CELEX: 62012CC0113
Language: sv
Date: 2013-05-16 00:00:00
Title: 

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      föredraget den 16 maj 2013 (
            1
         )
      
         Mål C‑113/12
      
      
         Donal Brady
      
      
         mot
      
      
         Environmental Protection Agency
      
      
         (begäran om förhandsavgörande från Supreme Court (Irland))
      
      ”Miljö — Direktiven 75/442/EEG och 91/156/EEG — Avfallsbegreppet — Gödselvatten från en grisfarm — Förvaring innan det används som gödningsmedel — Klassificering som avfall — Klassificering som biprodukt — Bevisbörda — Personligt ansvar för producenten om tredje part åsidosätter unionsrätten avseende avfallshantering när denne använder gödselvattnet som gödningsmedel på sin egen mark — Underlåtenhet att införliva direktiv 91/676 — Unionsrättens allmänna principer — Grundläggande rättigheter — Proportionalitet”
      
               1. 
            
            
               Supreme Court har, i samband med ett domstolsförfarande avseende villkoren för att en grisuppfödare ska medges tillstånd att sälja gödselvatten som produceras på hans anläggning som gödningsmedel, hänskjutit ett antal frågor rörande avfallsbegreppet i den mening som avses i direktiv 75/442. (
                     2
                  ) Utöver intresse av att få svar på denna frågeställning, i synnerhet eftersom den ger domstolen möjlighet att utveckla sin rättspraxis om villkoren för att ”avfall” ska kunna bli en ”biprodukt”, har det i förevarande mål även hänskjutits en fråga som sträcker sig bortom det egentliga tillämpningsområdet för direktiv 75/442 och som, vilket kommer att framgå nedan, rör unionsrättens allmänna principer, närmare bestämt säkerställande av de grundläggande rättigheterna.
            
         
               2. 
            
            
               Frågeställningen i förevarande mål handlar i grund och botten om vilket ansvar den som säljer gödselvatten har om en köpare använder det på felaktigt sätt. Vidare ska det klargöras i vilken mån medlemsstaternas frihet att reglera saluföring av avfall gör det möjligt för dem att ställa villkor som antingen kan vara liktydiga med ett förbud mot sådan handel eller innebära att den underkastas oskäliga eller godtyckliga villkor. Dessa frågor har uppkommit i en situation där direktiv 91/676 (
                     3
                  ) inte har införlivats, vilket har gjort att bestämmelser som hade kunnat reglera användningen av gödselvatten som gödningsmedel inte har kunnat tillämpas.
            
         
         I – Tillämpliga bestämmelser
      
      A – Unionsrätt
      
      1. Direktiv 75/442 om avfall
      
               3.
            
            
               Artikel 1 a i direktiv 75/442 hade, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i detta mål (
                     4
                  ), följande lydelse:
               ”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
               
                        a)
                     
                     
                        Avfall: varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
                        ...”
                     
                  
         
               4.
            
            
               Enligt artikel 2.1 b ska direktivet inte omfatta följande avfallsslag ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning”:
               ”...
               
                        iii)
                     
                     
                        djurkadaver och jordbruksavfall i form av stallgödsel samt andra naturliga, ofarliga ämnen som används i jordbruk,
                     
                  …”
            
         
               5.
            
            
               I artikel 8 i samma direktiv föreskrevs följande:
               ”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall
               
                        —
                     
                     
                        antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B,
                        eller
                     
                  
                        —
                     
                     
                        själv återvinner eller bortskaffar avfallet enligt bestämmelserna i detta direktiv.”
                     
                  
         
               6.
            
            
               I artiklarna 9 och 10 i direktivet föreskrevs att tillståndsplikt ska gälla för varje inrättning eller företag som tillämpar de bortskaffnings- eller återvinningsförfaranden som avses i bilaga 2 A respektive 2 B till direktivet.
            
         
               7.
            
            
               Artikel 15 i direktiv 75/442 hade följande lydelse:
               ”I enlighet med principen ’förorenaren betalar’ skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta
               
                        —
                     
                     
                        den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i artikel 9 hantera avfallet,
                        och/eller
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de tidigare innehavarna eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör.”
                     
                  
         2. Direktiv 91/676 om nitrater
      
               8.
            
            
               Enligt artikel 1 har direktiv 91/676 till syfte att ”minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket” och ”förhindra ytterligare sådan förorening”.
            
         
               9.
            
            
               I artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 91/676 föreskrivs följande:
               ”1.   Medlemsstaterna skall i enlighet med kriterierna i bilaga 1 förteckna de vatten som är förorenade eller som kan förorenas om åtgärder i enlighet med artikel 5 inte vidtas.
               2.   Inom en tvåårsperiod efter dagen för anmälan av detta direktiv skall medlemsstater som känsliga områden ange alla kända områden inom deras territorier från vilka avrinning sker till de vattenområden som förtecknats enligt punkt 1 och som bidrar till förorening. De skall underrätta kommissionen om dessa områden inom 6 månader”.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 4 i samma direktiv har följande lydelse:
               ”1.   I syfte att för alla vatten åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar, skall medlemsstaterna inom två år efter dagen för anmälan av detta direktiv
               
                        a)
                     
                     
                        utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed som kan tillämpas av jordbrukare på frivillig basis och som åtminstone omfattar de punkter som anges i bilaga 2 avsnitt A, (
                              5
                           )
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        vid behov, för att främja tillämpningen av riktlinjerna, införa ett program med bestämmelser om utbildning av och information till jordbrukare.
                     
                  2.   Medlemsstaterna skall till kommissionen lämna uppgifter om den närmare utformningen av sina riktlinjer för god jordbrukssed och kommissionen skall ta in upplysningar om detta i den rapport som avses i artikel 11. Mot bakgrund av dessa upplysningar kan kommissionen om den finner det nödvändigt föreslå rådet lämpliga åtgärder.”
            
         
               11.
            
            
               Enligt artikel 5 i direktivet ska medlemsstaterna upprätta åtgärdsprogram som avser känsliga områden. Åtgärdsprogrammen ska omfatta följande obligatoriska åtgärder: de åtgärder som medlemsstaterna har angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed och de åtgärder som anges i bilaga 3 till direktivet, vilken handlar om tidsperioder när spridning på mark av vissa typer av gödselmedel är förbjuden, stallgödselbehållarnas lagringskapacitet, hur gödselmedel får spridas och den maximala mängden stallgödsel som får spridas beroende på kvävehalt.
            
         3. Direktiv 96/61 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (
            6
         )
      
               12.
            
            
               Direktiv 96/61 har kodifierats, upphävts och ersatts med direktiv 2008/1 (
                     7
                  ), som i sin tur har upphävts och ersatts med direktiv 2010/75 (
                     8
                  ). Enligt artikel 1 syftade direktivet till ”att genom samordnade åtgärder förebygga och minska föroreningar som härrör från de verksamheter som anges i bilaga I. Det innehåller bestämmelser som syftar till att undvika och, när detta visar sig vara omöjligt, minska utsläppen till luft, vatten och mark från dessa verksamheter, inbegripet åtgärder som gäller avfall, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för miljön som helhet, utan att detta påverkar tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 85/337/EEG och andra gemenskapsbestämmelser i ämnet.”
            
         
               13.
            
            
               I punkt 6.6 i bilaga I till direktivet nämndes särskilt anläggningar för djurhållning av svin som förfogar över mer än 750 platser för suggor.
            
         
               14.
            
            
               Enligt artikel 3 c i direktivet ska ”[m]edlemsstaterna ... vidta nödvändiga åtgärder för att de behöriga myndigheterna skall kunna säkerställa att anläggningen drivs på sådant sätt att … c) uppkomst av avfall undviks i enlighet med rådets direktiv 75/442/EEG ... I annat fall skall avfallet återtas eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas så att påverkan på miljön undviks eller minskas.”
            
         
               15.
            
            
               Enligt artikel 9.3 i direktivet ska tillståndet ”vid behov innehålla lämpliga föreskrifter som säkerställer skydd av mark och grundvatten samt åtgärder för hanteringen av avfall som uppkommer vid anläggningen.”
            
         4. Förordning nr 1774/2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (
            9
         )
      
               16.
            
            
               Förordningens syfte var att medlemsstaterna skulle fastställa system som säkerställde att vissa kategorier av animaliska biprodukter bara fick cirkulera genom vissa godkända kedjor fram till tidpunkten för bortskaffandet eller användningen och i synnerhet att de endast skulle tillåta att animaliska biprodukter som inte utgör någon fara för djurhälsan eller folkhälsan får komma in i näringskedjan. Denna förordning har upphävts och ersatts av förordning nr 1069/2009 (
                     10
                  ).
            
         B – Nationella bestämmelser
      
      
               17.
            
            
               Genom 1992 års miljöskyddslag (Environmental Protection Act 1992, nedan kallad miljöskyddslagen) inrättades Environmental Protection Agency (Irlands miljöskyddsbyrå, nedan kallad EPA), vars uppgifter omfattar ”tillståndsgivning, reglering och kontroll av verksamheter i syfte att skydda miljön” (artikel 52.1 a).
            
         
               18.
            
            
               Bland annat för att införliva rådets direktiv 75/442, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156, antogs 1996 års avfallshanteringslag (Waste Management Act 1996, nedan kallad avfallshanteringslagen). I artikel 4 i denna lag föreskrivs följande:
               ”1)   I denna lag avses med avfall varje substans eller föremål som tillhör någon av de kategorier som anges i bilaga I eller för närvarande finns upptagna i Europeiska avfallskatalogen och som innehavaren bortskaffar, avser bortskaffa eller är skyldig att bortskaffa, och sådant som bortskaffas eller hanteras som om det vore avfall ska anses utgöra avfall tills motsatsen bevisas
               ...
               3)   I denna lag avses med bortskaffande i förhållande till avfall varje verksamhet som anges i bilaga III och begreppet avfallshantering ska förstås i enlighet med detta.
               4)   I denna lag avses med återvinning i förhållande till avfall varje verksamhet som har som syfte att helt eller delvis återanvända och vidareutnyttja avfallet och varje verksamhet som har samband med sådan återvinning, återanvändning eller vidareutnyttjande, inklusive de verksamheter som anges i bilaga IV, och begreppet avfallsåtervinning ska förstås i enlighet med detta.”
            
         
               19.
            
            
               Artikel 51.2 a i avfallshanteringslagen har följande lydelse:
               ”Med förbehåll för vad som föreskrivs i punkt b ska avfallstillstånd inte krävas ... för återvinning av ... exkrementer från djur eller flygfän i form av gödsel eller gödselvatten ...”
            
         
               20.
            
            
               Genom miljöskyddslagen inrättades ett program med samordnade åtgärder för att begränsa föroreningar, vilket i stort sett motsvarade det som föreskrivs i direktiv 96/61. Irland införlivade direktiv 96/61 genom 2003 års miljöskyddslag (Protection of the Environment Act 2003). Det förevarande tillståndet beviljades således inte enligt den nationella lagstiftning varigenom direktiv 96/61 hade införlivats.
            
         
         II – Faktiska omständigheter
      
      
               21.
            
            
               Klaganden i det nationella målet driver en grisfarm på Irland. Den huvudsakliga verksamheten består av att föda upp grisar för saluföring, men en biprodukt av denna verksamhet är gödselvatten som klaganden kan sälja till andra bönder för att användas som gödningsmedel.
            
         
               22.
            
            
               Eftersom spridning av gödselvatten är en säsongsbetonad verksamhet måste detta förvaras på klagandens ägor i avvaktan på leverans till andra bönder. EPA beviljade år 1999 klaganden tillstånd att bygga ut sin anläggning och saluföra gödselvattnet. Enligt tillståndet är klaganden särskilt skyldig att kontrollera att böndernas användning av gödselvattnet helt överensstämmer med vissa villkor.
            
         
               23.
            
            
               Ett av dessa villkor har rubriken ”Avfallshantering”. Enligt detta villkor åläggs klaganden, såvitt här är relevant, följande skyldigheter:
               
                        ”a)
                     
                     
                        Att i förväg vid försäljning av gödsel identifiera all mark som inte ägs eller kontrolleras av honom och på vilken gödseln ska spridas.
                     
                  …
               
                        c)
                     
                     
                        Att säkerställa att köparen av gödseln inte sprider den på mark som inte ägs eller kontrolleras av köparen.
                     
                  …
               
                        f)
                     
                     
                        Att bevaka hur de personer som köper gödsel använder den på sin mark samt tillhandahålla anvisningar för denna användning.
                     
                  
                        g)
                     
                     
                        Att bevaka ytvatten som flyter igenom mark där gödseln sprids, d.v.s. på landytor som inte kontrolleras av klaganden.
                     
                  
                        h)
                     
                     
                        Att bevaka brunnar som finns på mark där gödseln sprids, d.v.s. på landytor som inte kontrolleras av klaganden.
                        
                                 i)
                              
                              
                                 Att alltid föra register över användningen av gödselvattnet som EPA kan granska.
                              
                           
                  …”
            
         
               24.
            
            
               Klaganden överklagade EPA:s tillstånd till High Court, vilken dömde till klagandens nackdel. Han överklagade då domen till Supreme Court, som har hänskjutit denna begäran om förhandsavgörande.
            
         
               25.
            
            
               Enligt Supreme Court är de tvistiga frågorna i målet följande:
               
                        1)
                     
                     
                        a) Huruvida gödselvatten från svin utgör avfall i sig, eller b) huruvida det endast utgör avfall under vissa omständigheter samt c) vilka kriterier som ska tillämpas för att bedöma dessa omständigheter.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Huruvida villkoren för klagandens tillstånd kan innefatta krav på att han ska kontrollera verksamheten som bedrivs av de bönder till vilka han levererar sitt gödselvatten som gödningsmedel.
                     
                  
         
         III – Frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande
      
      
               26.
            
            
               De tolkningsfrågor som har hänskjutits för förhandsavgörande har följande lydelse:
               ”Mot bakgrund av att det inte förekommer någon fastställd tolkning av avfallsbegreppet enligt unionsrätten, får en medlemsstat genom nationell lagstiftning ålägga en producent av gödselvatten från svin bevisbördan för att gödselvattnet inte utgör avfall eller ska definitionen som avfall avgöras med tillämpning av sådana objektiva kriterier som anges i rättspraxis från Europeiska unionens domstol:
               
                        1.
                     
                     
                        Om definitionen som avfall ska avgöras med tillämpning av sådana objektiva kriterier som anges i rättspraxis från Europeiska unionens domstol, med vilken säkerhet ska det kunna fastställas att det gödselvatten som en tillståndshavare uppsamlar och förvarar under uppemot tolv månader i avvaktan på leverans till användare faktiskt kommer att återanvändas?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Om gödselvatten från svin är avfall eller ska anses utgöra avfall med tillämpning av lämpliga kriterier, är det lagenligt för en medlemsstat att ålägga en producent – som inte använder gödselvattnet på sina egna ägor utan levererar det till tredje parter för att användas som gödningsmedel på deras ägor – personligt ansvar för dessa tredje parters iakttagande av unionsrätten avseende hantering av avfall och/eller gödningsmedel för att säkerställa att dessa tredje parters spridning av gödselvattnet på sin mark inte kommer att ge upphov till betydande miljöföroreningar?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Utesluts nämnda gödselvatten från avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 2.1 b iii i direktiv 75/442/EEG, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156, på grund av att det redan omfattas av annan lagstiftning, särskilt rådets direktiv 91/676/EEG, med hänsyn till den omständigheten att Irland vid tidpunkten då tillståndet beviljades inte hade införlivat rådets direktiv 91/676/EEG, spridningen av gödselvatten från svin på mark såsom gödningsmedel inte reglerades av någon annan inhemsk lagstiftning och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 ännu inte hade antagits?”
                     
                  
         
               27.
            
            
               Supreme Court anser att de kriterier som anges i EU-domstolens rättspraxis om avfallsbegreppet ska tillämpas på gödselvatten från svin vid den tidpunkt detta uppkommer och inte vid den senare tidpunkt då det eventuellt återanvänds, i det här fallet av andra bönder.
            
         
               28.
            
            
               Den hänskjutande domstolen anser att det inte förefaller förenligt med principerna i EU-domstolens rättspraxis att under alla omständigheter behandla gödselvatten från svin som avfall. Den hänskjutande domstolen är inte heller övertygad om att de avgöranden som EU-domstolen meddelade i målen kommissionen mot Spanien (
                     11
                  ) kan tolkas så extensivt som klaganden har gjort gällande.
            
         
               29.
            
            
               Om gödselvatten från svin alltid utgör avfall, eller ska behandlas, bortskaffas eller på annat sätt avlägsnas i egenskap av avfall, är frågan enligt Supreme Court huruvida avfallet, som är avsett för användning utan ytterligare bearbetning på mark som tillhör tredje parter, inom ramen för det allmänna systemet för att kontrollera föroreningar, ska kontrolleras av användarna, nämligen dessa tredje parter, eller av dess ursprungliga producent vid spridning på andra ägor.
            
         
         IV – Förfarandet vid domstolen
      
      
               30.
            
            
               Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 1 mars 2012.
            
         
               31.
            
            
               Klaganden i målet vid den nationella domstolen, den franska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
            
         
               32.
            
            
               Vid den förhandling som ägde rum den 27 februari 2013 har klaganden i målet vid den nationella domstolen och kommissionen närvarat samt yttrat sig muntligen.
            
         
         V – Argument
      
      
               33.
            
            
               Vad beträffar den första frågan har kommissionen erinrat om att det i den irländska lagstiftningen inte finns någon bestämmelse som är tillämplig på gödselvatten om det inte anses vara ”avfall” i den mening som avses i avfallshanteringslagen, vars definition av begreppet sammanfaller med definitionen i direktiv 75/442. Av denna anledning är det enligt kommissionen nödvändigt att fastställa a) huruvida gödselvatten är ”avfall”, b) huruvida det inte ska uteslutas från tillämpningsområdet för nämnda direktiv i enlighet med artikel 2 i direktivet och c) huruvida det kan medföra att de omtvistade villkoren får ställas.
            
         
               34.
            
            
               Brady, den franska regeringen och kommissionen anser att eftersom det i direktivet saknas hänvisningar till nationell rätt, ska en självständig och enhetlig tolkning göras av avfallsbegreppet i enlighet med kriterierna i artikel 5 i direktiv 2008/98, vilka de nationella myndigheterna ska vara skyldiga att tillämpa. Avslutningsvis har EPA gjort gällande att tolkningsfrågorna dels handlar om vilken typ av kriterier som ska beaktas för att avgöra om ett ämne ska klassificeras som ”avfall” (ett område inom vilket språkbruket enligt EPA inte är konsekvent på ett systematiskt vis i sekundärrätten) och dels om bevisbördan (som medlemsstaterna skulle kunna ha rätt att ålägga en producent av gödselvatten).
            
         
               35.
            
            
               Vad gäller den första tolkningsfrågan har Brady gjort gällande att säkerhetsvillkoret är uppfyllt i förevarande fall i enlighet med domstolens rättspraxis, och att det saknar betydelse om gödselvattnet ska användas av andra personer eller om dessa sprider det på ett olämpligt sätt. Den franska regeringen har å sin sida hävdat att gödselvattnet inte ska betecknas som ”avfall” om det används som gödningsmedel och sprids på lagligt vis och om förvaringen av det begränsas till vad som krävs för denna spridningsprocess, vilket det ankommer på den nationella domstolen att avgöra.
            
         
               36.
            
            
               Kommissionen har ifrågasatt om den rättspraxis, enligt vilken användning av gödselvatten för annat än jordbruksbehov inte hindrar att det klassificeras som en biprodukt, är riktig med hänsyn till att den inte är förenlig med kravet att avfallsbegreppet ska tolkas i ljuset av artikel 191 FEUF. Säkerhetsvillkoret är enligt kommissionen endast uppfyllt om producenten under gödselvattnets förvaring kan visa att det ska spridas av honom på hans egen mark i en sådan mängd att det inte överstiger de faktiska jordbruksbehoven vid anläggningen och/eller om det har ett positivt ekonomiskt värde som har bekräftats av producenten samt är avsett att användas på andra producenters mark enligt avtal eller anbud, i en mängd som inte överstiger den som får användas på denna mark under samma förhållanden. EPA har hävdat att det skulle vara vilseledande att åberopa att dess befogenheter fastställs genom hänvisning till avfallsbegreppet i den mening som avses i direktiv 75/442 för att undergräva miljöskyddslagens mål att generellt minska föroreningarna. Enligt EPA är den säkerhet som krävs sådan att det ska vara ställt utom rimligt tvivel för den behöriga myndigheten att producenten inte kommer att göra sig av med gödselvattnet utan att det faktiskt kommer att användas som gödningsmedel enligt gällande villkor. Detta kan bara styrkas av producenten själv och det ankommer på honom att göra det. I annat fall ska det presumeras att gödselvattnet utgör ”avfall” som producenten kan vara skyldig att göra sig av med enligt den nationella lagstiftningen, enligt ett system som i fallet med Irland är det som föreskrivs i miljöskyddslagen, även om det i denna lag finns ämnen som klassificeras som ”avfall” men som inte gör det i direktiv 75/442.
            
         
               37.
            
            
               Vad beträffar den andra tolkningsfrågan har Brady gjort gällande att den ska besvaras nekande. Även om gödselvattnet klassificeras som ”avfall” är det nämligen undantaget från tillämpningsområdet för direktiv 75/442 enligt artikel 2.1 b iii eftersom det är ett ämne som omfattas av direktiv 91/676. Dessutom innebär de omtvistade villkoren enligt Brady att principerna om rättssäkerhet och proportionalitet åsidosätts.
            
         
               38.
            
            
               Kommissionen har hävdat att om gödselvatten betecknas som avfall och omfattas av direktiv 75/442, bör dess användning betecknas som ”återvinning” eller ”bortskaffande” i den mening som avses i artiklarna 8 och 15 i samma direktiv, och att det är förenligt med medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 288 FEUF att de ålägger svinuppfödare villkor för att säkerställa att användningen av gödselvatten inte utgör en miljörisk. Om gödselvattnet inte omfattas av direktiv 75/442 finns det enligt kommissionen mot bakgrund av artiklarna 4.2 och 193 FEUF inget som hindrar att medlemsstaterna inför regler som säkerställer att gödselvattnet används på ett miljömässigt säkert sätt. Den franska regeringen har anfört att unionsrätten inte utgör hinder för att medlemsstaterna, om gödselvattnet anses utgöra ”avfall”, föreskriver att producenten ska hållas ansvarig för hur andra producenter använder det. EPA delar denna uppfattning och har påpekat att myndigheten aldrig har hävdat att en producent ska bära direkt ansvar för de åtgärder som bönder som använder gödselvattnet som gödningsmedel vidtar, utan att det alltid på sin höjd handlar om att ålägga tillståndshavaren att se till att tredje part förfar på rätt sätt och i annat fall att upphöra med att leverera gödselvatten till denne.
            
         
               39.
            
            
               Avslutningsvis har Brady vad gäller den tredje tolkningsfrågan gjort gällande att den ska besvaras jakande, eftersom Irland enligt Brady inte kan åberopa en underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter som skäl för att gällande unionsrättsliga bestämmelser inte ska tillämpas, vilket innebär att en enskild har rätt att gentemot EPA göra gällande att gödselvatten ska undantas från tillämpningsområdet för direktiv 75/442. Eftersom direktiv 91/676 inte hade införlivats kunde det enligt EPA inte få någon rättsverkan och hade det införlivats skulle det bara ha omfattat användning av gödselvatten som gödningsmedel och inte producentens behandling av det, eftersom målen att förebygga och återvinna avfall återfinns i direktiv 96/61. Kommissionen har däremot gjort gällande att ett ämne inte kan anses omfattas av annan lagstiftning om medlemsstaten inte har fastställt denna lagstiftning och den därmed inte säkerställer en skyddsnivå som är likvärdig med den som eftersträvas genom direktiv 75/442. Även om direktiv 91/676 hade införlivats är det inte säkert att en sådan likvärdig skyddsnivå hade kunnat säkerställas genom detta, eftersom de känsliga områden som direktivet är tillämpligt på kanske inte omfattar en medlemsstats hela territorium.
            
         
         VI – Bedömning
      
      A – Tolkningsfrågorna
      
      
               40.
            
            
               Supreme Court har hänskjutit tre tolkningsfrågor vilka föregås av en fråga som på sätt och vis kan ses som en inledning där den aktuella frågeställning som preciseras i de tre efterföljande frågorna beskrivs i mer allmänna ordalag.
            
         
               41.
            
            
               Vad beträffar den inledande frågan finns det enligt min uppfattning skäl till vissa klargöranden. Den hänskjutande domstolen utgår från att det inte finns ”någon fastställd tolkning av avfallsbegreppet enligt unionsrätten” vilket föranleder den att formulera följande alternativa tolkningar: (A) En medlemsstat får ålägga en producent av gödselvatten bevisbördan för att gödselvattnet inte utgör avfall. (B) Frågan huruvida gödselvattnet ska klassificeras som avfall ska avgöras med tillämpning av sådana objektiva kriterier som anges i rättspraxis från Europeiska unionens domstol.
            
         
               42.
            
            
               Det bör för det första påpekas att Supreme Courts utgångspunkt inte kan innebära att den ifrågasätter att avfallsbegreppet är ett självständigt unionsrättsligt begrepp. Som EPA har gjort gällande verkar utgångspunkten snarare vara att den hänskjutande domstolen anser att det finns vissa svårigheter med att förena olika avgöranden från EU-domstolen inom det aktuella området. (
                     12
                  )
            
         
               43.
            
            
               Den första uppgiften blir således att definiera det unionsrättsliga avfallsbegreppet. Såsom framgår nedan är det härvid nödvändigt att pröva med vilken säkerhet det ska kunna fastställas att det finns en avsikt att ekonomiskt utnyttja de ämnen som i princip skulle kunna betecknas som ”avfall”, eftersom ett sådant eventuellt utnyttjande är avgörande för hur ämnet i slutändan ska klassificeras. Svaret på den inledande frågan bör därför kopplas samman med svaret på den första frågan som Supreme Court har hänskjutit, närmare bestämt ”med vilken säkerhet [det] ska ... kunna fastställas att det gödselvatten som en tillståndshavare uppsamlar och förvarar under uppemot tolv månader i avvaktan på leverans till användare faktiskt kommer att återanvändas”.
            
         
               44.
            
            
               När detta väl har klargjorts ska den alternativa tolkning som Supreme Court har formulerat prövas, men jag vill redan här påpeka att det enligt min mening är ett falskt alternativ. Den omständigheten att medlemsstaten får välja om den ska ålägga producenten bevisbördan för att gödselvattnet inte är ”avfall”, utesluter inte att frågan huruvida gödselvatten är ”avfall” avgörs med tillämpning av sådana objektiva kriterier som anges i rättspraxis från Europeiska unionens domstol. Som EPA har påpekat är denna fråga tvärtom bara meningsfull med beaktande av att den handlar om att avgöra på vem det ankommer att i enlighet med EU-domstolens kriterier styrka att gödselvatten är ”avfall”.
            
         
               45.
            
            
               När den ”inledande” och den ”första” frågan har besvarats är det enligt kommissionen och EPA dags att svara på den ”tredje” av den hänskjutande domstolens frågor. Eftersom denna fråga gäller huruvida det finns ”annan lagstiftning” som innebär att direktiv 75/442 inte ska tillämpas, är det enligt kommissionen och EPA nödvändigt att besvara denna fråga innan den ”andra” frågan besvaras. Den hänskjutande domstolen har ställt denna andra fråga för att få klarhet i huruvida ett sådant ansvarssystem som har införts på Irland är lagenligt vad gäller iakttagande av unionsrätten avseende avfall och/eller gödningsmedel.
            
         
               46.
            
            
               Jag delar kommissionens och EPA:s uppfattning. Innan det ifrågasatta ansvarssystemet granskas, måste det klargöras exakt vilka unionsbestämmelser som vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna var tillämpliga på behandlingen av gödselvatten och som om de åsidosattes eventuellt kunde medföra att producenten hölls ansvarig i enlighet med den irländska lagstiftningen.
            
         B – Den inledande och den första frågan
      
      
               47.
            
            
               Målet vid den nationella domstolen avser villkoren för ett försäljningstillstånd för gödselvatten i egenskap av gödningsmedel som EPA beviljade den 22 oktober 1999.
            
         
               48.
            
            
               Vid denna tidpunkt hade Irland redan införlivat direktiv 75/442 genom avfallshanteringslagen, i vilken artikel 4 innehåller en definition av begreppet avfall som motsvarar den som finns i direktivet. Detta innebär att domstolens svar endast kan vara användbart för Supreme Court om det håller sig inom detta rättsliga sammanhang och Supreme Courts frågor ska följaktligen besvaras mot bakgrund av direktiv 75/442, i dess lydelse enligt direktiv 91/156.
            
         
               49.
            
            
               Bestämmelser som trätt i kraft efter ovannämnda datum ska således inte tillämpas i förevarande mål. Det gäller särskilt sådana bestämmelser, exempelvis direktiv 2008/98, (
                     13
                  ) genom vilka innehållet i direktiv 75/442 har ändrats eller kompletterats i väsentlig omfattning. Detta innebär emellertid inte att alla hänvisningar till senare bestämmelser är helt ovidkommande, eftersom deras innehåll i betydande mån är ett uttryck för lagstiftarens önskan att formalisera vissa av de kriterier som domstolen slagit fast i sin rättspraxis rörande direktiv 75/442. Det gäller exempelvis artikel 5 i direktiv 2008/98, där lagstiftaren för att fastställa vilka villkor som ska vara uppfyllda för att ett ämne eller ett föremål ska anses vara en ”biprodukt” och inte ”avfall” använder sig av de kriterier som domstolen slagit fast i sin rättspraxis rörande definitionen av avfallsbegreppet i direktiv 75/442. Det handlar således under alla förhållande om villkor som är fullt tillämpliga för att avgöra huruvida det gödselvatten som producerades vid Bradys anläggning enligt de unionsbestämmelser som var tillämpliga på Irland 1999 skulle klassificeras som ”avfall”, beroende på om Brady hade för avsikt att saluföra det och därmed omvandla det till en ”biprodukt”.
            
         
               50.
            
            
               Vad därefter beträffar bedömningen huruvida gödselvatten är att beteckna som ”avfall” i den mening som avses i direktiv 75/442 vill jag först påpeka att jag inte delar Supreme Courts uppfattning att det ”inte förekommer någon fastställd tolkning av avfallsbegreppet enligt unionsrätten”. Inte heller anser jag att domstolens rättspraxis inom detta område är motsägelsefull eller på något sätt förbryllande. Problemet är snarare att avfallsbegreppet i direktiv 75/442 i sig självt är öppet, eller om man föredrar att kalla det ”funktionellt” eller ”villkorat”, eftersom det viktigaste kriteriet är vilken avsikt man har med föremålen, ämnena eller produkterna, vilka i princip på grund av att de är oanvändbara, skadliga eller förbjudna ska bortskaffas på ett sätt som inte skadar miljön.
            
         
               51.
            
            
               Avfallsbegreppet har således såväl en objektiv dimension, som är oproblematisk och tar sig uttryck i förteckningen över de produkter, föremål och ämnen som i bilaga I till direktiv 75/442 betecknas som ”avfallskategorier”, som en dimension som preliminärt skulle kunna beskrivas som ”avsiktsmässig” vilken tar sig uttryck i en önskan att utnyttja dessa produkter, föremål och ämnen samt att på vissa villkor saluföra dem och därmed undanta dem från skyldigheten att bortskaffa dem, vilket producenten annars hade behövt göra.
            
         
               52.
            
            
               Den objektiva dimensionen av begreppet är i sig tillräcklig för att klassificera alla de föremål, ämnen och produkter som finns upptagna i bilaga I till direktiv 75/442 som ”avfall”. Finns det en ”avsikt” – som bekräftas genom ett antal faktiska och rättsliga omständigheter – att utnyttja dem för saluföring medför detta emellertid att de inte längre klassificeras som ”avfall”. Denna ”avsiktsmässiga” dimension av begreppet är när allt kommer omkring avgörande för om de ska kunna klassificeras som ”biprodukter”. Med andra ord kan gödselvattnets – som objektivt sett är att beteckna som ”avfall” – funktion under vissa förhållanden göra att det i funktionellt och rättsligt hänseende kan betraktas som en ”biprodukt” och därmed inte omfattas av direktivet.
            
         
               53.
            
            
               Domstolen har i sina avgöranden inom detta område prövat omständigheterna från fall till fall och det är förklaringen till de skillnader som kan konstateras mellan å ena sidan domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Spanien och å andra sidan domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot Italien. I samtliga dessa domar slog domstolen fast att avfallsbegreppet är avhängigt innebörden av begreppet ”göra sig av med” (
                     14
                  ) och huruvida det finns en avsikt att saluföra eller använda en vara, ett material eller en råvara som i princip skulle kunna betecknas som ”avfall”. (
                     15
                  ) I samtliga fall drog domstolen slutsatsen att det måste avgöras med säkerhet om det finns en sådan avsikt. (
                     16
                  ) När dessa kriterier tillämpades i vart och ett av de aktuella fallen, gjorde domstolen olika bedömningar av i vilken mån denna avsikt med säkerhet hade styrkts i de olika fallen.
            
         
               54.
            
            
               Orsaken till dessa skillnader var uppenbarligen att målen avsåg vitt skilda förhållanden. I målet kommissionen mot Spanien skulle domstolen uttala sig om gödselvatten från en viss jordbruksanläggning, medan målet kommissionen mot Italien avsåg nationell miljölagstiftning.
            
         
               55.
            
            
               I domen i det förstnämnda målet konstaterade domstolen att det ”framgår ... av akten att [gödselvattnet] ... används som gödningsmedel i jordbruket och i detta syfte sprids på väl identifierade marker. Det lagras i en brunn i väntan på spridning.” (
                     17
                  ) Vidare konstaterade domstolen att ”[d]en person som leder verksamheten vid den aktuella anläggningen ... således inte [avser] att göra sig av med det, varför detta gödselvatten inte utgör avfall i den mening som avses i direktiv 75/442”. (
                     18
                  ) Det handlar uppenbarligen om en bedömning av en specifik situation som hade styrkts i målet och på vilken domstolen direkt kunde tillämpa de kriterier som utvecklats i dess rättspraxis rörande villkor som ska vara uppfyllda för att gödselvattnet ska anses utgöra en biprodukt och inte avfall.
            
         
               56.
            
            
               Målet kommissionen mot Italien avsåg däremot en abstrakt bedömning av allmänna bestämmelser och domstolen fann där att de innehöll en oacceptabel presumtion, nämligen att uppgrävda jord- och stenmassor inte utgör avfall utan biprodukter, eftersom de eventuellt kan utnyttjas ekonomiskt.
            
         
               57.
            
            
               Dessa två domar står enligt min uppfattning inte i motsättning till varandra. I båda fallen tillämpade domstolen sin egen rättspraxis rörande med vilken säkerhet det ska kunna fastställas att det finns en avsikt att under vissa förhållanden ekonomiskt utnyttja ett material som innehavaren i annat fall hade varit eller hade kunnat vara skyldig att göra sig av med. Kan det styrkas att det finns en sådan avsikt, ska materialet anses utgöra en biprodukt. Skillnaden ligger i att det i målet kommissionen mot Spanien kunde styrkas att avsikten i det specifika fallet inte var att ”göra sig av med” gödselvattnet utan att använda det som gödningsmedel, medan domstolen i domen i målet kommissionen mot Italien fann att de aktuella nationella bestämmelserna innehöll en allmän presumtion som gjorde det omöjligt att i det enskilda fallet styrka att det faktiskt fanns en avsikt att som biprodukt saluföra material som i princip borde betecknas som avfall.
            
         
               58.
            
            
               Efter att ha undanröjt alla tvivel om att domstolens rättspraxis inte skulle vara enhetlig eller konsekvent, ska denna praxis nu tillämpas i det aktuella fallet.
            
         
               59.
            
            
               I förevarande fall finns det inga svårigheter med att avgöra huruvida gödselvattnet objektivt sett ”är” avfall, eftersom det är uppenbart att så är fallet. I artikel 1 a i direktiv 75/442 anges det att med ”avfall” avses ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.” Vad gäller just gödselvatten behöver det emellertid inte undersökas huruvida det ingår i ovannämnda bilaga, eftersom det i själva direktivet 75/442 uttryckligen anges att det utgör ”avfall”. Det framgår av artikel 2.1 b att direktivet inte ska omfatta följande avfallsslag ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning: ... iii) ... jordbruksavfall i form av stallgödsel ...”. Att lagstiftaren har ansett det nödvändigt att uttryckligen undanta stallgödsel från tillämpningsområdet för direktiv 75/442 beror på att det i annat fall på grund av sitt innehåll och direktivets systematik med nödvändighet skulle ha ingått i detta tillämpningsområde, eftersom det är ett material som i sig utgör ”avfall”.
            
         
               60.
            
            
               Detta förhållande innebär att vissa aspekter av Supreme Courts ”inledande” fråga blir meningslösa, eftersom det inte finns skäl att pröva huruvida ”definitionen som avfall [ska] avgöras med tillämpning av sådana objektiva kriterier som anges i rättspraxis från Europeiska unionens domstol” (den inledande frågan). Gödselvatten är, objektivt sett, avfall, eftersom detta föreskrivs i direktiv 75/442.
            
         
               61.
            
            
               Frågan är således inte huruvida gödselvatten är ”avfall”, utan om det av funktionella skäl kan upphöra att vara det och i så fall hur och på vilka villkor. Frågan är med andra ord om gödselvatten av funktionella skäl kan bli en ”biprodukt”.
            
         
               62.
            
            
               För att så ska vara fallet måste det enligt domstolens rättspraxis styrkas att ”innehavaren har för avsikt att senare använda eller saluföra [det] på så fördelaktiga villkor som möjligt, förutsatt att denna produkt verkligen kommer att återanvändas – utan föregående bearbetning – i den fortsatta produktions- eller användningsprocessen, även om produkten, i förekommande fall, kommer att användas för att fylla behov hos andra näringsidkare än den som har producerat den”. (
                     19
                  )
            
         
               63.
            
            
               Medan det avgörande kriteriet för att ett ämne ska klassificeras som ”avfall”, såsom framgått ovan, är att det finns en avsikt eller ett behov av att ”göra sig av” med det, är det grundläggande kriteriet för att ”avfall” ska kunna bli en ”biprodukt” att det finns en avsikt att ”återanvända det” genom att använda eller saluföra det.
            
         
               64.
            
            
               Denna sistnämnda avsikt, som är den som är relevant här, ska självfallet avse en korrekt och lämplig användning, det vill säga en användning som uppfyller de villkor som i varje enskilt fall ska tillämpas på utnyttjandet av de tillgångar som kan bli föremål för saluföring. Ämnet ska dessutom verkligen komma att användas, vilket framgår av den ovan citerade punkten i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien.
            
         
               65.
            
            
               Här återfinns den centrala aspekten av den första frågan: Vem ska styrka och med vilken säkerhet ska det styrkas att det finns en avsikt att återanvända avfallet, för att det ska kunna betecknas som en biprodukt?
            
         
               66.
            
            
               Enligt min uppfattning är det innehavaren av avfallet som ska styrka denna avsikt, vilket ska ske med tillräcklig säkerhet för att det ska stå utom rimligt tvivel att avfallet inte kan bli föremål för en olämplig eller rättsstridig behandling.
            
         
               67.
            
            
               Vad gäller det förstnämnda anser jag att det är självklart att det bara är avfallets innehavare som kan styrka att han har för avsikt att återanvända det. Skälet är uppenbart: Det handlar om att styrka en avsikt som bara kan vara hans egen. För att styrka detta påstående räcker det emellertid inte enbart med en bedömning av avsikter. Gödselvattnets innehavare ska styrka att hans avsikt inte är att göra sig av med avfall utan att saluföra en biprodukt, genom att uppfylla de villkor som medlemsstaten har fastställt för att gödselvatten ska få användas som gödningsmedel.
            
         
               68.
            
            
               Det ankommer således på medlemsstaten att fastställa villkoren för hur avfallet ska användas för att det ska kunna betecknas som en biprodukt. Det ankommer även på medlemsstaten att avgöra vilken bevisning som krävs för att den berörda personen ska anses ha styrkt sin avsikt. I detta sammanhang är domstolens rättspraxis om bevisning för en avsikt att bortskaffa avfall fullt tillämplig. Detta beror på att precis som det ”inte [anges] något avgörande kriterium i direktivet [75/442] för att bedöma innehavarens avsikt att göra sig av med ett föremål, ett ämne eller en substans”, (
                     20
                  ) så gör det inte heller det när det gäller avsikten att återanvända avfall, vilket innebär att det även i detta avseende ska medges att ”[i] avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser kan följaktligen medlemsstaterna fritt välja vilka bevismedel som skall krävas för de olika begrepp och omständigheter som fastställs i de direktiv som de införlivar, såvitt detta inte inkräktar på gemenskapsrättens effektivitet”. (
                     21
                  ) Det är också denna lösning som föreskrivs i artikel 6.4 i direktiv 2008/98 om inga kriterier har fastställts på gemenskapsnivå för att avgöra om ett visst avfall har upphört att vara avfall. (
                     22
                  )
            
         
               69.
            
            
               Vad gäller frågan vilken säkerhet som krävs för att fastställa att denna avsikt finns, anser jag som ovan nämnts att målet bör vara att utesluta alla rimliga tvivel om att det material som man avser att använda som en biprodukt i slutändan felaktigt behandlas som avfall som innehavaren gör sig av med på ett olämpligt sätt.
            
         
               70.
            
            
               För att bevisa att det säkert finns en avsikt måste det säkerställas att avfallets innehavare helt uppfyller villkoren för att det ska få användas som biprodukt. Med andra ord har innehavarens avsikt att utnyttja avfallet ekonomiskt styrkts tillräckligt om han kan visa att han uppfyller villkoren för att göra det i enlighet med tillämpliga bestämmelser.
            
         
               71.
            
            
               Villkoren ska vara sådana att det ska stå utom rimligt tvivel att innehavaren kan hantera avfallet med erforderlig säkerhet om det inte blir föremål för den avsedda saluföringen (det vill säga om det fortsätter att vara avfall) och att han kan fullgöra sina skyldigheter avseende sådan användning.
            
         
               72.
            
            
               Närmare bestämt kan villkoren i fråga endast vara de som genom en formalisering av domstolens rättspraxis inom detta område senare har preciserats i artikel 5 i direktiv 2008/98, närmare bestämt att ”[d]et ska vara säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta att användas”, att ”[ä]mnet eller föremålet ska kunna användas direkt utan någon annan bearbetning än normal industriell praxis”, att ”[ä]mnet eller föremålet ska produceras som en integrerad del i en produktionsprocess” och att ”[d]en fortsatta användningen ska vara laglig, dvs. ämnet eller föremålet ska uppfylla alla relevanta produkt-, miljö- och hälsoskyddskrav för den specifika användningen och inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa”.
            
         
               73.
            
            
               Som första slutsats i denna del anser jag att det ankommer på den producent som hävdar att gödselvattnet inte längre ska utgöra avfall i den mening som avses i direktivet, att med tillräcklig säkerhet styrka sin ”avsikt” att saluföra gödselvattnet som gödningsmedel för att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att det inte finns någon risk för att gödselvattnet används felaktigt. Denna avsikt ska särskilt anses styrkt med tillräcklig säkerhet om villkoren i de bestämmelser som reglerar användning av gödselvatten som gödningsmedel är uppfyllda, varvid det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om dessa villkor är tillräckliga för det ska vara ställt utom rimligt tvivel att gödselvattnet används på ett sådant sätt att det inte motsvarar en åtgärd för bortskaffande av avfall.
            
         
               74.
            
            
               Nästa steg är bedömningen av den andra tolkningsfrågan från Supreme Court, nämligen problematiken avseende de särskilda villkor som producenten åläggs, särskilt ansvaret för åsidosättande av bestämmelserna om avfallshanetring och behandling, det vill säga de bestämmelser som måste iakttas för att gödselvattnet inte längre ska anses utgöra avfall utan i stället en biprodukt.
            
         
               75.
            
            
               Såsom jag har påpekat i punkt 46 ska det emellertid först avgöras exakt vilka bestämmelser som, om de åsidosätts, ger upphov till det ansvarssystem som har ifrågasatts av den hänskjutande domstolen.
            
         C – Den tredje tolkningsfrågan
      
      
               76.
            
            
               Den tredje tolkningsfrågan ger enligt min uppfattning inte upphov till några större svårigheter.
            
         
               77.
            
            
               Enligt artikel 2.1 b i direktiv 75/442 ska direktivet inte omfatta vissa material och ämnen, däribland stallgödsel, ”i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning”.
            
         
               78.
            
            
               Frågan är således om det i förevarande fall finns någon ”annan lagstiftning”. År 1999 hade de gemenskapsrättsliga bestämmelser som hade kunnat anses utgöra sådan lagstiftning, nämligen direktiv 91/676 om nitrater vilket innehåller särskilda bestämmelser om behandling av avfall, ännu inte införlivats i irländsk rätt. Inte heller hade förordning 1774/2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter antagits ännu. Supreme Court har även påpekat att det inte fanns några nationella bestämmelser som hade kunnat betraktas som sådan ”annan lagstiftning”.
            
         
               79.
            
            
               Målet vid den nationella domstolen ska således avgöras med tillämpning av direktiv 75/442.
            
         
               80.
            
            
               Som Brady har påpekat kan visserligen den omständigheten att Irland inte hade införlivat direktiv 91/676 inte innebära att denna medlemsstat kan åberopa underlåtenheten att fullgöra sin skyldighet att införliva direktivet som skäl för att inte tillämpa det till fördel för enskilda. I artikel 2.1 b i direktiv 75/442 omnämns emellertid material som ”redan omfattas av annan lagstiftning” och anges att denna ”omfattning” ska anses likvärdig med direktivets, beträffande såväl dess omfattning och räckvidd som den skyddsnivå som ska säkerställas. Vad beträffar direktiv 91/676 föreligger enligt min uppfattning inte den likvärdighet med direktiv 74/442 som krävs beträffande räckvidden av dess tillämpningsområde. Såsom kommissionen har påpekat är det sistnämnda direktivet tillämpligt på medlemsstaternas hela territorium, medan det förstnämnda endast omfattar ”känsliga områden” som innehåller vissa vattenområden eller vattendrag. Allt detta med förbehåll för vad som nedan anges då den andra frågan från Supreme Court besvaras.
            
         
               81.
            
            
               Som slutsats i denna del anser jag mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet, att gödselvatten inte ab initio, såsom klaganden har gjort gällande, kan anses falla utanför tillämpningsområdet för direktiv 75/442, eftersom det inte finns någon annan lagstiftning som är tillämplig på det.
            
         D – Den andra tolkningsfrågan
      
      
               82.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet huruvida medlemsstaterna kan hålla en producent av gödselvatten ansvarig för hur tredje parter använder det gödselvatten som han har levererat till dem för att användas som gödningsmedel. Detta är i själva verket den centrala frågan i förevarande mål och inte minst i målet vid den nationella domstolen.
            
         
               83.
            
            
               Parterna är eniga om att medlemsstaterna får införa system som säkerställer att gödselvatten behandlas lämpligt ur miljösynpunkt, men frågan är om de får göra det på sådana villkor som föreskrivs i irländsk lag. EPA har försökt att sätta in dessa villkor i ett sammanhang och har gjort gällande att det inte i första hand handlar om att hålla producenten ansvarig för tredje parts handlingar utan att ålägga honom att se till att gödselvattnet används på rätt sätt och att sluta att leverera till dem som använder det felaktigt.
            
         
               84.
            
            
               Ser man det som en skyldighet att avstå från att leverera gödselvatten till dem som inte uppfyller de objektiva villkor som producenten är skyldig att göra gällande, handlar producentens ansvar om hans eget handlande och därmed undanröjs de invändningar som kravet på objektivt ansvar för tredje parts handlande kan ge upphov till.
            
         
               85.
            
            
               Det kan här för tydlighets skull vara lämpligt att än en gång redovisa EPA:s villkor som är omtvistade i målet vid den nationella domstolen:
               
                        ”a)
                     
                     
                        Att i förväg vid försäljning av gödsel identifiera all mark som inte ägs eller kontrolleras av honom och på vilka gödseln ska spridas.
                     
                  …
               
                        c)
                     
                     
                        Att säkerställa att köparen av gödseln inte sprider den på mark som inte ägs eller kontrolleras av köparen.
                     
                  …
               
                        f)
                     
                     
                        Att bevaka hur de personer som köper gödsel använder den på sin mark samt tillhandahålla anvisningar för denna användning.
                     
                  
                        g)
                     
                     
                        Att bevaka ytvatten som flyter igenom mark där gödseln sprids, d.v.s. på landytor som inte kontrolleras av klaganden.
                     
                  
                        h)
                     
                     
                        Att bevaka brunnar som finns på mark där gödseln sprids, d.v.s. på landytor som inte kontrolleras av klaganden.
                        
                                 i)
                              
                              
                                 Att alltid föra register över användningen av gödselvattnet som EPA kan granska.
                              
                           
                  …”
            
         
               86.
            
            
               Enligt min uppfattning innebär dessa villkor inte bara en skyldighet att avstå från att sälja gödselvatten till den som saknar förmåga att använda det som gödningsmedel. Några av villkoren – de i punkterna c och f – innebär att producenten är skyldig att övervaka en tredje parts handlande, medan andra – de i punkterna g och h – kräver en granskning av de fysiska förhållandena i den miljö där gödselvattnet ska spridas, vilket är ett villkor som är långt ifrån rimligt.
            
         
               87.
            
            
               Enligt min uppfattning finns det visserligen skäl att kräva att en producent av gödselvatten bara ska sälja det till de som uppfyller vissa objektiva villkor som är nödvändiga för att säkerställa att det används på lämpligt sätt, förutsatt att uppfyllandet av dessa villkor, hur svårt det än är, kan styrkas av den eventuella köparen genom ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet. Att kräva att en producent kontrollerar uppgifter och handlingar som ligger utanför hans räckvidd innebär att det blir omöjligt att saluföra gödselvatten som gödningsmedel eller att det bara tillåts under förutsättning att säljaren tar (civilrättsligt, förvaltningsrättsligt eller straffrättsligt) ansvar för en tredje parts framtida handlande.
            
         
               88.
            
            
               Det förstnämnda är inte helt förenligt med andan i direktiv 75/442, vars syfte enligt domstolens tolkning inte är att få till stånd ett totalt förbud mot handel med gödselvatten, utan att denna handel ska vara organiserad på ett sådant sätt att skyddet av miljön säkerställs (på ett rimligt och proportionerligt sätt). Det sistnämnda innebär, med större säkerhet, ett brott mot unionens grundläggande principer och ett åsidosättande av vissa rättigheter som dessa principer garanterar.
            
         
               89.
            
            
               Bland nämnda principer återfinns de om rättssäkerhet och om förbud för offentliga myndigheter att fatta godtyckliga beslut, vilka utgör en del av rättsstaten och på vilkas respekt unionen bygger (artikel 2 FEU). Beviljandet av det tillstånd som krävs för att saluföra en produkt är underkastat villkor som är så oskäliga att de kan likställas med ett förbud, vilket innebär att de saknar det minimum av klarhet som krävs för att man ska kunna skilja mellan vad som är förbjudet och vad som är reglerat.
            
         
               90.
            
            
               Bland rättigheterna återfinns till att börja med alla de som kan härledas från principerna om laglighet och proportionalitet i fråga om brott och straff som regleras i artikel 49 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Till grund för dem alla ligger rätten att enbart behöva ta ansvar för egna handlingar eller handlingar som har företagits av den som man har rättsligt ansvar för, vilket utesluter att man som i förevarande fall kan ställa upp villkor som bara kan uppfyllas genom att man riskerar att ådra sig ansvar för handlingar som företas av en tredje part som man har affärsförbindelser med. Det finns visserligen enligt domstolens rättspraxis möjlighet att utkräva ansvar för handlingar som en tredje part har företagit när det rör sig om en arbetsgivare och överträdelserna har begåtts av dennes anställda eller personer som är beroende av denne, (
                     23
                  ) men i det här aktuella fallet föreligger det inte något sådant beroendeförhållande som ligger till grund för denna rättspraxis. Mellan den som producerar gödselvatten och den som köper detta för att använda det som gödningsmedel finns det bara ett förhållande mellan köpare och säljare.
            
         
               91.
            
            
               Dessutom berörs själva äganderätten, eftersom den irländska lagstiftningen innehåller vissa villkor för saluföring av gödselvatten som gör att producenten ställs inför ett oacceptabelt dilemma: antingen bortskaffar han gödselvattnet och bär den ekonomiska kostnaden för detta eller så saluför han det och tar den inte obetydliga risken att ådra sig ansvar för någon annans handlande, en risk som han visserligen kanske kan försäkra sig mot men som även kan tänkas åsamka honom en inte obetydlig kostnad. I båda fallen är det uppenbart att producentens äganderätt undergrävs genom att han åläggs ekonomiska bördor som drabbar hans ekonomi, vilket innebär att det föreligger ”ett orimligt och oacceptabelt ingripande” som påverkar en grundläggande rättighet. (
                     24
                  ) Hade villkoren varit mindre oskäliga hade producenten kunna få avsättning för gödselvattnet på ett sådant sätt att han inte hade åsamkats kostnader, utan tvärtom under vissa förhållanden hade kunnat dra vinning av det.
            
         
               92.
            
            
               Den irländska lagstiftningen ålägger en producent av gödselvatten oskäliga villkor för att han ska få återanvända det som gödningsmedel. Det är orimligt att kräva att han ska kontrollera vissa uppgifter rörande andra personers handlingar, vilka i själva verket endast offentliga organ kan ha tillgång till och där alternativet är att ta personligt ansvar för dessa handlingar.
            
         
               93.
            
            
               Jag kan här inte undgå att ta upp EPA:s påpekande att de aktuella nationella bestämmelserna inte i första hand syftar till att hålla producenten direkt ansvarig för en tredje parts handlingar utan till att ålägga honom att endast sälja gödselvattnet till den som använder det på rätt sätt som gödningsmedel. Det kan visserligen som framgår av High Courts överväganden i punkterna 38–43 i den överklagade domen vara i denna anda som bestämmelserna i praktiken tillämpas, men ser man till deras ordalydelse är det fullt möjligt att tillämpa dem på ett annat sätt som mer liknar avsikten att det verkligen ska föreligga ett personligt ansvar för någon annans handlingar. Eftersom domstolen ska ta hänsyn till den nationella bestämmelsens ordalydelse och inte till hur den eventuellt kan tillämpas, anser jag att den ska beakta den tolkning som spontant avspeglar bestämmelsens ordalydelse, särskilt med tanke på att den i förevarande fall omedelbart för tankarna till ett strikt personligt ansvar för en tredje parts handlingar.
            
         
               94.
            
            
               Det kan visserligen inte förnekas att skyddet av miljön därmed objektivt säkerställs till fullo. Detta får emellertid inte vara konsekvensen av en bestämmelse som inte formellt syftar till att handel med gödselvatten ska vara förbjuden utan endast en reglerad verksamhet.
            
         
               95.
            
            
               Unionsrätten innehåller å andra sidan inte något förbud mot att använda gödselvatten som gödningsmedel, utan tvärtom betraktas användningen av det som en reglerad verksamhet, vilket framgår av direktiv 91/676. Såsom ovan angetts i punkt 80, är direktiv 91/676 till skillnad från direktiv 75/442 inte tillämpligt på medlemsstaternas hela territorium, utan endast på vissa ”känsliga områden”. Det kan under alla förhållanden inte uteslutas att Bradys anläggning ligger i ett sådant ”känsligt område” och att direktiv 91/676 och dess villkor för användning av gödningsmedel var tillämpligt på den. Således var lagstiftningssituationen på Irland vid tidpunkten för de omtvistade händelserna i målet vid den nationella domstolen en konsekvens av att Irland inte hade införlivat ett direktiv som om det hade införlivats som det skulle kunde ha omfattat Bradys verksamhet och underkastat den villkor som var mer proportionella och rimliga än dem som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.
            
         
               96.
            
            
               Även om direktiv 91/676 inte var direkt tillämpligt på Bradys situation, skulle under alla förhållanden ett införlivande av direktivet i irländsk rätt ha gjort att de nationella domstolarna skulle ha haft tillgång till bestämmelser om gödningsmedel som hade kunna tillämpas, genom en extensiv tolkning, på omständigheter som i materiellt hänseende var jämförbara med dem som föreskrivs i direktivet.
            
         
               97.
            
            
               Följaktligen anser jag som sista slutsats i denna del att det inte är förenligt med unionsrätten att en medlemsstat håller en producent som säljer gödselvatten som gödningsmedel till en tredje part personligt ansvarig för att denna tredje part följer de unionsrättsliga bestämmelserna om hantering av avfall och/eller gödningsmedel.
            
         
         VII – Förslag till avgörande
      
      
               98.
            
            
               Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts enligt följande:
               
                        ”1.
                     
                     
                        Det ankommer på producenten av gödselvatten att med tillräcklig säkerhet styrka sin avsikt att använda det som gödningsmedel för att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att det inte finns någon risk för att gödselvattnet används felaktigt. Denna avsikt ska särskilt anses styrkt med tillräcklig säkerhet om villkoren i de bestämmelser som reglerar användning av gödselvatten som gödningsmedel är uppfyllda, varvid det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om dessa villkor är tillräckliga för att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att gödselvattnet används på ett sådant sätt att det inte motsvarar en åtgärd för bortskaffande av avfall.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet kan gödselvatten inte anses falla utanför tillämpningsområdet för direktiv 75/442, eftersom det inte finns någon annan tillämplig lagstiftning.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Det inte är förenligt med unionsrätten att en medlemsstat håller en producent som säljer gödselvatten som gödningsmedel till en köpare personligt ansvarig för att denna köpare uppfyller de villkor genom vilka det säkerställs att gödselvattnet används som gödningsmedel på ett sätt som inte är skadligt för miljön, som ett villkor för att gödselvattnet av funktionella skäl inte längre ska anses vara ’avfall’ utan en ’biprodukt’.”
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: spanska.
      (
            2
         )	Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; Svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238).
      (
            3
         )	Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, s. 1; Svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 192).
      (
            4
         )	Rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT L 78, s. 32; Svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66).
      (
            5
         )	Bilaga 2 avsnitt A handlar om tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra jorden gödselmedel, om tillförsel av gödselmedel på vissa typer av mark, kapacitet hos och konstruktion av lagringsutrymmen för stallgödsel, åtgärder för att förhindra vattenförorening genom avrinning och läckage av vätskor som innehåller stallgödsel eller härrör från lagrat växtmaterial, till exempel ensilage, till grund- och ytvattnet och om tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel till marken, inbegripet dosering och jämnhet vid spridningen, på ett sådant sätt att växtnäringsläckage till vatten hålls på en godtagbar nivå.
      (
            6
         )	Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26).
      (
            7
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, s. 8).
      (
            8
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (EUT L 334, s. 17).
      (
            9
         )	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, s. 1).
      (
            10
         )	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (EUT L 300, s. 1).
      (
            11
         )	Domarna i de nedan i fotnot 12 nämnda målen.
      (
            12
         )	Se dels domstolens domar av den 8 september 2005 i mål C-416/02 (REG 2005, s. I-7487) och C-121/03 (REG 2005, s. I-7569) kommissionen mot Spanien, dels den rättspraxis som följer av domstolens domar av den 18 december 2007 i mål C-194/05 (REG 2007, s. I-11661) och C-195/05 (REG 2007, s. I-11699), kommissionen mot Italien.
      (
            13
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, s. 3).
      (
            14
         )	Domen i målet kommissionen mot Spanien (C‑416/02), punkt 86, och domen i målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 32. I båda fallen hänvisades till domstolens dom av den 18 december 1997 i mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (REG 1997, s. I-7411), punkt 26.
      (
            15
         )	Domen i målet kommissionen mot Spanien (C‑416/02), punkt 87, och domen i målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 38. I båda fallen hänvisades det bland annat till domstolens dom av den 18 april 2002 i mål C-90/00, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (REG 2002, s. I-3533), punkterna 34–36.
      (
            16
         )	Domen i målet kommissionen mot Spanien (C‑416/02), punkt 90, och domen i målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 46.
      (
            17
         )	Domen i målet kommissionen mot Spanien (C‑416/02), punkt 94.
      (
            18
         )	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien (C‑416/02), punkt 94.
      (
            19
         )	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 38.
      (
            20
         )	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 44.
      (
            21
         )	Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien (C‑194/05), punkt 44, med hänvisning till dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C-418/97 och C-419/97, ARCO CEIME Nederland m.fl. (REG 2000, s. I-4475), punkt 41, samt av den 11 november 2004 i mål C-457/02, Niselli (REG 2004, s. I-10853), punkt 34.
      (
            22
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013 i mål C‑358/11, Lapin Luonnonsuojelupiiri, punkterna 55 och 56.
      (
            23
         )	Se exempelvis dom av den 10 juli 1990 i mål C-326/88, Hansen (REG 1990, s. I-2911; svensk specialutgåva, volym 10, s. 459), punkterna 16–20, till vilken det hänvisades i dom av den 9 februari 2012 i mål C‑210/10, Márton Urbán, punkt 47.
      (
            24
         )	Se dom av den 10 juli 2003 i de förenade målen C-20/00 och C-64/00, Booker Aquaculture och Hydro Seafood (REG 2003, s. I-7411), punkt 68.