CELEX: 62004CC0168
Language: nl
Date: 2006-02-23
Title: Conclusie van advocaat-generaal Léger van 23 februari 2006. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Republiek Oostenrijk. # Niet-nakoming - Artikel 49 EG - Vrij verrichten van diensten - Onderneming die werknemers uit derde landen tewerkstelt - Onderneming die in een andere lidstaat diensten verricht - "EU-detacheringsverklaring'. # Zaak C-168/04.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. LÉGER
      van 23 februari 2006 (1)
      
      Zaak C‑168/04
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Republiek Oostenrijk
      „Niet-nakoming – Vrij verrichten van diensten – Vereisten gesteld door ontvangende lidstaat aan in andere lidstaat gevestigde ondernemingen die werknemers in loondienst
         die onderdaan zijn van derde land, op grondgebied van ontvangende lidstaat ter beschikking willen stellen”
      1.     Met het onderhavig beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk
         de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de terbeschikkingstelling van werknemers
         die onderdaan zijn van een derde land door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk te stellen van de
         voorwaarde dat deze onderneming beschikt over een document, „EU-detacheringsverklaring” genaamd, dat de Oostenrijkse autoriteiten
         slechts afgeven indien aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan, waarvan de ene betrekking heeft op de duur van de periode
         waarin er reeds een arbeidsverhouding tussen die onderneming en de betrokken werknemers bestaat dan wel op de duurzaamheid
         van deze verhouding, en de andere erin bestaat dat die werknemers gedurende hun toekomstige detachering stelselmatig aan de
         op het Oostenrijks grondgebied geldende arbeidsregeling moeten worden onderworpen. Tevens verzoekt de Commissie het Hof vast
         te stellen dat deze lidstaat haar verplichtingen niet is nagekomen door de afgifte van inreis‑ en verblijfstitels aan een
         onderdaan van een derde land die door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming is gedetacheerd, maar die zonder visum
         op het nationale grondgebied is binnengekomen, te verbieden.
      
      2.     Hoewel de eerste in het kader van het onderhavige beroep aangevoerde grief min of meer vergelijkbaar is met die welke het
         Hof in de arresten van 21 oktober 2004, Commissie/Luxemburg(2), en 19 januari 2006, Commissie/Duitsland(3), heeft onderzocht, lijkt de tweede grief daarentegen volkomen nieuw, ook al bestaat er enig verband met de in die laatste
         zaak aangevoerde grief. Met deze tweede grief verzoekt de Commissie het Hof te beoordelen of een nationale regeling die de
         naleving van voorschriften betreffende de controle op het binnenkomen en het verblijf van onderdanen van derde landen op het
         grondgebied van een lidstaat beoogt te verzekeren, met de regels van het EG-Verdrag inzake de vrijheid van dienstverrichting
         verenigbaar is.
      
      I –    Toepasselijke nationale bepalingen
      3.     In Oostenrijk wordt de detachering op het nationale grondgebied van werknemers in loondienst die onderdaan zijn van derde
         landen door een in een ander land gevestigde onderneming geregeld in de wet inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers
         (Ausländerbeschäftigungsgesetz; hierna: „AuslBG”)(4) alsook in de wet houdende aanpassing van de wetgeving inzake arbeidsovereenkomsten (Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz;
         hierna: „AVRAG”).(5)
      
      4.     § 18, lid 1, AuslBG stelt als regel dat de detachering van vreemdelingen op het nationale grondgebied door een niet in Oostenrijk
         gevestigde onderneming onderworpen is aan een voorafgaande vergunning. Er zijn op deze regel verschillende uitzonderingen
         voor bepaalde ondernemingen of werkzaamheden.
      
      5.     Een van deze uitzonderingen is die van § 18, lid 2, AuslBG (in de gewijzigde versie zoals die sinds 1 januari 1998 van kracht
         is), die de detachering regelt van onderdanen van derde landen door een in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap
         gevestigde buitenlandse onderneming met het oog op het verrichten van diensten op het Oostenrijkse grondgebied. Daarvoor geldt
         een bijzondere procedure, de zogeheten procedure voor de afgifte van een „EU-detacheringsverklaring”, en niet de algemene
         procedure voor detachering van vreemdelingen, die, zoals wij hierboven hebben aangegeven, een vergunningsprocedure is.
      
      6.     De procedure voor de afgifte van een EU-detacheringsverklaring, die in het onderhavige beroep aan de orde wordt gesteld, verloopt
         als volgt.
      
      7.     Ten eerste moet de onderneming die in een andere lidstaat dan Oostenrijk is gevestigd en die voornemens is een werknemer te
         detacheren, dit van te voren aanmelden bij de bevoegde nationale autoriteiten, te weten het regionale kantoor van de dienst
         voor arbeidsvoorziening.
      
      8.     Vervolgens is het de taak van dit kantoor om aan de betrokken onderneming een als „EU-detacheringsverklaring” aangeduid document
         af te geven, dat geldt als bewijs van aanmelding. De afgifte van dit document, die binnen zes weken vanaf de ontvangst van
         de aanmelding moet plaatsvinden, is afhankelijk gesteld van de vervulling van twee cumulatieve voorwaarden. Deze in § 18,
         lid 12, AuslBG vervatte voorwaarden zijn de volgende.
      
      9.     Ten eerste is het noodzakelijk dat „de vreemdeling in het land waar de onderneming is gevestigd sinds ten minste een jaar
         op reguliere basis in vaste dienst is bij de onderneming die hem ter beschikking stelt, dan wel daarmee een arbeidsovereenkomst
         voor onbepaalde tijd heeft gesloten, en beschikt over de werkvergunningen die de ontvangende staat vereist voor de tewerkstelling
         van onderdanen van derde landen”.
      
      10.   Ten tweede moeten de betrokken werknemers gedurende hun toekomstige tewerkstelling zijn onderworpen aan de loon‑ en arbeidsvoorwaarden
         en de socialezekerheidsbepalingen van het Oostenrijkse recht.
      
      11.   Behalve deze met de EU-detacheringsverklaringsprocedure samenhangende vereisten is een in een andere lidstaat van de Europese
         Economische Ruimte gevestigde onderneming die zijn werknemers in Oostenrijk wil detacheren, op grond van § 7, sub b, leden 3
         en 9, AVRAG verplicht om dit, op straffe van een geldboete, aan te melden bij de centrale coördinatiedienst voor de controle
         op illegale arbeid, die onder het bondsministerie van Financiën valt. Deze aanmelding, die komt bovenop die bij een andere
         dienst in het kader van de procedure voor de afgifte van een EU-detacheringsverklaring, dient in beginsel minstens een week
         voor het begin van de te verrichten detacheringswerkzaamheden plaats te vinden. Zij moet een aantal gegevens bevatten betreffende
         de bij de detachering betrokken personen, alsook de modaliteiten van de detachering.(6) Deze aanmelding wordt vervolgens door de betrokken dienst aan de verschillende socialezekerheidsorganen alsook aan de arbeidsinspectie
         doorgegeven.
      
      12.   Bovendien moeten volgens de vreemdelingenwet (Fremdengesetz; hierna: „FrG”)(7) de onderdanen van een derde land, in het bijzonder zij die in Oostenrijk werkzaam zijn zonder daar te wonen, in het bezit
         zijn van een inreis‑ en verblijfstitel, tenzij anders wordt bepaald in een internationale overeenkomst.(8)
      
      13.   § 10, lid 1, punt 3, FrG bepaalt dat „aan een persoon die zonder visum op het Oostenrijkse grondgebied is binnengekomen [met
         uitzondering van bepaalde groepen personen], geen inreis‑ of verblijfstitel mag worden afgegeven”. Dit artikel staat er derhalve
         aan in de weg dat een inreis‑ of verblijfstitel wordt afgegeven aan een onderdaan van een derde land die door een in een andere
         lidstaat gevestigde onderneming is gedetacheerd, maar op het Oostenrijks grondgebied is binnengekomen zonder dat hij van te
         voren het vereiste visum heeft verkregen. Met andere woorden, wanneer deze onderdaan illegaal het nationale grondgebied is
         binnengekomen, zonder dat hem tevoren een vergunning is verleend om daar binnen te komen en vervolgens te verblijven, kan
         zijn situatie ter plaatse niet door de afgifte van een inreis‑ of verblijfstitel worden geregulariseerd.
      
      II – De precontentieuze procedure
      14.   Nadat de Commissie na de ontvangst van een klacht briefwisseling met de Republiek Oostenrijk had gevoerd, heeft zij bij brieven
         van 14 juli 1997 en 2 juli 1998(9) Oostenrijk aangemaand haar opmerkingen in te dienen, aangezien zij van mening was dat deze lidstaat de krachtens artikel 49
         EG op hem rustende bepalingen niet was nagekomen.
      
      15.   Daar de Commissie het antwoord van de Republiek Oostenrijk ontoereikend vond, heeft zij haar bij brief van 5 april 2002 een
         met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij haar verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden vanaf
         de kennisgeving van dit advies de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen na te komen.
      
      16.   Aangezien de Oostenrijkse autoriteiten te kennen gaven dat zij de litigieuze nationale regelgeving niet wilden wijzigen, heeft
         de Commissie het onderhavige beroep ingesteld bij verzoekschrift dat is neergelegd ter griffie van het Hof op 5 april 2004.
      
      17.   Nadat het Koninkrijk Nederland bij beschikking van de president van het Hof van 26 oktober 2004 als interveniënt ter ondersteuning
         van de conclusies van de Republiek Oostenrijk was toegelaten, heeft deze lidstaat zich bij brief van 16 december 2006 teruggetrokken,
         zodat deze lidstaat bij een nieuwe beschikking van de president van het Hof van 4 februari 2005 als interveniënt in het geding
         is geschrapt.
      
      III – Het beroep
      18.   Ter staving van haar beroep voert de Commissie twee grieven aan die, ten eerste, betrekking hebben op de procedure voor de
         afgifte van een EU-detacheringsverklaring, en ten tweede op het feit dat het voor een gedetacheerde werknemer die onderdaan
         is van een derde land onmogelijk is om zijn situatie in verband met zijn binnenkomst in en verblijf op het nationale grondgebied
         ter plaatse te regulariseren. Ik zal elk van deze twee grieven achtereenvolgens behandelen.
      
      A –    Eerste grief: de procedure voor de afgifte van een EU-detacheringsverklaring
      1.      Argumenten van partijen
      19.   Met haar eerste grief verwijt de Commissie de Republiek Oostenrijk dat zij artikel 49 EG heeft geschonden door de terbeschikkingstelling
         van werknemers die onderdaan zijn van een derde land door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk te
         stellen van de afgifte aan deze onderneming van een EU-detacheringsverklaring, waarvoor vereist is, ten eerste, dat reeds
         gedurende ten minste een jaar een arbeidsverhouding tussen de betrokken werknemers en deze onderneming bestaat dan wel dat
         tussen hen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is gesloten, en ten tweede, dat deze werknemers gedurende hun toekomstige
         detachering onder de op het Oostenrijkse grondgebied geldende loon‑ en arbeidsregelingen zullen vallen.
      
      20.   Ter staving van haar grief betoogt de Commissie dat, anders dan de Oostenrijkse regering stelt, de procedure voor de afgifte
         van een EU-detacheringsverklaring niet louter een declaratoire waarde heeft, maar leidt tot een echt besluit tot afgifte van
         een vergunning, mits bepaalde voorwaarden zijn vervuld. Dit vergunningsvereiste brengt een beperking van de vrije dienstverrichting
         mee, aangezien het, gelet op de administratieve en financiële last en de daarmee samenhangende termijnen, de in een andere
         lidstaat gevestigde ondernemingen ontmoedigt om hun werknemers in Oostenrijk ter beschikking te stellen om aldaar diensten
         te verrichten.
      
      21.   Volgens de Commissie staat deze beperking, ongeacht of zij discriminerend is(10), in elk geval niet in verhouding tot de doelstellingen van bescherming van de werknemers en voorkoming van misbruik, die
         met deze verplichte EU-detacheringsverklaring en de daaraan verbonden voorwaarden en vereisten worden nagestreefd.
      
      22.   Meer in het bijzonder is het vereiste van de inachtneming van de in Oostenrijk geldende loon‑ en arbeidsvoorwaarden overbodig,
         daar hiermee al rekening wordt gehouden in het kader van de controle die door het AVRAG op dit gebied is ingevoerd bij de
         omzetting van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling
         van werknemers met het oog op het verrichten van diensten.(11)
      
      23.   De extra eis in verband met de duurzaamheid van de arbeidsverhoudingen tussen de betrokken onderneming en de te detacheren
         werknemers maakt niet alleen de mogelijkheid illusoir om werknemers die onderdaan zijn van derde landen in bepaalde sectoren
         te detacheren, maar benadeelt deze werknemers bovendien eerder dan dat zij hen beschermt.
      
      24.   De Republiek Oostenrijk erkent weliswaar dat de procedure tot afgifte van een EU-detacheringsverklaring de vrije dienstverrichting
         kan beperken, doch zij betwist dat deze maatregel niet in verhouding staat tot de doelstelling van bescherming van werknemers
         die zij beweert na te streven. De litigieuze procedure, die als een aanmeldingsprocedure wordt aangemerkt, komt niet alleen
         niet overeen met de door het AVRAG vastgestelde procedure, die niet voorziet in enige controle op de inachtneming van de loon‑ en
         arbeidsvoorwaarden, maar ligt bovendien geheel in de lijn van het arrest van het Hof van 9 augustus 1994, Vander Elst(12), dat de detachering van werknemers die onderdaan zijn van een derde land en voor wie geen vergunningsvereiste geldt, afhankelijk
         stelt van de voorwaarde dat deze werknemers op reguliere basis in vaste dienst tewerk worden gesteld door de dienstverrichter.
      
      2.      Beoordeling
      25.   Deze eerste grief is volgens mij gegrond.
      26.   Alvorens te onderzoeken of, zoals ik aanneem, de verdragregels inzake de vrijheid van dienstverrichting in de weg staan aan
         de litigieuze nationale regeling inzake de detachering van werknemers, zal ik eerst nagaan of deze regels hier daadwerkelijk
         moeten worden toegepast.
      
      a)      Toepasselijkheid van de verdragsregels inzake de vrije dienstverrichting op de detachering van werknemers
      27.   In punt 25 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg heeft het Hof aangegeven dat de detachering van werknemers
         uit derde landen in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting niet op gemeenschapsniveau is geharmoniseerd,
         aangezien het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad, dat door de Commissie op 12 februari 1999
         op dat gebied is ingediend, niet is goedgekeurd.(13) Zoals het Hof recentelijk nog heeft aangegeven, geldt deze conclusie thans nog onverkort.(14) De Commissie heeft namelijk in augustus 2004, dat wil zeggen enkele maanden na het instellen van het onderhavige niet-nakomingsberoep,
         dit voorstel uiteindelijk laten vallen.
      
      28.   Richtlijn 96/71 is weliswaar van toepassing ongeacht de nationaliteit van de betrokken werknemers en derhalve met name op
         degenen die onderdaan zijn van een derde land, doch de hierdoor tot stand gebrachte harmonisatie is nog steeds gedeeltelijk
         en niet volledig.(15)
      
      29.   Bijgevolg zijn de verdragsregels inzake de vrijheid van dienstverrichting daadwerkelijk van toepassing op de detachering van
         werknemers uit derde landen in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting.
      
      30.   Volgens mij verzetten deze verdragsregels zich, zoals de Commissie in haar eerste grief aanvoert, ertegen dat een lidstaat
         de detachering van werknemers die onderdaan zijn van een derde land door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming,
         afhankelijk stelt van de afgifte aan deze onderneming van een EU-detacheringsverklaring, waarvoor vereist is, ten eerste,
         dat er een arbeidsverhouding van ten minste een jaar bestaat tussen de betrokken werknemers en deze onderneming dan wel dat
         tussen hen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is gesloten, en ten tweede, dat deze werknemers gedurende hun toekomstige
         detachering onder de op het Oostenrijks grondgebied geldende loon‑ en arbeidsregelingen zullen vallen.
      
      31.   Ik zal dit standpunt thans nader toelichten. Om te beginnen onderzoek ik het beperkend effect van de litigieuze procedure
         tot afgifte van de EU-detacheringsverklaring, en vervolgens ga ik na of hiervoor enige rechtvaardiging bestaat alsook, in
         voorkomend geval, of deze procedure evenredig is aan bepaalde doelstellingen van algemeen belang.
      
      b)      Beperkend effect van de litigieuze procedure tot afgifte van de EU-detacheringsverklaring op de vrijheid van dienstverrichting
      32.   Volgens vaste rechtspraak vormt een wettelijke regeling die de verrichting van bepaalde diensten op het nationale grondgebied
         door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stelt van de afgifte van een vergunning door de overheid,
         een beperking op het vrij verrichten van diensten.(16)
      
      33.   Anders dan de Oostenrijkse regering stelt, kan het in § 18, lid 12, AuslBG, vervatte vereiste dat vóór de detachering een
         EU-detacheringsverklaring is verkregen, niet worden beschouwd als een loutere verplichting tot aanmelding bij de bevoegde
         overheidsorganen.
      
      34.   Weliswaar veronderstelt de afgifte van een EU-detacheringsverklaring, zoals ik heb uiteengezet(17), dat de werkgever die een dergelijke detachering wenst uit te voeren, al een aanmelding in die zin bij de bevoegde overheidsorganen
         heeft ingediend, doch die organen moeten die detacheringsverklaring nog steeds afgeven. Aangezien de afgifte afhangt van de
         vervulling van verschillende voorwaarden en het aan die organen staat om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan, moet
         die verklaring zeker als een administratieve vergunning worden beschouwd en niet enkel als een automatisch of stelselmatig
         af te geven bevestiging dat aan een tevoren vereiste aanmelding is voldaan.(18)
      
      35.   Bijgevolg bemoeilijkt § 18, lid 12, AuslBG de detachering van werknemers die onderdaan zijn van een derde land door een in
         een andere lidstaat gevestigde onderneming en derhalve ook de verrichting van diensten door die betrokken onderneming.
      
      36.   Dit geldt temeer daar het volgens deze bepaling zes weken kan duren na de ontvangst van de tevoren vereiste aanmelding voordat
         een EU-detacheringsverklaring wordt afgegeven. Zoals de Commissie heeft gesteld, is een dergelijke termijn bijzonder lang,
         vooral voor het verrichten van onderhoudsdiensten, die meestal met spoed moeten worden uitgevoerd.
      
      37.   Derhalve dient te worden vastgesteld dat de litigieuze nationale regeling alleen al door de detachering van werknemers die
         onderdaan zijn van een derde land afhankelijk te stellen van de voorafgaande afgifte van een vergunning, de vrije dienstverrichting
         beperkt.
      
      38.   Bij deze beperking die voortvloeit uit het vergunningsvereiste komen nog die welke voortvloeien uit de bijzondere voorwaarden
         waaraan moet worden voldaan voor het verkrijgen van die vergunning. Volgens § 18, lid 13, AuslBG, heeft de eerste voorwaarde
         betrekking op de duur of de duurzaamheid van de tussen de onderneming en de betrokken werknemers bestaande arbeidsverhoudingen,
         de tweede houdt in dat die werknemers gedurende hun toekomstige detachering stelselmatig onder de in Oostenrijk geldende loon‑ en
         arbeidsregeling zullen vallen.(19)
      
      39.   Dergelijke voorwaarden brengen voor de betrokken onderneming bijzondere, zowel administratieve als financiële, lasten mee.
         Zij moet met name aantonen dat aan die voorwaarden is voldaan en zij moet dienovereenkomstig hebben gehandeld, dat wil zeggen
         zij moet ten minste een jaar geleden een arbeidsverhouding met de betrokken werknemers zijn aangegaan, dan wel een arbeidsovereenkomst
         voor onbepaalde tijd hebben gesloten, en deze werknemers moeten gedurende de voorgenomen detachering stelselmatig aan de in
         Oostenrijk geldende loon‑ en arbeidsvoorwaarden worden onderworpen, hetgeen eventueel een wijziging van de bestaande arbeidsovereenkomsten
         in die zin noodzakelijk heeft gemaakt. Dergelijke lasten kunnen ondernemingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd alleen
         maar ontmoedigen om werknemers die onderdaan zijn van een derde land in Oostenrijk ter beschikking te stellen om aldaar diensten
         te verrichten.(20)
      
      40.   Uit een en ander volgt dat de in § 18, leden 12 en 13, AuslBG vervatte litigieuze procedure tot afgifte van een EU-detacheringsverklaring
         om verschillende redenen een beperking van de vrijheid van dienstverrichting inhoudt.
      
      41.   Thans dient te worden onderzocht of deze beperking niettemin gerechtvaardigd kan zijn en, zo ja, of zij evenredig is. Alvorens
         dit te onderzoeken, zal ik nagaan welke soorten gronden kunnen worden ingeroepen ter rechtvaardiging van de betrokken beperking.
      
      c)      Soorten gronden die ter rechtvaardiging van de betrokken beperking kunnen worden ingeroepen
      42.   In antwoord op de argumenten van de Oostenrijkse regering in het kader van de precontentieuze procedure heeft de Commissie
         onderzocht of de vereisten van bescherming van de werknemers en voorkoming van misbruik de litigieuze regeling kunnen rechtvaardigen,
         ongeacht of die regeling al dan niet discriminerend is.
      
      43.   Ik ben er niet van overtuigd dat dit de juiste benadering is.
      44.   Volgens vaste rechtspraak, waarnaar het Hof blijft verwijzen(21), is een nationale regeling die in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters anders behandelt dan die welke op het
         nationale grondgebied zijn gevestigd en aldus discrimineert op grond van hetzij de plaats van vestiging van de dienstverrichter
         hetzij de oorsprong van de dienst, immers slechts verenigbaar met de verdragsregels inzake de vrije dienstverrichting, indien
         zij onder een uitdrukkelijk in het Verdrag neergelegde uitzondering kan vallen, zoals die van artikel 46, lid 1, EG, waarnaar
         artikel 55 EG verwijst.
      
      45.   Bijgevolg kan een dergelijke nationale regeling, gelet op artikel 46, lid 1, EG juncto artikel 55 EG, in beginsel alleen door
         redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid gerechtvaardigd zijn en niet door dwingende redenen van
         algemeen belang, die hun oorsprong in de rechtspraak vinden, zoals die welke verband houden met de bescherming van de werknemers
         of het waarborgen van de stabiliteit van de arbeidsmarkt (die wordt bevorderd door het verhinderen van misbruik), daar dit
         soort rechtvaardigingsgronden in theorie alleen geldt voor niet-discriminerende maatregelen, dat wil zeggen maatregelen die
         zonder onderscheid van toepassing zijn (op alle personen die hun diensten willen verrichten op het grondgebied van de lidstaat
         die een dergelijke maatregel heeft getroffen, met andere woorden, zowel de in deze lidstaat gevestigde dienstverrichters als
         die welke in andere lidstaten zijn gevestigd).(22)
      
      46.   Uit de ontwikkelingen in de rechtspraak op het gebied van de vrije dienstverrichting blijkt niet steeds ondubbelzinnig welke
         soort rechtvaardigingsgronden toelaatbaar is(23), maar deze dubbelzinnigheid heeft in wezen te maken met de moeilijkheden waarmee het Hof te maken heeft om bepaalde nationale
         regelingen als discriminerend aan te merken, alsook met de zorg om de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van de directe
         belastingen te respecteren.(24)
      
      47.   Dergelijke overwegingen zijn echter in casu niet aan de orde, aangezien enerzijds de detachering van werknemers niet onder
         een van de aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheden valt (zoals de directe belastingen) en anderzijds de onderhavige nationale
         regeling duidelijk discriminerend is.
      
      48.   De litigieuze procedure tot afgifte van een EU-detacheringsverklaring lijkt immers alleen te gelden voor de ondernemingen
         die in een andere lidstaat dan Oostenrijk zijn gevestigd. Uit de thans beschikbare stukken blijkt niet dat de in Oostenrijk
         gevestigde ondernemingen die werknemers die onderdaan zijn van een derde land ter beschikking stellen, eveneens aan deze of
         een daarmee vergelijkbare procedure onderworpen zijn.
      
      49.   De nationale regeling waar het in het onderhavige niet-nakomingsberoep om gaat, voorziet dus, anders dan de nationale regeling
         waarop het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg(25) betrekking heeft, in een verschillende behandeling naar gelang van de plaats van vestiging van de dienstverrichtende onderneming
         die werknemers wil detacheren. Een dergelijk verschil in behandeling is openlijk discriminerend.
      
      50.   De overwegingen die, naar het lijkt, aan de basis liggen van een zekere onduidelijkheid in de rechtspraak over het soort rechtvaardigingsgronden
         dat bij beperkingen van de vrije dienstverrichting toelaatbaar is, zijn dus in de onderhavige zaak niet aan de orde.
      
      51.   Indien wordt vastgehouden aan de heersende rechtspraak, volgens welke, zoals gezegd, een discriminerende nationale regeling
         op het gebied van de vrije dienstverrichting alleen gerechtvaardigd kan zijn door redenen van openbare orde, openbare veiligheid
         of volksgezondheid, moet worden onderzocht of in casu een dergelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is, ook al is dit punt
         in de onderhavige niet-nakomingsprocedure geheel niet besproken door de partijen.
      
      d)      Eventuele rechtvaardiging van de betrokken beperking door redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid
      52.   Vastgesteld moet worden dat de litigieuze regeling geenszins op dergelijke redenen is gebaseerd.
      53.   Het Hof heeft namelijk herhaaldelijk geoordeeld dat dergelijke rechtvaardigingsgronden, voor zover zij afwijken van een door
         het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheid, strikt moeten worden uitgelegd zodat met name de exceptie van de openbare
         orde alleen kan worden ingeroepen in geval van „een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van een fundamenteel belang
         van de samenleving”.(26) Ik zie niet goed in hoe het vereiste van de afgifte van een EU-detacheringsverklaring aan een dergelijke bijzondere situatie
         beantwoordt of althans evenredig is aan het doel van bescherming van de openbare orde, waaronder overigens niet overwegingen
         kunnen vallen die betrekking hebben op de bescherming van de werknemers of het waarborgen van de stabiliteit van de arbeidsmarkt.
         Volgens mij zou de handhaving van de openbare orde eerder worden nagestreefd door een regeling die specifiek de controle op
         de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen op het nationale grondgebied tot voorwerp heeft, zoals die
         waarop de tweede grief van het onderhavige niet-nakomingsberoep betrekking heeft.
      
      54.   Juist vanwege die strikte uitlegging van de in artikel 46 EG vervatte uitzonderingen, zoals die van de openbare orde, menen
         sommigen dat andere rechtvaardigingsgronden zouden moeten worden toegelaten die net zo legitiem of dwingend zijn als die waarin
         het Verdrag expliciet voorziet, om aldus eenheid te brengen in het stelsel van rechtvaardigingsgronden voor beperkingen van
         de vrije dienstverrichting, ongeacht of die beperkingen al dan niet discriminerend zijn.(27)
      
      55.   Tot op heden is het Hof deze weg niet uitdrukkelijk ingeslagen, al werd het daartoe, zoals ik net al aangaf met betrekking
         tot de zaak Danner, duidelijk uitgenodigd.
      
      56.   Ik zelf sta daar wat terughoudend tegenover. Wanneer het Hof hieraan gevolg zou geven, zou het namelijk verder gaan dan artikel 46
         EG (waarnaar artikel 55 EG verwijst) voorschrijft en deze bepaling zelfs schenden, daar het zou aanvaarden dat andere redenen
         dan die welke uitdrukkelijk, en zelfs uitputtend, in artikel 46 zijn opgesomd, een rechtvaardiging kunnen vormen voor een
         nationale regeling zoals de litigieuze, die speciale voorschriften bevat voor buitenlanders en in een andere lidstaat dan
         Oostenrijk gevestigde dienstverrichters die werknemers die onderdaan zijn van een derde land op het nationale grondgebied
         ter beschikking willen stellen, aan een bijzondere regeling onderwerpt.
      
      57.   Ook wanneer het Hof in de onderhavige zaak hier anders over zou beslissen, dient volgens mij hoe dan ook dezelfde conclusie
         te gelden, namelijk dat de Republiek Oostenrijk haar uit artikel 49 EG voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen. Dit
         zal blijken wanneer ik de betrokken beperking toets aan de doelstellingen die de Republiek Oostenrijk beweert na te streven,
         namelijk enerzijds de bescherming van de werknemers, en anderzijds, het waarborgen van de stabiliteit van de arbeidsmarkt.
      
      e)      Eventuele rechtvaardiging van de betrokken beperking door redenen in verband met de bescherming van de werknemers en het waarborgen
         van de stabiliteit op de arbeidsmarkt.
      
      58.   Op dit punt verwijs ik grotendeels naar de analyse in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Luxemburg, dat enkele maanden
         na de instelling van het beroep in de onderhavige procedure is gewezen.
      
      59.   Het is dus van belang om eerst de inhoud van dit arrest (die volledig door het recente, reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland
         is overgenomen) in herinnering te brengen, om daarna vast te stellen welke gevolgen daaruit juist voortvloeien voor de onderhavige
         zaak.
      
      i)      Arrest Commissie/Luxemburg
      60.   In het arrest Commissie/Luxemburg heeft het Hof de verenigbaarheid onderzocht van een nationale regeling die zeer vergelijkbaar
         is met de onderhavige, met de verdragregels op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting. Meer in het bijzonder stelde
         deze regeling als vereiste voor de detachering van werknemers uit derde landen door een op het nationale grondgebied of in
         een andere lidstaat gevestigde onderneming, dat aan deze onderneming door de Luxemburgse autoriteiten een individuele of collectieve
         werkvergunning was afgegeven, welke afgifte afhankelijk was van overwegingen in verband met de arbeidsmarkt alsook van het
         bestaan van een arbeidsverhouding tussen de betrokken werknemers en de onderneming van herkomst die ten minste zes maanden
         voor de aanvang van de detachering in het kader van een overeenkomst voor onbepaalde tijd was aangegaan.
      
      61.   Het Hof was van oordeel dat deze nationale regeling een beperking vormde voor de vrijheid van dienstverrichting die niet in
         verhouding stond tot de vermeende doelstellingen ervan, noch tot die van bescherming van de werknemer noch tot die van het
         waarborgen van de stabiliteit van de arbeidsmarkt.
      
      62.   Met betrekking tot de bescherming van de werknemers als dwingende reden van algemeen belang heeft het Hof eraan herinnerd
         dat volgens zijn rechtspraak „het gemeenschapsrecht de lidstaten niet [belet], hun wetgeving [...] te laten gelden voor eenieder
         die op hun grondgebied – zelfs tijdelijk – arbeid in loondienst verricht, ongeacht het land van vestiging van de werkgever,
         en [...] de lidstaten niet [verbiedt], de inachtneming van deze voorschriften met passende middelen af te dwingen [...], wanneer
         blijkt dat de door die voorschriften verleende bescherming niet wordt geboden door identieke of wezenlijk vergelijkbare verplichtingen
         waaraan de onderneming reeds is onderworpen in de lidstaat waar zij is gevestigd”.(28)
      
      63.   Het vereiste van een werkvergunning is evenwel volgens het Hof geen passend middel om de bescherming van de werknemers te
         waarborgen. Dit blijkt volgens het Hof uit het feit dat „de verplichting voor een dienstverrichter om de plaatselijke autoriteiten
         in kennis te stellen van de aanwezigheid van een of meer ter beschikking gestelde werknemers, de vermoedelijke duur van die
         aanwezigheid en de dienst of diensten die de terbeschikkingstelling nodig maakt of maken, [...] een even doeltreffende en
         minder beperkende maatregel [zou] zijn dan het onderhavige vereiste”.(29) Deze kennisgeving zou namelijk „die autoriteiten in staat stellen de naleving van de [nationale] sociale reglementering gedurende
         de terbeschikkingstelling te controleren, en daarbij rekening te houden met de verplichtingen waaraan de onderneming reeds
         moet voldoen krachtens de sociaalrechtelijke regels van de lidstaat van herkomst”.(30)
      
      64.   Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat de verplichting om het bewijs te leveren van het bestaan van arbeidsovereenkomsten voor
         onbepaalde tijd die reeds gedurende ten minste zes maanden voor het begin van de terbeschikkingstelling op het Luxemburgse
         grondgebied van kracht zijn tussen de betrokken werknemers en hun onderneming van herkomst, waarvan de afgifte van die vergunning
         afhankelijk wordt gesteld, verder gaat dan op grond van de bescherming van de werknemers kan worden geëist, en wel om de volgende
         drie redenen.
      
      65.   Ten eerste „bemoeilijkt dit vereiste [...] sterk de terbeschikkingstelling van werknemers uit een derde land op het Luxemburgse
         grondgebied voor het verrichten van diensten in sectoren waarin wegens de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteiten
         vaak overeenkomsten voor korte tijd of voor een bepaald werk worden gesloten”.(31)
      
      66.   Ten tweede „beïnvloedt” dit vereiste „de situatie van pas opgerichte ondernemingen die in Luxemburg diensten willen verrichten
         met werknemers uit derde landen”.(32)
      
      67.   Ten derde „houdt het vereiste geen rekening met de sociale maatregelen waaraan de onderneming die werknemers ter beschikking
         wil stellen, met name op het gebied van de arbeidsvoorwaarden en bezoldiging, in de staat van herkomst is onderworpen krachtens
         het recht van die lidstaat of een eventuele samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de betrokken derde
         staat, en waarvan de toepassing het reële gevaar van uitbuiting van werknemers of vervalsing van de mededinging tussen ondernemingen
         kan uitbannen”.(33)
      
      68.   Het Hof heeft daaruit de conclusie getrokken dat noch het vereiste van een werkvergunning noch dat betreffende de periode
         waarin er reeds een arbeidsverhouding tussen de bij de detachering betrokken werknemers en de werkgever van herkomst bestaat
         en betreffende de duurzaamheid van deze verhouding, in verhouding stond tot de doelstelling van bescherming van de werknemers.
      
      69.   Volgens het Hof moet dezelfde conclusie gelden voor het doel, een verstoring op de arbeidsmarkt door de toevloed van werknemers
         uit derde landen te voorkomen.
      
      70.   „Ofschoon het vermijden van verstoringen op de arbeidsmarkt stellig een dwingende reden van algemeen belang is [...], hebben
         werknemers in dienst van een in een lidstaat gevestigde onderneming, die in een andere lidstaat ter beschikking worden gesteld
         om daar diensten te verrichten, [immers] niet de bedoeling zich op de arbeidsmarkt van laatstbedoelde lidstaat te begeven,
         aangezien zij, na hun taak te hebben volbracht, naar hun land van herkomst of woonplaats terugkeren.”(34)
      
      71.   Zoals het Hof nadrukkelijk vaststelt, heeft het echter ook reeds geoordeeld dat „een lidstaat kan nagaan of een in een andere
         lidstaat gevestigde onderneming die op zijn grondgebied werknemers uit een derde land ter beschikking stelt, de vrijheid van
         dienstverrichting niet voor een ander doel dan de betrokken dienst gebruikt, bijvoorbeeld om haar personeel te laten overkomen
         om werknemers werk te verschaffen of ter beschikking te stellen [...] [mits dit geschiedt] met inachtneming van de door het
         gemeenschapsrecht gestelde beperkingen, met name die welke voortvloeien uit de vrijheid van dienstverrichting, die niet illusoir
         mag worden gemaakt en waarvan de uitoefening niet aan de beoordelingsvrijheid van de administratie onderworpen mag zijn”.(35)
      
      72.   Volgens het Hof overschrijdt de betrokken Luxemburgse regeling evenwel in tweeërlei opzicht de door het gemeenschapsrecht
         gestelde grenzen. Enerzijds „kan de noodzaak om een werkvergunning te verkrijgen, wegens de formaliteiten en de procedurele
         vertraging die dat impliceert, in casu het verrichten van diensten met gedetacheerde werknemers uit derde landen op het Luxemburgse
         grondgebied oninteressant maken”(36), zodat deze fundamentele vrijheid illusoir blijkt. Anderzijds is de uitoefening van die vrijheid onderworpen aan de discretionaire
         beslissing van de lokale overheid, aangezien deze een werkvergunning moet afgeven, die uitzonderlijk blijft en afhangt van
         de situatie van de arbeidsmarkt zoals die door de overheid wordt beoordeeld.
      
      73.   Het vereiste betreffende de periode waarin er reeds een arbeidsverhouding tussen de betrokken werknemers en hun werkgever
         van herkomst bestaat en betreffende de duurzaamheid van deze verhouding (waarvan de afgifte van een werkvergunning afhangt)
         is, naar het oordeel van het Hof, onevenredig aan het doel, te garanderen dat de werknemers, na ter beschikking te zijn gesteld,
         terugkeren naar hun lidstaat van herkomst.
      
      74.   Volgens het Hof zou „de verplichting voor een dienstverrichter om tegenover de plaatselijke autoriteiten aan te tonen dat
         de betrokken werknemers in de lidstaat waar zij door de onderneming worden tewerkgesteld, voldoen aan alle voorschriften,
         met name inzake verblijf, werkvergunning en sociale zekerheid, [...] die autoriteiten immers op een minder restrictieve en
         even doeltreffende wijze als de onderhavige vereisten de waarborg bieden dat die werknemers zich in een reguliere situatie
         bevinden en dat zij hun hoofdactiviteit uitoefenen in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd”.(37) Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat „[i]n combinatie met de door deze onderneming verstrekte gegevens over de voorziene
         duur van de terbeschikkingstelling [...] de Luxemburgse autoriteiten met behulp van die informatie in voorkomend geval de
         maatregelen [zouden] kunnen nemen die na afloop van die periode noodzakelijk zijn.”(38)
      
      75.   Het Hof heeft daaruit afgeleid dat noch het vereiste van een werkvergunning noch dat betreffende de periode waarin er reeds
         een arbeidsverhouding tussen de bij de detachering betrokken werknemers en hun werkgever van herkomst bestaat en de duurzaamheid
         van deze verhouding, evenredig was aan het doel om een verstoring van de arbeidsmarkt te voorkomen.
      
      76.   Het Hof is aldus tot dezelfde vaststelling gekomen als met betrekking tot het doel van bescherming van de werknemers. Zijn
         conclusie was dat het Groothertogdom Luxemburg de krachtens artikel 49 EG op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.
      
      ii)      De uit het arrest Commissie/Luxemburg te trekken conclusies
      77.   Voor het geval dat het Hof in de onderhavige zaak de litigieuze nationale regeling zou onderzoeken in het licht van dwingende
         redenen van algemeen belang, zoals die welke verband houden met de bescherming van werknemers of het waarborgen van de stabiliteit
         van de arbeidsmarkt, zou dit arrest grotendeels kunnen worden toegepast. De daaruit te trekken conclusies zouden de volgende
         zijn: noch het vereiste tot afgifte van een EU-detacheringsverklaring noch de daaraan verbonden voorwaarden zijn evenredig
         aan de doelstellingen, de werknemers te beschermen en een verstoring van de arbeidsmarkt te voorkomen, zodat de Republiek
         Oostenrijk daadwerkelijk de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      78.   Men zou zelfs kunnen stellen dat hetgeen voor de betrokken Luxemburgse regelgeving geldt, a fortiori voor de litigieuze Oostenrijkse
         regeling geldt.
      
      79.   De voorwaarden waarvan de afgifte van de litigieuze voorafgaande vergunning volgens de Oostenrijkse regeling afhangt, zijn
         immers op vele punten nog strenger dan die welke in de Luxemburgse regeling zijn vastgesteld.
      
      80.   Om te beginnen gelden de vereisten van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en betreffende de periode waarin er reeds
         vóór de detachering een arbeidsverhouding tussen de betrokken werknemers en de werkgever van herkomst bestaat, volgens het
         Oostenrijkse recht stelselmatig, terwijl deze naar Luxemburgs recht alleen in het kader van een aanvraag voor een collectieve
         werkvergunning en niet voor een individuele werkvergunning gelden.
      
      81.   Bovendien is het in de Oostenrijkse regeling vervatte vereiste inzake de periode waarin de arbeidsverhouding reeds bestaat,
         ook al vormen deze voorwaarde en die betreffende de onbepaalde duur van de arbeidsovereenkomst geen cumulatieve voorwaarden,
         strenger dan de door de Luxemburgse regeling gestelde voorwaarde, daar de arbeidsverhouding een jaar en niet maar zes maanden
         moet bestaan.(39)
      
      82.   Ten slotte wordt in de litigieuze nationale regeling, anders dan het geval is in de zaak Commissie/Luxemburg, als extra vereiste
         gesteld, dat de betrokken werknemers gedurende de detachering stelselmatig aan de Oostenrijkse loon‑ en arbeidsregelingen
         worden onderworpen. Deze extra eis stelt een nog grotere beperking aan de detachering van werknemers door een in een andere
         lidstaat gevestigde onderneming en daarmee aan de verrichting van diensten door die betrokken onderneming. Dit vereiste is
         bovendien onevenredig aan de doelstelling van bescherming van de werknemers, omdat het enerzijds verbonden is aan een regeling
         inzake een voorafgaande administratieve vergunning en anderzijds stelselmatig van toepassing is zodat er geen rekening wordt
         gehouden met de mate van bescherming die de betrokken werknemers genieten in de lidstaat waar de dienstverrichtende onderneming
         die hen tewerkstelt, is gevestigd.(40)
      
      83.   Overigens is de dienstverrichter, zoals de Commissie heeft benadrukt, al verplicht in het kader van de voorafgaande aanmelding
         bepaalde gegevens aan de nationale autoriteiten te verstrekken, zoals de hoogte van het aan de werknemers verschuldigde salaris
         gedurende de toekomstige detachering.(41) Deze formaliteit, die bij de omzetting van richtlijn 96/71 is ingevoerd en niet door de Commissie wordt betwist, draagt er
         in aanzienlijke mate toe bij dat de naleving van de op het nationale grondgebied van kracht zijnde arbeids‑ en tewerkstellingsvoorwaarden
         in voorkomend geval wordt gewaarborgd, met name door de controles te vergemakkelijken die de bevoegde autoriteiten eventueel
         tijdens de in de aanmelding aangegeven detacheringsperiode ter plaatse uitvoeren. Daarnaast ook nog van de dienstverrichter
         eisen dat deze in het kader van een procedure ter verkrijging van een voorafgaande administratieve vergunning stelselmatig
         aantoont dat die voorwaarden bij de toekomstige detachering worden nageleefd, gaat verder dan noodzakelijk is om de bescherming
         van de werknemers te verzekeren.
      
      84.   Ik leid hieruit af dat, indien het Hof de litigieuze nationale regeling zou toetsen aan het doel van bescherming van de werknemers
         of aan het doel de stabiliteit van de arbeidsmarkt te waarborgen, het alleen tot de conclusie zou kunnen komen dat de Republiek
         Oostenrijk de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      85.   In tegenstelling tot de zienswijze van de Oostenrijkse regering, is het volgens mij niet van belang dat de afgifte van de
         litigieuze werkvergunning – anders dan was vastgelegd in de nationale regelgeving waar het in het arrest Commissie/Luxemburg
         om ging – niet onderworpen is aan de discretionaire bevoegdheid van de lokale overheid(42), dat wil zeggen niet afhangt van overwegingen zoals die betreffende de arbeidsmarkt, maar alleen van de objectieve toetsing
         of is voldaan aan de voorwaarden inzake, enerzijds, de periode waarin reeds een arbeidsverhouding tussen die onderneming en
         de betrokken werknemers bestaat of inzake de duurzaamheid van deze verhouding en, anderzijds, inzake de onderwerping van die
         werknemers gedurende hun toekomstige detachering aan de op het nationale grondgebied geldende loon‑, tewerkstellings‑ en socialezekerheidsregelingen.
      
      86.   Ook al zou de procedure tot afgifte van een EU-detacheringsverklaring, zoals de Oostenrijkse regering betoogt, zijn ingevoerd
         om na te gaan of de in een andere lidstaat gevestigde onderneming die op Oostenrijks grondgebied werknemers van een derde
         land ter beschikking stelt, de vrijheid van dienstverrichting niet voor een ander doel dan de betrokken dienst gebruikt, bijvoorbeeld
         om haar personeel te laten overkomen teneinde werknemers werk te verschaffen of ter beschikking te stellen, neemt dat namelijk
         niet weg dat dergelijke controles, zoals het Hof in punt 40 van het arrest Commissie/Luxemburg in herinnering heeft gebracht,
         gelet op het doel, destabilisatie van de lokale arbeidsmarkt te voorkomen, alleen toelaatbaar zijn met inachtneming van de
         door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen, met name van die welke voortvloeien uit de vrijheid van dienstverrichting.
      
      87.   Het Hof heeft dit soort controles op tweeërlei wijze begrensd. Ten eerste mag de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting
         niet onderworpen zijn aan de discretionaire bevoegdheid van de overheid. Ten tweede mag deze door het Verdrag gegarandeerde
         vrijheid niet illusoir worden gemaakt. Voor de toelaatbaarheid van de litigieuze controles is het ontbreken van iedere discretionaire
         bevoegdheid dus niet voldoende; zij mogen bovendien de vrijheid van dienstverrichting niet illusoir maken. Dat is volgens
         mij nu echter juist het geval bij de controle die in het kader van de procedure voor de afgifte van de EU-detacheringsverklaring
         wordt verricht.
      
      88.   Zoals het Hof in punt 41 van het arrest Commissie/Luxemburg heeft benadrukt, kan namelijk „de noodzaak om een werkvergunning
         te verkrijgen, wegens de formaliteiten en de procedurele vertraging die dat impliceert, [...] het verrichten van diensten
         met gedetacheerde werknemers uit derde landen op het [nationale] grondgebied oninteressant maken”.
      
      89.   Deze vaststelling betreffende de litigieuze Luxemburgse regeling geldt ook, gelet op de formaliteiten en de termijnen die
         gelden voor de procedure tot afgifte van de EU-detacheringsverklaring, voor de onderhavige Oostenrijkse regeling, die, zoals
         gezegd, een procedure ter verkrijging van een werkvergunning is.(43) Zoals de Commissie heeft aangegeven, maken dergelijke vereisten de detachering en bijgevolg de vrijheid van dienstverrichting
         illusoir, in het bijzonder in sectoren waarin kortstondig of zelfs dringend behoefte aan werknemers kan bestaan.
      
      90.   Dit geldt temeer wanneer, zoals gezegd, voor de afgifte van een dergelijke vergunning met name vereist is dat er tussen de
         bij de detachering betrokken werknemers en de onderneming die het voornemen heeft om te detacheren een arbeidsovereenkomst
         voor onbepaalde tijd dan wel een arbeidsverhouding van ten minste een jaar bestaat. Ook al zijn deze voorwaarden louter alternatief
         en niet cumulatief (zoals in de regeling waarop het arrest Commissie/Luxemburg betrekking heeft), dan nog kunnen zij de vrije
         verrichting van diensten in bepaalde sectoren illusoir maken. Dit geldt bijvoorbeeld voor bouw of de IT-sector, waarin, zoals
         de Commissie heeft opgemerkt, veelvuldig gebruik wordt gemaakt van kortlopende of projectgebonden overeenkomsten, zodat het
         zeer onwaarschijnlijk is dat aan een van deze voorwaarden wordt voldaan. Dit geldt a fortiori indien de ondernemingen die
         tot detachering wensen over te gaan, pas zijn opgericht en er voor hen derhalve geen andere mogelijkheid is dan overeenkomsten
         voor onbepaalde tijd te sluiten (zij kunnen zich immers niet beroepen op arbeidsverhoudingen met de betrokken werknemers die
         sinds meer dan een jaar bestaan).
      
      91.   Overigens moet worden erkend dat dit vereiste betreffende de periode waarin er reeds een arbeidsverhouding tussen de betrokken
         werknemers en de dienstverrichter bestaat, dan wel betreffende de duurzaamheid van deze verhouding, onevenredig is aan het
         doel, te garanderen dat deze werknemers, na ter beschikking te zijn gesteld, terugkeren naar hun lidstaat van herkomst, zodat
         de stabiliteit op de arbeidsmarkt gewaarborgd blijft.(44)
      
      92.   Volgens mij staat het reeds aangehaalde arrest Vander Elst, waarop de Oostenrijkse regering zich beroept, niet aan een dergelijke
         vaststelling in de weg. Het Hof heeft zich weliswaar, overeenkomstig het verzoek van de verwijzende rechter, in dit arrest
         voornamelijk gebaseerd op de omstandigheid dat de betrokken Marokkaanse werknemers door de Belgische dienstverrichter op reguliere
         basis in vaste dienst tewerk waren gesteld, om de rechtvaardigingsgronden inzake het voorkomen van een destabilisatie van
         de arbeidsmarkt en de bescherming van de werknemers af te wijzen. Hierop had de Franse regering zich beroepen ter verdediging
         van het feit dat de detachering van deze werknemers afhankelijk was gesteld van de afgifte van een werkvergunning door de
         Franse autoriteiten. Het gaat evenwel te ver om daaruit a contrario af te leiden, zoals de Oostenrijkse regering doet, dat
         het vereiste van een werkvergunning waarvan de afgifte afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat er een reguliere en stabiele
         arbeidsverhouding bestaat, zoals de Oostenrijkse regeling voorschrijft, in andere omstandigheden dan die waarop het arrest
         Vander Elst uitdrukkelijk betrekking heeft, toelaatbaar zou zijn. In de aangehaalde arresten Commissie/Luxemburg en Commissie/Duitsland
         wordt deze zienswijze in elk geval uitdrukkelijk van de hand gewezen.(45)
      
      93.   Uit een en ander volgt dat de nationale litigieuze regeling, gelet op het arrest Commissie/Luxemburg (dat wordt bevestigd
         door het arrest Commissie/Duitsland), duidelijk een beperking van de vrije dienstverrichting vormt die onevenredig is zowel
         aan het doel van bescherming van de werknemers als aan het doel, de stabiliteit van de arbeidsmarkt te waarborgen.
      
      94.   Ik ben dan ook van mening dat ongeacht of het Hof deze regeling aan deze doelstellingen dan wel alleen aan die van openbare
         orde, openbare veiligheid of volksgezondheid toetst, dezelfde conclusie zich opdringt, namelijk dat de Republiek Oostenrijk
         haar verplichtingen uit artikel 49 EG niet is nagekomen.
      
      95.   Bijgevolg acht ik de eerste grief van het onderhavige beroep in elk geval gegrond.
      B –    Tweede grief: de onmogelijkheid voor een gedetacheerde werknemer die onderdaan is van een derde land tot regularisatie van
            zijn situatie in verband met zijn binnenkomst in en verblijf op het nationale grondgebied
      1.      Argumenten van partijen
      96.   Met haar tweede grief verwijt de Commissie de Republiek Oostenrijk dat zij artikel 49 EG ook heeft geschonden door stelselmatig
         de afgifte van een inreis‑ of verblijfstitel te verbieden aan een onderdaan van een derde land die door een in een andere
         lidstaat gevestigde onderneming is gedetacheerd, maar die zonder visum op het nationale grondgebied is binnengekomen, zodat
         zijn situatie ter plaatse nooit kan worden geregulariseerd.
      
      97.   Ter ondersteuning van deze grief voert de Commissie aan dat een dergelijk stelselmatig verbod, dat automatisch een uitzetting
         uit het land meebrengt, een beperking vormt voor de detachering van werknemers die onderdaan zijn van een derde land en bijgevolg
         de verrichting van diensten door de onderneming die deze werknemers wil detacheren bemoeilijkt. Ook al zou deze beperking
         van het vrij verrichten van diensten aan een doelstelling van algemeen belang beantwoorden, hetgeen de Commissie betwijfelt,
         is zij volgens haar onevenredig aangezien het gaat om werknemers uit derde landen die zich in een reguliere situatie bevinden
         op het grondgebied van de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd en waarnaar zij na afloop van de detachering zullen
         terugkeren. Onder verwijzing naar het arrest van 25 juli 2002, BRAX(46), dat betrekking heeft op onderdanen van een derde land die met een onderdaan van een lidstaat zijn gehuwd, betoogt de Commissie
         dat de afgifte van een verblijfsvergunning aan een gedetacheerde werknemer niet een rechtscheppende, maar een zuiver declaratoire
         handeling is, zodat een besluit tot weigering van deze vergunning en zeker een maatregel tot uitzetting, uitsluitend gegrond
         op het feit dat de wettelijke formaliteiten voor de controle op buitenlanders niet zijn vervuld, onevenredig is.
      
      98.   De Oostenrijkse regering erkent dat het in § 10, lid 1, punt 3, FrG vervatte verbod tot afgifte van een verblijfsvergunning
         de detachering van werknemers uit derde landen door een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd, kan beperken,
         behalve wanneer deze lidstaat partij is bij de Schengen-overeenkomsten, omdat het litigieuze verbod dan niet geldt. Zij betwist
         daarentegen dat dit verbod onevenredig is. Om de openbare orde en veiligheid te verzekeren, is namelijk vereist dat voor de
         binnenkomst op het grondgebied een visum wordt aangevraagd. Zou de mogelijkheid van een regularisatie ter plaatse worden toegelaten,
         dan zou de nationale autoriteiten het recht worden ontzegd iemand die een risico voor de openbare orde of veiligheid vormt,
         een verblijfstitel te weigeren.
      
      2.      Beoordeling
      99.   Om te beginnen moet worden gepreciseerd dat tot op heden de voorwaarden voor de binnenkomst en het verblijf van onderdanen
         van een derde land op het grondgebied van een lidstaat in het kader van een detachering door een dienstverrichter die in een
         andere lidstaat is gevestigd, op gemeenschapsniveau niet zijn geharmoniseerd.
      
      100. Richtlijn 96/71 bevat immers geen enkele bepaling in die zin. Overigens geeft de twintigste overweging van de considerans
         aan dat „deze richtlijn [...] de nationale wetgevingen met betrekking tot toelating, verblijf en toegang tot de arbeidsmarkt
         van werknemers uit derde landen onverlet laat”.
      
      101. Het in 1999 ingediende voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor de terbeschikkingstelling, in het raam
         van verrichting van grensoverschrijdende diensten, van werknemers in loondienst die onderdaan van een derde land zijn, voorzag
         weliswaar in voorschriften die voorwaarden voor de binnenkomst en het verblijf van die werknemers inhielden, maar dit voorstel
         is, zoals ik al heb aangegeven, uiteindelijk ingetrokken.(47)
      
      102. Bijgevolg vallen de voorwaarden voor de binnenkomst en het verblijf op het grondgebied van de lidstaat van bestemming die
         gelden voor werknemers uit derde landen die door een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd worden gedetacheerd,
         onder de verdragsregels inzake de vrijheid van dienstverrichting.
      
      103. Vastgesteld moet worden dat de regeling van de betrokken lidstaat, voor zover deze stelselmatig verbiedt een inreis‑ of verblijfstitel
         af te geven aan een werknemer die onderdaan is van een derde land en door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming
         wordt gedetacheerd, maar die zonder visum op het nationale grondgebied is binnengekomen, een beperking meebrengt voor de detachering
         van deze werknemers en bijgevolg het verrichten van diensten door deze onderneming bemoeilijkt.
      
      104. Doordat deze regeling iedere mogelijkheid tot regularisatie van de situatie van de betrokken werknemer ter plaatse uitsluit,
         stelt zij deze werknemer immers bloot aan het risico om te worden uitgewezen, en impliceert zij zelfs zijn automatische uitzetting,
         alsook eventueel een verbod om op dit grondgebied terug te keren of te verblijven. Een dergelijk vooruitzicht kan de voorgenomen
         detachering ernstig in gevaar brengen.
      
      105. Om dergelijke moeilijkheden te voorkomen heeft de dienstverrichter geen andere mogelijkheid dan alvorens tot detachering over
         te gaan, ervoor te zorgen dat voor iedere betrokken werknemer een visum is aangevraagd en afgegeven. Zoals de Commissie heeft
         aangevoerd, zonder op overtuigende wijze door de Oostenrijkse regering te zijn weersproken, is de afgifte van een visum in
         beginsel afhankelijk gesteld van met name het verkrijgen van een EU-detacheringsverklaring(48), wat, zoals gezegd, tot zes weken vanaf de ontvangst van de tevoren vereiste aanmelding in beslag kan nemen.(49) Door het feit dat de afgifte van een visum afhankelijk is van het verkrijgen van die verklaring, wordt de beperkende werking
         van het verbod van regularisatie ter plaatse nog versterkt.
      
      106. Juist om dergelijke beletselen te voorkomen, voorzag het voorstel voor een richtlijn van 1999, zoals ik al heb aangegeven,
         in een verbod voor iedere lidstaat waarin de betrokken dienstverrichting geschiedt, om van de ter beschikking gestelde werknemer
         of van een dienstverrichter in zijn hoedanigheid van werkgever enig visum voor binnenkomst dan wel enige verblijfstitel of ‑vergunning
         te verlangen (behalve indien de totale duur van de dienstverrichting(en) in de loop van een periode van twaalf maanden meer
         dan zes maanden bedraagt).(50)
      
      107. Een dergelijke beperking van de vrije dienstverrichting kan weliswaar door redenen van openbare orde of openbare veiligheid
         gerechtvaardigd zijn, doch gaat, volgens mij, verder dan hetgeen uit hoofde van die doelstellingen kan worden verlangd.
      
      108. Zoals reeds gezegd, kunnen deze rechtvaardigingsgronden volgens vaste rechtspraak(51) immers alleen worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang
         van de samenleving.
      
      109. Het in de litigieuze regeling vervatte verbod tot afgifte van een inreis‑ en verblijfstitel geldt evenwel automatisch wanneer
         een ter beschikking gestelde werknemer die onderdaan is van een derde land op het nationale grondgebied is binnengekomen zonder
         in het bezit te zijn van het vereiste visum. Een dergelijke overtreding van het visumvereiste, hoe laakbaar zij ook moge zijn(52), is volgens mij niet voldoende om te kunnen spreken van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel
         belang van de samenleving(53) en om derhalve het litigieuze verbod alsook de maatregelen die daarmee gepaard kunnen gaan (uitzetting en verbod tot binnenkomst
         en verblijf op het grondgebied) te rechtvaardigen. Bijgevolg lijkt het litigieuze verbod wegens het automatische karakter
         ervan onevenredig aan de doelstelling om de openbare orde of de openbare veiligheid te beschermen.
      
      110. Dit geldt temeer omdat dit verbod ook geldt indien de betrokken werknemer zich legaal op het grondgebied bevindt van de lidstaat
         van waaruit hij wordt gedetacheerd dan wel een EU-detacheringsverklaring kan overleggen (hetgeen, zoals gebleken, veronderstelt
         dat de dienstverrichter al heeft voldaan aan bijzonder klemmende voorwaarden), terwijl hij in die omstandigheden juist niet
         een bedreiging is voor de openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van de rechtspraak van het Hof, doch veeleer gedegen
         garanties biedt betreffende zijn verblijf op het nationale grondgebied en zijn terugkeer naar de lidstaat van oorsprong nadat
         hij zijn opdracht heeft volbracht.
      
      111. Overigens verbindt, voor zover ik weet, de meerderheid van de lidstaten die de detachering door een in een andere lidstaat
         gevestigde onderneming afhankelijk stellen van de afgifte van een visum voor binnenkomst of een verblijfstitel, aan de illegale
         binnenkomst van die werknemers op hun grondgebied niet het gevolg dat een regularisatie van hun situatie ter plaatse automatisch
         wordt geweigerd.(54) Deze rechtsvergelijkende gegevens sterken mij in de gedachte dat het litigieuze verbod verder gaat dan hetgeen noodzakelijk
         is om de openbare orde of de openbare veiligheid te beschermen.
      
      112. Hieraan kan niet afdoen dat, zoals de Oostenrijkse regering stelt, het litigieuze verbod in beginsel niet geldt voor werknemers
         uit derde landen die voor een bepaalde periode door een in een andere lidstaat dan Oostenrijk gevestigde onderneming worden
         gedetacheerd en in het bezit zijn van een verblijfstitel op het grondgebied van de lidstaat waar zij vandaan komen, wanneer
         die staat partij is bij de Schengen-overeenkomsten en met name bij de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten
         akkoord.(55)
      
      113. Het is juist dat artikel 21, lid 1, van de Uitvoeringsovereenkomst bepaalt: „Vreemdelingen die houder zijn van een geldige,
         door één der overeenkomstsluitende partijen afgegeven verblijfstitel, mogen zich gedurende een periode van ten hoogste drie
         maanden op grond van deze titel en van een geldig reisdocument vrij verplaatsen op het grondgebied van de overige overeenkomstsluitende
         partijen, voor zover zij voldoen aan de in artikel 5, lid 1, onder a, c en e(56), bedoelde voorwaarden voor binnenkomst, en niet gesignaleerd staan op de nationale signaleringslijst van de betrokken overeenkomstsluitende
         partij.”
      
      114. Blijkens deze bepalingen hoeven werknemers uit derde landen buiten de Europese Unie die in Oostenrijk voor een periode van
         maximaal drie maanden worden gedetacheerd door een dienstverrichter die is gevestigd in een andere lidstaat die partij is
         bij de Uitvoeringsovereenkomst, geen visum of verblijfstitel van de Oostenrijkse autoriteiten te krijgen om hun taak in het
         kader van die detachering te kunnen vervullen. Voor zover zij aan de voorwaarden van artikel 21, lid 1, van de Uitvoeringsovereenkomst
         voldoen, hebben zij enkel een verblijfstitel nodig die is afgegeven door de autoriteiten van de overeenkomstsluitende partij
         waar zij vandaan komen. Deze werknemers vallen dus per definitie niet onder het verbod tot afgifte van een inreis‑ of verblijfstitel
         door de Oostenrijkse autoriteiten in geval van binnenkomst op het nationale grondgebied zonder visum.
      
      115. Niettemin is het voor de beoordeling van de evenredigheid van de aan de orde zijnde beperking en derhalve voor de gegrondheid
         van de tweede grief van weinig belang in hoeverre dit verbod hierdoor wordt afgezwakt (in zeer geringe mate overigens, zoals
         blijkt). Volgens vaste rechtspraak is er immers een verdragsschending ongeacht het belang of de ernst van de vastgestelde
         inbreuk.(57)
      
      116. Ik kom dan ook tot de conclusie dat de tweede grief van het onderhavige beroep gegrond is.
      IV – Conclusie
      117. Concluderend geef ik het Hof in overweging:
      1)      vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk de krachtens artikel 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen
      –       door een regeling vast te stellen en te handhaven waarbij de terbeschikkingstelling van werknemers die onderdaan zijn van
         een derde land door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk wordt gesteld van de voorafgaande afgifte
         aan deze onderneming van een administratieve vergunning, „EU-detacheringsverklaring” genaamd, waarvoor vereist is, ten eerste,
         dat reeds gedurende ten minste een jaar een arbeidsverhouding tussen de betrokken werknemers en deze onderneming bestaat dan
         wel dat tussen hen een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is gesloten, en ten tweede, dat deze werknemers voor de duur
         van hun toekomstige detachering aan de op het Oostenrijkse grondgebied geldende loon‑ en arbeidsregeling worden onderworpen;
      
      –       door een regeling vast te stellen en te handhaven die stelselmatig verbiedt dat een inreis‑ of verblijfstitel wordt afgegeven
         aan een werknemer uit een derde land die door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming is gedetacheerd en zonder
         visum op het nationale grondgebied is binnengekomen, zodat zijn situatie nooit ter plaatse kan worden geregulariseerd.
      
      2)      de Republiek Oostenrijk in haar eigen kosten alsook in die van de Commissie van de Europese Gemeenschappen te verwijzen.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	C‑445/03, Jurispr. blz. I‑10191.
      
      3 –	C‑244/04, Jurispr. blz. I‑885.
      
      4 –	BGBl. 218/1975.
      
      5 –	BGBl. 459/1993.
      
      6 –	Die in § 7 b, lid 4, AVRAG, opgesomde gegevens zijn de volgende: 1) naam en adres van de werkgever, 2) naam van de verantwoordelijke
         persoon, 3) naam en adres van de nationale cliënt, 4) namen, geboortedata en socialezekerheidsnummers van de in Oostenrijk
         gedetacheerde werknemers, 5) aanvang en vermoedelijke duur van de werkzaamheden in Oostenrijk, 6) bedrag van het aan de werknemer
         verschuldigde salaris, 7) plaats van de werkzaamheden, 8) als het om bouwwerkzaamheden gaat, soort werkzaamheden en datgene
         waarvoor de werknemer wordt gebruikt.
      
      7 –	BGBl. I, 75/1997.
      
      8 –	Zie § 2, lid 1, juncto §§ 5, leden 1 en 2, en 7, lid 4, punt 4, FrG.
      
      9 –	De tweede brief van 2 juli 1998 houdt rekening met de wijzigingen van het AuslGB die op 1 januari 1998 in werking zijn
         getreden en waarbij (zoals al in punt 5 van deze conclusie is aangegeven) voor onderdanen van derde landen die door een in
         een andere lidstaat dan Oostenrijk gevestigde onderneming zijn gedetacheerd, de zogenoemde „vergunningsprocedure” is vervangen
         door die van de „EU‑detacheringsverklaring”.
      
      10 –	Zoals de Commissie in punt 35 van haar verzoekschrift heeft benadrukt, laat haar benadering de vraag of de nationale regeling
         al dan niet discriminerend is, buiten beschouwing.
      
      11 –	PB 1997, L 18, blz. 1.
      
      12 –	C‑43/93, Jurispr. blz. I‑3803.
      
      13 –	PB C 67, blz. 12.
      
      14 –	Arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 32.
      
      15 –	Anders dan het voorstel voor een richtlijn uit 1999, waarvan, zoals reeds gezegd, recentelijk is afgezien, voorziet richtlijn
         96/71 niet in een bijzondere procedure om werknemers te detacheren in het kader van een grensoverschrijdende dienstverrichting.
         Zij garandeert in wezen alleen dat ten gunste van de werknemers die in dat kader zijn gedetacheerd, bepaalde voorschriften
         inzake arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden van toepassing zijn die in de lidstaat op wiens grondgebied die dienst wordt
         verricht van kracht zijn. Overigens laat deze richtlijn het weliswaar aan de lidstaten over te zorgen voor de naleving van
         deze voorschriften, doch zij verbindt hieraan de voorwaarde, zoals de twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn
         benadrukt, dat dit met passende middelen geschiedt, dat wil zeggen met middelen die niet in strijd zijn met de verdragsbepalingen
         inzake de vrijheid van dienstverrichting.
      
      16 –	Zie met name arresten van 25 juli 1991, Säger (C‑76/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 14); 9 maart 2000, Commissie/België
         (C‑355/98, Jurispr. blz. I‑1221, punt 35); 20 februari 2001, Analir e.a. (C‑205/99, Jurispr. blz. I‑1271, punt 22); 29 mei
         2001, Commissie/Italië (C‑263/99, Jurispr. blz. I‑4195, punt 21), en, voor de detachering van werknemers, reeds aangehaalde
         arresten Vander Elst (punt 15), Commissie/Luxemburg (punt 24) en Commissie/Duitsland (punt 34).
      
      17 –	Zie punt 7 van deze conclusie.
      
      18 –	Daarmee verschilt de litigieuze nationale regeling (die, zoals ik in de punten 4 en 5 van deze conclusie heb uiteengezet,
         met ingang van 1 januari 1998 alleen geldt voor de detachering van buitenlanders, zoals onderdanen van een derde land, door
         een in een andere lidstaat dan Oostenrijk gevestigde onderneming) uiteindelijk niet fundamenteel van die welke daarvoor bestond
         (en die voor alle detacheringen van buitenlanders door buitenlandse ondernemingen gold, ongeacht of deze in een derde land
         of in een andere lidstaat waren gevestigd).
      
      19 –	Het Hof heeft in de reeds aangehaalde arresten Commissie/Italië (punt 21) en Commissie/Luxemburg (punten 23 en 24) een
         vergelijkbare redenering ontwikkeld door een onderscheid te maken tussen de beperking die als zodanig voorvloeit uit het vereiste
         van een voorafgaande administratieve vergunning en de verdere beperking ten gevolge van de bijzondere voorwaarden die voor
         de afgifte van die vergunning dienen te worden vervuld. Zie in die zin ook het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland.
      
      20 –	Zie in deze zin met name arresten van 15 maart 2001, Mazzoleni en ISA (C‑165/98, Jurispr. blz. I‑2189, punt 24); 25 oktober
         2001, Finalarte e.a. (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 en C‑68/98–C‑71/98, Jurispr. blz. I‑7831, punt 30); 24 januari 2002,
         Portugaia Construções (C‑164/99, Jurispr. blz. I‑787, punt 18), en arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald (punten 23,
         24 en 30).
      
      21 –	Zie met name arresten van 26 april 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, Jurispr. blz. 2085, punten 32 en 33); 18 juni
         1991, ERT (C‑260/89, Jurispr. blz. I‑2925, punt 24); 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda e.a. (C‑288/89, Jurispr.
         blz. I‑4007, punt 11) en Commissie/Nederland (C‑353/89, Jurispr. blz. I‑4069, punt 15); 16 december 1992, Commissie/België
         (C‑211/91, Jurispr. blz. I‑6757, punten 5, 6, 10 en 11); 4 mei 1993, Fedicine (C‑17/92, Jurispr. blz. I‑2239, punten 14‑16);
         14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C‑484/93, Jurispr. blz. I‑3955, punten 12 en 15), en 21 maart 2002, Cura Anlagen
         (C‑451/99, Jurispr. blz. I‑3193, punten 30 en 31). Zie in dezelfde zin met name arresten van 29 april 1999, Ciola (C‑224/97,
         Jurispr. blz. I‑2517, punt 16), met betrekking tot een nationale regeling die discrimineerde op grond van de woonplaats van
         een natuurlijke persoon die diensten ontving, alsook, op het gebied van de vrije vestiging, Royal Bank of Scotland (C‑311/97,
         Jurispr. blz. I‑2651, punt 32). Zie in deze zin ook, op het gebied van de vrije dienstverrichting, arrest van 16 januari 2003,
         Commissie/Italië (C‑388/01, Jurispr. blz. I‑721, punten 19 en 20), met betrekking tot een nationale regeling die met name
         discrimineerde op grond van de nationaliteit van natuurlijke personen voor wie diensten werden verricht. Zie voor een a-contrarioredenering
         in dezelfde zin, arrest van 14 oktober 2004, Omega (C‑36/02, Jurispr. blz. I‑9609, punt 29).
      
      22 –	In het reeds aangehaalde arrest Säger is het Hof verder gegaan dan de traditionele regel van de zogenoemde „nationale behandeling”
         door te oordelen dat „artikel 59 EEG-Verdrag [thans artikel 49 EG] niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van
         de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit verlangt, maar tevens de opheffing van iedere beperking – ook indien
         deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten – die de werkzaamheden
         van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt
         of anderszins belemmert”. Deze ruime uitlegging van de uit de vrijheid van dienstverrichting voortvloeiende vereisten, die
         ook voor andere door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden is toegepast, is gepaard gegaan met een versoepeling
         van de regeling van de toegestane rechtvaardigingsgronden door de erkenning – ten gunste van zonder onderscheid toepasselijke
         maatregelen – van een reeks dwingende redenen van algemeen belang die een veel ruimer spectrum van rechtvaardigingsgronden
         omvatten dan die van artikel 46, lid 2, EG, waarnaar artikel 55 EG verwijst.
      
      23 –	Deze dubbelzinnigheid neemt verschillende vormen aan. In de meeste gevallen heeft het Hof (zonder een oordeel te geven
         over de al dan niet discriminerende aard van de betrokken nationale regeling) alleen aangegeven dat deze louter een belemmering
         vormde voor de vrije dienstverrichting of een „verschil in behandeling” meebracht waardoor marktdeelnemers die gebruik wensten
         te maken van deze vrijheid specifiek werden benadeeld, en vervolgens onderzocht of die regeling voldeed aan een rechtvaardigingsgrond
         die niet specifiek in het Verdrag was voorzien, om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat dit niet het geval was of de
         verwijzende rechter argumenten in die zin te verstrekken. Deze benadering is gevolgd in de arresten van 28 april 1998, Safir
         (C‑118/96, Jurispr. blz. I‑1897, punten 24‑30 en 34); 26 oktober 1999, Eurowings Luftverkehr (C‑294/97, Jurispr. blz. I‑7447,
         punten 36 e.v.); 29 november 2001, De Coster (C‑17/00, Jurispr. blz. I‑9445, punten 33‑39); 3 oktober 2002, Danner (C‑136/00,
         Jurispr. blz. I‑8147, punten 30 e.v.), en 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, Jurispr. blz. I‑13031, punten 57 e.v.).
         In enkele gevallen heeft het Hof in antwoord op de door partijen aangevoerde argumenten de litigieuze nationale regelgeving
         niet alleen getoetst aan de rechtvaardigingsgronden die uitdrukkelijk in het Verdrag zijn voorzien, maar ook aan andere, hoewel
         het die regeling als discriminerend had aangemerkt, om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat zij niet gerechtvaardigd
         was. Zie in deze zin arrest Svensson et Gustavsson (punten 15 e.v.), reeds aangehaald, alsook arrest van 13 november 2003,
         Lindman (C‑42/02, Jurispr. blz. I‑13519, punten 21 e.v.).
      
      24 –	Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de reeds aangehaalde zaak Safir (punten 30‑34), waarin
         de moeilijkheden om bepaalde regelingen als discriminerend aan te merken naar voren komen, alsook de conclusie van advocaat-generaal
         Poiaires Maduro in de zaak Marks en Spencer [arrest van 13 december 2005, C‑446/03, Jurispr. blz. I‑10837, punten 25‑32, waarbij
         enerzijds wordt gewezen op de terughoudendheid van het Hof, ingegeven door de zorg om de integriteit van het nationale belastingstelsel
         te bewaren, om op het gebied van de directe belastingen verder te gaan dan de regel van de nationale behandeling, en anderzijds
         op de moeilijkheden om een discriminatie op dat gebied vast te stellen gelet op de criteria die in het arrest van 14 februari
         1995, Schumacker (C‑279/93, Jurispr. blz. I‑225), worden gesteld en volgens welke bij de objectieve verschillen tussen de
         betrokken situaties moet worden aangeknoopt].
      
      25 –	In punt 25 heeft het Hof benadrukt dat de betrokken nationale regeling zonder onderscheid geldt voor ondernemingen die
         buiten of op het Luxemburgse grondgebied zijn gevestigd.
      
      26 –	Zie met name arresten van 27 oktober 1977, Bouchereau (30/77, Jurispr. blz. 1999, punten 33 en 35); 29 oktober 1998, Commissie/Spanje
         (C‑114/97, Jurispr. blz. I‑6717, punt 46); 19 januari 1999, Calfa (C‑348/96, Jurispr. blz. I‑11, punten 21 en 23); 14 maart
         2000, Église de scientologie (C‑54/99, Jurispr. blz. I‑1335, punt 17), alsook arrest Omega, reeds aangehaald (punt 30).
      
      27 –	Zie met name conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de reeds aangehaalde zaak Danner. Hij heeft in overweging gegeven
         om niet bij het onderzoek van de aangevoerde rechtvaardigingsgronden, maar in een later stadium, wanneer wordt onderzocht
         of de betrokken beperking gelet op de aangevoerde rechtvaardigingsgrond evenredig is, rekening te houden met het discriminerende
         karakter van een nationale regeling, waarbij hij specifiek aangaf dat „hoe discriminerender de maatregel is, hoe onwaarschijnlijker
         het is dat de maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel” (punt 40).
      
      28 –	Punt 29 van het arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, overgenomen in punt 44 van het arrest Commissie/Duitsland,
         reeds aangehaald. Richtlijn 96/71 ligt in de lijn van de meeste rechtspraak die in punt 29 wordt aangehaald. Zie in die zin
         artikel 3, leden 1 en 7, van die richtlijn, volgens welke de lidstaten ervoor moeten zorgen dat ongeacht welk recht van toepassing
         is op de arbeidsverhouding, de dienstverrichters aan de op hun grondgebied gedetacheerde werknemers de arbeids‑ en tewerkstellingsvoorwaarden
         garanderen die aldaar gelden, onverminderd de toepassing van gunstiger arbeidsvoorwaarden voor de werknemers.
      
      29 –	Punt 31 van het arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, overgenomen in punt 45 van het arrest Commissie/Duitsland,
         reeds aangehaald.
      
      30 –	Idem.
      
      31 –	Punt 33.
      
      32 –	Punt 34.
      
      33 –	Punt 35.
      
      34 –	Punt 38, dat verwijst naar het arrest van 27 maart 1990, Rush Portuguesa (C‑113/89, Jurispr. blz. I‑1417, punten 13 en
         15), alsook naar de reeds aangehaalde arresten Vander Elst (punt 21) en Finalarte e.a. (punt 22).
      
      35 –	Punten 39 en 40, waarin wordt verwezen naar het arrest Rush Portuguesa, reeds aangehaald (punt 17).
      
      36 –	Punt 41.
      
      37 –	Punt 46, verder uitgewerkt in punt 41 van het arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald.
      
      38 –	Idem.
      
      39 –	Dit heeft advocaat-generaal Geelhoed benadrukt in punt 34 van zijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland, waarin sprake
         was van eenzelfde voorwaarde van tewerkstelling van één jaar van de betrokken werknemers in de onderneming van herkomst, met
         dien verstande dat in die zaak niet als – cumulatieve of alternatieve voorwaarde – was gesteld dat een arbeidsovereenkomst
         voor onbepaalde tijd was gesloten.
      
      40 –	Zie in die zin punt 29 van het arrest Commissie/Luxemburg, aangehaald in punt 62 van de onderhavige conclusie. Het litigieuze
         vereiste gaat ook verder dan de bepalingen waarin richtlijn 96/71 voorziet om werknemers te beschermen, aangezien het vereiste
         niet alleen een stelselmatig karakter draagt en derhalve, anders dan artikel 3, lid 7, van deze richtlijn bepaalt, uitsluit
         dat gunstiger voorwaarden die in het land van oorsprong van kracht zijn, voor werknemers gelden, maar bovendien deel uitmaakt
         van een regeling inzake een voorafgaande administratieve vergunning, hetgeen geen passend middel in de zin van deze richtlijn
         is voor de naleving van de betrokken loon‑ en arbeidsvoorwaarden.
      
      41 –	Zie punt 11 en voetnoot 6 van deze conclusie.
      
      42 –	Zie in deze zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 33.
      
      43 –	Zie punten 7 en 8 en 34-36 van de onderhavige conclusie.
      
      44 –	Ik verwijs naar de punten 45 en 46 van het arrest Commissie/Luxemburg, waarin minder beperkende, maar net zo doeltreffende
         maatregelen als de betrokken voorwaarden worden uiteengezet. Overigens merk ik op dat het AVRAG (zie punten 11 en 83 van de
         onderhavige conclusie) in vergelijkbare maatregelen voorziet.
      
      45 –	In punt 55 van het arrest Commissie/Duitsland heeft het Hof benadrukt dat het „het begrip ‚op reguliere basis in vaste
         dienst’ niet vergezeld heeft doen gaan van een voorwaarde inzake woonplaats of tewerkstelling van een bepaalde duur in de
         staat van vestiging van de dienstverrichter”.
      
      46 –	C‑459/99, Jurispr. blz. I‑6591, punt 74.
      
      47 –	Zie punt 27 van de onderhavige conclusie. In dit voorstel voor een richtlijn werd de invoering overwogen van een document,
         „EG-dienstverrichtingskaart” genaamd, die voor een bepaalde duur gold en verlengbaar was, teneinde de terbeschikkingstelling
         te vergemakkelijken. De autoriteiten van de lidstaat waar de dienstverrichter gevestigd was, zouden gehouden zijn deze dienstverrichter
         op zijn verzoek dit document af te geven, wanneer hij het voornemen had tot die detachering over te gaan, voor zover de werknemer
         wiens detachering werd overwogen zich in een reguliere situatie op het grondgebied van deze lidstaat bevond. Daarentegen werd
         in artikel 3, lid 1, van dat voorstel bepaald: „Iedere lidstaat waarin een dienstverrichting geschiedt, staat de binnenkomst
         en het verblijf op zijn grondgebied van een onderdaan van een derde land zijnde werknemer in loondienst toe voor een of meer
         dienstverrichtingen indien de betrokkene in het bezit is van de voor de duur van de dienstverrichting geldige EG-dienstverrichtingskaart
         en van een voor die duur geldige identiteitskaart of geldig paspoort.” In overeenstemming hiermee werd in artikel 3, lid 1,
         sub a en b, van ditzelfde voorstel gepreciseerd dat in beginsel „[e]lke lidstaat waar een dienstverrichting geschiedt, [...]
         noch van een ter beschikking gestelde werknemer noch van een dienstverrichter in zijn hoedanigheid van werkgever mag verlangen:
         a) een visum voor binnenkomst of voor vertrek, [en] b) een verblijfstitel of ‑vergunning [...]”. Volgens artikel 4, lid 2,
         van dit voorstel mogen de lidstaten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid van de betrokken
         richtlijn afwijken volgens modaliteiten die vergelijkbaar zijn met die van de (voor onderdanen van lidstaten geldende) richtlijn
         64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen
         ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid
         en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850).
      
      48 –	Een vergelijkbare regeling is vastgesteld in de nationale bepalingen die in het arrest Commissie/Duitsland aan de orde
         zijn gesteld. Volgens die regelgeving is de detachering in Duitsland van werknemers uit derde landen door een dienstverrichter
         die in een andere lidstaat is gevestigd, afhankelijk van de afgifte van een verblijfsvergunning in de vorm van een visum,
         waarvoor bepaalde voorwaarden moeten zijn vervuld, zoals de voorwaarde dat de werknemer sinds ten minste één jaar is tewerkgesteld
         bij de onderneming die hem ter beschikking stelt (hetgeen, zoals wij hebben gezien, sterk overeenstemt met een van de voorwaarden
         waaraan in Oostenrijk de afgifte van een EU-detacheringsverklaring is onderworpen).
      
      49 –	Zie punt 36 van de onderhavige conclusie.
      
      50 –	Dit voorstel voor een richtlijn berust op de vaststelling dat, zoals in de vierde overweging van de considerans wordt benadrukt,
         „dienstverrichters die een onderdaan van een derde land zijnde werknemer in loondienst ter beschikking moeten stellen, op
         zodanige moeilijkheden stuiten dat zij dikwijls ertoe worden genoopt van de voorgenomen dienstverrichting af te zien of met
         nadelig uitwerkende vertragingen te kampen krijgen [...]”.
      
      51 –	Zie punt 53 van deze conclusie.
      
      52 –	Volgens vaste rechtspraak belet „het gemeenschapsrecht de lidstaten niet [...] aan de niet-naleving van de nationale voorschriften
         inzake het toezicht op vreemdelingen alle passende sanctiemaatregelen te verbinden die nodig zijn om de doeltreffendheid van
         deze bepalingen te verzekeren [...], op voorwaarde dat deze sancties evenredig zijn”. Zie arrest BRAX, reeds aangehaald (punt 77,
         en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      53 –	Zie in die zin arrest van 8 april 1976, Royer (48/75, Jurispr. blz. 497, punt 47), alsook arrest BRAX, reeds aangehaald
         (punt 79).
      
      54 –	De enige staten die blijkbaar een dergelijke sanctie kennen, zijn de Italiaanse Republiek, de Republiek Hongarije, de Republiek
         Polen en de Republiek Slovenië. Hoewel een visum in beginsel voor de binnenkomst in het betrokken grondgebied moet worden
         aangevraagd – in het algemeen bij de consulaire autoriteiten van het land waar de buitenlander woont – geldt deze sanctie
         blijkbaar niet in het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland,
         de Helleense Republiek, de Franse Republiek, Ierland, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd
         Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland. Bovendien lijken de Belgische, de Deense en de Franse autoriteiten de mogelijkheid
         van een regularisatie ter plaatse toe te staan.
      
      55 –	Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek
         Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van
         de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19; hierna: „Uitvoeringsovereenkomst”). Alle andere lidstaten
         van de Europese Unie zijn tot deze overeenkomst toegetreden, met uitzondering van Ierland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië
         en Noord-Ierland en de nieuwe lidstaten (die in mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden).
      
      56 –	Het betreft de volgende voorwaarden: a) de betrokkene moet in het bezit zijn van een geldig document of van de geldige
         documenten om de buitengrens van de Schengenruimte te kunnen overschrijden c) hij moet, zo nodig, documenten overleggen ter
         staving van het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden alsmede beschikken over voldoende middelen
         van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van oorsprong of voor de
         doorreis naar een derde staat, waar de toelating is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
         e) hij mag niet worden beschouwd als een gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de internationale betrekkingen
         van een der overeenkomstsluitende partijen.
      
      57 –	Zie met name voor een recent voorbeeld arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk (C‑333/99, Jurispr. blz. I‑1025,
         punt 32).