CELEX: 61996CC0106
Language: fi
Date: 1998-01-22
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tesauro 22 päivänä tammikuuta 1998. # Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio. # Yhteisön toimintaohjelma sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi - Rahoitus - Oikeudellinen perusta. # Asia C-106/96.

Tärkeä oikeudellinen huomautus

|

61996C0106

Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Tesauro 22 päivänä tammikuuta 1998.  -  Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin Yhdistynyt kuningaskunta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio.  -  Yhteisön toimintaohjelma sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi - Rahoitus - Oikeudellinen perusta.  -  Asia C-106/96.  

Oikeustapauskokoelma 1998 sivu I-02729

Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset

1 Käsiteltävänä olevassa kanteessa Yhdistynyt kuningaskunta vaatii EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan päätöksen tai päätökset, jotka sisältyivät implisiittisesti tai joita tarkoitettiin komission 23.1.1996 päivätyssä lehdistötiedotteessa, jossa ilmoitettiin 86 sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseen tarkoitetun hankkeen rahoittamisesta 6 miljoonan ecun kokonaissumman suuruisella rahoitustuella.Yhdistynyt kuningaskunta, joka ilmoittaa periaatteessa kannattavansa sosiaalista syrjäytymistä koskevan ilmiön torjuntaan liittyviä yhteisön aloitteita, ei kuitenkaan vastusta sitä, että yhteisöjen tuomioistuin perustamissopimuksen 174 artiklan mukaisesti rajoittaa päätöksen kumoamisen vaikutuksia ajallisesti. Tosiseikat 2 Jäsenvaltioiden väestöjen elintason nostaminen on aina ollut perustamissopimuksen perustavanlaatuinen tavoite, johon sen 2 artiklassa pyrittiin jo sen alkuperäisestä sanamuodosta alkaen, ja jota on tämän jälkeen vahvistettu tähän säännökseen Maastrichtin sopimuksen nojalla tehdyin muutoksin. Tältä kannalta katsoen neuvosto esitti jo 21.1.1974 antamassaan sosiaalista toimintaa koskevassa päätöslauselmassa,(1) että köyhyyden torjumiseen tarkoitettujen erilaisten erityistoimenpiteiden toteuttaminen, etenkin koehankkeita valmistelemalla, kuuluu ensisijaisten toimintojen joukkoon. 3 Neuvosto teki edelleen kyseisen päätöslauselman nojalla seuraavina vuosina sarjan päätöksiä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevista monivuotisohjelmista. Koska perustamissopimuksessa ei ollut määräyksiä erityisestä köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskeviin toimiin tarvittavasta toimivallasta, jokaisen päätöksen oikeudellisena perustana käytettiin perustamissopimuksen 235 artiklaa. Huomioon otettavia ovat näin ollen ensiksikin neuvoston 22.7.1975 tekemä päätös 75/458/ETY aloiteohjelmista ja -tutkimuksista köyhyyden torjumiseksi,(2) neuvoston 19.12.1984 tekemä päätös 85/8/ETY yhteisön erityistoimista köyhyyden torjumiseksi,(3) jolla hyväksyttiin nelivuotisohjelma (1985-1988), ja neuvoston 18.7.1989 tekemä päätös 89/457/ETY taloudellisesti ja sosiaalisesti heikommassa asemassa olevien ryhmien taloudelliseen ja sosiaaliseen sopeutumiseen liittyvästä yhteisön keskipitkän aikavälin toimia koskevasta ohjelmasta(4) (jäljempänä Köyhyys 3 -ohjelma). Viimeksi mainitulla päätöksellä jatkettiin sekä tehostettiin toimintaa, johon oli ryhdytty edeltävän, vuodet 1988-1994 kattaneen ohjelman johdosta. 4 Kuten aloitetun toiminnan jatkamisen kannalta oli odotettavissa, komissio antoi, jälleen perustamissopimuksen 235 artiklaan perustuen, ehdotuksen neuvoston päätökseksi keskipitkän aikavälin toimintaohjelman hyväksymiseksi syrjäytymisen torjumiseksi ja solidaarisuuden edistämiseksi: uusi tukiohjelma ja innovaatioita kannustava ohjelma 1994-1999.(5) Neuvosto ei hyväksynyt päätösehdotusta(6) (jäljempänä Köyhyys 4 -ehdotus), joka tarkoituksena oli kattaa 1.7.1994 ja 31.12.1999 välinen ajanjakso, eikä vastaaviin ohjelmiin liittyviä päätöksiä sittemmin myöskään tehty. 5 Sillä välin hyväksytyssä Euroopan unionin vuoden 1995 yleisessä talousarviossa(7) varattiin 20 miljoonan ecun budjettikohta (B3-4103) sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseen. Tähän budjettikohtaan liittyvän selvitysosan mukaan kokonaismääräraha oli jaettu komission ehdottamasta ohjelmasta aiheutuviin menoihin, joita neuvosto ei ollut vielä hyväksynyt (Köyhyys 4 -ehdotus), ja muihin tämän ohjelman ulkopuolisiin menoihin. 6 Vuoden 1995 aikana komissio päätti aloittaa tämän budjettikohdan osan toteuttamisen tekemällä erilaisten järjestöjen, jotka oli hyväksytty ennakolta esitettyjen hankkeiden kattavasta joukosta tehdyn valinnan perusteella, kanssa 86 rahoitussopimusta, jotka sitoivat noin 6 miljoonaa ecua. Sopimusten tekemisestä ilmoitettiin komission 23.1.1996 antamassa lehdistötiedotteessa, jonka liitteeseen sisältyi luettelo hyväksytyistä hankkeista. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidan kohteena on nimenomaisesti tämä lehdistötiedote. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut 7 Yhdistynyt kuningaskunta vaatii, että päätökset, joiden perusteella komissio on tehnyt kyseessä olevat sopimukset, olisi todettava mitättömiksi, koska päätökset ovat lainvastaisia kahdelta eri kannalta katsoen. Ensiksikin kun lähdetään siitä periaatteesta, että kaikki yhteisön menot edellyttävät sekä määrärahan ottamista talousarvioon että perussäännöstä, jonka nojalla meno on erikseen hyväksytty, Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että koska neuvosto ei ollut tehnyt perustamissopimuksen 235 artiklaan perustuvaa päätöstä, komission toimilta puuttui oikeudellinen perusta, josta oli seurauksena, että komissio ei ollut toimivaltainen hyväksymään näitä toimia ja että komissio oli rikkonut perustamissopimuksen 4 artiklaa. Kantajan mukaan komisson aloitevaltaa  voidaan pitää perustana ainoastaan ei-merkittäville yhteisön toiminnoille, nimittäin koetutkimuksille ja valmisteleville toimille. Komission kyseessä olevien 86 sopimuksen nojalla rahoittamat toimet eivät kuitenkaan olleet tähän luokkaan kuuluvia toimintoja. Kantaja katsoo toiseksi, että komission tekemiä päätöksiä ei ollut perusteltu asianmukaisesti ja tämän seurauksena ne olisi kumottava perustamissopimuksen 190 artiklan rikkomisen vuoksi. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on vastauskirjelmässään tarkentanut tätä kanneperustetta katsoen, että perustelujen puuttumista koskeva väite ei koske niitä päätöksiä, jotka liittyivät erilaisten rahoitussopimusten tekemiseen, vaan sitä poliittista päätöstä, joka oli johdonmukainen edellytys talousarvioon otetun menoerän sitomiseen tiettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen ja toimintamenetelmien mukaan. Saksan liittotasavalta, Tanskan kuningaskunta ja neuvosto tukevat väliintulijoina kantajana olevaa hallitusta esittäen pääosin samat oikeudelliset perusteet ja perustelut kuin kantaja. 8 Komissio, jonka vaatimuksia parlamentti tukee, huomauttaa, että vaatimus perussäädöksen antamisesta koskee ainoastaan merkittävää yhteisön toimintaa. Kaikkea muuta toimintaa varten riittää, että määräraha on otettu talousarvioon. Menot, joihin komissio oli sitoutunut ja jotka Yhdistynyt kuningaskunta on kiistänyt, on nimenomaan tarkoitettu ei-merkittävien, ja tarkemmin sanoen valmistelevien toimien täytäntöönpanemiseksi. Asiaa koskevat oikeussäännöt ja oikeuskäytäntö 9 Perustamissopimuksen 205 artiklan mukaan talousarvion toteuttaminen kuuluu komissiolle, joka toimii annettujen määrärahojen rajoissa omalla vastuullaan ja neuvoston perustamissopimuksen 209 artiklan nojalla antaman varainhoitoasetuksen säännöksiä noudattaen. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen(8) (jäljempänä varainhoitoasetus), sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 1990,(9) 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että "kaikkea merkittävää yhteisön toimintaa varten talousarvioon otettujen määrärahojen toteuttaminen edellyttää, että menon perusteena oleva säädös annetaan etukäteen 30 päivänä kesäkuuta 1982 annetun yhteisen [julistuksen] IV osaston 3 kohdan c alakohdan menettelyn ja määräysten mukaan"(10). Tämän säännöksen tarkoituksena on, kuten tiedämme, löytää ratkaisu talousarvion toteuttamista koskevaan, komission kiistanalaiseen toimivaltaan liittyvään ongelmaan käyttää eri budjettikohtiin otettuja määrärahoja siitä huolimatta, että menojen perusteena olevaa perussäädöstä ei ole annettu. 10 Teoriassa tämä mahdollisuus tulee sulkea pois. Parlamentti, neuvosto ja komissio pääsivät asiasta sopimukseen 30.6.1982 antamassaan talousarviomenettelyn kehittämiseen liittyviä toimenpiteitä koskevassa yhteisessä julistuksessa.(11) Julistuksen IV osaston 3 kohdan c alakohdan mukaan "kaikkea merkittävää uutta yhteisön toimintaa varten talousarvioon otettujen määrärahojen toteuttaminen edellyttää, että menon perusteena oleva asetus annetaan etukäteen. Jos tällaisia määrärahoja on otettu budjettiin ennen kuin asetusta koskeva ehdotus on annettu, komission on annettava ehdotus viimeistään tammikuun loppuun mennessä". Ei ole tarpeen kiinnittää huomiota siihen, minkälainen oikeudellinen arvo sekä yhteisille julistuksille että toimielinten välisille sopimuksille(12) on tämän jälkeen myönnetty, etenkin kun otetaan huomioon, että kyseessä oleva periaate on, kuten olen jo edellä esittänyt, "kodifioitu" varainhoitoasetukseen vuonna 1990 tehdyn muutoksen seurauksena. Riittää kun mainitaan, että toimielimet ovat vahvistaneet sittemmin  merkityksellistä toimintaa koskevan oikeudellisen perusteen vaatimukseen 29.10.1993 tekemässään toimielinten välisessä sopimuksessa(13) talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta. Sopimukseen liitetyssä enimmäismääriä ja oikeudellisen perusteen vaatimusta koskevassa julistuksessa nimittäin "toimielimet vahvistavat tukevansa 30.6.1982 annetun yhteisen julistuksen IV osaston 3 kohdan b ja c alakohdassa esitettyjä enimmäismääriä ja oikeudellisen perustan vaatimusta koskevia periaatteita ja sitoutuvat parantamaan näiden periaatteiden toteuttamista". 11 Voin näin ollen todeta, että on olemassa sääntö, jonka mukaan komission toteuttamat yhteisön menoerät edellyttävät kaksinkertaista oikeudellista perustaa. Toisaalta talousarvioon on otettava menoa vastaava määräraha, mikä on budjettiviranomaisen tehtävä, ja toisaalta on annettava oikeudellinen perussäädös, jonka perusteella vastaavat taloudelliset sitoumukset hyväksytään ja jonka antaminen on sitä vastoin lainsäätäjän tehtävä, ja joka on aina seuraus siihen nimettyjen toimielinten osallistumisesta yhteisön lainsäädäntömenettelyyn perustamissopimuksessa määrättyjä eri menettelymuotoja noudattaen.(14) 12 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetaan, joskin implisiittisesti, että talousarvion asianmukainen toteuttaminen vaatii kahden edellytyksen täyttymistä. Asiassa, jossa kantajat kiistivät sellaisen asetuksen lainmukaisuuden, joka koski Euroopan yhteistyöjärjestön (Association européenne pour la coopération) palveluksessa olleiden virkamiesten komission palvelukseen ottamiseen liittyviä määräaikoja ja yksityiskohtaisia sääntöjä, sillä perusteella, että tämän asetuksen säännökset olivat ristiriidassa sen kanssa, mitä oli määrätty asiaan liittyvissä talousarvion määrärahoissa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "talousarvio tai vielä vähemmän selittävä huomautus, vaikka ne ovatkin menoerän toteuttamiselle välttämättömiä, eivät voi korvata virkamiesten palvelukseen ottamista koskevia säännöksiä", jotka edellyttävät aina  lainsäätäjän toimia.(15) Vaatimus sellaisen perussäädöksen antamisesta etukäteen, johon menoerän toteuttaminen perustuu, käy vastaavasti ilmi myös myöhemmästä tuomiosta, jossa erotettiin toisistaan tilintarkastustuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen harjoittama valvonta, ja jossa tarkennettiin, että kun tilintarkastustuomioistuin tarkastelee "menon laillisuutta talousarvioon ja menon perusteena olevaan johdetun oikeuden säännökseen nähden (yleisesti siitä käytetään nimitystä perussäädös)", niin yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on toteuttaa valvonta, joka kohdistuu perussäädöksen laillisuuteen.(16) 13 Yhteisöjen tuomioistuimen 24.10.1989 antama tuomio koski komissiolle kuuluvan, talousarvion toteuttamista koskevan toimivallan määrittelemistä suhteessa neuvoston oikeuteen päättää menoihin sitoutumista koskevasta säädöksestä.(17) Komisson näkemys, jonka yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi, perustui pääosin väitteeseen, että sellaiset yksittäistapauksia koskevat päätökset, jotka komission oli tehtävä ohjelmien täytäntöönpanemiseksi (ja erityisesti sopimusten tekemiseksi) kuuluivat talousarvion toteuttamisen käsitteeseen, jonka osalta komissio perustamissopimuksen 205 artiklan nojalla käyttää omaa päätösvaltaansa, johon ei voitaisi puuttua turvautumalla vähemmän tai enemmän raskaisiin komitologiamenettelyn malleihin. Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi sitävastoin neuvoston vastakkaisen käsityksen, jonka mukaan yksittäistapauksia koskevat päätökset, jotka komission oli tehtävä ohjelmien toteuttamiseksi, olivat todellisuudessa perussäädöksiä (tai asiasisältöä koskevia päätöksiä), jotka muodostivat menoerän oikeudellisen perustan ja jotka mahdollistavat talousarvion toteuttamisen, jossa on näin ollen kyse vastaavien määrärahojen käyttämisestä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ainoastaan tämä menettelyn viimeinen vaihe kuuluu komission yksinomaiseen talousarvion toteuttamista koskevaan toimivaltaan perustamissopimuksen 205 artiklan tarkoittamassa mielessä. Menoihin sitoutumista koskevaan päätöksentekovaiheeseen tai sellaisten hallinnollisten säädösten antamiseen, jotka perustavat oikeudellisesti sitovan velvoitteen suhteessa kolmansiin, sovelletaan sitä vastoin asiasta riippuen siihen soveltuvan päätöksentekomenettelyn sääntöjä ja se jää 205 artiklassa tarkoitetun talousarvion toteuttamisen  käsitteen ulkopuolelle.(18) 14 Vaikka en olekaan samaa mieltä erittäin suppeasta menoon sitoutumisen käsitteestä, joka johti yhteisöjen tuomioistuimen katsomaan, ettei komission yksittäisluonteisia hallinnollisia maksusitoumustoimia voitu pitää talousarvion toteuttamisena,(19) tästä tuomiosta voidaan  kuitenkin löytää periaate, jonka mukaan menoerän toteuttaminen edellyttää sekä sitä vastaavan määrärahan ottamista talousarvioon, että perussäädöstä, johon tämä meno laillisesti perustuu.(20) 15 Olen jo osoittanut, että periaate, joka on hyväksytty yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja jonka mukaan menoerän asianmukainen toteuttaminen edellyttää sekä sitä vastaavan määrärahan ottamista talousarvioon että oikeudellista perustaa, johon meno perustuu, on saanut täsmällisen lainsäädännöllisen ilmaisun varainhoitoasetuksen 22 artiklassa, jossa on tässä suhteessa vaikutteita vuonna 1982 annetusta yhteisestä julistuksesta. Joka tapauksessa kun otetaan erityisesti huomioon tarve selvittää talousarviomenettelyn toimielinten välisessä hallinnoinnissa ilmenneet käytännön vaikeudet, niin sekä varainhoitoasetuksen 22 artiklan kuin yhteisen julistuksenkin mukaan kaikkea merkittävää yhteisön toimintaa(21) koskevien määrärahojen toteuttaminen edellyttää, että menon perusteena oleva säädös on annettu etukäteen. Tästä seuraa, että kaikki sellaiset yhteisön toiminnot, joilla ei ole tätä ominaisuutta, eli ei-merkittävät toiminnot, eivät edellytä perussäädöksen antamista etukäteen vastaavan määrärahan toteuttamiseksi. Asiakysymys 16 Asiakysymyksen osalta ongelman ydin on siinä, luonnehditaanko komission toteuttaman 86 hankkeen rahoitusta merkittäväksi vai ei-merkittäväksi toiminnaksi. Mikäli nimittäin, kuten kantaja katsoo, rahoitettua toimintaa on pidettävä merkittävänä toimintana, budjettikohtaan B3-4103 otettu määräraha ei voinut olla perusteena määrärahan toteuttamiseen, kun perussäädöstä ei ollut annettu, joten komission siihen liittyvät päätökset on kumottava. Toisaalta mikäli näitä toimintoja voidaan pitää ei-merkittävinä toimintoina, menon perusteena oleva perussäädös ei ole edellytys menoerän toteuttamisen lainmukaisuudelle, jonka seurauksena komission myöntämää rahoitusta on pidettävä pätevänä. - Ei-merkittävän toiminnan käsite 17 Merkittävän toiminnan ja vastakohtaispäätelmänä ei-merkittävän toiminnan käsite on luotu toimielinten välisessä yhteistyössä. Niin vuoden 1982 yhteiseen julistukseen kuin vuoden 1993 toimielinten väliseen sopimukseen ei kuitenkaan sisälly niitä koskevia määritelmiä. Määritelmästä olisi epäilemättä pitänyt sopia toimielinten välisessä sopimuksessa, kuten vuoden 1993 sopimukseen liitetyssä enimmäismääriä ja oikeudellisen perustan vaatimusta koskevassa julistuksessa annettiin ymmärtää, kun siinä vahvistettiin toimielinten sitoutuminen parantamaan vuoden 1982 julistuksen IV osaston 3 kohdan  b ja c alakohdan soveltamista. Vaikkei tästä olekaan mainittu missään säädöksessä eikä missään virallisessa julistuksessa, yksi ei-merkittävän toiminnan käsitteen määrittelemiseen liittyvä tulkintaelementti, joka on sitäkin oleellisempi, koska se käy täsmällisesti ilmi toimielinten välisestä vuoropuhelusta, voidaan johtaa neuvoston, parlamentin ja komission 28.6.1982 pidetyn kokouksen pöytäkirjaan sisällytetystä julistuksesta. Näiden kolmen toimielimen edustajat, jotka ainoastaan kaksi päivää myöhemmin allekirjoittivat vuoden 1982 yhteisen julistuksen, katsoivat, että menoerän perusteena olevan perussäädöksen antaminen ennen talousarvioon otetun määrärahan toteuttamista ainoastaan merkittävien yhteisön toimintojen osalta antaa komissiolle mahdollisuuden vastata sille kuuluvista tehtävistä, ja etenkin sen aloitevallan käyttämisestä, aloittamalla omalla vastuullaan ehdotuksiensa valmistelua varten tarpeellisia kokeiluja ja tutkimuksia.(22) 18 Näin ollen on selvää, että toimielinten väliseltä kannalta katsoen pyrkimyksenä on, että ei-merkittävät toiminnot pysyvät suppeassa mittakaavassa, sillä ne kuuluvat pääosin siihen aloitevaltaan, jota komissio käyttää yhteisön päätöksentekomenettelyssä. Toisin sanoen lainsäädäntöaloitteiden valmistelu edellyttää, että ehdotuksen tehneessä elimessä laaditaan suuntaviivat, joiden tulee kypsyä erityisesti niiden ennustettavissa olevien vaikutusten perusteella, jotka ehdotuksen kohteena olevalla säännöksellä tulee olemaan siinä sosiaalisessa todellisuudessa, jota sen tarkoitus on ohjailla. Tämä tarkoittaa väistämättä koetoimintojen ja tutkimusten toteuttamista samoin kuin ehdotuksen kohteena olevan säännön kokeilemista suppeassa mittakaavassa. Tällaisten aloitteiden rahoittaminen ei määritelmän mukaan voi perustua sellaiseen menon perusteena olevaan perussäädökseen, jota ei ole vielä annettu ja jonka laatiminen edellyttää nimenomaisesti tällaisten aloitteiden etukäteistä toteuttamista. Tähän perustuu komission toimivalta rahoittaa koehankkeita tai valmistelevia toimia yksin talousarvioon otetun määrärahan ja perustamissopimuksen 205 artiklassa komissiolle annetun täytäntöönpanovallan perusteella, ilman että etukäteen annettu perussäädös olisi tarpeellinen.(23) 19 Komission edellä mainitussa oikeudellista perustaa ja enimmäismääriä koskevassa vuoden 1994 tiedonannossa(24) esittämä kanta tukee tällaista tulkintaa. Tiedonannossaan komissio liittää ei-merkittävän toiminnan käsitteen toimivaltaan aloittaa ja johtaa kokeiluja tai tutkimuksia, joita sen ehdotusten laatiminen edellyttää, ja se katsoo näin ollen käsitteen kuuluvan olennaisesti omaan aloitevaltaansa. Ei-merkittävät toiminnat on edelleen saman tiedonannon mukaan jaettu kahteen luokkaan: koehankkeisiin ja valmisteleviin toimiin, jälkimmäisten erottuessa ensiksi mainituista niiden laajemman ulottuvuuden, niiden mahdollisesti saamien vaihtelevampien muotojen ja pidemmän kestoajan perusteella, koska niiden tarkoituksena on tulevien merkityksellisten toimintojen kehittäminen. Ei-merkittävien toimintojen on oltava luonteeltaan epävarmoja siinä mielessä, että tietyn ajan kuluttua näiden toimintojen aloittamisesta ne joko antavat tilaa merkittäville toiminnoille, joiden toteuttaminen riippuu perussäädöksen antamisesta, tai ne lakkaavat olemasta. Varmuuden lisäämiseksi tiedonannossa ehdotetaan, että tällaisten toimintojen tulisi kestää korkeintaan kolme vuotta. Tältä kannalta katsoen ei-merkittävää toimintaa on pidettävä poikkeuksena suhteessa talousarvion ja määrärahojen käyttöön liittyvään normaaliin toimintaan. Tällaista toimintaa on poikkeuksellisena välineenä tulkittava suppeasti. Siitä huolimatta, että tällainen päättely voi tietyiltä määrin näyttää muodostuvan esteeksi yhteisön toimintojen tehokkaammalle johtamiselle, se tuntuu kuitenkin johdonmukaiselta ja ehdottoman välttämättömältä perustavanlaatuisen lainmukaisuusperiaatteen täydeksi varmentamiseksi, minkä on oltava lähtökohtana yhteisön talousarvion toteuttamismenettelylle kokonaisuutena. 20 Konkreettisemmin katsoen komission tiedonannossa laadittiin luettelo vuoden 1995 alustavaan talousarvioesitykseen otettavista määrärahoista siten, että merkittäviin yhteisön toimintoihin liittyvät määrärahat(25) erotettiin ei-merkittäviin yhteisön toimintoihin liittyvistä määrärahoista. Komissio luki määrärahan, jonka käytöstä käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse (budjettikohta B3-4103, Köyhyyttä ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevat toimet), merkittäviin toimintoihin, joita varten annettiin ehdotus oikeudellisesta perustasta, jota ei vielä ollut annettu.(26) On todettava, että neuvosto ei ollut antanut yhtäkään perussäädöstä ja komissio käytti kuitenkin osan tästä määrärahasta 86 rahoitussopimuksen tekemiseen. Sitä paitsi on varmasti yllättävää, että näitä toimintoja, vaikka ne kuuluivatkin samaan köyhyyttä ja sosiaalista syrjäytymistä koskevaan aihepiiriin ja vaikka niillä jatkettiinkin aikaisemmin aloitettuja toimintoja, pidetään ei-merkittävinä toimintoina. Komission tällainen kanta, vaikkei se olisikaan lopullinen, näyttää kuitenkin avoimesti paljastavan tiettyä "kursailemattomuutta", joka siitä huolimatta, että sillä ehkä pyrittäisiinkin myönnettyjen varojen tehokkaampaan hallinnoimiseen, ei kuitenkaan täysin noudata lainmukaisuusperiaatetta.(27) 21 Tämän tultua sanotuksi katson, että on syytä joka tapauksessa ryhtyä tutkimaan niitä toimia, joita komissio tekemiensä 86 sopimuksen nojalla rahoitti, ja verrata niitä sen jälkeen sellaisiin toimiin, joita kaikki asianosaiset, komissio mukaan lukien,  pitävät kiistattomasti merkittävinä ja joita johdetaan edeltävien Köyhyys-ohjelmien pohjalta, sekä sellaisiin toimiin, jotka komission olisi pitänyt aloittaa siinä tapauksessa, että Köyhyys 4 -ehdotus olisi hyväksytty. Niistä 86 sopimuksesta, jotka komissio oli tehnyt eri jäsenvaltioiden erilaisten järjestöjen kanssa, komissio esitti kuitenkin käytännön syihin vedoten ainoastaan kolme.(28) Ensimmäinen sopimus koski rahoitusta, joka liittyy yksivuotiseen luku- ja kirjoitustaidon opettamishankkeeseen epäsuotuisilla alueilla asuville perheille, jotta he sopeutuisivat paremmin työelämään. Toinen sopimus koski koulutusohjelmaa nuorille työttömille, jotka elävät korkean nuorisotyöttömyyden vaivaamilla alueilla. Kolmas sopimus koski avustusohjelmaa, joka liittyy yksinhuoltajaäitien ja alkoholisoituneiden työttömien sosiaaliseen uudelleen sopeuttamiseen. 22 Ilmeistä on, että komission rahoittamat hankkeet vastaavat tavoitteiltaan täysin niitä aloitteita, joita komissio saattoi edistää tai avustaa taloudellisesti Köyhyys 3 -ohjelman nojalla. Päätöksen 89/457/ETY(29)  3 artiklan mukaan komissio voi edistää tai avustaa taloudellisesti mallitoimintoja, jotka on "liitetty paikallistason yhteyteen taloudellisesti ja sosiaalisesti epäedullisessa asemassa olevien ihmisryhmien taloudelliseksi ja sosiaaliseksi sopeuttamiseksi" tai "uudistusaloitteita erityisistä eristyneisyyden muodoista kärsivien ihmisryhmien taloudelliseksi ja sosiaaliseksi sopeuttamiseksi". Edellä mainitut kolme hanketta koskevat nimenomaisesti paikallistason aloitteita epäedullisessa asemassa olevien ihmisryhmien sopeuttamiseksi ja niissä otetaan vastaavasti huomioon eristyneisyyden muodot (kuten on kyse yksinhuoltajaäitien tai alkoholisoituneiden työttömien kohdalla). Samoin Köyhyys 4 -ohjelmaa koskevan päätösehdotuksen mukaan komission täytäntöönpanemien paikallistason (tai kansallisen ja alueellisen tason) malliohjelmien tarkoituksena oli heikommassa asemassa olevien ryhmien taloudellinen ja sosiaalinen sopeuttaminen. Hyväntekeväisyys- ja vapaaehtoisjärjestöjen oli tarkoitus panna hankkeet täytäntöön ja nämä järjestöt olivat samankaltaisia kuin ne, joiden kanssa komissio oli tehnyt riidanalaiset sopimukset. 23 Vuonna 1995 tehtyjen 86 sopimuksen nojalla rahoitetut toiminnat ovat loppujen lopuksi täysin samankaltaisia kuin ne aloitteet, jotka oli uskottu komissiolle niin Köyhyys 3 -ohjelman kuin Köyhyys 4 -ehdotuksen nojalla. Kun otetaan huomioon, että näitä viimeksi mainittuja toimia on kiistattomasti pidetty merkittävänä toimintana, on vaikea käsittää, millä perusteella nyt käsiteltävänä olevat toimet voitaisiin katsoa ei-merkittäväksi toiminnaksi. Sitä paitsi vaikka toimintojen samankaltaisuutta ei otettaisikaan huomioon, on vaikea ymmärtää, miksi kyseessä oleviin sopimuksiin perustuvia jatkettuja toimia voitaisiin pitää koehankkeina tai valmistelevina toimina, kun niiden tarkoituksena ei ollut uusien hankkeiden vaikutusten tarkasteleminen, vaan niillä pikemminkin tähdättiin välittömien pääasiaa koskevien tulosten saavuttamiseen. Rahoitettujen aloitteiden tarkoituksena ei sitä paitsi näytä sen enempää olevan sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevien yhteisön toimien kehittäminen tulevaisuudessa, kun otetaan huomioon, että ne olivat pikemminkin samalla linjalla aikaisempien ohjelmien perusteella rahoitettujen  hankkeiden kanssa. 24 Lisäksi komission esittämät perustelut, joilla se pyrkii osoittamaan, ettei 86 rahoitettua hanketta voida rinnastaa aikaisempien ohjelmien kohteena oleviin aloitteisiin, eivät tunnu kovin vakuuttavilta. Rahoitusten erilainen kesto, nimittäin yksi vuosi Köyhyys 4 -ehdotuksessa tarkoitetun neljän, jopa viiden vuoden sijasta, ja vuosittaisen rahoituksen erilainen määrä, nimittäin 70 000(30) ecua 250 000 ecun sijasta, ovat muodollisia eroavaisuuksia, joiden ei voida katsoa vaikuttavan suunniteltujen toimintojen luonteeseen, joka tulisi määritellä ohjelmien sisällön ja edunsaajien ominaisuuksien mukaan. Erityisemmin yhden vuoden kestoa koskien korostan toisaalta sitä, että tämä näyttää enemmänkin olevan talousarvioon kuin suunnitteilla olevien toimintojen todellisiin ominaisuuksiin perustuva vaatimus. Nämä toiminnot nimittäin edellyttävät, ei ainoastaan sen takia, että ne olisivat arkaluonteisia tai monimutkaisia, pidemmän ajanjakson kulumista, joka yksin mahdollistaa sen, että toimien vaikutukset ovat tehokkaita. Vaikka rahoituksen kesto ja merkittävyys ovat kiistattomasti osoituksia siitä, onko yhteisön toiminta luonteeltaan merkittävää vai ei-merkittävää, niitä ei kuitenkaan voida pitää sellaisina tekijöinä, joiden nojalla voitaisiin suuntaan tai toiseen määritellä tällaisten toimintojen omainaisuuksia. Myös Köyhyys 3 ja Köyhyys 4 -ohjelmien pitkälle kehitetty hallintorakenne, kuten sosiaalisen syrjäytymisen kansallisia politiikkoja koskeva tarkkailukeskus ja tähän perustuva tehokas koordinointi ovat samoin ulkoisia ja muodollisia tekijöitä suhteessa aloitetun toiminnan tavoitteisiin ja todellisiin yksityiskohtaisiin täytäntöönpanosääntöihin. Lisäksi kyseessä olevia 86 rahoitussopimusta varten on vastaavasti joka tapauksessa varmistettu  yksi koordinointimuoto, nimittäin komission suora toiminta. Näiden 86 hankkeen kaikkein merkittävimpien ominaisuuksien osalta komissio tyytyy sitä vastoin toistelemaan kaavaa lyhyen aikavälin uusista toimista, joilla pyritään tutkimaan mahdollisuuksia tuleville rahoitustoimille. Näin tehdessään komissio tulee esittäneeksi melkeinpä tautologisesti sen, että nämä toiminnat ovat luonteeltaan ei-merkittäviä  esittämättä kuitenkaan  näkemyksensä tueksi mitään todellisia seikkoja. 25 Parlamentti katsoo väliintulokirjelmässään, että sen mielestä ei-merkittäväksi toiminnaksi on luettava kaikki sellainen yhteisön toiminta, jonka suuruus ei ylitä 10 miljoonaa ecua. Riippumatta siitä, että tällaista puhtaasti "määrällistä" käsitettä ei voida hyväksyä sikäli kuin sille ei ole mitään perustetta varainhoitoasetuksessa eikä toimielinten välistä yhteistoimintaa koskevissa säädöksissä, käsite vaikuttaa erityisen epäjohdonmukaiselta suhteessa niihin kannanottoihin, jotka parlamentti oli esittänyt muissa yhteyksissä. Viittaan vielä erityisemmin niihin vakuutuksiin, jotka sisältyivät komission budjettiviranomaiselle antaman oikeudellista perustaa ja enimmäismääriä koskevan tiedonannon päätöslauselmaan,(31) jossa ei-merkittävät toiminnat oli rajattu koehankkeisiin ja valmisteleviin toimiin. Lisäksi katson, että vaikka 24.10.1996 annetussa päätöslauselmassa, joka koski esitystä Euroopan yhteisöjen yleiseksi talousarvioksi varainhoitovuodelle 1997, asetettiinkin 10 miljoonan ecun kynnys, se koski kuitenkin ainoastaan koehankkeita ja valmistelevia toimia. 26 Edellä esitetyistä perusteluista käy erittäin selvästi ilmi, että komission rahoittamia 86 hanketta ei voida pitää ei-merkittävänä yhteisön toimintana, vaan ne on päinvastoin katsottava merkittäväksi toiminnaksi, joka on täysin rinnastettavissa sisällöltään ja tavoitteiltaan siihen toimintaan, jota harjoitettiin  Köyhyys 3 -ohjelmassa. Tästä seuraa, että talousarvioon otettujen määrärahojen toteuttaminen olisi edellyttänyt perussäädöksen antamista neuvoston perustamissopimuksen 235 artiklan nojalla tekemän päätöksen muodossa. Se että perussäädöstä ei anneta etukäteen, johtaa väistämättä varainhoitoasetuksen 22 artiklan rikkomiseen sekä perustamissopimuksen ja varsinkin sen 4 artiklassa tarkoitetun talousarvion toteuttamista koskevan institutionaalisen tasapainon horjuttamiseen.(32) Kantajana olevan hallituksen vaatimus on näin ollen perusteltu. - Perustelujen puuttuminen 27 Yhdistyneen kuningaskunnan esittämän toisen kanneperusteen tutkiminen, joka koski perustelujen puuttumista, vaikuttaa tarpeettomalta, kun otetaan huomioon riidanalaisten päätösten lainvastaisuus ensimmäisen kanneperusteen nojalla. Tyydyn näin ollen esittämään muutamia lyhyitä huomautuksia. Kiinnitän ensimmäiseksi huomiota siihen, kuten edellä on jo esitetty, että kantajana oleva hallitus on vastauksessaan täsmentänyt, että toisen väitteen ei ole ymmärrettävä kohdistuvan päätöksiin, jotka koskivat komission tekemiä erilaisia sopimuksia, vaan siihen yleisluonteisempaan päätökseen tai päätöksiin, jotka komissio oli tehnyt aikaisemmin, silloin kun se päätti toteuttaa talousarvioon otetut määrärahat tietynlaisilla toimilla. Komissio on vastannut tähän väitteeseen katsoen, että se oli asianmukaisesti perustellut päätöksen budjettiviranomaisille osoitetussa, 18.7.1995 päivätyssä tiedonannossa, 11.8.1995 päivätyssä lehdistötiedotteessa ja Yhdistyneen kuningaskunnan sosiaaliturvaministeriölle osoitetussa, 13.9.1995 päivätyssä kirjeessä. 28 Tarvitsematta takertua sellaisen menettelyn kyseenalaiseen pätevyteen, jossa yleisesti sovellettavien säädösten perusteluvelvollisuus täytettiin useiden epäyhtenäisten tiedonantojen avulla, joita ei oltu edes saatettu kaikkien päätöksen kohteina olevien tietoon, riittää että korostetaan, että näissä asiakirjoissa esitetty tieto ei ollut täydellistä siten, että asianomaiset olisivat voineet sen perusteella selvittää ne edellykset, joiden nojalla komissio oli soveltanut perustamissopimusta.(33) Asiakirjoista ei voi edes erottaa niitä yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaan komissio oli halunnut toteuttaa talousarvioon sosiaalisen syrjäytymisen torjuntaa varten otetut määrärahat, tai vielä vähemmän määritellä sitä, mistä syystä tai millä perusteella komissio oli päättänyt käyttää ei-merkittäviin toimintoihin liittyvää toimintamallia. Tämän johdosta katson, että komission päätös tai päätökset toteuttaa talousarvion budjettikohtaan B3-4103 otetut menoerät ovat lainvastaisia myös sillä perusteella, että perustelut olivat puutteellisia. Kumoamisen vaikutusten ajallinen rajoittaminen 29 Ottaen huomioon, että rahoituksen kohteena olevat 86 sopimusta oli tehty vuoden pituiseksi ajaksi, on täysi syy otaksua, että niiden vaikutukset ovat jo lakanneet tai että ainakin osa näistä vaikutuksista on jo ilmennyt komission suorittamien niihin liittyvien maksujen ja edunsaajien käyttämien summien myötä. Näissä olosuhteissa kun otetaan huomioon, että suoritettujen summien takaisin periminen on ilmeisen mahdotonta ja kun otetaan huomioon niin rahoituksen tarkoitus kuin oikeusvarmuutta ja edunsaajien luottamuksensuojaa koskevat perustavanlaatuiset periaatteet, vaikuttaa perustellulta, että yhteisöjen tuomioistuin perustamissopimuksen 174 artiklan toisessa kohdasssa sille suotua toimivaltaa käyttäen osoittaa, miltä osin kumottujen  päätösten vaikutuksia on pidettävä lopullisina.(34) Koska käsiteltävänä olevassa asiassa päätökset, jotka koskivat menojen toteuttamista riidanalaisten sopimusten tekemisen nojalla, ovat jo tuottaneet moninaisia oikeusvaikutuksia, joita ei voida pitää erotettavissa olevina, katson hyödylliseksi ja perustelluksi, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että mitättömyyden toteava tuomio ei vaikuta jo suoritettuihin maksuihin eikä näiden 86 rahoitussopimuksen perusteella tehtyihin sitoumuksiin. Oikeudenkäyntikulut 30 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska komissio on hävinnyt asian kokonaisuudessaan, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan nojalla jäsenvaltiot sekä toimielin, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista kuluistaan. Ratkaisuehdotus 31 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin: -  kumoaa sen komission päätöksen tai ne komission päätökset, joista on ilmoitettu 23.1.1996 päivätyssä lehdistötiedotteessa, joka koskee vuoden 1995 talousarviosta myönnettävää rahoitusta sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseen tarkoitettuihin 86 hankkeeseen; -  toteaa, ettei kumoaminen vaikuta jo suoritettujen maksujen eikä 86 rahoitussopimuksen perusteella tehtyjen sitoumusten pätevyyteen; -  velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut; -  toteaa, että kukin väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. (1) - EYVL C 13, s. 1. (2) - EYVL L 199, s. 34. (3) - EYVL 1985, L 2, s. 24. (4) - EYVL L 224, s. 10. (5) - Ehdotusta ei ole julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Ks. KOM(93) 435 lopullinen 12.9.1993. (6) - Asianosaisten yhtäpitävien lausuntojen perusteella voidaan sanoa, että jo vuoden 1995 puolivälistä alkaen oli selvää, että kahden jäsenvaltion, nimittäin Saksan liittotasavallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan, vastustus tulisi estämään päätöksen tekemisen. (7) - EYVL 1994, L 369, s. 1. (8) - EYVL L 356, s. 1. (9) - Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen muuttamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1990 annettu neuvoston asetus (Euratom, EHTY, ETY) N:o 610/90, (EYVL L 70, s. 1). (10) - Lainausta on korjattu hakasuluissa olevin osin yhteisöjen tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen käännös on virheellinen. (11) - EYVL C 194, s. 1. (12) - Toimielinten välisillä sopimuksilla samoin kuin yhteisillä julistuksilla on ennen kaikkea selvää tulkinnallista arvoa silloin kun niiden sisältö, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, on kodifioitu yhteisön pakottaviin säädöksiin. Kun toimielinten välisestä sopimuksesta tai yhteisestä julistuksesta käy ilmi, että toimielimet ovat päässeet asiasta sopimukseen toisiaan sitovasti, voidaan katsoa, että kun otetaan huomioon EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa vakiinnutettu toimielinten välisen yhteistyön periaate, tällaisesta sopimuksesta tulee oikeudellisesti velvoittava, jonka rikkomiseen voidaan vedota yhteisöjen tuomioistuimessa: ks. neuvoston ja komission välisestä sopimusjärjestelystä asia C-25/94, komissio v. neuvosto, tuomio 19.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1469, 49 kohta), ja aikaisemmin, juuri vuoden 1982 yhteisestä julistuksesta, asia 204/86, Kreikka v. neuvosto, tuomio 27.9.1988 (Kok. 1988, s. 5323). Oikeuskirjallisuuden osalta ks. Waelbroeck, M. ja D., "Les declarations communes en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen", teoksessa Louis, Waelbroeck, D: Le Parlement européen dans l'volution institutionnelle, Bruxelles, 1988, s. 79; Thiaville, "Déclarations communes", teoksessa Barav, Philip, Dictionnaire juridique des Communautés européennes, Paris, 1993, s. 341; Monar, "Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht", CML Rev., 1994, s. 693. (13) - EYVL C 331, s. 1,  muutettu rahoitusnäkymien mukauttamisesta tehdyllä päätöksellä (EYVL 1994, C 395, s. 1). (14) - On tuskin tarvetta muistuttaa, että tällaisen kaksoisedellytyksen vaatimus menoerien toteuttamisessa on talousarvion teknisiä termejä käyttäen heijastusta aivan toisessa mittasuhteessa olevasta toimielimiä koskevasta ongelmasta, joka tiivistyy siihen kahtiajakoon, joka edelleen vallitsee budjettiviranomaisen, jolle kuuluu "luonnollinen" lakia säätävä tehtävä (parlamentti) ja yhteisön lainsäädäntövallan välillä, jota neuvosto pitää vielä hallussaan, ainakin kun oikeudellinen perusta edellyttää, että neuvosto tekee päätöksensä yksimielisesti. Ks. kysymystä koskevaa, toimielinten väkisinkin eriävää kantaa koskien, Ehlermann, Minch, "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty", EuR, 1981, s. 23; Terrasse, Le Budget de la Communauté européenne, Paris, 1991, s. 72. (15) - Yhdistetyt asiat 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 ja 10/84, Salerno ym. v. komissio ja neuvosto, tuomio 11.7.1985 (Kok. 1985, s. 2523, 56 kohta), jossa yhteisöjen tuomioistuin niin muodoin hyväksyi neuvoston väitteen, jonka mukaan määrärahan ottaminen Euroopan yhteisöjen talousarvioon on tosin välttämätön, muttei kuitenkaan riittävä edellytys menon toteuttamisen suhteen. (16) - Asia 294/83, Les Verts v. parlamentti, tuomio 23.4.1986 (Kok. 1986,  s. 1339, 28 kohta). Lainsäädäntövallan ja budjettivallan - joiden harjoittamista koskevat erilaiset edellytykset - välinen ero, joka heijastaa niin muodoin toimielinten erilaista dynamiikkaa, on vastaavasti vahvistettu asiassa 242/87, komissio v. neuvosto, tuomio 30.5.1989 (Kok. 1989, s. 1425, 18 kohta). (17) - Asia 16/88, komissio v. neuvosto (Kok. 1989, s. 3457). Komissio vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan kalatalouden tutkimuksen yhteensovittamisesta ja edistämisestä 19 päivänä lokakuuta 1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3252/87 (EYVL L 314, s. 17) säännöksen, jossa komissiolle myönnettiin yhteisön tutkimusohjelmien täytäntöönpanovalta hallintokomiteamenettelyä noudattaen, sillä perusteella, että tämä menettely antaa neuvostolle mahdollisuuden toimia itse komission asemasta siinä tapauksessa, että hallintokomitean lausunto on kielteinen. (18) - Esillä olevassa tapauksessa komissio oli tosin toimivaltainen tekemään asiasisältöä koskevat päätökset, mutta tämä perustui neuvoston sille 145 artiklan nojalla myöntämiin valtuuksiin. Näin ollen hallintokomiteamenettely oli lainmukainen. (19) - Tältä kannalta tuomiota on kritisoitu oikeuskirjallisuudessa: ks. Blumannin kommentaari RTDE:ssä, 1990, s. 173, ja julkisasiamies Darmonin 30.6.1989 esittämä ratkaisuehdotus, jossa korostetaan, että suurimmassa osassa jäsenvaltioita menoerän sitominen ohittaa tiukasti varainhoitoon tai tilinpitoon liittyvät näkökohdat ja sisältää asiasisältöä koskevat päätökset (Kok. 1989, s. 3465, 37 kohta). (20) - Tarvitsee tuskin korostaa sitä, että tätä periaatetta ei vaaranna se arvostelu, johon tuomio mielestäni antaa aihetta. Silloin kun on olemassa yksittäistapausta koskeva komission toimi, jossa määrätään menoerästä, perussäädös - näin ollen menon oikeudellinen perusta - sisältyy lainsäädäntötoimeen, jonka täytäntöönpanoa tämä toimenpide merkitsee. (21) - Asetuksen sanamuoto eroaa yhteisen julistuksen sanamuodosta kahdelta eri kannalta katsoen. Ensiksikin perusasetuksen sijasta siinä edellytetään perussäädöstä; toiseksi edellytystä ei ole asetettu ainoastaan uudelle merkittävälle yhteisön toiminnalle, vaan kaikelle merkittävälle yhteisön toiminnalle. Muuten kyse on muutoksista, jotka eivät ole erityisen tärkeitä: ensimmäinen viittaa aivan ilmeisesti siihen, että kaikki lainsäädäntötoimet (esim. kaikille jäsenvaltioille osoitettu päätös) voivat muodostaa kulun oikeudellisen perustan; toisen merkitys ei ole selvä, mutta adjektiivin poistaminen on epäilemättä seurausta yksinkertaisesti sen hyödyttömyydestä. (22) - Julistuksen teksti on komission 6.7.1994 budjettivallan käyttäjälle enimmäismääristä ja oikeudellisista perusteista antaman tiedonannon liitteessä 2 [SEC(94) 1106 lopull.]. Ks. vastaavasti julistusta koskeva viittaus vuoden 1982 yhteisen julistuksen ei-merkittävän yhteisön toiminnan käsitteen selventämiseksi, teoksessa Strasser, Les finances de l'Europe, Paris, 1990, s. 131. (23) - Ks. tältä osin alaviitteessä 21 mainittu teos Strasser, Les finances de l'Europe, s. 131. (24) - Ks. edellä alaviite 21. (25) - Myöhemmin jaettu budjettikohtiin, joita varten ehdotettiin oikeudellista perustaa, mutta jota ei vielä ollut annettu, sekä budjettikohtiin, joita varten komissio voi ehdottaa oikeudellista perustaa ennen 30.5.1995. (26) - Komissio oli tehnyt ehdotuksensa Köyhyys 4 -ohjelmaksi 22.9.1993 (ks. alaviite 5). (27) - Tämä käy ilmi myös niistä komission asiamiehen suullisessa käsittelyssä esittämistä lausumista, joiden mukaan siitä hetkestä alkaen kun komissio sai selville, ettei neuvosto todennäköisesti tulisi hyväksymään merkittävien toimintojen täytäntöönpanoa vuoden 1995 talousarvion perusteella, komissio yritti toteuttamisvaiheessa muuttaa hankkeet ei-merkittäviksi menoeriksi. (28) - Yhdistynyt kuningaskunta ei ollut tehnyt täsmällistä asian selvittämistoimia koskevaa pyyntöä yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 45 artiklan mukaisesti. (29) - Mainittu edellä alaviitteessä 4. (30) - Jotkut rahoituksista ovat määrältään suurempia. Etenkin yhdessä näistä sopimuksista määrätään suunnilleen 130 000 ecun suuruisesta rahoituksesta. (31) - Ks. EYVL 1996, C 17, s. 27. (32) - Voidaan todeta, että tämä ratkaisu vahvistaa yhdistetyissä asioissa C-239/96 R ja C-240/96 R 24.9.1996 (Kok. 1996, s. I-4475) annetussa yhteisöjen tuomioistuimen presidentin määräyksessä esitetyn toteamuksen, joka lausui fumus boni juris kumoamiskanteesta, joka koski komission kiertokirjettä, jossa kehotettiin hakemaan komissiolta rahoitusta hankkeille yhteisön toimiksi köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi; määräyksessä katsottiin, että komission esittämät, rahoitettavien hankkeiden lyhytaikaisuutta, esimerkinomaisuutta ja uudistuksellisuutta koskevat väitteet eivät olleet vakuuttavia. (33) - Ks. perusteluvelvollisuuden osalta asia 158/80, Rewe, tuomio 7.7.1981 (Kok. 1981, s. 1805, 25 kohta). (34) - On tuskin tarpeen muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on jo lausunut, että vaikka perustamissopimuksen 174 artiklassa mainitaan vain asetus, sitä sovelletaan myös direktiiveihin; tämän tarkoituksena on sen välttäminen, että edunsaajien perustamissopimuksen nojalla saamia oikeuksia loukattaisiin, ja myös sen huomioon ottaminen, että päätöksen pääasiallista aineellista sisältöä ei aseteta kyseenalaiseksi: asia C-295/90, parlamentti v. neuvosto, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4193). Katson, että 174 artiklan soveltaminen käsiteltävänä olevan kaltaiseen päätökseen voidaan perustella samanlaisten seikkojen nojalla.