CELEX: 61988CJ0366
Language: pt
Date: 1990-10-09 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal de 9 de Outubro de 1990. # República Francesa contra Comissão das Comunidades Europeias. # Instruções internas de serviço - Acto recorrível nos termos do artigo 173.º do Tratado CEE. # Processo C-366/88.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-366/88 (
            *1
         )
      I — Factos e tramitação processual
      1. Enquadramento jurídico
      O Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), prevê um sistema de financiamento comunitário directo das restituições à exportação para os países terceiros e de intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas pela Secção Garantía do Fundo Europeu de Orientação e de Garantía Agrícola (FEOGA). O oitavo considerando deste regulamento refere que as despesas da Comunidade devem ser objecto de controlos aprofundados.
      Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, do regulamento, os Estados-membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do fundo e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil efectuar no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações no local.
      Nos termos do n.o 2 deste artigo, os agentes mandatados pela Comissão para as verificações no local têm acesso aos livros e a todos os outros documentos que digam respeito às despesas financiadas pelo fundo; podem nomeadamente verificar:
      
               a)
            
            
               a concordância das práticas administrativas com as regras comunitárias;
            
         
               b)
            
            
               a existência dos documentos justificativos necessários e a sua concordância com as operações financiadas pelo fundo;
            
         
               c)
            
            
               as condições em que são realizadas e verificadas as operações financiadas pelo fundo.
            
         A Comissão avisa, em devido tempo, antes da verificação, o Estado-membro junto do qual se efectua a verificação ou em cujo território ela tenha lugar. Poderão participar nessas verificações agentes do Estado-membro interessado.
      A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-membro serão efectuados pelas autoridades competentes desse Estado-membro verificações ou inquéritos relativos às operações referidas no presente regulamento. Podem neles participar agentes da Comissão.
      Por força do n.o 3 do mesmo artigo, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, adoptará, na medida do necessário, as regras gerais para aplicação do artigo.
      Um grupo de trabalho interserviços, criado pela Comissão em 7 de Janeiro de 1987, elaborou instruções internas de serviço relativas a determinadas modalidades administrativas e técnicas a aplicar pelos agentes mandatados pela Comissão em matéria de colheita de amostras e de análise dos produtos recolhidos no âmbito da gestão e do controlo do FEOGA (a seguir «instruções internas») de que a Comissão informou o Comité FEOGA em 15 de Setembro de 1988. Foram publicadas no Jornal Oficial de 11 de Outubro de 1988 (JO C 264, p. 3).
      Os considerandos das instruções internas referem o Regulamento n.o 729/70, e nomeadamente o seu artigo 9.o Explicam que a colheita e a análise de amostras se tornaram cada vez mais necessárias para o exercício de controlos no âmbito do FEOGA. Para esse efeito, conviria fixar determinadas modalidades administrativas e técnicas a seguir aquando dos controlos em questão por parte dos agentes da Comissão.
      A 29 de Janeiro de 1988, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento ao Conselho [COM(87) 694 final], que estabelece regras gerais relativas aos controlos no sector vitivinícola (JO C 24, p. 8). Esta proposta baseia-se no artigo 79.o, n.o 2, do Regulamento (CEE) n.o 822/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, relativo à organização comum do mercado vitivinícola (JO L 84, p. 1). A proposta visa estabelecer as regras relativas à melhoria dos controlos no sector vitivinícola. Cria uma estrutura comunitária que assegura a agentes específicos da Comissão o meio de intervir nesse sector e prevê regras para a colaboração desses agentes com as autoridades nacionais de controlo. O artigo 1.o, n.o 2, dispõe que o regulamento não afecta a aplicação, nos Estados-membros, das regras relativas aos controlos comunitários das despesas. A proposta resultou no Regulamento (CEE) n.o 2048/89 do Conselho, de 19 de Junho de 1989QO L 202, p. 32).
      2. Antecedentes do litígio
      Em Abril e em Julho de 1987, a Comissão pediu às autoridades francesas, nos termos do Regulamento n.o 729/70, que lhe enviassem amostras de vinho recolhidas por funcionários nacionais. As autoridades francesas comunicaram à Comissão os resultados das análises dessas amostras, sem lhe enviarem as próprias amostras.
      Perante essa recusa, a Comissão iniciou o processo previsto no artigo 169.o do Tratado CEE contra a República Francesa. Entretanto, esta interpôs recurso de anulação das instruções internas, nos termos dos artigos 173.o e 174.o do Tratado.
      3. Tramitação
      A petição do Governo francês deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Dezembro de 1988.
      A fase escrita do processo teve tramitação normal.
      Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
      O Tribunal de Justiça convidou, no entanto, o Governo francês a responder por escrito a uma pergunta e a Comissão a apresentar-lhe um documento.
      II — Pedidos das partes
      O Governo francês, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               —
            
            
               declarar a nulidade do documento 88/C 264/03, que tem por título «Instruções internas de serviço relativas a certas modalidades administrativas e técnicas a aplicar pelos agentes mandatados da Comissão em matéria de recolha de amostras e de análise dos produtos recolhidos, no âmbito da gestão e do controlo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA)»;
            
         
               —
            
            
               condenar a recorrida nas despesas.
            
         A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               —
            
            
               negar provimento ao recurso;
            
         
               —
            
            
               condenar a recorrente nas despesas.
            
         III — Fundamentos e argumentos das partes
      Quanto à admissibilidade
      Na contestação, a Comissão suscitou uma questão prévia de admissibilidade. Entende que as instruções internas não são um acto recorrível nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE.
      A este propósito, refere a jurisprudência do Tribunal de Justiça e, particularmente, o acórdão de 11 de Novembro de 1981, IBM (60/81, Recueil, p. 2639). Segundo a Comissão, as instruções internas têm carácter puramente interno e não produzem qualquer efeito jurídico ou financeiro para os operadores económicos ou para os Estados-membros. A Comissão precisa ainda que, segundo as instruções internas, as despesas com a recolha de amostras estão a cargo da Comissão, que as quantidades recolhidas se limitam ao estritamente necessário para o controlo e as amostras não utilizadas são restituídas ao proprietário.
      Além disso, a Comissão lembra que o Tribunal, no acórdão de 27 de Setembro de 1988, Reino Unido/Comissão (114/86, Colect., p. 5289), considerou que as instruções puramente internas e preparatórias não são susceptíveis de recurso nos termos do artigo 173.o do Tratado.
      O Governo francês contesta esta excepção de inadmissibilidade. Rejeita a comparação das instruções internas no caso vertente com as que estavam em causa no já citado acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1988. Com efeito, é necessário atentar na natureza do acto em questão.
      A este propósito, o Governo francês observa que, no presente caso, as instruções internas acrescentam regras gerais de aplicação às que contém já o artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70. Segundo os considerandos das instruções internas, trata-se de meios de investigação suplementares aos já previstos no artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70; impõem, portanto, novas obrigações às administrações dos Estados-membros e aos operadores económicos a que digam respeito. Assim, os Estados-membros são obrigados a prestar assistência técnica às colheitas de amostras efectuadas pelos agentes comunitários. Além disso, as instruções internas implicam a necessidade de modificar a legislação francesa quanto à habilitação dos agentes das administrações francesas e às obrigações dos operadores económicos.
      Quanto ao mérito
      1. Incompetência da Comissão
      O Governo fiancés sustenta, antes de mais, que, com as instruções controvertidas, a Comissão excedeu as competências de que dispõe por força do Regulamento n.o 729/70 e do artigo 43.o do Tratado. Com efeito, as «informações» que devem ser postas à disposição da Comissão pelos Estados-membros, por força do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 729/70, não incluem a recolha e análise de amostras.
      Além disso, o n.o 2 do mesmo artigo 9.o limita o raio de acção das verificações a efectuar pelos agentes mandatados pela Comissão aos controlos documentais e contabilísticos. A colheita e análise de amostras constituem, em contrapartida, uma operação material que não está compreendida nesses controlos. Portanto, as instruções internas têm como finalidade estabelecer novas regras gerais; tais regras devem, contudo, ser fixadas por um regulamento do Conselho, por força do artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 729/70, ou mesmo do artigo 43.o do Tratado CEE.
      A Comissão rejeita a interpretação restritiva do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, tal como sustentada pelo Governo francês. Tal interpretação teria como resultado impedir a Comissão de detectar os casos de fraude. Os próprios termos do artigo 9.o, que são muito amplos, indicam já que os agentes mandatados pela Comissão não estão obrigados a limitar-se unicamente aos controlos documentais e contabilísticos. Ora, as verificações no local, referidas no n.o 2, alínea c), do mesmo artigo, incidem sobre as condições em que são realizadas as operações financiadas pelo fundo; deveriam, portanto, incluir a recolha e a análise de amostras. A este propósito, a Comissão refere o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Fevereiro de 1989, República Helénica/Comissão (214/86, Colect., p. 367).
      A Comissão reafirma que as instruções internas não criam, para os operadores económicos e para os Estados-membros, qualquer responsabilidade jurídica ou financeira suplementar em relação às disposições existentes no âmbito do financiamento do FEOGA. Por conseguinte, as instruções internas não podem revestir a natureza de «regras gerais de aplicação», na acepção do artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 729/70.
      2. Desvio de poder
      
         O Governo francês sustenta, além disso, que o comportamento da Comissão no âmbito da recolha e análise de amostras constitui um desvio de poder.
      Faz referência à proposta de regulamento relativo aos controlos no sector vitivinícola. Aquando das negociações desta proposta no Conselho, surgiram dificuldades quanto ao aspecto específico da competência em matéria de recolha de amostras. Face a essas dificuldades, a Comissão anunciou que as instruções internas teriam natureza definitiva e seriam publicadas no Jornal Oficial; assim, arrogou-se um poder que não tinha, passando de uma negociação difícil no seio do Conselho, no sector específico dos produtos vitivinícolas, para uma atribuição unilateral de amplos poderes decisórios aos agentes da Comissão, poderes esses que se alargam ao conjunto dos sectores abrangidos por uma organização comum de mercado.
      A Comissão salienta as intenções distintas das instruções internas e da proposta supracitada. Esta tinha como objectivo estabelecer controlos, num determinado sector, que ultrapassavam de longe o aspecto financeiro. Em contrapartida, embora as instruções internas se estendam a todos os produtos agrícolas abrangidos pela organização comum, elas dizem unicamente respeito ao aspecto financeiro. A Comissão lembra, além disso, que os dois actos assentam em bases jurídicas diversas. Chama a atenção para o artigo 1.o, n.o 2, da proposta, que prevê (na versão original) que:
      «o presente regulamento não afecta a aplicação nos Estados-membros das regras relativas :
      ...
      ...
      aos controlos comunitários das despesas».
      A versão actual desta disposição prevê que o regulamento não afecta os controlos comunitários por força do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70 (artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento n.o 2048/89).
      IV — Resposta à pergunta formulada pelo Tribunal
      O Tribunal de Justiça convidou o Governo francês a explicar mais em detalhe quais são, para os operadores económicos ou para os Estados-membros, as consequências jurídicas ou financeiras novas em relação às decorrentes do Regulamento (CEE) n.o 729/70. O Governo francês respondeu do seguinte modo a esta pergunta.
      Em termos de pura lógica, nenhuma consequência deveria resultar da aplicação das instruções em causa, uma vez que, enquanto medidas internas da Comissão, não deveriam ser oponíveis aos Estados-membros ou aos operadores económicos. Estas instruções, contudo, foram objecto de publicação no Jornal Oficial, e da redacção adoptada decorrem consequências jurídicas e financeiras até aí inexistentes para os Estados-membros e os operadores económicos, uma vez que vão para além de uma simples interpretação e pretendem introduzir novas regras no direito comunitário. As instruções internas constituem uma prática nova a título do controlo do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70. Com efeito, a interpretação deste artigo até então feita pelos Estados-membros e pela Comissão limitava-se à realização de verificações no local, não abrangendo as recolhas de amostras.
      Consequências jurídicas
      As instruções internas impõem pois, para os Estados-membros, a introdução no direito nacional de uma obrigação para os operadores económicos de aceitarem as recolhas comunitárias realizadas por agentes da Comissão. Em seguida, o Estado-membro em questão deve prestar assistência a essas recolhas.
      Os operadores económicos devem aceitar as recolhas comunitárias. As instruções internas podem, além disso, implicar consequências para os operadores económicos em matéria de segredo de fabrico. Com efeito, os agentes da Comissão estão habilitados a pedir aos operadores económicos inclusivamente os seus processos de obtenção e as suas receitas (n.o 8 das instruções internas).
      Consequências financeiras
      Para os Estados-membros, podem decorrer custos suplementares das tarefas de assistência efectuadas pelos controladores nacionais aquando das recolhas de amostras realizadas por agentes da Comissão. Podem igualmente decorrer consequências financeiras da impugnação em tribunal, por parte dos operadores, de práticas não conformes ao direito comunitário em matéria de repressão de fraudes.
      Para os operadores económicos, o n.o 2, terceiro parágrafo, das instruções internas pode implicar custos suplementares. Dispõe que «o transporte e a manutenção das mercadorias nos locais de recolha de amostras, as operações de desembalagem e de reacondicionamento são efectuadas sob a responsabilidade do seu proprietário ou do seu representante». O Governo francês conclui daí que a manutenção e as degradações eventuais sofridas pelos produtos controlados ficam a cargo dos operadores económicos. Além disso, o n.o 7, segundo parágrafo, das instruções internas exclui qualquer indemnização aos operadores económicos pelas amostras que tenham perdido, devido ao exame realizado, a totalidade ou parte do seu valor comercial.
      P. J. G. Kapteyn
      Juiz relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: francês.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
      9 de Outubro de 1990 (
            *1
         )
      No processo C-366/88,
      
         República Francesa, representada por Edwige Belliard, vice-directora do Direito Económico no Ministério dos Negócios Estrangeiros, e Claude Chavance, adido principal de administração central no mesmo ministério, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na embaixada de França, 9, boulevard Prince-Henri,
      recorrente,
      contra
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Guido Berardis, membro do Serviço Jurídico, Centro Wagner, Kirchberg,
      recorrida,
      que tem por objecto a anulação das instruções internas de serviço 88/C 264/03 relativas a certas modalidades administrativas e técnicas a aplicar pelos agentes mandatados da Comissão em matéria de recolha de amostras e de análise dos produtos recolhidos, no âmbito da gestão e do controlo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (JO C 264, p. 3),
      O TRIBUNAL,
      constituído pelos Srs. O. Due, presidente, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg e P. J. G. Kapteyn, juízes,
      advogado-geral : G. Tesauro
      secretário: D. Louterman, administradora principal
      visto o relatório para audiência,
      ouvidas as partes em alegações na audiência de 14 de Junho de 1990,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Julho de 1990,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 16 de Dezembro de 1988, a República Francesa solicitou, nos termos do artigo 173.o, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a anulação de um acto adoptado pela Comissão e intitulado «Instruções internas de serviço relativas a certas modalidades administrativas e técnicas a aplicar pelos agentes mandatados da Comissão em matéria de recolha de amostras e de análise dos produtos recolhidos, no âmbito da gestão e do controlo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola» (JO C 264, p. 3).
            
         
               2
            
            
               Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), «os Estados-membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do fundo e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações locais».
            
         
               3
            
            
               O n.o 2 deste artigo dispõe que:
               «... os agentes mandatados pela Comissão para as verificações locais têm acesso aos livros e a todos os outros documentos que digam respeito às despesas financiadas pelo fundo. Esses agentes podem nomeadamente verificar:
               
                        a)
                     
                     
                        a concordância das práticas administrativas com as regras comunitárias;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        as existências dos documentos justificativos necessários e a sua concordância com as operações financiadas pelo fundo;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        as condições em que são realizadas e verificadas as operações financiadas pelo fundo.
                     
                  A Comissão avisará em devido tempo, antes da verificação, o Estado-membro junto do qual se efectua a verificação ou no território do qual ela tenha lugar. Poderão participar nessas verificações agentes do Estado-membro interessado.
               A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-membro, serão efectuadas pelas instâncias competentes desse Estado-membro verificações ou inquéritos relativos às operações referidas no presente regulamento. Podem neles participar agentes da Comissão...».
            
         
               4
            
            
               Nos termos do n.o 3 do mesmo artigo, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, adoptará, na medida do necessário, as regras gerais para aplicação do artigo.
            
         
               5
            
            
               A Comissão adoptou o acto impugnado invocando o Regulamento n.o 729/70, já referido, e nomeadamente o seu artigo 9.o Resulta do quarto considerando deste acto que conviria, com vista a permitir a recolha de amostras e a sua análise nas melhores condições, estabelecer determinadas modalidades administrativas e técnicas a seguir aquando dos referidos controlos efectuados pelos agentes da Comissão.
            
         
               6
            
            
               Para mais ampla exposição dos antecedentes do litígio, dos factos, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         Quanto à admissibilidade do recurso
      
               7
            
            
               A Comissão suscitou uma questão prévia de admissibilidade do recurso pelo facto de as instruções internas em causa não constituírem um acto impugnável nos termos do artigo 173.o do Tratado. Sustenta que essas instruções são desprovidas de qualquer efeito jurídico e financeiro para os operadores em questão e para os Esta-dos-membros e são, como o nome indica, meramente internas.
            
         
               8
            
            
               Cabe lembrar, antes de mais, que, segundo jurisprudência constante, o recurso de anulação é possível relativamente a todas as disposições tomadas pelas instituições, quaisquer que sejam a respectiva natureza e forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos (acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, Recueil, p. 263).
            
         
               9
            
            
               Cabe observar seguidamente que, em princípio, as instruções internas produzem efeitos unicamente na esfera interna da administração e não criam direitos ou obrigações na esfera jurídica de terceiros. Tais actos não são decisões causadoras de prejuízo, susceptíveis, como tal, de recurso de anulação nos termos do artigo 173.o do Tratado (ver acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, «Les Verts»/Parlamento, n.o 8, 190/84, Colect., p. 1017).
            
         
               10
            
            
               Todavia, o acto impugnado distingue-se de uma simples instrução de serviço, tanto pelas circunstâncias em que foi adoptado como pelas modalidades da sua elaboração, redacção e publicação. Com efeito, resulta dos autos que se trata, no caso vertente, de uma tomada de posição da Comissão quanto ao alcance do poder de controlo dos seus agentes em matéria de recolha de amostras nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70. Esta tomada de posição baseia-se numa interpretação da norma que tinha sido contestada anteriormente por determinados Esta-dos-membros.
            
         
               11
            
            
               Para apreciar se o acto impugnado visa produzir efeitos jurídicos novos em relação aos já contidos no artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, cumpre-nos examinar o seu conteúdo.
            
         
               12
            
            
               Daqui decorre que a apreciação da procedência da questão prévia de admissibilidade depende da que deve ser feita das acusações formuladas pela República Francesa contra o acto impugnado e deve, por conseguinte, ser examinada com as questões de fundo suscitadas pelo litígio.
            
         Quanto ao mérito
      
               13
            
            
               Em apoio do seu recurso, a República Francesa invoca fundamentos baseados em incompetência e desvio de poder da Comissão.
            
         
               14
            
            
               Quanto à incompetência, a República Francesa alega que o acto impugnado amplia o texto do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, uma vez que estabelece regras gerais em matéria da recolha directa de amostras de produtos nas empresas, quando tais regras relevam, segundo o n.o 3 da mesma disposição, da competência exclusiva do Conselho.
            
         
               15
            
            
               Em contrapartida, a Comissão sustenta que resulta da obrigação dos Estados-membros de colocar à sua disposição todas as informações necessárias ao bom funcionamento do fundo e de tomar todas as medidas susceptíveis de facilitar os seus controlos, incluindo as verificações no local, previstas no n.o 1 do artigo 9.o, que as verificações feitas, nos termos do n.o 2, por agentes mandatados por ela implicam a recolha e análise de amostras.
            
         
               16
            
            
               Cabe lembrar, antes de mais, os termos principais e relevantes, para o caso vertente, do acto impugnado.
            
         
               17
            
            
               Remetendo para uma análise mais detalhada a este respeito para as conclusões do advogado-geral, basta salientar que, no âmbito da colaboração com os Estados-membros no domínio dos controlos efectuados nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, os agentes da Comissão «têm acesso» aos estabelecimentos e instalações de que é dada uma lista não exaustiva, com vista a recolher ou fazer recolher amostras (n.o 1), que os serviços da Comissão «informam» o Estado-membro em causa da sua intenção de recolher amostras para análise pelo menos 48 horas antes da recolha efectiva, sem serem «obrigados», contudo, a fornecer-lhes a lista dos estabelecimentos que serão controlados (n.o 3) e que os agentes «solicitam» aos operadores em questão todos os elementos de apreciação que entendam necessários para o conhecimento dos produtos verificados (n.o 8).
            
         
               18
            
            
               Quanto às consequências financeiras que resultam das instruções, cumpre observar que, embora as despesas de recolha de amostras, de acondicionamento, de transporte para os laboratórios e de análise estejam a cargo da Comissão (n.o 2, segundo parágrafo), o transporte e a manutenção das mercadorias nos locais de recolha de amostras, as operações de desembalagem e de reacondicionamento são, todavia, efectuados sob a responsabilidade do seu proprietário ou do representante deste (n.o 2, terceiro parágrafo) e que, além disso, as amostras que tenham perdido, devido ao exame efectuado, a totalidade ou parte do seu valor comercial não dão lugar a indemnização (n.o 7, segundo parágrafo).
            
         
               19
            
            
               Cumpre lembrar, em seguida, que, por força do n.o 1 do artigo 8.o do Regulamento n.o 729/70, é aos Estados-membros que incumbe tomar, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para, entre outros aspectos, se certificarem da efectividade e da regularidade das operações financiadas pelo fundo.
            
         
               20
            
            
               No âmbito do sistema de controlo previsto pelo Regulamento n.o 729/70, a Comissão apenas exerce, de facto, uma função complementar. Tal está expressamente indicado no oitavo considerando do já referido Regulamento n.o 729/70, segundo o qual, em complemento das fiscalizações que os Estados-membros efectuam por sua própria iniciativa e que se mantêm essenciais, devem prever-se verificações por agentes da Comissão, assim como a faculdade de esta recorrer aos Estados-membros.
            
         
               21
            
            
               A este propósito, o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 729/70 impõe aos Esta-dos-membros a obrigação de porem à disposição da Comissão todas as informações necessárias e de facilitar os controlos por ela efectuados, incluindo verificações no local.
            
         
               22
            
            
               Resulta do texto do n.o 2 deste artigo que as verificações no local têm por objectivo comprovar a exactidão dos controlos efectuados pelos Estados-membros, o que corresponde aos termos do acima mencionado oitavo considerando do Regulamento n.o 729/70.
               Resulta do sistema de controlo instituído por este artigo que, se se revelarem necessárias recolhas e análises de amostras, estas devem ser efectuadas pelo Estado-membro, quer por sua iniciativa no âmbito das responsabilidades que lhe são atribuídas pelo artigo 8.o, n.o 1 quer a pedido da Comissão, nos termos do artigo 9.o, n.o 2, terceiro parágrafo.
            
         
               23
            
            
               Assim, deve declarar-se que o acto impugnado não se limita a explicitar as regras fixadas no artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, mas amplia o texto desta disposição ao conferir à Comissão o poder de, independentemente dos Estados-membros, recolher amostras e ao definir as modalidades da sua intervenção.
            
         
               24
            
            
               Quanto à competência da Comissão para adoptar disposições que ampliam o teor do artigo 9.o do Regulamento n.o 729/70, cabe sublinhar que tal poder não está de modo algum previsto por este regulamento e que, de qualquer modo, apenas o Conselho está habilitado, nos termos do n.o 3 deste artigo, a aprovar regras gerais de aplicação da mesma disposição.
            
         
               25
            
            
               Resulta das considerações que precedem que a medida impugnada é uma decisão tomada por uma autoridade incompetente. Deve, por conseguinte, sem que caiba decidir sobre o outro fundamento invocado pela República Francesa, julgar-se o recurso interposto para anulação desta medida simultaneamente admissível e procedente.
            
         Quanto às despesas
      
               26
            
            
               Nos termos do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL
               decide :
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        São anuladas as instruções internas de serviço 88/C 264/03 e relativas a certas modalidades administrativas e técnicas a aplicar pelos agentes mandatados pela Comissão em matéria de recolha de amostras e de análise dos produtos recolhidos, no âmbito da gestão e controlo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A Comissão é condenada nas despesas.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Moitinho de Almeida
                     Diez de Velasco
                     Schockweiler
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Kapteyn
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 9 de Outubro de 1990.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: francês.