CELEX: 61994CC0198
Language: it
Date: 1996-02-29
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Léger del 29 febbraio 1996. # Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee. # Liquidazione dei conti del FEAOG - Esercizio 1991. # Causa C-198/94.

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
      PHILIPPE LÉGER
      presentate il 29 febbraio 1996 (
            *1
         )
      
               1. 
            
            
               La Repubblica italiana chiede, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento della decisione della Commissione 29 aprile 1994, 94/281/CE, relativa alla liquidazione dei conti dell'Italia a titolo di alcune spese finanziate dal Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola (FEAOG), sezione «garanzia», per l'esercizio 1991 (
                     1
                  ), in quanto essa esclude dal finanziamento comunitario la somma di 18934858259 LIT.
            
         
               2. 
            
            
               Prima di esporre le ragioni di questa esclusione e di esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica italiana a sostegno della propria domanda, mi sembra indispensabile illustrare la normativa vigente in materia ed i fatti all'origine della controversia.
            
         L'ambito normativo
      
               3.
            
            
               Il 5 marzo 1991 il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) n. 598/91, relativo ad un'azione d'urgenza per la fornitura di prodotti agricoli destinati alla popolazione dell'Unione Sovietica (
                     2
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Tale regolamento è basato sugli artt. 43 e 235 del Trattato CEE. Il primo ‘considerando’ del regolamento prevede: «(...) la Comunità dispone di scorte di prodotti agricoli a seguito di misure d'intervento e (...), data la situazione dei mercati, (...) è preferibile dare priorità allo smaltimento di tali prodotti; (...) la regolarizzazione dei mercati agricoli può essere ottenuta anche con la fornitura dei prodotti stessi sotto forma di prodotti trasformati»; il secondo ‘considerando’ prescrive: «(...) l'azione in parola persegue essenzialmente un obiettivo di assistenza umanitaria (...) deve pertanto essere fondata anche sull'art. 235 del Trattato».
            
         
               5.
            
            
               L'oggetto di questo regolamento è definito nell'art. 1. La Comunità ha previsto di procedere ad un'azione d'urgenza per la fornitura di prodotti agricoli all'Unione Sovietica ed ha fissato le spese per questa azione in 250 milioni di ECU di bilancio.
            
         
               6.
            
            
               L'art. 2 enumera i principi che sovraintendono all'attuazione di tale azione.
            
         
               7.
            
            
               Il suo punto 1 dichiara quindi che «la Comunità provvede alla cessione gratuita all'URSS di prodotti agricoli disponibili in seguito a misure d'intervento».
            
         
               8.
            
            
               Il punto 2 di questo articolo aggiunge che «la fornitura viene finanziata dalla Comunità e aggiudicata mediante gara. Le spese di trasporto sono a carico della Comunità, sempre che i prodotti non vengano presi in consegna nel territorio comunitario dal paese beneficiario dell'azione. Tali spese possono comprendere la trasformazione dei prodotti mobilitati ai sensi del punto 1)».
            
         
               9.
            
            
               Inoltre, l'art. 4 di detto regolamento precisa che «la Commissione provvede al controllo in loco delle operazioni di fornitura nonché dell'applicazione dei criteri adottati nella distribuzione dell'aiuto alla popolazione».
            
         
               10.
            
            
               Infine, l'art. 5 affida l'esecuzione dell'azione alla Commissione.
            
         
               11.
            
            
               Conformemente alla procedura prevista dal n. 2 del detto art. 5, I'11 giugno 1991 la Commissione ha adottato il regolamento (CEE) n. 1582/91, che fissa le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 598/91 (
                     3
                  )
            
         
               12.
            
            
               L'art. 1 del regolamento n. 1582/91 prevede una gara per la fornitura di carni bovine in scatola di intervento.
            
         
               13.
            
            
               Ai sensi dell'art. 2 di tale regolamento, la fornitura comprende, in primo luogo, la lavorazione e il condizionamento di questa carne, in secondo luogo, l'eventuale magazzinaggio a spese del produttore fino alla presa in consegna delle carni bovine in scatola da parte dell'organismo designato dalla Commissione per garantire il trasporto dell'aiuto alimentare fino alla sua destinazione finale (in prosieguo: il «trasportatore») e, infine, la consegna effettiva delle carni bovine in scatola al trasportatore.
            
         
               14.
            
            
               Gli artt. 3 e 4 disciplinano la gara per la fornitura.
            
         
               15.
            
            
               L'art. 3, n. 2, dispone che gli offerenti presentino la loro offerta per iscritto agli organismi du intervento nazionali.
            
         
               16.
            
            
               L'art. 4, n. 1, prescrive che gli organismi d'intervento trasmetto no alla Commissione le offerte pervenute.
            
         
               17.
            
            
               Il n. 2 di questo articolo precisa che, sulla base di queste offerte, la Commissione decide di fissare un massimale dei costi o di non procedere all'aggiudicazione. Qualora venga fissato un massimale dei costi, sono accettate le offerte che non superano detto massimale.
            
         
               18.
            
            
               Il n. 3 dell'art. 4 dispone che entro tre giorni lavorativi dalla data in cui viene notificata agli Stati membri la decisione della Commissione l'organismo d'intervento interessato informi tutti gli offerenti. Se un'offerta è accettata, si ritiene che il contratto sia stato concluso alla data in cui l'organismo d'intervento lo ha notificato all'aggiudicatario.
            
         
               19.
            
            
               L'art. 6, n. 3, impone all'aggiudicatario di costituire una cauzione presso l'organismo d'intervento conformemente al regolamento (CEE) della Commissione 22 luglio 1985, n. 2220, recante fissazione delle modalità comuni di applicazione del regime delle cauzioni per i prodotti agricoli (
                     4
                  ).
            
         
               20.
            
            
               Ai sensi dell'art. 8, l'aggiudicatario provvede a che le carni in scatola prodotte vengano collocate in magazzino ed ivi conservate in partite facilmente identificabili.
            
         
               21.
            
            
               L'art. 9 precisa che gli organismi d'intervento sono responsabili della sorveglianza di tutti i movimenti e di tutte le operazioni riguardanti le carni bovine in questione fino al momento in cui le carni in scatola vengono prese in consegna dal trasportatore. Secondo questa disposizione, la sorveglianza comprende un controllo materiale permanente inteso a verificare che tutte le carni ritirate vengano destinate alla fabbricazione di carni bovine in scatola conformemente alle specifiche figuranti nell'allegato I del regolamento n. 1582/91 e, al momento effettivo della consegna, un controllo materiale inteso a verificare che la carne bovina in scatola prodotta e immagazzinata corrisponda pienamente a quella di cui è prevista la fornitura. Per ogni contratto di consegna viene presentata una relazione indicante i risultati dell'operazione di sorveglianza. Se il funzionario responsabile giudica tali risultati soddisfacenti, egli rilascia all'aggiudicatario un apposito attestato.
            
         
               22.
            
            
               Ai sensi dell'art. 10, tutte le conserve vengono consegnate al trasportatore dietro presentazione del certificato di presa in consegna.
            
         
               23.
            
            
               L'art. 11 dispone che, dietro domanda di pagamento accompagnata dai certificati di presa in consegna e di conformità, l'organismo d'intervento interessato provvede immediatamente a versare all'aggiudicatario l'importo stabilito nell'offerta.
            
         
               24.
            
            
               L'art. 12 precisa che la cauzione per la consegna di cui all'art. 6, n. 3, viene immediatamente svincolata non appena l'aggiudicatario ha fornito all'organismo d'intervento i due citati certificati.
            
         
               25.
            
            
               Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
                     5
                  ), prevede, agli artt. 2 e 3, che soltanto le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli sono finanziate dal FEAOG.
            
         
               26.
            
            
               Ai sensi dell'art. 5 di tale regolamento, le spese sostenute dagli Stati membri per una misura finanziata dal FEAOG sono iscritte nel bilancio comunitario solo dopo la liquidazione dei conti effettuata dalla Commissione.
            
         
               27.
            
            
               Il sistema di liquidazione dei conti non si riduce ad una mera operazione contabile. Infatti, l'art. 9 del regolamento n. 729/70 dispone che la Commissione può, sussistendo talune condizioni e nel rispetto delle forme prescritte, ricercare gli elementi di prova necessari per verificare la conformità delle spese degli Stati membri con il diritto comunitario.
            
         I fatti
      Antefatti della controversia
      
               28.
            
            
               In seguito alla gara d'appalto bandita in forza del regolamento n. 1582/91, alcune società del gruppo italiano BECA risultavano aggiudicatane di una quota dell'appalto per la fornitura di carni bovine in scatola destinate alla popolazione dell'Unione Sovietica. La carne proveniente dall'ente d'intervento tedesco (il BALM) era stata dunque trasformata da alcune società di questo gruppo. In particolare, una partita notevole di carne era stata lavorata e inscatolata dalla società Nuova Irpinia (1153926 scatole da 2,6 kg ciascuna) nello stabilimento di Avellino. L'oggetto della decisione della Commissione è limitato solamente a queste conserve.
            
         
               29.
            
            
               L'ente d'intervento italiano (l'AIMA), incaricato, ai sensi del regolamento n. 1582/91, di controllare la regolarità delle operazioni di trasformazione e inscatolamento, affidava ad un ente denominato «INCA» la sorveglianza delle operazioni relative alle carni bovine. Avendo l'INCA attestato la conformità delle carni in scatola provenienti dagli stabilimenti della società Nuova Irpinia alle caratteristiche richieste dal regolamento n. 1582/91, l'AIMA pagava all'impresa aggiudicataria l'importo per la trasformazione delle carni bovine e svincolava la relativa cauzione. La società di trasporti Wesotra era stata designata dalla Commissione per effettuare il trasporto delle conserve alle popolazioni delle ex Repubbliche sovietiche.
            
         
               30.
            
            
               A seguito degli addebiti mossi dalle autorità di taluni Stati beneficiari in ordine alla commestibilità delle conserve consegnate, la Commissione svolgeva alcune indagini. Essa disponeva l'ispezione degli stabilimenti della società Nuova Irpinia e l'analisi di vari campioni per controllare la qualità del prodotto sospetto. I risultati di queste indagini con vincevano la Commissione che la non commestibilità delle merci consegnate alle ex Repubbliche sovietiche era dovuta all'insufficiente sterilizzazione delle conserve effettuata dalla società Nuova Irpinia. Infatti, la Commissione esibiva i risultati di analisi biologiche che evidenziavano la presenza di germi rivelatori di una sterilizzazione insufficiente della carne e la constatazione del cattivo funzionamento di una delle nove autoclavi dello stabilimento. Inoltre, in forza della mancata identificazione delle partite di merci confezionate dalla detta società, si disponeva di rispedire tutte queste conserve nel paese di provenienza. Nuove analisi effettuate sulle conserve dopo il loro rientro in Italia da tre laboratori designati di concerto dall'AIMA, dal gruppo BECA e dalla Commissione confermavano i risultati delle prime indagini. La Commissione decideva quindi di escludere dal finanziamento comunitario la somma corrispondente alla trasformazione delle carni da parte della società Nuova Irpinia.
            
         La decisione controversa
      
               31.
            
            
               Le ragioni di questa esclusione sono illustrate nel quinto ‘considerando’ della decisione impugnata:
               «considerando che una parte considerevole delle conserve fabbricate da certe ditte aggiudicatane italiane e fornite sul territorio dell'ex URSS si è rivelata non adatta al consumo umano; che, inoltre, è stato constatato che in certe conserve il tenore in carne non corrispondeva alle specifiche previste nell'allegato del regolamento (CEE) n. 1582/91; che, non essendo le conserve interessate identificabili per lotto, la totalità della merce fornita ha dovuto essere ritirata e dovrà essere distrutta; che la causa del deterioramento dei prodotti è da ricercarsi nell'insufficienza dell'operazione di sterilizzazione della carne da trasformare; che i controlli fisici permanenti che avrebbero dovuto essere effettuati conformemente all'articolo 9 di detto regolamento non hanno permesso di constatare i vizi di trasformazione menzionati; che, di conseguenza, l'organismo d'intervento italiano ha, a torto, pagato le spese di trasformazione alle ditte aggiudicatarie e non ha acquisito le cauzioni costituite in virtù dell'articolo 6, paragrafo 3 del regolamento precitato; che le spese positive e negative, a ciò afferenti, che sono state sopportate dal Fondo a titolo dell'esercizio 1991 non possono perciò essere prese in carico dal bilancio comunitario».
            
         
               32.
            
            
               La Commissione rimprovera alla Repubblica italiana di aver effettuato spese non conformi alla normativa comunitaria. Essa assume che, nell'ambito delle norme relative al finanziamento del FEAOG, sezione «garanzia», spetta agli Stati membri accertarsi se le operazioni finanziate dal Fondo siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze (
                     6
                  ).
               Orbene, la Repubblica italiana, consentendo la consegna di conserve avariate a paesi terzi, ha messo in evidenza l'insufficienza del controllo effettuato dai suoi uffici nel verificare la conformità delle conserve alle prescrizioni comunitarie.
            
         I motivi di annullamento
      
               33.
            
            
               La Repubblica italiana sostiene che la Commissione avrebbe violato l'art. 4 del regolamento n. 598/91, l'art. 9 del regolamento n. 729/70 e l'art. 9 del regolamento n. 1582/91 ed avrebbe in tal modo commesso uno sviamento di potere. A suo giudizio, dall'esame dei regolamenti di cui trattasi emergerebbe che, a seguito delle gara pubblica per l'inscatolamento della carne, la Commissione avrebbe stipulato un contratto con le imprese aggiudicatarie. Questa tesi si articola in due motivi interdipendenti. Li riassumerò nel modo seguente. Il primo motivo consiste nell'affermare che la natura giuridica dei legami tra il gruppo BECA e la Commissione è contrattuale. La Repubblica italiana invoca perciò l'applicazione delle norme di diritto contrattuale. Il secondo motivo consiste nel contestare i risultati delle indagini svolte dalla Commissione intese a dimostrare che la non commestibilità dei prodotti consegnati alle ex Repubbliche sovietiche è dovuta esclusivamente alle operazioni di trasformazione e di inscatolamento della carne bovina.
            
         Sul primo motivo di annullamento
      
               34.
            
            
               La Repubblica italiana invoca l'applicazione delle norme in materia di responsabilità contrattuale. A suo parere, la natura dei legami giuridici tra la Commissione e le imprese aggiudicatarie è contrattuale. La Commissione avrebbe stipulato un contratto con il gruppo BECA. Per questo, spetterebbe alla Commissione nell'ambito della presente controversia fornire la prova della responsabilità del gruppo BECA nel verificarsi del danno conformemente alle norme in materia di responsabilità contrattuale. La Repubblica italiana interverrebbe solo nella sua qualità di rappresentante della Commissione, vale a dire in sostituzione della stessa nei rapporti contrattuali preesistenti. Essendo le funzioni così attribuitele meramente strumentali (esse riguarderebbero solo l'osservanza delle condizioni e delle modalità di trasformazione), l'attività da essa compiuta sarebbe direttamente imputabile, dal punto di vista contrattuale, alla Commissione.
            
         
               35.
            
            
               Nella fattispecie non possono esserle imputate le conseguenze di un danno dovuto all'azione del gruppo BECA, controparte principale. Infatti, se i risultati delle indagini sollecitate dalla Commissione vanno considerati pertinenti, la causa del verificarsi del danno va ravvisata nella realizzazione non conforme delle operazioni di trasformazione della carne da parte della Società Nuova Irpinia e non nella mancata sorveglianza o nel mancato controllo di tali operazioni da parte della Repubblica italiana. Quest'ultima afferma che l'azione esperita nei suoi confronti dalla Commissione va considerata un'azione di regresso inammissibile in mancanza di azioni promosse dalla Commissione nei confronti della controparte, responsabile principale, vale a dire il gruppo BECA.
            
         
               36.
            
            
               A sostegno di questi argomenti la Repubblica italiana non adduce alcun documento né abbozzo di prova. Essa si limita ad affermare l'esistenza di un contratto tra la Commissione e il gruppo BECA. Nella replica essa si basa sulle disposizioni dei regolamenti nn. 598/91 e 1582/91 che, a suo giudizio, dimostrerebbero che detta azione non s'inserisce nel quadro della politica agricola comune e che, per questo, non si applicano le norme prescritte in questo settore.
            
         
               37.
            
            
               Così, per quanto riguarda il regolamento n. 598/91, sia il rinvio all'art. 235 del Trattato sia l'art. 2, punto 4, dimostrerebbero ampiamente che l'azione esperita dalla Commissione s'inserisce sostanzialmente nel quadro di una politica di aiuti umanitari.
            
         
               38.
            
            
               La Commissione contesta questo motivo e gli argomenti dedotti a sostegno. Inoltre, essa fa valere che l'argomento secondo cui le disposizioni ed i principi propri della politica agricola comune non possono applicarsi ai rapporti derivati dall'iniziativa di cui al regolamento n. 598/91 non era stato sollevato dalla ricorrente nel ricorso. Tuttavia, essa non chiede a questa Corte di dichiarare questo argomento irricevibile.
            
         
               39.
            
            
               Al riguardo non penso che si potrebbe applicare l'art. 42, n. 2, secondo comma, del regolamento di procedura della Corte. Infatti, questo argomento costituisce un elemento necessario del ragionamento svolto dalla Repubblica italiana nell'ambito del primo motivo dedotto nel ricorso iniziale. Ritengo quindi che questo argomento sia strettamente inerente al motivo relativo all'applicabilità delle norme contrattuali alla presente controversia, motivo dedotto ed ampiamente illustrato dalla Repubblica italiana nel ricorso. Questo argomento è perciò perfettamente ricevibile (
                     7
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Secondo la Commissione, dall'esame dei pertinenti regolamenti comunitari emerge che la presente controversia rientra nell'ambito giuridico della politica agricola comune. Il regolamento n. 598/91 è del pari basato sull'art. 43 del Trattato ed il fatto che preveda un'azione d'urgenza per la fornitura di prodotti agricoli alla popolazione dell'Unione Sovietica non può certo escludere questo regolamento dalla politica agricola comune. Le azioni umanitarie hanno anche la finalità di ridurre le riserve d'intervento e sono perciò strumenti di politica agricola. La Commissione illustra la sua affermazione ricordando le distribuzioni gratuite alle persone indigenti, le vendite a prezzo ridotto alle collettività, il «burro di Natale». Inoltre, essa confuta l'argomento secondo cui gli interventi di politica agricola sono esclusivamente finalizzati alla stabilizzazione dei prezzi dei prodotti agricoli.
            
         
               41.
            
            
               Una volta delimitato l'ambito giuridico, la Commissione invoca l'applicazione delle regole di funzionamento del conto FEAOG, sezione «garanzia». L'art. 9 del regolamento n. 1582/91 attribuisce espressamente la sorveglianza di tutte le operazioni riguardanti la carne bovina in questione agli enti d'intervento; ai sensi di tale articolo, la sorveglianza comprende un controllo materiale permanente inteso a verificare che le carni bovine in scatola prodotte corrispondano pienamente a quelle di cui è prevista la fornitura. Rilasciando i certificati di presa in consegna e di conformità delle conserve di cui trattasi, l'AIMA ha consentito l'invio di conserve avariate. Questa mancata osservanza delle norme comunitarie prescritte dal regolamento n. 1582/91 giustifica ampiamente il rifiuto di accollare al FEAOG la somma corrispondente alle operazioni di trasformazione e di inscatolamento per l'esercizio finanziario 1991 nell'ambito dell'azione d'urgenza così prevista.
            
         
               42.
            
            
               A mio parere, il primo motivo dedotto dalla Repubblica italiana dev'essere disatteso. Infatti, non solo dall'analisi formale, ma anche dalla struttura generale e dallo scopo dei regolamenti comunitari richiamati emerge che la decisione impugnata rientra nell'ambito naturale delle regole di funzionamento del FEAOG e s'inserisce nella politica agricola comune.
            
         
               43.
            
            
               In primo luogo, il regolamento n. 598/91 è espressamente basato sull'art. 43 del Trattato relativo alla politica agricola comune. Del resto, nel primo e nel secondo ‘considerando’, il legislatore comunitario precisa che l'azione umanitaria prevista è concepita come uno strumento di politica agricola, vale a dire come uno smaltimento delle scorte di carne bovina allo scopo di regolarizzare i mercati agricoli. Inoltre, l'art. 3 del detto regolamento rinvia espressamente al regolamento n. 729/70.
            
         
               44.
            
            
               In secondo luogo, l'esecuzione di questa azione di politica agricola comune decisa dal Consiglio è stata affidata alla Commissione (
                     8
                  ) e si è concretata con l'emanazione, da parte di quest'ultima, del regolamento n. 1582/91.
            
         
               45.
            
            
               L'esame del regolamento n. 1582/91 dimostra ampiamente che le autorità nazionali hanno un ruolo fondamentale nel funzionamento dell'azione politica decisa dal Consiglio. Inoltre, la Commissione non ha alcun contatto diretto con gli offerenti e con gli aggiudicatari. Per contro, sono gli enti di intervento nazionali gli interlocutori privilegiati di questi ultimi. Pertanto, in mancanza di legami diretti fra la Commissione e le imprese aggiudicatane, l'esistenza di un contratto fra di esse è esclusa.
            
         
               46.
            
            
               Così, la Commissione non sceglie le imprese aggiudicatane, ma si limita a fissare un massimale dei costi superando il quale le offerte non sono accettate in considerazione delle candidature trasmesse dall'organismo di intervento competente (art. 4, n. 2); la Commissione non notifica la propria decisione alle imprese aggiudicatane, ma agli Stati membri (art. 3, n. 3).
            
         
               47.
            
            
               Per contro, l'esame attento del detto regolamento dimostra palesemente che il ruolo degli Stati membri è fondamentale nel corretto svolgimento di questa azione.
            
         
               48.
            
            
               Alle autorità nazionali competenti gli offerenti devono dare prova della loro competenza nel settore della carne bovina (art. 3, n. 1); le offerte sono inviate per iscritto agli organismi d'intervento competenti (art. 3, n. 2); questi ultimi le trasmettono alla Commissione (art. 4, n. 1) e poi notificano la decisione della Commissione relativa a tali offerte a tutti gli offerenti (art. 4, n. 3); presso gli organismi d'intervento viene costituita la cauzione per l'aggiudicazione [art. 3, n. 3, lett. j)]; sempre presso l'organismo d'intervento viene costituita la cauzione a garanzia della consegna (art. 6, n. 3); ancora all'organismo d'intervento l'aggiudicatario comunica per iscritto i dati degli stabilimenti in cui devono essere trasformate le carni e che procederanno alla consegna delle conserve (art. 6, n. 2); l'organismo d'intervento dello Stato membro in cui avviene la trasformazione (nella fattispecie l'AIMA) deve dare la propria autorizzazione all'aggiudicatario (vale a dire le imprese del gruppo BECA), affinché quest'ultimo possa prendere in consegna la carne e disossarla (art. 6, n. 5). Questa autorizzazione è concessa solo se lo Stato membro in questione è in grado di provvedere al necessario controllo delle operazioni di trasporto e di disossamento (art. 6, n. 6). L'art. 9, disposizione fondamentale del regolamento n. 1582/91, prescrive espressamente che gli organismi d'intervento sono responsabili della sorveglianza di tutti i movimenti e di tutte le operazioni riguardanti le carni bovine fino al momento in cui la carne in scatola viene presa in consegna dal trasportatore. Inoltre, questo articolo precisa cosa si deve intendere per sorveglianza (n. 2 dell'art. 9). Infine, l'organismo d'intervento deve presentare una relazione indicante i risultati dell'operazione di sorveglianza e solo allora sarà rilasciato all'aggiudicatario un attestato di conformità (n. 3 dell'art. 9). La consegna delle conserve al trasportatore dà luogo al rilascio di un certificato di presa in consegna (art. 10). La presentazione di questi due certificati consente all'aggiudicatario di essere pagato dall'organismo d'intervento e di farsi restituire la cauzione (artt. 11 e 12).
            
         
               49.
            
            
               Da questo esame risulta che il regolamento n. 1582/91 prevede e definisce obblighi reciproci fra gli enti di intervento e gli aggiudicatari e che tali obblighi equivalgono a rapporti classici scaturenti dall'esistenza di un contratto sinallagmatico. Del resto, il legislatore comunitario utilizza ripetutamente il termine «contratto» per definire i legami tra gli enti di intervento e gli aggiudicatari (
                     9
                  ). Pertanto, non è fra la Commissione e gli aggiudicatari che esiste un contratto, ma fra gli Stati membri e gli aggiudicatari. Per quanto riguarda i rapporti fra gli Stati membri e la Commissione, si applicano le regole normali del funzionamento e del finanziamento del FEAOG, sezione «garanzia». Conformemente all'art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, il FEAOG, sezione «garanzia», finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli.
            
         
               50.
            
            
               Ho dimostrato che l'azione d'urgenza per la fornitura di prodotti agricoli destinati alla popolazione dell'Unione Sovietica rientra nella sfera di applicazione del regolamento n. 729/70. Tuttavia, affinché tale azione sia finanziata dalla Comunità, occorre inoltre che siano rispettate le norme comunitarie (
                     10
                  ). Il problema ora da esaminare è quindi se la Commissione abbia fornito la prova della carenza della Repubblica italiana nell'adempimento degli obblighi previsti, genericamente, dall'art. 8 del regolamento n. 729/70 e, specificamente, dall'art. 9 del regolamento n. 1582/91. Nel secondo motivo la Repubblica italiana sostiene che questa prova non è stata fornita.
            
         Sul secondo motivo d'annullamento
      
               51.
            
            
               Gli addebiti formulati dalla Repubblica italiana vertono sul fatto che essa non sarebbe stata associata alle indagini svolte dalla Commissione e sul valore probatorio degli elementi dedotti dalla Commissione. A suo giudizio, la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di irregolarità sostanziali, da parte delle autorità nazionali competenti nello svolgimento di questa procedura. Inoltre, la Repubblica italiana assume che la Commissione avrebbe dovuto applicare le norme sulla prova in materia contrattuale. A suo parere, la Commissione e le imprese aggiudicatane sono legate da contratti. Essa interverrebbe solo in sostituzione della Commissione e l'azione della Commissione va considerata come un'azione di regresso. Per questo, a suo dire, questa azione sarebbe esperibile solo in quanto la Commissione abbia agito contro le imprese aggiudicatane e si trovi nell'impossibilità di recuperare le somme versate all'impresa aggiudicataria in difetto.
            
         
               52.
            
            
               La Commissione sostiene che, nell'ambito della politica agricola comune e delle regole normali di funzionamento e di finanziamento del FEAOG, sezione «garanzia», rileva provare che la carne era avariata quando è stata consegnata dall'impresa di trasformazione al trasportatore; in tal caso, si deve dimostrare che l'obbligo di sorveglianza a carico della Repubblica italiana ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 1582/91 non è stato eseguito correttamente, onde escludere dal finanziamento comunitario il pagamento delle somme concesse all'impresa aggiudicataria in difetto.
            
         
               53.
            
            
               La tesi elaborata dalla Repubblica italiana non può essere accolta. Infatti, essa esige l'applicazione delle norme in materia di responsabilità contrattuale, ma non fornisce alcun abbozzo di prova circa l'esistenza di tale contratto e, inoltre, non precisa la portata né il contenuto di questa responsabilità.
            
         
               54.
            
            
               In conformità della tesi prospettata nell'ambito del mio esame del primo motivo di annullamento ritengo che non si applichino le norme in materia di responsabilità contrattuale. Infatti, ci troviamo nell'ambito delle regole di funzionamento e di finanziamento del FEAOG, sezione «garanzia».
            
         
               55.
            
            
               La Corte ha ricordato che, «(...) in materia di finanziamento della politica agricola comune, incombe in primo luogo alla Commissione provare l'esistenza di una violazione delle norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Ove sia provata tale violazione, tocca quindi allo Stato membro interessato dimostrare, se del caso, l'errore commesso dalla Commissione circa le conseguenze finanziane da trarne» (
                     11
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Si deve verificare se la Commissione abbia dimostrato che la Repubblica italiana non ha osservato i propri obblighi specificamente previsti dall'art. 8 del regolamento n. 729/70 e dall'art. 9 del regolamento n. 1582/91.
            
         
               57.
            
            
               Ai sensi dell'art. 9, n. 3, del regolamento n. 1582/91, la Repubblica italiana deve presentare una relazione indicante i risultati delle operazioni di sorveglianza di cui al n. 1 del suddetto articolo. Questa sorveglianza comprende, in ¡specie, un controllo materiale permanente che va compiuto conformemente a quanto prescritto dall'allegato I del regolamento n. 1582/91 (
                     12
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Orbene, dai verbali dell'INCA (
                     13
                  ) non emerge che le carni in scatola prodotte dallo stabilimento Nuova Irpinia fossero conformi a quanto prescritto dall'allegato I. Ad esempio, non si fa menzione di alcun numero di identificazione delle partite, di alcuna specifica della composizione del contenuto delle scatole, di alcun risultato di esami batteriologici e di alcuna notizia circa la qualità delle autoclavi.
            
         
               59.
            
            
               In questa fase dell'esame dei dati fattuali della controversia occorre quindi concludere che le operazioni di sorveglianza e di controllo non sono state effettuate in modo soddisfacente.
            
         
               60.
            
            
               Inoltre, altri documenti forniti sia dalla ricorrente sia dalla Commissione confermano questa conclusione (trasporto in loco e analisi batteriologiche di prelievi effettuati in varie fasi del contenzioso) e dimostrano che la non commestibilità delle conserve prodotte nello stabilimento Nuova Irpinia è dovuta ad un difetto di sterilizzazione delle conserve (
                     14
                  ), nonostante le contestazioni della Repubblica italiana.
            
         
               61.
            
            
               Si deve ora esaminare se le indagini condotte dalla Commissione sono regolari.
            
         
               62.
            
            
               Infatti, la Corte ha dichiarato che, nell'ambito del sistema previsto dal regolamento n. 729/70, la Commissione esercita una funzione complementare a quella degli Stati membri (
                     15
                  ). La complementarità di questi due tipi di controlli risulta in particolare dall'art. 9, n. 2, del citato regolamento da cui emerge che le verifiche effettuate in loco dalla Commissione mirano a provare l'esattezza dei controlli effettuati dagli Stati membri (
                     16
                  ). La Corte ne ha dedotto che l'art. 9 del regolamento n. 729/70 non attribuisce alla Commissione il potere di stabilire le modalità del suo intervento, né di prelevare campioni nel caso in cui essa agisca indipendentemente dagli Stati membri, precisando tuttavia che «(...) la Commissione, alle condizioni contemplate dal quarto comma della medesima disposizione, può effettuare talune altre verifiche od indagini, compresi i prelievi di campioni in loco [se il] previo accordo degli Stati membri [è stato ottenuto] e [se tali verifiche sono avvenute] in presenza dei rappresentanti delle amministrazioni nazionali interessate» (
                     17
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Nella fattispecie occorre constatare che i primi prelievi esaminati dai Laboratori designati dalla Commissione sono stati effettuati dalle autorità delle ex Repubbliche sovietiche destinatarie dell'aiuto umanitario. Tuttavia, queste indagini non rientrano nell'ambito della procedura di controllo di cui all'art. 9 del regolamento n. 729/70. Il risultato di queste indagini è stato all'origine della procedura di controllo prevista dal detto articolo. Le ulteriori indagini svolte dalla Commissione, siano esse il trasporto in loco nei locali dell'impresa Nuova Irpinia con sede in Avellino (
                     18
                  ), le analisi dei prelievi eseguiti dalle autorità destinatarie dell'azione umanitaria in loco (
                     19
                  ) o ancora quelle dei prelievi compiuti in Italia, una volta avvenuto il rientro delle conserve (
                     20
                  ), sono state condotte dalla Commissione unitamente a rappresentanti delle autorità amministrative italiane e queste ultime sono state debitamente avvisate. La Repubblica italiana esibisce analisi comprovanti che fra tali conserve alcune erano sane, ma non dimostra e neppure contesta che le partite non erano identificabili. In tal caso, a ragione la Commissione ha disposto il rientro in Italia di tutte le conserve prodotte dalla società Nuova Irpinia.
            
         
               64.
            
            
               Resta l'argomento relativo all'impossibilità pratica di recuperare le somme indebitamente percepite dall'impresa aggiudicataria, in quanto la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di irregolarità sostanziali da parte delle autorità nazionali competenti nello svolgimento di tale procedura.
            
         
               65.
            
            
               La Corte è stata più volte indotta a replicare a questo argomento ed ha dichiarato che, una volta che la Commissione abbia provato la mancanza di controllo da parte delle autorità nazionali competenti e che questa carenza poteva comportare notevoli irregolarità, la Commissione è legittimata a non riconoscere talune spese effettuate dallo Stato membro interessato. Nella fattispecie, la Repubblica italiana, rilasciando all'aggiudicatario, un'impresa del gruppo BECA, l'attestato di conformità di cui all'art. 9 del regolamento n. 1582/91 senza essersi accertata che le operazioni di trasformazione e di inscatolamento delle carni bovine destinate all'azione d'urgenza per la fornitura di prodotti agricoli alla popolazione dell'Unione Sovietica erano reali e regolari, versando a tale aggiudicatario l'importo indicato nella sua offerta e svincolando la cauzione per la consegna, è venuta meno ai propri obblighi comunitari ed ha consentito l'invio di conserve avariate a detta popolazione (
                     21
                  ).
            
         
               66.
            
            
               Inoltre, la Corte ha precisato ripetutamente che «(...) l'obbligo a carico degli Stati membri di recuperare le somme indebitamente versate agli operatori economici nell'ambito degli aiuti del FEAOG discende dall'art. 8 del citato regolamento (CEE) n. 729/70. Questo articolo viene considerato l'espressione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, dell'obbligo di diligenza generale sancito dall'art. 5 del Trattato CEE. L'art. 8, n. 1, impone agli Stati membri l'obbligo di recu-perare le somme perdute a seguito di irregolarità e di negligenze (...). In via complementare, l'art. 8, n. 2, prevede che, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o delle negligenze imputabili alle amministrazioni od enti degli Stati membri sono sostenute da questi ultimi» (
                     22
                  ). Del resto, all'udienza il rappresentante del governo italiano ha affermato che erano state avviate azioni giudiziarie contro un'impresa aggiudicataria del gruppo BECA.
            
         
               67.
            
            
               Di conseguenza, si deve concludere che la Repubblica italiana non ha dimostrato le carenze dell'indagine condotta dalla Commissione, né ha fornito elementi tali da confutare i risultati di questa indagine. Pertanto il suo ricorso dev'essere respinto.
            
         Conclusione
      
               68.
            
            
               Tenuto conto delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte:
               
                        «1)
                     
                     
                        di respingere il ricorso;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        di condannare la Repubblica italiana alle spese».
                     
                  
         (
            *1
         )	Lingua originale: il francese.
      (
            1
         )	GU L 120, pag. 59.
      (
            2
         )	GU L 67, pag. 19.
      (
            3
         )	GU L 147, pag. 20.
      (
            4
         )	GU L 205, pag. 5.
      (
            5
         )	GU L 94, pag. 13.
      (
            6
         )	Art. 8 del regolamento n. 729/70.
      (
            7
         )	A questo proposito v., ¡n particolare, sentenza 19 maggio 1983, causa 306/81, Verros/Parlamento (Racc. pag. 1755, punti 9 e 10).
      (
            8
         )	Art. 5 del regolamento n. 598/91.
      (
            9
         )	In tal senso, l'art. 4, n. 3, in fine, e l'art. 9, n. 3.
      (
            10
         )	Art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70.
      (
            11
         )	Sentenza 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4813, punto 13).
      (
            12
         )	Art. 9, n. 2, lett. a).
      (
            13
         )	Allegato 11 del ricorso e allegato 9 del controricorso.
      (
            14
         )	V., in particolare, allegato 29 del ricorso e allegato 6 del controricorso.
      (
            15
         )	In tal senso v. sentenza 9 ottobre 1990, causa C-366/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3571, punto 20).
      (
            16
         )	V. citata sentenza Italia/Commissione, punto 32.
      (
            17
         )	Ibidem, punto 33.
      (
            18
         )	Allegato 29 del ricorso.
      (
            19
         )	Allegato 5 del controricorso.
      (
            20
         )	Allegati 6 e 7 del controricorso.
      (
            21
         )	Citata sentenza Italia/Commissione, punto 55; sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione (Racc. pag. I-2321, punto 21).
      (
            22
         )	Citata sentenza Italia/Commissione, punto 56.