CELEX: 62008CJ0371
Language: nl
Date: 2011-12-08 00:00:00
Title: Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 8 december 2011. # Nural Ziebell tegen Land Baden-Württemberg. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Duitsland. # Associatieovereenkomst EEG-Turkije - Vrij verkeer van werknemers - Artikelen 7, eerste alinea, tweede streepje, en 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van Associatieraad - Richtlijnen 64/221/EEG, 2003/109/EG en 2004/38/EG - Verblijfsrecht van Turk die op grondgebied van lidstaat van ontvangst is geboren en daar gedurende meer dan tien jaar legaal als kind van Turks werknemer ononderbroken heeft verbleven - Strafrechterlijke veroordelingen - Wettigheid van verwijderingsbesluit - Voorwaarden. # Zaak C-371/08.

Zaak C‑371/08
      Nural Ziebell
      tegen
      Land Baden-Württemberg
      (verzoek van het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg om een prejudiciële beslissing)
      „Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van werknemers – Artikelen 7, eerste alinea, tweede streepje, en 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van Associatieraad – Richtlijnen 64/221/EEG, 2003/109/EG en 2004/38/EG – Verblijfsrecht van Turk die op grondgebied van lidstaat van ontvangst is geboren en daar gedurende meer dan tien jaar ononderbroken
         legaal als kind van Turks werknemer heeft verbleven – Strafrechtelijke veroordelingen – Rechtmatigheid van verwijderingsbesluit – Voorwaarden”
      
      Samenvatting van het arrest
      1.        Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Associatieraad ingesteld bij associatieovereenkomst EEG-Turkije
            – Besluit nr. 1/80 – Vrij verkeer van personen – Werknemers – Beperkingen gerechtvaardigd uit hoofde van openbare orde, openbare
            veiligheid en volksgezondheid – Draagwijdte – Langdurig ingezetenen
      (Richtlijn 2003/109 van de Raad, art. 12; besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije, art 7, eerste alinea, tweede
            streepje, en 14, lid 1)
      2.        Internationale overeenkomsten – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Associatieraad ingesteld bij associatieovereenkomst EEG-Turkije
            – Besluit nr. 1/80 – Bescherming tegen verwijdering – Langdurig ingezetenen – Draagwijdte
      (Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, lid 3, sub a; besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije,
            art. 7, eerste alinea, tweede streepje, en 14, lid 1)
      1.        Voor de toepassing van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije, bestaat het referentiekader
         binnen het recht van de Unie voor een vreemdeling die sinds meer dan tien jaar legaal en ononderbroken in de lidstaat van
         ontvangst verblijft, uit artikel 12 van richtlijn 2003/109 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde
         landen, dat, bij gebreke van gunstigere voorschriften in het kader van het recht van de associatie EEG-Turkije, een voorschrift
         van minimale bescherming vormt tegen de verwijdering van staatsburgers van een derde staat, die op het grondgebied van een
         lidstaat de status van legaal langdurig ingezetene genieten.
      
      Bovendien vormt de in het Verdrag voorziene uitzondering om redenen van openbare orde op het gebied van vrij verkeer van werknemers
         die staatsburgers van lidstaten van de Unie zijn, welke naar analogie van toepassing is in het kader van de associatie EEG-Turkije,
         een afwijking van die fundamentele vrijheid die strikt moet worden opgevat en waarvan de draagwijdte niet eenzijdig door de
         lidstaten kan worden bepaald. Maatregelen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, kunnen
         dan ook uitsluitend worden genomen wanneer, na een beoordeling per geval door de bevoegde nationale autoriteiten blijkt dat
         het persoonlijke gedrag van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang
         van de samenleving vormt. Bij die beoordeling moeten die autoriteiten bovendien zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten
         van de betrokkene eerbiedigen, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven.
         Dergelijke maatregelen kunnen dus niet automatisch worden gelast na een strafrechtelijke veroordeling of ter algemene preventie
         teneinde andere vreemdelingen af te schrikken van het plegen van strafbare feiten. Wanneer het bestaan van een verschillende
         van vroegere strafrechtelijke veroordelingen aldus op zichzelf niet ter zake doet om een verwijdering te rechtvaardigen waardoor
         een Turks staatsburger de rechten worden ontnomen die deze rechtstreeks aan besluit nr. 1/80 ontleent, moet hetzelfde a fortiori
         gelden voor een rechtvaardiging die verband houdt met de duur van de vrijheidsberoving van de betrokkene. De nationale rechter
         moet dus uit het oogpunt van de huidige situatie van die persoon een afweging maken tussen enerzijds de noodzaak van de voorgenomen
         inmenging in zijn verblijfsrecht met het oog op de bescherming van het door de lidstaat van ontvangst nagestreefde legitieme
         doel en anderzijds het daadwerkelijke bestaan van elementen van integratie die de re-integratie van de betrokkene in de samenleving
         van die staat mogelijk maken.
      
      (cf. punten 78‑79, 81, 83‑85)
      2.        Artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije moet aldus worden uitgelegd dat:
      
      -      de door die bepaling aan Turkse staatsburgers verleende bescherming tegen verwijdering niet dezelfde draagwijdte heeft als
         de bescherming die aan de burgers van de Unie wordt verleend door artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 betreffende
         het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden,
         zodat het stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor laatstgenoemde burgers geldt, niet naar analogie op die Turkse
         staatsburgers kan worden toegepast om de betekenis en de draagwijdte van dat artikel 14, lid 1, te bepalen;
      
      -      die bepaling van besluit nr. 1/80 zich er niet tegen verzet dat een verwijderingsmaatregel om redenen van openbare orde wordt
         genomen tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem bij artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van dat
         besluit zijn toegekend, voor zover het persoonlijke gedrag van betrokkene thans een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
         vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving van die lidstaat van ontvangst en die maatregel absoluut noodzakelijk
         is voor de bescherming van dat belang. Het staat aan de nationale rechter om, in het licht van alle relevante elementen van
         de situatie van de betrokken Turkse staatsburger, na te gaan of een dergelijke maatregel in een gegeven zaak rechtens gerechtvaardigd
         is.
      
      (cf. punt 86 en dictum)
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
      8 december 2011 (*)
      
      „Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Vrij verkeer van werknemers ‑ Artikelen 7, eerste alinea, tweede streepje, en 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van Associatieraad
         – Richtlijnen 64/221/EEG, 2003/109/EG en 2004/38/EG – Verblijfsrecht van Turk die op grondgebied van lidstaat van ontvangst is geboren en daar gedurende meer dan tien jaar legaal
         als kind van Turks werknemer ononderbroken heeft verbleven – Strafrechterlijke veroordelingen – Wettigheid van verwijderingsbesluit – Voorwaarden”
      
      In zaak C‑371/08,
      betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door het Verwaltungsgerichtshof
         Baden-Württemberg (Duitsland) bij beslissing van 22 juli 2008, ingekomen bij het Hof op 14 augustus 2008, in de procedure
      
      Nural Ziebell
      tegen
      Land Baden-Württemberg,
      wijst
      HET HOF (Eerste kamer),
      samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J.‑J. Kasel (rapporteur) en M. Berger, rechters,
      advocaat-generaal: Y. Bot,
      griffier: K. Malacek, administrateur,
      gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 maart 2011,
      gelet op de opmerkingen van:
      –        N. Ziebell, vertegenwoordigd door B. Fresenius en R. Gutmann, Rechtsanwälte,
      –        het Land Baden-Württemberg, vertegenwoordigd door M. Schenk als gemachtigde,
      –        de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma en N. Graf Vitzthum als gemachtigden,
      –        de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Bering Liisberg en R. Holdgaard als gemachtigden,
      –        de Estse regering, vertegenwoordigd door M. Linntam als gemachtigde,
      –        de Griekse regering, vertegenwoordigd door G. Karipsiadis en T. Papadopoulou als gemachtigden,
      –        de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door I. Rao en C. Murrell als gemachtigden, bijgestaan door T. Eicke,
         barrister,
      
      –        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Rozet en V. Kreuschitz als gemachtigden,
      gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 april 2011,
      het navolgende
      Arrest
      1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad
         van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna: „besluit nr. 1/80”). De Associatieraad is ingesteld
         bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke
         op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap
         anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december
         1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna respectievelijk: „associatieovereenkomst” en „associatie EEG-Turkije”). Dit verzoek
         betreft tevens de uitlegging van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad
         van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van
         de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG,
         68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77, en rectificaties
         PB L 229, blz. 35, en PB 2005, L 197, blz. 34).
      
      2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen N. Ziebell, een Turks staatsburger, die vóór zijn huwelijk met
         een persoon van Duitse nationaliteit de naam „Örnek” droeg, en het Land Baden-Württemberg over een procedure tot verwijdering
         van het Duitse grondgebied tegen verzoeker.
      
       Rechtskader
       Recht van de Unie
       Associatie EEG-Turkije
      –       De associatieovereenkomst
      3        Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de associatieovereenkomst heeft deze overeenkomst tot doel, de gestadige en evenwichtige
         versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, met inbegrip
         van die inzake arbeidskrachten, door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen (artikel 12 van de
         associatieovereenkomst) en door de beperkingen van de vrijheid van vestiging (artikel 13) en van het vrij verrichten van diensten
         (artikel 14) op te heffen, teneinde de levensstandaard van het Turkse volk te verbeteren en in een later stadium de toetreding
         van de Republiek Turkije tot de Gemeenschap te vergemakkelijken (vierde overweging van de considerans en artikel 28 van die
         overeenkomst).
      
      4        Daartoe voorziet de associatieovereenkomst in een voorbereidende fase, tijdens welke de Republiek Turkije in staat wordt gesteld
         haar economie te versterken met steun van de Gemeenschap (artikel 3 van de overeenkomst), in een overgangsfase voor het geleidelijk
         tot stand brengen van een douane-unie en het nader tot elkaar brengen van het economische beleid (artikel 4 van de overeenkomst),
         en in een definitieve fase, die is gegrondvest op de douane-unie en de versterking inhoudt van de coördinatie van het economische
         beleid van de overeenkomstsluitende partijen (artikel 5 van deze overeenkomst).
      
      5        Artikel 6 van de associatieovereenkomst luidt:
      
      „Teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren, verenigen de overeenkomstsluitende
         partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de [associatie]overeenkomst verleende bevoegdheden.”
      
      6        Artikel 8 van titel II, met als opschrift „Tenuitvoerlegging van de overgangsfase”, van de associatieovereenkomst bepaalt:
      
      „Teneinde de in artikel 4 genoemde doelstellingen te verwezenlijken, stelt de Associatieraad voor de aanvang van de overgangsfase,
         en volgens de in artikel 1 van het Voorlopige Protocol vermelde procedure, de voorwaarden van, de wijze waarop en het ritme
         voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen vast betreffende de in het [EG-Verdrag] bedoelde onderwerpen die in aanmerking
         genomen moeten worden, met name die welke zijn bedoeld in deze titel, alsmede elke vrijwaringsclausule die dienstig zou kunnen
         blijken.”
      
      7        Artikel 12 van de associatieovereenkomst, dat ook is opgenomen in titel II, hoofdstuk 3, met als opschrift „Andere bepalingen
         van economische aard”, luidt:
      
      „De overeenkomstsluitende partijen komen overeen zich te laten leiden door de artikelen in [39 EG], [40 EG] en [41 EG], teneinde
         onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.”
      
      8        Artikel 22, lid 1, van de associatieovereenkomst bepaalt:
      
      „Voor de verwezenlijking van de in de [associatie]overeenkomst vermelde doelstellingen en in de in de overeenkomst bedoelde
         gevallen is de Associatieraad bevoegd tot het nemen van besluiten. Ieder der beide partijen is verplicht de maatregelen te
         nemen, nodig voor de tenuitvoerlegging van de genomen besluiten. [...]”
      
      –       Het aanvullend protocol
      9        Het aanvullend protocol, ondertekend te Brussel op 23 november 1970 en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd
         bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1; hierna: „aanvullend protocol”), dat
         overeenkomstig artikel 62 deel uitmaakt van de associatieovereenkomst, bepaalt in artikel 1 de voorwaarden waaronder, de wijze
         waarop en het tempo waarin de in artikel 4 van de associatieovereenkomst bedoelde overgangsfase zal verlopen.
      
      10      Het aanvullend protocol bevat een titel II, met als opschrift „Verkeer van personen en diensten”, waarvan hoofdstuk I betrekking
         heeft op „[w]erknemers” en hoofdstuk II het „[r]echt van vestiging, diensten en vervoer” regelt.
      
      11      Artikel 36 van het aanvullend protocol, dat in hoofdstuk I staat, bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten
         van de Gemeenschap en Turkije overeenkomstig de in artikel 12 van de associatieovereenkomst neergelegde beginselen geleidelijk
         tot stand wordt gebracht tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van genoemde
         overeenkomst, en dat de hiertoe nodige regels door de Associatieraad worden bepaald.
      
      –       Besluit nr. 1/80
      12      Besluit nr. 1/80 is vastgesteld door de door de associatieovereenkomst ingestelde Associatieraad, die is samengesteld uit
         leden van de regeringen van de lidstaten, van de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen
         enerzijds, en uit leden van de Turkse regering anderzijds.
      
      13      Zoals volgt uit de derde overweging van de considerans van dat besluit, betreft het besluit de verbetering, op sociaal gebied,
         van de regeling die geldt voor Turkse werknemers en hun gezinsleden, ten opzichte van de regeling die is ingesteld bij besluit
         nr. 2/76 betreffende de tenuitvoerlegging van artikel 12 van de op 20 december 1976 door de Associatieraad vastgestelde associatieovereenkomst.
      
      14      Artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80, dat deel uitmaakt van hoofdstuk II van het besluit, met als opschrift „Sociale
         bepalingen”, deel 1, betreffende „[a]rbeidsmarktvraagstukken en vraagstukken in verband met het vrije verkeer van werknemers”,
         bepaalt:
      
      „Gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen
         om zich bij hem te voegen:
      
      –        hebben het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang –
         te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;
      
      –        hebben er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal
         wonen.”
      
      15      Artikel 14 van besluit nr. 1/80, dat eveneens in deel 1 staat, bepaalt:
      
      „1.      De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare
         orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
      
      2.      Zij doen geen afbreuk aan de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit nationale wetgevingen of uit bilaterale overeenkomsten
         tussen Turkije en de lidstaten van de Gemeenschap, voor zover daarbij voor hun onderdanen een gunstiger regeling is vastgesteld.”
      
       Richtlijn 2003/109/EG
      16      De punten 1 en 2 van de considerans van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig
         ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44) bepalen:
      
      „(1)      Met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is in het Verdrag
         tot oprichting van de Europese Gemeenschap bepaald dat enerzijds maatregelen moeten worden aangenomen die erop zijn gericht
         het vrije verkeer van personen te waarborgen, in samenhang met begeleidende maatregelen met betrekking tot controles aan de
         buitengrenzen, asiel en immigratie, en anderzijds maatregelen op het gebied van asiel, immigratie en de bescherming van de
         rechten van onderdanen van derde landen.
      
      (2)      Tijdens de buitengewone bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad verklaard dat de juridische
         status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten,
         en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig
         verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van
         EU-burgers liggen.”
      
      17      Punt 6 van de considerans van die richtlijn preciseert:
      
      „Het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene is de duur van het verblijf op het
         grondgebied van een lidstaat. Het moet gaan om een langdurig en ononderbroken verblijf, waaruit blijkt dat de betrokkene sterke
         banden met het land heeft gekregen. [...]”
      
      18      De punten 8 en 16 van de considerans van die richtlijn luiden:
      
      „(8)      Onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezeten willen verkrijgen en behouden mogen geen bedreiging vormen
         voor de openbare orde en de openbare veiligheid. Het begrip openbare orde kan een veroordeling voor het plegen van een ernstig
         misdrijf omvatten.
      
      (16)      Langdurig ingezetenen moeten hogere bescherming tegen uitzetting genieten. Deze bescherming is gebaseerd op de criteria die
         zijn vastgesteld in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. [...]”
      
      19      Artikel 2 van richtlijn 2003/109 bepaalt:
      
      „In deze richtlijn wordt verstaan onder:
      a)      ‚onderdaan van een derde land’: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag;
      b)      ‚langdurig ingezetene’: iedere onderdaan van een derde land die de in de artikelen 4 tot en met 7 bedoelde status van langdurig
         ingezetene bezit;
      
      [...]”
      20      Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van die richtlijn is deze „van toepassing op onderdanen van derde landen die legaal op het
         grondgebied van een lidstaat verblijven”.
      
      21      Artikel 3, lid 3, van genoemde richtlijn bepaalt:
      
      „Deze richtlijn geldt onverminderd de gunstiger bepalingen van:
      a)      bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen de Gemeenschap of de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en derde landen
         anderzijds;
      
      [...]”
      22      Volgens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/109 kennen de lidstaten de status van langdurig ingezetene toe aan onderdanen
         van derde landen die legaal en ononderbroken sedert vijf jaar op hun grondgebied verblijven.
      
      23      Artikel 12 van voornoemde richtlijn, met als opschrift „Bescherming tegen verwijdering”, luidt als volgt:
      
      „1.      De lidstaten mogen uitsluitend een besluit tot verwijdering ten aanzien van een langdurig ingezetene nemen, wanneer hij een
         actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid vormt.
      
      2.      Het in lid 1 bedoelde besluit mag niet op economische gronden berusten.
      3.      Alvorens tot verwijdering van een langdurig ingezetene wordt besloten, houden de lidstaten rekening met de volgende elementen:
      a)      de duur van het verblijf op het grondgebied,
      b)      de leeftijd van de betrokkene,
      c)      de gevolgen voor de betrokkene en de leden van zijn gezin,
      d)      het bestaan van banden met het land van verblijf of het ontbreken van banden met het land van herkomst.
      [...]”
       Richtlijn 2004/38
      24      Punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/38 luidt:
      
      „Burgerschap van de Unie dient de fundamentele status te zijn van onderdanen van de lidstaten die hun recht van vrij verkeer
         en verblijf uitoefenen. Derhalve moeten de bestaande gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld
         voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van
         de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken.”
      
      25      Punt 22 van de considerans van die richtlijn luidt:
      
      „Het Verdrag voorziet in de mogelijkheid om beperkingen op de uitoefening van het recht van vrij verkeer op te leggen om redenen
         van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Teneinde de voorwaarden en waarborgen op procedureel gebied waaronder
         een besluit tot weigering van toegang of verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden kan worden genomen, preciezer
         te omschrijven, dient deze richtlijn richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 inzake de coördinatie van de voor
         vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde
         van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid [...] [(PB 1964, 56, blz. 850), zoals gewijzigd bij richtlijn
         75/35/EEG van de Raad van 17 december 1974 (PB 1975, L 14, blz. 14; hierna: ‚richtlijn 64/221’)], te vervangen.”
      
      26      In de punten 23 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt het volgende overwogen:
      
      „(23) Verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is een maatregel
         die personen die zich, op grond van de hun door het Verdrag verleende rechten en vrijheden, daadwerkelijk in het gastland
         hebben geïntegreerd, ernstige schade kan toebrengen. De mogelijkheid om dergelijke maatregelen toe te passen, dient derhalve
         conform het evenredigheidsbeginsel te worden beperkt, teneinde rekening te houden met de graad van integratie van de betrokken
         personen, de duur van hun verblijf in het gastland, hun leeftijd, hun gezondheidstoestand, hun familiale en economische situatie
         en hun bindingen met het land van oorsprong.
      
      (24)      Aldus zou de bescherming tegen verwijdering des te sterker moeten zijn naarmate de burger van de Unie en zijn familieleden
         beter in het gastland geïntegreerd zijn. Verwijderingsmaatregelen tegen personen die vele jaren op het grondgebied van het
         gastland hebben verbleven, in het bijzonder wanneer zij daar geboren zijn en er hun hele leven hebben gewoond, zouden slechts
         onder uitzonderlijke omstandigheden mogen worden genomen, namelijk indien er dwingende redenen van openbare veiligheid in
         het spel zijn. Voorts zou ook een verwijderingsmaatregel tegen minderjarigen alleen in dergelijke uitzonderlijke omstandigheden
         mogen worden genomen teneinde, overeenkomstig het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind van 20 november
         1989, de banden met de familie in stand te houden.”
      
      27      Artikel 16, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
      
      „Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland
         heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht.[...]”
      
      28      Artikel 27, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt:
      
      „1.      Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie
         en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
         Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
      
      2.      De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel
         en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden
         voor deze maatregelen.
      
      Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
         Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden
         aangevoerd.”
      
      29      Artikel 28 van die richtlijn, met als opschrift „Bescherming tegen verwijdering”, luidt:
      
      „1.      Alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, neemt
         een gastland de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins-
         en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land
         van oorsprong, in overweging.
      
      2.      Behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid kan een gastland geen besluit tot verwijdering van het
         grondgebied nemen ten aanzien van burgers van de Unie of familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht
         op zijn grondgebied hebben verworven.
      
      3.      Behalve om dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd, kan ten aanzien van burgers van
         de Unie of hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, geen besluit tot verwijdering worden genomen, indien zij:
      
      a)      de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven, of
      b)      minderjarig zijn, tenzij de verwijdering noodzakelijk is in het belang van de minderjarige, zoals bepaald in het VN-Verdrag
         inzake de rechten van het kind van 20 november 1989.”
      
       Nationale regeling
      30      Blijkens de verwijzingsbeslissing bevat de wet inzake het verblijf, de tewerkstelling en de integratie van vreemdelingen op
         het federale grondgebied (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet
         – Aufenthaltsgesetz) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), in de versie die van toepassing was ten tijde van de feiten
         in het hoofdgeding, de volgende bepalingen:
      
      „§ 53 – Verplichte verwijdering
      Ten aanzien van een vreemdeling wordt een verwijderingsmaatregel genomen wanneer hij:
      1.      wegens een of meer opzettelijk gepleegde strafbare feiten onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheids- of jeugdstraf van
         ten minste drie jaar, of wegens opzettelijk gepleegde strafbare feiten binnen een periode van vijf jaar onherroepelijk is
         veroordeeld tot meerdere vrijheids- of jeugdstraffen van tezamen ten minste drie jaar, of bij de laatste onherroepelijke veroordeling
         in bewaring is gesteld.
      
      [...]
      § 55 – Discretionaire verwijdering
      1.      Een vreemdeling kan worden verwijderd wanneer zijn verblijf de openbare veiligheid en openbare orde of andere aanmerkelijke
         belangen van de Bondsrepubliek Duitsland aantast.
      
      [...]
      § 56 – Bijzondere bescherming tegen verwijdering
      (1)      Een vreemdeling die:
      1.      in het bezit is van een vestigingsvergunning en ten minste vijf jaar legaal op het federale grondgebied heeft verbleven
      [...]
      geniet bijzondere bescherming tegen verwijdering. Hij kan slechts worden verwijderd om ernstige redenen van openbare veiligheid
         en openbare orde. Doorgaans bestaan redenen van openbare veiligheid en openbare orde in de in de §§ 53 en 54, leden 5, 5a
         en 7 bedoelde gevallen. Is aan de voorwaarden van § 53 voldaan, dan wordt de vreemdeling in beginsel verwijderd. Is aan de
         voorwaarden van § 54 voldaan, dan wordt een discretionaire beslissing over zijn verwijdering genomen.
      
      [...]”
      31      De wet inzake de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern
         – Freizügigkeitsgesetz/EU) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), in de versie die van toepassing was ten tijde van de
         feiten in het hoofdgeding, bepaalt met name:
      
      „§ 1 – Toepassingsgebied
      Deze wet regelt de binnenkomst en het verblijf van staatsburgers van andere lidstaten van de Europese Unie (burgers van de
         Unie) en hun gezinsleden.
      
      § 6 – Verlies van het recht van binnenkomst en verblijf
      (1)      [...] het verlies van het in § 2, lid 1, bedoelde recht kan enkel worden vastgesteld, de verklaring inzake het gemeenschapsrechtelijke
         verblijfsrecht of inzake het duurzaam verblijf enkel worden ingetrokken, en de verblijfskaart of de duurzaamverblijfskaart
         enkel worden herroepen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikelen 39, lid 3, en 46, lid 1,
         van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen).
      
      [...]
      (5)      De in lid 1 bedoelde vaststelling mag bij burgers van de Unie en hun familieleden die de laatste tien jaar op het federale
         grondgebied hebben verbleven, en bij minderjarigen, enkel gebeuren om dwingende redenen van openbare veiligheid. Voor minderjarigen
         geldt dit niet wanneer het verlies van het verblijfsrecht noodzakelijk is voor het welzijn van het kind. Van dwingende redenen
         van openbare veiligheid kan enkel sprake zijn, indien de betrokkene wegens een of meer opzettelijk gepleegde strafbare feiten
         onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheids‑ of jeugdstraf van ten minste vijf jaar of bij de laatste onherroepelijke
         veroordeling in bewaring is gesteld, wanneer de veiligheid van de Bondsrepubliek Duitsland in het geding is of wanneer van
         de betrokkene terroristisch gevaar uitgaat.
      
      [...]”
       Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
      32      Ziebell is op 18 december 1973 in Duitsland geboren en heeft in dat land zijn kindertijd bij zijn ouders doorgebracht.
      
      33      Zijn vader, die eveneens Turks staatsburger is, verbleef als werknemer legaal op het Duitse grondgebied. Na het overlijden
         van zijn vader in 1991 is Ziebells moeder in een verzorgingstehuis opgenomen. Vanaf dat moment heeft betrokkene met geen enkel
         familielid samengewoond, aangezien zijn broers en zussen elk een eigen gezin hebben.
      
      34      Ziebell heeft zijn schoolopleiding niet afgemaakt en heeft vervolgens een opleiding als schilder in de bouw afgebroken. Hij
         heeft verschillende werkzaamheden als invalkracht verricht, die werden afgewisseld met perioden van werkloosheid en gevangenisstraf.
         Tussen juli 2000 en de datum van de verwijzingsbeslissing heeft hij geen enkele beroepswerkzaamheid meer uitgeoefend.
      
      35      Sinds 28 januari 1991 is betrokkene in het bezit van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in Duitsland, die vanaf
         1 januari 2005 in een vestigingsvergunning voor onbepaalde tijd is omgezet. Het in de tussentijd door hem ingediende naturalisatieverzoek
         werd afgewezen wegens de talrijke strafbare feiten die hij had gepleegd.
      
      36      In 1991 begon Ziebell marihuana te roken. Vanaf 1998 gebruikte hij regelmatig heroïne en cocaïne. Een ambulant methadonprogramma
         in 2001 en een intramurale drugstherapie in 2003 bleven zonder resultaat.
      
      37      Sinds 1993 is Ziebell wegens het plegen van strafbare feiten veroordeeld tot de volgende straffen:
      
      –        op 15 april 1993 tot een jeugdstraf van twee jaar en zes maanden wegens diefstal in vereniging in 24 gevallen;
      –        op 17 oktober 1994 tot een jeugdstraf van twee jaar en zeven maanden wegens zware mishandeling, met inaanmerkingneming van
         de vorige veroordeling;
      
      –        op 9 januari 1997 tot een geldboete wegens het opzettelijk bezit van een verboden voorwerp;
      –        op 9 april 1998 tot vrijheidsstraffen van in totaal twee jaar wegens diefstal in drie gevallen;
      –        op 7 maart 2002 tot een vrijheidsstraf van twee jaar en zes maanden wegens valsemunterij, gekwalificeerde diefstal in vier
         gevallen en poging tot gekwalificeerde diefstal;
      
      –        op 28 juli 2006 tot vrijheidsstraffen van in totaal drie jaar en drie maanden wegens gekwalificeerde diefstal in acht gevallen.
      38      Voor het uitzitten van de vrijheidsstraffen waartoe hij was veroordeeld, bevond Ziebell zich van januari 1993 tot december
         1994, van augustus 1997 tot oktober 1998, van juli tot oktober 2000, van september 2001 tot mei 2002 en van november 2005
         tot oktober 2008 in gevangenschap.
      
      39      Op 28 oktober 2008 begon Ziebell een nieuwe therapeutische behandeling in een gespecialiseerde instelling. Volgens de inlichtingen
         ter terechtzitting voor het Hof zijn verzoekers met drugsgebruik verband houdende problemen intussen opgelost en heeft hij
         sindsdien geen andere strafbare feiten meer gepleegd. Bij vonnis van 16 juni 2009 is de tenuitvoerlegging geschorst van het
         nog uit te zitten deel van de straf waartoe Ziebell op 28 juli 2006 was veroordeeld. Betrokkene is op 30 december 2009 getrouwd,
         is vader geworden en oefent momenteel een beroepswerkzaamheid uit.
      
      40      Op 28 oktober 1996 kreeg verzoeker overeenkomstig de toepasselijke vreemdelingenwetgeving van de Ausländerbehörde (vreemdelingendienst)
         een waarschuwing wegens de door hem tot dat tijdstip gepleegde strafbare feiten.
      
      41      Bij beschikking van 6 maart 2007 heeft het Regierungspräsidium Stuttgart de verwijdering van betrokkene gelast met onmiddellijke
         tenuitvoerlegging. Later werd de tenuitvoerlegging van deze beslissing echter geschorst.
      
      42      Het Regierungspräsidium Stuttgart heeft zijn verwijderingsbesluit gemotiveerd door te stellen dat het gedrag van betrokkene
         een ernstig gevaar voor de openbare orde inhield en dat er een concreet en groot risico bestond dat Ziebell nieuwe ernstige
         strafbare feiten zou plegen.
      
      43      Bij vonnis van 3 juli 2007 heeft het Verwaltungsgericht Stuttgart het door Ziebell tegen het verwijderingsbesluit ingestelde
         beroep verworpen.
      
      44      Ziebell heeft tegen dat vonnis bij het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hoger beroep ingesteld, waarbij hij verzoekt
         om de vernietiging van het vonnis alsook van het hem betreffende verwijderingsbesluit. Ter ondersteuning van zijn beroep voerde
         verzoeker aan dat richtlijn 2004/38 de mogelijkheden voor de lidstaten heeft beperkt om verwijderingsmaatregelen tegen burgers
         van de Unie te nemen. Gelet enerzijds op de vaste rechtspraak van het Hof die de aan burgers van de Unie toegekende waarborgen
         naar analogie toepast op Turkse staatsburgers die rechten genieten krachtens de overeenkomst EEG-Turkije en anderzijds op
         het feit dat hij gedurende meer dan tien opeenvolgende jaren legaal in het gastland heeft verbleven, wordt volgens verzoeker
         de bescherming tegen verwijdering die hij geniet, voortaan geregeld door artikel 28, lid 3, sub a, van die richtlijn. In casu
         is niet voldaan aan de doorslaggevende voorwaarde van die bepaling, te weten dat de verwijdering gerechtvaardigd moet zijn
         door dwingende redenen van openbare orde.
      
      45      Het Land Baden-Württemberg voert daarentegen aan dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 niet naar analogie kan
         worden toegepast op Turkse staatsburgers die een verblijfsrecht in een lidstaat hebben krachtens besluit nr. 1/80. Anders
         dan die bepaling, vermeldt artikel 14, lid 1, van dat besluit, dat van toepassing is op het hoofdgeding, als redenen op grond
         waarvan het verblijf van Turkse staatsburgers op het grondgebied van het gastland mag worden beëindigd immers niet enkel redenen
         van openbare orde, maar ook redenen van openbare veiligheid en van volksgezondheid. De associatie EEG-Turkije houdt geen volledige
         gelijkstelling in van Turkse staatsburgers die rechten genieten krachtens die overeenkomst, met de burgers van de Unie, maar
         heeft enkel de geleidelijke totstandbrenging van het vrije verkeer van die staatsburgers tot doel.
      
      46      Na te hebben opgemerkt dat niet duidelijk is welke bepalingen van het recht van de Unie als referentiekader moeten dienen
         voor de toepassing van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 op het hoofdgeding, aangezien enerzijds nog geen rechtspraak
         van het Hof bestaat aangaande de toepassing naar analogie van richtlijn 2004/38 in de context van de Associatie EEG-Turkije
         en anderzijds richtlijn 64/221 bij richtlijn 2004/38 is ingetrokken, heeft het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg de
         behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
      
      „Moet de bescherming van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 [...] tegen verwijdering van een Turks staatsburger wiens
         rechtspositie wordt beheerst door artikel 7, eerste alinea, [...] tweede streepje, van besluit nr. 1/80 en die de afgelopen
         tien jaar heeft verbleven in de lidstaat waar hij deze rechtpositie bezit, worden uitgelegd volgens artikel 28, lid 3, sub a,
         van richtlijn 2004/38, zoals door de betrokken lidstaat omgezet in nationaal recht, zodat verwijdering alleen geoorloofd is
         om dwingende redenen van openbare veiligheid, zoals door de lidstaten gedefinieerd?”
      
       Beantwoording van de prejudiciële vraag
      47      Vooraf moet worden benadrukt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing de situatie betreft van een Turks staatsburger
         die alle voorwaarden vervulde om rechtmatig aanspraak te maken op de in artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van besluit
         nr. 1/80 bedoelde rechtspositie voordat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwijderingsbesluit werd genomen.
      
      48      Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, heeft artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 rechtstreekse werking in
         de lidstaten en moeten de rechten inzake werkgelegenheid die een Turks staatsburger op grond van die bepaling heeft, noodzakelijkerwijs
         gepaard gaan met de toekenning aan die staatsburger van een verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst
         (zie met name arresten van 22 december 2010, Bozkurt, C‑303/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 31, 35
         en 36, en 16 juni 2011, Pehlivan, C‑484/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 39 en 43).
      
      49      Eveneens volgens vaste rechtspraak kan het gezinslid van een Turkse werknemer dat de voorwaarden van artikel 7, eerste alinea,
         van besluit nr. 1/80 vervult, de hem door deze bepaling verleende rechten slechts in twee gevallen verliezen, te weten wanneer
         de aanwezigheid van de Turkse migrant op het grondgebied van de gastlidstaat wegens zijn persoonlijke gedrag een reële en
         ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, als bedoeld in artikel 14,
         lid 1, van dit besluit, of wanneer de betrokkene het grondgebied van deze staat gedurende langere tijd zonder gegronde redenen
         heeft verlaten (zie met name reeds aangehaalde arresten Bozkurt, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Pehlivan, punt 62).
      
      50      Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de eerste van die twee omstandigheden die het verlies van de
         door artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 aan Turkse staatsburgers verleende rechten meebrengt, en meer in het bijzonder
         de bepaling van de precieze draagwijdte van de in artikel 14, lid 1, van dat besluit neergelegde uitzondering op het verblijfsrecht
         om redenen van openbare orde, in een situatie, zoals aan de orde in het hoofdgeding.
      
      51      Aangezien hij krachtens besluit nr. 1/80 in de lidstaat van ontvangst een verblijfsrecht geniet, lijdt het immers geen twijfel
         dat een Turks staatsburger als Ziebell zich voor de rechterlijke instanties van die lidstaat met succes op bedoeld artikel 14,
         lid 1, kan beroepen om een met die bepaling strijdige nationale maatregel buiten toepassing te laten stellen.
      
      52      Na te hebben herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke zowel het begrip „openbare orde” zelf in de zin
         van die bepaling als de ter zake toepasselijke criteria en de waarborgen waarop de betrokken persoon in dat verband aanspraak
         kan maken, moeten worden uitgelegd naar analogie met de beginselen die gelden voor burgers van de Unie in het kader van artikel 48,
         lid 3, EEG-Verdrag (nadien artikel 48, lid 3, EG-Verdrag, en vervolgens artikel 39, lid 3, EG), zoals uitgevoerd en geconcretiseerd
         door richtlijn 64/221 (zie met name arresten van 10 februari 2000, Nazli, C‑340/97, Jurispr. blz. I‑957, punten 55, 56 en
         63, en 2 juni 2005, Dörr en Ünal, C‑136/03, Jurispr. blz. I‑4759, punten 62 en 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest
         Bozkurt, reeds aangehaald, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak), wenst het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
         van het Hof te vernemen of, nu die richtlijn bij richtlijn 2004/38 is ingetrokken en de termijn voor de omzetting ervan is
         verstreken, de bij die richtlijn vastgestelde voorschriften naar analogie op Turkse staatsburgers moeten worden toegepast.
      
      53      Wat de situatie van een Turks staatsburger als Ziebell betreft, die gedurende meer dan tien jaar legaal en ononderbroken in
         de lidstaat van ontvangst heeft verbleven, dient meer in het bijzonder te worden bepaald of voor de bescherming tegen verwijdering
         die de betrokkene op grond van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 geniet, dezelfde regels gelden als die welke krachtens
         artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 voor burgers van de Unie gelden.
      
      54      In dat verband betoogt Ziebell dat de in artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 vervatte bepalingen inzake bescherming
         tegen verwijdering naar analogie moeten worden toegepast op een situatie die onder artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80
         valt.
      
      55      Tot staving van zijn uitlegging voert Ziebell ten eerste aan dat een van de voornaamste doelstellingen van de associatieovereenkomst
         de totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers is, dat een van de wezenlijke aspecten van het EG-Verdrag is. Ten
         tweede betoogt hij dat volgens de in punt 52 van het onderhavige arrest aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof de beginselen
         die voor staatsburgers van de lidstaten gelden, naar analogie van toepassing zijn op Turkse staatsburgers die rechten genieten
         krachtens een bepaling van die associatieovereenkomst. Ten derde voert hij aan dat bij de huidige stand van het recht van
         de Unie de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 de regeling van richtlijn 64/221 hebben vervangen. Een dergelijke toepassing
         naar analogie is zijns inziens des te meer gerechtvaardigd nu richtlijn 2004/38 enkel de door het recht van de Unie verleende
         bescherming tegen verwijderingen, zoals uitgelegd door het Hof, heeft gepreciseerd door de codificatie van de wezenlijke individuele
         rechten inzake vrij verkeer en verblijf, die reeds vóór de datum waarop zij van toepassing werd, door de rechtspraak waren
         erkend, zonder deze rechten echter op fundamentele wijze uit te breiden.
      
      56      Volgens Ziebell kan een beslissing tot verwijdering van verzoeker in het hoofdgeding van het Duitse grondgebied dus enkel
         worden genomen om „dwingende redenen van openbare veiligheid” in de zin van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38.
         De door betrokkene gepleegde strafbare feiten kunnen kennelijk niet als dergelijke dringende redenen worden aangemerkt en
         zijn verwijdering van het grondgebied is bijgevolg niet in overeenstemming met het recht van de Unie.
      
      57      Die door Ziebell aangevoerde uitlegging van het recht van de Unie kan echter niet slagen.
      
      58      Volgens vaste rechtspraak van het Hof waaraan in punt 52 supra is herinnerd, moeten de beginselen die in het kader van de
         Verdragsartikelen betreffende het vrije verkeer van werknemers gelden, in de mate van het mogelijke worden toegepast op Turkse
         staatsburgers die door de associatie EEG-Turkije verleende rechten genieten. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld moet een
         dergelijke uitlegging naar analogie niet enkel gelden voor de bedoelde Verdragsartikelen zelf, maar ook voor de handelingen
         van afgeleid recht, die op grond van die artikelen zijn aangenomen en de tenuitvoerlegging en de concretisering ervan tot
         doel hebben (zie met betrekking tot richtlijn 64/221 met name arrest Dörr en Ünal, reeds aangehaald).
      
      59      Het Hof is ter bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 opgenomen uitzondering op het
         gebied van de openbare orde, dan ook uitgegaan van de uitlegging die het van dezelfde uitzondering heeft gegeven op het gebied
         van het vrije verkeer van staatsburgers van de lidstaten zoals bepaald in artikel 48, lid 3, van het Verdrag en in richtlijn
         64/221 (zie met name arrest Nazli, reeds aangehaald).
      
      60      Zoals de advocaat-generaal echter in de punten 42 en volgende van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan het in artikel 28, lid 3,
         sub a, van richtlijn 2004/38 neergelegde stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor burgers van de Unie geldt, niet
         naar analogie worden toegepast op de waarborgen tegen verwijdering van Turkse staatsburgers voor de toepassing van artikel 14,
         lid 1, van besluit nr. 1/80.
      
      61      Volgens vaste rechtspraak moet een internationale overeenkomst immers niet enkel worden uitgelegd aan de hand van de bewoordingen
         ervan, maar evenzeer in het licht van zijn doelstellingen (zie met name advies 1/91 van 14 december 1991, Jurispr. blz. I‑6079,
         punt 14, en arrest van 2 maart 1999, Eddline El-Yassini, C‑416/96, Jurispr. blz. I‑1209, punt 47).
      
      62      Om vast te stellen of een Unierechtelijke bepaling naar analogie kan worden toegepast in het kader van de associatie EEG-Turkije,
         moeten de doelstelling en de context van de associatieovereenkomst dus worden vergeleken met de doelstelling en context van
         de betrokken Unierechtelijke handeling.
      
      63      Wat ten eerste de associatie EEG-Turkije betreft, dient eraan te worden herinnerd dat de associatieovereenkomst volgens artikel 2,
         lid 1, ervan tot doel heeft de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen
         de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, met name door het vrije verkeer van werknemers.
      
      64      Zoals de advocaat-generaal in de punten 45 en 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de associatie EEG-Turkije een louter
         economische doelstelling.
      
      65      Bovendien bepaalt artikel 12 van de associatieovereenkomst dat „[d]e overeenkomstsluitende partijen overeenkomen zich te laten
         leiden door de artikelen [39 EG], [40 EG] en [41 EG] teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand
         te brengen”. Het aanvullend protocol geeft in artikel 36 de termijnen voor de geleidelijke totstandbrenging van het vrije
         verkeer van werknemers tussen de lidstaten en de Republiek Turkije en stelt vast dat „[d]e hiertoe nodige regels door de Associatieraad
         worden bepaald”. Volgens de derde overweging van de considerans van besluit nr. 1/80 heeft dit besluit tot doel op sociaal
         gebied de regeling te verbeteren die geldt voor de Turkse werknemers en hun gezinsleden.
      
      66      Juist uit de bewoordingen van die bepalingen en uit de door die bepalingen nagestreefde doelstelling wordt door vaste rechtspraak
         sinds het arrest van 6 juni 1995, Bozkurt (C‑434/93, Jurispr. blz. I‑1475, punten 19 en 20) afgeleid dat de beginselen die
         in het kader van de artikelen 39 EG tot en met 41 EG gelden in de mate van het mogelijke moeten worden toegepast op Turkse
         onderdanen die door de associatie EEG-Turkije verleende rechten genieten (zie punt 58 van het onderhavige arrest).
      
      67      Wat meer bepaald de draagwijdte van de in artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 opgenomen uitzondering op het gebied van
         de openbare orde betreft, heeft het Hof bijgevolg geoordeeld dat moet worden uitgegaan van de uitlegging die aan diezelfde
         uitzondering is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van staatsburgers van de lidstaten. Het Hof heeft bovendien in
         dat verband gepreciseerd dat een dergelijke uitlegging des te meer gerechtvaardigd is, daar voornoemde bepaling van besluit
         nr. 1/80 in bijna identieke bewoordingen is geformuleerd als artikel 39, lid 3, EG (zie met name arrest van 4 oktober 2007,
         Polat, C‑349/06, Jurispr. blz. I‑8167, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      68      Daaruit volgt dat volgens de rechtspraak van het Hof een dergelijke toepassing naar analogie van de basisbeginselen van de
         fundamentele vrijheid van verkeer krachtens het recht van de Unie slechts gerechtvaardigd is door de in artikel 12 van de
         associatieovereenkomst neergelegde doelstelling van de associatie EEG-Turkije om het vrije verkeer van werknemers tot stand
         te brengen (zie met name arrest Dörr en Ünal, reeds aangehaald, punt 66). Door naar de Verdragsartikelen inzake het vrije
         verkeer van werknemers te verwijzen, bevestigt dat artikel het louter economische doel waarop die associatie is gebaseerd.
      
      69      Wat ten tweede het aan de orde zijnde recht van de Unie betreft, moet vooraf worden opgemerkt dat de artikelen 12 EG, 18 EG,
         40 EG, 44 EG en 52 EG de grondslag vormen van richtlijn 2004/38. Deze richtlijn, die zeker niet alleen een louter economisch
         doel nastreeft, heeft juist tot doel de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf
         op het grondgebied van de lidstaten, dat door het Verdrag rechtstreeks aan de burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken
         en met name dat recht te versterken (zie arrest van 23 november 2010, Tsakouridis, C‑145/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
         punt 23).
      
      70      Die richtlijn creëert aldus een aanzienlijk versterkt stelsel van bescherming tegen verwijderingsmaatregelen, dat in des te
         grotere waarborgen voorziet naarmate de burgers van de Unie beter in het gastland geïntegreerd zijn (arrest Tsakouridis, reeds
         aangehaald, punten 25‑28 alsook 40 en 41).
      
      71      Overigens bevat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 geen equivalent voor het in artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn
         2004/38 genoemde begrip „dwingende redenen” van openbare veiligheid, dat betrekking heeft op een bijzonder ernstige aantasting
         van de openbare veiligheid en een verwijderingsmaatregel slechts in uitzonderlijke omstandigheden toelaat (arrest Tsakouridis,
         reeds aangehaald, punten 40 en 41).
      
      72      Uit die vergelijking volgt dat, anders dan het recht van de Unie, zoals dit uit richtlijn 2004/38 voortvloeit, de associatie
         EEG-Turkije een louter economisch doel nastreeft en zich beperkt tot de geleidelijke totstandbrenging van het vrij verkeer
         van werknemers.
      
      73      Het begrip „burgerschap” daarentegen, dat voortvloeit uit het loutere feit dat een persoon de nationaliteit van een lidstaat
         bezit, zonder dat de hoedanigheid van werknemer daarbij van belang is, en dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de primaire
         hoedanigheid van de staatsburgers van de lidstaten moet zijn (zie met name arresten van 17 september 2002, Baumbast en R,
         C‑413/99, Jurispr. blz. I‑7091, punt 82, en 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C‑34/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
         punt 41), zoals omschreven in de artikelen 17 EG tot met 21 EG, is eigen aan het recht van de Unie bij de huidige stand van
         de ontwikkeling ervan en rechtvaardigt dat enkel aan burgers van de Unie aanzienlijk versterkte waarborgen inzake verwijdering,
         zoals de waarborgen van artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38, worden toegekend.
      
      74      Uit de wezenlijke verschillen tussen de voorschriften betreffende de associatie EEG-Turkije en het recht van de Unie inzake
         burgerschap, zowel in de bewoordingen ervan als wat het voorwerp en de doelstelling ervan betreft, volgt dus dat de twee betrokken
         rechtsstelsels niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd, zodat het stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor
         de burgers van de Unie krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 geldt, niet naar analogie kan worden toegepast
         om de betekenis en de draagwijdte van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 te bepalen.
      
      75      Gelet op het voorgaande moeten, teneinde de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te geven, hem voorts nog bepaalde uitleggingsgegevens
         worden verstrekt aangaande de concrete draagwijdte van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 in het kader van een geschil
         zoals het geschil dat bij hem aanhangig is.
      
      76      Zoals reeds in de punten 52, 58 en 59 van onderhavig arrest is uiteengezet, heeft het Hof, om de betekenis en de draagwijdte
         van het betrokken voorschrift van besluit nr. 1/80 te bepalen, steeds verwezen naar de in richtlijn 64/221 neergelegde beginselen.
      
      77      Die richtlijn is echter ingetrokken door richtlijn 2004/38 en artikel 38, lid 3, van die laatste richtlijn bepaalt dat verwijzingen
         naar ingetrokken richtlijnen als verwijzingen naar richtlijn 2004/38 worden aangemerkt.
      
      78      In een geval als in het hoofdgeding, waarin de betrokken bepaling van richtlijn 2004/38 niet naar analogie kan worden toegepast
         (zie punt 74 van het onderhavige arrest), moet met het oog op de toepassing van artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 echter
         een ander referentiekader binnen het recht van de Unie worden bepaald.
      
      79      Voor een vreemdeling als Ziebell, die sinds meer dan tien jaar legaal en ononderbroken in de lidstaat van ontvangst verblijft,
         wordt dat referentiekader gevormd door artikel 12 van richtlijn 2003/109, dat bij gebreke van gunstigere voorschriften in
         het kader van het recht van de associatie EEG-Turkije een voorschrift van minimale bescherming vormt tegen de verwijdering
         van staatsburgers van een derde land, die op het grondgebied van een lidstaat een status van legaal langdurig ingezetene genieten.
      
      80      Uit die bepaling volgt om te beginnen dat de betrokken langdurig ingezetene enkel kan worden verwijderd wanneer hij een concrete
         en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde of de openbare veiligheid vormt. Vervolgens mag het verwijderingsbesluit
         niet op economische gronden berusten. Ten slotte moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, alvorens een
         dergelijk besluit te nemen, rekening houden met de duur van het verblijf van de betrokkene op het grondgebied van die lidstaat,
         zijn leeftijd, de gevolgen van een verwijdering voor de betrokkene en de leden van zijn gezin alsook met de banden van de
         betrokkene met het gastland of het ontbreken van banden met het land van herkomst.
      
      81      Uit vaste rechtspraak van het Hof aangaande de in het Verdrag voorziene uitzondering om redenen van openbare orde op het gebied
         van vrij verkeer van werknemers die staatsburgers van lidstaten van de Unie zijn, welke naar analogie van toepassing is in
         het kader van de associatie EEG-Turkije, volgt bovendien dat die uitzondering een afwijking van die fundamentele vrijheid
         vormt, die strikt moet worden opgevat en waarvan de draagwijdte niet eenzijdig door de lidstaten kan worden bepaald (zie met
         name arrest van 22 december 2010, Bozkurt, reeds aangehaald, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      82      Maatregelen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, kunnen dan ook uitsluitend worden
         genomen wanneer, na een beoordeling per geval door de bevoegde nationale autoriteiten, blijkt dat het persoonlijke gedrag
         van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt.
         Bij die beoordeling moeten die autoriteiten bovendien zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten van de betrokkene
         eerbiedigen, in het bijzonder, het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (zie in die
         zin arrest van 22 december 2010, Bozkurt, reeds aangehaald, punten 57‑60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      
      83      Dergelijke maatregelen kunnen dus niet automatisch worden gelast na een strafrechtelijke veroordeling of ter algemene preventie
         teneinde andere vreemdelingen af te schrikken van het plegen van strafrechterlijke feiten (zie arrest van 22 december 2010,
         Bozkurt, reeds aangehaald, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer het bestaan van een veelvoud van vroegere strafrechtelijke
         veroordelingen aldus op zichzelf niet ter zake doet om een verwijdering te rechtvaardigen waardoor een Turks staatsburger
         de rechten worden ontzegd die hem rechtstreeks bij besluit nr. 1/80 zijn toegekend (zie arrest Polat, reeds aangehaald, punt 36),
         moet hetzelfde a fortiori gelden voor een rechtvaardiging die verband houdt met de duur van de vrijheidsberoving van de betrokkene.
      
      84      Wat de datum betreft die in aanmerking moet worden genomen om het actuele karakter te bepalen van de concrete bedreiging voor
         de openbare orde en de openbare veiligheid, moet eveneens eraan worden herinnerd dat de nationale rechterlijke instanties,
         bij de rechtmatigheidstoetsing van een maatregel tot verwijdering van een Turks onderdaan rekening moeten houden met feiten
         die zich na het laatste besluit van de bevoegde autoriteiten hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging
         die het gedrag van de betrokkene voor het betrokken fundamenteel belang zou vormen, verdwijnt of sterk vermindert (zie met
         name arrest van 11 november 2004, Cetinkaya, C‑467/02, Jurispr. blz. I‑10895, punt 47).
      
      85      Zoals de advocaat-generaal in de punten 62 tot en met 65 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet de verwijzende rechter dus
         uit het oogpunt van de huidige situatie van Ziebell een afweging maken tussen enerzijds de noodzaak van de voorgenomen inmenging
         in het verblijfsrecht van de betrokkene met het oog op de bescherming van het door de lidstaat van ontvangst nagestreefde
         legitieme doel en anderzijds, het daadwerkelijke bestaan van elementen van integratie die de re‑integratie van de betrokkene
         in de samenleving van het gastland mogelijk maken. Daartoe moet de betrokken rechterlijke instantie in het bijzonder nagaan
         of het gedrag van een Turks staatsburger een actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de
         samenleving vormt, hierbij naar behoren rekening houdend met alle concrete omstandigheden van de situatie van de betrokkene,
         waartoe niet alleen gegevens behoren zoals die welke ter terechtzitting voor het Hof zijn aangevoerd (zie punt 39 van het
         onderhavige arrest), maar tevens de bijzonder nauwe banden die de betrokken vreemdeling heeft opgebouwd met de samenleving
         van de Bondsrepubliek Duitsland, waar hij geboren is, gedurende meer dan 35 jaar legaal en ononderbroken heeft gewoond, intussen
         met een staatsburger van die lidstaat is getrouwd en een beroepswerkzaamheid uitoefent.
      
      86      Gelet op een en ander, dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 aldus
         moet worden uitgelegd dat:
      
      –        de door die bepaling aan Turkse staatsburgers verleende bescherming tegen verwijdering niet dezelfde draagwijdte heeft als
         de bescherming die aan de burgers van de Unie wordt verleend krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38, zodat
         het stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor laatstgenoemde burgers geldt, niet naar analogie op die Turkse staatsburgers
         kan worden toegepast om de betekenis en de draagwijdte van dat artikel 14, lid 1, te bepalen;
      
      –        die bepaling van besluit nr. 1/80 zich er niet tegen verzet dat een verwijderingsmaatregel om redenen van openbare orde wordt
         genomen tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem bij artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van dat
         besluit zijn toegekend, voor zover het persoonlijke gedrag van betrokkene thans een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
         vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving van die lidstaat van ontvangst en die maatregel noodzakelijk is voor
         de bescherming van dat belang. Het staat aan de verwijzende rechter om, in het licht van alle relevante elementen van de situatie
         van de betrokken Turks staatsburger, na te gaan of een dergelijke maatregel in het hoofdgeding rechtens gerechtvaardigd is.
      
       Kosten
      87      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
         rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
         gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
      
      Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
      Artikel 14, lid 1, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980, betreffende de ontwikkeling van de Associatie, vastgesteld
            door de Associatieraad, die is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese
            Economische Gemeenschap en Turkije, welke op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds
            en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd
            bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd dat:
      –        de door die bepaling aan Turkse staatsburgers verleende bescherming tegen verwijdering niet dezelfde draagwijdte heeft als
            de bescherming die aan de burgers van de Unie wordt verleend krachtens artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38/EG
            van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied
            van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking
            van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,
            zodat het stelsel van bescherming tegen verwijdering dat voor laatstgenoemde burgers geldt, niet naar analogie op die Turkse
            staatsburgers kan worden toegepast om de betekenis en de draagwijdte van dat artikel 14, lid 1, te bepalen;
      –        die bepaling van besluit nr. 1/80 zich er niet tegen verzet dat een verwijderingsmaatregel om redenen van openbare orde wordt
            genomen tegen een Turks staatsburger die de rechten geniet die hem bij artikel 7, eerste alinea, tweede streepje, van dat
            besluit zijn toegekend, voor zover het persoonlijke gedrag van betrokkene thans een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
            vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving van de lidstaat van ontvangst en die maatregel noodzakelijk is voor
            de bescherming van dat belang. Het staat aan de verwijzende rechter om, in het licht van alle relevante elementen van de situatie
            van de betrokken Turks staatsburger, na te gaan of een dergelijke maatregel in het hoofdgeding rechtens gerechtvaardigd is.
      ondertekeningen
      * Procestaal: Duits.