CELEX: 61988CC0201
Language: nl
Date: 1989-06-22
Title: Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 22 juni 1989. # Carmen Atala, echtgenote Palmerini, tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # Ambtenaren - Ontheemdingstoelage. # Zaak 201/88.

Belangrijke juridische mededeling

|

61988C0201

Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 22 juni 1989.  -  CARMEN ATALA-PALMERINI TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN.  -  AMBTENAREN - ONTHEEMDINGSTOELAGE.  -  ZAAK 201/88.  

Jurisprudentie 1989 bladzijde 03109

Conclusie van de advocaat generaal

++++Mijnheer de President,  mijne heren Rechters,  1 . De onderhavige zaak betreft een verzoek om ontheemdingstoelage ingediend door een ambtenaar van de Commissie, mevrouw Atala-Parmerini ( hierna : verzoekster ).  2 . Verzoekster, die in 1949 in Peru is geboren en de Peruaanse nationaliteit bezit, kwam naar België en volgde er van september 1970 tot juni 1973 een licentiaatsstudie . Van 7 juli tot 25 augustus 1973 verbleef zij weer in Peru . Zij keerde naar België terug en liep van 1 september 1973 tot 31 januari 1974 stage bij de Commissie . Van september 1973 tot oktober 1974 volgde zij ook cursussen voor een bijkomend licentiaatsdiploma aan de universiteit van Antwerpen . Op 7 december 1974 trad zij in het huwelijk met een Italiaanse ambtenaar van de Commissie, waardoor zij ook de Italiaanse nationaliteit verwierf . In november 1974 werd zij toegelaten tot de universiteit van Parijs voor de voorbereiding van een doctoraat; tijdens die studie bleef zij evenwel in België wonen . Voor het Hof is verklaard, dat zij voor het academisch jaar 1975/1976 werd toegelaten voor een tweede jaar van studie aan de universiteit van Parijs en tot 6 maart 1978 geen betaalde arbeid verrichtte . De aard van haar bezigheden tussen 1975 en 1978 is niet precies vermeld, maar niet wordt betwist dat zij in België bleef wonen . Van 6 maart 1978 tot 30 maart 1987 werkte zij bij de Peruaanse ambassade te Brussel . Op 16 april 1987 trad zij in dienst van de Commissie te Brussel . Thans stelt zij, dat de Commissie haar een ontheemdingstoelage moet betalen .  3 . De ontheemdingstoelage wordt geregeld in artikel 4, lid 1, sub a, van bijlage VII bij het Statuut . Dit artikel luidt als volgt :  " Een ontheemdingstoelage van 16 % van de som van het basissalaris, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage waarop de ambtenaar recht heeft, wordt toegekend aan :  a ) de ambtenaar :  - die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, en die deze ook nooit heeft bezeten, en,  - die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, niet regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat . Buiten beschouwing blijven hierbij omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie ."  4 . Verzoekster voldoet duidelijk aan het nationaliteitsvereiste van het eerste streepje van artikel 4, lid 1, sub a . De vraag is, of zij gedurende de in het tweede streepje bedoelde referentieperiode van vijf jaar regelmatig woonachtig is geweest in België of aldaar haar voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend . De Commissie stelt zich op het standpunt, dat de referentieperiode op de navolgende wijze wordt vastgesteld . Twee perioden moeten buiten beschouwing worden gelaten ( of "geneutraliseerd ") ingevolge de tweede volzin van het tweede streepje van artikel 4, lid 1, sub a : de periode van verzoeksters stage bij de Commissie van september 1973 tot januari 1974 en de periode dat zij in dienst was van de Peruaanse ambassade van 6 maart 1978 tot 15 oktober 1986 . Derhalve loopt de referentieperiode van 6 oktober 1972 tot 5 maart 1978 met een onderbreking van vijf maanden voor de stage van september 1973 tot januari 1974 .  5 . Vaststaat, en verzoekster heeft dat uitdrukkelijk erkend, dat zij vanaf de datum van haar huwelijk, 7 december 1974, dus de laatste drie jaar en drie maanden van de referentieperiode, regelmatig woonachtig was in België .  6 . Alvorens het gedeelte van de referentieperiode voorafgaand aan verzoeksters huwelijk te bezien, wijs ik erop, dat de aanpak van de Commissie, die erin bestaat de referentieperiode van vijf jaar eerder te laten aanvangen door verzoeksters stage bij de Commissie en dienstbetrekking bij de Peruaanse ambassade uit te sluiten, door artikel 4, lid 1, sub a, niet uitdrukkelijk wordt vereist . Op basis van enigszins vergelijkbare feiten koos het Hof in zijn arrest van 31 mei 1988 ( zaak 211/87, Nuñez, Jurispr . 1988, blz . 2791 ) voor een andere aanpak . In dat arrest verklaarde het Hof ( r.o . 11 en 12 ), dat de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub a, tweede streepje, tweede volzin, tot doel heeft de betrokkenen niet te benadelen door hun geen ontheemdingstoelage toe te kennen wanneer zij zich in het land van hun standplaats hebben gevestigd om er beroepswerkzaamheden in dienst van een andere staat of van een internationale organisatie te verrichten doch geen blijvende band met dat land hebben gevestigd, en dat de uitzondering niet kan worden toegepast op een geval waarin een ambtenaar weliswaar op de ambassade van een andere staat in het land van zijn standplaats heeft gewerkt, doch voordien reeds blijvende banden met dit land had gevestigd, aangezien hij er sedert lang zijn gewone verblijfplaats had en beroepswerkzaamheden uitoefende . Op grond van die overwegingen meen ik, dat verzoekster, al is de periode die zij in België doorbracht voordat zij bij de Peruaanse ambassade werkte, aanzienlijk korter dan de periode in de zaak Nuñez, moet worden geacht reeds blijvende banden met België te hebben gehad vanwege haar huwelijk en het feit dat zij aldaar haar gewone verblijfplaats had . Aangezien de uitzondering vereist dat "omstandigheden die voortvloeien" uit diensten verricht voor een andere staat buiten beschouwing blijven, is het bovendien op grond van de feiten van het onderhavige geval twijfelachtig, of verzoeksters woonplaats in België tijdens de periode dat zij werkzaam was bij de Peruaanse ambassade, buiten beschouwing moet blijven als een omstandigheid die voortvloeit uit dat werk, juist omdat zij aldaar reeds regelmatig woonachtig was .  7 . Terugkerend naar de referentieperiode die op 6 oktober 1972 begint, moet ik nu ingaan op de periode vóór 7 december 1974, de datum vanaf welke verzoekster erkent dat zij regelmatig in België woonachtig was . Zij stelt, dat zij in die periode studente was, en daarom niet kon worden geacht "regelmatig woonachtig" te zijn in de plaats waar zij studeerde . Zij beroept zich in dit verband op reizen naar Peru, op het feit dat zij een gemeubileerde kamer bewoonde, dat zij herhaaldelijk verhuisde, dat zij slechts een voorlopige verblijfsvergunning bezat en op de omstandigheid dat zij indertijd niet de bedoeling had in België, of zelfs in Europa, te blijven . Zij houdt staande, dat zij moet worden geacht haar regelmatige woonplaats in die tijd in Peru te hebben gehad, al verbleef zij feitelijk in België . In dat verband beroept zij zich met name op rechtsoverweging 9 van 's Hofs arrest van 24 juni 1987 ( zaak 61/85, von Neuhoff von der Ley, Jurispr . 1987, blz . 2853 ), waarin het Hof oordeelde dat ongeveer twee en een half jaar universitaire studie te Innsbruck niet voldoende was om te concluderen dat betrokkene regelmatig buiten Luxemburg woonachtig was . Volgens verzoekster volgt uit de rechtspraak van het Hof, dat het verblijf in een bepaald land om studieredenen de sociale en professionele banden van de student met zijn eigen land niet daadwerkelijk kan verbreken .  8 . Mijns inziens volgt een dergelijk beginsel niet uit de rechtspraak van het Hof . In die rechtspraak wordt het volgen van universitaire studies veeleer gezien als een feit dat te zamen met andere relevante feiten in aanmerking moet worden genomen voor de vraag of er sprake is van een regelmatige woonplaats . Zowel in rechtsoverweging 9 van het arrest von Neuhoff von der Ley als in rechtsoverweging 8 van het arrest van 13 november 1986 ( zaak 330/85, Richter, Jurispr . 1986, blz . 3439 ) heeft het Hof het volgen van een universitaire studie in het buitenland beschouwd als een feit dat te zamen met alle andere relevante feiten in aanmerking moet worden genomen bij de vaststelling van de regelmatige woonplaats van betrokkene .  9 . Die aanpak van het probleem van universitaire studies in het buitenland verdraagt zich met de wijze waarop het Hof de kwestie van de regelmatige woonplaats in zijn talrijke arresten over dat punt heeft behandeld . Het begrip "regelmatig woonachtig zijn" in artikel 4, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut is geen juridisch-technisch begrip ( zie de conclusie van advocaat-generaal Warner in zaak 42/75, Delvaux, Jurispr . 1976, blz . 175, 179 ). Het woord "regelmatig" wijst er mijns inziens juist op, dat het duidelijk als een feitelijke kwestie moet worden gezien . Bovendien was het Hof in rechtsoverweging 10 van het arrest Nuñez, reeds aangehaald, van oordeel dat, "waar ( artikel 4, lid 1, sub a ) voor het vaststellen van de gevallen van ontheemding uitgaat van de gewone verblijfplaats en de voornaamste beroepsbezigheden van de ambtenaar op het grondgebied van de staat van de standplaats in een bepaalde referentieperiode, het dit doet omdat het eenvoudige en objectieve criteria zijn voor de beoordeling van de situatie van de ambtenaren die uit hoofde van hun indiensttreding bij de Gemeenschappen genoodzaakt zijn van woonplaats te veranderen en zich in hun nieuwe omgeving te integreren ". Uit de rechtspraak blijkt mijns inziens dan ook, dat het bij verzoeken als het onderhavige draait om de feiten van het concrete geval . Met name wat universitaire studies betreft, is het mijns inziens evengoed mogelijk dat de student woonachtig is in de staat waar hij studeert, als dat hij woonachtig is in een andere staat; dat is een feitelijke kwestie, die in ieder afzonderlijk geval moet worden beoordeeld .  10 . In het geval van verzoekster is relevant, dat zij in België is blijven wonen na de beëindiging van haar universitaire studie . Ook is relevant, dat zij bij het begin van de referentieperiode, op 6 oktober 1972, reeds twee jaar voor haar studie in België verbleef . Voorts is zij vanaf die datum tot het einde van de referentieperiode op 5 maart 1978 nagenoeg ononderbroken in België gebleven . Het grootste deel van de betrokken periode verbleef zij in België; zij keerde niet dikwijls naar Peru terug . Tijdens de referentieperiode keerde zij kennelijk tweemaal naar Peru terug, éénmaal vóór haar huwelijk, namelijk zeven weken in 1973, en éénmaal na haar huwelijk gedurende vier maanden in 1975 . Verder was zij in 1974 blijkbaar twee maanden niet in België, maar in Italië . Zulke sporadische perioden van verblijf in het buitenland zijn niet voldoende zwaarwegend om haar verblijf in België zijn regelmatig karakter in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, te ontnemen : zie het arrest van 9 oktober 1984 ( zaak 188/83, Witte, Jurispr . 1984, blz . 3465, r.o . 11 ). Omgekeerd waren haar reizen naar Peru verre van voldoende om te concluderen, dat zij nog altijd regelmatig woonachtig was in dat land, zoals zij stelt . Ten slotte is het instandhouden van familiale en eventueel emotionele banden met Peru niet onverenigbaar met het vestigen van de regelmatige woonplaats in België . Alle relevante feiten in aanmerking nemend, ben ik van mening dat verzoekster gedurende de gehele referentieperiode, zelfs gedurende het eerste gedeelte van die periode ( één jaar en negen maanden vóór haar huwelijk ) regelmatig in België woonachtig was . Derhalve komt zij naar mijn mening niet voor ontheemdingstoelage in aanmerking .  11 . Die uitkomst stemt overeen met de bedoeling van de ontheemdingstoelage . Zoals het Hof reeds meermalen heeft overwogen, is de ontheemdingstoelage bedoeld om de bijzondere lasten en nadelen te compenseren, die aan de indiensttreding bij de Gemeenschappen zijn verbonden voor ambtenaren die uit dien hoofde genoodzaakt zijn hun woonplaats te verleggen van het land van hun domicilie naar het land waar hun standplaats is gelegen : zie bij voorbeeld het arrest van 2 mei 1985, zaak 246/83, De Angelis, Jurispr . 1985, blz . 1253 . Die in de arresten van het Hof dikwijls herhaalde formulering legt volgens mij al te zeer de nadruk op het enkele feit van het verleggen van de woonplaats naar een ander land en verwijst slechts impliciet naar de werkelijke bedoeling van de toelage, te weten de blijvende nadelen van het leven in een ander land te compenseren . Naar mijn mening is vooral de inrichtingsvergoeding van artikel 5 van bijlage VII bij het Statuut, die uit één enkele betaling bestaat, bedoeld als vergoeding voor het enkele feit van het verleggen van de woonplaats . De ontheemdingstoelage van artikel 4, lid 1, van bijlage VII is een blijvende maandelijkse betaling en is als zodanig bedoeld als vergoeding voor de blijvende nadelen die voortvloeien uit het verblijf in een vreemd land om er voor de Gemeenschappen te werken . Dit komt duidelijker tot uiting in de bewoordingen van de reeds aangehaalde rechtsoverweging 10 van het arrest Nuñez . Bovendien verklaarde het Hof in zijn arrest van 16 oktober 1980 ( zaak 147/79, Hochstrass, Jurispr . 1980, blz . 3005, 3020 ), dat de toelage voor verblijf in het buitenland van artikel 4, lid 2, van bijlage VII is bedoeld om de nadelen te compenseren die ambtenaren op grond van hun status van vreemdeling ondervinden, en het stelde vast : "Het valt immers niet te ontkennen, dat een ambtenaar die niet de nationaliteit bezit van de staat op wiens grondgebied zijn standplaats is gelegen en deze ook nooit heeft bezeten, op grond van zijn status van vreemdeling zowel feitelijk als rechtens een aantal bezwaren kan ondervinden op het vlak van de burgerschapsrechten, het familieleven, het onderwijs, het culturele leven en de politiek, die de autochtone onderdanen niet kennen ." Soortgelijke overwegingen gelden mijns inziens ook voor de ontheemdingstoelage van artikel 4, lid 1, van bijlage VII en de nadruk moet worden gelegd op het feit, dat die toelage is bedoeld als compensatie voor de nadelen op lange termijn van het wonen in den vreemde . Maar ongeacht of het doel van de ontheemdingstoelage aldus, dan wel in de bewoordingen van onder meer het arrest De Angelis wordt geformuleerd, in het onderhavige geval kan niet worden staande gehouden dat verzoekster als gevolg van haar indiensttreding bij de Gemeenschappen verplicht was haar woonplaats te verleggen naar het land waar zij in dienst trad; zij verbleef daar immers reeds een aanzienlijke periode uit eigen verkiezing . De ontheemdingstoelage geldt niet voor een dergelijk geval : zie rechtsoverweging 12 van de zaak Nuñez .  12 . Dit resultaat is naar mijn opvatting ook redelijk, gezien de feiten en in het bijzonder het feit dat verzoekster reeds meer dan zestien jaar in België woonde vóór zij in dienst van de Commissie trad, en zij erkent dat zij vóór die datum reeds meer dan twaalf jaar aldaar woonachtig was . Ik voeg daaraan toe, dat verzoekster, hoewel zij volgens mij niet in aanmerking komt voor de ontheemdingstoelage van artikel 4, lid 1, van bijlage VII, wel recht heeft op de in artikel 4, lid 2, bedoelde toelage voor verblijf in het buitenland, gelijk aan een vierde van de ontheemdingstoelage .  13 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep te verwerpen en overeenkomstig de artikelen 69, lid 2, en 70 van het Reglement voor de procesvoering te verstaan, dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen .  (*) Oorspronkelijke taal : Engels .