CELEX: 62015CJ0360
Language: hr
Date: 2018-01-30 00:00:00
Title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 30. siječnja 2018.#College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort protiv X BV i Visser Vastgoed Beleggingen BV protiv Raad van de gemeente Appingedam.#Zahtjevi za prethodnu odluku koje su uputili Hoge Raad der Nederlanden i Raad van State.#Zahtjev za prethodnu odluku – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123/EZ – Područje primjene – Članak 2. stavak 2. točka (c) – Isključenje elektroničkih komunikacijskih usluga i mreža – Članak 4. točka 1. – Pojam ‚usluga’ – Maloprodaja proizvoda – Poglavlje III. – Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga – Primjenjivost u potpuno unutarnjim situacijama – Članak 15. – Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti – Teritorijalno ograničenje – Prostorni plan kojim se zabranjuje djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskim zonama koje se nalaze izvan središta grada – Zaštita urbanog okoliša – Ovlaštenje u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga – Direktiva 2002/20/EZ – Novčane naknade povezane s pravima instalacije opreme za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu.#Spojeni predmeti C-360/15 i C-31/16.

PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
      30. siječnja 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123/EZ – Područje primjene – Članak 2. stavak 2. točka (c) – Isključenje elektroničkih komunikacijskih usluga i mreža – Članak 4. točka 1. – Pojam ‚usluga’ – Maloprodaja proizvoda – Poglavlje III. – Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga – Primjenjivost u potpuno unutarnjim situacijama – Članak 15. – Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti – Teritorijalno ograničenje – Prostorni plan kojim se zabranjuje djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskim zonama koje se nalaze izvan središta grada – Zaštita urbanog okoliša – Ovlaštenje u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga – Direktiva 2002/20/EZ – Novčane naknade povezane s pravima instalacije opreme za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu”
      U spojenim predmetima C‑360/15 i C‑31/16,
      povodom zahtjevâ za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje su uputili Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) (C‑360/15) i Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) (C‑31/16), odlukama od 5. lipnja 2015. i 13. siječnja 2016., koje je Sud zaprimio 13. srpnja 2015. i 18. siječnja 2016., u postupcima
      
         College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
      
      protiv
      
         X BV (C‑360/15)
      i
      
         Visser Vastgoed Beleggingen BV
      
      protiv
      
         Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16),
      SUD (veliko vijeće),
      u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (izvjestitelj), C. G. Fernlund i C. Vajda, predsjednici vijeća, A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas i S. Rodin, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
      tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. veljače 2017.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
      
               –
            
            
               za College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, J. de Groot i P. Fruytier, advocaten,
            
         
               –
            
            
               za Visser Vastgoed Beleggingen BV, I. Haverkate, advocaat,
            
         
               –
            
            
               za X BV, M. Robichon‑Lindenkamp, advocaat,
            
         
               –
            
            
               za Raad van de gemeente Appingedam, H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes i H. Pot, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za nizozemsku vladu, M. H. S. Gijzen, M. K. Bulterman i J. Langer, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za češku vladu, T. Müller, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za njemačku vladu, T. Henze i K. Stranz, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za Irsku, E. Creedon, M. Browne, G. Hodge i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju N. Butler, SC, i C. Keelinga, BL,
            
         
               –
            
            
               za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju C. Colelli i P. Gentilija, avvocati dello Stato,
            
         
               –
            
            
               za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
            
         
               –
            
            
               za Europsku komisiju, H. Tserepa‑Lacombe, L. Malferrari i F. Wilman, u svojstvu agenata,
            
         saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 18. svibnja 2017.,
      donosi sljedeću
      
         Presudu
      
      
               1
            
            
               Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) te članaka 34. do 36. i 49. do 55. UFEU‑a.
            
         
               2
            
            
               Zahtjevi su podneseni u okviru dvaju sporova, od kojeg se prvi vodi između College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort (Kolegij gradonačelnika i prisjednika općine Amersfoort, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: Kolegij) i društva X BV u vezi s plaćanjem pristojbi (leges) povezanih s polaganjem optičkih kabela za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu, a drugi između društva Visser Vastgoed Beleggingen BV (u daljnjem tekstu: Visser) i Raad van de gemeente Appingedam (Općinsko vijeće Appingedama, Nizozemska) u vezi s pravilima iz prostornog plana na temelju kojih su određene geografske zone izvan gradskog središta namijenjene isključivo maloprodaji glomazne robe.
            
         
         Pravni okvir
      
      
         
            Pravo Unije
         
      
      
         Direktiva 2002/21/EZ
      
      
               3
            
            
               Članak 1. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.; u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), naslovljen „Područje primjene i cilj”, u stavku 1. određuje:
               „Ovom se Direktivom utvrđuje usklađeni okvir za pravno uređenje elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, pristupne opreme i srodnih usluga te određenih značajki terminalne opreme kako bi se olakšao pristup osobama s invaliditetom. Ovom se Direktivom navode zadaće državnih regulatornih tijela i utvrđuje serija postupaka kako bi se osigurala usklađena primjena regulatornog okvira u cijeloj [Uniji].”
            
         
               4
            
            
               Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, propisuje:
               „Za potrebe ove Direktive:
               […]
               
                        (g)
                     
                     
                        ‚državno regulatorno tijelo’ znači tijelo ili tijela koja su od države članice dobila neku od regulatornih zadaća utvrđenih ovom Direktivom ili posebnim direktivama;
                     
                  […]”
            
         
               5
            
            
               Sukladno članku 11. spomenute direktive, naslovljenom „Pravo puta”:
               „1.   Države članice osiguravaju, u slučajevima kad nadležno tijelo razmatra:
               
                        –
                     
                     
                        zahtjev za dodjelu prava na instaliranje opreme na, preko ili ispod javnog ili privatnog vlasništva poduzeću koje je ovlašteno za pružanje javnih komunikacijskih mreža, ili
                     
                  
                        –
                     
                     
                        zahtjev za dodjelu prava na instaliranje opreme na, preko i ispod javnog vlasništva poduzeću koje je ovlašteno za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža osim javnih,
                        da ono:
                     
                  
                        –
                     
                     
                        postupa na temelju jednostavnih, učinkovitih, transparentnih i javno dostupnih postupaka, primijenjenih na nediskriminarujući način i bez odgode, te u svakom slučaju donosi odluku u roku od šest mjeseci od primjene [zahtjeva], osim u slučajevima izvlaštenja, i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        poštuje načelo transparentnosti i nediskriminacije pri određivanju uvjeta za svako takvo pravo.
                     
                  […]
               2.   Države članice osiguravaju učinkovito strukturno razdvajanje funkcije za dodjelu prava iz stavka 1. od aktivnosti povezanih s vlasništvom ili kontrolom kada tijela javne ili lokalne vlasti zadržavaju vlasništvo ili kontrolu nad poduzećima koja upravljaju javnim elektroničkim komunikacijskim mrežama i/ili javno dostupnim elektroničkim komunikacijskim uslugama.
               […]”
            
         
               6
            
            
               Članak 12. iste direktive, naslovljen „Zajednička lokacija i zajedničko korištenje dijelova mreže i povezane opreme za davatelje električnih komunikacijskih mreža”, u stavcima 1. i 4. određuje:
               „1.   Kada poduzeće koje daje na korištenje elektroničke komunikacijske mreže ima pravo, na temelju nacionalnog zakonodavstva, postaviti opremu na, preko ili ispod javne ili privatne nekretnine, ili može iskoristiti postupak izvlaštenja ili uporabe nekretnine, državna regulatorna tijela mogu, u potpunosti vodeći računa o načelu razmjernosti, odrediti zajedničko korištenje te opreme ili nekretnine, uključujući zgrade, ulaze u zgrade, ožičenje zgrade, antenske stupove, antene, tornjeve i ostale potporne konstrukcije, kabelske kanale, cijevi, šahtove, ormariće.
               […]
               4.   Države članice osiguravaju da nadležna državna tijela mogu zahtijevati od poduzeća da pruže potrebne informacije, ako ih nadležna državna tijela budu zahtijevala, kako bi ova tijela, zajedno s državnim regulatornim tijelima, mogla utvrditi detaljni zapisnik prirode, raspoloživosti i zemljopisne lokacije opreme iz stavka 1. te ga staviti na raspolaganje zainteresiranim stranama.”
            
         
         Direktiva 2002/20/EZ
      
      
               7
            
            
               U uvodnoj izjavi 1. Direktive 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (SL 2002., L 108, str. 21.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140 (u daljnjem tekstu: Direktiva o ovlaštenju), navodi se:
               „Rezultat javnog savjetovanja o reviziji regulatornog okvira elektroničkih komunikacija iz 1999. godine, kako je prikazan u komunikaciji Komisije od 26. travnja 2000. kao i zaključci iz komunikacije Komisije o petom i šestom izvješću o provedbi regulatornog paketa u području telekomunikacija potvrđuju potrebu za usklađenijom i manje zahtjevnom regulativom pristupa tržištu u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u cijeloj [Uniji].”
            
         
               8
            
            
               Članak 1. Direktive o ovlaštenju, naslovljen „Cilj i opseg”, propisuje:
               „1.   Cilj ove Direktive je ostvarenje unutarnjeg tržišta u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga kroz usklađivanje i pojednostavljenje pravila i uvjeta ovlašćivanja s ciljem da se olakša njihovo pružanje u cijeloj [Uniji].
               2.   Ova Direktiva se primjenjuje na ovlaštenja za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.”
            
         
               9
            
            
               Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, u stavku 1. određuje:
               „Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se definicije navedene u članku 2. [Okvirne direktive].”
            
         
               10
            
            
               Članak 4. Direktive o ovlaštenju, naslovljen „Popis minimalnih prava koja proizlaze iz općeg ovlaštenja”, u stavku 1. određuje:
               „Poduzeća koja su ovlaštena prema članku 3. imaju pravo na:
               
                        (a)
                     
                     
                        pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        da njihov zahtjev za stjecanje prava na instalaciju opreme bude razmatran u skladu s člankom 11. [Okvirne direktive].”
                     
                  
         
               11
            
            
               Prema članku 12. Direktive o ovlaštenju, naslovljenom „Administrativne naknade”:
               „1.   Sve administrativne naknade propisane za poduzeća koja pružaju uslugu ili mrežu na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja su takve da:
               
                        (a)
                     
                     
                        u ukupnom iznosu pokrivaju samo administrativne troškove koji će nastati prilikom upravljanja, kontrole i provedbe sustava općeg ovlaštenja, prava korištenja i posebnih obveza iz članka 6. stavka 2., a koji mogu uključiti troškove za međunarodnu suradnju, usklađivanje i normizaciju, analizu tržišta, nadzor nad udovoljavanjem uvjetima i ostalu kontrolu tržišta, kao i regulatorne poslove na izradi i provedbi sekundarnog zakonodavstva i upravnih odluka, kao što su odluke o pristupu i međusobnom povezivanju; i
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        budu propisane po pojedinačnim poduzećima na objektivan, transparentan i proporcionalan način kojim se na najmanju mjeru svode dodatni administrativni troškovi i naknade.
                     
                  2.   Kad državna regulatorna tijela propisuju administrativne naknade, tada objavljuju godišnji pregled svojih administrativnih troškova i ukupan iznos naplaćenih naknada. S obzirom na razliku između ukupnog iznosa naknada i administrativnih troškova, vrše se odgovarajuća usklađivanja.”
            
         
               12
            
            
               U skladu s člankom 13. te direktive, naslovljenim „Naknade za prava korištenja i prava na instalaciju opreme”:
               „Države članice mogu nadležnom tijelu dozvoliti da uvede naknade za prava korištenja radijskih frekvencija ili brojeva ili za prava na instalaciju opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva koje odražavaju potrebu osiguranja optimalnog korištenja tih resursa. Države članice osiguravaju da su te naknade objektivno opravdane, transparentne, nediskriminirajuće i proporcionalne u odnosu na njihovu namjenu i uzimaju u obzir ciljeve iz članka 8. [Okvirne direktive].”
            
         
         Direktiva 2006/123
      
      
               13
            
            
               U uvodnim izjavama 2., 5., 7., 9., 19., 20., 33., 40. i 76. Direktive 2006/123 navodi se:
               
                        „(2)
                     
                     
                        Konkurentno tržište usluga ima ključnu važnost za promicanje gospodarskog rasta i stvaranje novih radnih mjesta u Europskoj uniji. […] Slobodno tržište koje prisiljava države članice da uklone ograničenja prekograničnom pružanju usluga, uz istodobno povećanje transparentnosti i bolju informiranost potrošača, osiguralo bi širi izbor za potrošače i bolje usluge uz niže cijene.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        Potrebno je, dakle, ukloniti zapreke slobodnom poslovnom nastanu za pružatelje usluga u državama članicama i zapreke slobodnom kretanju usluga između država članica, a primateljima i pružateljima usluga zajamčiti pravnu izvjesnost koja je nužna za stvarno uživanje ovih dviju temeljnih sloboda iz Ugovora. Budući da zapreke na unutarnjem tržištu usluga pogađaju gospodarske subjekte koji žele imati poslovni nastan u drugoj državi članici, kao i one koji pružaju usluge u drugoj državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan, tim je pružateljima potrebno omogućiti da razviju svoje uslužne djelatnosti u okviru unutarnjeg tržišta uspostavom poslovnog nastana u državi članici ili koristeći slobodno kretanje usluga. Pružateljima se mora omogućiti odabir između ovih dviju sloboda ovisno o njihovoj strategiji rasta u svakoj državi članici.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Ova Direktiva uspostavlja opći pravni okvir za veliki niz usluga uzimajući u obzir različita obilježja svake djelatnosti ili struke i njihov sustav uređenja. Spomenuti se okvir temelji na dinamičnom i selektivnom pristupu koji, kao prioritetno pitanje, uključuje uklanjanje brzo uklonjivih zapreka, dok za ostale predviđa pokretanje postupka ocjenjivanja, savjetovanja i komplementarnog usklađivanja oko posebnih pitanja, čime će se omogućiti postupna i usklađena modernizacija nacionalnih regulativnih sustava za uslužne djelatnosti, što je od životne važnosti za postizanje pravog unutarnjeg tržišta usluga do 2010. Treba predvidjeti uravnoteženu kombinaciju mjera koje uključuju ciljno usklađivanje, administrativnu suradnju, osiguranje slobodnog pružanja usluga te poticanje razrade pravila ponašanja u odnosu na određena pitanja. Spomenuto usklađivanje nacionalnih zakonodavstava treba osigurati visoki stupanj pravne povezanosti na razini Zajednice i visoki stupanj zaštite ciljeva od općeg interesa, a posebno zaštite potrošača, što je nužno za uspostavu povjerenja između država […]
                     
                  […]
               
                        (9)
                     
                     
                        Ova se Direktiva primjenjuje jedino na zahtjeve koji se odnose na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti. Ona se, stoga, ne primjenjuje na zahtjeve kao što su propisi o prometu na cestama, razvoju ili uporabi zemljišta, prostornom planiranju, građevinskim normama te administrativnim kaznama koje se određuju za nepoštivanje takvih propisa, koji izričito ne uređuju niti utječu na uslužnu djelatnost, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednaki način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe.
                     
                  […]
               
                        (19)
                     
                     
                        Budući da je u 2002. usvojen paket zakonodavnih instrumenata koji se odnosi na elektroničke komunikacijske mreže i usluge, kao i na povezane resurse i usluge, i koji predstavlja regulatorni okvir kojim se olakšava pristup tim djelatnostima u okviru unutarnjeg tržišta, posebno zbog uklanjanja većine sustava pojedinačnih ovlaštenja, iz područja primjene ove Direktive trebaju se isključiti pitanja koja su predmet spomenutih instrumenata.
                     
                  
                        (20)
                     
                     
                        Isključivanje iz područja primjene ove Direktive koje se odnosi na pitanja elektroničkih komunikacijskih usluga iz [Okvirne direktive i Direktive o ovlaštenju] primjenjuje se ne samo na pitanja kojima se posebno bave ove direktive, nego i na pitanja za koja te direktive izričito ostavljaju mogućnost državama članicama da usvoje određene mjere na nacionalnoj razini.
                     
                  […]
               
                        (33)
                     
                     
                        Usluge iz područja primjene ove Direktive obuhvaćaju najrazličitije djelatnosti koje su predmet stalnih promjena, uključujući […] usluge za poduzeća i potrošače, kao što je […] distribucijska trgovina […]
                     
                  […]
               
                        (40)
                     
                     
                        Pojam ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’, koji se spominju u određenim odredbama ove Direktive […] obuhvaća najmanje sljedeće razloge: […] zaštitu okoliša i urbanog okoliša, uključujući prostorno planiranje […]
                     
                  […]
               
                        (76)
                     
                     
                        Ova se Direktiva ne odnosi na provedbu članaka [34. do 36. UFEU‑a] o slobodnom kretanju robe. Ograničenja koja su zabranjena sukladno odredbi o slobodi pružanja usluga obuhvaćaju zahtjeve koji se primjenjuju na pristup uslužnim djelatnostima ili njihovo izvođenje, a ne one koji se primjenjuju na robe kao takve.”
                     
                  
         
               14
            
            
               Članak 1. Direktive 2006/123, naslovljen „Predmet”, u stavku 1. određuje:
               „Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga.”
            
         
               15
            
            
               U skladu s člankom 2. te direktive, naslovljenim „Područje primjene”:
               „1.   Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.
               2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na sljedeće djelatnosti:
               […]
               
                        (c)
                     
                     
                        elektroničke komunikacijske usluge i mreže te povezane resurse i usluge, vezano uz pitanja obuhvaćena [Okvirnom direktivom i Direktivom o ovlaštenju];
                     
                  […]
               
                        (j)
                     
                     
                        socijalne usluge u području stanovanja, dječje skrbi te potpore obiteljima i osobama koje trebaju trajnu ili privremenu pomoć, koje osigurava država, od nje ovlašteni pružatelji ili dobrotvorne organizacije koje je država priznala kao takve;
                     
                  […]
               3.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na područje oporezivanja.”
            
         
               16
            
            
               Članak 3. Direktive 2006/123, naslovljen „Odnos s važećim pravom [Unije]”, u stavku 3. određuje:
               „Države članice primjenjuju odredbe iz ove Direktive u skladu s propisima [UFEU‑a] o pravu poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga.”
            
         
               17
            
            
               Članak 4. te direktive, naslovljen „Definicije”, propisuje:
               „U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
               
                        1.
                     
                     
                        ‚usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku [57. UFEU‑a];
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        ‚pružatelj’ je svaka fizička osoba koja je državljanin države članice ili svaka pravna osoba, sukladno članku [54. UFEU‑a], s poslovnim nastanom u državi članici, koja nudi ili pruža uslugu;
                     
                  […]
               
                        5.
                     
                     
                        ‚poslovni nastan’ je stvarno izvođenje gospodarske djelatnosti, kako je navedeno u članku [49. UFEU‑a], od strane pružatelja usluga u neodređenom vremenskom razdoblju i sa stalnom infrastrukturom gdje se stvarno obavlja djelatnost pružanja usluga;
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        ‚sustav ovlašćivanja’ je svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti;
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        ‚zahtjev’ je svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica ili koje proizlazi iz sudske prakse, upravne prakse, propisa profesionalnih tijela ili kolektivnih pravila strukovnih udruženja ili drugih profesionalnih organizacija, usvojenih pri izvođenju svoje [njihove] pravne nezavisnosti; propisi utvrđeni u kolektivnim ugovorima sklopljenim između socijalnih partnera se kao takvi ne smatraju zahtjevima u smislu ove Direktive;
                     
                  
                        8.
                     
                     
                        ‚prevladavajući razlozi od društvenog interesa’ su razlozi koji su kao takvi priznati u sudskoj praksi Suda, a uključuju sljedeće razloge: […] zaštitu okoliša i urbanog okoliša, uključujući prostorno planiranje […];
                     
                  […]”
            
         
               18
            
            
               Poglavlje III. Direktive 2006/123, naslovljeno „Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”, obuhvaća članke 9. do 15. te direktive.
            
         
               19
            
            
               Članak 9. spomenute direktive, naslovljen „Sustavi ovlašćivanja”, u stavku 1. propisuje:
               „Pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti ne podliježe sustavu ovlašćivanja, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
               
                        (a)
                     
                     
                        sustav ovlašćivanja nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        potreba za sustavom ovlašćivanja opravdava se prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        postavljeni cilj ne može se ostvariti manje strogim mjerama, a posebno zato što provođenje naknadne inspekcije ne bi bilo stvarno učinkovito jer je prekasno.”
                     
                  
         
               20
            
            
               Članak 10. iste direktive, naslovljen „Uvjeti za dodjelu ovlaštenja”, u stavku 1. određuje:
               „Sustavi ovlašćivanja temelje se na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja.”
            
         
               21
            
            
               Članak 13. Direktive 2006/123, naslovljen „Postupci ovlašćivanja”, u stavku 2. određuje:
               „Postupci i formalnosti ovlašćivanja nemaju učinak odvraćanja i nepotrebno ne kompliciraju ili odlažu dostavu usluge. Oni su lako dostupni, a svi troškovi koje podnositelji zahtjeva snose tijekom postupka su razumni i proporcionalni troškovima dotičnog postupka ovlašćivanja koje ne prekoračuju.”
            
         
               22
            
            
               U skladu s člankom 14. Direktive 2006/123, naslovljenim „Zabranjeni zahtjevi”:
               „Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:
               […]
               
                        5)
                     
                     
                        primjene ekonomskog ispitivanja na svaki pojedinačni slučaj, čime se ovlašćivanje uvjetuje dokazivanjem postojanja ekonomske potrebe ili potražnje na tržištu, ocjenom potencijalnih ili trenutačnih ekonomskih učinaka djelatnosti ili ocjenom primjerenosti djelatnosti s obzirom na ciljeve gospodarskog planiranja koje određuje nadležno tijelo; ova se zabrana ne odnosi na zahtjeve planiranja koji nisu usmjereni na ekonomske ciljeve, ali koji su u funkciji prevladavajućih razloga od javnog interesa;”
                     
                  
         
               23
            
            
               U skladu s člankom 15. te direktive, naslovljenim „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”:
               „1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
               2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
               
                        (a)
                     
                     
                        kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja, a posebno u obliku granica koje se utvrđuju s obzirom na populaciju ili minimalnu geografsku udaljenost između pružatelja usluga;
                     
                  […]
               3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
               
                        (a)
                     
                     
                        nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strožim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
                     
                  […]”
            
         
               24
            
            
               Poglavlje IV. Direktive 2006/123, naslovljeno „Slobodno kretanje usluga”, obuhvaća njezine članke 16. do 21.
            
         
               25
            
            
               Članak 16. spomenute direktive, naslovljen „Sloboda pružanja usluga”, u stavku 1. prvom podstavku propisuje:
               „Države članice poštuju pravo pružatelja usluga da djeluju u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan.”
            
         
               26
            
            
               Članak 18. iste direktive, naslovljen „Odstupanja u pojedinačnim slučajevima”, u stavku 1. određuje:
               „Odstupajući od članka 16. i isključivo u izvanrednim okolnostima država članica može, u odnosu na pružatelja s poslovnim nastanom u drugoj državi članici, poduzeti mjere vezane uz sigurnost usluga.”
            
         
         
            Nizozemsko pravo
         
      
      
         Predmet C‑360/15
      
      
               27
            
            
               Članak 5.2. stavak 1. Telecommunicatieweta (Zakon o telekomunikacijama) od 19. listopada 1998. (Stb. 1998., br. 610) propisuje da su „[n]ositelji prava na javnom zemljištu ili upravitelji takvog zemljišta dužni trpjeti polaganje kabela u to zemljište i na njegovu površinu za potrebe javnih elektroničkih komunikacijskih mreža kao i njihovo održavanje i uklanjanje”.
            
         
               28
            
            
               Člankom 5.4. tog zakona propisano je sljedeće:
               „1.   Pružatelj javne elektroničke komunikacijske mreže koji namjerava obavljati radove ispod ili na površini javnog zemljišta u vezi s polaganjem, održavanjem ili uklanjanjem kabela može obavljati takve radove samo ako je:
               
                        a.
                     
                     
                        pisanim putem o svojoj namjeri obavijestio gradonačelnika i prisjednike općine na čijem području će se obavljati radovi i
                     
                  
                        b.
                     
                     
                        ishodio odobrenje gradonačelnika i prisjednika u odnosu na mjesto, vrijeme i način njihova izvođenja.
                     
                  2.   Gradonačelnik i prisjednici mogu zbog razloga povezanih s javnim redom, sigurnošću, sprječavanjem ili ograničavanjem smetnji, pristupom zemljištu ili zgradama te upravljanjem podzemljem predvidjeti uvjete u odluci o odobrenju.
               3.   Ti se uvjeti mogu odnositi samo na sljedeće:
               
                        a.
                     
                     
                        mjesto izvođenja radova;
                     
                  
                        b.
                     
                     
                        vrijeme izvođenja radova, s tim da se podrazumijeva da dopušteno vrijeme početka može biti najkasnije 12 mjeseci od datuma izdavanja odluke o odobrenju, osim u slučaju važnih razloga u javnom interesu iz stavka 2.;
                     
                  
                        c.
                     
                     
                        način izvođenja radova;
                     
                  
                        d.
                     
                     
                        poticanje zajedničke uporabe opreme;
                     
                  
                        e.
                     
                     
                        koordinaciju predloženih radova s upraviteljima ostalih zemljanih radova.”
                     
                  
         
               29
            
            
               Na temelju članka 229. stavka 1. točke (b) Gemeenteweta (Zakon o općinama) pristojbe se mogu naplaćivati za usluge koje pruži općinska uprava ili koje se pružaju u njezino ime.
            
         
               30
            
            
               Prema članku 1. Verordening legesa 2010 (Pravilnik o pristojbama iz 2010.), koji je donijela općina Amersfoort, „‚pristojbe’ označavaju pristojbe za sve usluge koje pruža općinska uprava ili koje se pružaju u njezino ime, a koje su navedene u ovoj uredbi i tarifi koja je njezin dio”.
            
         
               31
            
            
               Članak 19.1. te uredbe propisuje tarifu koja se primjenjuje za obradu zahtjeva za odobrenje iz članka 5.4. Zakona o telekomunikacijama.
            
         
         Predmet C‑31/16
      
      
               32
            
            
               U skladu s člankom 3.1. stavkom 1. Wet ruimtelijke ordeninga (Zakon o prostornom planiranju) od 20. listopada 2006. (Stb. 2006., br. 566), općinsko vijeće za cjelokupno područje općine izrađuje jedan ili nekoliko prostornih planova koji određuju namjenu zemljišta obuhvaćenih planom i utvrđuju s tim povezana pravila, u svrhu dobrog prostornog planiranja.
            
         
               33
            
            
               Prema članku 18. stavku 18.1. prostornog plana koji je utvrdilo Općinsko vijeće Appingedama odlukom od 19. lipnja 2013., površine svrstane u kategoriju „maloprodaja – 2” namijenjene su samo maloprodaji glomazne robe.
            
         
               34
            
            
               U skladu s člankom 1. stavkom 1.128. točkom 2. tog prostornog plana, „maloprodaja glomazne robe” označava „prodaju koja se, s obzirom na glomaznost robe koja se prodaje, ne može više lako integrirati u postojeće trgovačke centre, a osobito […] maloprodaju automobila, brodova, kampera i šatora, kuhinja, kupaonica, namještaja, građevinskog materijala, poljoprivrednih strojeva, opreme za vrt, opreme za konjički sport, bicikala i opreme za automobile”.
            
         
               35
            
            
               Članak 18. stavak 18.1. spomenutog prostornog plana ne predviđa mogućnost odstupanja od pravila koja se njime utvrđuju. Međutim, na temelju članka 2.12. stavka 1. Wet algemene bepalingen omgevingsrechta (Zakon o općim odredbama prava okoliša) od 6. studenoga 2008. (Stb. 2008., br. 496), svaka zainteresirana osoba može zahtijevati „okolišnu dozvolu” kojom se dopušta odstupanje od prostornog plana.
            
         
         Glavni postupci i prethodna pitanja
      
      
         
            Predmet C‑360/15
         
      
      
               36
            
            
               Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, na temelju ugovora s općinom Amersfoort, sklopljenog u prosincu 2009., društvo X bilo je zaduženo za izgradnju optičke mreže u toj općini.
            
         
               37
            
            
               Ono je u tu svrhu za svaki dio trase mreže od Kolegija zatražilo odobrenje u pogledu mjesta, vremena i načina izvođenja radova iskapanja radi polaganja optičkih kabela, u skladu s člankom 5.4. stavkom 1. točkom (b) Zakona o telekomunikacijama.
            
         
               38
            
            
               Općina Amersfoort je radi postupanja po tim zahtjevima za izdavanje odobrenja pozvala društvo X da, u skladu s Pravilnikom o pristojbama iz 2010., plati pristojbe u ukupnom iznosu od 149949 eura.
            
         
               39
            
            
               Društvo X podnijelo je tužbu Rechtbanku te Utrecht (Sud u Utrechtu, Nizozemska) kako bi osporilo iznos tih pristojbi.
            
         
               40
            
            
               Nakon što je ta tužba odbijena, društvo X podnijelo je žalbu Gerechtshofu Arnhem‑Leeuwarden (Žalbeni sud u Arnhem‑Leeuwardenu, Nizozemska). U presudi od 2. srpnja 2013. taj sud je prije svega smatrao da je na spor primjenjiv članak 12. Direktive o ovlaštenju s obzirom na to da se, s jedne strane, pristojbe čije se plaćanje zahtijeva od društva X odnose na usluge elektroničke komunikacije i da, s druge strane, općina Amersfoort predstavlja državno regulatorno tijelo (u daljnjem tekstu: DRT) u smislu Okvirne direktive i Direktive o ovlaštenju. Zatim je došao do zaključka da iznos tih pristojbi prelazi najveći iznos predviđen u članku 12. Direktive o ovlaštenju, uz posljedicu da je poziv na plaćanje pristojbi upućen društvu X nezakonit.
            
         
               41
            
            
               Kolegij je Hoge Raadu der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) podnio kasacijsku žalbu protiv te presude. Društvo X je pak podnijelo protužalbu.
            
         
               42
            
            
               U okviru glavne žalbe Gerechtshofu Arnhem‑Leeuwarden (Žalbeni sud u Arnhem‑Leeuwardenu) prigovara se da je smatrao da se na spor primjenjuje članak 12. Direktive o ovlaštenju, iako općina Amersfoort nikada nije imenovana DRT‑om u smislu Okvirne direktive i Direktive o ovlaštenju.
            
         
               43
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev smatra da je taj prigovor osnovan jer se u Nizozemskoj samo nacionalni zakonodavac, Kroon (Kruna, Nizozemska), Minister van Economische Zaken (ministar gospodarskih poslova, Nizozemska) i Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Neovisno tijelo za poštu i telekomunikacije, Nizozemska), koje je 1. travnja 2013. postalo Autoriteit Consument en Markt (Tijelo za potrošače i tržišta, Nizozemska), mogu smatrati DRT‑ovima. Taj sud stoga smatra da se na članak 2. stavak 2. točku (c) Direktive 2006/123 nije moguće pozivati u vezi s člankom 12. Direktive o ovlaštenju.
            
         
               44
            
            
               Osim toga, u protužalbi se Gerechtshofu Arnhem‑Leeuwarden (Žalbeni sud u Arnhem‑Leeuwardenu) prigovara da nije uzeo u obzir članak 13. stavak 2. Direktive 2006/123.
            
         
               45
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu ipak ima dvojbe u vezi s pitanjem je li naplata pristojbi o kojima je riječ u glavnom postupku obuhvaćena područjem primjene Direktive 2006/123, s obzirom na to da, kao prvo, članak 2. stavak 3. te direktive precizira da se ona ne primjenjuje na područje oporezivanja, kao drugo, situacija o kojoj je riječ u glavom postupku potpuno je unutarnja situacija Kraljevine Nizozemske koja ne sadržava nijedan prekogranični element i, kao treće, čini se da je odobrenje radova iskapanja obuhvaćeno propisima o prostornom planiranju, odnosno vrstom propisa čiji zahtjevi, u skladu s uvodnom izjavom 9. te direktive, ne ulaze u njezino područje primjene.
            
         
               46
            
            
               U tim okolnostima, Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Treba li članak 2. stavak 3. Direktive 2006/123 tumačiti na način da se ta odredba primjenjuje na naplatu pristojbi (leges) koju tijelo države članice provodi u svrhu obrade zahtjeva za izdavanje odobrenja u pogledu vremena, mjesta i načina izvođenja radova iskapanja u vezi s polaganjem kabela za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Treba li poglavlje III. Direktive 2006/123 tumačiti na način da se primjenjuje i u potpuno unutarnjim situacijama?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Treba li Direktivu 2006/123 s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 9. tumačiti na način da se ona ne primjenjuje na nacionalne propise prema kojima se namjeravano poduzimanje radova iskapanja u vezi s polaganjem, održavanjem i uklanjanjem kabela za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu mora prijaviti gradonačelniku i prisjednicima, i na temelju kojih potonji nisu ovlašteni zabraniti najavljene radove, ali mogu postaviti uvjete u pogledu mjesta, vremena i načina izvođenja tih radova kao i u pogledu poticanja zajedničke uporabe opreme i koordinacije radova s upraviteljima građevinskih zemljanih radova koji su već u tijeku?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Treba li članak 4. točku 6. Direktive 2006/123 tumačiti na način da se ta odredba primjenjuje na odluku o odobrenju glede mjesta, vremena i načina izvođenja radova iskapanja u vezi s polaganjem kabela za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu, iako dotično tijelo države članice nije ovlašteno zabraniti sâmo izvođenje tih radova?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Ako se, s obzirom na odgovore na gore navedena pitanja, članak 13. stavak 2. Direktive 2006/123 primjenjuje u predmetnom slučaju, ima li ta odredba izravan učinak?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 U slučaju potvrdnog odgovora na [peto pitanje pod točkom (a)], smiju li se prema članku 13. stavku 2. Direktive 2006/123 troškovi koji se naplaćuju [od podnositelja zahtjeva] izračunati na temelju procijenjenih troškova za sve postupke povodom zahtjeva, na temelju troškova svih zahtjeva poput onih o kojem je riječ u predmetnom slučaju, ili na temelju troškova pojedinačnih zahtjeva?
                              
                           
                                 (c)
                              
                              
                                 U slučaju potvrdnog odgovora na [peto pitanje pod točkom (a)], prema kojim kriterijima treba, s obzirom na članak 13. stavak 2. Direktive 2006/123, raspodijeliti neizravne i fiksne troškove na konkretne zahtjeve za ovlašćivanje?”
                              
                           
                  
         
         
            Predmet C‑31/16
         
      
      
               47
            
            
               Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja, na području općine Appingedam, izvan povijesne trgovačke četvrti gradskog središta, nalazi se trgovačka zona Woonplein u kojoj se nalaze trgovine glomaznom robom. U toj trgovačkoj zoni nalaze se, među ostalim, trgovine namještajem, kuhinjama, ukrasima, „uradi sam” artiklima, građevinskim materijalom, opremom za vrt, biciklima, opremom za konjički sport, automobilima i dijelovima za automobile.
            
         
               48
            
            
               Na temelju članka 18. prostornog plana općine Appingedam, Woonplein je namijenjen isključivo maloprodaji glomazne robe.
            
         
               49
            
            
               Društvo Visser, koje je vlasnik poslovnih prostora u Woonpleinu, želi iznajmiti jedan od tih prostora društvu Bristol BV, koje upravlja lancem diskontnih samoposluga obućom i odjećom.
            
         
               50
            
            
               To društvo je Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska) podnijelo tužbu protiv odluke Općinskog vijeća Appingedama o utvrđivanju prostornog plana jer se njime u Woonpleinu ne dopušta otvaranje maloprodajnih trgovina obućom i odjećom. U prilog svojoj tužbi poziva se osobito na to da su tim planom povrijeđeni članci 9. i 10. Direktive 2006/123.
            
         
               51
            
            
               Općinsko vijeće Appingedama odgovara da se maloprodajna trgovina obućom i odjećom može otvoriti samo u gradskom središtu zbog razloga koji se odnose na prostorno planiranje. Pojašnjava da je cilj tog pravila održati kvalitetu života gradskog središta, osigurati dobro funkcioniranje trgovačkog centra koji se tamo nalazi i u najvećoj mogućoj mjeri izbjeći strukturalnu neiskorištenost prostora u gradskom središtu.
            
         
               52
            
            
               U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
               
                        1.
                     
                     
                        Treba li pojam ‚usluge’ iz članka 4. točke 1. Direktive 2006/123 tumačiti na način da maloprodaja koja se sastoji od prodaje potrošačima robe poput obuće i odjeće predstavlja uslugu na koju se primjenjuju odredbe te direktive na temelju njezina članka 2. stavka 1.?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Cilj predmetnog pravila sastoji se u tome da, kako bi se osigurala kvaliteta života u gradskom središtu i izbjeglo postojanje neiskorištenih prostora u gradskom području, spriječi određene oblike maloprodaje, poput prodaje obuće i odjeće, izvan gradskog središta. Uzimajući u obzir uvodnu izjavu 9. Direktive 2006/123, je li propis koji sadrži takvu odredbu izvan područja primjene te direktive jer takve odredbe treba smatrati ‚propis[ima] o prostornom planiranju […] koji izričito ne uređuju niti utječu na uslužnu djelatnost, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednaki način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe’?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Kako bi se smatralo da je riječ o prekograničnoj situaciji, je li dovoljno utvrditi da se ne može isključiti da maloprodajni poduzetnik iz druge države članice može otvoriti trgovinu u toj državi članici ili da klijenti maloprodajnog poduzetnika mogu dolaziti iz druge države članice, ili za to moraju postojati konkretni indiciji?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Može li se poglavlje III. (Sloboda poslovnog nastana) Direktive 2006/123 primijeniti na potpuno unutarnje situacije ili se za ocjenu pitanja je li to poglavlje primjenjivo uzima u obzir sudska praksa Suda u vezi s odredbama Ugovora o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga u potpuno unutarnjim situacijama?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Potpada li pravilo sadržano u prostornom planu, poput onog o kojem je riječ, pod pojam ‚zahtjev’ u smislu članka 4. točke 7. i članka 14. točke 5. Direktive 2006/123, a ne pod pojam ‚sustav ovlašćivanja’ u smislu članka 4. točke 6. te članaka 9. i 10. Direktive 2006/123?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Protivi li se članku 14. stavku 5. Direktive 2006/123 – ako pravilo poput onog o kojem je riječ potpada pod pojam ‚zahtjev’ – ili člancima 9. i 10. Direktive 2006/123 – ako pravilo poput onog o kojem je riječ potpada pod pojam ‚sustav ovlašćivanja” – to da općinsko vijeće donese propis poput predmetnog?
                              
                           
                  
                        6.
                     
                     
                        Potpada li pravilo poput onog o kojem je riječ u područje primjene članaka 34. do 36. UFEU‑a ili članaka 49. do 55. UFEU‑a i, ako je to slučaj, je li moguće primijeniti iznimke koje je Sud priznao, pod uvjetom da su uvjeti za njihovu primjenu ispunjeni?”
                     
                  
         
               53
            
            
               Odlukom predsjednika Suda od 23. veljače 2016. predmeti C‑360/15 i C‑31/16 spojeni su u svrhu usmenog postupka i donošenja presude.
            
         
         O prethodnim pitanjima
      
      
         
            Predmet C‑360/15
         
      
      
         Prvo i treće pitanje
      
      
               54
            
            
               Prvim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, u biti se želi saznati primjenjuje li se Direktiva 2006/123, s obzirom na njezin članak 2. stavak 3. i uvodnu izjavu 9., na glavni postupak u ovom predmetu.
            
         
               55
            
            
               Najprije treba istaknuti da u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda okolnost da je sud koji je uputio zahtjev ograničio formulaciju svojih pitanja na tumačenje određenih odredbi prava Unije ne sprječava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za donošenje odluke u predmetu koji se vodi pred njim (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2017., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               56
            
            
               Osim toga, pozvan na davanje korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, Sud mu je ovlašten dati naznake koje proizlaze iz spisa glavnog predmeta kao i podnesenih pisanih i usmenih očitovanja (presuda od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 55. kao i navedena sudska praksa).
            
         
               57
            
            
               U predmetnom slučaju iz informacija sadržanih u zahtjevu za prethodnu odluku proizlazi da se sumnje suda koji je uputio zahtjev na kojima počivaju njegovo prvo i treće pitanje odnose na doseg područja primjene Direktive 2006/123.
            
         
               58
            
            
               S tim u vezi, sukladno njezinu članku 2. stavku 1., Direktiva 2006/123 primjenjuje se na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici. Međutim, članak 2. stavak 2. te direktive isključuje niz djelatnosti iz njezina područja primjene. Članak 2. stavak 3. spomenute direktive zatim navodi da se ona ne primjenjuje na područje oporezivanja.
            
         
               59
            
            
               Stoga najprije valja provjeriti je li glavni predmet obuhvaćen jednim od isključenja iz članka 2. stavka 2. Direktive 2006/123.
            
         
               60
            
            
               U tom pogledu, članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2006/123 propisuje da se ona ne primjenjuje ni na elektroničke komunikacijske usluge i mreže ni na povezane resurse i usluge, vezano uz pitanja obuhvaćena, među ostalim, Okvirnom direktivom i Direktivom o ovlaštenju.
            
         
               61
            
            
               Osim toga, iz uvodne izjave 19. Direktive 2006/123 proizlazi da „budući da je u 2002. usvojen paket zakonodavnih instrumenata koji se odnosi na elektroničke komunikacijske mreže i usluge, kao i na povezane resurse i usluge, i koji predstavlja regulatorni okvir kojim se olakšava pristup tim djelatnostima u okviru unutarnjeg tržišta” zakonodavac Unije namjeravao je „iz područja primjene [te direktive] isključiti pitanja koja su predmet spomenutih instrumenata.”
            
         
               62
            
            
               Uvodna izjava 20. spomenute direktive pak navodi da se isključenje iz njezina područja primjene koje se odnosi na pitanja elektroničkih komunikacijskih usluga obuhvaćena, među ostalim, Okvirnom direktivom i Direktivom o ovlaštenju primjenjuje ne samo na pitanja kojima se posebno bave ove direktive, nego i na pitanja za koja te direktive izričito ostavljaju mogućnost državama članicama da usvoje određene mjere na nacionalnoj razini.
            
         
               63
            
            
               U predmetnom slučaju nije sporno da društvo X postavlja elektroničke komunikacijske mreže u smislu Direktive o ovlaštenju. Međutim, sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da glavni predmet nije obuhvaćen područjem koje uređuje ta direktiva, konkretnije njezin članak 12., tako da isključenje iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123 prema njezinu mišljenju nije primjenjivo. Naime, on smatra da su administrativne naknade iz članka 12. Direktive o ovlaštenju one koje propisuju DRT‑ovi. Međutim, općina Amersfoort nema to svojstvo.
            
         
               64
            
            
               S tim u vezi treba podsjetiti da administrativne naknade koje države članice mogu na temelju članka 12. Direktive o ovlaštenju propisati poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže ili usluge na temelju općeg ovlaštenja ili kojima je dodijeljeno pravo korištenja, kako bi se financirale aktivnosti DRT‑a, moraju biti isključivo namijenjene pokrivanju općih administrativnih troškova povezanih s djelatnostima iz članka 12. stavka 1. točke (a) te direktive (presuda od 28. srpnja 2016., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, t. 45. i navedena sudska praksa).
            
         
               65
            
            
               Međutim, iz spisa kojim raspolaže Sud ne proizlazi da su pristojbe koje općina Amersfoort zahtijeva od društva X u glavnom predmetu namijenjene pokrivanju općih administrativnih troškova povezanih s jednom ili više spomenutih djelatnosti.
            
         
               66
            
            
               Međutim, valja istaknuti da članak 12. Direktive o ovlaštenju nije jedina odredba te direktive koja se odnosi na novčane naknade koje države članice mogu propisati poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže i usluge u okviru spomenute direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2015., Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, t. 19. do 24. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               67
            
            
               Naime, na temelju članka 13. Direktive o ovlaštenju, države članice mogu nadležnom tijelu dopustiti da uvede naknade za prava korištenja radijskih frekvencija ili brojeva ili za prava na instalaciju opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva koje odražavaju potrebu osiguranja optimalnog korištenja tih resursa.
            
         
               68
            
            
               Iz sudske prakse Suda u vezi s člankom 13. Direktive o ovlaštenju proizlazi da izrazi „oprema” i „instalacija” koji se u njemu koriste upućuju na materijalnu infrastrukturu koja omogućuju pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga odnosno na njihovu stvarnu instalaciju na dotičnoj nekretnini u javnom ili privatnom vlasništvu (presuda od 6. listopada 2015., Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, t. 21. i navedena sudska praksa).
            
         
               69
            
            
               U predmetnom slučaju iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da u skladu s člankom 5.2. stavkom 1. Zakona o telekomunikacijama, nositelji prava na javnom zemljištu ili upravitelji takvih zemljišta moraju trpjeti polaganje kabela u to zemljište ili na njegovoj površini za potrebe javnih elektroničkih komunikacijskih mreža kao i njihovo održavanje i uklanjanje.
            
         
               70
            
            
               Kako bi mogli izvršavati pravo na instalaciju kabela namijenjenih javnoj elektroničkoj komunikacijskoj mreži koje im je priznato spomenutim člankom 5.2. stavkom 1., pružatelji elektroničkih komunikacijskih mreža mogu imati obvezu plaćanja pristojbi javnim tijelima, poput onih koje općina Amersfoort na temelju članka 229. stavka 1. točke (b) Zakona o općinama i Pravilnika o pristojbama iz 2010. zahtijeva od društva X u glavnom predmetu, kako bi dobili potrebna odobrenja u pogledu mjesta, vremena i načina izvođenja radova, sukladno članku 5.4. stavku 1. točki (b) Zakona o telekomunikacijama.
            
         
               71
            
            
               U tom smislu valja smatrati da je nastanak obveze plaćanja takvih pristojbi povezan s pravom poduzeća ovlaštenih za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža na instalaciju opreme u smislu članka 13. Direktive o ovlaštenju.
            
         
               72
            
            
               Činjenica da općina Amersfoort nije DRT ni u smislu članka 2. točke (g) Okvirne direktive ni, na temelju upućivanja iz članka 2. stavka 1. Direktive o ovlaštenju, u smislu potonje direktive ne mijenja to da se pristojbe čije se plaćanje zahtijeva od društva X moraju ispitati s obzirom na članak 13. Direktive o ovlaštenju.
            
         
               73
            
            
               S tim u vezi, sukladno sadržaju članka 13. Direktive o ovlaštenju i za razliku od članka 12. te direktive, mogućnost uvođenja naknade za prava na instalaciju opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva pripada „nadležnom tijelu”, a ne DRT‑u.
            
         
               74
            
            
               Što se tiče regulatornog okvira čiji je dio članak 13. Direktive o ovlaštenju, valja istaknuti da tekst te odredbe u pogledu predmetnog ovlaštenja odgovora tekstu članka 11. stavka 1. Okvirne direktive, koji upućuje na situaciju u kojoj „nadležno tijelo” ispituje zahtjev za dodjelu prava na instaliranje opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva.
            
         
               75
            
            
               Članak 11. stavak 2. Okvirne direktive pak propisuje da države članice osiguravaju, u slučajevima kad „državne ili lokalne vlasti” zadržavaju vlasništvo ili nadzor nad poduzećima koja pružaju javno dostupne elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge, postojanje učinkovite strukturalne podjele između „funkcije dodjele prava iz [članka 11. stavka 1. te direktive]” i radnji vezanih za vlasništvo ili kontrolu.
            
         
               76
            
            
               Osim toga, članak 12. stavak 4. Okvirne direktive određuje da „nadležna državna tijela” moraju moći zahtijevati od poduzeća da pruže potrebne informacije kako bi spomenuta tijela mogla utvrditi „zajedno s [DRT‑ovima]” detaljni zapisnik prirode, raspoloživosti i zemljopisne lokacije opreme na, iznad ili ispod javnog ili privatnog vlasništva.
            
         
               77
            
            
               Što se tiče svrhe Direktive o ovlaštenju, valja istaknuti, kao što to proizlazi iz njezina članka 1. stavka 1., u vezi s njezinom uvodnom izjavom 1., da je njezin cilj manje zahtjevna regulativa pristupa tržištu kako bi se olakšalo pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u cijeloj Uniji.
            
         
               78
            
            
               Stoga ni iz teksta članka 13. Direktive o ovlaštenju ni iz regulatornog konteksta kojeg je taj članak dio kao ni iz svrhe te direktive ne proizlazi da izraz „nadležno tijelo” treba shvatiti na način da isključivo označava DRT, što bi imalo za posljedicu da se financijske naknade koje je propisalo nadležno nacionalno tijelo koje nije takav DRT ne bi trebale ispitati s obzirom na taj članak 13.
            
         
               79
            
            
               U svakom slučaju, kao što proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, u okviru Direktive o ovlaštenju države članice ne mogu ubirati dodatne poreze ili naknade u odnosu na pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, osim onih koji su predviđeni tom direktivom (presuda od 4. rujna 2014., Belgacom i Mobistar, C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149, t. 30. kao i navedena sudska praksa). Novčane naknade koje nacionalna nadležna tijela mogu odnosno ne mogu ubirati u odnosu na pružanje takvih mreža i usluga stoga treba odrediti s obzirom na spomenutu direktivu.
            
         
               80
            
            
               Iz prethodno navedenoga proizlazi da propisivanje pristojbi za koje je nastanak obveze plaćanja povezan s pravima poduzeća ovlaštenih za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga da instaliraju kabele za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu predstavlja pitanje obuhvaćeno Direktivom o ovlaštenju u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2006/123.
            
         
               81
            
            
               U tim okolnostima u dotičnom se predmetu više nije potrebno očitovati o tumačenju članka 2. stavka 3. i uvodne izjave 9. Direktive 2006/123.
            
         
               82
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i treće pitanje treba odgovoriti da članak 2. stavak 2. točku (c) Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na pristojbe za koje je nastanak obveze plaćanja povezan s pravima poduzeća ovlaštenih za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga da instaliraju kabele za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu.
            
         
         Drugo, četvrto i peto pitanje
      
      
               83
            
            
               Iz odgovora na prvo i treće pitanje proizlazi da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje u glavnom predmetu. U tim okolnostima ne treba odgovoriti na drugo, četvrto i peto pitanje.
            
         
         
            Predmet C‑31/16
         
      
      
         Prvo pitanje
      
      
               84
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem u biti pita treba li članak 4. točku 1. Direktive 2006/123 tumačiti na način da djelatnost maloprodaje proizvoda poput obuće i odjeće predstavlja „uslugu” za potrebe primjene te direktive.
            
         
               85
            
            
               Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da su sumnje suda koji je uputio zahtjev ponajprije povezane s okolnošću da je Sud u presudi od 26. svibnja 2005., Burmanjer i dr. (C‑20/03, EU:C:2005:307, t. 33. do 35.) smatrao da su se na nacionalno uređenje pokretne prodaje koje se odnosilo na uvjete za prodaju određene vrste robe primjenjivale odredbe UFEU‑a o slobodnom kretanju robe, a ne odredbe o slobodnom pružanju usluga.
            
         
               86
            
            
               Kao što je to navedeno u točki 58. ove presude, Direktiva 2006/123 primjenjuje se, sukladno njezinu članku 2. stavku 1., na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici, pri čemu su isključene djelatnosti i područja iz njezina članka 2. stavaka 2. i 3.
            
         
               87
            
            
               Osim toga, u skladu s člankom 4. točkom 1. spomenute direktive, „usluga” za potrebe te direktive označava svaku samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku 57. UFEU‑a.
            
         
               88
            
            
               U predmetnom slučaju nema sumnje, s jedne strane, da djelatnost maloprodaje o kojoj je riječ u glavnom postupku predstavlja samostalnu gospodarsku djelatnost koja se obavlja uz naknadu i, s druge strane, da ta djelatnost nije obuhvaćena isključenjima iz područja primjene Direktive 2006/123 navedenima u njezinu članku 2. stavcima 2. i 3. Nadalje, djelatnosti komercijalne naravi izričito su navedene u članku 57. UFEU‑a na oglednom popisu usluga koje taj članak definira kao takve.
            
         
               89
            
            
               Osim toga, uvodna izjava 33. Direktive 2006/123 ističe činjenicu da usluge iz njezina područja primjene obuhvaćaju najrazličitije djelatnosti koje su predmet stalnih promjena i izričito navodi da su u te djelatnosti uključene usluge za poduzeća i potrošače, poput distribucije.
            
         
               90
            
            
               Budući da se glavni postupak odnosi na trgovinu robom, dodatno treba istaknuti da uvodna izjava 76. Direktive 2006/123, iako se u njoj upućuje na odnos između te direktive i članaka 34. do 36. UFEU‑a o slobodnom kretanju robe, samo precizira da ograničenja na koja se odnosi obuhvaćaju zahtjeve koji se primjenjuju na pristup uslužnim djelatnostima ili njihovo izvođenje, a ne one koji se primjenjuju na robe kao takve. Međutim, kao što je to istaknula Komisija, pravila prostornog plana o kojima je riječ u glavnom postupku ne odnose se na robu kao takvu, nego na uvjete o geografskom razmještaju obavljanja djelatnosti u vezi s prodajom određene robe i, posljedično, uvjete pristupa tim djelatnostima.
            
         
               91
            
            
               U tim okolnostima treba smatrati da je djelatnost maloprodaje proizvoda poput obuće i odjeće obuhvaćena pojmom „usluge” u smislu članka 4. točke 1. te direktive.
            
         
               92
            
            
               To tumačenje ne može dovesti u pitanje sudska praksa Suda koju je naveo sud koji je uputio zahtjev, u pogledu odnosa između, s jedne strane, odredbi UFEU‑a o slobodnom pružanju usluga i, s druge strane, onih koje uređuju druge temeljne slobode zajamčene spomenutim ugovorom, koja se ne može prenijeti na utvrđivanje područja primjene Direktive 2006/123.
            
         
               93
            
            
               Naime, ako bi se prihvatilo da se ta direktiva ne primjenjuje kada su okolnosti predmeta povezane sa slobodom poslovnog nastana, kao što to predlaže nizozemska vlada, time bi nastala opasnost, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 76. svojeg mišljenja, da se poglavlje III. spomenute direktive, koje se tiče slobode poslovnog nastana za pružatelje usluga, liši njezina područja primjene, a time i tu direktivu, s obzirom na to da je njezin cilj otkloniti prepreke izvršavanju slobode poslovnog nastana, njezina korisnog učinka.
            
         
               94
            
            
               Općenito, činjenica da izravna primjenjivost Direktive 2006/123 ne ovisi o prethodnoj analizi važnosti elemenata koji se odnose na slobodno pružanje usluga s obzirom na okolnosti svakog pojedinog predmeta može doprinijeti ostvarenju cilja pravne sigurnosti kojem se u toj direktivi teži, kao što proizlazi iz njezine uvodne izjave 5.
            
         
               95
            
            
               Osim toga, takva bi analiza bila posebno složena u odnosu na maloprodaju proizvoda, s obzirom na to da ta prodaja danas obuhvaća, osim pravnog posla prodaje, sve veću skupinu međusobno usko povezanih djelatnosti ili usluga čija je svrha navesti potrošača da sklopi taj posao s određenim gospodarskim subjektom, a ne s nekim drugim, savjetovati ga i pružiti mu pomoć prilikom spomenutog posla, ili pak pružati usluge nakon prodaje, i koje se mogu znatno razlikovati ovisno o trgovcu.
            
         
               96
            
            
               Usto, istodobno ispitivanje nacionalne mjere s obzirom na odredbe Direktive 2006/123 i odredbe UFEU‑a, u slučaju da se pokaže nemogućim odrediti imaju li elementi koji se odnose na slobodno pružanje usluga prednost pred onima povezanima s drugim temeljnima slobodama, predstavljalo bi uvođenje ispitivanja svakog slučaja zasebno na temelju primarnog prava, čime bi se ugrozilo ciljano usklađivanje koje se provodi spomenutom direktivom (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr., C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 37. i 38.)
            
         
               97
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti da članak 4. točku 1. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da djelatnost maloprodaje proizvoda predstavlja „uslugu” za potrebe primjene te direktive.
            
         
         Četvrto pitanje
      
      
               98
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim četvrtim pitanjem, na koje valja odgovoriti nakon prvog, u biti želi saznati primjenjuju li se odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu.
            
         
               99
            
            
               U tom pogledu najprije treba istaknuti da se u tekstu spomenutih odredbi ne navodi nijedan uvjet u vezi s postojanjem prekograničnog elementa. Konkretno, članak 9. stavak 1., članak 14. i članak 15. stavak 1. Direktive 2006/123, koji se odnose, redom, na pravila o ovlaštenju, zabranjene zahtjeve i zahtjeve koji se trebaju ocijeniti, ne spominju prekogranični element.
            
         
               100
            
            
               Nadalje, što se tiče konteksta u koji je smješteno poglavlje III. Direktive 2006/123, članak 2. stavak 1. potonje određuje na općenit način, bez provođenja razlike između uslužnih djelatnosti koje sadrže prekogranični element i djelatnosti koje su lišene takvog elementa, da se ta direktiva primjenjuje na „usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici”.
            
         
               101
            
            
               Isto tako, članak 4. točka 2. i članak 4. točka 5. Direktive 2006/123, koji definiraju pojmove „pružatelj” i „poslovni nastan”, ne spominju prekogranični element. Iako je točno da te odredbe upućuju na članke 54. i 49. UFEU‑a, jedini cilj tog upućivanja jest istaknuti to da pojmove „pravna osoba” i „gospodarske djelatnosti”, navedene u članku 4. točki 2. i članku 4. točki 5. te direktive, treba tumačiti s obzirom na te članke 54. i 49. UFEU‑a.
            
         
               102
            
            
               Nasuprot tomu, što se tiče odredbi poglavlja IV. Direktive 2006/123 o slobodnom kretanju usluga, valja napomenuti da je zakonodavac Unije u nekoliko navrata precizirao, a osobito u članku 16. stavku 1. i članku 18. stavku 1. spomenute direktive, da se te odredbe odnose na prava pružatelja usluga „da djeluju u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan” i tiču se situacije koja uključuje „pružatelja s poslovnim nastanom u drugoj državi članici”.
            
         
               103
            
            
               Naposljetku, tumačenje prema kojem se odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 primjenjuju ne samo na pružatelja usluge koji se želi poslovno nastaniti u drugoj državi članici nego i na onog koji se želi poslovno nastaniti u vlastitoj državni članici u skladu je s ciljevima te direktive.
            
         
               104
            
            
               U tom pogledu valja istaknuti da Direktiva 2006/123, kao što to proizlazi iz njezina članka 1., u vezi s njezinim uvodnim izjavama 2. i 5., utvrđuje opće odredbe koje imaju za cilj ukloniti ograničavanja slobode poslovnog nastana pružatelja usluga u državama članicama i slobodnog kretanja usluga među njima, kako bi se pridonijelo stvaranju slobodnog i konkurentnog unutarnjeg tržišta (presuda od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen, C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:641, t. 44.).
            
         
               105
            
            
               Međutim, potpuno ostvarivanje unutarnjeg tržišta usluga zahtijeva prije svega otklanjanje prepreka s kojima se susreću pružatelji usluga prilikom ostvarivanja poslovnog nastana u državama članicama, bilo u vlastitoj državi članici ili u drugoj državi članici, i koje mogu ugroziti njihovu sposobnost da pružaju usluge primateljima koji se nalaze bilo gdje na području Unije.
            
         
               106
            
            
               U svrhu uspostavljanja pravog unutarnjeg tržišta usluga pristup koji je zakonodavac Unije primijenio u Direktivi 2006/123 temelji se, kao što je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 7., na općem pravnom okviru koji se sastoji od kombinacije različitih mjera namijenjenih osiguravanju visokog stupnja pravne povezanosti u Uniji, osobito kroz usklađivanje koje se odnosi na određene aspekte uređenja uslužnih djelatnosti.
            
         
               107
            
            
               Posljedično, ako se ne želi ugroziti korisni učinak posebnog pravnog okvira koji je zakonodavac Unije želio uspostaviti donošenjem Direktive 2006/123, valja priznati, protivno tvrdnjama njemačke vlade na raspravi, da se doseg te direktive po potrebi može proširiti i izvan onoga što strogo predviđaju odredbe UFEU‑a o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju usluga, pri čemu se ne dovodi u pitanje obveza država članica na temelju članka 3. stavka 3. spomenute direktive da primjenjuju njezine odredbe u skladu s pravilima spomenutog ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr., C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 39. i 40.).
            
         
               108
            
            
               Utvrđenje da se odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 primjenjuju i u potpuno unutarnjim situacijama također potvrđuje ispitivanje pripremnih akata te direktive. Naime, iz tih akata proizlazi da prijedlozi za izmjenu sadržaja članka 2. stavka 1. te direktive u smislu ograničavanja njezina područja primjene samo na prekogranične situacije, podneseni tijekom rasprava u Europskom parlamentu, nisu bili prihvaćeni.
            
         
               109
            
            
               Što se tiče okolnosti da su članak 53. stavak 1. i članak 62. UFEU‑a pravni temelj Direktive 2006/123, koju je tijekom rasprave istaknula nizozemska vlada, treba napomenuti da te odredbe, za razliku od, osobito, članaka 49. i 56. UFEU‑a, koji se međutim nalaze u istim poglavljima 2. i 3. glave IV. trećeg dijela UFEU‑a, ne spominju nikakav prekogranični element. Stoga se ne može zaključiti da nadležnost zakonodavca Unije da donosi direktive radi olakšavanja pristupa samostalnim djelatnostima i njihova izvođenja, na temelju članka 53. stavka 1. i članka 62. UFEU‑a, kao u slučaju Direktive 2006/123 u pogledu uslužnih djelatnosti, nužno podrazumijeva postojanje takvog elementa.
            
         
               110
            
            
               S obzirom na prethodno navedeno, na četvrto pitanje valja odgovoriti da odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu.
            
         
         Treće pitanje
      
      
               111
            
            
               S obzirom na odgovor na četvrto pitanje, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje.
            
         
         Drugo i peto pitanje
      
      
               112
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim i petim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, u biti pita treba li članke 9. i 10. te članak 14. točku 5. Direktive 2006/123, u vezi s njezinim člankom 4. točkama 6. i 7. te s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 9., tumačiti na način da im se protivi to da pravila iz prostornog plana općine zabranjuju djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskim zonama koje se nalaze izvan gradskog središta te općine.
            
         
               113
            
            
               Najprije treba odrediti je li propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku obuhvaćen pojmom „sustav ovlašćivanja” ili pojmom „zahtjev”, definiranima u članku 4. točki 6. odnosno članku 4. točki 7. Direktive 2006/123.
            
         
               114
            
            
               Sukladno članku 4. točki 6. spomenute direktive, u smislu te direktive „sustav ovlašćivanja” je „svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti”.
            
         
               115
            
            
               Međutim, u predmetnom je slučaju, s obzirom na elemente kojima Sud raspolaže, jasno da prostorni plan o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen tim pojmom. Naime, iako taj plan pružateljima usluga otvara mogućnost razvijanja određenih djelatnosti maloprodaje u određenim geografskim zonama, takva mogućnost proizlazi ne iz formalnog akta ishođenog na kraju postupka koji su ti pružatelji usluga morali pokrenuti u tu svrhu, nego iz odobrenja pravila opće primjene sadržanih u spomenutom planu, koje daje Općinsko vijeće Appingedama.
            
         
               116
            
            
               To utvrđenje ne može dovesti u pitanje činjenica, koju je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, da svaka zainteresirana osoba može, na temelju drugih odredbi nizozemskog prava kojima se žele ostvariti posebni ciljevi, sudjelovati u upravnom postupku donošenja prostornog plana, pokrenuti sudski postupak protiv tog plana ili pak zatražiti odstupanje od spomenutog plana ili njegovu izmjenu.
            
         
               117
            
            
               Naime, kao što je to istaknula Komisija, takve mogućnosti odgovaraju zahtjevima dobre uprave i pravne zaštite za osobe na koje može utjecati donošenje prostornog plana.
            
         
               118
            
            
               Iz toga slijedi da članci 9. i 10. Direktive 2006/123, koji se odnose na sustave ovlašćivanja, nisu primjenjivi na propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku.
            
         
               119
            
            
               Što se tiče pojma „zahtjev”, on se mora shvatiti, sukladno članku 4. točki 7. spomenute direktive, na način da se odnosi, među ostalim, na „svak[u] obvez[u], zabran[u], uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica”.
            
         
               120
            
            
               U predmetnom slučaju nije sporno da pravila prostornog plana o kojem je riječ u glavnom postupku za učinak imaju zabranu djelatnosti maloprodaje neglomaznih proizvoda, poput obuće i odjeće, u geografskoj zoni koja se nalazi izvan gradskog središta općine Appingedam.
            
         
               121
            
            
               Međutim, sud koji je uputio zahtjev ističe da se u uvodnoj izjavi 9. Direktive 2006/123 navodi da se ona „primjenjuje jedino na zahtjeve koji se odnose na pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti”, što posljedično isključuje „zahtjeve kao što su propisi o […] razvoju ili uporabi zemljišta, prostornom planiranju, […] te administrativnim kaznama koje se određuju za nepoštivanje takvih propisa, koji izričito ne uređuju niti utječu na uslužnu djelatnost, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednaki način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe.”
            
         
               122
            
            
               Valja istaknuti da je ta uvodna izjava Direktive 2006/123 u potpunosti dio pravnog okvira uspostavljenog tom direktivom, čiji je cilj, kao što to proizlazi iz točaka 104. do 106. ove presude, otkloniti ograničenja slobode poslovnog nastana za pružatelje usluga u državama članicama kao i ograničenja slobodnog kretanja usluga između tih država, u cilju pridonošenja ostvarivanju pravog unutarnjeg tržišta usluga.
            
         
               123
            
            
               Direktiva 2006/123 stoga se ne primjenjuje na zahtjeve koji se ne mogu smatrati takvim ograničenjima jer izričito ne uređuju niti utječu na pristup uslužnoj djelatnosti ili njezinu izvođenju, ali ih tijekom izvođenja gospodarske djelatnosti pružatelji usluga moraju poštovati na jednak način kao i pojedinci koji djeluju kao privatne osobe.
            
         
               124
            
            
               Ipak, valja utvrditi da pravila o kojima je riječ u glavnom postupku, iako imaju za cilj, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja, očuvati kvalitetu života gradskog središta općine Appingedam i izbjeći postojanje neiskorištenih prostora u gradskom području u okviru politike prostornog planiranja, isto tako imaju posebni cilj određivanja geografskih zona u kojima se mogu obavljati određene maloprodajne djelatnosti. Ona su stoga upućena samo osobama koje namjeravaju obavljati te djelatnosti u tim geografskim zonama, pri čemu su isključeni pojedinci koji djeluju kao privatne osobe.
            
         
               125
            
            
               Takvom zaključku ne protivi se praksa koja proizlazi iz presude od 8. svibnja 2013., Libert i dr. (C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, t. 103. do 107.), navedena u odluci kojom se upućuju prethodna pitanja. Naime, nakon što je u točki 104. te presude spomenuo uvodnu izjavu 9. Direktive 2006/123, Sud je u točkama 105. i 106. navedene presude istaknuo da su usluge na koje se odnosila predmetna nacionalna mjera bile izričito obuhvaćene isključenjem iz članka 2. stavka 2. točke (j) te direktive u vezi sa socijalnim uslugama u području stanovanja, i stoga utvrdio, u točki 107. te presude, da spomenuta direktiva nije primjenjiva na tu mjeru.
            
         
               126
            
            
               U tim okolnostima, usklađenost propisa o kojem je riječ u glavnom postupku s Direktivom 2006/123 treba ocijeniti s obzirom na članke 14. i 15. spomenute direktive, koji se odnose na zabranjene zahtjeve i one koji se trebaju ocijeniti.
            
         
               127
            
            
               Što se tiče članka 14. točke 5. Direktive 2006/123, na koji se upućuje u petom pitanju, ta odredba zabranjuje državama članicama da uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području „primjen[om] ekonomskog ispitivanja na svaki pojedinačni slučaj, čime se ovlašćivanje uvjetuje dokazivanjem postojanja ekonomske potrebe ili potražnje na tržištu, ocjenom potencijalnih ili trenutačnih ekonomskih učinaka djelatnosti ili ocjenom primjerenosti djelatnosti s obzirom na ciljeve gospodarskog planiranja koje određuje nadležno tijelo”.
            
         
               128
            
            
               Ni iz jednog elementa na raspolaganju Sudu ne proizlazi da propis o kojem je riječ u predmetnom slučaju sadržava takav zahtjev.
            
         
               129
            
            
               Međutim, valja podsjetiti da su u skladu s člankom 15. stavkom 1. prvom rečenicom Direktive 2006/123 države članice dužne ispitati predviđa li njihov pravni sustav jedan ili više zahtjeva iz članka 15. stavka 2. te direktive i, ako je to slučaj, osigurati da oni ispunjavaju uvjete nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti predviđene člankom 15. stavkom 3. spomenute direktive. Prema članku 15. stavku 1. drugoj rečenici iste direktive, države članice moraju prilagoditi svoje zakone i druge propise da bi se uskladile s tim uvjetima.
            
         
               130
            
            
               S tim u vezi valja istaknuti da taj članak 15. ima izravni učinak s obzirom na to da se u drugoj rečenici njegova stavka 1. državama članicama nalaže bezuvjetna i dovoljno precizna obveza da prilagode svoje zakone i druge propise kako bi ih uskladile s uvjetima iz njegova stavka 3.
            
         
               131
            
            
               U predmetnom slučaju, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 143. svojeg mišljenja, time što je zabranio djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskoj zoni koja se nalazi izvan gradskog središta općine Appingedam, propis o kojem je riječ u glavnom postupku sadržava jedan od zahtjeva iz članka 15. stavka 2. Direktive 2006/123 jer pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti podvrgava teritorijalnom ograničenju u smislu članka 15. stavka 2. točke (a) te direktive.
            
         
               132
            
            
               Kao što to proizlazi iz točke 129. ove presude, Direktivi 2006/123 ne protivi se to da pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti bude uvjetovano poštovanjem teritorijalnog ograničenja, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti iz njezina članka 15. stavka 3.
            
         
               133
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti je li to slučaj u glavnom postupku.
            
         
               134
            
            
               Međutim, što se konkretno tiče uvjeta nužnosti, kako je definiran u članku 15. stavku 3. točki (b) Direktive 2006/123, iz odluke kojom se upućuju prethodna pitanja proizlazi da je cilj zabrane o kojoj je riječ u glavnom postupku očuvati kvalitetu života gradskog središta općine Appingedam i izbjeći postojanje neiskorištenih prostora u gradskom području, u svrhu pravilnog prostornog planiranja.
            
         
               135
            
            
               Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 147. svojeg mišljenja, sukladno članku 4. točki 8. Direktive 2006/123, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 40., takav cilj zaštite urbanog okoliša može predstavljati prevladavajući razlog od društvenog interesa koji opravdava teritorijalno ograničenje poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku.
            
         
               136
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo i peto pitanje treba odgovoriti da članak 15. stavak 1. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da pravila iz prostornog plana općine zabranjuju djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskim zonama koje se nalaze izvan gradskog središta te općine, pod uvjetom da su ispunjeni svi uvjeti iz članka 15. stavka 3. te direktive, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
            
         
         Šesto pitanje
      
      
               137
            
            
               S obzirom na odgovore na prethodna pitanja, nije potrebno odgovoriti na šesto pitanje, koje je sud koji je uputio zahtjev postavio podredno, u slučaju da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje na glavni predmet.
            
         
         Troškovi
      
      
               138
            
            
               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudovima koji su uputili zahtjev, na tim je sudovima da odluče o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
            
          
            
               Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
            
          
            
               
                        
                           1.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na pristojbe za koje je nastanak obveze plaćanja povezan s pravima poduzeća ovlaštenih za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga da instaliraju kabele za javnu elektroničku komunikacijsku mrežu.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 4. točku 1. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da djelatnost maloprodaje proizvoda predstavlja „uslugu” za potrebe primjene te direktive.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3.
                        
                     
                     
                        
                           Odredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 15. stavak 1. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da pravila iz prostornog plana općine zabranjuju djelatnost maloprodaje neglomaznih proizvoda u geografskim zonama koje se nalaze izvan gradskog središta te općine, pod uvjetom da su ispunjeni svi uvjeti iz članka 15. stavka 3. te direktive, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Potpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postupka: nizozemski