CELEX: 62010CC0569
Language: es
Date: 2012-11-20
Title: Conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas el 20 de noviembre de 2012. # Comisión Europea contra República de Polonia. # Incumplimiento de Estado - Directiva 94/22/CE - Condiciones de concesión y de ejercicio de las autorizaciones de prospección, de exploración y de producción de hidrocarburos - Acceso no discriminatorio. # Asunto C-569/10.

Conclusiones del abogado general
               
            
            Conclusiones del abogado general
            1. En el presente asunto, la Comisión solicita que se declare que la República de Polonia ha incumplido determinadas obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos. (2)
            2. La República de Polonia discute el incumplimiento imputado, sosteniendo ante todo que el recurso de la Comisión es inadmisible en la medida en que su motivación difiere sustancialmente de la esgrimida en la fase precontenciosa. Me pronunciaré en primer término sobre esta excepción de inadmisibilidad, para a continuación examinar, en algunos casos con carácter meramente subsidiario, los motivos invocados por la Comisión para fundamentar su pretensión de condena de la República de Polonia.
            3. En fin, la cuestión de fondo planteada en este proceso ha de permitir al Tribunal de Justicia, en el contexto de una normativa nacional muy particular, abundar en su jurisprudencia sobre el acceso a los procedimientos de licitación de autorizaciones administrativas para la explotación económica de recursos naturales de titularidad pública.
            I. Marco jurídico 
            A. El Derecho de la Unión Europea: la Directiva 94/22 
            4. De acuerdo con el artículo 1, punto 3, de la Directiva 94/22, se entenderá por «autorización», a los efectos de la Directiva, «toda disposición legal, reglamentaria, administrativa o contractual, o instrumento producido al amparo de la misma, en virtud de los cuales las autoridades competentes de un Estado miembro faculten a una entidad para ejercer, por su cuenta y riesgo, el derecho exclusivo de efectuar prospecciones o exploraciones o producir hidrocarburos en una zona geográfica», pudiendo concederse una autorización para cada una de dichas actividades o para varias de ellas.
            5. El artículo 2 de la Directiva 94/22 dispone lo siguiente:
            «1. Los Estados miembros conservarán el derecho a determinar dentro de sus territorios respectivos las zonas en las que quedará autorizado el ejercicio de actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos.
            2. Siempre que el ejercicio de las actividades mencionadas en el apartado 1 quede autorizado en una zona, los Estados miembros deberán garantizar que no haya discriminación entre entidades en lo relativo al acceso a esas actividades y al ejercicio de las mismas.
            No obstante, los Estados miembros podrán denegar, por motivos de seguridad nacional, el acceso a estas actividades y su ejercicio a cualquier entidad que esté efectivamente controlada por terceros países o por nacionales de terceros países.»
            6. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva, los Estados miembros deberán adoptar «las disposiciones necesarias para que la concesión de autorizaciones se efectúe mediante un procedimiento que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud». El apartado 5, letra b), de este mismo artículo 3 establece que no se considerará concesión de una autorización con arreglo al apartado 1 «la concesión de una autorización a una entidad que posea otra forma de autorización cuando la posesión de esta última suponga un derecho a la concesión de la primera».
            7. Con arreglo al artículo 5 de la Directiva 94/22, los Estados miembros deberán adoptar las disposiciones necesarias para que:
            «1) Las autorizaciones se concedan con arreglo a criterios relativos en todos los casos: 
            a) a la capacidad técnica y financiera de las entidades y
            b) al modo en el que prevén llevar a cabo las actividades de prospección, de exploración o de producción de la zona geográfica de que se trate,
            y, cuando corresponda,
            c) en caso de que la autorización se ponga a la venta, el precio que la entidad esté dispuesta a pagar para obtener la autorización,
            d) en caso de que, tras la evaluación de acuerdo con los criterios a), b) y, cuando proceda, c), dos o más solicitudes tuvieren iguales méritos, otros criterios objetivos y no discriminatorios pertinentes, a fin de hacer una elección final entre dichas solicitudes.
            […]
            Los criterios se elaborarán y se publicarán en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas antes de que se inicie el plazo de presentación de las solicitudes. Los Estados miembros que ya hayan publicado los criterios en sus diarios oficiales podrán limitarse a publicar en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una referencia a la publicación en sus diarios oficiales. Sin embargo, cualquier cambio en los criterios deberá ser objeto de una publicación completa en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
            2) Las condiciones y requisitos relativos al ejercicio o a la interrupción de la actividad, que sean aplicables a cada tipo de autorizaciones en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en la fecha de presentación de las solicitudes y que estén previstas en la autorización o cuya aceptación previa constituya una condición para su concesión, se establezcan y estén siempre a disposición de las entidades interesadas. En el caso contemplado en la letra a) del apartado 2 del artículo 3 estará permitido no poner a disposición de las entidades dichas condiciones y exigencias hasta la fecha a partir de la cual puedan presentarse las solicitudes de autorización.
            3) Se comunique a todas las entidades interesadas todo cambio de las condiciones y requisitos que se haya introducido en el curso del procedimiento.
            4) Se apliquen de manera no discriminatoria los criterios, condiciones y requisitos contemplados en el presente artículo.
            5) La entidad cuya solicitud de autorización no se haya aceptado sea informada, si así lo desea, de los motivos de tal decisión».
            B. La normativa polaca 
            8. Mediante su recurso por incumplimiento, la Comisión sostiene que la Ley geológica y minera polaca de 4 de febrero de 1994 (3) es incompatible con el Derecho de la Unión.
            9. De conformidad con el artículo 7 de dicha Ley, los yacimientos de minerales que no constituyen componentes del suelo son propiedad del Tesoro Público, que puede disponer de su derecho sobre los mismos mediante la constitución de un «derecho de usufructo minero» (apartados 1 y 2).
            10. Con arreglo al artículo 2 de la Ley de 2 de julio de 2004 sobre la libertad de ejercer una actividad económica, (4) la prospección, la exploración y la extracción de yacimientos de minerales son actividades económicas que se rigen por dicha Ley.
            11. Según ha declarado la República de Polonia (escrito de defensa, punto 25), el ejercicio de una actividad de prospección, exploración o extracción de hidrocarburos requiere, en aplicación de las disposiciones combinadas de la Ley sobre la libertad de ejercer una actividad económica y de la Ley geológica y minera, la obtención de una concesión otorgada por el Ministro de Medio Ambiente.
            12. De esta forma, en Polonia, la «autorización» para llevar a cabo estas actividades, en el sentido de la Directiva 94/22, estaría integrada por dos elementos: de un lado, un contrato de constitución de un «derecho de usufructo minero»; de otro lado, una concesión administrativa.
            13. De conformidad con el artículo 9 de la Ley geológica y minera, el titular del derecho de usufructo, dentro de los límites que establezca el contrato y con exclusión de otras partes, podrá llevar a cabo actividades de prospección, exploración y extracción de un mineral determinado. Dentro de dichos límites, el usufructuario minero podrá también «disponer de su derecho».
            14. El artículo 10 de la Ley geológica y minera establece que la constitución del usufructo minero «se llevará a cabo mediante un acuerdo, a cambio de una compensación y condicionado a la obtención de una concesión» (apartado 1). El usufructo minero expira en caso de caducidad o retirada de la concesión (apartado 3).
            15. En virtud del artículo 11, apartado 2, de la Ley geológica y minera, «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, la constitución del usufructo minero que cubra la prospección, exploración y explotación de gas natural, petróleo y sus derivados naturales […] estará precedida por un procedimiento competitivo».
            16. Por otra parte, el referido artículo 12, apartado 1, de la Ley geológica y minera dispone que «el empresario que haya explorado y documentado un yacimiento mineral propiedad del Tesoro y haya preparado documentación geológica con la precisión requerida para la obtención de una concesión para la extracción del mineral podrá solicitar que se establezca a su favor un derecho de usufructo minero con prioridad sobre otras partes». De acuerdo con el artículo 12, apartado 3, este derecho expira una vez transcurridos dos años desde la recepción del escrito por el que la autoridad administrativa correspondiente acepta la documentación geológica de que se trate.
            17. El artículo 15, apartado 1, de la Ley geológica y minera establece que se exigirá una concesión para: «1) la prospección o la exploración de yacimientos minerales, 2) la explotación de minerales […]». El apartado 2 de este artículo se remite, para todo lo no previsto en esta Ley, a la Ley sobre la libertad de ejercer una actividad económica antes referida.
            18. De acuerdo con el artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera, el otorgamiento de una concesión puede subordinarse a la constitución de una garantía para hacer frente a las reclamaciones que puedan surgir como consecuencia del desarrollo de las actividades cubiertas por la concesión, siempre que así lo justifique un interés del Estado particularmente importante o un interés público particularmente importante, concretamente un interés vinculado a la protección del medio ambiente.
            19. El artículo 18, apartado 1, de la Ley geológica y minera cita, entre los elementos que debe incluir la solicitud para el otorgamiento de una concesión minera, el número de inscripción del solicitante en el Registro de empresarios o en el Registro de actividades económicas (número 2 b). Por otra parte, el artículo 20, apartado 2, establece que la referida solicitud deberá también incluir una prueba del hecho de que el solicitante tiene derecho a utilizar la documentación geológica con el objeto de solicitar la concesión (número 1).
            20. Por fin, el artículo 47, apartado 1, de la misma Ley dispone que «el Tesoro tendrá derecho a la información obtenida como consecuencia de la realización de obras geológicas», añadiendo en su apartado 2 que podrá disponer de dicho derecho en las condiciones del apartado 3, de acuerdo con el cual «quien haya incurrido en los costes de realización de obras geológicas desarrolladas sobre la base de decisiones emitidas en aplicación de la Ley tendrá el derecho exclusivo a utilizar sin cargo alguno la información geológica con fines científicos y de investigación y para llevar a cabo las actividades reguladas en la ley. Este derecho expirará transcurridos 5 años desde la fecha en que perdió efecto la decisión que autorizó las obras que fueron la fuente de información o que permitió el desarrollo de otra actividad regulada en la Ley o en otras regulaciones. La parte que tiene el derecho a utilizar la información geológica adquirida de esta forma podrá hacerla accesible a otras partes, salvo si una concesión o decisión que apruebe un programa de obras geológicas dispone otra cosa».
            II. El procedimiento precontencioso 
            21. El 23 de marzo de 2007, la Comisión dirigió a Polonia una carta de emplazamiento, señalando la falta de cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22. Polonia dio respuesta mediante carta de 25 de mayo de 2007, alegando que la autorización prevista en la Directiva 94/22 está integrada en el Derecho polaco por las dos figuras jurídicas previstas en la Ley geológica y minera: el «derecho de usufructo minero» y la concesión, siendo así que el «derecho de usufructo minero» es un derecho subjetivo cuya existencia no basta para llevar a cabo las actividades previstas en la Ley geológica y minera, en tanto que la concesión relativa a una de las actividades reguladas por dicha Ley constituye un supuesto de autorización para ejercer un derecho subjetivo según las modalidades determinadas.
            22. El 31 de enero de 2008, la Comisión transmitió a la República de Polonia su dictamen motivado, manteniendo la totalidad de los motivos de incumplimiento formulados hasta esa fecha. El Gobierno polaco dio respuesta a este escrito mediante carta de 20 de marzo de 2008. En ella, la República de Polonia afirmaba que, «en el marco de los trabajos sobre la nueva Ley geológica y minera, se han definido nuevos principios para la adjudicación de concesiones para prospección, exploración y extracción de hidrocarburos en Polonia. Las nuevas disposiciones suprimen las disposiciones que suscitan las dudas de la Comisión Europea en relación con el procedimiento de adjudicación del derecho de usufructo minero».
            23. Tras haberle enviado el proyecto de nueva Ley geológica y minera el 12 de junio de 2008, el Gobierno polaco, por carta de 27 de abril de 2010, comunicó a la Comisión que dicho proyecto había sido remitido al Parlamento nacional el 18 de noviembre de 2008, pero que, como consecuencia de la complejidad y extensión de los debates, no pudo ser aprobado en el transcurso del año 2009. (5)
            III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia: pretensiones de las part es 
            24. El 3 de diciembre de 2010, la Comisión interpuso recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia al amparo del artículo 258 TFUE, al que siguieron los respectivos escritos de contestación, réplica y dúplica entre la demandante y el Estado miembro demandado.
            25. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
            – Declare que, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que el acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos está exento de toda discriminación entre las entidades interesadas y que las autorizaciones para ejercer dichas actividades son adjudicadas tras un procedimiento en el que todas las entidades interesadas pueden presentar solicitudes y sobre la base de criterios publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea  antes del inicio del periodo de presentación de dichas solicitudes, la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22.
            – Se condene en costas a la República de Polonia.
            26. Por su parte, la República de Polonia insta al Tribunal de Justicia a que:
            – Declare la inadmisibilidad del recurso en su totalidad y, subsidiariamente, lo desestime íntegramente.
            – Condene en costas a la Comisión Europea.
            IV. Sobre la admisibilidad del recurso 
            27. El Gobierno polaco opone la excepción de inadmisibilidad del recurso en razón de las divergencias apreciables, a su juicio, entre los motivos invocados por la Comisión en la fase precontenciosa y los esgrimidos en el escrito del recurso por incumplimiento.
            28. De acuerdo con una reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE delimita el objeto del recurso por incumplimiento, de manera que este último debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen motivado. (6) No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones de la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio, tal y como se define en el primero, no se ha ampliado ni modificado. (7)
            29. Por ello, en orden a determinar si cabe apreciar la excepción invocada por el Gobierno polaco, pasaré a continuación a contrastar los motivos de la Comisión tal como aparecen en el escrito de formalización del recurso con el contenido del dictamen motivado (A), para analizar después, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la eventual relevancia, a los fines de la admisibilidad del recurso, de las diferencias advertidas (B).
            A. Los motivos del recurso frente al contenido del dictamen motivado 
            1. Primer motivo del recurso
            30. En el primer motivo de recurso, relativo a una supuesta violación del artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 94/22, que prevé el acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos, la Comisión constata una doble discriminación.
            31. En primer lugar, la Comisión se refiere a la discriminación producida respecto a entidades establecidas en otros Estados miembros, en la medida en que con la solicitud de concesión debe aportarse el número de inscripción en el Registro de empresas o en el Registro de actividades económicas en Polonia (artículo 18, apartado 1, número 2 b de la Ley geológica y minera). Cabe decir ya que esta primera parte del primer motivo no plantea problema alguno de admisibilidad, pues está expresamente contemplado en el punto 78 del dictamen motivado.
            32. En segundo lugar, la Comisión constata una posible discriminación respecto a las entidades que, estando interesadas en llevar a cabo una actividad de extracción de hidrocarburos, no han llevado a cabo anteriormente obras de exploración en la zona y no tienen, en consecuencia, el derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica. En su recurso, la Comisión alega que la combinación de los artículos 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera dificulta que dichas entidades puedan obtener una concesión de extracción, aunque su oferta en la licitación sea la más ventajosa.
            33. Este motivo no está expresamente contemplado como tal en el dictamen motivado: en efecto, en éste sólo se indica, en términos genéricos, que en la segunda fase del proceso de autorización (la correspondiente a la concesión) no hay un procedimiento competitivo, mencionándose de manera incidental el requisito consistente en la acreditación del derecho de uso de la documentación geológica (punto 76 del dictamen motivado), pero sin explicar de qué manera la valoración de ese derecho de uso puede generar la discriminación denunciada por la Comisión.
            2. Segundo motivo del recurso
            34. El segundo motivo del recurso, relativo a una posible violación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 94/22, en el que se prevé la obligación de adoptar un procedimiento para la adjudicación de las autorizaciones «que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud», se divide en dos partes.
            35. En primer lugar, la Comisión considera que el requisito de adjudicación mediante licitación exigido por el artículo 3 de la Directiva 94/22 sólo se cumple en relación con la primera fase («derecho de usufructo minero»), pero no en la segunda, pues la concesión se adjudica mediante un procedimiento «sobre títulos». Además, la prioridad atribuida por el artículo 12 de la Ley geológica y minera al titular del derecho de uso de la documentación geológica sería también contraria a esta exigencia de un procedimiento competitivo.
            36. Por su parte, el dictamen motivado desarrollaba el argumento de que la licitación sólo existe en relación con el derecho de usufructo, pero no menciona el derecho de prioridad del artículo 12 ni examina sus posibles consecuencias.
            37. En segundo lugar, la Comisión considera que la normativa polaca incumple el requisito de que el anuncio de la licitación se publique en el Diario Oficial de la Unión Europea  y hace también referencia al hecho de que la documentación deba presentarse en polaco (artículo 53, apartado 4, de la Ley geológica y minera), lo que, a su juicio, podría generar discriminación. Este motivo no se contempla en el dictamen motivado.
            3. Tercer motivo de recurso 
            38. En el tercer motivo de recurso, relativo a una posible violación del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22, en el que se establecen los criterios de adjudicación de las autorizaciones, la Comisión alega que los criterios de evaluación no respetan, por diversas razones, las exigencias de dicha Directiva.
            39. En primer lugar, la Comisión constata que el Reglamento polaco de 2005 sitúa «en pie de igualdad» los criterios de la capacidad técnica, financiera y «tecnológica» de la empresa [contemplados en el artículo 5, punto 1, letras a) y b), de la Directiva 94/22] adoptando un criterio puramente económico: el precio que la empresa está dispuesta a pagar a cambio de la autorización. El dictamen motivado no desarrolla este concreto motivo de incumplimiento. En todo caso, la Comisión ha retirado este motivo de incumplimiento en el acto de la vista.
            40. En segundo lugar, la Comisión constata que la adjudicación de la concesión puede subordinarse en algunos casos a la constitución de una garantía (artículo 17 de la Ley geológica y minera), lo que sería contrario, a su juicio, a la Directiva 94/22. El dictamen motivado invoca este motivo de incumplimiento en sus puntos 68 y 73.
            41. Finalmente, la Comisión considera que la normativa polaca no transpone adecuadamente el requisito de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea  (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22) ni garantiza que estén «siempre a disposición de las entidades interesadas» (artículo 5, punto 2, de la Directiva 94/22). Este motivo está indirectamente contemplado en los puntos 68 y siguientes del dictamen motivado.
            B. Las diferencias advertidas y su relevancia a los efectos de la admisibilidad del recurso 
            42. A la vista de lo anterior, anticipo ya que considero que resultan claramente admisibles la primera parte del primer motivo (inscripción en registro) y las partes segunda y tercera del tercer motivo (garantía y publicación de criterios de valoración), pues figuran tanto en el escrito de recurso como en el dictamen motivado, y siempre en los mismos términos.
            43. A mi juicio, por el contrario, procede que se inadmita tanto la segunda parte del primer motivo como el segundo motivo en su integridad.
            44. Expondré a continuación las razones de mi propuesta.
            45. Por lo que se refiere, en primer lugar, a la segunda parte del segundo motivo (relativa, como se ha visto, al incumplimiento del requisito de que el anuncio de la licitación se publique en el Diario Oficial y a la presentación de la documentación en polaco), procede, a mi juicio, su inadmisión porque, como ya he dicho, el dictamen motivado no contiene ninguna referencia, directa ni indirecta, a estas concretas alegaciones. De ello resulta que el planteamiento de la Comisión en su recurso supone la introducción sorpresiva de un motivo impugnatorio sobre el que la República de Polonia no ha tenido ocasión de pronunciarse en la fase precontenciosa, ni, sobre todo, de adoptar entonces las medidas que eventualmente hubieran podido evitar la formalización, en ese concreto punto, del recurso finalmente interpuesto ante el Tribunal de Justicia.
            46. En cuanto a la segunda parte del primer motivo y a la primera parte del segundo motivo, que cabe tratar conjuntamente, es preciso señalar, en primer término, que el dictamen motivado se centra en la idea de que el régimen polaco vulnera la Directiva 94/22 en la medida en que sólo se establece un procedimiento de licitación para la primera fase del proceso de autorización (la constitución de un «derecho de usufructo minero»), pero no para la segunda fase (la concesión propiamente dicha), que se rige por un procedimiento por títulos. Siendo esto así, y de acuerdo con el dictamen motivado, el sistema polaco exigiría ciertas condiciones adicionales una vez finalizada la fase verdaderamente competitiva del proceso de adjudicación de la autorización; condiciones que podrían tener como consecuencia que el candidato mejor situado al concluir la primera fase fuera excluido en la segunda y última fase, es decir, la de la concesión stricto sensu . (punto 64 del dictamen motivado).
            47. El problema identificado en relación con este punto en el dictamen motivado es, por tanto, que el candidato seleccionado en el procedimiento competitivo organizado para la constitución del derecho de usufructo minero no tiene ninguna garantía de poder acceder finalmente al ejercicio efectivo de la actividad sujeta a concesión (punto 75 del dictamen motivado).
            48. Sin embargo, el recurso presentado por la Comisión hace un análisis sensiblemente diferente: vuelve a desarrollar la idea de que la concesión se obtiene sin licitación, pero se centra sobre todo en la circunstancia de que la Ley polaca atribuye un derecho de uso exclusivo y un derecho de prioridad a quien ha elaborado la documentación geológica, alegando que tales disposiciones permitirían soslayar toda exigencia de licitación, pues sitúan al titular de un derecho de usufructo minero anterior para actividades de exploración y prospección en una evidente situación de ventaja para la obtención del derecho de usufructo para la actividad de explotación y, con ello, para lograr finalmente la concesión administrativa para el ejercicio de la actividad de explotación o extracción. (8) Esta idea, central en el recurso, no está presente, sin embargo, en el dictamen motivado, que ni tan siquiera cita específicamente los artículos 12 y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera, (9) preceptos ambos, como digo, centrales de la argumentación contenida en los motivos primero y segundo del recurso de incumplimiento.
            49. Ciertamente, como antes se indicó, la jurisprudencia no exige una coincidencia perfecta entre las imputaciones de la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso por incumplimiento. Pese a ello, considero que la argumentación basada en los artículos 12 y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera es lo suficientemente capital en la construcción de los dos primeros motivos como para considerar que su introducción en el recurso supone una modificación o ampliación del objeto del litigio delimitado en el dictamen motivado. A mi juicio, es excesivo mantener que se trata simplemente de nuevas motivaciones o desarrollos, como afirma la Comisión.
            50. Según la jurisprudencia, la finalidad del procedimiento precontencioso es «dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. La regularidad de este procedimiento constituye una garantía esencial querida por el Tratado no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido». (10)
            51. A mi juicio, por tanto, la definición del objeto del litigio ha variado de manera relevante entre la fase precontenciosa y la sustanciada ante el Tribunal de Justicia. Y lo ha hecho en perjuicio de la seguridad jurídica y de los derechos de defensa de la República de Polonia, a la que en el procedimiento precontencioso no se comunicó con total claridad, «de forma coherente y precisa», como exige la jurisprudencia, (11) que la prioridad y el derecho exclusivo articulados en los artículos 12 y 47 de su Ley geológica y minera vulneraban las exigencias de la Directiva 94/22. Ello pudo impedirle cumplir en tiempo útil con sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, ulteriormente, formular las alegaciones que estimase necesarias a efectos de justificar su sistema jurídico.
            52. De todo lo anterior se desprende, a mi juicio, que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad en cuanto afecta a la primera parte del primer motivo y a las partes segunda y tercera del tercer motivo.
            53. Por el contrario, procede acoger dicha excepción en relación con la segunda parte del primer motivo y del segundo motivo en su integridad, y declarar su inadmisibilidad.
            54. Pese a ello, y con carácter meramente subsidiario en cuanto afecta a los motivos a mi juicio inadmisibles, analizaré a continuación los tres motivos del recurso en su integridad, con la única excepción, obviamente, de la primera parte del tercer motivo, expresamente retirada por la Comisión en el transcurso de la vista.
            V. Análisis de los motivos de incumplimiento 
            A. Consideraciones previas: breve descripción de la normativa litigiosa 
            55. Con carácter previo al análisis de los motivos de incumplimiento, parece imprescindible detenerse en la descripción de la normativa polaca, tal como ha dado lugar al recurso por incumplimiento.
            56. El régimen polaco de acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos se encontraba fundamentalmente regulado, en la fecha del dictamen motivado, en la Ley geológica y minera de 4 de febrero de 1994 y sus posteriores modificaciones.
            57. El régimen establecido por dicha Ley aparece ante todo caracterizado por la presencia de dos títulos diferenciados (el «derecho de usufructo minero» y la concesión) –de cuya suma resultaría la «autorización» prevista en la Directiva 94/22–, así como por atribuir una cierta prioridad en la adjudicación de la autorización de extracción a la empresa que previamente haya explorado y documentado un determinado yacimiento.
            58. De esta forma, para llevar a cabo actividades mineras de prospección, de exploración o de extracción de hidrocarburos es necesario obtener tanto un derecho de usufructo minero como una concesión. Ambos títulos están indisolublemente unidos, en el sentido de que, por ejemplo, si la concesión se retira o expira, finaliza también el usufructo (artículo 10, apartado 3, de la Ley geológica y minera).
            59. El contrato de establecimiento del «derecho de usufructo minero» constituye una suerte de «título civil». Como regla general, para adjudicarlo ha de organizarse el correspondiente procedimiento de licitación (artículo 11, apartados 1 y 2, de la Ley geológica y minera). Como excepción, sin embargo, la empresa que haya explorado y documentado geológicamente un determinado yacimiento (presumiblemente en ejercicio de una previa autorización de prospección y exploración) puede, durante dos años, solicitar que se le conceda con prioridad (y en exclusiva) el derecho de usufructo minero para la extracción de hidrocarburos en ese yacimiento (artículo 12 de la Ley geológica y minera). (12)
            60. En todo caso, parece claro que la empresa a la que se haya adjudicado el derecho de usufructo minero no puede llevar a cabo inmediatamente la actividad minera, sino que debe solicitar para ello un «título administrativo», esto es, la concesión.
            61. Por su parte, la adjudicación de la concesión no va precedida de trámite alguno de licitación. En realidad, sólo la puede solicitar la empresa a la que se ha adjudicado el derecho de usufructo, de manera que el procedimiento subsiguiente se limita ya a la verificación de los requisitos y de la documentación exigida por la legislación polaca para la realización de actividades mineras. Entre dichos requisitos cabe destacar la aquí impugnada inscripción previa de la entidad solicitante en el registro de empresas o en el registro de actividades económicas (artículo 18, apartado 1, número 2 b, de la Ley geológica y minera) y, en algunos casos, la constitución, también aquí objeto de litigio, de una garantía (artículo 17 de la Ley geológica y minera).
            62. Además de ello, en el caso de que lo solicitado sea una concesión de extracción, es necesario que la empresa sea titular del derecho a la utilización de la documentación geológica antes referida (artículo 20, apartado 2, número 1, de la Ley geológica y minera). En este sentido, y con arreglo a la legislación polaca, como regla general, la documentación geológica pertenece al Tesoro (artículo 47, apartado 1, de la Ley geológica y minera), pero la empresa solicitante puede tener el derecho de uso exclusivo de esa documentación como resultado de una previa actividad de exploración. En el caso de que esta empresa no quiera explotar por sí misma el yacimiento, puede vender su derecho de uso exclusivo de la documentación geológica a otra empresa. Transcurridos cinco años, ese derecho de uso revierte en el Tesoro (artículo 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera).
            B. Primer motivo del recurso: Violación del artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 94/22, que prevé el acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos 
            63. El primer motivo de recurso se divide en dos partes:
            1. Primera parte del primer motivo
            64. En la primera parte del primer motivo, la Comisión alega que, al exigir, en el artículo 18, apartado 1, punto 2 b, de la Ley geológica y minera, que con la solicitud de la concesión se aporte el número de inscripción en el Registro de empresarios o el Registro de actividades económicas en Polonia, el ordenamiento polaco genera una situación de discriminación respecto a entidades establecidas en otros Estados miembros, que no podrán solicitar el otorgamiento de una concesión si antes no proceden a inscribirse en Polonia.
            65. La Comisión ha invocado a este respecto la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb. (13) En ella, el Tribunal de Justicia afirmó que «exigir a un operador económico establecido en otro Estado miembro y que desea obtener una autorización de explotación de una línea regular de transporte de personas por autobús en el Estado miembro de acogida, que disponga de una sede o de otro establecimiento en el territorio de este Estado antes incluso de que se le haya concedido la explotación de esta línea tiene efectos disuasorios, puesto que un operador económico normalmente prudente no estará dispuesto a realizar inversiones, eventualmente importantes, si la obtención de la autorización es completamente incierta». (14) Por esta razón, y en la medida en que los objetivos allí alegados por el Gobierno austriaco no permitían justificar tal exigencia, el Tribunal de Justicia falló que ésta constituía una restricción a la libertad de establecimiento, salvo que se aplicase después de la concesión de la autorización y antes de que el empresario empezase a explotar la línea. (15)
            66. En el presente caso, el artículo referido de la Ley geológica y minera dispone que la inscripción debe acreditarse con la solicitud de la concesión. La República de Polonia ha alegado que en ese momento de la solicitud ya es prácticamente «seguro» que se va a ejercer la actividad, porque el procedimiento de otorgamiento de la concesión es un mero trámite y la solicitud sólo se presenta por quien ya ha obtenido, previa licitación, el derecho de usufructo minero.
            67. Sin embargo, lo cierto es que, aun habiendo obtenido ya ese derecho de usufructo, la empresa que aspira a ejercer una actividad minera tiene aún que cumplir otros requisitos para obtener la concesión. Así, y como ya ha habido ocasión de dejar aquí reflejado, el de la constitución de una garantía o, en el caso de las actividades de extracción, el de acreditar el derecho a la utilización de la documentación geológica. En la medida en que la empresa solicitante puede no satisfacer estos requisitos, cabe pensar que en esta fase se mantiene el suficiente grado de incertidumbre como para que no puedan descartarse los efectos disuasorios a que se refiere la sentencia Yellow Cab Verkehrsbetrieb.
            68. En consecuencia, entiendo que cabe acoger la primera parte del primer motivo del recurso.
            2. Segunda parte del primer motivo
            69. En la segunda parte del primer motivo del recurso, la Comisión alega que existe también discriminación respecto de aquellas entidades que, estando interesadas en llevar a cabo una actividad de extracción de hidrocarburos, no han llevado a cabo anteriormente obras de exploración en la zona y carecen, por tanto, del derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica. Ello es así porque, a su juicio, la combinación de los artículos 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera hace de la posesión de esa documentación geológica un requisito necesario para la solicitud de la concesión.
            70. Esta segunda parte del primer motivo se solapa parcialmente con la primera parte del segundo, por lo que trataré ambas conjuntamente.
            C. Segundo motivo del recurso: Violación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 94/22, que prevé la obligación de adoptar un procedimiento para la adjudicación de las autorizaciones que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud 
            71. Este segundo motivo se divide igualmente en dos partes:
            1. Primera parte del segundo motivo (parcialmente coincidente con la segunda parte del primer motivo)
            72. En la primera parte del segundo motivo, la Comisión alega que el requisito de adjudicación mediante licitación previa exigido por el artículo 3 de la Directiva 94/22 sólo se cumple en la primera fase (constitución del «derecho de usufructo minero»), pero no en la segunda, pues la concesión se adjudica mediante un procedimiento «sobre títulos». Además, para la Comisión, la prioridad atribuida al titular del derecho de uso de la documentación geológica sería también contraria a esta exigencia de licitación previa.
            73. A este respecto, la Comisión admite que nada impide descomponer la autorización en dos partes, pero precisando que ello es así siempre que en cada una de ellas se resuelva mediante licitación.
            74. La República de Polonia responde que es suficiente con que exista licitación para la adjudicación del derecho de usufructo minero, pues el procedimiento de adjudicación de la concesión no tiene otro alcance que el de una suerte de «trámite», por más que preceptivo, en el que sólo participa la empresa adjudicataria del derecho de usufructo.
            75. El Gobierno polaco entiende, a partir de ahí, que nada impide operar con una autorización descompuesta en dos fases y que en la segunda de ellas opere un derecho de prioridad. A su juicio, tal posibilidad estaría cubierta por el artículo 3, apartado 5, letra b), de la Directiva 94/22, de acuerdo con el cual «no se considerará concesión de una autorización» (y no requerirá, por tanto, licitación) «la concesión de una autorización a una entidad que posea otro forma de autorización cuando la posesión de esta última suponga un derecho a la concesión de la primera».
            76. La Comisión defiende que ese precepto se refiere a un supuesto de hecho totalmente diferente: el de una autorización de extracción de hidrocarburos otorgada en un «acto de aplicación general que afecta a muchas entidades, como por ejemplo una ley o un reglamento» y una serie de «autorizaciones individuales ulteriores contenidas en las decisiones administrativas adoptadas sobre la base del reglamento/de la ley anteriores», que resultan de la primera y que no requieren, por tanto, otorgamiento por licitación.
            77. La Comisión no pudo aclarar en la vista en qué circunstancias podría darse un supuesto de este tipo y su argumentación al respecto no resulta, a mi juicio, demasiado convincente. Como quiera que sea, no creo que el artículo 3, apartado 5, letra b), de la Directiva, pueda aplicarse en este caso, en la medida en que la doble prioridad articulada por la Ley polaca hace, como se verá a continuación, que ni tan siquiera en la primera fase del proceso se garantice la licitación.
            78. Efectivamente, los artículos 12, 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera polaca articulan una prioridad y un derecho de uso exclusivo en favor de quien haya llevado a cabo previamente actividades de exploración y prospección. Por una parte, la Ley atribuye la prioridad para obtener el derecho de usufructo minero al empresario que haya preparado la documentación geológica (artículo 12, apartado 1); y, por otra parte, la Ley le confiere además un derecho exclusivo para utilizar esa documentación (artículo 47, apartado 3), sin la cual no es posible solicitar siquiera la concesión necesaria para las actividades de explotación (artículo 20, apartado 2, número 1).
            79. En efecto, el artículo 12 de la Ley geológica y minera atribuye prioridad –durante dos años y frente a cualquiera– para solicitar la constitución del usufructo minero a quien ha explotado y documentado un depósito mineral y ha preparado la correspondiente documentación geológica.
            80. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 47, apartado 3, de la Ley, la empresa que ha asumido los costes de las obras geológicas de prospección y exploración tiene derecho a utilizar en exclusiva, durante cinco años, la documentación geológica por ella elaborada. En consecuencia, durante ese periodo la citada entidad tiene prácticamente asegurada la concesión, pues, de acuerdo con el artículo 20, apartado 2, número 1, de la Ley, el derecho de uso de la documentación geológica es un requisito indispensable para presentar la correspondiente solicitud de otorgamiento de la concesión. Sólo quien dispone de esa documentación puede, en definitiva, acceder efectivamente a la segunda fase del proceso de autorización.
            81. De esta forma, aunque otra empresa pudiese resultar adjudicataria del derecho de usufructo minero en la licitación convocada a tal efecto, (16) en la práctica, la combinación de los artículos 47, apartado 3, y 20, apartado 2, número 1, de la Ley hace que, en ese periodo de cinco años, la empresa usufructuaria sólo pueda obtener la concesión si el empresario que ostenta en exclusiva el derecho de uso de la documentación geológica se aviene a ponerla a su disposición. En este sentido es de notar que, tal y como pudo constatarse en el acto de la vista, ese derecho de uso exclusivo puede ser objeto de compraventa. En fin, y por lo que aquí importa, de no darse alguna de estas dos circunstancias de nada le serviría a aquella empresa el derecho de usufructo minero obtenido en la licitación.
            82. El Gobierno polaco pretende justificar esta consecuencia con el argumento de que el derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica y el derecho prioritario atribuido a su titular constituyen una justa retribución por las inversiones realizadas en la fase previa de prospección y exploración.
            83. A mi juicio, este argumento no puede ser acogido.
            84. Por más que pueda admitirse la justicia de una retribución a quien ha incurrido en los costes que implica la elaboración de la documentación geológica, en ningún caso puede retribuirse esa inversión de modo y manera que desnaturalice el procedimiento de autorización hasta el punto de convertir en ilusoria la licitación exigida por la Directiva 94/22.
            85. Y tal es lo que sucede –o, al menos, no cabe descartar que suceda– con arreglo al modelo polaco. El juego de prioridades y derechos de uso exclusivo arbitrado por la Ley geológica y minera puede dar lugar al caso de que el titular del derecho de uso exclusivo de la documentación geológica obtenga el derecho de usufructo minero sin que haya habido lugar a una verdadera licitación. Ésta será, en efecto, impracticable si la prioridad prevista por el artículo 12, apartado 1, supone –como el término «prioridad» sugiere en una primera aproximación– un verdadero derecho preferente a la constitución del usufructo.
            86. Cuestión distinta es que esa «prioridad» se traduzca en la previsión de que la inversión realizada para elaborar la documentación geológica constituya un mérito que deba considerarse en el proceso de licitación; mérito cualificado, si se quiere, pero nunca hasta el extremo de ser determinante para el resultado de la licitación. Adecuadamente ponderado, ese mérito puede constituir una retribución razonable del esfuerzo inversor, sin necesidad de llegar al límite defendido por el Gobierno polaco.
            87. En esta línea, es preciso tener además en cuenta que la posesión del derecho de uso exclusivo de la documentación geológica no puede ser tan determinante en el procedimiento de autorización como resulta serlo en el sistema polaco. La titularidad de ese derecho acredita, desde luego, la posesión de la aptitud necesaria para haber preparado la documentación geológica. Sin embargo, es obvio que esa aptitud no tiene por qué bastar, por sí sola, para acreditar las aptitudes que importan a los fines de la concesión de una autorización de explotación de recursos minerales. Me parece, en definitiva, claro que en el modelo polaco se prima de manera exorbitante la posición de las empresas primordialmente capaces de generar documentación geológica, subordinando enteramente a sus intereses la de aquellas otras que además puedan acreditar capacidad para la explotación minera.
            88. En fin, el régimen polaco de «autorización» en el sentido de la Directiva 94/22 queda descompuesto en dos fases (constitución del derecho de usufructo y concesión propiamente) cuya suerte puede llegar a depender de manera inexorable del ejercicio de un derecho de uso exclusivo de la documentación geológica necesaria para que la explotación de los recursos minerales pueda ser efectivamente autorizada. Derecho de uso exclusivo que se reconoce a quien ha obtenido documentación geológica a partir de actividades de exploración y estudio que, de acuerdo con el artículo 33, apartado 1, de la Ley geológica y minera, no siempre requieren de una concesión y, por tanto, tampoco resultan de una licitación.
            89. En consecuencia, dado que la legislación polaca permite que, en determinadas circunstancias, la autorización necesaria para las actividades de prospección, exploración y explotación se conceda mediante un procedimiento en el que no tenga lugar una verdadera licitación, entiendo que procede acoger en su integridad la primera parte del segundo motivo y la segunda parte del primer motivo del recurso de la Comisión.
            2. Segunda parte del segundo motivo
            90. En la segunda parte del segundo motivo del recurso, la Comisión alega que la normativa polaca incumple el requisito de la publicación del anuncio de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea . Sostiene, además, que el hecho de que la documentación del concurso deba presentarse en polaco podría generar discriminación.
            91. Por lo que respecta a la publicación, parece efectivamente que esta exigencia se verifica en relación con la adjudicación del derecho de usufructo minero. El procedimiento para la adjudicación de la concesión, por su parte, no es objeto de tal publicación, probablemente por no tener, justamente, carácter competitivo. En todo caso, la ausencia de publicación (y, en definitiva, la falta de transparencia) propia de este procedimiento constituye, por sí solo, otro incumplimiento de la Directiva que el Tribunal de Justicia deberá también, a mi juicio, constatar.
            92. Por lo que se refiere al requisito de la lengu a de la documentación del concurso, el Gobierno polaco recuerda que el Derecho de la Unión no impone a las Administraciones nacionales la obligación de aceptar documentación en una lengua distinta de la oficial en el Estado miembro, argumento que sólo puedo suscribir.
            93. En consecuencia, entiendo que cabría acoger la segunda parte del segundo motivo del recurso de la Comisión en el punto en que se denuncia que el procedimiento para la adjudicación de la concesión no es objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea .
            D. Tercer motivo del recurso: Violación del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22, en el que se establecen los criterios de adjudicación de las autorizaciones 
            94. Este tercer motivo del recurso se dividía originariamente en tres partes, de las cuales la primera fue expresamente retirada por la Comisión en la vista, por lo que me limitaré a concluir en relación con las partes segunda y tercera que, como ya se adelantó, no presentan a mi juicio problema alguno de admisibilidad.
            1. Segunda parte del tercer motivo: constitución de garantía
            95. La Comisión constata que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley geológica y minera polaca, la adjudicación de la concesión puede subordinarse en algunos casos a la constitución de una garantía, exigencia que, a su juicio, no tiene encaje en la Directiva 94/22.
            96. Por una parte, la Comisión entiende que la exigencia de una garantía no puede encontrar cobertura en el hecho de que, con arreglo al artículo 5, punto 1, letra a), de la Directiva 94/22, los Estados miembros deban valorar la capacidad financiera de los concursantes en los procedimientos de adjudicación. En particular, afirma la Comisión que la Ley polaca adolece de una cierta indeterminación en la exigencia de este requisito, que la autoridad competente puede imponer cuando así lo justifique «un interés del Estado particularmente importante o un interés público particularmente importante, concretamente un interés vinculado a la protección del medio ambiente» (artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera).
            97. Por otra parte, la Comisión afirma que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22, que permite a los Estados miembros imponer, en determinadas circunstancias (razones de seguridad nacional, seguridad pública, sanidad pública, protección del medio ambiente, etc.), «condiciones y requisitos en relación con el ejercicio» de las actividades sujetas a autorización, tampoco es suficiente para, a su amparo, imponer una exigencia financiera de este tipo. En opinión de la Comisión, este precepto se refiere a condiciones para el ejercicio de las actividades, no a los requisitos necesarios para la adjudicación de la autorización.
            98. A mi juicio, si bien es cierto que el tenor literal del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22 puede inducir a confusión (en la medida en que hace referencia a «condiciones y requisitos en relación con el ejercicio» de las actividades sujetas a autorización), una lectura conjunta de este precepto con el artículo 6, apartado 1, lleva a la conclusión de que, en definitiva, se trata de requisitos para garantizar la capacidad del solicitante de la autorización para desarrollar la actividad.
            99. El artículo 6, apartado 1, efectivamente, se remite a las condiciones contempladas en el artículo 5, punto 2, de la Directiva, que habla de «condiciones y requisitos relativos al ejercicio de la actividad, que sean aplicables a cada tipo de autorizaciones en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en la fecha de presentación de las solicitudes y que estén previstas en la autorización o cuya aceptación previa constituya una condición para su concesión», (17) y no parece que el artículo 6, apartado 2, quiera exclusivamente referirse a requisitos que intervengan en un momento temporal ulterior, en el que el otorgamiento de la autorización ha tenido ya lugar.
            100. Por otra parte, una distinción de este tipo carece totalmente de sentido en un contexto jurídico como el que aquí se contempla. En mi opinión, por tanto, la previsión del artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera podría constituir una aplicación legítima del artículo 5, punto 1, letra a), o del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22, en la medida en que la imposición de la constitución de una garantía debe justificarse por motivos de interés público (globalmente contemplados en este último precepto).
            101. Por lo demás, la exigencia de una fianza orientada a cubrir la responsabilidad que pudiera derivarse del ejercicio de la actividad resulta, a mi entender, una previsión proporcionada al objetivo de garantizar que la entidad tiene la suficiente «capacidad financiera» y para hacer frente a la necesidad de proteger un interés público «particularmente importante».
            102. Entiendo, por tanto, que no debe acogerse la segunda parte del tercer motivo del recurso.
            2. Tercera parte del tercer motivo
            103. Por último, la Comisión considera que el ordenamiento jurídico polaco no transpone adecuadamente la exigencia de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea  «antes de que se inicie el plazo de presentación de las solicitudes» (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22), ni garantiza que «las condiciones y requisitos relativos al ejercicio o a la interrupción de la actividad» estén «siempre a disposición de las entidades interesadas» (artículo 5, punto 2, de la Directiva 94/22).
            104. Por una parte, entiende la Comisión que la República de Polonia no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una publicación clara y eficaz de los criterios de evaluación de las ofertas en el Diario Oficial de la Unión Europea , pues si bien existe una disposición reglamentaria que prevé expresamente dicha publicación, en la práctica el Gobierno polaco se ha limitado a dar cumplimiento a dicha disposición publicando «las tres categorías de criterios de evaluación de las ofertas», remitiendo la determinación concreta del contenido de dichos criterios a un documento calificado como «condiciones detalladas de la adjudicación relativa a la adquisición de derechos de usufructo minero para la prospección y la explotación de yacimientos de petróleo y de gas natural en ciertas zonas de concesión», que podría solicitarse ante el departamento competente del Ministerio de medio ambiente.
            105. Por otra parte, la Comisión alega que la comunicación de informaciones precisas sobre las condiciones de ejercicio de la actividad económica objeto de la autorización sólo se produce tras la apertura del procedimiento abierto para el otorgamiento de la concesión. Dicha comunicación sería, por tanto, ineficaz, pues la entidad adjudicataria del derecho de usufructo minero (que, según el Gobierno polaco, va a resultar automáticamente adjudicataria de la concesión) no habría podido conocer todas las condiciones de ejercicio de la actividad en el momento de la licitación.
            106. No puedo sino acoger estas alegaciones de la Comisión.
            107. Por lo que respecta, en particular, al incumplimiento de la obligación de transponer la exigencia de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea  (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22), entiendo que el ordenamiento jurídico polaco no es lo suficientemente claro en este punto, lo que en la práctica ha dado lugar a un cumplimiento poco estricto de la exigencia de publicación, que se ha limitado a una enumeración de las categorías de criterios de evaluación en lugar de contener una exposición más detallada del contenido de dichos criterios.
            108. Entiendo, por tanto, que debe acogerse la tercera parte del tercer motivo del recurso.
            VI. Costas 
            109. De conformidad con el artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la estimación parcial del recurso debe suponer que cada una de las partes abone sus propias costas.
            VII. Conclusión 
            110. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia resuelva este proceso en los siguientes términos:
            «Inadmitir la segunda parte del primer motivo del recurso y el segundo motivo del recurso en su integridad.
            Subsidiariamente, declarar que, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que el acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos se verifique efectivamente mediante un procedimiento de licitación en el que todas las entidades interesadas pueden presentar solicitudes sobre la base de criterios publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea  antes del inicio del periodo de presentación de dichas solicitudes, la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22.
            Disponer que ambas partes soporten sus respectivas costas.»
            (1) . 
            (2)  – DO L 164, p. 3.
            (3)  – Modificada por Ley de 22 de abril de 2005 con la finalidad de adaptar el ordenamiento jurídico polaco, tras la adhesión de Polonia a la Unión Europea, a las disposiciones de la Directiva 94/22 (Dz. U. 2005 nº 228, posición 1947).
            (4)  – Dz. U. 2007 nº 155, posición 1095.
            (5)  – Finalmente, la nueva Ley fue aprobada el 9 de junio de 2011.
            (6)  – Véase, por todas, la sentencia de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo (C-33/04, Rec. p. I-10629), apartado 36.
            (7)  – Sentencias de 11 de julio de 2002, Comisión/España (C-139/00, Rec. p. I-6407), apartado 19; de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania (C-433/03, Rec. p. I-6985), apartado 28; de 7 de septiembre de 2006, Comisión/Reino Unido (C-484/04, Rec. p. I-7471), apartado 25.
            (8)  – Véanse, por ejemplo, los puntos 41 a 51 y 64 a 68 del escrito de recurso de la Comisión.
            (9)  – El recurso sólo contiene unas referencias globales a los «artículos 7 a 29» y «15 a 21» de la Ley geológica y minera (puntos 26 y 59, respectivamente, del recurso de la Comisión).
            (10)  – Sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia (C-456/03, Rec. p. I- 5335), apartados 36 y 37.
            (11)  – Véase, por todas, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Comisión/España (C-186/06, Rec. p. I-12093), apartado 18. Esta sentencia declaró la inadmisibilidad de uno de los motivos del recurso presentado por la Comisión, en la medida en que éste alteró las imputaciones respecto a las invocadas en el procedimiento administrativo previo, vulnerando las exigencias de coherencia y precisión antes referidas.
            (12)  – Existen, por lo demás, una serie de áreas geográficas en las que el derecho de usufructo minero se adjudica sin necesidad de procedimiento competitivo. Esto no está en cuestión en este recurso, y parece conforme al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 94/22.
            (13)  – Asunto C-338/09, Rec. p. I-13927.
            (14)  – Apartado 37.
            (15)  – Apartados 38 a 40 de la sentencia.
            (16)  – Situación que en realidad sólo puede darse si el empresario que haya preparado la documentación geológica decide no concursar y, por tanto, no beneficiarse de la prioridad que le reconoce durante dos años el artículo 12, apartado 1.
            (17)  – Cursiva añadida.
         
      
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         CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      presentadas el 20 de noviembre de 2012 (
            1
         )
      
         Asunto C-569/10
      
      
         Comisión Europea
      
      
         contra
      
      
         República de Polonia
      
      «Recurso por incumplimiento — Admisibilidad del recurso — Condiciones de adjudicación y de ejercicio de autorizaciones para prospección, explotación y extracción de hidrocarburos — Acceso no discriminatorio — Procedimiento de licitación para la adjudicación de la autorización — Requisitos de la adjudicación — Publicación oficial de la licitación — Distinción entre derecho de usufructo minero y concesión — Autorizaciones diferenciadas para prospección y explotación»
      
               1. 
            
            
               En el presente asunto, la Comisión solicita que se declare que la República de Polonia ha incumplido determinadas obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos. (
                     2
                  )
            
         
               2. 
            
            
               La República de Polonia discute el incumplimiento imputado, sosteniendo ante todo que el recurso de la Comisión es inadmisible en la medida en que su motivación difiere sustancialmente de la esgrimida en la fase precontenciosa. Me pronunciaré en primer término sobre esta excepción de inadmisibilidad, para a continuación examinar, en algunos casos con carácter meramente subsidiario, los motivos invocados por la Comisión para fundamentar su pretensión de condena de la República de Polonia.
            
         
               3. 
            
            
               En fin, la cuestión de fondo planteada en este proceso ha de permitir al Tribunal de Justicia, en el contexto de una normativa nacional muy particular, abundar en su jurisprudencia sobre el acceso a los procedimientos de licitación de autorizaciones administrativas para la explotación económica de recursos naturales de titularidad pública.
            
         
         I. Marco jurídico
      
      A. El Derecho de la Unión Europea: la Directiva 94/22
      
      
               4.
            
            
               De acuerdo con el artículo 1, punto 3, de la Directiva 94/22, se entenderá por «autorización», a los efectos de la Directiva, «toda disposición legal, reglamentaria, administrativa o contractual, o instrumento producido al amparo de la misma, en virtud de los cuales las autoridades competentes de un Estado miembro faculten a una entidad para ejercer, por su cuenta y riesgo, el derecho exclusivo de efectuar prospecciones o exploraciones o producir hidrocarburos en una zona geográfica», pudiendo concederse una autorización para cada una de dichas actividades o para varias de ellas.
            
         
               5.
            
            
               El artículo 2 de la Directiva 94/22 dispone lo siguiente:
               «1.   Los Estados miembros conservarán el derecho a determinar dentro de sus territorios respectivos las zonas en las que quedará autorizado el ejercicio de actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos.
               2.   Siempre que el ejercicio de las actividades mencionadas en el apartado 1 quede autorizado en una zona, los Estados miembros deberán garantizar que no haya discriminación entre entidades en lo relativo al acceso a esas actividades y al ejercicio de las mismas.
               No obstante, los Estados miembros podrán denegar, por motivos de seguridad nacional, el acceso a estas actividades y su ejercicio a cualquier entidad que esté efectivamente controlada por terceros países o por nacionales de terceros países.»
            
         
               6.
            
            
               De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva, los Estados miembros deberán adoptar «las disposiciones necesarias para que la concesión de autorizaciones se efectúe mediante un procedimiento que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud». El apartado 5, letra b), de este mismo artículo 3 establece que no se considerará concesión de una autorización con arreglo al apartado 1 «la concesión de una autorización a una entidad que posea otra forma de autorización cuando la posesión de esta última suponga un derecho a la concesión de la primera».
            
         
               7.
            
            
               Con arreglo al artículo 5 de la Directiva 94/22, los Estados miembros deberán adoptar las disposiciones necesarias para que:
               
                        «1)
                     
                     
                        Las autorizaciones se concedan con arreglo a criterios relativos en todos los casos:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 a la capacidad técnica y financiera de las entidades y
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 al modo en el que prevén llevar a cabo las actividades de prospección, de exploración o de producción de la zona geográfica de que se trate,
                                 y, cuando corresponda,
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 en caso de que la autorización se ponga a la venta, el precio que la entidad esté dispuesta a pagar para obtener la autorización,
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 en caso de que, tras la evaluación de acuerdo con los criterios a), b) y, cuando proceda, c), dos o más solicitudes tuvieren iguales méritos, otros criterios objetivos y no discriminatorios pertinentes, a fin de hacer una elección final entre dichas solicitudes.
                              
                           […]
                        Los criterios se elaborarán y se publicarán en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas antes de que se inicie el plazo de presentación de las solicitudes. Los Estados miembros que ya hayan publicado los criterios en sus diarios oficiales podrán limitarse a publicar en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una referencia a la publicación en sus diarios oficiales. Sin embargo, cualquier cambio en los criterios deberá ser objeto de una publicación completa en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Las condiciones y requisitos relativos al ejercicio o a la interrupción de la actividad, que sean aplicables a cada tipo de autorizaciones en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en la fecha de presentación de las solicitudes y que estén previstas en la autorización o cuya aceptación previa constituya una condición para su concesión, se establezcan y estén siempre a disposición de las entidades interesadas. En el caso contemplado en la letra a) del apartado 2 del artículo 3 estará permitido no poner a disposición de las entidades dichas condiciones y exigencias hasta la fecha a partir de la cual puedan presentarse las solicitudes de autorización.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Se comunique a todas las entidades interesadas todo cambio de las condiciones y requisitos que se haya introducido en el curso del procedimiento.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Se apliquen de manera no discriminatoria los criterios, condiciones y requisitos contemplados en el presente artículo.
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        La entidad cuya solicitud de autorización no se haya aceptado sea informada, si así lo desea, de los motivos de tal decisión».
                     
                  
         B. La normativa polaca
      
      
               8.
            
            
               Mediante su recurso por incumplimiento, la Comisión sostiene que la Ley geológica y minera polaca de 4 de febrero de 1994 (
                     3
                  ) es incompatible con el Derecho de la Unión.
            
         
               9.
            
            
               De conformidad con el artículo 7 de dicha Ley, los yacimientos de minerales que no constituyen componentes del suelo son propiedad del Tesoro Público, que puede disponer de su derecho sobre los mismos mediante la constitución de un «derecho de usufructo minero» (apartados 1 y 2).
            
         
               10.
            
            
               Con arreglo al artículo 2 de la Ley de 2 de julio de 2004 sobre la libertad de ejercer una actividad económica, (
                     4
                  ) la prospección, la exploración y la extracción de yacimientos de minerales son actividades económicas que se rigen por dicha Ley.
            
         
               11.
            
            
               Según ha declarado la República de Polonia (escrito de defensa, punto 25), el ejercicio de una actividad de prospección, exploración o extracción de hidrocarburos requiere, en aplicación de las disposiciones combinadas de la Ley sobre la libertad de ejercer una actividad económica y de la Ley geológica y minera, la obtención de una concesión otorgada por el Ministro de Medio Ambiente.
            
         
               12.
            
            
               De esta forma, en Polonia, la «autorización» para llevar a cabo estas actividades, en el sentido de la Directiva 94/22, estaría integrada por dos elementos: de un lado, un contrato de constitución de un «derecho de usufructo minero»; de otro lado, una concesión administrativa.
            
         
               13.
            
            
               De conformidad con el artículo 9 de la Ley geológica y minera, el titular del derecho de usufructo, dentro de los límites que establezca el contrato y con exclusión de otras partes, podrá llevar a cabo actividades de prospección, exploración y extracción de un mineral determinado. Dentro de dichos límites, el usufructuario minero podrá también «disponer de su derecho».
            
         
               14.
            
            
               El artículo 10 de la Ley geológica y minera establece que la constitución del usufructo minero «se llevará a cabo mediante un acuerdo, a cambio de una compensación y condicionado a la obtención de una concesión» (apartado 1). El usufructo minero expira en caso de caducidad o retirada de la concesión (apartado 3).
            
         
               15.
            
            
               En virtud del artículo 11, apartado 2, de la Ley geológica y minera, «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, la constitución del usufructo minero que cubra la prospección, exploración y explotación de gas natural, petróleo y sus derivados naturales […] estará precedida por un procedimiento competitivo».
            
         
               16.
            
            
               Por otra parte, el referido artículo 12, apartado 1, de la Ley geológica y minera dispone que «el empresario que haya explorado y documentado un yacimiento mineral propiedad del Tesoro y haya preparado documentación geológica con la precisión requerida para la obtención de una concesión para la extracción del mineral podrá solicitar que se establezca a su favor un derecho de usufructo minero con prioridad sobre otras partes». De acuerdo con el artículo 12, apartado 3, este derecho expira una vez transcurridos dos años desde la recepción del escrito por el que la autoridad administrativa correspondiente acepta la documentación geológica de que se trate.
            
         
               17.
            
            
               El artículo 15, apartado 1, de la Ley geológica y minera establece que se exigirá una concesión para: «1) la prospección o la exploración de yacimientos minerales, 2) la explotación de minerales […]». El apartado 2 de este artículo se remite, para todo lo no previsto en esta Ley, a la Ley sobre la libertad de ejercer una actividad económica antes referida.
            
         
               18.
            
            
               De acuerdo con el artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera, el otorgamiento de una concesión puede subordinarse a la constitución de una garantía para hacer frente a las reclamaciones que puedan surgir como consecuencia del desarrollo de las actividades cubiertas por la concesión, siempre que así lo justifique un interés del Estado particularmente importante o un interés público particularmente importante, concretamente un interés vinculado a la protección del medio ambiente.
            
         
               19.
            
            
               El artículo 18, apartado 1, de la Ley geológica y minera cita, entre los elementos que debe incluir la solicitud para el otorgamiento de una concesión minera, el número de inscripción del solicitante en el Registro de empresarios o en el Registro de actividades económicas (número 2 b). Por otra parte, el artículo 20, apartado 2, establece que la referida solicitud deberá también incluir una prueba del hecho de que el solicitante tiene derecho a utilizar la documentación geológica con el objeto de solicitar la concesión (número 1).
            
         
               20.
            
            
               Por fin, el artículo 47, apartado 1, de la misma Ley dispone que «el Tesoro tendrá derecho a la información obtenida como consecuencia de la realización de obras geológicas», añadiendo en su apartado 2 que podrá disponer de dicho derecho en las condiciones del apartado 3, de acuerdo con el cual «quien haya incurrido en los costes de realización de obras geológicas desarrolladas sobre la base de decisiones emitidas en aplicación de la Ley tendrá el derecho exclusivo a utilizar sin cargo alguno la información geológica con fines científicos y de investigación y para llevar a cabo las actividades reguladas en la ley. Este derecho expirará transcurridos 5 años desde la fecha en que perdió efecto la decisión que autorizó las obras que fueron la fuente de información o que permitió el desarrollo de otra actividad regulada en la Ley o en otras regulaciones. La parte que tiene el derecho a utilizar la información geológica adquirida de esta forma podrá hacerla accesible a otras partes, salvo si una concesión o decisión que apruebe un programa de obras geológicas dispone otra cosa».
            
         
         II. El procedimiento precontencioso
      
      
               21.
            
            
               El 23 de marzo de 2007, la Comisión dirigió a Polonia una carta de emplazamiento, señalando la falta de cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22. Polonia dio respuesta mediante carta de 25 de mayo de 2007, alegando que la autorización prevista en la Directiva 94/22 está integrada en el Derecho polaco por las dos figuras jurídicas previstas en la Ley geológica y minera: el «derecho de usufructo minero» y la concesión, siendo así que el «derecho de usufructo minero» es un derecho subjetivo cuya existencia no basta para llevar a cabo las actividades previstas en la Ley geológica y minera, en tanto que la concesión relativa a una de las actividades reguladas por dicha Ley constituye un supuesto de autorización para ejercer un derecho subjetivo según las modalidades determinadas.
            
         
               22.
            
            
               El 31 de enero de 2008, la Comisión transmitió a la República de Polonia su dictamen motivado, manteniendo la totalidad de los motivos de incumplimiento formulados hasta esa fecha. El Gobierno polaco dio respuesta a este escrito mediante carta de 20 de marzo de 2008. En ella, la República de Polonia afirmaba que, «en el marco de los trabajos sobre la nueva Ley geológica y minera, se han definido nuevos principios para la adjudicación de concesiones para prospección, exploración y extracción de hidrocarburos en Polonia. Las nuevas disposiciones suprimen las disposiciones que suscitan las dudas de la Comisión Europea en relación con el procedimiento de adjudicación del derecho de usufructo minero».
            
         
               23.
            
            
               Tras haberle enviado el proyecto de nueva Ley geológica y minera el 12 de junio de 2008, el Gobierno polaco, por carta de 27 de abril de 2010, comunicó a la Comisión que dicho proyecto había sido remitido al Parlamento nacional el 18 de noviembre de 2008, pero que, como consecuencia de la complejidad y extensión de los debates, no pudo ser aprobado en el transcurso del año 2009. (
                     5
                  )
            
         
         III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia: pretensiones de las partes
      
      
               24.
            
            
               El 3 de diciembre de 2010, la Comisión interpuso recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia al amparo del artículo 258 TFUE, al que siguieron los respectivos escritos de contestación, réplica y dúplica entre la demandante y el Estado miembro demandado.
            
         
               25.
            
            
               La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Declare que, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que el acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos está exento de toda discriminación entre las entidades interesadas y que las autorizaciones para ejercer dichas actividades son adjudicadas tras un procedimiento en el que todas las entidades interesadas pueden presentar solicitudes y sobre la base de criterios publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea antes del inicio del periodo de presentación de dichas solicitudes, la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Se condene en costas a la República de Polonia.
                     
                  
         
               26.
            
            
               Por su parte, la República de Polonia insta al Tribunal de Justicia a que:
               
                        —
                     
                     
                        Declare la inadmisibilidad del recurso en su totalidad y, subsidiariamente, lo desestime íntegramente.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a la Comisión Europea.
                     
                  
         
         IV. Sobre la admisibilidad del recurso
      
      
               27.
            
            
               El Gobierno polaco opone la excepción de inadmisibilidad del recurso en razón de las divergencias apreciables, a su juicio, entre los motivos invocados por la Comisión en la fase precontenciosa y los esgrimidos en el escrito del recurso por incumplimiento.
            
         
               28.
            
            
               De acuerdo con una reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE delimita el objeto del recurso por incumplimiento, de manera que este último debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen motivado. (
                     6
                  ) No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones de la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio, tal y como se define en el primero, no se ha ampliado ni modificado. (
                     7
                  )
            
         
               29.
            
            
               Por ello, en orden a determinar si cabe apreciar la excepción invocada por el Gobierno polaco, pasaré a continuación a contrastar los motivos de la Comisión tal como aparecen en el escrito de formalización del recurso con el contenido del dictamen motivado (A), para analizar después, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la eventual relevancia, a los fines de la admisibilidad del recurso, de las diferencias advertidas (B).
            
         A. Los motivos del recurso frente al contenido del dictamen motivado
      
      1. Primer motivo del recurso
      
               30.
            
            
               En el primer motivo de recurso, relativo a una supuesta violación del artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 94/22, que prevé el acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos, la Comisión constata una doble discriminación.
            
         
               31.
            
            
               En primer lugar, la Comisión se refiere a la discriminación producida respecto a entidades establecidas en otros Estados miembros, en la medida en que con la solicitud de concesión debe aportarse el número de inscripción en el Registro de empresas o en el Registro de actividades económicas en Polonia (artículo 18, apartado 1, número 2 b de la Ley geológica y minera). Cabe decir ya que esta primera parte del primer motivo no plantea problema alguno de admisibilidad, pues está expresamente contemplado en el punto 78 del dictamen motivado.
            
         
               32.
            
            
               En segundo lugar, la Comisión constata una posible discriminación respecto a las entidades que, estando interesadas en llevar a cabo una actividad de extracción de hidrocarburos, no han llevado a cabo anteriormente obras de exploración en la zona y no tienen, en consecuencia, el derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica. En su recurso, la Comisión alega que la combinación de los artículos 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera dificulta que dichas entidades puedan obtener una concesión de extracción, aunque su oferta en la licitación sea la más ventajosa.
            
         
               33.
            
            
               Este motivo no está expresamente contemplado como tal en el dictamen motivado: en efecto, en éste sólo se indica, en términos genéricos, que en la segunda fase del proceso de autorización (la correspondiente a la concesión) no hay un procedimiento competitivo, mencionándose de manera incidental el requisito consistente en la acreditación del derecho de uso de la documentación geológica (punto 76 del dictamen motivado), pero sin explicar de qué manera la valoración de ese derecho de uso puede generar la discriminación denunciada por la Comisión.
            
         2. Segundo motivo del recurso
      
               34.
            
            
               El segundo motivo del recurso, relativo a una posible violación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 94/22, en el que se prevé la obligación de adoptar un procedimiento para la adjudicación de las autorizaciones «que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud», se divide en dos partes.
            
         
               35.
            
            
               En primer lugar, la Comisión considera que el requisito de adjudicación mediante licitación exigido por el artículo 3 de la Directiva 94/22 sólo se cumple en relación con la primera fase («derecho de usufructo minero»), pero no en la segunda, pues la concesión se adjudica mediante un procedimiento «sobre títulos». Además, la prioridad atribuida por el artículo 12 de la Ley geológica y minera al titular del derecho de uso de la documentación geológica sería también contraria a esta exigencia de un procedimiento competitivo.
            
         
               36.
            
            
               Por su parte, el dictamen motivado desarrollaba el argumento de que la licitación sólo existe en relación con el derecho de usufructo, pero no menciona el derecho de prioridad del artículo 12 ni examina sus posibles consecuencias.
            
         
               37.
            
            
               En segundo lugar, la Comisión considera que la normativa polaca incumple el requisito de que el anuncio de la licitación se publique en el Diario Oficial de la Unión Europea y hace también referencia al hecho de que la documentación deba presentarse en polaco (artículo 53, apartado 4, de la Ley geológica y minera), lo que, a su juicio, podría generar discriminación. Este motivo no se contempla en el dictamen motivado.
            
         3. Tercer motivo de recurso
      
               38.
            
            
               En el tercer motivo de recurso, relativo a una posible violación del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22, en el que se establecen los criterios de adjudicación de las autorizaciones, la Comisión alega que los criterios de evaluación no respetan, por diversas razones, las exigencias de dicha Directiva.
            
         
               39.
            
            
               En primer lugar, la Comisión constata que el Reglamento polaco de 2005 sitúa «en pie de igualdad» los criterios de la capacidad técnica, financiera y «tecnológica» de la empresa [contemplados en el artículo 5, punto 1, letras a) y b), de la Directiva 94/22] adoptando un criterio puramente económico: el precio que la empresa está dispuesta a pagar a cambio de la autorización. El dictamen motivado no desarrolla este concreto motivo de incumplimiento. En todo caso, la Comisión ha retirado este motivo de incumplimiento en el acto de la vista.
            
         
               40.
            
            
               En segundo lugar, la Comisión constata que la adjudicación de la concesión puede subordinarse en algunos casos a la constitución de una garantía (artículo 17 de la Ley geológica y minera), lo que sería contrario, a su juicio, a la Directiva 94/22. El dictamen motivado invoca este motivo de incumplimiento en sus puntos 68 y 73.
            
         
               41.
            
            
               Finalmente, la Comisión considera que la normativa polaca no transpone adecuadamente el requisito de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22) ni garantiza que estén «siempre a disposición de las entidades interesadas» (artículo 5, punto 2, de la Directiva 94/22). Este motivo está indirectamente contemplado en los puntos 68 y siguientes del dictamen motivado.
            
         B. Las diferencias advertidas y su relevancia a los efectos de la admisibilidad del recurso
      
      
               42.
            
            
               A la vista de lo anterior, anticipo ya que considero que resultan claramente admisibles la primera parte del primer motivo (inscripción en registro) y las partes segunda y tercera del tercer motivo (garantía y publicación de criterios de valoración), pues figuran tanto en el escrito de recurso como en el dictamen motivado, y siempre en los mismos términos.
            
         
               43.
            
            
               A mi juicio, por el contrario, procede que se inadmita tanto la segunda parte del primer motivo como el segundo motivo en su integridad.
            
         
               44.
            
            
               Expondré a continuación las razones de mi propuesta.
            
         
               45.
            
            
               Por lo que se refiere, en primer lugar, a la segunda parte del segundo motivo (relativa, como se ha visto, al incumplimiento del requisito de que el anuncio de la licitación se publique en el Diario Oficial y a la presentación de la documentación en polaco), procede, a mi juicio, su inadmisión porque, como ya he dicho, el dictamen motivado no contiene ninguna referencia, directa ni indirecta, a estas concretas alegaciones. De ello resulta que el planteamiento de la Comisión en su recurso supone la introducción sorpresiva de un motivo impugnatorio sobre el que la República de Polonia no ha tenido ocasión de pronunciarse en la fase precontenciosa, ni, sobre todo, de adoptar entonces las medidas que eventualmente hubieran podido evitar la formalización, en ese concreto punto, del recurso finalmente interpuesto ante el Tribunal de Justicia.
            
         
               46.
            
            
               En cuanto a la segunda parte del primer motivo y a la primera parte del segundo motivo, que cabe tratar conjuntamente, es preciso señalar, en primer término, que el dictamen motivado se centra en la idea de que el régimen polaco vulnera la Directiva 94/22 en la medida en que sólo se establece un procedimiento de licitación para la primera fase del proceso de autorización (la constitución de un «derecho de usufructo minero»), pero no para la segunda fase (la concesión propiamente dicha), que se rige por un procedimiento por títulos. Siendo esto así, y de acuerdo con el dictamen motivado, el sistema polaco exigiría ciertas condiciones adicionales una vez finalizada la fase verdaderamente competitiva del proceso de adjudicación de la autorización; condiciones que podrían tener como consecuencia que el candidato mejor situado al concluir la primera fase fuera excluido en la segunda y última fase, es decir, la de la concesión stricto sensu. (punto 64 del dictamen motivado).
            
         
               47.
            
            
               El problema identificado en relación con este punto en el dictamen motivado es, por tanto, que el candidato seleccionado en el procedimiento competitivo organizado para la constitución del derecho de usufructo minero no tiene ninguna garantía de poder acceder finalmente al ejercicio efectivo de la actividad sujeta a concesión (punto 75 del dictamen motivado).
            
         
               48.
            
            
               Sin embargo, el recurso presentado por la Comisión hace un análisis sensiblemente diferente: vuelve a desarrollar la idea de que la concesión se obtiene sin licitación, pero se centra sobre todo en la circunstancia de que la Ley polaca atribuye un derecho de uso exclusivo y un derecho de prioridad a quien ha elaborado la documentación geológica, alegando que tales disposiciones permitirían soslayar toda exigencia de licitación, pues sitúan al titular de un derecho de usufructo minero anterior para actividades de exploración y prospección en una evidente situación de ventaja para la obtención del derecho de usufructo para la actividad de explotación y, con ello, para lograr finalmente la concesión administrativa para el ejercicio de la actividad de explotación o extracción. (
                     8
                  ) Esta idea, central en el recurso, no está presente, sin embargo, en el dictamen motivado, que ni tan siquiera cita específicamente los artículos 12 y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera, (
                     9
                  ) preceptos ambos, como digo, centrales de la argumentación contenida en los motivos primero y segundo del recurso de incumplimiento.
            
         
               49.
            
            
               Ciertamente, como antes se indicó, la jurisprudencia no exige una coincidencia perfecta entre las imputaciones de la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso por incumplimiento. Pese a ello, considero que la argumentación basada en los artículos 12 y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera es lo suficientemente capital en la construcción de los dos primeros motivos como para considerar que su introducción en el recurso supone una modificación o ampliación del objeto del litigio delimitado en el dictamen motivado. A mi juicio, es excesivo mantener que se trata simplemente de nuevas motivaciones o desarrollos, como afirma la Comisión.
            
         
               50.
            
            
               Según la jurisprudencia, la finalidad del procedimiento precontencioso es «dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. La regularidad de este procedimiento constituye una garantía esencial querida por el Tratado no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido». (
                     10
                  )
            
         
               51.
            
            
               A mi juicio, por tanto, la definición del objeto del litigio ha variado de manera relevante entre la fase precontenciosa y la sustanciada ante el Tribunal de Justicia. Y lo ha hecho en perjuicio de la seguridad jurídica y de los derechos de defensa de la República de Polonia, a la que en el procedimiento precontencioso no se comunicó con total claridad, «de forma coherente y precisa», como exige la jurisprudencia, (
                     11
                  ) que la prioridad y el derecho exclusivo articulados en los artículos 12 y 47 de su Ley geológica y minera vulneraban las exigencias de la Directiva 94/22. Ello pudo impedirle cumplir en tiempo útil con sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, ulteriormente, formular las alegaciones que estimase necesarias a efectos de justificar su sistema jurídico.
            
         
               52.
            
            
               De todo lo anterior se desprende, a mi juicio, que procede desestimar la excepción de inadmisibilidad en cuanto afecta a la primera parte del primer motivo y a las partes segunda y tercera del tercer motivo.
            
         
               53.
            
            
               Por el contrario, procede acoger dicha excepción en relación con la segunda parte del primer motivo y del segundo motivo en su integridad, y declarar su inadmisibilidad.
            
         
               54.
            
            
               Pese a ello, y con carácter meramente subsidiario en cuanto afecta a los motivos a mi juicio inadmisibles, analizaré a continuación los tres motivos del recurso en su integridad, con la única excepción, obviamente, de la primera parte del tercer motivo, expresamente retirada por la Comisión en el transcurso de la vista.
            
         
         V. Análisis de los motivos de incumplimiento
      
      A. Consideraciones previas: breve descripción de la normativa litigiosa
      
      
               55.
            
            
               Con carácter previo al análisis de los motivos de incumplimiento, parece imprescindible detenerse en la descripción de la normativa polaca, tal como ha dado lugar al recurso por incumplimiento.
            
         
               56.
            
            
               El régimen polaco de acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos se encontraba fundamentalmente regulado, en la fecha del dictamen motivado, en la Ley geológica y minera de 4 de febrero de 1994 y sus posteriores modificaciones.
            
         
               57.
            
            
               El régimen establecido por dicha Ley aparece ante todo caracterizado por la presencia de dos títulos diferenciados (el «derecho de usufructo minero» y la concesión) –de cuya suma resultaría la «autorización» prevista en la Directiva 94/22–, así como por atribuir una cierta prioridad en la adjudicación de la autorización de extracción a la empresa que previamente haya explorado y documentado un determinado yacimiento.
            
         
               58.
            
            
               De esta forma, para llevar a cabo actividades mineras de prospección, de exploración o de extracción de hidrocarburos es necesario obtener tanto un derecho de usufructo minero como una concesión. Ambos títulos están indisolublemente unidos, en el sentido de que, por ejemplo, si la concesión se retira o expira, finaliza también el usufructo (artículo 10, apartado 3, de la Ley geológica y minera).
            
         
               59.
            
            
               El contrato de establecimiento del «derecho de usufructo minero» constituye una suerte de «título civil». Como regla general, para adjudicarlo ha de organizarse el correspondiente procedimiento de licitación (artículo 11, apartados 1 y 2, de la Ley geológica y minera). Como excepción, sin embargo, la empresa que haya explorado y documentado geológicamente un determinado yacimiento (presumiblemente en ejercicio de una previa autorización de prospección y exploración) puede, durante dos años, solicitar que se le conceda con prioridad (y en exclusiva) el derecho de usufructo minero para la extracción de hidrocarburos en ese yacimiento (artículo 12 de la Ley geológica y minera). (
                     12
                  )
            
         
               60.
            
            
               En todo caso, parece claro que la empresa a la que se haya adjudicado el derecho de usufructo minero no puede llevar a cabo inmediatamente la actividad minera, sino que debe solicitar para ello un «título administrativo», esto es, la concesión.
            
         
               61.
            
            
               Por su parte, la adjudicación de la concesión no va precedida de trámite alguno de licitación. En realidad, sólo la puede solicitar la empresa a la que se ha adjudicado el derecho de usufructo, de manera que el procedimiento subsiguiente se limita ya a la verificación de los requisitos y de la documentación exigida por la legislación polaca para la realización de actividades mineras. Entre dichos requisitos cabe destacar la aquí impugnada inscripción previa de la entidad solicitante en el registro de empresas o en el registro de actividades económicas (artículo 18, apartado 1, número 2 b, de la Ley geológica y minera) y, en algunos casos, la constitución, también aquí objeto de litigio, de una garantía (artículo 17 de la Ley geológica y minera).
            
         
               62.
            
            
               Además de ello, en el caso de que lo solicitado sea una concesión de extracción, es necesario que la empresa sea titular del derecho a la utilización de la documentación geológica antes referida (artículo 20, apartado 2, número 1, de la Ley geológica y minera). En este sentido, y con arreglo a la legislación polaca, como regla general, la documentación geológica pertenece al Tesoro (artículo 47, apartado 1, de la Ley geológica y minera), pero la empresa solicitante puede tener el derecho de uso exclusivo de esa documentación como resultado de una previa actividad de exploración. En el caso de que esta empresa no quiera explotar por sí misma el yacimiento, puede vender su derecho de uso exclusivo de la documentación geológica a otra empresa. Transcurridos cinco años, ese derecho de uso revierte en el Tesoro (artículo 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera).
            
         B. Primer motivo del recurso: Violación del artículo 2, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 94/22, que prevé el acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos
      
      
               63.
            
            
               El primer motivo de recurso se divide en dos partes:
            
         1. Primera parte del primer motivo
      
               64.
            
            
               En la primera parte del primer motivo, la Comisión alega que, al exigir, en el artículo 18, apartado 1, punto 2 b, de la Ley geológica y minera, que con la solicitud de la concesión se aporte el número de inscripción en el Registro de empresarios o el Registro de actividades económicas en Polonia, el ordenamiento polaco genera una situación de discriminación respecto a entidades establecidas en otros Estados miembros, que no podrán solicitar el otorgamiento de una concesión si antes no proceden a inscribirse en Polonia.
            
         
               65.
            
            
               La Comisión ha invocado a este respecto la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb. (
                     13
                  ) En ella, el Tribunal de Justicia afirmó que «exigir a un operador económico establecido en otro Estado miembro y que desea obtener una autorización de explotación de una línea regular de transporte de personas por autobús en el Estado miembro de acogida, que disponga de una sede o de otro establecimiento en el territorio de este Estado antes incluso de que se le haya concedido la explotación de esta línea tiene efectos disuasorios, puesto que un operador económico normalmente prudente no estará dispuesto a realizar inversiones, eventualmente importantes, si la obtención de la autorización es completamente incierta». (
                     14
                  ) Por esta razón, y en la medida en que los objetivos allí alegados por el Gobierno austriaco no permitían justificar tal exigencia, el Tribunal de Justicia falló que ésta constituía una restricción a la libertad de establecimiento, salvo que se aplicase después de la concesión de la autorización y antes de que el empresario empezase a explotar la línea. (
                     15
                  )
            
         
               66.
            
            
               En el presente caso, el artículo referido de la Ley geológica y minera dispone que la inscripción debe acreditarse con la solicitud de la concesión. La República de Polonia ha alegado que en ese momento de la solicitud ya es prácticamente «seguro» que se va a ejercer la actividad, porque el procedimiento de otorgamiento de la concesión es un mero trámite y la solicitud sólo se presenta por quien ya ha obtenido, previa licitación, el derecho de usufructo minero.
            
         
               67.
            
            
               Sin embargo, lo cierto es que, aun habiendo obtenido ya ese derecho de usufructo, la empresa que aspira a ejercer una actividad minera tiene aún que cumplir otros requisitos para obtener la concesión. Así, y como ya ha habido ocasión de dejar aquí reflejado, el de la constitución de una garantía o, en el caso de las actividades de extracción, el de acreditar el derecho a la utilización de la documentación geológica. En la medida en que la empresa solicitante puede no satisfacer estos requisitos, cabe pensar que en esta fase se mantiene el suficiente grado de incertidumbre como para que no puedan descartarse los efectos disuasorios a que se refiere la sentencia Yellow Cab Verkehrsbetrieb.
            
         
               68.
            
            
               En consecuencia, entiendo que cabe acoger la primera parte del primer motivo del recurso.
            
         2. Segunda parte del primer motivo
      
               69.
            
            
               En la segunda parte del primer motivo del recurso, la Comisión alega que existe también discriminación respecto de aquellas entidades que, estando interesadas en llevar a cabo una actividad de extracción de hidrocarburos, no han llevado a cabo anteriormente obras de exploración en la zona y carecen, por tanto, del derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica. Ello es así porque, a su juicio, la combinación de los artículos 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera hace de la posesión de esa documentación geológica un requisito necesario para la solicitud de la concesión.
            
         
               70.
            
            
               Esta segunda parte del primer motivo se solapa parcialmente con la primera parte del segundo, por lo que trataré ambas conjuntamente.
            
         C. Segundo motivo del recurso: Violación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 94/22, que prevé la obligación de adoptar un procedimiento para la adjudicación de las autorizaciones que permita a todas las entidades interesadas presentar una solicitud
      
      
               71.
            
            
               Este segundo motivo se divide igualmente en dos partes:
            
         1. Primera parte del segundo motivo (parcialmente coincidente con la segunda parte del primer motivo)
      
               72.
            
            
               En la primera parte del segundo motivo, la Comisión alega que el requisito de adjudicación mediante licitación previa exigido por el artículo 3 de la Directiva 94/22 sólo se cumple en la primera fase (constitución del «derecho de usufructo minero»), pero no en la segunda, pues la concesión se adjudica mediante un procedimiento «sobre títulos». Además, para la Comisión, la prioridad atribuida al titular del derecho de uso de la documentación geológica sería también contraria a esta exigencia de licitación previa.
            
         
               73.
            
            
               A este respecto, la Comisión admite que nada impide descomponer la autorización en dos partes, pero precisando que ello es así siempre que en cada una de ellas se resuelva mediante licitación.
            
         
               74.
            
            
               La República de Polonia responde que es suficiente con que exista licitación para la adjudicación del derecho de usufructo minero, pues el procedimiento de adjudicación de la concesión no tiene otro alcance que el de una suerte de «trámite», por más que preceptivo, en el que sólo participa la empresa adjudicataria del derecho de usufructo.
            
         
               75.
            
            
               El Gobierno polaco entiende, a partir de ahí, que nada impide operar con una autorización descompuesta en dos fases y que en la segunda de ellas opere un derecho de prioridad. A su juicio, tal posibilidad estaría cubierta por el artículo 3, apartado 5, letra b), de la Directiva 94/22, de acuerdo con el cual «no se considerará concesión de una autorización» (y no requerirá, por tanto, licitación) «la concesión de una autorización a una entidad que posea otro forma de autorización cuando la posesión de esta última suponga un derecho a la concesión de la primera».
            
         
               76.
            
            
               La Comisión defiende que ese precepto se refiere a un supuesto de hecho totalmente diferente: el de una autorización de extracción de hidrocarburos otorgada en un «acto de aplicación general que afecta a muchas entidades, como por ejemplo una ley o un reglamento» y una serie de «autorizaciones individuales ulteriores contenidas en las decisiones administrativas adoptadas sobre la base del reglamento/de la ley anteriores», que resultan de la primera y que no requieren, por tanto, otorgamiento por licitación.
            
         
               77.
            
            
               La Comisión no pudo aclarar en la vista en qué circunstancias podría darse un supuesto de este tipo y su argumentación al respecto no resulta, a mi juicio, demasiado convincente. Como quiera que sea, no creo que el artículo 3, apartado 5, letra b), de la Directiva, pueda aplicarse en este caso, en la medida en que la doble prioridad articulada por la Ley polaca hace, como se verá a continuación, que ni tan siquiera en la primera fase del proceso se garantice la licitación.
            
         
               78.
            
            
               Efectivamente, los artículos 12, 20, apartado 2, número 1, y 47, apartado 3, de la Ley geológica y minera polaca articulan una prioridad y un derecho de uso exclusivo en favor de quien haya llevado a cabo previamente actividades de exploración y prospección. Por una parte, la Ley atribuye la prioridad para obtener el derecho de usufructo minero al empresario que haya preparado la documentación geológica (artículo 12, apartado 1); y, por otra parte, la Ley le confiere además un derecho exclusivo para utilizar esa documentación (artículo 47, apartado 3), sin la cual no es posible solicitar siquiera la concesión necesaria para las actividades de explotación (artículo 20, apartado 2, número 1).
            
         
               79.
            
            
               En efecto, el artículo 12 de la Ley geológica y minera atribuye prioridad –durante dos años y frente a cualquiera– para solicitar la constitución del usufructo minero a quien ha explotado y documentado un depósito mineral y ha preparado la correspondiente documentación geológica.
            
         
               80.
            
            
               Por otra parte, de acuerdo con el artículo 47, apartado 3, de la Ley, la empresa que ha asumido los costes de las obras geológicas de prospección y exploración tiene derecho a utilizar en exclusiva, durante cinco años, la documentación geológica por ella elaborada. En consecuencia, durante ese periodo la citada entidad tiene prácticamente asegurada la concesión, pues, de acuerdo con el artículo 20, apartado 2, número 1, de la Ley, el derecho de uso de la documentación geológica es un requisito indispensable para presentar la correspondiente solicitud de otorgamiento de la concesión. Sólo quien dispone de esa documentación puede, en definitiva, acceder efectivamente a la segunda fase del proceso de autorización.
            
         
               81.
            
            
               De esta forma, aunque otra empresa pudiese resultar adjudicataria del derecho de usufructo minero en la licitación convocada a tal efecto, (
                     16
                  ) en la práctica, la combinación de los artículos 47, apartado 3, y 20, apartado 2, número 1, de la Ley hace que, en ese periodo de cinco años, la empresa usufructuaria sólo pueda obtener la concesión si el empresario que ostenta en exclusiva el derecho de uso de la documentación geológica se aviene a ponerla a su disposición. En este sentido es de notar que, tal y como pudo constatarse en el acto de la vista, ese derecho de uso exclusivo puede ser objeto de compraventa. En fin, y por lo que aquí importa, de no darse alguna de estas dos circunstancias de nada le serviría a aquella empresa el derecho de usufructo minero obtenido en la licitación.
            
         
               82.
            
            
               El Gobierno polaco pretende justificar esta consecuencia con el argumento de que el derecho de utilización exclusiva de la documentación geológica y el derecho prioritario atribuido a su titular constituyen una justa retribución por las inversiones realizadas en la fase previa de prospección y exploración.
            
         
               83.
            
            
               A mi juicio, este argumento no puede ser acogido.
            
         
               84.
            
            
               Por más que pueda admitirse la justicia de una retribución a quien ha incurrido en los costes que implica la elaboración de la documentación geológica, en ningún caso puede retribuirse esa inversión de modo y manera que desnaturalice el procedimiento de autorización hasta el punto de convertir en ilusoria la licitación exigida por la Directiva 94/22.
            
         
               85.
            
            
               Y tal es lo que sucede –o, al menos, no cabe descartar que suceda– con arreglo al modelo polaco. El juego de prioridades y derechos de uso exclusivo arbitrado por la Ley geológica y minera puede dar lugar al caso de que el titular del derecho de uso exclusivo de la documentación geológica obtenga el derecho de usufructo minero sin que haya habido lugar a una verdadera licitación. Ésta será, en efecto, impracticable si la prioridad prevista por el artículo 12, apartado 1, supone –como el término «prioridad» sugiere en una primera aproximación– un verdadero derecho preferente a la constitución del usufructo.
            
         
               86.
            
            
               Cuestión distinta es que esa «prioridad» se traduzca en la previsión de que la inversión realizada para elaborar la documentación geológica constituya un mérito que deba considerarse en el proceso de licitación; mérito cualificado, si se quiere, pero nunca hasta el extremo de ser determinante para el resultado de la licitación. Adecuadamente ponderado, ese mérito puede constituir una retribución razonable del esfuerzo inversor, sin necesidad de llegar al límite defendido por el Gobierno polaco.
            
         
               87.
            
            
               En esta línea, es preciso tener además en cuenta que la posesión del derecho de uso exclusivo de la documentación geológica no puede ser tan determinante en el procedimiento de autorización como resulta serlo en el sistema polaco. La titularidad de ese derecho acredita, desde luego, la posesión de la aptitud necesaria para haber preparado la documentación geológica. Sin embargo, es obvio que esa aptitud no tiene por qué bastar, por sí sola, para acreditar las aptitudes que importan a los fines de la concesión de una autorización de explotación de recursos minerales. Me parece, en definitiva, claro que en el modelo polaco se prima de manera exorbitante la posición de las empresas primordialmente capaces de generar documentación geológica, subordinando enteramente a sus intereses la de aquellas otras que además puedan acreditar capacidad para la explotación minera.
            
         
               88.
            
            
               En fin, el régimen polaco de «autorización» en el sentido de la Directiva 94/22 queda descompuesto en dos fases (constitución del derecho de usufructo y concesión propiamente) cuya suerte puede llegar a depender de manera inexorable del ejercicio de un derecho de uso exclusivo de la documentación geológica necesaria para que la explotación de los recursos minerales pueda ser efectivamente autorizada. Derecho de uso exclusivo que se reconoce a quien ha obtenido documentación geológica a partir de actividades de exploración y estudio que, de acuerdo con el artículo 33, apartado 1, de la Ley geológica y minera, no siempre requieren de una concesión y, por tanto, tampoco resultan de una licitación.
            
         
               89.
            
            
               En consecuencia, dado que la legislación polaca permite que, en determinadas circunstancias, la autorización necesaria para las actividades de prospección, exploración y explotación se conceda mediante un procedimiento en el que no tenga lugar una verdadera licitación, entiendo que procede acoger en su integridad la primera parte del segundo motivo y la segunda parte del primer motivo del recurso de la Comisión.
            
         2. Segunda parte del segundo motivo
      
               90.
            
            
               En la segunda parte del segundo motivo del recurso, la Comisión alega que la normativa polaca incumple el requisito de la publicación del anuncio de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Sostiene, además, que el hecho de que la documentación del concurso deba presentarse en polaco podría generar discriminación.
            
         
               91.
            
            
               Por lo que respecta a la publicación, parece efectivamente que esta exigencia se verifica en relación con la adjudicación del derecho de usufructo minero. El procedimiento para la adjudicación de la concesión, por su parte, no es objeto de tal publicación, probablemente por no tener, justamente, carácter competitivo. En todo caso, la ausencia de publicación (y, en definitiva, la falta de transparencia) propia de este procedimiento constituye, por sí solo, otro incumplimiento de la Directiva que el Tribunal de Justicia deberá también, a mi juicio, constatar.
            
         
               92.
            
            
               Por lo que se refiere al requisito de la lengua de la documentación del concurso, el Gobierno polaco recuerda que el Derecho de la Unión no impone a las Administraciones nacionales la obligación de aceptar documentación en una lengua distinta de la oficial en el Estado miembro, argumento que sólo puedo suscribir.
            
         
               93.
            
            
               En consecuencia, entiendo que cabría acoger la segunda parte del segundo motivo del recurso de la Comisión en el punto en que se denuncia que el procedimiento para la adjudicación de la concesión no es objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
            
         D. Tercer motivo del recurso: Violación del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22, en el que se establecen los criterios de adjudicación de las autorizaciones
      
      
               94.
            
            
               Este tercer motivo del recurso se dividía originariamente en tres partes, de las cuales la primera fue expresamente retirada por la Comisión en la vista, por lo que me limitaré a concluir en relación con las partes segunda y tercera que, como ya se adelantó, no presentan a mi juicio problema alguno de admisibilidad.
            
         1. Segunda parte del tercer motivo: constitución de garantía
      
               95.
            
            
               La Comisión constata que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley geológica y minera polaca, la adjudicación de la concesión puede subordinarse en algunos casos a la constitución de una garantía, exigencia que, a su juicio, no tiene encaje en la Directiva 94/22.
            
         
               96.
            
            
               Por una parte, la Comisión entiende que la exigencia de una garantía no puede encontrar cobertura en el hecho de que, con arreglo al artículo 5, punto 1, letra a), de la Directiva 94/22, los Estados miembros deban valorar la capacidad financiera de los concursantes en los procedimientos de adjudicación. En particular, afirma la Comisión que la Ley polaca adolece de una cierta indeterminación en la exigencia de este requisito, que la autoridad competente puede imponer cuando así lo justifique «un interés del Estado particularmente importante o un interés público particularmente importante, concretamente un interés vinculado a la protección del medio ambiente» (artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera).
            
         
               97.
            
            
               Por otra parte, la Comisión afirma que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22, que permite a los Estados miembros imponer, en determinadas circunstancias (razones de seguridad nacional, seguridad pública, sanidad pública, protección del medio ambiente, etc.), «condiciones y requisitos en relación con el ejercicio» de las actividades sujetas a autorización, tampoco es suficiente para, a su amparo, imponer una exigencia financiera de este tipo. En opinión de la Comisión, este precepto se refiere a condiciones para el ejercicio de las actividades, no a los requisitos necesarios para la adjudicación de la autorización.
            
         
               98.
            
            
               A mi juicio, si bien es cierto que el tenor literal del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22 puede inducir a confusión (en la medida en que hace referencia a «condiciones y requisitos en relación con el ejercicio» de las actividades sujetas a autorización), una lectura conjunta de este precepto con el artículo 6, apartado 1, lleva a la conclusión de que, en definitiva, se trata de requisitos para garantizar la capacidad del solicitante de la autorización para desarrollar la actividad.
            
         
               99.
            
            
               El artículo 6, apartado 1, efectivamente, se remite a las condiciones contempladas en el artículo 5, punto 2, de la Directiva, que habla de «condiciones y requisitos relativos al ejercicio de la actividad, que sean aplicables a cada tipo de autorizaciones en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en la fecha de presentación de las solicitudes y que estén previstas en la autorización o cuya aceptación previa constituya una condición para su concesión», (
                     17
                  ) y no parece que el artículo 6, apartado 2, quiera exclusivamente referirse a requisitos que intervengan en un momento temporal ulterior, en el que el otorgamiento de la autorización ha tenido ya lugar.
            
         
               100.
            
            
               Por otra parte, una distinción de este tipo carece totalmente de sentido en un contexto jurídico como el que aquí se contempla. En mi opinión, por tanto, la previsión del artículo 17, apartado 1, de la Ley geológica y minera podría constituir una aplicación legítima del artículo 5, punto 1, letra a), o del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/22, en la medida en que la imposición de la constitución de una garantía debe justificarse por motivos de interés público (globalmente contemplados en este último precepto).
            
         
               101.
            
            
               Por lo demás, la exigencia de una fianza orientada a cubrir la responsabilidad que pudiera derivarse del ejercicio de la actividad resulta, a mi entender, una previsión proporcionada al objetivo de garantizar que la entidad tiene la suficiente «capacidad financiera» y para hacer frente a la necesidad de proteger un interés público «particularmente importante».
            
         
               102.
            
            
               Entiendo, por tanto, que no debe acogerse la segunda parte del tercer motivo del recurso.
            
         2. Tercera parte del tercer motivo
      
               103.
            
            
               Por último, la Comisión considera que el ordenamiento jurídico polaco no transpone adecuadamente la exigencia de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea«antes de que se inicie el plazo de presentación de las solicitudes» (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22), ni garantiza que «las condiciones y requisitos relativos al ejercicio o a la interrupción de la actividad» estén «siempre a disposición de las entidades interesadas» (artículo 5, punto 2, de la Directiva 94/22).
            
         
               104.
            
            
               Por una parte, entiende la Comisión que la República de Polonia no ha adoptado las medidas necesarias para garantizar una publicación clara y eficaz de los criterios de evaluación de las ofertas en el Diario Oficial de la Unión Europea, pues si bien existe una disposición reglamentaria que prevé expresamente dicha publicación, en la práctica el Gobierno polaco se ha limitado a dar cumplimiento a dicha disposición publicando «las tres categorías de criterios de evaluación de las ofertas», remitiendo la determinación concreta del contenido de dichos criterios a un documento calificado como «condiciones detalladas de la adjudicación relativa a la adquisición de derechos de usufructo minero para la prospección y la explotación de yacimientos de petróleo y de gas natural en ciertas zonas de concesión», que podría solicitarse ante el departamento competente del Ministerio de medio ambiente.
            
         
               105.
            
            
               Por otra parte, la Comisión alega que la comunicación de informaciones precisas sobre las condiciones de ejercicio de la actividad económica objeto de la autorización sólo se produce tras la apertura del procedimiento abierto para el otorgamiento de la concesión. Dicha comunicación sería, por tanto, ineficaz, pues la entidad adjudicataria del derecho de usufructo minero (que, según el Gobierno polaco, va a resultar automáticamente adjudicataria de la concesión) no habría podido conocer todas las condiciones de ejercicio de la actividad en el momento de la licitación.
            
         
               106.
            
            
               No puedo sino acoger estas alegaciones de la Comisión.
            
         
               107.
            
            
               Por lo que respecta, en particular, al incumplimiento de la obligación de transponer la exigencia de publicación de los criterios de evaluación en el Diario Oficial de la Unión Europea (artículo 5, punto 1, de la Directiva 94/22), entiendo que el ordenamiento jurídico polaco no es lo suficientemente claro en este punto, lo que en la práctica ha dado lugar a un cumplimiento poco estricto de la exigencia de publicación, que se ha limitado a una enumeración de las categorías de criterios de evaluación en lugar de contener una exposición más detallada del contenido de dichos criterios.
            
         
               108.
            
            
               Entiendo, por tanto, que debe acogerse la tercera parte del tercer motivo del recurso.
            
         
         VI. Costas
      
      
               109.
            
            
               De conformidad con el artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la estimación parcial del recurso debe suponer que cada una de las partes abone sus propias costas.
            
         
         VII. Conclusión
      
      
               110.
            
            
               En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia resuelva este proceso en los siguientes términos:
               «Inadmitir la segunda parte del primer motivo del recurso y el segundo motivo del recurso en su integridad.
               Subsidiariamente, declarar que, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar que el acceso a las actividades de prospección, exploración y extracción de hidrocarburos se verifique efectivamente mediante un procedimiento de licitación en el que todas las entidades interesadas pueden presentar solicitudes sobre la base de criterios publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea antes del inicio del periodo de presentación de dichas solicitudes, la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 2, del artículo 3, apartado 1, y del artículo 5, puntos 1 y 2, de la Directiva 94/22.
               Disponer que ambas partes soporten sus respectivas costas.»
            
         (
            1
         )	Lengua original: español.
      (
            2
         )	DO L 164, p. 3.
      (
            3
         )	Modificada por Ley de 22 de abril de 2005 con la finalidad de adaptar el ordenamiento jurídico polaco, tras la adhesión de Polonia a la Unión Europea, a las disposiciones de la Directiva 94/22 (Dz. U. 2005 no 228, posición 1947).
      (
            4
         )	Dz. U. 2007 no 155, posición 1095.
      (
            5
         )	Finalmente, la nueva Ley fue aprobada el 9 de junio de 2011.
      (
            6
         )	Véase, por todas, la sentencia de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo (C-33/04, Rec. p. I-10629), apartado 36.
      (
            7
         )	Sentencias de 11 de julio de 2002, Comisión/España (C-139/00, Rec. p. I-6407), apartado 19; de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania (C-433/03, Rec. p. I-6985), apartado 28; de 7 de septiembre de 2006, Comisión/Reino Unido (C-484/04, Rec. p. I-7471), apartado 25.
      (
            8
         )	Véanse, por ejemplo, los puntos 41 a 51 y 64 a 68 del escrito de recurso de la Comisión.
      (
            9
         )	El recurso sólo contiene unas referencias globales a los «artículos 7 a 29» y «15 a 21» de la Ley geológica y minera (puntos 26 y 59, respectivamente, del recurso de la Comisión).
      (
            10
         )	Sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia (C-456/03, Rec. p. I- 5335), apartados 36 y 37.
      (
            11
         )	Véase, por todas, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Comisión/España (C-186/06, Rec. p. I-12093), apartado 18. Esta sentencia declaró la inadmisibilidad de uno de los motivos del recurso presentado por la Comisión, en la medida en que éste alteró las imputaciones respecto a las invocadas en el procedimiento administrativo previo, vulnerando las exigencias de coherencia y precisión antes referidas.
      (
            12
         )	Existen, por lo demás, una serie de áreas geográficas en las que el derecho de usufructo minero se adjudica sin necesidad de procedimiento competitivo. Esto no está en cuestión en este recurso, y parece conforme al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 94/22.
      (
            13
         )	Asunto C-338/09, Rec. p. I-13927.
      (
            14
         )	Apartado 37.
      (
            15
         )	Apartados 38 a 40 de la sentencia.
      (
            16
         )	Situación que en realidad sólo puede darse si el empresario que haya preparado la documentación geológica decide no concursar y, por tanto, no beneficiarse de la prioridad que le reconoce durante dos años el artículo 12, apartado 1.
      (
            17
         )	Cursiva añadida.