CELEX: 61991CC0028
Language: nl
Date: 1992-02-26 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 26 februari 1992. # Helmut Haneberg GmbH & Co. KG tegen Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Duitsland. # Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Bijzondere steunmaatregelen voor erwten, tuin- en veldbonen en niet-bittere lupinen. # Zaak C-28/91.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      G. TESAURO
      van 26 februari 1992 (
            *1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               De prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main betreffen de uitlegging van artikel 6, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3540/85 van de Commissie van 5 december 1985 houdende bepalingen ter uitvoering van de bijzondere maatregelen voor erwten, tuin- en veldbonen en nietbittere lupinen (
                     1
                  ), dat een gedeeltelijke terugvordering (evenredig met de ernst van de gepleegde inbreuk) van de voor de produkten verleende steun toelaat, wanneer de hoeveelheid die de eerste koper met het oog op de toekenning van de steun heeft aangegeven, groter is dan de geleverde hoeveelheid.
               In wezen heeft het Hof in casu vast te stellen, of de genoemde bepaling — op overeenkomstige wijze — ook dan van toepassing is, wanneer de eerste koper niet heeft voldaan aan de verplichting om de producent de in de regeling voor de betrokken sector vastgestelde minimumprijs te betalen.
            
         
               2. 
            
            
               Ik verwijs naar het rapport ter terechtzitting voor een gedetailleerde beschrijving van de betrokken gemeenschapsregeling en beperk mij hier tot de aspecten die voor ons meer rechtstreeks van belang zijn.
               Teneinde de communautaire produktie te ondersteunen, is bij verordening (EEG) nr. 1431/82 van de Raad van 18 mei 1982 houdende bijzondere maatregelen voor erwten, tuin- en veldbonen (
                     2
                  ), een steunregeling ingevoerd voor de betrokken peulvruchten, die in de Gemeenschap zijn geoogst en worden gebruikt bij de vervaardiging van voor menselijke consumptie of voor diervoeding bestemde produkten. De steun wordt niet rechtstreeks aan de producenten, maar aan de eindgebruikers uitbetaald; voorwaarde voor toekenning is echter, dat voor de hoeveelheden waarvoor de steun wordt aangevraagd, de producent ten minste de minimumprijs heeft ontvangen (artikel 3, lid 3). Artikel 2 bis van dezelfde verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1485/85 van de Raad van 23 mei 1985 (
                     3
                  ), voorzag in maandelijkse verhogingen waarmee de aan de onderneming te betalen minimumprijs moet worden vermeerderd.
               De voorwaarden waaronder de steun wordt verleend alsook de controlemodaliteiten zijn geregeld in verordening (EEG) nr. 2036/82 van de Raad van 19 juli 1982 tot vaststelling van de algemene voorschriften inzake de bijzondere maatregelen voor erwten, tuin- en veldbonen. (
                     4
                  ) Luidens artikel 4, lid 1, van die verordening deponeert de eerste koper bij de door de Lid-Staat aangewezen instantie het met de producent gesloten contract en een verklaring waarin de door de producent geleverde hoeveelheid is aangegeven (leverantieverklaring). Nadat de betrokken instantie het contract en de verklaring heeft geverifieerd, geeft zij de eerste koper het „certificaat van aankoop tegen de minimumprijs” af, dat wil zeggen een certificaat waarin wordt bevestigd dat aan de producent voor de door hem geleverde hoeveelheid ten minste de minimumprijs is betaald, eventueel aangepast aan de hand van de maandelijkse verhogingen (artikel 4, lid 2). De steun wordt dus verleend aan elke gebruiker, mits hij bij de door de Lid-Staat aangewezen instantie een aanvraag en een certificaat van aankoop tegen de minimumprijs heeft ingediend en op voorwaarde dat de in het certificaat vermelde hoeveelheid werkelijk is gebruikt, na in het bedrijf zelf onder controle te zijn gesteld (artikel 5, lid 1).
               De uitvoeringsmodaliteiten van de betrokken regeling zijn door de Commissie vastgelegd bij verordening nr. 3540/85. Artikel 6, lid 5, van genoemde verordening, over de uitlegging waarvan het Hof zich heeft uit te spreken, bepaalt: „Wanneer de Lid-Staten vaststellen dat zij voor een grotere hoeveelheid dan daarvoor in aanmerking kwam certificaten van aankoop tegen de minimumprijs hebben afgegeven, vorderen zij de certificaten voor de hoeveelheden waarvoor deze niet mochten worden afgegeven, terug of, wanneer de certificaten zijn gecedeerd, eisen zij van de eerste koper de betaling van een bedrag dat gelijk is aan het hoogste, op de datum van afgifte van het certificaat geldende steunbedrag, vermenigvuldigd met de hoeveelheid waarvoor geen recht op liet certificaat bestond.”
            
         
               3. 
            
            
               Ik kom thans tot de feiten van de zaak. De vennootschap Helmut Haneberg GmbH & Co. KG (hierna: „Haneberg”) kocht in 1986 erwten waarvoor de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: „BALM”) de certificaten van aankoop tegen de minimumprijs afgaf. Een latere verificatie door de BALM bracht aan het licht, dat voor de betrokken erwten wel de minimumprijs (gelijk aan 68,29 DM per 100 kg), maar niet de maandelijkse verhoging (gelijk aan 0,43 DM per 100 kg) was betaald.
               Op grond van artikel 6, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3540/85, gelastte de BALM Haneberg, het certificaat van aankoop tegen de minimumprijs over te leggen of de verleende steun terug te betalen. Haneberg, die van mening was dat de betrokken bepaling geen passende rechtsgrondslag voor de terugvordering van de steun vormde, stelde tegen deze beschikking beroep in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, dat zich met een prejudicieel verzoek tot het Hof heeft gewend.
            
         
               4. 
            
            
               Met de eerste vraag wenst de nationale rechter te vernemen of artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3540/85 kan worden toegepast om steun voor peulvruchten terug te vorderen, wanneer niet is voldaan aan de verplichting de producent ten minste de minimumprijs te betalen.
               Ik merk allereerst op, dat de zeer duidelijke formulering van de betrokken bepaling van die aard is, dat zij de overeenkomstige toepassing ervan met het oog op de integrale terugvordering van steun uitsluit. Zij ziet immers uitdrukkelijk op het geval waarin de aangegeven hoeveelheid groter is dan die welke werkelijk is geleverd en voorziet in de teruggave van het certificaat van aankoop tegen de minimumprijs (opdat het zou worden verbeterd en dus de juiste steun zou kunnen worden uitbetaald) of, wanneer de steun reeds is uitbetaald, de tot het verschil in hoeveelheid beperkte terugvordering ervan. Het feit dat de mogelijkheid tot integrale terugvordering van de steun volkomen vreemd is aan de betrokken bepaling, heeft —mijns inziens— tot gevolg, dat a priori de mogelijkheid moet worden uitgesloten van een daartoe leidende „overeenkomstige” toepassing in het geval waarin niet is voldaan aan de verplichting de producent de minimumprijs te betalen.
            
         
               5. 
            
            
               Met betrekking tot de mogelijkheid van een overeenkomstige toepassing in de door de verwijzende rechter in de tweede vraag bedoelde zin, dus in dier voege dat de niet-nakoming van de verplichting de minimumprijs te betalen, wordt gestraft in evenredigheid met de ernst van de gepleegde inbreuk, ben ik van mening dat het antwoord eveneens ontkennend moet zijn.
               De niet-toepasselijkheid van artikel 6, lid 5, in het onderhavige geval vloeit dus voort uit de ratio zelf van de betrokken bepaling en uit de logica van het stelsel dat aan de steunregeling voor peulvruchten ten grondslag ligt. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat die regeling juist tot doel heeft de communautaire produktie van de betrokken produkten te ondersteunen en dat dit doel wordt bereikt door de producenten een billijke vergoeding, dat wil zeggen ten minste de betaling van de minimumprijs te verzekeren.
               Het is dus duidelijk dat elke, zelfs zeer lichte, schending van de verplichting de minimumprijs te betalen, het met de regeling beoogde doel kan verijdelen, zodat de steun zijn bestaansreden verliest. Dat wordt bevestigd door de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 1431/82, die duidelijk aangeeft dat de steun alleen mag worden toegekend als vaststaat dat de producent ten minste de minimumprijs heeft
                  ontvangen. In wezen vormt de betrokken verplichting een essentiële en voorafgaande voorwaarde voor toekenning van de steun, waarvan de schending dus het totale verlies van die steun kan rechtvaardigen.
               In dit verband volstaat het immers op te merken, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (
                     5
                  ) het totale verlies van steun gerechtvaardigd is wanneer het samenhangt met de schending van een verplichting waarvan de nakoming onontbeerlijk is om de goede werking van de steunregeling te verzekeren.
               
            
         
               6. 
            
            
               Anderzijds brengt een, zelfs oppervlakkig, onderzoek van het uitdrukkelijk in artikel 6, lid 5, bedoelde geval, vergeleken met dat waarin aan de producent niet de minimumprijs is betaald, aan het licht, dat van een overeenkomstige toepassing geen sprake kan zijn. Waar immers in het geval van een verschil in hoeveelheid het door de betrokken bepaling ingestelde mechanisme geen weerslag op het hoofddoel van de regeling heeft, in zoverre de steun toch enkel wordt verleend voor de hoeveelheid waarvoor de producent de minimumprijs heeft ontvangen, is in het geval waarin deze laatste niet volledig is betaald, niet voldaan aan een wezenlijke voorwaarde voor toekenning van de steun.
               Voorts is in elk geval duidelijk, dat de toepassing, met het oog op de terugvordering, van de door de betrokken bepaling voorgeschreven modaliteiten, via een volkomen fictieve operatie een nadeel zou meebrengen voor de producent, die slechts gedeeltelijk de minimumprijs zou ontvangen, en dit ook wanneer —anders dan het onderhavige geval— het verschil tussen de werkelijk betaalde prijs en de vastgestelde minimumprijs aanzienlijk zou zijn. Voor de overeenkomstige toepassing van de betrokken bepaling op een geval waarin de minimumprijs niet is betaald, zou het immers noodzakelijk zijn de niet-betaalde prijs fictief in een hoeveelheid om te zetten, zodat de steun slechts voor de extra hoeveelheid kan worden teruggevorderd. Het is zonneklaar, dat een dergelijk resultaat onaanvaardbaar is: het zou betekenen dat het stelsel volledig wordt vervalst, door toe te laten dat de producent slechts voor een deel van de aan de eerste koper geleverde hoeveelheid de minimumprijs ontvangt.
               Samenvattend kan artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3540/85 niet worden toegepast om, zoals de BALM heeft gedaan, de steun integraal terug te vorderen, noch, om de zopas uiteengezette redenen, in evenredigheid met de ernst van de gepleegde inbreuk.
            
         
               7. 
            
            
               Deze verklaring beantwoordt de vragen zoals zij door de verwijzende rechter zijn gesteld; om een nuttig antwoord te kunnen geven, moet echter worden onderzocht welke —bij ontbreken van een specifieke bepaling die het betrokken geval beheerst — de gevolgen zijn van een schending van de verplichting de producent de minimumprijs te betalen.
               Ik merk allereerst op, dat — gelet op wat voorafgaat— de stelling van Haneberg als zou de schending van de verplichting de minimumprijs te betalen, ten tijde van de feiten geen enkel gevolg hebben gehad, zeker niet kan worden aanvaard.
               In de tussentijd is immers in verordening nr. 3540/85, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1561/90 van de Commissie van 7 juni 1990 (
                     6
                  ), een artikel 4 bis ingevoegd, krachtens hetwelk de eerste koper die de minimumprijs niet heeft betaald, de producent „een bedrag moet betalen dat gelijk is aan tweemaal het verschil tussen de minimumprijs en de werkelijk betaalde prijs”. Deze bepaling is vastgesteld na de wijzigingen die de Raad bij verordening (EEG) nr. 1789/89 (
                     7
                  ) aan verordening nr. 2036/82 heeft aangebracht; deze wijzigingen betroffen de afschaffing van bepaalde administratieve documenten, met name de leverantieverklaring, en de versterking van een reeks controles achteraf.
               Haneberg baseert zich vooral op artikel 4 bis voor haar stelling, dat de niet-nakoming van de verplichting de minimumprijs te betalen, ten hoogste een met de gepleegde inbreuk en dus met het bedrag van de „niet betaalde prijs” evenredige sanctie, maar niet de integrale terugvordering van de steun zou kunnen meebrengen.
            
         
               8. 
            
            
               In werkelijkheid is het ontbreken in de ten tijde van de feiten geldende regeling van een met artikel 4 bis overeenkomstige bepaling gemakkelijk te verldaren, wanneer men eraan denkt, dat met het oog op de afgifte van het certificaat van aankoop tegen de minimumprijs was voorzien in een preventieve controle door de bevoegde instantie. In wezen werd dat certificaat slechts afgegeven, of had het in elk geval slechts mogen worden afgegeven, na verificatie van het feit, dat de producent werkelijk de minimumprijs, met inbegrip van de eventuele verhogingen, had ontvangen. Deze voorwaarde was trouwens gemakkelijk controleerbaar op grond van de leverantieverklaring, waarin juist de minimumprijs en de geleverde hoeveelheid waren aangegeven.
               In de thans geldende regeling daarentegen, kan het slechts gaan om een controle achteraf (en is inderdaad voorzien in een reeks onaangekondigde controles bij de eindgebruikers), aangezien de leverantieverklaring is afgeschaft. Bovendien bepaalt die regeling, dat enkel voor de hoeveelheden verkocht aan de „erkende” eerste kopers, die zich ertoe verbinden de producent ten minste de minimumprijs te betalen, steun wordt toegekend. Dienaangaande moet hier worden beklemtoond, dat in geval van niet-nakoming van de verplichting de minimumprijs te betalen, naast de reeds genoemde sanctie (betaling van tweemaal het verschil tussen de werkelijk betaalde prijs en de minimumprijs), is voorzien in de tijdelijke of zelfs definitieve intrekking van de „erkenning”.
               De zopas in herinnering gebrachte bijzonderheden van de nieuwe regeling pleiten voor de opvatting, dat het feit dat de niet-nakoming ex post kan worden rechtgezet door de producent tweemaal het verschil tussen de minimumprijs en de werkelijk betaalde prijs te betalen, niet in tegenspraak is met wat ik in punt 5 heb gezegd, namelijk dat de betaling van de minimumprijs aan de producent het hoofddoel van de betrokken regeling is en dat bij niet-nakoming van die verplichting de steun —in beginsel— zijn bestaansreden zou verliezen. Dat doel wordt immers voldoende veilig gesteld door de nieuwe regeling, in zoverre aan de producent in ieder geval de minimumprijs wordt betaald (en zelfs tweemaal hetgeen hem nog verschuldigd zou zijn), alsook door het feit dat het risico, door intrekking van de „erkenning”, natuurlijk met betrekking tot de hier besproken verrichtingen, van de markt te worden uitgesloten, voor de eerste koper een zeer strenge sanctie is, meer dan de integrale terugvordering van de steun in een bepaald geval kan zijn.
            
         
               9. 
            
            
               Om terug te komen op het onderhavige geval, moet ik dus beklemtonen, dat de betrokken „lacune in het recht”, wellicht veroorzaakt door het feit, dat werd aangenomen dat de mazen van de regeling voldoende fijn waren om gevallen als het onderhavige te kunnen voorkomen, niet betekent dat de niet-nakoming van de thans besproken verplichting zonder gevolgen bleef.
               Het ontbreken in de steunregeling voor peulvruchten van een specifieke bepaling die gevallen als het onderhavige zou beheersen, betekende immers niet, dat elke mogelijkheid tot terugvordering van de steun zelf uitgesloten was. Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat krachtens artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
                     8
                  ), de Lid-Staten onder meer verplicht zijn „de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen”.
               Zoals het Hof echter reeds in de zaak Deutsche Milchkontor (
                     9
                  ) kon opmerken, „[dienen] geschillen betreffende de invordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen, bij ontbreken van communautaire voorschriften door de nationale rechter (...) te worden beslist overeenkomstig het nationale recht, evenwel met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen volgens welke de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet praktisch onmogelijk mogen maken en [mag] bij de toepassing van nationaal recht niet(...) worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen” (r. o. 19).
               In dat arrest onderzocht het Hof ook een ander aspect dat in de onderhavige zaak van bijzonder belang is, namelijk de gevolgen van de niet-nakoming door de bevoegde nationale autoriteiten van de controleverplichting die de gemeenschapsregeling oplegt om te voorkomen dat de communautaire steun wordt uitbetaald voor produkten die er niet voor in aanmerking komen. Dienaangaande bevestigde het Hof, „dat deze gevolgen bij de huidige ontwikkelingsstand van het gemeenschapsrecht worden bepaald door het nationale recht en niet door het gemeenschapsrecht. Het is dus ook de taak van de nationale rechter deze te beoordelen overeenkomstig het toepasselijke nationale recht” (r. o. 44).
            
         
               10. 
            
            
               Op grond van het vorenoverwogene geef ik het Hof dus in overweging, de vragen van het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main te beantwoorden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Artikel 6, lid 5, van verordening (EEG) nr. 3540/85 van de Commissie is niet van toepassing wanneer niet is voldaan aan de verplichting om de producent de minimumprijs te betalen.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        De terugvordering door de nationale autoriteiten van de onverschuldigd als steun krachtens het gemeenschapsrecht betaalde bedragen geschiedt — bij de huidige ontwikkelingsstand van het gemeenschapsrecht — volgens de door de nationale regeling vastgestelde criteria en modaliteiten, onder voorbehoud van de door het gemeenschapsrecht aan de toepassing van het nationale recht gestelde grenzen.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        De nationale autoriteiten waren krachtens het ten tijde van de feiten geldende artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2036/82 van de Raad verplicht, alvorens het certificaat van aankoop tegen de minimumprijs af te geven, te verifiëren dat de eerste koper werkelijk aan de producent ten minste die prijs had betaald; het staat aan de nationale rechter, met het oog op de terugvordering van de onverschuldigd betaalde steun, de gevolgen van een eventuele schending van die verplichting te beoordelen.”
                     
                  
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
      (
            1
         )	PB 1985, L 342, biz. 1.
      (
            2
         )	PB 1982, L 162, biz. 28.
      (
            3
         )	PB 1985, L 151, biz. 7.
      (
            4
         )	PB 1982, L 219, biz. 1.
      (
            5
         )	Zie bij voorbeeld het arrest van 2 mei 1990 (zaak C-357/88, Hopermann, Jurispr. 1990, blz. I-1669).
      (
            6
         )	PB 1990, L 148, biz. 9.
      (
            7
         )	PB 1989, L 176, biz. 11.
      (
            8
         )	PB 1970, L 94, biz. 13.
      (
            9
         )	Arrest van 21 september 1983 (gevoegde zaken 205/82 tot en met 215/82, Junspr. 1983, blz. 2633).