CELEX: 52011SC0818
Language: es
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

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		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al programa nacional de reforma
de Bulgaria para 2011
y por la que se emite un dictamen del Consejo
sobre el programa de convergencia actualizado de Bulgaria (2011-2014)
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea, y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo
148, apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) n° 1466/97 del
Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de
las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las
políticas económicas[1],
y, en particular, su artículo 9, apartado 3,
Vista la recomendación de la Comisión
Europea[2],
Vistas las conclusiones del Consejo
Europeo,
Visto el dictamen del Comité de Empleo,
Previa consulta al Comité Económico y
Financiero,
Considerando lo siguiente:
(1)              
El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo
aprobó la propuesta de la Comisión Europea de iniciar una nueva estrategia para
el empleo y el crecimiento —Estrategia Europa 2020—, que se basa en una mayor
coordinación de las políticas económicas y se centrará en los ámbitos
fundamentales en que se requiere actuar para fomentar el potencial de
crecimiento sostenible y competitividad de la economía europea.
(2)              
El 13 de julio de 2010, el Consejo aprobó una
recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los
Estados miembros y de la Unión (para el periodo 2010-2014) y, el 21 de octubre
de 2010, una decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo
de los Estados miembros[3],
que juntas forman las «Orientaciones Integradas». Se ha invitado a los Estados
miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas
económicas y de empleo.
(3)              
El 12 de enero de 2011, la Comisión adoptó el
primer Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, iniciando así un nuevo
ciclo de gobernanza económica en la UE y el primer Semestre Europeo de
coordinación integrada ex ante de las políticas económicas, en el marco
de la Estrategia Europa 2020.
(4)              
El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo
aprobó las prioridades para el saneamiento fiscal y la reforma estructural
(conforme a las conclusiones del Consejo de 15 de febrero y 7 de marzo de 2011
y en la línea del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión).
El Consejo Europeo subrayó la necesidad de conceder prioridad al
restablecimiento de unos presupuestos sólidos y de la sostenibilidad de las
finanzas públicas, reduciendo el desempleo mediante reformas del mercado de
trabajo y realizando nuevos esfuerzos para fomentar el crecimiento, y pidió a
los Estados miembros plasmar estas prioridades en medidas concretas que habrían
de incluir en sus programas de estabilidad o de convergencia y en sus programas
nacionales de reforma. 
(5)              
El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo
también invitó a los Estados miembros participantes en el Pacto por el Euro
Plus a presentar sus compromisos con la debida antelación para su inclusión en
sus programas de estabilidad o de convergencia y en sus programas nacionales de
reforma.
(6)              
El 15 de abril de 2011, Bulgaria presentó la
actualización de 2011 de su programa de convergencia relativa al periodo
2011-2014, y su programa nacional de reforma de 2011. Con objeto de tener en
cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo.
(7)              
La crisis económica interrumpió un periodo de
fuerte crecimiento impulsado por las considerables entradas de inversiones
extranjeras directas y la expansión del crédito. El PIB volvió a crecer en el
segundo trimestre de 2010, tras haber experimentado un descenso global de un
7,1 % de su nivel máximo a su nivel mínimo, de lo que se deriva un PIB
real prácticamente estable para el año 2010 en su conjunto. Los principales
motores del crecimiento fueron el acusado aumento de las exportaciones y la
reposición de las existencias. El saldo de las administraciones públicas pasó
del superávit anterior a la crisis a un déficit del 4,7 % del PIB en 2009
y del 3,3 % del PIB en 2010. La producción y el empleo en los sectores
dirigidos a la exportación aumentaron, si bien la moderada actividad de los
sectores inmobiliario, minorista y de la construcción limitaron la recuperación
durante el año pasado. La corrección de la producción afectó ante todo al
empleo, sector en el que se han perdido aproximadamente 358 000 puestos de
trabajo desde el pico que se registró en 2008. Como consecuencia de ello, el
desempleo se incrementó varios puntos porcentuales hasta llegar a un
10,2 % en 2010 y no se espera que recupere su nivel anterior a la crisis a
medio plazo.
(8)              
Sobre la base de la evaluación del programa de
convergencia actualizado con arreglo al Reglamento
(CE) nº 1466/97 del Consejo, el Consejo considera que las hipótesis
macroeconómicas a partir de las que se han elaborado las previsiones
presupuestarias se sustentan en previsiones de crecimiento más optimistas que
las que manejan los servicios de la Comisión. Tras un ajuste presupuestario considerable
y concentrado de más de dos puntos porcentuales en términos estructurales en
2010, en 2011 el nivel de esfuerzo fiscal se halla muy por debajo del ajuste
recomendado del 0,75 % del PIB como mínimo. Con todo, el programa de
convergencia actualizado prevé una corrección del excesivo déficit de las
administraciones públicas en 2011, de acuerdo con la Recomendación del Consejo,
seguida de nuevas reducciones. No obstante, la actualización no ofrece detalles
suficientes sobre las medidas presupuestarias previstas para alcanzar los
objetivos presupuestarios en 2012-14. El objetivo a medio plazo revisado a la
baja de déficit estructural del 0,6 % del PIB, previsto para 2014, sigue
siendo más ambicioso que el nivel mínimo requerido. Refleja los objetivos del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento y está previsto alcanzarlo al final del periodo
de programación (2014). Cabe señalar, empero, que el esfuerzo fiscal estructural
medio anual previsto para 2012-14, una vez efectuada la corrección programada
del déficit excesivo en 2011, está muy por debajo de la mejora estructural
anual mínima del 0,5 % del PIB recomendada. Teniendo en cuenta la mejora
gradual de las perspectivas económicas, el programa debería prever progresos
más rápidos hacia el logro del objetivo a medio plazo. Si se compara con una
estimación prudente del crecimiento potencial de la producción a medio plazo,
el aumento previsto del gasto presupuestario en 2012-13 parece un tanto
optimista y supone un riesgo para la situación presupuestaria estructural a medio
plazo.
(9)              
La corrección del déficit excesivo prevista
para finales de 2011 permitirá recobrar la confianza y reforzar la credibilidad
de las políticas gubernamentales. A medio plazo, es importante lograr un
reducido déficit estructural del 0,6 % del PIB para garantizar que la
política presupuestaria respalda el régimen monetario vigente. Con todo, el
saneamiento fiscal se ve obstaculizado por la escasa eficiencia del sector
público, que puede ejercer una presión considerable sobre el gasto, siendo
también probable que los ingresos presupuestarios sean estructuralmente
inferiores a los obtenidos en los años de auge económico anteriores a la
crisis. Así pues, se imponen ambiciosas reformas de las finanzas públicas para
poder proceder al ajuste presupuestario requerido y conseguir financiación para
la aplicación de las reformas estructurales necesarias, en particular la
cofinanciación exigida para los proyectos apoyados por la UE. 
(10)          
Los resultados presupuestarios de Bulgaria
fueron relativamente positivos en el contexto económico favorable anterior a la
crisis. Se lograron sistemáticamente los objetivos fiscales y se acumularon
considerables reservas presupuestarias. En 2009, de resultas de la crisis
económica, el presupuesto arrojó un déficit por primera vez en muchos años y se
incumplió la norma de mantener un presupuesto equilibrado o con superávit y un
gasto público por debajo del 40 % del PIB. Esta situación puede achacarse
en parte a las deficiencias en materia de programación y control del gasto.
También debe atribuirse al hecho de que los ingresos imprevistos derivados de
la boyante actividad económica anterior a la crisis se destinaron a financiar
aumentos relativamente elevados de gastos especiales y recortes de las
cotizaciones a la seguridad social. Para hacer frente a estos problemas, las
autoridades adoptaron varias iniciativas para controlar de forma más rigurosa el
gasto y los sistemas de supervisión y notificación, entre las que destacan la
adopción de un amplio conjunto de medidas legislativas que refuerzan las reglas
presupuestarias y el marco presupuestario a medio plazo. Se espera que todo
ello contribuya a aumentar la disciplina fiscal y la previsibilidad de las
políticas, a reducir la inestabilidad macroeconómica y a garantizar una política
fiscal menos procíclica. 
(11)          
En los años de bonanza anteriores a la crisis
se observaron una considerable rigidez en el mercado de trabajo y una
importante subida salarial superior al aumento de la productividad. El
crecimiento salarial alcanzó una tasa anual máxima cercana al 20 % en el
cuarto trimestre de 2007. A raíz de la recesión, los salarios sufrieron una
desaceleración, si bien el crecimiento salarial se mantuvo relativamente
elevado, cifrándose en cerca de un 10 % en 2010 en el caso de los
empleados con contratos de trabajo (que representan en torno al 65 % de la
mano de obra). Adecuar el aumento de los salarios al crecimiento de la
productividad facilitará la reestructuración interna de la economía y su
orientación hacia sectores productivos y dirigidos a la exportación. 
(12)          
Los obstáculos a la participación en el
mercado laboral son en parte reflejo de la escasez de políticas activas del
mercado de trabajo debidamente orientadas y adaptadas, así como de servicios
públicos de empleo poco eficaces y con insuficiente financiación. La calidad de
los servicios públicos en los ámbitos de la activación, la ayuda en la búsqueda
de empleo y el reciclaje es baja, como también lo es el gasto público. Asimismo,
la cobertura de las políticas activas del mercado de trabajo es limitada, pues
tan solo el 12 % de los solicitantes de empleo participa en medidas de activación.
La introducción de más programas de empleo por regiones y de programas de
formación a gran escala de los Fondos Estructurales europeos tendrá efectos
positivos a corto plazo. No obstante, la elaboración de políticas se ve frenada
por las escasas capacidades existentes para supervisar y evaluar los resultados
de los programas. Como señala un reciente informe encargado por el Servicio
Público de Empleo («Evaluación de los efectos netos de las políticas activas
del mercado de trabajo en Bulgaria»), unos servicios más personalizados y de
mayor calidad y una infraestructura de oficinas de empleo más racional
ayudarían más eficazmente a los desempleados a encontrar un trabajo.
(13)          
La crisis económica sigue influyendo en el
mercado de trabajo. La tasa de desempleo se incrementó de un 5,4 % en 2008
a un 10,2 % en 2010, y, en el caso de los jóvenes (de 15 a 24 años), llegó
a un 23,2 % en 2010. La crisis se cebó en las personas escasamente
cualificadas (incluida una gran parte de la minoría romaní), que representan
casi el 70 % de los desempleados. El porcentaje correspondiente al paro de
larga duración (un 46 % en 2010) es superior a la media de la UE (un 40 %
en 2010) y existe el riesgo de que pase a tener carácter estructural. La tasa
de actividad de los jóvenes se mantiene desde hace tiempo en un nivel inferior
a los dos tercios de la media de la UE (2009: 29,5 %; UE: 43,8 %). La
tasa de empleo de los jóvenes fue de un 24,8 % en 2009 (UE: 35,2 %).
Bulgaria posee asimismo la mayor proporción de jóvenes que no estudian ni
trabajan (el 19,5 % de las personas de 15 a 24 años). Uno de los principales
obstáculos a la incorporación de los jóvenes al mercado laboral es la escasez
de oportunidades de combinar estudios y trabajo, en particular a través de periodos
de prácticas y aprendizaje profesional en su ámbito de estudio, actividades que
facilitan la transición al mercado laboral. 
(14)          
A pesar de un nivel educativo superior a la
media, Bulgaria cuenta con más de un 40 % de estudiantes con rendimiento
insatisfactorio en lectura, escritura y cálculo, lo cual muestra que es preciso
mejorar el sistema educativo para adaptarlo mejor a las necesidades del mercado
laboral. Sobre la base de los positivos resultados de la reciente reforma en
favor de la descentralización de la enseñanza, la Ley sobre enseñanza
preescolar y escolar, de próxima promulgación, deberá aportar algunas
soluciones, que podrán reforzarse posteriormente, con respecto a la autonomía
financiera, las tasas de participación en la educación preescolar y la evaluación
externa, al tiempo que garantiza la rendición de cuentas. La tasa de abandono
prematuro del sistema educativo (un 14,7 % en 2009) se acerca a la media
de la UE, si bien es especialmente elevada entre los romaníes (estimada en un 43 %
en 2008). La tasa de personas que han completado estudios superiores (un 27,9 %
en 2009) se mantiene por debajo de la media de la UE (32,2 %). Bulgaria ha
retrasado considerablemente la reforma de su sistema de enseñanza superior. La
nueva Ley de educación superior, presentada en 2010 y posteriormente retirada,
constituiría un instrumento útil para hacer frente a las necesidades de reforma.
(15)          
La reforma del sistema de pensiones decidida
en 2010 no está vinculada a la esperanza de vida ni a la situación del sistema
sanitario y de asistencia de larga duración. El periodo de ejecución se
desarrolla entre 2011 y 2026, si bien la mayor parte de las medidas surtirá
efecto en la segunda mitad del periodo, lo cual podría poner en riesgo la
aplicación y la viabilidad del primer pilar del sistema de pensiones.
(16)          
El grado de pobreza de los ciudadanos búlgaros
es superior a la media de la UE (el 41,9 % de la población sufre
privaciones materiales graves, frente al 8,1 % que las sufre en la UE). Aproximadamente
el 66 % de las personas de edad avanzada corren el riesgo de caer en la
pobreza, siendo ese porcentaje muy superior a la media de la UE. Hay indicios
de que las condiciones de vida han empeorado en los dos últimos años. Dada la
situación demográfica, el logro de los objetivos del programa nacional de
reforma en materia de reducción de la pobreza depende en gran medida de una
concepción adecuada de políticas dirigidas a los trabajadores de mayor edad y a
las personas desfavorecidas, así como de unas transferencias sociales
apropiadas. El programa nacional de reforma anuncia la elaboración de una
estrategia operativa para la integración de los romaníes (que suponen, según
las estimaciones, el 10 % de la población) con el fin de abordar en un
plan global único los múltiples obstáculos existentes en los ámbitos del
empleo, la educación, la salud y la vivienda.
(17)          
La baja eficiencia de los servicios públicos
sigue siendo una rémora para el crecimiento. Pese a las recientes medidas de
racionalización, la reforma de la administración pública no se ha centrado ni
en la mejora de la calidad del personal ni en las funciones fundamentales. El
porcentaje de penetración de la banda ancha fija en Bulgaria no solo es exiguo
(un 14,9 %), sino que es el segundo más bajo de la UE, lo cual también
limita la incorporación de los servicios prestados por vía electrónica. 
(18)          
El porcentaje de irregularidades en la
contratación pública se eleva al 60 % de todos los procedimientos
verificados y es todavía más alto en el caso de los grandes proyectos de
infraestructuras públicas, respecto de los que las autoridades están obligadas
a practicar un control previo. La capacidad de la Agencia de Inspección
Financiera Pública se ha reducido considerablemente y, como consecuencia de
ello, dicha Agencia solo efectuó controles a posteriori del 12 % de
todos los procedimientos de contratación pública en 2009.
(19)          
La intensidad energética de la economía
búlgara es una de las más altas de la UE. Un ejemplo notable de ello lo
constituye la calefacción doméstica, sector en el que el deficiente
mantenimiento de los edificios de pisos supone el principal problema. La
reciente modificación de las normas de subvencionabilidad abre la posibilidad
de recurrir a los Fondos Estructurales de la UE para financiar inversiones en
eficiencia energética. Se han efectuado pocas inversiones, mientras que los
ingresos derivados de los impuestos que gravan la energía y el transporte han
disminuido en relación con el PIB y con los impuestos sobre las rentas del
trabajo, que son notablemente superiores a la media de la UE. El acceso al
mercado de la energía se ve entorpecido por la escasa competencia y los opacos
mecanismos de fijación de precios.
(20)          
Bulgaria ha contraído una serie de compromisos
en el marco del Pacto por el Euro Plus[4].
Desde el punto de vista presupuestario, los compromisos indican que la
viabilidad de las finanzas públicas se logrará a través de medidas de reforma
de las pensiones, medidas para garantizar salarios basados en las prestaciones
en el sector público mediante la congelación de pensiones y sueldos hasta 2013 y
la consolidación del marco presupuestario nacional a través de la adopción de
un pacto de estabilidad financiera que incluya normas presupuestarias numéricas
nacionales vinculantes. A fin de fomentar el empleo, se tomarán medidas para
reducir la proporción de trabajo no declarado y aumentar la participación
laboral. Las medidas para estimular la competitividad se centran en la
reducción de la carga administrativa y el aumento de la gobernanza electrónica,
un mayor acceso a la educación y la mejora de los resultados del sistema
educativo. Los anteriores compromisos corresponden a tres de las cuatro áreas
del Pacto, dejando al margen el sector financiero. Dan continuidad al plan de
reforma más amplio presentado en los programas de convergencia y reforma
nacional, y respaldan los proyectos de reforma en curso en los campos de la
gobernanza fiscal, la administración pública y la educación. En las
recomendaciones se han evaluado y tomado en consideración los compromisos del
Pacto por el Euro Plus.
(21)          
La Comisión ha evaluado el programa de
convergencia y el programa nacional de reforma de Bulgaria, incluidos los
compromisos contraídos por ese país en el marco del Pacto por el Euro Plus[5], y ha tenido en
cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria
y la política socioeconómica de Bulgaria, sino también su cumplimiento de las
normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza
económica global de la Unión Europea, incluyendo aportaciones a nivel de la UE en
las futuras decisiones nacionales. Estima que, tras el notable y concentrado
ajuste presupuestario al que se procedió en 2010, los planes de saneamiento fiscal
para 2011 se deberán aplicar conforme a lo previsto y el déficit se deberá reducir
por debajo del valor de referencia del 3 %, de acuerdo con la
Recomendación del Consejo. La actualización no detalla suficientemente las
medidas presupuestarias previstas para alcanzar los objetivos fiscales en
2012-14 y podría haberse procurado avanzar más rápidamente hacia el objetivo
presupuestario a medio plazo. La consolidación del marco presupuestario
nacional asegurará la disciplina fiscal y conferirá previsibilidad y credibilidad
a la política gubernamental va medio plazo. Asimismo, será conveniente adoptar
nuevas medidas para aumentar la competitividad, ayudar a los ciudadanos a
encontrar empleo, proteger a los grupos más vulnerables y expuestos a múltiples
obstáculos, aumentar la capacidad de la administración pública y las
autoridades reguladoras, incrementar la eficiencia de los recursos y ofrecer
más posibilidades de inversión y crecimiento.
(22)          
A la luz de la presente evaluación, y teniendo
en cuenta la recomendación formulada por el Consejo el 2 de junio de 2010 en
virtud del artículo 126, apartado 7, del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea, el Consejo ha examinado la actualización de 2011 del programa de
convergencia de Bulgaria y su dictamen[6]
se refleja particularmente en sus recomendaciones (1) y (2) recogidas a
continuación. Teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de 25 de
marzo de 2011, el Consejo ha examinado el programa nacional de reforma de
Bulgaria. 
RECOMIENDA que Bulgaria adopte las
siguientes medidas en el periodo 2011-2012 a fin de:
(1)                   
Proceder a una ejecución eficiente del
presupuesto de modo que el déficit excesivo quede corregido en 2011. Especificar
las medidas que sustentan la estrategia presupuestaria para 2012-2014 y
aprovechar la recuperación económica en curso para agilizar el ajuste fiscal
con miras a alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo, para lo cual
será preciso ante todo mantener el crecimiento del gasto acorde con el
crecimiento potencial a medio plazo, incrementando al mismo tiempo la
proporción de gasto público que favorezca el crecimiento.
(2)                   
Garantizar una mayor previsibilidad de la
planificación presupuestaria y su ejecución, en particular reforzando la gobernanza
fiscal. A tal fin, elaborar y aplicar normas fiscales vinculantes y un marco
presupuestario a medio plazo bien definido que garantice la transparencia en
todos los niveles de la Administración. Introducir medidas para que los
informes presupuestarios sigan el principio del devengo.
(3)                   
Agilizar la reforma del sistema de pensiones
en curso y reforzar las medidas de ayuda para que los trabajadores de mayor
edad permanezcan en su puesto durante más tiempo.
(4)                   
Promover, en consulta con los interlocutores
sociales y de acuerdo con las prácticas nacionales, políticas que garanticen
que el incremento salarial refleja de forma más realista la evolución de la
productividad y potencia la competitividad.
(5)                   
Luchar contra la pobreza y
promover la inclusión social, especialmente de los grupos vulnerables y
expuestos a múltiples obstáculos, mediante la ampliación del mercado de
proveedores de servicios privados de empleo, la modernización de los servicios
públicos de empleo incrementando su capacidad para adecuar los perfiles
profesionales a la demanda del mercado de trabajo, y la concentración de las
ayudas en los jóvenes poco cualificados. Impulsar la
reforma educativa mediante la adopción de una Ley sobre enseñanza preescolar y
escolar, y de una nueva Ley sobre enseñanza superior a mediados de 2012.
(6)                   
Poner mayor empeño en aumentar la capacidad
administrativa en las funciones clave del Estado y las autoridades reguladoras
para que los servicios públicos puedan responder con mayor eficacia a las necesidades
de los ciudadanos y las empresas. Introducir medidas de control de la
contratación pública sobre la base de evaluaciones del riesgo, reforzar la capacidad
de las autoridades en materia de prevención y penalización de irregularidades a
fin de garantizar una mayor calidad y rentabilidad en la utilización de los
fondos públicos.
(7)                   
Suprimir obstáculos de acceso, acuerdos de
beneficios garantizados y controles de precios, así como garantizar la plena
independencia de la autoridad reguladora búlgara del sector de la energía, al
objeto de impulsar la competencia en los mercados del gas y la electricidad. Ofrecer
incentivos para mejorar la eficiencia energética de los edificios.
Hecho en Bruselas, 
                                                                       Por
el Consejo
                                                                       El
Presidente
[1]               DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
[2]               DO C      de            , p. .
[3]               Que se mantienen para 2011 conforme a la Decisión
2011/308 UE del Consejo, de 19 de mayo de 2011.
[4]               Para más detalles sobre los compromisos contraídos
en el marco del Pacto por el Euro Plus, véase SEC(2011) 711.
[5]               SEC(2011) 711.
[6]               Previsto en el artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE)
nº 1466/97 del Consejo.