CELEX: 62020CC0353
Language: sv
Date: 2022-01-13
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat A. Rantos föredraget den 13 januari 2022.#Skeyes mot Ryanair DAC.#Begäran om förhandsavgörande från Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi.#Begäran om förhandsavgörande – Lufttransport – Förordning (EG) nr 549/2004 – Förordning (EG) nr 550/2004 – Leverantör av flygtrafikledningstjänster – Beslut att stänga luftrummet – Utövande av offentliga maktbefogenheter – Användare av luftrummet – Flygbolag – Rätt till rättsmedel mot ett beslut att stänga luftrummet – Artikel 58 FEUF – Fri rörlighet för tjänster på transportområdet – Artiklarna 16 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Näringsfrihet – Rätt till ett effektivt rättsmedel.#Mål C-353/20.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
   ATHANASIOS RANTOS
   föredraget den 13 januari 2022 (
         1
      )
   Mål C‑353/20
   Skeyes
   mot
   Ryanair DAC, tidigare Ryanair Ltd
   
      (begäran om förhandsavgörande från Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Företagsdomstolen i Hainaut, kansliort Charleroi, Belgien))
   
   ”Begäran om förhandsavgörande – Luftfart – Förordning (EG) nr 550/2004 – Tillhandahållande av flygtrafiktjänster – Tjänsteleverantörer – Utövande av offentliga maktbefogenheter – Åsidosättande av skyldigheten att tillhandahålla dessa tjänster – Hinder för användarens frihet att tillhandahålla tjänster och näringsfrihet – Effektivt domstolsskydd”
   
      I. Inledning
   
   
            1.
         
         
            Förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Skeyes, som är leverantör av flygkontrolltjänster för civil luftfart i Belgien med ensamrätt, och flygbolaget Ryanair. Målet rör ett föreläggande riktat mot Skeyes som utfärdats av Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Företagsdomstolen i Hainaut, kansliort Charleroi, Belgien), om att på nytt öppna upp det belgiska luftrummet efter en kollektiv åtgärd som vidtogs av Skeyes personal.
         
      
            2.
         
         
            Den hänskjutande domstolen har bett EU-domstolen att klargöra hur artikel 8 i förordning (EG) nr 550/2004 om tillhandahållande av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet (
                  2
               ) ska tolkas. Den vill få klarhet i huruvida förordningen syftar till att de påstådda åsidosättandena av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som åligger den aktuella leverantören ska undantas från domstolsprövning och huruvida nämnda förordning utesluter inte bara tillämpningen av konkurrensreglerna utan även tillämpningen av andra regler i unionsrätten, i synnerhet de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
         
      
            3.
         
         
            Det aktuella målet ger EU-domstolen tillfälle att för första gången tolka förordning nr 550/2004, vilken ingår i samma sammanhang som bestämmelserna i förordning (EG) nr 549/2004 om ramen för inrättande av det gemensamma europeiska luftrummet. (
                  3
               ) Betydelsen av detta mål är dock mer långtgående än att bara vara strikt begränsad till förordning nr 550/2004, eftersom målet väcker frågor som avser både tillämpligheten av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och möjligheten att åberopa ekonomiska friheter, nämligen näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, gentemot en leverantör med ensamrätt i fråga om civil luftfart som har offentliga maktbefogenheter.
         
      
      II. Tillämpliga bestämmelser
   
   
      
         A.
       
         Unionsrätt
      
   
   
      1. Förordning nr 549/2004
   
   
            4.
         
         
            I skälen 1, 3, 7 och 10 i förordning nr 549/2004 anges följande:
            
                     ”(1)
                  
                  
                     Genomförandet av den gemensamma transportpolitiken kräver ett effektivt system som möjliggör en säker och regelbunden luftfart och därmed underlättar fri rörlighet för varor, personer och tjänster.
                  
               …
            
                     (3)
                  
                  
                     För ett väl fungerande system för luftfart krävs flygtrafiktjänster med en enhetlig, hög säkerhetsnivå som möjliggör en optimal användning av det europeiska luftrummet och en enhetlig, hög flygsäkerhetsnivå, i linje med de allmännyttiga uppgifter, inbegripet skyldigheter mot allmänheten, som åligger flygtrafiktjänsterna. Mycket höga krav bör därför ställas på ansvarsmedvetande och kompetens i samband med utövandet av dessa uppgifter.
                  
               …
            
                     (7)
                  
                  
                     Luftrummet utgör en begränsad resurs, vars optimala och effektiva utnyttjande endast kan bli möjligt om alla användares krav beaktas och i relevanta fall företräds under hela utvecklingen, beslutsprocessen och genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet, inklusive Kommittén för det gemensamma luftrummet.
                  
               …
            
                     (10)
                  
                  
                     Flygtrafiktjänster, särskilt flygtrafikledningstjänster som är jämförbara med en offentlig myndighet, kräver en funktionell eller strukturell åtskillnad, och är juridiskt sett mycket olikartat organiserade i de olika medlemsstaterna.”
                  
               
      
            5.
         
         
            Artikel 1 i förordningen har rubriken ”Syfte och räckvidd”, och i artikel 1.1 föreskrivs följande:
            ”Syftet med initiativet till det gemensamma europeiska luftrummet är att förbättra de nuvarande flygsäkerhetsstandarderna och den totala effektiviteten för den allmänna flygtrafiken i Europa, optimera den kapacitetsnivå som tillgodoser samtliga användares behov samt minimera förseningarna. …
         
      
            6.
         
         
            I artikel 2 i förordningen, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
            ”I denna förordning och för de åtgärder som avses i artikel 3 används följande definitioner med de betydelser som här anges:
            …
            
                     4.
                  
                  
                     
                        flygtrafiktjänster: flygtrafiklednings-, kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster, flygvädertjänst och flygbriefingtjänster.
                  
               
                     5.
                  
                  
                     
                        leverantörer av flygtrafiktjänster: varje offentlig eller privat enhet som tillhandahåller flygtrafiktjänster för allmän flygtrafik.
                  
               …
            
                     8.
                  
                  
                     
                        luftrummets användare: alla luftfartyg som opererar som allmän flygtrafik.
                  
               …”
         
      
      2. Förordning nr 550/2004
   
   
            7.
         
         
            I skälen 3–6, 8, 10 och 13 i förordning nr 550/2004 anges följande:
            
                     ”(3)
                  
                  
                     I [förordning nr 549/2004] fastställs ramen för inrättande av det gemensamma europeiska luftrummet.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     För att inrätta det gemensamma europeiska luftrummet bör bestämmelser som garanterar ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster antas vilka skall överensstämma med den organisation och användning av luftrummet som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 551/2004 av den 10 mars 2004 om organisation och användning av det gemensamma europeiska luftrummet (’förordning om luftrummet’)[ (
                           4
                        )]. Införandet av en harmoniserad organisation för tillhandahållande av sådana tjänster är viktigt för att kraven från luftrummets användare skall kunna tillgodoses i tillräcklig utsträckning och för en säker och effektiv reglering av flygtrafiken.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     Tillhandahållandet av flygtrafiktjänster i enlighet med denna förordning är kopplat till utövandet hos en offentlig myndighet av befogenheter som inte är av en sådan ekonomisk art att de motiverar att fördragets konkurrensregler tillämpas.
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     Medlemsstaterna är ansvariga för övervakningen av ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster och kontrollen av att leverantörer av flygtrafiktjänster följer de gemensamma bestämmelser som har fastställts på gemenskapsnivå.
                  
               …
            
                     (8)
                  
                  
                     Ett väl fungerande luftfartssystem kräver också enhetliga och höga flygsäkerhetsregler för leverantörer av flygtrafiktjänster.
                  
               …
            
                     (10)
                  
                  
                     Samtidigt som kontinuiteten för tillhandahållande av tjänster garanteras bör det inrättas ett gemensamt system för certifiering av leverantörer av flygtrafiktjänster som ett sätt att fastställa rättigheter och skyldigheter för leverantörer av flygtrafiktjänster och regelbundet övervaka att dessa krav uppfylls.
                  
               …
            
                     (13)
                  
                  
                     Tillhandahållande av tjänster för kommunikation, navigation, flygtrafik och övervakning samt flygbriefingtjänst för luftfarten bör organiseras på marknadsvillkor med beaktande av de särdrag som betecknar sådana tjänster och med upprätthållande av en hög flygsäkerhetsnivå.”
                  
               
      
            8.
         
         
            I artikel 2.1 i förordning nr 550/2004 föreskrivs följande:
            ”De nationella tillsynsmyndigheter som avses i artikel 4 i [förordning nr 549/2004] ska säkerställa en lämplig tillsyn av tillämpningen av denna förordning, särskilt när det gäller en säker och effektiv drift av den verksamhet som utövas av sådana leverantörer av flygtrafiktjänster som tillhandahåller tjänster för det luftrum som omfattas av ansvarsområdet för den medlemsstat som har utsett eller inrättat den aktuella myndigheten.”
         
      
            9.
         
         
            Artikel 6 i förordning nr 550/2004, med rubriken ”Gemensamma krav”, har följande lydelse:
            ”Gemensamma krav för tillhandahållande av flygtrafiktjänster skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 5.3 i [förordning nr 549/2004]. De gemensamma kraven skall omfatta följande:
            
                     –
                  
                  
                     Teknisk och operativ kompetens och lämplighet.
                  
               
                     –
                  
                  
                     System och förfaranden för flygsäkerhets- och kvalitetsstyrning.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Rapporteringssystem.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Tjänsternas kvalitet.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Finansiell styrka.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ansvar och försäkringstäckning.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ägande och organisationsstruktur, inbegripet förhindrande av intressekonflikter.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Mänskliga resurser, bland annat lämplig planering av personalstyrkan.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Säkerhet.”
                  
               
      
            10.
         
         
            I artikel 7.7 i förordning nr 550/2004 föreskrivs följande:
            ”De nationella tillsynsmyndigheterna skall övervaka att de gemensamma kraven och de villkor som är knutna till certifikaten uppfylls. Uppgifter om sådan övervakning skall ingå i de årliga rapporter som medlemsstaterna skall lägga fram i enlighet med artikel 12.1 i [förordning nr 549/2004]. Om en nationell tillsynsmyndighet finner att innehavaren av ett certifikat inte längre uppfyller dessa krav eller villkor skall den vidta lämpliga åtgärder samtidigt som den ser till att tjänsterna upprätthålls. Dessa åtgärder får omfatta återkallande av certifikatet.”
         
      
            11.
         
         
            I artikel 8 i förordning nr 550/2004, med rubriken ”Utnämning av leverantörer av flygtrafikledningstjänster”, föreskrivs följande:
            ”1.   Medlemsstaterna skall se till att flygtrafikledningstjänster tillhandahålls med ensamrätt inom särskilda luftrumsblock avseende det luftrum som de ansvarar för. I detta syfte skall medlemsstaterna utnämna en leverantör av flygtrafikledningstjänster som innehar ett giltigt certifikat i gemenskapen.
            2.   Medlemsstaterna skall fastställa de rättigheter och skyldigheter som skall uppfyllas av de tjänsteleverantörer som utnämns. Sådana skyldigheter får innehålla villkor för att tidsanpassat tillhandahålla relevant information som är lämplig för att fastställa identiteten på alla luftfartygsrörelser i det luftrum som de är ansvariga för.
            3.   Medlemsstaterna har handlingsfriheten att välja en tjänsteleverantör på villkor att den senare uppfyller de krav och villkor som avses i artiklarna 6 och 7.
            …”
         
      
      3. Förordning (EG) nr 1008/2008
   
   
            12.
         
         
            I artikel 2 punkt 14 i förordning (EG) nr 1008/2008 (
                  5
               ) föreskrivs följande:
            ”I denna förordning avses med
            …
            
                     14)
                  
                  
                     
                        trafikrättighet: rättighet att utöva lufttrafik mellan två flygplatser inom gemenskapen …”
                  
               
      
            13.
         
         
            Artikel 3 i förordningen har rubriken ”Operativ licens”, och i artikel 3.1 föreskrivs följande:
            ”Inget företag som är etablerat i gemenskapen får mot ersättning och/eller hyra utföra lufttransporter av passagerare, post och/eller gods om det inte har beviljats den nödvändiga operativa licensen.
            Ett företag som uppfyller kraven i detta kapitel har rätt att få en operativ licens utfärdad.”
         
      
            14.
         
         
            I artikel 15.1 i förordningen anges följande:
            ”EG‑lufttrafikföretag ska ha rätt att bedriva lufttrafik inom gemenskapen.”
         
      
            15.
         
         
            Artikel 19.1 i samma förordning har följande lydelse:
            ”Utövandet av trafikrättigheter ska regleras av offentliggjorda gemenskapsbestämmelser och nationella, regionala och lokala bestämmelser om säkerhet, luftfartsskydd, miljöskydd samt fördelning av ankomst- och avgångstider.”
         
      
      
         B.
       
         Belgisk rätt
      
   
   
            16.
         
         
            I artikel 1.1 och 1.4 i loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques (lag av den 21 mars 1991 om omorganisation av vissa offentliga företag), i dess lydelse enligt lagen av den 16 december 2015 (nedan kallad lagen om offentliga företag), föreskrivs följande:
            ”1.   Varje allmännyttigt organ som ska vara oberoende i sin förvaltning inom en viss industri- eller handelssektor kan, efter det att dess stadgar eller bolagsordning genom lag har anpassats till bestämmelserna i denna avdelning, uppnå ett sådant oberoende genom att ingå ett förvaltningsavtal med staten på de villkor som anges i denna lag.
            …
            4.   Följande organ klassificeras som oberoende offentliga företag:
            …
            4. Skeyes”
         
      
            17.
         
         
            I artikel 170 i lagen om offentliga företag föreskrivs följande:
            ”Skeyes har till syfte att
            1) säkerställa säkerheten för flygtrafik inom de luftrum som belgiska staten är ansvarig för enligt konventionen angående internationell civil luftfart av den 7 december 1944,[ (
                  6
               )] särskilt bilaga 2 till konventionen, som godkänts genom lagen av den 30 april 1947, eller enligt andra internationella avtal,
            2) vid flygplatsen Bruxelles-National säkerställa kontrollen av luftfartygsrörelser vid inflygning, landning och start samt på start- och landningsbanor och taxibanor, samt dirigering av luftfartyg på plattan, och fortsätta att säkerställa flygsäkerheten vid offentliga regionala flygplatser och flygfält i enlighet med det samarbetsavtal som ingicks med regionerna den 30 november 1989,
            3) tillhandahålla polisen samt luftfarts- och flygplatsinspektionen information om luftfartyg, flygning av dessa, luftfartygsrörelser och observerbara effekter av dessa,
            4) tillhandahålla flygväderinformation samt telekommunikationstjänster eller andra tjänster med anknytning till de verksamheter som avses i punkterna 1 och 2.”
         
      
            18.
         
         
            I artikel 171 i lagen om offentliga företag föreskrivs följande:
            ”De verksamheter som avses i artikel 170 punkterna 1–3 utgör offentliga uppdrag.”
         
      
      III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
   
   
            19.
         
         
            Det oberoende belgiska offentliga företaget Skeyes utnämndes av Konungariket Belgien till leverantör av civila flygtrafiktjänster i Belgien med ensamrätt, i enlighet med artikel 8 i förordning nr 550/2004. I egenskap av ledningsorgan för det belgiska luftrummet består dess uppdrag i att tillhandahålla flygtrafiktjänster inom detta luftrum.
         
      
            20.
         
         
            Företaget har tidigare berörts av sociala spänningar. Till följd av kollektiva åtgärder som vidtogs av ett visst antal flygledare, tvingades i synnerhet Skeyes vid flera tillfällen, under perioden mellan februari och maj månad 2019, att stänga det belgiska luftrummet på grund av brist på tillgänglig personal. I det sammanhanget vidtog Skeyes ”zero rate”-åtgärder som innebär att inget flygplan får lyfta eller landa i eller passera det belgiska luftrummet.
         
      
            21.
         
         
            Efter en stängning av det belgiska luftrummet den 16 maj 2019, på grund av att ett stort antal flygledare var frånvarande från arbetet, ingav flygbolaget Ryanair, som bedriver verksamhet i Belgien från flygplatserna i Charleroi (Belgien) och Bryssel (Belgien), en mycket brådskande ansökan till Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Företagsdomstolen i Hainaut, kansliort Charleroi), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att Skeyes skulle åläggas att se till att flygtrafiken fungerar normalt.
         
      
            22.
         
         
            Den hänskjutande domstolen biföll Ryanairs ansökan genom beslut samma dag, vid äventyr av löpande vite för Skeyes på 250000 euro per timme som det belgiska luftrummet fortsätter att vara stängt. Verkningarna av detta beslut begränsades till perioden från den 16 till den 24 maj 2019. Eftersom Ryanair mottog beslutet den 16 maj 2019 klockan 15.38, när flygtrafiken hade återupptagits, och ingen ny störning ägde rum fram till den 24 maj 2019, upphörde beslutet att ha rättsverkningar utan att de löpande vitena utdömdes.
         
      
            23.
         
         
            Skeyes överklagade beslutet genom att väcka tredjemanstalan vid den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att nämnda domstol inte var behörig att pröva Ryanairs ansökan. Skeyes gjorde i det avseendet gällande, i första hand, att nämnda domstol inte var behörig att pröva ansökan som avsåg dess roll som ledningsorgan för det belgiska luftrummet. Ryanair har inte någon subjektiv rättighet som gör det möjligt för bolaget att inge en sådan ansökan, eftersom regleringen av det belgiska luftrummet omfattas enbart av Skeyes befogenhet. I andra hand har Skeyes hävdat att det, i egenskap av offentligrättsligt bolag, inte kan omfattas av nämnda domstols behörighet, vilken är en företagsdomstol.
         
      
            24.
         
         
            Enligt beslutet om hänskjutande föreskrivs det i belgisk rätt att förvaltningsbeslut i princip inte lyder under de allmänna domstolarnas behörighet. Sådana beslut omfattas av Conseil d’États (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) behörighet, vilken fattar avgöranden avseende talan om upphävande på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter eller åsidosättande av formföreskrifter som medför nullitet, samt befogenhetsöverskridande eller maktmissbruk, som väcks mot förvaltningsmyndigheternas ensidiga rättsakter. Den dömande makten är emellertid behörig att förebygga eller avhjälpa varje form av åsidosättande av en subjektiv rättighet som en förvaltningsmyndighet har gjort sig skyldig till vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Den omständigheten att en sådan myndighet har ett utrymme för skönsmässig bedömning utesluter således inte att de allmänna domstolarna är behöriga, under förutsättning att talan syftar till att återställa subjektiva rättigheter.
         
      
            25.
         
         
            Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Företagsdomstolen i Hainaut, kansliort Charleroi), ansåg emellertid att det var oklart huruvida det fastställs eventuella begränsningar för det utrymme för skönsmässig bedömning som leverantörerna av flygtrafiktjänster har beviljats genom förordning nr 550/2004 och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
            
                     ”1)
                  
                  
                     Ska förordning nr 550/2004, och särskilt artikel 8 däri, tolkas så, att den tillåter att medlemsstaterna undantar åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som en leverantör av flygtrafikledningstjänster påstås ha gjort sig skyldig till från de nationella domstolarnas kontroll, eller ska bestämmelserna i [förordningen] tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att, med hänsyn till beskaffenheten av de tjänster som ska tillhandahållas, se till att det finns ett effektivt rättsmedel mot de påstådda åsidosättandena?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Ska förordning nr 550/2004, i den mån det däri anges att ’[t]illhandahållandet av flygtrafiktjänster i enlighet med denna förordning är kopplat till utövandet hos en offentlig myndighet av befogenheter som inte är av en sådan ekonomisk art att de motiverar att fördragets konkurrensregler tillämpas’, tolkas så, att den inte bara utesluter konkurrensreglerna i egentlig mening, utan även alla andra regler som är tillämpliga på offentliga företag som är verksamma på en varu- och tjänstemarknad och som har en indirekt inverkan på konkurrensen, såsom de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster?”
                  
               
      
            26.
         
         
            Skriftliga yttranden har inkommit från Skeyes, Ryanair, den belgiska, den spanska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag för den spanska regeringen yttrade sig dessa parter även vid förhandlingen den 20 oktober 2021.
         
      
      IV. Bedömning
   
   
      
         A.
       
         Huruvida begäran om förhandsavgöranden kan tas upp till prövning
      
   
   
            27.
         
         
            Den belgiska regeringen har i första hand åberopat att de två tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt till EU-domstolen inte kan tas upp till prövning. Vad gäller den första tolkningsfrågan har nämnda regering för det första gjort gällande att den hänskjutande domstolen endast har återgett Skeyes ställningstagande och underlåtit att identifiera de relevanta nationella bestämmelserna. För det andra, kan inte heller den första tolkningsfrågan tas upp till prövning, eftersom den hänskjutande domstolen inte har angett på vilket sätt svaret på denna fråga gör det möjligt för den att avgöra det mål som den har att pröva. Vad gäller den andra frågan, har den belgiska regeringen hävdat dels att frågan är för allmänt formulerad, vilket innebär att det inte är möjligt att inkomma med skriftliga synpunkter, dels att frågan inte uppfyller kraven i artikel 94 i domstolens rättegångsregler.
         
      
            28.
         
         
            Jag anser att dessa argument inte kan godtas. Det följer nämligen av EU-domstolens fasta praxis att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Härav följer att de nationella domstolarnas frågor presumeras vara relevanta och att EU-domstolen endast kan neka att besvara frågorna om det framgår att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller om frågorna är hypotetiska eller om EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den. (
                  7
               )
         
      
            29.
         
         
            Det är emellertid uppenbart att så inte är fallet i förevarande mål, eftersom den tolkning av unionsrätten – och i synnerhet bestämmelserna i förordning nr 550/2004 – som den hänskjutande domstolen har begärt har ett direkt samband med saken i det nationella målet. Vidare är den fråga som uppkommer i det nationella målet inte hypotetisk utan en verklig fråga, och EU-domstolen förfogar över de uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts.
         
      
            30.
         
         
            Under dessa omständigheter anser jag att tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning.
         
      
      
         B.
       
         Den första tolkningsfrågan
      
   
   
            31.
         
         
            Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida förordning nr 550/2004, och särskilt artikel 8 däri, ska tolkas så, att ett lufttrafikföretag kan väcka talan vid nationell domstol mot leverantören av flygtrafiktjänster, (
                  8
               ) i syfte att påstådda åsidosättanden av den skyldighet att tillhandahålla tjänster som åligger denna leverantör ska bli föremål för domstolsprövning.
         
      
            32.
         
         
            Det ska inledningsvis påpekas att förordning nr 550/2004 ska ses mot bakgrund av bestämmelserna i förordning nr 549/2004 om ramen för inrättande av det gemensamma europeiska luftrummet. (
                  9
               ) Jag anser därför att bedömningen nedan inte ska begränsas till att enbart avse förordning nr 550/2004, utan att det är nödvändigt att även beakta både förordning nr 549/2004 och förordning nr1008/2008, som fastställer gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik inom Europeiska unionen.
         
      
            33.
         
         
            För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, ska det först undersökas huruvida de ovannämnda förordningarna ger lufttrafikföretagen rättigheter – en fråga som parterna har uttryckt olika åsikter om – (1) och därefter undersökas huruvida den eventuella förekomsten av sådana rättigheter ger lufttrafikföretagen möjlighet att överklaga ett sådant beslut om stängning av luftrummet som det beslut som Skeyes fattade (2).
         
      
      1. Lufttrafikföretagens rättigheter och de skyldigheter som åligger leverantörerna av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet
   
   
            34.
         
         
            Det ska erinras om att de lufttrafikföretag som utför transporter inom unionen bedriver sin verksamhet på grundval av licenser som utfärdats av medlemsstaterna enligt förordning nr 1008/2008.
         
      
            35.
         
         
            Artikel 3.1 andra stycket i nämnda förordning föreskriver särskilt att ett företag som uppfyller kraven i kapitel II i förordningen har rätt att få en operativ licens utfärdad, vilket utgör en förutsättning för att bedriva verksamhet på luftfartsområdet.
         
      
            36.
         
         
            Artikel 15.1 i förordning nr 1008/2008 fastställer friheten att tillhandahålla luftfartstjänster, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att ett lufttrafikföretag – som har en giltig licens – ska ha rätt att utföra lufttransporter inom gemenskapen.
         
      
            37.
         
         
            Härav följer att rätten för en aktör som uppfyller villkoren i förordning nr 1008/2008 att få en licens, liksom rätten att utöva de verksamheter som licensen omfattar efter det att den har utfärdats, utgör unionsrättsligt garanterade rättigheter.
         
      
            38.
         
         
            Jag vill även påpeka att lufttrafikföretagen, oberoende av de rättigheter som följer av unionens sekundärrätt, åtnjuter de rättigheter och friheter som följer av unionens primärrätt, bland annat näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 16 i stadgan och artikel 56 FEUF.
         
      
            39.
         
         
            Leverantörerna av flygtrafiktjänster utnämns av medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten. De befogenheter som dessa leverantörer tilldelas, vilka de utövar som innehavare av offentliga maktbefogenheter, följer således av de bestämmelser som en medlemsstat har antagit för att genomföra artikel 8 i förordning nr 550/2004.
         
      
            40.
         
         
            Leverantörerna av flygtrafiktjänster är följaktligen skyldiga att fullgöra vissa skyldigheter inom ramen för de uppdrag som de har getts, däribland skyldigheten att säkerställa flygkontrolltjänsternas kontinuitet. I det avseendet ska det framhållas att flygkontrolltjänsternas kontinuitet hör till unionsrättens mål enligt artikel 1 i förordning nr 550/2004 jämförd med artikel 7.7 i den förordningen. (
                  10
               )
         
      
            41.
         
         
            Ett av de främsta målen med ”det gemensamma europeiska luftrummet” är närmare bestämt ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster för att på lämpligt sätt tillgodose ”samtliga användares behov”. (
                  11
               ) Det ska i det avseendet påpekas att i artikel 2 punkt 8 i förordning nr 549/2004 definieras ”luftrummets användare” som ”alla luftfartyg som opererar som allmän flygtrafik”.
         
      
            42.
         
         
            Det ska således noteras att möjligheten för ett lufttrafikföretag att utöva de rättigheter och friheter som det har getts enligt unionens primärrätt och sekundärrätt är underkastad villkoret att leverantörerna av flygtrafiktjänster fullgör de uppgifter som åligger dem, först och främst kontinuiteten i tillhandahållandet av flygtrafiktjänster.
         
      
            43.
         
         
            Målet avseende flygkontrolltjänsternas kontinuitet har dock i förevarande fall ett nära samband med flygsäkerhet. Även om lufttrafikföretagen har konkreta rättigheter, omfattas dessa av de unionsrättsliga bestämmelserna om säkerhet. Detta bekräftas för övrigt av bestämmelserna i förordning nr 1008/2008, eftersom den frihet att tillhandahålla luftfartstjänster inom unionen som föreskrivs i artikel 15 i denna förordning villkoras av artikel 19.1 i förordningen, enligt vilken utövandet av denna frihet ska regleras av unionsbestämmelser om säkerhet. Flygsäkerhetsmålet är för övrigt även centralt i förordning nr 549/2004 (
                  12
               ) och förordning nr 550/2004 (
                  13
               ).
         
      
            44.
         
         
            Härav följer att skyldigheten att tillhandahålla flygtrafiktjänster för de leverantörer som har getts detta uppdrag inte är absolut och ovillkorlig, utan en utnämnd leverantörs verksamhet kan avbrytas, uteslutande av objektiva skäl, varav ett av de viktigaste är flygsäkerhet. I ett sådant fall skulle det, när denna leverantör till exempel är tvungen att tillämpa en ”zero rate”-åtgärd och faktiskt stänga luftrummet för lufttrafikföretagen, kunna övervägas om det inte längre är möjligt för leverantören att utöva de verksamheter som omfattas av dess licens.
         
      
            45.
         
         
            Det ska dock framhållas att begreppet flygsäkerhet endast kan begreppsmässigt definieras genom hänvisning till objektiva omständigheter, det vill säga händelser som ligger utanför den aktuella leverantörens kontroll (till exempel dåliga väderförhållanden, ett vulkanutbrott, en terroristhandling eller krig), eller som har samband med förverkligandet av själva målet med flygsäkerhet (till exempel anpassning av flygkontrollsystemen eller uppförandet av nya kontrolltorn eller andra anläggningar som kan förbättra flygsäkerheten). Härav följer att flygsäkerhet i princip inte skulle kunna åberopas av en leverantör av flygtrafiktjänster för att vidta en ”zero rate”-åtgärd när stängningen av luftrummet har föranletts av ”interna” skäl – som till exempel organisatoriska skäl som har medfört en brist på flygledare – vilka uteslutande kan tillskrivas leverantören. Som förklaras i punkt 77 nedan, ska under alla omständigheter beslutet av en leverantör av flygtrafiktjänster att stänga luftrummet kunna bli föremål för domstolsprövning, även när leverantören åberopar flygsäkerhetsskäl.
         
      
      2. Lufttrafikföretagens rätt till ett effektivt rättsmedel gentemot leverantörerna av flygtrafiktjänster
   
   
            46.
         
         
            Vad beträffar den första delen av den första tolkningsfrågan, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 8 i förordning nr 550/2004 ska tolkas så, att den tillåter att medlemsstaterna undantar åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla flygtrafiktjänster som de utnämnda leverantörerna påstås ha gjort sig skyldiga till från domstolsprövning.
         
      
            47.
         
         
            Jag vill påpeka att nämnda artikel, såsom framgår av dess rubrik, avser medlemsstaternas utnämning av leverantörer av flygtrafiktjänster, samtidigt som det i artikel 8.2 anges att det är medlemsstaterna som ska fastställa rättigheterna och skyldigheterna för de tjänsteleverantörer som utnämns. Jag vill även påpeka att denna artikel utgör rättslig grund för Konungariket Belgiens utnämning av Skeyes till leverantör av civila flygtrafiktjänster i Belgien med ensamrätt.
         
      
            48.
         
         
            Det ska i det avseendet preciseras att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt varken avser en bedömning av utnämningen av Skeyes till leverantör av flygtrafiktjänster som sådan eller Konungariket Belgiens kontroll av hur Skeyes utför sitt uppdrag. Den första tolkningsfrågan avser nämligen enbart möjligheten att undanta åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som leverantören av flygtrafiktjänster påstås ha gjort sig skyldig till från domstolsprövning.
         
      
            49.
         
         
            Artikel 8 i förordning nr 550/2004 innehåller emellertid inte någon bestämmelse som kräver eller tillåter att medlemsstaterna undantar tvister mellan en leverantör av flygtrafiktjänster och luftrummets användare från de nationella domstolarnas prövning. Denna artikel har nämligen inte något samband med den kontroll som medlemsstaternas domstolar gör av leverantörerna av flygtrafiktjänster och ger således inte dessa någon ”immunitet mot domstolsprövning”.
         
      
            50.
         
         
            Jag anser därför, mot bakgrund av det ovan anförda, att artikel 8 i förordning nr 550/2004 ska tolkas så, att den inte tillåter att medlemsstaterna undantar åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som leverantören av flygtrafiktjänster påstås ha gjort sig skyldig till från de nationella domstolarnas prövning. Jag vill även påpeka att ”immunitet mot domstolsprövning” skulle kunna åberopas, som undantag från principen om domstolsprövning, endast i den mån som en sådan immunitet uttryckligen föreskrivs, vilket inte är fallet här.
         
      
            51.
         
         
            Vad beträffar den andra delen av den första tolkningsfrågan, vill den hänskjutande domstolen mer generellt få klarhet i huruvida förordning nr 550/2004 ska tolkas så, att lufttrafikföretagen ska ha rätt att väcka talan för att bestrida de påstådda åsidosättandena av skyldigheten att tillhandahålla flygtrafiktjänster som åligger den utnämnda leverantören.
         
      
            52.
         
         
            Ryanair samt den spanska och den polska regeringen har i det avseendet gjort gällande att denna fråga ska besvaras jakande. Svaranden, den belgiska regeringen och kommissionen är däremot av motsatt uppfattning.
         
      
            53.
         
         
            Ryanair anser att även om förordning nr 550/2004 inte innehåller någon bestämmelse om medlemsstaternas domstolars kontroll av leverantörerna av flygtrafiktjänster, kan denna avsaknad av bestämmelser inte tolkas som att dessa leverantörer, vilka fortsätter att omfattas av kraven i unionsrätten, ges immunitet mot domstolsprövning. Med tillämpning av artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan samt domstolens relevanta praxis avseende principen om ett effektivt domstolsskydd, (
                  14
               ) ankommer det i förevarande fall på Konungariket Belgien att föreskriva en möjlighet för lufttrafikföretagen att väcka talan vid domstol mot dessa leverantörer, om de inte uppfyller sina skyldigheter enligt unionsrätten.
         
      
            54.
         
         
            Den polska regeringen har hävdat att artikel 8 i förordning nr 550/2004, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att lufttrafikföretagen garanteras en rätt till ett effektivt rättsmedel för att yrka att de störningar som har orsakats av leverantören av flygtrafiktjänster ska upphöra, när dessa har orsakats av skäl som uteslutande kan tillskrivas leverantören.
         
      
            55.
         
         
            Den spanska regeringen anser att om de påstådda åsidosättandena av en leverantör av flygtrafiktjänster i samband med det uppdrag som denne utför undantogs från domstolsprövning, skulle begränsningen av rätten för en användare av luftrummet, såsom Ryanair, att bedriva sin verksamhet inom ramen för friheten att tillhandahålla tjänster, vilken följer av ett förvaltningsbeslut som skadar användarens intressen, bedömas som en kränkning av användarens rätt till ett effektivt rättsmedel.
         
      
            56.
         
         
            Kommissionen anser däremot, för det första, att ingen bestämmelse i förordning nr 550/2004 ger lufttrafikföretagen direkta rättigheter gentemot leverantörerna av flygtrafiktjänster. Avsaknaden av sådana bestämmelser är motiverad med hänsyn till det huvudsakliga mål som eftersträvas genom denna förordning, nämligen flygsäkerhet, vilket är oförenligt med en eventuell domstolsprövning av de beslut som dessa leverantörer fattar. Kommissionen har för det andra hävdat att om de utnämnda leverantörerna eventuellt gör sig skyldiga till åsidosättanden vid utövandet av deras uppdrag, ankommer det på den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter som utövar tillsyn över utövandet av dessa uppdrag av leverantörerna att vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa dessa brister.
         
      
            57.
         
         
            Skeyes och den belgiska regeringen har instämt i kommissionens bedömning och hävdat att luftrummets användare kan åberopa rätten till ett effektivt domstolsskydd, i enlighet med artikel 47 i stadgan, endast när en unionsrättsligt garanterad fri- eller rättighet har kränkts. Enligt deras mening ger förordning nr 549/2004 och förordning nr 550/2004 inte Ryanair någon subjektiv rätt. I dessa förordningar föreskrivs närmare bestämt varken någon skyldighet att tillhandahålla tjänster som åligger leverantörerna av flygtrafiktjänster eller någon rätt för luftrummets användare att få tjänster levererade.
         
      
            58.
         
         
            Skeyes och den belgiska regeringen anser i det avseendet att denna befogenhets skönsmässiga karaktär får konsekvenser för den typ av åtgärder som en domstol kan komma att vidta mot leverantören av flygtrafiktjänster, enligt maktdelningsprincipen. Enligt dessa båda parter kan denna princip utgöra hinder för att den nationella domstolen vidtar åtgärder som omfattas av denna leverantörs utrymme för skönsmässig bedömning, i dennes ställe. (
                  15
               ) Vidare anser Skeyes och den belgiska regeringen att även om det inte finns några unionsrättsligt garanterade rättigheter till förmån för Ryanair i förevarande mål, finns det i belgisk rätt i praktiken flera sätt att säkerställa en domstolsprövning av Skeyes handlingar. (
                  16
               )
         
      
            59.
         
         
            Jag anser att förordning nr 550/2004 ska tolkas så, att lufttrafikföretagen ska ha rätt att överklaga ett sådant beslut som det som antagits av Skeyes för att bestrida de påstådda åsidosättandena av skyldigheten att tillhandahålla flygtrafiktjänster som åligger denna leverantör.
         
      
            60.
         
         
            För det första ska det erinras om att det i artikel 47 första stycket i stadgan anges att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, på de villkor som föreskrivs i denna artikel. Denna rättighet motsvaras av medlemsstaternas skyldighet, i artikel 19.1 andra stycket FEU, att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.
         
      
            61.
         
         
            Det följer även av fast rättspraxis att principen om ett effektivt domstolsskydd utgör en allmän princip i unionsrätten. Denna princip följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och den har kommit till uttryck i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950. (
                  17
               ) Det ankommer härvid på medlemsstaternas domstolar att, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten. (
                  18
               )
         
      
            62.
         
         
            Vad beträffar de rättsmedel som medlemsstaterna ska föreskriva har det genom FEU‑fördraget införts flera olika typer av talan som fysiska eller juridiska personer i förekommande fall kan väcka direkt vid EU-domstolen. Genom FEU-fördraget och artikel 19 FEU skapas emellertid inte några andra rättsmedel vid de nationella domstolarna, i syfte att upprätthålla unionsrätten, än dem som redan föreskrivs i nationell rätt. (
                  19
               )
         
      
            63.
         
         
            I avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten. (
                  20
               ) Det förhåller sig endast annorlunda om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens prejudiciellt ger möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, eller om de enskildas enda möjlighet att få till stånd en domstolsprövning är att bryta mot gällande rätt. (
                  21
               )
         
      
            64.
         
         
            De processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten får varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionens rättsordning (effektivitetsprincipen). (
                  22
               )
         
      
            65.
         
         
            Vad närmare bestämt avser frågan om interimistiska åtgärder, ska det erinras om att det följer av fast rättspraxis att en nationell domstol som prövar en tvist som ska avgöras utifrån unionsrätten måste kunna bevilja interimistiska åtgärder för att säkerställa den fulla verkan av det senare domstolsavgörandet avseende förekomsten av de rättigheter som har gjorts gällande på grundval av unionsrätten. (
                  23
               )
         
      
            66.
         
         
            Det ska inledningsvis preciseras att den fråga som uppkommer i förevarande mål – till skillnad från det mål som gav upphov till domen Unibet, (
                  24
               ) som bland annat Ryanair har åberopat i sina skriftliga yttranden – inte avser huruvida det har ”inrättats” ett nytt (självständigt) rättsmedel som inte föreskrivs i nationell rätt, utan snarare huruvida Ryanair kan inge en mycket brådskande ansökan på grundval av ett rättsmedel som redan finns i nationell rätt.
         
      
            67.
         
         
            Som jag har påpekat i punkt 24 ovan ingår målet vid den nationella domstolen i ett särskilt sammanhang som avser fördelningen av behörighet mellan belgiska förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar vad beträffar talan som väckts av enskilda mot förvaltningsmyndigheter eller offentliga företag som belgiska staten har gett offentliga maktbefogenheter när det är fråga om ”subjektiva rättigheter” för de enskilda som berörs.
         
      
            68.
         
         
            Det framgår av beslutet om hänskjutande att även om Ryanair har haft möjlighet att väcka talan vid nationell domstol, ifrågasätts såväl talans art (det vill säga huruvida den endast är begränsad till en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar vid en förvaltningsdomstol eller huruvida den även omfattar talan i mycket brådskande mål) som den hänskjutande domstolens behörighet att pröva denna talan, med hänsyn till osäkerheten om Ryanairs talerätt.
         
      
            69.
         
         
            Som jag har nämnt i punkt 63 ovan följer det av fast rättspraxis att det ankommer på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga att pröva talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten och att fastställa de processuella reglerna för detta. Fördelningen av behörighet mellan de belgiska domstolarna för att pröva en sådan begäran utgör således inte en fråga som omfattas av unionsrätten. Även om en annan domstolsinstans, enligt belgisk rätt och gällande processuella regler, hade kunnat vara behörig att pröva Skeyes begäran på ett effektivt sätt – det vill säga på grundval av en brådskande ansökan – ska detta fastställas i den nationella rättsordningen. (
                  25
               )
         
      
            70.
         
         
            Jag noterar för det andra att Skeyes och den belgiska regeringens argument grundar sig på antagandet att om det godtas att ett sådant rättsmedel som det som har använts i målet vid den nationella domstolen får utövas, skulle detta innebära ett erkännande av att den dömande makten får träda i administrationens ställe och själv utöva det aktuella utrymmet för skönsmässig bedömning.
         
      
            71.
         
         
            Enligt min mening kan detta argument inte godtas.
         
      
            72.
         
         
            Det är nämligen i förevarande fall varken fråga om att den dömande makten ifrågasätter utrymmet för skönsmässig bedömning för leverantörerna av flygtrafiktjänster eller att den dömande makten träder i administrationens ställe genom att själva utöva det aktuella utrymmet för skönsmässig bedömning, utan det är fråga om att den nationella domstolen ”prövar” ett (mycket specifikt) beslut som har fattats av administrationen och som riskerar att skada lufttrafikföretagen och deras användare. Såsom har förklarats nedan anser jag att denna typ av bedömning ska kunna utföras av den nationella domstolen, eftersom sådana lufttrafikföretag som Ryanair i annat fall skulle fråntas rätten till ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 47 i stadgan.
         
      
            73.
         
         
            Som jag har framhållit i punkterna 39 och 40 ovan anser jag dessutom att förordning nr 550/2004 och förordning nr 549/2004 just syftar till att tillgodose luftrummets användares behov. De åsidosättanden som en leverantör av flygtrafiktjänster påstås ha gjort sig skyldig till i samband med sitt uppdrag kan således inte undantas från domstolsprövning, då själva syftet med dessa förordningar annars skulle undergrävas.
         
      
            74.
         
         
            Vad för det tredje beträffar argumentet om säkerhet som kommissionen har åberopat, ska det erinras om att skyldigheten att tillhandahålla flygtrafiktjänster inte är absolut, vilket gör att en utnämnd leverantörs verksamhet kan avbrytas av objektiva skäl, varav ett av de viktigaste är säkerhetshänsyn. (
                  26
               ) Som den polska regeringen korrekt har framhållit, kan dock detta inte leda till att lufttrafikföretagens möjlighet att begära domstolsprövning av leverantörens beslut systematiskt utesluts under alla omständigheter.
         
      
            75.
         
         
            Att tillåta att en leverantör av flygtrafiktjänster, efter eget skön, begränsar flygtrafiken genom att åberopa säkerhetsskäl, utan att dessa skäl kan bli föremål för domstolsprövning, skulle per definition strida mot målen med det gemensamma europeiska luftrummet och det skulle begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna både för lufttrafikföretagen och för unionsmedborgarna. Trots dess väsentliga betydelse inom ramen för det gemensamma europeiska luftrummets funktionssätt, anser jag att flygsäkerhetsmålet inte är ett isolerat begrepp, utan ska tolkas mot bakgrund av inte bara de andra grundläggande målen med det gemensamma europeiska luftrummet, utan även mer generellt mot bakgrund av de andra grundläggande friheterna (såsom friheten att tillhandahålla tjänster, den fria rörligheten för varor och den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet). Vilken betydelse skulle det gemensamma europeiska luftrummet ha om varje medlemsstat skönsmässigt kunde stänga sitt luftrum?
         
      
            76.
         
         
            Vidare kan jag inte se hur erkännandet av att det kan göras en domstolsprövning – även i form av talan i ett mycket brådskande mål – skulle riskera att skada eller rentav äventyra flygsäkerheten. Jag anser i det avseendet att frågan huruvida en leverantör av flygtrafiktjänster kan åberopa skäl som har samband med flygsäkerheten för att stänga luftrummet inte är en fråga som har samband med en domstols behörighet, eller huruvida en talan som väckts vid domstol kan tas upp till sakprövning. Det rör sig snarare om en sakfråga som måste bli föremål för domstolsprövning för att möjliggöra en bedömning av de säkerhetsskäl som denna leverantör har åberopat, för att avgöra huruvida stängningen av luftrummet var motiverad.
         
      
            77.
         
         
            En sådan tolkning är än mer motiverad i förevarande mål, med hänsyn till att det klart framgår av motiveringen i begäran om förhandsavgörande att ”zero rate”-åtgärden tillämpades på grund av bristen på flygledare. I förevarande fall har tillämpningen av denna säkerhetsåtgärd föranletts av organisatoriska skäl som uteslutande kan tillskrivas Skeyes, och inte till följd av yttre händelser som inte orsakades av leverantörens handling (eller passivitet), som till exempel dåliga väderförhållanden, ett vulkanutbrott eller en terroristhandling. (
                  27
               ) Jag anser således att även om ett avbrott i flygtrafiktjänsterna kan godtas när det följer av en strejk som har karaktär av force majeure, tycks samma lösning inte kunna tillämpas när dessa kollektiva åtgärder inte utgör isolerade händelser, utan tycks vara repetitiva under den aktuella perioden utan att den aktuella leverantören är tvungen att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa kontinuiteten i flygtrafiktjänsterna. Under alla omständigheter ska det ankomma på den nationella domstolen att göra den slutliga bedömningen i alla dessa fall.
         
      
            78.
         
         
            Att godta kommissionens ståndpunkt skulle således innebära att en leverantör av flygtrafiktjänster blir helt immun mot talan i de flesta mål, även i de fall där – oberoende av de faktiska omständigheterna i förevarande mål – denna leverantör omotiverat (eller rent av otillbörligt) åberopar säkerhetsskäl för att inte uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla flygtrafiktjänster.
         
      
            79.
         
         
            Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den omständigheten att en leverantör skönsmässigt kan besluta att stänga sitt luftrum genom att åberopa säkerhetsskäl, utan att detta beslut kan bli föremål för domstolsprövning, riskerar att äventyra de fri- och rättigheter som unionsrätten tillerkänner lufttrafikföretagen och deras användare. Dessutom bör den omständigheten att ett sådant förvaltningsbeslut fattas vid utövandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning i princip inte utgöra hinder för en domstolsprövning av detta beslut.
         
      
            80.
         
         
            För det fjärde anser jag slutligen att den lösning som kommissionen har föreslagit, enligt vilken endast den nationella myndighet som utövar tillsyn över flygtrafikleverantörerna är behörig att ingripa om de utnämnda tjänsteleverantörerna eventuellt gör sig skyldiga till åsidosättanden vid utövandet av deras uppdrag, inte kan godtas.
         
      
            81.
         
         
            Jag noterar till att börja med att den prövning som kommissionen har hänvisat till är en administrativ prövning och inte en domstolsprövning. Förekomsten av en mekanism för administrativ prövning av den verksamhet som bedrivs av en leverantör av flygtrafiktjänster kan emellertid inte ersätta en domstolsprövning eller frånta ett lufttrafikföretag rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan.
         
      
            82.
         
         
            I motsats till domstolsprövningen som gör det möjligt för en enskild att väcka talan vid domstol när en av den enskildes rättigheter har åsidosatts, har denna administrativa prövning inte till syfte eller huvudsakligt mål att skydda de individuella rättigheterna för luftrummets användare, utan är av mer generell karaktär, nämligen att säkerställa att leverantörerna av flygtrafiktjänster fullgör de uppdrag som de har fått av medlemsstaterna. Enligt artikel 7.7 i förordning nr 550/2004 har de nationella tillsynsmyndigheterna till uppgift att övervaka – vid äventyr av återkallande av det certifikat som dessa leverantörer har beviljats – ”att de gemensamma kraven och de villkor som är knutna till certifikaten uppfylls” av leverantörerna. De ”gemensamma kraven” för tillhandahållandet av flygtjänster, vilka definieras i artikel 6 i förordning nr 550/2004, avser huvudsakligen de tekniska, organisatoriska och operativa aspekter som är kännetecknande för den funktion som leverantörerna av dessa tjänster fyller och tycks inte ha direkt samband med lufttrafikföretagens rättigheter. (
                  28
               ) Jag anser att en sådan kontroll, till följd av sin art, sitt syfte och det resultat som den leder till, varken kan jämföras med en domstolsprövning eller betecknas som en sådan.
         
      
            83.
         
         
            Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Förordning nr 550/2004, och särskilt artikel 8 däri, ska tolkas så, att den inte tillåter att åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som en leverantör av flygtrafiktjänster påstås ha gjort sig skyldig till undantas från domstolarnas kontroll i den berörda medlemsstaten. Däremot kräver artikel 47 i stadgan att lufttrafikföretagen har tillgång till ett effektivt rättsmedel som gör det möjligt för dem att få den leverantör som utnämnts enligt artikel 8 i förordning nr 550/2004 att upphöra med åsidosättandena av sin skyldighet att tillhandahålla flygtrafiktjänster.
         
      
      
         C.
       
         Den andra tolkningsfrågan
      
   
   
            84.
         
         
            Den hänskjutande domstolen har genom den andra tolkningsfrågan bett domstolen att klargöra hur skäl 5 i förordning nr 550/2004 ska tolkas. Enligt nämnda skäl är konkurrensreglerna inte tillämpliga på tillhandahållandet av flygtrafiktjänster, och den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta skäl även medför att alla andra regler som har en indirekt inverkan på konkurrensen, såsom de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, inte är tillämpliga.
         
      
            85.
         
         
            Som framgår av beslutet om hänskjutande syftar denna fråga till att avgöra huruvida ett sådant lufttrafikföretag som Ryanair kan åberopa artikel 16 i stadgan eller artikel 56 FEUF för att ifrågasätta de beslut som Skeyes fattar vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
         
      
            86.
         
         
            Jag vill inledningsvis påpeka att de flesta av parterna är i sina skriftliga yttranden eniga om att den andra tolkningsfrågan ska besvaras nekande, en ståndpunkt som jag delar av följande skäl.
         
      
            87.
         
         
            För det första anser jag att ett nekande svar på den andra tolkningsfrågan direkt kan utläsas av själva ordalydelsen i skäl 5 i förordning nr 550/2004, som endast hänvisar till konkurrensreglerna i EUF-fördraget utan att nämna några andra regler, såsom de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
         
      
            88.
         
         
            Dessutom går det inte att utläsa av någon bestämmelse i förordning nr 550/2004 att skäl 5 i förordningen har en mer omfattande räckvidd och ska tolkas som att det utgör hinder för att tillämpa andra bestämmelser i EUF-fördraget på leverantörerna av flygtrafiktjänster. Det finns således ingen bestämmelse i nämnda förordning som gör det möjligt att uttryckligen slå fast att leverantörerna av flygtrafiktjänster, som har utnämnts i enlighet med bestämmelserna i samma förordning och som har getts offentliga maktbefogenheter, inte ska iaktta artikel 16 i stadgan och artikel 56 FEUF vid utövandet av deras verksamhet.
         
      
            89.
         
         
            För det andra ska det framhållas att även den omständigheten att konkurrensreglerna inte är tillämpliga, vilket omnämns i skäl 5 i förordning nr 550/2004, inte är absolut, utan motiveras av det som kännetecknar tillhandahållandet av flygtrafiktjänster som tillhandahålls med ensamrätt av en leverantör som skönsmässigt har utnämnts av medlemsstaterna.
         
      
            90.
         
         
            I det avseendet återger skäl 5 i förordning nr 550/2004 endast domstolens praxis som följer av domen SAT Fluggesellschaft, (
                  29
               ) enligt vilken undantaget från tillämpningen av konkurrensreglerna är motiverat av att flygtrafiktjänster inte är av ekonomisk natur, på grund av att de likställs med en offentlig myndighet.
         
      
            91.
         
         
            Det ska emellertid preciseras att konkurrensreglernas otillämplighet är begränsad endast till utövandet av offentliga maktbefogenheter och omfattar inte alla de tjänster som utförs av leverantörerna. Även om dessa regler inte är tillämpliga på vissa av de tjänster som utförs av lufttrafikleverantören, är det inte uteslutet att andra tjänster av samma leverantör omfattas av dessa regler, särskilt när leverantörens verksamhet går att skilja från den verksamhet som den utövar i egenskap av offentlig myndighet och kan utgöra ekonomisk verksamhet. (
                  30
               )
         
      
            92.
         
         
            För det tredje ska det påpekas att leverantörer av flygtrafiktjänster, såsom Skeyes, är ansvariga för flygtrafikledning och för att flygtrafiken fungerar väl i det luftrum som de ansvarar för. Det råder inget tvivel om att detta uppdrag är nära knutet till användarnas utnyttjande av detta luftrum och till användarnas rätt att tillhandahålla sina tjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet, inom ramen för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. (
                  31
               ) Härav följer att ett sådant synsätt, utöver att det inte alls är motiverat av en bokstavstolkning och en kontextuell tolkning av förordning nr 550/2004, inte bara strider mot de fria rörligheterna, utan även mot själva målen med förordning nr 549/2004 och förordning nr 550/2004, som avser nödvändigheten av att tillgodose behoven och kraven hos luftrummets användare. (
                  32
               )
         
      
            93.
         
         
            Jag vill slutligen påpeka att även om ingressen till en unionsrättsakt kan precisera innehållet i bestämmelserna i denna rättsakt och utgör viktiga tolkningsdata, som kan belysa lagstiftarens avsikt, (
                  33
               ) kvarstår det faktum att förordning nr 550/2004, såsom redan har påpekats i punkterna 87 och 88 i förevarande förslag, inte innehåller någon bestämmelse som kan motivera det uteslutande som den andra frågan avser.
         
      
            94.
         
         
            Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att förordning nr 550/2004 inte utesluter att de regler som är tillämpliga på offentliga företag som är verksamma på en varu- och tjänstemarknad, såsom de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, tillämpas på de leverantörer som har utnämnts för att tillhandahålla flygtrafiktjänster.
         
      
      V. Förslag till avgörande
   
   
            95.
         
         
            Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som har ställts av Tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Företagsdomstolen i Hainaut, kansliort Charleroi, Belgien), på följande sätt:
            
                     1)
                  
                  
                     Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 550/2004 av den 10 mars 2004 om tillhandahållande av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet, och särskilt artikel 8 däri, ska tolkas så, att den inte tillåter att åsidosättanden av skyldigheten att tillhandahålla tjänster som en leverantör av flygtrafiktjänster påstås ha gjort sig skyldig till undantas från domstolarnas kontroll i den berörda medlemsstaten. Däremot kräver artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att lufttrafikföretagen har tillgång till ett effektivt rättsmedel som gör det möjligt för dem att få den leverantör som utnämnts enligt artikel 8 i nämnda förordning att upphöra med åsidosättandena av sin skyldighet att tillhandahålla flygtrafiktjänster.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Förordning nr 550/2004 utesluter inte att de regler som är tillämpliga på offentliga företag som är verksamma på en varu- och tjänstemarknad, såsom de regler som förbjuder att det uppställs hinder för näringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, tillämpas på de leverantörer som har utnämnts för att tillhandahålla flygtrafiktjänster.
                  
               
      (
         1
      )	Originalspråk: franska.
   (
         2
      )	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 550/2004 av den 10 mars 2004 (EUT L 96, 2004, s. 10).
   (
         3
      )	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 549/2004 av den 10 mars 2004 (EUT L 96, 2004, s. 1).
   (
         4
      )	EUT L 96, 2004, s. 20.
   (
         5
      )	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 2008, s. 3).
   (
         6
      )	United Nations Treaty Series, vol. 15, s. 295.
   (
         7
      )	Dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkterna 55 och 56 och där angiven rättspraxis).
   (
         8
      )	Uttrycken ”flygtrafikledningstjänster” och ”flygtrafiktjänster” används utan åtskillnad i förevarande förslag till avgörande.
   (
         9
      )	Se skälen 3 och 4 i förordning nr 550/2004.
   (
         10
      )	Se även skäl 10 i förordning nr 550/2004.
   (
         11
      )	Se artikel 1 och skäl 7 i förordning nr 549/2004 samt skälen 4 och 6 i förordning nr 550/2004.
   (
         12
      )	Se artikel 1 och skäl 3 i förordning nr 549/2004.
   (
         13
      )	Se artikel 6 samt skälen 8 och 13 i förordning nr 550/2004.
   (
         14
      )	Ryanair har hänvisat till punkterna 37–39 i domen av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163).
   (
         15
      )	Se punkterna 23 och 24 ovan.
   (
         16
      )	De allmänna bestämmelserna om utomobligatoriskt skadeståndsansvar eller de vanliga formerna av domstolsprövning av en offentligrättslig juridisk persons handlingar som utförs av förvaltningsdomstolarna kan således möjliggöra en faktisk prövning av handlingar som vidtagits av en sådan förvaltningsmyndighet som Skeyes.
   (
         17
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
   (
         18
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
   (
         19
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
   (
         20
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
   (
         21
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
   (
         22
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
   (
         23
      )	Se dom av den 13 mars 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
   (
         24
      )	Domen av den 13 mars 2007 (C 432/05, EU:C:2007:163).
   (
         25
      )	Jag vill precisera att även om det avgörande kriteriet för att fastställa den hänskjutande domstolens behörighet begränsar sig till att avse att det föreligger subjektiva rättigheter, framgår det av bedömningen i punkterna 34–45 ovan att lufttrafikföretagen, såsom Ryanair, i princip ska anses ha sådana ”subjektiva rättigheter”.
   (
         26
      )	Se punkterna 43 och 44 ovan.
   (
         27
      )	Se punkt 45 ovan.
   (
         28
      )	Till de ”gemensamma kraven” hör exempelvis följande: leverantörernas tekniska och operativa kompetens och lämplighet, deras organisationsstruktur och deras finansiella styrka samt deras rapporteringssystem.
   (
         29
      )	Dom av den 19 januari 1994 (C‑364/92, EU:C:1994:7).
   (
         30
      )	Se skäl 13 i förordning nr 550/2004.
   (
         31
      )	Se punkterna 34–41 ovan.
   (
         32
      )	Se punkterna 41 och 42 ovan.
   (
         33
      )	Se dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 75).