CELEX: 61995CJ0094
Language: nl
Date: 1997-07-10
Title: Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 10 juli 1997. # Danila Bonifaci e.a. (C-94/95) en Wanda Berto e.a. (C-95/95) tegen Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Pretura circondariale di Bassano del Grappa - Italië. # Sociale politiek - Bescherming van werknemers bij insolventie van werkgever - Richtlijn 80/987/EEG - Beperking van betalingsverplichting van waarborgfondsen - Aansprakelijkheid van Lid-Staat voor te late omzetting van richtlijn - Adequate vergoeding. # Gevoegde zaken C-94/95 en C-95/95.

Avis juridique important

|

61995J0094

Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 10 juli 1997.  -  Danila Bonifaci e.a. (C-94/95) en Wanda Berto e.a. (C-95/95) tegen Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).  -  Verzoek om een prejudiciële beslissing: Pretura circondariale di Bassano del Grappa - Italië.  -  Sociale politiek - Bescherming van werknemers bij insolventie van werkgever - Richtlijn 80/987/EEG - Beperking van betalingsverplichting van waarborgfondsen - Aansprakelijkheid van Lid-Staat voor te late omzetting van richtlijn - Adequate vergoeding.  -  Gevoegde zaken C-94/95 en C-95/95.  

Jurisprudentie 1997 bladzijde I-03969

SamenvattingPartijenOverwegingen van het arrestBeslissing inzake de kostenDictum
Trefwoorden

1 Sociale politiek - Harmonisatie van wetgevingen - Bescherming van werknemers bij insolventie van werkgever - Richtlijn 80/987 - Vaststelling van onvervulde aanspraken die onder waarborg vallen - Intreden van insolventie van werkgever - Begrip(Richtlijn 80/987 van de Raad, art. 3, lid 2, en 4, lid 2) 2 Gemeenschapsrecht - Aan particulieren toegekende rechten - Schending door Lid-Staat van verplichting richtlijn om te zetten - Verplichting om aan particulieren veroorzaakte schade te vergoeden - Omvang van schadevergoeding - Retroactieve en volledige toepassing van maatregelen tot uitvoering van richtlijn - Toereikende vergoeding - Voorwaarden (Richtlijn 80/987 van de Raad)  

Samenvatting

3 Het begrip "intreden van de insolventie van de werkgever", dat volgens de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 2, van richtlijn 80/987 bepalend is voor de onvervulde aanspraken die onder de waarborg van de richtlijn vallen, moet aldus worden uitgelegd, dat het doelt op de datum van het verzoek tot inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening, met dien verstande dat de waarborg niet kan worden verleend vóór het besluit om een dergelijke procedure in te leiden of vóór de vaststelling dat de onderneming bij gebreke van voldoende activa definitief is gesloten. Deze uitlegging houdt rekening met het sociale doel van de richtlijn en met de noodzaak de referentieperiodes waaraan de richtlijn rechtsgevolgen verbindt, nauwkeurig te bepalen.Indien het intreden van de insolventie van de werkgever afhankelijk zou zijn van de vervulling van de in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bedoelde voorwaarden voor de "staat van insolventie", met name het besluit tot inleiding van een procedure ter gezamenlijke voldoening dat lang na het verzoek om inleiding kan worden vastgesteld, zou, gelet op de beperkingen in de tijd van artikel 4, lid 2, de betaling van het achterstallige loon door de richtlijn immers nooit zijn gewaarborgd, en wel om redenen die niets van doen hebben met het gedrag van de werknemers. 4 Een retroactieve en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van richtlijn 80/987, met inbegrip van de beperking van de betalingsverplichting van het Waarborgfonds, maakt het mogelijk, de nadelige gevolgen van de te late omzetting van deze richtlijn te verhelpen, mits de richtlijn regelmatig is omgezet. De nationale rechter dient evenwel erop toe te zien, dat de vergoeding van de door de betrokkenen geleden schade adequaat is. Een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn zal daartoe volstaan, tenzij de begunstigden aantonen, dat zij ten gevolge van het feit dat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten, nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens moet worden vergoed.  

Partijen

In de gevoegde zaken C-94/95 en C-95/95,betreffende verzoeken aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italië), in de aldaar aanhangige gedingen tussen D. Bonifaci e.a. (zaak C-94/95), W. Berto e.a. (zaak C-95/95) en Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), om een prejudiciële beslissing over de uitlegging en de geldigheid van artikel 4, lid 2, van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB 1980, L 283, blz. 23), en over de uitlegging van het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade, veroorzaakt aan particulieren door een aan hem toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht, wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer), samengesteld als volgt: J. C. Moitinho de Almeida, kamerpresident, L. Sevón, D. A. O. Edward, P. Jann en M. Wathelet (rapporteur), rechters, advocaat-generaal: G. Cosmas griffier: L. Hewlett, administrateur gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door: - verzoeksters in de hoofdgedingen, vertegenwoordigd door C. Mondin, A. Campesan en A. Dal Ferro, advocaten te Vicenza, - Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), vertegenwoordigd door R. Sarto, L. Cantarini, advocaten te Rome, en R. Di Iorio, advocaten te Vicenza, - de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door professor U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, - de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door L. Nicoll van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, bijgestaan door N. Green, Barrister, - de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Sacchettini, directeur bij zijn juridische dienst, en S. Marquardt, lid van die dienst, als gemachtigden, - de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Gussetti, lid van haar juridische dienst, bijgestaan door H. Kreppel, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, gezien het rapport ter terechtzitting, gehoord de mondelinge opmerkingen van verzoeksters in de hoofdgedingen, vertegenwoordigd door A. Campesan en A. Dal Ferro, de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door D. Del Gaizo, de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door L. Nicoll, N. Green en S. Richards, Barrister, de Raad, vertegenwoordigd door A. Sacchettini, en de Commissie, vertegenwoordigd door L. Gussetti, M. Patakia, lid van haar juridische dienst, en E. Altieri, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, ter terechtzitting van 3 oktober 1996, gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 januari 1997, het navolgende Arrest  

Overwegingen van het arrest

1 Bij beschikkingen van 21 maart 1995, ingekomen bij het Hof op 24 maart daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale di Bassano del Grappa krachtens artikel 177 EG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging en de geldigheid van artikel 4, lid 2, van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB 1980, L 283, blz. 23; hierna: "richtlijn"), en over de uitlegging van het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade, veroorzaakt aan particulieren door een aan hem toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht.2 Die vragen zijn gerezen in twee gedingen tussen D. Bonifaci e.a., alsmede W. Berto e.a. enerzijds en het Istituto nazionale della previdenza sociale (hierna: "INPS") anderzijds, betreffende de vergoeding van de schade die zij hebben geleden ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn. 3 De richtlijn beoogt werknemers bij insolventie van hun werkgever een gemeenschappelijk minimum aan bescherming te bieden, onverminderd in de Lid-Staten bestaande gunstigere bepalingen. Hiertoe voorziet zij in het bijzonder in specifieke garanties voor de betaling van hun achterstallig loon. 4 Volgens artikel 11, lid 1, van de richtlijn moesten de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om voor 23 oktober 1983 aan de richtlijn te voldoen. 5 Bij arrest van 2 februari 1989 (zaak 22/87, Commissie/Italië, Jurispr. 1989, blz. 143) stelde het Hof vast, dat de Italiaanse Republiek die verplichting niet was nagekomen. 6 Bonifaci en 33 andere werkneemsters werkten voor een in Valdastico (Italië) gevestigde onderneming, die op 5 april 1985 failliet is verklaard; zij hebben een schuldvordering van ruim 253 miljoen LIT die in het passief van de onderneming is opgenomen. In april 1989 vorderden zij voor de Pretura circondariale di Bassano del Grappa dat de Italiaanse Republiek, gelet op de op haar rustende verplichting om vanaf 23 oktober 1983 toepassing te geven aan de richtlijn, zou worden veroordeeld hun de bedragen te betalen die hun als achterstallig loon verschuldigd waren, in ieder geval over de laatste drie maanden, of anders hun een schadevergoeding te betalen. 7 In die periode sprak ook Francovich, werknemer van een onderneming die hem slechts nu en dan voorschotten op zijn loon had betaald en die hem ongeveer 6 miljoen LIT schuldig was, voor de Pretura circondariale di Vicenza de Italiaanse Staat aan tot voldoening van de in de richtlijn bedoelde waarborgen en, subsidiair, tot schadevergoeding. 8 De beide bovengenoemde nationale rechters stelden identieke prejudiciële vragen over de rechtstreekse werking van de richtlijn en over het recht op vergoeding van de schade in verband met bepalingen van de richtlijn die geen rechtstreekse werking hebben. In antwoord op die vragen verklaarde het Hof in het arrest van 19 november 1991 (gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich I, Jurispr. 1991, blz. I-5357) voor recht, dat de bepalingen van de richtlijn waarin de rechten van de werknemers worden omschreven, aldus moesten worden uitgelegd, dat wanneer uitvoeringsmaatregelen niet tijdig waren getroffen, de belanghebbenden die rechten voor de nationale rechter niet tegenover de staat konden doen gelden, alsook dat een Lid-Staat gehouden was de schade te vergoeden die particulieren lijden ten gevolge van de niet-omzetting van de richtlijn in nationaal recht. 9 Op 27 januari 1992 stelde de Italiaanse regering op grond van artikel 48 van machtigingswet nr. 428 van 29 december 1990 decreto legislativo nr. 80 vast, waarbij de richtlijn werd omgezet (GURI nr. 36 van 13 februari 1992; hierna: "wetsbesluit"). 10 Artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit legt de voorwaarden vast waaronder de schade ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn wordt vergoed, door te verwijzen naar de modaliteiten die ter uitvoering van de richtlijn zijn vastgesteld voor de nadere regeling van de betalingsverplichting van de waarborgfondsen jegens werknemers wier werkgever insolvent is. Deze bepaling luidt als volgt: "Voor het bepalen van de vergoeding die eventueel in verband met de procedures bedoeld in artikel 1, lid 1, (faillissement, akkoord ter voorkoming van faillissement, gedwongen administratieve vereffening, en uitzonderlijk beheer van grote ondernemingen in crisistijd) moet worden betaald voor de schade ten gevolge van de niet-uitvoering van richtlijn 80/987/EEG, zijn de voorwaarden, grenzen en modaliteiten, als geregeld in de leden 1, 2 en 4, van toepassing. De rechtsvordering moet worden ingesteld binnen een jaar na de inwerkingtreding van dit besluit." 11 Volgens artikel 2, lid 1, van het wetsbesluit geldt de waarborg voor "schuldvorderingen uit arbeidsovereenkomsten, andere dan wegens de beëindiging van de arbeidsverhouding, die betrekking hebben op de laatste drie maanden van de arbeidsverhouding binnen een periode van twaalf maanden voorafgaande aan a) de datum van de handeling waardoor één van de in artikel 1, lid 1, bedoelde procedures wordt ingeleid". 12 Blijkens de verwijzingsbeschikkingen wordt de in deze bepaling bedoelde periode van twaalf maanden berekend met terugwerkende kracht tot aan de datum waarop de betrokken onderneming failliet is verklaard. 13 Volgens artikel 2, lid 2, van het wetsbesluit kan het door het Waarborgfonds krachtens lid 1 betaalde bedrag niet hoger zijn dan drie maal het maximum van de maandelijks door de Cassa integrativa guadagni betaalde aanvulling op het salaris, verminderd met de inhoudingen voor pensioenen en sociale zekerheid. 14 Gelet op deze regeling, was de INPS van mening, dat de krachtens artikel 2, lid 7, van het wetsbesluit ingediende verzoeken om schadevergoeding van Bonifaci e.a., wier werkgevers na 23 oktober 1983, doch vóór de inwerkingtreding van het wetsbesluit failliet waren verklaard, moesten worden afgewezen, daar geen enkele periode van tewerkstelling waarover de beloning verschuldigd was, viel binnen de in artikel 2, lid 1, van het wetsbesluit bedoelde referentieperiode van twaalf maanden voorafgaande aan de faillietverklaring op 5 april 1985. 15 De Pretura circondariale di Bassano del Grappa, waarbij het geding aanhangig is, stelt vast dat de Italiaanse wetgever bij de omzetting van de richtlijn gebruik heeft gemaakt van de hem bij artikel 4, lid 1, van de richtlijn verleende bevoegdheid om de betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken, en dat hij dat ook heeft gedaan voor de begroting van de schadevergoeding waarop werknemers die een schuldvordering hebben op een werkgever die failliet is gegaan voor de inwerkingtreding van de nationale maatregelen tot uitvoering van de richtlijn, jegens de Italiaanse Staat aanspraak kunnen maken wegens de te late omzetting. 16 Dienaangaande zij herinnerd aan de relevante bepalingen van de richtlijn. 17 Volgens artikel 2, lid 1, van de richtlijn wordt een werkgever geacht in staat van insolventie te verkeren: a) wanneer is verzocht om inleiding van een procedure ter gezamenlijke voldoening van de schuldeisers van de werkgever waarbij de aanspraken van de werknemers tegen hem in aanmerking kunnen worden genomen, en b) wanneer de bevoegde autoriteit hetzij besloten heeft tot inleiding van de procedure, hetzij geconstateerd heeft dat de onderneming van de werkgever definitief is gesloten, en dat er gebrek aan voldoende activa is om inleiding van de procedure te rechtvaardigen. 18 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn verplicht de Lid-Staten, de nodige maatregelen te treffen opdat waarborgfondsen de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de voor een bepaalde datum vallende periode; overeenkomstig artikel 3, lid 2, is die datum, naar keuze van de Lid-Staten, hetzij die van het intreden van de insolventie van de werkgever, hetzij die van de aanzegging van het ontslag wegens insolventie, hetzij die van het intreden van de insolventie of die van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding wegens insolventie. 19 Volgens artikel 4, lid 2, van de richtlijn kan de betaling evenwel worden beperkt tot onvervulde aanspraken die betrekking hebben op het loon over bepaalde periodes die de Lid-Staten kiezen overeenkomstig artikel 3, lid 2: - de laatste drie maanden van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding binnen een periode van zes maanden vóór de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever; - de laatste drie maanden van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding vóór de datum van de aanzegging van het ontslag van de werknemer wegens insolventie van de werkgever; - de laatste achttien maanden van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding vóór de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever of vóór de datum van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding van de werknemer wegens insolventie van de werkgever. In dit geval kunnen de Lid-Staten de betalingsverplichting beperken tot het loon over een periode van acht weken, of over perioden die in totaal een periode van acht weken bedragen. 20 Daarnaast machtigt artikel 4, lid 3, van de richtlijn de Lid-Staten, voor de betalingen een plafond vast te stellen teneinde te voorkomen dat er bedragen worden uitgekeerd die voorbijschieten aan het sociale doel van de richtlijn. 21 Volgens artikel 9 van de richtlijn kunnen de Lid-Staten bepalingen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de werknemers. 22 De verwijzende rechter merkt op, dat de grens die met toepassing van artikel 4, lid 2, van de richtlijn aan de betalingsverplichting van de waarborgfondsen wordt gesteld bij artikel 2, lid 1, van het wetsbesluit, waarnaar ook in artikel 2, lid 7, wordt verwezen voor de begroting van de vergoeding van de schade die het gevolg is van de te late omzetting van de richtlijn, in verband met de lange duur van de procedures ter gezamenlijke voldoening in Italië ertoe kan leiden dat de betaling van zowel de gewaarborgde aanspraken als de schadevergoedingen niet gewaarborgd is, ook al treft de betrokken werknemer geen blaam. 23 Gelet op het voorgaande, koestert de Pretura circondariale di Bassano del Grappa twijfel omtrent de uitlegging en de geldigheid van artikel 4, lid 2, van de richtlijn en twijfelt hij ook of de in het wetsbesluit vastgestelde vergoedingsvoorwaarden verenigbaar zijn met rechtsoverweging 43 van het arrest Francovich I, volgens welke de formele en materiële voorwaarden die door de onderscheiden nationale wettelijke regelingen ter zake van vergoeding van de schade ten gevolge van de schending van het gemeenschapsrecht door een Lid-Staat zijn vastgesteld, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden, en die niet van dien aard mogen zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken. 24 Derhalve heeft hij het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld: "1) Moet artikel 4, lid 2, van richtlijn 80/987/EEG aldus worden uitgelegd, dat de Lid-Staten ook van de mogelijkheid om de betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken tot het loon over een bepaalde periode - in casu twaalf maanden - gebruik kunnen maken in de gevallen waarin de overschrijding van die periode niet te wijten is aan een culpoos gebrek aan initiatief van de betrokken werknemer en in het bijzonder in de gevallen waarin een recht op vergoeding van de schade ten gevolge van de niet-omzetting of te late omzetting van bedoelde richtlijn geldend wordt gemaakt? 2) Zo ja, moet dan artikel 4, lid 2, geldig worden geacht, gelet op het gelijkheids- en het non-discriminatiebeginsel? 3) Moet rechtsoverweging 43 in het arrest van het Hof van 19 november 1991 aldus worden uitgelegd, dat de formele en materiële voorwaarden die in het nationale recht van elke Lid-Staat zijn vastgesteld ter zake van de actie tot schadevergoeding wegens niet-omzetting van een richtlijn van de Gemeenschap, dezelfde (of in ieder geval niet ongunstiger) moeten zijn als [dan] die welke door de nationale wetgever worden vastgesteld op het tijdstip waarop hij deze richtlijn - te laat - omzet?" De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen 25 Het INPS meent, dat de eerste twee vragen betreffende de uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn niet-ontvankelijk zijn, nu de gevraagde uitlegging niet "objectief noodzakelijk" is voor de oplossing die de nationale rechter aan het geschil moet geven. Volgens het INPS is dit artikel, hoe het ook wordt uitgelegd, van geen enkel nut om het hoofdgeding te beslechten, daar dit enkel betrekking heeft op de regeling ter bescherming van werknemers wier werkgever na de inwerkingtreding van de omzettingshandeling insolvent is geworden. Ten aanzien van de derde vraag, betreffende de verenigbaarheid van de bij het wetsbesluit ingevoerde vergoedingsregeling met het arrest Francovich I, zijn volgens het INPS enkel de nationale rechterlijke instanties bevoegd. 26 Volgens vaste rechtspraak is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie met name arrest van 21 maart 1996, zaak C-297/94, Bruyère e.a., Jurispr. 1996, blz. I-1551, r.o. 19). Een prejudiciële vraag van een nationale rechter kan slechts niet-ontvankelijk worden verklaard, wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie met name arrest van 15 december 1995, zaak C-415/93, Bosman, Jurispr. 1995, blz. I-4921, r.o. 61). 27 In casu volstaat de vaststelling, dat de regeling die bij het wetsbesluit is ingevoerd om de schade van de werknemers ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn te vergoeden, uitdrukkelijk verwijst naar de bepalingen van het wetsbesluit waarbij de richtlijn in de Italiaanse rechtsorde wordt omgezet, en dat de verwijzende rechter het nodig heeft geoordeeld, het Hof om uitlegging van artikel 4, lid 2, van de richtlijn te verzoeken teneinde in het bijzonder na te gaan, of de nationale wetgever de hem door dat artikel verleende bevoegdheid juist heeft uitgeoefend. 28 Anders dan het INPS stelt, wordt het Hof met de derde vraag niet om een uitspraak over de verenigbaarheid van het wetsbesluit met het gemeenschapsrecht verzocht, maar in wezen om de uitleggingsgegevens betreffende het gemeenschapsrecht die de nationale rechter nodig heeft voor het onderzoek van deze verenigbaarheid. 29 De door het INPS aangevoerde bezwaren betreffende de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen kunnen dan ook niet worden aanvaard. Derhalve moeten de door de nationale rechter gestelde vragen worden beantwoord. Het eerste deel van de eerste vraag en de tweede vraag 30 Met het eerste deel van de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 4, lid 2, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat de Lid-Staten bevoegd zijn om de betalingsverplichting van het Waarborgfonds te beperken, wanneer de betrokken werknemers ten gevolge van een dergelijke beperking elke waarborg zou worden onthouden, op grond dat geen enkele periode van tewerkstelling binnen de in die bepaling bedoelde referentieperiode zou vallen, terwijl die omstandigheid niet aan de werknemers te wijten zou zijn. Zo ja, wordt het Hof met de tweede vraag verzocht te beoordelen, of artikel 4, lid 2, van de richtlijn geldig is, gelet op het beginsel van gelijke behandeling. 31 Blijkens de verwijzingsbeschikkingen en de bij het Hof ingediende opmerkingen zijn deze vragen gesteld, omdat artikel 2, lid 1, van het wetsbesluit, waarmee uitvoering wordt gegeven aan de artikelen 3 en 4, lid 2, van de richtlijn, de datum van het besluit tot inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening als datum neemt met ingang waarvan de referentieperiode voor de toekenning van de waarborg moet worden berekend. 32 Daaruit volgt, dat naar Italiaans recht de werknemers slechts aanspraak kunnen maken op de waarborg waarin wordt voorzien door de richtlijn, zoals deze in de Italiaanse rechtsorde is omgezet, wanneer de tijdvakken van tewerkstelling waarover geen loon is betaald, binnen de periode van twaalf maanden voorafgaande aan de datum van inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening vallen. 33 Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, moet allereerst worden onderzocht, of het intreden van de insolventie van de werkgever in de zin van de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 2, van de richtlijn inderdaad correspondeert met de datum van inleiding van de in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bedoelde procedure ter gezamenlijke voldoening. De verwijzende rechter heeft de eerste vraag immers gesteld, omdat een dergelijke correspondentie, gelet op de tijd die tussen het verzoek om inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening en het besluit tot inleiding ervan kan verstrijken, voor de werknemers nadelige gevolgen heeft. 34 In het arrest van 9 november 1995 (zaak C-479/93, Francovich II, Jurispr. 1995, blz. I-3843, r.o. 18) overwoog het Hof, dat blijkens de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van de richtlijn een werkgever eerst wordt geacht in staat van insolventie te verkeren, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de betrokken Lid-Staat voorzien in een procedure die betrekking heeft op het vermogen van de werkgever ter gezamenlijke voldoening van diens schuldeisers; in het kader van deze procedure kunnen de uit arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers in aanmerking worden genomen; er is verzocht om inleiding van deze procedure en de autoriteit die uit hoofde van de genoemde wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bevoegd is, heeft hetzij tot inleiding van de procedure besloten, hetzij geconstateerd dat de onderneming of de vestiging van de werkgever definitief is gesloten, en dat er gebrek aan voldoende activa is om inleiding van de procedure te rechtvaardigen. 35 Voor de toepasselijkheid van de richtlijn moeten zich dus twee gebeurtenissen hebben voorgedaan: in de eerste plaats moet bij de bevoegde nationale autoriteit een verzoek om inleiding van een procedure ter gezamenlijke voldoening zijn ingediend, en in de tweede plaats moet tot inleiding van die procedure zijn besloten, of moet zijn vastgesteld dat de onderneming bij gebreke van voldoende activa is gesloten. 36 Ofschoon het intreden van deze twee in artikel 2, lid 1, van de richtlijn bedoelde gebeurtenissen een voorwaarde is voor de activering van de in de richtlijn bedoelde waarborg, kan dit evenwel niet dienen om aan te duiden, welke onvervulde aanspraken onder die waarborg vallen. Hiervoor zijn de artikelen 3 en 4 van de richtlijn bepalend, waarin noodzakelijkerwijs wordt gesproken van één enkele datum waarvoor de in die artikelen bedoelde referentieperiodes moeten zijn verstreken. 37 Zo geeft artikel 3 van de richtlijn de Lid-Staten de bevoegdheid om uit verschillende mogelijkheden de datum te kiezen, waarvoor het achterstallige loon wordt gewaarborgd. Rekening houdend met die keuze van de Lid-Staten bepaalt artikel 4, lid 2, van de richtlijn welke onvervulde aanspraken hoe dan ook door de waarborgverplichting moeten worden gehonoreerd wanneer een Lid-Staat, zoals in casu, krachtens artikel 4, lid 1, besluit die verplichting in de tijd te beperken. 38 In casu heeft de Italiaanse Staat gekozen voor de datum van het in de artikelen 3, lid 2, eerste streepje, en 4, lid 2, eerste streepje, bedoelde intreden van de insolventie van de werkgever, doch daarbij heeft hij de referentieperiode verlengd van zes tot twaalf maanden. 39 Uit het voorafgaande volgt, dat ofschoon de toepassing van het door de richtlijn ingevoerde stelsel van bescherming van de werknemers zowel een verzoek om inleiding van een procedure ter gezamenlijke voldoening, zoals geregeld in de wetgeving van de betrokken Lid-Staat, als een formeel besluit tot inleiding van die procedure vereist, de onvervulde aanspraken die volgens de richtlijn moeten worden gewaarborgd, volgens de artikelen 3, lid 2, eerste streepje, en 4, lid 2, worden bepaald in relatie tot het intreden van de insolventie van de werkgever, die niet noodzakelijk samenvalt met de datum van een dergelijk besluit. 40 Zoals uit de omstandigheden van het onderhavige geval blijkt, kan het besluit tot inleiding van een procedure ter gezamenlijke voldoening of, in casu liever gezegd, het vonnis waarbij het faillissement wordt uitgesproken, immers lang na het verzoek om inleiding van de procedure of lang na het einde van de periodes van tewerkstelling waarover geen loon is betaald, worden vastgesteld. Indien het intreden van de insolventie van de werkgever afhankelijk zou zijn van de vervulling van de voorwaarden van artikel 2, lid 1, van de richtlijn, zou, gelet op de beperkingen in de tijd van artikel 4, lid 2, de betaling van dit loon door de richtlijn dus nooit zijn gewaarborgd, en wel om redenen die niets van doen hebben met het gedrag van de werknemers. Dit laatste gevolg zou indruisen tegen het in de eerste overweging van de considerans van de richtlijn genoemde doel, namelijk de werknemers een communautaire minimumbescherming te waarborgen bij insolventie van de werkgever. 41 Het begrip intreden van de insolventie kan evenwel niet zonder meer worden gelijkgesteld met het begin van de staking van de betaling van het loon, zoals verzoeksters in het hoofdgeding betogen. Voor de identificatie van de onvervulde aanspraken die volgens de richtlijn moeten worden gewaarborgd, verwijzen de artikelen 3 en 4, lid 2, naar een periode, gelegen vóór de datum van het intreden van de insolventie. Indien het standpunt van verzoeksters in het hoofdgeding werd gevolgd, zou moeten worden geconcludeerd, dat de werkgever vóór die datum per definitie niet heeft opgehouden loon te betalen, waardoor de artikelen 3 en 4, lid 2, zinledig zouden worden. 42 Gelet op het sociale doel van de richtlijn en op de noodzaak de referentieperiodes waaraan de richtlijn rechtsgevolgen verbindt nauwkeurig te bepalen, moet het in de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 2, van de richtlijn gebezigde begrip "intreden van de insolventie van de werkgever" aldus worden uitgelegd, dat het doelt op de datum van het verzoek tot inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening, met dien verstande dat de waarborg niet kan worden verleend vóór het besluit om een dergelijke procedure in te leiden of vóór de vaststelling dat de onderneming bij gebreke van voldoende activa definitief is gesloten. 43 Deze omschrijving van het begrip intreden van de insolventie van de werkgever staat evenwel niet in de weg aan de in artikel 9 van de richtlijn aan de Lid-Staten verleende bevoegdheid om bepalingen in te voeren of te handhaven die gunstiger zijn voor de werknemers, met name in verband met loon dat niet is betaald gedurende een periode na de indiening van het verzoek tot inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening (zie ook arrest van heden, zaak C-375/95, Maso e.a., Jurispr. 1997, blz. I-4051, r.o. 46-52). 44 Daar het intreden van de insolventie in de zin van de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 2, van de richtlijn correspondeert met de datum van het verzoek om inleiding van de procedure ter gezamenlijke voldoening en niet met die van het besluit tot inleiding, in casu die van het faillissementsvonnis, waarvan de verwijzende rechter is uitgegaan, behoeven het eerste deel van de eerste vraag en de tweede vraag niet te worden beantwoord. Het tweede deel van de eerste vraag en de derde vraag 45 Met het tweede deel van zijn eerste vraag wenst de nationale rechter van het Hof te vernemen, of een Lid-Staat in het kader van de vergoeding van de schade die werknemers ten gevolge van de te late omzetting van de richtlijn hebben geleden, te hunnen aanzien met terugwerkende kracht de te laat vastgestelde maatregelen tot uitvoering van de richtlijn, met inbegrip van de in artikel 4, lid 2, van de richtlijn bedoelde beperkingen, mag toepassen. Met de derde vraag, die tegelijk met deze laatste vraag moet worden behandeld, vraagt de nationale rechter zich meer algemeen af, wat de omvang is van de vergoeding die de Lid-Staat bij te late omzetting van een richtlijn moet betalen. 46 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof bij herhaling heeft geoordeeld, dat het beginsel van de aansprakelijkheid van de staat voor schade veroorzaakt aan particulieren door aan hem toe te rekenen schendingen van het gemeenschapsrecht, inherent is aan het systeem van het Verdrag (arrest Francovich I, reeds aangehaald, r.o. 35; arresten van 5 maart 1996, gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du pêcheur en Factortame, Jurispr. 1996, blz. I-1029, r.o. 31; 26 maart 1996, zaak C-392/93, British Telecommunications, Jurispr. 1996, blz. I-1631, r.o. 38; 23 mei 1996, zaak C-5/94, Hedley Lomas, Jurispr. 1996, blz. I-2553, r.o. 24, en 8 oktober 1996, gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, Dillenkofer e.a., Jurispr. 1996, blz. I-4845, r.o. 20). 47 Volgens die rechtspraak moet een Lid-Staat de aldus veroorzaakte schade vergoeden, wanneer is voldaan aan drie voorwaarden: de geschonden rechtsregel strekt ertoe rechten toe te kennen aan particulieren, er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending en er bestaat een direct causaal verband tussen deze schending en de door die particulieren geleden schade (arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, r.o. 51; British Telecommunications, reeds aangehaald, r.o. 39; Hedley Lomas, reeds aangehaald, r.o. 25, en Dillenkofer, reeds aangehaald, r.o. 21). Deze voorwaarden moeten steeds aan de hand van de concrete situatie worden beoordeeld (arrest Dillenkofer, reeds aangehaald, r.o. 24). 48 Met betrekking tot de omvang van de vergoeding door de Lid-Staat waaraan de schending is toe te rekenen, volgt uit rechtsoverweging 82 van het reeds aangehaalde arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, dat de vergoeding adequaat dient te zijn ten opzichte van de geleden schade, zodat de daadwerkelijke bescherming van de rechten van de benadeelde particulieren is verzekerd. 49 Ten slotte is het sinds het arrest Francovich I (reeds aangehaald, r.o. 41-43) vaste rechtspraak, dat, onder voorbehoud van het hiervoor gestelde, de staat de gevolgen van de veroorzaakte schade in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht ongedaan dient te maken, met dien verstande dat de voorwaarden die door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding zijn vastgesteld, niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden en niet van dien aard mogen zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maken. 50 In het arrest Francovich I (reeds aangehaald, r.o. 46) heeft het Hof reeds geoordeeld, dat de Lid-Staat gehouden was de schade te vergoeden die particulieren lijden ten gevolge van het feit dat de richtlijn niet binnen de gestelde termijn is omgezet. 51 Wat de omvang van de vergoeding van de uit een dergelijke niet-nakoming voortvloeiende schade betreft, zij opgemerkt, dat de retroactieve en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn op werknemers die het slachtoffer zijn van de te late omzetting, het in beginsel mogelijk maakt, de nadelige gevolgen van de schending van het gemeenschapsrecht te verhelpen, mits de richtlijn regelmatig is omgezet. Die toepassing zou immers tot gevolg moeten hebben, dat de rechten die deze werknemers hadden gehad indien de richtlijn binnen de gestelde termijn was omgezet, worden gewaarborgd (zie ook arrest van heden, Maso, reeds aangehaald, r.o. 39-42). 52 Een retroactieve toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn impliceert noodzakelijkerwijs, dat ook de betalingsverplichting van het Waarborgfonds overeenkomstig de bij artikel 4, lid 2, van de richtlijn bepaalde modaliteiten kan worden beperkt, wanneer de Lid-Staat bij de omzetting van de richtlijn in nationaal recht inderdaad van die mogelijkheid gebruik heeft gemaakt. 53 In het kader van de voor hem aanhangige zaak dient de nationale rechter evenwel in het licht van de beginselen van de rechtspraak van het Hof, zoals die in de rechtsoverwegingen 46 tot en met 49 van dit arrest in herinnering zijn gebracht, erop toe te zien, dat de vergoeding van de door de betrokkenen geleden schade adequaat is. Een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn zal daartoe volstaan, tenzij de begunstigden aantonen dat zij, doordat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten, nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens moet worden vergoed. 54 Mitsdien moet op het tweede deel van de eerste vraag en op de derde vraag worden geantwoord, dat een retroactieve en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn het mogelijk maakt, de nadelige gevolgen van de te late omzetting van de richtlijn te verhelpen, mits de richtlijn regelmatig is omgezet. De nationale rechter dient evenwel erop toe te zien, dat de vergoeding van de door de betrokkenen geleden schade adequaat is. Een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn zal daartoe volstaan, tenzij de begunstigden aantonen dat zij ten gevolge van het feit dat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten, nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens moet worden vergoed.  

Beslissing inzake de kosten

Kosten55 De kosten door de Italiaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, alsmede door de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.  

Dictum

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Bassano del Grappa bij beschikkingen van 21 maart 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht: Een retroactieve en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, maakt het mogelijk, de nadelige gevolgen van de te late omzetting van de richtlijn te verhelpen, mits de richtlijn regelmatig is omgezet. De nationale rechter dient evenwel erop toe te zien, dat de vergoeding van de door de betrokkenen geleden schade adequaat is. Een retroactieve, regelmatige en volledige toepassing van de maatregelen tot uitvoering van de richtlijn zal daartoe volstaan, tenzij de begunstigden aantonen dat zij ten gevolge van het feit dat zij niet op het beoogde tijdstip de door de richtlijn gewaarborgde financiële voordelen hebben kunnen genieten, nog andere schade hebben geleden, die derhalve eveneens moet worden vergoed.