CELEX: 62019CJ0218
Language: da
Date: 2020-12-17
Title: Domstolens dom (Første Afdeling) af 17. december 2020.#Adina Onofrei mod Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris m.fl.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de cassation (Frankrig).#Præjudiciel forelæggelse – fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – adgang til advokaterhvervet – dispensation fra kravet om uddannelse og beviser – meddelelse om dispensation – betingelser – national lovgivning, der giver dispensation til tjenestemænd i kategori A eller hermed sidestillede personer, der har beskæftiget sig med national ret på det nationale område og i den nationale offentlige forvaltning i den pågældende medlemsstat eller i en international organisation.#Sag C-218/19.

DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
   17. december 2020 (
         *1
      )
   »Præjudiciel forelæggelse – fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – adgang til advokaterhvervet – dispensation fra kravet om uddannelse og beviser – meddelelse om dispensation – betingelser – national lovgivning, der giver dispensation til tjenestemænd i kategori A eller hermed sidestillede personer, der har beskæftiget sig med national ret på det nationale område og i den nationale offentlige forvaltning i den pågældende medlemsstat eller i en international organisation«
   I sag C-218/19,
   angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) ved afgørelse af 20. februar 2019, indgået til Domstolen den 12. marts 2019, i sagen
   
      Adina Onofrei
   
   mod
   
      Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
   
   
      Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
   
   
      Procureur général près la cour d’appel de Paris,
   
   har
   DOMSTOLEN (Første Afdeling),
   sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne L. Bay Larsen (refererende dommer), C. Toader, M. Safjan og N. Jääskinen,
   generaladvokat: M. Bobek,
   justitssekretær: fuldmægtig R. Șereș,
   på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. juni 2020,
   efter at der er afgivet indlæg af:
   
            –
         
         
            Adina Onofrei ved avocats J. Jourdan og F. Abouzeid,
         
      
            –
         
         
            conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris og bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris ved avocates H. Farge og C. Waquet,
         
      
            –
         
         
            den franske regering ved A. Daniel og A.-L. Desjonquères, som befuldmægtigede,
         
      
            –
         
         
            den græske regering ved M. Tassopoulou og D. Tsagkaraki, som befuldmægtigede,
         
      
            –
         
         
            Europa-Kommissionen ved B.-R. Killmann, É. Gippini Fournier og H. Støvlbæk, som befuldmægtigede,
         
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. september 2020,
   afsagt følgende
   
      Dom
   
   
            1
         
         
            Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45 TEUF og 49 TEUF vedrørende de betingelser for adgang til advokaterhvervet, som er fastsat i national ret.
         
      
            2
         
         
            Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Adina Onofrei og conseil de l’ordre des avocats de Paris (Frankrig), bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris og procureur général près la cour d’appel de Paris vedrørende Adina Onofreis ansøgningen om optagelse i advokatsamfundet.
         
      
      Retsforskrifter
   
   
      
         Fransk ret
      
   
   
            3
         
         
            For så vidt angår adgangen til advokaterhvervet bestemmer artikel 11 i loi no 71-1130, du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (lov nr. 71-1130 af 31.12.1971 om reform af visse retlige og juridiske erhverv) (herefter »lov nr. 71-1130«) følgende:
            »Ingen kan udøve advokaterhvervet uden at opfylde følgende betingelser:
            
                     1)
                  
                  
                     være fransk statsborger, statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater eller i en part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde […]
                  
               
                     2)
                  
                  
                     som minimum have erhvervet en kandidatgrad i jura eller titler eller beviser, der af justitsministeren og ministeren for de videregående uddannelser i fællesskab er anerkendt som adgangsgivende til advokaterhvervet, jf. dog gennemførelsesbestemmelserne til Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 [om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT 2005, L 255, s. 22)], som ændret, og lovens bestemmelser om personer, der har udøvet visse funktioner eller aktiviteter i Frankrig
                  
               
                     3)
                  
                  
                     have erhvervet egnethedsbeviset som advokat, jf. dog de i stk. 2 nævnte bestemmelser […]
                  
               […]«
         
      
            4
         
         
            For så vidt angår disse bestemmelser fastsætter artikel 98 i décret no 91-1197, du 27 novembre 1991, organisant la profession d’avocat (dekret nr. 91-1197 af 27.11.1991 om advokaterhvervet) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »dekret nr. 91-1197«), følgende:
            »Følgende kan få dispensation fra teoretisk og praktisk uddannelse og egnethedsbevis som advokat:
            […]
            4) tjenestemænd og tidligere tjenestemænd i kategori A eller personer, der kan sidestilles med tjenestemænd i denne kategori, som har varetaget juridiske arbejdsopgaver i denne egenskab i mindst otte år i en forvaltning eller offentlig tjeneste eller en international organisation
            […]«
         
      
            5
         
         
            Ifølge artikel 5a i loi no 83-634, du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (lov nr. 83-634 af 13.7.1983 om tjenestemænds rettigheder og forpligtelser) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, har »statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater eller i en af de øvrige stater, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, bortset fra Frankrig, adgang til embeder, stillinger og poster i den offentlige forvaltning på de vilkår, der er fastsat i de almindelige vedtægter. Imidlertid har de ikke adgang til stillinger, som indebærer beføjelser, der ikke kan adskilles fra udøvelse af suverænitet, eller som omfatter direkte eller indirekte deltagelse i udøvelse af statens eller andre offentlige organers beføjelser.
            […]«.
         
      
      Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
   
   
            6
         
         
            Adina Onofrei, som er tjenestemand ved Europa-Kommissionen, ansøgte om optagelse i barreau de Paris (advokatsamfundet i Paris) under påberåbelse af dispensationsreglen i artikel 98, stk. 4, i dekret nr. 91-1197.
         
      
            7
         
         
            Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris (bestyrelsen for advokatsamfundet i Paris) efter at have konstateret, at Adina Onofrei, som har en kandidatgrad, en mastergrad i videregående studier (diplôme d’études approfondies, DEA) og en doktorgrad i jura fra franske universiteter, opfyldte betingelsen om bevis, som er fastsat i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 71-1130, ikke desto mindre meddelte hende afslag på ansøgningen med den begrundelse, at hun ikke opfyldte betingelserne for denne undtagelsesmæssige adgang til advokaterhvervet, idet hun aldrig havde udøvet sine funktioner i en forvaltning eller offentlig tjeneste i henhold til den franske personalevedtægt og aldrig havde været udstationeret af den franske offentlige forvaltning eller en offentlig tjeneste i Frankrig ved en international organisation.
         
      
            8
         
         
            Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) stadfæstede denne afgørelse. Appeldomstolen baserede sin begrundelse på en forudsætning om, at viljen til at sikre, at advokaten har et tilfredsstillende kendskab til national ret, har til formål at sikre den fulde, relevante og effektive udøvelse af retssubjekternes rettigheder, idet denne nationale ret, selv om den omfatter en del EU-regler, fortsat er specifik og ikke kun omfatter EU-regler. Efter at have konstateret, at Adina Onofrei havde varetaget EU-retlige opgaver ved Kommissionen vedrørende det indre marked, statsstøtte, konkurrencebegrænsende praksis og de nye EU-regler om bedre regulering, udledte Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) heraf, at hun faktisk ikke havde beskæftiget sig med national ret.
         
      
            9
         
         
            Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig), for hvilken der er iværksat appel med påstand om, at arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden er blevet tilsidesat, er i tvivl om, hvorvidt afslaget på Adina Onofreis optagelse i barreau de Paris (advokatsamfundet i Paris) er forenelig med EU-retten.
         
      
            10
         
         
            Ud fra en undersøgelse af national ret har Cour de cassation (kassationsdomstol) først konstateret, at det følger af lov nr. 71-1130, at advokaterhvervet kan udøves både som selvstændig og som arbejdstager. Herefter har den forelæggende ret anført, at artikel 11 i denne lov gør adgangen til dette erhverv betinget af, at ansøgeren har udøvet visse funktioner eller aktiviteter i Frankrig, og at artikel 98, stk. 4, i dekret nr. 91-1197 kan anses for dels at gøre dispensation fra kravet om uddannelse og beviser med henblik på denne adgang betinget af et tilhørsforhold til den franske offentlige forvaltning alene, dels at gøre dispensationen betinget af et kendskab til national ret »af fransk oprindelse«. Heraf har den forelæggende ret udledt, at den nationale foranstaltning, som består i en kombination af disse retsakter, kan anses for at udgøre en restriktion af arbejdskraftens frie bevægelighed og af etableringsfriheden.
         
      
            11
         
         
            Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det på forhånd skal fastslås, om denne foranstaltning finder anvendelse uden forskel på statsborgere fra værts- eller etableringsmedlemsstaten og statsborgere fra andre medlemsstater, eller om den har karakter af forskelsbehandling.
         
      
            12
         
         
            I denne forbindelse har den forelæggende ret bl.a. anført, at det følger af artikel 5a i lov nr. 83-634, at statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater har adgang til den franske offentlige forvaltning med undtagelse af visse embeder i forbindelse med udøvelse af suverænitet eller beføjelser som offentlig myndighed, således at den i hovedsagen omhandlede dispensation er betinget af et tilhørsforhold til en offentlig forvaltning, der, selv om den er national, i vidt omfang er åben for alle statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater.
         
      
            13
         
         
            Henset til, at muligheden for denne dispensation hviler på de kriterier, som er knyttet til udøvelsen af visse funktioner eller aktiviteter i Frankrig, kendskabet til national ret og tilhørsforholdet til den franske offentlige forvaltning, vil dette imidlertid indebære, at dispensationen de facto kun kan indrømmes offentligt ansatte, som har varetaget deres opgaver på fransk jord, og som for størstedelens vedkommende er franske statsborgere, og at der må gives afslag herpå til ansatte i EU-institutionerne, selv om disse, uden for fransk område, har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for national ret »af fransk oprindelse«. Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kan derfor anses for at udgøre en indirekte forskelsbehandling på grund af nationalitet. Dette betyder, at den franske offentlige forvaltning og EU-institutionerne kan anses for at være objektivt sammenlignelige enheder.
         
      
            14
         
         
            Endelig har den forelæggende ret konkluderet, at de pågældende restriktioner for at kunne begrundes i tvingende almene hensyn eller af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed under alle omstændigheder skal være egnede til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målet. I denne forbindelse har den forelæggende ret fremhævet, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning med henblik på undersøgelsen af en ansøgning om dispensation fra kravet om uddannelse og beviser ikke pålægger ansøgeren at have kendskab til en af den nationale rets grene i specifik tilknytning til det nationale retsvæsen eller den tilhørende retspleje.
         
      
            15
         
         
            På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            
                     »1)
                  
                  
                     Er princippet om, at der ved [EØF-traktaten], efter ændring nu [EUF-traktaten], er indført en særlig retsorden, som er integreret i medlemsstaternes retssystemer, og som skal anvendes af deres retsinstanser, til hinder for en national lovgivning, der gør tildelingen af en dispensation [fra] de betingelser om uddannelse og beviser, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, betinget af et krav om, at den person, der ansøger om dispensation, har et tilstrækkeligt kendskab til national ret af fransk oprindelse, og dermed udelukker, at et lignende kendskab til EU-retten alene kan tages i betragtning?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Er artikel 45 [TEUF] og 49 [TEUF] til hinder for en national lovgivning, hvorefter en dispensation [fra] de betingelser om uddannelse og beviser, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, er forbeholdt visse ansatte i den samme medlemsstats offentlige forvaltning, som i denne egenskab, i Frankrig, har varetaget juridiske arbejdsopgaver i en forvaltning eller offentlig tjeneste eller en international organisation, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere ansatte i EU-institutionerne, som i denne egenskab har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for en eller flere grene af EU-retten hos Europa-Kommissionen?«
                  
               
      
      De præjudicielle spørgsmål
   
   
            16
         
         
            For så vidt angår »dispensation fra de betingelser om uddannelse og beviser, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet«, som er nævnt i de to præjudicielle spørgsmål, har den forelæggende ret på Domstolens anmodning præciseret, at denne ordlyd henviser til dispensationen for den teoretiske og praktiske uddannelse, som de regionale erhvervsuddannelsescentre sikrer, samt egnethedsbeviset som advokat, som er fastsat i artikel 98, stk. 1, i dekret nr. 91-1197.
         
      
            17
         
         
            For så vidt angår betingelsen om, at dispensationen fra den teoretiske og den praktiske uddannelse og egnethedsbeviset som advokat, der er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, ifølge ordlyden af det andet spørgsmål er rettet mod visse ansatte i den franske offentlige forvaltning, har den franske regering bestridt denne fortolkning af den nationale lovgivning og gjort gældende, at den nævnte betingelse skal fortolkes bredt, således at den ud over den franske offentlige forvaltning også omfatter Den Europæiske Unions forvaltning og andre medlemsstaters offentlige forvaltninger.
         
      
            18
         
         
            Det bemærkes, at Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse alene har kompetence til at udtale sig om fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten med hensyn til de faktiske og retlige omstændigheder, som de er beskrevet af den forelæggende ret, med henblik på at give denne de relevante elementer til at afgøre den tvist, som verserer for den (dom af 6.7.2017, Air Berlin, C-290/16, EU:C:2017:523, præmis 41).
         
      
            19
         
         
            Under disse omstændigheder skal det andet spørgsmål undersøges ud fra den af den forelæggende ret anførte forudsætning om, at den nationale lovgivning, som er relevant for den i hovedsagen omhandlede tvist, indebærer, at dispensationen fra den teoretiske og den praktiske uddannelse og egnethedsbeviset som advokat, der er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, alene er rettet mod visse ansatte i den franske offentlige forvaltning.
         
      
            20
         
         
            Således som generaladvokaten har anført i punkt 36 i forslaget til afgørelse, fremgår det endvidere af forelæggelsesafgørelsen og de indlæg, der er indgivet til Domstolen, at begrebet »kendskab til fransk ret«, som er indeholdt i ordlyden af det første spørgsmål, snarere skal forstås som »erfaring med fransk ret«. Efter den forelæggende rets opfattelse følger det nemlig af Conseil constitutionnels (forfatningsråd, Frankrig) praksis, at lovgiver ved at bestemme, at personer skal have varetaget juridiske arbejdsopgaver i en tilstrækkelig lang periode på det nationale område for at udøve advokaterhvervet, netop har haft til hensigt at sikre, at vedkommende, der udøver dette hverv, har kompetence inden for fransk ret.
         
      
            21
         
         
            Med sine to spørgsmål, som skal behandlet samlet, ønsker den forelæggende ret således nærmere bestemt oplyst, om artikel 45 TEUF og 49 TEUF er til hinder for en national ordning, hvorefter en dispensation fra de betingelser om erhvervsuddannelse og besiddelse af egnethedsbeviset som advokat, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, er forbeholdt visse ansatte i en medlemsstats offentlige forvaltning, som i denne egenskab, i den pågældende medlemsstat, har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for national ret i en forvaltning eller offentlig tjeneste eller en international organisation, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere tjenestemænd og ansatte ved EU-institutionerne, som i denne egenskab har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for en eller flere grene af EU-retten.
         
      
            22
         
         
            Det fremgår således af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at en ansøger for at få adgang til advokaterhvervet, hvad enten det er som arbejdstager eller som selvstændig, uden den teoretiske og praktiske uddannelse, som de regionale erhvervsuddannelsescentre giver, og uden at have opnået egnethedsbeviset som advokat, skal opfylde tre kumulative betingelser, idet den pågældende skal være en del af den franske offentlige forvaltning, have arbejdet i Frankrig ved en offentlig forvaltning eller en international organisation og have beskæftiget sig med fransk ret.
         
      
            23
         
         
            I denne forbindelse bemærkes, at udøvelse af lovreguleret advokatvirksomhed, der normalt betales enten af klienten eller af det advokatkontor, hvor advokaten arbejder, i en situation som den i hovedsagen omhandlede er omfattet af artikel 49 TEUF. I det omfang aflønningen sker i form af løn, kan artikel 45 TEUF ligeledes finde anvendelse (jf. i denne retning dom af 13.11.2003, Morgenbesser, C-313/01, EU:C:2003:612, præmis 43 og 60).
         
      
            24
         
         
            Det bemærkes endvidere, at i det omfang betingelserne for adgangen til et erhverv ikke er harmoniseret, kan medlemsstaterne frit fastsætte de kundskaber og kvalifikationer, der findes nødvendige for at udøve vedkommende erhverv, ligesom de kan kræve et eksamensbevis fremlagt som dokumentation for sådanne kundskaber og kvalifikationer (dom af 10.12.2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 34, og af 6.10.2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 48).
         
      
            25
         
         
            Betingelserne for adgang til advokaterhvervet for personer som Adina Onofrei, der ikke er bemyndiget til at udøve dette erhverv i nogen medlemsstat, har endnu ikke været genstand for harmonisering på EU-plan, hvorfor medlemsstaterne har bevaret kompetencen til at fastsætte disse betingelser.
         
      
            26
         
         
            Heraf følger, at EU-retten ikke er til hinder for, at en medlemsstats lovgivning gør adgangen til advokaterhvervet betinget af, at ansøgeren er i besiddelse af de kundskaber og kvalifikationer, der anses for nødvendige.
         
      
            27
         
         
            Medlemsstaterne skal imidlertid udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som er sikret ved EUF-traktaten, og de herom udstedte nationale retsforskrifter ikke må udgøre en uberettiget hindring for den faktiske udøvelse af de ved artikel 45 TEUF og 49 TEUF tilsikrede grundlæggende friheder (jf. i denne retning dom af 10.12.2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 35).
         
      
            28
         
         
            Domstolen har fastslået, at fri bevægelighed for personer ikke ville kunne gennemføres fuldt ud, såfremt medlemsstaterne kunne undlade at anvende disse bestemmelser på de af deres statsborgere, som har udnyttet mulighederne for fri bevægelig i henhold til EU-retten, og som i kraft heraf har erhvervet faglige kvalifikationer i en anden medlemsstat end den, hvori de er statsborgere (jf. analogt dom af 6.10.2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 27).
         
      
            29
         
         
            Denne betragtning gælder ligeledes i tilfælde, hvor en statsborger fra én medlemsstat, som har opholdt sig og studeret i en anden medlemsstat, i en tredje medlemsstat har opnået erhvervserfaring, som den pågældende vil påberåbe sig i den medlemsstat, hvor han eller hun har opholdt sig og studeret (jf. analogt dom af 6.10.2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 27).
         
      
            30
         
         
            Det må således konstateres, at artikel 45 TEUF og 49 TEUF i princippet er til hinder for en national foranstaltning vedrørende de betingelser for erhvervserfaring, der skal tages i betragtning med henblik på adgangen til advokaterhvervet – der er opnået i en anden medlemsstat end den, som vedtog foranstaltningen – som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgere, herunder statsborgere i den medlemsstat, som har indført foranstaltningen, at udøve de i EUF-traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder.
         
      
            31
         
         
            Eftersom den franske ordning, således som det fremgår af denne doms præmis 22, underlægger ansøgeres adgang til advokaterhvervet, hvad enten det er som arbejdstager eller som selvstændig, uden den teoretiske og praktiske uddannelse, som de regionale erhvervsuddannelsescentre giver, og uden at have opnået egnethedsbeviset som advokat, opfyldelsen af tre kumulative betingelser, som er opregnet i den nævnte præmis, udgør den en foranstaltning, som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgere, herunder statsborgere i den medlemsstat, som har indført foranstaltningen, at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende frihedsrettigheder som dem, der er fastsat i artikel 45 TEUF og 49 TEUF.
         
      
            32
         
         
            En begrænsning af den frie bevægelighed kan kun tillades, hvis den for det første er begrundet ved et tvingende alment hensyn og for det andet overholder proportionalitetsprincippet, hvilket indebærer, at den skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det mål, den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål (jf. i denne retning dom af 17.11.2009, Presidente del Consiglio dei Ministri, C-169/08, EU:C:2009:709, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2020, Kommissionen mod Ungarn (Videregående uddannelse), C-66/18, EU:C:2020:792, præmis 178 og den deri nævnte retspraksis).
         
      
            33
         
         
            Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris (bestyrelsen for advokatsamfundet i Paris) og bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris (formanden for advokatsamfundet i Paris) samt den franske regering har i det væsentlige gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning er begrundet i de tvingende almene hensyn til beskyttelsen af modtagerne af juridiske tjenesteydelser og til den gode retspleje. Den franske regering har navnlig anført, at de betingelser, som er opregnet i denne doms præmis 22, og som den franske ordning har opstillet for adgangen til advokaterhvervet som undtagelse til kravet om et egnethedsbeviset som advokat, er egnede til at sikre opfyldelsen af det mål, der tilsigtes hermed, og er nødvendige for at nå målet. Eftersom retssubjekterne selv ikke er i stand til at vurdere kvaliteten af de leverede tjenesteydelser, må det således tilkomme lovgiver at fastsætte betingelser for tjenesteydelsernes høje kvalitet med henblik på at beskytte retssubjekterne. For at retsinstanserne kan fungere bedst, skal de beskæftige pålidelige, veluddannede og kompetente retsembedsmænd.
         
      
            34
         
         
            Det bemærkes i denne henseende, at beskyttelsen af forbrugerne, her modtagerne af juridiske tjenesteydelser leveret af advokater, for det første, og hensynet til den gode retspleje, for det andet, er hensyn, der kan anses for tvingende almene hensyn, der kan begrunde en restriktion af såvel den frie udveksling af tjenesteydelser (dom af 18.5.2017, Lahorgue, C-99/16, EU:C:2017:391, præmis 34), som, således som generaladvokaten har anført i punkt 66 i forslaget til afgørelse, arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, præmis 20, og af 19.2.2002, Wouters m.fl., C-309/99, EU:C:2002:98, præmis 122).
         
      
            35
         
         
            De betingelser, hvorunder den franske ordning giver dispensation fra kravet om et egnethedsbevis som advokat til bl.a. personer med en kandidatgrad i jura eller titler eller beviser, der er anerkendt som adgangsgivende til advokaterhvervet, dvs. at den pågældende skal være en del af den franske offentlige forvaltning, have arbejdet i Frankrig ved en sådan forvaltning og have beskæftiget sig med fransk ret, forekommer imidlertid ikke uegnede til at sikre opfyldelsen af målet om beskyttelse af såvel modtagerne af de juridiske tjenesteydelser som af den gode retspleje.
         
      
            36
         
         
            Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt disse betingelser er forholdsmæssige, skal det dog bemærkes, at betingelserne om, at ansøgeren skal tilhøre den franske offentlige forvaltning og have arbejdet i Frankrig ved en sådan forvaltning, eftersom de, som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, skal sikre, at advokaten har et tilfredsstillende kendskab til national ret med henblik på at sikre opfyldelsen af formålet om beskyttelse af såvel modtagerne af de juridiske tjenesteydelser som af den gode retspleje, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål. I den foreliggende sag kan det ikke på forhånd udelukkes, at en ansøger som Adina Onofrei, som er en del af en anden offentlig forvaltning end den franske, navnlig EU-institutionerne, har beskæftiget sig med fransk ret uden for fransk område, således at den pågældende har opnået et tilfredsstillende kendskab, så meget desto mere som den i hovedsagen omhandlede nationale ordning, som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, med henblik på undersøgelsen af en ansøgning om dispensation fra kravet om uddannelse og beviser, ikke pålægger ansøgeren at have kendskab til en af den nationale rets grene i specifik tilknytning til det nationale retsvæsen eller den tilhørende retspleje.
         
      
            37
         
         
            For så vidt angår betingelsen om, at ansøgeren skal have beskæftiget sig med fransk ret, bemærkes, at medlemsstaten, når den fastsætter de nødvendige kundskaber for at udøve advokaterhvervet, under alle omstændigheder har ret til at opstille et krav om et tilfredsstillende kendskab til national ret, idet beføjelsen til at udøve dette erhverv indebærer at yde rådgivning eller bistand vedrørende den nationale ret (jf. analogt dom af 10.12.2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 46, og i denne retning dom af 22.12.2010, Koller, C-118/09, EU:C:2010:805, præmis 39).
         
      
            38
         
         
            Den franske lovgiver kunne således på selvstændig vis fastsætte sine kvalitetsstandarder på området og derfor også antage, at et tilfredsstillende kendskab til fransk ret som forudsætning for at kunne udøve advokaterhvervet kunne opnås efter mindst otte års beskæftigelse med denne ret.
         
      
            39
         
         
            I denne forbindelse kan en foranstaltning, som udelukker, at et tilfredsstillende kendskab til fransk ret som forudsætning for at kunne udøve advokaterhvervet kan opnås ved beskæftigelse med EU-ret alene, ikke anses for at være uforholdsmæssig, henset til de mål, som er nævnt i denne doms præmis 35, for så vidt som den ikke udelukker, at der kan tages hensyn til relevansen af de områder, som den pågældende person har arbejdet inden for ved en anden offentlig forvaltning end den franske offentlige forvaltning.
         
      
            40
         
         
            Navnlig, således som generaladvokaten har anført i punkt 77 og 78 i forslaget til afgørelse, kan en tjenestemand eller kontraktansat i forbindelse med sin ansættelse ved en EU-institution blive anmodet om at varetage opgaver, som er tæt knyttet til medlemsstaternes nationale ret.
         
      
            41
         
         
            Når dette er sagt, skal det imidlertid fremhæves, at den effektive virkning af artikel 45 TEUF og 49 TEUF ikke kræver, at adgangen til et erhverv i en medlemsstat skal underlægges lavere krav end dem, der normalt kræves opfyldt af medlemsstatens egne borgere (jf. i denne retning dom af 10.12.2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, præmis 50).
         
      
            42
         
         
            Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 45 TEUF og 49 TEUF skal fortolkes således, at
            
                     –
                  
                  
                     de er til hinder for en national ordning, hvorefter en dispensation fra de betingelser om uddannelse og beviser, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, er forbeholdt visse ansatte i den samme medlemsstats offentlige forvaltning, som i denne medlemsstat og i denne egenskab har været beskæftiget i en forvaltning eller offentlig tjeneste eller en international organisation, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere ansatte i EU-institutionerne, som i denne egenskab har været beskæftiget ved en EU-institution og uden for fransk område
                  
               
                     –
                  
                  
                     de ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter en sådan dispensation er forbeholdt personer, som har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for national ret, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere ansatte i EU-institutionerne, som i denne egenskab har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for en eller flere grene af EU-retten, for så vidt som ordningen ikke udelukker, at der kan tages hensyn til juridiske arbejdsopgaver, som forudsætter erfaring med national ret.
                  
               
      
      Sagsomkostninger
   
   
            43
         
         
            Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
         
       
         
            På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
         
       
            
               
                  Artikel 45 TEUF og 49 TEUF skal fortolkes således, at
               
            
          
            
               
                        –
                     
                     
                        
                           de er til hinder for en national ordning, hvorefter en dispensation fra de betingelser om uddannelse og beviser, der i princippet er fastsat for adgangen til advokaterhvervet, er forbeholdt visse ansatte i den samme medlemsstats offentlige forvaltning, som i denne medlemsstat og i denne egenskab har været beskæftiget i en forvaltning eller offentlig tjeneste eller en international organisation, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere ansatte i EU-institutionerne, som i denne egenskab har været beskæftiget ved en EU-institution og uden for fransk område
                        
                     
                  
                        –
                     
                     
                        
                           de ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter en sådan dispensation er forbeholdt personer, som har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for national ret, og dermed ikke kan indrømmes nuværende eller tidligere ansatte i EU-institutionerne, som i denne egenskab har varetaget juridiske arbejdsopgaver inden for en eller flere grene af EU-retten, for så vidt som ordningen ikke udelukker, at der kan tages hensyn til juridiske arbejdsopgaver, som forudsætter erfaring med national ret.
                        
                     
                  
          
            
               
                  Underskrifter
               
            
         (
         *1
      ) – Processprog: fransk.