CELEX: 61999CJ0159
Language: it
Date: 2001-05-17
Title: Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 17 maggio 2001. # Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. # Inadempimento di uno Stato - Direttiva 79/409/CEE - Conservazione degli uccelli selvatici - Ricevibilità. # Causa C-159/99.

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61999J0159

Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 17 maggio 2001.  -  Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana.  -  Inadempimento di uno Stato - Direttiva 79/409/CEE - Conservazione degli uccelli selvatici - Ricevibilità.  -  Causa C-159/99.  

raccolta della giurisprudenza 2001 pagina I-04007

MassimaPartiMotivazione della sentenzaDecisione relativa alle speseDispositivo
Parole chiave

Ricorso per inadempimento - Oggetto della controversia - Determinazione nel corso del procedimento precontenzioso - Parere motivato complementare che introduce una nuova censura non espressa nella lettera di diffida - Irricevibilità[Trattato CE, art. 169 (divenuto art. 226 CE)] 

Massima

 $$Nell'ambito di un ricorso per inadempimento, allorché, in un parere motivato complementare, la Commissione formula nei confronti dello Stato membro una nuova censura, che non era stata espressa nella lettera di diffida, e tale modifica degli addebiti, malgrado la genericità dei termini consentita in una lettera di diffida, va al di là di una semplice precisazione del primo riassunto succinto degli addebiti, il secondo motivo della Commissione non può essere esaminato nell'ambito di un procedimento dinanzi alla Corte.( v. punto 54 ) 

Parti

Nella causa C-159/99,Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. P. Stancanelli, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,ricorrente,controRepubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dai sigg. P.G. Ferri e M. Fiorilli, avvocati dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,convenuta,avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana,- istituendo un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione di tre specie (Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris) in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7 e dell'allegato II della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), e prevedendo che tale regime si applichi come deroga generale permanente, in violazione delle disposizioni dell'art. 9 della medesima direttiva, con la conseguente creazione di un'inammissibile situazione di incertezza giuridica, e- istituendo un regime normativo per le condizioni e modalità di applicazione della deroga ai divieti posti dalla direttiva 79/409 non pienamente conforme alle prescrizioni dell'art. 9, in particolare per quanto riguarda i motivi di deroga previsti al n. 1, lett. a) e b), del detto articolo,è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto comunitario,LA CORTE (Sesta Sezione),composta dai sigg. C. Gulmann (relatore), presidente di sezione, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e dalla sig.ra F. Macken, giudici,avvocato generale: P. Légercancelliere: signora D. Louterman-Hubeau, capodivisionevista la relazione d'udienza,sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 9 novembre 2000,sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 15 febbraio 2001,ha pronunciato la seguenteSentenza 

Motivazione della sentenza

1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 30 aprile 1999, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana,- istituendo un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione di tre specie (Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris) in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7 e dell'allegato II della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva uccelli» o la «direttiva»), e prevedendo che tale regime si applichi come deroga generale permanente, in violazione delle disposizioni dell'art. 9 della medesima direttiva, con la conseguente creazione di un'inammissibile situazione di incertezza giuridica, e- istituendo un regime normativo per le condizioni e modalità di applicazione della deroga ai divieti posti dalla direttiva 79/409 non pienamente conforme alle prescrizioni dell'art. 9, in particolare per quanto riguarda i motivi di deroga previsti al n. 1, lett. a) e b), del detto articolo,è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto comunitario.Normativa comunitaria2 La direttiva uccelli ha ad oggetto, a termini dell'art. 1, la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico sul territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato CE. Essa è volta alla protezione, alla gestione e alla regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento.3 L'art. 5, lett. a) ed e), della direttiva detta il divieto generale di uccidere, catturare e detenere tutte le specie di uccelli indicate dalla direttiva.4 La direttiva prevede, tuttavia, all'art. 7, n. 1, che le specie elencate nell'allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nell'ambito della normativa nazionale.5 Sempreché non sussistano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono peraltro derogare a siffatto regime limitativo della caccia, nonché agli altri limiti e divieti di cui agli artt. 5, 6 e 8 della direttiva, per le ragioni elencate all'art. 9, n. 1, lett. a)-c), vale a dire:- in primo luogo, ai sensi dell'art. 9, n. 1, lett. a), ai fini della tutela della salute, della sicurezza pubblica e della sicurezza aerea, per prevenire gravi danni alle colture, ai boschi, alla pesca e alle acque, nonché per la protezione della flora e della fauna;- in secondo luogo, a termini dell'art. 9, n. 1, lett. b), ai fini della ricerca e dell'insegnamento, del ripopolamento e della reintroduzione nonché per l'allevamento connesso a tali operazioni;- in terzo luogo, ai sensi dell'art. 9, n. 1, lett. c), per consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità.6 A termini dell'art. 9, n. 2, della direttiva:«Le deroghe dovranno menzionare:- le specie che formano oggetto delle medesime,- i mezzi, gli impianti ed i metodi di cattura e di uccisione autorizzata,- le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere fatte,- l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono realizzabili e a decidere quali mezzi, impianti e metodi possono essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone,- i controlli che saranno effettuati».Normativa nazionale7 Ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della legge italiana 11 febbraio 1992, n. 157 (Supplemento ordinario n. 41 alla GURI del 25 febbraio 1992, n. 46; in prosieguo: la «legge n. 157/92»), la direttiva uccelli è stata integralmente trasposta ed attuata secondo le modalità e nei termini previsti dalla legge medesima.8 L'art. 1, terzo comma, della legge n. 157/92 prevede che le regioni a statuto ordinario emanino le disposizioni che disciplinano la gestione e la tutela di tutte le specie della fauna selvatica conformemente alla legge medesima, alle convenzioni internazionali e alle direttive comunitarie. Tale disposizione assoggetta parimenti le regioni a statuto speciale e le province autonome agli stessi obblighi nei limiti delle loro competenze esclusive, quali definite nelle loro rispettive costituzioni.9 L'art. 2, terzo comma, della legge n. 157/92 stabilisce che il controllo del livello di popolazione degli uccelli negli aeroporti è affidato al Ministro dei Trasporti.10 L'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 elenca talune specie di uccelli selvatici dei quali è consentita la cattura ai fini della cessione a fini di richiamo. Tra tali specie figurano le tre specie oggetto del presente ricorso.11 L'art. 5, secondo comma, della legge n. 157/92 così recita:«Le regioni emanano altresì norme relative alla costituzione e gestione del patrimonio di richiami vivi di cattura appartenenti alle specie di cui all'art. 4, quarto comma, consentendo ad ogni cacciatore che eserciti l'attività venatoria ai sensi dell'art. 12, quinto comma, lett. b), la detenzione di un numero massimo di dieci unità per ogni specie, fino ad un massimo complessivo di quaranta unità. Per i cacciatori che esercitano l'attività venatoria da appostamento temporaneo con richiami vivi, il patrimonio di cui sopra non potrà superare il numero massimo complessivo di dieci unità».12 Il testo iniziale dell'art. 18 della legge n. 157/92 autorizzava la caccia di diverse specie, tra cui quelle oggetto del presente ricorso, che, peraltro, non figuravano tra le specie che potevano essere cacciate in Italia ai sensi dell'allegato II della direttiva.13 L'art. 19, secondo comma, della legge n. 157/92 dispone che spetta alle regioni provvedere al controllo delle specie di fauna selvatica, anche nelle zone vietate alla caccia, al fine di realizzare i seguenti obiettivi: migliore gestione del patrimonio zootecnico, tutela del suolo, motivi sanitari, selezione biologica, tutela del patrimonio storico-artistico, tutela delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche. Tale controllo deve essere praticato in maniera selettiva e, di norma, mediante utilizzo di metodi ecologici.14 Con circolare 29 gennaio 1993, n. 3/93 (GURI del 16 febbraio 1993, n. 38; in prosieguo: la «circolare n. 3/93»), il Ministero dell'Agricoltura forniva talune precisazioni in ordine alla legge n. 157/92. Dopo aver riassunto le norme della direttiva, il Ministero, da un lato, ricordava le specie di uccelli che possono essere cacciate ai sensi dell'art. 18 della legge n. 157/92 e, dall'altro, faceva presente alle regioni che le specie indicate in tale elenco ma non contenute nell'allegato II della direttiva potevano essere cacciate solamente a condizione che sussistessero i requisiti delle deroghe previste dall'art. 9 della direttiva. La circolare n. 3/93 precisava, tra l'altro, che «la cattura di uccelli per la cessione a fini di richiamo, di cui agli articoli 4, comma 4, e 5, comma 2, della legge n. 157/92, era consentita nel regime di deroga prescritto dall'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 79/409/CEE».15 Al fine di conformarsi alle disposizioni della direttiva uccelli relative alle specie che possono costituire oggetto di atti di caccia in Italia, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 marzo 1997 (GURI 29 aprile 1997, n. 98; in prosieguo: il «decreto 21 marzo 1997») modificava l'art. 18 della legge n. 157/92 escludendo nove specie di uccelli - tra cui le tre specie oggetto del presente ricorso - dall'elenco delle specie cacciabili.16 L'Istituto nazionale per la fauna selvatica (in prosieguo: l'«INFS») trasmetteva a talune regioni una lettera circolare datata 13 maggio 1997 (in prosieguo: la «circolare 13 maggio 1997»), in cui si legge quanto segue:«[Il decreto 21 marzo 1997] ha escluso dall'elenco delle specie cacciabili, fra le altre, lo Storno (Sturnus vulgaris), la Passera d'Italia (Passer Italiae), la Passera mattugia (Passer montanus) e la Passera oltremontana (Passer domesticus), che precedentemente erano ancora oggetto di catture per l'approvvigionamento dei richiami vivi utilizzati per la caccia da appostamento.La protezione accordata a queste quattro specie non consente il loro impiego come richiami nell'esercizio venatorio; si determina pertanto la necessità di apportare modifiche alle norme vigenti per la gestione degli impianti di cattura.(...)».17 Il Presidente del Consiglio dei Ministri emanava il decreto 27 settembre 1997 (GURI 30 ottobre 1997, n. 254; in prosieguo: il «decreto 27 settembre 1997»), che definisce le modalità di esercizio della deroga contemplata dall'art. 9, n. 1, lett. c), della direttiva uccelli. Per quanto attiene alle deroghe previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva medesima, il preambolo del detto decreto precisa che esse sono disciplinate dagli artt. 2, terzo comma, e 19 della legge n. 157/92. A seguito dei ricorsi proposti da talune regioni, la Corte costituzionale annullava il decreto 27 settembre 1997 con sentenza 14 maggio 1999, n. 169.Fase precontenziosa del procedimento18 In esito all'esame della normativa italiana, in data 30 novembre 1993 la Commissione inviava al governo italiano, ai sensi dell'art. 169 del Trattato, una lettera di diffida con cui lo invitava a presentare osservazioni entro il termine di due mesi.19 Nella detta lettera di diffida la Commissione ricordava, ai punti 1 e 2, la normativa italiana relativa alla caccia ed alla cattura delle tre specie oggetto del presente ricorso. Al punto 3 rilevava quanto segue:«(...) la circolare [3/93], pur escludendo le specie di uccelli in questione dalla caccia e dalla cattura, e ricordando la sola eventualità di utilizzare per tali specie il regime di deroga come previsto dall'articolo 9 della direttiva [uccelli] non costituisc[e], per la sua natura giuridica, un mezzo sufficiente, pur se pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, per creare un vincolo preciso per i destinatari e poter prevalere sulla lista delle specie cacciabili e catturabili contenuta negli articoli già menzionati dalla legge n. 157 del 1992.In effetti, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia la circolare non è ritenuta mezzo sufficiente per soddisfare pienamente l'esigenza di sicurezza giuridica.Può crearsi appunto, nel caso di specie, una situazione d'insicurezza giuridica perché la legge autorizza la caccia e la cattura di esemplari delle specie in questione, senza restrizioni, laddove la circolare contiene un'indicazione contraria.Né le Amministrazioni regionali o locali né i cacciatori possono desumere quale dei due testi summenzionati costituisca con certezza norma vincolante e quindi quali uccelli possono esser cacciati durante la stagione.A ciò va aggiunto che l'articolo 9, 2º comma della direttiva del Consiglio 79/409/CEE esige che un'Autorità amministrativa determini, per i casi rientranti nel campo di applicazione dell'articolo 9, 1º comma della stessa direttiva, se le condizioni di tale comma sono soddisfatte, in quale luogo e per quali uccelli la caccia può eccezionalmente essere autorizzata.Le Autorità responsabili in base all'articolo 9, 2º comma della citata direttiva devono inoltre esaminare se c'è un'altra soluzione soddisfacente che permetta di risolvere il problema concreto senza che vi sia necessità di ricorrere all'autorizzazione d'una deroga.(...)».20 Con lettera 21 marzo 1997 le autorità italiane comunicavano alla Commissione l'imminente emanazione di disposizioni regolamentari dirette a conformarsi agli obblighi imposti dalla direttiva uccelli. Il 29 maggio 1997 il governo italiano trasmetteva alla Commissione il testo del decreto 21 marzo 1997.21 Il 7 agosto 1997 la Commissione, ritenendo insufficienti le misure adottate dalle autorità italiane per porre termine agli inadempimenti contestati nella lettera di diffida, trasmetteva alla Repubblica italiana un parere motivato in cui formulava una sola censura, sostanzialmente identica al primo motivo del presente ricorso.22 Con lettera 1° ottobre 1997 il governo italiano trasmetteva alla Commissione il testo del decreto 27 settembre 1997.23 Dopo aver esaminato il contenuto di tale decreto, in data 18 giugno 1998 la Commissione inviava alla Repubblica italiana un parere motivato complementare, in cui formulava una nuova censura, identica al secondo motivo del presente ricorso.24 In mancanza di qualsiasi reazione da parte del governo italiano, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso.Sul primo motivo25 Con tale motivo la Commissione contesta alla Repubblica italiana, da un lato, di aver istituito in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7 e dell'allegato II della direttiva uccelli un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione delle tre specie oggetto del presente ricorso e, dall'altro, di aver previsto, in violazione delle disposizioni dell'art. 9 della direttiva medesima, l'applicazione di tale regime a titolo di deroga generale e permanente.26 Per quanto attiene alla prima parte di tale motivo, la Commissione sostiene che dal tenore degli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92 risulta espressamente che le tre specie oggetto del presente ricorso possono essere catturate e detenute ai fini della loro cessione come uccelli da richiamo, in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7 e dell'allegato II della direttiva uccelli.27 Il governo italiano sostiene nel controricorso che il decreto 21 marzo 1997, escludendo dall'elenco delle specie che possono essere cacciate le tre specie oggetto del presente ricorso, ha parimenti escluso la cattura e la detenzione delle dette specie, in quanto sussisterebbe uno stretto collegamento tra le disposizioni degli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92, da un lato, e il successivo art. 18, primo comma, dall'altro. Infatti, potrebbero essere catturate o detenute solamente le specie per le quali la caccia è autorizzata.28 Il governo italiano deduce inoltre che, secondo la normativa italiana, l'attività di cattura sarebbe organizzata in termini precisi, sotto il diretto controllo delle autorità e degli enti pubblici. Il controllo sull'attività di tali enti sarebbe stato affidato all'INFS che, in seguito all'emanazione del decreto 21 marzo 1997, avrebbe provveduto, con la circolare 13 maggio 1997, ad impartire alle amministrazioni interessate le necessarie istruzioni affinché le tre specie oggetto del presente ricorso fossero escluse dall'attività di cattura ai fini dell'utilizzazione quali uccelli da richiamo.29 Si deve rilevare, in limine, che ai sensi degli artt. 5 e 7 della direttiva uccelli sono vietate la caccia, la cattura e la detenzione di esemplari di specie non menzionate nell'allegato II della direttiva medesima. Le specie Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris non figurano nel detto allegato tra quelle che possono essere catturate e detenute in Italia.30 Orbene, dal tenore dell'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92 emerge che è autorizzata in Italia la cattura di esemplari delle tre suddette specie a fini di richiamo. Parimenti, l'art. 5, secondo comma, della legge n. 157/92 consente alle regioni di disciplinare le modalità di detenzione degli esemplari di queste tre specie destinati ad essere utilizzati quali uccelli da richiamo.31 Si deve pertanto rilevare che tale contesto normativo nazionale si trova in contraddizione con il combinato disposto degli artt. 5 e 7 della direttiva uccelli nonché dell'allegato II della medesima.32 Per quanto attiene all'argomento dedotto dal governo italiano secondo cui, in realtà, i divieti dettati dalla direttiva uccelli sarebbero rispettati, in considerazione, da un lato, della modifica dell'art. 18 della legge n. 157/92 operata per mezzo del decreto 21 marzo 1997 e, dall'altro, della circolare 13 maggio 1997, occorre ricordare i seguenti elementi affermati dalla giurisprudenza della Corte in ordine agli obblighi incombenti agli Stati membri nella trasposizione delle direttive comunitarie:- le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un'efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto (v., in particolare, sentenza 19 maggio 1999, causa C-225/97, Commissione/Francia, Racc. pag. I-3011, punto 37), e- semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi imposti dal Trattato (v., segnatamente, sentenza 11 novembre 1999, causa C-315/98, Commissione/Italia, Racc. pag. I-8001, punto 10).33 Orbene, la trasposizione nell'ordinamento italiano degli obblighi derivanti dagli artt. 5 e 7 nonché dall'allegato II della direttiva uccelli non risponde ai requisiti indicati dalla menzionata giurisprudenza.34 Infatti, anche ammesso che la modifica dell'art. 18 della legge n. 157/92 per mezzo del decreto 21 marzo 1997 abbia determinato l'esclusione della cattura, ai fini dell'utilizzazione come uccelli da richiamo, delle tre specie oggetto del presente ricorso, resta il fatto che le disposizioni di cui agli artt. 4 e 5 della detta legge, che consentono la cattura e la detenzione di queste tre specie a fini di richiamo, non sono state formalmente modificate, il che genera, nel caso di specie, un'ambiguità che rende incerto il rispetto del divieto di tali azioni dettato dalla direttiva uccelli.35 Inoltre, quand'anche la circolare 13 maggio 1997 presentasse, come sostenuto dal governo italiano, gli effetti indicati al punto 28 della presente sentenza, si deve necessariamente rilevare che una circolare di tale genere, per natura modificabile a piacimento dell'amministrazione, non è sufficiente a trasporre gli articoli di cui trattasi della direttiva uccelli.36 Si deve quindi dichiarare che gli artt. 5 e 7 e l'allegato II della direttiva uccelli non sono stati trasposti nell'ordinamento italiano con l'esattezza, la precisione e la chiarezza richieste dal diritto comunitario.37 Con la seconda parte del primo motivo la Commissione contesta alla Repubblica italiana di aver previsto che il regime normativo nazionale, indicato nella prima parte del motivo medesimo, si applica a titolo di deroga generale e permanente in violazione delle disposizioni di cui all'art. 9 della direttiva uccelli, il che determinerebbe una situazione d'incertezza giuridica.38 La Commissione illustra tale profilo del motivo ricordando come le autorità italiane le abbiano trasmesso, a seguito del primo parere motivato, il decreto 27 settembre 1997. Orbene, secondo la Commissione, tale decreto potrebbe eliminare la contraddizione esistente tra la legge n. 157/92 e la direttiva uccelli solamente ove s'interpretasse l'art. 3 della medesima, relativo alle deroghe, nel senso che esso si applica a tutti i casi di cattura di esemplari di specie protette a fini di cessione come uccelli da richiamo, vale a dire a tutti i casi disciplinati dall'art. 4, quarto comma, della legge n. 157/92.39 A tale riguardo, occorre rilevare quanto segue.40 Anzitutto, se è pur vero, come dedotto dalla Commissione, che l'art. 9 della direttiva non può, in alcun modo, legittimare una deroga agli artt. 5 e 7 nonché all'allegato II della medesima consistente nel consentire, in modo generale e permanente, la cattura e la detenzione delle tre specie oggetto del presente ricorso, si deve rilevare che il governo italiano contesta di aver sostenuto, nell'ambito del presente procedimento per inadempimento, che l'art. 3 del decreto 27 settembre 1997 si applicasse a titolo di deroga generale e permanente.41 In effetti, è pacifico che, nelle osservazioni dinanzi alla Corte, il governo italiano ha fondato la propria difesa sull'argomento secondo cui la cattura e la detenzione delle tre specie oggetto del presente ricorso non erano consentite in Italia, e non sull'applicazione dell'art. 9 della direttiva uccelli.42 Si deve inoltre ricordare che, con sentenza 14 maggio 1999, la Corte costituzionale ha annullato il decreto 27 settembre 1997 in base al rilievo, segnatamente, che le autorità competenti in materia di caccia, tra cui le regioni, non possono applicare le deroghe previste dall'art. 9 della direttiva uccelli in mancanza di previa disciplina generale della questione, disciplina la cui emanazione rientra nelle attribuzioni dello Stato.43 Si deve infine osservare che, nella replica, la Commissione stessa rileva che qualsiasi discussione su tale aspetto del primo motivo è divenuta teorica, atteso che il decreto 27 settembre 1997 è stato annullato dalla Corte costituzionale e che, allo stato attuale delle cose, nessuna disposizione legislativa limita l'applicazione degli artt. 4, quarto comma, e 5, secondo comma, della legge n. 157/92.44 Ciò premesso, non occorre pronunciarsi su tale parte del primo motivo.Sul secondo motivo45 Con tale motivo la Commissione contesta alla Repubblica italiana di aver istituito, con riguardo ai requisiti ed alle modalità di applicazione delle deroghe ai divieti dettati dalla direttiva uccelli, un regime normativo che non è pienamente conforme ai requisiti precisati dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva.46 Secondo la Commissione, il decreto 27 settembre 1997 costituirebbe una misura sufficiente a garantire la trasposizione degli elementi essenziali dell'art. 9 della direttiva uccelli unicamente con riguardo alla possibilità di deroga prevista al n. 1, lett. c), della disposizione stessa. Per contro, per quanto attiene alle possibilità di deroga previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva uccelli, il menzionato decreto, indicando che le deroghe di cui trattasi sono disciplinate dagli artt. 2, terzo comma, e 19 della legge n. 157/92, si limiterebbe ad operare un semplice rinvio ad un'altra normativa. Orbene, né queste ultime due disposizioni né alcun'altra disposizione del diritto italiano definirebbero i requisiti e le modalità di concessione delle deroghe nelle fattispecie previste dall'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva uccelli. Nel diritto italiano non esisterebbe quindi una disciplina completa e conforme al diritto comunitario che consenta, nelle dette fattispecie, un'applicazione concreta delle deroghe previste dalla direttiva.47 Nel controricorso il governo italiano deduce l'irricevibilità di tale motivo, in quanto esulerebbe dall'ambito della controversia definito dalla lettera di diffida del 30 novembre 1993.48 La Commissione replica facendo valere che i principi posti a disciplina della fase precontenziosa del procedimento sono stati correttamente applicati nella specie. La Commissione avrebbe già esposto tale seconda censura in termini succinti e globali nella lettera di diffida, facendo espresso riferimento a talune condizioni cui era soggetta l'applicazione delle deroghe previste dall'art. 9 della direttiva uccelli.49 La Commissione sostiene che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la fase precontenziosa del procedimento ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v. sentenza 20 marzo 1997, causa C-96/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-1653, punto 22).50 Richiamandosi ancora alla giurisprudenza della Corte, la Commissione deduce al riguardo che, pur ammettendo che la lettera di diffida abbia lo scopo di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa, tale lettera però non può essere soggetta agli stessi requisiti di esaustività del parere motivato. Tale lettera potrebbe infatti consistere in un primo e succinto riassunto degli addebiti, esposti in termini globali, restando inteso che il successivo parere motivato deve precisare tali addebiti in base ad un'esposizione coerente e dettagliata dei motivi che hanno indotto la Commissione alla convinzione che lo Stato membro interessato è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto comunitario (v. sentenza 16 settembre 1997, causa C-279/94, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4743, punti 14 e 15).51 Si deve anzitutto rilevare che dalla lettera di diffida 30 novembre 1993 emerge che la Commissione ha ivi contestato alla Repubblica italiana di aver autorizzato, in violazione della direttiva, la caccia, la cattura e la detenzione di talune specie di uccelli selvatici, tra cui le tre specie oggetto del presente ricorso. La menzione, in tale lettera, dell'art. 9 della direttiva uccelli si spiegava in base all'esistenza della circolare n. 3/93, in ordine alla quale la Commissione ha ricordato che solamente il regime di deroga previsto dall'art. 9 della direttiva potrebbe eventualmente essere utilizzato al fine di autorizzare la caccia e la cattura di specie per le quali la legge n. 157/92 consente tali pratiche, ma che non figurano nell'allegato II della direttiva.52 Si deve inoltre rilevare che, nel primo parere motivato del 7 agosto 1997, la Commissione ha formulato un'unica censura nei confronti della Repubblica italiana, vale a dire, sostanzialmente, la stessa censura espressa nella lettera di diffida.53 Si deve infine sottolineare che, nel parere motivato complementare del 18 giugno 1998, la Commissione ha formulato due censure diverse. Da un lato, ha reiterato la censura espressa nel primo parere motivato e, dall'altro, ha contestato alla Repubblica italiana di aver istituito, per quanto attiene ai requisiti ed alle modalità di applicazione delle deroghe ai divieti dettati dalla direttiva uccelli, un regime normativo non conforme ai requisiti precisati all'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva. A tal fine, la Commissione ha esaminato, segnatamente, il decreto 27 settembre 1997 rispetto agli artt. 2, terzo comma, e 19 della legge n. 157/92.54 Si deve pertanto rilevare che, nel parere motivato complementare, la Commissione ha formulato nei confronti della Repubblica italiana una nuova censura, che non era stata espressa nella lettera di diffida. Tale modificazione degli addebiti, malgrado la genericità dei termini consentiti in una lettera di diffida, va al di là di una semplice precisazione del primo riassunto succinto degli addebiti, ragion per cui il secondo motivo della Commissione non può essere esaminato nell'ambito del presente procedimento.55 Il secondo motivo, relativo alla trasposizione dell'art. 9, n. 1, lett. a) e b), della direttiva uccelli, dev'essere pertanto respinto in quanto irricevibile. 

Decisione relativa alle spese

Sulle spese56 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, ai sensi dell'art. 69, n. 3, primo comma, di detto regolamento, la Corte può decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più punti. La Commissione e la Repubblica italiana sono rimaste parzialmente soccombenti e ciascuna parte sopporterà quindi le proprie spese. 

Dispositivo

Per questi motivi,LA CORTE (Sesta Sezione)dichiara e statuisce:1) La Repubblica italiana, istituendo un regime normativo che autorizza la cattura e la detenzione delle specie Passer Italiae, Passer montanus e Sturnus vulgaris, in violazione del combinato disposto degli artt. 5 e 7 e dell'allegato II della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi della detta direttiva.2) Il ricorso è respinto per il resto.3) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.