CELEX: 62007CJ0424
Language: es
Date: 2009-12-03
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 3 de diciembre de 2009.#Comisión Europea contra República Federal de Alemania.#Incumplimiento de Estado - Comunicaciones electrónicas - Directiva 2002/19/CE - Directiva 2002/21/CE - Directiva 2002/22/CE - Redes y servicios - Normativa nacional - Nuevos mercados.#Asunto C-424/07.

Asunto C‑424/07
      Comisión Europea
      contra
      República Federal de Alemania
      «Incumplimiento de Estado — Comunicaciones electrónicas — Directiva 2002/19/CE — Directiva 2002/21/CE — Directiva 2002/22/CE — Redes y servicios — Normativa nacional — Nuevos mercados»
      Sumario de la sentencia
      Aproximación de las legislaciones — Redes y servicios de comunicaciones electrónicas — Marco regulador — Directivas 2002/19/CE,
            2002/21/CE y 2002/22/CE
      (Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2002/19/CE, art. 8, ap. 4, 2002/21/CE, arts. 6 a 8, aps. 1 y 2, 15, ap. 3,
            y 16, y 2002/22/CE, art. 17, ap. 2,)
      Un Estado miembro que adopta disposiciones legales que limitan la facultad discrecional de la autoridad nacional de reglamentación
         (ANR) y que no respetan los procedimientos de consulta y de consolidación establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva
         2002/21, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, incumple las obligaciones
         que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 4, de la Directiva 2002/19, relativa al acceso a las redes de comunicaciones
         electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión, de los artículos 6 a 8, apartados 1 y 2, 15, apartado 3, y 16 de
         la Directiva 2002/21, y del artículo 17, apartado 2, de la Directiva 2002/22, relativa al servicio universal y los derechos
         de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.
      
      En efecto, en el ejercicio de sus funciones reguladoras, las ANR disfrutan de una amplia facultad para apreciar la necesidad
         de regulación de un mercado de comunicaciones electrónicas en función de cada situación caso por caso. De conformidad con
         el artículo 15 de la Directiva 2002/21, y en particular con su apartado 3, las ANR han de definir, en estrecha colaboración
         con la Comisión, los mercados pertinentes en ese sector. Con arreglo al artículo 16 de dicha Directiva, las ANR efectuarán
         a continuación un análisis de los mercados así definidos y apreciarán si dichos mercados son realmente competitivos. De no
         ser así, la ANR correspondiente impondrá obligaciones regulatorias ex ante a las empresas con peso significativo en ese mercado. Estos artículos se refieren al sector de las comunicaciones electrónicas
         en general y no excluyen los nuevos mercados, ni por otra parte ningún otro mercado, de su ámbito de aplicación.
      
      Pues bien, una disposición nacional que dispone de modo expreso que los nuevos mercados no deben regularse salvo que determinadas
         circunstancias, como la falta de una competencia sostenible en el mercado, demuestren la necesidad de hacerlo usurpa las facultades
         amplias otorgadas a la ANR, impidiéndole adoptar las medidas adecuadas a cada caso particular, de modo que no es compatible
         con el artículo 16 de la Directiva 2002/21. La limitación de la facultad discrecional de la ANR que resulta de una disposición
         de ese tipo también afecta necesariamente a la facultad de definición del mercado. La ANR ya no habrá de efectuar la definición
         de los mercados pertinentes, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva, en la medida en que los mercados
         identificados en el anexo de la Recomendación de la Comisión relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios
         dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21 se encuadren en la definición de nuevo mercado establecida por la normativa nacional.
      
      Asimismo, de los artículos 8, apartado 4, de la Directiva 2002/19 y 17, apartado 2, de la Directiva 2002/22 resulta que las
         obligaciones impuestas con arreglo a dichos artículos deben basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción
         con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva 2002/21 y que corresponde a
         las ANR fomentar los objetivos de regulación contemplados en el mencionado artículo 8 y por tanto, efectuar la ponderación
         de esos objetivos en la definición y el análisis de un mercado pertinente susceptible de regulación. Pues bien, una disposición
         nacional que da preferencia a uno solo de esos objetivos, a saber, el objetivo de promover la inversión eficiente en infraestructura
         y de fomentar la innovación, en el análisis, por la ANR, de la necesidad de regulación de un nuevo mercado infringe lo dispuesto
         en los artículos 8, apartado 4, de la Directiva 2002/19, 8, apartados 1 y 2, de la Directiva 2002/21, y 17, apartado 2, de
         la Directiva 2002/22 y limita de modo contrario a dichas Directivas la facultad discrecional de la ANR.
      
      También es contraria al artículo 16 de la Directiva 2002/21 una disposición nacional que impone condiciones más restrictivas
         que las contempladas en dicha Directiva para el análisis de los mercados pertinentes susceptibles de regulación, como la que
         establece el criterio, para que un nuevo mercado pueda, con carácter excepcional, someterse a una regulación ex ante, de que exista el riesgo de un obstáculo a largo plazo para el desarrollo de una competencia sostenible en esos mercados.
      
      Por último, una disposición nacional que impone un principio de no regulación de los nuevos mercados, limita la facultad de
         la ANR de someter nuevos mercados a la definición y al análisis de mercado. Esto implica necesariamente la inobservancia en
         determinadas circunstancias de los procedimientos establecidos en los artículos 6 y 7 de la Directiva 2002/21, a los que remiten
         los artículos 15, apartado 3, y 16, apartado 6, de dicha Directiva por lo que atañe a la definición y al análisis del mercado.
      
      (véanse los apartados 55, 56, 61, 64, 66, 78, 82, 83, 86, 90, 91, 93, 94, 98, 99, 105, 106 y 108 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
      de 3 de diciembre de 2009 (*)
      
      «Incumplimiento de Estado – Comunicaciones electrónicas – Directiva 2002/19/CE – Directiva 2002/21/CE – Directiva 2002/22/CE – Redes y servicios – Normativa nacional – Nuevos mercados»
      En el asunto C‑424/07,
      que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 13 de septiembre de 2007,
      Comisión Europea, representada por los Sres. G. Braun y A. Nijenhuis, en calidad de agentes,
      
      parte demandante,
      contra
      República Federal de Alemania, representada por el Sr. M. Lumma, en calidad de agente, asistido por el Sr. C. Koenig, Professor, y por el Sr. S. Loetz,
         Rechtsanwalt,
      
      parte demandada,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
      integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de la Sala Tercera, en funciones de Presidente de la Sala Cuarta, y la Sra. R.
         Silva de Lapuerta y los Sres. E. Juhász, G. Arestis (Ponente) y T. von Danwitz, Jueces;
      
      Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
      Secretaria: Sra. K. Sztranc-Sławiczek, administradora;
      habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de febrero de 2009;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de abril de 2009;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      1        Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania
         ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento
         Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados,
         y a su interconexión (Directiva acceso) (DO L 108, p. 7), de los artículos 6 a 8, apartados 1 y 2, 15, apartado 3, y 16 de
         la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de
         las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33), y del artículo 17, apartado
         2, de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal
         y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio
         universal) (DO L 108, p. 51), al adoptar los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la Ley de telecomunicaciones (Telekommunikationsgesetz),
         de 22 de junio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1190; en lo sucesivo, «TKG»), introducidos mediante la Ley por la que se modifican
         las disposiciones relativas a las telecomunicaciones (Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Vorschriften), de
         18 de febrero de 2007 (BGB1. 2007 I, p. 106).
      
       Marco jurídico
       Normativa comunitaria
      2        El artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso establece:
      
      «Las obligaciones impuestas con arreglo al presente artículo deberán basarse en la índole del problema detectado, guardar
         proporción con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva [marco]. Tales obligaciones
         sólo se impondrán previa consulta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva.»
      
      3        Con arreglo al vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco, «resulta esencial que estas obligaciones reglamentarias
         ex ante sólo puedan imponerse cuando no exista competencia efectiva, esto es, en los mercados en los que existan una o más empresas
         con un peso significativo, y cuando las soluciones previstas en la legislación sobre competencia nacional y comunitaria no
         basten para remediar el problema. Así pues, es necesario que la Comisión elabore unas directrices a nivel comunitario, de
         conformidad con los principios del Derecho de competencia, a las que deban ajustarse las autoridades nacionales de reglamentación
         [en lo sucesivo, “ANR”] cuando analicen si existe competencia efectiva en un mercado dado y evalúen el peso significativo
         en el mercado. Las [ANR] deben analizar si el mercado de un determinado producto o servicio es realmente competitivo en una
         determinada zona geográfica, que puede ser todo el territorio del Estado miembro en cuestión o una parte del mismo, o zonas
         limítrofes del territorio de distintos Estados miembros consideradas de forma conjunta. El análisis de la competencia efectiva
         debe incluir un análisis de si, en prospectiva, el mercado es competitivo y, por tanto, de si la falta de competencia efectiva
         tiene carácter duradero. Estas directrices deben abordar asimismo la cuestión de los nuevos mercados en expansión, en los
         que, si bien es probable que el líder del mercado posea de hecho una cuota de mercado sustancial, no debe ser sometido a obligaciones
         inadecuadas. La Comisión debe revisar periódicamente las directrices para asegurarse de que sigan estando en consonancia con
         un mercado en rápida evolución. Las [ANR] tendrán que cooperar entre sí cuando el mercado afectado resulte ser transnacional.»
      
      4        En virtud del undécimo considerando de la Directiva marco, «de conformidad con el principio de separación de las funciones
         de regulación y de explotación, los Estados miembros deben garantizar la independencia de la o las [ANR] con el fin de asegurar
         la imparcialidad de sus decisiones. […]».
      
      5        El artículo 1, apartado 1, de la Directiva marco establece:
      
      «La presente Directiva establece un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las
         redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. Fija misiones de las [ANR] e instaura una serie
         de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la Comunidad.»
      
      6        El artículo 3, apartados 2 y 3, de esta Directiva dispone:
      
      «2.      Los Estados miembros garantizarán la independencia de las [ANR], velando por que sean jurídicamente distintas y funcionalmente
         independientes de todas las entidades suministradoras de redes, equipos o servicios de comunicaciones electrónicas. Los Estados
         miembros que mantengan la propiedad o el control de empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas
         velarán por que exista una separación estructural efectiva entre la función de regulación y las actividades relacionadas con
         la propiedad o el control.
      
      3.      Los Estados miembros velarán por que las [ANR] ejerzan sus competencias con imparcialidad y transparencia.»
      7        Con arreglo al artículo 6 de la Directiva marco:
      
      «Salvo en aquellos casos contemplados en el apartado 6 del artículo 7 y en los artículos 20 y 21, los Estados miembros velarán
         por que cuando las [ANR] tengan intención de adoptar, con arreglo a la presente Directiva o a las directivas específicas,
         medidas que incidan significativamente en el mercado pertinente, den a las partes interesadas la oportunidad de formular observaciones
         sobre la medida propuesta en un plazo razonable. Las [ANR] publicarán sus procedimientos de consulta nacionales. Los Estados
         miembros velarán por la creación de un punto único de información donde se pueda acceder a todas las consultas en curso. Las
         [ANR] pondrán a disposición del público los resultados del procedimiento de consulta, salvo en caso de información confidencial
         con arreglo a la legislación comunitaria y nacional en materia de confidencialidad empresarial.»
      
      8        El artículo 7 de esta Directiva establece:
      
      «1.      Para cumplir sus cometidos, de conformidad con la presente Directiva y las Directivas específicas, las [ANR] deberán tener
         en cuenta en la mayor medida posible los objetivos enunciados en el artículo 8, incluidos los que se refieren al funcionamiento
         del mercado interior.
      
      2.      Las [ANR] contribuirán al desarrollo del mercado interior cooperando entre ellas y con la Comisión, de manera transparente,
         con objeto de velar por la aplicación coherente, en todos los Estados miembros, de las disposiciones de la presente Directiva
         y de las Directivas específicas. Con tal fin intentarán, en particular, alcanzar un acuerdo sobre los tipos de instrumentos
         y las soluciones más apropiadas para tratar situaciones particulares de mercado.
      
      3.      Además de la consulta a que se refiere el artículo 6, en aquellos casos en los que una [ANR] tenga la intención de adoptar
         una medida que:
      
      a)      entre en el ámbito de los artículos 15 o 16 de la presente Directiva, los artículos 5 u 8 de la Directiva [acceso] o el artículo
         16 de la Directiva [servicio universal]; y
      
      b)      pueda tener repercusiones en los intercambios entre Estados miembros,
      pondrá, asimismo, el proyecto de medida a disposición de la Comisión y de las [ANR] de los otros Estados miembros, así como
         las motivaciones del mismo, de conformidad con el apartado 3 del artículo 5, e informará de ello a la Comisión y a las otras
         [ANR]. Las [ANR] y la Comisión podrán presentar observaciones a la [ANR] interesada en el plazo de un mes o en el plazo a
         que se refiere el artículo 6, si éste es más largo. El plazo de un mes no podrá prolongarse.
      
      4.      Cuando la medida que se piensa adoptar referida en el apartado 3 tenga por objeto:
      a)      definir un mercado pertinente diferente de los que figuran en la Recomendación a que se refiere el apartado 1 del artículo
         15; o
      
      b)      decidir si conviene o no designar a una empresa como poseedora, individualmente o junto a otras empresas, de un peso significativo
         en el mercado, en virtud de los apartados 3, 4 o 5 del artículo 16,
      
      y pueda tener repercusiones en los intercambios entre Estados miembros, y la Comisión haya indicado a la [ANR] que considera
         que el proyecto de medida podría obstaculizar el mercado interior o alberga serias dudas en cuanto a su compatibilidad con
         el Derecho comunitario y, en particular, con los objetivos enumerados en el artículo 8, el proyecto de medida no se adoptará
         hasta que no transcurran otros dos meses. Este plazo no podrá prolongarse. Dentro de este plazo, la Comisión podrá, de conformidad
         con el procedimiento recogido en el apartado 2 del artículo 22, adoptar una decisión por la que se inste a la [ANR] a que
         retire el proyecto. Esta decisión estará acompañada de un análisis detallado y objetivo de las razones por las que la Comisión
         considera que el proyecto de medida no debería adoptarse, junto con propuestas específicas de modificación del proyecto de
         medida.
      
      5.      La [ANR] de que se trate tendrá en cuenta en la mayor medida posible las observaciones de otras [ANR] y de la Comisión y,
         salvo en los casos contemplados en el apartado 4, podrá adoptar el proyecto de medidas resultante, en cuyo caso lo comunicará
         a la Comisión.
      
      […]»
      9        Bajo el título «Objetivos generales y principios reguladores», el artículo 8, apartados 1 y 2, de la Directiva marco dispone:
      
      «1.      Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en
         las directivas específicas, las [ANR] adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos
         enumerados en los apartados 2, 3 y 4. Estas medidas deberán guardar proporción con dichos objetivos.
      
      Los Estados miembros velarán por que, al desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva y en
         las directivas específicas, en particular las destinadas a garantizar una competencia efectiva, las [ANR] tengan en cuenta
         en la mayor medida posible la conveniencia de una regulación tecnológicamente neutra. 
      
      […]
      2.      Las [ANR] fomentarán la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones
         electrónicas y recursos y servicios asociados, entre otras cosas:
      
      a)      velando por que los usuarios, incluidos los discapacitados, obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección,
         precio y calidad;
      
      b)      velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas;
      c)      promoviendo una inversión eficiente en materia de infraestructura y fomentando la innovación; y
      d)      promoviendo un uso eficiente y velando por una gestión eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración.»
      10      El artículo 15 de la Directiva marco se refiere al procedimiento de definición del mercado. Su apartado 3 establece:
      
      «Las [ANR], teniendo cuenta en la mayor medida posible la recomendación y las directrices, definirán los mercados pertinentes
         apropiados a las circunstancias nacionales, y en particular los mercados geográficos pertinentes dentro de su territorio,
         con arreglo a los principios del Derecho de la competencia. Antes de definir los mercados distintos de los enumerados en la
         recomendación, las [ANR] observarán los procedimientos contemplados en los artículos 6 y 7.»
      
      11      El artículo 16 de esta Directiva, que tiene por objeto el procedimiento de análisis de mercado, establece:
      
      «1.      Lo antes posible tras la adopción de la recomendación o de cualquier actualización de la misma, las [ANR] efectuarán un análisis
         de los mercados pertinentes, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida posible. Los Estados miembros velarán por
         que este análisis se lleve a cabo, si procede, en colaboración con las autoridades nacionales responsables en materia de competencia.
      
      2.      Cuando, en virtud de los artículos 16, 17, 18 o 19 de la Directiva [servicio universal], o de los artículos 7 u 8 de la Directiva
         [acceso], la [ANR] deba determinar si procede imponer, mantener, modificar o suprimir determinadas obligaciones a las empresas,
         determinará, sobre la base de su análisis de mercado a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, si un mercado pertinente
         es realmente competitivo.
      
      3.      Cuando una [ANR] llegue a la conclusión de que un mercado es realmente competitivo, no impondrá ni mantendrá ninguna de las
         obligaciones reglamentarias específicas contempladas en el apartado 2. Si en ese mercado pertinente existen ya obligaciones
         reglamentarias sectoriales específicas impuestas a las empresas, deberá suprimir dichas obligaciones. Esta supresión de obligaciones
         deberá notificarse a las partes afectadas por ella con la antelación adecuada.
      
      4.      Cuando una [ANR] determine que uno de los mercados pertinentes no es realmente competitivo, establecerá qué empresas tienen
         un peso significativo en el mercado, con arreglo al artículo 14, y les impondrá las obligaciones reglamentarias específicas
         adecuadas indicadas en el apartado 2 del presente artículo, o mantendrá o modificará dichas obligaciones si ya existen.
      
      5.      En el caso de mercados transnacionales determinados con arreglo a la decisión indicada en el apartado 4 del artículo 15, las
         [ANR] afectadas efectuarán un análisis conjunto de mercado, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida posible,
         y se pronunciarán concertadamente sobre la imposición, el mantenimiento, la modificación o la supresión de las obligaciones
         reglamentarias a las que se refiere el apartado 2 del presente artículo.
      
      6.      Las medidas que se adopten con arreglo a lo dispuesto en los apartados 3, 4 y 5 del presente artículo se someterán a los procedimientos
         contemplados en los artículos 6 y 7.»
      
      12      El artículo 17, apartado 2, de la Directiva servicio universal establece:
      
      «Las obligaciones impuestas con arreglo al apartado 1 se basarán en la naturaleza del problema identificado y serán proporcionadas
         y estarán justificadas habida cuenta de los objetivos establecidos en el artículo 8 de la Directiva [marco]. Las obligaciones
         impuestas podrán prescribir que las empresas identificadas no apliquen precios excesivos, no impidan la entrada de otras empresas
         en el mercado ni falseen la competencia mediante el establecimiento de precios abusivos, no favorezcan de manera excesiva
         a usuarios finales específicos, ni agrupen sus servicios de manera injustificada. Las [ANR] podrán aplicar a tales empresas
         medidas apropiadas de limitación de los precios al público, medidas de control de tarifas individuales o medidas de orientación
         de las tarifas hacia costes o precios de mercados comparables, al objeto de proteger los intereses de los usuarios finales,
         fomentando al mismo tiempo una competencia real.»
      
      13      Con arreglo al décimo quinto considerando de la Recomendación de la Comisión de 11 de febrero de 2003 relativa a los mercados
         pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación
         ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21 (DO L 114, p. 45; en lo sucesivo, «Recomendación de la Comisión»), los mercados nuevos
         y emergentes, en los que puede constatarse una situación de poder de mercado debida a la ventaja adquirida por el «primero
         en actuar», no deben someterse en principio a regulación ex ante.
      14      El apartado 1 de la Recomendación de la Comisión establece:
      
      «[Se recomienda] que al definir los mercados pertinentes de conformidad con el apartado 3 del artículo 15 de la Directiva
         [marco], las [ANR] analicen los mercados de productos y servicios enumerados en el anexo.»
      
      15      Con arreglo al apartado 1 de las Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo
         en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (DO 2002,
         C 165, p. 6; en lo sucesivo, «Directrices»):
      
      «Las presentes Directrices establecen los principios que deberán usar las [ANR] para el análisis de los mercados y de la competencia
         efectiva dentro del nuevo marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.»
      
      16      El apartado 6 de dichas Directrices establece:
      
      «El objetivo de las presentes Directrices es orientar a las ANR en el ejercicio de sus nuevas responsabilidades de definición
         de mercados y evaluación del [peso significativo en el mercado]. [...]» 
      
      17      Con arreglo al apartado 32 de las Directrices:
      
      «En lo que se refiere a los mercados emergentes, el considerando [vigésimo séptimo] de la Directiva marco señala que los nuevos
         mercados en expansión en los que es probable que el líder del mercado posea de hecho una cuota de mercado sustancial no deben
         ser sometidos a obligaciones inadecuadas. Esto se debe a que la imposición prematura de obligaciones ex ante puede influir indebidamente en las condiciones en que tome forma la competencia en un mercado nuevo y emergente. […]»
      
       Normativa nacional
      18      Según el artículo 2, apartado 2, de la TKG, que lleva por título «Regulación y objetivos»:
      
      «La regulación tiene como objetivos:
      1.      salvaguardar los intereses de los usuarios, en concreto de los consumidores, en el ámbito de las telecomunicaciones, así como
         el secreto de las telecomunicaciones,
      
      2.      garantizar una competencia equitativa y promover mercados de telecomunicaciones competitivos duraderos en el ámbito de los
         servicios y las redes de telecomunicaciones, así como de los recursos y servicios asociados, tanto en zonas rurales como en
         zonas urbanas,
      
      3.      estimular inversiones eficaces en materia de infraestructuras y apoyar las innovaciones,
      4.      promover el desarrollo del mercado interior de la Unión Europea,
      5.      garantizar a precios asequibles un servicio básico de telecomunicaciones en el conjunto del territorio (prestaciones de servicio
         universal),
      
      6.      promover los servicios de telecomunicaciones a nivel de las instituciones públicas,
      7.      garantizar una utilización de frecuencias eficaz y sin interferencias, teniendo en cuenta igualmente los intereses de la radiodifusión,
      8.      asegurar una utilización eficaz de los recursos de numeración,
      9.      salvaguardar los intereses de la seguridad pública.»
      19      Con arreglo al artículo 3, apartado 12b, de la TKG, que lleva por título «Definiciones»:
      
      «Se considera “nuevo mercado” todo mercado de servicios o productos que difieran sustancialmente de los ya disponibles, en
         atención a su efectividad, su alcance, su disponibilidad para un elevado número de usuarios (capacidad de llegar a un mercado
         de masas), su precio o su calidad desde el punto de vista de un consumidor informado, y que no sean meramente sustitutivos
         de aquéllos; […].»
      
      20      Con arreglo al artículo 9a de la TKG, que lleva por título «Nuevos mercados»:
      
      «1.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente apartado, los nuevos mercados no estarán, en principio, sujetos a regulación
         con arreglo al título segundo.
      
      2.      Cuando concurran determinadas circunstancias que permitan suponer que la ausencia de un marco regulador obstaculizará a largo
         plazo el desarrollo de un mercado competitivo sostenible en el sector de los servicios o redes de telecomunicaciones, la “Bundesnetzagentur”
         [autoridad alemana de reglamentación en el sector de las telecomunicaciones] podrá, como excepción a lo dispuesto en el apartado
         1 anterior y de conformidad con los artículos 9, 10, 11 y 12, someter a regulación un nuevo mercado con arreglo al título
         segundo. Para evaluar la necesidad de establecer un marco regulador e imponer medidas concretas, la “Bundesnetzagentur” tendrá
         particularmente en cuenta el objetivo de promover una inversión eficiente en infraestructuras y fomentar la innovación.»
      
       Procedimiento administrativo previo
      21      Como resultado de los contactos mantenidos entre la Comisión y la República Federal de Alemania acerca de las reservas formuladas
         por la primera en relación con la conformidad de las nuevas disposiciones de la TKG con el marco regulador común sobre las
         comunicaciones electrónicas, la Comisión dio comienzo al procedimiento por incumplimiento regulado en el artículo 226 CE mediante
         escrito de 26 de febrero de 2007, requiriendo a la República Federal de Alemania para que presentara sus observaciones en
         un plazo de quince días. A petición de ese Estado miembro, dicho plazo se amplió por quince días adicionales.
      
      22      Mediante escrito de 28 de marzo de 2007, la República Federal de Alemania alegó que las nuevas disposiciones de la TKG eran
         del todo conformes con el Derecho comunitario.
      
      23      El 3 de mayo de 2007 la Comisión emitió un dictamen motivado en el que instaba al mencionado Estado miembro a adoptar las
         medidas necesarias para ajustarse a éste en un plazo de un mes a partir de su recepción. Mediante escrito de 4 de junio de
         2007, la República Federal de Alemania defendió su postura y, el 5 de junio de 2007, presentó ante la Comisión una disposición
         administrativa de la Bundesnetzagentur, que llevaba por título «Principios interpretativos de la Bundesnetzagentur sobre el
         artículo 9a de la TKG».
      
      24      Dadas estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
      
       Sobre el recurso
       Sobre la admisibilidad
       Alegaciones de las partes
      25      La República Federal de Alemania considera que el presente recurso es inadmisible debido a que la Comisión no inició ni tramitó
         correctamente el procedimiento administrativo previo, ni tampoco respetó su derecho de defensa.
      
      26      Por una parte, la Comisión decidió iniciar el procedimiento por incumplimiento el 20 de diciembre de 2006, cuando aún no existía
         una ley nacional que pudiera justificar un supuesto incumplimiento, ya que ésta se publicó en el Bundesgesetzblatt el 23 de febrero de 2007. Por otra parte, de la actitud de dicha institución y, en concreto, de sus comunicados de prensa
         se desprende su decisión de rechazar las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania sin llevar a cabo examen
         alguno y de acudir al Tribunal de Justicia lo más rápidamente posible. Tal actitud impidió que este Estado miembro pudiera
         defenderse eficazmente en el procedimiento administrativo previo.
      
      27      Dicho Estado miembro también solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso en la medida en que, para que se declare
         un incumplimiento de las disposiciones de las Directivas de que se trata, la Comisión debería haber utilizado el procedimiento
         contemplado en el artículo 7 de la Directiva marco, que tiene como objetivo la consolidación de las decisiones de las ANR
         ante la Comisión. Esta disposición establece un procedimiento autónomo, que tiene el mismo objetivo que el procedimiento por
         incumplimiento, cuya finalidad es garantizar la aplicación conforme y coherente del marco regulador común en todos los Estados
         miembros para permitir la realización del mercado interior de las redes y servicios de comunicación. 
      
      28      La Comisión replica, en primer lugar, que notificó el escrito de requerimiento a la República Federal de Alemania tras la
         publicación de la Ley controvertida en el Bundesgesetzblatt. Señala también que no está obligada a esperar a que se cumplan todas las formalidades previstas por la normativa nacional
         antes de decidir iniciar un procedimiento por incumplimiento. 
      
      29      Asimismo, considera que examinó las alegaciones de la República Federal de Alemania en el curso del procedimiento administrativo
         previo, pero que no las puede compartir. En todo caso, el Estado miembro no suscita una cuestión de admisibilidad, sino que
         impugna la fundamentación del recurso. 
      
      30      Por último, la Comisión sostiene que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que no se puede establecer una excepción a la
         competencia general otorgada a la Comisión en virtud del artículo 226 CE mediante un procedimiento particular previsto por
         una directiva.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      31      En primer lugar, procede señalar que las nuevas disposiciones de la TKG se publicaron en el Bundesgesetzblatt el 23 de febrero de 2007 y entraron en vigor el día siguiente a su publicación. Si bien es cierto que el 20 de diciembre
         de 2006 la Comisión encargó al Comisario responsable que iniciara un procedimiento por incumplimiento contra la República
         Federal de Alemania, no lo es menos que este procedimiento no se inició hasta que se envió a dicho Estado miembro el escrito
         de requerimiento el 26 de febrero de 2007, es decir, en fecha posterior a la publicación y a la entrada en vigor de las disposiciones
         de que se trata. Los incumplimientos señalados eran en todo caso previos a la emisión del escrito de requerimiento.
      
      32      En segundo lugar, la República Federal de Alemania sostiene que de la actitud de la Comisión se desprende que ésta estaba
         decidida a rechazar las alegaciones formuladas por ese Estado miembro sin proceder a ningún tipo de examen. 
      
      33      Al respecto, hay que señalar, en primer lugar, que en el comunicado de prensa de la Comisión de 26 de febrero de 2007 al que
         se refiere la República Federal de Alemania no consta que la Comisión no haya respetado el derecho de defensa del Estado miembro
         implicado. En efecto, la circunstancia de que la Comisión anunciara en ese comunicado el inicio de un procedimiento acelerado
         contra dicho Estado miembro no implica, sin embargo, que tuviera la intención de no tomar en consideración las alegaciones
         que este Estado miembro pudiera desarrollar durante el procedimiento administrativo previo.
      
      34      Debe declararse, por una parte, que la República Federal de Alemania pudo defender válidamente su punto de vista durante el
         procedimiento administrativo previo y, por otra parte, que la Comisión tomó efectivamente en consideración la postura mantenida
         por ese Estado miembro. A tal efecto, debe recordarse que, en el escrito de requerimiento de 26 de febrero de 2007, se solicitó
         a la República Federal de Alemania que presentara observaciones en un plazo de quince días, posteriormente ampliado a un mes
         a petición de dicho Estado miembro. Este último comunicó su respuesta al escrito de requerimiento el 28 de marzo de 2007.
         Del dictamen motivado, y en concreto de su punto 4, que lleva por título «alegaciones de Alemania y respuesta de la Comisión»,
         se desprende que la Comisión tuvo debidamente en cuenta la alegación formulada por ese Estado miembro en su respuesta al escrito
         de requerimiento.
      
      35      En esas circunstancias, debe desestimarse la imputación basada en una vulneración del derecho de defensa. En cuanto a la alegación
         de que la Comisión efectuó un análisis erróneo de la respuesta de la República Federal de Alemania al escrito de requerimiento,
         hay que recordar que, incluso suponiendo que fuera fundada, no constituye una causa de inadmisibilidad, sino un elemento que
         el Tribunal de Justicia debe, llegado el caso, tomar en consideración al apreciar el fondo del asunto (sentencia de 14 de
         junio de 2007, Comisión/Irlanda, C‑148/05, apartado 39). 
      
      36      En tercer lugar, respecto de la alegación basada en que la Comisión debería haber utilizado el procedimiento contemplado en
         el artículo 7 de la Directiva marco para declarar un incumplimiento a las disposiciones de las Directivas de que se trata
         en el presente recurso, hay que recordar que los procedimientos particulares que prevea una directiva no pueden establecer
         excepciones ni sustituir a las competencias que corresponden a la Comisión en virtud del artículo 226 CE (véase, en particular,
         la sentencia de 24 de enero de 1995, C‑359/93, Comisión/Países Bajos, Rec. p. I‑157, apartado 13).
      
      37      De las anteriores consideraciones se desprende que debe declararse la admisibilidad del recurso.
      
       Sobre el fondo
      38      En apoyo de su recurso, la Comisión alega, en sustancia, dos motivos. El primero se basa en que la República Federal de Alemania
         limitó, infringiendo los artículos 8, apartados 1 y 2, 15 y 16 de la Directiva marco, el artículo 8, apartado 4, de la Directiva
         acceso y el artículo 17, apartado 2, de la Directiva servicio universal, la facultad discrecional de la ANR al definir en
         las nuevas disposiciones de la TKG el concepto de «nuevos mercados», al establecer el principio de no regulación de esos mercados,
         al imponer condiciones más restrictivas que las contempladas por el marco regulador común cuando, con carácter excepcional,
         esos mercados pueden someterse a regulación y al privilegiar un objetivo de regulación particular en el análisis de dichos
         mercados. El segundo motivo se basa en la inobservancia de los procedimientos de consulta y consolidación, contemplados en
         los artículos 6 y 7 de la Directiva marco.
      
      39      La República Federal de Alemania niega el incumplimiento que se le imputa.
      
       Sobre el motivo basado en la limitación de la facultad discrecional de la ANR
       Alegaciones de las partes
      40      La Comisión alega que las nuevas normas introducidas por los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la TKG reducen la facultad
         discrecional de la ANR. Estas disposiciones eluden los procedimientos de definición y de análisis del mercado, así como de
         imposición de medidas reguladoras correctivas, establecidos por el marco regulador común sobre las comunicaciones electrónicas.
         
      
      41      Añade que, al adoptar los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la TKG, el legislador alemán definió el concepto de «nuevos mercados»,
         enunció el principio de no regulación de esos mercados, estableció previamente las condiciones restrictivas en las que se
         autoriza a la ANR, con carácter excepcional, a regularlos y le exigió que estuviera particularmente atenta a un objetivo de
         regulación específico. Dichas disposiciones de la TKG son contrarias a las disposiciones del marco regulador comunitario que
         regulan el alcance de la facultad de las ANR, como los artículos 8 de la Directiva acceso, 8, 15 y 16 de la Directiva marco
         y 17 de la Directiva servicio universal.
      
      42      La Comisión considera, en primer lugar, que, al definir los nuevos mercados, el artículo 3, apartado 12b, de la TKG limita
         la facultad discrecional de la ANR alemana que establece el artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco. En efecto, en
         virtud de esta última disposición, las ANR han de definir los mercados pertinentes apropiados a las circunstancias nacionales
         y, en particular, los mercados geográficos pertinentes dentro de su territorio, con arreglo a los principios del Derecho de
         la competencia. 
      
      43      La Comisión sostiene que, al contrario de lo que sucede con los procedimientos de definición y de análisis del mercado, contemplados
         por el marco regulador común, el artículo 9a, apartado 1, de la TKG establece que, en principio, los nuevos mercados no se
         someten a «regulación» con arreglo al título segundo de la TKG. 
      
      44      Además, la Comisión señala que, cuando el artículo 9a, apartado 2, de la TKG establece que se someta, con carácter excepcional,
         un nuevo mercado a regulación, las condiciones previstas a tal efecto son más restrictivas que las del artículo 16 de la Directiva
         marco. Este último artículo exige únicamente la ausencia de competencia real en el mercado pertinente y no, como hace la mencionada
         disposición de la TKG, un obstáculo a largo plazo al desarrollo de un mercado competitivo sostenible. 
      
      45      Por último, en opinión de la Comisión, el artículo 9a, apartado 2, de la TKG infringe el artículo 8, apartados 1 y 2, de la
         Directiva marco. Dicha disposición insiste específicamente sobre uno solo de los objetivos de regulación, a saber, la promoción
         de una inversión eficiente en infraestructura y el fomento de la innovación. Pues bien, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva
         marco no establece ninguna jerarquización de estos objetivos y los artículos 8, apartado 4, de la Directiva acceso y 17, apartado
         2, de la Directiva servicio universal establecen claramente que las ANR imponen medidas correctivas proporcionadas y justificadas
         a la luz de los objetivos del artículo 8 de la Directiva marco, sin dar ningún tipo de prioridad a ninguno de esos objetivos.
         
      
      46      La República Federal de Alemania considera que los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la TKG son conformes con el marco regulador
         común sobre las comunicaciones electrónicas. 
      
      47      Este Estado miembro alega que las Directivas de ese marco regulador tienen como objetivo la armonización de las legislaciones
         de los Estados miembros, a los que, por tanto, dejan un margen de maniobra suficiente para precisar los conceptos abstractos
         que utilizan y garantizar el efecto útil de los objetivos que pretenden. Las imputaciones que formula la Comisión se basan
         en una interpretación extensiva del marco normativo sobre las telecomunicaciones así como en una valoración incorrecta de
         los efectos de las disposiciones de la TKG. 
      
      48      La República Federal de Alemania señala que los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la TKG efectúan una preestructuración de
         la facultad discrecional de la ANR para garantizar un nivel más elevado de seguridad jurídica, con arreglo a los objetivos
         establecidos en el artículo 4 de la Directiva marco. La Comisión, a este respecto, no indica ni cuál es la disposición de
         las Directivas del marco regulador común sobre las comunicaciones electrónicas que permite concluir que existe tal facultad
         discrecional ni, en todo caso, qué disposición de la TKG limita esa facultad. En efecto, la utilización de la palabra «podrá»
         en el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, indica que la ANR debe hacer uso de su facultad discrecional para examinar la necesidad
         de regulación de un nuevo mercado. En opinión de la República Federal de Alemania, la Comisión exige, por tanto, que el Derecho
         interno adopte literalmente las disposiciones de dichas Directivas, como si se tratara de reglamentos, con un objetivo orientado
         más hacia la uniformización que hacia la armonización del Derecho de los Estados miembros.
      
      49      Según la República Federal de Alemania, del vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco, del apartado 32 de las Directrices
         y del décimo quinto considerando de la Recomendación de la Comisión se desprende que, en general, los nuevos mercados no deben
         someterse a regulación ex ante. A este respecto, el artículo 9a de la TKG no tiene como resultado la introducción de un nuevo procedimiento de verificación
         aislado, sino que precisa, respecto de los nuevos mercados, las disposiciones relativas al procedimiento de regulación general
         del mercado, contempladas en los artículos 10 y 11 de la TKG. De este modo, la necesidad de regulación de un mercado se examina
         en todos los casos, pero la toma de medidas de regulación por parte de la ANR se excluye, en virtud del artículo 9a, apartado
         1, de la TKG, cuando no se constata tal necesidad.
      
      50      Respecto de la definición del mercado pertinente, la República Federal de Alemania afirma que el marco regulador común no
         se opone a una regulación de la definición del mercado por el legislador nacional. En todo caso, señala que el artículo 3,
         apartado 12b, de la TKG no constituye una definición del mercado, sino que establece criterios abstractos que permiten, una
         vez definido el mercado, determinar si se trata de un nuevo mercado o no. Así, los artículos 3, apartado 12b, y 9a de la TKG
         permiten a la ANR definir, caso por caso, el mercado pertinente de acuerdo con los principios del Derecho de la competencia
         y no implican una divergencia en relación con el procedimiento habitual de definición del mercado.
      
      51      Además, la República Federal de Alemania sostiene que el criterio del mercado competitivo sostenible así como la exigencia
         de un obstáculo a largo plazo en el mercado en cuestión, contemplados en el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, no son condiciones
         más restrictivas que las impuestas por las Directivas del marco regulador común y no modifican el procedimiento de definición
         y de análisis que resulta de los artículos 10 y 11 de la TKG. Se trata de condiciones reconocidas en el vigésimo séptimo considerando
         de la Directiva marco y en la Recomendación de la Comisión, que precisan el concepto de «competencia efectiva» en el contexto
         de los nuevos mercados. 
      
      52      Dicho Estado miembro considera, por último, que el legislador nacional puede, en virtud de su margen de maniobra, prestar
         una atención particular a alguno de los objetivos de regulación reconocidos por las Directivas del marco regulador común sobre
         las comunicaciones electrónicas. La utilización del término «particularmente» en la segunda frase del apartado 2 del artículo
         9a de la TKG indica, además, que el objetivo que en ésta se menciona no es el único que debe tomarse en consideración.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      53      Con carácter preliminar, es preciso puntualizar que, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, la Directiva marco crea un marco
         armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, de las redes de comunicaciones electrónicas
         y los recursos y servicios asociados. Esta Directiva establece las tareas que incumben a las ANR e introduce una serie de
         procedimientos cuyo objetivo es garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en el conjunto de la Comunidad.
      
      54      De conformidad con el artículo 3, apartados 2 y 3, de la Directiva marco, así como del undécimo considerando de la misma,
         los Estados miembros deben, con arreglo al principio de separación de las funciones de regulación y de explotación, garantizar
         la independencia de las ANR para que puedan ejercer sus competencias con imparcialidad y transparencia. 
      
      55      La Directiva marco confiere a las ANR tareas específicas de regulación de los mercados de comunicaciones electrónicas. Con
         arreglo al artículo 15 de la Directiva marco, y en concreto a su apartado 3, las ANR deben, en estrecha colaboración con la
         Comisión, definir los mercados pertinentes en el sector de las comunicaciones electrónicas. 
      
      56      Con arreglo al artículo 16 de la Directiva marco, las ANR efectuarán a continuación un análisis de los mercados así definidos
         y apreciarán si dichos mercados son realmente competitivos. Si un mercado no es realmente competitivo, la ANR correspondiente
         impondrá obligaciones regulatorias ex ante a las empresas con peso significativo en ese mercado. 
      
      57      El artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco establece que las ANR, para definir los mercados pertinentes, tendrán en
         cuenta en la mayor medida posible la Recomendación de la Comisión y las Directrices. 
      
      58      En virtud del artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva, las ANR tendrán en cuenta las Directrices en la mayor medida posible,
         cuando analicen los mercados pertinentes para determinar si éstos deben someterse a regulación ex ante. 
      
      59      En el ejercicio de sus cometidos, las ANR deben, en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Directiva marco, tener en cuenta
         en la mayor medida posible los objetivos enunciados en el artículo 8 de dicha Directiva. Con arreglo al artículo 8, apartado 1,
         de esa misma Directiva, corresponde a los Estados miembros velar por que las ANR adopten todas las medidas razonables que
         estén encaminadas a la consecución de los objetivos del mencionado artículo 8. Esta última disposición establece, por otra
         parte, que las medidas adoptadas por las ANR deben guardar proporción con esos objetivos. 
      
      60      De igual modo, los artículos 8, apartado 4, de la Directiva acceso y 17, apartado 2, de la Directiva servicio universal establecen
         que las ANR, cuando adopten obligaciones regulatorias ex ante sobre la base de dichas Directivas, deben tener en cuenta los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco.
         Las obligaciones regulatorias ex ante deben guardar proporción y justificarse a la luz de dichos objetivos.
      
      61      En el ejercicio de sus funciones reguladoras, las ANR disfrutan de una amplia facultad, para poder apreciar la necesidad de
         regulación de un mercado en función de cada situación caso por caso (véase, en ese sentido, la sentencia de 24 de abril de
         2008, Arcor, C‑55/06, Rec. p. I‑2931, apartados 153 a 156).
      
      62      El Tribunal de Justicia debe partir de estas consideraciones para apreciar la fundamentación del presente recurso.
      
      63      En primer lugar, el Tribunal de Justicia considera oportuno examinar si, como afirma la Comisión, la República Federal de
         Alemania incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 16 de la Directiva marco, al imponer en el artículo
         9a de la TKG un principio de no regulación de los nuevos mercados.
      
      64      A este respecto, debe recordarse de entrada que, con arreglo al artículo 16 de la Directiva marco, las ANR han de efectuar
         un análisis de los mercados pertinentes definidos de conformidad con el artículo 15 de dicha Directiva, para apreciar si esos
         mercados deben someterse a regulación ex ante. Estos artículos se refieren al sector de las comunicaciones electrónicas en general y no excluyen los nuevos mercados, ni
         por otra parte ningún otro mercado, de su ámbito de aplicación.
      
      65      Procede recordar, a este respecto, que el artículo 9a, apartado 1, de la TKG establece que, sin perjuicio de lo establecido
         en su apartado 2, los nuevos mercados no están, en principio, sujetos a «regulación» con arreglo al título segundo de la TKG.
         De conformidad con el apartado 2 del mencionado artículo 9, letra a), cuando concurran determinadas circunstancias que permitan
         suponer que la ausencia de un marco regulador obstaculizará a largo plazo el desarrollo de un mercado competitivo sostenible
         en el sector de los servicios o redes de telecomunicaciones, la ANR puede, como excepción a lo dispuesto en el apartado 1
         de dicho artículo, someter a regulación un nuevo mercado con arreglo al título segundo de la TKG.
      
      66      El artículo 9a, apartados 1 y 2, de la TKG dispone de modo expreso que los nuevos mercados no deben regularse salvo que determinadas
         circunstancias, como la falta de una competencia sostenible en el mercado, demuestren la necesidad de regularlos. De este
         modo, esta disposición legal general impone en primer lugar, en su apartado 1, un principio de no regulación de los nuevos
         mercados y establece después, en su apartado 2, excepciones a este principio.
      
      67      Pues bien, la República Federal de Alemania alega que el principio de no regulación de los nuevos mercados se inscribe en
         el marco regulador común sobre las comunicaciones electrónicas. Ese Estado miembro se basa, a este respecto, en el vigésimo
         séptimo considerando de la Directiva marco, en el apartado 32 de las Directrices y en el décimo quinto considerando de la
         Recomendación de la Comisión, que, en su opinión, excluyen por lo general a los nuevos mercados de una regulación ex ante.
      
      68      No obstante, no puede acogerse esta alegación.
      
      69      En primer lugar, el vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco establece que las Directrices deben abordar la cuestión
         de los nuevos mercados, en los que, si bien es probable que el líder del mercado posea de hecho una cuota de mercado sustancial,
         no debe ser sometido a obligaciones inadecuadas. Según este considerando, la regulación de los nuevos mercados debe tomar
         en consideración las especificidades de éstos. En consecuencia, es preciso señalar que una disposición de ese tipo no puede
         entenderse en el sentido de que impone un principio de no regulación de dichos mercados.
      
      70      A continuación, con arreglo al apartado 32 de las Directrices, el vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco señala
         que los mercados en expansión, en los que es probable que el líder del mercado posea de hecho una cuota de mercado sustancial,
         no deben ser sometidos a una regulación ex ante inadecuada. En efecto, según esa disposición de las Directrices, la imposición prematura de una regulación ex ante puede influir indebidamente en las condiciones en que tome forma la competencia en un mercado nuevo y emergente. 
      
      71      Dicha disposición se limita por tanto a retomar el contenido del vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco al prohibir
         la imposición de obligaciones ex ante inadecuadas. De este modo, las Directrices no establecen tampoco una regla general de no regulación de los nuevos mercados.
         Por otra parte, confirma esta constatación el tenor de las dos últimas frases del mencionado apartado 32 de las Directrices,
         que señala que conviene evitar que la empresa líder se apropie de estos mercados emergentes y que las ANR deben asegurarse
         de poder justificar plenamente cualquier forma de intervención ex ante temprana en un mercado emergente.
      
      72      Por último, el décimo quinto considerando de la Recomendación de la Comisión señala que los mercados nuevos y emergentes,
         en los que puede constatarse una situación de poder de mercado debida a la ventaja adquirida por el «primero en actuar», no
         deben someterse en principio a regulación ex ante. Tal disposición establece la no regulación de los nuevos mercados cuando, teniendo en cuenta las ventajas adquiridas por
         el primero en actuar, existen empresas con poder de mercado. Por tanto, dicha disposición impone, si es preciso, la verificación
         caso por caso de los requisitos exigidos por la ANR para llegar a la conclusión de que no debe regularse un nuevo mercado.
      
      73      De las consideraciones anteriores se desprende que si bien el vigésimo séptimo considerando de la Directiva marco, el apartado
         32 de las Directrices y el décimo quinto considerando de la Recomendación de la Comisión sugieren que, respecto de los nuevos
         mercados, las ANR deben actuar con prudencia, esas disposiciones no establecen ningún principio de no regulación de dichos
         mercados.
      
      74      Hay que añadir que, en todo caso, como se desprende de los apartados 53 a 61 de la presente sentencia, la Directiva marco
         otorga a la ANR, y no al legislador nacional, la apreciación de la necesidad de regulación de los mercados.
      
      75      A este respecto, hay que señalar que los artículos 15 y 16 de la Directiva marco, que se dirigen de modo expreso a las ANR,
         constituyen la base jurídica en la que se fundamentan las Directrices y la Recomendación de la Comisión y que estos dos instrumentos
         jurídicos orientan a las ANR en la definición y en el análisis de los mercados pertinentes para determinar si deben someterse
         a una regulación ex ante. 
      
      76      En efecto, según su apartado 1, las Directrices establecen los principios que deberán usar las ANR para el análisis de los
         mercados y de la competencia efectiva dentro del marco regulador común de las comunicaciones electrónicas. El apartado 6 de
         esas Directrices señala igualmente que el objetivo de las mismas es orientar a las ANR en el ejercicio de sus nuevas responsabilidades
         de definición de mercados y evaluación del peso significativo en esos mercados. 
      
      77      Con arreglo al apartado 1 de la Recomendación de la Comisión, se recomienda a las ANR que, al definir los mercados pertinentes
         de conformidad con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco, analicen los mercados de productos y servicios enumerados
         en el anexo de dicha Recomendación.
      
      78      En consecuencia, al establecer una disposición legal según la cual, en general, se excluye la regulación de los nuevos mercados
         por la ANR, el artículo 9a de la TKG usurpa las facultades amplias que otorga a ésta el marco regulador comunitario, impidiéndole
         adoptar las medidas de regulación adecuadas a cada caso particular. Pues bien, tal como se desprende del punto 54 de las conclusiones
         del Abogado General, el legislador alemán no puede revocar la decisión del legislador comunitario y eximir con carácter general
         de la regulación a estos nuevos mercados.
      
      79      De ello se desprende que el artículo 9a, apartado 1, de la TKG, al establecer un principio de no regulación de los nuevos
         mercados, no es conforme con el artículo 16 de la Directiva marco.
      
      80      En segundo lugar, la Comisión considera que, al definir en el artículo 3, apartado 12b, de la TKG el concepto de nuevo mercado,
         la República Federal de Alemania limitó la facultad discrecional de la ANR e incumplió las obligaciones que le incumben en
         virtud del artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco. 
      
      81      A este respecto, debe señalarse que el procedimiento de definición del mercado contemplado en el artículo 15 de la Directiva
         marco tiene como objetivo permitir a las ANR llevar a cabo un análisis del mercado pertinente, con arreglo al artículo 16
         de dicha Directiva, y, en concreto, verificar si determinadas empresas de las presentes en el mercado en cuestión ejercen
         un poder de mercado significativo. La definición del mercado constituye, por tanto, el punto de partida del análisis competitivo
         efectuado en virtud del artículo 16 de la Directiva marco. 
      
      82      En este punto, hay que constatar que la definición del concepto de nuevo mercado en el artículo 3, apartado 12b, de la TKG,
         que se refiere a «un mercado de servicios y de productos», no constituye una «delimitación de un mercado pertinente», en el
         sentido del artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco, que puede ser objeto del análisis competitivo del artículo 16
         de dicha Directiva. Por consiguiente, no puede considerarse que el artículo 3, apartado 12b, de la TKG limite la facultad
         de definición del mercado, que incumbe a la ANR en virtud del artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco. 
      
      83      Por el contrario, debe constatarse que la limitación de la facultad discrecional de la ANR alemana que resulta del artículo
         9a, apartado 1, de la TKG afecta necesariamente a la facultad de definición del mercado de la ANR. A este respecto, debe recordarse
         que la Recomendación de la Comisión identifica, en un anexo, los mercados que deben ser objeto de examen con arreglo al artículo
         15, apartado 3, de la Directiva marco. Pues bien, teniendo en cuenta el principio de no regulación de los nuevos mercados
         del artículo 9a, apartado 1, de la TKG, la ANR ya no habrá de efectuar la definición de los mercados pertinentes, con arreglo
         al artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco, en la medida en que los mercados identificados en el anexo a la Recomendación
         de la Comisión se encuadren en la definición del artículo 3, apartado 12b, de la TKG.
      
      84      En esas circunstancias, el artículo 9a, apartado 1, de la TKG no es tampoco conforme con el artículo 15, apartado 3, de la
         Directiva marco. 
      
      85      En tercer lugar, la Comisión alega que el artículo 9a, apartado 2, de la TKG introduce una jerarquización de los objetivos
         contemplados en el artículo 8 de la Directiva marco contraria a esta disposición. 
      
      86      Según el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, para apreciar la necesidad de regulación y para imponer medidas, la ANR tiene
         en cuenta particularmente el objetivo de promover la inversión eficiente en infraestructura y de fomentar la innovación. El
         resto de objetivos que tiene en cuenta la ANR se enumera en el artículo 2 de la TKG.
      
      87      La República Federal de Alemania alega que las nuevas disposiciones de la TKG realizan una preestructuración de la intervención
         de la ANR en los nuevos mercados. Dicho Estado miembro considera que, habida cuenta de su margen de maniobra en la adaptación
         de su Derecho interno al marco regulador común de las comunicaciones electrónicas, puede prestar una atención particular a
         alguno de los objetivos reconocidos por la Directiva marco cuando existe una relación evidente entre ese objetivo y un determinado
         tipo de mercado, tal como se desprende de los motivos de la Recomendación de la Comisión.
      
      88      A este respecto, hay que recordar que, con arreglo al artículo 8, apartado 2, de la Directiva marco, las ANR han de fomentar
         la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos
         y servicios asociados, entre otras cosas, velando por que los usuarios obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades
         de elección, precio y calidad, velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las
         comunicaciones electrónicas, promoviendo una inversión eficiente en materia de infraestructura y fomentando la innovación,
         y promoviendo un uso eficiente y una gestión eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración.
      
      89      Con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la Directiva marco, corresponde a los Estados miembros velar por que las ANR, al
         desempeñar las funciones reguladoras especificadas en la Directiva marco y en las directivas específicas, adopten todas las
         medidas razonables que estén encaminadas a la consecución de los objetivos enumerados en el mencionado artículo 8.
      
      90      Además, de los artículos 8, apartado 4, de la Directiva acceso y 17, apartado 2, de la Directiva servicio universal, resulta
         que les obligaciones impuestas con arreglo a dichos artículos deben basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción
         con éste y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco.
      
      91      De esas disposiciones se desprende que las ANR deben fomentar los objetivos de regulación contemplados en el artículo 8 de
         la Directiva marco en el cumplimiento de las tareas de regulación especificadas en el marco regulador común. En consecuencia,
         como señala el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones, corresponde igualmente a las ANR, y no a los legisladores
         nacionales, efectuar la ponderación de esos objetivos en la definición y el análisis de un mercado pertinente susceptible
         de regulación.
      
      92      En ese contexto, el Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 8 de la Directiva marco en el sentido de que impone a
         los Estados miembros la obligación de asegurarse de que las ANR adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas
         a promover la competencia en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas, velando por que no se falsee ni
         obstaculice la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas y suprimiendo los últimos obstáculos para la prestación
         de dichos servicios a escala europea (véanse las sentencias de 31 de enero de 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, Rec. p. I‑349,
         apartado 81, y de 13 de noviembre de 2008, Comisión/Polonia, C‑227/07, Rec. p. I‑0000, apartado 63). 
      
      93      Pues bien, una disposición nacional, como el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, que da preferencia a uno solo de los objetivos
         reconocidos por la Directiva marco en el análisis, por la ANR, de la necesidad de regulación de un nuevo mercado, efectúa
         una ponderación de dichos objetivos, cuando tal ponderación corresponde a la ANR en el cumplimiento de las tareas de regulación
         que le han sido asignadas.
      
      94      De ello deriva que el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, que da preferencia a un objetivo de regulación particular, infringe
         lo dispuesto en los artículos 8, apartado 4, de la Directiva acceso, 8, apartados 1 y 2, de la Directiva marco y 17, apartado
         2, de la Directiva servicio universal y limita de modo contrario a dichas Directivas la facultad discrecional de la ANR.
      
      95      En cuarto lugar, respecto de la alegación de la Comisión según la cual el artículo 9a, apartado 2, de la TKG impone condiciones
         más restrictivas que las que establece la Directiva marco en el análisis de los mercados, hay que recordar que esta disposición
         establece que, cuando concurran determinadas circunstancias que permitan suponer que la ausencia de un marco regulador obstaculizará
         a largo plazo el desarrollo de un mercado competitivo sostenible en el sector de los servicios o redes de telecomunicaciones,
         la ANR puede, como excepción a lo dispuesto en el apartado 1 de dicha disposición y de conformidad con los artículos 9 a 12
         de la TKG, someter a regulación un nuevo mercado con arreglo al título segundo de la TKG.
      
      96      De este modo, del artículo 9a, apartado 2, de la TKG se desprende que la ANR debe analizar la necesidad de regulación de los
         nuevos mercados cuando existe el riesgo de que se impida a largo plazo el desarrollo en los mismos de una competencia sostenible.
         
      
      97      Hay que recordar que, con arreglo al artículo 16 de la Directiva marco, las ANR deben apreciar si los mercados pertinentes
         son realmente competitivos. Si un mercado no es realmente competitivo, la ANR correspondiente impone obligaciones regulatorias
         ex ante a las empresas que tienen un peso significativo en ese mercado. 
      
      98      Los criterios contemplados en el artículo 9a, apartado 2, de la TKG para que un nuevo mercado pueda, con carácter excepcional,
         someterse a una regulación ex ante, a saber, el riesgo de un obstáculo a largo plazo para el desarrollo de una competencia sostenible, son más restrictivos que
         los del artículo 16 de la Directiva marco, que supeditan la regulación ex ante únicamente a la constatación de que el mercado en cuestión no es realmente competitivo. 
      
      99      En consecuencia, el artículo 9a, apartado 2, de la TKG, al imponer condiciones más restrictivas que las contempladas en la
         Directiva marco para el análisis de los mercados pertinentes susceptibles de regulación, infringe lo dispuesto en el artículo
         16 de la Directiva marco y limita la facultad discrecional de la ANR.
      
      100    Se desprende de las anteriores consideraciones que procede acoger el motivo basado en una limitación de la facultad discrecional
         de la ANR.
      
       Sobre el motivo basado en una infracción de los procedimientos de consulta y de consolidación contemplados en los artículos
            6 y 7 de la Directiva marco
       Alegaciones de las partes
      101    La Comisión sostiene que, en aplicación del artículo 9a de la TKG, la ANR debe seguir los procedimientos de consulta y de
         consolidación únicamente cuando considere que es necesaria una regulación ex ante. De este modo, la ANR puede definir y analizar un «mercado», en el sentido del artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco,
         y adoptar la decisión de no regularlo, con arreglo al artículo 16 de esta Directiva, sin seguir los procedimientos establecidos
         por el marco regulador común. 
      
      102    A juicio de la Comisión, tal limitación del procedimiento de consulta es contraria a los artículos 6 y 7 de la Directiva marco.
         La Comisión señala que la República Federal de Alemania, al considerar que sólo hay obligación de seguir dichos procedimientos
         cuando se constata una obligación de regulación ex ante, mezcla la definición del mercado y su identificación como mercado susceptible de ser objeto de tal regulación. 
      
      103    La República Federal de Alemania alega que informó a la Comisión de que, según los criterios de interpretación de la Bundesnetzagentur,
         los procedimientos de consulta y de consolidación de los nuevos mercados se llevan a cabo con arreglo a las exigencias de
         las Directivas del marco regulador común de las comunicaciones electrónicas.
      
      104    Dicho Estado miembro considera, además, que el artículo 9a de la TKG garantiza el respeto de los procedimientos de consulta
         y de consolidación. Por una parte, esta disposición se aplica en el marco del procedimiento normal de definición y de análisis
         del mercado y, por otra parte, su apartado 2 presupone la existencia de un mercado delimitado en el marco del procedimiento
         de definición del mercado, con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la TKG, que respeta los principios del Derecho de la
         competencia. A este respecto, la República Federal de Alemania cumplió completamente con sus obligaciones en materia de consulta
         y de consolidación, que le incumben en virtud de los artículos 6 y 7 de la Directiva marco. En opinión de la República Federal
         de Alemania, la Comisión no acredita ninguna infracción y basa el incumplimiento alegado en meras presunciones. 
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      105    Hay que señalar que tanto el artículo 15, apartado 3, de la Directiva marco como el artículo 16, apartado 6, de la misma Directiva
         se remiten, por lo que atañe a la definición y al análisis del mercado, a los procedimientos establecidos en los artículos
         6 y 7 de dicha Directiva.
      
      106    A este respecto, se ha declarado ya que el principio de no regulación de los nuevos mercados, establecido en el artículo 9a,
         apartado 1, de la TKG, limita la facultad discrecional de la ANR que le otorgan los artículos 15, apartado 3, y 16 de la Directiva
         marco. Pues bien, la limitación de la facultad de la ANR de someter nuevos mercados a la definición y al análisis de mercado
         implica necesariamente la inobservancia en determinadas circunstancias de los procedimientos establecidos en los artículos
         6 y 7 de la Directiva marco. 
      
      107    En consecuencia, procede acoger igualmente el segundo motivo formulado por la Comisión.
      
      108    Se desprende de las anteriores consideraciones que, al adoptar el artículo 9a de la TKG, la República Federal de Alemania
         ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado 4, de la Directiva acceso, de los artículos
         6 a 8, apartados 1 y 2, 15, apartado 3, y 16 de la Directiva marco y del artículo 17, apartado 2, de la Directiva servicio
         universal.
      
       Costas
      109    A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
         si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de
         Alemania y haberlo solicitado así la Comisión, procede condenar a aquélla en costas.
      
      En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
      1)      Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 8, apartado
            4, de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes
            de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso), de los artículos 6 a 8, apartados
            1 y 2, 15, apartado 3, y 16 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa
            a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), y del artículo 17,
            apartado 2, de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal
            y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio
            universal), al adoptar el artículo 9a, de la Ley de telecomunicaciones (Telekommunikationsgesetz), de 22 de junio de 2004.
      2)      Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
      Firmas
      * Lengua de procedimiento: alemán.