CELEX: 62005CJ0112
Language: fr
Date: 2007-10-23
Title: Arrêt de la Cour (grande chambre) du 23 octobre 2007. # Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. # Manquement d’État - Article 56 CE - Dispositions législatives relatives à la société anonyme Volkswagen. # Affaire C-112/05.

Affaire C-112/05
      Commission des Communautés européennes
      contre
      République fédérale d'Allemagne
      «Manquement d’État — Article 56 CE — Dispositions législatives relatives à la société anonyme Volkswagen»
      Sommaire de l'arrêt
      Libre circulation des capitaux — Restrictions — Droit des sociétés
      (Art. 56, § 1, CE)
      Manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 56, paragraphe 1, CE un État membre qui maintient en vigueur
         une réglementation combinant, par dérogation au droit commun des sociétés, un plafonnement des droits de vote de tout actionnaire
         d'une société déterminée à 20 % du capital social de ladite société avec l'exigence d'une majorité de plus de 80 % du capital
         social pour l'adoption de certaines décisions de l'assemblée générale et conférant à un État membre et à une collectivité
         territoriale dudit État le droit, dérogatoire au droit commun, de désigner chacun deux représentants au conseil de surveillance
         de ladite société.
      
      En ce qui concerne la fixation du seuil de majorité requis à plus de 80 % du capital social, cette exigence dérogatoire au
         droit commun, imposée par la voie d'une législation spécifique, confère ainsi à tout actionnaire détenant 20 % du capital
         social la possibilité de disposer d'une minorité de blocage et crée, en l'occurrence, un instrument qui permet aux acteurs
         publics de se réserver, avec un investissement plus réduit que ne l'exigerait le droit commun, une minorité de blocage leur
         permettant de s'opposer à des décisions importantes. En plafonnant les droits de vote à la même hauteur de 20 %, la législation
         spécifique complète un cadre juridique qui donne auxdits acteurs publics la possibilité d'exercer, avec un tel investissement
         plus réduit, une influence substantielle. Cette situation, en ce qu'elle limite la possibilité des autres actionnaires de
         participer à la société en vue de créer ou de maintenir des liens économiques durables et directs avec celle-ci permettant
         une participation effective à sa gestion ou à son contrôle, est susceptible de dissuader des investisseurs directs d'autres
         États membres, en réduisant l'intérêt de l'acquisition d'une participation dans le capital de ladite société, et constitue
         donc une restriction aux mouvements de capitaux.
      
      Il en va de même pour le droit de désignation de deux représentants au conseil de surveillance, étant un droit spécifique,
         dérogatoire au droit commun des sociétés prévu au seul bénéfice des acteurs publics par une mesure législative nationale.
         En leur donnant la possibilité de participer de manière plus importante à l'activité du conseil de surveillance que leur qualité
         d'actionnaires ne leur permettrait normalement, ladite mesure crée ainsi un instrument qui donne à ces acteurs publics la
         possibilité d'exercer une influence allant au-delà de leurs investissements.
      
      (cf. points 43-46, 50-52, 54, 56, 59, 61-62, 64, 66, 68, 82 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
      23 octobre 2007 (*)
      
      «Manquement d’État – Article 56 CE – Dispositions législatives relatives à la société anonyme Volkswagen»
      Dans l’affaire C-112/05,
      ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 4 mars 2005,
      Commission des Communautés européennes, représentée par MM. F. Benyon et G. Braun, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
      
      partie requérante,
      contre
      République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. M. Lumma et A. Dittrich, en qualité d’agents, assistés de Me H. Wissel, Rechtsanwalt,
      
      partie défenderesse,
      LA COUR (grande chambre),
      composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann (rapporteur), C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts et L. Bay Larsen,
         présidents de chambre, M. J. N. Cunha Rodrigues, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann, J. Makarczyk, E. Levits, A. Ó Caoimh et Mme P. Lindh, juges,
      
      avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
      greffier: M. B. Fülöp, administrateur,
      vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 décembre 2006,
      ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 février 2007,
      rend le présent
      Arrêt
      1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que les articles 2, paragraphe 1,
         ainsi que 4, paragraphes 1 et 3, de la loi du 21 juillet 1960, relative au transfert au secteur privé des parts de la société
         à responsabilité limitée Volkswagenwerk (Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft
         mit beschränkter Haftung in private Hand, BGBl. 1960 I, p. 585, et BGBl. 1960 III, p. 641-1-1), dans sa version applicable
         au présent litige (ci-après la «loi VW»), enfreignent les articles 43 CE et 56 CE.
      
       Le cadre juridique
       La loi sur les sociétés anonymes
      2        L’article 134, paragraphe 1, de la loi sur les sociétés anonymes (Aktiengesetz), du 6 septembre 1965 (BGBl. 1965 I, p. 1089),
         ci-après la «loi sur les sociétés anonymes»), tel que modifié par la loi sur le contrôle et la transparence dans le secteur
         des entreprises (Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich), du 27 avril 1998 (BGBl. 1998 I, p. 786), dispose:
      
      «Le droit de vote est fonction du montant nominal des actions ou, s’il s’agit d’actions de quotité (‘Stückaktien’), de leur
         nombre. Dans le cas de sociétés non cotées, les statuts peuvent, lorsqu’un actionnaire détient plusieurs actions, limiter
         le droit de vote par la fixation d’un plafond absolu ou progressif. […]»
      
      3        L’article 101, paragraphe 2, de la loi sur les sociétés anonymes prévoit:
      
      «Le droit de désigner des représentants au conseil de surveillance doit être prévu dans les statuts et ne peut être accordé
         qu’à certains actionnaires ou aux titulaires de certaines actions. Dans ce dernier cas, le droit de représentation n’est accordé
         que si les actions sont nominatives et si leur transfert est soumis à l’approbation de la société. Les parts des actionnaires
         disposant de ce droit ne constituent pas une catégorie particulière. Au total, les droits de représentation accordés ne doivent
         pas dépasser un tiers du nombre de représentants des actionnaires au conseil de surveillance prévu par la loi ou les statuts.
         L’article 4, paragraphe 1, de la [loi VW] demeure inchangé.»
      
       La loi VW
      4        L’article 1er, paragraphe 1, de la loi VW indique que la société à responsabilité limitée Volkswagenwerk est transformée en une société
         anonyme (ci-après «Volkswagen»).
      
      5        L’article 2 de la loi VW, relatif au droit de vote et aux limitations de ce droit, dispose à son paragraphe 1:
      
      «Le droit de vote d’un actionnaire titulaire d’actions dont le montant nominal dépasse un cinquième du capital social est
         limité au nombre de voix que confère un montant d’actions nominal égal au cinquième du capital social.»
      
      6        L’article 3 de la même loi, qui concerne la représentation pour l’exercice du droit de vote, prévoit à son paragraphe 5:
      
      «Nul ne peut, lors de l’assemblée générale, exercer de droit de vote correspondant à un montant d’actions supérieur au cinquième
         du capital social.»
      
      7        L’article 4 de ladite loi, intitulé «Statuts de la société», est libellé comme suit:
      
      «1.      La République fédérale d’Allemagne et le Land de Basse-Saxe sont autorisés à désigner chacun deux membres du conseil de surveillance
         pour autant qu’ils possèdent des actions de la société.
      
      […]
      3.      Les décisions de l’assemblée générale qui nécessitent en vertu de la loi sur les sociétés anonymes une majorité d’au moins
         trois quarts du capital social représenté lors de leur adoption requièrent une majorité de plus des quatre cinquièmes du capital
         social représenté lors de cette adoption.»
      
       La procédure précontentieuse 
      8        Après avoir mis la République fédérale d’Allemagne en demeure de lui présenter ses observations au sujet des articles 2, paragraphe
         1, et 4, paragraphes 1 et 3, de la loi VW, la Commission a, le 1er avril 2004, émis un avis motivé indiquant que ces dispositions nationales constituent des restrictions à la libre circulation
         des capitaux et à la liberté d’établissement garanties respectivement par les articles 56 CE et 43 CE. Ledit État membre n’ayant
         pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans le délai prescrit, la Commission a introduit le présent
         recours, à l’appui duquel elle soutient que le maintien en vigueur desdites dispositions viole les articles 56 CE et 43 CE.
      
       Sur le recours
      9        La Commission fait valoir, en substance, que les dispositions en cause de la loi VW, en ce que, en premier lieu, elles limitent,
         par dérogation au droit commun, le droit de vote de tout actionnaire à 20 % du capital social de Volkswagen, en deuxième lieu,
         elles exigent une majorité de plus de 80 % du capital représenté pour les décisions de l’assemblée générale qui ne requièrent,
         selon le droit commun, qu’une majorité de 75 % et, en troisième lieu, elles permettent, par dérogation au droit commun, à
         l’État fédéral et au Land de Basse-Saxe de désigner chacun deux représentants au conseil de surveillance de ladite société,
         sont de nature à dissuader les investissements directs et, dès lors, constituent des restrictions à la libre circulation des
         capitaux au sens de l’article 56 CE. 
      
      10      La Commission ne fournit aucune argumentation particulière afin d’établir une violation de l’article 43 CE.
      
      11      La République fédérale d’Allemagne conteste le bien-fondé du moyen tiré, par la Commission, de la violation de l’article 56
         CE.
      
      12      Observant que la Commission ne s’exprime pas du tout sur le moyen tiré de la violation de l’article 43 CE, la République fédérale
         d’Allemagne en déduit qu’il est devenu sans objet.
      
       Sur la violation de l’article 43 CE
      13      Conformément à une jurisprudence constante, relèvent du champ d’application matériel des dispositions du traité CE relatives
         à la liberté d’établissement les dispositions nationales qui trouvent à s’appliquer à la détention par un ressortissant de
         l’État membre concerné, dans le capital d’une société établie dans un autre État membre, d’une participation lui permettant
         d’exercer une influence certaine sur les décisions de cette société et d’en déterminer les activités (voir, notamment, arrêts
         du 13 avril 2000, Baars, C‑251/98, Rec. p. I-2787, point 22; du 12 septembre 2006, Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes
         Overseas, C‑196/04, Rec. p. I-7995, point 31, et du 13 mars 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C‑524/04,
         non encore publié au Recueil, point 27).
      
      14      En l’espèce, il ressort du dossier, notamment de l’argumentation présentée en défense par la République fédérale d’Allemagne,
         que les dispositions de la loi VW en cause dans le cadre du présent recours visent, à tout le moins en partie, la situation
         d’une éventuelle prise de contrôle de Volkswagen par un actionnaire dont l’objectif serait d’exercer une influence dominante
         sur l’entreprise.
      
      15      Toutefois, force est de constater que, ni dans sa requête ni, en outre, dans son mémoire en réplique ou lors de l’audience,
         la Commission n’a invoqué une argumentation spécifique au soutien d’une éventuelle restriction à la liberté d’établissement.
      
      16      En conséquence, il convient de rejeter le recours pour autant qu’il est fondé sur une violation de l’article 43 CE.
      
       Sur la violation de l’article 56 CE
      17      Selon une jurisprudence constante, l’article 56, paragraphe 1, CE interdit de façon générale les restrictions aux mouvements
         de capitaux entre les États membres (voir, notamment, arrêt du 28 septembre 2006, Commission/Pays-Bas, C‑282/04 et C‑283/04,
         Rec. p. I‑9141, point 18 et jurisprudence citée).
      
      18      En l’absence, dans le traité, de définition de la notion de «mouvements de capitaux» au sens de l’article 56, paragraphe 1,
         CE, la Cour a précédemment reconnu une valeur indicative à la nomenclature annexée à la directive 88/361/CEE du Conseil, du
         24 juin 1988, pour la mise en œuvre de l’article 67 du traité [article abrogé par le traité d’Amsterdam] (JO L 178, p. 5).
         Constituent dès lors des mouvements de capitaux au sens de l’article 56, paragraphe 1, CE notamment les investissements directs,
         à savoir, ainsi qu’il ressort de cette nomenclature et des notes explicatives qui s’y rapportent, les investissements de toute
         nature auxquels procèdent les personnes physiques ou morales et qui servent à créer ou à maintenir des relations durables
         et directes entre le bailleur de fonds et l’entreprise à qui ces fonds sont destinés en vue de l’exercice d’une activité économique
         (voir, en ce sens, arrêts du 12 décembre 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation, C‑446/04, Rec. p. I‑11753, points
         179 à 181, et du 24 mai 2007, Holböck, C‑157/05, non encore publié au Recueil, points 33 et 34). S’agissant de participations
         dans des entreprises nouvelles ou existantes, ainsi que le confirment ces notes explicatives, l’objectif de créer ou de maintenir
         des liens économiques durables présuppose que les actions détenues par l’actionnaire donnent à celui-ci soit en vertu des
         dispositions de la législation nationale sur les sociétés par actions, soit autrement, la possibilité de participer effectivement
         à la gestion de cette société ou à son contrôle (voir arrêts précités Test Claimants in the FII Group Litigation, point 182,
         et Holböck, point 35; voir également arrêts du 4 juin 2002, Commission/Portugal, C‑367/98, Rec. p. I-4731, point 38; Commission/France,
         C‑483/99, Rec. p. I-4781, point 37; Commission/Belgique, C‑503/99, Rec. p. I‑4809, point 38; du 13 mai 2003, Commission/Espagne,
         C‑463/00, Rec. p. I‑4581, point 53; Commission/Royaume-Uni, C‑98/01, Rec. p. I‑4641, point 40; du 2 juin 2005, Commission/Italie,
         C‑174/04, Rec. p. I-4933, point 28, ainsi que Commission/Pays-Bas, précité, point 19).
      
      19      S’agissant de cette forme d’investissements, la Cour a précisé que doivent être qualifiées de «restrictions» au sens de l’article
         56, paragraphe 1, CE des mesures nationales qui sont susceptibles d’empêcher ou de limiter l’acquisition d’actions dans les
         entreprises concernées ou qui sont susceptibles de dissuader les investisseurs des autres États membres d’investir dans le
         capital de celles-ci (voir arrêts précités Commission/Portugal, point 45; Commission/France, point 41; Commission/Espagne,
         point 61; Commission/Royaume-Uni, point 47; Commission/Italie, points 30 et 31, ainsi que Commission/Pays-Bas, point 20).
      
      20      En l’espèce, la République fédérale d’Allemagne fait valoir, en substance, que la loi VW ne constitue pas une mesure nationale
         au sens de la jurisprudence mentionnée aux trois points qui précèdent. Elle ajoute que les dispositions attaquées de cette
         loi, prises isolément ou ensemble, ne constituent pas non plus des restrictions au sens de ladite jurisprudence.
      
      21      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les arguments invoqués par la Commission au soutien de
         son moyen tiré de la violation de l’article 56 CE.
      
       Sur l’existence d’une mesure nationale
       Argumentation des parties
      22      La République fédérale d’Allemagne rappelle que la loi VW repose sur un compromis qui a été conclu en 1959 entre les personnes
         et les groupes qui, au cours des années 50, avaient fait valoir des droits sur la société à responsabilité limitée Volkswagenwerk.
         À cette époque, tant les syndicats et les salariés que l’État fédéral et le Land de Basse-Saxe se prévalaient de droits sur
         cette entreprise. Dans le cadre de ce compromis, les salariés et les syndicats, en contrepartie de leur renonciation à revendiquer
         un droit de propriété sur celle-ci, auraient obtenu l’assurance d’être protégés vis-à-vis d’un grand actionnaire qui dominerait
         seul ladite société.
      
      23      La République fédérale d’Allemagne explique que ce compromis s’est tout d’abord concrétisé par la conclusion, le 12 novembre
         1959, d’un contrat («Staatsvertrag») entre l’État fédéral et le Land de Basse-Saxe, puis par l’adoption, sur le fondement
         de ce contrat, de la loi du 9 mai 1960, portant réglementation de la situation juridique de la société à responsabilité limitée
         Volkswagenwerk (Gesetz über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung,
         BGBl. 1960 I, p. 301), suivie de l’adoption, le 6 juillet 1960, des statuts de Volkswagen et, enfin, de la loi VW, qui a repris
         les règles déjà inscrites dans ces statuts.
      
      24      Selon ledit État membre, la loi VW, lorsqu’elle a créé la société anonyme Volkswagen et procédé à sa privatisation, n’a fait
         qu’exprimer la volonté des actionnaires ainsi que de toutes les autres personnes et de tous les autres groupes ayant fait
         valoir des droits de nature privée sur cette entreprise. Au regard de la libre circulation des capitaux, cette loi devrait
         donc être assimilée à une convention entre porteurs de parts. En vertu de l’adage pacta sunt servanda, ce compromis conserverait
         toute sa valeur aujourd’hui.
      
      25      La Commission estime que ces considérations historiques sont dénuées de pertinence. Les reproches qu’elle adresse à la République
         fédérale d’Allemagne ne porteraient pas sur les motifs de l’activité législative que cet État membre a déployée en 1960, mais
         concerneraient son inaction actuelle sur le plan législatif dans la mesure où la loi VW contrevient, depuis longtemps, aux
         exigences de la libre circulation des capitaux.
      
       Appréciation de la Cour
      26      À supposer que, comme le fait valoir la République fédérale d’Allemagne, la loi VW se borne à reproduire un accord qui devrait
         être qualifié de contrat de droit privé, force est de constater que le fait que cet accord a fait l’objet d’une loi suffit
         à le considérer, au regard de la libre circulation des capitaux, comme une mesure nationale.
      
      27      En effet, l’exercice de la compétence législative par les autorités nationales dûment habilitées à cet effet constitue la
         manifestation par excellence du pouvoir étatique.
      
      28      Il importe au surplus de constater que les dispositions de la loi en cause ne peuvent plus être modifiées par la seule volonté
         des parties à l’accord initial, mais que tout amendement nécessite le vote d’une nouvelle loi, conformément aux procédures
         de droit constitutionnel de la République fédérale d’Allemagne.
      
      29      Dans ces conditions, l’argument de cette dernière, selon lequel la loi VW ne constituerait pas une mesure nationale au regard
         de la libre circulation des capitaux, doit être rejeté.
      
       Sur l’existence de restrictions
      30      Eu égard à l’argumentation des parties concernant les deux premiers griefs ainsi qu’aux effets cumulés qu’engendrent les deux
         dispositions de la loi VW mises en cause dans le cadre de ces griefs, il convient d’examiner conjointement ces derniers.
      
       Sur les premier et deuxième griefs, tirés du plafonnement des droits de vote à 20 % et de la fixation de la minorité de blocage
         à 20 %
      
      –        Argumentation des parties
      31      En ce qui concerne, en premier lieu, le plafonnement des droits de vote de tout actionnaire à 20 % du capital social de Volkswagen,
         prévu à l’article 2, paragraphe 1, de la loi VW, la Commission soutient que cette règle contredit l’exigence de corrélation
         entre la participation audit capital et les droits de vote afférents à celle-ci. En admettant que le plafonnement des droits
         de vote soit un instrument courant du droit des sociétés, également utilisé dans d’autres États membres, la différence serait
         considérable selon que l’État offre la possibilité d’introduire un tel instrument dans les statuts d’une société, comme c’est
         le cas en droit allemand pour les sociétés anonymes non cotées en bourse, ou qu’il adopte, en tant que législateur, une disposition
         à cet effet pour une seule entreprise et, en définitive, à son propre profit, comme cela est le cas de l’article 2, paragraphe
         1, de la loi VW.
      
      32      La République fédérale d’Allemagne rappelle que, lors de la constitution de Volkswagen, le plafonnement des droits de vote
         avait été fixé à 0,01 % pour tous les actionnaires, à l’exception de l’État fédéral et du Land de Basse-Saxe qui pouvaient
         exercer leurs droits au prorata de leur participation de 20 % chacun. Toutefois, au cours de l’année 1970, ce statut dérogatoire
         en faveur de ces deux derniers acteurs a été aboli et le plafonnement des droits de vote a été relevé à 20 % pour s’appliquer
         de manière indistincte à l’ensemble des actionnaires. La République fédérale d’Allemagne souligne que, depuis lors, la disposition
         en cause de la loi VW est indistinctement applicable à tous les actionnaires de Volkswagen. Le cadre juridique se distinguerait
         à cet égard de ceux qui étaient en cause dans la jurisprudence à laquelle se réfère la Commission pour établir, en l’espèce,
         l’existence de restrictions à la libre circulation des capitaux (arrêts précités Commission/Portugal, points 36 et 44; Commission/France,
         points 35 et 40; Commission/Belgique, point 36; Commission/Espagne, points 51 et 56; Commission/Royaume-Uni, points 38 et
         43, et Commission/Italie, point 26). Cette jurisprudence aurait concerné, en effet, des droits spéciaux établis au profit
         de l’État. Selon la République fédérale d’Allemagne, une éventuelle extension du domaine protégé de la libre circulation des
         capitaux au-delà des droits spéciaux de l’État étendrait à l’infini le champ d’application de cette liberté.
      
      33      Contestant la thèse selon laquelle il devrait exister une corrélation entre la participation au capital d’une société et les
         droits de vote des actionnaires de celle-ci, ledit État membre soutient que le législateur national est libre de légiférer
         dans le domaine du droit national des sociétés et de prévoir des règles applicables à certains groupes d’entreprises, voire
         à une seule entreprise, dès lors qu’aucune entrave ne résulte d’une telle législation. 
      
      34      S’agissant, en deuxième lieu, de la fixation d’une minorité de blocage à 20 %, la Commission fait valoir que, en exigeant
         une majorité de plus de 80 % du capital représenté pour les décisions de l’assemblée générale qui ne requièrent, selon le
         droit commun des sociétés, qu’une majorité d’au moins 75 %, l’article 4, paragraphe 3, de la loi VW permet au Land de Basse-Saxe,
         eu égard à la participation de l’ordre de 20 % qu’il possède depuis la privatisation de Volkswagen, de bloquer ce type de
         décisions. Selon la Commission, l’exigence d’un seuil plus élevé de 80 % a été conçue, nonobstant son aspect formellement
         non discriminatoire, au bénéfice exclusif de la puissance publique.
      
      35      La Commission reconnaît que la loi sur les sociétés anonymes autorise la fixation de pourcentages supérieurs à 75 % pour l’adoption
         des décisions visées, mais souligne qu’il s’agit d’une liberté laissée aux actionnaires qui peuvent décider d’en faire usage
         ou non. En revanche, le seuil de 80 % requis par l’article 4, paragraphe 3, de la loi VW aurait été imposé aux actionnaires
         de Volkswagen par le législateur, afin de se ménager à lui-même, en tant que principal actionnaire à l’époque, une minorité
         de blocage. 
      
      36      À titre liminaire, la République fédérale d’Allemagne souligne que, à l’instar de la disposition relative au plafonnement
         des droits de vote à 20 %, la disposition en cause de la loi VW est indistinctement applicable à tous les actionnaires de
         Volkswagen. Elle estime donc que la disposition en cause, en ce qu’elle ne confère pas un droit spécial à l’État, ne constitue
         pas une restriction à la libre circulation des capitaux.
      
      37      La République fédérale d’Allemagne ajoute qu’aucune limite relative à la fixation d’une minorité de blocage n’est prévue par
         la loi sur les sociétés anonymes ni par la réglementation communautaire en la matière. La situation du Land de Basse-Saxe,
         en ce qui concerne sa capacité à constituer une minorité de blocage, correspondrait à la situation normale d’un actionnaire
         de son importance. Ledit État membre souligne à cet égard que si le Land de Basse-Saxe détient actuellement une participation
         d’environ 20 % dans le capital de Volkswagen, cette participation résulte d’investissements réalisés sur le marché en tant
         qu’investisseur privé. 
      
      –        Appréciation de la Cour
      38      Comme l’a fait observer la République fédérale d’Allemagne, le plafonnement des droits de vote est un instrument connu du
         droit des sociétés.
      
      39      Il est d’ailleurs constant entre les parties que, si l’article 134, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur les sociétés
         anonymes pose le principe de la proportionnalité du droit de vote à la quotité du capital, la deuxième phrase dudit article
         autorise une limitation des droits de vote dans certains cas.
      
      40      Toutefois, ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission, il existe une différence entre une faculté ouverte à des actionnaires,
         qui sont libres de décider s’ils souhaitent ou non en faire usage, et une obligation spécifique imposée aux actionnaires par
         la voie législative, sans leur ouvrir la possibilité d’y déroger.
      
      41      Au surplus, les parties s’accordent à reconnaître que, dans sa version issue de la loi relative au contrôle et à la transparence
         dans le domaine des entreprises, l’article 134, paragraphe 1, première phrase, de la loi sur les sociétés anonymes a supprimé
         la possibilité d’introduire une limitation des droits de vote dans les statuts des sociétés cotées en bourse. Ainsi que la
         Commission l’a fait valoir, sans être contredite sur ce point par le gouvernement allemand, dès lors que Volkswagen est une
         société cotée en bourse, un plafonnement des droits de vote ne pourrait donc normalement pas être introduit dans ses statuts.
      
      42      La République fédérale d’Allemagne soutient que la limitation prévue à l’article 2, paragraphe 1, de la loi VW, en ce qu’elle
         est indistinctement applicable à tous les actionnaires, peut s’analyser à la fois comme un désavantage et comme un avantage.
         À la restriction des droits de vote que subit un actionnaire détenant plus de 20 % du capital social correspondrait une protection
         contre l’influence d’autres éventuels actionnaires détenant des participations importantes et, ainsi, la garantie de pouvoir
         participer de manière effective à la gestion de la société.
      
      43      Avant de porter une appréciation sur cet argument, il convient d’examiner les effets dudit plafonnement des droits de vote
         en corrélation avec l’exigence, prévue à l’article 4, paragraphe 3, de la loi VW, d’une majorité de plus de 80 % du capital
         social pour l’adoption de certaines décisions de l’assemblée générale des actionnaires de Volkswagen.
      
      44      Ainsi que la Commission l’a fait valoir, sans être contredite sur ce point par la République fédérale d’Allemagne, il s’agit
         des décisions, telles qu’une modification des statuts, du capital ou des structures financières de la société, pour lesquelles
         la loi sur les sociétés anonymes fixe la majorité requise à 75 % au minimum du capital social. 
      
      45      Certes, comme l’a fait observer la République fédérale d’Allemagne, le pourcentage de 75 % du capital social prévu par la
         loi sur les sociétés anonymes peut être augmenté et fixé à un taux supérieur par les statuts de la société. Toutefois, ainsi
         que l’a relevé à juste titre la Commission, il s’agit là d’une faculté dont les actionnaires sont libres de décider s’ils
         souhaitent ou non en faire usage. En revanche, la fixation du seuil de majorité requis par l’article 4, paragraphe 3, de la
         loi VW à plus de 80 % dudit capital résulte non de la volonté des actionnaires, mais, ainsi qu’il a été jugé au point 29 du
         présent arrêt, d’une mesure nationale.
      
      46      Cette exigence dérogatoire au droit commun, imposée par la voie d’une législation spécifique, confère ainsi à tout actionnaire
         détenant 20 % du capital social la possibilité de disposer d’une minorité de blocage.
      
      47      Il est vrai que cette possibilité est, comme l’a souligné la République fédérale d’Allemagne, indistinctement applicable.
         À l’instar du plafonnement des droits de vote, elle peut agir aussi bien en faveur qu’au détriment de tout actionnaire de
         la société.
      
      48      Cependant, il ressort du dossier que, lors de l’adoption de la loi VW, en 1960, l’État fédéral et le Land de Basse-Saxe étaient
         les deux principaux actionnaires de Volkswagen, société nouvellement privatisée, dont ils détenaient chacun 20 % du capital.
         
      
      49      Selon les informations fournies à la Cour, si l’État fédéral a choisi de se séparer de sa participation dans le capital de
         Volkswagen, le Land de Basse-Saxe, pour sa part, maintient encore une participation de l’ordre de 20 %.
      
      50      L’article 4, paragraphe 3, de la loi VW crée ainsi un instrument qui permet aux acteurs publics de se réserver, avec un investissement
         plus réduit que ne l’exigerait le droit commun des sociétés, une minorité de blocage leur permettant de s’opposer à des décisions
         importantes.
      
      51      En plafonnant les droits de vote à la même hauteur de 20 %, l’article 2, paragraphe 1, de la loi VW complète un cadre juridique
         qui donne auxdits acteurs publics la possibilité d’exercer, avec un tel investissement plus réduit, une influence substantielle.
      
      52      Cette situation, en ce qu’elle limite la possibilité des autres actionnaires de participer à la société en vue de créer ou
         de maintenir des liens économiques durables et directs avec celle-ci permettant une participation effective à sa gestion ou
         à son contrôle, est susceptible de dissuader des investisseurs directs d’autres États membres.
      
      53      Cette constatation ne saurait être remise en cause par l’argument invoqué par la République fédérale d’Allemagne selon lequel
         les actions de Volkswagen figurent parmi les actions les plus achetées en Europe, dont un grand nombre se trouveraient entre
         les mains d’investisseurs d’autres États membres. 
      
      54      En effet, ainsi que le fait valoir la Commission, les restrictions à la libre circulation des capitaux qui font l’objet du
         présent recours visent les investissements directs dans le capital de Volkswagen, plutôt que les investissements de portefeuille,
         lesquels sont effectués dans la seule intention de réaliser un placement financier (voir arrêt Commission/Pays-Bas, précité,
         point 19) et ne sont pas visés par le présent recours. S’agissant des investisseurs directs, force est de constater que les
         articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphe 3, de la loi VW, dans la mesure où ils créent un instrument susceptible de limiter
         leur possibilité de participer à la société en vue de créer ou de maintenir des liens économiques durables et directs avec
         celle-ci permettant une participation effective à sa gestion ou à son contrôle, réduisent l’intérêt de l’acquisition d’une
         participation dans le capital de Volkswagen.
      
      55      Ce constat n’est pas affecté par la présence, au sein de l’actionnariat de Volkswagen, d’un nombre d’investisseurs directs
         qui, selon la République fédérale d’Allemagne, serait analogue à celui présent dans l’actionnariat d’autres grandes entreprises.
         En effet, cette circonstance n’est pas de nature à infirmer que, en raison des dispositions en cause de la loi VW, des investisseurs
         directs d’autres États membres, actuels ou potentiels, ont pu être dissuadés d’acquérir une participation dans le capital
         de cette société afin de participer à celle-ci en vue de créer ou de maintenir des liens économiques durables et directs avec
         elle permettant une participation effective à sa gestion ou à son contrôle, alors qu’ils étaient en droit de bénéficier du
         principe de la libre circulation des capitaux et de la protection que celui-ci institue à leur profit.
      
      56      Il y a donc lieu de constater que la combinaison des articles 2, paragraphe 1, et 4, paragraphe 3, de la loi VW constitue
         une restriction aux mouvements de capitaux au sens de l’article 56, paragraphe 1, CE.
      
       Sur le troisième grief, tiré du droit de désignation de deux représentants au conseil de surveillance de Volkswagen
      –        Argumentation des parties
      57      La Commission relève que l’article 4, paragraphe 1, de la loi VW, qui permet à l’État fédéral et au Land de Basse-Saxe de
         désigner chacun deux représentants au conseil de surveillance de Volkswagen, pour autant qu’ils sont actionnaires de celle-ci,
         déroge à la règle prévue à l’article 101, paragraphe 2, de la loi sur les sociétés anonymes, selon lequel un tel droit ne
         peut être institué que dans les statuts et ne peut concerner qu’un tiers des membres du conseil de surveillance nommés par
         les actionnaires, soit trois représentants dans le cas de Volkswagen. Selon la Commission, ledit article 4, paragraphe 1,
         en ce qu’il restreint la possibilité pour les autres actionnaires de participer effectivement à la gestion et au contrôle
         de cette société, constitue une restriction à la libre circulation des capitaux.
      
      58      La République fédérale d’Allemagne fait valoir que le conseil de surveillance n’est qu’un organe de contrôle et non un organe
         décisionnel. Il ajoute que le nombre de représentants au conseil de surveillance de Volkswagen est proportionnel à la participation
         au capital de cette dernière et que, à cet égard, la représentation du Land de Basse-Saxe est inférieure à la part détenue
         par celui-ci dans ce capital. Il soutient que l’article 4, paragraphe 1, de la loi VW n’a au demeurant pas de pertinence pratique
         pour les décisions en matière d’investissements.
      
      –        Appréciation de la Cour
      59      En application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi VW, l’État fédéral et le Land de Basse-Saxe ont la possibilité, pour
         autant qu’ils sont actionnaires de Volkswagen, de désigner chacun deux représentants en qualité de membres du conseil de surveillance
         de celle-ci, soit un total de quatre personnes. 
      
      60      Une telle possibilité constitue une dérogation au droit commun des sociétés. En effet, celui-ci limite les droits de représentation
         accordés à certains actionnaires à un tiers du nombre de représentants des actionnaires au conseil de surveillance. Dans le
         cas de Volkswagen où, ainsi que le fait valoir la Commission sans être contredite sur ce point, le conseil de surveillance
         compte 20 membres, dont 10 désignés par les actionnaires, le nombre de représentants pouvant être désignés par l’État fédéral
         et le Land de Basse-Saxe, selon le droit commun des sociétés, ne pourrait être que de 3 au maximum.
      
      61      Il s’agit donc d’un droit spécifique, dérogatoire au droit commun des sociétés prévu au seul bénéfice des acteurs publics
         par une mesure législative nationale.
      
      62      Le droit de désignation conféré à l’État fédéral et au Land de Basse-Saxe leur donne ainsi la possibilité de participer de
         manière plus importante à l’activité du conseil de surveillance que leur qualité d’actionnaires ne leur permettrait normalement.
      
      63      Même si, ainsi que l’a observé la République fédérale d’Allemagne, le droit de représentation dudit Land n’est pas disproportionné
         par rapport à la participation qu’il détient actuellement dans le capital de Volkswagen, il n’en reste pas moins que tant
         ce Land que l’État fédéral disposent du droit de désigner deux représentants au conseil de surveillance de Volkswagen dès
         lors qu’ils possèdent des actions de celle-ci, indépendamment de l’ampleur de leur participation. 
      
      64      L’article 4, paragraphe 1, de la loi VW crée ainsi un instrument qui donne aux acteurs publics la possibilité d’exercer une
         influence allant au-delà de leurs investissements. Corrélativement, l’influence des autres actionnaires peut se trouver réduite
         en deçà de leurs propres investissements.
      
      65      Le fait que le conseil de surveillance est, ainsi que le soutient la République fédérale d’Allemagne, non pas un organe décisionnel,
         mais un simple organe de contrôle, n’est pas de nature à mettre en cause la position et l’influence des acteurs publics concernés.
         En effet, si le droit des sociétés allemand assigne pour mission au conseil de surveillance de contrôler la gestion de la
         société ainsi que de rendre compte de cette gestion aux actionnaires, il octroie à cet organe, aux fins de l’exercice de cette
         mission, des compétences importantes, telles que la nomination et la révocation des membres du directoire. Au surplus, ainsi
         que l’a rappelé la Commission, l’approbation du conseil de surveillance est nécessaire pour un certain nombre d’opérations
         parmi lesquelles, outre l’établissement et le transfert d’installations de production, figurent la création de succursales,
         l’achat et la vente de biens fonciers, les investissements et le rachat d’autres entreprises.
      
      66      En limitant la possibilité des autres actionnaires de participer à la société en vue de créer ou de maintenir des liens économiques
         durables et directs avec celle-ci permettant une participation effective à sa gestion ou à son contrôle, l’article 4, paragraphe
         1, de la loi VW est susceptible de dissuader les investisseurs directs d’autres États membres d’investir dans le capital de
         cette société.
      
      67      Pour les mêmes raisons que celles exposées aux points 53 à 55 du présent arrêt, cette constatation ne saurait être infirmée
         par l’argument invoqué par la République fédérale d’Allemagne selon lequel il existerait sur les marchés financiers internationaux
         un vif intérêt des investisseurs pour les actions de Volkswagen.
      
      68      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que l’article 4, paragraphe 1, de la loi VW constitue une restriction
         aux mouvements de capitaux au sens de l’article 56, paragraphe 1, CE.
      
      69      La question de savoir si l’État fédéral et le Land de Basse-Saxe font usage ou non du droit que leur ouvre cet article 4,
         paragraphe 1, est dépourvue de toute pertinence. En effet, il suffit à cet égard de constater que le droit spécifique et dérogatoire
         au droit commun conféré à ces acteurs publics de nommer des représentants au conseil de surveillance de Volkswagen subsiste
         dans l’ordre juridique allemand.
      
       Sur une éventuelle justification des restrictions
       Argumentation des parties
      70      À titre subsidiaire, la République fédérale d’Allemagne fait valoir que les dispositions de la loi VW critiquées par la Commission
         sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général. En effet, cette loi, qui s’inscrit dans un contexte historique
         particulier, aurait institué un «juste équilibre des pouvoirs» afin de tenir compte des intérêts des salariés de Volkswagen
         et de protéger les actionnaires minoritaires de celle-ci. Ladite loi poursuivrait de la sorte un objectif de politique sociale
         et régionale ainsi qu’un objectif économique qui se combineraient à des objectifs de politique industrielle.
      
      71      Pour la Commission, qui conteste la pertinence de ces considérations historiques, la loi VW ne répond pas à l’intérêt général,
         les raisons invoquées par la République fédérale d’Allemagne ne valant pas pour toute entreprise exerçant une activité sur
         le territoire de cet État membre, mais vise à satisfaire des objectifs de politique économique, qui ne sauraient justifier
         des restrictions à la libre circulation des capitaux (arrêt Commission/Portugal, précité, points 49 et 52).
      
       Appréciation de la Cour
      72      La libre circulation des capitaux peut être limitée par des mesures nationales justifiées par les raisons mentionnées à l’article
         58 CE ou par des raisons impérieuses d’intérêt général, pour autant qu’il n’existe pas de mesure communautaire d’harmonisation
         prévoyant des mesures nécessaires pour assurer la protection de ces intérêts (voir arrêts précités Commission/Portugal, point
         49; Commission/France, point 45; Commission/Belgique, point 45; Commission/Espagne, point 68; Commission/Italie, point 35,
         ainsi que Commission/Pays-Bas, point 32).
      
      73      À défaut d’une telle harmonisation communautaire, il appartient, en principe, aux États membres de décider du niveau auquel
         ils entendent assurer la protection de tels intérêts légitimes ainsi que de la manière dont ce niveau doit être atteint. Ils
         ne peuvent cependant le faire que dans les limites tracées par le traité et, en particulier, dans le respect du principe de
         proportionnalité, qui exige que les mesures adoptées soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent
         et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour qu’il soit atteint (voir arrêts précités Commission/Portugal, point
         49; Commission/France, point 45; Commission/Belgique, point 45; Commission/Espagne, point 68; Commission/Italie, point 35,
         ainsi que Commission/Pays-Bas, point 33).
      
      74      S’agissant de la protection des intérêts des travailleurs, invoquée par la République fédérale d’Allemagne pour justifier
         les dispositions litigieuses de la loi VW, il y a lieu de constater que cet État membre n’a pas été en mesure d’expliquer,
         au-delà de considérations générales sur la nécessité d’une protection à l’égard d’un grand actionnaire qui dominerait seul
         la société, la raison pour laquelle le maintien, dans le capital de Volkswagen, d’une position renforcée et inamovible au
         profit d’acteurs publics serait approprié et nécessaire à la satisfaction de l’objectif de protection des travailleurs de
         cette société.
      
      75      En outre, s’agissant du droit de désigner des représentants au conseil de surveillance, force est de constater que, en vertu
         de la législation allemande, les travailleurs disposent, eux-mêmes, d’une représentation au sein de cet organe.
      
      76      Par conséquent, la justification tirée par ledit État membre de la protection des travailleurs ne saurait être retenue.
      
      77      Il en va de même de la justification que la République fédérale d’Allemagne prétend tirer de la protection des actionnaires
         minoritaires. Si cette volonté de protéger ces derniers peut également constituer un intérêt légitime et justifier, dans le
         respect des principes rappelés aux points 72 et 73 du présent arrêt, une intervention législative, même si cette dernière
         est susceptible, par ailleurs, de constituer une restriction à la libre circulation des capitaux, force est de constater que,
         en l’espèce, une telle volonté ne saurait justifier les dispositions litigieuses de la loi VW.
      
      78      Il convient de rappeler, à cet égard, que lesdites dispositions constituent un cadre juridique donnant à l’État fédéral et
         au Land de Basse-Saxe la possibilité d’exercer une influence plus importante que celle qui serait normalement liée à leur
         investissement. Or, la République fédérale d’Allemagne n’a pas démontré pour quelles raisons le maintien d’une telle position
         au bénéfice de ces acteurs publics serait nécessaire ou approprié pour protéger les intérêts généraux des actionnaires minoritaires.
      
      79      En effet, il ne peut être exclu que, dans certaines circonstances particulières, les acteurs publics en cause utilisent leur
         position afin de défendre des intérêts généraux éventuellement contraires aux intérêts économiques de la société concernée
         et, par conséquent, contraires aux intérêts des autres actionnaires de celle-ci. 
      
      80      Enfin, dans la mesure où la République fédérale d’Allemagne fait valoir que l’activité d’une entreprise aussi importante que
         Volkswagen peut avoir une incidence sur l’intérêt général telle qu’elle justifie l’existence de garanties légales allant au-delà
         des contrôles prévus par le droit commun des sociétés, force est de constater que, à supposer que cette thèse soit fondée,
         ledit État membre n’a pas expliqué, en dehors de considérations générales sur le risque que des actionnaires fassent prévaloir
         leurs intérêts personnels sur ceux des travailleurs, les raisons pour lesquelles les dispositions de la loi VW critiquées
         par la Commission sont appropriées et nécessaires pour préserver les emplois que génère l’activité de Volkswagen.
      
      81      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, les griefs invoqués par la Commission et tirés d’une violation de
         l’article 56, paragraphe 1, CE doivent être accueillis.
      
      82      En conséquence, il convient de constater que, en maintenant en vigueur l’article 4, paragraphe 1, ainsi que l’article 2, paragraphe
         1, en combinaison avec l’article 4, paragraphe 3, de la loi VW, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations
         qui lui incombent en vertu de l’article 56, paragraphe 1, CE.
      
       Sur les dépens
      83       Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens,
         s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et celle-ci
         ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
      
      Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
      1)      En maintenant en vigueur l’article 4, paragraphe 1, ainsi que l’article 2, paragraphe 1, en combinaison avec l’article 4,
            paragraphe 3, de la loi du 21 juillet 1960, relative au transfert au secteur privé des parts de la société à responsabilité
            limitée Volkswagenwerk (Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter
            Haftung in private Hand), dans sa version applicable au présent litige, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations
            qui lui incombent en vertu de l’article 56, paragraphe 1, CE.
      2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
      3)      La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
      Signatures
      * Langue de procédure: l’allemand.