CELEX: 62019CC0598
Language: fi
Date: 2021-04-29
Title: Julkisasiamies E. Tanchevin ratkaisuehdotus 29.4.2021.#Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) vastaan Diputación Foral de Guipúzcoa ja Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (Feacem).#Tribunal Superior de Justicia del País Vascon esittämä ennakkoratkaisupyyntö.#Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia hankintoja koskevat sopimukset – Direktiivi 2014/24/EU – 20 artikla – Varatut hankintasopimukset – Kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan oikeus osallistua tiettyihin julkisten hankintasopimusten tekomenettelyihin erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille – Lisäedellytykset, joista ei säädetä direktiivissä – Yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate.#Asia C-598/19.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
   EVGENI TANCHEV
   29 päivänä huhtikuuta 2021 (
         1
      )
   Asia C‑598/19
   Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE)
   vastaan
   Diputación Foral de Guipúzcoa,
   Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (Feacem)
   
      (Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja))
   
   Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/24/EU – 18 ja 20 artikla – Kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan oikeus osallistua tiettyihin julkisiin hankintamenettelyihin erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille – Lisäedellytykset, joista ei säädetä direktiivissä
   
            1.
         
         
            Tässä Tribunal Superior de Justicia del País Vascon (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus) (jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä pyydetään unionin tuomioistuinta tulkitsemaan ensi kertaa julkisista hankinnoista 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (
                  2
               ) 20 artiklaa.
         
      
            2.
         
         
            Ennakkoratkaisukysymyksellä pyydetään unionin tuomioistuinta lähinnä selventämään, onko jäsenvaltioiden käyttäessään direktiivin 2014/24 20 artiklan mukaista mahdollisuutta varata oikeus osallistua hankintamenettelyihin tietyille toimijoille sallittava kaikkien kyseiseen säännökseen sisältyvät edellytykset täyttävien talouden toimijoiden osallistuminen hankintamenettelyihin vai voivatko jäsenvaltiot käyttäessään tätä mahdollisuutta rajoittaa vielä lisää niiden talouden toimijoiden piiriä, jotka saavat osallistua ja tehdä tarjouksia kyseisistä sopimuksista.
         
      
            3.
         
         
            Teen sen päätelmän, että jäsenvaltiot voivat tosiaankin määritellä niiden talouden toimijoiden piirin, jotka saavat osallistua hankintamenettelyihin, asettamalla edellytyksiä, jotka ovat suppeampia kuin direktiivin 2014/24 20 artiklassa asetetut, jotka ovat mielestäni vähimmäisvaatimuksia. Jos jäsenvaltio päättää menetellä näin, sen on kuitenkin edelleen noudatettava direktiivin säännöksiä, mukaan lukien 18 artiklaa, jonka otsikko on ”Hankintaperiaatteet”, sekä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden yleisesti sovellettavia vaatimuksia.
         
      
      I Asiaa koskeva lainsäädäntö
   
   
      
         A
       
         Unionin oikeus
      
   
   
            4.
         
         
            Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 1 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
            ”Jäsenvaltioiden viranomaisten tehdessä hankintasopimuksia tai tehtäessä tällaisia sopimuksia niiden puolesta on noudatettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta sekä niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden, vastavuoroisen tunnustamisen, suhteellisuuden ja avoimuuden periaatteita. Tietyn arvon ylittäviä hankintasopimuksia varten olisi kuitenkin laadittava säännöt, joilla sovitetaan yhteen kansallisia hankintamenettelyjä sen varmistamiseksi, että näitä periaatteita noudatetaan käytännössä ja että julkiset hankinnat avataan kilpailulle.”
         
      
            5.
         
         
            Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 2 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
            ”Julkisilla hankinnoilla on olennainen merkitys 3 päivänä maaliskuuta 2010 annetussa komission tiedonannossa ”Eurooppa 2020, Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia” vahvistetussa Eurooppa 2020 ‑strategiassa, jäljempänä ’älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppa 2020 ‑strategia’, yhtenä markkinapohjaisista ohjauskeinoista, joiden avulla voidaan saada aikaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua ja varmistaa samalla julkisten varojen mahdollisimman tehokas käyttö. Sen vuoksi olisi tarkistettava ja nykyaikaistettava julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, jotka on annettu [direktiivin 2004/17 (
                  3
               )] sekä [direktiivin 2004/18 (
                  4
               )] nojalla, jotta voidaan tehostaa julkisten varojen käyttöä, helpottaa erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten, jäljempänä ’pk-yritykset’, osallistumista julkisiin hankintoihin ja antaa hankkijoille paremmat edellytykset hyödyntää julkisia hankintoja yhteisten yhteiskunnallisten tavoitteiden tueksi. – –”
         
      
            6.
         
         
            Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 36 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
            ”Työpaikkojen luominen ja työllistäminen edistävät yhteiskuntaan sopeuttamista ja ovat keskeisiä tekijöitä pyrittäessä takaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet. Suojatyökeskukset voivat olla tässä yhteydessä merkittävässä asemassa. Sama koskee muita sosiaalisia yrityksiä, joiden päätavoitteena on tukea vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden, kuten työttömien, muita heikommassa asemassa oleviin vähemmistöihin tai muulla tavoin sosiaalisesti syrjäytyneisiin ryhmiin kuuluvien, integroitumista tai uudelleenintegroitumista yhteiskuntaan ja työelämään. Tällaiset työkeskukset tai yritykset eivät ehkä kuitenkaan tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa pystyisi saamaan hankintasopimuksia. Tämän vuoksi on aiheellista säätää, että jäsenvaltiot voivat varata tällaisille työkeskuksille tai yrityksille oikeuden osallistua hankintamenettelyihin tai rajata hankintasopimusten toteuttamisen suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi.”
         
      
            7.
         
         
            Direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 5 alakohdassa määritellään, että ”hankintasopimuksilla” tarkoitetaan direktiivissä ”rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakoiden toteuttaminen, tavaroiden toimittaminen tai palvelujen suorittaminen”.
         
      
            8.
         
         
            Direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 10 alakohdan mukaan ”talouden toimijalla” tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä tai tällaisten henkilöiden ja/tai yksiköiden ryhmää, yritysten mahdolliset tilapäiset yhteenliittymät mukaan lukien, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai ‑urakoiden toteuttamista, tavaroiden toimittamista tai palvelujen suorittamista”.
         
      
            9.
         
         
            Direktiivin 2014/24 18 artiklan otsikkona on ”Hankintaperiaatteet”, ja siinä säädetään seuraavaa:
            ”1.   Hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.
            Hankintaa suunniteltaessa ei saa pyrkiä sen jättämiseen tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tai kilpailun keinotekoiseen kaventamiseen. Kilpailun katsotaan olevan keinotekoisesti kavennettua, jos hankinta suunnitellaan aikomuksena suosia aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattaa tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan.
            – –”
         
      
            10.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklan otsikkona on ”Varatut hankintasopimukset”, ja siinä säädetään seuraavaa:
            ”1.   Jäsenvaltiot voivat varata oikeuden osallistua hankintamenettelyihin suojatyökeskuksille ja talouden toimijoille, joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, tai rajata hankintasopimusten toteuttamisen suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi, jos vähintään 30 prosenttia kyseisten työkeskusten, talouden toimijoiden tai ohjelmien työntekijöistä on vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia työntekijöitä.
            – –”
         
      
      
         B
       
         Espanjan lainsäädäntö
      
   
   
            11.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artikla on saatettu osaksi Espanjan oikeusjärjestystä julkisen sektorin sopimuksista 8.11.2017 annetun lain 9/2017 (Ley 9/2017 de contratos del sector público; jäljempänä laki 9/2017) 4. lisäsäännöksellä, jossa säädetään seuraavaa:
            ”1.   Hallituksen tai itsehallintoalueita ja paikallisyhteisöjä koskevissa asioissa toimivaltaisen elimen päätöksellä vahvistetaan vähimmäisprosenttiosuudet, joiden mukaisesti erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille – – ja integroimisesta työelämään huolehtiville yrityksille – –, kun nämä keskukset ja yritykset täyttävät [asianomaisessa] lainsäädännössä tällaisiksi luonnehtimiseksi asetetut edellytykset, varataan oikeus osallistua tiettyjä sopimuksia tai tällaisten sopimusten tiettyjä eriä koskeviin hankintamenettelyihin, tai vähimmäisprosenttiosuus, jonka mukaisesti niille varataan näiden sopimusten toteuttaminen suojatyöohjelmien yhteydessä, sillä edellytyksellä, että erityisten työtoimintakeskusten, integroimisesta työelämään huolehtivien yritysten tai ohjelmien vammaisten tai sosiaalisesti syrjäytyneiden työntekijöiden prosenttiosuus vastaa prosenttiosuutta, josta on määrätty sitä koskevassa lainsäädännössä, ja on joka tapauksessa vähintään 30 prosenttia.
            Edellä mainitussa hallituksen tai itsehallintoalueita ja paikallisyhteisöjä koskevissa asioissa toimivaltaisen elimen päätöksessä vahvistetaan vähimmäisedellytykset, joilla taataan edellisessä momentissa vahvistettujen säännösten noudattaminen.
            – –
            2.   Tarjouskilpailukutsussa on oltava viittaus tähän määräykseen.
            – –”.
         
      
            12.
         
         
            Lain 9/2017 14. loppusäännöksen sanamuoto on seuraava:
            ”– –
            4. Erityisinä yhteiskunnallisina työtoimintakeskuksina pidetään keskuksia, jotka täyttävät tämän pykälän 1 ja 2 momentissa vahvistetut vaatimukset ja joita tukee ja joista omistaa suoraan tai välillisesti yli 50 prosentin osuuden yksi tai useampi yksikkö, riippumatta siitä, ovatko ne julkisia vai yksityisiä, jotka eivät tavoittele voittoa ja joiden yhteiskunnallisuus on todettu niiden säännöissä, riippumatta siitä, ovatko ne yhdistyksiä, säätiöitä, julkisoikeudellisia laitoksia, yhteiskunnallisia osuuskuntia tai muita sosiaalisen talouden yksiköitä, taikka myös keskuksia, jotka kuuluvat kaupallisille yhtiöille, joiden yhtiöosuuksista suurin on osa on jonkin edellä mainituista yksiköistä omistuksessa suoraan tai välillisesti kauppakoodeksin (Código de Comercio) 42 §:ssä säännellyn määräysvaltaa käyttävän yhtiön välityksellä, edellyttäen, että kaikissa näissä tapauksissa niiden säännöissä tai sosiaalisessa sopimuksessa ne velvoitetaan sijoittamaan kaikki voittonsa täysimääräisesti työmahdollisuuksien luomiseen vammaisille ja kilpailukykynsä ja sosiaalisen taloudellisen toimintansa jatkuvaan kehittämiseen, jolloin niillä on joka tapauksessa mahdollisuus päättää sijoittaa varat uudelleen omaan erityiseen yhteiskunnalliseen työtoimintakeskukseensa tai muihin erityisiin yhteiskunnallisiin toimintakeskuksiin.”
         
      
      II Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynnin vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
   
   
            13.
         
         
            Pääasian oikeudenkäynnin taustalla on 15.5.2018 tehty päätös (jäljempänä 15.5.2018 tehty päätös), jolla Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Guipúzcoa (Gipuzkoan provinssin hallintoalueen, Espanja, hallintoneuvosto) hyväksyi ohjeet, jotka oli osoitettu tämän elimen hankintaviranomaisille. Nämä ohjeet koskevat hankintamenettelyihin osallistumista koskevan oikeuden varaamista siten kuin direktiivin 2014/24 täytäntöönpanosta annetussa Espanjan lainsäädännössä säädetään.
         
      
            14.
         
         
            Pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kanteen on nostanut Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (erityisten työtoimintakeskusten kansallinen liitto) (CONACEE), joka on erityisiä työtoimintakeskuksia edustava yhdistys Espanjassa. Sen jäseniin kuuluvat muiden ryhmien ohessa ’yrittäjyysperiaattein’ toimivat erityiset työtoimintakeskukset.
         
      
            15.
         
         
            Kuten unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, Espanjan lainsäädännössä sallittiin aikaisemmin erityisten työtoimintakeskusten osallistuvan Espanjassa julkisiin hankintamenettelyihin, jotka koskivat ”varattuja hankintasopimuksia”, riippumatta siitä, olivatko ne luonteeltaan voittoa tavoittelemattomia vai yrittäjyysperiaattein toimivia. (
                  5
               ) Tämä tilanne muuttui, kun laki 9/2017 annettiin.
         
      
            16.
         
         
            Lailla 9/2017 otettiin käyttöön uusi ns. erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten ryhmä ja varattiin osallistuminen 20 artiklassa tarkoitettuihin varattuja hankintasopimuksia koskeviin menettelyihin (
                  6
               ) näille keskuksille.
         
      
            17.
         
         
            Niiden vaatimusten lisäksi, jotka erityisten työtoimintakeskusten piti täyttää, jotta niitä voitiin pitää sellaisina aikaisemman lain nojalla, ne piti organisoida voittoa tavoittelemattomiksi yksiköiksi tai niiden piti täyttää tietyt omistajuutta koskevat vaatimukset ja myös sijoittaa saamansa voitot uudelleen joko omaan toimintaansa tai samankaltaisten erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten toimintoihin.
         
      
            18.
         
         
            CONACEE:n mukaan nämä lisävaatimukset merkitsevät sitä, että suuri osa Espanjan erityisistä työtoimintakeskuksista ei saa osallistua varattuja hankintasopimuksia koskeviin menettelyihin Espanjassa, vaikka ne täyttävät direktiivin 2014/24 20 artiklassa vahvistetut vaatimukset.
         
      
            19.
         
         
            Tällä perusteella CONACEE nosti kanteen 15.5.2018 tehdystä päätöksestä Tribunal Superior de Justicia del País Vascossa (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus) ja väitti lähinnä, että Espanjan uusi järjestelmä oli unionin oikeuden vastainen.
         
      
            20.
         
         
            Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, onko uusi järjestelmä unionin oikeuden ja erityisesti direktiivin 2014/24 20 artiklan mukainen.
         
      
            21.
         
         
            Näissä olosuhteissa Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus) on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
            ”Onko julkisista hankinnoista annetun direktiivin 2014/24/EU 20 artiklaa tulkittava siten, että siinä säädetyn varauksen henkilöllistä soveltamisalaa ei voida rajoittaa siten, että sen ulkopuolelle jätetään yritykset tai talouden toimijat, jotka osoittavat täyttävänsä edellytyksen, jonka mukaan vähintään 30 prosenttia niiden työntekijöistä on oltava vammaisia, ja joiden tarkoituksena tai tavoitteena on näiden henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, vahvistamalla lisäedellytyksiä, jotka liittyvät näiden oikeussubjektien perustamiseen, luonteeseen ja tavoitteisiin sekä niiden toimintaan tai sijoituksiin, tai muun tyyppisiä edellytyksiä?”
         
      
            22.
         
         
            Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet CONACEE, Gipuzkoan provinssin hallintoalue, Espanjan kuningaskunta ja komissio.
         
      
            23.
         
         
            Suullista käsittelyä pyydettiin, mutta sellaista ei järjestetty. Unionin tuomioistuin esitti Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuille osapuolille kirjallisesti vastattavaksi kaksi kysymystä, joihin CONACEE, Gipuzkoan provinssin hallintoalue, Espanjan kuningaskunta ja komissio antoivat kirjalliset vastaukset.
         
      
      III Asian tarkastelu
   
   
            24.
         
         
            Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksellään lähinnä selventämään, estävätkö kyseisen direktiivin säännökset tai julkisia hankintoja koskevat unionin oikeuden muut sovellettavat säännöt jäsenvaltioita asettamasta lisärajoituksia tai ‑vaatimuksia yrityksille tai talouden toimijoille, jotka saavat osallistua 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin, jos ne ovat muita kuin kyseisestä artiklasta johtuvia rajoituksia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on erityisesti mutta ei yksinomaan huolestunut ”lisäedellytyksistä, jotka liittyvät näiden oikeussubjektien perustamiseen, luonteeseen ja tavoitteisiin sekä niiden toimintaan tai sijoituksiin”.
         
      
            25.
         
         
            Olen tehnyt sen päätelmän, että parempi näkemys on, että direktiivin 2014/24 20 artiklassa vahvistetaan vähimmäisvaatimukset, joiden täyttyminen jäsenvaltioiden on varmistettava sallittujen osallistujien osalta, (
                  7
               ) jos jäsenvaltiot päättävät käyttää mahdollisuutta varata hankintasopimuksia kyseisen artiklan nojalla, ja että kyseinen säännös ei sellaisenaan estä jäsenvaltioita asettamasta muita vaatimuksia tai rajoituksia sallituille osallistujille yleisellä tasolla eikä tiettyjen julkisten hankintamenettelyjen tai niiden yksittäisten osien osalta. Kun jäsenvaltiot käyttävät mahdollisuutta varata sopimuksia 20 artiklan nojalla, niiden edellytetään yhä noudattavan direktiivin 2014/24 sääntöjä ja julkisiin hankintoihin sovellettavia unionin oikeuden yleisiä sääntöjä; tässä tapauksessa erityisesti direktiivin 18 artiklaa sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta.
         
      
      
         A
       
         Alustavia huomautuksia
      
   
   
            26.
         
         
            Direktiiviä 2014/24 sovelletaan sen 4 artiklan mukaan hankintoihin, joiden ennakoitu arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin kyseisessä artiklassa vahvistetut tietyt kynnysarvot. (
                  8
               ) Hankintoihin, jotka eivät saavuta kynnysarvoja, ei sovelleta kyseisen direktiivin säännöksiä; niiden on kuitenkin edelleenkin noudatettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen periaatteita ja erityisesti vapaan liikkuvuuden sääntöjä sekä niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun, vastavuoroisen tunnustamisen, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteita. (
                  9
               )
         
      
            27.
         
         
            Nyt käsiteltävä asia koskee yksinomaan julkisia hankintoja, jotka kuuluvat direktiivin 2014/24 soveltamisalaan. Muistutettakoon lisäksi, että pääasian kohteena olevat tosiseikat näyttävät koskevan yksinomaan espanjalaisia toimijoita ja että tosiseikkoihin, joista ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä päätös, ei näytä liittyvän mitään rajat ylittäviä seikkoja.
         
      
            28.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat varata ”oikeuden osallistua hankintamenettelyihin” suojatyökeskuksille ja talouden toimijoille, joilla on tietty ”päätarkoitus”, tai rajata hankintasopimusten toteuttamisen ”suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi”. Tähän mahdollisuuteen liittyy se varaus, että ”vähintään 30 prosenttia” kyseisten työkeskusten, talouden toimijoiden tai ohjelmien työntekijöistä on ”vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia työntekijöitä”.
         
      
            29.
         
         
            Espanja on käyttänyt tätä mahdollisuutta ja antanut erityisiä työtoimintakeskuksiaan koskevaa lainsäädäntöä, jolla asetetaan lisärajoituksia talouden toimijoille, jotka haluavat osallistua Espanjassa 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin, jotka CONACEE riitauttaa pääasian oikeudenkäynnissä. Tässä lainsäädännössä säädetään lähinnä siitä, että asianomaisten yksikköjen tai henkilöiden on oltava voittoa tavoittelemattomia ja että niiden täytyy sijoittaa uudelleen kaikki saamansa voitot joko kyseiseen erityiseen työtoimintakeskukseen tai johonkin toiseen samanlaiseen erityiseen työtoimintakeskukseen.
         
      
            30.
         
         
            Espanja on asettanut erityisille työtoimintakeskuksille lisäksi vammaisten työllistämisastetta koskevan vaatimuksen, joka on huomattavasti korkeampi (70 prosenttia) kuin direktiivin 2014/24 20 artiklassa edellytetty vähimmäisosuus (30 prosenttia). Tätä rajoitusta ei ilmeisesti ole riitautettu pääasiassa, mahdollisesti sen vuoksi, että CONACEE:n jäsenet tällä hetkellä täyttävät tämän edellytyksen.
         
      
            31.
         
         
            Myös muut jäsenvaltiot ovat antaneet lainsäädäntöä, jolla asetetaan tiukempia rajoituksia sallituille osallistujille niiden 20 artiklan nojalla varattuja hankintasopimuksia koskevissa menettelyissä kuin direktiivin 2014/24 sanamuodosta seuraa. (
                  10
               )
         
      
      
         B
       
         Jäsenvaltioiden harkintavalta
      
   
   
            32.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklassa vahvistetaan ”sallituille osallistujille” useita edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jos tietty jäsenvaltio päättää käyttää mahdollisuutta käyttää 20 artiklan nojalla varattuja hankintasopimuksia (
                  11
               ) hankintamenettelyissään. Kyseisessä 20 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että joko i) kyseisiä varattuja hankintasopimuksia koskevien menettelyjen sallittujen osallistujien on kuuluttava jompaankumpaan osallistujien ryhmään eli joko ”suojatyökeskuksiin” tai ”talouden toimijoihin, joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään” tai ii) ”[hankintasopimusten toteuttaminen on rajattava] suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi”. Unionin tuomioistuimen käsiteltävänä oleva tapaus koskee yksinomaan ryhmää ”[talouden toimijat], joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään”, ja lisävaatimusten mahdollista asettamista kyseisen talouden toimijoiden ryhmän osallistumiselle niiden lisäksi, jotka seuraavat nimenomaisesti suoraan direktiivistä.
         
      
            33.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdassa asetetaan lisäksi se vaatimus, että vähintään 30 prosenttia sallittujen osallistujien työntekijöistä on oltava vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia työntekijöitä.
         
      
            34.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklan 2 kohdassa edellytetään lopuksi, että jos jäsenvaltiot käyttävät 20 artiklassa säädettyä mahdollisuutta, tarjouskilpailukutsussa on oltava viittaus 20 artiklaan. Tämä vaatimus ei ole nyt käsiteltävän asian kohteena.
         
      
            35.
         
         
            CONACEE väittää lähinnä, että direktiivin 2014/24 20 artiklan sanamuodossa kuvataan tyhjentävästi vaatimukset, jotka talouden toimijoiden on täytettävä, jotta ne saavat osallistua kyseisen säännöksen nojalla varattuja hankintasopimuksia koskeviin menettelyihin, ja että talouden toimijoita, jotka täyttävät nämä edellytykset, ei tästä syystä voida jättää menettelyn ulkopuolelle sellaisten lisävaatimusten kuin kyseisessä Espanjan lainsäädännössä asetetun voittoa tavoittelemattomuutta koskevan vaatimuksen ja voiton sijoittamista uudelleen koskevan vaatimuksen vuoksi.
         
      
            36.
         
         
            Komissio esittää lähinnä, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät kansallisessa lainsäädännössään, miten on tulkittava ilmaisua ”[talouden toimijat], joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään”. (
                  12
               )
         
      
            37.
         
         
            En yhdy komission näkemykseen. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen sanamuodon lisäksi säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä. (
                  13
               )
         
      
            38.
         
         
            Tästä syystä jäsenvaltioilla ei ole mielestäni laajaa harkintavaltaa niiden määritellessä direktiivin 2014/24 20 artiklan käsitteiden tarkoitusta. Näitä käsitteitä on mielestäni tulkittava yhtenäisesti. Siten mikä tahansa harkintavalta, jota jäsenvaltioilla saattaa olla, kun ne panevat täytäntöön direktiivin 2014/24 20 artiklan, ei perustu harkintavaltaan, jota niillä kullakin olisi ja jonka perusteella ne voisivat soveltaa omaa tulkintaansa direktiivin käsitteistä.
         
      
            39.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklan vaatimukset voidaan pikemminkin tulkita joko vähimmäisvaatimuksiksi, jotka jäsenvaltion on asetettava sallituille osallistujille, jotta kyseinen jäsenvaltio käyttäisi 20 artiklan nojalla varattuja hankintamenettelyjä laillisesti, tai, kuten CONACEE esittää, niiden edellytysten tyhjentäväksi määritelmäksi, joilla määritetään, mitä talouden toimijoita jäsenvaltioiden on hyväksyttävä sallituiksi osallistujiksi, jos ne päättävät käyttää 20 artiklan nojalla varattuja hankintamenettelyjä.
         
      
            40.
         
         
            Kuten selitän jäljempänä, mielestäni direktiivin 2014/24 20 artiklan vaatimukset on parasta tulkita vähimmäisvaatimuksiksi, jolloin jäsenvaltiot voivat vapaasti asettaa lisärajoituksia, joilla kavennetaan näiden jäsenvaltioiden 20 artiklan nojalla varattujen hankintamenettelyjen sallittujen osallistujien piiriä, sanotun vaikuttamatta niiden rajoitusten soveltamiseen, joita asetetaan direktiivin 2014/24 muissa säännöksissä ja julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden muissa sovellettavissa säännöksissä. Direktiivin 2014/24 20 artikla ei siis ole se säännös, jolla saatetaan rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta asettaa sallittuja osallistujia koskevia lisärajoituksia, vaan kyseisen direktiivin 18 artikla sekä yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate samoin kuin kilpailun keinotekoista kaventamista koskeva kielto.
         
      
            41.
         
         
            Ensinnäkään mikään direktiivin 2014/24 20 artiklan sanamuodossa ei edellytä sitä, että kaikki talouden toimijat, jotka täyttävät kyseisen artiklan vaatimukset, pitäisi hyväksyä mihin tahansa julkiseen hankintamenettelyyn, jonka jäsenvaltio järjestää 20 artiklan nojalla varattuja hankintasopimuksia varten.
         
      
            42.
         
         
            Päinvastoin, direktiivin 2014/24 20 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus – jota ne voivat päättää käyttää tai jättää käyttämättä – ja asetetaan edellytykset, joita jäsenvaltioiden on noudatettava, jos ne päättävät käyttää tämän artiklan mukaista mahdollisuutta. Näissä edellytyksissä täsmennetään laajasti ja yksilöimättömästi, millaisille yrityksille tai talouden toimijoille jäsenvaltiot voivat varata hankintamenettelyjä, ja vahvistetaan näissä yrityksissä tai talouden toimijoissa työskentelevien vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien työntekijöiden vähimmäisprosenttiosuus.
         
      
            43.
         
         
            Toiseksi, kuten direktiivin 2014/24 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa ja direktiivin 2004/18 johdanto-osan 28 perustelukappaleessa kuvataan, perusteluja sille, että 20 artikla otettiin direktiiviin 2014/24 ja sitä edeltänyt säännös eli 19 artikla direktiiviin 2004/18, on näissä molemmissa direktiiveissä tulkittava asiayhteydessä, jossa pyritään ”takaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet”, missä yhteydessä työpaikkojen luominen ja työllistäminen ovat ”keskeisiä tekijöitä”. Direktiivin 2014/24 20 artiklassa (ja sitä edeltäneessä säännöksessä eli direktiivin 2004/18 19 artiklassa) sallitaan siten se, että jäsenvaltiot tavoittelevat sosiaali- ja työllisyyspolitiikan päämääriä julkisten hankintojen keinojen avulla.
         
      
            44.
         
         
            Muistutettakoon tässä yhteydessä, että kun jäsenvaltiot tekevät valintansa, niillä on laajaa harkintavaltaa silloin, kun kyseessä on tietyn päämäärän tavoitteleminen sosiaali- ja työllisyyspolitiikan alalla, (
                  14
               ) mutta myös silloin, kun määritellään toimenpiteet, joilla se voidaan saavuttaa. (
                  15
               ) Kun otetaan direktiivin 2014/24 20 artiklan perustelut huomioon, sallittujen osallistujien määritteleminen kuuluu mielestäni ensisijaisesti ja erityisesti sosiaali- ja työllisyyspolitiikkaan, jonka osalta jäsenvaltioilla on laajaa harkintavaltaa.
         
      
            45.
         
         
            Huomautettakoon lisäksi, että vaikka 20 artiklaa pitäisi tulkita suppeasti, koska se on poikkeus direktiivin 2014/24 mukaisesta julkisia hankintamenettelyjä koskevasta yleisestä järjestelmästä, tätä tulkintaperiaatetta olisi mielestäni johdonmukaisesti sovellettava sen poikkeuksen laajuuteen, joka tehdään tavanomaisista hankintamenettelyistä katetun markkinaosuuden kannalta (joka ei ole nyt käsiteltävän asian kohteena ja johon ei missään tapauksessa sovelleta mitään direktiivin 2014/24 nimenomaisista rajoituksista, joihin poikkeuksen tiukka tai suppea tulkinta voisi liittyä), ja poikkeuksen syvyyteen niiden sääntöjen soveltamisalan kannalta, joista poikkeuksen kohteena ovat hankintamenettelyt vapautetaan. Sitä ei pitäisi soveltaa siten, että edellytettäisiin laajinta mahdollista sallittujen osallistujien piiriä mille tahansa tietylle 20 artiklan nojalla varatulle hankintamenettelylle. Heti kun osuus julkisten hankintojen markkinoista on erotettu tavanomaisista markkinoista ja asetettu sivuun sellaisia talouden toimijoita varten, joiden oletetaan olevan kilpailukyvyttömiä niiden tarjoamien merkittävien yhteiskunnallisten etujen vuoksi, markkinatalouden, kilpailun tai yhdenvertaisen kohtelun periaatteille ei mielestäni koidu mitään tosiasiallista hyötyä siitä vaatimuksesta, että (oletettavasti kilpailukyvyttömien) sallittujen osallistujien piiri määriteltäisiin mahdollisimman laajaksi. Markkinatalouden näkökulmasta – mielestäni – poikkeuksen laajuus ratkaisee, kun taas edunsaajien piirin rajaaminen pitäisi nähdä sosiaali- ja työllisyyspolitiikan kysymyksenä – ja keinona – jonka osalta jäsenvaltioilla on laajaa harkintavaltaa.
         
      
            46.
         
         
            Tästä syystä direktiivin 2014/24 20 artiklan sanamuodon mukainen ja teleologinen tulkinta tukevat mielestäni päätelmää, jonka mukaan kyseisessä artiklassa jäsenvaltioilta ei edellytetä, että ne hyväksyvät minkä tahansa talouden toimijan osallistumisen, jos se täyttää kyseisessä artiklassa asetetut edellytykset niiden 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissä. Kaikkien lisärajoitusten on kuitenkin täytettävä direktiivin 2014/24 18 artiklan vaatimukset ja kaikki muut julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden sovellettavat säännökset tai periaatteet.
         
      
            47.
         
         
            Tätä päätelmää tukee myös direktiivin 2014/24 20 artiklan ja sitä edeltäneen säännöksen eli direktiivin 2004/18 19 artiklan tausta, sillä käsite ”varatut hankintasopimukset” otettiin niillä julkisia hankintoja koskeviin direktiiveihin. (
                  16
               )
         
      
            48.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklassa ja sitä edeltäneessä säännöksessä sallitaan tai sallittiin se, että jäsenvaltiot varaavat oikeuden osallistua hankintamenettelyihin tai niiden tiettyihin osiin, koska asianomaiset työkeskukset tai yhteiskunnalliset yritykset eivät ehkä kykene saamaan sopimuksia tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, joten sen taustalla on lähtökohtana, että niiden henkilöiden, joita 20 artiklan nojalla varatuilla hankintamenettelyillä viime kädessä pyritään hyödyttämään, eli vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden – joiden integroimisen yhteiskuntaan ja työelämään on oltava niiden talouden toimijoiden päätarkoituksena, joita kyseinen jäsenvaltio hyväksyy sallituiksi osallistujiksi – työllistäminen on tai saattaa olla taloudellisesti niin epäedullista kyseisille talouden toimijoille, että niiden ei voida olettaa kykenevän kilpailla tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Tästä syystä jäsenvaltiot voivat tietyin varaumin ja rajoituksin luoda julkisia hankintoja koskeville sopimuksille ikään kuin suojellun tilan, jossa tällaiset toimijat kilpailevat vain muiden niiden olosuhteisiin rinnastettavissa olosuhteissa toimivien toimijoiden kanssa.
         
      
            49.
         
         
            Kun direktiivin 2014/24 20 artiklaa tarkastellaan erikseen, on ilmeistä, että näiden toimijoiden välillä voidaan saavuttaa tosiasiallisesti tai edes suunnilleen yhdenvertaiset toimintaedellytykset vain lisäämällä yksityiskohtia direktiivin kyseisen säännöksen karkeaan kuvaukseen. Kun hyväksytään se käsitys, että nämä talouden toimijat eivät ehkä kykene kilpailemaan tavanomaisissa markkinaolosuhteissa merkittävien yhteiskunnallisten panostensa vuoksi, pitää yhtä lailla tunnustaa, että ilmaisu ”vammaiset tai muita heikommassa asemassa olevat” kattaa hyvin erilaisia ihmisryhmiä ja että näiden ryhmien kussakin alaryhmässä yksilöiden kyvyt ja potentiaalinen tuottavuus vaihtelevat suuresti. Siten talouden toimija, joka pyrkii esimerkiksi auttamaan jotakuta pitkäaikaistyötöntä integroitumaan, kohtaa hyvin erilaisia haasteita verrattuna talouden toimijaan, joka pyrkii auttamaan sellaista henkilöä integroitumaan, joka on pysyvästi vammautunut esimerkiksi sokeuden vuoksi. Kun pidetään mielessä tämä ja direktiivin 2014/24 johdanto-osan 36 perustelukappaleessa mainittu tavoite taata ”yhdenvertaiset mahdollisuudet”, direktiivin 2014/24 20 artiklan tarkoitusta palvelee mielestäni parhaiten se, että jäsenvaltioiden sallitaan asettavan yksityiskohtaisempia vaatimuksia osallistumiselle niiden 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin.
         
      
            50.
         
         
            Tämä tulee vieläkin selvemmäksi, jos direktiivin 2014/24 20 artiklaa tarkastellaan sitä edeltäneen säännöksen eli direktiivin 2004/18 19 artiklan asiayhteydessä. Direktiivin 2004/18 19 artiklassa asetettiin huomattavasti tiukempia varattuja hankintasopimuksia koskevissa menettelyissä sallittujen osallistujien työntekijöitä koskevia vaatimuksia, sillä siinä edellytettiin, että asianomaisten työntekijöiden enemmistö on ”vammaisia, jotka eivät vammojensa luonteen tai vakavuuden vuoksi voi harjoittaa ammattitoimintaa normaaliolosuhteissa”, eli siinä asetettiin rima huomattavasti korkeammalle sekä vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien työntekijöiden vähimmäisprosenttiosuuden että heidän vammansa vakavuuden ja luonteen osalta.
         
      
            51.
         
         
            Kun 20 artiklan nojalla varattujen hankintasopimusten henkilöllistä soveltamisalaa laajennettiin direktiivillä 2014/24, unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei selvästikään ollut luoda ”löyhimpien vaatimusten soveltamista koskevaa kilpailua”, jossa yhteiskunnalliset yritykset, jotka työllistävät pienemmän prosenttiosuuden henkilöitä, jotka ovat vähemmän vammautuneita – uusien, väljempien vaatimusten perusteella – löisivät kilpailussa laudalta yhteiskunnalliset yritykset, jotka täyttävät aiemman lainsäädännön mukaiset tiukemmat edellytykset, 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissä. Kun otetaan huomioon direktiivin 2014/24 johdanto-osan 36 perustelukappaleen ja direktiivin 2004/18 johdanto-osan 28 perustelukappaleen lähtökohta, jossa kuvataan hankintasopimusten varaamisen perusteluja eli sitä, että kyseiset toimijat eivät ehkä kykenisi kilpailemaan tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, odotettavissa oleva lopputulos, jos minkä tahansa talouden toimijan, jonka palveluksessa on vähemmän vammautuneita henkilöitä vain 30 prosenttia, sallittaisiin kilpailevan yhtäläisin edellytyksin sellaisten toimijoiden kanssa, jotka täyttävät aikaisemmat, huomattavasti tiukemmat edellytykset, olisi kuitenkin juuri tämä: talouden toimijat, jotka täyttävät aikaisemmat, tiukemmat edellytykset, joutuisivat irtisanomaan vähiten tuottavia ja oletettavasti tarvitsevimpia työntekijöitään päästäkseen 30 prosentin rajaan tai kohtaamaan sen mahdollisuuden, että ne menettävät varatut hankintasopimukset, jotka on tarkoitettu heidän edukseen, talouden toimijoille, jotka kantavat vain huomattavasti kevyemmän yhteiskunnallisen vastuun.
         
      
            52.
         
         
            Korostettakoon, että tässä tarkastelussa ei sallita sitä, että jäsenvaltiot jättävät vapaasti talouden toimijoita omien 20 artiklan nojalla toteutettavien hankintamenettelyjensä ulkopuolelle, eikä tämä vaikuta siihen, onko laillista jättää erityiset ”yrittäjyysperiaattein toimivat” työtoimintakeskukset kokonaisuutena Espanjan 20 artiklan nojalla toteutettavien hankintamenettelyjen ulkopuolelle. Tämä kysymys pitäisi pikemminkin ratkaista lähinnä direktiivin 2014/24 18 artiklassa vahvistettujen standardien ja periaatteiden mukaisesti.
         
      
      
         C
       
         Jäsenvaltioiden harkintavaltaan kohdistuvat rajoitukset
      
   
   
      1. Direktiivin 2014/24 18 artiklan sovellettavuus
   
   
            53.
         
         
            Jäsenvaltiot eivät voi vapaasti asettaa sallituille osallistujille haluamiaan vaatimuksia 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissään. Päinvastoin, 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin sovelletaan edelleen direktiivin 2014/24 säännöksiä, mukaan lukien 18 artiklaa, joten minkä tahansa muiden lisävaatimusten on oltava 18 artiklan ja siihen sisältyvien periaatteiden mukaisia.
         
      
            54.
         
         
            Tätä päätelmää tukee direktiivin 2014/24 20 artiklan sanamuoto, johon ei sisälly mitään viitteitä siitä, että varatut hankintasopimukset pitäisi vapauttaa direktiivin muiden säännösten soveltamisalasta, ja kyseisen artiklan sijainti I osaston II luvussa ”Yleiset säännöt” eikä I osaston I luvun 3 jaksossa ”Poikkeukset”, joka olisi luonnollinen paikka säännökselle, joka koskee vapautusta direktiivin soveltamisesta.
         
      
            55.
         
         
            Direktiivin 2014/24 20 artiklaa edeltäneen säännöksen eli direktiivin 2004/18 19 artiklan esitöiden perusteella on lisäksi selvää, että varattuja hankintasopimuksia koskevia menettelyjä ei ollut tarkoitus jättää kyseisen direktiivin muiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
         
      
            56.
         
         
            Direktiivin 2004/18 19 artikla, jolla otettiin samaan aikaan direktiivin 2004/17 28 artiklan kanssa käyttöön ”varattuja hankintasopimuksia” koskeva käsite julkisia hankintoja koskevassa unionin lainsäädännössä, ei sisältynyt kyseistä direktiiviä koskeneeseen komission alkuperäiseen luonnokseen. Se perustuu tarkistukseen 9, joka sisältyi Euroopan parlamentin teollisuus- ulkomaankauppa-, tutkimus- ja energiavaliokunnan ehdotetusta direktiivistä, jonka alkuperäisessä sanamuodossa olisi jätetty ”julkisia tavara- ja palveluhankintoja tai julkisia rakennusurakoita koskevat sopimukset”, jotka on tehty ”suojatyöohjelmien puitteissa”, kokonaan direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolelle, 29.6.2001 antamaan lausuntoon. (
                  17
               )
         
      
            57.
         
         
            Kyseiseen ehdotettuun tarkistukseen tehtiin useita muutoksia, ja säännöksen ehdotetuille versioille tarjottiin erilaisia perusteluja ennen kuin se löysi lopullisen muotonsa erityisesti direktiivin 2004/18 19 artiklassa. Komission huomautuksessa, joka koski ehdotetun säännöksen versiota 6.5.2002 esitetyssä ”muutetussa ehdotuksessa”, (
                  18
               ) selvennetään, että ”varaaminen ei merkitse vapautusta muiden julkisia hankintoja koskevan direktiivin säännösten soveltamisesta”. Tämä näkyy myös direktiivin 2004/18 sanamuodossa, sellaisena kuin se on hyväksytty, sillä siinä ei vapauteta kyseisiä sopimuksia direktiivin 2004/18 soveltamisesta (kuten alkuperäisessä ehdotetussa muutoksessa), vaan säädetään ainoastaan, että osallistuminen näitä sopimuksia koskeviin julkisiin hankintamenettelyihin voidaan varata näille työkeskuksille. Myös direktiivin 2004/18 19 artiklan lopulliseen versioon johtavan lainsäädäntömenettelyn eri vaiheet osoittavat lainsäätäjän selkeän aikomuksen, jonka mukaan ”varattujen hankintasopimusten” pitäisi jäädä unionin laajuisen kilpailun piiriin direktiivin 2004/18 muiden säännösten ja ”perustamissopimuksen asiaa koskevien määräysten” mukaisesti. (
                  19
               )
         
      
            58.
         
         
            Moninaisissa perusteluissa, joita on esitetty tämän uuden säännöksen käyttöönotolle lainsäädäntöprosessin eri vaiheissa ja lopullisen direktiivin johdanto-osan 28 perustelukappaleessa, selvennetään, että direktiivin 2004/18 18 artiklan olemassaolon perusteena oli, että tällaiset suojatyöpaikat ja suojatyöohjelmat eivät ehkä ”tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa voi saada hankintoja suoritettavikseen”. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan, että tällaisilla suojatyöpaikoilla ja suojatyöohjelmilla ”edistetään – – tehokkaasti vammaisten henkilöiden yhteiskuntaan sopeuttamista tai uudelleen sopeuttamista”. Kyseisessä perustelukappaleessa todetaan tässä yhteydessä lisäksi, että ”työpaikkojen luominen ja työllistäminen ovat keskeisiä tekijöitä, joilla voidaan taata yhdenvertaiset mahdollisuudet kaikille”.
         
      
            59.
         
         
            Direktiivin 2004/18 19 artiklaa koskevissa esitöissä ja kyseisen direktiivin johdanto-osan 28 perustelukappaleessa tehdään siten selväksi, että kyseisen säännöksen tarkoituksena oli antaa jäsenvaltioille mahdollisuus käyttää varattuja hankintasopimuksia koskevia menettelyjä, jotta ne voivat tarjota tietyille sallituille osallistujille sopimuksia, joita ne eivät olisi voineet saada tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, ja että perusteluna tälle etuoikeutetulle kohtelulle oli se, että sillä edistetään tehokkaasti niiden henkilöiden integroimista tai uudelleenintegroimista yhteiskuntaan, joita järjestelmällä viime kädessä pyritään hyödyttämään, eli direktiivin 2004/18 19 artiklan osalta vammaisten, ”jotka eivät vammojensa luonteen tai vakavuuden vuoksi voi harjoittaa ammattitoimintaa normaaliolosuhteissa”. Tämä tavoite palveli ylemmäntasoista päämäärää ”taata yhdenvertaiset mahdollisuudet kaikille”. Varatut hankintasopimukset oli tarkoitus ottaa käyttöön siten, että noudatettaisiin kaikkia muita direktiivin 2004/18 säännöksiä, ja varattuja hankintasopimuksia koskevaa rajat ylittävää kilpailua tarkasteltiin erikseen. (
                  20
               )
         
      
            60.
         
         
            Direktiivillä 2014/24 tehtiin useita muutoksia ”varattuja hankintasopimuksia” koskevaan järjestelmään. (
                  21
               ) Direktiivin 2014/24 20 artiklassa toistetaan siten jäsenvaltioille alun perin direktiivin 2004/18 19 artiklalla annettu mahdollisuus varata oikeus osallistua julkista hankintaa koskeviin menettelyihin tietyille toimijoille, ja laajennetaan sitä. Verrattuna direktiivin 2004/18 19 artiklaan direktiivin 2014/24 20 artiklassa laajennetaan huomattavasti niiden toimijoiden piiriä, jotka voidaan hyväksyä sallituiksi osallistujiksi varattuja hankintasopimuksia koskevissa julkisissa menettelyissä. Mikään näissä muutoksissa ei kuitenkaan viittaa siihen, että unionin lainsäätäjän aikomuksena olisi ollut vapauttaa 20 artiklan nojalla varatut hankintamenettelyt direktiivin 2014/24 muiden säännösten soveltamisesta, tai vähentää yksittäisille sallituille osallistujille kuuluvan sosiaalisen vastuun määrää. Säännöksen henkilöllistä soveltamisalaa pikemminkin vain laajennetaan antamalla useammille toimijoille mahdollisuus päästä sallituiksi osallistujiksi, oletettavasti tarkoituksena laajentaa tämän sosiaali- ja työllisyyspolitiikan välineen käyttöä, jotta hyödytettäisiin laajempaa, laveammin määriteltyä ja suurempaa joukkoa lopullisia edunsaajia (vammaiset tai muita heikommassa asemassa olevat henkilöt).
         
      
            61.
         
         
            Direktiivin 2014/24 esitöissä annetaan sinänsä verrattain vähän ohjeita 20 artiklan tulkinnasta. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea esitti lausunnossaan, jonka se antoi ”ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisista hankinnoista” (KOM(2011) 896 lopullinen), tiettyjä muutoksia, joita ei hyväksytty, mukaan lukien vaatimus, jonka mukaan ”’pääasiassa voittoa tavoittelemattomien tahojen on tuettava’ suojatyökeskuksia ja talouden toimijoita, joiden päätarkoituksena on vammaisten ja heikossa asemassa olevien työntekijöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, ’ja oltava niissä osallisina’”, mikä sen mielestä vielä suuremmassa määrin oikeuttaisi hallinnon antaman tuen etuoikeutetun saannin. (
                  22
               )
         
      
      2. Yleisiä huomautuksia direktiivin 2014/24 18 artiklasta
   
   
            62.
         
         
            Direktiivin 2014/24 18 artiklan, jonka otsikkona on ”Hankintaperiaatteet”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa edellytetään, että hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja ”oikeasuhteista toimintatapaa”. Tässä lähinnä toistetaan yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate, joita sovellettaisiin ilman tätä mainintaakin. (
                  23
               ) Direktiivin 18 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että ”hankintaa suunniteltaessa ei saa pyrkiä – – kilpailun keinotekoiseen kaventamiseen. Kilpailun katsotaan olevan keinotekoisesti kavennettua, jos hankinta suunnitellaan aikomuksena suosia aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattaa tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan”. Vaikka pääasian oikeudenkäynnin tosiseikat vaikuttavat koskevan yksinomaan espanjalaisia toimijoita, olisi pidettävä mielessä, että direktiivillä 2014/24 ulotetaan tarjoajien yhdenvertaista kohtelua koskeva periaate, suhteellisuusperiaate ja häiriötöntä kilpailua koskeva periaate koskemaan kansallisia tilanteita. (
                  24
               )
         
      
            63.
         
         
            Pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa asiassa on kyse siitä, että Espanja on antanut lainsäädäntöä, jossa näytetään suljetun kokonaisuutena pois suuri osa tietystä sektorista eli yrittäjyysperiaattein toimivat erityiset työtoimintakeskukset kyseisen jäsenvaltion 20 artiklan nojalla varatuista hankintamenettelyistä. Kyseisessä lainsäädännössä varataan lisäksi nämä sopimukset yksinomaan erityisten työtoimintakeskusten toiselle alaryhmälle eli ”erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille”, ja poissuljetaan ilmeisesti merkittävä osuus julkisia hankintoja koskevista sopimuksista 20 artiklan nojalla varatuista hankintamenettelyistä.
         
      
            64.
         
         
            Tämä tuo ymmärrettävästi esiin ilmeisiä ongelmia, jotka liittyvät yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen sekä kilpailun keinotekoista kaventamista koskevan kiellon noudattamiseen.
         
      
      3. Direktiivin 2014/24 18 artikla ja yhdenvertaisen kohtelun periaate
   
   
            65.
         
         
            Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate on yksi unionin oikeuden perusperiaatteista, (
                  25
               ) jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon, jos ne toimivat unionin oikeuden soveltamisalalla. Kyseinen periaate, joka on yksi perusoikeuksista, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo, (
                  26
               ) edellyttää, että samankaltaisia tai toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella. (
                  27
               ) Unionin oikeuden yleisenä periaatteena yhdenvertaisen kohtelun periaate sitoo jäsenvaltioita niiden pannessa täytäntöön unionin oikeuden oikeussääntöjä. Tämän seurauksena jäsenvaltioiden on mahdollisuuksiensa mukaan sovellettava näitä oikeussääntöjä siten, että ne eivät jätä noudattamatta unionin oikeusjärjestyksen perusoikeuksien turvaamista koskevia vaatimuksia. (
                  28
               )
         
      
            66.
         
         
            Unionin hankintalainsäädännön alalla yhdenvertaisen kohtelun periaate näkyy erityisesti tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteessa, joka edellyttää, että niille annetaan samat mahdollisuudet tarjousehtojensa laatimisessa. (
                  29
               ) Kuten julkisasiamies huomautti ratkaisuehdotuksessaan Wall, (
                  30
               ) tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun tarkoituksena on edistää terveen ja tehokkaan kilpailun syntymistä ehdokasyritysten kesken. Tämän periaatteen noudattamisella on voitava taata tarjousten objektiivinen vertailu, ja sitä sovelletaan kaikissa menettelyn vaiheissa. Toisin sanoen pelin sääntöjen on oltava kaikkien mahdollisten tarjoajien tiedossa, ja niitä on sovellettava kaikkiin tarjoajiin samalla tavalla.
         
      
            67.
         
         
            Yhden potentiaalisen tarjoajaryhmän sulkeminen pois jäsenvaltion 20 artiklan nojalla varatuista hankintamenettelyistä jonkin toisen tarjoajaryhmän hyväksi, kuten Espanjassa tehty erityisten yrittäjyysperiaattein toimivien työtoimintakeskusten sulkeminen pois menettelystä erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten hyväksi, on näin ollen sallittua vain, jos nämä kaksi potentiaalisten tarjoajien ryhmää eivät ole samankaltaisissa tai toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa tai jos erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltavissa.
         
      
            68.
         
         
            On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen antamaan ratkaisun pääasian oikeudenkäynnin tosiseikoista, tehtävänä selvittää, ovatko erityiset ”yrittäjyysperiaattein toimivat” työtoimintakeskukset ja erityiset yhteiskunnalliset työtoimintakeskukset samankaltaisissa tai toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa ja/tai onko erilainen kohtelu objektiivisesti perusteltavissa. Erityiset ”yrittäjyysperiaattein toimivat” työtoimintakeskukset näyttävät aikaisemmin hoitaneen ja tällä hetkellä hoitavan samoja yhteiskunnallisia tehtäviä kuin edellytetään erityisiltä yhteiskunnallisilta työtoimintakeskuksilta. Ensi arviolta ei siis vaikuta kohtuuttomalta katsoa, että nämä kaksi työtoimintakeskusten ryhmää ovat samankaltaisessa tai toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa siltä osin kuin kyseessä on niiden kyky hoitaa vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista yhteiskuntaan ja työelämään tukemista koskevaa tehtävää. Samaan aikaan erityisten ”yrittäjyysperiaattein toimivien” työtoimintakeskusten ja erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten organisoinnissa on eroja, erityisesti se, että viimeksi mainitut eivät tavoittele voittoa ja niiden on sijoitettava voitot uudelleen, mikä voisi perustellusti tukea päätelmää, jonka mukaan nämä kaksi yksikköjen ryhmää eivät ole samanlaisissa tai toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa tai että mikä tahansa erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltavissa. Viime kädessä tässä on kyse ratkaisusta, joka koskee sovellettavan Espanjan lainsäädännön tulkintaa ja joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä.
         
      
      4. Direktiivin 2014/24 18 artikla ja suhteellisuusperiaate
   
   
            69.
         
         
            Kuten unionin tuomioistuin on todennut oikeuskäytännössään, julkisiin hankintamenettelyihin liittyvän kansallisen lainsäädännön tarkoituksena on yleensä taata tarjoajien yhdenvertainen kohtelu. Tästä syystä suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tällaisella lainsäädännöllä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. (
                  31
               )
         
      
            70.
         
         
            Kun jäsenvaltiot antavat kansallista lainsäädäntöä, jolla pannaan täytäntöön direktiivin 2014/24 20 artikla ja asetetaan sivuun ”varatut hankintasopimukset” julkisia hankintoja koskevissa menettelyissä suojatyöpaikkojen tarjoajien hyväksi, tällä lainsäädännöllä on ainakin kaksi tarkoitusta: edellisessä kohdassa mainittu tarjoajien yhdenvertainen kohtelu sekä sosiaali- ja työllisyyspoliittinen tarkoitus tarjota varattuja hankintasopimuksia suojatyöpaikkojen tarjoajille.
         
      
            71.
         
         
            Kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen yhteydessä, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen lausumaan pääasian oikeudenkäynnin tosiseikoista, tehtävänä selvittää, onko lisävaatimusten asettaminen tosiaankin asianmukainen keino saavuttaa jäsenvaltioiden ajamat hyväksyttävät tavoitteet, jotka liittyvät vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista tai uudelleenintegroitumista koskevien sosiaalisten tavoitteiden saavuttamiseen mahdollisimman hyvin, ja jos näin on, mennäänkö näillä vaatimuksilla pidemmälle kuin on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
         
      
            72.
         
         
            Mielestäni vaatimuksia, joiden mukaan 20 artiklan nojalla varattujen hankintamenettelyn osallistujien on järjestäydyttävä voittoa tavoittelemattomaksi yksiköiksi tai oltava sellaisen omistuksessa ja sijoitettava 20 artiklan nojalla varatuista hankintasopimuksista saadut voitot uudelleen, voidaan hyvin pitää asianmukaisena keinona edistää vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroimista yhteiskuntaan ja työelämään koskevaa hyväksyttävää tavoitetta. Molemmat näistä vaatimuksista liittyvät 20 artiklan 1 kohdan säännökseen, jonka mukaan hyväksyttävien talouden toimijoiden (muiden kuin suojatyökeskusten) ”päätarkoituksena” on oltava ”vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään”. Voittoa tavoittelevan yksikön yhtenä ”tarkoituksena” on yleisesti voittojen tuottaminen omistajilleen. Ei ole lähtökohtaisesti kohtuutonta katsoa, että tavoite on muu kuin yhteiskunnallinen tarkoitus. Siten vaatimuksella, joka koskee voittoa tavoittelemattoman yksikön asemaa tai sitä, että sallitun osallistujan omistajuus kuuluu viime kädessä voittoa tavoittelemattomalle yksikölle, näyttää olevan hyväksyttävä tarkoitus. Vaatimus, jonka mukaan voitot on sijoitettava uudelleen samoihin tai samankaltaisiin yhteiskunnallisiin yrityksiin, jotka työskentelevät vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroimiseksi yhteiskuntaan ja työelämään, palvelee tätä tarkoitusta vieläkin selvemmin, ja kun otetaan huomioon julkisten varojen siirtäminen, joka on ennakoitavissa 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissä (koska kyseisen säännöksen varsinainen perustelu on se, että sallitut osallistujat eivät ehkä kykene kilpailemaan normaalin hinta/laatu ‑suhteen perusteella, tämä merkitsee sitä, että hankintaviranomaisesti todennäköisesti maksavat ylihintaa hankinnoista, joita tehdään 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissä), niihin liittyvien voittojen sijoittaminen uudelleen viime kädessä asianomaisten yhteiskunnallisten tavoitteiden hyödyksi vaikuttaa erityisen asianmukaiselta.
         
      
            73.
         
         
            Espanjan lainsäädäntöön sisältyvä 70 prosentin työllistämisvaatimus edistää myös selvästi 20 artiklan nojalla varattujen hankintamenettelyjen perimmäisen tavoitteen saavuttamista eli ”vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista tai uudelleenintegroitumista yhteiskuntaan ja työelämään”. (
                  32
               )
         
      
            74.
         
         
            Tästä syystä nämä vaatimukset näyttävät mielestäni asianmukaisilta keinoilta saavuttaa haluttu päämäärä. Vaatimuksella, jonka mukaan erityisillä työtoimintakeskuksilla pitää olla erityinen voittoa tavoittelemattoman yksikön oikeudellinen muoto tai niiden pitää täyttää kyseiset omistajuutta koskevat vaatimukset, mentäisiin kuitenkin mielestäni pidemmälle kuin on tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi. On vaikeaa ymmärtää, miten sillä, että suljetaan pois laaja alaryhmä talouden toimijoita, jotka ovat aikaisemmin palvelleet, palvelevat tällä hetkellä ja aikovat tulevaisuudessa palvella juuri näitä yhteiskunnallisia päämääriä ja kyseistä väestönosaa, pelkästään näiden talouden toimijoiden oikeudellisen muodon tai ne viime kädessä omistavien yksikköjen oikeudellisen muodon perusteella, ei mentäisi pidemmälle kuin on tarpeen, jotta varmistetaan vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista tai uudelleenintegroitumista yhteiskuntaan ja työelämään koskevan hyväksyttävän tavoitteen saavuttaminen. Tätä sovelletaan erityisesti silloin, jos voittojen uudelleensijoittamista koskeva vaatimus pidetään voimassa.
         
      
            75.
         
         
            Tästä syystä katson, että jäsenvaltion 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin sallittuina osallistujina hyväksyttävien talouden toimijoiden oikeudellista muotoa tai omistajuutta koskevat vaatimukset, kuten Espanjassa asetetut pääasian kohteena olevat vaatimukset, eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava.
         
      
      5. Direktiivin 2014/24 18 artikla ja kilpailun keinotekoista kaventamista koskeva kielto
   
   
            76.
         
         
            Kuten direktiivin 2014/24 18 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, hankintaa suunniteltaessa ei saa pyrkiä kilpailun keinotekoiseen kaventamiseen. Kilpailun katsotaan olevan keinotekoisesti kavennettua, jos hankinta suunnitellaan aikomuksena suosia aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattaa tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan.
         
      
            77.
         
         
            On selvää, että riidanalaisessa Espanjan lainsäädännössä suositaan erityisiä yhteiskunnallisia työtoimintakeskuksia ja että erityiset yrittäjyysperiaattein toimivat työtoimintakeskukset saatetaan epäedulliseen asemaan. On myös ilmeistä, että aikomus on tällainen. Direktiivin 2014/24 18 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa ei kuitenkaan kielletä mitä tahansa ja kaikkea tahallista suosimista tai saattamista epäedulliseen asemaan. Siinä kielletään ainoastaan sellainen tahallinen suosiminen tai saattaminen epäedulliseen asemaan, joka tapahtuu ”aiheettomasti”.
         
      
            78.
         
         
            Unionin tuomioistuin ei ole vielä selventänyt ilmaisujen ”aiheettomasti” (tai ”keinotekoisesti”) merkitystä direktiivin 2014/24 18 artiklan asiayhteydessä. Jonkinlaista ohjeistusta näiden käsitteiden tulkintaa varten voidaan kuitenkin saada yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ja suhteellisuusperiaatteesta. Vaikka yhdenvertaisen kohtelun käsite ja ”ei-keinotekoisesti kavennetun kilpailun” käsite ovat selvästi erillisiä, jonkin/joidenkin talouden toimijan/toimijoiden ”suosiminen” tai ”saattamiseen epäedulliseen asemaan” johonkin toiseen tai johonkin toisiin nähden merkitsee erilaista kohtelua. On hankalaa ajatella ”suosimista” tai ”saattamista epäedulliseen asemaan”, joka on ”aiheetonta” ja samaan aikaan ”objektiivisesti perusteltavissa” tai päinvastoin, joten vaikuttaisi siltä, että näiden kahden erillisen käsitteen on oltava jossain määrin päällekkäisiä. Samoin, siltä osin kuin kyseessä on kilpailun keinotekoisen kaventamisen ja oikeasuhteisuuden välinen suhde, on hankalaa ajatella sellaista jonkin/joidenkin talouden toimijan/toimijoiden suosimista tai saattamista epäedulliseen asemaan johonkin toiseen tai joihinkin toisiin nähden, jolla ”aiheellisesti” mennään pidemmälle kuin on tarpeen hyväksyttyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kilpailun keinotekoinen kaventaminen näyttäisi siis myös olevan jossain määrin päällekkäinen suhteellisuusperiaatteen loukkaamisen kanssa.
         
      
            79.
         
         
            Saattaa olla houkuttelevaa määritellä ”kilpailun keinotekoinen kaventaminen” ainoastaan viittaamalla edellisessä kohdassa mainittuihin kahteen periaatteeseen. Kilpailun keinotekoista kaventamista koskevan kiellon ottaminen 18 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan olisi kuitenkin tarpeetonta, jos se kattaisi vain käyttäytymisen, joka on jo kielletty yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen nojalla. Siten kilpailun keinotekoista kaventamista koskevalle kiellolle pitäisi mielestäni antaa tätä laajempi soveltamisala.
         
      
            80.
         
         
            Kuten edellä 74 kohdassa tehdyn oikeasuhteisuutta koskevan tarkastelun yhteydessä jo todettiin, kilpailun kaventaminen, joka seuraa siitä, että erityiset yrittäjyysperiaattein toimivat suojatyökeskukset jätetään Espanjassa 20 artiklan nojalla varattujen hankintamenettelyjen ulkopuolelle, ei vaikuta olevan oikeassa suhteessa hyväksyttävään tarkoitukseen siltä osin kuin vaatimus, jonka mukaan kyseiset talouden toimijat ovat muodoltaan voittoa tavoittelemattomia yksikköjä tai ne ovat voittoa tavoittelemattomien yksikköjen viime kädessä omistamia tai osittain omistamia. Kilpailun keinotekoista kaventamista koskevan kiellon täsmällisestä ulottuvuudesta riippumatta tämä vaatimus näyttäisi mielestäni loukkaavan sitä. On kuitenkin viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, onko sen käsiteltävänä olevassa asiassa aikomuksena aiheeton suosiminen ja/tai epäedulliseen asemaan saattaminen.
         
      
            81.
         
         
            Siltä osin kuin kyseessä on voittojen sijoittamista uudelleen koskeva vaatimus, tätä voitaisiin mielestäni uskottavasti pitää kilpailun keinotekoisena kaventamisena, vaikka käsitykseni, jonka mukaan tämä vaatimus saattaa täyttää yhdenvertaista kohtelua ja oikeasuhteisuutta koskevat standardit, hyväksyttäisiin. Jos vaatimusta ei aseteta ainoastaan sen hyväksyttävän tarkoituksen vuoksi, että edistetään vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista yhteiskuntaan ja työelämään, vaan samaan aikaan aikomuksena on suunnitella vaatimus siten, että se hyödyttää yhtä potentiaalisten tarjoajien ryhmää toiseen nähden hyväksyttävään tarkoitukseen liittymättömistä syistä, (
                  33
               ) pitäisi mielestäni katsoa, että tällä suositaan asianomaisia ryhmiä aiheettomasti tai saatetaan ne epäedulliseen asemaan ja kavennetaan keinotekoisesti kilpailua. On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä määrittää, voisiko tilanne olla tällainen.
         
      
      IV Ratkaisuehdotus
   
   
            82.
         
         
            Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle seuraavasti:
            Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta z26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 20 artikla ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla oikeudelle osallistua kyseisen artiklan nojalla varattuja hankintasopimuksia koskeviin julkisiin hankintamenettelyihin asetetaan muitakin kuin kyseisessä artiklassa yksilöityjä vaatimuksia.
            Tällaisten lisävaatimusten on kuitenkin oltava unionin oikeuden, mukaan lukien direktiivin 2014/24 18 artikla sekä yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate, kaikkien sovellettavien vaatimusten mukainen, eikä niillä saa kaventaa kilpailua keinotekoisesti.
            Tässä yhteydessä vaikuttaisi ensi näkemältä siltä, että vaatimuksella, jonka mukaan ainoastaan talouden toimijat, jotka ovat voittoa tavoittelemattomia yksikköjä taikka voittoa tavoittelemattomien yksikköjen omistamia tai osittain omistamia, saavat osallistua varattuja hankintasopimuksia koskeviin menettelyihin, mennään pidemmälle kuin on tarpeen, jotta saavutettaisiin hyväksyttävä tavoite edistää vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista yhteiskuntaan ja työelämään.
            Laajan talouden toimijoiden ryhmän tahallinen poissulkeminen syistä, jotka eivät liity hyväksyttävään tavoitteeseen edistää vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroitumista yhteiskuntaan ja työelämään, vaikuttaisi ensi arviolta kaventavan kilpailua keinotekoisesti.
         
      (
         1
      )	Alkuperäinen kieli: englanti.
   (
         2
      )	EUVL 2014 L 94, s. 65.
   (
         3
      )	Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY (EUVL 2004 L 134, s. 1).
   (
         4
      )	Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (EUVL 2004 L 134, s. 114).
   (
         5
      )	CONACEE viittaa itsensä työllistämistä koskevien säännösten muuttamisesta ja ajantasaistamisesta sekä toimenpiteiden toteuttamisesta edistämään ja kannustamaan itsenäistä työskentelyä ja sosiaalista taloutta 9.9.2015 annettuun valtiolliseen lakiin 31/2015 (ley statal 31/2015 por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la economía
      social).
   (
         6
      )	Käytän asian yksinkertaistamiseksi direktiivin 2014/24 20 artiklan nojalla varattuja hankintasopimuksia koskevien menettelyjen osalta jäljempänä ilmaisua ”20 artiklan nojalla varatut hankintamenettelyt”.
   (
         7
      )	Viittaan yrityksiin ja talouden toimijoihin, joiden jäsenvaltio sallii osallistuvan 20 artiklan nojalla varattuihin hankintamenettelyihin, käsitteellä ”sallitut osallistujat”.
   (
         8
      )	Kynnysmääriä tarkistetaan kahden vuoden välein direktiivin 2014/24 6 artiklan mukaisesti. Julkisia hankintoja koskevista sopimuksista. joita tekevät hankintaviranomaiset, jotka toimivat vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla ja jotka kuuluvat näiden toimintojen alaan, säädetään direktiivissä 2014/25/EU eikä yleisesti direktiivissä 2014/24. Viimeksi mainitun direktiivin 4 artiklan d alakohdassa säädetään huomattavasti korkeammasta palveluhankintasopimusten kynnysarvosta tiettyjen mainittujen ”sosiaalipalvelujen ja muiden erityispalvelujen” osalta. Nämä sopimukset ovat direktiivin 2014/24 III luvun I jakson mukaisen erityisen hankintajärjestelyn kohteena.
   (
         9
      )	Ks. tästä direktiivin 2014/24 johdanto-osan 1 perustelukappale.
   (
         10
      )	Komissio esittää huomautustensa 16 kohdassa esimerkkeinä, että sekä Ranskassa, Tšekin tasavallassa että Kroatiassa tiukempia vaatimuksia, jotka koskevat vammaisten tai muita heikommassa olevien työntekijöiden prosenttiosuutta, ja että Tšekin tasavalta ottaa tältä osin huomioon vain vammaiset eikä muita heikommassa asemassa olevia henkilöitä.
   (
         11
      )	Viittaan yksinkertaistuksen vuoksi sopimuksiin, joita tarjoajat ovat tehneet 20 artiklan nojalla varatuissa hankintamenettelyissä, nimityksellä ”20 artiklan nojalla varatut hankintasopimukset”.
   (
         12
      )	Komission huomautukset, 14 kohta: ”– – [L]es États membres sont en droit de préciser dans leur législation ce qu’il convient d’entendre par «opérateurs économiques dont l’objet principal est l’intégration sociale et professionnelle de personnes handicapées ou défavorisées”. (” Jäsenvaltioilla on oikeus täsmentää lainsäädännössään, mitä käsitteellä ”talouden toimij[at], joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään” tarkoitetaan”.)
   (
         13
      )	Tuomio 4.6.2020, Remondis (C‑429/19, EU:C:2020:436, 24 kohta).
   (
         14
      )	Tämä vastaa unionin lainsäätäjän päätöstä tehdä 20 artiklan nojalla varattujen hankintamenettelyjen käyttämisestä valinnaista jäsenvaltioille.
   (
         15
      )	Tuomio 19.9.2018, Bedi (C‑312/17, EU:C:2018:734, 59 kohta oikeustapausviittauksineen).
   (
         16
      )	Direktiivi 2014/24 annettiin samaan aikaan kuin käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU (EUVL 2014 L 94, s. 1) ja vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (EUVL 2014 L 94, s. 243), joista ensin mainitun 24 artikla ja jälkimmäisen 38 artikla ovat lähes sanatarkasti samat kuin direktiivin 2014/24 20 artikla, ja direktiivi 2004/18 annettiin yhdessä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (EUVL 2004 L 134, s. 1) kanssa, ja sen 28 artikla on melkein sanatarkasti sama kuin direktiivin 2004/18 19 artikla.
   (
         17
      )	Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnan mietintö ehdotukseksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (KOM(2000) 275 – C5-0367/2000 – 2000/0115(COD)), saatavilla verkkosivuilla https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A5-2001-0378 + 0+DOC+XML+V0//FI (tarkistettu viimeksi 23.3.2021).
   (
         18
      )	Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta, KOM(2002) 236 lopull. – 2000/0115(COD), tarkistus 36.
   (
         19
      )	Ks. esim. alkuperäinen tarkistus 9 ja myöhemmät perustelut jäljempänä alaviitteessä 20 mainitulle A. P. Vallelersundin ehdottamalle kompromissitarkistukselle 29 .Kooste direktiivin 2004/18 19 artiklan esitöistä löytyy teoksesta Hebly, Jan M., European Public Procurement – Legislative History of the ‘Classic’ Directive 2004/18/EC, s. 603 ja sitä seuraavat sivut.
   (
         20
      )	Ks. A. P. Vallelersundin ehdottoman kompromissitarkistuksen 29 perustelut, joissa a ehdotettu teksti muuttuu niin, että siirrytään suojatyöpaikkojen ja ‑ohjelmien kanssa tehtyjen sopimusten vapauttamisesta järjestelmiin, joissa niiden kanssa tehdään varattuja hankintasopimuksia: ”On myös välttämätöntä varmistaa, että tällaisia sopimuksia – – voidaan tehdä tällaisten työkeskusten kanssa missä tahansa [unionin alueella], eikä tästä tule jälleen yksi keino asettaa alueellisia tai paikallisia tarjoajia etusijalle”. Tämä näkemys vahvistetaan implisiittisesti komission huomautuksessa, joka koskee tarkistusta 36 muutetussa ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisia tavara- ja palveluhankintoja sekä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (KOM(2002) 236 lopullinen – 2000/0115(COD), EYVL 2002, C 203E, s. 210): ”Tämä tarkistus voidaan hyväksyä muuttamalla sitä sen selventämiseksi, että varaaminen ei merkitse vapautusta muiden julkisia hankintoja koskevan direktiivin säännösten soveltamisesta”.
   (
         21
      )	Direktiiviin 2014/24 otettiin 20 artiklaan sisältyneiden muutosten lisäksi myös III osastossa, ”Erityiset hankintajärjestelmät”, olevassa I luvussa, ”Sosiaalipalvelut ja muut erityiset palvelut” (74–77 artikla) erilainen varattujen hankintasopimusten tyyppi tiettyjä terveys-, sosiaali- ja kulttuuripalveluja varten. Tämä järjestelmä on erillinen ja poikkeaa nyt käsiteltävän asian kohteena olevista säännöksistä, mutta on mahdollista, että Espanjan lainsäätäjä on käyttänyt 77 artiklan 2 kohdan b alakohtaa mallina ”voittojen sijoittamista uudelleen” koskevassa Espanjan lainsäädännön vaatimuksessa.
   (
         22
      )	Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheista ”ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista” COM(2011) 895 final – 2011/0439 COD – ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisista hankinnoista” COM(2011) 896 final – 2011/0438 COD ja ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi käyttöoikeussopimusten tekemisestä” (COM(2011) 897 final – 2011/0437 COD) (EUVL 2012 C 191, s. 84), 4.10 ja 4.11 kohta.
   (
         23
      )	Tällä säännöksellä laajennetaan sitä edeltänyttä säännöstä, direktiivin 2004/18 2 artiklaa, jossa edellytettiin vain talouden toimijoiden kohtelemista yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä avointa toimintaa mutta jossa ei mainittu oikeasuhteisuutta.
   (
         24
      )	Ks. tämänsuuntaisesti julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Grupo Hospitalario Quirón (C‑552/13, EU:C:2015:394, 40 kohta ja sitä seuraavat kohdat), joka koskee direktiivin 2004/18 23 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään tarjoajien yhtäläisistä mahdollisuuksista ja siitä, että kilpailulle avaamista ei saa haitata perusteettomasti, teknisten eritelmien yhteydessä.
   (
         25
      )	Tuomio 19.10.1977, Ruckdeschel ym. (117/76 ja 16/77, EU:C:1977:160, 7 kohta), tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 kohta) ja tuomio 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België ym. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, 85 kohta).
   (
         26
      )	Tuomio 12.12.2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, 32 kohta) ja tuomio 17.1.2008, Velasco Navarro (C‑246/06, EU:C:2008:19, 32 kohta).
   (
         27
      )	Tuomio 25.11.1986, Klensch ym. (201/85 ja 202/85, EU:C:1986:439, 9 kohta), tuomio 12.12.2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, 32 kohta oikeustapausviittauksineen) ja tuomio 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België ym. (C‑336/19, EU:C:2020:1031, 85 kohta).
   (
         28
      )	Tuomio 12.12.2002, Rodríguez Caballero (C‑442/00, EU:C:2002:752, 30 kohta). Ks. myös julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus Wall (C‑91/08, EU:C:2009/659, 35 ja 36 kohta).
   (
         29
      )	Tuomio 2.6.2016, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, 36 kohta).
   (
         30
      )	C‑91/08, EU:C:2009/659, 38 kohta.
   (
         31
      )	Ks. tästä 8.2.2018, Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, 32 kohta), tuomio 2.5.2019, Lavorgna (C‑309/18, EU:C:2019:350, 24 kohta oikeustapausviittauksineen), tuomio 30.1.2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, 45 kohta) ja tuomio 14.5.2020, T-Systems Magyarország (C‑263/19, EU:C:2020:373, 71 kohta).
   (
         32
      )	Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 36 perustelukappale.
   (
         33
      )	Tällaiset syyt voisivat perustua esimerkiksi ideologisesti tai poliittisesti perusteltuun haluun suosia yhtä ryhmää tai yhtä yritysmuotoa johonkin toiseen nähden.