CELEX: 61997CC0298
Language: fr
Date: 1998-03-19
Title: Conclusions de l'avocat général Cosmas présentées le 19 mars 1998. # Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. # Manquement - Directive 91/157/CEE - Non-adoption par l'Etat membre des programmes prévus à l'article 6 de la directive. # Affaire C-298/97.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALM. GEORGES COSMAS présentées le 19 mars 1998  (1)
         Affaire C-298/97 Commission des Communautés européennescontreRoyaume d'Espagne
            «Manquement – Directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses – Non-adoption par l'État membre des programmes prévus à l'article 6 de la directive et manquement à l'obligation de les communiquer
               à la Commission dans le délai imparti»
            
            
      
         
      I ─ Introduction
      Par recours introduit au titre de l'article 169 du traité CE, la Commission demande à la Cour de déclarer que, en n'ayant
      pas adopté les programmes visés à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, relative aux piles et
      accumulateurs contenant certaines matières dangereuses (JO L 78, p. 38, ci-après la  
      directive), et en ne les lui ayant pas communiqués dans le délai imparti, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent
      en vertu dudit article. II ─ Le cadre juridique
      
      1. L'article 6 de la directive dispose:Les États membres établissent des programmes en vue d'atteindre les objectifs suivants:
      
      
      ─
      réduction de la teneur en métaux lourds des piles et accumulateurs,  
      
      
      
      ─
      promotion de la mise sur le marché de piles et accumulateurs contenant des quantités plus faibles de matières dangereuses
      et/ou des matières moins polluantes,  
      
      
      
      ─
      réduction progressive, dans les ordures ménagères, de la quantité de piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I,
       
      
      
      
      ─
      promotion de la recherche sur la réduction de la teneur en matières dangereuses, sur le remplacement de celles-ci par des
      matières moins polluantes dans les piles et accumulateurs ainsi que sur les systèmes de recyclage, 
      
      
      
      ─
      élimination séparée des piles et accumulateurs usagés relevant de l'annexe I. Les programmes sont établis pour la première fois pour une période de quatre ans prenant cours le 18 mars 1993. Ils doivent
      être communiqués à la Commission au plus tard le 17 septembre 1992. Les programmes sont revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, à la lumière, notamment, des progrès
      techniques, de la situation économique et de celle de l'environnement. Les programmes modifiés doivent être communiqués à
      la Commission en temps utile.
      
      
      
      
      III ─
       Les circonstances de fait
      
      2. N'ayant pas reçu communication des programmes visés à l'article 6 de la directive et faute de disposer d'autres informations
      indiquant que l'État membre se serait conformé à son obligation d'établir ces programmes, la Commission a invité le royaume
      d'Espagne, conformément à la procédure prévue à l'article 169 du traité, à présenter dans un délai de deux mois ses observations
      relatives à cette infraction.
      
      3. Le 6 mars 1996, le royaume d'Espagne a présenté lesdites observations, dont il découle premièrement que les autorités espagnoles
      avaient entamé l'élaboration de ces programmes et deuxièmement que, pendant la durée de cette élaboration, des actions avaient
      déjà été engagées en matière de collecte, de traitement et de réutilisation des piles et des accumulateurs dans le cadre d'accords
      de coopération entre l'État espagnol et les Communautés autonomes. La Commission a demandé des informations complémentaires
      sur les actions décrites ci-dessus, mais n'a obtenu aucune réponse. 
      
      4. C'est pourquoi, le 21 octobre 1996, elle a adressé au royaume d'Espagne un avis motivé dans lequel elle conclut que ce dernier
      a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 6 de la directive. 
      
      5. Le 20 janvier 1997, les autorités espagnoles ont informé la Commission que le ministère de l'Environnement venait de rédiger
      un plan de programme national relatif aux déchets urbains, dans le cadre duquel seraient développées et coordonnées les actions
      entreprises par les Communautés autonomes, qui sont responsables en droit national de la lutte contre la pollution; ces actions
      constituaient, selon le royaume d'Espagne, une juste transposition de la directive dans l'ordre juridique interne. 
      
      6. Estimant que les autorités espagnoles ne s'étaient pas conformées à l'obligation claire d'établir et d'appliquer dans les
      délais impartis les programmes indiqués ci-dessus et de les porter à la connaissance de la Commission, cette dernière a décidé
      de saisir la Cour.
      IV ─ Les points de vue des parties
      
      7. La Commission souligne l'importance de l'établissement des programmes prévus à l'article 6 de la directive pour la poursuite
      de certains objectifs se rapportant, directement ou indirectement, à la protection de l'environnement. C'est pour cette raison
      que le législateur communautaire imposerait expressément aux États membres d'établir ces programmes pour une période de quatre
      ans, à compter du 18 mars 1993, et de les communiquer à la Commission au plus tard le 17 septembre 1992. Selon la Commission,
      dans la mesure où elle découle du texte d'une directive, cette obligation lie les États membres auxquels elle s'adresse quant
      au résultat à atteindre, conformément à l'article 189 du traité CE; dans le cadre de cette obligation, les États membres,
      dont le royaume d'Espagne, doivent prendre toutes les mesures générales ou particulières propres à assurer la réalisation
      des objectifs ci-dessus. La Commission rappelle la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle les obligations découlant
      de directives doivent être exécutées dans le respect des délais prévus sans que les États membres puissent exciper des particularités
      techniques ou procédurales que comporte la transposition des dispositions de la directive dans l'ordre juridique national.
      Elle demande par conséquent à la Cour, d'une part, de constater que le royaume d'Espagne ne s'est pas conformé aux obligations
      qui lui sont imposées par la directive 91/157 et, d'autre part, de condamner la partie défenderesse aux dépens. 
      
      8. Le royaume d'Espagne ne conteste pas l'absence de communication des programmes qui lui est reprochée par la Commission. Il
      soutient cependant que la directive a été transposée dans l'ordre juridique interne par le décret royal n° 45/96, dont l'article 6
      reprend les dispositions de l'article 6 de la directive et confie aux Communautés autonomes la tâche de réaliser les programmes
      en question. En outre, le défendeur assure qu'il s'applique à atteindre progressivement l'objectif décrit dans la directive,
      conformément aux dispositions de l'article 189 du traité. Il considère que cet objectif ne saurait être atteint uniquement
      en établissant des programmes, si ces derniers ne sont pas accompagnés d'interventions concrètes dans la pratique. En effet,
      selon lui, lorsqu'elle est appelée à dire dans quelle mesure un État membre remplit les obligations qui lui incombent en vertu
      de l'article 6 de la directive, la Cour ne doit pas se contenter d'examiner si les programmes visés dans cet article ont été
      établis et communiqués, mais doit avant tout déterminer si l'État membre concerné a développé une activité concrète qui permette
      de réaliser les objectifs décrits dans les programmes.
      
      9. De ce point de vue, le royaume d'Espagne estime qu'il a atteint les objectifs que lui impose l'article 6 de la directive.
      Dans ce contexte, il énumère une série d'actions concrètes menées par les gouvernements des Communautés autonomes espagnoles
      en vue d'atteindre les objectifs de l'article 6 de la directive. Il renvoie à titre d'exemple à la Ley Básica de Residuos,
      c'est-à-dire la loi nationale relative aux déchets, à la Ley n° 6/93 reguladora de los residuos de Cataluña, qui réglemente
      la même question sur le territoire de la Communauté autonome de Cataluña, aux accords passés par la Communauté autonome de
      Castilla-León avec les municipalités de son ressort pour la gestion de la collecte, du stockage et du traitement des piles
      et des accumulateurs usagés; il mentionne encore des programmes équivalents lancés en Catalogne, en Aragon et en Galice, des
      études spéciales sur la gestion des piles et accumulateurs usagés, des décrets de la Communauté autonome de Valencia à propos
      du subventionnement de la collecte séparée, du stockage et du traitement des piles usagées, et enfin les accords conclus entre
      des entreprises spécialisées et des collectivités publiques dans les Asturies, les Baléares et dans la Rioja pour la gestion
      de ces déchets spéciaux, ainsi que des campagnes d'information du public menées dans toutes les Communautés autonomes. Ces
      actions ne se limiteraient pas à la simple distribution de conteneurs spéciaux pour la collecte des déchets de ce type; elles
      porteraient également sur la création de centres spéciaux de recyclage, ou de stockage lorsque le recyclage est impossible.
      Au vu de tous ces éléments, la partie défenderesse considère que les actions menées par les Communautés autonomes ont permis
      d'atteindre les objectifs fixés à l'article 6 de la directive. C'est pourquoi elle conclut au rejet du recours et à la condamnation
      de la requérante aux dépens. 
      V ─ Notre point de vue sur le recours
      
      10. En dépit des arguments opposés par le royaume d'Espagne aux griefs de la Commission, nous considérons que cet État ne s'est
      pas conformé aux obligations spécifiques qui lui sont imposées par l'article 6 de la directive. Le défendeur reconnaît d'ailleurs
      dans les observations qu'il a soumises à la Cour que, à la date butoir du 17 septembre 1992, le royaume d'Espagne n'avait
      pas préparé ni publié de programme en vue d'atteindre les objectifs spécifiques énumérés à l'article 6, premier alinéa, de
      la directive. Cette constatation à elle seule suffit pour retenir la violation de cette disposition et le bien-fondé des allégations
      correspondantes de la requérante. 
      
      11. Il vaut de surcroît la peine de relever que cette position ne saurait être renversée par toute la problématique que la défenderesse
      a développée en faisant valoir qu'elle se serait conformée aux prescriptions de l'article 6 de la directive en lançant un
      certain nombre d'actions concrètes et spécifiques dans le secteur des piles électriques et des accumulateurs. Rappelons que
      la directive a pour objectif, entre autres, la protection de l'environnement: la sauvegarde de ce bien juridique implique
      nécessairement l'adoption en parallèle, d'une part, de mesures réglementaires et, d'autre part, d'actions matérielles; elle
      dépend donc dans une grande mesure de la planification de l'activité globale des institutions publiques nationales et communautaires
      dans les secteurs présentant un intérêt du point de vue de l'environnement. En d'autres termes, la nécessité d'une planification
      adéquate, au moyen de l'élaboration de programmes, qui est la finalité de l'article 6 de la directive, ne peut en aucun cas
      être satisfaite, contrairement à ce que soutient le royaume d'Espagne, par l'activité ad hoc des autorités nationales dans
      les secteurs qui devraient faire l'objet de la planification. 
      
      12. En outre, il n'est pas sans intérêt d'observer que la directive a été adoptée au titre de l'article 100 A du traité CE et
      qu'elle vise par conséquent le rapprochement des législations nationales en vue d'éviter les distorsions de concurrence et
      les incidences qu'elles pourraient avoir sur le fonctionnement du marché intérieur. Pour cette raison, une importance particulière
      doit être attachée au contrôle des mesures nationales et autres actions des autorités nationales dans le domaine régi par
      la directive. L'établissement des programmes visés à l'article 6 de cette directive et leur communication à la Commission
      rendent ce contrôle matériellement possible; dès lors, les obligations concrètes des États membres ne peuvent être considérées
      comme remplies tant que l'action menée au plan national n'a pas été portée à la connaissance de la Commission.
      
      13. De surcroît, toute l'économie de la directive incite à penser que le législateur communautaire entend faire face de manière
      progressive aux problèmes des déchets spéciaux (comme les piles électriques et les accumulateurs) dans le cadre d'un calendrier
      concret. C'est pourquoi il a prévu l'établissement de programmes nationaux qui  
      ... sont revus et actualisés régulièrement, au moins tous les quatre ans, à la lumière, notamment, des progrès techniques,
      de la situation économique et de celle de l'environnement 
      
         			(2)
         		. Le fait que le royaume d'Espagne n'a pas établi le premier de ces programmes, dont la directive dit expressément qu'il porte
      sur une période de quatre ans, prenant cours le 18 mars 1993, et qu'il doit être communiqué à la Commission au plus tard le
      17 septembre 1992 perturbe complètement la planification communautaire et constitue sans aucun doute une violation directe
      de la directive et des obligations qui s'imposent au royaume d'Espagne en vertu des articles 5 et 189 du traité.
      
      14. Enfin, nous rappelons la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État ne saurait exciper de la pratique en vigueur
      sur son territoire ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et délais
      prescrits par le traité et par les directives communautaires 
      
         			(3)
         		. Nous ajouterons que des actions matérielles partielles ou des réglementations fragmentaires ne peuvent satisfaire à l'obligation
      incombant à un État membre d'établir un programme global en vue d'atteindre certains objectifs, comme le prévoit l'article 6
      de la directive.
      VI ─ Conclusion
      
      15. C'est pourquoi nous proposons à la Cour de:
      
      
      ─
          déclarer que, en n'ayant pas adopté les programmes visés à l'article 6 de la directive 91/157/CEE du Conseil, du 18 mars
         1991, relative aux piles et accumulateurs contenant certaines matières dangereuses, et en ne les ayant pas communiqués à la
         Commission dans le délai imparti, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive;
         
      
      
      ─
      condamner le royaume d'Espagne aux dépens. 
      
      
      
      
      
       1 –
         
            Langue originale: le grec.
      
      2 –
         
         Dernier alinéa de l'article 6 de la directive.
      
      3 –
         
         Voir les arrêts du 20 mars 1997, Commission/Belgique (C-294/96, Rec. p. I-1781); du 13 octobre 1993, Commission/Espagne (C-378/92,
            Rec. p. I-5095); du 5 juin 1997, Commission/Espagne (C-107/96, Rec. p. I-3193). Voir également les arrêts du 12 décembre 1996,
            Commission/Allemagne (C-297/95, Rec. p. I-6739), et du 5 juin 1997, Commission/Espagne, précité.