CELEX: 62012CC0327
Language: fi
Date: 2013-09-05 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Cruz Villalón 5 päivänä syyskuuta 2013. # Ministero dello Sviluppo economico ja Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture vastaan SOA Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione SpA. # Ennakkoratkaisupyyntö: Consiglio di Stato - Italia. # SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artikla - Julkiset yritykset ja yritykset, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia - Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja - Käsitteet - Laitokset, jotka vastaavat julkisia rakennusurakoita tekeviä yrityksiä koskevien lakisääteisten edellytysten täyttymisen tarkistamisesta ja varmentamisesta - SEUT 49 artikla - Sijoittautumisvapaus - Rajoitus - Oikeuttaminen - Palvelujen vastaanottajien suojeleminen - Varmentamispalvelujen asema. # Asia C-327/12.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      5 päivänä syyskuuta 2013 (
            1
         )
      
         Asia C‑327/12
      
      
         Ministero dello Sviluppo Economico
      
      
         Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture
      
      
         vastaan
      
      
         SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA
      
      
         (Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (Italia))
      
      ”Yksityiset yhtiöt, jotka vastaavat julkisista rakennusurakoista tarjouksia tekeviä yrityksiä koskevien lakisääteisten edellytysten täyttymisen tarkistamisesta ja varmentamisesta — Hallituksen vahvistamat pakolliset vähimmäismaksut — SEUT 106 artikla — Kilpailusäännöt — Yrityksen käsite — Erityis- tai yksinoikeuksien käsite — Sijoittautumisvapaus — SEUT 49 artikla — Perustelut”
      
               1. 
            
            
               Consiglio di Stato esittää ennakkoratkaisukysymyksessä epäilyksensä siitä, onko Italian pakollisten vähimmäismaksujen lakisääteinen järjestelmä, jota sovelletaan niin kutsuttuihin varmentamislaitoksiin, joilla on valtuudet myöntää soveltuvuustodistuksia yrityksille, jotka haluavat osallistua julkisten rakennusurakoiden hankintamenettelyihin, unionin oikeuden mukainen.
            
         
               2. 
            
            
               Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on jälleen mahdollisuus antaa ratkaisu kansallisesta pakollisesta maksujärjestelmästä, vaikkakin uudenlaisessa asiayhteydessä. Jo asiassa Arduino (
                     2
                  ) sillä oli tilaisuus tutkia asianajajan ammattiin sovellettavaa Italian pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmää kilpailusääntöjen valossa (SEUT 101 ja SEUT 106 artikla). Myöhemmin unionin tuomioistuin sai asiassa Cipolla ym. (
                     3
                  ) tilaisuuden arvioida näitä sääntöjä uudelleen, tosin palvelujen tarjoamisen vapauden näkökulmasta (SEUT 54 artikla). Nyt käsiteltävä asia koskee kuitenkin kilpailuun perustuvilla markkinoilla toimivia osittain julkisia elimiä, joiden tehtävänä on myöntää todistuksia, joilla on huomattava oikeudellinen ja taloudellinen arvo, mitkä seikat jo sinänsä määrittelevät asian erityisen luonteen.
            
         
         I Asiaa koskevat oikeussäännöt
      
      A Unionin oikeus
      
      
               3.
            
            
               Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2004/18/EY 52 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat perustaa yksityis- tai julkisoikeudellisia varmentamislaitoksia.
               ”52 artikla
               
               
                  Hyväksyttyjen taloudellisten toimijoiden viralliset luettelot ja yksityis- tai julkisoikeudellisten varmentamislaitosten suorittama varmentaminen
               
               1.   Jäsenvaltiot voivat perustaa joko virallisia luetteloja hyväksytyistä urakoitsijoista, tavarantoimittajista tai palvelujen suorittajista tai suorittaa varmentamisen yksityis- tai julkisoikeudellisten laitosten välityksellä.
               Jäsenvaltioiden on mukautettava luetteloihin merkitsemistä koskevat ehdot sekä varmentamislaitosten todistusten antamisen ehdot 45 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan a–d ja g alakohdan, 46 artiklan, 47 artiklan 1, 4 ja 5 kohdan, 48 artiklan 1, 2, 5 ja 6 kohdan sekä 49 artiklan ja tarvittaessa 50 artiklan säännöksiin.
               Jäsenvaltioiden on myös mukautettava ne 47 artiklan 2 kohdan ja 48 artiklan 3 kohdan säännöksiin niiden luetteloihin merkintää koskevien hakemusten osalta, joita esittävät taloudelliset toimijat, jotka kuuluvat konserniin ja käyttävät konsernin muiden yhtiöiden näiden käyttöön asettamia keinoja. Kyseisten toimijoiden on tässä tapauksessa osoitettava virallisen luettelon laativalle viranomaiselle, että nämä keinot ovat niiden käytettävissä taloudellisen toimijan viralliseen luetteloon merkitsemistä koskevan todistuksen koko voimassaolon ajan ja että nämä yhtiöt täyttävät koko tänä aikana toisessa alakohdassa mainittujen artiklojen mukaiset laadulliset valintavaatimukset, joita toimijat käyttävät hyväkseen luetteloon merkitsemistä varten.
               2.   Virallisiin luetteloihin merkityt taloudelliset toimijat tai taloudelliset toimijat, joilla on todistus, voivat kunkin hankintasopimuksen osalta toimittaa hankintaviranomaisille toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisen varmentamiselimen antaman todistuksen luetteloon merkitsemisestä. Todistuksessa on mainittava ne asiakirjat, joiden perusteella taloudellinen toimija on merkitty luetteloon, sekä luokka, johon ne on luettelossa sijoitettu.
               3.   Muiden jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten on hyväksyttävä todistettu toimivaltaisten laitosten todentama merkintä virallisiin luetteloihin tai varmentamislaitoksen antama todistus osoitukseksi taloudellisen toimijan soveltuvuudesta ainoastaan siltä osin kuin 45 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdan a–d ja g alakohdassa, 46 artiklassa, 47 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa sekä 48 artiklan 2 kohdan a alakohdan i alakohdassa ja b, e, g ja h alakohdassa urakoitsijoiden osalta, 2 kohdan a alakohdan ii alakohdassa ja b, c, d ja j alakohdassa tavarantoimittajien osalta sekä 2 kohdan a alakohdan ii alakohdassa ja c–i alakohdassa palvelujen suorittajien osalta säädetään.
               4.   Virallisiin luetteloihin tehdyn merkinnän tai todistuksen mukaisia tietoja ei perusteetta saa kyseenalaistaa. Taloudelliselta toimijalta voidaan kunkin hankintasopimuksen tarjoamisen yhteydessä vaatia lisätodistus sosiaaliturvamaksujen ja verojen maksamisesta.
               Muiden jäsenvaltioiden hankintaviranomaiset saavat soveltaa 3 kohtaa ja tämän kohdan ensimmäistä alakohtaa ainoastaan niihin taloudellisiin toimijoihin, jotka ovat sijoittautuneet virallista luetteloa pitävään jäsenvaltioon.
               5.   Merkittäessä muista jäsenvaltioista olevia taloudellisia toimijoita viralliseen luetteloon tai 1 kohdassa tarkoitettujen laitosten varmentaessa kyseisiä toimijoita niiltä ei saa vaatia muita kuin kotimaisilta taloudellisilta toimijoilta vaadittavia todisteita tai ilmoituksia, eikä missään tapauksessa muita kuin niitä, joita tarkoitetaan 45–49 artiklassa ja tarvittaessa 50 artiklassa.
               Muiden jäsenvaltioiden taloudellisilta toimijoilta ei kuitenkaan saa vaatia kyseistä luetteloon merkitsemistä tai todistusta edellytyksenä niiden julkiseen hankintasopimukseen osallistumiselle. Hankintaviranomaisten on hyväksyttävä muissa jäsenvaltioissa olevien laitosten antamat vastaavat todistukset. Niiden on myös hyväksyttävä muita vastaavia todistamiskeinoja.
               – –
               7.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut varmentamislaitokset ovat eurooppalaisten varmentamisstandardien mukaisia laitoksia.
               – –”
            
         B Kansallinen oikeus
      
      
               4.
            
            
               Julkisia rakennusurakoita koskevan Italian lainsäädännön uudistamisesta 11.2.1994 annetussa laissa nro 109 otettiin käyttöön niin kutsuttu yhtenäinen hyväksymisjärjestelmä, jota on sovellettava kaikkiin yrityksiin, jotka haluavat osallistua yli 150000 euron arvoisia julkisia rakennusurakoita koskevaan hankintamenettelyyn. Lainsäädännössä edellytetään direktiivin 2004/18 52 artiklassa jäsenvaltioille annetun mahdollisuuden mukaisesti, että kyseisten yritysten on saatava teknisten ja taloudellisten vähimmäisedellytysten täyttymisen osoittava todistus, jonka myöntäminen on yksinomaan varmentamislaitosten tehtävä.
            
         
               5.
            
            
               25.1.2000 annetun ja 5.10.2010 annetulla presidentin asetuksella nro 207 uudistetun ja täydennetyn presidentin asetuksen nro 34 nojalla on selvää, että varmentamislaitokset ovat yksityisoikeudellisia osakeyhtiöitä, jotka voivat toimia markkinoilla julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten valvontaviranomaisen luvalla. Edellä mainituissa säädöksissä luetellaan varmentamislaitoksia koskevat lupaedellytykset sekä itsenäisyyttä ja riippumattomuutta koskevat kriteerit, joita niiden on toiminnassaan noudatettava. Varmentamislaitosten yhtiötoiminnan yksinomaisena tarkoituksena on todistusten myöntäminen julkisia rakennusurakoita koskeviin hankintamenettelyihin osallistuville yrityksille.
            
         
               6.
            
            
               Edellä mainitun asetuksen nro 207 70 §:n 4 ja 5 momentissa säädetään seuraavat varmentamislaitosten maksuihin liittyvät säännöt:
               ”4.   Hyväksymistodistuksista tai niiden uusimisesta sekä kaikista täydentävistä tarkistus- tai muutostoimenpiteistä on maksettava määrätty hinta niiden yleisten tai erityisten luokkien, joille hyväksyntää haetaan, kokonaisarvon ja määrän perusteella liitteessä C olevassa I osassa esitettyjen kaavioiden mukaisesti. Pysyvien ryhmittymien varmentamislaitokselle kustakin toiminnasta maksettavaa hintaa alennetaan 50 prosenttia; niiden yritysten osalta, jotka ovat saaneet todistuksen luokkaan II liittyvissä hankintamenettelyissä, varmentamislaitokselle kustakin toiminnasta maksettavaa hintaa alennetaan 20 prosenttia.
               5.   Asetuksen 4 momentin mukaisesti säädettyjä määriä pidetään suoritettuun palveluun liittyvinä vähimmäishintoina. Maksettava määrä saa olla enintään kaksinkertainen asetuksen 4 momentissa säädettyjen edellytysten mukaisesti vahvistettuun hintaan nähden. Kaikki tämän momentin vastaiset sopimukset ovat pätemättömiä.– –”
            
         
               7.
            
            
               Edellä mainitussa asetuksessa nro 207 säädetään myös perushinnan laskentatapa siten, että hinnat vaihtelevat sen tai niiden julkisia rakennusurakoita koskevan sopimuksen tai koskevien sopimusten arvon mukaan, johon tai joihin hyväksyntää hakeva yritys osallistuu, samoin kuin niiden tarjouskilpailujen määrän mukaan, joihin se aikoo ottaa osaa. Tätä varten julkiset rakennusurakat jaotellaan luokkiin ja edelleen alaluokkiin, jotta kunkintyyppinen menettely vastaisi niitä seikkoja, jotka varmentamislaitoksen on tutkittava.
            
         
               8.
            
            
               Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Italiassa toimii nykyään kolmisenkymmentä varmentamislaitosta, jotka kilpailevat keskenään alan markkinoilla.
            
         
         II Tosiseikat ja pääasian käsittelyn vaiheet
      
      
               9.
            
            
               Ammatin harjoittamiseen liittyvistä pakollisten vähimmäismaksujen poistamisesta annetun asetuksen (decreto-legge) nro 223/2006 (josta käytetään myös nimitystä Bersani-asetus) voimaantulon jälkeen Italian viranomainen totesi kahdessa päätöksessä, joista toisen teki Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori ja toisen Ministerio dello Sviluppo Economico, ettei edellä mainittua asetusta voitu soveltaa varmentamislaitosten (eli SOA-nimisten laitosten) tarjoamiin palveluihin.
            
         
               10.
            
            
               SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA (jäljempänä SOA Nazionale) nosti molemmista päätöksistä kanteen Tribunale amministrativo regionale del Lazioon. Vastaajina olevia viranomaisia tukivat väliintulijoina SOA Cqop ja Associazione Unionsoa.
            
         
               11.
            
            
               Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantajana ensimmäisessä oikeusasteessa ollut SOA Nazionale on parhaillaan selvitystilassa.
            
         
               12.
            
            
               Tribunale amministrativo regionale del Lazio hyväksyi 18.5.2011 edellä mainitun hallinto-oikeudellisen kanteen ja totesi, että asetusta nro 223/2006 sovelletaan varmentamislaitosten tarjoamiin palveluihin.
            
         
               13.
            
            
               Sekä kumotun päätöksen laatineet Ministero dello Sviluppo Economico ja Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture että pääasian väliintulijat valittivat ensimmäisen oikeusasteen tuomiosta Consiglio di Statoon.
            
         
               14.
            
            
               Consiglio di Stato päätti 6.3.2012 tekemällään päätöksellä esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen. Päätöksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ratkaisi osan valituksesta ja keskeytti sen loppuosan käsittelyn odotettaessa unionin tuomioistuimen vastausta sen esittämään kysymykseen siitä, onko 25.1.2000 annetussa presidentin asetuksessa nro 34 ja 5.10.2010 annetussa presidentin asetuksessa nro 207 säädetty pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä unionin oikeuden mukainen.
            
         
         III Ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
      
      
               15.
            
            
               Unionin tuomioistuimen kirjaamoon saapui 10.7.2012 Consiglio di Staton esittämä ennakkoratkaisupyyntö, ja ennakkoratkaisukysymys on seuraavanlainen:
               ”Ovatko kilpailua koskevat yhteisön periaatteet ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101, 102 ja 106 artikla esteenä 25.1.2000 annetussa presidentin asetuksessa nro 34 ja 5.10.2010 annetussa presidentin asetuksessa nro 207 varmentamislaitosten (SOA) harjoittamalle todistusten myöntämistoiminnalle säädettyjen maksujen soveltamiselle?”
            
         
               16.
            
            
               Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet SOA Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione SpA, SOA Cqop, Associazione Unionsoa, Italian tasavalta ja Euroopan komissio.
            
         
               17.
            
            
               Edellä mainitut väliintulijat esittivät suullisia huomautuksia 16.5.2013 pidetyssä istunnossa.
            
         
         IV Tutkittavaksi ottaminen
      
      
               18.
            
            
               Unionsoa väittää, ettei ennakkoratkaisukysymystä voida ottaa tutkittavaksi, koska se on hypoteettinen. Koska SOA Nazionale on parhaillaan selvitystilassa, on Unionsoan mielestä perusteltua pohtia unionin tuomioistuimen mahdollisen ennakkoratkaisun käytännön vaikutuksia Consiglio di Statossa vireillä olevaan asiaan. SOA Nazionale väittää tätä perustetta vastaan, että unionin tuomioistuimen päätös on joka tapauksessa edelleen tarpeellinen vahingonkorvauskanteen nostamiseksi tulevaisuudessa.
            
         
               19.
            
            
               Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi perustellusti jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. (
                     4
                  )
            
         
               20.
            
            
               Näin ei kuitenkaan ole Consiglio di Staton käsittelemässä asiassa, sillä kuten SOA Nazionale on itse todennut, unionin tuomioistuimen antama vastaus kohdistuu sen mahdollisesta vaikutuksesta riippumatta myös SOA Nazionalen tulevaan tilanteeseen, jos vahingonkorvauskanne nostetaan. Tästä syystä katson, ettei pääasiaa voida pitää hypoteettisena ja että menettely on riittävästi yhteydessä pääasian tosiseikkoihin ja kohteeseen. Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimen on mielestäni otettava ennakkoratkaisukysymys tutkittavaksi.
            
         
         V Pääasia
      
      A Alustavat toteamukset
      
      
               21.
            
            
               Consiglio di Stato tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko varmentamislaitoksiin sovellettava Italian pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä sisämarkkinoiden kilpailusääntöjä koskevien SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklan määräysten mukainen. Komissio on kuitenkin sekä kirjallisissa että suullisissa huomautuksissaan väittänyt, ettei vetoaminen mainittuihin määräyksiin ole asianmukaista, ja esittänyt sitä vastoin, että riitautettua kansallista lainsäädäntöä arvioitaisiin sijoittautumisvapauden perusteella. Jäljempänä esittämistäni syistä komission mainitsemalle periaatteelliselle kannalle on olemassa vahvat perusteet. Unionin tuomioistuin on nimittäin kirjelmässään aiheellisesti kehottanut ennakkoratkaisumenettelyn väliintulijoita ottamaan istunnossa kantaa siihen, ovatko riitautetut säädökset SEUT 49 artiklan mukaisia.
            
         
               22.
            
            
               Kuten jäljempänä selvennän, yhdyn komission puolustamaan väitteeseen. Tämä tarkoittaa, että ennakkoratkaisukysymystä on mielestäni muotoiltava jossain määrin uudelleen. Tutkin aluksi SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklan sovellettavuutta Consiglio di Staton ehdotuksen mukaisesti. Osoitettuani, ettei näillä määräyksillä ole merkitystä nyt käsiteltävän asian ratkaisemisessa, käsittelen pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmää SEUT 49 artiklaan sisältyvän sijoittautumisvapauden valossa. Se, että osapuolilla on ollut unionin tuomioistuimen kehotuksesta tilaisuus ottaa istunnossa kantaa tähän jälkimmäiseen kohtaan, mahdollistaa asian tutkimisen siten, ettei kontradiktorisen periaatteen noudattaminen vaarannu.
            
         B Pakolliset vähimmäismaksut ja SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artikla
      
      
               23.
            
            
               Consiglio di Stato katsoo, että varmentamislaitokset ovat SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklassa tarkoitettuja yrityksiä. Tästä lähtökohdasta käsin Consiglio di Stato katsoo tarpeelliseksi selvittää, onko kyseisillä yrityksillä erityis- tai yksinoikeuksia, ja jos on, missä määrin pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmällä rikotaan SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklaa yhdessä luettuina.
            
         
               24.
            
            
               Tässä kohdassa väliintulijat ovat puolustaneet vastakkaisia näkemyksiä. Unionsoa, Cqop ja Italian hallitus katsovat tietyin vivahde-eroin yhtäältä, että varmentamislaitokset ovat tosiasiallisesti yrityksiä, joilla on erityis- tai yksinoikeuksia ja joiden pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmää voidaan perustella palvelun riippumattomuuden ja laadun takaamisella. SOA Nazionale päätyy toisaalta päinvastaiseen johtopäätökseen, vaikka se myöntääkin SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklan merkityksellisyyden. Sen mukaan palvelun riippumattomuuden ja laadun periaate taataan varmentamislaitoksiin sovellettavilla säännöillä, joihin sisältyy tiukka seuraamusjärjestelmä. SOA Nazionalen mielestä mainitut säännöt ovat sellaisenaan riittäviä takaamaan palvelun riippumattomuuden ja laadun.
            
         
               25.
            
            
               Euroopan komissio on tarkastellut ongelmaa hyvin erilaisesta näkökulmasta. Se katsoo, ettei SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklaa sovelleta nyt käsiteltävään menettelyyn, koska kyse on valtion lainsäädäntötoimista (asetuksella hyväksytty pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä). Euroopan komissio väittää, että tässä tapauksessa asian kannalta merkityksellinen määräys on SEUT 49 artikla, jossa taataan sijoittautumisvapaus.
            
         
               26.
            
            
               Myös se seikka, että varmentamislaitokset hoitavat julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä, on käynyt kauttaaltaan ilmi kaikkien väliintulijoiden kirjelmistä ja suullisista lausumista, joskin toisinaan eri näkökohtien käsittelyn yhteydessä. Unionsoan, Cqop:n ja Italian hallituksen mukaan tämä aikaisemmin valtion hoitama todistusten myöntämistoiminta osoittaa, että kyseisillä yrityksillä on erityis- tai yksinoikeuksia, millä puolestaan voidaan perustella riitautettujen säädösten lainmukaisuus, kun taas komission ja SOA Nazionalen mukaan tämä seikka ei vaikuta asian ratkaisuun tulkittaessa SEUT 106 tai SEUT 49 artiklaa.
            
         
               27.
            
            
               On totta, että SEUT 106 artikla luettuna yhdessä SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan kanssa antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden antaa tiettyjen yritysten suoritettavaksi tehtävän, joka voi lähtökohtaisesti vaikuttaa markkinoiden toimintaan. Edellytykset, joiden mukaisesti jäsenvaltiot voivat sopia tällaisista toimenpiteistä, ovat kuitenkin erittäin tiukat, ja näitä toimenpiteitä on arvioitava suhteellisuusperiaatteen valossa. Käsiteltävässä asiassa SEUT 106 artiklassa määrätyn erityisjärjestelyn soveltamisedellytykset eivät mielestäni täyty, joten riitautetun toimenpiteen oikeasuhteisuutta ei ole tarpeen tutkia.
            
         
               28.
            
            
               Jotta voidaan arvioida kansallisen toimenpiteen yhteensopivuutta SEUT 106 artiklan kanssa luettuna yhdessä joko SEUT 101 artiklan tai SEUT 102 artiklan kanssa, on välttämätöntä, että toimenpiteen edunsaaja on yritys ja että sillä on erityis- tai yksinoikeuksia. Tämä on lähtökohtana arvioitaessa edellä mainittujen määräysten sovellettavuutta valtion toimintaan.
            
         
               29.
            
            
               On kiistatonta, että varmentamislaitokset ovat nykyisessä muodossaan SEUT 106 artiklassa tarkoitettuja yrityksiä. Unionin tuomioistuimen laajassa oikeuskäytännössä on vahvistettu oikeaksi tämä lähtökohta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi jo 1990-luvulla asiassa Höfner ja Elser antamassaan tuomiossa, että yrityksen käsitteeseen kuuluvat ”kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta”. (
                     5
                  ) Se totesi myös että ”taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla”. (
                     6
                  )
            
         
               30.
            
            
               Se, että yritys hoitaa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä, ei välttämättä tarkoita, ettei SEUT 106 artiklaa sovelleta. Jos toiminta edellyttää aktiivista osallistumista markkinoille, joilla tarjotaan tuotteita tai palveluja, joista yritys saa suoraan tai epäsuorasti tuottoa, on katsottava, että yritys kuuluu SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklan soveltamisalaan. (
                     7
                  )
            
         
               31.
            
            
               Juuri tästä on kyse varmentamislaitoksissa, jotka ovat voittoa tavoittelevia yksityisiä yrityksiä, joiden tehtävänä on tarjota teknistä varmentamista koskevia palveluja korvausta vastaan. Se, että varmentamiseen sisältyy laillisuusolettama, joka vaikuttaa suoraan julkisiin tarjouskilpailumenettelyihin, ei mitenkään muuta sitä seikkaa, että varmentamislaitokset ovat taloudellisia toimijoita kilpailuun perustuvilla markkinoilla. Siksi katson, että oikeuskäytännön mukaiset edellytykset, joiden mukaan jotakin yksikköä voidaan pitää SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklassa tarkoitettuna yrityksenä, täyttyvät selvästi.
            
         
               32.
            
            
               Valtion myöntämiä erityis- tai yksinoikeuksia koskeva toinen edellytys voi tuottaa suurempia ongelmia. Oikeuskäytännössä näitä oikeuksia ei ole määritelty aivan yksiselitteisesti, mutta niiden pääpiirteet on jo rajattu riittävän tarkasti. Asiassa Ambulanz Glöckner (
                     8
                  ) unionin tuomioistuin katsoi julkisasiamies Jacobsin antamassa ratkaisuehdotuksessa ehdotetun linjan mukaisesti, että erityis- tai yksinoikeuksia ovat ne lainsäädäntötoimet, joilla ”myönnetään – – [suoja] rajoitetulle määrälle yrityksiä [ja jotka ovat] omiaan vaikuttamaan olennaisesti muiden yritysten kykyyn harjoittaa kyseistä taloudellista toimintaa samalla alueella olennaisesti samankaltaisilla ehdoilla”.
            
         
               33.
            
            
               Tämä erityis- ja yksinoikeuksien määritelmä vastaa oikeuskäytännössä havaittavaa kehitystä. (
                     9
                  ) Yleisen periaatteen mukaan oikeudet on myönnettävä aineellisella lainsäädäntötoimella, jolle on näin ollen ominaista tietty juhlavuus ja pysyvyys. Lisäksi näiden oikeuksien on joiltakin osin oltava etuoikeuksia, toisin sanoen niiden on asetettava tietyt toimijat sellaiseen asemaan, että ne saavat kilpailuetua muihin nähden. Edun saaminen voi olla seurausta oikeuden myöntämisestä rajatusti useille toimijoille, jolloin tilanne luokiteltaisiin erityisoikeuksiin. (
                     10
                  ) Edun myöntäminen yhdelle ainoalle toimijalle tarkoittaisi puolestaan yksinoikeutta.
            
         
               34.
            
            
               Varmentamislaitokset käyttävät tyypillisesti valtuuksia, jotka aikaisemmin kuuluivat Italian valtiolle: ne arvioivat ennakolta yritysten kykyjä teknisesti ja taloudellisesti toteuttaa julkisia rakennusurakoita. Varmentamislaitokset antavat arvioinnin perusteella todistuksen, joka on kiistatta yksityinen asiakirja, mutta jolla on kuitenkin erityistä laissa säädettyä todistusarvoa. Näin ollen on myönnettävä, että varmentamislaitokset hoitavat tehtävää, joka on annettu niille nimenomaisesti lainsäädäntötoimella ja jonka ansiosta nämä yritykset saavat erityisoikeuksia, joita muilla taloudellisilla toimijoilla ei ole.
            
         
               35.
            
            
               Varmentamislaitokset kuitenkin toimivat erittäin rajatuilla markkinoilla sikäli, ettei niiden ja muiden samankaltaisten palvelujen välillä ole kilpailua. Toisin sanoen todistusten myöntäminen julkisia rakennusurakoita toteuttaville yrityksille on palvelu, joka ei sellaisenaan kilpaile suoraan tai epäsuorasti minkään muun palvelun kanssa, koska ei ole olemassa vastaavia palveluja, joihin yritys voisi turvautua osallistuakseen julkisia rakennusurakoita koskevaan tarjouskilpailuun Italiassa. Markkinoiden tällaisessa asiayhteydessä, jossa niitä voitaisiin pitää tavallaan suljettuina, se seikka, että kaikki varmentamislaitokset käyttävät erityisiä valtuuksia, jotka lainsäätäjä on päättänyt antaa yksityiselle sektorille, sulkee pois riskin kilpailuedun saamisesta toisten markkinatoimijoiden kustannuksella. Ei ole olemassa sellaista alaa, jolle varmentamislaitoksille lainsäädännössä annettu oikeus myöntää käsiteltävässä asiassa tarkoitettuja todistuksia aiheuttaisi vahinkoa. Siksi ei voida päätellä, että Italian valtio olisi myöntänyt varmentamislaitoksille SEUT 106 artiklassa tarkoitettuja erityis- tai yksinoikeuksia. Tällainen päätelmä merkitsee selvästikin, ettei edellä mainittua määräystä sovelleta nyt käsiteltävään asiaan.
            
         
               36.
            
            
               Edellä esitetty toteamus ja se, ettei SEUT 106 artiklaa sovelleta, kuten komissio on aiheellisesti korostanut, ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, että valtion toiminta, kuten käsiteltävän asian tapauksessa pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä, olisi vapautettu kaikesta perustamissopimuksen kilpailumääräyksiin perustuvasta valvonnasta. On selvää, että silloinkin, kun jäsenvaltio ei myönnä erityis- tai yksinoikeuksia yhdelle tai useammalle yritykselle, valtion toiminta voi rikkoa SEUT 101 tai SEUT 102 artiklaa luettuna yhdessä SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, toisin sanoen vilpittömän yhteistyön periaatteen valossa. Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan toistuvasti, että kilpailusäännöissä, kun niitä tulkitaan vilpittömän yhteistyön periaatteen yhteydessä, asetetaan kuitenkin jäsenvaltioille velvoite olla toteuttamatta tai pitämättä voimassa sellaisia toimenpiteitä – vaikka ne olisivat lainsäädäntö- tai täytäntöönpanoelinten säännöksiä ja määräyksiä – jotka ovat omiaan poistamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaan vaikutuksen. Oikeuskäytännön mukaan tällaisesta tilanteesta on kyse silloin, kun jäsenvaltio velvoittaa yritykset tekemään yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä, edistää tällaisia yhteistoimintajärjestelyjä tai poistaa omalta sääntelyltään sen valtiollisen luonteen siirtämällä yksityisille toimijoille vastuunsa tehdä taloutta ohjaavia päätöksiä. (
                     11
                  )
            
         
               37.
            
            
               Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus soveltaa tätä oikeuskäytännössä vahvistettua linjaa pakollisia vähimmäismaksuja koskevaan asiaan, tarkalleen ottaen italialaisten asianajajien maksuihin, jotka hallitus hyväksyi ammattikunnan etujärjestön ehdotuksesta. Asiassa Arduino ja sittemmin asiassa Cipolla ym. unionin tuomioistuin totesi, että hallituksen päätös hyväksyä pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä ammattijärjestön ehdotuksesta ei tarkoittanut vastuunsa tehdä taloutta ohjaavia päätöksiä siirtämistä yksityisille toimijoille, koska hallitus saattoi milloin tahansa poiketa ehdotuksesta ja päättää vapaasti sopivammaksi katsomastaan maksujärjestelmästä.
            
         
               38.
            
            
               Edellä mainitusta tilanteesta poiketen nyt käsiteltävässä asiassa ei voida edes sanoa, että varmentamislaitokset tai jokin niiden etujärjestöistä osallistuisivat pakollisten vähimmäismaksujen hyväksyntämenettelyyn. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen asiakirjojen mukaan kyse on ehdottomasti julkisesta päätöksestä, jonka hallitus tekee ennalta määrättyjen perusteiden mukaisesti. Todettakoon vielä, että päätöksen tekeminen ilman yhteensovittelua ei tee varmentamislaitosten maksujärjestelmästä yksityisille toimijoille delegoitua valtion toimenpidettä, eikä se myöskään velvoita tekemään edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä eikä edistä niiden tekemistä. Tästä syystä katson, ettei myöskään SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa, luettuna yhdessä SEU 4 artiklan kanssa, voida soveltaa.
            
         
               39.
            
            
               Lopuksi totean yhteenvetona tähän mennessä esitetystä, ettei varmentamislaitoksiin sovellettavista yleisistä säännöistä ilmene erityis- tai yksinoikeuksien myöntämistä, eikä asiaan näin ollen voida soveltaa SEUT 106 artiklan 1 kohtaa. Myöskään nyt käsiteltävän pääasian konkreettiseen kohteeseen ei voida soveltaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa luettuna yhdessä SEU 4 artiklan kanssa, koska varmentamislaitoksiin sovellettavassa Italian pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmässä ei velvoiteta tekemään yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä tai edistetä niiden tekemistä eikä myöskään poisteta omalta sääntelyltä sen valtiollista luonnetta siirtämällä yksityisille toimijoille valtion vastuu tehdä taloutta ohjaavia päätöksiä.
            
         C Pakolliset vähimmäismaksut ja SEUT 49 artikla
      
      
               40.
            
            
               Edellä esitetystä huolimatta Euroopan komissio katsoo, että nyt käsiteltävää asiaa on tarkasteltava sijoittautumisvapauden näkökulmasta. Se kehottaa siten unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa SEUT 49 artiklan tulkintaan nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa. Kuten jo on todettu, unionin tuomioistuin lähetti Euroopan komission ehdotuksen perusteella asianosaisille ennen istuntoa kirjallisen kysymyksen, jossa se kehotti niitä määrittelemään kantansa tähän seikkaan.
            
         
               41.
            
            
               Istunnossa sekä Euroopan komissio että Italian tasavallan hallitus noudattivat edellä mainittua kehotusta, joskin ne siinä yhteydessä puolustivat vastakkaisia näkemyksiä. Euroopan komission mukaan varmentamislaitosten toteuttamat toimet eivät ole julkisen vallan käyttöön liittyviä toimia, kun taas Italian tasavallan mukaan ne ovat. Perusvapauden loukkaamisesta komissio totesi, että kyse on rajoittavasta toimenpiteestä, jolle ei ole perusteluita, koska se ylittää sen, mikä on tarpeen yleisen edun mukaisten laillisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Italian tasavalta sitä vastoin katsoi, että varmentamislaitosten tarjoamien palvelujen laadun ja riippumattomuuden takaaminen riittäisi selvästi perusteluksi pakollisten vähimmäismaksujen määräämiselle.
            
         
               42.
            
            
               Ennen kysymyksen aineellisen sisällön tutkimista on tarpeen käsitellä näkökohtaa, johon Italian tasavalta on viitannut istunnossa. Kyseisen jäsenvaltion mielestä nyt käsiteltävälle asialle on tunnusomaista se, että kaikki tosiseikat ovat tapahtuneet yhden jäsenvaltion sisällä. SOA Nazionale, Italiaan sijoittautunut selvitystilassa oleva yhtiö, riitauttaa Italian valtion toimenpiteen, eivätkä yhtiön suorat kilpailijat ole muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä, jotka tarjoavat palveluita Italiassa. Näin ollen Italian hallituksen mielestä ei ole olemassa mitään rajat ylittävää ulottuvuutta, jolla voitaisiin perustella sijoittautumisvapauden sovellettavuutta.
            
         
               43.
            
            
               Vaikka on totta, että nyt käsiteltävään asiaan liittyvät seikat rajoittuvat alueellisesti yhden valtion alueelle, unionin tuomioistuimella on mielestäni toimivalta lausua sijoittautumisvapautta koskevasta asiasta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin voi ottaa kantaa puhtaasti sisäiseen tilanteeseen, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi sen asiasta antaman vastauksen perusteella ratkaista käänteistä syrjintää koskevan asian kansallisen oikeuden mukaisesti. Tätä unionin oikeuskäytäntöön asiassa Guimont (
                     12
                  ) annetun tuomion jälkeen sisällytettyä mahdollisuutta sovelletaan ainoastaan liikkumisvapauksiin, joihin on asioissa Cipolla ym., Blanco Pérez ja Chao Gómez ja Duomo Gpa ym. annettujen tuomioiden jälkeen sisältynyt myös sijoittautumisvapaus. (
                     13
                  ) Näin ollen unionin tuomioistuimella on ainoastaan SEUT 49 artiklan tulkintaa varten toimivalta antaa ratkaisu kyseisen määräyksen tulkinnasta käsiteltävän asian kaltaisessa asiassa.
            
         1. SEUT 51 artiklassa määrätty poikkeus, joka perustuu julkisen vallan käyttöön liittyvän toiminnan olemassaoloon
      
               44.
            
            
               Italian hallitus ja epäsuorasti myös Unionsoa ja Cqop katsovat, että varmentamislaitosten toteuttamat toimet johtuvat julkisen vallan siirrosta, joka jättää ne vapauksien soveltamisalan ulkopuolelle. Niiden mielestä varmentamislaitosten toiminta on käytännössä hallinnollista toimintaa, joka muuttaa kyseiset yksiköt hankintaviranomaisiksi ainakin tarjouskilpailuun osallistuville yrityksille asetettavien teknisten ja taloudellisten edellytysten arvioinnin osalta.
            
         
               45.
            
            
               Vaikka on totta, että varmentamislaitokset ovat ottaneet hoitaakseen perinteisesti Italian julkishallinnolle kuuluneen tehtävän, on myös totta, että unionin tuomioistuimella on oikeuskäytännössään jo useissa asioissa ollut tilaisuus lausua SEUT 51 artiklasta, mutta oikeuskäytännössä ei ole tähän mennessä mainintaa määräyksen soveltamisesta taloudelliseen toimintaan. Oikeuskäytännössä on nimittäin tyypillisesti tulkittu edellä mainittua määräystä varsin suppeasti, mistä ovat esimerkkinä notaarit, joiden toimintaa unionin tuomioistuin ei ole luokitellut julkisen vallan käyttämiseksi. (
                     14
                  )
            
         
               46.
            
            
               Kun edellä esitetty otetaan huomioon, on vaikea katsoa, että varmentamislaitos, jonka ilmeisenä tarkoituksena on tuottaa voittoa kilpailuun perustuvilla markkinoilla, voisi vedota SEUT 51 artiklaan. Unionin tuomioistuimen asioissa komissio vastaan Portugali (
                     15
                  ) ja komissio vastaan Saksa (
                     16
                  ) antamissa tuomioissa, joista molemmat koskevat yrityksiä, joiden tehtäväksi on lainsäädännössä annettu todistusten myöntämistoiminta, vahvistetaan, ettei varmentamislaitosten toiminta ole edellä mainitussa määräyksessä tarkoitettua julkisen vallan käyttöä.
            
         
               47.
            
            
               Asiassa komissio vastaan Portugali annetussa tuomiossa unionin tuomioistuimen oli tosiasiassa tutkittava, sisältyikö ajoneuvojen katsastusyritysten toimintaan SEUT 51 artiklassa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä. Katsastustoiminta on tunnetusti yksityisille yrityksille siirretty todistusten myöntämistoiminnan muoto. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että ”koska katsastustodistuksen antamista tai sen epäämistä koskevan päätöksen asiasisältönä on vain teknisen tarkastuksen tulosten toteaminen, siihen ei sisälly julkisen vallan käyttämiselle ominaista itsenäistä päätöksentekoa, ja toisaalta päätös tehdään valtiovallan suorassa valvonnassa”. (
                     17
                  ) Tästä syystä unionin tuomioistuin totesi, että katsastusyrityksiin sovelletaan edelleen vapaata liikkuvuutta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä.
            
         
               48.
            
            
               Unionin tuomioistuin päätyi samaan tulokseen tutkiessaan, liittyikö luonnonmukaisesta maataloudesta peräisin olevien tuotteiden yksityisten tarkastuslaitosten toiminta julkisen vallan käyttöön. Asiassa komissio vastaan Saksa annetussa tuomiossa korostettiin asiassa komissio vastaan Portugali annetun tuomion tavoin valtion yksityisiin varmentamislaitoksiin kohdistaman valvonnan merkitystä. Unionin tuomioistuin korosti, että ”yksityiset laitokset – – harjoittavat toimintaansa toimivaltaisen viranomaisen aktiivisessa valvonnassa, ja tämä viranomainen on viime kädessä vastuussa kyseisten laitosten tekemistä tarkastuksista ja päätöksistä, kuten tämän tuomion edellisessä kohdassa mainitut kyseiselle viranomaiselle kuuluvat velvoitteet osoittavat”. (
                     18
                  ) Tästä kaikesta seuraa, että varsinainen julkisoikeudellinen toiminta kuuluu edelleen valtiolle eikä varmentamisyrityksille, joten ne kuuluvat tuomioistuimen mukaan edelleen liikkumisvapauksien soveltamisalaan.
            
         
               49.
            
            
               Tutkittaessa tarkemmin varmentamislaitosten toimintaa voidaan todeta, että niiden varsinaisena tehtävänä on myöntää todistuksia laissa säädettyjen teknisten edellytysten täyttymisen perusteella. Vaikka näiden todistusten myöntämiseen liittyy edelleen joitakin seikkoja, jotka olivat tälle toiminnalle ominaisia aikaisemmin kun se oli valtion tehtävä, koska kyse on toimista, joihin sisältyy samankaltainen laillisuusolettama kuin hallintotoimiin, on myös totta, että kyse on säännellystä teknisestä toiminnasta. Varmentamislaitokset käyttävät harkintavaltaa, joka on kuitenkin lainsäätäjän ja hallituksen antamissa säädöksissä määrättyjen perusteiden mukaista teknistä harkintavaltaa. Lisäksi se, että varmentamislaitosten toimiin sovelletaan tiukkoja julkisia valvontamenetelmiä, joihin kuuluu myös laissa säädettyjen edellytysten täyttämiseen perustuvia kurinpitoseuraamuksia, vahvistaa, että julkisella vallalla on edelleen merkittävä rooli julkisia rakennusurakoita toteuttavien yritysten varmentamisen alalla, vaikkakin sen valvojana.
            
         
               50.
            
            
               Näin ollen katson edellä esitettyjen perusteiden nojalla, etteivät varmentamislaitokset ole yrityksiä, joiden tehtävänä on hoitaa SEUT 51 artiklassa tarkoitettuun julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä.
            
         2. SEUT 49 artiklan mukainen sijoittautumisvapaus
      a) Sijoittautumisvapauden rajoittaminen
      
               51.
            
            
               Sekä komissio että Italian hallitus ovat yhtä mieltä siitä, että pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä rajoittaa sijoittautumisvapautta, koska kyse on toimenpiteestä, joka saattaa tehdä taloudellisen toiminnan sijoittautumisen jonkin jäsenvaltion alueelle vähemmän houkuttelevaksi. Kuten asian käsittelyn kuluessa on siis myönnetty, rajoitus on ilmeinen, koska se, ettei palvelun hintaa voida alentaa, voi aiheuttaa kilpailuhaittaa jo markkinoille sijoittautuneiden ja selvästi paremmassa asemassa olevien kansallisten toimijoiden hyväksi. Unionin tuomioistuin teki tämän saman päätelmän asianajajien pakollisista vähimmäispalkkioista asiassa Cipolla ym., kun se katsoi, että ne ovat ”omiaan vaikeuttamaan muuhun jäsenvaltioon kuin Italian tasavaltaan sijoittautuneiden asianajajien pääsyä oikeuspalvelujen markkinoille Italiassa ja näin ollen rajoittamaan heidän palvelujen tarjontaa tässä jäsenvaltiossa koskevaa toimintaansa”. (
                     19
                  )
            
         b) Toimenpiteen perusteltavuus
      
               52.
            
            
               Koska kyse on rajoittavasta toimenpiteestä, jota sovelletaan erotuksetta kaikkiin yrityksiin, jotka harjoittavat varmentamisyritykselle kuuluvaa toimintaa Italiassa, on määriteltävä, voidaanko mainittua toimenpidettä pitää perusteltuna jostakin yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä. Sekä Unionsoa että Cqop ja Italian hallitus katsovat tästä, että pakolliset vähimmäismaksut ovat välttämätön edellytys varmentamisyritysten tarjoamien palvelujen laadulle ja riippumattomuudelle. Euroopan komission ja SOA Nazionalen mielestä tällä perustelulla ei kuitenkaan voida ohittaa oikeasuhteisuuden tutkimista.
            
         
               53.
            
            
               Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että palvelujen vastaanottajien suojelu sekä palvelujen laatu voivat olla yleistä etua koskeva pakottava syy, jolla voidaan perustella liikkumisvapauden rajoittaminen. (
                     20
                  ) Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin myös todettu, että kyseisiin tarkoituksiin tähtäävä lainsäädäntö voi ylittää sen, mikä on tarpeen, jos siinä asetetaan ammattitoiminnan harjoittamiselle suhteettomia vaatimuksia. Nyt käsiteltävässä asiassa pakollisten vähimmäismaksujen tarkoituksena on lähinnä varmistaa yhtäältä varmentamisen laatu ja toisaalta varmentamislaitoksen riippumattomuus tehtäviensä hoidossa. Mielestäni kyse on täysin oikeutetuista tavoitteista, jotka kuuluvat olennaisena osana kaikkiin yksityistämisprosesseihin, koska on johdonmukaista, että siirtäessään julkisen toimen yksityisen sektorin vastuulle valtio haluaa varmistaa, että palvelussa pidetään kiinni vastaavista laatua ja puolueettomuutta koskevista standardeista, jotka julkinen valta aikaisemmin takasi. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan aseteta kyseenalaiseksi tavoitteen lainmukaisuutta, vaan toimenpiteen eli pakollisten vähimmäismaksujen oikeasuhteisuus edellä mainittuihin tavoitteisiin nähden.
            
         
               54.
            
            
               Palvelun laadun osalta sekä Italian hallitus että Unionsoa ja Cqop ovat korostaneet varmentamislaitosten työn vaikutuksia julkisten rakennusurakoiden toteuttamiseen. Kuten mainitut väliintulijat väittävät, on tältä osin kiistatonta, että varmentamislaitosten työn tehokas hoitaminen vaikuttaa suoraan julkisten rakennusurakoiden toteuttamiseen, koska urakan asianmukainen suorittaminen voidaan varmistaa vain takaamalla kaikkien kyseessä olevien yritysten tekninen suorituskyky ja taloudellinen vakavaraisuus. Vähimmäismaksujen käyttöä koskevalla velvoitteella on näin ollen tarkoitus varmistaa varmentamisyrityksen taloudellinen riippumattomuus siten, että kun saadut maksut joka tapauksessa kattavat palvelun kustannukset, varmentamislaitoksella on aina käytettävissään tarvittavat varat arvioinnin suorittamiseksi asianmukaisesti.
            
         
               55.
            
            
               Varmentamislaitosten riippumattomuus on toinen peruste, johon vedotaan rajoituksen oikeuttamiseksi. Jotta varmentamislaitokset tarjoaisivat palvelujaan tehokkaasti, niiden on oltava riittävän itsenäisiä asiakkaisiinsa nähden. Varmentamisjärjestelmästä ei ole hyötyä, ellei varmentamislaitos anna takeita puolueettomuudestaan tarkistaessaan, täyttääkö jokin yritys vastaavaa varmentamista koskevat edellytykset. Tässä tilanteessa tarvitaan pakollisia vähimmäismaksuja, koska niillä varmistetaan varmentamislaitokselle riittävät taloudelliset resurssit, jotka takaavat sen itsenäisen päätöksenteon.
            
         
               56.
            
            
               Arvioitaessa tämän toimenpiteen tarkoituksenmukaisuutta asetettujen tavoitteiden kannalta on aluksi korostettava, että unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että ammatinharjoittamiseen sovellettava pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä on teoriassa tarkoituksenmukainen keino varmistaa oikeutetut tavoitteet, kuten esimerkiksi laadukkaiden palvelujen hankkiminen. (
                     21
                  ) Tämä on kuitenkin alustava arvio, ja seuraavaksi on tutkittava tarkemmin asiayhteyttä, jossa sitä sovelletaan, siten, että otetaan huomioon merkitykselliset markkinat ja riidanalaisten palvelujen luonne, kuten oikeuskäytännössä on korostettu. Jos arviointi on tehtävä ennakkoratkaisumenettelyssä, tehtävä edellyttää lisäksi sekä unionin tuomioistuimen että kansallisen tuomioistuimen yhteistä arviointityötä.
            
         
               57.
            
            
               Markkinoista on korostettava aluksi, että varmentamislaitokset toimivat vapaassa kilpailutilanteessa, jossa hyväksyttyjen varmentamislaitosten määrää ei ole rajattu. Näin ollen kyse on kilpailuun perustuvista markkinoista, joilla mikä tahansa yritys, joka täyttää vaadittavat edellytykset, voi tarjota varmentamispalvelua. Kun otetaan huomioon toiminnan luonne ja palvelun tarjoamiselle asetetut tiukat vaatimukset, ei kuitenkaan ole yllättävää, että varmentamislaitosten määrä on suhteellisen vähäinen. Vaikka kyse ei ole vain muutamaan toimijaan rajoittuvista markkinoista, asiakirja-aineistosta ilmenee, että nykyisin varmentamislaitoksia on kolmisenkymmentä. Näin ollen kyse ei ole markkinoista, joilla olisi erittäin suuri määrä ammatinharjoittajia, eikä myöskään palvelujen tarjoajan ja niiden vastaanottajien välisestä informaation epäsymmetriasta. Nämä kaksi tekijää olivat ratkaisevia asiassa Cipolla ym. arvioitaessa tilannetta asianajajien markkinoilla Italiassa. Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne on kuitenkin päinvastainen: toimijoiden suhteellisen vähäisen määrän lisäksi tilanne on myös se, että palvelujen vastaanottajien on säilytettävä vaadittava etäisyys varmentamislaitokseen, jotta sillä on mahdollisuus toimia täysin itsenäisesti. Varmentamislaitosten tapauksessa palvelun tarjoajan ja vastaanottajien välinen suhde on täysin erilainen kuin asianajajan ja asiakkaan välinen suhde, koska jälkimmäisessä tilanteessa luottamus ja yhteisen edun puolustaminen ovat ratkaisevia kriteereitä. Varmentamislaitosten tapauksessa tällainen luottamus ja puolustaminen ovat paitsi kiellettyjä myös mitätöisivät täysin kyseisen laitoksen olemassaolon tarkoituksen.
            
         
               58.
            
            
               Näin ollen pakollisten vähimmäismaksujen tarkoituksenmukaisuutta on nyt käsiteltävässä asiassa arvioitava asiayhteydessä, jossa markkinat ovat kooltaan pienet ja jossa on tarpeen turvata varmentamislaitoksen itsenäinen päätöksenteko sen asiakkaiden mahdollisiin vaatimuksiin ja etuihin nähden. Tältä kannalta katsottuna valtion määräämä sitova pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä on johdonmukainen toimenpide, jonka tavoitteena on taata varmentamisesta vastaavien yritysten palvelun laatu ja riippumattomuus.
            
         
               59.
            
            
               Toimenpiteen tarpeellisuus herättää enemmän kysymyksiä. Tosiasiassa se, että pakolliset vähimmäismaksut ovat tarkoituksenmukainen toimenpide tarjotun palvelun asianmukaisuuden varmistamiseksi, ei automaattisesti tarkoita sitä, ettei ole olemassa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla kyseisen kaltaiset tavoitteet voitaisiin yhtäläisesti saavuttaa. Euroopan komissio on ymmärtänyt asian näin kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissaan, kun se on todennut, että on olemassa äärimmäisen tiukkoja osatekijöitä, jotka eivät oikeuta pakollista vähimmäismaksua. SOA Nazionale korostaa osaltaan, että palvelun laatu ja varmentamislaitosten riippumattomuus taataan julkishallinnon soveltamilla erittäin tiukoilla kurinpitosäännöillä. SOA Nazionale katsoo edelleen, että kyseiset säännöt ovat riittävät asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.
            
         
               60.
            
            
               Vastatakseni tähän kohtaan tarkastelen aluksi varmentamislaitoksiin sovellettavaa lainsäädäntöä ja, kuten edellä esitettiin, kyseisiin yrityksiin sovellettavia kurinpitosääntöjä. Asiakirja-aineiston mukaan asetuksissa nro 34/2000 ja nro 207/2010 säädetään kurinpitosäännöistä, joihin sisältyy taloudellisia seuraamuksia ja jopa varmentamislaitoksen toimintavaltuuksien peruuttaminen. Näiden kurinpitosääntöjen valvonta ja soveltaminen on Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e fornituren tehtävä.
            
         
               61.
            
            
               On totta, että tietyissä tilanteissa kurinpitosääntöjen rinnalla käytettävä vähimmäismaksujen järjestelmä voi aiheuttaa kohtuuttoman rasitteen taloudellisille toimijoille. Varmentamislaitokset ovat kuitenkin erityistapaus, ja niitä on siksi tarkasteltava perusteellisemmin niiden riippumattomuuden kannalta. Kuten edellä on todettu, varmentamislaitoksilta vaadittava riippumattomuus tarkoittaa käytännössä etäisyyden säilyttämistä palvelun vastaanottajiin, mikä takaa puolueettomuuden ja itsenäisyyden palvelujen tarjonnassa. Pelkät kurinpitosäännöt voivat olla riittämättömiä nimenomaan siksi, että varmentamislaitoksen toimintapuitteiden on taattava laajempi itsenäisyys suhteessa tarjouksentekijöihin. Edellä mainittu laajempi itsenäisyys edellyttää nimenomaan riittävän kattavaa järjestelmää, jolla taataan palveluntarjoajan riippumattomuus. Tällainen kattavuus voi tarkoittaa tiukkoja kurinpitosääntöjä yhdistettynä pakollisiin vähimmäismaksuihin.
            
         
               62.
            
            
               Sellaisilla markkinoilla, joissa useat varmentamislaitokset kilpailevat keskenään sekä laadulla että hinnoilla, mahdollisuus neuvotella hinnasta tulevien tarjouksentekijöiden kanssa saattaa heikentää tämäntyyppisiltä yrityksiltä edellytettyä riippumattomuutta. Vaikka onkin totta, ettei hinnoista neuvotteleminen välttämättä tarkoita, että varmentamislaitos menettää riippumattomuutensa ja riippumattoman elimen vaikutelman, tällaiset neuvottelut voivat johtaa kyseisen kaltaiseen tulokseen, jos sovittu lopullinen hinta on epätavallisen alhainen. Tästä syystä katson, että julkishallinnon soveltamia kurinpitosääntöjä täydentävä pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä on tarpeellinen toimenpide varmentamislaitoksilta vaaditun riippumattomuuden takaamiseksi Italiassa olemassa olevien kaltaisilla markkinoilla.
            
         
               63.
            
            
               Edellä esitetystä riippumatta lisätäsmennys on mielestäni tarpeen. Se, että pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmä on osoittautunut yleisesti tarpeelliseksi, ei tarkoita, että nykyisin voimassa oleva laskentatapa olisi sitä kaikilta osin. Kuten komissio on perustellusti todennut, käsiteltävässä asiassa riitautetun järjestelmän heikkous on maksujen laskentatavassa, joka ei sen mielestä ole aina osoittautunut oikeasuhteiseksi.
            
         
               64.
            
            
               On nimittäin muistettava, miten pakollisten vähimmäismaksujen laskentatapaa sovelletaan niihin julkisiin rakennusurakoihin, joiden arvo ylittää 150000 euroa, mistä määrästä alkaen sovelletaan kaavaa, joka perustuu yleisimmin kyseiseen määrään, niiden urakoiden lukumäärään, joista tarjoaja kilpailee, ja kuluttajahintakertoimen soveltamiseen (Italian kansallinen tilastolaitos, ISTAT). Jos yritys siis osallistuu useisiin julkisten rakennusurakoiden tarjouskilpailumenettelyihin, pakollista vähimmäismaksua korotetaan automaattisesti urakoiden lukumäärän mukaan. Asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei kaavan perusteella laskettuun pakolliseen vähimmäishintaan voida soveltaa minkäänlaisia lieventämisperusteita.
            
         
               65.
            
            
               Mielestäni kyseinen järjestelmä herättää vakavia epäilyjä toimenpiteen tarpeellisuudesta nimenomaan siinä tapauksessa, että varmentamista haetaan useita julkisia rakennusurakoita varten. Kuten jo edellä totesin, on perusteltua, että tarjouskilpailuun osallistuva yritys suorittaa pakollisen vähimmäismaksun varmentamislaitoksen suorittamasta arvioinnista, jossa tämä kiinnittää huomiota yrityksen teknisiin ja taloudellisiin valmiuksiin siihen julkiseen rakennusurakkaan nähden, josta se kilpailee. Sitä, että varmentamislaitos voi automaattisesti moninkertaistaa maksujensa määrän sen takia, että yritys osallistuu useisiin tarjouskilpailuihin, ei kuitenkaan ole nähdäkseni selitetty riittävästi, tai ainakaan menettelyn osapuolet eivät ole pystyneet perustelemaan sitä asianmukaisesti. Yrityksen rakenne, toiminta, henkilöstö, aineelliset resurssit sekä muut ominaispiirteet säilyvät yleensä samoina, joten tavallisesti yritys, jolla on riittävät resurssit, pystyy toteuttamaan useita julkisia rakennusurakoita samanaikaisesti, olipa niitä vähän tai paljon.
            
         
               66.
            
            
               On totta, että jos yritys kilpailee useista julkisista rakennusurakoista, varmentamislaitoksen on arvioitava sen yksilöllinen tilanne useiden hankintasopimusten suhteen. Luonnollisesti varmentamislaitoksen työtaakka on tällöin suurempi, ja on kohtuullista, että tällaisessa tilanteessa suurempi vastuu otetaan huomioon vähimmäismaksussa. Järjestelmä, jossa pakollisen vähimmäismaksun määrä moninkertaistuu automaattisesti niiden urakoiden lukumäärän perusteella, joista yritys kilpailee, ei kuitenkaan vastaa objektiivisesti varmentamislaitokselle koituvaa suurempaa taakkaa. Päinvastoin kyseisen kaltainen järjestelmä mahdollistaa sen, että varmentamislaitos arvioi yhden ainoan yrityksen mutta soveltaa pakollista vähimmäismaksua, joka on paljon suurempi kuin siinä tapauksessa, että yritys olisi osallistunut vain yhteen tarjouskilpailuun.
            
         
               67.
            
            
               Kun edellä esitetty otetaan huomioon, on todettava, että kuvatun kaltainen laskentatapa, jossa maksun määrä moninkertaistuu automaattisesti tarjouskilpailujen määrän perusteella, kun sitä sovelletaan useita julkisia rakennusurakoita koskevaan varmentamishakemukseen, ylittää sen, mikä on tarpeen laatua ja riippumattomuutta koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen katson, että varmentamislaitoksiin sovellettavaa pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmää ja varsinkaan sen laskentatapaa haettaessa varmentamista useita julkisia rakennusurakoita varten, ei voida tältä osin perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, eikä se näin ollen ole SEUT 49 artiklan mukainen.
            
         
         VI Ratkaisuehdotus
      
      
               68.
            
            
               Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
               SEUT 101, SEUT 102 ja SEUT 106 artiklaa on tulkittava siten, ettei niitä sovelleta varmentamislaitoksille säädetyn järjestelmän kaltaiseen pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmään.
               SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä varmentamislaitoksille säädetyn järjestelmän kaltaiselle pakollisten vähimmäismaksujen järjestelmälle siltä osin kuin se koskee laskentatapaa, jossa maksu moninkertaistuu automaattisesti niiden julkisten rakennusurakoiden lukumäärän mukaan, joista varmentamista hakeva yritys kilpailee, minkä selvittäminen kuuluu ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle.
            
         (
            1
         )	Alkuperäinen kieli: espanja.
      (
            2
         )	Asia C-35/99, tuomio 19.2.2002 (Kok., s. I-1529).
      (
            3
         )	Yhdistetyt asiat C-94/04 ja C-202/04, tuomio 5.12.2006 (Kok., s. I-11421).
      (
            4
         )	Ks. mm. yhdistetyt asiat C-188/10 ja C-189/10, Melki ja Abdeli, tuomio 22.6.2010 (Kok., s. I-5667, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      (
            5
         )	Asia C-41/90, Höfner ja Elser, tuomio 23.4.1991 (Kok., s. I-1979, Kok. Ep. XI, s. I-147, 21 kohta); asia C-244/94, Féderation française des sociétés d’assurance ym., tuomio 16.11.1995 (Kok., s. I-4013, 21 kohta); asia C-35/96, komissio v. Italia, tuomio 18.6.1998 (Kok., s. I-3851, 36 kohta) ja yhdistetyt asiat C-180/98-C-184/98, Pavlov ym., tuomio 12.9.2000 (Kok., s. I-6451, 74 kohta).
      (
            6
         )	Asia 118/85, komissio v. Italia, tuomio 16.6.1987 (Kok., s. 2599, 7 kohta); asia C-35/96, komissio v. Italia, tuomio 18.6.1998 (Kok., s. I-3851, 36 kohta) ja em. yhdistetyt asiat Pavlov ym., tuomion 75 kohta.
      (
            7
         )	Ympäristönsuojelutoimet (asia C-343/95, Diego Calì & Figli, tuomio 18.3.1997, Kok., s. I-1547, 16 kohta) ja lennonvalvontatoimet (asia C-364/92, SAT Fluggesellschaft, tuomio 19.1.1994, Kok., s. I-43, Kok. Ep. XV, s. I-1, 30 kohta ja asia C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati v. komissio, tuomio 26.3.2009, Kok., s. I-2207, 91 ja 92 kohta) eivät ole yritystoimintaa.
      (
            8
         )	Asia C-475/99, tuomio 25.10.2001 (Kok., s. I-8089).
      (
            9
         )	Asia C-18/88, GB-Inno-BM, tuomio 13.12.1991 (Kok., s. I-5941, Kok. Ep. XI, s. I-551); asia C-260/89, ERT, tuomio 18.6.1991 (Kok., s. I-2925, Kok. Ep. XI, s. I-221); asia C-393/92, Almelo, tuomio 27.4.1994 (Kok., s. I-1477, Kok. Ep. XV, s. I-121); asia C-323/93, Centre d’insémination de la Crespelle, tuomio 5.10.1994, (Kok., s. I-5077, Kok. Ep. XVI, s. I-209); asia C-387/93, Banchero, tuomio 14.12.1995 (Kok., s. I-4663) ja asia C-134/95, USSL no 47 di Biella, tuomio 16.1.1997 (Kok., s. I-195).
      (
            10
         )	Buendía Sierra, J. L., Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law, Oxford University Press, Oxford, 2000.
      (
            11
         )	Ks. mm. asia 231/83, Cullet, tuomio 29.1.1985 (Kok., s. 305, Kok. Ep. VIII, s. 17, 16 kohta); asia 229/83, Leclerc, tuomio 10.1.1985 (Kok., s. 1, Kok. Ep. VIII, s. 1, 14 kohta); asia 267/86, Van Eycke, tuomio 21.9.1988 (Kok., s. 4769, Kok. Ep. IX, s. 603, 16 kohta); asia C-2/91, Meng, tuomio 17.11.1993 (Kok., s. I-5751, Kok. Ep. XIV, s. I-453, 14 ja 15 kohta); asia C-198/01, CIF, tuomio 9.9.2003 (Kok., s. I-8055, 45 ja 46 kohta); asia C-250/03, Mauri, määräys 17.2.2005 (Kok., s. I-1267, 29–31 kohta) ja asia C-96/94, Centro Servizi Spediporto, tuomio 5.10.1995 (Kok., s. I-2883, 20 ja 21 kohta).
      (
            12
         )	Asia C-448/98, Guimont, tuomio 5.12.2000 (Kok., s. I-10663, 23 kohta) sekä sittemmin mm. yhdistetyt asiat C-515/99, C-519/99-C-524/99 ja C-526/99-C-540/99, Reisch ym., tuomio 5.3.2002 (Kok., s. I-2157, 26 kohta); asia C-6/01, Anomar ym., tuomio 11.9.2003 (Kok., s. I-8621, 41 kohta) ja asia C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006 (Kok., s. I-2941, 29 kohta).
      (
            13
         )	Yhdistetyt asiat C-570/07 ja C-571/07, Blanco Pérez ja Chao Gómez, tuomio 1.6.2010 (Kok., s. I-4629, 39 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑357/10–C‑359/10, Duomo Gpa ym., tuomio 10.5.2012, 28 kohta.
      (
            14
         )	Ks. esim. useista notaarin ammattia koskevista tuomioista asia C-47/08, komissio v. Belgia, tuomio 24.5.2011 (Kok., s. I-4105).
      (
            15
         )	Asia C-438/08, komissio v. Portugali, tuomio 22.10.2009 (Kok., s. I-10219).
      (
            16
         )	Asia C-393/05, komissio v. Itävalta, tuomio 29.11.2007 (Kok., s. I-10195, 29 kohta) ja asia C-404/05, komissio v. Saksa (Kok., s. I-10239).
      (
            17
         )	Em. asia komissio v. Portugali, tuomion 41 kohta.
      (
            18
         )	Em. asia komissio v. Saksa, tuomion 44 kohta.
      (
            19
         )	Em. asia Cipolla ym., tuomion 58 kohta.
      (
            20
         )	Ks. mm. asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991 (Kok., s. I-4221, 16 kohta): ”Tästä on todettava aluksi, että kansallisen tuomioistuimen kuvaileman kaltaisen kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on selvästikin kyseessä olevien palvelujen vastaanottajien suojelu vahingoilta, joita näille voisi aiheutua siitä, että oikeudellista neuvontaa antaisivat sellaiset henkilöt, joilla ei ole tarvittavaa ammatillista tai eettistä pätevyyttä.”
      (
            21
         )	Em. asia Cipolla ym., tuomion 67 kohta.