CELEX: 52014PC0239
Language: es
Date: 2014-04-14
Title: Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión Europea en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del Trabajo

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		52014PC0239
		
			Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO sobre la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión Europea en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del Trabajo /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.           CONTEXTO DE LA
PROPUESTA
Como parte del objetivo de continuar y
consolidar la fructífera cooperación entre la Unión y sus Estados miembros y en
coherencia con las disposiciones de los Tratados, la presente propuesta tiene
por objeto establecer la posición de la Unión en la 103ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo en relación con una Recomendación que
complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
El Convenio sobre el trabajo forzoso,
1930 (nº 29), de la OIT, (en lo sucesivo, «el Convenio»), es uno de los
ocho convenios fundamentales de la OIT —las normas fundamentales
internacionales del trabajo— y se considera un instrumento de derechos humanos.
En 1930, al adoptar el Convenio, la Conferencia Internacional del Trabajo instó
a los Estados miembros a suprimir, lo más pronto posible, el empleo del trabajo
forzoso, y a tipificarlo como delito. Sin embargo, más de ochenta años después
y a pesar de la ratificación casi universal del Convenio, esa práctica sigue
existiendo, aunque en formas distintas de las que causaron tal preocupación a
principios del siglo xx; la OIT
estima que al menos 20,9 millones de personas son víctimas del trabajo forzoso
a nivel mundial.
El objetivo de la Recomendación de la OIT
que se someterá a consideración en la 103ª reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo (en lo sucesivo, «la Conferencia») es abordar las
lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de prevención de la
trata de personas con fines de explotación laboral, así como la protección y la
indemnización de las víctimas del trabajo forzoso.
La adopción de un Protocolo sobre el
mismo tema figura también en el orden del día de la Conferencia y es objeto de
una recomendación separada de Decisión del Consejo por la que se autoriza la
apertura de negociaciones.
1.1.        Consideración y posible
adopción de una Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930 (nº 29), de la OIT en la 103ª reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo de los días 28 de mayo a 12 de junio de 2014
En el orden del día de la Conferencia
Internacional del Trabajo de 2014 figura como punto normativo «complementar el
Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29)», con vistas a que se
adopte un protocolo y/o una recomendación.
Este punto del orden del día de la
Conferencia fue seleccionado en la 317ª reunión del Consejo de Administración
de la OIT (marzo de 2013) como punto normativo de simple discusión para la 103ª
reunión de la Conferencia[1].
La presente Decisión sigue las recomendaciones de la reunión de expertos sobre
trabajo forzoso y trata de personas con fines de explotación laboral, de
febrero de 2013, convocada por el Consejo de Administración de la OIT, a saber,
«identificar las deficiencias en la cobertura actual de las normas de la OIT
con el fin de determinar si es necesario emprender una acción normativa para:
i) complementar los convenios de la OIT sobre el trabajo forzoso en los ámbitos
de la prevención y protección de las víctimas, incluida la compensación, y ii)
hacer frente a la trata de personas para la explotación laboral»[2]. Este
proceso forma parte del marco de acción de la OIT para el respeto, la promoción
y la realización efectivos y universales de los principios y derechos
fundamentales en el trabajo, 2012-2016[3].
La forma del instrumento o los instrumentos
presentados —protocolo y/o recomendación— debe ser decidida por la propia
Conferencia, sobre la base de las propuestas formuladas por la Oficina
Internacional del Trabajo en su informe de marzo de 2014 a la Conferencia y
tras la consulta a los constituyentes tripartitos de la OIT a finales de 2013[4]. Algunos
constituyentes son partidarios de una Recomendación que acompañe a un Protocolo,
otros, de una Recomendación sola; no está clara la decisión de la Conferencia a
este respecto[5].
Una Recomendación complementará el Convenio y, en su caso, el Protocolo,
aportando orientaciones más detalladas sobre cómo han de aplicarse los
principios básicos del Convenio y, en su caso, del Protocolo. La presente
propuesta se centra en el contenido de dicha Recomendación en ambos casos,
sobre la base del informe presentado a la Conferencia.
1.2.        Contenido de la
propuesta de Recomendación 
El objetivo de la norma considerada es
«abordar las lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de
prevención, protección e indemnización de las víctimas, con vistas a la
eliminación del trabajo forzoso».
La propuesta de Recomendación, que constituye
el informe IV (2B) presentado a la 103ª reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo (CIT)[6],
aborda los siguientes aspectos:
·              
políticas nacionales: planes de acción,
organismos de coordinación y seguimiento, recopilación de datos;
·              
prevención: estrategias para abordar las
causas que originan el trabajo forzoso, que pueden consistir en capacitación de
grupos de población específicos de riesgo, cobertura y cumplimiento de la
legislación laboral, sensibilización, programas de formación y orientación
antes de la emigración, conocimiento de lenguas o traducción, políticas
coherentes de migración y cooperación internacional en la materia, niveles
mínimos de protección social, reducción del comercio y la demanda de bienes y
servicios afectados por el trabajo forzoso;
·              
protección de las víctimas sobre la base de su
consentimiento con conocimiento de causa, y no condicionada a su voluntad de
cooperar en procedimientos penales: asistencia inmediata y recuperación y
rehabilitación a largo plazo para todas las víctimas; asistencia en los ámbitos
sanitario, de vivienda, material, social y económico y de la educación y la
formación; protección frente a la intimidación, las represalias y el castigo
por delitos que se hayan visto obligadas a cometer; protección específica de
los presuntos menores y los trabajadores migrantes, con período de reflexión y
de recuperación; permiso de residencia temporal o permanente, según
corresponda, y repatriación segura y preferiblemente voluntaria; medidas contra
los servicios de colocación fraudulentos;
·              
indemnización y acceso a la justicia: acceso a
vías de recurso legales adecuadas para todas las víctimas, derecho a
indemnización por daños y perjuicios, información y asesoramiento, posible
representación de las víctimas, acceso a vías de recurso con independencia de
la nacionalidad y la situación jurídica en el territorio, fondos de
indemnización de las víctimas;
·              
garantía del cumplimiento de la ley:
inspección del trabajo, confiscación de los beneficios del trabajo forzoso,
responsabilidad de las personas jurídicas, castigo a los autores, indicadores
para la identificación de las víctimas;
·              
cooperación internacional: cooperación
técnica, asistencia jurídica mutua e intercambio de información y buenas
prácticas.
La propuesta de Recomendación será la base de
las negociaciones para la Recomendación que se adopte en la 103ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo.
1.3.        División de competencias
en el ámbito del Convenio y de la propuesta de Recomendación
Las disposiciones propuestas de la
Recomendación están incluidas parcialmente entre las competencias atribuidas a
la Unión por los Tratados. Además, muchas de ellas abordan ámbitos del Derecho
de la Unión en los que el grado de reglamentación a nivel de la UE se encuentra
ya en una fase avanzada.
La Recomendación aborda aspectos relativos a
la lucha contra la trata y la protección de las víctimas, que son aspectos
relacionados ante todo con la cooperación judicial en materia penal[7], ámbito
regulado por la Directiva 2011/36/UE, relativa a la prevención y lucha contra
la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, y la Directiva
2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los derechos, el
apoyo y la protección de las víctimas de delitos. Estos aspectos se contemplan
también en el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y
sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa
la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, de 2000, del que la UE es parte.
La Recomendación tratará aspectos
relacionados con la política social[8],
ámbito para el que se establecen requisitos en la Directiva 91/533/CEE,
relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las
condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral, en la
Directiva 2008/104/CE, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo
temporal, y en las Directivas sobre seguridad y salud en el trabajo, tiempo de
trabajo, protección de los jóvenes en el trabajo y protección de la maternidad[9].
La Recomendación tratará aspectos
relacionados con el asilo y la inmigración[10],
ámbito para el que se establecen requisitos, en particular, en la Directiva
2004/81/CE del Consejo, sobre la expedición de un permiso de residencia a
nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o
hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen
con las autoridades competentes, y en la Directiva 2009/52/CE, sobre las
sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros
países en situación irregular, que contempla sanciones, incluso de carácter
penal, para los empresarios que explotan a los migrantes irregulares y medidas
de indemnización para las víctimas de tal explotación.
En cuanto a los aspectos de protección de los
trabajadores migrantes, la Recomendación puede tener repercusión en la libre
circulación de los trabajadores consagrada en el artículo 45 del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Reglamento (UE)
nº 492/2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de
la Unión. Además, la Recomendación también afectará a los acuerdos
internacionales y los instrumentos sobre cooperación al desarrollo y comercio
de la UE que se refieran a las normas fundamentales del trabajo, así como a la
ratificación y aplicación efectiva de los convenios fundamentales de la OIT por
parte de terceros países, países de la ampliación y en la UE.
Al mismo tiempo, la Recomendación abordará
también cuestiones que no entran dentro de las competencias atribuidas a la UE
por los Tratados.
2.           RESULTADOS DE LAS
CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
No procede.    

3.           ASPECTOS JURÍDICOS DE
LA PROPUESTA
La 103ª reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo debe encargarse de considerar y aprobar dicha
propuesta de Recomendación que complemente el Convenio sobre el trabajo forzoso
de la OIT, 1930 (nº 29).
Una recomendación, como tal, no tiene
efecto vinculante ni está sujeta a ratificación por los miembros de la OIT. Sin
embargo, es el instrumento usado por los órganos de control normativo de la OIT
para evaluar la aplicación de las correspondientes normas de trabajo, y ofrece
orientación para las políticas, la legislación y las prácticas nacionales. De
conformidad con el artículo 19, apartado 6, letras b) y c), de
la Constitución de la OIT, la adopción de una recomendación implica
determinadas obligaciones para las partes. A este respecto, cada una de las
partes debe poner en marcha procedimientos legislativos o administrativos
dentro de un plazo determinado a fin de considerar su aplicación en su
ordenamiento jurídico nacional, debe informar a la OIT de las medidas adoptadas
para adaptar dicho ordenamiento a la recomendación y, en caso de que decida no
aplicarla, debe informar a la OIT a intervalos adecuados sobre el estado actual
de la legislación y las prácticas nacionales en lo que respecta a las
cuestiones tratadas en la recomendación.
De ello se desprende que la Recomendación
prevista constituirá un acto de un organismo creado por un acuerdo
internacional que producirá efectos jurídicos en el sentido del
artículo 218, apartado 9, del TFUE.
Solo los Estados miembros de la OIT
pueden proponer modificaciones y votar sobre la adopción de la Recomendación en
la Conferencia Internacional del Trabajo. La Unión está invitada a la
Conferencia en calidad de observadora.
Sin embargo, dado que la Recomendación va
a referirse a cuestiones relativas tanto a las competencias atribuidas a la
Unión por los Tratados como a competencias exclusivamente nacionales, la Unión
y los Estados miembros deben actuar juntos en un espíritu de cooperación leal,
tal como se establece en el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la
Unión Europea. A tal efecto, cuando actúen en la OIT, los Estados miembros
deben también actuar conjuntamente en interés de la Unión.
En esta fase, se observa que la propuesta
de Recomendación es conforme con las orientaciones del Derecho y las políticas
de la Unión en este ámbito. No existe contradicción alguna entre los principios
generales perseguidos por la propuesta de Recomendación y el Derecho y las
políticas de la Unión, ni existe a primera vista incompatibilidad alguna entre
la propuesta y el acervo de la Unión.
No obstante, las modificaciones al texto
propuesto durante la Conferencia solo deben ser propuestas o aceptadas cuando
sean compatibles con la legislación vigente de la Unión. 
4.           CUESTIONES PRÁCTICAS
Los Estados miembros deben actuar en el
seno de los órganos de la OIT conjuntamente en interés de la Unión y de manera
coordinada. Teniendo en cuenta el marco jurídico de la OIT, solo los Estados
miembros pueden proponer modificaciones y votar a lo largo de todo el proceso
de negociación. Por tanto, los Estados miembros, actuando tanto en virtud de
las competencias nacionales como conjuntamente en interés de la Unión, y la
Comisión deben actuar juntos, en un espíritu de cooperación leal. A tal fin,
los Estados miembros y la Comisión deben prestarse asistencia mutua a fin de
garantizar la mejor defensa posible de los intereses de la Unión y de sus
Estados miembros, y deben contar, en la realización de las tareas, con el apoyo
de los mejores expertos disponibles, tanto de dichos Estados como de la
Comisión.
Debido a la interacción entre el
Protocolo y la Recomendación, sujetos a debate y negociaciones en la
Conferencia dentro del mismo Comité, la posición detallada de la Unión debe
tomarse tras examinar la posición de negociación establecida para el Protocolo.
2014/0131 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
sobre la posición que debe adoptarse en
nombre de la Unión Europea en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo en relación con una Recomendación que complemente el Convenio sobre
el trabajo forzoso, 1930 (nº 29), de la Organización Internacional del
Trabajo
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, y, en particular, su artículo 82, apartado 2, su
artículo 83, apartado 1, y su artículo 218, apartado 9,
Vista la propuesta de la Comisión
Europea,
Considerando lo siguiente:
(1)                   
El Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930
(nº 29) (en lo sucesivo, «el Convenio»), de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) insta a las Partes a suprimir, lo más pronto posible, el
empleo del trabajo forzoso y a tipificar como delito su exigencia. 
(2)                   
En el orden del día de la 103ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo, que se celebrará del 28 de mayo al 12 de
junio de 2014, figuran propuestas relativas a una Recomendación que complemente
el Convenio (en lo sucesivo, «el proyecto de Recomendación»), para su
consideración y adopción.
(3)                   
El objetivo del proyecto de Recomendación es
abordar las lagunas en la aplicación a efectos de reforzar las medidas de
prevención de la trata de personas con fines de explotación laboral, así como
la protección y la indemnización de las víctimas del trabajo forzoso.
(4)                   
Las reglas del Convenio y las disposiciones
del proyecto de Recomendación están cubiertas en parte por competencias
atribuidas a la Unión por los Tratados. Además, el proyecto de Recomendación
funcionará en interacción con el acervo existente en los ámbitos de la política
social[11],
el asilo y la inmigración[12],
la libertad de circulación de los trabajadores[13]
y los derechos fundamentales[14].
En particular, la mayoría de las disposiciones del proyecto de Recomendación
están reguladas por la Directiva 2011/36/UE, relativa a la prevención y lucha
contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, y por la
Directiva 2012/29/UE, por la que se establecen normas mínimas sobre los
derechos, el apoyo y la protección de las víctimas de delitos. Estos aspectos
se contemplan también en el Protocolo de las Naciones Unidas para prevenir,
reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, de 2000, (en lo sucesivo, «el Protocolo sobre trata
de personas»), del que la UE es parte. Además, el proyecto de Recomendación
también funcionará en interacción con los acuerdos internacionales, los
instrumentos sobre cooperación al desarrollo y comercio que se refieran a las
normas fundamentales del trabajo, así como la ratificación y aplicación
efectiva de los convenios fundamentales de la OIT por terceros países, países
candidatos y en la UE.
(5)                   
De conformidad con el artículo 19, apartado 6,
letras b) y c), de la Constitución de la OIT, la adopción de una recomendación
implica determinadas obligaciones para las partes. Una recomendación ofrece
orientación para las políticas, la legislación y las prácticas nacionales y es
el instrumento usado por los órganos de control normativo de la OIT para
evaluar la aplicación de las correspondientes normas de trabajo. De ello se
desprende que el proyecto de Recomendación constituirá un acto de un organismo
creado por un acuerdo internacional que producirá efectos jurídicos.
(6)                   
Habida cuenta de lo anterior, de conformidad
con el artículo 218, apartado 9, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
es necesario que el Consejo adopte una decisión que establezca la posición que
debe adoptarse en nombre de la Unión en relación con las cuestiones que sean
competencia de la Unión. Los Estados miembros actuarán conjuntamente en interés
de la Unión, que no es miembro de la OIT[15].
(7)                   
Habida cuenta de que pueden introducirse
algunos cambios en el proyecto de Recomendación antes de su adopción por la
Conferencia Internacional del Trabajo, es necesario prever que los Estados
miembros, actuando conjuntamente en interés de la Unión, puedan proponer
modificaciones o aceptar modificaciones en el transcurso de la Conferencia por
lo que se refiere a cuestiones que son competencia de la Unión, en la medida en
que sean compatibles con la legislación vigente de la UE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: 
Artículo único 
1.           La posición de la Unión
en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo será la de
apoyar la aprobación del proyecto de Recomendación. El texto del proyecto de
Recomendación constituye el informe IV (2B) presentado a la 103ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo[16].
2.           Los Estados miembros
adoptarán la posición de la Unión establecida en el apartado 1, actuando
conjuntamente en interés de la Unión, al adoptar las disposiciones de la
Recomendación en la 103ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo.
3.           Los Estados miembros,
actuando conjuntamente en interés de la Unión, podrán acordar cambios no
sustanciales con respecto a dicha posición en el seno de los órganos de la OIT
sin que el Consejo adopte una nueva decisión.
Hecho en Bruselas, el
                                                                       Por
el Consejo
                                                                       El
Presidente
[1]               GB.317/INS/2(Rev.) y registro de decisiones, 25 de
marzo de 2013. 
[2]               Reunión tripartita de expertos sobre trabajo
forzoso y trata de personas con fines de explotación laboral (Ginebra, 11-15 de
febrero de 2013), informe para la discusión en la reunión tripartita de
expertos sobre la posible adopción de un instrumento de la OIT que complemente
el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nº 29) (TMELE/2013); informe
final (TMELE/2013/7); conclusiones adoptadas por la reunión (TMELE/2013/6).
[3]               OIT: Resolución relativa a la discusión recurrente
sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 101ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 2012, apartados 8 a 31.
[4]               http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--es/index.htm

[5]               Véanse las respuestas recibidas a la consulta en el
informe IV (2A) a la Conferencia http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf

[6]               A disposición del público en la sitio web de la
OIT: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf

[7]               Artículo 82, apartado 2, y artículo 83, apartado 1,
del TFUE.
[8]               Artículo 153 del TFUE.
[9]               Directivas 89/391/CEE, 94/33/CE, 2003/88/CE y
92/85/CEE.
[10]             Artículo 79 del TFUE.
[11]             Como la Directiva 91/533/CEE, relativa a la
obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones
aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral , la Directiva
2008/104/CE, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, o
las Directivas sobre seguridad y salud en el trabajo: Directiva marco
89/391/CEE, Directiva 2003/88/CE, sobre el tiempo de trabajo, Directiva
94/33/CEE, sobre protección de los jóvenes en el trabajo, y Directiva
92/85/CEE, sobre protección de la maternidad.
[12]             En particular, la Directiva 2004/81/CE del Consejo,
relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros
países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de
una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades
competentes, o la Directiva 2009/52/CE, sobre las sanciones aplicables a los
empleadores. 
[13]             Artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea y Reglamento (UE) nº 492/2011, relativo a la libre circulación de
los trabajadores dentro de la Unión.
[14]             Artículos 4 (prohibición de la tortura y de las penas
o los tratos inhumanos o degradantes), 5 (prohibición de la esclavitud y del
trabajo forzado), 15 (libertad profesional y derecho a trabajar), 24 (derechos
del niño), 31 (condiciones de trabajo justas y equitativas) y 32 (prohibición
del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo) de la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
[15]             Dictamen 2/91 del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, de 19 de marzo de 1993, Rec. 1993-I, página 1061, apartado 26.
[16]             A disposición del público en el sitio web de la OIT: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf