CELEX: 61979CJ0131
Language: es
Date: 1980-05-22
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1980. # Regina contra Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo. # Petición de decisión prejudicial: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Reino Unido. # Libre circulación de personas. # Asunto 131/79.

SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS
               SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
                           de 22 de mayo de 1980 '
 En el asunto 131/79,
 que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo
 al artículo 177 del Tratado CEE, por la High Court of Justice, Queen's Bench
 Division, Divisional Court, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante
 dicho órgano jurisdiccional nacional entre
The Queen
                                      y
Secretary of State for Home Affairs,
ex parte: Mario Santillo,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 64/221/CEE del
Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas
especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia,
justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964,
 56, p. 850; EE 05/01, p. 36) y, en particular, del apartado 1 del artículo 9,
   Lengua de procedimiento: inglés.
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                          EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
    integrado por los Sres.: A. O'Keeffe, Presidente de la Sala Primera, en
    funciones de Presidente; A. Touffait, Presidente de la Sala Segunda; J. Mertens
    de Wilmars, P. Pescatore, A.J. Mackenzie Stuart, G. Bosco y T. Koopmans,
    Jueces;
    Abogado General: Sr. J.P. Warner;
    Secretario: Sr. Van Houtte;
    dicta la siguiente
                                     Sentencia
    (No se transcriben los antecedentes de hecho.)
                            Fundamentos de Derecho
1   Mediante resolución de 30 de julio de 1979, recibida en el Tribunal de Justicia
    el 10 de agosto siguiente, la High Court of Justice, Queen's Bench Division,
    Divisional Court, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias
    cuestiones relativas a la interpretación del apartado 1 del artículo 9 de la
    Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la
    coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de
    desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público,
    seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), con objeto
    de ejercer su control jurisdiccional a raíz de un recurso presentado por un
    nacional italiano, establecido en el Reino Unido en calidad de trabajador por
    cuenta ajena, por el que se solicitaba la anulación de una orden de expulsión
    dictada en su contra como consecuencia de una condena penal.
2   De los autos y de las observaciones formuladas durante la fase oral del
    procedimiento se deduce que el Reino Unido no adoptó disposiciones legales
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específicas para la ejecución de la Directiva 64/221. La disposición aplicada
en el caso de autos, a saber la Immigration Act (Ley de inmigración), data del
año 1971. En ella se establece que las personas calificadas como «non patriáis»
están sujetas en el Reino Unido a controles que implican una posibilidad de
expulsión en las siguientes circunstancias:
— Con arreglo al apartado 5 del artículo 3 de la Ley,
    «a) si, disponiendo sólo de un permiso limitado de entrada o permanencia,
          (el interesado) no observa alguna condición vinculada al permiso o
          permanece después del período autorizado; o
    b) si el Secretary of State considera que la expulsión es necesaria para el
          bien común; o
    c) si otra persona de su familia ha recibido o recibe la orden de
          expulsión».
— Con arreglo al apartado 6 del artículo 3,
    «[...] si [...] (el interesado) es condenado por una infracción que se castiga
    con una pena de privación de libertad y en base a esta condena un Tribunal
    [...] propone su expulsión».
El sistema de recursos difiere según los casos:
— En caso de que se aplique el apartado 5 antes citado,
    la decisión del Secretary of State de proceder a la expulsión puede apelarse
    ante un Adjudicator, cuya decisión puede, por su parte, ser objeto de
    recurso ante el Immigration Appeal Tribunal;
— En caso de que se aplique el apartado 6,
    la propuesta de expulsión adoptada por un Tribunal puede ser apelada, pero
    no es posible apelar contra una orden de expulsión posterior ni presentar
    observaciones antes de que se adopte la decisión de dictar la orden.
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 3   De la resolución de remisión y de los autos se deduce que, el 13 de diciembre
     de 1973, la Central Criminal Court declaró al solicitante culpable de los delitos
     de sodomía (buggery) y violación cometidos el 18 de diciembre de 1972 contra
     una mujer dedicada a la prostitución y de abusos deshonestos y agresión con
     resultado de lesiones, cometidos el 14 de abril de 1973 contra otra prostituta.
     El 21 de enero de 1974, el interesado fue condenado a una pena de un total de
     ocho años de privación de libertad por estas cuatro infracciones. En la
     sentencia, la Central Criminal Court proponía la expulsión con arreglo a la
     Immigration Act.
 4   El 10 de octubre de 1974, la Court of Appeal (Criminal Division) denegó al
     solicitante la autorización para apelar tanto contra la condena de privación de
     libertad como contra la propuesta de expulsión. El 28 de septiembre de 1978,
     el Secretary of State for Home Affairs dictó en su contra una orden de
     expulsión, que debía ejecutarse al finalizar su condena. El 3 de abril de 1979,
    tras cumplir su pena de privación de libertad, reducida en un tercio por buena
    conducta, el solicitante debería haber sido puesto en libertad, pero se le
    mantuvo detenido conforme a la Immigration Act. El 10 de abril de 1979, el
    interesado presentó ante la High Court un recurso por el que solicitaba la
    anulación de la orden de expulsión, debido a que dicha orden, dictada más de
    cuatro años después de la propuesta de expulsión de la Central Criminal Court,
    violaba sus derechos individuales a causa de su incompatibilidad con lo
    dispuesto en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221.
5   El artículo 48 del Tratado asegura la libre circulación de los trabajadores
    dentro de la Comunidad. Ésta implica para los nacionales de los Estados
    miembros, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden
    público, seguridad y salud públicas, el derecho de desplazarse libremente en
    el territorio de los Estados miembros y de residir en un Estado miembro con
    objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones
    legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los
    trabajadores nacionales.
6   A tenor del tercer considerando de su exposición de motivos, la Directiva
    64/221 persigue, entre otros, el objetivo de «abrir, en cada Estado miembro,
    posibilidades suficientes de recurso contra los actos administrativos [...] a los
    nacionales de los demás Estados miembros» en el ámbito del orden público y
    de la seguridad y la salud públicas.
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7  A tenor del artículo 8 de la Directiva, el interesado debe poder interponer,
   contra las medidas que se adopten contra él, «los mismos recursos de que
   disponen los nacionales [...] contra los actos administrativos»; en caso
   contrario, a tenor del artículo 9, el interesado debe disponer, por lo menos, de
   la posibilidad de hacer valer sus medios de defensa ante una autoridad
   competente, distinta de la llamada a adoptar la decisión de expulsión.
8  El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva dispone que:
   «Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se
   limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos
   suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia o de
   expulsar del territorio al titular de un permiso de estancia sólo podrá ser
   adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo
   dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el
   interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o
   representar en las condiciones de procedimiento previstas por la autoridad
   nacional.
   Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de
   denegación de renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.»
9  Ha quedado acreditado que en Derecho inglés los recursos judiciales que
   pueden interponerse contra una decisión de expulsión se limitan a la legalidad
   de dicha decisión. De ello se deduce que la propia decisión de expulsión sólo
   puede adoptarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la
   Directiva, que prevé expresamente este supuesto.
10 En estas circunstancias, la High Court of England and Wales, Queen's Bench
   Division, decidió plantear las siguientes cuestiones prejudiciales:
   1) ¿Concede el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del
       Consejo, de 25 de febrero de 1964, a los particulares derechos que éstos
       puedan invocar ante los órganos jurisdiccionales internos de un Estado
       miembro y que estos últimos deban proteger?
   2) a) ¿En qué sentido debe interpretarse la expresión «dictamen de una
           autoridad competente del país de acogida» que figura en el apartado 1
                                                                                557
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             del artículo 9 de la Directiva 64/22 l/CEE del Consejo, de 25 de febrero
             de 1964, (dictamen)? y
         b) En particular, ¿puede constituir tal «dictamen» una propuesta de
             expulsión presentada por un órgano jurisdiccional penal en el momento
             de imponer la condena?
     3) En caso de que se responda afirmativamente a la letra b) de la segunda
         cuestión:
         a) ¿Debe estar la «propuesta» plenamente motivada?
         b) ¿En qué circunstancias impide que la «propuesta» constituya un
            «dictamen» el período de tiempo transcurrido entre la presentación de
            una «propuesta» y la adopción de la decisión por la que se ordena la
            expulsión?
         c) En particular ¿produce el período de tiempo transcurrido mientras se
            cumple una condena de privación de libertad el efecto de que una
            «propuesta» deje de ser un «dictamen»?
 11 El apartado 1 del artículo 9 de la Directiva forma parte de un conjunto de
    disposiciones que tienen por objeto asegurar el respeto de los derechos de los
    nacionales de un Estado miembro en materia de libre circulación y residencia
    en el territorio de los demás Estados miembros. Los artículos 3 y 4 de la
    Directiva limitan las razones que justifican la expulsión o la denegación de la
    entrada del trabajador. El artículo 6 dispone que las razones de orden público,
    seguridad o salud públicas en las que se base una decisión serán puestas en
    conocimiento del interesado, a menos que ello sea contrario a la seguridad del
    Estado. El artículo 7 establece, entre otras cosas, que la decisión de denegar la
    concesión o la renovación de un permiso de estancia o la decisión de expulsión
    del territorio serán notificadas al interesado. El artículo 8 garantiza al
    interesado el acceso a los mismos recursos judiciales de que disponen los
    nacionales contra los actos administrativos.
12 Las disposiciones del artículo 9 son complementarias de las del artículo 8.
    Tienen por objeto asegurar una garantía procesal mínima a las personas
    afectadas por una de las medidas contempladas en los tres supuestos definidos
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   por el apartado 1 de dicho artículo. En el supuesto de que los recursos
   judiciales se limiten a la legalidad de la decisión, la intervención de la
   «autoridad competente» a la que se refiere el apartado 1 del artículo 9 debe
   permitir que se examinen exhaustivamente todos los hechos y circunstancias,
    incluida la oportunidad de la medida proyectada, antes de que se adopte
   definitivamente la decisión. Además, el interesado deberá poder hacer valer sus
   medios de defensa ante dicha autoridad y hacerse asistir o representar en las
   condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional.
13 En conjunto, se trata de prescripciones bien definidas y concretas, que pueden
    ser invocadas por cualquier persona afectada y que, en cuanto tales, pueden ser
    aplicadas por cualquier órgano jurisdiccional. Esta afirmación justifica una
    respuesta afirmativa a la primera cuestión planteada por el órgano
   jurisdiccional nacional.
14 La exigencia contemplada en el apartado 1 del artículo 9 de que toda medida
    de expulsión vaya precedida del dictamen de la «autoridad competente» y de
    que el interesado debe poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse
    representar ante dicha autoridad en las condiciones de procedimiento previstas
    por la legislación nacional únicamente puede constituir una garantía real si
    todos los elementos que la autoridad administrativa debe tomar en
    consideración quedan sometidos a la apreciación de la «autoridad competente»,
    si el dictamen de ésta última está lo suficientemente cercano en el tiempo a la
    decisión de expulsión como para garantizar que no existen nuevos elementos
    que puedan ser tomados en consideración y si tanto la autoridad administrativa
    como la persona afectada pueden conocer las razones que han llevado a la
    «autoridad competente» a emitir su dictamen, salvo que lo impidan los motivos
    relativos a la seguridad del Estado a que se refiere el artículo 6 de la Directiva.
15 En cuanto a la cuestión de cuál es el significado de la expresión «dictamen de
    una autoridad competente del país de acogida» y si una propuesta de expulsión
    presentada por un órgano jurisdiccional penal en el momento de imponer una
    condena constituye tal dictamen, debe señalarse que la Directiva no precisa la
     naturaleza de la «autoridad competente». Se refiere a una autoridad que sea
     independiente de la autoridad administrativa, pero reconoce a los Estados
     miembros un margen de apreciación respecto a la naturaleza de la autoridad.
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  16 Ha quedado acreditado que los órganos jurisdiccionales penales del Reino
      Unido son independientes de la autoridad administrativa a la que corresponde
      dictar la orden de expulsión y que el interesado tiene derecho a hacerse
      representar y hacer valer sus medios de defensa ante dichos órganos
     jurisdiccionales.
 17 En consecuencia, una propuesta de expulsión presentada por un órgano
     jurisdiccional penal en el momento de imponer una condena con arreglo a la
     legislación británica puede constituir un dictamen a efectos del artículo 9 de la
     Directiva, siempre que se cumplan los demás requisitos del artículo 9. En
     particular, el órgano jurisdiccional penal debe tener en cuenta, tal como destacó
     este Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de octubre de 1977, Bouchereau
     (30/77,- Rec. 1977, p. 1999), lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva en
     el sentido de que la mera existencia de condenas penales no constituye por sí
     sola motivo para la adopción de medidas de expulsión.
 18 En cuanto al momento en que debe emitirse el dictamen de la «autoridad
     competente», es necesario destacar que un período de tiempo de varios años
     entre la propuesta de expulsión y la decisión de la autoridad administrativa
     puede privar a la propuesta de su función de dictamen a efectos del artículo 9.
     En efecto, es importante que el peligro social que entraña la persona de un
     extranjero se aprecie en el mismo momento en que se adopta contra el mismo
     la decisión de expulsión, dado que los elementos de apreciación,
     fundamentalmente por lo que respecta al comportamiento del interesado,
     pueden variar con el transcurso del tiempo.
 19 Estas consideraciones conducen a responder de la siguiente forma a las
    cuestiones segunda y tercera planteadas por la High Court of Justice:
    La Directiva reconoce a los Estados miembros un margen de apreciación para
    la designación de la «autoridad competente». Puede ser considerada como tal
    cualquier autoridad pública independiente de la autoridad administrativa
    llamada a adoptar una de las medidas previstas por la Directiva, organizada de
    forma tal que el interesado tenga derecho a hacerse representar y a hacer valer
    sus medios de defensa ante la misma.
    Una propuesta de expulsión presentada por un órgano jurisdiccional penal en
    el momento de imponer una condena con arreglo a la legislación británica
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   puede constituir un dictamen a efectos del artículo 9 de la Directiva, siempre
   que se cumplan los demás requisitos del artículo 9. En particular, el órgano
   jurisdiccional penal debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 3 de la
   Directiva en el sentido de que la mera existencia de condenas penales no
   constituye por sí sola motivo para la adopción de medidas de expulsión.
   El dictamen de la «autoridad competente» debe estar lo suficientemente
   cercano en el tiempo a la decisión de expulsión como para garantizar que no
   existen nuevos elementos que puedan ser tomados en consideración y tanto la
   autoridad administrativa como la persona afectada deben poder conocer las
   razones que han llevado a la «autoridad competente» a emitir su dictamen,
   salvo que lo impidan los motivos relativos a la seguridad del Estado a que se
   refiere el artículo 6 de la Directiva.
   Un período de tiempo de varios años entre la propuesta de expulsión y la
   decisión de la autoridad administrativa puede privar a la propuesta de su
    función de dictamen a efectos del artículo 9. En efecto, es importante que el
    peligro social que entraña la presencia de un extranjero se aprecie en el mismo
    momento en que debe adoptarse contra él la decisión de expulsión, dado que
    los elementos de apreciación, fundamentalmente por lo que respecta al
    comportamiento del interesado, pueden variar con el transcurso del tiempo.
    Costas
20 Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido y por la Comisión de
    las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este
    Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el
    procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un
    incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste
    resolver sobre las costas.
    En virtud de todo lo expuesto,
                                                                                 561
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                         EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
    pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice,
    Queen's Bench Division, Divisional Court mediante resolución de 30 de julio
    de 1979, declara:
    1) El artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero
        de 1964, impone a los Estados miembros obligaciones que pueden ser
       invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales
       nacionales.
    2) a) La Directiva reconoce a los Estados miembros un margen de
            apreciación para la designación de la «autoridad competente».
           Puede ser considerada como tal cualquier autoridad pública
            independiente de la autoridad administrativa llamada a adoptar
            una de las medidas previstas por la Directiva, organizada de forma
           tal que el interesado tenga derecho a hacerse representar y a hacer
           valer sus medios de defensa ante la misma.
       b) Una propuesta de expulsión presentada por un órgano
           jurisdiccional penal en el momento de imponer una condena con
           arreglo a la legislación británica puede constituir un dictamen a
           efectos del artículo 9 de la Directiva, siempre que se cumplan los
           demás requisitos del artículo 9. En particular, el órgano
           jurisdiccional penal debe tener en cuenta lo dispuesto en el
           artículo 3 de la Directiva en el sentido de que la mera existencia de
           condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción
           de medidas de expulsión.
    3) a) El dictamen de la «autoridad competente» debe estar lo
           suficientemente cercano en el tiempo a la decisión de expulsión
           como para garantizar que no existen nuevos elementos que puedan
           ser tomados en consideración y tanto la autoridad administrativa
           como la persona afectada deben poder conocer las razones que han
           llevado a la «autoridad competente» a emitir su dictamen, salvo
           que lo impidan los motivos relativos a la seguridad del Estado a
           que se refiere el artículo 6 de la Directiva.
562
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    b) Un periodo de tiempo de varios años entre la propuesta de
       expulsión y la decisión de la autoridad administrativa puede privar
       a la propuesta de su función de dictamen a efectos del artículo 9.
       En efecto, es importante que el peligró social que entraña la
       persona de un extranjero se aprecie en el mismo momento en que
       debe adoptarse contra él la decisión de expulsión, dado que los
       elementos de apreciación, fundamentalmente por lo que respecta
       al comportamiento del interesado, pueden variar con el transcurso
       del tiempo.
  O'Keeffe                      Touffait                 Mertens de Wilmars
  Pescatore          Mackenzie Stuart            Bosco             Koopmans
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de mayo de 1980.
El Secretario                                    El Presidente (en funciones)
A. Van Houtte                                                    A. O'Keeffe
                                                Presidente de la Sala Primera
                                                                          563