CELEX: 52014PC0563
Language: hr
Date: 2014-09-11
Title: Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o ovlašćivanju država članica da u interesu Europske unije ratificiraju Protokol iz 2014. uz Konvenciju o prisilnom radu iz 1930. Međunarodne organizacije rada koji se odnosi na pitanja u vezi sa socijalnom politikom

|
			
		
		
		52014PC0563
		
			Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o ovlašćivanju država članica da u interesu Europske unije ratificiraju Protokol iz 2014. uz Konvenciju o prisilnom radu iz 1930. Međunarodne organizacije rada koji se odnosi na pitanja u vezi sa socijalnom politikom /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	OBRAZLOŽENJE
1.           KONTEKST PRIJEDLOGA
Predloženim odlukama Vijeća državama
članicama omogućit će se ratifikacija Protokola uz Konvenciju o
prisilnom radu iz 1930. Međunarodne organizacije rada (MOR), u daljnjem
tekstu „Protokol”.
Konvencija MOR-a o prisilnom radu iz 1930.
(br. 29), u daljnjem tekstu „Konvencija”, jedna je od osam temeljnih
konvencija MOR-a koje čine osnovne međunarodne radne standarde te se
smatra instrumentom za ljudska prava. Donošenjem Konvencije na
Međunarodnoj konferenciji rada 1930. godine (u daljnjem tekstu
„Konferencija”) države su bile pozvane na prestanak korištenja prisilnog rada u
najkraćem mogućem roku te njegovu kriminalizaciju. Ipak, unatoč
tome što je Konvencija ratificirana gotovo u cijelom svijetu, danas više od 80
godina kasnije prisilni rad još uvijek postoji, premda u drukčijim
oblicima od onih koji su doveli do velike zabrinutosti početkom dvadesetog
stoljeća. MOR procjenjuje da su najmanje 20,9 milijuna ljudi diljem
svijeta žrtve prisilnog rada.
Protokolom, donesenim na 103. zasjedanju
Konferencije, nastoji se smanjiti nedostatke u provedbi i ostvariti napredak u
sprečavanju trgovine ljudima radi izrabljivanja te zaštiti žrtve prisilnog
rada i omogućiti im naknadu štete.
Europska unija (EU) predana je promicanju
ljudskih prava i dostojnog rada te iskorjenjivanju trgovine ljudima, kako
unutar Unije tako i u svojim odnosima s drugim državama. U kontekstu Protokola
od velike je važnosti i predanost EU-a promicanju zaštite prava djece te
ravnopravnosti spolova jer žene mogu biti osobito osjetljive na neke oblike
prisilnog rada. Prava na radu najvažnija su za dostojan rad. Ratifikacijom
konvencija MOR-a i s njima povezanih protokola države članice EU-a jasno
pokazuju koherentnost politike EU-a u promicanju temeljnih načela i prava
na radu te poboljšavanju uvjeta rada diljem svijeta.
Nadalje, u okviru strategije EU-a za
iskorjenjivanje trgovine ljudima[1],
Komisija je od država članica EU-a zatražila da ratificiraju sve
odgovarajuće međunarodne instrumente, sporazume i pravne obveze. Time
će se na učinkovitiji, koherentniji i usklađeniji način
pomoći u borbi protiv trgovine ljudima. Omogućavanje većih prava
žrtvama u EU-u također je strateški prioritet Komisije u posljednjih
nekoliko godina. Horizontalnom direktivom o pravima žrtava žrtvama kaznenih
djela omogućit će se ostvarivanje jednakih minimalnih standarda prava
za vrijeme policijskih istraga i sudskih postupaka. Protokol bi trebalo
promatrati u tom okviru.
Stoga je na razini EU-a potrebno ukloniti sve
pravne prepreke ratifikaciji Protokola u državama članicama. Sadržaj
Protokola nije sporan u smislu postojeće pravne stečevine EU-a.
Odredbama Protokola jača se
međunarodni pravni okvir utvrđivanjem obveza u cilju sprečavanja
prisilnog rada i pružanja zaštite žrtvama te pristupa pravnim lijekovima, poput
naknade štete.
U člancima 1. i 6. Protokola od država
članica MOR-a zahtijeva se razvoj nacionalne politike te akcijskog plana
za učinkovito i održivo suzbijanje prisilnog rada i poduzimanje mjera u
cilju primjene odredbi Protokola, u suradnji s organizacijama poslodavaca i
radnika.
U članku 2. Protokola navode se mjere
koje države članice MOR-a moraju poduzeti u cilju sprečavanja
prisilnog rada, a one podrazumijevaju:
·              
obrazovanje i informiranje ljudi, posebno onih jako
ranjivih, te poslodavaca;
·              
ulaganje napora kako bi se osiguralo da se opseg i
provedba zakonodavstva koje se odnosi na sprečavanje prisilnog rada
primjenjuju na sve radnike i sve sektore gospodarstva te kako bi se poboljšale
službe inspekcije rada;
·              
zaštitu ljudi, osobito radnika migranata, od
potencijalno prijetećih i nepoštenih postupanja u zapošljavanju i
posredovanju pri zapošljavanju;
·              
potporu dubinskoj analizi kako javnog tako i
privatnog sektora; i
·              
bavljenje temeljnim uzrocima povećanja rizika
od prisilnog rada.
Kada je riječ o žrtvama prisilnog rada,
člankom 3. predviđa se poduzimanje učinkovitih mjera radi
njihove identifikacije, oslobađanja, zaštite, oporavka, rehabilitacije te
drugih oblika pomoći. U članku 4. od država članica MOR-a
zahtjeva se da svim žrtvama osiguraju pristup pravnim lijekovima, poput naknade
štete, te da nadležnim tijelima omoguće da žrtvama ne sude zbog
nezakonitih radnji koje su bili prisiljeni počiniti.
Osim toga, člankom 5. predviđa se
međunarodna suradnja u cilju sprečavanja i ukidanja prisilnog rada, a
člankom 7. iz Konvencije se brišu prijelazne odredbe.
U Protokolu se navode područja prava EU-a
koja su već do sada u velikoj mjeri regulirana.
U odredbama o sprečavanju prisilnog rada,
Protokolom se uređuju aspekti obuhvaćeni socijalnom politikom EU-a, u
vezi s kojom su u pravu EU-a već određena minimalna pravila o
uvjetima rada[2].
U odredbama o zaštiti žrtava i pristupu
pravnim lijekovima, Protokolom se uređuju aspekti koji se odnose na
pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, za što su u pravu EU-a već
određeni minimalni standardi u pogledu suzbijanja trgovine ljudima i prava
žrtava[3].
Dijelovi Protokola povezani su i sa slobodom
kretanja radnika[4]
te pravilima o azilu i imigraciji[5].
Nadalje, Protokol je povezan s pravilima u
okviru zajedničke trgovinske politike, međunarodnim sporazumima EU-a,
razvojnom suradnjom i trgovinskim instrumentima koji upućuju na osnovne
radne standarde te ratifikaciju i učinkovitu provedbu temeljnih konvencija
MOR-a u trećim zemljama i EU-u.
2.           REZULTATI SAVJETOVANJA SA
ZAINTERESIRANIM STRANAMA I OCJENA UČINKA
Nije primjenljivo.
3.           PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA
Protokol je obvezujući međunarodni
sporazum koji podliježe ratifikaciji i povezan je s Konvencijom. Pravne obveze
koje proizlaze iz njega primjenjive su na države koje će ga ratificirati,
a mogu ga ratificirati samo države koje su ratificirale Konvenciju.
U MOR-u se Protokol koristi za djelomično
revidiranje i dopunu Konvencije, čime se omogućuje njezina prilagodba
promijenjenim uvjetima te se povećava njezina važnost. Članak 19.
stavak 4. Ustava MOR-a o donošenju i ratifikaciji konvencija također se
primjenjuje na Protokol.
U skladu sa sudskom praksom Suda Europske
unije (ECJ)[6],
a posebno u pogledu donošenja Konvencije MOR-a i njezine ratifikacije[7], države članice ne
mogu odlučivati o ratifikaciji Protokola izvan okvira institucija EU-a jer
su dijelovi Protokola u nadležnosti EU-a.
Međutim, EU ne može ratificirati Protokol
MOR-a jer prema pravilima MOR-a samo države mogu biti potpisnice takvih
Protokola.
Budući da je predmet tog Protokola jednim
dijelom u nadležnosti EU-a, a drugim dijelom u nadležnosti država članica,
institucije EU-a i države članice moraju poduzeti mjere potrebne za
suradnju pri ratifikaciji Protokola te provedbi obveza koje proizlaze iz Protokola[8].
U prošlom desetljeću Vijeće je
već bilo ovlastilo države članice da u interesu EU-a ratificiraju pet
konvencija MOR-a čiji su dijelovi u nadležnosti EU-a[9].
S obzirom na Protokol, različiti aspekti
suzbijanja trgovine ljudima, zaštite žrtava i politika rada koje obuhvaća
Protokol uvelike su regulirani, čak i do te mjere da države članice
više ne mogu u tom pogledu samostalno surađivati s vanjskim strankama[10]. Članak 82.
stavak 2. i članak 153. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
čine glavnu pravnu osnovu za relevantno zakonodavstvo EU-a, koje je
detaljnije od općih načela utvrđenih Protokolom.
Ne postoji neusklađenost između
odredbi Protokola i minimalnih zahtjeva u tim područjima utvrđenih
pravnom stečevinom EU-a.
U skladu s člankom 19. stavkom 8. Ustava
MOR-a Protokolom su utvrđeni minimalni standardi. Pravna stečevina
EU-a temelji se na istom pristupu. Iz toga proizlazi da pravo EU-a može biti
strože od standarda MOR-a ili obratno[11].
Predloženim odlukama Vijeća države
članice ovlastit će se za ratifikaciju, u interesu EU-a, onih
dijelova Protokola koji su u nadležnosti EU-a te će im se preporučiti
da ulože napore kako bi taj proces završio do kraja 2016.
Predložene odluke Vijeća s jedne strane
temelje se na članku 218. stavku 6. UFEU-a u vezi s člankom 82.
stavkom 2. UFEU-a, koji čini glavnu pravnu osnovu za zakonodavstvo EU-a u
pogledu pravosudne suradnje u kaznenim stvarima, koja je važna za borbu protiv
trgovine ljudima i prava žrtava, a s druge strane temelje se na članku 153.
stavku 2. drugom podstavku UFEU-a u vezi s člankom 218. stavkom 6. UFEU-a,
koji čini glavnu pravnu osnovu za zakonodavstvo EU-a u pogledu poboljšanja
uvjeta rada, što je važno za sprečavanje prisilnog rada.
Protokolom se želi postići više
neodvojivo povezanih ciljeva od kojih nijedan nije sekundaran ili neizravan u
odnosu na drugi. Posebno, Protokolom se s jedne strane žele postići
dostojni uvjeti rada, a s druge strane zaštita žrtava prisilnog ili obveznog
rada te kažnjavanje počinitelja. Stoga se on mora temeljiti na članku
82. stavku 2. UFEU-a, ali i na članku 153. stavku 1. točkama (a) i
(b). Jedinstvena odluka ne može se donijeti na dvojnoj pravnoj osnovi ako
postupci koje zahtijeva svaka pravna osnova nisu kompatibilni[12]. Ovdje je riječ o
takvom slučaju s obzirom na to da pitanja u pogledu pravosudne suradnje u
kaznenim stvarima nisu obvezujuća za Dansku, zbog čega dolazi do
odstupanja u glasačkim pravima u Vijeću. Slijedom toga potrebno je
donijeti dvije različite odluke Vijeća. 
Kada je riječ o cilju zaštite žrtava
prisilnog ili obveznog rada i kažnjavanja počinitelja, članak 82.
stavak 2. UFEU-a jedinstvena je pravna osnova na kojoj bi se trebao temeljiti
ovaj prijedlog. Točno je da Protokol obuhvaća i boravišni status
žrtava prisilnog ili obveznog rada u onoj mjeri u kojoj je on potreban da se
žrtvama osigura pristup odgovarajućim i učinkovitim pravnim
lijekovima (vidjeti, posebno, članak 4. Protokola). Međutim, ta svrha
koja se odnosi na članak 79. UFEU-a tek je sporedna dok se ciljevi
sprečavanja i borbe protiv trgovine ljudima i zaštite žrtava koji se
odnose na članak 82. stavak 2. UFEU-a[13]
mogu identificirati kao prevladavajuće svrhe i komponente.
U tom kontekstu Komisija podsjeća da je
14. travnja 2014., na temelju članka 218. stavaka 3. i 4. UFEU-a,
dostavila Vijeću Preporuku za Odluku Vijeća o odobravanju
početka pregovora i pregovaranju o direktivama na 103. zasjedanju
Međunarodne konferencije rada o Protokolu kojim se dopunjuje Konvencija
br. 29, iz 1930., Međunarodne organizacije rada o prisilnom radu
(COM(2014)238 od 14.4.2014.). Nadalje, Komisija podsjeća da se o toj preporuci
raspravljalo na sastancima radne skupine Vijeća održanima 5. svibnja, 14.
svibnja i 16. svibnja 2014. te da je, unatoč nekoliko pokušaja da se
postigne prihvatljivo rješenje, na sastanku Corepera 23. svibnja 2014.
odlučeno kako se o tom pitanju više neće raspravljati te stoga ni
podnijeti nacrt odluke Vijeću na donošenje. Kao rezultat toga, Komisija je
dala sljedeću izjavu koja je zabilježena u zapisniku Corepera:
„Komisija podsjeća na obvezu iskrene
suradnje između država članica i Komisije u svim okolnostima.
Nedonošenje ovih odluka dovest će do stanja koje nije u skladu s ugovorima
jer države članice pravno nisu u mogućnosti u međunarodnim
pregovorima preuzimati obveze koje se odnose na pitanja u nadležnosti Unije ako
ne postoji okvir odluka Unije. Komisija će razmotriti odgovarajuće
mjere koje je potrebno poduzeti u tom pogledu. Komisija podsjeća na
potrebu poštovanja nadležnosti Unije, kako bi se izbjegla svaka
neusklađenost između pravne stečevine Unije i instrumenata MOR-a
o kojima će se pregovarati kao i na potrebu da države članice djeluju
u interesu EU-a u MOR-u.”
Komisija dalje napominje da su države
članice, unatoč nedonošenju prethodno navedenoga nacrta odluke,
pristupile pregovorima te u okviru MOR-a donijele Protokol iz 2014. uz
Konvenciju o prisilnom radu. S obzirom na važnost Protokola iz 2014. uz
Konvenciju o prisilnom radu, Komisija na temelju članka 218. stavka 6.
UFEU-a predlaže da se države članice, koje će zajednički
djelovati u interesu Unije, ovlaste za ratifikaciju navedenog Protokola.
Komisija u isto vrijeme naglašava da se ovaj prijedlog nikako ne može smatrati
njezinim prihvaćanjem legalnosti postupka koji je doveo do donošenja
navedenoga Protokola u MOR-u.
2014/0259 (NLE)
Prijedlog
ODLUKE VIJEĆA
o ovlašćivanju država članica da u
interesu Europske unije ratificiraju Protokol iz 2014. uz Konvenciju o
prisilnom radu iz 1930. Međunarodne organizacije rada koji se odnosi na
pitanja u vezi sa socijalnom politikom
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju
Europske unije, a posebno njegov članak 153. stavak 1. točke (a) i
(b) u vezi s člankom 218. stavkom 6. točkom (a) podtočkom (v),
uzimajući u obzir prijedlog Europske
komisije,
uzimajući u obzir suglasnost Europskog
parlamenta[14],

budući da:
(1)       Europska unija promiče
ratifikaciju međunarodnih konvencija o radu koje je Međunarodna
organizacija rada klasificirala kao ažurirane kako bi se pridonijelo naporima
Europske unije u promicanju ljudskih prava i dostojnog rada za sve ljude te u
iskorjenjivanju trgovine ljudima u EU-u, ali i izvan njega, pri čemu su
zaštita temeljnih načela i prava na radu ključni aspekti.
(2)       Dio pravila sadržanih u
Protokolu iz 2014. uz Konvenciju o prisilnom radu iz 1930. Međunarodne
organizacije rada (MOR), u daljnjem tekstu „Protokol”, u skladu s člankom
153. stavkom 1. točkama (a) i (b) u nadležnosti je Unije. Neka pravila iz
Protokola već su obuhvaćena pravnom stečevinom EU-a u
području socijalne politike[15].
(3)       U skladu s tim, države
članice ne smiju prihvaćati obveze u odnosu na ove dijelove izvan
okvira institucija Europske unije[16].
(4)       Članak 19. stavak 4.
Ustava MOR-a o donošenju i ratifikaciji konvencija jednako se odnosi i na
Protokol, koji je obvezujući međunarodni sporazum podložan
ratifikaciji i povezan s Konvencijom. 
(5)       S obzirom na to da samo države
mogu biti potpisnice Protokola, Europska unija ne može ratificirati Protokol.
(6)       Stoga je potrebno države
članice, koje će djelovati zajednički u interesu Europske unije,
ovlastiti za ratifikaciju dijelova Protokola koji su u skladu s člankom
153. stavkom 1. točkama (a) i (b) UFEU-a u nadležnosti Unije.
(7)       Odredbe nacrta Protokola, uz
izuzetak odredbi koje se odnose na socijalnu politiku, bit će podložne
odluci donesenoj usporedno s ovom Odlukom,
DONIJELO JE OVU ODLUKU: 
Članak 1.
Države članice ovlašćuju se za
ratifikaciju dijelova Protokola iz 2014. uz Konvenciju o prisilnom radu iz
1930. Međunarodne organizacije rada za koje je prema članku 153.
stavku 1. točkama (a) i (b) UFEU-a nadležnost dodijeljena Europskoj uniji.
Članak 2.
Države članice trebale bi poduzeti sve
potrebne korake kako bi u najkraćem mogućem roku, po mogućnosti
do 31. prosinca 2016., glavnom direktoru Međunarodne organizacije rada
položile svoje isprave o ratifikaciji. 
Članak 3.
Ova je Odluka upućena državama
članicama.
Sastavljeno u Bruxellesu
                                                                       Za
Vijeće
                                                                       Predsjednik
[1]               Strategija EU-a za iskorjenjivanje trgovine ljudima
2012. – 2016., COM(2012) 286 od 19.6.2012.
[2]               Uključujući Direktivu 91/533/EEZ o obvezi
poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu
ili radni odnos („pisana izjava”), Direktivu 2008/104/EZ o radu preko
poduzeća za privremeno zapošljavanje kao i direktive o zdravlju i
sigurnosti na radu, uključujući Okvirnu direktivu 89/391/EEZ,
Direktivu 2003/88/EZ o radnom vremenu, Direktivu 94/33/EEZ o zaštiti mladih
ljudi na radu te Direktivu 92/85/EEZ o zaštiti majčinstva.
[3]               Direktiva 2011/36/EU („suzbijanje trgovanja ljudima”),
Direktiva 2012/29/EU („prava žrtava”).
[4]               Članak 45. UFEU-a i Uredba 492/2011 o slobodi
kretanja radnika u Uniji.
[5]               Direktiva 2004/81/EZ („dozvola boravka za žrtve”) i
Direktiva 2009/52/EZ („sankcije za poslodavce”). Odabrane odredbe Protokola i
povezana Preporuka odnose se i na Direktivu 2008/115/EZ („vraćanje”),
Direktivu 2011/98/EU („jedinstvena dozvola”) te Direktivu 2014/36/EU („sezonski
radnici”).
[6]               Presuda AETR ECJ-a, predmet 22/70 od 31. ožujka 1971.,
ECR 1971., 263.; vidjeti i članak 3. stavak 2. UFEU-a u kojem su ta
načela kodificirana.
[7]               Mišljenje 2/91 ECJ-a od 19. ožujka 1993. u vezi s
Konvencijom o kemikalijama br. 170, ECR 1993-I, str. 1061.
[8]               Mišljenje 2/91 ECJ-a (ibid.), stavci 36., 37. i 38.
[9]               Odluka Vijeća od 14. travnja 2005. kojom se
ovlašćuju države članice da u interesu Europske zajednice
ratificiraju Konvenciju o identifikacijskim ispravama pomoraca Međunarodne
organizacije rada (Konvencija br. 185), SL L 136/1 od 30.5.2005.;      
Odluka Vijeća od 7. lipnja 2007. o ovlašćivanju država članica
da u interesu Europske zajednice ratificiraju Konvenciju o radu pomoraca
Međunarodne organizacije rada iz 2006. (SL L 161/63 od 22.6.2007.);             
Odluka Vijeća od 7. lipnja 2010. o ovlašćivanju država članica
da u interesu Europske unije ratificiraju Konvenciju o radu u ribolovu iz 2007.
Međunarodne organizacije rada (Konvencija br. 188), SL 145/12 od
11.6.2010.;                
Odluka Vijeća od 28. siječnja 2014. o ovlašćivanju država
članica da u interesu Europske unije ratificiraju Konvenciju o sigurnosti
pri korištenju kemikalija na radnom mjestu iz 1990. Međunarodne
organizacije rada (Konvencija br. 170) (2014/52/EU);      
Odluka Vijeća od 28. siječnja 2014. o ovlašćivanju država
članica da u interesu Europske unije ratificiraju Konvenciju o dostojnom
radu za radnike u kućanstvu iz 2011. Međunarodne organizacije rada
(Konvencija br. 189) (2014/51/EU).
[10]             Mišljenje 2/91 ECJ-a, stavci 25. i 26.
[11]             Mišljenje 2/91 ECJ-a, stavak 18.
[12]             Vidjeti, najnoviju, presudu ECJ-a od 11. lipnja 2014.,
Predmet C-377/12, stavak 34.
[13]             Vidjeti, posebno, Direktivu 2012/29/EU Europskog
parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o uspostavi minimalnih
standarda prava, potpore i zaštite žrtava kaznenih djela koja se temelji na
članku 82. stavku 2. UFEU-a i Direktivu 2011/36/EU Europskog parlamenta i
Vijeća od 5. travnja 2011. o sprečavanju i suzbijanju trgovanja
ljudima i zaštiti njezinih žrtava koja se temelji na članku 82. stavku 2.
i članku 83. stavku 1. UFEU-a. Članak 1. stavak 1., članak 1.
stavak 2., članak 1. stavak 3., članak 2. točka (a), članak
2. točka (c), članak 3., članak 4. stavak 1. i članak 4. stavak
2. Protokola neposredno se odnose na pitanja uređena tim direktivama.
[14]             SL C , , str. .
[15]             Posebno, članak 1. stavak 1., članak 2.
točka (a) i članak 2. točka (d) Protokola odnose se na pitanja
uređena Direktivom 91/533/EEZ o obvezi poslodavca da obavijesti radnike o
uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu ili radni odnos („pisana
izjava”), Direktivom 2008/104/EZ o radu preko poduzeća za privremeno
zapošljavanje, kao i Direktivom o zdravlju i sigurnosti na radu,
uključujući Okvirnu direktivu 89/391/EEZ, Direktivu 2003/88/EZ o
radnom vremenu, Direktivu 94/33/EEZ o zaštiti mladih ljudi na radu te Direktivu
92/85/EEZ o zaštiti majčinstva.
[16]             ECJ, Predmet 22/70 Komisija protiv Vijeća („AETR”)
[ECR] 1971., 263., stavak 22., Mišljenje 2/91 („MOR”), ECR 1993-I, 1061.,
stavak 26. i Predmet C-45/07, Komisija protiv Grčke [ECR] 2009 I-701,
stavak 31.