CELEX: 62019CC0821
Language: ro
Date: 2021-02-25
Title: Concluziile avocatului general A. Rantos prezentate la 25 februarie 2021.###

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
   DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
   prezentate la 25 februarie 2021 (
         1
      )
   
      Cauza C‑821/19
   
   Comisia Europeană
   împotriva
   Ungariei
   „Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Proceduri comune de acordare și retragere a protecției internaționale – Directiva 2013/32/UE – Articolul 33 alineatul (2) – Motive de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională – Caracter exhaustiv – Motiv de inadmisibilitate suplimentar în dreptul național – Articolul 8 alineatul (2) – Accesul la punctele de trecere a frontierei al organizațiilor și al persoanelor care oferă consultanță și consiliere solicitanților de protecție internațională – Articolul 12 alineatul (1) litera (c) – Posibilitatea solicitanților de protecție internațională de a comunica cu organizațiile și cu persoanele care oferă consultanță și consiliere – Articolul 22 alineatul (1) – Posibilitatea solicitanților de protecție internațională de a consulta, pe propria cheltuială, un consilier juridic sau alt consilier – Directiva 2013/33/UE – Articolul 10 alineatul (4) – Posibilitatea consilierilor juridici și a altor consilieri de a comunica cu solicitanții de protecție internațională – Incriminare, în dreptul național, a activității care vizează oferirea în mod organizat de asistență solicitanților de protecție internațională – Interdicție de intrare a organizațiilor și a persoanelor care oferă consultanță și consiliere solicitanților de protecție internațională în zona de tranzit frontalieră”
   
      I. Introducere
   
   
            1.
         
         
            Prin acțiunea formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii pentru următoarele motive:
            
                     –
                  
                  
                     întrucât a introdus un motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională, pe lângă cele enumerate în lista exhaustivă prevăzută la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32/UE (
                           2
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     întrucât a calificat drept infracțiune activitatea de organizare în scopul de a permite inițierea unei proceduri de azil de către persoane care nu îndeplinesc criteriile pentru acordarea protecției internaționale prevăzute de dreptul național și întrucât a adoptat măsuri care determină restricții în ceea ce privește persoanele urmărite sau sancționate pentru o astfel de infracțiune, cu încălcarea articolului 8 alineatul (2), a articolului 12 alineatul (1) litera (c) și a articolului 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și a articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33/UE (
                           3
                        ).
                  
               
      
            2.
         
         
            Considerăm că primul motiv nu ridică dificultăți deosebite și poate fi soluționat în lumina hotărârilor recente ale Curții, Hotărârea din 19 martie 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
                  4
               ), precum și Hotărârea din 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (
                  5
               ).
         
      
            3.
         
         
            Al doilea motiv ridică problema, inedită, dacă un stat membru poate incrimina activitatea de organizare în scopul de a permite inițierea unei proceduri de azil de către persoane care nu îndeplinesc criteriile pentru acordarea protecției internaționale prevăzute de dreptul național.
         
      
      II. Cadrul juridic
   
   
      
         A.
       
         Dreptul Uniunii
      
   
   
      1. Dispoziții privind motivele de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională
   
   
            4.
         
         
            Articolul 33 din Directiva 2013/32, intitulat „Cereri inadmisibile”, prevede la alineatul (2):
            „Statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca inadmisibilă numai în cazul în care:
            
                     (a)
                  
                  
                     un alt stat membru a acordat protecție internațională;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     o țară care nu este stat membru este considerată ca prima țară de azil a solicitantului, în temeiul articolului 35;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     o țară care nu este stat membru este considerată ca țară terță sigură pentru solicitant, în temeiul articolului 38;
                  
               
                     (d)
                  
                  
                     cererea este o cerere ulterioară, în cazul în care nu au apărut sau nu au fost prezentate de către solicitant elemente sau date noi referitoare la examinarea menită să stabilească dacă solicitantul îndeplinește condițiile pentru a fi beneficiar de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95/UE [a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (
                           6
                        )];
                  
               
                     (e)
                  
                  
                     o persoană aflată în întreținerea solicitantului depune o cerere, după ce, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2), și‑a dat consimțământul astfel încât cazul său să fie tratat în cadrul unei cereri făcute în numele său și nu există elemente de fapt referitoare la situația persoanei aflate în întreținere care să justifice o cerere separată.”
                  
               
      
      2. Dispoziții privind asistența acordată solicitanților de protecție internațională
   
   
      a) Directiva 2013/32
   
   
            5.
         
         
            Articolul 8 din Directiva 2013/32, intitulat „Informarea și consilierea la locurile de reținere și la punctele de trecere a frontierei”, prevede la alineatul (2):
            „Statele membre se asigură că organizațiile și persoanele care oferă consultanță și consiliere solicitanților au acces efectiv la solicitanții aflați la punctele de trecere a frontierei, inclusiv în zonele de tranzit, la frontierele externe. Statele membre pot să prevadă norme care să reglementeze prezența unor astfel de organizații și persoane la respectivele puncte de trecere a frontierei și în special ca accesul să facă obiectul unui acord cu autoritățile competente ale statelor membre. Se pot impune limite asupra accesului numai în situația în care, în temeiul legislației interne, acestea sunt necesare în mod obiectiv pentru asigurarea securității, a ordinii publice sau a gestionării administrative a punctelor respective de trecere a frontierei, cu condiția ca acestea să nu restrângă drastic sau să nu facă imposibil accesul.”
         
      
            6.
         
         
            Articolul 12 din această directivă, intitulat „Garanțiile acordate solicitanților”, prevede la alineatul (1):
            „Cu privire la procedurile prevăzute la capitolul III, statele membre se asigură că toți solicitanții de protecție internațională beneficiază de următoarele garanții:
            […]
            
                     (c)
                  
                  
                     nu li se refuză posibilitatea de a comunica cu [Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați] sau cu orice altă organizație care oferă consultanță juridică sau alt tip de consiliere solicitanților în conformitate cu [legislația] statului membru respectiv;
                  
               […]”
         
      
            7.
         
         
            Articolul 22 din directiva menționată, intitulat „Dreptul la asistență juridică și la reprezentare în toate etapele procedurii”, prevede:
            „(1)   Solicitanților li se oferă posibilitatea efectivă de a consulta, pe propria cheltuială, un consilier juridic sau alt consilier, recunoscut ca atare sau autorizat în acest scop în conformitate cu legislația internă, în chestiuni referitoare la cererile lor de protecție internațională, în toate etapele procedurii, inclusiv după adoptarea unei decizii negative.
            (2)   Statele membre pot permite organizațiilor neguvernamentale să acorde asistență juridică gratuită și/sau reprezentare solicitanților în procedurile prevăzute în capitolul III și capitolul V în conformitate cu legislația internă.”
         
      
      b) Directiva 2013/33
   
   
            8.
         
         
            Articolul 10 din Directiva 2013/33, intitulat „Condițiile de detenție”, prevede la alineatul (4):
            „Statele membre se asigură că membrii familiei, consilierii juridici [sau alți consilieri] și reprezentanții organizațiilor neguvernamentale relevante recunoscute de statul membru respectiv au posibilitatea să comunice cu solicitanții și să‑i viziteze în condiții care respectă viața privată. Pot fi impuse limitări ale accesului în centrul de detenție numai atunci când acestea reprezintă, în temeiul dreptului intern, o necesitate obiectivă din motive de securitate, ordine publică sau gestionare administrativă a centrului de detenție, cu condiția ca acestea să nu restrângă drastic sau să împiedice accesul.”
         
      
      
         B.
       
         Dreptul maghiar
      
   
   
      1. Dispoziții privind motivele de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională
   
   
            9.
         
         
            Articolul 51 alineatul (2) litera f) din menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Legea nr. LXXX din 2007 privind dreptul de azil, denumită în continuare „Legea privind dreptul de azil” (
                  7
               )), introdus prin articolul 7 alineatul (1) din egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (Legea nr. VI din 2018 privind modificarea anumitor legi referitoare la măsuri împotriva imigrației ilegale, denumită în continuare „Legea nr. VI din 2018” (
                  8
               )), prevede un nou motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională, definit după cum urmează:
            „Cererea este inadmisibilă în cazul în care solicitantul a sosit în Ungaria printr‑o țară în care nu este expus unor persecuții, în sensul articolului 6 alineatul (1) [din Legea privind dreptul de azil], sau unui risc de vătămări grave, în sensul articolului 12 alineatul (1) [din această lege], ori în care este garantat un nivel de protecție adecvat.”
         
      
      2. Dispoziții privind asistența acordată solicitanților de protecție internațională
   
   
      a) Codul penal
   
   
            10.
         
         
            Articolul 353/A din Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Legea nr. C din 2012 privind Codul penal, denumită în continuare „Codul penal” (
                  9
               )), intitulat „Facilitarea imigrației ilegale”, introdus prin articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. VI din 2018, prevede:
            „(1)   Orice persoană care desfășoară activități de organizare în scopul:
            
                     a)
                  
                  
                     de a permite inițierea unei proceduri de azil în Ungaria de către o persoană care nu este supusă unor persecuții în țara al cărei resortisant este, în țara în care are reședința obișnuită sau în orice altă țară prin care a sosit în Ungaria, din motive de rasă, cetățenie, apartenență la un anumit grup social, convingeri religioase sau politice ori care nu are niciun motiv întemeiat să se teamă de persecuții directe sau
                  
               
                     b)
                  
                  
                     de a asista o persoană care intră sau are reședința în mod ilegal în Ungaria să obțină un permis de ședere,
                  
               poate fi supusă arestării, cu excepția cazului în care a săvârșit o infracțiune mai gravă.
            (2)   Orice persoană care furnizează resurse materiale care permit săvârșirea infracțiunii prevăzute la alineatul (1) sau desfășoară astfel de activități de organizare în mod regulat este pasibilă de o pedeapsă cu închisoarea de până la un an.
            (3)   Orice persoană care săvârșește infracțiunea prevăzută la alineatul (1):
            
                     a)
                  
                  
                     pentru a obține un câștig financiar,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     acordând asistență mai mult decât unei persoane sau
                  
               
                     c)
                  
                  
                     la o distanță mai mică de opt kilometri de la frontieră sau de la linia de frontieră care corespunde frontierei externe potrivit articolului 2 punctul 2 din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen)[ (
                           10
                        )], este pasibil de pedeapsa prevăzută la alineatul (2).
                  
               (4)   Sancțiunea aplicată autorului infracțiunii prevăzute la alineatul (1) poate fi redusă fără restricții sau, în cazurile care necesită un tratament special, poate fi ridicată dacă autorul arată circumstanțele în care a fost săvârșită infracțiunea cel târziu la momentul punerii în mișcare a acțiunii penale.
            (5)   În sensul prezentului articol, activitățile de organizare cuprind în special, în unul dintre scopurile menționate la alineatul (1):
            
                     a)
                  
                  
                     efectuarea unei supravegheri la frontiere, la frontieră sau la linia de frontieră care corespunde frontierei externe a Ungariei în sensul articolului 2 punctul 2 din Codul frontierelor Schengen,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     întocmirea sau difuzarea unor documente de informare sau însărcinarea unui terț cu realizarea acestor acte și
                  
               
                     c)
                  
                  
                     înființarea sau exploatarea unei rețele.”
                  
               
      
      b) Legea poliției
   
   
            11.
         
         
            Articolul 46/F din Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Legea nr. XXXIV din 1994 privind poliția, denumită în continuare „Legea poliției” (
                  11
               )), intitulat „Măsuri de îndepărtare utilizate în cadrul siguranței frontierelor”, introdus în capitolul V din această lege prin articolul 2 din Legea nr. VI din 2018, prevede:
            „(1)   Pentru a menține ordinea la frontiera statului și pentru a preveni o eventuală perturbare a supravegherii frontierelor, polițiștii împiedică orice persoană supusă urmăririi penale pentru infracțiunile de trecere ilegală a barierei frontaliere (articolul 352/A din Codul penal), de degradare a barierei frontaliere (articolul 352/B din Codul penal), de obstrucționare a construirii sau a întreținerii barierei frontaliere (articolul 352/C din Codul penal), de trafic de ființe umane (articolul 353 din Codul penal), de facilitare a șederii ilegale (articolul 354 din Codul penal) sau de facilitare a imigrației ilegale (articolul 353/A din Codul penal) să intre într‑un perimetru situat la o distanță mai mică de opt kilometri de la frontieră sau de la linia de frontieră care corespunde frontierei externe a teritoriului maghiar, în sensul articolului 2 punctul 2 din [Regulamentul 2016/399] sau impun ca această persoană, dacă se află în zona respectivă, să o părăsească.
            […]”
         
      
      III. Istoricul cauzei și procedura precontencioasă
   
   
            12.
         
         
            La 20 iunie 2018, Parlamentul maghiar a adoptat Legea nr. VI din 2018. Această lege a introdus printre altele articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, articolul 353/A din Codul penal și articolul 46/F din Legea poliției.
         
      
            13.
         
         
            Comisia a trimis Ungariei o scrisoare de punere în întârziere și un aviz motivat la 19 iulie 2018 și, respectiv, la 24 ianuarie 2019, în care a reproșat acestui stat membru cele două motive rezumate la punctul 1 din prezentele concluzii.
         
      
            14.
         
         
            Ungaria a răspuns la acestea la 19 septembrie 2018 și, respectiv, la 23 martie 2019, susținând că reglementarea maghiară în cauză este conformă cu dreptul Uniunii.
         
      
      IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
   
   
            15.
         
         
            Prin cererea introductivă din 8 noiembrie 2019, Comisia a introdus prezenta acțiune.
         
      
            16.
         
         
            Comisia și Ungaria au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 23 noiembrie 2020.
         
      
            17.
         
         
            Comisia solicită Curții:
            
                     –
                  
                  
                     constatarea, pe de o parte, a faptului că, prin instituirea unui motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională pe lângă motivele prevăzute la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei dispoziții și, pe de altă parte, a faptului că, prin calificarea drept infracțiune a activității de organizare în scopul de a permite inițierea unei proceduri de azil de către persoane care nu îndeplinesc criteriile pentru acordarea protecției internaționale prevăzute de dreptul național și prin adoptarea unor măsuri care determină restricții în ceea ce privește persoanele urmărite sau sancționate pentru o astfel de infracțiune, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (2), al articolului 12 alineatul (1) litera (c) și al articolului 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și al articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33;
                  
               
                     –
                  
                  
                     obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
                  
               
      
            18.
         
         
            Ungaria solicită Curții:
            
                     –
                  
                  
                     respingerea acțiunii;
                  
               
                     –
                  
                  
                     obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
                  
               
      
      V. Analiză
   
   
      
         A.
       
         Cu privire la primul motiv, întemeiat pe instituirea unui motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională incompatibil cu dreptul Uniunii
      
   
   
            19.
         
         
            Prin intermediul primului motiv, Comisia solicită Curții să constate că, prin instituirea, prin articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, a unui motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională, pe lângă motivele prevăzute la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 33 alineatul (2) din această directivă.
         
      
            20.
         
         
            Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, prin articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, legiuitorul maghiar a prevăzut că o cerere de protecție internațională este inadmisibilă în cazul în care solicitantul a sosit în Ungaria printr‑o țară în care, pe de o parte, nu este expus unor persecuții sau unui risc de vătămări grave ori, pe de altă parte, este garantat un nivel de protecție adecvat.
         
      
            21.
         
         
            Această lege a instituit în esență un motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională care nu este prevăzut în mod explicit la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32.
         
      
            22.
         
         
            Prin urmare, se ridică problema dacă acest motiv de inadmisibilitate poate fi considerat o simplă explicitare a motivelor prevăzute de această dispoziție, în special a celui referitor la „țara terță sigură” în sensul articolului 33 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2013/32, și, în cazul unui răspuns negativ, dacă acest nou motiv este incompatibil cu această dispoziție.
         
      
            23.
         
         
            În această privință, arătăm că, în recenta Hotărâre Tompa, care privea de asemenea dispoziția din reglementarea maghiară pusă în discuție în cadrul prezentului motiv, și anume articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, Curtea s‑a pronunțat după cum urmează:
            
                     –
                  
                  
                     mai întâi, aceasta a confirmat caracterul exhaustiv al enumerării care figurează la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32 (
                           12
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     în continuare, aceasta a exclus posibilitatea ca motivele de inadmisibilitate enunțate de reglementarea maghiară să constituie punerea în aplicare a celor prevăzute la articolul 33 alineatul (2) din această directivă (
                           13
                        ), inclusiv motivul referitor la „țara terță sigură” (
                           14
                        ) și cel referitor la „prima țară de azil” (
                           15
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     în sfârșit, aceasta a statuat că articolul 33 din Directiva 2013/32 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care permite respingerea ca inadmisibilă a unei cereri de protecție internațională pentru motivul că solicitantul a sosit pe teritoriul statului membru în cauză printr‑un stat în care nu este expus unor persecuții sau unui risc de vătămări grave ori în care este garantat un nivel de protecție adecvat (
                           16
                        ).
                  
               
      
            24.
         
         
            Această interpretare a fost reiterată de Curte în Hotărârea Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, care viza de asemenea articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil (
                  17
               ).
         
      
            25.
         
         
            În consecință, în măsura în care guvernul maghiar nu a prezentat elemente noi care să justifice necesitatea sau oportunitatea unui reviriment al acestei jurisprudențe, considerăm că soluția aplicată de Curte în cauzele citate anterior permite să se soluționeze în mod definitiv problema examinată în cadrul prezentului motiv.
         
      
            26.
         
         
            Prin urmare, propunem să se admită primul motiv invocat de Comisie și să se constate că, prin instituirea unui nou motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională, pe lângă motivele prevăzute în mod exhaustiv la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei dispoziții.
         
      
      
         B.
       
         Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe limitările privind accesul impuse solicitanților de protecție internațională, precum și organizațiilor și persoanelor care le oferă consultanță și consiliere
      
   
   
            27.
         
         
            Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia solicită Curții să constate că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (2), al articolului 12 alineatul (1) litera (c) și al articolului 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și al articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33 prin calificarea drept infracțiune, prin articolul 353/A din Codul penal, a activității de organizare în scopul de a permite inițierea unei proceduri de azil de către persoane care nu îndeplinesc criteriile pentru acordarea protecției internaționale prevăzute de dreptul național și prin adoptarea, prin introducerea articolului 46/F din Legea poliției, a unor măsuri care determină restricții în ceea ce privește persoanele urmărite sau sancționate pentru o astfel de infracțiune.
         
      
            28.
         
         
            În această privință, arătăm de la bun început că dispozițiile dreptului Uniunii referitoare la asistența acordată solicitanților de protecție internațională (
                  18
               ) garantează, pe de o parte, dreptul unor astfel de solicitanți de a putea consulta organizații și persoane care oferă consultanță și consiliere și, pe de altă parte, în mod simetric, dreptul acestor organizații și al acestor persoane de a avea acces la acești solicitanți, inclusiv la cei aflați în detenție.
         
      
            29.
         
         
            Prin urmare, trebuie să se verifice dacă articolul 353/A din Codul penal și articolul 46/F din Legea poliției constituie un obstacol în calea exercitării drepturilor garantate la articolul 8 alineatul (2), la articolul 12 alineatul (1) litera (c) și la articolul 22 din Directiva 2013/32, precum și la articolul 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33 și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă un astfel de obstacol este justificat în raport cu aceste dispoziții.
         
      
      1. Cu privire la primul aspect al celui de al doilea motiv, referitor la articolul 353/A din Codul penal
   
   
      a) Cu privire la caracterul restrictiv al articolului 353/A din Codul penal
   
   
            30.
         
         
            Articolul 353/A din Codul penal incriminează orice „activitate de organizare” care permite inițierea unei proceduri de azil în Ungaria de către o persoană care, în esență, nu are dreptul la protecție internațională potrivit standardelor naționale. Acest articol pare prima facie susceptibil să constituie un obstacol în calea drepturilor garantate de dispozițiile dreptului Uniunii invocate de Comisie, în măsura în care plasează orice persoană sau organizație care intenționează să acorde asistență solicitanților de protecție internațională într‑o situație de incertitudine sau chiar de risc concret de a fi sancționată.
         
      
            31.
         
         
            Guvernul maghiar susține, în primul rând, că incriminarea se limitează la încălcările săvârșite cu o „intenție gravă” și privește numai acțiunile desfășurate sub forma unei „activități de organizare”, în al doilea rând, că reglementarea în litigiu nu are niciun efect disuasiv demonstrabil și, în al treilea rând, că această reglementare se aplică numai acțiunilor care precedă inițierea unei proceduri de azil și, prin urmare, nu privește „solicitanții de protecție internațională” în sens strict, care sunt beneficiarii drepturilor conferite de Directivele 2013/32 și 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            În ceea ce privește, în primul rând, elementul subiectiv al infracțiunii și noțiunea de „activitate de organizare”, astfel cum arată guvernul maghiar, domeniul de aplicare al articolului 353/A din Codul penal trebuie interpretat în lumina clarificărilor furnizate de Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională, Ungaria) în decizia nr. 3/2019 (
                  19
               ), care are forță obligatorie în vederea interpretării acestui articol, cu atât mai mult cu cât articolul menționat pare să nu fi fost încă aplicat în mod frecvent, după cum a confirmat guvernul maghiar în ședință.
         
      
            33.
         
         
            Referitor, primo, la elementul subiectiv al infracțiunii, Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) a precizat în această decizie că articolul 353/A din Codul penal nu sancționează comportamentele săvârșite din neglijență, ci exclusiv pe cele săvârșite în mod deliberat, pe baza unei „intenții grave” de a săvârși infracțiunea, și că revine autorităților naționale sarcina de a demonstra existența unei asemenea intenții. În orice caz, această instanță a exclus din domeniul de aplicare al acestui articol comportamentele altruiste care îndeplinesc obligația de sprijinire a persoanelor sărace și nevoiașe, care nu sunt legate de obiectivul vizat de articolul menționat, precizând totodată că revine instanțelor de fond, în practica lor judiciară, sarcina de a stabili împrejurările în care o activitate de organizare poate fi asimilată unui ajutor umanitar, formele de ajutor care nu pot fi sancționate și momentul în care faptele depășesc acest cadru (
                  20
               ).
         
      
            34.
         
         
            În aceste condiții, arătăm că, în principiu, orice organizație sau orice persoană care dorește să acorde asistență acționează în mod necesar cu intenția de a permite persoanei pe care o asistă să inițieze o procedură de azil și poate avea, cel puțin, îndoieli cu privire la faptul că această persoană îndeplinește sau nu cerințele necesare pentru a beneficia de protecția internațională. Astfel, îndoielile cu privire la veridicitatea afirmațiilor solicitanților sunt inerente procedurii de azil, care se desfășoară tocmai în scopul de a se stabili dacă sunt îndeplinite condițiile pentru acordarea protecției internaționale. Revine autorităților naționale competente, iar nu consilierilor juridici, organizațiilor sau persoanelor care oferă asistență solicitanților de protecție internațională, sarcina de a aprecia dacă motivele invocate în cerere justifică acordarea protecției internaționale în conformitate cu condițiile impuse de legislația națională.
         
      
            35.
         
         
            În plus, în opinia noastră, aspectul cel mai important este că trebuie să se țină seama, în speță, pe de o parte, de introducerea articolului 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, care face obiectul primului motiv, și, pe de altă parte, de faptul că, după cum a arătat Comisia, fără a fi contrazisă de Ungaria, dispozițiile derogatorii aplicabile în cazul unei situații de criză generate de o imigrare masivă impun persoanelor care doresc să obțină protecție internațională să se deplaseze în una dintre zonele de tranzit situate la frontiera sârbo‑maghiară pentru a‑și înainta cererea și pentru a iniția astfel procedura de azil. Or, Serbia constituie în mod normal o țară terță în care nu există niciun risc de persecuție în sensul articolului 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil. Rezultă din coroborarea acestor două elemente că orice persoană sau orice organizație care oferă asistență solicitanților de protecție internațională va fi perfect conștientă de faptul că, în aceste împrejurări, asemenea cereri sunt foarte probabil destinate eșecului și că se expune astfel unui risc concret de urmărire penală (
                  21
               ).
         
      
            36.
         
         
            În orice caz, incriminarea asistenței acordate solicitanților de protecție internațională ar putea produce un efect disuasiv deosebit de important pentru toate persoanele sau organizațiile care, cu bună știință, încearcă să favorizeze o schimbare a legislației sau o interpretare mai flexibilă a dreptului național sau chiar să invoce incompatibilitatea dreptului național relevant cu dreptul Uniunii. De altfel, a face „să evolueze” reglementarea națională sau a facilita accesul solicitanților la procedura de azil sau la ajutorul umanitar, chiar dacă este foarte îndoielnic sau, precum în speță, foarte probabil ca acești solicitanți să nu îndeplinească toate condițiile prevăzute de dreptul național pentru obținerea protecției internaționale, face parte în general din obiectivele legitime ale unei organizații care acordă asistență solicitanților de protecție internațională.
         
      
            37.
         
         
            În aceste împrejurări, singura „sancțiune” legitimă aplicabilă atunci când activitatea acestor persoane sau a acestor organizații urmărește să permită accesul solicitanților la procedura de azil dincolo de condițiile impuse în mod legitim de legislația națională cu respectarea dreptului Uniunii și în special a articolului 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32 nu poate fi, în opinia noastră, decât respingerea cererilor ca inadmisibile sau ca nefondate, iar nu exercitarea urmăririi penale împotriva persoanelor sau a organizațiilor care facilitează inițierea procedurilor de azil. Această constatare nu aduce atingere în niciun fel posibilității de a institui și de a menține sancțiuni penale atunci când activitatea persoanelor sau a organizațiilor menționate nu se limitează la a asista solicitanții de protecție internațională pentru a‑și înainta cererea și pentru a iniția proceduri de azil, ci constituie o adevărată activitate de facilitare a imigrației ilegale, printre altele în temeiul Directivei 2002/90/CE (
                  22
               ).
         
      
            38.
         
         
            În ceea ce privește, secundo, noțiunea de „activitate de organizare”, Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională) a exclus posibilitatea ca aceasta, chiar dacă este formulată în termeni generici, să încalce principiul legalității (nullum crimen, nulla poena sine lege), ținând seama de existența, în Codul penal, a altor dispoziții care fac referire la noțiunea de „organizare” sau de „activitate de organizare” și care permit deducerea elementelor constitutive esențiale (
                  23
               ).
         
      
            39.
         
         
            În aceste condiții, considerăm că faptul de a nu sancționa decât o activitate exercitată în mod organizat nu este suficient pentru a elimina caracterul restrictiv al infracțiunii în litigiu. Pe de o parte, însuși modul de redactare a articolului 353/A din Codul penal permite o interpretare foarte largă a acestei infracțiuni, care include simplul fapt de a asista o singură persoană pentru a iniția o procedură de azil. Astfel, faptul că „activitatea desfășurată în mod regulat” și asistența acordată „mai mult decât unei persoane” sunt calificate drept circumstanțe agravante la articolul 353/A alineatele (2) și (3) din Codul penal implică faptul că domeniul de aplicare al acestei dispoziții poate chiar să acopere o activitate care nu este desfășurată în mod regulat și prin care se urmărește să se acorde asistență numai unei singure persoane. Pe de altă parte, și acesta este aspectul cel mai important, organizațiile care oferă asistență solicitanților de protecție internațională și care constituie destinatarii principali ai dispoziției menționate exercită, prin definiție, o „activitate organizată”. Prin urmare, chiar dacă domeniul de aplicare al articolului 353/A din Codul penal este limitat la activitățile de organizare în sens strict, această dispoziție este susceptibilă să împiedice activitatea cvasitotalității persoanelor sau a organizațiilor care oferă asistență solicitanților de protecție internațională.
         
      
            40.
         
         
            În al doilea rând, chiar dacă se presupune, astfel cum arată guvernul maghiar, că reglementarea examinată are un domeniu de aplicare redus și consecințe practice neglijabile, în măsura în care aceasta a fost foarte rar aplicată și nu a condus încă la condamnări ale unor organizații sau ale unor persoane și că, prin urmare, nu are niciun efect disuasiv demonstrabil, trebuie să se constate că, potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor are un caracter obiectiv și, în consecință, se consideră că neîndeplinirea obligațiilor care revin statelor membre în temeiul tratatului și al dreptului derivat există, indiferent de amploarea sau de frecvența situațiilor incriminate (
                  24
               ).
         
      
            41.
         
         
            În al treilea rând, contrar argumentului prezentat de guvernul maghiar în ședință, nu se poate considera că comportamentele anterioare inițierii unei proceduri de azil (
                  25
               ) nu privesc „solicitanții de protecție internațională”, în sensul Directivelor 2013/32 și 2013/33. Astfel, întrucât statutul de solicitant de azil este un statut declarativ care există din momentul în care persoana a fost supusă unor persecuții, aceasta poate fi considerată „solicitant de protecție internațională” chiar și atunci când nu a depus încă cererea sa în mod formal. Pe de altă parte, prin argumentul său, guvernul maghiar asimilează în mod eronat înaintarea unei cereri de protecție internațională cu depunerea acesteia. În această privință, trebuie să se constate că, astfel cum a statuat Curtea, o cerere de protecție internațională este considerată că a fost înaintată din momentul în care persoana în cauză și‑a manifestat, la autoritățile naționale competente, voința de a beneficia de protecția internațională, fără ca manifestarea acestei voințe să poată fi supusă vreunei formalități administrative (
                  26
               ). De altfel, ar fi contrar obiectivului Directivei 2013/32, care este acela de a asigura persoanelor care necesită protecție internațională accesul la proceduri de azil sigure și eficiente din punct de vedere juridic, să nu se acorde drepturile garantate de această directivă decât de la depunerea unei cereri de protecție internațională.
         
      
            42.
         
         
            Având în vedere considerațiile care precedă, propunem să se concluzioneze că articolul 353/A din Codul penal poate constitui un obstacol în calea exercitării drepturilor garantate de dreptul Uniunii în materie de asistență acordată solicitanților de protecție internațională.
         
      
      b) Cu privire la eventualele justificări
   
   
            43.
         
         
            În ceea ce privește eventualele justificări ale restricțiilor sus‑menționate, în primul rând, trebuie să se constate că articolul 8 alineatul (2) din Directiva 2013/32 și articolul 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33 prevăd posibilitatea de a justifica limitări ale accesului organizațiilor și al persoanelor care oferă consultanță și consiliere, precum și ale accesului consilierilor juridici și al altor consilieri la solicitanții de protecție internațională, cu condiția ca aceste restricții să fie necesare în mod obiectiv pentru asigurarea securității, a ordinii publice sau a gestionării administrative a punctelor de trecere a frontierei și să nu aibă ca efect restrângerea drastică sau împiedicarea unui astfel de acces.
         
      
            44.
         
         
            În această privință, este suficient să se arate că articolul 353/A din Codul penal nu prevede nicio verificare a criteriilor de necesitate și de proporționalitate. Dimpotrivă, această reglementare, în special coroborată cu articolul 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, împiedică de facto sau, cel puțin, restrânge drastic orice activitate de acordare de asistență solicitanților de protecție internațională efectuată de persoane sau de organizații (
                  27
               ).
         
      
            45.
         
         
            În al doilea rând, trebuie amintit că, deși, în sensul articolului 12 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2013/32, comunicarea cu orice organizație care oferă consultanță juridică sau alt tip de consiliere se efectuează „în conformitate cu [legislația] statului membru respectiv”, această dispoziție nu permite statului membru să repună în discuție și nici să restrângă în mod disproporționat efectivitatea drepturilor pe care aceasta le garantează.
         
      
            46.
         
         
            Considerăm, așadar, că obstacolele pe care reglementarea națională, și anume articolul 353/A din Codul penal, le instituie în calea exercitării drepturilor garantate la articolul 8 alineatul (2), la articolul 12 alineatul (1) litera (c) și la articolul 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și la articolul 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33 nu sunt justificate în sensul acestor din urmă dispoziții.
         
      
            47.
         
         
            Prin urmare, propunem să se admită primul aspect al celui de al doilea motiv invocat de Comisie și să se constate că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (2), al articolului 12 alineatul (1) litera (c) și al articolului 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și al articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33.
         
      
      2. Cu privire la al doilea aspect al celui de al doilea motiv, referitor la articolul 46/F din Legea poliției
   
   
            48.
         
         
            Articolul 46/F din Legea poliției prevede că polițiștii împiedică orice persoană supusă urmăririi penale, printre altele pentru infracțiunea de facilitare a imigrației ilegale prevăzută la articolul 353/A din Codul penal, să intre într‑un perimetru situat la o distanță mai mică de opt kilometri de la frontieră sau de la linia de frontieră care corespunde frontierei externe a teritoriului maghiar sau impun ca această persoană să părăsească această zonă dacă se află în aceasta.
         
      
            49.
         
         
            În opinia noastră, articolul 46/F din Legea poliției, care instituie o interdicție suplimentară împotriva persoanelor sau organizațiilor urmărite pentru infracțiuni în sens strict, sporește în mod incontestabil efectele negative ale dispozițiilor de care este legat acest articol, inclusiv articolul 353/A din Codul penal.
         
      
            50.
         
         
            În aceste condiții, considerăm că, în sine, articolul 46/F din Legea poliției nu ridică probleme de compatibilitate cu dispozițiile relevante ale dreptului Uniunii. Astfel, în opinia noastră, acest articol constituie aplicarea legitimă a unei norme generale potrivit căreia autoritățile de poliție interzic persoanelor bănuite că au săvârșit infracțiuni accesul în locuri „sensibile”, în special în locuri în care aceste persoane sunt bănuite că au săvârșit o infracțiune sau ar putea să o repete.
         
      
            51.
         
         
            În plus, faptul că interdicția vizează persoane doar „bănuite” de săvârșirea unei infracțiuni este, în opinia noastră, conform cu caracterul provizoriu și asiguratoriu al acestei interdicții. De altfel, caracterul proporțional al reglementării menționate decurge din faptul că aceasta se aplică numai persoanelor „supuse urmăririi penale” și că, astfel cum arată guvernul maghiar, pentru exercitarea acțiunii penale, este necesară existența unor bănuieli relativ grave sau întemeiate pe elemente concrete.
         
      
            52.
         
         
            De asemenea, considerăm că Comisia nu invocă argumente care să demonstreze caracterul intrinsec restrictiv al articolului 46/F din Legea poliției, ci se limitează la a sublinia că această dispoziție întărește efectul restrictiv al articolului 353/A din Codul penal.
         
      
            53.
         
         
            Prin urmare, apreciem că, deși articolul 353/A din Codul penal, citit singur sau coroborat cu articolul 46/F din Legea poliției, constituie un obstacol în calea dreptului solicitanților de protecție internațională de a putea consulta organizații, persoane sau consilieri juridici și a dreptului corelativ al acestor organizații, persoane și consilieri de a avea acces la acești solicitanți, aceasta nu este, în schimb, situația în ceea ce privește articolul 46/F din Legea poliției, luat în considerare separat și în raport cu împrejurările cauzei.
         
      
            54.
         
         
            În consecință, considerăm că al doilea aspect al celui de al doilea motiv invocat de Comisie trebuie respins.
         
      
      VI. Cu privire la cheltuielile de judecată
   
   
            55.
         
         
            Conform articolului 138 alineatul (3) prima teză din Regulamentul de procedură al Curții, fiecare parte suportă în principiu propriile cheltuieli de judecată în cazul în care, precum în speță, cade, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere. Totuși, potrivit celei de a doua teze a acestei dispoziții, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Curtea poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.
         
      
            56.
         
         
            În cadrul concluziei propuse, Comisia are în mare măsură câștig de cauză, în timp ce argumentele prezentate de Ungaria nu sunt admise decât în ceea ce privește o mică parte a obiectului litigiului, și anume al doilea aspect al celui de al doilea motiv. Prin urmare, este justificat în speță ca Ungaria să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, patru cincimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisie, în timp ce Comisia va suporta o cincime din propriile cheltuieli de judecată.
         
      
      VII. Concluzie
   
   
            57.
         
         
            Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții:
            
                     –
                  
                  
                     constatarea faptului că Ungaria, pe de o parte, prin instituirea unui nou motiv de inadmisibilitate a cererilor de protecție internațională, pe lângă motivele prevăzute în mod exhaustiv la articolul 33 alineatul (2) din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei dispoziții și, pe de altă parte, prin calificarea drept infracțiune a activității de organizare în scopul de a permite inițierea unei proceduri de azil de către persoane care nu îndeplinesc criteriile pentru acordarea protecției internaționale prevăzute de dreptul național, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 8 alineatul (2), al articolului 12 alineatul (1) litera (c) și al articolului 22 alineatul (1) din Directiva 2013/32, precum și al articolului 10 alineatul (4) din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională;
                  
               
                     –
                  
                  
                     respingerea în rest a acțiunii;
                  
               
                     –
                  
                  
                     obligarea Ungariei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a patru cincimi din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană și obligarea Comisiei la suportarea unei cincimi din propriile cheltuieli de judecată.
                  
               
      (
         1
      )	Limba originală: franceza.
   (
         2
      )	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60).
   (
         3
      )	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO 2013, L 180, p. 96).
   (
         4
      )	C‑564/18, denumită în continuare „Hotărârea Tompa, EU:C:2020:218.
   (
         5
      )	C‑924/19 PPU și C‑925/19 PPU, denumită în continuare „Hotărârea Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, EU:C:2020:367.
   (
         6
      )	JO 2011, L 337, p. 9.
   (
         7
      )	Magyar Közlöny 2007/83.
   (
         8
      )	Magyar Közlöny 2018/97.
   (
         9
      )	Magyar Közlöny 2012/92.
   (
         10
      )	JO 2016, L 77, p. 1.
   (
         11
      )	Magyar Közlöny 1994/41.
   (
         12
      )	Hotărârea Tompa, punctele 29 și 30, precum și jurisprudența citată.
   (
         13
      )	Hotărârea Tompa, punctul 55.
   (
         14
      )	Hotărârea Tompa, punctul 51.
   (
         15
      )	Hotărârea Tompa, punctul 52.
   (
         16
      )	Hotărârea Tompa, punctul 56 și dispozitivul.
   (
         17
      )	Hotărârea Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, punctele 148-165.
   (
         18
      )	A se vedea punctele 5-8 din prezentele concluzii.
   (
         19
      )	Magyar Közlöny 2019/7.
   (
         20
      )	Decizia nr. 3/2019, punctele 79-82.
   (
         21
      )	În orice caz, această apreciere nu s‑ar schimba în ipoteza unei abrogări a articolului 51 alineatul (2) litera f) din Legea privind dreptul de azil, întrucât articolul 353/A din Codul penal vizează printre altele situația unei „persoan[e] care nu este supusă unor persecuții în […] orice altă țară prin care a sosit în Ungaria”, noțiune foarte largă care s‑ar putea aplica efectiv în sensul de a exclude de la protecția internațională orice solicitant care tranzitează (în mod necesar) Serbia.
   (
         22
      )	Directiva Consiliului din 28 noiembrie 2002 de definire a facilitării intrării, tranzitului și șederii neautorizate (JO 2002, L 328, p. 17, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 33).
   (
         23
      )	Decizia nr. 3/2019, punctele 68-71.
   (
         24
      )	A se vedea Hotărârea din 30 ianuarie 2003, Comisia/Danemarca (C‑226/01, EU:C:2003:60, punctul 32 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 28 ianuarie 2020, Comisia/Italia (Directiva privind combaterea întârzierii în efectuarea plăților) (C‑122/18, EU:C:2020:41, punctul 64).
   (
         25
      )	În ședință, guvernul maghiar a precizat că, atunci când menționează „inițierea” procedurii de azil, articolul 353/A din Codul penal se referă la etapa care urmează după depunerea cererii de protecție internațională.
   (
         26
      )	A se vedea Hotărârea din 17 decembrie 2020, Comisia/Ungaria (Primirea solicitanților de protecție internațională) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punctul 97 și jurisprudența citată). Astfel, după cum a arătat avocatul general Pikamäe în concluziile prezentate în această cauză (C‑808/18, EU:C:2020:493, punctele 53 și 68), Directiva 2013/32 stabilește o distincție între, pe de o parte, înaintarea unei cereri de protecție internațională, care nu este decât manifestarea sau exprimarea din partea persoanelor în cauză, fără nicio formalitate administrativă, a temerii de a fi retrimise în țările lor și, pe de altă parte, depunerea unei asemenea cereri.
   (
         27
      )	A se vedea punctele 32-41 din prezentele concluzii.