CELEX: 62003CC0441
Language: et
Date: 2005-02-03 00:00:00
Title: Kohtujuristi ettepanek - Kokott - 3. veebruar 2005. # Euroopa Ühenduste Komisjon versus Madalmaade Kuningriik. # Liikmesriigi kohustuste rikkumine - Direktiivid 79/409/EMÜ ja 92/43/EMÜ - Loodusliku linnustiku kaitse - Looduslike elupaikade kaitse - Ettenähtud tähtaegade jooksul üle võtmata jätmine. # Kohtuasi C-441/03.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
       JULIANE KOKOTT
      esitatud 3. veebruaril 2005 (1)
      
      Kohtuasi C-441/03
      Euroopa Ühenduste Komisjon
      versus
      Madalmaade Kuningriik
      Looduslike elupaikade ja loodusliku linnustiku kaitseI.      Sissejuhatus ja poolte taotlused
      1.     Käesolevas kohtuvaidluses liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta heidab komisjon ette, et Madalmaade Kuningriik ei ole üle
         võtnud mitmeid järgmiste direktiivide sätteid: nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku
         kaitse kohta(2) (edaspidi „linnudirektiiv”) ja nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku
         ja taimestiku kaitse kohta(3) (edaspidi „loodusdirektiiv”) sätteid.
      
      2.     Pärast seda, kui komisjon oma repliigis loobus ühest väitest, palub komisjon:
      „–      tuvastada, et kuna Madalmaade Kuningriik ei ole vastu võtnud vajalikke õigus- ja haldusnorme, et täita
      –      enne 25. aprilli 1981. aastal nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 4
         lõigetest 1 ja 2 tulenevaid kohustusi või vähemalt ei ole nendest õigusnormidest komisjoni teavitanud, ning
      
      –      enne 20. juunit 1994. aastal nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku
         ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikest 1 koosmõjus artikli 2 lõikega 2 ja artikli 1 punktidega a, e ja i, artikli 6
         lõigetega 2–4 ning artiklitega 7, 11 ja 15 tulenevaid kohustusi või vähemalt ei ole nendest õigusnormidest komisjoni teavitanud,
      
      ei ole ta võtnud direktiivi 79/409/EMÜ artikli 18 lõike 1 alusel vajalikke meetmeid, et täita direktiivist tulenevaid kohustusi
         hiljemalt 25. aprilliks 1981 või ta ei ole võtnud direktiivi 92/43/EMÜ artikli 23 lõike 1 alusel vajalikke meetmeid, et täita
         direktiivist tulenevaid kohustusi hiljemalt 5. juuniks 1994;
      
      –       tuvastada, et Natuurbeschermingswet’i (looduskaitseseadus) artikli 13 lõige 4 on vastuolus direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6
         lõikega 4;
      
      –       jätta kohtukulud Madalmaade Kuningriigi kanda.”
      3.     Madalmaade Kuningriik palub jätta hagi osaliselt rahuldamata.
      4.     Madalmaade valitsus tunnistab, et komisjoni poolt nimetatud sätted ei ole piisavas ulatuses üle võetud, kuid vaidlustab siiski
         komisjoni poolt väidetavat loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud ülevõtmise kohustuse ulatust.
      
      II.    Õiguslik raamistik
      5.     Kuna Madalmaade Kuningriik on hagis esitatud väited suurel määral omaks võtnud, on käesolevas asjas olulised ainult loodusdirektiivi
         artikli 6 lõiked 3 ja 4. Need sätted on sõnastatud järgmiselt:
      
      „3.       Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt
         avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega,
         mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede
         hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei
         avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
      
      4.       Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel
         tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel
         siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse.
         Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
      
      Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti,
         mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse
         kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”
      
      III. Hinnang
      6.     Komisjon palus tuvastada, et Madalmaad on rikkunud oma kohustust võtta määratud tähtaja jooksul vastu linnudirektiivi ja loodusdirektiivi
         nimetatud sätted. Samas on komisjoni väited ülevõtmise tähtaegade möödumise kohta ebaselged. Komisjon on seoses linnudirektiivi
         ülevõtmisega nimetanud kahte tähtaega – nimelt 6. ja 25. aprilli 1981. aastal – ning seoses loodusdirektiivi ülevõtmisega
         kolme tähtaega – 5., 10. ja 20. juunit 1994. Milline neist tähtaegadest on õige, võib siiski jääda ebaselgeks, sest igal juhul
         oli ülevõtmise tähtaeg möödunud juba kaua aega enne käesoleva hagi eelmenetluse alustamist.(4)
      
      7.     Osas, milles Madalmaade valitsus võtab hagis esitatud väited omaks, tuleb Madalmaade Kuningriigi vastu esitatud hagi rahuldada.
      8.     Sama kehtib põhimõtteliselt ka loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohta, kuna Madalmaade valitsus tunnistab ka selles suhtes,
         et direktiiv on ebapiisavalt üle võetud. Pooled vaidlevad veel kõnealuses sättes sisalduva kohustuse ulatuse üle. Euroopa
         Kohus peab selle vaidluse lahendama seetõttu, et pooltel oleks selge, milliseid meetmeid peab vastavalt EÜ asutamislepingu
         artikli 228 lõikele 1 võtma, et otsust täita.
      
      9.     Komisjon on seisukohal, et loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 sätestatud nõudeid peab arvestama sama artikli lõike 3 alusel
         läbiviidaval hindamisel. Komisjoni arvates eeldab alternatiivsete lahenduste hindamine artikli 6 lõike 4 kohaselt ka teadmisi
         selle kohta, kas need alternatiivsed lahendused omakorda ei ohusta asjaomast ala. Seepärast tuleb neid arvestada juba ala
         keskkonnamõju hindamisel.(5) Keskkonnamõju hindamisel peab arvestama ka seda, kas esmatähtsad liigid või looduslikud elupaigatüübid oleksid ohustatud,(6) kuigi mõiste „esmatähtis” esineb alles artikli 6 lõikes 4.
      
      10.   Madalmaade valitsuse arvates puudub selliseks seisukohaks direktiivis alus ning ühtlasi on see vastuolus ka komisjoni asjaomase
         juhtdokumendiga(7). Loodusdirektiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4 on kavade ja projektide kohta otsuse tegemiseks ette nähtud mitu erinevat etappi.
         Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 alusel toimub hindamine alles siis, kui on täidetud terve hulk tingimusi – iseäranis peab
         eelneva hindamise käigus jõudma kõigepealt järeldusele, et asjaomane projekt võib ala terviklikkusele avaldada negatiivset
         mõju. Kui aga eelneva keskkonnamõjude hindamise käigus jõutakse järeldusele, et ala ei ole ohustatud, ei pea loodusdirektiivi
         artikli 6 lõike 4 mõttes enam asjaolusid hindama.
      
      11.   Nagu Euroopa Kohus juba eelnevalt tuvastas, ei ole loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 3 ette nähtud mingit kindlat meetodit
         hindamise läbiviimiseks.(8) Siiski on enamikes keeleversioonides, aga ka saksakeelse versiooni kümnendas põhjenduses nimetatud, et hindamine peab olema
         angemessen (sobiv).(9) Arvestades teisi keeleversioone, nt inglise keeles sõna appropriate, prantsuse keeles appropriée, hispaania keeles adecuada, portugali keeles adequada, itaalia keeles opportuna ning hollandi keeles passend, võib sellele mõistele omistada ka tähenduse asjakohane või eesmärgipärane.
      
      12.   Niisiis ei ole keskkonnamõjude hindamine mitte lihtsalt formaalne menetlustoiming, vaid see peab olema vastavuses oma eesmärkidega.
         Hindamise eesmärk on tuvastada, kas esitatud kava või projekt on asjaomase ala kaitse-eesmärkidega kooskõlas. Vastavalt sellele
         peab parimaid asjakohaseid teaduslikke uurimistulemusi arvestades kindlaks tegema kõik esitatud kava või projektiga seonduvad
         asjaolud, mis kas eraldi või koosmõjus teiste kavade või projektidega ohustaksid ala kaitse-eesmärke.(10)
      
      13.   Seega peab uurimine olema võimalikult laiaulatuslik. Eriti tuleb tähelepanu pöörata – nagu rõhutas ka komisjon – esmatähtsatele
         liikidele või elupaigatüüpidele. Siiski ei tulene see mitte loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 4, vaid direktiivi üldisest
         kontekstist ning eriti asjaomase ala kaitse-eesmärkidest. Esmatähtsatel elupaigatüüpidel ja liikidel on eriline tähtsus, kuna
         vastavalt artikli 1 punktidele d ja h ning üheteistkümnenda põhjenduse esimesele lausele on ühendusel ja kõikidel liikmesriikidel
         nende kaitsmisel eriline vastutus.(11)
      
      14.   Teine asjaolu, mida on mainitud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 ja mida peaks komisjoni arvamuse kohaselt arvestama juba
         artikli 6 lõike 3 kohaldamisel, on alternatiivsete lahenduste olemasolu hindamine. Komisjon rõhutab õigusega, et alternatiivseid
         lahendusi on võimalik hinnata ainult siis, kui lisaks mõjule, mida avaldab kaitsealadele esitatud projekt, on teada ka alternatiivsed
         võimalused. Kuid siinkohal on komisjon segi ajanud loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt toimuval alternatiivsete lahenduste
         hindamisel lõikes 3 nimetatud mõõdupuude rakendamise ja nende hindamise tingimuste rakendamise, mis sisalduvad lõikes 3.
      
      15.   Kui viia läbi alternatiivsete lahenduste hindamine, siis peab neid alternatiivseid lahendusi nende kaitsealadele avaldatava
         mõju osas hindama samade teaduslike standardite alusel nagu esialgset kava või projekti. Ainult juhul, kui mõjusid on hinnatud
         võrdlevalt, on võimalik võrrelda alternatiivseid lahendusi. Praktikas langevad mõlemad nimetatud hindamise etapid kavale või
         projektile nõusoleku andmise menetluses sageli kokku, seda niipea, kui ilmneb, et esitatud kava või projekt oma esialgsel
         kujul avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju. Ei oleks otstarbekas kõigepealt lõplikult tuvastada, et ala terviklikkusele
         avaldatakse negatiivset mõju ning alles pärast seda kontrollida, kas on olemas alternatiivseid lahendusi ning millist mõju
         need avaldaksid.
      
      16.   Õiguslikult tuleb siiski hindamist loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel rangelt eristada hindamisest lõike 4 alusel.
         Artikli 6 lõiget 4 kohaldatakse ainult juhul, kui pärast  hindamist lõike 3 alusel ei saa välistada ala terviklikkusele avaldatava negatiivse mõju tekkimist.(12) Järelikult tekib alternatiivsete lahenduste hindamise kohustus  alles sellises olukorras, kui siiski on esitatud kava või projekti vaja ülekaaluka avaliku huvi tõttu ellu viia. Kui aga kavast
         või projektist loobutakse, siis on alternatiivsete lahenduste hindamine ülearune isegi juhul, kui esialgse kava või projekti
         hindamise tulemus on negatiivne. Järelikult tõlgendab Madalmaade valitsus loodusdirektiivi artikli 6 lõikeid 3 ja 4 õigusega
         kui süsteemi, milles on kavade ja projektide hindamiseks ette nähtud mitu etappi.(13) Eeltoodud põhjustel ei ole ilmtingimata vaja artikli 6 lõike 3 kohaldamisel arvestada nende tingimustega, mis tulenevad lõikest 4.
         Ümberpöördult aga võib artikli 6 lõike 4 kohaldamisel olla vajalik selline hindamine, mis vastab hindamisele lõike 3 alusel.
      
      17.   Terviklikkuse mõttes olgu lisatud, et on ka selliseid alternatiivseid lahendusi, mis ei muuda kava või projekti selles mõttes,
         et nad oleksid alternatiivid esitatud kavale või projektile tervikuna, vaid mis käivad ainult selle elluviimise kohta. Seoses
         mõju avaldamisega kaitsealale tuleks mõelda näiteks sellele, et teha häirivaid toiminguid ajal, kui toimingu häiriv mõju on
         kõige väiksem. Need alternatiivsed lahendused võivad olla esitatud kava või projekti selliseks osaks, mida peab uurima juba
         loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbiviidava hindamise käigus. Pädevad ametiasutused peavad loa andmise otsustamisel
         arvestama nimetatud hindamistulemusi artikli 6 lõike 3 teise lause mõttes ka juhul, kui ala terviklikkusele negatiivset mõju
         ei avaldata. Vastavad tingimused võivad nimelt kaasa aidata looduddirektiivi artikli 2 lõikes 2 ja artikli 3 lõikes 1 sätestatud
         eesmärkide mõttes ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele.
         Artikli 6 lõikes 4 ei ole siiski käsitletud mitte alternatiivseid lahendusi elluviimisel, vaid alternatiive kavale või projektile
         tervikuna.
      
      18.   Selles osas tuleb hagi seega jätta rahuldamata.
      IV.    Kohtukulud
      19.   Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda
         nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kuue väite osas täielikult ning ühe väite osas suurel määral võitnud, siis võib kulude
         määramisel jätta tähelepanuta, et komisjon loobus oma repliigis ühest väitest ning teise väite osas osaliselt kaotas. Järelikult
         tuleb kohtukulud jätta Madalmaade kanda.
      
      V.      Ettepanek
      20.   Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
      1.      Madalmaade Kuningriik ei võtnud nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 18
         lõike 1 kohaselt vajalikke meetmeid, jättes määratud tähtajaks vastu võtmata vajalikud õigus- ja haldusnormid ja seega ei
         täitnud direktiivi 79/409 artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tulenevaid kohustusi.
      
      2.      Madalmaade Kuningriik ei võtnud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku
         ja taimestiku kaitse kohta artikli 23 lõike 1 kohaselt vajalikke meetmeid, jättes määratud tähtajaks vastu võtmata vajalikud
         õigus- ja haldusnormid ja seega ei täitnud direktiivi 92/43 artikli 6 lõikest 1 koosmõjus artikli 2 lõikega 2 ja artikli 1
         punktidega a, e ja i, artikli 6 lõigetest 2–4 ning artiklitega 7, 11, ja 15 tulenevaid kohustusi.
      
      3.      Natuurbeschermingswet’i (looduskaitseseadus) artikli 13 lõige 4 on vastuolus direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 4.
      4.      Muus osas jätta hagi rahuldamata.
      5.      Jätta kohtukulud Madalmaade Kuningriigi kanda.
      1 – Algkeel:saksa 
      
      2  –	EÜT 1979, L 103, lk 1; ELT 15/01, lk 98
      
      3  –	EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT 15/02, lk 102
      
      4  –	Ülevõtmise tähtaja möödumist on mõlema direktiivi puhul raske täpselt määratleda. Vastavalt sel ajal kehtinud EÜ asutamislepingu
         artikli 191 lõikele 2 (nüüd EÜ artikkel 254) oli selleks kuupäev, mil direktiiv tehti liikmesriikidele teatavaks. Vastavalt
         CELEX-ile ja 13. oktoobri 1987. aasta otsusele kohtuasjas: 236/85: komisjon v.  Madalmaad (!) (EKL 1987, lk 3989, punkt 2) on selleks kuupäevaks linnudirektiivi puhul 6. aprill 1981. Loodusdirektiivi ülevõtmise
         tähtajaks nimetab CELEX 10. juunit 1994. aastal, samas kui Euroopa Kohus lähtus 26. juuni 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑329/96:
         komisjon v. Kreeka (EKL 1997, lk I-3749, punkt 2) ja 11. detsembri 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑83/97: komisjon v.  Saksamaa (EKL 1997, lk I‑7191, punkt 2) kuupäevast 5. juuni 1994.
      
      5  –	Selle arvamuse toetuseks osundab komisjon ka oma juhtdokumendile „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Loodusdirektiivi
         92/43/EMÜ artikli 6 sätete tõlgendamise käsiraamat (Luxembourg 2000)”, mille punkti 5.3.1 kohaselt oleksid alternatiivsed
         „lahendused pidanud üldjuhul olema kindlaks tehtud juba artikli 6 lõike 3 alusel läbi viidud hindamise raames”.
      
      6  –	Komisjon viitab siinkohal oma juhtdokumendi punktile 4.4.1. (eespool 5. joonealuses märkuses viidatud).
      
      7  –	Selles juhtdokumendis (eespool 5. joonealuses märkuses viidatud, vt punkt 4.5.2) on otsesõnu öeldud: „Märkimist väärib
         ka see, et ehkki rangelt võttes ei pea artikli 6 lõike 3 alusel toimuval hindamisel vaatama esitatud kavast või projektist
         kaugemale ega kaaluma alternatiivseid lahendusi ja tagajärgede leevendamise meetmeid”.
      
      8  –	7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging
         tot Bescherming van Vogels (EKL 2004, lk I‑7405 punkt 52).
      
      9  –	Direktiivi saksakeelne versioon näib selles osas olevat valesti tõlgitud. Seepärast peaksid pädevad ametiasutused uurima,
         kas seda ei peaks parandama. 
      
      10  –	Eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Waddenzee, (punkt 54)
      
      11  –	Vt ka 13. jaanuari 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑117/03: Società Italiana Dragaggi SpA jt (EKL 2005, lk I‑167, punkt 27).
      
      12  –	Vt selle kohta ka eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Waddenzee (punktid 57 ja 60).
      
      13  –	Vaata selle kohta minu 29. jaanuari 2004. aasta ettepanek kohtuasjale C‑127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud van de
         Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, ettevalmistamisel (EKL 2004, lk I-7405, punkt 28 jj).