CELEX: 62010CC0569
Language: ro
Date: 2012-11-20 00:00:00
Title: Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate la data de20 noiembrie 2012. # Comisia Europeană împotriva Republicii Polone. # Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru - Directiva 94/22/CE - Condiții de acordare și de folosire a autorizațiilor de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor - Acces nediscriminatoriu. # Cauza C-569/10.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            1. În prezenta cauză, Comisia solicită declararea faptului că Republica Polonă și-a încălcat anumite obligații care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1), precum și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22/CE a Parlamentului European și Consiliului din 30 mai 1994 privind condițiile de acordare și folosire a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor(2) .
            2. Republica Polonă contestă încălcarea care i-a fost imputată, susținând în primul rând faptul că acțiunea Comisiei este inadmisibilă în condițiile în care motivele invocate diferă substanțial de cele depuse în cursul fazei precontencioase. Mai întâi, vom analiza această excepție de inadmisibilitate, pentru ca ulterior să examinăm, în unele cazuri cu titlu pur subsidiar, motivele invocate de către Comisie drept temei al cererii sale de condamnare a Republicii Polone.
            3. În sfârșit, problema de fond invocată în acest proces trebuie să permită Curții de Justiție, în contextul unei legislații naționale foarte specifice, să efectueze o analiză aprofundată a jurisprudenței sale în materia accesului la procedurile de licitație privind eliberarea autorizațiilor administrative pentru exploatarea economică a resurselor naturale proprietate publică.
            I – Cadrul juridic 
            A – Dreptul Uniunii Europene: Directiva 94/22 
            4. Potrivit articolului 1 punctul 3 din Directiva 94/22, „autorizație” înseamnă „orice act cu putere de lege, act administrativ sau clauză contractuală sau instrument emis în temeiul acestora, prin care autoritățile competente dintr-un stat membru dau dreptul unei entități să exercite, pe cont și risc propriu, dreptul exclusiv de prospectare sau de explorare sau de extracție de hidrocarburi într-o zonă geografică”, fiind posibilă acordarea câte unei autorizații pentru fiecare activitate în parte sau pentru mai multe activități odată.
            5. Articolul 2 din Directiva 94/22 prevede următoarele:
            „(1) Statele membre își rezervă dreptul de a determina zonele de pe teritoriul lor care sunt puse la dispoziție pentru exercitarea activităților de prospectare, de explorare și de extracție de hidrocarburi.
            (2) Ori de câte ori o zonă este pusă la dispoziție pentru exercitarea activităților stabilite la alineatul (1), statele membre veghează să nu se facă niciun fel de discriminare între entități în ceea ce privește accesul la aceste activități și exercitarea lor.
            Cu toate acestea, statele membre pot refuza, din motive de siguranță națională, să permită accesul și exercitarea acestor activități oricărei entități care este efectiv controlată de țări terțe sau de resortisanți ai țărilor terțe.”
            6. Conform articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă, statele membre vor trebui să adopte „dispozițiile necesare pentru a garanta că acordarea autorizațiilor se face în conformitate cu o procedură în cadrul căreia toate entitățile interesate pot depune cereri”. Alineatul (5) litera (b) al aceluiași articol stabilește că nu este considerată ca acordare a unei autorizații în înțelesul alineatului (1) „acordarea unei autorizații unei entități care are altă formă de autorizație, în cazul în care posesia acesteia din urmă implică dreptul la acordarea autorizației în cauză”.
            7. Potrivit articolului 5 din Directiva 94/22, statele membre vor trebui să adopte dispozițiile necesare pentru a asigura că:
            „1. autorizațiile sunt acordate pe baza unor criterii care privesc, în toate cazurile:
            (a) capacitatea tehnică și financiară a entităților și
            (b) modul în care acestea înțeleg să prospecteze, să exploreze și[/sau] să exploateze zona geografică în cauză,
            precum și, după caz:
            (c) în cazul în care autorizația este pusă în vânzare, prețul pe care entitatea este dispusă să îl plătească pentru obținerea autorizației;
            (d) în cazul în care, urmărind criteriile de evaluare de la literele (a), (b) și, după caz, (c), două sau mai multe cereri prezintă merite egale, se aplică alte criterii relevante, obiective și nediscriminatorii, pentru a face alegerea finală între aceste cereri.
            […]
            Criteriile sunt elaborate și publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene  înainte de începerea perioadei de depunere a cererilor. Statele membre care au publicat deja criteriile în jurnalele lor oficiale pot limita publicarea în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene  la o mențiune privind publicarea în jurnalele lor oficiale. Cu toate acestea, orice schimbare privind criteriile trebuie să fie publicată integral în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene ;
            2. condițiile și cerințele privind exercitarea sau încetarea activității, care se aplică fiecărui tip de autorizație în temeiul actelor cu putere de lege și al actelor administrative în vigoare la momentul depunerii cererilor, indiferent dacă sunt cuprinse în autorizație sau reprezintă una din condițiile ce trebuie să fie acceptate înainte de acordarea unei astfel de autorizații, sunt stabilite și puse la dispoziție entităților interesate în orice moment. În cazul menționat la articolul 3 alineatul (2) litera (a), acestea trebuie să fie puse la dispoziție doar începând cu data de la care pot fi depuse cererile de autorizație;
            3. orice schimbări intervenite în condițiile și în cerințele impuse în cursul procedurii sunt aduse la cunoștință tuturor entităților interesate;
            4. criteriile, condițiile și cerințele menționate în prezentul articol sunt aplicate într-o manieră nediscriminatoare;
            5. în cazul în care dorește astfel, orice entitate a cărei cerere de autorizație este respinsă este informată asupra motivelor care au stat la baza deciziei.”
            B – Reglementarea poloneză 
            8. Prin acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia susține că Legea poloneză privind activitățile geologice și miniere din 4 februarie 1994(3) nu este conformă cu dreptul Uniunii.
            9. Potrivit articolului 7 din legea amintită, zăcămintele de minereuri care nu constituie o componentă a solului sunt proprietatea Trezoreriei publice, care își poate exercita dreptul asupra acestora prin constituirea unui „drept de uzufruct minier” (alineatele 1 și 2).
            10. Potrivit articolului 2 din Legea din 2 iulie 2004 privind libertatea de exercitare a unei activități economice(4), prospectarea, explorarea și extracția zăcămintelor minerale sunt activități economice reglementate de legea în discuție.
            11. Conform celor declarate de Republica Polonă (memoriul în apărare, punctul 25), exercitarea unei activități de prospectare, de explorare sau de extracție a hidrocarburilor necesită, în temeiul dispozițiilor Legii privind libertatea de exercitare a unei activități economice coroborate cu cele ale Legii privind activitățile geologice și miniere, obținerea unei concesiuni acordate de ministrul mediului înconjurător.
            12. În acest fel, în Polonia, „autorizația” de desfășurare a acestor activități, în sensul Directivei 94/22, ar conține două elemente: pe de o parte, un contract de constituire a unui „drept de uzufruct minier” și, pe de altă parte, o concesiune administrativă.
            13. Potrivit articolului 9 din Legea privind activitățile geologice și miniere, titularul dreptului de uzufruct poate desfășura activități de prospectare, de explorare și de extracție a unui anumit minereu, în limitele stabilite prin contract și cu excluderea altor părți. În cadrul acestor limite, uzufructuarul minier va putea de asemenea „să dispună de dreptul său”.
            14. Articolul 10 din Legea privind activitățile geologice și miniere stabilește că constituirea uzufructului minier „se va realiza pe baza unui acord, în schimbul unei redevențe și condiționat de obținerea unei concesiuni” (alineatul 1). Uzufructul minier expiră în caz de caducitate sau de retragere a concesiunii (alineatul 3).
            15. În temeiul articolului 11 alineatul 2 din Legea privind activitățile geologice și miniere, „fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 12 alineatul 1, constituirea uzufructului minier de prospectare, de explorare și de exploatare a gazului natural, a petrolului și a derivaților săi naturali va fi precedată de o procedură de licitație”.
            16. Pe de altă parte, articolul 12 alineatul 1 menționat mai sus din Legea privind activitățile geologice și miniere prevede că „antreprenorul care a explorat și a studiat un zăcământ mineral proprietate a Trezoreriei și a pregătit documentația geologică cu exactitatea necesară pentru a obține o concesiune de extragere a minereului va putea solicita constituirea în favoarea sa a unui drept de uzufruct minier cu prioritate față de alte părți”. Potrivit articolului 12 alineatul 3, acest drept se stinge după doi ani de la primirea documentului prin care autoritatea administrativă competentă acceptă documentația geologică respectivă.
            17. Articolul 15 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere stabilește că se va solicita o concesiune în vederea: „1) prospectării sau a explorării zăcămintelor minerale, 2) exploatării miniere […]”. Alineatul 2 al aceluiași articol face trimitere, pentru toate aspectele nereglementate de această lege, la Legea privind libertatea desfășurării unei activități economice, mai sus menționată.
            18. Potrivit articolului 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere, acordarea unei concesiuni poate fi condiționată de constituirea unei garanții capabile să compenseze eventualele plângeri care ar putea apărea ca urmare a desfășurării activităților supuse concesiunii, însă numai dacă aceasta este justificată de un interes al statului de importanță deosebită sau de un interes public de importanță deosebită, mai precis un interes privind protecția mediului înconjurător.
            19. Articolul 18 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere enumeră, printre elementele pe care trebuie să le conțină cererea de acordare a unei concesiuni miniere, numărul de înregistrare al solicitantului în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice [punctul 2b)]. Pe de altă parte, articolul 20 alineatul 2 stabilește că cererea amintită va trebui să conțină și o dovadă a faptului că solicitantul are dreptul de a utiliza documentația geologică în scopul solicitării concesiunii (punctul 1).
            20. În sfârșit, articolul 47 alineatul 1 din aceeași lege prevede că „Trezoreria va avea dreptul să dobândească informațiile obținute ca urmare a efectuării lucrărilor geologice”, adăugând la alineatul 2 al aceluiași articol că aceasta va putea dispune de dreptul amintit în condițiile alineatului 3, conform căruia „cel care a suportat cheltuielile aferente efectuării de lucrări geologice desfășurate pe baza deciziilor emise în temeiul legii va avea dreptul exclusiv de a utiliza, fără niciun cost, informația de natură geologică în scopuri științifice și de investigare și în vederea realizării activităților prevăzute de lege. Acest drept se va stinge după cinci ani de la data încetării efectelor deciziei prin care s-au autorizat lucrările care au reprezentat sursa informațiilor sau prin care s-a autorizat desfășurarea unei alte activități prevăzute de legea în cauză sau de alte acte normative. Partea care are dreptul să folosească informațiile de natură geologică dobândite în acest fel le va putea face accesibile altor părți, cu excepția cazului în care o concesiune sau o decizie de aprobare a unui program de lucrări geologice dispune altfel”.
            II – Procedura precontencioasă 
            21. La data de 23 martie 2007, Comisia a adresat Poloniei o scrisoare de notificare, semnalându-i nerespectarea obligațiilor care decurg din articolul 2 alineatul (2), din articolul 3 alineatul (1) și din articolul 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22. Polonia a răspuns prin scrisoarea din 25 mai 2007, susținând că autorizația prevăzută de Directiva 94/22 este integrată în dreptul polonez prin două instrumente juridice prevăzute de Legea privind activitățile geologice și miniere: „dreptul de uzufruct minier” și concesiunea. „Dreptul de uzufruct minier” este un drept subiectiv a cărui existență nu este suficientă pentru exercitarea activităților prevăzute de Legea privind activitățile geologice și miniere, în timp ce concesiunea privind una dintre activitățile reglementate de legea menționată constituie o prezumție a autorizării de a exercita un drept subiectiv conform modalităților stabilite.
            22. La data de 31 ianuarie 2008, Comisia a transmis Republicii Polone avizul său motivat, menținând toate motivele de neîndeplinire a obligațiilor formulate până la acea dată. Guvernul polonez a răspuns la acest document prin scrisoarea din 20 martie 2008. În aceasta, Republica Polonă afirma că „în cadrul pregătirii noii Legi privind activitățile geologice și miniere au fost definite noi principii privind acordarea concesiunilor de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor în Polonia. Noile prevederi abrogă dispozițiile care suscită îndoielile Comisiei Europene privind procedura de acordare a dreptului de uzufruct minier”.
            23. După ce la data de 12 iunie 2008 i-a trimis proiectul noii Legi privind activitățile geologice și miniere, guvernul polonez, prin scrisoarea din 27 aprilie 2010, a comunicat Comisiei că proiectul amintit fusese transmis Parlamentului național la 18 noiembrie 2008, însă că, ca urmare a complexității și a duratei dezbaterilor, acesta nu a putut fi adoptat pe parcursul anului 2009”(5) .
            III – Procedura în fața Curții de Justiție: pretențiile părților 
            24. La data de 3 decembrie 2010, Comisia a formulat la Curte o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, urmată apoi de memoriile în apărare, în replică și în duplică depuse de reclamantă și de statul membru pârât.
            25. Comisia solicită Curții:
            – declararea faptului că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta că accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor are loc fără nicio discriminare între entitățile interesate și că autorizațiile pentru exercitarea activităților amintite sunt acordate în urma unei proceduri în care toate entitățile interesate pot adresa solicitări și pe baza unor criterii publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene  înaintea începerii perioadei de adresare a solicitărilor amintite, Republica Polonă nu și-a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1) și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22;
            – obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
            26. La rândul său, Republica Polonă solicită Curții:
            – declararea inadmisibilității acțiunii în ansamblul său și, cu titlu subsidiar, respingerea acesteia în întregime;
            – obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.
            IV – Cu privire la admisibilitatea acțiunii 
            27. Guvernul polonez invocă excepția de inadmisibilitate a acțiunii, ca urmare a diferențelor considerabile, din punctul său de vedere, dintre motivele invocate de Comisie în faza precontencioasă și cele prezentate în acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            28. Potrivit unei jurisprudențe constante, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit de procedura precontencioasă prevăzută la această dispoziție, astfel încât acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente ca și avizul motivat(6) . Totuși, această cerință nu poate merge până la a impune în toate cazurile o coincidență perfectă între obiecțiile din dispozitivul avizului motivat și concluziile din cerere, atunci când obiectul litigiului, astfel cum este definit în primul document, nici nu s-a extins, nici nu s-a modificat(7) .
            29. De aceea, pentru a stabili dacă se impune examinarea excepției invocate de guvernul polonez, în continuare, vom compara motivele Comisiei astfel cum apar în înscrisul prin care s-a introdus acțiunea cu conținutul avizului motivat (A), pentru ca ulterior să analizăm, în lumina jurisprudenței Curții de Justiție, eventuala relevanță în vederea admisibilității acțiunii a diferențelor remarcate (B).
            A – Motivele acțiunii în raport cu conținutul avizului motivat 
            1. Primul motiv al acțiunii
            30. În cadrul primului motiv al acțiunii, privind o presupusă încălcare a articolului 2 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 94/22, care prevede accesul fără discriminare la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor, Comisia constată o dublă discriminare.
            31. În primul rând, Comisia se referă la discriminarea produsă în privința entităților stabilite în alte state membre, întrucât împreună cu cererea de concesiune trebuie prezentat și numărul de înregistrare în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice din Polonia (articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere). Trebuie afirmat deja că această primă parte a primului motiv nu ridică nicio problemă de admisibilitate, întrucât este examinată în mod expres la punctul 78 din avizul motivat.
            32. În al doilea rând, Comisia constată o posibilă discriminare cu privire la entitățile care, fiind interesate de realizarea unei activități de extracție a hidrocarburilor, nu au efectuat anterior lucrări de explorare în acea zonă și, prin urmare, nu au dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice. În acțiunea formulată, Comisia susține că aplicarea articolului 20 alineatul 2 punctul 1 coroborat cu articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere îngreunează posibilitatea obținerii unei concesiuni de extracție de către entitățile amintite, chiar dacă oferta lor în cadrul licitației ar fi mai avantajoasă.
            33. Acest motiv nu este expres examinat ca atare în avizul motivat: astfel, în cadrul acestuia doar se indică, în termeni generali, că în a doua fază a procesului de autorizare (cea corespunzătoare concesiunii) nu există un concurs de oferte, amintindu-se în mod incidental cerința existenței dreptului de utilizare a documentației geologice (punctul 76 din avizul motivat), fără însă a explica în ce măsură evaluarea acestui drept de utilizare poate produce discriminarea invocată de Comisie.
            2. Al doilea motiv al acțiunii
            34. Al doilea motiv al acțiunii, privind o posibilă încălcare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 94/22, în care este prevăzută obligația de a adopta o procedură de acordare a autorizațiilor „în cadrul căreia toate entitățile interesate pot depune cereri”, este împărțit în două elemente.
            35. În primul rând, Comisia consideră că cerința de acordare prin licitație, impusă la articolul 3 din Directiva 94/22, se îndeplinește numai în ceea ce privește prima etapă („dreptul de uzufruct minier”), însă nu și în cea de a doua, deoarece concesiunea se acordă printr-o procedură „pe bază de documente”. În plus, prioritatea acordată de articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere titularului dreptului de folosință a documentației geologice ar fi de asemenea contrară acestei cerințe de a exista un concurs de oferte.
            36. La rândul său, avizul motivat dezvoltă argumentul că licitația privește numai dreptul de uzufruct, însă nu menționează dreptul de prioritate prevăzut la articolul 12 și nici nu examinează posibilele sale consecințe.
            37. În al doilea rând, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu respectă cerința publicării anunțului de organizare a licitației în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și pune de asemenea în discuție faptul că documentația aferentă trebuie să fie în limba polonă (articolul 53 alineatul 4 din Legea privind activitățile geologice și miniere), ceea ce, în opinia sa, ar putea da naștere unei discriminări. Acest motiv nu este examinat în avizul motivat.
            3. Al treilea motiv al acțiunii
            38. În cadrul celui de al treilea motiv al acțiunii, privind o posibilă încălcare a articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22, care stabilește criteriile de acordare a autorizațiilor, Comisia susține că aceste criterii de evaluare nu respectă, din mai multe motive, cerințele directivei amintite.
            39. În primul rând, Comisia constată că Regulamentul polonez din 2005 plasează „pe picior de egalitate” criteriile privind capacitatea tehnică, financiară și „tehnologică” a întreprinderii [prevăzute la articolul 5 punctul 1 literele (a) și (b) din Directiva 94/22], adoptând un criteriu pur economic: prețul pe care întreprinderea este dispusă să îl plătească în schimbul autorizației. Avizul motivat nu dezvoltă acest motiv concret de neîndeplinire a obligațiilor. Oricum, în cadrul ședinței, Comisia a renunțat la acest motiv de neîndeplinire a obligațiilor.
            40. În al doilea rând, Comisia constată că acordarea concesiunii poate fi condiționată în unele cazuri de constituirea unei garanții (articolul 17 din Legea privind activitățile geologice și miniere), ceea ce ar fi, în opinia sa, contrar Directivei 94/22. Avizul motivat invocă acest motiv de neîndeplinire a obligațiilor la punctele 68 și 73.
            41. În sfârșit, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu transpune în mod adecvat cerința publicării criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene  (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22) și nici nu garantează că acestea sunt „puse la dispoziția entităților interesate în orice moment” (articolul 5 punctul 2 din Directiva 94/22). Acest motiv este în mod indirect examinat la punctul 68 și următoarele din avizul motivat.
            B – Diferențele sesizate și relevanța lor în vederea admisibilității acțiunii 
            42. În lumina celor prezentate anterior, precizăm deja în mod anticipat că, în opinia noastră, prima parte a primului motiv (înscrierea în registru) și a doua și a treia parte ale celui de al treilea motiv (garanția și publicarea criteriilor de evaluare) rezultă ca fiind în mod clar admisibile, deoarece figurează atât în acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, cât și în avizul motivat și au aceeași formulare în ambele cazuri.
            43. Dimpotrivă, în opinia noastră, se impune respingerea atât a celei de a doua părți a primului motiv, cât și a celui de al doilea motiv în întregime.
            44. În continuare, vom expune motivele recomandării noastre.
            45. În primul rând, în ceea ce privește a doua parte a celui de al doilea motiv (referitoare la, după cum s-a văzut, neîndeplinirea cerinței de a publica anunțul de licitație în Jurnalul Oficial și la prezentarea documentației în limba polonă), se impune, în opinia noastră, respingerea acestuia, întrucât, după cum am precizat deja, avizul motivat nu conține nicio trimitere, directă sau indirectă, la aceste critici punctuale. Rezultă de aici că expunerea Comisiei din acțiunea formulată de aceasta implică introducerea ex novo a unui motiv de imputare asupra căruia Republica Polonă nu a avut ocazia de a se pronunța în faza precontencioasă, și, mai ales, nici de a adopta la acel moment măsurile care eventual ar fi putut evita formularea, cu privire la acest aspect, a acțiunii introduse în final la Curtea de Justiție.
            46. În privința celei de a doua părți a primului motiv și a primei părți a celui de al doilea motiv, care trebuie analizate împreună, este necesară în primul rând semnalarea faptului că avizul motivat are la bază ideea că reglementarea poloneză încalcă Directiva 94/22, întrucât se stabilește o procedură de licitație numai pentru prima fază a procesului de obținere a autorizației (constituirea unui „drept de uzufruct minier”), însă nu și pentru cea de a doua fază (concesiunea propriu-zisă), care este supusă unei proceduri pe bază de documente. În consecință și potrivit avizului motivat, sistemul polonez ar impune anumite condiții suplimentare după încheierea fazei cu adevărat concurențiale a procesului de acordare a autorizației, condiții care ar putea avea drept urmare excluderea candidatului celui mai bine plasat la finalul primei etape din cadrul celei de a doua și ultime etape, mai precis cea a concesionării stricto sensu  (punctul 64 din avizul motivat).
            47. Problema identificată cu privire la acest aspect din avizul motivat este, prin urmare, lipsa oricărei garanții a candidatului ales în cadrul procedurii concurențiale organizate pentru constituirea dreptului de uzufruct minier de a putea dobândi la sfârșit exercitarea efectivă a activității care face obiectul concesiunii (punctul 75 din avizul motivat).
            48. Cu toate acestea, acțiunea introdusă de Comisie face o analiză substanțial diferită: dezvoltă în continuare ideea că concesiunea se obține fără licitație, dar se concentrează în special pe faptul că legea poloneză acordă un drept de folosință exclusivă și un drept de prioritate celui care a elaborat documentația geologică, arătând că aceste dispoziții ar permite eludarea completă a cerinței de organizare a unei licitații întrucât îl pun pe titularul dreptului de uzufruct minier pentru activități de explorare și de prospectare dobândit în prealabil într-o poziție evident avantajoasă în vederea obținerii dreptului de uzufruct pentru activitatea de exploatare și, implicit, pentru obținerea în final a concesiunii administrative pentru exercitarea activității de exploatare sau de extracție(8) . Totuși, această idee, esențială în cadrul acțiunii, nu apare în avizul motivat, care nici măcar nu enumeră în mod specific articolul 12 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere(9), deși, după cum spuneam, ambele prevederi ocupă un loc central în argumentarea primului și a celui de al doilea motiv ale acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            49. Fără îndoială, după cum s-a indicat deja, jurisprudența nu impune existența unei coincidențe perfecte între obiecțiile din dispozitivul avizului motivat și concluziile din acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Cu toate acestea, considerăm că argumentația întemeiată pe articolul 12 și pe articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere este suficient de importantă în elaborarea primelor două motive pentru a considera că introducerea sa în acțiune implică o modificare sau o extindere a obiectului litigiului delimitat în avizul motivat. În opinia noastră, este excesiv să se afirme că este vorba pur și simplu de argumente sau de explicații noi, după cum pretinde Comisia.
            50. Conform jurisprudenței, procedura precontencioasă are ca obiectiv să „acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul comunitar și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva obiecțiilor formulate de Comisie. Regularitatea acestei proceduri constituie o garanție esențială urmărită de tratat nu numai pentru a asigura protecția drepturilor statului membru în cauză, ci și pentru a garanta că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit”(10) .
            51. În consecință, în opinia noastră, definiția obiectului litigiului s-a modificat considerabil între faza precontencioasă și cea în fața Curții de Justiție; aceasta în detrimentul securității juridice și al dreptului la apărare al Republicii Polone, căreia în procedura precontencioasă nu i-a fost comunicat foarte clar, „în mod coerent și precis”, după cum impune jurisprudența(11), că prioritatea și dreptul exclusiv prevăzute la articolele 12 și 47 din Legea privind activitățile geologice și miniere încălcau cerințele Directivei 94/22. Acest lucru a fost de natură să o împiedice să își îndeplinească în timp util obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, iar ulterior să își formuleze argumentele pe care le-ar fi considerat necesare în vederea justificării sistemului său juridic.
            52. Din cele prezentate anterior rezultă, în opinia noastră, că se impune respingerea excepției de inadmisibilitate cu privire la prima parte a primului motiv și la a doua și a treia parte ale celui de al treilea motiv.
            53. Dimpotrivă, se impune admiterea excepției amintite în ceea ce privește a doua parte a primului motiv și cel de al doilea motiv în întregime și declararea inadmisibilității lor.
            54. Cu toate acestea și cu titlu pur subsidiar, cu privire la motivele pe care le considerăm inadmisibile, în continuare vom analiza în întregime cele trei motive ale acțiunii, cu singura excepție, bineînțeles, a primei părți a celui de al treilea motiv, la care Comisia a renunțat în mod expres în cursul ședinței.
            V – Analiza motivelor de neîndeplinire a obligațiilor 
            A – Considerații preliminare: descriere succintă a reglementării în litigiu 
            55. Înainte de a analiza motivele de neîndeplinire a obligațiilor, apreciem că este indispensabilă o descriere a reglementării poloneze, în varianta care a determinat introducerea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            56. Regimul polonez privind accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor era reglementat în esență, la data emiterii avizului motivat, de Legea privind activitățile geologice și miniere din 4 februarie 1994, cu modificările ulterioare.
            57. Regimul stabilit de legea amintită pare în primul rând caracterizat de prezența a două tipuri diferite de titluri („dreptul de uzufruct minier” și concesiunea) – din cele două rezultând „autorizația” prevăzută de Directiva 94/22 –, precum și de atribuirea unei anumite priorități în acordarea autorizației de extracție întreprinderii care anterior a explorat și a examinat un anumit zăcământ.
            58. În acest fel, pentru a desfășura activități miniere de prospectare, de explorare sau de extracție a hidrocarburilor, este necesar să se obțină atât un drept de uzufruct minier, cât și o concesiune. Ambele titluri sunt indisolubil legate, în sensul că, de exemplu, dacă concesiunea este retrasă sau expiră, încetează și uzufructul (articolul 10 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            59. Contractul prin care ia naștere „dreptul de uzufruct minier” reprezintă un tip de „titlu de natură civilă”. Ca regulă generală, pentru a-l obține, trebuie organizată procedura corespunzătoare de licitație (articolul 11 alineatele 1 și 2 din Legea privind activitățile geologice și miniere). Prin excepție însă, întreprinderea care a explorat și a studiat din punct de vedere geologic un anumit zăcământ (probabil în exercitarea unei autorizații anterioare de prospectare și de explorare) poate, într-un interval de doi ani, să solicite acordarea cu prioritate (și în exclusivitate) a dreptului de uzufruct minier pentru extracția hidrocarburilor din acel zăcământ (articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere)(12) .
            60. În orice caz, pare cert faptul că firma căreia i-a fost acordat dreptul de uzufruct minier nu poate desfășura imediat activitatea minieră, ci trebuie să solicite în acest scop un „titlu administrativ”, mai precis concesiunea.
            61. La rândul său, obținerea concesiunii nu este precedată de nicio procedură de licitație. În realitate, o poate solicita doar întreprinderea căreia i-a fost acordat dreptul de uzufruct, astfel că procedura succesivă se limitează deja la verificarea cerințelor și a documentației impuse de legislația poloneză pentru realizarea activităților miniere. Printre cerințele amintite trebuie semnalată și cea în discuție în prezenta cauză, și anume ca entitatea solicitantă să fi fost deja înregistrată la Registrul întreprinderilor sau la Registrul activităților economice (articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere) și, în unele cazuri, cerința de a constitui o garanție (articolul 17 din Legea privind activitățile geologice și miniere), care face de asemenea obiectul prezentului litigiu.
            62. În plus, în cazul în care este solicitată o concesiune de extracție, întreprinderea în cauză trebuie să fie titularul dreptului de utilizare a documentației geologice mai sus menționate (articolul 20 alineatul 2 numărul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere). În acest sens și conform reglementării poloneze, ca regulă generală, documentația geologică aparține Trezoreriei (articolul 47 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere), însă întreprinderea solicitantă poate avea dreptul de folosință exclusivă a acestei documentații, ca urmare a unei activități de explorare anterioare. În cazul în care întreprinderea nu dorește să exploateze ea însăși zăcământul, aceasta își poate vinde dreptul de folosință exclusivă a documentației geologice unei alte întreprinderi. După o perioadă de cinci ani, acest drept de folosință revine din nou Trezoreriei (articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            B – Primul motiv al acțiunii: încălcarea articolului 2 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 94/22, care prevede accesul fără discriminare la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor 
            63. Primul motiv cuprinde două părți.
            1. Prima parte a primului motiv
            64. În prima parte a primului motiv, Comisia susține că, prin impunerea condiției, la articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere, ca cererea de concesionare să fie însoțită de numărul de înregistrare în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice din Polonia, reglementarea poloneză dă naștere unei situații de discriminare față de entitățile stabilite în alte state membre, care nu vor putea solicita acordarea unei concesiuni dacă nu se înregistrează mai întâi în Polonia.
            65. Comisia a invocat în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb(13) . În aceasta, Curtea de Justiție a statuat că „a impune unui operator economic, stabilit în alt stat membru și care dorește să obțină o autorizație de exploatare a unei linii regulate de transport de persoane cu autobuzul în statul membru gazdă, cerința de a dispune de un sediu sau de o altă unitate pe teritoriul acestui din urmă stat chiar înainte ca exploatarea acestei linii să îi fi fost concesionată implică un efect de descurajare. Astfel, un operator economic în mod normal prudent nu ar fi dispus să efectueze investiții, eventual importante, într-o stare de incertitudine completă cu privire la obținerea unei astfel de autorizații”(14) . Din acest motiv și întrucât obiectivele invocate de guvernul austriac în această cauză nu permiteau justificarea unei astfel de cerințe, Curtea de Justiție a statuat că aceasta constituia o restricție privind libertatea de stabilire, exceptând situația în care s-ar aplica după acordarea autorizației de exploatare și înainte ca întreprinzătorul să înceapă exploatarea linei(15) .
            66. În cazul de față, articolul amintit din Legea privind activitățile geologice și miniere prevede că dovada înregistrării trebuie anexată la cererea de concesiune. Republica Polonă a arătat însă că, în această etapă a solicitării, desfășurarea activității este deja aproape „certă”, deoarece procedura de acordare a concesiunii reprezintă o simplă formalitate, iar cererea este introdusă doar de cel care a obținut deja, pe baza licitației, dreptul de uzufruct minier.
            67. Totuși, cert este faptul că, deși a obținut deja acest drept de uzufruct, întreprinderea care urmărește exercitarea unei activități miniere trebuie să îndeplinească și alte condiții pentru a obține concesiunea. Astfel, după cum am menționat deja anterior, este vorba de constituirea unei garanții sau, în cazul activităților de extracție, dovada dreptului de utilizare a documentației geologice. Întrucât întreprinderea solicitantă poate să nu îndeplinească aceste condiții, considerăm că în această fază subzistă o incertitudine suficient de mare pentru a nu se putea exclude efectele descurajante la care se referă Hotărârea Yellow Cab.
            68. Prin urmare, considerăm că trebuie admisă prima parte a primului motiv al acțiunii.
            2. A doua parte a primului motiv
            69. În a doua parte a primului motiv al acțiunii, Comisia susține și existența unei discriminări față de acele entități care, fiind interesate de exercitarea unei activități de extracție de hidrocarburi, nu au desfășurat înainte activități de explorare în acea zonă, neavând astfel dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice. Acest lucru este astfel întrucât, în opinia sa, articolul 20 alineatul 2 punctul 1 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere face din posesia acestei documentații geologice o condiție necesară pentru a solicita concesiunea.
            70. Această a doua parte a primului motiv se suprapune parțial cu prima parte a celui de al doilea, motiv pentru care le vom aborda împreună.
            C – Al doilea motiv al acțiunii: încălcarea articolului 3 alineatul (1) din Directiva 94/22, care prevede obligația de a adopta o procedură de acordare a autorizațiilor care să permită tuturor entităților interesate depunerea unei cereri 
            71. Al doilea motiv conține de asemenea două părți.
            1. Prima parte a celui de al doilea motiv (parțial identică cu a doua parte a primului motiv)
            72. În prima parte a celui de al doilea motiv, Comisia susține că cerința de acordare a autorizației prin intermediul unei licitații desfășurate anterior, prevăzută la articolul 3 din Directiva 94/22, se îndeplinește doar pentru prima etapă (constituirea „dreptului de uzufruct minier”), însă nu și pentru cea de a doua, întrucât concesiunea se acordă prin intermediul unei proceduri „pe bază de documente”. În plus, în opinia Comisiei, prioritatea atribuită titularului dreptului de folosință a documentației geologice ar fi de asemenea contrară acestei obligații de a organiza o licitație anterioară.
            73. În această privință, Comisia admite că nimic nu împiedică separarea autorizației în două părți, precizând însă că aceasta se poate realiza cu condiția ca pentru fiecare dintre părțile respective decizia să fie luată în urma unei licitații.
            74. Republica Polonă răspunde că este suficient faptul că există licitația pentru acordarea dreptului de uzufruct minier, deoarece procedura de acordare a concesiunii nu are altă valoare decât aceea a unui tip de „formalitate”, deși obligatorie, la care participă doar întreprinderea căreia i s-a acordat dreptul de uzufruct.
            75. Pornind de la aceasta, guvernul polonez consideră că nimic nu împiedică existența unei autorizații împărțite în două faze și intervenția unui drept de prioritate în cadrul celei de a doua. Din punctul său de vedere, o asemenea posibilitate ar intra sub incidența articolului 3 alineatul (5) litera (b) din Directiva 94/22, potrivit căruia „nu [este] considerat[ă] ca acordare a unei autorizații” (și, prin urmare, nu ar impune licitație) „acordarea unei autorizații unei entități care are altă formă de autorizație, în cazul în care posesia acesteia din urmă implică dreptul la acordarea autorizației în cauză”.
            76. Comisia susține că această prevedere se referă la o ipoteză de fapt total diferită: aceea a unei autorizații de extracție a hidrocarburilor acordate printr-un „act cu aplicabilitate generală care privește un număr mare de entități, de exemplu o lege sau un regulament” și o serie de „autorizații individuale acordate ulterior cuprinse în deciziile administrative adoptate pe baza regulamentului/legii anterioare”, care rezultă din cea dintâi, și, în consecință, nu necesită să fie acordate pe bază de licitație.
            77. Comisia nu a putut clarifica la ședință în ce împrejurări ar putea apărea o astfel de ipoteză, iar argumentația sa în această privință nu este, în opinia noastră, suficient de convingătoare. În orice caz, nu considerăm că articolul 3 alineatul (5) litera (b) din directivă poate fi aplicat în acest caz, întrucât, după cum se va vedea în continuare, dubla prioritate reglementată de legea poloneză nu garantează existența licitației nici măcar în prima fază a procesului.
            78. Astfel, articolul 12, articolul 20 alineatul 2 punctul 1 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind rezervele geologice și miniere poloneză reglementează o prioritate și un drept de folosință exclusivă în favoarea aceluia care a desfășurat anterior activități de explorare și de prospectare. Pe de o parte, legea acordă prioritatea pentru ca întreprinderea care a pregătit documentația geologică să obțină dreptul de uzufruct minier (articolul 12 alineatul 1); pe de altă parte, legea conferă în plus întreprinderii și un drept exclusiv de utilizare a acestei documentații (articolul 47 alineatul 3), în lipsa căreia nu se poate solicita nici măcar concesiunea necesară activităților de exploatare (articolul 20 alineatul 2 punctul 1).
            79. Astfel, articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere acordă prioritate – timp de doi ani și în raport cu orice persoană – celui care a exploatat și a studiat un depozit mineral și a pregătit documentația geologică aferentă, pentru solicitarea constituirii dreptului de uzufruct minier.
            80. Pe de altă parte, potrivit articolului 47 alineatul 3 din lege, întreprinderea care a suportat costurile lucrărilor geologice de prospectare și de explorare are timp de cinci ani dreptul exclusiv de a utiliza documentația geologică pe care a elaborat-o. Prin urmare, în această perioadă, entității amintite îi este practic asigurată concesiunea întrucât, potrivit articolului 20 alineatul 2 punctul 1 din lege, dreptul de folosință a documentației geologice reprezintă o condiție indispensabilă în vederea prezentării cererii aferente de acordare a concesiunii. Numai cel care dispune de această documentație poate, în definitiv, să aibă acces cu adevărat la a doua fază a procesului de autorizare.
            81. În acest fel, chiar dacă o altă întreprindere ar putea dobândi dreptul de uzufruct minier la licitația organizată în acest scop(16), în practică, articolul 47 alineatul 3 coroborat cu articolul 20 alineatul 2 punctul 1 determină ca, în acest interval de cinci ani, întreprinderea uzufructuară să poată obține concesiunea doar dacă întreprinderea care deține în mod exclusiv dreptul de folosință a documentației geologice este de acord să îi pună la dispoziție respectiva documentație. În acest sens, trebuie observat că, după cum s-a putut constata în ședință, dreptul de folosință exclusivă poate face obiectul vânzării. În sfârșit, în măsura în care prezintă interes în prezenta cauză, în cazul în care nu se verifică niciuna dintre aceste două împrejurări, dreptul de uzufruct minier obținut în cadrul licitației nu i-ar fi de niciun folos întreprinderii care l-a câștigat.
            82. Guvernul polonez urmărește să justifice acest rezultat prin argumentul că dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice și dreptul prioritar atribuit titularului său reprezintă o compensație adecvată pentru investițiile realizate în faza premergătoare de prospectare și de explorare.
            83. În opinia noastră, acest argument nu poate fi admis.
            84. Chiar dacă se acceptă că este just ca persoana care a suportat cheltuielile pe care le implică elaborarea documentației geologice să fie remunerată, în niciun caz acest lucru nu se poate face astfel încât să denatureze procedura de autorizare în așa măsură încât licitația impusă de Directiva 94/22 să devină iluzorie.
            85. Iar potrivit modelului polonez așa se și întâmplă – sau, cel puțin, nu este exclus că se întâmplă. Combinația dintre prioritățile și drepturile de folosință exclusivă, reglementată de Legea privind activitățile geologice și miniere, poate da naștere situației ca titularul dreptului de folosință exclusivă a documentației geologice să obțină dreptul de uzufruct minier, fără ca în prealabil să fi avut loc o licitație autentică. În fapt, această ipoteză ar fi impracticabilă dacă prioritatea prevăzută la articolul 12 alineatul 1 presupune – după cum sugerează la prima vedere termenul „prioritate” – un adevărat drept de preferință la constituirea uzufructului.
            86. Este însă o situație diferită atunci când această „prioritate” ar însemna că investiția realizată pentru elaborarea documentației geologice constituie un merit care trebuie luat în considerare în procesul de licitație; un merit calificat, dacă se dorește, dar niciodată până la punctul de a avea un rol decisiv în rezultatul licitației. Apreciat în mod corespunzător, acest merit poate reprezenta o compensație rezonabilă pentru efortul investițional, fără a fi necesar să se ajungă la poziția extremă susținută de guvernul polonez.
            87. În această privință, trebuie luat în considerare și faptul că posesia dreptului de folosință exclusivă a documentației geologice nu poate fi atât de determinantă în procedura de autorizare precum rezultă că este în sistemul polonez. Deținerea acestui drept dovedește în mod cert calitatea necesară pentru pregătirea documentației geologice. Însă, este evident faptul că ea nu este suficientă în sine pentru a dovedi existența celorlalte calități care contează în vederea acordării unei autorizații de exploatare a resurselor miniere. În definitiv, considerăm că este clar faptul că în modelul polonez primează în mod excesiv poziția întreprinderilor care sunt în primul rând capabile să producă documentația geologică, subordonând în întregime intereselor acestora poziția celorlalte întreprinderi care pot să dovedească și capacitatea de a efectua exploatarea minieră.
            88. În sfârșit, regimul juridic polonez al „autorizației” în sensul Directivei 94/22 rămâne împărțit în două faze (constituirea dreptului de uzufruct și concesiunea propriu-zisă), al căror rezultat poată ajunge să depindă în mod inevitabil de exercitarea unui drept de folosință exclusivă a documentației geologice necesare pentru ca exploatarea resurselor minerale să poată fi în mod concret autorizată. Acest drept de folosință exclusivă este recunoscut celui care a obținut documentația geologică pe baza unor activități de explorare și de studiu care, potrivit articolului 33 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere, nu necesită întotdeauna o concesiune și, prin urmare, nu rezultă nici dintr-o licitație.
            89. În consecință, având în vedere că legislația poloneză permite ca, în împrejurări determinate, autorizația necesară pentru activitățile de prospectare, de explorare și de exploatare să se acorde prin intermediul unei proceduri în care nu are loc o licitație reală, considerăm că prima parte a celui de al doilea motiv și a doua parte a primului motiv din acțiunea Comisiei trebuie admise în întregime.
            2. A doua parte a celui de al doilea motiv
            90. În a doua parte a celui de al doilea motiv al acțiunii, Comisia susține că reglementarea poloneză încalcă cerința publicării anunțului licitației în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene . În plus, aceasta susține că obligația de a prezenta documentația pentru licitație în limba polonă ar putea da naștere unei discriminări.
            91. În ceea ce privește publicarea, pare de fapt că îndeplinirea acestei cerințe privește acordarea dreptului de uzufruct minier. La rândul ei, procedura pentru acordarea concesiunii nu face obiectul unei asemenea publicări, probabil tocmai pentru că nu are caracter concurențial. În orice caz, lipsa publicării (și, în definitiv, lipsa transparenței) proprie acestei proceduri reprezintă prin ea însăși o altă încălcare a directivei, pe care, în opinia noastră, Curtea de Justiție va trebui să o constate de asemenea.
            92. Referitor la condiția privind limba în care este redactată documentația, guvernul polonez amintește că dreptul Uniunii Europene nu impune administrațiilor naționale obligația de a accepta documentația într-o altă limbă decât cea oficială în statul membru, argument la care nu putem decât să subscriem.
            93. Prin urmare, considerăm că ar trebui admisă a doua parte a celui de al doilea motiv din acțiunea Comisiei în partea în care se impută că procedura pentru adjudecarea concesiunii nu este publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene .
            D – Al treilea motiv al acțiunii: încălcarea articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22, în care se stabilesc criteriile de atribuire a autorizațiilor 
            94. Acest al treilea motiv al acțiunii era inițial format din trei părți, dintre care la prima Comisia a renunțat în mod expres în ședință, motiv pentru care ne vom limita să ne exprimăm poziția cu privire la a doua și la a treia parte, care, după cum s-a precizat deja, nu ridică, în opinia noastră, niciun fel de problemă de admisibilitate.
            1. A doua parte a celui de al treilea motiv: constituirea garanției
            95. Comisia constată că, potrivit articolului 17 din Legea poloneză privind activitățile geologice și miniere, obținerea concesiunii poate fi condiționată în unele cazuri de constituirea unei garanții, cerință care, în opinia sa, nu este prevăzută de Directiva 94/22.
            96. Pe de o parte, Comisia consideră că cerința constituirii unei garanții nu poate avea ca suport faptul că, potrivit articolului 5 punctul 1 litera (a) din Directiva 94/22, statele membre trebuie să evalueze capacitatea financiară a candidaților din procedurile de licitație. Comisia susține în special că legea poloneză este imprecisă în formularea acestei cerințe, care poate fi impusă de autoritatea competentă când este justificată de „un interes al statului de importanță deosebită sau de un interes public de o importanță deosebită, mai precis un interes privind protecția mediului înconjurător” (articolul 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            97. Pe de altă parte, Comisia susține că nici articolul 6 alineatul (2) din Directiva 94/22, care permite statelor membre să impună, în anumite împrejurări (motive de siguranță națională, siguranță publică, sănătate publică, protecția mediului etc.), „condiții și cerințe privind exercitarea” activităților supuse autorizării, nu este suficient ca să justifice impunerea unei cerințe financiare de acest tip. În opinia Comisiei, această normă se referă la condiții privind exercitarea activităților, și nu la cerințele necesare pentru obținerea autorizației.
            98. În opinia noastră, chiar dacă este adevărat că sensul literal al articolului 6 alineatul (2) din Directiva 94/22 poate induce în eroare (în măsura în care face referire la „condiții și cerințe privind exercitarea” activităților supuse autorizării), interpretarea acestei prevederi coroborată cu articolul 6 alineatul (1) determină concluzia că în definitiv este vorba despre cerințe impuse în scopul de a garanta capacitatea solicitantului autorizației de a desfășura activitatea.
            99. Astfel, articolul 6 alineatul (1) se referă la condițiile prevăzute la articolul 5 punctul 2 din directivă, care menționează „condițiile și cerințele privind exercitarea […] activității, care se aplică fiecărui tip de autorizație în temeiul actelor cu putere de lege și al actelor administrative în vigoare la momentul depunerii cererilor, indiferent dacă sunt cuprinse în autorizație sau reprezintă una din condițiile ce trebuie să fie acceptate înainte de acordarea unei astfel de autorizații ”(17), și nu pare ca articolul 6 alineatul (2) să se refere exclusiv la cerințe care intervin la un moment ulterior în care acordarea autorizației a avut deja loc.
            100. Pe de altă parte, o distincție de acest fel nu are niciun sens într-un context juridic precum cel din prezenta cauză. Prin urmare, în opinia noastră, dispoziția de la articolul 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere ar putea reprezenta o aplicare corectă a articolului 5 punctul 1 litera (a) sau a articolului 6 alineatul (2) din Directiva 94/22, în măsura în care impunerea constituirii unei garanții trebuie justificată de motive de interes public (prevăzute în totalitate în această ultima dispoziție).
            101. În rest, cerința constituirii unei garanții pentru acoperirea răspunderii care ar putea apărea ca urmare a exercitării activității este, în opinia noastră, o prevedere proporțională în raport cu obiectivul de a garanta că entitatea are „capacitatea financiară” suficientă pentru a face față necesității de a proteja un interes public „deosebit de important”.
            102. Prin urmare, considerăm că a doua parte a celui de al treilea motiv al acțiunii nu trebuie admisă.
            2. A treia parte a celui de al treilea motiv
            103. În încheiere, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu transpune în mod adecvat cerința publicării criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene  „înainte de începerea perioadei de depunere a cererilor” (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22) și nici nu garantează că „condițiile și cerințele privind exercitarea sau încetarea activității” sunt „puse la dispoziție entităților interesate în orice moment” (articolul 5 punctul 2 din Directiva 94/22).
            104. Pe de o parte, Comisia consideră că Republica Polonă nu a adoptat măsurile necesare pentru garantarea existenței unei publicări clare și eficiente a criteriilor de evaluare a ofertelor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene , întrucât, deși există un act cu putere de lege care prevede expres publicarea în cauză, în practică, guvernul polonez s-a limitat să se conformeze dispoziției amintite prin publicarea „celor trei categorii de criterii de evaluare a ofertelor”, făcând trimitere pentru determinarea concretă a conținutului criteriilor amintite la un alt document calificat drept „condiții detaliate privind atribuirea drepturilor de uzufruct minier pentru prospectarea și exploatarea zăcămintelor petroliere și de gaz natural în anumite zone supuse concesiunii”, care se putea solicita departamentului competent din Ministerul Mediului.
            105. Pe de altă parte, Comisia susține că comunicarea unor informații precise privind condițiile de exercitare a activității economice care face obiectul autorizației are loc doar ulterior inițierii procedurii pentru acordarea concesiunii. Prin urmare, o astfel de comunicare ar fi ineficace, întrucât entitatea câștigătoare a dreptului de uzufruct minier (care, potrivit guvernului polonez va ajunge în mod automat câștigătoare a concesiunii) nu ar fi putut să cunoască toate condițiile de exercitare a activității la momentul licitației.
            106. Nu putem decât să admitem aceste susțineri ale Comisiei.
            107. Cu privire, în special, la neîndeplinirea obligației de a transpune cerința de publicare a criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene  (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22), considerăm că în această privință norma juridică poloneză nu este suficient de clară, ceea ce în practică a determinat o respectare mai puțin riguroasă a cerinței publicării, care s-a limitat la o enumerare a categoriilor de criterii de evaluare, în locul unei prezentări mai detaliate a conținutului criteriilor amintite.
            108. Prin urmare, considerăm că a treia parte a celui de al treilea motiv al acțiunii trebuie admisă.
            VI – Cheltuieli de judecată 
            109. Potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, admiterea în parte a acțiunii presupune că fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
            VII – Concluzie 
            110. Prin urmare, propunem Curții de Justiție să soluționeze această cauză după cum urmează.
            Să respingă a doua parte a primului motiv al acțiunii și al doilea motiv al acțiunii în întregime.
            Cu titlu subsidiar, să declare că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta faptul că accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor are loc în mod efectiv prin intermediul unei proceduri de licitație în care toate entitățile interesate pot adresa solicitări pe baza unor criterii publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene  înaintea începerii perioadei de adresare a solicitărilor amintite, Republica Polonă nu și-a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1) și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22.
            Să oblige ambele părți să suporte propriile cheltuieli de judecată.
            (1) . 
            (2)  – JO L 164, p. 3, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 173.
            (3)  – Modificată prin Legea din 22 aprilie 2005 în scopul conformării reglementării poloneze, după aderarea Poloniei la Uniunea Europeană, cu dispozițiile Directivei 94/22 (Dz. U. 2005 nr. 228, poziția 1947).
            (4)  – Dz. U. 2007 nr. 155, poziția 1095.
            (5)  – În final, noua lege a fost adoptată la 9 iunie 2011.
            (6)  – A se vedea între altele Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg (C-33/04, Rec., p. I-10629, punctul 36).
            (7)  – Hotărârea din 11 iulie 2002, Comisia/Spania (C-139/00, Rec., p. I-6407, punctul 19), Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania (C-433/03, Rec., p. I-6985, punctul 28), Hotărârea din 7 septembrie 2006, Comisia/Regatul Unit (C-484/04, Rec., p. I-7471, punctul 25).
            (8)  – A se vedea de exemplu punctele 41-51 și 64-68 din acțiunea formulată de Comisie.
            (9)  – Acțiunea conține doar câteva trimiteri generale la „articolele 7-29” și „15-21” din Legea privind activitățile geologice și miniere (punctele 26 și, respectiv, 59 din acțiunea Comisiei).
            (10)  – Hotărârea din 16 iunie 2005, Comisia/Italia (C-456/03, Rec., p. I-5335, punctele 36 și 37).
            (11)  – A se vedea între altele Hotărârea din 18 decembrie 2007, Comisia/Spania (C-186/06, Rep., p. I-12093, punctul 18). Prin această hotărâre s-a declarat inadmisibilitatea unuia dintre motivele acțiunii introduse de Comisie, în măsura în care în cuprinsul acesteia din urmă obiecțiile au fost modificate față de cele formulate în procedura administrativă prealabilă, cu încălcarea cerințelor de coerență și precizie mai sus menționate.
            (12)  – În rest există o serie de zone geografice în care dreptul de uzufruct minier este acordat fără necesitatea organizării unei proceduri de concurs de oferte. Acest aspect nu face obiectul prezentei acțiuni și pare conform cu articolul 3 alineatul (3) din Directiva 94/22.
            (13)  – Cauza C-338/09, Rep., p. I-13927.
            (14)  – Punctul 37.
            (15)  – Punctele 38-40 din hotărâre.
            (16)  – Situație care poate exista în realitate doar dacă întreprinzătorul care a pregătit documentația decide să nu participe la licitație și, prin urmare, să nu beneficieze de prioritatea care îi este recunoscută timp de doi ani la articolul 12 alineatul 1.
            (17)  – Sublinierea noastră.
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      PEDRO CRUZ VILLALÓN
      prezentate la 20 noiembrie 2012 (
            1
         )
      
         Cauza C-569/10
      
      
         Comisia Europeană
      
      
         împotriva
      
      
         Republicii Polone
      
      „Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor — Admisibilitatea acțiunii — Condiții de adjudecare și de exercitare a autorizaților pentru prospectarea, pentru exploatarea și pentru extracția hidrocarburilor — Acces nediscriminatoriu — Procedură de licitație pentru adjudecarea autorizației — Cerințe de adjudecare — Publicarea oficială a licitației — Distincție între dreptul de uzufruct minier și concesiune — Autorizații distincte pentru prospectare și exploatare”
      
               1. 
            
            
               În prezenta cauză, Comisia solicită declararea faptului că Republica Polonă și-a încălcat anumite obligații care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1), precum și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22/CE a Parlamentului European și Consiliului din 30 mai 1994 privind condițiile de acordare și folosire a autorizațiilor de prospectare, explorare și extracție a hidrocarburilor (
                     2
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Republica Polonă contestă încălcarea care i-a fost imputată, susținând în primul rând faptul că acțiunea Comisiei este inadmisibilă în condițiile în care motivele invocate diferă substanțial de cele depuse în cursul fazei precontencioase. Mai întâi, vom analiza această excepție de inadmisibilitate, pentru ca ulterior să examinăm, în unele cazuri cu titlu pur subsidiar, motivele invocate de către Comisie drept temei al cererii sale de condamnare a Republicii Polone.
            
         
               3. 
            
            
               În sfârșit, problema de fond invocată în acest proces trebuie să permită Curții de Justiție, în contextul unei legislații naționale foarte specifice, să efectueze o analiză aprofundată a jurisprudenței sale în materia accesului la procedurile de licitație privind eliberarea autorizațiilor administrative pentru exploatarea economică a resurselor naturale proprietate publică.
            
         
         I – Cadrul juridic
      
      A – Dreptul Uniunii Europene: Directiva 94/22
      
      
               4.
            
            
               Potrivit articolului 1 punctul 3 din Directiva 94/22, „autorizație” înseamnă „orice act cu putere de lege, act administrativ sau clauză contractuală sau instrument emis în temeiul acestora, prin care autoritățile competente dintr-un stat membru dau dreptul unei entități să exercite, pe cont și risc propriu, dreptul exclusiv de prospectare sau de explorare sau de extracție de hidrocarburi într-o zonă geografică”, fiind posibilă acordarea câte unei autorizații pentru fiecare activitate în parte sau pentru mai multe activități odată.
            
         
               5.
            
            
               Articolul 2 din Directiva 94/22 prevede următoarele:
               „(1)   Statele membre își rezervă dreptul de a determina zonele de pe teritoriul lor care sunt puse la dispoziție pentru exercitarea activităților de prospectare, de explorare și de extracție de hidrocarburi.
               (2)   Ori de câte ori o zonă este pusă la dispoziție pentru exercitarea activităților stabilite la alineatul (1), statele membre veghează să nu se facă niciun fel de discriminare între entități în ceea ce privește accesul la aceste activități și exercitarea lor.
               Cu toate acestea, statele membre pot refuza, din motive de siguranță națională, să permită accesul și exercitarea acestor activități oricărei entități care este efectiv controlată de țări terțe sau de resortisanți ai țărilor terțe.”
            
         
               6.
            
            
               Conform articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă, statele membre vor trebui să adopte „dispozițiile necesare pentru a garanta că acordarea autorizațiilor se face în conformitate cu o procedură în cadrul căreia toate entitățile interesate pot depune cereri”. Alineatul (5) litera (b) al aceluiași articol stabilește că nu este considerată ca acordare a unei autorizații în înțelesul alineatului (1) „acordarea unei autorizații unei entități care are altă formă de autorizație, în cazul în care posesia acesteia din urmă implică dreptul la acordarea autorizației în cauză”.
            
         
               7.
            
            
               Potrivit articolului 5 din Directiva 94/22, statele membre vor trebui să adopte dispozițiile necesare pentru a asigura că:
               
                        „1.
                     
                     
                        autorizațiile sunt acordate pe baza unor criterii care privesc, în toate cazurile:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 capacitatea tehnică și financiară a entităților și
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 modul în care acestea înțeleg să prospecteze, să exploreze și[/sau] să exploateze zona geografică în cauză,
                                 precum și, după caz:
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 în cazul în care autorizația este pusă în vânzare, prețul pe care entitatea este dispusă să îl plătească pentru obținerea autorizației;
                              
                           
                                 (d)
                              
                              
                                 în cazul în care, urmărind criteriile de evaluare de la literele (a), (b) și, după caz, (c), două sau mai multe cereri prezintă merite egale, se aplică alte criterii relevante, obiective și nediscriminatorii, pentru a face alegerea finală între aceste cereri.
                              
                           […]
                        Criteriile sunt elaborate și publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene înainte de începerea perioadei de depunere a cererilor. Statele membre care au publicat deja criteriile în jurnalele lor oficiale pot limita publicarea în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene la o mențiune privind publicarea în jurnalele lor oficiale. Cu toate acestea, orice schimbare privind criteriile trebuie să fie publicată integral în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        condițiile și cerințele privind exercitarea sau încetarea activității, care se aplică fiecărui tip de autorizație în temeiul actelor cu putere de lege și al actelor administrative în vigoare la momentul depunerii cererilor, indiferent dacă sunt cuprinse în autorizație sau reprezintă una din condițiile ce trebuie să fie acceptate înainte de acordarea unei astfel de autorizații, sunt stabilite și puse la dispoziție entităților interesate în orice moment. În cazul menționat la articolul 3 alineatul (2) litera (a), acestea trebuie să fie puse la dispoziție doar începând cu data de la care pot fi depuse cererile de autorizație;
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        orice schimbări intervenite în condițiile și în cerințele impuse în cursul procedurii sunt aduse la cunoștință tuturor entităților interesate;
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        criteriile, condițiile și cerințele menționate în prezentul articol sunt aplicate într-o manieră nediscriminatoare;
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        în cazul în care dorește astfel, orice entitate a cărei cerere de autorizație este respinsă este informată asupra motivelor care au stat la baza deciziei.”
                     
                  
         B – Reglementarea poloneză
      
      
               8.
            
            
               Prin acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia susține că Legea poloneză privind activitățile geologice și miniere din 4 februarie 1994 (
                     3
                  ) nu este conformă cu dreptul Uniunii.
            
         
               9.
            
            
               Potrivit articolului 7 din legea amintită, zăcămintele de minereuri care nu constituie o componentă a solului sunt proprietatea Trezoreriei publice, care își poate exercita dreptul asupra acestora prin constituirea unui „drept de uzufruct minier” (alineatele 1 și 2).
            
         
               10.
            
            
               Potrivit articolului 2 din Legea din 2 iulie 2004 privind libertatea de exercitare a unei activități economice (
                     4
                  ), prospectarea, explorarea și extracția zăcămintelor minerale sunt activități economice reglementate de legea în discuție.
            
         
               11.
            
            
               Conform celor declarate de Republica Polonă (memoriul în apărare, punctul 25), exercitarea unei activități de prospectare, de explorare sau de extracție a hidrocarburilor necesită, în temeiul dispozițiilor Legii privind libertatea de exercitare a unei activități economice coroborate cu cele ale Legii privind activitățile geologice și miniere, obținerea unei concesiuni acordate de ministrul mediului înconjurător.
            
         
               12.
            
            
               În acest fel, în Polonia, „autorizația” de desfășurare a acestor activități, în sensul Directivei 94/22, ar conține două elemente: pe de o parte, un contract de constituire a unui „drept de uzufruct minier” și, pe de altă parte, o concesiune administrativă.
            
         
               13.
            
            
               Potrivit articolului 9 din Legea privind activitățile geologice și miniere, titularul dreptului de uzufruct poate desfășura activități de prospectare, de explorare și de extracție a unui anumit minereu, în limitele stabilite prin contract și cu excluderea altor părți. În cadrul acestor limite, uzufructuarul minier va putea de asemenea „să dispună de dreptul său”.
            
         
               14.
            
            
               Articolul 10 din Legea privind activitățile geologice și miniere stabilește că constituirea uzufructului minier „se va realiza pe baza unui acord, în schimbul unei redevențe și condiționat de obținerea unei concesiuni” (alineatul 1). Uzufructul minier expiră în caz de caducitate sau de retragere a concesiunii (alineatul 3).
            
         
               15.
            
            
               În temeiul articolului 11 alineatul 2 din Legea privind activitățile geologice și miniere, „fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 12 alineatul 1, constituirea uzufructului minier de prospectare, de explorare și de exploatare a gazului natural, a petrolului și a derivaților săi naturali va fi precedată de o procedură de licitație”.
            
         
               16.
            
            
               Pe de altă parte, articolul 12 alineatul 1 menționat mai sus din Legea privind activitățile geologice și miniere prevede că „antreprenorul care a explorat și a studiat un zăcământ mineral proprietate a Trezoreriei și a pregătit documentația geologică cu exactitatea necesară pentru a obține o concesiune de extragere a minereului va putea solicita constituirea în favoarea sa a unui drept de uzufruct minier cu prioritate față de alte părți”. Potrivit articolului 12 alineatul 3, acest drept se stinge după doi ani de la primirea documentului prin care autoritatea administrativă competentă acceptă documentația geologică respectivă.
            
         
               17.
            
            
               Articolul 15 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere stabilește că se va solicita o concesiune în vederea: „1) prospectării sau a explorării zăcămintelor minerale, 2) exploatării miniere […]”. Alineatul 2 al aceluiași articol face trimitere, pentru toate aspectele nereglementate de această lege, la Legea privind libertatea desfășurării unei activități economice, mai sus menționată.
            
         
               18.
            
            
               Potrivit articolului 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere, acordarea unei concesiuni poate fi condiționată de constituirea unei garanții capabile să compenseze eventualele plângeri care ar putea apărea ca urmare a desfășurării activităților supuse concesiunii, însă numai dacă aceasta este justificată de un interes al statului de importanță deosebită sau de un interes public de importanță deosebită, mai precis un interes privind protecția mediului înconjurător.
            
         
               19.
            
            
               Articolul 18 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere enumeră, printre elementele pe care trebuie să le conțină cererea de acordare a unei concesiuni miniere, numărul de înregistrare al solicitantului în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice [punctul 2b)]. Pe de altă parte, articolul 20 alineatul 2 stabilește că cererea amintită va trebui să conțină și o dovadă a faptului că solicitantul are dreptul de a utiliza documentația geologică în scopul solicitării concesiunii (punctul 1).
            
         
               20.
            
            
               În sfârșit, articolul 47 alineatul 1 din aceeași lege prevede că „Trezoreria va avea dreptul să dobândească informațiile obținute ca urmare a efectuării lucrărilor geologice”, adăugând la alineatul 2 al aceluiași articol că aceasta va putea dispune de dreptul amintit în condițiile alineatului 3, conform căruia „cel care a suportat cheltuielile aferente efectuării de lucrări geologice desfășurate pe baza deciziilor emise în temeiul legii va avea dreptul exclusiv de a utiliza, fără niciun cost, informația de natură geologică în scopuri științifice și de investigare și în vederea realizării activităților prevăzute de lege. Acest drept se va stinge după cinci ani de la data încetării efectelor deciziei prin care s-au autorizat lucrările care au reprezentat sursa informațiilor sau prin care s-a autorizat desfășurarea unei alte activități prevăzute de legea în cauză sau de alte acte normative. Partea care are dreptul să folosească informațiile de natură geologică dobândite în acest fel le va putea face accesibile altor părți, cu excepția cazului în care o concesiune sau o decizie de aprobare a unui program de lucrări geologice dispune altfel”.
            
         
         II – Procedura precontencioasă
      
      
               21.
            
            
               La data de 23 martie 2007, Comisia a adresat Poloniei o scrisoare de notificare, semnalându-i nerespectarea obligațiilor care decurg din articolul 2 alineatul (2), din articolul 3 alineatul (1) și din articolul 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22. Polonia a răspuns prin scrisoarea din 25 mai 2007, susținând că autorizația prevăzută de Directiva 94/22 este integrată în dreptul polonez prin două instrumente juridice prevăzute de Legea privind activitățile geologice și miniere: „dreptul de uzufruct minier” și concesiunea. „Dreptul de uzufruct minier” este un drept subiectiv a cărui existență nu este suficientă pentru exercitarea activităților prevăzute de Legea privind activitățile geologice și miniere, în timp ce concesiunea privind una dintre activitățile reglementate de legea menționată constituie o prezumție a autorizării de a exercita un drept subiectiv conform modalităților stabilite.
            
         
               22.
            
            
               La data de 31 ianuarie 2008, Comisia a transmis Republicii Polone avizul său motivat, menținând toate motivele de neîndeplinire a obligațiilor formulate până la acea dată. Guvernul polonez a răspuns la acest document prin scrisoarea din 20 martie 2008. În aceasta, Republica Polonă afirma că „în cadrul pregătirii noii Legi privind activitățile geologice și miniere au fost definite noi principii privind acordarea concesiunilor de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor în Polonia. Noile prevederi abrogă dispozițiile care suscită îndoielile Comisiei Europene privind procedura de acordare a dreptului de uzufruct minier”.
            
         
               23.
            
            
               După ce la data de 12 iunie 2008 i-a trimis proiectul noii Legi privind activitățile geologice și miniere, guvernul polonez, prin scrisoarea din 27 aprilie 2010, a comunicat Comisiei că proiectul amintit fusese transmis Parlamentului național la 18 noiembrie 2008, însă că, ca urmare a complexității și a duratei dezbaterilor, acesta nu a putut fi adoptat pe parcursul anului 2009” (
                     5
                  ).
            
         
         III – Procedura în fața Curții de Justiție: pretențiile părților
      
      
               24.
            
            
               La data de 3 decembrie 2010, Comisia a formulat la Curte o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, urmată apoi de memoriile în apărare, în replică și în duplică depuse de reclamantă și de statul membru pârât.
            
         
               25.
            
            
               Comisia solicită Curții:
               
                        —
                     
                     
                        declararea faptului că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta că accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor are loc fără nicio discriminare între entitățile interesate și că autorizațiile pentru exercitarea activităților amintite sunt acordate în urma unei proceduri în care toate entitățile interesate pot adresa solicitări și pe baza unor criterii publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene înaintea începerii perioadei de adresare a solicitărilor amintite, Republica Polonă nu și-a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1) și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
                     
                  
         
               26.
            
            
               La rândul său, Republica Polonă solicită Curții:
               
                        —
                     
                     
                        declararea inadmisibilității acțiunii în ansamblul său și, cu titlu subsidiar, respingerea acesteia în întregime;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.
                     
                  
         
         IV – Cu privire la admisibilitatea acțiunii
      
      
               27.
            
            
               Guvernul polonez invocă excepția de inadmisibilitate a acțiunii, ca urmare a diferențelor considerabile, din punctul său de vedere, dintre motivele invocate de Comisie în faza precontencioasă și cele prezentate în acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            
         
               28.
            
            
               Potrivit unei jurisprudențe constante, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit de procedura precontencioasă prevăzută la această dispoziție, astfel încât acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente ca și avizul motivat (
                     6
                  ). Totuși, această cerință nu poate merge până la a impune în toate cazurile o coincidență perfectă între obiecțiile din dispozitivul avizului motivat și concluziile din cerere, atunci când obiectul litigiului, astfel cum este definit în primul document, nici nu s-a extins, nici nu s-a modificat (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               De aceea, pentru a stabili dacă se impune examinarea excepției invocate de guvernul polonez, în continuare, vom compara motivele Comisiei astfel cum apar în înscrisul prin care s-a introdus acțiunea cu conținutul avizului motivat (A), pentru ca ulterior să analizăm, în lumina jurisprudenței Curții de Justiție, eventuala relevanță în vederea admisibilității acțiunii a diferențelor remarcate (B).
            
         A – Motivele acțiunii în raport cu conținutul avizului motivat
      
      1. Primul motiv al acțiunii
      
               30.
            
            
               În cadrul primului motiv al acțiunii, privind o presupusă încălcare a articolului 2 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 94/22, care prevede accesul fără discriminare la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor, Comisia constată o dublă discriminare.
            
         
               31.
            
            
               În primul rând, Comisia se referă la discriminarea produsă în privința entităților stabilite în alte state membre, întrucât împreună cu cererea de concesiune trebuie prezentat și numărul de înregistrare în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice din Polonia (articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere). Trebuie afirmat deja că această primă parte a primului motiv nu ridică nicio problemă de admisibilitate, întrucât este examinată în mod expres la punctul 78 din avizul motivat.
            
         
               32.
            
            
               În al doilea rând, Comisia constată o posibilă discriminare cu privire la entitățile care, fiind interesate de realizarea unei activități de extracție a hidrocarburilor, nu au efectuat anterior lucrări de explorare în acea zonă și, prin urmare, nu au dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice. În acțiunea formulată, Comisia susține că aplicarea articolului 20 alineatul 2 punctul 1 coroborat cu articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere îngreunează posibilitatea obținerii unei concesiuni de extracție de către entitățile amintite, chiar dacă oferta lor în cadrul licitației ar fi mai avantajoasă.
            
         
               33.
            
            
               Acest motiv nu este expres examinat ca atare în avizul motivat: astfel, în cadrul acestuia doar se indică, în termeni generali, că în a doua fază a procesului de autorizare (cea corespunzătoare concesiunii) nu există un concurs de oferte, amintindu-se în mod incidental cerința existenței dreptului de utilizare a documentației geologice (punctul 76 din avizul motivat), fără însă a explica în ce măsură evaluarea acestui drept de utilizare poate produce discriminarea invocată de Comisie.
            
         2. Al doilea motiv al acțiunii
      
               34.
            
            
               Al doilea motiv al acțiunii, privind o posibilă încălcare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 94/22, în care este prevăzută obligația de a adopta o procedură de acordare a autorizațiilor „în cadrul căreia toate entitățile interesate pot depune cereri”, este împărțit în două elemente.
            
         
               35.
            
            
               În primul rând, Comisia consideră că cerința de acordare prin licitație, impusă la articolul 3 din Directiva 94/22, se îndeplinește numai în ceea ce privește prima etapă („dreptul de uzufruct minier”), însă nu și în cea de a doua, deoarece concesiunea se acordă printr-o procedură „pe bază de documente”. În plus, prioritatea acordată de articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere titularului dreptului de folosință a documentației geologice ar fi de asemenea contrară acestei cerințe de a exista un concurs de oferte.
            
         
               36.
            
            
               La rândul său, avizul motivat dezvoltă argumentul că licitația privește numai dreptul de uzufruct, însă nu menționează dreptul de prioritate prevăzut la articolul 12 și nici nu examinează posibilele sale consecințe.
            
         
               37.
            
            
               În al doilea rând, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu respectă cerința publicării anunțului de organizare a licitației în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și pune de asemenea în discuție faptul că documentația aferentă trebuie să fie în limba polonă (articolul 53 alineatul 4 din Legea privind activitățile geologice și miniere), ceea ce, în opinia sa, ar putea da naștere unei discriminări. Acest motiv nu este examinat în avizul motivat.
            
         3. Al treilea motiv al acțiunii
      
               38.
            
            
               În cadrul celui de al treilea motiv al acțiunii, privind o posibilă încălcare a articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22, care stabilește criteriile de acordare a autorizațiilor, Comisia susține că aceste criterii de evaluare nu respectă, din mai multe motive, cerințele directivei amintite.
            
         
               39.
            
            
               În primul rând, Comisia constată că Regulamentul polonez din 2005 plasează „pe picior de egalitate” criteriile privind capacitatea tehnică, financiară și „tehnologică” a întreprinderii [prevăzute la articolul 5 punctul 1 literele (a) și (b) din Directiva 94/22], adoptând un criteriu pur economic: prețul pe care întreprinderea este dispusă să îl plătească în schimbul autorizației. Avizul motivat nu dezvoltă acest motiv concret de neîndeplinire a obligațiilor. Oricum, în cadrul ședinței, Comisia a renunțat la acest motiv de neîndeplinire a obligațiilor.
            
         
               40.
            
            
               În al doilea rând, Comisia constată că acordarea concesiunii poate fi condiționată în unele cazuri de constituirea unei garanții (articolul 17 din Legea privind activitățile geologice și miniere), ceea ce ar fi, în opinia sa, contrar Directivei 94/22. Avizul motivat invocă acest motiv de neîndeplinire a obligațiilor la punctele 68 și 73.
            
         
               41.
            
            
               În sfârșit, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu transpune în mod adecvat cerința publicării criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22) și nici nu garantează că acestea sunt „puse la dispoziția entităților interesate în orice moment” (articolul 5 punctul 2 din Directiva 94/22). Acest motiv este în mod indirect examinat la punctul 68 și următoarele din avizul motivat.
            
         B – Diferențele sesizate și relevanța lor în vederea admisibilității acțiunii
      
      
               42.
            
            
               În lumina celor prezentate anterior, precizăm deja în mod anticipat că, în opinia noastră, prima parte a primului motiv (înscrierea în registru) și a doua și a treia parte ale celui de al treilea motiv (garanția și publicarea criteriilor de evaluare) rezultă ca fiind în mod clar admisibile, deoarece figurează atât în acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, cât și în avizul motivat și au aceeași formulare în ambele cazuri.
            
         
               43.
            
            
               Dimpotrivă, în opinia noastră, se impune respingerea atât a celei de a doua părți a primului motiv, cât și a celui de al doilea motiv în întregime.
            
         
               44.
            
            
               În continuare, vom expune motivele recomandării noastre.
            
         
               45.
            
            
               În primul rând, în ceea ce privește a doua parte a celui de al doilea motiv (referitoare la, după cum s-a văzut, neîndeplinirea cerinței de a publica anunțul de licitație în Jurnalul Oficial și la prezentarea documentației în limba polonă), se impune, în opinia noastră, respingerea acestuia, întrucât, după cum am precizat deja, avizul motivat nu conține nicio trimitere, directă sau indirectă, la aceste critici punctuale. Rezultă de aici că expunerea Comisiei din acțiunea formulată de aceasta implică introducerea ex novo a unui motiv de imputare asupra căruia Republica Polonă nu a avut ocazia de a se pronunța în faza precontencioasă, și, mai ales, nici de a adopta la acel moment măsurile care eventual ar fi putut evita formularea, cu privire la acest aspect, a acțiunii introduse în final la Curtea de Justiție.
            
         
               46.
            
            
               În privința celei de a doua părți a primului motiv și a primei părți a celui de al doilea motiv, care trebuie analizate împreună, este necesară în primul rând semnalarea faptului că avizul motivat are la bază ideea că reglementarea poloneză încalcă Directiva 94/22, întrucât se stabilește o procedură de licitație numai pentru prima fază a procesului de obținere a autorizației (constituirea unui „drept de uzufruct minier”), însă nu și pentru cea de a doua fază (concesiunea propriu-zisă), care este supusă unei proceduri pe bază de documente. În consecință și potrivit avizului motivat, sistemul polonez ar impune anumite condiții suplimentare după încheierea fazei cu adevărat concurențiale a procesului de acordare a autorizației, condiții care ar putea avea drept urmare excluderea candidatului celui mai bine plasat la finalul primei etape din cadrul celei de a doua și ultime etape, mai precis cea a concesionării stricto sensu (punctul 64 din avizul motivat).
            
         
               47.
            
            
               Problema identificată cu privire la acest aspect din avizul motivat este, prin urmare, lipsa oricărei garanții a candidatului ales în cadrul procedurii concurențiale organizate pentru constituirea dreptului de uzufruct minier de a putea dobândi la sfârșit exercitarea efectivă a activității care face obiectul concesiunii (punctul 75 din avizul motivat).
            
         
               48.
            
            
               Cu toate acestea, acțiunea introdusă de Comisie face o analiză substanțial diferită: dezvoltă în continuare ideea că concesiunea se obține fără licitație, dar se concentrează în special pe faptul că legea poloneză acordă un drept de folosință exclusivă și un drept de prioritate celui care a elaborat documentația geologică, arătând că aceste dispoziții ar permite eludarea completă a cerinței de organizare a unei licitații întrucât îl pun pe titularul dreptului de uzufruct minier pentru activități de explorare și de prospectare dobândit în prealabil într-o poziție evident avantajoasă în vederea obținerii dreptului de uzufruct pentru activitatea de exploatare și, implicit, pentru obținerea în final a concesiunii administrative pentru exercitarea activității de exploatare sau de extracție (
                     8
                  ). Totuși, această idee, esențială în cadrul acțiunii, nu apare în avizul motivat, care nici măcar nu enumeră în mod specific articolul 12 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere (
                     9
                  ), deși, după cum spuneam, ambele prevederi ocupă un loc central în argumentarea primului și a celui de al doilea motiv ale acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            
         
               49.
            
            
               Fără îndoială, după cum s-a indicat deja, jurisprudența nu impune existența unei coincidențe perfecte între obiecțiile din dispozitivul avizului motivat și concluziile din acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Cu toate acestea, considerăm că argumentația întemeiată pe articolul 12 și pe articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere este suficient de importantă în elaborarea primelor două motive pentru a considera că introducerea sa în acțiune implică o modificare sau o extindere a obiectului litigiului delimitat în avizul motivat. În opinia noastră, este excesiv să se afirme că este vorba pur și simplu de argumente sau de explicații noi, după cum pretinde Comisia.
            
         
               50.
            
            
               Conform jurisprudenței, procedura precontencioasă are ca obiectiv să „acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul comunitar și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva obiecțiilor formulate de Comisie. Regularitatea acestei proceduri constituie o garanție esențială urmărită de tratat nu numai pentru a asigura protecția drepturilor statului membru în cauză, ci și pentru a garanta că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit” (
                     10
                  ).
            
         
               51.
            
            
               În consecință, în opinia noastră, definiția obiectului litigiului s-a modificat considerabil între faza precontencioasă și cea în fața Curții de Justiție; aceasta în detrimentul securității juridice și al dreptului la apărare al Republicii Polone, căreia în procedura precontencioasă nu i-a fost comunicat foarte clar, „în mod coerent și precis”, după cum impune jurisprudența (
                     11
                  ), că prioritatea și dreptul exclusiv prevăzute la articolele 12 și 47 din Legea privind activitățile geologice și miniere încălcau cerințele Directivei 94/22. Acest lucru a fost de natură să o împiedice să își îndeplinească în timp util obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, iar ulterior să își formuleze argumentele pe care le-ar fi considerat necesare în vederea justificării sistemului său juridic.
            
         
               52.
            
            
               Din cele prezentate anterior rezultă, în opinia noastră, că se impune respingerea excepției de inadmisibilitate cu privire la prima parte a primului motiv și la a doua și a treia parte ale celui de al treilea motiv.
            
         
               53.
            
            
               Dimpotrivă, se impune admiterea excepției amintite în ceea ce privește a doua parte a primului motiv și cel de al doilea motiv în întregime și declararea inadmisibilității lor.
            
         
               54.
            
            
               Cu toate acestea și cu titlu pur subsidiar, cu privire la motivele pe care le considerăm inadmisibile, în continuare vom analiza în întregime cele trei motive ale acțiunii, cu singura excepție, bineînțeles, a primei părți a celui de al treilea motiv, la care Comisia a renunțat în mod expres în cursul ședinței.
            
         
         V – Analiza motivelor de neîndeplinire a obligațiilor
      
      A – Considerații preliminare: descriere succintă a reglementării în litigiu
      
      
               55.
            
            
               Înainte de a analiza motivele de neîndeplinire a obligațiilor, apreciem că este indispensabilă o descriere a reglementării poloneze, în varianta care a determinat introducerea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
            
         
               56.
            
            
               Regimul polonez privind accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor era reglementat în esență, la data emiterii avizului motivat, de Legea privind activitățile geologice și miniere din 4 februarie 1994, cu modificările ulterioare.
            
         
               57.
            
            
               Regimul stabilit de legea amintită pare în primul rând caracterizat de prezența a două tipuri diferite de titluri („dreptul de uzufruct minier” și concesiunea) – din cele două rezultând „autorizația” prevăzută de Directiva 94/22 –, precum și de atribuirea unei anumite priorități în acordarea autorizației de extracție întreprinderii care anterior a explorat și a examinat un anumit zăcământ.
            
         
               58.
            
            
               În acest fel, pentru a desfășura activități miniere de prospectare, de explorare sau de extracție a hidrocarburilor, este necesar să se obțină atât un drept de uzufruct minier, cât și o concesiune. Ambele titluri sunt indisolubil legate, în sensul că, de exemplu, dacă concesiunea este retrasă sau expiră, încetează și uzufructul (articolul 10 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            
         
               59.
            
            
               Contractul prin care ia naștere „dreptul de uzufruct minier” reprezintă un tip de „titlu de natură civilă”. Ca regulă generală, pentru a-l obține, trebuie organizată procedura corespunzătoare de licitație (articolul 11 alineatele 1 și 2 din Legea privind activitățile geologice și miniere). Prin excepție însă, întreprinderea care a explorat și a studiat din punct de vedere geologic un anumit zăcământ (probabil în exercitarea unei autorizații anterioare de prospectare și de explorare) poate, într-un interval de doi ani, să solicite acordarea cu prioritate (și în exclusivitate) a dreptului de uzufruct minier pentru extracția hidrocarburilor din acel zăcământ (articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere) (
                     12
                  ).
            
         
               60.
            
            
               În orice caz, pare cert faptul că firma căreia i-a fost acordat dreptul de uzufruct minier nu poate desfășura imediat activitatea minieră, ci trebuie să solicite în acest scop un „titlu administrativ”, mai precis concesiunea.
            
         
               61.
            
            
               La rândul său, obținerea concesiunii nu este precedată de nicio procedură de licitație. În realitate, o poate solicita doar întreprinderea căreia i-a fost acordat dreptul de uzufruct, astfel că procedura succesivă se limitează deja la verificarea cerințelor și a documentației impuse de legislația poloneză pentru realizarea activităților miniere. Printre cerințele amintite trebuie semnalată și cea în discuție în prezenta cauză, și anume ca entitatea solicitantă să fi fost deja înregistrată la Registrul întreprinderilor sau la Registrul activităților economice (articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere) și, în unele cazuri, cerința de a constitui o garanție (articolul 17 din Legea privind activitățile geologice și miniere), care face de asemenea obiectul prezentului litigiu.
            
         
               62.
            
            
               În plus, în cazul în care este solicitată o concesiune de extracție, întreprinderea în cauză trebuie să fie titularul dreptului de utilizare a documentației geologice mai sus menționate (articolul 20 alineatul 2 numărul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere). În acest sens și conform reglementării poloneze, ca regulă generală, documentația geologică aparține Trezoreriei (articolul 47 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere), însă întreprinderea solicitantă poate avea dreptul de folosință exclusivă a acestei documentații, ca urmare a unei activități de explorare anterioare. În cazul în care întreprinderea nu dorește să exploateze ea însăși zăcământul, aceasta își poate vinde dreptul de folosință exclusivă a documentației geologice unei alte întreprinderi. După o perioadă de cinci ani, acest drept de folosință revine din nou Trezoreriei (articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            
         B – Primul motiv al acțiunii: încălcarea articolului 2 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 94/22, care prevede accesul fără discriminare la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor
      
      
               63.
            
            
               Primul motiv cuprinde două părți.
            
         1. Prima parte a primului motiv
      
               64.
            
            
               În prima parte a primului motiv, Comisia susține că, prin impunerea condiției, la articolul 18 alineatul 1 punctul 2b) din Legea privind activitățile geologice și miniere, ca cererea de concesionare să fie însoțită de numărul de înregistrare în Registrul întreprinderilor sau în Registrul activităților economice din Polonia, reglementarea poloneză dă naștere unei situații de discriminare față de entitățile stabilite în alte state membre, care nu vor putea solicita acordarea unei concesiuni dacă nu se înregistrează mai întâi în Polonia.
            
         
               65.
            
            
               Comisia a invocat în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (
                     13
                  ). În aceasta, Curtea de Justiție a statuat că „a impune unui operator economic, stabilit în alt stat membru și care dorește să obțină o autorizație de exploatare a unei linii regulate de transport de persoane cu autobuzul în statul membru gazdă, cerința de a dispune de un sediu sau de o altă unitate pe teritoriul acestui din urmă stat chiar înainte ca exploatarea acestei linii să îi fi fost concesionată implică un efect de descurajare. Astfel, un operator economic în mod normal prudent nu ar fi dispus să efectueze investiții, eventual importante, într-o stare de incertitudine completă cu privire la obținerea unei astfel de autorizații” (
                     14
                  ). Din acest motiv și întrucât obiectivele invocate de guvernul austriac în această cauză nu permiteau justificarea unei astfel de cerințe, Curtea de Justiție a statuat că aceasta constituia o restricție privind libertatea de stabilire, exceptând situația în care s-ar aplica după acordarea autorizației de exploatare și înainte ca întreprinzătorul să înceapă exploatarea linei (
                     15
                  ).
            
         
               66.
            
            
               În cazul de față, articolul amintit din Legea privind activitățile geologice și miniere prevede că dovada înregistrării trebuie anexată la cererea de concesiune. Republica Polonă a arătat însă că, în această etapă a solicitării, desfășurarea activității este deja aproape „certă”, deoarece procedura de acordare a concesiunii reprezintă o simplă formalitate, iar cererea este introdusă doar de cel care a obținut deja, pe baza licitației, dreptul de uzufruct minier.
            
         
               67.
            
            
               Totuși, cert este faptul că, deși a obținut deja acest drept de uzufruct, întreprinderea care urmărește exercitarea unei activități miniere trebuie să îndeplinească și alte condiții pentru a obține concesiunea. Astfel, după cum am menționat deja anterior, este vorba de constituirea unei garanții sau, în cazul activităților de extracție, dovada dreptului de utilizare a documentației geologice. Întrucât întreprinderea solicitantă poate să nu îndeplinească aceste condiții, considerăm că în această fază subzistă o incertitudine suficient de mare pentru a nu se putea exclude efectele descurajante la care se referă Hotărârea Yellow Cab.
            
         
               68.
            
            
               Prin urmare, considerăm că trebuie admisă prima parte a primului motiv al acțiunii.
            
         2. A doua parte a primului motiv
      
               69.
            
            
               În a doua parte a primului motiv al acțiunii, Comisia susține și existența unei discriminări față de acele entități care, fiind interesate de exercitarea unei activități de extracție de hidrocarburi, nu au desfășurat înainte activități de explorare în acea zonă, neavând astfel dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice. Acest lucru este astfel întrucât, în opinia sa, articolul 20 alineatul 2 punctul 1 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind activitățile geologice și miniere face din posesia acestei documentații geologice o condiție necesară pentru a solicita concesiunea.
            
         
               70.
            
            
               Această a doua parte a primului motiv se suprapune parțial cu prima parte a celui de al doilea, motiv pentru care le vom aborda împreună.
            
         C – Al doilea motiv al acțiunii: încălcarea articolului 3 alineatul (1) din Directiva 94/22, care prevede obligația de a adopta o procedură de acordare a autorizațiilor care să permită tuturor entităților interesate depunerea unei cereri
      
      
               71.
            
            
               Al doilea motiv conține de asemenea două părți.
            
         1. Prima parte a celui de al doilea motiv (parțial identică cu a doua parte a primului motiv)
      
               72.
            
            
               În prima parte a celui de al doilea motiv, Comisia susține că cerința de acordare a autorizației prin intermediul unei licitații desfășurate anterior, prevăzută la articolul 3 din Directiva 94/22, se îndeplinește doar pentru prima etapă (constituirea „dreptului de uzufruct minier”), însă nu și pentru cea de a doua, întrucât concesiunea se acordă prin intermediul unei proceduri „pe bază de documente”. În plus, în opinia Comisiei, prioritatea atribuită titularului dreptului de folosință a documentației geologice ar fi de asemenea contrară acestei obligații de a organiza o licitație anterioară.
            
         
               73.
            
            
               În această privință, Comisia admite că nimic nu împiedică separarea autorizației în două părți, precizând însă că aceasta se poate realiza cu condiția ca pentru fiecare dintre părțile respective decizia să fie luată în urma unei licitații.
            
         
               74.
            
            
               Republica Polonă răspunde că este suficient faptul că există licitația pentru acordarea dreptului de uzufruct minier, deoarece procedura de acordare a concesiunii nu are altă valoare decât aceea a unui tip de „formalitate”, deși obligatorie, la care participă doar întreprinderea căreia i s-a acordat dreptul de uzufruct.
            
         
               75.
            
            
               Pornind de la aceasta, guvernul polonez consideră că nimic nu împiedică existența unei autorizații împărțite în două faze și intervenția unui drept de prioritate în cadrul celei de a doua. Din punctul său de vedere, o asemenea posibilitate ar intra sub incidența articolului 3 alineatul (5) litera (b) din Directiva 94/22, potrivit căruia „nu [este] considerat[ă] ca acordare a unei autorizații” (și, prin urmare, nu ar impune licitație) „acordarea unei autorizații unei entități care are altă formă de autorizație, în cazul în care posesia acesteia din urmă implică dreptul la acordarea autorizației în cauză”.
            
         
               76.
            
            
               Comisia susține că această prevedere se referă la o ipoteză de fapt total diferită: aceea a unei autorizații de extracție a hidrocarburilor acordate printr-un „act cu aplicabilitate generală care privește un număr mare de entități, de exemplu o lege sau un regulament” și o serie de „autorizații individuale acordate ulterior cuprinse în deciziile administrative adoptate pe baza regulamentului/legii anterioare”, care rezultă din cea dintâi, și, în consecință, nu necesită să fie acordate pe bază de licitație.
            
         
               77.
            
            
               Comisia nu a putut clarifica la ședință în ce împrejurări ar putea apărea o astfel de ipoteză, iar argumentația sa în această privință nu este, în opinia noastră, suficient de convingătoare. În orice caz, nu considerăm că articolul 3 alineatul (5) litera (b) din directivă poate fi aplicat în acest caz, întrucât, după cum se va vedea în continuare, dubla prioritate reglementată de legea poloneză nu garantează existența licitației nici măcar în prima fază a procesului.
            
         
               78.
            
            
               Astfel, articolul 12, articolul 20 alineatul 2 punctul 1 și articolul 47 alineatul 3 din Legea privind rezervele geologice și miniere poloneză reglementează o prioritate și un drept de folosință exclusivă în favoarea aceluia care a desfășurat anterior activități de explorare și de prospectare. Pe de o parte, legea acordă prioritatea pentru ca întreprinderea care a pregătit documentația geologică să obțină dreptul de uzufruct minier (articolul 12 alineatul 1); pe de altă parte, legea conferă în plus întreprinderii și un drept exclusiv de utilizare a acestei documentații (articolul 47 alineatul 3), în lipsa căreia nu se poate solicita nici măcar concesiunea necesară activităților de exploatare (articolul 20 alineatul 2 punctul 1).
            
         
               79.
            
            
               Astfel, articolul 12 din Legea privind activitățile geologice și miniere acordă prioritate – timp de doi ani și în raport cu orice persoană – celui care a exploatat și a studiat un depozit mineral și a pregătit documentația geologică aferentă, pentru solicitarea constituirii dreptului de uzufruct minier.
            
         
               80.
            
            
               Pe de altă parte, potrivit articolului 47 alineatul 3 din lege, întreprinderea care a suportat costurile lucrărilor geologice de prospectare și de explorare are timp de cinci ani dreptul exclusiv de a utiliza documentația geologică pe care a elaborat-o. Prin urmare, în această perioadă, entității amintite îi este practic asigurată concesiunea întrucât, potrivit articolului 20 alineatul 2 punctul 1 din lege, dreptul de folosință a documentației geologice reprezintă o condiție indispensabilă în vederea prezentării cererii aferente de acordare a concesiunii. Numai cel care dispune de această documentație poate, în definitiv, să aibă acces cu adevărat la a doua fază a procesului de autorizare.
            
         
               81.
            
            
               În acest fel, chiar dacă o altă întreprindere ar putea dobândi dreptul de uzufruct minier la licitația organizată în acest scop (
                     16
                  ), în practică, articolul 47 alineatul 3 coroborat cu articolul 20 alineatul 2 punctul 1 determină ca, în acest interval de cinci ani, întreprinderea uzufructuară să poată obține concesiunea doar dacă întreprinderea care deține în mod exclusiv dreptul de folosință a documentației geologice este de acord să îi pună la dispoziție respectiva documentație. În acest sens, trebuie observat că, după cum s-a putut constata în ședință, dreptul de folosință exclusivă poate face obiectul vânzării. În sfârșit, în măsura în care prezintă interes în prezenta cauză, în cazul în care nu se verifică niciuna dintre aceste două împrejurări, dreptul de uzufruct minier obținut în cadrul licitației nu i-ar fi de niciun folos întreprinderii care l-a câștigat.
            
         
               82.
            
            
               Guvernul polonez urmărește să justifice acest rezultat prin argumentul că dreptul de utilizare exclusivă a documentației geologice și dreptul prioritar atribuit titularului său reprezintă o compensație adecvată pentru investițiile realizate în faza premergătoare de prospectare și de explorare.
            
         
               83.
            
            
               În opinia noastră, acest argument nu poate fi admis.
            
         
               84.
            
            
               Chiar dacă se acceptă că este just ca persoana care a suportat cheltuielile pe care le implică elaborarea documentației geologice să fie remunerată, în niciun caz acest lucru nu se poate face astfel încât să denatureze procedura de autorizare în așa măsură încât licitația impusă de Directiva 94/22 să devină iluzorie.
            
         
               85.
            
            
               Iar potrivit modelului polonez așa se și întâmplă – sau, cel puțin, nu este exclus că se întâmplă. Combinația dintre prioritățile și drepturile de folosință exclusivă, reglementată de Legea privind activitățile geologice și miniere, poate da naștere situației ca titularul dreptului de folosință exclusivă a documentației geologice să obțină dreptul de uzufruct minier, fără ca în prealabil să fi avut loc o licitație autentică. În fapt, această ipoteză ar fi impracticabilă dacă prioritatea prevăzută la articolul 12 alineatul 1 presupune – după cum sugerează la prima vedere termenul „prioritate” – un adevărat drept de preferință la constituirea uzufructului.
            
         
               86.
            
            
               Este însă o situație diferită atunci când această „prioritate” ar însemna că investiția realizată pentru elaborarea documentației geologice constituie un merit care trebuie luat în considerare în procesul de licitație; un merit calificat, dacă se dorește, dar niciodată până la punctul de a avea un rol decisiv în rezultatul licitației. Apreciat în mod corespunzător, acest merit poate reprezenta o compensație rezonabilă pentru efortul investițional, fără a fi necesar să se ajungă la poziția extremă susținută de guvernul polonez.
            
         
               87.
            
            
               În această privință, trebuie luat în considerare și faptul că posesia dreptului de folosință exclusivă a documentației geologice nu poate fi atât de determinantă în procedura de autorizare precum rezultă că este în sistemul polonez. Deținerea acestui drept dovedește în mod cert calitatea necesară pentru pregătirea documentației geologice. Însă, este evident faptul că ea nu este suficientă în sine pentru a dovedi existența celorlalte calități care contează în vederea acordării unei autorizații de exploatare a resurselor miniere. În definitiv, considerăm că este clar faptul că în modelul polonez primează în mod excesiv poziția întreprinderilor care sunt în primul rând capabile să producă documentația geologică, subordonând în întregime intereselor acestora poziția celorlalte întreprinderi care pot să dovedească și capacitatea de a efectua exploatarea minieră.
            
         
               88.
            
            
               În sfârșit, regimul juridic polonez al „autorizației” în sensul Directivei 94/22 rămâne împărțit în două faze (constituirea dreptului de uzufruct și concesiunea propriu-zisă), al căror rezultat poată ajunge să depindă în mod inevitabil de exercitarea unui drept de folosință exclusivă a documentației geologice necesare pentru ca exploatarea resurselor minerale să poată fi în mod concret autorizată. Acest drept de folosință exclusivă este recunoscut celui care a obținut documentația geologică pe baza unor activități de explorare și de studiu care, potrivit articolului 33 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere, nu necesită întotdeauna o concesiune și, prin urmare, nu rezultă nici dintr-o licitație.
            
         
               89.
            
            
               În consecință, având în vedere că legislația poloneză permite ca, în împrejurări determinate, autorizația necesară pentru activitățile de prospectare, de explorare și de exploatare să se acorde prin intermediul unei proceduri în care nu are loc o licitație reală, considerăm că prima parte a celui de al doilea motiv și a doua parte a primului motiv din acțiunea Comisiei trebuie admise în întregime.
            
         2. A doua parte a celui de al doilea motiv
      
               90.
            
            
               În a doua parte a celui de al doilea motiv al acțiunii, Comisia susține că reglementarea poloneză încalcă cerința publicării anunțului licitației în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În plus, aceasta susține că obligația de a prezenta documentația pentru licitație în limba polonă ar putea da naștere unei discriminări.
            
         
               91.
            
            
               În ceea ce privește publicarea, pare de fapt că îndeplinirea acestei cerințe privește acordarea dreptului de uzufruct minier. La rândul ei, procedura pentru acordarea concesiunii nu face obiectul unei asemenea publicări, probabil tocmai pentru că nu are caracter concurențial. În orice caz, lipsa publicării (și, în definitiv, lipsa transparenței) proprie acestei proceduri reprezintă prin ea însăși o altă încălcare a directivei, pe care, în opinia noastră, Curtea de Justiție va trebui să o constate de asemenea.
            
         
               92.
            
            
               Referitor la condiția privind limba în care este redactată documentația, guvernul polonez amintește că dreptul Uniunii Europene nu impune administrațiilor naționale obligația de a accepta documentația într-o altă limbă decât cea oficială în statul membru, argument la care nu putem decât să subscriem.
            
         
               93.
            
            
               Prin urmare, considerăm că ar trebui admisă a doua parte a celui de al doilea motiv din acțiunea Comisiei în partea în care se impută că procedura pentru adjudecarea concesiunii nu este publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
            
         D – Al treilea motiv al acțiunii: încălcarea articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22, în care se stabilesc criteriile de atribuire a autorizațiilor
      
      
               94.
            
            
               Acest al treilea motiv al acțiunii era inițial format din trei părți, dintre care la prima Comisia a renunțat în mod expres în ședință, motiv pentru care ne vom limita să ne exprimăm poziția cu privire la a doua și la a treia parte, care, după cum s-a precizat deja, nu ridică, în opinia noastră, niciun fel de problemă de admisibilitate.
            
         1. A doua parte a celui de al treilea motiv: constituirea garanției
      
               95.
            
            
               Comisia constată că, potrivit articolului 17 din Legea poloneză privind activitățile geologice și miniere, obținerea concesiunii poate fi condiționată în unele cazuri de constituirea unei garanții, cerință care, în opinia sa, nu este prevăzută de Directiva 94/22.
            
         
               96.
            
            
               Pe de o parte, Comisia consideră că cerința constituirii unei garanții nu poate avea ca suport faptul că, potrivit articolului 5 punctul 1 litera (a) din Directiva 94/22, statele membre trebuie să evalueze capacitatea financiară a candidaților din procedurile de licitație. Comisia susține în special că legea poloneză este imprecisă în formularea acestei cerințe, care poate fi impusă de autoritatea competentă când este justificată de „un interes al statului de importanță deosebită sau de un interes public de o importanță deosebită, mai precis un interes privind protecția mediului înconjurător” (articolul 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere).
            
         
               97.
            
            
               Pe de altă parte, Comisia susține că nici articolul 6 alineatul (2) din Directiva 94/22, care permite statelor membre să impună, în anumite împrejurări (motive de siguranță națională, siguranță publică, sănătate publică, protecția mediului etc.), „condiții și cerințe privind exercitarea” activităților supuse autorizării, nu este suficient ca să justifice impunerea unei cerințe financiare de acest tip. În opinia Comisiei, această normă se referă la condiții privind exercitarea activităților, și nu la cerințele necesare pentru obținerea autorizației.
            
         
               98.
            
            
               În opinia noastră, chiar dacă este adevărat că sensul literal al articolului 6 alineatul (2) din Directiva 94/22 poate induce în eroare (în măsura în care face referire la „condiții și cerințe privind exercitarea” activităților supuse autorizării), interpretarea acestei prevederi coroborată cu articolul 6 alineatul (1) determină concluzia că în definitiv este vorba despre cerințe impuse în scopul de a garanta capacitatea solicitantului autorizației de a desfășura activitatea.
            
         
               99.
            
            
               Astfel, articolul 6 alineatul (1) se referă la condițiile prevăzute la articolul 5 punctul 2 din directivă, care menționează „condițiile și cerințele privind exercitarea […] activității, care se aplică fiecărui tip de autorizație în temeiul actelor cu putere de lege și al actelor administrative în vigoare la momentul depunerii cererilor, indiferent dacă sunt cuprinse în autorizație sau reprezintă una din condițiile ce trebuie să fie acceptate înainte de acordarea unei astfel de autorizații” (
                     17
                  ), și nu pare ca articolul 6 alineatul (2) să se refere exclusiv la cerințe care intervin la un moment ulterior în care acordarea autorizației a avut deja loc.
            
         
               100.
            
            
               Pe de altă parte, o distincție de acest fel nu are niciun sens într-un context juridic precum cel din prezenta cauză. Prin urmare, în opinia noastră, dispoziția de la articolul 17 alineatul 1 din Legea privind activitățile geologice și miniere ar putea reprezenta o aplicare corectă a articolului 5 punctul 1 litera (a) sau a articolului 6 alineatul (2) din Directiva 94/22, în măsura în care impunerea constituirii unei garanții trebuie justificată de motive de interes public (prevăzute în totalitate în această ultima dispoziție).
            
         
               101.
            
            
               În rest, cerința constituirii unei garanții pentru acoperirea răspunderii care ar putea apărea ca urmare a exercitării activității este, în opinia noastră, o prevedere proporțională în raport cu obiectivul de a garanta că entitatea are „capacitatea financiară” suficientă pentru a face față necesității de a proteja un interes public „deosebit de important”.
            
         
               102.
            
            
               Prin urmare, considerăm că a doua parte a celui de al treilea motiv al acțiunii nu trebuie admisă.
            
         2. A treia parte a celui de al treilea motiv
      
               103.
            
            
               În încheiere, Comisia consideră că reglementarea poloneză nu transpune în mod adecvat cerința publicării criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene„înainte de începerea perioadei de depunere a cererilor” (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22) și nici nu garantează că „condițiile și cerințele privind exercitarea sau încetarea activității” sunt „puse la dispoziție entităților interesate în orice moment” (articolul 5 punctul 2 din Directiva 94/22).
            
         
               104.
            
            
               Pe de o parte, Comisia consideră că Republica Polonă nu a adoptat măsurile necesare pentru garantarea existenței unei publicări clare și eficiente a criteriilor de evaluare a ofertelor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, întrucât, deși există un act cu putere de lege care prevede expres publicarea în cauză, în practică, guvernul polonez s-a limitat să se conformeze dispoziției amintite prin publicarea „celor trei categorii de criterii de evaluare a ofertelor”, făcând trimitere pentru determinarea concretă a conținutului criteriilor amintite la un alt document calificat drept „condiții detaliate privind atribuirea drepturilor de uzufruct minier pentru prospectarea și exploatarea zăcămintelor petroliere și de gaz natural în anumite zone supuse concesiunii”, care se putea solicita departamentului competent din Ministerul Mediului.
            
         
               105.
            
            
               Pe de altă parte, Comisia susține că comunicarea unor informații precise privind condițiile de exercitare a activității economice care face obiectul autorizației are loc doar ulterior inițierii procedurii pentru acordarea concesiunii. Prin urmare, o astfel de comunicare ar fi ineficace, întrucât entitatea câștigătoare a dreptului de uzufruct minier (care, potrivit guvernului polonez va ajunge în mod automat câștigătoare a concesiunii) nu ar fi putut să cunoască toate condițiile de exercitare a activității la momentul licitației.
            
         
               106.
            
            
               Nu putem decât să admitem aceste susțineri ale Comisiei.
            
         
               107.
            
            
               Cu privire, în special, la neîndeplinirea obligației de a transpune cerința de publicare a criteriilor de evaluare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (articolul 5 punctul 1 din Directiva 94/22), considerăm că în această privință norma juridică poloneză nu este suficient de clară, ceea ce în practică a determinat o respectare mai puțin riguroasă a cerinței publicării, care s-a limitat la o enumerare a categoriilor de criterii de evaluare, în locul unei prezentări mai detaliate a conținutului criteriilor amintite.
            
         
               108.
            
            
               Prin urmare, considerăm că a treia parte a celui de al treilea motiv al acțiunii trebuie admisă.
            
         
         VI – Cheltuieli de judecată
      
      
               109.
            
            
               Potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, admiterea în parte a acțiunii presupune că fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.
            
         
         VII – Concluzie
      
      
               110.
            
            
               Prin urmare, propunem Curții de Justiție să soluționeze această cauză după cum urmează.
               Să respingă a doua parte a primului motiv al acțiunii și al doilea motiv al acțiunii în întregime.
               Cu titlu subsidiar, să declare că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a garanta faptul că accesul la activitățile de prospectare, de explorare și de extracție a hidrocarburilor are loc în mod efectiv prin intermediul unei proceduri de licitație în care toate entitățile interesate pot adresa solicitări pe baza unor criterii publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene înaintea începerii perioadei de adresare a solicitărilor amintite, Republica Polonă nu și-a respectat obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 alineatul (2), al articolului 3 alineatul (1) și al articolului 5 punctele 1 și 2 din Directiva 94/22.
               Să oblige ambele părți să suporte propriile cheltuieli de judecată.
            
         (
            1
         )	Limba originală: spaniola.
      (
            2
         )	JO L 164, p. 3, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 173.
      (
            3
         )	Modificată prin Legea din 22 aprilie 2005 în scopul conformării reglementării poloneze, după aderarea Poloniei la Uniunea Europeană, cu dispozițiile Directivei 94/22 (Dz. U. 2005 nr. 228, poziția 1947).
      (
            4
         )	Dz. U. 2007 nr. 155, poziția 1095.
      (
            5
         )	În final, noua lege a fost adoptată la 9 iunie 2011.
      (
            6
         )	A se vedea între altele Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg (C-33/04, Rec., p. I-10629, punctul 36).
      (
            7
         )	Hotărârea din 11 iulie 2002, Comisia/Spania (C-139/00, Rec., p. I-6407, punctul 19), Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania (C-433/03, Rec., p. I-6985, punctul 28), Hotărârea din 7 septembrie 2006, Comisia/Regatul Unit (C-484/04, Rec., p. I-7471, punctul 25).
      (
            8
         )	A se vedea de exemplu punctele 41-51 și 64-68 din acțiunea formulată de Comisie.
      (
            9
         )	Acțiunea conține doar câteva trimiteri generale la „articolele 7-29” și „15-21” din Legea privind activitățile geologice și miniere (punctele 26 și, respectiv, 59 din acțiunea Comisiei).
      (
            10
         )	Hotărârea din 16 iunie 2005, Comisia/Italia (C-456/03, Rec., p. I-5335, punctele 36 și 37).
      (
            11
         )	A se vedea între altele Hotărârea din 18 decembrie 2007, Comisia/Spania (C-186/06, Rep., p. I-12093, punctul 18). Prin această hotărâre s-a declarat inadmisibilitatea unuia dintre motivele acțiunii introduse de Comisie, în măsura în care în cuprinsul acesteia din urmă obiecțiile au fost modificate față de cele formulate în procedura administrativă prealabilă, cu încălcarea cerințelor de coerență și precizie mai sus menționate.
      (
            12
         )	În rest există o serie de zone geografice în care dreptul de uzufruct minier este acordat fără necesitatea organizării unei proceduri de concurs de oferte. Acest aspect nu face obiectul prezentei acțiuni și pare conform cu articolul 3 alineatul (3) din Directiva 94/22.
      (
            13
         )	Cauza C-338/09, Rep., p. I-13927.
      (
            14
         )	Punctul 37.
      (
            15
         )	Punctele 38-40 din hotărâre.
      (
            16
         )	Situație care poate exista în realitate doar dacă întreprinzătorul care a pregătit documentația decide să nu participe la licitație și, prin urmare, să nu beneficieze de prioritatea care îi este recunoscută timp de doi ani la articolul 12 alineatul 1.
      (
            17
         )	Sublinierea noastră.