CELEX: 61988CC0030
Language: it
Date: 1989-07-04 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 4 luglio 1989. # Repubblica ellenica contro Commissione delle Comunità europee. # Progetti di finanziamento nell'ambito dell'aiuto speciale alla Turchia. # Causa 30/88.

Avviso legale importante

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61988C0030

Conclusioni dell'avvocato generale Tesauro del 4 luglio 1989.  -  REPUBBLICA ELLENICA CONTRO COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE.  -  PROGETTI DI FINANZIAMENTO NELL'AMBITO DELL'AIUTO SPECIALE ALLA TURCHIA.  -  CAUSA 30/88.  

raccolta della giurisprudenza 1989 pagina 03711

Conclusioni dell avvocato generale

++++Signor Presidente,  Signori Giudici,  1 . Quando ancora era pendente dinanzi alla Corte il ricorso in causa 204/86, introdotto dalla Repubblica ellenica contro il Consiglio delle Comunità europee al fine di ottenere l' annullamento dello storno di stanziamento 4/86 dal capitolo 100 ( crediti provvisori ), voce 9631, al capitolo 96, voce 9632, del bilancio generale 1986, la stessa Repubblica ellenica introduceva, il 27 gennaio 1988, il presente ricorso . Convenuta in questo nuovo processo è la Commissione .  2 . Nel frattempo, la Corte ha pronunziato il 27 settembre 1988 la sentenza che respinge il ricorso intentato contro il Consiglio . Dati gli stretti rapporti che intercorrono fra le due cause, anche se la parte convenuta, la causa petendi ed il petitum non sono gli stessi, posso, per evidenti motivi, limitarmi a rammentare per sommi capi i fatti .  3 . Con il primo ricorso il governo greco cercava di ottenere l' annullamento dell' atto del Consiglio che era servito ad alimentare la voce di bilancio relativa all' aiuto speciale in favore della Turchia . Tale aiuto era stato inizialmente approvato il 19 settembre 1980 ( decisione n . 2/80 del consiglio di associazione CEE-Turchia ), mentre la sua attuazione era stata in seguito sospesa a causa del colpo di Stato in Turchia ed infine sbloccata con decisione del Consiglio delle Comunità europee, nonostante l' opposizione della Grecia, il 17 febbraio 1986 .  Come tutti sappiamo il primo ricorso è stato respinto : la Corte ha ritenuto infatti che nessuno dei tre motivi invocati dal governo greco, cioè l' incompetenza del Consiglio, un suo sviamento di potere e la violazione da parte della Comunità di un obbligo di diritto internazionale, fosse fondato .  4 . Con il presente ricorso la Grecia ha impugnato tre decisioni della Commissione del 17 novembre e 10 dicembre 1987 di approvazione di progetti specifici finanziati a titolo di aiuto speciale alla Turchia . L' esigenza di rispettare i termini previsti all' art . 173, 1° comma, spiega per quali ragioni il presente ricorso ha dovuto essere introdotto prima della pronuncia della sentenza nella prima causa ( 204/86 ).  A sostegno della propria azione che mira all' annullamento delle tre decisioni relative al progetto "business-week" CEE-Turchia, al programma di lotta contro il paludismo nella regione costiera del Mediterraneo orientale in Turchia e al progetto di sfruttamento dell' energia geotermica in Anatolia occidentale, il governo greco invoca quattro motivi :  - violazione del diritto comunitario,  - violazione delle forme sostanziali,  - abuso di procedura,  - incompetenza della Commissione ad adottare l' atto impugnato .  5 . Dopo aver brevemente ricordato gli antefatti, possiamo ora venire all' esame degli argomenti sollevati dal governo greco, anche se non nello stesso ordine seguito da quest' ultimo, e rinviando per ulteriori dettagli alla relazione d' udienza .  6 . Il primo argomento, che non attiene, a ben vedere, ad un comportamento proprio della Commissione, concerne la pretesa violazione da parte del Consiglio dell' art . 2 dell' accordo intergovernativo 64/737/CEE ( GU 217 del 29.12.1964 ), relativo ai provvedimenti da prendere e alle procedure da seguire per l' applicazione dell' accordo di associazione CEE-Turchia . Secondo il governo greco, detto accordo sarebbe stato violato, in quanto, contrariamente al disposto degli artt . 7 e 22, non vi sarebbe stato consenso unanime del Consiglio delle Comunità europee per dare esecuzione alla decisione del consiglio di associazione CEE-Turchia, con la conseguenza che l' esecuzione successiva di una spesa di bilancio su una voce viziata di illegalità sarebbe a sua volta nulla . In sostanza, il governo greco sostiene che il Consiglio delle Comunità europee avrebbe dovuto trasporre nel diritto comunitario l' atto del consiglio di associazione CEE-Turchia con un atto ad hoc .  Tale argomento, che si collega non alla fase di esecuzione, ma alla fase precedente, ha ad oggetto in realtà il comportamento del Consiglio e soltanto in minima parte ( dopo consultazione ) quello della Commissione . Non stupisce quindi che la Grecia già se ne fosse servita in occasione del primo ricorso . Stupisce, viceversa, che la pretesa illegalità del comportamento del Consiglio - non trasposizione - non sia stata fatta valere dal governo greco al momento dell' approvazione dei primi progetti specifici nel 1981 ( vedasi ultra, punto 16 ).  7 . La citata sentenza della Corte non ha preso specificamente posizione su questo punto . Al riguardo, peraltro, mi sembra molto fragile il ragionamento di chi, basandosi sulla premessa che se la Corte avesse ritenuto valido l' argomento lo avrebbe accolto all' epoca, deduce ora l' invalidità dell' argomento stesso .  La validità dell' argomento mi sembra dover essere esaminata alla stregua di criteri diversi da un semplice silenzio o preterizione della Corte .  8 . In proposito, constato in primo luogo che nelle conclusioni dell' avvocato generale Mancini nella causa 204/86 il problema è affrontato e risolto in senso sfavorevole alla pretesa del governo ellenico ( pagina 29 del testo italiano, versione ciclostilata ). Il mio predecessore rileva che l' argomento del Consiglio gli sembra corretto, nel senso che "a leggerlo con cura, infatti, l' art . 2, paragrafo 1, dell' accordo 64/737/CEE impone di trasporre le sole delibere che non potrebbero altrimenti essere applicate ".  9 . Ora, nel corso della procedura del presente ricorso la Corte ha chiesto al Consiglio ed alla Commissione di precisare quali criteri essi abbiano seguito nell' interpretazione dell' articolo controverso per decidere se in certi casi fosse necessario procedere ad un atto formale di trasposizione in diritto comunitario .  La risposta fornitaci dal Consiglio e condivisa dalla Commissione mi appare esauriente e convincente . Se è esatto che il Consiglio non ha mai determinato esplicitamente i criteri da applicare per l' interpretazione dell' articolo in esame, la pratica che tale organo ha seguito e che consiste nell' adottare atti di diritto comunitario per l' applicazione delle decisioni degli organi dell' associazione soltanto qualora tali atti siano giuridicamente necessari mi pare giustificata . E' certo esatto che la disposizione dell' articolo in esame non è di una limpidità assoluta e potrebbe essere interpretata anche nel senso prospettato dal governo greco . Tuttavia ogni norma deve essere interpretata situandola nel contesto dell' ordinamento cui essa appartiene e, a tale stregua, non vedo né l' utilità né, tanto meno, la necessità di far proliferare inutilmente la già copiosa normativa comunitaria imponendo una trasposizione formale di ogni e qualsiasi provvedimento adottato dagli organi dell' associazione, anche quando l' effetto interno nel diritto comunitario è in re ipsa, ovvero è altrimenti realizzato .  10 . Nel caso di specie, trattandosi del "volet" finanziario relativo all' aiuto speciale controverso, è evidente che l' applicazione sul piano interno è stata correttamente eseguita nel quadro della procedura di bilancio grazie allo storno di uno stanziamento alla voce 9632 .  11 . In conclusione, non penso che il primo motivo invocato dal governo ellenico possa essere accolto .  12 . Veniamo ora alle doglianze mosse dalla ricorrente nei confronti del comportamento della Commissione nel procedimento di adozione delle tre decisioni controverse .  Al riguardo, il governo greco, nonostante abbia sollevato tre motivi distinti ( violazione di forme sostanziali, abuso di procedura e incompetenza della Commissione ), rimprovera in sostanza all' organo esecutivo di aver seguito una procedura illegittima per l' approvazione dei tre progetti, al fine di eludere l' eventuale opposizione "di certi Stati membri" ( pag . 7 del ricorso ). In termini ancora più chiari : Atene lascia capire che la Commissione avrebbe intenzionalmente elaborato una costruzione giuridica artificiosa ( anche ) allo scopo di sostituire alla regola del voto all' unanimità, applicabile secondo il governo greco, la regola del voto a maggioranza qualificata o addirittura l' avocazione a se stessa del potere di decidere, senza tener conto del parere degli Stati membri .  In tale prospettiva, le cui implicazioni politiche non sfuggono a nessuno, si innesta la discussione giuridica, che solleva fra l' altro la complessa problematica della distinzione fra poteri di esecuzione della Commissione ex articolo 145 e poteri di esecuzione di bilancio ex articolo 205 del trattato CEE .  13 . Come ho già precedentemente accennato, non intendo seguire l' ordine dei motivi invocati dal governo ricorrente, e mi propongo invece di esaminare globalmente la censura mossa alla Commissione .  14 . Tengo a dire subito ed in termini chiari che l' argomentazione in diritto del governo greco mi pare convicente e, di converso, la posizione della Commissione criticabile . E ciò tanto più in quanto, per cercare di giustificare una posizione francamente indifendibile, perché irrispettosa del diritto basilare di uno Stato membro a vedere osservate le regole di procedura da esso previamente accettate e non altre, la Commissione ha elaborato una teoria fumosa che, dietro una pretesa evoluzione del diritto, non riesce neppure ad eliminare il sospetto avanzato dal governo greco che il vero scopo perseguito fosse quello di evitare il rischio dell' opposizione di un governo nel quadro di regole di procedura pattiziamente convenute . Ora, quali possano essere le nostre opinioni sulla apprezzabilità, dal punto di vista della politica generale delle relazioni con il paese associato, degli intenti perseguiti con tale comportamento della Commissione, il compito della Corte è di salvaguardare i principi di una Comunità di diritto, nella quale, in particolare, regole previamente fissate e conosciute devono essere rispettate e non possono essere modificate unilateralmente da una delle parti .  E nel caso di specie proprio di questo si è trattato .  15 . Per convincersene basta sapere e voler prendere in considerazione la volontà del Consiglio quale essa si è espressa in due periodi cronologicamente distinti : tale volontà parla manifestamente ed inequivocabilmente in senso contrario all' interpretazione seguita dalla Commissione .  16 . Il primo periodo si situa nel 1980 . In tale anno, la Grecia non faceva ancora parte delle Comunità . Tuttavia, conformemente ad una pratica usuale di consultazione e di informazione degli Stati che hanno firmato un accordo di adesione non ancora entrato in vigore, essa era stata tenuta al corrente di quelle decisioni prese dalle istituzioni comunitarie dopo la firma del trattato di adesione e che avrebbero formato parte integrante dell' "acquis communautaire ". E' significativo rilevare che il governo ellenico, com' è stato confermato anche nel corso dell' udienza, non aveva all' epoca sollevato alcuna obiezione nei confronti del "volet finanziario", chiedendo invece spiegazioni quanto ai "volets" agricolo e sociale previsti nelle decisioni in corso di elaborazione .  La decisione n . 2/80 del consiglio di associazione specificava ( punto 2 ) che, quanto alla valutazione dei progetti specifici, la Commissione avrebbe seguito i criteri stabiliti dalla "delegazione della Comunità ". Tali criteri sono stati indicati con la dichiarazione del Consiglio CEE del 30 giugno 1980 "relative à la mise en oeuvre sur le plan interne de la décision n° 2/80", che operava un rinvio, quanto alla procedura di approvazione dei progetti, a "quella seguita per l' attuazione dei protocolli finanziari conclusi con i paesi del Mediterraneo ". Si tratta, dunque, di uno "Statement" del Consiglio CEE che vincolava la Commissione all' osservanza di una procedura specifica e preesistente, introdotta nel 1978 dai membri del Consiglio, competente fra l' altro in base all' art . 2 dell' accordo intergovernativo del 29 dicembre 1964 sopracitato . E' ben noto che si trattava della procedura ad hoc, caratterizzata dal fatto che soltanto i progetti trasmessi dalla Commissione e dalla BEI che avessero raccolto l' unanimità dei voti del gruppo ad hoc istituito presso il Consiglio erano considerati come accettati . Interessa anche rilevare in proposito che una prima parte dei progetti concreti realizzati dalla Turchia e finanziati grazie all' aiuto speciale - prima del gelo nelle relazioni CEE/Turchia - erano stati approvati nel 1981 secondo la procedura ad hoc, quindi all' unanimità ( il che implica con l' accordo della Grecia ).  Questo excursus storico ci permette di accertare che quando la Grecia ha accettato il "volet" finanziario dell' aiuto alla Turchia essa sapeva che il Consiglio avrebbe seguito, per l' attuazione concreta, la regola dell' unanimità e ci consente altresì di constatare che, una volta entrata nella Comunità, la Grecia, sino al gelo delle relazioni con la Turchia, non ha cercato di bloccare, grazie al suo veto, l' attuazione dell' aiuto finanziario : circostanza in sé non rilevante, ma che vale a completare il quadro e ad insinuare un dubbio persino sulla necessità politica del comportamento della Commissione .  17 . In secondo luogo, è incontestato, oltre che espressamente specificato, che al momento in cui la procedura ad hoc è stata sostituita da una nuova procedura in relazione ai protocolli finanziari con i paesi del Mediterraneo ( 1 ), procedura caratterizzata dall' introduzione del voto a maggioranza qualificata nel quadro del comitato dell' art . 6 istituito presso la Commissione, l' ambito di applicazione di tale nuova normativa escludeva la cooperazione finanziaria con la Turchia . Il che è ammesso esplicitamente dalla Commissione . D' altronde si vede difficilmente come l' organo esecutivo potrebbe negarlo, stante il testo della dichiarazione iscritta al processo verbale della 1 023a riunione del Consiglio del 22 e 23 luglio 1985 al momento dell' adozione formale del regolamento in questione :  "Il Consiglio e la Commissione ( mio il corsivo ) dichiarano che il presente regolamento non può in alcun caso costituire un precedente per l' esecuzione dei protocolli finanziari diversi da quelli contemplati nel presente regolamento .  La procedura per l' esecuzione di tali altri protocolli sarà decisa ulteriormente in funzione dei meriti propri a ciascuno di essi ".  18 . Se cerchiamo ora di analizzare quali conseguenze derivino da tale testo, mi pare che esso contenga due dati indiscutibili :  1 ) la nuova procedura ( maggioranza qualificata ) non è applicabile alla cooperazione finanziaria con la Turchia;  2 ) il Consiglio ( e la Commissione ) hanno riconosciuto che la procedura per gli altri protocolli ( leggi Turchia ) sarà decisa ulteriormente .  Ora, per quanto concerne il caso della Turchia, malgrado la pretesa contraria della Commissione, stante il fatto che :  a ) la procedura pregressa era applicabile alla Turchia;  b ) la procedura "nuova" non è applicabile a tale Paese;  c ) il Consiglio e la Commissione hanno dichiarato che le procedure per i casi diversi da quelli coperti dal nuovo regolamento sarebbero state fissate in futuro;  mi pare scaturire da fonte cristallina che la "pregressa" procedura resta applicabile alla Turchia fin tanto che non sia intervenuta una nuova manifestazione di volontà del Consiglio .  19 . Tale conclusione rende superfluo ogni esercizio dialettico sulla ammissibilità dell' applicazione analogica di una procedura, espressamente prevista per i protocolli relativi alla cooperazione finanziaria di determinati paesi mediterranei diversi dalla Turchia, al caso della Turchia stessa . Questa discussione è irrilevante perché nel caso di specie l' applicazione analogica è un falso problema . La realtà è che nel caso di specie fa difetto il presupposto per il ricorso al procedimento analogico, cioè l' esistenza di una "lacuna ". In proposito vedansi le chiarissime osservazioni di Karl Engisch ( Introduzione al pensiero giuridico, ed . italiana, Giuffrè editore, 1970, pag . 134 ): "perché si abbia una conclusione analogica giuridicamente sostenibile è necessaria la prova che il particolare, per il quale manca la regolamentazione giuridica, abbia in comune con il particolare, per il quale esiste invece la regolamentazione, quei momenti sui quali si fonda la regolamentazione giuridica ". Ora nel caso di specie non vi è lacuna, perché vi è regolamentazione esauriente adottata dal legislatore .  20 . Nei confronti di tale conclusione non mi sembra possa seriamente invocarsi il carattere "provvisorio" della procedura ad hoc del 1979 . Un solo rilievo mi appare in proposito decisivo : non spetta alla Commissione decidere se una procedura adottata dal Consiglio abbia mantenuto o perso la sua efficacia . Fin tanto che l' autore dell' atto controverso, o la Corte di giustizia, non mettono espressamente fine alla sua efficacia, l' atto continua a spiegare i suoi effetti . Per quanto concerne i paesi mediterranei espressamente citati nel regolamento n . 3973/86, la volontà esplicita del Consiglio ha posto fine all' applicazione nei loro confronti delle procedure ad hoc . Quanto alla Turchia, la volontà del Consiglio è indubbiamente stata di non applicarle la nuova procedura . Non essendovi stata decisione di mettere fine alla procedura ad hoc, in relazione all' aiuto speciale alla Turchia, questa continua a produrre i suoi effetti in quell' ambito . Ciò vuol dire che il fondamento giuridico procedurale delle tre decisioni impugnate, formalmente ed espressamente individuato dalla Commissione nell' applicazione analogica della procedura del comitato ex art . 6 del regolamento n . 3973/86, è illegittimo .  21 . Questa impostazione rende superflua l' altra disamina, dai contorni fluidi e dal risultato incerto, che consisterebbe nell' accertare se la già citata dichiarazione figurante nel processo verbale del Consiglio del 30 giugno 1980, al momento dell' adozione della decisione n . 2/80 del consiglio di associazione, contenga un rinvio "recettizio" o "non recettizio" alla procedura ad hoc . Decidere ora, nel 1989, se all' epoca i nove Stati membri delle Comunità abbiano inteso rinviare ad una procedura immutabile nel tempo o recepire invece le eventuali modifiche subite da quest' ultima, mi pare opera che trascende le possibilità dell' interprete . Molto più affidabile è il procedimento che consiste nel far leva sulla volontà dei dieci Stati membri - quindi ivi compresa la Grecia - al momento dell' adozione delle nuove procedure . Qui non ci sono né illazioni, né alternative possibili : la volontà del Consiglio era chiaramente di escluderne l' applicabilità ai progetti di cooperazione finanziaria relativi alla Turchia .  22 . Non più consistente è l' ulteriore argomento della Commissione, che, per superare l' ostacolo della fin troppo chiara volontà del Consiglio ( e della stessa Commissione, si badi ), precisa di avere non tanto ( e comunque non in senso formale ) fatto ricorso alla "nuova" procedura del comitato dell' art . 6, ma di avere solo (...) interpellato i membri di tale Comitato e profittato della loro esperienza nel settore dei progetti di sviluppo del Mediterraneo .  23 . Anche senza scomodare i massimi principi ( Comunità di diritto ), non mi sembra che tale disinvoltura possa ricevere ragionevoli consensi o che addirittura possa essere avallata dalla Corte, specie ove si consideri la valenza anche politica del passaggio dal criterio dell' unanimità, che solo era stato accettato dalla Grecia, a quello della maggioranza, che tutti i paesi membri e la Commissione avevano escluso si applicasse agli aiuti alla Turchia . E tale aspetto era tanto presente al Consiglio e alla Commissione che non soltanto si è esclusa l' applicazione della nuova procedura all' esecuzione dei "protocolli finanziari diversi da quelli contemplati nel presente regolamento", ma si è escluso addirittura che la nuova procedura potesse "costituire un precedente", ciò che è molto di più di una semplice dichiarazione di inapplicabilità e che rende radicalmente superfluo ogni commento sull' utilizzazione dei membri del comitato previsto dalla nuova procedura come (...) esperti .  Basta solo osservare che, se la Commissione avesse fatto ricorso alla procedura ad hoc del 1979, essa avrebbe ugualmente beneficiato dell' esperienza degli esperti governativi, fatto un gesto politico nei confronti degli Stati membri e per di più avrebbe applicato correttamente le norme in vigore, invece di esporsi e di esporre la Comunità al rischio di vedersi annullare dalla Corte le decisioni inficiate da un vizio talmente grave, quale quello del ricorso - non importa se di fatto o formalmente - ad una procedura di voto scorretta e addirittura espressamente dichiarata inapplicabile dall' istituzione che l' ha adottata . Si aggiunga che alla Commissione erano ben noti i gravi dubbi sulla correttezza della procedura che essa ( allora ) proponeva di seguire . Risulta infatti dal parere contenuto nel documento 8006/87 del 29 luglio 1987 del segretariato generale del Consiglio, prodotto in causa dal governo ricorrente, che già in sede di esame da parte del Comitato dei rappresentanti permanenti il servizio giuridico del Consiglio aveva ritenuto che l' interpretazione basata sull' intenzione delle parti conducesse nella fattispecie ad applicare la procedura ad hoc .  24 . Giungo in tal modo alla conclusione che gli argomenti sollevati dal governo greco debbono essere accolti; come abbiamo visto, l' approvazione da parte della Commissione dei tre progetti specifici è intervenuta infatti al termine di una procedura illegittima, viziata dal non ricorso alla procedura ad hoc del 1979 .  25 . Resta ancora da sgombrare il campo dall' argomento dedotto dalla Commissione, secondo cui ogni discussione sulla legittimità della procedura seguita per l' approvazione dei tre progetti specifici sarebbe superflua, per il semplice fatto che, vertendosi in tema di esecuzione del bilancio ai sensi dell' art . 205 del trattato, la competenza della Commissione sarebbe esclusiva e che pertanto, la stessa Commissione, a tutto voler concedere, era comunque legittimata a non seguire procedure che condizionassero l' esercizio di tale competenza . L' argomento ci porta al centro di un dibattito da sempre aperto, a volte sopito, sui poteri di esecuzione del bilancio ed in particolare sul rapporto tra l' art . 145 e l' art . 205 del trattato CEE, dunque sulle rispettive attribuzioni di Consiglio e Commissione quanto alle determinazioni, quale ne sia la forma, che implichino una spesa imputabile ad una voce già presente in bilancio (( nel nostro caso, gli importi dei singoli progetti erano imputabili alla voce 9632 ( aiuto speciale alla Turchia ) oggetto dello storno di stanziamento ricordato all' inizio )).  26 . A ben vedere, peraltro, ragioni di rito impediscono alla Corte di affrontare, nel caso di specie, un sì stimolante e importante problema . Anzitutto, nelle tre decisioni impugnate non c' è alcun riferimento all' art . 205 del trattato; al contrario si è esplicitamente richiamata, pur nella ricordata forma dell' applicazione analogica, la procedura di cui al regolamento n . 3973/86, che in ogni caso comportava l' approvazione di un organismo esterno alla Commissione . In secondo luogo, a conferma di quanto sopra, gli atti che prefigurano le procedure oggetto del presente contendere, infatti, quella ad hoc del 1979 e quella introdotta dal regolamento n . 3973/86, non risultano essere stati impugnati dalla Commissione nelle forme dovute . E' escluso, in particolare, che l' argomento della Commissione possa essere ricostruito dalla Corte come eccezione di illegittimità ai sensi dell' art . 184, in relazione al regolamento n . 3973/86 o alla delibera del Consiglio n . 2/80; in particolare quanto alla procedura ad hoc, ne risulta contestata la permanenza in vigore anche dopo l' adozione del regolamento n . 3973/86, non invece la sua legittimità rispetto all' art . 205 .  27 . Diversa è dunque la presente situazione processuale rispetto alla causa 16/88, dove una prospettiva analoga, anche più generale, è stata tradotta dalla Commissione in rituale contestazione ( addirittura ex art . 173 del trattato ) della legittimità di una disposizione del regolamento n . 3252/87 . Nel caso che ci occupa, viceversa, ogni valutazione sul punto della riferibilità dell' approvazione dei tre progetti di aiuto alla Turchia esclusivamente ai poteri della Commissione ex art . 205 del trattato è, questa sì, superflua, atteso che comunque non è stata contestata ritualmente la legittimità rispetto all' art . 205 delle due procedure oggetto della causa . In definitiva, il principio di legalità degli atti comunitari, più volte opposto dalla Commissione alle ipotesi di illegittimità formulate da individui e Stati membri, ma non tradotte in impugnazione ex art . 173 né in eccezioni ex art . 184, preclude alla Corte di pronunciarsi al riguardo . E' costante la giurisprudenza della Corte nel senso che il principio di legalità impone di riconoscere la piena efficacia degli atti fino a quando la loro illegalità non sia stata stabilita ( vedasi, da ultimo, sentenza 7 giugno 1988, causa 63/87, Racc . 1988, pag . 2875 ).  28 . Soltanto per il remoto caso che la Corte volesse superare la preclusione appena evidenziata, riteniamo di esprimere la nostra opinione sul punto, sia pure solo nella forma lapidaria che le circostanze consentono . In via generale, riteniamo che l' esclusività dei poteri di esecuzione di bilancio attribuiti alla Commissione non sia in astratto incompatibile con determinate modalità e/o procedure di approvazione di deliberazioni implicanti una spesa che trovi già copertura in una voce più ampia di bilancio; ciò a maggior ragione nella forma che interessa il caso di specie, cioè di un atto del Consiglio che, addirittura prima di iscrivere in bilancio una voce complessiva di spesa (= aiuto speciale alla Turchia ), condizioni la procedura di approvazione dei singoli progetti ( e dunque l' erogazione dei singoli benefici ) ad un consenso esterno alla Commissione . Si tratta, in altri termini, di un momento che precede la fase dell' esecuzione, partecipando infatti della fase ancora deliberativa o, a seconda dei casi, normativa, che non può essere confusa, né concettualmente né giuridicamente, con la fase dell' esecuzione del bilancio . Se si vuole, l' art . 145 ( e già l' art . 155 ) del trattato, così come novellato dall' Atto unico, si situa anche in questa prospettiva, pur non esaurendone tutte le implicazioni ed articolazioni . Ora, l' art . 145 e l' art . 205 convivono egregiamente nel sistema disegnato dal trattato e nel riparto delle attribuzioni tra Consiglio e Commissione; riparto che distingue nettamente i processi deliberativi che portano ad una spesa, non importa se compresa in una più ampia voce già iscritta in bilancio, da quelli che, a valle dei primi, conducono, dal momento cosiddetto ordinatorio dell' "impegno di spesa" fino a quello strettamente contabile, all' "esecuzione" della deliberazione in termini di spesa . Che si possano talvolta riscontrare dei momenti di confusione o, perché tacerlo, di "invasione" dei rispettivi ruoli è ben possibile, sì da imporre una continua attenzione da parte delle due istituzioni interessate nonché del Parlamento . Ma che nel caso di specie si sia verificata una tale confusione è assolutamente escluso, com' è confermato dallo stesso atteggiamento della Commissione, che non ha mai contestato nelle forme dovute gli atti che ci occupano né al tempo della loro adozione ( 1979 e 1986 ) né dinanzi alla Corte nel presente procedimento .  29 . Tale conclusione mi pare imporsi con forza particolare in un caso, come quello di specie, nel quale il Consiglio, salve restando le competenze del Parlamento europeo modificate dall' Atto unico, è esclusivamente competente a concludere un accordo di associazione .  La tesi sostenuta dalla Commissione condurrebbe, in ipotesi come quelle controverse, a far sì che degli atti che per sé ricadono nelle competenze esclusive del Consiglio ( conclusione e attuazione di un accordo di associazione ) verrebbero, a partire dall' iscrizione a bilancio di una voce di spesa loro afferente, a far parte del potere esclusivo di esecuzione del bilancio conferito alla Commissione dall' art . 205 .  Mi sembra che un siffatto slittamento di competenze, che spazierebbe dal limite estremo dei poteri esclusivi del Consiglio ( senza neppure l' esigenza di una proposta della Commissione ) all' altro estremo delle competenze esclusive di bilancio della Commissione ( senza possibilità di intervento del Consiglio ), non sia né giustificato né auspicabile . Ritengo invece, come ho dianzi osservato, che debba essere percorsa una via intermedia che cerchi di conciliare, ove necessario, l' esclusività dei poteri di bilancio della Commissione con il riconoscimento di un potere di decisione del Consiglio, quanto meno nei settori di sua competenza esclusiva .  Tale via intermedia è stata trovata, correttamente a mio parere, nel già più volte citato regolamento n . 3973/86 per quanto concerne gli aiuti finanziari ai paesi mediterranei ivi espressamente menzionati ( procedura dell' art . 8 ). Per quanto concerne il caso specifico della Turchia, per le ragioni precedentemente ricordate, detto regolamento non è tuttavia applicabile e solo la procedura ad hoc costituisce la base giuridica corretta : procedura ad hoc che, pur con modalità diverse, risponde alla stessa logica .  30 . In definitiva, la posizione della Commissione che, lo ripeto, non ha impugnato la legalità di nessuno dei due atti del Consiglio, mi pare molto fragile . Da un lato, essa consiste, in ultima analisi, nel negare la legittimità della stessa procedura prevista all' art . 8 del regolamento n . 3973/86, alla cui adozione la Commissione ha partecipato . D' altro lato, gli Stati membri avevano già preso previamente posizione in merito alla procedura da seguire : in occasione del dibattito in seno al comitato di "associazione paesi terzi / Turchia" del 17 luglio 1987, cui si riferisce il già citato documento del Consiglio n . 8006/87, più delegazioni avevano espressamente osservato che esse "non potrebbero accettare che in mancanza di una soluzione in seno al Consiglio sulla procedura da applicare per l' approvazione dei progetti in esame la Commissione proceda all' esecuzione di questi progetti avvalendosi dei suoi poteri di esecuzione di bilancio ai sensi dell' art . 205 del trattato " ( il corsivo è mio ).  31 . Concludo quindi suggerendovi di accogliere il ricorso della Repubblica ellenica e di condannare la Commissione alle spese .  (*) Lingua originale : l' italiano .  ( 1 ) Regolamento ( CEE ) del Consiglio del 22 dicembre 1986, n . 3973, concernente l' applicazione dei protocolli relativi alla cooperazione finanziaria con l' Algeria, il Marocco, la Tunisia, l' Egitto, il Libano, la Giordania, la Siria, Malta e Cipro ( GU L 370, pag . 5 ).