CELEX: 52012DC0327
Language: pl
Date: 2012-05-30 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Słowenii z 2012 r.oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowenię programu stabilności na lata 2012–2015

|
			
		
		
		52012DC0327
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Słowenii z 2012 r.oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Słowenię programu stabilności na lata 2012–2015 /* COM/2012/0327 final - 2012/ () */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform
Słowenii z 2012 r.
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Słowenię programu stabilności na lata 2012–2015
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121
ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1],
w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada
2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi
makroekonomicznej i ich korygowania[2], w
szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[3],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[4],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)(1)   W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła
wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia nowej strategii na
rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”,
opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która
skupiać się będzie na najważniejszych obszarach
wymagających podjęcia działań służących
pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego
rozwoju i konkurencyjności.
(2)(2)   W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie
ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii
(na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. decyzję
dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw
członkowskich[5], które razem
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie
zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej
krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)(3)   W dniu 12 lipca 2011 r. Rada przyjęła zalecenie w
sprawie krajowego programu reform Słowenii z 2011 r. oraz wydała
opinię na temat przedstawionego przez Słowenię zaktualizowanego
programu stabilności na lata 2011–2014.
(4)(4)   W dniu 23 listopada 2011 r. Komisja przyjęła drugą
roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając w ten sposób
drugi europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. W
dniu 14 lutego 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w
ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym wskazała
Słowenię jako jedno z państw członkowskich, dla których
wymagane byłoby przeprowadzenie szczegółowej analizy.
(5)(5)   W dniu 2 marca 2012 r. Rada Europejska zatwierdziła
priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji
fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada
podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji
fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce
normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności,
rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak
również modernizacji administracji państwowej.
(6)(6)   W dniu 2 marca 2012 r. Rada Europejska wezwała także
państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro plus, by
przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu odpowiednio
wcześnie, tak by zobowiązania te mogły zostać
włączone do ich programów stabilności lub konwergencji oraz
krajowych programów reform.
(7)(7)   W dniu 26 kwietnia 2012 r. Słowenia
przedłożyła program stabilności obejmujący lata 2012–2015,
natomiast w dniu 13 kwietnia 2012 r. krajowy program reform z 2012 r. W
celu uwzględnienia powiązań między tymi oboma programami,
poddano je jednoczesnej ocenie. Komisja oceniła również w ramach szczegółowej
analizy zgodnie z art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, czy w
Słowenii występuje zakłócenie równowagi makroekonomicznej. W
swej szczegółowej analizie[7] Komisja stwierdziła,
że w Słowenii występuje zakłócenie wewnętrznej
równowagi, które w szczególności wpływa na proces delewarowania
w sektorze przedsiębiorstw oraz na stabilność banków. Wskazane zakłócenie wewnętrznej
równowagi, jak również każde możliwe zakłócenie równowagi
zewnętrznej winno być ściśle nadzorowane i brane pod
uwagę w analizach polityczno-gospodarczych celem ograniczenia ryzyka
negatywnych skutków dla funkcjonowania gospodarki. Dokapitalizowanie
i sprzedaż największego banku oraz podjęcie stanowczego
zobowiązania do skorygowania nadmiernego deficytu w terminie do 2013 r.
stanowią dwa istotne i odpowiednie do sytuacji elementy na
bieżąco formułowanej strategii działania. Szybkie i kompleksowe działania podjęte w
tych obszarach mogą ograniczyć ryzyko nadmiernego zakłócenia
równowagi.
(8)(8)   Na podstawie oceny programu stabilności z 2012 r. zgodnie z
rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz
makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych
przedstawionych w programie jest optymistyczny w porównaniu z
prognozą Komisji z wiosny 2012 r. Celem strategii budżetowej
określonej w programie jest obniżenie deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych poniżej 3 % PKB w wyznaczonym
przez Radę terminie, tj. w 2013 r., oraz następnie kontynuowanie
obniżania deficytu celem pełnego osiągnięcia, do 2015 r.,
średniookresowego celu budżetowego Słowenii. Przez
średniookresowy cel budżetowy – podobnie jak w poprzednim programie –
rozumie się budżet zrównoważony w kategoriach strukturalnych, co
nie oznacza jednak, że jest on właściwy w kontekście paktu
stabilności i wzrostu, bowiem został on oparty na bieżących
strategiach politycznych oraz prognozach i nie gwarantuje wystarczająco
szybkiego postępu na drodze do długookresowej stabilności. W
związku z (i) brakiem informacji co do środków przewidzianych na
okres 2013–2015, (ii) przekraczaniem w przeszłości
bieżących wydatków pierwotnych, (iii) niższymi dochodami pomimo
stosunkowo optymistycznego scenariusza makroekonomicznego i
niepewnością co do skutków niedawno podjętych środków
podatkowych oraz (iv) możliwymi dodatkowymi działaniami w zakresie
wsparcia kapitałowego i uruchomienia gwarancji istniej ryzyko, że
wartości deficytu mogą być wyższe niż
założono. Na podstawie (przeliczonego) salda strukturalnego[8]
planuje się, że średni roczny wysiłek fiskalny w okresie 2010–2013
osiągnie prawie 1 % PKB, tj. nieznacznie powyżej wartości
zalecanej przez Radę. Jednakże prognoza Komisji z wiosny 2012 r.
zakłada, że w 2013 r. będzie musiał zostać
podjęty dodatkowy wysiłek celem realizacji zalecenia w trakcie
całego okresu korekty. Po planowanej korekcie nadmiernego deficytu roczne
tempo zmian zmierzających w kierunku osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego będzie – na podstawie
programu – zgodne w 2015 r. z 0,5 % wskaźnikiem referencyjnym
ustalonym w pakcie stabilności i wzrostu, jednak poniżej tej
wielkości w 2014 r., przy jednoczesnym zachowaniu przez oba lata,
biorąc pod uwagę środki uznaniowe po stronie dochodów, stopy
wzrostu wydatków publicznych w zgodzie ze wskaźnikiem referencyjnym
ustalonym we wspomnianym pakcie dla wydatków, co oznacza, że program
przewiduje zasadniczo odpowiednią ścieżkę dostosowania
prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego. Biorąc pod uwagę ryzyko, o którym mowa wyżej,
zmiany mające na celu osiągnięcie średniookresowego celu
budżetowego mogą przebiegać wolniej niż powinny w obu
latach. Począwszy od około 48 % PKB w 2011 r., przewiduje się w
programie, że dług brutto sektora instytucji rządowych i
samorządowych osiągnie 53 % do 2013 r. (a zatem pozostanie
poniżej 60 % wartości referencyjnej PKB), zanim spadnie nieznacznie
przy końcu okresu objętego programem. Przewidywania odnośnie
poziomu długu publicznego wskazują na ryzyko jego wzrostu w
związku ze wspomnianą wyżej możliwością
wyższego poziomu deficytu oraz wyższych korekt przepływu
kapitału. Średnioterminowe ramy budżetowe Słowenii i
reguła wydatkowa nie są dostatecznie wiążące i w
niewystarczającym stopniu koncentrują się na
osiągnięciu średniookresowego celu budżetowego i
zapewnieniu długookresowej stabilności. 
(9)(9)   Biorąc pod uwagę 12-miesięczne moratorium na prace
ustawodawcze po uzyskaniu, w czerwcu 2011 r., negatywnego wyniku referendum w
sprawie wcześniejszej reformy emerytalnej, rząd Słowenii nie
miał, do tej pory, możliwości dokonania jakichkolwiek zmian
systemowych dotyczących systemu emerytalnego. Jednakże krótkookresowe
działania w zakresie ograniczania kosztów uległy
przedłużeniu i wzmożeniu w grudniu 2011 r. i maju 2012 r.
Wskazane rozwiązania awaryjne, które są odpowiednie i korzystne w
krótkiej perspektywie, z pewnością nie są wystarczające,
aby sprostać wyzwaniom o charakterze długookresowym. Rząd
przewiduje, że nowa reforma systemu emerytalnego, oparta na strukturze
wielofilarowej oraz na wzroście rzeczywistego wieku przejścia na
emeryturę, zostanie wdrożona do końca 2013 r. W braku
szczegółowych informacji stopień ambicji wskazanych planów wydaje
się jednak niewielki. Biorąc pod uwagę zakres problemu,
uzasadnione jest przeprowadzenie kompleksowej reformy dotyczącej takich
zagadnień jak: niski ustawowy wiek emerytalny, różnice w ustawowym
wieku emerytalnym w przypadku mężczyzn i kobiet, duże
możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę
oraz hojne mechanizmy indeksacji emerytur. Do tej pory nie zostały
wdrożone żadne środki szczególne mające na celu
zwiększenie wskaźnika zatrudnienia osób starszych, pomimo że
zarówno wytyczne ds. wdrożenia środków aktywnej polityki rynku pracy
na lata 2012-2015, jak również plan ds. wdrożenia środków
aktywnej polityki zatrudnienia z 2012 r. dotyczą bezrobotnych osób
starszych jako konkretnej grupy docelowej.
(10)(10)           Obecna sytuacja w sektorze bankowym w Słowenii
wydaje się jeszcze trudniejsza niż w okresie oceny z 2011 r.
Całoroczne straty sektora bankowego w 2011 r. osiągnęły
znaczący poziom, w dalszej perspektywie spowolnienie gospodarcze
przyniesie kolejne straty, w związku z tym, że coraz więcej
przedsiębiorstw boryka się z obsługą długu.
Biorąc pod uwagę zakres problemu, zastosowane lub zapowiedziane
dotychczas środki charakteryzuje brak ambicji. Nie posunęło
się do przodu pilne drugie dokapitalizowanie największego banku na
Słowenii (NLB). Nowy rząd wyraził zamiar ograniczenia – do
mniejszości blokującej – posiadanych udziałów w dużych
bankach. W przypadku gdy to na państwie, jako większościowym udziałowcu,
spoczywa w ostatecznym rozrachunku całkowicie ciężar
odpowiedzialności, istnieje potrzeba wyjaśnienia związku
pomiędzy długofalową ambicją a natychmiastową i palącą
potrzebą świeżego kapitału. Jasna strategia prywatyzacyjna
wsparta okresowymi zastrzykami kapitału w celu pokrycia strat, gwarancja
dobrego sprawowania rządów i profesjonalnego, odpolitycznionego
zarządzania przyczyniłaby się do lepszego uwiarygodnienia
prowadzonej polityki i ewentualnej sprzedaży banków.
(11)(11)           W minionym roku nie zostały przedstawione
żadne konkretne rozwiązania mające na celu ograniczenie
różnic pomiędzy ochroną przyznawaną, odpowiednio,
pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony i określony. W 2011 r.
rozpoczęto negocjacje z partnerami społecznymi w sprawie ustawy
o stosunku pracy, jednakże nie osiągnięto w tej mierze
żadnego porozumienia, jak również nie przyjęto żadnych
poprawek. Krajowy program reform wskazuje określone środki
służące zwiększeniu elastyczności rynku pracy i
poziomu bezpieczeństwa socjalnego oraz rozwiązaniu problemu
segmentacji, jednak nie przedstawia żadnych ram czasowych przewidzianych
na ich przyjęcie. Niedawno przyjęta ustawa w sprawie równowagi
finansów publicznych nakłada na tzw. pracę studencką znacząco
wyższe opłaty (opłaty koncesyjne), tak by zmniejszyć
atrakcyjność tego typu rynku pracy, jednak nie przewiduje w chwili
obecnej żadnych dodatkowych środków.
(12)(12)           W dalszym ciągu brak jest wystarczającego dopasowania
systemu kształcenia i szkolenia zawodowego do potrzeb rynku pracy,
pomimo iż usługi doradztwa zawodowego zostały w chwili obecnej
wpisane w cały cykl edukacji, jak również podejmowane są
wysiłki mające na celu zapewnienie informacji w kontekście
przyszłego rozwoju zawodowego. Nie podjęto żadnych konkretnych
kroków w celu stworzenia systemu prognozowania oczekiwań rynku pracy.
Uruchomiono pewne projekty współfinansowane przy udziale Europejskiego
Funduszu Społecznego mające na celu wspieranie zawodów, na które jest
duże zapotrzebowanie na rynku pracy. Wskazane działania należy
ocenić jako właściwe, jednak stanowią one
niewystarczającą odpowiedź na istniejące problemy. Ocena
zewnętrznych ekspertów dotycząca ogólnej skuteczności
publicznych służb zatrudnienia funkcjonujących w Słowenii
nie jest dostępna w celu jej weryfikacji.
(13)(13)           Pomimo wprowadzonych w kwietniu 2011 r. zmian w
przepisach prawa mających na celu przekształcenie, od 1 stycznia 2012
r., urzędu ochrony konkurencji w niezależną agencję,
urząd – w związku z obowiązkiem uprzedniego wypełnienia
określonych warunków proceduralnych – do tej pory nie uzyskał
niezależności. Co więcej, w 2011 r. ograniczono zasoby
urzędu. Wskazane zmiany oddziałują na zdolność
urzędu ochrony konsumentów do rozszerzania swoich działań w
zakresie egzekwowania prawa oraz do nadawania mocy instytucjonalnej
wysiłkom w zakresie reform na rzecz zwiększania
konkurencyjności. Niedawno zakończono badania nad deregulacją
zawodów, jednak konkretne działania polityczne w tym obszarze
pozostają niejasne. Ogólnie rzecz ujmując, niektóre aspekty ram
prawnych na rzecz swobody przedsiębiorczości usługodawców
mogą budzić wątpliwości w kontekście ich
zgodności z dyrektywą usługową. Całokształt
otoczenia biznesowego, w tym m.in. bezpośrednie lub pośrednie
zaangażowanie państwa w gospodarkę oraz przyjazne
dłużnikowi i często problematyczne postępowanie
upadłościowe, jest nacechowane licznymi niedociągnięciami,
które powstrzymują krajowych i zagranicznych inwestorów, jak również
hamują sprawne „wyczyszczenie” bankowych zestawień bilansowych. Wreszcie zważywszy
na rosnące znaczenie Słowenii jako państwa tranzytu dla
przepływów energii elektrycznej, zdolność krajowej sieci
przesyłowej zaczyna być niewystarczająca.
(14)(14)           W następstwie silnego uznaniowego wzrostu, który
miał miejsce w marcu 2010 r., płaca minimalna jako procent
średniego wynagrodzenia była w 2011 r. najwyższa w całej
UE, pomimo że pozostaje ona w dalszym ciągu poniżej progu
ubóstwa. Indeksacja w kolejnych dwóch latach skutkowała dalszym 4 %
wzrostem nominalnym. Wskazane zmiany ograniczają konkurencyjność
sektorów przemysłu wymagających dużego nakładu pracy oraz
zwiększają bezrobocie strukturalne.
(15)(15)           Słowenia podjęła szereg
zobowiązań w ramach paktu euro plus. Wskazane zobowiązania oraz
ich realizacja przedstawiona w 2011 r. dotyczą wspierania wzrostu
zatrudnienia, zwiększenia poziomu konkurencyjności, poprawy
stabilności finansów publicznych oraz wzmocnienia stabilności
finansowej. Komisja dokonała oceny realizacji zobowiązań paktu
euro plus. Wyniki oceny Komisji zostały wzięte pod uwagę w
zaleceniach.
(16)(16)           W ramach europejskiego semestru Komisja
przeprowadziła wszechstronną analizę słoweńskiej
polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny programu stabilności
i krajowego programu reform oraz przedstawiła szczegółową
analizę. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla
zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki
społeczno-gospodarczej w Słowenii, ale także stopień
poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu
w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego
semestru zostały przedstawione poniżej w pkt od 1 do 7.
(17)(17)           W świetle powyższej oceny Rada zbadała
program stabilności Słowenii i jej opinia[9]
znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1 poniższego
zalecenia.
(18)(18)           W świetle dokonanej przez Komisję
szczegółowej analizy i powyższej oceny Rada zbadała krajowy
program reform Słowenii z 2012 r. i program stabilności
Słowenii. Jej zalecenia na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011
znajdują odzwierciedlenie w szczególności w punktach 3, 6 i 7
poniższego zalecenia,
NINIEJSZYM ZALECA Słowenii
podjęcie w latach 2012-2013 następujących działań:
1.           Wykonanie budżetu na 2012
r. oraz wzmocnienie strategii budżetowej na 2013 r.
wystarczająco konkretnymi środkami strukturalnymi, pozostając w
gotowości do podjęcia dodatkowych działań, tak by
zapewnić terminową korektę nadmiernego deficytu w sposób
zrównoważony oraz realizację procesu zmian strukturalnych określonego
w zaleceniach Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. Następnie
zagwarantowanie właściwego dostosowania strukturalnego w celu
uzyskania dostatecznych postępów na drodze do realizacji odpowiedniego
średniookresowego celu budżetowego, w tym osiągnięcie
wartości referencyjnej dotyczącej wydatków. Wzmocnienie
średniookresowych ram budżetowych, w tym reguły wydatkowej,
poprzez uczynienie ich bardziej wiążącymi i przejrzystymi.
2.           Podjęcie pilnych
działań na rzecz zapewnienia długoterminowej stabilności
systemu emerytalnego, przy jednoczesnym zachowaniu adekwatności emerytur
poprzez (i) wyrównanie ustawowego wieku emerytalnego w przypadku
mężczyzn i kobiet; (ii) podwyższenie ustawowego wieku
emerytalnego w powiązaniu ze wzrostem średniego dalszego trwania
życia, (iii) ograniczenie możliwości wcześniejszego
przechodzenia na emeryturę; oraz (iv) zmianę systemu indeksacji
emerytur. Zwiększenie wskaźnika zatrudnienia wśród osób
starszych poprzez dalszy rozwój aktywnych instrumentów polityk rynku pracy i
środków kształcenia ustawicznego.
3.           Podjęcie koniecznych
działań w celu stworzenia wystarczających buforów
kapitałowych w sektorze bankowym oraz zdecydowane wspieranie
„wyczyszczenia” zestawień bilansowych, tak by można było
wznowić odpowiednie pożyczkowanie działalności
produkcyjnej. Pozyskanie pełnoprawnej kontroli przez stronę
trzecią w zakresie ważnego dla systemu bankowego obliczania
rezerw na pokrycie kredytów nieściagalnych.
4.           Dostosowanie – w porozumieniu
z partnerami społecznymi i w zgodzie z krajowymi praktykami – przepisów
prawa dotyczących ochrony zatrudnienia w odniesieniu do umów na czas
nieokreślony w celu ograniczenia segmentacji rynku pracy. Dalsze
podejmowanie działań w celu rozwiązania problemu równolegle istniejącego
rynku pracy studenckiej. 
5.           Zwiększenie dopasowania
umiejętności do potrzeb rynku pracy, w szczególności jeżeli
chodzi o nisko wykwalifikowanych pracowników i absolwentów studiów
wyższych, oraz kontynuowanie reform dotyczących kształcenia i szkolenia
zawodowego. 
6.           Podejmowanie dalszych
działań w celu wzmocnienia otwarcia rynku i przyspieszenia
przekształcenia sektora wolnych zawodów. Usprawnienie otoczenia
biznesowego poprzez (i) wdrożenie reformy urzędu ochrony konkurencji,
(ii) stworzenie ram prawnych dla przedsiębiorstw państwowych
gwarantujących niezależny sposób zarządzania i wysokie standardy
ładu korporacyjnego, (iii) usprawnienie postępowań
upadłościowych, w szczególności w zakresie terminowości i
wydajności.
7.           Zapewnienie – w
następstwie konsultacji z partnerami społecznymi i w zgodzie z krajowymi
praktykami – aby wzrost wynagrodzeń, w tym dostosowanie płacy
minimalnej, wspierał konkurencyjność i tworzenie nowych miejsc
pracy.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
[3]               COM(2012) 327 wersja ostateczna.
[4]               P7_TA(2012)0048 i P7_TA(2012)0047.
[5]               Decyzja Rady 2012/238/UE z dnia 26 kwietnia 2012 r.
[6]               COM(2012) 68 wersja ostateczna.
[7]               SWD(2012) 158 wersja ostateczna.
[8]               Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany
cykliczne po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe,
przeliczone przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w
programie, zgodnie ze wspólnie przyjętą metodyką.
[9]               Przewidziana w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1466/97.