CELEX: 61979CC0808
Language: es
Date: 1980-05-22
Title: Conclusiones del Abogado General Reischl presentadas el 22 de mayo de 1980. # Fratelli Pardini SpA. # Petición de decisión prejudicial: Tribunale civile e penale di Lucca - Italia. # Robo de certificados de exportación. # Asunto 808/79.

CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79
                   CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
                                SR. GERHARD REISCHL
                           presentadas el 22 de mayo de 1980 *
Señor Presidente,                                dentro de la Comunidad mediante una
Señores Jueces,                                  restitución a la exportación. Las restitucio-
                                                 nes, que son idénticas para toda la Comuni-
                                                 dad, se fijarán periódicamente de acuerdo
                                                 con el procedimiento del Comité de Gestión
A tenor del artículo 12 del Reglamento           previsto en el artículo 26 del Reglamento.
(CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de           El importe de las restituciones aplicable
octubre de 1975, por el que se establece la      cuando se exporten los productos será aquél
organización común de mercados en el             válido para el día de la exportación. No
sector de los cereales (DO L 281, p. 1 ; EE      obstante, con respecto a las exportaciones
03/09, p. 13), para la exportación fuera de      de los productos mencionados en las letras
la Comunidad de los productos menciona-          a) y b) del artículo 1, la restitución aplicable
dos en el artículo 1 se exigirá la presenta-     el día de la presentación de la solicitud de
ción de un certificado de exportación,           certificado, ajustada en función del precio
expedido por los Estados miembros a toda         de umbral vigente durante el mes de la
persona interesada que lo solicite, sea cual     exportación, será aplicada, a instancia del
fuere su lugar de establecimiento en la          interesado, presentada junto con la solicitud
Comunidad. Dicho certificado valdrá para         de certificado, para una exportación que
toda la Comunidad. Al expedir dichos             deba efectuarse mientras dure la validez de
certificados se prestará una fianza como         dicho certificado (artículo 16). Cuando la
garantía de la obligación contraída de           restitución se fije con antelación, dicha
exportar mientras dure la validez del certi-     fijación se consignará—de conformidad con
ficado (párrafo tercero, del apartado 1, del     el artículo 12 del Reglamento- sobre el
artículo 12). El artículo 16 del mismo           certificado.
Reglamento dispone que, en la medida
necesaria para permitir la exportación de
los productos contemplados en el artículo        Estas normas han sido objeto de modalida-
1, basándose en las cotizaciones o precios       des de aplicación establecidas mediante
de dichos productos en el mercado mun-           Reglamentos por la Comisión que, con
dial, se podrá compensar la diferencia entre     arreglo a los artículos 12 y 16 del Regla-
estas cotizaciones o precios y los precios       mento n° 2727/75, deberán adoptarse en el
         Lengua original: alemán.
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marco del procedimiento del Comité de             expedir al interesado un duplicado de di-
Gestión [véase el Reglamento (CEE)                chos documentos, extendido y visado como
n° 192/75;DO 1975,L25,p. ^Reglamen-               los documentos originales y conteniendo
to (CEE) n° 193/75; DO 1975, L 25 p. 10;         claramente la mención "duplicado" en cada
Reglamento (CEE) n° 2042/75; DO 1975,            ejemplar.
L 213, p. 5; EE 03/08, p. 225]. A tenor del
artículo 9 del Reglamento n° 193/75, los
certificados se extenderán por lo menos en       Los duplicados no podrán presentarse con el
dos ejemplares, de los cuales el primero,        fin de realizar operaciones de importación o
denominado «ejemplar para el titular», y         de exportación.»
con el número 1, se expedirá sin demora al
solicitarlo, y el segundo, denominado
«ejemplar para el organismo emisor», y           La sociedad Pardini, parte demandante en el
con el número 2, será conservado por el          litigio principal, recibió durante el año
organismo emisor. El ejemplar número 1            1979, del organismo italiano competente,
-prosigue el artículo 9 - «se presentará en      diversos certificados de exportación. Se
la Aduana donde se cumplimenten [...] en         trataba, por una parte, de un certificado
el caso de un certificado de exportación o       concedido para la exportación de harina en
de fijación anticipada de la restitución, las    concepto de ayuda alimenticia en favor de
formalidades aduaneras relativas a la            la UNRWA y, por otra, de un certificado
exportación fuera de la Comunidad». El           expedido para la exportación habitual de
ejemplar número 1 será entregado al intere-      sémola de trigo duro. Este último contenía
sado previa imputación y visado por la           una fijación por anticipado de la restitución
Aduana mencionada. Según el artículo 13          y se refería a una cantidad de 12.500 tonela-
del Reglamento n° 192/75, la restitución se      das. Tenía fecha de 14 de junio de 1979 y
abonará previa solicitud escrita del intere-     era válido hasta el 31 de octubre de 1979.
sado por el Estado miembro en cuyo terri-
torio se hayan llevado a cabo las formalida-
des aduaneras de exportación. El apartado
                                                 Según la demandante, estos documentos
3 de dicho artículo dispone que la docu-
                                                 fueron robados el 22 de agosto de 1979 en
mentación relativa al pago de la restitución
                                                 Roma a un representante de la sociedad
deberá presentarse, salvo en caso de fuerza
                                                 Pardini. La sociedad Pardini se dirigió
mayor, en los seis meses siguientes al día
                                                 entonces al Ministerio de Comercio Exterior
en que se efectuaron las formalidades
                                                 italiano competente con el objeto de obtener
aduaneras de exportación, so pena de cadu-
                                                 la autorización para efectuar las exportacio-
cidad. Por último, el apartado 7 del artículo
                                                 nes sobre la base de nuevos certificados. El
17 del Reglamento n° 193/75 dispone:
                                                 Ministerio cursó dicha solicitud -aparente-
                                                 mente previa consulta a la Comisión— expi-
                                                 diendo el 27 de agosto de 1979 un nuevo
«En caso de pérdida del certificado o del        certificado para la exportación en concepto
extracto del certificado, los organismos         de ayuda alimentaria válido hasta el 31 de
emisores, con carácter excepcional, podrán       diciembre de 1979. En cuanto al otro certifi-
                                                                                           649
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   cado mencionado, que aparentemente            interpuso, por último, un recurso de anula-
  estaba destinado a exportaciones de la         ción del certificado robado ante el Tribuna-
  sociedad Pardini a Argelia, por el contra-     le di Lucca, con arreglo a los artículos 2016
  rio, se denegó la expedición de un certifi-    y siguientes del Código Civil italiano.
  cado equivalente al original en base a las
  disposiciones mencionadas del apartado 7
  del artículo 17 del Reglamento n° 193/75.      Mediante resolución de 28 de noviembre de
                                                 1979, el Presidente del Tribunale di Lucca
                                                 suspendió el procedimiento mencionado y
  La sociedad Pardini, que parecía estar         planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo
  dispuesta a prestar una fianza en forma de     al artículo 177 del Tratado CEE, las cues-
  garantía bancaria por una cuantía igual al     tiones prejudiciales siguientes:
  importe de la restitución fijada por antici-
  pado, estimó que dicha negativa no era
  conforme a Derecho. En su opinión, las         «1) Los párrafos primero y segundo del
  autoridades italianas han interpretado              apartado 7 del artículo 17 del Regla-
  erróneamente el artículo 17 del Reglamen-           mento (CEE) n° 193/75 ¿deben inter-
  to n° 193/75; pero en el caso de que dicha          pretarse en el sentido de que un expor-
  interpretación, que también comparte la             tador a quien hayan robado un certifica-
  Comisión, fuera exacta, cabría, por diferen-        do de exportación, válido para toda la
  tes motivos considerar que esta disposición         Comunidad, confijaciónanticipada del
  no es conforme a Derecho.                           importe de la restitución, no puede ya
                                                      solicitar ni obtener un nuevo título ni
                                                      un documento equivalente expedido
  Para que se reconocieran sus pretendidos            por una autoridad nacional, que le per-
  derechos, la empresa Pardini emprendió              mita realizar las operaciones de expor-
  diversas acciones. Dirigió, el 9 de noviem-         tación antes o después de la expiración
  bre de 1979, con arreglo al artículo 175 del        del período de validez del título roba-
  Tratado CEE, una carta a la Comisión y              do, sufriendo de este modo la pérdida
  posteriormente interpuso un recurso por             integral de las restituciones fijadas con
  omisión y de indemnización contra la                antelación en base a dicho título?
  Comisión (asunto 809/79, en cuyo marco la
  sociedad Pardini también presentó —sin
  resultado- una demanda de medidas provi-       2) En caso de respuesta afirmativa a la
  sionales). Por lo demás, en noviembre de           cuestión precedente, el apartado 7 del
  1979, también obtuvo del Pretore di Lucca          artículo 17 del citado Reglamento
  una resolución sobre medidas provisionales         n° 193/75, que establece una sanción
  pretendiendo que se expidiera un certifica-        muy grave para el operador que, sin
  do sustitutivo, a lo que, sin embargo, el          culpa por su parte, se haya visto despo-
  Gobierno italiano no dio curso -al parecer,        seído de un certificado de exportación
  no se inició el procedimiento principal. El        ¿es compatible con el principio de
' 19 de noviembre de 1979, la demandante             proporcionalidad considerado a la luz
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     de la jurisprudencia del Tribunal de       que han concurrido los requisitos de ejecu-
     Justicia de las Comunidades Euro-          ción de una operación de exportación.
     peas, teniendo en cuenta el hecho de       Siempre según la demandante, habría ade-
     que el Reglamento impugnado es un          más que tener en cuenta el hecho de que el
     Reglamento de la Comisión y no un          artículo 17 del Reglamento n° 193/75 afecta
     Reglamento del Consejo de Ministros        sobre todo a lo que va a suceder con la
     de la CEE?»                                fianza prestada, es decir, a las empresas
                                                 interesadas únicamente en liberar la fianza
                                                y que no tienen en absoluto la intención de
Estas cuestiones me invitan a formular          efectuar la operación prevista en el certifi-
estas observaciones:                            cado. Por último, habría que admitir tam-
                                                bién, en su opinión, que la grave consecuen-
                                                cia jurídica prevista en el apartado 7 del
1. Sobre la primera cuestión                    artículo 17 del Reglamento n° 193/75 no es
                                                 imprescindible en caso de robo. El operador
                                                que alega el robo debe en efecto denunciar-
La demandante en el litigio principal opina      lo ante la jurisdicción penal y cabe suponer,
que la disposición citada no es aplicable a      dado que las denuncias falsas están sancio-
la pérdida de un certificado a consecuencia     nadas penalmente, que las denuncias sólo
de un robo. A este respecto se remite,          tendrán lugar cuando se trate efectivamente
citando numerosos ejemplos, por una parte,       de un robo y no de una pérdida imputable a
al hecho de que los ordenamientos jurídi-        otros motivos. Por añadidura, las disposi-
cos nacionales distinguen claramente entre       ciones del artículo 3 del Reglamento
pérdida y robo y subraya en particular que       n° 193/75 -inscripción de un nuevo titular
el tenor literal del apartado 7 del artículo     únicamente a instancia del titular del certifi-
 17 aboga en favor de tal interpretación, ya     cado y por el organismo emisor del certifica-
que «la pérdida» describe un proceso en el       do- impediría que un certificado robado y
que sólo importa el comportamiento del           nominativo fuera utilizado por otra persona.
titular del certificado. Subraya, por otra       Por lo tanto, si se extendiera un duplicado,
parte, la necesidad de semejante interpre-       el peligro de que se utilizara dos veces sólo
tación restrictiva de la disposición de que      existiría en el supuesto de una falsificación,
se trata, ante las graves consecuencias que      contra la cual, sin embargo, se han previsto
se desprenden de ella y teniendo en cuenta       otras medidas en los artículos 13, 15 y 16
el hecho de que constituye una excepción         del Reglamento n° 193/75 y a la que se
al principio según el cual las copias gozan,     oponen también las graves sanciones pena-
en general, del mismo valor que los origi-       les previstas en los ordenamientos jurídicos
nales. Esto también podría aplicarse a los       nacionales. No obstante, en el caso de que
certificados de exportación, ya que no           se contemplara la posibilidad de que el robo
materializan el derecho de exportar sino         fuera simplemente simulado y que el propio
que debieran considerarse simples docu-          titular planteara una doble utilización, ésta
mentos de legitimación destinados a identi-      encontraría dificultades considerables cuan-
 ficar al titular del derecho y a testimoniar    do se tratara -como en este caso— de canti-
                                                                                            651
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 dades importantes para las que no sería          pérdidas o robos simulados, una operación
 fácil encontrar abastecimiento y clientela       de importación o de exportación disfru-
 de reemplazo, en un caso como el presente,       tando de condiciones ventajosas, e influya
 en el que la demandante ha llamado la            de este modo en el mercado de manera
 atención por medio de cinco procedimien-         incontrolada.
 tos judiciales, donde no solamente ha
 expirado ya el período de validez del certi-
 ficado original, sino que también el plazo      Por lo que respecta a este punto del litigio,
 de caducidadprevisto en el artículo 13 del      procede en verdad reconocer que la inter-
 Reglamento n° 192/75 -en relación con la        pretación literal de la disposición de que se
 fecha de la fase oral de este procedimien-      trata, así como una comparación con deter-
 t o - está a punto de expirar, los controles    minados regímenes nacionales parecen
 permitirían fácilmente descubrir semejantes     inclinar a la presunción de que el concepto
 maquinaciones que, por lo demás, no han         de «pérdida» no incluye en sí el de robo. Sin
tenido lugar en el pasado.                       embargo, semejante perspectiva no con-
                                                 duce, por sí misma, a ningún resultado
                                                 determinante.
La Comisión, por el contrario recuerda - y
 a este respecto se refiere expresamente a
 las graves consecuencias señaladas por la       El examen de otras reflexiones expuestas
parte demandante que podrían derivarse de        durante el procedimiento pone de manifies-
una interpretación extensiva del apartado 7      to rápidamente que el segundo argumento
del artículo 17 del Reglamento n° 193/75-        de la demandante en el litigio principal,
que las exportaciones también pueden             según el cual el artículo 17 del Reglamento
llevarse a cabo después de la pérdida de un      n° 193/75 sólo se refiere en realidad a las
certificado, bien en base al tipo de restitu-    cuestiones derivadas de la pérdida de la
ción aplicable el día de la exportación,         fianza, es decir, a las situaciones de hecho
bien, cuando el nuevo certificado lo permi-      en las que no subsiste ni siquiera la inten-
ta, en base a un nuevo tipo de restitución       ción de efectuar una operación de importa-
fijado por anticipado. Procedería sobre         ción o de exportación, mientras que no
todo, teniendo en cuenta la finalidad de        existe ninguna normativa que contemple los
esta disposición, partir de la idea de que el   casos en los que semejante intención subsis-
concepto de «pérdida» incluye también los       te perfectamente, incluso después de la
robos. De lo contrario todas las pérdidas       pérdida de un certificado, no es convincen-
- o por lo menos un gran número de ellas-       te. Se puede oponer a esta tesis, con toda
se declararían en efecto como robos, para       evidencia, el párrafo segundo del apartado
lo cual basta presentar una simple denun-       7 del artículo 17 del Reglamento n° 193/75,
cia cuya falta de fundamento es difícil         según el cual el duplicado extendido en caso
demostrar. Además, existe el peligro, al        de pérdida del certificado no podrá presen-
que sólo se puede hacer frente mediante         tarse con el fin de realizar operaciones de
controles complicados, de que el titular de     importación o de exportación. Se trata aquí
una licencia efectúe dos veces, en caso de      de efectos jurídicos que desbordan clara-
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mente el marco de la pérdida de la fianza;       planteamiento conduciría, efectivamente, a
se parte manifiestamente en este caso de         vaciar en una gran medida las disposiciones
que persiste la intención de efectuar una        del apartado 7 del artículo 17 del Regla-
operación de importación o de exportación,       mento n° 193/75 de su contenido, considera-
porque únicamente en tal supuesto tiene          do en un sentido restrictivo. En efecto, no
sentido la norma según la cual las im-           puede excluirse la idea de que una interpre-
portaciones o las exportaciones no pue-          tación restrictiva del apartado 7 del artículo
den efectuarse mediante un duplicado del          17 provocaría una fuerte tendencia a las
certificado.                                     pérdidas efectivas, declaradas incluso como
                                                 robos —para evitar las consecuencias del
                                                 párrafo segundo del apartado 7 del artículo
Igualmente, procede considerar el hecho de        17- lo que no implicaría riesgos particula-
que, si se acepta la interpretación restricti-   res ya que —como se verá a continuación-
va del apartado 7 del artículo 17, sostenida      Ios problemas planteados por los controles
por la demandante, se llegaría necesaria-        excluyen prácticamente la posibilidad de
mente a la conclusión de que el Reglamen-        descubrir denuncias falsas.
to es incompleto, precisamente porque no
contempla la hipótesis del robo. A este
respecto, el artículo 20 del Reglamento           Si ello ya aboga, por consiguiente, a favor
n° 193/75, que trata de la fuerza mayor,         de la interpretación que la Comisión reco-
tampoco aporta una solución, ya que dicha        mienda y que se basa en la finalidad de la
disposición -en la medida en que su conte-        disposición, y según la cual la «pérdida»
nido interesa aquí— sólo se refiere a una         abarca cualquier forma de desaparición de
prórroga del período de validez del certifi-      los certificados, incluso la que implica la
cado, mientras que no prevé que ésta pueda       participación de un tercero, tampoco puede
también aplicarse a un duplicado. Por otro        oponerse el argumento de que la consecuen-
lado, parece erróneo referirse, respecto a        cia jurídica prevista en el apartado 7 del
los robos, al Derecho común así como a la         artículo 17 del Reglamento n° 193/75 no
posibilidad que de él deriva de presentar         parece imponerse obligatoriamente precisa-
documentos de reemplazo. Prescindiendo            mente en caso de robo.
de que parece problemático aplicar pura y
simplemente al Derecho comunitario que
regula el comercio exterior, con sus proble-      Ciertamente, hay que admitir que, en caso
mas y exigencias específicas, normas jurí-        de robo efectivo, el peligro de que un terce-
dicas nacionales recordadas por la deman-         ro y el titular inicial del certificado efectúen
dante, según las cuales las copias pueden         dos veces la operación autorizada por medio
producir los mismos efectos que los origi-        de un certificado idéntico es relativamente
nales, y con independencia del hecho de           pequeño. Teniendo en cuenta los requisitos
que un trato particular de los casos de robo      de forma, ya mencionados, que fija el ar-
no parece apropiado para todos los casos
                                                  tículo 3 del Reglamento n° 193/75 -partici-
de pérdida-especialmente para aquéllos en
                                                  pación del titular inicial del certificado y del
que no media ninguna culpa- semejante
                                                  organismo emisor en caso de cambio de
                                                                                                653
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 nombre- la repetición de la operación sólo       certificado, se haya suspendido de un modo
 sería posible mediante una falsificación, es     general la expedición de certificados, así
 decir, por un medio del que, sin duda,           como en situaciones en las que se haya
 podemos prescindir teniendo en cuenta las        sometido la expedición de certificados a
 disposiciones particulares de los artículos      requisitos más difíciles, como la compra de
 13,15 y 16 del Reglamento n° 193/75 y de         productos a los organismos de intervención
 las severas disposiciones penales naciona-       comunitarios.
 les. Se puede también, a causa igualmente
 de las exigencias del artículo 3 del Regla-
mento n° 193/75 y de la posibilidad que allí
 se establece de ser descubierto, considerar     A esto no puede objetarse que hasta ahora
 como relativamente pequeño el riesgo de          las manipulaciones temidas por la Comisión
que el titular de un certificado, que se         nunca se han producido en la práctica, ya
 limite a simular un robo, utilice él mismo      que esto encuentra claramente una explica-
un duplicado dejando que un tercero utilice      ción en el hecho de que la normativa comu-
el certificado original.                         nitaria no tiene prevista la expedición de
                                                 duplicados equivalentes a los certificados
                                                 originales. Tampoco pueden alegarse a este
                                                 respecto las particularidades del caso de
Por el contrario, no se pueden ignorar los       autos, en el que se trata de un certificado
riesgos - y esto es sin duda lo que el legis-    correspondiente a una considerable cantidad
lador pensó en primer lugar- para el fun-        de mercancías, y sobre el cual numerosos
cionamiento de las organizaciones comu-          procedimientos judiciales han podido llamar
nes de mercados —falta de un cuadro segu-        la atención de los servicios afectados; en
ro de los movimientos del mercado e in-          efecto, en el marco de la tarea interpretativa
fluencia directa en el mercado de la reali-      que el Tribunal de Justicia tiene que reali-
zación de operaciones no registradas- que        zar, hay que tener en cuenta el hecho de que
habría que tener en cuenta en caso de            el apartado 7 del artículo 17 del Reglamento
simulación de un robo y de utilización por       n° 193/75 constituye una norma general,
el propio titular tanto del certificado origi-   aplicable a todos los casos, que no permite
nal como del duplicado ante varios Estados       evidentemente proceder a diferenciaciones
miembros. Además, a pesar de las condi-          como las que imagina la demandante en el
ciones del mercado, posiblemente diferen-        litigio principal. Por último, tampoco se
tes en los varios Estados miembros, podría       puede objetar que el riesgo mencionado es
surgir la tentación bajo varios aspectos, por    absolutamente mínimo debido al peligro de
ejemplo, cuando se hayan concedido certi-        que fueran descubiertas las manipulaciones
ficados que contienen lafijaciónpor antici-      ilícitas que acarrean sanciones a nivel nacio-
pado de tipos de restitución ventajosos y       nal. Semejante descubrimiento supondría en
que, a continuación, la restitución haya         efecto la existencia de controles eficaces;
sido reducida o, como en el presente caso,       ahora bien, teniendo en cuenta el gran nú-
eliminada; por otra parte, en casos en los      mero de operaciones que habría que consi-
que, con posterioridad a la expedición del      derar - a esta segunda cuestión me referiré
654
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luego más detalladamente- y teniendo en           a) Por lo que se refiere al primer aspecto,
cuenta los períodos que juegan un papel en        la demandante en el litigio principal recuer-
este asunto—a este respecto, recordaré el         da que, con arreglo al Reglamento de base
plazo fijado en el artículo 13 del Regla-         del Consejo que se ha de considerar aquí
mento n° 192/75- dichos controles son             (Reglamento n° 2727/75), todo interesado
prácticamente imposibles.                         dispone de un derecho a que se le autorice
                                                  a efectuar operaciones de importación y de
                                                  exportación. Según el régimen de la organi-
                                                  zación común de mercados, procedería
Por consiguiente, no puedo sino adherirme         distinguir claramente el derecho a efectuar
a la interpretación que propone la Comi-          una operación de importación y de exporta-
sión basándose en la finalidad de la dispo-       ción del documento que sirve para testimo-
sición, y declarar, respondiendo a la prime-      niar este derecho y que, por lo tanto, debe
ra cuestión del Tribunale di Lucca, que el        ser considerado como un documento de
concepto de «pérdida», contemplado en el           legitimación. Ahora bien, el Reglamento del
apartado 7 del artículo 17 del Reglamento         Consejo sólo habilita a la Comisión para
n° 193/75, incluye también el robo.               regular cuestiones de forma y las modalida-
                                                  des de aplicación. Cuando se trata de una
                                                  competencia más amplia, como la defijarel
                                                  período de validez de los certificados, que
2. Sobre la segunda cuestión.                      afectan al valor jurídico en cuanto tal, esta
                                                   debe ser objeto de una indicación explícita
                                                   (artículo 12 del Reglamento n° 2727/75). En
En el marco de la interpretación que me            opinión de la demandante, estas reflexiones
parece exacta del apartado 7 del artículo 17       no permiten suponer que la Comisión esté
                                                   habilitada para disponer que la pérdida de
del Reglamento n° 193/75, el control de
                                                   un certificado, es decir, de un documento de
legalidad debe efectuarse, por una parte, en
                                                   legitimación, entrañe la extinción del dere-
relación con el problema de si, a falta de
                                                   cho a efectuar la operación de importación
una habilitación específica y explícita en el
                                                   y de exportación de que se trata.
correspondiente Reglamento del Consejo,
un Reglamento de la Comisión, como el
Reglamento n° 193/75, puede declarar
extinguido un derecho que existe en base al        Esta argumentación, que a primera vista
Reglamento del Consejo y, por otra, a la           puede parecer oportuna, debe, sin embargo,
 luz de la cuestión de si la consecuencia          desestimarse. En mi opinión, la distinción
jurídica prevista en el apartado 7 del artícu-     entre el derecho a exportar y el documento
 lo 17 del Reglamento n° 193/75 -el               justificativo correspondiente resulta artifi-
duplicado extendido en caso de pérdida             cial. Este campo del Derecho comunitario
 no podrá utilizarse para realizar opera-          reviste un carácter necesariamente formalis-
 ciones de importación o de exporta-               ta y -esto ya en el contexto del Reglamento
 ción- es compatible con el principio de           de base del Consejo- teniendo en cuenta la
 proporcionalidad.                                 multitud de tales operaciones y las exigen-
                                                                                             655
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  cias de la gestion administrativa. A este        manifiestamente a la concepción que el
  respecto se puede recordar la jurispruden-       Consejo tiene del apartado 7 del artículo 17
  cia existente (sentencia de 17 de diciembre      del Reglamento n° 193/75, precisamente
  de 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für          porque no ha habido reacciones al respecto
  Getreide und Futtermittel, 25/70,» Rec.          por parte del Consejo o de los Estados
  pp. 1161 y ss., especialmente p. 1177) en la     miembros que, como acabo de decir, están
  cual el Tribunal de Justicia afirma que los      representados en el Comité de Gestión. En
  certificados implican, para los beneficia-       cualquier caso, es difícilmente imaginable
  rios, la obligación de actuar conforme a         que proceda deducir del artículo 12 del
  ellos, lo que se aplica naturalmente tam-       Reglamento n° 2727/75, relativo a la fija-
  bién -es decir, el vínculo inseparable entre    ción del período de validez de los certifica-
 el documento y la obligación incorporada         dos, que otras disposiciones de habilitación
 al mismo- al otro aspecto del asunto, es         exijan una interpretación restrictiva: en
 decir, al derecho del importador o del           otras palabras, que no existe habilitación
 exportador. En efecto, sólo esto permite         para regular las consecuencias de la pérdida
 alcanzar la finalidad del Reglamento, que        de un documento de importación o de
 es la de conseguir una visión de conjunto        exportación. Esto significaría que el Conse-
 exacta de los intercambios y de excluir         jo habría considerado aceptable una grave
 las operaciones incontroladas que afectan,       laguna a este respecto. O que ello debería
 o incluso perturban en algunos casos el          entenderse en el sentido de que el Consejo
 mercado.                                         parte de la idea de que en caso de pérdida
                                                  de un documento de exportación o de
                                                  importación, los principios generales de los
 Por consiguiente, si según el Reglamento         ordenamientos jurídicos de los Estados
 de base del Consejo, la competencia para        miembros permiten pura y simplemente
 regular las modalidades de aplicación -así      expedir un segundo documento de igual
 como las cuestiones de forma y de procedi-      valor. Ambos casos son difícilmente conce-
miento- se ha delegado a la Comisión             bibles y, en particular, el último, teniendo
-que debe, por lo demás, intervenir en el        en cuenta los graves riesgos que acarrearía
procedimiento del Comité de Gestión, es          y que únicamente podrían eliminarse a
decir, con participación de representantes       través de mecanismos de control eficaces
de los Estados miembros— ello sólo puede         que, sin embargo, los Estados miembros
entenderse, en interés de la capacidad del       -como se ha dicho-no han estado dispues-
sistema para funcionar, en el sentido de que     tos a poner en práctica hasta la fecha por
la competencia normativa abarca también          suponer un esfuerzo considerable para su
la cuestión de lo que debe ocurrir cuando        aparato administrativo.
se produzcan faltas como la pérdida de
documentos que otorgan el derecho a ex-
portar en este ámbito. La suposición según
la cual las «modalidades de aplicación»          Por consiguiente, considero que la validez
comprenden igualmente lo que garantiza           del apartado 7 del artículo 17 del Regla-
los controles eficaces, corresponde también      mento n° 193/75 de la Comisión no puede
656
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ponerse en duda alegando que la Comisión         embargo, únicamente en la hipótesis de una
rebasó el marco de la habilitación que el        negligencia grave por parte del titular del
Consejo le confirió.                             certificado que haya dado lugar a su pérdi-
                                                 da- en subordinar la expedición de un
                                                 duplicado que pudiera sustituir plenamente
b) Queda por examinar, en último                 al certificado original, en el caso de una
lugar, la cuestión de si el apartado 7 del       exportación prevista, a la prestación de una
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 de la       fianza por un importe igual a la restitución
Comisión puede cuestionarse desde el             inicialmente concedida.
punto de vista de la violación del principio
de proporcionalidad.
                                                 La Comisión por el contrario se remite
La demandante en el litigio principal alega      sobre todo a la función ya mencionada del
a este respecto que los certificados de          sistema de certificados y llama la atención
exportación debieran considerarse única-         sobre el hecho de que admitir la tesis de la
mente documentos de legitimación. Ahora          demandante entraña el peligro de que las
bien, en virtud de un principio general del      pérdidas se declaren pura y simplemente
Derecho, sería posible, en caso de pérdida       como robos. Esto acarrearía una multiplica-
de semejante documento, aportar la prueba        ción de situaciones problemáticas que hasta
necesaria a través de otro medio, e incluso      el momento sólo se han producido raramen-
existirían normas que prevén la expedición       te debido precisamente a la normativa exis-
de documentos sustitutivos para los certifi-     tente. En caso de que se expidieran duplica-
cados que incorporan un derecho. Por lo          dos, únicamente podría hacerse frente a esta
tanto, la consecuencia jurídica prevista põi-    situación mediante controles eficaces, ya
el Derecho comunitario en caso de pérdida        que, después de todo, el efecto disuasorio
de un certificado habría de calificarse de       de las sanciones depende de ellos. Pero esto
exorbitante. Además, prosigue la deman-          constituiría un problema de dimensiones
dante, habría que reconocer que el objetivo      enormes, por tratarse de una normativa
de evitar la utilización abusiva -utilización    general, aplicable tanto a las importaciones
simultánea de un certificado idéntico y del      como a las exportaciones y a las exacciones
certificado original, pretendidamente perdi-     reguladoras y a las restituciones. Habría que
do- puede también alcanzarse de una              tener en cuenta, por ello, el hecho de que
manera menos radical. A este respecto, ya        una multitud de servicios nacionales en los
se habría alcanzado una solución -como lo        diferentes Estados miembros participaría en
demuestra el carácter poco alarmante de la       el desarrollo de tales operaciones, que cada
experiencia adquirida hasta el momento-          servicio debería examinar un gran número
mediante las posibilidades de sanciones          de estos expedientes y que un control eficaz,
existentes a nivel nacional y el hecho de        habida cuenta del plazo aplicable con arre-
que sea posible desenmascarar tales mani-        glo al artículo 13 del Reglamento n° 192/75,
pulaciones mediante los controles apropia-       debería cubrir, en su caso, un período consi-
dos. También podría pensarse -esto, sin           derable. Habida cuenta del método utilizado
                                                                                           657
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  actualmente -los archivos sólo se cumpli-       ficado por parte de las administraciones
  mentan a mano- los controles eficaces           nacionales.
  implicarían un trabajo administrativo gi-
  gantesco y también gastos considerables
  a los que los Estados miembros hasta ahora      Tampoco cabe admitir otras soluciones que
 siempre se han negado, a pesar de las            contemplan la posibilidad de remitir los
 discusiones que se han consagrado a este         certificados de exportación al organismo
 problema desde hace varios años.                 emisor a efectos de control. Esto no supon-
                                                  dría, en efecto, ninguna ayuda en el caso de
                                                 que un empresario de mala fe, lo que es
 Debo reconocer que los argumentos de la         fácilmente imaginable en la hipótesis de una
 Comisión, así como sus declaraciones            doble exportación con el correspondiente
 relativas a un caso excepcional ocurrido        beneficio, renuncie a la liberación de la
 aparentemente entre 1971 y 1973 y que           fianza prestada. De igual modo, no se puede
 puso de manifiesto las dificultades inheren-    llegar a otra conclusión en lo referente a la
 tes a los necesarios controles, me han          posibilidad planteada por la demandante, de
 convencido perfectamente. La cuestión           constituir una fianza por un importe igual al
 determinante a efectos de examinar la           de la restitución, posibilidad que, además,
 proporcionalidad de la consecuencia jurídi-     no considera justificable fuera de los casos
 ca prevista en el apartado 7 del artículo 17    en que la pérdida del certificado obedezca a
 del Reglamento n° 193/75 es, en efecto, si      una grave negligencia por parte del titular.
 la solución contraria defendida por la          En efecto, esta posibilidad también implica
 demandante -expedición de un duplicado          la necesidad de fijar un día, el de la expira-
equivalente al original, al menos en caso de     ción del plazo contemplado por el artículo
robo- no supone peligro de causar un             13 del Reglamento n° 192/75, para la libe-
perjuicio considerable al régimen comuni-       ración de esta fianza. Pero esto sólo puede
tario. Semejante peligro, resultante de la      realizarse cuando no se ha utilizado el
doble utilización de los certificados, no       certificado original ni el certificado idéntico
debe ciertamente menospreciarse —a la           que lo ha Sustituido, es decir, que en este
vista de la normativa actualmente vigente,      caso también sería necesario poner en mar-
no parece apenas oportuno recordar en este      cha los gigantescos mecanismos de control
caso las experiencias adquiridas hasta el       descritos por la Comisión, lo que obligaría
momento- en particular cuando se conside-       a la administración a un esfuerzo difícilmen-
ra que muchos casos de pérdida, que pue-        te soportable.
den producirse fácilmente en caso de que
varios agentes actúen por una empresa, se
convertirían en casos de robo, si en tales      En mi opinión, la validez del apartado 7 del
supuestos se admitiera la expedición de         artículo 17 del Reglamento n° 193/75 tam-
certificados idénticos. Eliminar este peligro   poco puede, por lo tanto, cuestionarse en
requeriría controles seguros que sin            base al principio de la proporcionalidad.
embargo implicarían, como se nos ha de-         Las reflexiones relativas a los derechos
mostrado, un esfuerzo gigantesco e injusti-     fundamentales y a la discriminación que
658
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la demandante ha expuesto también a            nera que se reduzcan los costes de los
este respecto no me parece que aporten         controles necesarios, por ejemplo mediante
otros elementos importantes para esta          la informática. Mientras tanto sólo cabe
apreciación.                                   estimular —como, por otra parte, parece
                                               que ya ocurre en algunos Estados miem-
Por lo tanto procede aplicar la normativa      bros— a los operadores económicos
existente -incluso si no parece totalmente     interesados, a dar prueba del mayor cuida-
satisfactoria— en todo caso mientras no sea    do posible -en su caso, en colaboración
posible modificar los mecanismos de la         con las autoridades administrativas- en
organización de mercados y del aparato         la utilización de los certificados de expor-
administrativo vinculado a ella de ma-         tación y de importación.
3. Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el
Tribunale di Lucca del modo siguiente:
a) El apartado 7 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 193/75 debe interpretar-
      se en el sentido de que el exportador a quien se haya robado un certificado de
      exportación, válido para toda la Comunidad, con fijación por anticipado del
      importe de la restitución, no podrá solicitar la concesión de un duplicado que
      le permita realizar la exportación en las condiciones fijadas en el certificado
      original.
b) El procedimiento no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda poner
      en cuestión la validez del apartado 7 del artículo 17 del Reglamento n° 193/75
      interpretado en este sentido.
                                                                                        659