CELEX: 62018CJ0752
Language: bg
Date: 2019-12-19
Title: Решение на Съда (голям състав) от 19 декември 2019 г.#Deutsche Umwelthilfe eV срещу Freistaat Bayern.#Преюдициално запитване, отправено от Bayerischer Verwaltungsgerichtshof.#Преюдициално запитване — Околна среда — Член 6, член 47, първа алинея и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Директива 2008/50/ЕО — Атмосферно замърсяване — Качество на атмосферния въздух — План за качеството на въздуха — Пределно допустими стойности за азотния диоксид — Задължение да се вземат подходящи мерки, за да се осигури минимален период на надхвърляне — Задължение на националните юрисдикции да вземат всички необходими мерки — Отказ от страна на регионално правителство да изпълни съдебно разпореждане — Принудителна мярка задържане, която се възнамерява спрямо високопоставени политически представители или висши длъжностни лица в съответната провинция — Ефективна съдебна защита — Право на лична свобода — Правно основание — Пропорционалност.#Дело C-752/18.

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
   19 декември 2019 година (
         *1
      )
   „Преюдициално запитване — Околна среда — Член 6, член 47, първа алинея и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Директива 2008/50/ЕО — Атмосферно замърсяване — Качество на атмосферния въздух — План за качеството на въздуха — Пределно допустими стойности за азотния диоксид — Задължение да се вземат подходящи мерки, за да се осигури минимален период на надхвърляне — Задължение на националните юрисдикции да вземат всички необходими мерки — Отказ от страна на регионално правителство да изпълни съдебно разпореждане — Принудителна мярка задържане, която се възнамерява спрямо високопоставени политически представители или висши длъжностни лица в съответната провинция — Ефективна съдебна защита — Право на лична свобода — Правно основание — Пропорционалност“
   По дело C‑752/18
   с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария, Германия) с акт от 9 ноември 2018 г., постъпил в Съда на 3 декември 2018 г., в рамките на производство по дело
   
      Deutsche Umwelthilfe eV
   
   срещу
   
      Freistaat Bayern,
   
   СЪДЪТ (голям състав),
   състоящ се от: K. Lenaerts, председател, R. Silva de Lapuerta, заместник-председател, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, M. Safjan (докладчик), S. Rodin, L. S. Rossi, I. Jarukaitis, председатели на състави, E. Juhász, D. Šváby, C. Vajda, F. Biltgen, K. Jürimäe и A. Kumin, съдии,
   генерален адвокат: H. Saugmandsgaard Øe,
   секретар: D. Dittert, началник на отдел,
   предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 септември 2019 г.,
   като има предвид становищата, представени:
   
            –
         
         
            за Deutsche Umwelthilfe eV, от R. Klinger, Rechtsanwalt,
         
      
            –
         
         
            за Freistaat Bayern, от J. Vogel, W. Brechmann и P. Frei, в качеството на представители,
         
      
            –
         
         
            за германското правителство, от S. Eisenberg, в качеството на представител,
         
      
            –
         
         
            за Европейската комисия, от F. Erlbacher, G. Gattinara и E. Manhaeve, в качеството на представители,
         
      след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 ноември 2019 г.,
   постанови настоящото
   
      Решение
   
   
            1
         
         
            Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 9, параграф 4, първо изречение от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (ОВ L 124, 2005 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204., наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), на член 4, параграф 3 и на член 19, параграф 1 ДЕС, на член 197, параграф 1 ДФЕС, както и на член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
         
      
            2
         
         
            Запитването е отправено в рамките на правен спор между Deutsche Umwelthilfe eV, неправителствена организация за опазване на околната среда, и Freistaat Bayern (Провинция Бавария, Германия) по повод на принудителното изпълнение на съдебно разпореждане за приемане на забрани за движение, за да се спазят задълженията, произтичащи от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1).
         
      
      Правна уредба
   
   
      
         Международното право
      
   
   
            3
         
         
            Член 9 от Орхуската конвенция е озаглавен „Достъп до правосъдие“ и гласи:
            „[…]
            2.   В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
            
                     a)
                  
                  
                     които имат достатъчен интерес, или
                  
               
                     б)
                  
                  
                     чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
                  
               Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка (а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка (b) по-горе.
            […]
            3.   В допълнение и без ущърб на процедурите за преразглеждане, споменати в параграфи 1 и 2 по-горе, всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда.
            4.   В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни.
            […]“.
         
      
      
         Правото на Съюза
      
   
   
            4
         
         
            Съгласно съображение 2 от Директива 2008/50:
            „За опазване човешкото здраве и околната среда като цяло от особено значение е борбата с емисиите от замърсители при самия им източник, както и определянето и изпълнението на най-ефективните мерки за намаляване на емисиите на местно, национално и общностно равнище. Затова следва да се избягват, предотвратяват и намаляват емисиите от вредни замърсители на въздуха и да се поставят подходящи цели за качеството на атмосферния въздух, като се вземат предвид съответните стандарти, насоки и програми на Световната здравна организация“.
         
      
            5
         
         
            Член 4 от тази директива предвижда:
            „Държавите членки определят зони и агломерации на своята територия. Оценката и управлението на качеството на въздуха се осъществяват във всички зони и агломерации“.
         
      
            6
         
         
            Член 13 от посочената директива е озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“, а параграф 1 гласи:
            „Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
            По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат по-високи от стойностите, посочени в него.
            Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.
            […]“.
         
      
            7
         
         
            Член 23, параграф 1 от същата директива гласи:
            „Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
            В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца.
            Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV, и могат да включат мерки съгласно член 24. Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
            […]“.
         
      
            8
         
         
            Приложение XI към Директива 2008/50 е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето“. Раздел Б определя пределно допустими стойности за всеки замърсител в зависимост от концентрацията му в атмосферния въздух, измерена в различни интервали от време. По отношение на азотния диоксид в това приложение се предвижда:
            
                        Период на осредняване
                     
                     
                        Пределно допустима стойност
                     
                     
                        Допустимо отклонение
                     
                     
                        Дата, към която пределно допустимата стойност трябва да бъде спазена
                     
                  
                        1 час
                     
                     
                        200 μg/m3, да не се превишава повече от 18 пъти за 1 календарна година
                     
                     
                        […] 0 % към 1 януари 2010 г.
                     
                     
                        1 януари 2010 г.
                     
                  
                        1 календарна година
                     
                     
                        40 μg/m3
                        
                     
                     
                        […] 0 % към 1 януари 2010 г.
                     
                     
                        1 януари 2010 г.
                     
                  
      
      
         Германското право
      
   
   
            9
         
         
            Член 104, параграф 1, първо изречение от Grundgesetz (Основен закон) предвижда:
            „Свободата на личността може да се ограничава само по силата на официален закон и при спазване на предвидените в него форми“.
         
      
            10
         
         
            Член 167, параграф 1, първо изречение от Verwaltungsgerichtsordnung (Административнопроцесуален кодекс, наричан по-нататък „VwGO“) предвижда:
            „Освен ако в настоящия закон не е предвидено друго, към изпълнението се прилага съответно осма книга на Zivilprozessordnung [Граждански процесуален кодекс]“.
         
      
            11
         
         
            Съгласно предоставените обяснения от запитващата юрисдикция член 172 от VwGO представлява такава разпоредба, в която е предвидено друго и която съгласно уводната част на член 167, параграф 1, първо изречение от VwGO по принцип изключва прилагането на разпоредбите относно принудителното изпълнение, съдържащи се в осма книга на Zivilprozessordnung (Граждански процесуален кодекс, наричан по-нататък „ZPO“). Той гласи:
            „Ако в случаите по член 113, параграф 1, второ изречение, член 113, параграф 5 и по член 123, административният орган не изпълни задължението, наложено му със съдебно решение или с определението за разпореждане за привременни мерки, първоинстанционният съд може, при поискване, с определение да ѝ отправи предупреждение за налагане на имуществена санкция в размер до 10000 EUR при неизпълнение в определения от него срок, да определи тази имуществена санкция в случай на неизпълнение в посочения срок и служебно да пристъпи към принудителното ѝ изпълнение. Отправянето на предупреждение за налагане на имуществена санкция, налагането ѝ и принудителното ѝ изпълнение могат да се извършват многократно“.
         
      
            12
         
         
            Член 888, параграфи 1 и 2 от ZPO има следното съдържание:
            „1.   Когато едно действие не може да бъде извършено от трето лице и зависи изключително от волята на длъжника, сезираният първоинстанционен съд установява, при поискване, че длъжникът трябва да бъде принуден да извърши това действие посредством имуществена санкция, а когато същата не може да бъде събрана, посредством принудителна мярка задържане, или посредством принудителна мярка задържане. Размерът на една имуществена санкция не може да надвишава 25000 EUR. Разпоредбите на раздел 2 относно задържането се прилагат съответно спрямо принудителната мярка задържане.
            2.   Принудителните мерки се постановяват, без да се отправя предупреждение за тях“.
         
      
            13
         
         
            Член 890, параграфи 1 и 2 от ZPO предвижда:
            „1.   Ако длъжникът не изпълни задължението си за бездействие или задължението си да търпи определено действие, по искане на взискателя първоинстанционният съд го осъжда за всяко нарушение да заплати глоба, като в случай на несъбираемост постановява принудителна мярка задържане, или го осъжда на принудително задържане за максимален срок от шест месеца. Размерът на всяка глоба не може да надхвърля 250000 EUR, а общият срок на принудителната мярка задържане — две години.
            2.   Осъждането се предшества съответно от предварително предупреждение, като то се отправя от първоинстанционния съд по направено искане в този смисъл, ако не се съдържа в решението, с което е наложено задължението“.
         
      
      Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
   
   
            14
         
         
            От акта за преюдициално запитване следва, че на редица места в продължение на няколко километра по пътищата в Мюнхен (Германия) пределно допустимата стойност за азотен диоксид (NO2), определена в член 13, параграф 1, втора алинея във връзка с раздел Б от приложение XI към Директива 2008/50, а именно 40 μg/m3 средно за календарна година, е била надвишена, понякога в твърде значителна степен.
         
      
            15
         
         
            По подадена жалба от Deutsche Umwelthilfe с решение от 9 октомври 2012 г. Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен, Германия) разпорежда на провинция Бавария да измени плана за действие за качеството на въздуха, приложим по отношение на Мюнхен, който представлява „план за качеството на въздуха“ по смисъла на член 23 от Директива 2008/50, така че да съдържа необходимите мерки, за да се спази в града във възможно най-кратък срок определената пределно допустима стойност за азотен диоксид. Решението е влязло в сила.
         
      
            16
         
         
            С определение от 21 юни 2016 г. Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен) предупреждава провинция Бавария, че ще ѝ наложи имуществена санкция в размер на 10000 EUR в случай на неизпълнение на посоченото разпореждане в срок от една година, считано от връчването на посоченото определение. В рамките на производството по обжалване на това определение с определение от 27 февруари 2017 г. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария, Германия) предупреждава провинция Бавария, че ще ѝ наложи имуществени санкции в размер от 2000 до 4000 EUR, ако не вземе необходимите мерки за спазването на определените в Директива 2008/50 пределно допустими стойности, в това число забрани за движение на определени моторни превозни средства с дизелов двигател в различни градски зони. Това определение също е влязло в сила.
         
      
            17
         
         
            Тъй като провинция Бавария не изпълнява в пълна степен задълженията, които произтичат от определението от 27 февруари 2017 г., по искане на Deutsche Umwelthilfe с определение от 26 октомври 2917 г. Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен) осъжда провинция Бавария да заплати имуществена санкция в размер на 4000 EUR. Провинция Бавария не обжалва това определение и заплаща размера на имуществената санкция.
         
      
            18
         
         
            Впоследствие провинция Бавария все още не изпълнява всички задължения, които са ѝ наложени с определението от 27 февруари 2017. Напротив, представителите на провинция Бавария, сред които министър-председателят на тази провинция, публично заявяват намерението си да не изпълняват посочените задължения за налагане на забрани за движение.
         
      
            19
         
         
            С определения от 28 януари 2018 г. по искане на Deutsche Umwelthilfe Verwaltungsgericht München (Административен съд Мюнхен) налага на провинция Бавария имуществена санкция в размер на 4000 EUR поради неизпълнението на една точка от диспозитива на определението от 27 февруари 2017 г., като я предупреждава, че ще ѝ наложи допълнителна имуществена санкция в същия размер, ако в новоопределения срок не изпълни друга точка от диспозитива на посоченото определение. Тази юрисдикция обаче отхвърля по-конкретно искането за постановяване на принудителна мярка задържане прямо министъра на околната среда и защитата на потребителите в провинция Бавария, или при условията на евентуалност, на министър-председателя на тази провинция. Провинция Бавария обжалва тези определения от 28 януари 2018 г. пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария), който отхвърля частните жалби с определение от 14 август 2018 г.
         
      
            20
         
         
            Производството по подадената от Deutsche Umwelthilfe частна жалба срещу определението от 28 януари 2018 г., с което е отхвърлено искането му да се разпореди принудителна мярка задържане, обаче продължава да е висящо пред Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария). Според запитващата юрисдикция не може се очаква, че провинция Бавария ще изпълни определението от 27 февруари 2017 г., като приеме въпросните забрани за движение.
         
      
            21
         
         
            Когато обаче изпълнителната власт изразява по толкова ясен начин своята решителност да не изпълни определени съдебни решения, трябвало да се счита, че постановяването и събирането на нови имуществени санкции в по-висок размер не могат да променят това поведение. Всъщност плащането на имуществена санкция не водело до никаква имуществена загуба за провинция Бавария. Напротив, заплащането на тази санкция се извършвало, като определената от съда сума се удържа от определена позиция в бюджета на съответната провинция и като същата тази сума се осчетоводява като приход за централната каса на тази провинция.
         
      
            22
         
         
            Макар по принцип да било мислимо изпълнението на въпросните задължения и съдебни решения да се осигури посредством принудителна мярка задържане, постановена спрямо определени членове на правителството на Горна Бавария (Германия) — министъра на околната среда и защитата на потребителите на провинция Бавария или министър-председателя на тази провинция — запитващата юрисдикция счита, че по конституционноправни съображения този способ, предвиден в ZPO, не е приложим в случая.
         
      
            23
         
         
            Всъщност, въпреки че член 167, параграф 1, първо изречение от VwGO допуска, освен ако в този закон не е предвидено друго, да се прилагат мерките, предвидени в осма книга от ZPO, сред които е принудителната мярка задържане, член 172 VwGO представлявал такава разпоредба, в която е предвидено друго и която изключва прилагането на мерки за принудително изпълнение, съдържащи се в осма книга от ZPO.
         
      
            24
         
         
            Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд, Германия) наистина вече е постановил, че административните съдилища по принцип са длъжни при необходимост да приемат, че не са обвързани от ограниченията, произтичащи от член 172 от VwGO.
         
      
            25
         
         
            Според запитващата юрисдикция обаче, ако на основание член 888 ZPO бъде постановена принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт, това би довело до неспазване на изискването, установено от Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд) в определение от 13 октомври 1970 г., че при приемането на правна разпоредба, която е правно основание за лишаване от свобода, законодателят трябва да вземе предвид целта, за реализирането на която понастоящем се прилага тази разпоредба. Според запитващата юрисдикция обаче, като се има предвид генезисът на член 888 ZPO, така поставеното изискване не е изпълнено по отношение на длъжностните лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт.
         
      
            26
         
         
            Посочената юрисдикция обаче иска да установи дали правото на Съюза не изисква да се направи различна преценка на разглежданото в главното производство правно положение.
         
      
            27
         
         
            Всъщност, ако постановяването на принудителна мярка задържане в хипотеза като разглежданата в главното производство се налага по силата на правото на Съюза, германските съдилища нямали право да вземат предвид пречката, която поражда посочената по-горе практика на Конституционния съд.
         
      
            28
         
         
            При това положение Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Върховен административен съд на провинция Бавария) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
            „Следва ли:
            
                     –
                  
                  
                     установеното в член 4, параграф 3, втора алинея ДЕС изискване държавите членки да вземат всички мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза,
                  
               
                     –
                  
                  
                     установеният по-специално в член 197, параграф 1 ДФЕС принцип на ефективно прилагане на правото на Съюза от страна на държавите членки,
                  
               
                     –
                  
                  
                     гарантираното от член 47, параграф 1, [първа алинея] от [Хартата] право на ефективни правни средства за защита,
                  
               
                     –
                  
                  
                     произтичащото от член 9, параграф 4, първо изречение от [Орхуската конвенция] задължение на договарящите държави за гарантиране на ефективни средства за правна защита по въпроси за околната среда
                  
               
                     –
                  
                  
                     предвиденото в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС задължение на държавите членки да осигурят ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза
                  
               
                     –
                  
                  
                     да се тълкуват в смисъл, че германски съд е оправомощен — а при необходимост дори е длъжен — да наложи на длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт, […] от дадена провинция, принудителна мярка задържане, като по този начин принуди тази провинция да изпълни задължението си да актуализира план за качеството на въздуха по смисъла на член 23 от Директива [2008/50/ЕО] с определено минимално съдържание, когато въпросната провинция е задължена по силата на влязло в сила съдебно решение да извърши актуализация с това минимално съдържание, и
                  
               
                     –
                  
                  
                     няколко предупреждения за налагане на имуществени санкции и няколко акта за определяне на имуществени санкции срещу провинцията са останали без резултат,
                  
               
                     –
                  
                  
                     предупреждението за налагане на имуществена санкция и определянето на имуществена санкция нямат съществено принудително действие, дори ако сумите, за които са отправени, са в по-голям размер от досегашния, тъй като плащането на имуществените санкции не води до имуществена загуба за провинцията, срещу която е постановено влязло в сила съдебно решение, защото в това отношение се извършва само прехвърляне на съответната определена сума от една към друга счетоводна позиция в бюджета на провинцията,
                  
               
                     –
                  
                  
                     провинцията, срещу която е постановено влязло в сила съдебно решение, е заявила както пред съдилищата, така и публично — и по-конкретно чрез своите най-високопоставени политически длъжностни лица пред Парламента — че няма да изпълни наложените по съдебен ред задължения във връзка с планирането на качеството на въздуха,
                  
               
                     –
                  
                  
                     националното право по принцип предвижда института на принудителната мярка задържане за целите на изпълнението на съдебни решения, но практиката на националния конституционен съд изключва прилагането на съответната разпоредба към хипотеза като разглежданата по настоящото дело, и
                  
               
                     –
                  
                  
                     в хипотеза като разглежданата по настоящото дело националното право не предвижда принудителни мерки, които са по-ефективни от предупреждението за налагане на имуществена санкция и определянето на имуществена санкция, но са по-малко ограничителни от принудителната мярка задържане, и прибягването до такива принудителни мерки освен това е изключено по съображения по същество?“.
                  
               
      
      По преюдициалния въпрос
   
   
            29
         
         
            С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза, и по-специално член 47, първа алинея от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства, които се характеризират с упорития отказ от страна на национален орган да изпълни съдебно решение, с което му се разпорежда да изпълни ясно, точно и безусловно задължение, произтичащо от това право, и по-конкретно от Директива 2008/50, то оправомощава националната юрисдикция, или дори я задължава да разпореди принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт.
         
      
            30
         
         
            Според запитващата юрисдикция този въпрос се поставя в контекста на практиката на Съда, съгласно която, когато държава членка не е спазила изискванията по член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, без същевременно да е поискала удължаване на срока при условията, предвидени в член 22 от тази директива, евентуално сезираната компетентна национална юрисдикция е длъжна да вземе по отношение на националния орган всяка необходима мярка, като например издаването на съдебно разпореждане, с цел този орган да изготви изисквания с тази директива план при предвидените в нея условия (решение от 19 ноември 2014 г., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, т.58).
         
      
            31
         
         
            В конкретния случай в съответствие с тази съдебна практика запитващата юрисдикция вече е разпоредила на провинция Бавария да приеме забрани за движение на определени моторни превозни средства с дизелов двигател в различни градски зони в Мюнхен, за да се спази във възможно най-кратък срок пределно допустимата стойност за азотен диоксид, определена в раздел Б от приложение XI към Директива 2008/50.
         
      
            32
         
         
            С оглед на отказа на провинция Бавария да изпълни посоченото разпореждане, което вече е влязло в сила, делото в главното производство се отнася конкретно до искане от страна на Deutsche Umwelthilfe за принудително изпълнение на това разпореждане посредством постановяването на принудителна мярка задържане спрямо министъра на околната среда и защита на потребителите в провинция Бавария или, при условията на евентуалност, спрямо министър-председателя на тази провинция.
         
      
            33
         
         
            В това отношение следва да се отбележи на първо място, че при липсата на хармонизация на националните механизми за принудително изпълнение редът и условията за прилагането им се уреждат във вътрешното право на държавите членки въз основа на принципа на процесуалната им автономия. При все това тези правила трябва да отговарят на двойното условие да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на еквивалентност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 26 юни 2019 г., Kuhar, C‑407/18, EU:C:2019:537, т. 46 и цитираната съдебна практика).
         
      
            34
         
         
            На второ място, важно е да се припомни, че когато прилагат правото на Съюза, държавите членки са длъжни да гарантират зачитането на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47, първа алинея от Хартата (решение от 29 юли 2019 г., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, т. 69), който препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита. Що се отнася до правните способи за защита, които имат за цел да се спази правото в областта на околната среда, по-специално по инициатива на сдруженията за опазване на околната среда както в делото по главното производство, това право на ефективни правни средства за защита е уредено и в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция.
         
      
            35
         
         
            Съгласно практиката на Съда обаче национално законодателство, водещо до положение, при което решението на дадена юрисдикция е неефективно, тъй като тази юрисдикция не разполага с никакъв способ, за да постигне изпълнението му, пренебрегва същността на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, т. 72).
         
      
            36
         
         
            Всъщност това право би било илюзорно, ако правният ред на държава членка позволява окончателно и задължително съдебно решение да не произведе действие във вреда на една от страните (решения от 30 юни 2016 г., Toma и Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, т. 43 и цитираната съдебна практика, както и от 29 юли 2019 г., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, т. 57).
         
      
            37
         
         
            По-специално от практиката на Европейския съд по правата на човека относно член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., с оглед на която следва да се тълкува член 47 от Хартата (решение от 30 юни 2016 г., Toma и Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, т. 41 и цитираната съдебна практика), следва, че обстоятелството, че държавните органи не изпълняват окончателно и изпълняемо съдебно решение, лишава тази разпоредба от полезно действие (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 19 март 1997 г., Hornsby c/у Гърция, CE:ECHR:1997:0319JUD001835791, § 41 и 45).
         
      
            38
         
         
            Правото на ефективни правни средства за защита е от още по-голямо значение в областта, уредена от Директива 2008/50, тъй като неприемането на изискваните в нея мерки би могло да изложи на опасност здравето на хората (вж. по аналогия решение от 25 юли 2008 г., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, т. 38).
         
      
            39
         
         
            Освен това, за да осигури ефективната съдебна защита на областите, които попадат в приложното поле на правото на Съюза относно околната среда, националната юрисдикция е длъжна да даде тълкуване по националното си право, което да съответства, доколкото е възможно, както на определените в член 9, параграфи 3 и 4 от Орхуската конвенция цели, така и на целта за ефективната съдебна защита на правата, предоставени от правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 8 март 2011 г., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, т. 50 и 51).
         
      
            40
         
         
            За тази цел посоченият съд трябва — като вземе в предвид цялото вътрешно право и приложи признатите от него способи за тълкуване — да провери дали може да постигне тълкуване на това право, което би му позволило да приложи ефективни принудителни мерки, за да се гарантира, че държавните органи ще изпълнят влязло в сила съдебно решение, по-конкретно например имуществени санкции във висок размер, налагани многократно през кратки периоди, които в крайна сметка не постъпват в бюджета, от който се плащат.
         
      
            41
         
         
            При това положение в настоящия случай запитващата юрисдикция счита, че не може да осигури спазване на принципа на ефективност на правото на Съюза и на правото на ефективни правни средства за защита, освен ако правото на Съюза не я оправомощава, или дори я задължава да не вземе предвид съображенията от конституционноправен характер, които според нея са пречка за прилагането на принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт.
         
      
            42
         
         
            В това отношение следва да се припомни, че ако не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, националният съд, сезиран в рамките на своята компетентност, в качеството си на орган на държава членка е длъжен в разглеждания от него спор да не прилага националните разпоредби, противоречащи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект (решения от 9 март 1978 г., Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49, т. 21 и от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 58 и 61).
         
      
            43
         
         
            Тази практика на Съда обаче не може да се разбира в смисъл, че принципът на ефективност на правото на Съюза и на зачитането на правото на ефективна съдебна защита, гарантирано с член 47, първа алинея от Хартата, задължават националния съд да не прилага разпоредба от националното право или единственото ѝ тълкуване, което според него е в съответствие с националната конституция, ако по този начин нарушава друго основно право, гарантирано от правото на Съюза.
         
      
            44
         
         
            Всъщност, както следва от член 52, параграф 1 от Хартата, правото на ефективна съдебна защита не е абсолютно право и може да подлежи на ограничения, по-специално с цел защитата на правата и свободите на други хора. Мярка за принуда, като принудителната мярка задържане обаче води до ограничаване на правото на свобода, гарантирано в член 6 от Хартата.
         
      
            45
         
         
            Следователно, за да се отговори на преюдициалния въпрос, е необходимо на трето място да се претеглят разглежданите основни права с оглед на изискванията, предвидени в член 52, параграф 1, първо изречение от Хартата.
         
      
            46
         
         
            Що се отнася до изискванията, на които трябва да отговаря правното основание за ограничаването на правото на свобода, с оглед на решение на ЕСПЧ от 21 октомври 2013 г., Del Río Prada c/у Испания (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009), Съдът вече е отбелязал, че за да отговаря на изискванията по член 51, параграф 1 от Хартата, национален закон, който дава права на съда да лиши дадено лице от свобода, трябва да бъде достатъчно достъпен, точен и предвидим в своето прилагане, за да се избегне всякакъв риск от произвол (решение от 15 март 2017 г., Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, т. 38 и 40).
         
      
            47
         
         
            Следва да се уточни, че тези условия важат за всички форми на лишаване от свобода, включително за произтичащите от необходимостта да се изпълни наложена с осъдително решение санкция, при това независимо от възможността за съответното лице да избегне лишаването от свобода, като изпълни постановено със същото или с предходно решение разпореждане.
         
      
            48
         
         
            Макар от пренията в хода на съдебното заседание пред Съда да е видно, че продължават да са налице съмнения дали са изпълнени условията, които дават възможност да се постанови предвидената в германското право принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт, само запитващата юрисдикция следва да прецени дали с оглед на съдържанието и същността си релевантните национални разпоредби са достатъчно достъпни, точни и предвидими в прилагането им и поради това позволяват да се избегне всякакъв риск от произвол.
         
      
            49
         
         
            Ако случаят не е такъв, националният съд не може да постанови принудителна мярка задържане само на основание на принципа на ефективност и на правото на ефективна съдебна защита. Всъщност всяко ограничаване на правото на свобода трябва да е предвидено в закон, който отговаря на изискванията, припомнени в точка 46 от настоящото решение.
         
      
            50
         
         
            Що се отнася до изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, важно е да се припомни, че когато се разглеждат няколко основни права, преценката за спазването на принципа на пропорционалност трябва да се извършва при спазване на необходимото съчетаване на изискванията, свързани със защитата на тези различни права и свободи и на справедливо равновесие между тях (вж. в този смисъл решение от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 60 и цитираната съдебна практика).
         
      
            51
         
         
            Следва обаче да се има предвид, че както посочва генералният адвокат в точка 86 от своето заключение, тъй като разпореждането на принудителна мярка задържане води до лишаване от свобода, то може да се прилага само ако няма друга, по-малко ограничителна мярка, която позволява да се постигне преследваната цел. Ето защо запитващата юрисдикция следва да провери дали националното право, което урежда принудителното изпълнение, може да се тълкува в съответствие с правото на ефективна съдебна защита в смисъл, че би позволило на посочената юрисдикция да приеме мерки, с които не се накърнява правото на свобода, като посочените в точка 40 от настоящото съдебно решение.
         
      
            52
         
         
            Само в тази хипотеза запитващата юрисдикция трябва да заключи, че в контекста на претеглянето, посочено в точка 45 от настоящото решение, ограничението на правото на свобода, което би настъпило поради постановяването на принудителна мярка задържане, е в съответствие условията, предвидени в това отношение в член 52, параграф 1 от Хартата, и че правото на Съюза не само би позволило, но и би изисквало прилагането на такава мярка.
         
      
            53
         
         
            Следва да се подчертае също така, че горните съображения не засягат по-специално възможността неспазването на Директива 2008/50, посочено от запитващата юрисдикция като причина за спора в главното производство, да бъде установено от Съда в рамките на производство по иск за установяване на неизпълнение на задължения.
         
      
            54
         
         
            Освен това следва да се припомни, че пълната ефективност на правото на Съюза и на ефективната защита на правата, които частноправните субекти черпят от него, могат при необходимост да бъдат осигурени от принципа на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които носи отговорност държавата, като този принцип е присъщ на системата на Договорите, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл решения от 5 март 1996 г., Brasserie du pêcheur и Factortame (C‑46/93 и C‑48/93, EU:C:1996:79), т. 20, 39 и 52 и от 28 юли 2016 г., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 18 и цитираната съдебна практика).
         
      
            55
         
         
            Този принцип важи във всички хипотези на нарушаване на правото на Съюза от държава членка, при това независимо кой е публичният орган, извършил нарушението (вж. решение от 28 юли 2016 г., Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 19 и цитираната съдебна практика).
         
      
            56
         
         
            По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза, и по-специално член 47, първа алинея от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства, които се характеризират с упорития отказ от страна на национален орган да изпълни съдебно решение, с което му се разпорежда да изпълни ясно, точно и безусловно задължение, произтичащо от това право, и по-специално от Директива 2008/50, компетентната национална юрисдикция трябва да постанови принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт, когато в разпоредбите на вътрешното право съществува правно основание за приемането на такава принудителна мярка, което е достатъчно достъпно, точно и предвидимо в прилагането си, и при положение че ограничението на гарантирано в член 6 от Хартата право на свобода, което би настъпило поради това постановяване, е в съответствие с другите условия, предвидени в това отношение в член 52, параграф 1 от Хартата. При липсата на такова правно основание във вътрешното право обаче правото на Съюза не оправомощава тази юрисдикция да прилага такава мярка.
         
      
      По съдебните разноски
   
   
            57
         
         
            С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
         
       
         
            По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
         
       
            
               
                  Правото на Съюза, и по-специално член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че при обстоятелства, които се характеризират с упорития отказ от страна на национален орган да изпълни съдебно решение, с което му се разпорежда да изпълни ясно, точно и безусловно задължение, произтичащо от това право, и по-специално от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа, компетентната национална юрисдикция трябва да постанови принудителна мярка задържане спрямо длъжностни лица, които изпълняват функция, свързана с упражняването на публична власт, когато в разпоредбите на вътрешното право съществува правно основание за приемането на такава принудителна мярка, което е достатъчно достъпно, точно и предвидимо в прилагането си, и при положение че ограничението на гарантирано в член 6 от Хартата на основните права право на свобода, което би настъпило поради това постановяване, е в съответствие с другите условия, предвидени в това отношение в член 52, параграф 1 от Хартата. При липсата на такова правно основание във вътрешното право обаче правото на Съюза не оправомощава тази юрисдикция да прилага такава мярка.
               
            
          
            
               
                  Подписи
               
            
         (
         *1
      )	Език на производството: немски.