CELEX: 62018CC0414
Language: it
Date: 2019-07-09
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Campos Sánchez-Bordona, presentate il 9 luglio 2019.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M.  CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 9  luglio 2019 (1)

Causa C‑414/18

Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo

contro

Banca d’Italia

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia)]
«Questione pregiudiziale – Ricevibilità – Incompetenza del giudice nazionale a sindacare la legittimità degli atti del Comitato di risoluzione unico – Obbligo di impugnare gli atti del Comitato di risoluzione unico dinanzi al Tribunale – Armonizzazione delle legislazioni – Unione bancaria – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Contributi ordinari e straordinari al fondo nazionale di risoluzione – Determinazione dei contributi ex ante per il 2016 al Fondo di risoluzione unico – Contributi degli enti di credito cooperativo – Correzione dei contributi in funzione del profilo di rischio – Articolo 5, paragrafo 1, del regolamento delegato (UE) 2015/63 – Esclusione di talune passività dal calcolo dei contributi»

1.        Il presente rinvio pregiudiziale offre alla Corte l’opportunità di chiarire due questioni controverse relative ai contributi che gli enti creditizi devono versare al Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund; in prosieguo: l’«SRF») o ai fondi nazionali di risoluzione (in prosieguo: «FNR») ai fini del loro finanziamento:
–      da un lato, a chi spetti il controllo giurisdizionale delle decisioni del Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, in prosieguo: l’«SRB») relative a tali contributi, quando esse siano notificate agli istituti bancari da un’autorità nazionale di risoluzione (in prosieguo: «ANR»), quale la Banca d’Italia;
–      dall’altro, se, ai fini del calcolo dei contributi in favore dei FNR, si debba tenere conto delle passività infragruppo tra enti di un gruppo di banche di credito cooperativo e della loro eventuale esclusione.
I.      Contesto normativo

A.      Diritto dell’Unione

1.      Norme relative ai contributi degli enti creditizi agli FNR in tutta l’Unione

a)      Direttiva 2014/59/UE (2)

2.        Per la trascrizione degli articoli 100, 102, 103 e 104 di detta direttiva rinvio alle conclusioni che ho presentato recentemente nella causa C‑255/18, State Street Bank International (3).
b)      Regolamento delegato (UE) 2015/63 (4)

3.        I considerando 8 e 9 enunciano quanto segue:
«(8)      Per i gruppi il calcolo dei contributi a livello individuale causerebbe un doppio conteggio di talune passività nella determinazione del contributo annuale di base dei diversi soggetti del gruppo, perché le passività connesse agli accordi conclusi tra enti dello stesso gruppo sarebbero computate nelle passività totali prese in considerazione per determinare il contributo annuale di base di ciascun soggetto del gruppo. Per i gruppi è pertanto opportuno precisare in maggior dettaglio la determinazione del contributo annuale di base per rispecchiare l’interconnessione fra i soggetti di uno stesso gruppo e per evitare il doppio conteggio delle esposizioni infragruppo. (…)
(9)      Ai fini del calcolo del contributo annuale di base del soggetto di un gruppo, dovrebbero essere escluse dalle passività totali le passività derivanti dai contratti che il soggetto ha concluso con altri soggetti dello stesso gruppo. Tale esclusione dovrebbe tuttavia essere possibile soltanto se ciascun soggetto del gruppo è stabilito nell’Unione, è incluso integralmente nello stesso consolidamento ed è sottoposto a adeguate procedure centralizzate di valutazione, misurazione e controllo del rischio, e se non vi sono e non sono previsti rilevanti impedimenti di fatto o di diritto che ostacolino il tempestivo rimborso delle passività in questione alla scadenza. Dovrebbe risultare così possibile impedire che le passività siano escluse dalla base di calcolo dei contributi se non vi sono garanzie che le esposizioni da finanziamenti infragruppo sarebbero coperte qualora la solidità finanziaria del gruppo si deteriorasse. (…)».

4.        L’articolo 4 («Determinazione dei contributi annuali») così dispone:
«1.      L’autorità di risoluzione determina il contributo annuale dovuto da ciascun ente in funzione del profilo di rischio dell’ente, basandosi sulle informazioni da questo fornite a norma dell’articolo 14 e applicando la metodologia stabilita nella presente sezione.
2.      L’autorità di risoluzione determina il contributo annuale di cui al paragrafo 1 in base al livello‑obiettivo annuale del meccanismo di finanziamento della risoluzione, tenendo conto del livello‑obiettivo che deve essere raggiunto entro il 31  dicembre 2024 a norma dell’articolo 102, paragrafo 1, della direttiva [2014/59] e in base all’ammontare medio dei depositi protetti dell’anno precedente, calcolato su base trimestrale, di tutti gli enti autorizzati nel territorio di pertinenza».

5.        L’articolo 5 («Correzione del contributo annuale di base in funzione del rischio») stabilisce quanto segue:
«1.      I contributi di cui all’articolo 103, paragrafo 2, della direttiva [2014/59] sono calcolati escludendo le passività seguenti:
a)      passività infragruppo derivanti da operazioni condotte dall’ente con un altro ente appartenente allo stesso gruppo, a condizione che sia soddisfatta ciascuna delle condizioni seguenti:
i)      ciascun ente è stabilito nell’Unione;
ii)      ciascun ente è incluso integralmente nella stessa vigilanza su base consolidata a norma degli articoli da 6 a 17 del regolamento (UE) n. 575/2013 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26  giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU 2013, L 176, pag. 1)] ed è sottoposto a adeguate procedure centralizzate di valutazione, misurazione e controllo del rischio;
iii)      non vi sono e non sono previsti rilevanti impedimenti di fatto o di diritto che ostacolino il tempestivo rimborso della passività alla scadenza;
(…)
f)      in caso di ente che gestisce prestiti agevolati, passività dell’ente intermediario verso l’istituto di credito agevolato d’origine o altro istituto di credito agevolato ovvero verso altro ente intermediario, e passività dell’istituto di credito agevolato d’origine verso i suoi finanziatori, nella misura in cui l’importo di tali passività trova corrispondenza nei prestiti agevolati concessi dall’ente».
2.      Norme relative ai contributi degli enti creditizi all’SRF nell’ambito dell’unione bancaria

a)      Regolamento UE n. 806/2014 (5)

6.        A tenore del considerando 120:
«L’SRM riunisce il Comitato, il Consiglio, la Commissione e le autorità di risoluzione degli Stati membri partecipanti. La Corte di giustizia ha competenza per esercitare il controllo di legittimità sulle decisioni adottate dal Comitato, dal Consiglio e dalla Commissione, in conformità dell’articolo 263 TFUE, e per determinare la loro responsabilità extra‑contrattuale. Inoltre, in conformità dell’articolo 267 TFUE e previa richiesta delle autorità giudiziarie nazionali, la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità e l’interpretazione degli atti delle istituzioni, organi o organismi dell’Unione. Le autorità giudiziarie nazionali dovrebbero essere competenti, conformemente alle rispettive legislazioni nazionali, a controllare la legittimità delle decisioni adottate dalle autorità di risoluzione degli Stati membri partecipanti nell’esercizio dei poteri loro conferiti dal presente regolamento, e a determinare la loro responsabilità extra‑contrattuale».

7.        L’articolo 67 prevede quanto segue:
«1.      È istituito il Fondo di risoluzione unico (“Fondo”). Esso è alimentato conformemente alle norme relative al trasferimento dei fondi raccolti a livello nazionale verso il Fondo secondo le modalità stabilite dall’Accordo.
(…)
3.      Il proprietario del Fondo è il Comitato.
4.      I contributi di cui agli articoli 69, 70 e 71 sono raccolti presso le entità di cui all’articolo 2 dalle autorità nazionali di risoluzione e sono trasferiti al Fondo conformemente all’Accordo».

8.        Per quanto riguarda i contributi ex ante, l’articolo 70 così recita:
«1.      Il singolo contributo dovuto da ciascun ente almeno su base annua è calcolato in percentuale dell’ammontare delle sue passività, esclusi i fondi propri e i depositi protetti, in relazione alle passività aggregate, esclusi i fondi propri e i depositi protetti, di tutti gli enti autorizzati nei territori di tutti gli Stati membri partecipanti.
2.      Ogni anno il Comitato, previa consultazione della BCE o dell’autorità nazionale competente e in stretta cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione, calcola i singoli contributi per assicurare che i contributi dovuti da tutti gli enti autorizzati sul territorio di tutti gli Stati membri partecipanti non superino il 12,5% del livello‑obiettivo.
(…)».
b)      Regolamento di esecuzione (UE) 2015/81 (6)

9.        L’articolo 4 («Calcolo dei contributi annuali») stabilisce quanto segue:
«Per ogni periodo di contribuzione, il Comitato calcola il contributo annuale a carico di ciascun ente basandosi sul livello‑obiettivo annuale del Fondo, previa consultazione della BCE o delle autorità nazionali competenti e in stretta cooperazione con le autorità nazionali di risoluzione. Il livello‑obiettivo annuale è stabilito in funzione del livello‑obiettivo del Fondo previsto agli articoli 69, paragrafo 1 e 70 del regolamento (UE) n. 806/2014 e calcolato secondo la metodologia prevista dal regolamento delegato (UE) 2015/63».

10.      Ai sensi dell’articolo 5:
«1.      Il Comitato comunica alle competenti autorità nazionali di risoluzione le decisioni relative al calcolo dei contributi annuali degli enti autorizzati nei loro territori di pertinenza.
2.      Una volta ricevuta la comunicazione di cui al paragrafo 1, ciascuna autorità nazionale di risoluzione notifica a ciascun ente autorizzato nel rispettivo Stato membro la decisione del Comitato relativa al calcolo del contributo annuale dovuto dall’ente».
B.      Normativa nazionale: decreto legislativo n. 180/2015 (7)

11.      La direttiva 2014/59 è stata recepita nel diritto italiano mediante il decreto legislativo 16  novembre 2015, n. 180.

12.      Rinvio alle conclusioni nella causa State Street Bank International anche per quanto riguarda la trascrizione degli articoli 2, comma 1, 3, comma  1, 78, 81, commi 1 e 2, e 83 di detto decreto legislativo.
II.    Procedimento principale e questioni pregiudiziali

13.      La Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo (in prosieguo: l’«Iccrea Banca») è una banca che potrebbe essere definita «di secondo livello», essendo posta al vertice di una rete di enti creditizi,  denominati in Italia «banche di credito cooperativo» (in prosieguo: «BCC») (8).

14.      Lo scopo statutario dell’Iccrea banca è quello di «rendere più completa, intensa ed efficace l’attività delle Banche di credito cooperativo, sostenendone e potenziandone l’azione mediante lo svolgimento di funzioni creditizie, di intermediazione tecnica e di assistenza finanziaria in ogni forma».

15.      Con una serie di provvedimenti successivi (9), la Banca d’Italia ha chiesto all’Iccrea Banca il pagamento dei contributi ordinari, straordinari e addizionali all’FNR italiano relativi agli anni 2015 e 2016, nonché i contributi all’SRF per il 2016.

16.      Avverso i provvedimenti della Banca d’Italia, l’Iccrea Banca ha proposto un ricorso di annullamento dinanzi al giudice del rinvio, contestando le modalità di calcolo dei contributi richiesti (10).

17.      Secondo l’Icrrea Banca:
–      la Banca d’Italia avrebbe dovuto considerare che le passività tra l’Iccrea Banca e le BCC erano passività infragruppo e che, in ogni caso, esse avrebbero dovuto ricevere un trattamento analogo a quello dei prestiti agevolati;
–      la Banca d’Italia non avrebbe tenuto conto, in sede di determinazione dei contributi, della peculiarità del sistema integrato costituito dalla ricorrente e dalle BCC;
–      la Banca d’Italia avrebbe ignorato il ruolo di supporto  svolto dall’Iccrea Banca nel sistema di BCC e l’esistenza di un «gruppo di fatto» le cui passività avrebbero dovuto essere ammesse alle esenzioni di cui al regolamento delegato 2015/63. In ogni caso, esse non avrebbero dovuto essere soggette a un doppio conteggio (e a doppia contribuzione), conformemente ai principi di proporzionalità, di non discriminazione e di parità di trattamento;
–      in definitiva, l’importo dei contributi dovuti dalla ricorrente all’FNR e all’SRF avrebbe dovuto essere molto inferiore a quello richiesto.

18.      La Banca d’Italia deduce, in via preliminare, che il giudice del rinvio non è competente a statuire sulle domande dell’Iccrea Banca relative ai contributi all’SRF per il 2016. Essa aggiunge altre obiezioni formali (11) e, quanto al merito, sostiene che:
–      tra l’Iccrea Banca e le BCC non intercorre un vero rapporto di controllo o di influenza dominante ai fini del requisito previsto dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera  a), del regolamento delegato 2015/63;
–      non si può dare rilievo giuridico a un dato puramente fattuale, quale è la «mission imprenditoriale» perseguita dall’Iccrea Banca mediante le relazioni contrattuali intrattenute con le BCC.  Tantomeno è sufficiente che l’Icrrea Banca svolga una funzione di banca «di servizio» all’interno del sistema delle BCC;
–      non si può quindi conferire alcun trattamento privilegiato alle passività nei confronti delle BCC.

19.      In tale contesto, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia) sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Se l’art. 5 paragrafo 1, in particolare alle lettere  a) ed  f) del Regolamento [delegato (UE)] 2015/63, interpretato alla luce dei principi rinvenibili all’interno di tale fonte normativa, nonché nella Direttiva n. 2014/59[/UE], nel Regolamento [UE n. 806/2014] e nell’art. 120 del Trattato sul Funzionamento dell’UE e in base alle regole fondamentali di parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità di cui all’art. 21 della Carta dei diritti Fondamentali dell’Unione Europea, nonché del divieto di doppia contribuzione, ai fini del calcolo dei contributi di cui all’art. 103 paragrafo  2 della Direttiva 2014/59[/UE], osti ad un’applicazione del regime previsto delle passività infragruppo anche nel caso di gruppo “di fatto” o, comunque, nel caso di interconnessioni esistenti tra un ente ed altre banche di un medesimo sistema; se, invece, sempre alla luce dei suddetti principi, il trattamento di favore riservato alle passività agevolate nel medesimo art. 5 possa trovare applicazione, per via analogica, anche alle passività di una banca cd. “di secondo livello” verso le altre banche del sistema (del Credito Cooperativo) o se quest’ultima caratteristica di un ente, concretamente operante come istituto centrale all’interno di una compagine interconnessa ed integrata di piccole banche, anche nei rapporti con la BCE e con il mercato finanziario, debba comunque condurre, in base alla disciplina vigente, a qualche correttivo nella prospettazione dei dati finanziari da parte dell’Autorità Nazionale di Risoluzione agli Organismi Comunitari e nella determinazione dei contributi dovuti dall’ente al Fondo di Risoluzione in forza delle sue effettive passività e del suo concreto profilo di rischio».

20.      Hanno presentato osservazioni scritte l’Iccrea Banca, la Banca d’Italia, i governi italiano e spagnolo nonché la Commissione. All’udienza tenutasi il 30  aprile 2019 sono intervenute tutte le suddette parti nonché l’SRB, che la Corte ha invitato a partecipare, in applicazione dell’articolo 24, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
III. Esame delle questioni pregiudiziali

A.      Considerazioni preliminari sui contributi agli FNR e all’SRF

21.      Nelle conclusioni State Street Bank International (paragrafi da  33 a  51) ho illustrato gli elementi fondamentali del finanziamento dei meccanismi di risanamento e risoluzione bancarie, la cui armonizzazione è stata realizzata dalla direttiva 2014/59. Senza che occorra riprodurle un’altra volta, in questa sede rinvio al loro contenuto per una migliore comprensione di questo nuovo fenomeno normativo.
B.      Ricevibilità delle questioni pregiudiziali

22.      I provvedimenti contro i quali è diretto il ricorso di annullamento dell’Iccrea Banca (12) impongono, da un lato, il pagamento all’FNR italiano dei contributi relativi agli anni 2015 e 2016 e, dall’altro, il pagamento all’SRF dei contributi relativi all’anno 2016.

23.      Nella controversia principale, la Banca d’Italia ha fatto valere l’incompetenza del giudice del rinvio a pronunciarsi sui due provvedimenti riguardanti i contributi all’SRF per il 2016, poiché, in realtà, il loro contenuto era stato approvato dall’SRB.

24.      Detto giudice ritiene invece di essere competente a verificare la legittimità di tali provvedimenti. Esso afferma che «la Banca d’Italia non agisce da mero intermediario tra [l’SRB] e gli istituti creditizi, né, tantomeno, i suoi provvedimenti (…) costituiscono la semplice comunicazione del contenuto di una decisione assunta [dall’SRB], svolgendo, al contrario, un ruolo attivo e decisivo sia nella fase di determinazione del contributo (…) sia nella fase di riscossione delle somme stesse, attraverso l’emissione dell’unico provvedimento che, notificato agli enti creditizi, produce effetti vincolanti nei loro confronti» (13).

25.      Anche la Commissione ha escluso che il giudice del rinvio sia competente a pronunciarsi sulla legittimità delle due decisioni suddette dell’SRB e considera irricevibili le questioni pregiudiziali  nella parte in cui le riguardano.

26.      Le obiezioni della Banca d’Italia e della Commissione sono state sostenute in udienza dai governi spagnolo e italiano (da quest’ultimo solo in parte e con determinate sfumature) e ritengo, per i motivi che esporrò di seguito, che debbano essere accolte. Esse richiedono, in ogni caso, un’analisi dettagliata, in quanto sollevano per la prima volta, salvo errore da parte mia, la delicata questione del controllo giurisdizionale delle decisioni dell’SRB relative ai contributi all’SRF.

27.      Non ho dubbi circa la competenza del giudice del rinvio a pronunciarsi sulla legittimità dei cinque provvedimenti della Banca d’Italia relativi ai contributi ordinari, straordinari e addizionali (14) all’FNR per gli esercizi 2015 e 2016. Si tratta di provvedimenti specifici della Banca d’Italia sui quali l’SRB non interviene e che riguardano il finanziamento dell’FNR italiano. Tali contributi sono utilizzati essenzialmente per la risoluzione degli enti creditizi meno significativi, che non sono integrati nell’MVU (meccanismo di vigilanza unico) e nell’SRM, ma ai quali si applicano la direttiva 2014/59 e il regolamento delegato 2015/63.

28.      Le questioni pregiudiziali  sono pertanto ricevibili nella parte in cui riguarda i cinque provvedimenti della Banca d’Italia sopra menzionati relativi ai contributi all’FNR. Il giudice del rinvio potrà pronunciarsi sulla loro legittimità, nel merito, sulla base della risposta che sarà fornita dalla Corte (15).

29.      Viceversa, il rinvio pregiudiziale deve essere dichiarato parzialmente irricevibile per quanto riguarda i due provvedimenti con cui la Banca d’Italia ha comunicato all’Iccrea Banca l’ammontare del suo contributo ordinario all’SRF per il 2016. Il giudice del rinvio non può statuire in merito alla loro legittimità, in quanto essi promanano dall’SRB.

30.      È vero che il giudice del rinvio chiede l’interpretazione dell’articolo 5 del regolamento delegato 2015/63, senza mettere in discussione la sua validità né, apparentemente, quella delle decisioni dell’SRB sui contributi all’SRF del 2016. Esso concentra invece l’attenzione sui provvedimenti della Banca d’Italia che danno attuazione alle precedenti decisioni dell’SRB.  Tuttavia, qualora il giudice del rinvio ritenesse, in definitiva, che le modalità di calcolo dei contributi degli enti di credito cooperativo all’SRF per il 2016 non siano corrette, esso di fatto negherebbe la validità delle decisioni dell’SRB, che la Banca d’Italia non potrebbe applicare all’Iccrea Banca. Pertanto, nella controversia principale (rectius, in una parte della stessa) viene posta in discussione la legittimità delle due decisioni sopra menzionate dell’SRB.

31.      Ciò posto, mi pare evidente che un giudice nazionale non possa statuire sulla validità delle decisioni dell’SRB, il cui controllo di legittimità spetta esclusivamente alla Corte di giustizia. Tale affermazione si fonda su due argomenti: da un lato, l’opportunità di estendere alle decisioni dell’SRB la logica della sentenza Berlusconi e Fininvest (16); dall’altro, l’applicazione della giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf (17).
1.      Controllo giurisdizionale centralizzato delle decisioni dell’SRB

32.      Nella sentenza Berlusconi e Fininvest, la Corte doveva pronunciarsi in merito al controllo giurisdizionale delle decisioni assunte nel procedimento amministrativo composto di autorizzazione all’acquisizione o all’aumento di partecipazioni qualificate in enti creditizi nell’ambito dell’MVU. Essa ha dichiarato, in sintesi, che l’articolo  263 TFUE osta a che gli organi giurisdizionali nazionali esercitino un controllo di legittimità sugli atti di avvio, preparatori o di proposta non vincolante adottati dalle autorità nazionali nell’ambito di tale procedimento.

33.      Tale dichiarazione si fondava, a sua volta, su due presupposti:
–      quando gli atti adottati dalle autorità nazionali sono tappa di un procedimento nel quale un’istituzione dell’Unione esercita, da sola, il potere decisionale finale senza essere vincolata agli atti preparatori o alle proposte avanzate dalle autorità nazionali, si tratta di atti dell’Unione (18);
–      quando il diritto dell’Unione consacra il potere decisionale esclusivo di un’istituzione dell’Unione, spetta al giudice dell’Unione, a titolo della sua competenza esclusiva ai sensi dell’articolo 263 TFUE, statuire sulla legittimità della decisione finale adottata dall’istituzione dell’Unione. Compete solo al giudice dell’Unione esaminare, affinché sia garantita una tutela giurisdizionale effettiva agli interessati, gli eventuali vizi degli atti preparatori o delle proposte provenienti dalle autorità nazionali di natura tale da inficiare la validità di detta decisione finale (19).

34.      Come avevo esposto nelle mie conclusioni relative a detta causa (20), nei procedimenti amministrativi composti ai quali partecipano autorità nazionali e dell’Unione, l’esercizio del potere di decisione finale è l’elemento determinante per stabilire se il controllo giurisdizionale debba essere svolto dal giudice dell’Unione o dagli organi giurisdizionali nazionali. Se il potere decisionale è conferito a un organismo dell’Unione, il controllo giurisdizionale spetterà al giudice dell’Unione, conformemente all’articolo 263 TFUE.

35.      Orbene, anche la determinazione dei contributi ordinari all’SRF ha luogo attraverso un procedimento amministrativo composto nel quale intervengono le autorità nazionali di risoluzione (21), tuttavia la decisione finale compete all’SRB.

36.      La sentenza Berlusconi e Fininvest, pur riguardando un procedimento amministrativo composto che presenta alcune differenze rispetto a quello per la determinazione dei contributi all’SRF, è applicabile anche a quest’ultimo. Ne consegue che il controllo giurisdizionale della decisione dell’SRB deve essere effettuato in via esclusiva dal giudice dell’Unione, come tenterò di spiegare nel prosieguo.

37.      Con la decisione SRB/ES/SRF/2016/06, del 15  aprile 2016, l’SRB ha stabilito, in forza degli articoli 54, paragrafo 1, lettera  b), e 70, paragrafo 2, del regolamento SRM, l’ammontare annuo dei contributi ex ante all’SRF per l’esercizio 2016 a carico di ciascuno degli enti creditizi – tra cui l’Iccrea Banca – obbligati a corrisponderlo. A causa di un errore di calcolo, detti contributi sono stati modificati con decisione dell’SRB SRB/ES/SRF/2016/13, del 20  maggio 2016, che ha rettificato i contributi ex ante all’SRF per il 2016 (22).

38.      Entrambe le decisioni sono state adottate conformemente all’articolo 70, paragrafo 2, del regolamento SRM e all’articolo 4 del regolamento di esecuzione 2015/81. Ai sensi di tali disposizioni, per ogni periodo di contribuzione, l’SRB calcola il contributo annuale a carico di ciascun ente basandosi sul livello‑obiettivo annuale del Fondo, previa consultazione della BCE o delle autorità nazionali competenti e in stretta cooperazione con le ANR (23).

39.      L’articolo 6 del regolamento di esecuzione 2015/81 prevede che, per migliorare la comparabilità delle informazioni segnalate e l’efficacia del trattamento di quelle ricevute, l’SRB stabilisce i formati e le rappresentazioni dei dati cui gli enti devono attenersi per segnalare le informazioni richieste ai fini del calcolo dei contributi annuali. L’SRB ha progressivamente esercitato tale competenza al fine di organizzare la raccolta dei dati da parte delle ANR (24).

40.      In tale fase preparatoria, le ANR si limitano, seguendo le indicazioni dell’SRB, a raccogliere e a trasmettere a quest’ultimo i dati degli enti creditizi, utilizzando i formati e le rappresentazioni di cui sopra. La «stretta cooperazione» delle ANR alla quale fa riferimento l’articolo 70, paragrafo 2, del regolamento SRM è circoscritta a tale attività.

41.      Le ANR non effettuano alcun intervento istruttorio consistente nell’analisi o nel trattamento dei dati (ciò è stato chiarito dalla Banca d’Italia in udienza), né presentano proposte di decisione all’SRB (25). La loro attività è di mero supporto operativo.

42.      Sulla base dei dati relativi agli enti soggetti all’MVU e all’SRM, l’SRB decide il contributo ex ante all’SRF che deve essere corrisposto da ciascuno di essi. Soltanto l’SRB può adottare siffatta decisione, dato che, con un SRF con un livello‑obiettivo europeo, i singoli contributi annuali degli enti autorizzati nei territori di tutti gli Stati membri partecipanti dipendono dai contributi di tutti gli enti inseriti nell’SRM (26).

43.      Pertanto, le ANR non possono calcolare i contributi annuali all’SRF, dato che si tratta di una decisione che può essere elaborata solo a livello centrale. La percentuale complessiva di contribuzione annuale all’SRF deve essere stabilita dall’SRB, in qualità di unica agenzia dell’Unione che dispone dei dati aggregati globali, comprensivi dei depositi di tutti gli enti, e delle informazioni che consentono di determinare il loro fattore di rischio. L’SRB, e solo esso, possiede quindi tutti gli elementi necessari per fissare i contributi ordinari all’SRF, compito che assolve ogni anno (27).

44.      Inoltre, l’SRB adotta la sua decisione sui contributi ordinari all’SRF in sessione esecutiva e non in sessione plenaria, dunque non vi partecipano i rappresentanti delle ANR (28).

45.      L’articolo 5 del regolamento di esecuzione 2015/81 dispone che l’SRB, dopo avere fissato l’ammontare dei contributi annuali di ciascun ente, comunica alle competenti ANR le decisioni nelle quali sono determinati i contributi annuali degli enti autorizzati nei loro territori di pertinenza. All’ultimo anello di tale catena,  già  meramente strumentale, le ANR notificano a ciascun ente rientrante nella loro competenza «la decisione del Comitato relativa al calcolo del contributo annuale dovuto dall’ente».

46.      L’SRB non notifica direttamente a ciascun ente creditizio l’ammontare del suo contributo annuale all’SRF.  Detta comunicazione è effettuata, lo ripeto, dalle ANR, tuttavia l’articolo 5 del regolamento di esecuzione 2015/81 afferma testualmente che l’oggetto della menzionata comunicazione è «la decisione del[l’SRB]».

47.      Tale procedura di notifica non può essere addotta come un impedimento a considerare la decisione dell’SRB per quella che è, vale a dire, una vera e propria «decisione» ai sensi dell’articolo 288, quarto comma,  TFUE, dato che essa specifica nominalmente l’importo che ciascun ente creditizio deve versare a titolo di contributo annuale all’SRF.

48.      La funzione della Banca d’Italia, in quanto ANR, in relazione all’Iccrea Banca per quanto riguarda le decisioni dell’SRB SRB/ES/SRF/2016/06 e SRB/ES/SRF/2016/13 è stata quella di semplice notificante di queste ultime, il cui contenuto non viene fissato né controllato dalla Banca d’Italia. Le ANR non sono competenti a modificare l’importo dei contributi ordinari all’SRF, potere riservato all’SRB, e non dispongono dei dati necessari per apportare tali modifiche (29).

49.      Non condivido la tesi difesa (con una certa ambiguità) in udienza e sostenuta dinanzi al Tribunale (30) dall’SRB, secondo cui le sue decisioni in materia di contributi annuali all’SRF sarebbero rivolte alle ANR e non produrrebbero alcun effetto giuridico nei confronti degli enti creditizi. L’SRB afferma, infatti, che le sue decisioni del 2016 erano rivolte alle ANR e che queste ultime hanno adottato gli atti amministrativi nazionali che comunicavano l’ammontare dei contributi annuali all’SRF dovuti da ciascun ente; questi ultimi erano gli unici atti impugnabili dinanzi ai giudici nazionali.

50.      L’SRB ha insistito in udienza sulla competenza condivisa delle ANR e dello stesso SRB ad adottare le decisioni sui contributi annuali all’SRF. A suo avviso, si tratterebbe di un procedimento amministrativo composto, in cui le ANR provvedono alla riscossione finale di detti contributi (31). Dal momento che la sentenza Berlusconi e Fininvest depone per un controllo giurisdizionale unico su tali procedimenti, l’SRB ritiene opportuno, ai fini di una maggiore tutela giurisdizionale e dell’effettiva certezza del diritto, che il sindacato giurisdizionale spetti ai giudici nazionali.

51.      L’argomentazione dell’SRB, radicalmente contrapposta a quella della Commissione, non mi sembra convincente e ha contribuito a creare incertezza in merito alle caratteristiche delle decisioni che fissano i contributi annuali all’SRF e alla possibilità di sottoporle a controllo giurisdizionale. Dai ricorsi di annullamento pendenti dinanzi al Tribunale e dalla prassi delle ANR emerge tale panorama complesso (32), che richiede un chiarimento urgente.

52.      Le ragioni sopra esposte mi inducono a ritenere che, nell’ambito di tale procedimento amministrativo composto, il potere decisionale spetti in via esclusiva all’SRB. Proprio perché si tratta della decisione di un organismo dell’Unione, l’articolo 86, paragrafo 2, del regolamento SRM stabilisce che Stati membri, istituzioni dell’Unione o qualsiasi persona fisica o giuridica possono intentare un’azione giudiziaria dinanzi alla Corte di giustizia avverso le decisioni dell’SRB a norma dell’articolo 263 TFUE (33).

53.      Contrariamente a quanto sostenuto dall’Icrrea Banca, tale affermazione non può essere messa in dubbio dal riferimento agli atti delle autorità giudiziarie nazionali contenuto nel considerando 120 del regolamento SRM.

54.      Detto considerando menziona il controllo degli organi giurisdizionali nazionali sulle decisioni delle ANR nei settori in cui il regolamento SRM conferisce loro potere decisionale. Ciò vale per gli atti delle ANR concernenti i contributi ordinari agli FNR che gli enti creditizi meno significativi, non integrati nell’MVU né nell’SRM, devono versare ogni anno.

55.      Pertanto, tenuto conto, come fonte di ispirazione, della logica della sentenza Berlusconi e Fininvest, ritengo che spetti esclusivamente alla Corte di giustizia il controllo di legittimità delle decisioni dell’SRB e degli atti delle ANR che collaborano nell’ambito di siffatto procedimento amministrativo composto.
2.      Applicazione della giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf

56.      La giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf, recentemente confermata dalla sentenza Georgsmarienhütte e a. (34), stabilisce che una persona fisica o giuridica indiscutibilmente legittimata a proporre una ricorso di annullamento avverso una decisione di un organismo dell’Unione perde la possibilità di contestare la validità di detta decisione dinanzi ai giudici nazionali qualora abbia lasciato trascorrere il termine di due mesi senza avere proposto ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale. In tal modo si tutela la certezza del diritto e si attribuisce priorità al ricorso di annullamento rispetto alla questione pregiudiziale di validità, in quanto strumento processuale idoneo ai fini del controllo di legittimità degli atti adottati dagli organismi dell’Unione.

57.      Nel contenzioso relativo ai contributi ordinari all’SRF del 2016, il 28  luglio 2017 l’Iccrea Banca ha proposto ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale contro la decisione dell’SRB SRB/ES/SRF/2016/06, del 15  aprile 2016, ma non ha impugnato la decisione SRB/ES/SRF/2016/13, del 20  maggio 2016, che ha rettificato i contributi ex ante all’SRF per il 2016.

58.      Detto ricorso è stato considerato irricevibile dal Tribunale, in quanto proposto oltre il termine previsto dall’articolo 263, sesto comma,  TFUE (35).

59.      La legittimazione attiva dell’Iccrea Banca derivante dal fatto di avere proposto (in tempo) detto ricorso di annullamento mi pare innegabile, dato che tale ente è identificato con il suo nome nell’allegato della decisione, in cui è inoltre indicato l’importo che esso doveva versare a titolo di contributi ordinari all’SRF nel 2016 (36), il che dimostra il suo interesse individuale e diretto.

60.      Pertanto, l’applicazione della giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf conduce a dichiarare che l’Iccrea Banca ha perso la possibilità di contestare la validità delle decisioni dell’SRB relative ai contributi ordinari all’SRF del 2016 dinanzi ai giudici nazionali nell’ambito di un’azione contro la notifica di dette decisioni effettuata da un’ANR (37).

61.      Non ravviso nemmeno un atto nazionale di esecuzione delle decisioni dell’SRB che l’Icrrea Banca possa impugnare dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali e che le consenta, indirettamente, di mettere in discussione la validità delle decisioni dell’SRB nell’ambito di un rinvio pregiudiziale per esame di validità (38). Le notifiche delle due decisioni dell’SRB relative ai contributi all’SRF del 2016 non possono essere considerate atti impugnabili della Banca d’Italia. Nel procedimento principale si contesta la legittimità dell’atto notificato, ma non si invocano vizi o difetti della notifica in sé.

62.      Tale analisi è corroborata dalla giurisprudenza Foto‑Frost (39), la quale osta a che il giudice nazionale dichiari l’invalidità di un atto di un organismo dell’Unione e adotti qualsiasi tipo di decisione contraria a tale atto o che ne impedisca l’applicazione (40). Pertanto, il giudice nazionale non può dichiarare invalide le decisioni dell’SRB relative ai contributi all’SRF del 2016, né adottare altre misure che ne ostacolino o modifichino l’applicazione.

63.      Riassumendo, le questioni pregiudiziali  sono irricevibili nella parte in cui riguardano le decisioni dell’SRB relative ai contributi all’SRF del 2016, notificate all’Iccrea Banca dalla Banca d’Italia, e occorre rispondere ad essa unicamente in relazione alle decisioni concernenti i contributi all’FNR italiano.
C.      Analisi nel merito: contributi ordinari ai fondi di risoluzione bancaria dovuti dagli enti di credito cooperativo

64.      Il giudice del rinvio chiede se, per calcolare i contributi ordinari a un FNR, le passività di una banca cosiddetta «di secondo livello» verso le altre banche di un sistema di BCC rientrino tra le eccezioni di cui all’articolo 5, paragrafo 1, in particolare lettere  a) e  f), del regolamento delegato 2015/63.

65.      Tale disposizione prevede che i contributi siano calcolati escludendo le passività infragruppo derivanti da operazioni condotte dall’ente con un altro ente appartenente allo stesso gruppo bancario [lettera  a)] e le passività corrispondenti ai prestiti agevolati [lettera  f)]. In un sistema interconnesso di BCC, come quello dell’Iccrea Banca, la risposta dipenderà dalle modalità in cui sono organizzati i loro rapporti.

66.      Secondo la regola generale (articolo 103, paragrafo 2, della direttiva 2014/59), «[i] contributi di ciascun ente sono calcolati in percentuale dell’ammontare delle sue passività (esclusi i fondi propri) meno i depositi protetti in relazione alle passività aggregate (esclusi i fondi propri) meno i depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio dello Stato membro». La disposizione aggiunge che «[t]ali contributi sono corretti secondo i criteri adottati a norma del paragrafo 7 in funzione del profilo di rischio dell’ente».

67.      Di conseguenza, l’elemento fondamentale per determinare l’ammontare del contributo ordinario di un ente creditizio all’FNR è rappresentato dalle sue passività. Il loro importo è utilizzato per il calcolo del contributo, in quanto la somma delle passività di un ente rispecchia il rischio che esso comporta per detto FNR. L’ammontare del contributo ordinario risulterà, in linea di principio, dall’applicazione di una percentuale all’importo delle passività di ciascun ente creditizio, mediante la quale si quantifica la base del prelievo.

68.      Orbene, tale regola generale (aritmetica) viene corretta, ai sensi dell’articolo 103, paragrafo 2, in fine, della direttiva 2014/59, con un fattore tecnico aggiuntivo, il profilo di rischio degli enti.

69.      Il paragrafo 7 di detto articolo ha conferito alla Commissione il potere di «adottare atti delegati conformemente all’articolo 115 per precisare il concetto della correzione dei contributi in funzione del profilo di rischio dell’ente». Essa poteva tenere conto, tra altri elementi (41), dell’«esposizione al rischio dell’ente, compresi l’importanza delle sue attività di negoziazione, le esposizioni fuori bilancio e il grado di leva finanziaria».

70.      La Commissione si è avvalsa di tale potere adottando il regolamento delegato 2015/63, che disciplina il metodo di calcolo dei contributi degli enti creditizi ai FNR nonché la loro correzione in base al profilo di rischio degli enti. L’articolo 4 di detto regolamento ribadisce che i contributi ordinari annuali sono calcolati dalle ANR in funzione delle passività degli enti creditizi, adeguandoli al loro profilo di rischio, nonché in funzione:
–      del livello‑obiettivo annuale dell’FNR, che, nel 2024, dovrà essere pari all’1% dei depositi, e
–      dell’ammontare medio dei depositi protetti dell’anno precedente, calcolato su base trimestrale, di tutti gli enti autorizzati nel territorio di pertinenza.

71.      L’articolo 5 del regolamento delegato 2015/63 disciplina la «correzione del contributo annuale di base in funzione del rischio» e stabilisce, al paragrafo 1, che i contributi di cui all’articolo 103, paragrafo 2, della direttiva 2014/59 sono calcolati escludendo vari tipi di passività. Tra queste ultime ve ne sono due rilevanti ai fini del presente procedimento: le passività infragruppo e le passività relative a prestiti agevolati.

72.      Il giudice del rinvio chiede se, nei gruppi bancari di fatto, come sarebbe quello dell’Iccrea Banca, le passività tra l’ente centrale e le BCC associate possano essere considerate passività infragruppo. In caso contrario, chiede, ancora, se sia loro applicabile, per analogia, l’esclusione prevista per le passività relative a prestiti agevolati.

73.      Secondo l’Iccrea Banca, le passività dell’ente centrale di un sistema di credito cooperativo verso le sue BCC sarebbero passività infragruppo o, ove così non fosse, dovrebbero essere assimilate alle passività relative a prestiti agevolati. La Banca d’Italia, la Commissione nonché i governi spagnolo e italiano sostengono la tesi opposta, che io condivido in quanto, a mio avviso, è quella che meglio si attaglia al tenore e alla finalità dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63.
1.      Le passività interne di un sistema di credito cooperativo non sono passività infragruppo

74.      Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera  a), del regolamento delegato 2015/63, dalle passività utilizzate per il calcolo dei contributi ordinari sono escluse le «passività infragruppo derivanti da operazioni condotte dall’ente con un altro ente appartenente allo stesso gruppo, a condizione che sia soddisfatta ciascuna delle condizioni seguenti:
i)      ciascun ente è stabilito nell’Unione;
ii)      ciascun ente è incluso integralmente nella stessa vigilanza su base consolidata a norma degli articoli da 6 a 17 del [regolamento n. 575/2013] ed è sottoposto a adeguate procedure centralizzate di valutazione, misurazione e controllo del rischio;
iii)      non vi sono e non sono previsti rilevanti impedimenti di fatto o di diritto che ostacolino il tempestivo rimborso della passività alla scadenza».

75.      L’esclusione delle passività infragruppo è quindi applicabile solo alle operazioni tra enti di un medesimo gruppo bancario.

76.      L’articolo 3 del regolamento delegato 2015/63 rinvia, ai fini della sua applicazione, alle definizioni di cui alla direttiva 2014/59. L’articolo  2, paragrafo 1, punto 26, definisce il gruppo come «un’impresa madre e le sue filiazioni» e, ai punti 5 e 6, rinvia alle definizioni di filiazione e di impresa madre di cui all’articolo 4 del regolamento n. 575/2013. Quest’ultimo rinvia, a sua volta, alla direttiva 83/349/CEE (42), che è stata abrogata dalla direttiva 2013/34 (43), il cui articolo 2, punti 9 e 10, definisce sia l’impresa madre («un’impresa che controlla una o più imprese figlie») sia l’impresa figlia («un’impresa controllata da un’impresa madre, inclusa l’impresa controllata da un’impresa a sua volta controllata da un’altra impresa (impresa capogruppo)».

77.      Da tali rinvii incrociati si evince che sussiste un gruppo bancario se l’impresa madre controlla le entità figlie. Il controllo de iure comporta, tra l’altro, la maggioranza dei diritti di voto, il diritto di nominare o revocare la maggioranza dei membri dell’organo di amministrazione, direzione o controllo di un’altra impresa e l’esercizio di un’influenza dominante sull’impresa figlia in virtù di un contratto stipulato con tale impresa o di una clausola dello statuto di questa. Il gruppo deve predisporre un bilancio consolidato e una relazione sulla gestione consolidata del gruppo medesimo, obbligo che s’impone anche quando sussista un controllo de facto dell’impresa madre sulle filiazioni (44).

78.      Dalle informazioni contenute nell’ordinanza di rinvio non sembra emergere che, alle date che qui rilevano, l’Icrrea Banca esercitasse un controllo diretto o de facto sulle BCC alle quali era collegata (45). Le osservazioni che svolgerò più avanti muovono da tale presupposto. Ad ogni modo, spetta al giudice del rinvio valutare i fatti e i rapporti tra i diversi enti.

79.      Dalle funzioni svolte dall’Iccrea Banca per le BCC con le quali essa si relaziona non emerge l’esistenza di un controllo della prima sulle seconde che sia assimilabile a quello di un’impresa madre sulle sue filiazioni.

80.      Infatti, secondo l’ordinanza di rinvio (46), l’Iccrea Banca funge da mera «cerniera» tecnica e finanziaria tra le BCC ed il sistema creditizio italiano e straniero. Essa fornisce alle BCC servizi di natura transnazionale, pagamenti, monetica, regolamento e custodia titoli e servizi di natura finanziaria, operando come centrale finanziaria del sistema di BCC, di cui gestisce anche la liquidità (47).

81.      La Banca d’Italia contesta, tuttavia, l’affermazione dell’Iccrea Banca secondo cui le BCC non potrebbero partecipare in maniera individuale alle operazioni di finanziamento a lungo termine (Targeted Long Term Refinancing Operations, TLTRO) della BCE.

82.      Inoltre, tra le condizioni cumulative alle quali l’articolo 5, paragrafo 1, subordina l’esclusione delle passività infragruppo dal calcolo dei contributi ordinari a un FNR rientra quella per cui l’ente deve essere incluso integralmente nella stessa vigilanza su base consolidata ai sensi degli articoli da 6 a 17 del regolamento n. 575/2013 ed essere sottoposto a adeguate procedure centralizzate di valutazione, misurazione e controllo del rischio.

83.      Orbene, dalle informazioni fornite alla Corte (confermate in udienza) risulta che l’Iccrea Banca e le BCC con le quali essa collabora non sono soggette a vigilanza su base consolidata come un unico gruppo bancario nell’ambito dell’MVU.  Essi non beneficiano neppure di una deroga alla vigilanza su base individuale, in forza dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 575/2013.

84.      Ai sensi di quest’ultima disposizione, le autorità competenti possono derogare all’applicazione della vigilanza su base individuale alle filiazioni di un ente qualora sia la filiazione che l’ente siano soggetti all’autorizzazione e alla vigilanza dello Stato membro interessato, la filiazione rientri nella vigilanza su base consolidata dell’ente impresa madre e siano soddisfatte rigide condizioni (48) finalizzate a garantire una ripartizione adeguata dei fondi propri tra l’impresa madre e la filiazione.
2.      Le passività interne di un sistema di credito cooperativo non sono assimilabili alle passività connesse a prestiti agevolati

85.      Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera  f), del regolamento delegato 2015/63, sono escluse dalle passività utilizzate per il calcolo dei contributi ordinari, «in caso di ente che gestisce prestiti agevolati, [le] passività dell’ente intermediario verso l’istituto di credito agevolato d’origine o altro istituto di credito agevolato ovvero verso altro ente intermediario, e [le] passività dell’istituto di credito agevolato d’origine verso i suoi finanziatori, nella misura in cui l’importo di tali passività trova corrispondenza nei prestiti agevolati concessi dall’ente».

86.      L’Iccrea Banca non rientra in tale eccezione né sotto il profilo soggettivo, né sotto quello oggettivo, in quanto:
–      non è un istituto di credito agevolato (49);
–      non concede prestiti agevolati ai sensi dell’articolo 3, punto 28, del regolamento delegato 2015/63, su base non concorrenziale e senza scopo di lucro;
–      è un ente creditizio controllato da azionisti privati e non dallo Stato o da un’amministrazione italiana;
–      non persegue gli obiettivi di un’amministrazione pubblica.

87.      I prestiti e i trasferimenti dell’Iccrea Banca a favore delle BCC ai quali essa è collegata (nonché di terzi) non presentano, quindi, una componente di conseguimento o promozione degli obiettivi di una pubblica amministrazione, né sono sostenuti da questa.

88.      In tali circostanze, l’applicazione della deroga prevista dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera  f), del regolamento delegato 2015/63, favorirebbe l’Iccrea Banca rispetto ad altre banche private e falserebbe la concorrenza.

89.      Aggiungo che, come affermato dal governo italiano, l’intervento dell’Iccrea Banca nelle operazioni TLTRO della BCE non ha nulla a che vedere con i prestiti agevolati: la BCE offre tale finanziamento ai tassi d’interesse di mercato e mediante aste aperte di natura concorrenziale.
3.      Interpretazione restrittiva delle deroghe di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63

90.      Da quanto sopra esposto emerge che le passività dell’Iccrea Banca verso le BCC alle quali essa è collegata non beneficiano delle deroghe previste dall’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63 per il calcolo dei contributi ordinari agli FNR.

91.      Orbene, il giudice del rinvio e l’Iccrea Banca suggeriscono che sarebbe possibile interpretare tali deroghe in senso estensivo o per analogia, o addirittura crearne una nuova per via giurisprudenziale, in modo che le passività interne dell’ente centrale di un sistema di credito cooperativo verso gli enti che costituiscono tale sistema non siano computate ai fini del calcolo dei contributi ordinari.

92.      Tale suggerimento non può essere accolto.

93.      Al pari di qualsiasi deroga, quelle di cui all’articolo 5, paragrafo  1, del regolamento delegato 2015/63 devono essere oggetto di un’interpretazione restrittiva, per non eludere la regola generale prevalente.

94.      La deroga relativa alle passività infragruppo rispecchia l’interconnessione tra gli enti del gruppo e mira ad evitare il doppio conteggio delle esposizioni infragruppo. Detta deroga è subordinata a condizioni rigorose (50), mediante le quali si impedisce che le passività siano escluse dalla base di calcolo dei contributi se non vi sono garanzie che le esposizioni da finanziamenti infragruppo sarebbero coperte qualora la solidità finanziaria del gruppo si deteriorasse (51).

95.      Nel caso dei gruppi di enti di credito cooperativo, quale l’Iccrea Banca e le BCC ad essa collegate, il legislatore dell’Unione ha ritenuto che non vi siano garanzie che le esposizioni da finanziamenti infragruppo sarebbero coperte qualora la solidità finanziaria del gruppo si deteriorasse. Ha quindi scelto di non escludere questo tipo di passività da quelle utilizzate per il calcolo dei contributi ordinari, il che ne ha comportato l’assenza dall’elenco di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63.

96.      La Corte non può, ovviamente, modificare tale scelta del legislatore dell’Unione, a meno che ne sia contestata la validità, contestazione che non è stata sollevata né dal giudice del rinvio né dalle parti del presente procedimento.
IV.    Conclusione

97.      Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia) nei seguenti termini:
«1)      Le questioni pregiudiziali  sono irricevibili nella parte in cui riguardano le decisioni della Commissione di risoluzione unica relative ai contributi del 2016 al Fondo di risoluzione unico, notificate dalla Banca d’Italia all’Iccrea Banca SpA Istituto Centrale del Credito Cooperativo. Tali decisioni possono essere impugnate unicamente dinanzi alla Corte di giustizia e i giudici nazionali non sono competenti ad annullarle.
2)      Per quanto attiene alle decisioni della Banca d’Italia relative ai contributi al Fondo nazionale di risoluzione, le deroghe previste all’articolo 5, paragrafo 1, in particolare alle lettere  a) e  f), del regolamento delegato (UE) 2015/63 della Commissione, del 21  ottobre 2014, che integra la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda i contributi ex ante ai meccanismi di finanziamento della risoluzione, non sono applicabili alle passività interne di un sistema di banche di credito cooperativo come quello in esame nella presente controversia. Tali passività devono essere computate ai fini del calcolo dei contributi ordinari al menzionato Fondo nazionale di risoluzione».

1      Lingua originale: lo spagnolo.

2      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190).

3      Conclusioni del 26 giugno 2019 (in prosieguo: le «conclusioni State Street Bank International»).

4      Regolamento delegato della Commissione, del 21 ottobre 2014, che integra la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda i contributi ex ante ai meccanismi di finanziamento della risoluzione (GU 2015, L 11, pag. 44).

5      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento SRM»).

6      Regolamento del Consiglio, del 19 dicembre 2014, che stabilisce condizioni uniformi di applicazione del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda i contributi ex ante al Fondo di risoluzione unico (GU 2015, L 15, pag. 1).

7      Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI n. 267 del 16 novembre 2015; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 180/2015»).

8      Il Testo Unico Bancario del 1993 ha convertito le «Casse Rurali e Artigiane» in «Banche di Credito Cooperativo».

9      Si tratta dei provvedimenti di seguito elencati:
      – provvedimento del 24 novembre 2015, n. 1249264/15, relativo al pagamento del contributo ordinario all’FNR per il 2015;
      – provvedimento del 26 novembre 2015, n. 1262091/15, relativo al pagamento del contributo straordinario all’FNR per il 2015;
      – provvedimento del 29 dicembre 2016, n. 1547337/16, con cui la Banca d’Italia aveva comunicato all’Iccrea Banca la necessità di versare due ulteriori quote annuali all’FNR per l’anno 2016 in relazione al programma di risoluzione di Banca delle Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. e Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.;
      – provvedimento del 14 marzo 2017, n. 333162/17, relativo al pagamento di EUR 36 687 705 a titolo di contributi addizionali all’FNR per il 2016;
      – provvedimento del 14 marzo 2017, n. 334520/17, relativo a un’integrazione dei contributi 2015 all’FNR, imputabile al ristoro di un intermediario che aveva effettuato un versamento in eccesso a titolo dei contributi all’FNR per il 2015;
      – provvedimento del 3 maggio 2016, n. 585821/16, relativo al pagamento dei contributi all’SRF per il 2016;
      – provvedimento del 27 maggio 2016, n. 709417/16, relativo alla correzione dei contributi all’SRF per il 2016 richiesti con il provvedimento precedente.

10      Essa ha altresì chiesto la sospensione dell’efficacia di detti provvedimenti, il rimborso delle somme indebitamente versate e il risarcimento dei danni subiti.

11      Essa fa valere la decadenza dalle azioni, l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati, il proprio difetto di legittimazione passiva nonché il difetto di legittimazione attiva e di interesse della ricorrente ad esercitare l’azione.

12      V. nota 9.

13      Ordinanza di rinvio, punto 4.1.

14      I contributi addizionali non sono previsti dalle norme dell’Unione e sono stati introdotti per integrare le risorse dell’FNR nel caso in cui risultassero insufficienti a seguito delle procedure di risoluzione effettuate. Dal 2016 la Banca d’Italia può richiederli in forza dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge di stabilità 2016, GURI del 30 dicembre 2015, n. 302) e dell’articolo 25 del decreto‑legge 23 dicembre 2016, n. 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio (GURI del 23 dicembre 2016, n. 299), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 febbraio 2017, n. 15 (GURI del 21 febbraio 2017, n. 43).

15      Ovviamente, non spetta alla Corte pronunciarsi sulle altre cause di inammissibilità, di natura processuale, dedotte nei rispettivi ricorsi contro detti provvedimenti della Banca d’Italia.

16      Sentenza del 19 dicembre 2018 (C‑219/17, in prosieguo: la «sentenza Berlusconi e Fininvest», EU:C:2018:1023).

17      Sentenza del 9 marzo 1994 (C‑188/92; in prosieguo: la «sentenza TWD Textilwerke Deggendorf», EU:C:1994:90, punto 17).

18      Sentenze del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punti 93 e 94), e Berlusconi e Fininvest (punto 43).

19      Sentenza Berlusconi e Fininvest (punto 44). V., per analogia, sentenza del 22 ottobre 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, punto 17).

20      Conclusioni del 27 giugno 2018 (C‑219/17, EU:C:2018:502, paragrafi da 60 a 63).

21      Peraltro, il livello qualitativo dell’intervento delle autorità nazionali in tali procedimenti è inferiore a quello del loro intervento nei procedimenti per l’autorizzazione di acquisizioni di partecipazioni qualificate.

22      La prima decisione ha fissato il contributo annuo dell’Iccrea Banca all’SRF per il 2016 in EUR 18 309 577 e la seconda l’ha ridotto a EUR 18 292 713.

23      Alcune precisazioni ulteriori sulla cooperazione tra l’SRB e le ANR sono contenute nella Decision of the Plenary Session of the Board SRB/PS/2016/07, of 28th June 2016 establishing the framework for the practical arrangements for the cooperation within the Single Resolution Mechanism between the single Resolution Board and [the] national resolution authorities, https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/srb_ps_2016_07.pdf.

24      V. le informazioni disponibili all’indirizzo https://srb.europa.eu/en/content/data-collection.

25      La differenza rispetto al procedimento di autorizzazione di partecipazioni qualificate in enti creditizi, esaminato nella sentenza Berlusconi e Fininvest, appare evidente, poiché in quest’ultimo procedimento l’autorità nazionale (la Banca d’Italia) presentava una proposta di decisione alla BCE, previa una fase istruttoria. Ne discende che la logica della sentenza Berlusconi e Fininvest s’impone, a fortiori, in casi come quello di specie.

26      Considerando 11 del regolamento di esecuzione 2015/81.

27      V. i dati per il calcolo dei contributi ordinari all’SRF relativi agli anni 2016, 2017, 2018 e 2019 all’indirizzo https://srb.europa.eu/en/content/ex ante-contributions-0.

28      Ciò risulta dal combinato disposto degli articoli 50, 53 e 54 del regolamento SRM.

29      L’SRB sta tentando di armonizzare le prassi delle ANR in materia di riscossione dei contributi, come si legge nella sua Relazione annuale, 2017, pag. 39. Detta relazione indica che «[l]’SRB, insieme alle [ANR], si è adoperato per armonizzare la modalità di notifica dell’importo dei contributi agli enti. Questo sforzo ha portato a due risultati.
      – La “decisione di calcolo principale” del 2017. Questa decisione mirava a illustrare la metodologia utilizzata per calcolare i contributi ex ante del 2017. Essa ha recepito gli atti preparatori relativi al calcolo adottati dall’SRB nelle fasi iniziali. Le [ANR] hanno inviato questa decisione a tutti gli enti insieme alle loro notifiche.
      – Un unico “allegato armonizzato” per ogni ente. Questo documento ha fornito agli enti i dati in ingresso principali utilizzati nel calcolo, i valori per i calcoli intermedi e il contributo finale. L’allegato è stato sviluppato in stretta collaborazione con le [ANR]».

30      Ordinanza del 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commissione e SRB (T‑494/17, EU:T:2018:804, punto 26), e tre ordinanze in pari data nelle cause T‑661/16, Credito Fondiario/SRB, (non pubblicata, EU:T:2018:806), T‑14/17, Landesbank Baden‑Würtemberg/CRU (non pubblicata, EU:T:2018:812), e T‑42/17, VR‑Bank Rheing‑Sieg/CRU (non pubblicata, EU:T:2018:813). Il Tribunale non ha dovuto pronunciarsi sulla tesi dell’SRB in nessuno di tali procedimenti, in quanto i ricorsi di annullamento avverso le decisioni relative ai contributi all’SRF del 2016 erano stati proposti tardivamente.

31      Non sono dell’avviso che l’articolo 67, paragrafo 4, del regolamento SRM, il quale abilita le ANR a riscuotere i contributi annuali e a trasferirli all’SRF, consenta di affermare che le ANR possono stabilire i contributi annuali all’SRF. Le ANR possono riscuotere gli importi stabiliti dall’SRB, della cui legittimità è responsabile quest’ultimo e non le stesse ANR. Gli effetti sulla procedura di riscossione, limitati agli atti della stessa, potranno essere oggetto di ricorso dinanzi ai giudici nazionali.

32      Ad esempio, l’ANR spagnola, denominata Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria («FROB»), ha indicato nella sua notifica a un ente di credito cooperativo, analogo all’Iccrea Banca, che poteva impugnare dinanzi al Tribunale le decisioni dell’SRB sui contributi all’SRF del 2016. Detto ente ha proposto il ricorso di annullamento, attualmente pendente (T‑323/16, Banco Cooperativo Español/SRB) dinanzi al Tribunale.

33      Ho trascritto il contenuto del considerando 120 del Regolamento SRM al paragrafo 6 delle presenti conclusioni. Il considerando ribadisce che «[l]a Corte di giustizia ha competenza per esercitare il controllo di legittimità sulle decisioni adottate dal[l’SRB], dal Consiglio e dalla Commissione, in conformità dell’articolo 263 TFUE, e per determinare la loro responsabilità extra‑contrattuale».

34      Sentenze TWD Textilwerke Deggendorf (punto 17) e del 25 luglio 2018, Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:582, punto 14).

35      Secondo l’ordinanza del 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commissione e SRB (T‑494/17, EU:T:2018:804), l’Iccrea Banca aveva preso conoscenza della decisione dell’SRB attraverso la lettera della Banca d’Italia del 3 maggio 2016, ricevuta in pari data, con cui le era stato comunicato che l’SRB aveva calcolato il suo contributo ex ante all’SRF per il 2016 e le era stato indicato l’importo che doveva corrispondere, ma aveva lasciato trascorre oltre un anno prima di adire il Tribunale. V. punti 35 e 36 di detta ordinanza.

36      A tale conclusione non osta la circostanza che l’SRB abbia sostenuto la competenza dei giudici nazionali a controllare la legittimità delle decisioni sui contributi ordinari all’SRF.

37      «La possibilità per il singolo di far valere, nell’ambito di un ricorso proposto dinanzi ad un giudice nazionale, l’invalidità di disposizioni contenute in un atto dell’Unione che costituisce il fondamento di una decisione nazionale adottata nei suoi confronti presuppone, infatti, che egli abbia altresì proposto, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, un ricorso per l’annullamento del suddetto atto dell’Unione nei termini prescritti, oppure che non l’abbia fatto perché non aveva, fuor da ogni dubbio, il diritto di presentare un tale ricorso» (v., in tal senso, sentenze del 17 febbraio 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, punti 22 e 23; del 28 marzo 2017, Roseneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 67, e del 25 luglio 2018 Georgsmarienhütte e a., C‑135/16, EU:C:2018:582, punto 17).

38      «La necessità per una persona fisica o giuridica, al fine di contestare la legittimità di un atto dell’Unione, di proporre un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE, quando essa è certamente legittimata ad agire ai sensi del quarto comma di tale articolo, non incide sulla possibilità per detta persona di contestare la legittimità degli atti interni di esecuzione dell’atto in parola dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali competenti» (sentenza del 25 luglio 2018, Georgsmarienhütte e a., C‑135/16, EU:C:2018:582, punto 22).

39      Sentenza del 22 ottobre 1987 (314/85, EU:C:1987:452, punti da 15 a 18); v. altresì sentenze del 6 ottobre 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punto 62), e del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 78 e 79).

40      Nello stesso senso, «i giudici nazionali, quando si pronunciano su accordi, decisioni o pratiche rilevanti ai fini dell’articolo 101 TFUE che sono già oggetto di una decisione della Commissione, non possono prendere decisioni in contrasto con quella adottata dalla Commissione». «Tale principio vale altresì quando i giudici nazionali sono investiti di una domanda di risarcimento dei danni provocati da un’intesa o da una pratica che una decisione di detta istituzione abbia qualificato come contrarie all’articolo 101 TFUE» (sentenze del 14 settembre 2000, Masterfoods e HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, punto 52, e del 6 novembre 2012, Otis e a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punti 50 e 51).

41      Gli altri elementi sono: «b) stabilità e diversificazione delle fonti di finanziamento della società e attività estremamente liquide non ipotecate; c) situazione finanziaria dell’ente; d) probabilità che l’ente sia assoggettato a risoluzione; e) misura in cui l’ente ha beneficiato di sostegno finanziario pubblico straordinario in passato; f) complessità della struttura dell’ente e la sua possibilità di risoluzione; g) importanza dell’ente per la stabilità del sistema finanziario o dell’economia di uno o più Stati membri o dell’Unione; h) il fatto che l’ente partecipi a un IPS [sistema di tutela istituzionale]».

42      Settima direttiva del Consiglio, del 13 giugno 1983, basata sull’articolo 54, paragrafo 3, lettera g), del Trattato e relativa ai conti consolidati (GU 1983, L 193 pag. 1).

43      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativa ai bilanci d’esercizio, ai bilanci consolidati e alle relative relazioni di talune tipologie di imprese, recante modifica della direttiva 2006/43/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e abrogazione delle direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE del Consiglio (GU 2013, L 182, pag. 19).

44      V. articolo 22, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2013/34.

45      In udienza, la Banca d’Italia ha fatto presente che le BCC non hanno potuto formare gruppi bancari in Italia fino ad una riforma legislativa entrata in vigore nel 2019, anno in cui l’Iccrea Banca e varie BCC hanno costituito un gruppo bancario autorizzato come tale dalla BCE.

46      Ordinanza di rinvio, punto 3.1.

47      In particolare, l’Iccrea Banca offre alle BCC una serie di servizi per accedere in modo strutturato ai finanziamenti (cash pooling) sia della BCE sia sul mercato, a fronte di un’apertura di credito assistita da garanzie in titoli. Essa fornisce quindi ad ogni BCC la possibilità di effettuare operazioni di rifinanziamento con la BCE o di accedere ai mercati finanziari.

48      Si tratta delle seguenti condizioni:
      «a) non ci sono rilevanti impedimenti di diritto o di fatto, attuali o previsti, che ostacolino il rapido trasferimento dei fondi propri o il rimborso di passività da parte dell’impresa madre;
      b)        l’impresa madre soddisfa l’autorità competente per quanto riguarda la gestione prudente della filiazione e dichiara, con l’autorizzazione dell’autorità competente, di garantire gli impegni assunti dalla filiazione, ovvero che i rischi della filiazione sono di entità trascurabile;
      c) le procedure di valutazione, misurazione e controllo del rischio dell’impresa madre coprono anche la filiazione;
      d) l’impresa madre detiene più del 50% dei diritti di voto connessi con le quote o azioni della filiazione o ha il diritto di nominare o revocare la maggioranza dei membri dell’organo di amministrazione della filiazione».

49      Ai sensi dell’articolo 3, punto 27, del regolamento delegato 2015/63, l’istituto di credito agevolato è «l’impresa o il soggetto costituito dall’amministrazione centrale o regionale di uno Stato membro che concede prestiti agevolati su base non concorrenziale e senza scopo di lucro al fine di promuovere gli obiettivi di politica pubblica dell’amministrazione costitutrice, a condizione che questa abbia l’obbligo di proteggere la base economica dell’impresa o del soggetto e di mantenerne la capacità di stare sul mercato durante tutto il ciclo di vita ovvero che il 90% almeno del finanziamento iniziale o il prestito agevolato che l’ente concede sia direttamente o indirettamente garantito dalla predetta amministrazione».

50      Ciascun soggetto del gruppo deve essere stabilito nell’Unione, incluso integralmente nella stessa vigilanza su base consolidata  e sottoposto ad adeguate procedure centralizzate di valutazione, misurazione e controllo del rischio, e non devono esservi né essere previsti rilevanti impedimenti di fatto o di diritto che ostacolino il tempestivo rimborso delle passività in questione alla scadenza.

51      V. considerando 8 e 9 del regolamento delegato 2015/63.