CELEX: 62016TO0170
Language: es
Date: 2017-10-11 00:00:00
Title: Auto del Tribunal General (Sala Primera) de 11 de octubre de 2017.#Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU contra Comisión Europea.#Recurso de anulación — Ayudas de Estado — Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro — Régimen de ayudas declarado incompatible con el mercado interior — Ejecución de la decisión — Obligación de evaluar la situación individual de los beneficiarios — Falta de toma de posición de la Comisión — Acto no recurrible — Inadmisibilidad.#Asunto T-170/16.

AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 11 de octubre de 2017 (*)
«Recurso de anulación — Ayudas de Estado — Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro — Régimen de ayudas declarado incompatible con el mercado interior — Ejecución de la decisión — Obligación de evaluar la situación individual de los beneficiarios — Falta de toma de posición de la Comisión — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑170/16,

Guardian Glass España, Central Vidriera, S.L.U., con domicilio social en Llodio (Álava), representada por los Sres. M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías y A. Lamadrid de Pablo, abogados,
parte demandante,
contra

Comisión Europea, representada por los Sres. L. Flynn y B. Stromsky y la Sra. P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE mediante el que se solicita la anulación de la decisión de la Comisión supuestamente contenida en un documento de 15 de julio de 2015 titulado «Asuntos fiscales en el País Vasco (Álava) — Mensaje informal sobre alegaciones adicionales de compatibilidad con las DAR [Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional] de 1998»,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y los Sres. P. Nihoul (Ponente) y J. Svenningsen, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
 Antecedentes del litigio
 Sobre el crédito fiscal instituido por la provincia de Álava

1        Entre 1994 y 1997, las tres provincias de la Comunidad Autónoma del País Vasco —Álava, Vizcaya y Guipúzcoa— adoptaron seis regímenes fiscales correspondientes a dos tipos: un crédito fiscal del 45 % de las inversiones en favor de las empresas y una reducción degresiva de la base imponible durante cuatro ejercicios fiscales en favor de empresas de reciente creación.

2        El presente asunto trae causa de uno de los seis regímenes fiscales mencionados en el apartado anterior, concretamente el instituido por la provincia de Álava, en virtud del cual las empresas de esta provincia que cumpliesen determinados requisitos podían obtener un crédito fiscal del 45 % de sus inversiones.

3        Los regímenes fiscales en cuestión estuvieron vigentes hasta 1999, en el caso del crédito fiscal del 45 % de las inversiones en favor de las empresas, instituido por la provincia de Álava, y hasta 2000, en el caso del resto de ellos.

4        Ninguno de estos regímenes fiscales fue notificado a la Comisión Europea.
 Sobre el examen del régimen fiscal controvertido realizado por la Comisión

5        La Comisión tuvo conocimiento de los regímenes fiscales en cuestión a raíz de la presentación de diversas denuncias.

6        Mediante escritos de 17 de agosto y de 29 de septiembre de 1999, la Comisión comunicó a las autoridades españolas su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con los seis regímenes de ayudas fiscales, a saber, el crédito fiscal del 45 % de las inversiones, instituido en favor de las empresas por las provincias de Vizcaya y de Guipúzcoa (DO 1999, C 351, p. 29); la reducción degresiva durante cuatro años de la base imponible a las empresas de nueva creación, instituida por las provincias de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa (DO 2000, C 55, p. 2) y el crédito fiscal del 45 % de las inversiones, instituido en favor de las empresas por la provincia de Álava (DO 2000, C 71, p. 8). 

7        Los días 3 de noviembre y 6 de diciembre de 1999, se interpusieron recursos de anulación contra las decisiones de incoación del procedimiento de investigación formal.

8        Estos recursos de anulación fueron desestimados por el Tribunal en sus sentencias de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa y otros/Comisión (T‑269/99, T‑271/99 y T‑272/99, EU:T:2002:258) y Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259).

9        El 11 de julio de 2001, la Comisión concluyó la fase formal de investigación mediante seis Decisiones, en las que determinó, en primer lugar, que los regímenes fiscales de que se trata constituían ayudas de Estado ilegales, puesto que se habían ejecutado sin respetar la obligación de notificación previa a la Comisión establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y, en segundo lugar, que eran incompatibles con el mercado interior.

10      En relación con el crédito fiscal del 45 % de las inversiones instituido en favor de las empresas por la provincia de Álava, la Comisión constató la incompatibilidad de este régimen fiscal con el mercado interior en el artículo 1 de la Decisión 2002/820/CE, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones (DO 2002, L 296, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión de 2001»).

11      En virtud del artículo 2 de la Decisión de 2001, la Comisión impuso al Reino de España la obligación de suprimir el crédito fiscal del 45 % de las inversiones instituido en favor de las empresas por la provincia de Álava, en el caso de que siguiera produciendo efectos.

12      En el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, de la Decisión de 2001, la Comisión ordenó al Reino de España la supresión de todos los pagos de las ayudas pendientes de pago. 

13      En último lugar, en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y apartado 2, de la Decisión de 2001, la Comisión instó al Reino de España a obtener de los beneficiarios las ayudas individuales abonadas en virtud de la medida en cuestión, en los siguientes términos:
«1.      España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
[...]
2.      La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión [...]»

14      Al ordenar la recuperación de las ayudas concedidas en el marco del régimen declarado incompatible, la Comisión explicó, en el considerando 98 de la Decisión de 2001: 
«La presente Decisión se refiere al régimen y debe ser objeto de una ejecución inmediata, incluida la recuperación de cualquier ayuda individual concedida en el marco del mencionado régimen. La Comisión recuerda igualmente que, como siempre, la presente Decisión no prejuzga la posibilidad de que ayudas individuales puedan ser consideradas, total o parcialmente, como compatibles con el mercado común en función de sus méritos propios, ya sea en el marco de una decisión posterior de la Comisión o en aplicación de los reglamentos de exención.»
 Sobre los recursos de anulación interpuestos contra la Decisión de 2001

15      El 25 de septiembre, el 22 de octubre y el 21 de diciembre de 2001, se interpusieron recursos de anulación contra las seis Decisiones adoptadas por la Comisión el 11 de julio de 2001.

16      El 9 de septiembre de 2009, el Tribunal confirmó la legalidad de las seis Decisiones de la Comisión de 11 de julio de 2001 en sus sentencias Diputación Foral de Álava y otros/Comisión (T‑227/01 a T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 y T‑270/01, EU:T:2009:315) y Diputación Foral de Álava y otros (T‑230/01 a T‑232/01 y T‑267/01 a T‑269/01, no publicada, EU:T:2009:316).

17      La primera de las sentencias citadas en el apartado anterior concierne a las tres Decisiones de la Comisión de 11 de julio de 2001 que declaran la incompatibilidad de los créditos fiscales del 45 % de las inversiones instituidos en favor de las empresas por las provincias de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. 

18      La segunda sentencia citada en el apartado 16 anterior tiene por objeto las tres Decisiones de la Comisión de 11 de julio de 2001 relativas a la reducción degresiva durante cuatro ejercicios fiscales de la base imponible instituida en favor de empresas de reciente creación por las provincias de Álava, de Vizcaya y de Guipúzcoa. 

19      El 26 de noviembre de 2009, se interpusieron recursos de casación contra las dos sentencias citadas en el apartado 16anterior.

20      El 28 de julio de 2011, el Tribunal de Justicia desestimó los recursos de casación interpuestos contra esas dos sentencias en sus sentencias Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión (C‑471/09 P a C‑473/09 P, no publicada, EU:C:2011:521) y Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión (C‑474/09 P a C‑476/09 P, no publicada, EU:C:2011:522).
 Sobre el control de la ejecución de la Decisión de 2001

21      El 12 de octubre de 2001, la Comisión solicitó al Reino de España información sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a sus Decisiones de 11 de julio de 2001.

22      Al no considerar satisfactorias las respuestas facilitadas, el 19 de noviembre de 2003, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.

23      El 14 de diciembre de 2006, el Tribunal de Justicia estimó que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían al no haber adoptado dentro del plazo establecido las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en las Decisiones de la Comisión de 11 de julio de 2001 (sentencia de 14 de diciembre de 2006, Comisión/España, C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777).

24      A raíz de la sentencia citada en el apartado anterior, las autoridades españolas recuperaron una parte de las ayudas de sus beneficiarios. Consideraron que no procedía recuperar la otra parte debido a su compatibilidad con el mercado interior, a la aplicación de las normas relativas a las ayudas de minimis y a la toma en consideración de deducciones fiscales con carácter retroactivo. 

25      El 18 de abril de 2011, la Comisión interpuso un segundo recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, al estimar que actuando de ese modo, el Reino de España no había ejecutado completamente sus Decisiones de 11 de julio de 2001.

26      El 30 de octubre de 2013, en el curso del procedimiento por incumplimiento, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que, en su opinión, las ayudas se habían recuperado en su totalidad el 15 de octubre de 2013 y que, por consiguiente, no era necesario imponer al Reino de España el pago de una multa coercitiva, sino únicamente el de una suma a tanto alzado (sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España, C‑184/11, EU:C:2014:316, apartados 16 y 17). 

27      En su sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España (C‑184/11, EU:C:2014:316), el Tribunal de Justicia declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, y lo condenó al pago de una suma a tanto alzado de 30 millones de euros, en concepto de sanción por el período de incumplimiento.
 Sobre la situación de la demandante

28      La demandante, Guardian Glass España, Central Vidriera, S.L.U., es una empresa con domicilio social en Llodio, en la provincia de Álava.

29      Durante los ejercicios de 1994 a 1996, la demandante fue autorizada a aplicar el crédito fiscal del 45 % de las inversiones concedido a las empresas, en el marco de un proyecto por importe de 45 664 899,69 euros consistente en la construcción de un horno de flotado e instalaciones conexas.

30      El 22 de octubre de 2007, la Dirección General de Hacienda de la Diputación Foral de Álava notificó a la demandante la Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, S.L.U. (como continuadora de Guardian Llodio, S.A.), con NIF: B-01.000.702, (en lo sucesivo, «Resolución 1943/2007»). En esta Resolución se ordenaba a la demandante devolver una parte de los créditos fiscales concedidos y se afirmaba que la otra parte debía considerarse una ayuda a la inversión compatible con el mercado interior, en aplicación de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DO 1998, C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»).

31      El 21 de noviembre de 2007, la demandante interpuso reclamación económico-administrativa contra la Resolución 1943/2007 ante el Organismo Jurídico-Adminstrativo de Álava, posteriormente recurso contencioso-admistrativo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y, por último, recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

32      El 7 de febrero de 2012, la Dirección de Hacienda de la Diputación Foral de Álava notificó a la demandante una segunda resolución, a saber, la Resolución 324/2012, de 2 de febrero, de la Dirección de Hacienda, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, S.L.U. (como continuadora de Guardian Llodio, S.A.), con NIF: B-01.000.702 (en lo sucesivo, «Resolución 324/2012»). Mediante esta Resolución, la Hacienda Foral reclamaba a la demandante la devolución de la parte del crédito fiscal que había sido considerada compatible con el mercado interior en la Resolución 1943/2007 y, por consiguiente, la devolución íntegra de la ayuda recibida.

33      La demandante interpuso también recurso contencioso-administrativo contra la Resolución 324/2012 ante el correspondiente órgano jurisdiccional español, que estimó parcialmente el recurso.

34      El 25 de mayo de 2012, las autoridades españolas remitieron a la Comisión certificados bancarios que acreditaban la devolución de las ayudas percibidas por la demandante.

35      El 14 de julio de 2014, la Diputación Foral de Álava presentó un escrito de contestación a la demanda ante los órganos jurisdiccionales españoles en el marco del recurso interpuesto contra la Resolución 324/2012. En dicho escrito, mencionó que la valoración definitiva sobre la situación de la demandante se encontraba pendiente de resolución, «dado que la [Comisión Europea] —a la que [competía] reconocer la compatibilidad de una ayuda— aún no [había] resuelto si, a la vista de las alegaciones y documentación presentadas, la inversión realizada [podía] considerarse que [cumplía] el efecto incentivador exigido por las [Directrices de 1998] para que las inversiones ejecutadas [obtuvieran] la correspondiente deducción por ayuda regional».

36      El 16 de enero de 2015, la demandante remitió un escrito a la Comisión en el que le solicitaba que le informase de los contactos que mantuviera con las autoridades españolas acerca de las ayudas que se le habían concedido. En este escrito, la demandante manifestó que consideraba que tenía derecho a acceder al expediente, a ser oída, a defender sus derechos y a que le fueran notificadas las decisiones que adoptara la Comisión sobre dichas ayudas. 

37      El 9 de febrero de 2015, la Dirección General de Competencia de la Comisión remitió a la demandante un escrito de respuesta, en el que le recordó el carácter bilateral del procedimiento de recuperación de ayudas de Estado, del que eran parte la Comisión y las autoridades españolas, que excluye, por tanto, que los beneficiarios de las ayudas estén en contacto directo con los servicios de la Comisión.

38      Mediante escrito de 16 de marzo de 2015, la demandante manifestó su desacuerdo con la Comisión.

39      A raíz del recurso interpuesto contra la Resolución 324/2012, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco consideró que se habían vulnerado los derechos de defensa de la demandante, puesto que la resolución mencionada se había adoptado sin trámite de audiencia. En consecuencia, la demandante fue citada a comparecer ante la Diputación Foral de Álava. 

40      El 19 de febrero de 2016, con ocasión de la segunda comparecencia, la Administración actuante hizo entrega a la demandante de un documento con fecha de 15 de julio de 2015 denominado «Asuntos fiscales en el País Vasco (Álava) — Mensaje informal sobre alegaciones adicionales de compatibilidad con las [Directrices de 1998]» (en lo sucesivo, «acto impugnado»).
 Sobre el acto impugnado

41      El acto impugnado no está firmado, no identifica a sus autores y no lleva el membrete de la Comisión. Se acompaña de un correo electrónico que explica que ha sido enviado a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea por un funcionario de la Dirección General de Competencia de la Comisión.

42      El acto impugnado tiene dos partes: una parte general y una parte en la que se expone la situación individual de cada una de las empresas afectadas. 

43      En la primera parte del acto impugnado se indica lo siguiente:
–        Las autoridades vascas facilitaron a los servicios de la Comisión información adicional sobre las alegaciones presentadas por los beneficiarios de las ayudas en lo concerniente a la compatibilidad de la concedida en forma de crédito fiscal del 45 % con las Directrices de 1998.
–        A pesar de que la recuperación se completó ya en octubre de 2013, la Dirección General de Competencia ha revisado los expedientes a petición de las autoridades alavesas.
–        Los servicios de la Comisión permitieron excepcionalmente a las autoridades españolas demostrar la compatibilidad de los importes que debían deducirse de los importes que debían recuperarse en aplicación del régimen incompatible no sólo en referencia a regímenes ya autorizados, como es práctica habitual, sino en referencia a las Directrices de 1998.
–        En ninguno de los asuntos presentados disponemos de pruebas suficientes que justifiquen la existencia de efecto incentivador para la inversión en cuestión, es decir, no disponemos de pruebas suficientes de que la solicitud de ayuda se presentara antes de iniciar la ejecución efectiva de los proyectos, tal como se exige en el punto 4.2 de las Directrices de 1998.

44      La segunda parte del acto impugnado contiene una evaluación de las alegaciones de la demandante sobre la base de la información aportada; la evaluación de las alegaciones del resto de beneficiarios se ha ocultado.

45      Según el acto impugnado, no se puede demostrar que las inversiones de la demandante se realizaran con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.

46      El autor del acto impugnado precisa que, con arreglo a la información de que dispone, la demandante presentó su solicitud de ayuda el 17 de febrero de 1995 y que indicó en ella los costes estimados de su proyecto de inversión para el período comprendido entre 1994 y 1996. Señala que, mediante resolución de 8 de abril de 1995, las autoridades alavesas concedieron la ayuda no sólo en relación con las inversiones previstas para el período comprendido entre 1995 y 1996, sino también en relación con los costes soportados por la empresa antes de la presentación de la solicitud de ayuda (entre 1994 y 1995). 

47      En el acto impugnado se indica que estos costes incluían los relativos a «estudios preparatorios/de viabilidad» y los relativos a la adquisición de equipos informáticos y otros bienes, realizada antes de la solicitud de ayuda. El autor de dicho acto precisa que la demandante propuso excluir los costes de la segunda categoría mencionada, aduciendo que no guardaban relación con el proyecto de inversión y, por tanto, no comprometían el efecto incentivador. 

48      El autor del acto impugnado también hace referencia a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007‑2013 (DO 2006, C 54, p. 13; en lo sucesivo, «Directrices de 2006»). Indica que se solicitaron pruebas a fin de determinar si la demandante era una pequeña o mediana empresa (PYME), debido a que, en un asunto anterior de recuperación de otro beneficiario del mismo régimen, se aceptaron las alegaciones de compatibilidad relativas a los costes de los estudios de viabilidad sobre la base de que se cumplían las condiciones establecidas en el punto 51 de dichas Directrices. 

49      En el acto impugnado, se precisa que el apartado 51 de las Directrices de 2006 permite que se subvencionen los costes de los estudios preparatorios cuando el beneficiario sea una PYME y se constata que la demandante no podía ser considerada una PYME en el período comprendido entre 1994 y 1996. El autor del acto impugnado concluye que «las inversiones se llevaron a cabo antes de la fecha de solicitud de ayuda» y que «estas inversiones no se destinaron sólo a estudios preparatorios».
 Procedimiento y pretensiones de las partes

50      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 19 de abril de 2016, la demandante interpuso el presente recurso.

51      El 20 de julio de 2016, el Reino de España presentó una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

52      Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 22 de julio de 2016, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.

53      La demandante formuló observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, que presentó en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2016.

54      Mediante una primera diligencia de ordenación del procedimiento, acordada sobre la base del artículo 89, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal pidió a la Comisión, por medio de escrito de  24 de noviembre de 2016, que presentara una copia íntegra del original del acto impugnado y la correspondencia intercambiada con las autoridades españolas sobre las ayudas abonadas a la demandante. La Comisión respondió a este requerimiento en el plazo señalado.

55      Mediante una segunda diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal instó a la Comisión, por medio de escrito de 8 de marzo de 2017, a que respondiera a diversas preguntas escritas. La Comisión respondió a este requerimiento en el plazo señalado. Una vez recibidas las respuestas de la Comisión, el Tribunal invitó a la demandante a que presentara observaciones escritas. La demandante respondió a este requerimiento en el plazo señalado.

56      En su demanda, la demandante solicita al Tribunal que:
–        Estime los motivos de anulación invocados y, por tanto, anule el acto impugnado.
–        En consecuencia, ordene la apertura de un procedimiento de investigación formal en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2.
–        Condene en costas a la Comisión.

57      En la excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal que:
–        Declare el recurso inadmisible.
–        Condene en costas a la demandante.

58      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita al Tribunal que desestime la excepción de inadmisibilidad.
 Fundamentos de Derecho

59      En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, a instancia de la parte demandada, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto.

60      En el presente asunto, habida cuenta de que la Comisión ha solicitado que se decida sobre la inadmisión, el Tribunal decide resolver sobre la demanda sin continuar el procedimiento, por considerar que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente. 
 Sobre la excepción de inadmisibilidad

61      En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega, en primer lugar, que el acto impugnado no puede ser objeto de un recurso de anulación. En segundo lugar, alega sustancialmente que la demandante carece de legitimación activa y no tiene el interés exigible para poder interponer un recurso de anulación. 

62      En lo concerniente al carácter recurrible del acto impugnado, la Comisión sostiene, con carácter principal, que dicho acto no es de naturaleza decisoria. Para el supuesto de que el Tribunal considerara que el acto impugnado es una decisión, alega, a título subsidiario, que simplemente confirma la Decisión de 2001, que adquirió carácter definitivo, y que, al tratarse de una decisión meramente confirmatoria, el acto impugnado no podría ser objeto de un recurso de anulación.

63      A fin de tomar posición sobre el carácter recurrible del acto impugnado, procede examinar las alegaciones formuladas por las partes sobre este particular. Tales alegaciones se refieren, respectivamente, a los efectos jurídicos obligatorios de los que supuestamente está dotado el acto impugnado, la forma de dicho acto, la supuesta notificación a la Comisión de las ayudas concedidas a la demandante y los efectos jurídicos que le atribuyeron las autoridades españolas.
 Sobre los efectos jurídicos producidos por el acto impugnado

64      La Comisión sostiene que el acto impugnado no produce efectos jurídicos obligatorios, puesto que se inscribe en el contexto de un intercambio informal entre ella y el Reino de España dirigido a superar las dificultades planteadas por la ejecución de la Decisión de 2001. 

65      Según la Comisión, el acto impugnado contiene la toma de posición que adoptó en el marco de la ejecución de una decisión negativa en materia de ayudas estatales. Observa que tal toma de posición no figura entre los actos que pueden adoptarse sobre la base del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), y carece de todo valor vinculante conforme a la jurisprudencia citada en la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).

66      La demandante señala, por su parte, que el contenido del acto impugnado indica, al contrario, que, a petición del Reino de España, la Comisión hace una apreciación definitiva sobre la compatibilidad de una ayuda. Alega que la Comisión examinó a tal efecto información facilitada por las autoridades españolas de la que no disponía cuando adoptó la Decisión de 2001. En consecuencia, a su juicio, el acto impugnado no puede examinarse como una mera confirmación o aplicación automática de dicha Decisión.

67      A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, sólo los actos que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica constituyen actos que pueden ser objeto de recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 54, y de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, apartado 27). 

68      Para determinar si un acto produce tales efectos hay que atenerse a su contenido esencial (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27, y de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 46). 

69      En el presente asunto, ha de observarse que, en la Decisión de 2001, la Comisión examinó las características generales del crédito fiscal del 45 % de las inversiones instituido en favor de las empresas por la provincia de Álava, declaró su incompatibilidad y ordenó la recuperación de los créditos concedidos en aplicación de dicho régimen fiscal sin analizar los casos individuales en que habían sido otorgados. 

70      Esta práctica se inscribe en la línea de una jurisprudencia según la cual, cuando la Comisión debe pronunciarse sobre un régimen de ayudas, no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de ese régimen (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63 y jurisprudencia citada). Así pues, en virtud de la jurisprudencia citada, la Comisión puede pronunciarse sobre las características generales del régimen en cuestión sin estar obligada a examinar cada caso concreto de aplicación. 

71      Por otra parte, cuando la Comisión se pronuncia de manera general y en abstracto sobre un régimen de ayudas de Estado que declara incompatible con el mercado común y ordena la recuperación de los importes percibidos en virtud de dicho régimen, corresponde al Estado miembro comprobar la situación individual de cada empresa afectada por la operación de recuperación (sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 64).

72      Si un Estado miembro encuentra dificultades imprevistas e imprevisibles al ejecutar una decisión en materia de ayudas de Estado, debe dirigirse a la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia, C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832, apartado 38).

73      Cuando un Estado miembro y la Comisión inician una discusión a fin de garantizar la ejecución de una decisión de esta última en materia de ayudas de Estado, ambos deben colaborar de buena fe, en virtud de su obligación de cooperación leal, para superar las dificultades dentro del pleno respeto de las disposiciones del Tratado FUE y, en especial, las relativas a las ayudas estatales (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Comisión/Italia, C‑411/12, no publicada, EU:C:2013:832, apartado 38).

74      Por otra parte, según la jurisprudencia, los escritos que la Comisión remite a las autoridades nacionales en el marco de la ejecución de una decisión de la Comisión que declara la ilegalidad de un régimen de ayudas y su incompatibilidad con el mercado interior y ordena la recuperación de las ayudas de que se trata, pero que no identifica a los beneficiarios individuales de tales ayudas y no determina los importes precisos que deben ser restituidos, carecen de obligatoriedad (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, apartado 24). 

75      En este contexto, la Comisión no hace más que manifestar su opinión sobre el carácter  aceptable desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea de las medidas de ejecución propuestas por el Estado miembro interesado, habida cuenta de las dificultades con que se haya encontrado este último [véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T‑354/99, EU:T:2006:137, apartado 69]. 

76      Por lo tanto, en el presente asunto se debe determinar si el objeto del intercambio de correspondencia entre el Reino de España y la Comisión, según consta en el acto impugnado, se inscribe, como sostiene ésta, en la ejecución de la Decisión de 2001 y está dirigido a la aplicación de algunos de sus elementos. 

77      Sobre este particular, ha de señalarse que en el acto impugnado se rebate el efecto supuestamente incentivador de las ayudas abonadas a la demandante.

78      En el acto impugnado se indica que para que una ayuda sea autorizada debe existir un efecto incentivador. Según su autor, este requisito implica que las solicitudes de ayuda presentadas por los beneficiarios deben ser anteriores a la ejecución de su proyecto. Por lo que respecta a la ayuda abonada a la demandante, se observa que, según la información disponible, no parece tener tal efecto incentivador, puesto que fue solicitada por ésta el 17 de febrero de 1995 para cubrir costes anteriores a esa fecha. Dichos costes ascienden a 1 161 778 euros y corresponden a dos categorías de gastos: los vinculados a los estudios preparatorios o de viabilidad y los vinculados a la adquisición de equipos informáticos y otros bienes.

79      En respuesta a la información aportada por las autoridades españolas, el acto impugnado indica también que, en virtud de las Directrices de 2006, los costes de los estudios preparatorios son subvencionables cuando el beneficiario de la ayuda es una PYME. Precisa que la demandante no se puede beneficiar de esta disposición, puesto que en el momento de los hechos su personal no estaba integrado por el número de trabajadores necesario para poder ser considerada una PYME y su volumen de negocios anual excedía del umbral fijado a tales efectos.

80      Cabe destacar que las diferentes cuestiones que acaban de exponerse se inscriben en el contexto del intercambio de correspondencia mantenido entre la Comisión y las autoridades españolas a fin de garantizar la ejecución de la Decisión de 2001. En esta Decisión, la Comisión consideró que el régimen examinado podía calificarse como ayuda a la inversión según la definición del anexo I de las Directrices de 1998. Indicó, además, que, conforme a tales Directrices, los importes abonados a los beneficiarios debían tener un efecto incentivador para ser declarados compatibles con el mercado interior. 

81      En virtud de la jurisprudencia citada en el apartado 71anterior, dadas las circunstancias del presente asunto, correspondía al Reino de España comprobar en qué medida el requisito del efecto incentivador de las ayudas se cumple en el caso de cada una de las empresas que se beneficiaron del crédito fiscal del 45 % de las inversiones instituido en favor de las empresas por la provincia de Álava. En tal contexto, como se ha indicado en el apartado 72anterior, este Estado miembro debía consultar a la Comisión en caso de dificultades imprevistas e imprevisibles sobre la forma de aplicar la Decisión adoptada por ella en casos concretos.

82      Esto es lo que ocurrió en el presente asunto. En el momento de la recuperación de las ayudas de que se trata, las autoridades españolas examinaron si la ayuda abonada a la demandante cumplía el requisito del efecto incentivador de las ayudas. En ese contexto, preguntaron a la Comisión cómo debía interpretarse el requisito del efecto incentivador establecido en la Decisión de 2001. Dar una respuesta a esta pregunta, ofreciendo indicaciones acerca de la forma de interpretar dicho requisito, fue el motivo de que el autor del acto impugnado redactara el documento en cuestión y lo remitiera a las autoridades españolas. 

83      Por tanto, tal como establece la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), y contrariamente a lo afirmado por la demandante en sus escritos, el acto impugnado es un escrito que la Comisión remitió a las autoridades nacionales en el marco de la correspondencia intercambiada con ellas con vistas a garantizar la ejecución inmediata y efectiva de una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado y, en cuanto tal, no se puede considerar que produzca efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica. 
 Sobre la forma del acto impugnado

84      La Comisión sostiene que el acto impugnado no puede considerarse un acto decisorio a causa de su forma. Alega que se trata de una respuesta informal dada por funcionarios de la Comisión a una mera solicitud de información de las autoridades españolas.

85      A este respecto, procede señalar que, según la jurisprudencia, la forma que adopte un acto no incide, en principio, en la determinación de la admisibilidad de un recurso de anulación (sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 47). 

86      De este modo, se evita que la forma o la denominación asignadas a un acto por su autor puedan dar lugar a excluirlo de un recurso de anulación, aun cuando, en realidad, estaría produciendo efectos jurídicos (sentencia de 4 de marzo de 2015, Reino Unido/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, apartado 30).

87      Por el contrario, la forma de un acto puede ser tomada en consideración en la medida en que puede permitir identificar su naturaleza (véanse, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 1982, Alemania/Comisión, 44/81, EU:C:1982:197, apartado 12, y el auto de 12 de febrero de 2010, Comisión/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, apartado 58).

88      Ha de observarse a este respecto que, en el presente asunto, el acto impugnado adopta la forma de un escrito en el que no constan ni la fecha ni la firma y que tampoco lleva el membrete de la Comisión.

89      De ello resulta que el acto impugnado se presenta como un documento informal que no reviste las formas generalmente utilizadas por una institución para adoptar un acto que tenga por efecto o por objeto la producción de efectos jurídicos. 

90      La misma observación cabe hacer sobre el título que el autor dio al acto impugnado, a saber, «Mensaje informal».

91      Una observación idéntica puede formularse también atendiendo a diversas expresiones empleadas en el acto impugnado, en particular, «no parece», «a primera vista» y «sobre la base de la información presentada». Estas expresiones ponen de manifiesto que la intención del funcionario que lo redactó no era modificar la situación jurídica de la empresa en cuestión, sino más bien informar a las autoridades de la provincia de Álava sobre la aplicación de la Decisión de 2001, en respuesta a la solicitud de información formulada por éstas. 

92      Por consiguiente, la falta de efectos jurídicos del acto impugnado, que resulta de su propia naturaleza, se ve confirmada por la forma que adoptó.
 Sobre la supuesta notificación de las ayudas por las autoridades españolas

93      La Comisión sostiene que si un Estado miembro no notifica una ayuda, ella no puede pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado interior. Aduce que las autoridades españolas podrían haber notificado las ayudas concedidas a la demandante a fin de que adoptara una decisión al respecto, pero no lo hicieron. La Comisión señala que tan solo le transmitieron una solicitud de la demandante de «revisar» informalmente las alegaciones formuladas por ésta sobre la compatibilidad de los créditos fiscales que había obtenido.

94      Por su parte, la demandante afirma que las autoridades españolas esperaban recibir una decisión formal de la Comisión sobre la compatibilidad de las ayudas que le habían sido abonadas. Alega que, a tal fin, dichas autoridades transmitieron a la Comisión información que ésta consideró suficiente, como demuestra el hecho de que respondiera a la solicitud formulada por ellas. Por tanto, a juicio de la demandante, procede considerar que las ayudas fueron notificadas.

95      A tenor del artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1), en vigor en el momento de los hechos, el Estado miembro interesado tiene que notificar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda.

96      De conformidad con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.º 659/1999, el Estado miembro debe facilitar en su notificación la información necesaria para que la Comisión pueda adoptar una decisión. 

97      Esta obligación de notificación da a la Comisión la posibilidad de ejercer, a su debido tiempo y en interés general de la Unión, su control sobre todo proyecto que pretenda conceder o modificar ayudas (auto de 5 de noviembre de 2003, Kronoply/Comisión, T‑130/02, EU:T:2003:293, apartado 49). 

98      A fin de determinar si las ayudas concedidas a la demandante fueron notificadas a la Comisión, procede examinar el contenido de la correspondencia intercambiada entre las autoridades españolas y la Comisión hasta el momento en que se adoptó el acto impugnado.

99      De dicha correspondencia resulta que el intercambio de información entre las autoridades españolas y la Comisión continuó durante el segundo procedimiento por incumplimiento y que se trató la situación de determinados beneficiarios de las ayudas, incluida la demandante.

100    El 23 de mayo de 2013, la Representación Permanente de España ante la Unión Europea remitió por correo a la Secretaría General de la Comisión dos documentos datados de 2011, que habían sido elaborados por la demandante y que trataban sobre la cuestión del efecto incentivador de las ayudas concedidas a esta última.

101    En respuesta a dicho correo, el 28 de mayo de 2013 el autor del acto impugnado remitió por correo electrónico a la Representación Permanente de España ante la Unión Europea un documento titulado «Asuntos fiscales en el País Vasco (Álava) — Procedimiento de infracción 2007/2215 (Álava). Mensaje informal en respuesta al escrito de 23 de mayo relativo a Guardian Llodio (Álava)».

102    La primera parte del documento a que se hace referencia en el apartado anterior se presenta como una versión preliminar del acto impugnado.  La segunda parte de dicho documento contiene preguntas dirigidas a obtener información adicional sobre las pretensiones de la demandante en relación con el efecto incentivador de las ayudas que le habían sido concedidas.

103    Mediante escritos de 31 de julio y de 24 de octubre de 2013, remitidos por correo a la Secretaría General de la Comisión, la Representación Permanente del Reino de España ante la Unión Europea aportó información complementaria. 

104    En este contexto, como se ha indicado en los apartados 26 y 27 del presente auto, la Comisión manifestó al Tribunal de Justicia, que estaba conociendo del segundo recurso por incumplimiento, que consideraba que el Reino de España había cumplido su obligación de recuperación de las ayudas y el Tribunal de Justicia condenó al Reino de España a pagar una suma a tanto alzado de 30 millones de euros por el período de incumplimiento (sentencia de 13 de mayo de 2014, Comisión/España, C‑184/11, EU:C:2014:316).

105    Mediante escritos remitidos por correo el 10 de junio de 2014 y el 11 de febrero de 2015, las autoridades españolas informaron a la Secretaría General de la Comisión sobre los importes recuperados de los beneficiarios y sobre los recursos interpuestos por éstos ante los órganos jurisdiccionales españoles contra las órdenes de recuperación.

106    El 3 de junio de 2015, las autoridades de la provincia de Álava enviaron al autor del acto impugnado un correo electrónico, al que este respondió mediante el acto impugnado.

107    En dicho correo, las autoridades de la provincia de Álava facilitaron un listado de empresas que eran parte en litigios pendientes ante los órganos jurisdiccionales españoles y señalaron que, a efectos de su resolución, se esperaba que ellas proporcionaran una respuesta a la cuestión del efecto incentivador de las ayudas. La demandante figura entre las empresas mencionadas.

108    A la luz de esta correspondencia, no puede considerarse que el Reino de España hubiera notificado las ayudas concedidas a la demandante, lo que habría obligado a la Comisión a pronunciarse sobre la compatibilidad de tales ayudas mediante una Decisión.

109    En efecto, no hay constancia alguna de que las autoridades españolas tuvieran la intención de notificar las ayudas concedidas a la demandante.

110    El acto impugnado tampoco hace referencia expresa al artículo 108 TFUE, apartado 3, que constituye la base jurídica de la obligación de notificación.

111    Por el contrario, de los términos utilizados en la correspondencia intercambiada y, en particular, en el correo electrónico de 3 de junio de 2015 enviado por las autoridades de la provincia de Álava resulta que éstas deseaban que la Comisión les proporcionara información a fin de responder a las alegaciones planteadas por determinados beneficiarios que habían impugnado las órdenes de recuperación ante los órganos jurisdiccionales españoles. 

112    En estas circunstancias, el correo electrónico enviado por las autoridades de la provincia de Álava no puede ser considerado una notificación de las ayudas abonadas a la demandante, en virtud de la cual la Comisión estuviera obligada a adoptar una decisión conforme al Reglamento n.º 659/1999.
 Sobre el efecto obligatorio supuestamente reconocido por las autoridades españolas

113    La demandante sostiene que el acto impugnado es de naturaleza decisoria porque las autoridades españolas le confirieron carácter obligatorio ante los órganos jurisdiccionales españoles. Alega que dichas autoridades se declararon incompetentes para examinar con carácter definitivo su situación, a cuyo respecto señalaron, en su contestación a la demanda de 14 de julio de 2014, que la «evaluación de la compatibilidad es responsabilidad exclusiva de la Comisión». 

114    Sobre este particular, ha de recordarse que, según la jurisprudencia, la existencia de efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses de la parte demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica debe establecerse sobre la base del contenido esencial del acto impugnado (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 9; de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27, y de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, apartado 46). 

115    La existencia de tales efectos no se puede fundar en otros elementos, en particular en la percepción que podrían tener los destinatarios, puesto que dicha percepción, por su propia naturaleza, es de carácter subjetivo. Así pues, no es posible que la admisión de un recurso se base en elementos que puedan variar en función de la interpretación de las autoridades, las empresas o los particulares. 

116    De no ser así, tales actos escaparían al control de legalidad cuando no fueran percibidos como obligatorios por uno o más destinatarios, aun cuando de su naturaleza resultara que en realidad producen efectos jurídicos obligatorios. En sentido contrario, otros actos se someterían al control de legalidad sobre la base de la percepción de sus destinatarios, a pesar de no producir efectos jurídicos obligatorios y no ser necesario ni siquiera útil someterlos a tal control.

117    Por tanto, la percepción que pudieran haber tenido las autoridades españolas de los efectos jurídicos producidos por el acto impugnado, en el caso de que se demuestre, no puede servir para apreciar la admisibilidad del recurso interpuesto contra él. 

118    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que el acto impugnado se emitió en el marco de la ejecución de la Decisión de 2001 y que no es una respuesta a una notificación de las autoridades españolas, que pueda dar lugar a la incoación de un procedimiento distinto en aplicación de las normas en materia de ayudas de Estado.

119    Dado que no produce ni está destinado a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante modificando de forma caracterizada su situación jurídica, el acto impugnado no puede calificarse de acto recurrible en el sentido del artículo 263 TFUE. Por tanto, procede estimar la excepción de inadmisibilidad y, en consecuencia, declarar el presente recurso inadmisible.
 Sobre la demanda de intervención

120    En aplicación del artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, al ser inadmisible el recurso, procede sobreseer la demanda de intervención presentada por el Reino de España.
 Costas

121    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. 

122    Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por ésta.

123    Asimismo, en aplicación del artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España cargará con sus propias costas correspondientes a la demanda de intervención.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
resuelve:
1)      Declarar inadmisible el recurso.
2)      Sobreseer la demanda de intervención del Reino de España. 
3)      Guardian Glass España, Central Vidriera, S.L.U., cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
4)      El Reino de España cargará con sus propias costas correspondientes a la demanda de intervención.
Dictado en Luxemburgo, a 11 de octubre de 2017.
El SecretarioLa Presidenta
E. CoulonI. Pelikánová

*      Lengua de procedimiento: español.