CELEX: 62018CC0078
Language: ro
Date: 2020-01-14
Title: Concluziile avocatului general M. Campos Sánchez-Bordona prezentate la 14 ianuarie 2020.#Comisia Europeană împotriva Ungariei.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Admisibilitate – Articolul 63 TFUE – Libertatea de circulație a capitalurilor – Existența unei restricții – Sarcina probei – Discriminare indirectă legată de proveniența capitalurilor – Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Dreptul la libertatea de asociere – Reglementare națională care impune obligații de înregistrare, de declarare și de publicitate, însoțite de sancțiuni, asociațiilor care primesc ajutoare financiare provenind din alte state membre sau din țări terțe – Articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale – Dreptul la respectarea vieții private – Articolul 8 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale – Dreptul la protecția datelor cu caracter personal – Reglementare națională care impune divulgarea unor informații referitoare la persoanele care furnizează un ajutor financiar unor asociații și la cuantumul acestui ajutor – Justificare – Motiv imperativ de interes general – Transparența finanțării asociative – Articolul 65 TFUE – Ordine publică – Siguranță publică – Combaterea spălării banilor, a finanțării terorismului și a criminalității organizate – Articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale.#Cauza C-78/18.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
   DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
   prezentate la 14 ianuarie 2020 (
         1
      )
   
      Cauza C‑78/18
   
   Comisia Europeană
   împotriva
   Ungariei
   (Transparență asociativă)
   „Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Libera circulație a capitalurilor – Articolele 63 TFUE și 65 TFUE – Respectarea vieții private – Protecția datelor cu caracter personal – Libertatea de asociere – Transparență – Articolele 7, 8 și 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Donații străine către organizații neguvernamentale care își desfășoară activitatea într‑un stat membru – Legislație națională care instituie obligații sancționabile de înregistrare, de declarare și de transparență pentru organizațiile neguvernamentale care primesc ajutor extern”
   
            1.
         
         
            La solicitarea Comisiei, Curtea este chemată să stabilească dacă, prin faptul că a instituit, prin lege (
                  2
               ), anumite restricții privind donațiile provenite din străinătate în beneficiul așa‑numitelor „organizații ale societății civile”, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 63 TFUE și al articolelor 7, 8 și 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
         
      
            2.
         
         
            Curtea va trebui să se pronunțe cu privire la acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie, exercitând, din nou, controlul jurisdicțional al activității statelor, astfel încât în analiza sa să se integreze în mod armonios libertățile fundamentale prevăzute de tratate și drepturile protejate de cartă.
         
      
      I. Cadrul juridic
   
   
      
         A.
       
         Dreptul Uniunii
      
   
   
      1. Tratatul FUE
   
   
            3.
         
         
            Articolul 63 TFUE prevede:
            „(1)   În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.
            (2)   În temeiul dispozițiilor prezentului capitol, sunt interzise orice restricții privind plățile între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.”
         
      
            4.
         
         
            Articolul 65 TFUE prevede:
            „(1)   Articolul 63 nu aduce atingere dreptului statelor membre:
            
                     (a)
                  
                  
                     de a aplica dispozițiile incidente ale legislațiilor fiscale care stabilesc o distincție între contribuabilii care nu se găsesc în aceeași situație în ceea ce privește reședința lor sau locul unde capitalurile lor au fost investite;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     de a adopta toate măsurile necesare pentru a combate încălcarea actelor lor cu putere de lege și a normelor lor administrative, în special în domeniul fiscal sau al supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare, de a stabili proceduri de declarare a circulației capitalurilor în scopul informării administrative sau statistice ori de a adopta măsuri justificate de motive de ordine publică sau siguranță publică.
                  
               (2)   Prezentul capitol nu aduce atingere posibilității de a aplica restricții privind dreptul de stabilire care sunt compatibile cu prezentul tratat.
            (3)   Măsurile și procedurile menționate la alineatele (1) și (2) nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară și nici o restrângere disimulată a liberei circulații a capitalurilor și plăților, astfel cum este aceasta definită la articolul 63.
            […]”
         
      
      2. Carta
   
   
            5.
         
         
            Articolul 7 prevede:
            „Orice persoană are dreptul la respectarea vieții private și de familie, a domiciliului și a secretului comunicațiilor.”
         
      
            6.
         
         
            Articolul 8 prevede:
            „(1)   Orice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc.
            (2)   Asemenea date trebuie tratate în mod corect, în scopurile precizate și pe baza consimțământului persoanei interesate sau în temeiul unui alt motiv legitim prevăzut de lege. Orice persoană are dreptul de acces la datele colectate care o privesc, precum și dreptul de a obține rectificarea acestora.
            (3)   Respectarea acestor norme se supune controlului unei autorități independente.”
         
      
            7.
         
         
            În conformitate cu articolul 12 alineatul (1):
            „Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic, ceea ce implică dreptul oricărei persoane de a înființa împreună cu alte persoane sindicate și de a se afilia la acestea pentru apărarea intereselor sale.”
         
      
            8.
         
         
            Articolul 52 prevede:
            „(1)   Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
            […]
            (3)   În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.
            […]”
         
      
      
         B.
       
         Dreptul național. Legea nr. LXXVI din 2017
      
   
   
            9.
         
         
            În preambul se precizează:
            „[…] organizațiile înființate în temeiul libertății de asociere sunt expresia auto‑organizării societății, iar activitatea lor contribuie la controlul democratic și la dezbaterea publică privind afacerile publice […] aceste organizații au un rol decisiv în formarea opiniei publice,
            
                     –
                  
                  
                     […] transparența asociațiilor și a fundațiilor în societate este de interes public major,
                  
               
                     –
                  
                  
                     […] sprijinul acordat de surse străine necunoscute organizațiilor înființate în temeiul libertății de asociere poate fi utilizat de grupuri de interese străine în scopul promovării, prin influența socială a acestor organizații, a propriilor interese în locul obiectivelor comunitare în viața socială și politică a Ungariei și […] poate pune în pericol interesele politice și economice ale țării, precum și funcționarea fără ingerințe a instituțiilor legale”.
                  
               
      
            10.
         
         
            Potrivit articolului 1:
            „1.   În scopul aplicării prezentei legi, prin organizație care primește ajutor extern se înțelege orice asociație sau fundație care beneficiază de o finanțare în sensul definit la alineatul 2.
            2.   În sensul prezentei legi, orice contribuție în bani sau sub formă de alte active care provine în mod direct sau indirect din străinătate, independent de temeiul juridic, este considerată ajutor în condițiile în care atinge - singură sau în mod cumulativ - într‑un anumit exercițiu financiar dublul cuantumului prevăzut la articolul 6 alineatul 1 litera b) din Legea nr. LIII din 2017 privind prevenirea și combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului (denumită în continuare «Legea Pmt»)[ (
                  3
               )].
            3.   Nu intră în calculul cuantumului ajutorului în sensul alineatului 2 ajutorul primit de asociație sau de fundație în temeiul unei norme de drept speciale, sub formă de finanțare acordată de Uniunea Europeană prin intermediul unei instituții bugetare [maghiare].
            4.   Sunt excluse din domeniul de aplicare al prezentei legi următoarele:
            
                     a)
                  
                  
                     asociațiile și fundațiile care nu sunt considerate organizații ale societății civile;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     asociațiile reglementate de Legea nr. I din 2004 privind sportul;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     organizațiile care desfășoară o activitate religioasă;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     organizațiile și asociațiile minorităților naționale reglementate de Legea nr. CLXXIX din 2011 privind drepturile minorităților naționale, precum și fundațiile care desfășoară, în conformitate cu actul lor constitutiv, o activitate legată în mod direct de autonomia culturală a unei minorități naționale sau care reprezintă și apără interesele unei anumite minorități naționale.”
                  
               
      
            11.
         
         
            Articolul 2 prevede:
            „1.   Orice asociație sau fundație în sensul articolului 1 alineatul 1 trebuie să comunice transformarea sa în organizație care primește ajutor extern în termen de 15 zile de la data la care cuantumul ajutoarelor primite în cursul anului respectiv atinge dublul cuantumului stabilit la articolul 6 alineatul 1 litera b) din Legea [Pmt].
            2.   Organizația care primește ajutor extern trebuie să depună declarația menționată la alineatul 1 la instanța competentă de la sediul său social (denumită în continuare «instanța de înregistrare») și să furnizeze datele specificate în anexa I[ (
                  4
               )]. Instanța de înregistrare înscrie declarația în evidențele referitoare la asociație sau la fundație care figurează în registrul organizațiilor civile și al altor organizații considerate necomerciale (denumit în continuare «registrul») și înregistrează asociația sau fundația ca organizație care primește ajutor extern.
            3.   Aplicând prin analogie normele prevăzute la alineatul 1, organizația care primește ajutor extern trebuie să transmită instanței de înregistrare, în același timp cu decontul, o declarație cuprinzând datele specificate în anexa I privind ajutoarele primite în cursul anului precedent. În declarație trebuie să figureze, pentru anul respectiv
            
                     a)
                  
                  
                     pentru un ajutor care nu depășește 500000 HUF[ (
                           5
                        )] pe donator, informațiile menționate în partea II litera A) din anexa I,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     pentru un ajutor în valoare de 500000 HUF pe donator sau mai mare, informațiile menționate în partea II litera B) din anexa I.
                  
               4.   Anterior datei de 15 a fiecărei luni, instanța de înregistrare trebuie să transmită ministrului însărcinat cu gestionarea portalului de informații civile numele, sediul și numărul de identificare fiscală aferente asociațiilor și fundațiilor pe care le‑a înscris în registru ca organizații beneficiare de ajutor extern în cursul lunii precedente. Ministrul [respectiv] difuzează fără întârziere informațiile astfel transmise, cu scopul de a asigura accesibilitatea lor în mod public și gratuit pe platforma electronică creată în acest scop.
            5.   După depunerea declarației sale în sensul alineatului 1, organizația care primește ajutor extern trebuie să comunice fără întârziere pe pagina de acces a site‑ului său și în publicațiile sale […] că a fost considerată o organizație care primește ajutor extern în sensul prezentei legi.
            6.   Organizația care primește ajutor extern rămâne supusă obligației prevăzute la alineatul 5 atât timp cât este considerată o organizație [de această natură] în sensul prezentei legi.”
         
      
            12.
         
         
            În conformitate cu articolul 3:
            „1.   În cazul în care asociația sau fundația nu respectă obligațiile impuse de prezenta lege, imediat ce constată acest fapt […], procurorul trebuie să someze asociația sau fundația să își îndeplinească obligațiile în termen de 30 de zile.
            2.   În cazul în care organizația care primește ajutor extern nu îndeplinește obligația indicată de procuror, acesta trebuie să o someze din nou să își îndeplinească obligațiile impuse de prezenta lege în termen de 15 zile. În cele 15 zile care urmează după expirarea fără rezultat a acestui termen, procurorul solicită instanței competente să aplice o amendă în temeiul articolului 37 alineatul 2 din Legea nr. CLXXXI din 2011 privind înregistrarea pe lângă instanțe a organizațiilor societății civile, precum și normele și procedurile aplicabile[ (
                  6
               )].
            3.   După ce transmite organizației o nouă somație în conformitate cu alineatul 2, procurorul acționează cu respectarea cerinței proporționalității, aplicând prin analogie dispozițiile Legii nr. CLXXV din 2011 privind dreptul de asociere, statutul de asociație fără scop lucrativ și finanțarea organizațiilor societății civile[ (
                  7
               )] și ale Legii nr. CLXXXI din 2011 privind înregistrarea pe lângă instanțe a organizațiilor societății civile, precum și normele și procedurile aplicabile”[ (
                  8
               )].
         
      
            13.
         
         
            Potrivit articolului 4:
            „1.   În cazul în care contribuția în bani sau sub formă de alte active de care a beneficiat organizația care primește ajutor extern nu atinge, în cursul anului următor exercițiului financiar la care se face referire în articolul 2 alineatul 3, dublul cuantumului indicat la articolul 6 alineatul 1 din Legea Pmt, asociația sau fundația nu mai este considerată o organizație care primește ajutor extern și comunică această informație, aplicând prin analogie normele privind declarația, în termen de 30 de zile de la adoptarea raportului său anual pentru anul în care intervine această împrejurare. Instanța de înregistrare transmite această informație, în temeiul articolului 2 alineatul 4, ministrului responsabil cu gestionarea portalului de informații civile, care elimină fără întârziere datele organizației în cauză de pe platforma electronică creată în acest scop.
            2.   În urma declarației menționate la alineatul 1, instanța de înregistrare elimină din registru mențiunea că asociația sau fundația este o organizație care primește ajutor extern.”
         
      
      II. Procedura precontencioasă
   
   
            14.
         
         
            La 14 iulie 2017, Comisia a adresat guvernului maghiar o scrisoare de punere în întârziere în legătură cu Legea nr. LXXVI din 2017, considerând că aceasta nu respecta obligațiile care decurg din articolul 63 TFUE, precum și din articolele 7, 8 și 12 din cartă.
         
      
            15.
         
         
            În scrisoare se acorda guvernului maghiar un termen de o lună pentru a‑și prezenta observațiile. Acesta a solicitat o prelungire, care i‑a fost refuzată de Comisie.
         
      
            16.
         
         
            Guvernul maghiar a răspuns Comisiei prin scrisorile din 14 august 2017 și din 7 septembrie 2017, contestând motivele formulate în punerea în întârziere.
         
      
            17.
         
         
            Întrucât nu a fost satisfăcută de răspunsul guvernului maghiar, Comisia a emis un aviz motivat la 5 octombrie 2017, în care:
            
                     1)
                  
                  
                     a constatat că, prin intermediul Legii nr. LXXVI din 2017 și cu încălcarea dispozițiilor dreptului Uniunii menționate anterior, Ungaria a introdus restricții discriminatorii, nenecesare și nejustificate în ceea ce privește donațiile străine acordate organizațiilor societății civile din Ungaria și
                  
               
                     2)
                  
                  
                     a invitat guvernul maghiar să adopte măsurile necesare pentru a se conforma avizului sau să prezinte observații în termen de o lună.
                  
               
      
            18.
         
         
            După ce i‑a fost din nou refuzată prelungirea termenului acordat, la 5 decembrie 2017 guvernul maghiar a răspuns la avizul Comisiei contestând neîndeplinirea obligațiilor care i se imputa.
         
      
            19.
         
         
            La 7 decembrie 2017, Comisia a introdus prezenta acțiune.
         
      
      III. Procedura în fața Curții și concluziile părților
   
   
            20.
         
         
            Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor a fost introdusă la Curte la 6 februarie 2018.
         
      
            21.
         
         
            Comisia solicită Curții să constate că, prin adoptarea Legii nr. LXXVI din 2017, Ungaria și‑a încălcat obligațiile impuse de articolul 63 TFUE, precum și de articolele 7, 8 și 12 din cartă, stabilind restricții discriminatorii, nenecesare și nejustificate în ceea ce privește donațiile străine acordate organizațiilor societății civile. De asemenea, Comisia solicită obligarea acestui stat membru la plata cheltuielilor de judecată.
         
      
            22.
         
         
            Guvernul maghiar solicită declararea inadmisibilității acțiunii sau, în subsidiar, respingerea acesteia ca nefondată, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
         
      
            23.
         
         
            Prin Ordonanța președintelui Curții din 26 septembrie 2018 s‑a admis intervenția Regatului Suediei în susținerea concluziilor Comisiei.
         
      
            24.
         
         
            În data de 22 octombrie 2019 a avut loc o ședință publică la care au participat guvernul maghiar, guvernul suedez și Comisia.
         
      
      IV. Analiză
   
   
      
         A.
       
         Cu privire la inadmisibilitatea acțiunii
      
   
   
      1. Argumentele părților
   
   
            25.
         
         
            Potrivit guvernului maghiar, acțiunea este inadmisibilă din cauza neregularităților săvârșite în cadrul procedurii precontencioase. În opinia acestuia, Comisia i‑a acordat termene inferioare celor obișnuite pentru prezentarea de observații și i‑a refuzat în mod abuziv prelungirile respective.
         
      
            26.
         
         
            Aceste neregularități ar încălca obligația de cooperare loială [articolul 4 alineatul (3) TUE], dreptul la bună administrare (articolul 41 din cartă), mai precis dreptul de a fi ascultat, și principiul general al dreptului la apărare.
         
      
            27.
         
         
            Comisia susține că termenele nu erau abuzive și nici nerezonabil de scurte și că acestea nu au împiedicat guvernul maghiar să prezinte observații detaliate cu privire la neîndeplinirea obligațiilor care i se imputa.
         
      
            28.
         
         
            În ceea ce privește termenul de prezentare a observațiilor la scrisoarea de punere în întârziere, Comisia susține că prelungirea termenului era condiționată de conformarea Ungariei la aceasta și de elaborarea unui calendar realist de măsuri pentru respectarea sa (
                  9
               ). În plus, Comisia susține că termenele au fost stabilite la momentul respectiv ținându‑se seama de faptul că Ungaria decisese să nu continue dialogul cu Comisia, astfel încât durata scurtă a acestora ar fi imputabilă comportamentului statului membru respectiv.
         
      
      2. Analiză
   
   
            29.
         
         
            Potrivit Curții, „procedura precontencioasă are ca obiectiv să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul [Uniunii] și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva motivelor formulate de Comisie” (
                  10
               ).
         
      
            30.
         
         
            Pentru a îndeplini acest dublu obiectiv, Comisia este obligată „să stabilească un termen rezonabil pentru ca statele membre să răspundă la scrisoarea de punere în întârziere și să se conformeze avizului motivat sau, dacă este cazul, să își pregătească apărarea” (
                  11
               ).
         
      
            31.
         
         
            Termenul obișnuit stabilit de Comisie în procedurile precontencioase este de două luni (
                  12
               ). Totuși, aceasta nu înseamnă că termenul menționat trebuie respectat în toate cazurile: ceea ce contează este, după cum s‑a arătat, ca termenul să fie „rezonabil”.
         
      
            32.
         
         
            Cu toate acestea, caracterul rezonabil al termenului nu poate fi determinat in abstracto, ci prin referire la dublul scop pe care îl servește (
                  13
               ). Mai precis, statul membru trebuie să fie în măsură să pregătească apărarea poziției sale în raport cu motivele formulate de Comisie.
         
      
            33.
         
         
            Pentru a stabili dacă, într‑un anumit caz, termenul acordat de Comisie este rezonabil, trebuie „luate în considerare toate împrejurările care caracterizează situația în cauză” (
                  14
               ). De exemplu, „termenele foarte scurte pot fi justificate în anumite cazuri speciale, mai ales atunci când este urgent să se remedieze o încălcare sau când statul membru vizat cunoaște pe deplin punctul de vedere al Comisiei cu mult timp înainte de începerea procedurii” (
                  15
               ).
         
      
            34.
         
         
            Comisia a considerat că, în speță, prelungirea termenului de răspuns la avizul motivat ar fi putut fi acordată numai pentru ca statul membru să poată adopta măsurile necesare pentru a se conforma avizului respectiv (
                  16
               ). Comisia adaugă că guvernul maghiar nu a indicat în cererea sa de prelungire că aceasta era intenția sa.
         
      
            35.
         
         
            Argumentul respectiv nu ține seama de cel de al doilea dintre obiectivele procedurii precontencioase, și anume acela de a facilita apărarea statului membru împotriva motivelor formulate împotriva sa. Prin urmare, el nu este în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții.
         
      
            36.
         
         
            Totuși, ceea ce contează în cele din urmă în speță este dacă acțiunea Comisiei a făcut mai dificilă pregătirea apărării de către statul membru. Acestuia din urmă îi revine obligația de a face dovada dificultății menționate (
                  17
               ).
         
      
            37.
         
         
            Guvernul maghiar nu a reușit să dovedească faptul că termenele acordate au avut un impact negativ asupra apărării punctului său de vedere. Chiar dacă ar putea critica în mod întemeiat faptul că Comisia i‑a impus, fără o justificare corespunzătoare, un termen (o lună) mai scurt decât cel pe care îl utilizează în mod obișnuit (două luni), acesta din urmă a fost, de facto, termenul în care a trebuit să răspundă atât la scrisoarea de punere în întârziere, cât și la avizul motivat (
                  18
               ).
         
      
            38.
         
         
            În aceste împrejurări, considerăm că guvernul maghiar a fost în măsură să se apere în mod adecvat, beneficiind, în cele din urmă, de termenul pe care l‑a solicitat inițial.
         
      
            39.
         
         
            Faptul că Comisia a decis să introducă acțiunea la doar două zile de la primirea răspunsului guvernului maghiar la avizul motivat nu are efect asupra inadmisibilității acțiunii menționate.
         
      
            40.
         
         
            Revine Comisiei sarcina de a alege momentul în care va iniția procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru, „considerentele care determină această alegere neputând afecta admisibilitatea acțiunii”, întrucât „Comisia dispune de puterea de a aprecia data la care poate fi oportună formularea unei acțiuni, iar controlul unei astfel de aprecieri nu este, așadar, în principiu, de competența Curții” (
                  19
               ).
         
      
            41.
         
         
            Guvernul maghiar susține că două zile au fost insuficiente pentru ca Comisia să își formeze o opinie cu privire la răspunsul la avizul motivat (
                  20
               ). Comisia răspunde că a decis să introducă acțiunea după ce a examinat răspunsul guvernului maghiar cu maxim profesionalism (
                  21
               ).
         
      
            42.
         
         
            Am subliniat deja competența Comisiei de a alege momentul în care decide inițierea acestui tip de acțiune. Pornind de la această premisă, nu vedem niciun motiv pentru a susține că în speță decizia Comisiei a fost adoptată fără a acorda observațiilor guvernului maghiar atenția meritată.
         
      
            43.
         
         
            Răspunsul la avizul motivat constituie ultima fază a unei proceduri în cursul căreia părțile implicate cunosc bine pozițiile lor respective. Astfel, atunci când diferitele etape ale fazei precontencioase sunt finalizate, două zile pot fi suficiente pentru a decide cu privire la etapa următoare, și anume exercitarea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
         
      
            44.
         
         
            Un răspuns la avizul motivat care, precum în speță, constă doar în repetarea tezei susținute de la bun început de guvernul Ungariei, este suficient pentru ca Comisia să deducă lipsa unor modificări ale poziției juridice a acestui stat membru în cursul procedurii, poziție care era cunoscută anterior. În consecință, decizia de a introduce acțiunea nu necesită un studiu mai aprofundat decât cel care a fost efectuat pe tot parcursul fazei precontencioase.
         
      
            45.
         
         
            Chiar dacă decizia a fost adoptată, astfel cum s‑a arătat deja, la 7 decembrie 2017, acțiunea a fost introdusă la Curte la 6 februarie 2018. Ea cuprinde numeroase trimiteri la conținutul răspunsului guvernului maghiar, ceea ce dovedește o examinare aprofundată a tezelor acestuia. Prin urmare, nu se poate susține că Comisia a neglijat analiza răspunsului la acest aviz.
         
      
            46.
         
         
            În definitiv, ceea ce este relevant este faptul că procedura precontencioasă a servit la facilitarea posibilității guvernului maghiar de a‑și prezenta argumentele, atât în fața Comisiei cât și, în cele din urmă, în fața Curții, fără a aduce atingere dreptului său la apărare.
         
      
            47.
         
         
            Pare aproape inutil să precizăm că, pentru a se pronunța cu privire la acțiune, Curtea dispune de toate înscrisurile prezentate de guvernul maghiar în faza precontencioasă și, bineînțeles, de observațiile sale în răspuns și în duplică în cadrul acestei proceduri jurisdicționale. În aceste condiții, considerăm că dreptul la apărare al statului membru a fost respectat.
         
      
      
         B.
       
         Argumentele părților pe fond
      
   
   
            48.
         
         
            Comisia reproșează Ungariei, în primul rând, o încălcare a libertății de circulație a capitalurilor (articolul 63 TFUE) și, în al doilea rând, „în mod distinct” (
                  22
               ), nerespectarea mai multor drepturi și libertăți recunoscute de cartă.
         
      
            49.
         
         
            Pentru motivele pe care le vom expune (
                  23
               ), considerăm că examinarea acestor două critici nu trebuie efectuată „în mod distinct”, ci în mod integrat.
         
      
      1. Argumentele Comisiei și ale guvernului suedez
   
   
            50.
         
         
            În opinia Comisiei, la care se raliază guvernul suedez, donațiile reglementate de Legea nr. LXXVI din 2017 constituie o modalitate de circulație (transmitere) de capitaluri. Această lege implică o restricție discriminatorie indirectă privind libera circulație a capitalurilor, întemeiată pe cetățenie sau naționalitate, care nu poate invoca drept justificare o diferență obiectivă, în ceea ce privește transparența și controlul, între situația donatorilor cu reședința în Ungaria și cea a donatorilor cu reședința în străinătate.
         
      
            51.
         
         
            Chiar dacă Legea nr. LXXVI din 2017 ar fi aplicabilă în mod nediscriminatoriu, ea ar constitui totuși o restricție privind libera circulație a capitalurilor, ținând seama de caracterul oneros al obligațiilor de declarare, de înregistrare și de publicitate pe care le impune, cu efectele disuasive aferente. Pe de altă parte, faptul că obligațiile de declarare și de publicitate sunt ex post nu afectează caracterul lor restrictiv, chiar dacă sunt mai puțin împovărătoare decât o obligație ex ante.
         
      
            52.
         
         
            Nici motivele de ordine publică și de transparență invocate de guvernul maghiar nu susțin o reglementare care: a) stigmatizează organizațiile care primesc ajutor extern (nu pe toate, deoarece, fără un motiv obiectiv, le exclude pe unele dintre acestea, cum ar fi cele sportive sau cele religioase) și b) pornește de la principiul caracterului ilicit al activităților care beneficiază de ajutorul respectiv.
         
      
            53.
         
         
            În plus, aceste măsuri nu ar fi adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite de legiuitorul național:
            
                     –
                  
                  
                     în ceea ce privește protecția ordinii și a siguranței publice, recunoscând chiar o anumită marjă de apreciere statelor membre [articolul 4 alineatul (2) TUE], guvernul maghiar nu a justificat faptul că organizațiile vizate reprezintă o amenințare suficient de gravă pentru suveranitatea și ordinea constituțională;
                  
               
                     –
                  
                  
                     nu ar fi demonstrat nici faptul că combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului ar necesita divulgarea finanțării cu capital străin a organizațiilor fără scop lucrativ maghiare, nici modul în care măsurile în litigiu ar contribui la această combatere.
                  
               
      
            54.
         
         
            În orice caz, astfel de măsuri, care se adaugă altora deja aplicabile organizațiilor societății civile, sunt disproporționate, putând fi concepute altele, mai puțin restrictive.
         
      
            55.
         
         
            În ceea ce privește articolul 12 din cartă, cerințele, formalitățile și sancțiunile instituite prin Legea nr. LXXVI din 2017 încalcă libertatea de asociere a organizațiilor societății civile, afectând funcționarea, organizarea și finanțarea acestora. Sancțiunile, în special, prezintă un risc juridic pentru existența lor, întrucât pot include posibilitatea dizolvării lor.
         
      
            56.
         
         
            Aceste restricții privind libertatea de asociere ar fi, în plus, nejustificate, întrucât nu răspund obiectivelor pretins urmărite.
         
      
            57.
         
         
            Sistemul de sancțiuni prevăzut nu ar respecta nici principiul proporționalității: o măsură precum dizolvarea poate fi avută în vedere numai ca ultimă soluție și în cazuri de o gravitate excepțională, iar nu în cazul unor încălcări minore, în special de natură administrativă.
         
      
            58.
         
         
            În ceea ce privește articolele 7 și 8 din cartă, Legea nr. LXXVI din 2017 constituie o ingerință nejustificată și disproporționată în drepturile la respectarea vieții private și la protecția datelor cu caracter personal ale donatorilor.
         
      
            59.
         
         
            Fără a nega faptul că transparența organizațiilor societății civile și combaterea donațiilor anonime pot fi obiective de interes general, pare excesiv să se considere că donatorii ale căror donații depășesc 500000 HUF sunt „actori publici” care merită o protecție mai redusă a datelor lor cu caracter personal (ceea ce ar permite, inter alia, publicarea numelui acestora într‑un registru accesibil publicului). Astfel, obiectivul transparenței are în mod automat prioritate în raport cu respectarea drepturilor fundamentale ale donatorilor.
         
      
      2. Răspunsul guvernului maghiar
   
   
            60.
         
         
            Guvernul maghiar susține că Legea nr. LXXVI din 2017 se înscrie în contextul preocupării Uniunii de a asigura transparența și trasabilitatea mișcărilor de capitaluri, în scopul combaterii spălării banilor și a finanțării terorismului.
         
      
            61.
         
         
            Această lege nu implică o restricție discriminatorie indirectă pe motiv de cetățenie sau naționalitate, ci ia în considerare sursa ajutoarelor. În plus, aceasta se aplică și ajutoarelor de proveniență străină furnizate de resortisanții maghiari, fără ca Comisia să fi fost în măsură să dovedească faptul că, în practică, donatorii acestor sume sunt predominant străini. În orice caz, criteriul sursei ar fi justificat de faptul că ajutoarele de proveniență internă sunt mai ușor de controlat decât cele externe.
         
      
            62.
         
         
            Măsurile în litigiu nu au un efect disuasiv, întrucât nu impun persoanelor vizate nicio obligație administrativă nouă. Mai mult, obligațiile de publicare sunt neutre și nu afectează donatorul mediu, ci pe cel care donează peste 500000 HUF. Curtea a admis obligații de declarare ex post similare.
         
      
            63.
         
         
            În ceea ce privește justificarea sa, Legea nr. LXXVI din 2017 urmărește:
            
                     –
                  
                  
                     să crească transparența organizațiilor societății civile, ca urmare a influenței lor tot mai mari asupra formării opiniei publice și în însăși viața publică. Departe de a le cenzura funcționarea, legiuitorul ar fi dorit să le recunoască și să le stimuleze, cu condiția ca acestea să acționeze cu respectarea legalității. În acest sens, le este acordat un tratament mai favorabil decât partidelor politice, care nu pot primi ajutoare din străinătate;
                  
               
                     –
                  
                  
                     să contribuie la combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului.
                  
               
      
            64.
         
         
            Legea nr. LXXVI din 2017 nu urmărește aceste obiective în mod incoerent: exclude unele ajutoare, întrucât, dacă provin din surse maghiare, ele pot fi controlate datorită legislației preexistente și, în cazul unor asociații religioase sau sportive, particularitățile lor juridice impun excluderea acestora.
         
      
            65.
         
         
            În ceea ce privește proporționalitatea măsurilor, noțiunea de „ajutor” a fost definită astfel încât să nu fie mai puțin precisă decât alte noțiuni comparabile utilizate de dreptul Uniunii.
         
      
            66.
         
         
            Nu este cert că reglementarea preexistentă impunea organizațiilor societății civile obligația de a comunica donațiile primite. În plus, măsuri precum cele sugerate de Comisie ar fi mult mai intruzive.
         
      
            67.
         
         
            În ceea ce privește obligațiile de înregistrare și de publicitate, acestea nu se aplică în mod sistematic, ci doar în limitele prevăzute de lege. Aceste limite răspund preocupării legate de restrângerea informațiilor la finanțările relevante provenite din străinătate și care sunt mult mai mari față de media donațiilor efectuate în practică.
         
      
            68.
         
         
            În ceea ce privește sancțiunile, se instituie un ansamblu progresiv de măsuri, aplicabile în etape și supuse controlului jurisdicțional, dizolvarea fiind ultimul recurs în cazul în care se stabilește o voință clară și persistentă de a nu respecta legea.
         
      
            69.
         
         
            Legea nr. LXXVI din 2017 nu a limitat conținutul material al libertății de asociere, ci, cu respectarea acesteia, îi reglementează exercitarea. Obligațiile de înregistrare și de publicitate se limitează la divulgarea unui fapt neutru (primirea unui ajutor financiar de o anumită importanță care provine din străinătate), fără a implica efectele stigmatizante și disuasive reclamate de Comisie.
         
      
            70.
         
         
            Obiectivul transparenței justifică adoptarea unor măsuri de declarare (care nu sunt prohibitive) aplicabile în mod normal partidelor politice și, prin urmare, și organizațiilor societății civile, cărora Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) le acordă o importanță comparabilă.
         
      
            71.
         
         
            Datele la care face referire Legea nr. LXXVI din 2017 – numele donatorului, orașul și țara de reședință – nu au un caracter personal și, în orice caz, obligațiile care le privesc nu reprezintă o ingerință în drepturile protejate de cartă. Sunt publicate numai o parte din informațiile colectate, care afectează o parte infimă a persoanelor fizice (3,6 % din donatori în anul 2015).
         
      
            72.
         
         
            Ca ultim subsidiar, o eventuală ingerință în drepturile garantate prin articolele 7 și 8 din cartă ar fi justificată de obiective de interes general recunoscute de Uniune, precum transparența sporită a finanțării organizațiilor societății civile și combaterea donațiilor anonime.
         
      
            73.
         
         
            În sfârșit, era necesară acoperirea vidului normativ preexistent în materie. Dovada proporționalității măsurilor este faptul că acestea coincid cu cele prevăzute de reglementarea Uniunii referitoare la partidele politice europene.
         
      
      
         C.
       
         Apreciere preliminară cu privire la necesitatea de a utiliza un criteriu de control integrat
      
   
   
      1. Poziția Curții
   
   
            74.
         
         
            În Concluziile prezentate în cauza Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole) (
                  24
               ), domnul avocat general Saugmandsgaard Øe a subliniat că Comisia solicita pentru prima dată Curții să constate că un stat membru – tot Ungaria – nu a îndeplinit obligațiile impuse de cartă (
                  25
               ).
         
      
            75.
         
         
            Aceasta dintâi nu ridica nicio problemă de admisibilitate, deoarece, astfel cum afirma domnul avocat general Saugmandsgaard Øe, printre obligațiile a căror încălcare poate fi denunțată de Comisie în fața Curții în temeiul articolului 258 TFUE figurează respectarea drepturilor garantate de cartă (
                  26
               ).
         
      
            76.
         
         
            Problema spinoasă era atunci (la fel ca acum) faptul că, potrivit Comisiei, Curtea era chemată să se pronunțe cu privire la o pretinsă încălcare a cartei independent, și în mod autonom, de o încălcare a libertății de circulație, reproșată de asemenea Ungariei în acel proces.
         
      
            77.
         
         
            În legătură cu această abordare, domnul avocat general a susținut că Curtea nu putea să examineze posibila încălcare a cartei „independent de chestiunea încălcării libertăților de circulație” (
                  27
               ). Curtea ar fi reținut această interpretare în Hotărârea SEGRO și Horváth (
                  28
               ), pronunțându‑se într‑o cauză în care exista „o suprapunere completă între dreptul de proprietate și libera circulație a capitalurilor” (
                  29
               ).
         
      
            78.
         
         
            Cu toate acestea, în Hotărârea din 21 mai 2019 (
                  30
               ), Curtea a preferat să studieze succesiv încălcarea articolului 63 TFUE și a articolului 17 din cartă:
            
                     –
                  
                  
                     în ceea ce privește articolul 63 TFUE, Curtea a statuat că reglementarea națională restrângea dreptul persoanelor interesate la libera circulație a capitalurilor (
                           31
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     în continuare, Curtea s‑a concentrat asupra aspectului dacă această restricție era justificată fie de motive imperative de interes general, fie de motivele menționate la articolul 65 TFUE (
                           32
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     din această ultimă perspectivă, Curtea a considerat că o reglementare națională care invocă ambele tipuri de motive trebuie să respecte drepturile garantate de cartă. În consecință, compatibilitatea sa cu dreptul Uniunii trebuia examinată „în raport atât cu excepțiile prevăzute de tratate și de jurisprudență […], cât și cu drepturile fundamentale garantate de cartă” (
                           33
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     prin urmare, era necesar să se stabilească dacă norma națională încălca de asemenea dreptul fundamental invocat în speță (dreptul de proprietate garantat la articolul 17 din cartă) (
                           34
                        ).
                  
               
      
            79.
         
         
            Odată constatate ambele încălcări – cea prevăzută la articolul 63 TFUE și cea prevăzută la articolul 17 din cartă –, Curtea a continuat prin a verifica dacă ambele erau justificate.
            
                     –
                  
                  
                     În ceea ce privește încălcarea articolului 63 TFUE, aceasta a respins în mod succesiv justificările întemeiate pe anumite obiective de interes general (
                           35
                        ), pe cele întemeiate pe încălcarea reglementării naționale referitoare la controlul schimburilor valutare (
                           36
                        ) și pe protecția ordinii publice (
                           37
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     În ceea ce privește articolul 17 din cartă, Curtea a respins faptul că existau cauze de utilitate publică ce justificau privarea de dreptul de proprietate fără ca reglementarea națională să prevadă plata unei despăgubiri juste (
                           38
                        ).
                  
               
      
            80.
         
         
            Curtea încearcă, fără îndoială, să articuleze libertățile fundamentale garantate de tratate cu drepturile fundamentale din cartă, însă există un anumit risc de suprapunere în analiza sa, astfel cum a subliniat domnul avocat general Saugmandsgaard Øe (
                  39
               ).
         
      
            81.
         
         
            Chiar dacă, probabil, această suprapunere nu are consecințe practice excesive, considerăm că este posibilă articularea dintre libertățile prevăzute de tratate și drepturile stabilite de cartă care să implice integrarea ambelor într‑un parametru de control unic.
         
      
      2. Căutarea unui parametru de control integrat
   
   
            82.
         
         
            Potrivit abordării tradiționale a Curții, la aprecierea existenței unei încălcări a libertăților protejate de tratate, drepturile fundamentale sunt luate în considerare numai în măsura în care statele membre împiedică sau restricționează libertățile respective invocând cauze sau motive admise de dreptul Uniunii (
                  40
               ).
         
      
            83.
         
         
            Regula este, așadar, că Curtea „nu poate aprecia din perspectiva cartei o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii” (
                  41
               ). Aceasta este condiția cu care drepturile prevăzute de cartă sunt opozabile în ceea ce privește reglementarea menționată.
         
      
            84.
         
         
            Acestei abordări tradiționale poate eventual să i se suprapună o altă abordare, mai orientată spre aplicabilitatea cartei, atunci când Curtea interpretează libertățile prevăzute de tratate, din al căror conținut fac parte, în mod necesar, drepturile fundamentale garantate de însăși carta.
         
      
            85.
         
         
            Astfel cum s‑a arătat deja, Curtea „nu poate aprecia din perspectiva cartei o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii” (
                  42
               ). Cu toate acestea, atunci când se interpretează dreptul Uniunii (în speță, articolul 63 TFUE), trebuie luate în considerare fără îndoială implicațiile cartei.
         
      
            86.
         
         
            Ansamblul dreptului Uniunii, atât primar, cât și derivat, s‑a impregnat de conținutul drepturilor fundamentale proclamate în cartă, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor [articolul 6 alineatul (1) TUE]. Și a procedat astfel într‑un mod radical, care corespunde unei Uniuni întemeiate pe valorile respectării demnității umane, libertății și drepturilor omului (articolul 2 TUE), care situează persoana în centrul acțiunii sale (preambulul cartei).
         
      
            87.
         
         
            Intrarea în vigoare a cartei a însemnat trecerea definitivă de la sistemul normativ precedent la un alt sistem, axat pe persoana cetățeanului, respectiv a unui actor titular de drepturi care îi asigură un cadru juridic în care să poată trăi în mod autonom, urmărind în mod liber atingerea propriilor obiective.
         
      
            88.
         
         
            Acesta este în special motivul pentru care libertățile clasice protejate prin tratate nu mai pot fi interpretate în afara cartei, drepturile protejate de aceasta trebuind înțelese ca fiind încorporate în esența libertăților respective. În acest sens, Uniunea garantează libertățile respective într‑un context normativ definit de drepturile fundamentale din cartă.
         
      
            89.
         
         
            În consecință, dacă se ridică problema compatibilității unei reglementări naționale cu una dintre libertățile clasice menționate, carta va fi aplicabilă atât în cazul în care statele membre intenționează să utilizeze unele dintre excepțiile prevăzute de tratate în această privință, cât și în orice alt caz în care drepturile fundamentale sunt afectate. Cu alte cuvinte, acestea din urmă nu intră în scenă prin intermediul articolului 65 TFUE, ci în mod direct și principal prin intermediul articolului 63 TFUE.
         
      
            90.
         
         
            Poate părea că această abordare nu este foarte diferită de cea reținută atunci când aplicabilitatea cartei este legată de aplicarea unei justificări admise în mod expres de tratate. Totuși, considerăm că acestea sunt abordări diferite, în ceea ce privește temeiul conceptual și consecințele sale.
         
      
            91.
         
         
            Integrarea drepturilor fundamentale în conținutul libertăților garantate de tratate (obligatorie, după cum s‑a arătat, după intrarea în vigoare a cartei) implică faptul că drepturile prevăzute de cartă trebuie respectate nu doar de reglementările naționale care intenționează să se prevaleze de dreptul Uniunii pentru a limita aceste libertăți, ci și de cele care, fără a pretinde că se întemeiază pe dreptul Uniunii, contravin libertăților respective sau le restrâng. În caz contrar, s‑ar ajunge la situația paradoxală în care statele membre ar trebui să respecte drepturile fundamentale numai atunci când doresc să justifice o restricție privind libertățile protejate, iar nu și atunci când le restricționează fără a invoca vreo justificare.
         
      
            92.
         
         
            Pornind de la această premisă, conținutul oricăreia dintre libertățile pe care tratatele le protejează trebuie înțeles ca fiind redefinit prin integrarea în noțiunea sa a drepturilor prevăzute de cartă.
         
      
            93.
         
         
            În cazul în care, precum în speță, este în discuție libertatea de circulație a capitalurilor, tranzacțiile care beneficiază de această libertate nu sunt numai cele susceptibile de a face obiectul unor restricții în conformitate cu articolele 64 TFUE și 65 TFUE, ci și cele care pot face obiectul oricărei alte restricții, pentru al cărei control trebuie să se verifice dacă, în temeiul tratatelor, sunt respectate drepturile fundamentale vizate. Printre acestea din urmă pot figura, bineînțeles, dreptul la dobândirea unei proprietăți, exercitarea dreptului la muncă sau libertatea de asociere.
         
      
            94.
         
         
            Restricțiile privind libertățile fundamentale admisibile în temeiul tratatelor înainte de intrarea în vigoare a cartei trebuiau să respecte cerințele de necesitate, de adecvare și de proporționalitate, care au generat o jurisprudență vastă.
         
      
            95.
         
         
            Odată cu intrarea în vigoare a cartei, este necesar să se determine când examinarea unei ipotetice încălcări a libertății de circulație a capitalurilor trebuie să fie realizată în conformitate cu această tehnică tradițională (apreciere privind necesitatea, adecvarea și proporționalitatea) și când trebuie efectuată în lumina drepturilor fundamentale, și anume cu un parametru de control mai exigent.
         
      
            96.
         
         
            În opinia noastră, dacă este pusă în discuție o reglementare națională pentru încălcarea articolului 63 TFUE în lipsa unei referiri exprese la o posibilă încălcare a cartei (cu alte cuvinte, dacă este invocată simpla restricție privind libera circulație a capitalurilor ca atare, fără a fi asociată cu încălcarea unui drept fundamental concret), criteriul de apreciere ar trebui să fie cel utilizat întotdeauna de Curte în această privință: criteriul clasic.
         
      
            97.
         
         
            În schimb, dacă restricția privind această libertate apare ca fiind cauza principală sau imediată a încălcării unui drept fundamental (cu alte cuvinte, dacă reglementarea națională care limitează libera circulație a capitalurilor urmărește în sine restrângerea unui drept sau conduce în mod inevitabil la acest rezultat), criteriul de apreciere ar trebui să fie cel care corespunde oricărei încălcări a drepturilor fundamentale.
         
      
            98.
         
         
            Prin urmare, ar trebui depășită dihotomia dintre „încălcările articolului 63 TFUE”, pe de o parte, și „încălcările drepturilor fundamentale ca urmare a unei restricții privind articolul 63 TFUE autorizate prin tratate”, pe de altă parte.
         
      
            99.
         
         
            Libertatea prevăzută la articolul 63 TFUE este una singură. Conținutul său este de asemenea unul singur și are ca obiect libera circulație a capitalurilor, fără alte limitări decât cele permise de tratate, ceea ce include respectarea drepturilor fundamentale, indiferent dacă exercitarea sa poate fi facilitată de beneficiul acestei libertăți sau prejudiciată de restrângerea sa.
         
      
            100.
         
         
            În consecință, este necesar să se stabilească în fiecare caz dacă încălcarea articolului 63 TFUE își are originea într‑o limitare a libertății de circulație a capitalurilor care se limitează la simpla restricționare a acestei circulații ca atare sau dacă, prin această restricție, se instrumentalizează, în realitate, încălcarea unui drept fundamental (
                  43
               ). Criteriul de control va include în ambele cazuri criteriile clasice (aprecierea privind necesitatea, adecvarea și proporționalitatea), care vor avea însă un nivel sporit de exigență atunci când esența chestiunii constă în încălcarea unui drept fundamental.
         
      
            101.
         
         
            Pornind de la aceste premise, vom examina în continuare acțiunea Comisiei.
         
      
      
         D.
       
         Restricția privind libera circulație a capitalurilor
      
   
   
            102.
         
         
            Acțiunea formulată de Comisie privește în esență tratamentul pe care Legea nr. LXXVI din 2017 îl rezervă organizațiilor societății civile care primesc finanțare străină. Având în vedere caracteristicile și consecințele sale, acest tratament ar implica o atingere adusă libertății de asociere (articolul 12 din cartă), precum și, în mod colateral, o atingere adusă dreptului la viață privată și dreptului la protecția datelor cu caracter personal (articolele 7 și, respectiv, 8 din cartă).
         
      
            103.
         
         
            Întrucât acțiunea este formulată în acești termeni, legislația împotriva căreia se îndreaptă este, la prima vedere, susceptibilă să încalce articolul 63 TFUE. În cazul în care normele sale s‑ar traduce printr‑o restricție nejustificată privind circulația capitalurilor, ele ar fi incompatibile cu această dispoziție și ar putea, în același timp, să aducă atingere drepturilor recunoscute de cartă.
         
      
            104.
         
         
            Prin urmare, va fi necesar să se stabilească:
            
                     –
                  
                  
                     dacă legislația respectivă are ca obiect o circulație a capitalurilor și, în cazul unui răspuns afirmativ, la ce condiții supune această circulație;
                  
               
                     –
                  
                  
                     dacă, în cazul în care se constată că legislația condiționează efectiv o circulație a capitalurilor, condițiile impuse determină o încălcare a drepturilor fundamentale invocate de Comisie, caz în care ar constitui o restricție privind libertatea garantată la articolul 63 TFUE;
                  
               
                     –
                  
                  
                     în sfârșit, dacă această restricție poate fi justificată în conformitate cu dreptul Uniunii, ceea ce ar împiedica să fie calificată drept nejustificată și, prin urmare, ar exclude încălcarea invocată de Comisie.
                  
               
      
      1. Cu privire la existența unei circulații a capitalurilor și la supunerea acesteia la anumite condiții prin legea națională
   
   
            105.
         
         
            Legea nr. LXXVI din 2017 impune asociațiilor sau fundațiilor care beneficiază de ajutor extern – cu anumite excepții – obligația de a comunica autorităților statutul lor de „organizație care primește ajutor extern”, în cazul în care cuantumul ajutoarelor primite atinge un anumit nivel.
         
      
            106.
         
         
            De asemenea, aceste organizații sau fundații trebuie să comunice o serie de date privind cuantumul și natura ajutorului primit, precum și identitatea donatorului. Declarația obligatorie este înscrisă într‑un registru în care se menționează calitatea de organizație care primește ajutor extern. Toate aceste date se publică în registrul oficial respectiv, care este accesibil în mod gratuit. Organizația care primește ajutor extern trebuie să menționeze această calitate în paginile sale de acces și în publicațiile sale.
         
      
            107.
         
         
            Nici măcar guvernul maghiar nu contestă că „ajutorul” reglementat de Legea nr. LXXVI din 2017 – al cărei articol 1 alineatul 2 îl definește drept „orice contribuție în bani sau sub formă de alte active […] independent de temeiul juridic” – constituie o „circulație a capitalurilor”.
         
      
            108.
         
         
            Astfel, o asemenea operațiune poate fi inclusă fără dificultate în categoria „circulația capitalurilor”, astfel cum rezultă din nomenclatura care figurează în anexa I la Directiva 88/361/CEE (
                  44
               ) și care, potrivit jurisprudenței, păstrează valoarea indicativă care îi este proprie în scopul definirii acestei noțiuni (
                  45
               ).
         
      
            109.
         
         
            În temeiul legislației care face obiectul acțiunii, circulația capitalurilor sub forma unor ajutoare acordate anumitor asociații și fundații cu sediul în Ungaria nu sunt, așadar, pe deplin libere, ci sunt supuse anumitor condiții. În special, este vorba despre cele prezentate deja (beneficiarii de ajutoare trebuie să le declare autorităților naționale, în vederea înregistrării și a publicității acestora) (
                  46
               ).
         
      
            110.
         
         
            Aceste condiții se aplică în funcție de sediul sau de domiciliul donatorului, întrucât criteriul decisiv este ca ajutorul să provină în mod „direct sau indirect din străinătate”, astfel cum prevede articolul 1 alineatul 2 din Legea nr. LXXVI din 2017.
         
      
            111.
         
         
            Totuși, condiția referitoare la „proveniența străină” privește cel mai probabil resortisanții altor state membre, iar nu resortisanții maghiari, chiar dacă și aceștia din urmă pot avea reședința în afara Ungariei și, prin urmare, pot fi afectați de măsurile în litigiu.
         
      
            112.
         
         
            În acest context, amintim că, potrivit Curții, o dispoziție de drept național trebuie considerată ca fiind indirect discriminatorie dacă prin însăși natura sa îi poate afecta mai mult pe resortisanții altor state membre decât pe resortisanții naționali (
                  47
               ).
         
      
            113.
         
         
            În speță, criticile Comisiei nu constituie simple „prezumții”, astfel cum susține guvernul maghiar. Prin acțiunea formulată, Comisia nu contestă compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei simple practici administrative, ci a unei legislații a cărei aplicare poate produce efectele pe care aceasta le explică în acțiunea sa (
                  48
               ).
         
      
            114.
         
         
            Pe lângă faptul că sunt impuse în principal străinilor și, în special, resortisanților altor state membre, condițiile stabilite prin Legea nr. LXXVI din 2017 pentru donațiile către anumite asociații și fundații se traduc, în opinia noastră, printr‑o restricție privind circulația capitalurilor menționată.
         
      
            115.
         
         
            Repetăm că aceste condiții sunt susceptibile să restrângă libertatea de circulație a capitalurilor, din moment ce:
            
                     –
                  
                  
                     ele pot afecta negativ finanțarea asociațiilor și a fundațiilor cu sediul în Ungaria care beneficiază de fonduri din străinătate. În aceeași măsură, ele au un impact negativ asupra exercitării libertății de asociere garantate la articolul 12 din cartă;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ele pot afecta, de asemenea negativ, drepturile la viața privată și la protecția datelor cu caracter personal (articolele 7 și 8 din cartă) ale persoanelor care, din străinătate, realizează contribuții la organizațiile civile respective.
                  
               
      
            116.
         
         
            Restricția privind circulația capitalurilor nu este limitată la restricția propriu‑zisă, ci constituie, potrivit considerațiilor de mai jos, un mijloc de încălcare a anumitor drepturi fundamentale. Astfel, în conformitate cu argumentația deja prezentată (
                  49
               ), criteriul de control trebuie să fie unul caracteristic acestor drepturi, iar nu cel tipic libertăților clasice protejate de tratate. Așadar, trebuie să fie un criteriu calificat sau consolidat în ceea ce privește intensitatea și exigența sa.
         
      
      2. Cu privire la ingerința în drepturile fundamentale garantate de articolele 7, 8 și 12 din cartă
   
   
      a) Libertatea de asociere
   
   
            117.
         
         
            Articolul 12 din cartă recunoaște oricărei persoane „libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic”.
         
      
            118.
         
         
            Împreună cu dimensiunea sa strict individuală, această libertate prezintă o dimensiune obiectivă care o face unul dintre pilonii societăților pluraliste, întrucât exercitarea ei face posibilă crearea de entități esențiale într‑un sistem democratic. Printre aceste entități figurează, bineînțeles, partidele politice, dar și toate entitățile care ajută la crearea și la exprimarea pluralismului cultural, religios, social și economic al societății.
         
      
            119.
         
         
            Entitățile vizate de Legea nr. LXXVI din 2017 („organizațiile societății civile”) corespund celui de al doilea grup dintre cele menționate anterior, ceea ce are drept consecință excluderea partidelor politice și a sindicatelor, ale căror particularități nu permit asimilarea cu cele dintâi (
                  50
               ).
         
      
            120.
         
         
            Legea menționată, deși nu împiedică înființarea acestor entități și nici nu le limitează competențele de autoorganizare, are un efect negativ asupra posibilităților lor de finanțare, ceea ce implică afectarea atât a viabilității, cât și a supraviețuirii lor, având drept consecință prejudicierea obiectivelor sociale ale acestora (
                  51
               ).
         
      
            121.
         
         
            Cerințele de publicitate impuse donațiilor primite din străinătate pot avea un efect disuasiv asupra intenției donatorilor potențiali care ar putea să își diminueze în consecință contribuțiile acordate asociațiilor. Oricât de redus ar fi acest impact, el se poate dovedi semnificativ pentru finanțele organizațiilor societății civile, care subzistă în mod normal datorită contribuțiilor asociaților și simpatizanților lor (unele dintre aceste organizații chiar fac din renunțarea la orice finanțare publică o chestiune de principiu, pentru a‑și menține independența).
         
      
            122.
         
         
            În special, donațiile provenite din străinătate, indiferent de importanța economică a acestora, reprezintă, pentru donatorii care au reședința în străinătate, modalitatea cea mai imediată, dacă nu chiar singura, de a participa la activitățile asociațiilor pe care le susțin cu finanțarea lor. A face mai dificilă contribuția economică a acestor persoane înseamnă împiedicarea lor de facto să exercite libertatea de asociere tout court: prin susținerea economică a asociației, aceste persoane se asociază cu altele pentru urmărirea colectivă a anumitor finalități, aspect care, în cele din urmă, constituie obiectul libertății de asociere.
         
      
            123.
         
         
            Comisia face referire la efectul stigmatizant provocat de obligația ca asociațiile care beneficiază de donații provenite din străinătate să fie etichetate drept „organizație care primește ajutor extern” (
                  52
               ). Și exact acesta este efectul obținut atunci când însăși Legea nr. LXXVI din 2017 subliniază în preambulul său, în mod expres, potențialele conotații negative ale acestor donații (
                  53
               ), care ar putea pune în pericol interesele politice și economice ale țării. Se extinde astfel, cel puțin, o aură de suspiciune generală asupra donatorilor, suficientă pentru ca unii, sau mai mulți, să renunțe să contribuie la finanțarea organizațiilor societății civile.
         
      
            124.
         
         
            De asemenea, trebuie subliniat faptul că, astfel cum a admis guvernul maghiar în ședință, cetățenii Uniunii au un interes calificat în participarea la viața economică, socială și culturală a tuturor statelor membre și, prin urmare, de a transforma în realitate idealul „unei Uniuni tot mai profunde”. Drepturile lor de a alege și de a fi aleși la alegerile locale (independent de calitatea lor de resortisanți ai statului de reședință) și la alegerile pentru Parlamentul European în oricare dintre circumscripțiile naționale constituie corolarul instituțional al unui interes comun în viața publică din toate statele membre. Libertatea de a se asocia și de a se implica astfel în dezbaterea publică a societăților lor respective este redusă adesea la posibilitatea de a contribui la finanțarea asociațiilor preferate, în oricare dintre aceste state. Acesta este un motiv în plus pentru ca această cale de participare colectivă la problemele civice să nu poată fi nici restrânsă, nici afectată.
         
      
            125.
         
         
            Legea nr. LXXVI din 2017 are în vedere și posibilitatea dizolvării forțate a asociațiilor și a fundațiilor care nu respectă obligațiile de comunicare și de publicitate privind donațiilor primite, ceea ce reprezintă nivelul maxim de ingerință în viața acestora (
                  54
               ). Deși aplicarea sa este progresivă și supusă unei hotărâri judecătorești, ea constituie totuși o ingerință în libertatea garantată la articolul 12 din cartă.
         
      
      b) Dreptul la viață privată și dreptul la protecția datelor cu caracter personal
   
   
            126.
         
         
            Legea nr. LXXVI din 2017 impune entităților vizate să transmită instanței de înregistrare cuantumul donației provenite din străinătate, precum și numele, orașul și țara donatorului, indiferent dacă acesta este o persoană fizică sau o persoană juridică (
                  55
               ). Registrul în care se înscriu aceste date este accesibil în mod liber.
         
      
            127.
         
         
            Respectarea dreptului la viață privată în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal vizează orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă (
                  56
               ).
         
      
            128.
         
         
            Regulamentul (UE) 2016/679 (
                  57
               ) prevede la articolul 4 alineatul (1) că „o persoană fizică identificabilă este o persoană care poate fi identificată, direct sau indirect, în special prin referire la un element de identificare, cum ar fi un nume, un număr de identificare, date de localizare, un identificator online, sau la unul sau mai multe elemente specifice, proprii identității sale fizice, fiziologice, genetice, psihice, economice, culturale sau sociale”.
         
      
            129.
         
         
            Prin urmare, numele este suficient în sine pentru a stabili identitatea, ceea ce permite respingerea afirmației guvernului maghiar potrivit căreia simpla comunicare a numelui donatorului, a orașului și a țării sale de reședință sunt insuficiente pentru a‑l identifica.
         
      
            130.
         
         
            Guvernul maghiar încearcă să susțină că aceste date nu au caracter personal (și, prin urmare, nu ar intra în domeniul de aplicare al articolului 8 din cartă), invocând două hotărâri ale Curții:
            
                     –
                  
                  
                     Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Lindqvist (
                           58
                        ), din care deduce că o persoană nu poate fi identificată doar cu numele, ci sunt necesare în acest scop alte date suplimentare, cum ar fi numărul de telefon sau informații referitoare la condițiile sale de muncă sau la pasiunile sale (
                           59
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     Hotărârea din 9 noiembrie 2010, Volker und Markus Schecke și Eifert (
                           60
                        ), din care reiese că, în lipsa publicității adresei donatorului, numele, orașul și țara acestuia nu sunt suficiente pentru identificarea sa (
                           61
                        ).
                  
               
      
            131.
         
         
            În opinia noastră, aceste hotărâri ale Curții mai curând infirmă susținerea guvernului maghiar. În ceea ce privește Hotărârea Lindqvist, în aceasta se afirmă că noțiunea de „orice informație referitoare la o persoană fizică identificată sau identificabilă” include „fără îndoială numele unei persoane împreună cu numărul său de telefon sau cu alte informații referitoare la condițiile sale de muncă sau la pasiunile sale” (
                  62
               ).
         
      
            132.
         
         
            Obligația impusă prin Legea nr. LXXVI din 2017 implică faptul că numele donatorului (care, subliniem, este suficient pentru a‑l identifica) (
                  63
               ) este indisolubil legat de datele privind o donație în beneficiul unei anumite asociații. Legătura respectivă dezvăluie în sine o afinitate cu aceasta din urmă, care este de natură să contribuie la definirea profilului ideologic al donatorului, în cel mai larg sens al noțiunii (
                  64
               ).
         
      
            133.
         
         
            În Hotărârea Volker und Markus Schecke și Eifert se precizează că publicarea pe un site internet a numelor și a localităților de reședință ale beneficiarilor anumitor ajutoare publice, precum și a cuantumurilor acestora, „constituie o ingerință în viața lor privată în sensul articolului 7 din cartă, din cauza faptului că asemenea date devin astfel accesibile terților” (
                  65
               ). În opinia noastră, ceea ce este valabil în cazul ajutoarelor primite de o persoană trebuie să fie valabil și în cazul ajutoarelor cu care această persoană contribuie la susținerea unei asociații.
         
      
            134.
         
         
            În consecință, publicarea, într‑un registru accesibil publicului, atât a numelui persoanelor fizice care efectuează o donație din străinătate în beneficiul anumitor asociații cu sediul în Ungaria, cât și a cuantumului donațiilor respective, constituie o ingerință în viața privată a acestora, în ceea ce privește prelucrarea datelor lor cu caracter personal.
         
      
            135.
         
         
            În plus, în măsura în care, așa cum tocmai am explicat, datele publicate (numele și donația) permit elaborarea unui profil ideologic al donatorilor, aceștia din urmă ar putea fi descurajați sau, cel puțin, ar putea fi mai puțin motivați să contribuie la susținerea organizației civice cu care doresc să colaboreze în exercitarea libertății lor de asociere.
         
      
            136.
         
         
            Publicarea acestor date nu este doar o ingerință în drepturile garantate la articolele 7 și 8 din cartă, ci și în libertatea de asociere, întrucât efectul său disuasiv poate avea un impact asupra situației financiare a organizațiilor societății civile și, prin urmare, asupra capacității lor de a‑și desfășura activitățile (
                  66
               ).
         
      
      3. Cu privire la justificarea ingerințelor menționate
   
   
            137.
         
         
            Se ridică problema dacă ingerințele pe care tocmai le‑am analizat pot fi justificate în raport cu articolul 52 alineatul (1) din cartă. Amintim că, potrivit acestei dispoziții, „orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți”.
         
      
            138.
         
         
            Măsurile care fac obiectul litigiului îndeplinesc, fără îndoială, condiția de a fi fost instituite printr‑o lege. Considerăm, de asemenea, că acestea nu aduc atingere conținutului esențial al drepturilor vizate, chiar dacă le restrâng.
         
      
            139.
         
         
            Problema dacă aceste ingerințe sunt esențiale pentru a satisface un interes general legitim și dacă ele permit realizarea acestui lucru în mod proporțional, odată înlăturată existența unor măsuri sau soluții mai puțin restrictive, este o chestiune distinctă.
         
      
      i) Cu privire la necesitatea și la eficacitatea măsurilor în litigiu
   
   
            140.
         
         
            Guvernul maghiar invocă transparența finanțării asociațiilor care primesc ajutor din străinătate ca fiind un motiv de interes public. El adaugă că acest interes este strâns legat de protecția ordinii publice și de combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului.
         
      
            141.
         
         
            În opinia Comisiei, aceste obiective corespund în principiu scopurilor care justifică o intruziune în drepturile vizate. În ceea ce ne privește, suntem de acord cu această apreciere, care este de asemenea reținută în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (
                  67
               ).
         
      
            142.
         
         
            Recunoaștem, de asemenea, că statele membre se bucură de o anumită marjă de apreciere în precizarea obiectivelor de interes general pe care doresc să le promoveze (
                  68
               ).
         
      
            143.
         
         
            Cu toate acestea, jurisprudența Curții în legătură cu invocarea ordinii publice drept cauză justificativă a unei restricții privind libertățile prevăzute de tratate este aplicabilă limitărilor drepturilor fundamentale. Pentru acest motiv, „cerințele legate de siguranța publică trebuie […] să fie interpretate strict, astfel încât întinderea lor nu poate fi determinată în mod unilateral de fiecare stat membru, fără controlul instituțiilor Uniunii Europene”, și „siguranța publică nu poate fi invocată decât în caz de amenințare reală și suficient de gravă, care afectează un interes fundamental al societății” (
                  69
               ).
         
      
            144.
         
         
            Pornind de la această premisă, clauza de ordine publică ar putea legitima măsurile impuse asociațiilor și fundațiilor suspectate de încălcarea sa (cu alte cuvinte, care o amenință în mod real și grav), însă nu o reglementare generalizată care impune, ex ante, tuturor asociațiilor și fundațiilor, oricare ar fi obiectul și activitățile lor, obligațiile de publicitate pentru donațiile provenite din străinătate (
                  70
               ).
         
      
            145.
         
         
            În ceea ce privește combaterea spălării banilor și în special combaterea finanțării terorismului, suntem de acord cu guvernul Ungariei că acestea ar putea justifica măsuri de transparență și de control al finanțării oricărei persoane fizice sau juridice (
                  71
               ). În mod concret, obligarea persoanelor juridice stabilite într‑un stat membru să comunice autorităților sursele lor de finanțare care sunt în mod obiectiv suspecte pare în principiu adecvată pentru prevenirea și urmărirea spălării banilor și a finanțării activităților teroriste (
                  72
               ).
         
      
            146.
         
         
            Credem că nimic din cele afirmate nu poate fi pus în mod rezonabil la îndoială. Cu toate acestea, guvernul maghiar nu a fost în măsură să explice în mod satisfăcător, în ședință, motivul pentru care dispozițiile legislative comune în materia combaterii spălării banilor ar fi insuficiente (
                  73
               ).
         
      
            147.
         
         
            Chiar dacă s‑ar stabili (quod non) legătura dintre măsurile în litigiu și combaterea spălării banilor, obligația de a da publicității aceste informații, în mod general și nediferențiat, chiar înainte de a fi fost supuse controlului de către autoritățile însărcinate să verifice dacă există indicii privind spălarea banilor, ar depăși, în opinia noastră, ceea ce este strict necesar pentru a legitima această ingerință.
         
      
            148.
         
         
            După stabilirea acestor premise, este necesar să se clarifice dacă măsurile legiuitorului maghiar sunt la nivelul unuia dintre celelalte obiective invocate, transparența în finanțarea organizațiilor societății civile. Pentru motivele expuse în continuare, considerăm că nu.
         
      
            149.
         
         
            Există trei factori care atrag atenția în ceea ce privește aceste măsuri:
            
                     –
                  
                  
                     în primul rând, ele nu afectează toate asociațiile și fundațiile stabilite în Ungaria. Ele nu acoperă societățile comerciale, chiar dacă și unele dintre acestea (de exemplu, proprietarii de mijloace de comunicare) „au un rol decisiv în formarea opiniei publice” (
                           74
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     în al doilea rând, nu este stabilit modul în care informațiile colectate servesc în mod efectiv la realizarea obiectivelor care justifică colectarea lor;
                  
               
                     –
                  
                  
                     în al treilea rând, pe lângă faptul că sunt insuficiente din punctul de vedere al cercului entităților care au obligația să furnizeze informațiile și din perspectiva funcționalității lor, măsurile sunt disproporționate sub aspectul consecințelor lor.
                  
               
      
            150.
         
         
            În ceea ce privește organizațiile vizate, Legea nr. LXXVI din 2017 le exclude pe cele finanțate din interior, vizându‑le numai pe cele care beneficiază de ajutor financiar din străinătate. În plus, în ceea ce le privește pe acestea din urmă, le exceptează pe cele care „nu sunt considerate organizații ale societății civile” (
                  75
               ), pe cele sportive, pe cele care desfășoară o activitate religioasă și pe cele legate de minoritățile naționale.
         
      
            151.
         
         
            Suntem de acord cu Comisia că nu este clar motivul pentru care legea se concentrează asupra contribuțiilor provenite din străinătate, dacă nu pe baza unei prezumții generale (în realitate, o suspiciune) de fraudă, ai cărei protagoniști ar fi persoanele stabilite în străinătate sau în alte state membre, care este incompatibilă cu dreptul Uniunii (
                  76
               ).
         
      
            152.
         
         
            Argumentul invocat de guvernul maghiar cu privire la dificultatea mai mare de a controla ajutoarele externe este incompatibil cu faptul, subliniat de asemenea de Comisie, că precedentul cadru normativ viza deja obligația asociațiilor de a furniza informații detaliate cu privire la sursele lor de finanțare, inclusiv cele străine (
                  77
               ). În orice caz, această dificultate ar fi putut fi înlăturată, astfel cum vom explica, prin măsuri mai puțin restrictive.
         
      
            153.
         
         
            Dacă este vorba într‑adevăr despre controlul finanțării provenite din străinătate, nu este foarte coerentă scutirea asociațiilor sportive, religioase și a celor care sunt legate de o minoritate națională: oricare dintre acestea ar putea „fi utilizată [din exterior] în scopul promovării, prin influența socială a acestor organizații, a propriilor interese în locul obiectivelor comunitare în viața socială și politică a Ungariei”, potrivit termenilor preambulului Legii nr. LXXVI din 2017.
         
      
            154.
         
         
            Niciuna dintre caracteristicile acestor asociații exceptate nu privește particularități ale finanțării lor care să le facă invulnerabile la riscurile pe care, pentru oricare dintre asociațiile supuse măsurilor în litigiu poate implica primirea de fonduri din străinătate (
                  78
               ).
         
      
            155.
         
         
            Pe de altă parte, Comisia are îndoieli serioase cu privire la utilitatea informațiilor colectate: nimic nu indică dacă acestea sunt puse la dispoziția responsabililor cu combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului (
                  79
               ). În ceea ce ne privește, nu putem decât să împărtășim aceste îndoieli pe care guvernul maghiar nu le‑a risipit în ședință.
         
      
            156.
         
         
            În aceste condiții, invocarea transparenței asociative nu este foarte coerentă cu regimul juridic instituit. Și, mai ales, nu legitimează publicarea datelor cu caracter personal ale persoanelor care contribuie cu donațiile lor la finanțarea entităților respective.
         
      
            157.
         
         
            Pe lângă faptul că sunt insuficiente și au o eficacitate discutabilă, măsurile în litigiu sunt disproporționate.
         
      
      ii) Cu privire la caracterul proporțional al măsurilor
   
   
            158.
         
         
            În primul rând, considerăm că este disproporționat ca limita pentru obligația de a declara ajutoarele primite din străinătate să fie stabilită la 500000 HUF. Este un prag excesiv de redus pentru o obligație care, pentru motivele prezentate mai sus, afectează grav exercitarea libertății de asociere și a drepturilor la viață privată și la protecția datelor cu caracter personal, având în vedere că informațiile furnizate urmează să fie publicate.
         
      
            159.
         
         
            În al doilea rând, este de asemenea disproporționată egalitatea de tratament instituită în cazul tuturor contribuțiilor străine, inclusiv a celor care provin din celelalte state membre, din moment ce, repetăm (
                  80
               ), cetățenii Uniunii pot avea un interes să participe la viața publică a oricăruia dintre acestea.
         
      
            160.
         
         
            În al treilea rând, obligația de a menționa calitatea de „organizație care primește ajutor extern” pe pagina de acces și în publicațiile sale constituie, în opinia noastră, o cerință de asemenea excesivă. Aceasta nu atât prin sarcina materială pe care o poate implica menționarea acestei informații, cât prin efectul stigmatizant care o însoțește, la care am făcut deja referire.
         
      
            161.
         
         
            În al patrulea rând, considerăm că este disproporționat ca nerespectarea obligațiilor în litigiu să poată determina, în cele din urmă, dizolvarea asociației care a săvârșit încălcarea. În mod cert este vorba despre o soluție extremă care, potrivit guvernului maghiar, face parte dintr‑un răspuns pe etape la încălcarea legii (
                  81
               ). Aceste etape sunt cele reprezentate de o primă neîndeplinire a obligațiilor (căreia îi urmează o somație a procurorului), eventuala nerespectare a acestei somații (cu posibila aplicare a unei amenzi) și nerespectarea unei noi somații, care deschide calea aplicării altor sancțiuni, printre care se numără dizolvarea.
         
      
            162.
         
         
            Guvernul maghiar susține că nerespectarea intenționată a somațiilor succesive nu este o „încălcare minoră de natură administrativă” și justifică dizolvarea (
                  82
               ). În opinia noastră, dimpotrivă, o sancțiune atât de drastică necesită mult mai mult decât refuzul, chiar repetat, de a furniza informații precum cele prevăzute de Legea nr. LXXVI din 2017 (
                  83
               ).
         
      
      iii) Cu privire la posibilitatea unor măsuri restrictive mai proporționale
   
   
            163.
         
         
            Natura și importanța măsurilor în litigiu nu oferă o marjă largă pentru a avea în vedere alte alternative de aceeași amploare, și anume măsuri axate pe informațiile care sunt destinate să fie făcute publice.
         
      
            164.
         
         
            Aceste alternative ar presupune adoptarea unei abordări diferite în ceea ce privește realizarea obiectivelor Legii nr. LXXVI din 2017. Ar fi mai curând necesar să se efectueze o evaluare riguroasă și particularizată a riscurilor de instrumentalizare a asociațiilor, care să permită identificarea celor care se află într‑o situație de pericol pentru obiectivele respective (
                  84
               ).
         
      
            165.
         
         
            Dacă obiectivul urmărit este controlul surselor de finanțare nelegale, Comisia sugerează, de exemplu, punerea în aplicare a obligațiilor de notificare și de supraveghere a tranzacțiilor suspecte provenite din țări cu risc ridicat. Considerăm că acesta este terenul pe care se pot obține cele mai bune rezultate ale unei acțiuni eficiente a autorităților publice.
         
      
            166.
         
         
            În schimb, în opinia noastră, obligația de înregistrare și de publicare a numelor persoanelor fizice care efectuează donații către asociațiile pe care le aleg pare imposibil de înlocuit printr‑o măsură alternativă, având în vedere natura sa fundamental invazivă în sfera vieții private garantate de cartă.
         
      
            167.
         
         
            În ceea ce privește obligația asociațiilor de a menționa pe pagina lor de acces și în publicațiile proprii calitatea lor de beneficiar de fonduri străine, considerăm că aceasta este de asemenea inadecvată, întrucât poate reprezenta un obstacol în calea exercitării libertății de asociere (
                  85
               ).
         
      
            168.
         
         
            În sfârșit, a exclude menționarea statelor membre și a o restrânge numai la țări terțe ar atenua ingerința pe care o reprezintă în dreptul cetățenilor Uniunii, de a participa, pe cale asociativă, la viața publică a tuturor statelor membre. Totuși, această restricție geografică nu ar înlătura în totalitate conotația stigmatizantă care ar continua să afecteze asociațiile vizate.
         
      
            169.
         
         
            În măsura în care obligațiile de înregistrare și de publicitate nu sunt, prin ele însele, susceptibile de înlocuire cu altele de natură echivalentă, sistemul de sancțiuni instituit este incompatibil cu carta. Prin urmare, eliminarea sancțiunii cu dizolvarea nu ar fi suficientă pentru a regulariza un regim care, prin el însuși, întrucât permite sancționarea nerespectării unor condiții incompatibile cu carta, nu poate fi remediat.
         
      
            170.
         
         
            În definitiv, considerăm că Legea nr. LXXVI din 2017 restrânge în mod nejustificat libera circulație a capitalurilor, garantată la articolul 63 TFUE, întrucât conține dispoziții care implică o ingerință nejustificată în drepturile fundamentale protejate de articolele 7, 8 și 12 din cartă.
         
      
      V. Cheltuielile de judecată
   
   
            171.
         
         
            În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Ambele condiții sunt îndeplinite în prezenta cauză.
         
      
      VI. Concluzie
   
   
            172.
         
         
            Pentru motivele expuse, propunem Curții să admită acțiunea formulată de Comisie și:
            
                     –
                  
                  
                     să constate că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 63 TFUE, prin încălcarea articolelor 7, 8 și 12 din cartă, în măsura în care a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Legea nr. LXXVI din 2017 privind transparența organizațiilor care primesc ajutor din străinătate) introduce restricții nejustificate privind donațiile provenite din străinătate ai căror beneficiari sunt anumite asociații și fundații stabilite în Ungaria;
                  
               
                     –
                  
                  
                     să oblige Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.
                  
               
      (
         1
      )	Limba originală: spaniola.
   (
         2
      )	A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Legea nr. LXXVI din 2017 privind transparența organizațiilor care primesc ajutor din străinătate, denumită în continuare „Legea nr. LXXVI din 2017”).
   (
         3
      )	7,2 milioane de forinți maghiari (HUF) (aproximativ 24000 de euro).
   (
         4
      )	Aceste date se referă la identitatea organizației care primește ajutor și la cea a donatorului, precum și la cuantumul ajutorului în funcție de pragurile stabilite la alineatul 3 al aceleiași dispoziții, precizându‑se dacă este vorba despre contribuții în bani sau despre alte active.
   (
         5
      )	Aproximativ 1500 de euro.
   (
         6
      )	Această dispoziție prevede: „În cazul în care din cererea de modificare rezultă că organizația sau, în cazul unei fundații, fondatorul sau fondatorii au omis să formuleze cererea de modificare în termenul stabilit, instanța poate aplica organizației, fondatorului fundației sau, în cazul mai multor fondatori, fondatorilor în comun, o amendă cuprinsă între 10000 și 900000 HUF”.
   (
         7
      )	Potrivit articolului 3 din Legea privind organizațiile societății civile, dreptul de asociere nu poate încălca articolul C) alineatul 2 din Legea fundamentală și nici nu poate să constea într‑o infracțiune sau într‑o incitare la săvârșirea unei infracțiuni sau să implice o încălcare a drepturilor și a libertăților altor persoane. În temeiul dispoziției menționate, dreptul de asociere nu poate fi invocat pentru înființarea de organizații armate și nici pentru înființarea de organizații care au ca obiect desfășurarea unei misiuni publice care este inclusă în mod legal în sfera competențelor exclusive ale unui organism al statului.
   (
         8
      )	În cadrul „dispozițiilor comune aplicabile controlului de legalitate” definite de legea menționată, articolul 71/G din aceasta prevede că instanța competentă poate lua următoarele măsuri, în funcție de împrejurări: a) aplicarea unei amenzi cuprinse între 10000 și 900000 HUF organizației sau reprezentantului acesteia; b) anularea deciziei […] nelegale a organizației și, dacă este necesar, dispunerea adoptării unei noi decizii într‑un termen adecvat; c) dacă funcționarea corectă a organizației poate fi restabilită prin convocarea organului său principal, convocarea organului decizional al organizației sau atribuirea acestei sarcini unei persoane sau unei organizații adecvate – pe cheltuiala organizației; d) desemnarea unui administrator pentru o durată maximă de 90 de zile dacă restabilirea funcționării corecte a organizației nu se poate asigura în alt mod și dacă, având în vedere rezultatul, aceasta pare în mod special justificată ținând seama de funcționarea organizației sau de alte împrejurări; e) dizolvarea organizației.
   (
         9
      )	Guvernul maghiar respinge acest argument în memoriul său în duplică, susținând că implică ignorarea rațiunii de a fi a procedurii precontencioase, a cărei vocație este să ofere statului membru posibilitatea de a se conforma obligației a cărei neîndeplinire îi este imputată sau de a invoca mijloacele sale de apărare în privința acesteia.
   (
         10
      )	Hotărârea din 2 februarie 1988, Comisia/Belgia (293/85, EU:C:1988:40, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Belgia”), punctul 13.
   (
         11
      )	Ibidem, punctul 14.
   (
         12
      )	Punctele 9 și 18 din memoriul în apărare al guvernului maghiar.
   (
         13
      )	Astfel, în Hotărârea din 31 ianuarie 1984, Comisia/Irlanda (74/82, EU:C:1984:34), punctele 12 și 13, Curtea a concluzionat că, deși nu este „rezonabil să se acorde un termen de cinci zile unui stat membru pentru modificarea unei legislații care a fost aplicabilă timp de peste patruzeci de ani și care, în plus, nu a determinat nicio acțiune din partea Comisiei în perioada care a trecut de la aderarea [statului] membru”, și fără să fi fost constatată nicio urgență, acest aspect nu era suficient „pentru a determina inadmisibilitatea acțiunii” (sublinierea noastră).
   (
         14
      )	Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Franța (C‑1/00, EU:C:2001:687, punctul 65).
   (
         15
      )	Hotărârea Comisia/Belgia, punctul 14.
   (
         16
      )	Punctul 16 din memoriul în replică al Comisiei.
   (
         17
      )	Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania (C‑490/04, EU:C:2007:430), punctul 26.
   (
         18
      )	Punerea în întârziere din 14 iulie 2017 a fost contestată de guvernul maghiar prin înscrisurile din 14 august 2017 și din 7 septembrie 2017. Răspunsul la avizul motivat, din 5 octombrie 2017, a fost transmis la 5 decembrie 2017.
   (
         19
      )	Hotărârea din 19 septembrie 2017, Comisia/Irlanda (Taxă de înmatriculare) (C‑552/15, EU:C:2017:698), punctul 34.
   (
         20
      )	Punctul 25 din memoriul în apărare al guvernului maghiar.
   (
         21
      )	Punctul 11 din memoriul în replică al Comisiei.
   (
         22
      )	Punctul 90 din cererea introductivă.
   (
         23
      )	A se vedea punctele 93-113 de mai jos.
   (
         24
      )	Cauza C‑235/17, EU:C:2018:971, denumite în continuare „Concluziile Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole)”.
   (
         25
      )	Concluziile Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole), punctul 64.
   (
         26
      )	Ibidem, punctul 66.
   (
         27
      )	Ibidem, punctul 76. Italic în original. Poziție susținută deja în Concluziile prezentate în cauzele conexate SEGRO și Horváth (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2017:410), punctul 121, în conformitate cu jurisprudența stabilită în Hotărârea din 18 iunie 1991, ERT (C‑260/89, EU:C:1991:254).
   (
         28
      )	Hotărârea din 6 martie 2018 (C‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2018:157, denumită în continuare „Hotărârea SEGRO și Horvath”), punctele 127 și 128.
   (
         29
      )	Concluziile Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole), punctul 117. Italic în original. În această ipoteză, a continuat domnul avocat general Saugmandsgaard Øe, „analizele care trebuie efectuate pentru a stabili atât o ingerință în drepturile garantate de articolul 63 TFUE și de articolul 17 din cartă, cât și imposibilitatea de a justifica această ingerință se întemeiază pe aceleași elemente, care conduc la un rezultat în esență identic” (loc. cit., punctul 120; italic în original). Astfel, „o examinare distinctă a reglementării în litigiu în raport cu articolul 17 din cartă, pe lângă examinarea efectuată în prealabil în temeiul articolului 63 TFUE”, ar avea un „caracter artificial” clar (ibidem, punctul 121).
   (
         30
      )	Cauza Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole) [C‑235/17, EU:C:2019:432; denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole)”].
   (
         31
      )	Hotărârea Comisa/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole), punctul 58. Restricția rezulta din faptul că persoanele afectate erau private atât de posibilitatea de a continua să beneficieze de dreptul lor de uzufruct asupra terenurilor agricole, cât și de posibilitatea de a‑l înstrăina.
   (
         32
      )	Ibidem, punctele 59 și 60.
   (
         33
      )	Ibidem, punctul 66.
   (
         34
      )	Ibidem, punctul 86.
   (
         35
      )	Ibidem, punctele 90-101.
   (
         36
      )	Ibidem, punctele 102-109.
   (
         37
      )	Ibidem, punctele 110-122.
   (
         38
      )	Ibidem, punctele 123-129.
   (
         39
      )	Facem trimitere la citatul reprodus la nota de subsol 28 din prezentele concluzii. În realitate, atât constatarea încălcărilor respective, cât și eventuala lor justificare presupun un control juridic în esență echivalent. Astfel, în Hotărârea Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra terenurilor agricole), punctul 124, Curtea confirmă inexistența unor cauze de utilitate publică care să justifice încălcarea articolului 17 din cartă, făcând trimitere la motivele pentru care a înlăturat anterior existența acestora în legătură cu încălcarea articolului 63 TFUE.
   (
         40
      )	Atunci când un stat membru invocă tratatele „pentru a justifica o reglementare care este de natură să împiedice exercitarea [unei libertăți fundamentale], această justificare, prevăzută de dreptul [Uniunii], trebuie interpretată în lumina principiilor generale de drept și în special a drepturilor fundamentale”, astfel încât „nu poate beneficia de excepțiile prevăzute de [tratate] decât în cazul în care este conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte” (Hotărârea din 18 iunie 1991, ERT,C‑260/89, EU:C:1991:254, punctul 43).
   (
         41
      )	Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), punctul 19.
   (
         42
      )	Hotărârea Åkerberg Fransson, punctul 19.
   (
         43
      )	Ar fi dificil ca o restricție privind libera circulație a capitalurilor să fie neutră din punctul de vedere al drepturilor fundamentale. De exemplu, dreptul de a nu suferi discriminări va fi grav afectat printr‑o măsură de restricție selectivă, la fel cum vor fi afectate, în general, toate drepturile a căror exercitare poate fi facilitată de capitalurile a căror circulație este restricționată. În opoziție cu o asemenea afectare structurală sau de principiu se află afectarea caracteristică restricțiilor instrumentalizate în mod specific în detrimentul unui drept, în care acest prejudiciu nu este o simplă daună colaterală, ci consecința primară a restricțiilor.
   (
         44
      )	Directiva Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului 67 din tratat [articol abrogat prin Tratatul de la Amsterdam] (JO 1988, L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 10).
   (
         45
      )	Întrucât din tratate lipsește definiția noțiunii „circulația capitalurilor”, Curtea a recunoscut o valoare indicativă nomenclaturii anexate la Directiva 88/361, înțelegându‑se că, potrivit introducerii acesteia, lista pe care o conține nu are un caracter exhaustiv. A se vedea Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33), punctul 24. Or, titlul XI din anexa respectivă, intitulat „Circulația capitalului cu caracter personal”, menționează la litera B „Cadouri și donații”.
   (
         46
      )	În ședință, guvernul maghiar a invocat articolul 65 TFUE, fără a ține seama de faptul că alineatul (1) litera (b) al acestuia autorizează „stabilirea unor proceduri de declarare a circulației capitalurilor în scopul informării administrative sau statistice”, iar nu al publicității în condițiile reglementării în litigiu.
   (
         47
      )	Hotărârea din 11 septembrie 2008, Petersen (C‑228/07, EU:C:2008:494), punctele 54 și 55.
   (
         48
      )	Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814), punctul 35.
   (
         49
      )	Punctul 113 de mai sus.
   (
         50
      )	Partidele politice participă la formarea și la manifestarea voinței populare, ca mijloc de a configurare a voinței statului. Fără a fi organe ale statului, ele contribuie la selectarea titularilor autorității publice și, în acest sens, sunt entități deosebit de relevante pentru stabilitatea statului însuși. Acest caracter justifică faptul că unele sisteme constituționale stabilesc condiții și garanții care nu se aplică (și nu ar fi justificate) în raport cu alte asociații. Acestea din urmă, deși participă la viața publică, nu urmăresc atât să ocupe puterea, cât să își desfășoare în mod liber activitățile sub protecția puterii publice sau, cel mult, să influențeze exercitarea acesteia. Prin urmare, articolul 12 din cartă tratează în mod separat asociațiile „în domeniile politic, sindical și civic”. În termenii preambulului Legii nr. LXXVI din 2017, asociațiile societății civile ar contribui „la controlul democratic și la dezbaterea publică privind afacerile publice”, însă nu au ca obiectiv să obțină puterea. Situația ar fi aceeași în cazul sindicatelor, ale căror acțiuni în domeniul raporturilor de muncă le fac să beneficieze de un regim de reglementare special.
   (
         51
      )	Pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului, impactul anumitor măsuri ale autorității publice asupra capacității financiare a asociațiilor de a‑și exercita activitățile poate însemna o ingerință în exercitarea libertății de asociere garantate la articolul 11 din Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO). A se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 7 iunie 2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde împotriva Franței (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101), §§ 37 și 38.
   (
         52
      )	Astfel înțelege și Comisia de la Veneția în avizul său asupra proiectului de lege [Avizul 889/2017 din 20 iunie 2017 asupra proiectului de lege privind transparența organizațiilor care primesc ajutor din străinătate (CDL‑AD(2017)015); denumit în continuare „Avizul Comisiei de la Veneția”], punctele 54-56. În pofida caracterului relativ neutru al acestei etichetări, Comisia de la Veneția avertizează cu privire la caracterul său stigmatizant în contextul maghiar, marcat de declarații politice clare împotriva asociațiilor care primesc finanțare din străinătate (loc. cit., punctul 65).
   (
         53
      )	
   (
         54
      )	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 11 octombrie 2011, Asociación Rhino și alții împotriva Elveției (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807), § 54.
   (
         55
      )	Guvernul maghiar susține că marea majoritate a donatorilor sunt persoane juridice, ceea ce ar exclude orice ingerință posibilă în drepturi ai căror titulari sunt persoane fizice. Suntem de acord cu Comisia că, dincolo de realitatea practică, obligația în litigiu nu distinge între persoanele juridice și persoanele fizice: acestora din urmă le revine în mod clar obligația respectivă.
   (
         56
      )	Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017, punctul 122.
   (
         57
      )	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor, denumit în continuare „RGPD”) (JO 2016, L 119, p. 1). Sublinierea noastră.
   (
         58
      )	Cauza C‑101/01, EU:C:2003:596, denumită în continuare „Hotărârea Lindqvist”.
   (
         59
      )	Punctul 155 din memoriul în apărare al guvernului maghiar.
   (
         60
      )	Cauzele C‑92/09 și C‑93/09, EU:C:2010:66, denumite în continuare „Hotărârea Volker und Markus Schecke și Eifert”.
   (
         61
      )	Punctul 154 din memoriul în apărare al guvernului maghiar.
   (
         62
      )	Hotărârea Lindqvist, punctul 24.
   (
         63
      )	Prin definiție, numele identifică persoana, deși, astfel cum susține guvernul maghiar la punctul 156 din memoriul său în apărare, este posibil să existe multe persoane care poartă același nume în același oraș.
   (
         64
      )	În conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din RGPD, „creare de profiluri” înseamnă „orice formă de prelucrare automată a datelor cu caracter personal care constă în utilizarea datelor cu caracter personal pentru a evalua anumite aspecte personale referitoare la o persoană fizică, în special pentru a analiza sau prevedea aspecte privind performanța la locul de muncă, situația economică, sănătatea, preferințele personale, interesele, fiabilitatea, comportamentul, locul în care se află persoana fizică respectivă sau deplasările acesteia”.
   (
         65
      )	Hotărârea Volker und Markus Schecke și Eifert, punctul 58, care citează Hotărârea din 20 mai 2003, Österreichischer Rundfunk și alții (C‑465/00, C‑138/01 și C‑139/01, EU:C:2003:294), în care la punctul 74 se arată că „comunicarea unor date nominale referitoare la remunerațiile plătite personalului […] aduce atingere dreptului la viața privată al persoanelor interesate […] și prezintă caracterul unei ingerințe în sensul articolului 8 din CEDO”.
   (
         66
      )	A se vedea punctele 140 și 141 de mai sus.
   (
         67
      )	Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 17 februarie 2004, Gorzelik și alții împotriva Poloniei (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898), §§ 94 și 95.
   (
         68
      )	Hotărârea din 16 iunie 2011, Comisia/Austria (C‑10/10, EU:C:2011:399), punctul 32.
   (
         69
      )	Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia (C‑171/08, EU:C:2010:412), punctul 73.
   (
         70
      )	Guvernul maghiar a invocat de asemenea protecția siguranței publice în sens strict și în special necesitatea de a elimina influența criminalității organizate asupra anumitor organizații umanitare ale căror scopuri pot coincide cu interesele rețelelor internaționale de trafic de persoane (punctele 84 și 85 din memoriul în apărare al guvernului maghiar). Din nou, acest interes ar putea justifica adoptarea unor măsuri specifice împotriva unor entități determinate, însă nu adoptarea unor măsuri cu aplicabilitate generală, precum cele în litigiu, împotriva tuturor organizațiilor societății civile.
   (
         71
      )	Potrivit Comisiei (punctele 62-64 din cererea sa introductivă), Ungaria nu ar fi dovedit existența unui risc cert în acest sens. Chiar dacă situația s‑ar prezenta astfel, acest risc poate fi considerat comun tuturor statelor membre. Recomandările Grupului de Acțiune Financiară (GAFI) în ceea ce privește combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului identifică organizațiile nonprofit ca posibile instrumente pentru săvârșirea acestor activități ilicite [GAFI (2012-2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, actualizate în noiembrie 2017 (denumite în continuare „Recomandările GAFI”), punctul 8]. Nu este același lucru ca eventuala insuficiență a evaluărilor cu privire la riscurile care trebuie confruntate să legitimeze, din perspectiva necesității, adecvării și eficacității acestora, orice măsură adoptată de legiuitorul național.
   (
         72
      )	Ceea ce nu este justificat este calificarea, în mod implicit, drept suspectă a oricărei donații provenite din orice stat membru sau dintr‑o țară terță.
   (
         73
      )	În acest sens, Comisia se referă la posibilitatea ca statele membre să extindă la organizațiile societății civile domeniul de aplicare al Directivei (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO 2015, L 141, p. 73). Această reglementare se întemeiază pe o evaluare riguroasă a riscurilor existente.
   (
         74
      )	La acest aspect face trimitere preambulul Legii nr. LXXVI pentru a caracteriza organizațiile societății civile.
   (
         75
      )	Acest lucru este precizat la articolul 1 alineatul 4 litera a) din Legea nr. LXXVI din 2017. Pentru a stabili organizațiile care „nu sunt considerate organizații ale societății civile”, trebuie să se examineze, astfel cum a arătat guvernul maghiar în ședință, Legea nr. CLXXV din 2011 privind dreptul de asociere, statutul de asociație fără scop lucrativ și finanțarea organizațiilor societății civile. Din articolul 2 alineatul 6 din legea menționată rezultă că sunt considerate „organizații neguvernamentale” asociațiile înregistrate în Ungaria, cu excepția partidelor, a fundațiilor și, în anumite privințe, a societăților de asigurare mutuală și a sindicatelor. În opinia noastră, definiția nu este de o mare utilitate pentru a delimita cu precizie entitățile vizate de Legea nr. LXXVI din 2017. Această lipsă de precizie a domeniului de aplicare ratione personae nu este conformă cu obiectivitatea necesară a unei reglementări care are o incidență atât de directă asupra exercitării mai multor drepturi fundamentale.
   (
         76
      )	Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Spania (C‑153/08, EU:C:2009:618), punctul 39.
   (
         77
      )	Punctele 75-77 din cererea introductivă a Comisiei și punctele 74-76 din memoriul său în duplică.
   (
         78
      )	Opinie susținută și de guvernul suedez (punctul 39 din memoriul său în intervenție).
   (
         79
      )	Punctul 66 din cererea introductivă a Comisiei.
   (
         80
      )	A se vedea punctul 144 de mai sus.
   (
         81
      )	Punctul 122 din memoriul în apărare al guvernului maghiar.
   (
         82
      )	Loc. ult. cit.
   
   (
         83
      )	Trebuie să insistăm asupra faptului că, potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, dizolvarea este o măsură care poate fi adoptată numai în „cazurile cele mai grave”. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 13 februarie 2003, Refah Partisi (Parti du Bienestar) și alții împotriva Turciei (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), § 100.
   (
         84
      )	A se vedea în această privință Recomandările GAFI (punctul 8). În lipsa unei astfel de evaluări, legislația în litigiu amalgamează ansamblul organizațiilor societății civile (cu singura excepție a trei tipuri de entități care, astfel cum am arătat deja, beneficiază de un tratament diferențiat fără o justificare din perspectiva finalității legislației înseși).
   (
         85
      )	Astfel cum se arată și în Avizul Comisiei de la Veneția, punctul 67 a patra liniuță.