten i henhold til denne medlemsstats lovgivning.
            
         
               2. 
            
            
               For at besvare dette spørgsmål skal det indledningsvis afgøres, hvorvidt EU-retten under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder skal vige for to yderst relevante folkeretlige instrumenter, såsom De Forenede Nationers Havretskonvention (
                     3
                  ) og konventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (
                     4
                  ). Efter min opfattelse finder direktiv 80/987 anvendelse på det i hovedsagen omtvistede tilfælde som følge af dets specifikke beskaffenhed og ud fra en korrekt fortolkning af disse folkeretlige instrumenter.
            
         
               3. 
            
            
               For så vidt angår realiteten i det af Symvoulio tis Epikrateias forelagte spørgsmål vil jeg konkludere, at betingelserne i henhold til direktiv 80/987 er opfyldt i den foreliggende sag, således at medlemsstaten skal yde arbejdstagerne den beskyttelse, de er sikret i henhold til dette direktiv, og at en national lovgivning, der udelukkende omfatter sømænd, som er statsborgere i denne medlemsstat, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med Naftiko Apomachiko Tameio (forsikringskassen for sømænd, herefter »NAT«), og som er blevet efterladt i udlandet, ikke kan betragtes som en »tilsvarende beskyttelse«.
            
         I – Retsforskrifter
      
      A – De Forenede Nationers Havretskonvention
      
      
               4.
            
            
               Artikel 91, stk. 1, i De Forenede Nationers Havretskonvention (herefter »havretskonventionen«) bestemmer, at »[e]nhver stat skal fastsætte betingelserne for at give skibe sin nationalitet, for registrering af skibe på sit territorium samt for retten til at føre sit flag. Skibe har den stats nationalitet, hvis flag de er berettiget til at føre. Der skal være en ægte forbindelse mellem staten og skibet«.
            
         
               5.
            
            
               I medfør af havretskonventionens artikel 92, stk. 1, »[er skibe] [...] kun berettiget til at sejle under én stats flag, og bortset fra de undtagelsestilfælde, som udtrykkeligt er hjemlet ved internationale overenskomster eller i denne konvention, er de på det åbne hav alene undergivet denne stats jurisdiktion. Et skib må ikke ændre sit flag i løbet af en rejse eller under ophold i en anløbshavn, undtagen i tilfælde af reelt ejerskifte eller reel registreringsændring«.
            
         
               6.
            
            
               Havretskonventionens artikel 94 bestemmer følgende:
               »1   Enhver stat skal effektivt udøve sin jurisdiktion og kontrol i administrative, tekniske og sociale anliggender over skibe, som fører dens flag.
               2.   I særdeleshed skal enhver stat:
               […]
               
                        b)
                     
                     
                        udøve jurisdiktion i henhold til sit interne retssystem over ethvert skib, som fører dens flag, og over dets kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet.
                     
                  […]«
            
         
               7.
            
            
               Havretskonventionens artikel 218, stk. 1, bestemmer følgende: »Når et fartøj frivilligt befinder sig i en stats havn eller ved en stats off-shore terminal, kan denne stat foretage undersøgelser, og såfremt beviset berettiger hertil, indlede retsforfølgning med hensyn til enhver udtømning fra dette fartøj uden for denne stats indre farvande, søterritorium eller eksklusive økonomiske zone, der udgør en overtrædelse af gældende internationale regler og normer fastsat af den kompetente internationale organisation eller ved en almindelig diplomatisk konference.«
            
         
               8.
            
            
               Havretskonventionens artikel 220, stk. 1, bestemmer: »Når et fartøj frivilligt befinder sig i en stats havn eller ved en stats off-shore terminal, kan denne stat i overensstemmelse med afsnit 7 indlede retsforfølgning med hensyn til enhver overtrædelse af dens love og forskrifter, som er udstedt i overensstemmelse med denne konvention eller gældende internationale regler og normer med henblik på forebyggelse, begrænsning og kontrol af forurening fra fartøjer, når overtrædelsen har fundet sted inden for denne stats søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.«
            
         B – Konventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser
      
      
               9.
            
            
               I henhold til Romkonventionens artikel 3, stk. 1, »[er en] aftale [...] underkastet den lov, som parterne har vedtaget.«
            
         
               10.
            
            
               Romkonventionens artikel 6 har følgende ordlyd:
               »1.   Uanset artikel 3 kan parternes lovvalg i arbejdsaftaler ikke medføre, at arbejdstageren berøves den beskyttelse, der tilkommer ham i medfør af ufravigelige regler i den lov, som i henhold til stk. 2 ville finde anvendelse i mangel af et lovvalg.
               2.   Uanset artikel 4 er en arbejdsaftale i mangel af et lovvalg i henhold til artikel 3 undergivet
               
                        a)
                     
                     
                        loven i det land, hvor arbejdstageren ved opfyldelsen af aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde, selv om han midlertidigt er beskæftiget i et andet land, eller
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        hvis arbejdstageren ikke sædvanligvis udfører sit arbejde i et bestemt land, loven i det land, hvor det forretningssted, som har antaget arbejdstageren, er beliggende,
                     
                  medmindre det af omstændighederne som helhed fremgår, at aftalen har en nærmere tilknytning til et andet land, i hvilket fald loven i dette land finder anvendelse.«
            
         
               11.
            
            
               Rom konventionens artikel 10 bestemmer følgende:
               »1.   Den lov, som skal anvendes i henhold til artikel 3-6 og 12, skal navnlig anvendes på spørgsmål om
               
                        a)
                     
                     
                        fortolkning
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        opfyldelse
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        virkningerne af misligholdelse, herunder erstatningsudmåling, i det omfang denne reguleres af retsregler, dog kun inden for grænserne af de beføjelser, som tilkommer domstolen efter dens processuelle regler
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        de forskellige ophørsmåder for forpligtelser, herunder forældelse og anden rettighedsfortabelse som følge af fristoverskridelse
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        virkningerne af aftalens ugyldighed.«
                     
                  
         C – EU-retten
      
      
               12.
            
            
               På baggrund af sagens omstændigheder finder direktiv 80/987, som senere blev ændret ved direktiv 2002/74/EF (
                     5
                  ) og ophævet ved direktiv 2008/94/EF, anvendelse (
                     6
                  ).
            
         
               13.
            
            
               De første fire betragtninger til direktiv 80/987 lyder som følger:
               »Det er nødvendigt at fastsætte bestemmelser til beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens, især for at sikre betalingen af deres tilgodehavender, under hensyntagen til kravet om en afbalanceret økonomisk og social udvikling i Fællesskabet.
               Der er stadig forskelle mellem medlemsstaterne for så vidt angår omfanget af beskyttelsen af arbejdstagerne på dette område; der bør udfoldes bestræbelser for at mindske disse forskelle, som kan have en direkte indvirkning på, hvorledes det fælles marked fungerer.
               Der er derfor grund til at fremme den indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne på dette område på et stadigt stigende niveau i henhold til artikel 117 i traktaten.
               Arbejdsmarkedet i Grønland afviger som følge af den geografiske beliggenhed og de nuværende erhvervsmæssige strukturer i området fundamentalt fra arbejdsmarkedet i de øvrige områder af Fællesskabet.«
            
         
               14.
            
            
               Direktivets artikel 1 bestemmer følgende:
               »1.   Dette direktiv finder anvendelse på krav, som arbejdstagere i medfør af en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1.
               2.   Medlemsstaterne kan undtagelsesvis fra dette direktivs anvendelsesområdet udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere, fordi arbejdstagernes arbejdsaftale eller ansættelsesforhold er af en særlig karakter, eller fordi der findes andre former for garanti, som sikrer arbejdstagerne en beskyttelse svarende til den, der fremgår af dette direktiv.
               Fortegnelsen over de i første afsnit omhandlede kategorier af arbejdstagere er indeholdt i bilaget.
               3.   Dette direktiv finder ikke anvendelse i Grønland. Denne undtagelse vil blive taget op til fornyet behandling, såfremt der sker en udvikling i de erhvervsmæssige strukturer i dette område.«
            
         
               15.
            
            
               Artikel 2 i direktiv 80/987 har følgende ordlyd:
               »1.   I henhold til dette direktiv anses en arbejdsgiver for at være insolvent:
               
                        a)
                     
                     
                        når der er indgivet begæring om indledning af en procedure med hjemmel i de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i den pågældende medlemsstat, som vedrører arbejdsgiverens bo og sigter mod en samlet fyldestgørelse af hans kreditorer, og som åbner mulighed for at tage de i artikel 1, stk. 1, omhandlede krav i betragtning,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        når den myndighed, som har kompetence i henhold til nævnte administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser,
                        
                                 —
                              
                              
                                 enten har truffet afgørelse om indledning af proceduren,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstrækkelige til at berettige indledning af proceduren.
                              
                           
                  2.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes nationale retsregler for så vidt angår definitionen af udtrykkene »arbejdstager«, »arbejdsgiver«, »løn«, »erhvervet ret« og »delvis erhvervet ret«.«
            
         
               16.
            
            
               Artikel 3 i direktiv 80/987 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at garantiinstitutioner, […] sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidrører fra arbejdsaftaler eller ansættelsesforhold, og som vedrører løn for perioden inden en bestemt dato«.
            
         
               17.
            
            
               Direktivets artikel 5 bestemmer:
               »Medlemsstaterne fastsætter de nærmere bestemmelser vedrørende garantiinstitutionernes opbygning, finansiering og virksomhed, navnlig under iagttagelse af følgende principper:
               
                        a)
                     
                     
                        institutionernes aktiver skal være uafhængige af arbejdsgivernes driftskapital og foreligge på en sådan måde, at der ikke kan gøres udlæg under en procedure i tilfælde af insolvens;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        arbejdsgiverne skal bidrage til finansieringen, medmindre denne sikres fuldstændigt af offentlige myndigheder;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        institutionernes betalingspligt består uanset om forpligtelserne til at bidrage til finansieringen er opfyldt.«
                     
                  
         
               18.
            
            
               I henhold til artikel 6 i direktiv 80/987 »[kan] [m]edlemsstaterne [...] bestemme, at artikel 3, 4 og 5 ikke finder anvendelse på bidrag i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger eller supplerende faglige eller tværfaglige forsikringsordninger, som ikke er omfattet af nationale lovbestemte sociale sikringsordninger«.
            
         
               19.
            
            
               I henhold til direktivets artikel 7 »[træffer] [m]edlemsstaterne [...] de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at manglende indbetaling til deres forsikringsinstitutioner af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger var pligtig at betale, inden han blev insolvent, ikke begrænser arbejdstagerens ret til ydelser over for disse forsikringsinstitutioner, i det omfang arbejdstagerbidragene på forhånd er fradraget den udbetalte løn«.
            
         D – Nationale forskrifter
      
      
               20.
            
            
               Direktiv 80/987 blev indledningsvis gennemført i græsk ret ved lov nr. 1172/1981, dernæst ved lov nr. 1836/1989 og sidenhen ved præsidentdekret nr. 1/1990, der blev udstedt i henhold til sidstnævnte lov.
            
         
               21.
            
            
               Artikel 29 i lov nr. 1220/81, som supplerer og ændrer lovgivningen om havnevæsenet i Piræus, bestemmer, at såfremt græske sømænd, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med NAT, efterlades i udlandet, skal NAT sørge for deres hjemsendelse og betale dem op til tre måneders løn.
            
         II – Faktiske omstændigheder
      
      
               22.
            
            
               De i hovedsagen indstævnte, som er bosat i Grækenland, blev den 14. juli 1994 i denne medlemsstat ansat af en virksomhed, der havde vedtægtsmæssigt hjemsted i et tredjeland, hvilket Malta var på daværende tidspunkt, til at arbejde om bord på et skib, som var ejet af den pågældende virksomhed og førte maltesisk flag.
            
         
               23.
            
            
               Arbejdsaftalerne blev indgået med henblik på leasing af skibet i sommeren 1994. De indeholdt en klausul om, at maltesisk ret fandt anvendelse på aftalerne, hvilket også var flagstatens lovgivning. Leasingaftalen af skibet blev imidlertid ophævet, og de i hovedsagen indstævnte fik ikke udbetalt nogen løn, hvorfor de den 15. december 1994 opsagde deres arbejdsaftale.
            
         
               24.
            
            
               Som følge af flere beslaglæggelser blev skibet tilbageholdt i Piræus' havn indtil den 7. juni 1995, hvor det blev bortauktioneret.
            
         
               25.
            
            
               Efterfølgende fremsatte de i hovedsagen indstævnte deres krav ifølge arbejdsaftalerne (løn og sociale ydelser for perioden den 14.7.1994 til den 15.12.1994, herunder erstatning for godtgørelse for afskedigelse), og de anmodede om at blive anerkendt som privilegerede kreditorer. Den ansvarlige myndighed opførte imidlertid ikke deres krav på den relevante liste, idet den var af den opfattelse, at de ikke udgjorde privilegerede kreditorer i henhold til maltesisk ret.
            
         
               26.
            
            
               Samtidigt anlagde de omhandlede sømænd sag ved Μonomeles Protodikeio Peiraios (enkeltmandsdomstol i første instans i Piræus) med henblik på en løsning af tvisten. Denne ret gav sømændene medhold og fastslog, at de var berettiget til disse beløb med tillæg af lovbestemt rente regnet fra den 16. december 1994. Den fastslog endvidere, at skibets flag var et bekvemmelighedsflag.
            
         
               27.
            
            
               I mellemtiden blev rederiet imidlertid erklæret konkurs, og det blev ved retsafgørelse besluttet at afslutte konkursproceduren som følge af utilstrækkelige aktiver.
            
         
               28.
            
            
               På baggrund af disse hændelser anlagde de i hovedsagen indstævnte sag ved Dioikitiko Protodikeio Athinon (forvaltningsdomstolen i Athen). De nedlagde påstand om, at den græske stat skulle tilpligtes at udbetale de beløb, som de indstævnte af den civile domstol var blevet tilkendt i erstatning. Til støtte for denne påstand gjorde de gældende, at staten i strid med direktiv 80/987 havde undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre betaling af de tilgodehavender, som skibsbesætninger i medfør af en arbejdsaftale har i forhold til en arbejdsgiver, der er insolvent.
            
         
               29.
            
            
               Idet Dioikitiko Protodikeio Athinon fastslog, at bestemmelserne i direktiv 80/987 ikke omfatter tilgodehavender, som ikke er betalt af en insolvent arbejdsgiver, og som hidrører fra arbejdsaftaler om påmønstring af græske sømænd, som indgår i besætningen på skibe, og som er påmønstret skibe, der fører udenlandsk flag, og idet den fastslog, at det i den foreliggende sag ikke var bevist, at der var tale om et bekvemmelighedsflag, forkastede den sagen.
            
         
               30.
            
            
               Den ved Dioikitiko Efeteio Athinon (den administrative appelret i Athen) iværksatte appel blev taget til følge, idet retten fandt det godtgjort, at rederiet udøvede erhvervsvirksomhed i Grækenland, hvor dets hovedsæde også lå (nærmere bestemt i Piræus), og som det har en konkret forbindelse til, samt at det maltesiske flag, som skibet benyttede, dermed var et bekvemmelighedsflag.
            
         
               31.
            
            
               Appelretten bemærkede desuden, at arbejdstagerne var omfattet af den i direktiv 80/987 omhandlede beskyttelse, samt at den græske lovgiver skulle gennemføre det omhandlede direktiv i national ret ved at vedtage bestemmelser i overensstemmelse med direktivet, idet den nationale lovgivning ikke fastlagde en beskyttelse svarende til den, der fremgår af direktivet.
            
         
               32.
            
            
               På baggrund heraf fastslog Dioikitiko Efeteio Athinon, at den græske stat var forpligtet til at udbetale løntilgodehavenderne til sagsøgerne i første instans.
            
         
               33.
            
            
               Den græske regering iværksatte kassationsanke ved Symvoulio tis Epikrateias (statsrådet). Den græske regering stillede hverken spørgsmål ved Dioikitiko Efeteio Athinons vurdering for så vidt angår rederiets forretningssted eller bekvemmelighedsflaget, men gjorde indsigelse mod appelrettens afgørelse, idet den fastholdt, at der med »skibsbesætninger« som omhandlet i punkt II, A, i bilaget til direktiv 80/987 kun kan være tale om besætninger på skibe, der fører græsk flag, og under ingen omstændigheder besætninger på skibe, der fører bekvemmelighedsflag, som på trods af deres forbindelse til Grækenland ikke har indgået aftale med NAT.
            
         
               34.
            
            
               Desuden har den græske regering anfægtet appelrettens opfattelse af, at den græske lovgivning, der finder anvendelse på skibsbesætninger, ikke yder dem en beskyttelse svarende til den, der følger af direktiv 80/987.
            
         
               35.
            
            
               Symvoulio tis Epikrateias er af den opfattelse, at de anbringender, som den græske regering har fremført i sin kassationsanke, giver anledning til spørgsmål om fortolkning af EU-retten, som kræver, at Domstolen tager stilling hertil, og retten forelægger derfor følgende præjudicielle spørgsmål.
            
         III – De forelagte spørgsmål
      
      
               36.
            
            
               De præjudicielle spørgsmål, som Domstolen modtog den 13. juni 2014, har følgende affattelse:
               
                        »1)
                     
                     
                        Er en medlemsstats sømænd, som har arbejdet på et skib, der førte et flag fra et tredjeland uden for Den Europæiske Union, i henhold til bestemmelserne i Rådets direktiv 80/987/EØF for så vidt angår tilgodehavender, som de har hos rederiet – der havde vedtægtsmæssigt hjemsted i tredjelandet, men forretningssted i den pågældende medlemsstat, og som, henset til dette forretningssted, blev erklæret konkurs af retten i denne pågældende medlemsstat i henhold til denne medlemsstats lovgivning – omfattet af beskyttelsen i henhold til dette direktiv, henset til det formål, som direktivet forfølger, og uanset om arbejdsaftalerne var reguleret i henhold til tredjelandets lovgivning, og medlemsstaten ikke kan kræve, at rederen, som ikke er underlagt denne retsorden, bidrager til finansieringen af garantiinstitutionen?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Skal bestemmelserne i Rådets direktiv 80/987/EØF fortolkes således, at en tilsvarende beskyttelse omfatter den udbetaling, som Naftiko Apomachiko Tameio (NAT) i henhold til artikel 29 i lov nr. 1220/1981 skal foretage af op til tre måneders løn bestående af den grundløn og de godtgørelser, som er fastlagt i de relevante kollektive overenskomster for græske sømænd, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med NAT, hvilken betaling ifølge denne artikel udelukkende skal foretages, såfremt de omhandlede sømænd er blevet efterladt i udlandet?«
                     
                  
         IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen, parternes anbringender
      
      
               37.
            
            
               Den græske og den italienske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg i sagen.
            
         A – Det første præjudicielle spørgsmål
      
      
               38.
            
            
               Kommissionen har anført, at i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, og artikel 2, stk. 1, i direktiv 80/987 er kriteriet for, hvorvidt de i direktivets artikel 3 fastlagte forpligtelser foreligger, om en medlemsstat har kompetence til at træffe afgørelse i en arbejdsgivers insolvensprocedure, hvilket er et spørgsmål, som i betragtning af tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen – som var forud for ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1346/2000 (
                     7
                  ) – skal vurderes i henhold til national ret.
            
         
               39.
            
            
               Kommissionen har imidlertid anført, at såfremt insolvensproceduren indledes i én medlemsstat, og arbejdsgiveren ligeledes udøver erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat, hvor arbejdstagerne er blevet ansat, er det i overensstemmelse med retspraksis sidstnævnte medlemsstats garantiinstitution, der skal udbetale de tilgodehavender, der følger af direktiv 80/987.
            
         
               40.
            
            
               Med henblik på at afgøre, hvorvidt direktiv 80/987 finder anvendelse i det omtvistede tilfælde, er både den lovgivning, der finder anvendelse på arbejdsaftalen, og havretskonventionens bestemmelser efter Kommissionens opfattelse irrelevante.
            
         
               41.
            
            
               Efter Kommissionens opfattelse er den lovgivning, der finder anvendelse på arbejdsaftalen, irrelevant, idet den i overensstemmelse med Romkonventionens artikel 10 kun finder anvendelse på privatretlige forhold mellem arbejdsgiver og arbejdstager, mens de rettigheder, som arbejdstagere indrømmes i henhold til direktiv 80/987, er lovmæssige rettigheder, der følger af arbejdsgiverens insolvens og håndhæves i den medlemsstat, hvor insolvensproceduren indledes.
            
         
               42.
            
            
               Kommissionen mener, at havretskonventionen er irrelevant, idet dens artikel 218 og 220, uafhængigt af den i artikel 94 fastlagte regel, underkaster skibe lovgivningen i den medlemsstat, i hvis havn de befinder sig. Hertil kommer, at principperne vedrørende flaget og havnestaten er uafhængige af forretningsstedet for den virksomhed, der ejer skibet. I betragtning af forbindelsen mellem den foreliggende sag og den græske stat, hvor insolvensproceduren indledtes og gennemførtes, er Kommissionen af den opfattelse, at de søretlige regler ikke kan have indvirkning på anvendelsen af direktiv 80/987.
            
         
               43.
            
            
               Den græske regering mener derimod, at den omstændighed, at arbejdsgiveren har haft sit reelle forretningssted i Grækenland, og at den er blevet erklæret insolvent i denne medlemsstat, ikke kan føre til, at den i direktiv 80/987 fastlagte beskyttelse skal finde anvendelse. I denne forbindelse har den græske regering anført, at anvendelsesområdet for EU-retten generelt ikke omfatter tredjelande, hvilket i nærværende sag bekræftes med den i artikel 1 i direktiv 80/987 fastlagte undtagelse for Grønland og af Domstolens praksis i Mosbæk (
                     8
                  ) og Poulsen-sagen og Diva Navigation-sagen (
                     9
                  ). Ifølge den græske regering er det endvidere afgørende, at det er maltesisk ret, der finder anvendelse på arbejdsforholdet, samt at arbejdsgivere i henhold til direktiv 80/987 skal bidrage til finansieringen af garantiinstitutionen, og at medlemsstaterne ikke kan sikre, at ejere af skibe, der ikke fører deres flag, lever op til denne forpligtelse. Endelig er den græske regering af den opfattelse, at en anderledes fortolkning forudsætter, at medlemsstaternes garantiinstitutioner skal dække løntilgodehavender til tredjelandsstatsborgere, der er ansat på et skib, der fører et tredjelands flag.
            
         
               44.
            
            
               Den italienske regering er af samme opfattelse som den græske regering. Den har anført, at det eneste relevante kriterium med henblik på anvendelsen af direktiv 80/987 er det sted, hvor arbejdet er blevet udført, og at det af EU-retten fremgår, at lovgiver højst har haft sigte på situationer, hvor arbejdsgiveren udøver erhvervsvirksomhed i to medlemsstater, og at tilfælde, der kun vedrører et tredjeland, ikke er omfattet. På den anden side bekræfter de to første betragtninger til direktiv 80/987, der refererer til »Fællesskabet« og »det fælles marked«, at formålet med den i direktivet fastlagte garanti er at pålægge en medlemsstat den økonomiske byrde i forbindelse med arbejdstagernes tilgodehavender hos en insolvent virksomhed for at tilgodese en samfundsmæssig interesse og sikre økonomisk stabilitet i medlemsstaterne. Således ville denne garanti ikke give nogen mening i forhold til arbejdstagere, der har arbejdet i tredjelande for arbejdsgivere fra tredjelande. Efter den italienske regerings opfattelse indebærer indrømmelsen af en garanti uden nogen form for modydelse i form af en fælles fordel en risiko for medlemsstaternes økonomiske kapacitet.
            
         B – Det andet præjudicielle spørgsmål
      
      
               45.
            
            
               Kommissionen har henvist til sagen Kommissionen mod Den Hellenske Republik (
                     10
                  ), hvori Domstolen konkluderede, at kun en beskyttelse, der giver arbejdstagerne de væsentlige i direktivet fastlagte former for garanti, kan anses for en »tilsvarende« beskyttelse som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 80/987. Ifølge Kommissionen yder artikel 29 i lov nr. 1220/1981 ikke en beskyttelse med disse egenskaber, idet den udelukkende finder anvendelse, når arbejdstagere er blevet efterladt i udlandet.
            
         
               46.
            
            
               Den græske regering mener derimod, at den nationale lovgivning yder en tilsvarende beskyttelse, idet den fond, der forvaltes af NAT, opfylder de samlede betingelser, der er fastlagt i direktiv 80/987, navnlig i artikel 3 og 5. Sådan forklarer den græske regering, at Kommissionen i 1993 godtog de forklaringer, den blev fremlagt i forhold til foreneligheden af den nationale lovgivning med direktiv 80/987 efter dommen i sagen Kommissionen mod Den Hellenske Republik.
            
         V – Bedømmelse
      
      A – Det første præjudicielle spørgsmål
      
      
               47.
            
            
               Svaret på det første af de af Symvoulio tis Epikrateias forelagte spørgsmål kræver først og fremmest en afklaring af, hvorvidt der er bestemmelser i folkeretten, der under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder skal finde anvendelse med forrang for direktiv 80/987.
            
         
               48.
            
            
               Dette gør sig gældende for havretskonventionen, hvis artikel 92, stk. 1, bestemmer, at skibe »på det åbne hav alene [er] undergivet [flagstatens] jurisdiktion«, samt konventionens artikel 94, stk. 2, litra b), der bemyndiger flagstaten til at udøve jurisdiktion i henhold til sit interne retssystem »over dets kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet«. I den foreliggende sag førte det skib, hvor arbejdsforholdet fandt sted, maltesisk flag, og dermed er det i henhold til havretskonventionen det (daværende) tredjeland, der har jurisdiktion for så vidt angår »sociale anliggender«.
            
         
               49.
            
            
               Den lovgivning, der finder anvendelse på arbejdsforholdet i den omhandlede tvist, er den maltesiske lovgivning, idet Romkonventionens artikel 10, stk. 1, litra b), fastlægger, at den lov, som skal anvendes på arbejdsaftalen, skal anvendes på spørgsmål om »opfyldelse«.
            
         
               50.
            
            
               Imidlertid er jeg af den opfattelse, at specialitetsprincippet fører til den konklusion, at direktiv 80/987 under alle omstændigheder skal finde anvendelse med forrang i hovedsagen.
            
         
               51.
            
            
               For det første sigter direktivet specifikt mod at sikre »beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens« (første betragtning), og derfor pålægger det medlemsstater en forpligtelse til at etablere en ordning, der garanterer arbejdstagernes tilgodehavender i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens. Dette mål om beskyttelse er tydeligvis forbundet med retsforholdet mellem arbejdstageren og arbejdsgiveren, dvs. arbejdsaftalen, men har intet at gøre med håndhævelsen af, lovgivningen bag eller ordningen vedrørende denne aftale, dvs. med de spørgsmål, der udgør den sædvanlige genstand for arbejdsaftalen, og som i hovedsagen, i henhold til Romkonventionen, er underlagt maltesisk ret.
            
         
               52.
            
            
               For det andet er jeg af den opfattelse, at anvendelsen af direktiv 80/987 ikke bør vige for havretskonventionen, idet den garanti, som medlemsstaterne i medfør af direktivet har pligt til at sikre, ikke er forbundet med retsreglerne for skibe eller havområder, som er emner, der naturligt er af folkeretlig interesse, og som bestemmer, at flagstaten har jurisdiktion på de betingelser, der er fastlagt i havretskonventionen (
                     11
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Det bør navnlig bemærkes, at havretskonventionens artikel 92, stk. 1, bestemmer, at skibe »på det åbne hav« alene er undergivet flagstatens jurisdiktion. Det drejer sig dermed ikke om en enekompetence under alle omstændigheder. Det er korrekt, at havretskonventionens artikel 94, stk. 2, litra b), bemyndiger flagstaten til at udøve jurisdiktion »over [skibets] kaptajn, officerer og besætning med hensyn til administrative, tekniske og sociale anliggender, som vedrører skibet«. Dette er ganske vist en kompetence, der ikke er underlagt en geografisk begrænsning, men det synes overdrevet at udlede, at dette giver flagstaten enekompetence i forbindelse med samtlige arbejdsforhold og, under alle omstændigheder og ud over disse forhold, kompetence til at yde offentlig beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens.
            
         
               54.
            
            
               I betragtning af det ovenstående skal det nu afgøres, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede arbejdstagere, inden for rammerne af det første af de af Symvoulio tis Epikrateias forelagte spørgsmål, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 80/987.
            
         
               55.
            
            
               I henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 80/987 finder direktivet anvendelse »på krav, som arbejdstagere i medfør af en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente«. Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer, at »en arbejdsgiver [anses] for at være insolvent«, når der er indgivet begæring om indledning af en insolvensprocedure med hjemmel i en medlemsstats nationale ret.
            
         
               56.
            
            
               Ud fra disse bestemmelser fremgår det, at direktiv 80/987 finder anvendelse på arbejdstagere, hvis arbejdsgiver er genstand for en insolvensprocedure i henhold til en medlemsstats lovgivning. Dette er netop tilfældet i den i hovedsagen omhandlede tvist, idet den virksomhed, der havde ansat sømændene, blev erklæret konkurs af en græsk ret i henhold til græsk lovgivning. De græske retters kompetence hidrører endvidere fra det faktum, at arbejdsgiverens forretningssted var i Grækenland, hvilket er en omstændighed, som blev konstateret i Dioikitiko Efeteio Athinons dom i appelsagen, og som den forelæggende ret ikke har anfægtet.
            
         
               57.
            
            
               Dermed er der efter min opfattelse to elementer, der understøtter et bekræftende svar på det første af de præjudicielle spørgsmål. Det første element er den omstændighed, at arbejdsgiveren er blevet erklæret insolvent af en medlemsstats ret og i henhold til denne medlemsstats lovgivning efter, at det er blevet konstateret, at arbejdsgiverens forretningssted befinder sig i den pågældende medlemsstat. Det andet element er direktiv 80/987's sociale formål.
            
         
               58.
            
            
               Den beskyttelse, der er sikret ved direktiv 80/987, skal ydes gennem »garantiinstitutioner«, hvis finansiering – »medmindre denne sikres fuldstændigt af offentlige myndigheder« [artikel 5, litra b] – arbejdsgiverne skal bidrage til. I nærværende sag har den pågældende insolvente arbejdsgiver, som har vedtægtsmæssigt hjemsted i et tredjeland, ganske vist ikke bidraget til finansieringen af den græske garantiinstitution (NAT).
            
         
               59.
            
            
               Ikke desto mindre bestemmer direktivets artikel 5, litra c), at »institutionernes betalingspligt består, uanset om forpligtelserne til at bidrage til finansieringen er opfyldt« (
                     12
                  ). Det må forholde sig således på grund af den forpligtelse, som medlemsstaten pålægges til at træffe »de nødvendige foranstaltninger for at garantiinstitutioner [...] sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender« (
                     13
                  ), samt til at fastsætte »de nærmere bestemmelser vedrørende garantiinstitutionernes opbygning, finansiering og virksomhed« (
                     14
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Det er bevist og uomtvisteligt, at den insolvente arbejdsgiver havde sit reelle forretningssted i Grækenland, og dermed kan det, ligesom Dioikitiko Efeteio Athinon har vurderet, konstateres, at det var den græske stats ansvar, at arbejdsgiveren opfyldte de forpligtelser, der måtte påhvile enhver arbejdsgiver, der både formelt og reelt set er etableret i Grækenland, herunder forpligtelsen til at bidrage til finansieringen af garantiinstitutionen. Den manglende opfyldelse af denne forpligtelse må ikke komme de arbejdstagere, der er berørt af arbejdsgiverens insolvens, og som i henhold til direktivets artikel 5, litra c), er beskyttet af garantiinstitutionen, til skade, »uanset om forpligtelserne til at bidrage til finansieringen er opfyldt«. Der er dermed ikke nødvendigvis en forbindelse mellem retten til erstatning og opfyldelsen af forpligtelsen til at bidrage, idet denne ret udelukkende afhænger af, at de i artikel 1, stk. 1, i direktiv 80/987 nævnte omstændigheder foreligger, dvs. at der er tale om krav, som arbejdstagere i medfør af en arbejdsaftale har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente.
            
         
               61.
            
            
               Dermed, og som første foreløbige konklusion, er jeg af den opfattelse, at det første af de forelagte præjudicielle spørgsmål skal besvares således, at Rådets direktiv 80/987 finder anvendelse på sagen vedrørende løntilgodehavender til sømænd, der var blevet ansat til at arbejde på et skib, der førte flag fra et tredjeland, af en virksomhed, der havde vedtægtsmæssigt hjemsted i dette tredjeland, men sit reelle forretningssted i den medlemsstat, hvor sømændene var blevet ansat, og som blev erklæret konkurs af retten i den pågældende medlemsstat i henhold til denne medlemsstats lovgivning. Det er uden betydning, at arbejdsaftalerne er reguleret i henhold til tredjelandets lovgivning, og at arbejdsgiveren ikke har bidraget til finansieringen af garantiinstitutionen i den pågældende medlemsstat.
            
         B – Det andet præjudicielle spørgsmål
      
      
               62.
            
            
               Med sit andet præjudicielle spørgsmål spørger Symvoulio tis Epikrateias, om en garanti, som udelukkende gælder for græske sømænd, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med NAT, og som er blevet efterladt i udlandet, kan betragtes som en »tilsvarende beskyttelse« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 80/987.
            
         
               63.
            
            
               Idet det er blevet konstateret, at direktiv 80/987 finder anvendelse på sømænd, som befinder sig i en situation som den i hovedsagen omhandlede, skal det ifølge den forelæggende ret dernæst afgøres, hvorvidt beskyttelsen i henhold til græsk ret af de sømænd, der befinder sig under de i lov nr. 1220/81 fastlagte omstændigheder, udgør en »beskyttelse svarende til den«, der er sikret i henhold til direktiv 80/987.
            
         
               64.
            
            
               Ifølge den forelæggende ret begrænser den nationale lovgivning sig til at garantere op til tre måneders løn bestående af den grundløn og de godtgørelser, som er fastlagt i de relevante kollektive overenskomster for græske sømænd, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med NAT, såfremt de omhandlede sømænd er blevet efterladt i udlandet. Spørgsmålet er dermed, hvorvidt den nationale lovgiver korrekt har opfyldt sin forpligtelse til at gennemføre direktiv 80/987 i national ret, idet denne således har begrænset direktivets anvendelsesområde.
            
         
               65.
            
            
               Artikel 1, stk. 1, i direktiv 80/987 bestemmer, at direktivet »finder anvendelse på krav, som arbejdstagere i medfør af en arbejdsaftale eller et ansættelsesforhold har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente i henhold til artikel 2, stk. 1«. Samme artikels stk. 2 giver »undtagelsesvis« medlemsstaterne tilladelse til »fra dette direktivs anvendelsesområdet [at] udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere«. En sådan udelukkelse kan finde sted, »fordi arbejdstagernes arbejdsaftale eller ansættelsesforhold er af en særlig karakter, eller fordi der findes andre former for garanti, som sikrer arbejdstagerne en beskyttelse svarende til den, der fremgår af dette direktiv«. Under alle omstændigheder fremgår de kategorier af arbejdstagere, der kan udelukkes fra direktiv 80/987's anvendelsesområde, af bilaget til direktivet.
            
         
               66.
            
            
               Den kategori af arbejdstagere, der kan udelukkes i Grækenlands tilfælde, idet deres arbejdsaftale eller ansættelsesforhold er af en særlig karakter, er i overensstemmelse med det nævnte bilag, punkt 1, »[s]kipper og besætning på et fiskerfartøj, såfremt og i det omfang aflønning sker i form af deltagelse i overskuddet eller i fartøjets bruttoindtjening«. De arbejdstagere, der kan udelukkes, idet de er omfattet af andre former for garanti, er i henhold til bilagets punkt II »[s]kibsbesætninger«.
            
         
               67.
            
            
               Der er dermed tale om udelukkelser, der alene sker på baggrund af kategorien af arbejdstagere og aldrig på baggrund af omstændigheder, hvor løntilgodehavender er opstået på grund af arbejdsgiverens insolvens. Den beskyttelse, der kræves i henhold til direktiv 80/987, omfatter krav, som arbejdstagere har erhvervet i forhold til arbejdsgivere, der er insolvente, uden mulighed for undtagelser bortset fra dem, der er fastlagt i direktivets artikel 1, stk. 2, og dermed kan en national lovgivning, der fastsætter betingelser som de i artikel 29 i lov nr. 1220/1981 fastlagte – dvs. at der skal være tale om græske sømænd, der arbejder på skibe, der fører græsk flag, eller på udenlandske skibe, der har indgået en aftale med NAT, og sømændene skal være blevet efterladt i udlandet – ikke anses for at være forenelig med direktivets formål.
            
         
               68.
            
            
               Dermed er det efter min opfattelse klart, at den beskyttelse, der ydes af den nationale lovgivning til visse nationale arbejdstagere under så specifikke omstændigheder som de ovennævnte, ikke kan anses for at være en »beskyttelse svarende til den«, der er sikret i medfør af direktiv 80/987, for så vidt angår manglende betaling af løntilgodehavender til arbejdstagere på grund af deres arbejdsgivers insolvens alene med de undtagelser, der udtrykkeligt er tilladt i henhold til direktivet. Der bør desuden henvises til Domstolens praksis, som Kommissionen påberåber sig for så vidt som »[…] både direktivets formål, som er at sikre samtlige arbejdstagere en mindstebeskyttelse, og den i direktiv [80/987] artikel 1, stk. 2, fastsatte udelukkelsesadgangs ekstraordinære karakter viser, at kun en beskyttelse, der giver arbejdstagerne de væsentlige i direktivet fastlagte former for garanti – men på grundlag af en ordning, hvis bestemmelser er forskellige fra direktivets – kan anses for en »tilsvarende« beskyttelse« (
                     15
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Dermed, og som den anden foreløbige konklusion, foreslår jeg Domstolen, at det andet spørgsmål besvares således, at den udbetaling, der er fastlagt i artikel 29 i lov nr. 1220/1981, ikke udgør en »beskyttelse svarende til den«, der kræves i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 80/987.
            
         VI – Forslag til afgørelse
      
      
               70.
            
            
               På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
               
                        »1)
                     
                     
                        Rådets direktiv 80/987/EØF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens finder anvendelse på sagen vedrørende løntilgodehavender til sømænd, der var blevet ansat til at arbejde på et skib, der førte et flag fra et tredjeland, af en virksomhed, der havde vedtægtsmæssigt hjemsted i dette tredjeland, men sit reelle forretningssted i den medlemsstat, hvor sømændene var blevet ansat, og som blev erklæret konkurs af retten i den pågældende medlemsstat i henhold til denne medlemsstats lovgivning, idet det er uden betydning, at arbejdsaftalerne er reguleret i henhold til tredjelandets lovgivning, og at arbejdsgiveren ikke har bidraget til finansieringen af garantiinstitutionen i den pågældende medlemsstat.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Den udbetaling, der er fastlagt i artikel 29 i lov nr. 1220/1981, udgør ikke en »beskyttelse svarende til den«, der kræves i henhold til artikel 1, stk. 2, i direktiv 80/987.«
                     
                  
         (
            1
         )   Originalsprog: spansk.
      (
            2
         )   Rådets direktiv af 20.10.1980 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23).
      (
            3
         )   Undertegnet i Montego Bay den 10.12.1982, trådt i kraft den 16.11.1994, ratificeret af Republikken Malta den 20.5.1993 og af Den Hellenske Republik den 21.7.1995 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23.3.1998 (EFT L 179, s. 1), herefter »havretskonventionen«.
      (
            4
         )   Åbnet for undertegnelse i Rom den 19.6.1980 (EFT L 266, s. 1, herefter »Romkonventionen«).
      (
            5
         )   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 23.9.2002 (EFT L 270, s. 1).
      (
            6
         )   Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 22.10.2008 om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfælde af arbejdsgiverens insolvens (kodificeret udgave) (EUT L 283, s. 36).
      (
            7
         )   Rådets forordning af 29.5.2000 om konkurs (EUT L 160, s. 1).
      (
            8
         )   Sag C-117/96, EU:C:1997:415.
      (
            9
         )   Sag C-286/90, EU:C:1992:453.
      (
            10
         )   Sag C-53/88, EU:C:1990:380.
      (
            11
         )   Dette er årsagen til, at Domstolen i sag Poulsen og Diva Navigation (C-286/90, EU:C:1992:453) gjorde fortolkningen af den pågældende EU-lovgivning afhængig af dens forenelighed med folkeretten.
      (
            12
         )   Min fremhævelse.
      (
            13
         )   Direktiv 80/987, artikel 3, stk. 1.
      (
            14
         )   Direktiv 80/987, artikel 5.
      (
            15
         )   Sag Kommissionen mod Grækenland (C-53/88, EU:C:1990:380, præmis 19).