CELEX: 52013DC0367
Language: fr
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Hongrie pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Hongrie pour la période 2012-2016

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		52013DC0367
		
			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Hongrie pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Hongrie pour la période 2012-2016 /* COM/2013/0367 final */
			
				
		
		
			
			   	Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Hongrie
pour 2013 
et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Hongrie pour
la période 2012-2016
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et
notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet
1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi
que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], et notamment son article
9, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen
et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la
correction des déséquilibres macroéconomiques[2],
et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne[3],
vu les résolutions du Parlement européen[4],
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
après consultation du comité économique et financier,
considérant ce qui suit:
(1)       Le 26 mars 2010, le Conseil européen a
approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020,
une nouvelle stratégie pour la croissance et l’emploi fondée sur une coordination
renforcée des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux
domaines dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel
de croissance durable et de compétitivité de l’Europe.
(2)       Sur la base des propositions de la
Commission, le Conseil a adopté, 13 juillet 2010, une recommandation relative
aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de
l’Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes
directrices pour les politiques de l’emploi des États membres[5], qui forment ensemble les
«lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir
compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en
matière d’économie et d’emploi.
(3)       Le 29 juin 2012, les chefs d’État ou de
gouvernement ont adopté un Pacte pour la croissance et l’emploi qui fournit, au
niveau des États membres, de l’UE et de la zone euro, un cadre d’action
cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils
ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en
particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe
2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.
(4)       Le 6 juillet 2012, le Conseil a adopté une
recommandation relative au programme national de réforme de la Hongrie pour
2012 et a émis un avis sur la version actualisée du programme de convergence de
la Hongrie pour la période 2011-2015.
(5)       Le 28 novembre 2012, la Commission a adopté
l’examen annuel de la croissance[6]
qui marque le lancement, pour l’année 2013, du Semestre européen de
coordination des politiques économiques. Le 28 novembre 2012
également, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE)
n° 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d’alerte[7] dans lequel la Hongrie est
mentionnée parmi les États membres qui feront l’objet d’un bilan approfondi.
(6)       Le 14 mars 2013, le Conseil européen a
approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l’assainissement
budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la
nécessité de prendre des mesures en faveur d’un assainissement budgétaire
différencié et propice à la croissance, de rétablir des conditions normales
d’octroi de crédits à l’économie, de promouvoir la croissance et la
compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la
crise et de moderniser l’administration publique.
(7)       Le 10 avril 2013, la Commission a publié
les résultats de son bilan approfondi[8]
concernant la Hongrie, conformément à l’article 5 du règlement (UE)
nº 1176/2011. Son analyse l’amène à conclure que la Hongrie connaît des
déséquilibres macroéconomiques qui méritent un suivi et requièrent l’adoption
de mesures décisives. En particulier, il y a lieu de continuer à suivre de très
près l’ajustement continu de la position extérieure globale nette, dont le
solde est largement débiteur en raison essentiellement du désendettement du
secteur privé dans un contexte marqué par un déficit public élevé et une
activité économique faible, le but étant d’atténuer les risques sérieux de
répercussions négatives sur le fonctionnement de l’économie.
(8)       Le 24 avril 2013, la Hongrie a présenté son
programme de convergence 2013, qui couvre la période allant de 2012 à 2016 et,
le 22 avril 2013, son programme national de réforme 2013. Vu leur
interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.
(9)       Sur la base de l’évaluation du programme de
convergence 2013 (ci-après dénommé le «programme») réalisée conformément au
règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, ce dernier est d’avis que le
scénario macroéconomique sur lequel se fondent les projections budgétaires
contenues dans le programme est légèrement optimiste. Les projections de
croissance avancées par les autorités hongroises pour 2013 (0,7 %) et pour
2014 (1,9 %) dépassent d’environ un demi-point de pourcentage les
prévisions du printemps 2013 de la Commission. L’objectif de la stratégie
budgétaire exposée dans le programme est d’assurer la correction durable du
déficit excessif dans la limite du délai fixé en 2012 et de continuer à
respecter l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT). La Hongrie a consenti des
efforts budgétaires significatifs en 2012, faisant finalement passer son
déficit budgétaire à 1,9 % du PIB, si bien qu’elle a largement atteint
l’objectif de déficit de 2,5 % du PIB recommandé par le Conseil, en partie
grâce à des recettes ponctuelles supplémentaires (à concurrence de 0,2 %
du PIB), venues s’ajouter à celles qui avaient déjà été prises en compte lors
de l’adoption de la recommandation du Conseil. Toutefois, les mesures
correctrices prises pour 2012 et les années suivantes, en particulier celles
annoncées à l’automne 2012, ont essentiellement mis l’accent sur le volet des
recettes, et en premier lieu sur certains secteurs, ce qui pose question quant
à la pérennité des efforts d’assainissement entrepris. Selon les prévisions du
printemps 2013 de la Commission, de nouveaux efforts sont nécessaires tant en
2013 qu’en 2014 pour corriger durablement le déficit excessif. À la suite de la
publication des prévisions du printemps, le gouvernement a adopté un nouvel
ensemble de mesures correctrices, qui devraient permettre, selon l’évaluation
actualisée de la Commission, de maintenir le déficit en dessous du seuil de
3 % du PIB, tant en 2013 qu’en 2014. Le programme a modifié l’OMT, faisant
passer le solde structurel de - 1,5 % du PIB à - 1,7 %. Le
nouvel OMT est conforme aux exigences du pacte de stabilité et de croissance.
La Hongrie a affiché un solde structurel de - 0,7 % du PIB en 2012,
soit un résultat nettement supérieur à l’OMT révisé. D’après les prévisions du
printemps 2013 de la Commission, ce solde devrait rester conforme à l’OMT tout
au long de la période de prévision, pour s’établir à ‑1,1 % en
2013 et à - 1,8 % en 2014. Compte tenu des mesures adoptées après la
publication des prévisions du printemps 2013 de la Commission, le solde
structurel pourrait rester au-dessus de l’OMT en 2014 également. Le taux de
croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires
en matière de recettes, sera globalement conforme en 2013 et en 2014 au taux de
référence à moyen terme de la croissance potentielle du PIB, mais il dépassera
sans doute sensiblement ce taux de référence en 2015 et en 2016. Le critère des
dépenses ne serait donc pas rempli pour ces deux années. Selon les projets du
gouvernement, le ratio de la dette publique au PIB ne cessera de reculer tout
au long de la période de programmation, passant de 79,2 % en 2012 à
77,2 % en 2014, puis à 73,4 % en 2016, tout en restant supérieur à la
valeur de référence, soit 60 % du PIB. En revanche, les prévisions du
printemps 2013 de la Commission, qui tiennent compte des risques pesant sur les
plans d’assainissement, ne tablent que sur une baisse marginale, à 78,9 %
du PIB en 2014, taux qui devrait encore baisser de 0,5 % grâce aux
nouvelles mesures correctrices. À partir de 2013, la Hongrie va entrer dans une
période de transition en ce qui concerne le respect du critère de l’endettement
et, d’après les prévisions du printemps 2013 de la Commission, le pays
progresse suffisamment vers le respect de ce critère en 2013 et en 2014.
(10)     Le cadre budgétaire à moyen terme reste
purement indicatif, de sorte que l’horizon de planification budgétaire est axé
sur le seul exercice budgétaire concerné. En outre, malgré certaines
améliorations récentes, les missions obligatoires confiées au conseil
budgétaire ainsi que les ressources dont il dispose en matière d’analyse ne
sont toujours pas en adéquation avec le droit de veto sans précédent que le
conseil peut exercer ni avec la nécessité d’une évaluation ex post systématique
du respect des règles budgétaires chiffrées. La solidité et la crédibilité du
cadre de gouvernance budgétaire récemment restructuré auraient beaucoup à
gagner d’un renforcement du cadre budgétaire à moyen terme et d’une extension
du mandat du conseil fiscal.           
(11)     Le désendettement du secteur financier
hongrois se poursuit à un rythme très rapide, notamment en raison de certaines
mesures qui ont eu une incidence négative considérable sur les bénéfices des
banques et qui contribuent au resserrement des conditions d’octroi de crédits.
La qualité des portefeuilles se détériore, un facteur dont la gestion constitue
l’un des principaux défis auxquels est confronté le secteur financier, en
liaison avec un nombre croissant de prêts improductifs. Au cours des dernières
années, le gouvernement a adopté diverses mesures d’aide aux emprunteurs en
devises, dans plusieurs cas sans consulter les parties prenantes du secteur
bancaire. Mais ces mesures n’étaient pas toujours destinées aux emprunteurs en
difficulté. L’adoption d’une série de mesures en un court laps de temps
pourrait entraîner une intensification de l’aléa moral chez les emprunteurs,
qui continueraient de s’attendre à de nouvelles aides de l’État. La crise
financière mondiale a montré dans quelle mesure l’actuel système bancaire
pouvait contraindre les autorités nationales à agir pour préserver la stabilité
financière. Dans le premier programme d’aide financière à la Hongrie, la
nécessité d’une surveillance de pointe avait été soulignée, y compris en
conférant à l’organisme de surveillance financière le pouvoir effectif
d’intervenir en urgence et en mettant en place un mécanisme de résolution des
défaillances bancaires. Si les pouvoirs conférés à l’autorité hongroise de
surveillance financière ont été considérablement étoffés ces trois dernières
années, le législateur ne l’a en revanche pas dotée de compétences de contrôle suffisantes.
(12)     La Hongrie n’a pas suivi la recommandation
de 2012 relative à la mise en place d’un cadre à la fois stable et ne générant
pas de distorsions, qui soit applicable à la fiscalité des sociétés, mais elle
a accentué la pression fiscale exercée sur certains secteurs en instaurant de
nouvelles surtaxes sectorielles permanentes. Si la conception du nouveau régime
fiscal instauré pour les petites entreprises dans le cadre de la loi sur la
protection des emplois (munkahelyvédelmi törvény) est bonne, l’existence
de plusieurs taux d’imposition différents selon les secteurs rend la
répartition des ressources moins efficace et entraîne des répercussions
négatives sur les investissements et les prêts. L’introduction de taux de
cotisations sociales réduits au titre de la loi sur la protection des emplois
est un pas dans la bonne direction pour alléger la charge fiscale pesant sur le
travail. Dans le cas des bas salaires toutefois, cette charge demeure élevée et
il serait souhaitable d’affiner le système afin de mieux cibler ce groupe. La
Hongrie envisage également de mieux faire respecter la législation fiscale en
adoptant plusieurs mesures telles que l’obligation d’établir une connexion
entre toutes les caisses enregistreuses et les autorités fiscales. En ce qui
concerne la taxation de l’énergie, les mesures prises ne comportent pas
d’éléments incitant à réduire la consommation d’énergie et elles entraînent des
distorsions.
(13)     La faiblesse du taux d’emploi s’accompagne
d’une très faible participation au marché du travail. Le chômage des jeunes est
passé de 11 % en 2001 à 28,1 % en 2012. Le programme de travaux
publics mobilise la plus grande partie des ressources budgétaires destinées à
assurer un travail rémunéré, plutôt que des prestations sociales, aux chômeurs
de longue durée, mais l’intérêt à long terme de ce programme sur la capacité
d’insertion professionnelle reste à prouver. La Hongrie a renforcé ses
politiques actives du marché du travail, mais il y aurait lieu de les rendre
plus accessibles à certaines personnes défavorisées, et la participation des
adultes à l’apprentissage tout au long de la vie reste l’une des plus faibles
de l’UE. Ces cinq dernières années, le taux d’emploi des femmes est resté
faible, à un niveau pratiquement inchangé. Afin d’encourager la participation
des femmes au marché du travail, le gouvernement a développé les structures de
garde d’enfants et encouragé des modalités de travail flexibles. La situation
sociale continue de s’aggraver: la part de la population exposée au risque de
pauvreté ou d’exclusion sociale s’établit à 31 % et le pourcentage des
citoyens confrontés à un dénuement matériel extrême est lui aussi élevé. La
pauvreté continue de toucher proportionnellement davantage les zones et
communautés défavorisées, notamment les Roms.
(14)     L’environnement économique en Hongrie s’est
constamment détérioré au cours des trois dernières années en raison d’une série
de mesures qui ont institué des restrictions pesant sur les investisseurs et
créé de l’instabilité au niveau du cadre réglementaire, en particulier dans le
secteur des services. De récentes restrictions, qui frappent
proportionnellement plus les investisseurs étrangers, concernent principalement
le secteur des services, dont le commerce de détail. Le programme de simplification
de l’administration prévoyait 114 mesures visant à réduire d’environ
500 milliards de forints la charge administrative pesant sur les
entreprises, mais l’exécution de ce programme a été quelque peu retardée. La
concurrence sur les marchés publics reste faible, bien qu’une nouvelle loi soit
entrée en vigueur le 1er janvier 2012. Le programme de lutte
contre la corruption est un élément central du Programme Magyary. Ce programme
n’aborde toutefois ni la question de l’insuffisance des contrôles effectués
dans ce domaine par la force publique ni celle du renforcement des contrôles
destinés à vérifier le financement des partis politiques, une importante source
de préoccupation. En outre, la plupart des mesures annoncées n’ont pas encore
été suivies d’effets. La supervision insuffisante des mesures exécutées reste
également problématique. L’évolution de la situation observée en Hongrie en
2012 et 2013 fait grandir l’inquiétude quant à l’indépendance du pouvoir
judiciaire. Dans le tableau de bord de l’Union de l’innovation, la Hongrie
figure parmi les innovateurs modérés. Les investissements des entreprises dans
le domaine de la R&D sont essentiellement le fait sociétés à capitaux
étrangers.
(15)     La Hongrie a réussi à réduire le nombre
d’élèves abandonnant prématurément l’école. Compte tenu de l’ampleur des
différences subsistant selon les régions, les nouveaux éléments du système
centralisé d’enseignement public risquent d’avoir une incidence négative et
d’accroître les inégalités et la ségrégation sociales, s’ils ne sont pas mis en
œuvre avec soin. Bien que le nombre d’étudiants qui entrent dans l’enseignement
supérieur ait sensiblement augmenté au cours des dernières années, des efforts
supplémentaires sont nécessaires pour atteindre la moyenne de l’UE et
l’objectif national fixé dans la stratégie Europe 2020. Une certaine prudence
est de mise quant à la capacité de la réforme actuelle de l’enseignement
supérieur de mieux intégrer les élèves issus de milieux défavorisés.
(16)     Les mesures prévues par le plan
Szell Kalman, dont l’objectif est d’améliorer le rapport qualité/prix et
l’efficacité des transports publics, sont sujettes à des retards d’exécution
considérables et l’absence d’une stratégie globale des transports porte
atteinte à la viabilité financière du système des transports. Si la Hongrie a
suffisamment étoffé l’interconnexion des réseaux d’électricité avec ses
voisins, en application de la recommandation pour 2012, le manque
d’indépendance de l’autorité de régulation de l’énergie dans la fixation des
tarifs énergétiques et la forte proportion de prix réglementés de l’énergie
restent source de préoccupation.
(17)     Dans le contexte du Semestre européen, la
Commission a procédé à une analyse exhaustive de la politique économique de la
Hongrie. Elle a évalué le programme de convergence et le programme national de
réforme de ce pays et présenté un bilan approfondi. Elle a tenu compte non
seulement de la pertinence de ces programmes pour une politique budgétaire et
socioéconomique viable en Hongrie, mais aussi de leur conformité avec les
règles et orientations de l’Union européenne, compte tenu de la nécessité de
renforcer la gouvernance économique globale de l’Union européenne par la
contribution de celle-ci aux futures décisions nationales. Les recommandations
figurant aux points 1 à 7 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre
du Semestre européen.
(18)     Eu égard à cette évaluation, le Conseil a
examiné le programme de convergence de la Hongrie et la recommandation figurant
au point 1 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[9].
(19)     À la lumière des résultats du bilan
approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le
programme national de réforme de la Hongrie et son programme de convergence.
Ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE)
nº 1176/2011 se reflètent en particulier dans les recommandations 1, 2, 3,
4, 5 et 7 ci-après,
RECOMMANDE que la Hongrie s’attache, au cours de la
période 2013-2014, à:
1.           mettre en œuvre une stratégie budgétaire
crédible et favorable à la croissance en définissant les mesures nécessaires
axées sur des réductions de dépenses et maintenir une position budgétaire saine
conforme à l’objectif à moyen terme tout au long de la période de
programmation. En s’appuyant sur les étapes susmentionnées, adopter une
trajectoire de nette réduction du taux d’endettement des administrations
publiques, également en vue d’atténuer les déséquilibres macroéconomiques
accumulés; renforcer le cadre budgétaire à moyen terme en le rendant plus
contraignant et en le reliant étroitement à des règles chiffrées; étendre le
mandat obligatoire du conseil budgétaire, notamment en ce qui concerne la
réalisation d’un suivi ex post systématique du respect des règles budgétaires
chiffrées et l’élaboration de prévisions macrobudgétaires régulières ainsi que
d’analyses d’impact budgétaires des principales propositions d’action;
2.           contribuer au rétablissement de conditions
normales d’octroi de prêts à l’économie, principalement en améliorant la capacité
d’accumulation de capitaux dans le secteur financier, notamment par
l’abaissement des charges supplémentaires qui sont actuellement imposées à ce
secteur; améliorer la qualité des portefeuilles des banques en éliminant de
leurs bilans les actifs de mauvaise qualité; engager toute nouvelle initiative
en concertation étroite avec les parties prenantes et s’assurer que les
nouvelles mesures prises n’entraînent pas d’intensification de l’aléa moral
parmi les emprunteurs; améliorer la réglementation et la surveillance
financières, notamment en conférant à l’autorité hongroise de surveillance
financière des pouvoirs lui permettant d’intervenir de façon plus efficace en
cas d’urgence et en mettant en place un régime de résolution des défaillances
bancaires;
3.           garantir la stabilité, le bon équilibre et
la prévisibilité du système d’imposition des sociétés; rationaliser la
fiscalité des entreprises et à réduire le plus possible les distorsions que
l’imposition de taxes sectorielles spécifiques a créées au niveau de la
répartition des ressources, de manière à favoriser la croissance et l’emploi;
continuer à rendre la fiscalité du travail plus favorable à l’emploi en
allégeant la charge fiscale pesant sur les bas salaires, notamment en affinant
les critères d’admissibilité prévus dans la loi sur la protection des emplois
et en faisant glisser les prélèvements fiscaux vers des taxes
environnementales; exécuter pleinement les mesures déjà annoncées en vue
d’améliorer le respect des obligations fiscales et en intensifier
l’application, et réduire les coûts liés à la collecte de l’impôt;
4.           réduire le chômage des jeunes, par exemple
au moyen d’une garantie pour la jeunesse; renforcer les mesures prises dans le
cadre des politiques actives du marché du travail et améliorer le système
établissant le profil des clients du service public de l’emploi; réduire la
prédominance du programme de travaux publics dans les mesures en faveur de
l’emploi et renforcer le volet «activation» de ce programme; renforcer les
programmes de formation afin de stimuler la participation à l’apprentissage
tout au long de la vie; poursuivre le développement de structures de garde
d’enfants pour encourager la participation des femmes au marché du travail;
veiller à ce que l’objectif de la stratégie nationale d’inclusion sociale soit
pris en compte dans tous les domaines d’action afin de réduire la pauvreté, en
particulier s’agissant des enfants et des Roms;
5.           créer un environnement économique
favorable, en particulier en rétablissant un environnement attractif pour les
investisseurs directs étrangers, en rendant le cadre réglementaire plus stable
et en favorisant la concurrence; assurer l’exécution rapide des mesures
envisagées pour alléger les charges administratives; améliorer la concurrence
sur les marchés publics et à prendre des mesures adéquates pour lutter contre
la corruption; répondre aux préoccupations relatives à l’indépendance du
pouvoir judiciaire; supprimer les barrières instaurées récemment dans le
secteur des services, notamment dans les services de commerce de détail;
prévoir des mesures d’incitation ciblées afin de soutenir les entreprises
innovatrices;
6.           mettre en œuvre une stratégie nationale de
lutte contre l’abandon scolaire précoce et veiller à ce que le système
d’éducation donne à tous les jeunes des compétences, des aptitudes et des
qualifications utiles sur le marché du travail; améliorer l’accès à des
systèmes d’enseignement ordinaire favorables à l’intégration, en particulier
pour les Roms; encourager la transition entre les différents stades de
l’éducation et le marché du travail; mettre en œuvre une réforme de
l’enseignement supérieur qui permette d’atteindre des niveaux d’études
supérieures plus élevés, notamment dans le cas des étudiants défavorisés;
7.           supprimer
progressivement la réglementation des prix dans le secteur de l’énergie tout en
garantissant la protection effective des consommateurs économiquement
vulnérables; prendre des mesures supplémentaires afin de garantir
l’indépendance du régulateur national; garantir la viabilité financière des
entreprises publiques du secteur des transports en réduisant les coûts de
fonctionnement et en augmentant les recettes.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.
[2]               JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.
[3]               COM(2013) 367 final.
[4]               P7_TA(2013)0052
et P7_TA(2013)0053.
[5]               Décision
2013/208/UE du Conseil du 22 avril 2013.
[6]               COM(2012) 750 final.
[7]               COM(2012) 751 final.
[8]               SWD(2013) 119 final.
[9]               Conformément
à l’article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97.