CELEX: 61998CJ0413
Language: it
Date: 2001-01-25
Title: Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 25 gennaio 2001. # Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contro Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Supremo Tribunal Administrativo - Portogallo. # Fondo sociale europeo - Certificazione di fatto e contabile - Potere di certificazione - Limiti. # Causa C-413/98.

Avis juridique important

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61998J0413

Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 25 gennaio 2001.  -  Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contro Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª.  -  Domanda di pronuncia pregiudiziale: Supremo Tribunal Administrativo - Portogallo.  -  Fondo sociale europeo - Certificazione di fatto e contabile - Potere di certificazione - Limiti.  -  Causa C-413/98.  

raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-00673

MassimaPartiMotivazione della sentenzaDecisione relativa alle speseDispositivo
Parole chiave

1. Politica sociale - Fondo sociale europeo - Contributo al finanziamento di azioni di formazione professionale - Certificazione da parte degli Stati membri dell'esattezza fattuale e contabile delle richieste di pagamento del saldo - Nozione - Portata[Regolamento (CEE) del Consiglio n. 2950/83, artt. 5, n. 4, e 6, n. 1]2. Politica sociale - Fondo sociale europeo - Contributo al finanziamento di azioni di formazione professionale - Nozione di «spese non imputabili» - Decisione di non imputabilità - Competenza esclusiva della Commissione - Effetti della riduzione o della soppressione del contributo comunitario sull'importo del saldo del contributo nazionale(Regolamento del Consiglio n. 2950/83, artt. 1 e 6)3. Politica sociale - Fondo sociale europeo - Contributo al finanziamento di azioni di formazione professionale - Rimborso, su richiesta dello Stato membro interessato e a titolo meramente cautelare, del contributo nazionale e del contributo comunitario - Ammissibilità - Applicazione del diritto nazionale4. Politica sociale - Fondo sociale europeo - Contributo al finanziamento di azioni di formazione professionale - Certificazione da parte degli Stati membri dell'esattezza fattuale e contabile delle richieste di pagamento del saldo - Riesame successivo delle dette domande - Ammissibilità(Regolamento del Consiglio n. 2950/83, art. 5, n. 4; decisione della Commissione 83/673, art. 7) 

Massima

1. Uno Stato membro, quando procede, in applicazione dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, concernente l'applicazione della decisione 83/516 relativa ai compiti del Fondo sociale europeo, alla certificazione dei conti che gli sono stati presentati dal beneficiario di un contributo finanziario del Fondo sociale europeo, non può limitarsi ad effettuare una mera verifica tecnica delle spese sostenute, ma, al contrario, deve accertarsi dell'adeguatezza delle spese rispetto alla realtà dell'azione intrapresa, ai prezzi dei beni e dei servizi sul mercato nazionale, nonché della ragionevolezza dell'imputazione dei costi in una struttura complessa. Deve quindi assicurarsi, da un lato, che le spese sostenute dal beneficiario del contributo presentino un «carattere ragionevole» e, inoltre, che quest'ultimo abbia dato prova di una «sana gestione finanziaria».Ciò detto, è però la Commissione che, conformemente all'art. 6, n. 1, del detto regolamento, prende la decisione finale ed assume da sola, nei confronti dei beneficiari, la responsabilità giuridica di tale decisione. Pertanto, poiché la decisione finale della concessione del contributo comunitario spetta esclusivamente alla Commissione, la quale applicherà gli stessi criteri nei confronti degli operatori economici dei vari Stati membri, non vi sarà il pericolo di una disparità di trattamento.( v. punti 27, 30-32, dispositivo 1 )2. Dal regolamento n. 2950/83, concernente l'applicazione della decisione 83/516 relativa ai compiti del Fondo sociale europeo, emerge che devono essere qualificate «spese non imputabili» non solo le spese che non possono essere finanziate dal Fondo sociale europeo in forza dell'art. 1 di detto regolamento, ma anche quelle che, benché imputabili su tale fondamento, non possono, in base all'art. 6 del detto regolamento, essere prese in considerazione nella liquidazione finale in quanto l'uso del contributo del Fondo non è stato conforme alle condizioni stabilite dalla decisione di autorizzazione. In tale situazione, la decisione delle competenti autorità di uno Stato membro di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di una parte delle spese relative ad un'azione di formazione cofinanziata dal Fondo sociale europeo, in quanto esse sono ingiustificate o sproporzionate, deve essere considerata una proposta indirizzata alla Commissione di considerare tali spese come non imputabili. Così, la riduzione o la soppressione del contributo nazionale proposta dalle competenti autorità di uno Stato membro a seguito della decisione di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di talune spese deve costituire oggetto di una decisione finale della Commissione vertente sulla parte del contributo corrispondente al contributo del Fondo sociale europeo. Tale decisione finale di autorizzazione del saldo adottata dalla Commissione condiziona l'importo del saldo del contributo nazionale.( v. punti 36, 40, 48, dispositivo 2-3 )3. Il diritto comunitario non osta a che le competenti autorità di uno Stato membro esigano il rimborso, a titolo meramente cautelare, del contributo nazionale e del contributo del Fondo sociale europeo prima che la Commissione adotti la sua decisione finale di autorizzazione del saldo. La facoltà di dette autorità di richiedere un simile rimborso dipende dal diritto nazionale.( v. punti 56-57, dispositivo 4 )4. La certificazione di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento del saldo di un'azione di formazione, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 2950/83, concernente l'applicazione della decisione 83/516 relativa ai compiti del Fondo sociale europeo, non vieta ad uno Stato membro di effettuare un riesame successivo della domanda di pagamento del saldo e di presentare alla Commissione, se del caso, una domanda modificata proponendo una riduzione del contributo. Quando fanno ricorso a tale facoltà, le competenti autorità nazionali non procedono affatto ad una seconda certificazione di fatto e contabile, ai sensi del detto articolo, ma esercitano il potere loro accordato dall'art. 7 della decisione 83/673, relativa alla gestione del Fondo sociale europeo.( v. punti 61-62, dispositivo 5 ) 

Parti

Nel procedimento C-413/98,avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), dal Supremo Tribunal Administrativo (Portogallo) nella causa dinanzi ad esso pendente traDirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE)eFrota Azul-Transportes e Turismo Lda,domanda vertente sull'interpretazione della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38), del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l'applicazione della decisione 83/516 (GU L 289, pag. 1), e della decisione della Commissione 22 dicembre 1983, 83/673/CEE, relativa alla gestione del Fondo sociale europeo (FSE) (GU L 377, pag. 1),LA CORTE (Sesta Sezione),composta dai sigg. C. Gulmann, presidente di sezione, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e dalla sig.ra F. Macken (relatore), giudici,avvocato generale: J. Mischocancelliere: R. Grassviste le osservazioni scritte presentate:- per il governo portoghese, dai sigg. L.I. Fernandes e L. Claudino de Oliveira, in qualità di agenti;- per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra T. Figueira e dal sig. K. Simonsson, in qualità di agenti,vista la relazione del giudice relatore,sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 13 luglio 2000,ha pronunciato la seguenteSentenza 

Motivazione della sentenza

1 Con ordinanza 27 ottobre 1998, pervenuta in cancelleria il 20 novembre seguente, il Supremo Tribunal Administrativo ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), sette questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38), del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l'applicazione della decisione 83/516 (GU L 289, pag. 1), e della decisione della Commissione 22 dicembre 1983, 83/673/CEE, relativa alla gestione del Fondo sociale europeo (FSE) (GU L 377, pag. 1).2 Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia che oppone la società Frota Azul-Transportes e Turismo Lda (in prosieguo: la «Frota Azul») alla Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (dipartimento incaricato degli affari del Fondo Sociale Europeo; in prosieguo: il «DAFSE»), in merito al diniego di quest'ultimo di certificare talune spese sostenute dalla Frota Azul e della sua decisione di esigere conseguentemente da questa la restituzione delle somme riscosse in base al contributo del Fondo sociale europeo (in prosieguo: il «FSE») e del fondo nazionale previdenziale.Normativa comunitaria3 L'art. 2 della decisione 83/516 dispone:«1. Il contributo del Fondo è concesso a favore di azioni realizzate da operatori tanto di diritto pubblico quanto di diritto privato.2. Gli Stati membri interessati garantiscono il buon esito delle azioni. Tuttavia questa disposizione non si applica alle azioni per le quali il contributo del Fondo copre la totalità delle spese imputabili».4 L'art. 5, nn. 1, 2 e 5, della decisione 83/516 recita:«1. Fatte salve le disposizioni dei paragrafi seguenti, il contributo del Fondo è concesso nella proporzione del 50% delle spese imputabili senza che esso possa però superare l'importo del contributo finanziario dei pubblici poteri dello Stato membro interessato.2. Quando le azioni sono realizzate a favore dell'occupazione in regioni caratterizzate da uno squilibrio particolarmente grave e prolungato dell'occupazione, regioni che saranno definite dal Consiglio a maggioranza qualificata e su proposta della Commissione, il contributo del Fondo è maggiorato del 10%.(...)5. Il contributo del Fondo non può comportare un finanziamento per eccesso delle spese imputabili».5 A tenore dell'art. 1 del regolamento n. 2950, possono beneficiare del contributo del Fondo soltanto le spese destinate a coprire, in particolare, il reddito di persone che formano oggetto di azioni di formazione professionale, nonché i costi di preparazione, funzionamento e gestione di azioni di formazione professionale.6 L'art. 5, n. 4, dello stesso regolamento recita:«Le domande di pagamento del saldo contengono una relazione particolareggiata sul contenuto, i risultati e gli aspetti finanziari dell'azione considerata. Lo Stato membro certifica l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento».7 L'art. 6 del regolamento n. 2950/93 dispone:«1. Qualora il contributo del Fondo non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione, la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere il contributo, dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni.2. Le somme versate che non sono state utilizzate alle condizioni fissate dalla decisione di approvazione vengono recuperate. Lo Stato membro interessato è responsabile, in via sussidiaria, del rimborso delle somme indebitamente versate per azioni cui si applica la garanzia prevista all'articolo 2, paragrafo 2, della decisione 83/516/CEE. Nella misura in cui esso versa alla Comunità le somme che i responsabili finanziari dell'azione devono rimborsare, lo Stato membro è surrogato nei diritti della Comunità».8 L'art. 7 dello stesso regolamento recita:«1. Salvi restando i controlli effettuati dagli Stati membri, la Commissione può effettuare verifiche in loco.2. Le verifiche del contenuto di una domanda di pagamento possono essere effettuate con un sondaggio rappresentativo. La Commissione, prima di effettuare una verifica, fissa, concertandosi con lo Stato membro interessato, la percentuale di sondaggio in funzione delle condizioni materiali e tecniche dell'azione considerata. Qualora il sondaggio porti ad una riduzione, quest'ultima è applicata proporzionalmente all'intero importo di cui è chiesto il pagamento, dopo che lo Stato membro ha presentato le sue osservazioni.3. Lo Stato membro provvede affinché la Commissione possa accedere alle informazioni necessarie per valutare gli obiettivi ed il contenuto delle domande, lo svolgimento, il finanziamento ed i risultati delle azioni. Gli Stati membri tengono a disposizione della Commissione gli elementi giustificativi dell'attestazione di cui all'articolo 5, paragrafi 2 e 4.4. Lo Stato membro interessato apporta alla Commissione l'aiuto necessario per effettuare la verifica. La Commissione avvisa in tempo utile lo Stato membro presso il quale verrà effettuata la verifica. A tale verifica possono partecipare rappresentanti dello Stato membro.5. Su richiesta della Commissione e con l'accordo dello Stato membro interessato, le autorità competenti di detto Stato membro procedono a verifiche. Ad esse possono partecipare rappresentanti della Commissione».9 La decisione 83/673, che riguarda la gestione del FSE, dispone, all'art.1, n. 2, primo trattino, che le domande di pagamento del saldo di cui all'articolo 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83 devono essere presentate mediante il formulario che figura nell'allegato 2 della detta decisione.10 Ai termini dell'art. 6, nn.1 e 2, della decisione 83/673:«1. Le domande di pagamento degli Stati membri devono pervenire alla Commissione entro dieci mesi dalla data della fine delle azioni. E' escluso il pagamento del contributo per il quale la domanda è presentata dopo lo scadere di tale termine.2. Gli anticipi debbono essere restituiti qualora non fosse possibile giustificare i costi dell'azione in questione per mezzo del formulario dell'allegato 2 entro i tre mesi successivi all'espirazione del termine di dieci mesi indicato al paragrafo 1».11 Infine, l'art. 7 della stessa decisione recita:«Quando la gestione di un'azione per la quale è stato accordato un contributo forma oggetto di un'indagine a causa di una presunzione di irregolarità, lo Stato membro ne avverte la Commissione senza indugio».Causa principale e questioni pregiudiziali12 Nel 1987 la Frota Azul chiedeva, insieme ad altre imprese, contributi finanziari del FSE e del fondo nazionale previdenziale al fine di realizzare, nel 1988, azioni di formazione professionale.13 Dopo aver realizzato le azioni per le quali aveva previamente ottenuto un'autorizzazione, la Frota Azul presentava una domanda di pagamento del saldo degli aiuti nazionale e comunitario.14 Il direttore generale del DAFSE, che rappresenta la Repubblica portoghese nelle materie relative al FSE, certificava le spese dichiarate e trasmetteva la domanda al FSE nel 1989.15 Tuttavia, a causa dell'elevato numero di domande di contributo del FSE ai fini del finanziamento di azioni attuate da operatori pubblici o privati sulle quali il DAFSE doveva pronunciarsi, soltanto nel 1995 quest'ultimo, dopo aver riesaminato la pratica, dichiarava che gli importi che poteva ormai certificare erano inferiori a quelli che erano stati comunicati precedentemente alla Commissione.16 Al termine di tale riesame il DAFSE si rifiutava di certificare talune spese e decideva che, fatte salve le decisioni finali che la Commissione avrebbe dovuto adottare sulle domande di pagamento del saldo, la Frota Azul doveva restituire la somma di PTE 3 777 465 relativa alla liquidazione del saldo degli aiuti del FSE e del fondo nazionale previdenziale.17 La Frota Azul presentava un ricorso contro detta decisione dinanzi al Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (Portogallo), che l'annullava.18 Detto Tribunale considerava, infatti, che il fatto che il DAFSE certificasse l'esattezza di fatto e contabile di spese costituiva un'attività di mera verifica tecnica, di preparazione rispetto alla decisione definitiva che competeva esclusivamente alla Commissione, di modo che il DAFSE, considerando che talune spese non erano imputabili a causa della presa in considerazione di criteri di ragionevolezza e di buona gestione finanziaria, aveva esorbitato dalla sua competenza.19 Il DAFSE ha interposto appello avverso detta sentenza dinanzi al Supremo Tribunal Administrativo, che ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:«1) Se, nell'ambito di applicazione del regolamento del Consiglio n. 2950/83, la quota parte delle spese relative ad un'azione di formazione cofinanziata dal Fondo sociale europeo, per la quale lo Stato membro non abbia certificato l'esattezza di fatto e contabile, in quanto le spese non corrispondano ai prezzi reali dei beni e servizi nel mercato nazionale, i prezzi dichiarati dei servizi siano superiori ai prezzi massimi stabiliti nello Stato membro, siano state imputate spese amministrative eccessive, siano stati dichiarati quantitativi e tipi di materiali consumati privi di correlazione con l'azione o in quantità non giustificate per l'azione concreta, o per altri motivi di questo stesso genere, debba considerarsi alla stregua di decisione che considera le spese non imputabili, oppure di decisione limitata all'ambito della certificazione negativa dell'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, dello stesso regolamento.2) Se la riduzione del contributo finanziario nazionale, decisa dall'autorità nazionale competente in fase di liquidazione e pagamento del saldo, quale conseguenza della mancata certificazione dell'esattezza di parte di talune spese, per i motivi indicati nella precedente questione, implichi, in forza del combinato disposto degli artt. 5, n. 4, 7, n. 1, prima parte, del citato regolamento e dell'art. 5, nn. 1 e 5, della decisione 83/516/CEE, la riduzione corrispondente e proporzionale del contributo comunitario con la conseguenza che sarebbe superfluo e inammissibile il riesame operato dalle autorità comunitarie sulla correzione, oppure sull'esattezza di fatto e contabile delle stesse spese, per far sì che sia ancora possibile un contributo finanziario integrale da parte del FSE su questa o su altra spesa.3) Analogamente, allorché, in seguito all'accertamento di gravi irregolarità riguardanti l'intero contesto nel quale il finanziamento era stato valutato e concesso, uno Stato membro decide, pronunciandosi sulla domanda di pagamento del saldo ai sensi dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, di sopprimere l'aiuto nazionale, anche se qualche azione di formazione sia stata svolta o vi sia stato solo un principio di azione, se l'autorità che ha in gestione il Fondo sociale europeo cessi di avere margini di valutazione e non sia più legittimata ad adottare una decisione definitiva, essendo irrevocabilmente esclusa qualsiasi possibilità di partecipazione comunitaria per tale azione ed essendosi già prodotta anche sul piano comunitario la conseguenza giuridica della soppressione del contributo per il semplice fatto che l'autorità nazionale ha deciso in tal modo, unitamente all'operare necessario ed automatico della preclusione in tal senso che discende dai menzionati articoli del regolamento e della decisione, così come dalla normativa generale di cui alle menzionate norme comunitarie che disciplinano il "concorso finanziario" e il "contributo del Fondo", in quanto nelle circostanze del caso di specie non ne sussistano più i presupposti.4) Se la certificazione della "esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo" debba intendersi nel senso che essa escluda qualunque valutazione in merito all'adeguatezza delle spese rispetto all'azione concreta svolta, ai prezzi di beni e servizi nel mercato nazionale, alla congruità delle spese imputate in una struttura complessa e, quindi, nel senso che essa debba limitarsi alla verifica formale del fatto che le spese dichiarate si riferiscano ai tipi di spese approvate, che le spese rimangano entro i limiti complessivi previsti in ciascuna voce di spesa e che siano contabilizzate in documenti contabili formalmente corretti e rispondenti ai criteri contabili applicabili.5) Se il ricorso, con riguardo alle spese effettuate, a criteri di valutazione di merito, quali la verifica se le spese corrispondano alla realtà dei prezzi di mercato, se l'imputazione delle spese amministrative nell'impresa che ha effettuato l'azione di formazione sia corretta, se il consumo di determinati quantitativi o anche di un certo tipo di materiali sia irragionevole (ad esempio, essi siano più dispendiosi rispetto ad altri, anch'essi idonei allo scopo) per effettuare un'azione di formazione completa, vada riservato alle autorità comunitarie, affinché tali criteri siano identici e, pertanto, tutti gli operatori economici all'interno della Comunità ricevano un uguale trattamento, con conseguente ripercussione sull'interpretazione e sull'applicazione dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83.6) Se la riserva di competenza a favore della Commissione, con esclusione di altri organi, per sospendere, ridurre o sopprimere il contributo del Fondo, disposta dall'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, si estenda alla sospensione, riduzione o soppressione del "contributo nazionale" da parte dell'autorità nazionale che gestisce gli aiuti alla formazione.Se, pertanto, all'autorità competente sul piano nazionale non sia precluso dal diritto comunitario di sospendere, ridurre o sopprimere l'aiuto nazionale e se l'adozione di una decisione di questo tipo in seguito alla domanda di pagamento del saldo abbia effetti immediati ed automatici sulla quota parte corrispondente del contributo comunitario e, inoltre, dia la possibilità all'autorità nazionale di ingiungere la restituzione immediata del contributo nazionale, nonché del contributo comunitario; o se invece il diritto comunitario imponga inderogabilmente che l'autorità nazionale si limiti a negare la certificazione dell'esattezza di alcune spese e attenda una decisione definitiva da parte della Commissione, potendo quindi solo esigere la restituzione di eventuali importi erogati in anticipo sul saldo dell'azione, e se solo in tale momento, come presupposto ratione temporis dell'atto, le siano giuridicamente conferite competenze per ingiungere la ripetizione o la restituzione di quanto indebitamente versato o anticipato.7) Se la certificazione dell'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento del saldo di un'azione di formazione, di cui all'art. 5, n. 4, seconda parte, del regolamento del Consiglio n. 2950/83, possa essere validamente effettuata solo attraverso la compilazione della rubrica 18 del formulario di cui all'allegato 2 della decisione della Commissione 22 dicembre 1983, 83/673/CEE, a partire dalla trasmissione della domanda di pagamento del saldo, conformemente a quanto disposto dall'art. 1, nn. 2, primo trattino, 3 e 4, nonché dall'art. 6, nn. 1 e 2, della citata decisione, o se si tratti di norme riferentisi solo a formalità procedurali interne dell'organo, prive di rilevanza esterna e non essenziali, che non precludono la possibilità successiva per la stessa autorità di compiere una certificazione differente dalla prima, in un autonomo documento, o in formulario sostitutivo, attenendosi in ogni caso alla natura giuridica degli atti di cui trattasi nonché ai limiti e ai presupposti stabiliti dalla legge nazionale per la relativa modifica».Sulla quarta e sulla quinta questione20 Con la quarta e la quinta questione, che occorre esaminare in primo luogo, il giudice a quo chiede in sostanza se il fatto che lo Stato membro considerato certifichi l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo debba essere inteso, ai fini dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, nel senso che esso include la valutazione dell'adeguatezza o della fondatezza delle spese sostenute.21 Secondo il governo portoghese, tale operazione di certificazione non può ridursi ad una mera verifica contabile, ma implica, al contrario, un giudizio sull'imputabilità o non imputabilità delle spese contenute nella domanda di pagamento, al fine di poter attestare alla Commissione la veridicità e la legittimità degli elementi che vi figurano in modo che i costi effettivi dell'azione intrapresa coincidano con i costi certificati.22 La Commissione condivide tale analisi e ricorda che i beneficiari di un contributo del FSE devono firmare un documento di accettazione con il quale dichiarano di impegnarsi ad usare gli aiuti conformemente alle disposizioni nazionali e comunitarie e nel rispetto degli elementi che sono stati decisivi per l'adozione della decisione di autorizzazione delle loro pratiche.23 Essa precisa tuttavia che la decisione di certificazione adottata dalle competenti autorità nazionali non la vincola e non pregiudica la sua decisione finale.24 Al riguardo occorre rilevare che le competenti autorità degli Stati membri, a causa della loro prossimità rispetto agli operatori economici beneficiari di aiuti, devono attuare i programmi di aiuto comunitario sotto il controllo della Commissione.25 In tale ottica si deve anzitutto ricordare come l'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83 preveda che le domande di pagamento del saldo contengano una relazione dettagliata sul contenuto, sui risultati e sugli aspetti finanziari dell'azione considerata. Inoltre, conformemente all'art. 2, n. 2, della decisione 83/516, gli Stati membri interessati devono garantire il buon esito delle azioni. Infine, ai sensi dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2950/83, tanto gli Stati membri quanto la Commissione possono controllare l'uso del contributo finanziario accordato.26 Inoltre, l'art. 2 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1), precisa che «gli stanziamenti di bilancio debbono essere utilizzati conformemente ai principi di economia e di sana gestione finanziaria».27 Ne consegue che, tenuto conto del sistema di controllo d'attribuzione dei fondi pubblici comunitari, lo Stato membro, quando procede alla certificazione dei conti che gli sono stati presentati dal beneficiario di un contributo finanziario del FSE, non può limitarsi ad effettuare una mera verifica tecnica delle spese sostenute, ma, al contrario, deve accertarsi dell'adeguatezza delle spese rispetto alla realtà dell'azione intrapresa, ai prezzi dei beni e dei servizi sul mercato nazionale, nonché della ragionevolezza dell'imputazione dei costi in una struttura complessa. Deve quindi assicurarsi, da un lato, che le spese sostenute dal beneficiario del contributo presentino un «carattere ragionevole» e, inoltre, che quest'ultimo abbia fatto prova di una «sana gestione finanziaria».28 Tale interpretazione è del resto corroborata dall'art. 7, n. 2, del regolamento n. 2950/83, secondo il quale le verifiche possono essere effettuate con un sondaggio rappresentativo. Se la certificazione effettuata dallo Stato membro considerato fosse una mera verifica tecnica, la Commissione sarebbe costretta ad effettuare controlli sistematici.29 Qualora, come si è constatato, la certificazione di fatto e contabile debba comprendere anche la valutazione, da parte dello Stato membro considerato, dell'adeguatezza e della fondatezza delle spese, il giudice a quo si chiede se, in tal caso, non vi sia il pericolo che, a seconda degli Stati membri, i criteri di valutazione non siano applicati in modo identico agli operatori economici.30 A questo proposito è sufficiente rilevare che, come la Corte ha già considerato nella sentenza 24 ottobre 1996, causa C-32/95 P, Commissione/Lisrestal e a. (Racc. pag. I-5373, punto 29), benché una decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione di un contributo comunitario possa talora riflettere un apprezzamento e una valutazione operati dalle autorità nazionali competenti, è però la Commissione che, conformemente all'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, prende la decisione finale ed assume da sola, nei confronti dei beneficiari, la responsabilità giuridica di tale decisione.31 Pertanto, poiché la decisione finale della concessione del contributo comunitario spetta esclusivamente alla Commissione, la quale applicherà gli stessi criteri nei confronti degli operatori economici dei vari Stati membri, non vi sarà il pericolo di una disparità di trattamento.32 Si deve pertanto risolvere la quarta e la quinta questione nel senso che il fatto che lo Stato membro considerato certifichi l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo deve essere inteso, ai fini dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, nel senso che esso include la valutazione dell'adeguatezza e della fondatezza delle spese sostenute.Sulla prima questione33 Con la prima questione, che occorre esaminare in secondo luogo, il giudice a quo chiede in sostanza se la decisione delle competenti autorità di uno Stato membro di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di una parte delle spese relative ad un'azione di formazione cofinanziata dal FSE, in quanto esse sono ingiustificate o sproporzionate, debba essere considerata una decisione di non imputabilità.34 Secondo il governo portoghese, poiché l'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83 impiega il termine «certifica», lo Stato membro non deve limitarsi ad emettere un parere. Il diniego del DAFSE di certificare una parte delle spese costituirebbe una decisione di non imputabilità, di modo che la Commissione non potrebbe più conoscere dell'imputabilità delle spese non certificate, ma dovrebbe limitarsi a verificare quelle approvate dal DAFSE.35 Al riguardo occorre preliminarmente accertare l'ambito di applicazione della nozione di «spese non imputabili».36 Come giustamente hanno rilevato la Commissione e il governo portoghese, dal regolamento n. 2950/83 emerge che devono essere qualificate tali non solo le spese che non possono essere finanziate dal FSE in forza dell'art. 1 di detto regolamento, ma anche quelle che, benché imputabili su tale fondamento, non possono, in base all'art. 6 del detto regolamento, essere prese in considerazione nella liquidazione finale in quanto l'uso del contributo del FSE non è stato conforme alle condizioni stabilite dalla decisione di autorizzazione.37 Pertanto, devono essere considerate non imputabili le spese che non sono state accettate in quanto i contributi finanziari non sono stati impiegati secondo le condizioni fissate nella decisione di autorizzazione.38 Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal governo portoghese, occorre ricordare, come è stato osservato al punto 30 della presente sentenza, che la Commissione è la sola competente a sospendere, a ridurre o a sopprimere un contributo comunitario nell'ambito del FSE.39 Di conseguenza, le spese dichiarate non imputabili dalle competenti autorità dello Stato membro considerato diverranno tali definitivamente soltanto se la Commissione adotterà una decisione in tal senso. All'atto della verifica da parte della Commissione, lo Stato membro considerato dovrà, in particolare in forza dell'art. 7, n. 4, del regolamento n. 2950/83, apportare la collaborazione necessaria alla Commissione, il che implica che quest'ultima potrà chiedere al detto Stato di fornirle spiegazioni quanto al suo diniego di certificare talune spese.40 Si deve pertanto risolvere la prima questione nel senso che la decisione delle competenti autorità di uno Stato membro di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di una parte delle spese relative ad un'azione di formazione cofinanziata dal FSE, in quanto esse sono ingiustificate o sproporzionate, deve essere considerata una proposta indirizzata alla Commissione di considerare tali spese come non imputabili.Sulla seconda e la terza questione, nonché sulla prima parte della sesta questione41 Con la seconda e la terza questione, nonché con la prima parte della sua sesta questione, che vanno esaminate in terzo luogo, il giudice a quo chiede in sostanza se la riduzione o la soppressione del contributo nazionale decisa dalle autorità competenti di uno Stato membro a seguito della decisione di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di talune spese comporti, rispettivamente, la riduzione corrispondente e proporzionale o la soppressione del contributo comunitario e, inoltre, se la decisione della Commissione di ridurre o di sospendere il contributo comunitario estenda i suoi effetti al contributo nazionale.42 Secondo il governo portoghese, anche se la decisione finale sulla domanda di pagamento del saldo rientra nella competenza della Commissione, tale decisione dipende dalla previa certificazione da parte dello Stato membro considerato delle spese presentate dal beneficiario di un contributo finanziario. Il diniego da parte dello Stato membro di certificare talune spese, e quindi di concedere una parte del contributo nazionale, osterebbe al finanziamento corrispondente da parte del FSE. Infatti, poiché lo Stato membro disporrebbe di una competenza esclusiva per accordare un contributo nazionale, la Commissione non potrebbe essere autorizzata a modificare siffatta decisione e a imporre un onere finanziario a carico del bilancio dello Stato membro di cui trattasi.43 Tale argomentazione non può essere accolta.44 Infatti, la Corte ha già affermato, nell'ordinanza 12 novembre 1999, causa C-453/98 P, Branco/Commissione (Racc. pag. I-8037, punto 88), che, in forza dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, spetta alla Commissione prendere la decisione definitiva ed assumere da sola, nei confronti dei beneficiari, la responsabilità giuridica di tale decisione. La Corte ne ha dedotto che la certificazione del DAFSE non costituisce un atto che vincola la Commissione.45 Pertanto, come giustamente ha osservato la Commissione, le competenti autorità nazionali in materia di contributo nell'ambito del FSE presentano una proposta di riduzione o di soppressione che verte sul contributo nazionale e, di conseguenza, in applicazione dell'art. 5, n. 1, della decisione 83/516, sul contributo comunitario, proposta che deve costituire oggetto di una decisione finale della Commissione, la quale verte soltanto sul contributo del FSE.46 Di conseguenza, la decisione finale di autorizzazione del saldo adottata dalla Commissione condiziona l'importo del saldo del contributo nazionale.47 Tale interpretazione è corroborata, da un lato, dall'art. 7, n. 2, ultima frase, del regolamento n. 2950/83, secondo il quale la riduzione effettuata dalla Commissione in occasione di un controllo è applicata proporzionalmente all'intero importo di cui si chiede il pagamento e, dall'altro, dall'art. 5, n. 5, della decisione 83/516, a tenore del quale il contributo del FSE non può comportare un finanziamento per eccesso delle spese imputabili.48 Occorre pertanto risolvere la seconda e la terza questione, nonché la prima parte della sesta questione, nel senso che la riduzione o la soppressione del contributo nazionale proposta dalle competenti autorità di uno Stato membro a seguito della decisione di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di talune spese deve costituire oggetto di una decisione finale della Commissione che verte sulla parte dell'aiuto corrispondente al contributo del FSE. Tale decisione finale di autorizzazione del saldo adottata dalla Commissione condiziona l'importo del saldo del contributo nazionale.Sulla seconda parte della sesta questione49 Con la seconda parte della sesta questione il giudice a quo chiede in sostanza se il diritto comunitario osti a che le competenti autorità di uno Stato membro esigano il rimborso, a titolo meramente cautelare, del contributo nazionale e del contributo del FSE prima che la Commission adotti la sua decisione finale.50 Secondo il governo portoghese, lo Stato membro, poiché, in forza dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 2950/83, è responsabile in solido delle somme indebitamente riscosse, può ordinare il rimborso di dette somme a seguito della decisione di diniego di certificazione o della decisione finale della Commissione.51 La Commissione fa valere che soltanto in base alla sua decisione finale le competenti autorità nazionali possono, a titolo definitivo, chiedere il rimborso delle somme indebitamente riscosse. Tuttavia, prima dell'adozione di tale decisione finale, il diritto comunitario non osterebbe a siffatto rimborso a titolo cautelare. Tale questione dipenderebbe soltanto dal diritto interno di ciascuno Stato membro.52 Quest'ultima interpretazione dev'essere accolta.53 Infatti, come si è osservato al punto 44 della presente sentenza, la decisione di sospendere, di ridurre o di sopprimere un contributo del FSE dipende dalla competenza esclusiva della Commissione.54 Quanto al rimborso, a titolo meramente cautelare, di una parte o di tutto il contributo finanziario accordato, nessuna disposizione di diritto comunitario osta a che le autorità competenti nazionali lo richiedano.55 Al contrario, poiché l'art. 6, n. 2, del regolamento n. 2950/83 dispone che lo Stato membro è responsabile in solido del rimborso delle somme indebitamente riscosse, questo può avere un interesse legittimo, in particolare in caso di rischio di fallimento del beneficiario del contributo finanziario, ad esigerne il rimborso, a titolo cautelare, al fine di evitare di doverne sopportare eventualmente l'onere, a seguito della decisione finale della Commissione.56 In tali circostanze, la facoltà per le competenti autorità nazionali di chiedere, a titolo meramente cautelare, il rimborso di somme che esse considerano indebitamente riscosse dipende dal diritto nazionale.57 Occorre pertanto risolvere la seconda parte della sesta questione nel senso che il diritto comunitario non osta a che le competenti autorità di uno Stato membro esigano il rimborso, a titolo meramente cautelare, del contributo nazionale e del contributo del FSE prima che la Commissione adotti la sua decisione finale.Sulla settima questione58 Con la settima questione il giudice a quo chiede in sostanza se la certificazione di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento del saldo di un'azione di formazione, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 2950/83, vieti ad uno Stato membro di effettuare un riesame successivo della domanda di pagamento del saldo.59 Al riguardo occorre ricordare che l'art. 6 della decisione 83/673 dispone che le domande di pagamento del saldo devono pervenire alla Commissione entro dieci mesi dalla data della fine delle azioni di formazione e che è escluso il pagamento del contributo per il quale la domanda è presentata dopo la scadenza di detto termine. Se i controlli di regolarità potessero essere effettuati soltanto prima della certificazione dell'esattezza di fatto e contabile di una domanda di pagamento del saldo, potrebbe accadere che lo Stato membro non sarebbe in grado di presentare la domanda alla Commissione entro dieci mesi, cosicché resterebbe escluso il pagamento del saldo del contributo. Così, può rispondere all'interesse del destinatario del contributo la certificazione dell'esattezza di fatto e contabile di una domanda di pagamento del saldo anteriormente ad un controllo di regolarità o prima della conclusione di tale controllo (v. ordinanza Branco/Commissione, punto 77).60 In tali circostanze, nulla osta a che le competenti autorità nazionali controllino, dopo la data di certificazione di fatto e contabile di una domanda di pagamento del saldo, l'esattezza delle indicazioni contenute in detta domanda (v., in tal senso, ordinanza Branco/Commissione, punto 78).61 Quando esercitano tale controllo, le competenti autorità nazionali non procedono affatto ad una seconda certificazione di fatto e contabile, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 2950/83, ma esercitano il potere loro accordato dall'art. 7 della decisione 83/673.62 Occorre pertanto risolvere la settima questione nel senso che la certificazione di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento del saldo di un'azione di formazione, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 2950/83, non vieta ad uno Stato membro di effettuare un riesame successivo della domanda di pagamento del saldo e di presentare alla Commissione, se del caso, una domanda modificata proponendo una riduzione del contributo. 

Decisione relativa alle spese

Sulle spese63 Le spese sostenute dal governi portoghese nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. 

Dispositivo

Per questi motivi,LA CORTE (Sesta Sezione),pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Supremo Tribunal Administrativo con ordinanza 27 ottobre 1998, dichiara:1) Il fatto che lo Stato membro considerato certifichi l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento del saldo deve essere inteso, ai fini dell'art. 5, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l'applicazione della decisione 83/516/CEE relativa ai compiti del Fondo sociale europeo, nel senso che esso include la valutazione dell'adeguatezza e della fondatezza delle spese sostenute.2) La decisione delle competenti autorità di uno Stato membro di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di una parte delle spese relative ad un'azione di formazione cofinanziata dal Fondo sociale europeo, in quanto esse sono ingiustificate o sproporzionate, deve essere considerata una proposta indirizzata alla Commissione delle Comunità europee di considerare tali spese come non imputabili.3) La riduzione o la soppressione del contributo nazionale proposta dalle competenti autorità di uno Stato membro a seguito della decisione di non certificare l'esattezza di fatto e contabile di talune spese deve costituire oggetto di una decisione finale della Commissione che verte sulla parte dell'aiuto corrispondente al contributo del Fondo sociale europeo. Tale decisione finale di autorizzazione del saldo adottata dalla Commissione condiziona l'importo del saldo del contributo nazionale.4) Il diritto comunitario non osta a che le competenti autorità di uno Stato membro esigano il rimborso, a titolo meramente cautelare, del contributo nazionale e del contributo del Fondo sociale europeo prima che la Commissione adotti la sua decisione finale.5) La certificazione di fatto e contabile delle indicazioni contenute nella domanda di pagamento del saldo di un'azione di formazione, ai sensi dell'art. 5, n. 4, seconda frase, del regolamento n. 2950/83, non vieta ad uno Stato membro di effettuare un riesame successivo della domanda di pagamento del saldo e di presentare alla Commissione, se del caso, una domanda modificata proponendo una riduzione del contributo.