CELEX: 52014DC0422
Language: pl
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2014 r.

|
			
		
		
		52014DC0422
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski na 2014 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2014 r. /* COM/2014/0422 final - 2014/ () */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Polski na
2014 r.
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Polskę programu konwergencji na 2014 r.
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności
jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[3],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu
Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu
Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu
Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)                   
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii
na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa
2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej,
która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających
podjęcia działań służących pobudzeniu
europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i
konkurencyjności.
(2)                   
W dniu 13 lipca 2010 r., na podstawie wniosków
Komisji, Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych
polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata
2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję
dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw
członkowskich, które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”.
Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie
zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce
zatrudnienia.
(3)                   
W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw lub
rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia,
nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym
i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni,
instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzję co do
działań, które należy przedsięwziąć w
państwach członkowskich, i wyrazili pełną
gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz
wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4)                   
W dniu 9 lipca 2013 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz wydała
opinię na temat przedstawionego przez Polskę zaktualizowanego
programu konwergencji na lata 2012-2016.
(5)                   
W dniu 13 listopada 2013 r. Komisja przyjęła
roczną analizę wzrostu gospodarczego[4],
rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki
gospodarczej w 2014 r. Tego samego dnia Komisja, na podstawie
rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach
mechanizmu ostrzegania[5],
w którym nie wskazała Polski jako jednego z państw
członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie
szczegółowa ocena sytuacji.
(6)                   
W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej,
konsolidacji budżetowej i działań wspierających wzrost
gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę
dążenia do zróżnicowanej konsolidacji budżetowej
sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych
warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności,
rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak
również modernizacji administracji publicznej.
(7)                   
W dniu 24 kwietnia 2014 r. Polska
przedłożyła krajowy program reform na 2014 r., a w dniu 30 kwietnia
2014 r. – program konwergencji na 2014 r. W celu uwzględnienia
powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej
ocenie.
(8)                   
Celem strategii budżetowej nakreślonej w
programie konwergencji na 2014 r. jest zmniejszenie deficytu do poziomu niższego
niż określona w Traktacie wartość odniesienia 3 % PKB
w terminie do 2015 r. oraz osiągnięcie średniookresowego celu
budżetowego do 2018 r. Średniookresowy cel budżetowy (-1 % PKB w
kategoriach strukturalnych) jest bardziej rygorystyczny od wymogów paktu
stabilności i wzrostu. Przedstawione w programie konwergencji na 2014 r.
cele dotyczące deficytu nominalnego są spójne z terminową
korektą nadmiernego deficytu. Ponadto, chociaż (ponownie obliczona)
korekta strukturalna w 2014 r. jest zgodna z zaleceniem Rady w ramach procedury
nadmiernego deficytu, jest ona niższa od poziomu wymaganego w 2015 r. W
latach następujących po planowanej korekcie nadmiernego deficytu
planowana (ponownie obliczona) roczna korekta zmierzająca do osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego jest niższa od poziomu
wymaganego w pakcie stabilności i wzrostu. Cele programu są zatem
częściowo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu.
Przewiduje się, że dług sektora instytucji rządowych i
samorządowych w okresie objętym programem nie przekroczy 60 % PKB.
Polskie władze przewidują ostry spadek długu z 57,1 % PKB w 2013
r. do 49,5 % PKB w 2014 r., głównie dzięki znacznemu jednorazowemu
transferowi aktywów funduszy emerytalnych, oraz utrzymanie go na tym poziomie w
2015 r. Scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz
budżetowych przedstawionych w programie jest realistyczny w odniesieniu do
2014 r., lecz optymistyczny na 2015 r., w którym przewiduje się szybsze
tempo wzrostu realnego PKB (3,8 %), niż to przewidziano w prognozie
Komisji z wiosny 2014 r. (3,4 %). Rada – na podstawie własnej oceny
programu i prognozy Komisji oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr
1466/97 – jest zdania, że chociaż oczekuje się, iż Polska
nie przekroczy pułapu deficytu nominalnego zaleconego przez Radę na
2014 r., to trwała korekta nadmiernego deficytu w 2015 r., a
następnie odpowiednia ścieżka korekty zmierzająca do
osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego są
obarczone ryzykiem.
(9)                   
Aby zapewnić powodzenie strategii konsolidacji
budżetowej, ważne jest jej poparcie kompleksowymi reformami
strukturalnymi. Niewielki udział wydatków pobudzających wzrost (na
edukację, badania i innowacje) hamuje długoterminowe perspektywy
wzrostu. Z powodu starzenia się społeczeństwa spodziewane jest
znaczne zwiększenie wydatków na opiekę zdrowotną w perspektywie
średnio- i długoterminowej. Wynikające z tego
obciążenie dla finansów publicznych można byłoby
zmniejszyć, a przy tym poprawić dostęp do opieki zdrowotnej
przez wzmocnienie opieki podstawowej i systemów skierowań oraz
wykorzystanie możliwości wzrostu oszczędności w opiece
szpitalnej. Problemem jest wciąż niski poziom przestrzegania
przepisów prawa podatkowego, zwłaszcza jeśli chodzi o
skuteczność administracji podatkowej oraz poziom obciążenia
administracyjnego podatników. W Polsce funkcjonuje rozbudowany system
obniżonych stawek VAT, co przyczynia się do największej w UE
luki w polityce dotyczącej podatku VAT. Konsekwencją tej sytuacji
są straty dochodów i zwiększone koszty przestrzegania przepisów prawa
podatkowego. Stosunkowo niski jest poziom opodatkowania energii. W ostatnim
czasie podjęto działania służące usprawnieniu polskich
ram budżetowych. Niemniej jednak korzystne dla tych ram byłoby
ustanowienie w pełni niezależnej rady budżetowej, odpowiedzialnej
za przeprowadzanie w trybie ex-ante kontroli zgodności z
regułami fiskalnymi, oceny prognoz makroekonomicznych i budżetowych
oraz analizy długoterminowej stabilności finansów publicznych, a
także dokonywanie ex-post oceny zgodności z regułami
fiskalnymi.
(10)               
W ostatnim roku stopniowo wzrastała stopa
bezrobocia osób młodych, co po części wynika z
utrzymującego się niedopasowania wyników kształcenia do potrzeb
rynku pracy, a także z rosnącego odsetka młodych ludzi, którzy
nie uczą się, nie pracują ani nie szkolą. Pomimo
trwającej reformy systemu kształcenia i szkolenia zawodowego zachodzi
potrzeba dalszego ułatwienia dostępu do dobrej jakości programów
przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę, a także zacieśniania
współpracy między szkołami a pracodawcami oraz dotarcia z
pomocą do młodych ludzi, którzy nie są nigdzie zarejestrowani,
zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Dostosowanie
umiejętności do wymogów rynku pracy jest również szczególnie
ważne w kontekście uczenia się przez całe życie, bowiem
uczestnictwo w takich programach jest wciąż bardzo niskie,
zwłaszcza w przypadku pracowników w starszym wieku, których kompetencje
są często nieaktualne. Utrzymuje się segmentacja rynku pracy,
którą charakteryzuje rozpowszechnione korzystanie z zatrudnienia na czas
określony, w tym z umów cywilnoprawnych. Zatrudnienie na czas
określony jest szczególnie powszechne wśród młodych ludzi.
Choć często twierdzi się, że zatrudnienie na czas
określony umożliwia bezrobotnym wejście na rynek pracy z
perspektywą otrzymania stałej umowy, to jednak w przypadku
większości pracowników w Polsce tak się nie dzieje, bowiem
odsetek takich osób przechodzących do zatrudnienia na czas
nieokreślony jest wciąż niski, co negatywnie wpływa na
wydajność i jakość kapitału ludzkiego.
(11)               
Nadal niski jest współczynnik aktywności
zawodowej kobiet. Polska przedsięwzięła różne środki w
celu zwiększenia zatrudnienia kobiet, polegające m.in. na poprawie
dostępności usług opieki nad małymi dziećmi
(żłobków) oraz zwiększeniu finansowania przedszkoli ze
środków publicznych, aby zachęcić rodziców do objęcia
dzieci edukacją przedszkolną. Niemniej jednak
dostępność usług opieki nad małymi dziećmi jest
wciąż niewielka, zwłaszcza na obszarach wiejskich, a ponadto
utrzymują się różnice w dostępie do edukacji przedszkolnej.
Niski jest też wciąż współczynnik aktywności zawodowej
osób starszych w Polsce. Znacznie ograniczono możliwości
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, ale niezbędne są
dalsze wysiłki, aby zwiększyć szanse zatrudnienia pracowników w
starszym wieku oraz przedłużyć faktyczny okres aktywności
zawodowej. Nierozwiązana pozostaje wciąż kwestia reformy
specjalnych programów emerytalnych dla górników i rolników. System rolniczych
ubezpieczeń społecznych (KRUS) tworzy zachęty dla drobnych
producentów rolnych do pozostania w tym sektorze, co skutkuje ukrytym
bezrobociem na obszarach wiejskich oraz pobudza gospodarkę
nieformalną. Górnicy nadal korzystają z przywilejów pod względem
uprawnień emerytalnych oraz minimalnego wymaganego okresu zatrudnienia.
Oba te systemy emerytalne są przeszkodą dla sektorowej i
terytorialnej mobilności zawodowej.
(12)               
Polska należy do państw UE o
najniższym poziomie wydatków na badania i rozwój oraz jest jednym z
państw uzyskujących najgorsze wyniki pod względem
wskaźników szerzej pojętej innowacyjności. Szczególnie niskie są
nakłady na badania i rozwój ze środków prywatnych. Do niskich
wydatków na badania i rozwój dochodzi słaba aktywność
przedsiębiorstw w dziedzinie badań i innowacji, a także
otoczenie biznesu, które niedostatecznie sprzyja innowacjom. System wspierania
innowacji w Polsce jest nastawiony na unikanie ryzyka i opiera się
głównie na dotacjach, które wspierają transfer i absorpcję
technologii, lecz nie wywierają istotnego wpływu na prawdziwie
nowatorskie innowacje. Istniejące bodźce podatkowe dla badań i
rozwoju są nieskuteczne w promowaniu wewnętrznych prac
badawczo-rozwojowych w sektorze prywatnym i są wykorzystywane tylko przez
duże przedsiębiorstwa. Polskie przedsiębiorstwa polegają w
dużej mierze na absorpcji technologii. Choć był to dotąd
skuteczny sposób zapewnienia większej wydajności i wzrostu
gospodarczego, Polsce potrzebne jest teraz przestawienie się na model w
większym stopniu oparty na rodzimych innowacjach. Podniesienie
zdolności innowacyjnych polskich przedsiębiorstw, lepsze
powiązania między nauką a przemysłem oraz opracowanie
ukierunkowanych narzędzi dostosowanych do całego cyklu innowacji
nadal stanowią wyzwanie.
(13)               
Poprawa efektywności energetycznej we
wszystkich sektorach polskiej gospodarki mogłaby przynieść
bardzo duże zyski, które przyczyniłyby się do pobudzenia wzrostu
gospodarczego, poprawy konkurencyjności i ograniczenia
zależności energetycznej Polski. Krajowe moce wytwórcze w sektorze
energetycznym są przestarzałe, a sieć elektroenergetyczna jest
nadal przeciążona, ale realizacja projektów służących
zwiększeniu przepustowości połączeń wzajemnych z
sąsiednimi państwami członkowskimi postępuje. Głównym
problemem na rynku gazu ziemnego pozostaje brak dywersyfikacji i konkurencji.
(14)               
Słabo rozwinięta infrastruktura
transportu i szerokopasmowego internetu w Polsce w dalszym ciągu stanowi
istotną przeszkodę dla wzrostu gospodarczego. Konieczne są
zwłaszcza znaczące inwestycje w podupadającą sieć
kolejową, aby poprawić konkurencyjność sektora kolejowego i
uzyskać lepszą równowagę pomiędzy transportem drogowym a
kolejowym. Obecnie tylko jedna trzecia z 20 000 km użytkowanych linii
kolejowych jest w dobrym stanie technicznym. Utrzymują się problemy z
terminową realizacją projektów w dziedzinie kolejnictwa. Usprawnienie
gospodarowania odpadami pozwoliłoby zwiększyć
zasobooszczędność.
(15)               
Egzekwowanie umów w Polsce jest czasochłonne,
a procedura uzyskania pozwolenia na budowę – długotrwała i
uciążliwa. Wysokie są koszty przestrzegania przepisów prawa
podatkowego, co jest dużym problemem w zakresie otoczenia biznesu. Polska
poczyniła znaczne postępy w realizacji ambitnej reformy
ułatwiającej dostęp do zawodów regulowanych.
(16)               
W ramach europejskiego semestru Komisja
przeprowadziła wszechstronną analizę polskiej polityki
gospodarczej. Komisja dokonała oceny programu konwergencji i krajowego
programu reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla
zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki
społeczno-gospodarczej w Polsce, ale także stopień
przestrzegania przepisów i wytycznych UE, ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na poziomie UE wkładu w
przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach
europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach
1–6.
(17)               
W świetle powyższej oceny Rada
przeanalizowała program konwergencji Polski, a jej opinia[6] znajduje
odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie
w latach 2014-2015 działań mających na celu:
1.           Wzmocnienie strategii
budżetowej, aby zapewnić trwałą korektę nadmiernego
deficytu do 2015 r., przez osiągnięcie korekty strukturalnej
określonej w zaleceniu Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. Po
skorygowaniu nadmiernego deficytu i do czasu osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego – dążenie do rocznej
korekty strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB jako wartości
odniesienia. Trwała korekta nierównowagi budżetowej wymaga
wiarygodnego wdrażania ambitnych reform strukturalnych w celu
zwiększenia zdolności dostosowawczej gospodarki oraz pobudzenia
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. W związku z tym – zminimalizowanie
cięć w inwestycjach pobudzających wzrost gospodarczy, lepsze
ukierunkowanie polityki społecznej oraz poprawę efektywności
kosztowej wydatków i ogólnej wydajności sektora opieki zdrowotnej,
zwiększenie bazy podatkowej przez rozwiązanie problemu nadmiernie rozbudowanego
systemu obniżonych stawek VAT, a także poprawę przestrzegania
przepisów prawa podatkowego, zwłaszcza przez usprawnienie
skuteczności administracji podatkowej. Ustanowienie niezależnej rady
budżetowej.
2.           Zwiększenie
wysiłków na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych, w
szczególności przez lepsze dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy,
zwiększenie dostępności programów przyuczania do zawodu i
uczenia się poprzez praktykę, usprawnienie pomocy dla
niezarejestrowanych osób młodych oraz zacieśnianie współpracy
między szkołami a pracodawcami, zgodnie z celami gwarancji dla
młodzieży. Zwiększenie uczestnictwa osób dorosłych w
uczeniu się przez całe życie w celu dostosowania podaży umiejętności
do popytu na nie. Zwalczanie segmentacji rynku pracy przez zwiększenie
wysiłków na rzecz zapewnienia łatwiejszego przechodzenia z
zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia oraz przez
ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych.
3.           Kontynuowanie starań w
celu podniesienia współczynnika aktywności zawodowej kobiet, w
szczególności przez dążenie do zwiększenia
dostępności wysokiej jakości, przystępnej cenowo opieki nad
dziećmi i edukacji przedszkolnej oraz zapewnienie stabilnego finansowania.
Włączenie rolników do powszechnego systemu emerytalnego,
poczynając od przyspieszenia tworzenia systemu szacowania i rejestracji
dochodów rolników. Stopniowe wycofanie specjalnego systemu emerytalnego dla
górników w celu włączenia ich do powszechnego systemu emerytalnego.
Poparcie ogólnej reformy emerytalnej nasileniem działań na rzecz
zwiększenia szans starszych pracowników na zatrudnienie, tak aby
podnieść wiek dezaktywizacji zawodowej.
4.           Poprawę
skuteczności bodźców podatkowych we wspieraniu badań i rozwoju w
sektorze prywatnym w ramach dążenia do zacieśnienia
powiązań między polityką w obszarach badań, innowacji
i przemysłu, a także lepsze dostosowanie istniejących instrumentów
do poszczególnych etapów cyklu innowacji.
5.           Odnowienie i rozbudowę
mocy wytwórczych oraz poprawę efektywności w całym
łańcuchu energetycznym. Przyspieszenie i rozszerzenie rozbudowy sieci
elektroenergetycznej, w tym transgranicznych połączeń
międzysystemowych z sąsiednimi państwami członkowskimi, oraz
budowę gazociągu międzysystemowego z Litwą. Zapewnienie
skutecznej realizacji projektów inwestycyjnych w dziedzinie kolejnictwa bez
dalszych opóźnień i poprawa zdolności administracyjnych w tym
sektorze. Przyspieszenie starań na rzecz zwiększenia zasięgu
łączności szerokopasmowej. Poprawę gospodarowania odpadami.
6.           Podjęcie dalszych
działań w celu poprawy otoczenia biznesu przez uproszczenie
egzekwowania umów i wymogów dotyczących pozwoleń na budowę.
Zwiększenie wysiłków na rzecz ograniczenia kosztów i czasu
związanych z przestrzeganiem przepisów prawa podatkowego przez
przedsiębiorstwa. Dokończenie będącej w toku reformy,
której celem jest ułatwienie dostępu do zawodów regulowanych.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               COM(2014) 422 final.
[3]               P7_TA(2014)0128 i
P7_TA(2014)0129.
[4]               COM(2013) 800 final.
[5]               COM(2013) 790 final.
[6]               Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)
nr 1466/97.