CELEX: 62008CC0222
Language: fr
Date: 2010-06-22
Title: Conclusions de l'avocat général Cruz Villalón présentées le 22 juin 2010. # Commission européenne contre Royaume de Belgique. # Manquement d’État - Directive 2002/22/CE (directive ‘service universel’) - Communications électroniques - Réseaux et services - article 12 - Calcul du coût des obligations de service universel - Composante sociale du service universel - Article 13 - Financement des obligations de service universel - Détermination de la charge injustifiée. # Affaire C-222/08.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. PEDRO Cruz Villalón
      présentées le 22 juin 2010 (1)
      
      Affaire C‑222/08
      Commission européenne
      contre
      Royaume de Belgique
      «Recours en manquement – Communications électroniques – Directive 2002/22/CE – Financement des obligations de service universel – Tarifs sociaux – Notion de ‘charge injustifiée’ – Calcul du coût net»I –    Introduction
      1.        La Cour s’est déjà prononcée dans le passé sur le financement des obligations du service universel des télécommunications (2). Toutefois, le présent recours en manquement formé contre le Royaume de Belgique soulève une question inédite, qui a trait,
         pour la première fois, aux «tarifs sociaux» qu’appliquent les entreprises en pratiquant des prix inférieurs à ceux du marché
         dans le cadre des services qu’elles offrent à des catégories déterminées d’utilisateurs.
      
      2.        Le présent litige oblige la Cour à interpréter les conditions auxquelles la compensation financière des tarifs sociaux est
         admise. Plus précisément, elle devra examiner les conditions auxquelles la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du
         Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services
         de communications électroniques (directive «service universel») (3), permet à un État membre de qualifier de «charge injustifiée» tous les tarifs sociaux comportant une situation déficitaire
         pour les opérateurs qui doivent les consentir. 
      
      3.        Toutefois, cette affaire ne surgit pas du néant, mais s’inscrit dans un conflit qui oppose les opérateurs belges du secteur
         des télécommunications à l’opérateur historique de cet État membre, à savoir Belgacom. La Commission européenne est intervenue
         dans le débat en formant le présent recours en manquement, mais la Cour a été saisie également d’une demande préjudicielle
         étroitement liée au présent litige, à la suite du recours formé par les opérateurs devant la Cour constitutionnelle belge
         [affaire Base e.a. (C-389/08), pendante devant la Cour]. Cette circonstance explique que les conclusions dans chacune de ces
         deux affaires soient présentées le même jour, puisqu’elles ont un même objet, quoique avec des particularités qui justifient
         qu’elles soient examinées séparément.
      
      II – L’objet du recours
      4.        En application de l’article 226 CE, la Commission demande à la Cour de constater que: 
      
      –        en n’ayant pas effectué le calcul spécifique des coûts nets des tarifs sociaux avant de les qualifier de «charge injustifiée»,
         et
      
      –        en ayant défini la méthode de calcul du coût net des «tarifs sociaux» de manière contraire à la directive «service universel»,
      le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe
         1, ainsi que de l’annexe IV, partie A, de la directive «service universel».
      
      III – Le cadre juridique
      A –    Le droit communautaire
      5.        L’article 3 de la directive «service universel» exhorte les États membres à éviter toute distorsion sur le marché des télécommunications,
         en particulier lorsque les services sont fournis à des tarifs ou à des conditions plus avantageux ou plus favorables aux fins
         de l’accomplissement de missions d’intérêt général. Il s’agit en effet de mettre en œuvre les «services universels» dans ce
         secteur tout en garantissant le fonctionnement du marché à des conditions égales pour tous les opérateurs.
      
      6.        Les services universels au sens de la directive «service universel» comprennent: a) le raccordement au réseau téléphonique
         public en position déterminée, à un prix abordable (4); b) des postes téléphoniques payants publics en nombre suffisant ainsi que les numéros d’urgence, en particulier le numéro
         européen unique 112, qui puissent être appelés gratuitement à partir de n’importe quel téléphone (5); c) les services d’annuaires et de renseignements téléphoniques (6), et d) certaines mesures en faveur des utilisateurs les plus vulnérables socialement, tels que ceux vivant dans les zones
         rurales ou isolées, les personnes âgées (7), handicapées (8) ou à faibles revenus (9), afin qu’ils puissent accéder aux services universels dans les mêmes conditions que les autres.
      
      7.        L’article 8 de la directive «service universel» a trait à la désignation des prestataires du service universel:
      
      «1.      Les États membres peuvent désigner une ou plusieurs entreprises afin de garantir la fourniture du service universel défini
         aux articles 4, 5, 6 et 7 et, le cas échéant, à l’article 9, paragraphe 2, de façon que l’ensemble du territoire national
         puisse être couvert. Les États membres peuvent désigner des entreprises ou groupes d’entreprises différents pour fournir différents
         éléments du service universel et/ou pour couvrir différentes parties du territoire national.
      
      2.      Lorsque les États membres désignent des entreprises pour remplir des obligations de service universel sur tout ou partie du
         territoire national, ils ont recours à un mécanisme de désignation efficace, objectif, transparent et non discriminatoire
         qui n’exclut a priori aucune entreprise. Les méthodes de désignation garantissent que la fourniture du service universel répond
         au critère de la rentabilité et peuvent être utilisées de manière à pouvoir déterminer le coût net de l’obligation de service
         universel, conformément à l’article 12.»
      
      1.      Les «tarifs sociaux»
      8.        Basés sur la nécessité d’offrir un «prix abordable», les tarifs sociaux sont une composante du service universel expressément
         mentionnée dans la législation de l’Union. Aux termes du dixième considérant de la directive «service universel», on entend
         par «prix abordable» le «prix défini au niveau national par les États membres compte tenu des circonstances nationales spécifiques,
         [qui] peut impliquer l’établissement d’une tarification commune indépendante de la position géographique ou de formules tarifaires
         spéciales pour répondre aux besoins des utilisateurs à faibles revenus. Du point de vue du consommateur individuel, le caractère
         abordable des prix est lié à sa capacité de surveiller et de maîtriser ses dépenses».
      
      9.        Les trois premiers paragraphes de l’article 9 de la directive «service universel» sont ainsi rédigés: 
      
      «1.      Les autorités réglementaires nationales surveillent l’évolution et le niveau des tarifs de détail applicables aux services
         définis, dans les articles 4, 5, 6 et 7, comme relevant des obligations de service universel et fournis par des entreprises
         désignées, notamment par rapport aux niveaux des prix à la consommation et des revenus nationaux.
      
      2.      Les États membres peuvent, au vu des circonstances nationales, exiger que les entreprises désignées proposent aux consommateurs
         des options ou des formules tarifaires qui diffèrent de celles offertes dans des conditions normales d’exploitation commerciale,
         dans le but notamment de garantir que les personnes ayant de faibles revenus ou des besoins sociaux spécifiques ne soient
         pas empêchées d’accéder au service téléphonique accessible public ou d’en faire usage.
      
      3.      En plus des dispositions éventuelles prévoyant que les entreprises désignées appliquent des options tarifaires spéciales ou
         respectent un encadrement des tarifs ou une péréquation géographique, ou encore d’autres mécanismes similaires, les États
         membres peuvent veiller à ce qu’une aide soit apportée aux consommateurs recensés comme ayant de faibles revenus ou des besoins
         sociaux spécifiques.»
      
      2.      Le financement du service universel
      10.      Dans son préambule, la directive «service universel» énonce que l’indemnisation des entreprises qui fournissent le service
         universel ne doit pas «entraîner une quelconque distorsion de la concurrence», de sorte que seul «le coût net spécifique encouru»
         doit être compensé «par un moyen neutre» (10). À partir de cette prémisse, la directive «service universel» habilite les États membres à établir des mécanismes qui permettent
         de compenser le coût net de ce service universel – même si c’est seulement en cas de besoin – et, «dans les cas où il est
         démontré que ces obligations ne peuvent être assumées qu’à perte ou à un coût net qui dépasse les conditions normales d’exploitation
         commerciale» (11). L’application de ces critères permet de déterminer ce que cette directive appelle une «charge injustifiée» (12).
      
      11.      Sous l’intitulé «Financement des obligations de service universel», l’article 13 de ladite directive énonce les méthodes de
         compensation des obligations de service universel:
      
      «1.      Lorsque, sur la base du calcul du coût net visé à l’article 12, les autorités réglementaires nationales constatent qu’une
         entreprise est soumise à une charge injustifiée, les États membres décident, à la demande d’une entreprise désignée:
      
      a)      d’instaurer un mécanisme pour indemniser ladite entreprise pour les coûts nets tels qu’ils ont été calculés, dans des conditions
         de transparence et à partir de fonds publics, et/ou
      
      b)      de répartir le coût net des obligations de service universel entre les fournisseurs de réseaux et de services de communications
         électroniques.
      
      2.      En cas de répartition du coût comme prévu au paragraphe 1, point b), les États membres instaurent un mécanisme de répartition
         géré par l’autorité réglementaire nationale ou un organisme indépendant de ses bénéficiaires, sous la surveillance de l’autorité
         réglementaire nationale. Seul le coût net des obligations définies dans les articles 3 à 10, calculé conformément à l’article 12,
         peut faire l’objet d’un financement.
      
      3.      Un mécanisme de répartition respecte les principes de transparence, de distorsion minimale du marché, de non-discrimination
         et de proportionnalité, conformément aux principes énoncés dans l’annexe IV, partie B. Les États membres peuvent choisir de
         ne pas demander de contributions aux entreprises dont le chiffre d’affaires national est inférieur à une limite qui aura été
         fixée.
      
      4.      Les éventuelles redevances liées à la répartition du coût des obligations de service universel sont dissociées et définies
         séparément pour chaque entreprise. De telles redevances ne sont pas imposées ou prélevées auprès des entreprises ne fournissant
         pas de services sur le territoire de l’État membre qui a instauré le mécanisme de répartition.»
      
      3.      Le coût net de l’exécution du service universel
      12.      L’article 12 de la directive «service universel», qui a trait au «calcul du coût des obligations de service universel», est
         ainsi rédigé:
      
      «1.      Lorsque les autorités réglementaires nationales estiment que la fourniture du service universel, telle qu’elle est énoncée
         dans les articles 3 à 10, peut représenter une charge injustifiée pour les entreprises désignées comme fournisseurs de service
         universel, elles calculent le coût net de cette fourniture.
      
      À cette fin, les autorités réglementaires nationales:
      a)      calculent le coût net de l’obligation de service universel, compte tenu de l’avantage commercial éventuel que retire une entreprise
         désignée pour fournir un service universel, conformément aux indications données à l’annexe IV, partie A, ou
      
      b)      utilisent le coût net encouru par la fourniture du service universel et déterminé par mécanisme de désignation conformément
         à l’article 8, paragraphe 2.
      
      2.      Les comptes et/ou toute autre information servant de base pour le calcul du coût net des obligations de service universel
         effectué en application du paragraphe 1, point a), sont soumis à la vérification de l’autorité réglementaire nationale ou
         d’un organisme indépendant des parties concernées et agréé par l’autorité réglementaire nationale. Le résultat du calcul du
         coût et les conclusions de la vérification sont mis à la disposition du public.»
      
      13.      Enfin, l’annexe IV, partie A, de cette directive précise:
      
      «[…] Le coût net correspond à la différence entre le coût net supporté par une entreprise désignée lorsqu’elle fournit un
         service universel et lorsqu’elle n’en fournit pas. Cette règle s’applique, que le réseau soit complètement achevé dans un
         État membre ou qu’il soit encore en train de se développer et de s’étendre. Il convient de veiller à évaluer correctement
         les coûts que l’entreprise désignée aurait évités si elle avait eu le choix de ne pas remplir d’obligations de service universel.
         Le calcul du coût net doit évaluer les bénéfices, y compris les bénéfices immatériels, pour l’opérateur de service universel.
      
      Le calcul se fonde sur les coûts imputables aux postes suivants:
      i)      éléments de services ne pouvant être fournis qu’à perte ou à des coûts s’écartant des conditions normales d’exploitation commerciale.
      Cette catégorie peut comprendre des éléments de services tels que l’accès aux services téléphoniques d’urgence, à certains
         téléphones payants publics, à la fourniture de certains services ou équipements destinés aux handicapés, etc.;
      
      ii)      utilisateurs finals ou groupes d’utilisateurs finals particuliers qui, compte tenu du coût de la fourniture du réseau et du
         service mentionnés, des recettes obtenues et de la péréquation géographique des prix imposée par l’État membre, ne peuvent
         être servis qu’à perte ou à des coûts s’écartant des conditions commerciales normales.
      
      Cette catégorie comprend les utilisateurs finals ou les groupes d’utilisateurs finals auxquels un opérateur commercial ne
         fournirait pas de services s’il n’avait pas une obligation de service universel.
      
      Le calcul du coût net de certains aspects spécifiques des obligations de service universel est effectué séparément, de manière
         à éviter de compter deux fois les bénéfices directs ou indirects et les coûts. Le coût net global des obligations de service
         universel pour une entreprise correspond à la somme des coûts nets associés à chaque composante de ces obligations, compte
         tenu de tout bénéfice immatériel. La vérification du calcul incombe à l’autorité réglementaire nationale.»
      
      B –    Le droit belge
      14.      La loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques (13), dans sa version modifiée par la loi du 25 avril 2007 (14) (ci-après la «loi de 2005 modifiée»), institue un régime de financement du service universel, en distinguant les tarifs sociaux
         des autres obligations de service universel.
      
      1.      Le financement des tarifs sociaux
      15.      L’article 74 de la loi de 2005 modifiée contient les principes fondamentaux qui régissent les compensations entre opérateurs,
         en considérant les «conditions tarifaires particulières à certaines catégories de bénéficiaires» comme une composante sociale
         du service universel (15).
      
      16.      L’Institut belge des services postaux et des télécommunications (ci-après l’«Institut») est tenu de remettre au ministre un
         rapport annuel indiquant le nombre d’«abonnés sociaux» que comptent les différentes entreprises par rapport aux parts de marché
         qu’elles détiennent dans le secteur de la téléphonie publique (16).
      
      17.      C’est à un fonds doté de la personnalité juridique et géré par l’Institut qu’il appartient d’indemniser les opérateurs au
         titre des «tarifs sociaux» dès lors qu’ils ont déposé une demande à cet effet (17).
      
      18.      Pour compenser la charge des «clients sociaux» assumée par chaque société, ledit article 74, sixième et septième alinéas,
         prévoit une répartition des fonds en fonction de son chiffre d’affaires global. Les compensations sont dues immédiatement,
         même si celles qui doivent être effectuées par l’intermédiaire du fonds ne deviennent effectives qu’une fois que celui-ci
         sera devenu opérationnel ou, au plus tard, dans le courant de l’année suivant l’entrée en vigueur de l’article 74 (18).
      
      19.      Le coût net des «tarifs sociaux» pour chaque opérateur qui le demande est calculé par l’Institut, conformément à la méthodologie
         définie dans l’annexe (19).
      
      20.      En outre, l’Institut peut déterminer les modalités de calcul des coûts et des compensations dans les limites établies par
         cette loi (20).
      
      21.      Aux termes de l’article 45 bis de l’annexe de la loi du 13 juin 2005, le coût net des tarifs sociaux correspond à la différence
         entre les recettes que l’entreprise toucherait dans des conditions commerciales normales et celles qu’elle reçoit réellement
         à la suite des réductions prévues dans la loi en faveur des bénéficiaires des tarifs sociaux. En outre, il édicte une règle
         transitoire en vertu de laquelle, pendant les cinq premières années à compter de l’entrée en vigueur de la loi, la compensation
         que le prestataire historique reçoit (le cas échéant) est diminuée d’un pourcentage fixé par l’Institut sur la base du bénéfice
         indirect. À cet égard, l’Institut se fonde sur les calculs qu’il a effectués pour établir les coûts nets des tarifs sociaux
         appliqués par ce prestataire.
      
      22.      L’article 202 de la loi du 25 avril 2007 fournit une interprétation du dernier alinéa de l’article 74 de la loi du 13 juin
         2005, qui prévoit que les remboursements du fonds sont dus immédiatement. Cet article 202 indique que, lors de la préparation
         de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques et à la demande de l’opérateur historique du service universel
         et après fixation du coût net de ce service par l’Institut, le législateur belge a procédé, en qualité d’autorité réglementaire
         nationale (ci-après l’«ARN»), à une évaluation des charges qui incombaient à l’ancien monopoliste. Le législateur a acquis
         ainsi la conviction que toute situation déficitaire résultant de l’exécution du service universel que ce calcul fait apparaître
         était déraisonnable et, partant, constituait une «charge injustifiée».
      
      23.      L’arrêté royal du 20 juillet 2006 a fixé les modalités de fonctionnement des tarifs sociaux (21), son article 4, troisième alinéa, prévoyant que le fonds calculait les compensations en prenant en considération le montant
         des réductions accordées aux bénéficiaires par chaque opérateur, le nombre de bénéficiaires ainsi que le nombre de jours de
         prestation. Ledit article a été abrogé par la loi du 25 avril 2007.
      
      2.      Les bonifications liées aux tarifs sociaux
      24.      L’article 22 de l’annexe de la loi du 13 juin 2005 fixe les conditions requises pour pouvoir bénéficier des tarifs sociaux (22).
      
      25.      L’article 38 de cette annexe précise les réductions de tarifs que comporte cette composante du service universel, en partant
         d’une bonification minimale («au moins», pour reprendre les termes de cette disposition) sur les tarifs standard, ce qui correspond,
         selon le type de bénéficiaires, à 50 % du tarif normal de raccordement à un réseau téléphonique public en position déterminée,
         ou à une réduction de montants fixes sur la redevance d’abonnement ou sur les frais d’appel, selon les périodes où elle est
         calculée et selon qu’elle est versée à un ou plusieurs opérateurs. De même, une carte de prépaiement d’une valeur de 6,20 euros
         valable deux mois est offerte à une certaine catégorie de clients sociaux.
      
      3.      Le financement des autres obligations de service universel
      26.      La section 7 du chapitre I du titre IV de la loi du 13 juin 2005 régit, à ses articles 92 à 95, le fonds pour le service universel.
         Les mécanismes spécifiques de financement sont détaillés dans la section 8 (23).
      
      27.      En application de l’article 100, une fois que les données correspondant à chaque prestataire du service universel ont été
         dûment communiquées, l’Institut calcule chaque année le coût net de ces obligations, à l’exclusion des tarifs sociaux, calcul
         qui fait l’objet d’une publication détaillée.
      
      28.      L’article 101, dans sa rédaction telle qu’issue de la loi du 25 avril 2007, exclut de son champ d’application les tarifs sociaux,
         qui sont régis par un fonds distinct. Il prévoit, en outre, que, pour chacune des composantes du service universel, à l’exception
         des tarifs sociaux, le fonds verse une rétribution aux prestataires concernés ayant déposé une demande à cet effet auprès
         de l’Institut.
      
      29.      L’article 203 de la loi du 25 avril 2007 interprète l’obligation susmentionnée en indiquant que, «lors de la préparation de
         la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques, compte tenu des conditions prévues dans la directive 2002/22/CE
         concernant le service universel et à la suite d’une demande à cet égard de la part du prestataire historique du service universel
         et après fixation du coût net du service universel par l’Institut, le législateur, en tant qu’autorité réglementaire nationale,
         a procédé à une évaluation du caractère déraisonnable de la charge. À cet égard, le législateur a, comme cela a d’ailleurs
         été constaté par le Conseil d’État, estimé que, dans la mesure où il est tenu compte de tout le bénéfice indirect, y compris
         le bénéfice immatériel pouvant être généré par cette prestation, toute situation déficitaire que ce calcul fait apparaître
         est en effet une charge déraisonnable, et que celle-ci doit être supportée par toutes les entreprises concernées».
      
      IV – Procédure précontentieuse et procédure devant la Cour
      30.      Le 15 décembre 2006, la Commission a fait savoir au Royaume de Belgique qu’elle avait des doutes quant à la compatibilité
         de la loi du 13 juin 2005 avec les articles 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe 1, de la directive «service universel» ainsi
         qu’avec l’annexe IV, partie A, de celle-ci.
      
      31.      Dans sa réponse du 16 février 2007, le gouvernement belge a fait part à la Commission de son désaccord, en soutenant qu’il
         avait correctement transposé ladite directive. Dans cette lettre, les autorités belges annonçaient des modifications de la
         loi du 13 juin 2005 qui ont effectivement été apportées par la loi du 25 avril 2007, ce qui a conduit la Commission à retirer
         certains de ses griefs et à ne maintenir que celui concernant la compensation des obligations liées aux tarifs sociaux.
      
      32.      Le 27 juin 2007, la Commission a adressé au Royaume de Belgique un avis motivé que celui-ci a ignoré, ce qui a conduit la
         Commission à former le présent recours le 22 mai 2008, en application de l’article 226, deuxième alinéa, CE.
      
      33.      Après le dépôt de la requête et du mémoire en défense, la Commission a déposé un mémoire en réplique auquel le Royaume de
         Belgique a répondu par la duplique correspondante.
      
      34.      L’audience, commune au présent recours en manquement et à la procédure préjudicielle dans l’affaire C-389/08, s’est déroulée
         le 17 mars 2010. Des représentants du Royaume de Belgique et de la Commission y ont assisté, les conclusions étant présentées
         à compter de cette date.
      
      V –    Analyse
      A –    Problématique et observations liminaires
      35.      En Belgique, toutes les entreprises qui offrent des services de télécommunications sont obligées de consentir des tarifs sociaux
         à toute personne pouvant y prétendre. En revanche, seules quelques entreprises s’acquittent des autres obligations de service
         universel.
      
      36.      Pour assurer la compensation économique des tarifs sociaux, la législation belge répartit cette charge entre toutes les sociétés,
         en constituant un fonds géré sur la base des réductions de tarifs accordées par chaque opérateur par rapport à sa part de
         marché totale: si ces réductions sont inférieures à celles qui lui incombent, il doit rembourser cette différence au fonds;
         par contre, si le ratio de «clients non rentables» qui pèse sur son chiffre d’affaires excède cette proportion, cet opérateur
         recevra du fonds une indemnité d’un montant égal à cette différence.
      
      37.      Outre ce système de compensation des tarifs sociaux, il existe également un autre fonds destiné à financer les autres obligations
         de service universel. 
      
      38.      Par son premier grief, la Commission fait valoir que le système belge de financement des tarifs sociaux viole la directive
         «service universel» dans la mesure où il ne prévoit pas, dans la déclaration de «charge injustifiée», le calcul spécifique
         des coûts nets qu’ils entraînent, mais procède à cette qualification de manière automatique et sur la base d’une loi interprétée
         rétroactivement par une autre loi postérieure.
      
      39.      Par son second grief, la Commission reproche au Royaume de Belgique le système de calcul du coût net des «tarifs sociaux»,
         en faisant valoir qu’il est incompatible avec la directive «service universel» au motif qu’il repose sur une notion de «coût
         net» distincte de celle prévue dans cette directive et n’intègre pas dans son calcul les bénéfices immatériels.
      
      40.      Le gouvernement belge conteste avoir omis de calculer les coûts nets avant de conclure à l’existence d’une «charge injustifiée»,
         en relevant qu’on a évalué en 2003 le coût net des obligations de service universel accompli par Belgacom, entreprise qui,
         à cette époque, les assumait seule. Il soutient également que la directive «service universel» prévoit un système de calcul
         in abstracto et qu’il n’est donc pas nécessaire de le reproduire pour chaque opérateur. Enfin, il soutient que cette directive
         ne s’oppose pas à une évaluation économique effectuée sur la base du manque à gagner résultant de ces bonifications.
      
      41.      Afin de résoudre les questions soulevées ici, il est nécessaire de procéder à un examen minutieux des articles 12 et 13 de
         la directive «service universel» pour en clarifier la portée et les objectifs. De plus, cette appréciation serait utile dans
         l’examen tant du premier que du second grief invoqués par la Commission. 
      
      42.      Comme je l’ai déjà dit plus haut, la directive «service universel» prévoit des correctifs ponctuels lorsque les obligations
         que comporte le service universel deviennent déraisonnables pour les entreprises, mais n’institue pas, en réalité, un système
         de financement intégral. Or, bien que les obligations de service public soient hétérogènes et répondent à des particularités
         propres, il ressort de la directive «service universel» que la détermination ainsi que le suivi et l’évaluation des coûts
         de service universel incombent aux États membres, dans le respect des critères d’individualité, d’appréciation in concreto
         et de périodicité.
      
      1.      Individualité
      43.      Pour sa défense, le Royaume de Belgique fait valoir que l’appréciation de l’effort financier que requiert l’exécution du service
         universel exige une évaluation globale et large. Selon lui, un système tel que celui que prévoit ladite directive peut conduire
         à ce que certaines entreprises n’obtiennent pas cette aide si elles ne la demandent pas ou si leurs dépenses sont raisonnables,
         générant ainsi une inégalité de traitement qui irait à l’encontre des objectifs poursuivis.
      
      44.      Cette argumentation n’est pas convaincante.
      
      45.      En premier lieu, le fait que la directive «service universel» autorise – mais n’oblige pas – à demander l’indemnisation à
         la suite d’une «charge injustifiée» infirme cet argument. En second lieu, toutes les charges qu’entraîne le service universel
         ne sont pas nécessairement «injustifiées».
      
      46.      La directive «service universel» oblige les États membres à prendre en considération la position stratégique et la capacité
         financière de chaque opérateur, sans admettre, en principe, un calcul mathématique général reposant sur les données d’une
         seule entreprise. C’est ce qu’atteste le vingt et unième considérant de ladite directive qui rappelle que, «[...] dans le
         cas d’une mise à contribution des entreprises, les États membres doivent veiller à ce que la méthode de répartition du prélèvement
         s’appuie sur des critères objectifs et non discriminatoires et respecte le principe de proportionnalité. Ce principe n’empêche
         pas les États membres d’exempter de contribution les nouveaux arrivants dont la part de marché n’est pas encore significative
         [...]», et que, «[...] en particulier dans le cas de mécanismes de répartition du financement, les [principes] de non-discrimination
         et de proportionnalité [doivent être respectés]».
      
      2.      Appréciation in concreto
      47.      L’argumentation développée au point précédent conduit à apprécier la justification de la charge in concreto, c’est-à-dire
         par rapport à chacune des obligations constitutives du service universel, et non à l’évaluer in abstracto.
      
      48.      Dans son arrêt Commission/France (24), la Cour, bien qu’elle se soit prononcée sur la directive antérieure, a jugé que seuls peuvent être pris en compte dans ce
         calcul des coûts qui sont «la suite directe de la fourniture de ce service». Elle en a déduit que «la directive [97/33/CE]
         interdit donc de fixer des composantes du coût net du service universel de manière forfaitaire ou imprécise, sans effectuer
         un calcul spécifique».
      
      49.      Par ailleurs, l’annexe IV, partie A, de la directive «service universel» énonce que «le calcul du coût net de certains aspects
         spécifiques des obligations du service universel est effectué séparément [...]. Le coût net global des obligations de service
         universel pour une entreprise correspond à la somme des coûts nets associés à chaque composante de ces obligations» (25).
      
      50.      De même, le vingt-quatrième considérant de la directive «service universel» exhorte les ARN à s’assurer que les entreprises
         bénéficiant de subventions au titre du service universel fournissent «des informations suffisamment détaillées sur les éléments
         spécifiques à financer afin de justifier leur demande». Il n’échappe pas à ce considérant que «les opérateurs désignés [peuvent
         être incités] à relever le coût net évalué des obligations de service public». Partant, pour couper court à toute tentation,
         il invite les États membres à garantir «une transparence effective et à vérifier les montants correspondants au financement
         des obligations du service universel» (26).
      
      51.      Le fait que les «prestations accessoires» au service universel soient régies par le critère de la rentabilité sans appliquer
         «aucun mécanisme de compensation impliquant la participation d’entreprises spécifiques» (27) corrobore, à mon avis, le fait que la décomposition du calcul fonctionne comme un instrument permettant d’éviter des fraudes
         éventuelles, comme peuvent l’être l’introduction dans le financement des éléments accessoires au service universel ou le recours
         aux «subventions croisées».
      
      3.      Périodicité du calcul
      52.      Dans le droit fil de son exposé sur l’unicité de l’évaluation, le Royaume de Belgique soutient que, une fois instaurée la
         neutralité économique à travers les paiements au fonds, il n’y a pas lieu d’effectuer de nouvelles analyses quant au caractère
         injustifié des charges, ce qui n’empêche pas, à son avis, une actualisation annuelle (28).
      
      53.      Cette appréciation semble méconnaître le dynamisme des obligations du service universel qui, comme le déclare la directive
         «service universel», «devraient être périodiquement revues afin d’en modifier ou d’en redéfinir la portée, [en fonction] de
         l’évolution des conditions sociales, commerciales et technologiques» (29). De plus, cette directive ajoute que «toute modification de la portée des obligations de service universel implique nécessairement
         que les éventuels coûts nets puissent être financés grâce aux mécanismes autorisés par la présente directive» (30).
      
      54.      Par conséquent, si de nouvelles obligations de service universel étaient ajoutées ou si des entreprises qui auparavant ne
         participaient pas à leur exécution apparaissaient, d’autres coûts réclamant une nouvelle évaluation naîtraient. Dans le cadre
         de ce réexamen, l’ARN devrait étudier la manière dont chaque entreprise doit supporter les coûts dans le nouveau scénario
         et déterminer ainsi si ces coûts constituent en définitive une «charge injustifiée» par rapport à la situation précédente.
      
      B –    Sur le premier grief
      55.      J’en viens à présent à l’examen détaillé des griefs invoqués par la Commission. Dans le premier grief, cette dernière reproche
         au Royaume de Belgique d’avoir omis l’examen préalable visant à déterminer si la prestation de service universel constitue
         une charge injustifiée pour chaque opérateur de télécommunications. Cependant, le gouvernement belge souligne, dans ses explications,
         que cette analyse a bien été effectuée et qu’elle s’est limitée à Belgacom, le seul opérateur qui existait à cette époque.
         De plus, le calcul englobait l’ensemble des obligations de service universel qui devaient être exécutées, et pas seulement
         les tarifs sociaux.
      
      56.      Le gouvernement belge reconnaît que, avant l’entrée en vigueur de la loi du 25 avril 2007, la déclaration expresse affirmant
         que les coûts nets des tarifs sociaux constituaient une «charge injustifiée» au sens de la directive «service universel» n’existait
         pas. Cette déclaration n’est intervenue qu’avec l’adoption de l’article 202 de ladite loi, qui entendait mettre fin par voie
         interprétative à une situation d’insécurité juridique. Après les premiers contacts préalables au présent litige, le Royaume
         de Belgique a déclaré par voie législative que sa législation de 2005 voyait toujours dans l’application des tarifs sociaux
         une charge injustifiée. Le législateur de 2005 a utilisé à cet effet le calcul des coûts nets, effectué en 2003 et actualisé
         en 2005, de toutes les obligations de service universel de Belgacom, de sorte que – selon le Royaume de Belgique – la décision sur le caractère
         injustifié de la charge a été prise par le législateur après l’examen effectué par l’Institut.
      
      57.      En effet, l’article 12 de la directive «service universel» prévoit un système d’évaluation et de calcul qui précède la déclaration
         constatant l’existence d’une «charge injustifiée». Ainsi que l’a relaté la Commission, le législateur belge a institué un
         régime de compensation omettant toute mention du caractère injustifié des obligations de service universel, suivi d’une déclaration
         rétroactive. Dans mes conclusions dans l’affaire C-389/08, je souligne l’importance que revêt cette phase préalable d’évaluation
         et de calcul du point de vue de la sécurité juridique et de la neutralité technique que garantit l’ARN. Au vu des fins poursuivies
         par la procédure de déclaration d’une «charge injustifiée» ainsi que du libellé de l’article 12 de la directive «service universel»,
         une intervention telle que celle qui a eu lieu au cours de l’année 2007, en interprétant ex lege une décision législative
         de l’année 2005, est un comportement incompatible avec ladite directive.
      
      58.      Toutefois, la Commission a souligné, dans sa requête, que la nature législative de la déclaration ne constitue pas sa préoccupation
         essentielle. Au contraire, le fait qui motive le présent recours est l’absence de calcul préalable, auquel s’ajoute le caractère
         général et difficilement révisable de la déclaration effectuée en 2005 et en 2007.
      
      59.      À cet égard, j’ai déjà souligné, aux points 42 à 54 des présentes conclusions, que le système prévu à l’article 12 de ladite
         directive impose, quoique tacitement, des conditions d’individualité, d’appréciation in concreto et de périodicité qui doivent
         être respectées lorsque l’on applique le mécanisme institué par cette disposition. Comme je l’ai déjà exposé, ces caractéristiques
         ne se sont pas retrouvées dans la démarche du Royaume de Belgique lors de l’adoption de la déclaration de «charge injustifiée».
         Par conséquent, dans la mesure où le législateur a agi de manière à rendre plus difficile l’application des critères d’individualité,
         d’appréciation in concreto et de périodicité, je considère que le premier grief invoqué par la Commission est fondé.
      
      C –    Sur le second grief
      60.      La Commission divise le second grief en deux branches, la première ayant trait à la méthode de calcul des «coûts nets» des
         tarifs sociaux, et la seconde à l’intégration dans ce calcul des bénéfices immatériels. Si, par conséquent, le grief précédent
         était centré sur l’interprétation de l’article 12 de la directive «service universel», le second grief a pour objet le système
         de répartition institué par l’article 13, qui obéit également aux critères d’individualité, d’appréciation in concreto et
         de périodicité. 
      
      1.      Sur la définition du «coût net» et les spécificités du calcul appliqué aux tarifs sociaux
      61.      Selon la Commission, la méthode belge de financement du service universel est incompatible avec la directive «service universel»
         dans la mesure où elle effectue une évaluation globale des données qui concernaient exclusivement Belgacom – un ancien monopoliste
         – et l’extrapole aux autres entreprises sans se préoccuper de leur situation particulière, de sorte que, dans l’État défendeur,
         les «tarifs sociaux» constituent toujours, et pour tout opérateur, une «charge injustifiée». Dans la mesure où cette conclusion
         repose sur une méthode de calcul erronée aux yeux de la Commission, cette dernière reproche au Royaume de Belgique d’avoir
         manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe 1, ainsi que de l’annexe
         IV, partie A, de la directive «service universel».
      
      62.      Pour sa part, l’État défendeur soutient que l’aide au service universel n’a pas à être fondée sur un examen périodique du
         caractère injustifié de la charge, ce qui pourrait conduire «à l’octroi d’une indemnisation». Au contraire, le Royaume de
         Belgique estime qu’il suffit que les coûts soient analysés une seule fois aux fins de «l’instauration d’un mécanisme général
         de financement».
      
      63.      La directive «service universel» ordonne que la concurrence joue également dans les segments «défavorisés géographiquement
         ou économiquement». Le gouvernement belge a souligné les avantages de son modèle de régulation des tarifs sociaux par rapport
         à la libre concurrence, en se basant sur l’argument selon lequel, si un opérateur attire davantage d’abonnés sociaux que ceux
         qui lui reviennent au vu de son chiffre d’affaires, il recevra une subvention du fonds, mais, s’il ne fait aucun effort en
         ce sens, il lui faudra payer pour les abonnés sociaux qu’il ne prend pas en charge. Il s’ensuit que c’est le jeu du marché
         qui répartit ces clients.
      
      64.      Cette approche, qui vise à favoriser la concurrence entre opérateurs, doit être analysée en prenant en considération les circonstances
         particulières qui entourent l’octroi des tarifs sociaux en Belgique, mais en tenant compte, comme cadre pertinent et général,
         des conditions d’individualité, d’appréciation in concreto et de périodicité détaillées plus haut, telles qu’elles résultent
         du libellé des dispositions de la directive «service universel».
      
      65.      En premier lieu, la directive «service universel» n’empêche pas, à la lumière de son article 8, que toutes les entreprises
         de télécommunications d’un État membre assurent une partie du service universel, comme c’est le cas en Belgique pour ce qui
         est des tarifs sociaux. En second lieu, le mécanisme de financement institué en Belgique s’inspire de l’article 13, paragraphe
         1, sous b), de la directive «service universel». Contrairement au cas de figure prévu au même paragraphe 1, sous a), cette
         disposition n’envisage pas de versements de fonds publics en faveur d’une entreprise, mais envisage une simple répartition
         du coût net des obligations de service universel «entre les fournisseurs de réseaux et de services de communications électroniques».
      
      66.      En somme, ce mécanisme de répartition suppose en réalité un autofinancement: il s’agit en définitive de répartir la charge
         non seulement entre les opérateurs qui ont assumé l’obligation de service universel, mais également entre les entreprises
         qui n’ont pas été désignées à cet effet.
      
      67.      Sur la base de cette prémisse, lorsque toutes les entreprises qui fournissent le service assurent l’obligation de service universel correspondante (en l’occurrence les
         tarifs sociaux), la nécessité d’une évaluation préalable des coûts doit être relativisée. De plus, comme le coût net des tarifs
         sociaux correspond au rabais que représente la bonification sur le tarif de marché, le calcul individuel et spécifique ne
         s’avère pas indispensable pour préserver la libre concurrence. 
      
      68.      Par contre, cette idée ne saurait être soutenue s’il existait un opérateur (même s’il n’y en avait qu’un) non soumis à l’obligation
         d’appliquer des tarifs sociaux ou si l’obligation de service universel ne permettait aucun calcul arithmétique, à la différence
         des tarifs sociaux. Dans un tel cas, appliquer à tous les opérateurs le même ratio «part de marché-clients sociaux» sans évaluation
         préalable des coûts pourrait provoquer des gains ou des pertes au bénéfice ou au détriment d’un ou de plusieurs opérateurs
         et, partant, des distorsions de concurrence. Un tel résultat est clairement contraire à la directive «service universel»,
         et les probabilités qu’il se produise seraient encore plus élevées dans un scénario tel que celui qui existe en Belgique,
         où l’opérateur historique, comme l’audience l’a fait clairement apparaître, assume les tarifs sociaux dans une proportion
         qui atteint 96 %.
      
      69.      En effet, l’accomplissement d’autres obligations de service universel distinctes des tarifs sociaux représenterait pour certains
         opérateurs un sacrifice d’une certaine importance en termes monétaires alors que d’autres opérateurs ne verraient pas leur
         rentabilité finale réduite. Tout dépendrait de la solidité économique de chaque opérateur et, bien entendu, de sa position
         sur le marché.
      
      70.      Il est évident que le Royaume de Belgique est conscient de ces risques puisque, indépendamment des spécificités propres aux
         tarifs sociaux, l’article 100 de la loi belge sur les télécommunications prévoit que, une fois les données pertinentes dûment
         communiquées par chaque prestataire du service universel, l’Institut calcule tous les ans le coût net de ces obligations.
         Ce calcul doit, en outre, faire l’objet d’une publication détaillée.
      
      71.      Pour ces raisons, j’estime que la première branche du second grief invoqué par la Commission est infondée.
      
      2.      Sur le calcul des bénéfices immatériels
      72.      Comme la Commission l’a indiqué, la directive «service universel» mentionne expressément les bénéfices immatériels à son vingtième
         considérant, de sorte que, «pour déterminer les coûts globaux, il faut déduire du coût net direct découlant des obligations
         de service universel un calcul estimé en termes monétaires des bénéfices indirects qu’une entreprise obtient en sa qualité
         de fournisseur de service universel».
      
      73.      Le souci de calculer les bénéfices immatériels se reflète également dans la partie A de l’annexe IV en ce que, après avoir
         rappelé que «le calcul du coût net de certains aspects spécifiques des obligations de service universel est effectué séparément»,
         elle précise qu’il faut éviter «de compter deux fois les bénéfices directs ou indirects et les coûts». Enfin, l’annexe fait
         également allusion à la prise en considération du «bénéfice immatériel» aux fins de calculer le coût net global des obligations
         de service universel.
      
      74.      De même, dans l’arrêt Commission/France, précité (31), la Cour a refusé que l’on puisse faire l’impasse sur cette catégorie d’avantages, générés par l’exécution du service universel.
         En effet, on ne peut nier que chaque opérateur projette sur le marché une image de marque déterminée, dont la notoriété peut
         s’accroître en fonction du mode de fourniture de ces prestations.
      
      75.      Ces avantages ont été passés sous silence dans la législation belge, puisqu’il est constant qu’ils n’ont été pris en considération
         que dans l’analyse des coûts de Belgacom sans qu’ils ne soient pris en compte en ce qui concerne les autres opérateurs, ni
         non plus dans les futures évaluations qui pourraient être menées à bien.
      
      76.      Pour ces raisons, la seconde branche du second grief invoqué par la Commission est fondée, dans la mesure où la méthode imaginée
         par le Royaume de Belgique pour calculer le coût net des tarifs sociaux ne prévoit pas la possibilité d’intégrer ces bénéfices
         indirects.
      
      3.      Récapitulation
      77.      Comme je l’ai exposé aux points 48 à 59 des présentes conclusions, le calcul des coûts nets en tant que règle générale et
         aux fins de la répartition des responsabilités de chaque entreprise dans les fonds de compensation, doit être effectué dans
         le respect des critères d’individualité, d’appréciation in concreto et de périodicité, dont l’omission en l’espèce justifie
         qu’il soit fait droit au premier grief invoqué par la Commission.
      
      78.      De même, la nécessité d’effectuer ce calcul préalablement à la déclaration, le cas échéant, de la charge injustifiée doit
         s’appliquer dans les cas où l’on opte pour un système de répartition des charges tel que celui prévu à l’article 13, paragraphe 1,
         sous b), de la directive «service universel» et où tous les opérateurs n’exécutent pas une prestation spécifique de service
         universel bien qu’ils y contribuent. En l’espèce toutefois, c’est tout le contraire: toutes les entreprises sont soumises
         à l’obligation de fournir le service, et toutes apportent des fonds au système. Dans ce cas, le calcul du coût net s’obtient
         en effectuant une opération arithmétique qui s’applique de manière identique à tous les opérateurs concernés. Au vu de l’ensemble
         des considérations qui précèdent, la Commission n’a pas démontré que le coût net des tarifs sociaux doive être obtenu par
         une méthode de calcul distincte de celle proposée par le Royaume de Belgique. Si l’on ajoute à cela que tous les opérateurs
         contribuent à l’exécution du service, puisqu’ils sont pareillement tenus de l’offrir, et qu’ils participent conjointement
         à son financement, j’en conclus qu’il y a lieu de rejeter la première branche du second grief. 
      
      79.      Toutefois, et pour les raisons exposées aux points 72 à 74 des présentes conclusions, il y a lieu d’accueillir la seconde
         branche du second grief de la Commission, dans la mesure où le Royaume de Belgique ne prend pas en considération les bénéfices
         indirects générés par l’octroi des tarifs sociaux dans le calcul de leur coût net.
      
      VI – Sur les dépens
      80.      En application de l’article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure, si le recours est partiellement accueilli, la Cour
         peut répartir les dépens entre les parties ou décider que chacune d’elles supportera ses propres dépens.
      
      81.      Au cas où la Cour suivrait ma proposition, le rejet d’une branche de l’un des deux griefs invoqués par la Commission à l’encontre
         du Royaume de Belgique commanderait, pour des raisons d’équité, que chaque partie supporte ses propres dépens.
      
      VII – Conclusion
      82.      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de dire pour droit:
      
      «1)      En ayant omis, au moment voulu et dans les circonstances relatées, la déclaration de ‘charge injustifiée’, le Royaume de Belgique
         a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2002/22/CE du Parlement
         européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux
         et services de communications électroniques (directive ‘service universel’).
      
      2)      Le Royaume de Belgique:
      –        n’a pas manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe 1, ainsi que de
         l’annexe IV, partie A, de la directive 2002/22 en instituant un système de calcul du coût net des tarifs sociaux égal à la
         différence entre les recettes qu’obtiendrait le prestataire dans des conditions normales de marché et celles qu’il reçoit
         effectivement du bénéficiaire du tarif, et
      
      –        a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12, paragraphe 1, et 13, paragraphe 1, ainsi que de l’annexe
         IV, partie A, de la directive 2002/22 en instituant un système de calcul du coût net qui ne prend pas en considération les
         bénéfices immatériels découlant de l’exécution du service.
      
      3)      Chaque partie supporte ses propres dépens.»
      1 –	Langue originale: l’espagnol.
      
      2 –	Voir, notamment, arrêts du 13 juillet 2006, Mobistar (C-438/04, Rec. p. I‑6675); du 24 avril 2008, Arcor (C-55/06, Rec.
         p. I-2931), ainsi que du 17 juillet 2008, Arcor e.a. (C‑152/07 à C-154/07, Rec. p. I-5959).
      
      3 –	JO L 108, p. 51.
      
      4 –	Huitième considérant et article 4, paragraphe 1.
      
      5 –	Douzième considérant ainsi que article 6, paragraphes 1 et 3.
      
      6 –	Onzième considérant et article 5.
      
      7 –	Septième considérant.
      
      8 –	Article 7.
      
      9 –	Article 9.
      
      10 –	Quatrième considérant.
      
      11 –	Dix-huitième considérant.
      
      12 –	Vingt et unième considérant.
      
      13 –	Moniteur belge du 20 juin 2005.
      
      14 –	Moniteur belge du 8 mai 2007.
      
      15 –	Article 74, premier alinéa, de la loi.
      
      16 –	Article 74, troisième alinéa.
      
      17 –	Article 74, quatrième alinéa.
      
      18 –	Article 74, huitième alinéa.
      
      19 –	Spécialement envisagée à l’article 45 bis de l’annexe de la loi du 13 juin 2005, introduit par l’article 200 de la loi
         du 25 avril 2007.
      
      20 –	Article 74, dixième alinéa.
      
      21 –	Moniteur belge du 8 août 2006.
      
      22 –	Il s’agit notamment, dès lors que les conditions supplémentaires exigées à cet effet par l’article 22 sont réunies, des
         personnes de plus de 65 ans, des personnes âgées de 18 ans accomplis atteintes d’un handicap d’au moins 66 %, des personnes
         qui bénéficient du revenu d’intégration, de celles qui font l’objet d’une décision adoptée par le Roi et des aveugles militaires
         de guerre.
      
      23 –	Articles 96 à 102.
      
      24 –	Arrêt du 6 décembre 2001 (C-146/00, Rec. p. I-9767, point 60).
      
      25 –	C’est nous qui soulignons.
      
      26 –	Au point 15 de ses conclusions présentées le 7 juin 2001 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commission/France, précité,
         l’avocat général Geelhoed est plus direct encore lorsqu’il explique «[qu’]il s’agit en définitive d’exercer une surveillance
         sur d’anciens monopolistes qui disposent sur le marché d’une position dominante et qui, en se fondant sur cette position dominante,
         ont pour seule perspective la pertinence pour leur rentabilité du coût à imputer. Il est évident que ces opérateurs n’ont
         pas intérêt à calculer ce coût d’une manière trop étroite [...]».
      
      27 –	Article 32 de la directive «service universel», annoncé par son vingt-cinquième considérant: «[...] les États membres ne
         sont pas autorisés à imposer aux acteurs du marché des contributions financières au titre de mesures qui ne relèvent pas des
         obligations de service universel. Chaque État membre reste libre d’imposer des mesures spéciales (ne relevant pas des obligations
         de service universel) et de les financer conformément au droit communautaire, mais pas par le biais de contributions provenant
         des acteurs du marché».
      
      28 –	Conformément à l’article 45 bis de l’annexe de la loi de 2005 modifiée.
      
      29 –	Article 15 et vingt-cinquième considérant de la directive «service universel».
      
      30 –	Vingt-cinquième considérant de ladite directive.
      
      31 –	Au point 76 de l’arrêt, la Cour réaffirme l’obligation de calculer ces bénéfices immatériels.