CELEX: 62019CJ0598
Language: fi
Date: 2021-10-06 00:00:00
Title: Unionin tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 6.10.2021.#Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) vastaan Diputación Foral de Guipúzcoa ja Federación Empresarial Española de Asociaciones de Centros Especiales de Empleo (Feacem).#Tribunal Superior de Justicia del País Vascon esittämä ennakkoratkaisupyyntö.#Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia hankintoja koskevat sopimukset – Direktiivi 2014/24/EU – 20 artikla – Varatut hankintasopimukset – Kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan oikeus osallistua tiettyihin julkisten hankintasopimusten tekomenettelyihin erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille – Lisäedellytykset, joista ei säädetä direktiivissä – Yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate.#Asia C-598/19.

Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
6 päivänä lokakuuta 2021(*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia hankintoja koskevat sopimukset – Direktiivi 2014/24/EU – 20 artikla – Varatut hankintasopimukset – Kansallinen lainsäädäntö, jossa varataan oikeus osallistua tiettyihin julkisten hankintasopimusten tekomenettelyihin erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille – Lisäedellytykset, joista ei säädetä direktiivissä – Yhdenvertaisen kohtelun periaate ja suhteellisuusperiaate
Asiassa C-598/19,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) on esittänyt 17.7.2019 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 6.8.2019, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa

Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee)

vastaan

Diputación Foral de Gipuzkoa,

UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos (esittelevä tuomari) ja I. Jarukaitis,
julkisasiamies: E. Tanchev,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee), edustajanaan F. Toll Musteros, Procurador, avustajinaan L. García Del Río ja A. Larrañaga Ysasi-Ysasmendi, abogados,
–        Diputación Foral de Gipuzkoa, edustajinaan B. Urizar Arancibia, Procuradora, ja I. Arrue Espinosa, abogado,
–        Espanjan hallitus, asiamiehenään J. Rodríguez de la Rúa Puig,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään M. Jáuregui Gómez, L. Haasbeek ja P. Ondrůšek,
kuultuaan julkisasiamiehen 29.4.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan

tuomion

1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 20 artiklan tulkintaa.

2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (erityisten työtoimintakeskusten kansallinen järjestö, Espanja) ja Diputación Foral de Gipuzkoa (Gipuzkoan provinssin aluehallinto, Espanja) ja jossa on kyse viimeksi mainitun aluehallinnon 15.5.2018 tekemästä päätöksestä, jolla hyväksyttiin ohjeet, jotka oli osoitettu tämän toimielimen hankintaviranomaisille ja jotka koskivat tiettyjä varattuja hankintasopimuksia.
 Asiaa koskevat oikeussäännöt

 Unionin oikeus

 Direktiivi 2004/18/EY

3        Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (EUVL L 134, 30.4.2004, s. 114) kumottiin 18.4.2016 alkaen.  Tämän direktiivin 19 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat varata oikeuden osallistua julkisiin hankintamenettelyihin suojatyökeskuksille tai rajata niiden toteuttamisen suojatyöohjelmien puitteissa, jos asianomaisten työntekijöiden enemmistö on vammaisia, jotka eivät vammojensa luonteen tai vakavuuden vuoksi voi harjoittaa ammattitoimintaa normaaliolosuhteissa.” 
 Direktiivi 2014/24

4        Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 1 ja 36 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
 ” (1)      Jäsenvaltioiden viranomaisten tehdessä hankintasopimuksia tai tehtäessä tällaisia sopimuksia niiden puolesta on noudatettava Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta sekä niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun, syrjimättömyyden, vastavuoroisen tunnustamisen, suhteellisuuden ja avoimuuden periaatteita.  Tietyn arvon ylittäviä hankintasopimuksia varten olisi kuitenkin laadittava säännöt, joilla sovitetaan yhteen kansallisia hankintamenettelyjä sen varmistamiseksi, että näitä periaatteita noudatetaan käytännössä ja että julkiset hankinnat avataan kilpailulle.
– –
(36)       Työpaikkojen luominen ja työllistäminen edistävät yhteiskuntaan sopeuttamista ja ovat keskeisiä tekijöitä pyrittäessä takaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet.  Suojatyökeskukset voivat olla tässä yhteydessä merkittävässä asemassa. Sama koskee muita sosiaalisia yrityksiä, joiden päätavoitteena on tukea vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden, kuten työttömien, muita heikommassa asemassa oleviin vähemmistöihin tai muulla tavoin sosiaalisesti syrjäytyneisiin ryhmiin kuuluvien, integroitumista tai uudelleenintegroitumista yhteiskuntaan ja työelämään. Tällaiset työkeskukset tai yritykset eivät ehkä kuitenkaan tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa pystyisi saamaan hankintasopimuksia. Tämän vuoksi on aiheellista säätää, että jäsenvaltiot voivat varata tällaisille työkeskuksille tai yrityksille oikeuden osallistua hankintamenettelyihin tai rajata hankintasopimusten toteuttamisen suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi.” 

5        Tämän direktiivin 2 artiklan 1 kohdan 5–10 alakohdassa säädetään seuraavaa:
” Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
5.      ’hankintasopimuksilla’ rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakoiden toteuttaminen, tavaroiden toimittaminen tai palvelujen suorittaminen;
– –
10.      ’talouden toimijalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai julkista yksikköä tai tällaisten henkilöiden ja/tai yksiköiden ryhmää, yritysten mahdolliset tilapäiset yhteenliittymät mukaan lukien, joka tarjoaa markkinoilla rakennustöiden ja/tai -urakoiden toteuttamista, tavaroiden toimittamista tai palvelujen suorittamista;      

6        Mainitun direktiivin 18 artiklan, jonka otsikko on ”Hankintaperiaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.
Hankintaa suunniteltaessa ei saa pyrkiä sen jättämiseen tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tai kilpailun keinotekoiseen kaventamiseen. Kilpailun katsotaan olevan keinotekoisesti kavennettua, jos hankinta suunnitellaan aikomuksena suosia aiheettomasti tiettyjä talouden toimijoita tai saattaa tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan.” 

7        Saman direktiivin 20 artiklassa, jonka otsikko on ”Varatut hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot voivat varata oikeuden osallistua hankintamenettelyihin suojatyökeskuksille ja talouden toimijoille, joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, tai rajata hankintasopimusten toteuttamisen suojatyöohjelmien puitteissa tapahtuvaksi, jos vähintään 30 prosenttia kyseisten työkeskusten, talouden toimijoiden tai ohjelmien työntekijöistä on vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia työntekijöitä. 
2.      Tarjouskilpailukutsussa on oltava viittaus tähän artiklaan.” 
 Espanjan oikeus

8        Julkisista hankinnoista 8.11.2017 annetulla lailla 9/2017, jolla saatetaan osaksi Espanjan oikeusjärjestystä 26.2.20214 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit 2014/23/EU ja 2014/24/EU (Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014; BOE 9.11.2017, nro 1074) (jäljempänä julkisia sopimuksia koskeva laki), saatetaan direktiivi 2014/24 osaksi Espanjan oikeusjärjestystä.   Kyseisen lain neljännessä lisäsäännöksessä, jonka otsikko on ”Varatut sopimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Hallituksen tai itsehallintoalueita ja paikallisyhteisöjä koskevissa asioissa toimivaltaisen elimen päätöksellä vahvistetaan vähimmäisprosenttiosuudet, joiden mukaisesti erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille, joita sääntelee Real Decreto Legislativo 1/2013 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social [vammaisten henkilöiden oikeuksista ja yhteiskuntaan integroimisesta annetun yleisen uudelleenlaaditun lain hyväksymisestä 29.11.2013 annettu kuninkaan asetus 1/2013; jäljempänä kuninkaan asetus 1/2013] ja integromisesta työelämään huolehtiville yrityksille, joita sääntelee  Ley 44/2007 para la regulación del régimen de las empresas de inserción [integroimisesta työelämään huolehtivista yrityksistä 13.12.2007 annettu laki  44/2007],  kun nämä keskukset ja yritykset täyttävät kyseisessä lainsäädännössä tältä osin asetetut edellytykset, varataan oikeus osallistua tiettyjä sopimuksia tai tällaisten sopimusten tiettyjä eriä koskeviin hankintamenettelyihin, tai vähimmäisprosenttiosuus, jonka mukaan niille varataan näiden sopimusten täytäntöönpano suojatyöohjelmien yhteydessä, sillä edellytyksellä, että erityisten työtoimintakeskusten, integroimisesta työelämään huolehtivien yritysten tai ohjelmien vammaisten tai sosiaalisesti syrjäytyneiden työntekijöiden prosenttiosuus vastaa prosenttiosuutta, josta on määrätty sitä koskevassa lainsäädännössä, ja on joka tapauksessa vähintään 30 prosenttia.
Edellä mainitussa hallituksen tai itsehallintoalueita ja paikallisyhteisöjä koskevissa asioissa toimivaltaisen elimen päätöksessä vahvistetaan vähimmäisedellytykset, joilla taataan edellisessä momentissa vahvistettujen vaatimusten täyttyminen.
– –
2.       Tarjouskilpailukutsussa on oltava viittaus tähän artiklaan.
– – ” 

9        Julkisia sopimuksia koskevan lain 14. loppusäännöksessä määritellään erityiset yhteiskunnalliset työtoimintakeskukset, joille hankintasopimukset tämän lain neljännessä lisäsäännöksessä varataan, seuraavasti:
” – – Erityisinä yhteiskunnallisina työtoimintakeskuksina pidetään keskuksia, jotka täyttävät [vammaisten henkilöiden oikeuksista ja sosiaalisesta integroimisesta annetun yleisen uudelleenlaaditun lain 43 §:n] 1 ja 2 momentissa vahvistetut vaatimukset ja joita tukee ja joista omistaa suoraan tai välillisesti yli 50 prosentin osuuden yksi tai useampi yksikkö, riippumatta siitä, ovatko ne julkisia vai yksityisiä, jotka eivät tavoittele voittoa ja joiden yhteiskunnallisuus on todettu niiden säännöissä, riippumatta siitä, ovatko ne järjestöjä, säätiöitä, julkisoikeudellisia laitoksia, yhteiskunnallisia osuuskuntia tai muita sosiaalisia yksiköitä, taikka myös muita yksiköitä, joiden omistajina ovat edellä mainitut kauppayhtiöt suoraan tai välillisesti kauppakoodeksin (Código de Comercio) 42 §:ssä säännellyn määräysvaltaa käyttävän yhtiön välityksellä, edellyttäen, että kaikissa näissä tapauksissa niiden yhtiöjärjestyksessä, säännöissä tai yhtiösopimuksessa velvoitetaan ne sijoittamaan kaikki voittonsa täysimääräisesti työmahdollisuuksien luomiseen vammaisille ja kilpailukykynsä ja sosiaalitaloudellisen toimintansa jatkuvaan kehittämiseen, jolloin niillä on joka tapauksessa mahdollisuus päättää sijoittaa varat uudelleen omaan erityiseen yhteiskunnalliseen työtoimintakeskukseensa tai muihin erityisiin yhteiskunnallisiin toimintakeskuksiin.” 

10      Vammaisten henkilöiden oikeuksista ja sosiaalisesta integroimisesta annetun yleisen uudelleenlaaditun lain 43 §:n, jossa määritellään erityiset työtoimintakeskukset, 1, 2 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.      Erityisten työtoimintakeskusten päätarkoituksena on harjoittaa tavaroiden tai palvelujen tuotantoa osallistumalla säännöllisesti markkinoilla toteutettaviin liiketoimiin, ja niiden pääasiallisena tarkoituksena on taata vammaisille henkilöille palkkatyö; ne ovat myös keino saattaa suurin osa näistä henkilöistä tavanomaisiin työtehtäviin. – –
2.      Erityisten työtoimintakeskusten henkilöstön on koostuttava suurimmasta mahdollisesta määrästä vammaisia työntekijöitä, jonka tuotantoprosessin luonne mahdollistaa, ja näiden työntekijöiden on joka tapauksessa muodostettava 70 prosenttia tästä henkilöstöstä.  
– –
4.      [tässä momentissa toistetaan erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten määritelmä, sellaisena kuin se on julkisista hankinnoista annetun lain 14. loppusäännöksessä].”
 Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

11      Conacee on Espanjan oikeuden mukaan perustettu voittoa tavoittelematon järjestö, jonka jäsenet ovat erityisten työtoimintakeskusten järjestöjä ja yhdistyksiä.

12      Conacee teki 23.7.2018  hallintovalituksen  Tribunal Superior de Justicia del País Vascoon (Baskimaan itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja)  Diputación Foral de Gipuzkoan 15.5.2018 tekemästä päätöksestä, jolla hyväksyttiin ohjeet, jotka oli osoitettu tämän toimielimen hankintaviranomaisille, ja jolla varattiin oikeus hankintamenettelyihin tai niiden tiettyihin osiin osallistumista varten erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille tai työelämään integroimisesta huolehtiville yrityksille ja  varattiin näiden sopimusten jonkin osan täytäntöönpano suojatyöohjelmien yhteydessä.

13      Näihin ohjeisiin sisältyviä sopimuksia koskeva varaus käy ilmi julkisia sopimuksia koskevan lain neljännestä lisäsäännöksestä ja 14. loppusäännöksestä, joilla direktiivin 2014/24 20 artikla saatetaan osaksi Espanjan oikeusjärjestystä.

14      Näissä säännöksissä varataan mahdollisuus kyseisessä 20 artiklassa tarkoitettuihin hankintasopimuksiin erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille ja työelämään integroimisesta huolehtiville yrityksille ja suljetaan siten näiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle Conaceen kansallisella tasolla edustamat erityiset yritysten työtoimintakeskukset.

15      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että koska mainituilla säännöksillä rajataan varattujen hankintasopimusten henkilöllistä soveltamisalaa, niillä asetetaan direktiivin 2014/24 20 artiklan mukaisiin edellytyksiin nähden lisäedellytyksiä. Tämän artiklan soveltamisalan rajoittamisesta pelkkiin ”erityisiin yhteiskunnallisiin työtoimintakeskuksiin” seuraa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan se, että varattujen hankintasopimusten ulkopuolelle suljetaan yrityksiä tai talouden toimijoita,  vaikka ne täyttävät tämän 20 artiklan mukaiset edellytykset, koska yhtäältä vähintään 30 prosenttia niiden työntekijöistä ovat vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia, ja koska toisaalta niiden pääasiallinen tavoite on näiden henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään.

16      Näissä olosuhteissa Tribunal Superior de Justicia del País Vasco on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2014/24] 20 artiklaa tulkittava siten, että siinä säädetyn varauksen henkilöllistä soveltamisalaa ei voida rajoittaa siten, että sen ulkopuolelle jätetään yritykset tai talouden toimijat, jotka osoittavat täyttävänsä edellytyksen, jonka mukaan vähintään 30 prosenttia niiden työntekijöistä on oltava vammaisia, ja joiden tarkoituksena tai tavoitteena on näiden henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, vahvistamalla lisäedellytyksiä, jotka liittyvät näiden oikeussubjektien perustamiseen, luonteeseen ja tavoitteisiin sekä niiden toimintaan tai sijoituksiin, tai muun tyyppisiä edellytyksiä?” 
 Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

17      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kysymyksellään, onko direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa kyseisessä säännöksessä mainittuihin edellytyksiin nähden lisäedellytyksiä ja sulkee näin pois varattujen julkisten hankintasopimusten tekomenettelyistä tietyt talouden toimijat, jotka täyttävät mainitun säännöksen mukaiset edellytykset.  

18      Direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus varata julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt tietyille yksiköille ja asetetaan  tälle kaksi kumulatiivista edellytystä, jotka ovat yhtäältä se, että menettelyyn osallistuvat ovat suojatyökeskuksia tai talouden toimijoita joiden päätarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään, ja toisaalta se, että vähintään 30 prosenttia kyseisten työkeskusten ja talouden toimijoiden työntekijöistä on tällaisia henkilöitä.

19      Esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on määritettävä, luetellaanko nämä kaksi edellytystä tyhjentävästi kyseisen 20 artiklan 1 kohdassa siten, että kyseinen säännös on esteenä sille, että jäsenvaltiot asettavat lisäedellytyksiä ja sulkevat tämän vuoksi mainitussa säännöksessä tarkoitettujen varattujen hankintasopimusten tekomenettelyjen  ulkopuolelle talouden toimijat, jotka siitä huolimatta, että ne täyttävät kyseisessä säännöksessä asetetut edellytykset, eivät täytä kansallisessa oikeudessa vahvistettuja lisäedellytyksiä.

20      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemiseksi on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa se on, ja tämän säännöstön syntyhistoria (tuomio 15.11.2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C-330/17, EU:C:2018:916, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

21      Direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan sanamuodosta on todettava ensinnäkin, että kyseisessä säännöksessä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus varata oikeus osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin suojatyökeskuksille ja tietyille talouden toimijoille, ja siinä säädetään tälle mahdollisuudelle asetetuista edellytyksistä. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 41 ja 42 kohdassa, kyseinen säännös on näin muotoiltu sanamuodoin, jotka eivät mitenkään osoita, että kaikilla nämä edellytykset täyttävillä yksiköillä olisi oltava tämä oikeus.  

22      Toiseksi tässä säännöksessä asetettu toinen edellytys, jonka mukaan vähintään 30 prosenttia kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen yksikköjen henkilöstöstä on oltava vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia henkilöitä, on vain vähimmäisvaatimus. 

23      Kolmanneksi on korostettava, että viittaus ”taloudellisiin toimijoihin” osoittaa – kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin 2 artiklan 10 kohtaan sisältyvä tämän ilmaisun määritelmä ja kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa –   sen, että yksiköt, jotka voivat osallistua tämän 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin julkisiin hankintamenettelyihin, määritellään laajasti ja yksilöimättömästi, edellyttäen vain, että näiden toimijoiden pääasiallinen tavoite on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien työntekijöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään. 

24      Direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan sanamuodosta seuraa näin ollen, että kun jäsenvaltiot päättävät varata kyseisen säännöksen nojalla oikeuden osallistua julkisiin hankintamenettelyihin tietyille yksiköille, niillä on tietty liikkumavara tässä samassa säännöksessä säädettyjen edellytysten täytäntöönpanossa.

25      Toiseksi direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan tavoitteesta on todettava, että kyseisen direktiivin johdanto-osan 36 perustelukappaleesta ilmenee, että jotta työpaikkojen luominen ja työllistäminen edistäisivät yhteiskuntaan sopeuttamista ja takaisivat yhdenvertaiset mahdollisuudet, tässä säännöksessä säädetty oikeus on varattava suojatyökeskuksille ja talouden toimijoille, joiden päätavoitteena on tukea vammaisten ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden, kuten työttömien, muita heikommassa asemassa oleviin vähemmistöihin tai muulla tavoin sosiaalisesti syrjäytyneisiin ryhmiin kuuluvien integroitumista tai uudelleenintegroitumista yhteiskuntaan ja työelämään, ja jotka eivät tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa pystyisi saamaan hankintasopimuksia.

26      Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä on halunnut rohkaista työllistämisen ja työn välityksellä vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden yhteiskuntaan integroimista sallimalla sen, että jäsenvaltiot varaavat oikeuden hankintamenettelyihin tai niiden tiettyihin osiin osallistumista varten suojatyökeskuksille ja talouden toimijoille, joilla, kun otetaan huomioon niiden yhteiskunnallinen päämäärä, on markkinoilla epäedullinen kilpailuasema.

27      Direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdalla on siten työllisyyteen liittyvä sosiaalipoliittinen tavoite. Unionin oikeuden nykytilassa jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta määriteltäessä toimenpiteet, joilla voidaan toteuttaa tietty  sosiaali- ja työllisyyspolitiikan tavoite (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2018,  Bedi, C-312/17, EU:C:2018:734, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

28      Näin ollen direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan tavoitteen tarkastelu mahdollistaa kyseisen säännöksen sanamuotoon perustuvan tulkinnan vahvistamisen siten, että jäsenvaltioilla on tämän harkintavallan perusteella tiettyä liikkumavaraa mainitun säännöksen täytäntöönpanossa. Tästä seuraa, että direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohtaan ei sisälly tyhjentävästi lueteltuja edellytyksiä, vaan siinä jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus säätää lisäedellytyksiä, jotka kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen yksiköiden on täytettävä, jotta ne voivat osallistua mainitun säännöksen nojalla varattuihin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin, kunhan nämä lisäedellytykset edistävät kyseisellä säännöksellä tavoiteltujen sosiaali- ja työllisyyspoliittisten tavoitteiden saavuttamista. 

29      Kolmanneksi tätä tulkintaa tukee myös direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan syntyhistoria. Direktiivin 2004/18 19 artiklan 1 kohdassa, jota sovellettiin varattuihin hankintasopimuksiin siihen saakka, kunnes kyseinen direktiivi kumottiin direktiivillä 2014/24, vahvistettiin nimittäin tiukemmat vaatimukset niihin julkisiin hankintamenettelyihin osallistumiselle, jotka jäsenvaltiot saattoivat varata rajaten näihin menettelyihin osallistuvat yksiköt suojatyökeskuksiin tai näiden yksiköiden työntekijöihin, joiden enemmistön oli oltava vammaisia, jotka eivät vammojensa luonteen tai vakavuuden vuoksi voineet harjoittaa ammattitoimintaa normaaliolosuhteissa. 

30      On kuitenkin todettava, ettei direktiivistä 2014/24 eikä sen syntyhistoriasta käy ilmi, että unionin lainsäätäjän tarkoituksensa olisi direktiivin 2014/24 20 artiklan 2 kohdan mukaisten varattujen hankintasopimusten tekomenettelyjen henkilöllistä soveltamisalaa laajentaessaan ollut se, että tässä säännöksessä tarkoitetut talouden toimijat, joiden palveluksessa on pienempi prosenttiosuus vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia henkilöitä, syrjäyttävät talouden toimijat, jotka täyttävät direktiivin 2004/18 19 artiklan 1 kohdan tiukemmat vaatimukset. Tällainen lopputulos olisi lisäksi direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan mukaisen tavoitteen vastainen; tämä tavoite, kuten tämän tuomion 26 kohdasta käy ilmi, on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen yhteiskuntaan ja työelämään.  

31      Kuten julkisasiamies on kuitenkin ratkaisuehdotuksensa 51 kohdassa todennut, juuri näin kävisi, jos jäsenvaltiot olisivat velvollisia hyväksymään kaikkien kyseisessä 20 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttävien talouden toimijoiden osallistumisen varattujen hankintasopimusten tekomenettelyihin. On nimittäin olemassa vaara siitä, että tällaisessa tilanteessa talouden toimijat, jotka täyttävät direktiivin 2004/18 19 artiklan 1 kohdassa asetetut tiukemmat vaatimukset, joutuvat irtisanomaan tiettyjä vähiten tuottavia vammaisia tai muita heikommassa asemassa olevia työntekijöitään voidakseen osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin yhdenvertaisesti sellaisten talouden toimijoiden kanssa, joiden henkilöstöstä vain 30 prosenttia koostuu vammaisista tai heikommassa asemassa olevista työntekijöistä.  

32      Näin ollen direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä luetellut edellytykset eivät ole tyhjentäviä ja että jäsenvaltiot voivat tarvittaessa asettaa lisäedellytyksiä, jotka kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen yksiköiden on täytettävä, jotta ne voivat osallistua varattujen hankintasopimusten tekomenettelyihin. 

33      On kuitenkin todettava, että jäsenvaltioiden on tätä vapautta käyttäessään noudatettava EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia sääntöjä, erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, sekä niistä johtuvia periaatteita kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja  suhteellisuusperiaatetta (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2019, Irgita, C-285/18, EU:C:2019:829, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), joita myös direktiivin 2014/24 18 artikla heijastaa.

34      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis tutkittava, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö sen periaatteen mukainen, jonka mukaan direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdassa säädetyissä varattujen julkisten hankintasopimusten tekomenettelyissä yhtäältä erityisiä työtoimintakeskuksia tukee ja niistä omistaa suoraan tai välillisesti yli 50 prosentin osuuden yksi tai useampi yksikkö, jotka eivät tavoittele voittoa, ja toisaalta työtoimintakeskukset  sijoittavat kaikki voittonsa omaan keskukseensa tai muihin saman luonteisiin yksiköihin.  

35      Jotta kyseiselle tuomioistuimelle voidaan antaa tällaisen tutkimuksen suorittamiseksi tarvittavat tiedot, on todettava seuraavaa.

36      Aluksi on huomautettava, että yhdenvertaisuusperiaate, joka on unionin oikeuden perustavanlaatuinen periaate, edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella  (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België ym., C-336/19, EU:C:2020:1031, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

37      Erityisesti julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden alalla yhdenvertaisen kohtelun periaate, joka muodostaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä annettujen unionin sääntöjen perustan,  merkitsee erityisesti sitä, että tarjoajilla on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, ja sen tavoitteena on julkiseen hankintaan osallistuvien yritysten välisen terveen ja toimivan kilpailun kehittymisen edistäminen (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2019,Telecom Italia, C-697/17, EU:C:2019:599, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

38      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis muun muassa määritettävä, ovatko erityiset yhteiskunnalliset työtoimintakeskukset samassa tilanteessa kuin työelämään integroimisesta huolehtivat erityiset yritysten työtoimintakeskukset direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan tavoitteen osalta. 

39      Tätä määritettäessä kyseisen tuomioistuimen on otettava huomioon erityisesti yhtäältä  se, että kansallisesta lainsäädännöstä ilmenee, että erityisen työtoimintakeskuksen, olipa se sitten yhteiskunnallinen toimintakeskus tai yrityksen toimintakeskus, tarkoituksena on taata vammaisille henkilöille palkkatyö ja että sitä pidetään keinona saattaa mahdollisimman moni näistä henkilöistä tavanomaisiin työtehtäviin, ja toisaalta se, että erityisen työtoimintakeskuksen henkilöstöstä vähintään 70 prosenttia on vammaisia henkilöitä. 

40      Tästä seuraa, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistuksista muuta johdu, erityiset yritysten työtoimintakeskukset näyttävät olevan erityisten yhteiskunnallisten työtoimintakeskusten tavoin tilanteessa, jossa ne eivät voi osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa.

41      Kyseisen tuomioistuimen on kuitenkin myös tarkistettava, kuten Espanjan hallitus on kirjallisissa huomautuksissaan todennut, kykenevätkö erityiset yhteiskunnalliset työtoimintakeskukset toteuttamaan tehokkaammin direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohdan mukaista yhteiskuntaan integroimista koskevaa tavoitetta, mikä voisi objektiivisesti oikeuttaa erilaisen kohtelun erityisiin yritysten toimintakeskuksiin nähden. Kyseinen hallitus täsmentää tältä osin, että erityisillä yhteiskunnallisilla työtoimintakeskuksilla maksimoidaan yhteiskunnallinen ja muu kuin  taloudellinen arvo, kun otetaan huomioon ensinnäkin se, että niillä ei tavoitella voittoa ja että ne sijoittavat kaikki voittonsa yhteiskunnallisten tavoitteidensa saavuttamiseksi, toiseksi se, että niille on ominaista demokratian ja osallistumisen periaatteiden vahvistaminen hallinnossaan ja kolmanneksi se, että näin niiden toiminta muodostuu yhteiskunnallisesti merkittävämmäksi, kun ne tarjoavat parempia työpaikkoja ja parempia mahdollisuuksia vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroimiseen tai uudelleenintegroimiseen.  

42      Toiseksi vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että suhteellisuusperiaatteen, joka on unionin oikeuden yleinen periaate, mukaan jäsenvaltioiden tai hankintaviranomaisten direktiivin 2014/24 säännösten täytäntöönpanon yhteydessä vahvistamilla säännöillä, kuten mainitun direktiivin 20 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytysten vahvistamiseksi tarkoitetuilla säännöillä, ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tässä samassa direktiivissä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Tim, C-395/18, EU:C:2020:58, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43      Tältä osin on todettava, että sekä edellytys, joka koskee voittoa tavoittelemattomien yhteisöjen suoraa tai välillistä tukemista ja osallistumista yli 50 prosentilla, että tämän tuomion 34 kohdassa mainitut edellytykset, jotka koskevat velvollisuutta sijoittaa kaikki voitot erityisiin yhteiskunnallisiin työtoimintakeskuksiin, näyttävät takaavan sen, että tällaisten erityisten työtoimintakeskusten pääasiallisena tarkoituksena on vammaisten tai muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden integroiminen, kuten direktiivin 20 artiklan 1 kohdassa edellytetään.

44      Siltä osin kuin on kyse siitä, ylitetäänkö näillä vaatimuksilla se, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, voidaanko sillä, että voittoa tavoittelevalla yhteisöllä on suoraan tai välillisesti määräysvalta erityisessä yhteiskunnallisessa työtoimintakeskuksessa, ja sillä, että vain osa voitoista sijoitetaan uudelleen näihin keskuksiin, varmistaa se, että nämä keskukset voivat saavuttaa kyseisen tavoitteen yhtä tehokkaasti kuin soveltamalla edellisessä kohdassa mainittuja edellytyksiä.

45      Kolmanneksi on todettava Espanjan hallituksen ja Euroopan komission tavoin, että Espanjan lainsäädännön, jonka tämä hallitus on esittänyt vastauksena unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin vastauksiin, arvioinnista ei näytä käyvän ilmi, että muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti perustetut talouden toimijat  jäisivät kyseisessä Espanjan lainsäädännössä säädetyn varattujen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen ulkopuolelle, kunhan nämä toimijat täyttävät mainitussa lainsäädännössä erityisille yhteiskunnallisille työtoimintakeskuksille asetetut edellytykset. Tältä osin tarpeellisten selvitysten tekeminen kuuluu kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.

46      Edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/24 20 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa kyseisessä säännöksessä mainittuihin edellytyksiin nähden lisäedellytyksiä ja sulkee näin pois varattujen julkisten hankintasopimusten tekomenettelyistä tietyt talouden toimijat, jotka täyttävät mainitun säännöksen mukaiset edellytykset, edellyttäen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta.
 Oikeudenkäyntikulut

47      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU  20 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio asettaa kyseisessä säännöksessä mainittuihin edellytyksiin nähden lisäedellytyksiä ja sulkee näin pois varattujen julkisten hankintasopimusten tekomenettelyistä tietyt talouden toimijat, jotka täyttävät mainitun säännöksen mukaiset edellytykset, edellyttäen, että kyseinen jäsenvaltio noudattaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta.

Allekirjoitukset

*      Oikeudenkäyntikieli: espanja.