CELEX: 52013PC0857
Language: it
Date: 2013-12-04
Title: Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO relativa a un quadro di qualità per i tirocini

|
			
		
		
		52013PC0857
		
			Proposta di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO relativa a un quadro di qualità per i tirocini /* COM/2013/0857 final - 2013/0431 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	RELAZIONE
1.           CONTESTO DELLA PROPOSTA
Negli ultimi due decenni i
tirocini sono diventati, per i giovani, un'importante porta di ingresso nel
mercato del lavoro. Promuovere l'occupabilità e la
produttività dei giovani è fondamentale per il loro accesso nel mercato del
lavoro. Per quanto i tirocini rappresentino sempre
più una caratteristica standard dei nostri mercati del lavoro, la loro
diffusione è stata tuttavia accompagnata da crescenti preoccupazioni in merito
ai contenuti dell'apprendimento e alle condizioni di lavoro. Per facilitare
realmente l'accesso all'occupazione, i tirocini devono offrire contenuti di
apprendimento di qualità e condizioni di lavoro adeguate e non dovrebbero
costituire un'alternativa economica a posti di lavoro regolari. 
Nel dicembre 2012 la
Commissione ha presentato il pacchetto sull'occupazione giovanile[1] che ha previsto, tra l'altro, l'avvio della seconda fase di
consultazione delle parti sociali su un quadro di qualità per i tirocini[2] a seguito di ripetuti inviti in tal
senso del Parlamento europeo[3]
e del Consiglio europeo[4].
Come già altri studi e inchieste, le consultazioni della Commissione[5]
sull'argomento hanno evidenziato, per quanto riguarda i tirocini
nell'UE, una serie di problemi riconducibili in particolare a due aspetti:
·        
contenuti di apprendimento insufficienti (ai
tirocinanti viene cioè chiesto di svolgere mansioni di basso livello) e 
·        
condizioni di lavoro inadeguate (orari di lavoro
lunghi, copertura insufficiente per quanto concerne la salute e la sicurezza o
i rischi professionali, retribuzione/indennità nulla o di scarsa entità, status
giuridico poco chiaro, durata prolungata, ecc.). 
Le parti interessate hanno inoltre fatto
notare che una buona parte dei tirocini non retribuiti o scarsamente retribuiti
può dar luogo a un problema di parità di accesso[6]
e determina anche la tendenza a sostituire lavoratori retribuiti con
tirocinanti[7].
Va aggiunto che talvolta ai tirocinanti non viene neppure detto chiaramente se
riceveranno una retribuzione o un'indennità, né vengono loro fornite
informazioni circa aspetti fondamentali delle condizioni di lavoro, come
l'assicurazione malattia e infortuni o le ferie annuali.
Una maggiore trasparenza circa i contenuti di
apprendimento e le condizioni di lavoro propri del tirocinio si tradurrà in una
maggiore efficienza di funzionamento del mercato del lavoro. Secondo l'indagine
Eurobarometro 2013 sui tirocini, sarebbe possibile migliorare la trasparenza
sulle condizioni di lavoro durante il tirocinio negli avvisi di posti vacanti
per tirocinanti e negli annunci di tirocini.
In generale il quadro
normativo e in particolare la rigidità della disciplina normativa variano
notevolmente tra un tipo di tirocinio e l'altro e da uno Stato membro
all'altro. In alcuni Stati membri non esiste una definizione giuridica dei
tirocini. A fronte della
notevole frammentazione attuale del quadro normativo e dell'evidente assenza di
criteri qualitativi d'uso generale, un contributo alla definizione delle
politiche e degli approcci normativi degli Stati membri può venire da una
definizione comune di tirocinio e dei relativi standard minimi. I dati dimostrano, infine, l'estrema esiguità del
numero[8]
di tirocini transnazionali, nonostante i tassi di mobilità molto elevati tra
gli studenti, ad esempio nel quadro del programma Erasmus. Questa può essere
considerata un'importante occasione mancata in termini di riduzione della
disoccupazione giovanile attraverso lo strumento della mobilità: i tirocini
transnazionali potrebbero avere un ruolo chiave nell'aiutare i giovani a
trovare lavoro in un altro Stato membro. Un quadro di
qualità per i tirocini su scala europea aiuterebbe ad affrontare il problema
dello scarso numero di tirocini transnazionali in quanto contribuirebbe
al superamento di uno dei principali ostacoli alla mobilità transfrontaliera,
ossia la mancanza di informazioni in un settore caratterizzato da una grave
frammentazione normativa. La messa a punto di un
quadro di qualità per i tirocini è essenziale anche ai fini
dell'estensione di EURES ai tirocini, secondo quanto richiesto dal Consiglio
europeo nelle conclusioni del giugno 2012[9].
Di fronte a tassi di disoccupazione giovanile
molto elevati in diversi Stati membri e facendo seguito a impegni
precedentemente assunti, la Commissione ha proposto una raccomandazione
sull'istituzione di una garanzia per i giovani[10],
che il Consiglio ha adottato il 22 aprile 2013[11]. "Garantire
che tutti i giovani di età inferiore a 25 anni ricevano un'offerta
qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, apprendistato o
tirocinio entro quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal
sistema d'istruzione formale": è questa la raccomandazione rivolta
agli Stati membri. Ai fini di un'attuazione efficace della raccomandazione sono
essenziali requisiti di qualità per i tirocini. 
In questo quadro, la presente proposta di
raccomandazione del Consiglio mira a fare dei tirocini uno strumento che
agevoli in modo efficiente il passaggio dagli studi al mondo del lavoro,
contribuendo così a una maggiore occupabilità dei giovani. La proposta elenca
orientamenti in grado di garantire contenuti di apprendimento di qualità e
condizioni di lavoro adeguate. Illustra inoltre come la Commissione sosterrà
l'azione degli Stati membri mediante il quadro di finanziamento offerto
dall'UE, lo scambio di buone pratiche e il monitoraggio. Riguarda i tirocini
"nel libero mercato" ("open-market"), ossia i tirocini
concordati tra un tirocinante e un soggetto promotore del tirocinio (impresa,
organizzazione senza scopo di lucro o amministrazione pubblica) senza
l'intervento di terzi e svolti generalmente al termine degli studi e/o nel
quadro della ricerca di un posto di lavoro. La raccomandazione proposta non
riguarda i tirocini che fanno parte di programmi di studio accademico e/o di
formazione professionale, né il tirocinio che fa parte di una formazione
professionale obbligatoria (ad esempio per le professioni di medico,
architetto, ecc.). 
La proposta è accompagnata da una valutazione
di impatto che illustra i risultati delle consultazioni delle parti
interessate, tratta più nel dettaglio le problematiche legate ai tirocini,
discute gli aspetti giuridici e della sussidiarietà e analizza infine le
opzioni possibili per affrontare il problema.
2.           CONSULTAZIONE DELLE PARTI
INTERESSATE E VALUTAZIONI D'IMPATTO
Consultazione
pubblica 
La Commissione si è rivolta a un'ampia gamma
di parti interessate consultandole sui problemi legati ai tirocini e sulle
possibili soluzioni. 
Dalla consultazione pubblica svoltasi tra
aprile e luglio 2012 è emerso che i sindacati, le organizzazioni non
governative, le organizzazioni giovanili, gli istituti di istruzione e la
maggior parte dei singoli rispondenti erano in generale favorevoli
all'iniziativa della Commissione. Pur esprimendo in linea di massima il proprio
sostegno nei confronti dell'iniziativa, le organizzazioni dei datori di lavoro,
le camere di commercio e gli Stati membri hanno spesso fatto allusione alla
necessità di mantenere un quadro sufficientemente flessibile per tener conto
della diversità delle pratiche nazionali. 
La maggior parte di coloro che hanno risposto
si è detta d'accordo con l'analisi della Commissione (contratto scritto di
tirocinio, chiarezza degli obiettivi e dei contenuti di apprendimento[12], durata limitata,
copertura della sicurezza sociale adeguata, ecc.). Le imprese e alcune
organizzazioni dei datori di lavoro hanno sostenuto che le questioni che
attengono alla retribuzione e alla protezione sociale non rientrano tra le
competenze dell'UE.
Consultazione delle parti sociali
Tra ottobre 2012 e febbraio 2013 si è svolta
una consultazione in due fasi delle parti sociali in merito al quadro di
qualità per i tirocini. Le parti sociali hanno ribadito la posizione espressa
nel corso della consultazione pubblica: le organizzazioni sindacali hanno
invocato un'iniziativa più forte, mentre le organizzazioni dei datori di lavoro
hanno espresso le loro preoccupazioni legate ai temi della flessibilità e
dell'onere sulle imprese. Le parti sociali non hanno tuttavia avviato
trattative per giungere a un eventuale accordo a norma dell'articolo 154
del TFUE. 
L'11 giugno 2013 la CES, BusinessEurope,
l'UEAPME e il CEEP hanno presentato un quadro di azioni per l'occupazione
giovanile; si tratta dell'esito dei negoziati che sono stati condotti nell'ambito
del dialogo sociale tenendo presente la volontà della Commissione di presentare
una proposta di raccomandazione del Consiglio su un quadro europeo di qualità
per i tirocini. Le parti sociali intendono compiere ulteriori passi comuni nei
confronti del Consiglio e del Parlamento europeo sulla base della prossima
proposta della Commissione di raccomandazione del Consiglio relativa a un
quadro europeo di qualità per i tirocini.
Piccole e medie imprese (PMI)
Tra marzo e giugno 2013 è stato applicato il
"test PMI" per studiare, dal punto di vista dei datori di lavoro, la
qualità dei tirocini offerti dalle PMI e valutare i costi di adeguamento
derivanti da possibili misure nell'ambito di un quadro di qualità per i
tirocini. In totale, hanno risposto all'indagine 914 PMI. Il test PMI ha messo
in evidenza l'importanza dei tirocini ai fini della creazione di posti di
lavoro nelle PMI: la maggior parte dei soggetti intervistati (71,9%) considera
i tirocini uno strumento di selezione e formazione di futuri dipendenti. Il
test PMI ha inoltre confermato che per la stragrande maggioranza delle PMI (9
su 10) gli elementi di qualità proposti non rappresenterebbero un problema.
Indagine
Eurobarometro sui tirocini
Nel maggio 2013 è stata effettuata un'indagine
Eurobarometro nell'UE-27 e in Croazia per quantificare le preoccupazioni legate
alla qualità dei tirocini. Da questa prima indagine sull'argomento,
rappresentativa a livello dell'UE, è tra l'altro emerso quanto segue:
·        
si è avuta conferma di quanto siano diffusi i
tirocini: il 46% degli intervistati nella fascia di età compresa tra i 18 e i
35 anni ha svolto almeno un tirocinio;
·        
un tirocinio su tre è risultato insoddisfacente
sotto il profilo delle condizioni di lavoro (25% del totale dei tirocini), dei
contenuti di apprendimento (18%) o sotto entrambi i profili;
·        
la mancanza di informazione è uno dei principali
fattori responsabili dell'eccezionalità dei tirocini transnazionali (9% del
totale dei tirocini): il 38% di coloro che sarebbero stati interessati a questa
esperienza ha fatto allusione all'insufficienza delle informazioni sulla
disciplina dei tirocini negli altri Stati membri.
Un'analisi econometrica basata sui risultati
dell'indagine Eurobarometro ha rilevato una correlazione significativa tra la
qualità dei tirocini e gli "esiti occupazionali". In altre parole,
coloro che avevano partecipato a un tirocinio di qualità scadente avevano
successivamente una probabilità nettamente inferiore di trovare un lavoro.
Valutazione d'impatto
La seconda fase della consultazione delle
parti sociali è stata accompagnata da un documento di analisi[13] che tratta i problemi
connessi alla qualità dei tirocini e delinea possibili risposte politiche. 
Nel 2013 il documento è stato sviluppato dando
origine a una valutazione d'impatto[14] vera e
propria, che presenta dati in precedenza non disponibili sul numero e sulla
qualità dei tirocini e nuove prove della correlazione tra la loro qualità e le
prospettive occupazionali. La valutazione
d'impatto individua e analizza le opzioni politiche idonee a incrementare la
quota dei tirocini di qualità: questo risultato può essere ottenuto, in
particolare, mediante l'elaborazione di norme relative alle "migliori
pratiche" e disincentivando i datori di lavoro dall'offrire tirocini di
qualità scadente. L'analisi condotta nella valutazione d'impatto riguarda anche
nuove proposte sulla trasparenza, in modo da consentire ai giovani di
selezionare più facilmente i tirocini sulla base della qualità.
La valutazione d'impatto
esamina, oltre allo scenario di riferimento, quattro opzioni: 
·        
la creazione di un sito web di informazione;
·        
l'istituzione di marchi di qualità volontari;
·        
la proposta di una raccomandazione del Consiglio;
·        
la proposta di una direttiva. 
Secondo le conclusioni
della valutazione d'impatto, una proposta della Commissione di raccomandazione
del Consiglio su un quadro di qualità per i tirocini rappresenterebbe l'opzione
più efficace, efficiente e proporzionata; spetterebbe poi agli Stati membri
attuarla in concreto a livello nazionale e/o recepirla nell'ordinamento
giuridico interno. 
Secondo una tale
raccomandazione gli Stati membri
dovrebbero garantire l'obbligatorietà del contratto scritto di tirocinio, che
dovrebbe contenere informazioni sui seguenti punti: obiettivi formativi del
tirocinio, condizioni di lavoro, corresponsione o non corresponsione di una
retribuzione/indennità, diritti e obblighi in virtù del diritto nazionale e
dell'UE applicabile, durata del tirocinio.
Ulteriori obblighi di trasparenza creerebbero
incentivi per i tirocini di qualità e/o disincentivi per i tirocini di qualità
scadente. 
In base all'opzione di intervento prescelta,
negli avvisi di posti vacanti per tirocinanti andrebbe precisato se si tratta
di un tirocinio retribuito o gratuito e, nel primo caso, andrebbe specificata
l'entità della retribuzione/indennità. Infine i soggetti promotori dei
tirocini sarebbero chiamati a indicare la quota dei tirocinanti cui sia stato
offerto un contratto di lavoro al termine del tirocinio.
3.           ELEMENTI GIURIDICI DELLA
PROPOSTA
Base giuridica
La base giuridica della presente iniziativa è
costituita dagli articoli 153, 166 e 292 del TFUE. In base all'articolo 292 del
TFUE il Consiglio può adottare raccomandazioni su proposta della Commissione
nei settori di competenza dell'UE. 
A norma dell'articolo 153 del TFUE l'Unione
sostiene e completa l'azione degli Stati membri per quanto riguarda, tra
l'altro, le condizioni di lavoro, la sicurezza sociale e la protezione sociale
dei lavoratori, l'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro e
la lotta contro l'esclusione sociale. Conformemente alla giurisprudenza della
Corte di giustizia, i tirocini retribuiti rientrano nel campo di applicazione
dell'articolo 153.
Per coprire anche i
tirocini non retribuiti, è stato previsto, come base giuridica aggiuntiva,
l'articolo 166 del TFUE. Secondo la lettera dell'articolo 166 del TFUE l'Unione
attua una politica di formazione professionale che rafforza ed integra le
azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi
ultimi per quanto riguarda il contenuto e l'organizzazione della formazione
professionale. 
Quindi, a seconda che si
tratti di un tirocinio retribuito o gratuito, si applicherà rispettivamente
l'articolo 153 o 166 del TFUE.
Il disposto dell'articolo 153 del TFUE non si
applica alla retribuzione conformemente a quanto specificamente previsto dal
paragrafo 5 di tale articolo.  Quest'ultima disposizione non impedisce,
tuttavia, di affrontare i problemi legati alla trasparenza della retribuzione,
non osta cioè a che si raccomandi che il contratto scritto di tirocinio
chiarisca se il tirocinio sia a titolo oneroso o gratuito.
Si può fare un'analogia con altri strumenti
legislativi dell'UE, come la direttiva 91/533/CEE relativa all'obbligo del
datore di lavoro di informare il lavoratore delle condizioni applicabili al
contratto o al rapporto di lavoro, che all'articolo 2 recita: 
"1. Il datore di lavoro è tenuto a
comunicare al lavoratore subordinato .... gli elementi essenziali del contratto
o del rapporto di lavoro.
2. L'informazione di cui al ..... riguarda
almeno gli elementi seguenti: 
h) l'importo di base iniziale, altri
elementi costitutivi, nonché periodicità del versamento di retribuzione a cui
ha diritto il lavoratore;"[15].
Il tema della retribuzione, come elemento
della lettera di incarico del datore di lavoro o del contratto, figura
analogamente nella proposta di direttiva sulle condizioni di ingresso e
soggiorno di cittadini di paesi terzi nell'ambito di trasferimenti
intrasocietari[16].
La formazione costituisce
un obiettivo fondamentale delle politiche dell'UE in materia di occupazione e
di istruzione. È inoltre parte integrante della libera circolazione delle
persone, libertà fondamentale sancita dal trattato a norma dell'articolo 45 del
TFUE. Data la dimensione transnazionale dei tirocini, le azioni adottate
singolarmente dagli Stati membri non consentiranno il conseguimento degli
obiettivi dell'iniziativa proposta, che punta al miglioramento generale della
qualità dei tirocini svolti nell'UE.
È infine la Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea a contemplare una serie di diritti e
libertà che possono essere rilevanti ai fini di future misure relative ai
tirocini, in particolare nell'articolo 21 (non discriminazione), nell'articolo
29 (diritto di accesso ai servizi di collocamento), nell'articolo 31
(condizioni di lavoro giuste ed eque) e nell'articolo 32 (divieto del lavoro
minorile e protezione dei giovani sul luogo di lavoro).
Sussidiarietà
Si applica il principio di sussidiarietà in quanto la proposta non
rientra in un settore di competenza esclusiva dell'Unione. 
Nel caso dei tirocini una
soluzione a livello dell'UE presenta una serie di vantaggi: 
1)           gli orientamenti in materia di
qualità, adottati o proposti da vari organismi in diversi Stati membri,
individuano in generale elementi simili, giudicati essenziali per migliorare la
qualità dei tirocini. Ciò fa ritenere che la definizione di norme di qualità
per i tirocini non dovrebbe sostanzialmente variare a seconda delle pratiche
nazionali o delle situazioni locali;
2)           una soluzione a livello di UE
produrrebbe benefici in termini di mobilità dei tirocinanti.  Per i giovani
sarebbe più facile accettare un tirocinio in un altro paese se, grazie
all'esistenza di norme o pratiche standard, potessero chiaramente capire cosa
aspettarsi; 
3)           l'esperienza dimostra che, visti i
problemi di coordinamento, il processo di definizione di norme di qualità
accettate a livello internazionale può essere più rapido se le istituzioni
sovranazionali svolgono un ruolo di sostegno e coordinamento. 
Gli Stati membri potrebbero autonomamente
adottare misure per migliorare la qualità dei tirocini, ma in pratica hanno in
più occasioni invitato la Commissione ad adottare un quadro di qualità per i
tirocini (cfr., tra l'altro, le conclusioni di tre recenti Consigli europei:
dicembre 2012, febbraio 2013 e giugno 2013). 
In una situazione caratterizzata da quadri
normativi tra loro difformi, è utile convenire su ciò che si intende per
tirocinio e su quali ne siano gli standard minimi. Ciò aiuterà gli Stati membri
nella definizione dei rispettivi approcci normativi specifici, attraverso i
quali gli standard proposti sono destinati a diventare operativi. In tal modo l'UE potrebbe concretamente sostenere gli Stati membri
nell'attuazione dell'orientamento 8 per le politiche a favore dell'occupazione
della strategia Europa 2020, secondo cui "per sostenere i giovani, in
particolare quelli disoccupati o non iscritti a corsi d'istruzione o di
formazione, gli Stati membri dovrebbero prendere iniziative ... per aiutarli a
trovare una prima occupazione, esperienza professionale o corsi
post-universitari e opportunità di formazione, compresi gli stage, e dovrebbero
intervenire prontamente quando i giovani restano senza lavoro". Verrebbe
così affrontato uno dei principali ostacoli alla mobilità transfrontaliera,
ossia la mancanza di informazioni in un settore caratterizzato da una grave
frammentazione normativa, e la raccomandazione contribuirebbe al rafforzamento
del sostegno fornito da Erasmus+[17]
e all'ulteriore sviluppo di EURES[18].
Proporzionalità
Lo strumento della
raccomandazione del Consiglio consente di rispettare rigorosamente il principio
di proporzionalità. Gli Stati membri la cui legislazione o la cui prassi
nazionale prevede già gli strumenti di tutela e gli elementi di qualità
proposti non dovranno far nulla. Gli Stati membri saranno inoltre liberi di
valutare l'opportunità di andare al di là del quadro di qualità per i tirocini
oggetto della presente proposta, così da affrontare, in particolare, la
questione della remunerazione minima, tema quest'ultimo che non è trattato nel
quadro di qualità per i tirocini.
4.           INCIDENZA SUL BILANCIO
Non pertinente.
5.           ELEMENTI FACOLTATIVI
Non pertinente.
2013/0431 (NLE)
Proposta di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
relativa a un quadro di qualità per i
tirocini
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, in particolare gli articoli 153, 166 e 292,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)       I giovani sono stati
particolarmente colpiti dalla crisi. Negli ultimi anni i tassi di
disoccupazione giovanile hanno raggiunto picchi storici in diversi Stati
membri, senza che si profili una riduzione a breve termine. Promuovere l'occupabilità
e la produttività dei giovani è fondamentale per il loro accesso nel mercato
del lavoro.
(2)       Un passaggio agevole dal
mondo dell'istruzione a quello del mondo del lavoro è essenziale per migliorare
le prospettive dei giovani sul mercato del lavoro. Per conseguire un tasso di
occupazione del 75% tra le persone di età compresa tra 20 e 64 anni entro il
2020, traguardo che costituisce uno degli obiettivi principali della strategia
Europa 2020, occorre migliorare l'istruzione dei giovani e facilitarne la
transizione verso il mondo del lavoro. L'orientamento 8 per le politiche degli
Stati membri a favore dell'occupazione invita gli Stati membri a prendere
iniziative "per sostenere i giovani, in particolare quelli disoccupati
o non iscritti a corsi d'istruzione o di formazione, .... per aiutarli a
trovare una prima occupazione, esperienza professionale o corsi
post-universitari e opportunità di formazione, compresi gli stage" e a
"intervenire prontamente quando i giovani restano senza lavoro"[19].
(3)       Negli ultimi due decenni i
tirocini sono diventati un'importante porta di ingresso nel mercato del lavoro
per i giovani.
(4)       Se i tirocini, in particolare
quelli ripetuti, vengono utilizzati al posto di regolari rapporti di lavoro,
soprattutto per le posizioni di ingresso generalmente offerte ai giovani, i
costi socioeconomici salgono. Inoltre i tirocini scadenti, in particolare
quelli con scarsi contenuti di apprendimento, non determinano aumenti di
produttività significativi né lanciano segnali positivi. I costi sociali
riguardano anche i tirocini non retribuiti che possono limitare le opportunità
di carriera di coloro che provengono da ambienti svantaggiati.
(5)       È dimostrata l'esistenza di
un rapporto tra la qualità del tirocinio e gli esiti occupazionali. Il valore
del tirocinio ai fini di una più agevole transizione verso il mondo del lavoro
dipende dalla qualità stessa del tirocinio in termini di contenuti di
apprendimento e condizioni di lavoro. I tirocini di qualità apportano benefici
diretti sul fronte della produttività, migliorano il processo di incontro tra
domanda e offerta sul mercato del lavoro e promuovono la mobilità, in
particolare riducendo i costi di ricerca e di incontro tra domanda e offerta
sia per le imprese sia per i giovani.
(6)       La raccomandazione del
Consiglio sull'istituzione di una garanzia per i giovani[20] raccomanda agli Stati
membri di garantire che tutti i giovani di età inferiore a 25 anni ricevano
un'offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi,
apprendistato o tirocinio entro un periodo di quattro mesi dall'inizio della
disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale. 
(7)       Da vari studi e indagini è
emerso che una quota significativa di tirocini presenta problemi di qualità;
ciò è vero soprattutto per i tirocini per i quali manchi un istituto di
istruzione o di formazione direttamente responsabile dei contenuti di
apprendimento e delle condizioni di lavoro (ossia i cosiddetti tirocini
"nel libero mercato"). 
(8)       I dati dimostrano che a una
quota significativa di tirocinanti viene chiesto di svolgere mansioni di basso
livello con contenuti di apprendimento insufficienti. Un tirocinio di qualità
deve offrire contenuti di apprendimento concreti e significativi, in
particolare mediante l'individuazione delle specifiche abilità che devono
essere acquisite, e prevedere la supervisione e il mentoring del tirocinante e
il monitoraggio dei suoi progressi. 
(9)       Sono stati individuati
problemi anche per quanto riguarda le condizioni di lavoro: ad esempio orari di
lavoro lunghi, copertura della sicurezza sociale, rischi per la salute e la
sicurezza o rischi professionali, retribuzione e/o indennità nulla o di scarsa
entità, assenza di chiarezza sulla disciplina giuridica applicabile e durata
prolungata dei tirocini.
(10)     I tirocini sono attualmente
disciplinati in vario modo nell'Unione. La regolamentazione, ove esistente,
comporta elementi di qualità o pratiche di attuazione diversi, mentre la
disciplina dei tirocini manca quasi del tutto in alcuni Stati membri e settori.
Una quota consistente dei soggetti promotori dei tirocini utilizza i
tirocinanti come manodopera a basso costo o addirittura gratuita; ciò è spesso
dovuto all'assenza di un quadro o di uno strumento normativo o alla mancanza di
trasparenza in merito alle condizioni di lavoro e ai contenuti di apprendimento
dei tirocini. 
(11)     Un quadro di qualità per i
tirocini favorirà il miglioramento delle condizioni di lavoro e l'innalzamento
dei contenuti di apprendimento degli stessi. L'elemento principale del quadro
di qualità per i tirocini è dato dalla conclusione di un contratto scritto di
tirocinio che stabilisca obiettivi formativi, condizioni di lavoro adeguate,
diritti e obblighi e una durata ragionevole.
(12)     La mancanza di informazioni è
una delle cause dei tirocini di qualità scadente ed è un problema molto più
diffuso a livello di tirocini che dell'occupazione regolare. Obblighi di
maggiore trasparenza per quanto riguarda gli avvisi di posti vacanti per
tirocinanti o gli annunci di tirocini aiuterebbero a migliorare le condizioni
di lavoro e stimolerebbero la mobilità transfrontaliera.
(13)     Le parti sociali svolgono un
ruolo chiave nell'elaborazione, nell'attuazione e nel monitoraggio delle
politiche e dei programmi di formazione. L'obiettivo della cooperazione tra le
parti sociali e le autorità competenti potrebbe essere quello di fornire ai
giovani informazioni mirate sulle opportunità di carriera disponibili e sui
bisogni di competenze sui mercati del lavoro e anche sui diritti e sulle
responsabilità dei tirocinanti. Le parti sociali possono inoltre contribuire ad
agevolare l'attuazione del quadro di qualità per i tirocini, in particolare
mediante l'elaborazione e la diffusione di modelli di convenzione di tirocinio
semplici e sintetici, che potrebbero essere utilizzati in particolare dalle
microimprese e adattati alle loro specifiche esigenze. Nel "Quadro di
azioni sull'occupazione giovanile" del luglio 2013, le parti sociali
europee hanno preso atto della volontà della Commissione di proporre una raccomandazione
del Consiglio relativa a un quadro di qualità europeo per i tirocini e hanno
annunciato il loro sostegno alle azioni degli Stati membri volte a migliorare
la qualità dei tirocini.
(14)     Una delle sfide consiste
nell'aumentare la mobilità transfrontaliera dei tirocinanti nell'Unione così da
contribuire alla promozione di un autentico mercato del lavoro europeo.
Attualmente la diversità della regolamentazione costituisce un ostacolo allo
sviluppo della mobilità transfrontaliera dei tirocinanti. Inoltre, in alcuni
casi, sono stati constatati in diversi Stati membri di accoglienza ostacoli
amministrativi e giuridici che si frappongono alla mobilità transnazionale dei
tirocinanti. Il quadro di qualità per i tirocini agevolerà l'accesso ai
tirocini transfrontalieri, stabilendo standard e orientamenti utilizzabili come
riferimento.
(15)     L'elaborazione di un quadro di
qualità per i tirocini determinerà maggiore trasparenza. Favorirà inoltre
l'estensione di EURES ai tirocini, facilitando in tal modo la mobilità, e
contribuirà al rafforzamento del sostegno fornito da Erasmus+ alla mobilità dei
tirocinanti.
(16)     I programmi degli Stati membri
che promuovono e offrono tirocini ai giovani possono usufruire del sostegno
finanziario dei Fondi europei. Anche l'iniziativa a favore dell'occupazione
giovanile sosterrà i tirocini nel contesto della Garanzia per i giovani di cui
beneficeranno, in particolare, i giovani delle regioni dell'Unione maggiormente
colpite dalla disoccupazione giovanile e che usufruirà del cofinanziamento ad
opera del Fondo sociale europeo (FSE) nel periodo 2014-2020. Il FSE e
l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile possono essere utilizzati per
aumentare il numero e la qualità dei programmi di tirocinio degli Stati membri,
attraverso una possibile partecipazione ai costi dei tirocini, compresa in
alcuni casi una partecipazione parziale alla retribuzione. Il sostegno può
inoltre essere erogato per finanziare i costi di altre formazioni che i giovani
possono seguire al di fuori del tirocinio, come ad esempio i corsi di lingue.
(17)     La Commissione ha avviato uno
specifico programma di assistenza tecnica del FSE per sostenere gli Stati
membri nell'istituzione di programmi di tirocinio con il contributo finanziario
del FSE. Il programma di assistenza tecnica del FSE fornisce consulenza
strategica, operativa e politica alle autorità nazionali e regionali che stiano
prendendo in esame l'istituzione di nuovi programmi di tirocinio o
l'ammodernamento dei programmi esistenti. 
(18)       Il Consiglio, nella risoluzione sul dialogo strutturato con i giovani
sull'occupazione giovanile del maggio 2011, ha sottolineato: "... è
auspicabile un quadro per la qualità dei tirocini onde garantire il valore
educativo di tale esperienza".
(19)     Le conclusioni del Consiglio
del giugno 2011 "Promuovere l'occupazione giovanile per realizzare gli
obiettivi di Europa 2020" invitavano la Commissione a "fornire
orientamenti sulle condizioni per tirocini di alta qualità mediante un quadro
di qualità per i tirocini"[21].
(20)     Nel giugno 2012 il Parlamento
europeo, con la risoluzione sul tema "Verso una ripresa fonte di
occupazione"[22],
ha invitato la Commissione a presentare quanto prima una "proposta per una
raccomandazione del Consiglio su un quadro di qualità per i tirocini" e a
definire "le norme minime a sostegno dell'offerta e della partecipazione a
opportunità di tirocinio di alta qualità".
(21)     Il Consiglio europeo del
giugno 2012 ha invitato la Commissione a esaminare la possibilità di estendere
il portale EURES ai tirocini[23].
(22)     Le conclusioni del Consiglio
europeo del dicembre 2012 hanno invitato la Commissione "a finalizzare
rapidamente il quadro di qualità per i tirocini".
(23)     Con il pacchetto
sull'occupazione giovanile presentato nel dicembre 2012 la Commissione ha avviato
una consultazione delle parti sociali su un quadro di qualità per i tirocini.
Nelle risposte le parti sociali dell'UE hanno informato la Commissione che non
intendevano avviare negoziati per pervenire a un accordo autonomo a norma
dell'articolo 154 del TFUE[24].

(24)     Il Consiglio europeo del
giugno 2013 ha ribadito: "Il quadro di qualità per i tirocini dovrebbe
essere messo in atto all'inizio del 2014".
(25)     Il quadro di qualità
rappresenta un importante punto di riferimento per stabilire un'offerta di tirocini
qualitativamente valida conformemente a quanto auspicato dalla raccomandazione
del Consiglio che istituisce una garanzia per i giovani.
(26)     Secondo l'Analisi annuale
della crescita 2014[25]
è "essenziale ...  facilitare il passaggio dalla scuola al mondo del
lavoro rendendo in particolare più disponibili tirocini e apprendistati di
qualità".
(27)     Ai fini della presente
raccomandazione, per tirocinio si intende un periodo di pratica lavorativa di
durata limitata, concordato tra un tirocinante e un soggetto promotore del
tirocinio senza il coinvolgimento di soggetti terzi e con una componente di
apprendimento, il cui obiettivo è l'acquisizione di un'esperienza pratica prima
dell'accesso a un'occupazione regolare (tirocini "nel libero mercato").

(28)     La presente raccomandazione
dovrebbe riguardare tutti i tirocini "nel libero mercato", retribuiti
e no.
(29)     La presente raccomandazione
non riguarda i tirocini che rientrano in un curriculum accademico, in un
percorso di istruzione formale o che fanno parte di un corso di formazione
professionale. Non sono oggetto della presente raccomandazione i tirocini i cui
contenuti sono disciplinati dalla legislazione nazionale e il cui completamento
costituisce un requisito per ottenere un titolo di studio universitario o per
accedere a una data professione (ad esempio per le professioni di medico,
architetto, ecc.),
RACCOMANDA AGLI STATI MEMBRI:
(1)                   
di migliorare la qualità dei tirocini "nel
libero mercato", in particolare per quanto riguarda i contenuti di
apprendimento e le condizioni di lavoro, con l'obiettivo di facilitare la
transizione dei giovani dallo studio al lavoro mediante l'adozione
nell'ordinamento o nelle pratiche nazionale dei principi di seguito elencati
relativi a un quadro di qualità per i tirocini;  

Conclusione
di un contratto scritto di tirocinio
(2)                   
di prescrivere che i tirocini si basino su un
contratto scritto concluso prima del tirocinio tra il tirocinante e il soggetto
promotore del tirocinio; 
(3)                   
di garantire che i contratti di tirocinio precisino
gli obiettivi formativi, le condizioni di lavoro, la corresponsione o non
corresponsione di una retribuzione o di un'indennità al tirocinante da parte
del soggetto promotore del tirocinio, i diritti e gli obblighi delle parti in
virtù del diritto nazionale e dell'UE applicabile e la durata del tirocinio,
secondo quanto enunciato nelle raccomandazioni da 4 a 12;

Obiettivi di apprendimento
(4)                   
di promuovere le migliori pratiche per quanto
concerne gli obiettivi di apprendimento in modo da aiutare i giovani ad acquisire
un'esperienza pratica e le competenze pertinenti. Le mansioni assegnate al
tirocinante dovrebbero consentire il conseguimento di tali obiettivi;
(5)                   
di incoraggiare i soggetti promotori dei tirocini a
designare per i tirocinanti un supervisore chiamato a guidarli
nell'espletamento dei compiti loro assegnati e a monitorarne i progressi;

Condizioni di lavoro
(6)                   
di assicurare il rispetto dei diritti dei
tirocinanti previsti dal diritto nazionale e dell'UE applicabile e il rispetto
delle condizioni di lavoro ad essi riconosciute, compresi i limiti alla durata
massima settimanale del lavoro, i periodi minimi di riposo giornaliero e
settimanale e le ferie minime;
(7)                   
di imporre ai soggetti promotori dei tirocini di
chiarire la copertura assicurativa infortuni e malattia e la disciplina delle
assenze per malattia;
(8)                   
di garantire che il contratto di tirocinio
chiarisca se sia prevista una retribuzione e/o un'indennità e, in caso
positivo, ne precisi l'entità;

Diritti e obblighi
(9)                   
di garantire che il contratto di tirocinio stabilisca
i diritti e gli obblighi del tirocinante e del soggetto promotore del tirocinio
e richiami, se del caso, anche la politica seguita dal soggetto promotore del
tirocinio in materia di riservatezza e la titolarità dei diritti di proprietà
intellettuale;
 
Durata ragionevole 
(10)               
di garantire una durata ragionevole dei tirocini
che di regola non superi i sei mesi, salvo nei casi in cui una durata maggiore
sia pienamente giustificata, come ad esempio nel caso dei programmi di
formazione in azienda in vista di un'assunzione o dei tirocini svolti in un
altro Stato membro;
(11)               
di chiarire i casi e le condizioni in cui un
tirocinio può essere prorogato o rinnovato dopo la scadenza del primo contratto
di tirocinio;
(12)               
di promuovere la pratica in base alla quale il
contratto di tirocinio debba precisare che il tirocinante o il soggetto
promotore del tirocinio può risolvere il contratto con un preavviso scritto di
due settimane;

Adeguato riconoscimento dei tirocini
(13)               
di incoraggiare i soggetti promotori dei tirocini a
certificare tramite un attestato o una lettera di referenze le conoscenze, le
abilità e le competenze acquisite durante il tirocinio;

Obblighi di trasparenza
(14)               
di garantire che negli avvisi di posti vacanti per
tirocinanti e negli annunci di tirocini i soggetti promotori dei tirocini
forniscano informazioni sulle condizioni del tirocinio, in particolare
sull'applicabilità o non applicabilità di una retribuzione e/o di un'indennità
e della protezione sociale, e di assicurare che i servizi per l'impiego si
conformino a obblighi di trasparenza e offrano un idoneo orientamento
professionale;

Parti sociali
(15)               
di promuovere il coinvolgimento attivo delle parti
sociali nell'attuazione del quadro di qualità per i tirocini; 
Tirocini transfrontalieri
(16)               
di agevolare la mobilità transfrontaliera dei
tirocinanti nell'Unione europea tra l'altro mediante un più chiaro quadro
giuridico nazionale relativo ai tirocini "nel libero mercato", la
definizione di norme chiare circa l'accoglienza di tirocinanti di altri Stati
membri o l'invio di tirocinanti in altri Stati membri e una riduzione delle
formalità amministrative;
(17)               
di promuovere l'uso della rete EURES allargata e lo
scambio di informazioni sui tirocini attraverso il portale EURES e di
sollecitare i servizi per l'impiego a caricare sul portale EURES gli avvisi di
posti vacanti per tirocinanti;

Uso dei Fondi strutturali e d'investimento europei
(18)               
di utilizzare i Fondi strutturali e d'investimento
europei, ossia il Fondo sociale europeo e il Fondo europeo di sviluppo
regionale, nel prossimo periodo di programmazione 2014-2020 e l'iniziativa a
favore dell'occupazione giovanile, se del caso, per aumentare il numero dei
tirocini e innalzarne la qualità, anche attraverso partenariati efficaci con
tutte le parti interessate;

Attuazione del quadro di qualità per i tirocini
(19)               
di attuare il quadro di qualità per i tirocini
quanto prima e comunque entro la fine del 2014; 
(20)               
di individuare l'autorità pubblica responsabile di
tale attuazione e comunicare alla Commissione le modalità di attuazione del quadro
di qualità per i tirocini;
(21)               
di promuovere il coinvolgimento attivo dei servizi
per l'impiego, degli istituti di istruzione e dei soggetti erogatori di
formazione nell'attuazione del quadro di qualità per i tirocini;

PRENDE ATTO CHE LA COMMISSIONE INTENDE:   

(22)               
promuovere una stretta cooperazione con gli Stati
membri, le parti sociali e altre parti interessate ai fini di una rapida
attuazione della presente raccomandazione;
(23)               
seguire l'attuazione del quadro di qualità per i
tirocini in applicazione della presente raccomandazione e analizzare gli
effetti delle politiche in essere;
(24)               
riferire in merito ai progressi compiuti
nell'attuare la presente raccomandazione sulla base delle informazioni fornite dagli Stati membri;
(25)               
collaborare con gli Stati membri, le parti sociali,
i servizi per l'impiego e le organizzazioni dei giovani e dei tirocinanti per
la promozione della presente raccomandazione;
(26)               
incoraggiare e sostenere gli Stati membri, anche
mediante la promozione dello scambio reciproco delle migliori pratiche, affinché
si avvalgano del Fondo sociale europeo e del Fondo europeo di sviluppo
regionale o di altri Fondi europei per il periodo di programmazione 2014-2020
per aumentare il numero dei tirocini e innalzarne la qualità;
(27)               
continuare ad adoperarsi per incrementare l'offerta
di tirocini transnazionali nel quadro del programma Erasmus+;
(28)               
adoperarsi, insieme agli Stati membri, per
l'inclusione dei tirocini in EURES e istituire un'apposita pagina web sui
quadri giuridici nazionali relativi ai tirocini.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               COM(2012) 727 final del 5.12.2012.
[2]               COM(2012) 728 final del 5.12.2012.
[3]               PE 2009/2221(INI) del 6.7.2010 e risoluzione
2012/2647(RSP).
[4]               Conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2012, del
febbraio 2013 e del giugno 2013.
[5]               Documento di lavoro dei servizi della Commissione
SWD(2012) 407 final del 5.12.2012.
[6]               La Low Pay Commission del Regno Unito, nella relazione
2011 sul salario minimo nazionale, afferma che il tirocinio sta di fatto
diventando, in un numero sempre crescente di casi, un presupposto per l'accesso
all'occupazione. 
[7]               Nella sua relazione 2013, la Low Pay Commission del
Regno Unito segnala "la pratica diffusa della non corresponsione del
salario minimo per incarichi verosimilmente lavorativi". 
[8]               Dall'indagine Eurobarometro 2013 è emerso che solo il 9%
dei tirocini si è svolto all'estero.
[9]               http://register.consilium.europa.eu/pdf/it/12/st00/st00076.it12.pdf.
[10]             COM(2012) 729 final del 5.12.2012.
[11]             Raccomandazione 2013/C/120/01 del Consiglio, del 22.4.2013,
sull'istituzione di una garanzia per i giovani.
[12]             Tra i "contenuti dell'apprendimento" possono tra
l'altro rientrare: la formazione d'ingresso, una spiegazione/descrizione chiara
del lavoro dell'organizzazione e delle problematiche specifiche del settore, la
nomina di un mentor incaricato di seguire il lavoro del tirocinante e di
fornire orientamenti.
[13]             Documento di lavoro dei servizi della Commissione
SWD(2012) 407 final del 5.12.2012.
[14]             Documento di lavoro dei servizi della Commissione
SWD(2013) 495 final del 4.12.2013.
[15]             L'articolo 3 della stessa direttiva stabilisce che tale
informazione sia fornita per iscritto al lavoratore non oltre due mesi
dall'inizio del suo lavoro.
[16]             COM(2010) 378 definitivo del 13.7.2010.
[17]             Dal 1º gennaio 2014 Erasmus+ diventerà il nuovo programma
per l'istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport finanziato dall'UE.
Erasmus+ disporrà di una nuova struttura più snella, che riunirà gli attuali
programmi di finanziamento esistenti nel settore, tra cui il programma nel campo
dell'apprendimento permanente (Comenius, Leonardo, Erasmus, Grundtvig e i
programmi trasversali), Gioventù in azione, il programma Jean Monnet, Tempus ed
Erasmus Mundus.
[18]             EURES è una rete di cooperazione tra la Commissione
europea e i servizi pubblici per l'impiego degli Stati membri. Il portale EURES
fornisce ai lavoratori, ai datori di lavoro e ai futuri tirocinanti e soggetti
promotori dei tirocini informazioni sulle opportunità di lavoro, di tirocini e
di studio in tutta Europa.
[19]             Decisione 2010/707/UE del Consiglio, del 21 ottobre 2010,
sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore
dell'occupazione.
[20]             Raccomandazione 2013/C/120/01 del Consiglio, del
22.4.2013, sull'istituzione di una garanzia per i giovani.
[21]             Conclusioni del Consiglio "Promuovere l'occupazione
giovanile per realizzare gli obiettivi di Europa 2020" (doc. n. 11838/11
del 17.6.2011).
[22]             Risoluzione 2012/2647(RSP).
[23]             EUCO 76/12 del 28-29 giugno 2012.
[24]             COM(2012) 727 final dell'11.12.2012.
[25]             COM(2013) 800 final del 13.11.2013.