CELEX: 62018CC0059
Language: sk
Date: 2021-10-06
Title: Návrhy prednesené 6. októbra 2021 – generálny advokát M. Bobek.###

Predbežné znenie
NÁVRHY  GENERÁLNEHO  ADVOKÁTA
MICHAL  BOBEK
prednesené  6. októbra  2021(1)

Spojené veci C‑59/18 a C‑182/18

Talianska republika (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

proti

Rade Európskej únie

Vec C‑743/19

Európsky parlament

proti

Rade Európskej únie

„Žaloba o neplatnosť – Agentúry Únie – Európska agentúra pre lieky a Európsky orgán práce – Sídla – Pôsobnosť článku 341 ZFEÚ – Právomoc rozhodnúť o sídlach agentúr – Rozhodnutia prijímané zástupcami členských štátov v rámci zasadnutí Rady na určenie umiestnení sídel agentúr – Právna povaha – Autor aktu – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“

I.      Úvod

1.        V novembri  2017,  po  oznámení  Spojeného  kráľovstva  Veľkej  Británie a Severného  írska o jeho  úmysle  vystúpiť z Európskej  únie,  zástupcovia  vlád  členských  štátov  vybrali v rámci  zasadnutia  Rady  Európskej  únie  (ďalej  len  „Rada“)  mesto  Amsterdam  (Holandsko),  aby  nahradilo  Londýn  ako  nové  sídlo  Európskej  agentúry  pre  lieky  (EMA). V júni  2019  zástupcovia  vlád  členských  štátov  takisto  na  základe  vzájomnej  dohody  rozhodli,  že  novozaložený  Európsky  orgán  práce  (ELA)  bude  mať  svoje  sídlo v Bratislave  (Slovensko).

2.        V spojených  veciach C‑59/18 a C‑182/18  (ďalej  len  „veci  EMA“)  Talianska  republika a Comune  di  Milano  (mesto  Miláno,  Taliansko)  príslušne  spochybňujú  rozhodnutie  zástupcov  vlád  členských  štátov  premiestniť  sídlo  EMA  do  Amsterdamu.  Vo  veci C‑743/19  (ďalej  len  „vec  ELA“)  Európsky  parlament  napáda  rozhodnutie  zástupcov  členských  štátov  umiestniť  sídlo  ELA  do  Bratislavy  (Slovensko).

3.        Pri  týchto  napadnutiach  sa  vynára  viacero  dôležitých  otázok.  Po  prvé,  môže  byť  kolektívne  rozhodnutie  zástupcov  členských  štátov  predmetom  žaloby o neplatnosť  podľa článku 263 ZFEÚ?  Po  druhé,  patria  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  agentúr  EÚ  do  pôsobnosti článku 341 ZFEÚ?  Po  tretie,  aké  je  podľa  práva  Únie  právne  postavenie  rozhodnutí  zástupcov  členských  štátov,  ktoré  nie  sú  stanovené v Zmluvách?  Keďže  tieto  ústavné  otázky  sú  pre  prejednávané  tri  veci  spoločné,  budem  sa  nimi v návrhoch  zaoberať  spoločne.

4.        V nadväznosti  na  rozhodnutie  zástupcov  vlád  členských  štátov  sa v nariadení  (EÚ)  2018/1718(2) stanovilo,  že  Amsterdam  bude  novým  sídlom  EMA.  Toto  nariadenie  bolo  napadnuté v dvoch  žalobách, z ktorých  jednu  podala  Talianska  republika  (C‑106/19) a druhú  Comune  di  Milano  (C‑232/19).  Týmito  vecami  sa  spoločne  zaoberám v súbežných  návrhoch,  ktoré  som  predniesol v ten  istý  deň  ako  tieto  návrhy.(3)
II.    Právny rámec

5.        V článku 341 ZFEÚ sa  stanovuje:
„Sídlo  orgánov  Únie  sa  určí  po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov.“

6.        Dňa  12. decembra  1992  zástupcovia  vlád  členských  štátov  po  vzájomnej  dohode  prijali  na  základe článku 216  Zmluvy o EHS, článku 77  Zmluvy o ESUO a článku 189  Zmluvy o Euratome  rozhodnutie o umiestnení  sídel  inštitúcií a určitých  orgánov a útvarov  európskych  spoločenstiev  (ďalej  len  „rozhodnutie z Edinburghu“).(4)

7.        V článku 1 rozhodnutia z Edinburghu  sa  príslušne  stanovujú  sídla  Európskeho  parlamentu,  Rady,  Komisie,  Súdneho  dvora,  Hospodárskeho a sociálneho  výboru,  Dvora  audítorov a Európskej  investičnej  banky. V článku 2 tohto  rozhodnutia  sa  stanovovalo,  že  „rozhodnutie o sídle  ostatných  orgánov a útvarov,  ktoré  boli  vytvorené  alebo  ktoré  budú  vytvorené,  sa  prijíma  na  základe  vzájomnej  dohody  medzi  zástupcami  vlád  členských  krajín  na  niektorom z nasledujúcich  zasadnutí  Rady  Európy  pri  zohľadnení  výhod,  ktoré  vyplývajú z vyššie  uvedených  ustanovení  pre  príslušné  členské  krajiny;  členské  krajiny, v ktorých  nemá v súčasnosti  sídlo  žiadna  inštitúcia  spoločenstiev,  budú  uprednostnené“.

8.        Podľa  Protokolu č. 6  pripojeného k ZEÚ a ZFEÚ  Amsterdamskou  zmluvou o umiestnení  sídel  inštitúcií a niektorých  orgánov,  úradov,  agentúr a útvarov  Európskej  únie  (ďalej  len  „protokol č. 6“):
„Zástupcovia  vlád  členských  štátov,
so  zreteľom  na článok 341  Zmluvy o fungovaní  Európskej  únie a článok 189  Zmluvy o založení  Európskeho  spoločenstva  pre  atómovú  energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc  rozhodnutie z 8. apríla  1965 a bez  toho,  aby  boli  dotknuté  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  budúcich  orgánov,  úradov a agentúr a odborov,
sa  dohodli  na  týchto  ustanoveniach…:
Jediný  článok
a)      Európsky  parlament  má  svoje  sídlo v Štrasburgu…
b)      Rada  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
c)      Komisia  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
d)      Súdny  dvor  Európskej  únie  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
e)      Dvor  audítorov  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
f)      Hospodársky a sociálny  výbor  má  svoje  sídlo v Bruseli.
g)      Výbor  regiónov  má  svoje  sídlo v Bruseli.
h)      Európska  investičná  banka  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
i)      Európska  centrálna  banka  má  svoje  sídlo  vo  Frankfurte.
j)      Úrad  Európskej  polície  (Europol)  má  svoje  sídlo v Haagu.
III. Okolnosti predchádzajúce sporom a konanie na Súdnom dvore

A.      Veci C‑59/18 a C‑182/18 (veci EMA)

9.        Európska  agentúra  pre  lieky  bola  zriadená  nariadením  Rady  (EHS) č. 2309/93 z 22. júla  1993,  na  základe  ktorého  sa  stanovujú  postupy  spoločenstva v oblasti  povoľovania a kontroly  liekov  pre  použitie v humánnej a veterinárnej  medicíne a zriaďuje  sa  Európska  agentúra  na  hodnotenie  liekov(5).

10.      Hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád  členských  štátov  sa  29. októbra  1993  na  základe  vzájomnej  dohody  rozhodli,  že  bude  mať  svoje  sídlo v Londýne  (Spojené  kráľovstvo).(6)

11.      Nariadenie č. 2309/93  bolo  následne  zrušené a nahradené  nariadením  Európskeho  parlamentu a Rady  (ES) č. 726/2004 z 31. marca 2004,  ktorým  sa  stanovujú  postupy  Spoločenstva  pri  povoľovaní  liekov  na  humánne  použitie a na  veterinárne  použitie a pri  vykonávaní  dozoru  nad  týmito  liekmi a ktorým  sa  zriaďuje  Európska  agentúra  pre  lieky(7).  Týmto  nariadením  bola  Európska  agentúra  na  hodnotenie  liekov  premenovaná  na  Európsku  agentúru  pre  lieky.  Nariadenie  neobsahovalo  žiadne  ustanovenie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  danej  agentúry.

12.      Dňa  29. marca 2017 v súlade s článkom 50 ods. 2 ZEÚ Spojené  kráľovstvo  oznámilo  Európskej  rade  svoj  úmysel  vystúpiť z Európskej  únie.

13.      Dňa  22. júna  2017 v rámci  zasadnutia  Európskej  rady  (článok 50)  hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád  ostatných  27  členských  štátov  prijali  na  návrh  predsedu  Európske  rady a predsedu  Komisie  postup  presídlenia  sídla  EMA a Európskeho  orgánu  pre  bankovníctvo  (ďalej  len  „pravidlá  výberu“)(8).

14.      V týchto  pravidlách  sa  okrem  iného  stanovovalo,  že  rozhodnutie o budúcom  sídle  týchto  dvoch  agentúr  by  malo  byť  prijaté  na  základe  spravodlivého a transparentného  rozhodovacieho  procesu s organizovanou  výzvou  na  predkladanie  ponúk  na  umiestnenie  sídla  na  základe  konkrétnych  objektívnych  kritérií. V odseku  3  pravidiel  výberu  bolo  stanovených  šesť  kritérií,  konkrétne  (i)  ubezpečenie,  že  agentúru  možno  zriadiť  na  mieste k dátumu  vystúpenia  Spojeného  kráľovstva z Európskej  únie;  (ii)  dostupnosť  lokality;  (iii)  existencia  primeraných  vzdelávacích  zariadení  pre  deti  personálu  agentúry;  (iv)  primeraný  prístup  detí a manželských  partnerov  na  trh  práce, k sociálnemu  zabezpečeniu a zdravotnej  starostlivosti;  (v)  zabezpečenie  kontinuity  činnosti a (vi)  geografické  rozmiestnenie.

15.      V pravidlách  výberu  bolo  uvedené,  že  tieto  kritériá  obdobne  vychádzajú z kritérií  pre  rozhodnutie o umiestnení  sídla  agentúry  stanovených v bode 6 Spoločného  vyhlásenia a spoločného  prístupu k decentralizovaným  agentúram(9) s osobitným  zreteľom  na  skutočnosť,  že  obe  agentúry  už  existujú a že  zabezpečenie  ich  kontinuity  je  kľúčové a musí  byť  zaistené.

16.      V pravidlách  výberu  sa  okrem  toho  stanovovalo,  že  rozhodnutie  sa  prijme  na  základe  hlasovania,  ktorého  výsledok  sa  členské  štáty  vopred  zaviazali  rešpektovať.(10) Uvádzalo  sa v nich konkrétne, že v prípade  rovnosti  hlasov  zvyšných  ponúk v treťom  kole  hlasovania  prijme  rozhodnutie  predsedníctvo  na  základe  žrebovania  medzi  ponukami s rovnakým  počtom  hlasov a vyžrebovaná  ponuka  sa  potom  bude  považovať  za  vybranú  ponuku.

17.      Komisia  30. septembra  2017  uverejnila  svoje  posúdenie  27  ponúk,  ktoré  predložili  členské  štáty.(11) Rada  31. októbra  2017  uverejnila  oznámenie, v ktorom  doplnila  pravidlá  výberu v praktických  otázkach  týkajúcich  sa  hlasovania.(12)

18.      Dňa  20. novembra  2017  ponuky  Talianskej  republiky a Holandského  kráľovstva  získali  rovnaký  počet  hlasov v treťom  kole  hlasovania.  Následne  bola  na  základe  žrebovania  spomedzi  ponúk s rovnakým  počtom  hlasov  vybraná  ponuka  Holandského  kráľovstva.

19.      V dôsledku  toho v ten  deň  zástupcovia  členských  štátov  vybrali v rámci  3579.  zasadnutia  Rady  pre  všeobecné  záležitosti  Amsterdam  ako  nové  sídlo  EMA  (ďalej  len  „napadnuté  rozhodnutie  vo  veciach  EMA“).  Dané  rozhodnutie  bolo  oznámené v zápisnici  zo  zasadnutia  Rady(13) a bolo  zverejnené v tlačovej  správe.(14) V zápisnici,  ako  aj v tlačovej  správe  sa  uvádzalo,  že:  „Komisia  teraz  pripraví  legislatívne  návrhy,  ktoré  budú  odrážať  dnešné  hlasovanie a prijmú  sa  riadnym  legislatívnym  postupom  za  účasti  Európskeho  parlamentu.  Rada a Komisia  sa  zaviazali,  že  zaistia,  aby  sa  tieto  legislatívne  návrhy  spracovali  čo  najskôr  vzhľadom  na  naliehavosť  záležitosti.“

20.      Komisia  29. novembra  2017  prijala  návrh  nariadenia,  ktorým  sa  mení  nariadenie č. 726/2004,  pokiaľ  ide o umiestnenie  sídla  EMA. V dôvodovej  správe  tohto  návrhu  nariadenia  sa  najmä  uvádzalo,  že  „členské  štáty  vybrali v rámci  zasadnutia  Rady  pre  všeobecné  záležitosti  (článok 50)  ako  nové  sídlo  [EMA]  Amsterdam v Holandsku“.

21.      Na  tomto  základe  nariadenie č. 726/2004  bolo  zmenené  nariadením  Európskeho  parlamentu a Rady  (EÚ)  2018/1718  zo  14. novembra  2018.(15) Teraz  sa v ňom  uvádza,  že  „Agentúra  má  sídlo v Amsterdame v Holandsku“(16).

22.      Za  týchto  okolností  Talianska  republika a Comune  di  Milano  začali  konanie  proti  Rade  podľa článku 263 ZFEÚ.

23.      Vo  veci C‑59/18  Talianska  republika  žiada  Súdny  dvor,  aby  i)  nariadil  Holandskej  republike,  EMA a akejkoľvek  inej  inštitúcii  alebo  orgánu,  aby  poskytli  všetky  potrebné  informácie, z ktorých  vyplýva  vhodnosť  Amsterdamu  ako  nového  sídla  EMA;  ii)  zrušil  napadnuté  rozhodnutie v tej  časti, v ktorej  sa  stanovuje,  že  novým  sídlom  EMA  bude  Amsterdam, a iii)  určil,  že  toto  sídlo  bude v Miláne.

24.      Rada s podporou  Holandského  kráľovstva a Komisie  žiada  Súdny  dvor,  aby  zamietol  tento  návrh  ako  neprípustný  alebo  nedôvodný a aby  uložil  Talianskej  republike  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.  Ak  bude  žalobe  Talianskej  republiky  vyhovené,  žiada  Súdny  dvor  takisto o zachovanie  právnych  účinkov  napadnutého  rozhodnutia  až  do  uskutočnenia  nového  výberového  konania.

25.      Vo  veci C‑182/18(17) Comune  di  Milano s podporou  Talianskej  republiky a Regione  Lombardia  (región  Lombardia,  Taliansko)  žiada  Súdny  dvor,  aby  zrušil  napadnuté  rozhodnutie v tej  časti, v ktorej  sa  stanovuje,  že  novým  sídlom  EMA  bude  Amsterdam, a uložil  Rade  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

26.      Rada s podporou  Holandského  kráľovstva a Komisie  žiada  Súdny  dvor,  aby  zamietol  tento  návrh  ako  neprípustný  alebo  nedôvodný a aby  uložil  Comune  di  Milano  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.  Ak  bude  žalobe  Comune  di  Milano  vyhovené,  žiada  Súdny  dvor  takisto o zachovanie  právnych  účinkov  napadnutého  rozhodnutia  až  do  uskutočnenia  nového  výberového  konania.

27.      Rada  17. apríla  2018  vzniesla  námietku  neprípustnosti  voči  žalobám v každej z týchto  vecí v súlade s článkom 151  ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora.  Rozhodnutím  z 18. septembra  2018  Súdny  dvor  rozhodol o spojení  rozhodovania o uvedenej  námietke  na  spoločné  konanie.

28.      Podpredseda  Súdneho  dvora  2. júla  2018  zamietol  návrh  Comune  di  Milano  na  odklad  výkonu  napadnutého  rozhodnutia.(18)

29.      Predseda  Súdneho  dvora  19. decembra  2019  rozhodol,  že  na  účely  vydania  rozsudku  spojí  tieto  dve  veci.

30.      Písomné  pripomienky  predložila  talianska  vláda,  Comune  di  Milano,  Regione  Lombardia,  Rada,  holandská  vláda,  ako  aj  Komisia.

31.      Talianska  vláda,  Comune  di  Milano,  Regione  Lombardia,  Parlament,  Rada,  česká  vláda,  Írsko a španielska,  francúzska,  luxemburská,  holandská a slovenská  vláda,  ako  aj  Komisia  boli  vypočutí  na  pojednávaní,  ktoré  sa  konalo  8. júna  2021.  Toto  pojednávanie  sa  konalo  spoločne  pre  prejednávané  spojené  veci C‑59/18 a C‑182/18,  spojené  veci C‑106/19 a C‑232/19  (veci  EMA  2),  ako  aj  pre  vec C‑743/19,  Parlament/Rada  (sídlo  ELA).
B.      Vec C‑743/19 (vec ELA)

32.      Komisia  13. marca 2018  predložila  Parlamentu a Rade  návrh  nariadenia,  ktorým  sa  zriaďuje  Európsky  orgán  práce  (ďalej  len  „návrh  nariadenia“).(19) Sídlo  tohto  orgánu  sa  malo  uvádzať v článku 4.  Počas  medziinštitucionálnych  rokovaní,  ktoré  prebiehali  od  januára  do  februára  2019,  Parlament a Rada  dospeli k záveru,  že  nemajú k dispozícii  informácie  potrebné  na  rozhodnutie o sídle  ELA, a preto  sa  rozhodli  tento  výber  odložiť. V dôsledku  toho  odstránili článok 4 z návrhu  nariadenia a rozhodli  sa  uviesť  dôvody  tohto  rozhodnutia v spoločnom  vyhlásení  Parlamentu,  Rady a Komisie,  ktoré  by  sa  po  prijatí  návrhu  nariadenia  stalo  prílohou k nemu.

33.      V rámci  zasadnutia  Výboru  stálych  predstaviteľov  (Coreper  I)  zástupcovia  vlád  členských  štátov  13. marca 2019  schválili  na  základe  vzájomnej  dohody  postup a kritériá  pre  rozhodovanie o sídle  ELA.(20) V pravidlách  výberu  bolo  jednoznačne  uvedené,  že  kritériá  pre  sídlo  ELA  vychádzali z bodu 6  spoločného  prístupu,  ktorý  je  prílohou k spoločnému  vyhláseniu  Európskeho  parlamentu,  Rady a Komisie o decentralizovaných  agentúrach z roku  2012.(21) K týmto  kritériám  patrí  (i)  geografická  vyváženosť;  (ii)  dátum,  ku  ktorému  môže  byť  agentúra  zriadená  na  mieste  po  nadobudnutí  účinnosti  jej  ustanovujúceho  aktu;  (iii)  dostupnosť  lokality;  (iv)  existencia  primeraných  vzdelávacích  zariadení  pre  deti  personálu  agentúry;  (v)  primeraný  prístup  detí a manželských  partnerov  na  trh  práce, k sociálnemu  zabezpečeniu a zdravotnej  starostlivosti.

34.      V pravidlách  výberu  sa  okrem  toho  stanovuje,  že  ponuky  na  umiestnenie  agentúry  je  potrebné  predkladať  generálnemu  tajomníkovi  Rady a v kópii  generálnemu  tajomníkovi  Komisie a že  sa  zverejňujú  na  webovom  sídle  Rady.  Komisia  pripraví  všeobecné  posúdenie  všetkých  ponúk a opíše,  ako  každá  ponuka  spĺňa  kritériá.  Generálny  sekretariát  Rady  potom  rozošle  toto  posúdenie  členským  štátom a zverejní  ho. V rámci  zasadnutia  výboru  Coreper  I  následne  prebehne  politická  diskusia  medzi  zástupcami  členských  štátov.  Hlasovanie  sa  neskôr  uskutoční v rámci  zasadnutia  Rady  EPSCO v Luxemburgu.  Pozostávalo  by z po  sebe  nasledujúcich  kôl  hlasovania,  ktoré  by  nemali  zahŕňať  žrebovanie.  Hlasovanie  by  trvalo,  až  kým  by  jedna z ponúk  nezískala  väčšinu  hlasov.  Rozhodnutie o sídle  ELA  na  základe  výsledku  hlasovania  by  potom  bolo  potvrdené  vzájomnou  dohodou  zástupcov  členských  štátov  na  tom  istom  zasadnutí.(22)

35.      Parlament  16. apríla  2019  prijal  legislatívnym  uznesením(23) návrh  nariadenia v prvom  čítaní.  Príloha k tomuto  uzneseniu  obsahuje  uvedené(24) spoločné  vyhlásenie  Parlamentu,  Rady a Komisie. V tomto  vyhlásení  tieto  tri  inštitúcie  „konštatujú,  že  postup  výberu  miesta  sídla  Európskeho  orgánu  práce  ešte  nebol  uzavretý v čase  prijatia  nariadenia o jeho  zriadení. … Európsky  parlament a Rada  berú  na  vedomie  zámer  Komisie  prijať  všetky  vhodné  opatrenia  na  to,  aby  sa v nariadení o zriadení  Európskeho  orgánu  práce  ustanovilo  miesto  sídla  Európskeho  orgánu  práce a aby  sa  zabezpečilo,  že  tento  orgán  bude  fungovať  samostatne v súlade s uvedeným  nariadením“(25).

36.      Zástupcovia  členských  štátov  5. júna  2019  na  základe  hodnotenia  Komisie  štyroch  ponúk,  ktoré  boli  predložené  [konkrétne  Sofia  (Bulharsko),  Nikózia  (Cyprus),  Riga  (Lotyšsko) a Bratislava  (Slovensko)],  zvážili  tieto  ponuky v rámci  zasadnutia  výboru  Coreper.

37.      Rada  13. júna  2019  schválila  pozíciu  Parlamentu v prvom  čítaní.  Predložený  návrh  nariadenia  bol  preto  prijatý  podľa článku 294 ods. 4 ZFEÚ.(26)

38.      V ten  istý  deň v rámci  daného  zasadnutia  Rady  väčšina  zástupcov  vlád  členských  štátov  hlasovala  za  ponuku  Slovenska.  Vzájomnou  dohodou  preto  prijali  rozhodnutie  (EÚ)  2019/1199,  na  základe  ktorého  ELA  mal  mať  svoje  sídlo v Bratislave  („napadnuté  rozhodnutie  vo  veci  ELA“).(27) Plánovalo  sa,  že  toto  rozhodnutie  bude  zverejnené v Úradnom  vestníku  Európskej  únie a že  nadobudne  účinnosť  dátumom  zverejnenia.

39.      Dňa  20. júna  2019  Parlament a Rada  prijali  nariadenie  (EÚ)  2019/1149,  ktorým  sa  zriaďuje  ELA.(28) Uvedené  nariadenie  neobsahuje  žiadne  ustanovenie o umiestnení  sídla  ELA.

40.      Uvedené  nariadenie  bolo  zverejnené v úradnom  vestníku  11. júla  2019.  Napadnuté  rozhodnutie,  ktorým  sa  zriaďuje  sídlo  ELA v Bratislave,  bolo  uverejnené v úradnom  vestníku  15. júla  2019.

41.      Za  týchto  okolností  Parlament  začal  konanie  proti  Rade  podľa článku 263 ZFEÚ.  Parlament  tvrdí,  že  Súdny  dvor  by  mal  zrušiť  napadnuté  rozhodnutie  vo  veci  ELA a uložiť  Rade  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

42.      Rada s podporou  všetkých  členských  štátov v postavení  vedľajších  účastníkov  tvrdí,  že  Súdny  dvor  by  mal  zamietnuť  tento  návrh  ako  neprípustný  alebo  nedôvodný a uložiť  Parlamentu  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.  Rada  okrem  toho  žiada  Súdny  dvor,  ak  by  sa  rozhodol  vyhovieť  žalobe  Parlamentu,  aby  zachoval  právne  účinky  napadnutého  rozhodnutia  počas  obdobia  potrebného  na  určenie  nového  sídla  ELA.

43.      Písomné  pripomienky  predložili  Parlament,  Rada,  belgická,  česká a dánska  vláda,  Írsko a grécka,  španielska,  francúzska,  luxemburská,  maďarská,  holandská,  poľská,  slovenská a fínska  vláda.

44.      Talianska  vláda,  Comune  di  Milano,  Regione  Lombardia,  Parlament,  Rada,  česká  vláda,  Írsko a španielska,  francúzska,  luxemburská,  holandská a slovenská  vláda,  ako  aj  Komisia  boli  vypočutí  na  pojednávaní,  ktoré  sa  konalo  8. júna  2021.  Toto  pojednávanie  sa  konalo  spoločne  pre  prejednávanú  vec C‑743/19,  ako  aj  pre  spojené  veci C‑59/18 a C‑182/18  (veci  EMA) a spojené  veci C‑106/19 a C‑232/19  (veci  EMA  2).
IV.    Posúdenie

45.      Tieto  návrhy  majú  nasledujúcu  štruktúru.  Najskôr  sa  budem  venovať  aktom,  ktoré  sú  napadnuteľné  podľa  článku 263 ZFEÚ, a zaoberať  sa  rozsahom, v akom  (ak  vôbec)  môžu  byť  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov  predmetom  žaloby o neplatnosť  pred  súdmi  EÚ  (časť A).  Následne  preskúmam  pôsobnosť  článku 341 ZFEÚ,  na  základe  ktorého  sa  tvrdí,  že  boli  napadnuté  rozhodnutia  vo  veciach  EMA a ELA  prijaté  (časť B).  Až  po  podrobnom  preskúmaní  oboch  týchto  bodov  budem  môcť  posúdiť  napadnuté  rozhodnutia,  aby  som  určil,  či  ich  možno  napadnúť  podľa  článku 263 ZFEÚ, a zistil  ich  právnu  povahu  podľa  práva  EÚ  (časť C).
A.      Čo je napadnuteľný akt podľa článku 263 ZFEÚ?

46.      Európska  únia  je  úniou,  ktorej  fungovanie  sa  opiera o zásady  právneho  štátu.  Má  vytvorený  ucelený  systém  právnych  postupov a prostriedkov  na  zaistenie  toho,  aby  Súdny  dvor  Európskej  únie  mohol  preskúmať  zákonnosť  aktov  inštitúcií  EÚ.(29) V tomto  zmysle z ustálenej  judikatúry  vyplýva,  že  žalobu o neplatnosť  upravenú v článku 263 ZFEÚ možno  podať  proti  všetkým  opatreniam  prijatým  inštitúciami  bez  ohľadu  na  ich  povahu  alebo  formu,  ktoré  majú  vyvolávať  záväzné  právne  účinky.(30)

47.      Žaloby o neplatnosť  podľa  prvého  odseku  článku 263 ZFEÚ sú  preto  prípustné,  ak  spĺňajú  dve  podmienky.  Po  prvé  musia  napádať  akty,  ktoré  boli  prijaté  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi a agentúrami  EÚ  („podmienka  autorstva“).(31) Po  druhé  sa musia  týkať  aktov,  ktoré  majú  záväzné  právne  účinky  („podmienka  záväznosti  aktu“).(32)
1.      Podmienkaautorstva

48.      Účelom  žalôb o neplatnosť  je  overenie  zákonnosti  opatrení  EÚ.  Súdny  dvor  má  preto  právomoc v prípade  vnútroštátnych  aktov  len v mimoriadnych  prípadoch,  ak  sú  tieto  akty  len  prípravnými  aktami  pred  prijatím  konečného  rozhodnutia  inštitúcie  EÚ v rámci  zmiešaného  správneho  konania(33) alebo  ak  je  táto  právomoc  jednoznačne  stanovená v Zmluvách.(34)

49.      Súdny  dvor v zásade  nemá  právomoc  preskúmať  platnosť  opatrení,  ktoré  prijali  vnútroštátne  orgány.  Súdny  dvor  uplatnil  túto  logiku  tak  na  opatrenia,  ktoré  prijal  individuálne  orgán  jedného  členského  štátu(35),  ako  aj  na  kolektívne  akty  členských  štátov,  pri  ktorých  tieto  spolupracujú  pri  vykonávaní  svojich  individuálnych  právomocí.

50.      Príklady v druhej  spomínanej  kategórii  zahŕňajú  najmä  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov,  zvyčajne  prijaté v rámci  zasadnutia  Rady.(36) Podľa  Súdneho  dvora  „akty  prijaté  zástupcami  členských  štátov,  ktorí  nekonajú v postavení  členov  Rady,  ale v postavení  zástupcov  svojich  vlád, a teda  kolektívne  vykonávajúcimi  právomoci  členských  štátov,  nepodliehajú  súdnemu  preskúmaniu  [súdmi  EÚ]“.(37)

51.      Toto  tvrdenie  bolo  uvedené v roku  1993 v rozsudku  vo  veci  Parlament/Rada,  ktorý  sa  týkal  rozhodnutia  prijatého  členskými  štátmi  na  zasadnutí  Rady s cieľom  poskytnúť  osobitnú  pomoc  Bangladéšu, v jednom z bodov  zápisnice  zo  zasadnutia  Rady.  Rovnaký  postup  Súdny  dvor  nedávno  potvrdil v konkrétnom  kontexte  rozhodnutia  zástupcov  vlád  členských  štátov,  ktorým  sa  vymenúvali  členovia  Súdneho  dvora  podľa článku 253 ZFEÚ.(38) V danom  prípade  bolo  jednoznačne  konštatované,  že  relevantným  kritériom,  ktoré  Súdny  dvor  použil  na  vylúčenie  právomoci  súdov  EÚ  rozhodnúť o žalobe  podanej  voči  aktom  prijatým  členskými  štátmi v ich  postavení  členských  štátov,  bolo  kritérium  vzťahujúce  sa k ich  autorovi, a to  bez  ohľadu  na  ich  záväzné  právne  účinky.(39)

52.      Vyplýva z toho,  že  ak  nie  je  obsiahnuté  žiadne  ustanovenie,  ktorým  by  sa  Súdnemu  dvoru  priznávala  právomoc  podľa článku 273 ZFEÚ(40),  kolektívne  rozhodnutia  členských  štátov  nepodliehajú  súdnemu  preskúmaniu  podľa článku 263 ZFEÚ,  ako  vyplýva z jeho  jednoznačného  znenia a zo  zámeru  tvorcov  Zmlúv.(41)

53.      Vylúčenie  právomoci  Súdneho  dvora,  pokiaľ  ide o vnútroštátne  akty,  zodpovedá  klasickej  distribúcii  (súdnych)  úloh v rámci  Európskej  únie.  Hranica  medzi  súdnou  príslušnosťou  Európskej  únie a členských  štátov  je  naozaj  primárne  otázkou  formálneho  otcovstva.  Preskúmať  zákonnosť  aktov  EÚ  prináleží  Súdnemu  dvoru.  Preskúmať  akty  členských  štátov  prináleží  vnútroštátnym  súdom,  prípadne v spolupráci  so  Súdnym  dvorom,  ak  ich  obsah  vychádza z práva  Únie.(42) Tento  rozdiel  logicky  vyplýva z právomoci  zrušiť:  Súdny  dvor  vo  všeobecnosti  nemá  právomoc  zrušiť  vnútroštátne  akty,  pričom  vnútroštátne  súdy  nemôžu  zrušiť  akty  EÚ.(43)
2.      Súdnapreklasifikáciaautora?

54.      Do  určitej  miery  sa v rozsudku  vo  veci  Parlament/Rada  tento  rozdiel  spresňuje v prípade  kolektívnych  aktov  členských  štátov.  Hoci  aktéri  (členské  štáty) v danej  veci  informovali  Súdny  dvor,  že  bolo  prijaté  „rozhodnutie  členských  štátov“,  Súdny  dvor  tento  záver  nepovažoval  za  samozrejmý.  Namiesto  toho  vykonal  vecné  posúdenie  predmetného  rozhodnutia s cieľom  určiť,  či  tieto  akty v skutočnosti  boli  alebo  neboli  rozhodnutiami  Rady. V tomto  smere  Súdny  dvor  zohľadnil  „obsah a všetky  okolnosti“,  za  ktorých  bol  predmetný  kolektívny  akt  prijatý.(44)

55.      Prijatím  tohto  prístupu  sa  Súdny  dvor v podstate  usiloval o zabezpečenie  toho,  aby  forma  (nepreskúmateľného)  rozhodnutia  členských  štátov  nemala  účinok  zastretia  (preskúmateľného)  rozhodnutia  Rady.  Logika, z ktorej  tento  prístup  vychádza,  je,  že  obsah  formálneho  rozhodnutia  členských  štátov a okolnosti  vedúce k jeho  prijatiu  môžu  odhaliť,  že  skutočným  autorom  tohto  rozhodnutia  je  Rada.  Súdny  dvor  môže  preto  následne  určiť  skutočného  autora  aktu v prípadoch, v ktorých  sa  totožnosť  autora  spochybňuje.

56.      Takáto  možnosť,  konkrétne  že  formálny  autor  aktu  môže  byť  následne  zo  strany  Súdneho  dvora  „opravený“  vzhľadom  na  obsah  daného  aktu a okolnosti,  ktoré  viedli k jeho  prijatiu,  si  vyžaduje  viacero  pripomienok.

57.      Po  prvé  takáto  korekcia  formálneho  autorstva  na  základe  obsahu  sa  môže  logicky  uplatniť  len s cieľom  určiť,  či  bol  akt  prijatý  členskými  štátmi  alebo  Radou/Európskou  radou.  Je  to z dôvodu  dvojitej  alebo  zdvojenej  funkcie,  ktorú  členské  štáty  majú v kontexte  integrácie  EÚ, v závislosti  od  toho,  či  vykonávajú  medzivládne  funkcie  (vo  svojom  postavení  členských  štátov)  alebo  nadnárodné  funkcie  (vo  svojom  postavení  členov  Rady  alebo  Európskej  rady).

58.      Čo  sa  týka  ostatných  inštitúcií  EÚ,  pochybnosti o totožnosti  skutočného  autora  aktu  jednoducho  nemôžu  vznikať,  keďže  ich  členovia  nemajú  takúto  zdvojenú  funkciu.  Čo  by  sa  možno  mohlo  za  veľmi  zriedkavých  okolností  vyskytnúť,  sú  faktické  spory  týkajúce  sa  totožnosti  autora  aktu v prípadoch,  keď  pôvod  niektorého  dokumentu  nie  je  jasný.  Ale  na  normatívnej  úrovni  založenej  na  právomociach,  keď  je  autor  známy,  akt  Komisie  bude  vždy  aktom  Komisie.  Podobne  akt  Parlamentu  bude  vždy  aktom  Parlamentu.  Pochybnosti  sa  môžu  vyskytnúť,  len  pokiaľ  ide o akty  Rady a Európskej  rady a akty  členských  štátov.

59.      Týmto  vyjadrením  sa  však  odhaľuje  skutočná  povaha  skúmania  vo  veci  Parlament/Rada.  Vzhľadom  na  jeho  znenie  ide  podľa  všetkého o vecné  skúmanie  (čo  je  obsah a aké  sú  okolnosti,  za  ktorých  bol  napadnutý  akt  prijatý?).  Jeho  skutočná  povaha  však  spočíva  skôr v normatívnej  korekcii  možných  skutkových  okolností  na  základe  právomocí  (kto  mal  pri  správnom  výklade  relevantných  ustanovení  práva  EÚ  prijať  dané  rozhodnutie?).  Ak  by som sa  mal vrátiť k záležitosti  zdvojenej  funkcie,  skutočnou  otázkou,  ktorú  je  potrebné  si  položiť,  je, v ktorej  funkcii  členské  štáty  konali,  keď  prijímali  takéto  rozhodnutie? Z tohto  konštatovania  spätne  vyplýva,  že  môže  byť  potrebné  následne  upraviť  autora a čiastočne  aj  povahu  aktu,  ktorý  prijali  členské  štáty.

60.      Po  druhé  korekcia  formálneho  autorstva  na  základe  obsahu  je  výsledkom  uplatnenia  identifikácie  skutočného  autora  aktu  prístupom,  ktorý  používa  Súdny  dvor  na  určenie  existencie  záväzných  právnych  účinkov v aktoch  EÚ,  ktoré  by  podľa  všetkého  prima  facie  vzhľadom  na  ich  formu  tieto  účinky  nemuseli  mať.(45) V spomínanom  kontexte  Súdny  dvor  neprihliada  len  na  „schránku“  predmetného  opatrenia,  ale  skôr  bližšie  prihliada  na  jeho  skutočný  obsah a účel s cieľom  zabezpečiť  účinnú  súdnu  ochranu  voči  tým  aktom  orgánov  EÚ,  ktoré  by v skutočnosti  mohli  mať  záväzné  právne  následky  napriek  ich  (nezáväznej)  forme.  Tento  prístup k autorstvu  znamená,  že  Súdny  dvor  zabezpečí,  že  predmetný  akt  nie  je  umelo  skrytý v nepreskúmateľnom  akte  len  na  základe  tvrdenia,  že  autormi  aktu  sú  členské  štáty.

61.      V roku  2017  Všeobecný  súd  uplatnil  túto  logiku a konštatoval,  že  „bez  ohľadu  na  poľutovaniahodne  nejednoznačné  výrazy  vo  vyhlásení  EÚ a Turecka“(46) týkajúce  sa  spoločného  akčného  plánu  na  posilnenie  spolupráce v oblasti  riadenia  migrácie  sa  zástupcovia  týchto  členských  štátov  stretli s tureckým  predsedom  vlády v postavení  hláv  štátov  alebo  predsedov  vlád  uvedených  členských  štátov v spoločných  priestoroch  Európskej  rady a Rady.(47)

62.      S cieľom  dospieť k záveru,  že  predmetné  vyhlásenie  nebolo  pripísateľné  Európskej  rade,  Všeobecný  súd  postupne  preskúmal  viacero  skutkových  okolností,  ako  je  napríklad  povaha  zasadnutí,  ktoré  predtým  uskutočnili  hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád  členských  štátov;  prezentáciu  vyhlásenia v porovnaní s predošlými  vyhláseniami;  použité  pojmy,  obsah  vyhlásenia,  formu  jeho  zverejnenia;  dokumenty  týkajúce  sa  zasadnutia,  na  ktorom  bolo  predmetné  vyhlásenie  prijaté.  Všeobecný  súd  dokonca  posúdil  pozvánky  na  obed  aj  na  večeru,  aby  dospel k záveru,  že  obe  odlišné  udalosti  (zasadnutie  tejto  Európskej  rady  aj  medzinárodný  samit)  sa  „organizovali  súbežne  odlišnými  spôsobmi z právneho,  protokolárneho i organizačného  hľadiska,  čo  potvrdzuje  odlišnú  právnu  povahu  týchto  dvoch  udalostí“(48).

63.      Podľa  môjho  názoru  uznesenia  Všeobecného  súdu  ukazujú,  prečo  je  uplatňovanie  prístupu  využívaného  pri  korektúre  na  základe  obsahu,  ktorá  sa  používa  pri  určovaní  záväznej  povahy  aktu,  pri  rozhodnutí o jeho  autorstve  (alebo  skôr  pri  korektúre  jeho  autorstva)  problematické.  Skúmanie  okolností,  skutkových  dôkazov  má  zmysel v rámci  snahy o preukázanie  existencie  záväzných  právnych  účinkov,  pretože  takáto  analýza  sa  sústreďuje  na  vnútorné  vlastnosti  aktu  inštitúcie,  ktorá  má  potrebné  právomoci  prijať  záväzný  akt.  Nie  je  to  však  prípad  pri  určovaní  pomerne  normatívnej  otázky  toho,  či  členské  štáty  alebo  Rada  (alebo  Európska  rada)  majú  byť  autorom  daného  aktu.

64.      Okrem  toho v praxi  skúmanie  skutkových  okolností  na  účely  takéhoto  určenia  nevyhnutne  povedie k nejednoznačnému  záveru,  pokiaľ  ide o totožnosť  skutočného  autora  predmetného  aktu.  Je  to  preto,  že  kolektívne  rozhodnutie  prijaté  všetkými  členskými  štátmi v rámci  zasadnutia  Rady  bude z faktického  hľadiska  vyzerať  veľmi  podobne  rozhodnutiu  Rady  (alebo  Európskej  rady).  Oba  rozhodnutia  pravdepodobne  budú  zahŕňať  rovnakých  aktérov  (konkrétne  členské  štáty),  ich  obsah  bude  súvisieť s EÚ,  budú  zverejnené v úradnom  vestníku a do  určitej  miery  budú  zahŕňať  Komisiu a Radu,  prinajmenšom  prostredníctvom  sekretariátu  Rady  (a jej  právneho  servisu v prípade  sporov).(49)

65.      Okrem  toho,  čo  je  možno  najmätúcejšie,  je  skutočnosť,  že  ak  by  (skutočné)  skúmanie  autorstva  bolo  naozaj  vecným  skúmaním  (kto  podpísal  zmluvu  alebo  kto  prijal  rozhodnutie), a nie  normatívnym  skúmaním  na  základe  právomocí  (kto  mal  podľa  správnosti  podpísať  zmluvu,  kto  mal  prijať  rozhodnutie),  obvykle  by  sa  očakávalo  predloženie  dôkazov, a najmä  to,  že  ich  budú  súdy  EÚ  vyžadovať,  pričom  budú  priamo  relevantné a rozhodujúce  pri  riešení  vecnej  otázky v prejednávanom  konaní.  Ak  je  faktickým  sporom  pred  súdom  otázka  „kto  podpísal  relevantný  dokument“,  tak  väčšina  súdov  by  jednoducho  požiadala  účastníkov,  aby  predložili  (prípadne  aj  dôverne)  príslušný  dokument,  aby  zistili,  koho  podpis  na  dokumente  je.  Iba v prípade,  že v skutočnosti  neexistuje  žiadny  dokument, a je  to  potvrdené  príslušnými  výpoveďami  svedkov  alebo  čestnými  vyhláseniami,  môže  byť v konečnom  dôsledku  povinné  vykonať  súdne  preskúmanie  menu  večere.(50)

66.      V prejednávaných  veciach  tvrdenia,  ktoré  predložila  talianska  vláda a Comune  di  Milano  vo  veciach  EMA a Parlament  vo  veci  ELA,  predstavujú  ďalší  príklad  nejednoznačnosti  prístupu  na  základe  „obsahu a okolností“  pri  určovaní  toho,  „v akej  funkcii“  mali  členské  štáty  prijať  napadnuté  rozhodnutia.  Otázky  týkajúce  sa  toho,  či  bola  použitá  infraštruktúra a zariadenia  Rady  alebo  či  boli  do  rozhodovania  nejako  zapojené  iné  inštitúcie  EÚ,  nie  sú  príliš  nápomocné  pri  určovaní  funkcie, v ktorej  mali  členské  štáty  konať.

67.      V tomto  bode  sa  opäť  raz  zdôrazňuje  skutočnosť,  že  takéto  faktické  otázky  často  nebudú  príliš  nápomocné v prípadoch,  kde  skutočnou  otázkou  je  príslušnosť.  Skutočnou  otázkou  nie  je,  kto  bol  autorom,  ale  kto  mal  byť  autorom.  Skutkové  dôkazy  budú  primárne  (ak  nie  iba)  relevantné  len v tých  prípadoch,  ak  je  totožnosť  formálneho  autora  jednoducho  neznáma, a teda v samotnom  akte  neexistuje  žiadna  osobitná  informácia o identifikácii  buď  členských  štátov,  alebo  Rady.

68.      Po  tretie  je  tu  ešte  otázka  možného  „smerovania“  korektúry.  Funguje,  resp.  mala  by  fungovať  oboma  smermi? V rozsudku z 1993  vo  veci  Parlament/Rada  zavedenie  korektúry  formálneho  autorstva  na  základe  obsahu  bolo  založené  na  myšlienke,  že  Súd  by  mal  uplatňovať  právomoc  podľa článku 263 ZFEÚ pri  tých  aktoch,  ktoré  boli  formálne  prijaté  členskými  štátmi a sú  preto  prima  facie  nepreskúmateľné,  ale  sú v skutočnosti  skrytými  aktami  Rady.  Preto  to,  čo  bolo  predtým  formálne  vyčlenené,  sa  opäť  zahrnulo.

69.      Smerovanie  uznesení  Všeobecného  súdu,  ako  sa  spomínalo  vyššie,  bolo  však  presne  opačné.  Dokument,  na  ktorý  sa  prinajmenšom v tlačovej  správe  formálne  odkazovalo  ako  na  dohodu  medzi  „EÚ a Tureckom“,  Všeobecný  súd  následne  preklasifikoval  na  dokument,  ktorý  nebol  prijatý  Radou  (alebo  Európskou  radou),  ale  členskými  štátmi.  To,  čo  predtým  podľa  všetkého  patrilo  do  právomoci  súdov  EÚ,  bolo  práve z tejto  právomoci  napokon  vylúčené.

70.      Po  štvrté, a napokon,  uvedenou  diskusiou  sa  zdôrazňuje  skutočná  povaha  skúmania,  na  ktoré  sa  odkazuje  vyššie:  ak  má  skúmanie  vypracované  vo  veci  Parlament/Rada,  pokiaľ  ide o totožnosť,  na  základe  ktorej  členské  štáty  konali v jednotlivom  prípade,  dávať  akýkoľvek  logický  zmysel,  musí  byť  vo  svojej  podstate  normatívne, a nie  faktické.  Skutočná  otázka,  ktorou  je  potrebné  sa  zaoberať,  sa  netýka  autora  (ktorým  bude  stále  tých  istých  27  osôb v miestnosti),  ale  funkcie,  ktorú  vykonávali  pri  prijímaní  aktu  (konalo  tých  27  osôb v danom  okamihu v rámci  Rady  alebo  ako  zástupcovia  svojich  vlád?).  Ide  preto  nevyhnutne o otázku  právomocí a príslušnosti.  Týka  sa  predmetný  akt  právomoci  členských  štátov  (takže  ho  mali  prijať  členské  štáty  vo  svojej  funkcii  členských  štátov)  alebo  právomoci  Únie  (takže  mal  byť  prijatý  členskými  štátmi  konajúcimi  ako  Rada)?

71.      Presnejšie,  pokiaľ  ide o napadnuté  rozhodnutia,  mali  by  sa  pripisovať  Rade,  pretože  rozhodovanie o sídle  agentúry  patrí  do  právomoci  Únie a takéto  rozhodnutie  by  preto  mal  prijať  len  Parlament a Rada, a nie  členské  štáty?  Toto  je  stanovisko,  ktoré v zásade  vo  veciach  EMA  zastáva  talianska  vláda a Comune  di  Milano.  Parlament  nezašiel  až  tak  ďaleko,  že  by  konštatoval,  že  napadnuté  rozhodnutie  vo  veci  ELA  bol  pripísateľné  Rade  vzhľadom  na  skutočnosť,  že  dané  rozhodnutie  mala  prijať  Rada.  Parlament  však  venoval  značnú  časť  svojho  odôvodňovania  tomu,  aby  konštatoval,  že  otázka  právomocí  je  relevantným  prvkom,  pričom  tvrdil,  že  napadnuté  rozhodnutie  môže  byť  predmetom  žaloby o neplatnosť  na  základe článku 263 ZFEÚ.
3.      Akjeautorznámy, v zásadebymalzostaťautorom

72.      Zaiste  platí,  že  (pre)klasifikácia  kolektívneho  aktu  členských  štátov  na  základe  právomoci  EÚ  na  akt  Rady  by  predstavovala  viacero  výhod.  Po  prvé  by  naozaj  spoľahlivo  chránila  integritu  právneho  poriadku  EÚ  zabezpečením  rešpektovania  právomocí  EÚ a inštitučnej  rovnováhy v rámci  Únie.  Po  druhé  môže  posilniť  súdnu  ochranu  (súdmi  EÚ),  keďže  jednotlivé  vnútroštátne  súdy  pravdepodobne  nie  sú v plnej  miere  príslušné  preskúmať  zákonnosť  kolektívnych  rozhodnutí  členských  štátov,  hoci  môžu  byť  potenciálne  príslušné  preskúmať  účasť  svojich  príslušných  vlád  na  kolektívnom  rozhodovacom  procese.

73.      Takáto  normatívna  korekcia  formálneho  autorstva  na  základe  právomocí  však  má  aj  značné  nevýhody.  Vo  všeobecnosti  tieto  nevýhody  výrazne  prevažujú  možné  výhody.

74.      V prvom  rade v porovnaní  so  (záväznou  alebo s inou)  povahou  aktu,  pri  ktorom  by  vecná  podstata  mala  samozrejme  prevážiť  nad  formou,  autorstvo  je  autorstvo.  Aj  bez  ohľadu  na  vzácne  prípady, v ktorých  je  autorstvo v skutočnosti  fakticky  nejasné,  je  náročné  uplatniť  ten  istý  prístup  na  situácie, v ktorých  autorstvo  je  fakticky  jasné,  ale  je  spochybňované  inými  aktérmi  len z hľadiska  právomocí a príslušnosti.  Opäť  platí,  že  ak  by  Rada/členské  štáty  nemali  zdvojenú  funkciu,  táto  otázka  by  sa  ani  nevynorila.  Vskutku  by  bolo  pomerne  bizarné,  ak  by  sa  niekto  usiloval  podať  napríklad  žalobu  voči  Komisii  na  základe  tvrdenia,  že  predmetný  akt  v skutočnosti  prijal  Parlament.

75.      Po  druhé,  pokiaľ  ide  konkrétne o členské  štáty,  je  bez  debaty,  že  nad  rámec  alebo  mimo  rámca  práva  Únie  sú  zvrchované.  Pravidlom  je  preto,  že  členské  štáty  majú  ponechanú  voľnosť  konania,  pokiaľ  nie  sú  obmedzené  konkrétnym  ustanovením  práva  EÚ.

76.      Po  tretie,  ako  by  sa  právomoc  EÚ  zisťovala v kontexte,  kde  by  štandardne  členské  štáty  mali  voľnosť  konania? V súčasnosti  aj  tak  najskôr  platí,  že v podstate  akákoľvek  záležitosť  sa  potenciálne  môže  považovať  za  záležitosť  patriacu  do  (určitého  typu)  právomoci  EÚ.  Pokiaľ  ide o rozsiahle  oblasti  spoločných  právomocí,  nie  je  vždy  jednoduché  určiť v praxi,  či  určitá  záležitosť  bola  už  „predurčená“  zo  strany  Únie  alebo  či  členské  štáty  dokážu  stále  prijímať  autonómne  pravidlá.(51) Bolo  by  najmä  na  účely  predurčenia  potrebné,  aby  Komisia  formálne  začala  riadny  legislatívny  postup,  výslovne  zahŕňajúci  predmetnú  záležitosť  do  jeho  pôsobnosti,  alebo  by  stačilo  zistenie,  že  táto  záležitosť  sa  vo  všeobecnosti  riadi  právom  Únie?

77.      Okrem  toho  nie  je  jasné,  či  by  sa  korektúra  na  základe  právomocí  týkala  len  preskúmania  rozhodnutí  členských  štátov v rámci  Rady  alebo  aj  na  rozhodnutia  členských  štátov  mimo  zasadnutí  Rady.  Malo  by  byť  rozhodujúce,  či  sa  daných  27  osôb  stretlo  fyzicky  alebo  virtuálne v Bruseli  či  kdekoľvek  inde?  Takisto  je  ťažké  rozlíšiť,  či  takáto  korektúra  môže  fungovať  len v kontexte  rozhodnutí  všetkých  členských  štátov  alebo  aj  pokiaľ  ide o rozhodnutia  prijaté  len  väčšinou  členských  štátov,  alebo  hoci  len  niekoľkými  členskými  štátmi.  Mohlo  by v extrémnom  prípade  aj  rozhodnutie  členských  štátov  kolektívne  sa  podieľajúcich  na  rozhodovaní  inej  medzinárodnej  organizácie,  ktorej  vecná  pôsobnosť  sa  prelína s právomocou  EÚ,  byť  predmetom  preskúmania  tohto  Súdu  podľa  článku 263 ZFEÚ?

78.      Určite  nenaznačujem,  že  by  to  tak  malo  byť.  Chcel  by  som  len  uviesť,  že  pokiaľ  ide o možné  kritériá,  tieto  situácie  sa  ťažko  rozlišujú.  Korektúra  autorstva  na  základe  právomocí  sa  preto,  aspoň  podľa  môjho  názoru,  vyznačuje  príliš  mnohými  neistotami,  vďaka  ktorým  je  jej  používanie  pomerne  neisté a svojvoľné a celkovo  pomerne  neproduktívne.

79.      Z týchto  dôvodov  sa  nestotožňujem s celkovým  prístupom,  ktorý  prezentuje  talianska  vláda a Comune  di  Milano  vo  veciach  EMA,  pričom v podstate  navrhujú,  že  keďže  rozhodnutie o umiestnení  sídla  by  po  správnosti  mala  prijať  Únia,  akékoľvek  vyhlásenie  členských  štátov o tejto  záležitosti  automaticky  predstavuje  rozhodnutie  Rady.

80.      Namiesto  toho  by  som  navrhoval  obmedziť  logiku  rozsudku  vo  veci  Parlament/Rada  na  výnimočné  scenáre, v ktorých  právomoc  prijať  dané  rozhodnutie v rámci  jednoznačne  definovaného a typicky  už  prebiehajúceho  postupu  nepochybne  prináležalo  Rade v jej  postavení  inštitúcie  EÚ.  Iba  ak  sa v rámci  takéhoto  jednoznačne  obmedzeného  procesného  kontextu  nečakane  prijme  rozhodnutie,  ktoré  je z formálneho  hľadiska  rozhodnutím  členských  štátov,  bolo  by  možné  uvažovať o preklasifikácii  daného  rozhodnutia  napriek  jeho  formálnemu  autorstvu  na  rozhodnutie  Rady, a preto  na  rozhodnutie  vhodné  na  preskúmanie  podľa článku 263 ZFEÚ.  Takéto  mimoriadne  situácie  by  sa  však  mali  riadiť  oveľa  užšou  logikou  pre  situácie, v ktorých  došlo k jednoznačnému  obmedzeniu  existujúcich  pravidiel v rámci  prebiehajúceho  postupu, a nemali  by  sa  považovať  za  existujúce  výlučne  na  základe  toho,  že  dochádza k abstraktnému  prekrývaniu  právomocí,  keď  neprebiehajú  žiadne  konania.

81.      Okrem  takéhoto  výnimočného  scenára  sa  domnievam,  že  formálne  rozhodnutie  členských  štátov  je  jednoducho  skutočným  rozhodnutím  členských  štátov,  ktoré  nepatrí  do  rozsahu  preskúmania  Súdnym  dvorom  podľa  článku 263 ZFEÚ.  Ak  je  formálny  autor  známy,  Súdnemu  dvoru  neprináleží  ho  meniť.  Obsah a skutkové  okolnosti  alebo  nedostatok  právomoci  by  mali  poskytovať  usmernenie  len  za  okolností,  keď  existuje  skutočná  faktická  neistota  týkajúca  sa  toho,  či  bol  akt  prijatý  členskými  štátmi  ako  takými  alebo  členskými  štátmi  konajúcimi  ako  Rada.  Tieto  prvky  by  sa  nemali  používať  za  okolností,  ak  ide  jednoducho o spochybnenie  právomocí  inými  aktérmi.

82.      Z toho  vyplýva,  že z hľadiska  zásad a zaiste  aj z hľadiska  súčasného  stavu  Zmlúv  Súdny  dvor  nemá  žiadnu  právomoc  podľa  článku 263 ZFEÚ,  pokiaľ  ide o rozhodnutia  prijaté  zástupcami  členských  štátov.
B.      Pôsobnosť článku 341 ZFEÚ

83.      Podľa  Súdneho  dvora  rozhodnutia  členských  štátov  prijaté  v rámci  Zmlúv  podľa  článku 253 ZFEÚ nemôžu  byť  predmetom  žaloby o neplatnosť.(52) Článok 341 ZFEÚ je  sformulovaný  podobne  do  tej  miery,  že  sa  po  prvé  takisto  týka  rozhodnutí  určených  vzájomnou  dohodou  vlád  členských  štátov a po  druhé  členské  štáty  sú  týmto  ustanovením  splnomocnené  rozhodovať o sídle  inštitúcií  EÚ.  Logicky z toho  vyplýva,  že  prístup,  ktorý  sa  uplatňuje  na článok 253 ZFEÚ,  sa  uplatňuje  aj  na  rozhodnutia  členských  štátov  správne  prijaté v riadnom  rozsahu  pôsobnosti  článku 341 ZFEÚ.

84.      Zásadnou  otázkou  však  zostáva,  či  rozhodnutie o sídle  agentúr  EÚ  majú  prijímať  členské  štáty  podľa článku 341 ZFEÚ.  Týka  sa  takýto  druh  rozhodnutia  členských  štátov,  ako  to  tvrdí  Rada,  alebo  je  to  otázka  pre  normotvorcu  Únie, t. j. pre  Parlament a Radu,  ako  to  tvrdí  talianska  vláda,  Comune  di  Milano a Komisia  vo  veciach  EMA a Parlament  vo  veci  ELA?  Ak  by  platila  druhá  možnosť,  aká  je  potom  právna  povaha  rozhodnutí  prijatých  členskými  štátmi,  ktorými  sa  stanovuje  umiestnenie  sídla  agentúr  EÚ?

85.      V podaniach  účastníci  konania vo veci  ELA  podrobne  riešili  otázku  pôsobnosti článku 341 ZFEÚ a to, či  by  mohol  predstavovať  platný  právny  základ  pre  prijatie  napadnutého  rozhodnutia  týkajúceho  sa  sídla  ELA.  Hoci  sa  tieto  podania  predkladajú v rámci  prvého  žalobného dôvodu  na  zrušenie,  ktorý  uvádza  Parlament,  ich  príslušné  pozície  sú  platné,  aj  pokiaľ  ide o otázku  právomoci  Súdneho  dvora.  Podľa  Súdneho  dvora  posudzovanie  prípustnosti  návrhu  na  zrušenie  je  späté s posudzovaním,  ktoré  sa  má  vykonať  pri  výhradách  proti  napadnutému  aktu.(53)

86.      Podľa  Parlamentu článok 341 ZFEÚ nie  je  primeraným  právnym  základom  pre  rozhodovanie o sídle  agentúr  EÚ,  keďže  toto  ustanovenie  sa  vzťahuje  len  na  inštitúcie.  Ak  by  tvorcovia  Zmlúv  mali v úmysle  zahrnúť  do  ich  pôsobnosti  aj  agentúry,  spravili  by  to  výslovne. Článok 341 ZFEÚ však v tomto  zmysle  nikdy  nebol  zmenený.  Vzhľadom  na  samotné  znenie  protokolu č. 6  nemohlo  byť  jeho  úmyslom  rozšíriť  pôsobnosť  daného  ustanovenia.  Okrem  toho  nielenže  sú  minulé  postupy  inštitúcií  bezpredmetné  pri  určovaní  pôsobnosti článku 341 ZFEÚ,  ale  aj  normotvorca  Únie v minulosti  rozhodoval o sídle  agentúr  EÚ.  Nie  je  preto  možné  tvrdiť,  že  je  len  na  samotných  členských  štátoch  prijať  takéto  rozhodnutie.

87.      Napriek  tomu  podľa  Parlamentu  rozhodnutie o zriadení  agentúry  prináleží  normotvorcovi  Únie,  ktorý  sa v tomto  zmysle  môže  opierať o právny  základ  zodpovedajúcej  politiky.  Nariadenie  2019/1149,  ktorým  sa  zriaďuje  ELA,  bolo  prijaté  na  základe článkov 46 a 48 ZFEÚ.  Neexistuje  rozdiel  medzi  rozhodnutím o sídle  agentúry a rozhodnutím o jej  zriadení a definovaní  jej  misie,  organizácie a fungovania.  Pokiaľ  sa v konkrétnom  ustanovení  Zmlúv  nestanovuje  inak,  rozhodnutie o sídle  agentúry  by  preto  mal  vykonávať  normotvorca  Únie.  Hoci  politické a symbolické  aspekty  sa  zohľadňujú  pri  rozhodovaní o geografickom  umiestnení  agentúry,  táto  otázka  nie  je  nezvyčajná  ani  pri  zriaďovaní  agentúry,  definovaní  jej  misií a príslušne  jej  organizácie a fungovania.  Preto  je  logické a koherentné,  že  rozhodnutie o sídle  by  mal  prijať  normotvorca  Únie. V každom  prípade  politická  citlivosť  danej  otázky  by  nemala  ovplyvňovať  právomoci,  ktoré  sa  inštitúciám  EÚ  priznávajú v Zmluvách.

88.      Okrem  nejakých  nepatrných  variácií  všetky  zúčastnené  členské  štáty  súhlasia s názorom  Rady,  že článok 341 ZFEÚ vykladaný v zmysle  jeho  cieľa a kontextu  splnomocňuje  členské  štáty,  aby  rozhodli o sídle  agentúr  EÚ. S Lisabonskou  zmluvou  sa  začalo  vo  viacerých  ustanoveniach  Zmlúv v súčasnosti  už  výslovne  odkazovať  na  inštitúcie a orgány,  úrady a agentúry  Únie,  čo  by  nemalo  viesť k obmedzujúcemu  výkladu  pôsobnosti  tých  ustanovení,  ktoré  odkazujú  len  na  „inštitúcie“.  Tento  výklad  vychádza z kontextu a historického  vývoja  daného  ustanovenia.  Konkrétne v protokole č. 6  sa  stanovuje  umiestnenie  sídla  dvoch  výborov a jednej  agentúry. V článku 2 rozhodnutia z Edinburghu  sa  ďalej  potvrdzuje,  že o sídle  budúcich  orgánov  EÚ  rozhodujú  zástupcovia  vlád  členských  štátov.  Navyše  sa v mnohých  precedensoch  počas  viacerých  desaťročí  potvrdzuje,  že  právomoc  členských  štátov  rozhodovať o sídle  inštitúcií  sa  týka  aj  agentúr.  Reštriktívny  výklad článku 341 ZFEÚ by  sa  neopodstatnene  zameral  na  agentúry a vylúčil  ich z uplatňovania  konečných  ustanovení  ZFEÚ.

89.      Okrem  toho  podľa  Rady  právomoc  týkajúca  sa  rozhodnutia o sídlach  agentúry  je  odlišná  od  príslušnosti  týkajúcej  sa  vecnej  úpravy  určitej  oblasti.  Rozhodnutie o sídle  je  svojou  povahou  zásadne  odlišné  vzhľadom  na  jeho  politické a symbolické  rozmery.  Príslušne  by  sa  rozhodnutie o sídle  agentúry  EÚ  nemalo  prijímať v rámci  riadneho  legislatívneho  postupu.  Zahrnutie  výberu  sídla  do  pôsobnosti  legislatívnej  diskusie  by  malo  paradoxné a nepriaznivé  dôsledky.  Geografické  umiestnenie  agentúry  by  sa  tak  stalo  súčasťou  rokovaní a malo  by  vplyv  na  podstatu  samotných  politických  pravidiel.  Okrem  toho  by  pravidlá  hlasovania v rámci  Parlamentu,  ako  aj  Rady  neumožnili  dosiahnuť  naozajstnú  geografickú  vyváženosť.

90.      S Radou  nesúhlasím.  Podľa  môjho  názoru  sa článok 341 ZFEÚ nevzťahuje  na  agentúry.
1.      Znenie

91.      V znení článku 341 ZFEÚ sa  odkazuje  na  sídlo  „inštitúcií“  bez  akýchkoľvek  ďalších  spresnení.  Od  nadobudnutia  platnosti  Lisabonskej  zmluvy  bol  však  pojem  „inštitúcie“  definovaný  na  ústavnej  úrovni v článku 13 ZEÚ, v ktorom  sa  uvádza  zoznam  inštitúcií  EÚ. Z tejto  právnej  definície  uvedenej v Zmluvách  potom  jednoznačne  vyplýva,  že  agentúry  nie  sú  inštitúciami.

92.      Takáto  jednoznačná,  právna  alebo  dokonca  ústavnoprávna  definícia  pojmu,  ktorý  sa  má  vykladať,  nebráni  dodatočnému  preskúmaniu  všeobecnej  schémy a účelu  pravidiel,  ktorých  je  tento  pojem  súčasťou.  Boli  by  však  potrebné  veľmi  presvedčivé  argumenty  pod  hlavičkou  súvislostí  alebo  účelu, z ktorých  by  vyplývalo,  že  doslovný a prirodzený  výklad  jednoznačne  definovaného  pojmu  by v príslušnom  kontexte  viedol k jasnej  nespravodlivosti  alebo  absurdite,  na  odôvodnenie  ignorancie  takejto  jednoznačnej  ústavnoprávnej  definície  zo  strany  súdov.
2.      Súvislosti a systém

93.      Podľa  môjho  názoru  však  neexistujú  žiadne  presvedčivé  protichodné  tvrdenia.  Doslovný  výklad článku 341 ZFEÚ sa  totiž  ďalej  potvrdzuje v kontexte a systéme  daného  ustanovenia.

94.      Po  prvé  Lisabonskou  zmluvou  sa  upravili  mnohé  ustanovenia  Zmlúv,  čím  sa  inštitúcie  EÚ  odlišujú  od  iných  „orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie“.  Skutočne  boli viaceré  ustanovenia  týkajúce  sa  právomoci  Súdneho  dvora  zmenené s cieľom  jasne  zahrnúť  tento  súbor  subjektov  do  jeho  pôsobnosti.(54) Lisabonskou  zmluvou  sa  rozšíril  aj  zákaz  pre  Európsku  centrálnu  banku  (ďalej  len  „ECB“)  poskytovať  úvery(55) „inštitúciám,  orgánom,  úradom  alebo  agentúram  Únie“ a kontrola  ombudsmana,  pokiaľ  ide o nesprávny  úradný  postup.(56) Podobne  sa v Štatúte  Súdneho  dvora  Európskej  únie v súčasnosti  rozlišuje  medzi  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi a agentúrami  Únie.  Je  to  tak  najmä v prípade  jej článkov 23 a 40:  zatiaľ  čo  inštitúcie  môžu  ako  vedľajší  účastníci  konania  vstupovať  do  všetkých  vecí  pred  Súdnom  dvorom,  orgány,  úrady a agentúry  Únie  tak  môžu  spraviť v prípade,  že  preukážu  záujem  na  výsledku  danej  veci.

95.      V podstate  je  jasné,  že  Zmluvy  boli  zrevidované  nedávno,  čo  je  postačujúce  na  to,  aby  sa  uznala  samostatnosť  „orgánov,  úradov  alebo  agentúr“  Únie,  ktoré  sa  líšia  od  inštitúcií. V takomto  ústavnom  kontexte  pojem  „inštitúcie“  nemožno,  resp.  určite  už  viac  nemožno  jednoducho  vykladať v širšom  zmysle.

96.      Podľa  Rady  však  skutočnosť,  že  všeobecné a záverečné  ustanovenia  ZFEÚ,  ktorých  súčasťou  je  aj  článok 341 ZFEÚ,  neboli  zmenené a odkazuje  sa  nimi  len  na  „inštitúcie“,  by  sa  nemali  vykladať  ako  zámer  autorov  Zmlúv s cieľom  zúžiť  ich  rozsah.  Keďže  uvedené  ustanovenia  majú  horizontálny  charakter, a preto  majú  multidisciplinárnu  uplatniteľnosť v celej  Zmluve,  tieto  všeobecné a záverečné  ustanovenia  by  sa  mali v skutočnosti  vykladať v širšom  zmysle.

97.      S tým  nesúhlasím.  Neexistuje  žiadny  systémový,  podstatný  dôvod,  prečo  by  sa  všeobecné a záverečné  ustanovenia  mali  vyčleniť a vykladať  inak  ako  ostatné  ustanovenia  Zmlúv.  Navyše  konkrétne  tvrdenie  Rady  týkajúce  sa  článku 341 ZFEÚ nie  je  veľmi  presvedčivé.

98.      Článok 342 ZFEÚ,  ktorý  sa  týka  jazykového  režimu v inštitúciách  EÚ(57),  sa v skutočnosti  vzťahuje  len  na  tieto  inštitúcie.  Samozrejme v nariadeniach,  ktorými  sa  zriaďujú  agentúry,  sa  často  vyhlasujú  ustanovenia  nariadenia  Rady  č. 1 z 15. apríla  1958,  ktorým  sa  určujú  jazyky,  ktoré  majú  inštitúcie  používať,  za  uplatniteľné  na  tieto  agentúry.(58) Existujú  však  aj  nariadenia,  ktorými  sa  ponecháva  na  správnej  rade  agentúry,  aby  rozhodla o vnútornom  jazykovom  režime.(59) Podstatnejšie  je,  ako  potvrdil  Súdny  dvor,  že  jazykový  režim  agentúry  sa  môže  líšiť  od  režimu  platného v inštitúciách.(60)

99.      Jediná  výnimka,  ktorá,  ako  sa  aspoň  na  prvý  pohľad  zdá,  podporuje  tvrdenia  predložené  Radou,  je  druhý  odsek  článku 340 ZFEÚ.  Toto  ustanovenie,  ktoré  sa  týka  nezmluvnej  zodpovednosti  Únie,  Súdny  dvor  vyložil v tom  zmysle,  že  pojem  „inštitúcia“ v zmysle  uvedeného  ustanovenia  zahŕňa  nielen  inštitúcie  Únie  vymenované v článku 13  ods. 1 ZEÚ,  ale  aj  všetky  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe,  ktoré  majú  prispieť k dosiahnutiu  cieľov  Únie.(61)

100. Pri  bližšom  skúmaní  však  takýto  výklad  skutočne  zaručuje  litera  aj  logika  druhého  odseku  článku 340 ZFEÚ.  Pokiaľ  ide o jeho  znenie, v uvedenom  ustanovení  sa v skutočnosti  uvádza,  že  „Únia…  napraví  akékoľvek  škody  spôsobené  vlastnými  orgánmi  alebo  pracovníkmi  pri  výkone  ich  funkcií“.  Logicky  teda  ak  sú  „pracovníci“  alebo  inými  slovami  jednotliví  splnomocnení  zástupcovia  Únie  už  jasne  zahrnutí v jeho  znení,  potom  a fortiori  všetky  agentúry,  úrady  alebo  iné  orgány,  ktoré  tvoria  spektrum  medzi  inštitúciou  Únie  na  jednej  strane a jednotlivými  pracovníkmi  Únie  na  druhej  strane,  tam  musia  byť  takisto  zahrnuté.  Pokiaľ  ide o jeho  logiku,  bolo  by  skutočne  zvláštne  vykladať  toto  osobitné  ustanovenie,  ktoré  ponúka  dôležitý  individuálny  prostriedok  nápravy  voči  krivdám,  ktorých  by  sa  Únia  ako  právnická  osoba  mohla  potenciálne  dopustiť,  takým  nápadne  formalistickým  spôsobom,  ktorý v podstate  naznačuje,  že  zodpovednosť  môžu  niesť  iba  inštitúcie a pracovníci,  ale  že  nemôžu  byť  zodpovedné  agentúry  ani  iné  orgány,  aj  keď  sú  už  zjavne  implicitne  zahrnuté  do  spektra  zástupcov  Únie  vzhľadom  na  výslovný  odkaz  na  dva  krajné  konce  tohto  spektra.

101. Druhý  odsek článku 340 ZFEÚ preto  nepochybne  zahŕňa  agentúry.  Je  to  však  jednoducho  veľmi  odlišné  ustanovenie,  pokiaľ  ide o jeho  znenie  aj  logiku.  Vzhľadom  na  toto  objasnenie  nemôžem  súhlasiť s tvrdením,  že  keďže článok 341 ZFEÚ nasleduje  po článku 340 ZFEÚ,  musia v súbore  rôznych  všeobecných a záverečných  ustanovení  byť  oba  články  automaticky  vykladané  úplne  rovnakým  spôsobom  bez  ohľadu  na  objektívne  rozdiely.

102. Preto  som  dospel k záveru,  že  skutočnosť,  že  Lisabonskou  zmluvou  sa  nezmenil  článok 341 ZFEÚ,  zatiaľ  čo  väčšina  ostatných  ustanovení  podobného  charakteru  sa  zmenila  tak,  že  sa  do  nich v príslušnom  rozsahu  výslovne  zahrnuli  aj  iné  „orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie“,  znamená,  že  ústavnú  definíciu  inštitúcií  uvedenú v článku 13 ZEÚ možno  len  ťažko  zrušiť.

103. Po  druhé  tento  názor  nachádza  ďalšiu  podporu  na  systematickejšej  úrovni:  inštitúcie  Únie  sú  ústavne  odlišné  od  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.  Inštitúcie  sa  zriaďujú  na  základe  samotných  Zmlúv.  Vykonávajú  rozsiahle  ústavné  funkcie v oblastiach  upravených  právom  EÚ, v ktorých  má  Únia  svoju  právomoc.  Najdôležitejšie  je,  že  ich  zriadenie a funkcie  zabezpečujú  priamo  samotné  Zmluvy.  Právny  režim  inštitúcií  je  teda  samostatný a nevyžaduje  si  žiadne  sekundárne  právne  predpisy.  Je  teda  celkom  logické,  že  na  rozhodnutia o ich  sídlach  by  sa  uplatňoval  osobitný  ústavný  postup,  ktorý  je  upravený v článku 341 ZFEÚ.  Kde  inde  by  sa  dalo  očakávať,  že  nájdeme  buď  sídlo,  alebo  aspoň  postup  na  určenie  miesta  sídla  pre  inštitúciu  zriadenú  Zmluvou,  než v samotnej  Zmluve?  Rovnako  vzhľadom  na  historicky  vysokú  citlivosť  tejto  záležitosti  je  pochopiteľné,  že  rozhodnutie  musí  byť  prijaté  na  základe  konsenzu  členských  štátov.

104. Agentúry  sa  naopak  bežne  nezriaďujú  na  základe  Zmlúv.  Zriaďujú  sa  prostredníctvom  sekundárnej  legislatívy v rámci  riadneho  legislatívneho  postupu  pri  vykonávaní  danej  politiky  EÚ.  Ich  úloha  je  prevažne  administratívna a jasne  obmedzená  na  úzko  vymedzený,  špecializovaný  predmet.  Právny  základ  na  zriadenie  týchto  agentúr  tvoria  príslušné  hmotnoprávne  ustanovenia  Zmlúv  týkajúce  sa  politík.(62) Na  prísne  ústavnoprávnej  úrovni  teda  neexistuje  žiadna  podstatná,  systémová  potreba,  prečo  by  sa  postup  výberu  ich  sídla  mal  zrazu  určovať  ustanoveniami  Zmlúv.

105. Po  tretie, v tejto  súvislosti  tiež  nechápem,  ako  by z koncepčného  hľadiska  bolo  rozhodnutie o umiestnení  sídla  agentúry  otázkou  odlišnou,  než  je  zriadenie  tejto  agentúry – stanovisko  predložené  Radou a členskými  štátmi,  ktoré  vstúpili  do  konania  ako  vedľajší  účastníci konania.  Otázka  umiestnenia  sídla  je  podľa  môjho  názoru  súčasťou  organizácie  danej  agentúry,  ktorá  sa  riadi  príslušným  právnym  nástrojom,  ktorým  sa  táto  agentúra  zriaďuje.  Neexistuje  jasný  štrukturálny  argument,  prečo  by  sa  po  prvé  rozhodnutie o sídle  riadilo  iným  právnym  režimom  ako  rozhodnutie o jeho  zriadení, a po  druhé  prečo  by  sa  predchádzajúce  rozhodnutie  prijalo  podľa  rovnakého  právneho  vzoru  ako  rozhodnutie o inštitúciách, a to  prostredníctvom  článku 341 ZFEÚ.

106. Rada  tvrdí,  že  rozhodnutie o sídle  agentúry  je  politickým  rozhodnutím.  Prirodzene  nepopieram  skutočnosť,  že  takéto  rozhodnutie  má  skutočne  politický  rozmer.  Nie  je  však  jasné,  prečo  by  Parlament,  ktorý  zastupuje  občanov  Únie,  nemohol  implicitne  prijať  takéto  rozhodnutie  alebo  prečo  samotná  Rada  ako  inštitúcia  EÚ,  ktorá  združuje  zástupcov  členských  štátov  na  ministerskej  úrovni,  nemohla  rozhodnúť o tejto  veci.  Vo  všeobecnosti  považujem  tvrdenie,  že  Parlament  nemá  dobré  predpoklady  na  prijímanie  politických  rozhodnutí,  za  prinajmenšom  nelogické.(63)

107. V každom  prípade  rozhodnutie o umiestnení  sídla  agentúry  možno  len  ťažko  považovať  za  čisto  politické  rozhodnutie,  prinajmenšom  ak  sa  má  kritériám  uvedeným v oboch  prejednávaných  prípadoch  priznať  určitá  dôveryhodnosť. V príslušných  pravidlách  výberu  sa  stanovilo  niekoľko  kritérií,  ktoré  sú  vo  svojej  podstate  všetky  technickejšie, a to  dátum,  keď  môže  byť  agentúra  zriadená  na  danom  mieste,  dostupnosť  miesta,  existencia  primeraných  vzdelávacích  zariadení  pre  deti  zamestnancov  agentúry a primeraný  prístup  na  trh  práce,  ako  aj  sociálne  zabezpečenie a zdravotná  starostlivosť  pre  deti a manželov.(64) Zdá  sa,  že  geografická  rovnováha  je  jediným  kritériom,  ktoré  má  prevažne  politický  charakter.

108. Z toho  vyplýva,  že  rozhodnutia o sídle  agentúr  EÚ  sa  môžu  vzhľadom  na  ich  zmiešaný  charakter  bez  problémov  prijímať v Parlamente a Rade v rámci  riadneho  legislatívneho  postupu,  ktorý  sa  začne  na  základe  návrhu  Komisie.
3.      Minulosť

109. Pokiaľ  ide o tvrdenia  vznesené  Radou v súvislosti s pôvodom  článku 341 ZFEÚ,  dosahom  protokolu  č. 6 a rozhodnutia z Edinburghu,  ako  aj  minulej  inštitucionálnej  praxe,  žiadne z týchto  tvrdení  sa  nezdá  byť  dostatočne  presvedčivé  na  to,  aby  zvrátilo  výklad,  ktorý  už  vyplýva  zo  znenia,  ako  aj z kontextu a systému  uvedeného v článku 341 ZFEÚ.

110. Po  prvé,  pokiaľ  ide o vývoj článku 341 ZFEÚ,  obsah  uvedeného  ustanovenia  sa  od  roku  1951  nezmenil.(65) Jediný  rozdiel  spočíva v skutočnosti,  že  pojem  „inštitúcie  Spoločenstva“  bol  nahradený  pojmom  „inštitúcie  Únie“.  Rozhodujúce  je,  že  Lisabonskou  zmluvou  sa  toto  ustanovenie  výslovne  nezmenilo  tak,  aby  zahŕňalo  orgány,  úrady a agentúry  Únie.(66)

111. Po  druhé  Rada a v rámci  veci  ELA  predovšetkým  luxemburská  vláda  sa  vo  veľkej  miere  opierali o protokol  č. 6 a rozhodnutie z Edinburghu,  prijaté v rámci  zasadnutia  Európskej  rady v roku  1992 s cieľom  argumentovať v prospech  zaradenia  agentúr  do  pôsobnosti článku 341 ZFEÚ.

112. Pokiaľ  ide o protokol  č. 6,  je  pravda,  že  sa v ňom  nestanovuje  len  sídlo  inštitúcií,  ale  aj  sídlo  dvoch  výborov a jednej  agentúry, a to  Europolu.  Je  preto  jasné,  že  sídlo  týchto  orgánov  je  zakotvené v primárnom  práve. V protokole  č. 6  sa  však  žiadnym  spôsobom  neuvádza,  že  členské  štáty  majú  určiť  sídla  všetkých  (možných  budúcich)  agentúr  na  základe  článku 341 ZFEÚ,  práve  naopak.  Pri  prijímaní  osobitného  protokolu  (teda  pri  zmene  Zmlúv  podľa  postupov o zmenách,  ktoré  sú v ňom  stanovené)  sa  členské  štáty  jasne  domnievali,  že  aby  ich  kolektívne  rozhodnutie  malo  právnu  účinnosť  podľa  práva  Únie,  musí  byť  zakotvené v Zmluvách.

113. Pokiaľ  ide o rozhodnutie z Edinburghu, v článku 2  uvedeného  rozhodnutia  sa  stanovuje,  že:  „rozhodnutie o sídle  ostatných  orgánov a útvarov,  ktoré  boli  vytvorené  alebo  ktoré  budú  vytvorené,  sa  prijíma  na  základe  vzájomnej  dohody  medzi  zástupcami  vlád  členských  krajín  na  niektorom z nasledujúcich  zasadnutí  [Európskej  rady]  pri  zohľadnení  výhod,  ktoré  vyplývajú z vyššie  uvedených  ustanovení  pre  príslušné  členské  krajiny;  členské  krajiny, v ktorých  nemá v súčasnosti  sídlo  žiadna  inštitúcia  spoločenstiev,  budú  uprednostnené“(67). Z tohto  vyhlásenia  vyplýva,  že  predstavitelia  vlád  členských  štátov  si  rozhodnutie o sídlach  agentúr  (ako  „ostatných  orgánov a útvarov“)  želali  vyhradiť  pre  seba v rovnakom  rozsahu, v akom  sú  výslovne a jasne  splnomocnení  článkom 341 ZFEÚ,  pokiaľ  ide o sídla  inštitúcií.

114. Na  základe  článku 2  rozhodnutia z Edinburghu  preto  súhlasím s tým,  že  sa  skutočne  zdá,  že  hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád  pravdepodobne  uvažovali o rozšírení  pôsobnosti  článku 341 ZFEÚ na  agentúry.  Mimochodom, v skutočnosti  sa  takisto  zdá,  že  tým,  že  sa  jeho  autori  snažili  prijať  rovnaký  článok,  priznali,  že článok 341 ZFEÚ nezahŕňa  agentúry  (ak  by  zahŕňal,  prečo  by  potom  bolo  potrebné  vypracovať  osobitný  protokol  na  tento  účel?).

115. Nesúhlasím  však,  pokiaľ  ide o právne  následky,  ktoré  vyplývajú z článku 2  rozhodnutia z Edinburghu.  Podľa  môjho  názoru  má  toto  osobitné  ustanovenie  povahu  medzinárodnej  dohody  medzi  členskými  štátmi.  Keďže  toto  rozhodnutie  bolo  prijaté  mimo  revíznych  postupov  stanovených v článku 48 ZEÚ,  nemožno  ho  akceptovať  ako  platný  spôsob  zmeny  článku 341 ZFEÚ. V rámci  právneho  poriadku  EÚ  nemá  teda  žiadne  záväzné  právne  účinky  (čo  nebráni  tomu,  aby  malo  takéto  účinky  podľa  medzinárodného  práva).

116. Aby  bolo  jasné,  rozhodnutie  zástupcov  členských  štátov,  akým  je  rozhodnutie z Edinburghu,  ktoré  nebolo  prijaté  podľa  ustanovení  práva  EÚ,  má  podľa  práva  EÚ  právnu  hodnotu  len  do  tej  miery,  do  akej  jeho  obsah  formálne  prevzalo  právo  EÚ v súlade s postupmi  stanovenými  právom  EÚ.(68) V minulosti  toto  „začlenenie“  zvyčajne  nadobudlo  formu  prijatia  protokolu,  ktorého  pozoruhodnými  príkladmi  sú  Protokol  č. 22 o postavení  Dánska  po  počiatočnom  odmietnutí  tohto  členského  štátu  ratifikovať  Maastrichtskú  zmluvu(69) alebo  Protokol o obavách  írskeho  ľudu  týkajúcich  sa  Lisabonskej  zmluvy.(70)

117. Pokiaľ  ide o rozhodnutie z Edinburghu,  iba  jeho  článok 1 bol  začlenený  prostredníctvom  protokolu  č. 6,  čím  sa  stal v roku  1999  právom  EÚ  po  nadobudnutí  platnosti  Amsterdamskej  zmluvy,  ku  ktorej  bol  tento  nový  protokol  pripojený.  Pokiaľ  je  mi  známe, článok 2 nebol  nikdy  začlenený  do  žiadneho  formálneho  právneho  nástroja  EÚ,  dokonca  ani  do  (výkladového)  vyhlásenia.  Nie  je  teda  súčasťou  primárneho  ani  sekundárneho  práva.(71)

118. Z toho  vyplýva,  že  jediná  hodnota,  ktorú  možno  podľa  práva  EÚ  pripísať  článku 2  rozhodnutia z Edinburghu,  môže  byť  prinajlepšom  politická,  ale  určite  nie  právna.  Nanajvýš  by  sa  mohol  brať  do  úvahy  ako  nástroj  na  výklad  Zmlúv.(72)

119. V každom  prípade  treba  mať  na  pamäti,  že  autori  rozhodnutia z Edinburghu  nezačlenili  jeho  článok 2  do  primárneho  práva.  Usmernenie  výkladu  tohto  ustanovenia  teda  nemôže  byť v žiadnom  prípade v rozpore  so  znením, s kontextom,  so  systémom a s účelom  článku 341 ZFEÚ.

120. Po  tretie  Rada  sa  vo  veľkej  miere  opierala o predchádzajúcu  inštitucionálnu  prax  týkajúcu  sa  rozhodnutia o sídle  agentúr,  keď  tvrdila,  že  takéto  rozhodnutia  sa  často  prijímali  na  základe  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov  podľa článku 341 ZFEÚ.  Stručne  povedané,  podľa  názoru  Rady  skutočnosť,  že v priebehu  posledných  desaťročí  existovala  určitá  inštitucionálna  prax,  nielenže  potvrdzuje,  že  článok 341 ZFEÚ zahŕňa  agentúry,  ale  aj  odôvodňuje  túto  prax v súčasnosti a zjavne  ju  robí  trvalou  do  budúcnosti.

121. S tým  nesúhlasím.  Na  jednej  strane  jednoducho  nemôžem  prijať  toto  stanovisko  len  na  čisto  faktickej,  empirickej  úrovni.  Vzhľadom  na  všetky  informácie,  na  ktoré  bol  Súdny  dvor  upozornený v prejednávanej  veci,  sa  zdá,  že  spôsoby,  akými  sa  prijímali  rozhodnutia o sídlach  agentúr  alebo  orgánov  EÚ,  sa  značne  líšia.

122. V prípade  viacerých  agentúr v minulosti  určite  rozhodovali o umiestnení  ich  sídla  členské  štáty,  nie  nariadenie  EÚ,  ktorým  boli  zriadené.  Tak  to  bolo  najmä v roku  1993 v prípade  deviatich  agentúr  vrátane  predchodcu  agentúry  EMA(73), v roku  2004  deviatich  ďalších  agentúr a úradov(74), v roku  2009  Agentúry  pre  spoluprácu  regulačných  úradov v oblasti  energetiky(75) a naposledy v prípade  ELA a Európskeho  centra  priemyselných,  technologických a výskumných  kompetencií v oblasti  kybernetickej  bezpečnosti.(76) Je  potrebné  poznamenať,  že  niektoré z týchto  agentúr  mali  svoje  sídlo  aj  následne  uvedené v nariadení,  ktorým  boli  zriadené.(77)

123. V minulosti  však  existovali  aj  postupy,  keď o sídle  agentúr  rozhodoval  normotvorca  Únie,  konkrétne  Rada  konajúca  najprv  samostatne a potom v súlade s vývojom  ústavného  rámca  EÚ  Parlament a Rada.  To  bol  najmä  prípad  úplne  prvých  agentúr  EÚ v 70.  rokoch  20.  storočia,  konkrétne  Cedefop(78) a Eurofound.(79) Neskôr  to  bol  aj  prípad  Frontexu(80),  Európskej  agentúry  pre  pohraničnú a pobrežnú  stráž(81) a nedávno  aj  troch  agentúr,  ktoré  vznikli v dôsledku  globálnej  finančnej  krízy  (Európsky  orgán  pre  bankovníctvo,  Európsky  orgán  pre  cenné  papiere a trhy a Európsky  orgán  pre  poisťovníctvo a dôchodkové  poistenie  zamestnancov).(82) To  isté  platí  aj  pre  tie  agentúry,  ktoré  patria  do  pôsobnosti  spoločnej  zahraničnej a bezpečnostnej  politiky  (SZBP), o sídlach  ktorých  rozhoduje  (sama)  Rada, a nie  členské  štáty.(83)

124. Okrem  týchto  dvoch  scenárov  existovali  aj  ďalšie,  menej  využívané  spôsoby  rozhodovania o sídle  agentúry  EÚ.  To  bol  napríklad  prípad  agentúry  CEPOL, v ktorom,  trochu  nezvyčajne,  rozhodnutie v skutočnosti  urobilo  niekoľko  meniacich  sa  aktérov.(84)

125. Je  zrejmé,  že  spôsob,  akým  sa  prijímajú  rozhodnutia o sídlach  agentúr,  sa v posledných  desaťročiach  rôznil.  Nedá  sa  jednoznačne  určiť  jeden  typ  inštitucionálnej  praxe. V skutočnosti  sa  inštitucionálna  prax  od  založenia  prvých  agentúr  neustále  vyvíja.

126. Na  druhej  strane a v každom  prípade,  aj  keby  bolo  možné v priebehu  rokov  určiť  jednu  koherentnú  prax,  quod  non,  otázkou  je,  aký  trvalý  normatívny  význam  má  takéto  zistenie  pre  prejednávanú  vec?

127. V tomto  bode  nemôžem s Radou  súhlasiť.  Pre  mňa  je v Únii  založenej  na  zásadách  právneho  štátu  rozhodujúci  súčasný  ústavný  rámec, a nie  postupy z minulosti.  Podľa  môjho  názoru  určite  existuje  povinnosť  normotvorcu  Únie  udržiavať  relevantné a primerane  aktuálne  právne  predpisy,  ktorými  sa  reaguje  na  sociálny a spoločenský  vývoj.(85) Úplne  iná  vec  je  však v podstate  navrhnúť,  aby  sa  súčasná  ústava  vykladala  (po  novom) s cieľom  prispôsobiť a predĺžiť  niektoré  postupy z minulosti  bez  ohľadu  na  zmenené  ústavné  prostredie.  Jednoducho  povedané,  nie  súčasná  ústava  sa  musí  zosúladiť s postupmi z minulosti,  ale  naopak:  súčasné a budúce  postupy  sa  musia  zosúladiť s aktuálnym  ústavným  rámcom.

128. Naozaj  tu  však  vzniká  otázka,  čo  je  súčasným  účelom  článku 341 ZFEÚ?  To  je  problematika,  ktorej  sa  budem  venovať  ďalej.
4.      (Súčasný)účel

129. Podľa  Rady  by  výklad  článku 341 ZFEÚ,  ktorý  by  vylúčil  agentúry z jeho  pôsobnosti,  zbavil  toto  ustanovenie  akejkoľvek  účinnosti  (potrebný účinok). O sídle  samotných  inštitúcií  sa  už  rozhodlo v primárnom  práve.  Nemožno  sa  domnievať,  že  účinnosť,  ktorá  by  sa  ponechala článku 341 ZFEÚ,  by  zahŕňala  rozhodnutie o zmene  sídla  inštitúcií,  keďže  podľa  názoru  Rady  by  sa  takéto  rozhodnutia  mali  prijímať  podľa  revíznych  postupov  uvedených v článku 48 ZEÚ,  nie  podľa  článku 341 ZFEÚ.

130. Podľa  môjho  názoru,  ak  prejednávaná  vec  niečo  dokazuje,  tak  že  tvrdenia  týkajúce  sa  účinnosti a akékoľvek  iné  teleologické  uvažovanie v práve  vo  všeobecnosti  môžu  byť  problematické.  Je  to  preto,  lebo  takéto  uvažovanie v prejednávanej  veci,  ako  aj  vo  všeobecnosti  môže  človeka  priviesť  kamkoľvek  si  on  želá,  aby  ho  priviedlo, a to  na  základe  účelu,  ktorý  sa  rozhodne  nasledovať.

131. Účel  alebo  pridaná  hodnota  článku 341 ZFEÚ v súčasnosti  závisí  jednoducho  od  záujmu,  cieľa  alebo  hodnoty,  ktorú  sa  rozhodneme  pripísať  uvedenému  ustanoveniu.  Článok 341 ZFEÚ sám  osebe  nemá  žiadnu  zjavnú  účinnosť,  ak  je  vykladaný  samostatne.  Spomenutý  záujem  alebo  hodnota  musia  prísť  odinakiaľ. V skutočnosti,  ako  ukazujú  rôzne  stanoviská  účastníkov  konania v prejednávanej  veci,  na  základe  konkrétnej  zvolenej  hodnoty  môže  výsledok  viesť  opačným  smerom.

132. Po  prvé,  ak  by  sa  prikladal  význam  politickému  rozmeru  rozhodnutí o sídlach  vo  všeobecnosti,  ako  to  zdôraznila  Rada, a rovnako  ak  by  sme  mali  veriť,  že  len  členské  štáty  môžu  prijať  takéto  rozhodnutie(86),  potom  by  sa  článok 341 ZFEÚ mohol  skutočne  vykladať v širšom  zmysle. V tejto  súvislosti  by  účelom,  ktorý  sa  má  vložiť  do  ustanovenia,  bola v skutočnosti  ochrana  rozhodovacích  právomocí  členských  štátov  (účel  č. 1).

133. Po  druhé,  užší  výklad,  ktorý  presadzuje  Parlament  vo  veci  ELA,  by  bol  potrebný  na  účely  posilnenia  úlohy  Parlamentu  (a inštitúcií  EÚ) a z dôvodu,  že  rozhodnutie o sídle  agentúry  predstavuje  nevyhnutnú  súčasť  celkového  rozhodnutia o zriadení  agentúry  na  monitorovanie  vykonávania  politík  EÚ. V takom  prípade  by  bolo  účelom  chrániť  úlohu  Parlamentu a možno  aj  iných  inštitúcií  EÚ  (účel  č. 2).

134. Po  tretie, v súvislosti s predchádzajúcim  bodom,  no  vyjadrené  trochu  systémovejšie,  cieľom  je  zachovať  (vnútornú)  integritu  právneho  poriadku  EÚ.  Rozhodnutiam,  ktoré  by  sa  mali  prijať v záujme a v mene  Únie,  by  sa  nemalo  dovoliť  opustiť  tento  systém a mali  by  sa  účinne  delegovať  mimo  systém,  pričom  výsledok  dosiahnutý  mimo  tohto  systému  by  sa  mal  opätovne  ukladať v rámci  tohto  systému.  Práve  tento  účel  zaručuje  výklad  článku 341 ZFEÚ takým  spôsobom,  že  nezahŕňa  agentúry  (účel  č. 3).

135. Po  štvrté,  ako  sa  zdá, článkom 341 ZFEÚ sa  vyžaduje  jednomyseľnosť.  Ak  je  cieľom,  ktorý  sa  má  sledovať  pri  jeho  výklade,  zachovanie  alebo  dokonca  zlepšenie  uskutočniteľnosti  postupov  rozhodovania  EÚ,  potom  môže  byť  dosiahnutie  jednomyseľnosti  medzi  členskými  štátmi  ťažšie  ako  za  okolností,  keď  by  mali  rozhodovať  tí  istí  zástupcovia,  ktorí  tvoria  Radu a konajú v súlade s požiadavkami  (nižšej)  prahovej  hodnoty,  pokiaľ  ide o toto  rozhodovanie.  To  by  opäť  poskytlo  dôvod  na  čo  možno  najreštriktívnejší  výklad  článku 341 ZFEÚ (účel  č. 4).

136. Po  piate a napokon,  účelom  výkladu  článku 341 ZFEÚ by  (tiež)  mohlo  byť  presadzovanie  zásad  Únie  založenej  na  zásadách  právneho  štátu,  kde  „samotná  existencia  účinného  súdneho  preskúmavania  na  účely  dodržania  ustanovení  práva  Únie  je  totiž  súčasťou  existencie  právneho  štátu“(87).  Ak  by  to  však  bolo  tak,  ako  to v podstate  navrhla  talianska  vláda  na  pojednávaní,  potom  sa  má  článok 341 ZFEÚ vykladať  čo  najreštriktívnejším  spôsobom z dôvodu  následnej  nemožnosti  súdneho  preskúmania,  prinajmenšom  pred  Súdnym  dvorom,  čo  vyplýva z jeho  uplatniteľnosti  (účel  č. 5).

137. Vo  všeobecnosti,  ale  aj v konkrétnych  situáciách,  ako  je  táto  situácia,  nepovažujem  za  rozumné,  aby  si  súd,  vrátane  Súdneho  dvora,  vybral  jeden  účel  pred  druhým.  Namiesto  toho  by  sme  mali  zostať v rámci  pomerne  jasného  znenia a systému  Zmlúv.  Ak  by  sa  však  skutočne  uprednostnil  jeden  účel  pred  ostatnými,  potom  by z pohľadu  súdov  EÚ  týmto  účelom  logicky  muselo  byť  potvrdenie  integrity a fungovania  systému  EÚ  ako  takého.

138. Po  druhé,  nech  už  je  to  akokoľvek,  musím  priznať,  že  tvrdenie  Rady  týkajúce  sa  účinnosti  nepovažujem  za  presvedčivé.  Na  jednej  strane  je  skutočne  pravda,  že  sídla  inštitúcií  EÚ  už  boli  určené.  Článok 341 ZFEÚ teda  do  určitej  miery  značne  vyčerpal  svoj  potenciál.  Takýto  výsledok  však  už  bol  súčasťou  jeho  predmetu.  Na  druhej  strane  skutočnosť,  že  agentúry  nemožno  považovať  za  agentúry  patriace  do  pôsobnosti  článku 341 ZFEÚ,  nepozbavuje  toto  ustanovenie  jeho  využitia.  Článok 341 ZFEÚ jasne  zahŕňa  inštitúcie,  čím  sa  zabezpečuje,  že  uvedené  ustanovenie  bude  naďalej  funkčné a bude  pre  ne  stále  relevantné.  Zostáva  totiž v platnosti a je  prípadne  uplatniteľné  pri  rozhodovaní o sídle  novej  inštitúcie(88)a predovšetkým  pri  rozhodovaní o zmene  sídla  už  existujúcej  inštitúcie.(89) Nemožno  teda  tvrdiť,  že  článok 341 ZFEÚ úplne  stráca  akýkoľvek  obsah,  ak  by  sa  predpokladalo,  že  nezahŕňa  orgány,  úrady a agentúry  Únie. V každom  prípade  skutočnosť,  že  pôsobnosť  článku 341 ZFEÚ sa v súčasnosti  javí  ako  značne  obmedzená,  nie  je  vážnym  dôvodom  na  umelé  rozšírenie  tejto  pôsobnosti  proti  jeho  zneniu.

139. Po  tretie a na  záver,  stále  som  zmätený  celkovým  tvrdením  Rady,  podľa  ktorého  článok 341 ZFEÚ musí  zahŕňať  agentúry,  pretože  rozhodnutia o ich  sídlach  sú  politicky  citlivé, a teda  sa  musí  zachovať  jednomyseľnosť  členských  štátov,  ktorá  sa  vyžaduje  na  základe článku 341 ZFEÚ.

140. Zároveň  sa  však  zdá,  že v oboch  veciach v tomto  konaní  zjavne  chýbala  rovnaká  nevyhnutnosť.  Keď  sa  pozrieme  osobitne  na  napadnuté  rozhodnutia v prejednávaných  veciach,  ani  jedno z nich  sa  nemalo  riadiť  jednomyseľne. V oboch  súboroch  pravidiel  výberu  sa  totiž  predpokladalo,  že  rozhodnutie o sídle  EMA a ELA  sa  bude  riadiť  hlasovaním  jednoduchou  väčšinou.

141. Z vecného  hľadiska, a pokiaľ  ide o agentúru  EMA,  talianska  vláda  na  pojednávaní  uviedla,  že  rozhodnutie o sídle  nebolo  prijaté  na  základe  vzájomnej  dohody  všetkých  členských  štátov.  Talianska  vláda  opakovane  zdôraznila,  že s týmto  rozhodnutím  nikdy  nesúhlasila.

142. Práve v tomto  štádiu  je  nesúlad  medzi  deklarovaným,  systémovým  cieľom  presadzovaným  Radou a realitou  príliš  veľký  na  to,  aby  mohol byť  ignorovaný.  Rada  opakovane  uvádza,  že  Súdny  dvor  by  mal  vykladať  článok 341 ZFEÚ v širšom  zmysle,  aby  zahŕňal  aj  agentúry v záujme  zachovania  osobitného  politického  charakteru  rozhodovania,  ktoré  si  vyžaduje  jednomyseľnosť.  Rada  sama  sa  však  potom,  kedykoľvek  mohla,  odchýlila  od  toho  istého  postupu a zvolila  namiesto  toho  hlasovanie  jednoduchou  väčšinou.

143. Na  základe  všetkých  týchto  dôvodov  sa  domnievam,  že  článok 341 ZFEÚ neupravuje  rozhodnutie o sídlach  agentúr a iných  orgánov  alebo  úradov  Únie.
C.      O právnej povahe napadnutých rozhodnutí

144. Pokiaľ  ide o napadnuté  rozhodnutia,  zdá  sa,  že  nejde o skryté  rozhodnutia  Rady.  Sú  to  skutočné  rozhodnutia  členských  štátov,  nad  ktorými  preto  Súdny  dvor  nemá  podľa  článku 263 ZFEÚ (časť A)  žiadnu  právomoc.  Ako  rozhodnutia  členských  štátov,  ktoré  boli  prijaté  mimo  rámca  Zmlúv,  sú  však  zbavené  všetkých  záväzných  právnych  účinkov v rámci  právneho  poriadku  EÚ  (časť B).
1.      SkrytérozhodnutiaRady?

145. Vo  veciach  EMA  talianska  vláda  tvrdí,  že  vzhľadom  na  obsah  napadnutého  rozhodnutia a okolnosti  jeho  prijatia  bolo  toto  rozhodnutie  prijaté  Radou.  Po  prvé  konkrétne  podmienky,  za  ktorých  bolo  napadnuté  rozhodnutie  prijaté,  dokazujú,  že  išlo o rozhodnutie  Rady,  keďže  bolo  prijaté v priestoroch  Rady a opieralo  sa o jej  inštitucionálne  štruktúry,  konkrétne o jej  predsedníctvo,  jej  generálny  sekretariát,  jej  právnu  službu a výbor  Coreper.  Viaceré  inštitúcie  EÚ,  najmä  Európska  rada a Komisia,  sa  okrem  toho  zúčastnili  na  procese  výberu  nového  sídla  agentúry  EMA.  Navyše  toto  rozhodnutie  bolo v skutočnosti  prijaté v súlade s pravidlom  väčšiny.  Tento  prístup  je  typický  pre  rozhodovací  proces  Rady a jasne  sa  líši  od  medzivládnych  rozhodnutí  členských  štátov  konajúcich  spoločne,  keďže  tieto  rozhodnutia  sa  prijímajú  jednomyseľne  alebo  na  základe  konsenzu  („vzájomnej  dohody“).

146. Po  druhé  talianska  vláda  zastáva  názor,  že  rozhodnutie o sídle  agentúr  EÚ  nepochybne  patrí  do  výlučnej  právomoci  Únie,  ako  to  vyplýva  najmä z návrhu  Komisie,  ktorým  sa  mení  nariadenie  č. 726/2004.  Takúto  právomoc  nemožno  vykonávať  aktom  členských  štátov.  Dospieť k záveru,  že  Súdny  dvor  nemá  právomoc,  by  znamenalo  vyňať  rozhodnutia  Rady z preskúmania  súdmi  EÚ  zakaždým,  keď  členské  štáty  považujú  záležitosti  týkajúce  sa  postupov a právomocí  EÚ v skutočnosti  za  „medzivládne“.  Napadnuté  rozhodnutie  by  sa  preto  malo  považovať  za  rozhodnutie  Rady.

147. Rada  tvrdí,  že  napadnuté  rozhodnutie  je  rozhodnutím,  ktoré  prijali  zástupcovia  členských  štátov.  Uvedené  rozhodnutie  bolo  prijaté s cieľom zmeniť  rozhodnutie z 29. októbra  1993  zástupcov  členských  štátov o výbere  umiestnenia  predchádzajúceho  sídla  agentúry  EMA.  Všeobecnejšie  povedané,  rozhodnutia o sídlach  agentúr  EÚ  nepatria  do  právomoci  Únie, a teda  ani  do  riadneho  legislatívneho  postupu.

148. Vo  veci  ELA  je  podľa  názoru  Parlamentu  autorom  rozhodnutia  Rada.  Rozhodnutie  podpísal  predseda  Rady.  Rozhodovací  proces  predchádzajúci  prijatiu  aktu  vychádzal z administratívnych  štruktúr  Rady  vrátane  výboru  Coreper.

149. Podľa  Rady, a ako  to v podstate  potvrdili  všetky  členské  štáty,  ktoré  vstúpili  do  konania  ako  vedľajší  účastníci konania,  ide o rozhodnutie  zástupcov  členských  štátov,  ktoré  bolo  prijaté  podľa článku 341 ZFEÚ  Skutočnosť,  že  rozhodovací  proces  sa  uskutočnil v priestoroch  Rady  za  pomoci  Generálneho  sekretariátu  Rady,  ktorý  je  poverený  administratívnou  podporou  medzivládnej  činnosti, a že  inštitúcia  EÚ  sa  podieľala  na  nadobudnutí  účinnosti  napadnutého  rozhodnutia,  nemení  záver,  že  napadnuté  rozhodnutie  je  vo  svojej  podstate  aktom  členských  štátov.  Hoci  sa  Rada  zišla  aj  13 júna  2019,  uskutočnili  sa  dve  odlišné  zasadnutia,  ktoré  sa  zorganizovali  podľa  odlišných  postupov v právnej,  protokolárnej a organizačnej  rovine.  Pokiaľ  ide o podpis  napadnutého  rozhodnutia  predsedom  Rady,  zástupcovia  vlád  členských  štátov  by  poverili  Rumunsko  (ako  vtedajší  členský  štát  predsedajúci  Rade),  aby  zabezpečilo  správne  fungovanie  rozhodovacieho  procesu.

150. Podľa  môjho  názoru  ani  jedno z napadnutých  rozhodnutí  nemožno  pripísať  Rade.

151. Po  prvé,  ako  bolo  vysvetlené  vyššie(90),  obsah a okolnosti,  ktoré  sprevádzajú  prijatie  aktu,  môžu  poskytnúť  usmernenie,  aby  sa  zistilo,  kto  je  formálnym  autorom  tohto  aktu,  ak  tento  autor  nie  je  známy. V prejednávaných  veciach  je  však  zrejmé,  že  napadnuté  rozhodnutia  sú  oficiálnymi  rozhodnutiami  členských  štátov.  Tvrdenie  žalobkýň v oboch  veciach  je  opäť  normatívne:  podľa  ich  názoru  mala  správne  rozhodnúť  Rada,  nie  členské  štáty.

152. Pokiaľ  ide o skutkovú  rovinu v prejednávaných  veciach,  vo  veci  ELA  je  napadnuté  rozhodnutie  formálnym  rozhodnutím  zástupcov  členských  štátov,  ktoré  bolo  ako  také  uverejnené v úradnom  vestníku.(91) Pripúšťam,  že  skutočnosť,  že  napadnuté  rozhodnutie  bolo v skutočnosti  uverejnené v sérii  L  úradného  vestníka,  prináša  sama  osebe  problémy.(92) Súčasne  však  treba  povedať,  že  tieto  problémy  nesúvisia s autenticitou.  Úradný  vestník, v ktorom  sa  jednoznačne  uvádza  „rozhodnutie  členských  štátov“ v hornej  časti  dokumentu,  určite  nie  je  len  komplikovanou  tlačovou  správou  zverejnenou  niekde  na  internete,  kde  možno  skutočne  pochybovať o tom,  na  čo  presne  sa  táto  tlačová  správa  vzťahuje.

153. Podobne  nepovažujem  za  nijako  rozhodujúci  faktor,  že  dokument  formálne  podpísal  predseda  Rady. Z formálneho  hľadiska  by  určite  malo  zmysel,  aby  takéto  rozhodnutie  podpísali  všetci  zástupcovia  členských  štátov  Zdá  sa  však,  že  podpis  napadnutého  rozhodnutia  predsedom  Rady  je v súlade s koordinačnou  úlohou,  ktorú  mu  zverili  hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád v pravidlách  výberu.  Okrem  toho,  ako  Rada v podstate  uviedla  na  pojednávaní,  súhlasím s tým,  že z praktického  hľadiska  má  zmysel  zveriť  úlohu  „notára“  pri  takýchto  typoch  kolektívnych  rozhodnutí  tej  krajine,  ktorá v čase  rozhodovania  bola  predsedajúcou  krajinou  Európskej  únie.

154. Pokiaľ  ide o napadnuté  rozhodnutie  vo  veciach  EMA,  toto  rozhodnutie  bolo  oznámené v zápisnici  zo  zasadnutia  Rady a uverejnené v tlačovej  správe.(93) Nestalo  sa  formálnym  rozhodnutím  zástupcov  členských  štátov  uverejneným v úradnom  vestníku.  Napriek  neexistencii  takejto  formalizácie  samotného  napadnutého  rozhodnutia  sa  však  stále  jasne  uvádza,  že  toto  rozhodnutie  je  rozhodnutím  členských  štátov.  Zo  zápisnice a z tlačovej  správy  jednoznačne  vyplýva,  že  rozhodnutie  prijali  zástupcovia  členských  štátov.

155. Mimochodom,  skutočnosť,  že  to  nemožno  pripísať  Rade,  ďalej  potvrdzuje  následné  prijatie  nariadenia  2018/1718.  Existencia  tohto  nariadenia  preukazuje,  že v súlade s pravidlami  výberového  konania(94) boli  zástupcovia  členských  štátov  skutočným  autorom  sporného  rozhodnutia.  Až  následne  sa  Rada  ako  taká  zúčastnila  spolu s Parlamentom  na  riadnom  legislatívnom  postupe s cieľom  vložiť  zmienku o novom  sídle  do  zakladajúceho  nariadenia  EMA,  ktoré  by  odrážalo  hlasovanie  členských  štátov.

156. Okrem  toho,  či  už  ide o sídlo  ELA,  alebo  EMA,  zapojenie  ďalších  inštitúcií  do  rozhodovacieho  procesu, a to  najmä  Komisie  prostredníctvom  hodnotenia  ponúk a Rady  prostredníctvom  jej  predsedníctva,  generálneho  sekretariátu a všeobecnejšie  jej  vlastných  priestorov,  sotva  môže  viesť k záveru,  že  napadnuté  rozhodnutia  sú v skutočnosti  rozhodnutiami  Rady.  Opäť  je  potrebné  pripomenúť,  že  vzhľadom  na  dvojaký  charakter  Rady a členských  štátov  ako  jej  jednotlivých  členov  možno  túto  logiku  („za  tým,  čo  sa  udeje v budove  Rady,  je  Rada“),  ktorá  by  prípadne  mohla  fungovať  vo  vzťahu k iným  inštitúciám  EÚ  („za  tým,  čo  sa  udeje v budovách  Komisie,  je  Komisia“),  len  ťažko  rozšíriť  na  túto  konkrétnu  entitu.(95)

157. Okrem  toho z ustálenej  judikatúry  skutočne  vyplýva,  že  členské  štáty  sú  oprávnené v oblastiach,  ktoré  nepatria  do  výlučnej  právomoci  Únie,  zveriť  inštitúciám  úlohy  mimo  rámca  Únie,  ako  je  úloha  koordinácie  spoločného  postupu  členských  štátov,  za  predpokladu,  že  tieto  úlohy  nezasahujú  do  pôsobnosti  zverenej  týmto  inštitúciám  Zmluvami.(96)

158. Po  druhé,  ako  je  vysvetlené  vyššie,  zriaďovanie  agentúr  patrí  do  právomoci  Únie, o ktorej  sa  zvyčajne  rozhoduje  prostredníctvom  riadneho  legislatívneho  postupu.  To  isté  by  malo  platiť  pre  sídla  agentúr  ako  súčasť  „balíka  opatrení  súvisiacich  so  zriadením“(97).  Logicky  by  teda  takéto  rozhodnutia  mali  prijímať  Parlament a Rada,  nie  členské  štáty.

159. Právomoc  EÚ v tejto  záležitosti  sa  však  týka  len  záväzného  výberu  sídla  agentúry z hľadiska  práva  EÚ.  To  isté  sa  sotva  môže  uplatniť  na  opatrenie,  ktoré  je  zo  svojej  povahy  podľa  práva  EÚ  nezáväzným  politickým  vyhlásením  toho,  že  bola  zriadená  nová  agentúra  EÚ,  pričom  je v tom  vyhlásení  uvedené  aj  to,  kde  by  sa  malo  ideálne  nachádzať  jej  sídlo.

160. Navyše, a to  je  možno  ešte  podstatnejšie,  vzhľadom  na  minulé a súčasné  výkyvy v otázke  právomoci  rozhodovať o sídlach  agentúr(98) sú  prejednávané  veci  veľmi  vzdialené  akejkoľvek  logike,  ktorá  by,  aspoň  podľa  môjho  názoru,  mohla  výnimočne  odôvodniť  ex  post  facto  „preklasifikovanie“  autorstva  aktu  Súdnym  dvorom.(99)

161. Predchádzajúca  inštitucionálna  prax  týkajúca  sa  sídiel  agentúr  svedčí o pretrvávajúcich  nezhodách o platnom  práve  medzi  príslušnými  aktérmi. V roku  2012  Parlament,  Rada a Komisia  skutočne zastávali názor,  že  „politické  rozhodnutie o sídle  agentúry  [je]  prijaté  buď  spoločnou  dohodou  medzi  zástupcami  členských  štátov  na  úrovni  hláv  štátov  alebo  predsedov  vlád,  alebo  Radou“(100). V roku  2017  Komisia v súvislosti s budúcim  sídlom  agentúry  EMA  uviedla,  že  „otázka  sídla  agentúry  patrí  do  výlučnej  právomoci  Únie“(101). V roku  2018  Parlament a Rada  odstránili  ustanovenie o umiestnení  sídla  agentúry  ELA z návrhu  zakladajúceho  nariadenia(102),  pričom  rozhodnutie  zrejme  ponechali  na  zástupcov  členských  štátov. V roku  2019  Komisia v správe,  ktorú  si  Rada  vyžiadala v nadväznosti  na  žiadosť  Parlamentu o revíziu  postupu  týkajúceho  sa  umiestňovania  sídiel  agentúr,  nakoniec  dospela k záveru,  keď  poukázala  na  skutočnosť,  že  od  roku  2012  sa  výber  tohto  umiestnenia  robí  rôznymi  spôsobmi,  že „zásady  spoločného  prístupu  slúžia  ako  dobrý  rámec v procese  rozhodovania o sídlach  agentúr a na  to,  aby  sa  zo  strany  hostiteľských  členských  štátov  zabezpečila  reakcia  na  osobitné  potreby  agentúr“(103).

162. V tejto  súvislosti  vzhľadom  na  skutočnosť,  že v súčasnom  stave  ústavného  rámca  Únie  majú  rozhodnutia o sídlach  agentúr  správne  prijímať  inštitúcie  EÚ, a nie  členské  štáty,  predchádzajúcu  prax  členských  štátov,  keď  samy  rozhodovali o sídlach  agentúr, a to  aj  po  zmene  ústavného  rámca  Lisabonskou  zmluvou,  možno  považovať  za  trochu  praeter  legem,  ale  nie  jednoznačne  contra  legem.(104)

163. Domnievam  sa  preto,  že  nie  je  možné  ex  post  facto  (opätovne)  pripísať  napadnuté  rozhodnutia  Rade.  Ide o kolektívne  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov,  nad  ktorými  Súdny  dvor  nemá  podľa  článku 263 ZFEÚ žiadnu  právomoc.
2.      PrávneúčinkynapadnutýchrozhodnutípodľaprávaEÚ

164. Tento  posledný  záver  je  však  nutné  doplniť o dosť  dôležité  objasnenie,  ktoré  priamo  vyplýva z pôsobnosti  článku 341 ZFEÚ,  ako  je  uvedené  vyššie.  Napadnuté  rozhodnutia  sú  rozhodnutiami  členských  štátov.  Nemožno  ich  však  považovať  za  rozhodnutia  prijaté  podľa  článku 341 ZFEÚ,  lebo  toto  ustanovenie  neoprávňuje  členské  štáty  rozhodovať o sídlach  agentúr. Z toho  vyplýva,  že  napadnuté  rozhodnutia  sú  rozhodnutia  členských  štátov  prijaté  mimo  rámca  Zmlúv.

165. Je  pravda,  že  pokiaľ  ide o podobné  rozhodnutia  členských  štátov  prijaté  podľa  článku 253 ZFEÚ,  Súdny  dvor  rozhodol,  že  je  „irelevantné,  či  zástupcovia  vlád  členských  štátov  konali  v rámci  Zmlúv  alebo  iných  právnych  prameňov,  ako  je  medzinárodné  právo“(105).  Nebudem  sa  púšťať  do  diskusie o tom,  či  je  táto  okolnosť  na  účely  právomoci  Súdneho  dvora  podľa  článku 263 ZFEÚ skutočne  úplne  nepodstatná, o čom  mám  vážne  pochybnosti.  Posúdenie  tejto  otázky  však  nie  je  na  účely  prejednávaných  vecí  relevantné,  keďže  dotknuté  rozhodnutia  členských  štátov  nie  sú  stanovené v Zmluvách.

166. Je  mi  však  jasné,  že  konanie  členských  štátov  v rámci  Zmlúv a konanie  členských  štátov  mimo  rámca  Zmlúv  treba  rozlišovať v záujme  určenia,  či  má  rozhodnutie  členských  štátov  záväzné  právne  účinky  podľa  práva  EÚ.  Ak  je  rozhodnutie  členských  štátov  upravené v Zmluvách,  má  na  základe  Zmlúv  nepochybne  záväzné  právne  účinky  podľa  práva  EÚ.  Na  rozdiel  od  toho,  ako  správne  uviedla  Komisia a aj  Parlament  vo  veciach  EMA,  rozhodnutie  členských  štátov v záležitosti, v ktorej  Zmluvy  neupravujú  konanie  členských  štátov,  je  zbavené  akýchkoľvek  záväzných  právnych  účinkov  podľa  práva  EÚ,  pokiaľ  nebude  nejakým  spôsobom  začlenené  do  právneho  poriadku  EÚ.

167. Podobne  ako  bolo  vysvetlené  vyššie v súvislosti s rozhodnutím z Edinburghu,  rozhodnutia  zástupcov  členských  štátov,  ktoré  nie  sú  prijaté  podľa  ustanovení  práva  EÚ,  nie  sú  súčasťou  práva  EÚ. V právnom  poriadku  EÚ  nemajú  žiadne  záväzné  právne  účinky.  Na  to,  aby  mali  záväzné  právne  účinky v právnom  poriadku  EÚ,  musí  byť  ich  obsah  začlenený  do  práva  EÚ v súlade s postupmi  práva  EÚ.(106)

168. Rovnaká  logika  sa  prirodzene  vzťahuje  aj  na  napadnuté  rozhodnutia.  Keďže  tieto  rozhodnutia  nie  sú  stanovené v práve  EÚ  ani v ňom  nie  sú  upravené,  či  už  článkom 341 ZFEÚ,  alebo  akýmkoľvek  iným  ustanovením  práva  EÚ,  nemajú  teda  podľa  práva  EÚ  žiadne  záväzné  právne  účinky.  Zostávajú  takpovediac  ante  portas  právneho  poriadku  EÚ.  To  určite  neznamená,  že  takéto  rozhodnutie  členských  štátov  nebude  mať  potenciálne  záväzné  právne  účinky  podľa  medzinárodného  práva.  Členské  štáty,  ktoré  toto  rozhodnutie  prijali,  môžu  byť  teda  navzájom  viazané  na  základe  medzinárodného  práva,  ale  členské  štáty,  ktoré s týmto  rozhodnutím  nesúhlasili, a ani  inštitúcie  EÚ  nie  sú z hľadiska  práva  EÚ  viazané  napadnutými  rozhodnutiami.

169. Nepochybne  nemožno  poprieť,  že  napadnuté  rozhodnutia  majú  určitý  politický  význam,  keďže  dávajú  politický  impulz  pre  ďalšie  právne  kroky v právnom  poriadku  EÚ.  Predovšetkým  by  sa  dalo  očakávať,  rebus  sic  stantibus,  že  stanovisko  uvedené v týchto  rozhodnutiach  členských  štátov  bude v budúcnosti  aj  stanoviskom  Rady.  Samotná  Rada  však  nebude  právne  viazaná  týmito  rozhodnutiami,  keď  sa  bude  následne  zúčastňovať  na  riadnom  legislatívnom  postupe. V závislosti  od  vývoja  situácie  môže  zmeniť  názor.  Niektoré  prvky  inštitucionálnej  koncepcie  novej  agentúry  môžu  byť  predmetom  politického  kompromisu  dosiahnutého v rámci  legislatívneho  procesu.

170. Napadnuté  rozhodnutia  môžu  mať  záväzné  právne  účinky v právnom  poriadku  EÚ  len  vtedy,  ak  sa  tak  či  onak  stanú  súčasťou  práva  EÚ.  Predovšetkým  (nezáväzný)  obsah  takýchto  rozhodnutí  môže  byť v konečnom  dôsledku  začlenený  prostredníctvom  legislatívneho  postupu  EÚ  do  (záväzných)  aktov  sekundárneho  práva.  Takéto  opatrenie  „začlenenia“  by  však  potom  mohlo  byť  predmetom  žaloby o zrušenie  rozhodnutia,  ak  sú  splnené  podmienky  podľa  článku 263 ZFEÚ.

171. Spochybnenie  nariadenia  2018/1718,  ktorým  sa  začlenil  obsah  napadnutého  rozhodnutia  do  vecí  EMA,  uplatneného v súbežných  veciach  Comune  di  Milano a Talianska  republika(107),  je  príkladom  druhej z týchto  situácií.  „Začleňujúce“  opatrenie  EÚ  však  nemožno  považovať  len  za  potvrdzujúce  opatrenie  vzhľadom  na  neexistenciu  záväzných  právnych  účinkov  rozhodnutia  členských  štátov. Z rovnakého  dôvodu  nemožno  rozhodnutie  členských  štátov  považovať  za  prípravný  akt  vo  vzťahu k začleňujúcemu  opatreniu  EÚ.  Záväzným, a teda  potenciálne  preskúmateľným  aktom  podľa  práva  EÚ,  je  potom  logicky  práve  druhý  uvedený  akt.

172. Pokiaľ  ide o druhú  situáciu,  keď  obsah  rozhodnutia  členských  štátov  nebol  začlenený  do  zakladajúceho  aktu  ani  do  žiadneho  iného  relevantného  záväzného  aktu  Únie,  nie  je  možné  uplatniť  článok 263 ZFEÚ v žiadnom  (neskoršom)  štádiu.  Aj v tomto  prípade  však  rozhodnutie  členských  štátov  zostáva  zbavené  záväzných  právnych  účinkov  podľa  práva  EÚ.  Pokiaľ  ide o ELA,  platí,  že  ak  zmienka o sídle  nebola  začlenená  do  právneho  aktu  EÚ,  rozhodnutie o umiestnení  sídla  tejto  agentúry  do Bratislavy  nemôže  mať v právnom  poriadku  EÚ  žiadne  právne  účinky,  kým  sa o tomto  umiestnení  formálne  rozhodne v rámci  opatrenia  EÚ.  Inými  slovami,  na  účely  práva  EÚ  je  umiestnenie  sídla  ELA v uvedenom  meste  prinajmenšom  nateraz  len  skutkovou  okolnosťou.

173. Na  záver  chcem  povedať,  že  podľa  môjho  názoru  možno  len  ťažko  členským  štátom  vo  všeobecnosti  zabrániť v prijímaní  aktov  mimo  rámca  Zmlúv,  a to  aj v záležitostiach  súvisiacich s EÚ,  ak  si  želajú  takto  postupovať.  Členské  štáty  sú  totiž  aj  naďalej  zvrchované.  Dôsledok  toho,  že  členské  štáty  sa  pohybujú  mimo  právneho  poriadku  EÚ,  je  však  práve  to  (možno  nie  celkom  prekvapivo,  prinajmenšom z hľadiska  základných  zákonov  fyziky),  že  sa  ocitajú  vonku.

174. Aj  vonku  je  však  samozrejme  možné  vydať  nezáväzné  vyhlásenia o tom,  čo  by  sa v ideálnom  prípade  malo  odohrávať  vnútri.  Koniec  koncov,  právny  poriadok  EÚ a judikatúra  Súdneho  dvora  umožňujú  rôznym  aktérom  vrátane  inštitúcií  EÚ  prijímať  rôzne  nezáväzné  opatrenia  („soft  law“) s cieľom  nabádať a presviedčať,  čo  je  právomoc,  ktorá  sa  líši  od  právomoci  prijímať  záväzné  akty.(108) Ak  je  to  skutočne  možné v prípade  inštitúcií  EÚ  viazaných  zásadou  rozdelenia  právomoci,  musí  to  byť  a fortiori  uplatniteľné  na  zvrchované  členské  štáty,  aj  keď  ide o záležitosti  týkajúce  sa  práva  EÚ.

175. Skutočnosť,  že  rozhodnutie  členských  štátov  nepatrí  do  právomoci  Súdneho  dvora  podľa  článku 263 ZFEÚ,  však  neznamená,  že  toto  rozhodnutie  vôbec  nepodlieha  preskúmaniu  Súdneho  dvora.  Ak  odhliadneme  od  situácií,  keď  sa  akty  členských  štátov  prijaté  mimo  rámca  Zmlúv  „stanú  právom  EÚ“,  potom  tieto  akty  skutočne  aj  naďalej  podliehajú  právu  EÚ,  ale  môžu  sa  na  ne  vzťahovať  rôzne  formy  konania,  napríklad  konania o porušení(109) alebo  návrhy  na  začatie  konania v prejudiciálnom  konaní o výklade  práva  Spoločenstva.(110)

176. Keď  to  zhrniem,  nepochybne  nie  je  vylúčené,  aby  členské  štáty  vyjadrili  svoje  kolektívne  stanovisko  týkajúce  sa  vhodnosti  novej  agentúry  EÚ,  jej  všeobecnej  funkcie a celkových  obmedzení  jej  funkcií  vrátane  požadovaného  umiestnenia  jej  sídla, a to  predtým,  než  sa  na  tento  účel  začne  legislatívny  postup v rámci  Únie.  Členské  štáty,  aj  keď  sa  neskôr  zjednotia v Rade,  už  môžu  týmto  spôsobom  dávať  najavo  svoje  politické  preferencie.  Rovnako  by  tak  mohol  konať  aj  Parlament.  Zriadenie  takejto  agentúry  vrátane  záväzného  výberu  jej  sídla  je  však  záležitosťou  práva  EÚ a jej  vlastných  interných  legislatívnych  postupov,  hlavne  riadneho  legislatívneho  postupu. V určitom  zmysle  je  to  sotva  prekvapujúce.  Agentúra,  ktorá  sa  má  zriadiť,  je  napokon  agentúrou  Únie,  nie  členských  štátov.
V.      O trovách

177. Podľa článku 138  ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora  účastník  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  je  povinný  nahradiť  trovy  konania.

178. Z formálneho  hľadiska  je  pravda,  že v prejednávaných  veciach  Comune  di  Milano a Talianska  republika  vo  veciach  EMA a Parlament  vo  veci  ELA  nemali  úspech,  keďže  sa  preukázalo,  že  Súdny  dvor  nemá  právomoc  preskúmať  napadnuté  rozhodnutia.

179. Vzhľadom  na  skutočnosti,  že  (i)  nemožno  povedať,  že  by  Rada  bola  úspešná  vo  veci  samej;  (ii)  ide o zložitý,  vo  svojej  podstate  inštitucionálny  súdny  spor,  ktorý  sa  týka  tak  minulých  vecí,  ako  aj  objasňovania  pravidiel  do  budúcnosti, a (iii)  Súdny  dvor  spojil  niektoré  veci a potom  sa  konalo  spoločné  pojednávanie  vo  všetkých  piatich  veciach,  po  ktorom  by  spätné  určovanie  presných  nákladov  na  každú  jednotlivú  vec  mohlo  byť  pomerne  zložitým  úkonom,  považoval  by  som  za  spravodlivejšie  výnimočne  uplatniť  článok 138  ods. 3  rokovacieho  poriadku a uložiť  (všetkým)  účastníkom  konania  povinnosť  znášať  svoje vlastné  trovy  konania.

180. Podľa článku 140  ods. 1  rokovacieho  poriadku  vedľajší  účastníci  konania  takisto  znášajú  svoje vlastné  trovy  konania.
VI.    Návrh

181. V spojených  veciach C‑59/18,  Taliansko/Rada a C‑182/18,  Comune  di  Milano/Rada  navrhujem,  aby  Súdny  dvor:
–        rozhodol,  že  nemá  právomoc  rozhodovať o rozhodnutí  zástupcov  členských  štátov  prijatom v rámci  zasadnutia  Rady  Európskej  únie,  ktorým  sa  umiestňuje  nové  sídlo  Európskej  agentúry  pre  lieky  do  Amsterdamu  (Holandsko),
–        uložil  Comune  di  Milano  (Taliansko),  Talianskej  republike a Rade  povinnosť  znášať  svoje vlastné  trovy  konania,
–        uložil  všetkým  vedľajším  účastníkom  konania  povinnosť  znášať  svoje vlastné  trovy  konania.

182. Vo  veci C‑743/19  navrhujem,  aby  Súdny  dvor:
–        rozhodol,  že  nemá  právomoc  rozhodovať o rozhodnutí  prijatom  vzájomnou  dohodou  medzi  zástupcami  vlád  členských  štátov  (EÚ) 2019/1199 z 13. júna  2019 o umiestnení  sídla  Európskeho  orgánu  práce,
–        uložil  Európskemu  parlamentu a Rade  povinnosť  znášať  svoje vlastné  trovy  konania,
–        uložil  vedľajším  účastníkom  konania  povinnosť  znášať  svoje vlastné  trovy  konania.

1      Jazyk prednesu: angličtina.

2      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1718 zo 14. novembra 2018, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o sídlo Európskej agentúry pre lieky (Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3).

3      Návrhy vo veciach Talianska republika a Comune di Milano/Rada a Parlament (ďalej len „veci EMA 2“) (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19).

4      Ú. v. ES C 341, 1992, s. 1, Mim. vyd. 01/001, s. 223.

5      Ú. v. ES L 214, 1993, s. 1; Mim. vyd. 13/012, s. 151.

6      Rozhodnutie prijaté spoločnou dohodou zástupcami vlád členských štátov zasadajúcich na úrovni hláv štátov a predsedov vlád o umiestnení sídiel určitých orgánov a oddelení Európskych spoločenstiev a Europolu (Ú. v. ES C 323, 1993, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 229).

7      Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 229.

8      Dokument Rady XT 21045/17 – Postup vedúci k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

9      Dokument Rady 11450/12 – Schválene spoločného vyhlásenia a spoločného prístupu. 

10      Pozri odsek 2 pravidiel výberu.

11      Posúdenie Komisie 27 ponúk, ktoré predložili členské štáty podľa postupu, ktorý vedie k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

12      Dokument Rady XT 21092/17 – Postup vedúci k rozhodnutiu o presídlení Európskej agentúry pre lieky a Európskeho orgánu pre bankovníctvo v súvislosti s vystúpením Spojeného kráľovstva z Únie.

13      Dokument Rady 14559/17 – Výsledok zasadnutia Rady [3579. zasadnutie Rady, všeobecné záležitosti (článok 50)].

14      Tlačová správa z 20. novembra 2017, „Európska agentúra pre lieky sa presťahuje do Amsterdamu“ – https://www.consilium.europa.eu/en/press/press‑releases/2017/11/20/european‑medicines‑agency‑to‑be‑relocated‑to‑city‑country/.

15      Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3.

16      Pozri článok 71a nariadenia č. 726/2004.

17      Danú vec pôvodne na Všeobecnom súde predložil Comune di Milano (vec T‑46/18). Všeobecný súd 8. marca 2018 rozhodol, že v súlade s tretím odsekom článku 54 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článkom 128 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu odmieta vykonávať právomoc v prospech Súdneho dvora, aby tak umožnil Súdnemu dvoru rozhodnúť o tejto žalobe vzhľadom na skutočnosť, že vo veci T‑46/18 bola vznesená otázka platnosti toho istého aktu ako vo veci C‑59/18.

18      Uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 2. júla 2018, Comune di Milano/Rada (C‑182/18 R, neuverejnené, EU:C:2018:524).

19      COM(2018) 131 final.

20      Pozri oznámenie predsedu Rady, ktoré v prílohe obsahuje pravidlá výberu (dokument Rady 7491/19 – Postup výberu miesta sídla Európskeho orgánu práce).

21      Pozri poznámku pod čiarou 9.

22      V poznámke pod čiarou 2 dokumentu obsahujúceho pravidlá výberu boli „spoločná dohoda“ a „vzájomná dohoda“ vymedzené ako „rovnocenné pojmy vyžadujúce, aby sa všetci zástupcovia vlád mohli vyjadriť v prospech vybraného riešenia (bez zdržania)“.

23      P8_TA(2019)0380 – Legislatívne uznesenie Európskeho parlamentu zo 16. apríla 2019 o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce [COM(2018) 131 – C8‑0118/2018 – 2018/0064(COD)]. 

24      Bod 32 vyššie.

25      Toto vyhlásenie bolo zverejnené v úradnom vestníku (Ú. v. EÚ L 188, 2019, s. 131) po prijatí nariadenia o zriadení.

26      Pozri dokument Rady 10360/19 – Návrh zápisnice, Rada Európskej únie pre zamestnanosť, sociálnu politiku, zdravie a spotrebiteľské záležitosti, s. 5. Pozri tiež tlačovú správu Rady Európskej únie z 13. júna 2019.

27      Rozhodnutie prijaté vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (Ú. v. EÚ L 189, 2019, s. 68).

28      Nariadenie, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán práce a ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 883/2004, (EÚ) č. 492/2011 a (EÚ) 2016/589 a ktorým sa zrušuje rozhodnutie (EÚ) 2016/344 (Ú. v. EÚ L 186, 2019, s. 21).

29      Pozri napríklad rozsudky z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 23); z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 66 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34).

30      Pozri napríklad rozsudky z 26. marca 2019, Komisia/Taliansko (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 44); z 9. júla 2020, Česká republika/Komisia (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 46 a citovaná judikatúra), a z 3. júna 2021, Maďarsko/Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 37).

31      Pozri napríklad prípady, v ktorých Súdny dvor zistil, že nemá právomoc, rozsudky z 28. apríla 1988, LAISA a CPC España SA/Rada (31/86 a 35/86, neuverejnené, EU:C:1988:211, body 17 a 18), pokiaľ ide o ustanovenia aktu o pristúpení, z 19. marca 1996, Komisia/Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, body 24 až 28), pokiaľ ide o opatrenie prijaté pomocnými orgánmi inštitúcie EÚ, ako je Coreper, a zo 17. septembra 2014, Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, body 51), pokiaľ ide o opatrenie prijaté zástupcami vnútroštátnych orgánov viacerých členských štátov konajúcich v rámci výboru stanoveného v nariadení Únie. 

32      Pozri napríklad rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 40 až 42); zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada, (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 39), a z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31).

33      Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, body 42 až 50). 

34      Pozri napríklad právomoc Súdneho dvora vyplývajúcu z článku 14.2 druhého odseku štatútu ESCB a ECB, rozsudok z 26. februára 2019, Rimšēvičs a ECB/Lotyšsko (C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 55).

35      Pozri napríklad rozsudok z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia (C‑97/91, EU:C:1992:491, bod 9), a uznesenia zo 16. mája 2008, Raulin/Francúzsko (C‑49/08, neuverejnené, EU:C:2008:286, bod 7), a z 21. februára 2013, Gassiat/Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, neuverejnené, EU:C:2013:104, bod 8 a citovaná judikatúra).

36      Pozri napr. BEBR, G.: Acts of representatives of the governments of the Member States. In: Sociaal‑Economische Wetgeving, zv. 14, 1966, ps. 528; PESCATORE, P.: Remarques sur la nature juridique des „decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil“. In: Sociaal‑Economische Wetgeving, zv. 14, 1966, s. 579; MORTELMANS, K. J.: The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community. In: Common Market Law Review, zv. 11, 1974, s. 62.

37      Rozsudok z 30. júna 1993, Parlament/Rada a Komisia (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12) (ďalej len „Parlament/Rada“). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

38      Pozri uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, bod 39), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 39). Pozri aj uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑423/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:700, bod 26], a Rada/Sharpston [C‑424/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:705, bod 26].

39      Pozri uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, bod 40).

40      V týchto rozhodnutiach sa stanovuje typ právomocí Súdneho dvora. Pozri napríklad analogicky, pokiaľ ide o dohody medzi členskými štátmi, odôvodnenie 16 a článok 37 ods. 3 Zmluvy, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu, a rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body 170 až 176).

41      Pozri v danom zmysle aj uznesenie Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, body 41 a 42).

42      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. júna 2010, Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, body 45 až 47 a body 54 a 55), a z 19. decembra 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, bod 46).

43      Rozsudok z 22. októbra 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, bod 15). 

44      Parlament/Rada (bod 14). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

45      Pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs v spojených veciach Parlament/Rada a Komisia (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1992:520, body 17 až 22).

46      Uznesenie z 28. februára 2017, NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129, bod 67).

47      Pozri uznesenia Všeobecného súdu z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128); NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130).

48      Uznesenia Všeobecného súdu z 28. februára 2017, NF/Európska rada (T‑192/16, EU:T:2017:128, bod 62); NG/Európska rada (T‑193/16, EU:T:2017:129, bod 63), a NM/Európska rada (T‑257/16, EU:T:2017:130, bod 61).

49      Pozri napríklad uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑423/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:700], a uznesenie podpredsedu Súdneho dvora z 10. septembra 2020, Rada/Sharpston [C‑424/20 P(R), neuverejnené, EU:C:2020:705], kde tie isté osoby zastupovali Radu aj zástupcov vlád členských štátov.

50      Napriek tomu bez váhania uznávam, že toto všetko môže byť jednoducho pripísateľné pomerne úzkej a možno zastaranej predstave o funkcii súdov, pri ktorej sa trvá na tom, že súdne preskúmanie aktov môže byť vykonateľné len vo vzťahu k aktom, ktoré boli zhliadnuté. Jasnovidectvo by však mohlo od takýchto všedných fyzických obmedzení oslobodiť. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. marca 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140), vzhľadom na návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, body 70 až 77).

51      Ako nedávny príklad možno uviesť: v rozsudku z 5. decembra 2017 MAS a MB (C‑42/17, EU:C:2017:936, body 43 až 47) Súdny dvor dospel k tomuto záveru na základe skutočnosti, že „oblasť ochrany finančných záujmov Únie uložením trestnoprávnych sankcií patrí… do delenej právomoci medzi Úniou a členskými štátmi“ a že ako v rozsudku z 8. septembra 2015, Taricco a i. (C‑105/14, EU:C:2015:555) „v čase skutkových okolností vo veci samej nebol režim premlčania uplatniteľný na trestné činy týkajúce sa [DPH] predmetom harmonizácie zo strany zákonodarcu Únie“. 

52      Pozri uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov (C‑685/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:485).

53      Pozri napríklad Parlament/Rada (bod 15).

54      Pozri článok 263 prvý odsek poslednú vetu, článok 265 druhý odsek a článok 267 ZFEÚ. 

55      Pozri článok 123 ZFEÚ. Pozri aj, stále v súvislosti s ECB, článok 282 ods. 3 ZFEÚ.

56      Pozri článok 228 ZFEÚ. Pokiaľ ide o správu, pozri aj všeobecnejšie článok 298 ods. 1 ZFEÚ.

57      Podľa článku 342 ZFEÚ „Rada prostredníctvom nariadení jednomyseľne určí pravidlá používania jazykov orgánmi Únie, čím nie sú dotknuté ustanovenia uvedené v štatúte Súdneho dvora Európskej únie“.

58      Nariadenie Rady o používaní jazykov v Európskom hospodárskom spoločenstve (Ú. v. ES 1958, 17, s. 401; Mim. vyd.01/001, s. 5). Pozri napríklad článok 35 nariadenia 2019/1149.

59      Pozri napríklad článok 25 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 168/2007 z 15. februára 2007, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre základné práva (Ú. v. EÚ L 53, 2007, s. 1).

60      Pozri v súvislosti s Úradom pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory) (ÚHVT), predchodcovi Úradu Európskej únie pre duševné vlastníctvo (EUIPO), rozsudok z 9. septembra 2003, Kik/ÚHVT (C‑361/01 P, EU:C:2003:434, body 92 až 94).

61      Pozri napríklad rozsudok zo 16. decembra 2020, Rada a i/K. Chrysostomides & Co. a i. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 80).

62      Pozri napríklad, pokiaľ ide o Európsku nadáciu pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok (ďalej len „Eurofound“), nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/127 zo 16. januára 2019 o zriadení Európskej nadácie pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok (Eurofound) a o zrušení nariadenia Rady (EHS) č. 1365/75 (Ú. v. EÚ L 30, 2019, s. 74), spomínaný článok 153 ods. 2 ZFEÚ (doplnková právomoc Únie v oblasti pracovných podmienok), a pokiaľ ide o Agentúru Európskej únie pre bezpečnosť letectva (EASA), nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1139 zo 4. júla 2018 o spoločných pravidlách v oblasti civilného letectva, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva a ktorým sa menia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2111/2005, (ES) č. 1008/2008, (EÚ) č. 996/2010, (EÚ) č. 376/2014 a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/30/EÚ a 2014/53/EÚ a zrušujú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 552/2004 a (ES) č. 216/2008 a nariadenie Rady (EHS) č. 3922/91 (Ú. v. EÚ L 212, 2018, s. 1), prijaté na základe článku 100 ods. 2 ZFEÚ, ktorý sa týka námornej a vzdušnej dopravy.

63      Znova zdôrazňujem z koncepčného hľadiska, pokiaľ ide o povahu rozhodnutia, ktoré sa má urobiť, a schopnosť ho urobiť. Určite súhlasím s tým, že pokiaľ ide o konkrétne rozhodnutie a jeho výsledok, politické rozhodnutie Parlamentu, ako aj akejkoľvek inej inštitúcie alebo aktéra v tejto veci sa môže potenciálne líšiť od rozhodnutia členských štátov. Schopnosť rozhodnúť sa inak však určite nemožno stotožňovať s neschopnosťou urobiť politické rozhodnutie.

64      Podrobnejšie jednotlivo v bodoch 14 a 33 vyššie. 

65      Predchodcami článku 341 ZFEÚ sú v obrátenom chronologickom poradí článok 289 ZES, článok 216 ZES a článok 77 Zmluvy o založení ESUO.

66      Pozri bod 91 vyššie. 

67      Kurzívou zvýraznil generálny advokát. 

68      Ak sa tento typ rozhodnutia prijme na základe konkrétneho ustanovenia práva EÚ, stáva sa súčasťou práva EÚ. Pozri napríklad v tomto zmysle, pokiaľ ide o sídlo inštitúcií EÚ podľa predchodcu článku 341 ZFEÚ, rozsudok z 1. októbra 1997, Francúzsko/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450, bod 34), v ktorom Súdny dvor skúmal zlučiteľnosť predmetného hlasovania Parlamentu s rozhodnutím z Edinburghu. 

69      Protokol č. 22 bol prijatý v nadväznosti na rozhodnutie hláv štátov alebo predsedov vlád na zasadnutí Európskej rady v Edinburghu 12. decembra 1992, ktoré sa týka určitých problémov, ktoré vznieslo Dánsko v súvislosti so Zmluvou o Európskej únii, na ktoré sa tento protokol výslovne odvoláva. 

70      Po prvom odmietnutí Lisabonskej zmluvy írskym ľudom prijali hlavy štátov alebo predsedovia vlád 27 členských štátov Európskej únie na zasadnutí Európskej rady v júni 2009 rozhodnutie o obavách írskeho ľudu týkajúcich sa Lisabonskej zmluvy. Zámerom tohto rozhodnutia bolo prijatie protokolu v čase ďalšej zmluvy o pristúpení. Tak bol pri príležitosti pristúpenia Chorvátska prijatý Protokol o obavách írskeho ľudu týkajúcich sa Lisabonskej zmluvy, ktorý je pripojený k Zmluvám (Ú. v. EÚ L 60, 2013, s. 131).

71      Podľa Lisabonskej zmluvy so zriadením Európskej rady ako inštitúcie EÚ budú rozhodnutia hláv štátov alebo predsedov vlád pravdepodobne postupne nahradené (preskúmateľnými) rozhodnutiami Európskej rady. V dôsledku toho by v konečnom dôsledku už nemalo dochádzať k situáciám, ktoré by prípadne mohli viesť k právnemu vákuu v práve EÚ z dôvodu „nezačlenených“ rozhodnutí hláv štátov alebo predsedov vlád.

72      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 40), ktorý sa týkal časti rozhodnutia z Edinburghu súvisiacej s Dánskom, ako aj výkladového vyhlásenia pripojeného k Zmluvám.

73      Pozri poznámku pod čiarou 5.

74      Jednomyseľné rozhodnutie prijaté predstaviteľmi členských štátov zasadajúcich na najvyššej štátnej a vládnej úrovni z 13. decembra 2003 o rozmiestnení sídel určitých úradov a agentúr Európskej únie (Ú. v. EÚ L 29, 2004, s. 15), pokiaľ ide o Agentúru Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (CEPOL), Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA), Agentúru Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (Eurojust), Európsku námornú a bezpečnostnú agentúru (EMSA), EASA, Železničnú agentúru Európskej únie (ERA), Agentúru Európskej únie pre kybernetickú bezpečnosť (ENISA), Európske centrum pre prevenciu a kontrolu chorôb (ECDC) a Európsku chemickú agentúru (ECHA).

75      Rozhodnutie prijaté spoločnou dohodou zástupcov vlád členských štátov zo 7. decembra 2009 o mieste sídla Agentúry pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 322, 2009, s. 39), prijaté „so zreteľom na článok 341 [ZFEÚ]“ a podpísané predsedom Rady. O zriadení danej agentúry sa rozhodlo v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 713/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa zriaďuje Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 1). 

76      Rozhodnutie prijaté vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2021/4 z 9. decembra 2020 o umiestnení sídla Európskeho centra odvetvových, technologických a výskumných kompetencií v oblasti kybernetickej bezpečnosti (Ú. v. EÚ L 4, 2021, s. 7). 

77      Pozri napríklad článok 94 ods. 3 nariadenia 2018/1139, článok 79 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1727 zo 14. novembra 2018 o Agentúre Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (Eurojust) a o nahradení a zrušení rozhodnutia Rady 2002/187/SVV (Ú. v. EÚ L 295, 2018, s. 138) a článok 25 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2219 z 25. novembra 2015 o Agentúre Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (CEPOL) a ktorým sa nahrádza a zrušuje rozhodnutie Rady 2005/681/SVV (Ú. v. EÚ L 319, 2015, s. 1).

78      O sídle Európskeho strediska pre rozvoj odborného vzdelávania (Cedefop) sa rozhodlo v zakladajúcom akte (článok 1 nariadenia Rady (EHS) č. 337/75 z 10. februára 1975, ktorým sa zriaďuje Európske stredisko pre rozvoj odborného vzdelávania (Ú. v. ES L 39, 1975, s. 1), bez zmienky o článku 341 ZFEÚ. Uvedené nariadenie bolo zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/128 zo 16. januára 2019, ktorým sa zriaďuje Európske stredisko pre rozvoj odborného vzdelávania (Cedefop) a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (EHS) č. 337/75 (Ú. v. EÚ L 30, 2019, s. 90). V článku 20 ods. 3 uvedeného nariadenia sa stanovuje, že stredisko „Cedefop má sídlo v meste Thessaloniki [Grécko]“.

79      Pozri nariadenie Rady (EHS) č. 1365/75 z 26. mája 1975 o zriadení Európskej nadácie pre zlepšovanie životných a pracovných podmienok (Ú. v. ES L 139, 1975, s. 1). V článku 4 ods. 2 sa uvádza, že „nadácia má sídlo v Írsku“. V nariadení 2019/127 sa v článku 21 ods. 3 stanovuje, že nadácia „Eurofound má svoje sídlo v Dubline [Írsko]“. 

80      Pozri rozhodnutie Rady 2005/358/ES z 26. apríla 2005 o určení sídla Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 114, 2005, s. 13). Toto rozhodnutie bolo prijaté „so zreteľom na“ článok 15 piaty odsek nariadenia Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (Ú. v. EÚ L 349, 2004, s. 1). V uvedenom rozhodnutí sa článok 341 ZFEÚ nespomína.

81      Článok 18 ods. 4 nariadenia Rady (ES) č. 768/2005 z 26. apríla 2005 o zriadení Agentúry pre kontrolu rybného hospodárstva Spoločenstva a o zmene a doplnení nariadenia (EHS) č. 2847/93, ktorým sa zriaďuje kontrolný systém spoločnej politiky rybolovu (Ú. v. EÚ L 128, 2005, s. 1). 

82      Pozri napríklad článok 7 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1093/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre bankovníctvo) a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/78/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 12), V súvislosti s bankovou úniou pozri aj sídlo Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií [článok 48 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 806/2014 z 15. júla 2014, ktorým sa stanovujú jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a jednotného fondu na riešenie krízových situácií a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1093/2010 (Ú. v. EÚ L 225, 2014, s. 1)].

83      Pozri napríklad článok 1 ods. 3 rozhodnutia Rady 2014/401/SZBP z 26. júna 2014 o Satelitnom stredisku Európskej únie a zrušení jednotnej akcie 2001/555/SZBP o zriadení Satelitného strediska Európskej únie (Ú. v. EÚ L 188, 2014, s. 73). Prijaté na osobitnom základe článku 45 ods. 2 ZEÚ, pozri tiež článok 1 ods. 5 rozhodnutia Rady (SZBP) 2015/1835 z 12. októbra 2015, ktorým sa vymedzuje štatút, sídlo a spôsob fungovania Európskej obrannej agentúry (Ú. v. EÚ L 266, 2015, s. 55).

84      Pôvodne prijala rozhodnutie o sídle Rada vo svojom rozhodnutí z 22. decembra 2000 o zriadení Európskej policajnej akadémie (EPA) (Ú. v. ES L 336, 2000, s. 1). O tomto sídle sa potom opäť „rozhodovalo“, a to rozhodnutím zástupcov členských štátov z 13. decembra 2003 (pozri poznámku pod čiarou 77). Následne to bola Rada, ktorá 8. októbra 2013 rozhodla ešte pred Európskym parlamentom o zmene sídla EPA. V dôsledku toho bolo prijaté nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 543/2014 z 15. mája 2014, ktorým sa mení rozhodnutie Rady 2005/681/SVV o zriadení Európskej policajnej akadémie (EPA) (Ú. v. EÚ L 163, 2014, s. 5). V súčasnosti je sídlo CEPOL‑u uvedené v článku 25 nariadenia 2015/2219.

85      Pozri napríklad moje návrhy vo veci Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:20, body 138 až 142).

86      Quod non, ako je vysvetlené v bode 106 vyššie, ale s uvedeným predpokladom použitým v záujme daného tvrdenia. 

87      Pozri napríklad rozsudky z 19. júla 2016, H/Rada a i. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, bod 41), a z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, body 72 a 73).

88      Mimochodom, stále sa zdá, že Európska rada nemá žiadne formálne sídlo, a to aj napriek tomu, že sa Európska rada Lisabonskou zmluvou transformovala z medzivládnej praxe na inštitúciu EÚ.

89      Či by na tento účel postačoval článok 341 ZFEÚ, alebo či by sa malo odvolávať na článok 48 ZEÚ, ako tvrdí Rada, nie je na účely prejednávaných vecí potrebné určovať. 

90      Body 72 až 81 vyššie.

91      Pozri body 38 a 40 vyššie.

92      Týka sa skôr povahy dokumentu a jeho záväznosti, nie nevyhnutne autorstva. Aj v súvislosti s prvým prípadom však Súdny dvor opakovane uviedol, že uverejnenie v úradnom vestníku nie je relevantné. Pozri napríklad v tomto zmysle rozsudky zo 6. októbra 1987, Demouche a i. (152/83, EU:C:1987:421, bod 19), a z 15. júna 2017, Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras (C‑587/15, EU:C:2017:463, bod 38).

93      Bod 19 vyššie.

94      Pozri odsek 6 pravidiel výberu.

95      Pričom zásada zverenej právomoci má vplyv aj na autorstvo: ak sa tak skutočne (fakticky) stalo v rámci Komisie a Komisia môže konať len ako táto inštitúcia, autorom teda musí byť Komisia – pozri vyššie, bod 58 týchto návrhov. 

96      Pozri napríklad rozsudok z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 158 a citovaná judikatúra).

97      Pozri body 104 až 108 vyššie.

98      Pozri body 121 až 125 vyššie.

99      Ako som uviedol v bodoch 80 a 81 vyššie. 

100      Bod 6 Spoločného prístupu pripojeného k Spoločnému vyhláseniu k umiestňovaniu sídel decentralizovaných agentúr (pozri poznámku pod čiarou 9). Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

101      Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o umiestnenie sídla Európskej agentúry pre lieky [COM(2017) 735 final], ktorý predložila Komisia. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

102      Bod 32 vyššie.

103      Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní spoločného vyhlásenia a uplatňovaní spoločného prístupu k umiestňovaniu sídel decentralizovaných agentúr [COM(2019) 187 final].

104      Ako to nepriamo dokazujú aj vyjadrenia prakticky všetkých účastníkov v prejednávaných veciach: hoci mali veľmi rozdielne názory na právne otázky vznesené v prejednávaných veciach, niekedy dokonca diametrálne odlišné názory, všetci účastníci (z inštitúcií) sa zhodli na tom, že je nevyhnutné, aby Súdny dvor objasnil pravidlá do budúcnosti. 

105      Uznesenia Súdneho dvora zo 16. júna 2021, Sharpston/Rada a Konferencia zástupcov vlád členských štátov (C‑684/20 P, neuverejnené, EU:C:2021:486, bod 44), a Sharpston/Rada a Zástupcovia vlád členských štátov (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 50).

106      Pozri body 115 až 117 vyššie.

107      Pozri súbežné návrhy vo veciach Talianska republika a Comune di Milano/Rada a Parlament (ďalej len „veci EMA 2“) (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19).

108      Pozri napríklad rozsudok z 20. februára 2018, Belgicko/Komisia (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 26).

109      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 31. januára 2006, Komisia/Španielsko (C‑503/03, EU:C:2006:74, body 33 až 35). Pozri návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Rada (C‑13/07, EU:C:2009:190, body 37 až 41).

110      Pozri napríklad v tomto zmysle rozsudky z 27. novembra 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body163 a 164), pokiaľ ide o Zmluvu, ktorou sa zriaďuje európsky mechanizmus pre stabilitu, najmä vzhľadom na právomoci EÚ, a z 20. septembra 2016, Ledra Advertising a i./Komisia a ECB (C‑8/15 P to C‑10/15 P, EU:C:2016:701, bod 67), v súvislosti s memorandom o porozumení medzi členským štátom a Európskym mechanizmom pre stabilitu.