CELEX: 62011CC0241
Language: es
Date: 2013-03-21
Title: Conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas el 21 de marzo de 2013. # Comisión Europea contra República Checa. # Incumplimiento de Estado - Directiva 2003/41/CE - Actividad de vigilancia de los fondos de pensiones de empleo - No transposición parcial dentro del plazo concedido - Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara la existencia de un incumplimiento - No ejecución - Artículo 260 TFUE, apartado 2 - Sanciones pecuniarias - Cantidad a tanto alzado. # Asunto C-241/11.

Conclusiones del abogado general
               
            
            Conclusiones del abogado general
            I. Introducción 
            1. Con su recurso la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dictada el 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa, (2) cuyo objeto era la falta de transposición parcial de la Directiva 2003/41/CE, relativa a los fondos de pensiones de empleo. (3) La Comisión solicita además al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa el pago de una suma a tanto alzado de 3.364.395, 20 euros.
            2. El Tribunal de Justicia ha de ejercer por tanto la importante facultad de graduar la sanción, cuestión suscitada a menudo tanto en los ordenamientos jurídicos nacionales como en el Derecho de la Unión, en especial en materia de competencia.
            3. La particularidad del presente asunto está en que la infracción constatada por la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, del Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 258 TFUE, tuvo una repercusión práctica muy escasa en el ordenamiento jurídico checo, debido a la inexistencia de fondos de pensiones de empleo (en lo sucesivo, «FPE») establecidos en el territorio nacional.
            4. Recuerdo al respecto que, en materia de sanciones pecuniarias en el sentido del artículo 260 TFUE, la Comisión ha publicado varias Comunicaciones (4) con objeto de conseguir uniformidad en la práctica de imposición de esas sanciones, a la vez que contribuir a la igualdad de trato entre los Estados miembros. El Tribunal de Justicia no está vinculado sin embargo por las propuestas formuladas por la Comisión en esas Comunicaciones. (5)
            5. Entre otros aspectos, de esas Comunicaciones resulta que, a juicio de la Comisión, toda infracción del Derecho de la Unión y en especial la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia tiene naturaleza grave. Pues bien, a mi parecer ese criterio tiene carácter retórico ya que parece excluir todo examen de la proporcionalidad de la sanción y cualquier individualización de ésta, a pesar de los principios comúnmente reconocidos en materia represiva.
            6. Es cierto que, a diferencia de los Derechos nacionales, que clasifican con frecuencia las infracciones en función de las penas tipificadas, el Derecho de la Unión no establece esa distinción. Sin embargo, un aspecto común tanto de los Derechos nacionales como del Derecho de la Unión consiste en la valoración del grado de ilicitud, entendida como la transgresión de una norma cometida con cierto grado de intención o de negligencia. (6)
            7. Así pues, en el sistema previsto por el artículo 260 TFUE para la imposición de una suma a tanto alzado es ante todo la gravedad lo que permite determinar la naturaleza de la infracción.
            8. Por consiguiente, para asegurar una adecuación entre la infracción cometida y la sanción imponible el Tribunal de Justicia podría diferenciar las infracciones del Derecho de la Unión por medio de la matización entre los incumplimientos leves, medios o graves. Además, dado que la ilicitud no depende únicamente de la conducta externa del autor y de las consecuencias del acto sino que también está ligada a circunstancias propias de la persona del autor, en particular sus intenciones, la graduación de la suma a tanto alzado debe tener en cuenta las circunstancias atenuantes, como la cooperación leal, por un lado, y, por otro, las agravantes, como la reincidencia del Estado miembro interesado.
            9. En definitiva, la ponderación de esos aspectos forma parte del ejercicio de la competencia de plena jurisdicción del Tribunal de Justicia para la imposición de las sanciones pecuniarias previstas por el artículo 260 TFUE.
            II. Sobre la regulación pertinente del Derecho de la Unión 
            10. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el procedimiento precontencioso aplicable en virtud del artículo 260 TFUE en caso de inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia se ha acortado por la supresión de la exigencia de un dictamen motivado de la Comisión. Como se deduce de la redacción de ese artículo, la Comisión sólo está obligada a enviar al Estado miembro interesado un escrito de requerimiento antes de interponer recurso ante el Tribunal de Justicia.
            11. La Directiva 2003/41, cuya falta de transposición parcial constituye el incumplimiento de la República Checa, tiene como finalidad establecer las reglas relativas a las actividades y la supervisión de los FPE. Los FPE son instituciones cuyo objeto es satisfacer prestaciones de jubilación ligadas a una actividad profesional en virtud de un acuerdo o un contrato individual o colectivo entre los empleadores y su personal o las organizaciones representativas de éste. La Directiva 2003/41 trata de establecer en esa materia un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo a escala europea. Conforme al principio de subsidiariedad los Estados miembros conservan no obstante plena competencia para la organización de sus regímenes de jubilación y la distribución de las funciones entre los tres «pilares» del sistema de jubilación, de modo que les corresponde, en especial en lo referido al segundo pilar, definir el papel y las funciones de las diferentes clases de FPE.
            12. Para realizar los objetivos pretendidos la Directiva 2003/41 impone a los Estados miembros diferentes obligaciones en relación con los FPE establecidos en su territorio, en particular la separación jurídica de la empresa promotora y del fondo de pensiones de empleo (artículo 8), la observancia de las condiciones de ejercicio (artículo 9), su control (artículo 13) y la constitución de las provisiones técnicas (artículos 15 a 18). Por otro lado, el artículo 20, apartado 1, de dicha Directiva prevé que los Estados miembros deberán permitir a las empresas domiciliadas en su territorio ser promotoras de FPE autorizados en otros Estados miembros, y que los FPE autorizados en su territorio acepten la promoción de empresas domiciliadas en el territorio de otros Estados miembros. Los apartados 2 a 4 de ese artículo precisan las reglas de control de las actividades transfronterizas de los FPE.
            13. A tenor del artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41, los Estados miembros debían adoptar las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la Directiva antes del 23 de septiembre de 2005.
            III. La sentencia C-343/08, Comisión/República Checa 
            14. El 14 de enero de 2010, en su sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que la República Checa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41 al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 8, 9, 13, 15 a 18 y 20, apartados 2 a 4, de esta Directiva.
            15. En respuesta a la argumentación de la República Checa de que la inexistencia de FPE en ese Estado miembro justificaba la falta de transposición de las disposiciones de la Directiva 2003/41, el Tribunal de Justicia recordó en los apartados 37 a 52 de su sentencia que, conforme a la jurisprudencia, y dada la inexistencia de un motivo geográfico que pudiera privar de todo su objeto a la adaptación del Derecho interno a las disposiciones controvertidas, convenía que, en el supuesto de que, llegado el caso, la República Checa decidiera completar su sistema nacional de pensiones de jubilación con un régimen de pensiones de empleo fundado en el segundo pilar, todos los sujetos jurídicos dentro del citado Estado miembro, al igual que los demás sujetos jurídicos en la Unión Europea, supieran cuáles son sus derechos y obligaciones.
            16. En cambio, en los apartados 53 a 62 de su sentencia, el Tribunal de Justicia juzgó que la transposición de las disposiciones consideradas no obligaba en nada a la República Checa a modificar su sistema nacional de pensiones de jubilación. En especial, según el Tribunal de Justicia la Directiva 2003/41 no puede interpretarse en el sentido de que obligue a un Estado miembro, que prohíbe el establecimiento en su territorio de FPE debido a la inexistencia de un segundo pilar, a suprimir dicha prohibición.
            IV. El procedimiento precontencioso, el recurso ante el Tribunal de Justicia en el asunto C-241/11 y la evolución acaecida durante el presente procedimiento 
            17. Por correo de 19 de febrero de 2010 la Comisión instó a la República Checa a comunicarle las medidas y el calendario preciso que el Gobierno checo se proponía poner en práctica para dar cumplimiento a la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. En respuesta, ese Estado miembro manifestó que las medidas necesarias se adoptarían a más tardar en junio de 2012. Por correo de 17 de junio de 2010 el Ministro de Hacienda de la República Checa informó a la Comisión de que la decisión sobre la forma de transposición de la Directiva 2003/41 se tomaría por el Gobierno una vez celebradas las elecciones legislativas los días 28 y 29 de mayo de 2010. Posteriormente, por correo de 1 de octubre de 2010 anunció que sería presentado en breve al Gobierno un documento de trabajo sobre la transposición de dicha Directiva.
            18. Por correo de 29 de octubre de 2010 la Comisión envió a la República Checa un escrito de requerimiento en el que la instaba a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses desde la recepción de ese correo. A petición de la República Checa, la Comisión aceptó prorrogar ese plazo hasta el 28 de enero de 2011.
            19. En respuesta a ese escrito de requerimiento la República Checa indicó que se preparaba un proyecto de ley que sería presentado al Gobierno en el primer trimestre de 2011 y al Parlamento en abril de 2011, de modo que entraría en vigor en el tercer trimestre.
            20. El 19 de mayo de 2011 la Comisión interpuso el presente recurso, en el que solicita al Tribunal de Justicia que:
            – Declare que ese Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada.
            – Imponga a éste una multa coercitiva por importe de 22.364,16 euros por cada día de retraso en la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de la referida sentencia a partir de la fecha de pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto hasta la fecha en que se adopten esas medidas de ejecución.
            – Le imponga además una suma a tanto alzado de 5.644,80 euros por cada día de retraso en la adopción de esas medidas a partir de la fecha de pronunciamiento de la referida sentencia hasta la fecha de pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto o hasta la fecha en que se adopten esas medidas de ejecución.
            21. El 2 de septiembre de 2011 la República Checa informó a la Comisión de la publicación y de la entrada en vigor el 31 de agosto de 2011 de la Ley nº 260/2011 (7) (en lo sucesivo, «Ley nº 260/11»), que, según afirma ese Estado miembro, da plena ejecución a la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Después de haber examinado el contenido de la citada Ley, la Comisión consideró en su escrito de réplica que la República Checa había ajustado su legislación a la referida sentencia. Por consiguiente, la Comisión desistió de su pretensión de imposición de una multa coercitiva. Sin embargo, ha mantenido su pretensión de pago de una suma a tanto alzado.
            V. Sobre el recurso y la argumentación de las partes 
            A. Sobre la existencia del incumplimiento 
            22. Conviene advertir de entrada que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento en virtud del artículo 260 TFUE es la de finalización del plazo fijado en el escrito de requerimiento emitido en virtud del apartado 2, párrafo primero, del mismo artículo. (8)
            23. Aunque la República Checa no refuta la realidad del incumplimiento reprochado sino únicamente la gravedad de la infracción, según la interpreta la Comisión, no deja de ser cierto que en el momento de finalizar el plazo fijado en el escrito de requerimiento de la Comisión, que había sido prorrogado, la República Checa no había adoptado todas las medidas necesarias para el pleno cumplimiento de las obligaciones resultantes de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Por consiguiente, hay que constatar que la República Checa ha infringido su obligación derivada del artículo 260 TFUE, apartado 1.
            B. Sobre la pretensión de la suma a tanto alzado 
            24. Toda vez que las medidas necesarias para ejecutar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, fueron adoptadas en el curso del presente procedimiento, la pretensión de imposición de una multa coercitiva ha quedado privada de objeto conforme a la jurisprudencia. (9)
            25. En cambio, la Comisión ha mantenido su pretensión de imposición de una suma a tanto alzado calculada conforme a la Comunicación de la Comisión de 2005, antes citada. D e ésta resulta que la suma a tanto alzado corresponde al producto de un importe diario multiplicado por el número de días de persistencia de la infracción. A su vez el importe diario resulta de multiplicar un tanto alzado de base uniforme (10) por el coeficiente de gravedad de la infracción (en la escala de 1 a 20) y por un factor «n», que refleja el producto bruto del Estado miembro y el número de votos de que dispone en el Consejo de la Unión Europea.
            26. La Comisión destaca la obligación a cargo de todo Estado miembro de transponer íntegramente la Directiva 2003/41, aun si en el presente caso la falta de transposición no hubiera tenido en la práctica ninguna incidencia a causa de la inexistencia de un segundo pilar en el sistema checo de pensiones de jubilación. Recuerda que al adoptar la Directiva 2003/41 el legislador de la Unión pretendía que todos los Estados miembros definieran las condiciones necesarias para las actividades de los FPE en sus territorios respectivos. Además, a juicio de la Comisión tanto las normas pertinentes de la Directiva 2003/41 como el contenido de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, están claramente enunciados y no dejan lugar a duda alguna sobre sus modalidades de ejecución.
            27. En lo que concierne a los detalles del cálculo de la suma a tanto alzado, la Comisión propone fijar un coeficiente de gravedad 8 ya que las normas de la Directiva 2003/41 son, a su parecer, esenciales para las prestaciones de servicios transfronterizas por los FPE, y sin su completa transposición en el ordenamiento jurídico interno no se crean las condiciones de funcionamiento de un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo. La Comisión pone de relieve que la falta de transposición constituye una vulneración del principio de seguridad jurídica cuya gravedad es mayor en lo referente a las disposiciones sobre las reglas prudenciales y las reglas de supervisión que tratan de garantizar un alto nivel de seguridad para los futuros jubilados.
            28. Por otro lado, en respuesta al argumento de la República Checa basado en una transposición parcial de la Directiva 2003/41 dentro del plazo fijado, la Comisión alega que esa circunstancia no altera en nada la situación. En efecto, la transposición parcial sólo abarca los FPE prestadores de servicios transfronterizos en la República Checa. Por tanto, no era posible deducir de ella las condiciones de funcionamiento de los FPE sujetos al control de los organismos checos ni las reglas prudenciales que se aplicarían a esos fondos.
            29. Por su parte la República Checa rebate principalmente la gravedad de la persistencia del incumplimiento declarado en la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, que es muy escasa si no inexistente. Ese Estado miembro estima que no se le debe imponer una suma a tanto alzado, o que la cuantía de ésta debe ser sustancialmente rebajada atendiendo a las particularidades del caso.
            30. Por un lado, la República Checa observa que la apreciación por la Comisión de la gravedad del incumplimiento se funda en un postulado de base erróneo porque la Comisión confunde esa cuestión con la de la infracción del Derecho de la Unión. Por otro lado, la República Checa recuerda que para apreciar el grado de gravedad de una infracción se deben tener en cuenta las consecuencias del incumplimiento en los intereses privados y públicos y la urgencia en inducir al Estado miembro interesado a cumplir sus obligaciones, la importancia de la regla jurídica cuya infracción se ha declarado y la actitud del Estado miembro interesado.
            VI. Apreciación general 
            A. Sobre la naturaleza de la suma a tanto alzado 
            31. De la jurisprudencia resulta, en especial desde la sentencia de 12 de julio de 2005 Comisión/Francia, (11) que las dos sanciones pecuniarias previstas en el artículo 260 TFUE, apartado 2, no cumplen la misma función. En efecto, en tanto que la imposición de una multa coercitiva resulta especialmente adaptada para inducir a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento, la imposición de una suma a tanto alzado descansa más bien en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro interesado en los intereses privados y públicos. (12)
            32. La suma a tanto alzado constituye pues una sanción en el sentido estricto del término. A diferencia de la multa coercitiva que tiene una naturaleza esencialmente compulsiva, la suma a tanto alzado cumple la función de sancionar la inacción en el pasado del Estado miembro interesado.
            33. De esa manera el Tribunal de Justicia ha perfilado los rasgos de la suma a tanto alzado insistiendo en su carácter disuasorio y en la función de prevención de la repetición futura de las infracciones. (13) Al parecer de la Comisión la amenaza de su imposición es particularmente apta para incitar al Estado miembro a ejecutar cuanto antes la sentencia inicial declarativa de incumplimiento, y en especial antes de un segundo recurso ante el Tribunal de Justicia. (14)
            34. Además, la naturaleza punitiva de la suma a tanto alzado implica que ésta tiene una función retributiva que corresponde al principio de que toda infracción debe dar lugar a una sanción proporcionada para restablecer el Estado de derecho.
            35. En efecto, puesto que una infracción es un acto de desafío al ordenamiento jurídico establecido, la sanción constituye una respuesta justa consecutiva a ese acto. A mi juicio, la justicia de esa respuesta exige sin embargo que la suma a tanto alzado impuesta sea lo más reducida posible ante incumplimientos cuya gravedad se manifieste especialmente menor.
            36. Acerca de ello, de la jurisprudencia resulta que corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de la suma a tanto alzado de manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. (15) La imposición de una suma a tanto alzado debe depender, en cada caso concreto, del conjunto de aspectos pertinentes que se refieren tanto a las características del incumplimiento declarado como al comportamiento propio del Estado miembro afectado. (16)
            37. La naturaleza disuasoria de la suma a tanto alzado se reforzó en especial por la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia decidió imponer el pago de una suma a tanto alzado a pesar de la completa ejecución de la sentencia inicial antes de la finalización del procedimiento incoado conforme al artículo 260 TFUE (anterior artículo 228 CE). Por consiguiente, al tiempo que destacó que no se trata de una sanción automática, el Tribunal de Justicia confirmó su potestad de apreciación sobre la necesidad de imponer la suma a tanto alzado atendiendo a las circunstancias del caso concreto.
            B. Sobre la función de las Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE 
            38. Consta que las directrices contenidas en las Comunicaciones antes mencionadas de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de dicha institución. (17)
            39. En efecto, a diferencia de los ordenamientos jurídicos nacionales, en los que corresponde con mayor frecuencia al legislador, a los representantes del Ministerio Fiscal o en su caso a los tribunales de segunda instancia o a los tribunales superiores establecer reglas o prácticas acerca de la graduación de la sanción, en el campo de aplicación del artículo 260 TFUE es la Comisión quien tiene a su cargo la publicación de ese instrumento de referencia.
            40. Al igual que el Abogado General Ruiz Jarabo Colomer, estimo que, aunque no se trate de instrumentos normativos propiamente dichos, esas Comunicaciones vinculan a la institución de la que emanan, al menos en el sentido de que no podrá separarse de ellas sin una justificación apropiada, so pena de violar el principio de igualdad de trato. (18)
            41. Observo por otro lado que en los demás sectores del Derecho de la Unión, y en particular en el Derecho de la competencia, al adoptar esas reglas de conducta y al anunciar con su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos comprendidos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación. (19) Por tanto, la Comisión está vinculada por las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado. (20)
            42. Hay que poner de relieve que las comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE son un instrumento indispensable para que el Tribunal de Justicia pueda seguir una práctica justa y coherente y que contribuya a la previsibilidad de la justicia. En efecto, las comunicaciones ayudan a que el Tribunal de Justicia elabore un criterio metódico y riguroso en materia de imposición de sanciones pecuniarias. Las propuestas de la Comisión tienen como función principal permitir que el Tribunal de Justicia elija una categoría de sanciones que correspondan a la naturaleza de la infracción reprochada. Constituyen por tanto un punto de partida indicativo para que el Tribunal de Justicia aprecie en su totalidad el incumplimiento reprochado, y forman un mecanismo que garantiza que la graduación de la sanción no llegue a ser arbitraria o subjetiva, no obstante el hecho de que esa graduación no alcanza nunca una objetividad matemática.
            43. Recuerdo sin embargo que el Tribunal de Justicia sólo puede basarse en las referidas comunicaciones como un marco analítico y en concepto de referencia metodológica. Por consiguiente, en el ejercicio de su potestad discrecional el Tribunal de Justicia no está sujeto en particular a la obligación de exponer los detalles del cálculo de la suma a tanto alzado que impone al Estado miembro interesado.
            VII. Sobre la metodología de la imposición de una suma a tanto alzado 
            A. Aplicación del criterio de la gravedad en la práctica de la Comisión 
            44. Conforme a su Comunicación de 2005, (21) para el cálculo del importe de la suma a tanto alzado la Comisión se basa en tres criterios, a saber la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro. La principal dificultad que afecta a la aplicación de esos criterios está a mi parecer en el riesgo de superposición, en especial entre los criterios de gravedad y de duración. En efecto, a la vez que constituye un parámetro de naturaleza objetiva, la prolongación de la infracción en el tiempo puede contribuir razonablemente a elevar la gravedad del incumplimiento reprochado.
            45. Acerca de ello, aunque reconozco la gran variedad de los incumplimientos reprochados, observo no obstante que la aplicación del coeficiente de gravedad por la Comisión para la imposición de las sanciones pecuniarias muestra cierta falta de coherencia. (22)
            46. En efecto, es sorprendente constatar que en materia de multa coercitiva, en uno de los asuntos más complejos hasta hoy concernientes a la aplicación de las sanciones pecuniarias a un supuesto de incumplimiento generalizado y estructural, la Comisión propuso un coeficiente de gravedad de 10. En cambio, en un asunto posterior relacionado con un incumplimiento de orden exclusivamente legislativo el coeficiente se fijó en 11. (23) Además, en el único asunto en el que por falta de pruebas no puedo declararse el incumplimiento la Comisión había propuesto un coeficiente de gravedad de 14. (24) Y la Comisión llegó a proponer sólo un coeficiente de 1 en un asunto referido a la falta de transposición de una directiva. (25)
            47. Más en particular, en el caso de las pretensiones de imposición de una suma a tanto alzado en los asuntos relacionados con la falta de transposición de Directivas, la Comisión ha propuesto coeficientes de 11 (26) y de 12. (27) En cambio, en asuntos concernientes a la falta de recuperación de ayudas de Estado, que se caracterizan por un grado de complejidad alto, el coeficiente propuesto variaba entre 5, (28) 8 (29) y 12. (30)
            48. Como comparación, recuérdese que en el presente asunto la Comisión valoró la gravedad del incumplimiento como justificativa de la aplicación de un coeficiente de 8 en una escala de 20.
            B. Análisis de la gravedad de la infracción a efectos de la imposición de una suma a tanto alzado 
            49. Recuerdo ante todo que, a diferencia de una sentencia declarativa dictada en virtud del artículo 258 TFUE, que refleja el estado objetivo del Derecho de la Unión, (31) una sentencia dictada en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, y que impone sanciones pecuniarias está caracterizada por un aspecto subjetivo ya que implica una apreciación de la culpabilidad de un Estado miembro. Además, esa última sentencia tiene efecto constitutivo cuando el Tribunal de Justicia decide imponer dichas sanciones.
            50. Creo que la apreciación de la gravedad de la infracción consistente en la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia abarca, por una parte, aspectos de naturaleza subjetiva que se refieren en especial a la culpabilidad del Estado miembro, y, por otra parte, la determinación de la gravedad, que se funda en aspectos objetivos relacionados con el alcance de la infracción y sus consecuencias.
            1. Sobre la dimensión subjetiva de la gravedad de la infracción
            51. Desde el punto de vista subjetivo la cuestión que surge a efectos de la graduación de la suma a tanto alzado es la de si el Estado miembro ha actuado de buena fe desde el pronunciamiento de la primera sentencia de incumplimiento. Esa situación se aprecia atendiendo a las medidas adoptadas por ese Estado miembro para ejecutar la sentencia dictada en virtud del artículo 258 TFUE.
            52. Acerca de ello, entre los parámetros de análisis pertinentes está la apreciación de la diligencia y de la cooperación leal de un Estado miembro. De esa forma el Tribunal de Justicia podría determinar si la inejecución considerada proviene de una conducta intencional o solamente negligente y en su caso el grado de esa negligencia. Me parece esencial que un Estado miembro leal no sea condenado al pago de una suma a tanto alzado igual a la que se haya impuesto a un Estado miembro que no haya dado la menor prueba de buena voluntad.
            53. En lo referente en concreto a la actitud mantenida por la República Checa en el presente caso, de los autos se deduce que ese Estado miembro ha ejecutado plenamente la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, al adoptar una legislación de transposición de la Directiva 2003/41 diecinueve meses después de pronunciarse la referida sentencia, es decir seis meses después de la interposición del presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
            54. La República Checa justifica su retraso por la situación interna, a saber un cambio de gobierno a raíz de las elecciones legislativas, por el debate sobre la reforma del sistema nacional de seguridad social y por la inestabilidad económica ligada a la crisis financiera mundial.
            55. Es cierto que conforme a reiterada jurisprudencia un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (32)
            56. No obstante, atendiendo al principio impossibilium nulla obligatio, en su apreciación de la gravedad del incumplimiento a efectos de la posible imposición de sanciones pecuniarias el Tribunal de Justicia está facultado para tener en cuenta las dificultades reales que un Estado miembro puede encontrar en el proceso de ejecución de una sentencia en virtud del artículo 258 TFUE. (33) En efecto, a diferencia de un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, el criterio fundado en la responsabilidad objetiva no se puede aplicar en el procedimiento previsto por el artículo 260 TFUE.
            57. En sus escritos la República Checa pone de relieve que inició el proceso de ejecución ya al mes siguiente al pronunciamiento de la sentencia, y que respetó además la obligación de cooperación leal con la Comisión respondiendo siempre de manera minuciosa a sus solicitudes. Además, la República Checa alega que la Directiva 2003/41 ya había sido parcialmente transpuesta dentro del plazo fijado y por tanto antes incluso de pronunciarse la primera sentencia del Tribunal de Justicia. (34) Por otro lado, la transposición completa concluyó en el curso del presente procedimiento.
            58. Me parece indudable al respecto que la República Checa ha dado efectivamente muestras de cooperación leal con los servicios de Comisión en la correspondencia intercambiada.
            59. Considero además indiscutible que una transposición parcial o definitiva realizada en el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 260 TFUE es un aspecto que aboga a favor del Estado miembro interesado. De hecho, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta ese aspecto en su apreciación de la gravedad de un incumplimiento, sin que no obstante ello libere a un Estado miembro de cargar con las consecuencias de su incumplimiento en forma de pago de una suma a tanto alzado. (35)
            60. Sin embargo, observo en la actitud de la República Checa un factor agravante derivado de cierta negligencia y de una falta de coherencia en los procedimientos nacionales, lo que retrasó indebidamente la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. En efecto, a partir de la fecha de pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, la amplitud de las actuaciones legislativas que debían realizarse para ejecutar esa sentencia estaba claramente definida. Pues bien, la intensidad del esfuerzo previsible con ese fin no se manifiesta excesiva, incluso en un contexto de elecciones legislativas.
            61. En definitiva, ante esa actitud que muestra clara negligencia considero que no cabe que el Tribunal de Justicia deje de imponer a la República Checa el pago de una suma a tanto alzado.
            2. Sobre la dimensión objetiva de la gravedad de la infracción
            62. El aspecto objetivo del parámetro de gravedad se ha definido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con referencia principal a la naturaleza de la infracción. Entre los factores pertinentes en ese sentido están la duración de la persistencia en el incumplimiento desde la sentencia que lo declaró, y los intereses públicos y privados afectados. (36) Por otro lado, llama la atención que el Tribunal de Justicia reduzca con frecuencia la cuantía de la suma a tanto alzado propuesta por la Comisión. (37)
            63. Aun reconociendo la superposición entre los parámetros de duración y de gravedad, me propongo concentrar el presente análisis en el aspecto objetivo de la gravedad del incumplimiento imputado, antes de abordar el problema del transcurso del tiempo.
            64. En cuanto a la repercusión de la falta de transposición en los intereses públicos y privados, hay que recordar que la Directiva 2003/41 trata de instaurar un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo en cuyo marco los FPE deben beneficiarse de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento. (38)
            65. Quiero destacar de entrada que el incumplimiento reprochado en este asunto a la República Checa por la Comisión tiene a mi parecer menor gravedad que la que le atribuye la interpretación de la Comisión. En efecto, creo que se deben apreciar circunstancias atenuantes a favor de la República Checa.
            66. De tal manera, toda vez que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia, la Directiva 2003/41 no exige a ese Estado miembro la creación de un segundo pilar ni la supresión de la prohibición de establecimiento de los FPE en su territorio, el impacto real de la falta de transposición de las disposiciones pertinentes es casi inexistente. En efecto, puesto que la transposición tendría como principal objetivo informar a los sujetos jurídicos potencialmente afectados por las actividades de los FPE, la falta de esa transposición en el ordenamiento jurídico checo, en el que no existe el segundo pilar del sistema nacional de pensiones de jubilación, no puede considerarse especialmente grave. Por consiguiente, el impacto de la infracción reprochada en los intereses públicos y privados sigue siendo muy limitado.
            67. Por otro lado, atendiendo a la situación específica concurrente en la República Checa, la interpretación muy amplia de la Directiva 2003/41 que propugnaba la Comisión en el primer recurso por incumplimiento podía efectivamente llevar a confusión. (39) Por tanto, aun si la República Checa se hubiera mostrado particularmente diligente, en cualquier caso no le habría sido posible adoptar medidas eficaces para poner fin al incumplimiento reprochado en el curso del primer procedimiento por incumplimiento.
            68. Aun si las medidas nacionales que debían adoptarse hubieran quedado desprovistas de aplicación concreta, esa situación sólo habría perdurado sin embargo hasta la introducción por el legislador nacional de un segundo pilar en su sistema nacional de pensiones de jubilación. Es preciso observar sobre ello que en tal supuesto el legislador habría podido modificar el marco jurídico así establecido dentro de los límites derivados de la Directiva 2003/41.
            C. Análisis de la duración de la infracción a efectos de la imposición de una suma a tanto alzado 
            69. El presente procedimiento pone de relieve dos aspectos al considerar el transcurso del tiempo. Por un lado, exige apreciar el lapso de tiempo que habría sido necesario para la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Por otro, plantea la cuestión de la celeridad con la que la Comisión inició el procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE.
            70. Ante todo, acerca del primer aspecto me parece evidente que el criterio de la duración de la infracción en el contexto de la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia es un factor que queda plenamente en manos del Estado miembro interesado. Éste puede decidir iniciar la ejecución en el momento que estime oportuno, o bien, en el supuesto de que persistieran sus dudas sobre el alcance de sus obligaciones, solicitar la interpretación de la sentencia dictada en virtud del artículo 258 TFUE, conforme al artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea puesto en relación con el artículo 158 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. (40)
            71. Por esa razón, la duración contribuye a elevar la gravedad objetiva del incumplimiento consistente en la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, y por tanto puede servir como factor indicativo en el marco analítico de la graduación de la sanción, a saber, en el presente caso la suma a tanto alzado.
            72. La República Checa manifiesta en sus escritos que procedió sin demora a subsanar el incumplimiento declarado por el Tribunal de Justicia en su sentencia. Además, dado que la transposición tenía como único objetivo informar de modo suficiente a los sujetos jurídicos potencialmente afectados en el caso de la decisión eventual de introducir el segundo pilar en el territorio de la República Checa, este Estado miembro relativiza la urgencia en la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada.
            73. La Comisión reitera por su parte que la ejecución de una sentencia de incumplimiento debe concluir en el plazo más breve posible. Ahora bien, en el presente asunto la Ley nº 260/11 no se adoptó hasta diecinueve meses después de pronunciarse la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Además, transcurrieron doce meses desde la fecha de pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, y la fecha de terminación del plazo fijado en el escrito de requerimiento enviado conforme al procedimiento del artículo 260 TFUE. Por último, pasaron cinco años y cuatro meses entre esa última fecha y la fecha fijada por el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41 para la transposición de ésta.
            74. Recuerdo sobre ello que el parámetro de la responsabilidad objetiva de un Estado miembro en el que se basa el recurso en virtud del artículo 258 TFUE no se puede aplicar en el procedimiento de imposición de sanciones pecuniarias conforme al artículo 260 TFUE.
            75. La jurisprudencia exige ciertamente que la ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible, (41) lo que implica que el Estado miembro comience las actuaciones para la ejecución de una sentencia con la mayor rapidez posible tras su pronunciamiento. Sin embargo, no cabe duda de que, en función de las particularidades políticas y administrativas nacionales y del grado de complejidad del incumplimiento declarado, la ejecución completa sólo se producirá en una fecha posterior. Por tanto, la determinación de una suma a tanto alzado debe tomar en cuenta esas circunstancias.
            76. Además, el solo hecho de comenzar la ejecución no garantiza evidentemente una ejecución eficaz y completa si el Estado miembro no tiene ningún interés inmediato en ello. En efecto, no cabe excluir que un Estado miembro adopte una medida transitoria y la comunique a la Comisión para retrasar su examen del estado de la ejecución, sin proponerse no obstante una ejecución íntegra de la sentencia del Tribunal de Justicia. (42) La determinación de una suma a tanto alzado también debe incluir factores propios para disuadir a los Estados miembros de practicar esas maniobras dilatorias.
            77. En el presente caso, teniendo en cuenta el carácter patente del incumplimiento reprochado, creo que la persistencia del incumplimiento durante 19 meses desde el pronunciamiento de la sentencia de 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa, antes citada, no puede justificarse.
            78. En lo referente al segundo aspecto, a saber, la rapidez con la que la Comisión debía iniciar un procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE, de los autos resulta que la Comisión envió la primera solicitud de información sobre el estado de la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, un mes después de pronunciarse ésta, y envió el escrito de requerimiento nueve meses más tarde. El lapso de tiempo entre la fecha de la sentencia y la terminación del plazo fijado en el escrito de requerimiento es de casi un año.
            79. Es interesante observar al respecto que, con la excepción de los incumplimientos muy complejos, la práctica de la Comisión se caracteriza por un acortamiento progresivo del plazo que concede al Estado miembro entre la fecha de pronunciamiento de la sentencia de incumplimiento y la terminación del plazo fijado en el dictamen motivado, anteriormente, y en el escrito de requerimiento en la actualidad. De esa manera, en los primeros recursos interpuestos con fundamento en el antiguo artículo 228 CE, ese plazo llegaba a dos años y medio, (43) cuatro años y medio, (44) e incluso nueve años. (45) En los asuntos más recientes el plazo varía de uno a dos años. (46)
            80. Pues bien, la concesión de un plazo demasiado amplio por la Comisión puede repercutir en el cálculo de la suma a tanto alzado. En efecto, tanto el transcurso del procedimiento precontencioso como el del procedimiento ante el Tribunal de Justicia contribuyen a elevar la cuantía de la suma a tanto alzado, en particular en el supuesto de que la primera sentencia no se hubiera ejecutado plenamente en la fecha del pronunciamiento de la segunda sentencia, dictada en virtud del artículo 260 TFUE. (47)
            81. Por tanto, aun reconociendo que la Comisión envió con relativa prontitud el primer escrito, opino que el plazo indicado en el escrito de requerimiento, conforme al cual la República Checa disponía de un año para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia, no es irrazonable, vista la amplitud de las modificaciones legislativas necesarias para poner fin al incumplimiento reprochado. Ese plazo se ajusta por otra parte a la práctica de la Comisión antes descrita.
            82. Subsidiariamente, advierto que la Comisión parece indicar en sus observaciones que, a efectos de la imposición de una sanción en virtud del artículo 260 TFUE, el Tribunal de Justicia también debería considerar la duración de la infracción a partir de la terminación del plazo de transposición de la Directiva. Ese criterio es sin embargo erróneo. En cualquier caso, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa ese cálculo es obligado en el supuesto de los recursos interpuestos en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, por el incumplimiento consistente en la falta de información de las medidas de transposición de una directiva, con ocasión del primer recurso por incumplimiento. (48)
            83. Finalmente, considero que la modificación introducida en el artículo 260 TFUE por el Tratado de Lisboa, consistente en suprimir la fase del dictamen motivado, de modo que se acorte la etapa precontenciosa del procedimiento, aboga a favor de mayor rigor en el plazo de ejecución de la sentencia por un Estado miembro.
            VIII. Sobre la cuantía de la suma a tanto alzado que se debe imponer en el presente asunto 
            84. En su demanda la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa una suma a tanto alzado de 3.364.395,20 euros. Ese importe resulta de multiplicar el importe diario de 5.644,80 euros por el número de días de infracción, a saber 594 días a partir del pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el 14 de enero de 2010, hasta la fecha de adopción de las disposiciones de transposición de la Directiva 2003/41, el 31 de agosto de 2011. El importe diario propuesto por la Comisión es el resultado de multiplicar un importe de base uniforme de 210 euros por el coeficiente de gravedad de 8 y el factor «n» para la República Checa que es 3,36. (49)
            85. Antes de abordar el cálculo indicativo de la cuantía de la suma a tanto alzado quiero recordar que, en respuesta a las preocupaciones de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado a favor de la consideración de la capacidad de pago de un Estado miembro, según se deduce de los últimos datos económicos que se le hayan presentado para su apreciación. (50) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta la evolución reciente de la inflación y del producto interior bruto del Estado miembro interesado, tal como se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia. (51)
            86. Desde el punto de vista temporal ese ajuste de los datos económicos, con el punto de referencia en el momento del examen de los hechos del asunto por el Tribunal de Justicia, constituye una expresión de los principios antes mencionados según los que la fijación de la suma a tanto alzado debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. (52)
            87. En el presente asunto, dado que las partes litigantes no han actualizado los datos económicos pertinentes, es oportuno remitir a la última Comunicación de la Comisión, que data de 2012, sobre la actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sanciones pecuniarias. (53) De ella resulta en particular que la cuantía de la suma a tanto alzado mínima para la República Checa ha aumentado y asciende actualmente a 1.768.000 euros. Por otra parte, el tanto alzado de base para la suma a tanto alzado sigue siendo de 210 euros, pero el factor especial «n» para la República Checa se ha fijado en 3,34.
            88. Finalmente, para el cálculo del importe que se debe fijar en el presente asunto propongo ante todo al Tribunal de Justicia que se base en un coeficiente de gravedad inferior al propuesto por la Comisión, a saber 8.
            89. En el presente asunto, atendiendo por un lado a la actitud negligente de las autoridades checas, pero por otro lado al hecho de que la inejecución de la sentencia declarativa del incumplimiento no producía casi ningún efecto real, me parece más apropiado un coeficiente de 1 a 2.
            90. Observo acerca de ello que el coeficiente de gravedad 1 ya ha sido propuesto en una ocasión por la Comisión, aunque en relación con una pretensión de multa coercitiva. El Tribunal de Justicia acogió esa pretensión, que consideró apta para reflejar adecuadamente el grado de gravedad de la infracción que perduraba en la fecha en la que el Tribunal de Justicia apreció los hechos, y finalmente condenó al Estado miembro interesado al pago de una multa coercitiva. (54)
            91. Así pues, aplicando los datos actualizados antes referidos y un coeficiente de gravedad 1, el importe diario ascendería a 701,40 euros, a saber, 210 euros multiplicados por el factor «n» de 3,34. Multiplicado ese importe diario por el número de días de infracción, 594, la suma a tanto alzado que se ha de imponer se elevaría a 416.631,60 euros. En cambio, aplicando un coeficiente de gravedad 2, el importe diario subiría a 1.402,80 euros, que multiplicados por el número de días de infracción darían una suma a tanto alzado de 833.263,20 euros.
            92. No obstante, si el Tribunal de Justicia eligiera coeficientes tan bajos tropezaría con la dificultad de que la suma a tanto alzado así propuesta sería inferior a la suma mínima de 1.768.000 euros, calculada por la Comisión para la República Checa en su Comunicación de 2005, según su actualización por la reciente Comunicación de 2012, antes citada.
            93. En efecto, según la Comisión, en el supuesto de que la suma calculada sobre la base de un importe diario fuera inferior a la suma a tanto alzado mínima, debe imponerse en principio esta última. Este umbral mínimo fijo refleja, según la Comisión, el principio de que cualquier caso de incumplimiento persistente de una sentencia del Tribunal de Justicia por un Estado miembro representa en sí, independientemente de cualquier circunstancia agravante, un ataque al principio de legalidad en una comunidad de derecho que requiere una sanción real. El umbral mínimo fijo evita además la propuesta de importes puramente simbólicos que carecerían del menor carácter disuasorio y que, más que reafirmarla, podrían minar la autoridad de las sentencias del Tribunal de Justicia. (55)
            94. Observo acerca de ello que la propuesta de una suma a tanto alzado mínima según la concibe la Comisión lleva a excluir la aplicación de los coeficientes más bajos en la mayoría de casos, salvo en el de infracciones de muy larga duración. Además, me parece que el principio estricto de una suma a tanto alzado mínima excede también de lo necesario para evitar la imposición de sumas puramente simbólicas, aun sabiendo que desde el punto de vista presupuestario la pérdida imprevista de una suma que pueda ser considerada «inútil» tiene un efecto disuasorio cierto para los Estados miembros.
            95. Toda vez que, como ya he recordado, la Comunicación de la Comisión sólo constituye un marco analítico de referencia para el Tribunal de Justicia, éste puede fundar su justa apreciación en el contexto global de la infracción reprochada según un ejercicio metódico, aun aplicando los criterios enunciados en la Comunicación de la Comisión.
            96. Por consiguiente, a la luz de todos los aspectos del presente procedimiento y para asegurar la eficacia de la función disuasoria y punitiva de la suma a tanto alzado, propongo al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa una suma a tanto alzado de 1 millón de euros.
            IX. Conclusión 
            97. Por todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que:
            1) Declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE al no adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa (C-343/08).
            2) Condene a la República Checa a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado de 1 millón de euros en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea».
            3) Condene en costas a la República Checa.
            (1) . 
            (2)  –	Asunto C-343/08, Rec p. I-275.
            (3)  – Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (DO L 235, p. 10).
            (4)  –	Véanse en especial la Comunicación sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE (DO 1996, C 242, p. 6); la Comunicación de la Comisión - Método de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE (DO 1997, C 63, p. 2); la Comunicación SEC(2005) 1658, de 12 de diciembre de 2005, sobre la aplicación del artículo 228 del Tratado CE (DO 2007, C 126, p. 12), según su actualización por la Comunicación SEC(2010) 923 de 20 de julio de 2010, titulada «Aplicación del artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y de las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en los procedimientos por incumplimiento».
            (5)  – Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C-387/97, Rec. p. I-5047), apartados 86 y 89.
            (6)  –	Véase acerca del Derecho penal, Darbellay, J., Théorie générale de l’illicéité,  p. 124.
            (7)  –	Recopilación legislativa checa de 31 de agosto de 2011, volumen 92.
            (8)  – Véanse las sentencias de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España (C-610/10), apartado 67; de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda (C-279/11), apartado 19, y Comisión/Irlanda (C-374/11), apartado 19.
            (9)  – Véase la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia (C-121/07, Rec. p. I-9159), apartados 26 a 28.
            (10)  –	Véase la Comunicación de la Comisión C(2012) 6106 final, titulada «Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y de las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en los procedimientos por incumplimiento», que fija ese tanto alzado estándar en 210 euros.
            (11)  – Asunto C-304/02, Rec. p. I-6263.
            (12)  – Véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada, apartado 81.
            (13)  – Sentencias de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia (C-369/07, Rec. p. I-5703), apartado 145; Comisión/España, apartado 142, y de 19 de diciembre d 2012 Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 48.
            (14)  – Sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, apartado 33.
            (15)  –	Sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 146, y sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 143.
            (16)  –	Sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 141.
            (17)  –	Véanse las sentencias de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal (C-70/06, Rec. p. I-1), apartado 34; de 7 de julio de 2009 Comisión/Grecia, antes citada, apartado 112, y Comisión/España, antes citada, apartado 116.
            (18)  – Conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Grecia, sentencia de 4 de julio de 2000, antes citado, puntos 12 y 100.
            (19)  – Sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P y C-213/02 P, Rec. p. I-5425), apartados 211 a 213.
            (20)  –	Véase entre muchas otras la sentencia de 2 de diciembre de 2010, Holland Malt/Comisión (C-464/09 P, Rec. p. I-12443), apartado 47.
            (21)  –	Comunicación SEC(2005) 1658, antes citada.
            (22)  –	Sobre el análisis de la aplicación del coeficiente de gravedad véase en especial Kilbey, I., «The interpretation of Artículo 260 TFEU (ex 228 EC)», European Law Review,  370, 2010, p. 6. Para el análisis de la importancia de las reglas del Derecho de la Unión, véase van Rijn, T., Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres, Cahier de droit européen,  2008, n os  1 y 2, p. 105 y ss.
            (23)  – Sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
            (24)  – Sentencia de 18 de julio de 2006, Comisión/Italia (C-119/04, Rec. p. I-6885).
            (25)  – Sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia (C-177/04, Rec. p. I-2461).
            (26)  – Sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia (C-109/08, Rec. p. I-4657).
            (27)  – Sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia (C-407/09, Rec. p. I-2467).
            (28)  –	Sentencia Comisión/España, antes citada.
            (29)  – Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia (C-496/09, Rec. p. I-11483).
            (30)  –	Sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada.
            (31)  – Véase la sentencia de 10 de mayo de 2012, Comisión/Estonia (C-39/10), apartado 63.
            (32)  –	Véase entre otras muchas la reciente sentencia de 19 de diciembre, Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 39. Véase también la sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citada.
            (33)  – Véase sobre ello la sentencia de 19 de diciembre, Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 40.
            (34)  –	La República Checa destaca que la Directiva 2003/41ya había sido parcialmente transpuesta antes de que la Comisión iniciara el procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE, en la parte referente a la posibilidad concedida a los FPE de prestar sus servicios en el territorio nacional en forma de prestaciones transfronterizas.
            (35)  – Sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, apartados 60 y 84. Como ejemplos de consideración de los esfuerzos realizados por las autoridades nacionales véanse las sentencias de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 36, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, antes citada), apartados 40 y 41.
            (36) – Sentencias antes citadas de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, apartado 64 y jurisprudencia citada, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, apartado 51.
            (37)  –	Así, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citado, a la vista de la adopción de medidas para lograr la ejecución de la sentencia sin demora y del respeto del principio de cooperación leal, el Tribunal de Justicia rebajó el importe de casi 43 millones a 10 millones de euros. En el asunto Comisión/Grecia (sentencia de 4 de junio de 2009, C-568/07, Rec. p. I-4505) la suma a tanto alzado fue rebajada por el Tribunal de Justicia de 5 millones de euros a 1 millón porque el incumplimiento había concluido en parte antes incluso de pronunciarse la primera sentencia por incumplimiento. En el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citado, el Tribunal de Justicia condenó al Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado de 2 millones de euros en lugar del importe propuesto de 15 millones de euros. De igual modo, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citado, la suma a tanto alzado se redujo en un tercio y ascendía finalmente a 3 millones de euros. En el asunto que dio lugar a la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citado, el Tribunal de Justicia no condenó al Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado de 68 millones de euros como solicitaba la Comisión, sino de 30 millones de euros. En el asunto Comisión/España, antes citado, el Tribunal de Justicia, aun precisando que la ejecución de la sentencia no requería esfuerzos considerables, fijó la suma a tanto alzado en 20 millones de euros en lugar de los 50 millones de euros que solicitaba la Comisión. 
            (38)  –	Sentencia Comisión/República Checa, antes citada, apartados 43 y 44. Véase igualmente la presentación de esa Directiva en el punto 19 de las presentes conclusiones.
            (39)  –	Según la República Checa, la Comisión provocó una incertidumbre al afirmar que la Directiva 2003/41 obligaba a la República Checa a suprimir la prohibición de establecimiento en su territorio de los FPE. Al pronunciar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el Tribunal de Justicia refutó esa alegación, disipando toda duda sobre el alcance de la Directiva.
            (40)  –	Recuerdo no obstante que el Tribunal de Justicia ya ha juzgado que, al ser ajena al objeto de una sentencia en la que se declara un incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, la cuestión de cuáles son las medidas necesarias para la ejecución de esa sentencia no puede plantearse mediante una demanda de interpretación de ésta. Véase al respecto la sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C-503/04, Rec. p. I-6153), apartado 15, y las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 de marzo de 2006 Comisión/Francia, antes citado, punto 43.
            (41)  – Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C-278/01, Rec. p. 14141), apartado 27.
            (42)  –	Véase la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
            (43)  –	Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, antes citada.
            (44)  –	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, antes citada.
            (45)  –	Sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada.
            (46)  –	En el asunto C-119/04, el plazo era de dos años; en el asunto C-177/04, de un año y medio; en el asunto C-503/04, de un año y dos meses; en el asunto C-70/06, de un año y once meses; en el asunto C-121/07, de un año y ocho meses; en los asuntos C-369/07 y C-457/07, de un año y dos meses, pero sólo de nueve meses en el asunto C-109/08 (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Portugal, Rec. p. I-8091). Finalmente, en el asunto C-496/09, el plazo era de cuatro años.
            (47)  –	Es preciso tener en cuenta el lapso de tiempo entre el día del pronunciamiento de la primera sentencia de incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, por un lado, y, por otro, el día en que esa sentencia haya sido plenamente ejecutada, o en su defecto el día de pronunciamiento de la sentencia en virtud del artículo 260 TFUE.
            (48)  –	Véase la Comunicación de la Comisión SEC(2010) 1371, «Aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3».
            (49)  –	Conforme a la Comunicación SEC(2010) 923 que modifica la Comunicación SEC(2005) 1658.
            (50)  –	Sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, antes citada, apartados 78 y 79. El Tribunal de Justicia no acogió la tesis de la Comisión al respecto según la que habría debido fijarse el factor «n» según se calculaba al tiempo de la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 260 TFUE.
            (51)  –	Sentencia de 11 de diciembre, Comisión/España, antes citada, apartado 131.
            (52)  – Sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 47 y la jurisprudencia citada.
            (53)  –	Véase la Comunicación C(2012) 6106 final, antes citada.
            (54)  –	Véase el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 d marzo de 2006, Comisión/Francia, antes citado. El Tribunal de Justicia impuso una multa coercitiva de 31.650 euros por día de retraso en la puesta en práctica de las medidas necesarias para la plena ejecución de la primera sentencia, a contar desde el pronunciamiento de la sentencia en virtud del antiguo artículo 228 CE, y hasta la ejecución completa de la primera sentencia de incumplimiento.
            (55)  –	Véase la Comunicación SEC(2005) 1658, antes citada.
         
      
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         CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. NIILO JÄÄSKINEN
      presentadas el 21 de marzo de 2013 (
            1
         )
      
         Asunto C-241/11
      
      
         Comisión Europea
      
      
         contra
      
      
         República Checa
      
      «Incumplimiento de Estado — Falta de transposición de la Directiva 2003/41/CE — Actividades y supervisión de los fondos de pensiones de empleo — Inejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-343/08 — Artículo 260 TFUE — Suma a tanto alzado — Plazo de ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de un incumplimiento»
      
         I. Introducción
      
      
               1.
            
            
               Con su recurso la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dictada el 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa, (
                     2
                  ) cuyo objeto era la falta de transposición parcial de la Directiva 2003/41/CE, relativa a los fondos de pensiones de empleo. (
                     3
                  ) La Comisión solicita además al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa el pago de una suma a tanto alzado de 3.364.395, 20 euros.
            
         
               2.
            
            
               El Tribunal de Justicia ha de ejercer por tanto la importante facultad de graduar la sanción, cuestión suscitada a menudo tanto en los ordenamientos jurídicos nacionales como en el Derecho de la Unión, en especial en materia de competencia.
            
         
               3.
            
            
               La particularidad del presente asunto está en que la infracción constatada por la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, del Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 258 TFUE, tuvo una repercusión práctica muy escasa en el ordenamiento jurídico checo, debido a la inexistencia de fondos de pensiones de empleo (en lo sucesivo, «FPE») establecidos en el territorio nacional.
            
         
               4.
            
            
               Recuerdo al respecto que, en materia de sanciones pecuniarias en el sentido del artículo 260 TFUE, la Comisión ha publicado varias Comunicaciones (
                     4
                  ) con objeto de conseguir uniformidad en la práctica de imposición de esas sanciones, a la vez que contribuir a la igualdad de trato entre los Estados miembros. El Tribunal de Justicia no está vinculado sin embargo por las propuestas formuladas por la Comisión en esas Comunicaciones. (
                     5
                  )
            
         
               5.
            
            
               Entre otros aspectos, de esas Comunicaciones resulta que, a juicio de la Comisión, toda infracción del Derecho de la Unión y en especial la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia tiene naturaleza grave. Pues bien, a mi parecer ese criterio tiene carácter retórico ya que parece excluir todo examen de la proporcionalidad de la sanción y cualquier individualización de ésta, a pesar de los principios comúnmente reconocidos en materia represiva.
            
         
               6.
            
            
               Es cierto que, a diferencia de los Derechos nacionales, que clasifican con frecuencia las infracciones en función de las penas tipificadas, el Derecho de la Unión no establece esa distinción. Sin embargo, un aspecto común tanto de los Derechos nacionales como del Derecho de la Unión consiste en la valoración del grado de ilicitud, entendida como la transgresión de una norma cometida con cierto grado de intención o de negligencia. (
                     6
                  )
            
         
               7.
            
            
               Así pues, en el sistema previsto por el artículo 260 TFUE para la imposición de una suma a tanto alzado es ante todo la gravedad lo que permite determinar la naturaleza de la infracción.
            
         
               8.
            
            
               Por consiguiente, para asegurar una adecuación entre la infracción cometida y la sanción imponible el Tribunal de Justicia podría diferenciar las infracciones del Derecho de la Unión por medio de la matización entre los incumplimientos leves, medios o graves. Además, dado que la ilicitud no depende únicamente de la conducta externa del autor y de las consecuencias del acto sino que también está ligada a circunstancias propias de la persona del autor, en particular sus intenciones, la graduación de la suma a tanto alzado debe tener en cuenta las circunstancias atenuantes, como la cooperación leal, por un lado, y, por otro, las agravantes, como la reincidencia del Estado miembro interesado.
            
         
               9.
            
            
               En definitiva, la ponderación de esos aspectos forma parte del ejercicio de la competencia de plena jurisdicción del Tribunal de Justicia para la imposición de las sanciones pecuniarias previstas por el artículo 260 TFUE.
            
         
         II. Sobre la regulación pertinente del Derecho de la Unión
      
      
               10.
            
            
               Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el procedimiento precontencioso aplicable en virtud del artículo 260 TFUE en caso de inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia se ha acortado por la supresión de la exigencia de un dictamen motivado de la Comisión. Como se deduce de la redacción de ese artículo, la Comisión sólo está obligada a enviar al Estado miembro interesado un escrito de requerimiento antes de interponer recurso ante el Tribunal de Justicia.
            
         
               11.
            
            
               La Directiva 2003/41, cuya falta de transposición parcial constituye el incumplimiento de la República Checa, tiene como finalidad establecer las reglas relativas a las actividades y la supervisión de los FPE. Los FPE son instituciones cuyo objeto es satisfacer prestaciones de jubilación ligadas a una actividad profesional en virtud de un acuerdo o un contrato individual o colectivo entre los empleadores y su personal o las organizaciones representativas de éste. La Directiva 2003/41 trata de establecer en esa materia un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo a escala europea. Conforme al principio de subsidiariedad los Estados miembros conservan no obstante plena competencia para la organización de sus regímenes de jubilación y la distribución de las funciones entre los tres «pilares» del sistema de jubilación, de modo que les corresponde, en especial en lo referido al segundo pilar, definir el papel y las funciones de las diferentes clases de FPE.
            
         
               12.
            
            
               Para realizar los objetivos pretendidos la Directiva 2003/41 impone a los Estados miembros diferentes obligaciones en relación con los FPE establecidos en su territorio, en particular la separación jurídica de la empresa promotora y del fondo de pensiones de empleo (artículo 8), la observancia de las condiciones de ejercicio (artículo 9), su control (artículo 13) y la constitución de las provisiones técnicas (artículos 15 a 18). Por otro lado, el artículo 20, apartado 1, de dicha Directiva prevé que los Estados miembros deberán permitir a las empresas domiciliadas en su territorio ser promotoras de FPE autorizados en otros Estados miembros, y que los FPE autorizados en su territorio acepten la promoción de empresas domiciliadas en el territorio de otros Estados miembros. Los apartados 2 a 4 de ese artículo precisan las reglas de control de las actividades transfronterizas de los FPE.
            
         
               13.
            
            
               A tenor del artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41, los Estados miembros debían adoptar las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a la Directiva antes del 23 de septiembre de 2005.
            
         
         III. La sentencia C-343/08, Comisión/República Checa
      
      
               14.
            
            
               El 14 de enero de 2010, en su sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que la República Checa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41 al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 8, 9, 13, 15 a 18 y 20, apartados 2 a 4, de esta Directiva.
            
         
               15.
            
            
               En respuesta a la argumentación de la República Checa de que la inexistencia de FPE en ese Estado miembro justificaba la falta de transposición de las disposiciones de la Directiva 2003/41, el Tribunal de Justicia recordó en los apartados 37 a 52 de su sentencia que, conforme a la jurisprudencia, y dada la inexistencia de un motivo geográfico que pudiera privar de todo su objeto a la adaptación del Derecho interno a las disposiciones controvertidas, convenía que, en el supuesto de que, llegado el caso, la República Checa decidiera completar su sistema nacional de pensiones de jubilación con un régimen de pensiones de empleo fundado en el segundo pilar, todos los sujetos jurídicos dentro del citado Estado miembro, al igual que los demás sujetos jurídicos en la Unión Europea, supieran cuáles son sus derechos y obligaciones.
            
         
               16.
            
            
               En cambio, en los apartados 53 a 62 de su sentencia, el Tribunal de Justicia juzgó que la transposición de las disposiciones consideradas no obligaba en nada a la República Checa a modificar su sistema nacional de pensiones de jubilación. En especial, según el Tribunal de Justicia la Directiva 2003/41 no puede interpretarse en el sentido de que obligue a un Estado miembro, que prohíbe el establecimiento en su territorio de FPE debido a la inexistencia de un segundo pilar, a suprimir dicha prohibición.
            
         
         IV. El procedimiento precontencioso, el recurso ante el Tribunal de Justicia en el asunto C-241/11 y la evolución acaecida durante el presente procedimiento
      
      
               17.
            
            
               Por correo de 19 de febrero de 2010 la Comisión instó a la República Checa a comunicarle las medidas y el calendario preciso que el Gobierno checo se proponía poner en práctica para dar cumplimiento a la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. En respuesta, ese Estado miembro manifestó que las medidas necesarias se adoptarían a más tardar en junio de 2012. Por correo de 17 de junio de 2010 el Ministro de Hacienda de la República Checa informó a la Comisión de que la decisión sobre la forma de transposición de la Directiva 2003/41 se tomaría por el Gobierno una vez celebradas las elecciones legislativas los días 28 y 29 de mayo de 2010. Posteriormente, por correo de 1 de octubre de 2010 anunció que sería presentado en breve al Gobierno un documento de trabajo sobre la transposición de dicha Directiva.
            
         
               18.
            
            
               Por correo de 29 de octubre de 2010 la Comisión envió a la República Checa un escrito de requerimiento en el que la instaba a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses desde la recepción de ese correo. A petición de la República Checa, la Comisión aceptó prorrogar ese plazo hasta el 28 de enero de 2011.
            
         
               19.
            
            
               En respuesta a ese escrito de requerimiento la República Checa indicó que se preparaba un proyecto de ley que sería presentado al Gobierno en el primer trimestre de 2011 y al Parlamento en abril de 2011, de modo que entraría en vigor en el tercer trimestre.
            
         
               20.
            
            
               El 19 de mayo de 2011 la Comisión interpuso el presente recurso, en el que solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Declare que ese Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Imponga a éste una multa coercitiva por importe de 22.364,16 euros por cada día de retraso en la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de la referida sentencia a partir de la fecha de pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto hasta la fecha en que se adopten esas medidas de ejecución.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Le imponga además una suma a tanto alzado de 5.644,80 euros por cada día de retraso en la adopción de esas medidas a partir de la fecha de pronunciamiento de la referida sentencia hasta la fecha de pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto o hasta la fecha en que se adopten esas medidas de ejecución.
                     
                  
         
               21.
            
            
               El 2 de septiembre de 2011 la República Checa informó a la Comisión de la publicación y de la entrada en vigor el 31 de agosto de 2011 de la Ley no 260/2011 (
                     7
                  ) (en lo sucesivo, «Ley no 260/11»), que, según afirma ese Estado miembro, da plena ejecución a la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Después de haber examinado el contenido de la citada Ley, la Comisión consideró en su escrito de réplica que la República Checa había ajustado su legislación a la referida sentencia. Por consiguiente, la Comisión desistió de su pretensión de imposición de una multa coercitiva. Sin embargo, ha mantenido su pretensión de pago de una suma a tanto alzado.
            
         
         V. Sobre el recurso y la argumentación de las partes
      
      A. Sobre la existencia del incumplimiento
      
      
               22.
            
            
               Conviene advertir de entrada que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento en virtud del artículo 260 TFUE es la de finalización del plazo fijado en el escrito de requerimiento emitido en virtud del apartado 2, párrafo primero, del mismo artículo. (
                     8
                  )
            
         
               23.
            
            
               Aunque la República Checa no refuta la realidad del incumplimiento reprochado sino únicamente la gravedad de la infracción, según la interpreta la Comisión, no deja de ser cierto que en el momento de finalizar el plazo fijado en el escrito de requerimiento de la Comisión, que había sido prorrogado, la República Checa no había adoptado todas las medidas necesarias para el pleno cumplimiento de las obligaciones resultantes de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Por consiguiente, hay que constatar que la República Checa ha infringido su obligación derivada del artículo 260 TFUE, apartado 1.
            
         B. Sobre la pretensión de la suma a tanto alzado
      
      
               24.
            
            
               Toda vez que las medidas necesarias para ejecutar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, fueron adoptadas en el curso del presente procedimiento, la pretensión de imposición de una multa coercitiva ha quedado privada de objeto conforme a la jurisprudencia. (
                     9
                  )
            
         
               25.
            
            
               En cambio, la Comisión ha mantenido su pretensión de imposición de una suma a tanto alzado calculada conforme a la Comunicación de la Comisión de 2005, antes citada. De ésta resulta que la suma a tanto alzado corresponde al producto de un importe diario multiplicado por el número de días de persistencia de la infracción. A su vez el importe diario resulta de multiplicar un tanto alzado de base uniforme (
                     10
                  ) por el coeficiente de gravedad de la infracción (en la escala de 1 a 20) y por un factor «n», que refleja el producto bruto del Estado miembro y el número de votos de que dispone en el Consejo de la Unión Europea.
            
         
               26.
            
            
               La Comisión destaca la obligación a cargo de todo Estado miembro de transponer íntegramente la Directiva 2003/41, aun si en el presente caso la falta de transposición no hubiera tenido en la práctica ninguna incidencia a causa de la inexistencia de un segundo pilar en el sistema checo de pensiones de jubilación. Recuerda que al adoptar la Directiva 2003/41 el legislador de la Unión pretendía que todos los Estados miembros definieran las condiciones necesarias para las actividades de los FPE en sus territorios respectivos. Además, a juicio de la Comisión tanto las normas pertinentes de la Directiva 2003/41 como el contenido de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, están claramente enunciados y no dejan lugar a duda alguna sobre sus modalidades de ejecución.
            
         
               27.
            
            
               En lo que concierne a los detalles del cálculo de la suma a tanto alzado, la Comisión propone fijar un coeficiente de gravedad 8 ya que las normas de la Directiva 2003/41 son, a su parecer, esenciales para las prestaciones de servicios transfronterizas por los FPE, y sin su completa transposición en el ordenamiento jurídico interno no se crean las condiciones de funcionamiento de un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo. La Comisión pone de relieve que la falta de transposición constituye una vulneración del principio de seguridad jurídica cuya gravedad es mayor en lo referente a las disposiciones sobre las reglas prudenciales y las reglas de supervisión que tratan de garantizar un alto nivel de seguridad para los futuros jubilados.
            
         
               28.
            
            
               Por otro lado, en respuesta al argumento de la República Checa basado en una transposición parcial de la Directiva 2003/41 dentro del plazo fijado, la Comisión alega que esa circunstancia no altera en nada la situación. En efecto, la transposición parcial sólo abarca los FPE prestadores de servicios transfronterizos en la República Checa. Por tanto, no era posible deducir de ella las condiciones de funcionamiento de los FPE sujetos al control de los organismos checos ni las reglas prudenciales que se aplicarían a esos fondos.
            
         
               29.
            
            
               Por su parte la República Checa rebate principalmente la gravedad de la persistencia del incumplimiento declarado en la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, que es muy escasa si no inexistente. Ese Estado miembro estima que no se le debe imponer una suma a tanto alzado, o que la cuantía de ésta debe ser sustancialmente rebajada atendiendo a las particularidades del caso.
            
         
               30.
            
            
               Por un lado, la República Checa observa que la apreciación por la Comisión de la gravedad del incumplimiento se funda en un postulado de base erróneo porque la Comisión confunde esa cuestión con la de la infracción del Derecho de la Unión. Por otro lado, la República Checa recuerda que para apreciar el grado de gravedad de una infracción se deben tener en cuenta las consecuencias del incumplimiento en los intereses privados y públicos y la urgencia en inducir al Estado miembro interesado a cumplir sus obligaciones, la importancia de la regla jurídica cuya infracción se ha declarado y la actitud del Estado miembro interesado.
            
         
         VI. Apreciación general
      
      A. Sobre la naturaleza de la suma a tanto alzado
      
      
               31.
            
            
               De la jurisprudencia resulta, en especial desde la sentencia de 12 de julio de 2005 Comisión/Francia, (
                     11
                  ) que las dos sanciones pecuniarias previstas en el artículo 260 TFUE, apartado 2, no cumplen la misma función. En efecto, en tanto que la imposición de una multa coercitiva resulta especialmente adaptada para inducir a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento, la imposición de una suma a tanto alzado descansa más bien en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro interesado en los intereses privados y públicos. (
                     12
                  )
            
         
               32.
            
            
               La suma a tanto alzado constituye pues una sanción en el sentido estricto del término. A diferencia de la multa coercitiva que tiene una naturaleza esencialmente compulsiva, la suma a tanto alzado cumple la función de sancionar la inacción en el pasado del Estado miembro interesado.
            
         
               33.
            
            
               De esa manera el Tribunal de Justicia ha perfilado los rasgos de la suma a tanto alzado insistiendo en su carácter disuasorio y en la función de prevención de la repetición futura de las infracciones. (
                     13
                  ) Al parecer de la Comisión la amenaza de su imposición es particularmente apta para incitar al Estado miembro a ejecutar cuanto antes la sentencia inicial declarativa de incumplimiento, y en especial antes de un segundo recurso ante el Tribunal de Justicia. (
                     14
                  )
            
         
               34.
            
            
               Además, la naturaleza punitiva de la suma a tanto alzado implica que ésta tiene una función retributiva que corresponde al principio de que toda infracción debe dar lugar a una sanción proporcionada para restablecer el Estado de derecho.
            
         
               35.
            
            
               En efecto, puesto que una infracción es un acto de desafío al ordenamiento jurídico establecido, la sanción constituye una respuesta justa consecutiva a ese acto. A mi juicio, la justicia de esa respuesta exige sin embargo que la suma a tanto alzado impuesta sea lo más reducida posible ante incumplimientos cuya gravedad se manifieste especialmente menor.
            
         
               36.
            
            
               Acerca de ello, de la jurisprudencia resulta que corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de la suma a tanto alzado de manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. (
                     15
                  ) La imposición de una suma a tanto alzado debe depender, en cada caso concreto, del conjunto de aspectos pertinentes que se refieren tanto a las características del incumplimiento declarado como al comportamiento propio del Estado miembro afectado. (
                     16
                  )
            
         
               37.
            
            
               La naturaleza disuasoria de la suma a tanto alzado se reforzó en especial por la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia decidió imponer el pago de una suma a tanto alzado a pesar de la completa ejecución de la sentencia inicial antes de la finalización del procedimiento incoado conforme al artículo 260 TFUE (anterior artículo 228 CE). Por consiguiente, al tiempo que destacó que no se trata de una sanción automática, el Tribunal de Justicia confirmó su potestad de apreciación sobre la necesidad de imponer la suma a tanto alzado atendiendo a las circunstancias del caso concreto.
            
         B. Sobre la función de las Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE
      
      
               38.
            
            
               Consta que las directrices contenidas en las Comunicaciones antes mencionadas de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de dicha institución. (
                     17
                  )
            
         
               39.
            
            
               En efecto, a diferencia de los ordenamientos jurídicos nacionales, en los que corresponde con mayor frecuencia al legislador, a los representantes del Ministerio Fiscal o en su caso a los tribunales de segunda instancia o a los tribunales superiores establecer reglas o prácticas acerca de la graduación de la sanción, en el campo de aplicación del artículo 260 TFUE es la Comisión quien tiene a su cargo la publicación de ese instrumento de referencia.
            
         
               40.
            
            
               Al igual que el Abogado General Ruiz Jarabo Colomer, estimo que, aunque no se trate de instrumentos normativos propiamente dichos, esas Comunicaciones vinculan a la institución de la que emanan, al menos en el sentido de que no podrá separarse de ellas sin una justificación apropiada, so pena de violar el principio de igualdad de trato. (
                     18
                  )
            
         
               41.
            
            
               Observo por otro lado que en los demás sectores del Derecho de la Unión, y en particular en el Derecho de la competencia, al adoptar esas reglas de conducta y al anunciar con su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos comprendidos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación. (
                     19
                  ) Por tanto, la Comisión está vinculada por las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado. (
                     20
                  )
            
         
               42.
            
            
               Hay que poner de relieve que las comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del artículo 260 TFUE son un instrumento indispensable para que el Tribunal de Justicia pueda seguir una práctica justa y coherente y que contribuya a la previsibilidad de la justicia. En efecto, las comunicaciones ayudan a que el Tribunal de Justicia elabore un criterio metódico y riguroso en materia de imposición de sanciones pecuniarias. Las propuestas de la Comisión tienen como función principal permitir que el Tribunal de Justicia elija una categoría de sanciones que correspondan a la naturaleza de la infracción reprochada. Constituyen por tanto un punto de partida indicativo para que el Tribunal de Justicia aprecie en su totalidad el incumplimiento reprochado, y forman un mecanismo que garantiza que la graduación de la sanción no llegue a ser arbitraria o subjetiva, no obstante el hecho de que esa graduación no alcanza nunca una objetividad matemática.
            
         
               43.
            
            
               Recuerdo sin embargo que el Tribunal de Justicia sólo puede basarse en las referidas comunicaciones como un marco analítico y en concepto de referencia metodológica. Por consiguiente, en el ejercicio de su potestad discrecional el Tribunal de Justicia no está sujeto en particular a la obligación de exponer los detalles del cálculo de la suma a tanto alzado que impone al Estado miembro interesado.
            
         
         VII. Sobre la metodología de la imposición de una suma a tanto alzado
      
      A. Aplicación del criterio de la gravedad en la práctica de la Comisión
      
      
               44.
            
            
               Conforme a su Comunicación de 2005, (
                     21
                  ) para el cálculo del importe de la suma a tanto alzado la Comisión se basa en tres criterios, a saber la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro. La principal dificultad que afecta a la aplicación de esos criterios está a mi parecer en el riesgo de superposición, en especial entre los criterios de gravedad y de duración. En efecto, a la vez que constituye un parámetro de naturaleza objetiva, la prolongación de la infracción en el tiempo puede contribuir razonablemente a elevar la gravedad del incumplimiento reprochado.
            
         
               45.
            
            
               Acerca de ello, aunque reconozco la gran variedad de los incumplimientos reprochados, observo no obstante que la aplicación del coeficiente de gravedad por la Comisión para la imposición de las sanciones pecuniarias muestra cierta falta de coherencia. (
                     22
                  )
            
         
               46.
            
            
               En efecto, es sorprendente constatar que en materia de multa coercitiva, en uno de los asuntos más complejos hasta hoy concernientes a la aplicación de las sanciones pecuniarias a un supuesto de incumplimiento generalizado y estructural, la Comisión propuso un coeficiente de gravedad de 10. En cambio, en un asunto posterior relacionado con un incumplimiento de orden exclusivamente legislativo el coeficiente se fijó en 11. (
                     23
                  ) Además, en el único asunto en el que por falta de pruebas no puedo declararse el incumplimiento la Comisión había propuesto un coeficiente de gravedad de 14. (
                     24
                  ) Y la Comisión llegó a proponer sólo un coeficiente de 1 en un asunto referido a la falta de transposición de una directiva. (
                     25
                  )
            
         
               47.
            
            
               Más en particular, en el caso de las pretensiones de imposición de una suma a tanto alzado en los asuntos relacionados con la falta de transposición de Directivas, la Comisión ha propuesto coeficientes de 11 (
                     26
                  ) y de 12. (
                     27
                  ) En cambio, en asuntos concernientes a la falta de recuperación de ayudas de Estado, que se caracterizan por un grado de complejidad alto, el coeficiente propuesto variaba entre 5, (
                     28
                  ) 8 (
                     29
                  ) y 12. (
                     30
                  )
            
         
               48.
            
            
               Como comparación, recuérdese que en el presente asunto la Comisión valoró la gravedad del incumplimiento como justificativa de la aplicación de un coeficiente de 8 en una escala de 20.
            
         B. Análisis de la gravedad de la infracción a efectos de la imposición de una suma a tanto alzado
      
      
               49.
            
            
               Recuerdo ante todo que, a diferencia de una sentencia declarativa dictada en virtud del artículo 258 TFUE, que refleja el estado objetivo del Derecho de la Unión, (
                     31
                  ) una sentencia dictada en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, y que impone sanciones pecuniarias está caracterizada por un aspecto subjetivo ya que implica una apreciación de la culpabilidad de un Estado miembro. Además, esa última sentencia tiene efecto constitutivo cuando el Tribunal de Justicia decide imponer dichas sanciones.
            
         
               50.
            
            
               Creo que la apreciación de la gravedad de la infracción consistente en la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia abarca, por una parte, aspectos de naturaleza subjetiva que se refieren en especial a la culpabilidad del Estado miembro, y, por otra parte, la determinación de la gravedad, que se funda en aspectos objetivos relacionados con el alcance de la infracción y sus consecuencias.
            
         1. Sobre la dimensión subjetiva de la gravedad de la infracción
      
               51.
            
            
               Desde el punto de vista subjetivo la cuestión que surge a efectos de la graduación de la suma a tanto alzado es la de si el Estado miembro ha actuado de buena fe desde el pronunciamiento de la primera sentencia de incumplimiento. Esa situación se aprecia atendiendo a las medidas adoptadas por ese Estado miembro para ejecutar la sentencia dictada en virtud del artículo 258 TFUE.
            
         
               52.
            
            
               Acerca de ello, entre los parámetros de análisis pertinentes está la apreciación de la diligencia y de la cooperación leal de un Estado miembro. De esa forma el Tribunal de Justicia podría determinar si la inejecución considerada proviene de una conducta intencional o solamente negligente y en su caso el grado de esa negligencia. Me parece esencial que un Estado miembro leal no sea condenado al pago de una suma a tanto alzado igual a la que se haya impuesto a un Estado miembro que no haya dado la menor prueba de buena voluntad.
            
         
               53.
            
            
               En lo referente en concreto a la actitud mantenida por la República Checa en el presente caso, de los autos se deduce que ese Estado miembro ha ejecutado plenamente la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, al adoptar una legislación de transposición de la Directiva 2003/41 diecinueve meses después de pronunciarse la referida sentencia, es decir seis meses después de la interposición del presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
            
         
               54.
            
            
               La República Checa justifica su retraso por la situación interna, a saber un cambio de gobierno a raíz de las elecciones legislativas, por el debate sobre la reforma del sistema nacional de seguridad social y por la inestabilidad económica ligada a la crisis financiera mundial.
            
         
               55.
            
            
               Es cierto que conforme a reiterada jurisprudencia un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (
                     32
                  )
            
         
               56.
            
            
               No obstante, atendiendo al principio impossibilium nulla obligatio, en su apreciación de la gravedad del incumplimiento a efectos de la posible imposición de sanciones pecuniarias el Tribunal de Justicia está facultado para tener en cuenta las dificultades reales que un Estado miembro puede encontrar en el proceso de ejecución de una sentencia en virtud del artículo 258 TFUE. (
                     33
                  ) En efecto, a diferencia de un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, el criterio fundado en la responsabilidad objetiva no se puede aplicar en el procedimiento previsto por el artículo 260 TFUE.
            
         
               57.
            
            
               En sus escritos la República Checa pone de relieve que inició el proceso de ejecución ya al mes siguiente al pronunciamiento de la sentencia, y que respetó además la obligación de cooperación leal con la Comisión respondiendo siempre de manera minuciosa a sus solicitudes. Además, la República Checa alega que la Directiva 2003/41 ya había sido parcialmente transpuesta dentro del plazo fijado y por tanto antes incluso de pronunciarse la primera sentencia del Tribunal de Justicia. (
                     34
                  ) Por otro lado, la transposición completa concluyó en el curso del presente procedimiento.
            
         
               58.
            
            
               Me parece indudable al respecto que la República Checa ha dado efectivamente muestras de cooperación leal con los servicios de Comisión en la correspondencia intercambiada.
            
         
               59.
            
            
               Considero además indiscutible que una transposición parcial o definitiva realizada en el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 260 TFUE es un aspecto que aboga a favor del Estado miembro interesado. De hecho, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta ese aspecto en su apreciación de la gravedad de un incumplimiento, sin que no obstante ello libere a un Estado miembro de cargar con las consecuencias de su incumplimiento en forma de pago de una suma a tanto alzado. (
                     35
                  )
            
         
               60.
            
            
               Sin embargo, observo en la actitud de la República Checa un factor agravante derivado de cierta negligencia y de una falta de coherencia en los procedimientos nacionales, lo que retrasó indebidamente la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. En efecto, a partir de la fecha de pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, la amplitud de las actuaciones legislativas que debían realizarse para ejecutar esa sentencia estaba claramente definida. Pues bien, la intensidad del esfuerzo previsible con ese fin no se manifiesta excesiva, incluso en un contexto de elecciones legislativas.
            
         
               61.
            
            
               En definitiva, ante esa actitud que muestra clara negligencia considero que no cabe que el Tribunal de Justicia deje de imponer a la República Checa el pago de una suma a tanto alzado.
            
         2. Sobre la dimensión objetiva de la gravedad de la infracción
      
               62.
            
            
               El aspecto objetivo del parámetro de gravedad se ha definido en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con referencia principal a la naturaleza de la infracción. Entre los factores pertinentes en ese sentido están la duración de la persistencia en el incumplimiento desde la sentencia que lo declaró, y los intereses públicos y privados afectados. (
                     36
                  ) Por otro lado, llama la atención que el Tribunal de Justicia reduzca con frecuencia la cuantía de la suma a tanto alzado propuesta por la Comisión. (
                     37
                  )
            
         
               63.
            
            
               Aun reconociendo la superposición entre los parámetros de duración y de gravedad, me propongo concentrar el presente análisis en el aspecto objetivo de la gravedad del incumplimiento imputado, antes de abordar el problema del transcurso del tiempo.
            
         
               64.
            
            
               En cuanto a la repercusión de la falta de transposición en los intereses públicos y privados, hay que recordar que la Directiva 2003/41 trata de instaurar un mercado interior de los regímenes de pensiones de empleo en cuyo marco los FPE deben beneficiarse de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento. (
                     38
                  )
            
         
               65.
            
            
               Quiero destacar de entrada que el incumplimiento reprochado en este asunto a la República Checa por la Comisión tiene a mi parecer menor gravedad que la que le atribuye la interpretación de la Comisión. En efecto, creo que se deben apreciar circunstancias atenuantes a favor de la República Checa.
            
         
               66.
            
            
               De tal manera, toda vez que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia, la Directiva 2003/41 no exige a ese Estado miembro la creación de un segundo pilar ni la supresión de la prohibición de establecimiento de los FPE en su territorio, el impacto real de la falta de transposición de las disposiciones pertinentes es casi inexistente. En efecto, puesto que la transposición tendría como principal objetivo informar a los sujetos jurídicos potencialmente afectados por las actividades de los FPE, la falta de esa transposición en el ordenamiento jurídico checo, en el que no existe el segundo pilar del sistema nacional de pensiones de jubilación, no puede considerarse especialmente grave. Por consiguiente, el impacto de la infracción reprochada en los intereses públicos y privados sigue siendo muy limitado.
            
         
               67.
            
            
               Por otro lado, atendiendo a la situación específica concurrente en la República Checa, la interpretación muy amplia de la Directiva 2003/41 que propugnaba la Comisión en el primer recurso por incumplimiento podía efectivamente llevar a confusión. (
                     39
                  ) Por tanto, aun si la República Checa se hubiera mostrado particularmente diligente, en cualquier caso no le habría sido posible adoptar medidas eficaces para poner fin al incumplimiento reprochado en el curso del primer procedimiento por incumplimiento.
            
         
               68.
            
            
               Aun si las medidas nacionales que debían adoptarse hubieran quedado desprovistas de aplicación concreta, esa situación sólo habría perdurado sin embargo hasta la introducción por el legislador nacional de un segundo pilar en su sistema nacional de pensiones de jubilación. Es preciso observar sobre ello que en tal supuesto el legislador habría podido modificar el marco jurídico así establecido dentro de los límites derivados de la Directiva 2003/41.
            
         C. Análisis de la duración de la infracción a efectos de la imposición de una suma a tanto alzado
      
      
               69.
            
            
               El presente procedimiento pone de relieve dos aspectos al considerar el transcurso del tiempo. Por un lado, exige apreciar el lapso de tiempo que habría sido necesario para la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Por otro, plantea la cuestión de la celeridad con la que la Comisión inició el procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE.
            
         
               70.
            
            
               Ante todo, acerca del primer aspecto me parece evidente que el criterio de la duración de la infracción en el contexto de la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia es un factor que queda plenamente en manos del Estado miembro interesado. Éste puede decidir iniciar la ejecución en el momento que estime oportuno, o bien, en el supuesto de que persistieran sus dudas sobre el alcance de sus obligaciones, solicitar la interpretación de la sentencia dictada en virtud del artículo 258 TFUE, conforme al artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea puesto en relación con el artículo 158 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. (
                     40
                  )
            
         
               71.
            
            
               Por esa razón, la duración contribuye a elevar la gravedad objetiva del incumplimiento consistente en la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, y por tanto puede servir como factor indicativo en el marco analítico de la graduación de la sanción, a saber, en el presente caso la suma a tanto alzado.
            
         
               72.
            
            
               La República Checa manifiesta en sus escritos que procedió sin demora a subsanar el incumplimiento declarado por el Tribunal de Justicia en su sentencia. Además, dado que la transposición tenía como único objetivo informar de modo suficiente a los sujetos jurídicos potencialmente afectados en el caso de la decisión eventual de introducir el segundo pilar en el territorio de la República Checa, este Estado miembro relativiza la urgencia en la adopción de las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada.
            
         
               73.
            
            
               La Comisión reitera por su parte que la ejecución de una sentencia de incumplimiento debe concluir en el plazo más breve posible. Ahora bien, en el presente asunto la Ley no 260/11 no se adoptó hasta diecinueve meses después de pronunciarse la sentencia Comisión/República Checa, antes citada. Además, transcurrieron doce meses desde la fecha de pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, y la fecha de terminación del plazo fijado en el escrito de requerimiento enviado conforme al procedimiento del artículo 260 TFUE. Por último, pasaron cinco años y cuatro meses entre esa última fecha y la fecha fijada por el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2003/41 para la transposición de ésta.
            
         
               74.
            
            
               Recuerdo sobre ello que el parámetro de la responsabilidad objetiva de un Estado miembro en el que se basa el recurso en virtud del artículo 258 TFUE no se puede aplicar en el procedimiento de imposición de sanciones pecuniarias conforme al artículo 260 TFUE.
            
         
               75.
            
            
               La jurisprudencia exige ciertamente que la ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible, (
                     41
                  ) lo que implica que el Estado miembro comience las actuaciones para la ejecución de una sentencia con la mayor rapidez posible tras su pronunciamiento. Sin embargo, no cabe duda de que, en función de las particularidades políticas y administrativas nacionales y del grado de complejidad del incumplimiento declarado, la ejecución completa sólo se producirá en una fecha posterior. Por tanto, la determinación de una suma a tanto alzado debe tomar en cuenta esas circunstancias.
            
         
               76.
            
            
               Además, el solo hecho de comenzar la ejecución no garantiza evidentemente una ejecución eficaz y completa si el Estado miembro no tiene ningún interés inmediato en ello. En efecto, no cabe excluir que un Estado miembro adopte una medida transitoria y la comunique a la Comisión para retrasar su examen del estado de la ejecución, sin proponerse no obstante una ejecución íntegra de la sentencia del Tribunal de Justicia. (
                     42
                  ) La determinación de una suma a tanto alzado también debe incluir factores propios para disuadir a los Estados miembros de practicar esas maniobras dilatorias.
            
         
               77.
            
            
               En el presente caso, teniendo en cuenta el carácter patente del incumplimiento reprochado, creo que la persistencia del incumplimiento durante 19 meses desde el pronunciamiento de la sentencia de 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa, antes citada, no puede justificarse.
            
         
               78.
            
            
               En lo referente al segundo aspecto, a saber, la rapidez con la que la Comisión debía iniciar un procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE, de los autos resulta que la Comisión envió la primera solicitud de información sobre el estado de la ejecución de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, un mes después de pronunciarse ésta, y envió el escrito de requerimiento nueve meses más tarde. El lapso de tiempo entre la fecha de la sentencia y la terminación del plazo fijado en el escrito de requerimiento es de casi un año.
            
         
               79.
            
            
               Es interesante observar al respecto que, con la excepción de los incumplimientos muy complejos, la práctica de la Comisión se caracteriza por un acortamiento progresivo del plazo que concede al Estado miembro entre la fecha de pronunciamiento de la sentencia de incumplimiento y la terminación del plazo fijado en el dictamen motivado, anteriormente, y en el escrito de requerimiento en la actualidad. De esa manera, en los primeros recursos interpuestos con fundamento en el antiguo artículo 228 CE, ese plazo llegaba a dos años y medio, (
                     43
                  ) cuatro años y medio, (
                     44
                  ) e incluso nueve años. (
                     45
                  ) En los asuntos más recientes el plazo varía de uno a dos años. (
                     46
                  )
            
         
               80.
            
            
               Pues bien, la concesión de un plazo demasiado amplio por la Comisión puede repercutir en el cálculo de la suma a tanto alzado. En efecto, tanto el transcurso del procedimiento precontencioso como el del procedimiento ante el Tribunal de Justicia contribuyen a elevar la cuantía de la suma a tanto alzado, en particular en el supuesto de que la primera sentencia no se hubiera ejecutado plenamente en la fecha del pronunciamiento de la segunda sentencia, dictada en virtud del artículo 260 TFUE. (
                     47
                  )
            
         
               81.
            
            
               Por tanto, aun reconociendo que la Comisión envió con relativa prontitud el primer escrito, opino que el plazo indicado en el escrito de requerimiento, conforme al cual la República Checa disponía de un año para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia, no es irrazonable, vista la amplitud de las modificaciones legislativas necesarias para poner fin al incumplimiento reprochado. Ese plazo se ajusta por otra parte a la práctica de la Comisión antes descrita.
            
         
               82.
            
            
               Subsidiariamente, advierto que la Comisión parece indicar en sus observaciones que, a efectos de la imposición de una sanción en virtud del artículo 260 TFUE, el Tribunal de Justicia también debería considerar la duración de la infracción a partir de la terminación del plazo de transposición de la Directiva. Ese criterio es sin embargo erróneo. En cualquier caso, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa ese cálculo es obligado en el supuesto de los recursos interpuestos en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, por el incumplimiento consistente en la falta de información de las medidas de transposición de una directiva, con ocasión del primer recurso por incumplimiento. (
                     48
                  )
            
         
               83.
            
            
               Finalmente, considero que la modificación introducida en el artículo 260 TFUE por el Tratado de Lisboa, consistente en suprimir la fase del dictamen motivado, de modo que se acorte la etapa precontenciosa del procedimiento, aboga a favor de mayor rigor en el plazo de ejecución de la sentencia por un Estado miembro.
            
         
         VIII. Sobre la cuantía de la suma a tanto alzado que se debe imponer en el presente asunto
      
      
               84.
            
            
               En su demanda la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa una suma a tanto alzado de 3.364.395,20 euros. Ese importe resulta de multiplicar el importe diario de 5.644,80 euros por el número de días de infracción, a saber 594 días a partir del pronunciamiento de la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el 14 de enero de 2010, hasta la fecha de adopción de las disposiciones de transposición de la Directiva 2003/41, el 31 de agosto de 2011. El importe diario propuesto por la Comisión es el resultado de multiplicar un importe de base uniforme de 210 euros por el coeficiente de gravedad de 8 y el factor «n» para la República Checa que es 3,36. (
                     49
                  )
            
         
               85.
            
            
               Antes de abordar el cálculo indicativo de la cuantía de la suma a tanto alzado quiero recordar que, en respuesta a las preocupaciones de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado a favor de la consideración de la capacidad de pago de un Estado miembro, según se deduce de los últimos datos económicos que se le hayan presentado para su apreciación. (
                     50
                  ) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta la evolución reciente de la inflación y del producto interior bruto del Estado miembro interesado, tal como se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia. (
                     51
                  )
            
         
               86.
            
            
               Desde el punto de vista temporal ese ajuste de los datos económicos, con el punto de referencia en el momento del examen de los hechos del asunto por el Tribunal de Justicia, constituye una expresión de los principios antes mencionados según los que la fijación de la suma a tanto alzado debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. (
                     52
                  )
            
         
               87.
            
            
               En el presente asunto, dado que las partes litigantes no han actualizado los datos económicos pertinentes, es oportuno remitir a la última Comunicación de la Comisión, que data de 2012, sobre la actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sanciones pecuniarias. (
                     53
                  ) De ella resulta en particular que la cuantía de la suma a tanto alzado mínima para la República Checa ha aumentado y asciende actualmente a 1.768.000 euros. Por otra parte, el tanto alzado de base para la suma a tanto alzado sigue siendo de 210 euros, pero el factor especial «n» para la República Checa se ha fijado en 3,34.
            
         
               88.
            
            
               Finalmente, para el cálculo del importe que se debe fijar en el presente asunto propongo ante todo al Tribunal de Justicia que se base en un coeficiente de gravedad inferior al propuesto por la Comisión, a saber 8.
            
         
               89.
            
            
               En el presente asunto, atendiendo por un lado a la actitud negligente de las autoridades checas, pero por otro lado al hecho de que la inejecución de la sentencia declarativa del incumplimiento no producía casi ningún efecto real, me parece más apropiado un coeficiente de 1 a 2.
            
         
               90.
            
            
               Observo acerca de ello que el coeficiente de gravedad 1 ya ha sido propuesto en una ocasión por la Comisión, aunque en relación con una pretensión de multa coercitiva. El Tribunal de Justicia acogió esa pretensión, que consideró apta para reflejar adecuadamente el grado de gravedad de la infracción que perduraba en la fecha en la que el Tribunal de Justicia apreció los hechos, y finalmente condenó al Estado miembro interesado al pago de una multa coercitiva. (
                     54
                  )
            
         
               91.
            
            
               Así pues, aplicando los datos actualizados antes referidos y un coeficiente de gravedad 1, el importe diario ascendería a 701,40 euros, a saber, 210 euros multiplicados por el factor «n» de 3,34. Multiplicado ese importe diario por el número de días de infracción, 594, la suma a tanto alzado que se ha de imponer se elevaría a 416.631,60 euros. En cambio, aplicando un coeficiente de gravedad 2, el importe diario subiría a 1.402,80 euros, que multiplicados por el número de días de infracción darían una suma a tanto alzado de 833.263,20 euros.
            
         
               92.
            
            
               No obstante, si el Tribunal de Justicia eligiera coeficientes tan bajos tropezaría con la dificultad de que la suma a tanto alzado así propuesta sería inferior a la suma mínima de 1.768.000 euros, calculada por la Comisión para la República Checa en su Comunicación de 2005, según su actualización por la reciente Comunicación de 2012, antes citada.
            
         
               93.
            
            
               En efecto, según la Comisión, en el supuesto de que la suma calculada sobre la base de un importe diario fuera inferior a la suma a tanto alzado mínima, debe imponerse en principio esta última. Este umbral mínimo fijo refleja, según la Comisión, el principio de que cualquier caso de incumplimiento persistente de una sentencia del Tribunal de Justicia por un Estado miembro representa en sí, independientemente de cualquier circunstancia agravante, un ataque al principio de legalidad en una comunidad de derecho que requiere una sanción real. El umbral mínimo fijo evita además la propuesta de importes puramente simbólicos que carecerían del menor carácter disuasorio y que, más que reafirmarla, podrían minar la autoridad de las sentencias del Tribunal de Justicia. (
                     55
                  )
            
         
               94.
            
            
               Observo acerca de ello que la propuesta de una suma a tanto alzado mínima según la concibe la Comisión lleva a excluir la aplicación de los coeficientes más bajos en la mayoría de casos, salvo en el de infracciones de muy larga duración. Además, me parece que el principio estricto de una suma a tanto alzado mínima excede también de lo necesario para evitar la imposición de sumas puramente simbólicas, aun sabiendo que desde el punto de vista presupuestario la pérdida imprevista de una suma que pueda ser considerada «inútil» tiene un efecto disuasorio cierto para los Estados miembros.
            
         
               95.
            
            
               Toda vez que, como ya he recordado, la Comunicación de la Comisión sólo constituye un marco analítico de referencia para el Tribunal de Justicia, éste puede fundar su justa apreciación en el contexto global de la infracción reprochada según un ejercicio metódico, aun aplicando los criterios enunciados en la Comunicación de la Comisión.
            
         
               96.
            
            
               Por consiguiente, a la luz de todos los aspectos del presente procedimiento y para asegurar la eficacia de la función disuasoria y punitiva de la suma a tanto alzado, propongo al Tribunal de Justicia que imponga a la República Checa una suma a tanto alzado de 1 millón de euros.
            
         
         IX. Conclusión
      
      
               97.
            
            
               Por todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que:
               
                        1)
                     
                     
                        Declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE al no adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de enero de 2010, Comisión/República Checa (C-343/08).
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Condene a la República Checa a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado de 1 millón de euros en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea».
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Condene en costas a la República Checa.
                     
                  
         (
            1
         )	Lengua original: francés.
      (
            2
         )	Asunto C-343/08, Rec p. I-275.
      (
            3
         )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (DO L 235, p. 10).
      (
            4
         )	Véanse en especial la Comunicación sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado CE (DO 1996, C 242, p. 6); la Comunicación de la Comisión - Método de cálculo de la multa coercitiva prevista en el artículo 171 del Tratado CE (DO 1997, C 63, p. 2); la Comunicación SEC(2005) 1658, de 12 de diciembre de 2005, sobre la aplicación del artículo 228 del Tratado CE (DO 2007, C 126, p. 12), según su actualización por la Comunicación SEC(2010) 923 de 20 de julio de 2010, titulada «Aplicación del artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y de las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en los procedimientos por incumplimiento».
      (
            5
         )	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C-387/97, Rec. p. I-5047), apartados 86 y 89.
      (
            6
         )	Véase acerca del Derecho penal, Darbellay, J., Théorie générale de l’illicéité, p. 124.
      (
            7
         )	Recopilación legislativa checa de 31 de agosto de 2011, volumen 92.
      (
            8
         )	Véanse las sentencias de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España (C-610/10), apartado 67; de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda (C-279/11), apartado 19, y Comisión/Irlanda (C-374/11), apartado 19.
      (
            9
         )	Véase la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia (C-121/07, Rec. p. I-9159), apartados 26 a 28.
      (
            10
         )	Véase la Comunicación de la Comisión C(2012) 6106 final, titulada «Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y de las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en los procedimientos por incumplimiento», que fija ese tanto alzado estándar en 210 euros.
      (
            11
         )	Asunto C-304/02, Rec. p. I-6263.
      (
            12
         )	Véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada, apartado 81.
      (
            13
         )	Sentencias de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia (C-369/07, Rec. p. I-5703), apartado 145; Comisión/España, apartado 142, y de 19 de diciembre d 2012 Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 48.
      (
            14
         )	Sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, apartado 33.
      (
            15
         )	Sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 146, y sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 143.
      (
            16
         )	Sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 141.
      (
            17
         )	Véanse las sentencias de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal (C-70/06, Rec. p. I-1), apartado 34; de 7 de julio de 2009 Comisión/Grecia, antes citada, apartado 112, y Comisión/España, antes citada, apartado 116.
      (
            18
         )	Conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Grecia, sentencia de 4 de julio de 2000, antes citado, puntos 12 y 100.
      (
            19
         )	Sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P y C-213/02 P, Rec. p. I-5425), apartados 211 a 213.
      (
            20
         )	Véase entre muchas otras la sentencia de 2 de diciembre de 2010, Holland Malt/Comisión (C-464/09 P, Rec. p. I-12443), apartado 47.
      (
            21
         )	Comunicación SEC(2005) 1658, antes citada.
      (
            22
         )	Sobre el análisis de la aplicación del coeficiente de gravedad véase en especial Kilbey, I., «The interpretation of Artículo 260 TFEU (ex 228 EC)», European Law Review, 370, 2010, p. 6. Para el análisis de la importancia de las reglas del Derecho de la Unión, véase van Rijn, T., Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres, Cahier de droit européen, 2008, nos 1 y 2, p. 105 y ss.
      (
            23
         )	Sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      (
            24
         )	Sentencia de 18 de julio de 2006, Comisión/Italia (C-119/04, Rec. p. I-6885).
      (
            25
         )	Sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia (C-177/04, Rec. p. I-2461).
      (
            26
         )	Sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia (C-109/08, Rec. p. I-4657).
      (
            27
         )	Sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia (C-407/09, Rec. p. I-2467).
      (
            28
         )	Sentencia Comisión/España, antes citada.
      (
            29
         )	Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia (C-496/09, Rec. p. I-11483).
      (
            30
         )	Sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada.
      (
            31
         )	Véase la sentencia de 10 de mayo de 2012, Comisión/Estonia (C-39/10), apartado 63.
      (
            32
         )	Véase entre otras muchas la reciente sentencia de 19 de diciembre, Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 39. Véase también la sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citada.
      (
            33
         )	Véase sobre ello la sentencia de 19 de diciembre, Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 40.
      (
            34
         )	La República Checa destaca que la Directiva 2003/41ya había sido parcialmente transpuesta antes de que la Comisión iniciara el procedimiento en virtud del artículo 260 TFUE, en la parte referente a la posibilidad concedida a los FPE de prestar sus servicios en el territorio nacional en forma de prestaciones transfronterizas.
      (
            35
         )	Sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citada, apartados 60 y 84. Como ejemplos de consideración de los esfuerzos realizados por las autoridades nacionales véanse las sentencias de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 36, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, antes citada), apartados 40 y 41.
      (
            36
         )	Sentencias antes citadas de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, apartado 64 y jurisprudencia citada, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, apartado 51.
      (
            37
         )	Así, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, antes citado, a la vista de la adopción de medidas para lograr la ejecución de la sentencia sin demora y del respeto del principio de cooperación leal, el Tribunal de Justicia rebajó el importe de casi 43 millones a 10 millones de euros. En el asunto Comisión/Grecia (sentencia de 4 de junio de 2009, C-568/07, Rec. p. I-4505) la suma a tanto alzado fue rebajada por el Tribunal de Justicia de 5 millones de euros a 1 millón porque el incumplimiento había concluido en parte antes incluso de pronunciarse la primera sentencia por incumplimiento. En el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citado, el Tribunal de Justicia condenó al Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado de 2 millones de euros en lugar del importe propuesto de 15 millones de euros. De igual modo, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia, antes citado, la suma a tanto alzado se redujo en un tercio y ascendía finalmente a 3 millones de euros. En el asunto que dio lugar a la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citado, el Tribunal de Justicia no condenó al Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado de 68 millones de euros como solicitaba la Comisión, sino de 30 millones de euros. En el asunto Comisión/España, antes citado, el Tribunal de Justicia, aun precisando que la ejecución de la sentencia no requería esfuerzos considerables, fijó la suma a tanto alzado en 20 millones de euros en lugar de los 50 millones de euros que solicitaba la Comisión.
      (
            38
         )	Sentencia Comisión/República Checa, antes citada, apartados 43 y 44. Véase igualmente la presentación de esa Directiva en el punto 19 de las presentes conclusiones.
      (
            39
         )	Según la República Checa, la Comisión provocó una incertidumbre al afirmar que la Directiva 2003/41 obligaba a la República Checa a suprimir la prohibición de establecimiento en su territorio de los FPE. Al pronunciar la sentencia Comisión/República Checa, antes citada, el Tribunal de Justicia refutó esa alegación, disipando toda duda sobre el alcance de la Directiva.
      (
            40
         )	Recuerdo no obstante que el Tribunal de Justicia ya ha juzgado que, al ser ajena al objeto de una sentencia en la que se declara un incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, la cuestión de cuáles son las medidas necesarias para la ejecución de esa sentencia no puede plantearse mediante una demanda de interpretación de ésta. Véase al respecto la sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C-503/04, Rec. p. I-6153), apartado 15, y las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 de marzo de 2006 Comisión/Francia, antes citado, punto 43.
      (
            41
         )	Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C-278/01, Rec. p. 14141), apartado 27.
      (
            42
         )	Véase la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      (
            43
         )	Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, antes citada.
      (
            44
         )	Sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, antes citada.
      (
            45
         )	Sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada.
      (
            46
         )	En el asunto C-119/04, el plazo era de dos años; en el asunto C-177/04, de un año y medio; en el asunto C-503/04, de un año y dos meses; en el asunto C-70/06, de un año y once meses; en el asunto C-121/07, de un año y ocho meses; en los asuntos C-369/07 y C-457/07, de un año y dos meses, pero sólo de nueve meses en el asunto C-109/08 (sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Portugal, Rec. p. I-8091). Finalmente, en el asunto C-496/09, el plazo era de cuatro años.
      (
            47
         )	Es preciso tener en cuenta el lapso de tiempo entre el día del pronunciamiento de la primera sentencia de incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, por un lado, y, por otro, el día en que esa sentencia haya sido plenamente ejecutada, o en su defecto el día de pronunciamiento de la sentencia en virtud del artículo 260 TFUE.
      (
            48
         )	Véase la Comunicación de la Comisión SEC(2010) 1371, «Aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3».
      (
            49
         )	Conforme a la Comunicación SEC(2010) 923 que modifica la Comunicación SEC(2005) 1658.
      (
            50
         )	Sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, antes citada, apartados 78 y 79. El Tribunal de Justicia no acogió la tesis de la Comisión al respecto según la que habría debido fijarse el factor «n» según se calculaba al tiempo de la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 260 TFUE.
      (
            51
         )	Sentencia de 11 de diciembre, Comisión/España, antes citada, apartado 131.
      (
            52
         )	Sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 47 y la jurisprudencia citada.
      (
            53
         )	Véase la Comunicación C(2012) 6106 final, antes citada.
      (
            54
         )	Véase el asunto que dio lugar a la sentencia de 14 d marzo de 2006, Comisión/Francia, antes citado. El Tribunal de Justicia impuso una multa coercitiva de 31.650 euros por día de retraso en la puesta en práctica de las medidas necesarias para la plena ejecución de la primera sentencia, a contar desde el pronunciamiento de la sentencia en virtud del antiguo artículo 228 CE, y hasta la ejecución completa de la primera sentencia de incumplimiento.
      (
            55
         )	Véase la Comunicación SEC(2005) 1658, antes citada.