CELEX: 61997CC0424
Language: sv
Date: 1999-05-19
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 19 maj 1999. # Salomone Haim mot Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein. # Begäran om förhandsavgörande: Landgericht Düsseldorf - Tyskland. # Medlemsstats ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten - Överträdelser som kan tillskrivas ett offentligrättsligt organ i en medlemsstat - Förutsättningar för medlemsstatens och nämnda organs ansvar - Språkkravsförenlighet med etableringsfriheten. # Mål C-424/97.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61997C0424

Förslag till avgörande av generaladvokat Mischo föredraget den 19 maj 1999.  -  Salomone Haim mot Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein.  -  Begäran om förhandsavgörande: Landgericht Düsseldorf - Tyskland.  -  Medlemsstats ansvar vid överträdelse av gemenskapsrätten - Överträdelser som kan tillskrivas ett offentligrättsligt organ i en medlemsstat - Förutsättningar för medlemsstatens och nämnda organs ansvar - Språkkravsförenlighet med etableringsfriheten.  -  Mål C-424/97.  

Rättsfallssamling 2000 s. I-05123

Generaladvokatens förslag till avgörande

1 För andra gången skall domstolen meddela ett förhandsavgörande avseende frågor som ställts till domstolen av en tysk domstol, som skall avgöra en mer än tio år gammal rättstvist mellan Salomone Haim och de tyska myndigheterna. 2 Salomone Haim är en italiensk medborgare som efter avslutade studier till tandläkare i Turkiet erhöll examensbevis för tandläkare i detta land, där han utövade detta yrke fram till år 1980. År 1981 erkändes han som behörig tandläkare ("Approbation") i Tyskland, vilket gjorde det möjligt för honom att utöva tandläkaryrket i Tyskland. Det var emellertid i Belgien, där de behöriga myndigheterna år 1982 erkände hans turkiska examen som likvärdig med den belgiska tandläkarexamen, som han, fram till år 1991, kom att utöva sitt yrke såsom förordnad tandläkare inom socialförsäkringen. I slutet av år 1991 gjorde han ett avbrott i denna verksamhet i Belgien för att arbeta som assistent i sin sons tandläkarpraktik i Tyskland, varefter han år 1993 återvände till Belgien för att där återuppta sin tidigare verksamhet. 3 Under tiden hade Salomone Haim vid Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (sammanslutning av tandläkare som är förordnade inom socialförsäkringen i Nordrhein, nedan kallad KVN) ansökt om att bli upptagen i tandläkarregistret för att som förordnad tandläkare inom socialförsäkringen kunna erbjuda behandling till de anslutna i sjukförsäkringen. 4 Denna ansökan avslogs den 10 augusti 1988 med motiveringen att Salomone Haim inte hade fullgjort den tvååriga praktiktjänstgöring som enligt den tyska förordningen krävs för upptagande i registret. Från detta krav kan endast undantas tandläkare som i en annan medlemsstat har förvärvat ett utbildningsbevis som skall erkännas enligt bestämmelserna i gemenskapsrätten och vilka har tillstånd att utöva detta yrke. Så var inte fallet för Salomone Haim, vars turkiska utbildningsbevis inte har erkänts som likvärdigt i en medlemsstat. 5 Salomone Haim överklagade detta beslut, som han inte ansåg var välgrundat, och väckte talan mot KVN, inom ramen för vilken Bundessozialgericht har ställt flera tolkningsfrågor till domstolen. 6 I sin dom av den 9 februari 1994(1) fastställde domstolen dels, i huvudsak, att KVN:s beslut, med beaktande av att Haim erhållit sitt utbildningsbevis i Turkiet, inte stred mot bestämmelserna i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster,(2) dels att "[a]rtikel 52 i fördraget [inte] [tillåter] att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat nekar en medborgare från en annan medlemsstat förordnande som tandläkare inom socialförsäkringen, då den personen inte innehar något av de examensbevis som anges i artikel 3 i direktiv 78/686/EEG men har tillstånd att utöva och har utövat sitt yrke i såväl den första som i den andra medlemsstaten, med motiveringen att den personen inte har fullgjort den förberedande praktiktjänstgöring som krävs enligt den första statens lagstiftning, utan att kontrollera huruvida och, om så är fallet, i vilken mån den yrkeserfarenhet som den berörda personen redan har motsvarar den som krävs enligt den lagstiftningen".(3) 7 Till följd av denna dom blev Salomone Haim i början av 1995 upptagen i registret, men på grund av sin ålder fortsatte han inte att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att bli förordnad till tandläkare inom socialförsäkringen. 8 Salomone Haim vill nu få ersättning för ekonomisk skada, på grund av utebliven vinst, som han påstår sig ha lidit på grund av att han, i strid med gemenskapsrätten, från år 1988 till slutet av år 1994 hindrades att vara verksam som förordnad tandläkare i Tyskland. Han har i detta syfte väckt talan mot KVN vid Landgericht Düsseldorf. 9 Enligt Landgericht Düsseldorf kan Salomone Haim inte få framgång med sitt skadeståndsyrkande på grundval av tysk rätt. Landgericht Düsseldorf anser nämligen, i förhållande till denna lagstiftning, dels att KVN inte har gjort något fel genom att vägra att uppta Haim i tandläkarregistret, även om detta beslut varit rättsstridigt, dels att sökanden inte kan dra fördel av bestämmelser om kränkningar som kan liknas vid expropriation, eftersom han endast blivit berövad en möjlighet att som förordnad tandläkare inom socialförsäkringen skaffa sig en kundkrets i Tyskland, vilket eventuellt skulle ha gett honom goda inkomster. 10 Landgericht anser emellertid att det är nödvändigt att pröva om Salomone Haim, med hänsyn till domstolens rättspraxis och i synnerhet domen i målet Francovich m.fl., Brasserie du pêcheur och Factorame, och Hedley Lomas,(4) och med beaktande av att 1988 års avslagsbeslut stred mot en bestämmelse med direkt effekt, nämligen artikel 52 i EG-fördraget, har en direkt på gemenskapsrätten grundad rätt till skadestånd. Därför har Landgericht, genom beslut av den 8 december 1997, ställt följande frågor till domstolen: "1) Kan den omständigheten att en tjänsteman vid ett juridiskt självständigt offentligrättsligt organ i en medlemsstat, som då han fattar ett beslut i ett enskilt fall tillämpar nationell rätt på ett sätt som strider mot gemenskapens primärrätt, medföra att det offentligrättsliga organet blir skadeståndsansvarigt jämte medlemsstaten? 2) För det fall frågan besvaras jakande: Föreligger det en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten i det fall då en nationell tjänsteman antingen har tillämpat nationell rätt som strider mot gemenskapsrätten eller har tillämpat nationell rätt på ett sätt som inte är förenligt med gemenskapsrätten enbart på grund av att tjänstemannen inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vid beslutsfattandet? 3) Får de behöriga myndigheterna i en medlemsstat uppställa som villkor för förordnandet som tandläkare inom socialförsäkringen i denna medlemsstat av en medborgare i en annan medlemsstat, som är behörig att utöva sin verksamhet i denna medlemsstat men som inte innehar något sådant utbildningsbevis som anges i artikel 3 i direktiv 78/686, att denne har de språkkunskaper som han eller hon behöver för att utöva sitt yrke i värdstaten?" 11 Jag kommer att pröva frågorna i tur och ordning. Den första frågan 12 Denna fråga avser möjligheten att samtidigt utkräva ansvar av både staten och det självständiga offentligrättsliga organ som den tjänsteman tillhör som överträtt gemenskapsrätten när han har fattat beslut i ett enskilt fall. 13 Frågan har ett direkt samband med de faktiska förhållanden under vilka det beslut som är oförenligt med gemenskapsrättens krav kom till stånd och som Salomone Haim påstår har vållat honom skada för vilken han har rätt att få ersättning. 14 Det är nämligen ett offentligrättsligt organ, som är juridiskt självständigt inte endast från den tyska regeringen utan även från delstaten Nordrhein-Westfalen, KVN, som - i en av sina tjänstemäns namn med åberopande av en rättsakt som, enligt den hänskjutande domstolen, har status som lag, nämligen Zulassungsordnung für Zahnärzte (nedan kallad ZOZ) - har fattat nämnda beslut. 15 Enligt den nationella domstolen står man sålunda inför en situation där två rättsstridiga rättsakter kan identifieras, den ena ett förvaltningsbeslut och den andra en lag, och där frågan, som ännu inte som sådan har prövats i domstolens rättspraxis, uppkommer om vilka följderna i ansvarshänseende av denna dubbla rättsstridighet efter varandra, bör bli. 16 Skall den som det rättsstridiga förvaltningsbeslutet riktar sig till utkräva ansvar av det självständiga offentligrättsliga organ som har fattat detta beslut eller, eftersom nämnda organ endast har tillämpat gällande lagstiftning, av staten, som har ett ansvar för överträdelser av gemenskapsrätten som kan ha skapats av lagstiftaren, eller har den som det rättsstridiga beslutet riktar sig till rätt att rikta sin talan kumulativt mot båda? 17 Jag vill till en början påpeka att den nationella domstolen har rätt och fel på samma gång när den konstaterar att denna fråga i domstolens rättspraxis "ännu inte har klargjorts". 18 Det är riktigt i det avseendet att domstolen inte i någon av sina domar om medlemsstaternas ansvar för överträdelse av gemenskapsrätten har tagit ställning till frågan huruvida ett självständigt offentligrättsligt organ, som i ett enskilt fall har fattat ett beslut som innebär överträdelse av gemenskapsrätten, "blir skadeståndsansvarigt jämte medlemsstaten". 19 Men den nationella domstolen misstolkar domstolens rättspraxis om den anser att det här är fråga om en gemenskapsrättslig fråga som har lämnats öppen i domstolens rättspraxis. 20 Även om den fråga som den nationella domstolen har att ta ställning till hittills inte, eftersom den inte har ställts, har fått något uttryckligt svar i domstolens rättspraxis, har den emellertid, ett flertal gånger, fått ett svar som inte är mindre tydligt för att det är underförstått. Detta svar, som gavs i domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., och som inte har ändrats sedan dess eftersom det återfinns såväl i domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factorame som i domen i det ovannämnda målet Hedley Lomas, kan sammanfattas i följande fyra ord: självbestämmanderätt i processuella frågor. 21 Vad innebär detta, när det är fråga om ansvar som en medlemsstat har ådragit sig gentemot en enskild då medlemsstaten överträtt gemenskapsrätten? Det är helt enkelt så, såsom det uttalas i domen i det ovannämnda målet Francovich m.fl., att, med förbehåll för en direkt på gemenskapsrätten grundad rätt till skadestånd då de förutsättningar för medlemsstatens ansvar gentemot den enskilde som gemenskapsdomstolen har fastställt är uppfyllda, "[det] åligger staten att inom ramen för den nationella skadeståndsrätten gottgöra följderna av den vållade skadan".(5) 22 Denna dikotomi, som leder till att en åtskillnad görs mellan den materiella rätt som den enskilde har eftersom han tilldelas den enligt gemenskapsrätten, och de former under vilka han kan göra den gällande och som bestäms i den nationella lagstiftningen, finns inte enbart när det gäller medlemsstatens eget ansvarsområde för överträdelser av gemenskapsrätten. Tvärtom är denna dikotomi närvarande varje gång som gemenskapsrätten grundar rättigheter för enskilda, utan att för den skull fastställa de villkor enligt vilka det är möjligt att göra dessa gällande gentemot de statliga myndigheterna. Denna dikotomi återfinns redan i domen i målet Rewe,(6) som avkunnades avseende rätten för ekonomiska aktörer att motsätta sig uppbörd av avgifter med samma verkan, i vilken det uttalas att "[det] i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser på detta område [därför] [tillkommer] varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning utse de behöriga domstolarna och fastställa rättegångsreglerna för sådan talan som är avsedd att säkerställa skyddet av de rättigheter som skapas för de enskilda genom gemenskapsrättens direkta effekt ..." 23 Denna dikotomi är dock inget som är inneboende i förhållandet mellan gemenskapens rättsordning och den inhemska rättsordningen, eftersom det finns områden, såsom offentlig upphandling, där gemenskapsrätten inte är begränsad till att skapa rättigheter, medan medlemsstaterna får bestämma de villkor på vilka dessa kan göras gällande, utan där det i gemenskapsrätten föreskrivs förfaranden som medlemsstaterna skall ställa till de berörda personernas förfogande för att dessa skall kunna göra sina rättigheter gällande. 24 Detta är emellertid inte fallet vad beträffar ansvar för överträdelser av gemenskapsrätten, vilket inte heller är förvånande med tanke på att denna ansvarsprincip har utvecklats i rättspraxis - även om det, enligt domen i målet Francovich m.fl., "utgör en väsentlig del av fördragets system".(7) 25 Det ankommer således på den nationella rätten att bestämma formerna för hur det resultat som föreskrivs i gemenskapsrätten kan uppnås, nämligen att den enskilde skall få ersättning för den skada som han har åsamkats. 26 Denna frihet som medlemsstaterna har fått för att reglera sitt eget ansvar är - utan att medlemsstaterna kan ifrågasätta själva principen för detta ansvar - noga omgärdad av bestämmelser, som alltid när medlemsstaterna tillerkänns en självbestämmanderätt i processuella frågor. 27 Å ena sidan uppställer nämligen domstolen, varje gång som den tillerkänner medlemsstaterna självbestämmanderätt i processuella frågor för ett visst område, vissa bestämmelser som absolut måste iakttas vid utövandet av denna självständighet. I domen i målet Francovich m.fl. görs inte något undantag från denna praxis, när det där för att undvika varje missuppfattning uttalas att "de förutsättningar som fastställs i nationell lagstiftning i fråga om skadestånd [inte] [får] vara mindre förmånliga än de som avser liknande nationella ersättningsanspråk eller utformas på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd".(8) 28 Å andra sidan har domstolen i domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factorame klargjort att vissa sätt att uppställa bestämmelser om ersättning för skada som vållats en enskild på grund av att en medlemsstat har överträtt gemenskapsrätten är oacceptabla som sådana, oberoende av om de är tillämpliga då staten ställs till svars för överträdelse av en bestämmelse i den nationella rätten. Domstolen har således uttalat följande: "Den nationella domstolen får inte, inom ramen för den nationella lagstiftning som den tillämpar, göra skadeståndet beroende av att det statliga organ som fördragsbrottet kan tillskrivas avsiktligen eller av vårdslöshet har handlat culpöst om detta går utöver en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten."(9) Domstolen förklarade vidare: "En nationell reglering, som på ett generellt sätt begränsar ersättningsgill skada till att enbart avse skada som har vållats särskilda, rättsligt erkända intressen för enskilda, och enligt vilken utebliven vinst som enskilda har lidit är utesluten, är inte förenlig med gemenskapsrätten."(10) 29 För att nu återgå till den fråga som ställts av den nationella domstolen, kan fastställas att frågan huruvida staten kan ställas till svars jämte det självständiga offentligrättsliga organet, när det senare har överträtt gemenskapsrätten endast genom att tillämpa den lagstiftning som staten utfärdat, är, såsom de olika regeringar som har lämnat yttranden liksom kommissionen anser, hänförlig till bestämmelserna om ersättning som det ankommer på medlemsstaten att fastställa enligt dess självständighet i förfarandet. 30 Gentemot gemenskapen är det obestridligen så - vilket illustreras av en rik rättspraxis avseende talan om fördragsbrott,(11) att det är medlemsstaten som svarar för varje överträdelse av gemenskapsrätten, oberoende av huruvida det - enligt den fördelning av befogenheter som staten har företagit på nationellt plan - är en statlig myndighet, staten, en lokal myndighet eller ett självständigt offentligrättsligt organ som har överträtt gemenskapsrätten. I detta avseende har gemenskapsrätten lånat från folkrätten, enligt vilken det traditionellt endast är staten som erkänns som rättssubjekt med rättigheter och skyldigheter, och enligt vilken det helt saknar betydelse på vilket sätt den inhemska rättsordningen i varje stat fördelar utövandet av statens befogenheter. 31 När det gäller enskilda finns det emellertid inget som hindrar att staten, gentemot enskilda, träder tillbaka för underställda organ när det är fråga om att ta konsekvenserna av en överträdelse av gemenskapsrätten som nämnda organ har gjort sig skyldiga till vid utövandet av sina respektive befogenheter. Man kan till stöd för denna lösning göra gällande att det, då ansvar i en demokratisk ordning måste vara följden av befogenhet, vore egendomligt att staten skall behöva svara för handlingar av myndigheter vars självständighet staten enligt grundlagen är skyldig att iaktta. Å andra sidan kan man hävda att det, med beaktande av den stränga normhierarki som vanligen finns i inhemsk rätt, skulle vara föga rimligt att låta ett självständigt organ bära ett sådant ansvar för en rättsakt som säkerligen kan tillskrivas detta organ juridiskt sett, men vars innehåll bestämts genom en lagstiftning som organet är strängt skyldigt att iaktta. 32 Mot denna tes kan emellertid i sin tur invändas att det självständiga organet inte kan kringgå sitt ansvar genom att åberopa att det har iakttagit den nationella lagstiftningen, eftersom domstolens rättspraxis, såsom den inletts genom domen i målet Simmenthal(12)och bekräftats, vad beträffar förvaltningsmyndigheter, genom domen i målet Fratelli Costanzo,(13) som i sin tur, alldeles nyligen, bekräftats genom domen i målet Ciola,(14) som förpliktar alla inhemska myndigheter, inklusive förvaltningsmyndigheterna, att verkligen garantera gemenskapsrättens företräde genom att vid behov bortse från varje nationell regel som kan hindra detta. Diskussionen är alltså synnerligen invecklad, och den skall inte avgöras här. Jag har antytt den endast för att visa hur många olika svar det kan finnas på frågan vem den enskilde skall rikta sin talan mot. Det val som görs i varje nationell rättsordning påverkas, med all sannolikhet, av de lösningar som finns i liknande fall, exempelvis i det fall då det visar sig att ett beslut som har fattats i ett enskilt fall av ett decentraliserat organ inte, trots att det står i överensstämmelse med lagen, respekterar en rättighet som den enskilde ges enligt författningen. 33 Ur gemenskapsrättslig synvinkel finns det inget att använda mot detta överförande av lösningar som tillämpas när offentliga myndigheter är ansvariga på grundval endast av den inhemska rätten. Snarare tvärtom, eftersom de krav som uppställs i domen i målet Francovich m.fl., som jag erinrat om ovan, och enligt vilka de materiella villkoren och villkoren för förfarandet för talan om ansvar för överträdelse av gemenskapsrätten inte skall vara mindre förmånliga än de som föreskrivs för en liknande talan av helt inhemsk natur, således är uppfyllda. 34 Om alltså gemenskapsrätten i princip inte utgör hinder för de val som kan göras i en nationell rättsordning vad beträffar den offentliga myndighet som skall ställas till ansvar i ett sådant fall som Haim ställts inför, är det självfallet på villkor att detta val inte får till följd att svaranden försätts i en utsiktslös situation. En sådan situation skulle exempelvis kunna uppstå om det i den nationella rätten endast fanns en möjlighet att föra talan mot det organ som bör tillskrivas beslutet i det enskilda fallet samtidigt som det beträffande detta organ föreskrevs ansvarsbestämmelser på grundval av culpa eller befrielse från ansvar när lagen noga har iakttagits. Det är inte alls nödvändigt att här närmare utveckla en sådan möjlighet, dels för att det är beträffande denna möjlighet som det i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factorame har ansetts, på goda grunder, att den inte kan stödjas enligt självbestämmandet i nationella frågor, dels därför att denna möjlighet inte uppstår i det mål som den nationella domstolen skall avgöra. Landgericht har nämligen inte frågat om gemenskapsrätten hindrar att Salomone Haim endast kan väcka talan mot ett organ vars ansvarsbestämmelser bestäms på så sätt att han endast har små möjligheter att nå framgång med sin talan i förevarande mål. Landgericht har endast frågat om det enligt gemenskapsrätten är tillåtet att det organ som har fattat det beslut som Salomone Haim anser ligga till grund för hans skada, i detta fall KVN, kan utkrävas ansvar vid sidan av Förbundsrepubliken Tyskland, och med beaktande av de omständigheter som jag just har erinrat om råder det inte någon tvekan om att svaret på denna fråga inte kan bli annat än jakande. 35 Men detta jakande svar går inte längre än till ett nihil obstat, det vill säga att det uttrycker det förhållandet att gemenskapsrätten varken föreskriver eller utesluter en lösning som ingår i den självbestämmanderätt i processuella frågor som tillerkänts medlemsstaterna då det för dem är fråga om att garantera skadestånd för överträdelser av gemenskapsrätten som har ägt rum i deras inhemska rättsordning. Svaret på den nationella domstolens första fråga skulle således även kunna bli att gemenskapsrätten inte ger den något svar, då de relevanta bestämmelserna endast finns i den nationella rätten, utan att de för den skull, naturligtvis, får vara utformade på ett sådant sätt att de kan äventyra det slutliga resultat som föreskrivs i gemenskapsrätten, nämligen att ersättning skall ges i enlighet med villkoren i gemenskapsrätten. Den andra frågan 36 Landgericht Düsseldorf har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten i det fall då en tjänsteman har tillämpat bestämmelser som står i strid med gemenskapsrätten eller har tillämpat nationell rätt på ett sätt som inte är förenligt med gemenskapsrätten enbart på grund av att tjänstemannen inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning när han fattade beslutet. 37 Det kan rimligen antas att den nationella domstolen, genom att hänvisa till "fall då en inhemsk tjänsteman har tillämpat", egentligen undrar vilket ansvar det organ där denna tjänsteman är anställd har. Talan är nämligen riktad mot detta organ, och det är inte förrän i ett senare skede som frågan om ett eventuellt personligt ansvar för tjänstemannen gentemot detta organ kan uppkomma. Denna fråga hänför sig uteslutande till den nationella lagstiftningen. 38 Det är lämpligt att inledningsvis placera denna fråga inom ramen för domstolens rättspraxis om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas denna stat. Denna rättspraxis har senast preciserats i domarna i målen Dillenkofer m.fl.(15) och Denkavit m.fl.,(16) som avsåg införlivande av direktiv, samt Norbrook Laboratories,(17) som avsåg ett förvaltningsbeslut. 39 I domen i målet Dillenkofer m.fl., har domstolen erinrat om följande: "I de ovannämnda domarna i målen Brasserie du pêcheur och Factorame, punkterna 50 och 51, British Telecommunications,(18) punkterna 39 och 40, och Hedley Lomas, punkterna 25 och 26, har domstolen med beaktande av omständigheterna i de enskilda fallen,(19) slagit fast att enskilda skadelidande har rätt till skadestånd om tre förutsättningar är uppfyllda, nämligen att den gemenskapsbestämmelse som har överträtts har till syfte att ge dessa enskilda rättigheter, att överträdelsen är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan denna överträdelse och den skada som de enskilda har lidit". 40 Likväl upprepas inte "med beaktande av omständigheterna i de enskilda fallen" i domen i målet Norbrook Laboratories. I punkt 107 i domen sägs i stället följande: "Av den ovannämnda rättspraxisen framgår att en medlemsstat är skadeståndsskyldig för vållande av sådan skada under tre förutsättningar, nämligen ..." 41 Sedan denna dom står det klart att de tre förutsättningarna är tillämpliga i samtliga fall. 42 Detta bekräftas av den omständigheten att domstolen i punkt 24 i domen i målet Dillenkofer m.fl. har uttalat följande: "Genom att slå fast att förutsättningarna för att ansvaret skall ge upphov till en rätt till skadestånd beror på vilket slag av överträdelse av gemenskapsrätten som har orsakat den vållade skadan, har domstolen nämligen ansett att bedömningen av dessa förutsättningar(20) är beroende av vilken situation det är fråga om." Sistnämnda mening upprepas i punkt 107 i domen i målet Norbrook Laboratories. 43 Vad beträffar den första förutsättningen som uppställs i domstolens rättspraxis har Landgericht Düsseldorf redan i sin begäran om förhandsavgörande fastställt att den är uppfylld, eftersom "den bestämmelse som överträtts i detta fall, nämligen artikel 52 i fördraget, syftar till att ge sökanden rättigheter". Landgericht hänvisar i detta avseende till domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factorame,(21) där domstolen har bekräftat att "artikel 52 i fördraget till sin natur [är] sådan att enskilda ges rättigheter". 44 Den tredje förutsättningen, nämligen det direkta orsakssambandet mellan överträdelsen av gemenskapsrätten och den skada som den enskilde har vållats, bör bedömas av den nationella domstolen såvitt det fortfarande är nödvändigt efter det svar som domstolen kommer att ge avseende den andra förutsättningen. 45 Det återstår således att göra en mer detaljerad prövning av denna andra förutsättning. 46 Av domen i det ovannämnda målet Norbrook Laboratories följer i detta hänseende följande: "... dels att en överträdelse är tillräckligt klar om en medlemsstat vid utövandet av sin normgivningsmakt uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för utövandet av sina befogenheter (se domarna i de ovannämnda målen Brasserie du pêcheur och Factorame, punkt 55, British Telecommunications, punkt 42, och Dillenkofer, punkt 25), dels att ett brott mot gemenskapsrätten i sig kan vara tillräckligt för att det skall vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse, om den ifrågavarande medlemsstaten vid tidpunkten då den begick överträdelsen inte stod inför något normativt val och förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning (se ovannämnda domar i målen Hedley Lomas, punkt 28, och Dillenkofer, punkt 25)." 47 En mindre överträdelse av gemenskapsrätten kan således vara tillräcklig, men är det inte nödvändigtvis. 48 Vad beträffar tvisten vid den nationella domstolen kan först följande fastställas. Sedan domen i målet Haim I är det tydligt att varken den tyska staten, den behöriga myndigheten eller den tjänsteman som har fattat det nekande beslutet i förhållande till gemenskapsrätten förfogade över något som helst utrymme för skönsmässig bedömning. 49 Låt mig påminna ytterligare en gång om att det av domen i detta mål följer att "[a]rtikel 52 i fördraget [inte] tillåter att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat nekar en medborgare från en annan medlemsstat förordnande som tandläkare inom socialförsäkringen, då den personen inte innehar något av de examensbevis som anges i artikel 3 i direktiv 78/686/EEG men har tillstånd att utöva och har utövat sitt yrke i såväl den första som i den andra medlemsstaten, med motiveringen att den personen inte har fullgjort den förberedande praktiktjänstgöring som krävs enligt den första statens lagstiftning, utan att kontrollera huruvida och, om så är fallet, i vilken mån den yrkeserfarenhet som den berörda personen redan har motsvarar den som krävs enligt den lagstiftningen". 50 Vid tolkningen av en fördragsbestämmelse skall man utgå från att denna har varit gällande från och med den tidpunkt då denna bestämmelse tillämpades fullt ut, det vill säga sedan den övergångstid som föreskrivs i EEG-fördraget löpte ut. 51 Strängt taget borde det i artikel 3.2 ZOZ, som kräver att varje sökande fullgör en förberedande praktik i två år, oberoende av hans tidigare yrkeserfarenhet, ha föreskrivits att undantagssituationer av samma typ som Salomone Haims situation skall kunna beaktas. 52 Det behöriga organet eller den behöriga tjänstemannen borde å sin sida inte ha tillämpat bestämmelsen i fråga utan gjort den prövning som föreskrivs i domen i målet Haim I.(22) 53 Måste man därför dra slutsatsen att dessa överträdelser i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) utgör tillräckligt klara överträdelser av gemenskapsrätten för att ge rätt till skadestånd? 54 Så är inte nödvändigtvis fallet. Den nationella domstolen kan komma till denna slutsats endast efter att vederbörligen ha beaktat "vilken typ av situation" det är fråga om.(23) 55 Av punkt 56 i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factorame följer att "[d]et i detta hänseende [finns] anledning att, bland de omständigheter som den behöriga domstolen kan behöva ta hänsyn till, framhålla den överträdda regelns grad av klarhet och precision, omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda regeln lämnas åt de nationella eller de gemenskapsrättsliga myndigheterna, det begångna fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse, den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till underlåtenheten [att införa bestämmelser i enlighet med gemenskapsrätten] samt antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten". 56 Domstolen har likväl, i domarna i de ovannämnda målen British Telecommunications och Denkavit m.fl., ansett att den förfogar över alla omständigheter som är nödvändiga för att den själv skall kunna bedöma om omständigheterna i målet skall anses utgöra en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten. Enligt min mening kan domstolen inta samma ståndpunkt i förevarande mål. 57 Såväl den nationella domstolen som de medlemsstater som har yttrat sig och kommissionen har uttryckt uppfattningen att såväl den nationella lagstiftaren som den behöriga förvaltningsmyndigheten och dess tjänsteman i detta fall endast har begått ett ursäktligt fel och att de därför inte kan ställas till ansvar. Jag föreslår att domstolen skall godta denna bedömning. 58 Kommissionen har mycket klart och utförligt framställt de omständigheter som talar i denna riktning och det bästa jag kan göra är att instämma i dess resonemang. 59 Vad beträffar medlemsstatens ansvar för att de nationella bestämmelserna avseende tandläkare är oförenliga med artikel 52 i fördraget, har kommissionen med rätta fastställt följande. 60 För det första stred de tyska bestämmelserna inte uppenbart mot syftet eller lydelsen av direktiv 78/686.(24) Tvärtom, såsom domstolen fastställt i domen i målet Haim I, förbjuder inte artikel 20 i direktivet en medlemsstat att föreskriva en förberedande praktiktjänstgöring för att kunna förordnas som tandläkare inom socialförsäkringen. Dessutom har domstolen uttalat, i detta mål, att artikel 20 inte befriar en medborgare från en medlemsstat som innehar ett utbildningsbevis utfärdat av ett tredje land från den förberedande praktiktjänstgöringen i sådana fall då en annan medlemsstat har erkänt detta utbildningsbevis som likvärdigt med ett utbildningsbevis som utfärdats i en medlemsstat. 61 För det andra innebär inte den nationella lagen någon klar överträdelse av artikel 52 i EG-fördraget. Sökandens situation var faktiskt alldeles speciell och faller under artikel 52 endast av den anledningen att tre kumulativa villkor var uppfyllda, nämligen erhållande av utbildningsbevis i ett tredje land, utövande av yrkesverksamhet i en medlemsstat som erkänt detta utbildningsbevis som likvärdigt med ett sådant utbildningsbevis som denna medlemsstat utfärdar, och ansökan om förordnande inom socialförsäkringen i en annan medlemsstat. 62 Av samma skäl var, enligt kommissionens mening, den tyska lagstiftaren inte tvungen att förutse detta speciella fall, det vill säga möjligheten att befria en person som innehar ett utbildningsbevis utfärdat av ett tredje land, och som sedan har utövat sitt yrke i en annan medlemsstat, från den förberedande praktiktjänstgöringen. 63 Det finns vidare anledning att påpeka att det år 1988, vid tidpunkten för svarandens förvaltningsbeslut som grundade sig på lagen i fråga, inte av domstolens rättspraxis framgick hur artikel 52 i EG-fördraget om etableringsfrihet för tandläkare skulle tolkas mot bakgrund av de speciella omständigheterna som förelåg i målet vid den nationella domstolen.(25) Ännu mindre fanns det vid denna tidpunkt någon väletablerad praxis från domstolen av vilken det följde att den nationella lagen inte var förenlig med artikel 52 i EG-fördraget.(26) 64 Det bör i detta sammanhang påpekas att domstolen ännu inte hade avkunnat dom i målet Vlassopoulou.(27) Enligt domen i detta mål är värdstaten inte endast skyldig att erkänna utbildningsbevis som erhållits i en annan medlemsstat, utan det finns anledning att, ifall det är nödvändigt att fullgöra en förberedande praktiktjänstgöring eller en yrkespraktik i värdstaten, bedöma om den yrkeserfarenhet som den berörda personen redan har fullgjort, antingen i härkomststaten eller värdstaten, helt eller delvis kan anses uppfylla detta krav. Dessutom avses i domen i detta mål, till skillnad från i målet vid den nationella domstolen, ett utbildningsbevis som erhållits i en medlemsstat. 65 Slutligen har domstolens dom i målet Haim I föranlett kommissionen att föreslå en motsvarande ändring i direktiv 78/686. Även den omständigheten att det i detta förslag anges vara nödvändigt att klargöra lagstiftningen visar att den tyska lagstiftaren inte kunde förutse betydelsen av artikel 52 i EG-fördraget i en situation som den i målet vid den nationella domstolen. 66 Av dessa skäl drar kommissionen slutsatsen att den tyska lagstiftaren, genom att inte föreskriva en möjlighet att undanta personer som har erhållit utbildningsbevis i ett tredje land, och som har utövat sitt yrke i en annan medlemsstat än värdstaten, från den förberedande praktiktjänstgöringen, har begått en ursäktlig rättsvillfarelse i den mening som avses i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factorame. 67 Kommissionen har sedan prövat om svaranden vid den nationella domstolen begått en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten. Kommissionen anser även här att svaranden har begått en ursäktlig rättsvillfarelse genom att inte ha beaktat sökandens yrkeserfarenhet för att kunna undanta denne från den förberedande praktiktjänstgöringen. 68 Kommissionen anser att de förklaringar som svaranden har givit vad avser den lagstiftande medlemsstatens ansvar och de speciella omständigheterna i målet vid den nationella domstolen talar i denna riktning. 69 Jag delar fullständigt kommissionens synsätt. 70 Det kvarstår emellertid att klargöra en särskild aspekt av den andra frågan, nämligen om den nationella domstolen har hänvisat till ett utrymme för skönsmässig bedömning för tjänstemannen enligt gemenskapsrätten eller enligt nationell rätt. 71 Den svenska regeringen och kommissionen förefaller ha uppfattat det som att Landgericht Düsseldorf här avsåg frånvaron av utrymme för skönsmässig bedömning för tjänstemannen i förhållande till nationell rätt. ven om jag endast betraktar den tyska rätten som en utomstående, kan jag utgå från att ett sådant utrymme för skönsmässig bedömning inte förekom för det nationella organet och dess tjänstemän. Såsom kommissionen har påpekat innehöll den nationella lagstiftningen om tandläkare inte någon bestämmelse som skulle kunnat tillåta den behörige tjänstemannen att undanta andra personer än de som nämns i artikel 3.4 ZOZ från skyldigheten att genomföra en förberedande praktik, och organet och dess tjänstemän har korrekt tillämpat förordningen i förhållande till den tyska lagstiftningen. 72 Om det är detta som den nationella domstolen åsyftar, är det lämpligt att svara, såsom den svenska regeringen föreslagit, att det skönsmässiga utrymme som den nationella lagstiftningen ger den enskilde tjänstemannen inte har någon betydelse för problemställningen. Det är endast, vad avser bedömningen av statens ansvar enligt gemenskapsrätten, det utrymme för skönsmässig bedömning som staten, i egenskap av lagstiftare eller myndighet, har enligt gemenskapsrätten som räknas, varvid begreppet myndighet i detta avseende omfattar ett halvstatligt organ såsom KVN, svaranden i målet vid den nationella domstolen. 73 Den nationella domstolen har i sin motivering avseende den andra frågan dessutom nämnt ett helt annat fall, nämligen att en tjänsteman felaktigt tillämpat nationella bestämmelser som är förenliga med gemenskapsrätten. 74 Jag anser att statens ansvar i detta fall endast bör bedömas enligt de bestämmelser om administrativt ansvar i staten i fråga, inklusive, i förekommande fall, de bestämmelser vari uppställs som villkor för skadestånd förekomst av avsiktlig eller vårdslös culpa. 75 Däremot tror jag inte att det är nödvändigt att, såsom den tyska regeringen begär att domstolen skall göra, ompröva det som domstolen tidigare uttalat i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factorame angående begreppen avsiktlig eller vårdslös culpa.(28) I detta mål var det visserligen fråga om en överträdelse av gemenskapsrätten som kan tillskrivas en stat inom ett område inom vilket den hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Men jag tror att domstolens resonemang även gäller i fråga om en stats ansvar för ett förvaltningsbeslut som står i strid med gemenskapsrätten, ifall de nationella myndigheterna inte har något utrymme för skönsmässig bedömning. 76 Efter att, i punkt 76 i domen i detta mål, ha påpekat att "begreppet culpa inte har samma innehåll i de olika rättsordningarna", har domstolen i punkterna 78 och 79 fastställt följande: "Vissa objektiva och subjektiva omständigheter som inom ramen för en nationell rättsordning kan anknyta till begreppet culpa är ... relevanta för att bedöma om en överträdelse av gemenskapsrätten är klar eller inte ... Av detta följer att skyldigheten att ersätta skada som har vållats enskilda inte får göras beroende av en förutsättning utifrån begreppet culpa som går utöver en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten. Om en sådan ytterligare förutsättning påbjöds skulle det nämligen innebära att rätten till skadestånd, vilken grundas på gemenskapens rättsordning, äventyrades." 77 Domstolen har sedan bekräftat denna ståndpunkt i punkt 28 i domen i målet Dillenkofer m.fl., och jag tror att domstolens resonemang fortfarande är fullt gällande. De hänvisningar som görs i den ovannämnda punkt 56 i domen i målet Brasserie du pêcheur och Factorame till "det begångna fördragsbrottets avsiktliga eller oavsiktliga karaktär" och till "den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse" tillåter att beakta omständigheter som culpa och vårdslöshet. 78 Men låt mig nu återvända till frågan om utrymmet för skönsmässig bedömning. Jag är snarare böjd att anse att den nationella domstolen har hänvisat till tjänstemannens utrymme att göra skönsmässiga bedömningar på grundval av gemenskapsrätten, eftersom domstolen behandlar denna fråga omedelbart efter att den hänvisat till domen i målet Hedley Lomas. 79 I detta avseende följer det emellertid av ovanstående övervägningar att det, även då det nationella organet eller dess tjänsteman inte har ett sådant utrymme, inte av detta nödvändigtvis följer att man står inför en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten. 80 Jag föreslår således att den andra frågan skall besvaras nekande. Den tredje frågan 81 Den tredje frågan avser huruvida det kan uppställas som villkor för förordnande inom socialförsäkringen av en tandläkare som är medborgare i en annan medlemsstat och som innehar ett utbildningsbevis utfärdat av ett tredje land att den berörda personen har vissa språkkunskaper. Låt mig först i detalj utröna frågans innebörd. 82 Först och främst är det alldeles tydligt att frågan har ställts för att den nationella domstolen anser att det i den tyska lagstiftningen faktiskt uppställs ett krav på språkkunskaper för förordnande inom socialförsäkringen. Domstolen skall inte undersöka om detta stämmer. All diskussion om innebörden av artikel 21 ZOZ skall således uteslutas, eftersom det skulle leda till att domstolen överskred sin befogenhet. 83 För det andra bör det understrykas att frågans lydelse förutsätter att den berörda personen har behörighet att utöva sitt yrke i värdstaten, på så sätt att jag endast har att bedöma om ett sådant språkkrav även kan uppställas senare, vid tidpunkten då den berörda personen begär tillstånd till förordnande som tandläkare inom socialförsäkringen. Det följer emellertid av den kommentar som åtföljer denna tredje fråga att den hänskjutande domstolen inte särskilt avser språkkunskaper som är nödvändiga för att kontakten mellan tandläkaren och försäkringskassan skall fungera, utan att den avser en "språklig otillräcklighet som väsentligt begränsar möjligheten att ge patienterna erforderlig vård". 84 För det tredje frågar sig den nationella domstolen, i samma kommentar, om den omständigheten att uppställa ett krav på språkkunskaper vid tidpunkten för förordnandet "kan stå i strid med artikel 18.3 i direktiv 78/686/EEG, eftersom det där inte föreskrivs någon möjlighet att knyta förordnandet till nödvändiga språkkunskaper. Det kan dessutom vara lämpligt att fråga sig om denna bestämmelse är tillämplig på medborgare i en medlemsstat som inte har ett erkänt examensbevis i denna medlemsstat. Det är för övrigt möjligt att tänka sig att det föreligger en rättsstridig diskriminering i strid med artikel 52 i EEG-fördraget". 85 Låt mig först pröva frågan om tillämpligheten av artikel 18.3 i direktiv 78/686. I denna bestämmelse föreskrivs följande: "Medlemsstaterna skall se till att, där så är lämpligt, personerna i fråga i deras eget och deras patienters intresse förvärvar de språkkunskaper som krävs för att utöva yrket i värdlandet." 86 Denna text återfinns i kapitel 6 i direktivet, som innehåller bestämmelser för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller verksamhet som tandläkare. Texten hör närmare bestämt till del C i samma kapitel, där bestämmelser som är gemensamma för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster finns samlade. Kan detta få betydelse i förevarande mål? 87 I domen i målet Haim I har domstolen funnit att direktiv 78/686 endast omfattar innehavare av utbildningsbevis som förvärvats i en medlemsstat. 88 Därmed står det klart att Salomone Haim inte kan åberopa direktivet i den mån som detta har till syfte att underlätta för innehavare av sådana utbildningsbevis. 89 I den mån direktivet tillåter medlemsstaterna att uppställa villkor för gemenskapsmedborgare som är innehavare av utbildningsbevis som utfärdats av en annan medlemsstat, måste dessa villkor tillämpas a fortiori på medborgare i andra medlemsstater som innehar utbildningsbevis från tredje land. 90 I artikel 18.3 i direktiv 78/686 uppställs emellertid en skyldighet för medlemsstaterna att uppnå resultat, eftersom den ålägger dem att "se till" att de personer som åtnjuter fri rörlighet "förvärvar de språkkunskaper som krävs för att utöva yrket i värdlandet". 91 Det är således tydligt att den fria rörligheten för tandläkare inte endast förutsätter innehav av ett utbildningsbevis som intygar de kunskaper som man skulle kunna kalla "tekniska", utan även förutsätter att man behärskar språket eller språken i värdstaten. 92 Man återfinner här, inom området för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, ett krav som har beaktats, vad beträffar anställda, genom rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen,(29) i vilken det i artikel 3.1 medges att det kan finnas tjänster för vilka det, på grund av tjänstens natur, krävs särskilda språkkunskaper.(30) 93 Det är riktigt att det i artikel 18.3 i direktiv 78/686 inte anges vid vilken tidpunkt dessa kunskaper skall ha förvärvats. Man kan rimligen anta att det inte är nödvändigt att de föreligger vid tidpunkten då de som åtnjuter den fria rörligheten påbörjar sin verksamhet i värdstaten, för annars skulle rådet ha använt uttrycket "medlemsstaterna skall kontrollera om de som åtnjuter fri rörlighet besitter nödvändiga språkkunskaper". 94 Det är även riktigt, såsom Landgericht har understrukit, att det i denna bestämmelse inte föreskrivs att det för förordnande inom socialförsäkringen kan uppställas som villkor att dessa kunskaper finns. 95 Likväl skulle artikel 18.3 i direktiv 78/686 inte ha någon praktisk verkan om medlemsstaten inte vid någon tidpunkt kunde kontrollera om det fanns "nödvändiga" språkkunskaper. 96 Det verkar inte finnas något som talar mot att denna kontroll skall utföras vid tidpunkten för prövningen av ansökan om förordnande inom socialförsäkringen, men den skulle även kunna genomföras oberoende av en sådan ansökan (på villkor att sökanden fått en rimlig tidsfrist för att förvärva de nödvändiga kunskaperna). 97 Vad beträffar sättet att kontrollera kunskaperna delar jag kommissionens uppfattning, enligt vilken "ett skriftligt eller muntligt språkprov skulle, exempelvis, vara ett lämpligt sätt". 98 Vad avser den kunskapsnivå som kan krävas ankommer det på den nationella domstolen att tillämpa proportionalitetsprincipen. 99 Enligt denna princip får de språkkunskaper som krävs inte gå utöver den nivå som objektivt krävs för att tillvarata patienternas intressen. 100 Det råder för övrigt knappast något tvivel om att en tandläkare som har nödvändiga språkkunskaper för detta ändamål, därmed också förfogar över sådana kunskaper som han behöver för att fylla i kassans formulär, förstå dess rundskrivelser och delta i sammankomster som kassan anordnar. 101 Enligt min mening är det ovan anförda tillräckligt för att motivera ett jakande svar på den tredje frågan. 102 Likväl, för det fall att domstolen inte skulle godta det a fortiori-argument som jag liksom kommissionen förordar och beroende på den omständigheten att den hänskjutande domstolen i sina kommentarer även undrar om kravet på språkkunskaper vid tidpunkten för förordnande inom socialförsäkringen kan utgöra en otillåten diskriminering i strid med artikel 52 i EG-fördraget, tror jag att det är nödvändigt att även pröva frågan ur denna aspekt. 103 I domen i målet Gebhard(31)uttalade domstolen följande: "De nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras i fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar. De skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning." 104 Vad beträffar den första av dessa förutsättningar anser jag att den är uppfylld, eftersom det är fråga om en åtgärd som utan åtskillnad är tillämplig på alla som söker om förordnande inom socialförsäkringen. 105 Vad beträffar den andra förutsättningen överensstämmer de uppfattningar som finns uttryckta i de yttranden som har ingetts till domstolen, inklusive Salomone Haims yttrande, till stor del och anger att det är nödvändigt med en möjlighet till kommunikation mellan en yrkesverksam inom hälsovården och den patient som vänder sig till denne. Vem skulle för övrigt komma på tanken att förneka att det, för att en läkare eller tandläkare skall kunna hjälpa en sjuk person effektivt, är absolut nödvändigt dels att denne för att kunna hjälpa patienten helt måste kunna förstå vad patienten berättar om sina besvär, dels att de förklaringar som lämnats avseende karaktären av hans sjukdom och de råd som medföljer föreskriften av en behandling skall förstås av den sjuka personen så att denne kan tillfriskna? 106 Man kan för övrigt anse - i likhet med kommissionen, som hänvisar till domen av den 25 juli 1991(32) - att den bestämmelse som ålägger tandläkaren att behärska det officiella språket eller det nationella språket i den stat där han avser att etablera sig bör betraktas som en skyddsregel i konsumenternas intresse och därför helt enkelt motsvarar ett tvingande allmänintresse. 107 Man kan även, om det tar emot att endast se den sjuka personen som en konsument, helt enkelt göra gällande att vårdkvaliteten, som är ett centralt mål för all hälsovårdspolitik, är beroende av att det finns en möjlighet till en verklig dialog mellan den som vårdar och patienten. Låt mig erinra om att denna nödvändighet har kommit till uttryck i artikel 18.3 i direktiv 78/686, som jag har prövat ovan. 108 Som jag redan har påpekat kommer den praktiserande läkare som har nödvändiga språkkunskaper för att föra denna dialog även att klara av de mer administrativa uppgifter som är förenade med förordnandet som tandläkare inom socialförsäkringen. 109 Detta är anledningen till att jag endast i andra hand kommer att pröva de överväganden som särskilt avser utövandet av verksamhet som förordnad tandläkare inom socialförsäkringen som har åberopats inför domstolen. Tandläkaren är sålunda tvungen att tillämpa tabeller för prissättning, fakturera sina tjänster, delta i utbildningsverksamhet och redogöra för sin verksamhet för försäkringskassan. För att kunna uppfylla alla dessa skyldigheter som hänger ihop med förordnandet som tandläkare inom socialförsäkringen, är det nödvändigt att den förordnade tandläkaren inom socialförsäkringen behärskar språket i värdstaten tillräckligt. 110 Salomone Haim har inte förnekat att dessa skyldigheter finns, men han har gjort gällande att en praktiserande tandläkare kan uppfylla de flesta av dessa skyldigheter genom att få hjälp av kvalificerad personal som exempelvis tar ansvar för upprättandet av fakturor under uppsikt av tandläkaren själv. 111 Jag håller med om att man inte bör tillmäta de administrativa uppgifter som den förordnade tandläkaren inom socialförsäkringen har en överdrivet stor betydelse, då dennes viktigaste uppgift bör bestå i att ge behandling, men även om jag kan medge att de administrativa uppgifter som hör till en tandläkarmottagning i huvudsak kan anförtros åt ett sekretariat, anser jag dels att tandläkaren bör kunna behålla den faktiska kontrollen, dels att när man kommer ifrån de absoluta administrativa uppgifterna och bokföringsuppgifterna, det vill säga när det är fråga om de övriga skyldigheter som en förordnad tandläkare inom socialförsäkringen har och som åberopats ovan, är det inte realistiskt att påstå, såsom Salomone Haim gjort, att en tandläkare som stöter på språkliga svårigheter lätt kan överbrygga dessa genom att anlita översättningstjänster. 112 Kan man verkligen räkna med att tandläkaren låter specialister översätta alla formulär från försäkringskassan som riktar sig till honom och att han låter sig åtföljas av en professionell simultantolk varje gång som han deltar i sammankomster som organiseras för förordnade tandläkare inom socialförsäkringen? 113 För min del tror jag inte det. Jag är således av den uppfattningen att en medlemsstat har rätt att vägra att, såsom Salomone Haim föreslår, låta varje tandläkare själv bestämma efter sitt hjärta och samvete om hans språkkunskaper är tillräckliga för att han skall kunna behandla en viss patient på ett korrekt sätt och att kravet på kunskaper i värdmedlemsstatens språk kan rättfärdigas av tvingande hänsyn till allmänintresset. 114 Jag kommer nu till den tredje förutsättningen, som beror på åtgärdens lämplighet för det eftersträvade målet. Av allt det ovanstående följer att det högt uppsatta målet som utgörs av en lämplig behandling, till vilken patienten har rätt, helt och hållet rättfärdigar att den praktiserande tandläkaren skall bevisa att han har tillräckliga språkkunskaper. 115 Då återstår frågan huruvida förordnandet av tandläkaren inom socialförsäkringen är en lämplig tidpunkt för att uppställa ett krav på språkkunskaper. 116 Man skulle nämligen kunna fråga om man inte måste kräva minimikunskaper i språket redan tidigare, det vill säga vid tidpunkten för beviljandet av tillståndet att utöva tandläkaryrket inom det nationella territoriet. Att tandläkaren och patienten inte förstår varandra kan få dramatiska följder, medan det endast leder till administrativa problem om tandläkaren och försäkringskassan inte förstår varandra. 117 Denna fråga, som är fullt berättigad, kan enligt min mening besvaras på två sätt. 118 Det första tänkbara svaret är att gemenskapslagstiftaren själv, såsom jag fastställde vid prövningen av artikel 18.3 i direktiv 78/686, inte har ansett det vara inkonsekvent att inte uppställa något krav på språkkunskaper förrän efter beviljande av tillstånd att utöva yrket. 119 Det andra möjliga svaret är att det åtminstone vore paradoxalt att, ifall en medlemsstat först har avstått från att utföra denna kontroll, såsom förefaller ha varit fallet vad beträffar Salomone Haim, den i ett senare skede inte längre skulle kunna åberopa att det är nödvändigt att behärska språket för en person som innehar ett utbildningsbevis från ett tredje land, utan att få emot sig domen i målet Gebhard, medan medlemsstaten, i fråga om personer som innehar utbildningsbevis som har utfärdats av en annan medlemsstat, enligt artikel 18.3 i direktiv 78/686, är skyldig att kontrollera deras kunskaper på detta område. 120 Med andra ord säger det sunda förnuftet att de tyska myndigheterna, oavsett vilka språkkunskaper som Salomone Haim kan ha haft när han fick tillstånd att utöva sitt yrke i Tyskland, hade rätt att, så snart som Salomone Haim blivit förordnad till tandläkare inom socialförsäkringen, försäkra sig om att han behärskade det tyska språket tillräckligt. 121 Vad slutligen beträffar den fjärde förutsättningen som uppställs i domen i målet Gebhard, att respektera proportionalitetsprincipen, har jag inget att tillägga utöver det som jag redan har anfört ovan. Kontrollen av att detta krav på proportionalitet iakttas skall utövas av den nationella domstolen. Förslag till avgörande 122 På grund av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som har ställts av Landgericht Düsseldorf på följande sätt: 1) När en tjänsteman, som vid ett juridiskt självständigt offentligrättsligt organ i en medlemsstat fattar ett beslut i ett enskilt fall, tillämpar nationell rätt på ett sätt som strider mot primär gemenskapsrätt, finns det inget som ur gemenskapsrättslig synpunkt hindrar att det ansvar som det offentligrättsliga organet har kan göras gällande utöver medlemsstatens eget skadeståndsansvar. 2) Om den nationella tjänstemannen har tillämpat nationella bestämmelser som strider mot gemenskapsrätten eller har tillämpat nationella bestämmelser på ett sätt som inte är förenligt med gemenskapsrätten, föreligger det inte en tillräckligt klar överträdelse av gemenskapsrätten enbart på grund av att tjänstemannen inte hade något utrymme för skönsmässig bedömning vid beslutsfattandet. 3) Artikel 52 i EG-fördraget skall tolkas på så sätt att de behöriga instanserna i en medlemsstat får uppställa som villkor för förordnandet till tandläkare inom socialförsäkringen i denna medlemsstat, av en medborgare i en annan medlemsstat som är behörig att utöva sin verksamhet i denna medlemsstat, men som inte innehar något sådant utbildningsbevis som anges i artikel 3 i rådets direktiv 78/686/EEG av den 25 juli 1978 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för tandläkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster, att denne har de kunskaper i värdstatens officiella eller nationella språk som är nödvändiga för att skydda sina patienters intressen. (1) - Domen i mål C-319/92, Haim (REG 1994, s. I-425; svensk specialutgåva, volym 15, s. 23), nedan kallad domen i målet Haim I. (2) - EGT L 233, s. 1; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 33. (3) - Se domslutet, punkt 3. (4) - Dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435), av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factorame (REG 1996, s. I-1029) och av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553). (5) - Se punkt 42. (6) - Dom av den 16 december 1976 i mål 33/76 (REG 1976, s. 1989, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 3, s. 261). (7) - Se punkt 35. (8) - Se punkt 43. (9) - Domslutet, punkt 3. (10) - Domslutet, punkt 4. (11) - Se exempelvis dom av den 13 december 1991 i mål C-33/90, kommissionen mot Italien (REG 1991, s. I-5987). (12) - Dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77  (REG 1978, s. 629; svensk specialutgåva, volym 4, s. 75). (13) - Dom av den 22 juni 1989 i mål 103/88 (REG 1989, s. 1839; svensk specialutgåva, volym 10, s. 83). (14) - Dom av den 29 april 1999 i mål C-224/97 (REG 1999, s. I-2517). (15) - Dom av den 8 oktober 1996 i de förenade målen C-178/94, C-179/94 och C-188/94-C-190/94 (REG 1996, s. I-4845). (16) - Dom av den 17 oktober 1996 i de förenade målen C-283/94, C-291/94 och C-292/94 (REG 1996, s. I-5063). (17) - Dom av den 2 april 1998 i mål C-127/95 (REG 1998, s. I-1531). (18) - Dom av den 26 mars 1996 i mål C-392/93 (REG 1996, s. I-1631), punkterna 39 och 40. (19) - Min kursivering. (20) - Mina kursiveringar. (21) - Se punkt 54. (22) - Se domen i det ovannämnda målet Fratelli Costanzo. (23) - Se domen i det ovannämnda målet Dillenkofer m.fl., punkt 24. (24) - Se i detta hänseende domen i det ovannämnda målet British Telecommunications. (25) - Se i detta hänseende domen i målet Denkavit m.fl., punkt 52. (26) - Se i detta hänseende domen i det ovannämnda målet Brasserie du pêcheur och Factorame, punkt 57. (27) - Dom av den 7 maj 1991 i mål C-340/89 (REG 1991, s. I-2357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 189), punkterna 20 och 21. (28) - Se ovan punkt 27. (29) - EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33. (30) - För tillämpningen i rättspraxis av denna bestämmelse, se dom av den 28 november 1989 i mål C-379/87, Groener (REG  1989, s. I-3967; svensk specialutgåva, volym 10, s. 259). (31) - Dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94 (REG 1995, s. I-4165). (32) - Mål C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda m.fl. (REG 1991, s. I-4007; svensk specialutgåva, volym 11, s. 331).