CELEX: 32021D2182
Language: nl
Date: 2020-03-06 00:00:00
Title: Besluit (EU) 2021/2182 van de Commissie van 6 maart 2020 betreffende SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) betreffende de maatregelen ten gunste van Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF) (Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 1254) (Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst)

10.12.2021   
               
               
                  NL
               
               
                  Publicatieblad van de Europese Unie
               
               
                  L 444/1
               
            
         BESLUIT (EU) 2021/2182 VAN DE COMMISSIE
         van 6 maart 2020
         betreffende SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) betreffende de maatregelen ten gunste van Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF)
         
            
               (Kennisgeving geschied onder nummer C(2020) 1254)
            
         
         (Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
         (Voor de EER relevante tekst)
         DE EUROPESE COMMISSIE,
         Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
         Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, punt a),
         Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
         Overwegende hetgeen volgt:
         1.   PROCEDURE
         
         
                     (1)
                  
                  
                     Op 27 april 2015 heeft Bombardier Transportation Portugal SA (“Bombardier” of “de klager”) een klacht over staatssteun ingediend tegen Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (“EMEF”), omdat EMEF onrechtmatige staatssteun zou hebben ontvangen via haar moedermaatschappij CP — Comboios de Portugal, E.P.E. (“CP”), het overheidsbedrijf dat het Portugese personenvervoer per spoor exploiteert.
                  
               
                     (2)
                  
                  
                     De klacht is op 3 juni 2015 voor commentaar naar de Portugese autoriteiten doorgezonden, samen met een verzoek om inlichtingen. Portugal heeft op 17 juli 2015 en 24 juli 2015 zijn antwoorden meegedeeld.
                  
               
                     (3)
                  
                  
                     Op 9 juni 2015 heeft een bijeenkomst met de Portugese autoriteiten plaatsgevonden.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     De Commissie heeft de Portugese autoriteiten bij brief van 29 oktober 2015 om aanvullende inlichtingen verzocht. De Portugese autoriteiten hebben op 21 december 2015 hun antwoord ingediend.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     De Commissie heeft Portugal bij brief van 2 juni 2016 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van de vermeende staatssteunmaatregelen de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) in te leiden (“inleidingsbesluit”).
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     Dit inleidingsbesluit van de Commissie is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over het inleidingsbesluit te maken.
                  
               
                     (7)
                  
                  
                     Na een verlenging van de indieningstermijn hebben de Portugese autoriteiten op 3 augustus 2016 hun opmerkingen over het inleidingsbesluit kenbaar gemaakt.
                  
               
                     (8)
                  
                  
                     De klager heeft zijn opmerkingen op 5 september 2016 ingediend. Er werden geen andere opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.
                  
               
                     (9)
                  
                  
                     Op 2 december 2016 heeft de Commissie de opmerkingen van de klager, samen met een verzoek om aanvullende inlichtingen, doorgestuurd naar Portugal, dat in de gelegenheid is gesteld te reageren.
                  
               
                     (10)
                  
                  
                     De opmerkingen van Portugal over de opmerkingen van de klager en het antwoord op het verzoek om inlichtingen zijn bij brief van 27 januari 2017 ontvangen.
                  
               
                     (11)
                  
                  
                     Op 2 februari 2017 heeft een technische bijeenkomst met de Portugese autoriteiten plaatsgevonden waarin de Portugese autoriteiten verdere verduidelijkingen hebben verstrekt.
                  
               
                     (12)
                  
                  
                     Portugal heeft op 10 maart 2017 aanvullende inlichtingen verstrekt.
                  
               
                     (13)
                  
                  
                     Op 30 maart 2017 heeft de Commissie Portugal een nieuw verzoek om inlichtingen toegestuurd.
                  
               
                     (14)
                  
                  
                     Het antwoord van Portugal op het verzoek om inlichtingen werd op 1 juni 2017 ontvangen.
                  
               
                     (15)
                  
                  
                     Het verzoek om inlichtingen dat de Commissie op 13 september 2017 heeft verstuurd, heeft Portugal op 29 september 2017 beantwoord.
                  
               2.   GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
         
         2.1.   Achtergrond van het onderzoek en context van de maatregelen
         
         2.1.1.   De vermeende begunstigde
         
         
                     (16)
                  
                  
                     EMEF is een Portugese onderneming die gespecialiseerd is in de reparatie en het onderhoud van rollend spoorwegmaterieel. Zij biedt met name zwaar onderhoud, modernisering en renovatie van rollend spoorwegmaterieel en de daarmee verband houdende uitrusting aan en daarnaast ontwerpt, vervaardigt en moderniseert zij ook goederenwagons.
                  
               
                     (17)
                  
                  
                     EMEF is voor 100 % eigendom van CP, de exploitant van het Portugese personenvervoer per spoor die volledig in handen is van de Portugese staat.
                  
               
                     (18)
                  
                  
                     EMEF werd in 1993 opgericht als een spin-off van haar moedermaatschappij, CP, maar lijkt tot ten minste 2004 als een interne afdeling van CP te hebben gefungeerd (3).
                  
               
                     (19)
                  
                  
                     Vóór de oprichting van EMEF als spin-off werden de onderhoudsactiviteiten van CP intern uitgevoerd en deed CP geen beroep op externe dienstverleners. Na de oprichting van EMEF als spin-off bleef EMEF de exclusieve dienstverlener voor onderhoudsdiensten. In 2017 waren de inkomsten van EMEF (4) nog steeds voor 80 % afkomstig van de dienstverlening aan CP, de moedermaatschappij, ondanks het feit dat die inkomsten de afgelopen jaren zijn afgenomen (5).
                  
               
                     (20)
                  
                  
                     Uit het door Portugal overgelegde bewijsmateriaal blijkt dat, afgezien van de relatie moedermaatschappij-dochteronderneming, zowel CP als EMEF aan elkaar gebonden waren: zonder EMEF zou CP haar openbaredienstverplichting om passagiersvervoerdiensten per spoor aan te bieden, niet hebben kunnen vervullen; en ten tijde van de verlening van de betrokken maatregelen waren CP en de toenmalige dochteronderneming CP Carga de enige grote afnemers van EMEF.
                  
               
                     (21)
                  
                  
                     Andere afnemers van EMEF waren onder andere Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE en Renfe.
                  
               
                     (22)
                  
                  
                     EMEF is de enige aanbieder van spooronderhoudsdiensten in Portugal die niet verticaal geïntegreerd is met de productie, en zij concurreert met verticaal geïntegreerde multinationale concurrenten, zoals Bombardier, Siemens, Alstom en Comsa, die hun onderhoud doorgaans beperken tot het rollend materieel dat zij produceren.
                  
               2.1.2.   De klacht
         
         
                     (23)
                  
                  
                     De klager heeft aangevoerd dat EMEF sinds 2003 bij talrijke gelegenheden financiële steun van CP heeft ontvangen in de vorm van extra gestort kapitaal, contante betalingen om verliezen te dekken, leningen en staatsgaranties voor bankleningen.
                  
               
                     (24)
                  
                  
                     Volgens de klager was het ook mogelijk dat CP staatssteun aan EMEF heeft verleend door boven de marktprijs diensten bij EMEF aan te kopen.
                  
               2.1.3.   Verjaringstermijn
         
         
                     (25)
                  
                  
                     Volgens artikel 17 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (6) verjaren de bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar en wordt de verjaring gestuit door elke maatregel van de Commissie ten aanzien van de onrechtmatige steun. De Commissie heeft de klacht op 3 juni 2015 aan Portugal doorgezonden. Het formele onderzoek en dit besluit hebben derhalve alleen betrekking op de maatregelen die na 3 juni 2005 zijn verleend.
                  
               2.2.   De onderzochte maatregelen
         
         
                     (26)
                  
                  
                     De formele onderzoeksprocedure had betrekking op drie maatregelen en de deelmaatregelen daarvan (gezamenlijk de “maatregelen” genoemd): “Maatregel 1 — kapitaalverhogingen in EMEF” voor in totaal 47,6 miljoen EUR (“maatregel 1”), “Maatregel 2 — aan EMEF verstrekte leningen” voor in totaal 19,5 miljoen EUR (“maatregel 2”) en “Maatregel 3 — aan EMEF verstrekte financiële garanties” voor in totaal 23 miljoen EUR (“maatregel 3”).
                  
               
                     (27)
                  
                  
                     “Maatregel 4 — aankoop boven de marktprijs van reparatie- en onderhoudsdiensten van EMEF” (“maatregel 4”) werd in het inleidingsbesluit marktconform bevonden. Gelet op het door Portugal verstrekte bewijsmateriaal was de Commissie in haar inleidingsbesluit meer bepaald van oordeel dat de aankoopprijzen die CP aan EMEF heeft betaald, marktconform waren of lager waren dan de marktprijs en dat zij derhalve geen voordeel voor EMEF hebben opgeleverd. De Commissie concludeerde dus met betrekking tot de aankoop van reparatie- en onderhoudsdiensten door CP van EMEF dat geen staatssteun was verleend aan EMEF.
                  
               2.2.1.   Maatregel 1: kapitaalverhogingen in EMEF
         
         
                     (28)
                  
                  
                     CP heeft kapitaal in EMEF geïnjecteerd voor een totaalbedrag van 47,6 miljoen EUR, uitgesplitst als volgt:
                     
                                 •
                              
                              
                                 5,2 miljoen EUR aan aanvullende kapitaalverstrekkingen tussen 23 mei 2007 en 12 januari 2012;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 42,4 miljoen EUR aan omzettingen van leningen in eigen vermogen tussen 31 december 2006 en 29 juni 2012, en wel als volgt:
                                 
                                             •
                                          
                                          
                                             28,6 miljoen EUR omgezet in eigen vermogen op 31 december 2006, bestaande uit de volgende leningen:
                                             
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3,6 miljoen EUR verstrekt in april 2004;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         5,3 miljoen EUR verstrekt in december 2004;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1,2 miljoen EUR verstrekt in maart 2005;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1 miljoen EUR verstrekt in augustus 2005;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         0,3 miljoen EUR verstrekt in november 2005;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3 miljoen EUR verstrekt in september 2006;
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         14,2 miljoen EUR verstrekt in oktober 2006;
                                                      
                                                   
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             3,5 miljoen EUR omgezet in eigen vermogen op 20 augustus 2009, bestaande uit twee leningen van respectievelijk 2,5 miljoen EUR en 1 miljoen EUR, die beide in mei 2007 zijn verstrekt;
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             7,8 miljoen EUR verstrekt in juli 2009 en omgezet in eigen vermogen op 20 augustus 2009;
                                          
                                       
                                             •
                                          
                                          
                                             2,5 miljoen EUR verstrekt in december 2010 en omgezet in eigen vermogen op 29 juni 2012.
                                          
                                       
                           
               2.2.2.   Maatregel 2: aan EMEF verstrekte leningen
         
         
                     (29)
                  
                  
                     CP heeft leningen aan EMEF verstrekt voor een totaalbedrag van 19,5 miljoen EUR, uitgesplitst als volgt:
                     
                                 •
                              
                              
                                 6 miljoen EUR verstrekt in november 2008 tegen een rentevoet van Euribor 1M+1,5 % (deze lening is in april 2009 terugbetaald);
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5 miljoen EUR verstrekt in mei 2010 tegen een rentevoet van Euribor 6M+2,5 %;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5,5 miljoen EUR verstrekt in maart 2012 tegen een rentevoet van Euribor 3M+7,5 %, en
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 3 miljoen EUR verstrekt in januari 2014 tegen een rentevoet van Euribor 3M+7 %.
                              
                           
               2.2.3.   Maatregel 3: aan EMEF verstrekte financiële garanties
         
         
                     (30)
                  
                  
                     CP heeft financiële garanties aan EMEF verstrekt voor een totaalbedrag van 23 miljoen EUR, uitgesplitst als volgt:
                     
                                 •
                              
                              
                                 een garantie van 10 miljoen EUR verstrekt in mei 2006 voor een lening tegen een rentevoet van Euribor 6M+0,625 % (leningsovereenkomst van 23 mei 2006);
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 een garantie van 6 miljoen EUR verstrekt in maart 2009 voor een lening tegen een rentevoet van Euribor 6M+2,5 %;
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 een garantie van 7 miljoen EUR verstrekt in maart 2009 voor een lening tegen een rentevoet van Euribor 6M+2,5 %.
                              
                           
               3.   GRONDEN VOOR INLEIDING VAN DE PROCEDURE
         
         
                     (31)
                  
                  
                     In het inleidingsbesluit heeft de Commissie een onderzoek geopend naar mogelijke staatssteun die via de maatregelen 1, 2 en 3 ten gunste van EMEF is verleend.
                  
               
                     (32)
                  
                  
                     Voorafgaand aan het inleidingsbesluit is Portugal helemaal niet ingegaan op het toerekenbaarheidsaspect van de maatregelen, zodat de Commissie er voorlopig van uitging dat de maatregelen aan de staat konden worden toegerekend.
                  
               
                     (33)
                  
                  
                     Voorafgaand aan het inleidingsbesluit heeft Portugal aangevoerd dat de financiële steun van CP in de vorm van de maatregelen 1, 2 en 3 tegen marktvoorwaarden was verleend en dus geen staatssteun vormde.
                  
               
                     (34)
                  
                  
                     Wat maatregel 1 betreft, heeft Portugal echter niet alle nodige informatie verstrekt tot staving van zijn argument dat CP als marktpartij heeft gehandeld met betrekking tot de kapitaalverhogingen.
                  
               
                     (35)
                  
                  
                     Wat maatregel 2 betreft, heeft Portugal niet voldoende bewijsmateriaal verstrekt om aan te tonen dat de leningen tegen marktvoorwaarden zijn verstrekt.
                  
               
                     (36)
                  
                  
                     Wat maatregel 3 betreft, heeft Portugal niet voldoende bewijsmateriaal verstrekt om aan te tonen dat de financiële garanties tegen marktvoorwaarden zijn verstrekt.
                  
               
                     (37)
                  
                  
                     Daarom heeft de Commissie voorlopig geconcludeerd dat maatregel 1, maatregel 2 en maatregel 3 alleen als reddings- en/of herstructureringssteun in de zin van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004 verenigbaar konden worden verklaard. Portugal had echter geen enkel bewijs overgelegd waaruit blijkt dat was voldaan aan de noodzakelijke vereisten om de herstructureringssteun aan EMEF verenigbaar te kunnen verklaren. Bijgevolg betwijfelde de Commissie dat maatregel 1, maatregel 2 en maatregel 3 verenigbaar waren met de interne markt.
                  
               4.   OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
         
         
                     (38)
                  
                  
                     In zijn brief van 5 september 2016 heeft de klager aangevoerd dat de stelling van Portugal dat de maatregelen in overeenstemming waren met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie moet worden weerlegd aangezien EMEF nooit dividenden aan CP heeft uitbetaald.
                  
               
                     (39)
                  
                  
                     De klager heeft in zijn brief ook aangevoerd dat de Bombardier-groep geen inkomsten meer had in Portugal wegens het concurrentienadeel dat was ontstaan als gevolg van de overheidssteun aan EMEF. Bijgevolg zag Bombardier zich gedwongen zijn activiteiten in Portugal stop te zetten en werknemers te ontslaan, waardoor zijn personeelsbestand kromp van 75 werknemers in 2015 tot slechts 5 werknemers in 2016 (beperkt tot een vertegenwoordigende rol).
                  
               5.   OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
         
         5.1.   Het standpunt van Portugal inzake toerekenbaarheid
         
         
                     (40)
                  
                  
                     Na het inleidingsbesluit heeft Portugal uitvoerig uiteengezet dat de maatregelen niet aan de staat toerekenbaar waren. In de volgende punten wordt het standpunt van Portugal samengevat:
                  
               5.1.1.   Juridisch statuut van CP
         
         
                     (41)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat CP een overheidsbedrijf is, dat voor 100 % rechtstreeks eigendom is van de staat en onder het rechtskader voor “overheidsbedrijven” binnen de “sector staatsbedrijven” valt.
                  
               
                     (42)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben verklaard (7) dat er binnen de “overheidssector” drie categorieën entiteiten of subsectoren bestaan die zich in hoofdzaak onderscheiden door hun mate van integratie in de staat en hun uiteenlopende mate van autonomie ten opzichte van de regering.
                  
               
                     (43)
                  
                  
                     De “sector staatsbedrijven” bestaat uit overheidsbedrijven en hun verbonden ondernemingen. Deze overheidsbedrijven omvatten commerciële ondernemingen waarvan de inherent met de hoedanigheid van aandeelhouder samenhangende zeggenschap wordt uitgeoefend door de staat of door een ander overheidsbedrijf.
                  
               
                     (44)
                  
                  
                     Naast de “sector staatsbedrijven” bestaan er in Portugal nog twee andere categorieën staatsentiteiten volgens hun mate van integratie in de staat en hun uiteenlopende mate van autonomie ten opzichte van de regering: i) de “directe overheidssubsector”, die bestaat uit in de staat geïntegreerde entiteiten die onder de zeggenschap van de Portugese regering staan, en ii) “indirecte overheidssubsector” (met name bestaande uit “openbare instellingen”), die weliswaar geen deel uitmaakt van de staat, doch indirect zijn doelstellingen nastreeft en onderworpen is aan de supervisiebevoegdheid van de regering.
                  
               
                     (45)
                  
                  
                     Portugal heeft verklaard dat het Portugese bestuursrecht in drie soorten bevoegdheden voorziet waarmee de regering administratief toezicht ten aanzien van de overheidssector kan uitoefenen: “de leidingsbevoegdheid”, “de supervisiebevoegdheid” en “de toezichtsbevoegdheid”. De leidingsbevoegdheid is de sterkste, terwijl de toezichtsbevoegdheid — die op CP van toepassing is — de zwakste is en de supervisiebevoegdheid tussen de twee in zit.
                  
               
                     (46)
                  
                  
                     De “leidingsbevoegdheid” (die de bevoegdheid inhoudt om bevelen en instructies te geven) is van toepassing op entiteiten die deel uitmaken van de centrale administratie van de staat en die hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de regering. De “supervisiebevoegdheid” (de “richtinggevende” bevoegdheid uit hoofde waarvan richtsnoeren en aanbevelingen worden geformuleerd) wordt uitgeoefend ten aanzien entiteiten die deel uitmaken van de zogenaamde “indirecte administratie”, zoals openbare instellingen. De “toezichtsbevoegdheid” (die functies op het gebied van administratief toezicht omvat) wordt uitgeoefend ten aanzien van entiteiten die deel uitmaken van de zogenoemde “autonome overheidssector”, waartoe ook de “sector staatsbedrijven” behoort.
                  
               
                     (47)
                  
                  
                     Met betrekking tot de “sector staatsbedrijven” heeft Portugal verklaard dat de toezichthoudende bevoegdheid van de staat (“toezichtsbevoegdheid”) bij wet is omschreven en dat deze in essentie bestaat in het formuleren van berheersrichtsnoeren, het uitoefenen van financiële controle (uitgeoefend door de rekenkamer en het inspectoraat-generaal Financiën), en het vaststellen van rapportageverplichtingen van de ondernemingen met betrekking tot bepaalde bewijsstukken. Naast deze bij wet vastgestelde bevoegdheden oefent de staat de gebruikelijke rechten uit, die inherent samenhangen met de hoedanigheid van aandeelhouder in de betrokken ondernemingen, naar rato van zijn aandeel in de stemrechten en overeenkomstig het toepasselijke handelsrecht. Volgens artikel 25 van wetsbesluit nr. 133/2013 van 3 oktober 2013 (8) (“DL 133/2013”) genieten overheidsbedrijven beheersautonomie in hun relatie met de staat en onafhankelijkheid bij de uitvoering van hun bedrijfsstrategie.
                  
               5.1.2.   Opmerkingen van Portugal betreffende de formele zeggenschap van de staat over CP en EMEF
         
         
                     (48)
                  
                  
                     EMEF is een 100%-dochteronderneming van CP en volgens Portugal heeft de staat derhalve slechts indirecte zeggenschap over EMEF. Er bestaat geen wettelijke bepaling betreffende overheidstoezicht op dochterondernemingen van overheidsbedrijven, zoals EMEF. De wettelijke bepalingen gelden alleen voor de moedermaatschappij, CP.
                  
               
                     (49)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat CP een aan het privaatrecht onderworpen overheidsbedrijf is, dat haar activiteiten onafhankelijk van de staat uitoefent en beheert, met name wat betreft haar betrekkingen met ondernemingen waarin CP een deelneming heeft, zoals EMEF.
                  
               
                     (50)
                  
                  
                     Portugal heeft aangegeven dat CP volgens artikel 1, lid 1, van zijn statuten (9) een overheidsbedrijf met rechtspersoonlijkheid is dat administratief en financieel autonoom is en over een eigen vermogen beschikt, en waarvan de rechtsbevoegdheid alle rechten en verplichtingen omvat die noodzakelijk of geschikt zijn voor het nastreven van zijn doel (10). CP valt dus weliswaar binnen de “sector overheidsbedrijven”, maar wordt specifiek beheerst door het privaatrecht (burgerlijk, fiscaal, handels- en vennootschapsrecht).
                  
               
                     (51)
                  
                  
                     Het economisch en financieel toezicht op CP door de Portugese autoriteiten in de periode waarin de maatregelen zijn verleend, werd uitgeoefend op grond van de bepalingen van wetsbesluit nr. 558/99 van 17 december 1999 (11) (“DL 558/99”), dat van kracht was tot december 2013, en wetsbesluit nr. 133/2013. DL 558/99 beheerste dus de betrekkingen in de “sector overheidsbedrijven” gedurende het grootste deel van de periode waarin de maatregelen 1, 2 en 3 zijn verleend.
                  
               
                     (52)
                  
                  
                     Artikel 22 van de statuten van CP beschrijft de zeggenschap die de Portugese autoriteiten over CP kunnen uitoefenen.
                  
               
                     (53)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat het in artikel 22 van de statuten van CP vastgestelde kader voor economisch en financieel toezicht rechtstreeks voortvloeit uit het in artikel 29 van DL 558/99 vastgestelde rechtskader.
                  
               
                     (54)
                  
                  
                     Artikel 22 van de statuten van CP bepaalt:
                     
                                 “(1)
                              
                              
                                 Het economisch en financieel toezicht op CP E.P.E. (12) wordt uitgeoefend door de met financiën en vervoer belaste ministers van de regering, onverminderd de desbetreffende toezichtsbevoegdheid.
                              
                           
                                 (2)
                              
                              
                                 Het toezicht omvat, specifiek:
                                 
                                             (a)
                                          
                                          
                                             de goedkeuring van activiteits- en investeringsplannen, begrotingen en rekeningen, alsmede kapitaalinvesteringen, subsidies en compenserende betalingen, andere dan die welke onder contractuele regelingen uit hoofde van artikel 9, lid 2, punt c), vallen;
                                          
                                       
                                             (b)
                                          
                                          
                                             goedkeuring van het door de onderneming te hanteren prijs- of tariefbeleid dat beperkt is tot de openbare personenvervoersdienst overeenkomstig de bijzondere regelgeving.
                                          
                                       
                           
                                 (3)
                              
                              
                                 CP E.P.E. is overeenkomstig de algemene regels onderworpen aan de financiële controle van het inspectoraat-generaal Financiën (IGF), dat tot doel heeft de wettigheid, de spaarzaamheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van zijn beheer te verifiëren.”
                              
                           
               
                     (55)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben tevens benadrukt dat de op CP van toepassing zijnde toezichts-/rapportagevereisten voor alle overheidsbedrijven (de zogeheten “E.P.E.”) in Portugal gelden. De jaarverslagen worden door CP toegezonden aan de regering (meer bepaald aan de verantwoordelijke ministeries). Deze verslagen worden echter niet formeel, noch op enige andere wijze, goedgekeurd door de regering/de verantwoordelijke ministeries.
                  
               5.1.3.   Opmerkingen van Portugal over de daadwerkelijke zeggenschap van de staat over CP
         
         
                     (56)
                  
                  
                     Portugal heeft uitgelegd dat volgens artikel 22 van de statuten van CP het toezicht door de Portugese autoriteiten formeel gezien de goedkeuring van de investeringsplannen van CP omvat. CP heeft echter voor het laatst in 2001, d.w.z. vóór de onderzochte periode, om een dergelijke goedkeuring met betrekking tot investeringen in EMEF verzocht, waarop CP geen antwoord heeft ontvangen (13). Sindsdien heeft CP niet meer om goedkeuring verzocht. De raad van bestuur van CP heeft dus op verzoek van EMEF tot de maatregelen 1, 2 en 3 besloten zonder goedkeuring van de regering.
                  
               
                     (57)
                  
                  
                     Wat het daadwerkelijke toezicht van de regering op CP betreft, hebben de Portugese autoriteiten verklaard dat de daadwerkelijk door de staat uitgeoefende toezichtbevoegdheid ten aanzien van CP zeer sterk was afgezwakt in de periode waarin de maatregelen zijn verleend. Deze bevoegdheid omvatte voornamelijk:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 het vaststellen van strategische richtsnoeren voor de spoorwegsector. Deze richtsnoeren bestonden uit algemene richtsnoeren voor overheidsbeleid (bv. inzake toegankelijkheid en mobiliteit) voor de interne coördinatie van de sector (infrastructuur en vervoer), alsook voor de coördinatie met het Europese beleid;
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Het evalueren van de jaarlijkse activiteits- en begrotingsplannen (planos de atividades e orçamento — “PAO”). De PAO’s werden door CP opgesteld overeenkomstig de door de raad van bestuur vastgestelde richtsnoeren. Vervolgens werden zij ter informatie toegezonden aan het Ministerie van Financiën, dat in de periode waarin de maatregelen 1, 2 en 3 zijn verleend, geen formele standpunten of goedkeuringen in verband met de PAO’s heeft afgegeven. Pas sinds 2016 heeft het Ministerie van Financiën de PAO’s van CP goedgekeurd, dat wil zeggen nadat de laatste onderzochte maatregel was verleend (januari 2014);
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 het ontvangen van rapporten en rekeningen. Tot december 2013 hoefde CP documenten alleen ter informatie toe te sturen en was er geen goedkeuring nodig.
                              
                           
               5.1.4.   De benoeming van de raad van bestuur van CP
         
         
                     (58)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat de raad van bestuur van CP in de periode waarin de maatregelen zijn verleend, is benoemd bij een administratief besluit (“resolução”) van de Portugese ministerraad.
                  
               
                     (59)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben opgemerkt dat de leden van de raad van bestuur van CP bij de uitoefening van hun taken onderworpen zijn aan de wettelijke onverenigbaarheden en beletsels waarin het statuut van de leden van de raad van bestuur van overheidsondernemingen voorziet. Het statuut, dat sinds 1976 van kracht is en door twee latere besluiten is gewijzigd, regelt de benoeming en de uitvoering van de taken van managers die in overheidsondernemingen zijn aangesteld (“managers in overheidsdienst”). In het onderzoektijdvak was het bestuur van CP onderworpen aan twee verschillende statuten van de leden van de raad van bestuur van overheidsondernemingen: het statuut van de leden van de raad van bestuur van overheidsondernemingen van 1982, goedgekeurd bij wetsbesluit nr. 464/82 van 9 december (14), en het statuut van de leden van de raad van bestuur van overheidsondernemingen van 2007, goedgekeurd bij wetsbesluit nr. 71/2007 van 27 maart (15). Beide statuten bepalen (16) dat managers in overheidsdienst elk belangenconflict moeten melden en hun werk in totale onafhankelijkheid en autonomie en uitsluitend in het belang van de onderneming moeten uitvoeren, waarbij zij economische efficiëntie moeten betrachten en de doelstellingen van de onderneming moeten nastreven. Ook is vereist (17) dat managers in overheidsdienst voltijds voor de overheidsonderneming werken, tenzij de minister van de Schatkist en de minister van Financiën een ander mandaat vaststellen, wat niet het geval was voor de managers van CP. Dit voorkomt onder meer dat managers in overheidsdienst andere leidinggevende functies bij de overheid of onafhankelijke regelgevende instanties bekleden.
                  
               
                     (60)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat de uitvoerende leden van de raad van bestuur van CP hun activiteiten op exclusiviteitsbasis uitoefenen, dat wil zeggen dat zij geen politieke of regeringsfuncties en geen leidinggevende functies in een particuliere of openbare onderneming mogen cumuleren terwijl zij lid zijn van de raad van bestuur van CP, teneinde hun onafhankelijkheid en toewijding maximaal te waarborgen. Terwijl leden in de raad van bestuur van CP zetelen, mogen zij alleen: i) een functie als bestuurslid van een dochteronderneming bekleden, bijvoorbeeld als bestuurder van EMEF (zonder vergoeding); ii) een functie bekleden in een entiteit waar zij wettelijk verplicht zijn een functie te bekleden (“funções em regime de inerência”), bijvoorbeeld in een raad van advies/raad van toezicht, of iii) een activiteit als docent in het openbaar hoger onderwijs uitoefenen, conferenties houden, lezingen geven of academische literatuur schrijven.
                  
               
                     (61)
                  
                  
                     De leden van de raad van bestuur van CP die mogelijk een politieke, gemeentelijke en/of regeringsfunctie bekleedden alvorens te worden benoemd tot lid van de raad van bestuur van CP, zijn dus strikt verplicht om ontslag te nemen uit een dergelijke functie alvorens toe te treden tot de raad van bestuur van CP, op straffe van strafrechtelijke, civiele en/of financiële aansprakelijkheid.
                  
               
                     (62)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben uitgelegd dat de leden van de raad van bestuur van CP aan de hand van verschillende criteria worden geselecteerd, waaronder uitgebreide deskundigheid in de vervoersector en/of managementervaring, een relevante academische achtergrond en afwezigheid van particuliere belangen.
                  
               
                     (63)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben de Commissie informatie verstrekt over de deskundigheid van de huidige en vorige leden van de raad van bestuur van CP, waaronder hun cv. Portugal heeft ook verscheidene notulen van vergaderingen van de raad van bestuur van CP overgelegd.
                  
               
                     (64)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben benadrukt dat de leden van de raad van bestuur van CP weliswaar door de regering worden benoemd, maar dat dit de autonomie van CP niet beïnvloedt, aangezien de benoemde personen geen voormalige ambtenaren, noch politici zijn.
                  
               5.1.5.   Is de staat verzocht om de maatregelen goed te keuren?
         
         
                     (65)
                  
                  
                     Portugal heeft verklaard dat CP volgens artikel 2, lid 4, en artikel 26, lid 1, van zijn statuten het recht had om dochterondernemingen op te richten en bevoegd was voor het innen van vergoedingen voor de verlening van passagiersvervoersdiensten per spoor en het verrichten van betalingen om haar doelstelling te bereiken.
                  
               
                     (66)
                  
                  
                     Artikel 2, lid 4, van de statuten van CP bepaalt: “In het kader van de verwezenlijking van het in het vorige punt omschreven vennootschapsdoel [CP heeft in hoofdorde tot doel diensten te verrichten bestaande in het vervoer van passagiers op het nationale spoorwegnet] kan CP E.P.E.:
                     
                                 (a)
                              
                              
                                 overeenkomstig de wettelijke voorschriften vennootschappen oprichten en aandelen in het kapitaal verwerven;
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 met andere vennootschappen of entiteiten overeenkomsten sluiten die nodig of dienstig worden geacht om beter tegemoet te komen aan de behoeften van het publiek en de dienstverplichting die onder haar verantwoordelijkheid vallen; […]
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 alle maatregelen nemen die nodig of dienstig worden geacht om haar doel te bereiken.”
                              
                           
               
                     (67)
                  
                  
                     Artikel 26, lid 1, van de statuten van CP bepaalt: “Het is de exclusieve verantwoordelijkheid van CP E.P.E. om ontvangsten te innen die uit haar activiteit voortvloeien of die haar krachtens deze statuten of de wet worden toegekend, alsmede om alle uitgaven te doen die nodig zijn om haar doel te bereiken.”
                  
               
                     (68)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben benadrukt dat de Portugese regering zich niet direct of indirect heeft gemengd met het beheer van EMEF, zelfs niet via de positie van CP als enige aandeelhouder.
                  
               
                     (69)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat de besluiten van CP om in EMEF te investeren op initiatief van EMEF zijn genomen door de raad van bestuur van CP en formeel zijn goedgekeurd op de jaarlijkse algemene vergadering van EMEF (als enige aandeelhouder), en niet door middel van regeringsbesluiten. Het aandeelhouderschap in EMEF wordt uitgeoefend door CP, en niet door de Portugese overheidsinstanties, en in die hoedanigheid heeft CP dezelfde bevoegdheden als elke andere particuliere controlerende aandeelhouder waarin het vennootschapsrecht voorziet.
                  
               
                     (70)
                  
                  
                     Evenzo is er bij de besluiten van CP betreffende haar dochterondernemingen geen sprake van direct of indirect ingrijpen door de staat: deze besluiten worden genomen door de raad van bestuur van CP zonder directe of indirecte tussenkomst van de regering, die zich niet mengt in de beheersbeslissingen van CP.
                  
               
                     (71)
                  
                  
                     Op CP rusten geen specifieke rapportageverplichtingen tegenover de Portugese regering met betrekking tot in het bijzonder EMEF en de ten aanzien van EMEF genomen maatregelen. De Portugese autoriteiten hebben erop gewezen dat de specifieke investeringen van CP in EMEF niet in de PAO’s waren opgenomen. Tot 2011 werd in die documenten slechts indirect naar EMEF verwezen, in verband met de kosten voor het onderhoud van rollend materieel.
                  
               
                     (72)
                  
                  
                     Portugal heeft verklaard dat de besluiten van CP om in EMEF te investeren niet aan de Portugese regering zijn meegedeeld, noch door haar zijn genomen of goedgekeurd. De besluiten om in EMEF te investeren zijn door CP genomen in het kader van haar autonomie en onafhankelijkheid bij het bedrijfsbeheer, met name wat de relatie met haar dochterondernemingen betreft. Deze besluiten zijn door CP genomen in overeenstemming met de zelfvoorzienendheid van de onderneming en via zelffinanciering.
                  
               5.1.6.   De rol van het inspectoraat-generaal Financiën
         
         
                     (73)
                  
                  
                     Volgens de Portugese autoriteiten had de financiële controle op CP door het inspectoraat-generaal Financiën (“IGF”) geen betrekking op besluiten over de maatregelen van CP ten aanzien van EMEF. Het IGF ontvangt jaarlijks de jaarverslagen van CP (d.w.z. de verslagen en jaarrekeningen voor elk jaar), zodat het IGF advies kan uitbrengen en deze documenten vervolgens ter beoordeling kan voorleggen aan de ministers van Financiën en Vervoer. Deze documenten bevatten geen informatie over de overwegingen van CP met betrekking tot investeringen in EMEF.
                  
               5.1.7.   De financiering van CP ten tijde van de verlening van de maatregelen
         
         
                     (74)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben de Commissie ook meegedeeld dat de staat ten tijde van de verlening van de maatregelen geen kapitaalverhogingen heeft doorgevoerd noch rechtstreekse leningen ten gunste van CP heeft verstrekt.
                  
               
                     (75)
                  
                  
                     Ook werd toegelicht dat de financiële middelen die ten tijde van de verlening van de maatregelen in EMEF zijn geïnvesteerd, hoofdzakelijk afkomstig waren van leningen die CP bij Portugese handelsbanken had verkregen.
                  
               5.1.8.   De besluitvormingsorganen van EMEF
         
         
                     (76)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben toelichtingen gegeven bij de structuur van de besluitvormingsorganen van EMEF, namelijk de algemene aandeelhoudersvergadering en de raad van bestuur. Tussen 2005 en 2010 had EMEF ook een uitvoerend comité dat uitsluitend bestond uit personen die niet tot het management van CP behoorden.
                  
               
                     (77)
                  
                  
                     De algemene aandeelhoudersvergadering bestaat uit de aandeelhouder van EMEF, te weten CP. Sinds maart 2013 bestaat de raad van bestuur uit twee leden die worden gekozen uit de vijf (18) leden van de raad van bestuur van CP. De leden van de raad van bestuur worden gekozen tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering van EMEF. In de periode vóór 2013 bestond de raad van bestuur van EMEF uit drie tot vijf leden, die niet noodzakelijk vertegenwoordigers waren van haar enige aandeelhouder, CP.
                  
               
                     (78)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben benadrukt dat de leden van de raad van bestuur van EMEF — in tegenstelling tot de leden van de raad van bestuur van CP (die door de regering worden benoemd) — op de algemene aandeelhoudersvergadering van EMEF worden verkozen en niet door de staat worden benoemd.
                  
               5.2.   Het standpunt van Portugal betreffende de overeenstemming van de maatregelen met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie
         
         
                     (79)
                  
                  
                     Na het inleidingsbesluit heeft Portugal twee due-diligenceverslagen van “SaeR — Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco” (19) (SaeR) ingediend (20), alsmede notulen van de vergadering en drie studies achteraf van Deloitte & Associados SROC, SA, waarin de maatregelen 1, 2 en 3 afzonderlijk zijn beoordeeld.
                  
               
                     (80)
                  
                  
                     Volgens Portugal had CP kapitaal verstrekt en besluiten genomen zoals een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie zou hebben gedaan. Portugal heeft aangevoerd dat CP al haar besluiten betreffende EMEF nam op basis van een strategische diepgaande analyse vooraf van de activiteiten van EMEF, met als doel EMEF te ondersteunen, rekening houdend met de marktbehoeften en de toekomstperspectieven die tot winstgevendheid zouden leiden.
                  
               
                     (81)
                  
                  
                     Portugal heeft benadrukt dat bij de beoordeling van de overeenstemming van het gedrag van CP met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie rekening moet worden gehouden met de volgende specifieke omstandigheden:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 EMEF was actief in een verliesgevende sector, die werd gekenmerkt door een jonge nationale markt voor de reparatie van rollend materieel met gedurende lange tijd beperkte mogelijkheden en een uiterst hoge afhankelijkheid van de staat als afnemer;
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 er waren geen concurrerende exploitanten met een geïnstalleerde capaciteit en alternatieve knowhow die vergelijkbaar zijn met die van EMEF;
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 bij CP bestond de dwingende noodzaak om haar vloot te onderhouden teneinde te voldoen aan de openbaredienstverplichting om passagiersvervoerdiensten per spoor aan te bieden;
                              
                           
                                 4)
                              
                              
                                 EMEF is geen nieuw opgerichte onderneming, maar heeft een ongeschikte personeels- en kostenstructuur geërfd die haar prestaties en onmiddellijke duurzaamheid gedeeltelijk heeft ondermijnd;
                              
                           
                                 5)
                              
                              
                                 de werkzaamheden van EMEF zijn grotendeels ten gunste van CP uitgevoerd;
                              
                           
                                 6)
                              
                              
                                 de relatie van EMEF met CP, die openbaredienstverplichtingen moest nakomen, had aanzienlijke gevolgen voor de onderhouds- en reparatiediensten van EMEF, voornamelijk tot 2006, aangezien het voor EMEF moeilijk en tijdrovend was om de gewenste autonomie te bereiken met betrekking tot de vaststelling van prijzen, de afbakening van haar activiteit en de verkrijging van organisatorische vrijheid.
                              
                           
               5.3.   Het standpunt van Portugal betreffende de kwalificatie van EMEF als onderneming in moeilijkheden
         
         
                     (82)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat indien de Commissie de maatregelen zou willen toetsen aan de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun van 2004, zij zou moeten nagaan of EMEF over de capaciteit zou beschikken — rekening houdend met haar eigen middelen en die welke CP bereid zou zijn te verschaffen — om de geleden verliezen te dragen en de levensvatbaarheid van haar bedrijfsmodel te herstellen zonder tussenkomst van de regering in de vorm van staatssteun.
                  
               6.   BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN
         
         6.1.   Inleiding
         
         
                     (83)
                  
                  
                     Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU “zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. De criteria van artikel 107, lid 1, VWEU zijn cumulatief. Om te bepalen of een maatregel staatssteun vormt, moet aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:
                     
                                 —
                              
                              
                                 de maatregel is verleend door de staat en met staatsmiddelen bekostigd;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 de maatregel verleent een voordeel aan een onderneming;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 het voordeel is selectief, en
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en kan het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
                              
                           
               
                     (84)
                  
                  
                     Allereerst moet worden onderzocht of de financiële steun van CP aan EMEF is verleend door de staat of met staatsmiddelen is bekostigd. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie in de zaak Stardust Marine (21) wordt aan dit criterium voldaan indien het enerzijds om staatsmiddelen gaat en indien anderzijds de beslissing om deze te verlenen aan de betrokken lidstaat, namelijk Portugal, kan worden toegerekend.
                  
               6.2.   Met staatsmiddelen bekostigde steun
         
         
                     (85)
                  
                  
                     Staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn de middelen van een lidstaat en van zijn overheidsinstanties alsmede de middelen van overheidsbedrijven waarover de overheid direct of indirect toezicht kan uitoefenen.
                  
               
                     (86)
                  
                  
                     Zoals het Hof van Justitie heeft opgemerkt, vallen “middelen van publieke ondernemingen, wanneer zij onder staatscontrole vallen en dus ter beschikking van de staat staan, onder het begrip “staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU […]” (22).
                  
               
                     (87)
                  
                  
                     CP is voor 100 % in handen van de staat. De Commissie concludeert derhalve dat de financiële steun van CP aan EMEF het gebruik van staatsmiddelen inhield, ook al financierde CP zich ten tijde van de verlening van de maatregelen niet met rechtstreekse subsidies van de staat, maar met op de commerciële markt verkregen kredieten.
                  
               6.3.   Toerekenbaarheid aan de staat
         
         
                     (88)
                  
                  
                     Wat toerekenbaarheid betreft, heeft het Hof van Justitie in het arrest Stardust Marine het volgende verklaard: “Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft een openbaar bedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, rechtvaardigt dit niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend. Een openbaar bedrijf kan in meer of mindere mate onafhankelijk optreden, naargelang van de autonomie die haar door de staat is verleend. […] Dat een openbaar bedrijf onder staatscontrole staat, volstaat op zich dus niet om door dit bedrijf genomen maatregelen, zoals de onderhavige financiële steunmaatregelen, aan de staat toe te rekenen. Daarnaast dient te worden nagegaan of de overheid op een of andere manier bij de vaststelling van de maatregelen was betrokken.” (23)
                     
                  
               
                     (89)
                  
                  
                     Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dus dat het criterium van de toerekenbaarheid aan de staat per geval door de Commissie moet worden onderzocht. De toerekenbaarheid kan niet uitsluitend worden afgeleid uit organieke elementen die het overheidsbedrijf met de staat verbinden.
                  
               
                     (90)
                  
                  
                     Het Hof van Justitie heeft aangegeven dat “de toerekenbaarheid aan de staat van een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen” (24). In zijn rechtspraak heeft het Hof van Justitie verwezen naar aanwijzingen zoals het feit dat het openbare bedrijf dat de steun heeft toegekend deze beslissing niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen, dat dit bedrijf niet alleen organieke banden met de staat had, maar tevens rekening moest houden met de aanwijzingen van een interministeriële commissie, het feit dat het openbare bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie, de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, het juridische statuut van het bedrijf — of het publiek recht van toepassing is dan wel het algemene vennootschapsrecht — de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent, of elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden (25).
                  
               
                     (91)
                  
                  
                     Aangezien Portugal niet had aangevoerd dat de financiering van EMEF door CP niet aan de staat kon worden toegerekend, had de Commissie in haar inleidingsbesluit (overweging 29) voorlopig geconcludeerd dat de door CP genomen maatregelen aan de staat toerekenbaar waren.
                  
               
                     (92)
                  
                  
                     Op basis van de opmerkingen en verdere verduidelijkingen die Portugal na het inleidingsbesluit heeft verstrekt, heeft de Commissie de omstandigheden van de verlening van de maatregelen onderzocht alsmede de verschillende aanwijzingen van mogelijke betrokkenheid van de Portugese autoriteiten bij de besluiten om de maatregelen te verlenen.
                  
               
                     (93)
                  
                  
                     De Commissie zal derhalve nagaan of de betrokkenheid van de Portugese autoriteiten bij het besluit om de betrokken maatregelen te verlenen, gebaseerd was op een samenstel van aanwijzingen die, in hun geheel beschouwd, de uitoefening van invloed of controle door de staat aantonen.
                  
               6.3.1.   Juridisch statuut van CP
         
         
                     (94)
                  
                  
                     Hoewel CP voor 100 % rechtstreeks in handen is van de staat en dus een overheidsbedrijf is dat onder het stelsel van “overheidsbedrijven” in Portugal valt, wordt zij beheerst door het privaatrecht overeenkomstig de artikelen 3 en 7 van wetsbesluit nr. 558/99 en, sinds december 2013, door wetsbesluit nr. 133/2013. CP geniet een grote mate van autonomie in haar activiteiten.
                  
               
                     (95)
                  
                  
                     Wat de mate van autonomie ten opzichte van de regering betreft, is CP een bedrijf waarop de regering een “toezichtsbevoegdheid” heeft, wat betekent dat CP de vrijheid en onafhankelijkheid heeft om haar activiteiten te beheren zonder directe of indirecte betrokkenheid van de Portugese autoriteiten.
                  
               
                     (96)
                  
                  
                     De Portugese autoriteiten hebben verduidelijkt dat, volgens het Portugese bestuursrecht, de supervisiebevoegdheid bestaat in het vaststellen en sturen van het gedrag van een entiteit, terwijl de toezichtsbevoegdheid louter bestaat in de bevoegdheid om de regelmatigheid of de adequaatheid van het functioneren van een bepaalde entiteit te controleren.
                  
               
                     (97)
                  
                  
                     Derhalve geniet CP, de verlener van de maatregelen, die behoort tot de groep van ondernemingen die het minst geïntegreerd is in de overheidssector, de hoogste mate van autonomie en wordt op haar de minste controle uitgeoefend door de regering, aangezien alleen de toezichtsbevoegdheid op haar van toepassing is.
                  
               
                     (98)
                  
                  
                     De Commissie wijst erop dat, zoals in overweging 88 is opgemerkt, het loutere feit dat CP onder staatscontrole staat, niet volstaat om te concluderen dat de maatregelen aan de staat toerekenbaar zijn.
                  
               6.3.2.   Mate van het uitgeoefende toezicht
         
         
                     (99)
                  
                  
                     Krachtens de statuten van CP, die in overeenstemming zijn met de bepalingen van wetsbesluit nr. 558/99 en wetsbesluit nr. 133/2013, wordt het economisch en financieel toezicht op CP uitgeoefend door het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Vervoer. Dit toezicht houdt in:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 de goedkeuring van de activiteiten- en investeringsplannen, begrotingen en rekeningen, alsook van kapitaalinvesteringen, subsidies en compenserende betalingen, en
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 de goedkeuring van de door de onderneming vast te stellen tarieven voor de openbare dienst op het gebied van personenvervoer.
                              
                           
               
                     (100)
                  
                  
                     Volgens de door de Portugese autoriteiten verstrekte informatie was het daadwerkelijk door de staat uitgeoefende toezicht op CP ten tijde van de verlening van de maatregelen (2006-2014) (26) echter beperkt. Dit toezicht bestond hoofdzakelijk in het uitstippelen van de strategische richtsnoeren voor de spoorwegsector en het ontvangen van de jaarlijkse activiteits- en begrotingsplannen, de zogenaamde PAO’s. Pas vanaf 2016 heeft het betrokken ministerie de PAO’s van CP goedgekeurd (27). Zoals in overweging 56 is beschreven, heeft Portugal verklaard dat CP voor het laatst in 2001, d.w.z. vóór het onderzoektijdvak in casu, om goedkeuring met betrekking tot investeringen in EMEF heeft verzocht en zelfs toen heeft zij geen antwoord van de Portugese autoriteiten ontvangen.
                  
               
                     (101)
                  
                  
                     Het bestuur van CP omvat ook een toezichthoudend orgaan. Van 2006 tot 2013 was de Comissão de Fiscalização het toezichthoudende orgaan; daarvan was geen enkel lid actief in de overheidsadministratie, behalve de voorzitter die van 2005 tot 2007 optrad als extern adviseur van de rekenkamer. In november 2013 werd de Comissão de Fiscalização vervangen door de Conselho Fiscal, met vier leden die door het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Economie worden benoemd en die tegelijk actief zijn in de overheidsadministratie (het IGF en het directoraat-generaal Schatkist en Financiën). Volgens de door Portugal verstrekte informatie traden deze organen op soortgelijke wijze op als een auditorgaan van een particuliere onderneming en als zodanig konden en mochten zij zich niet mengen in het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de betrokken maatregelen heeft geleid, aangezien zij onafhankelijk moesten zijn.
                  
               
                     (102)
                  
                  
                     Portugal heeft aangevoerd dat de door CP geplande en aan de betrokken ministeries meegedeelde investeringen geen specifieke verwijzingen naar de maatregelen bevatten, en dat CP evenmin om toestemming of een besluit ter zake heeft verzocht. Dit wijst erop dat de Portugese autoriteiten geen kennis hadden van de specifieke maatregelen die CP aan EMEF heeft verleend.
                  
               
                     (103)
                  
                  
                     Volgens Portugal werden de jaarrekeningen en jaarverslagen die aan het IGF en aan het directoraat-generaal Schatkist en Financiën werden toegezonden, tot december 2013 — toen wetsbesluit nr. 133/2013 in werking trad — in de praktijk nooit door een goedkeuring gevolgd. Sinds december 2013 moeten de verslagen en rekeningen op grond van wetsbesluit nr. 133/2013 worden goedgekeurd. Zoals Portugal heeft meegedeeld, bevatten deze jaarrekeningen en -verslagen echter geen informatie over de investering van CP in EMEF.
                  
               
                     (104)
                  
                  
                     De Commissie merkt op dat de lening van 3 miljoen EUR die CP in januari 2014 aan EMEF heeft verstrekt, de enige deelmaatregel is die na december 2013 is verleend. Uit de door Portugal verstrekte informatie blijkt dat zelfs deze deelmaatregel, die onder maatregel 2 valt, niet door de staat was goedgekeurd, aangezien slechts één maand was verstreken sinds de inwerkingtreding van de nieuwe bij wetsbesluit nr. 133/2013 vastgestelde bepalingen. De Commissie acht dit aannemelijk. Bovendien konden de bedragen van de aan EMEF verstrekte leningen en financiële garanties, of zelfs de omzettingen van leningen in eigen vermogen, zelfs na de inwerkingtreding van wetsbesluit nr. 133/2013 niet worden geëxtrapoleerd op basis van de gegevens in de aan het IGF toegezonden jaarrekeningen en verslagen.
                  
               
                     (105)
                  
                  
                     Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat het toezichtskader dat in het onderzoektijdvak van kracht was en de wijze waarop het concreet werd toegepast, CP niet hebben verhinderd om zijn beheersfuncties volledig autonoom uit te oefenen en de onafhankelijkheid van de onderneming niet hebben beperkt. De mate van betrokkenheid van de verantwoordelijke ministers bij het bestuur van CP was in de praktijk veel geringer dan was bepaald in de toepasselijke wetgeving en in de statuten van CP. De beperkte rol van de staat in de onderhavige zaak, met name wat de onderzochte maatregelen betreft, heeft niet tot een situatie geleid waarin de staat kon worden geacht betrokken te zijn bij de vaststelling van een specifieke maatregel.
                  
               6.3.3.   Overheidsinstantie niet betrokken bij de verlening van de maatregelen
         
         
                     (106)
                  
                  
                     Volgens Portugal is het besluit van CP om in EMEF te investeren niet aan de Portugese regering meegedeeld, noch door haar genomen of goedgekeurd. De besluiten over de maatregelen zijn door CP genomen binnen het kader van haar autonomie en onafhankelijkheid.
                  
               
                     (107)
                  
                  
                     Zoals uiteengezet in punt 65, had CP overeenkomstig artikel 2, lid 4, en artikel 26, lid 1, van haar statuten het recht om een dochteronderneming op te richten en te beslissen over de toewijzing van de middelen die nodig waren om haar doelstelling te verwezenlijken, namelijk het aanbieden van passagiersvervoer per spoor in Portugal.
                  
               
                     (108)
                  
                  
                     Uit de ontvangen informatie blijkt dat de aan EMEF verleende investeringsmaatregelen niet in de PAO’s waren opgenomen. Tot 2011 hielden de verwijzingen naar EMEF in die documenten verband met de kosten voor het onderhoud van rollend materieel die door CP aan EMEF werden betaald, aangezien het onderhoud door EMEF werd verzorgd, en bevatten zij geen informatie over aan EMEF verstrekte financieringsmaatregelen. Na 2011 vermeldde CP in de jaarverslagen dat actie nodig was om “de verliezen van de met CP verbonden ondernemingen te verminderen” en vermeldde zij de vooruitzichten dat EMEF een concurrerende onderneming zou worden.
                  
               
                     (109)
                  
                  
                     Volgens de door Portugal verstrekte notulen van de vergaderingen van de raad van bestuur van CP werden de tijdens die vergaderingen genomen besluiten voorafgegaan door informatie, verzoeken en memo’s die door EMEF waren opgesteld en verzonden. Er werd niet verwezen naar een mogelijk ingrijpen van de staat. Daarom is de Commissie van mening dat het initiatief voor de goedkeuring van de beoordeelde maatregelen van EMEF kwam.
                  
               
                     (110)
                  
                  
                     Dit standpunt wordt ook ondersteund door het feit dat de financiële omvang van EMEF relatief beperkt is in vergelijking met de CP-groep: de omzet van EMEF (55 miljoen EUR in 2014) en haar totale activa (45 miljoen EUR in 2014) waren zeer beperkt in vergelijking met de CP-groep (320 miljoen EUR omzet en 975 miljoen EUR aan totale activa voor de geconsolideerde CP-groep in 2014 (28)).
                  
               
                     (111)
                  
                  
                     De investeringsbesluiten van CP werden genomen door de raad van bestuur van CP.
                  
               
                     (112)
                  
                  
                     Op basis van de door de Portugese autoriteiten verstrekte informatie en in het licht van de specifieke en bijzondere kenmerken van deze zaak concludeert de Commissie derhalve dat de maatregelen niet door de Portugese autoriteiten zijn vastgesteld of goedgekeurd en dat er geen aanwijzingen zijn dat de regering of een andere overheidsinstantie op enigerlei wijze betrokken was bij het besluit van CP om de maatregelen aan EMEF te verlenen.
                  
               6.3.4.   Benoeming van de leden van de raad van bestuur van CP en EMEF
         
         
                     (113)
                  
                  
                     Ten tijde van de verlening van de maatregelen werd de raad van bestuur van CP benoemd bij bestuursrechtelijke besluiten (“resolução”) van de Portugese ministerraad, zoals bepaald in de statuten van CP.
                  
               
                     (114)
                  
                  
                     Uit de in de overwegingen 61 tot en met 67 uiteengezette informatie volgt dat de leden van de raad van bestuur, ondanks het feit dat zij door de staat waren benoemd, managers waren die tijdens hun ambtstermijn geen verschillende bestuursfuncties mochten cumuleren. Dit betekent dat leden van de regering of van een andere overheidsinstantie niet in de raad van bestuur van CP konden zetelen terwijl zij een overheidsfunctie bekleedden, en dat zij evenmin in de raad van bestuur van EMEF konden zetelen.
                  
               
                     (115)
                  
                  
                     Sinds 2011 is de benoeming van managers in overheidsdienst, zoals de managers van CP, en andere hoge ambtenaren in Portugal onderworpen aan de niet-bindende goedkeuring van hun cv door een onafhankelijk evaluatieorgaan, namelijk het wervings- en selectiebureau voor de overheidsadministratie.
                  
               
                     (116)
                  
                  
                     Portugal heeft voor het onderzoektijdvak een lijst van alle leden van de raad van bestuur van CP en hun cv’s verstrekt. De Commissie merkt op dat uit deze cv’s blijkt dat slechts twee leden van de raad van bestuur in het verleden uitgebreide ervaring hadden opgedaan binnen de Portugese centrale overheid (hetzij op politiek niveau, hetzij als hoge ambtenaren binnen ministeries). De Commissie is derhalve van mening dat het merendeel van de leden van de raad van bestuur niet is benoemd op grond van politieke of administratieve verdiensten die verband houden met het feit dat deze leden in het verleden ervaring hebben opgedaan binnen de Portugese overheidsadministratie.
                  
               
                     (117)
                  
                  
                     De leden van de raad van bestuur van EMEF worden gekozen tijdens de algemene aandeelhoudersvergadering van EMEF, en beschikken over de bevoegdheden voor het bestuur van de onderneming.
                  
               
                     (118)
                  
                  
                     Uit de verstrekte informatie blijkt dat noch leden van de regering noch afgevaardigden van enige overheidsinstantie in de besluitvormingsorganen van CP of EMEF zijn benoemd. De selectie en de benoeming van de leden van de raad van bestuur van CP hebben geen invloed gehad op het vermogen van CP om haar financiële en operationele autonomie uit te oefenen. Aangezien er geen bewijs is van specifieke banden tussen CP en de overheid, concludeert de Commissie derhalve dat er geen aanwijzingen zijn van betrokkenheid van de overheid bij de vaststelling van de beoordeelde maatregelen.
                  
               6.3.5.   De aan de goedkeuring van de maatregelen ten grondslag liggende omstandigheden
         
         
                     (119)
                  
                  
                     CP deed een beroep op haar dochteronderneming, EMEF, om haar openbaredienstverplichting na te komen in een context waarin CP, de moedermaatschappij, en haar (toenmalige) dochter CP Carga (29) nagenoeg de enige klanten van EMEF waren. Het feit dat CP voor de verleende diensten vergoedingen onder de marktprijs kon betalen aan EMEF, zoals beschreven in overweging 27, is een bijkomende reden waarom CP er belang bij had dat EMEF actief bleef. De besluiten van CP om de maatregelen aan EMEF te verlenen, waren ingegeven door zakelijke overwegingen. Zoals hierboven reeds is aangegeven, zijn deze maatregelen genomen op het niveau van CP, zonder enige specifieke betrokkenheid van de staat.
                  
               
            Conclusie over toerekenbaarheid
         
         
                     (120)
                  
                  
                     Gelet op de omstandigheden en de context van deze zaak en op basis van alle directe en indirecte aanwijzingen die zijn onderzocht, is de Commissie van oordeel dat er geen bewijs is van specifieke betrokkenheid van de Portugese autoriteiten bij de verlening van de maatregelen. De staat heeft geen initiatief genomen tot de specifieke maatregelen en de bijzonderheden ervan, heeft deze niet goedgekeurd en is er ook niet van in kennis gesteld. Uit het verstrekte bewijsmateriaal blijkt dat het toezicht van de staat op de activiteiten van CP erop gericht was dat CP haar openbaredienstverplichtingen en haar rapportageverplichtingen nakwam, en dat het toezicht geen betrekking had op de door CP aan EMEF verleende maatregelen. In het licht van het bovenstaande en bij gebrek aan voldoende aanwijzingen voor de uitoefening van invloed of controle door de staat concludeert de Commissie derhalve dat de maatregelen niet aan de Portugese staat kunnen worden toegerekend.
                  
               7.   CONCLUSIE
         
         
                     (121)
                  
                  
                     De Commissie is van oordeel dat de maatregelen niet aan de Portugese staat kunnen worden toegerekend. Aangezien de criteria van artikel 107, lid 1, VWEU om te bepalen of een maatregel steun vormt, cumulatief zijn, hoeft de Commissie niet te beoordelen of aan de andere voorwaarden is voldaan.
                  
               
                     (122)
                  
                  
                     Daarom concludeert de Commissie dat de maatregelen geen staatssteun vormen,
                  
               HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
         
            Artikel 1
            Maatregel 1 (kapitaalverhogingen van EMEF), maatregel 2 (aan EMEF verstrekte leningen) en maatregel 3 (aan EMEF verstrekte financiële garanties) vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
         
         
            Artikel 2
            Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
         
         
            Gedaan te Brussel, 6 maart 2020.
            
               
                  Voor de Commissie
               
               Margrethe VESTAGER
               
                  Lid van de Commissie
               
            
         
         
            (1)  PB C 284 van 5.8.2016, blz. 36.
         
            (2)  Zie voetnoot 1.
         
            (3)  Dit kan worden geconcludeerd uit de studie over de werking van EMEF, getiteld “Plano de Viabilização Económico-Financeira da EMEF” (plan voor het herstel van de economisch-financiële levensvatbaarheid van EMEF), dat in 2004 is opgesteld door SaeR — Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco, een extern adviesbureau.
         
            (4)  In 2016 bedroegen de inkomsten van EMEF 63 miljoen EUR.
         
            (5)  EMEF verleent geen diensten meer aan CP Carga, nu Medlog, de in 2015 geprivatiseerde dochteronderneming van CP voor goederenvervoer per spoor.
         
            (6)  Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 9).
         
            (7)  Bladzijden 5 t.e.m. 16 van de ingediende opmerkingen van 1 juni 2017.
         
            (8)  Decreto-Lei nr. 133/2013 van 3 oktober (Diário da República, 1.a série, n.° 191, 3 oktober 2013).
         
            (9)  Decreto-Lei nr. 137-A/2009 van 12 juni (Diário da República, 1.a série, n.° 112, 12 juni 2009).
         
            (10)  De doelstelling van CP bestaat in het aanbieden van passagiersvervoerdiensten per spoor op het nationale spoorwegnet.
         
            (11)  Decreto-Lei nr. 558/99 van 17 december (Diário da República n.° 292/1999, Série I-A van 17.12.1999).
         
            (12)  E.P.E. staat voor “entidade pública empresarial”, d.w.z. overheidsbedrijf met rechtspersoonlijkheid.
         
            (13)  Bladzijde 8 van de opmerkingen van 27 januari 2017.
         
            (14)  Decreto-Lei nr. 464/82 van 9 december (Diário da República n.° 283/1982, Série I van 9.12.1982).
         
            (15)  Decreto-Lei nr. 71/2007 van 27 maart (Diário da República n.° 61/2007, Série I van 27.3.2007).
         
            (16)  Artikelen 8 en 9 van wetsbesluit nr. 464/82 en artikelen 10, 12, 20 en 22 van wetsbesluit nr. 71/2007.
         
            (17)  Artikel 10 van wetsbesluit nr. 464/82 en artikel 20 van wetsbesluit nr. 71/2007.
         
            (18)  Tot februari 2013 bestond de raad van bestuur van CP uit vijf leden en sinds februari 2013 bestaat deze uit vier leden.
         
            (19)  SaeR — Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco is een Portugees adviesbureau dat EMEF en CP heeft geadviseerd over de herstructurering van EMEF.
         
            (20)  Due-diligenceverslag van 25 juni 2004, en Plan EMEF/SaeR voor de driejarige periode 2006-2008 van december 2005, met een evaluatie van augustus 2006.
         
            (21)  Arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294.
         
            (22)  Arrest van het Hof van Justitie van 9 november 2017, Commissie/TV2/Danmark, C-656/15 P, ECLI:EU:C:2017:836, punt 47.
         
            (23)  Arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, punt 52.
         
            (24)  Arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, punt 55.
         
            (25)  Arrest van het Hof van Justitie van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, punten 55 en 56; zie ook arrest van het Gerecht van 25 juni 2015, SACE, T-305/13, ECLI:EU:T:2015:435, punt 46 en arrest van het Hof van Justitie van 23 november 2017, SACE, C-472/15 P, ECLI:EU:C:2017:885, punt 36.
         
            (26)  Zie de overwegingen 28, 29 en 30 van het onderhavige besluit.
         
            (27)  Zoals in overweging 29 van het onderhavige besluit is aangegeven, is de laatste maatregel die ter beoordeling voorlag, in januari 2014 verleend.
         
            (28)  Bron: Orbis/Bureau van Dijk.
         
            (29)  Zie voetnoot 5.