CELEX: 62005TJ0308
Language: pt
Date: 2007-12-12
Title: Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) de 12 de Dezembro de 2007. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # Fundos estruturais - Co-financiamento - Regulamentos (CE) n.os 1260/1999 e 448/2004 - Condições de elegibilidade de pagamentos por conta efectuados por organismos nacionais no âmbito de regimes de auxílios de Estado ou relacionados com a concessão de auxílios - Prova de utilização dos fundos pelos destinatários últimos - Recurso de anulação - Acto impugnável. # Processo T-308/05.

Processo T‑308/05
      República Italiana
      contra
      Comissão das Comunidades Europeias
      «Fundos estruturais – Co‑financiamento – Regulamentos (CE) n.os 1260/1999 e 448/2004 – Condições de elegibilidade de pagamentos por conta efectuados por organismos nacionais no âmbito de regimes de auxílios de
         Estado ou relacionados com a concessão de auxílios – Prova de utilização dos fundos pelos destinatários últimos – Recurso de anulação – Acto impugnável»
      
      Sumário do acórdão
      1.      Recurso de anulação – Actos susceptíveis de recurso
      (Artigos 230.° CE e 233.° CE; Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigo 32.°, n.os 1, quarto parágrafo, e 3)
      2.      Tramitação processual – Petição inicial – Requisitos de forma
      (Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, artigo 44.°, n.° 1)
      3.      Recurso de anulação – Actos susceptíveis de recurso
      (Artigo 230.° CE; Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho)
      4.      Coesão económica e social – Intervenções estruturais – Financiamento comunitário – Elegibilidade de despesas efectuadas pelos
            organismos nacionais
      (Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigo 32.°; Regulamento n.° 448/2004 da Comissão, Anexo, Regra n.° 1, pontos 1 e
            2)
      5.      Orçamento das Comunidades Europeias – Contribuição financeira comunitária – Controlo financeiro das intervenções
      [Artigos 10.° CE e 274.° CE; Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigos 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, e 38, n.° 1,
            alínea g); Regulamento n.° 438/2001 da Comissão, artigos 2.°, n.° 1, e 7.°, n.° 2)
      6.      Actos das instituições – Escolha da base jurídica – Regulamentação comunitária – Exigência de clareza e de previsibilidade
      7.      Coesão económica e social – Intervenções estruturais – Financiamento comunitário – Elegibilidade de despesas efectuadas pelos
            organismos nacionais
      (Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo)
      8.      Coesão económica e social – Intervenções estruturais – Financiamento comunitário – Elegibilidade de despesas efectuadas pelos
            organismos nacionais
      (Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho, artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo; Regulamento n.° 448/2004 da Comissão, Anexo,
            Regra n.° 1, ponto 1.3)
      1.      Cabe recurso de anulação de quaisquer disposições adoptadas pelas instituições, seja qual for a sua natureza ou a forma, que
         visem produzir efeitos jurídicos.
      
      A este respeito, quando recebe um pedido de pagamento da participação dos fundos estruturais no âmbito de um regime de auxílios
         que é admissível na acepção do artigo 32.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os
         Fundos estruturais, a Comissão não está autorizada a perpetuar um estado de inacção. Sob reserva das disponibilidades orçamentais,
         a Comissão deve, com efeito, efectuar os pagamentos intermédios correspondentes a esse pedido num prazo não superior a dois
         meses a partir da recepção desse pedido, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 1, quarto parágrafo, do referido regulamento.
         Portanto, se, no caso vertente, a Comissão tivesse violado essa obrigação de agir, o Estado‑Membro em questão deveria, para
         se opor a essa situação, ter intentado uma acção por omissão. Na hipótese de a acção por omissão ser julgada procedente, caberia
         à Comissão, em aplicação do artigo 233.° CE, tomar as medidas que a execução do acórdão impunha. Por conseguinte, uma carta
         da Comissão, na medida em que a mesma revela a um Estado‑Membro a recusa desta de agir relativamente aos pedidos de pagamento
         até recepção de informações relativas aos pagamentos por conta, não produz qualquer efeito jurídico susceptível de ser denunciado
         no âmbito de um recurso de anulação interposto com base no artigo 230.° CE.
      
      (cf. n.os 56, 59, 62)
      
      2.      O artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal prevê que a petição inicial deve conter uma exposição
         sumária dos fundamentos invocados. Deve, por isso, explicitar em que consistem os fundamentos em que se baseia o recurso,
         pelo que não se pode limitar à mera enunciação abstracta dos mesmos.
      
      Além disso, essa exposição, ainda que sumária, deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à demandada preparar
         a sua defesa e ao Tribunal decidir a causa, se for caso disso, sem se apoiar em quaisquer outras informações. A segurança
         jurídica e uma boa administração da justiça exigem, para que uma acção ou, mais especificamente, um fundamento de acção, seja
         admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que assentam resultem de forma coerente e compreensível do
         próprio texto da petição.
      
      (cf. n.os 71‑72)
      
      3.      Uma carta da Comissão dirigida a um Estado‑Membro através da qual se pede a este último que complete as declarações de despesas
         que acompanhavam os pedidos de pagamento da participação dos Fundos estruturais que este lhe tinha dirigido, na medida em
         que remete para uma nota interpretativa relativa ao artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999,
         que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, segundo a qual, no âmbito dos regimes de auxílios de Estado
         na acepção do artigo 87.° CE ou em relação com a concessão de auxílios, os pagamentos por conta efectuados pelos organismos
         nacionais e não acompanhados dos comprovativos da sua utilização pelos destinatários últimos, não eram elegíveis para a participação
         dos fundos, não alterou o âmbito de aplicação da regulamentação comunitária e não pode, nesta medida, constituir um acto impugnável
         na acepção do artigo 230.° CE.
      
      (cf. n.os 102, 114)
      
      4.      Na medida em que uma carta da Comissão dirigida a um Estado‑Membro se baseia numa nota interpretativa relativa ao artigo 32.°,
         n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, segundo
         a qual, no âmbito dos regimes de auxílios de Estado na acepção do artigo 87.° CE ou em relação com a concessão de auxílios,
         os pagamentos por conta efectuados pelos organismos nacionais e não acompanhados dos comprovativos da sua utilização pelos
         destinatários últimos, não eram elegíveis para a participação dos fundos, não alterou o âmbito de aplicação da regulamentação
         comunitária e não pode, nesta medida, constituir um acto impugnável, na acepção do artigo 230.° CE, para recusar a imputação,
         nos fundos, dos montantes correspondentes a pagamentos por conta não comprovados por provas documentais da sua utilização
         pelos destinatários últimos, a referida carta está em conformidade com o artigo 32.° do referido Regulamento n.° 1260/1999
         e com a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004, que altera o Regulamento n.° 1685/2000, relativo
         às regras de execução do Regulamento n.° 1260/1999, no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações
         co‑financiadas pelos Fundos estruturais.
      
      (cf. n.os 103, 148)
      
      5.      Cabe à Comissão a tarefa de executar o orçamento geral da União Europeia nos termos do artigo 274.° CE. Dado que este último
         artigo não faz qualquer distinção em função do modo de gestão aplicado, a Comissão continua a exercer essa responsabilidade
         geral no âmbito da gestão partilhada dos fundos estruturais. Resulta, além disso, dos artigos 10.° CE e 274.° CE que, no âmbito
         da gestão partilhada dos fundos estruturais, os Estados‑Membros devem cooperar com a Comissão para assegurar uma utilização
         dos fundos comunitários conforme com os princípios de boa gestão financeira. As regras já referidas são recordadas no artigo
         38.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, que respeita
         ao controlo financeiro das intervenções.
      
      Quando os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros são fiáveis e garantem uma «pista de controlo suficiente»,
         na acepção do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 438/2001, que estabelece as regras de execução do referido Regulamento
         n.° 1260/1999 no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais, a certificação
         pelo Estado‑Membro em causa, das despesas declaradas fornece à Comissão, em princípio, uma garantia suficiente da correcção,
         da regularidade e da elegibilidade dos pedidos de ajuda comunitária, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 438/2001.
      
      No entanto, num caso em que a Comissão e um Estado‑Membro fazem uma interpretação divergente de um diploma que determina as
         condições de elegibilidade de determinadas despesas, a fiabilidade do sistema nacional de gestão e de controlo já não garante
         à Comissão que as despesas declaradas por esse Estado‑Membro correspondam a todas as despesas elegíveis na acepção da regulamentação
         aplicável. Cabe, portanto, ao Estado‑Membro em causa, no exercício das suas responsabilidades em matéria de certificação das
         despesas e no âmbito de uma colaboração leal com as instituições comunitárias, permitir à Comissão executar o orçamento sob
         a sua própria responsabilidade, fornecendo‑lhe todos os elementos de informação que a mesma julgue necessários para lhe permitir
         efectuar os pagamentos, nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do referido Regulamento n.° 1260/1999. Qualquer
         outra solução prejudicaria o efeito útil do artigo 38.°, n.° 1, deste último regulamento e, mais amplamente, dos artigos 10.° CE
         e 274.° CE.
      
      (cf. n.os 109, 111‑112)
      
      6.      A legislação comunitária deve ser clara e a sua aplicação previsível para todos os que por ela são abrangidos. O princípio
         da segurança jurídica, que é um princípio geral de direito comunitário, impõe que qualquer acto que vise produzir efeitos
         jurídicos retire a sua força vinculativa de uma disposição de direito comunitário, que deve ser expressamente referida como
         base legal do acto e que prescreva a forma jurídica que este deve revestir. Todavia, o facto de não se fazer referência à
         base jurídica precisa de um acto pode não constituir um vício substancial quando essa base puder ser determinada por referência
         a outros elementos do acto. A referência explícita é, no entanto, indispensável quando, na falta dela, os interessados e a
         jurisdição comunitária competente são deixados na incerteza quanto às base jurídica precisa.
      
      (cf. n.os 123‑124)
      
      7.      O artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos
         estruturais, e as suas modalidades de aplicação não conferem qualquer margem de apreciação à Comissão quanto à determinação
         das condições de elegibilidade dos pagamentos por conta. Ao decidir, numa carta dirigida a um Estado‑Membro, que os pagamentos
         por conta efectuados pelos organismos nacionais e não acompanhados dos comprovativos da sua utilização pelos destinatários
         últimos e declarados, a título de pagamentos intermédios, por esse Estado, não eram elegíveis para a participação dos fundos,
         a Comissão não pôde ter agido em violação do princípio da proporcionalidade, dos princípios da proporcionalidade, da igualdade
         de tratamento ou da segurança jurídica.
      
      (cf. n.° 150)
      8.      Nem o princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, no qual se baseiam o artigo
         32.° do Regulamento n.° 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, e as suas modalidades de
         aplicação, nem uma nota interpretativa da Comissão relativa ao artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do referido regulamento,
         segundo a qual, no âmbito dos regimes de auxílios de Estado na acepção do artigo 87.° CE ou em relação com a concessão de
         auxílios, os pagamentos efectuados pelos organismos nacionais e não acompanhados dos comprovativos da sua utilização pelos
         destinatários últimos, não eram elegíveis para a participação dos fundos, violam os princípios da proporcionalidade, da igualdade
         de tratamento ou da segurança jurídica.
      
      Com efeito, no que diz respeito ao princípio da proporcionalidade, no sistema instituído pelo artigo 32.° do referido Regulamento
         n.° 1260/1999, o princípio de reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, contribui para
         assegurar uma utilização dos fundos comunitários conforme com os princípios da boa gestão financeira enunciados no artigo
         274.° CE. Esse princípio permite evitar que a Comunidade conceda contribuições financeiras importantes que não pudesse recuperar
         posteriormente, ou só com grande dificuldade, na eventualidade de não serem utilizadas para o fim a que se destinavam, limitando
         o risco incorrido pelo orçamento comunitário a um montante correspondente a 7% da participação dos fundos na intervenção em
         causa. O princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, assim como a referida nota
         interpretativa , que aplica esse princípio, não podem, portanto, ser consideradas medidas manifestamente inadequadas.
      
      Quanto ao princípio da igualdade de tratamento, a regra n.° 1, ponto .3, do anexo do Regulamento n.° 448/2004, que altera
         o Regulamento n.° 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento n.° 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à
         elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos Fundos estruturais, que enuncia que os auxílios de
         Estado concedidos sob a forma de pagamentos nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia são considerados
         despesas efectivamente pagas na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral, já referido, desde
         que os fundos satisfaçam as exigências das regras n.os 8 e 9 do referido anexo, é uma aplicação particular do princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios
         e do saldo final, a fim de ter em conta a especificidade dos financiamentos do capital de risco de empresas. Estes financiamentos
         são concedidos às pequenas e médias empresas por entidades jurídicas independentes, que actuam como intermediárias. Ao contrário
         dos pagamentos por conta, os financiamentos do capital de risco são pagos aos fundos, que têm por objectivo facilitar o acesso
         dos destinatários últimos às fontes de financiamento. É devido a esta situação específica, não comparável à dos pagamentos
         por conta, que os pagamentos executados nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia não podem ser considerados
         despesas efectivamente pagas na acepção deste mesmo artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral.
      
      Por último, não se pode considerar que o princípio da segurança jurídica foi violado no caso vertente, uma vez que tanto o
         princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, como a referida nota interpretativa,
         constituem uma aplicação correcta da regulamentação aplicável.
      
      (cf. n.os 155‑157, 159‑162)
      
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
      12 de Dezembro de 2007 (*)
      
      «Fundos estruturais – Co‑financiamento – Regulamentos (CE) n.os 1260/1999 e 448/2004 – Condições de elegibilidade de pagamentos por conta efectuados por organismos nacionais no âmbito de regimes de auxílios de
         Estado ou relacionados com a concessão de auxílios – Prova de utilização dos fundos pelos destinatários últimos – Recurso de anulação – Acto impugnável»
      
      No processoT‑308/05,
      República Italiana, representada inicialmente por A. Cingolo e, em seguida, por P. Gentili, avvocati dello Stato,
      
      recorrente,
      contra
      Comissão das Comunidades Europeias, representada por L. Flynn e M. Velardo, na qualidade de agentes, assistidos por G. Faedo, advogado,
      
      recorrida,
      que tem por objecto um recurso de anulação das decisões alegadamente contidas nos ofícios da Comissão n.° 5272, de 7 de Junho
         de 2005, n.° 5453, de 8 de Junho de 2005, n.os 5726 e 5728, de 17 de Junho de 2005, e n.° 5952, de 23 de Junho de 2005,
      
      O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIADAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção),
      
      composto por: A. W. H. Meij, exercendo funções de presidente, N. J. Forwood e I. Pelikánová, juízes,
      secretário: J. Palacio González, administrador principal,
      vistos os autos e após a audiência de 25 de Abril de 2007,
      profere o presente
      Acórdão
       Quadro jurídico
      1        Nos termos do artigo 159.° CE, a Comunidade Europeia apoiará a realização dos objectivos da coesão económica e social, incluindo
         o desenvolvimento das zonas rurais, pela acção por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural [Fundo Europeu
         de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Orientação»; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
         (a seguir «fundos estruturais» ou «fundos»)].
      
      2        Nos termos do artigo 161.° CE, o Conselho definirá, nomeadamente, as missões, os objectivos prioritários e a organização dos
         fundos estruturais e as regras gerais que lhes serão aplicáveis.
      
      3        Com base nesta última disposição, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 1260/1999, de 21 de Junho de 1999, que estabelece
         disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1) (a seguir «regulamento geral»), o qual regula os objectivos,
         a organização, o funcionamento e a execução dos fundos estruturais, bem como as funções e os poderes da Comissão e dos Estados‑Membros
         nesta matéria.
      
       Disposições relativas à elegibilidade das despesas para a participação dos fundos
      4        O artigo 30.° do regulamento geral precisa as condições de «[e]legibilidade» das despesas para a participação financeira dos
         fundos. Nos termos do seu n.° 3, as «regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de
         necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade das despesas, nos termos do n.° 2 do artigo 53.°».
      
      5        Em aplicação do artigo 30.°, n.° 3, e do artigo 53.°, n.° 2, do regulamento geral, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1685/2000,
         de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do regulamento geral no que diz respeito à elegibilidade das despesas
         no âmbito das operações co‑financiadas pelos Fundos estruturais (JO L 193, p. 39). Este regulamento entrou em vigor em 5 de
         Agosto de 2000. Foi posteriormente alterado, com efeitos a partir da sua data de entrada em vigor, em relação às disposições
         pertinentes no presente litígio, pelo Regulamento (CE) n.° 1145/2003 da Comissão, de 27 de Junho de 2003 (JO L 160, p. 48).
         De seguida, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 448/2004, de 10 de Março de 2004 (JO L 72, p. 66), que revoga o Regulamento
         n.° 1145/2003 e altera o anexo do Regulamento n.° 1685/2000, substituindo‑o pelo texto que consta do anexo do regulamento
         de alteração (a seguir «anexo do Regulamento n.° 448/2004»). O Regulamento n.° 448/2004 entrou em vigor em 11 de Março de
         2004. Em conformidade com o seu artigo 3.°, aplica‑se, retroactivamente, a partir de 5 de Julho de 2003, data da entrada em
         vigor do Regulamento n.° 1145/2003, salvo no que respeita, nomeadamente, aos pontos 1.3, 2.1, 2.2 e 2.3 da regra n.° 1 do
         seu anexo, que se aplicam a partir de 5 de Agosto de 2000, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 1685/2000.
      
      6        A regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004, consagrada às «[d]espesas efectivamente pagas», especifica o que se deve
         entender por «[p]agamentos executados pelos beneficiários finais». Nos termos do ponto 1.2 dessa regra:
      
      «No caso dos regimes de auxílio abrangidos pelo artigo 87.° do Tratado e dos auxílios concedidos por organismos designados
         pelos Estados‑Membros, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os auxílios pagos aos destinatários
         últimos pelos organismos que concedem os auxílios. Os pagamentos de auxílios efectuados pelos beneficiários finais têm de
         ser justificados relativamente às condições e aos objectivos do auxílio.»
      
      7        Nos termos do ponto 1.4 dessa mesma regra:
      
      «Nos restantes casos, para além dos referidos no ponto 1.2, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’
         os pagamentos efectuados por organismos ou empresas públicas ou privadas do tipo definido no complemento de programação em
         conformidade com o disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 18.° do regulamento geral, que tenham uma responsabilidade directa
         pela encomenda da operação em causa.»
      
      8        A regra n.° 1 precisa, além disso, as modalidades de «[d]ocumentos comprovativos das despesas». Nos termos do seu ponto 2.1:
      
      «Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do
         saldo final, devem ser comprovados pelo preenchimento das facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser
         comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.»
      
      9        O ponto 2.3 da regra n.° 1 dispõe:
      
      «Além disso, nos casos em que as operações sejam realizadas no quadro de procedimentos de contratos públicos, os pagamentos
         executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados
         por facturas pagas emitidas em conformidade com as cláusulas dos contratos assinados. Em todos os outros casos, incluindo
         a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios
         e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efectivamente pagas (incluindo as despesas referidas no ponto 1.5)
         [ou seja, as amortizações, as contribuições em espécie e as despesas gerais] pelos organismos ou empresas públicas ou privadas
         envolvidos na execução da operação.»
      
       Disposições relativas ao pagamento da participação dos fundos
      10      O artigo 32.° do regulamento geral rege os «[p]agamentos» da participação dos fundos. Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro
         e quarto parágrafos:
      
      «Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos
         intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos
         beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.
      
      Sob reserva das disponibilidades orçamentais, a Comissão efectuará os pagamentos intermédios num prazo não superior a dois
         meses a contar da recepção de um pedido admissível […]»
      
      11      Nos termos do artigo 32.°, n.° 2, do regulamento geral:
      
      «Aquando da primeira autorização, a Comissão efectuará um pagamento por conta à autoridade de pagamento. Esse pagamento representa
         7% da participação dos Fundos na intervenção em causa […]»
      
      12      O artigo 32.°, n.° 3, do regulamento geral enuncia nomeadamente:
      
      «A Comissão efectuará os pagamentos intermédios de reembolso das despesas efectivamente pagas a título dos Fundos e certificadas
         pela autoridade de pagamento […] Esses pagamentos estão sujeitos ao preenchimento [de certas] condições […] O Estado‑Membro
         e a autoridade de pagamento serão imediatamente informados, pela Comissão, da inobservância de uma destas condições e de que
         o pedido de pagamento não é aceitável e tomarão as disposições para obviar à situação.»
      
      13      Nos termos do artigo 32.°, n.° 4, do regulamento geral:
      
      «O pagamento do saldo da intervenção será efectuado se:
      a)      A autoridade de pagamento tiver apresentado à Comissão, no prazo de seis meses a contar da data‑limite de pagamento fixada
         na decisão de participação dos Fundos, uma declaração certificada das despesas efectivamente pagas;
      
      […]»
       Disposições relativas à certificação das despesas
      14      Em aplicação do artigo 53.°, n.° 2, do regulamento geral e para harmonizar as normas relativas à certificação das despesas
         para as quais são pedidos pagamentos dos fundos, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, a Comissão adoptou,
         no âmbito do Regulamento (CE) n.° 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do regulamento
         geral no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais (JO L 63, p. 21),
         regras que especificam o conteúdo dos certificados das declarações intermédias e finais de despesas e que especificam a natureza
         e a qualidade das informações em que se baseiam.
      
       Disposições relativas ao controlo financeiro
      15      O controlo financeiro está regulado pelos artigos 38.° e 39.° do regulamento geral e pelas suas modalidades de aplicação que
         constam do Regulamento n.° 438/2001.
      
      16      O artigo 38.°, n.° 1, do regulamento geral estabelece que, no âmbito do controlo financeiro em que são os primeiros responsáveis,
         os Estados‑Membros «cooperarão com a Comissão para assegurar uma utilização dos fundos comunitários em conformidade com o
         princípio da boa gestão financeira».
      
      17      Entre as disposições relativas aos «[s]istemas de gestão e de controlo», o artigo 7.° do Regulamento n.° 438/2001 dispõe:
         
      
      «1.      Os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros assegurarão uma pista de controlo suficiente.
      2.      Uma pista de controlo será considerada suficiente quando permita:
      a)      Reconciliar os montantes totais certificados comunicados à Comissão com os registos de despesas e documentos comprovativos
         aos diferentes níveis da administração e ao dos beneficiários finais, incluindo, quando estes não forem os últimos destinatários
         dos fundos, os organismos ou empresas que realizem as operações […]»
      
      18      Na parte consagrada à «Certificação de despesas», o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 438/2001 enuncia:
      
      «Os certificados das declarações intermédias e finais de despesas referidos nos n.os 3 e 4 do artigo 32.° do regulamento [geral] serão estabelecidos, de acordo com o modelo constante do Anexo II, por uma pessoa
         ou serviço da autoridade de pagamento que seja funcionalmente independente dos serviços que autorizam os pagamentos.»
      
      19      O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), i), do Regulamento n.° 438/2001 dispõe que, antes de certificar uma dada declaração de despesas,
         a autoridade de pagamento assegurar‑se‑á, nomeadamente, de que a declaração de despesas inclui exclusivamente despesas «sob
         a forma de despesas dos beneficiários finais, com o entendimento dos n.os 1.2, 1.3 e 2 da regra n.° 1 do anexo ao regulamento […] n.° 1685/2000, que possam ser justificadas por facturas e respectivos
         recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».
      
       Factos na origem do recurso
      20      Por ofício de 7 de Setembro de 2001, a Comissão dirigiu à República Italiana uma nota interpretativa relativa ao artigo 32.°,
         n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral (a seguir «nota interpretativa»). Nos termos do ofício de transmissão, a nota
         interpretativa tinha «por objectivo clarificar certas questões colocadas à Comissão relativamente aos conceitos de ‘despesas
         efectivamente pagas’ e de ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’». É neste contexto que, no seu ponto 8, a nota
         interpretativa enunciava, relativamente ao artigo já referido, as condições de elegibilidade para um co‑financiamento, pelos
         fundos estruturais, de pagamentos por conta efectuados por organismos nacionais (a seguir «beneficiários finais»), no âmbito
         dos regimes de auxílios de Estado, na acepção do artigo 87.° CE, ou relacionados com a concessão de auxílios (a seguir «pagamentos
         por conta»): «No caso de o beneficiário final não coincidir com o destinatário individual dos fundos comunitários, por exemplo,
         no que respeita aos regimes de auxílios, os pagamentos por conta das subvenções são feitos aos destinatários últimos pelos
         beneficiários finais. No entanto, as despesas declaradas pelo beneficiário final à autoridade de gestão ou de pagamento ou
         ao organismo intermediário devem dizer respeito às despesas efectivas dos destinatários últimos, comprovadas por facturas
         pagas ou por documentos de valor probatório equivalente. Por conseguinte, os montantes por conta pagos pelo beneficiário final
         não podem ser incluídos nas despesas declaradas à Comissão, a menos que o referido beneficiário tenha podido demonstrar que
         o destinatário final utilizou os montantes pagos por conta para reembolsar despesas efectivas». Assim, segundo a nota interpretativa,
         os pagamentos por conta não acompanhados dos comprovativos da sua utilização pelos destinatários últimos (a seguir «pagamentos
         por conta não comprovados») não eram elegíveis para a participação dos fundos (a seguir «regra geral controvertida»).
      
      21      Por ofício de 20 de Janeiro de 2003, a Comissão informou a República Italiana, por ocasião do tratamento de um pedido de pagamento
         que lhe foi dirigido pela mesma, que deduziria o montante correspondente aos pagamentos por conta não comprovados. Convidou
         a República Italiana a comunicar‑lhe o referido montante, ficando o tratamento do seu pedido de pagamento interrompido nesse
         espaço de tempo.
      
      22      Por ofício de 3 de Março de 2003, a Comissão indicou à República Italiana que tinha ordenado o pagamento de uma quantia inferior
         à solicitada, na sequência da dedução de um montante correspondente aos pagamentos por conta não comprovados.
      
      23      Em 27 de Março de 2003, a República Italiana interpôs recurso de anulação dos dois ofícios já referidos (processo C‑138/03).
      
      24      Paralelamente a esses factos, decorria um procedimento de consulta no Comité para o Desenvolvimento e a Reconversão das Regiões
         (a seguir «comité») para definir as modalidades de simplificação da gestão dos fundos estruturais. Neste contexto, a Comissão
         tinha pedido ao comité para apreciar a possibilidade de os pagamentos por conta serem elegíveis para a contribuição dos fundos
         e as condições dessa elegibilidade. Não tendo sido possível chegar a acordo na septuagésima terceira reunião do comité, realizada
         em 19 de Fevereiro de 2003, a Comissão acabou por não tomar qualquer outra iniciativa sobre essa matéria.
      
      25      Por ofício de 14 de Maio de 2003, a Comissão informou a República Italiana do encerramento do debate realizado no comité.
         Indicou que, por conseguinte, a sua posição quanto à elegibilidade dos pagamentos por conta continuava a ser a que estava
         expressa na nota interpretativa. Todavia, referindo‑se às dúvidas que pudessem ter surgido quanto à interpretação das disposições
         em vigor e para não defraudar as expectativas que o debate no seio do comité pudesse ter legitimamente criado, a Comissão
         decidiu considerar elegíveis os pagamentos por conta não comprovados relacionados com os auxílios relativamente aos quais
         a decisão final de concessão tinha sido proferida até 19 de Fevereiro de 2003, ou com os auxílios concedidos no âmbito de
         um processo de concurso concluído, o mais tardar, até à referida data. Além disso, a Comissão indicou à República Italiana
         que o montante dos pagamentos por conta deveria estar especificado, de acordo com as regras assim definidas, nas declarações
         de despesas juntas aos pedidos de pagamento que lhe dirigisse. Em 24 de Julho de 2003, a República Italiana interpôs recurso
         de anulação do ofício de 14 de Maio de 2003 (processo C‑324/03).
      
      26      Em aplicação das regras formuladas no ofício de 14 de Maio de 2003, as autoridades italianas receberam, em 5 de Junho de 2003,
         o pagamento dos montantes referidos nos ofícios de 20 de Janeiro e 3 de Março de 2003, reclamados no processo C‑138/03.
      
      27      Por ofício de 29 de Julho de 2003, a Comissão enviou às autoridades italianas uma nova versão do ofício de 14 de Maio de 2003,
         que rectificava alguns erros de tradução contidos neste último. Em 9 de Outubro de 2003, a República Italiana interpôs recurso
         de anulação do ofício de 29 de Julho de 2003 (processoC‑431/03). Tal como no âmbito do processoC‑324/03, a República Italiana contestou o ofício na medida em que recusa consagrar a elegibilidade, para a participação dos
         fundos estruturais, dos pagamentos por conta não comprovados por provas documentais da sua utilização pelos destinatários
         últimos, quando a decisão final de concessão do auxílio ou o encerramento do processo de concurso intervieram depois de 19
         de Fevereiro de 2003 (a seguir «pagamentos por conta controvertidos»).
      
      28      Em 25 de Setembro de 2003, a República Italiana interpôs igualmente recurso do Regulamento n.° 1145/2003, que tinha entrado
         em vigor em 5 de Julho de 2003 (processo C‑401/03, que passou, após ter sido transferido para o Tribunal de Primeira Instância,
         a processo T‑223/04).
      
      29      Por ofício de 25 de Março de 2004, a Comissão informou a República Italiana que o montante dos pagamentos por conta efectuados
         no âmbito de regimes de auxílios, para qualquer programa inserido nos objectivos n.os 1 e 2, devia ser especificado, para cada medida, nas futuras declarações de despesas, como foi precisado nos ofícios de 14
         de Maio e 29 de Julho de 2003. A República Italiana interpôs recurso daquele ofício e, subsidiariamente, do Regulamento n.° 438/2001,
         que tinha entrado em vigor em 11 de Março de 2004 (processo T‑207/04).
      
      30      Por ofício n.° 6311, de 1 de Março de 2005, a República Italiana dirigiu à Comissão um pedido de pagamento intermédio, no
         âmbito da implementação do programa operacional regional (a seguir «POR»), a título do objectivo n.° 1 relativo à Região da
         Campânia para o período 2000‑2006.
      
      31      Por ofício n.° 2772, de 21 de Março de 2005, a Comissão pediu à República Italiana para completar a declaração de despesas
         que acompanhava esse pedido de pagamento, indicando claramente o montante dos pagamentos por conta controvertidos já efectuados.
      
      32      Por ofício n.° 12827, de 29 de Abril de 2005, a República Italiana dirigiu à Comissão um novo pedido de pagamento, no valor
         de 17 341 776,84 euros, no âmbito da implementação do referido POR.
      
      33      Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 30 de Maio de 2005, a República Italiana interpôs recurso,
         designadamente, do ofício n.° 2772, de 21 de Março de 2005 (processoT‑212/05).
      
      34      Por ofício n.° 5272, de 7 de Junho de 2005 (a seguir «primeiro ofício impugnado»), a Comissão pediu à República Italiana para
         completar as declarações de despesas que acompanhavam os pedidos de pagamento que lhe tinha dirigido pelos ofícios n.° 6311,
         de 1 de Março de 2005, e n.° 12827, de 29 de Abril de 2005 (a seguir «declarações de despesas controvertidas» e «pedidos de
         pagamento controvertidos»), especificando, para cada medida, o montante dos pagamentos por conta controvertidos já efectuados
         ou eventualmente efectuados. Precisou igualmente que os procedimentos de pagamento correspondentes aos pedidos de pagamento
         controvertidos seriam ou permaneceriam interrompidos até à recepção das referidas informações. Esse ofício foi recebido pelas
         autoridades italianas em causa em 8 de Junho de 2005.
      
      35      Pelos ofícios n.° 5453, de 8 de Junho de 2005 (a seguir «segundo ofício impugnado»), n.° 5726 e n.° 5728, de 17 de Junho de
         2005 (a seguir, respectivamente, «terceiro ofício impugnado» e «quarto ofício impugnado»), e n.° 5952, de 23 de Junho de 2005
         (a seguir «quinto ofício impugnado»), a Comissão informou a República Italiana de que os pagamentos efectuados seriam de um
         montante diferente do solicitado no âmbito da implementação, por um lado, do documento único de programação, a título do objectivo
         n.° 2 relativo à Região de Lácio, para o período 2000‑2006, e, por outro, do POR, a título do objectivo n.° 1 relativo à Região
         da Apúlia, para o mesmo período, na sequência da dedução dos montantes correspondentes aos pagamentos por conta controvertidos.
      
      36      Por acórdão de 24 de Novembro de 2005, Itália/Comissão (C‑138/03,C‑324/03 eC‑431/03, Colect., p. I‑10043, a seguir «acórdão de 24 de Novembro de 2005»), o Tribunal de Justiça decidiu que não havia
         que conhecer do recurso no processo C‑138/03 e que os recursos nos processosC‑324/03 eC‑431/03 deviam ser julgados, respectivamente, improcedente e inadmissível.
      
       Tramitação processual e pedidos das partes
      37      Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 10 de Agosto de 2005, a República Italiana interpôs
         o presente recurso.
      
      38      Por ofício de 10 de Janeiro de 2006, a Secretaria convidou as partes a apresentarem as suas observações sobre as eventuais
         consequências a retirar, quanto ao presente processo, do acórdão de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36. As partes
         apresentaram as suas observações nos prazos fixados, tendo a Comissão seguidamente, em 2 de Março de 2006, enviado à Secretaria
         um corrigendum para rectificar um erro material que figurava nas suas observações.
      
      39      Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo
         e, no âmbito das medidas de organização do processo, convidou a Comissão a responder a determinadas questões e a República
         Italiana a apresentar um documento. As partes satisfizeram estes pedidos.
      
      40      Por decisão de 2 de Fevereiro de 2007, os juízes A. W. H. Meij e N. J. Forwood foram designados, respectivamente, presidente
         de secção em exercício e juiz, em substituição do juiz J. Pirrung, impedido de intervir.
      
      41      Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal na audiência de 25 de Abril de 2007. No
         fim dessa audiência, foi organizada uma reunião informal no Tribunal com os representantes das partes.
      
      42      A República Italiana conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
      –        anular o primeiro ofício impugnado, na medida em que lhe é pedido para completar as declarações de despesas que acompanham
         os pedidos de pagamento controvertidos, indicando, para cada medida, o montante dos pagamentos por conta controvertidos já
         efectuados ou eventualmente efectuados, e na medida em que precisa que os procedimentos de pagamento relativos a esses pedidos
         serão ou permanecerão interrompidos até à recepção das referidas informações;
      
      –        anular o segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados, na medida em que indicam que os pagamentos efectuados serão
         de um montante diferente do solicitado, na sequência da dedução dos montantes correspondentes aos pagamentos por conta controvertidos;
      
      –        condenar a Comissão nas despesas.
      43      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
      –        julgar o recurso inadmissível ou improcedente;
      –        condenar a República Italiana nas despesas.
       Quanto à admissibilidade
       Argumentos das partes
      44      A Comissão contesta a admissibilidade do recurso interposto do primeiro ofício impugnado por este último não constituir um
         acto impugnável, na acepção do artigo 230.° CE, devido à sua natureza interpretativa e, subsidiariamente, confirmativa.
      
      45      A título principal, a Comissão alega que o primeiro ofício impugnado não produz qualquer efeito jurídico próprio, mas reveste
         uma natureza meramente interpretativa.
      
      46      No que respeita, em primeiro lugar, à regra geral controvertida, o primeiro ofício impugnado limita‑se a recordar a interpretação
         dada pela Comissão ao artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral e não produz qualquer efeito jurídico próprio
         em relação à República Italiana.
      
      47      Em segundo lugar, no que respeita ao pedido de comunicação das informações relativas aos pagamentos por conta, esse pedido
         é apenas uma modalidade de aplicação e uma explicitação prática da regulamentação sobre a elegibilidade das despesas, mais
         particularmente das regras relativas à comprovação das despesas estabelecidas no Regulamento n.° 448/2004.
      
      48      Em terceiro e último lugar, quanto à indicação de que, até à comunicação de informações relativas aos pagamentos por conta,
         os procedimentos de pagamento em causa seriam ou permaneceriam interrompidos, a mesma corresponde à obrigação da Comissão
         de não deferir, por força dos princípios da boa gestão financeira, pedidos de pagamento irregulares ou incompletos, ou que
         não respeitem as regras relativas à comprovação das despesas. Essa indicação traduz a impossibilidade, na falta das informações
         solicitadas, de a Comissão efectuar os pagamentos solicitados, sem, porém, exprimir a sua posição quanto ao fundamento dos
         pedidos de pagamento controvertidos.
      
      49      Em resposta à argumentação da República Italiana, a Comissão alega que, em conformidade com a jurisprudência, o carácter impugnável
         do primeiro ofício impugnado não pode ser inferido da eventual ilegalidade da regra geral controvertida a que o mesmo se refere,
         ou mesmo do eventual abuso de poderes da Comissão aquando da adopção dessa regra.
      
      50      A título subsidiário, a Comissão alega que o primeiro ofício impugnável reveste um carácter meramente confirmativo. Esse ofício
         confirmava a regra geral controvertida exposta nos ofícios de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003, bem como, ainda antes da adopção
         dos referidos ofícios, na nota interpretativa. Os referidos ofícios encerraram definitivamente o debate institucional sobre
         a questão da elegibilidade dos pagamentos por conta. Nos n.os 36 e 37 do acórdão de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36, o Tribunal de Justiça confirmou que o ofício de 14
         de Maio de 2003 traduzia o resultado definitivo de um reexame dessa questão.
      
      51      Por fim, a Comissão alega que a República Italiana não pode esperar obter qualquer vantagem real de uma eventual anulação
         do primeiro ofício impugnado, na medida em que a Comissão continuará, em todo o caso, a aplicar os critérios estabelecidos
         na nota interpretativa para apreciar os pedidos de pagamento controvertidos.
      
      52      A República Italiana sustenta que o recurso interposto do primeiro ofício impugnado é admissível. Esse ofício é susceptível
         de produzir efeitos jurídicos próprios e de alterar directamente a sua situação jurídica, pelo que constitui, segundo jurisprudência
         constante, um acto impugnável na acepção do artigo 230.° CE.
      
      53      Por um lado, o primeiro ofício impugnado contém, em conformidade com o conteúdo dos ofícios de 29 de Julho de 2003 e 25 de
         Março de 2004, uma ordem de comunicar, nas declarações de despesas controvertidas, as informações relativas aos pagamentos
         por conta. O ónus de declaração que lhe foi desse modo atribuído não resulta das disposições do Regulamento n.° 438/2001 que
         regulam as modalidades de certificação das despesas, mas da regra geral controvertida, que assenta numa interpretação errada
         das disposições do regulamento geral e do Regulamento n.° 448/2004 relativamente à elegibilidade das despesas.
      
      54      Por outro lado, o primeiro ofício impugnado tem um alcance inovador relativamente às regras que regulam a elegibilidade das
         despesas e a sua certificação e aos ofícios precedentes da Comissão, na medida em que associou a ordem de comunicar as informações
         relativas aos pagamentos por conta. Com efeito, o ofício precisa que os pedidos de pagamento controvertidos não serão deferidos
         enquanto as informações relativas aos pagamentos por conta não forem comunicadas. O primeiro ofício impugnado introduziu,
         assim, em violação da regulamentação aplicável, um novo fundamento de indeferimento dos pedidos de pagamento, de ordem meramente
         processual.
      
      55      Por fim, a República Italiana contesta a argumentação da Comissão segundo a qual o primeiro ofício impugnado constitui um
         acto meramente confirmativo. Com efeito, após ter sido contestada, a regra geral controvertida mencionada na nota interpretativa
         foi reexaminada aprofundadamente, no âmbito do debate institucional sobre a alteração do Regulamento n.° 1685/2000, reflectindo
         o primeiro ofício impugnado, adoptado pouco depois do Regulamento n.° 448/2004, o resultado desse debate.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      56      Segundo jurisprudência constante, cabe recurso de anulação de quaisquer disposições adoptadas pelas instituições, seja qual
         for a sua natureza ou a forma, que visem produzir efeitos jurídicos (v. acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36
         supra, n.° 32 e jurisprudência referida).
      
      57      Para apreciar se o primeiro ofício impugnado produz efeitos jurídicos na acepção da jurisprudência já referida, uma vez que
         pede à República Italiana que complete as declarações de despesas controvertidas, indicando, para cada medida, o montante
         dos pagamentos por conta controvertidos, já efectuados ou eventualmente efectuados, e na medida em que precisa que os procedimentos
         abertos relativamente aos pedidos de pagamento controvertidos serão ou permanecerão interrompidos até à recepção das referidas
         informações, importa apreciar tanto a substância do ofício como o contexto em que foi adoptado (v. despacho do Tribunal de
         Justiça de 13 de Junho de 1991, Sunzest/Comissão, C‑50/90, Colect., p. I‑2917, n.° 13).
      
      58      Tratando‑se, em primeiro lugar, da alegação da República Italiana segundo a qual o primeiro ofício impugnado lhe impõe uma
         sanção, ao indicar que os pedidos de pagamento controvertidos não serão deferidos até recepção de informações relativas aos
         pagamentos por conta, há que observar que essa alegação equivale, em substância, a denunciar o estado de inacção perpetuado
         pela Comissão. Como a Comissão reconheceu na audiência, a República Italiana considera que a Comissão devia, no caso vertente,
         efectuar os pagamentos correspondentes aos pedidos de pagamento controvertidos no prazo de dois meses previsto no artigo 32.°,
         n.° 1, quarto parágrafo, do regulamento geral.
      
      59      A este respeito, importa recordar que, quando recebe um pedido de pagamento admissível na acepção do artigo 32.°, n.° 3, do
         regulamento geral, a Comissão não está autorizada a perpetuar um estado de inacção. Sob reserva das disponibilidades orçamentais,
         a Comissão deve, com efeito, efectuar os pagamentos intermédios correspondentes a esse pedido num prazo não superior a dois
         meses a partir da recepção desse pedido, em conformidade com o artigo 32.°, n.° 1, quarto parágrafo, do regulamento geral.
         Portanto, se, no caso vertente, a Comissão tivesse violado essa obrigação de agir, como sustenta a República Italiana, esta
         última deveria, para se opor a essa situação, ter intentado uma acção por omissão (v., neste sentido, acórdão do Tribunal
         de Justiça de 26 de Maio de 1982, Alemanha/Comissão, 44/81, Recueil, p. 1855, n.° 6, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância
         de 14 de Dezembro de 2006, Alemanha/Comissão,T‑314/04 eT‑414/04, não publicado na Colectânea, n.° 48). Na hipótese de a acção por omissão ser julgada procedente, caberia à Comissão,
         em aplicação do artigo 233.° CE, tomar as medidas que a execução do acórdão impunha (acórdão de 14 de Dezembro de 2006, Alemanha/Comissão,
         já referido, n.° 48).
      
      60      Essa solução não pode ser posta em causa com o fundamento de a República Italiana ter sido expressamente informada, pelo primeiro
         ofício impugnado, da recusa de agir da Comissão. Uma recusa de agir, mesmo que expressa, pode ser submetida ao Tribunal de
         Justiça com base no artigo 232.° CE, uma vez que não põe fim à omissão (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de
         1988, Parlamento/Conselho, 302/87, Colect., p. 5615, n.° 17).
      
      61      Em qualquer caso, como a Comissão confirmou na audiência, sem ser contraditada quanto a este ponto pela República Italiana,
         o estado de inacção referido pelo primeiro ofício impugnado foi apenas temporário e não se manteve após terem cessado de existir
         as razões que o justificavam, uma vez que a Comissão acabou por adoptar uma decisão sobre os pedidos de pagamento controvertidos.
         Essa decisão final foi comunicada, por ofício n.° 8799, de 24 de Agosto de 2005, à República Italiana, que interpôs recurso
         da mesma (T‑402/05).
      
      62      Por conseguinte, há que considerar que o primeiro ofício impugnado, na medida em que informou a República Italiana da recusa
         de agir da Comissão relativamente aos pedidos de pagamento controvertidos, não produziu qualquer efeito jurídico susceptível
         de ser denunciado no âmbito de um recurso de anulação interposto com base no artigo 230.° CE.
      
      63      Em segundo lugar, no que respeita à indicação segundo a qual a República Italiana devia comunicar à Comissão as informações
         relativas aos pagamentos por conta, importa precisar que o primeiro ofício impugnado diz assim respeito, por via de remissão,
         a uma obrigação de declaração que resulta, para esse Estado‑Membro, da aplicação conjugada da regra geral controvertida e
         da decisão contida no ofício de 14 de Maio de 2003 (v. n.° 25 supra) da qual decorre que somente são elegíveis para co‑financiamento dos fundos os pagamentos por conta não comprovados relacionados
         com auxílios objecto de uma decisão final adoptada, o mais tardar, até 19 de Fevereiro de 2003, ou com auxílios concedidos
         no âmbito de um processo de concurso concluído, o mais tardar, até à referida data. Com efeito, o primeiro ofício impugnado
         remete explicitamente para o ofício n.° 2772, de 21 de Março de 2005 (v. n.° 31 supra), o qual, por sua vez, remete para o ofício de 29 de Julho de 2003, que rectifica o ofício de 14 de Maio de 2003 (v. n.° 27
         supra).
      
      64      Resulta, assim, do próprio conteúdo do primeiro ofício impugnado que o mesmo se destina a recordar à República Italiana, aquando
         da apreciação dos pedidos de pagamento controvertidos, uma obrigação de declaração que lhe incumbia por força da regulamentação
         que rege a elegibilidade das despesas, em particular da regra geral controvertida.
      
      65      Para verificar se o primeiro ofício impugnado se limita efectivamente a recordar à República Italiana as obrigações decorrentes
         da regulamentação comunitária, sem alterar o âmbito de aplicação desta, ou se, ao invés, é susceptível de produzir efeitos
         jurídicos, importa esclarecer determinadas questões de fundo suscitadas pelo presente litígio (v., neste sentido, acórdão
         do Tribunal de Justiça de 20 de Março de 1997, França/Comissão,C‑57/95, Colect., p. I‑1627, n.os 9 e 10, e acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.os 33 a 35).
      
       Quanto ao mérito
      66      A República Italiana invoca nove fundamentos para o seu pedido de anulação do primeiro, segundo, terceiro, quarto e quinto
         ofícios impugnados (a seguir, conjuntamente, «ofícios impugnados»). O primeiro fundamento diz respeito a uma falta de base
         jurídica e à violação das disposições que regulam o controlo financeiro. O segundo fundamento diz respeito a uma falta absoluta
         de fundamentação. O terceiro fundamento diz respeito à inobservância do processo de adopção das decisões da Comissão e à violação
         do seu regulamento interno. O quarto fundamento diz respeito à violação do artigo 32.° do regulamento geral e da regra n.° 1,
         pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004. O quinto fundamento diz respeito à violação das disposições relativas
         à elegibilidade das despesas. O sexto fundamento diz respeito à violação do princípio da proporcionalidade e a um desvio de
         poder. O sétimo fundamento diz respeito à violação do Regulamento n.° 448/2004, dos princípios da igualdade de tratamento
         e da segurança jurídica assim como ao carácter contraditório dos ofícios impugnados. O oitavo fundamento diz respeito à violação
         do artigo 9.° do Regulamento n.° 438/2001. Por fim, o nono fundamento diz respeito à violação do princípio da simplificação.
      
      67      Uma vez que a Comissão contestou a admissibilidade do terceiro fundamento, há que apreciar, antes de mais, o referido fundamento.
      
      68      Cumpre igualmente recordar que a solução da questão da admissibilidade, acima apresentada no n.° 65, depende das respostas
         dadas às questões de fundo relativas, por um lado, à interpretação da regulamentação comunitária em matéria de elegibilidade
         das despesas e, por outro, às consequências inevitáveis que resultam dessa regulamentação na fase da declaração e da certificação
         das despesas. Visto estas questões de fundo serem colocadas pelo quarto e quinto fundamentos, por um lado, e pelo oitavo e
         nono fundamentos, por outro, importa apreciar seguidamente estes últimos.
      
       Quanto ao terceiro fundamento, relativo à inobservância do processo de adopção das decisões da Comissão e à violação do seu
            regulamento interno
       Argumentos das partes
      69      A República Italiana sustenta, em substância, que, ao comunicar‑lhe os ofícios impugnados, a Comissão notificou‑a de decisões
         que, aparentemente, não foram adoptadas em conformidade com o procedimento estabelecido no seu regulamento interno.
      
      70      A Comissão conclui pela inadmissibilidade do terceiro fundamento, em aplicação das disposições do artigo 44.°, n.° 1, alínea
         c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Segundo a mesma, a argumentação em apoio deste fundamento
         não é clara e precisa quanto à identificação das regras alegadamente violadas.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      71      O artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância prevê que a petição deve conter
         uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Isso significa que a petição deve explicitar em que consistem os fundamentos
         em que se baseia o recurso e não se pode limitar à mera enunciação abstracta dos mesmos (acórdãos do Tribunal de Primeira
         Instância de 18 de Novembro de 1992, Rendo e o./Comissão,T‑16/91, Colect., p. II‑2417, n.° 130, e de 28 de Março de 2000, T. Port/Comissão,T‑251/97, Colect., p. II‑1775, n.° 90).
      
      72      Além disso, a exposição, ainda que sumária, dos fundamentos deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à demandada
         preparar a sua defesa e ao Tribunal de Primeira Instância decidir a causa, se for caso disso, sem se apoiar em quaisquer outras
         informações. A segurança jurídica e uma boa administração da justiça exigem, para que uma acção ou, mais especificamente,
         um fundamento de acção, seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito em que assentam resultem de forma
         coerente e compreensível do próprio texto da petição (v., relativamente à admissibilidade de uma acção, acórdãos do Tribunal
         de Primeira Instância de 14 de Maio de 1998, Enso Española/Comissão,T‑348/94, Colect., p. II‑1875, n.° 143, e T. Port/Comissão, referido no n.° 71 supra, n.° 91).
      
      73      No caso vertente, a argumentação em apoio do terceiro fundamento não é clara e precisa quanto à identificação das regras do
         regulamento interno alegadamente violadas, aquando da adopção dos ofícios impugnados, não obstante o regulamento interno da
         Comissão ser um documento publicado, em todas as línguas da União Europeia, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 2000, L 308, p. 26).
      
      74      A Comissão tem, portanto, razão ao sustentar que a exposição do presente fundamento na petição não é suficientemente clara
         e precisa para lhe permitir preparar a sua defesa. Essa exposição também não permite ao Tribunal decidir sobre o mérito do
         presente fundamento.
      
      75      Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado inadmissível.
      
       Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 32.° do regulamento geral e da regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo
            do Regulamento n.° 448/2004, e quanto ao quinto fundamento, relativo à violação das disposições relativas à elegibilidade
            das despesas
       Argumentos das partes
      76      A República Italiana considera que os ofícios impugnados violam o artigo 32.° do regulamento geral e a regra n.° 1 do anexo
         do Regulamento n.° 448/2004, na medida em que se baseiam na regra geral controvertida. Admitindo que o Regulamento n.° 448/2004
         pudesse servir de fundamento à regra geral controvertida, invoca a ilegalidade desse regulamento por violar o artigo 32.°
         do regulamento geral.
      
      77      A República Italiana alega que a solução apresentada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 24 de Novembro de 2005, acima
         referido no n.° 36, não é transponível para o caso vertente. Por um lado, a regra n.° 1, ponto 2, do anexo do Regulamento
         n.° 1685/2000, em que se baseia essa solução, foi substancialmente alterada pelo Regulamento n.° 448/2004. Por outro lado,
         o presente litígio diz unicamente respeito ao artigo 30.° do regulamento geral e às disposições do anexo do Regulamento n.° 448/2004
         que regulam a elegibilidade das despesas pagas pelos beneficiários finais, ao passo que o acórdão do Tribunal de Justiça interpretou
         uma disposição diferente, isto é, o artigo 32.° do regulamento geral que rege o pagamento da participação dos fundos pela
         Comissão.
      
      78      A República Italiana contesta, além disso, que o artigo 32.° do regulamento geral e a regra n.° 1 do anexo do Regulamento
         n.° 448/2004 possam ser interpretados no sentido da regra geral controvertida.
      
      79      Em primeiro lugar, nem as disposições do regulamento geral nem o Regulamento n.° 448/2004 permitem tomar em consideração a
         actividade dos destinatários últimos para apreciar a elegibilidade dos pagamentos por conta. As novas disposições do Regulamento
         (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento
         Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o regulamento geral (JO L 210, p. 25), confirmam, a contrario, que as disposições deste último não permitiam, até então, tomar em consideração a actividade dos destinatários últimos.
         Com efeito, foi a alteração do conceito de «beneficiário», introduzida pelo Regulamento n.° 1083/2006, que tornou possível
         essa tomada em consideração.
      
      80      Em segundo lugar, a regra n.° 1, ponto 2.1, do anexo do Regulamento n.° 448/2004 consagra implicitamente a elegibilidade dos
         pagamentos por conta não comprovados para a contribuição dos fundos estruturais, exigindo apenas aos beneficiários finais
         que justifiquem os pagamentos efectuados a título de «pagamentos intermédios e do saldo final».
      
      81      Em terceiro lugar, o princípio da necessidade dos auxílios de Estado, segundo o qual os auxílios só podem ser declarados compatíveis
         com o direito comunitário se beneficiarem empresas que não disponham de recursos financeiros próprios suficientes para realizar
         o investimento previsto, opõe‑se a que a elegibilidade dos pagamentos por conta fique sujeita à apresentação de documentos
         comprovativos da sua utilização pelos destinatários últimos. Nos termos deste princípio, os pagamentos por conta deve sempre
         preceder o investimento realizado pelas empresas. Assim como justifica que os pagamentos efectuados nos fundos de capital
         de risco, de empréstimo e de garantia sejam considerados despesas elegíveis, em conformidade com a regra n.° 1, ponto 1.3,
         do anexo do Regulamento n.° 448/2004, o princípio da necessidade dos auxílios de Estado também implica que seja reconhecida
         a elegibilidade dos pagamentos por conta não comprovados.
      
      82      Em último lugar, as disposições do anexo do Regulamento n.° 448/2004 relativas às despesas de amortização, às contribuições
         em espécie e às despesas gerais demostram que a natureza especial de determinadas despesas pode justificar que a sua elegibilidade
         não fique sujeita à apresentação de documentos comprovativos da sua utilização.
      
      83      A Comissão contesta a totalidade dos argumentos apresentados pela República Italiana. Alega que os ofícios impugnados, na
         medida em que referem a regra geral controvertida ou a aplicam, são conformes com a letra e o espírito do artigo 32.° do regulamento
         geral e da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004. Por conseguinte, a Comissão conclui pela improcedência do quarto
         e quinto fundamentos. Quanto à excepção de ilegalidade do Regulamento n.° 448/2004 à luz do artigo 32.° do regulamento geral,
         a Comissão alega que a mesma é inadmissível por ter sido suscitada tardiamente e que, de qualquer modo, o referido regulamento
         é conforme com o regulamento geral.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      84      Através do seu quarto e quinto fundamentos, a República Italiana sustenta, em substância, que a Comissão interpretou erradamente
         o artigo 32.° do regulamento geral e a regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004, ao deduzir dessas disposições a regra
         geral controvertida.
      
      85      Importa observar, antes de mais, que, no acórdão de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36, o Tribunal de Justiça
         respondeu, com base no artigo 32.° do regulamento geral e na regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 1685/2000, à questão
         de saber se, e eventualmente em que condições, os pagamentos por conta eram elegíveis para a participação dos fundos.
      
      86      Neste contexto, o Tribunal de Justiça começou por sublinhar que um dos objectivos do regulamento geral, recordado no seu quadragésimo
         terceiro considerando, é estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e
         certificadas (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 44). Esse objectivo explica que o sistema instituído pelo artigo 32.° do regulamento geral e pela regra n.° 1 do anexo
         do Regulamento n.° 1685/2000 assente no princípio do reembolso das despesas (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no
         n.° 36 supra, n.° 45). Isso implica que, em princípio, a elegibilidade das despesas efectuadas pelos organismos nacionais esteja subordinada
         à apresentação, aos serviços da Comissão, de uma prova da sua utilização no quadro do projecto financiado pela União Europeia,
         que se pode traduzir em facturas pagas ou, se isso se revelar impossível, em documentos contabilísticos de valor probatório
         equivalente (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 46). Se a Comissão pagar às autoridades nacionais, a título do pagamento por conta previsto no artigo 32.°, n.° 2, do
         regulamento geral, um montante correspondente a 7% da participação dos fundos estruturais na intervenção em causa sem que
         sejam exigidos, logo nessa fase, documentos comprovativos das despesas efectuadas (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido
         no n.° 36 supra, n.° 47), esses documentos devem ser apresentados a título de pagamentos intermédios e do saldo final (acórdão de 24 de Novembro
         de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 49).
      
      87      Em conclusão, o Tribunal de Justiça declarou que a regra segundo a qual os pagamentos por conta efectuados pelos Estados‑Membros,
         no âmbito de um regime de auxílios de Estado, e declarados pelos mesmos a título de pagamentos intermédios e do saldo final
         não são elegíveis para a contribuição dos fundos estruturais, a menos que sejam apresentados documentos comprovativos da sua
         utilização pelos destinatários últimos, é conforme com o artigo 32.° do regulamento geral e com a regra n.° 1, pontos 1 e 2,
         do anexo do Regulamento n.° 1685/2000 (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 50).
      
      88      Nenhuma circunstância invocada pela República Italiana se opõe a que a solução apresentada pelo Tribunal de Justiça no acórdão
         de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36, seja transposta para o caso vertente a fim de manter a conformidade da
         regra geral controvertida com o artigo 32.° do regulamento geral e com a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento
         n.° 448/2004.
      
      89      Os argumentos relativos à entrada em vigor do Regulamento n.° 448/2004 não podem proceder. Por um lado, o Regulamento n.° 448/2004
         não alterou o sentido nem o alcance do artigo 32.° do regulamento geral, em relação ao qual se limitou a precisar as modalidades
         de aplicação, nos termos do artigo 53.°, n.° 2, do regulamento geral. Por outro lado, quanto à regra n.° 1, ponto 2, do anexo
         do Regulamento n.° 1685/2000, a referência acrescentada pelo Regulamento n.° 448/2004 à necessidade de justificar, «como pagamentos
         intermédios e do saldo final», os pagamentos efectuados pelos beneficiários finais constitui, tendo em conta o contexto regulamentar
         em que se insere, uma mera explicitação da regra anteriormente aplicada e não uma alteração da mesma. Com efeito, o Tribunal
         de Justiça declarou, com base na regra n.° 1, pontos 1 e 2, do Regulamento n.° 1685/2000, que o princípio do reembolso das
         despesas se aplicava somente aos pagamentos da Comissão que revestem a forma de um pagamento intermédio e do saldo final,
         na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no
         n.° 36 supra, n.os 48 e 49).
      
      90      Por conseguinte, a República Italiana não tem razão ao defender que o Regulamento n.° 448/2004 alterou o sentido da regra
         n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 1685/2000. A este respeito, contradiz‑se, de resto, nos seus próprios articulados
         ao alegar, por diversas vezes, que as disposições pertinentes do Regulamento n.° 1685/2000 eram substancialmente idênticas,
         antes e depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 448/2004. Essa identidade justifica, no caso vertente, a aplicação por
         analogia da solução apresentada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36.
      
      91      Também não pode proceder o argumento segundo o qual a diferença entre as regras apreciadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão
         de 24 de Novembro de 2005, acima referido no n.° 36, e as que estão em causa no presente litígio se opõe a essa aplicação
         por analogia. Com efeito, resulta claramente dos próprios articulados da República Italiana, em particular do quarto e quinto
         fundamentos suscitados na petição, que o presente litígio coloca a questão de saber se os pagamentos por conta são elegíveis
         à luz do artigo 32.° do regulamento geral e das suas modalidades de aplicação que constam do Regulamento n.° 448/2004, ou
         seja, uma questão análoga à que foi apreciada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 24 de Novembro de 2005 (v. n.os 85 e 87 supra).
      
      92      Assim, pelas mesmas razões que as expostas pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão, e acima recordadas nos n.os 86 e 87, há que observar que a regra geral controvertida está em conformidade tanto com o artigo 32.° do regulamento geral
         como com a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004. Sem que haja sequer necessidade de conhecer da
         inadmissibilidade invocada pela Comissão, deve concluir‑se, portanto, que a excepção da ilegalidade do Regulamento n.° 448/2004
         suscitada pela República Italiana não procede.
      
      93      Além disso, nenhum argumento invocado pela República Italiana permite pôr em causa a conformidade da regra geral controvertida
         com a regulamentação que rege a elegibilidade das despesas.
      
      94      Antes de mais, não procede o argumento segundo o qual a regulamentação aplicável não permite tomar em consideração a actividade
         dos destinatários últimos para apreciar a elegibilidade dos pagamentos por conta. Este argumento, que já tinha sido apresentado
         perante o Tribunal de Justiça com fundamento no artigo 32.° do regulamento geral e na regra n.° 1 do anexo do Regulamento
         n.° 1685/2000, foi por aquele rejeitado (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.os 39, 40 e 44 a 50). O referido argumento também não pode ser acolhido depois da entrada em vigor do Regulamento n.° 448/2004,
         que não alterou nem o sentido nem o alcance das regras pertinentes aplicáveis (v. n.° 90 supra).
      
      95      Resulta do ponto 2.1 da regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004, relativo aos documentos comprovativos das despesas,
         que os pagamentos efectuados pelos beneficiários finais devem ser acompanhados dos documentos comprovativos, a título de pagamentos
         intermédios e do saldo final. Atendendo à sua economia, essa regra aplica‑se de modo geral aos pagamentos executados pelos
         beneficiários finais, quer no âmbito das operações que eles próprios realizam quer no âmbito dos auxílios que concedem, nomeadamente
         ao abrigo de regimes de auxílios. Tratando‑se, no entanto, deste último tipo de pagamentos, o ponto 2.3 da regra n.° 1 do
         anexo do Regulamento n.° 448/2004 precisa que os documentos comprovativos devem corresponder às despesas efectivamente pagas
         pelos destinatários últimos no âmbito da execução da operação.
      
      96      Como correctamente observa a Comissão, a apresentação dos documentos comprovativos da utilização dos pagamentos por conta
         pelos destinatários últimos, no âmbito da execução de operações, está igualmente prevista pelo artigo 7.° do Regulamento n.° 448/2004,
         que enuncia que a pista de controlo implementada pelos Estados‑Membros, no âmbito dos seus sistemas de gestão e de controlo,
         deve permitir reconciliar os montantes totais certificados comunicados à Comissão com os registos de despesas e documentos
         comprovativos, incluindo, no caso de regimes de auxílios de Estado ou de concessão de auxílios, os que se encontram na posse
         dos destinatários últimos.
      
      97      Além disso, resulta das considerações precedentes que o argumento a contrario que a República Italiana pretende retirar das disposições do Regulamento n.° 1083/2006, aplicável aos programas do período
         2007‑2013, não procede. De resto, como a Comissão observou correctamente na audiência, longe de contrariar a regra geral controvertida,
         o artigo 78.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1083/2006 confirma que o reconhecimento da elegibilidade dos pagamentos por conta
         implicava uma intervenção do legislador comunitário. Este último devia, nomeadamente, permitir que, no respeito pelos princípios
         da boa gestão, se definisse as condições desse reconhecimento, tendo em conta o facto de não se ter chegado a qualquer acordo
         quanto a esse ponto relativamente à programação para o período 2000‑2006 (v. n.° 24 supra).
      
      98      É igualmente desprovido de fundamento jurídico o argumento literal baseado na regra n.° 1, ponto 2.1, do anexo do Regulamento
         n.° 448/2004. Há que recordar que esta disposição regula os documentos comprovativos das despesas declaradas à Comissão para
         obter da mesma «pagamentos intermédios ou do saldo final» na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento
         geral. Neste âmbito, a referência aos «pagamentos intermédios ou do saldo final» explica‑se pelo facto de, no caso de a Comissão
         pagar, a título de pagamento por conta, um montante de 7% da participação dos fundos na intervenção em causa, previsto pelo
         artigo 32.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do regulamento geral, as autoridades nacionais não serem obrigadas a apresentar, logo
         nessa fase, documentos comprovativos das despesas efectuadas (acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 47). Por conseguinte, os termos «pagamentos intermédios ou do saldo final» que constam da regra n.° 1, ponto 2.1, do
         anexo do Regulamento n.° 448/2004 não podem ser interpretados no sentido de que os pagamentos por conta não estão abrangidos
         pelo princípio do reembolso das despesas.
      
      99      Além disso, os argumentos baseados num «princípio da necessidade» dos auxílios de Estado não podem proceder por falta de pertinência.
         A República Italiana não explicou de que modo o «princípio da necessidade» por si invocado, mesmo admitindo que exista, impõe
         que se iluda o princípio do reembolso das despesas aplicável, por força do artigo 32.° do regulamento geral, aos pedidos de
         pagamentos intermédios e do saldo final. O facto de, no âmbito de regimes de auxílios, os Estados‑Membros efectuarem os pagamentos
         por conta a empresas que não dispõem de recursos próprios suficientes não obriga a que a Comissão reembolse os referidos pagamentos
         por conta, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, mesmo que não correspondam às despesas efectivamente pagas
         na acepção do artigo 32.° do regulamento geral.
      
      100    A este respeito, não se pode extrair qualquer argumento da regra n.° 1, ponto 1.3, do anexo do Regulamento n.° 448/2004, uma
         vez que a mesma dispõe expressamente que os pagamentos efectuados nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia
         (incluindo os fundos de participação em capital de risco) que respondam às condições fixadas por esse regulamento devem ser
         considerados despesas efectivamente pagas na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral. A elegibilidade
         dos pagamentos por conta para efeitos da contribuição dos fundos não pode, com efeito, ser deduzida de um diploma de aplicação
         especial, que apenas regula os pagamentos efectuados pelos Estados‑Membros nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou
         de garantia.
      
      101    Por fim, os argumentos relativos às disposições do anexo do Regulamento n.° 448/2004 em matéria de despesas de amortização,
         contribuições em espécie e despesas gerais não podem ser acolhidos. Mesmo admitindo que a elegibilidade destas despesas não
         esteja sujeita à apresentação de documentos comprovativos, esse entendimento é irrelevante para a apreciação da elegibilidade
         dos pagamentos por conta. De qualquer modo, resulta da regra n.° 1, pontos 2.1 e 2.3, do anexo do Regulamento n.° 448/2004
         que as despesas de amortização, as contribuições em espécie e as despesas gerais devem ser comprovadas mediante a apresentação
         de documentos contabilísticos com valor probatório.
      
      102    Resulta das considerações precedentes que o primeiro ofício impugnado, na medida em que remete para a regra geral controvertida,
         não alterou o âmbito de aplicação da regulamentação comunitária e não pode, nesta medida, constituir um acto impugnável na
         acepção do artigo 230.° CE.
      
      103    Daí decorre, além disso, que o segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados, na medida em que se baseiam na regra
         geral controvertida para recusar a imputação, nos fundos, dos montantes correspondentes aos pagamentos por conta controvertidos,
         são conformes com o artigo 32.° do regulamento geral e a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004.
      
      104    O quarto e quinto fundamentos devem, portanto, improceder relativamente ao segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados.
      
       Quanto ao oitavo fundamento, relativo à violação do artigo 9.° do Regulamento n.° 448/2004, e quanto ao nono fundamento, relativo
            à violação do princípio da simplificação
       Argumentos das partes
      105    A República Italiana sustenta que os ofícios impugnados violam as regras de certificação das despesas, estabelecidas no artigo
         9.° do Regulamento n.° 438/2001, na medida em que exigem ou pressupõem que as autoridades nacionais competentes especifiquem
         nas suas declarações de despesas, para cada medida, o montante dos pagamentos por conta controvertidos efectuados ou eventualmente
         efectuados. As modalidades de certificação das despesas são integralmente reguladas por aquele artigo, que dispõe que as declarações
         certificadas de despesas referidas no artigo 32.°, n.os 3 e 4, do regulamento geral deverão ser estabelecidas segundo o modelo de certificado que consta do Anexo II do Regulamento
         n.° 438/2001. Para além de determinado montante, as despesas devem apenas ser declaradas nesse certificado distinguindo, para cada medida,
         a fonte de financiamento em causa («pública comunitária», «outra pública» e «privada») e o ano durante o qual as despesas
         foram efectuadas. Assim, ao exigir às autoridades nacionais competentes que completem as suas declarações de despesas com
         informações relativas ao montante dos pagamentos por conta efectuados, a Comissão impôs‑lhes obrigações de declaração não
         previstas pela regulamentação em vigor.
      
      106    Além disso, a República Italiana afirma que, ao exigir modalidades de certificação de despesas mais severas e mais coercivas
         que as resultantes do artigo 9.° do Regulamento n.° 438/2001, a Comissão violou o princípio da simplificação da gestão dos
         fundos estruturais. A existência desse princípio pode ser deduzido do quadragésimo segundo considerando do regulamento geral,
         das declarações orais da Comissão e das propostas apresentadas pela mesma ao comité.
      
      107    A Comissão conclui pela improcedência do fundamento relativo à violação do artigo 9.° do Regulamento n.° 438/2001. As informações
         relativas aos pagamentos por conta controvertidos já feitos foram indispensáveis para determinar o montante dos pagamentos
         por conta, que deviam ser imputados ao orçamento comunitário. Por conseguinte, a comunicação dessas informações correspondeu,
         para as autoridades nacionais, à execução da sua obrigação de certificação das despesas, nos termos do artigo 9.° do Regulamento
         n.° 438/2001.
      
      108    A Comissão contesta, além disso, o fundamento relativo à violação do princípio da simplificação. O objectivo de simplificação
         da gestão dos fundos não pode justificar que, no caso vertente, sejam violadas as regras de declaração e de certificação das
         despesas, decorrentes dos princípios de boa gestão financeira.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      109    Cabe à Comissão a tarefa de executar o orçamento geral da União Europeia nos termos do artigo 274.° CE. Dado que este último
         artigo não faz qualquer distinção em função do modo de gestão aplicado, a Comissão continua a exercer essa responsabilidade
         geral no âmbito da gestão partilhada dos fundos estruturais. Resulta, além disso, dos artigos 10.° CE e 274.° CE que, no âmbito
         da gestão partilhada dos fundos estruturais, os Estados‑Membros devem cooperar com a Comissão para assegurar uma utilização
         dos fundos comunitários conforme com os princípios de boa gestão financeira. As regras já referidas são recordadas no artigo
         38.°, n.° 1, alínea g), do regulamento geral, que respeita ao controlo financeiro das intervenções.
      
      110    No âmbito desse controlo financeiro, o Estado‑Membro é o primeiro responsável, ao certificar, nomeadamente, à Comissão que
         as despesas declaradas a título de pagamentos intermédios e do saldo final correspondem às despesas efectivamente pagas na
         acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral e da regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento
         n.° 448/2004. A Comissão toma uma decisão relativa a estes pedidos de pagamentos ao determinar, no exercício da argumentação
         geral que lhe incumbe na execução do orçamento, o montante das despesas declaradas e certificadas pelo Estado‑Membro a imputar
         ao orçamento comunitário.
      
      111    Quando os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros são fiáveis e garantem uma «pista de controlo suficiente»,
         na acepção do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 438/2001, a certificação das despesas declaradas fornece à Comissão, em
         princípio, uma garantia suficiente da correcção, da regularidade e da elegibilidade dos pedidos de ajuda comunitária, nos
         termos do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 438/2001.
      
      112    No entanto, num caso em que, como no presente, a Comissão e um Estado‑Membro fazem uma interpretação divergente de um diploma
         que determina as condições de elegibilidade de determinadas despesas, a fiabilidade do sistema nacional de gestão e de controlo
         já não garante à Comissão que as despesas declaradas por esse Estado‑Membro correspondam a todas as despesas elegíveis na
         acepção da regulamentação aplicável. Cabe, portanto, ao Estado‑Membro em causa, no exercício das suas responsabilidades em
         matéria de certificação das despesas e no âmbito de uma colaboração leal com as instituições comunitárias, permitir à Comissão
         executar o orçamento sob a sua própria responsabilidade, fornecendo‑lhe todos os elementos de informação que a mesma julgue
         necessários para lhe permitir efectuar os pagamentos, nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento
         geral. Qualquer outra solução prejudicaria o efeito útil do artigo 38.°, n.° 1, do regulamento geral e, mais amplamente, dos
         artigos 10.° CE e 274.° CE.
      
      113    Tanto a regra geral controvertida, que foi declarada conforme com o artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento
         geral e com a regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004, como a regra especial da elegibilidade dos
         pagamentos por conta não comprovados, efectuados até 19 de Fevereiro de 2003, proveniente de uma decisão da Comissão que não
         foi impugnada no âmbito dos processos C‑324/03eC‑431/03, podiam ser invocadas contra a República Italiana por lhe terem sido antecipadamente comunicadas (v. n.os 25 e 27 supra). Ora, como resulta do precedente n.° 112, a aplicação conjugada dessas regras impunha inevitavelmente à República Italiana
         que comunicasse, juntamente com os seus pedidos de pagamento e as suas declarações de despesas, as informações em sua posse
         solicitadas pela Comissão para permitir a esta determinar o montante dos pagamentos por conta controvertidos, efectuados ou
         eventualmente efectuados. Por conseguinte, a Comissão alega correctamente que a formalidade declarativa controvertida constituía,
         no caso vertente, apenas uma modalidade de aplicação e uma consequência prática inevitável da obrigação de certificação das
         despesas que incumbia à República Italiana por força do artigo 9.° do Regulamento n.° 438/2001.
      
      114    Por conseguinte, ao convidar as autoridades italianas a completar as declarações de despesas controvertidas especificando,
         para cada medida, o montante dos pagamentos por conta controvertidos, efectuados ou eventualmente efectuados, o primeiro ofício
         impugnado limitou‑se a recordar‑lhes uma obrigação de declaração que decorria inevitavelmente, para elas, da regulamentação
         comunitária, sem alterar o âmbito e aplicação desta. Em face das considerações que precedem, bem como das acima referidas
         no n.° 102, há que concluir que o primeiro ofício impugnado não produziu nenhum dos efeitos jurídicos alegados pela República
         Italiana e não pode, a este respeito, constituir um acto jurídico impugnável na acepção da jurisprudência acima mencionada
         no n.° 56. Na medida em que se dirige contra o primeiro ofício impugnado, deve, portanto, ser julgado inadmissível. Por conseguinte,
         só há que prosseguir a apreciação do referido recurso na medida em que se dirige contra o segundo, terceiro, quarto e quinto
         ofícios impugnados.
      
      115    A este respeito, a República Italiana não tem razão ao sustentar que o segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados
         violam o artigo 9.° do Regulamento n.° 438/2001 ou um princípio geral da simplificação por partirem do pressuposto de que
         as autoridades nacionais competentes dão cumprimento à formalidade declarativa controvertida.
      
      116    Já foi acima constatado, no n.° 113, que a referida formalidade era uma modalidade de aplicação e uma consequência prática
         inevitável da obrigação de certificação das despesas que incumbia à República Italiana por força do artigo 9.° do Regulamento
         n.° 438/2001.
      
      117    Além disso, a legalidade da formalidade declarativa controvertida não pode ser posta em causa com fundamento no princípio
         da simplificação alegado pela República Italiana. Embora seja verdade que o regulamento geral responde às preocupações ligadas
         à simplificação dos procedimentos de autorização e de pagamento e que a Comissão se esforça, neste âmbito, por eliminar as
         complicações administrativas desnecessárias, não é menos certo que o sistema de fundos estruturais não consagra um princípio
         segundo o qual os procedimentos de autorização e de pagamento devem ser simplificados independentemente das consequências
         que daí decorrem para o bom funcionamento e uma sã gestão financeira dos fundos. A vontade de simplificar os procedimentos
         referida no regulamento geral não pode, no caso vertente, levar a que seja posta em causa uma formalidade declarativa que
         resulta de uma implementação do sistema de fundos estruturais conforme com os princípios da boa gestão financeira estabelecidos
         no artigo 274.° CE, como já foi acima sublinhado nos n.os 112 e 113.
      
      118    O oitavo e nono fundamentos do pedido de anulação do segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados não podem, por
         conseguinte, ser acolhidos.
      
       Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma falta de base jurídica e à violação das disposições que regulam o controlo financeiro
       Argumentos das partes
      119    A República Italiana censura o facto de os ofícios impugnados não terem indicado a disposição que permitiu a sua adopção,
         como é exigido pelo princípio da segurança jurídica (acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Junho de 1993, França/Comissão,
         C‑325/91, Colect., p. I‑3283, n.° 26). A simples remissão implícita para o ofício de 29 de Julho de 2003 não pode constituir
         uma base jurídica legal e adequada, na medida em que a regra geral controvertida, contida nesse ofício, é contrária às disposições
         do regulamento geral e do Regulamento n.° 448/2004.
      
      120    A República Italiana acusa igualmente a Comissão de, ao adoptar os ofícios impugnados, ter usurpado uma competência que era
         exclusiva dos Estados‑Membros, nos termos dos artigos 38.° e 39.° do regulamento geral e das suas modalidades de aplicação
         constantes do Regulamento n.° 438/2001. Com efeito, resulta destas disposições, bem como da comunicação da Comissão ao Parlamento
         e ao Conselho de 6 de Setembro de 2004, relativa às argumentações respectivas dos Estados‑Membros e da Comissão na gestão
         partilhada dos fundos estruturais e do fundo de coesão [COM (2004) 580 final], que os Estados‑Membros são os primeiros responsáveis
         pelo controlo financeiro das intervenções dos fundos e devem verificar e certificar à Comissão a elegibilidade das despesas
         que declaram, a título de pagamentos intermédios e do saldo final. A Comissão só está habilitada a controlar os «sistemas
         de gestão e de controlo» implementados pelos Estados‑Membros.
      
      121    A Comissão conclui pela improcedência da primeira acusação, relativa à falta de base jurídica. Os ofícios impugnados inserem‑se
         num âmbito regulamentar claramente definido e desde há muito tempo conhecido pela República Italiana. Com efeito, referem
         o ofício de 29 de Julho de 2003, que, por sua vez, refere a nota interpretativa e, portanto, mediante essa remissão, podem
         ter como base jurídica a regra geral controvertida neles mencionada.
      
      122    Quanto à segunda acusação, relativa à alegada violação das disposições que regulam o controlo financeiro, a Comissão considera
         que a argumentação da República Italiana não pode proceder por falta de fundamento. A responsabilidade do controlo financeiro
         das intervenções dos fundos, de que os Estados‑Membros são os primeiros a assumir, é irrelevante para efeitos de elegibilidade
         dos pagamentos por conta. A Comissão reafirma que a regra geral controvertida é conforme com o princípio do reembolso das
         despesas, subjacente à regulamentação aplicável na matéria.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      123    Quanto à primeira acusação, relativa à falta de base jurídica, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a legislação
         comunitária deve ser clara e a sua aplicação previsível para todos os que por ela são abrangidos. O princípio da segurança
         jurídica é um princípio geral de direito comunitário, cujo respeito cabe ao Tribunal de Primeira Instância assegurar. Esse
         princípio impõe que qualquer acto que vise produzir efeitos jurídicos retire a sua força vinculativa de uma disposição de
         direito comunitário, que deve ser expressamente referida como base legal do acto e prescreva a forma jurídica que deve revestir
         (acórdão de 16 de Junho de 1993, França/Comissão, referido no n.° 119 supra, n.os 26 e 30).
      
      124    Todavia, resulta igualmente da jurisprudência que o facto de não se fazer referência à base jurídica precisa de um acto pode
         não constituir um vício substancial quando essa base puder ser determinada por referência a outros elementos do acto. A referência
         explícita é, no entanto, indispensável quando, na falta dela, os interessados e a jurisdição comunitária competente são deixados
         na incerteza quanto à base jurídica precisa (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86,
         Colect., p. 1493, n.° 9, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Setembro de 2002, Alpharma/Conselho, T‑70/99,
         Colect., p. II‑3495, n.° 112).
      
      125    O segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados contêm decisões da Comissão relativas ao pagamento de um montante
         diferente do solicitado pela República Italiana. Essas decisões baseiam‑se expressamente numa recusa da instituição comunitária
         em imputar ao orçamento as despesas declaradas pela República Italiana que correspondem aos pagamentos por conta controvertidos.
         Não mencionam explicitamente a disposição do direito comunitário da qual retiram a sua força vinculativa e que prescreve a
         forma jurídica de que se devem revestir.
      
      126    Importa, pois, averiguar se outros elementos do segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados permitem dissipar a
         incerteza relacionada com a omissão, nos mesmos, da base jurídica das decisões adoptadas pela Comissão.
      
      127    Resulta da exposição dos factos (v. n.os 20 a 35 supra) que os ofícios impugnados se inscrevem numa longa correspondência trocada entre a Comissão e a República Italiana quanto
         à questão da elegibilidade dos pagamentos por conta. Através da nota interpretativa, a Comissão tinha indicado à República
         Italiana a regra geral controvertida, segundo a qual os pagamentos por conta não acompanhados dos comprovativos da sua utilização
         pelos destinatários últimos não são elegíveis para a participação dos fundos, nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo,
         do regulamento geral. Nos seus ofícios de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003, a Comissão tinha mencionado novamente a regra
         geral controvertida. Tinha igualmente comunicado à República Italiana a sua decisão de considerar elegíveis os pagamentos
         por conta efectuados até 19 de Fevereiro de 2003, por força do princípio da protecção da confiança legítima.
      
      128    Lido neste contexto, o conteúdo do segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados permite à República Italiana e ao
         Tribunal compreender que os mesmos aplicam, em cada caso concreto, a regra geral controvertida e que as decisões que contêm
         se baseiam, desse modo, na interpretação do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral apresentada pela
         Comissão na nota interpretativa e nos ofícios de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003 e de 25 de Março de 2004.
      
      129    A legalidade dessa base jurídica não pode, além disso, ser posta em causa pela República Italiana à luz do regulamento geral
         e do Regulamento n.° 448/2004, uma vez que, como já se concluiu acima no n.° 92, a regra geral controvertida está em conformidade
         com o artigo 32.° do regulamento geral e com a sua medida de aplicação contida na regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento
         n.° 448/2004.
      
      130    A primeira acusação, relativa à falta de base jurídica, não pode, portanto, ser acolhida.
      
      131    Quanto à segunda acusação, relativa à violação das disposições que regulam o controlo financeiro, importa precisar que, a
         coberto da mesma, a República Italiana sustenta, em substância, que a Comissão não tinha competência para recusar o reembolso,
         a título de participação dos fundos, dos pagamentos por conta controvertidos declarados pelas autoridades italianas.
      
      132    Todavia, na medida em que está comprovado que as recusas de reembolso se baseiam na obrigação da Comissão, resultante do artigo
         32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral e das suas modalidades de aplicação, de apenas efectuar os pagamentos
         intermédios e do saldo final correspondentes às despesas efectivamente pagas na acepção desse artigo, o argumento da República
         Italiana não pode proceder. Com efeito, a certificação das despesas realizadas pela República Italiana não exclui a possibilidade
         de, no âmbito da responsabilidade geral que lhe incumbe na execução do orçamento, a Comissão afastar do co‑financiamento comunitário
         as despesas declaradas e certificadas que, segundo a sua interpretação da regulamentação aplicável, não correspondem a despesas
         elegíveis.
      
      133    No caso vertente, a Comissão agiu, portanto, no exercício da sua competência de atribuição em matéria de execução do orçamento
         comunitário, sem interferir nas competências reservadas aos Estados‑Membros a título do controlo financeiro de intervenções,
         nos termos dos artigos 38.° e 39.° do regulamento geral e das modalidades de aplicação previstas no Regulamento n.° 438/2001.
      
      134    A segunda acusação deve, portanto, ser igualmente afastada. Em consequência, o primeiro fundamento improcede na íntegra.
      
       Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta absoluta de fundamentação
       Argumentos das partes
      135    A República Italiana sustenta que os ofícios impugnados violam o dever de fundamentação dos actos comunitários estabelecido
         no artigo 253.° CE, na interpretação que lhe é dada pela jurisprudência comunitária, uma vez que não contêm qualquer elemento
         justificativo das decisões neles contidas. No caso vertente, competia à Comissão desenvolver o seu raciocínio de modo expresso
         nos ofícios impugnados, atendendo, por um lado, à alteração do quadro regulamentar, pouco antes da sua adopção, na sequência
         da entrada em vigor do Regulamento n.° 448/2004 e, por outro, ao alcance das decisões contidas nesses ofícios, que vão sensivelmente
         mais longe do que as decisões precedentes (acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Novembro de 1975, Fabricants de papiers
         peints/Comissão, 73/74, Colect., p. 503, n.° 31).
      
      136    A Comissão conclui pela improcedência do segundo fundamento, por a fundamentação dos ofícios impugnados ser suficiente à luz
         do contexto do caso vertente e da regulamentação que rege a elegibilidade das despesas para a participação dos fundos estruturais,
         cujo teor era do conhecimento da República Italiana, uma vez que lhe tinha sido comunicado na nota interpretativa e no ofício
         de 29 de Julho de 2003.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      137    Nos termos de jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto
         em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, por forma a permitir
         aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (acórdãos
         do Tribunal de Justiça de 11 de Setembro de 2003, Áustria/Conselho,C‑445/00, Colect., p. I‑8549, n.° 49; de 9 de Setembro de 2004, Espanha/Comissão,C‑304/01, Colect., p. I‑7655, n.° 50; e acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 54).
      
      138    Esse dever de fundamentação deve ser apreciado em função das circunstâncias concretas, nomeadamente do conteúdo do acto, da
         natureza dos fundamentos invocados e do interesse que o destinatário do acto pode ter em obter esclarecimentos. Não é exigido
         que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber
         se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não apenas do seu teor mas
         também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de
         22 de Março de 2001, França/Comissão,C‑17/99, Colect., p. I‑2481, n.° 36; de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, Colect., p. I‑2289, n.° 48; e acórdão
         de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, n.° 55).
      
      139    Como resulta dos precedentes n.os 127 e 128, o segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados aplicam implicitamente a regra geral controvertida enunciada
         na nota interpretativa, nos ofícios de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003 e no de 25 de Março de 2004. A correspondência trocada
         entre a Comissão e a República Italiana permitiu, assim, a esta última compreender que as recusas de reembolso se baseavam
         implicitamente, porém de forma clara e inequívoca, no facto de os pagamentos por conta controvertidos declarados pela República
         Italiana não poderem ser considerados despesas efectivamente pagas na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do
         regulamento geral e não serem, portanto, elegíveis para a participação dos fundos.
      
      140    Resulta, de resto, da argumentação desenvolvida pela República Italiana no âmbito do presente recurso que esta compreendeu
         o raciocínio subjacente às decisões de recusa de reembolso contidas no segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados.
         Com efeito, o seu pedido de anulação dessas decisões baseia‑se principalmente numa impugnação da regra geral controvertida,
         que lhes serve de fundamento.
      
      141    Nestas condições, há que afastar o segundo fundamento, relativo à falta absoluta de fundamentação.
      
       Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade e a um desvio de poder, e quanto ao sétimo
            fundamento, relativo à violação do Regulamento n.° 448/2004, dos princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica
            assim como do carácter contraditório dos ofícios impugnados
       Argumentos das partes
      142    No âmbito do seu sexto fundamento, a República Italiana sustenta que os ofícios impugnados violam o princípio de proporcionalidade,
         na medida em aplicam um princípio geral e abstracto de inelegibilidade dos pagamentos por conta, que é desproporcionado relativamente
         ao objectivo prosseguido. Esse princípio baseia‑se, desde logo, na premissa não demonstrada de que, no caso dos pagamentos
         por conta, não existem garantias suficientes de que as quantias postas à disposição dos destinatários últimos serão efectivamente
         usadas para realizar os objectivos do auxílio. Seguidamente, foi aplicado sem ser avaliada a possibilidade de existirem outras
         medidas adequadas menos restritivas e, nomeadamente, sem ter em conta as garantias decorrentes da regulamentação nacional.
         Ora, a lei italiana oferece garantias no que respeita à execução, pelos destinatários últimos que recebem os pagamentos por
         conta, das operações co‑financiadas pelos fundos. Por fim, o princípio aplicado pela Comissão exclui todas as análises efectuadas
         pelos seus serviços, na fase de apreciação dos pedidos de pagamento dirigidos pelas autoridades nacionais.
      
      143    A República Italiana acrescenta que o princípio geral e abstracto da inelegibilidade dos pagamentos por conta revela um desvio
         de poder, na medida em que equivale a um mero meio de pressão, directamente exercido sobre as autoridades nacionais competentes.
      
      144    Através do seu sétimo fundamento, a República Italiana sustenta que os ofícios impugnados violam o princípio geral da igualdade
         de tratamento, como consagrado pela jurisprudência comunitária e pelas disposições do Regulamento n.° 448/2004, e enfermam
         de uma contradição flagrante, na medida em que introduzem, sem justificação legal, uma dupla regulamentação no caso de regimes
         de auxílios de Estado co‑financiados pelos fundos estruturais. Com efeito, enquanto os auxílios geralmente pagos sob a forma
         de pagamentos por contas não são, em princípio, elegíveis, já assim não acontece no caso dos auxílios ao investimento nas
         pequenas e médias empresas (PME), concedidos sob a forma de pagamentos nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de
         garantia (incluindo os fundos de participação de capital de risco), nos termos da regra n.° 1, ponto 1.3, e da regra n.° 8,
         ponto 2.9, do anexo do Regulamento n.° 448/2004. A alegada especificidade deste tipo de financiamentos não pode justificar
         essa diferença de tratamento à luz do princípio da necessidade dos auxílios de Estado, já referido no n.° 81 do presente acórdão.
      
      145    A República Italiana considera, além disso, que os ofícios impugnados violam o princípio da segurança jurídica. Com efeito,
         introduzem um elemento de incerteza quanto à regulamentação aplicável, ao permitir supor que, mesmo no caso especial dos auxílios
         concedidos sob a forma de pagamentos nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia, ainda poderia ser exigida
         a apresentação de documentos diferentes dos indicados no Regulamento n.° 448/2004, para efeitos da sua elegibilidade.
      
      146    A Comissão contesta que os ofícios impugnados violem o princípio da proporcionalidade. O regulamento geral e suas modalidades
         de execução não impedem que os beneficiários finais efectuem os pagamentos por conta aos destinatários últimos. Estes pagamentos
         por conta podem mesmo ser co‑financiados pelos fundos, sem qualquer exigência relativa à prova da sua utilização, no limite
         do montante de 7% da participação dos fundos na intervenção em causa, montante este que é pago pela Comissão, nos termos do
         artigo 32.°, n.° 2, do regulamento geral, aquando da primeira autorização.
      
      147    A Comissão contrapõe, além disso, que as acusações formuladas no âmbito do sétimo fundamento são infundadas e devem, por conseguinte,
         improceder. As regras de elegibilidade relativas aos pagamentos efectuados nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou
         de garantia foram estabelecidas devido às características específicas deste tipo de financiamentos.
      
       Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      –       Quanto à violação do Regulamento n.° 448/2004
      148    Como já foi acima referido no n.° 103, o segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados fizeram uma aplicação correcta
         da regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo do Regulamento n.° 448/2004, ao recusar imputar ao orçamento comunitário os montantes
         correspondentes aos pagamentos por conta controvertidos. Há, portanto, que rejeitar liminarmente a acusação relativa à violação
         do Regulamento n.° 448/2004.
      
      –       Quanto à violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da segurança jurídica
      149    As acusações relativas à violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da segurança jurídica
         visam, substancialmente, a aplicação que foi feita da regra geral controvertida no segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios
         impugnados. Foi, efectivamente, com base nessa regra que a Comissão recusou imputar ao orçamento comunitário os montantes
         correspondentes aos pagamentos por conta controvertidos declarados pelas autoridades italianas.
      
      150    Importa sublinhar que o artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral e as suas modalidades de aplicação não
         conferem qualquer margem de apreciação à Comissão quanto à determinação das condições de elegibilidade dos pagamentos por
         conta. Ao decidir, no segundo, terceiro, quarto e quinto ofícios impugnados, que os pagamentos por conta controvertidos declarados,
         a título de pagamentos intermédios, pela República Italiana não eram elegíveis, a Comissão não pôde ter agido em violação
         do princípio da proporcionalidade, do princípio da igualdade de tratamento ou do princípio da segurança jurídica.
      
      151    Ainda que se considerasse que a República Italiana invoca, no caso vertente, a ilegalidade do artigo 32.°, n.° 1, terceiro
         parágrafo, do regulamento geral e das suas modalidades de aplicação como fundamento do recurso que interpõe das decisões individuais
         adoptadas com base nos mesmos, e ainda que se aceitasse a admissibilidade dessas excepções de ilegalidade nos termos do artigo
         241.° CE, estas últimas não poderiam ser acolhidas.
      
      152    A regra geral controvertida é apenas uma aplicação particular, no caso dos regimes de auxílios ou de auxílios concedidos pelos
         organismos nacionais, do princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, em relação
         ao qual se baseia o artigo 32.° do regulamento geral e as suas modalidades de aplicação para garantir uma utilização dos fundos
         comunitários conforme com os princípios da boa gestão financeira referidos no artigo 274.° CE (v. n.° 86 supra). Cumpre, assim, apreciar, no caso vertente, a alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento
         e da segurança jurídica por parte do referido princípio.
      
      153    Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, há que recordar que este faz parte dos princípios gerais de direito
         comunitário e que exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização
         dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre
         várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados
         relativamente aos objectivos pretendidos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Nacional Farmers’ Union e o.,C‑157/96, Colect., p. I‑2211, n.° 60, e de 12 de Março de 2002, Omega Air e o., C‑27/00eC‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Setembro de 2002, Tideland Signal/Comissão,T‑211/02, Colect., p. II‑3781, n.° 39, e de 13 de Abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colect., p. II‑1121,
         n.° 99).
      
      154    Para efeitos de fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há que ter em consideração que o legislador comunitário
         dispõe de um amplo poder normativo para definir as regras gerais aplicáveis aos fundos estruturais, que corresponde às responsabilidades
         políticas que o artigo 161.° CE lhe atribui. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada
         nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal
         medida (v., neste sentido, relativamente à política agrícola comum, acórdão Nacional Farmers’ Union e o., referido no n.° 153
         supra, n.° 61 e jurisprudência referida).
      
      155    No sistema instituído pelo artigo 32.° do regulamento geral, o princípio de reembolso das despesas, a título de pagamentos
         intermédios e do saldo final, contribui para assegurar uma utilização dos fundos comunitários conforme com  os princípios
         da boa gestão financeira enunciados no artigo 274.° CE. Esse princípio permite evitar que a Comunidade conceda contribuições
         financeiras importantes que não pudesse recuperar posteriormente, ou só com grande dificuldade, na eventualidade de não serem
         utilizadas para o fim a que se destinavam, limitando o risco incorrido pelo orçamento comunitário a um montante correspondente
         a 7% da participação dos fundos na intervenção em causa (conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo que deu origem
         ao acórdão de 24 de Novembro de 2005, referido no n.° 36 supra, Colect., p. I‑10047, n.os 77 e 80).
      
      156    Esta limitação do risco incorrido pelo orçamento comunitário devido a uma utilização não conforme dos pagamentos por conta
         não pode ser posta em causa, no caso vertente, com base nas garantias eventualmente oferecidas pela regulamentação italiana.
         Com efeito, tendo em conta que as garantias previstas a nível nacional são prestadas pelo destinatário último em benefício
         dos organismos nacionais que efectuam os pagamentos por conta, não se pode considerar manifestamente inadequado que sejam
         estes últimos, e não a Comunidade, a assumir o risco de uma falha dos destinatários últimos e as dificuldades inerentes a
         um eventual pedido de reembolso dos montantes indevidamente pagos.
      
      157    O princípio do reembolso de despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, assim como a regra geral controvertida,
         que aplica esse princípio, não podem, portanto, ser consideradas medidas manifestamente inadequadas. O princípio da proporcionalidade
         não foi, assim, violado.
      
      158    Quanto à alegada violação dos princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica, há que recordar que o princípio
         geral da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de forma diferente, a menos que uma diferenciação
         se justifique objectivamente (v., no domínio da função pública, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Fevereiro
         de 2003, Drouvis/Comissão, T‑184/00, ColectFP, pp. I‑A‑51 e II‑297, n.° 39; v., igualmente, no domínio da concorrência, acórdãos
         do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Dezembro de 2001, Krupp Thyssen Stainless e Acciai speciali Terni/Comissão, T‑45/98
         e T‑47/98, Colect., p. II‑3757, n.° 237, e de 6 de Dezembro de 2005, Brouwerij Haacht/Comissão, T‑48/02, Colect., p. II‑5259,
         n.° 108), ao passo que o princípio da segurança jurídica exige que as normas jurídicas sejam claras e precisas e tem por finalidade
         garantir a previsibilidade das situações e das relações jurídicas abrangidas pelo direito comunitário (acórdão do Tribunal
         de Justiça de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o.,C‑63/93, Colect., p. I‑569, n.° 20, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Novembro de 2002, Vela e Tecnagrind/Comissão,
         T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99 e T‑151/99, Colect., p. II‑4547, n.° 391). O princípio da segurança jurídica exige que as disposições
         comunitárias não sejam redigidas em termos contraditórios.
      
      159    A regra n.° 1, ponto 1.3, do anexo do Regulamento n.° 448/2004 enuncia que os auxílios de Estado concedidos sob a forma de
         pagamentos nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia são considerados despesas efectivamente pagas na acepção
         do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral, desde que os fundos satisfaçam as exigências das regras n.os 8 e 9 do referido anexo. Como a Comissão alegou correctamente, essa regra é uma aplicação particular do princípio do reembolso
         das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, a fim de ter em conta a especificidade dos financiamentos
         do capital de risco de empresas. Estes financiamentos são concedidos às PME por entidades jurídicas independentes, que actuam
         como intermediárias. Ao contrário dos pagamentos por conta, que são directamente pagos aos destinatários últimos pelos organismos
         nacionais, os financiamentos do capital de risco são pagos aos fundos, que têm por objectivo facilitar o acesso dos destinatários
         últimos às fontes de financiamento. É devido a esta situação específica, não comparável à dos pagamentos por conta, que os
         pagamentos executados nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia não podem ser considerados despesas efectivamente
         pagas na acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral.
      
      160    Resulta do exposto que as disposições do anexo do Regulamento n.° 448/2004, nos termos das quais apenas os auxílios concedidos
         sob a forma de pagamentos nos fundos de capital de risco, de empréstimo ou de garantia são despesas efectivamente pagas na
         acepção do artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral, não violam o princípio da igualdade de tratamento.
      
      161    Além disso, não se pode considerar que o princípio da segurança jurídica foi violado no caso vertente, uma vez que tanto o
         princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, como a regra geral controvertida
         constituem uma aplicação correcta da regulamentação aplicável. Importa, a este respeito, sublinhar que a República Italiana
         tinha sido chamada à atenção para a existência da regra geral controvertida e das condições de elegibilidade dos pagamentos
         por conta estabelecidas no artigo 32.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do regulamento geral através da nota interpretativa e dos
         ofícios de 14 de Maio e 29 de Julho de 2003 e de 25 de Março de 2004. Resulta, além disso, das considerações acima efectuadas
         no n.° 159 que a República Italiana não tem razão ao afirmar que foi deixada num estado de incerteza quanto à regulamentação
         em vigor, devido à disparidade das regras de elegibilidade previstas na regra n.° 1, pontos 1.2 e 1.3, e na regra n.° 8 do
         anexo do Regulamento n.° 448/2004.
      
      162    Em face do exposto, o princípio do reembolso das despesas, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, e a regra
         geral controvertida não violam, em si mesmos ou na aplicação concreta que deles foi feita no segundo, terceiro, quarto e quinto
         ofícios impugnados, os princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento ou da segurança jurídica.
      
      163    Por conseguinte, as acusações relativas à violação desses princípios devem ser rejeitadas.
      
      –       Quanto ao desvio de poder
      164    Segundo a jurisprudência, uma decisão só está afectada de desvio de poder se resultar, com base em indícios objectivos, pertinentes
         e concordantes, ter sido tomada com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir objectivos diferentes dos
         invocados (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 23 de Outubro de 1990, Pitrone/Comissão,T‑46/89, Colect., p. II‑577, n.° 71, e de 6 de Março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,T‑92/00 eT‑103/00, Colect. p. II‑1385, n.° 84). 
      
      165    No caso vertente, a República Italiana não apresentou qualquer indício objectivo que permita concluir que a Comissão cometeu
         um desvio de poder no exercício da sua competência. Daqui decorre que o desvio de poder não ficou demonstrado.
      
      166    Resulta do exposto que o sexto e sétimo fundamentos devem ser rejeitados e que deve ser negado provimento ao recurso, na sua
         totalidade, por ser parcialmente inadmissível e improcedente quanto ao restante.
      
       Quanto às despesas
      167    Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte
         vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que
         condená‑la nas despesas.
      
      Pelos fundamentos expostos,
      O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
      decide:
      1)      É negado provimento ao recurso.
      2)      A República Italiana é condenada nas despesas.
      
               Meij
            
            
               Forwood
            
            
               Pelikánová
            
         Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de Dezembro de 2007.
      
               O secretário
            
             
            
                     O presidente em exercício
            
         
               E. Coulon
            
             
            
                     A. W. H. Meij
            
         Índice
      
      Quadro jurídico
      Disposições relativas à elegibilidade das despesas para a participação dos fundos
      Disposições relativas ao pagamento da participação dos fundos
      Disposições relativas à certificação das despesas
      Disposições relativas ao controlo financeiro
      Factos na origem do recurso
      Tramitação processual e pedidos das partes
      Quanto à admissibilidade
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      Quanto ao mérito
      Quanto ao terceiro fundamento, relativo à inobservância do processo de adopção das decisões da Comissão e à violação do seu
         regulamento interno
      
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 32.° do regulamento geral e da regra n.° 1, pontos 1 e 2, do anexo
         do Regulamento n.° 448/2004, e quanto ao quinto fundamento, relativo à violação das disposições relativas à elegibilidade
         das despesas
      
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      Quanto ao oitavo fundamento, relativo à violação do artigo 9.° do Regulamento n.° 448/2004, e quanto ao nono fundamento, relativo
         à violação do princípio da simplificação
      
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma falta de base jurídica e à violação das disposições que regulam o controlo financeiro
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal
      Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta absoluta de fundamentação
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      Quanto ao sexto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade e a um desvio de poder, e quanto ao sétimo
         fundamento, relativo à violação do Regulamento n.° 448/2004, dos princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica
         assim como do carácter contraditório dos ofícios impugnados
      
      Argumentos das partes
      Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
      – Quanto à violação do Regulamento n.° 448/2004
      – Quanto à violação dos princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da segurança jurídica
      – Quanto ao desvio de poder
      Quanto às despesas
      * Língua do processo: italiano.