CELEX: 62021CC0207
Language: it
Date: 2022-03-10
Title: Conclusioni dell’avvocato generale N. Emiliou, presentate il 10 marzo 2022.###

Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 10 marzo 2022 (1)

Causa C‑207/21 P

Commissione europea

contro

Repubblica di Polonia

«Impugnazione – Annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2017/1442 – Articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE – Articolo 3, paragrafi 2 e 3, del Protocollo (n. 36) sulle disposizioni transitorie – Applicazione ratione temporis – Regole di voto del Consiglio – Maggioranza qualificata»

I.      Introduzione

1.        Le modalità di voto per l’adozione di decisioni in seno al Consiglio dell’Unione europea sono tradizionalmente considerate come un vero rompicapo da chiunque, fatta eccezione per (relativamente pochi) addetti ai lavori. Infatti a causa di compromessi raggiunti a fatica ed elaborati con cautela, dette modalità di voto, purtroppo, non brillano per la loro semplicità.

2.        Nel corso degli ultimi 70 anni, le modalità di voto in seno al Consiglio hanno subito una serie di cambiamenti, risultanti sia da modifiche espresse dei Trattati, sia da altri tipi di regole o prassi concordate, formalmente o informalmente (2). In particolare, le regole di voto del Consiglio sono state nuovamente modificate e, in una certa misura, semplificate, con il Trattato di Lisbona (3).

3.        In parole semplici, in funzione della questione oggetto di discussione, il Consiglio adotta le sue decisioni a maggioranza semplice, a maggioranza qualificata oppure all’unanimità (4). La maggioranza qualificata, che è il metodo di voto più diffuso e più rilevante in seno al Consiglio, è ormai definita, salvo eccezioni, come una doppia maggioranza. Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE, la maggioranza qualificata è raggiunta, nella maggior parte dei casi (5), quando «almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione» votano a favore dell’adozione dell’atto in questione.

4.        Tale sistema di doppia maggioranza, tuttavia, non è divenuto applicabile con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ma soltanto a partire dal 1° novembre 2014. Inoltre, conformemente al protocollo (n. 36) sulle disposizioni transitorie (6), durante il periodo transitorio dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017, ciascun membro del Consiglio poteva chiedere che la deliberazione fosse adottata  in base alle regole previste all’articolo 3 dello stesso, corrispondenti, in sostanza, alle regole della maggioranza qualificata in vigore ai sensi del Trattato di Nizza.

5.        La presente causa verte sull’applicazione ratione temporis di detto protocollo. In sintesi, la questione sollevata dalla presente causa consiste nello stabilire se, al fine di poter beneficiare dell’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata, fosse sufficiente che un membro del Consiglio chiedesse l’applicazione di tali regole nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017, o se fosse altresì necessario che il voto si svolgesse durante tale periodo.
II.    Contesto normativo dell’Unione

A.      Trattato UE e protocollo n. 36

6.        L’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE prevede quanto segue:
«4. A decorrere dal 1° novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
Le altre modalità che disciplinano il voto a maggioranza qualificata sono stabilite all’articolo 238, paragrafo 2 [TFUE].
5. Le disposizioni transitorie relative alla definizione della maggioranza qualificata applicabili fino al 31 ottobre 2014 e quelle applicabili tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017 sono stabilite dal protocollo sulle disposizioni transitorie».

7.        L’articolo 3 del protocollo n. 36 così recita:
«1. Conformemente all’articolo 16, paragrafo 4, [TUE], le disposizioni di tale paragrafo e le disposizioni dell’articolo 238, paragrafo 2, [TFUE], relative alla definizione della maggioranza qualificata al Consiglio europeo e al Consiglio, prendono effetto il 1° novembre 2014.
2. Nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017, quando una deliberazione deve essere adottata a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio può chiedere che la deliberazione sia adottata in base alla maggioranza qualificata ai sensi del paragrafo 3. In tal caso si applicano i paragrafi 3 e 4.
3. Fino al 31 ottobre 2014 sono in vigore le disposizioni seguenti, fatto salvo l’articolo 235, paragrafo 1, secondo comma, [TFUE].
Per le deliberazioni del Consiglio europeo e del Consiglio che richiedono una maggioranza qualificata, ai voti dei membri è attribuita la seguente ponderazione:
(…) [(7)].
Le deliberazioni sono valide se hanno ottenuto almeno 255 voti che esprimano il voto favorevole della maggioranza dei membri quando, in virtù dei trattati, debbono essere adottate su proposta della Commissione. Negli altri casi le deliberazioni sono valide se hanno ottenuto almeno 255 voti che esprimano il voto favorevole di almeno due terzi dei membri.
Un membro del Consiglio europeo o del Consiglio può chiedere che, allorché il Consiglio europeo o il Consiglio adottano un atto a maggioranza qualificata, si verifichi che gli Stati membri che compongono tale maggioranza qualificata rappresentino almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione. Qualora tale condizione non sia soddisfatta, l’atto non è adottato.
4. Fino al 31 ottobre 2014, qualora, a norma dei trattati, non tutti i membri del Consiglio prendano parte alle votazioni, ossia nei casi in cui si fa riferimento alla maggioranza qualificata ai sensi dell’articolo 238, paragrafo 3 [TFUE], per maggioranza qualificata si intende una proporzione dei voti ponderati, una proporzione del numero dei membri del Consiglio ed eventualmente una percentuale della popolazione degli Stati membri interessati pari a quelle previste al paragrafo 3 del presente articolo».
B.      Regolamento (UE) n. 182/2011

8.        L’articolo 5, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (8), dispone quanto segue:
«1. Nei casi in cui si applica la procedura d’esame, il comitato esprime il proprio parere con la maggioranza prevista dall’articolo 16, paragrafi 4 e 5, [TUE] e, ove applicabile, dall’articolo 238, paragrafo 3, [TFUE], per gli atti che devono essere adottati su proposta della Commissione. I voti dei rappresentanti degli Stati membri all’interno del comitato sono ponderati nel modo stabilito nei suddetti articoli.
2. Nei casi in cui il comitato esprime un parere positivo, la Commissione adotta il progetto di atto di esecuzione».
C.      Direttiva 2010/75/UE

9.        Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (9) stabilisce «norme riguardanti la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento proveniente da attività industriali» e «norme intese a evitare oppure, qualora non sia possibile, ridurre le emissioni delle suddette attività nell’aria, nell’acqua e nel terreno e ad impedire la produzione di rifiuti, per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso».

10.      Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 3, della direttiva 2010/75, le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (in prosieguo: le «conclusioni sulle BAT») «fungono da riferimento per stabilire le condizioni di autorizzazione» all’esercizio degli impianti di combustione.

11.      Le conclusioni sulle BAT sono adottate in due fasi, conformemente all’articolo 13 della direttiva 2010/75 e all’allegato della decisione di esecuzione 2012/119/UE della Commissione, del 10 febbraio 2012, che stabilisce le regole relative alle linee guida concernenti la raccolta di dati e l’elaborazione di documenti di riferimento sulle BAT e l’assicurazione della loro qualità di cui alla direttiva 2010/75 (10).

12.      La prima fase consiste nel redigere un documento tecnico di riferimento sulle BAT (in prosieguo: il «BREF») a seguito di uno scambio di informazioni con la partecipazione della Commissione europea, degli Stati membri, dei settori interessati e delle organizzazioni non governative che promuovono la protezione ambientale. In tale contesto, un gruppo di lavoro tecnico elabora i documenti relativi al BREF tenendo conto dei risultati dello scambio di informazioni per il settore determinato. Il progetto finale del BREF è inviato al forum istituito dall’articolo 13, paragrafo 3, della direttiva 2010/75, che esprime il suo parere sul contenuto proposto del BREF al termine dei lavori realizzati a livello tecnico.

13.      Nella seconda fase, conformemente all’articolo 13, paragrafo 5, e all’articolo 75, paragrafo 2, della direttiva 2010/75, la Commissione presenta un progetto di decisione di esecuzione relativa alle conclusioni sulle BAT al comitato istituito dall’articolo 75 della direttiva 2010/75 (in prosieguo: il «comitato») e composto dai rappresentanti degli Stati membri. Il comitato, in applicazione della procedura d’esame di cui all’articolo 5 del regolamento n. 182/2011, esprime il proprio parere sul progetto di decisione di esecuzione della Commissione con la maggioranza qualificata prevista all’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE Qualora tale parere sia favorevole, la Commissione adotta la decisione di esecuzione che fissa le conclusioni sulle BAT.
III. Fatti all’origine della controversia

14.      Il 9 marzo 2017 la Commissione, nella sua qualità di presidente del comitato, ha presentato a quest’ultimo un progetto di decisione di esecuzione che elaborava le conclusioni sulle BAT, ai sensi della direttiva 2010/75, per i grandi impianti di combustione (in prosieguo: i «GIC»).

15.      Con lettera del 23 marzo 2017 la Commissione ha invitato i membri del comitato ad una riunione che doveva avere luogo il 28 aprile 2017. Lo scopo di tale riunione consisteva nel procedere al voto sul parere relativo a tale progetto di decisione di esecuzione. A tale lettera era allegato un progetto di ordine del giorno.

16.      Il 30 marzo 2017 la Repubblica di Polonia ha chiesto che il comitato votasse sul parere relativo a tale progetto di decisione di esecuzione in base alle regole di voto enunciate all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36

17.      Il 4 aprile 2017 il servizio giuridico del Consiglio dell’Unione europea ha inviato al comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri un parere in base al quale, in sostanza, affinché un voto su un progetto di atto fosse svolto secondo le norme applicabili prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, era necessario che lo Stato membro interessato presentasse una domanda in tal senso al più tardi il 31 marzo 2017 e che il voto, oggetto della domanda, intervenisse anch’esso prima di tale data.

18.      Il 10 aprile 2017 la direzione generale Ambiente della Commissione ha respinto la domanda della Repubblica di Polonia del 30 marzo 2017, con la motivazione che il voto sul parere era previsto per il 28 aprile 2017, ossia dopo il 31 marzo 2017, data limite di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.

19.      Il 28 aprile 2017 si è svolta una riunione del comitato nel corso della quale i membri hanno votato per adottare un parere su un progetto modificato di decisione di esecuzione. La votazione è avvenuta in applicazione delle regole di voto stabilite dall’articolo 16, paragrafo 4, TUE anziché di quelle di cui all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36. Dalla votazione è emerso un parere favorevole del comitato in merito al progetto, in seguito al voto positivo di 20 Stati membri rappresentanti il 65,14% della popolazione e il 71,43% dei membri di detto comitato. Otto Stati membri, tra cui la Repubblica di Polonia, hanno espresso un voto negativo.

20.      Il 31 luglio 2017, a seguito di tale votazione, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione (UE) 2017/1442, del 31 luglio 2017, che stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili (BAT), a norma della direttiva 2010/75, per i GIC (in prosieguo: la «decisione controversa») (11).

21.      La decisione impugnata impone, in particolare, i livelli di emissioni associati alle migliori tecniche disponibili per quanto riguarda le emissioni di ossidi di azoto (NOx), mercurio (Hg) e di cloruro di idrogeno (HCl) per i GIC, ossia installazioni con una potenza termica nominale di almeno 50 megawatt (MW), indipendentemente dal tipo di combustibile utilizzato.
IV.    Sentenza impugnata

22.      L’11 ottobre 2017 la Repubblica di Polonia ha proposto un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale avverso la decisione controversa, deducendo cinque motivi di annullamento.

23.      Nel procedimento dinanzi al Tribunale, la Repubblica di Bulgaria e l’Ungheria sono intervenute a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia, mentre il Regno del Belgio, la Repubblica francese e il Regno di Svezia sono intervenuti a sostegno delle conclusioni della Commissione.

24.      Con sentenza del 27 gennaio 2021 (12), il Tribunale ha accolto il primo motivo di annullamento dedotto dalla Repubblica di Polonia, ai sensi del quale la decisione controversa avrebbe dovuto essere adottata conformemente alle «vecchie» regole della maggioranza qualificata previste dal protocollo n. 36, e non secondo le «nuove» regole previste dal Trattato di Lisbona.

25.      Per giungere a tale conclusione, il Tribunale ha svolto «un’interpretazione letterale, contestuale, teleologica e storica dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36», alla luce delle diverse versioni linguistiche di detto protocollo (13).

26.      In primo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione letterale dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, il Tribunale ha ritenuto poco chiaro il tenore letterale di tale disposizione, anche laddove esaminato nelle diverse versioni linguistiche. In particolare, secondo il Tribunale, non risultava dal testo se, nel caso in cui un membro del Consiglio avesse chiesto, tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017, di adottare un atto conformemente alle «vecchie» regole della maggioranza qualificata, anche la sua adozione dovesse avvenire in tale periodo (14).

27.      In secondo luogo, secondo il Tribunale, neppure un’interpretazione storica della disposizione di cui trattasi consentiva di chiarire la corretta interpretazione da dare a tale disposizione. I documenti presentati dalle parti, infatti, sono stati considerati come non decisivi (15).

28.      In terzo luogo, per quanto riguarda l’interpretazione teleologica, il Tribunale ha affermato che l’obiettivo del protocollo n. 36 era, secondo il suo unico considerando, «organizzare la transizione dalle disposizioni istituzionali dei trattati applicabili prima dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona a quelle previste da detto trattato». A tal fine, l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 attribuiva a uno Stato membro il diritto di chiedere, nel corso di un periodo specifico, l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata. Secondo il Tribunale, l’interpretazione proposta dalla Commissione avrebbe privato del suo effetto utile l’espressa fissazione di detto periodo per esercitare la prerogativa di cui trattasi. Infatti, essa avrebbe ridotto significativamente il termine entro il quale un voto ai sensi delle regole del Trattato di Nizza poteva effettivamente essere chiesto da uno Stato membro. Invece, secondo il Tribunale, l’interpretazione proposta dalla Repubblica di Polonia era atta a garantire che uno Stato membro potesse utilmente esercitare detto diritto durante tutto tale periodo (16).

29.      In quarto luogo, il Tribunale ha rilevato che tale conclusione era sostenuta altresì da un’interpretazione contestuale dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. Tale disposizione si inserisce in una serie di disposizioni volte a disciplinare tre fasi transitorie per l’applicazione delle regole della maggioranza qualificata introdotte dal Trattato di Lisbona. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 non dovrebbe essere considerato come un’eccezione alla regola fissata all’articolo 16, paragrafo 4, TUE, ma  come una disposizione di natura transitoria, il cui effetto utile deve essere garantito (17).

30.      In tale contesto, il Tribunale ha aggiunto che, contrariamente a quanto dedotto dalla Commissione, l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 sostenuta dalla Repubblica di Polonia era conforme al requisito in base al quale una disposizione transitoria deve essere interpretata restrittivamente. Esso ha osservato che il diritto dei membri del Consiglio di presentare una richiesta rimaneva limitato nel tempo. Inoltre, il Tribunale ha considerato infondato l’argomento della Commissione in base al quale siffatta interpretazione sarebbe stata in contrasto con l’obiettivo perseguito dal Trattato di Lisbona di rafforzare la legittimità democratica delle votazioni del Consiglio. A tal riguardo, il Tribunale ha sottolineato che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 rientra nel diritto primario, e che, pertanto, il suo effetto utile non dovrebbe essere pregiudicato da un’«applicazione prematura dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE» (18).

31.      Infine, il Tribunale ha dichiarato che l’interpretazione accolta dell’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36 era conforme al principio della certezza del diritto. Il periodo entro il quale un membro del Consiglio poteva chiedere l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata era espressamente limitato. Invece, l’interpretazione sostenuta dalla Commissione avrebbe reso incerto il periodo entro il quale tale diritto poteva essere esercitato, poiché esso sarebbe dipeso, in definitiva, dalla data effettiva della votazione, evento che poteva dipendere da numerose variabili. Inoltre, l’interpretazione proposta dalla Commissione avrebbe dato adito, secondo il Tribunale, alla possibilità di eludere la disposizione transitoria in questione, poiché la sua applicazione avrebbe potuto essere bloccata semplicemente fissando la data della votazione di un progetto di atto successivamente al 31 marzo 2017 (19).

32.      Alla luce delle suesposte considerazioni, il Tribunale ha dichiarato che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 deve essere interpretato nel senso che, affinché un progetto di atto sia adottato secondo le regole della maggioranza qualificata definite all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36, era sufficiente che l’applicazione di tali regole fosse richiesta da uno Stato membro tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017, senza che fosse necessario che anche il voto sul progetto di atto in questione avesse luogo tra tali date (20).

33.      Di conseguenza, con la sentenza impugnata il Tribunale ha:
–        annullato la decisione controversa;
–        disposto il mantenimento degli effetti della decisione controversa fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non poteva eccedere i 12 mesi a decorrere dalla data di pronuncia della sentenza, di un nuovo atto diretto a sostituirla e adottato secondo le regole della maggioranza qualificata previste all’articolo 3, paragrafo 3, del protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie;
–        condannato la Commissione a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Repubblica di Polonia; e condannato il Regno del Belgio, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica francese, l’Ungheria e il Regno di Svezia a sopportare le proprie spese.
V.      Procedimento dinanzi alla Corte

34.      Nella sua impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia, depositata il 2 aprile 2021, la Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata;
–        respingere il primo motivo di annullamento dedotto dalla Repubblica di Polonia;
–        rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca sugli altri motivi di annullamento, e
–        riservare le spese.

35.      Lo stesso giorno la Commissione ha chiesto  alla Corte,  con atto separato, di sottoporre la causa a procedimento accelerato, ai sensi dell’articolo 133 del regolamento di procedura della Corte di giustizia.

36.      Nel suo controricorso, depositato il 28 giugno 2021, la Repubblica di Polonia chiede alla Corte di giustizia di respingere l’impugnazione e di condannare la Commissione alle spese. In subordine, qualora la Corte di giustizia annulli la sentenza impugnata, la Repubblica di Polonia chiede alla Corte di giustizia di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca sugli altri motivi di annullamento.

37.      Con decisione del 7 luglio 2021, il presidente della Corte di giustizia ha deciso di respingere l’istanza di procedimento accelerato presentata della Commissione.
VI.    Valutazione

38.      A sostegno del suo ricorso dinanzi alla Corte, la Commissione deduce un motivo unico di impugnazione, diretto contro i punti da 38 a 60 della sentenza impugnata.
A.      Argomenti delle parti

39.      La Commissione sostiene che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel dichiarare che il comitato era tenuto a votare sul progetto di atto secondo le regole della maggioranza qualificata previste all’articolo 3 del protocollo n. 36 per il solo motivo che uno Stato membro aveva presentato una richiesta di applicazione di tali regole prima della scadenza del periodo transitorio, il 31 marzo 2017, indipendentemente dal fatto che la data del voto sul progetto di atto in questione fosse successiva al 31 marzo 2017. La Commissione ritiene che, così facendo, il Tribunale abbia interpretato erroneamente l’articolo 3 del protocollo n. 36, violando l’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE.

40.      In sostanza, il motivo di impugnazione della Commissione può essere suddiviso in due parti.

41.      Nella prima parte, la Commissione si concentra su un’asserita violazione dell’articolo 16, paragrafo 5, TUE. A suo avviso, il Tribunale erroneamente ha ritenuto ambigua la formulazione di tale disposizione. La Commissione sostiene che, ai sensi di tale disposizione, il periodo transitorio ha termine successivamente al 31 marzo 2017. Secondo la Commissione, il Tribunale ha in tal modo adottato un’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 che non è conciliabile con l’articolo 16, paragrafo 5, TUE. Inoltre, la Commissione fa valere che le disposizioni transitorie devono essere interpretate restrittivamente al fine di evitare di prolungare inutilmente (e indefinitamente) il periodo transitorio e la situazione di incertezza giuridica che ne deriva. Infatti, la Commissione e gli Stati membri devono poter prevedere il periodo durante il quale rimangono in vigore le regole di voto del Trattato di Nizza. Tale periodo non può dipendere dalla data effettiva della votazione su un progetto di atto, poiché tale data può variare in funzione di numerose circostanze.

42.      Secondo la Commissione, tale  mancanza di certezza quanto alle regole applicabili alla votazione sarebbe ulteriormente aggravata dal recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea, il 31 gennaio 2020 (in prosieguo: la «Brexit»). A causa della Brexit, la maggioranza richiesta in seno al comitato per l’approvazione di un nuovo progetto di decisione di esecuzione che stabilisce conclusioni sulle BAT, che discenderebbe dall’annullamento della decisione controversa, sarebbe, in ogni caso, diversa da quella richiesta nel 2017.

43.      Nella seconda parte del suo motivo di impugnazione, la Commissione si concentra  sull’asserita violazione dell’articolo 16, paragrafo 4, TUE. La Commissione sostiene che l’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale priva di parte della sua efficacia la regola della doppia maggioranza enunciata all’articolo 16, paragrafo 4, TUE. Le nuove regole di maggioranza, introdotte dal Trattato di Lisbona, sarebbero più «democratiche» delle precedenti  regole, poiché aumenterebbero la rappresentatività dei voti del Consiglio. L’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 data dal Tribunale determinerebbe quindi un ritardo nella piena applicazione delle nuove regole, vanificando così l’obiettivo perseguito dai redattori del Trattato di Lisbona.

44.      La Repubblica di Polonia, invece, condivide l’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 data dal Tribunale. A suo avviso, tale disposizione, in tutte le sue versioni linguistiche, è priva di ambiguità quanto al fatto che i membri del Consiglio hanno il diritto di chiedere l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017. La Repubblica di Polonia sottolinea che l’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE rinvia al protocollo n. 36 per quanto concerne le modalità e i tempi di applicazione delle nuove regole di voto. Pertanto, a suo avviso, la Commissione incorre in errore nel sostenere che l’interpretazione data dal Tribunale dell’articolo 3 di detto protocollo è in contrasto con le summenzionate disposizioni del Trattato.

45.      La Repubblica di Polonia sostiene altresì che l’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale non rende tale disposizione applicabile indefinitamente nel tempo. È inequivocabilmente chiaro che il diritto di chiedere l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata non può essere esercitato successivamente al 31 marzo 2017. Ad avviso della Repubblica di Polonia, è proprio l’interpretazione dell’articolo 3 del protocollo n. 36 proposta dalla Commissione che introduce un elemento di incertezza nel sistema. Infatti, essa sottolinea che l’applicazione delle vecchie regole dipenderebbe da una data che, come riconosce la Commissione stessa, può variare in funzione di numerose circostanze. Infine, la Repubblica di Polonia contesta la maggiore democraticità delle nuove regole di voto rispetto alle precedenti. Essa sostiene che tale aspetto è, in ogni caso, irrilevante per quanto riguarda l’interpretazione delle varie disposizioni in questione che, come correttamente dichiarato nella sentenza impugnata, rientrano tutte nel diritto primario dell’Unione.
B.      Valutazione del motivo di impugnazione

46.      In via preliminare, devo precisare che, benché siano state espresse opinioni divergenti nella dottrina giuridica (21), ritengo che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 abbia conferito ai membri del Consiglio un diritto soggettivo di chiedere che la deliberazione fosse adottata in base alle «vecchie» regole della maggioranza qualificata. All’atto di esercizio di tale diritto, il Consiglio non disponeva di alcuna discrezionalità quanto all’accoglimento o meno della domanda. Come precisa in modo esplicito tale disposizione, in siffatte circostanze «si applicano» le vecchie regole (22). Detta interpretazione è stata accolta anche nella sentenza impugnata e risulta pacifica tra le parti.

47.      Ciò premesso, la questione cruciale nella presente causa è se, al fine di poter beneficiare dell’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata, fosse sufficiente che uno Stato membro chiedesse l’applicazione di tali regole nel periodo compreso tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017, o se fosse altresì necessario che la votazione si svolgesse nel corso di detto periodo.

48.      A tal riguardo, posso affermare, anzitutto, che non ritengo convincenti gli argomenti addotti dalla Commissione contro l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale. Per le ragioni che illustrerò nel prosieguo, proporrò pertanto alla Corte di respingere l’impugnazione della Commissione e di confermare la sentenza impugnata.

49.      In primo luogo, concordo con la Commissione sul fatto che il tenore letterale delle disposizioni pertinenti (Trattato e protocollo) non è così ambiguo come sostenuto nella sentenza impugnata. Tuttavia, ritengo che un’interpretazione letterale di tali disposizioni corrobori, di fatto, l’interpretazione accolta dal Tribunale, e non quella fatta valere dalla Commissione.

50.      Sebbene non intenda spingermi sino ad affermare che la formulazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 è un esempio di chiarezza, è pacifico che tale disposizione si riferisce a una richiesta che può essere formulata «dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017». In altri termini, risulta che il periodo transitorio previsto da tale disposizione concerne la possibilità, per i membri del Consiglio, di esercitare il loro diritto per quanto riguarda l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata. Il confronto tra le diverse versioni linguistiche del protocollo n. 36 conferma tale lettura (23).

51.      In secondo luogo, aspetto strettamente connesso al primo, il tenore letterale dell’articolo 16, paragrafi 4 e 5, TUE, non rimette in discussione tale conclusione. Infatti, dette disposizioni non contengono alcun elemento atto a contraddire l’interpretazione proposta dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.

52.      L’articolo 16, paragrafo 4, TUE fornisce la nuova definizione di «maggioranza qualificata», applicabile a partire dal 1° novembre 2014. Il fatto che, eccezionalmente, una votazione possa aver luogo in base alle «vecchie» regole della maggioranza qualificata dopo il 31 marzo 2017 nulla toglie al fatto che, successivamente a tale data, la maggioranza qualificata è definita, in via generale, conformemente alla nuova regola della doppia maggioranza prevista all’articolo 16, paragrafo 4, TUE.

53.      A sua volta, l’articolo 16, paragrafo 5, si limita a indicare che: i) talune disposizioni transitorie si applicano, tra l’altro, nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017, e che ii) dette disposizioni sono stabilite dal «protocollo sulle disposizioni transitorie». L’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 fa incontestabilmente parte di tali disposizioni transitorie. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, non vedo in che modo, da un punto di vista letterale, l’articolo 16, paragrafo 5, TUE fornisca indicazioni in merito all’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. In particolare, il fatto che talune disposizioni transitorie contenute nel protocollo n. 36 siano applicabili dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017 non esclude che, laddove invocate tempestivamente, tali disposizioni possano ancora produrre taluni effetti successivamente a tale data.

54.      In terzo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, non credo che il Tribunale, con la sua interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36, abbia prorogato indefinitamente il periodo transitorio, né abbia determinato una situazione di incertezza giuridica. Come sottolinea correttamente la Repubblica di Polonia, soltanto le richieste presentate entro una specifica data (il 31 marzo 2017) potevano dar luogo all’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata. A ciò vorrei aggiungere che, per essere validamente formulata, una siffatta richiesta poteva riguardare soltanto progetti di atti debitamente presentati ai fini dell’adozione entro tale data. Di conseguenza, la mera possibilità che la votazione sul progetto di atto si svolgesse successivamente al 31 marzo 2017 non comportava un’«estensione indefinita» del periodo transitorio.

55.      Tale eventualità non crea neppure una situazione di incertezza per il presidente e i membri del Consiglio, violando in tal modo il principio della certezza del diritto. Secondo tale principio, le norme di diritto devono essere chiare e precise e la loro applicazione deve essere prevedibile da parte dei singoli. Più in particolare, le regole devono consentire agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che esse impongono loro e questi ultimi devono poter conoscere senza ambiguità i loro diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza (24).

56.      Non vedo per quale motivo l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale sarebbe in contrasto con tale principio. Infatti, ogniqualvolta una richiesta ai sensi di tale disposizione è stata presentata nel periodo di tempo ivi previsto, sia la Commissione sia i membri del Consiglio potevano essere certi delle regole di voto applicabili alla votazione. Di converso, in caso di accoglimento dell’interpretazione proposta dalla Commissione, le regole di voto pertinenti avrebbero potuto variare a seconda della data effettivamente scelta dalla presidenza per la votazione. I membri del Consiglio non sarebbero stati in grado di conoscere le regole di maggioranza applicabili prima della fissazione della data della votazione da parte della presidenza (25).

57.      Inoltre, come rilevato dal Tribunale (26), l’interpretazione proposta dalla Commissione avrebbe condotto a una facile elusione delle regole del protocollo n. 36. Infatti, la data del voto avrebbe potuto essere scelta in modo strategico, al fine di vanificare una richiesta formulata da un membro del Consiglio ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36. Si tratta, anche in tale ipotesi, di un altro aspetto che potrebbe creare incertezza giuridica nell’applicazione delle regole di voto.

58.      Infine, su questo punto, non vedo in che modo considerazioni relative alla Brexit (che ha avuto luogo il 31 gennaio 2020) possano incidere sull’interpretazione delle regole previste dal protocollo n. 36 (concordato in occasione della conferenza intergovernativa che ha concluso i suoi lavori nell’ottobre 2007). Il semplice fatto che, ad oggi, la maggioranza richiesta in seno al comitato per approvare un progetto di decisione di esecuzione che stabilisce le conclusioni sulle BAT sia diversa dalla maggioranza richiesta nel 2017 (al momento dell’adozione della decisione controversa) non dà luogo ad alcuna situazione di incertezza giuridica. Ciò che rileva, al riguardo, è che la maggioranza richiesta per l’approvazione del progetto di atto sia chiara,  al presidente e ai membri del comitato, in base alle regole pertinenti, circostanza non contestata dalla Commissione.

59.      Inoltre, è certamente possibile che, a seguito della Brexit, l’applicazione delle regole di voto del Consiglio previste dal Trattato di Nizza abbia dato luogo ad alcune difficoltà che non esistono nell’ambito delle regole, in una certa misura più semplici, introdotte dal Trattato di Lisbona. Tuttavia, si tratta di una semplice conseguenza del fatto che gli Stati membri hanno deciso di non modificare i Trattati dell’Unione immediatamente dopo la Brexit e di continuare ad applicare le norme vigenti, interpretate alla luce del loro oggetto e della loro finalità, nonché del principio di effettività. Non vedo in che modo un aspetto pratico connesso a circostanze attuali, impreviste e imprevedibili nel 2007, possa essere considerato come un solido criterio di interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.

60.      In quarto luogo, non sono convinto che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta nella sentenza impugnata contrasti con il principio secondo cui le disposizioni transitorie devono essere interpretate restrittivamente. A tal riguardo, osservo che la Commissione rinvia a  una sola causa (27) in cui la Corte ha interpretato restrittivamente una deroga a una regola generale contenuta in talune disposizioni transitorie (28). Nel caso di specie, la disposizione transitoria di cui trattasi non introduce deroghe a una regola generale, ma riguarda l’introduzione graduale di una nuova disposizione, consentendo un’applicazione prolungata della disposizione precedente (29). Non sono certo del fatto che le due situazioni siano del tutto comparabili, circostanza che la Commissione non ha inteso precisare nelle sue osservazioni.

61.      In ogni caso, e soprattutto, anche concordando sul fatto che, in generale, le disposizioni transitorie non dovrebbero essere oggetto di un’interpretazione eccessivamente estensiva (30), ciò non significa che tali disposizioni possano essere interpretate in modo tale da contraddire il loro tenore letterale (31). L’esigenza di un’interpretazione restrittiva delle eccezioni e delle deroghe non significa neppure che i termini utilizzati per definirle possano essere interpretati in modo da privare tali eccezioni e deroghe dei loro effetti (32).

62.      Su questo punto, concordo infatti con la Repubblica di Polonia in merito alla circostanza che l’interpretazione proposta dalla Commissione avrebbe l’effetto di abbreviare il periodo, previsto dal protocollo n. 36, durante il quale i membri del Consiglio potevano effettivamente esercitare il diritto di chiedere l’applicazione delle «vecchie» regole della maggioranza qualificata (33). A tal riguardo, vorrei aggiungere che, poiché normalmente trascorrono varie settimane tra la presentazione di una proposta e l’effettiva votazione in ordine a tale proposta, l’erosione del periodo previsto dal protocollo n. 36 non è in alcun modo trascurabile.

63.      In quinto luogo, non ritengo che spetti alla Corte esaminare se, come sostiene la Commissione, le regole di voto introdotte dal Trattato di Lisbona siano, per loro natura, intrinsecamente più «democratiche» rispetto a quelle applicabili ai sensi del Trattato di Nizza, e, quindi, rafforzino la legittimazione delle votazioni del Consiglio. Si tratta di un argomento che ritengo manifestamente irrilevante ai fini dell’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36.

64.      In ogni caso, mi sembra che, semmai, sia più ossequioso nei confronti del principio di democrazia dare piena efficacia alla chiara intenzione dei redattori del Trattato di Lisbona che, dopo aver ricevuto un mandato democratico per negoziare modifiche ai Trattati dell’Unione, hanno concordato di includervi talune disposizioni transitorie. Infatti, è pacifico che i redattori del Trattato di Lisbona hanno inteso introdurre le nuove regole di voto con un certo grado di flessibilità e, a tal fine, hanno stabilito due periodi transitori. Questa è la ragion d’essere del protocollo n. 36 che, come osservato nella sentenza impugnata, costituisce anch’esso, accanto ai Trattati, una fonte di diritto primario (34). Di conseguenza, l’ambito di applicazione nel tempo delle disposizioni di detto protocollo non può essere indebitamente limitato  da regole che la Commissione considera più democratiche.

65.      Alla luce di quanto precede, l’affermazione della Commissione secondo cui l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale osterebbe a uno degli obiettivi perseguiti dai redattori del Trattato di Lisbona mi lascia perplesso. A tal riguardo, devo altresì rilevare che, come dichiarato nella sentenza impugnata (35), nessuno dei documenti forniti dalle parti in primo grado rivela una volontà dei redattori del Trattato di Lisbona di rendere applicabili le nuove regole della doppia maggioranza anche nel caso in cui ciò determinerebbe, de facto, la privazione dei membri del Consiglio dei diritti di cui godevano ai sensi del protocollo n. 36.

66.      Più in generale, mi chiedo se la Commissione non enfatizzi in realtà eccessivamente la portata degli effetti che l’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 doveva conservare al termine del periodo transitorio. Il voto secondo le «vecchie» regole della maggioranza qualificata dopo il 30 marzo 2017 costituiva un’ipotesi che, a causa dei limiti esposti al precedente paragrafo 54, poteva verificarsi soltanto in casi eccezionali. La tesi secondo cui l’interpretazione di detta disposizione accolta dal Tribunale sarebbe contraria al principio di democrazia o potrebbe vanificare uno degli obiettivi perseguiti dai redattori del Trattato di Lisbona, mi ricorda la scena dei Monty Python in cui alcuni cacciatori usano mitragliatrici, bazooka e artiglieria per uccidere una zanzara. A differenza del finale di quella scena, tuttavia, questa esagerazione mi sembra un insuccesso.

67.      In conclusione, ritengo che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del protocollo n. 36 accolta dal Tribunale nella sentenza impugnata sia corretta. Propongo pertanto alla Corte di respingere l’impugnazione proposta dalla Commissione.
VII. Sulle spese

68.      Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

69.      La Repubblica di Polonia ne ha fatto domanda.

70.      Poiché, a mio avviso, la Commissione è rimasta soccombente, essa dev’essere condannata alle spese relative al presente procedimento di impugnazione.
VIII. Conclusione

71.      Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo che la Corte di giustizia voglia:
–        respingere l’impugnazione;
–        condannare la Commissione alle spese.

1      Lingua originale: l’inglese.

2      V., inter alia, il cosiddetto «compromesso di Lussemburgo» del 1966 (Conclusioni della sessione straordinaria del Consiglio svolta a Lussemburgo dal 17 al 18 e dal 27 al 28 gennaio 1966) (Bollettino della Comunità economica europea, marzo 1966, 3/66, pagg. da 5 a 11); il cosiddetto «compromesso di Ioannina» del 1994 [decisione del Consiglio del 29 marzo 1994 relativa all’adozione da parte del Consiglio di decisioni a maggioranza qualificata (GU 1994, C 105, pag. 1), come modificata dalla decisione del Consiglio del 1° gennaio 1995 (GU 1995, C 1, pag. 1)]; e, più recentemente, la dichiarazione (n. 7) relativa all’articolo 16, paragrafo 4, del Trattato sull’Unione europea e all’articolo 238, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, allegata al Trattato di Lisbona (GU 2008, C 115, pag. 338).

3      Per una rassegna storica, con riferimenti aggiuntivi, v. in particolare Jacqué, J.-P. «Le vote au Conseil de l’Union européenne», in Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, pagg. da 61 a 89, e Dann, P., «The Council», in Schütze, R., e Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law, Vol. I, Oxford, 2018, pagg. da 540 a 544.

4      V., in particolare, articolo 16, paragrafi da 3 a 5, TUE, articolo 238 TFUE e articolo 11 della decisione 2009/937/UE del Consiglio, del 1° dicembre 2009, relativa all’adozione del suo regolamento interno (GU 2009, L 325, pag. 35), come modificata.

5      Così avviene quando il Consiglio delibera su proposta della Commissione o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (v. articolo 238, paragrafo 2, TFUE). Tali ipotesi costituiscono  la maggior parte dei casi in cui il Consiglio è chiamato a votare in base alle regole della maggioranza qualificata.

6      GU 2016, C 202, pag. 321 (in prosieguo: il «protocollo n. 36»).

7      Tabella omessa.

8      GU 2011, L 55, pag. 13.

9      GU 2010, L 334, pag. 17.

10      GU 2012, L 63, pag. 1.

11      GU 2017, L 212, pag. 1.

12      Sentenza Polonia/Commissione (T‑699/17, EU:T:2021:44; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).

13      V. punto 34 della sentenza impugnata.

14      Ibidem, punti 35 e 36.

15      Ibidem, punto 37.

16      Ibidem, punti da 38 a 42.

17      Ibidem, punti da 43 a 49.

18      Ibidem, punti da 50 a 52.

19      Ibidem, punti da 53 a 55.

20      Ibidem, punto 56.

21      V., in particolare, Ponzano, P., «Comment to Article 16 TEU», in Curti Gialdino, C., (a cura di) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Napoli, 2012, pagg. 196 e 197.

22      Il corsivo è mio.

23      V., in particolare, la versione spagnola [«entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 (…) cualquier miembro del Consejo podrá solicitar»]; la versione tedesca [«für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 (…) kann ein Mitglied des Rates beantragen»]; la versione greca [«aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 (…) ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί»]; la versione francese [«entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 (…) un membre du Conseil peut demander»]; la versione croata [«u razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017 (…) član Vijeća može zatražiti»] e la versione italiana [«nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017 (…) un membro del Consiglio può chiedere»].

24      V., ad esempio, sentenza del 1º luglio 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punti 127 e 128).

25      Su tale aspetto, v. il punto 55 della sentenza impugnata, alquanto convincente.

26      Ibidem.

27      Sentenza del 2 settembre 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, punti da 30 a 33).

28      Su tale aspetto, v. anche conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, paragrafi 5 e 57).

29      V. anche punto 47 della sentenza impugnata.

30      V. punto 50 della sentenza impugnata e giurisprudenza citata.

31      V. supra, paragrafi 48 e 49 delle presenti conclusioni.

32      V., in particolare, sentenza del 30 settembre 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, punto 31 e giurisprudenza citata). V. anche, in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, punto 40).

33      Su tale punto, rimando nuovamente al persuasivo punto 41 della sentenza impugnata.

34      Punto 51 della sentenza impugnata.

35      Ibidem, punto 37.