CELEX: 52013PC0134
Language: de
Date: 2013-03-12
Title: Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Europäischen Union auf der sechsten Konferenz der Vertragsparteien des Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe (POP) hinsichtlich des Vorschlags zur Änderung der Anlagen A und B zu vertreten ist

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		52013PC0134
		
			Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Europäischen Union auf der sechsten Konferenz der Vertragsparteien des Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe (POP) hinsichtlich des Vorschlags zur Änderung der Anlagen A und B zu vertreten ist /* COM/2013/0134 final - 2013/0075 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	BEGRÜNDUNG
1.           HINTERGRUND DES VORSCHLAGS
Das Stockholmer Übereinkommen über persistente
organische Schadstoffe (POP)[1]
wurde im Mai 2001 im Rahmen des Umweltprogramms der Vereinten Nationen
(UNEP) angenommen. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten[2] sind Vertragsparteien des
Übereinkommens[3],
dessen Bestimmungen wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über
persistente organische Schadstoffe und zur Änderung der Richtlinie 79/117/EWG[4] (im Folgenden „POP-Verordnung“
genannt) in EU-Recht umgesetzt wurden.
Oberstes Ziel des Stockholmer Übereinkommens
ist der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor POP. In ihm wird
insbesondere auf das in Grundsatz 15 der Erklärung von Rio zu Umwelt und
Entwicklung von 1992 verankerte Vorsorgeprinzip verwiesen. Dieses Prinzip wird
in Artikel 8 des Übereinkommens konkretisiert, der die Aufnahme
zusätzlicher Stoffe in die Anlagen des Übereinkommens regelt.
Auf der sechsten Konferenz der Vertragsparteien
im Mai 2013 sollte beschlossen werden, den von Norwegen im Jahr 2008
vorgeschlagenen neuen Stoff Hexabromcyclododecan (HBCDD)[5] in Anlage A des
Stockholmer Übereinkommens aufzunehmen, in der zu beseitigende Stoffe
aufgeführt sind. Auf der gleichen Sitzung sollte beschlossen werden, eine Reihe
spezifischer Ausnahmen und akzeptabler Zwecke für die Herstellung, das
Inverkehrbringen und die Verwendung von Perfluoroctansulfonsäure (PFOS) und
ihrer Derivate zu streichen.
            HBCDD
und EU-Recht
HBCDD dient ausschließlich als additives
Flammschutzmittel in geschäumtem Polystyrol (expanded polystyrene, EPS),
Polystyrol-Extruderschaumstoff (extruded Polystyrene, XPS),
hochschlagfestem Polystyrol (high impact polystyrene, HIPS) und
Polymerdispersionen für Textilien.
HBCDD ist ein persistenter, bioakkumulierbarer
und toxischer (PBT) Stoff. Als solcher gilt er als besonders
besorgniserregender Stoff (substance of very high concern, SVHC) gemäß
der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und
Beschränkung chemischer Stoffe (REACH)[6].
HBCDD wurde im Jahr 2011 in Anhang XIV der REACH-Verordnung
aufgenommen[7]
und unterliegt somit dem Zulassungsverfahren gemäß der genannten Verordnung.
Wenn also eine Person HBCDD nach dem 21. August 2015 (dem Ablauftermin) in
Verkehr bringen und/oder verwenden will, muss sie bis 21. Februar 2014 bei
der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) einen Zulassungsantrag für die
betreffende Verwendung einreichen. Nach dem 21. August 2015 sind das
Inverkehrbringen und die Verwendung von HBCDD verboten, sofern der
entsprechenden Person keine Genehmigung für den bestimmten Verwendungszweck
erteilt wurde.
Nach dem 21. August 2015 dürfen
Hersteller von EPS, XPS, HIPS und Textilien mit HBCDD in der EU diese
Materialien nur noch erzeugen, wenn sie über eine entsprechende Zulassung
verfügen. Eingeführte Waren, die HBCDD enthalten, fallen nicht in den
Geltungsbereich der Zulassung im Rahmen von REACH.
Die in den Anlagen A, B und/oder C des
Stockholmer Übereinkommens aufgeführten Stoffe[8]
müssen auch in die POP-Verordnung aufgenommen werden, damit die Umsetzung durch
die EU im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtungen erfolgt.
            PFOS
und EU-Recht
Auf der vierten Tagung der Konferenz der
Vertragsparteien des Übereinkommens vom 4.-8. Mai 2009 einigten sich die
Vertragsparteien u. a. darauf, PFOS und ihre Derivate unter
Berücksichtigung einer Reihe spezifischer Ausnahmen und akzeptabler Zwecke in
Anlage B des Übereinkommens aufzunehmen. Die Umsetzungsvorschriften der EU
sind strenger als das Stockholmer Übereinkommen, da sie die Ausnahmen und
akzeptablen Zwecke, die in der EU im Rahmen von REACH bereits verboten sind,
nicht vorsehen. Damit sollte der übergeordnete Grundsatz respektiert werden,
das Umweltschutzniveau in der EU nicht zu senken.
            Verfahren
zur Aufnahme neuer persistenter organischer Schadstoffe in die Anlagen des
Übereinkommens
Nach
Artikel 8 des Übereinkommens kann eine Vertragspartei dem Sekretariat
einen Vorschlag zur Aufnahme eines Stoffes in die Anlagen A, B und/oder C
unterbreiten. Der Überprüfungsausschuss für persistente organische Schadstoffe
(im Folgenden „POP-Überprüfungsausschuss“) prüft den Vorschlag.
Ergibt diese Prüfung, dass der Stoff wegen seines
weiträumigen Transports in der Umwelt wahrscheinlich erhebliche Schädigungen
der menschlichen Gesundheit oder der Umwelt verursacht, so dass weltweite
Maßnahmen erforderlich sind, wird der Vorschlag weiter behandelt, und es wird
eine Bewertung zum Risikomanagement erstellt, die eine Analyse möglicher
Kontrollmaßnahmen für den Stoff enthält. Auf dieser Grundlage gibt der
Ausschuss eine Empfehlung darüber ab, ob die Aufnahme des Stoffes in die
Anlagen A, B und/oder C von der Konferenz der Vertragsparteien erwogen werden
soll. Die endgültige Entscheidung trifft die Konferenz der Vertragsparteien. 
Für die EU treten die Änderungen der
Anlagen A, B oder C ein Jahr nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem der
Verwahrer die Annahme durch die Konferenz der Vertragsparteien mitgeteilt hat.
            Empfehlungen
des POP-Überprüfungsausschusses
Der Ausschuss hat auf seiner achten Tagung im
Oktober 2012 beschlossen, die Aufnahme von HBCDD in Anlage A des
Übereinkommens mit spezifischen Ausnahmen für die Herstellung und Verwendung in
EPS und XPS in Gebäuden zu empfehlen. Die Empfehlung des Ausschusses stützt
sich auf das Vorhandensein von Alternativen zu HBCDD. Allerdings sind ihre
Verfügbarkeit in ausreichenden Mengen und die mögliche Notwendigkeit, das
Herstellungssystem für EPS und XPS in Gebäuden innerhalb kurzer Zeit
umzustellen, insbesondere für einige Entwicklungsländer problematisch.
Der Ausschuss stellt in dem Beschluss ferner
fest, dass die endgültige Entsorgung von Produkten und Artikeln, die HBCDD
enthalten, langfristig eine Quelle für Emissionen in die Umwelt darstellt und
dass im Falle der Aufnahme von HBCDD in Anlage A des Übereinkommens
abfallwirtschaftliche Maßnahmen im Einklang mit Artikel 6 Absatz 1
Buchstabe d des Übereinkommens sicherstellen würden, dass Produkte und
Artikel, die HBCDD enthalten, so entsorgt werden, dass die darin enthaltenen
persistenten organischen Schadstoffe zerstört oder auf andere Weise
umweltgerecht entsorgt werden.
Gemäß Artikel 8 Absatz 9 des
Übereinkommens hat der Ausschuss beschlossen, der Konferenz der
Vertragsparteien diese Empfehlung zur Erwägung auf der Sitzung im Mai 2013
vorzulegen.
Der Ausschuss nahm außerdem eine Reihe von
Empfehlungen für Alternativen zur Verwendung von PFOS in offenen Anwendungen
an. In den Empfehlungen äußert der Ausschuss die Ansicht, dass Informationen
über die Verfügbarkeit und die Wirksamkeit sicherer Alternativen zu PFOS für
die folgenden Anwendungen vorliegen, und ruft die Parteien zum Ausstieg aus der
Verwendung von PFOS für diese Anwendungen aus: Feuerlöschschäume, Insektizide zur
Bekämpfung von eingeschleppten Roten Feuerameisen und Termiten, dekorative
Metallbeschichtung, Teppiche, Leder und Lederbekleidung, Textilien und Polster.
Darüber hinaus hat der Ausschuss die Vertragsparteien aufgefordert, die
Verwendung von PFOS in der Hartmetallbeschichtung auf geschlossene Systeme zu
beschränken.
            Empfehlungen
des POP-Überprüfungsausschusses und EU-Recht
Die Empfehlung des POP-Überprüfungsausschusses
wird ‑ sofern ihr die Konferenz der Vertragsparteien im Mai 2013
folgt – ein internationales Verbot der Herstellung, des Inverkehrbringens und
der Verwendung von HBCDD mit Ausnahme der Verwendung in EPS und XPS in Gebäuden
zur Folge haben. Diese spezifische Ausnahmeregelung gilt für einen Zeitraum von
fünf Jahren, der gegebenenfalls um weitere fünf Jahre verlängert werden kann. 
Die Aufnahme von HBCDD in Anlage A des
Übereinkommens erfordert Änderungen der POP-Verordnung. Nach Artikel 14
Absatz 1 der POP-Verordnung können bei Aufnahme neuer Stoffe in das
Übereinkommen die entsprechenden Änderungen der Anhänge dieser Verordnung nach
den Ausschussverfahren des Artikel 5a des Beschlusses 1999/11/EG[9] unter Beachtung der
Artikel 10 und 11 der Verordnung (EU) Nr. 182/2011[10] vorgenommen werden. 
Die Aufnahme von HBCDD in das Übereinkommen sollte zeitlich so abgestimmt sein,
dass die anschließende Änderung der POP-Verordnung ab dem Abschluss des
Zulassungsverfahrens für HBCDD im Rahmen von REACH gelten könnte. Hierzu muss
den Vertragsparteien des Übereinkommens möglicherweise gestattet werden, die
Umsetzung des einschlägigen Beschlusses der Konferenz der Vertragsparteien bis
Februar 2016 aufzuschieben.
Die zeitlich begrenzte Ausnahmeregelung im
Rahmen des Übereinkommens hat eine ähnliche Zielsetzung wie das
Zulassungsverfahren im Rahmen von REACH. Beide Instrumente zwingen die
Marktteilnehmer dazu, die Verwendung problematischer Stoffe schrittweise
einzustellen, wobei ihnen hierzu eine angemessene Frist gewährt wird. Im Fall
von HBCDD würde die zeitliche Planung der beiden Instrumente zusammenfallen, so
dass sie ähnliche Auswirkungen auf den Großteil[11] des EU-Markts haben würden.
Hersteller, Händler und Verwender von HBCDD in Anwendungen von EPS und XPS in
Verbindung mit Gebäuden, die von der Ausnahmeregelung erfasst werden, werden
die Möglichkeit haben, Zulassungen im Rahmen von REACH zu beantragen und zu
erhalten. Hersteller, Händler und Verwender von HBCDD in HIPS, Textilien und
Anwendungen von EPS und XPS, die nicht in Verbindung mit Gebäuden stehen,
müssen auf Alternativen umstellen. Aufgrund des Vorhandenseins von Alternativen
und der geringen Größe der einschlägigen Märkte sowie ‑ im Falle von
Textilien ‑ auf der Grundlage der derzeitigen Markttrends, nach denen die
Verwendung von HBCDD in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen ist, ist es
unwahrscheinlich, dass die betreffenden Marktteilnehmer in Zulassungsanträge
investieren werden. Selbst ohne Aufnahme von HBCDD in das Übereinkommen ist
damit zu rechnen, dass diese Verwendungen schrittweise abgebaut und in der EU
ab dem 21. August 2015 im Rahmen von REACH effektiv verboten werden.
Während die Auswirkungen beider Maßnahmen auf
den EU-Markt sich weitgehend gleichen, werden die Aufnahme von HBCDD in das
Übereinkommen und die Umsetzung in EU-Recht einen deutlichen Mehrwert bringen.
HBCDD ist ein persistenter organischer Schadstoff, der sich in der Umwelt
weiträumig verbreiten kann. Daher ist das REACH-Zulassungsverfahren
möglicherweise nicht ausreichend, um die EU-Bürger und die Umwelt vor den
nachteiligen Auswirkungen von HBCDD zu schützen, da es keine Auswirkungen auf
die Herstellung und die Verwendung von HBCDD in Drittländern hat. Globales
Handeln ist daher erforderlich. Ferner wird die Aufnahme von HBCDD in das
Übereinkommen gleiche Wettbewerbsbedingungen für seine Verwender in der EU und
in Drittländern schaffen. Während Erstere im Rahmen von REACH verpflichtet
sind, in den Umstieg auf Alternativen und/oder die Ausarbeitung ihrer
Zulassungsanträge zu investieren, unterliegen Letztere derzeit keiner
derartigen Verpflichtung, da eingeführte Artikel keiner Zulassung nach REACH
bedürfen. Die Aufnahme von HBCDD in das Übereinkommen mit einer zeitlich
begrenzten Ausnahmeregelung wird Marktteilnehmer in Drittländern zwingen, in
den Umstieg auf Alternativen zu investieren – ebenso wie es EU-Marktteilnehmer aufgrund
des REACH-Zulassungsverfahrens tun müssen.
Nach der Annahme durch die
Vertragsparteienkonferenz sollte die Empfehlung des POP-Überprüfungsausschusses
für HBCDD so in EU-Recht umgesetzt werden, dass sich REACH und die POP-Verordnung
ergänzen und nicht im Widerspruch zueinander stehen. Das heißt, dass die
Ausnahmeregelung für gebäudebezogene Zwecke bei der Umsetzung über die
POP-Verordnung auf diejenigen Verwendungen beschränkt sein wird, die im Rahmen
von REACH zugelassen sind. Dieser Ansatz steht im Einklang mit dem
übergreifenden Grundsatz, das Umweltschutzniveau in der EU nicht zu senken.
Außerdem werden so die Investitionen der Marktteilnehmer geschützt, die mit
Erfolg Zulassungen im Rahmen von REACH beantragt haben. Die Ausnahmeregelung im
Rahmen der POP-Verordnung muss zeitlich begrenzt sein. Dies bedeutet, dass die
Ausnahmeregelung – sofern nicht verlängert – fünf Jahre nach ihrem
Inkrafttreten ausläuft (Februar 2021). Wenn jedoch trotz der von der Industrie
vorgelegten Informationen mehr Zeit benötigt wird, um HBCDD zu ersetzen, kann
die EU vorschlagen, die Gültigkeit der Ausnahmeregelung im Rahmen des
Übereinkommens um weitere fünf Jahre (Februar 2026) zu verlängern.
In Bezug auf PFOS und ihre Derivate wird die
Streichung der im Beschluss des Ausschusses aufgeführten spezifischen
Ausnahmeregelungen keine Auswirkungen auf das EU-Recht haben, da die
entsprechenden Ausnahmen entweder in der POP-Verordnung nicht umgesetzt waren
oder bereits abgelaufen sind. Den einzigen Sonderfall stellt PFOS in der
Hartmetallbeschichtung in offenen Systemen dar, für die derzeit nach der
POP-Verordnung eine Ausnahmeregelung für die Verwendung als Netzmittel für
überwachte Galvanotechniksysteme gilt. Diese Ausnahme im Rahmen der POP-Verordnung
besteht jedoch nur bis 26. August 2015. 
            Der
Standpunkt der EU
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen
sollte die Europäische Union auf der sechsten Tagung der Konferenz der
Vertragsparteien des Stockholmer Übereinkommens die Aufnahme von HBCDD in
Anlage A des Übereinkommens (mit Ausnahme der Herstellung und Verwendung
in EPS und XPS in Gebäuden) unterstützen. Den Vertragsparteien des
Übereinkommens sollte gestattet werden, die Umsetzung der Aufnahme von HBCDD
bis Februar 2016 zu verschieben. Darüber hinaus sollte die Europäische Union
die Streichung der einschlägigen spezifischen Ausnahmen und akzeptablen Zwecke
für PFOS und ihre Derivate unterstützen, ausgenommen die Ausnahmeregelung für die
Verwendung als Netzmittel für überwachte Galvanotechniksysteme. Diese
Ausnahmeregelung sollte bis zu ihrem Ablauf im Jahr 2015 bestehen bleiben. Sie
sollte nicht über diesen Zeitpunkt hinaus verlängert werden. 
2.           ERGEBNISSE DER
KONSULTATIONEN DER INTERESSIERTEN KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN
Die relevanten Risiken und sozioökonomischen Aspekte
der Verwendung von HBCDD in der EU und weltweit wurden von der ECHA im
Jahr 2008 und vom POP-Überprüfungsausschuss im Zeitraum 2009 bis 2012
untersucht. Zu beiden Untersuchungen gehörte auch die Konsultation der interessierten
Kreise.
            Die
Konsultation
Als die Aufnahme
von HBCDD in Anhang XIV der REACH-Verordnung empfohlen wurde, arbeitete
die ECHA ein Hintergrundpapier[12]
aus, das die Empfehlung unterstützte. Das Hintergrundpapier basierte auf einem
Dokument mit dem Titel „Data on Manufacture, Import, Export, Uses and Releases
of HBCDD as well as Information on Potential Alternatives to its Use“[13]. Beide Dokumente waren
Gegenstand öffentlicher Konsultationen.
Die in den beiden
Dokumenten vorgelegten Informationen über Herstellung, Einfuhr und Ausfuhr,
Verwendung und Freisetzung durch die Verwendung beruhen auf dem Bericht zur
Risikobewertung mit zusätzlichen Angaben der Nutzergruppe der HBCDD-Industrie
vom Oktober 2008. Diese zusätzlichen Daten fassen Gesamtverkäufe und -verbrauch
von HBCDD in der gesamten EU für die Jahre 2003 bis 2007 zusammen. Die
Informationen über mögliche Alternativen zu HBCDD wurden aus einer Vielzahl von
Quellen zusammengetragen, einschließlich Untersuchungen zur Ermittlung von in
Frage kommenden Stoffen/Techniken, die sowohl von der Industrie als von den
Regulierungsbehörden durchgeführt wurden.
Auf seiner siebten
Sitzung nahm der Ausschuss die Bewertung des Risikomanagements für HBCDD[14] an. Zu der Bewertung wurden
die beteiligten Akteure, darunter Vertreter der Wirtschaft, zwischen 2010 und
2012 konsultiert. Der Ausschuss forderte die Ad-hoc-Arbeitsgruppe für HBCDD,
die die Bewertung ausgearbeitet hatte, auf, weitere Informationen zu HBCDD
einzuholen. Der Überprüfungsausschuss erklärte sich damit einverstanden, die
zusätzlichen Informationen zu überprüfen und auf seiner achten Sitzung die
Notwendigkeit zu prüfen, die betreffende Anlage des Übereinkommens und mögliche
Ausnahmen zu spezifizieren, die die Konferenz der Vertragsparteien bei der
Aufnahme von HBCDD vorsehen sollte. 26 Vertragsparteien und
Beobachterstaaten reichten Informationen ein.[15]
Darüber hinaus legten sieben regierungsunabhängige Beobachter Informationen vor.[16]
            Ergebnisse
der Konsultation
Durch die Aufnahme
von HBCDD in das Übereinkommen gemäß der Empfehlung des Überprüfungsausschusses
und die anschließende Umsetzung in der EU mit der POP-Verordnung werden die
Herstellung, das Inverkehrbringen und die Verwendung von HBCDD in HIPS und
Textilien sowie Anwendungen von EPS und XPS, die nicht mit Gebäuden in
Verbindung stehen, verboten.
            HIPS
Laut den von der
ECHA veröffentlichten Unterlagen wird HIPS mit HBCDD hauptsächlich in Video-
und Stereoanlagen, Verteilerkästen für elektrische Leitungen im Baugewerbe und
für die Auskleidung von Kühlschränken verwendet. Schätzungen aus
unterschiedlichen Quellen zufolge liegt der HBCDD-Gehalt von feuerfestem HIPS
bei 1-7 % Massenanteil, und der EU-Risikobewertungsbericht ging von einem
realistischen ungünstigsten Falle aus, in dem HIPS 7 % HBCDD enthält. Die
Verwendungsmenge hat sich in den letzten Jahren in Europa nicht geändert und
wird auf 210 Tonnen/Jahr (1,81 % der Gesamtmenge des in der EU
verwendeten HBCDD) geschätzt.
HBCDD wird in HIPS
nicht in großem Maße verwendet, und es ist davon auszugehen, dass für diese
Anwendung andere Flammschutzmittel zur Verfügung stehen. Die folgenden Stoffe
können als Alternativen zu HBCDD in HIPS zum Einsatz kommen: Ethylenbis(tetrabromphthalimid)
(EBTPI) (technisch machbar, im Handel verfügbar und weithin verwendet), Decabromdiphenylethan
(DBDPE) (technisch machbar, im Handel verfügbar und weithin verwendet; DBDPE
wird häufig mit besserer Wirkung als HBCDD und zum etwa gleichen Preis in HIPS
und Textilien eingesetzt), Triphenylphosphat (technisch machbar, im Handel verfügbar
und weithin verwendet), Bisphenol-A-bis(diphenylphosphat) (BDP) (technisch
machbar, kommerziell verfügbar und weithin verwendet) sowie
Diphenylcresylphosphat (technisch machbar, im Handel verfügbar und weithin
verwendet).
Zu anderen
Stoffen, die als Alternativen zu HBCDD in HIPS herangezogen werden können,
gehören eine Reihe von bromhaltigen Flammschutzmitteln in Verbindung mit
Antimontrioxyd (ATO), u. a. Tris(tribromneopentyl)phosphat,
Tetrabrombisphenol-A-Bis(2,3-dibrompropyl)ether (TBBPA‑DBPE), 2,4,6-Tris(2,4,6-tribromphenoxy)-1,3,5-Triazin,
Ethan-1,2-bis(pentabromphenyl) und Ethylenbis(tetrabromphtalimid). 
Außerdem sind auch
alternative Materialien zu HIPS auf dem Markt. So kann HIPS in Elektrogeräten
durch verschiedene alternative Materialien ersetzt werden, einschließlich
Mischungen aus Polycarbonat/Acrylnitril-Butadien-Styrol (PC/ABS),
Polystyrol/Polyphenylenether (PS/PPE) und Polyphenylenether/hochschlagfestem
Polystyrol (PPE/HIPS) ohne Flammschutzmittel oder unter Einsatz von
Flammschutzmitteln auf Basis von nicht halogeniertem Phosphor.
            Textilien
Laut den von der
ECHA veröffentlichten Unterlagen wird HBCDD in Textilerzeugnissen eingesetzt,
um den britischen und deutschen Normen für den Flammschutz zu entsprechen, vor
allem für Polstermöbel und Sitzgelegenheiten in Beförderungsmitteln, Gardinen,
Matratzenüberzüge, Heim- und Automobiltextilien. Die wahrscheinliche
HBCDD-Konzentration im Endprodukt wird auf 10-15 % geschätzt. Nachdem
diese Verwendung in den letzten Jahren erheblich reduziert wurde, werden
Schätzungen zufolge nur rund 210 Tonnen/Jahr für die Beschichtung von
Textilien verwendet (1,81 % der Gesamtmenge des in der EU verwendeten
HBCDD).
Aufgrund der
relativ geringen Menge HBCDD, die der Beschichtung von Textilerzeugnissen
dient, und der in den letzten Jahren weitaus geringeren Verwendung wurde
angenommen, dass ebenso wirksame Alternativen zur Verfügung stehen. Die
Verwendung von Flammschutzmitteln in Textilien kann umgangen werden, wenn das
Material selbst nicht entzündbar oder nur schwer entzündbar ist. Einige
natürliche Materialien wie Wolle können daher in Möbeln als Barrierematerialien
eingesetzt werden. Zu anderen von Natur aus flammhemmenden Materialien gehören
Viskose mit Phosphorzusatz, Polyesterfasern sowie Aramide. Außerdem stehen
mehrere Chemikalien zur Verfügung, die als „Drop-in“-Ersatz für HBCDD in
textilen Anwendungen eingesetzt werden können. 
Chemische
Alternativen zu HBCDD für die Rückenbeschichtung von Textilien sind Decabromdiphenylethan
(DBDPE) (technisch machbar, kommerziell verfügbar und weithin verwendet),
Ethylen-bis(tetrabromphtalimid) (technisch machbar, im Handel verfügbar und
weithin verwendet), Chlorparaffine (technisch machbar, verfügbar und weithin
verwendet) und Ammoniumpolyphosphate (technisch machbar, verfügbar und weithin
verwendet). Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass es sich mit Ausnahme von
Ammoniumpolyphosphaten um halogenierte und persistente Stoffe handelt, die zu
einem späteren Zeitpunkt selbst als POP klassifiziert werden könnten. Außerdem
unterliegen kurzkettige Chlorparaffine nach der POP-Verordnung bereits
Beschränkungen.[17]
In Textilien kann
Brandschutz auch durch die Nutzung von intumeszierenden Systemen erzielt
werden. Bei der Intumeszenz wird ein schäumender Rückstand („char“) gebildet,
der als Wärmedämmung dient. Ein intumeszierendes System besteht in der Regel
aus einer Kohlenstoffquelle, aus der sich der Char-Rückstand bildet, einer
Säure erzeugenden Verbindung und einer sich zersetzenden Verbindung, aus der
Treibgase zur Bildung des Schaums freigesetzt werden.
            
Anwendungen von EPS und XPS außerhalb von Gebäuden
Entsprechend dem
Bericht aus dem Jahr 2011 mit dem Titel „Assessment of the consumption of
HBCDD in EPS and XPS in conjunction with national fire requirements“[18] werden 70 % von EPS in
Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden, 25 % in Verpackungen (Industrie
und Nahrungsmittel) und 5% in anderen Anwendungen eingesetzt.
Verpackungsmaterial gilt allgemein als HBCDD-frei. Die wichtigste nicht mit
Gebäuden in Verbindung stehende Anwendung von EPS mit HBCDD ist die Verwendung
in Autositzen für Kinder, damit die Anforderungen der Norm FMVSS 302
eingehalten werden. Anscheinend gibt es keine Anwendungen von XPS mit HBCDD in
der EU, die nicht mit Gebäuden in Verbindung stehen.
Während des
zweijährigen Konsultationszeitraums gingen seitens von Regierungen oder der
Industrie keine Anträge auf eine spezifische Ausnahmeregelung für Anwendungen
von EPS und XPS, die nicht mit Gebäuden in Verbindung stehen, ein. Es wird
daher davon ausgegangen, dass entweder für diese Anwendungen alternative
Chemikalien oder komplett alternative Materialien verwendet werden.
            Anwendungen
von EPS und XPS in Verbindung mit Gebäuden
In der EU wird HBCDD
hauptsächlich zur Herstellung von EPS und XPS verwendet. EPS mit HBCDD kommt überwiegend
in Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden zum Einsatz. XPS mit HBCDD wird
vermutlich ausschließlich dort verwendet.
Derzeit stehen geeignete
Flammschutzmittel zur Verfügung, jedoch nicht in ausreichenden Mengen, um HBCDD
in den meisten Anwendungen von XPS oder EPS in Verbindung mit Gebäuden zu
ersetzen, da noch weitaus größere Mengen nicht halogenierter Flammschutzmittel
(EPS und XPS enthalten 0,7 % bzw. 2,5 % HBCDD) notwendig wären. Im
März 2011 kündigte Great Lakes Solutions an, die Herstellung eines
Flammschutzmittels aus einem bromierten Styrol-Butadien-Copolymer mit hohem
Molekulargewicht („polymeres Flammschutzmittel“), das sich für EPS und XPS
eignet, zu steigern. Dennoch wird erwartet, dass die volle Umstellung der
Industrie auf diese Technologie mehrere Jahre dauern wird. Nach
Gefahrenbewertung der Industrie ist der Stoff persistent, jedoch nicht
bioakkumulierbar oder toxisch.
Nach den auf der
achten Sitzung des POP-Überprüfungsausschusses vorgelegten Informationen werden
derzeit Pilotmengen des polymeren Flammschutzmittels an nachgeschaltete
Anwender zur Durchführung von Tests abgegeben. Versuche zur Herstellung in
Betriebsmaßstab wurden mit Erfolg durchgeführt und das polymere
Flammschutzmittel sollte 2012 von Great Lakes Solutions-Chemtura Corporation
erhältlich sein. ICL-Industrial Products hat kürzlich angekündigt, dass es die
kommerzielle Herstellung (10 000 Mt) bis 2014 anstrebt. Von Albemarle
(US) wird die Chemikalie im Jahr 2014 im Handel erhältlich sein. Daher sollte innerhalb
von drei bis fünf Jahren eine ausreichende Kapazität erreicht sein, um HBCDD zu
ersetzen.
In Anbetracht der
vorstehenden Ausführungen sollte die zeitlich begrenzte Ausnahmeregelung für
die Verwendung von HBCDD in EPS und XPS für Anwendungen in Verbindung mit
Gebäuden unterstützt werden, damit die Industrie ausreichend Zeit zur
Umstellung auf die Alternativen erhält.
3.           RECHTLICHE ASPEKTE DES
VORSCHLAGS
Der Vorschlag besteht aus einen Beschluss des
Rates nach Artikel 192 Absatz 1 und Artikel 218 Absatz 9
AEUV zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Europäischen Union auf
der sechsten Konferenz der Vertragsparteien (COP6) des Stockholmer
Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe hinsichtlich des Vorschlags
zur Änderung der Anlagen A und B zu vertreten ist.
Die geeignete Rechtsgrundlage ist
Artikel 218 Absatz 9 AEUV, da es sich bei dem Rechtsakt, den die COP6
annehmen soll, um einen Beschluss zur Änderung einer Anlage des Stockholmer
Übereinkommens handelt, der Rechtswirkung entfaltet.
2013/0075 (NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen
der Europäischen Union auf der sechsten Konferenz der Vertragsparteien des
Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe (POP) hinsichtlich
des Vorschlags zur Änderung der Anlagen A und B zu vertreten ist
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1 in
Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)       Die Europäische Union hat am
16. November 2004 auf der Grundlage des Beschlusses 2006/507/EG des Rates
vom 14. Oktober 2004 über den Abschluss — im Namen der Europäischen Gemeinschaft
— des Stockholmer Übereinkommens über persistente organische Schadstoffe[19] das Stockholmer Übereinkommen
über persistente organische Schadstoffe (im Folgenden „das Übereinkommen“)
ratifiziert.
(2)       Die Europäische Union hat die
Verpflichtungen aus dem Übereinkommen mit der Verordnung (EG) Nr. 850/2004
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über
persistente organische Schadstoffe und zur Änderung der Richtlinie 79/117/EWG[20] (im Folgenden
„POP-Verordnung“) in EU-Recht umgesetzt.
(3)       Die Europäische Union tritt
nachdrücklich dafür ein, unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips in die Anlagen A,
B und/oder C des Übereinkommens schrittweise weitere Stoffe aufzunehmen, die die
Kriterien für die Einstufung als persistente organische Schafstoffe (POP) erfüllen,
damit die Ziele des Übereinkommens erreicht werden und die 2002 auf dem
Weltgipfel von Johannesburg von allen Regierungen gemachte Zusage, die
schädlichen Wirkungen von Chemikalien bis 2020 auf ein Mindestmaß zu
verringern, erfüllt wird.
(4)       Gemäß Artikel 22 des
Übereinkommens kann die Konferenz der Vertragsparteien (COP) Beschlüsse zur
Änderung der Anlagen A, B und C des Übereinkommens treffen. Diese
Beschlüsse treten ein Jahr nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem der Verwahrer die
Änderung mitgeteilt hat, ausgenommen für die Vertragsparteien, die ihre
Nichtannahme notifiziert haben.
(5)       Nachdem Norwegen im
Jahr 2008 Hexabromcyclododecan (HBCDD)[21]
für die Aufnahme vorgeschlagen hatte, hat der im Rahmen des Übereinkommens
eingesetzte Überprüfungsausschuss für persistente organische Schadstoffe (im
Folgenden „POP-Überprüfungsausschuss“) nun seine Arbeit zu HBCDD beendet. Der
Ausschuss ist der Ansicht, dass HBCDD die Kriterien des Übereinkommens für die
Aufnahme in Anlage A erfüllt. Es wird erwartet, dass auf der
bevorstehenden Konferenz der Vertragsparteien des Übereinkommens die Aufnahme
von HBCDD in Anlage A des Übereinkommens beschlossen wird. 
(6)       2011 erfolgte die Aufnahme[22] von HBCDD in Anhang XIV
der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und
Beschränkung chemischer Stoffe (REACH)[23].
HBCDD unterliegt daher dem Zulassungsverfahren im Rahmen der genannten
Verordnung. Das Inverkehrbringen und die Verwendung von HBCDD werden verboten,
sofern der betreffenden Person keine Genehmigung für den bestimmten
Verwendungszweck erteilt wurde. Da sich HBCDD weiträumig in der Umwelt
verbreiten kann, wird ein weltweiter Ausstieg aus der Verwendung dieses Stoffes
größere Vorteile für die EU-Bürger haben als ein EU-weiter Ausstieg im Rahmen
von REACH.
(7)       Um die Aufnahme in die
POP-Verordnung mit der entsprechenden Frist in Anhang XIV der
REACH-Verordnung zu koordinieren, sollte den Vertragsparteien des Übereinkommens
gestattet werden, die Umsetzung des Beschlusses der COP zur Aufnahme von HBCDD
bis Februar 2016 zu verschieben.
(8)       Der POP-Überprüfungsausschuss
empfiehlt die Aufnahme von HBCDD in das Übereinkommen mit einer spezifischen
zeitlich begrenzten Ausnahmeregelung für die Herstellung und Verwendung von
HBCDD in EPS und XPS für Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden. Diese
Anwendungen entsprechen der überwiegenden Mehrheit der Verwendungen von HBCDD
in der EU. Drei bis fünf Jahren sind in der EU erforderlich, um ausreichende
Kapazitäten für den Ersatz von HBCDD in der EU aufzubauen. Die EU sollte daher
die vorgeschlagene spezifische Ausnahmeregelung auf der COP6 unterstützen.
(9)       Der POP-Überprüfungsausschuss
stellt fest, dass im Falle der Aufnahme von HBCDD in Anlage A des
Übereinkommens abfallwirtschaftliche Maßnahmen im Einklang mit Artikel 6
Absatz 1 Buchstabe d des Übereinkommens sicherstellen würden, dass
Produkte und Artikel, die HBCDD enthalten, so entsorgt werden, dass die darin
enthaltenen persistenten organischen Schadstoffe zerstört oder auf andere Weise
umweltgerecht entsorgt werden.
(10)     Abfälle, die HBCDD enthalten,
insbesondere EPS und XPS für Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden, werden
derzeit in einer Reihe von Ländern verwertet, die Vertragspartei des
Übereinkommens sind. Diese Parteien können eine Ausnahmeregelung vorschlagen,
die vorübergehend die Verwertung von HBCDD enthaltenden Abfällen gestattet entsprechend
der Klausel, die auf der COP4 in Anlage A Teil IV aufgenommen wurde
und die unter bestimmten genau festgelegten Bedingungen die Verwertung von
Tetrabromdiphenylether und Pentabromdiphenylether enthaltenden Abfällen gestattet.
(11)     Im Jahr 2010 wurden
Perfluoroctansulfonsäure (PFOS) und ihre Derivate in Anhang I der
POP-Verordnung aufgenommen.[24]
(12)     Der POP-Überprüfungsausschuss ruft
die Vertragsparteien auf, PFOS nicht länger in Feuerlöschschäumen, Insektiziden
zur Bekämpfung von eingeschleppten Roten Feuerameisen und Termiten, der
dekorativen Metallbeschichtung, Teppichen, Leder und Lederbekleidung, Textilien
und Polstern zu verwenden. Der Ausschuss fordert die Parteien außerdem auf, die
Verwendung von PFOS in der Hartmetallbeschichtung, für die derzeit eine
spezifische Ausnahmeregelung gilt, ausschließlich auf geschlossene Systeme zu
beschränken; dies ist derzeit als akzeptabler Zweck im Sinne des Übereinkommens
gestattet.
(13)     PFOS und ihre Derivate wurden
in Anhang I der POP-Verordnung nur mit einer geringen Zahl der
Ausnahmeregelungen aufgenommen, die im Rahmen des Übereinkommens vorgesehen
sind. Angesichts des Beschlusses des POP-Überprüfungsausschusses sollten die einschlägigen
spezifischen Ausnahmen und akzeptablen Zwecke für PFOS und ihre Derivate
gestrichen werden, ausgenommen die Ausnahmeregelung für die Verwendung als
Netzmittel für überwachte Galvanotechniksysteme. Diese Ausnahmeregelung sollte
bis zu ihrem Ablauf im Jahr 2015 bestehen bleiben. Sie sollte nicht über diesen
Zeitpunkt hinaus verlängert werden ‑
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN: 
Artikel 1
1.         Der Standpunkt, der von der
Europäischen Union auf der sechsten Konferenz der Vertragsparteien des
Stockholmer Übereinkommens zu vertreten ist, besteht in der Unterstützung der
folgenden Punkte:
-           Aufnahme von Hexabromcyclododecan
(HBCDD)[25]
in Anlage A des Übereinkommens mit einer zeitlich begrenzten
Ausnahmeregelung für die Herstellung und Verwendung von HBCDD für Anwendungen
in Verbindung mit Gebäuden;
-           Streichung der folgenden Ausnahmen
und akzeptablen Zwecken aus dem Eintrag zu Perfluoroctansulfonsäure (PFOS) und ihren
Derivaten in Anlage B des Übereinkommens: Feuerlöschschäume, Insektizide zur
Bekämpfung von eingeschleppten Roten Feuerameisen und Termiten, dekorative
Metallbeschichtung, Teppiche, Leder und Lederbekleidung, Textilien und Polster;
im Einklang mit den Empfehlungen des
Überprüfungsausschusses für persistente organische Schadstoffe[26].
Geringfügige Abweichungen von den Empfehlungen
des Überprüfungsausschusses für persistente organische Schadstoffe können von
den Vertretern der Europäischen Union auf der sechsten Konferenz der
Vertragsparteien des Stockholmer Übereinkommens ohne weiteren Beschluss des
Rates vereinbart werden.
2.         Den Vertragsparteien des
Übereinkommens sollte gestattet werden, die Umsetzung der Aufnahme von HBCDD in
Anlage A des Übereinkommens bis Februar 2016 zu verschieben.
3.         Sollte die Aufnahme einer Klausel
in Anlage A vorgeschlagen werden, die unter bestimmten genau festgelegten
Bedingungen die Verwertung von HBCDD enthaltenden Abfällen gestattet, kann die
Europäische Union eine solche Änderung unterstützen.
Artikel 2
Der Beschluss der Konferenz der
Vertragsparteien des Stockholmer Übereinkommens wird nach seiner Annahme im Amtsblatt
der Europäischen Union veröffentlicht.
Geschehen zu Brüssel am […]
                                                                       Im
Namen des Rates
                                                                       Der
Präsident
[1]               http://www.pops.int/documents/convtext/convtext_en.pdf.
[2]               Zwei Mitgliedstaaten (Italien und Malta) haben das
Übereinkommen noch nicht ratifiziert. 
[3]               ABl. L 209 vom 31.7.2006, S. 1.
[4]               ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 7.
[5]               Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 25637-99-4),
1,2,5,6,9,10-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 3194-55-6) und seine wichtigsten
Diastereomere Alpha-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 134237-50-6),
Beta-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 134237-51-7) und Gamma-Hexabromcyclododecan
(CAS-Nr: 134237-52-8).
[6]               ABl. L 396 vom 30.12.2006, S. 1.
[7]               Verordnung (EU) Nr. 143/2011 der Kommission vom
17. Februar 2011 zur Änderung von Anhang XIV der Verordnung (EG)
Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung,
Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), ABl. L 44
vom 18.2.2011, S. 2.
[8]               Das Gleiche gilt für Stoffe, die in die Anlagen I,
II und/oder III des UN-ECE-Protokolls über POP aufgenommen werden.
[9]               Beschluss 1999/468/EG des Rates vom
28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der
Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl. L 184 vom 17.7.1999,
S. 23.
[10]             Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der
allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die
Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren,
ABl. L 55 vom 28.2.2011, S. 13.
[11]             Im Jahr 2008 machte die Verwendung von HBCDD in EPS und
XPS 96,3 % der Gesamtverwendung von HBCDD in der EU aus. Laut der
Bewertung des HBCDD-Verbrauchs von HBCDD in EPS und XPS aus dem Jahr 2011
in Verbindung mit nationalen Brandschutzbestimmungen (siehe
http://www.klif.no/publikasjoner/2819/ta2819.pdf) in Europa werden 70 %
von EPS in Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden, 25 % in Verpackungen
und 5 % in anderen Anwendungen eingesetzt. Verpackungsmaterial gilt
allgemein als HBCDD-frei. Daher wird die große Mehrheit von EPS, das HBCDD
enthält, in Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden eingesetzt. XPS mit HBCDD
kommt vermutlich ausschließlich in Anwendungen in Verbindung mit Gebäuden zum
Einsatz.
[12]             http://echa.europa.eu/documents/10162/42ddec00-863a-4cff-abd2-6d4b39abe114. 
[13]             http://echa.europa.eu/documents/10162/eb5129cf-38e3-4a25-a0f7-b02df8ca4532.

[14]             UNEP/POPS/POPRC.7/19/Add.1,
abrufbar unter: http://chm.pops.int/Convention/POPsReviewCommittee/POPRCMeetings/POPRC7/POPRC7Documents/tabid/2267/language/en-US/Default.aspx. 
[15]             Argentinien, Aserbaidschan, Brasilien, Bulgarien, China,
Deutschland, Guatemala, Indonesien, Irland, Israel, Italien, Kambodscha,
Kamerun, Kanada, Kiribati, Lettland, Mali, Mexiko, Monaco, Myanmar, Niederlande,
Norwegen, Polen, Rumänien, Thailand und Vereinigte Staaten von Amerika.
[16]             Great Lakes Solutions, Green Chemicals Srl, International
POPs Elimination Network IPEN, PS Foam Industry, Extruded Polystyrene Foam
Association, die Industrieverbände EXIBA (eine Gruppe des CEFIC-Sektors) und
EPS (PlasticsEurope) sowie ein früheres Mitglied des Überprüfungsausschusses
für persistente organische Schadstoffe.
[17]             Verordnung (EU) Nr. 519/2012 der Kommission vom
19. Juni 2012 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates über persistente organische Schadstoffe
hinsichtlich des Anhangs I, ABl. L 159 vom 20. Juni 2012,
S. 1.
[18]             http://www.klif.no/publikasjoner/2819/ta2819.pdf.
[19]             ABl. L 209 vom 31.7.2006, S. 1.
[20]             ABl. L 158 vom 30.4.2004, S. 7.
[21]             Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 25637-99-4),
1,2,5,6,9,10-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 3194-55-6) und seine wichtigsten
Diastereomere Alpha-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 134237-50-6), Beta-Hexabromcyclododecan
(CAS-Nr.: 134237-51-7) und Gamma-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr: 134237-52-8).
[22]             Verordnung (EU) Nr. 143/2011 der Kommission vom
17. Februar 2011 zur Änderung von Anhang XIV der Verordnung (EG)
Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Registrierung,
Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), ABl. L 44
vom 18.2.2011, S. 2.
[23]             ABl. L 396 vom 30.12.2006, S. 1.
[24]             Verordnung (EU) Nr. 757/2010 der Kommission vom
24. August 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 850/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates über persistente organische Schadstoffe
hinsichtlich der Anhänge I und III, ABl. L 223 vom 25.8.2010,
S. 29.
[25]             Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 25637-99-4),
1,2,5,6,9,10-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 3194-55-6) und seine wichtigsten
Diastereomere Alpha-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 134237-50-6),
Beta-Hexabromcyclododecan (CAS-Nr.: 134237-51-7) und Gamma-Hexabromcyclododecan
(CAS-Nr: 134237-52-8).
[26]             Beschlüsse
POPRC-8/3: Hexabromcyclododecan und POPRC-8/8: Perfluoroctansulfonsäure, ihre
Salze und Perfluoroctansulfonylfluorid und damit verwandete Stoffe in offenen
Anwendungen (Teil von POPRC-8/16), abrufbar unter: http://chm.pops.int/Convention/POPsReviewCommittee/LatestMeeting/POPRC8/MeetingDocuments/tabid/2801/Default.aspx