CELEX: 61994CC0150
Language: es
Date: 1996-09-26
Title: Conclusiones acumuladas del Abogado General Léger presentadas el 26 de septiembre de 1996. # Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte contra Consejo de la Unión Europea. # Recurso de anulación - Política comercial común - Reglamento (CE) no 519/95 - Contingentes de importación sobre determinados juguetes originarios de la República Popular de China. # Asunto C-150/94. # Reino de España contra Consejo de la Unión Europea. # Recurso de anulación - Política comercial común - Reglamentos (CE) no 519/94 y no 1921/94 - Contingentes de importación sobre determinados juguetes originarios de la República Popular de China. # Asunto C-284/94.

Aviso jurídico importante

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61994C0150

Conclusiones acumuladas del Abogado General Léger presentadas el 26 de septiembre de 1996.  -  Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte contra Consejo de la Unión Europea.  -  Asunto C-150/94.  -  Reino de España contra Consejo de la Unión Europea.  -  Asunto C-284/94.  -  Recurso de anulación - Política comercial común - Reglamentos (CE) no 519/94 y no 1921/94 - Contingentes de importación sobre determinados juguetes originarios de la República Popular de China.  

Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-07235

Conclusiones del abogado general

1 Estas conclusiones se refieren a dos recursos directos conexos interpuestos respectivamente por el Reino Unido y el Reino de España contra el Consejo. En el primer asunto (C-150/94), el Reino Unido solicita la anulación de una disposición del Reglamento (CE) nº 519/94 del Consejo, de 7 de marzo de 1994, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1765/82, 1766/82 y 3420/83. (1) En el segundo asunto (C-284/94), el Reino de España solicita la anulación del Reglamento (CE) nº 1921/94 del Consejo, de 25 de julio de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 519/94. (2)2 Los dos asuntos se refieren al régimen de importaciones de determinados juguetes procedentes de la República Popular de China. Uno de ellos plantea la cuestión de a propia validez de la figura de los contingentes comunitarios sobre importaciones. El otro pone en entredicho un acto que aumentó los contingentes existentes. Antecedentes de los litigios Marco jurídico anterior al Reglamento nº 519/94 3 Antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 519/94, las importaciones de los productos originarios de países de comercio de Estado se regían por varios Reglamentos del Consejo. 4 El Reglamento (CEE) nº 1766/82 del Consejo, de 30 de junio de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de la República Popular de China, (3) se aplicaba a las importaciones no sometidas a ninguna restricción cuantitativa, sin perjuicio de las medidas de salvaguardia. 5 El Reglamento (CEE) nº 3420/83 del Consejo, de 14 de noviembre de 1983, relativo a los regímenes de importación de los productos originarios de países de comercio de Estado, no liberalizados a nivel de la Comunidad, (4) establecía restricciones cuantitativas a la importación de numerosos productos. En virtud del apartado 1 del artículo 1, este Reglamento se aplicaba a las importaciones de los productos originarios de los países que figuraban en su Anexo I, entre los que se encontraba la República Popular de China. El apartado 1 del artículo 2 establecía que el despacho a libre práctica de los productos incluidos en el Anexo III, entre los que figuraban los juguetes objeto del litigio, a la sazón clasificados en la partida arancelaria 97.03, estaba sometido a restricciones cuantitativas en los Estados miembros indicados en dicho Anexo para cada uno de esos productos. Antes del 1 de diciembre de cada año el Consejo debía establecer, para cada uno de esos productos, con arreglo al artículo 113 del Tratado, los contingentes de importación que debían abrir los Estados miembros para el año siguiente respecto de los distintos países de comercio de Estado (apartado 1 del artículo 3 del Reglamento). A falta de decisión en tal fecha, los contingentes se prorrogaban provisionalmente hasta el año siguiente. El artículo 4 precisaba los requisitos que debían cumplirse para que los Estados miembros pudieran adoptar, en la gestión del régimen de importación, medidas de adaptación o de supresión de las restricciones cuantitativas. Los artículos 7 a 10 contenían las normas aplicables para modificar el régimen de importación fijado por el Reglamento. 6 En la fecha de su entrada en vigor, el Reglamento nº 3420/83 establecía, respecto a los juguetes, la apertura de contingentes de importación por parte de la República Federal de Alemania, la República Helénica y la República Francesa. El Reglamento (CEE) n_ 3784/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, por el que se modifican, en virtud de la adhesión de España y de Portugal, los Anexos I y III del Reglamento (CEE) n_ 3420/83 relativo a los regímenes de importación de productos originarios de países con comercio de Estado no liberalizados en el ámbito de la Comunidad (5) también establecía la apertura de contingentes de juguetes por parte del Reino de España, a partir del 1 de enero de 1986. 7 El Reglamento nº 3420/83 fue modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) nº 2456/92 del Consejo, de 13 de julio de 1992, por el que se fijan los contingentes de importación que corresponderá abrir a los Estados miembros respecto de los países de comercio de Estado en 1992. (6) Este Reglamento fijaba los contingentes que correspondía abrir en 1992. Respecto a los juguetes procedentes de la República Popular de China, en el Anexo VIII se fijaron contingentes para la República Federal de Alemania y el Reino de España. El Reglamento preveía, en su artículo 5, que lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 3420/83 respecto a la posible reconducción automática de los contingentes existentes el año anterior no se aplicaría en 1993. El quinto considerando del Reglamento explicaba que esta excepción estaba justificada por la necesidad de sustituir, a partir del 1 de enero de 1993, el sistema de mantenimiento de contingentes de importación abiertos únicamente a escala nacional por un mecanismo comunitario que cubriera todas las restricciones residuales al 31 de diciembre de 1992. 8 No se adoptó ningún Reglamento que fijara contingentes de importación para 1993. 9 Sin embargo, no se creó el mecanismo comunitario previsto para funcionar desde 1993. En estas circunstancias, aplicando los artículos 7 a 10 del Reglamento nº 3420/83, que se refieren a las modificaciones del régimen de importación, y más concretamente, los apartados 1 y 3 del artículo 9, la Comisión autorizó a determinados Estados miembros para que abrieran contingentes en 1993 y durante los primeros meses de 1994. De un total de 79 decisiones adoptadas, seis autorizaban al Reino de España a abrir contingentes de juguetes correspondientes al código SA/NC 9503. Los demás Estados miembros no solicitaron que se fijaran contingentes respecto a estos juguetes. El mecanismo comunitario introducido por el Reglamento nº 519/94 10 El Reglamento nº 519/94, aplicable a partir del 15 de marzo de 1994, deroga los Reglamentos nº 1766/82 y nº 3420/83. 11 Se aplica a las importaciones de productos originarios de los países terceros mencionados en el Anexo I, entre los que se encuentra la República Popular de China (apartado 1 del artículo 1). 12 Estas importaciones son libres, sin perjuicio de las posibles medidas de salvaguardia y de los contingentes contemplados en el Anexo II del Reglamento, que se refiere únicamente a los productos originarios de China, entre los que se encuentran los juguetes controvertidos en el presente asunto, que corresponden ahora a los códigos SA/NC 9503 41, (7) 9503 49 (8) y 9503 90 (9) (apartado 2 del artículo 1). 13 Los contingentes comunitarios aplicables a estos juguetes se fijaron respectivamente en 200.798.000 ECU, 83.851.000 ECU y 508.016.000 ECU por año. Por consiguiente, para el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1994, quedaron fijados respectivamente, prorrata temporis, en 158.965.083 ECU, 66.382.042 ECU y 402.179.333 ECU. El aumento de un contingente por parte del Reglamento nº 1921/94 14 El artículo 1 del Reglamento nº 1921/94 aumentó de 158.965.083 ECU a 204.500.000 ECU el contingente abierto para el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1994 por lo que se refiere a los juguetes correspondientes al código SA/NC 9503 41. 15 El tercer considerando del Reglamento explica que la aplicación del contingente fijado por el Reglamento nº 519/94 había permitido constatar perturbaciones en los intercambios comerciales con la República Popular de China que afectaban a la actividad de los sectores económicos relacionados con la importación, comercialización y transformación de juguetes originarios de ese país y que planteaban dificultades económicas. 16 Por consiguiente, el Consejo consideró oportuno adaptar el contingente en cuestión aumentándolo de manera apropiada para 1994 sin perjuicio de volver a examinar la situación (cuarto considerando del Reglamento). (10) Pretensiones de las partes 17 En el asunto C-150/94, el Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia, en aplicación del artículo 173 del Tratado CE, que: - Anule el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 519/94 del Consejo en la medida en que se aplica a los juguetes correspondientes a las partidas arancelarias SA/NC 9503 41, 9503 49 y 9503 90; - Condene en costas al Consejo. 18 La República Federal de Alemania interviene en apoyo de las pretensiones del Reino Unido. 19 El Consejo ha solicitado al Tribunal de Justicia que: - desestime el recurso; - acuerde la inadmisión del nuevo motivo de anulación presentado en los puntos 16 a 18 del escrito de intervención, relativos a una supuesta infracción, en el marco de la motivación del acto impugnado, del párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado y, con carácter subsidiario, desestime este nuevo motivo de anulación por infundado; - Condene en costas al Reino Unido. 20 El Reino de España y la Comisión intervienen en apoyo de las pretensiones del Consejo. Solicitan que se desestime el recurso. El Reino de España solicita que se condene en costas del Reino Unido. 21 En el asunto C-284/94 el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 173, que: - Anule el Reglamento nº 1921/94; - Condene en costas al Consejo. 22 El Consejo solicita que se desestime el recurso y que se condene en costas a la parte demandante. 23 La Comisión interviene en apoyo de las pretensiones del Consejo y solicita que se condene en costas del Reino de España. Examen de los motivos dirigidos contra el Reglamento nº 519/94 24 El Reino Unido invoca cinco motivos de anulación basados en: - violación del artículo 190 del Tratado; - falta de apreciación de los hechos o error manifiesto en su apreciación; - carácter arbitrario de los contingentes controvertidos; - violación del principio de proporcionalidad; - violación del principio de igualdad de trato. 25 Examinaré sucesivamente cada uno de estos motivos. 26 Considero que este Tribunal de Justicia no debe examinar la fundamentación de un sexto motivo, basado en una violación del principio de confianza legítima, que el Gobierno del Reino Unido planteó por primera vez en sus observaciones (11) sobre los escritos de intervención de la República Federal de Alemania y del Reino de España. Con arreglo al apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento procede declarar la inadmisibilidad de este motivo, invocado de forma marginal en los argumentos relativos al aludido motivo del recurso. Sobre la violación del artículo 190 del Tratado 27 El Reino Unido afirma que el Reglamento nº 519/90 no está motivado o tiene una motivación inapropiada. El sexto considerando es, en su opinión, completamente inadecuado para motivar el establecimiento de contingentes comunitarios sobre los juguetes de que se trata en la medida en que, para justificar tales restricciones cuantitativas, se refiere a la «sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria». 28 Con carácter preliminar, el Estado miembro demandante afirma que la magnitud de las restricciones de que se trata es tal que éstas son de naturaleza «cuasi sancionadora», de forma que exigen un examen particularmente atento. 29 A continuación alega que el Reglamento impugnado está basado en las disposiciones del Tratado relativas a la política comercial, cuyo objetivo es, con arreglo al artículo 110 del Tratado, «[...] la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y [...] la reducción de las barreras arancelarias». 30 Su quinto considerando, según el Reino Unido, consagra el principio de liberalización de las importaciones. En la medida en que los contingentes constituyen una excepción a este principio, el Reino Unido considera que el Consejo debería haber explicado con particular cuidado las razones de su decisión. 31 Considera que habría debido precisar: - por qué determinados sectores de la industria comunitaria son sensibles a la importación de los juguetes controvertidos procedentes de la República Popular de China y no de los demás países; - por qué era necesario sustituir por una restricción de dimensión comunitaria una medida de restricción nacional que sólo representaba el 2% del valor de las importaciones de los juguetes controvertidos procedentes de la República Popular de China mientras que la restricción nacional habría podido suprimirse o sustituirse por una medida de protección regional, tipo de medida que por lo demás preveía el propio Reglamento; - por qué era necesario sustituir una medida de restricción que tenía unos efectos mínimos a nivel comunitario por una restricción que produce un impacto muy significativo debido al aumento espectacular que representa. 32 El Reino Unido invoca, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo, (12) de la que se deduce la necesidad de una motivación específica de todos los detalles que puede implicar una medida adoptada en virtud de un acto de aplicación general cuando estos detalles no están comprendidos en el marco sistemático del conjunto. Ahora bien, en su opinión, los contingentes constituyen una excepción que no está comprendida ni en el ámbito sistemático del Reglamento impugnado ni en el del Reglamento nº 3420/83. Esta excepción es, en su opinión, de naturaleza completamente distinta de la mera restricción nacional aplicada en virtud de este último Reglamento. Constituye una restricción completamente nueva, de forma que el Consejo habría debido explicar los motivos que justificaban tal excepción al Reglamento nº 3420/83. La obligación de motivación es esencial en caso de un cambio sustancial de política. 33 Aún suponiendo que los contingentes impugnados formen parte del nuevo régimen comercial que rige las relaciones con la República Popular de China, constituirían una excepción al principio de liberalización de las importaciones que subyace a este régimen. 34 La parte demandante añade que la insuficiencia de motivación del acto no puede quedar subsanada por la explicación proporcionada por el Consejo una vez iniciado el presente procedimiento, basada en el aumento de las importaciones chinas. También señala que, en su escrito de contestación, el Consejo intenta justificar la magnitud de los contingentes fijados, mientras que el Reglamento no contiene ninguna explicación a este respecto. 35 La República Federal de Alemania reitera la argumentación del Reino Unido y afirma que la obligación de motivación hacía necesaria alguna consideración acerca del principio de proporcionalidad, principio expresamente introducido en el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado, que requiere, en particular, que se tengan en cuenta los intereses de los Estados miembros. El Consejo, invocando el artículo 37 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, niega la admisibilidad de este motivo, que califica de nuevo. 36 Como introducción a mi análisis del motivo planteado por el Reino Unido, señalaré que el examen de la cuestión de la suficiencia de la motivación de un acto es independiente del examen de la fundamentación de esta motivación. 37 Haré, además, algunas puntualizaciones. 38 Al imponer una obligación de motivación el artículo 190 del Tratado no responde únicamente a una preocupación meramente formal, sino a la voluntad de permitir a las partes defender sus derechos, al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los Estados miembros, así como a cualquier nacional interesado, conocer las circunstancias en la que la Institución aplicó el Tratado. (13) 39 Por el contrario, la amplitud de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate. Cuando se trata de un acto de aplicación general, como un Reglamento, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación global que ha dado lugar a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. Por consiguiente, no puede exigirse que la motivación especifique los distintos hechos, a veces muy numerosos y complejos, en cuya consideración se adoptó el Reglamento ni, a fortiori, que la motivación proporcione una apreciación más o menos completa. (14) 40 Una motivación específica de determinados elementos de un acto de aplicación general no es necesaria cuando estos elementos están comprendidos en el marco sistemático del conjunto de las medidas adoptadas por el acto, (15) o cuando el propio Reglamento está comprendido en el marco sistemático del conjunto del que forma parte. (16) 41 Por otra parte, analizado no sólo desde el punto de vista de su tenor literal, sino teniendo también en cuenta su contexto y el conjunto de normas jurídica que regulan la materia, el requisito de motivación puede también no requerir una motivación específica de todos los elementos fácticos y jurídicos pertinentes. (17) Así sucede cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, pues, las razones que motivan este acto. (18) 42 En el presente asunto, las partes discuten sobre la motivación de un Reglamento, acto de aplicación general. 43 No me detendré sobre la alegación de la naturaleza «cuasi sancionadora» de los contingentes. Como señalan el Consejo y la Comisión, la idea de «sanción» es completamente ajena al establecimiento de las restricciones adoptadas. 44 El Reglamento nº 519/94 precisa la situación de conjunto que dio lugar a su adopción: - el régimen común aplicable a las importaciones en virtud, entre otros, de los Reglamentos nº 1766/82 y nº 3420/83 permite la subsistencia de exenciones y excepciones que permiten a los Estados miembros continuar aplicando medidas nacionales a la importación de determinados productos originarios de los países de que se trate (primer considerando); - en virtud del artículo 7 A del Tratado, el mercado interior constituye desde el 1 de enero de 1993 un espacio sin fronteras interiores en el que está garantizada la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales (segundo considerando). 45 Partiendo de este dato, el legislador comunitario enuncia sus objetivos y los medios elegidos para alcanzarlos: - pretende consolidar la política comercial común en el ámbito del régimen aplicable a las importaciones, como un complemento necesario de la realización del mercado interior y con objeto de que la reglamentación de los intercambios comerciales de la Comunidad con los países terceros tenga en cuenta la situación derivada de la integración de los mercados (tercer considerando). - a tal efecto prevé eliminar las exenciones y excepciones resultantes de las medidas nacionales de política comercial, y, en particular, las restricciones cuantitativas mantenidas por los Estados miembros de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 3420/83 (cuarto considerando); - anuncia que la liberalización de las importaciones debe constituir el punto de partida del régimen comunitario en la materia (quinto considerando); - no obstante, para un número limitado de productos originarios de la República Popular de China conviene, por la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria, instaurar contingentes cuantitativos y medidas de vigilancia aplicables a nivel comunitario, estableciendo al mismo tiempo un procedimiento de revisión y verificación de estas medidas para adaptarlas a la evolución de la situación (sexto considerando); - respecto a los demás productos, prevé la posibilidad de medidas de vigilancia y salvaguardia, en su caso regionales (considerandos octavo a décimo). 46 Como afirma acertadamente la Comisión, (19) la motivación del acto también precisa: 1) el contexto en el que se adoptaron los contingentes (perfeccionamiento de la política comercial con objeto de permitir el buen funcionamiento del mercado interior y la liberalización general del comercio); 2) la base sobre la que se eligieron los sectores sometidos a los contingentes comunitarios (número limitado y sensibilidad del sector de que se trata) y 3) la razón por la que eran necesarios los contingentes comunitarios («integración de mercados», es decir, la supresión de los controles en las fronteras dentro del mercado interior). 47 Un contingente es, por definición, una medida de protección contra las importaciones o, más precisamente, contra la competencia perjudicial que estas operaciones pueden causar a los operadores económicos comunitarios afectados. El mero hecho de su establecimiento muestra que, en opinión del legislador, el producto objeto del contingente constituiría un peligro para los intereses comunitarios si pudiera importarse ilimitadamente. Cuando el legislador comunitario se refiere de forma resumida a «la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria», explica implícitamente, pero de forma necesaria, que el producto del país tercero está en una situación competitiva favorable en relación con el correspondiente producto comunitario, por lo general debido a la competitividad del precio y que, de esa forma, podría comprometer los mercados de los operadores comunitarios que fabrican un producto similar o incluso la propia subsistencia de éstos. 48 En el curso del presente procedimiento el Consejo ha afirmado que tuvo en cuenta el aumento considerable, en los años precedentes, de las importaciones de los juguetes controvertidos procedentes de la República Popular de China. Este elemento de motivación no figura en los considerandos del Reglamento nº 519/94. No obstante, de los autos se deduce que los Estados miembros y en particular, la parte demandante, lo conocían por haber estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del Reglamento. En su recurso, (20) el Reino Unido recuerda que, en noviembre de 1992, con ocasión de la presentación de una propuesta de Reglamento, la Comisión había descrito el régimen comunitario que pretendía establecer y, a continuación añade: «En el caso de los juguetes de que se trata, la Comisión ha propuesto restricciones cuantitativas a nivel comunitario. Ha intentado justificar su propuesta subrayando la cuota significativa del mercado comunitario que corresponde a las importaciones chinas, el importante aumento de las importaciones chinas y las restricciones nacionales existentes». (21) Estas indicaciones muestran que la Comisión comunicó al Consejo, y también a los Estados miembros, que las restricciones proyectadas se basaban en particular en la situación de los productos chinos en el mercado comunitario y en el aumento sensible de las cantidades importadas. Por tanto, la parte demandante conocía estos elementos de motivación cuando, en la primera fase de elaboración del acto, se opuso a las restricciones a la importación propuestas por la Comisión. (22) Y cuando continuó oponiéndose al establecimiento de cuotas comunitarias de juguetes al reanudarse las discusiones en enero de 1994, (23) lo hizo en las mismas circunstancias. 49 De estos hechos se deduce que, en contra de lo que afirma el Reino Unido, el Consejo no intentó subsanar, en su escrito de contestación, una motivación insuficiente del acto. La demandante ya conocía la motivación controvertida cuando se adoptó el acto impugnado. Por consiguiente, no puede aplicarse al presente asunto el principio que prohíbe subsanar una motivación insuficiente en el curso de un procedimiento jurisdiccional. (24) 50 Por último, el Reglamento nº 519/94, tanto por su tenor literal como por el contexto de su elaboración, satisface ampliamente la obligación mínima de motivación consagrada por la sentencia Beus, antes citada. 51 Una vez llegados a esta conclusión se plantea la cuestión de si, en el presente asunto era necesaria una motivación específica de todos los detalles del acto en virtud de la jurisprudencia recordada en el punto 40 de estas conclusiones. En particular se trata de apreciar si el Reglamento debía precisar todos los motivos que impusieron la decisión formada y las magnitudes de los contingentes impugnados. 52 La respuesta a esta cuestión depende de si los contingentes están comprendidos o no en el marco sistemático de un conjunto único. 53 El objetivo fundamental del Reglamento impugnado consiste en «perfeccionar» (25) la política comercial común. 54 Conforme al apartado 1 del artículo 113 del Tratado, esta política se basa en principios uniformes, particularmente por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación así como las medidas de protección comercial. 55 Tras la expiración del período transitorio, (26) entró en el ámbito de las competencias de la Comunidad. 56 Desde entonces, sólo son procedentes las medidas de política comercial de carácter nacional adoptadas en virtud de una habilitación específica por parte de la Comunidad. (27) 57 Las restricciones cuantitativas nacionales autorizadas conforme al Reglamento nº 3420/83 procedían de un régimen inspirado en tal principio. La instauración del «mercado interior» exigía precisamente poner término a estas excepciones a una política comercial comunitaria. En efecto, la supresión de los controles en las fronteras interiores privaba de toda eficacia a las restricciones nacionales autorizadas. 58 Así, la finalidad de la política comercial prevista por el Tratado y el imperativo de eficacia de las restricciones a la importación se conjugaban para justificar que se trasladara al plano comunitario la apreciación de las medidas necesarias. A tal efecto debía procederse a concentrar de la facultad de apreciación en manos de las Instituciones y, al mismo tiempo, a ampliar al conjunto del mercado interior el punto de vista para apreciar los intereses de la Comunidad. Anteriormente, la existencia de una o varias restricciones nacionales no era determinante. Simplemente era uno más entre varios parámetros, encabezados por los datos económicos relativos a toda la Comunidad, en la fecha del análisis de la situación. 59 El marco sistemático del Reglamento nº 519/94 corresponde, por tanto, a un cambio de nivel, aunque no de naturaleza, del marco anterior. Al igual que éste, sigue teniendo carácter de instrumento de política comercial. No es el resultado de un «cambio sustancial de política», (28) sino la culminación del desarrollo de una política comercial común prevista por el Tratado. 60 Ahora bien, lo propio de un instrumento de protección es, esquemáticamente, definir los productos cuya importación es libre y los sometidos a restricciones a la importación y determinar la naturaleza y magnitud de las restricciones establecidas. Las restricciones forman parte del conjunto. Sólo son medios para alcanzar el grado de protección deseada. 61 Al igual que los contingentes nacionales constituían un elemento del marco sistemático del conjunto en el que se integraban, los contingentes comunitarios y otras restricciones a la importación constituyen actualmente elementos del marco sistemático del Reglamento nº 519/94. Además, este último Reglamento, por su parte, se integra plenamente en el conjunto constituido por la política comercial común, cuya vocación es reunir «[...] el conjunto de medidas destinadas a regular las relaciones económicas con los países terceros». (29) 62 Por consiguiente, el legislador comunitario no estaba obligado a motivar especialmente su decisión de establecer una restricción a la importación y no una liberalización de los juguetes controvertidos, ni su opción por un contingente comunitario y no por una medida de vigilancia o de protección regional, ni menos aún la magnitud de los contingentes establecidos. Conforme a jurisprudencia retirada de este Tribunal de Justicia se puede exigir que la motivación del acto especifique los diferentes hechos, muy numerosos y complejos, en consideración de los cuales se adoptó el Reglamento. Señalaré que el elemento de motivación basado en «la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria» se aplica, en el sexto considerando del Reglamento, tanto a los contingentes cuantitativos, 15 para 7 categorías de productos, como a medidas de vigilancia relativas a productos correspondientes a 37 códigos SA/NC y a 27 categorías de productos. Imaginemos el número de hechos y de análisis que deberían haber formado parte de una motivación como la que propugna el Gobierno del Reino Unido. Seamos también conscientes de que, entre los miles de restricciones nacionales examinadas al elaborar el Reglamento impugnado, el legislador habría podido perfectamente conservar a nivel comunitario no sólo algunas decenas sino varias centenas. ¿Cabe imaginar por un instante que el Reglamento hubiera debido contener cifras y análisis económicos detallados que explicaran todas las decisiones formadas? 63 La conclusión que saco de todo ello no se ve menoscabada por la afirmación del Reino Unido conforme a la cual un contingente, como excepción al principio de liberalización de las importaciones que se deduce del artículo 110 del Tratado y del propio Reglamento impugnado, debe interpretarse estrictamente y, por tanto, debe estar motivado especialmente. 64 Efectivamente, en el Derecho positivo existe el principio de que las excepciones a una regla deben interpretarse de forma estricta. No obstante, no puedo estar de acuerdo con la afirmación que el Reino Unido deduce de este principio. 65 En efecto, el principio de interpretación estricta sirve para determinar en cuanto el fondo los límites de una excepción (30) y no su grado de motivación. Éste viene determinado únicamente por la mencionada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de «marco sistemático». Ya he señalado que tal marco puede contener perfectamente un instrumento que funcione atendiendo al esquema de relación «principio-excepción». 66 Por tanto esta relación no puede invocarse en apoyo del motivo basado en el artículo 190 del Tratado. 67 Del conjunto de las observaciones precedentes se deduce que el motivo basado por el Reino Unido en el artículo 190 del Tratado no está fundado. 68 ¿Qué decir de la existencia de una obligación especial respecto al principio de proporcionalidad que, según el Gobierno alemán, existe desde que el Tratado de la Unión Europea ha incluido dicho principio en el Tratado, en el tercer párrafo del artículo 3 B? 69 ¿Constituye la alegación de la parte coadyuvante un motivo nuevo, cuya inadmisibilidad debe declararse en virtud del párrafo tercero del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia? 70 No creo que se trate de un motivo autónomo y, por tanto, nuevo. La afirmación de la República Federal de Alemania se refiere al contenido de la obligación de motivación derivada del artículo 190 del Tratado. La parte coadyuvante se limita a formular una alegación basándose en la inclusión en el tenor literal del Tratado del principio de proporcionalidad que ha consagrado el Tribunal de Justicia, para afirmar que este principio ha pasado a formar parte del ámbito de la obligación de motivación de los actos comunitarios. 71 ¿Está fundada esta alegación? 72 Mi respuesta es negativa. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia no ha consagrado ninguna una obligación de motivación especial en relación con el principio de proporcionalidad. Éste se tiene en cuenta al controlar el ejercicio de la facultad de apreciación de la Institución que adopta un acto comunitario. A falta de disposición expresa del Tratado, no puede convertirse en una referencia obligatoria de la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado a raíz de la inclusión en éste del nuevo artículo 3 B. 73 El motivo basado en el artículo 190 del Tratado, tal y como ha sido desarrollado por la parte demandante y por la República Federal de Alemania, debe ser desestimado. Falta de apreciación de los hechos o error manifiesto en su apreciación 74 En las consideraciones del recurso comunes a sus cinco motivos de anulación el Reino Unido, basándose tanto en el objetivo de liberalización de los intercambios fijado por el artículo 110 del Tratado como en el principio de liberalización de las importaciones establecido por el Reglamento nº 519/94, afirma que los contingentes controvertidos, como excepción al principio de liberalización, deben estar plenamente justificados desde el punto de vista del Derecho comunitario. Recuerda que una excepción a un principio general debe interpretarse estrictamente. 75 Alega que, en la fecha del Reglamento impugnado, la única restricción nacional aplicada a los juguetes controvertidos era el contingente abierto por el Reino de España a las importaciones directas procedentes de la República Popular de China. El paso de esta situación a la resultante del Reglamento constituye, en su opinión, un cambio de posición esencial por parte del Consejo. Éste ha pasado de la autorización de una restricción comercial en un Estado miembro a una restricción aplicada en todos los Estados miembros. 76 De esta forma, el Consejo obró sin basarse en información, informe o investigación alguna que hubiera podido justificar esta decisión al término de un análisis de los hechos pertinentes. 77 Tal análisis habría debido referirse, particularmente, a los siguientes elementos: - la posición y el estado de la industria española del juguete; - los argumentos a favor y en contra de la extensión de la protección de la industria española del juguete en relación con una solución de mantenimiento de las restricciones existentes a través de una medida de salvaguardia regional; - la posición de las industrias del juguete en los demás Estados miembros; - el equilibrio de los intereses entre la parte de la industria comunitaria del juguete que pretendía obtener protección y aquélla, mayoritaria, que se oponía a esta protección; - los efectos de las medidas propuestas y, - más generalmente, el equilibrio de los intereses de la Comunidad en el libre comercio y en el proteccionismo. 78 Puesto que el Consejo no se pronunció sobre ninguno de estos extremos, el Reglamento nº 519/94 debe ser anulado, en opinión de la demandante, por falta de apreciación de los hechos. Si un error manifiesto de apreciación justifica la anulación, con más motivo debería justificarla la propia falta de apreciación. 79 Con carácter subsidiario, el Reino Unido invoca un error manifiesto en la apreciación de los hechos. 80 En su escrito de réplica señala que el único motivo invocado por el Consejo es el rápido aumento, desde 1990, de las importaciones de juguetes controvertidas. 81 Considera que esta razón no es, por sí sola, justificación suficiente. 82 A su juicio la apreciación del legislador no es pertinente en la medida en que: - no hubo ningún examen de los efectos del aumento de las importaciones sobre la industria comunitaria; - no se efectuó ninguna investigación sobre el tamaño, la estructura, la producción, la capacidad de producción y la rentabilidad de la industria comunitaria del juguete ni sobre el mercado comunitario del juguete (situación estable, expansión o declive). 83 El Consejo no presentó ninguna prueba que demostrara que disponía de cualquier otro dato que no fuera el aumento de las importaciones chinas para decidir si la industria comunitaria estaba necesitada de protección. 84 En sus observaciones sobre los escritos de intervención de la República Federal de Alemania y del Reino de España el Reino Unido afirma, por lo que se refiere al principio de interpretación estricta de las excepciones, que debe establecerse una analogía con el régimen comercial interno de la Comunidad, cuya base está constituida por la libre circulación de mercancías (artículos 12 y siguientes y artículos 30 y siguientes del Tratado). En este ámbito, la excepción resultante del artículo 36 del Tratado y del concepto de «exigencias imperativas» constituye una excepción a un principio fundamental y debería interpretarse estrictamente. 85 En cualquier caso, para establecer una nueva restricción respecto a Estados miembros distintos del Reino de España, en un momento en el que el comercio de los juguetes de que se trata había sido liberalizado de hecho, el Consejo habría debido seguir el mismo procedimiento que el previsto por el Reglamento nº 519/94 para el establecimiento de medidas de salvaguardia (o uno similar). 86 La República Federal de Alemania estima que el Consejo cometió un error de apreciación al no tener en cuenta el artículo 110 del Tratado cuando mantuvo restricciones existentes e introdujo nuevas restricciones, haciendo caso omiso del objetivo general fijado por esta disposición de Derecho primario. 87 En respuesta a la parte coadyuvante, el Consejo afirma que ésta no aporta ninguna prueba nueva de tal omisión y que la parte demandante no ha invocado este extremo. Por consiguiente, solicita que se desestime esta alegación. En cualquier caso alega que el artículo 110 del Tratado no puede interpretarse en el sentido de que constituye un obstáculo a la adopción por el Consejo de los contingentes impugnados en el marco del artículo 113 del Tratado. 88 Al igual que en el examen del motivo precedente, recordaré el Derecho positivo relativo al ejercicio por parte del Consejo o la Comisión de su facultad de apreciación antes de contrastar los principios deducidos de esta forma con las circunstancias del presente asunto. 89 En los ámbitos que requieren la evaluación de situaciones económicas complejas, la Institución competente tiene una amplia facultad de apreciación. Al controlar la legalidad del ejercicio de tal competencia el Juez debe limitarse a examinar si no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad no ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. (31) 90 Más en concreto, cuando, en la adopción de una normativa, el legislador se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de la misma, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si resulta manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa. (32) 91 La facultad discrecional de que dispone la Institución para apreciar una situación económica compleja no sólo se aplica a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que deban adoptarse sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base, en el sentido de que la Institución puede basarse, en su caso, en afirmaciones globales. (33) 92 La carga de la prueba del error de apreciación, de la desviación de poder o del exceso en el ejercicio de la facultad de apreciación incumbe a la parte que invoca la nulidad del acto. (34) 93 En el presente asunto se ha impugnado un acto del ámbito de la política comercial común, prevista en el artículo 113 del Tratado. Este ámbito, como el de la política agrícola común y el de la política de la competencia, exige efectivamente la apreciación de situaciones económicas complejas. En ellos las Instituciones competentes disponen, por consiguiente, de amplia facultad de apreciación. 94 Recordando la afirmación del Reino Unido en este sentido, admito que la no apreciación de hechos, con mayor motivo aún que el error manifiesto de apreciación de los hechos, justifica la anulación de un acto. 95 ¿Se puede considerar, en el presente asunto, que el Consejo no procedió a una apreciación de los hechos? 96 Como reconoce la propia parte demandante, la Comisión y, por tanto, el Consejo a continuación, tuvieron en cuenta a nivel comunitario «la significativa cuota del mercado comunitario que correspondía a las importaciones chinas y el considerable aumento de las importaciones chinas». (35) 97 De un estudio realizado por el Netherlands Economic Institute (Instituto Económico de los Países Bajos; en lo sucesivo, el «estudio» o el «estudio del NEI»), (36) presentado en los debates por el Consejo y cuyas afirmaciones no ha discutido el Reino Unido, se deduce que la cuota del mercado comunitario de juguetes correspondiente a las importaciones extracomunitarias no había dejado de aumentar en el transcurso de los años 1982 a 1991. 98 El siguiente cuadro, elaborado a partir de los datos numéricos (en millones de ECU) que figuran en los cuadros 1 y 3 del estudio, (37) refleja esta evolución indicando, año a año, la relación «importaciones extracomunitarias/consumo comunitario» (en lo sucesivo «IE/C» en el cuadro): >SITIO PARA UN CUADRO> 99 Sólo en los años 1988 a 1991 la cuota de mercado comunitario correspondiente a las importaciones extracomunitarias, que pasaron del 29,7 % al 38,2 %, aumentó en un 28,6 %. (38) 100 El segundo cuadro del estudio del NEI (39) revela que, a lo largo del período comprendido entre 1985 y 1991, la tasa media de crecimiento anual ascendía al 10,2 %, mientras que la tasa de crecimiento anual de las importaciones extracomunitarias se cifraba en un 18,8 %. Confirma el aumento de su tasa de penetración del mercado comunitario. 101 En su escrito de contestación (40) el Consejo recuerda, respecto a cada una de las tres categorías de juguetes controvertidos, la evolución de las importaciones procedentes de China entre 1988 y 1993. 102 Elaborados a partir de estas cifras, (41) los cuadros siguientes muestran, producto por producto y año por año, la tasa de incremento de las importaciones correspondientes en relación con el año precedente y el porcentaje total de las importaciones que representan: Juguetes rellenos que representan animales o seres no humanos: (código SA/NC 9503 41) >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del aumento en relación con el año anterior >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del total de las importaciones >SITIO PARA UN CUADRO> Los demás juguetes que representen animales o seres no humanos (código SA/NC 9503 49) >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del aumento en relación con el año anterior >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del total de las importaciones >SITIO PARA UN CUADRO> Los demás juguetes (código SA/NC 9503 90) >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del aumento en relación con el año anterior >SITIO PARA UN CUADRO> Porcentaje del total de las importaciones >SITIO PARA UN CUADRO> 103 Por consiguiente, entre 1990 y 1993 las importaciones chinas aumentaron respectivamente, para cada una de estas tres categorías de juguetes, en un 145,88 %, un 213,39 % y un 79,94 %. En el mismo período el porcentaje del total de las importaciones representado por las importaciones chinas se hizo netamente mayoritario (respectivamente el 68 %, el 81 % y el 66 %). 104 Si comparamos estas últimas informaciones con las del cuadro del apartado 98, (42) podremos comprobar que las importaciones de los juguetes objeto del litigio procedentes de la República Popular de China aumentaron considerablemente hasta el extremo de representar 2/3 o incluso 4/5 de las importaciones totales, esto es, la gran mayoría de la cuota del mercado comunitario que corresponde a las importaciones extracomunitarias. También se puede comprobar que este aumento se tradujo en aumentos de cuotas de mercado tanto respecto a las demás importaciones extracomunitarias como respecto al mercado comunitario propiamente dicho. 105 Estos datos también pueden ponerse en relación con parámetros económicos de todos conocidos, en concreto, la importancia del potencial de producción de la República Popular de China y su enorme competitividad en materia de precios debida al bajo coste de su mano de obra, ventaja que, evidentemente, es determinante en un sector en el que las operaciones de montaje son numerosas y de difícil automatización. (43) 106 De ello se puede deducir que las importaciones chinas, independientemente de que hayan crecido a expensas de la producción comunitaria y/u otras importaciones extracomunitarias, ejercen globalmente una fuerte presión sobre los precios del mercado comunitario. 107 En estas circunstancias el Consejo, basándose en la cuota del mercado comunitario correspondiente a las importaciones chinas y en la incidencia sobre esta situación de un gran crecimiento de las importaciones a lo largo de los años inmediamente anteriores al acto impugnado, procedió a una apreciación de los hechos basándose, en parte, en comprobaciones de carácter global. 108 En contra de lo que afirma el Reino Unido, esta apreciación no se hizo tomando únicamente en consideración la situación del mercado español, sino teniendo también en cuenta los intereses del mercado comunitario en su conjunto. 109 Por consiguiente no puede acogerse el motivo basado en la no apreciación de los hechos. 110 ¿Cometió, entonces, el Consejo un error manifiesto en la apreciación de los hechos? 111 ¿Resulta este error, en primer lugar, del hecho de que el Consejo no tuvo en cuenta el artículo 110 del Tratado, pasando por alto el objetivo general de liberalización de los intercambios establecido en esta disposición? 112 El Consejo no puede afirmar que este argumento debería desestimarse en la medida en que, formulado por la República Federal de Alemania, parte coadyuvante, no había sido formulado anteriormente por la parte demandante. En efecto, en observaciones comunes al conjunto de sus motivos, el Reino Unido invocó expresamente el objetivo del artículo 110 del Tratado. Se refirió, incluso, una analogía con las disposiciones de los artículos 12 y siguientes y 30 y siguientes de éste para, a continuación, solicitar la aplicación en el presente asunto del principio de interpretación estricta de las excepciones. 113 ¿Podían este último principio y el artículo 110 del Tratado limitar, en cuanto al fondo, la posibilidad del legislador de adoptar medidas de protección comunitarias?. 114 No lo creo. 115 El primer párrafo del artículo 110 sólo expresa una intención no sujeta a término, un objetivo que los firmantes declaran querer conseguir: «[...] los Estados miembros se proponen contribuir, conforme al interés común, al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a la reducción de las barreras arancelarias». (44) 116 En las sentencias de 5 de mayo de 1981, Dürbeck, (45) y de 15 de julio de 1982, Edeka Zentrale, (46) se declaró que este artículo «[...] no puede interpretarse en el sentido de que prohíbe a la Comunidad adoptar [...] cualquier medida que pueda afectar a los intercambios con los países terceros [...]». En aquellos asuntos se trataba de medidas exigidas por la existencia en el mercado comunitario de un riesgo de perturbación grave que podía poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado y que cuya justificación se encontraba en lo dispuesto por el Derecho comunitario. 117 No obstante, opino que supuestos tan restrictivos no constituyen el único marco posible de medidas de protección. Sin perjuicio de los compromisos internacionales suscritos, (47) y sin perjuicio, en especial, de un error manifiesto, considero que la Comunidad es libre de apreciar qué medidas de defensa comercial necesita su mercado interior en función de los datos de la competencia internacional. Esta apreciación es consecuencia lógica de la propia política comercial común prevista por el artículo 113 del Tratado. 118 La analogía propuesta por el Reino Unido por referencia a los artículos 12 y siguientes y 30 y siguientes del Tratado carece de pertinencia. En primer lugar porque, a diferencia del artículo 110, los artículos 12 y 30 imponen obligaciones firmes contraídas por los Estados signatarios del Tratado. A continuación porque, precisamente por esta razón, el establecimiento de medidas comunitarias de protección por el Reglamento nº 519/94 no constituye una excepción a una norma imperativa, como podría ser una norma de aplicación del artículo 36 del Tratado, sino la consagración de una excepción a un principio establecido al margen de cualquier auténtica obligación, principio cuya extensión el legislador era libre de fijar en el momento en el que determinó sus excepciones. 119 Si bien, cuando se aplica a una excepción a una norma imperativa del Tratado, el principio de interpretación estricta de las excepciones debe impedir la adopción de actos de aplicación que estén fuera del marco de tal interpretación, carece de efecto en los demás casos. Cuando la facultad del legislador no está limitada por una norma imperativa, la norma de interpretación estricta únicamente puede invocarse posteriormente, en el marco de la aplicación del acto que el legislador adopte si, como sucede en el presente asunto, decide consagrar en él un principio con excepciones. Por otra parte, esta norma sólo podrá invocarse hasta que volviera a intervenir el legislador, quien, ante la inexistencia de obstáculo alguno derivado del Tratado, modificara los contornos del principio ampliando el número de las excepciones. 120 En el supuesto de que el artículo 110 del Tratado no constituya, en sí mismo, un obstáculo al Reglamento nº 519/94, ¿resulta el error manifiesto de apreciación de la transformación, sin justificación objetiva, de una medida de restricción nacional en una restricción aplicable al conjunto de la Comunidad? 121 El Reino Unido parte de la premisa de que sólo subsistían restricciones nacionales en un único Estado miembro: el Reino de España. 122 En primer lugar, dicha afirmación debe ser matizada a la luz del contexto particular en que se adoptó el Reglamento. 123 Ya he recordado que el mecanismo comunitario finalmente adoptado por este Reglamento debería haber entrado en vigor el 1 de enero de 1993, como preveía el Reglamento nº 2456/92. 124 Ahora bien, este último Reglamento había establecido en su Anexo VIII contingentes aplicables durante 1992 por la República Federal de Alemania y por el Reino de España. 125 Por tanto, la víspera del 1 de enero de 1993 existían contingentes en dos Estados miembros, uno de los cuales, la República Federal de Alemania, era, según la parte demandante, el primer fabricante comunitario de juguetes. (48) Por tanto, si el 1 de enero de 1993 se dejaron de aplicar los contingentes en Alemania, ello se debió a la aplicación del Reglamento nº 2456/92, que había suprimido la reconducción automática de los contingentes del año precedente. 126 En segundo lugar, y fundamentalmente, el Reino Unido no puede pretender que el legislador no podía establecer un contingente comunitario debido a que la práctica totalidad de los Estados miembros habían liberalizado las importaciones de juguetes de que se trata. 127 Considero que este razonamiento olvida la naturaleza y el alcance de la facultad ejercida por una Institución, en el marco de una política común, y que ha actuado con posterioridad a los Estados miembros. También olvida la realidad de las circunstancias del presente asunto y, en particular, sus modificaciones. 128 Cuando una Institución, el Consejo o la Comisión, ejerce las facultades que el Tratado le confiere en lugar de los Estados miembros, la voluntad expresada no es la resultante lineal de las apreciaciones que los Estados hubieran podido hacer, únicamente en atención a sus intereses nacionales, antes de la entrada en vigor o del perfeccionamiento de una política común. Las decisiones tomadas son, en primer lugar, consecuencia de una análisis nuevo de los problemas planteados, basado en el interés general comunitario, distinto de la suma de intereses particulares. Los problemas se analizan en el conjunto constituido por las materias a las que afectan. En su caso y sin perjuicio de error manifiesto de apreciación o de desviación de poder, pueden formar parte de un compromiso dictado por el interés general. 129 Si el razonamiento del Reino Unido fuera acertado, ¿no debería admitirse que el litigio nunca habría surgido, puesto que, simplemente, no podría haberse obtenido la mayoría cualificada que exige el apartado 4 del artículo 113 del Tratado? Sin embargo, excepto el Reino Unido, los demás Estados miembros, incluida la República Federal de Alemania, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Reino Unido, votaron a favor de la adopción del Reglamento. 130 La autonomía de la voluntad política de la Institución se expresa particularmente en el marco del amplio margen de apreciación que le confiere el Tratado en los ámbitos que requieren la apreciación de situaciones económicas complejas. 131 En el caso de medidas de protección comercial, debemos ser conscientes de que, en caso extremo, dos entidades distintas con facultad de decisión podrían tener perfectamente un criterio distinto, en una misma situación económica, respecto al momento oportuno para adoptar tales medidas y de la intensidad adecuada de éstas. La diferencia de criterio se debería normalmente al margen de apreciación del titular de la facultad. De la misma forma, una Institución comunitaria puede, en una misma situación de hecho, apreciar la necesidad de manera distinta a como puedan haberla apreciado anteriormente los Estados miembros. Éstos pueden haber fijado a un nivel más elevado el umbral de gravedad de la amenaza que justifique su intervención. También pueden haber sido menos conscientes del riesgo global. En ambos casos, habrán tendido a diferir en el tiempo la adopción de las medidas. 132 El razonamiento de la parte demandante no tiene en cuenta, además, la realidad de los hechos del presente asunto. 133 Parte de la idea equivocada de que la situación económica se mantenía estable al menos desde 1990 y 1991, años que, en su opinión, habrían podido servir de referencia al adoptarse las últimas restricciones nacionales para 1992, fijadas por el Reglamento nº 2456/92. 134 Pues bien, las cifras indicadas anteriormente, en el punto 102, muestran que el crecimiento de las importaciones procedentes de la República Popular de China continuó inexorablemente. 135 Tampoco considero acertada la afirmación de que, ante tal evolución de una situación que ya constituía un riesgo, establecer contingentes comunitarios para proteger el mercado comunitario en su conjunto era fruto de un error manifiesto de apreciación. 136 Recordemos, con Émile de Girardin, que «Gobernar es prever». 137 Cuando las importaciones de productos a precios muy competitivos aumentan hasta el extremo de representar 2/3 o incluso 4/5 de las importaciones totales, es inevitable prever que estas importaciones no sólo se traducirán en pérdidas de cuotas de mercado para otras importaciones y/o productos comunitarios, sino que también ejercerán una fuerte presión en los niveles de precios del mercado único y, de esta forma, podrán perjudicar a la industria comunitaria. 138 No se puede exigir del Consejo que justifique hasta el más mínimo detalle, más allá de un riesgo de distorsión o de un principio de distorsión, un daño que ya se ha producido en una medida considerable. 139 Tal requisito desbarataría uno de los aspectos de la propia definición de lo político, considerado como el arte de prevenir. También sería grande el riesgo de tener que lamentar que, de tanto retrasar el remedio el titular del poder, a menudo, dejaría de poder remediar. 140 Por último, debemos evitar que, llevando demasiado lejos la lógica de la demostración, se llegue subrepticiamente a invertir la carga de la prueba en materia de error manifiesto de apreciación. 141 ¿No es éste el resultado al que podrían llegar las reiteradas pretensiones del Reino Unido, destinadas a que el Consejo justifique en sus menores detalles, por una parte, cada una de las fases de su razonamiento y, por otra parte y sobre todo, cada una de las circunstancias que demuestran no un riesgo asumido sino una realidad acreditada? 142 Opino que, en los ámbitos en que ejerce una facultad de apreciación amplia, el legislador comunitario, independientemente de la obligación de motivación sucinta de un acto de alcance general, debe poder desarrollar a fondo los elementos determinantes de derecho y de hecho y el razonamiento que le han llevado a adoptar la norma impugnada. 143 A continuación, incumbe a la parte demandante aportar la prueba de la existencia de un error manifiesto de apreciación o de una desviación de poder. 144 Debe reconocerse que el Reino unido no ha satisfecho la carga de la prueba que sobre él pesa. 145 Al margen de sus peticiones de justificación, no ha presentado ningún documento que demuestre que, al apreciar la necesidad de contingentes comunitarios, cuyos efectos no podían preverse con certeza, el Consejo cometiera un error manifiesto de apreciación habida cuenta de los datos de que disponía en la fecha de adopción del Reglamento. En particular, no aporta a los autos ningún dato que pruebe que la medida de protección adoptada era, por principio, positivamente perjudicial para a industria comunitaria que debía proteger. 146 A este respecto no constituyen prueba los informes que invoca en su recurso (49) en apoyo de su afirmación de que las restricciones comunitarias no estaban justificadas económicamente. Estos informes, elaborados en 1989, se basan en datos que se refieren, a lo sumo, a 1988, es decir, a una época en la que los porcentajes del total de las importaciones representadas por las importaciones chinas se cifraban en el 38 % para las dos primeras categorías de juguetes, y en el 33 % para la tercera. 147 Señalaré que el Consejo, por su parte, ha presentado un estudio económico que refleja la evolución en 1993 de la industria comunitaria del juguete y de las importaciones, evolución que tuvo en cuenta en su apreciación. 148 Por último, la afirmación del Reino Unido conforme a la cual el Consejo habría debido seguir, en el caso de los juguetes controvertidos, el mismo procedimiento que el establecido por el Reglamento nº 519/94 (o uno similar), guarda relación con el quinto motivo basado en una violación del principio de igualdad de trato. En efecto, dicha afirmación se refiere implícitamente a la existencia de una discriminación entre los operadores interesados en los juguetes inmediatamente incluidos en el contingente por el Reglamento y los interesados en otros productos liberalizados que debían someterse posteriormente a restricciones en aplicación del mismo Reglamento. 149 Por consiguiente, no procede examinar esta afirmación en el marco del presente motivo. Sobre el carácter arbitrario de los contingentes 150 El Reino Unido afirma que el Consejo actuó de forma arbitraria porque no apreció los hechos o los apreció de forma equivocada. Este motivo de anulación podría encontrar apoyo en el hecho de que el Reglamento impugnado no explica en ninguna de sus disposiciones los motivos por los que una medida de restricción nacional de efectos mínimos debía sustituirse por una restricción comunitaria, de efectos importantes. También viene reforzado por el hecho de que el Consejo sólo tuvo en cuenta el crecimiento de las importaciones procedentes de la República Popular de China. 151 En mi opinión, del propio tenor del motivo se deduce que éste es absorbido por los motivos de anulación primero y segundo, que ya han sido examinados anteriormente. También podría ponerse en relación con el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad, que se analizará a continuación. 152 Por lo tanto, el tercer motivo no debe ser objeto de examen separado. Sobre la violación del principio de proporcionalidad 153 Este motivo tiene tres partes. 154 Según la primera parte del motivo, al establecer los contingentes comunitarios el Consejo no adoptó una medida proporcionada al objetivo perseguido, que se limita a la protección de la industria española del juguete. En relación con este objetivo la medida adoptada no era la menos rigurosa. En su opinión habría bastado una medida de protección regional. 155 Sin embargo hemos visto cómo, en realidad, el legislador comunitario apreció, no sólo en el plano del mercado español, sino en el plano del mercado comunitario en su conjunto, la necesidad de protección contra las importaciones procedentes de la República Popular de China, en función de la evolución global de estas importaciones. 156 Por consiguiente, procede desestimar la primera parte del motivo. 157 Respecto a la segunda parte del motivo, el Reino Unido alega que el legislador elevó considerablemente el nivel de protección al reducir los intercambios a nivel comunitario en una proporción que alcanza el 50 %. A este respecto, una simple medida de vigilancia comunitaria habría sido menos rigurosa. En cualquier caso, a juicio del Reino Unido, el Consejo no ha aportado elementos de prueba que permitan explicar que, al fijar la magnitud de los contingentes, se refirió al nivel de las importaciones chinas de 1991 y no a los años 1992 o 1993. 158 Esta segunda parte del motivo debería ser desestimada al igual que la primera. 159 Cuando el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación, «[...] sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este sector con relación con el objetivo que tiene previsto perseguir la Institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida». (50) Este límite del control de la proporcionalidad «se aplica particularmente» si «el Consejo se ve obligado a actuar como árbitro entre intereses divergentes y a escoger, de este modo, determinadas alternativas en el marco de las opciones políticas de su propia responsabilidad». (51) 160 Pues bien, en una situación en que las importaciones aumentaron considerablemente en pocos años, hasta representar de 2/3 a 4/5 de las importaciones totales, no cabe a mi juicio afirmar que hubiera bastado una simple medida de vigilancia comunitaria, sin efecto inmediato sobre el nivel de importaciones. Más concretamente, considero que en tal contexto los contingentes no constituyen medidas manifiestamente inadecuadas al objetivo de protección que el Consejo perseguía. 161 Respecto a las cantidades anuales fijadas por el Reglamento nº 519/94 para los tres contingentes de juguetes, de los autos se deduce que están, efectivamente, muy próximas a las cifras de las importaciones de estos juguetes durante el año 1991. 162 El Consejo explica que su objetivo era garantizar que la normativa que regía los intercambios comerciales de la Comunidad con los países terceros reflejara debidamente el perfeccionamiento del mercado interior teniendo, sin embargo, en cuenta la sensibilidad de la industria comunitaria en el sector de que se trata. Añade que, al fijar los contingentes al nivel de las importaciones de 1991 y no al nivel, claramente inferior, de 1990, intentó encontrar cierto equilibrio entre una protección apropiada de los sectores de la industria comunitaria afectados y el mantenimiento, habida cuenta de los intereses económicos comunitarios de que se trata, de un nivel de comercio aceptable con la República Popular de China. 163 Señalaré que el examen de los dos primeros motivos de anulación ha confirmado la realidad y la legitimidad de los primeros objetivos invocados. 164 Respecto a la elección de 1991 como año de referencia, considero que tiene efectivamente en cuenta, sin perjuicio de eventuales adaptaciones posteriores, no sólo los intereses de los fabricantes comunitarios, sino también los de los demás operadores comunitarios, como importadores, distribuidores, minoristas, etc. En efecto, las cantidades en que finalmente se fijaron los contingentes comprenden los considerables aumentos registrados por las importaciones en 1991 (+ 73,84 % para los juguetes correspondientes al código 9503 41, + 52,33 % para los correspondientes al código 9503 49 y + 41,12 % para los correspondientes al código 9503 90). (52) Evidentemente, también comprenden los aumentos de los años anteriores. 165 El Reino Unido, sobre quien recae la carga de la prueba, no ha presentado ningún documento que acredite que el nivel de protección elegido por el legislador fuera manifiestamente inadecuado para alcanzar los objetivos perseguidos. A este respecto, recordaré que incluso cuando«[...] no puede descartarse que se hubieran podido considerar otros medios para alcanzar el resultado perseguido, este Tribunal no puede, sin embargo, sustituir la apreciación del Consejo sobre el carácter más o menos adecuado de las medidas escogidas por el legislador comunitario, por su propia apreciación, en la medida en que no se ha aportado la prueba de que dichas medidas fueran manifiestamente inadecuadas [...]». (53) 166 Mediante la tercera parte de su motivo, la demandante afirma que la extensión general del alcance y de los efectos de las restricciones españolas contrasta con las disposiciones del Reglamento que prevén un examen caso por caso de la situación de hecho antes de establecer medidas de vigilancia o de protección sobre productos liberalizados. 167 Considero que no procede apreciar el fundamento de esta afirmación en el marco del cuarto motivo. 168 El examen de la relación de proporcionalidad desde el punto de vista empleado en estas conclusiones guarda relación con el análisis del quinto motivo de anulación, basado en la violación del principio de igualdad de trato. Efectivamente, el Reino Unido deja entrever que existe una desproporción entre la situación de los juguetes a que se refieren los contingentes y respecto a los cuales no se procedió a un examen particularizado, y la situación de los otros productos liberalizados, respecto a los cuales el Reglamento impugnado impone un examen caso por caso antes de adoptar cualquier medida de vigilancia o de protección. De esta forma se refiere implícitamente a la existencia de una desigualdad de trato. Ahora bien, únicamente cuando se comprueba la existencia de una eventual discriminación en sentido material puede procederse, al verificar el carácter objetivamente justificado de la discriminación, a analizar si es estrictamente proporcional al objetivo perseguido. Sobre la violación del principio de igualdad de trato 169 El Reino Unido alega que el Reglamento impugnado trata de forma diferente a dos categorías de productos. La primera, que incluye los productos ya sometidos a medidas nacionales de salvaguardia o de vigilancia, es objeto de medidas de protección establecidas por el Reglamento, sin que se haya tramitado formalmente un procedimiento de investigación y sin que las partes interesadas hayan sido oídas. La segunda, que incluye «los demás productos», prevé un procedimiento de investigación comunitaria obligatoria y el ejercicio del derechos de defensa por parte de los terceros interesados antes de la adopción de cualquier medida nueva de vigilancia o de protección. En la medida en que la transformación de una restricción nacional limitada al Reino de España y una restricción comunitaria corresponde en realidad a una nueva restricción, debería haber sido sometida a los requisitos procedimentales aplicables al establecimiento de restricciones a la importación de «los demás productos». 170 El principio general de igualdad de trato implica, en particular, que situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente a menos que la diferenciación esté objetivamente justificada. (54) 171 Para determinar las categorías que compara, el Reino Unido parte también de la idea errónea de que el Consejo debía haber considerado que los juguetes controvertidos habían sido liberalizados de facto debido a que sólo un Estado miembro había mantenido restricciones nacionales en la fecha de adopción del Reglamento nº 519/94. Con ello pretende que se declare que la situación de los juguetes controvertidos y la de los demás productos liberados por el Reglamento eran comparables pero fueron objeto de un trato diferenciado injustificado. 172 Ahora bien, al examinar el segundo motivo hemos visto que la voluntad expresada por el legislador comunitario no es la resultante lineal de las apreciaciones que los Estados miembros hayan podido efectuar con anterioridad. (55) En el presente asunto, estas apreciaciones eran obligadas, máxime cuando se referían a una situación que había experimentado posteriormente modificaciones y que, en cualquier caso, la Comunidad es libre, en el marco del artículo 113 del Tratado, de apreciar las medidas de protección comercial que necesita su mercado interior. (56) 173 En realidad, procede distinguir entre: - la categoría de juguetes para los que el Consejo, en el marco de su amplia facultad de apreciación, consideró necesaria una protección de los intereses de la industria comunitaria en función de la situación existente en el momento de adopción del Reglamento; - y la categoría de productos respecto a los cuales, y en función de la situación económica apreciada en la misma época, el Consejo consideró posible conceder una liberalización de las importaciones. 174 Por tanto, estas dos categorías deben haberse constituido en la fecha de adopción del acto impugnado, es decir, en un momento único en el que el legislador comunitario apreció la situación económica respecto a cada una de las categorías y no, respecto a los juguetes controvertidos, en una época anterior en la que la política comercial común aún no se había perfeccionado. 175 Estas categorías son totalmente distintas, puesto que han sido creadas en función de criterios objetivos elaborados al analizar la situación económica de un momento dado. No pueden ser calificadas de «comparables» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes citada. Una de ellas agrupa los productos no liberalizados y la otra los productos liberalizados. 176 En estas circunstancias, el hecho de que el Reglamento nº 519/94 sometiera efectivamente una modificación de la situación jurídica de los productos liberalizados a un procedimiento específico no puede ser constitutivo de una discriminación prohibida. (57) Este procedimiento está simplemente llamado a aplicarse en el futuro a productos liberalizados para hacerlos pasar, en su caso, al régimen de los productos no liberalizados, por definición más restrictivo. Ello supone una modificación de la situación económica que debe ser objeto precisamente de una nueva apreciación. Dicho procedimiento no debía aplicarse a una situación económica ya conocida y estudiada por el legislador en un momento, además, en el que aún no se habían adoptado ni publicado las normas de procedimiento. 177 Observemos que el legislador no estaba obligado a establecer un procedimiento específico antes de imponer cualquier nueva restricción. Habría podido esperar a una norma posterior para imponerla, en cuyo caso sólo habría podido aplicarse, por definición, a los productos liberalizados por el Reglamento nº 519/94. 178 Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en una violación del principio de igualdad de trato, sin que deba examinarse la proporcionalidad de la medida en relación con el objetivo perseguido. (58) Examen de los motivos dirigidos contra el Reglamento nº 1921/94 179 El Reino de España invoca dos motivos de anulación, basados respectivamente en: - la violación del artículo 190 del Tratado y - la violación del principio de confianza legítima. 180 Los examinaré uno por uno. Sobre la violación del artículo 190 del Tratado 181 El Reino de España afirma que el Consejo no motivó suficientemente el aumento del 28,64 % del contingente aplicable a los juguetes correspondientes al código SA/NC 9503 41, pese a que constituye una «alteración sustancial» en relación con el Reglamento nº 519/94 y a que no se indica variación alguna de las circunstancias que pueda justificar este cambio. 182 En su opinión, el Reglamento nº 1921/94, que lleva a cabo una modificación sustancial de la situación de los operadores del sector de que se trata, no solamente debió identificar los factores que influyeron en su decisión, sino también precisar su impacto, conforme a la sentencia de 7 de abril de 1992, Compagina italiana alcool/Comisión. (59) Añade que el Reglamento, con su mera alusión a las «perturbaciones [...] en los intercambios comerciales con la República Popular de China», (60) constituye una mera «observación de hecho», que no basta cuando la Institución de que emana el acto ejerce la amplia facultad de apreciación de situaciones económicas complejas de que goza. (61) 183 Por último invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de junio de 1992, Consorgan/Comisión, (62) en la que el Tribunal declaró (63) que aunque, en el marco de una solicitud inicial de ayuda del Fondo Social Europeo a una acción de formación profesional, una motivación sucinta satisface las existencias del artículo 190 del Tratado, cuando la solicitud inicial ha sido aprobada, la decisión mediante la que se reduce la cuantía de la ayuda concedida inicialmente suponer para el solicitante consecuencias mucho más graves, de forma que tal decisión debe poner de manifiesto con claridad los motivos que justifiquen esta reducción. 184 Señalaré que, al igual que el Reglamento nº 519/94, el Reglamento nº 1921 es un acto de aplicación general y no una Decisión. 185 Por consiguiente, debía cumplir la obligación de motivación tal y como se define en la sentencia Beus, citada anteriormente en el punto 39. En su caso podía también estar en función de las precisiones aportadas por las sentencias citadas anteriormente, en los puntos 40 y 41. Por tanto, la motivación podía limitarse en un primer momento a indicar, por una parte, la situación del conjunto que había dado lugar a la adopción del acto y, por otra parte, los objetivos generales que este acto pretendía alcanzar. 186 El Reglamento nº 1921/94 contiene los siguientes elementos de motivación: - el Reglamento nº 519/94 ha sometido la importación de un número limitado de productos a contingentes cuantitativos comunitarios debido a la sensibilidad de determinados sectores de la industria comunitaria (primer considerando); - para determinar el nivel de los contingentes el Consejo se esforzó por mantener cierto equilibrio entre una protección adecuada de los sectores de la industria comunitaria interesada y el mantenimiento, habida cuenta de los diversos intereses implicados, de un nivel comercial aceptable con la República Popular China (segundo considerando); - no obstante, por lo que respecta a los juguetes del código NC 9503 41,la aplicación y gestión del contingente ha permitido constatar que no se puede obtener dicho objetivo de forma plenamente satisfactoria para 1994; en efecto, se han producido perturbaciones en los intercambios comerciales con la República Popular China que afectan a la actividad de los sectores económicos relacionados con la importación, comercialización y transformación de juguetes originarios de este país y que planteaban dificultades económicas (tercer considerando); - en tales circunstancias y sin perjuicio de una reconsideración de la situación, para facilitar la transición entre el régimen de importación preexistente y el establecido por el Reglamento (CE) nº 519/94 parecía oportuno adaptar el contingente en cuestión mediante su incremento para el año 1994 (cuarto considerando). 187 Por tanto, el Reglamento contiene una descripción perfectamente clara de la situación global. En concreto, reconoce la existencia de un problema de transición hacia el nuevo régimen del Reglamento nº 519/94, que se manifestó al empezar a aplicarse este texto. Del tenor de los considerandos se deduce forzosamente que el contingente fijado para los juguetes del código SA/NC 9503 41 resultó insuficiente para satisfacer, en el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1994, las necesidades de los operadores comunitarios interesados en las importaciones, habida cuenta obviamente del volumen de las operaciones en curso y de los compromisos a corto plazo. Como indica el cuarto considerando, el Reglamento no hizo sino «adaptar» el contingente de que se trata únicamente para este período de transición. 188 El Reglamento explica de forma, por otra parte, inequívoca, el objetivo que persigue. Se trata de alcanzar el equilibrio entre una protección adecuada de los sectores de la industria comunitaria y el mantenimiento, habida cuenta de los distintos intereses implicados, de un nivel comercial aceptable con la República Popular China. Se trata del mismo objetivo que persigue a este respecto el Reglamento nº 519/94, pero que éste no ha alcanzado completamente respecto a los juguetes controvertidos. 189 Por consiguiente, el Consejo cumplió la obligación de motivación que le incumbía conforme a la sentencia Beus del Tribunal de Justicia, antes citada. No estaba obligado a indicar además los elementos fácticos concretos que justificaban el grado de aumento provisional del contingente, es decir, la elección técnica efectuada. (64) 190 Ninguna de las dos sentencias especialmente invocadas por el Reino de España es pertinente en el presente asunto. 191 Ambas se refieren a Decisiones. Ahora bien, habitualmente la obligación de motivar una decisión es más amplia que la obligación de motivar un acto de alcance general. 192 Cuando la sentencia Compagina italiana alcool/Comisión, antes citada, señala que una decisión debe «precisar el impacto» de los factores que hayan influido en la decisión, se refiere al grado de precisión adicional que debe presentar una decisión en relación con la situación del sujeto o de los sujetos de derecho afectados precisamente por esta Decisión. Este requisito no aparece en el régimen de la obligación de motivación de los actos de aplicación general. A mayor abundamiento añadiré que no constituyen «observaciones de hecho» las afirmaciones del Reglamento nº 1921/94 conforme a las cuales «[...] se han producido perturbaciones en los intercambios comerciales con la República Popular China que afectan a la actividad de los sectores económicos relacionados con la importación, comercialización y transformación de juguetes originarios de ese país y que plantean dificultades económicas». (65) Estas indicaciones implican inequívocamente que, en 1994, el contingente inicial no permitía satisfacer completamente las necesidades de los operadores interesados en las importaciones. 193 En cuanto a la sentencia Consorgan/Comisión, antes citada, aparte de que se refiere a una decisión, recayó un caso en el que ésta revocó una primera decisión que concedía a determinado operador una ayuda por determinada cantidad y, por consiguiente, había generado legítimamente la convicción de que esta cantidad pasaría efectivamente al patrimonio del interesado. Ahora bien, en el presente asunto, el Reglamento impugnado, lejos de privar a un operador de derechos subjetivos en principio reconocidos, no hace sino elevar, para todos los operadores del sector, el grado de competencia que pueden ejercer los productos chinos. Por trato, opino que no puede aplicarse analógicamente el principio deducido de la sentencia invocada. 194 En estas circunstancias procede desestimar el motivo basado en la infracción del artículo 190 del Tratado. Sobre la violación del principio de confianza legítima 195 El Reino de España considera que el legislador comunitario violó la confianza legítima que los operadores económicos habían podido basar en el nivel de protección que establecía el Reglamento nº 519/94. En su opinión, el Consejo no tuvo en cuenta la situación de los operadores interesados, los cuales experimentaron, en un cortísimo lapso de tiempo, una alteración del statu quo informado por el Reglamento precedente, sin que se haga constar un interés público superior que lo justifique. Según la parte demandante no se puede exigir a un operador económico prudente y perspicaz que prevea un cambio que prive de todo contenido práctico al contingente anterior, apenas cuatro meses después del establecimiento de éste. Por último, el Reglamento nº 1921/94 produce un grave perjuicio para todos los operadores comunitarios que habían resuelto o aplazado sus contratos en virtud del Reglamento inicial. 196 Por otra parte, afirma el Reino de España, en su escrito de contestación el Consejo no justifica ni la inexistencia de las expectativas de los operadores ni el interés público superior que ampare su desconocimiento. 197 Antes de solicitar al Tribunal de Justicia que desestime el motivo por impugnado, la parte demandada se pregunta si un Estado miembro puede invocar una violación del principio de confianza legítima de los operadores económicos. 198 A propósito de este último extremo considero que un Estado miembro, demandante privilegiado, puede invocar una violación del principio de confianza legítima de los operadores afectados de la misma forma que puede invocar la infracción de cualquier otra norma que forme parte de la legalidad comunitaria. Considero difícil vincular la posibilidad de un Estado miembro de invocar determinado motivo a la existencia de un interés específico. Si tal criterio se generalizara a otros motivos ¿no plantearía dificultades de aplicación delicadas e inútiles? Sobre todo, restringiría inevitablemente la extensión del control de legalidad. Este resultado sería inoportuno respecto a las personas físicas y jurídicas, cuyo acceso al Juez comunitario está limitado por el artículo 173 del Tratado. 199 Antes de entrar a examinar este motivo quiero recordar que, en el presente asunto, la carga de la prueba de su fundamentación demanda incumbe, evidentemente, a la parte demandante. Por tanto, en sus escritos no puede pretender invertir la carga de la prueba solicitando que el Consejo aporte todas las justificaciones útiles, algunas de las cuales son, además, negativas. (66) 200 Como señala el Consejo, este Tribunal de Justicia ya ha aclarado los límites del principio de la confianza legítima en el ámbito de aplicación del artículo 113 del Tratado: «Puesto que las Instituciones comunitarias disponen de una facultad de apreciación para elegir los medios necesarios para la realización de su política, los operadores económicos no pueden basar su confianza legítima en el mantenimiento de una situación existente que puede modificarse mediante decisiones adoptadas por dichas Instituciones en el marco de su facultad de apreciación». (67) 201 Los productores comunitarios de juguetes competidores no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que les procuró el establecimiento de contingentes por el Reglamento nº 519/94. (68) Las modificaciones de contingentes forman parte del propio ejercicio de una política comercial. En especial, un aumento de un contingente eleva simplemente el nivel de competencia en el mercado comunitario y no reduce las esperanzas positivas de los productores comunitarios. Por último, las modificaciones cuantitativas constituyen riesgos económicos inherentes a los sectores afectados por estas restricciones. 202 Señalemos que el Reino de España no invoca expresamente la situación de los productores comunitarios. 203 Curiosamente, menciona antes la de los operadores interesados en las importaciones procedentes de la República Popular de China cuando se refiere al grave perjuicio que han sufrido los operadores comunitarios que, en virtud del Reglamento inicial, habían «resuelto o aplazado sus contratos». En efecto, únicamente los operadores interesados en las importaciones pudieron, por definición, verse obligados a reducir el volumen de sus transacciones a consecuencia del establecimiento de contingentes por el Reglamento nº 519/94. Ahora bien, tales operadores no vieron sus esperanzas reducidas sino, por el contrario, ampliadas de nuevo por el Reglamento nº 1921/94. Esta situación no refleja por tanto en absoluto una violación de la confianza legítima. 204 En resumen, el Reglamento impugnado sólo pudo contrariar algunas perspectivas de los productores comunitarios competidores, pero en un contexto y desde un punto de vista ajenos al concepto de confianza legítima. 205 Se limitó a adaptar el nivel de uno de los contingentes establecidos por el Reglamento nº 519/94 en atención a datos aparecidos al aplicar este último texto. (69) 206 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo de anulación formulado por el Reino de España. Costas 207 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El apartado 4 del artículo 69 precisa que los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. 208 Estas disposiciones deberán aplicarse a los dos asuntos examinados. 209 En el asunto C-150/94, el Reino Unido soportará, por consiguiente, además de sus propias costas, los gastos en que hubiera incurrido el Consejo, mientras que la República Federal de Alemania, el Reino de España y la Comisión, partes coadyuvantes, soportarán sus propias costas. 210 En el asunto C-284/94, el Reino de España soportará, además de sus propias costas, las del Consejo, mientras que la Comisión, parte coadyuvante, soportará sus propias costas. Conclusión 211 Por consiguiente, propongo que el Tribunal de Justicia decida lo siguiente: En el asunto C-150/94 «1) Desestimar el recurso. 2) El Reino Unido soportará, además de sus propias costas, las del Consejo. 3) La República Federal de Alemania, el Reino de España y la Comisión soportarán sus propias costas». En el asunto C-284/94 «1) Desestimar el recurso. 2) El Reino de España soportará, además de sus propias costas, las del Consejo. 3) La Comisión soportará sus propias costas». (1) - DO L 67, p. 89. (2) - DO L 198, p. 1. (3) - DO L 195, p. 21; EE 11/15, p. 269. (4) - DO L 346, p. 6; EE 11/19, p. 8. (5) - DO L 364, p. 1; EE 11/24, p.221. (6) - DO L 252, p. 1. (7) - Juguetes que representen animales o seres no humanos (por ejemplo, osos de peluche). (8) - Los demás juguetes que representen animales o seres no humanos (por ejemplo, animales de plástico). (9) - Los demás juguetes (por ejemplo, armas de juguete). (10) - En último lugar, el Reglamento (CE) nº 752/96 del Consejo, de 22 de abril de 1996, por el que se modifican los Anexos II y III del Reglamento (CE) nº 519/94 (DO L 103, p. 1), ha fusionado en un contingente único los tres contingentes relativos a las tres categorías de juguetes de que se trata en el presente asunto. (11) - Observaciones presentadas el 15 de mayo de 1995, punto 3.9. (12) - Asunto 166/78, Rec. p. 2575, apartado 8. (13) - Sentencia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión (24/62,Rec. pp. 129 y ss., especialmente p. 143). (14) - Sentencia de 13 de marzo de 1968, Beus (5/67, Rec. pp. 125 y ss., especialmente p. 143). (15) - Sentencias de 20 de junio de 1973, Koninklijke Lassiefabrieken (80/72, Rec. p. 635, apartados 24 y 25), Italia/Consejo, antes citada, apartado 8, y de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Rec. p. 1229, apartado 13). (16) - Sentencias de 28 de octubre de 1982, Lion y otros (asuntos acumulados 292/81 y 293/81, Rec. p. 3887), apartado 19; de 22 de enero de 1986, Eridania y otros (250/84, Rec. p. 117), apartado 38; de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo (C-63/90 y C-67/90, Rec. p. I-5073), apartado 16, y de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo (C-353/92, Rec. p. I-3411), apartado 19. (17) - Sentencias de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión (C-478/93, Rec.p.I-3081), apartado 49, y de 9 de noviembre de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros (II) (C-466/93, Rec. p. I-3799), apartado 16. (18) - Sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 50. Véase asimismo, respecto a una decisión, las sentencias de 11 de enero de 1973, Países Bajos/Comisión (13/72, Rec. p. 27), apartado 12, y de 11 de diciembre de 1980, Lucchini/Comisión (1252/79, Rec. p. 3753), apartado 14. (19) - Escrito de intervención, punto 13. (20) - Punto 2.16. (21) - El subrayado es mío. (22) - Recurso, punto 2.19. (23) - Ibidem, punto 2.20. (24) - Sentencias de 26 de noviembre de 1981, Michel/Parlamento (195/80, Rec. p. 2861), apartado 22, y de 12 de noviembre de 1985, Krupp/Comisión (183/83, Rec. p. 3609), apartado 21. (25) - Véase el primer considerando, in fine. (26) - Véase el tenor del apartado 1 del artículo 113 del Tratado CEE. (27) - Sentencia de 18 de febrero de 1986, Bulk Oil (174/84, Rec. p. 559), apartado 31. (28) - Véase supra, punto 32. (29) - Pescatore, P.:«La politique commerciale», Droit des Communautés européenes, Les Novelles, 1969, pp. 917 y ss., especialmente p. 921. (30) - Bien en la fase de adopción del acto, cuando éste constituye una excepción a una norma imperativa del Tratado, bien, en los demás casos, únicamente en la fase de aplicación del acto que haya consagrado un principio y una de las excepciones: vide infra, punto 119. (31) - Sentencias de 20 de octubre de 1977, Roquette Frères (29/77, Rec. p. 1835), apartados 19 y 20, y de 25 de enero de 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69), apartado 5. Véase también la sentencia de 10 de marzo de 1992, Sharp Corporation/Consejo (C-179/87, Rec. p. I-1635), apartado 58. (32) - Sentencia de 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros (asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p.I-435), apartado 14. Véase asimismo la sentencia anterior, de 7 de febrero de 1973, Schroeder (40/72, Rec. p. 125), apartado 14. (33) - Sentencia Italia/Consejo, antes citada (apartado 14). (34) - Ibidem, apartado 15. (35) - Punto 2.16. (36) - Edición 1993 de Panorama de la industria comunitaria (Comisión de las Comunidades europeas). (37) - Página 23. (38) - Véase también la observación siguiente al estudio del NEI (p. 26): « mientras que las importaciones netas representaban el 15 % del consumo visible en 1980, ascendieron al 38 % en 1991». (39) - Página 23. (40) - Punto 3.2.3. y Anexo I. (41) - Inferiores, salvo una excepción, a las contempladas por el Reino Unido respecto a 1991 a 1993, estas cifras no han sido impugnadas. (42) - Incluso teniendo en cuenta que éstas se refieren a todos los juguetes. (43) - Véase el estudio del NEI, p. 26. (44) - El subrayado es mío. (45) - 112/80, Rec. p. 1095, p. 44. (46) - 245/81, Rec. p. 2745, apartado 24. (47) - En particular, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). (48) - Segundo en 1991, detrás de Francia, según el estudio del NEI (p. 24). (49) - En los puntos 2.17 y 2.18. (50) - Véanse, entre otras, la sentencia de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88,Rec. p.I-4023), apartado 14. (51) - Sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 91. (52) - Véanse supra, cuadros del punto 102. (53) - Sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 94. (54) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 13 de diciembre de 1989, Deschamps y otros (asuntos acumulados C-181/88, C-182/88 y C-218/88, Rec. p. 4381), apartado 18, y Wuidart y otros, antes citada, apartado 13. (55) - Véase supra, punto 128. (56) - Véase supra, punto 117. (57) - Otra cosa sucedería en el supuesto de que el legislador hubiera impuesto la observancia de un procedimiento específico antes de establecer, posteriormente, nuevas restricciones a la importación de determinados productos anteriormente liberalizados, pero no lo hubiera hecho respecto a otros productos también liberalizados. (58) - Véase supra, punto 168. (59) - C-358/90, Rec. p. I-2457, apartado 42. (60) - Tercer considerando. (61) - Misma sentencia, apartado 41. (62) - C-181/90, Rec. p. I-3557. (63) - Apartados 15, 16 y 18. (64) - Véase la sentencia Eridania y otros, antes citada, apartado 38 in fine. (65) - Tercer considerando. (66) - Véase supra, punto 196. (67) - Sentencia de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión (52/81,Rec. p. 3745), apartado 27. (68) - Véase, por analogía, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C-350/88, Rec. p. I-395), apartado 34. (69) - Véase, en su supuesto parecido de modificaciones de medidas de salvaguardia dentro del mismo año, la sentencia Dürbeck, antes citada, apartado 36.