CELEX: 62010CC0053
Language: nl
Date: 2011-04-14 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Sharpston van 14 april 2011. # Land Hessen tegen Franz Mücksch OHG. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Bundesverwaltungsgericht - Duitsland. # Milieu - Richtlijn 96/82/EG - Beheersing van gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken - Preventie - Voldoende afstand tussen door publiek bezochte gebieden en inrichtingen met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen. # Zaak C-53/10.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      E. SHARPSTON
      van 14 april 2011 (1)
      
      Zaak C‑53/10
      Land Hessen
      tegen
      Franz Mücksch OHG
      [verzoek van het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      „Milieu – Beheersing van gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken – Voldoende afstand tussen inrichtingen waar zich gevaarlijke stoffen bevinden en door publiek bezochte gebouwen en gebieden”1.        Het Duitse Bundesverwaltungsgericht verzoekt om opheldering aangaande de verplichtingen die op de voor ruimtelijke orde bevoegde
         autoriteiten rusten in een situatie waarin een omgevingsvergunning voor de eerste fase is verleend voor de aanleg van een
         tuincentrum op een perceel waar voorheen een metaalkringloopbedrijf was gevestigd, in een omgeving waar zich reeds grote detailzaken,
         groothandelsbedrijven, werkplaatsen en een hotel bevinden, evenals een bedrijfsterrein waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn
         en dat derhalve binnen de werkingssfeer van de Seveso II-richtlijn valt.(2)
      
      2.        De opgeworpen vragen hebben betrekking op de verplichting zorg te dragen voor de opstelling en uitvoering van beleid waarin
         rekening wordt gehouden met de noodzaak om op langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen inrichtingen die
         een gevaar vormen en door het publiek bezochte gebouwen en gebieden.
      
      3.        Geldt die verplichting alleen op planologisch niveau(3) – dat wil zeggen, bij de vaststelling van het ruimtelijke ordeningsbeleid voor uitgestrekte deelgebieden – of ook bij de
         besluitvorming inzake afzonderlijke omgevingsvergunningen? En moet voorts, waar het publiek thans toegang heeft tot inrichtingen
         binnen de „gevarenzone” die rond een bepaalde inrichting is aangewezen, elke verandering van het grondgebruik binnen die zone
         bijdragen tot de verwezenlijking van het doel om op lange termijnbasis voldoende afstand te laten bestaan, of volstaat het
         om slechts zorg ervoor te dragen dat het nieuwe gebruik in de bestaande situatie past?
      
      4.        Deze vragen zijn gerezen in een context waarin, enerzijds, voor het betrokken gebied geen bestemmingsplan is vastgesteld en,
         anderzijds, het nationale recht voorschrijft dat een vergunning wordt verleend wanneer geconstateerd is dat een project aan
         bepaalde welomschreven criteria voldoet. Met name zou in het onderhavige geval de verwezenlijking van het project niet tot
         gevolg hebben dat van de bestaande inrichting strengere preventieve maatregelen worden gevergd.
      
       De Seveso II-richtlijn
      5.        Volgens artikel 1 van de richtlijn betreft deze „de preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn,
         en de beperking van de gevolgen daarvan voor mens en milieu, teneinde op coherente en doeltreffende wijze hoge niveaus van
         bescherming binnen de gehele Gemeenschap te waarborgen”. De bepalingen van de richtlijn zijn in meerderheid erop gericht te
         verzekeren dat exploitanten van inrichtingen waar nader omschreven gevaarlijke stoffen in grotere dan de vermelde hoeveelheden
         aanwezig zijn, de nodige voorzorgsmaatregelen nemen om ongevallen te voorkomen en dat noodplannen bestaan voor het geval zich
         nochtans een ongeval zou voordoen. Een ander aandachtspunt is echter dat de betrokken inrichtingen zodanig gesitueerd moeten
         zijn dat de gevolgen van een dergelijk ongeval worden beperkt.
      
      6.        In punt 4 van de considerans wordt dienaangaande overwogen dat „in het licht van de ongevallen in Bhopal en Mexico-Stad, waaruit
         de gevaren zijn gebleken die kunnen ontstaan wanneer gevaarlijke terreinen zich dicht bij woningen bevinden, de Commissie
         in de resolutie van de Raad en de Vertegenwoordigers van de Regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen,
         van 16 oktober 1989 wordt opgeroepen in richtlijn 82/501/EEG[(4)] bepalingen op te nemen inzake de controle op bestemmingsplannen wanneer goedkeuring voor nieuwe installaties wordt verleend
         en wanneer er rond bestaande installaties stedelijke ontwikkelingen plaatsvinden”.
      
      7.        In punt 22 van de considerans wordt overwogen „dat, teneinde woongebieden, gebieden waar veel mensen komen, bijzondere natuurgebieden
         of zeer kwetsbare gebieden beter te beschermen, het noodzakelijk is dat het beleid inzake ruimtelijke ordening en/of het beleid
         op andere relevante beleidsterreinen, dat van toepassing is in de lidstaten, rekening houdt met de noodzaak om op lange termijn
         voldoende afstand te houden tussen dergelijke gebieden en bedrijven die zulke risico’s met zich meebrengen en, voor bestaande
         bedrijven rekening houdt met aanvullende technische maatregelen, teneinde de risico’s voor personen niet te vergroten”.
      
      8.        Artikel 12 van de richtlijn draagt het opschrift „Toepassing”. Artikel 12, lid 1, luidt:
      
      „De lidstaten dragen er zorg voor dat de ten doel gestelde preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen van
         dergelijke ongevallen in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of in andere toepasselijke takken
         van beleid in aanmerking worden genomen. Zij streven de verwezenlijking van die doelstellingen na door toezicht op:
      
      a)      de vestiging van nieuwe inrichtingen;
      b)      de in artikel 10 bedoelde wijzigingen van bestaande inrichtingen;[(5)]
      c)      nieuwe ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen zoals verbindingswegen, openbare lokaties, woongebieden, wanneer de plaats
         van vestiging ervan of de ontwikkelingen zelf het risico van een zwaar ongeval kunnen vergroten of de gevolgen ervan ernstiger
         kunnen maken.
      
      De lidstaten dragen er zorg voor dat er in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of andere toepasselijke
         takken van beleid alsmede de procedures voor de uitvoering van die takken van beleid rekening wordt gehouden met de noodzaak
         om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds
         en woongebieden, door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, hoofdvervoersroutes voor zover mogelijk, recreatiegebieden,
         en waardevolle of bijzonder kwetsbare natuurgebieden anderzijds, en, voor bestaande inrichtingen, aanvullende technische maatregelen
         te treffen overeenkomstig artikel 5[(6)], teneinde de gevaren voor personen niet te vergroten.”(7)
      
       Relevante Duitse wetgeving
      9.        § 1, lid 3, van het Duitse Bouwwetboek(8) legt gemeenten de verplichting op bestemmingsplannen vast te stellen zodra, en in de mate waarin, dit noodzakelijk is voor
         de stedelijke ontwikkeling. Volgens § 1, lid 7, moeten alle openbare en particuliere belangen bij de vaststelling van zulke
         plannen op billijke wijze tegen elkaar worden afgewogen.
      
      10.      § 34 van het Bouwwetboek draagt het opschrift „Toelaatbaarheid van projecten binnen de bebouwde kom”. § 34, lid 1, luidt:
      
      „Binnen de bebouwde kom is een project toegestaan wanneer het zich naar aard en afmeting van het gebouw, de bouwwijze en de
         te bebouwen oppervlakte aanpast aan het eigen karakter van de directe omgeving en de toegang is verzekerd. De eisen met betrekking
         tot gezonde woon‑ en arbeidsomstandigheden moeten onverminderd in acht worden genomen; aan het stads- of dorpsbeeld mag geen
         afbreuk worden gedaan.”
      
      11.      Het is niet in geding dat, wanneer voor een bepaald gebied geen bestemmingsplan is vastgesteld, de bevoegde autoriteiten geen
         vergunning voor de eerste fase kunnen weigeren voor een project dat voldoet aan de vereisten van § 34 van het Bouwwetboek;
         zij zijn gehouden noch gerechtigd een nadere afweging te maken van openbare en particuliere belangen, zoals dat verplicht
         is bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
      
      12.      Voor plannen en maatregelen die belangrijke ruimtelijke gevolgen voor de regio hebben schrijft § 50 van de wet ter bescherming
         tegen schadelijke milieueffecten(9) voor dat voor een bepaald gebruik bestemde oppervlakten aldus bij elkaar worden ingedeeld, dat schadelijke invloeden op het
         milieu en de door zware ongevallen in de zin van artikel 3, lid 5, van de Seveso II-richtlijn in bedrijfsgebieden veroorzaakte
         gevolgen(10) op de gebieden die uitsluitend of voornamelijk voor bewoning zijn bestemd, alsmede op andere gebieden die bescherming behoeven,
         met name door het publiek bezochte gebieden, belangrijke verkeerswegen, recreatiegebieden en vanuit het oogpunt van natuurbescherming
         bijzonder waardevolle of bijzonder kwetsbare gebieden en door het publiek bezochte gebouwen, zoveel mogelijk worden vermeden.
      
      13.      § 3 van de Twaalfde verordening tot uitvoering van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten(11) verplicht de exploitanten van inrichtingen die een gevaar vormen met name om de noodzakelijke voorzorgsmaatregelen te treffen
         teneinde grote ongevallen te voorkomen en om de gevolgen van dergelijke ongevallen zo gering mogelijk te houden.
      
       Feiten, procedure en prejudiciële vragen
      14.      Franz Mücksch OHG (hierna: „Mücksch”) heeft van de gemeente Darmstadt een omgevingsvergunning voor de eerste fase verkregen(12) voor de bouw van een tuincentrum met een verkoopoppervlakte van 9 368 m² in een industrieterrein ten noordwesten van de stad,
         op een perceel waarvan zij de eigenares is en waar voorheen een metaalkringloopbedrijf was gevestigd. In de omgeving bevinden
         zich grote detailzaken, groothandelbedrijven, werkplaatsen en een hotel. Het perceel wordt aan het noorden begrensd door spoorlijnen,
         aan de overzijde waarvan een industriële inrichting is gelegen, waarvan Merck KG aA (hierna: „Merck”) de eigenares is en die
         binnen de werkingssfeer valt van de Seveso II-richtlijn en de Twaalfde verordening ter uitvoering van de wet ter bescherming
         tegen schadelijke milieueffecten.(13) Er is blijkbaar geen bestemmingsplan opgesteld voor het betrokken gebied,(14) en het project heeft evenmin „belangrijke ruimtelijke gevolgen voor de regio” in de zin van § 50 van de wet ter bescherming
         tegen schadelijke milieueffecten. 
      
      15.      Merck heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning voor de eerste fase, waarop het Land Hessen (de bevoegde deelstaat
         waartoe Darmstadt behoort) moet beslissen. Mücksch verzoekt om afwijzing van het bezwaar.
      
      16.      In de loop van die procedure is een effectbeoordelingsrapport opgesteld waarin, op basis van richtsnoeren van het federale
         ministerie voor het milieu, veiligheidsafstanden worden vastgesteld die in verband met de potentiële, van het terrein van
         Merck uitgaande gevaren in acht dienden te worden genomen. Het perceel van Mücksch bevindt zich geheel binnen deze grenzen.
      
      17.      In eerste aanleg werd Land Hessen veroordeeld het bezwaar van Merck af te wijzen. Door Merck en Land Hessen ingestelde beroepen
         werden verworpen en deze partijen hebben vervolgens beroep tot Revision ingesteld. Zij voeren aan dat het gerecht dat op het
         hoger beroep oordeelde, het nationale recht niet in overeenstemming met de Seveso II-richtlijn had uitgelegd. Zij stellen
         dat artikel 12, lid 1, daarvan zich verzet tegen goedkeuring van het voornemen van Mücksch.
      
      18.      Het Bundesverwaltungsgericht is van oordeel dat, uitsluitend vanuit het nationale recht bezien, de aanleg van het tuincentrum
         geoorloofd is en dat de beroepen moeten worden verworpen. Het centrum „past” binnen de directe omgeving in de zin van § 34,
         lid 1, van het Bouwwetboek en er is rekening gehouden met de nabijgelegen gebouwen, met inbegrip van dat van Merck; bij voltooiing
         ervan zullen de eisen die reeds uit hoofde van de regels ter voorkoming van zware ongevallen aan Merck zijn gesteld, niet
         veranderen. Het voorgenomen project voldoet bovendien aan de eisen met betrekking tot gezonde woon- en arbeidsomstandigheden.
         Evenmin is er aanleiding om goedkeuring te weigeren op gronden uit hoofde van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten.
         Het besluit van het bevoegde gezag, dat in deze omstandigheden geen beoordelingsvrijheid geniet, moet derhalve positief zijn.
      
      19.      Het verwijzende gerecht is er echter niet zeker van of artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn verlangt dat bij verandering
         van het gebruik van de grond in de nabijheid van een onder de richtlijn vallende inrichting, „voldoende afstand” in acht dient
         te worden genomen. Zo ja, dan zou het nationale recht in overeenstemming met dat vereiste moeten worden uitgelegd en toegepast.
         In dat verband doet zich de vraag voor of artikel 12, lid 1, alleen het niveau betreft waarop het beleid inzake de ruimtelijke
         ordening wordt bepaald, of ook de specifieke toepassing van dergelijke beleidsregels in afzonderlijke gevallen. In het laatste
         geval is het belangrijk om te weten of in een situatie van gemengd gebruik zoals de onderhavige, de richtlijn zich verzet
         tegen een verandering van het gebruik van de grond die zich niet goed verdraagt met de langetermijndoelstelling dat voldoende
         afstand wordt bewaard, dan wel of nationale regels die goedkeuring voor een dergelijke verandering voorschrijven, voldoende
         rekening wordt gehouden met die doelstelling.
      
      20.      Het Bundesverwaltungsgericht heeft het Hof daarom de volgende prejudiciële vragen gesteld:
      
      „1)      Moet artikel 12, lid 1, van [de Seveso II-richtlijn] aldus worden uitgelegd dat de daarin genoemde verplichtingen van de lidstaten,
         met name de verplichting om in hun beleid inzake het gebruik van de grond alsmede in de procedures voor de uitvoering van
         dit beleid, rekening te houden met de noodzaak om op langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder
         deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en door het publiek bezochte gebouwen anderzijds, gericht zijn tot de voor
         ruimtelijke ordening bevoegde autoriteiten die over het gebruik van de grond op basis van een afweging van de betrokken openbare
         en particuliere belangen moeten beslissen, of richten zij zich eveneens tot bouwvergunningen verstrekkende instanties die
         op basis van een gebonden bevoegdheid beslissen over de goedkeuring van een project in een bebouwde kom?
      
      2)      Wanneer artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn zich eveneens zou richten tot bouwvergunningen verstrekkende instanties
         die op basis van een gebonden bevoegdheid beslissen over de goedkeuring van een project in een bebouwde kom:
      
      Omvatten de genoemde verplichtingen dan mede het verbod om de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw dat – uitgaande
         van de planologische beginselen – onvoldoende afstand tot een bestaand bedrijf bewaart, goed te keuren, wanneer zich op een
         niet of niet wezenlijk grotere afstand van het bedrijf al meerdere vergelijkbare door het publiek bezochte gebouwen bevinden,
         de exploitant op grond van zijn nieuwe plannen geen rekening behoeft te houden met bijkomende vereisten ter beperking van
         de gevolgen van ongevallen en de vereisten voor gezonde woon‑ en arbeidsomstandigheden in acht worden genomen?
      
      3)      Wanneer deze vraag ontkennend zou moeten worden beantwoord:
      Houdt een wettelijke regeling volgens welke de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw onder de in de vorige vraag
         genoemde voorwaarden dwingend moet worden goedgekeurd, voldoende rekening met het vereiste van bewaring van een voldoende
         afstand?”
      
      21.      Mücksch, Merck, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof, en alle
         waren vertegenwoordigd op de terechtzitting die heeft plaatsgevonden op 27 januari 2011.
      
       Beoordeling
      22.      Zoals ik al heb opgemerkt, stelt de verwijzingsbeslissing twee grondvragen aan de orde. Ten eerste: legt artikel 12, lid 1,
         van de richtlijn slechts verplichtingen op op planologisch niveau, of ook op het niveau van individuele besluiten tot verlening
         of weigering van goedkeuring voor specifieke projecten (de eerste vraag)? Ten tweede: in hoeverre kunnen deze verplichtingen
         in de weg staan aan goedkeuring, in het bijzonder waar geen beoordelingsvrijheid bestaat, van een project dat de aanwezigheid
         van leden van het publiek in de nabijheid van een inrichting die een gevaar vormt, niet terugbrengt (en in feite zelfs doet
         toenemen), terwijl andere gebouwen in de onmiddellijke omgeving hoe dan ook door het publiek worden bezocht en het project
         geen bijkomende veiligheidsmaatregelen vergt (tweede en derde vraag)? Ik zal deze vraagstukken achtereenvolgens behandelen.
      
       Het niveau waarvoor de verplichtingen gelden
      23.      Volgens artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn dragen de lidstaten er onder meer zorg voor „dat de ten doel gestelde
         preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen in hun beleid inzake de bestemming of
         het gebruik van de grond en/of in andere toepasselijke takken van beleid in aanmerking worden genomen” en dat „er in hun beleid
         inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of andere toepasselijke takken van beleid alsmede de procedures voor de
         uitvoering van die takken van beleid” rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand
         te laten bestaan tussen de onder de richtlijn vallende inrichtingen en door het publiek bezochte gebouwen en gebieden.
      
      24.      Uit deze bewoordingen blijkt al duidelijk dat de verplichtingen niet slechts beleid inzake de bestemming of het gebruik van
         de grond betreffen, maar ook „andere toepasselijke takken van beleid”. Zulke takken van beleid kunnen niet anders dan zich
         mede uitstrekken tot beleid inzake de verlening of weigering van individuele omgevingsvergunningen, dat van het grootste belang
         is voor het beleid inzake het gebruik van de grond. Voorts is duidelijk dat de „procedures voor de uitvoering van die takken
         van beleid” rekening moeten houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te bewaren. Ook deze moeten
         wel de procedures omvatten die leiden tot de verlening of weigering van omgevingsvergunningen in individuele gevallen, die
         bij uitstek de uitvoering van het ruimtelijke-ordeningsbeleid vormen.
      
      25.      Nu de betekenis van deze bewoordingen zo transparant is, zou alleen op grond van wel bijzonder dwingende redenen geconcludeerd
         kunnen worden dat artikel 12, lid 1, van de richtlijn niet, naast het algemene beleid inzake het gebruik van de grond, tevens
         betrekking heeft op individuele besluiten daarover.
      
      26.      Mücksch tracht een dergelijke reden af te leiden uit de herhaalde verwijzingen naar „beleid” en „plannen” in de richtlijn,
         de wetsgeschiedenis en de richtsnoeren van de Commissie,(15) en het uitdrukkelijke langetermijnkarakter van de doelstelling in kwestie. De Duitse regering voert vergelijkbare argumenten
         aan, hoewel zij aanvaardt dat artikel 12, lid 1, besluiten in individuele gevallen aan banden kan leggen wanneer voor een
         bepaald gebied geen algemeen beleid of bestemmingsplan is vastgesteld.
      
      27.      Deze argumenten hebben wel een zekere basis, maar kunnen mijns inziens niet leiden tot de gevolgtrekking dat artikel 12, lid 1,
         niet tevens verplichtingen oplegt voor het nemen van besluiten van ruimtelijke ordening op individueel niveau, ongeacht of
         er wel of niet een beleidsplan is vastgesteld.
      
      28.      Het is inderdaad duidelijk dat de richtlijn een stelsel voor ogen heeft, en zelfs verlangt, waarin de doelstellingen van artikel 12,
         lid 1, in de eerste plaats worden nagestreefd door middel van ruimtelijke-ordeningsplannen (op beleidsniveau). Om deze doelstellingen
         op bevredigende wijze te verwezenlijken is een samenhangende en gecoördineerde aanpak nodig, en een voorschrift dat in de
         eerste plaats zou zijn gericht op de besluitvorming op individueel niveau valt daar niet goed mee te rijmen. Is de samenhangende
         en gecoördineerde aanpak daarentegen eenmaal een feit, dan mag verwacht worden dat ruimtelijke-ordeningsbesluiten op individueel
         niveau zich hieraan conformeren en dat de doelstellingen niet alleen op papier worden gerealiseerd, maar ook in het veld en
         op straat.
      
      29.      Het is echter niet moeilijk om omstandigheden te bedenken waarin dit scenario niet opgaat. In het onderhavige geval is er
         geen bestemmingsplan voor het betrokken gebied. In andere gevallen is er mogelijk wel een plan, maar blijkt daarin te weinig
         rekening te worden gehouden met de noodzaak voldoende afstand te bewaren. Of het bestemmingsplan legt, al naar de nationale
         regelgeving, geen dwingende beperkingen op aan de instanties die bevoegd zijn te beslissen op individuele omgevingsvergunningaanvragen.
      
      30.      De tweede alinea van artikel 12, lid 1, van de richtlijn draagt de lidstaten echter uitdrukkelijk op met name ervoor te zorgen
         dat bij de uitvoering van hun beleid wel rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te bewaren. Dat kan niet anders betekenen
         dan dat de nationale mechanismen, hoe deze dan ook precies in hun werk gaan, moeten verzekeren dat met die noodzaak rekening
         wordt gehouden in een of andere (uiterlijk de laatste) fase van de procedure die leidt tot een positief of negatief besluit
         op een vergunningaanvraag voor een project in de nabijheid van een onder de richtlijn vallende inrichting. Indien het wel
         iets anders zou betekenen, zou het de richtlijn op dit punt kunnen beroven van ieder werkelijk effect.
      
      31.      Ik moet er echter duidelijk op wijzen, dat de bovenstaande gevolgtrekking op geen enkele wijze afdoet aan het primaire vereiste
         te verzekeren dat met de noodzaak om voldoende afstand te bewaren rekening wordt gehouden op het hogere niveau, namelijk dat
         waar de ruimtelijke-ordeningsplannen worden vastgesteld.(16)
      
       Omvang van de verplichting in kwestie
      32.      Uit mijn analyse van het eerste vraagstuk volgt dat door de instanties die bevoegd zijn om over de vergunningaanvraag van
         Mücksch te oordelen, bij hun besluit tot toewijzing of afwijzing daarvan verplicht „rekening wordt gehouden met de noodzaak
         om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan” tussen de inrichting van Merck en het voorgenomen tuincentrum
         van Mücksch.
      
      33.      Alvorens op het beroep te kunnen beslissen dient de verwijzende rechter echter preciezer te weten wat die verplichting inhoudt.
         In de tweede en derde vraag en de toelichting daarop, noemt hij een aantal factoren die in dat opzicht van belang kunnen zijn:
         a) het feit dat er geen bestemmingsplan is vastgesteld, zodat de rol van de goedkeurende instantie beperkt is tot toetsing
         aan het Bouwwetboek; b) het feit dat het voorgenomen tuincentrum in overeenstemming is met het Bouwwetboek en volgens nationaal
         recht derhalve moet worden goedgekeurd; c) het feit dat, ongeacht of het project wel of niet wordt uitgevoerd, andere gebouwen
         en gebieden in de nabije omgeving door het publiek bezocht worden en zullen blijven worden; d) het feit dat het project, eenmaal
         voltooid, eerder een toename dan een afname van het bezoek door het publiek tot gevolg zal hebben, en e) het feit dat bij
         uitvoering van het project geen verdergaande veiligheidsmaatregelen van Merck zullen worden gevergd dan bij niet-uitvoering
         ervan.
      
      34.      De sub a en b genoemde factoren zijn relevant voor de vraag of het nationale procedurele kader, dat in omstandigheden als
         die van het onderhavige geval tot toewijzing van de aanvraag dwingt, in overeenstemming is met de vereisten van de richtlijn.
         De onder c, d en e genoemde factoren hebben daarentegen niet betrekking op de procedurele, maar op de inhoudelijke voorwaarden
         van de richtlijn; de vraag is of zij, ieder voor zich of in onderlinge samenhang, in omstandigheden als de onderhavige kunnen
         dwingen tot een toewijzende of een afwijzende beslissing.
      
      35.      Alvorens in te gaan op de beide categorieën van factoren, is het mijns inziens nuttig de formulering van de litigieuze bepaling
         nader te bezien.
      
       Formulering van artikel 12, lid 1, van de richtlijn
      36.      In het eindverslag van de effectbeoordeling die is verricht voorafgaand aan het voorstel tot vervanging van de Seveso II-richtlijn(17) wordt opgemerkt dat de richtlijn „voorschriften bevat voor plannen voor nieuwe inrichtingen en een vaag geformuleerd vereiste
         dat ,rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan’ dat mede bestaande
         inrichtingen zou omvatten”. In haar werkdocument ter begeleiding van het voorstel voor een richtlijn(18) verklaart de Commissie dat „op het vraagstuk van de bestaande inrichtingen die reeds gevestigd zijn in de onmiddellijke nabijheid
         van woongebieden en andere door het publiek bezochte gebieden, dat door sommige lidstaten op nationaal niveau wordt aangepakt,
         [...] thans niet [wordt] ingegaan”.
      
      37.      Hoewel het bewuste vereiste met enig recht „vaag geformuleerd” kan worden genoemd, kan ik er niet mee instemmen dat er ruimte
         is voor twijfel over de toepasselijkheid op bestaande inrichtingen. Het spreekt uitdrukkelijk van „onder deze richtlijn vallende
         inrichtingen”, en het is buiten kijf dat de richtlijn bestaande inrichtingen betreft. Een andere opvatting is overigens ook
         niet in enig stadium van de onderhavige procedure naar voren gebracht.
      
      38.      Een nadere exegese is echter wel gewenst.
      
      39.      Ten eerste laat de term „voldoende afstand” aanmerkelijke ruimte open voor interpretatie. Dat is zowel natuurlijk als onvermijdelijk,
         aangezien de „gevarenzone” rond een inrichting niet op exacte, absolute en objectieve wijze kan worden afgebakend en dergelijke
         grenzen hoe dan ook zullen variëren al naargelang onder meer de aard van het risico en de getroffen veiligheidsmaatregelen.
         Wanneer rekening wordt gehouden met de noodzaak om een zodanige afstand te bewaren, is het bepalen daarvan derhalve een beoordelingskwestie.
         Al naar gelang de omstandigheden kan dit een abstracte beoordeling zijn, aan de hand van gestandaardiseerde criteria die zijn
         gebaseerd op relevante factoren, of wanneer deze plaats moet vinden op het niveau van vergunningverlening, een concrete beoordeling
         van ieder individueel geval. De beoordeling kan leiden tot de vaststelling van een willekeurige, absolute grens (bijvoorbeeld,
         een verbod voor het publiek om terreinen of gebouwen die zich binnen een bepaalde afstand van de inrichting bevinden te betreden)
         of meer flexibel van aard zijn en toegespitst op bepaalde specifieke omstandigheden (zoals geografische kenmerken, de overheersende
         windrichtingen of de veelvuldigheid van het gebruik door het publiek). De richtlijn lijkt zich tegen geen van beide benaderingen
         te verzetten.
      
      40.      Voorts is de term „op een langetermijnbasis” niet alleen als zodanig onbepaald; er kan tevens zowel een onbepaalde toekomstige
         doeltermijn mee worden bedoeld als de noodzaak om de gewenste afstanden op in wezen permanente basis te handhaven. In haar
         schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie de nadruk gelegd op de laatste uitlegging, door te suggereren dat de lidstaten
         de bestaande veilige afstanden zowel nu als in de toekomst moeten handhaven. Mijns inziens komen beide uitleggingen in feite
         op hetzelfde neer en kunnen beide uit de formulering worden afgeleid. Waar reeds voldoende afstanden in acht worden genomen,
         is het nodig deze in de toekomst (op lange termijn) te handhaven, en waar dit niet het geval is, is het noodzaak ze op de
         lange termijn in te voeren. In geen van beide opzichten is echter sprake van een bepaald tijdskader.
      
      41.      Ten slotte dient te worden opgemerkt dat in de formulering van artikel 12, lid 1, de „noodzaak” om voldoende afstand te laten
         bestaan als zodanig geen verplichting oplegt aan de lidstaten of hun autoriteiten. Wat van de lidstaten wordt verlangd, is
         dat zij ervoor zorg dragen dat in hun beleid en de procedures ter uitvoering daarvan „rekening wordt gehouden” met die noodzaak.
         Met andere woorden, de bedoelde noodzaak moet als het ware worden opgenomen in de balans; bij de uitwerking of uitvoering
         van de desbetreffende takken van beleid moet zij worden afgewogen tegen andere relevante behoeften en belangen. Een zodanig
         proces leent zichzelf niet voor werktuigelijke beslissingen waarvan de uitkomst wettelijk is voorgeschreven en wordt bereikt
         met eenvoudige toepassing van een formule.
      
       Procedurele vereisten volgens de richtlijn
      42.      De situatie waarvoor de verwijzende rechter zich ziet geplaatst is in hoofdlijnen als volgt. Naar Duits recht moet de instantie
         die bevoegd is om te beslissen op aanvragen voor omgevingsvergunningen in een bepaald gebied, bij ontbreken van een bestemmingsplan
         voor dat gebied, iedere aanvraag toetsen op de verenigbaarheid ervan met het Bouwwetboek en een aantal andere bepalingen.
         Zij mag geen rekening houden met andere factoren – zoals de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten
         bestaan – maar moet de aanvraag (althans wat de omgevingsvergunning in de eerste fase betreft) toewijzen wanneer deze verenigbaarheid
         wordt vastgesteld. Aangezien in het onderhavige geval verenigbaarheid was geconstateerd, werd de toestemming in de eerste
         fase noodzakelijkerwijs verleend.
      
      43.      Volgens mijn analyse is een dergelijke situatie niet in overeenstemming met artikel 12, lid 1, van de richtlijn. Deze bepaling
         gaat ervan uit dat, algemeen gesproken, bestemmingsplannen worden vastgesteld. Bij de opstelling van zodanige plannen moet
         rekening worden gehouden met de noodzaak om voldoende afstanden te bewaren. Wanneer er geen bestemmingsplan is, moet die noodzaak
         in aanmerking worden genomen – tezamen met alle andere in het Bouwwetboek of andere toepasselijke wetgeving gestelde eisen
         – tijdens de procedure tot verlening of weigering van een individuele omgevingsvergunning. Dat is niet gebeurd in het hoofdgeding.
      
      44.      Hieruit volgt dat het Bundesverwaltungsgericht, zoals het zelf aangeeft, de nationale wet dient uit te leggen en toe te passen
         op een wijze die uitvoering geeft aan de richtlijn. De werktuigelijke verlening van de vergunning lijkt mij hoe dan ook niet
         in overeenstemming met de richtlijn.
      
      45.      Dat kan evenwel niet betekenen dat de vergunning dus moet worden geweigerd. Een weigering waarbij niet redelijkerwijs rekening
         werd gehouden met de noodzaak om voldoende afstand te bewaren zou evenmin rechtsgeldig zijn als een goedkeuring in dezelfde
         situatie. Wanneer de bevoegde instantie een nieuw besluit neemt, waarbij het rekening houdt met de bewuste noodzaak, moet
         zij derhalve besluiten welk gewicht zij wil toekennen aan de andere drie factoren die worden genoemd in de verwijzingsbeslissing,
         te weten de aanwezigheid van andere door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, de toename van het aantal bezoekers in
         de omgeving van de inrichting van Merck en het ontbreken van de noodzaak om Merck het treffen van nadere veiligheidsmaatregelen
         op te leggen bij goedkeuring van het project van Mücksch.
      
       Inhoudelijke vereisten van de richtlijn
      46.      In de onderhavige zaak heeft een effectbeoordelingsrapport een zone aangewezen rondom de inrichting van Merck, waarvan de
         grenzen vermoedelijk geacht werden een „voldoende afstand” te vormen voor de doeleinden van de richtlijn.(19) De grond waarover de zone zich uitstrekt wordt op verschillende wijzen gebruikt; de zone omvat mede een aantal andere gebouwen
         en gebieden die worden bezocht door het publiek.(20) Er lijkt thans derhalve geen voldoende afstand in de door de richtlijn bedoelde zin te worden bewaard. Zolang geen besluit
         hoeft te worden genomen met betrekking tot het gebruik van de bestaande gebouwen en gebieden, is er evenwel geen gelegenheid
         om rekening te houden met de noodzaak om op langetermijnbasis zodanige afstanden te laten bestaan (anders dan door middel
         van onteigeningsbesluiten of sloopbevelen, waarin de richtlijn niet voorziet).
      
      47.      Met die noodzaak moet echter wel rekening worden gehouden bij de beoordeling van het project van Mücksch, dat een verandering
         in het gebruik van de grond in het betrokken gebied behelst. Aangenomen mag worden dat met het huidige gebruik van het perceel,
         als metaalkringloopbedrijf, de regelmatige aanwezigheid meebrengt van een aantal werknemers die de installatie bedienen, evenals
         minder frequente bezoeken van personen die schroot afleveren of de kringloopproducten ophalen. Het voorgenomen tuincentrum
         zal waarschijnlijk leiden tot frequenter bezoek door het publiek, namelijk (potentiële) klanten, zonder dat een daling in
         het aantal werknemers of leveringen aannemelijk is. De aanwezigheid van meer mensen binnen de „gevarenzone” rond de inrichting
         van Merck, die kennelijk niet van invloed is op de kans dat zich een ongeval voordoet, zou de gevolgen van een dergelijk ongeval,
         indien zich dit zou voordoen, wel degelijk kunnen verergeren. Het is echter niet in geding dat de door Merck getroffen veiligheidsmaatregelen
         toereikend worden geacht, zelfs wanneer het bezoek van het publiek aan de gevarenzone toeneemt in de mate die bij verwezenlijking
         van het project van Mücksch wordt verwacht. Dit zou erop kunnen wijzen dat de toename van het bezoek marginaal is in relatie
         tot het industrieterrein in zijn geheel (waar zich, zoals hierboven reeds vermeld, al grote detailzaken, groothandelsbedrijven,
         werkplaatsen en een hotel bevinden), of dat de getroffen veiligheidsmaatregelen verder gaan dan het vereiste minimumniveau.
      
      48.      Al deze factoren zijn naar mijn mening relevant voor de bevoegde instantie die rekening moet houden met de noodzaak om op
         een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan. Geen van alle lijken mij echter doorslaggevend voor de uitkomst
         van die beoordeling.
      
      49.      De omstandigheid dat het project geen verandering aanbrengt in het algehele karakter van de zone als gebied met gemengd gebruik,
         en dit gebruik onvermijdelijk nog geruime tijd gemengd zal blijven, alsmede het feit dat Merck bij verwezenlijking van het
         project geen strengere veiligheidsmaatregelen zal hoeven te treffen, lijken erop te wijzen dat het project op zijn minst verenigbaar
         is met de status quo. Een eventuele toename van de ernst van de gevolgen van een eventueel ongeval is daarentegen minder vanzelfsprekend
         te rijmen met het doel om op een langetermijnbasis voldoende afstanden te laten bestaan; projecten die juist bijdragen tot
         een afname van die ernst lijken in de regel de voorkeur te krijgen.
      
      50.      Niettemin biedt artikel 12, lid 1, van de richtlijn mijns inziens geen enkel aanknopingspunt dat zou verplichten tot automatische
         weigering van een vergunning voor een project waarvan een rechtstreeks gevolg zal zijn dat het publiek de „gevarenzone” rond
         een inrichting waar gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen met toegenomen frequentie zal bezoeken. Een dergelijke toename hoeft
         niet onder alle omstandigheden in strijd te zijn met het doel op de lange termijn: toename van het bezoek in een gedeelte
         van de zone kan immers, wanneer het vergezeld gaat van bijvoorbeeld een afname van het bezoek in een ander gedeelte daarvan,
         of een geleidelijk verdwijnen van elke bewoning uit de zone,(21) bijdragen tot de toepassing van doeltreffender preventie- en evacuatiemaatregelen, en daarmee aan verwezenlijking van de
         doelstellingen van de richtlijn. Bovendien moet in gedachten worden gehouden dat zelfs wanneer de parameters van de „noodzaak
         om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan” zijn bepaald, die noodzaak zelf slechts één van de factoren
         is – zij het een bijzonder belangrijke – die bij de besluitvorming in aanmerking moeten worden genomen. Indien de richtlijn
         een absoluut verbod van deze aard zou behelzen, zou immers moeilijk zijn in te zien hoe de tweede noodzaak waarmee volgens
         dezelfde alinea rekening moet worden gehouden – te weten de noodzaak „voor bestaande inrichtingen [...] [om] aanvullende technische
         maatregelen te treffen overeenkomstig artikel 5, teneinde de gevaren voor personen niet te vergroten” – vaak van belang zou
         kunnen zijn.
      
      51.      Ten slotte moet in gedachten worden gehouden dat de Seveso II-richtlijn een zeker evenwicht nastreeft tussen de verantwoordelijkheden
         van exploitanten van inrichtingen (hoofdzakelijk met betrekking tot veiligheidsmaatregelen en noodplannen) en die van de nationale
         autoriteiten die zijn belast met het toezicht op deze inrichtingen en de daaraan verbonden gevaren (met inbegrip van de verantwoordelijkheid
         van beleidmakers om rekening te houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstanden te laten bestaan).
         De benadering die Merck in de onderhavige procedure heeft bepleit, waarbij doorslaggevend gewicht wordt toegekend aan de belangen
         van de exploitanten van inrichtingen waaraan gevaren zijn verbonden, zou dat evenwicht naar mijn mening te zeer naar de exploitanten
         doen doorslaan.
      
      52.      Ik concludeer derhalve dat de factoren waarnaar de nationale rechter verwijst in de context van de tweede en de derde vraag,
         ook al moeten deze in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van Mücksch, op zichzelf beschouwd
         niet doorslaggevend kunnen zijn voor de uitkomst van die beoordeling maar moeten worden afgewogen tegen elkaar en tegen alle
         andere overwegingen die relevant zijn voor het nemen van een besluit.
      
       Conclusie
      53.      In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden
         als volgt:
      
      „Artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware
         ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken moet aldus worden uitgelegd dat
      
      1)      met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen inrichtingen waar gevaarlijke stoffen
         aanwezig zijn en, met name, door het publiek bezochte gebouwen en gebieden, niet alleen rekening moet worden gehouden bij
         de vaststelling van ruimtelijke-ordeningsbeslissingen op beleidsniveau, maar tevens in iedere procedure waarbij concrete projecten
         worden beoordeeld en in individuele gevallen een besluit wordt genomen tot verlening of weigering van een omgevingsvergunning;
      
      2)      wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een project in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan of ander beleid
         inzake het gebruik van de grond is vastgesteld, de instantie die bevoegd is op de aanvraag te beslissen ervoor moet zorgen
         dat met deze noodzaak rekening wordt gehouden;
      
      3)      die instantie daarbij factoren in aanmerking moet nemen als de aanwezigheid in de omgeving van de betrokken inrichting van
         bestaande gebouwen en gebieden die door het publiek worden bezocht, de omstandigheid dat het project zal leiden tot een toename
         van het bezoek aan dat gebied of dat het geen strengere veiligheidsvoorschriften aan de betrokken inrichting zal opleggen;
         zulke individuele factoren zijn als zodanig evenwel niet doorslaggevend voor de beslissing op de vergunningaanvraag.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij
         gevaarlijke stoffen zijn betrokken (PB 1997, L 10, blz. 13; hierna: „Seveso II-richtlijn” of „richtlijn”). Zij ontleent haar
         algemeen gebruikte bijnaam aan een ongeval in 1976 bij het Italiaanse stadje Seveso waarbij industriële dioxine vrijkwam en
         dat de aanleiding vormde voor haar voorganger, richtlijn 82/501/EEG van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico’s van zware
         ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten (PB L 230, blz. 1; hierna: „Seveso I-richtlijn”). De richtlijn is meermalen
         gewijzigd (zie met name hieronder, voetnoot 7). De Commissie heeft op 21 december 2010 een voorstel tot vervanging ervan [Voorstel
         voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij
         gevaarlijke stoffen zijn betrokken, COM(2010) 781 def.] ingediend bij de Raad.
      
      3 –	Voor een bespreking van het begrip „planologisch niveau” en de uiteenlopende terminologie in de verschillende lidstaten
         op het gebied van de ruimtelijke ordening, zie punt 2.1 van „Land use planning guidelines in the context of Article 12 of
         the Seveso II-Directive as amended by Directive 105/2003/EC”, Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie,
         Instituut voor de bescherming en veiligheid van de burger, Hazard Assessment Unit, september 2006.
      
      4 –	De Seveso I-richtlijn (zie voetnoot 2 supra).
      
      5 –      Artikel 10 verlangt van de lidstaten dat zij ervoor zorg dragen dat, in geval van wijziging van een inrichting, de exploitant
         zijn beleid ter preventie van zware ongevallen, de beheerssystemen en procedures en het veiligheidsrapport opnieuw beoordeelt
         en zo nodig herziet.
      
      6 –      Artikel 5 draagt de lidstaten op ervoor te zorgen dat de exploitant 1) alle nodige maatregelen neemt om zware ongevallen te
         voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken en 2) kan aantonen dat hij deze maatregelen heeft genomen.
      
      7 –      Tweede alinea zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/105/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2003 (PB L 345,
         blz. 97). Het gaat hier niet zozeer om een inhoudelijke wijziging als om een „verduidelijking”, zoals aangegeven in punt 14
         van de considerans van de wijzigingsrichtlijn; voorheen kwamen „door het publiek bezochte gebouwen”, „hoofdvervoersroutes
         voor zover mogelijk” en „recreatiegebieden” niet voor op de lijst van gebieden ten opzichte waarvan voldoende afstand in acht
         moet worden genomen.
      
      8 –	Baugesetzbuch (BauGB), versie van 2004.
      
      9 –	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche
         Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz of „BimSchG”), zoals bekendgemaakt in 2002.
      
      10 –	Volgens artikel 3, lid 5, van de richtlijn, wordt onder „zwaar ongeval” verstaan: „een gebeurtenis zoals een zware emissie,
         brand of explosie als gevolg van onbeheerste ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een onder deze richtlijn begrepen
         inrichting, waardoor hetzij onmiddellijk, hetzij na verloop van tijd ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens binnen
         of buiten de inrichting en/of voor het milieu ontstaat en waarbij een of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn”.
      
      11 –	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BImSchV), zoals bekendgemaakt in 2005.
      
      12 –	„Bauvorbescheid”: de Duitse regering heeft in haar opmerkingen toegelicht dat dit een soort bindende preliminaire beslissing
         is die dikwijls alleen betrekking heeft op de verenigbaarheid met planologische voorschriften. Het biedt een zekere mate van
         rechtszekerheid maar verleent als zodanig geen toestemming om met de bouwwerkzaamheden te beginnen.
      
      13 –	Ter terechtzitting werd verklaard dat aanzienlijke hoeveelheden giftig chloorgas op het terrein zijn opgeslagen, die gebruikt
         worden bij de productie van met name vloeibare kristallen.
      
      14 –	De Duitse regering verklaart in haar schriftelijke opmerkingen dat wanneer de voorwaarden waaronder een dergelijk plan
         moet worden opgesteld aanwezig zijn, dit slechts zelden een afdwingbare verplichting daartoe oplevert.
      
      15 –	Zie voetnoot 3 supra.
      
      16 –	In zaak C‑36/10, Commissie/België (arrest Hof van 30 september 2010), betoogde de Commissie, zonder hierin door de lidstaat
         te worden tegengesproken, dat het voor de omzetting van de tweede alinea van artikel 12, lid 1, van de Seveso II-richtlijn
         niet volstond voor te schrijven dat met de noodzaak om voldoende afstand te laten bestaan slechts rekening behoeft te worden
         gehouden bij de besluitvorming op vergunningaanvragen.
      
      17 –	„Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive”, Europese Commissie, directoraat-generaal
         Milieu, september 2010 (alleen in het Engels) (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf),
         blz. 94. Het voorstel voor een richtlijn is hierboven aangehaald in voetnoot 2.
      
      18 –	SEC(2010) 1590 def. (alleen in het Engels), punt 2.5, blz. 13.
      
      19 –	Zie punt 16 supra. Zoals ik reeds heb opgemerkt kan geen vaststaande definitie worden gegeven voor wat een voldoende afstand
         inhoudt, maar moet er een zekere beoordelingsmarge worden gelaten aan de met de vaststelling ervan belaste autoriteit en,
         waar dit op zijn plaats is, de met de toetsing van deze vaststelling belaste rechter.
      
      20 –	Het staat vast dat de afstand van de inrichting van Merck tot de stad oorspronkelijk groter was, maar dat de stad in zijn
         richting is opgerukt – hetgeen de gemachtigde van de Duitse regering, zoals deze verklaarde op de terechtzitting, deed denken
         aan het oprukken van Birnam Wood naar Dunsinane (Macbeth, vijfde akte).
      
      21 –	In dit verband moet in gedachten worden gehouden dat bewoonde gebouwen dikwijls 24 uur per dag, zeven dagen per week, in
         gebruik zijn, terwijl industriële- of handelsvestigingen gedurende kortere tijdvakken worden bezocht.