CELEX: 52013DC0366
Language: pl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Luksemburga z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na lata 2012-2016

|
			
		
		
		52013DC0366
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Luksemburga z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na lata 2012-2016 /* COM/2013/0366 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform
Luksemburga z 2013 r. 
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Luksemburg programu stabilności na lata 2012-2016

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w
szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[3],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)       W dniu 26 marca 2010 r. Rada
Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej
strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej
„Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki
gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych
obszarach wymagających podjęcia działań
służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie
zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)       W dniu 13 lipca 2010 r. na
podstawie wniosków Komisji Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych
wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata
2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. – decyzję
dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw
członkowskich[4],
które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa
członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych
wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)       W dniu 29 czerwca 2012 r.
szefowie państw lub rządów podjęli decyzję w sprawie Paktu
na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, określając spójne ramy
działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem
wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Zdecydowali
oni co do działań, które należy przedsięwziąć w
państwach członkowskich, wyrażając przy tym pełną
gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz
wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4)       W dniu 6 lipca 2012 r. Rada
przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na
2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Luksemburg
zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011-2015.
(5)       W dniu 28 listopada 2012 r.
Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[5],
rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki
gospodarczej w 2013 r. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na
podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 w sprawie zapobiegania
zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania,
przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania[6], w którym
nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich,
dla których wymagane byłoby przeprowadzenie szczegółowej analizy.
(6)       Dnia 14 marca 2013 r. Rada
Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia
stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań
wspierających wzrost gospodarczy. Rada podkreśliła potrzebę
kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji budżetowej sprzyjającej
wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania
pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania
problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również
modernizacji administracji publicznej.
(7)       W dniu 26 kwietnia 2013 r.
Luksemburg przedłożył program stabilności z 2013 r.
obejmujący lata 2012–2016 oraz krajowy program reform z 2013 r. W celu
uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano
je jednoczesnej ocenie.
(8)       Na podstawie oceny programu
stabilności z 2013 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97
Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący
podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie jest
wykonalny. W szczególności przedstawiony w programie scenariusz na 2013 r.
jest bardzo zbliżony do prognozy Komisji z wiosny 2013 r., podczas gdy
scenariusz na 2014 r. jest nieco bardziej optymistyczny. Średniookresowych
prognoz dotyczących deficytu dokonano przy założeniu nieznacznie
optymistycznego scenariusza w zakresie wzrostu gospodarczego – przekraczającego
możliwy poziom wzrostu. Celem strategii budżetowej nakreślonej w
programie jest zmniejszenie deficytu z 0,8 % PKB w 2012 r. do 0,6 % PKB w 2014
r. Przewiduje się jednak, że w ostatnich latach okresu objętego
programem deficyt się pogłębi i osiągnie 1,3 % PKB, zarówno
w roku 2015, jak i 2016. Wynika to z wprowadzenia nowych uregulowań w
zakresie podatku VAT od usług elektronicznych, wchodzących w
życie w dniu 1 stycznia 2015 r., dzięki którym prawodawstwo
Luksemburga w tym zakresie będzie zgodne z prawem UE. Zgodnie z tymi
zasadami dochody z VAT generowane przez działalność w zakresie
handlu elektronicznego będą przekazywane z państwa, w którym
siedzibę ma dostawca, do państwa zamieszkania klienta. Władze
szacują, że w skutek nowych przepisów dochody z podatku VAT
zmniejszą się o 1,4 % PKB. Rząd ogłosił już,
że podstawowa stawka podatku VAT zostanie podniesiona w celu
częściowego zrekompensowania utraty dochodów. W programie
stabilności z 2013 r. potwierdza się poprzedni średniookresowy
cel budżetowy w postaci nadwyżki strukturalnej w wysokości 0,5 %
PKB. Średniookresowy cel budżetowy jest zgodny z wymogami paktu
stabilności i wzrostu. Zarówno na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2013
r., jak i (ponownie obliczonego) strukturalnego salda budżetowego w
programie, oczekuje się, że Luksemburg osiągnął w 2012
r. nadwyżkę strukturalną w wysokości 0,1 % PKB, tj.
poniżej średniookresowego celu budżetowego, i przewiduje
się, że osiągnie swój średniookresowy cel budżetowy w 2013
r. Prognozuje się jednak, że począwszy od 2014 r. Luksemburg
ponownie odejdzie od swojego średniookresowego celu budżetowego o 0,3
% PKB, a w 2015 i 2016 roku będzie jeszcze dalej od jego
osiągnięcia. Organy krajowe powtórzyły, że ich celem jest
powrót do średniookresowego celu budżetowego najpóźniej w 2017
r., tak by stworzyć większe pole manewru. Dług publiczny brutto
wynoszący 20,8 % PKB w 2012 r. kształtuje się znacznie
poniżej wartości referencyjnej określonej w Traktacie.
(9)       W ubiegłych latach
Luksemburg był w stanie utrzymywać swój deficyt publiczny
poniżej progu 3 % PKB, unikając w ten sposób objęcia
procedurą nadmiernego deficytu. Działo się tak raczej
dzięki rosnącym dochodom niż ograniczeniom wydatków. W
szczególności szacuje się, że w 2012 r. tempo wzrostu wydatków
publicznych, po skorygowaniu o środki uznaniowe po stronie dochodów,
przekroczyło wartość odniesienia dotyczącą wydatków
określoną w pakcie stabilności i wzrostu. Szacuje się,
że odchylenie tempa wzrostu wydatków publicznych od wartości
odniesienia dotyczącego wydatków osiągnęło 1,3 % PKB, tj.
przekroczyło próg 0,5 % PKB określony w rozporządzeniu (WE) 1466/97.
Aby jednak dokonać kwalifikacji tego odchylenia, należy
przeprowadzić ogólną ocenę z uwzględnieniem
następujących czynników: (i) w 2012 r. deficyt pogłębił
się w kategoriach strukturalnych tylko o 0,2 % PKB; (ii) gospodarka
Luksemburga, biorąc pod uwagę niewielkie rozmiary państwa i jego
stopień otwarcia, jest bardzo nieprzewidywalna; oraz (iii) zgodnie z
prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r. Luksemburg powinien
osiągnąć swój średniookresowy cel budżetowy już w
2013 r. Wszystkie te elementy wskazują na niestrukturalny charakter
odchylenia. Wysoka nieprzewidywalność dochodów uzyskiwanych przez
sektor instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga, jak dotąd
wyższych niż planowano, stanowi jednak zagrożenie dla
stabilności finansów publicznych. Zagrożeniom tym należy
przeciwdziałać, sankcjonując prawnie ograniczenia w zakresie
długu i wydatków. Ponadto na wypadek nieprzestrzegania ograniczeń
powinien istnieć określony organ monitorujący oraz
wcześniej ustalone działania. Wejście w życie dnia 1
stycznia 2015 r. wspomnianego powyżej pakietu VAT i jego istotny negatywny
wpływ na pobór podatków pokazują, jak ważne jest dla Luksemburga
wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych. W szczególności
wymagałoby to wyjątkowo ostrożnego kursu polityki
budżetowej w 2014 r. 
(10)     Obecnie mniej niż jedna
trzecia dochodów z podatków pochodzi z podatków konsumpcyjnych, po
części z powodu umiarkowanych podstawowych i obniżonych stawek
VAT. Luksemburg znajduje się na pierwszym miejscu w UE pod względem
liczby kategorii towarów i usług objętych obniżonymi stawkami
podatku VAT. Obecność dużego sektora finansowego, zwolnionego z VAT,
również przyczynia się do niskiego udziału dochodów z podatku
VAT w PKB. Podsumowując, Luksemburg ma możliwość
zwiększenia dochodów poprzez rozszerzenie podstawowej stawki podatku VAT.
Ponadto system podatków od przedsiębiorstw w Luksemburgu charakteryzuje
się tym, iż znacząco sprzyja zadłużaniu się, co
przyczynia się do wysokiej relacji długu sektora prywatnego do PKB.
(11)     Reforma emerytur przyjęta
w Luksemburgu w grudniu 2012 r. może być uznana jedynie za pierwszy
krok we właściwym kierunku. Nawet przy uwzględnieniu
większości aspektów przyjętej reformy emerytalnej, aby
zamknąć lukę budżetową, Luksemburg nadal musiałby
wdrożyć długoterminową politykę zwiększania
stabilności odpowiadającą stałej poprawie salda pierwotnego
o 8,6 punktu procentowego PKB. Luksemburg powinien zatem kontynuować
swoją reformę emerytalną. Wprowadzenie ograniczenia
rewaloryzacji emerytur w oparciu o realny wzrost wynagrodzeń
zwiększyłoby rezerwy emerytalne, a powiązanie ustawowego wieku
emerytalnego ze średnim dalszym trwaniem życia pomogłoby
zapewnić długotrwałą stabilność systemu
emerytalnego. Ponadto należy ograniczyć możliwości
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, a praca przez okres
dłuższy niż wymagany ustawowo powinna być bardziej
atrakcyjna. Dodatkowo prognozuje się, że wpływ wydatków na
opiekę długoterminową na stabilność fiskalną
zwiększy o 2,1 punktu procentowego lukę w stabilności finansów
publicznych Luksemburga. Oczekiwany wzrost liczby osób starszych i liczby osób
pozostających na utrzymaniu w Luksemburgu jest wysoki w porównaniu ze
średnią UE.
(12)     Obecna
wydajność w Luksemburgu jest stosunkowo wysoka. Pole do manewru w
zakresie zwiększania wydajności jednak się zmniejsza. Dlatego
też wzrost jednostkowego kosztu pracy powinien zostać ograniczony w
drodze lepszej korelacji między wynagrodzeniami a wydajnością.
Luksemburg podjął działania w celu uzyskania umiarkowanego
wzrostu wynagrodzeń, zmieniając system indeksacji między 2012 a 2014
r. Reforma ta ma jednak wyłącznie przejściowy charakter i nie
gwarantuje, że wynagrodzenia będą w przyszłości
rosły proporcjonalnie do wydajności. Wydajność nie jest
taka sama we wszystkich sektorach gospodarki, a jej poziom w sektorze
finansowym jest niemal dwukrotnie wyższy niż w pozostałych
gałęziach gospodarki. Konkurencyjność Luksemburga
będzie poważnie zagrożona od 2015 r., kiedy system automatycznej
indeksacji będzie znowu stosowany w zwyczajowy sposób. Należy
więc podjąć dodatkowe działania w celu bardziej
trwałego zreformowania systemu ustalania wysokości wynagrodzeń,
tak by uniknąć w przyszłości dalszego obniżania
się konkurencyjności.
(13)     Gospodarka Luksemburga w
dużej mierze zależy od jego sektora finansowego, który odpowiada za
ok. 30 % łącznej wartości dodanej i 25 % dochodów uzyskanych z
podatków. Aby zapewnić konkurencyjność państwa w
przyszłości, należałoby stworzyć alternatywne „nisze
kompetencyjne”. Luksemburski system badań i innowacji pozostaje jednak
bardzo słaby, a państwo nie znajduje się na drodze do
osiągnięcia swojego celu intensywności nakładów na badania
i rozwój, założonego na 2020 r. Wyniki Luksemburga w zakresie
wskaźników współpracy między publicznym sektorem badań
naukowych a przedsiębiorstwami są dużo gorsze od średniej
unijnej, co odzwierciedla obecny rozdźwięk między prywatnym
sektorem badań i rozwoju a publicznym systemem badań naukowych.
Luksemburg powinien przeciwdziałać tej tendencji spadkowej w
odniesieniu do intensywności nakładów na badania i rozwój, w
szczególności pomagając w zwiększeniu intensywności
działań w zakresie badań i rozwoju prowadzonych przez
przedsiębiorstwa. Opracowanie bardziej ukierunkowanej strategii
inteligentnej specjalizacji mogłoby odegrać kluczową rolę w
maksymalizowaniu wpływu finansowania publicznego sektora badań
naukowych na gospodarkę, szczególnie poprzez zapewnienie efektu
dźwigni prywatnym inwestycjom. Takie ukierunkowane podejście powinno
być uzupełnione o kompleksową politykę horyzontalną,
skoncentrowaną na rozwoju i wzroście innowacyjnych przedsiębiorstw.
(14)     Bezrobocie osób młodych
utrzymuje się stale na wysokim poziomie 18 % i jest uzależnione w
ogromnym stopniu od poziomu wykształcenia. Młodzi mieszkańcy
państwa muszą mocno konkurować o miejsca pracy z często
lepiej wykwalifikowanymi osobami niebędącymi rezydentami. Chociaż
Luksemburg wykazał poważne zaangażowanie w walkę z
bezrobociem osób młodych, to potrzebne są dalsze wysiłki w tym
kierunku. Aby zmaksymalizować korzyści, podejmowane działania
powinny stanowić element kompleksowej strategii reform, w tym wzmocnionej
polityki aktywizacji, służącej walce z uzależnieniem od
świadczeń z pomocy społecznej. Wyniki młodych ludzi z
Luksemburga w teście podstawowych umiejętności PISA są
stosunkowo słabe. Niezbędne są dodatkowe środki w celu
przeciwdziałania obserwowanej od 2006 r. tendencji spadkowej jeśli
chodzi o wyniki w czytaniu, matematyce i innych przedmiotach
ścisłych. Należy kontynuować wysiłki, by poprawić
zasoby edukacyjne i ukierunkować je na szkoły, których uczniowie
znajdują się w trudnej sytuacji, a także zwiększyć
zasoby przeznaczane na wsparcie językowe i zajęcia wyrównawcze.
Szczególne problemy, przed jakimi stają osoby ze środowisk migrantów
na rynku pracy, powinny być dalej analizowane i rozwiązywane przy
pomocy ukierunkowanych środków, w tym w odniesieniu do
umiejętności językowych. W tym kontekście należy
zwrócić szczególną uwagę na kształcenie i szkolenie
zawodowe. Należy przedsięwziąć kolejne środki, by
poprawić poziom wczesnej edukacji i ograniczyć skalę problemu,
jakim jest wczesne kończenie nauki, w szczególności wśród populacji
migrantów. Należy zwiększać zdolność do zatrudnienia
osób w starszym wieku, w tym poprzez podnoszenie ich kwalifikacji. 
(15)     Luksemburg
zobowiązał się ograniczyć do 2020 r. emisje gazów
cieplarnianych w sektorach nieobjętych systemem handlu emisjami (ETS) o 20 %
w porównaniu z 2005 r., jednak oczekuje się, że nie osiągnie
tego celu, uzyskując wynik gorszy o 27 punktów procentowych. Sektor
transportu odpowiadał w 2010 r. za 64 % emisji nieobjętych systemem
handlu emisjami i stanowi dla Luksemburga najważniejsze wyzwanie.
Obowiązujące obecnie środki przyczyniłyby się tylko do
około jednej trzeciej redukcji emisji gazów cieplarnianych niezbędnej
do osiągnięcia celu. Co za tym idzie, środki należy
znacząco zintensyfikować, w szczególności poprzez podniesienie
podatków od paliw, tak by zmniejszyć różnicę w wysokości
podatków w stosunku do sąsiednich państw. Reforma podatku od pojazdów
również powinna zostać przyspieszona. Luksemburg powinien w dalszym
ciągu realizować projekty na rzecz korzystania z transportu
publicznego. Należy wprowadzić opłaty z tytułu zatorów na
drogach, tak by zachęcać do korzystania z transportu publicznego.
Promowane powinny być lepsze połączenia z sąsiednimi
regionami wykorzystujące transport publiczny.
(16)     W ramach europejskiego
semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki
gospodarczej Luksemburga. Komisja dokonała oceny programu stabilności
i krajowego programu reform. Wzięła pod uwagę nie tylko ich
znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i
polityki społeczno-gospodarczej w Luksemburgu, ale także stopień
poszanowania przepisów oraz wytycznych UE ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu
w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego
semestru zostały przedstawione poniżej w pkt 1–6.
(17)     W świetle powyższej
oceny Rada zbadała program stabilności Luksemburga i jej opinia[7]
znalazła odzwierciedlenie zwłaszcza w pkt 1 niniejszego zalecenia.
(18)     W ramach europejskiego
semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki
gospodarczej strefy euro jako całości. Na tej podstawie Rada
wydała zalecenia skierowane do poszczególnych państw
członkowskich, których walutą jest euro. Luksemburg powinien
również zapewnić pełną i terminową realizację
tych zaleceń,
NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi
podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu:
1.           Zachowanie stabilnej sytuacji
budżetowej i pozostanie przy średniookresowym celu budżetowym, tak
by zapewnić długookresową stabilność finansów
publicznych, w szczególności uwzględniając zobowiązania
ukryte związane ze starzeniem się społeczeństwa. Wzmocnienie zarządzania fiskalnego poprzez
przyjęcie średniookresowych ram budżetowych obejmujących sektor
instytucji rządowych i samorządowych oraz uwzględnienie
wieloletnich pułapów wydatków oraz wprowadzenie niezależnego
monitoringu reguł fiskalnych.
2.           Wprowadzenie środków
służących ograniczeniu rozwiązań podatkowych dla
przedsiębiorstw sprzyjających zadłużaniu się i
rozszerzenie stosowania podstawowej stawki podatku VAT.
3.           Ograniczenie wydatków
związanych ze starzeniem się społeczeństwa poprzez
zapewnienie większej opłacalności opieki długoterminowej, w
szczególności ściślejsze skoncentrowanie się na
profilaktyce, rehabilitacji i samodzielnym funkcjonowaniu, wzmocnienie ostatnio
przyjętej reformy emerytalnej, wprowadzenie dodatkowych środków w
celu ograniczenia wcześniejszego przechodzenia na emeryturę oraz
podniesienie faktycznego wieku emerytalnego, w tym przez powiązanie
ustawowego wieku emerytalnego ze średnim dalszym trwaniem życia.
4.           Poza obecnym zamrożeniem płac, podjęcie dalszych
działań strukturalnych, w ramach konsultacji z partnerami
społecznymi i zgodnie z krajowymi praktykami, w celu zreformowania systemu
ustalania wysokości wynagrodzeń, w tym indeksacji płac, tak by
poprawić jego zdolność reagowania na wydajność i
zmiany sektorowe oraz warunki na rynku pracy, a także podnieść
konkurencyjność. Zintensyfikowanie
wysiłków służących zróżnicowaniu struktury gospodarki,
wspieranie prywatnych inwestycji w dziedzinie badań naukowych, szczególnie
poprzez rozwijanie współpracy między publicznym sektorem badań
naukowych a przedsiębiorstwami.
5.           Zwiększenie wysiłków w celu zmniejszenia bezrobocia osób
młodych poprzez dopracowanie i monitorowanie aktywnej polityki rynku
pracy. Wzmocnienie kształcenia ogólnego i
zawodowego, tak by umiejętności młodych ludzi bardziej
odpowiadały potrzebom rynku pracy, w szczególności w przypadku osób
ze środowisk migrantów. Podjęcie
zdecydowanych działań w celu zwiększenia współczynnika
aktywności zawodowej starszych pracowników, w tym poprzez poprawę ich
zdolności do zatrudnienia dzięki programom uczenia się przez
całe życie.
6.           Intensyfikację działań, tak by osiągnąć
cel, jakim jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych nieobjętych
systemem handlu emisjami (ETS), w szczególności w drodze podniesienia
podatków od produktów energetycznych wykorzystywanych w transporcie.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               COM(2013) 366 final.
[3]               P7_TA(2013)0052
i P7_TA(2013)0053.
[4]               Decyzja
Rady 2013/208/UE z dnia 22 kwietnia 2013 r.
[5]               COM(2012)
750 final.
[6]               COM(2012)
751 final.
[7]               Na
podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.