CELEX: 61995CC0358
Language: sv
Date: 1996-12-12 00:00:00
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 12 december 1996. # Tommaso Morellato mot Unità sanitaria locale (USL) n. 11 di Pordenone. # Begäran om förhandsavgörande: Pretura di Pordenone - Italien. # Artiklarna 30 och 36 i fördraget - Sammansättningen av bröd - Högsta fuktighetshalt, minsta andel aska och förbud mot vissa ingredienser. # Mål C-358/95.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61995C0358

Förslag till avgörande av generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 12 december 1996.  -  Tommaso Morellato mot Unità sanitaria locale (USL) n. 11 di Pordenone.  -  Begäran om förhandsavgörande: Pretura di Pordenone - Italien.  -  Artiklarna 30 och 36 i fördraget - Sammansättningen av bröd - Högsta fuktighetshalt, minsta andel aska och förbud mot vissa ingredienser.  -  Mål C-358/95.  

Rättsfallssamling 1997 s. I-01431

Generaladvokatens förslag till avgörande

1 Pretore di Pordenone har genom beslut av den 18 oktober 1995 i enlighet med artikel 177 i EG-fördraget ställt fyra frågor om huruvida en italiensk lagstiftning om tillverkning och saluföring av bröd är förenlig med artiklarna 30 och 36 i fördraget.2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en tvist mellan Tommaso Morellato, företrädare för bolaget Soveda Srl (nedan kallat Soveda) med säte i Sarmeola di Rubano, och Unità Sanitaria Locale n_ 11 i Pordenone (nedan kallat USL). 3 Soveda är ett företag som saluför olika typer av fullkornsbröd i Italien. Detta företag har ensamrätt på att i Italien distribuera djupfryst bröd som tillverkas av bolaget BCS, ett franskt bolag med säte i Tarascon. Under år 1993 levererade Soveda ett flertal partier djupfryst fullkornsbröd, som innehöll druvsocker och som tillverkats av BCS, till en stormarknad i Porcia (Pordenone). Detta bröd tillverkades och salufördes lagligen i Frankrike. Laboratoire interrégionale de Marseille fastslog i ett intyg av den 7 juli 1992 ... att det var fråga om "une marchandise de bonne qualité, saine, propre à la consommation humaine" (en vara av god kvalitet som är nyttig och lämplig som mänsklig föda). Vidare överensstämde den varubeteckning som var avsedd för den italienska marknaden samt märkningen av brödkartongerna med de krav som uppställs i direktiv 79/112/EEG(1) och var korrekt översatta från den franska versionen. 4 Den 26 juli 1993 konstaterade hälsoinspektionen vid USL att Soveda genom att importera specialfullkornsbröd hade åsidosatt vissa bestämmelser i den italienska lagen nr 580/67 av den 4 juli 1967 om bearbetning och saluföring av spannmål, mjöl, bröd och pasta (nedan kallad lag nr 580).(2) Närmare bestämt konstaterade USL att Soveda hade: - Åsidosatt artikel 16 i lag nr 580 ... genom att saluföra specialfullkornsbröd som innehöll druvsocker, vägde 300 gram, var djupfryst, och som hade en fuktighetshalt som översteg den lagstadgade gränsen om 34 procent. Det framgår av de provtagningar som genomfördes att detta bröd i förhållande till sin vikt hade en fuktighetshalt som uppgick till 38,40 procent vid den första provtagningen och 37,50 procent vid den andra provtagningen. - Åsidosatt artikel 16 och artikel 7 fjärde stycket i lag nr 580, eftersom andelen aska i det bröd som hade importerats från Frankrike understeg den föreskrivna minimigränsen för fullkornsmjöl som används vid tillverkning av fullkornsbröd. I förhållande till torrvaran innehöll brödet i fråga en andel aska som uppgick till 1,05 procent vid den första provtagningen och till 1,13 procent vid den andra provtagningen. I den italienska lagstiftningen föreskrivs däremot en minsta andel aska om 1,40 procent och en maximal andel om 1,60 procent för fullkornsmjöl och för fullkornsbröd som tillverkas av detta. - Åsidosatt artikel 18 i lag nr 580, eftersom brödet innehöll kli, vilket inte är tillåtet i Italien. 5 Den 13 och den 18 januari 1994 antog USL tre beslut om att Tommaso Morellato, företrädare för bolaget Soveda, skulle bötesbeläggas. Tommaso Morellato väckte talan mot dessa beslut i tre separata mål den 16 februari 1994. För att lösa denna tvist har Pretore di Pordenone ansett det nödvändigt att ställa följande frågor till domstolen: "1) Skall artiklarna 30 och 36 i fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen tolkas på så sätt att den italienska lagstiftningen om bearbetning och saluföring av spannmål, mjöl, bröd och pasta (lag nr 580 av den 4 juli 1967) skall anses oförenlig med nämnda artiklar, i den mån som denna lagstiftning innehåller förbud mot att sälja djupfryst specialfullkornsbröd med - en fuktighetshalt som överstiger de procentsatser som anges i artikel 16, - en lägre andel aska än den som föreskrivs i artikel 16 jämförd med artikel 7 tredje stycket, - en tillsats av kli, som är en otillåten ingrediens, och skall dessa lagbestämmelser följaktligen anses utgöra en sådan kvantitativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som avses i artikel 30? 2) Om svaret på denna fråga är jakande, kan den italienska staten, under sådana omständigheter som i det aktuella fallet, åberopa det undantag som föreskrivs i artikel 36 i EEG-fördraget till skydd för folkhälsan? 3) Skall de italienska domstolarna underlåta att tillämpa den italienska lagstiftningen i fråga? 4) Skall det inom det italienska territoriet råda fri rörlighet för sådant bröd som tillverkas i Frankrike och som har beskrivits ovan?" 6 Genom de två första frågorna vill den nationella domstolen få klarhet i om en nationell lagstiftning i vilken det, i likhet med den italienska lagstiftningen, föreskrivs vissa krav för att få saluföra bröd, och som utgör ett hinder för import av bröd som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater enligt andra kriterier, är förenlig med artiklarna 30 och 36 i fördraget. Den fjärde frågan rörande fri rörlighet i Italien för bröd som har tillverkats i Frankrike har ett nära samband med de två första frågorna. Slutligen vill den nationella domstolen genom den tredje frågan få klarhet i hur italienska domstolar skall agera om den ifrågavarande nationella lagstiftningen eventuellt är oförenlig med gemenskapsrätten och närmare bestämt om nationella domstolar skall underlåta att tillämpa densamma. Den första frågan 7 Genom den första frågan vill den nationella domstolen få klarhet i huruvida ett förbud i en medlemsstats lagstiftning mot att saluföra fryst specialfullkornsbröd med en fuktighetshalt som överstiger den lagstadgade gränsen, med en andel aska som understiger den lagstadgade minimigränsen och som innehåller kli utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget. Det är nödvändigt att påpeka att den ifrågavarande lagstiftningen utan åtskillnad är tillämplig på bröd som tillverkats i Italien och bröd som har importerats från andra medlemsstater. 8 Samtliga parter som har inkommit med yttranden i förevarande mål - kommissionen, Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland - anser att den italienska lagstiftningen utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, som är förbjuden enligt artikel 30 i fördraget. Jag instämmer helt och hållet i detta ställningstagande av skäl jag kommer att redogöra för nedan. 9 I princip är medlemsstaterna fortfarande behöriga att fastställa villkoren för tillverkning och saluföring av bröd och andra bageriprodukter, eftersom det saknas harmoniserade bestämmelser i gemenskapsrätten på detta område. Medlemsstaterna kan emellertid inte utnyttja denna behörighet för att i konkurrenshänseende gynna den interna produktionen och för att hindra bröd som har tillverkats i andra medlemsstater från att få tillträde till den nationella marknaden. Detta framgår av domstolens fasta rättspraxis enligt vilken det i avsaknad av gemensamma eller harmoniserade bestämmelser om tillverkning och saluföring av bröd och andra bageriprodukter åligger medlemsstaterna att med avseende på sitt territorium anta samtliga bestämmelser om innehåll, tillverkning och saluföring av matvaror, under förutsättning att dessa bestämmelser varken medför en diskriminering av importerade produkter eller ett hinder för importen av produkter från andra medlemsstater.(3) 10 Artikel 30 i fördraget, enligt vilken åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner är förbjudna, är den gemenskapsrättsliga bestämmelse som är tillämplig när denna nationella behörighet används i protektionistiska syften. Enligt den berömda formulering som användes i domen i målet Dassonville och som tillämpas i en omfattande senare rättspraxis, skall alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner.(4) I enlighet med denna definition föreligger en åtgärd med motsvarande verkan när två förutsättningar är uppfyllda, nämligen dels när det är fråga om en åtgärd som kan tillskrivas medlemsstaten, dels när denna åtgärd har en restriktiv verkan på handeln inom medlemsstaterna. 11 I förevarande fall vållar den första förutsättningen inget problem, eftersom det är uppenbart att lag nr 580 utgör en åtgärd som kan tillskrivas Republiken Italien. 12 För att undersöka om den italienska lagstiftningen omfattas av den andra förutsättningen rörande begreppet åtgärd med motsvarande verkan, är det nödvändigt att visa att den har en restriktiv verkan på handeln med fullkornsbröd inom gemenskapen. 13 Beträffande den andra förutsättningen rörande begreppet åtgärd med motsvarande verkan har domstolen utvecklat en omfattande rättspraxis även om den varierar till viss del. För närvarande har denna rättspraxis klargjorts genom domen i målet Keck och Mithouard,(5) i synnerhet med avseende på de åtgärder som utan åtskillnad är tillämpliga på nationella och importerade produkter, vilka är de som är av intresse i förevarande fall. Den italienska lagstiftningen är att hänföra till denna kategori. 14 I målet Keck och Mithouard använder sig domstolen av skillnaden mellan bestämmelser om produkters karaktär och bestämmelser om säljformer för att utpeka vilka åtgärder som utan åtskillnad är tillämpliga och som medför en restriktiv verkan som kan likställas med en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i domen i målet Dassonville. 15 Med avsteg från sin tidigare rättspraxis fastslog domstolen följande: "Det förhållandet att nationella bestämmelser som tillämpas på varor från andra medlemsstater och som leder till att vissa säljformer förbjuds eller begränsas kan inte, till skillnad från vad domstolen hittills har fastställt, antas vara av sådan art att de direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindrar handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i domen i målet Dassonville ..., under förutsättning att dessa bestämmelser tillämpas på samtliga näringsidkare som bedriver verksamhet i landet och förutsatt att bestämmelserna såväl rättsligt som faktiskt påverkar saluföringen av inhemskt framställda varor och varor från andra medlemsstater på samma sätt."(6) Det faktum att åtgärder rörande säljformer inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 30 har bekräftats i en rad senare domar.(7) 16 Däremot har domstolen i målet Keck och Mithouard hållit fast vid den rättspraxis som tillkom genom den så kallade domen Cassis de Dijon(8) i fråga om åtgärder rörande en produkts karaktär. Således har domstolen bekräftat att det är fråga om en åtgärd med motsvarande verkan när det föreligger "ett hinder för den fria rörligheten för varor som i avsaknad av harmonisering av lagstiftningarna följer av att det på varor från andra medlemsstater, i vilka de lagligen tillverkas och saluförs, tillämpas bestämmelser om vilka villkor sådana varor skall uppfylla (som exempelvis beteckning, form, dimension, vikt, sammansättning, presentation, märkning och emballage), även om dessa bestämmelser tillämpas utan åtskillnad på alla produkter, under förutsättning av att en sådan tillämpning inte kan motiveras av målsättningar av allmänintresse som har företräde framför kraven på fri rörlighet för varor".(9) Domstolen har tydligt klargjort att åtgärder som tillämpas utan åtskillnad i fråga om produkters karaktär fortfarande omfattas av den definition av åtgärder med motsvarande verkan som ges i domen i målet Dassonville och som strider mot artikel 30, under förutsättning att de inte är motiverade av skyddet av allmänintresset, som avses i artikel 36. De kan heller inte anses utgöra tvingande hänsyn i enlighet med gemenskapens rättspraxis. Denna tolkning överensstämmer med domstolens rättspraxis efter domen i målet Keck och Mithouard rörande åtgärder avseende produkters karaktär.(10) 17 Bestämmelserna i den ifrågavarande italienska lagstiftningen hänför sig i förevarande fall till villkoren för tillverkning av fullkornsbröd och avser dess innehåll, såsom fuktighetshalt, andel aska och användandet av kli. Det är således utan tvekan frågan om en bestämmelse rörande produktens karaktär. Även om denna bestämmelse gäller, utan åtskillnad, bröd som har tillverkats i Italien och bröd som har importerats från andra medlemsstater, hindrar den produkten från att importeras till Italien, eftersom den förhindrar saluföring i Italien av ett bröd som har tillverkats i en annan medlemsstat och som inte uppfyller de villkor som föreskrivs i bestämmelsen. Det faktum att bestämmelsen har en restriktiv verkan på handeln mellan medlemsstaterna medför att den utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion, eftersom denna verkan motsvarar det andra kriteriet i den definition som framgår av domen i målet Dassonville och som har klargjorts i domen i målet Keck och Mithouard. 18 Denna slutsats är enligt min mening logisk och överensstämmer med målsättningen för artikel 30, som är en bestämmelse som har införts i fördraget för att hindra medlemsstaterna från att använda sin restkompetens rörande tillverkning och saluföring av varor i protektionistiska syften, det vill säga för att förbättra den nationella produktionens konkurrensställning i förhållande till produkter som har importerats från andra medlemsstater. Den ifrågavarande italienska lagstiftningen är uppenbart protektionistisk, eftersom brödproducenter från andra medlemsstater, i vilka det föreskrivs andra tillverkningskriterier, tvingas ändra sina tillverkningsmetoder beroende på brödets destination. Denna omständighet medför en ökning av tillverkningskostnaden för de andra medlemsstaternas producenter och utgör en otillbörlig fördel för de italienska tillverkarna. Det är således uppenbart att den italienska bestämmelsen har en protektionistisk verkan.(11) 19 Följaktligen kan den första frågan besvaras på så sätt att ett förbud i en medlemsstats lagstiftning mot att saluföra fryst specialfullkornsbröd med en fuktighetshalt som överstiger den lagstadgade gränsen, med en andel aska som understiger den lagstadgade minimigränsen och som innehåller kli, utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som strider mot artikel 30 i fördraget. Den andra frågan 20 Genom den andra frågan vill den nationella domstolen få klarhet i om Republiken Italien med stöd av artikel 36 i fördraget har rätt att åberopa skyddet för folkhälsan för att få tillämpa en lagstiftning som den som är i fråga. 21 Medlemsstaterna har i avsaknad av harmonisering på gemenskapsnivå enligt artikel 36 en restkompetens som innebär att de har rätt att anta och bibehålla bestämmelser som, även om de strider mot artikel 30, är nödvändiga för att skydda grundläggande sociala intressen, såsom exempelvis människors hälsa och liv. Domstolen har i sin rättspraxis klargjort på vilka villkor det är möjligt att använda sig av de undantag som föreskrivs i artikel 36. 22 För det första har domstolen vid ett flertal tillfällen påpekat att artikel 36 skall tolkas restriktivt, eftersom den utgör ett undantag från regeln om fri rörlighet för varor, som utgör en grundläggande princip för den gemensamma marknaden.(12) 23 För det andra är de medlemsstater som vill använda sig av artikel 36 skyldiga att visa att den nationella lagstiftning som strider mot artikel 30 är nödvändig för att skydda ett av de sociala intressen som anges i artikel 36.(13) 24 För det tredje måste den nationella bestämmelsen vara proportionell. Detta krav följer av gemenskapens rättspraxis i fråga om den sista meningen i artikel 36, enligt vilken sådana förbud eller restriktioner som följer av de nationella åtgärderna inte får "utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna". Kravet på proportionalitet innebär att medlemsstaten i fråga måste visa att den nationella lagstiftningens målsättning inte kan genomföras med en åtgärd som är mindre restriktiv för handeln mellan medlemsstaterna och att lagstiftningen i fråga således måste begränsas till vad som är strikt nödvändigt för att bevaka det intresse som skall skyddas.(14) 25 I förevarande fall är det enligt min mening uppenbart att den italienska lagstiftningen om tillverkning och saluföring av fullkornsbröd inte är nödvändig för att skydda människors liv och hälsa. Det finns inga uppgifter i den nationella domstolens beslut om hänskjutande som tyder på att det bröd som importerats från Frankrike kan utgöra en hälsorisk. Vidare förefaller det inte som om Republiken Italien, som inte har inkommit med ett yttrande i förevarande mål, vid något tillfälle har hänvisat till skyddet av folkhälsan för att motivera tillämpningen av de omtvistade bestämmelserna i lag nr 580. 26 Republiken Italien har implicit medgett att lag nr 580 inte är nödvändig för att skydda folkhälsan. Genom ett ministeriecirkulär av den 2 november 1992(15) har den nämligen tillåtit import av bröd och liknande produkter som tillverkats enligt andra kriterier än dem som föreskrivs i lag nr 580, under förutsättning att de har tillverkats och saluförts lagligen i de andra medlemsstaterna och att de uppfyller de krav på märkning som föreskrivs i den italienska lagstiftningen om genomförande av direktiv 79/112. Republiken Italien antog detta cirkulär, i vilket domstolens rättspraxis om artiklarna 30 och 36 med rätta har beaktats, för att de facto upphäva de hinder för den fria rörligheten för varor som uppkommer till följd av lag nr 580, en lag som var föremål för en fördragsbrottstalan som kommissionen hade väckt mot Republiken Italien. Enligt de uppgifter som kommissionen har lämnat i sina yttranden tillsände kommissionen de italienska myndigheterna ett motiverat yttrande för att de skulle åtgärda detta fördragsbrott. Sedan det ovannämnda ministeriecirkuläret antogs, beslutade kommissionen att inte fullfölja fördragsbrottsförfarandet och att ge Republiken Italien tid att införa de ändringar i lagstiftningen som var nödvändiga. 27 Oberoende av Republiken Italiens inställning förefaller det inte heller föreligga några relevanta vetenskapliga skäl(16) för att rättfärdiga de villkor som föreskrivs i lag nr 580 i fråga om fuktighetsgrad, andel aska och förbud mot kli vid tillverkning av fullkornsbröd. Den tyska regeringen har i sina yttranden hänvisat till vetenskapliga prov som stöder denna slutsats. 28 Slutligen vill jag påpeka att den italienska lagstiftningen, inte ens om den hade varit nödvändig för att skydda folkhälsan, skulle uppfylla kravet på proportionalitet. Den italienska lagstiftaren hade nämligen, i stället för att förbjuda och beivra saluföring av fullkornsbröd med ett annat innehåll än det som föreskrivs i lag nr 580, kunnat föreskriva bestämmelser om lämplig märkning, som skulle ge konsumenterna de upplysningar som önskas i fråga om produktens innehåll. Denna lösning hade i mindre omfattning medfört begränsningar för den fria rörligheten för varor samtidigt som målsättningen att skydda folkhälsan skulle vara uppfylld.(17) Den fjärde frågan 29 Genom denna fråga vill den nationella domstolen ha klarhet i om det inom Italiens territorium skall vara tillåtet att saluföra fullkornsbröd som importerats från Frankrike. 30 Svaret på denna fråga följer direkt av svaren på de två tidigare frågorna. Eftersom den italienska lagstiftningen utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som är förbjuden enligt artikel 30 och som inte är berättigad enligt artikel 36, skall fullkornsbröd som lagligen tillverkas och saluförs i Frankrike omfattas av den fria rörligheten för varor och kan således saluföras i Italien. Den tredje frågan 31 Genom denna fråga vill den nationella domstolen ha klarhet i om den är skyldig att underlåta att tillämpa nationell lagstiftning som i likhet med lag nr 580 kan strida mot gemenskapsrätten. 32 För det första skall det påpekas att domstolen har ansett artikel 30 ha direkt effekt sedan domen i målet Iannelli och Volpi.(18) I den domen bekräftade domstolen att förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan är tvingande och uttryckligt och att dess genomförande inte kräver något ytterligare ingripande från medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna, varför förbudet har direkt effekt och ger upphov till rättigheter för de enskilda som det åligger de nationella domstolarna att skydda. 33 För det andra är det nödvändigt att nämna den entydiga rättspraxis som domstolen har utvecklat för att lösa konflikten mellan nationella bestämmelser och gemenskapsrättens bestämmelser. Det bästa exemplet på denna rättspraxis är fortfarande domen i målet Simmenthal,(19) i vilken domstolen fastslog att, enligt principen om gemenskapsrättens företräde, fördragsbestämmelserna och institutionernas direkt tillämpliga rättsakter skall ha den verkan i förhållande till medlemsstaternas inhemska rätt, att varje motstridande föreskrift i den nationella lagstiftningen blir automatiskt otillämplig i och med att gemenskapsreglerna träder i kraft.(20) Vidare anser jag att varje bestämmelse i en nationell rättsordning eller varje lagstiftnings-, förvaltnings- eller domstolspraxis, som kan medföra en försvagning av gemenskapsrättens verkan på grund av att den domstol som är behörig att tillämpa denna rätt förvägras möjligheten att vid tillämpningstillfället göra allt som erfordras för att utelämna nationella lagbestämmelser som hindrar, även temporärt, gemenskapsreglernas fulla verkan, är oförenlig med de krav som följer av gemenskapsrättens karaktär.(21) Domstolen drog slutligen slutsatsen att en nationell domstol, som inom ramen för sin behörighet skall tillämpa gemenskapsrättsbestämmelserna, är skyldig att säkerställa att dessa regler ges full verkan genom att med stöd av sin egen behörighet, om det behövs, underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning - även senare tillkomna - utan att domstolen behöver begära eller avvakta ett föregående avskaffande av en sådan bestämmelse genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande.(22) 34 De nationella domstolarna är således i enlighet med den rättspraxis som följer av domen i målet Simmenthal skyldiga att underlåta att tillämpa de nationella bestämmelser som strider mot artikel 30 i fördraget, som är en bestämmelse som har direkt effekt. Den nationella domstolen skall avgöra tvister inför denna i enlighet med denna regel i gemenskapsrätten, enligt vilken åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna, utan att beakta den motstridande - även senare - bestämmelsen och utan att behöva begära att denna nationella bestämmelse avskaffas. 35 Skyldigheten att inte tillämpa de interna bestämmelser som är oförenliga med gemenskapsrätten gäller naturligtvis för alla medlemsstaters myndigheter och inte bara rättsskipande organ.(23) Följaktligen var även USL skyldigt att underlåta att tillämpa lag nr 580 på specialfullkornsbröd som hade importerats från Frankrike, eftersom det är fråga om en nationell bestämmelse som är oförenlig med artikel 30 som denna har tolkats i domstolens rättspraxis. Vidare är USL:s agerande i än högre grad svårförståeligt med beaktande av den omständigheten att det i Republiken Italiens ministeriecirkulär från år 1993 uttryckligen föreskrivs att bestämmelserna i lag nr 580 inte skall tillämpas i fråga om bröd som importerats till Italien från andra medlemsstater där det lagligen har tillverkats och saluförts i enlighet med nationella bestämmelser som skiljer sig från de italienska bestämmelserna. Denna anmärkningsvärda situation hade utan tvekan kunnat undvikas om Republiken Italien hade infört tydliga ändringar för att åtgärda den nationella lagstiftningens oförenlighet med gemenskapsrätten. I detta sammanhang framgår det av fast rättspraxis att det förhållandet att nationella bestämmelser är oförenliga med fördragets bestämmelser, även om de är direkt tillämpliga, enbart kan elimineras slutgiltigt genom tvingande interna bestämmelser av samma juridiska dignitet som de som ändras. Enbart förvaltningspraxis - som är av det slag att den kan ändras efter myndigheternas gottfinnande och som inte kungörs på ett adekvat sätt - kan inte anses som ett giltigt genomförande av skyldigheterna enligt fördraget, eftersom de berörda rättssubjekten kvarhålls i ett tillstånd av osäkerhet beträffande omfattningen av de rättigheter som de har tillerkänts i fördraget.(24) 36 För övrigt har de nationella domstolarnas skyldighet att inte tillämpa inhemska regler som är oförenliga med gemenskapsrätten otvivelaktigt erkänts även av Corte costituzionale i den rättspraxis som följer av målet Granital(25) och som har bekräftats genom en dom av den 11 juli 1989.(26) Förslag till avgörande 37 Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall svara på de frågor som har förts vidare av Pretura di Pordenone enligt följande: 1) Ett förbud i en medlemsstats lagstiftning mot att saluföra fryst specialfullkornsbröd med en fuktighetshalt som överstiger den lagstadgade gränsen, med en andel aska som understiger den lagstadgade minimigränsen och som innehåller kli, utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion som förbjuds i artikel 30 i EG-fördraget. 2) En medlemsstat kan inte åberopa skyddet för folkhälsan i artikel 36 i fördraget för att få tillämpa en sådan bestämmelse som den som är i fråga. 3) Medlemsstaternas domstolar är skyldiga att inte tillämpa de inhemska bestämmelser som är oförenliga med gemenskapsrätten, i förevarande fall artikel 30 i fördraget. 4) I enlighet med artiklarna 30 och 36 i fördraget skall specialfullkornsbröd som lagligen tillverkas och saluförs i Frankrike kunna saluföras och omfattas av den fria rörligheten inom Italiens territorium. (1) - Rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33, 1979, s. 1). (2) - Legge nº 580, 4 luglio 1967, "Disciplina per la lavorazione e comercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari" (GURI nº 189, s. 4182). (3) - Se domar av den 19 februari 1981 i mål 130/80, Kelderman (Rec. 1981, s. 527) och av den 14 juli 1994 i mål C-17/93, Van der Veldt (Rec. 1994, s. I-3537), punkt 10. (4) - Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (Rec. 1974, s. 837) punkt 5. (5) - Dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91 (Rec. 1993, s. I-6097). (6) - Den ovannämnda domen i målet Keck och Mithouard, punkt 16. (7) - Se bland annat domar av den 15 december 1993 i mål C-292/92, Hünermund m.fl. (Rec. 1993, s. I-6787), av den 2 juni 1994 i de förenade målen C-401/92 och C-402/92, Tankstation 't Heukske och Boermans (Rec. 1994, s. I-2199) och i de förenade målen C-69/93 och C-258/93, Punto Casa och PPV (Rec. 1994, s. I-2355), av den 9 februari 1995 i mål C-412/93, Leclerc-Siplec (REG 1995, s. I-179), av den 29 juni 1995 i mål C-391/92, kommissionen mot Grekland (REG 1995, s. I-1621), av den 11 augusti 1995 i mål C-63/94, Belgapom (REG 1995, s. I-2467), av den 14 december 1995 i mål C-387/93, Banchero (REG 1995, s. I-4663) och av den 20 juni 1996 i de förenade målen C-418/93-C-421/93, C-460/93-C-462/93, C-464/93, C-9/94-C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 och C-332/94, Semeraro Casa Uno m.fl. (REG 1996, s. I-2975). (8) - Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, även kallad "Cassis de Dijon" (Rec. 1979, s. 649). (9) - Den ovannämnda domen i målet Keck och Mithouard, punkt 15. (10) - Se bland annat domar av den 2 februari 1994 i mål C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb (Rec. 1994, s. I-317), av den 1 juni 1994 i mål C-317/92, kommissionen mot Tyskland (Rec. 1994, s. I-2039), den ovannämnda domen i målet Van der Veldt och dom av den 6 juli 1995 i mål C-470/93, Mars (REG 1995, s. I-1923). (11) - Domstolen har följt samma resonemang med avseende på en nederländsk lagstiftning om tillverkning av bröd i den ovannämnda domen i målet Kelderman punkt 7 samt med avseende på en belgisk bestämmelse om saluföring av bröd i den ovannämnda domen i målet Van der Veldt, punkt 11. (12) - Dom av den 19 mars 1991 i mål C-205/89, kommissionen mot Grekland (Rec. 1991, s. I-1361), punkt 9. (13) - Domar av den 30 november 1983 i mål 227/82, Van Bennekom (Rec. 1983, s. 3883), av den 6 maj 1986 i mål 304/84, Muller (Rec. 1986, s. 1511), av den 13 december 1990 i mål C-42/90, Bellon (Rec. 1990, s. I-4863) och av den 4 juni 1992 i de förenade målen C-13/91 och C-113/91, Debus (Rec. 1992, s. I-3617). (14) - Se bland annat domar av den 14 juli 1983 i mål 174/82, Sandoz (Rec. 1983, s. 2445), av den 10 december 1985 i mål 247/84, Motte (Rec. 1985, s. 3887), av den 21 mars 1991 i mål C-369/88, Delattre (Rec. 1991, s. I-1487) och av den 8 juni 1993 i mål C-373/92, kommissionen mot Belgien (Rec. 1993, s. I-3107). (15) - Circolare nº 131150/R, del Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, 2 novembre 1992, "Panificazione. E consentito importare pane e prodotti similari difformi dalla L. 580/67 dagli stati membri CEE purché etichettati ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 1992, nº 109". (16) - Se i detta hänseende dom av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland (Rec. 1987, s. 1227), punkt 44 och den ovannämnda domen i målet Debus, punkt 17. (17) - Se den ovannämnda domen i målet Van der Veldt, punkt 19. (18) - Dom av den 22 mars 1977 i mål 74/76, (Rec. 1977, s. 557), punkt 13. (19) - Dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77, Simmenthal (Rec. 1978, s. 629). (20) - Den ovannämnda domen i målet Simmenthal, punkt 17. (21) - Ibidem, punkterna 22 och 23. Denna rättspraxis har bekräftats genom dom av den 19 juni 1990 i mål C-213/89, Factortame m.fl. (Rec. 1990, s. I-2433), punkterna 18 och 20. (22) - Ibidem, punkt 24. Se även dom av den 11 juli 1989 i mål 170/88, Ford España (Rec. 1989, s. 2305 och följande, särskilt s. 2308), den ovannämnda domen i målet Debus, punkt 32, och dom av den 9 juni 1992 i de förenade målen C-228/90-C-234/90, C-339/90-C-353/90, Simba m.fl. (Rec. 1992, s. I-3713), punkt 27. (23) - Dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Fratelli Costanzo (Rec. 1989, s. 1839), punkt 30. (24) - Domar av den 26 oktober 1995 i mål C-151/94, kommissionen mot Luxemburg (REG 1995, s. I-3685), punkt 18 och av den 24 mars 1994 i mål C-80/92, kommissionen mot Belgien (Rec. 1994, s. I-1019), punkt 20. (25) - Dom nr 170 av den 8 juni 1984, Giurisprudenza costituzionale, 1984, I, s. 1098. (26) - Dom nr 389 av den 11 juli 1989, Giurisprudenza costituzionale, 1989, I, s. 1757. Se även domar nr 1698 av den 18 april 1991, Giurisprudenza costituzionale, 1991, I, s. 1409, och nr 285 av den 16 juni 1993, Giurisprudenza costituzionale, 1993, I, s. 2026.