CELEX: 62010CC0186
Language: de
Date: 2011-04-14 00:00:00
Title: Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 14. April 2011. # Tural Oguz gegen Secretary of State for the Home Department. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) - Vereinigtes Königreich. # Assoziierungsabkommen EWG-Türkei - Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls - Stillhalteklausel - Niederlassungsfreiheit - Ablehnung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis eines türkischen Staatsangehörigen, der unter Verstoß gegen die in der Aufenthaltserlaubnis festgesetzten Auflagen eine Geschäftstätigkeit aufgenommen hat - Rechtsmissbrauch. # Rechtssache C-186/10.

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
      Juliane Kokott
      vom 14. April 2011(1)
      
      Rechtssache C‑186/10
      Tural Oguz
      gegen
      Secretary of State for the Home Department
      (Vorabentscheidungsersuchen des Court of Appeal of England and Wales [Vereinigtes Königreich])
      „Assoziierungsabkommen EWG–Türkei – Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – Stillhalteklausel − Geltung − Verbot für die Mitgliedstaaten, neue Beschränkungen für die Aufnahme türkischer Staatsangehöriger
         in ihrem Hoheitsgebiet einzuführen, die dort von der Niederlassungsfreiheit Gebrauch machen wollen – Rechtsmissbrauch“
      I –    Einleitung
      1.        Der vorliegende Fall betrifft Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei. Dieser enthält eine
         Stillhalteklausel, die den Vertragsparteien untersagt, nach dem 1. Januar 1973 neue Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit
         und des freien Dienstleistungsverkehrs einzuführen.
      
      2.        Der Kläger des Ausgangsverfahrens beantragte im Jahr 2008 im Vereinigten Königreich eine Genehmigung zur Aufnahme einer selbständigen
         Tätigkeit. Er stützte sich dabei nicht auf die aktuellen, sondern auf die zum Stichzeitpunkt 1973 geltenden – günstigeren
         – Rechtsvorschriften. Die zuständigen Behörden versagten ihm unter Verweis auf den Grundsatz des Rechtsmissbrauchs die Berufung
         auf die Stillhalteklausel, da er vor Antragstellung gegen eine Bedingung seiner bisherigen Aufenthaltserlaubnis verstoßen
         hatte.
      
      3.        Nachdem der Gerichtshof bereits zu Inhalt und Umfang der Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls Stellung
         zu nehmen hatte(2), gibt dieser Fall ihm die Gelegenheit, zu präzisieren, wann eine Berufung auf die Stillhalteklausel versagt werden darf.
      
      II – Rechtlicher Rahmen
      A –    Das Assoziierungsabkommen EWG–Türkei
      4.        Am 12. September 1963 unterzeichneten die Republik Türkei einerseits und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft sowie ihre
         Mitgliedstaaten andererseits in Ankara das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
         und der Türkei. Dieses Abkommen wurde durch den Beschluss 64/732/EWG des Rates vom 23. Dezember 1963 im Namen der Gemeinschaft
         geschlossen, gebilligt und bestätigt.(3) Es hat nach seinem Art. 2 Abs. 1 zum Ziel, durch die schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer sowie die
         Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs eine beständige und ausgewogene
         Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen, einschließlich im Bereich der Arbeitnehmer, zwischen den Vertragsparteien
         zu fördern, um die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt der Republik Türkei zur Gemeinschaft
         zu erleichtern.(4)
      
      5.        Das am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichnete und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972(5) im Namen der Gemeinschaft geschlossene, gebilligte und bestätigte Zusatzprotokoll, das nach seinem Art. 62 Bestandteil des
         Assoziierungsabkommens ist, legt in Art. 1 die Bedingungen, die Einzelheiten und den Zeitplan für die Verwirklichung der in
         Art. 4 des Abkommens vorgesehenen Übergangsphase fest. Es enthält einen Titel II („Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“),
         dessen Kapitel II „Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“ betrifft.
      
      6.        Art. 41 in Titel II Kapitel II des Zusatzprotokolls lautet:
      
      „(1) Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
         einführen.
      
      (2) …“
      B –     Nationales Recht
      7.        Die am 1. Januar 1973 im Vereinigten Königreich geltenden Bestimmungen für die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis waren
         im Statement of Immigration Rules for Control after Entry (House of Commons paper 510, Bestimmungen über die Zuwanderungskontrolle
         nach der Einreise) enthalten.
      
      8.        Die Zuwanderungsbestimmungen wurden seitdem im Laufe der Jahre mehrfach geändert und ersetzt. Die zum Zeitpunkt der Entscheidung
         des Beklagten des Ausgangsverfahrens, dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis zu versagen (21. Oktober 2008), geltenden Zuwanderungsbestimmungen
         waren im House of Commons Paper 395 (HC 395) festgelegt.
      
      9.        Das vorlegende Gericht weist darauf hin – dies ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig –, dass die im Vereinigten Königreich
         im Oktober 2008 geltenden Zuwanderungsbestimmungen betreffend die Niederlassung in diesem Mitgliedstaat zur Aufnahme einer
         selbständigen Erwerbstätigkeit strenger sind als die entsprechenden Bestimmungen, die am 1. Januar 1973 galten.
      
      10.      Einer der Verfahrensbeteiligten(6) verwies insofern unwidersprochen darauf, dass ein entscheidender Unterschied darin liege, dass im Gegensatz zu den 1973 geltenden
         Bestimmungen für die Genehmigung einer selbständigen Tätigkeit ein Ausländer nach den neueren Bestimmungen ein Kapital von
         200 000 Pfund Sterling nachweisen müsse.(7)
      
      III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren
      11.      Herr Oguz (im Folgenden: Kläger des Ausgangsverfahrens oder Kläger) reiste im Oktober 2000 mit einer Einreisegenehmigung als
         Student in das Vereinigte Königreich ein. Anschließend verlängerten ihm die zuständigen Behörden mehrmals seine Aufenthaltserlaubnis
         als Student. Diese Aufenthaltserlaubnisse waren mit der Auflage versehen, dass der Kläger u a. eine selbständige Erwerbstätigkeit
         nur mit Zustimmung des Secretary of State for the Home Department aufnehmen darf.
      
      12.      Der Kläger ging im Vereinigten Königreich für einige Jahre mit Zustimmung der zuständigen Behörden zunächst einer unselbständigen Erwerbstätigkeit nach. Der Arbeitgeber des Klägers kündigte ihm jedoch im November 2006 aus betrieblichen Gründen. Versuche
         des Klägers, eine andere unselbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen, blieben erfolglos.
      
      13.      Am 20. März 2008 stellte der Kläger daraufhin einen Antrag auf Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis im Vereinigten Königreich
         als selbständig Erwerbstätiger. Er stützte sich dabei auf die am 1. Januar 1973 im Vereinigten Königreich geltenden Zuwanderungsbestimmungen(8), die nach Angabe des vorlegenden Gerichts günstiger sind als die im Jahr 2008 geltenden Zuwanderungsregeln. Um die Anwendbarkeit
         der 1973 geltenden Bestimmungen zu begründen, berief sich der Kläger auf die Stillhalteklausel des Art. 41 des Zusatzprotokolls.
      
      14.      Der Kläger hatte seine selbständige Erwerbstätigkeit bereits im Februar 2008 begonnen und diese seit dem darauf folgenden
         Monat tatsächlich betrieben. Zum Zeitpunkt der Antragstellung hatte der Kläger somit bereits für einige Wochen seine selbständige
         Erwerbstätigkeit ausgeübt und daher gegen die mit seiner Aufenthaltserlaubnis verbundene Auflage verstoßen. Der Kläger begründete
         dies damit, dass er sich für berechtigt gehalten habe, seine Geschäftstätigkeit zu begründen, während er einen Antrag auf
         eine Aufenthaltserlaubnis als Unternehmer vorbereitet und abgefasst habe.
      
      15.      Am 11. August 2008 stellte der Kläger seine selbständige Erwerbstätigkeit ein und informierte die zuständige Behörde darüber,
         dass er diese erst wieder aufnehmen werde, sobald eine Entscheidung über seinen Antrag getroffen sei.
      
      16.      Der Secretary of State for the Home Department (im Folgenden auch: Beklagter des Ausgangsverfahrens) lehnte den Antrag des
         Klägers ab. Er begründete die Ablehnung damit, dass der Kläger durch die Begründung seiner Geschäftstätigkeit gegen die Auflage
         seiner früheren Aufenthaltserlaubnis verstoßen habe. Daher sei ihm der Vorteil der Stillhalteklausel in Art. 41 Abs 1 des
         Zusatzprotokolls zu versagen. Auf der Grundlage der geltenden Zuwanderungsbestimmungen sei sein Antrag abzulehnen. Außerdem
         wurde die Dauer seiner bestehenden Aufenthaltserlaubnis als Inhaber einer Arbeitserlaubnis verkürzt, weil er die Bedingungen
         seiner Aufenthaltserlaubnis nicht mehr erfüllte.
      
      17.      Gegen diese ablehnende Entscheidung legte der Kläger am 4. November 2008 eine Beschwerde beim Asylum and Immigration Tribunal(9) ein. Diese wurde zurückgewiesen. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass der Kläger sich zwar nicht betrügerisch verhalten
         habe. Er habe jedoch durch die Begründung und die Aufnahme und den Betrieb seiner Geschäftstätigkeit gegen die Auflagen seiner
         Aufenthaltserlaubnis verstoßen und sei daher nicht berechtigt, sich auf die Stillhalteklausel aus Art. 41 des Zusatzprotokolls
         zu berufen.
      
      18.      Der Kläger beantragte einen Beschluss zur erneuten Überprüfung dieser Entscheidung(10). Mit Entscheidung vom 26. Juni 2009 stellte Senior Immigration Judge Ward(11) fest, dass die vorherige Entscheidung, mit der die Beschwerde zurückgewiesen wurde, rechtsfehlerfrei und somit zu bestätigen
         sei.
      
      19.      Der Rechtsstreit ist nunmehr in der Berufungsinstanz beim Court of Appeal of England and Wales(12), dem vorlegenden Gericht, anhängig. Dieses gestattete dem Centre for Advice on Individual Rights in Europe (im Folgenden:
         AIRE Centre) die Teilnahme am Ausgangsverfahren.
      
      IV – Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof
      20.      Mit Beschluss vom 23. März 2010 hat der Court of Appeal sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung
         vorgelegt:
      
      Ist ein türkischer Staatsangehöriger, der eine Aufenthaltserlaubnis im Vereinigten Königreich besitzt mit der Auflage, dass
         ihm eine selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, und der unter Verstoß gegen diese Auflage eine selbständige Tätigkeit
         aufnimmt und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage der von
         ihm nunmehr gegründeten Geschäftstätigkeit beantragt, berechtigt, sich auf den Vorteil aus Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
         zum Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei zu berufen? 
      
      21.      Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben sich neben Herrn Oguz und dem AIRE Centre die Regierung des Vereinigten Königreichs
         und die Europäische Kommission schriftlich und mündlich geäußert.
      
      V –    Würdigung
      22.      Die vorliegende Rechtssache betrifft die Auslegung von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen EWG–Türkei.
         Dieser besagt, dass die Vertragsparteien untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien
         Dienstleistungsverkehrs einführen.
      
      23.      Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verwehrt folglich einem Mitgliedstaat, neue Maßnahmen zu erlassen, die zum Zweck oder
         zur Folge haben, dass die Niederlassung und damit einhergehend der Aufenthalt eines türkischen Staatsangehörigen in diesem
         Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen werden, die zu dem Zeitpunkt galten, als dort das Zusatzprotokoll
         in Kraft trat, d. h. am 1. Januar 1973.(13)
      
      24.      Inhaltlich hat der Gerichtshof beispielsweise die Einführung einer Visumspflicht für die Ausübung bestimmter Dienstleistungen,
         die vor Inkrafttreten des Zusatzprotokolls nicht gegolten hat, als eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des
         Zusatzprotokolls angesehen.(14)
      
      25.      Der Gerichtshof verwies bereits darauf, dass sich aus dem Wortlaut des Art. 41 Abs. 1 ergibt, dass er eine klare, genaue und
         nicht an Bedingungen geknüpfte, eindeutige Stillhalteklausel enthält, die es den Vertragsparteien untersagt, nach Inkrafttreten
         des Zusatzprotokolls neue Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit einzuführen. Aus diesem Wortlaut sowie aus Sinn und Zweck
         des Assoziierungsabkommens folgerte er, dass Art. 41 Abs. 1 unmittelbare Wirkungen in den Mitgliedstaaten zukommt.(15)
      
      26.      Ein türkischer Staatsangehöriger kann sich folglich gegenüber den Behörden eines Mitgliedstaats unmittelbar auf Art. 41 Abs.
         1 berufen.
      
      27.      Das vorlegende Gericht fragt nun, ob ein Mitgliedstaat einem türkischen Staatsangehörigen, der gegen eine Bedingung seiner
         Aufenthaltserlaubnis verstoßen hat, die Berufung auf die Stillhalteklausel des Art. 41 des Zusatzprotokolls verweigern darf.
         Der Beklagte des Ausgangsverfahrens sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs gehen davon aus, dass die Berufung auf
         die Stillhalteklausel in einem solchen Fall rechtsmissbräuchlich wäre und daher abzulehnen sei. Ein betrügerisches Verhalten
         des Klägers hat das vorlegende Gericht ausdrücklich ausgeschlossen.
      
      28.      Meiner Ansicht nach ist die Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls – wie ich im Folgenden darlegen werde
         – nicht geeignet, um eine Berufung auf sie aus Gründen des Rechtsmissbrauchs zu versagen. Einem etwaigen Rechtsmissbrauch
         ist vielmehr gegebenenfalls im Rahmen der Anwendung des nationalen Rechts zu begegnen.
      
      29.      Das Verbot des Rechtsmissbrauchs ist ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts.(16) Nach ständiger Rechtsprechung ist die wahrheitswidrige oder missbräuchliche Berufung auf die Normen des Unionsrechts nicht
         gestattet, und die nationalen Gerichte können im Einzelfall das missbräuchliche Verhalten der Betroffenen auf der Grundlage
         objektiver Umstände berücksichtigen, um ihnen gegebenenfalls den Vorteil aus den geltend gemachten Bestimmungen des Unionsrechts
         zu versagen.(17)
      
      30.      Im Urteil Emsland Stärke hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit Leistungen im Agrarsektor die Missbrauchsprüfung präzisiert.
         Er stellte dort fest, dass die Feststellung eines Missbrauchs zum einen voraussetzt, dass eine Gesamtwürdigung der objektiven
         Umstände ergibt, dass trotz formaler Einhaltung der unionsrechtlichen Bedingungen das Ziel der Regelung nicht erreicht wurde.(18) Zum anderen setzt sie ein subjektives Element voraus, nämlich die Absicht, sich einen gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen
         Vorteil dadurch zu verschaffen, dass die entsprechenden Voraussetzungen willkürlich geschaffen werden.(19)
      
      31.      Wie der Gerichtshof bereits betonte, hat die Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 nicht die Wirkung einer materiellrechtlichen
         Vorschrift, die das maßgebliche materielle Recht unanwendbar macht und an dessen Stelle tritt, sondern sie stellt „praktisch
         eine verfahrensrechtliche Vorschrift“ dar, die in zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Bestimmungen eines Mitgliedstaats
         die Situation eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist, der in diesem Mitgliedstaat von der Niederlassungsfreiheit
         Gebrauch machen will.(20)
      
      32.      Charakteristikum der vorliegenden Stillhalteklausel ist folglich, dass sie keine materiellen Rechte gewährt. Unmittelbar aus
         ihr folgt weder ein Recht auf Niederlassung noch auf Aufenthalt.(21) Sie legt nur fest, welche Bestimmungen des nationalen Rechts anwendbar sind, nämlich keine ungünstigeren als die am 1. Januar
         1973 geltenden Regelungen.
      
      33.      Meiner Ansicht nach dürfte die Stillhalteklausel bereits aufgrund ihrer Art grundsätzlich nicht geeignet sein, um aus Gründen
         des Rechtsmissbrauchs eine Berufung auf sie zu versagen.
      
      34.      Denn Art. 41 stellt für seine Anwendbarkeit gerade keine Bedingungen auf. Er ist vielmehr voraussetzungslos anwendbar. Wie
         der Gerichtshof betont hat, legt Art. 41 Abs. 1 den innerstaatlichen Stellen das absolute Verbot auf, durch eine Verschärfung
         der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Bedingungen neue Hindernisse für die Ausübung dieser Freiheit einzuführen.(22)
      
      35.      Die Stillhalteklausel regelt nur, welches nationale Recht Anwendung findet. Ob aus dem nationalen Recht dann ein Recht auf
         Niederlassung und daraus folgend auf Aufenthalt erwächst, bestimmt sich allein nach diesem nationalen Recht.
      
      36.      Wenn Art. 41 ein absolutes Verbot aufstellt, für dessen Eingreifen keine Voraussetzungen erfüllt sein müssen, ist ein Fall
         des Rechtsmissbrauchs im Hinblick auf diese Bestimmung schwer vorstellbar. Denn da keine Bedingungen für seine Anwendbarkeit
         aufgestellt werden, können diese auch nicht in rechtsmissbräuchlicher Weise künstlich herbeigeführt werden.
      
      37.      Der Beklagte des Ausgangsverfahrens und die Regierung des Vereinigten Königreichs verweisen darauf, das dem Kläger die Berufung
         auf die Stillhalteklausel zu verweigern sei, da er nur durch die Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit ohne vorherige Genehmigung
         – wodurch er gegen die Bedingung seiner Aufenthaltserlaubnis verstoßen habe – in der Lage gewesen sei, die materiellen Voraussetzungen
         der nationalen Einwanderungsbestimmungen von 1973 zu erfüllen, die er sonst nicht hätte erfüllen können.
      
      38.      Dies zeigt, dass ein etwaiger Rechtsmissbrauch des Klägers die materiellen Voraussetzungen der nationalen Einwanderungsbestimmungen und nicht die Stillhalteklausel betrifft. Zutreffend verortet ist die Frage des Rechtsmissbrauchs
         daher im materiellen nationalen Recht. Der Kläger selbst verweist insofern darauf, dass nach den Zuwanderungsbestimmungen
         von 1973 die zuständigen Behörden ein missbräuchliches Verhalten eines Antragstellers berücksichtigen können.(23) Diese Möglichkeit hat auch die Regierung des Vereinigten Königreichs in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof bestätigt.
      
      39.      Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass der Gedanke des Rechtsmissbrauchs aufgrund des absoluten Charakters des
         Art. 41 Abs. 1, der keine materiellen Voraussetzungen aufstellt, sondern lediglich das anwendbare Recht bestimmt, nicht auf
         ihn anwendbar ist.
      
      40.      Bestätigt wird dieses Ergebnis durch einen Blick auf Konstellationen, in denen der Gerichtshof im Bereich des Assoziierungsabkommens
         einen Rechtsmissbrauch bejaht hat.
      
      41.      So hat er unter Verweis auf den Grundsatz des Rechtsmissbrauchs ausgeschlossen, dass Beschäftigungszeiten, die ein türkischer
         Staatsangehöriger allein aufgrund einer Täuschung, die zu einer Verurteilung geführt hat, zurückgelegt hat, als im Sinne von
         Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80(24) ordnungsgemäß angesehen werden können, da der Betroffene die Voraussetzungen dieser Bestimmung in Wirklichkeit nicht erfüllte
         und ihm daher aus ihr von Rechts wegen kein Recht zustand.(25) Als weiteres mögliches Beispiel eines Rechtsmissbrauchs führte der Gerichtshof den Fall einer fiktiven Ehe an, die allein
         zu dem Zweck geschlossen würde, um missbräuchlich eine Besserstellung nach dem Recht der Assoziation zu erlangen.(26)
      
      42.      Anders als bei der Stillhalteklausel des Art. 41, die keine materiellen Rechte enthält, gewähren die in den erwähnten Fällen
         einschlägigen Art. 6 und 7 des Beschlusses Nr. 1/80 selbst materielle Rechte, nämlich Ansprüche auf Beschäftigung bzw. Aufenthalt.
         Daher konnte insofern auch der Grundsatz des Rechtsmissbrauchs geltend gemacht werden.
      
      43.      Im Folgenden ist noch auf eine Aussage des Gerichtshofs in der Rechtssache Tum und Dari einzugehen, auf die das vorlegende
         Gericht verweist. Der Gerichtshof führte dort Folgendes aus: „Im Übrigen ist vor dem Gerichtshof nichts Konkretes vorgetragen
         worden, was die Annahme zuließe, dass sich die Kläger in den Ausgangsverfahren auf die Anwendung der Stillhalteklausel des
         Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls nur berufen hätten, um im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Vergünstigungen missbräuchlich
         zu erlangen.“(27)
      
      44.      Aus dieser Aussage des Gerichtshofs könnte man folgern, dass der Gerichtshof davon ausgeht, dass doch Fälle denkbar wären,
         in denen sich auch im Zusammenhang mit der Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 die Frage der Anwendung des Grundsatzes des
         Rechtsmissbrauchs stellt.
      
      45.      Selbst wenn man die Missbrauchsprüfung auf eine Konstellation wie die vorliegende anwenden wollte, käme man jedoch nicht zur
         Bejahung eines Rechtsmissbrauchs.
      
      46.      Denn entscheidendes Kriterium für die Annahme eines Rechtsmissbrauchs ist, ob sich jemand auf eine Bestimmung des Unionsrechts
         stützt, um mit den Zielen der Bestimmung offensichtlich unvereinbare Vorteile zu erlangen.(28)
      
      47.      Sinn und Zweck der Stillhalteklausel ist es, dadurch günstige Bedingungen für die schrittweise Verwirklichung des Niederlassungsrechts
         und des freien Dienstleistungsverkehrs zu schaffen, dass den innerstaatlichen Stellen verboten wird, neue Hindernisse für
         diese Freiheiten einzuführen, um die schrittweise Herstellung dieser Freiheiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Republik
         Türkei nicht zu erschweren.(29)
      
      48.      Wie bereits ausgeführt, legt die Stillhalteklausel den innerstaatlichen Stellen das „absolute Verbot“(30) auf, durch eine Verschärfung der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Bedingungen neue Hindernisse für die Ausübung
         dieser Freiheiten einzuführen. Ihr Ziel ist es folglich, dass zwischen den Vertragsparteien grundsätzlich nur die günstigeren
         Bestimmungen zur Anwendung kommen.
      
      49.      Mit diesem Ziel ist es nicht unvereinbar, wenn sich auch ein türkischer Staatsangehöriger auf die Klausel berufen darf, der
         gegen eine Bedingung einer ihm zuvor erteilten Aufenthaltserlaubnis verstoßen hat.
      
      50.      Dementsprechend ist auch der Gerichtshof in der angeführten Rechtssache Tum und Dari sowie in der vergleichbaren Rechtssache
         Savas im Ergebnis nicht vom Vorliegen eines Rechtsmissbrauchs ausgegangen.
      
      51.      In der Rechtssache Tum und Dari beriefen sich zwei Personen auf die Stillhalteklausel, die sich entgegen einer Ausweisungsverfügung
         nach abgelehnten Asylanträgen in einem Mitgliedstaat aufhielten. Der Gerichtshof wies dort das Argument ausdrücklich zurück,
         dass sich ein türkischer Staatsangehöriger nur dann auf die Stillhalteklausel berufen dürfe, wenn er in den Mitgliedstaat
         ordnungsgemäß eingereist ist.(31) In der Rechtssache Savas hatte der Betroffene gegen die nationalen Einwanderungsbestimmungen verstoßen, als er sich auf die
         Stillhalteklausel berief. Dies hatte den Gerichtshof jedoch nicht dazu veranlasst, ihm zu versagen, die Stillhalteklausel
         geltend zu machen.(32)
      
      52.      Nicht anders dürfte daher im Ergebnis ein Fall wie der des Ausgangsverfahrens zu beurteilen sein, in dem derjenige, der sich
         auf die Stillhalteklausel bezieht, sogar – anders als in den bereits entschiedenen Fällen – über eine Aufenthaltserlaubnis
         verfügte und nur gegen eine Bedingung derselben verstoßen hatte. Schließlich ist der Kläger des Ausgangsverfahrens nicht einmal
         rechtswidrig in das Vereinigte Königreich eingereist, sondern hatte eine Einreisegenehmigung und sogar eine Arbeitserlaubnis,
         wenngleich auch nicht für eine selbständige Tätigkeit. Er hat nur durch die Aufnahme der selbständigen Tätigkeit, die er auch
         bald darauf wieder einstellte, gegen eine Bedingung seiner Aufenthaltserlaubnis verstoßen.
      
      53.      Im Folgenden ist noch auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Kondova einzugehen.(33) Dieses führen der Beklagte des Ausgangsverfahrens und die Regierung des Vereinigten Königreichs an.
      
      54.      Diese Rechtssache betraf das Europa-Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren
         Mitgliedstaaten einerseits und Bulgarien andererseits.(34)
      
      55.      Der Gerichtshof entschied in diesem Zusammenhang, dass ein bulgarischer Staatsangehöriger, der beabsichtigte, in einem Mitgliedstaat
         eine unselbständige oder selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, und der die entsprechenden Kontrollen der nationalen Behörden
         dadurch vereitelt, dass er wahrheitswidrig erklärt, sich zu Zwecken einer Saisonarbeit in diesen Staat zu begeben, nicht in
         den Schutzbereich des Europa-Abkommens fällt.(35)
      
      56.      Wäre es nämlich bulgarischen Staatsangehörigen erlaubt gewesen, im Aufnahmemitgliedstaat ungeachtet eines früheren Verstoßes
         gegen das nationale Zuwanderungsrecht jederzeit einen Niederlassungsantrag zu stellen, so hätte dies sie geradezu dazu verführen
         können, zunächst rechtswidrig im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats zu verbleiben und sich der nationalen Kontrollregelung
         erst dann zu unterwerfen, wenn die dort vorgesehenen materiellen Anforderungen erfüllt sind.(36)
      
      57.      Diese Aussage des Gerichtshofs führen der Beklagte des Ausgangsverfahrens und die Regierung des Vereinigten Königreichs im
         vorliegenden Fall an, um dem Kläger die Berufung auf die Stillhalteklausel zu versagen. Um die Parallelität zu begründen,
         verweisen sie auf das bereits erörterte Argument, dass der Verstoß des Klägers gegen die Auflage zur Folge gehabt habe, dass
         er in der Lage gewesen sei, die materiellen Einwanderungsbestimmungen von 1973 zu erfüllen.
      
      58.      Das angeführte Urteil lässt sich aber nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Denn anders als Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
         zum Abkommen EWG–Türkei gewährte das in der Rechtssache Kondova einschlägige Europa-Abkommen ein Niederlassungsrecht. Dessen
         Art. 45 statuierte eine Gleichbehandlung bulgarischer Staatsangehöriger mit den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten. Allein
         die erstmalige Einreise war nach Art. 59 des Europa-Abkommens Kompetenz der Mitgliedstaaten. Daher überrascht es nicht, dass
         der Gerichtshof in der Rechtssache Kondova, in der das Abkommen ein materielles Recht gewährt, auch die Möglichkeit bejahte,
         die Berufung auf dieses materielle Recht aus Gründen des Rechtsmissbrauchs zu verweigern.
      
      59.      Die Schlussfolgerung aus der Rechtssache Kondova ist jedoch nicht auf eine Stillhalteklausel wie Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
         übertragbar. Wie schon erwähnt, gewährt nämlich die Stillhalteklausel des Zusatzprotokolls gerade kein materielles Recht auf
         Niederlassung oder auf Gleichbehandlung mit den eigenen Staatsangehörigen, sondern legt allein fest, welches nationale Recht
         Anwendung findet.
      
      60.      Als Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls nicht geeignet ist,
         eine Berufung auf sie aus Gründen des Rechtsmissbrauchs zu versagen. Einem etwaigen Rechtsmissbrauch ist vielmehr gegebenenfalls
         im Rahmen der Anwendung des nationalen Rechts zu begegnen. Das nationale Recht sieht nach Angabe der Verfahrensbeteiligten
         auch die Möglichkeit einer Berücksichtigung vor.
      
      61.      Abschließend ist noch kurz auf einen Aspekt einzugehen, der sich aus dem Vortrag des Klägers ergibt. Dieser wies in seinem
         Schriftsatz darauf hin, dass es eine schriftliche Leitlinie des Secretary of State an dessen Sachbearbeiter(37) gab, nach der die Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit durch einen türkischen Staatsangehörigen von den Behörden hinzunehmen
         war, wenn dieser eine Aufenthaltserlaubnis besaß und einen Antrag auf weiteren Aufenthalt auf der Grundlage der Selbständigkeit
         stellte. Der Secretary of State habe folglich eine Verwaltungspraxis etabliert, die die Verletzung der Verpflichtung, vor
         der Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit zunächst eine Genehmigung einzuholen, ignorierte.
      
      62.      Ein solcher Sachverhalt würde die interessante Frage aufwerfen, inwiefern eine Abkehr von einer zwischenzeitlich eingeführten,
         günstigeren Verwaltungspraxis(38) selbst einen Verstoß gegen die Stillhalteklausel darstellen könnte. Schließlich hat der Gerichtshof vor Kurzem entschieden,
         dass auch die Abschaffung einer günstigeren Bestimmung, die nach dem in einer Stillhalteklausel angegebenen Stichtag eingeführt
         wurde, gegen das Verbot der Einführung „neuer Beschränkungen“ der Stillhalteklausel verstößt, selbst wenn die neue Rechtslage
         nicht zu einer ungünstigeren Lage führt, als sie zum Stichtag der Stillhaltsklausel galt.(39) Da das vorlegende Gericht jedoch keine Frage in diese Richtung formuliert hat, diese nicht von den Parteien erörtert wurde
         und auch der betreffende Sachverhalt sich nicht aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt, ist der vorliegende Fall nicht
         geeignet, um diese Frage abschließend zu erörtern.
      
      VI – Ergebnis
      63.      Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf das Vorabentscheidungsersuchen des
         Court of Appeal of England and Wales wie folgt zu antworten:
      
      Ein türkischer Staatsangehöriger, der eine Aufenthaltserlaubnis in einem Mitgliedstaat besitzt mit der Auflage, dass ihm eine
         selbständige Erwerbstätigkeit untersagt ist, und der unter Verstoß gegen diese Auflage eine selbständige Tätigkeit aufnimmt
         und anschließend bei den nationalen Behörden eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage der von ihm nunmehr
         gegründeten Geschäftstätigkeit beantragt, ist unabhängig von einem Verstoß gegen die Bedingung seiner Aufenthaltserlaubnis
         berechtigt, sich auf die Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Abkommen zur Gründung einer Assoziation
         zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei zu berufen.
      
      1 –	Originalsprache: Deutsch.
      
      2 –	Siehe u. a. Urteile vom 11. Mai 2000, Savas (C‑37/98, Slg. 2000, I‑2927), und vom 20. September 2007, Tum und Dari (C‑16/05,
         Slg. 2007, I‑7415).
      
      3 –	ABl. 1964, 217, S. 3685, im Folgenden: Assoziierungsabkommen.
      
      4 –	Vierter Erwägungsgrund der Präambel und Art. 28 des Assoziierungsabkommens.
      
      5 –	ABl. L 293, S. 1.
      
      6 –	Das Centre for Advice on Individual Rights in Europe, siehe Nr. 19 dieser Schlussanträge.
      
      7 –	Unter Verweis auf Statement of Changes to Immigration Rules (HC 395) as amended, paragraph 245L(b) and Appendix A paragraph
         35.
      
      8 –	House of Commons Paper 510.
      
      9 –	Asyl- und Zuwanderungsgericht.
      
      10 –	Order for reconsideration.
      
      11 –	Vorsitzender Richter für Zuwanderungssachen.
      
      12 –	Berufungsgericht für England und Wales.
      
      13 –	Urteile Savas (zitiert in Fn. 2, Randnr. 69), vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a. (C‑317/01 und C‑369/01, Slg. 2003, I‑12301,
         Randnr. 66), und Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 49).
      
      14 –	Urteil vom 19. Februar 2009, Soysal und Savatli (C-228/06, Slg. 2009, I-1031, Randnr. 57).
      
      15 –	Urteil Savas (zitiert in Fn. 2, Randnr. 49, unter Verweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs u.a zu der Stillhalteklausel
         in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980, Urteil vom 20. September 1990, Sevince (C-192/89,
         Slg. 1990, I-3461, Randnrn. 18 und 26).
      
      16 –	Vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 8. Juli 2010 in der Rechtssache Bozkurt (C-303/08, Slg.
         2010, I-0000, Nr. 37) sowie die Schlussanträge des Generalanwalts Maduro vom 7. April 2005 in der Rechtssache Halifax (C-255/02,
         Slg. 2006, I-1609, Nr. 63), der beiden Hauptzusammenhänge aufzeigt, in denen der Begriff des Missbrauchs vom Gerichtshof untersucht
         wurde.
      
      17 –	Vgl. u. a. Urteile vom 9. März 1999, Centros (C‑212/97, Slg. 1999, I‑1459, Randnr. 25), vom 21. Februar 2006, Halifax u. a.
         (C‑255/02, Slg. 2006, I‑1609, Randnr. 68), und vom 22. Dezember 2010, Bozkurt (C‑303/08, Slg. 2010, I-0000, Randnr. 47).
      
      18 –	Urteil vom 14. Dezember 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, Slg. 2000, I‑11569, Randnr. 52).
      
      19 –	Urteil Emsland-Stärke (zitiert in Fn. 18, Randnr. 53).
      
      20 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 55).
      
      21 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 52).
      
      22 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 61).
      
      23 –	Der Kläger verweist insofern auf Paragraf 4 dieser Bestimmungen.
      
      24 –	Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation.
      
      25 –	Vgl. Urteil vom 5. Juni 1997, Kol (C-285/95, Slg. 1997, I-3069, Randnrn. 26 und 27).
      
      26 –	Urteil Bozkurt (zitiert in Fn. 17, Randnr. 50).
      
      27 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 66).
      
      28 –	Siehe hierzu auch Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston in der Rechtssaache Bozkurt (zitiert in Fn. 16, Nr. 39)
         sowie Schlussanträge des Generalanwalts Tizzano vom 18. Mai 2004 in der Rechtssache Zhu und Chen (C-200/02, Slg. 2004, I-9925,
         Nr. 115).
      
      29 –	Urteile Abatay u. a. (C-317/01 und C-369/01, Slg. 2003, I-12301, Randnr. 72), vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 9. Dezember
         2010, Toprak (C‑300/09 und C‑301/09, Slg. 2010, I-0000, Randnr. 52).
      
      30 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 61).
      
      31 –	Urteil Tum und Dari (zitiert in Fn. 2, Randnr. 59).
      
      32 –	Urteil Savas (zitiert in Fn. 2, Randnr. 70).
      
      33 –	Urteil vom 27. September 2001, Kondova (C‑235/99, Slg. 2001, I‑6427).
      
      34 –	Abkommen im Namen der Gemeinschaft geschlossen und genehmigt durch Beschluss 94/908/EG, EGKS, Euroatom des Rates und der
         Kommission vom 19. Dezember 1994 (ABl. L 358, S. 1, im Folgenden: Europa-Abkommen).
      
      35 –	Urteil Kondova (zitiert in Fn. 33, Randnr. 80). Der Gerichtshof verwies hierfür vergleichend auf den Fall der Vereitelung
         nationalen Rechts durch Gemeinschaftsangehörige, die Gemeinschaftsrecht missbrauchen, Urteil vom 9. März 1999, Centros (C-212/97,
         Slg. 1999, I-1459, Randnr. 24 und die dort zitierte Rechtsprechung).
      
      36 –	Urteil Kondova (zitiert in Fn. 33, Randnr. 77).
      
      37 –	Published Guidance of the Secretary of State to his caseworkers.
      
      38 –	Falls in dem vorgetragenen Sachverhalt eine solche gesehen werden könnte.
      
      39 –	Siehe Urteil Toprak (zitiert in Fn. 29, für die Stillhalteklausel des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates).