CELEX: 62017CC0009
Language: hr
Date: 2017-12-13 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez-Bordone od 13. prosinca 2017.#Postupak koji je pokrenula Maria Tirkkonen.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Korkein hallinto-oikeus.#Zahtjev za prethodnu odluku – Ugovori o javnoj nabavi – Direktiva 2004/18/EZ – Postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga poljoprivrednog savjetovanja – Postojanje ugovora o javnoj nabavi – Sustav nabave usluga koji se sastoji u prihvaćanju kao dobavljača svakog gospodarskog subjekta koji ispunjava unaprijed utvrđene uvjete – Sustav koji nije naknadno otvoren za druge gospodarske subjekte.#Predmet C-9/17.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
      od 13. prosinca 2017. (
            1
         )
      
         Predmet C‑9/17
      
      Maria Tirkkonen
      
         uz sudjelovanje:
      
      Maaseutuvirasto
      
         (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska))
      
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/18/EZ – Postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi usluga poljoprivrednog savjetovanja – Postojanje ugovora o javnoj nabavi – Sustav nabave usluga putem ugovora koji su uređeni okvirnim sporazumom i otvoreni za sve gospodarske subjekte koji ispunjavaju unaprijed utvrđene uvjete – Sustav koji nije naknadno otvoren za druge gospodarske subjekte”
      
               1.
            
            
               Među potporama ruralnom razvoju financiranim iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) nalaze se one za pružanje savjetodavnih usluga poljoprivrednicima. Nacionalna tijela odabiru savjetnike za pružanje tim poljoprivrednicima svojih stručnih savjeta na temelju postupaka koji su, načelno, otvoreni svima koji ispunjavaju odgovarajuće zahtjeve za obavljanje takve zadaće.
            
         
               2.
            
            
               U okviru jednog od tih postupaka odabira, M. Tirkkonen je, ispunivši propisani obrazac, podnijela prijavu za upis na popis poljoprivrednih savjetnika. Međutim, propustila je ispuniti dio u kojem je trebala navesti prihvaća li „uvjete iz nacrta okvirnog ugovora”, zbog čega je javni naručitelj odbio njezinu prijavu.
            
         
               3.
            
            
               Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, taj se propust može ispraviti ako se primijeni nacionalni zakon koji uređuje odnose između javne uprave i građana. Međutim, ako se primijeni nacionalni zakon o javnoj nabavi, čini se da tu pogrešku nije moguće ispraviti. Tako je barem ustvrdila finska uprava, kao i prvostupanjski sud koji je potvrdio njezinu odluku.
            
         
               4.
            
            
               U tim okolnostima, Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) želi saznati, ukratko, je li sustav odabira poljoprivrednih savjetnika koji je predmet spora „ugovor o javnoj nabavi” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18/EZ (
                     2
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Prilikom odgovora na njegove dvojbe, u obzir treba uzeti sudsku praksu Suda, u vezi s tim pojmom, u predmetu Falk Pharma (
                     3
                  ) koji, prema mojem mišljenju, pruža dostatne smjernice za rješavanje spora.
            
         
         I. Pravni okvir
      
      
         
            A.
          
            Pravo Unije
         
      
      
         1. Direktiva 2004/18
      
      
               6.
            
            
               Članak 1. („Definicije”) utvrđuje sljedeće:
               „[…]
               
                        2.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 ‚Ugovori o javnoj nabavi’ su naplatni ugovori sklopljeni u pisanom obliku između jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više javnih naručitelja i čiji je predmet izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga u smislu ove Direktive.
                              
                           
                  […]
               
                        5.
                     
                     
                        ‚Okvirni sporazum’ je sporazum između jednog ili više javnih naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uvjeta pod kojima se sklapaju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.
                     
                  […]”
            
         
               7.
            
            
               Članak 32. („Okvirni sporazumi”) utvrđuje sljedeće:
               „[…]
               2.   Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, javni naručitelj slijedi postupovna pravila navedena u ovoj Direktivi za sve faze do sklapanja ugovora na temelju tog okvirnog sporazuma. Strane okvirnog sporazuma odabiru se primjenom kriterija za odabir utvrđenih u skladu s člankom 53.
               Ugovori na temelju okvirnog sporazuma sklapaju se u skladu s postupcima navedenima u stavcima 3. i 4. Ti se postupci mogu primjenjivati samo između javnih naručitelja i gospodarskih subjekata koji su izvorno strane okvirnog sporazuma.
               Pri sklapanju ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu, strane ne smiju ni pod kojim uvjetima mijenjati bitne uvjete okvirnog sporazuma, posebno u slučaju navedenom u stavku 3.
               […]
               4.   Ako je okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata, potonjih mora biti najmanje troje, ako ima dovoljan broj gospodarskih subjekata koji zadovoljavaju uvjete sposobnosti i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir.
               Ugovori na temelju okvirnih sporazuma sklopljenih s više gospodarskih subjekata mogu biti sklopljeni ili:
               
                        –
                     
                     
                        primjenom uvjeta određenih u okvirnom sporazumu bez ponovnog natjecanja, ili
                     
                  
                        –
                     
                     
                        ako svi uvjeti nisu određeni u okvirnom sporazum, kada su strane ponovno u natjecanju na temelju istih i, ako je to nužno, preciznije definiranih uvjeta, i, ako je prikladno, drugih uvjeta navedenih u specifikacijama okvirnog sporazuma, u skladu sa sljedećim postupkom:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 za svaki ugovor koji će se sklopiti, javni naručitelji pisanim putem pozivaju gospodarske subjekte koji su sposobni izvršiti ugovor;
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 javni naručitelji određuju rok koji je dovoljno dug da omogući dostavu ponuda za svaki pojedini ugovor, uzimajući u obzir čimbenike poput složenosti predmeta ugovora i vremena potrebnog za dostavu ponuda;
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 ponude se dostavljaju pisanim putem, a njihov sadržaj ostaje tajan sve dok ne istekne predviđeni rok za odgovor;
                              
                           
                                 (d)
                              
                              
                                 javni naručitelji sklapaju svaki ugovor s ponuditeljem koji je dostavio najpovoljniju ponudu na temelju kriterija za odabir navedenih u specifikacijama okvirnog sporazuma.”
                              
                           
                  
         
               8.
            
            
               Članak 53. („Kriteriji za odabir ponude”) predviđa sljedeće:
               
                        „1.
                     
                     
                        Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone, propise ili upravne odredbe o plaćanju naknade za određene usluge, kriteriji na kojima javni naručitelji temelje sklapanje ugovora o javnoj nabavi su ili:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 ako se odabire ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja, razni kriteriji vezani uz sadržaj dotičnog ugovora o javnoj nabavi, primjerice, kvaliteta, cijena, tehničke vrijednosti, estetske i funkcionalne osobine, ekološke osobine, operativni troškovi, ekonomičnost, usluga nakon prodaje i tehnička pomoć, datum isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja, ili
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 samo najniža cijena.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Ne dovodeći u pitanje odredbe trećeg podstavka, u slučaju navedenom u stavku 1. točki (a) javni naručitelj u pozivu na nadmetanje ili u ugovornim dokumentima ili, u slučaju natjecateljskog dijaloga, u opisnoj dokumentaciji mora navesti relativni značaj koji pridaje svakom pojedinom kriteriju izabranom da odredi ekonomski najpovoljniju ponudu.
                     
                  Ti se značaji mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom.
               Ako, prema mišljenju javnog naručitelja, određivanje značaja nije moguće iz dokazivih razloga, javni naručitelj navodi u pozivu na nadmetanje i/ili ugovornim dokumentima ili, u slučaju natjecateljskog dijaloga, u opisnoj dokumentaciji, kriterije poredane od najvažnijeg prema najmanje važnom.”
            
         
         2. Uredba (EU) br. 1305/2013 (
               4
            )
      
      
               9.
            
            
               Članak 15. stavak 3. propisuje:
               „Tijela ili subjekti odabrani za pružanje savjetodavnih usluga posjeduju odgovarajuće resurse u smislu osoblja s odgovarajućom stručnom spremom te savjetodavnim iskustvom i pouzdanošću vezano uz područja za koja provode savjetovanje. Korisnici u okviru ove mjere biraju se putem poziva za podnošenje ponuda. Postupkom odabira upravlja zakon o javnoj nabavi te je otvoren kako javnim tako i privatnim subjektima. Objektivan je i isključuje kandidate sa sukobom interesa.
               […]”
            
         
         3. Provedbena uredba (EU) br. 808/2014 (
               5
            )
      
      
               10.
            
            
               Članak 7. predviđa sljedeće:
               „Pozivi za podnošenje ponuda iz članka 15. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 provode se u skladu s važećim pravilima Unije i nacionalnim pravilima o javnoj nabavi. U njima se vodi računa o tome u kojoj mjeri podnositelji zahtjeva ispunjavaju uvjete stručnosti iz navedenog članka.”
            
         
         
            B.
          
            Nacionalno pravo
         
      
      
               11.
            
            
               Direktiva 2004/18 u Finskoj je prenesena Zakonom o javnoj nabavi (Zakon 348/2007).
            
         
               12.
            
            
               U skladu s člankom 45. stavkom 1. Zakona o dodjeli poljoprivrednih potpora (Zakon 192/2003, kako je izmijenjen Zakonom 501/2014), savjetnici se odabiru u skladu s odredbama Zakona o javnoj nabavi i to za vremensko razdoblje koje prestaje po isteku Programa ruralnog razvoja kontinentalne Finske 2014. – 2020.
            
         
               13.
            
            
               U skladu sa stavkom 2. tog istog članka, za odabir i odobrenje savjetnika nužno je da on raspolaže dovoljnim tehničkim znanjem o sadržaju i opsegu savjetovanja koje treba obavljati. Isto tako, treba ispuniti zahtijevane uvjete u pogledu sposobnosti.
            
         
         II. Činjenice
      
      
               14.
            
            
               Maaseutuvirasto (Finska agencija za ruralna područja; u daljnjem tekstu: Agencija) 16. rujna 2014. objavio je zahtjev za podnošenje ponuda, na temelju otvorenog postupka u obliku okvirnog sporazuma, za pružanje savjetodavnih usluga poljoprivrednim gospodarstvima u razdoblju 2015. – 2020.
            
         
               15.
            
            
               U pozivu na nadmetanje navedeno je da je postupak otvoren za javne i privatne savjetnike te da je njegov cilj privući pružatelje usluga koji ispunjavaju zahtjeve iz članka 15. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 i članka 13. stavka 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 (
                     6
                  ), uz odgovarajuće iskustvo u području savjetovanja.
            
         
               16.
            
            
               Sustav odabira temeljio se na okvirnom sporazumu, u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi, na način da su se pružatelji usluge u njega uključivali putem otvorenog postupka iz članka 65. tog Zakona.
            
         
               17.
            
            
               Okvirni sporazum navodio je osnovne uvjete za pružanje usluge. Kasniji su se ugovori dodjeljivali izvan posebnog postupka sklapanja ugovora, na način da je poljoprivrednik/poljoprivredni subjekt, koji je to zatražio, primio savjetovanje od osobe koja je, prema njegovu mišljenju, najbolje ispunjavala njegove potrebe. Načelno, koristile su se usluge u neposrednoj okolini, pri čemu su se drugi savjetnici mogli angažirati u opravdanim slučajevima.
            
         
               18.
            
            
               Naknada se savjetnicima isplaćivala ovisno o broju radnih sati i na teret Agencije (osim PDV‑a, koji je trebao platiti poljoprivrednik kojeg se savjetuje).
            
         
               19.
            
            
               Uzimajući u obzir postojeću potražnju za savjetovanjem, bili su prihvaćeni svi savjetnici koji su ispunjavali zahtjeve u pogledu sposobnosti i minimalne uvjete navedene u prilozima okvirnom sporazumu. Osim toga, natjecatelji su trebali proći posebnu provjeru, koja je bila dio postupka odabira.
            
         
               20.
            
            
               Odlukom od 18. prosinca 2014., Agencija je isključila zahtjev M. Tirkkonen jer nije ispunila točku 7. obrasca „Ispunjenje formalnih uvjeta ponude i zahtjeva za nadmetanje” (prilog 2. pozivu na nadmetanje). U toj je točki, označivanjem polja „da” ili „ne”, trebala navesti „prihvaća li uvjete nadmetanja priložene nacrtu okvirnog ugovora”.
            
         
               21.
            
            
               M. Tirkkonen pobijala je odluku Agencije pred Markkinaoikeus (Trgovački sud), navodeći da se nije radilo o sklapanju ugovora o javnoj nabavi. Tvrdila je da se stoga ne primjenjuje Zakon o javnoj nabavi, nego Zakon o javnoj upravi, zbog čega je Agencija od nje trebala zahtijevati da dopuni dokumentaciju svoje ponude.
            
         
               22.
            
            
               Nakon što je Markkinaoikeus (Trgovački sud) 7. rujna 2015. odbio njezin zahtjev, M. Tirkkonen podnijela je žalbu pred Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska), koji upućuje ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
            
         
               23.
            
            
               Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, želi se razjasniti „predstavlja li sustav savjetodavnih usluga [Agencije] ugovor o javnoj nabavi koji ulazi u područje primjene Direktive 2004/18 i, time, u područje primjene nacionalnog Zakona o javnoj nabavi” (
                     7
                  ).
            
         
         III. Postavljeno pitanje
      
      
               24.
            
            
               Postavljeno prethodno pitanje glasi kako slijedi:
               „Treba li članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive o javnoj nabavi 2004/18/EZ tumačiti na način da je definicijom ‚ugovora o javnoj nabavi’ u smislu te direktive obuhvaćen sustav nabave
               
                        –
                     
                     
                        kojim javno tijelo namjerava nabavljati usluge na tržištu tijekom unaprijed određenog razdoblja, na način da pod uvjetima iz nacrta okvirnog ugovora priloženog pozivu na nadmetanje sklapa ugovore s gospodarskim subjektima koji ispunjavaju zahtjeve, koji su određeni i pojedinačno opisani u pozivu na nadmetanje, u pogledu sposobnosti ponuditelja i ponuđene usluge i koji prođu provjeru koja je pobliže opisana u pozivu za nadmetanje, i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        kojemu se tijekom trajanja ugovora više ne može pristupiti?”
                     
                  
         
         IV. Postupak pred Sudom i stajalište stranaka
      
      
               25.
            
            
               Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 9. siječnja 2017. Pisana očitovanja podnijeli su M. Tirkkonen, finska vlada i Komisija. Sud je odlučio da raspravu nije potrebno održati.
            
         
               26.
            
            
               M. Tirkkonen navodi da od tri faze od kojih se sastoji nadmetanje (provjera prikladnosti ponuditeljâ; ocjena sukladnosti ponudâ s pozivom na nadmetanje; odabir ponude prema kriteriju najniže cijene ili učinkovitosti u odnosu na troškove), u ovom postupku nije provedena treća faza, jer ponude nisu bile međusobno uspoređene i jer je odabir pružatelja usluge bio na poljoprivredniku. Konkretno, ističe da je provjeri pristupilo 140 prvotno odabranih savjetnika, od kojih ju je prošlo njih 138, pri čemu ta provjera nije omogućila da ih se stvarno rangira na temelju zasluga. Tvrdi da to što nije proveden odabir pristiglih ponuda isključuje postojanje ugovora o javnoj nabavi.
            
         
               27.
            
            
               Finska vlada ističe relevantnost sudske prakse iz presude Falk Pharma, navodeći, međutim, da u ovom slučaju sustav nije trajno otvoren za nove ponuditelje. Prema njezinu mišljenju, time što javni naručitelj „pružateljima nameće mnoge konkretne zahtjeve koji se ne temelje na zakonodavstvu (
                     8
                  )” približava taj sustav pojmu ugovora o javnoj nabavi. Tvrdi da je primjena zakonodavstva o javnoj nabavi opravdana potrebom osiguranja da se kriteriji za odabir ne utvrđuju na diskriminirajući način.
            
         
               28.
            
            
               Osim toga, finska vlada navodi da je od 163 pristiglih ponuda uvjetno prihvaćeno njih samo 140, od kojih je u konačnici prihvaćeno njih 138. Tvrdi da taj podatak potvrđuje selektivnost postupka i namjeru javnog naručitelja da prihvati samo najbolje ponude, kao i odvraćajuću prirodu uvjeta koji se zahtijevaju od ponuditeljâ.
            
         
               29.
            
            
               U konačnici, finska vlada smatra da šestogodišnje razdoblje trajanja sustava podrazumijeva da u tom vremenu nije moguće prihvatiti nove savjetnike, čime se sporni postupak razlikuje od običnog sustava ovlaštenja.
            
         
               30.
            
            
               Komisija smatra da posebni zahtjevi iz poziva na nadmetanje u pogledu sposobnosti ponuditelja i u pogledu usluge, kao što ih navodi sud koji je uputio zahtjev, ne predstavljaju kriterij za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, nego tek kriterij za odabir.
            
         
               31.
            
            
               Komisija navodi da postupak nije sadržavao kriterije za sklapanje ugovora o javnoj nabavi te da Agencija nije mogla isključiti ili odbiti savjetnika sa stručnim kompetencijama kojeg je izabrao poljoprivrednik. Ukratko, tvrdi da su u postupku upotrijebljeni samo kriteriji za odabir.
            
         
               32.
            
            
               U tim okolnostima, Komisija navodi da je predmet sličan onomu o kojem se odlučivalo u presudi Falk Pharma, a čija je sudska praksa potvrđena Direktivom 2014/14/EU (
                     9
                  ). Prema njezinu mišljenju, nije važno to što sustav nije trajno otvoren za zainteresirane osobe, jer je izostanak odabira dovoljan razlog za odbacivanje njegove kvalifikacije kao ugovora o javnoj nabavi.
            
         
         V. Ocjena
      
      
               33.
            
            
               Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, finska je uprava pokrenula program na temelju Uredbe br. 1305/2013, čiji članak 15. stavak 3. navodi da je postupak odabira pružatelja savjetodavnih usluga uređen zakonodavstvom o javnoj nabavi. Stoga na prethodno pitanje valja odgovoriti na temelju zakonodavstva o javnoj nabavi.
            
         
               34.
            
            
               Smatram da se to pozivanje na zakonodavstvo o javnoj nabavi treba tumačiti na način da se postupak odabira poljoprivrednih savjetnika treba temeljiti na načelima (zabrane diskriminacije, jednakog postupanja i transparentnosti) koja uređuju taj sektor pravnog poretka. Prema mojem mišljenju, nije riječ o zahtjevu koji podrazumijeva preuzimanje svih odredaba iz direktiva Unije o javnoj nabavi javnih subjekata.
            
         
               35.
            
            
               Konkretno, sud a quo želi saznati je li sustav poput predmetnog „obuhvaćen područjem primjene Direktive 2004/18”. Podsjećam da se njime želi privući neodređeni broj osoba koje poljoprivrednicima trebaju pružati usluge poljoprivrednog savjetovanja, odabirući ih u okviru postupka, koji podliježe uvjetima iz okvirnog sporazuma, a u kojem mogu sudjelovati osobe koje ispunjavaju zahtjeve navedene u dokumentaciji za nadmetanje i koje prođu provjeru. Sustav je vremenski ograničen i u tom razdoblju nije moguće uključivanje novih savjetnika.
            
         
               36.
            
            
               Iz podataka koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev na prvi pogled proizlazi, kao što to ističe Komisija (
                     10
                  ), da su ispunjene značajke svojstvene ugovorima iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18. Naime, riječ je o ugovoru, koji je uređen okvirnim sporazumom, koji u pisanom obliku sklapaju gospodarski subjekt (savjetnik) i javni naručitelj (Agencija), čiji je predmet naplatno pružanje usluga. Potonje je posebice tako jer, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev (
                     11
                  ), savjetodavne usluge svakako koriste poljoprivredniku kojem se pružaju, ali i Agenciji koja ih plaća i u čije se ime pružaju, u okviru njihovih upravnih nadležnosti.
            
         
               37.
            
            
               Međutim, ne treba zaboraviti da je za Sud „izbor ponude, a time i uspješnog ponuditelja, element bitno povezan s uređenjem javne nabave […] [D]irektivom [2004/18] i, slijedom toga, s pojmom ‚ugovora o javnoj nabavi’ u smislu njezina članka 1. stavka 2. točke (a)” (
                     12
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Čini mi se da taj pristup iz presude Falk Pharma nije suviše redukcionistički. Njime se želi pokazati da, u konačnici, u ugovorima o javnoj nabavi koji podliježu Direktivi 2004/18 treba postojati krajnji uspješni ponuditelj, kojemu se daje prednost u odnosu na preostale natjecatelje s obzirom na obilježja njegove ponude. I taj ključan element vrijedi „za svaki ugovor, okvirni sporazum i svaku uspostavu dinamičkog sustava nabave” u odnosu na koje „javni naručitelj sastavlja pismeno izvješće koje sadržava ime uspješnog ponuditelja i razloge zašto je njegova ponuda odabrana” [članak 43. prvi podstavak točka (e) Direktive 2004/18, moje isticanje] (
                     13
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Smatram da u spornom sustavu nije moguće utvrditi postojanje kriterija za dodjelu ili sklapanje ugovora o savjetodavnim uslugama, nego samo kriterije za odabir gospodarskih subjekata koji su osposobljeni za pružanje tih usluga.
            
         
               40.
            
            
               Kao što je to nezavisni odvjetnik M. Wathelet istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Ambisig (
                     14
                  ), postoje dvije vrste kriterija koje je Sud pokušao razlikovati. Razlikuju se „provjera prikladnosti ponuditeljâ da izvrše ugovore koji se dodjeljuju”, s jedne strane, i „dodjela tih ugovorâ” kao takva, s druge strane. „Dok se odabir ponuditelja tiče njegove osobne situacije i njegove prikladnosti da obavlja predmetnu poslovnu djelatnost, ugovor se dodjeljuje ponuditelju koji ponudi sa stajališta javnog naručitelja ekonomski najpovoljniju ponudu (članak 53. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/18) ili koji predloži najnižu cijenu (stavak 1. točka (b) istog članka)”.
            
         
               41.
            
            
               Drugim riječima, ako se kriterijima za odabir želi ocijeniti ponuditelje prema njihovim sposobnostima, onda se kriterijima za sklapanje
                  ugovora želi utvrditi i odabrati najprimjerenija ponuda od onih koje su podnijeli različiti ponuditelji. Budući da se teži „otvaranj[u] javne nabave natjecanju (
                     15
                  )”, gospodarski subjekti trebaju se međusobno natjecati, kao konkurenti, da bi im se povjerilo pružanje usluge.
            
         
               42.
            
            
               Smatram da je, s tog aspekta, ključno utvrđenje suda koji je uputio zahtjev da „[u] pozivu na nadmetanje nisu utvrđeni kriteriji za sklapanje ugovora koji omogućavaju međusobnu usporedbu ponuda i da [Agencija] nije na temelju bodovanja ocijenila i usporedila ponude”, nego da su „[s]vi ponuditelji koji su ispunjavali zahtjeve za nadmetanje, posebice u pogledu osposobljenosti i stručnog iskustva, bili uvršteni u okvirni sporazum, pod uvjetom da su prošli provjeru koja je detaljnije opisana u pozivu na nadmetanje” (
                     16
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Finska vlada tvrdi da je postupak bio stvarno selektivan zbog primjene kriterija za prihvat. S jedne strane, to što su unaprijed javno objavljeni moglo je utjecati na zainteresirane osobe koje su smatrale da ih ne ispunjavaju da ne dostave ponudu. S druge strane, uvjeti su bili toliko strogi da ih sve osobe nisu mogle ispuniti, na način da je postupak zapravo bio ograničen na „odabranu skupinu” (
                     17
                  ). Finska vlada stoga smatra da je zbog selektivnosti postupka neophodno da se kriteriji koji pružaju to svojstvo ne utvrđuju na diskriminirajući način, što dovodi do primjene zakonodavstva o javnoj nabavi.
            
         
               44.
            
            
               Nedvojbeno je da zahtijevanje nekih uvjeta u pogledu osposobljenosti i zasluga za pristup sustavu o kojemu je riječ podrazumijeva određeni mehanizam odabira. Međutim, kad je riječ o ugovorima na koje se primjenjuje Direktiva 2004/18, nije odlučujuće utvrđivanje sposobnosti ponuditeljâ za pružanje savjetodavne usluge (kriterij za odabir), nego razlika među ponudama tih ponuditelja, nakon utvrđivanja njihove sposobnosti, kako bi se konačno odabrala osoba ili osobe kojima će se dodijeliti pružanje te usluge (kriterij za sklapanje ugovora).
            
         
               45.
            
            
               Zahtjevi za pristup sustavu poljoprivrednog savjetovanja koji se temelje na tehničkoj sposobnosti (u koje se ubraja prolaz na provjeri) svakako omogućuju odabir ponuditeljâ s obzirom na unaprijed utvrđeni prag. Međutim, za potrebe pojma ugovora o javnoj nabavi iz Direktive 2004/18, relevantan je onaj odabir koji se temelji na razlici među sposobnostima i zaslugama u ponudama različitih natjecatelja. Drugim riječima, odlučujuće je konačno sklapanje ugovora, u okviru kojeg se uspoređuje ili razlikuje najbolja ponuda, a ne prvotni odabir s obzirom na prag čiji prolaz ne podrazumijeva natjecanje među natjecateljima.
            
         
               46.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev poziva se na predmet Ambisig (
                     18
                  ), u kojemu je bilo navedeno da su sposobnosti i iskustvo članova tima koji želi izvršiti ugovor čiji je predmet bilo pružanje usluga obrazovanja i savjetovanja „odlučujući za ocjenu profesionalne kvalitete tog tima” i da „[t]a kvaliteta može biti bitna karakteristika ponude i povezana s predmetom ugovora, u smislu članka 53. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/18 (
                     19
                  )” na način da „ta kvaliteta može biti kriterij dodjele u pozivu na nadmetanje ili u dotičnim specifikacijama” (
                     20
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Međutim, Sud je to ustvrdio u kontekstu u kojem je javni naručitelj izabrao jednog od konkurentnih ponuditelja i isključio drugog, upotrijebivši kao kriterij upravo kvalitetu njihovih odnosnih timova.
            
         
               48.
            
            
               Suprotno tomu, u ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev navodi da Agencija nije ab initio ograničila broj mogućih pružatelja usluga (
                     21
                  ), da nije međusobno usporedila ponude i da nije provela konačan odabir jedne ili više ponuda, na temelju usporednog vrednovanja njihovih odnosnih sadržaja, isključujući druge ponude (
                     22
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Stoga se susrećemo sa slučajem u kojem treba primijeniti sudsku praksu iz predmeta Falk Pharma, u skladu s kojom „kad javni subjekt namjerava sklopiti ugovore o isporuci sa svim gospodarskim subjektima koji žele isporučivati odnosne proizvode po uvjetima koje je taj javni subjekt naveo, neodređivanje gospodarskog subjekta kojem bi bio dodijeljen isključivi ugovor ima za posljedicu to da nema potrebe detaljnim propisima Direktive 2004/18 regulirati postupanje tog javnog naručitelja kako bi ga se spriječilo da dodijeli ugovor dajući prednost domaćim subjektima” (
                     23
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Finska vlada (
                     24
                  ) i sud koji je uputio zahtjev slažu se da je u ovom predmetu relevantna sudska praksa na koju sam se upravo pozvao. Njihova jedina dvojba, za koju se čini da je Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) navela na to da uputi zahtjev za prethodnu odluku (
                     25
                  ), leži u tome što, za razliku od slučaja iz presude Falk Pharma, sustav koji je uspostavila Agencija nije trajno otvoren za sve gospodarske subjekte zainteresirane tijekom cijelog razdoblja njegova trajanja.
            
         
               51.
            
            
               Točno je da se, strogo govoreći, ograničavanjem sustava nabave, tijekom njegova razdoblja trajanja, na gospodarske subjekte koje je Agencija prvotno prihvatila (čime se onemogućava naknadni pristup novim savjetnicima) nameće određeno kvantitativno ograničenje. Međutim to proizlazi samo iz strogog vremenskog ograničenja sâmog sustava potpora za savjetovanje, koje je usporedno s programom ruralnog razvoja kontinentalne Finske 2014. – 2020.
            
         
               52.
            
            
               Osim toga, smatram da pozivanje Suda u presudi Falk Pharma na trajnu otvorenost sustava nabave za nove ponuditelje nije bio ratio decidendi te presude, nego samo tvrdnja izrečena ad abundantiam. Tada je odlučujuće bilo to što javni naručitelj ugovor nije dodijelio isključivo jednom od ponuditelja (
                     26
                  ).
            
         
               53.
            
            
               U ovom slučaju, jednako kao u predmetu Falk Pharma, nije bilo nikakvog elementa stvarnog natjecanja među natjecateljima, kako bi se ocijenilo koja je od njihovih ponuda najbolja i kako bi se istodobno odbile preostale ponude.
            
         
               54.
            
            
               Osim toga, kao što je Sud naveo u toj istoj presudi (
                     27
                  ), taj se ključni čimbenik izričito navodi u pojmu „nabave” iz Direktive 2014/24, čija neprimjenjivost ratione temporis na ovaj slučaj ne oduzima smisao njegovu navođenju, makar samo zato da se izrazi namjera zakonodavca da izričito istakne značajku ugovorâ o javnoj nabavi koja je, u skladu sa stajalištem Suda, svojstvena njihovoj naravi (
                     28
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Pozitivna i negativna relevantnost tog čimbenika ističe se kada se, u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2014/24, pojašnjava da se slučajevi u kojima su svi subjekti koji ispunjavaju određene uvjete ovlašteni za izvršavanje određenog zadatka, bez bilo kakvog odabira, „ne bi […] trebali tumačiti kao nabava”.
            
         
         VI. Zaključak
      
      
               56.
            
            
               Uzimajući u obzir ranije navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud, Finska) odgovori sljedeće:
               „Članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da sustav za odabir pružateljâ usluga poljoprivrednog savjetovanja poput onoga koji je predmet spora u glavnom postupku, u okviru kojeg javni subjekt prihvaća sve gospodarske subjekte koji ispunjavaju zahtjeve u pogledu sposobnosti i prođu provjeru, pri čemu se ne sklapa isključujući ugovor za pružanje usluge s jednim ili više navedenih savjetnika u sustavu natjecanja, ne predstavlja ugovor o javnoj nabavi u skladu s tom direktivom. U vezi s tim, nevažno je to što je sustav vremenski ograničen i što u tom razdoblju nije moguće prihvaćanje novih savjetnika.”
            
         (
            1
         )	Izvorni jezik: španjolski
      (
            2
         )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)
      (
            3
         )	Presuda od 2. lipnja 2016. (C‑410/14, EU:C:2016:399) (u daljnjem tekstu: presuda Falk Pharma)
      (
            4
         )	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487.)
      (
            5
         )	Uredba Komisije оd 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila primjene Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2014., L 227, str. 18.)
      (
            6
         )	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549.)
      (
            7
         )	Sud a quo ističe da predmet zahtjeva nije utvrditi je li Agencija „postupala u skladu s odredbama o javnoj nabavi” (točka 8. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku). U svakom slučaju, nije naodmet pojasniti da, za slučaj da je primjenjiva, iz Direktive 2004/18 proizlazi da javni naručitelj, u okviru javne nabave, može prihvatiti uklanjanje formalnih nepravilnosti koje ne predstavlja podnošenje nove ponude i koje uvelike ne mijenja sadržaj prve ponude. U vezi s tim upućujem na svoje mišljenje u predmetu M. A. T. I. SUD (C‑523/16 i C‑536/16) i DUEMMESGR (C‑523/16 i C‑536/16, EU:C:2017:868).
      (
            8
         )	Točka 22. njezina podneska s pisanim očitovanjima
      (
            9
         )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.)
      (
            10
         )	Točka 27. i 28. Komisijinih pisanih očitovanja
      (
            11
         )	Točka 56. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku: „može se smatrati da predmetno pružanje usluge Agenciji donosi izravnu gospodarsku korist”.
      (
            12
         )	Presuda Falk Pharma, t. 38.
      (
            13
         )	Ibidem, t. 39.
      (
            14
         )	Predmet C‑601/13, EU:C:2014:2474, t. 17. i 19.
      
      (
            15
         )	Uvodna izjava 2. Direktive 2004/18
      (
            16
         )	Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 59.
      (
            17
         )	Točka 38. pisanih očitovanja finske vlade. U njemu se ističe da je od ukupno 163 ponude privremeno prihvaćeno njih 140, a da je konačno prihvaćeno njih 138, što čini 85 % podnesenih prijava.
      (
            18
         )	Presuda od 26. ožujka 2015. (C‑601/13, EU:C:2015:204)
      (
            19
         )	Ibidem, t. 33.
      (
            20
         )	Ibidem, t. 34.
      (
            21
         )	Prema navodima suda a quo, Agencija je tvrdila „da je potrebna što je veća moguća skupina pružatelja da bi se primateljima usluga zajamčila usluga koju zahtijevaju” (točka 50. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).
      (
            22
         )	Osim toga, konačan odabir pružatelja usluga, u svakom slučaju, niti ne provodi Agencija, nego poljoprivrednici koji se koriste sustavom savjetovanja. Potonji se mogu odlučiti za savjetnika koji najbolje odgovara njihovim potrebama, bez obzira na to što prednost pri odabiru imaju savjetnici koji svoje savjete pružaju u neposrednoj okolini, jer je u opravdanim slučajevima uvijek moguće angažirati druge savjetnike. Vidjeti u tom smislu točku 14. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
      (
            23
         )	Kao što je to Sud naveo u točki 35. te iste presude, „cilj je Direktive 2004/18 isključiti rizik od davanja prednosti domaćim ponuditeljima ili natjecateljima kad god javnu nabavu provode javni naručitelji”. U nastavku je navedeno (točka 36.) da je taj rizik „usko […] povezan s odabirom koji javni naručitelj namjerava izvršiti između prihvatljivih ponuda i isključivosti koja će proizići iz dodjele odnosnog ugovora subjektu čija je ponuda prihvaćena ili gospodarskim subjektima čije su ponude prihvaćene u slučaju okvirnog sporazuma, što je svrha postupka javne nabave”.
      (
            24
         )	Finska vlada navodi da taj čimbenik razlikuje taj postupak od pukog sustava ovlaštenja i da ga približava statusu „ugovora o javnoj nabavi”, u smislu Direktive 2004/2018.
      (
            25
         )	Za sud a quo, dvojba koju treba riješiti jest u tome „može li se na temelju obilježja […] neotvorenosti za nove gospodarske subjekte zaključiti da je riječ o ugovoru o javnoj nabavi za potrebe članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18” (odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 63.).
      (
            26
         )	Presuda Falk Pharma, t. 38.
      (
            27
         )	Ibidem, t. 40.
      (
            28
         )	U skladu s člankom 1. stavkom 2. Direktive 2014/14, „[n]abava […] podrazumijeva stjecanje putem javnog ugovora, radova, robe ili usluga koje nabavlja jedan ili više javnih naručitelja od gospodarskih subjekata koje su ti javni naručitelji odabrali, bez obzira na to jesu [li] radovi, roba ili usluge namijenjene javnoj svrsi.” Moje isticanje