CELEX: 62012CC0203
Language: cs
Date: 2013-05-16
Title: Stanovisko generálního advokáta - Mengozzi - 16 května 2013. # Billerud Karlsborg AB a Billerud Skärblacka AB proti Naturvårdsverket. # Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Högsta domstolen - Švédsko. # Směrnice 2003/87/ES - Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů - Pokuta za překročení emisí - Pojem ‚překročení emisí‘ - Postavení na roveň nesplnění povinnosti ve lhůtách stanovených směrnicí vyřadit dostačující množství povolenek ke krytí emisí za předchozí rok - Neexistence liberačního důvodu v případě skutečného držení nevyřazených povolenek, s výjimkou vyšší moci - Nemožnost změnit pokutu - Proporcionalita. # Věc C-203/12.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
      PAOLA MENGOZZIHO
      přednesené dne 16. května 2013 (
            1
         )
      
         Věc C‑203/12
      
      
         Billerud Karlsborg AB,
      
      
         Billerud Skärblacka AB
      
      
         proti
      
      
         Naturvårdsverket
      
      
         [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Högsta domstolen (Švédsko)]
      
      „Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství — Povinnost provozovatele, který nevyřadí dostatečný počet povolenek ke krytí svých emisí nejpozději do 30. dubna každého roku, zaplatit pokutu bez ohledu na důvod nevyřazení — Znečištění nižší než povolené — Nemožnost prominout nebo snížit pokutu — Proporcionalita“
      
               1. 
            
            
               Projednávanou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud žádá Soudní dvůr o upřesnění režimu sankcí za porušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (
                     2
                  ), konkrétně pak za porušení – ze strany provozovatele – povinnosti vyřadit do 30. dubna dotčeného roku povolenky odpovídající celkovému množství emisí vypuštěných v předchozím kalendářním roce.
            
         
         I – Právní rámec
      
      A – Směrnice 2003/87
      
      
               2.
            
            
               Směrnice 2003/87 podle svého článku 1 „vytváří systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství […], aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným“.
            
         
               3.
            
            
               Systém funguje následovně. Jednotlivé členské státy vypracují národní plán, který uvádí celkové množství povolenek, které mají v úmyslu přidělit pro uvedené období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit (
                     3
                  ). Jednotlivé plány jsou poté zveřejněny a oznámeny Evropské komisi, jakož i ostatním členským státům (
                     4
                  ). Pro období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2007 členské státy přidělí alespoň 95 % povolenek zdarma (
                     5
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Na základě národních plánů každý členský stát „rozhodne […] o celkovém množství povolenek, které přidělí […], a o přidělení těchto povolenek provozovateli každého zařízení (
                     6
                  )“. Povolenky jsou převoditelné (
                     7
                  ) a musí být každý rok vyřazovány, přičemž „členské státy zajistí, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřeným podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny (
                     8
                  )“.
            
         
               5.
            
            
               Za účelem zajištění dodržování směrnice 2003/87 „[č]lenské státy stanoví pravidla ohledně sankcí uplatňovaných při porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě této směrnice a učiní opatření nezbytná k zajištění provádění těchto pravidel. Stanovené sankce musí být účinné, přiměřené a dostatečně odrazující […] (
                     9
                  )“. Článek 16 odst. 3 směrnice 2003/87 upravuje sankce za nevyřazení a stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby každý provozovatel, který do 30. dubna každého roku nevyřadí dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí během předchozího roku, musel zaplatit pokutu za překročení emisí […] (
                     10
                  )“. Za období od 1. ledna 2005 do 1. prosince 2007 členské státy uplatní pokutu za překročení emisí ve výši 40 eur za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky (
                     11
                  ). Platba pokuty za překročení emisí v žádném případě nezprošťuje provozovatele povinnosti vyřadit povolenky ve výši tohoto překročení emisí, až bude vyřazovat povolenky pro následující kalendářní rok (
                     12
                  ).
            
         B – Švédské právo
      
      
               6.
            
            
               Zákon č. 1199 z roku 2004 o obchodování s povolenkami na emise (lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter; dále jen zákon „OPE“) provedl směrnici 2003/87 do švédského práva. Ve znění použitelném v rozhodné době z hlediska skutečností v původním řízení uvedený zákon stanoví, že provozovatel musí monitorovat emise oxidu uhličitého buď pomocí výpočtů, nebo na základě měření a každý rok musí předložit ověřené prohlášení o uvedených emisích (
                     13
                  ). Prohlášení o emisích za uplynutý rok musí být předložena Naturvårdsverket (kontrolní orgán) nejpozději do 31. března následujícího kalendářního roku (
                     14
                  ). Následně provozovatel musí nejpozději do 30. dubna každého roku vyřadit a odevzdat Statens energimyndighet (Národní energetický úřad), pověřenému správou rejstříku, počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku (
                     15
                  ). Provozovatel, který nevyřadí dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí, musí zaplatit pokutu za překročení emisí ve výši 40 eur za každou tunu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro kterou provozovatel nevyřadil povolenky (
                     16
                  ). Platba pokuty nezprošťuje provozovatele povinnosti vyřadit povolenky ve výši tohoto překročení emisí, až bude vyřazovat povolenky pro následující kalendářní rok (
                     17
                  ).
            
         
         II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
      
      
               7.
            
            
               Billerud Karlsborg AB a Billerud Skärblacka AB jsou dvě společnosti podle švédského práva, které mají povolení vypouštět oxid uhličitý. V kalendářním roce 2006 vypustily 10828 a 42433 tun oxidu uhličitého. Je nesporné, že tyto společnosti měly na svých účtech k dispozici povolenky na emise vztahující se na emise z roku 2006.
            
         
               8.
            
            
               Avšak ke dni 30. dubna 2007 nebyla uvedenými společnostmi vyřazena žádná povolenka. Úřad pověřený správou registru proto zablokoval jejich účty a povolenky odpovídající celkovému množství emisí vypuštěných v kalendářním roce 2006 musely být vyřazeny do 30. dubna 2008, a to zároveň s povolenkami odpovídající celkovému množství emisí vypuštěných oběma uvedenými společnostmi společností v roce 2007.
            
         
               9.
            
            
               V důsledku uvedeného porušení povinnosti vyřadit povolenky, kterou musí provozovatelé splnit nejpozději do 30. dubna, Naturvårdsverket dne 10. prosince 2007 mimo jiné uložil společnosti Billerud Karlsborg AB pokutu ve výši 3959366 SEK a společnosti Billerud Skärblacka AB pokutu ve výši 15516051 SEK. Uvedené společnosti podaly proti rozhodnutím o uložení pokuty žalobu a poté odvolání, avšak bez úspěchu.
            
         
               10.
            
            
               Žalobkyně podaly k předkládajícímu soudu dovolání a stížnost pro závažné procesní pochybení, přičemž tvrdily, že ke dni 30. dubna 2007 měly na svých účtech k dispozici povolenky odpovídající skutečným emisím za rok 2006, a že k vyřazení, které obě společnosti zamýšlely provést, nedošlo z důvodu interního administrativního pochybení. Domnívají se, že ustanovení zákona OPE nebyla ve skutečnosti porušena, a že tudíž neexistuje žádný právní základ pro uložení obou pokut. Pro případ, že rozhodnutí o uložení nelze považovat za rozhodnutí bez právního základu, obě žalující společnosti navrhují, aby předkládající soud snížil finanční sankce na 0 SEK, nebo 20000 SEK, nebo na přiměřenou částku, neboť uložené pokuty – v celkové výši téměř 20 milionů SEK – jsou nepřiměřené, jelikož je nesporné, že uvedené společnosti nevypustily více emisí, než kolik měly povoleno. V tomto ohledu tvrdí, že uložené pokuty jsou srovnatelné s pokutami v případě trestního obvinění a že přísné uplatnění pravidel týkajících se sankcí stanovených v zákoně OPE bez možnosti snížení je v rozporu s článkem 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4 listopadu 1950.
            
         
               11.
            
            
               Předkládající soud konstatuje, že ustanovení zákona OPE týkající se sankcí za nevyřazení do 30. dubna jsou přímo inspirována směrnicí 2003/87, která stanoví, že se provozovatelům, kteří do 30. dubna nevyřadí dostatečné množství povolenek, uloží pokuta ve výši 40 eur za tunu oxidu uhličitého. Předkládající soud váhá nad tím, zda se taková pokuta, jejíž princip je zakotven v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, ukládá pouze za překročení emisí, nebo zda musí být rovněž uložena, když je nesporné, že provozovatel má k dispozici dostatečné množství povolenek, ale nevyřadil je z důvodu pouhého pochybení. Jelikož směrnice 2003/87 odkazuje na základní práva (
                     18
                  ) a na zásadu proporcionality (
                     19
                  ), předkládající soud se dále táže, zda lze při dodržení ustanovení směrnice snížit uloženou pokutu.
            
         
               12.
            
            
               Vzhledem k obtížím při výkladu unijního práva se tedy Högsta domstolen (Švédsko) rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím, které kanceláři Soudního dvora došlo dne 30. dubna 2012, položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky na základě článku 267 SFEU:
               „1)   Vyplývá z ustanovení čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87/ES […], že provozovatel zařízení, který do 30. dubna nevyřadí dostatečný počet povolenek, musí zaplatit pokutu bez ohledu na důvod nevyřazení povolenek, například také v případě, kdy provozovatel zařízení skutečně měl 30. dubna k dispozici dostatečný počet povolenek, ale nevyřadil je k tomuto datu z důvodu nedbalosti, administrativní chyby nebo technického problému?
               2)   V případě kladné odpovědi na první otázku, umožňují ustanovení čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, například za okolností popsaných v první otázce, aby bylo rozhodnuto o prominutí pokuty nebo o jejím snížení?“
            
         
         III – Řízení před Soudním dvorem
      
      
               13.
            
            
               Svá písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru obě společnosti – žalobkyně v původním řízení, Naturvårdsverket, řecká vláda, jakož i Komise .
            
         
         IV – Právní rozbor
      
      
               14.
            
            
               Pro účely odpovědi na otázky předkládajícího soudu krátce představím logiku systému obchodování s povolenkami zavedeného směrnicí 2003/87. Poté konkrétně posoudím – s ohledem na čl. 16 odst. 3 a 4 uvedené směrnice – situaci provozovatele, který nevyřadí dostatečný počet povolenek, protože jich nemá k dispozici dostatečné množství a neobstaral si je na trhu, ve srovnání se situací provozovatele, který poruší povinnost vyřazení stanovenou směrnicí 2003/87, přestože má k dispozici dostatečný počet povolenek na pokrytí svých emisí. Z toho vyplyne, že právním základem pokut uložených v rámci sporu v původním řízení není čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, ale její čl. 16 odst. 1, a tím vyvstane nový problém, týkající se přiměřenosti uvedených pokut, jehož řešení si vyžádá několik závěrečných poznámek.
            
         A – Logika systému obchodování s povolenkami zavedeného směrnicí 2003/87
      
      
               15.
            
            
               Přijetím směrnice 2003/87 v unijním právu vyvrcholilo plnění mezinárodního závazku Společenství a členských států podílet se na společném úsilí racionalizovat a snížit emise skleníkových plynů zodpovědné za klimatické změny ohrožujících životní prostředí (
                     20
                  ). Aby bylo v období 2008–2012 účinněji dosaženo cílového snížení emisí skleníkových plynů o 8 % v porovnání s hodnotami z roku 1990 (
                     21
                  ), stanoví směrnice 2003/87 postupné zavedení „účinného evropského trhu s povolenkami na emise skleníkových plynů při […] co možná nejmenším snížení hospodářského rozvoje a zaměstnanosti […] (
                     22
                  )“.
            
         
               16.
            
            
               Podstatu systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Evropské unii lze popsat následujícím způsobem.
            
         
               17.
            
            
               Každé zařízení provozující činnost v působnosti směrnice 2003/87 (
                     23
                  ) musí být ode dne 1. ledna 2005 držitelem povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů (
                     24
                  ). Příslušný vnitrostátní orgán udělí toto povolení, pokud je přesvědčen, že provozovatel odpovědný za dotčené zařízení „je schopen emise monitorovat a podávat o nich zprávu (
                     25
                  )“.
            
         
               18.
            
            
               Zároveň každý členský stát pro každé období stanovené směrnicí vytvoří národní alokační plán (
                     26
                  ) uvádějící celkové množství povolenek přidělených pro uvedené období stanovené směrnicí 2003/87 (
                     27
                  ). Pro tříleté období počínající dnem 1. ledna 2005 – tedy pro období, za které byly obě uloženy pokuty dotčené ve věci v původním řízení, musely členské státy rozhodnout o celkovém množství přidělených povolenek a o přidělení těchto povolenek provozovateli každého zařízení (
                     28
                  ). Část z celkového množství povolenek pro celé období je provozovatelům každoročně vydána nejpozději do 28. února (
                     29
                  ).
            
         
               19.
            
            
               Provozovatelé musí emise monitorovat (
                     30
                  ) a za tím účelem musí každý provozovatel podat příslušnému orgánu zprávu o emisích ze svého zařízení (
                     31
                  ). Tato zpráva o emisích za kalendářní rok musí být ověřena na provozovateli nezávislým ověřovatelem (
                     32
                  ) a příslušný vnitrostátní orgán o tom musí být informován (
                     33
                  ). Členské státy zajistí, aby provozovatel, jehož zpráva o emisích za předchozí kalendářní rok nebyla posouzena jako uspokojující, nemohl provádět další převody povolenek (
                     34
                  ).
            
         
               20.
            
            
               Nejpozději do 30. dubna každého roku musí provozovatel zařízení vyřadit počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku (
                     35
                  ). Tato povinnost vyřadit povolenky je pro provozovatele stanovena rovněž v povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů (
                     36
                  ). Vyřazení povolenek předchází poslední etapě, kterou je zrušení povolenek vydaných a poté skutečně použitých (
                     37
                  ).
            
         
               21.
            
            
               Systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se vyznačuje přísnou účetní logikou (
                     38
                  ). Na vnitrostátní úrovni je veden registr, který obsahuje oddělené účty k zaznamenání povolenek držených, vydávaných nebo převáděných každým zainteresovaným subjektem (
                     39
                  ). Vedení takto přísného účetnictví je o to nezbytnější, že dodržení závazku členských států a Unie, přijatého na úrovni Společenství a na mezinárodní úrovni, citelně snížit úhrnné antropogenní emise skleníkových plynů v konečném důsledku závisí na dodržování povinností plynoucích ze systému obchodování s povolenkami ze strany provozovatelů (
                     40
                  ).
            
         
               22.
            
            
               Řádné fungování systému je zajištěno stanovením sankcí, kterým je věnován článek 16 směrnice 2003/87. Jeho odstavec 1 stanoví, že členské státy stanoví pravidla sankcí uplatňovaných při porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě směrnice. Stanovené sankce musí být „účinné, přiměřené a dostatečně odrazující“.
            
         
               23.
            
            
               Sankce použitelné v případě porušení povinnosti vyřadit „dostatečné množství“ povolenek nejsou předmětem svobodné volby členských států a uvádí je sama směrnice 2003/87.
            
         
               24.
            
            
               Členské státy mají povinnost zveřejnit jméno provozovatele, který poruší povinnost „vyřazení dostačujícího množství povolenek (
                     41
                  )“. Členské státy mají rovněž povinnost uložit pokutu každému provozovateli, který do 30. dubna každého roku nevyřadí „dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí během předchozího roku (
                     42
                  )“. Pokuta se podle čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 ukládá jako „pokut[a] za překročení emisí“. Výši pokuty stanoví sám zákonodárce. Pro období 2005‑2008 „členské státy uplatní […] pokutu za překročení emisí ve výši 40 eur za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky (
                     43
                  )“. Dále je stanoveno, že „platba pokuty za překročení emisí nezprošťuje provozovatele povinnosti vyřadit povolenky ve výši tohoto překročení emisí, až bude vyřazovat povolenky pro následující kalendářní rok (
                     44
                  )“.
            
         B – Mnohotvárná povaha porušení povinnosti vyřadit povolenky
      
      
               25.
            
            
               Ze znění čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 vyplývá, že pokuta je chápána jako „pokuta za překročení emisí“ a částka stanovená zákonodárcem se uplatní „za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky“. Otázky předkládajícího soudu se týkají právě skutečnosti, zda musí být pokuta uložena za stejných podmínek provozovateli, který nepřekročil povolené množství emisí, avšak povolenky ve smyslu čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87 formálně nevyřadil, takže každá vypuštěná tuna ekvivalentu oxidu uhličitého, pro kterou nebyla do 30. dubna vyřazena povolenka, ačkoli byla k dispozici, musí být postižena pokutou stanovenou směrnicí.
            
         
               26.
            
            
               V této souvislosti Naturvårdsverket, řecká vláda, jakož i Komise zaujaly v podstatě následující postoj. Sankční mechanismus stanovený v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 je zárukou jednotného, účinného a transparentního uplatňování směrnice. S ohledem na základní cíl uvedené směrnice, kterým je ochrana životného prostředí, a na skutečnost, že řádné fungování systému obchodování s povolenkami závisí na kázni všech účastníků, musí být pokuta uložena nezávisle na tom, zda měl provozovatel k dispozici množství povolenek odpovídající skutečným emisím, či nikoli. Vzhledem k tomu, že čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 funguje jako lex specialis vůči čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice, musí být sankce, kterou ukládá, uplatňována striktně, a ve jménu obecného zájmu musí postihovat stejným způsobem situace, kdy není včas vyřazeno dostatečné množství povolenek k pokrytí emisí, a situace, kdy dojde k překročení povoleného množství emisí. Pojem „překročení emisí“ ve smyslu článku 16 odst. 3 a 4 uvedené směrnice je třeba chápat tak, že se týká všech včas nevyřazených povolenek, ať jsou k dispozici, či nikoli.
            
         
               27.
            
            
               Přiznávám jisté obtíže s přijetím takové argumentace. Ačkoli snadno chápu význam, jaký má pro celý systém obchodování s povolenkami dodržování, jednotlivými účastníky, povinností stanovených směrnicí 2003/87, jsem nicméně toho názoru, že porušení povinnosti vyřadit povolenky, když je zřejmé a nesporné, že provozovatel má k dispozici dostačující množství povolenek, není stejně závažné jako když se naproti tomu dopustí překročení emisí nad rámec povolenek, které má k dispozici. Za těchto podmínek se zdá problematické uplatnit tutéž sankci na dvě porušení směrnice 2003/87, která jsou velmi odlišné povahy a rozsahu. Doslovný a teleologický výklad čl. 16 odst. 3 a 4 uvedené směrnice podle mého názoru potvrzují, že je třeba mezi uvedenými situacemi činit rozdíl.
            
         
               28.
            
            
               Při doslovném výkladu je totiž třeba uznat, že znění čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 není zcela jednoznačné. V rozsahu, v jakém celý systém spočívá na předpokladu, že provozovatelé jsou držiteli povolení k vypouštění emisí, a proto jim bylo přiděleno jisté množství povolenek, se zdá, že „překročení emisí“ ve smyslu uvedeného článku se nezbytně týká emisí nepokrytých přidělenými a drženými povolenkami. Ze znění uvedeného článku také plyne, že sankce se týká „každ[ého] provozovatel[e], který […] nevyřadí dostačující množství povolenek ke krytí svých emisí během předchozího roku“ (
                     45
                  ), ačkoli by se článek mohl omezit na „každ[ého] provozovatel[e], který [povolenky] nevyřadí“. Z výše uvedeného upřesnění je třeba vyvodit, že pokuta uložená na základě tohoto článku netrestá per se porušení povinnosti vyřadit povolenky, ale naopak porušení povinnosti vyřadit povolenky plynoucí ze skutečnosti, že provozovatel neměl k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí a z toho, že si je na trhu neopatřil, což mělo za následek, že se dotyčný provozovatel dopustil překročení emisí chápaných jako nepovolené.
            
         
               29.
            
            
               Takový doslovný výklad je podpořen výkladem teleologickým. Přípravné práce na směrnici poukazují na to, že cílem sankce stanovené v čl. 16 odst. 3 a 4 uvedené směrnice je způsobit, že „[v]ýše [pokuty] bude dostatečně vysoká, aby jediným rozumným řešením pro provozovatele bylo opatřit si na trhu dostatečné množství povolenek k pokrytí skutečných emisí jeho zařízení (
                     46
                  )“. Proto byla výše pokuty zákonodárcem stanovena v závislosti na odhadované ceně povolenek, aby provozovatelé byli motivováni k jejich nákupu na trhu (
                     47
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Situace v původním řízení je atypická tím, že je nesporné, že pro rok 2007 měly obě společnosti, kterým byla uložena pokuta, k dispozici množství povolenek vysoce přesahující množství skutečných emisí. Nemusely si tedy chybějící povolenky opatřovat na trhu. Původní cíl sledovaný sankcí stanovenou v uvedeném článku tedy potvrzuje, že se dotčené ustanovení týká situací, kdy provozovatel nevyřadil dostačující množství povolenek k pokrytí svých emisí, protože si chybějící množství povolenek neopatřil na trhu. Právě tento druh zvláště podvodného jednání musí být zásadním způsobem trestán a postihován pokutou stanovenou v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87.
            
         
               31.
            
            
               Naproti tomu nelze ztratit ze zřetele skutečnost, že ačkoli nevyřazení povolenek v řádné lhůtě nepochybně představuje narušení systému, a to z důvodů přísnosti účetní logiky, na které je systém založen, uvedené společnosti se nedopustily žádného nadměrného znečištění a navíc nebylo prokázáno, že by v případě obou jmenovaných společností bylo opožděné vyřazení odůvodněno snahou narušit systém, spekulovat na trhu, nebo dosáhnout zisku způsobem, který by mohl narušit hospodářskou soutěž (
                     48
                  ), a to tím spíše, že podle žalobkyň v původním řízení byly jejich účty rychle zablokovány orgánem pověřeným správou registru (
                     49
                  ). Podle čl. 16 odst. 2 směrnice 2003/87 je přitom pokuta doprovázena zveřejněním jmen „provozovatelů, kteří porušují požadavky na vyřazení dostačujícího množství povolenek“. Tato metoda inspirovaná technikou „name and shame“, používanou v kontextu uvedené směrnice, má smysl, pouze pokud se týká provozovatelů, kteří se dopustí překročení emisí nad rámec povoleného množství a neúčastní se tržního mechanismu, tedy neopatří si chybějící povolenky na trhu a tím ohrožují dosažení cíle sledovaného uvedenou směrnicí. Je zřejmé, že zveřejnění jmen obou společností-žalobkyň v původním řízení, které doprovází sankci stanovenou v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, bylo z výše uvedených důvodů zjevně nezasloužené.
            
         
               32.
            
            
               Z výše uvedeného plyne, že čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 musí být vykládán v tom smyslu, že se netýká situace, kdy povinnost vyřadit povolenky poruší provozovatel, který má ve skutečnosti k 30. dubnu dotčeného roku k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok, a který se tedy nedopustil žádného znečištění nad rámec povoleného množství. Z toho plyne, že druhá otázka předkládajícího soudu je pro řešení sporu v původním řízení irelevantní.
            
         
               33.
            
            
               Učinění takového závěru však neznamená, že porušení povinnosti vyřadit povolenky, kterého se dopustily žalobkyně v původním řízení, má zůstat nepotrestáno; znamená to pouze, že sankce za opomenutí – ze strany provozovatele, který má k dispozici dostačující množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok – vyřadit do 30. dubna uvedené povolenky nebyla unijním zákonodárcem harmonizována a je ponechána na posouzení členských států. Uložení dvou pokut ve věci v původním řízení nemá tedy právní základ v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87, ale v čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice.
            
         
               34.
            
            
               Ostatně čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87 ukládá členským státům povinnost stanovit přiměřená pravidla sankcí. S ohledem na okolnosti se zdá užitečné formulovat několik úvah určených předkládajícímu soudu, který si bude muset při řešení sporu v původním řízení přirozeně položit otázku, zda ustanovení švédského práva, na jehož základě byly obě pokuty uloženy, odpovídá uvedenému požadavku přiměřenosti.
            
         C – Závěrečné poznámky k přiměřenosti pokut dotčených ve věci v původním řízení
      
      
               35.
            
            
               Právním základem obou pokut uložených společnostem-žalobkyním v původním řízení je tedy čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87. Podle uvedeného článku členské státy stanoví pravidla sankcí uplatňovaných při porušení vnitrostátních právních předpisů přijatých na základě této směrnice, přičemž uvedené sankce musí být účinné, přiměřené a dostatečně odrazující.
            
         
               36.
            
            
               Vzhledem k nedostatku celkové harmonizace režimu sankcí za porušení pravidel stanovených směrnicí 2003/87 musí být členským státům přiznán široký prostor pro posouzení (
                     50
                  ). Z ustálené judikatury mimoto vyplývá, že „při neexistenci harmonizace právních předpisů Unie v oblasti sankcí použitelných v případě nedodržení podmínek stanovených režimem zavedeným těmito právními předpisy mají členské státy pravomoc zvolit si sankce, které se jim jeví vhodné (
                     51
                  )“. Uvedené sankce však nesmí „překračovat meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných touto právní úpravou“ a „způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (
                     52
                  )“. Zásada proporcionality je „pro členské státy závazná nejen stran určení […] pravidel týkajících se výše pokut, nýbrž i stran posouzení skutečností, které mohou být vzaty v úvahu pro stanovení pokuty“ (
                     53
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Uplatnění článku 6 kapitoly 8 zákona OPE na společnosti-žalobkyně v původním řízení, je tedy třeba považovat za sankci uloženou příslušným švédským orgánem za porušení povinnosti vyřadit povolenky ze strany provozovatele, který měl 30. dubna dotčeného roku k dispozici dostačující množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok a který se nedopustil žádného nadměrného znečištění nad rámec povoleného množství. Každé z uvedených společností bylo uloženo zaplacení pokuty ve značné výši (3959366 SEK a 15516051 SEK), uplatněné automaticky, bez předchozího upozornění a – zdá se – bez možnosti úpravy, a to za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou během předchozího roku. Unijní zákonodárce přitom zdůraznil nejen, že směrnice 2003/87 uznává základní práva (
                     54
                  ), ale také, že vytvoření trhu s povolenkami na emise skleníkových plynů snižuje „co možná nejm[éně] […] hospodářský[ý] rozvoj[…] a zaměstnanost[…] (
                     55
                  )“.
            
         
               38.
            
            
               Příslušný švédský orgán tedy zařadil pravidla sankcí mezi pravidla stanovená v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87. Takové zařazení svou silně represívní povahou přispívá k dosažení legitimního cíle sledovaného směrnicí 2003/87, kterým je ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení v určitém období antropogenních emisí skleníkových plynů a odrazení jakéhokoli jednání narušujícího systém obchodování s povolenkami, který zavádí uvedená směrnice. Za těchto podmínek je uložení pokuty nezbytné k dosažení cíle sledovaného unijní právní úpravou.
            
         
               39.
            
            
               Je však namístě položit si otázku, zda nejsou překročeny meze toho, co je nezbytné k dosažení legitimně sledovaných cílů. V tomto ohledu pouze poukáži na nejvýznamnější prvky mechanismu sankcí stanoveného článkem 6 kapitoly 8 zákona OPE.
            
         
               40.
            
            
               Připomínám, že ze spisu nevyplývá, že by uložení pokuty oběma společnostem-žalobkyním v původním řízení, předcházelo nějaké upozornění. Lze si však představit i méně omezující opatření (
                     56
                  ). Automatické a bezprostřední uložení pokuty navíc brání přezkumu či zvážení okolností dotčeného případu, zaprvé pokud je důvodem porušení povinnosti uložené směrnicí administrativní nebo technické pochybení, zadruhé pokud nedošlo k žádnému nadměrnému znečištění nad rámec povoleného množství, ani k žádnému konkrétnímu prokázanému zneužití, a zatřetí pokud ze spisu plyne – s výhradou ověření předkládajícím soudem – že žalobkyně v původním řízení dne 14. května 2007 kontaktovaly orgán pověřený správou registru za účelem nápravy jejich situace, přičemž uvedený orgán již zablokoval jejich účty.
            
         
               41.
            
            
               S výhradou ověření předkládajícím soudem lze konstatovat, že obzvláště přísné uplatnění článku 6 kapitoly 8 zákona OPE na společnosti-žalobkyně v původním řízení se v konečném důsledku zdá nepřiměřené závažnosti způsobeného narušení systému obchodování s povolenkami.
            
         
               42.
            
            
               Z výše uvedeného tedy plyne, že za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, brání požadavek přiměřenosti uvedený v čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87 tomu, aby byl sankční mechanismus stanovený v článku 6 kapitoly 8 zákona OPE uplatněn za stejných podmínek, automaticky, bezprostředně a bez přezkumu okolností na provozovatele, který nesplnil povinnost vyřadit povolenky, přestože má k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí, a který se nedopustil žádného znečištění nad rámec povoleného množství
            
         
         V – Závěry
      
      
               43.
            
            
               Vzhledem k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Högsta domstolen odpověděl takto:
               Článek 16 odst. 3 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES musí být vykládán v tom smyslu, že se netýká situace, kdy povinnost vyřadit povolenky poruší provozovatel, který má ke dni 30. dubna dotčeného roku ve skutečnosti k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok a který se nedopustil žádného znečištění nad rámec povoleného množství.
               Právním základem sankce v případě, že povinnost vyřadit povolenky poruší provozovatel, který nesporně má k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok a který se nedopustil žádného znečištění nad rámec povoleného množství, je čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87.
               Za takových okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, musí být požadavek přiměřenosti uvedený v čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87 vykládán v tom smyslu, že – s výhradou ověření skutečností předkládajícím soudem – brání tomu, aby byl sankční mechanismus, jako je mechanismus stanovený v článku 6 kapitoly 8 zákona č. 1199 z roku 2004 o obchodování s povolenkami na emise (lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter), uplatněn za stejných podmínek, automaticky, bezprostředně a bez přezkumu okolností na provozovatele, který nesplnil povinnost vyřadit povolenky, přestože má k dispozici dostatečné množství povolenek k pokrytí svých emisí, a který se nedopustil žádného znečištění nad rámec povoleného množství.
            
         (
            1
         ) – Původní jazyk: francouzština.
      (
            2
         ) – Úř. věst. L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631.
      (
            3
         ) – Článek 9 odst. 1 první pododstavec směrnice 2003/87.
      (
            4
         ) – Článek 9 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2003/87.
      (
            5
         ) – Článek 10 směrnice 2003/87.
      (
            6
         ) – Článek 11 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            7
         ) – Článek 12 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            8
         ) – Článek 12 odst. 3 směrnice 2003/87.
      (
            9
         ) – Článek 16 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            10
         ) – Článek 16 odst. 3 směrnice 2003/87.
      (
            11
         ) – Článek 16 odst. 4 směrnice 2003/87.
      (
            12
         ) – Článek 16 odst. 4 I in fine směrnice 2003/87.
      (
            13
         ) – Článek 1 kapitoly 5 zákona OPE. Provozovatel, který nepředal ověřenou zprávu nejpozději do 31. března následujícího roku, musí zaplatit penále za opoždění ve výši 20000 švédských korun (SEK), s výjimkou případu, kdy by to bylo zjevně neodůvodněné. Částka tohoto penále nemůže být snížena, může být pouze zcela prominuta (viz článek 5a kapitoly 8 zákona OPE).
      (
            14
         ) – Článek 1 kapitoly 5 zákona OPE.
      (
            15
         ) – Článek 1 kapitoly 6 zákona OPE.
      (
            16
         ) – Článek 6 kapitoly 8 zákona OPE. Protihodnota ve švédských korunách se stanoví podle čl. 6 třetího odstavce kapitoly 8 zákona OPE.
      (
            17
         ) – Článek 7 kapitoly 8 zákona OPE.
      (
            18
         ) – Viz bod 27 odůvodnění směrnice 2003/87.
      (
            19
         ) – Viz bod 27 odůvodnění a čl. 16 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            20
         ) – Viz rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique a Lorraine a další (C-127/07, Sb. rozh. s. I-9895, body 28 a násl.).
      (
            21
         ) – Bod 2 odůvodnění směrnice 2003/87.
      (
            22
         ) – Bod 5 odůvodnění směrnice 2003/87.
      (
            23
         ) – Ačkoli to v tomto řízení o předběžné otázce není relevantní, uvádím, že tato působnost byla nedávno rozšířena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 , kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. L 140, s. 63).
      (
            24
         ) – Články 4 a 5 směrnice 2003/87.
      (
            25
         ) – Článek 6 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            26
         ) – Článek 11 směrnice 2003/87.
      (
            27
         ) – Článek 9 směrnice 2003/87/ES.
      (
            28
         ) – Článek 10 a čl. 11 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            29
         ) – Článek 11 odst. 4 směrnice 2003/87.
      (
            30
         ) – Článek 14 odst. 2 směrnice 2003/87.
      (
            31
         ) – Článek 14 odst. 3 směrnice 2003/87.
      (
            32
         ) – Článek 15 první pododstavec a příloha V směrnice 2003/87.
      (
            33
         ) – Článek 15 první pododstavec směrnice 2003/87.
      (
            34
         ) – Článek 15 druhý pododstavec směrnice 2003/87. K převoditelnosti povolenek viz čl. 12 odst. 1 uvedené směrnice.
      (
            35
         ) – Článek 12 odst. 3 směrnice 2003/87. Postup vyřazování je upraven článkem 52 a násl. nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice [2003/87] (Úř. věst. L 386, s. 1).
      (
            36
         ) – Článek 6 odst. 2 písm. e) směrnice 2003/87.
      (
            37
         ) – Článek 12 odst. 3 in fine směrnice 2003/87.
      (
            38
         ) – Článek 19 odst. 1 směrnice 2003/87.
      (
            39
         ) – Článek 19 směrnice 2003/87.
      (
            40
         ) – Viz bod 4 odůvodnění směrnice 2003/87/ES.
      (
            41
         ) – Článek 16 odst. 2 směrnice 2003/87.
      (
            42
         ) – Článek 16 odst. 3 směrnice 2003/87.
      (
            43
         ) – Článek 16 odst. 4 směrnice 2003/87. Výše pokuty byla stanovena na nižší úrovni pro období zvané „apprentissage“ (tedy pro období 2005–2008).
      (
            44
         ) – Článek 16 odst. 4 in fine směrnice 2003/87.
      (
            45
         ) – Kurziva použita autorem tohoto stanoviska.
      (
            46
         ) – Bod 17 odůvodnění návrhu směrnice Evropského paramentu a Rady 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES [COM(2001)581 final].
      (
            47
         ) – Viz výše uvedený návrh směrnice (s. 52).
      (
            48
         ) – V tomto ohledu je třeba připomenout, že radikálním prostředkem boje proti jakémukoli pokušení spekulovat, kterému jsou provozovatelé vystaveni, a zároveň zárukou prospěchu pro životní prostředí je drastické snížení množství povolenek přidělených členskými státy [viz výše uvedený rozsudek Arcelor Atlantique a Lorraine a další. (bod 31)]. Ze spisu rovněž plyne, že dne 30. dubna 2007 – tedy nesporně v zaváděcím období systému – měly Billerud Karlsborg AB a Billerud Skärblacka AB k dispozici 66705 povolenek (z toho 10828 podléhalo povinnosti vyřazení) a 178 405 povolenek (z toho 42433 podléhalo povinnosti vyřazení).
      (
            49
         ) – Podle tvrzení žalobkyň v původním řízení byly účty zablokovány od data nacházejícího se mezi 1. a 14. květnem 2007.
      (
            50
         ) – Obdobně viz rozsudek ze dne 29. března 2012, Komise v. Estonsko (C‑505/09 P, bod 53).
      (
            51
         ) – Rozsudek ze dne 9. února 2012, Urbán (C‑210/10, bod 23 a citovaná judikatura).
      (
            52
         ) – Výše uvedený rozsudek Urbán (bod 24 a citovaná judikatura).
      (
            53
         ) – Obdobně viz výše uvedený rozsudek Urbán (bod 54).
      (
            54
         ) – Bod 27 odůvodnění směrnice 2003/87.
      (
            55
         ) – Bod 5 odůvodnění směrnice 2003/87.
      (
            56
         ) – Ohledně uložení pokuty uvedené v čl. 16 odst. 3 a 4 směrnice 2003/87 například francouzské právo stanoví, že příslušný orgán upomene provozovatele, který porušil povinnost vyřadit dostačující množství povolenek k pokrytí svých emisí za předchozí rok, aby splnil uvedenou povinnost ve lhůtě jednoho měsíce (viz čl. L.229 – 18 odst. II zákona o životním prostředí).