CELEX: 61997CJ0184
Language: fr
Date: 1999-11-11
Title: Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 11 novembre 1999. # Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. # Manquement d'Etat - Directive 76/464/CEE du Conseil - Pollution aquatique - Non-transposition. # Affaire C-184/97.

Avis juridique important

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61997J0184

Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 11 novembre 1999.  -  Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne.  -  Manquement d'Etat - Directive 76/464/CEE du Conseil - Pollution aquatique - Non-transposition.  -  Affaire C-184/97.  

Recueil de jurisprudence 1999 page I-07837

SommairePartiesMotifs de l'arrêtDécisions sur les dépensesDispositif
Mots clés

1 Environnement - Pollution aquatique - Directive 76/464 - Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses - Portée - Nécessité d'établir des programmes et des objectifs de qualité (Directive du Conseil 76/464, art. 6 et 7, et annexe, listes I et II) 2 Environnement - Pollution aquatique - Directive 76/464 - Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses - Notion de programme (Directive du Conseil 76/464, art. 7) 3 Environnement - Pollution aquatique - Directive 76/464 - Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses - Eaux affectées - Notion (Directive du Conseil 76/464, art. 7, § 1) 

Sommaire

1 Les substances relevant de la liste I de la directive 76/464, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, pour lesquelles le Conseil n'a pas encore arrêté des valeurs limites d'émission, comme le prévoit l'article 6 de la directive, doivent être provisoirement traitées comme des substances relevant de la liste II, dont le régime est prévu à l'article 7 de la directive. Cette disposition exige des États membres, notamment qu'ils arrêtent des programmes comprenant des objectifs de qualité pour les eaux, d'une part, et soumettant tout rejet de substances relevant de la liste II à une autorisation préalable fixant des normes d'émission calculées en fonction desdits objectifs de qualité, d'autre part. Il s'ensuit que la fixation par un État membre de valeurs limites d'émission pour les substances relevant de la liste II de la directive ne saurait, à elle seule, suffire pour le dispenser de l'établissement des programmes prévus à l'article 7 de la directive. L'absence d'établissement de tels programmes par un État membre est susceptible de compromettre l'examen comparatif des différents régimes de protection des eaux dans les États membres en vue de leur harmonisation et, partant, d'empêcher la pleine application de la directive. S'agissant de la nécessité de respecter des objectifs de qualité, si l'article 6 de la directive prescrit, en son paragraphe 2, au Conseil de fixer de tels objectifs pour les substances relevant de la liste I, l'article 7, paragraphe 3, impose la même obligation aux États membres pour les substances relevant de la liste II. Le législateur communautaire attache donc une importance particulière à la fixation d'objectifs de qualité pour l'ensemble des substances visées par la directive. Ainsi, eu égard à la nécessité d'établir des programmes et des objectifs de qualité, le fait que le résultat recherché par la directive soit éventuellement obtenu par l'amélioration de la qualité des eaux ne dispense pas un État membre de son obligation d'adopter les mesures prévues à l'article 7 de la directive. 2 Les programmes que les États membres sont tenus d'arrêter conformément à l'article 7 de la directive 76/464 doivent être spécifiques, c'est-à-dire qu'ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d'une planification concrète et articulée couvrant l'ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances de la liste II qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes. Ne sauraient, dès lors, être considérées comme programmes au sens de l'article 7 de la directive ni une réglementation générale ni des mesures ponctuelles prises par un État membre, lesquelles, bien qu'elles comportent une vaste série de normes visant la protection des eaux, ne fixent cependant pas d'objectifs de qualité relatifs à tel ou tel cours ou plan d'eau. 3 Les programmes visés à l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464 ayant pour objet la réduction de la pollution des eaux, l'obligation d'arrêter de tels programmes s'étend aux eaux affectées par des rejets de substances ou d'énergie, relevant de la définition du terme «pollution» de l'article 1er, paragraphe 2, sous e), de la directive. Il s'ensuit que la directive subordonne l'obligation des États membres d'établir des programmes comprenant des objectifs de qualité non pas à la constatation d'une pollution effective des eaux par les substances relevant de la liste II, dont le régime est défini à l'article 7 de la directive, mais à l'existence de rejets de ces substances dans le milieu aquatique. 

Parties

Dans l'affaire C-184/97, Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. zur Hausen, conseiller juridique, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg, partie requérante, contre République fédérale d'Allemagne, représentée par MM. E. Röder, Ministerialrat au ministère fédéral de l'Économie, et C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor au même ministère, en qualité d'agents, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn, partie défenderesse, ayant pour objet de faire constater que, en n'arrêtant pas, conformément à l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), des programmes comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par les substances visées à la liste II de l'annexe de ladite directive, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, LA COUR (sixième chambre), composée de MM. R. Schintgen, président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre (rapporteur), G. Hirsch et H. Ragnemalm, juges, avocat général: M. J. Mischo, greffier: Mme D. Louterman-Hubeau, administrateur principal, vu le rapport d'audience, ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 6 mai 1999, ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 10 juin 1999, rend le présent Arrêt 

Motifs de l'arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 9 mai 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que, en n'arrêtant pas, conformément à l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23, ci-après la «directive»), des programmes comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par les substances visées à la liste II de l'annexe de ladite directive, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE. La directive 2 La directive a pour objet, selon son premier considérant, la protection du milieu aquatique de la Communauté contre la pollution, notamment celle causée par certaines substances persistantes, toxiques et bioaccumulables, dont les familles et groupes sont énumérés dans son annexe. 3 Elle établit, à cet effet, une distinction entre deux catégories de substances dangereuses, reprises respectivement dans la liste I et dans la liste II de ladite annexe. 4 La liste I comprend certaines substances individuelles, choisies principalement sur la base de leur toxicité, de leur persistance et de leur bioaccumulation, qui font partie des familles et groupes de substances énumérés dans ladite liste. 5 Il ressort des articles 2 et 3 de la directive que le régime des substances relevant de la liste I vise à éliminer la pollution des eaux par ces substances, dont tout rejet doit être soumis à une autorisation préalable fixant, le cas échéant, des normes d'émission et délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné. 6 Pour ces mêmes substances, l'article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive prévoit que les valeurs limites que les normes d'émission ne doivent pas dépasser ainsi que les objectifs de qualité fixés principalement en fonction de la toxicité, de la persistance et de l'accumulation desdites substances dans les organismes vivants et dans les sédiments sont arrêtés par le Conseil sur proposition de la Commission. 7 La liste II comprend, selon son premier tiret, les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérés dans la liste I mais pour lesquels les valeurs limites d'émission visées à l'article 6 de la directive ne sont pas encore établies par le Conseil. Font actuellement partie de la liste II, premier tiret, 99 substances relevant de la liste I. 8 La liste II comprend en outre, selon son second tiret, certaines substances dont l'effet nuisible sur le milieu aquatique peut être limité à une certaine zone et dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation. 9 Le régime des substances relevant de la liste II vise, conformément à l'article 2 de la directive, à réduire la pollution des eaux par ces substances au moyen de mesures appropriées que doivent prendre les États membres. 10 Ces mesures sont précisées à l'article 7 de la directive, lequel dispose: «1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3. 2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3. 3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent. 4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables. 5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre. 6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée. 7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l'estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.» 11 Conformément à l'article 10 de la directive, «Un ou plusieurs États membres peuvent, le cas échéant, établir individuellement ou conjointement des mesures plus sévères que celles prévues par la présente directive». 12 L'article 12 de la directive dispose: «1. Le Conseil, statuant à l'unanimité, se prononce dans un délai de neuf mois sur toute proposition de la Commission faite en application de l'article 6... ... 2. La Commission transmet, si possible dans un délai de vingt-sept mois après la notification de la présente directive, les premières propositions faites en application de l'article 7 paragraphe 7. Le Conseil, statuant à l'unanimité, se prononce dans un délai de neuf mois.» La procédure précontentieuse 13 La Commission expose que, par lettre du 4 avril 1990, elle a demandé au gouvernement allemand de lui transmettre des informations concernant les substances déversées dans le milieu aquatique, les objectifs de qualité relatifs aux différents milieux aquatiques fixés dans les autorisations de rejet et, le cas échéant, les motifs expliquant l'absence d'objectifs de qualité ainsi qu'un calendrier prévoyant leur fixation. 14 Les autorités allemandes auraient répondu le 21 septembre 1990 que, conformément à l'article 10 de la directive, elles avaient établi des mesures plus sévères que celles prévues à l'article 7 de la directive dans la mesure où, en vertu du Wasserhaushaltsgesetz (loi sur le régime des eaux, ci-après le «WHG»), tous les rejets d'eaux usées dans le milieu aquatique seraient soumis à une autorisation administrative. En outre, les dispositions administratives adoptées à cet effet fixeraient des conditions minimales en fonction de l'état de la technique, sans distinguer entre les substances relevant de la liste I et celles relevant de la liste II et indépendamment de la situation du milieu aquatique. Par ailleurs, les autorités allemandes auraient arrêté des réglementations par secteur et appliqueraient des paramètres reprenant pour l'essentiel les groupes de substances énumérés dans la directive. 15 Considérant que cette réponse était insuffisante au regard des exigences de la directive, la Commission a, par lettre du 4 février 1992, conformément à la procédure prévue à l'article 169 du traité, mis le gouvernement allemand en demeure de lui présenter ses observations sur l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes ainsi que sur la fixation des objectifs de qualité visés à l'article 7 de la directive dans un délai de deux mois. 16 Dans sa réponse du 25 août 1992, le gouvernement allemand a contesté la nécessité d'établir des programmes et de fixer des objectifs de qualité en affirmant à nouveau que le WHG établissait des exigences plus rigoureuses que celles prévues par la directive aux motifs, d'abord, que les paramètres utilisés lors de la fixation des exigences minimales couvriraient toutes les substances, ensuite, que les examens des eaux auraient démontré qu'il n'y aurait pas de pollution du milieu aquatique en Allemagne, enfin, que les autorités compétentes des Länder, sur la base de plans de gestion, ou le gouvernement fédéral, en vertu des dispositions administratives adoptées sur le fondement de l'article 7a du WHG, pourraient établir des exigences supérieures à l'état de la technique, telles des restrictions à la production ou des interdictions de déversement. 17 Estimant que les explications des autorités allemandes n'étaient pas convaincantes, la Commission a, le 22 juin 1994, adressé au gouvernement allemand un avis motivé dans lequel elle concluait que la République fédérale d'Allemagne n'avait pas transposé l'article 7 de la directive. Elle invitait en conséquence cet État à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations découlant de la directive. 18 La réponse du gouvernement allemand à l'avis motivé, datée du 28 octobre 1994, n'ayant pas été jugée satisfaisante, la Commission a introduit le présent recours. Sur la recevabilité 19 Le gouvernement allemand a soulevé une exception d'irrecevabilité tirée de la violation par la Commission du principe de collégialité lors de l'adoption de l'avis motivé puis de l'introduction du recours. 20 Toutefois, compte tenu de l'arrêt de la Cour du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne (C-191/95, Rec. p. I-5449, points 27 à 51), le gouvernement allemand a, à l'audience, retiré cette exception d'irrecevabilité, de sorte qu'il n'y a pas lieu de l'examiner. Sur le fond 21 Il importe de relever, à titre liminaire, que, lors de l'audience, la Commission a précisé que l'objet du recours ne porte que sur les 99 substances relevant actuellement du premier tiret de la liste II de l'annexe de la directive (ci-après les «substances litigieuses»). Il s'ensuit que le manquement reproché doit être compris comme concernant uniquement ces substances et non pas celles mentionnées au second tiret de cette liste. 22 La Commission reproche au gouvernement allemand de ne pas avoir arrêté, contrairement aux exigences de l'article 7 de la directive, des programmes comprenant des objectifs de qualité en vue de réduire la pollution des eaux par les substances litigieuses. Selon la Commission, les mesures invoquées par le gouvernement allemand, comme les paramètres utilisés, les plans de gestion et les autres dispositions administratives adoptées, ne constituent pas des programmes au sens de l'article 7 de la directive. Elle ajoute que, en tout état de cause, ces mesures ne sont pas susceptibles de réduire la pollution aquatique par des substances émanant de sources diffuses. 23 Pour contester le bien-fondé du recours, le gouvernement allemand invoque trois moyens tirés respectivement de la possibilité pour les États membres d'arrêter, conformément à l'article 10 de la directive, des mesures plus strictes, de la prétendue carence de la Commission, qui n'aurait pas proposé au Conseil des valeurs limites d'émission pour les substances litigieuses, et, à titre subsidiaire, du fait que, la réglementation allemande pour la protection des eaux présentant au moins les mêmes caractéristiques que les programmes prévus par l'article 7 de la directive, elle assurerait la transposition effective de cet article, de sorte que le WHG constituerait, en substance, un programme satisfaisant aux exigences de cette disposition de la directive. Sur le premier moyen de défense 24 Le gouvernement allemand, invoquant l'article 10 de la directive, qui autorise les États membres à établir des mesures plus sévères que celles prévues par la directive, fait valoir qu'il a effectivement adopté de telles mesures en fixant, sur le fondement de l'article 7a du WHG, pour toutes les substances relevant des listes I et II, des valeurs limites d'émission uniformément applicables. Ainsi, l'autorisation administrative exigée en Allemagne pour tous rejets desdites substances dans les eaux, que la substance rejetée relève de l'une ou l'autre liste, ne pourrait être octroyée que si lesdits rejets sont maintenus à un faible niveau conforme aux valeurs limites d'émission. 25 À cet égard, il convient de préciser qu'il n'est pas contesté que le gouvernement allemand a prévu un système d'autorisations préalables pour les rejets des substances litigieuses et fixé des normes d'émission consistant dans des valeurs limites. La Commission et le gouvernement allemand s'opposent donc uniquement sur la nécessité d'établir des programmes et des objectifs de qualité, nonobstant les mesures déjà adoptées par les autorités allemandes. 26 En premier lieu, selon le gouvernement allemand, il résulte de l'économie de la directive que, dès lors que des valeurs limites d'émission sont mises en place, il suffirait de veiller à leur respect pour assurer la pleine application de la directive, laquelle n'exigerait plus en pareil cas l'établissement des programmes et la fixation des objectifs de qualité prévus à l'article 7 de la directive. 27 S'agissant de la nécessité d'établir des programmes pour les substances litigieuses, il y a lieu de rappeler que, même si ces substances relèvent de la liste I, le Conseil n'a pas encore arrêté des valeurs limites d'émission, comme le prévoit l'article 6 de la directive. Ces substances doivent donc être provisoirement traitées comme des substances relevant de la liste II, dont le régime est prévu à l'article 7 de la directive (voir, notamment, arrêt du 21 janvier 1999, Commission/Belgique, C-207/97, Rec. p. I-275, points 34 et 35). 28 Cette disposition exige des États membres, notamment, qu'ils arrêtent des programmes comprenant des objectifs de qualité pour les eaux, d'une part, et soumettant tout rejet de substances relevant de la liste II à une autorisation préalable fixant des normes d'émission calculées en fonction desdits objectifs de qualité, d'autre part. 29 Il s'ensuit que la fixation par un État membre de valeurs limites d'émission pour les substances relevant de la liste II ne saurait, à elle seule, suffire pour dispenser cet État membre de l'établissement des programmes prévus à l'article 7 de la directive. 30 En outre, contrairement à ce que fait valoir le gouvernement allemand, ces programmes sont nécessaires, parce que, dans les cas où le Conseil n'a pas fixé, pour les substances relevant de la liste I, des valeurs limites d'émission, ils constituent le seul moyen pour vérifier l'adoption par les États membres des mesures contre la pollution aquatique en application de la directive. 31 En effet, après que ces programmes et les résultats de leur application sont, conformément à l'article 7, paragraphe 6, de la directive, communiqués sous forme résumée à la Commission, celle-ci organise régulièrement avec les États membres, conformément à l'article 7, paragraphe 7, de la directive, une confrontation des programmes en vue de s'assurer que leur mise en oeuvre est suffisamment harmonisée et, le cas échéant, de présenter au Conseil des propositions sur lesquelles ce dernier se prononce en vertu de l'article 12, paragraphe 2, de la directive. 32 Il s'ensuit que l'absence d'établissement de programmes par un État membre est susceptible de compromettre l'examen comparatif des différents régimes de protection des eaux dans les États membres en vue de leur harmonisation et, partant, d'empêcher la pleine application des articles 7, paragraphe 7, et 12, paragraphe 2, de la directive. 33 S'agissant plus particulièrement de la nécessité de respecter des objectifs de qualité, le gouvernement allemand soutient que la mise en oeuvre, au moyen de la fixation de valeurs limites d'émission, d'un système de protection correspondant à celui prévu à l'article 6 de la directive le dispense d'établir de tels objectifs. 34 Cet argument ne saurait être retenu. Si l'article 6 de la directive prescrit, en son paragraphe 2, au Conseil de fixer des objectifs de qualité pour les substances relevant de la liste I, l'article 7, paragraphe 3, de la directive impose la même obligation aux États membres pour les substances relevant de la liste II. Le législateur communautaire attache donc une importance particulière à la fixation d'objectifs de qualité pour l'ensemble des substances visées par la directive. 35 L'importance reconnue aux objectifs de qualité est encore corroborée par l'article 6, paragraphe 3, de la directive, aux termes duquel «Les valeurs limites arrêtées conformément au paragraphe 1 s'appliquent, exception faite des cas où un État membre peut prouver à la Commission, selon une procédure de contrôle établie par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, que les objectifs de qualité fixés conformément au paragraphe 2, ou des objectifs de qualité plus rigoureux établis par la Communauté, sont atteints et maintenus en permanence, en raison de l'action menée entre autres par cet État membre, dans toute la région géographique éventuellement affectée par les rejets». Il résulte en effet de cette disposition, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé au point 41 de ses conclusions, que si une dérogation peut être accordée en ce qui concerne le respect des valeurs limites, elle ne saurait l'être en ce qui concerne le respect des objectifs de qualité. 36 Il y a lieu d'ajouter, ainsi que la Commission le relève à juste titre, que les programmes comprenant des objectifs de qualité sont aussi nécessaires afin de couvrir les cas de pollution par des substances émanant de sources diffuses. 37 En second lieu, le gouvernement allemand considère que l'article 7 de la directive ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, parce que la méthode de fixation des valeurs limites d'émission appliquée par les autorités allemandes constitue, par sa nature même, une mesure plus rigoureuse que l'établissement de programmes et le respect d'objectifs de qualité. Il fait valoir, à cet égard, que la directive prévoit elle-même la méthode de fixation des valeurs limites d'émission en vue de l'élimination de la pollution provoquée par les substances relevant de la liste I, qu'elle considère comme plus dangereuses, alors que, pour les substances relevant de la liste II, qui sont censées être moins dangereuses, la directive prévoit non pas l'élimination de la pollution par de telles substances, mais l'établissement de programmes comprenant des objectifs de qualité en vue de sa réduction. Ainsi, en fixant des valeurs limites d'émission pour toutes les substances, le gouvernement allemand aurait adopté des mesures plus sévères que celles prévues par la directive. 38 Le gouvernement allemand estime que le caractère plus sévère des mesures adoptées est démontré par l'amélioration constante de la qualité des eaux sur le territoire allemand. En effet, selon le gouvernement allemand, la question de savoir si une mesure nationale constitue, au sens de l'article 10 de la directive, une mesure plus sévère devrait être examinée au regard de l'amélioration de la qualité des eaux concrètement obtenue. Or, pour 72 des substances litigieuses, les objectifs de qualité proposés soit par un groupe d'experts de la Commission, soit par un comité d'experts allemands seraient d'ores et déjà respectés. Pour les 27 substances restantes, le gouvernement allemand affirme ne pas disposer de données de mesure pour des raisons objectives qui tiendraient au fait soit que ces substances ne jouent aucun rôle, soit que certains pesticides sont interdits en Allemagne, soit encore qu'il n'est pas possible de vérifier analytiquement les objectifs de qualité des mélanges techniques. En outre, les cartes de qualité des eaux dressées tous les cinq ans démontreraient l'amélioration constante de la qualité des eaux sur le territoire allemand. 39 À cet égard, il y a lieu de relever que, s'il est vrai que la fixation par le Conseil des valeurs limites d'émission a pour objectif l'élimination de la pollution des eaux par les substances relevant de la liste I, il n'en reste pas moins que cette élimination n'est pas susceptible de se produire du seul fait de la fixation de ces valeurs limites, parce que, en définitive, ainsi que le relève M. l'avocat général au point 45 de ses conclusions, elle dépend entièrement du niveau des valeurs retenues. 40 Dès lors, l'argument du gouvernement allemand selon lequel il résulterait de la directive elle-même que la méthode des valeurs limites d'émission constitue, à elle seule, un instrument plus strict que les programmes visés à l'article 7 doit être rejeté comme non fondé. 41 Quant à l'argument du gouvernement allemand fondé sur l'amélioration de la qualité des eaux en Allemagne, il ne permet pas de conclure que la méthode que ce gouvernement a choisie est plus sévère que les programmes prévus à l'article 7 de la directive. En effet, à supposer même que la qualité des eaux se soit améliorée en Allemagne, ce résultat auquel les autorités allemandes prétendent être parvenues n'est autre que celui auquel elles auraient dû parvenir grâce à l'établissement des programmes prévus à l'article 7 de la directive, ainsi que le souligne M. l'avocat général au point 50 de ses conclusions. 42 Or, eu égard à la nécessité d'établir des programmes et des objectifs de qualité constatée aux points 27 à 36 du présent arrêt, le fait que le résultat recherché par la directive soit éventuellement obtenu par l'amélioration de la qualité des eaux ne dispense pas le gouvernement allemand de son obligation d'adopter les mesures prévues à l'article 7 de la directive. 43 Dès lors, le premier moyen de défense du gouvernement allemand doit être rejeté comme non fondé. Sur le deuxième moyen de défense 44 Selon le gouvernement allemand, le manquement qui lui est reproché est la conséquence de la carence de la Commission elle-même. En effet, s'agissant des substances litigieuses, qui relèvent de la liste I, la Commission aurait dû, pour satisfaire à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 6 de la directive, proposer au Conseil l'adoption de valeurs limites d'émission uniformes au niveau communautaire. Si ces propositions avaient été faites, le manquement reproché à la République fédérale d'Allemagne serait sans objet puisque l'article 7 de la directive ne pourrait plus s'appliquer aux substances litigieuses. Par conséquent, en l'espèce, le recours de la Commission contre le gouvernement allemand pour un manquement imputable à sa propre carence serait contraire au principe général de la bonne foi. 45 À cet égard, il suffit de constater que la directive prévoit elle-même de manière contraignante les mesures à prendre par les États membres en cas de non-fixation par le Conseil de valeurs limites d'émission pour les substances relevant de la liste I. Il s'ensuit que la directive ne dispense pas l'État membre du respect des obligations qu'elle impose dans l'attente de l'adoption de mesures par le Conseil sur le fondement de l'article 6. 46 Il y a lieu d'ajouter que, en tout état de cause, la carence éventuelle de la Commission, justiciable d'un contentieux propre, n'affecterait en rien le recours pour violation du traité (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 1962, Commission/Luxembourg et Belgique, 2/62 et 3/62, Rec. p. 813, 825). 47 Dès lors, le deuxième moyen de défense du gouvernement allemand doit être rejeté comme non fondé. Sur le troisième moyen de défense 48 Le gouvernement allemand soutient que la transposition effective de l'article 7 de la directive est assurée par la réglementation allemande. A son avis, le WHG satisfait aux exigences de cet article, parce qu'il constitue, en substance, un programme au sens du paragraphe 1 de cette disposition. Selon le gouvernement allemand, pour vérifier si le WHG satisfait aux exigences de la directive en matière de programmes, il y a lieu de tenir compte de la nature juridique de ces derniers, de leur contenu, de leur force obligatoire ainsi que de leur délai de mise en oeuvre. 49 Concernant la nature juridique des programmes prévus à l'article 7 de la directive, le gouvernement allemand estime qu'elle relève de la compétence des États membres qui sont libres quant à la forme et aux moyens à utiliser. 50 Pour ce qui est du contenu des programmes, l'article 7 de la directive imposerait l'exigence d'une autorisation préalable que le gouvernement allemand aurait respectée. S'agissant, en revanche, des objectifs de qualité, le gouvernement allemand considère que les programmes prévus à l'article 7 de la directive visent à réduire la pollution des eaux. Par conséquent, tant qu'il n'y a pas de pollution, la fixation d'objectifs de qualité ne serait pas exigée. 51 Quant à la force obligatoire des programmes, le gouvernement allemand soutient que les objectifs de qualité ne peuvent, contrairement aux normes d'émission fixées dans les autorisations de rejet, avoir de force obligatoire, puisqu'ils traduisent simplement l'idéal souhaité dans le domaine de l'environnement et ne sauraient, par eux-mêmes, influencer le comportement des individus. Les objectifs de qualité ne développeraient des effets obligatoires que lorsque c'est en fonction d'eux que s'apprécie le respect des normes contraignantes dont les individus sont les destinataires. 52 Enfin, quant au délai que les programmes doivent, selon l'article 7, paragraphe 5, de la directive, fixer pour leur mise en oeuvre, le gouvernement allemand estime que le délai ne s'impose que pour les objectifs de qualité visés à l'article 7, paragraphe 3, de la directive. 53 Le gouvernement allemand ajoute que, outre les mesures prévues par le WHG et par d'autres dispositions relatives à la composition et à l'emploi de substances ou groupes de substances, il a aussi adopté, en collaboration avec les États riverains, différents programmes d'action transfrontières visant à réduire la pollution des eaux ainsi que des mesures prises dans le cadre des recommandations adoptées lors de différentes conférences internationales. 54 À l'égard de ce dernier moyen, il y a lieu de relever que ni le WHG ni les autres mesures prises par le gouvernement allemand ne sauraient être considérés comme une mise en oeuvre correcte de la directive, laquelle exige, ainsi qu'il a été relevé au point 28 du présent arrêt, l'adoption de programmes comprenant des objectifs de qualité fixés par ces derniers. 55 Conformément à la jurisprudence de la Cour, les programmes à établir en application de l'article 7 de la directive doivent être spécifiques (voir, notamment, arrêt Commission/Belgique, précité, point 39). 56 La Cour a également jugé que le caractère spécifique des programmes en question consiste dans le fait qu'ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d'une planification concrète et articulée couvrant l'ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances de la liste II qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes. Ils se distinguent donc tant d'un programme général d'assainissement que d'un ensemble de mesures ponctuelles visant à réduire la pollution des eaux (voir arrêt Commission/Belgique, précité, point 40). 57 La Cour ajoute que c'est en fonction des objectifs de qualité établis dans les programmes en question, sur la base de l'examen des eaux réceptrices, que doivent être calculées les normes d'émission fixées dans les autorisations préalables (voir arrêt Commission/Belgique, précité, point 41). 58 Par conséquent, ni une réglementation générale ni des mesures ponctuelles prises par un État membre, lesquelles, bien qu'elles comportent une vaste série de normes visant la protection des eaux, ne fixent cependant pas d'objectifs de qualité relatifs à tel ou tel cours ou plan d'eau, ne peuvent être considérées comme un programme au sens de l'article 7 de la directive. 59 Quant à l'argument du gouvernement allemand, selon lequel, tant qu'il n'y a pas de pollution des eaux, la fixation d'objectifs de qualité n'est pas exigée, il y a lieu de rappeler que les programmes visés à l'article 7, paragraphe 1, de la directive ont pour objet la réduction de la pollution des eaux. Le terme «pollution» comprend, selon la définition de l'article 1er, paragraphe 2, sous e), de la directive, «le rejet de substances ou d'énergie effectué par l'homme dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légitimes des eaux». L'obligation d'arrêter des programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, s'étend donc aux eaux qui sont affectées par de tels rejets. 60 Ainsi que M. l'avocat général le relève au point 76 de ses conclusions, tout rejet d'une des substances litigieuses conduit nécessairement à ce que, tôt ou tard, le milieu aquatique qui en est affecté soit pollué. 61 Il s'ensuit que la directive subordonne l'obligation des États membres d'établir des programmes comprenant des objectifs de qualité non pas à la constatation d'une pollution effective des eaux par les substances relevant de la liste II, dont le régime est défini à l'article 7 de la directive, mais à l'existence de rejets de ces substances dans le milieu aquatique. 62 Dès lors, le troisième moyen de défense du gouvernement allemand doit également être rejeté comme non fondé. 63 Il résulte de ce qui précède que, alors qu'il en avait l'obligation, le gouvernement allemand n'a pas transposé l'article 7 de la directive en droit interne. 64 Dans ces conditions, il convient de constater que, en n'arrêtant pas, conformément à l'article 7 de la directive, des programmes comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par 99 substances relevant de la liste I de l'annexe de ladite directive et qui doivent être traitées, selon le premier tiret de la liste II, comme des substances de cette dernière liste, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive. 

Décisions sur les dépenses

Sur les dépens 65 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne aux dépens et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. 

Dispositif

Par ces motifs, LA COUR (sixième chambre) déclare et arrête: 1) En n'arrêtant pas, conformément à l'article 7 de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, des programmes comprenant des objectifs de qualité afin de réduire la pollution par 99 substances relevant de la liste I de l'annexe de ladite directive et qui doivent être traitées, selon le premier tiret de la liste II, comme des substances de cette dernière liste, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive. 2) Le République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.