CELEX: 61997CC0207
Language: es
Date: 1998-06-18
Title: Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 18 de junio de 1998. # Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica. # Incumplimiento de Estado - Directiva 76/464/CEE del Consejo - Contaminación de las aguas - No adaptación del Derecho interno. # Asunto C-207/97.

Aviso jurídico importante

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61997C0207

Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 18 de junio de 1998.  -  Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica.  -  Incumplimiento de Estado - Directiva 76/464/CEE del Consejo - Contaminación de las aguas - No adaptación del Derecho interno.  -  Asunto C-207/97.  

Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-00275

Conclusiones del abogado general

1 La Comisión ha interpuesto un recurso por incumplimiento en relación con la ejecución por el Reino de Bélgica de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad. (1)2 Más concretamente, la Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber adoptado programas de reducción de la contaminación que incluyan objetivos de calidad -en lo que atañe a las noventa y nueve sustancias contenidas en el Anexo I del recurso- o no haber comunicado, en forma resumida, a la Comisión dichos programas ni los resultados de su aplicación, en infracción de lo establecido en el artículo 7 de dicha Directiva. Por ello, a juicio de la Comisión, el Reino de Bélgica ha incumplido sus obligaciones en virtud del Tratado CE. El contexto general de la Directiva 76/464 3 La Directiva 76/464, adoptada en virtud de los artículos 100 y 235 del Tratado CEE, enuncia en su primer considerando que: «se impone con carácter urgente una acción general y simultánea por parte de los Estados miembros para la protección del medio acuático de la Comunidad frente a la contaminación, en particular la causada por determinadas sustancias persistentes, tóxicas y bioacumulables». 4 El artículo 2 de la Directiva 76/464 dispone que: «Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo, así como para reducir la contaminación de dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente Directiva cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo.» 5 La lista I comprende determinadas sustancias individuales que forman parte de los categorías y grupos de sustancias que en la misma se indican, escogidas principalmente por su toxicidad, persistencia y bioacumulación. A tenor del artículo 6 de la Directiva 76/464, el Consejo adoptará para las sustancias de la lista I, los valores límite que las normas de emisión no deberán rebasar, así como los objetivos de calidad. 6 Según lo dispuesto en el Anexo de la Directiva 76/464, la lista II comprende: «- las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva, - determinadas sustancias individuales y determinados tipos de sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados a continuación, y que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático, que no obstante puedan limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización». 7 El artículo 7 de la Directiva 76/464 dispone: «1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3. 2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3. 3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las Directivas del Consejo si las hubiere. 4. Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables. 5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución. 6. Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida. 7. La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.» 8 De conformidad con el artículo 12 de la Directiva: «1. En un plazo de nueve meses, el Consejo deberá decidir por unanimidad acerca de las propuestas que formule la Comisión en aplicación del artículo 6 [...] 2. De ser posible, en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la presente Directiva, la Comisión transmitirá las primeras propuestas formuladas en aplicación del apartado 7 del artículo 7. El Consejo decidirá por unanimidad en un plazo de nueve meses.» 9 Por último, el artículo 13 dispone que, a los fines de la aplicación de la Directiva, los Estados miembros proporcionarán a la Comisión, a petición de ésta, entre otras cosas, informaciones complementarias sobre los programas previstos en el artículo 7. 10 La Directiva 76/464, que entró en vigor en la fecha de su notificación, a saber, el 5 de mayo de 1976, no establece expresamente plazo alguno para el cumplimiento específico de las obligaciones que impone. No obstante, el Reino de Bélgica no ha aducido la inexistencia de un plazo de ejecución para, en su caso, negar la obligación cuyo incumplimiento se le imputa. En cualquier caso, dicha inexistencia de plazo no puede enervar el carácter vinculante para los Estados miembros de las obligaciones que impone la Directiva. El hecho de que el Tribunal de Justicia haya declarado que la República Helénica y el Gran Ducado de Luxemburgo han incumplido sus obligaciones dimanantes del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 76/464, sin ni siquiera aludir a la cuestión de la inexistencia de plazo, confirma este punto de vista. (2) Observaciones preliminares 11 Antes de poder analizar la procedencia de las alegaciones formuladas por la Comisión, debe abordarse la admisibilidad del recurso. 12 En efecto, de los autos se desprende que, sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad contra el presente recurso, el Gobierno belga invoca, no obstante, un motivo de oposición que, si resultara fundado, daría lugar a la inadmisibilidad del recurso. 13 Según este Gobierno, el hecho de que la Comisión no emprendiera ninguna acción después del escrito de requerimiento de 26 de febrero de 1991 (y la respuesta del Gobierno belga de 28 de febrero de 1991), y ello hasta el 6 de agosto de 1996, fecha del dictamen motivado, llevó al Gobierno belga al convencimiento de que se había suspendido el procedimiento iniciado y le dio la impresión de que la Comisión había reconocido el carácter infundado de su acción. 14 En contra de la argumentación así expuesta por el Gobierno demandado, baste señalar, como hace, además acertadamente, la Comisión, que el Tribunal de Justicia declaró (3) que «las disposiciones del artículo 169 del Tratado, a diferencia de las del artículo 93, que constituyen una excepción expresa, son aplicables sin que la Comisión deba observar un plazo determinado». 15 En la misma sentencia, (4) el Tribunal de Justicia también declaró, no obstante, que, «en determinados casos, la duración excesiva del procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169, puede aumentar la dificultad, para el Estado de que se trate, de rebatir los argumentos de la Comisión y puede violar, así, los derechos de defensa». Por lo tanto, corresponde al Estado miembro que alega la duración excesiva probar en qué ésta ha vulnerado sus derechos de defensa. 16 Ahora bien, el Gobierno belga se limita a afirmar que, en el caso de autos, la duración del procedimiento ha sido excesiva y que, por lo tanto, es evidente que la omisión de la Comisión ha repercutido sobre los motivos de oposición, sin formular, no obstante, la más mínima alegación en cuanto a la cuestión de en qué consiste esta evidencia. 17 A falta de prueba por parte de las autoridades belgas acreditativa de que la duración del procedimiento administrativo previo ha repercutido negativamente sobre las posibilidades de articular su defensa, sólo puedo proponer la desestimación de las alegaciones del Reino de Bélgica sobre el particular. En cuanto al fondo 18 En su demanda la Comisión recrimina al Reino de Bélgica el hecho de no haber adoptado programas para la reducción de la contaminación que incluyan objetivos de calidad, al menos en lo que atañe a las noventa y nueve sustancias que constan en el Anexo I del recurso. 19 En respuesta a una pregunta escrita que le formuló el Tribunal de Justicia, la Comisión ha puntualizado que el presente litigio únicamente versa sobre las noventa y nueve sustancias. 20 La Comisión alega que de este modo extrae las consecuencias del hecho de haber concentrado la discusión sobre las noventa y nueve sustancias controvertidas en el procedimiento administrativo previo y de haber orientado el debate contradictorio con el Reino de Bélgica en torno a la no adopción o la no comunicación de programas de reducción de la contaminación de las aguas por dichas sustancias. 21 La Comisión alega que del pasaje introductorio de la lista II (citado en el punto 6 anterior) resulta que a las noventa y nueve sustancias de que se trata, que, en sí mismas, están incluidas en la lista I, debe aplicárseles el régimen de las demás sustancias de la lista II, ya que, en relación con las mismas, el Consejo todavía no ha adoptado los valores límite de emisión ni ha fijado los objetivos de calidad previstos en el artículo 6 de la Directiva 76/464. 22 En efecto, habida cuenta de que, a excepción del mercurio y del cadmio, la lista I comprende esencialmente categorías y grupos de sustancias, antes de poder definir valores límite de emisión o de fijar objetivos de calidad, es necesario determinar, dentro de dichos grupos y familias, las sustancias individuales contempladas. 23 Los trabajos realizados con tal fin por la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, culminaron en la elaboración de una lista de ciento veintinueve sustancias anexa a la Comunicación de la Comisión al Consejo, de 22 de junio de 1982, relativa a las sustancias peligrosas que pudieran figurar en la lista I de la Directiva 76/464. (5) 24 En su Resolución de 7 de febrero de 1983, relativa a la lucha contra la contaminación de las aguas, considerando, entre otras cosas, que es deseable intensificar las investigaciones sobre cierto número de sustancias, de forma que se pueda decidir si es necesario adoptar directivas especiales para dichas sustancias, el Consejo toma nota de la Comunicación de la Comisión y se congratula por los esfuerzos realizados por ésta para preparar la prosecución de la aplicación de la Directiva 76/464. 25 En particular, en dicha Resolución, el Consejo precisa que la lista de ciento veintinueve sustancias que figura en la Comunicación de la Comisión servirá de base a la Comunidad para proseguir sus trabajos sobre la aplicación de la Directiva 76/464 y que, en una primera fase, se prestará especial atención, en la medida de lo posible y cuando ello sea adecuado, a una lista de once sustancias mencionadas en el Anexo de la Resolución. 26 Mientras tanto, se añadieron otras tres sustancias a la lista de la Comisión, que, por lo tanto, desde entonces comprende ciento treinta y dos sustancias. Sin embargo, de éstas, dieciocho sustancias fueron objeto de Directivas del Consejo que fijaron valores límite de emisión y objetivos de calidad, y otras quince dieron lugar a la propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 76/464, presentada por la Comisión el 14 de febrero de 1990. (6) 27 Por consiguiente, el presente recurso versa sobre las restantes noventa y nueve sustancias de la lista anexa a la citada Comunicación de la Comisión, de las que el Consejo tomó nota mediante su Resolución de 7 de febrero de 1983. En cuanto al régimen de la lista de las noventa y nueve sustancias 28 Por su parte, el Reino de Bélgica niega principalmente el carácter jurídicamente vinculante de la lista de las noventa y nueve sustancias, incluso con respecto a las acciones previstas en el artículo 7. En efecto, según el Gobierno demandado, «el Derecho comunitario sólo se ha desarrollado con respecto a las dieciocho sustancias referidas en las Directivas de aplicación». La Resolución del Consejo (7) de 7 de febrero de 1983 demuestra hasta qué punto la lista de las noventa y nueve sustancias debe considerarse una mera base para proseguir los trabajos de determinación comunitaria. 29 El Gobierno belga considera que «la Comisión hace una asociación totalmente incorrecta entre, por una parte, un Anexo breve y vago de la Directiva 76/464, que es una Directiva-marco, y, por otra, una Resolución política del Consejo por la que se reconoce que ciento veintinueve sustancias constituyen la base para proseguir las investigaciones comunitarias y la base provisional de eventuales acciones nacionales». 30 Además, el Reino de Bélgica cita, también, la Comunicación de la Comisión (8) de 22 de junio de 1982 para demostrar «hasta qué punto la identificación de una lista de sustancias -a través de la Resolución- tenía un carácter meramente especulativo y debía considerarse como una fase intermedia que debía haber conducido a propuestas de Directivas concretas y a Directivas de aplicación adoptadas por el Consejo». 31 La Comisión se opone a las alegaciones del Reino de Bélgica afirmando que, por una parte, de la demanda se desprende que la Comisión nunca consideró que la Resolución del Consejo tuviera un carácter imperativo y, por otra, que «la obligación cuyo incumplimiento se imputa al Reino de Bélgica no se deriva de dicha Resolución, sino del artículo 7 de la Directiva y de la lista II a la que este artículo se refiere». 32 En cuanto a la alegación de las autoridades belgas según la cual la Directiva 76/464 sólo es una Directiva-marco que precisa de la adopción, por el Consejo, de Directivas de aplicación, la Comisión objeta que este análisis contradice el régimen establecido por la Directiva, régimen que define dos niveles de protección. El objetivo del primer nivel (lista II) es la reducción (9) de la contaminación de las aguas mediante el establecimiento de programas con arreglo al artículo 7 de la Directiva. El objetivo del segundo nivel (lista I) es la eliminación (10) de la contaminación de las aguas mediante las medidas previstas en los artículos 3 a 6 de la Directiva 76/464. 33 De ello la Comisión colige que «no puede sostenerse que la inexistencia de Directivas de aplicación sobre la determinación de valores límite aplicables a una sustancia equivalga a la inexistencia de toda obligación en relación con el Derecho comunitario». 34 En su dúplica, el Gobierno belga señala que «la Comisión sigue extrayendo conclusiones erróneas de la lectura de la Directiva y de la Resolución». A juicio del Gobierno belga, «por una parte, la Directiva es una Directiva-marco que necesita decisiones jurídicas para concretar a qué sustancias se refieren los Anexos y, por otra, existe la Resolución política que reconoce ciento veintinueve sustancias como base para proseguir las conversaciones con el fin de llegar a una base jurídica que establezca la lista de sustancias». 35 Ahora bien, a mi juicio, este razonamiento del Gobierno belga tiene una falla. 36 Por una parte, es ciertamente innegable que, en lo que atañe a las sustancias incluidas en la lista I, se requieren «decisiones jurídicas» del Consejo para precisar a qué sustancias individuales se hace referencia. No obstante, esta determinación por parte del Consejo de las sustancias individuales únicamente se exige para someterlas a las medidas previstas en los artículos 3 a 6 de la Directiva 76/464. 37 Del régimen establecido por la Directiva 76/464 se deduce claramente que, a falta de determinación por el Consejo de los valores límite de emisión, las sustancias incluidas en la lista I deben considerarse sustancias incluidas en la lista II, con la consecuencia de que, con arreglo al artículo 7 de la Directiva, deben ser objeto de un programa de reducción de la contaminación del medio acuático, que debe establecer cada Estado miembro. 38 En el marco del régimen previsto en el artículo 7 de la Directiva 76/464, incumbe a cada Estado miembro individualmente determinar las sustancias a las que se refiere la lista II, es decir, tanto las incluidas en la lista II, sólo debido a que el Consejo no determinó valores límite de emisión, como las integradas en el contenido propio de la lista II. En efecto, en lo que se refiere a la determinación de las sustancias incluidas a la lista II y que, por ello, deben ser objeto de un programa de reducción, la Directiva 76/464 no atribuye ningún cometido especial al Consejo. Únicamente compete a los Estados miembros individualizar, entre las categorías y los grupos de sustancias de la lista II, las que son pertinentes en el contexto nacional de cada Estado miembro. Ahora bien, no puede considerarse que esta facultad equivalga a una libertad dejada a los Estados miembros para elegir aquellas de las sustancias que, en última instancia, van a seleccionar para la elaboración de su programa nacional de reducción. En efecto, la Directiva 76/464 no prevé ninguna excepción y, en consecuencia, cualquier sustancia, en la medida en que sea subsumible en el primer guión de la lista II y siempre que sea pertinente en el contexto nacional, debe estar incluida en el programa nacional establecido con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464. 39 Por otra parte, aunque es indiscutible que la lista de las noventa y nueve sustancias no puede considerarse jurídicamente vinculante por el mero hecho de que el Consejo haya tomado nota de ella mediante una Resolución, no obstante, debe reconocérsele una cierta pertinencia. En efecto, en el marco del presente asunto, el único objetivo para el que sirve dicha Resolución es demostrar que, científicamente, las noventa y nueve sustancias controvertidas pertenecen a las categorías y grupos de sustancias de la lista I. A falta de prueba científica en contrario por parte del Gobierno belga, no puedo suponer que, aunque sea mediante una Resolución, el Consejo haya refrendado inexactitudes científicas. En cuanto a la obligación de elaborar programas 40 Por consiguiente, debe considerarse que las noventa y nueve sustancias mencionadas en el Anexo de la demanda de la Comisión integran aquellas a que se refiere el primer guión de la lista II y, por consiguiente, deben ser objeto de un programa de reducción de la contaminación del medio acuático. 41 A este respecto, de los autos se desprende que el Reino de Bélgica no niega la obligación de elaborar programas dirigidos a la reducción de la contaminación de las aguas, en virtud de artículo 7 de la Directiva 76/464. Por el contrario, las autoridades belgas sostienen que han «actuado según el espíritu del artículo 7 de la Directiva» adoptando un conjunto de programas y de medidas, tanto a escala federal como a escala regional y que «debe considerarse que tales esfuerzos son programas de reducción a efectos del apartado 1 del artículo 7». 42 Más concretamente, el Reino de Bélgica hace resaltar tres tipos de acciones: - la normativa existente, - las acciones acometidas en el marco de la protección del Mar del Norte, - los códigos de buenas prácticas agrícolas. 43 En primer lugar, en lo que atañe a la normativa existente, el Reino de Bélgica se refiere a más de cincuenta Decretos sectoriales, que contienen normas imperativas sobre vertido (o valores límite de emisión) en función de los sectores industriales. Acto seguido indica que el Real Decreto de 21 de noviembre de 1997, relativo a la calidad de base de las aguas de superficie, fijó los objetivos de calidad relativos a determinadas sustancias de la lista de las noventa y nueve sustancias. Alega que este Decreto se aplica aún en la Región Walona para establecer requisitos especiales más estrictos que las normas sectoriales cuando no se cumplen los objetivos de calidad. Afirma que la Región Flamenca ha seguido el mismo proceder y ha fijado sus propios objetivos de calidad. Además, ésta utiliza los objetivos de calidad propuestos por el Comité Científico para la Toxicidad y la Ecotoxicidad de las Sustancias Peligrosas (CCTE). Por último, las autoridades regionales competentes se sirven de los objetivos de calidad fijados en las legislaciones de otros Estados miembros o contenidos en la literatura especializada. 44 A continuación, el Reino de Bélgica recuerda que remitió a la Comisión un expediente, titulado «Flux vers la mer du Nord», sobre la reducción de las emisiones de treinte y seis sustancias al medio acuático y, en consecuencia, al Mar del Norte. Según el Gobierno demandado, la elección de las treinta y seis sustancias se basó en exámenes y «screenings» que demostraron que, en lo tocante a objetivos de calidad, dichas sustancias requerían una atención prioritaria. 45 Por último, el Reino de Bélgica alude a los códigos de buenas prácticas agrícolas cuyo objetivo es reducir los aportes difusos de sustancias fitofarmacéuticas. Dichos códigos comprenden, asimismo, muchas sustancias de la lista II, incluidos los compuestos organoclorados y organofosforados que forman parte de la lista de las noventa y nueve sustancias que acompaña a la demanda de la Comisión. 46 La Comisión contesta que de los datos suministrados sobre la normativa belga resulta que «la Región Flamenca controla sesenta y dos sustancias mediante la aplicación acumulada de valores límite de emisión y objetivos de calidad medioambientales». Ahora bien, sigue afirmando la Comisión, sólo treinta y seis sustancias son objeto de un control similar en Bruselas y en Walonia. De ello llega a la conclusión de que «para la totalidad de su territorio el Reino de Bélgica no ha adoptado aún medidas satisfactorias que permitan reducir la contaminación causada por sesenta y tres de las noventa y nueve sustancias objeto del procedimiento de infracción, sin alegar, no obstante, que tales sustancias no se encuentran en el territorio». 47 En lo que atañe a las acciones acometidas por el Reino de Bélgica en el marco de la protección del Mar del Norte, la Comisión señala, en primer lugar, que de las treinta y seis sustancias evocadas trece son sustancias de la lista I del Anexo de la Directiva 76/464, para las cuales varias Directivas del Consejo fijaron valores límite de emisión y que, por consiguiente, no pueden considerarse suficientes las veintitrés restantes, incluidas en la lista II. La Comisión se refiere además al hecho de que dicho documento «Flux vers la mer du Nord» no prevé objetivo alguno de calidad de las aguas, contrariamente a lo exigido por el artículo 7 de la Directiva 76/464. 48 En cuanto a las alegaciones del Reino de Bélgica relativas a los códigos de buenas prácticas agrícolas, la Comisión afirma que no discute que tales códigos contribuyan a reducir la contaminación de las aguas. No obstante, la Comisión observa acertadamente que «las autoridades belgas no han facilitado ninguna información que permita llegar a la conclusión de que, de este modo, lleguen a corregirse o a paliarse las insuficiencias o imperfecciones de su plan [...]» y que no han «precisado si dichos códigos contienen objetivos de calidad, a qué sustancias se refieren, etc.». 49 Ahora bien, dado que de lo expuesto anteriormente se deduce que los programas de reducción de la contaminación, que hayan de establecerse en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464 deben, en cualquier caso, abarcar las noventa y nueve sustancias sobre las que versa el presente recurso, debo concluir necesariamente que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que se derivan de dicho artículo 7 de la Directiva. 50 En efecto, ha quedado acreditado que el Reino de Bélgica no ha adoptado programas encaminados a reducir, en la totalidad de su territorio, la contaminación de las aguas causada por las sustancias de la lista II del Anexo de la Directiva 76/464 y, más concretamente, por las noventa y nueve sustancias incluidas en la lista que acompaña al recurso. 51 No obstante, esta afirmación no cierra aún el debate ya que, más allá de los problemas inherentes a las sustancias que deben quedar cubiertas, la Comisión recrimina al Reino de Bélgica el hecho de no haber adoptado formalmente un programa. Según la Comisión, la Directiva 76/464 «parece postular, como mínimo, la elaboración y adopción de un documento distinto de las medidas adoptadas para su aplicación, en el que se exponga una política coherente de reducción de la contaminación». Según afirma la Comisión, sin la formal adopción de un programa, difícilmente podría esta Institución apreciar si se aplica efectivamente un programa y, de ser así, evaluar su contenido y eficacia. 52 El Reino de Bélgica refuta esta interpretación de la Comisión señalando que, «en ninguna parte la Directiva da semejante interpretación restrictiva, desprovista de fundamento jurídico y, además, contraria a la definición de Directiva contenida en el Tratado: un instrumento que armoniza los objetivos que deban alcanzarse, dejando a los Estados miembros la elección de los medios de acción». A este respecto, de los autos se desprende que, según las autoridades belgas, los Decretos sectoriales mencionados anteriormente no sustituyen la idea de programación, pero constituyen, en cambio, un elemento indispensable de ésta. Además, a su juicio, la autorización para el vertido, obligatoria en todos los casos, constituye ciertamente la concreción de la programación implícita contenida en dichos Decretos sectoriales. 53 A mi juicio, si bien es verdad, sin duda, que la Directiva 76/464 no contiene ninguna definición del concepto de programa, según parece, la interpretación de la Comisión es más acorde con el sentido deseado por el legislador comunitario. Éste, al emplear el término «programa», seguramente pretendió imponer a los Estados miembros una obligación que va más allá de la adopción de medidas puntuales encaminadas a reducir la contaminación. 54 La protección del medio ambiente depende en gran medida de la planificación de la actividad global de las Instituciones públicas nacionales y comunitarias. (11) 55 Ciertamente, esta idea de planificación de la acción de los Estados miembros implica la obligación de adoptar programas. Por lo tanto, se trata de elaborar políticas globales en materia de contaminación del medio acuático en las que se inscriben las medidas concretas ya adoptadas o aún por adoptar, tales como los Decretos sectoriales belgas. 56 Dejando aparte las críticas formuladas anteriormente, no cabe duda de que la normativa evocada por el Reino de Bélgica constituye un instrumento útil para lograr, a la larga, una reducción de la contaminación. No obstante, según han reconocido por las propias autoridades belgas, los Decretos sectoriales constituyen el reflejo de una programación implícita. Ahora bien, en ningún caso una programación implícita que subyace en una serie de Decretos sectoriales puede considerarse un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva 76/464. 57 Refuerza además esta conclusión el hecho de que los apartados 6 y 7 del artículo 7 instauran una cooperación, incluso una coordinación, entre todos los Estados miembros y la Comisión con respecto a los programas nacionales. Por el carácter transfronterizo de la contaminación acuática, la protección del medio ambiente y, más concretamente, la reducción de la contaminación del medio acuático de la Comunidad implica necesariamente una coordinación entre los Estados miembros. Ahora bien, sería imposible llevar a cabo la confrontación de los programas nacionales, establecida con dicho fin por el artículo 7 de la Directiva 76/464, basándose en programas implícitos. 58 Sin embargo, antes de finalizar, quedan por examinar otras dos alegaciones formuladas por el Gobierno demandado. 59 Por una parte, el Reino de Bélgica invoca la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y reducción integradas de la contaminación. (12) A su juicio, la adopción de esta Directiva confirma «que la lista no tiene carácter jurídicamente vinculante» en la medida en que dicha Directiva sustituye algunas disposiciones de la Directiva 76/464, especialmente, el apartado 2 del artículo 7 relativo al principio de autorización previa. Además, por primera vez, la Directiva 96/61 intenta acuñar una definición comunitaria de las sustancias contempladas. No obstante, deplora el Reino de Bélgica, el texto de que se trata no ofrece la claridad deseada y, debido a su carácter indicativo, no hace sino prolongar la inseguridad jurídica y técnica existente desde la entrada en vigor de la Directiva 76/464. 60 No obstante, es necesario señalar que la Directiva 96/61 deja inalterada la obligación de los Estados miembros de establecer programas de reducción de la contaminación ya que, respecto a las nuevas instalaciones, sólo modifica el régimen de las autorizaciones, que, desde su entrada en vigor, deberán «especificar los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes, en particular para las enumeradas en el Anexo III» (13) de la nueva Directiva. Tampoco se desprende de la Directiva 96/91 que el legislador comunitario haya pretendido modificar el Anexo de la Directiva 76/464. 61 Por otra parte, el Reino de Bélgica sostiene que confirma su argumentación la propuesta de Directiva que está siendo estudiada por el Consejo, encaminada a establecer un marco de acción de la Comunidad en el ámbito de la política hidráulica, la cual prevé la derogación, entre otras, de la Directiva 76/464. Una versión revisada de dicha propuesta, remitida en trámite de consulta a los Estados miembros, expone en su página 3 «exactamente cuál era el problema de dicha Directiva (y, por ende, del presente procedimiento)». En ella puede leerse: «One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances for action among the 129 substances listed in its Annex I. It is essential for the success and credibility of any programme on dangerous substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Community as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprinsing around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998.» 62 No puedo ocultar que esta alegación del Reino de Bélgica no me deja indiferente. El artículo 13 de la propuesta de Directiva obliga, ciertamente, a los Estados miembros a elaborar un programa de medidas por distrito hidrográfico. La fecha prevista para la ultimación de esos programas es el 31 de diciembre de 2004. Por otra parte, la última versión de la propuesta de Directiva, traída a los autos por el Reino de Bélgica, prevé efectivamente que la Directiva 76/464 quedará derogada desde la fecha de entrada en vigor de la nueva Directiva. 63 No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que «el hecho de que se haya presentado al Consejo una propuesta que podría poner fin a la infracción no puede eximir al Estado miembro responsable de esta infracción de atenerse a las disposiciones comunitarias en vigor». (14) Conclusión 64 Visto todo cuanto precede, propongo al Tribunal de Justicia que: - Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, al no adoptar programas de reducción de la contaminación que contengan objetivos de calidad para las noventa y nueve sustancias enumeradas en el Anexo que acompaña al recurso y al no comunicar a la Comisión, en forma resumida, los programas y los resultados de su aplicación, en infracción del artículo 7 de la Directiva 76/464/CE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad. - Condene en costas al Reino de Bélgica. (1) - DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165. (2) - Véanse las sentencias de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia (asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343), y Comisión/Luxemburgo (C-206/96, Rec. p. I-3401). (3) - Véase la sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos (C-96/89, Rec. p. I-2461), apartado 15. (4) - Apartado 16. (5) - DO C 176, p. 4. (6) - DO C 55, p. 7. (7) - Antes citada. (8) - Antes citada. (9) - Subrayado en el original. (10) - Subrayado en el original. (11) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Cosmas de 19 de marzo de 1998, presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 28 de mayo de 1998, Comisión/España (C-298/97, Rec. p. I-3301), punto 11. (12) - DO L 257, p. 26. (13) - Apartado 3 del artículo 9. (14) - Sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Francia (C-236/88, Rec. p. I-3163), apartado 19.