CELEX: 62020CC0624
Language: sv
Date: 2022-03-17
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat J. Richard de la Tour föredraget den 17 mars 2022.###

Preliminär utgåva
FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 17 mars 2022 (1)

Mål C‑624/20

E.K.

mot

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(begäran om  förhandsavgörande  från  rechtbank  Den  Haag,  zittingsplaats  Amsterdam  (domstolen  i  Haag,  med  sammanträdesort  i  Amsterdam,  Nederländerna))  
”Begäran om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Bosättning som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/109/EG – Bosättning av tillfälliga skäl – Bosättning med stöd av härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF”

I.      Inledning

1.        Kan  en  förälder  som  är  tredjelandsmedborgare  och  som  är  bosatt  i  en  medlemsstat  med  anledning  av  den  uppehållsrätt  hon  har  genom  att  hennes  minderåriga  barn  är  medborgare  i  Europeiska  unionen  åberopa  denna  bosättning  vid  myndigheterna  i  den  medlemsstaten  för  att  få  ställning  som  varaktigt  bosatt?

2.        EU-domstolen  har  i  den  rättspraxis  som  följer  av  dess  dom  av  den  8 mars 2011,  Ruiz  Zambrano,(2) och  domen  av  den  10 maj 2017,  Chavez-Vilchez  m.fl.,(3) erkänt  att  föräldrar  till  ett  barn,  som  är  unionsmedborgare  och  befinner  sig  i  ett  beroendeförhållande  till  föräldrarna,  har  en  härledd  uppehållsrätt  utifrån  detta  barns  rättigheter  som  unionsmedborgare.  Dessa  föräldrar  kan  således  stanna  kvar  i  den  medlemsstat  där  barnet  är  bosatt  så  länge  detta  beroendeförhållande  består.  När  beroendeförhållandet  upphör  så  upphör  följaktligen  den  härledda  uppehållsrätten.

3.        Den  fråga  den  hänskjutande  domstolen  ställer  sig  är  om  denna  bosättning  kan  göra  det  möjligt  för  dessa  föräldrar  att  åberopa  en  tillräckligt  lång  bosättning  för  att  ansöka  om  ställning  som  varaktigt  bosatt.  Det  är  en  sådan  ansökan  som  E.K.,  en  ghanesisk  medborgare  som  sedan  många  år tillbaka  vistas  i  Nederländerna  tillsammans  med  sin  nu  myndiga  son,  har  lämnat  in  till  Staatssecretaris  van  Justitie  en  Veiligheid  (statssekreterare  med  ministerlika  befogenheter  vid  ministeriet  för  säkerhet  och  rättvisa,  Nederländerna).  Denna  ansökan  har  avslagits  och  blivit  föremål  för  överklagande  vid  den  hänskjutande  domstolen.

4.        Den  hänskjutande  domstolen  frågar  sig  huruvida  det  på  grund  av  denna  bosättnings  särskilda  karaktär  inte  är  möjligt  att  hänföra  den  till  kategorin  avseende  tillfällig  bosättning  i  den  mening  som  avses  i  artikel 3.2 e  i  rådets  direktiv 2003/109/EG  av  den  25 november 2003  om  varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  ställning.(4) Om  så  är  fallet  omfattas  inte  denna  bosättning  av  direktivets  tillämpningsområde.

5.        I  detta  förslag  till  avgörande  kommer  jag  att  komma  fram  till  att  begreppet  tillfällig  bosättning,  i  den  mening  som  avses  i  artikel 3.2 e  i  direktivet,  är  ett  unionsrättsligt  begrepp  och  att  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  ingår  i  denna  kategori.
II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Direktiv 2003/109

6.        I skälen 4,  6  och  17  i  direktiv 2003/109  anges  följande:
”(4)      Varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  integration  i  medlemsstaterna  är  en  nyckelfaktor  för  att  stärka  den  ekonomiska  och  sociala  sammanhållningen,  vilket  är  ett  av  [unionens]  grundläggande  mål enligt  fördraget.
…
(6)      Det  viktigaste  kriteriet  för  att  kunna  förvärva  ställning  som  varaktigt  bosatt  bör  vara  bosättningstiden  inom  en  medlemsstats  territorium.  Bosättningen  bör  ha  varit  laglig  och  oavbruten  för  att  vittna  om  personens  förankring  i  landet.  En  viss  flexibilitet  bör  dock  finnas  med  tanke  på  omständigheter  som  kan  tvinga  en  person  att  tillfälligt  lämna  territoriet.
…
(17)      En  harmonisering  av  villkoren  för  förvärv  av  ställning  som  varaktigt  bosatt  främjar  ömsesidigt  förtroende  mellan  medlemsstaterna.  Vissa  medlemsstater  utfärdar  uppehållstillstånd  som  gäller  permanent  eller  tills  vidare  på  förmånligare  villkor  än  de  som  följer  av  detta  direktiv.  Fördraget  utesluter  inte  att  medlemsstaterna  tillämpar  förmånligare  bestämmelser.  I  detta  direktiv bör  det  dock  föreskrivas  att  tillstånd  som  utfärdas  på  förmånligare  villkor  inte  skall  grunda  rätt  till  bosättning  i  andra  medlemsstater.”  

7.        I  artikel 1  i  detta  direktiv,  med  rubriken  ”Innehåll”,  föreskrivs  följande:
”I  detta  direktiv fastställs
a)      villkoren  för  en  medlemsstats  beviljande  och  återkallande  av  ställning  som  varaktigt  bosatt  för  tredjelandsmedborgare  som  är  lagligen  bosatta  på  dess  territorium,  inklusive  de  rättigheter  som  är  förbundna  med  denna  ställning,  och
b)      villkoren  för  bosättning  i  andra  medlemsstater  än  den  som  beviljat  dem  varaktig  bosättning  för  tredjelandsmedborgare  som  har  beviljats  denna  ställning.”  

8.        I  artikel 3.2 e  i  direktivet  föreskrivs  följande:
”Detta  direktiv skall  inte  tillämpas  på  tredjelandsmedborgare  som
…
e)      är  bosatta  uteslutande  av  tillfälliga skäl som  ’au  pair’  eller  säsongsarbetare,  eller  som  arbetstagare  som  utstationerats  av  en  tjänsteleverantör  för  att  tillhandahålla  gränsöverskridande  tjänster,  eller  som  leverantör  av  gränsöverskridande  tjänster  eller  i  de  fall  då  deras  uppehållstillstånd  formellt  begränsats,”  

9.        I  artikel 13  i  direktivet,  med  rubriken  ”Förmånligare  nationella  bestämmelser”,  föreskrivs  följande:
”Medlemsstaterna  får  utfärda  uppehållstillstånd  som  gäller  permanent  eller  tills  vidare  på  förmånligare  villkor  än  de  som  anges  i  detta  direktiv.  Sådana  uppehållstillstånd  skall  inte  ge  rätt  till  bosättning  i  andra  medlemsstater  enligt  kapitel III  i  detta  direktiv.”  
B.      Nederländsk rätt

1.      Vw 2000

10.      I  artikel 8 e  i  Vreemdelingenwet  2000  (Utlänningslagen av år 2000)(5) av  den  23 november 2000  föreskrivs  följande:
”En  utlänning  kan  vara  lagligen  bosatt  i  Nederländerna  endast
…
e)      i  egenskap  av  [unions]medborgare,  i  den  mån  utlänningen  är  bosatt  i  landet  med  stöd  av  bestämmelser  som  har  antagits  med  stöd  av  [EUF-]fördraget  eller  avtalet  om  Europeiska  ekonomiska  samarbetsområdet  [av  den  2 maj 1992(6)].”  

11.      I  artikel 21.1  och  21.6  Vw  2000  anges  följande:
”1      En  ansökan  om  permanent  uppehållstillstånd  enligt  artikel 20  som  lämnas  in  av  en  utlänning  som  omedelbart  innan  ansökan  lämnades  in,  under  fem  på  varandra  följande  år,  har  varit  lagligen  bosatt  i  landet,  antingen  i  den  mening  som  avses  i  artikel 8  a,  c,  e  [eller]  l,  eller  i  enlighet  med  ett  EU-uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta,  får  endast  avslås  när  utlänningen
a.      inte  självständigt  och  varaktigt,  på  egen  hand  eller  tillsammans  med  den  familjemedlem  som  utlänningen  bor  hos,  har  tillräckliga  försörjningsmedel,
b.      har  tillhandahållit  felaktiga  uppgifter  eller  inte  har  lämnat  uppgifter,  när  dessa  uppgifter  skulle  ha  lett  till  avslag  på  ansökan  om  att  erhålla,  ändra  eller  förnya  uppehållstillstånd,
c.      genom  lagakraftvunnen  dom  har  dömts  för  brott  för  vilket  det  föreskrivs  minst  tre års fängelse,  eller  fått  en  sådan  påföljd  som  föreskrivs  i  artikel 37a  i  Wetboek  van  Strafrecht  [(strafflagen)],
f.      utgör  en  fara  för  nationell  säkerhet,
e.      har  sin  huvudsakliga  hemvist  utanför  Nederländerna,
f.        inte  har  ett  tidsbegränsat  uppehållstillstånd  den  dag  då  ansökan  mottas,  eller
g.        inte  har  fått  godkänt  resultat  ett  sådant  prov  som  avses  i  artikel 7.1 a  i  Wet  inburgering  [(lagen  om  medborgarintegration  av  den  30 november 2006(7))]  eller  inte  har  ett  sådant  utbildnings-,  examens-  eller  annat  behörighetsdokument  som  avses  i  artikel 5.1 c  i  denna  lag.
…
6.      Genom  eller  med  stöd  av  föreskrifter  får  bestämmelser  fastställas  avseende  de  mål som  anges  i punkt 1.  I  samband  med  detta  kan  andra  situationer  än  dem  som  föreskrivs  i punkterna 1–4  anges  där  ett  sådant  permanent  uppehållstillstånd  som  avses  i  artikel 20  kan  beviljas.”  

12.      Artikel 45b  Vw  2000  har  följande  lydelse:
1.      En  ansökan  om  EU-uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta  ska  avslås  när  utlänningen,  omedelbart  före  det  att  ansökan  lämnades  in,
a.      har  ett  tillfälligt  uppehållstillstånd  i  form  av  ett  tidsbegränsat  uppehållstillstånd  enligt  artikel 14,
b.      har  haft  ett  formellt  begränsat  uppehållstillstånd,
c.      är  bosatt  landet  med  en  särskilt  privilegierad  ställning,
d.      är  bosatt  med  ett  sådant  tidsbegränsat  uppehållstillstånd  som  avses  i  artikel 28  och  som  inte  beviljats  med  stöd  av  artikel 29.1 a  eller  b,
e.      är  bosatt  med  ett  sådant  tidsbegränsat  uppehållstillstånd  som  avses  i  artikel 28  som  beviljats  med  stöd  av  artikel 29.2,  för  en  utlänning  som  har  ett  sådant  uppehållstillstånd  som  avses  i  artikel 28  och  som  inte  beviljats  med  stöd  av  artikel 29.1 a  eller  b.
2.      Utan  att  det  påverkar  tillämpningen  av punkt 1  ska  en  ansökan  om  EU-uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta  endast  avslås  om  utlänningen
a.      inte  under  fem  år utan  avbrott  och  omedelbart  före  inlämnandet  av  ansökan  varit  lagligen  bosatt  i  den  mening  som  avses  i  artikel 8,  med  beaktande  av punkt 3,
b.      under  den  period  som  avses  i  a  har  varit  bosatt  utanför  Nederländerna  antingen  under  minst  sex  på  varandra  följande  månader  eller  under  sammanlagt  minst  tio  månader,
c.      inte  självständigt  och  varaktigt,  på  egen  hand  eller  tillsammans  med  den  familjemedlem  som  utlänningen  bor  hos,  har  tillräckliga  försörjningsmedel;
d.      genom  lagakraftvunnen  dom  har  dömts  för  brott  för  vilket  det  föreskrivs  minst  tre års fängelse,  eller  har  fått  en  sådan  påföljd  som  föreskrivs  i  artikel 37a  i  [strafflagen],
e.      utgör  en  fara  för  nationell  säkerhet,
f.      inte  har  en  tillräcklig  sjukförsäkring  för  sig  själv  och  för  de  familjemedlemmar  för  vilka  utlänningen  har  försörjningsansvar,  eller
g.        inte  har  fått  godkänt  resultat  ett  sådant  prov  som  avses  i  artikel 7.1 a  i  [lagen  om  medborgarintegration]  eller  inte  har  fått  ett  sådant  utbildnings-,  examens-  eller  annat  behörighetsdokument  som  avses  i  artikel 5.1 c  i  denna  lag.
3.      Vid  beräkningen  av  den  period  som  avses  i punkt 2 a  ska  inte  hänsyn  tas  till  bosättning  i  den  mening  som  avses  i punkt 1  och  bosättning  i  den  mening  som  avses  i punkt 2  b,  med  undantag  för  bosättning  för  studier  eller  yrkesutbildning,  som  ska  beaktas  till  hälften.
4.      Genom  eller  med  stöd  av  föreskrifter  får  det  fastställas  bestämmelser  om  tillämpningen  av punkterna 1  och  2.”  
2.      Utlänningsförordningen av år 2000

13.      I  artikel 3.5  i  Vreemdelingenbesluit  2000  (Utlänningsförordningen  av år 2000)(8) av  den  23 november 2000  föreskrivs  följande:
”1.      Uppehållsrätten  enligt  ett  allmänt  tidsbegränsat  uppehållstillstånd  är  tillfällig  eller  ej  tillfällig.
2.      Uppehållsrätten  enligt  det  uppehållstillstånd  som  beviljas  tillsammans  med  följande  begränsningar  är  tillfällig:
a.      bosättning  för  familjemedlem,  om  referenspersonen
1°      har  ett  tillfälligt  uppehållstillstånd,  eller
2°      har  ett  tillfälligt  uppehållstillstånd  av  asylskäl,
b.      säsongsarbete,
c.      tillfällig  överföring  inom  en  grupp,
d.      gränsöverskridande  tillhandahållande  av  tjänster,
e.      lärlingsarbete,
f.      studier,
g.      forskning  och  arbete  som  anställd  eller  som  egenföretagare,
h.      utbyte,  oavsett  om  det  sker  inom  ramen  för  ett  fördrag,
i.      medicinsk  behandling,
j.      tillfälliga  humanitära  skäl,
k.        i  avvaktan  på  en  ansökan  enligt  artikel 17  i  Rijkswet  op  het  Nederlanderschap  [lagen  om  nederländskt  medborgarskap  av  den  19 december 1984(9)].
3.      För  att  fullgöra  skyldigheter  som  följer  av  fördrag  eller  bindande  beslut  av  internationella  organisationer  kan  det  genom  ministerförordning  fastställas  fall  där  uppehållsrätten,  genom  undantag  från punkt 2,  är  ej  tillfällig.
4.      Om  uppehållstillståndet  beviljas  med  en  annan  begränsning  än  dem  som  anges  i punkt 2,  är  det  ej  tillfälligt,  såvida  inte  annat  föreskrivits  när  det  beviljades.”  
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

14.      Klaganden  i  det  nationella  målet,  E.K.,  född  den  30 november 1960,  är  ghanesisk  medborgare.  Hon  har  en  son,  född  den  10 februari 2002,  som  är  nederländsk  medborgare.  Den  9 september 2013  beviljades  hon  med  stöd  av  artikel 20  FEUF  ett  EU-uppehållstillstånd  med  anteckningen  ”Familjemedlem  till  en  unionsmedborgare”.

15.      Den  18 februari 2019  ansökte  E.K.  om  ett  ”EU-uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta”.  Denna  ansökan  avslogs  den  30 augusti 2019  av  statssekreteraren  för  säkerhets-  och  justitiefrågor,  som  fann  att  E.K:s  uppehållsrätt  var  av  tillfällig  karaktär  och  att  hon  därför  inte  kunde  beviljas  det  sökta  uppehållstillståndet.

16.      E.K.  begärde  omprövning  men  genom  beslut  av  den  12 december 2019  meddelades  att  det  inte  fanns skäl att  göra  någon  annan  bedömning.  E.K.  överklagade  detta  beslut  till  den  hänskjutande  domstolen.

17.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  för  det  första  få  klarhet  i  huruvida  bedömningen  av  om  en  bosättning  är  tillfällig  eller  inte,  när  en  tredjelandsmedborgare  har  en  härledd  uppehållsrätt  med  stöd  av  artikel 20  FEUF,  omfattas  av  medlemsstaternas  behörighet  eller  om  tillfällig  bosättning  är  ett  begrepp  som  ska  tolkas  enhetligt  inom  unionen.

18.      Om  begreppet  ”tillfällig  bosättning”  är  ett  unionsrättsligt  begrepp,  undrar  den  hänskjutande  domstolen,  för  det  andra,  om  tredjelandsmedborgarens  bosättning  med  stöd  av  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  (nedan  kallad  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF)  är  av  tillfällig  karaktär  eller  inte.  Den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat  att  EU-domstolens  praxis  inte  ger  en  sådan  tredjelandsmedborgare  någon  självständig  uppehållsrätt.  De  eventuella  rättigheter  de  får  enligt  fördraget  eller  sekundärrätten  är  endast  rättigheter  som  följer  av  utövandet  av  en  unionsmedborgares  rätt  att  fritt  röra  sig  och  uppehålla  sig  inom  unionen.

19.      Den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat  att  även  om  direktiv 2004/38/EG(10) ger  den  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  möjlighet  att  erhålla  permanent  uppehållsrätt,  har  denna  lagstiftning  godtagits  av  medlemsstaterna,  till  skillnad  från  den  härledda  uppehållsrätt  som  följer  av  artikel 20  FEUF,  som  har  uppkommit  genom  rättspraxis.

20.      Den  hänskjutande  domstolen  har  erinrat  om  att  tredjelandsmedborgare  som  är  bosatta  i  en  medlemsstat  uteslutande  av  tillfälliga skäl enligt  artikel 3.2  inledningen  och  3.2 e  i  direktiv 2003/109  undantas  från  direktivets  tillämpningsområde.  Den  hänskjutande  domstolen  har  angett  att  dessa skäl omfattar  fall  där  tredjelandsmedborgaren  inte  har  för  avsikt  att  varaktigt  bosätta  sig  i  det  berörda  landet.  Den  hänskjutande  domstolen  har  härav  dragit  slutsatsen  att  kriteriet  avseende  avsikten  att  bosätta  sig  varaktigt  ska  tillämpas  för  att  bedöma  huruvida  en  vistelse  är  tillfällig  eller  inte  enligt  artikel 20  FEUF.  Den  hänskjutande  domstolen  har  tillagt  att  motparten  i  det  nationella  målet  har  medgett  att  ett  uppehållstillstånd  som  beviljats  en  förälder  till  en  minderårig  person  med  hänsyn  till  familjelivet  enligt  artikel 8  i  konventionen  om  skydd  för  de  mänskliga  rättigheterna  och  de  grundläggande  friheterna(11) inte  är  av  tillfällig  karaktär.

21.      För  det  tredje  anser  den  hänskjutande  domstolen  att  det  föreligger  oklarheter  rörande  Konungariket  Nederländernas  genomförande  av  artikel 3.2  inledningen  och  3.2 e  i  direktiv 2003/109  för  det  fall  det  ska  anses  att  tredjelandsmedborgarens  bosättning  med  stöd  av  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  ska  anses  vara  av  tillfällig  karaktär.  I  artikel 45b  Vw  2000  föreskrivs  nämligen  att  endast  nationella  uppehållstillstånd  som  ger  rätt  till  en  tillfällig  bosättning  utgör skäl för  att  inte  bevilja  EU-uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta.  Motsatsvis  är  det  möjligt  att  genom  uppehållstillstånd  som  är  tillfälliga,  men  som  grundar  sig  på  unionsrätten,  erhålla  ett  uppehållstillstånd  för  varaktigt  bosatta.

22.      Mot  denna  bakgrund  beslutade  rechtbank  Den  Haag,  zittingsplaats  Amsterdam  (domstolen  i  Haag,  med  sammanträdesort  i  Amsterdam,  Nederländerna)  att  vilandeförklara  målet  och  ställa  följande  frågor  till  EU-domstolen:
”1.      Har  medlemsstaterna  befogenhet  att  fastställa  huruvida  uppehållsrätt  med  stöd  av  artikel 20  FEUF  till  sin  natur  är  av  tillfällig  karaktär  eller  ska  detta  fastställas  i  enlighet  med  unionsrätten?
2.      För  det  fall  en  unionsrättslig  tolkning  ska  tillämpas,  finns  det  vid  tillämpningen  av  direktiv 2003/109/EG  i  så  fall  någon  skillnad  mellan  olika  former  av  den  uppehållsrätt  på  grund  av  ett  beroendeförhållande  som  tillkommer  tredjelandsmedborgare  med  stöd  av  unionsrätten,  däribland  en  sådan  uppehållsrätt  på  grund  av  ett  beroendeförhållande  som  beviljas  en  familjemedlem  till  en  unionsmedborgare  med  stöd  av  direktiv 2004/38,  och  uppehållsrätt  med  stöd  av  artikel 20  FEUF?
3.      Är  uppehållsrätten  med  stöd  artikel 20  FEUF,  vilken  till  sin  natur  bygger  på  att  det  föreligger  ett  beroendeförhållande  mellan  tredjelandsmedborgaren  och  unionsmedborgaren  och  således  är  begränsad  i  tiden,  av  tillfällig  karaktär?
4.      Om  uppehållsrätt  med  stöd  artikel 20  FEUF  är  av  tillfällig  karaktär,  ska  artikel 3.2 e  i  direktivet  i  så  fall  tolkas  så,  att  den  utgör  hinder  för  nationella  bestämmelser  som  endast  utesluter  möjligheten  att  beviljas  ställning  som  varaktigt  bosatt  i  den  mening  som  avses  i  direktivet  i  samband  med  nationella  uppehållstillstånd?”  

23.      E.K.,  den  nederländska,  den  danska  och  den  tyska  regeringen  samt  Europeiska  kommissionen  har  inkommit  med  skriftliga  yttranden.  Dessa  parter,  med  undantag  för  den  danska  regeringen,  yttrade  sig  muntligen  vid  förhandlingen  den  7 december 2021.
IV.    Bedömning

24.      Den  hänskjutande  domstolen  har  ställt  sina  frågor  för  att  få  klarhet  i  huruvida  bosättningen  för  en  tredjelandsmedborgare  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF,  som  domstolen  erkänt  i  domen  i  målet  Ruiz  Zambrano  och  domen  av  den  10 maj 2017,  Chavez-Vilchez  m.fl.(12) för  en  sådan  tredjelandsmedborgare,  som  är  förälder  till  ett  litet  barn  som  är  unionsmedborgare,  är  av  tillfällig  karaktär  eller  inte,  för  att  särskilt  fastställa  huruvida  denna  persons  situation  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  direktiv 2003/109.
A.      Den första tolkningsfrågan: Frågan om bedömningen av om uppehållstillståndet är av tillfällig karaktär, i den mening som avses i direktiv 2003/109, när tredjelandsmedborgaren har en härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF, ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom unionen

25.      Den  hänskjutande  domstolen  har  ställt  den  första  tolkningsfrågan  för  att  få  klarhet  i  huruvida  begreppet  tillfällig  bosättning  i  bland  annat  artikel 3.2  inledningen  och  3.2 e  i  direktiv 2003/109  är  ett  unionsrättsligt  begrepp  eller  om  det  omfattas  av  medlemsstaternas  behörighet.

26.      Jag  anser,  i  likhet  med  samtliga  parter,  med  undantag  för  den  danska  regeringen,  att  detta  begrepp  är  ett  unionsrättsligt  begrepp  som  ska  ges  en  självständig  och  enhetlig  tolkning  inom  unionen.

27.      Utifrån  domstolens  fasta  praxis  går  det  nämligen  att  utröna  två  regler.

28.      Domstolen  har,  vid  tolkningen  av  direktiv 2003/109,  angett  att  fastställandet  av  begreppet  ”laglig  bosättning”  och  villkoren  eller  rättigheterna  som  följer  av  sådan  bosättning,  mot  bakgrund  av  syftet  med  direktivet,  såsom  det  anges  i  artikel 1 a  i  direktivet,  omfattas  av  medlemsstaternas  behörighet.(13) Domstolen  har  emellertid  även  slagit  fast  att  frasen  ”i  de  fall  då  deras  uppehållstillstånd  formellt  begränsats”  i  artikel 3.2 e  i  detta  direktiv ska  anses  definiera  ett  självständigt  unionsrättsligt  begrepp  och  ges  en  enhetlig  tolkning,  eftersom  det  inte  uttryckligen  hänvisas  till  medlemsstaternas  rättsordningar  för  att  bestämma  begreppets  innebörd  och  tillämpningsområde,  för  att  iaktta  kravet  på  en  enhetlig  tillämpning  av  unionsrätten  och  likhetsprincipen.(14)

29.      I  direktiv 2003/109  föreskrivs  inte  någon  uttrycklig  hänvisning  till  medlemsstaternas  rättsordningar  för  att  definiera  innebörden  av  begreppet  i  fråga  inom  ramen  för  förevarande  tolkningsfråga,  det  vill  säga  ”är  bosatta  uteslutande  av  tillfälliga  skäl”.

30.      För  det  andra  ska  iakttagandet  av  en  enhetlig  tillämpning  och  likabehandlingsprincipen  i  synnerhet  komma  i  främsta  rummet  när  det  gäller  omfattningen  och  arten  av  de  rättigheter  som  följer  av  unionsmedborgarskapet,(15) vilket  är  fallet  i  förevarande  mål,  eftersom  tredjelandsmedborgarens  rätt  till  bosättning  härrör  från  en  unionsmedborgares  rättigheter.

31.      Jag  föreslår  således  att  den  första  frågan  ska  besvaras  så,  att  begreppet  tillfällig  bosättning,  i  den  mening  som  avses  i  bland  annat  artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109,  är  ett  unionsrättsligt  begrepp  som  ska  ges  en  självständig  och  enhetlig  tolkning.
B.      Den andra och den tredje tolkningsfrågan: Frågan huruvida den härledda uppehållsrätten enligt artikel 20 FEUF är tillfällig i den mening som avses i artikel 3.2 e i direktiv 2003/109

32.      Den  hänskjutande  domstolen  har  ställt  den  andra  och  den  tredje  tolkningsfrågan  för  att  få  klarhet  i  dels  huruvida  det  finns  en  distinktion  mellan  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  och  den  uppehållsrätt  på  grund  av  beroendeförhållande  som  beviljas  en  familjemedlem  till  en  unionsmedborgare  enligt  direktiv 2004/38,  dels  huruvida  den  omständigheten  att  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  är  avhängig  av  ett  beroendeförhållande  mellan  den  tredjelandsmedborgare  som  innehar  den  och  unionsmedborgaren  räcker  för  att  bosättningen  ska  anses  vara  tillfällig.  Dessa  frågor  kan  behandlas  tillsammans,  eftersom  de  i  huvudsak  innebär  att  domstolen  ombeds  att  besvara  frågan  huruvida  bosättningen  för  en  tredjelandsmedborgare  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  är  tillfällig  eller  inte,  i  den  mening  som  avses  i  artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109.

33.      Svaret  på  dessa  frågor  är  nödvändigt  för  att  den  hänskjutande  domstolen  ska  kunna  avgöra  huruvida  E.K.  kan  beviljas  ställning  som  varaktigt  bosatt  med  tillämpning  av  artikel 4.1  i  direktiv 2003/109,  där  det  föreskrivs  att  medlemsstaterna  ska  bevilja  denna  ställning  till  tredjelandsmedborgare  som  varit  lagligen  och  oavbrutet  bosatta  inom  dess  territorium  i  fem  år omedelbart  före  inlämnandet  av  den  relevanta  ansökningen.  Det  ska  härvidlag  erinras  om  att  det  i  artikel 4.2  i  detta  direktiv föreskrivs  att  ”[b]osättningsperioder  som  grundar  sig  på  de skäl som  anges  i  artikel 3.2  [led]  e  …  inte  [ska]  beaktas  vid  beräkningen  av  den  period  som  avses  i punkt 1”.

34.      Om  bosättningen  för  en  tredjelandsmedborgare  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  kvalificeras  som  tillfällig  i  den  mening  som  avses  i  artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109,  kan  längden  på  denna  vistelse  således  inte  beaktas  vid  beräkningen  av  den  tid  på  fem  år som  krävs  enligt  artikel 4  i  direktivet  för  att  erhålla  ställning  som  varaktigt  bosatt.

35.      I  förevarande  fall  är  det  ostridigt  att  E.K.  har  haft  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  under  de  fem  år som  föregick  hennes  ansökan  om  ställning  som  varaktigt  bosatt.

36.      Denna  fråga  skiljer  sig  från  frågan  huruvida  klaganden  i  det  nationella  målet,  efter  det  att  hennes  barn,  som  är  unionsmedborgare,  har  blivit  myndigt,  kan  komma  i  åtnjutande  av  en  härledd  uppehållsrätt  som  är  knuten  till  hennes  barns  beroende  av  henne,  vilket  inte  förefaller  innebära  några  principiella  svårigheter  mot  bakgrund  av  rättspraxis,  under  förutsättning  att  den  nationella  domstolen  fastställer  detta  beroendeförhållande,  vilket  bedöms  strängare  än  när  det  är  fråga  om  ett  barn  vid  låg  ålder.(16)

37.      Det  ska  i  detta  hänseende  påpekas  att  E.K.,  såsom  det  erinrades  om  vid  den  muntliga  förhandlingen,  för  närvarande  har  rätt  till  bosättning  på  grund  av  ”privat-  och  familjeliv”  med  stöd  av  artikel 8  i  Europakonventionen,  enligt  vilken  hon  efter  fem  år kommer  att  ha  rätt  till  ställning  som  varaktigt  bosatt.

38.      De  olika  synsätten  står  i  förevarande  fall  i  strid  med  varandra  vid  frågan  huruvida  lösningen  enbart  beror  på  grundtanken  bakom  direktiv 2003/109,  eller  om  hänsyn  ska  tas  till  särdragen  hos  denna  härledda  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  för  att  ge  den  uppehållsrätten  verkningar  som  är  strikt  begränsade  till  det  mål som  låg  till  grund  för  erkännandet  av  denna  i  rättspraxis,  nämligen  att  säkerställa  att  unionsmedborgaren  faktiskt  kan  åtnjuta  kärnan  i  de  rättigheter  som  följer  av  hans  eller  hennes  ställning.  Det  mål som  domstolen  eftersträvat  har  inte  varit  att  ge  några  egna  rättigheter  till  den  tredjelandsmedborgare  som  följer  med  och  har  omsorg  om  denna  unionsmedborgare  och  som  är  beroende  av  tredjelandsmedborgaren,  och  inte  heller  att  i  en  faktisk  situation  ge  denna  tredjelandsmedborgare  egna  rättigheter  utanför  detta  beroendeförhållande.

39.      Jag  föreslår  att  vi  först  använder  oss  av  klassiska  tolkningsmetoder  och  sedan  bedömer  särdragen  i  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  och  slutligen  jämför  dessa  särdrag  med  uppehållsrätten  på  grund  av  beroendeförhållande,  som  ger  rätt  till  uppehållstillstånd  för  längre  tid.
1.      Bosättningens tillfälliga karaktär i den mening som avses i artikel 3.2 e i direktiv 2003/109 mot bakgrund av tolkningsmetoderna

40.      För  det  första  förefaller  en  bokstavstolkning  leda  till  att  orden  ”tillfälliga  skäl”  för  bosättning  tolkas  på  så  sätt  att  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  inte  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  direktiv 2003/109.

41.      Innebörden  av  att skälen är  tillfälliga  är  att  de  endast  varar  under  en  begränsad  tid  och  utgör  följaktligen  hinder  för  att  en  bosättning  anses  vara  permanent  eller  slutgiltig.  Bosättningen  är  således  från  början  avsedd  att  vara  kortvarig.  Enligt  denna  tolkning  är  det  onekligen  så,  att  den  bosättning  som  följer  av  utövandet  av  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  varken  är  permanent  eller  slutgiltig,  eftersom  dess  varaktighet  är  knuten  till  beroendeförhållandet  mellan  den  förälder  som  åtnjuter  denna  rätt  och  förälderns  barn.  Denna  bosättning  är  således  ”tillfällig”  i  bokstavlig  mening.

42.      Ur  teleologisk  synvinkel  är  bedömningen  för  det  andra  däremot  snarare  motsatt.  Det  följer  nämligen  av  målen  med  direktiv 2003/109,  vilka  anges  i skälen 4  och  6,  att  varaktig  bosättning  och  längden  på  laglig  och  oavbruten  bosättning  i  det  berörda  landet  är  grundläggande  faktorer  för  att  förvärva  ställning  som  varaktigt  bosatt  och  för  att  möjliggöra  ekonomisk  och  social  sammanhållning.

43.      Det  är  obestridligt  att  den  omständigheten  att  ett  barn  under  hela  sin  tid  som  minderårig  uppfostras  i  ett  land,  även  om  detta  inte  alltid  är  fallet,  kan  ta  sig  uttryck  i  en  varaktig  bosättning  och  en  relativt  lång  varaktighet,  eller  till  och  med  mycket  lång  varaktighet,  som  kan  vara  längre  än  den  femårsperiod  som  krävs  enligt  direktiv 2003/109  för  att  erhålla  ställning  som  varaktigt  bosatt.

44.      Det  ska  även  hänvisas  till  de  exempel  som  ges  i  detta  direktiv på  tillfälliga skäl för  bosättning  som  anges  i  artikel 3.2 e  i  direktivet,  nämligen  personer  som  arbetar  som ”au  pair”,  säsongsarbetare  eller  arbetstagare  som  utstationerats  av  en  tjänsteleverantör  för  att  tillhandahålla  gränsöverskridande  tjänster.  Dessa  exempel  visar  att  denna  bosättning  från  början  är  avsedd  att  vara  kortvarig.  Av  detta  kan  slutsatsen  dras  dels  att  den  omständigheten  att  ett  barn  uppfostras  i  ett  land  inte  kan  jämföras  med  en  bosättning  på  grund  av  ”au  pair”-  eller  säsongsarbetare,  dels  att  nämnda  bosättningens  tillfälliga  karaktär  inte  är  av  samma  slag  som  i  de  exempel  som  anges  i  direktivet.  Mot  bakgrund  av  målen  med  direktiv 2003/109  förefaller  det  således  som  om  bosättningens  tillfälliga  karaktär  kan  tolkas  så,  att  den  inte  innebär  en  varaktig  bosättning  från  vistelsens  början.

45.      Flera  omständigheter  talar  för  detta.  Det framgår  av  motiveringen  till  det  förslag  till  direktiv som  ledde  till  att  direktiv 2003/109  antogs,  vad  gäller  direktivets  tillämpningsområde,  just  att  ”[d]e  enda  grupper  som  inte  omfattas  är  de  som  inte  har  för  avsikt  att  faktiskt  bosätta  sig  varaktigt,  särskilt  de  som  vistas  i  landet  på  grund  av  studier  eller  bedriver  säsongsarbete  samt  de  som  åtnjuter  tillfälligt  skydd”(17).  Vidare har  kommissionen  mycket  mer  nyligen  i  sin  ”Rapport  om  migration  och  asyl”  som  presenterades  den  29 september 2021,  offentliggjort  att  den  skulle  föreslå  en  revidering  av  direktivet  om  varaktigt  bosatta  för  att  förbättra  rättigheterna  och  rörligheten  inom  unionen  för  de  migranter  som  redan  var  väl  integrerade  i  medlemsstaterna.(18) Slutligen  har  domstolen,  trots  att  den  hade  att  tolka  den  andra  kategorin  av  uppehållsrätt  som  är  undantagen  från  direktivet  enligt  artikel 3.2  e,  det  vill  säga  ”formellt  begränsade  uppehållstillstånd”,  uttalat  sig  om  ”tillfälliga  skäl”  och  angett  att  sådana skäl ”inte  a priori  visar  en  avsikt  …  att  varaktigt  bosätta  sig  i  medlemsstaterna”.(19)

46.      De  sociala  och  ekonomiska  följderna  av  barnets  uppfostran  kan  dessutom  bidra  till  förälderns  integrering,  och  det  ska  härvidlag  erinras  om  att  medlemsstaterna  enligt  artikel 5.2  i  direktiv 2003/109  har  möjlighet  att  i  enlighet  med  sin  nationella  lagstiftning  kontrollera  villkoren  för  tredjelandsmedborgares  integrering.  Det  är  emellertid  inte  i  samband  med  prövningen  av  villkoret  avseende  bosättningens  varaktighet  och  karaktär  som  medlemsstaterna  uttalar  sig  om  personens  integrering,  även  om  integrationssyftet  tydligt  eftersträvas  med  direktiv 2003/109.

47.      Det  är  således  avsikten  att  bosätta  sig  som  ska  göra  det  möjligt  att  klargöra  begreppet  ”tillfälliga  skäl”  i  artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109.  Alltså  är  det  vid  den  tidpunkt  då  den  tillfälliga  uppehållsrätten  beviljades  som  det  ska  bedömas  huruvida  vistelsen  skulle  bli  varaktig  och  huruvida  den  förälder  som  följde  med  unionsmedborgaren  hade  för  avsikt  att  bosätta  sig.  Detta  innebär  att  man  bortser  från  det  subjektiva  begreppet  vilja  att  bosätta  sig,  som  skulle  kunna  föreligga  för  vissa  tillfälliga  uppehållsrätter  som  uttryckligen  är  uteslutna  från  direktivets  tillämpningsområde,  såsom  i  fråga  om  personer  som  arbetar  som  ”au  pair”  som  skulle  kunna  ha  för  avsikt  att  bosätta  sig  i  landet  senare.  Däremot  står  det  klart  att  en  person  som  innehar  ett  uppehållstillstånd  för  att  arbeta  som  ”au  pair”  i  en  familj  inte  har  för  avsikt  bosätta  sig  av  denna  orsak.  Personens  integrering  ska  inte  heller  beaktas,  eftersom  det,  såsom  jag  har  angett  i  föregående  punkt,  rör  sig  om  ett  annat  villkor  för  att  beviljas  ställning  som  varaktigt  bosatt,  som  tar  hänsyn  till  hur  vistelsen  utvecklar  sig  och  inte  till  skälet  till  att  uppehållstillståndet  beviljades.

48.      För  det  tredje  möjliggör  inte  heller  en  subjektiv  tolkning  en  klar  analys  som  talar  för  att  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  ska  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  direktiv 2003/109.

49.      Även  om  det  vid  en  första  anblick  i  motiveringen  till  förslaget  till  direktivet  talas  om  unionsmedborgarnas  familjs  avsikt  att  bosätta  sig,(20) måste  det  ändå  beaktas  att  detta  påstående  endast  förklarades  av  att  det  inledningsvis  fanns  en  artikel 3.3  i  förslaget  som  specifikt  avsåg  familjer  till  dessa  unionsmedborgare  som  hade  utövat  sin  rätt  till  fri  rörlighet.(21) Denna  punkt försvann  under  lagstiftningsförfarandet,  eftersom  den  bedömdes  svårförståelig,  och  denna  fråga  skulle  behandlas  inom  ramen  för  direktivet  om  fri  rörlighet.(22) Det  var  således  endast  för  det  fall  att  unionsmedborgaren  tidigare  hade  utövat  denna  frihet  som  familjernas  situation  togs  upp  och  därefter  tillbakavisades  inom  ramen  för  förhandlingarna  om  förslaget.

50.      Det  går  enligt  min  mening  inte  heller  att  stödja  sig  på  den  omständigheten  att  direktivets  lydelse  inte  har  ändrats  till  följd  av  domen  i  målet  Ruiz  Zambrano.  Detta  avgörande  fattades  nämligen  i  slutet  av  förhandlingarna  om  revideringen  av  direktiv 2003/109  genom  direktiv 2011/51/EU(23) och  kunde  inte  beaktas  (på  något  sätt)  vid  detta  tillfälle.

51.      För  det  fjärde  kräver  en  systematisk  tolkning  i  själva  verket  att  vi  beaktar  den  aktuella  härledda  uppehållsrättens  mycket  speciella  karaktär.
2.      Särdragen hos den härledda uppehållsrätten enligt artikel 20 FEUF

52.      I  domen  i  målet  Ruiz  Zambrano  slog  domstolen  alltså  fast  som  princip  att  ”[a]rtikel  20  FEUF  ska  tolkas  så,  att  den  utgör  hinder  för  att  en  medlemsstat  nekar  en  tredjelandsmedborgare  som  är  underhållsskyldig  för  sina  minderåriga  barn,  vilka  är  unionsmedborgare,  uppehållsrätt  i  den  medlemsstat  i  vilken  barnen  bor  och  är  medborgare,  och  att  den  utgör  hinder  för  nämnda  medlemsstat  att  neka  tredjelandsmedborgaren  arbetstillstånd,  i  den  mån  sådana  beslut  medför  att  barnen  berövas  möjligheten  att  faktiskt  åtnjuta  kärnan  i  de  rättigheter  som  är  knutna  till  ställningen  som  unionsmedborgare”(24).  

53.      I  senare  domar  preciserades  att  ”[f]ördragets  bestämmelser  om  unionsmedborgarskap  medför  däremot  inte  att  tredjelandsmedborgare  får  självständiga  rättigheter”  och  att  ”de  eventuella  rättigheter  som  tredjelandsmedborgare  ges  i  fördragets  bestämmelser  om  unionsmedborgarskap  nämligen  inte  [utgör]  egna  rättigheter,  utan  rättigheter  som  är  härledda  från  unionsmedborgarnas  rättigheter”(25).  Domstolen  har  preciserat  att  detta  avsåg  väldigt  speciella  situationer  där  detta  unionsmedborgarskap  skulle  förlora  sin  ändamålsenliga  verkan  ”om  unionsmedborgaren  till  följd  av  [att  tredjelandsmedborgaren  nekas  uppehållsrätt]  i  praktiken  skulle  bli  tvungen  att  lämna  unionen  i  dess  helhet  och  därmed  skulle  berövas  möjligheten  att  faktiskt  åtnjuta  kärnan  i  de  rättigheter  som  följer  av  unionsmedborgarskapet”(26).

54.      Denna  linje  i  rättspraxis  har  således  gett  upphov  till  en  härledd  uppehållsrätt  för  att  täcka  mycket  speciella  situationer  på  området  uppehållsrätt  för  tredjelandsmedborgare,  vilket  omfattas  av  medlemsstaternas  behörighet.  Eftersom  denna  härledda  uppehållsrätt  endast  beviljas  till  förmån  för  unionsmedborgaren,  har  kompensationen  för  detta  överskridande  varit  att  inte  föreskriva  någon  egen  rättighet  för  denna  tredjelandsmedborgare,  utan  endast  en  uppehållsrätt  med  hänsyn  till  unionsmedborgarskapet  för  vederbörandes  barn  när  barnet  befinner  sig  i  ett  beroendeförhållande  och  under  den  tid  som  detta  beroendeförhållande  varar.

55.      Det  är  dock  obestridligt  att  det  i  direktiv 2003/109,  genom  inrättandet  av  en  ställning  som  varaktigt  bosatt,  införs  en  egen  rättighet  för  tredjelandsmedborgare,  under  förutsättning  att  villkoren  i  kapitlen  I  och  II  i  direktivet  är  uppfyllda.  Dessutom  anges  i  direktivet  bosättning  av  ”tillfälliga  skäl”  som  är  uteslutna  från  direktivets  tillämpningsområde  endast  som  exempel  där  tredjelandsmedborgarna  har  en  personlig  uppehållsrätt  (exempelvis  personer  som  arbetar  ”au  pair”).  Inte  heller  att  någon  har  en  egen  uppehållsrätt(27) räcker  således  för  att  bosättningen  ska  omfattas  av  direktivets  tillämpningsområde  och  personen  följaktligen  på  vissa  villkor  ska  kunna  åtnjuta  ställning  som  varaktigt  bosatt.

56.      Jag  anser  således  att  E.K.,  som  enligt  domen  i  målet  Ruiz  Zambrano  endast  har  en  härledd  uppehållsrätt  på  grund  av  att  barnet  är  beroende  av  henne,  inte  har  någon  egen  uppehållsrätt.  Det  är  denna  avsaknad  av  rätt  att  åtnjuta  egna  rättigheter  som  ska  sättas  i  relation  till  avsikten  att  varaktigt  bosätta  sig  som  ligger  till  grund  för  direktiv 2003/109.

57.      Jag  anser  under  alla  omständigheter  att  det  skulle  gå  utöver  de  slutsatser  som  domstolen  ville  dra  av  artikel 20  FEUF  på  området  att  beakta  E.K:s  avsikt  att  bosätta  sig  varaktigt  i  den  berörda  medlemsstaten  för  att  dra  fördel  av  bestämmelserna  i  direktiv 2003/109  efter  fem års bosättning  med  stöd  av  härledd  uppehållsrätt.  Jag  anser  nämligen  att  avsikten  att  bosätta  sig  varaktigt  är  en  del  av  de  egna  rättigheter  för  tredjelandsmedborgare  som  personen  inte  kan  göra  anspråk  på,  eftersom  hans  eller  hennes  uppehållsrätt  är  härledd.  Att  tolka  detta  direktiv på  det  sätt  som  E.K.  har  begärt  skulle  dessutom,  såsom  kommissionen  har  påpekat  i  sitt  yttrande,  innebära  att  E.K.  inte  bara  kunde  förvärva  ställning  som  varaktigt  bosatt  utan  även,  genom  detta,  få  uppehållsrätt  i  de  andra  medlemsstaterna.(28)

58.      Så  länge  det  föreligger  ett  beroendeförhållande  till  barnet,  som  är  unionsmedborgare,  vilket  det  ankommer  på  den  nationella  domstolen  att  kontrollera,  kan  nämligen  föräldern  stanna  kvar  i  landet  för  säkerställa  att  barnet  faktiskt  kan  åtnjuta  kärnan  i  sina  rättigheter  som  unionsmedborgare.

59.      Domstolen  har  däremot  funnit  följande:  ”att  en  medborgare  i  en  medlemsstat  kan  finna  det  önskvärt  –  …  för  fortsatt  familjesammanhållning  –  att  medlemmar  av  hans  familj,  som  inte  är  medborgare  i  någon  medlemsstat,  kan  bosätta  sig  tillsammans  med  honom  eller  henne  i  unionen,  räcker  …  inte  i  sig  för  att  unionsmedborgaren  ska  anses  tvungen  att  lämna  unionen  om  en  sådan  rätt  inte  beviljas”.(29) Det  följer  således  inte  av  artikel 20  FEUF  att  en  person  har  rätt  till  uppehållstillstånd  för  fortsatt  familjesammanhållning  när  tredjelandsmedborgarens  avresa  inte  innebär  att  unionsmedborgaren  själv  lämnar  landet.  Det  är  därmed  inte  rätten  till  familjesammanhållning  som  skyddas  som  sådan,  utan  möjligheten  för  unionsmedborgaren  att  stanna  kvar  i  unionen.

60.      Som  en  delslutsats  anser  jag  att  om  man  betraktar  särdragen  hos  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF,  och  att  den  person  som  omfattas  av  denna  uppehållsrätt  inte  har  för  avsikt  att  bosätta  sig  i  unionen,  anser  jag  att  denna  bosättning  inte  kan  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  direktiv 2003/109,  eftersom  nämnda  bosättning  grundar  sig  på  ett skäl av  tillfällig  karaktär.

61.      Det  är  till  och  med  möjligt  att  fråga  sig  om  inte den  omständigheten  att  bosättning  med  stöd  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  är  utesluten  från  direktivets  tillämpningsområde  i  själva  verket  väsentligen  beror  på  dess  art,  som  inte  ger  upphov  till  någon  egen  rättighet.
3.      Särdragen i den härledda uppehållsrätten enligt artikel 20 FEUF visade genom analogislut

62.      E.K:s  och  kommissionens  huvudargument  för  att  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  ska  få  verkningar  så  att  E.K.  ska  erhålla  ställning  som  varaktigt  bosatt  följer  av  att  det  i  unionsrätten  finns  exempel  på  härledd  uppehållsrätt  som  ger  tillgång  rätt  till  en  permanent  uppehållsrätt  som  å  sin  sida  är  en  egen  rättighet.  Det  finns  således  anledning  att  göra  en  analogi.

63.      Det  är  denna  premiss  som  den  andra  tolkningsfrågan  grundar  sig  på,  som  hänvisar  till  bestämmelserna  i  direktiv 2004/38,  i  vars  artikel 16.2  det  föreskrivs  att  en  härledd  uppehållsrätt  efter  fem  år ger  rätt  till  permanent  uppehållsrätt.(30) E.K.  har  i  sitt  yttrande  även  hänvisat  till  artikel 15  i  direktiv 2003/86/EG(31),  i  vilken  det  föreskrivs  ett  självständigt  uppehållstillstånd  för  referenspersonens  familjemedlemmar(32).

64.      När  det  gäller  direktiv 2004/38  kan  analogin  med  den  mekanism  som  införts  genom  detta  direktiv vid  första  anblicken  förefalla  lockande,  eftersom  de  faktiska  omständigheterna  är  desamma  när  de  betraktas  ur  förälderns  synvinkel:  föräldern,  som  är  tredjelandsmedborgare,  har  en  härledd  uppehållsrätt  på  grund  av  att  förälderns  barn  är  unionsmedborgare  under  mer  än  fem  år.  Dessa  båda  härledda  uppehållsrätter  uppkommer  dessutom  inom  området  för  fri  rörlighet  för  personer,  och  unionsrätten  skyddar  härigenom  denna  unionsmedborgares  fria  rörlighet.(33) I  de  fall  som  omfattas  av  nämnda  direktiv och  artikel 21  FEUF(34) ger  detta  föräldern  möjlighet  att  efter  fem  år få  permanent  uppehållsrätt.

65.      Det  finns  emellertid  flera  betydande  skillnader  mellan  dessa  båda  typer  av  härledd  uppehållsrätt.

66.      Den  härledda  uppehållsrätten  och  den  permanenta  uppehållsrätten  som  följer  av  denna  enligt  direktiv 2004/38  har  uttryckligen  medgetts  av  medlemsstaterna  för  unionsmedborgares  familjemedlemmar  som  är  tredjelandsmedborgare,  medan  domstolen  har  utgått  från  perspektivet  för  unionsmedborgaren,  som  kunde  komma  att  hindras  från  att  utöva  de  rättigheter  som  följer  av  unionsmedborgarskapet,  för  att  ge  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  till  den  tredjelandsmedborgare  som  unionsmedborgaren  är  beroende  av.

67.      Vidare  skiljer  sig  de  två  situationerna  i  själva  verket  åt  utifrån  denna  unionsmedborgares  perspektiv.  Direktiv 2004/38  är  nämligen  inte  tillämpligt  när  samma  unionsmedborgare  aldrig  har  utnyttjat  sin  rätt  till  fri  rörlighet  och  alltid  har  varit  bosatt  i  en  medlemsstat  där  vederbörande  är  medborgare(35),  vilket  är  fallet  för  E.K:s  barn.  Den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  som  domstolen  erkänt  kan  därmed  endast  motiveras  så  länge  beroendeförhållandet  mellan  barnet,  som  är  unionsmedborgare,  och  barnets  förälder,  som  är  tredjelandsmedborgare,  varar.  För  att  skydda  unionsmedborgarens  faktiska  åtnjutande  av  de  grundläggande  rättigheter  som  följer  av  unionsmedborgarens  ställning  är  det  följaktligen  inte  nödvändigt  att  förlänga  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  genom  att  bevilja  en  förälder  som  är  tredjelandsmedborgare  permanent  uppehållstillstånd  om  beroendeförhållandet  består.

68.      Det  är  dessutom  uppenbart  att  domstolen,  även  med  avseende  på  direktiv 2004/38,  som  syftar  till  att  skydda  familjelivet  och  integreringen  av  familjen  i  den  mottagande  medlemsstaten,  anser  att  dessa  mål är  underordnade  i  förhållande  till  det  främsta  målet  som  är  att  främja  den  fria  rörligheten  för  unionsmedborgare.(36) E.K:s  barns  rätt  att  fritt  röra  sig  och  uppehålla  sig  hindras  dock  inte  så  länge  beroendeförhållandet  till  föräldern  och  följaktligen  förälderns  härledda  uppehållsrätt  varar.  När  detta  beroendeförhållande  upphör  medför  inte  den  omständigheten  att  föräldern  eventuellt  lämnar  landet  automatiskt  att  barnet,  som  är  unionsmedborgare,  lämnar  landet.  

69.      Det  är  visserligen  riktigt  att  domstolen  har  gjort  en  analogi  mellan  begränsningar  av  den  fria  rörligheten  av  hänsyn  till  allmän  ordning,  säkerhet  och  hälsa,  vilka  föreskrivs  i  artikel 27  i  direktiv 2004/38,  och  dem  som  medlemsstaterna  alltid  kan  åberopa  inom  ramen  för  unionsmedborgarskapet,  som  införts  genom  artikel 20  FEUF.(37)

70.      Denna  analogi  räcker  inte  heller  för  att  övertyga  mig,  eftersom  hänvisningen  till  hotet  mot  den  allmänna  ordningen  avser  huruvida  det  är  möjligt  att  begränsa  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF,  medan  E.K.  i  förevarande  fall  har  gjort  gällande  att  den  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  ska  få  permanent  uppehållsrätt.  Vad  slutligen  gäller  villkoret  om  tillräckliga  tillgångar,  som  även  kan  användas  för  att  begränsa  rätten  till  härledd  uppehållsrätt,  har  domstolen  underlåtit  att  göra  en  analogi  mellan  den  ordning  som  följer  av  direktiv 2004/38  och  den  ordning  som  följer  av  artikel 20  FEUF,  genom  att  ange  att  ”när  det  föreligger  ett  beroendeförhållande  …  mellan  en  unionsmedborgare  och  en  tredjelandsmedborgare  som  är  familjemedlem  till  denna,  utgör  artikel 20  FEUF  hinder  för  att  en  medlemsstat  föreskriver  ett  undantag  från  den  härledda  uppehållsrätt  som  en  sådan  tredjelandsmedborgare  ges  genom  nämnda  artikel,  vilket  enbart  baseras  på  att  unionsmedborgaren  inte  har  tillräckliga  tillgångar.”(38) Även  vid  bedömningen  av  gränserna  för  den  härledda  uppehållsrätten  (vilket  inte  är  i  fråga  i  förevarande  mål),  har  domstolen  underlåtit  att  automatiskt  göra  en  analogi.

71.      När  det  gäller  direktiv 2003/86,  som  E.K.  har  åberopat,  är  analogin  ännu  svårare  att  tänka  sig.  Domstolen  har  nämligen  nyligen  erinrat  om  att  tredjelandsmedborgare  som  är  makar  till  en  unionsmedborgare  och  som  har  utsatts  för  våld  i  hemmet  av  maken  eller  makan  inte,  vad  gäller  bibehållandet  av  sin  uppehållsrätt  i  den  berörda  medlemsstaten,  befinner  sig  i  en  jämförbar  situation  om  deras  situation  omfattas  av  direktiv 2004/38  respektive  om  den  omfattas  av  direktiv 2003/86.(39) Familjemedlemmar  till  dessa  unionsmedborgare  har  även  uttryckligen  undantagits  från  tillämpningsområdet  för  detta  direktiv.(40) Även  om  situationen  för  dessa  unionsmedborgare  som  inte  har  utövat  sin  rätt  till  fri  rörlighet  togs  in  i  det  ursprungliga  förslaget  till  direktivet  avseende  rätten  till  familjeåterförening,  behölls  det  inte  i  den  antagna  versionen.(41)

72.      Ett  resonemang  med  en  analogi  med  sekundärrättsliga  bestämmelser  gör  det  således  inte  möjligt  att  anse  att  tredjelandsmedborgaren  har  en  egen  rätt  att  befästa  sin  härledda  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF.

73.      Det  ska  dock  preciseras  att  det  i  artikel 13  i  direktiv 2003/109  föreskrivs  att  medlemsstaterna  får  utfärda  uppehållstillstånd  som  gäller  permanent  eller  tills  vidare  på  förmånligare  villkor  än  de  som  anges  i  detta  direktiv.  På  denna  punkt framgår  det  av  handlingarna  i  målet  att  den  nederländska  förvaltningen  kunde  utfärda  uppehållstillstånd  med  stöd  av  artikel 8  i  Europakonventionen  och  medgav  vid  förhandlingen  att  detta  tillstånd  kan  ge  rätt  till  ställning  som  varaktigt  bosatt  efter  fem  år.  Det  ska  noteras  att  det  uppehållstillståndet  inte  ger  rätt  till  bosättning  i  de  andra  medlemsstaterna.

74.      Om  hänsyn  tas  till  särdragen  i  den  härledda  uppehållsrätten  enligt  artikel 20  FEUF  och  den  omständigheten  att  denna  vistelse  inte  visar  på  en  avsikt  att  bosätta  sig  varaktigt  och  således  kan  kvalificeras  som  bosättning  av  tillfälliga skäl som  motiverar  att  situationen  inte  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  detta  direktiv,  anser  jag  att  denna  härledda  uppehållsrätt,  på  grund  av  sin  tillfälliga  karaktär,  inte  ger  rätt  till  ställning  som  varaktigt  bosatt  enligt  artikel 4  i  samma  direktiv.

75.      Artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109  ska  således  tolkas  så,  att  bosättningen  för  en  tredjelandsmedborgare  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  utgör  en  bosättning  av  endast  tillfälliga  skäl.
C.      Den fjärde tolkningsfrågan: Frågan om nationell rätt, enligt vilken det endast är nationella uppehållstillstånd för kortare tidsperioder som inte kan ge rätt till EU-uppehållstillstånd för längre perioder, är förenlig med direktiv 2003/109

76.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  få  klarhet  i  huruvida  den  nationella  lagstiftningen  är  förenlig  med  direktiv 2003/109,  i  den  del  den  nationella  lagstiftningen  är  förmånligare  än  direktivet,  eftersom  den  endast  utesluter  nationella  uppehållstillstånd  för  kortare  tidsperioder  från  EU-uppehållstillstånd  för  längre  perioder.

77.      Mot  bakgrund  av  de  svar  som  föreslagits  på  de  övriga  frågorna,  av  vilka  följer  att  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  inte  omfattas  av  direktivets  tillämpningsområde,  saknas  det  anledning  att  besvara  denna  fråga.
V.      Förslag till avgörande

78.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  EU-domstolen  ska  besvara  tolkningsfrågorna  från  rechtbank  Den  Haag,  zittingsplaats  Amsterdam  (domstolen  i  Haag,  med  sammanträdesort  i  Amsterdam,  Nederländerna))  enligt  följande:
1)      Begreppet  tillfällig  bosättning,  i  den  mening  som  avses  i  bland  annat  artikel 3.2 e  i  rådets  direktiv 2003/109/EG  av  den  25 november 2003  om  varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  ställning,  är  ett  unionsrättsligt  begrepp  som  ska  ges  en  självständig  och  enhetlig  tolkning.
2)      Artikel 3.2 e  i  direktiv 2003/109  ska  tolkas  så,  att  bosättningen  för  en  tredjelandsmedborgare  som  har  en  härledd  uppehållsrätt  enligt  artikel 20  FEUF  utgör  en  bosättning  av  endast  tillfälliga  skäl.

1      Originalspråk: svenska

2      C‑34/09,  EU:C:2011:124  (nedan  kallad  domen  Ruiz  Zambrano).

3      C‑133/15,  EU:C:2017:354.  I  Nederländerna  kallas  denna  uppehållsrätt  ”Chavez-Vilchez-uppehållsrätt”,  eftersom  den  hänför  sig  till  detta  mål  som  avsåg  en  situation  i  Nederländerna.

4      EUT L 16,  2004, s. 44.

5      Stb.  2000, nr 495  (nedan  kallad  Vw  2000).

6      EGT L 1, 1994, s. 3.

7      Stb. 2006, nr 625.

8      Stb.  2000, nr 497.

9      Stb.  1984, nr 628.

10      Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2004/38/EG  av  den  29 april 2004  om  unionsmedborgares  och  deras  familjemedlemmars  rätt  att  fritt  röra  sig  och  uppehålla  sig  inom  medlemsstaternas  territorier  och  om  ändring  av  förordning  (EEG) nr 1612/68  och  om  upphävande  av direktiven 64/221/EEG,  68/360/EEG,  72/194/EEG,  73/148/EEG,  75/34/EEG,  75/35/EEG,  90/364/EEG,  90/365/EEG  och  93/96/EEG  (EUT L 158,  2004, s. 77).

11      Undertecknad  i  Rom  den  4 november 1950,  nedan  kallad  Europakonventionen.

12      C‑133/15,  EU:C:2017:354.

13      Se  dom  av  den  18 oktober 2012,  Singh  (C‑502/10,  EU:C:2012:636, punkt 39).

14      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  18 oktober 2012,  Singh  (C‑502/10,  EU:C:2012:636, punkterna 42  och  43).

15      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  20 september 2001,  Grzelczyk  (C‑184/99,  EU:C:2001:458, punkt 31),  och  dom  av  den  2 mars 2010,  Rottmann  (C‑135/08,  EU:C:2010:104, punkt 43).

16      Se,  bland  annat,  dom  av  den  8 maj 2018,  K.A.  m.fl.(Familjeåterförening  i  Belgien)  (C‑82/16,  EU:C:2018:308, punkt 65).

17      Motivering  till  förslaget  till  rådets direktiv om  varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  ställning  (COM(2001)  127  slutlig, punkt 5.3).

18      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  Meddelande  från  kommissionen  till  Europaparlamentet,  rådet,  Europeiska  ekonomiska  och  sociala  kommittén  samt  Regionkommittén  –  Rapport  om  migration  och  asyl?  (KOM(2021)  590  slutlig,  sida  17).

19      Dom  av  den  18 oktober 2012,  Singh  (C‑502/10,  EU:C:2012:636, punkt 47).

20      Se  motivering  till  förslaget  till  rådets direktiv om  varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  ställning  (KOM(2001)  127  slutlig, punkt 5.3)  (EUT C 240  E, s. 79).

21      I artikel 3.3  i  förslaget  anges  att  ”[t]redjelandsmedborgare,  som  är  familjemedlemmar  till  unionsmedborgare  som  utövat  sin  rätt  till  fri  rörlighet  för  personer,  får  inte  beviljas  ställning  som  varaktigt  bosatta  i  den  medlemsstat  som  mottagit  unionsmedborgaren  förrän  de,  i  enlighet  med  lagstiftningen  om  fri  rörlighet  för  personer,  har  fått  permanent  uppehållstillstånd  i  den  medlemsstaten”  (EGT C 240,  2001, s. 81).

22      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  betänkande  om  förslaget  till  rådets direktiv om  varaktigt  bosatta  tredjelandsmedborgares  rättsliga  ställning  (KOM(2001)  127  –  C5‑0250/2001  –  2001/0074(CNS)), s. 36),  föredraget  av  Utskottet  för  medborgerliga  fri-  och  rättigheter  samt  rättsliga  och  inrikes  frågor,  tillgängligt  på  följande  webbplats:  https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-5-2001-0436_SV.html

23      Europaparlamentets  och  rådets direktiv av  den  11 maj 2011  om  ändring  av  rådets direktiv 2003/109  (EUT L 132,  2011, s. 1).

24      Domen  Ruiz  Zambrano (punkt 45  och  domslutet).

25      Dom  av  den  13 september 2016,  Rendón  Marín  (C‑165/14,  EU:C:2016:675, punkterna 72  och  73  och  där  angiven  rättspraxis).

26      Se,  bland  annat,  dom  av  den  13 september 2016,  Rendón  Marín  (C‑165/14,  EU:C:2016:675, punkt 74  och  där  angiven  rättspraxis),  och  dom  av  den  8 maj 2018,  K.A.  m.fl.  (Familjeåterförening  i  Belgien)  (C‑82/16,  EU:C:2018:308, punkt 51).

27      Se  även  samtliga  undantag  som  nämns  i artikel 3.2  i direktiv 2003/109.

28      Se,  för  ett  liknande  resonemang, artikel 14  i direktiv 2003/109.

29      Dom  av  den  15 november 2011,  Dereci  m.fl.  (C‑256/11,  EU:C:2011:734, punkt 68).

30      I  denna  bestämmelse  anges  att  ”[b]estämmelserna  i punkt 1 skall  också  tillämpas  på  familjemedlemmar  som  inte  är  medborgare  i  en  medlemsstat,  men  som  lagligt  har  uppehållit  sig  tillsammans  med  unionsmedborgaren  i  den  mottagande  medlemsstaten  under  en  period  av  fem  på  varandra  följande  år”.  

31      Rådets direktiv av  den  22 september 2003  om  rätt  till  familjeåterförening  (EUT L 251,  2003, s. 12).

32      I  punkt 1  i  denna  bestämmelse  anges  att  ”[s]enast  efter  fem års vistelse,  och  under  förutsättning  att  familjemedlemmen  inte  har  beviljats  uppehållstillstånd  av  andra skäl än  familjeåterförening,  har  make/maka  eller  ogift  partner  samt  barn  som  har  uppnått  myndig  ålder  rätt  till  att  efter  ansökan,  om  så  krävs,  få  eget  uppehållstillstånd  som  är  oberoende  av  referenspersonens  uppehållstillstånd”.  

33      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  2 september 2021,  État  belge  (Uppehållsrätt  vid  våld  i  hemmet)  (C‑930/19,  EU:C:2021:657, punkt 74).

34      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  13 september 2016,  Rendón  Marín  (C‑165/14,  EU:C:2016:675, punkt 52).

35      Se,  bland  annat,  dom  av  den  5 maj 2011,  McCarthy  (C‑434/09,  EU:C:2011:277, punkt 57).

36      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  2 september 2021,  État  belge  (Uppehållsrätt  vid  våld  i  hemmet)  (C‑930/19,  EU:C:2021:657, punkt 82).

37      Se,  bland  annat,  dom  av  den  13 september 2016,  Rendón  Marín  (C‑165/14,  EU:C:2016:675, punkt 81).

38      Dom  av  den  27 februari 2020,  Subdelegación  del  Gobierno  en  Ciudad  Real  (en  unionsmedborgares  make)  (C‑836/18,  EU:C:2020:119, punkt 49).

39      Se  dom  av  den  2 september 2021,  État  belge  (Uppehållsrätt  vid  våld  i  hemmet)  (C‑930/19,  EU:C:2021:657, punkt 90).

40      Se artikel 3.1  i  direktivet.

41      Se  dom  av  den  15 november 2011,  Dereci  m.fl.  (C‑256/11,  EU:C:2011:734, punkt 49).