CELEX: 61994CC0150
Language: pt
Date: 1996-09-26
Title: Conclusões conjuntas do advogado-geral Léger apresentadas em 26 de Septembro de 1996. # Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Conselho da União Europeia. # Recurso de anulação - Política comercial comum - Regulamento n. 519/94 - Contingentes de importação para certos brinquedos importados da República Popular da China. # Processo C-150/94. # Reino de Espanha contra Conselho da União Europeia. # Recurso de anulação - Política comercial comum - Regulamentos (CEE) n. 519/94 e n. 1921/94 - Contingentes de importação para certos brinquedos importados da República Popular da China. # Processo C-284/94.

Advertência jurídica importante

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61994C0150

Conclusões apensas do advogado-geral Léger apresentadas em 26 de Setembro de 1996.  -  Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Conselho da União Europeia.  -  Processo C-150/94.  -  Reino de Espanha contra Conselho da União Europeia.  -  Processo C-284/94.  -  Recurso de anulação - Política comercial comum - Regulamentos (CEE) n. 519/94 e n. 1921/94 - Contingentes de importação para certos brinquedos importados da República Popular da China.  

Colectânea da Jurisprudência 1998 página I-07235

Conclusões do Advogado-Geral

1 As presentes conclusões dizem respeito a dois recursos conexos, interpostos, respectivamente, pelo Reino Unido e pelo Reino de Espanha contra o Conselho. No primeiro processo (C-150/94), o Reino Unido pede a anulação de uma disposição do Regulamento (CE) n._ 519/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n._ 1765/82, (CEE) n._ 1766/82 e (CEE) n._ 3420/83 (1). No segundo processo (C-284/94), o Reino de Espanha pede a anulação do Regulamento (CE) n._ 1921/94 do Conselho, de 25 de Julho de 1994, que altera o Regulamento n._ 519/94 (2).2 Ambos os processos respeitam ao regime das importações de certos brinquedos provenientes da República Popular da China. Um levanta a questão da própria validade da instituição de contingentes de importação comunitários. O outro põe em causa um acto que aumentou os contingentes existentes. Antecedentes dos litígios Quadro jurídico anterior ao Regulamento n._ 519/94 3 Antes da entrada em vigor do Regulamento n._ 519/94, as importações dos produtos originários de países de comércio de Estado eram regidas por diferentes regulamentos do Conselho. 4 O Regulamento (CEE) n._ 1766/82 do Conselho, de 30 de Junho de 1982, relativo ao regime comum aplicável às importações da República Popular da China (3), aplicava-se às importações de produtos que escapavam a qualquer restrição quantitativa, sem prejuízo de medidas de protecção. 5 O Regulamento (CEE) n._ 3420/83 do Conselho, de 14 de Novembro de 1983, relativo aos regimes de importação dos produtos originários de países de comércio de Estado, não liberalizados a nível da Comunidade (4), previa restrições quantitativas à importação para numerosos produtos. Por força do seu artigo 1._, n._ 1, este regulamento aplicava-se às importações de produtos originários dos países enunciados no seu Anexo I, entre os quais figurava a República Popular da China. O artigo 2._, n._ 1, dispunha que a introdução em livre prática dos produtos constantes do Anexo III, entre os quais os brinquedos que estão em causa nos presentes processos, então classificados na posição pautal 97.03, estava sujeita a restrições quantitativas nos Estados-Membros indicados no anexo em relação a esses produtos. Antes de 1 de Dezembro de cada ano, o Conselho devia estabelecer, nos termos do artigo 113._ do Tratado CEE, os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros, para o ano seguinte, em relação aos diversos países de comércio de Estado (artigo 3._, n._ 1, do regulamento). Na falta de decisão até essa data, os contingentes eram reconduzidos, a título provisório, para o ano seguinte (artigo 3._, n._ 2). O artigo 4._ determinava as condições em que os Estados-Membros podiam adoptar, na gestão do regime de importação, medidas de adaptação, ou mesmo de supressão, das restrições quantitativas. Os artigos 7._ a 10._ continham as regras aplicáveis para efeitos de alteração do regime de importação estabelecido pelo regulamento. 6 À data da sua entrada em vigor, o Regulamento n._ 3420/83 previa, no que respeita aos brinquedos, a abertura de contingentes de importação pela República Federal da Alemanha, pela República Helénica e pela República Francesa. O Regulamento (CEE) n._ 3784/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que altera, na sequência da adesão de Espanha e Portugal, os Anexos I e III do Regulamento n._ 3420/83 (5), previu também a abertura de contingentes de brinquedos para o Reino de Espanha, a partir de 1 de Janeiro de 1986. 7 O Regulamento n._ 3420/83 foi alterado pela última vez pelo Regulamento (CEE) n._ 2456/92 do Conselho, de 13 de Julho de 1992, que fixa os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros em 1992 em relação aos países de comércio de Estado (6). No que respeita aos brinquedos provenientes da República Popular da China, foram estabelecidos contingentes no Anexo VIII para a República Federal da Alemanha e para o Reino de Espanha. O regulamento dispunha no artigo 5._ que não seria aplicável para 1993 o disposto no n._ 2 do artigo 3._ do Regulamento n._ 3420/83, relativo à recondução automática eventual dos contingentes existentes para o ano anterior. O quinto considerando do regulamento explica esta derrogação pela necessidade de substituir, a partir de 1 de Janeiro de 1993, o sistema de manutenção de contingentes a abrir apenas ao nível nacional por um mecanismo comunitário que abranja todas as restrições residuais em vigor em 31 de Dezembro de 1992. 8 Não foi adoptado qualquer regulamento que estabelecesse contingentes de importação para 1993. 9 O mecanismo comunitário previsto não foi no entanto instituído para funcionar a partir de 1993. Neste contexto, em aplicação dos artigos 7._ a 10._ do Regulamento n._ 3420/83, relativos às alterações dos regimes de importação, e, em particular, do artigo 9._, n.os 1 e 3, a Comissão autorizou certos Estados-Membros a abrir contingentes em 1993 e durante os primeiros meses de 1994. Num total de 79 decisões, seis autorizaram o Reino de Espanha a abrir contingentes para os brinquedos abrangidos pelo código SH/NC 9503. Os outros Estados-Membros não solicitaram a fixação de contingentes para estes brinquedos. O mecanismo comunitário introduzido pelo Regulamento n._ 519/94 10 O Regulamento n._ 519/94, aplicável a partir de 15 de Março de 1994, revoga os Regulamentos n.os 1766/82 e 3420/83. 11 Este regulamento aplica-se às importações dos países terceiros referidos no Anexo I, entre os quais se encontra a República Popular da China (artigo 1._, n._ 1). 12 Estas importações são livres, sem prejuízo de eventuais medidas de protecção e dos contingentes previstos no Anexo II do regulamento, que respeita unicamente aos produtos originários da China, entre os quais se encontram os brinquedos em causa nos processos em apreço, que passam a ser abrangidos pelos códigos SH/NC 9503 41 (7), 9503 49 (8) e 9503 90 (9) (artigo 1._, n._ 2). 13 Os contingentes comunitários aplicáveis a estes brinquedos foram fixados, respectivamente, em 200 798 000 ecus, 83 851 000 ecus e 508 016 000 ecus por ano. Para o período de 15 de Março a 31 de Dezembro de 1994, foram portanto fixados, prorata temporis, em 158 965 083 ecus, 66 382 042 ecus e 402 179 333 ecus. O aumento de um contingente pelo Regulamento n._ 1921/94 14 O artigo 1._ do Regulamento n._ 1921/94 aumentou o contingente aberto para o período de 15 de Março a 31 de Dezembro de 1994, no que respeita aos brinquedos abrangidos pelo código SH/NC 9503 41, de 158 965 083 ecus para 204 500 000 ecus. 15 O terceiro considerando do regulamento esclareceu que a aplicação do contingente fixado pelo Regulamento n._ 519/94 tinha revelado perturbações nas trocas comerciais com a República Popular da China, que afectaram a actividade de sectores económicos comunitários ligados à importação, comercialização e transformação dos brinquedos em questão e provocaram dificuldades económicas. 16 O Conselho considerou pois oportuno adaptar o contingente em questão, aumentando-o de forma adequada para o ano de 1994, sem prejuízo de um reexame da situação (quarto considerando do regulamento) (10). Pedidos das partes 17 No processo C-150/94, o Reino Unido conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne, em aplicação do artigo 173._ do Tratado CE: - anular o artigo 1._, n._ 2, do Regulamento n._ 519/94 do Conselho, na parte em que este se aplica aos brinquedos abrangidos pelas posições pautais SH/NC 9503 41, 9503 49 e 9503 90; - condenar o Conselho nas despesas. 18 A República Federal da Alemanha intervém em apoio dos pedidos do Reino Unido. 19 O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne: - negar provimento ao recurso; - julgar inadmissível o novo fundamento de anulação apresentado nos n.os 16 a 18 do pedido de intervenção, quanto a uma alegada violação, no âmbito da fundamentação do acto impugnado, do artigo 3._-B, terceiro parágrafo, do Tratado e, a título subsidiário, rejeitar este novo fundamento de anulação por improcedente; - condenar o Reino Unido nas despesas. 20 O Reino de Espanha e a Comissão intervêm em apoio dos pedidos do Conselho e pedem que seja negado provimento ao recurso. O Reino de Espanha pede a condenação do Reino Unido nas despesas. 21 No processo C-284/94, o Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne, em aplicação do artigo 173._: - anular o Regulamento n._ 1921/94; - condenar o Conselho nas despesas. 22 O Conselho pede que seja negado provimento ao recurso e que o recorrente seja condenado nas despesas. 23 A Comissão intervém em apoio dos pedidos do Conselho e pede a condenação do Reino de Espanha nas despesas. Análise dos fundamentos invocados contra o Regulamento n._ 519/94 24 O Reino Unido invoca cinco fundamentos de anulação, baseados em: - violação do artigo 190._ do Tratado; - inexistência de apreciação dos factos ou erro manifesto na sua apreciação; - carácter arbitrário dos contingentes em questão; - violação do princípio da proporcionalidade; - violação do princípio da igualdade de tratamento. 25 Analisarei sucessivamente cada um destes fundamentos. 26 Creio que o Tribunal de Justiça não deve apreciar o mérito de um sexto fundamento baseado em violação do princípio da confiança legítima, que o Governo do Reino Unido apresentou pela primeira vez nas observações (11) sobre as alegações de intervenção da República Federal da Alemanha e do Reino de Espanha. Este fundamento, invocado incidentalmente aquando dos desenvolvimentos relativos ao referido segundo fundamento do pedido, é inadmissível nos termos do artigo 42._, n._ 2, do Regulamento de Processo. Quanto à violação do artigo 190._ do Tratado 27 O Reino Unido sustenta que o Regulamento n._ 519/94 não está fundamentado ou contém uma fundamentação inadequada. O sexto considerando seria completamente inadequado para fundamentar a instituição de contingentes comunitários para os brinquedos em questão, porque, para justificar tais restrições quantitativas, refere o «carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária». 28 A título preliminar, o Estado-Membro recorrente sustenta que a amplitude das restrições em questão é tal que as mesmas seriam de natureza «quase penal», pelo que exigiam um exame particularmente atento. 29 Alega depois que o regulamento impugnado se baseia nas disposições do Tratado relativas à política comercial, cujo objectivo, segundo o artigo 110._ do Tratado, é «... a supressão progressiva das restrições às trocas internacionais e... a redução das barreiras alfandegárias». 30 O quinto considerando do regulamento consagraria o princípio da liberalização das importações. Como os contingentes constituiriam uma excepção a este princípio, o Conselho deveria ter explicado, com especial cuidado, as razões da opção feita. 31 Deveria ter especificado: - por que razão seriam certos sectores da indústria comunitária sensíveis à importação dos brinquedos em questão da República Popular da China e não de qualquer outro país terceiro; - por que razão teria sido necessário substituir por uma restrição de dimensão comunitária uma medida de restrição nacional que teria representado apenas 2% do valor das importações dos brinquedos em causa provenientes da República Popular da China, quando a restrição nacional poderia ter sido suprimida ou substituída por uma medida de protecção regional, tipo de medida aliás previsto pelo próprio regulamento; - por que razão teria sido necessário substituir uma medida de restrição que tinha um efeito mínimo a nível comunitário por uma restrição com um impacto muito significativo, devido ao aumento espectacular que representava. 32 O Reino Unido invoca, nomeadamente, o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1979, Itália/Conselho (12), do qual resultaria a necessidade de uma fundamentação específica de todos os pormenores que pode comportar uma medida tomada ao abrigo de um acto de aplicação geral, quando tais pormenores não coubessem no quadro sistemático do conjunto. Ora, na sua opinião, os contingentes constituem uma excepção que não cabe no quadro sistemático do regulamento impugnado nem no do Regulamento n._ 3420/83. Esta excepção teria uma natureza completamente diferente da simples restrição nacional aplicada nos termos deste último regulamento. Seria uma restrição completamente nova, pelo que o Conselho deveria ter explicado a razão por que se impunha tal derrogação ao Regulamento n._ 3420/83. A obrigação de fundamentar seria essencial no caso de uma alteração substancial de política. 33 Admitindo que os contingentes impugnados fizessem parte do novo regime comercial aplicável às relações com a República Popular da China, não deixariam de constituir uma excepção ao princípio da liberalização das importações subjacente a tal regime. 34 O recorrente acrescenta que a explicação dada pelo Conselho no presente recurso e baseada no aumento das importações chinesas não pode suprir a falta de fundamentação do acto. Sustenta também que, na contestação, o Conselho tenta justificar o nível dos contingentes instituídos, quando o regulamento não contém qualquer explicação quanto a este aspecto. 35 A República Federal da Alemanha retoma a argumentação do Reino Unido e sustenta que o dever de fundamentar impunha um desenvolvimento sobre o princípio da proporcionalidade, princípio expressamente instituído pelo artigo 3._-B, terceiro parágrafo, do Tratado, que exige, nomeadamente, que se tenham em conta os interesses dos Estados-Membros. O Conselho, invocando o artigo 37._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, contesta a admissibilidade deste fundamento, que qualifica como novo. 36 Em introdução à análise do fundamento invocado pelo Reino Unido, sublinharia que o exame da questão da suficiência da fundamentação de um acto é independente da apreciação do mérito dessa fundamentação. 37 Há aliás outros aspectos a ter em conta. 38 Ao impor o dever de fundamentar, o artigo 190._ do Tratado não responde apenas a uma preocupação formal, mas pretende dar às partes a possibilidade de defender os seus direitos, ao Tribunal exercer a sua fiscalização e aos Estados-Membros, bem como a qualquer nacional interessado, conhecer as condições em que a instituição aplicou o Tratado (13). 39 O alcance do dever de fundamentar depende no entanto da natureza do acto em causa. Quando se trata de um acto destinado a aplicação geral, como um regulamento, a fundamentação pode limitar-se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que leva à sua adopção e, por outro, os objectivos gerais que se propõe atingir. Assim, não se pode exigir que a fundamentação especifique os diferentes factos, por vezes muito numerosos e complexos, com base nos quais o regulamento foi adoptado, nem, por maioria de razão, que contenha uma apreciação mais ou menos completa dos mesmos (14). 40 Não é necessária uma fundamentação específica de certos elementos de um acto de aplicação geral quando tais elementos se incluam no quadro sistemático do conjunto das medidas tomadas pelo acto (15), ou quando o próprio regulamento se insere no quadro sistemático do conjunto de que faz parte (16). 41 Além disso, a exigência de fundamentação pode também dispensar uma fundamentação específica de todos os elementos de facto e de direito pertinentes, se for apreciada à luz não só do texto do acto, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (17). É o que acontece quando os Estados-Membros tenham estado estreitamente associados ao processo de elaboração do acto controvertido e conheçam portanto as razões subjacentes a tal acto (18). 42 No caso em apreço, está em causa a fundamentação de um regulamento, que é um acto de aplicação geral. 43 Não me debruçarei sobre a alegação de natureza «quase penal» dos contingentes. Conforme foi sublinhado pelo Conselho e pela Comissão, a ideia de «sanção» é totalmente alheia à instituição das restrições adoptadas. 44 O Regulamento n._ 519/94 especifica a situação de conjunto que levou à sua adopção: - o regime comum aplicável às importações, por força, nomeadamente, dos Regulamentos n.os 1766/82 e 3420/83, deixa subsistir excepções e derrogações que permitem que os Estados-Membros continuem a aplicar medidas nacionais à importação de determinados produtos originários dos países em causa (primeiro considerando); - nos termos do artigo 7._-A do Tratado, o mercado interno compreende, desde 1 de Janeiro de 1993, um espaço sem fronteiras internas no qual está assegurada a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais (segundo considerando). 45 Partindo desta constatação, o legislador comunitário enuncia os seus objectivos e os meios escolhidos para os atingir: - visa realizar a política comercial comum no domínio do regime aplicável às importações, a título de complemento necessário para a realização do mercado interno e para que a regulamentação das trocas comerciais da Comunidade com os países terceiros reflicta correctamente a integração dos mercados (terceiro considerando); - para esse efeito, prevê eliminar as excepções e derrogações decorrentes das medidas nacionais de política comercial ainda em vigor e, em especial, as restrições quantitativas mantidas pelos Estados-Membros ao abrigo do Regulamento n._ 3420/83 (quarto considerando); - informa que a liberalização das importações, ou seja, a inexistência de restrições quantitativas, constituirá o ponto de partida do regime comunitário (quinto considerando); - todavia, em relação a um número limitado de produtos originários da República Popular da China, considera que, devido ao carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária, se devem instituir restrições quantitativas e medidas de vigilância aplicáveis a nível comunitário, prevendo simultaneamente um procedimento de controlo e de verificação dessas medidas, com vista à sua adaptação à evolução da situação (sexto considerando); - no que respeita aos outros produtos, prevê a possibilidade de se instituírem medidas de vigilância e de protecção, eventualmente regionais (oitavo a décimo considerandos). 46 Conforme a Comissão correctamente sustenta (19), a fundamentação do acto especifica portanto: 1) o contexto em que os contingentes foram adoptados (realização da política comercial para permitir o bom funcionamento do mercado interno e a liberalização geral do comércio); 2) a base em que os sectores sujeitos aos contingentes comunitários foram escolhidos (número limitado e carácter sensível do sector em questão), e 3) a razão por que eram necessários contingentes comunitários («integração dos mercados», ou seja, inexistência de controlos nas fronteiras no mercado interno). 47 Um contingente é, por definição, uma medida de protecção contra as importações, ou, mais precisamente, contra a concorrência nociva que tais importações podem causar para os operadores económicos comunitários em causa. O simples facto da sua instituição demonstra que, segundo o legislador, o produto objecto do contingente constituiria um perigo para os interesses comunitários se pudesse ser importado sem restrições. Quando o legislador comunitário refere de forma sintética «o carácter sensível de certos sectores da indústria comunitária», explica implicitamente, mas necessariamente, que o produto do país terceiro está numa situação concorrencial favorável relativamente ao produto comunitário correspondente, a maior parte das vezes devido à competitividade do seu preço, podendo assim comprometer o mercado, ou mesmo a existência dos operadores comunitários que produzem um produto semelhante. 48 Ao longo do presente processo, o Conselho sustentou que teve em conta o aumento considerável, durante os anos anteriores, das importações de brinquedos em causa provenientes da República Popular da China. Este elemento de fundamentação não é referido nos considerandos do Regulamento n._ 519/94. No entanto, resulta dos autos que os Estados-Membros e, em especial, o ora recorrente, tiveram conhecimento do mesmo, por terem estado estreitamente associados ao processo de elaboração do regulamento. Na petição (20), o Reino Unido recorda que, aquando da comunicação, em Novembro de 1992, de uma proposta de regulamento, a Comissão tinha descrito o sistema comunitário previsto, e acrescenta: «No caso dos brinquedos em questão, a Comissão propôs restrições quantitativas a nível comunitário. Procurou justificar a sua proposta salientando a quota significativa do mercado comunitário que era detida pelas importações chinesas, o aumento importante das importações chinesas, bem como as restrições nacionais existentes» (21). Estas indicações demonstram que a Comissão comunicou ao Conselho, mas também aos Estados-Membros, que as restrições previstas se baseariam em especial na situação dos produtos chineses no mercado comunitário e no substancial aumento das quantidades importadas. Foi, portanto, com conhecimento destes elementos de fundamentação que o recorrente, na primeira fase da elaboração do acto, se opôs às restrições à importação propostas pela Comissão (22). E foi ainda nas mesmas condições que continuou a opor-se à instituição de quotas comunitárias de brinquedos quando as discussões recomeçaram em Janeiro de 1994 (23). 49 Resulta destas constatações que o Conselho, ao contrário da afirmação do Reino Unido, não tentou, na fase da contestação, obviar a uma fundamentação insuficiente do acto. A fundamentação em causa era já do conhecimento do recorrente quando o acto impugnado foi adoptado. O princípio da proibição de sanação de uma insuficiência de fundamentação, durante um processo contencioso (24), não se aplica portanto ao caso em apreço. 50 Por fim, verifica-se que o Regulamento n._ 519/94, quer pela sua redacção, quer pelo contexto da sua elaboração, satisfez sobejamente a obrigação mínima de fundamentar consagrada pelo acórdão Beus, já referido. 51 Chegando-se a esta conclusão, levanta-se a questão se saber se, no caso em apreço, se impunha uma fundamentação específica de todos os pormenores do acto, por força da jurisprudência referida no n._ 40 das presentes conclusões. Trata-se, em especial, de apreciar se o regulamento devia especificar todas as razões que levaram à escolha e aos montantes dos contingentes em causa. 52 A resposta a esta questão depende de saber se os contingentes se incluem ou não no quadro sistemático de um mesmo conjunto. 53 O objectivo fundamental do regulamento é «completar» (25) a política comercial comum. 54 Nos termos do artigo 113._, n._ 1, do Tratado, esta política assenta em princípios uniformes, designadamente no que diz respeito às modificações pautais, à celebração de acordos pautais e comerciais, à uniformização das medidas de liberalização, à política de exportação, bem como às medidas de protecção do comércio. 55 Terminado o período de transição (26), entrou no âmbito da competência da Comunidade. 56 Desde então, as medidas de política comercial de carácter nacional só eram admissíveis em virtude de uma autorização específica por parte da Comunidade (27). 57 As restrições quantitativas nacionais autorizadas em aplicação do Regulamento n._ 3420/83 provinham de um regime inspirado por tal princípio. A realização do «mercado interno» impunha precisamente que se pusesse termo a estas derrogações a uma política comercial comunitária. Com efeito, a eliminação dos controlos nas fronteiras internas era susceptível de retirar qualquer eficácia às restrições nacionais autorizadas. 58 Assim, o objectivo da política comercial comum previsto pelo Tratado e o imperativo de eficácia das restrições à importação conjugavam-se para justificar a transferência para o nível comunitário da apreciação das medidas necessárias. Para esse efeito, havia que proceder simultaneamente a uma concentração do poder de apreciação ao nível das instituições e a um alargamento, à totalidade do mercado interno, do ângulo de apreciação dos interesses da Comunidade. A existência, no passado, de uma ou mais restrições nacionais não era determinante. Era apenas um entre vários parâmetros, à frente dos quais constavam os dados económicos relativos a toda a Comunidade, tal como eram conhecidos à data da apreciação da situação. 59 O quadro sistemático do Regulamento n._ 519/94 corresponde portanto a uma mudança de nível, mas não de natureza, do quadro anterior. Tal como este, continua a ter o carácter de instrumento de política comercial. Não é o resultado de uma «alteração substancial de política» (28), mas o culminar da realização de uma política comercial comum prevista pelo Tratado. 60 Ora, a característica essencial de um instrumento de protecção é esquematicamente definir os produtos cuja importação é livre, bem como os que estão sujeitos a restrições de importação e determinar a natureza e a importância das restrições instituídas. As restrições fazem parte do todo. São apenas meios para se atingir o grau de protecção desejado. 61 Assim como os contingentes nacionais constituíam um elemento do quadro sistemático do conjunto em que se integravam, também os contingentes comunitários e outras restrições à importação são agora elementos do quadro sistemático do Regulamento n._ 519/94. Este último regulamento integra-se aliás totalmente no conjunto constituído pela política comercial comum, cuja vocação é abranger «... o conjunto das medidas destinadas a regular as relações económicas com os países terceiros» (29). 62 Consequentemente, o legislador comunitário não era obrigado a fundamentar especialmente a sua escolha de uma restrição à importação em vez de uma liberalização dos brinquedos em causa, nem a sua escolha de um contingente comunitário em vez de uma medida de vigilância ou de protecção regional, nem, por fim, os montantes dos contingentes instituídos. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não se pode exigir que a fundamentação do acto especifique os diferentes factos, muitos numerosos e complexos, atendendo aos quais o regulamento foi adoptado. Note-se que o elemento de fundamentação que se baseia no «carácter sensível de certos sectores da indústria comunitária» se aplica, no sexto considerando do regulamento, tanto aos contingentes quantitativos, num total de 15 para 7 categorias de produtos, como às medidas de vigilância relativas aos produtos abrangidos por 37 códigos SH/NC e por 27 categorias de produtos. Imagine-se o número de factos e de análises que teria sido necessário integrar numa fundamentação conforme com as aspirações do Governo do Reino Unido. Tenha-se também em mente que, dos milhares de restrições nacionais reexaminadas por ocasião da elaboração do regulamento impugnado, o legislador teria perfeitamente podido conservar a nível comunitário não algumas dezenas mas várias centenas. Poder-se-á alguma vez imaginar que o regulamento deveria conter números e análises económicas detalhadas que explicassem todas as opções feitas? 63 A conclusão que retiro não é posta em causa pela afirmação do Reino Unido segundo a qual um contingente, enquanto excepção ao princípio da liberalização das importações decorrente do artigo 110._ do Tratado e do próprio regulamento impugnado, deve ser objecto de interpretação estrita e, portanto, especialmente fundamentado. 64 O direito positivo conhece com efeito o princípio de que uma excepção a uma regra é de interpretação estrita. Não posso, no entanto, concordar com a conclusão que o Reino Unido retira deste princípio. 65 Com efeito, o princípio da interpretação estrita serve para determinar quanto ao fundo os limites de uma excepção (30), e não quanto ao seu grau de fundamentação. Este determina-se aplicando apenas a jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida, relativa ao conceito de «quadro sistemático». Viu-se que tal quadro pode perfeitamente conter um instrumento que funcione com base numa relação «princípio-excepção». 66 Esta relação não pode portanto ser invocada em apoio do fundamento baseado no artigo 190._ do Tratado. 67 Resulta de todas as observações que precedem que o fundamento que o Reino Unido baseia no artigo 190._ do Tratado é improcedente. 68 Que dizer da existência de um dever especial de fundamentar à luz do princípio da proporcionalidade que, segundo o Governo alemão, existiria desde que tal princípio foi integrado no Tratado, no artigo 3._-B, terceiro parágrafo, pelo Tratado da União Europeia? 69 A alegação da interveniente corresponderá a um novo fundamento, inadmissível nos termos do artigo 37._, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça? 70 Não creio que se trate de um fundamento autónomo e, como tal, novo. A afirmação da República Federal da Alemanha refere-se ao conteúdo do dever de fundamentar decorrente do artigo 190._ do Tratado. A interveniente argumenta simplesmente com a inserção, no texto do Tratado, do princípio da proporcionalidade consagrado pelo Tribunal de Justiça, para sustentar que este princípio entrou no âmbito do dever de fundamentar os actos comunitários. 71 Será este argumento procedente? 72 A minha resposta é negativa. A jurisprudência do Tribunal de Justiça nunca consagrou um dever especial de fundamentar à luz do princípio da proporcionalidade. Este é tido em consideração aquando da fiscalização do exercício do seu poder de apreciação pela instituição que adopta um acto comunitário. Na falta de disposição expressa do Tratado, não se pode ter tornado uma referência obrigatória da fundamentação exigida pelo artigo 190._ do Tratado na sequência da inserção de um novo artigo 3._-B. 73 O fundamento baseado no artigo 190._ do Tratado, tal como foi desenvolvido pelo recorrente e pela República Federal da Alemanha, deve assim ser rejeitado. Quanto à inexistência de apreciação dos factos ou ao erro manifesto na sua apreciação 74 Nos desenvolvimentos da petição que são comuns aos seus cinco fundamentos de anulação, o Reino Unido afirma, baseando-se quer no objectivo da liberalização das trocas previsto no artigo 110._ do Tratado, quer no princípio da liberalização das importações estabelecido pelo Regulamento n._ 519/94, que os contingentes em causa, enquanto excepções ao princípio da liberalização, devem ser integralmente justificados à luz do direito comunitário. Recorda que uma excepção a um princípio geral deve ser de interpretação estrita. 75 Alega que, à data do regulamento impugnado, a única restrição nacional aplicada aos brinquedos em causa era o contingente aberto pelo Reino de Espanha para as importações directas provenientes da República Popular da China. A passagem dessa situação para a que decorre do regulamento representaria uma alteração fundamental de posição por parte do Conselho. Este teria passado da autorização de uma restrição comercial num Estado-Membro para uma restrição aplicada em todos os Estados-Membros. 76 O Conselho teria procedido assim na ausência de qualquer informação, relatório ou inquérito susceptível de justificar esta opção após uma apreciação dos factos relevantes. 77 Tal apreciação deveria ter incidido, nomeadamente, sobre os seguintes aspectos: - a posição e a situação da indústria espanhola dos brinquedos; - os argumentos favoráveis e desfavoráveis ao alargamento da protecção da indústria espanhola dos brinquedos relativamente a uma solução de manutenção das restrições existentes através de uma medida de protecção regional; - a posição da indústria dos brinquedos nos outros Estados-Membros; - o equilíbrio dos interesses entre a parte da indústria comunitária dos brinquedos que pretendia obter protecção e a parte, maioritária, que se opunha a tal protecção; - os efeitos das medidas propostas e, - de um modo geral, o equilíbrio dos interesses da Comunidade no comércio livre e no proteccionismo. 78 Não se tendo o Conselho pronunciado sobre nenhum destes aspectos, o Regulamento n._ 519/94 deveria ser anulado por inexistência de apreciação dos factos. Se um erro manifesto de apreciação justifica a anulação, por maioria de razão a deve justificar a falta de apreciação. 79 Subsidiariamente, o Reino Unido invoca um erro manifesto na apreciação dos factos. 80 Na réplica, observa que a única razão invocada pelo Conselho é o rápido aumento das importações dos brinquedos em causa desde 1990. 81 Considera que este aumento não era, por si, justificação suficiente. 82 A apreciação do legislador não seria pertinente, uma vez que: - não teria havido qualquer exame dos efeitos do aumento das importações na indústria comunitária; - não teria sido feito qualquer inquérito quanto à dimensão, estrutura, produção, capacidade de produção e rentabilidade da indústria comunitária dos brinquedos nem quanto ao mercado comunitário dos brinquedos em si (situação estacionária, expansão ou declínio). 83 O Conselho não teria apresentado nenhuma prova demonstrando que dispunha de qualquer outro elemento, além do aumento das importações chinesas, para decidir se a indústria comunitária necessitava de protecção. 84 Nas observações que apresentou sobre as alegações de intervenção da República Federal da Alemanha e do Reino de Espanha, o Reino Unido afirma, relativamente ao princípio da interpretação estrita das excepções, que se deveria estabelecer uma analogia com o regime comercial interno da Comunidade, de que a livre circulação das mercadorias constitui o princípio básico (artigos 12._ e seguintes e artigos 30._ e seguintes do Tratado). Nesta área, a excepção que resulta do artigo 36._ do Tratado e do conceito de «exigências imperativas» constituiria uma derrogação a um princípio fundamental e deveria ser interpretada de modo estrito. 85 Em qualquer caso, para introduzir uma nova restrição relativa a outros Estados-Membros, além da Espanha, num momento em que o comércio dos brinquedos em causa tinha sido liberalizado de facto, o Conselho deveria ter seguido o mesmo procedimento ou um procedimento análogo ao previsto pelo Regulamento n._ 519/94 para a instituição de medidas de protecção. 86 A República Federal da Alemanha considera que o Conselho cometeu um erro de apreciação porque não teve em conta o artigo 110._ do Tratado quando manteve restrições existentes e introduziu novas restrições, ignorando o objectivo geral fixado por aquela disposição de direito primário. 87 Em resposta à interveniente, o Conselho sustenta que esta não apresenta qualquer prova de tal omissão e que o recorrente não invocou tal aspecto. Conclui, consequentemente, pela rejeição do argumento. Em todo o caso, alega que o artigo 110._ do Tratado não pode ser interpretado como constituindo um obstáculo à adopção pelo Conselho dos contingentes em questão no âmbito do artigo 113._ do Tratado. 88 Tal como fiz relativamente ao anterior fundamento, relembraria o direito positivo relativo ao exercício, pelo Conselho ou pela Comissão, do seu poder de apreciação, antes de confrontar os princípios que daí decorrem com as circunstâncias do caso em apreço. 89 Nas áreas que carecem de uma avaliação de situações económicas complexas, a instituição competente goza de um amplo poder de apreciação. Ao fiscalizar a legalidade do exercício de tal competência, o juiz deve limitar-se a examinar se ela não está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder, ou se a autoridade não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (31). 90 Mais especificamente, quando, para adoptar uma regulamentação, o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros dessa regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha no momento da adopção da regulamentação (32). 91 O poder discricionário de que a instituição goza na apreciação de uma situação económica complexa não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a tomar, mas também, em certa medida, à constatação dos dados de base, no sentido de que a instituição pode basear-se, eventualmente, em constatações globais (33). 92 O ónus da prova do erro de apreciação, do desvio de poder ou da ultrapassagem dos limites do poder de apreciação recai sobre a parte que invoca a nulidade do acto (34). 93 No caso em apreço, está em causa um acto abrangido pela política comercial comum prevista pelo artigo 113._ do Tratado. Esta área, tal como a da política agrícola comum e a da política de concorrência, implica efectivamente a apreciação de situações económicas complexas. As instituições competentes dispõem aí, portanto, de um amplo poder de apreciação. 94 Quanto à afirmação que o Reino Unido fez nesse sentido, admito que, por maioria de razão, uma falta de apreciação dos factos, tal como um erro manifesto na sua apreciação, justifica a anulação de um acto. 95 Poderá considerar-se, no caso em apreço, que o Conselho não procedeu a uma apreciação dos factos? 96 Como o próprio recorrente reconhece, a Comissão e, depois, o Conselho, tiveram em conta, ao nível comunitário, «... a quota significativa do mercado comunitário que era detida pelas importações chinesas (e) o aumento importante das importações chinesas» (35). 97 Resulta de um estudo realizado pelo Netherlands Economic Institute (Instituto Económico dos Países Baixos, a seguir «estudo» ou «estudo do NEI») (36), apresentado na audiência pelo Conselho e não contestado pelo Reino Unido, que a quota do mercado comunitário dos brinquedos detida pelas importações extracomunitárias não deixara de aumentar entre os anos de 1982 e 1991. 98 O quadro seguinte, elaborado a partir dos valores (em milhões de ecus) que constam dos quadros 1 e 3 do estudo (37), reproduz essa evolução pela indicação, ano a ano, da relação «importações extracomunitárias/consumo comunitário» (a seguir «IE/C» no quadro): 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 IE/C (%) 21,7 23,6 23,5 23,2 24,7 28,1 29,7 29,3 31,6 38,2 99 Só durante os anos de 1988 a 1991, a quota do mercado comunitário detida pelas importações extracomunitárias, que passou de 29,7% para 38,2%, aumentou portanto 28,6% (38). 100 O quadro 2 do estudo do NEI (39) revela que, no período entre 1985 e 1991, a taxa de crescimento anual média se elevava a 10,2%, enquanto a taxa de crescimento anual das importações extracomunitárias atingia os 18,8%. Tal confirma o aumento da sua taxa de penetração no mercado comunitário. 101 Na contestação (40), o Conselho recorda, para cada uma das categorias dos brinquedos em causa, a evolução das importações provenientes da China entre 1988 e 1993. 102 Elaborados a partir desses valores (41), os quadros seguintes indicam, produto a produto e ano a ano, a taxa de aumento das importações correspondentes relativamente ao ano anterior, bem como a percentagem do total das importações que representam: Brinquedos almofadados que representam animais ou criaturas não humanas (código SH/NC 9503 41) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Percentagem do aumento relativamente ao ano anterior +4,52 +1,25 +73,84 +21,98 +15,94 Percentagem do total das importações 38 37 43 54 62 68 Outros brinquedos que representam animais ou criaturas não humanas (código SH/NC 9503 49) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Percentagem do aumento relativamente ao ano anterior +20,25 +12,43 +52,33 +33 +54,67 Percentagem do total das importações 38 48 52 64 71 81 Outros brinquedos (código SH/NC 9503 90) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Percentagem do aumento relativamente ao ano anterior +61,13 +18,39 +41,12 +18,45 +7,64 Percentagem do total das importações 33 45 51 59 66 66 103 Entre 1990 e 1993, as importações chinesas aumentaram, portanto, respectivamente, para cada uma das três categorias de brinquedos, 145,88%, 213,39% e 79,94%. Durante o mesmo período, a quota do total das importações detida pelas importações chinesas tornou-se largamente maioritária (respectivamente, 68%, 81% e 66%). 104 Se se cruzarem estas últimas informações com as do quadro do n._ 98 das presentes conclusões (42), constatar-se-á que as importações dos brinquedos em causa provenientes da República Popular da China aumentaram consideravelmente, a ponto de representarem 2/3, ou mesmo 4/5, das importações totais, ou seja, a grande maioria da quota do mercado comunitário detida pelas importações extracomunitárias. Constatar-se-á também que este aumento se traduziu por ganhos de quotas de mercado tanto sobre as outras importações extracomunitárias como sobre o mercado comunitário propriamente dito. 105 Estes elementos podem ainda ser conjugados com parâmetros económicos de todos conhecidos, a saber, a importância do potencial de produção da República Popular da China e sua enorme competitividade relativamente aos preços devido ao baixo custo da sua mão-de-obra, vantagem que, evidentemente, se revela determinante num sector em que as operações de montagem são numerosas e difíceis de automatizar (43). 106 Daqui se pode inferir que as importações chinesas, independentemente de terem aumentado à custa das produções comunitárias e/ou das outras importações extracomunitárias, exercem, globalmente, uma forte pressão sobre os preços no mercado comunitário. 107 Nestas condições, o Conselho, baseando-se na quota do mercado comunitário detida pelas importações chinesas e na incidência, sobre esta situação, de um muito substancial aumento das importações durante os anos que precederam o acto impugnado, procedeu a uma apreciação dos factos, parcialmente com base em constatações globais. 108 Contrariamente ao que é afirmado pelo Reino Unido, esta apreciação não é feita tendo apenas em conta a situação do mercado espanhol, e sim à luz dos interesses do mercado comunitário no seu todo. 109 Não pode portanto aceitar-se o argumento baseado em falta de apreciação dos factos. 110 Teria então o Conselho cometido um erro manifesto na apreciação dos factos? 111 Resultaria tal erro, em primeiro lugar, do facto de o Conselho não ter tido em conta o artigo 110._ do Tratado, ignorando o objectivo geral de liberalização das trocas fixado por aquela disposição? 112 O Conselho não pode sustentar que este argumento deveria ser rejeitado, alegando que, tendo sido formulado pela República Federal da Alemanha, interveniente, não tinha sido previamente invocado pelo recorrente. Com efeito, em observações comuns a todos os seus fundamentos, o Reino Unido invocou expressamente o objectivo do artigo 110._ do Tratado. Sugeriu mesmo uma analogia com as disposições dos seus artigos 12._ e seguintes e 30._ e seguintes para pedir depois, no caso em apreço, a aplicação do princípio da interpretação estrita das excepções. 113 Será que este último princípio e o artigo 110._ do Tratado são susceptíveis de limitar, quanto ao fundo, a possibilidade do legislador de adoptar medidas comunitárias de protecção? 114 Não creio. 115 O artigo 110._, primeiro parágrafo, não exprime senão uma intenção sem prazo, um objectivo que os signatários declaram pretender atingir: «... os Estados-Membros propõem-se contribuir, no interesse comum, para o desenvolvimento harmonioso do comércio mundial, para a supressão progressiva das restrições às trocas internacionais e para a redução das barreiras alfandegárias» (44). 116 Nos acórdãos de 5 de Maio de 1981, Dürbeck (45), e de 15 de Julho de 1982, Edeka Zentrale (46), declarou-se que este artigo «... não pode ser interpretado no sentido de proibir a Comunidade de tomar... qualquer medida susceptível de afectar as trocas com os países terceiros...». Naqueles processos estavam em causa medidas impostas pela existência, no mercado da Comunidade, de um risco de perturbação grave, susceptível de pôr em perigo os objectivos do artigo 39._ do Tratado, e justificadas por disposições do direito comunitário. 117 Creio no entanto que hipóteses tão restritivas como esta não são o único quadro possível das medidas de protecção. Sob reserva dos compromissos internacionais assumidos (47) e sob reserva, nomeadamente, de um erro manifesto, parece-me que a Comunidade é livre de apreciar as medidas de defesa comercial necessárias para o seu mercado interno em função dos dados da concorrência internacional. Esta apreciação resultaria mesmo da política comercial comum prevista pelo artigo 113._ do Tratado. 118 A analogia proposta pelo Reino Unido, referindo-se aos artigos 12._ e seguintes e 30._ e seguintes do Tratado, não é pertinente. Em primeiro lugar, porque, ao contrário do artigo 110._, os artigos 12._ e 30._ estabelecem obrigações firmes que os Estados signatários do Tratado contraíram entre si. Seguidamente porque, precisamente por essa razão, a instituição de medidas comunitárias de protecção pelo Regulamento n._ 519/94 não constitui uma excepção a uma norma imperativa, como poderia ser o caso de uma disposição de aplicação do artigo 36._ do Tratado, mas a consagração de uma excepção a um princípio estabelecido à margem de qualquer verdadeira obrigação, princípio esse cujo alcance o legislador era livre de estabelecer no próprio momento em que determinou as excepções. 119 Embora o princípio da interpretação estrita das excepções possa, quando se aplica a uma derrogação de uma norma imperativa do Tratado, impedir a adopção de actos de aplicação que não caibam no quadro de uma interpretação estrita, não tem qualquer efeito nos outros casos. Quando o poder do legislador não é limitado por uma norma imperativa, a norma de interpretação estrita só pode ser invocada a jusante, no âmbito da aplicação do acto que o legislador adoptar, se, como no caso em apreço, optar por consagrar um princípio com excepções. Acresce que esta regra só poderá ser invocada até uma nova intervenção do legislador que, na falta de qualquer obstáculo decorrente do Tratado, venha modificar os contornos do princípio alargando o âmbito das excepções. 120 Não constituindo o artigo 110._, em si, um obstáculo ao Regulamento n._ 519/94, será que o erro de apreciação manifesto resulta da transformação, sem justificações objectivas, de uma medida de restrição nacional numa restrição aplicável a toda a Comunidade? 121 O Reino Unido parte da premissa de que só restavam restrições nacionais num Estado-Membro, o Reino de Espanha. 122 A correspondente afirmação deve, em primeiro lugar, ser relativizada à luz do contexto particular da adopção do regulamento. 123 Recordei já que o mecanismo comunitário finalmente decretado por este regulamento devia ter entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1993, tal como tinha sido previsto pelo Regulamento n._ 2456/92. 124 Ora, este último regulamento tinha estabelecido no seu Anexo VIII contingentes aplicáveis, durante o ano de 1992, pela República Federal da Alemanha e pelo Reino de Espanha. 125 Nas vésperas de 1 de Janeiro de 1993 existiam portanto contingentes em dois Estados-Membros, entre os quais a República Federal da Alemanha, primeiro produtor comunitário de brinquedos, segundo o recorrente (48). Se os contingentes deixaram de ser aplicados na Alemanha em 1 de Janeiro de 1993, tal resultava portanto, em primeiro lugar, do Regulamento n._ 2456/92, que tinha eliminado a recondução automática dos contingentes do ano anterior. 126 Em segundo lugar, e principalmente, o Reino Unido não pode pretender que o legislador não podia instituir um contingente comunitário por a quase totalidade dos Estados-Membros ter liberalizado as importações dos brinquedos em questão. 127 Na minha opinião, este raciocínio ignora a natureza e o alcance do poder exercido por uma instituição depois dos Estados-Membros, no âmbito de uma política comum. Ignora também a realidade das circunstâncias do caso e, em especial, a alteração das mesmas. 128 Quando uma instituição, Conselho ou Comissão, exerce os poderes que lhe são conferidos pelo Tratado em vez dos Estados-Membros, a vontade expressa não é a resultante linear das apreciações com que os Estados tenham podido contribuir, considerando apenas os seus interesses nacionais, antes da entrada em vigor ou da realização de uma política comum. As opções tomadas são, antes de mais, consequência de um novo ângulo de abordagem dos problemas colocados, a saber, o do interesse geral comunitário, distinto da soma dos interesses particulares dos Estados. Os próprios problemas são analisados no conjunto constituído pelas matérias em que se enquadram. Eventualmente, e sob reserva de erro de apreciação manifesto ou de desvio de poder, podem integrar-se numa solução de compromisso ditada pelo interesse geral. 129 Se o raciocínio do Reino Unido fosse correcto, não se deveria admitir que o litígio nunca teria sido suscitado, uma vez que, pura e simplesmente, a maioria qualificada exigida pelo artigo 113._, n._ 4, do Tratado não poderia ter sido obtida? No entanto, com excepção do Reino Unido, todos os outros Estados-Membros, incluindo a República Federal da Alemanha, interveniente em apoio do Reino Unido, votaram a favor da adopção do regulamento. 130 A autonomia da vontade política da instituição exprime-se em especial no quadro da ampla margem de apreciação que retira do Tratado nos domínios que abrangem situações económicas complexas. 131 No caso das medidas de defesa comercial, há que ter consciência de que, em absoluto, duas entidades distintas investidas do poder de decisão podem perfeitamente ter, relativamente a uma mesma situação económica, apreciações diferentes quanto ao momento oportuno para decretar medidas, bem como à intensidade que se pretende dar às mesmas. A diferença de abordagem resultaria normalmente da margem de apreciação do titular do poder. De igual modo, uma instituição comunitária pode ter, quanto à mesma situação de facto, uma apreciação das necessidades diferente da que os Estados-Membros pudessem ter anteriormente. Estes podem ter fixado a um nível mais elevado o limiar da gravidade do perigo que justifica a sua intervenção. Podem também ter tido menor consciência do risco global. Em ambos os casos, terão tido tendência para diferir no tempo a adopção de medidas. 132 Acresce que o raciocínio do recorrente não tem em conta a realidade dos factos do processo. 133 Partilha da ideia errada de que a situação económica se tinha imobilizado pelo menos desde 1990 e 1991, anos que poderiam ter servido de referência para a determinação das últimas restrições nacionais para o ano de 1992, estabelecidas pelo Regulamento n._ 2456/92. 134 Ora, os valores acima indicados, no n._ 102, demonstram que o aumento das importações provenientes da República Popular da China continuou inexoravelmente. 135 Também não me parece procedente a afirmação de que, face a tal evolução de uma situação que já constituía um risco, a instituição de contingentes comunitários para proteger o mercado comunitário no seu conjunto era fruto de um manifesto erro de apreciação. 136 Recorde-se, com Émile de Girardin, que «Governar é prever». 137 Quando as importações de produtos a preços muito competitivos aumentam a ponto de corresponderem a 2/3, ou mesmo 4/5, das importações totais, não se pode deixar de prever que tais importações não apenas se traduzirão por perdas de quotas de mercado para outras importações e/ou produções comunitárias, mas também exercerão uma forte pressão concorrencial sobre o nível dos preços no mercado único, podendo assim ser prejudiciais para a indústria comunitária. 138 Não se pode exigir ao Conselho que demonstre ao pormenor, além de um risco de perturbação ou de um começo de perturbação, um dano já em boa parte causado. 139 Tal exigência destruiria um dos aspectos da própria definição de política, enquanto entendida como arte de prevenir. Haveria mesmo o risco de se ter de lamentar que, de tanto atrasar o remédio, o titular do poder acabaria, muitas vezes, por não poder curar. 140 Não deixemos no entanto que, levando longe de mais um exercício de demonstração lógica, se chegue sub-repticiamente a uma inversão do ónus da prova em matéria de erro de apreciação manifesto. 141 Não é a este resultado que podem conduzir os pedidos reiterados do Reino Unido para que o Conselho justifique ao mais ínfimo pormenor, por um lado, cada uma das fases do seu raciocínio e, por outro lado, e principalmente, cada uma das circunstâncias que demonstrariam não um risco sofrido mas uma realidade constatada? 142 Creio que, no âmbito de exercício de um amplo poder de apreciação, o legislador comunitário, independentemente da obrigação de fundamentação sucinta de um acto de alcance geral, deve estar em condições de desenvolver quanto ao fundo os elementos de direito e de facto, bem como o raciocínio que o levaram a adoptar a norma impugnada. 143 Cabe em seguida ao recorrente fornecer a prova da existência de um erro de apreciação manifesto ou de desvio de poder. 144 Há que constatar que o Reino Unido não satisfez o ónus da prova que sobre ele recaía. 145 À margem dos seus pedidos de justificação, não apresentou qualquer elemento susceptível de demonstrar que, na apreciação da necessidade de contingentes comunitários, cujos efeitos não podiam ser previstos com segurança, o Conselho teria cometido um erro de apreciação manifesto, face aos elementos de que dispunha no momento da adopção do regulamento. Em especial, não traz aos autos qualquer elemento que demonstre que a medida de protecção adoptada era, em si, positivamente prejudicial à indústria comunitária que devia defender. 146 Nada provam, a este respeito, os relatórios invocados na petição (49) para sustentar a sua afirmação segundo a qual não se justificariam economicamente restrições comunitárias. Elaborados em 1989, tais relatórios baseiam-se em dados relativos, quando muito, a 1988, ou seja, a uma época em que as percentagens do total das importações que representavam as importações chinesas eram de 38% para as duas primeiras categorias de brinquedos e de 33% para a terceira. 147 Note-se que o Conselho, por seu lado, apresentou um estudo económico que reflectia, em 1993, a evolução da indústria comunitária dos brinquedos e das importações, evolução que foi tida em conta na sua apreciação. 148 Por fim, a afirmação do Reino Unido segundo a qual o Conselho deveria ter seguido, quanto aos brinquedos em causa, o mesmo procedimento (ou um procedimento análogo) ao previsto pelo Regulamento n._ 519/94, relaciona-se com o quinto fundamento, baseado em violação do princípio da igualdade de tratamento. Refere-se com efeito, implicitamente, à existência de uma discriminação entre os operadores interessados nos brinquedos directamente contingentados pelo regulamento e os que se interessavam por outros produtos liberalizados, que, em aplicação do mesmo diploma, seriam posteriormente sujeitos a restrições. 149 Esta afirmação não deve portanto ser apreciada no âmbito do presente fundamento. Quanto ao carácter arbitrário dos contingentes 150 O Reino Unido sustenta que o Conselho agiu de modo arbitrário, porquanto não apreciou os factos ou os apreciou incorrectamente. Este fundamento de anulação poderia ser apoiado pelo facto de o regulamento impugnado não explicar em nenhuma das suas disposições as razões da substituição de uma medida de restrição nacional, com efeitos mínimos, por uma restrição comunitária, com efeitos importantes. Seria também reforçado pelo facto de o Conselho só ter tido em consideração o aumento das importações provenientes da República Popular da China. 151 Na minha opinião, resulta da própria redacção do fundamento que ele é absorvido pelos primeiro e segundo fundamentos de anulação já atrás examinados. Poderia respeitar também ao fundamento baseado em violação do princípio da proporcionalidade, que a seguir abordarei. 152 O terceiro fundamento não deve portanto ser objecto de análise separada. Quanto à violação do princípio da proporcionalidade 153 Este fundamento é composto por três partes. 154 Segundo a primeira parte do fundamento, o Conselho, ao instituir contingentes comunitários, não teria adoptado uma medida proporcional ao objectivo prosseguido, que se limitaria à protecção da indústria espanhola dos brinquedos. Relativamente a este objectivo, a medida adoptada não teria sido a menos severa. Uma medida de protecção regional teria sido suficiente. 155 Já se viu, no entanto, que o legislador comunitário apreciou com efeito, não apenas ao nível do mercado espanhol, mas à escala do mercado comunitário no seu todo, a necessidade de uma protecção contra as importações provenientes da República Popular da China, em função da evolução global destas importações. 156 A primeira parte do fundamento deve portanto ser rejeitada. 157 No quadro da segunda parte do fundamento, o Reino Unido alega que o legislador teria alargado consideravelmente o nível de protecção, reduzindo as trocas, no plano comunitário, numa proporção que atingia os 50%. A este respeito, uma simples medida de vigilância comunitária teria sido menos severa. Em qualquer caso, o Conselho não teria fornecido elementos de prova que explicassem que, na fixação dos montantes dos contingentes, se tinha referido ao nível das importações chinesas do ano de 1991 e não de 1992 ou 1993. 158 Esta segunda parte deve ser rejeitada, tal como a primeira. 159 Quando o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação, «... só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida» (50). Esta limitação da fiscalização da proporcionalidade «impõe-se particularmente» quando «o Conselho for levado a efectuar arbitragens entre interesses divergentes e a fazer opções no âmbito das decisões políticas que se prendem com as suas responsabilidades» (51). 160 Ora, numa situação em que, em poucos anos, as importações aumentaram de modo importante para passar a representar 2/3 a 4/5 das importações totais, não me parece, desde logo, possível defender que uma simples medida de vigilância comunitária, sem efeitos imediatos ao nível das importações, tivesse sido suficiente. Mais precisamente, diria que, em tal contexto, os contingentes não constituem medidas manifestamente inadequadas para o objectivo de protecção que o Conselho pretendia prosseguir. 161 No que respeita aos montantes anuais estabelecidos pelo Regulamento n._ 519/94 para os três contingentes de brinquedos, resulta dos autos que os mesmos estão efectivamente muito perto dos números das importações desses brinquedos em 1991. 162 O Conselho explica que prosseguiu o objectivo de assegurar que a regulamentação das trocas comerciais da Comunidade com os países terceiros reflicta correctamente a realização do mercado interno, tendo simultaneamente em conta a sensibilidade da indústria comunitária no sector em questão. Acrescenta que, ao fixar os contingentes ao nível das importações em 1991, e não ao nível substancialmente inferior de 1990, procurou encontrar um certo equilíbrio entre uma protecção adequada dos sectores da indústria comunitária em questão e a manutenção, tendo em conta os interesses económicos comunitários em causa, de um nível aceitável de comércio com a República Popular da China. 163 Note-se que a realidade e a legitimidade dos primeiros objectivos invocados foram confirmadas aquando do exame dos dois primeiros fundamentos de anulação. 164 Quanto à escolha do ano de 1991 como ano de referência, parece-me de facto que se tiveram em conta, sem prejuízo de eventuais adaptações ulteriores, não só os interesses dos produtores comunitários, mas também os dos outros operadores comunitários em questão, como os importadores, distribuidores, retalhistas, etc. Os montantes dos contingentes fixados englobam com efeito os aumentos muito importantes das importações verificados durante o ano de 1991 (+ 73,84% para os brinquedos abrangidos pelo código 9503 41, + 52,33% para os abrangidos pelo código 9503 49 e + 41,12% para os abrangidos pelo código 9503 90) (52). Evidentemente, englobam também os aumentos dos anos anteriores. 165 O Reino Unido, sobre quem recai o ónus da prova, não apresenta qualquer elemento que demonstre que o nível de protecção assim escolhido pelo legislador era manifestamente inadequado em relação aos objectivos prosseguidos. A este respeito, recordaria que, mesmo quando «... não seja de excluir que fossem possíveis outros meios para chegar ao resultado pretendido, o Tribunal não pode contudo substituir pela sua apreciação a apreciação do Conselho quanto ao carácter mais ou menos adequado das medidas escolhidas pelo legislador comunitário, uma vez que não está feita a prova de que essas medidas eram manifestamente inadequadas...» (53). 166 Com a terceira parte do seu fundamento, o recorrente afirma que o alargamento geral do alcance e dos efeitos das restrições espanholas contrasta com as disposições do regulamento que prevêem um exame caso a caso da situação de facto antes da instituição de medidas de vigilância ou de protecção quanto aos produtos liberalizados. 167 Creio que não há que apreciar o mérito desta afirmação no âmbito do quarto fundamento. 168 O exame da relação de proporcionalidade na perspectiva ora considerada prende-se com a análise do quinto fundamento de anulação, baseado em violação do princípio da igualdade de tratamento. O Reino Unido deixa subentendido, com efeito, que haveria uma desproporção entre a situação dos brinquedos abrangidos pelos contingentes, relativamente aos quais não se teria procedido a um exame caso a caso, e a situação dos outros produtos liberalizados, relativamente aos quais o regulamento impugnado impõe um exame caso a caso antes de ser tomada qualquer medida de vigilância ou de protecção. Refere assim implicitamente a existência de uma desigualdade de tratamento. Ora, só quando é constatada uma eventual discriminação, em sentido material, é que cabe averiguar, aquando da verificação do carácter objectivamente justificado da discriminação, se a mesma é rigorosamente proporcional ao objectivo prosseguido. Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento 169 O Reino Unido acusa o regulamento impugnado de tratar de modo diferente duas categorias de produtos. A primeira, que integra os produtos que estavam já sujeitos a medidas nacionais de protecção ou de vigilância, é objecto de medidas de protecção estabelecidas pelo regulamento, sem que se tenha procedido a um inquérito formal e sem que as partes interessadas tenham tido o direito de ser ouvidas. A segunda, que integra os «outros produtos», prevê um procedimento de inquérito comunitário obrigatório e o exercício dos direitos de defesa por parte dos terceiros interessados antes da adopção de qualquer nova medida de vigilância ou de protecção. Como a transformação de uma restrição nacional limitada ao Reino de Espanha numa restrição comunitária corresponderia, na prática, a uma nova restrição, deveria ter sido sujeita às condições de procedimento aplicáveis à introdução de restrições à importação dos «outros produtos». 170 O princípio geral de igualdade de tratamento implica, nomeadamente, que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente, a menos que uma diferenciação se justifique objectivamente (54). 171 Para determinar as categorias que compara, o Reino Unido parte também aqui da ideia incorrecta de que o Conselho tinha que considerar que os brinquedos em causa tinham sido liberalizados de facto porque só um Estado-Membro mantinha restrições nacionais à data da adopção do Regulamento n._ 519/94. Pretende assim constatar que a situação dos brinquedos em causa e a dos outros produtos liberalizados pelo regulamento eram comparáveis, mas foram objecto de um tratamento diferente não justificado. 172 Ora, viu-se já, no âmbito do exame do segundo fundamento, que a vontade expressa pelo legislador comunitário não é a resultante linear das apreciações com que os Estados-Membros tenham podido contribuir anteriormente (55). No caso em apreço, estas apreciações eram ainda menos necessárias, porque tinham sido feitas sobre uma situação que sofreu posteriormente alterações e porque, em qualquer caso, a Comunidade, no âmbito do artigo 113._ do Tratado, é livre de apreciar as medidas de defesa comercial necessárias ao seu mercado interno (56). 173 Na realidade, cabe distinguir: - a categoria de brinquedos relativamente aos quais o Conselho, no âmbito do seu amplo poder de apreciação, considerou necessária uma protecção dos interesses da indústria comunitária em função da situação existente no momento da adopção do regulamento; - e a categoria dos produtos relativamente aos quais, em função da situação económica apreciada no mesmo momento, o Conselho considerou possível consagrar uma liberalização das importações. 174 Estas duas categorias devem pois estar constituídos na data da adopção do acto impugnado, ou seja, no único momento em que a situação económica para cada uma delas foi apreciada pelo legislador comunitário, e não, no que respeita aos brinquedos em causa, numa data anterior, em que a política comercial comum não tinha ainda sido realizada. 175 Estas categorias são completamente distintas, tendo sido criadas em função de critérios objectivos afirmados aquando de uma apreciação da situação económica num dado momento. Não podem qualificar-se de «comparáveis», na acepção da referida jurisprudência do Tribunal de Justiça. Uma agrupa os produtos não liberalizados, a outra os produtos liberalizados. 176 O facto de o Regulamento n._ 519/94 ter efectivamente feito depender de um procedimento específico uma alteração da situação jurídica dos produtos liberalizados não poderia, nestas condições, constituir uma discriminação proibida (57). Este procedimento destina-se simplesmente a ser aplicado para o futuro a produtos liberalizados para os transferir, eventualmente, para o estatuto dos produtos não liberalizados, por definição mais restritivo. O procedimento pressupõe uma alteração da situação económica que deve precisamente ser objecto de uma nova apreciação. Não visa aplicar-se a uma situação económica já conhecida e apreciada pelo legislador e, além disso, num momento em que o dispositivo do procedimento não tinha ainda sido adoptado nem publicado. 177 Note-se que o legislador não tinha que prever um procedimento específico antes de impor qualquer nova restrição. Poderia só o ter previsto num texto ulterior, caso em que só se poderia aplicar, por hipótese, aos produtos liberalizados pelo Regulamento n._ 519/94. 178 O fundamento baseado em violação do princípio da igualdade de tratamento deve consequentemente ser rejeitado, sem que se deva proceder-se à fiscalização da proporcionalidade da medida em relação ao objectivo prosseguido (58). Análise dos fundamentos invocados contra o Regulamento n._ 1921/94 179 O Reino de Espanha invoca dois fundamento de anulação, baseados: - em violação do artigo 190._ do Tratado; - em violação do princípio da confiança legítima. 180 Passarei a examinar cada um destes fundamentos sucessivamente. Quanto à violação do artigo 190._ do Tratado 181 O Reino de Espanha sustenta que o Conselho não fundamentou suficientemente o aumento de 28,64% do contingente aplicável aos brinquedos abrangidos pelo código SH/NC 9503 41, sendo que o mesmo corresponde a uma «alteração substancial» relativamente ao Regulamento n._ 519/94 e que não foi indicada qualquer evolução das circunstâncias que justificasse tal alteração. 182 Na sua opinião, o Regulamento n._ 1921/94, que opera uma modificação substancial da situação dos operadores do sector em causa, devia não só ter identificado os factores que influenciaram a sua decisão, mas também ter precisado o seu impacto, nos termos do acórdão de 7 de Abril de 1992, Compagnia italiana alcool/Comissão (59). Acrescenta que o regulamento, pela simples alusão a «perturbações nas trocas comerciais com a República Popular da China» (60), refere apenas «observações de facto», insuficientes quando a instituição em questão exerce o amplo poder de apreciação de situações económicas complexas (61). 183 Invoca por fim o acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Junho de 1992, Consorgan/Comissão (62), em que foi decidido (63) que, embora no âmbito de um pedido inicial de contribuição do Fundo Social Europeu para uma acção de formação profissional, uma fundamentação sumária satisfaça as exigências do artigo 190._ do Tratado, em contrapartida, quando o pedido inicial tenha sido aprovado, a decisão que reduz o montante da contribuição inicialmente concedida acarreta consequências mais graves para o requerente, pelo que deve revelar claramente os fundamentos que justificam tal redução. 184 Faço notar que, tal como o Regulamento n._ 519/94, o Regulamento n._ 1921/94 é um acto de aplicação geral e não uma decisão. 185 Por conseguinte, devia satisfazer o dever de fundamentar tal como foi definido no acórdão Beus, já referido no n._ 39 das presentes conclusões. Poderia eventualmente ser também função das clarificações fornecidas pelos acórdãos referidos nos n.os 40 e 41 das presentes conclusões. A fundamentação podia portanto limitar-se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que tinha levado à adopção do acto e, por outro, os objectivos gerais que tal acto se propunha atingir. 186 O Regulamento n._ 1921/94 contém os seguintes elementos de fundamentação: - o Regulamento n._ 519/94 sujeitou a importação de um número limitado de produtos a contingentes quantitativos comunitários, devido à sensibilidade de certos sectores da indústria comunitária (primeiro considerando); - na determinação do nível desses contingentes, o Conselho esforçou-se no sentido de encontrar um certo equilíbrio entre uma protecção adequada dos sectores da indústria comunitária em causa e a manutenção, atendendo aos diversos interesses em causa, de um nível de comércio aceitável com a República Popular da China (segundo considerando); - no entanto, no que respeita aos brinquedos do código SH/NC 9503 41, a aplicação e a gestão dos contingentes revelaram que esse objectivo não foi alcançado de forma completamente satisfatória no que diz respeito a 1994; com efeito, manifestaram-se perturbações nas trocas comerciais com a República Popular da China que afectaram a actividade de sectores económicos comunitários ligados à importação, comercialização e transformação dos brinquedos originários desse país e que provocaram dificuldades económicas (terceiro considerando); - nestas condições e sem prejuízo de um reexame da situação, revela-se oportuno adaptar os contingentes em causa procedendo ao seu aumento de forma adequada para 1994, a fim de facilitar a transição do regime de importação anterior para o regime estabelecido pelo Regulamento n._ 519/94 (quarto considerando). 187 O regulamento contém assim uma descrição perfeitamente clara da situação de conjunto. Em especial, constata a existência de um problema de transição para o novo regime do Regulamento n._ 519/94, surgido no momento em que este diploma entrou em vigor. Resulta necessariamente dos termos dos considerandos que o contingente fixado para os brinquedos do código SH/NC 9503 41 se revelou insuficiente para satisfazer, durante o período de 15 de Março a 31 de Dezembro de 1994, as necessidades dos operadores comunitários interessados nas importações, tendo em conta, decerto, o volume das operações em curso e dos compromissos a curto prazo. Como se indica no quarto considerando, o regulamento limita-se a «adaptar» o contingente em questão apenas para este período de transição. 188 O Regulamento n._ 1921/94 explica aliás, inequivocamente, o objectivo que prossegue. Trata-se de atingir o equilíbrio entre uma protecção adequada dos sectores da indústria comunitária em causa e a manutenção, atendendo aos diversos interesses em causa, de um nível de comércio aceitável com a República Popular da China. Trata-se do mesmo objectivo prosseguido, quanto a este aspecto, pelo Regulamento n._ 519/94, mas que este não conseguiu atingir integralmente quanto aos brinquedos em questão. 189 Consequentemente, o Conselho respeitou o dever de fundamentar que lhe era imposto por força do acórdão Beus, já referido. Não tinha que indicar, além disso, os elementos de facto específicos que justificaram o nível do aumento provisório do contingente, ou seja, a opção técnica feita (64). 190 Os dois acórdãos especialmente invocados pelo Reino de Espanha não são relevantes para o caso em apreço. 191 Ambos dizem respeito a decisões. Ora, o dever de fundamentar uma decisão revela-se, na maior parte dos casos, mais amplo que o dever de fundamentar um acto de alcance geral. 192 Quando o acórdão Compagnia italiana alcool/Comissão, já referido, sublinha que uma decisão deve «precisar o impacto» dos factores que influenciaram a sua decisão, refere-se ao grau de precisão adicional que uma decisão deve fornecer relativamente à situação do sujeito ou dos sujeitos de direito especificamente abrangidos por essa decisão. Tal exigência não consta do regime do dever de fundamentar actos de aplicação geral. Acrescentaria, para completar, que não são «observações de facto» as constatações do Regulamento n._ 1921/94 segundo as quais «... se manifestaram perturbações nas trocas comerciais com a República Popular da China que afectaram a actividade de sectores económicos comunitários ligados à importação, comercialização e transformação dos brinquedos originários desse país e que provocaram dificuldades económicas» (65). Estas indicações implicam, inequivocamente, que o contingente inicial não permitia satisfazer suficientemente, em 1994, as necessidades dos operadores interessados nas importações. 193 Quanto ao acórdão Consorgan/Comissão, já referido, além de dizer respeito a uma decisão, refere-se a um caso em que esta tinha posto em causa uma primeira decisão que tinha concedido a um determinado sujeito de direito um certo montante de contribuição e que tinha portanto gerado a convicção legítima de que tal montante entraria efectivamente no património do interessado. Ora, no caso em apreço, o regulamento impugnado, longe de privar um operador de direitos subjectivos em princípio reconhecidos, limita-se a aumentar, para todos os operadores do sector, o grau de concorrência susceptível de ser exercida pelos produtos chineses. Na minha opinião, não pode, portanto, aplicar-se por analogia o princípio decorrente do acórdão invocado. 194 Nestas condições, o fundamento baseado em violação do artigo 190._ do Tratado deve ser rejeitado. Quanto à violação do princípio da confiança legítima 195 O Reino de Espanha considera que o legislador comunitário violou a confiança legítima que os operadores económicos depositaram no nível de protecção decorrente do Regulamento n._ 519/94. O Conselho não teria tido em conta a situação dos operadores económicos em causa, para quem, na falta de uma alteração das circunstâncias iniciais, se alterou num muito curto lapso de tempo o statu quo instaurado pelo regulamento anterior, sem que se demonstrasse existir um interesse público superior. Segundo o recorrente, não se pode exigir a um qualquer operador económico prudente e avisado que preveja uma mudança que retira todo o conteúdo prático ao contingente anterior, quatro meses apenas depois da sua instauração. Resultaria, por fim, do Regulamento n._ 1921/94 um grave prejuízo para todos os operadores comunitários que, em virtude do regulamento inicial, tinham rescindido ou diferido os seus contratos. 196 Além disso, o Conselho, na contestação, não teria justificado nem a inexistência das expectativas dos operadores, nem o interesse público superior que justificasse que as mesmas fossem ignoradas. 197 Antes de pedir a rejeição do fundamento por improcedente, o recorrido interroga-se sobre a questão de saber se um Estado-Membro pode invocar uma violação da confiança legítima de operadores económicos. 198 Quanto a este último aspecto, sou de opinião de que um Estado-Membro, recorrente privilegiado, pode invocar uma violação da confiança legítima dos operadores em causa, tal como pode invocar a violação de qualquer outra norma contida no conjunto jurídico comunitário. Parece-me difícil associar a possibilidade de um Estado-Membro de invocar um determinado fundamento à existência de um interesse específico. Tal perspectiva, se se generalizasse a outros fundamentos, não seria susceptível de colocar dificuldades de aplicação delicadas e inúteis? Sobretudo, restringiria inevitavelmente o alcance da fiscalização da legalidade. Tal resultado seria inoportuno no que respeita às pessoas singulares e colectivas, cujo acesso à jurisdição comunitária é limitado pelo artigo 173._ do Tratado. 199 Antes de examinar o fundamento, recordaria que, evidentemente, o ónus da prova da sua procedência recai, no caso em apreço, no recorrente. Nas suas observações, o recorrente não pode portanto tentar  inverter o ónus da prova pedindo que o Conselho forneça todas as justificações úteis, sendo que ainda por cima algumas delas são negativas (66). 200 Como o Conselho observa, o Tribunal de Justiça esclareceu já os limites do princípio da confiança legítima no âmbito de aplicação do artigo 113._ do Tratado: «Uma vez que as instituições comunitárias dispõem de uma margem de apreciação aquando da escolha dos meios necessários para a realização da sua política, os operadores económicos não podem depositar confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser modificada por decisões tomadas por essas instituições no âmbito do seu poder de apreciação» (67). 201 Os produtores comunitários de brinquedos concorrentes não podiam invocar um direito adquirido à manutenção de uma vantagem que para eles decorreu da instituição de contingentes pelo Regulamento n._ 519/94 (68). As modificações dos contingentes prendem-se com o próprio exercício de uma política comercial. Em especial, um aumento de um contingente aumenta simplesmente o nível de concorrência no mercado comunitário, não reduz as expectativas positivas dos produtores comunitários. As modificações das restrições quantitativas constituem, por fim, riscos económicos inerentes aos sectores abrangidos por tais restrições. 202 Note-se que o Reino de Espanha não invocou expressamente a situação dos produtores comunitários. 203 Curiosamente, invoca, pelo contrário, a dos operadores interessados nas importações provenientes da República Popular da China quando refere o grave prejuízo que teriam sofrido os operadores comunitários que, em virtude do regulamento inicial, tivessem «rescindido ou diferido os seus contratos». Com efeito, só os operadores interessados nas importações puderam, por hipótese, ser obrigados a reduzir o volume das suas transacções na sequência da instituição de contingentes pelo Regulamento n._ 519/94. Ora, tais operadores não viram as suas expectativas reduzidas mas, pelo contrário, alargadas de novo pelo Regulamento n._ 1921/94. Esta situação não reflecte de modo algum uma violação da confiança legítima. 204 Em suma, o regulamento impugnado só pôde contrariar certas perspectivas dos produtores comunitários concorrentes, mas num contexto e sob um ângulo alheios ao conceito de confiança legítima. 205 Limitou-se a adaptar o nível de um dos contingentes previstos pelo Regulamento n._ 519/94, tendo em conta dados surgidos aquando da aplicação deste último diploma (69). 206 Por conseguinte, o segundo fundamento de anulação invocado pelo Reino de Espanha deve ser rejeitado. Despesas 207 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. O artigo 69._, n._ 4, precisa que os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as suas próprias despesas. 208 Estas disposições aplicam-se aos dois processos examinados. 209 No processo C-150/94, o Reino Unido suportará, consequentemente, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pelo Conselho, e a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha e a Comissão, intervenientes, suportarão as suas próprias despesas. 210 No processo C-284/94, o Reino de Espanha suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pelo Conselho, e a Comissão, interveniente, suportará as suas próprias despesas. Conclusão 211 Concluo portanto propondo ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo: No processo C-150/94 «1) É negado provimento ao recurso. 2) O Reino Unido suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pelo Conselho. 3) A República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.» No processo C-284/94 «1) É negado provimento ao recurso. 2) O Reino de Espanha suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efectuadas pelo Conselho. 3) A Comissão suportará as suas próprias despesas.» (1) - JO L 67, p. 89. (2) - JO L 198, p. 1. (3) - JO L 195, p. 21; EE 11 F15 p. 269. (4) - JO L 346, p. 6; EE 11 F19 p. 8. (5) - JO L 364, p. 1; EE 11 F24 p. 221. (6) - JO L 252, p. 1. (7) - Brinquedos almofadados que representam animais ou criaturas não humanas (por exemplo, ursos de pelúcia). (8) - Outros brinquedos que representam animais ou criaturas não humanas (por exemplo, animais de plástico). (9) - Outros brinquedos (por exemplo, armas de brincar). (10) - Por último, o Regulamento (CE) n._ 752/96 do Conselho, de 22 de Abril de 1996, que altera os Anexos II e III do Regulamento (CE) n._ 519/94 (JO L 103, p. 1), fundiu num único contingente os três contingentes respeitantes às três categorias de brinquedos em causa nos processos em apreço. (11) - Observações apresentadas em 15 de Maio de 1995, ponto 3.9. (12) - 166/78, Recueil, p. 2575, n._ 8. (13) - Acórdão de 4 de Julho de 1963, Alemanha/Comissão (24/62, Colect. 1962-1964, pp. 251, 256). (14) - Acórdão de 13 de Março de 1968, Beus (5/67, Recueil, pp. 125, 143, Colect. 1965-1968, p. 775). (15) - Acórdãos de 20 de Junho de 1973, Koninklijke Lassiefabrieken (80/72, Recueil, p. 635, n.os 24 e 25, Colect., p. 271); Itália/Conselho, já referido, n._ 8, e de 29 de Fevereiro de 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Recueil, p. 1229, n._ 13). (16) - Acórdãos de 28 de Outubro de 1982, Lion e o. (292/81 e 293/81, Recueil, p. 3887, n._ 19); de 22 de Janeiro de 1986, Eridania e o. (250/84, Colect., p. 117, n._ 38); de 13 de Outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho (C-63/90 e C-67/90, Colect., p. I-5073, n._ 16); e de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho (C-353/92, Colect., p. I-3411, n._ 19). (17) - Acórdãos de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão (C-478/93, Colect., p. I-3081, n._ 49), e de 9 de Novembro de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (II) (C-466/93, Colect., p. I-3799, n._ 16). (18) - Acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, n._ 50. V. também, quanto a uma decisão, os acórdãos de 11 de Janeiro de 1973, Países Baixos/Comissão (13/72, Recueil, p. 27, n._ 12, Colect., p. 9), e de 11 de Dezembro de 1980, Lucchini/Comissão (1252/79, Recueil, p. 3753, n._ 14). (19) - Memorando de intervenção, n._ 13. (20) - Ponto 2.16. (21) - O sublinhado é meu. (22) - Petição, ponto 2.19. (23) - Ibidem, ponto 2.20. (24) - Acórdãos de 26 de Novembro de 1981, Michel/Parlamento (195/80, Recueil, p. 2861, n._ 22), e de 12 de Novembro de 1985, Krupp/Comissão (183/83, Recueil, p. 3609, n._ 21). (25) - V. primeiro considerando, in fine. (26) - V. a redacção do artigo 113._, n._ 1, do Tratado CEE. (27) - Acórdão de 18 de Fevereiro de 1986, Bulk Oil (174/84, Colect., p. 559, n._ 31). (28) - V. n._ 32 das presentes conclusões. (29) - Pescatore, P.: «La politique commerciale», Droit des Communautés européennes, Les Novelles, 1969, pp. 917, 921. (30) - Quer na fase da adopção do acto, quando este constitua uma derrogação a uma norma imperativa do Tratado, quer, nos outros casos, apenas na fase da aplicação do acto que tenha consagrado um princípio e uma (ou mais) excepção (excepções): v. n._ 119 das presentes conclusões. (31) - Acórdãos de 20 de Outubro de 1977, Roquette/França (29/77, Colect., p. 635, n.os 19 e 20), e de 25 de Janeiro de 1979, Racke (98/78, Recueil, p. 69, n._ 5). V. também o acórdão de 10 de Março de 1992, Sharp Corporation/Conselho (C-179/87, Colect., p. I-1635, n._ 58). (32) - Acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o. (C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435, n._ 14). V. também, anteriormente, o acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, Schroeder (40/72, Colect., p. 59, n._ 14). (33) - Acórdão Itália/Conselho, já referido (n._ 14). (34) - Ibidem, n._ 15. (35) - Ponto 2.16. (36) - Edição de 1993 do Panorama da Indústria Comunitária (Comissão das Comunidades Europeias). (37) - P. 23. (38) - V. também a seguinte observação do estudo do NEI (p. 26): «Enquanto as importações líquidas representavam 15% do consumo aparente em 1980, subiram para 38% em 1991.» (39) - P. 23. (40) - Ponto 3.2.3 e anexo I. (41) - Estes valores, que são inferiores, com uma excepção, aos referidos pelo Reino Unido no que respeita aos anos de 1991 a 1993, não são contestados. (42) - (43) - (44) - (45) - (46) - (47) - (48) - (49) - (50) - (51) - (52) - (53) - (54) - (55) - (56) - (57) - (58) - (59) - (60) - (61) - (62) - (63) - (64) - V. acórdão Eridania e o., já referido, n._ 38, in fine. (65) - Terceiro considerando. (66) - V. n._ 196 das presentes conclusões. (67) - Acórdão de 28 de Outubro de 1982, Faust/Comissão (52/81, Recueil, p. 3745, n._ 27). (68) - V., por analogia, o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395, n._ 34). (69) - V., num caso semelhante de modificações de medidas de protecção durante um mesmo ano, o acórdão Dürbeck, já referido, n._ 36.