CELEX: 62008CJ0438
Language: bg
Date: 2009-10-22 00:00:00
Title: Решение на Съда (четвърти състав) от 22 октомври 2009 г. # Комисия на Европейските общности срещу Португалска република. # Неизпълнение на задължения от държава членка - Свобода на установяване - Директива 96/96/ЕО - Национална правна уредба - Ограничителни условия за достъп до извършването на прегледи на превозни средства - Член 45 ЕО - Дейности, свързани с упражняването на публична власт - Безопасност на движението по пътищата - Пропорционалност. # Дело C-438/08.

Дело C-438/08
      Комисия на Европейските общности
      срещу
      Португалска република
      „Неизпълнение на задължения от държава членка — Свобода на установяване — Директива 96/96/ЕО — Национална правна уредба — Ограничителни условия за достъп до извършването на прегледи на превозни средства — Член 45 ЕО — Дейности, свързани с упражняването на публична власт — Безопасност на движението по пътищата — Пропорционалност“
      Резюме на решението
      1.        Свободно движение на хора — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Ограничения
      (член 43 ЕО)
      2.        Свободно движение на хора — Свобода на установяване — Свободно предоставяне на услуги — Дерогации — Дейности, свързани с упражняването
            на публична власт — Обхват
      (член 45 ЕО; член 2 от Директива 96/96 на Съвета)
      1.        Държава членка, която налага ограничения за свободата на установяване на структури от други държави членки, желаещи да извършват
         прегледи на превозни средства в тази държава членка, а именно като обвързва предоставянето на разрешение с наличието на публичен
         интерес, като изисква минимален дружествен капитал от 100 000 EUR, като ограничава предмета на дейност на предприятията и
         като налага правила за несъвместимост на съдружниците в тях, на техните управители и директори, не изпълнява задълженията
         си по член 43 ЕО.
      
      На практика въпреки че предвидените в националната правна уредба изисквания се прилагат по един и същи начин както спрямо
         установените в съответната държава членка оператори, така и спрямо тези от други държави членки, посочените изисквания могат
         да доведат до затруднения за операторите, които не отговарят на определените в уредбата критерии, да се установят в споменатата
         държава членка, за да извършват там прегледи на превозни средства. По-конкретно критерият за наличие на публичен интерес може
         да даде възможност за произволно упражняване на правомощието за преценка, което имат компетентните органи, като им позволи
         да отказват да издадат разрешение на някои заинтересовани оператори да извършват прегледи на превозни средства, макар и последните
         да отговарят на другите изисквания, определени с правната уредба. Освен това, след като не е доказана нито необходимостта,
         нито съразмерността на тези мерки с преследваната цел, същите не могат да бъдат обосновани със съображения, свързани със защитата
         на безопасността на движението по пътищата.
      
      (вж. точки 30, 49 и 53 и диспозитива)
      2.        Съгласно член 2 от Директива 96/96 за сближаване на законодателствата на държавите членки относно прегледите за проверка на
         техническата изправност на моторните превозни средства и техните ремаркета, когато държавата членка възлага на частни структури
         управлението на учрежденията, които извършват прегледи за проверка на техническата изправност на превозните средства, тя все
         пак продължава да ги контролира пряко. На практика съгласно първото изречение от този член държавата членка следва да определи
         компетентните учреждения, да въведе процедура за надлежно оправомощаване и да ги контролира пряко. По смисъла на второто изречение
         от посочения член, където се посочват предпазните мерки, които трябва да се вземат при конфликт на интереси между извършването
         на прегледи и ремонтната дейност на превозни средства, държавите членки трябва да положат всички усилия за осигуряване на
         обективност и високо качество на прегледите за проверка на техническата изправност на превозните средства. От употребата на
         израза „всички усилия“ следва, че целта на Директива 96/96 е стриктното реализиране от държавата на тези две конкретни цели
         за качество, а именно обективност и високо качество на прегледите за проверка на техническата изправност на превозните средства
         в случай на конфликт на интереси, но a fortiori и при изпълнението на нейната задача да контролира частните структури, които
         извършват преглед на превозните средства, описана в член 2, първо изречение от Директивата. При това положение и като се има
         предвид, че частните структури, упражняващи дейността си под активния надзор на компетентния публичноправен орган, който в
         крайна сметка е отговорен за контрола и за решенията на посочените структури, не могат да се разглеждат като „свързани пряко
         и специфично с упражняването на публична власт“ по смисъла на член 45 ЕО, дейностите на частните структури, които извършват
         прегледи за проверка на техническата изправност на превозни средства, не попадат в обхвата на изключението по посочения член 45
         ЕО.
      
      (вж. точки 37, 42, 43 и 45)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
      22 октомври 2009 година(*)
      
      „Неизпълнение на задължения от държава членка — Свобода на установяване — Директива 96/96/ЕО — Национална правна уредба — Ограничителни условия за достъп до извършването на прегледи на превозни средства — Член 45 ЕО — Дейности, свързани с упражняването на публична власт — Безопасност на движението по пътищата — Пропорционалност“
      По дело C‑438/08
      с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 3 октомври 2008 г.,
      Комисията на Европейските общности, за която се явяват г‑н E. Traversa и г‑жа M. Teles Romão, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
      
      ищец,
      срещу
      Португалската република, за която се явяват г‑н L. Fernandes и г‑жа A. Pereira de Miranda, в качеството на представители,
      
      ответник,
      СЪДЪТ (четвърти състав),
      състоящ се от: г‑н K. Lenaerts, председател на трети състав, изпълняващ функцията на председател на четвърти състав, г‑н E.
         Juhász, г‑н G. Arestis, г‑н J. Malenovský и г‑н T. von Danwitz (докладчик), съдии, 
      
      генерален адвокат: г‑н Y. Bot,
      секретар: г‑н R. Grass,
      предвид изложеното в писмената фаза на производството,
      предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
      постанови настоящото
      Решение
      1        С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като налага ограничения на свободата на
         установяване за структури от други държави членки, желаещи да извършват прегледи на превозни средства в Португалия, и по-конкретно
         като обвързва предоставянето на разрешение с наличието на публичен интерес, като изисква минимален дружествен капитал от 100 000 EUR,
         като ограничава предмета на дейност на предприятията и като налага правила за несъвместимост на съдружниците в тях, на техните
         управители и директори, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО.
      
       Правна уредба
       Общностна правна уредба
      2        Съображение 33 от Директива 96/96/ЕО на Съвета от 20 декември 1996 година за сближаване на законодателствата на държавите
         членки относно прегледите за проверка на техническата изправност на моторните превозни средства и техните ремаркета (ОВ L 46,
         1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 113) гласи:
      
      „[…] предвидените в настоящата директива общностни мерки са необходими за постигане на хармонизиране на правилата за извършване
         на проверки на техническата изправност, за предотвратяване на нарушаване на конкуренцията между пътните превозвачи и за гарантиране
         на правилна проверка и поддръжка на превозните средства […]“
      
      3        Член 1, параграф 1 от Директива 96/96 предвижда:
      
      „Във всяка държава членка моторните превозни средства, които са регистрирани в тази държава, и техните ремаркета и полуремаркета
         преминават през периодични прегледи за проверка на техническата изправност в съответствие с настоящата директива […]“
      
      4        Член 2 от тази директива има следния текст:
      
      „Предвидените в настоящата директива прегледи за проверка на техническата изправност се извършват от държавен или от публичен
         орган, на който държавата е възложила тази задача, или от органи или учреждения, които са определени и пряко контролирани
         от държавата, включително надлежно оправомощени частни органи. По-специално, когато учрежденията, определени като центрове
         за извършване на прегледи за проверка на техническата изправност на превозни средства извършват и ремонтни дейности, държавите
         членки полагат всички усилия за осигуряване на обективност и високо качество на прегледите за проверка на техническата изправност
         на превозните средства.“
      
       Национална правна уредба
      5        Съгласно член 3 на Декрет-закон № 550/99 от 15 декември 1999 г. за извършването на технически прегледи на моторни превозни
         средства (наричан по-нататък „Декретът-закон“):
      
      „1.      Разрешението за извършване на прегледи на превозни средства се предоставя с решение на министъра на вътрешните работи, по
         предложение на главна дирекция „Движение по пътищата“, на местни или чуждестранни юридически лица, като в последния случай
         е необходимо чуждестранното юридическо лице да се е установило законосъобразно на територията на страната.
      
      2.      Главна дирекция „Движение по пътищата“ може да направи предложението по предходния параграф само ако е налице публичен интерес
         за извършване на прегледи, който оправдава предоставянето на разрешение.“
      
      6        Тъй като главна дирекция „Движение по пътищата“ междувременно е закрита, правомощията ѝ относно прегледа на превозни средства
         са предоставени на Публичния институт за движение и сухопътен транспорт.
      
      7        Член 6 от Декрета-закон гласи:
      
      „1.      За субектите, които са представили проучване за жизнеспособността на предприятието, и са доказали, че притежават необходимите
         финансови средства, за да се гарантира откриването и доброто управление на центровете за преглед, се приема, че притежават
         необходимия технически, икономически и финансов капацитет.
      
      2.      Обхватът и структурата на проучването, както и показателите за финансов капацитет по предходния параграф се определят с наредба
         на министъра на вътрешните работи.“
      
      8        На основание на параграф 2 от този член е приета Наредба № 1165/2000 от 9 декември 2000 г. за одобряване на правилата за публичната
         покана за представяне на оферти относно създаването на центрове за преглед на превозни средства (наричана по-нататък „Наредбата“),
         параграф 1 от която предвижда:
      
      „Разрешението за извършване на прегледи на превозни средства се издава след проверка на техническия, икономическия и финансовия
         капацитет, предвиден в членове 4 и 6 от Декрет-закон № 550/99 от 15 декември 1999 г., след представяне от заинтересованото
         лице на следните данни:
      
      […]
      д)      документ, доказващ, че заинтересованият субект разполага с дружествен капитал с минимален размер 100 000 EUR или с равностойността
         на тази сума в ескудо […]“
      
      9        Член 7 от Декрета-закон предвижда:
      
      „Не се разрешава извършването на прегледи на превозни средства от субектите, които се намират в някое от следните положения:
      а)      предметът на тяхната дейност не включва единствено извършването на прегледи на превозни средства;
      б)      съдружниците в тях, техните управители или директори осъществяват дейност по производството, ремонта, отдаването под наем,
         вноса или продажбата на превозни средства, на части или на принадлежности за тях, или извършват транспортна дейност.“
      
       Досъдебна процедура
      10      Като приема, че националната правна уредба на условията за получаването на разрешение за извършване на преглед на превозни
         средства създава проблеми за съвместимост с принципа на свобода на установяване, прогласен в член 43 ЕО, Комисията решава
         да започне предвидената в член 226 ЕО процедура и на 18 октомври 2005 г. изпраща официално уведомително писмо до Португалската
         република.
      
      11      След като срокът за отговор е удължен до 18 февруари 2006 г., Португалската република дава отговор с писмо от 25 април 2006 г.
         Като продължава да счита и след този отговор, че разглежданата правна уредба не е съобразена с член 43 ЕО, на 15 декември
         2006 г. Комисията издава мотивирано становище, с което приканва тази държава членка да предприеме необходимите мерки, за да
         се съобрази със становището в срок от два месеца, считано от съобщаването му.
      
      12      Португалската република най-напред дава отговор на мотивираното становище с писмо от 29 януари 2007 г., като посочва, че е
         изготвен проект на законодателен текст за изменение на декрета-закон, за да отпаднат критикуваните разпоредби. С писмо от
         11 януари 2008 г. тя изтъква, че процедурата по изменение трябва да приключи преди края на януари 2008 г., а впоследствие,
         с писмо от 19 май 2008 г., че споменатият процес е в последната си фаза. След като не може да направи извода, че са взети
         всички необходими мерки за съобразяване на разглежданата национална правна уредба с член 43 ЕО, Комисията решава да предяви
         настоящия иск.
      
       По иска
       Доводи на страните
      13      На първо място, според Комисията клаузата, предвиждаща изключение, в член 45, първа алинея ЕО, изтъкната от Португалската
         република, за да се установи съвместимостта на правната ѝ уредба с член 43 ЕО, не е приложима в конкретния случай.
      
      14      От една страна, изведеното от упражняването на публична власт изключение можело да се изтъква само във връзка с дискриминационни
         мерки, докато разглежданият разрешителен режим се прилагал изрично както спрямо местните, така и спрямо чуждестранните лица.
         От друга страна, това изключение трябвало да се тълкува стриктно и да се прилага единствено по отношение на дейностите, които
         сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт.
      
      15      В отговора си на официалното уведомително писмо Португалската република обаче потвърдила, че прегледът на превозни средства
         е стопанска дейност, както и че отговорността на извършващите преглед учреждения за вреди, причинени при или вследствие на
         преглед, се урежда от частното право. Издаването на удостоверение за преглед или на стикер не било доказателство за упражняването
         на публична власт. Фактът, че при неизпълнение на правилата относно прегледа на превозните средства могат да бъдат налагани
         санкции, също бил ирелевантен. Всъщност само полицейските или съдебните органи можели да налагат такива санкции, а предприятията,
         извършващи преглед, не разполагали с никакво правомощие за упражняване на принуда.
      
      16      Ето защо Комисията поддържа, че условията за получаване на разрешение за извършване на преглед на превозни средства представляват
         ограничение на свободата на установяване, несъвместимо с член 43 ЕО. На първо място, предвиденото в член 3, параграф 2 от
         Декрета-закон обвързване на издаването на нови разрешения с условието за наличие на публичен интерес подчинявало юридическите
         лица от други държави членки, желаещи да извършват тази дейност в Португалия, на дискреционната власт на компетентните национални
         органи. Следователно тази правна уредба не отговаряла на условията, поставени с практиката на Съда, според която за да е оправдано
         съществуването на режим на предварителни административни разрешения, същият трябва да се основава на обективни, недискриминационни
         и предварително известни критерии, така че да очертае пределите на упражняването на правото на преценка на националните органи.
      
      17      Критерият за публичния интерес не можел да се обоснове и със съображения за защита на безопасността на движението по пътищата,
         като в това отношение Комисията уточнява, че не е изпълнено условието за пропорционалност. На практика след като разглежданият
         национален режим не отчитал функционирането на центровете за преглед, с него не можело да се гарантира, че тази цел ще бъде
         постигната. Нещо повече, предоставянето на разрешение според неопределения критерий за публичен интерес надхвърляло необходимото
         за постигане на целта за безопасност на движението по пътищата.
      
      18      На второ място, според Комисията изискването по член 6, параграф 1 от Декрета-закон, във връзка с параграф 1, буква д) от
         Наредбата, за наличие на дружествен капитал с минимален размер 100 000 EUR, съгласно Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия
         (C‑171/02, Recueil, стр. I‑5645, точка 54) е пречка общностните оператори с по-малък дружествен капитал да се установят на
         португалска територия. Освен това Комисията поддържа, че доводът на Португалската република, според който целта на споменатото
         изискване е да се гарантира финансовата платежоспособност на получилите разрешение лица, не е годен. Всъщност имало ограничителни
         в по-малка степен начини за защита на кредиторите, като например учредяването на обезпечение или сключването на договор за
         застраховка (Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 55).
      
      19      На трето място, според Комисията член 7, буква а) от Декрета-закон, с който предметът на дейност на предприятията за преглед
         на превозни средства се ограничава само до тази дейност, също не е съвместим с член 43 ЕО. Фактически операторите, които предоставяли
         законно други услуги в своята държава членка на установяване, щели да бъдат принудени да променят предмета на дейност на предприятието,
         дори вътрешната му структура, за да могат да извършват дейност в Португалия. Не можело да се изтъква и целта за безопасност
         на движението по пътищата, тъй като разглежданата разпоредба не била подходяща за постигането на тази цел, а и качеството
         на прегледите било възможно да се осигури чрез процедури за контрол на качеството. На последно място, що се отнася до целта
         да се сведат до минимум прегледите с цел измама, според Комисията не може просто да се предпостави, че при свързани дейности
         прегледът е с цел измама, както и че не съществува опасност от извършване на подобни прегледи при дейности, които не са свързани
         с прегледа на превозни средства. Освен това можело да се предвидят мерки, които да бъдат ограничителни в по-малка степен.
      
      20      На четвърто място, Комисията поддържа, че правилата за несъвместимост, налагани по отношение на съдружниците, управителите
         и директорите на предприятията, които извършват преглед на превозни средства съгласно член 7, буква b) от Декрета-закон, могат
         да имат сравними ограничителни последици, доколкото задължавали вече установилите се законно в друга държава членка оператори,
         осъществяващи други дейности там, да променят вътрешната си структура, да се разделят със съдружници или да прекратяват несъвместимите
         дейности. Освен това според Комисията такива правила не са съразмерни с изтъкнатите цели за безопасност на движението по пътищата,
         за обективност на прегледите и за предотвратяване на измамите. Съществували ограничителни в по-малка степен решения, като
         например задължението за възлагане на друго предприятие на прегледа на превозните средства, използвани за свързани дейности
         на съдружниците, управителите или директорите на предприятието, и обратно, задължението след преглед с отрицателен резултат
         ремонтът да се възложи на независимо предприятие, забраната за извършване на проверки за техническа изправност на превозните
         средства на неговите ръководители, персонал и близките им, подлагането на учрежденията на периодични проверки или въвеждането
         на система от гражданскоправни или наказателноправни санкции.
      
      21      Португалската република твърди, че изглежда безспорно, че извършването на технически прегледи на превозни средства спада към
         публичния интерес за безопасност на движението по пътищата. Тя изтъква, от една страна, че тази дейност е правомощие, присъщо
         на държавата, като последната обаче можела да прибягва до сътрудничество с частни структури, което било потвърдено с член 2
         от Директива 96/96. Делегирането на споменатото правомощие на тези структури обаче в никакъв случай не означавало реално да
         се приватизира тази характерна за държавата функция. Необходимостта от специален контрол на държавата върху частните оператори,
         които имат разрешение да извършват тази дейност по делегация, обосновавала приемането на спорните критерии.
      
      22      От друга страна, тези частни структури, на които било делегирано въпросното правомощие, упражнявали публична власт. На теория
         имало две възможности за осъществяване на разглежданата дейност. Или прегледът, разглеждан като подготвителна фаза, да се
         извършва от частни структури, а след това публичноправният орган да издаде удостоверение, или и прегледът, и удостоверяването
         да се възлагат на частната структура под контрола на публичноправния орган. В португалската система процедурата по прегледа,
         която имала чисто подготвителна функция, приключвала с вземането на решение за удостоверяване или не на съответствието на
         превозните средства с приложимите стандарти, като публичноправният административен орган изобщо не участвал. Поради последиците,
         които имали за правното положение на собственика на превозното средство, тези решения се свързвали с упражняването на публична
         власт.
      
      23      Ето защо Португалската република смята, че извършването на прегледи на превозни средства е пряко свързано с упражняването
         на публична власт. Така, дори и да било възможно да се допусне хипотезата на несъвместимост на разглежданите норми с член 43
         ЕО, на основание член 45, първа алинея ЕО същите били обосновани.
      
      24      Във всеки случай Португалската република поддържа, че е започнала процедура за изменение на декрета-закон, насочена по същество
         към замяна на режима на предварително административно разрешение със система на предоставяни след конкурс концесии. С приемането
         и обнародването на новия нормативен текст, първоначално предвидени за първото тримесечие на 2009 г., а впоследствие за юли
         2009 г. според писмената дуплика, щели да бъдат премахнати и условията за издаване на разрешение, наложени с декрета-закон,
         и евентуалните ограничения на свободата на установяване.
      
       Съображения на Съда
       По наличието на ограничение
      25      Комисията по същество упреква Португалската република, че е наложила на частните оператори, които искат да извършват преглед
         на превозни средства на нейна територия, несъвместими с член 43 ЕО правила за достъп.
      
      26      В самото начало трябва да се отбележи, че съгласно съображение 33 от Директива 96/96 нейната цел е да се постигне хармонизиране
         на правилата за извършване на проверки на техническата изправност на превозните средства, а именно, както е посочено в член 1,
         параграф 2 от нея, като се определят категориите превозни средства, които подлежат на прегледи за проверка на техническата
         изправност, честотата на тези прегледи и елементите, които трябва да бъдат проверявани. Споменатата директива обаче не съдържа
         никаква разпоредба относно правилата за достъп до извършването на прегледи на превозни средства.
      
      27      Макар да е вярно, че държавите членки по принцип продължават да бъдат компетентни да определят условията за упражняване на
         дейностите в област, която не е предмет на пълно хармонизиране на общностно равнище, вярно е също и че те трябва да упражняват
         правомощията си при спазване на гарантираните от Договора за ЕО основни свободи (вж. Решение от 29 ноември 2007 г. по дело
         Комисия/Австрия, C‑393/05, Сборник, стр. I‑10195, точка 29 и Решение от 29 ноември 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑404/05,
         Сборник, стр. I‑10239, точка 31, както и цитираната съдебна практика).
      
      28      В конкретния случай се поставя въпросът за съответствието с член 43 ЕО на национална правна уредба, която налага определени
         условия за получаването на административно разрешение за извършване на прегледи на превозни средства, а именно обвързва предоставянето
         на разрешение с критерия за наличието на публичен интерес, изисква от предприятията, които желаят да се установят на този
         пазар, минимален дружествен капитал от 100 000 EUR, ограничава предмета на дейност на тези предприятия и налага правила за
         несъвместимост на съдружниците в тях и на техните управители и директори.
      
      29      Съгласно постоянната съдебна практика за ограничения на свободното предоставяне на услуги трябва да се считат всички мерки,
         които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода (вж. по-конкретно Решение от
         17 октомври 2002 г. по дело Payroll и др., C‑79/01, Recueil, стр. I‑8923, точка 26, Решение от 5 октомври 2004 г. по дело
         CaixaBank France, C‑442/02, Recueil, стр. I‑8961, точка 11 и Решение от 23 октомври 2008 г. по дело Krankenheim Ruhesitz am
         Wannsee-Seniorenheimstatt, C‑157/07, Сборник, стр. I‑8061, точка 30).
      
      30      Въпреки че предвидените в португалската правна уредба изисквания се прилагат по един и същи начин както спрямо установените
         в Португалия оператори, така и спрямо тези от други държави членки, посочените изисквания могат да доведат до затруднения
         за операторите, които не отговарят на определените в уредбата критерии, да се установят в Португалия, за да извършват там
         прегледи на превозни средства. По-конкретно, както подчертава Комисията, критерият за наличие на публичен интерес, с който
         е обвързано издаването на разглежданото административно разрешение, може да даде възможност за произволно упражняване на правомощието
         за преценка, което имат компетентните органи, като им позволи да отказват да издават споменатото разрешение на някои заинтересовани
         оператори, макар и последните да отговарят на другите изисквания, определени с правната уредба.
      
      31      Ето защо спорните условия за достъп до извършването на технически прегледи на превозни средства, наложени с португалската
         правна уредба, представляват ограничение на свободата на установяване.
      
       По приложимостта на член 45, първа алинея ЕО
      32      Португалската република, която не оспорва от обстоятелствена страна ограничителния характер на разглежданата правна уредба,
         изтъква, че извършването на преглед на превозни средства е дейност, „свързана с упражняването на публична власт“ по смисъла
         на член 45 ЕО, и следователно не попада в приложното поле на член 43 ЕО. В това отношение Комисията изтъква, че става въпрос
         за стопанска дейност, която не представлява пряко и специфично участие в упражняването на публична власт, както и че член 45
         ЕО се прилага само спрямо мерки с дискриминационен характер.
      
      33      Що се отнася до последния довод обаче, трябва да се приеме за установено, както бе напомнено в точка 29 от настоящото съдебно
         решение, че съгласно постоянната съдебна практика член 43 ЕО съдържа не само забрана за дискриминация, но и забрана на всички
         ограничения, които правят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване. След като член 45 ЕО съдържа
         клауза за общо изключение от принципа на свобода на установяване, залегнал в член 43 ЕО, следователно прилагането му не може
         да се ограничи само до дискриминационните мерки. Ето защо този довод на Комисията не може да бъде приет.
      
      34      Обратно, необходимо е да се напомни, че като изключение от основното правило за свободата на установяване, на член 45 ЕО трябва
         да се даде тълкуване, което да ограничи неговия обхват до строго необходимото за защита на интересите, които тази разпоредба
         позволява да бъдат закриляни от държавите членки (вж. по-конкретно Решение от 15 март 1988 г. по дело Комисия/Гърция, 147/86,
         Recueil, стр. 1637, точка 7, Решение от 29 октомври 1998 г. по дело Комисия/Испания, C‑114/97, Recueil, стр. I‑6717, точка 34
         и Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Recueil, стр. I‑2941, точка 45).
      
      35      Също така е безспорно, че при преценката на изключенията от свободата на установяване, предвидени в член 45 ЕО, трябва да
         се отчита общностният характер на определените с този член предели за посочената свобода (вж. в този смисъл Решение от 21 юни
         1974 г. по дело Reyners, 2/74, Recueil, стр. 631, точка 50 и Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 8).
      
      36      Така според постоянната съдебна практика предвиденото в този член изключение трябва да се ограничи до дейностите, които сами
         по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт (вж. Решение по дело Reyners, посочено
         по-горе, точка 45, Решение от 13 юли 1993 г. по дело Thijssen, C‑42/92, Recueil, стр. I‑4047, точка 8 и Решение от 31 май
         2001 г. по дело Комисия/Италия, C‑283/99, Recueil, стр. I‑4363, точка 20), като това изключва възможността дейностите със
         само спомагателен и подготвителен характер по отношение на структура, която действително осъществява публична власт, като
         взема окончателното решение, да се считат за участие в упражняването на публична власт по смисъла на посоченото изключение
         (Решение по дело Thijssen, точка 22, Решение по дело Комисия/Австрия, точка 36 и Решение по дело Комисия/Германия, точка 38).
      
      37      Съдът провежда допълнително разграничение между дейности на частни структури, представляващи чисто подготвителни функции,
         и дейности, представляващи пряко и специфично участие в упражняването на публична власт, като е приел, че дори когато частни
         структури упражняват прерогативи на публична власт, като достигат до определени изводи в осъществявания от тях контрол, не
         може да се прави позоваване на член 45 ЕО, ако приложимата правна уредба предвижда споменатите частни структури да бъдат контролирани
         от компетентния публичноправен орган (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Австрия, точка 41 и Решение по дело Комисия/Германия,
         точка 43, посочени по-горе). Съдът всъщност е приел, че частни структури, упражняващи дейността си под активния надзор на
         компетентния публичноправен орган, който в крайна сметка е отговорен за контрола и за решенията на посочените структури, не
         могат да се разглеждат като „свързани пряко и специфично с упражняването на публична власт“ по смисъла на член 45 ЕО (Решение
         по дело Комисия/Австрия, точка 42 и Решение по дело Комисия/Германия, точка 44, посочени по-горе).
      
      38      Видно от данните в исковата молба и в писмената защита, компетентно да извършва прегледи за проверка на техническата изправност
         на превозни средства в Португалия е публично учреждение — Публичният институт за движение и сухопътен транспорт, който обаче
         може да възлага осъществяването на тези проверки на частни структури. Решението за предоставяне на удостоверение за техническо
         съответствие на превозните средства се взема от частната структура, която извършва преглед на превозните средства, като публичноправният
         административен орган изобщо не участва.
      
      39      Както следва и от писмената защита, дейността на учрежденията, в които се извършва преглед на превозните средства, е организирана
         в две фази. През първата фаза тази дейност се изразява в извършването на технически прегледи, т.е. на проверка за съответствието
         на проверяваните превозни средства с приложимите технически стандарти и изготвяне на протокол за прегледа, в който се вписват
         проведените изпитвания и получените резултати. През втората фаза тази дейност включва удостоверяването на извършената проверка
         с поставяне на стикер върху превозното средство, или, обратно, отказ за такова удостоверяване. 
      
      40      Задачите, отнасящи се до първата фаза, са от чисто технически характер и следователно нямат връзка с упражняването на публична
         власт (вж. в този смисъл Решение от 5 декември 1989 г. по дело Комисия/Италия, C‑3/88, Recueil, стр. 4035, точка 13). Обратно,
         по време на втората фаза, която се отнася до удостоверяването на прегледа за проверка на техническата изправност, се упражняват
         правомощия на публична власт, доколкото с техническия преглед се пораждат определени правни последици.
      
      41      В това отношение обаче трябва да се отбележи, че при взимането на решение за издаване на удостоверение за проверка на техническата
         изправност, което решение по същество само материализира установените резултати при техническия преглед, от една страна липсва
         самостоятелността при взимане на решение, характерна за упражняването на правомощия на публична власт, а от друга — то се
         взима в рамките на прекия контрол , упражняван от страна на държавата.
      
      42      Всъщност от член 2 на Директива 96/96 е видно, че когато държавата членка възлага на частни структури управлението на учрежденията,
         които извършват прегледи за проверка на техническата изправност, тя все пак продължава да ги контролира пряко.
      
      43      На практика съгласно първото изречение от този член държавата членка следва да определи компетентните учреждения, да въведе
         процедура за надлежно оправомощаване и да ги контролира пряко. По смисъла на второто изречение от посочения член, където се
         посочват предпазните мерки, които трябва да се вземат при конфликт на интереси между извършването на прегледи и ремонтната
         дейност на превозни средства, държавите членки трябва да положат всички усилия за осигуряване на обективност и високо качество
         на прегледите за проверка на техническата изправност на превозните средства. От употребата на израза „всички усилия“ следва,
         че целта на Директива 96/96 е стриктното реализиране от държавата на тези две конкретни цели за качество, а именно обективност
         и високо качество на прегледите за проверка на техническата изправност на превозните средства в случай на конфликт на интереси,
         но a fortiori и при изпълнението на нейната задача да контролира частните структури, които извършват преглед на превозните
         средства, описана в член 2, първо изречение от Директива 96/96.
      
      44      Освен това, както отбелязва Комисията, без твърдението ѝ да е оспорено от Португалската република, в своята дейност частните
         структури, които извършват прегледи на превозни средства, не разполагат с правомощие да упражняват принуда, като санкциите
         при неизпълнение на нормите относно прегледа на превозни средства се налагат от полицейските и съдебните органи.
      
      45      Следователно дейностите на разглежданите частни структури, които извършват прегледи за проверка на техническата изправност
         на превозни средства, в конкретния случай не попадат в обхвата на изключението по член 45 ЕО. Поради това е необходимо да
         се провери дали въведеният от Португалската република режим за достъп до извършването на прегледи на превозни средства може
         да бъде обоснован.
      
       По наличието на обоснованост
      46      От постоянната съдебна практика следва, че дадено ограничение на свободата на установяване не би могло да бъде допуснато,
         освен ако не е обосновано с императивни съображения от обществен интерес. Освен това в този случай е необходимо то да е в
         състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ (вж. в този смисъл
         Решение от 27 октомври 2005 г. по дело Комисия/Испания, C‑158/03, точка 35, Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия,
         C‑518/06, все още непубликувано в Сборника, точка 72 и Решение от 19 май 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑531/06, все още
         непубликувано в Сборника, точка 49).
      
      47      В това отношение компетентните национални органи следва да докажат, от една страна, че тяхната правна уредба е необходима
         за осъществяването на преследваната цел, и от друга страна, че тази правна уредба е съобразена с принципа на пропорционалност
         (вж. в този смисъл Решение от 15 март 2007 г. по дело Комисия/Финландия, C‑54/05, Сборник, стр. I‑2473, точка 39 и Решение
         от 20 септември 2007 г. по дело Комисия/Нидерландия, C‑297/05, Сборник, стр. I‑7467, точка 76).
      
      48      В настоящия случай изтъкнатите от Португалската република мотиви в хода на досъдебното производство се отнасят до необходимостта
         да се гарантира безопасността на движението по пътищата, която съставлява, според постоянната съдебна практика, императивно
         съображение от обществен интерес (вж. по-конкретно Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 77 и Решение
         от 10 февруари 2009 г. по дело Комисия/Италия, C‑110/05, все още непубликувано в Сборника, точка 60).
      
      49      Налага се обаче изводът, че в хода на досъдебното производство Португалската република не е изтъкнала доводи в своя защита
         срещу твърденията на Комисията по този въпрос, както и че не е доказала нито необходимостта, нито съразмерността на разглежданите
         мерки с преследваната цел. Следователно няма как да се приеме, че спорните разпоредби могат да бъдат обосновани със съображения,
         свързани със защитата на безопасността на движението по пътищата.
      
      50      Португалската република освен това посочва, че е започнала процедура за изменение на декрета-закон, която би трябвало да приключи
         през юли 2009 г., за да се определи по нов начин техническата и правната рамка на извършването на прегледи на превозни средства,
         както и да се премахнат ограниченията за свободата на установяване, които произтичат от действащата към момента система.
      
      51      Необходимо е все пак да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика въведените в националното законодателство промени
         са неотносими при взимането на решение по предмета на иска за установяване на неизпълнение на задължения, когато тези промени
         не са приведени в действие, преди да изтече срокът, определен в мотивираното становище (вж. по-конкретно Решение от 2 юли
         1996 г. по дело Комисия/Белгия, C‑173/94, Recueil, стр. I‑3265, точка 16 и Решение от 20 ноември 2008 г. по дело Комисия/Ирландия,
         C‑66/06, все още непубликувано в Сборника, точка 91). Ето защо Португалската република не може да се позовава на законодателни
         промени, които следва да бъдат направени след тази дата.
      
      52      При това положение предявеният от Комисията иск следва да се счита за основателен.
      
      53      С оглед на предходните съображения следва да се установи, че като налага ограничения за свободата на установяване на структури
         от други държави членки, желаещи да извършват прегледи на превозни средства в Португалия, а именно като обвързва предоставянето
         на разрешение с наличието на публичен интерес, като изисква минимален дружествен капитал от 100 000 EUR, като ограничава предмета
         на дейност на предприятията и като налага правила за несъвместимост на съдружниците в тях, на техните управители и директори,
         Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 43 ЕО.
      
       По съдебните разноски
      54      По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски,
         ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Португалската република и последната
         е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
      
      По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
      1)      Като налага ограничения на свободата на установяване за структури от други държави членки, желаещи да извършват прегледи на
            превозни средства в Португалия, а именно като обвързва предоставянето на разрешение с наличието на публичен интерес, като
            изисква минимален дружествен капитал от 100 000 EUR, като ограничава предмета на дейност на предприятията и като налага правила
            за несъвместимост на съдружниците в тях, на техните управители и директори, Португалската република не е изпълнила задълженията
            си по член 43 ЕО.
      2)      Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
      Подписи
      * Език на производството: португалски.