CELEX: 61998CJ0424
Language: da
Date: 2000-05-25
Title: Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 25. maj 2000. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. # Traktatbrud - Opholdsret - Direktiv 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF - Betingelser om økonomiske midler. # Sag C-424/98.

Avis juridique important

|

61998J0424

Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 25. maj 2000.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik.  -  Traktatbrud - Opholdsret - Direktiv 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF - Betingelser om økonomiske midler.  -  Sag C-424/98.  

Samling af Afgørelser 2000 side I-04001

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1. Fri bevægelighed for personer - ret til indrejse og ophold for statsborgere fra medlemsstaterne - direktiv 90/364 og 90/365 - betingelser om økonomiske midler - forlangte beløb - forpligtelse til at fastsætte de samme beløb for personerne omfattet af de to direktiver - foreligger ikke - medlemsstaternes skøn - national ordning, der kræver en større indtægt af familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364 - tilladt(Rådets direktiv 90/364 og 90/365)2. Fri bevægelighed for personer - ret til indrejse og ophold for statsborgere fra medlemsstaterne - direktiv 90/364 og 90/365 - betingelser for udstedelse af opholdstilladelse - bevis for at betingelserne er opfyldt - de nationale myndigheders skønsbeføjelser for så vidt angår det hertil krævede bevis - begrænsninger - national ordning, der begrænser bevisermidlerne og afviser dokumenter, der ikke er udstedt af en offentlig myndighed - ulovlig(Rådets direktiv 90/364 og 90/365)3. Fri bevægelighed for personer - ret til indrejse og ophold for statsborgere fra medlemsstaterne - direktiv 93/96 - betingelser for udstedelse af opholdstilladelse - national ordning, der stiller betingelse om, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og godtgør dette ved hjælp af særlige dokumenter - ulovlig(Rådets direktiv 93/96) 

Sammendrag

1. Selv om direktiv 90/364 om opholdsret og direktiv 90/365 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet, er affattet på samme måde med hensyn til de midler, der kræves af de personer, der er omfattet af de to direktiver, følger det under disse omstændigheder ikke heraf, at medlemsstaterne er forpligtet til at fastsætte de samme beløb i begge tilfælde. Medlemsstaterne har nemlig en vis margin på dette område. Imidlertid er den omstændighed, at en medlemsstat fastsætter en gunstigere ordning for familiemedlemmer til personer, der har udøvet erhvervsaktivitet, end for familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, ikke i sig selv et bevis for, at det større beløb, der forlanges af de sidstnævnte, ligger uden for medlemsstaternes margin.( jf. præmis 25 og 26 )2. Selv om direktiv 90/364 om opholdsret og direktiv 90/365 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet, opstiller de materielle betingelser, navnlig med hensyn til sygeforsikring og midler, for udstedelse af opholdstilladelse, behandler de ikke udtrykkeligt spørgsmålet om, på hvilken måde de personer, som er omfattet af direktiverne, skal godtgøre, at de opfylder betingelserne. Medlemsstaterne er imidlertid forpligtet til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af såvel de grundrettigheder, som er sikret ved traktaten, som den effektive virkning af direktivbestemmelser, der indebærer foranstaltninger med henblik på indbyrdes at fjerne hindringerne for den frie bevægelighed for personer. Desuden bør medlemsstaterne gøre brug af de forskellige muligheder, andre fællesskabsretlige regler frembyder, navnlig med hensyn til bevisførelsen, ved at der på de pågældendes begæring af nationale socialsikringsinstitutioner udstedes attester om, at de er dækket af en bestemt social sikringsordning og om størrelsen af pensioner og renter, som udbetales af disse institutioner. Heraf følger, at en medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til direktiv 90/364 og 90/365, hvis den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og hvis den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat.( jf. præmis 34-37 og 48 samt domskonkl. 1 )3. Det fremgår af ordlyden af artikel 1 i direktiv 93/96 om opholdsret for studerende, at der mellem de betingelser, der skal opfyldes for at få opholdsret, ikke findes nogen betingelse om, at den pågældende skal råde over midler, der udgør et bestemt beløb, og at dette desuden skal godtgøres ved hjælp af særlige dokumenter. Der er kun tale om en erklæring eller en anden tilsvarende måde, hvorpå den studerende kan forsikre den ansvarlige nationale myndighed om, at han både til sig selv og i givet fald til sin ægtefælle og sine børn, som forsørges af ham, råder over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde.Heraf følger, at medlemsstaten ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til direktivet, hvis den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i medlemsstaten for sig selv og deres familiemedlemmer i henhold til dette direktiv, for det første skal forsikre de nationale myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og hvis den for det andet - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, og endelig, hvis den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af sine familiemedlemmer.( jf. præmis 44, 46 og 48 samt domskonkl. 1 ) 

Parter

I sag C-424/98,Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, først ved A. Aresu, Kommissionens Juridiske Tjeneste, derefter ved ledende juridisk konsulent K. Oldfelt Hjertonsson, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg,sagsøger,modDen Italienske Republik ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtiget, bistået af statens advokat D. Del Gaizo, og med valgt adresse i Luxembourg på Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,sagsøgt,angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/364/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26), Rådets direktiv 90/365/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28), og Rådets direktiv 93/96/EØF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende (EFT L 317, s. 59),- idet den har gjort det til en betingelse, at familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal råde over midler, der ligger en tredjedel over det minimumsbeløb, som familiemedlemmerne til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over,- idet den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og idet den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat,- idet den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i Italien i henhold til direktiv 93/96 for sig selv og deres familiemedlemmer, skal forsikre de italienske myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og idet den - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, samt idet den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af familiemedlemmer,harDOMSTOLEN (Femte Afdeling)sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward (refererende dommer), og dommerne L. Sevón, P.J.G. Kapteyn, P. Jann og H. Ragnemalm,generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomerjustitssekretær: R. Grass,på grundlag af den refererende dommers rapport,og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 16. november 1999,afsagt følgendeDom 

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 25. november 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/364/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret (EFT L 180, s. 26), Rådets direktiv 90/365/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet (EFT L 180, s. 28), og Rådets direktiv 93/96/EØF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende (EFT L 317, s. 59),- idet den har gjort det til en betingelse, at familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal råde over midler, der ligger en tredjedel over det minimumsbeløb, som familiemedlemmerne til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over,- idet den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og idet den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat,- idet den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i Italien i henhold til direktiv 93/96 for sig selv og deres familiemedlemmer, skal forsikre de italienske myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og idet den - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, samt idet den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af familiemedlemmer.RetsreglerneFællesskabsbestemmelserne2 Artikel 1, stk. 1, i direktiv 90/364 bestemmer følgende:»1. Medlemsstaterne giver opholdsret til statsborgere fra en medlemsstat, som ikke har denne ret på grundlag af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen, samt til medlemmerne af deres familie, som defineret i stk. 2, når de selv og medlemmerne af deres familie er omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og råder over tilstrækkelige midler til at undgå, at de under deres ophold falder værtsmedlemsstatens sociale system til byrde.De i foregående afsnit omhandlede midler er tilstrækkelige, når de under hensyn til ansøgerens personlige forhold og i givet fald forholdene for de personer, der får opholdsret i medfør af stk. 2, overstiger det niveau, der giver værtsmedlemsstatens egne statsborgere ret til social bistand.Når andet afsnit ikke kan anvendes, anses ansøgerens midler for tilstrækkelige, når de overstiger den mindste sociale pension, som værtsmedlemsstaten udbetaler.«3 I artikel 1, stk. 1, i direktiv 90/365 hedder det:»1. Medlemsstaterne giver opholdsret til enhver statsborger fra en medlemsstat, som i Fællesskabet har udøvet beskæftigelse som lønmodtager eller selvstændig, samt til medlemmerne af den pågældendes familie, som defineret i stk. 2, når den pågældende modtager invalide-, førtids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der er af en sådan størrelse, at vedkommende ikke under opholdet vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde, og når de pågældende personer er omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.Ansøgerens midler anses for tilstrækkelige, når de under hensyn til ansøgerens personlige forhold og i givet fald forholdene for de personer, der får opholdsret i medfør af stk. 2, overstiger det niveau, der giver ret til socialhjælp til værtsmedlemsstatens egne statsborgere.Når andet afsnit ikke kan anvendes i en medlemsstat, anses ansøgerens midler for tilstrækkelige, når de overstiger den mindste sociale pension, som værtsmedlemsstaten udbetaler.«4 I artikel 1 i direktiv 93/96, som i det væsentlige er trådt i stedet for Rådets direktiv 90/366/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret for studerende (EFT L 180, s. 30), som er blevet annulleret af Domstolen (dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193), hedder det:»For at fastlægge betingelser, der skal gøre det lettere at udøve opholdsretten, og for at sikre adgang til erhvervsuddannelse uden forskelsbehandling for en statsborger i en medlemsstat, som er blevet optaget på en erhvervsuddannelse i en anden medlemsstat, giver medlemsstaterne opholdsret til enhver studerende, som er statsborger i en medlemsstat, og som ikke har denne ret på grundlag af en anden fællesskabsretlig bestemmelse, samt til den pågældendes ægtefælle og deres forsørgelsesberettigede børn. Den studerende skal afgive en erklæring eller på anden tilsvarende måde efter eget valg forsikre den ansvarlige nationale myndighed om, at vedkommende råder over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde. Det er en forudsætning, at den studerende er indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution med henblik på hovedsagelig at følge en erhvervsuddannelse. Den studerende skal desuden være omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.«De nationale bestemmelser5 De tre direktiver, som er nævnt i nærværende doms præmis 1, er gennemført i italiensk ret ved lovdekret nr. 470 af 26. november 1992 om gennemførelse af direktiv 90/364, 90/365 og 90/366 om opholdsret for statsborgere i Fællesskabet, for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet, og for studerende (GURI nr. 286 af 4.12.1992, herefter »dekret nr. 470/92«).6 Ved dekret nr. 470/92 er der indføjet nogle nye bestemmelser i dekret nr. 1656 fra republikkens præsident af 30. december 1965 (herefter »dekret nr. 1656/1965, som ændret«), bl.a. artikel 5a om opholdsret for statsborgere i en medlemsstat, som har udøvet erhvervsaktivitet, og artikel 5c om opholdsret for statsborgere i en medlemsstat, som ikke har opholdsret i medfør af andre bestemmelser. I henhold til stk. 1 i hver af disse artikler skal de pågældende have en indtægt, som ikke er lavere end den mindsteløn, der er fastsat i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien.7 I medfør af artikel 5a, stk. 2, og artikel 5c, stk. 2, i dekret nr. 1656/1965, som ændret, gives der ligeledes opholdsret til familiemedlemmer, som forsørges af hovedindehaveren af opholdsretten. I dekretets artikel 5c, stk. 2, bestemmes det dog, at der kun gives opholdsret på betingelse af, at hovedindehaveren råder over »en samlet indtægt, der for hvert enkelt medlem af husstanden ikke er lavere end den i stk. 1 omhandlede mindsteløn [den mindsteløn, der er fastsat i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien]«, mens den i artikel 5a omhandlede opholdsret for familiemedlemmer, der forsørges af indehaveren af opholdsretten (en person, der har udøvet erhvervsaktivitet), gives »på betingelse af, at den i første stykke omhandlede minimumsindtægt forhøjes med 1/3 for hvert enkelt familiemedlem«.8 Artikel 5b, som ligeledes er indføjet i dekret nr. 1656/1965, som ændret, fra republikkens præsident ved dekret nr. 470/92, vedrører opholdsretten for studerende og præciserer navnlig i stk. 1, at »indskrevne studerende, som er statsborgere i en af Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater, har opholdsret på republikkens område ... når de i Italien råder over en indtægt, som ikke er lavere end minimumsbeløbet i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien«. Med hensyn til den studerendes familiemedlemmer tilføjes det i samme artikels stk. 2, at der gives dem en tilsvarende ret »på betingelse af, at den person, de forsørges af, råder over en samlet indtægt, der for hvert enkelt familiemedlem ikke er lavere end minimumsbeløbet i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien«.9 Desuden bestemmes det i artikel 5d i dekret nr. 1656/1965, som ændret, med hensyn til de dokumenter, som skal fremlægges for at få udstedt opholdstilladelse:»Opholdstilladelser og opholdsdokumenter ... udstedes ... efter fremlæggelse af følgende dokumenter:...b) en erklæring fra vedkommende konsulatsmyndighed, hvori det attesteres, at ansøgeren er omfattet af sygesikringsordningen i en af Fællesskabets medlemsstater, forsikringspolice, der dækker sygdom, lægebehandling og hospitalsindlæggelse på republikkens område, eller en bekræftet kopi af dokument om optagelse i den italienske sygesikringsordningc) for så vidt angår de i artikel 5a omhandlede personer en erklæring fra vedkommende konsulatsmyndighed, hvori det attesteres, at ansøgeren modtager pension, rente i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom eller har anden indtægt, med angivelse af dennes størrelsed) for så vidt angår de i artikel 5b omhandlede personer en passende erklæring afgivet af den pågældende for vedkommende offentlige socialsikringsmyndighed, hvori det attesteres, hvilket beløb han har til rådighed i disponibel indkomst, eller en kopi af de i litra e) omhandlede dokumentere) for så vidt angår de familiemedlemmer, der forsørges af den pågældende, og for så vidt angår de statsborgere, der er omhandlet i artikel 5c, en kopi af dokumenter, der er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser i den stat, den pågældende kommer fra eller er hjemmehørende i, og som er påtegnet af vedkommende konsulatsmyndighed, hvori det attesteres, at den pågældende har den krævede indtægt, eller, for så vidt angår indtægter på republikkens område, udstedt af de kompetente myndighederf) for så vidt angår familiemedlemmer, der forsørges af den pågældende, et dokument udstedt af vedkommende myndighed i den stat, den pågældende kommer fra eller er hjemmehørende i, hvori det attesteres, at der består et slægtskabsforhold, samt at betingelsen om, at der er tale om et familiemedlem, der forsørges af den pågældende, er opfyldt.«Den administrative procedure10 Da Kommissionen fandt, at Den Italienske Republik ikke havde gennemført direktiv 90/364, 90/365 og 93/96 korrekt i den nationale lovgivning, opfordrede den ved skrivelse af 13. juni 1995 den italienske regering til at fremsætte sine bemærkninger i henhold til traktatens artikel 169.11 De italienske myndigheder svarede ved skrivelse af 6. december 1995, der som bilag havde to notater fra Arbejds- og Socialministeriet. Kommissionen gennemgik svarskrivelsen og fandt den utilstrækkelig og rettede derfor ved skrivelse af 11. november 1996 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik og opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden to måneder efter, at den var meddelt Den Italienske Republik.12 Ved skrivelse af 13. december 1996 underrettede de italienske myndigheder Kommissionen om, at det i artikel 1, stk. 6, i forslag til lov om »Bestemmelser til gennemførelse af de forpligtelser, der følger af Italiens medlemskab af De Europæiske Fællesskaber - Lov vedrørende Fællesskaberne 1995-1996«, som blev godkendt af ministerrådet under mødet den 8. november 1996, blev pålagt regeringen at vedtage de supplerende og korrigerende bestemmelser, som var nødvendige for at bringe bestemmelserne i dekret nr. 470/92 i overensstemmelse med de tre direktiver, nærværende sag drejer sig om.13 Da Kommissionen ikke har modtaget andre oplysninger om, hvor langt proceduren med hensyn til vedtagelsen af de nævnte bestemmelser er nået, efter at den modtog denne skrivelse, slutter den, at Den Italienske Republik ikke har vedtaget de bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktiv 90/364, 90/365 og 93/96, eller at den i det mindste har undladt at underrette Kommissionen herom. Derfor har Kommissionen besluttet at anlægge nærværende sag.RealitetenStørrelsen af den indtægt, familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal haveParternes argumenter14 Med dette klagepunkt har Kommissionen anmodet Domstolen om at fastslå, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktiv 90/364, idet den har gjort det til en betingelse, at familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, »skal råde over midler, der ligger en tredjedel over det minimumsbeløb, som familiemedlemmerne til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over«.15 Ifølge Kommissionen fremgår det af en sammenligning mellem artikel 5a og 5c i dekret nr. 1656/1965, som ændret, at familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal have en indtægt, der ligger en tredjedel over den indtægt, familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal have.16 Da direktiv 90/364 og 90/365 er affattet i samme vendinger med hensyn til de midler, personer, der er omfattet af disse to direktiver, skal råde over, har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republik skal gennemføre begge direktiver på samme måde.17 Kommissionen har ikke bestridt, at medlemsstaterne i det tilfælde, at en person, der er omfattet af direktiv 90/364 eller direktiv 90/365, ledsages af et eller flere familiemedlemmer, har ret til at bestemme, at en familie skal råde over flere midler, end når en enkelt person anmoder om opholdsret efter et af disse direktiver. Kommissionen har også erkendt, at medlemsstaten må have en vis aktionsmargen med henblik på at sørge for, at betingelsen om, at de pågældende skal have »tilstrækkelige midler til at undgå, at de falder det sociale system til byrde«, overholdes.18 Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at den forskellige behandling af de i artikel 5c i dekret nr. 1656/1965, som ændret, omhandlede familiemedlemmer og dem, der er omhandlet i artikel 5a, ikke er objektivt begrundet. Ifølge Kommissionen fremgår det af den gunstigere ordning for familiemedlemmer, der forsørges af personer, der er omfattet af direktiv 90/365, at de italienske myndigheder mener, at det er tilstrækkeligt at opfylde de betingelser, der er fastsat i denne ordning, for at undgå, at de pågældende personer falder det sociale system til byrde.19 Med hensyn til dette klagepunkt har den italienske regering i svarskriftet henvist til, at der foreligger et lovforslag, hvis bestemmelser tilsigter at ændre de regler, Kommissionen har kritiseret. Regeringen har anført, at lovforslaget er langt fremme i forhandlingerne mellem ministerierne.Domstolens bemærkninger20 Det må fastslås, at der i dekret nr. 1656/1965, som ændret, fastsættes en ordning, der er forskellig, alt efter om der er tale om personer, der er omfattet af direktiv 90/364, eller personer, der er omfattet af direktiv 90/365. Det forlanges nemlig i artikel 5c i dekretet, at personer, der er omfattet af direktiv 90/364, for hvert familiemedlem, de forsørger, skal have en samlet indtægt, der ikke er lavere end den mindsteløn, der er fastsat i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien. Derimod forlanges det i artikel 5a i samme dekret, at personer, der er omfattet af direktiv 90/365 (personer, der har udøvet erhvervsaktivitet), skal råde over en indtægt, der svarer til mindstelønnen, forhøjet med en tredjedel for hvert familiemedlem, der forsørges af dem.21 Heraf følger, at en person, der er omfattet af direktiv 90/364, både for sig selv og for hvert enkelt familiemedlem, der forsørges af ham, skal råde over det minimumsbeløb, der er fastsat i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien, mens dette minimumsbeløb blot forhøjes med en tredjedel for hvert enkelt familiemedlem, der forsørges af den pågældende, når der er tale om personer, der har udøvet erhvervsaktivitet, og som er omfattet af direktiv 90/365.22 Når Kommissionen konkluderer, at det efter den italienske lovgivning gøres til en betingelse, at familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal råde over midler, der ligger en tredjedel over det minimumsbeløb, familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over, synes Kommissionen at have misforstået forskellen mellem de indtægtsbeløb, det efter den italienske lovgivning forlanges af personer, der er omfattet af de to direktiver. For så vidt angår familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, bestemmes det nemlig i lovgivningen, at de skal råde over midler, der udgør det tredobbelte af dem, familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over.23 Desuden fremgår det af sagens akter, at Kommissionen i den begrundede udtalelse af 11. november 1996 bebrejdede Den Italienske Republik, at den gjorde det til en betingelse, at hvert enkelt familiemedlem til personer, som er omfattet af direktiv 90/364, skal råde over midler, der udgør et beløb, som er »tre volte più elevato« (tre gange større) end det minimumsbeløb, hvert familiemedlem til personer, som er omfattet af direktiv 90/365, skal råde over. Imidlertid taler Kommissionen i stævningen ikke længere om »tre gange større«, men kun om »un terzo superiore« (en tredjedel over), uden at der i sagens akter er den mindste antydning, der kan forklare denne ændring.24 Desuden har Kommissionen til støtte for sit klagepunkt om det større beløb, familiemedlemmerne til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, skal råde over, blot foretaget en sammenligning af de ordninger, der er fastsat ved direktiv 90/364 og 90/365, idet den dels støtter sig på, at de to direktiver er affattet på samme måde med hensyn til de midler, der kan kræves af personer, der er omfattet af direktiverne, dels på, at de italienske myndigheder synes at være af den opfattelse, at det beløb, der kræves for så vidt angår familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/365, er tilstrækkeligt.25 Imidlertid erkender Kommissionen, at medlemsstaterne har en vis aktionsmargen på dette område. Selv om de to direktiver er affattet på samme måde med hensyn til de midler, der kræves, følger det under disse omstændigheder ikke heraf, at medlemsstaterne er forpligtet til at fastsætte de samme beløb i begge tilfælde.26 Den omstændighed, at en medlemsstat fastsætter en gunstigere ordning for familiemedlemmer til personer, der har udøvet erhvervsaktivitet, end for familiemedlemmer til personer, der er omfattet af direktiv 90/364, er ikke i sig selv et bevis for, at det større beløb, der forlanges af de sidstnævnte, ligger uden for medlemsstaternes aktionsmargen.27 Følgelig har Kommissionen ikke godtgjort, at der må gives den medhold i det første klagepunkt, og det bør derfor forkastes.De dokumenter, der skal fremlægges af personer, som er omfattet af direktiv 90/364 og 90/365Parternes argumenter28 Kommissionen har anført, at det fremgår af artikel 5d i dekret nr. 1656/1965, som ændret, at de italienske myndigheder kun godtager visse dokumenter som bevis for, at personer, der er omfattet af direktiv 90/364 og 90/365, opfylder de betingelser, der er fastsat med henblik på indrømmelse af opholdsret.29 For at få udstedt en opholdstilladelse skal personer, der er omfattet af direktiv 90/364 og 90/365, nemlig bl.a. fremlægge en erklæring fra konsulatsmyndigheden, hvori det attesteres, at ansøgeren er omfattet af sygesikringsordningen i en af Fællesskabets medlemsstater, en sygeforsikringspolice, der dækker lægebehandling og hospitalsindlæggelse på republikkens område, eller en bekræftet kopi af dokument om optagelse i den italienske sygesikringsordning.30 Desuden er personer, der er omfattet af direktiv 90/365, forpligtet til at fremlægge en erklæring fra konsulatsmyndigheden, hvori det attesteres, at de modtager pension, rente eller har anden indtægt, med angivelse af størrelsen heraf, mens personer, der er omfattet af direktiv 90/364, og de familiemedlemmer, som forsørges af dem, skal fremlægge en kopi, påtegnet af konsulatsmyndigheden, af dokumenter udstedt i den stat, den pågældende kommer fra eller er hjemmehørende i, hvori det attesteres, at den pågældende har den krævede indtægt, eller, hvis indtægten er erhvervet i Italien, dokumenter som bevis herfor, der er udstedt af de kompetente myndigheder.31 Desuden skal indehaveren af opholdsretten for de familiemedlemmer, som forsørges af ham, fremlægge et officielt dokument udstedt af vedkommende myndighed i den stat, den pågældende kommer fra eller er hjemmehørende i, hvori det attesteres, at der består et slægtskabsforhold, og at der er tale om et familiemedlem, der forsørges af den pågældende.32 Efter Kommissionens opfattelse kan det i visse tilfælde være begrundet at afvise dokumenter, som ikke er udstedt af en offentlig myndighed, for at undgå, at der anvendes falske dokumenter. Det er imidlertid åbenbart, at den pligt, der efter den italienske lovgivning pålægges personer, der er omfattet af direktiv 90/364 og 90/365, til i alle tilfælde at fremlægge dokumenter udstedt af offentlige myndigheder i en medlemsstat, ikke står i rimeligt forhold til det formål, der forfølges. De personer, som er omfattet af de nævnte direktiver, kan nemlig få vanskeligheder med at tilvejebringe sådanne dokumenter, da det f.eks. ikke er sikkert, at der i hver enkelt medlemsstat findes en offentlig myndighed, som kan attestere, at en person forsørges af en anden. Desuden kan de italienske myndigheder i de fleste tilfælde på tilsvarende måde sikre sig, at betingelserne for opholdsretten er opfyldt, og de bør derfor tillade de pågældende personer at føre de nødvendige beviser ved hjælp af andre passende dokumenter.33 Den italienske regering er ikke - som Kommissionen - i tvivl om, at der i hver enkelt medlemsstat findes en offentlig myndighed, der kan attestere, hvilket beløb en person, som beslutter sig til at tage ophold i en anden medlemsstat, har i disponibel indtægt.Domstolens bemærkninger34 Det står fast, at direktiv 90/364 og 90/365 opstiller de materielle betingelser, navnlig med hensyn til sygeforsikring og midler, for udstedelse af opholdstilladelse, men at de ikke udtrykkeligt behandler spørgsmålet om, på hvilken måde de personer, som er omfattet af direktiverne, skal godtgøre, at de opfylder betingelserne.35 Medlemsstaterne er imidlertid forpligtet til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af såvel de fundamentale rettigheder, som er sikret ved traktaten, som den effektive virkning af direktivbestemmelser, der indebærer foranstaltninger med henblik på indbyrdes at fjerne hindringerne for den frie bevægelighed for personer, for at borgerne i Den Europæiske Union og deres familiemedlemmer lettere kan udøve deres ret til ophold i enhver medlemsstat (jf. i denne retning dom af 29.10.1998, forenede sager C-193/97 og C-194/97, De Castro Freitas og Escalier, Sml. I, s. 6747, præmis 23).36 Desuden bør medlemsstaterne gøre brug af de forskellige muligheder, andre fællesskabsretlige regler frembyder, navnlig med hensyn til bevisførelsen, ved at der på de pågældendes begæring af nationale socialsikringsinstitutioner udstedes attester om, at de er dækket af en bestemt social sikringsordning og om størrelsen af pensioner og renter, som udbetales af disse institutioner.37 Heraf følger, at Den Italienske Republik har overskredet de grænser, fællesskabsretten sætter for den, idet den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og idet den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat. Der må derfor gives Kommissionen medhold i det andet klagepunkt.Bestemmelserne om studerendes midlerParternes argumenter38 Ifølge Kommissionen fremgår det af bestemmelserne i artikel 5b og 5d i dekret nr. 1656/1965, som ændret, at de italienske myndigheder kræver, at studerende og deres familiemedlemmer skal råde over midler, der udgør et bestemt beløb, idet de ikke kan være lavere end minimumsbeløbet i henhold til den almindelige tvungne forsikringsordning i Italien. Desuden angives det i artikel 5d, litra d), ikke tydeligt, om det står den studerende frit for blot at afgive en erklæring om sine midler til vedkommende myndigheder. Det synes at fremgå af ordlyden af artikel 5d, litra e) i dekretet, at den studerendes familiemedlemmer under alle omstændigheder er forpligtet til at fremlægge et af de dokumenter, der er nævnt i denne bestemmelse, og at det derfor for deres vedkommende er udelukket at afgive en erklæring.39 I denne forbindelse har Kommissionen gjort gældende, at det til forskel fra direktiv 90/364 og 90/365, som indeholder angivelser om den minimumsindtægt, personer, der er omfattet af disse direktiver, skal have, i artikel 1 i direktiv 93/96 bestemmes, at personer, der er omfattet af direktivet, skal forsikre den nationale myndighed om, at de »råder over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde ...«. Ifølge Kommissionen må det også fremhæves, at fællesskabslovgiver ved vurderingen af midlerne selv har undladt udtrykket »tilstrækkelig«, som derimod anvendes i artikel 1, stk. 1, i direktiv 90/364 og 90/365. Følgelig er det tilstrækkeligt, at den studerende råder over midler, som ikke tvinger ham til at anmode det sociale system om hjælp, og det er ham selv og ikke de pågældende nationale myndigheder, der skal bedømme, hvilket beløb der er nødvendigt for hans ophold.40 Med hensyn til grundene til denne forskel mellem direktiv 93/96 og direktiv 90/364 og 90/365 har Kommissionen for det første gjort gældende, at den studerendes ophold - i hans egenskab af studerende - er midlertidigt, eftersom det er begrænset til den fulgte uddannelses varighed. Risikoen for, at den studerende falder det sociale system til byrde, er derfor mindre end for personer, der er omfattet af de to andre direktiver. Dernæst har fællesskabslovgiver begrænset opholdstilladelsen gyldighed til et år, og den fornys årligt, hvilket gør det muligt for de nationale myndigheder hurtigere at gribe ind, når den studerende alligevel er faldet det sociale system til byrde. Endelig kan den studerende meget lettere end personer, der er omfattet af de to andre direktiver, supplere de midler, han råder over, ved indtægter fra arbejde, eventuelt på deltid eller med mellemrum, eftersom han som statsborger i en medlemsstat har ret til at søge ledige stillinger. Det er imidlertid vanskeligt på forhånd at føre bevis for, at den studerende vil supplere sine midler med indtægter fra et sådant arbejde.41 Kommissionen har tilføjet, at det samme gælder for den studerendes familiemedlemmer, idet deres opholdsret følger af opholdsretten for den person, de forsørges af. Ifølge Kommissionen fremgår det nemlig klart af ordlyden af artikel 1 i direktiv 93/96, at den studerende kun skal afgive én erklæring, som både gælder for ham og for hans familiemedlemmer.42 Med hensyn til den forsikring, der skal gives den nationale myndighed om, at den studerende og hans familiemedlemmer råder over sådanne midler, at de ikke vil falde det sociale system til byrde, har Kommissionen gjort gældende, at direktiv 93/96 også udtrykker sig klart med hensyn til den måde, hvorpå beviset herfor skal føres, eftersom det bestemmer, at den studerende skal føre beviset ved »en erklæring eller på anden tilsvarende måde efter eget valg«. Direktiv 93/96 forbyder derfor medlemsstaterne at kræve andre beviser eller dokumenter vedrørende midlerne. Det fremgår imidlertid ikke klart af ordlyden af artikel 5d, litra d), i dekret nr. 1656/1965, som ændret, at de italienske myndigheder faktisk lader den studerende vælge, om han vil afgive en erklæring.43 Den italienske regering har ikke udtalt sig om dette klagepunkt.Domstolens bemærkninger44 Det må fastslås, at det fremgår af ordlyden af artikel 1 i direktiv 93/96, at der mellem de betingelser, der skal opfyldes for at få opholdsret, ikke er nogen betingelse om, at den pågældende skal råde over midler, der udgør et bestemt beløb, og at dette desuden skal godtgøres ved hjælp af særlige dokumenter. Der er kun tale om en erklæring eller en anden tilsvarende måde, hvorpå den studerende kan forsikre den ansvarlige nationale myndighed om, at han både til sig selv og i givet fald til sin ægtefælle og sine børn, som forsørges af ham, råder over sådanne midler, at de under opholdet ikke vil falde værtsmedlemsstatens sociale system til byrde. Derimod skal opholdsretten efter denne bestemmelse gives på den betingelse, at den studerende er indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution med henblik på hovedsagelig at følge en erhvervsuddannelse, og at han er omfattet af en sygeforsikringsordning, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.45 De anførte forskelle i ordlyden af direktiv 93/96 i forhold til ordlyden af direktiv 90/364 og 90/365 kan skyldes de grunde, Kommissionen har anført i stævningen, og som der er henvist til i nærværende doms præmis 40.46 Heraf følger, at Den Italienske Republik også har overskredet de grænser, fællesskabsretten sætter for den, idet den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i Italien for sig selv og deres familiemedlemmer i henhold til direktiv 93/96, for det første skal forsikre de italienske myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og idet den for det andet - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, og endelig, idet den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af sine familiemedlemmer.47 Følgelig må der også gives Kommissionen medhold i det tredje klagepunkt.48 Det må derfor fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 90/364, direktiv 90/365 og direktiv 93/96,- idet den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og idet den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat,- idet den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i Italien for sig selv og deres familiemedlemmer i henhold til direktiv 93/96, for det første skal forsikre de italienske myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og idet den for det andet - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, og endelig, idet den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af sine familiemedlemmer.49 I øvrigt frifindes Den Italienske Republik. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger50 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Den Italienske Republik og Kommissionen hver især delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at hver part bærer sine egne omkostninger. 

Afgørelse

På grundlag af disse præmisserudtaler og bestemmerDOMSTOLEN (Femte Afdeling)1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 90/364/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret, Rådets direktiv 90/365/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret for lønmodtagere og selvstændige, der er ophørt med erhvervsaktivitet, og Rådets direktiv 93/96/EØF af 29. oktober 1993 om opholdsret for studerende,- idet den sætter grænser for, hvilke beviser der kan fremlægges, og idet den navnlig har fastsat, at bestemte dokumenter skal udstedes eller påtegnes af en myndighed i en anden medlemsstat,- idet den kræver, at studerende, der er statsborgere i andre medlemsstater, og som anmoder om opholdsret i Italien for sig selv og deres familiemedlemmer i henhold til direktiv 93/96, for det første skal forsikre de italienske myndigheder om, at de råder over midler, der udgør et bestemt beløb, og idet den for det andet - med hensyn til den måde, hvorpå dette skal ske - ikke klart giver den studerende valget mellem en erklæring eller anden tilsvarende måde, og endelig idet den ikke tillader den studerende at anvende en erklæring, når den pågældende ledsages af sine familiemedlemmer.2) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik.3) Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer hver sine omkostninger.