CELEX: 62020CC0353
Language: nl
Date: 2022-01-13
Title: Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 13 januari 2022.#Skeyes tegen Ryanair DAC.#Verzoek van de Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Verordening (EG) nr. 549/2004 – Verordening (EG) nr. 550/2004 – Verlener van luchtverkeersdiensten – Beslissing om het luchtruim te sluiten – Uitoefening van overheidsbevoegdheden – Luchtruimgebruiker – Luchtvaartmaatschappijen – Recht om beroep in te stellen tegen een beslissing om het luchtruim te sluiten – Artikel 58 VWEU – Vrij verkeer van de diensten op het gebied van vervoer – Artikelen 16 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van ondernemerschap – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte.#Zaak C-353/20.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 13 januari 2022 (1)

Zaak C‑353/20

Skeyes

tegen

Ryanair DAC, voorheen Ryanair Ltd

[verzoek van de tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Verordening (EG) nr. 550/2004 – Verlening van luchtvaartnavigatiediensten – Dienstverleners – Uitoefening van overheidsbevoegdheden – Niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting – Belemmering van het vrij verrichten van diensten en van de vrijheid van ondernemerschap van de gebruiker – Effectieve rechterlijke bescherming”

I.      Inleiding

1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen Skeyes, de exclusieve verlener van civiele luchtverkeersdiensten in België, en luchtvaartmaatschappij Ryanair, over een bevel van de tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (België) voor Skeyes, waarbij de heropening van het Belgische luchtruim werd gelast na een collectieve actie van het personeel van Skeyes.

2.        De verwijzende rechter verzoekt het Hof met name om uitlegging van artikel 8 van verordening (EG) nr. 550/2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim.(2) Hij wenst te vernemen of die verordening erop gericht is de niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener in kwestie te onttrekken aan rechterlijke toetsing en of die verordening niet alleen de toepassing van de mededingingsregels uitsluit, maar ook die van andere Unierechtelijke regels, in het bijzonder die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden.

3.        Deze zaak stelt het Hof in de gelegenheid om voor het eerst een uitlegging te geven aan verordening nr. 550/2004, die past in de context van de bepalingen van verordening (EG) nr. 549/2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim.(3) Het belang van deze zaak reikt evenwel verder dan het loutere kader van verordening nr. 550/2004, aangezien zij vragen doet rijzen over zowel de toepasselijkheid van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) als de mogelijkheid om zich tegenover een exclusieve verlener van civiele luchtverkeersdiensten, die overheidsbevoegdheden heeft,  te beroepen op economische vrijheden, namelijk de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Verordening nr. 549/2004

4.        De overwegingen 1, 3, 7 en 10 van verordening nr. 549/2004 zijn als volgt verwoord:
„(1)      De verwezenlijking van het gemeenschappelijke vervoersbeleid vergt een efficiënt luchtvervoerssysteem dat een veilige en reguliere uitvoering van luchtvervoersdiensten mogelijk maakt, waardoor het vrije verkeer van goederen, personen en diensten wordt bevorderd.
[...]
(3)      Voor een vlotte werking van het luchtvervoerssysteem is een consistent hoog veiligheidsniveau in de luchtvaartnavigatiediensten nodig dat een optimaal gebruik van het Europese luchtruim mogelijk maakt, alsmede een consistent hoog veiligheidsniveau in het reizen door de lucht, één en ander overeenkomstig de plicht van de luchtvaartnavigatiediensten om het algemene belang te dienen, waaronder het nakomen van publieke dienstverplichtingen. Derhalve dienen de hoogste eisen ten aanzien van verantwoordelijkheidsbesef en competentie te worden gesteld.
[...]
(7)      Het luchtruim is een beperkte hulpbron die alleen dan optimaal en efficiënt kan worden gebruikt wanneer de behoeften van alle gebruikers in aanmerking worden genomen en, waar van toepassing, worden vertegenwoordigd in de gehele ontwikkeling, besluitvorming en implementatie van het gemeenschappelijke Europese luchtruim, met inbegrip van het Single Sky Comité.
[...]
(10)      De luchtvaartnavigatiediensten, in het bijzonder luchtverkeersdiensten die vergelijkbaar zijn met openbaar gezag, vereisen een functionele of structurele scheiding. In de diverse lidstaten zijn er grote verschillen in de rechtsvorm van de organisatie ervan.”

5.        Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Doel en werkingssfeer”, bepaalt in lid 1:
„Het initiatief inzake de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim heeft tot doel de huidige veiligheidsnormen aan te scherpen en de algehele doeltreffendheid voor het algemene luchtverkeer in Europa te vergroten en de capaciteit te optimaliseren, opdat wordt voorzien in de behoeften van alle gebruikers van het luchtruim en de vertragingen tot een minimum worden teruggebracht. [...]”

6.        In artikel 2 van die verordening, „Definities”, wordt bepaald:
„Voor de toepassing van deze verordening en van de in artikel 3 bedoelde maatregelen gelden de volgende definities: 
[...]
4.      ‚luchtvaartnavigatiediensten’: luchtverkeersleidingsdiensten; communicatie‑, navigatie- en plaatsbepalingsdiensten; meteorologische diensten voor de luchtvaartnavigatie, en luchtvaartinlichtingendiensten;
5.      ‚verleners van luchtvaartnavigatiediensten’: de openbare of particuliere lichamen die luchtvaartnavigatiediensten voor het algemene luchtverkeer verlenen; 
[...]
8.      ‚luchtruimgebruikers’: alle luchtvaartuigen die als algemeen luchtverkeer opereren;
[...]”
2.      Verordening nr. 550/2004

7.        De overwegingen 3 tot en met 6, 8, 10 en 13 van verordening nr. 550/2004 luiden:
„(3)      Bij [verordening nr. 549/2004] wordt het kader vastgesteld voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim [...].
(4)      Om het gemeenschappelijk Europees luchtruim tot stand te brengen, dienen maatregelen te worden vastgesteld die een veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten garanderen die strookt met de organisatie en het gebruik van het luchtruim als geregeld bij verordening (EG) nr. 551/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de organisatie en [het] gebruik van het gemeenschappelijk Europees luchtruim („de luchtruimverordening”)[(4)]. De totstandbrenging van een geharmoniseerde organisatie van de verlening van dergelijke diensten is van belang om op adequate wijze te kunnen voldoen aan de vraag van luchtruimgebruikers en om op een veilige en efficiënte wijze het luchtverkeer te kunnen regelen.
(5)      Het verlenen van luchtverkeersdiensten als bedoeld in deze verordening, hangt samen met het uitoefenen van overheidsbevoegdheden die geen economisch karakter hebben dat de toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag zou kunnen rechtvaardigen.
(6)      Lidstaten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op een veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten en voor de controle op naleving door verleners van luchtvaartnavigatiediensten van de op communautair niveau vastgestelde gemeenschappelijke eisen. 
[...]
(8)      Voor een soepele werking van het luchtvervoerssysteem zijn ook uniforme strenge veiligheidsnormen voor verleners van luchtvaartnavigatiediensten vereist.
[...]
(10)      Er moet een gemeenschappelijk stelsel tot stand worden gebracht voor het certificeren van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten, als middel om de rechten en plichten van deze dienstverleners vast te leggen en regelmatig te controleren of de eisen worden nageleefd, zonder daarbij afbreuk te doen aan de continuïteit van de dienstverlening. 
[...]
(13)      De verlening van communicatie-, navigatie- en plaatsbepalingsdiensten en van luchtvaartinlichtingendiensten dient te worden georganiseerd onder marktvoorwaarden, met inachtneming van de bijzondere kenmerken van deze diensten en onder handhaving van een hoog veiligheidsniveau.”

8.        Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 550/2004 bepaalt:
„De in artikel 4 van [verordening nr. 549/2004] genoemde nationale toezichthoudende instanties zorgen voor passend toezicht op de toepassing van deze verordening, met name met betrekking tot de veilige en efficiënte dienstuitvoering door verleners van luchtvaartnavigatiediensten die diensten verlenen met betrekking tot het luchtruim dat onder de verantwoordelijkheid valt van de lidstaat die de betrokken instantie heeft aangewezen of ingesteld.”

9.        Artikel 6 van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Gemeenschappelijke eisen”, bepaalt:
„Er worden volgens de in artikel 5, lid 3, van [verordening nr. 549/2004] bedoelde procedure gemeenschappelijke eisen vastgesteld voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten. De gemeenschappelijke eisen moeten ten minste betrekking hebben op:
–        technische en operationele bekwaamheid en geschiktheid,
–        systemen en processen voor veiligheids- en kwaliteitsbeheer,
–        rapportages,
–        kwaliteit van de diensten,
–        financiële draagkracht,
–        aansprakelijkheid en verzekering,
–        eigendom en organisatiestructuur, met inbegrip van het vermijden van belangenconflicten,
–        personeel, met inbegrip van adequate personeelsplanning,
–        beveiliging.”

10.      Artikel 7, lid 7, van verordening nr. 550/2004 bepaalt:
„Nationale toezichthoudende instanties zien toe op de naleving van de gemeenschappelijke eisen en van de aan de certificaten verbonden voorwaarden. Details aangaande dit toezicht worden opgenomen in de jaarlijkse verslagen die aan de lidstaten worden overgelegd overeenkomstig artikel 12, lid 1, van [verordening nr. 549/2004]. Als een nationale toezichthoudende instantie vaststelt dat de houder van een certificaat niet langer aan deze eisen of voorwaarden voldoet, treft zij passende maatregelen, waarbij tegelijkertijd de continuïteit van de diensten wordt gewaarborgd. Deze maatregelen kunnen de intrekking van het certificaat omvatten.”

11.      In artikel 8 van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Aanwijzing van verleners van luchtverkeersdiensten”, wordt bepaald:
„1.      Lidstaten zorgen ervoor dat in het luchtruim dat onder hun verantwoordelijkheid valt binnen bepaalde luchtruimblokken op exclusieve basis luchtverkeersdiensten worden verleend. Daartoe wijzen lidstaten een verlener van luchtverkeersdiensten aan die in het bezit is van een binnen de Gemeenschap geldig certificaat.
2.      Lidstaten definiëren de rechten en plichten waaraan de aangewezen dienstverleners moeten voldoen. Deze plichten kunnen voorwaarden bevatten voor het tijdig verstrekken van relevante informatie, waarmee alle bewegingen van luchtvaartuigen in het onder hun verantwoordelijkheid vallende luchtruim kunnen worden geïdentificeerd.
3.      Lidstaten hebben de bevoegdheid om zelf een dienstverlener te kiezen, mits deze voldoet aan de eisen en voorwaarden van de artikelen 6 en 7.
[...]”
3.      Verordening nr. 1008/2008

12.      Artikel 2, punt 14, van verordening (EG)  nr. 1008/2008(5) bepaalt dat:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
14.      ‚verkeersrecht’: het recht om een luchtdienst te exploiteren tussen twee communautaire luchthavens”.

13.      Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Exploitatievergunning”, bepaalt in lid 1:
„Een in de Gemeenschap gevestigde onderneming mag geen passagiers, post en/of vracht tegen vergoeding en/of als chartervlucht door de lucht vervoeren, tenzij haar de desbetreffende exploitatievergunning is verleend.
Een onderneming die aan de in dit hoofdstuk gestelde eisen voldoet, heeft recht op een exploitatievergunning.”

14.      Artikel 15, lid 1, van die verordening bepaalt:
„Communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben het recht intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren.”

15.      Artikel 19, lid 1, van diezelfde verordening luidt als volgt:
„De uitoefening van vervoersrechten is onderworpen aan de bekendgemaakte communautaire, nationale, regionale of plaatselijke voorschriften betreffende de veiligheid, de beveiliging, de bescherming van het milieu en de toewijzing van ‚slots’.”
B.      Belgisch recht

16.      Artikel 1, §§ 1 en 4, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, zoals gewijzigd bij de wet van 16 december 2015 (hierna: „wet op de overheidsbedrijven”), bepaalt:
„§ 1.      Elk organisme van openbaar nut dat over beheersautonomie moet beschikken in een gegeven industriële of commerciële sector kan, na aanpassing bij wet van zijn organiek statuut aan de bepalingen van deze titel, dergelijke autonomie verkrijgen door het sluiten van een beheerscontract met de Staat onder de voorwaarden van deze wet.
[...]
§ 4.      De organismen die zijn ingedeeld bij de autonome overheidsbedrijven zijn:
[...]
4°      Skeyes.”

17.      Artikel 170 van de wet op de overheidsbedrijven bepaalt:
„Skeyes heeft tot doel:
1°      de veiligheid van het luchtverkeer waarborgen in het luchtruim waarvoor de Belgische Staat verantwoordelijk is krachtens de Overeenkomst betreffende de Internationale Burgerlijke Luchtvaart van 7 december 1944[(6)], inzonderheid bijlage 2, goedgekeurd bij wet van 30 april 1947, of krachtens enig ander internationaal akkoord;
2°      op de luchthaven Brussel-Nationaal de bewegingen van de luchtvaartuigen controleren bij de nadering, de landing, het opstijgen en op de landings- en rolbanen, alsook de geleiding van de luchtvaartuigen op de platforms, en de veiligheid van het luchtverkeer blijven waarborgen op de gewestelijke openbare luchthavens en luchtvaartterreinen overeenkomstig het samenwerkingsakkoord dat op 30 november 1989 met de Gewesten is gesloten;
3°      aan de politie-, luchtvaart- en luchthaveninspectiediensten inlichtingen verschaffen betreffende de luchtvaartuigen, de besturing, de bewegingen en de waarneembare gevolgen ervan;
4°      weerkundige inlichtingen verschaffen voor de luchtvaart, alsook telecommunicatiediensten of andere diensten verstrekken die verband houden met de activiteiten genoemd in 1° en 2°.”

18.      Artikel 171 van de wet op de overheidsbedrijven is als volgt verwoord:
„De activiteiten genoemd in artikel 170, 1° tot 3°, zijn taken van openbare dienst.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

19.      Het Belgische autonome overheidsbedrijf Skeyes is door het Koninkrijk België aangewezen als exclusieve verlener van civiele luchtverkeersdiensten in België, overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 550/2004. Als luchtverkeersleider in het Belgische luchtruim, heeft Skeyes tot taak de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in dat luchtruim te waarborgen.

20.      Deze onderneming heeft in het verleden te maken gehad met sociale spanningen. Zo moest Skeyes in de periode tussen februari en mei 2019 naar aanleiding van collectieve acties van een aantal luchtverkeersleiders meermaals het Belgische luchtruim sluiten wegens een gebrek aan beschikbaar personeel. In die context heeft Skeyes zogeheten „zero-ratemaatregelen” genomen, die inhouden dat geen enkel toestel mag opstijgen of landen in dat luchtruim, dan wel daar doorheen mag vliegen.

21.      Naar aanleiding van een sluiting van het Belgische luchtruim op 16 mei 2019, omdat veel luchtverkeersleiders niet op hun post waren, heeft luchtvaartmaatschappij Ryanair, die in België opereert vanaf de luchthavens van Charleroi en Brussel, een uiterst spoedeisend verzoekschrift ingediend bij de tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (de verwijzende rechter), om Skeyes te gelasten ervoor te zorgen dat het luchtverkeer normaal kon plaatsvinden.

22.      De verwijzende rechter heeft het verzoekschrift van Ryanair op dezelfde dag toegewezen, op straffe, voor Skeyes, van een dwangsom van 250 000 EUR per uur waarin het Belgische luchtruim gesloten zou blijven. De rechtsgevolgen van deze beschikking waren beperkt tot de periode van 16 tot en met 24 mei 2019. Aangezien Ryanair deze beschikking op 16 mei 2019 om 15.38 uur heeft ontvangen, na de heropening van het luchtruim voor het luchtverkeer, en er tot en met 24 mei 2019 geen verdere verstoringen waren, had de beschikking geen rechtsgevolgen meer en zijn er geen dwangsommen opgelegd.

23.      Skeyes heeft tegen deze beschikking derdenverzet aangetekend bij de verwijzende rechter, omdat die rechter onbevoegd zou zijn om kennis te nemen van de vordering van Ryanair. Daarbij heeft Skeyes primair aangevoerd dat de rechter niet bevoegd was om kennis te nemen van een vordering met betrekking tot haar functie als luchtverkeersleider in het Belgische luchtruim. Ryanair heeft immers geen subjectief recht om een dergelijke vordering in te dienen, aangezien de regulering van het Belgische luchtruim valt onder de uitsluitende bevoegdheid van Skeyes. Subsidiair stelt Skeyes dat zij als publiekrechtelijke vennootschap niet onder de bevoegdheid van deze rechtbank kan vallen, daar het een ondernemingsrechtbank betreft.

24.      Volgens de verwijzingsbeslissing is in het Belgische recht bepaald dat administratieve besluiten in beginsel buiten de bevoegdheid van de gewone rechtbanken vallen. Zij behoren tot de bevoegdheid van de Raad van State (België), die zich uitspreekt over beroepen wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, en over beroepen wegens overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen eenzijdige handelingen van administratieve overheden. De rechterlijke macht is evenwel bevoegd om elke onrechtmatige aantasting van een subjectief recht waaraan de administratieve overheid zich in het kader  van de uitoefening van die discretionaire macht schuldig maakt, te voorkomen of te herstellen. Het bestaan van een discretionaire bevoegdheid bij een dergelijke overheid sluit derhalve niet uit dat de gewone rechters bevoegd zijn, voor zover de vordering strekt tot het herstel van subjectieve rechten.

25.      Aangezien de tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi twijfelt aan de eventuele grenzen van de discretionaire bevoegdheid die bij verordening nr. 550/2004 aan de verleners van luchtverkeersdiensten wordt verleend, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet verordening nr. 550/2004, en met name artikel 8 daarvan, aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten de mogelijkheid biedt om de  gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener van luchtverkeersdiensten te onttrekken aan toetsing door de rechterlijke instanties van die lidstaat, dan wel moet [deze verordening] aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplicht om, gelet op de aard van de te verrichten diensten, te voorzien in een doeltreffend beroep tegen de  gestelde niet-nakoming?
2)      Moet verordening nr. 550/2004, aangezien hierin wordt verduidelijkt dat ‚[h]et verlenen van luchtverkeersdiensten als bedoeld in deze verordening, [...] samen[hangt] met het uitoefenen van overheidsbevoegdheden die geen economisch karakter hebben dat de toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag zou kunnen rechtvaardigen’, aldus worden uitgelegd dat zij niet alleen de eigenlijke mededingingsregels uitsluit, maar ook alle andere regels die gelden voor op een markt voor goederen en diensten opererende overheidsbedrijven en indirect betrekking hebben op de mededinging, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden?”

26.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Skeyes, Ryanair, de Belgische, de Spaanse en de Poolse regering alsmede door de Europese Commissie. Met uitzondering van de Spaanse regering hebben deze partijen bovendien ter terechtzitting van 20 oktober 2021 mondelinge opmerkingen ingediend.
IV.    Analyse

A.      Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

27.      De Belgische regering werpt primair op dat de twee door de verwijzende rechter aan het Hof gestelde prejudiciële vragen niet ontvankelijk zijn. Met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag voert deze regering ten eerste aan dat de verwijzende rechter louter het standpunt van Skeyes overneemt en nalaat de relevante nationale bepalingen te identificeren. Ten tweede is de eerste prejudiciële vraag eveneens niet-ontvankelijk omdat de verwijzende rechter niet aangeeft in welke zin het antwoord op die vraag hem in staat zou stellen om het bij hem aanhangig gemaakte geschil te beslechten. Met betrekking tot de tweede vraag stelt de Belgische regering dat deze te vaag is geformuleerd – waardoor er geen schriftelijke opmerkingen over gemaakt kunnen worden – en niet voldoet aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

28.      Deze argumenten moeten mijns inziens worden verworpen. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt immers dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Bijgevolg worden vragen die de nationale rechterlijke instanties hebben gesteld, vermoed relevant te zijn en kan het Hof alleen weigeren hierop te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging geen verband blijkt te houden met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op deze vragen.(7)

29.      Dat is in de onderhavige zaak duidelijk niet het geval, aangezien de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van de Unieregeling, met name van de bepalingen van verordening nr. 550/2004, direct verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk niet van hypothetische aard maar reëel is, en het Hof beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.

30.      In deze omstandigheden ben ik van mening dat de gestelde prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.
B.      Eerste prejudiciële vraag

31.      Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 550/2004, en met name artikel 8 daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat een luchtvaartmaatschappij bij de nationale rechterlijke instanties beroep kan instellen tegen de verlener van luchtvaartnavigatiediensten(8) teneinde de niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener in kwestie te onderwerpen aan rechterlijke toetsing.

32.      Ik merk bij voorbaat op dat verordening nr. 550/2004 past in de context van de bepalingen van verordening nr. 549/2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim.(9) Ik ben derhalve van mening dat de analyse die volgt, niet louter beperkt mag blijven tot verordening nr. 550/2004, maar dat eveneens rekening moet worden gehouden met zowel verordening nr. 549/2004 als verordening nr. 1008/2008, waarin gemeenschappelijke regels zijn vastgesteld voor de exploitatie van luchtdiensten in de Europese Unie.

33.      Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen bieden, moet eerst worden onderzocht of voornoemde verordeningen rechten verlenen aan de luchtvaartmaatschappijen – een kwestie waarover de partijen uiteenlopende standpunten hebben geuit – (1) en moet vervolgens worden bekeken of het eventuele bestaan van dergelijke rechten luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid verleent om beroep in te stellen tegen een besluit tot sluiting van het luchtruim zoals dat werd genomen door Skeyes (2).
1.      De rechten van luchtvaartmaatschappijen en de verplichtingen voor verleners van luchtvaartnavigatiediensten in het kader van het gemeenschappelijk Europees luchtruim

34.      Er zij aan herinnerd dat luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren op het grondgebied van de Unie opereren op basis van vergunningen die door de lidstaten worden afgegeven op grond van verordening nr. 1008/2008.

35.      Zo is in artikel 3, lid 1, tweede alinea, van die verordening bepaald dat een onderneming die aan de in hoofdstuk II van de verordening gestelde eisen voldoet, recht heeft op een exploitatievergunning, die noodzakelijk is om een activiteit op het gebied van luchtvervoer te mogen uitoefenen.

36.      In artikel 15, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 is de vrijheid van het verrichten van luchtverkeersdiensten verankerd, aangezien in dat lid is bepaald dat luchtvaartmaatschappijen – die houder zijn van een geldige vergunning – het recht hebben om intracommunautaire luchtdiensten te exploiteren.

37.      Daaruit volgt dat het recht van een exploitant die voldoet aan de voorwaarden die in verordening nr. 1008/2008 zijn genoemd om een vergunning te kunnen krijgen, en het recht om na het verkrijgen van die vergunning de activiteiten uit te voeren waarop de vergunning betrekking heeft, door het Unierecht gewaarborgde rechten zijn.

38.      Ik merk voorts op dat luchtvaartmaatschappijen, los van de door het afgeleide Unierecht verleende rechten, de door het primaire Unierecht verleende rechten en vrijheden genieten, met name de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting krachtens artikel 16 van het Handvest en artikel 56 VWEU.

39.      Verleners van luchtvaartnavigatiediensten worden daarentegen door de lidstaten aangewezen overeenkomstig het Unierecht. De bevoegdheden die aan deze dienstverleners worden toegekend en die zij als houders van overheidsgezag uitoefenen, vloeien dus voort uit de bepalingen die door een lidstaat zijn vastgesteld met het oog op de tenuitvoerlegging van artikel 8 van verordening nr. 550/2004.

40.      Verleners van luchtvaartnavigatiediensten moeten in het kader van de taken waarmee zij worden belast bepaalde verplichtingen nakomen, waaronder de verplichting om de continuïteit van de luchtvaartnavigatiediensten  te waarborgen. In dat verband zij eraan herinnerd dat de continuïteit van de luchtvaartnavigatiediensten  ingevolge artikel 1 van verordening nr. 550/2004, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 7, daarvan, tot de doelstellingen van het Unierecht behoort.(10)

41.      Meer specifiek is een van de belangrijkste doelstellingen van het „gemeenschappelijk Europees luchtruim” de veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten om op adequate wijze te voldoen aan „de behoeften van alle gebruikers van het luchtruim”.(11) Ik wijs er in dat verband op dat „luchtruimgebruikers” in artikel 2, punt 8, van verordening nr. 549/2004 zijn gedefinieerd als „alle luchtvaartuigen die als algemeen luchtverkeer opereren”.

42.      Er zij dus op gewezen dat de mogelijkheid voor een luchtvaartmaatschappij om de rechten en vrijheden uit te oefenen die haar bij het primaire en het afgeleide Unierecht zijn verleend, afhankelijk is van de uitvoering door de verleners van luchtvaartnavigatiediensten van de taken waarmee zij zijn belast, waaronder in de eerste plaats het waarborgen van de continuïteit van de verlening van luchtvaartnavigatiediensten.

43.      De doelstelling van continuïteit van de verlening van luchtvaartnavigatiediensten  hangt in het onderhavige geval echter nauw samen met die van de veiligheid van de luchtvaart. Hoewel luchtvaartmaatschappijen concrete rechten genieten, zijn deze dus onderworpen aan de Unierechtelijke regels inzake veiligheid. Dat wordt overigens bevestigd door de bepalingen van verordening nr. 1008/2008, aangezien de in artikel 15 van die verordening vastgelegde vrijheid van het verrichten van luchtvervoersdiensten gekoppeld is aan de voorwaarden van artikel 19, lid 1, van die verordening, waarin is bepaald dat de uitoefening van die vrijheid is onderworpen aan de Unierechtelijke voorschriften betreffende de veiligheid. De doelstelling van luchtvaartveiligheid staat overigens ook centraal in de verordeningen nr. 549/2004(12) en nr. 550/2004(13).

44.      Daaruit volgt dat de verplichting om luchtvaartnavigatiediensten te verlenen voor de dienstverleners die met die taak belast zijn, niet absoluut en onvoorwaardelijk is, maar dat de activiteiten van een aangewezen dienstverlener kunnen worden geschorst, zij het uitsluitend om objectieve redenen, waaronder in de eerste plaats de veiligheid van de luchtvaart. In een dergelijk geval is het denkbaar dat deze dienstverlener, wanneer hij zich genoodzaakt ziet om bijvoorbeeld een „zero-ratemaatregel” toe te passen en het luchtruim daadwerkelijk te sluiten voor de luchtvaartmaatschappijen, de activiteiten waarop zijn vergunning betrekking heeft, niet langer kan uitoefenen. 

45.      Er zij evenwel op gewezen dat het begrip „luchtvaartveiligheid” conceptueel slechts kan worden gedefinieerd aan de hand van objectieve elementen, te weten omstandigheden waarover de dienstverlener in kwestie geen controle heeft (zoals ongunstige weersomstandigheden, een vulkaanuitbarsting, een terroristische daad of een oorlog) of die samenhangen met de verwezenlijking van de doelstelling van luchtvaartveiligheid zelf (bijvoorbeeld de aanpassing van de luchtverkeersleidingssystemen of de bouw van nieuwe controletorens of andere installaties waarmee de luchtvaartveiligheid kan worden versterkt). Daaruit volgt dat een verlener van luchtvaartnavigatiediensten de luchtvaartveiligheid in beginsel niet kan inroepen om een „zero-ratemaatregel” te nemen wanneer de sluiting van het luchtruim is ingegeven door „interne” redenen – zoals organisatorische redenen die tot een gebrek aan luchtverkeersleiders hebben geleid – die uitsluitend aan die dienstverlener zijn toe te schrijven. Hoe dan ook moet het besluit van een verlener van luchtvaartnavigatiediensten om het luchtruim te sluiten, zoals toegelicht in punt 77 van deze conclusie, aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen, zelfs wanneer de dienstverlener zich beroept op redenen in verband met de luchtvaartveiligheid.
2.      Het recht van luchtvaartmaatschappijen op een doeltreffende voorziening in rechte jegens verleners van luchtvaartnavigatiediensten

46.      Met het eerste deel van de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8 van verordening nr. 550/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten de mogelijkheid biedt om de gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de aangewezen verlener van luchtvaartnavigatiediensten te onttrekken aan toetsing door de rechter.

47.      Ik herinner eraan dat dit artikel, zoals blijkt uit het opschrift, betrekking heeft op de aanwijzing van verleners van luchtvaartnavigatiediensten door de lidstaten, waarbij in lid 2 wordt gepreciseerd dat de lidstaten de rechten en plichten definiëren waaraan de aangewezen dienstverleners moeten voldoen. Ik herinner er eveneens aan dat dit artikel de rechtsgrondslag vormt voor de aanwijzing door het Koninkrijk België van Skeyes als exclusieve verlener van civiele luchtverkeersdiensten in België.

48.      In dat verband moet worden verduidelijkt dat de door de verwijzende rechter aan het Hof gestelde vraag noch betrekking heeft op de beoordeling van de aanwijzing van Skeyes als verlener van luchtvaartnavigatiediensten als dusdanig, noch op de controle door het Koninkrijk België op de manier waarop Skeyes zich van haar taken kwijt. De eerste prejudiciële vraag heeft immers uitsluitend betrekking op de mogelijkheid om de  gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener van luchtvaartnavigatiediensten te onttrekken aan rechterlijke toetsing.

49.      Artikel 8 van verordening nr. 550/2004 bevat geen enkele bepaling die de lidstaten verplicht of toestaat om geschillen tussen een verlener van luchtvaartnavigatiediensten en luchtruimgebruikers te onttrekken aan rechterlijke toetsing. Dit artikel houdt immers geen verband met de toetsing van verleners van luchtvaartnavigatiediensten door de rechters van de lidstaten en verleent die dienstverleners dus geen enkele „immuniteit van jurisdictie”.

50.      Gelet op het voorgaande, ben ik daarom van mening dat artikel 8 van verordening nr. 550/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten geen mogelijkheid biedt om de  gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de aangewezen verlener van luchtvaartnavigatiediensten te onttrekken aan toetsing door de nationale rechterlijke instanties. Ik merk overigens op dat op „immuniteit van jurisdictie”, als uitzondering op het beginsel van rechterlijke toetsing, slechts een beroep kan worden gedaan voor zover uitdrukkelijk in een dergelijk beroep is voorzien, hetgeen in casu niet het geval is.

51.      Met het tweede deel van de eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter meer in het algemeen te vernemen of verordening nr. 550/2004 aldus moet worden uitgelegd dat luchtvaartmaatschappijen het recht moeten hebben om beroep in te stellen teneinde de niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de aangewezen dienstverlener te betwisten.

52.      In dat verband zijn zowel Ryanair als de Spaanse en de Poolse regering van mening dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Daarentegen zijn verweerster, de Belgische regering en de Commissie de tegenovergestelde mening toegedaan.

53.      Ryanair meent dat hoewel verordening nr. 550/2004 geen enkele bepaling bevat inzake de toetsing van verleners van luchtvaartnavigatiediensten door de rechters van de lidstaten, het ontbreken daarvan niet aldus kan worden uitgelegd dat deze dienstverleners immuniteit van jurisdictie wordt verleend, aangezien zij onderworpen blijven aan de eisen van het Unierecht. Volgens artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest, alsmede de relevante rechtspraak van het Hof inzake het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming(14), dient het Koninkrijk België te voorzien in de mogelijkheid van een voorziening in rechte voor de luchtvaartmaatschappijen jegens voornoemde dienstverleners, wanneer deze hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht niet nakomen.

54.      De Poolse regering voert aan dat artikel 8 van verordening nr. 550/2004, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het luchtvaartmaatschappijen het recht garandeert op een doeltreffende voorziening in rechte teneinde staking van door de verlener van luchtvaartnavigatiediensten veroorzaakte verstoringen te vorderen, wanneer die verstoringen worden veroorzaakt door redenen die uitsluitend aan die dienstverlener zijn toe te schrijven.

55.      De Spaanse regering meent op haar beurt dat indien de gestelde niet-nakoming van een verlener van luchtvaartnavigatiediensten in het kader van de taak die hij uitoefent aan rechterlijke toetsing zou worden onttrokken, de beperking van het recht van een luchtruimgebruiker, zoals Ryanair, om zijn activiteiten te verrichten in het kader van de vrijheid van dienstverrichting, die zou voortvloeien uit een administratief besluit dat de belangen van die luchtruimgebruiker schaadt, zou neerkomen op een aantasting van diens recht op een doeltreffende voorziening in rechte.

56.      De Commissie is daarentegen van mening dat, ten eerste, geen enkele bepaling van verordening nr. 550/2004 directe rechten verleent aan luchtvaartmaatschappijen jegens verleners van luchtvaartnavigatiediensten. Het ontbreken van dergelijke bepalingen wordt volgens haar gerechtvaardigd door de overkoepelende doelstelling van luchtvaartveiligheid die met deze verordening wordt nagestreefd en onverenigbaar is met een eventuele rechterlijke toetsing van besluiten van deze dienstverleners. Ten tweede voert zij aan dat bij eventuele niet-nakoming door de aangewezen dienstverleners bij de uitoefening van hun functies, de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat die toezien op de uitoefening van die functies door die dienstverleners de nodige maatregelen dienen te treffen om die tekortkomingen te verhelpen.

57.      Skeyes en de Belgische regering volgen de analyse van de Commissie en voeren aan dat luchtruimgebruikers het recht op effectieve rechterlijke bescherming overeenkomstig artikel 47 van het Handvest alleen kunnen doen gelden in geval van schendingen van een recht dat of vrijheid die door het Unierecht is gewaarborgd. Volgens hen verlenen verordeningen nr. 549/2004 en nr. 550/2004 geen enkel subjectief recht aan Ryanair. Meer in het bijzonder is in die verordeningen noch voorzien in een verplichting tot dienstverrichting voor de verleners van luchtvaartnavigatiediensten, noch in een recht op dienstverrichting ten gunste van de luchtruimgebruikers.

58.      Wat dat betreft, zijn Skeyes en de Belgische regering van mening dat de discretionaire aard van deze bevoegdheid gevolgen heeft voor het soort maatregelen dat een rechter, overeenkomstig het beginsel van de scheiding der machten,  tegen de verlener van luchtvaartnavigatiediensten zou moeten kunnen nemen. Volgens deze twee partijen kan dat beginsel zich ertegen verzetten dat een nationale rechter namens en in de plaats van een dienstverlener maatregelen vaststelt die tot de discretionaire bevoegdheid van die dienstverlener behoren.(15) Skeyes en de Belgische regering zijn overigens van mening dat er, hoewel het in de onderhavige zaak ontbreekt aan door het Unierecht gewaarborgde rechten ten gunste van Ryanair, in het Belgische recht in de praktijk meerdere middelen bestaan om de rechterlijke toetsing op de handelingen van Skeyes te verzekeren.(16)

59.      Ik ben van mening dat verordening nr. 550/2004 aldus moet worden uitgelegd dat luchtvaartmaatschappijen moeten beschikken over een recht van beroep tegen een besluit zoals dat van Skeyes, teneinde de niet-nakoming van de verplichting tot verlening  van luchtvaartnavigatiediensten van de betrokken dienstverlener te betwisten.

60.      In de eerste plaats zij er immers aan herinnerd dat artikel 47, eerste alinea, van het Handvest voorschrijft dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Dit recht gaat gepaard met de in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vervatte verplichting voor de lidstaten om in de nodige rechtsmiddelen te voorzien teneinde effectieve rechterlijke bescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren.

61.      Het is eveneens vaste rechtspraak dat het beginsel van de effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van het Unierecht vormt, dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en dat tevens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.(17) In dat opzicht zijn het de rechterlijke instanties van de lidstaten die ingevolge het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde samenwerkingsbeginsel de rechterlijke bescherming dienen te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.(18)

62.      Wat de rechtsmiddelen betreft waarin de lidstaten moeten voorzien, heeft het VWEU weliswaar een aantal rechtstreekse vorderingsrechten geschapen die natuurlijke personen en rechtspersonen in voorkomend geval bij de rechter van de Unie kunnen uitoefenen, maar noch het VWEU noch artikel 19 VEU heeft, naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen, willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het recht van de Unie voor de nationale rechterlijke instanties.(19)

63.      Bij gebreke van Unieregelgeving ter zake is het dus een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.(20) Dit zou slechts anders zijn wanneer uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde zou blijken dat er geen rechtsmiddel beschikbaar is waarmee, ook al is het incidenteel, de eerbiediging kan worden verzekerd van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, of wanneer de justitiabelen slechts toegang tot de rechter hebben door onrechtmatig te handelen.(21)

64.      In dat opzicht mogen de procesregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(22)

65.      Wat meer in het bijzonder de voorlopige maatregelen betreft, zij eraan herinnerd dat de rechter bij wie een door het Unierecht beheerst geding aanhangig is, de mogelijkheid moet hebben, voorlopige maatregelen te gelasten ter verzekering van de volle werking van de rechterlijke uitspraak die moet worden gedaan over het bestaan van de rechten waarop krachtens het gemeenschapsrecht een beroep wordt gedaan.(23)

66.      Om te beginnen moet erop worden gewezen dat, in tegenstelling tot in de zaak die heeft geleid tot het arrest Unibet(24), waarnaar met name Ryanair heeft verwezen in haar schriftelijke opmerkingen, de vraag die in deze zaak wordt gesteld geen betrekking heeft op het „creëren” van een nieuwe (zelfstandige) beroepsmogelijkheid waarin niet is voorzien in het nationale recht, maar er eerder op gericht is te vernemen of Ryanair een uiterst spoedeisend verzoekschrift kan indienen op basis van een bestaande beroepsmogelijkheid in het nationale recht.

67.      Zoals ik in punt 24 van deze conclusie heb vermeld, moet het hoofdgeding immers worden gezien in de specifieke context van de verdeling van bevoegdheden tussen de Belgische administratieve en civiele rechters op het gebied van vorderingen die door justitiabelen worden ingesteld tegen administratieve overheden of overheidsbedrijven waaraan de Belgische Staat overheidsbevoegdheden heeft verleend wanneer er „subjectieve rechten” van de justitiabelen in kwestie in het geding zijn.

68.      In dat verband moet worden verduidelijkt dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat hoewel Ryanair de mogelijkheid heeft gehad om beroep in te stellen bij de nationale rechterlijke instanties, er vragen rijzen met betrekking tot zowel de aard van dat beroep (te weten of dit slechts beperkt is tot een beroep inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid bij een administratieve rechter, dan wel of dit ook een uiterst spoedeisende vordering omvat) als de bevoegdheid van de verwijzende rechter om er kennis van te nemen, aangezien niet duidelijk is of Ryanair gerechtigd was om dat beroep in te stellen.

69.      Zoals ik in punt 63 van deze conclusie heb vermeld, is het volgens vaste rechtspraak immers een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen. De bevoegdheidsverdeling tussen de Belgische rechters om kennis te nemen van een dergelijke vordering is dus geen kwestie die onder het Unierecht valt. Het staat immers aan de interne rechtsorde om uit te maken of, naar Belgisch recht en volgens de toepasselijke procesregels, een andere rechterlijke instantie bevoegd zou kunnen zijn om op doeltreffende wijze – te weten op basis van een spoedeisend verzoekschrift – kennis te nemen van de vordering van Skeyes.(25)

70.      Ten tweede merk ik op dat de argumenten van Skeyes en van de Belgische regering gebaseerd zijn op de veronderstelling dat erkenning van de mogelijkheid van het instellen van een rechtsmiddel zoals dat in het hoofdgeding, erop neerkomt dat wordt erkend dat de rechterlijke macht in de plaats kan treden van de overheid, door de discretionaire bevoegdheid in kwestie zelf uit te oefenen.

71.      Dit argument kan mijns inziens niet slagen.

72.      In casu gaat het er namelijk niet om dat de rechterlijke macht de discretionaire bevoegdheid van verleners van luchtvaartnavigatiediensten in twijfel trekt of in de plaats van de overheid treedt door de discretionaire bevoegdheid in kwestie zelf uit te oefenen, maar dat de nationale rechter een (erg specifiek) besluit van de overheid „toetst”,  dat  nadelig kan zijn voor de luchtvaartmaatschappijen en hun gebruikers. Zoals ik hieronder zal toelichten, ben ik daarom van mening dat een dergelijke beoordeling door de nationale rechter moet kunnen worden verricht, omdat luchtvaartmaatschappijen zoals Ryanair anders een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest zou worden ontzegd.

73.      Zoals ik in de punten 39 en 40 van deze conclusie heb onderstreept, ben ik voorts van mening dat de verordeningen nr. 550/2004 en nr. 549/2004 juist bedoeld zijn om te voldoen aan de behoeften van de luchtruimgebruikers. De gestelde niet-nakoming door een verlener van luchtvaartnavigatiediensten in het kader van zijn taak kan dus niet aan rechterlijke toetsing onttrokken zijn, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan het eigenlijke doel van deze verordeningen.

74.      Ten derde zij erop gewezen dat, wat het door de Commissie aangevoerde argument in verband met de veiligheid betreft, de verplichting tot verlening  van luchtvaartnavigatiediensten niet absoluut is en dat de activiteiten van een aangewezen dienstverlener derhalve kunnen worden geschorst om objectieve redenen, waaronder in de eerste plaats de veiligheid.(26) Zoals de Poolse regering terecht opmerkt, mag dat er echter niet toe leiden dat de mogelijkheid voor luchtvaartmaatschappijen om te verzoeken om rechterlijke toetsing van de besluiten van die dienstverlener in alle omstandigheden systematisch uitgesloten is.

75.      Een verlener van luchtvaartnavigatiediensten toestaan om het luchtverkeer naar eigen goeddunken wegens veiligheidsredenen te beperken, zonder dat die redenen door de rechter kunnen worden getoetst, zou overigens per definitie indruisen tegen de doelstellingen van het gemeenschappelijke Europese luchtruim, en zou de fundamentele rechten en vrijheden beperken van zowel de luchtvaartmaatschappijen als de burgers van de Unie. Ik ben derhalve van mening dat de doelstelling van luchtvaartveiligheid, hoewel zij van primordiaal belang is in het kader van de werking van het gemeenschappelijke Europese luchtruim, geen opzichzelfstaand begrip is, maar moet worden uitgelegd in het licht van de overige fundamentele doelstellingen van dat gemeenschappelijke Europese luchtruim, en, meer in het algemeen, van de overige fundamentele vrijheden (zoals het vrij verrichten van diensten, het vrije verkeer van goederen en het vrije verkeer van personen in het kader van het Schengengebied). Wat zou immers de draagwijdte van het gemeenschappelijke Europees luchtruim zijn indien elke lidstaat zijn luchtruim naar eigen goeddunken zou kunnen sluiten? 

76.      Ik zie overigens niet hoe de erkenning van het bestaan van een rechterlijke toetsing – zelfs in de vorm van een uiterst spoedeisende vordering – de luchtvaartveiligheid zou kunnen aantasten of zelfs in gevaar zou kunnen brengen. In dat verband ben ik van mening dat de vraag of een verlener van luchtvaartnavigatiediensten zich kan beroepen op redenen van luchtvaartveiligheid om het luchtruim te sluiten, geen verband houdt met de bevoegdheid van een rechter en zelfs niet met de ontvankelijkheid van een vordering in rechte. Het betreft eerder een materiële vraag die aan rechterlijke toetsing moet worden onderworpen om de door de dienstverlener ingeroepen veiligheidsredenen te kunnen beoordelen, teneinde te bepalen of de sluiting van het luchtruim gerechtvaardigd is.

77.      Een dergelijke uitlegging is des te meer gerechtvaardigd in de onderhavige zaak, daar uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing duidelijk blijkt dat de „zero-ratemaatregel” werd toegepast wegens een gebrek aan luchtverkeersleiders. In de onderhavige zaak was de toepassing van deze veiligheidsmaatregel ingegeven door organisatorische redenen die uitsluitend aan Skeyes waren toe te schrijven, en niet het gevolg van externe omstandigheden waarvan de oorzaak los zou staan van het handelen (dan wel nalaten) van die dienstverlener, zoals ongunstige weersomstandigheden, een vulkaanuitbarsting of een terroristische daad.(27) Ik ben daarom van mening dat, hoewel een onderbreking van de continuïteit van de verlening van luchtvaartnavigatiediensten kan worden aanvaard wanneer zij het gevolg is van een staking die als overmacht kan worden aangemerkt, diezelfde oplossing niet nodig lijkt wanneer dergelijke collectieve acties geen geïsoleerde gebeurtenissen zijn, maar zich tijdens de betrokken periode herhaaldelijk lijken voor te doen zonder dat de betrokken dienstverlener verplicht is om de nodige maatregelen te nemen om de continuïteit van de verlening van luchtvaartnavigatiediensten te waarborgen. Hoe dan ook moet de definitieve beoordeling van al deze stellingen aan de nationale rechter staan.

78.      Aanvaarding van het standpunt van de Commissie zou er dus op neerkomen dat een verlener van luchtvaartnavigatiediensten volledig wordt gevrijwaard van de meeste vorderingen in rechte, zelfs in gevallen waarin die dienstverlener – los van de feiten in de onderhavige zaak – zich ten onrechte  (of zelfs op onrechtmatige wijze) zou beroepen op veiligheidsredenen om zijn verplichting tot het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten niet na te komen.

79.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat, indien een dienstverlener zijn luchtruim naar eigen goeddunken om veiligheidsredenen zou kunnen sluiten, zonder dat dit besluit  door de rechter kan worden getoetst, de bij het Unierecht erkende rechten en plichten van de luchtvaartmaatschappijen en hun gebruikers in het gedrang zouden kunnen komen. Bovendien staat het feit dat een dergelijk administratief besluit  is genomen in het kader van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid in beginsel niet in de weg aan rechterlijke toetsing van dat besluit.

80.      Ten vierde en ten slotte  ben ik van mening dat de door de Commissie voorgestelde oplossing, volgens welke in geval van eventuele niet-nakoming door de aangewezen dienstverleners bij de uitoefening van hun functies, alleen de nationale instantie die toezicht houdt op de verleners van luchtvaartnavigatiediensten bevoegd is om op te treden, niet kan slagen.

81.      Ik merk om te beginnen op dat het toezicht waarnaar de Commissie verwijst, een administratief toezicht is, en geen rechterlijk toezicht. Het bestaan van een mechanisme voor administratief toezicht op de activiteiten van een verlener van luchtvaartnavigatiediensten kan evenwel niet in de plaats treden van de rechterlijke toetsing, en kan een luchtvaartmaatschappij evenmin het recht ontnemen op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest. 

82.      In tegenstelling tot de rechterlijke toetsing die een justitiabele in staat stelt om bij de rechter op te komen tegen de schending van een van zijn rechten, vindt dit administratieve toezicht zijn bestaansreden en belangrijkste doelstelling immers niet in de bescherming van de individuele rechten van luchtruimgebruikers, maar heeft het een ruimere strekking, namelijk te verzekeren dat de verleners van luchtvaartnavigatiediensten de taken vervullen die hun door de lidstaten zijn toevertrouwd. Overeenkomstig artikel 7, lid 7, van verordening nr. 550/2004 bestaat de taak van de nationale toezichthoudende instanties erin toe te zien op „de naleving van de gemeenschappelijke eisen en van de aan de certificaten verbonden voorwaarden” – op straffe van intrekking van het aan de dienstverleners verleende certificaat. De „gemeenschappelijke eisen” voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten, die zijn vastgesteld in artikel 6 van verordening nr. 550/2004, hebben hoofdzakelijk betrekking op de technische, organisatorische en operationele aspecten van de rol van verleners van deze diensten en lijken niet rechtstreeks samen te hangen met de rechten van luchtvaartmaatschappijen.(28) Ik ben daarom van mening dat een dergelijk toezicht door zijn aard, zijn doelstelling en het resultaat waartoe het leidt, niet kan worden vergeleken met een rechterlijke toetsing, noch als dusdanig kan worden aangemerkt.

83.      Gelet op het voorgaande, geef ik in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat verordening nr. 550/2004, en met name artikel 8 daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat zij geen mogelijkheid biedt om de gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener van luchtvaartnavigatiediensten te onttrekken aan toetsing door de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat. Daarentegen schrijft artikel 47 van het Handvest voor dat luchtvaartmaatschappijen toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte waarmee zij een einde kunnen maken aan de niet-nakoming door de overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 550/2004 aangewezen dienstverlener van zijn verplichting om luchtvaartnavigatiediensten te verlenen.
C.      Tweede prejudiciële vraag

84.      Met zijn tweede prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van overweging 5 van verordening nr. 550/2004. Hoewel de mededingingsregels volgens deze overweging niet van toepassing zijn op het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten, wenst de verwijzende rechter te vernemen of deze overweging eveneens de toepasselijkheid uitsluit van alle andere regels die een indirect effect hebben op de mededinging, zoals de regels die de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden.

85.      Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, moet met deze vraag worden bepaald of een luchtvaartmaatschappij, zoals Ryanair, zich op artikel 16 van het Handvest of artikel 56 VWEU kan beroepen om op te komen tegen besluiten die Skeyes heeft vastgesteld in het kader van de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid.

86.      Ik merk bij voorbaat op dat de meeste partijen het er in hun schriftelijke opmerkingen over eens zijn dat de tweede prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord, een standpunt dat ik om de volgende redenen deel.

87.      Ten eerste ben ik van mening dat uit de bewoordingen van overweging 5 van verordening nr. 550/2004 zelf rechtstreeks volgt dat het antwoord ontkennend moet zijn, aangezien die overweging enkel verwijst naar de mededingingsregels van het VWEU en geen melding maakt van andere regels, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden.

88.      Voorts kan uit geen enkele bepaling van verordening nr. 550/2004 worden afgeleid dat overweging 5 van die verordening een ruimere strekking zou hebben en aldus zou moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan de toepassing van andere regels van het VWEU op verleners van luchtvaartnavigatiediensten. Geen enkele bepaling van voornoemde verordening laat dus toe uitdrukkelijk te stellen dat verleners van luchtvaartnavigatiediensten die overeenkomstig deze verordening zijn aangewezen en die overheidsbevoegdheden bezitten, in het kader van hun activiteiten zouden zijn vrijgesteld van de naleving van artikel 16 van het Handvest en artikel 56 VWEU.

89.      Ten tweede zij erop gewezen dat zelfs de niet-toepasselijkheid van de in overweging 5 van verordening nr. 550/2004 genoemde regels van het mededingingsrecht niet absoluut is, maar gerechtvaardigd wordt door het specifieke karakter van de verlening van luchtvaartnavigatiediensten die op exclusieve basis worden verleend door een op discretionaire wijze door de lidstaten aangewezen dienstverlener.

90.      Wat dat betreft wordt in overweging 5 van verordening nr. 550/2004 enkel de rechtspraak van het Hof in het arrest SAT Fluggesellschaft(29) overgenomen, volgens welke een afwijking van de toepassing van de mededingingsregels wordt gerechtvaardigd door het feit dat de luchtverkeersdiensten geen economisch karakter hebben, omdat zij op één lijn worden gesteld met een overheidsinstantie.

91.      Er moet evenwel worden verduidelijkt dat de niet-toepasselijkheid van de regels van het mededingingsrecht uitsluitend beperkt is tot de uitoefening van het overheidsgezag, en niet geldt voor alle aan de dienstverlener toegeschreven diensten. Het is dus niet uitgesloten dat hoewel deze regels niet van toepassing zijn op bepaalde diensten van een verlener van luchtdiensten, andere diensten van diezelfde dienstverlener wel aan voornoemde regels zijn onderworpen, met name wanneer de activiteiten van die dienstverlener kunnen worden gescheiden van de activiteiten die hij verricht als overheidsinstantie en als economische activiteiten kunnen worden beschouwd.(30)

92.      Ten derde zij eraan herinnerd dat verleners van luchtvaartnavigatiediensten, zoals Skeyes, belast zijn met het beheer en de goede werking van het luchtverkeer in het luchtruim waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Het lijdt dus geen twijfel dat deze taak onlosmakelijk verbonden is met het gebruik van dat luchtruim door de gebruikers en met het recht van die gebruikers om hun diensten te verrichten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim, in het kader van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting.(31) Daaruit volgt dat een dergelijke benadering, los van het feit dat zij geenszins gerechtvaardigd wordt door de letterlijke en contextuele uitlegging van verordening nr. 550/2004, niet alleen zou indruisen tegen het vrije verkeer, maar ook tegen de eigenlijke doelstellingen van de verordeningen nr. 549/2004 en nr. 550/2004, met name het  voldoen aan de behoeften en de vraag van de luchtruimgebruikers.(32)

93.      Ik merk tot slot op dat hoewel de considerans van een Uniehandeling de inhoud van die handeling kan preciseren en een belangrijk interpretatief element is, dat licht kan werpen op de wil van de opsteller van een rechtshandeling(33), dit niet wegneemt dat, zoals reeds is opgemerkt in de punten 87 en 88 van deze conclusie, verordening nr. 550/2004 geen bepalingen bevat die de in de tweede vraag bedoelde uitsluiting kunnen beogen.

94.      Gelet op het voorgaande, geef ik in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat verordening nr. 550/2004 niet uitsluit dat de regels die gelden voor op een markt voor goederen en diensten opererende overheidsbedrijven, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden, worden toegepast ten aanzien van dienstverleners die zijn aangewezen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten.
V.      Conclusie

95.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1)      Verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in  het gemeenschappelijk Europees luchtruim, en met name artikel 8 daarvan, moet aldus worden uitgelegd dat zij geen mogelijkheid biedt om de gestelde niet-nakoming van de verplichting tot dienstverrichting door de verlener van luchtvaartnavigatiediensten te onttrekken aan toetsing door de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat. Daarentegen schrijft artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie voor dat luchtvaartmaatschappijen toegang hebben tot een doeltreffende voorziening in rechte waarmee zij een einde kunnen maken aan de niet-nakoming door de overeenkomstig artikel 8 van deze verordening aangewezen dienstverlener van zijn verplichting om luchtvaartnavigatiediensten te verlenen.
2)      Verordening nr. 550/2004 sluit niet uit dat de regels die gelden voor op een markt voor goederen en diensten opererende overheidsbedrijven, zoals die welke de belemmeringen van de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van dienstverrichting verbieden, worden toegepast ten aanzien van dienstverleners die zijn aangewezen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 (PB 2004, L 96, blz. 10).

3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 (PB 2004, L 96, blz. 1).

4      PB 2004, L 96, blz. 20.

5      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3).

6      United Nations Treaty Series, deel 15, blz. 295.

7      Arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

8      De termen „luchtverkeer” en „luchtvaartnavigatie” worden in deze conclusie door elkaar gebruikt.

9      Zie overwegingen 3 en 4 van verordening nr. 550/2004.

10      Zie ook overweging 10 van verordening nr. 550/2004.

11      Zie artikel 1 en overweging 7 van verordening nr. 549/2004 en overwegingen 4 en 6 van verordening nr. 550/2004.

12      Zie artikel 1, lid 1, en overweging 3 van verordening nr. 549/2004.

13      Zie artikel 6, alsmede overwegingen 8 en 13 van verordening nr. 550/2004.

14      Ryanair verwijst naar de punten 37‑39 van het arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

15      Zie de punten 23 en 24 van deze conclusie.

16      Zo zouden het gewone buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht of de gebruikelijke werkwijzen voor de rechterlijke toetsing van de handelingen van een publiekrechtelijke rechtspersoon door de bestuursrechters een daadwerkelijke rechterlijke toetsing toelaten van handelingen van een administratieve overheid zoals Skeyes.

17      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

18      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23      Zie arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24      Arrest van 13 maart 2007 (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25      Ik zou erop willen wijzen dat, indien het doorslaggevende criterium voor de vaststelling van de bevoegdheid van de verwijzende rechter beperkt blijft tot het bestaan van subjectieve rechten, uit de analyse in de punten 34‑45 van deze conclusie blijkt dat luchtvaartmaatschappijen als Ryanair in beginsel moeten worden beschouwd als houders van dergelijke „subjectieve rechten”.

26      Zie de punten 43 en 44 van deze conclusie.

27      Zie punt 45 van deze conclusie.

28      Zo worden onder de „gemeenschappelijke eisen” de volgende aspecten genoemd: de technische en operationele bekwaamheid en geschiktheid van de dienstverleners, hun organisatiestructuur, hun financiële draagkracht en hun rapportages.

29      Arrest van 19 januari 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      Zie overweging 13 van verordening nr. 550/2004.

31      Zie de punten 34 en 41 van deze conclusie.

32      Zie de punten 41 en 42 van deze conclusie.

33      Zie arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 75).