CELEX: 62021CC0043
Language: hr
Date: 2022-01-27 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott iznesen 27. siječnja 2022.###

Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 27. siječnja 2022.(1)

Predmet C-43/21

FCC Česká republika s.r.o.

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2010/75/EU – Industrijske emisije – Integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja – Značajne promjene postrojenja – Produljenje razdoblja odlaganja otpada na odlagalištu otpada”

I.      Uvod

1.        Kako treba razumjeti pojam „značajna promjena” postrojenja u slučaju primjene Direktive o industrijskim emisijama(2)? Točnije, treba li produljenje razdoblja u kojem se dodatni otpad može odlagati na odlagalište otpada smatrati značajnom promjenom odlagališta ako pritom nije došlo ni do izmjena odobrenog maksimalnog otpada ni do izmjena dopuštenog ukupnog kapaciteta odlagališta? Sud u ovom postupku mora odgovoriti na to pitanje.

2.        Značenje pojma „značajna promjena”, koji Sud prvi puta treba protumačiti, nalazi se u tomu da značajna promjena postrojenja podliježe posebnim zahtjevima, osobito u pogledu sudjelovanja javnosti i sudske zaštite trećih strana u skladu s člankom 20. stavkom 2. kao i člancima 24. i 25. Direktive o industrijskim emisijama. Smjernice za ovo tumačenje mogu se pronaći u sudskoj praksi koja se odnosi na Direktivu PUO(3) i Aarhušku konvenciju(4) koja se prenosi pravilima Direktive o industrijskim emisijama o sudjelovanju javnosti i sudskoj zaštiti.
II.    Pravni okvir

A.      Međunarodno pravo – Aarhuška konvencija

3.        Budući da se pravilima o sudjelovanju javnosti u Direktivu o industrijskim emisijama prenosi Aarhuška konvencija, potrebno je navesti njezine relevantne odredbe.

4.        Cilj Aarhuške konvencije proizlazi iz članka 1.:
„Radi doprinosa zaštiti prava svake osobe sadašnjega i budućih naraštaja na život u okolišu pogodnom za njegovo ili njezino zdravlje i dobrobit, svaka će stranka jamčiti pravo pristupa informacijama, sudjelovanja javnosti u odlučivanju o okolišu i pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša sukladno odredbama ove Konvencije.”

5.        Člankom 6. Aarhuške konvencije uređuje se sudjelovanje javnosti prilikom odlučivanja o određenim djelatnostima:
„1.      Svaka je stranka
(a)      dužna primjenjivati odredbe ovoga članka koje se odnose na odluke o tome treba li dopustiti predložene djelatnosti navedene u dodatku I.;
[…]
4.      Svaka stranka dužna je osigurati rano sudjelovanje javnosti kada su sve mogućnosti otvorene i kada se može osigurati djelotvorno sudjelovanje javnosti.
6.      Svaka stranka dužna je od nadležnih tijela zatražiti osiguranje pristupa zainteresiranoj javnosti u cilju ispitivanja […] čim na raspolaganju budu sve informacije važne za odlučivanje, kako je navedeno u ovom članku, i koje su na raspolaganju za vrijeme postupka sudjelovanja javnosti; […]
[…] 
10.      Kada tijelo vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete djelatnosti navedene u stavku 1., svaka stranka dužna je osigurati primjenu odredbi stavaka 2. do 9. ovoga članka mutatis mutandis i gdje je to prikladno.
[…]”

6.        Daljnji stavci te odredbe uređuju pojedinosti sudjelovanja javnosti i ispitivanju utjecaja djelatnosti na okoliš.

7.        U Dodatku I. Aarhuške konvencije navode se djelatnosti koje u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkom (a) nužno uključuju sudjelovanje javnosti. U točki 5. četvrtoj alineji navode se „odlagališta koja primaju više od 10 tona na dan ili imaju ukupni kapacitet preko 25 000 tona, osim odlagališta inertnoga otpada”. 

8.        Prema Dodatku I. točki 22. prvoj rečenici Aarhuške konvencije „[s]vaka promjena ili proširenje djelatnosti navedenih u ovom dodatku, koja sama po sebi udovoljava mjerilima/donjim graničnim vrijednostima utvrđenima u ovom dodatku, podliježe članku 6. stavk[u] 1(a), ove Konvencije […].”
B.      Pravo Unije – Direktiva o industrijskim emisijama

9.        Uvodnom izjavom 18. Direktive o industrijskim emisijama objašnjava se pojam značajne promjene:
„Promjene u postrojenju mogu dovesti do viših razina onečišćenja. Operateri bi trebali obavijestiti nadležno tijelo o svim planiranim promjenama koje mogu utjecati na okoliš. Značajne promjene u postrojenjima koje mogu imati značajne negativne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš ne bi trebalo provoditi bez dozvole koja se izdaje u skladu s ovom Direktivom.”

10.      Prema uvodnoj izjavi 27. Direktive o industrijskim emisijama, odredbama o sudjelovanju javnosti i sudskoj zaštiti prenosi se Aarhuška konvencija:
„U skladu s Aarhuškom konvencijom, učinkovito sudjelovanje javnosti u odlučivanju nužno je kako bi omogućilo javnosti da izrazi, a donositeljima odluka da uzmu u obzir, mišljenja i zabrinutosti koje mogu biti od važnosti za te odluke, čime se povećava transparentnost procesa donošenja odluka i doprinosi svijesti javnosti o pitanjima okoliša te podupiru donesene odluke. Članovi zainteresirane javnosti trebali bi imati pristup pravosuđu kako bi doprinijeli zaštiti prava na život u okolišu koji je siguran za osobno zdravlje i dobrobit.”

11.      Predmet Direktive o industrijskim emisijama utvrđen je člankom 1.:
„Ovom se Direktivom propisuju pravila o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja nastalog zbog industrijskih aktivnosti.
Također se propisuju pravila namijenjena sprečavanju ili, gdje to nije izvedivo, smanjenju emisija u zrak, vodu i zemlju te sprečavanju nastajanja otpada, kako bi se postigla visoka razina zaštite okoliša u cijelosti.”

12.      Člankom 3. točkom 9. Direktive o industrijskim emisijama definira se pojam značajne promjene kao „promjen[e] vezan[e] za [prirodu ili]način funkcioniranja, proširenje postrojenja ili uređaja za loženje, postrojenja za spaljivanje otpada ili suspaljivanje otpada, koje može imati značajne negativne utjecaje na zdravlje ljudi ili na okoliš”.

13.      Člankom 4. stavkom 1. Direktive o industrijskim emisijama propisuje se nužnost posjedovanja dozvole:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da nijedno postrojenje […] ne radi bez dozvole.
[…]”

14.      Odlagališta otpada na koja se odlaže više od 10 tona otpada na dan ili koja imaju ukupni kapacitet veći od 25 000 tona, osim odlagališta inertnog otpada, u skladu s člankom 3. točkom 3. i Dodatkom I. točkom 5.4 Direktive o industrijskim emisijama te člankom 2. točkom (g) Direktive o odlagalištima(5) postrojenja su u smislu članka 4. Direktive o industrijskim emisijama.

15.      Članak 20. Direktive o industrijskim emisijama odnosi se na promjene na postrojenjima:
„1.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da operater nadležno tijelo obavijesti o svim planiranim promjenama u prirodi ili funkcioniranju, ili opsegu postrojenja, koje mogu imati posljedice na okoliš. Prema potrebi, nadležno tijelo ažurira dozvolu.
2.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da operater ne provodi nikakve značajne planirane promjene bez dozvole izdane u skladu s ovom Direktivom.
Zahtjevom za dozvolu i odlukom nadležnog tijela obuhvaćaju se oni dijelovi postrojenja i oni detalje iz članka 12. na koje bi značajna promjena mogla utjecati.
3.      Bilo koja promjena u prirodi ili funkcioniranju ili opsegu postrojenja smatra se značajnom ako promjena ili opseg sami po sebi dosegnu pragove kapaciteta utvrđene u Prilogu I.”

16.      U skladu s člankom 24. stavkom 1 točkom (b), zainteresirana javnost mora pravovremeno i učinkovito dobiti priliku za sudjelovanje u postupku za izdavanje dozvole za značajne promjene postrojenja. Članovi zainteresirane javnosti mogu zahtijevati preispitivanje materijalne ili proceduralne zakonitosti te dozvole u skladu s člankom 25.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku

17.      FCC Česká republika (u daljnjem tekstu: FCC) češko je trgovačko društvo koje na temelju dozvole izdane u okviru provedbe Direktive o industrijskim emisijama upravlja odlagalištem otpada u gradskoj četvrti Prag – Ďáblice.

18.      Integrirana dozvola za upravljanje odlagalištem otpada izdana je 2007. godine, a zatim je izmijenjena nekoliko puta, konkretno, već je dva puta produljeno razdoblje odlaganja. FCC je krajem 2015. zatražio od Magistráta glavnog grada Praga trinaestu izmjenu integrirane dozvole jer prvotno planirani kapacitet odlagališta još nije bio u potpunosti iskorišten, a u skladu s dotadašnjom dozvolom odlaganje je trebalo završiti krajem 2015. Magistrát je 29. prosinca 2015. produljio razdoblje odlaganja za dvije godine. Odlukom nije izmijenjen ukupni kapacitet odlagališta ni njegova maksimalna površina(6).

19.      Protiv odluke Magistráta grada Praga žalbu su podnijeli gradska četvrt grada Praga u kojoj se nalazilo odlagalište otpada i udruga čiji je glavni cilj zaštita prirode i krajobraza te u okviru koje građani sudjeluju u toj zaštiti. Međutim, tuženik, Ministerstvo životního prostředí (Ministarstvo okoliša)  odbio je njihovu žalbu kao nedopuštenu jer oni nisu sudjelovali u postupku za izmjenu integrirane dozvole.

20.      Oba su žalitelja potom podnijeli tužbu protiv tuženikove odluke. Městský soud v Praze (Gradski sud u Pragu, Češka Republika) prihvatio je tužbu, poništio tuženikovu odluku i vratio mu predmet na ponovno odlučivanje. Naime, kako bi se ocijenilo sudjelovanje FCC-a u postupku, važno je pitanje je li izmjenom integrirane dozvole odobrena „značajna promjena” postrojenja kojim upravlja žalitelj. O tome ovisi tko može sudjelovati u postupku.

21.      Městský soud (Gradski sud) je zaključio da opseg projekta može biti utvrđen vremenskim okvirom, a da produljenje trajanja rada postrojenja treba smatrati promjenom opsega projekta. Stoga, ako je rad postrojenja u početku bio dopušten samo na određeno razdoblje, njegov utjecaj na okoliš nije procijenjen nakon završetka dopuštenog razdoblja njegova rada jer uopće nije bilo predviđeno postojanje daljnjeg utjecaja. Produljenje razdoblja rada znači produljenje utjecaja na okoliš. 

22.      Protiv presude Městskog souda (Gradski sud) FCC je podnio žalbu u kasacijskom postupku pred Nejvyšším správním soudom (Vrhovni upravni sud, Češka Republika).

23.      Vrhovni upravni sud Češke Republike upućuje stoga Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 3. točku 9. Direktive o industrijskim emisijama tumačiti na način da pojam ‚značajna promjena’ postrojenja znači i produljenje razdoblja odlaganja otpada na odlagalištu otpada, čak i ako istodobno nije došlo do izmjene odobrene maksimalne površine ni dopuštenog ukupnog kapaciteta odlagališta?”

24.      Pisana očitovanja podnijeli su Češka Republika i Europska komisija. Sud je odlučio da rasprava nije potrebna.
IV.    Pravna ocjena

25.      Zahtjevom za prethodnu odluku traži se razjašnjenje pitanja je li produljenje razdoblja odlaganja otpada na odlagalištu otpada, a da istodobno nije došlo do izmjene odobrene maksimalne površine ili dopuštenog ukupnog kapaciteta, značajna promjena tog postrojenja u smislu Direktive o industrijskim emisijama.

26.      Iz zahtjeva za prethodnu odluku razvidno je da je u ovom predmetu sporno odlagalište prvotno bilo dozvoljeno u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama. Stoga, kao i na temelju informacija dostupnih na internetu(7), treba smatrati da je odlagalište dovoljno veliko da bi bilo obuhvaćeno područjem primjene Direktive, odnosno da se na njega odlaže više od 10 tona otpada na dan ili da ima ukupni kapacitet veći od 25 000 tona.

27.      Ako je u slučaju ovdje predmetnog spornog produljenja razdoblja odlaganja otpada riječ o značajnoj promjeni, za to je u skladu s člankom 20. stavkom 2. Direktive o industrijskim emisijama potrebna dozvola izdana u skladu s Direktivom. U tom se slučaju u upravni postupak mora uključiti i sudjelovanje javnosti (članak 24.), a članovi zainteresirane javnosti mogu zahtijevati sudsko preispitivanje dozvole (članak 25.). O drugim promjenama koje mogu imati posljedice na okoliš operater pak mora obavijestiti samo nadležno tijelo (članak 20. stavak 1.).

28.      Budući da tijelo koje izdaje dozvolu u glavnom postupku nije smatralo da je riječ o značajnoj promjeni, do sudjelovanja javnosti nije ni došlo. Ako je ta procjena bila točna, čini se da tužitelji prema češkom pravu ne mogu pobiti spornu dozvolu, a zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakve elemente u pogledu dalekosežnijih prava na tužbu prema pravu Unije. Stoga sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li se sporna dozvola odnosila na značajnu promjenu.

29.      Kako bih odgovorila na to pitanje, najprije ću razmotriti definiciju značajne promjene iz članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama (odjeljak A.), a potom Aarhušku konvenciju (odjeljak B.). Tako dobiveno tumačenje zatim ću pobliže odrediti u pogledu okolnosti predmetnog slučaja (odjeljak C.).
A.      Članak 3. točka 9. Direktive o industrijskim emisijama

30.      Člankom 3. točkom 9. Direktive o industrijskim emisijama značajna promjena definira se kao promjena vezana za prirodu ilinačin funkcioniranja, proširenje postrojenja ili uređaja za loženje, postrojenja za spaljivanje otpada ili suspaljivanje otpada, koje može imati značajne negativne utjecaje na zdravlje ljudi ili na okoliš. 

31.      Točno je da sud koji je uputio zahtjev otvara pitanje mogućnosti primjene sudske prakse koja se odnosi na Direktivu PUO, prema kojoj produljenje dozvole ne zahtijeva ponovnu procjenu na okoliš ako nije došlo do radova ili zahvata kojima se mijenja materijalno stanje dotične lokacije(8), na tumačenje Direktive o industrijskim emisijama. Međutim, ta se sudska praksa zasniva na definiciji projekta iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive PUO(9) koja je uža od definicije značajne promjene prema Direktivi o industrijskim emisijama.

32.      Pojmom projekta prema članku 1. stavku 2. točki (a) Direktive PUO obuhvaćeno je izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava i ostalih zahvata u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa. Ta direktiva stoga izričito u obzir uzima radove ili zahvate. 

33.      Suprotno tomu, definicija značajne promjene iz članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama koristi apstraktnije pojmove, točnije promjenu vezanu za [prirodu ili] način funkcioniranja kao i proširenje postrojenja. Ti su pojmovi otvoreniji za tumačenje u širem smislu. 

34.      Stoga se sudska praksa koja se odnosi na Direktivu PUO ne bi trebala izravno primjenjivati.

35.      Isto tako, puko produljenje razdoblja odlaganja dodatnog otpada bez istodobne promjene odobrene maksimalne površine odlagališta ili njegova dopuštenog ukupnog kapaciteta ne mijenja način funkcioniranja ili prirodu odlagališta. 

36.      Produljenje dozvole ne proširuje odlagalište u prostornom pogledu ili u pogledu predviđene površine. Međutim, to produljenje omogućava tek povećanje količine stvarno odloženog otpada, vjerojatno za oko 50 000 tona dodatnog otpada(10), a koji se bez produljenja tamo više ne bi mogao odlagati.

37.      U svakom slučaju, to je produljenje [vremensko] proširenje rada odlagališta(11). Takva promjena u vremenskom pogledu ne nalazi se u biti doslovnog značenja pojma „proširenje”. Moguće je da ta bit ne odgovara samo u njemačkoj jezičnoj verziji(12) više pojmu „povećanja”. Unatoč tomu, značenje pojma ne isključuje nužno mogućnost da se produljenje dozvole smatra vremenskim proširenjem rada postrojenja.

38.      Navedeno tumačenje pojma proširenja opravdava se ciljem Direktive o industrijskim emisijama. U skladu s člankom 1., njome se nastoji postići integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja mjerama sprečavanja ili smanjenja emisija u zrak, vodu i zemlju uslijed aktivnosti iz Priloga I. Direktivi s ciljem postizanja visoke razine zaštite okoliša(13). Budući da je svrha Direktive o industrijskim emisijama time široko definirana,(14) pojam značajne promjene ne smije se tumačiti usko. Štoviše, relevantan mora biti cilj postizanja visoke razine zaštite okoliša.

39.      To je razvidno i iz uvodne izjave 18. Direktive o industrijskim emisijama. Njome su značajne promjene okarakterizirane samo time da mogu imati značajne negativne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš. U toj izjavi nema govora o promjenama načina funkcioniranja i prirodi postrojenja ili njegovom proširenju. Stoga drugi referentni elementi promjene sadržani u definiciji iz članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama nisu ograničavajući, nego se moraju ekstenzivno razumijevati, točnije u smislu sveobuhvatnog objašnjenja mogućih promjena.

40.      Međutim, ograničavanje pojma značajne promjene treba ponajprije tražiti u mogućim dodatnim utjecajima djelatnosti na okoliš. Stoga puke promjene koje u usporedbi s prethodno postojećim stanjem ne mogu imati dodatne značajne negativne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš nisu značajne. Međutim, promjene koje mogu imati dodatne značajne negativne učinke zahtijevaju povećanu pozornost kako bi se osigurala visoka razina zaštite.

41.      Slijedom navedenog, kao međuzaključak treba utvrditi da puko produljenje razdoblja odlaganja otpada bez istodobne izmjene maksimalne dopuštene površine odlagališta ili njegova dopuštenog ukupnog kapaciteta u smislu vremenskog proširenja rada postrojenja može biti značajna promjena u skladu s člankom 3. točkom 9. Direktive o industrijskim emisijama ako to produljenje može imati dodatne značajne štetne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš.
B.      Aarhuška konvencija

42.      Navedeno tumačenje u skladu je i s Aarhuškom konvencijom. Cilj te konvencije prema njezinu članku 1. jest osigurati sudjelovanje javnosti u odlučivanju. Člankom 6. u tu su svrhu predviđena određena pravila o sudjelovanju javnosti. Odlagališta otpada na koja se odlaže više od 10 tona otpada na dan ili ukupnog kapaciteta više od 25 000 tona u skladu s Dodatkom I. točkom 5. četvrtom alinejom Aarhuške konvencije podliježu tim pravilima.

43.      Budući da se Direktivom o industrijskim emisijama prema uvodnoj izjavi 27. namjerava prenijeti pravila Aarhuške konvencije o sudjelovanju javnosti i da je pojam značajne promjene relevantan za doseg sudjelovanja javnosti, predmetna se konvencija mora uzeti u obzir prilikom tumačenja tog pojma(15).

44.      U skladu s člankom 6. stavkom 10. Aarhuške konvencije, kada tijelo vlasti razmatra ili dopunjuje radne uvjete za djelatnost koja podliježe članku 6., svaka je stranka dužna osigurati primjenu odredbi o sudjelovanju javnosti mutatis mutandis i gdje je to prikladno.

45.      Praksa odlučivanja Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom(16) koju su priznale stranke, uključujući Uniju, sadržava korisne smjernice za tumačenje ove odredbe. 

46.      Odbor za praćenje usklađenosti smatra da je dopušteno trajanje djelatnosti nedvojbeno uvjet za obavljanje te djelatnosti, i to važan. Stoga svaka promjena tog trajanja, bilo skraćivanje ili produljenje, predstavlja razmatranje ili dopunjivanje djelatnosti u smislu članka 6. stavka 10. Aarhuške konvencije(17).

47.      Člankom 6. stavkom 10. Aarhuške konvencije uistinu se zahtijeva primjena pravila o sudjelovanju javnosti samo mutatis mutandis i gdje je to prikladno. Međutim, Odbor za praćenje usklađenosti izuzeća od primjene članka 6. smatra primjerenim samo ako dođe do promjene dopuštenog trajanja za minimalno razdoblje i očito nema nikakve učinke na okoliš ili ti učinci nisu značajni(18).

48.      Ta je tvrdnja na prvi pogled dalekosežnija od mojeg tumačenja članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama, no mogući utjecaji na okoliš su i za Odbor za praćenje usklađenosti središnji kriterij razgraničenja(19).
C.      Ocjena mogućih značajnih utjecaja na okoliš

49.      Međutim, da bi se odgovorilo na prethodno pitanje, potrebno je razmotriti još i ocjenu dodatnih značajnih utjecaja na okoliš zbog sporne dozvole jer ti utjecaji omogućavaju razlikovanje između značajnih i beznačajnih promjena postrojenja.

50.      Utjecaji odlagališta otpada na okoliš temelje se, s jedne strane, na odlaganju otpada, što ističe Češka Republika. Osobito u slučaju konstrukcijskih nedostataka odlagališta otpad može negativno utjecati na podzemne vode ili u slučaju nedostatnog prekrivanja onečistiti druge površine. Isto tako, nepravilno zajedno odložene vrste otpada mogu dovesti do štetnih kemijskih reakcija ili bioloških procesa koji rezultiraju štetnim utjecajem na okoliš. Međutim, ti se štetni utjecaji ne mijenjaju zbog produljenja trajanja korištenja tako dugo dok se poštuju površina i kapacitet odlagališta kao i mjere potrebne za sprečavanje određenih štetnih utjecaja na okoliš. S toga stajališta u slučaju pukog produljenja dozvole stoga nije riječ o dodatnim utjecajima na okoliš.

51.      Kao što Komisija naglašava, za razliku od navedenog, već i sam prijevoz otpada na odlagalište kao i moguće mjere za obradu otpada na odlagalištu proizvode dodatne utjecaje na okoliš: u tom se smislu osobito mora u obzir uzeti promet kao i to da bi odlagalište koje je de lege artis stavljeno izvan uporabe zbog potpunog prekrivanja vjerojatno prouzročilo manje emisija u zrak, osobito neugodne mirise ili prašinu, nego odlagalište koje se još popunjava otpadom. Takvi utjecaji na okoliš prouzročeni radom odlagališta produljenjem razdoblja odlaganja dodatnog otpada barem bi se u vremenskom pogledu još povećali. Oni bi bili obuhvaćeni pojmom onečišćenja u skladu s člankom 3. točkom 2. Direktive o industrijskim emisijama.

52.      Ali kako procijeniti jesu li ti dodatni utjecaji na okoliš dovoljni da bi bila riječ o značajnoj promjeni odlagališta?
1.      Pragovi kapaciteta

53.      U tom je smislu ponajprije potrebno podsjetiti na to da se člankom 20. stavkom 3. Direktive o industrijskim emisijama utvrđuje koje se promjene uvijek moraju smatrati značajnima. Pritom je riječ o promjenama koje same po sebi dosegnu pragove kapaciteta utvrđene u Prilogu I. Odgovarajuće pravilo nalazi se i u Dodatku I. točki 22. Aarhuške konvencije. U slučaju takvih promjena nužno se mora pretpostaviti da one imaju značajan utjecaj na okoliš.

54.      U slučaju odlagališta otpada, u skladu s Prilogom I. točkom 5.4. Direktive o industrijskim emisijama kapacitet odlaganja otpada na dan morao bi se povećati najmanje za 10 tona ili ukupni kapacitet za najmanje 25 000 tona da bi se ispunili uvjeti iz članka 20. stavka 3.(20).

55.      Posljedice isporuke i odlaganja otpada tijekom dužeg vremenskog razdoblja ne čine se prema tom kriteriju značajnima jer se spornom dozvolom ništa ne mijenja u pogledu površine ili ukupnog kapaciteta odlagališta. Stoga Češka Republika zastupa stajalište da uvjeti iz članka 20. stavka 3. Direktive o industrijskim emisijama nisu bili ispunjeni.

56.      Međutim, bez sporne dozvole ne bi došlo do daljnjeg odlaganja otpada. S tim u skladu, Komisija predlaže da se ocjena odluke o produljenju odlaganja otpada temelji na preostalom kapacitetu odlagališta otpada koji je uključen u prvotnu dozvolu. Naime, taj se preostali kapacitet mogao iscrpiti samo na temelju odluke o produljenju.

57.      Čini se kako je u trenutku produljenja u odlagalištu bilo prostora za još oko 50 000 tona otpada(21), što je količina koja znatno premašuje prag kapaciteta od 25 000 tona za odlagališta otpada u skladu s Prilogom I. točkom 5. četvrtom alinejom Direktive o industrijskim emisijama. Ako je ta informacija točna, što bi morao provjeriti nacionalni sud, onda bi Komisijino stajalište moralo rezultirati pretpostavkom da je nužno riječ o značajnoj promjeni.
2.      Relevantna praksa odlučivanja i sudska praksa

58.      Navedeno razmatranje u skladu je s praksom odlučivanja Odbora za praćenje usklađenosti(22) te se na prvi pogled čini da se temelji za to nalaze i u sudskoj praksi Suda koja se odnosi na Direktivu PUO.

59.      Međutim, presuda Suda na koju se Komisija poziva(23) manje je značajna nego što se to čini. Obnova odobrenja za izgradnju terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina koja se u tom predmetu razmatrala bila je, naime, uvjet za to da se započne s izvršavanjem građevinskih radova jer se prethodno izdano odobrenje nikada ni nije koristilo.

60.      Slično je bilo i u situaciji u predmetu Wells(24), koju Sud navodi u potporu svojoj argumentaciji u prethodno navedenoj presudi. Naime, slučaj Wells odnosio se na kamenolom koji je već duže vrijeme bio stavljen izvan uporabe i koji se bez spornog odobrenja više ne bi mogao ponovno koristiti.

61.      Stoga je za oba slučaja karakteristično to da su sporna odobrenja u osnovi omogućila nove utjecaje na okoliš koji prethodno nisu postojali.

62.      U slučaju produljenja dozvola za korištenje postojećih infrastruktura koje nisu zahtijevale daljnje radove, primjerice u slučaju dozvole za rad zračne luke(25) ili odlagališta otpada(26), Sud međutim nije zahtijevao procjenu utjecaja na okoliš uz sudjelovanje javnosti.

63.      Slijedom navedenog, čini se da Sud u slučaju uvelike nepromijenjenog daljnjeg trajanja utjecaja na okoliš ne smatra potrebnim provesti procjenu utjecaja na okoliš. Činjenicu da se ti utjecaji na okoliš svojim daljnjim trajanjem sveukupno povećavaju Sud očito nije smatrao relevantnom.

64.      Primijene li se navedene ocjene sudske prakse koje se odnose na Direktivu PUO na Direktivu o industrijskim emisijama, dvojbenim postaje pitanje može li samo mogućnost iskorištavanja preostalog kapaciteta već dopuštenog i u rad puštenog odlagališta otpada opravdati primjenu članka 20. stavka 3. Direktive o industrijskim emisijama.
3.      Opseg prvotne dozvole

65.      Sudska praksa Suda koja se odnosi na Direktivu PUO može se objasniti pretpostavkama o opsegu prvotnih odobrenja koji u konačnici upućuju i na smjer za tumačenje članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama. 

66.      Naime, ako su određeni utjecaji na okoliš već u kontekstu te dozvole bili predmetom procjene utjecaja na okoliš, u načelu ne postoji potreba ponavljanja te procjene u slučaju kasnijeg produljenja dozvole(27). Međutim, ako se propusti provesti zahtijevana procjena za prijašnju dozvolu, moglo bi se ukazati potreba za naknadnu provedbu te procjene prilikom izdavanja kasnije dozvole, bez obzira na to zahtijeva li se za kasniju dozvolu, zasebno promatrano, procjena utjecaja na okoliš(28).

67.      Elementi koje idu tomu u prilog postoje i u praksi odlučivanja Odbora za praćenje usklađenosti. Taj je odbor, naime, u svojoj argumentaciji isto tako u obzir uzeo to je li javnost prilikom prvotnog sudjelovanja bila obaviještena o mogućem budućem produljenju dozvole te se stoga imala priliku očitovati o s time povezanim utjecajima na okoliš(29).

68.      U slučaju produljenja dozvole za rad, razgraničenje između jednostavne promjene i značajne promjene u smislu članka 3. točke 9. Direktive o industrijskim emisijama ovisi i o tome mogu li tijekom dužeg trajanja nastupiti štetni utjecaji na okoliš koji nisu bili obuhvaćeni prvotnom dozvolom te je stoga potrebna ponovna procjena.

69.      Što se tiče predmetnog slučaja, Češka Republika i FCC u postupku pred nacionalnim sudom navode da je sporno produljenje dozvole za odlaganje otpada bilo predviđeno dozvolom već od samog početka. Naime, mjerodavni parametar za trajanje odlaganja otpada nije bilo trajanje važenja dozvole, nego planirani ukupni kapacitet.

70.      U prilogu tomu, prema prethodno navedenom, ide i dojam da bi odustajanje od produljenja dozvole praktično dovelo do daljnje potrebe za promjenom. Plan za zatvaranje odlagališta potreban u skladu s člankom 7. točkom (g) Direktive o odlagalištima morao bi se možda izmijeniti jer se njime pretpostavlja odlagalište koje je u cijelosti popunjeno. U određenim se okolnostima mora čak popuniti drugim materijalom da bi se izbjegli štetni utjecaji na okoliš.

71.      Stoga bi drukčije trebalo ocijeniti slučajeve u kojima je riječ o produljenju dozvole izdane za određeno završeno razdoblje. Tako je moguće zamisliti da se u slučaju prvotne dozvole smatralo da je riječ o određenom maksimalnom razdoblju rada(30). Slično bi trebalo vrijediti i za nastavak provizornog ili privremenog rješenja. Produljenje stare dozvole za koju još nije bilo potrebno sudjelovanje javnosti, čiji utjecaji prvotno još nisu bili sveobuhvatno poznati ili čija je usklađenost s današnjim standardima upitna, isto bi se tako u načelu prije trebalo smatrati značajnom promjenom.

72.      Zaključno preostaje utvrditi da je za dodatne utjecaje na okoliš karakteristično to da u ranijoj dozvoli za djelatnost i u tu svrhu provedenom sudjelovanju javnosti još nisu bili uzeti u obzir.

73.      Međutim, ocjena tih konkretnih okolnosti naposljetku je zadaća nacionalnog suda.
V.      Zaključak

74.      Stoga zaključno predlažem Sudu da na upućeno prethodno pitanje odgovori kako slijedi:
Članak 3. točku 9. Direktive 2010/75/EU o industrijskim emisijama treba tumačiti na način da pojam „značajna promjena” postrojenja znači i produljenje razdoblja odlaganja otpada na odlagalištu otpada čak i ako istodobno nije došlo do izmjene odobrene maksimalne površine ni dopuštenog ukupnog kapaciteta, ali produljenje dozvole može dovesti do dodatnih značajnih utjecaja na okoliš. Za dodatne utjecaje na okoliš karakteristično je to što ih se u ranijoj dozvoli za djelatnost i sudjelovanju javnosti u tu svrhu još nije bilo uzelo u obzir.

1      Izvorni jezik: njemački

2      Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL 2010., L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)

3      Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2011., L 26, str. 1.)  (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.) kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU (SL 2014., L 124, str. 1.)

4      Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL 2005., L 124, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.), prihvaćena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.)

5      Direktiva Vijeća 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada (SL 1999., L 182, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 14.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2011/97/EU od 5. prosinca 2011. o izmjeni Direktive 1999/31/EZ u pogledu posebnih kriterija za skladištenje elementarne žive koja se smatra otpadom (SL 2011., L 328, str. 49.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 186.)

6      Čini se da je u ovom predmetu sporna dozvola dostupna na sljedećoj internetskoj stranici https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf. Uvid u daljnje podatke o dozvolama izdanima za odlagalište vjerojatno je moguć na internetskoj stranici https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument.
      Prema Komisijinim navodima, u razdoblju odlaganja otpada od tada je najmanje još jednom bilo produljeno razdoblje odlaganja za dvije godine. Stoga je, međutim, o posljednjoj promjeni odlagališta koja se smatra značajnom odlučeno 2009.

7      Navedeno u bilješci 6., vidjeti i točke 54. do 57. ovog mišljenja.

8      Presude od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C-275/09, EU:C:2011:154, t. 24.) i od 19. travnja 2012., Pro-Braine i dr. (C-121/11, EU:C:2012:225, t. 32.)

9      Presude od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C-275/09, EU:C:2011:154, t. 20. i sljedeće) i od 19. travnja 2012., Pro-Braine i dr. (C-121/11, EU:C:2012:225, t. 31.)

10      Vidjeti str. 4. sporne odluke, navedene u bilješci 6.

11      Vidjeti već moje mišljenje u predmetu Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2018:972, t. 101.)

12      U engleskoj i francuskoj jezičnoj verziji koristi se pojam „extension”.

13      Presude od 22. siječnja 2009., Association nationale pour la protection des eaux et rivières i Association OABA (C-473/07, EU:C:2009:30, t. 25., vidjeti i t. 40.), od 26. svibnja 2011., Stichting Natuur en Milieu i dr. (C-165/09 do C-167/09, EU:C:2011:348, t. 72.), od 15. prosinca 2011., Møller (C-585/10, EU:C:2011:847, t. 29.) kao i od 15. siječnja 2013., Križan i dr. (C-416/10, EU:C:2013:8, t. 108.)

14      Presude od 22. siječnja 2009., Association nationale pour la protection des eaux et rivières i Association OABA (C-473/07, EU:C:2009:30, t. 27.) i od 15. prosinca 2011., Møller (C-585/10, EU:C:2011:847, t. 31.)

15      U tom smislu presuda od 15. siječnja 2013., Križan i dr. (C-416/10, EU:C:2013:8, t. 77.). U vezi s Direktivom PUO vidjeti i presude od 12. svibnja 2011., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289, t. 41.) i od 16. travnja 2015., Gruber (C-570/13, EU:C:2015:231, t. 34.)

16      Aarhus Convention Compliance Committee (u daljnjem tekstu: Odbor za praćenje usklađenosti); vidjeti o tome moje mišljenje u predmetu Edwards (C-260/11, EU:C:2012:645, t. 8.) kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna u predmetu Općina Altrip i dr. (C-72/12, EU:C:2013:422, t. 101.), mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P do C-403/12 P, EU:C:2014:310, t. 114.) i u spojenim predmetima Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (C-404/12 P i C-405/12 P, EU:C:2014:309, t. 23.), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Folk (C-529/15, EU:C:2017:1, t. 86.) te u predmetu Stichting Varkens in Nood i dr. (C-826/18, EU:C:2020:514, t. 77.)

17      Utvrđenja i preporuke od 4. listopada 2018., Stichting Greenpeace Netherlands/Nizozemska (nuklearna elektrana Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, t. 65.), od 19. kolovoza 2019., Cummins/Irska (Kamenolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, t. 79.) i od 26. srpnja 2021., OEKOBUERO i dr./Češka Republika (nuklearna elektrana Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, t. 97.)

18      Utvrđenja i preporuke od 4. listopada 2018., Stichting Greenpeace Netherlands/Nizozemska (nuklearna elektrana Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, t. 71.), od 19. kolovoza 2019., Cummins/Irska (Kamenolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, t. 83.) i od 26. srpnja 2021., OEKOBUERO i dr./Češka Republika (nuklearna elektrana Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, t. 104.)

19      Vidjeti upućivanja u bilješci 18. kao i Utvrđenja i preporuke od 12. svibnja 2011., Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slovačka (Nuklearna elektrana Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, t. 57.) i od 4. listopada 2018., Fons de Defensa Ambiental/Španjolska (Uniland Cementera (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, t. 85.)

20      Za primjenu Dodatka I. točke 22. Aarhuške konvencije propisani su isti pragovi u Dodatku I. točki 5. četvrtoj alineji.

21      Stranica 4. sporne odluke, navedeno u bilješci 6.

22      Utvrđenja i preporuke od 26. srpnja 2021., OEKOBUERO i dr./Češka Republika (nuklearna elektrana Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, t. 99.). Vidjeti i moje mišljenje u predmetu Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2018:972, t. 91. i sljedeće)

23      Presuda od 9. rujna 2020., Friends of the Irish Environment (C-254/19, EU:C:2020:680, t. 43. do 47.)

24      Presuda od 7. siječnja 2004., Wells (C-201/02, EU:C:2004:12, t. 45. i 46.)

25      Presuda od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C-275/09, EU:C:2011:154, t. 24.)

26      Presuda od 19. travnja 2012., Pro-Braine i dr. (C-121/11, EU:C:2012:225, t. 32.)

27      Vidjeti presude od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr. (C-295/10, EU:C:2011:608, t. 61. i 62.) i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, t. 58.), obje u pogledu Direktive 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdane na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.)

28      Presuda od 17. ožujka 2011., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. (C-275/09, EU:C:2011:154, t. 37.)

29      Utvrđenja i preporuke od 19. kolovoza 2019., Cummins/Irska (Kamenolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, t. 85.)

30      Vidjeti Utvrđenja i preporuke Odbora za praćenje usklađenosti od 4. listopada 2018., Stichting Greenpeace Netherlands/Niederlande (Nuklearna elektrana Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, t. 65., 66. i 71.) i od 26. srpnja 2021., OEKOBUERO i dr./Češka Republika (Nuklearna elektrana Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, t. 104.). Vidjeti i Utvrđenja i preporuke od 19 kolovoza 2019., Cummins/Irska (Kamenolom Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, t. 79.).