CELEX: 62005CC0039
Language: es
Date: 2007-11-29
Title: Conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas el 29 de noviembre de 2007.#Reino de Suecia y Maurizio Turco contra Consejo de la Unión Europea.#Recurso de casación - Acceso a los documentos de las instituciones - Reglamento (CE) nº 1049/2001 - Dictámenes jurídicos.#Asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. M. POIARES MADURO
      presentadas el 29 de noviembre de 2007 1(1)
      
      Asuntos acumulados C‑39/05 P y C‑52/05 P
      Reino de Suecia
      y
      Maurizio Turco
      contra
      Consejo de la Unión Europea y otros
      «Recurso de casación – Acceso a los documentos de las instituciones – Dictamen del Servicio Jurídico del Consejo – Denegación parcial»1.        El asunto de que conoce el Tribunal de Justicia tiene su origen en dos recursos de casación interpuestos por el Reino de Suecia
         y por el Sr. Maurizio Turco, respectivamente, contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas
         de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo (2) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida), mediante la cual aquél desestima el recurso de anulación incoado por el Sr. Turco
         contra la decisión del Consejo de la Unión Europea de 19 de diciembre de 2002, por la que le denegó el acceso a un dictamen
         del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta de directiva. 
      
      2.        Los motivos invocados por los recurrentes en apoyo de los presentes recursos de casación instan al Tribunal de Justicia a
         pronunciarse sobre el alcance y la aplicación que es preciso realizar de la excepción de confidencialidad prevista para el
         asesoramiento jurídico en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento (CE) nº 1049/2001. (3)
      
      I.      Recurso de casación
      A.      Normativa aplicable
      3.        El artículo 255 CE, apartados 1 y 2, establece:
      
      «1.      Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro,
         tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios
         y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3.
      
      2.      El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites,
         por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo
         de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam.»
      
      4.        Sobre la base del artículo 255 CE, apartado 2, el Consejo adoptó el Reglamento nº 1049/2001. Los considerandos tercero, cuarto,
         sexto y decimoprimero de dicho Reglamento están redactados como sigue:
      
      «3)      […] El presente Reglamento consolida las iniciativas ya adoptadas por las instituciones con vistas a aumentar la transparencia
         del proceso de toma de decisiones.
      
      4)      El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los
         documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo
         255 del Tratado CE.
      
      […]
      6)      Se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa,
         incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones.
         Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.
      
      […]
      11)      En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos
         determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones
         puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones.
         […]»
      
      5.        Según el artículo 1, letra a), del Reglamento nº 1049/2001, éste tiene por objeto «definir los principios, condiciones y límites,
         por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo,
         del Consejo y de la Comisión […] al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más
         amplio posible a los documentos».
      
      6.        El artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento reconoce a todo ciudadano de la Unión, así como a toda persona física o jurídica
         que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, el derecho a acceder a los documentos de las instituciones, «con
         arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento».
      
      7.        Titulado «Excepciones», el artículo 4 del citado Reglamento dispone:
      
      «[…]
      2.      Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
      […]
      –        los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
      […]
      salvo que su divulgación revista un interés público superior.
      3.      Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con
         un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso
         de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
      
      Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas
         en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente
         el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
      
      […]
      7.      Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté
         justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo
         de 30 años. […]»
      
      B.      Hechos
      8.        El 22 de octubre de 2002, el Sr. Turco solicitó al Consejo acceder a los documentos mencionados en el orden del día de la
         reunión del Consejo «Justicia y Asuntos de Interior» que se celebró en Luxemburgo los días 14 y 15 de octubre de 2002, entre
         los que figuraba, con el número de documento 9077/02, un dictamen de su Servicio Jurídico relativo a una propuesta de directiva
         del Consejo por la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados
         miembros.
      
      9.        El 5 de noviembre de 2002, basándose en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, el Consejo le denegó el acceso
         al dictamen de que se trata debido a que, «habida cuenta de su contenido, la divulgación de dicho documento podría suponer
         un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico interno del Consejo» y que «a falta de cualquier razón específica
         que indique que la divulgación de dicho documento lleve aparejado un determinado interés público preponderante, la Secretaría
         General ha llegado a la conclusión, tras haber ponderado los intereses, de que el interés de la protección del asesoramiento
         jurídico interno tiene prioridad sobre el interés público».
      
      10.      El 22 de noviembre de 2002, el Sr. Turco presentó una solicitud confirmatoria en la que alegaba que el Consejo había aplicado
         erróneamente las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones establecidas en el artículo
         4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001 y sostenía que el principio de democracia y de participación de los ciudadanos
         en el proceso legislativo constituía un interés público superior que justificaba la divulgación del dictamen del Servicio
         Jurídico del Consejo.
      
      11.      Mediante decisión de 19 de diciembre de 2002, el Consejo aceptó divulgar el párrafo introductorio del citado dictamen, en
         el que se señala que el dictamen contiene el asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo sobre la cuestión de la competencia
         comunitaria en materia de acceso de nacionales de países terceros al mercado de trabajo. Pero rechazó reconsiderar su postura
         en todo lo demás. Justificó la confirmación de la denegación de acceso alegando que los dictámenes independientes de su Servicio
         Jurídico merecen especial protección porque constituyen un instrumento importante que le permite cerciorarse de la compatibilidad
         de sus actos con el Derecho comunitario y hacer avanzar la discusión relativa a los aspectos jurídicos de que se trate; que,
         además, su divulgación podría generar incertidumbre en cuanto a la legalidad de los actos legislativos adoptados a raíz de
         dichos dictámenes, que podría debilitar la presunción de legalidad de que disfrutan y, por lo tanto, poner en peligro la seguridad
         jurídica y la estabilidad del ordenamiento jurídico comunitario. En cuanto al interés público superior invocado por el Sr.
         Turco, el Consejo considera que el mero hecho de que la divulgación de dichos dictámenes, emitidos en el marco del debate
         sobre iniciativas legislativas, aumentaría la transparencia y la apertura del proceso de toma de decisiones de la institución
         no constituye un interés público superior; de hecho, cabría decir lo mismo de cualesquiera opiniones escritas o documentos
         similares del Servicio Jurídico del Consejo, lo que haría que fuera prácticamente imposible que el Consejo denegara el acceso
         en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, y privaría así a dicha disposición de efecto útil.
      
      12.      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de febrero de 2003, el Sr. Turco interpuso
         un recurso de anulación contra la decisión del Consejo de 19 de diciembre de 2002.
      
      C.      Sentencia recurrida
      13.      En apoyo de sus pretensiones de anulación, el recurrente invocó un único motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado
         2, del Reglamento nº 1049/2001, que sustenta mediante tres alegaciones.
      
      14.      Con carácter principal, el recurrente alegó un error en cuanto a la base jurídica, puesto que los dictámenes jurídicos elaborados
         en el contexto del examen de propuestas legislativas están comprendidos en la excepción recogida en el artículo 4, apartado
         3, de dicho Reglamento y no en la contemplada en el artículo 4, apartado 2, que sólo se refiere a los dictámenes jurídicos
         elaborados en el contexto de procedimientos judiciales. Esta interpretación defendida por el recurrente no convenció al Tribunal
         de Primera Instancia, que declaró que va contra la letra de la disposición, que no supone tal restricción, y que llevaría
         a privar de todo efecto útil la mención del asesoramiento jurídico entre las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001,
         ya que el legislador comunitario deseó recoger, en el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento, una excepción relativa
         al asesoramiento jurídico distinta de la relativa a los procedimientos judiciales. En efecto, los dictámenes jurídicos elaborados
         por el Servicio Jurídico del Consejo en el contexto de procedimientos judiciales están ya comprendidos en la excepción relativa
         a la protección de dichos procedimientos. En consecuencia, según el Tribunal de Primera Instancia, el Consejo pudo basarse
         válidamente en la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento
         nº 1049/2001 para determinar si debía dar acceso al recurrente al dictamen de que se trataba de su Servicio Jurídico.
      
      15.      Con carácter subsidiario, el recurrente invocó la aplicación errónea del referido artículo 4, apartado 2, al haber considerado
         el Consejo equivocadamente que todos los dictámenes elaborados por su Servicio Jurídico merecen la protección de la confidencialidad
         del asesoramiento jurídico que garantiza dicha disposición, mientras que, lejos de poder proceder por categorías, sólo podía
         pronunciarse sobre la aplicación de la excepción caso por caso, examinando en concreto cada dictamen jurídico. Asimismo, rebatió
         la pertinencia de la necesidad de protección del dictamen jurídico de que se trata alegada por el Consejo en la decisión impugnada.
         En respuesta al primer tema, el Tribunal de Primera Instancia reconoció que el hecho de que el documento de que se trata sea
         un dictamen jurídico no basta por sí solo para justificar la denegación de acceso porque el Consejo está obligado a apreciar,
         en cada caso concreto, si los documentos cuya divulgación se solicita están amparados efectivamente por alguna de las excepciones
         enumeradas en el Reglamento nº 1049/2001. Además, según el Tribunal de Primera Instancia, la motivación dada por el Consejo
         a su negativa a divulgar la totalidad del dictamen jurídico de que se trata parece referirse a todos los dictámenes de su
         Servicio Jurídico relativos a actos legislativos y no específicamente al dictamen jurídico de que se trata. No obstante, se
         desestimó la alegación del demandante por dos razones: la generalidad de la motivación se justifica por el hecho de que la
         evocación de información adicional, en particular sobre el contenido del dictamen jurídico de que se trata, privaría de finalidad
         a la excepción; el hecho de que el Consejo hubiera aceptado finalmente divulgar el párrafo introductorio del citado dictamen
         demuestra que examinó su contenido antes de pronunciarse sobre la solicitud de acceso. En cuanto a la impugnación de la existencia
         de un interés en proteger el dictamen jurídico de que se trata invocado por el Consejo, el Tribunal de Primera Instancia rechaza
         cualquier error de apreciación debido a que la divulgación de tal dictamen, por un lado, haría públicos los debates internos
         del Consejo relativos a la cuestión de la legalidad del acto legislativo sobre el que versa y, por lo tanto, «habida cuenta
         de la naturaleza particular de dichos documentos», daría lugar a una duda sobre dicha legalidad y, por otro lado, podría comprometer
         la independencia del asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo.
      
      16.      Por último, el demandante reprocha al Consejo no haber comprobado la existencia de un interés público superior, en particular,
         el relacionado con la transparencia del proceso de toma de decisiones y con los principios de apertura y democracia, que justificaría
         el acceso del público a los dictámenes jurídicos relativos a propuestas legislativas. Una vez más, el Tribunal de Primera
         Instancia rechazó cualquier error de apreciación y expuso dos consideraciones. Los principios de transparencia, apertura y
         democracia subyacen en todas las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001, aunque el interés público superior mencionado
         en el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento debe ser, en principio, distinto de ellos o que, cuando menos, el solicitante
         ha de acreditar que, habida cuenta de las circunstancias específicas del caso, la invocación de esos mismos principios resulta
         de tal intensidad que supera la necesidad de protección del documento solicitado, lo que no hizo en el presente caso. Además,
         corresponde al solicitante que pretende hacer valer un interés público superior que puede justificar la divulgación de un
         dictamen jurídico invocarlo en su solicitud para instar a la institución a pronunciarse al respecto, aunque ésta misma pueda
         identificar tal interés público superior.
      
      17.      Puesto que ninguna de las alegaciones expuestas por el recurrente fue acogida por el Tribunal de Primera Instancia, éste desestimó
         el recurso de anulación interpuesto contra la denegación de acceso al dictamen del Servicio Jurídico del Consejo mediante
         sentencia de 23 de noviembre de 2004.
      
      II.    Examen de los recursos de casación
      18.      Contra dicha sentencia del Tribunal de Primera Instancia, el Reino de Suecia y el Sr. Turco interpusieron recursos de casación
         ante el Tribunal de Justicia. En apoyo de sus recursos, los recurrentes invocan unos motivos que, esencialmente, cuestionan
         el razonamiento seguido por el Tribunal de Primera Instancia para desestimar las alegaciones formuladas en primera instancia.
         En primer lugar, el Sr. Turco invoca un error de interpretación del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento
         nº 1049/2001, puesto que el Tribunal de Primera Instancia estimó erróneamente que los dictámenes jurídicos relativos a propuestas
         legislativas podían estar comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha disposición, mientras que sólo cabe aplicar a tales
         dictámenes el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento. En segundo lugar, el Sr. Turco y el Gobierno sueco sostienen que
         el Tribunal de Primera Instancia aplicó erróneamente el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
         al declarar que los dictámenes jurídicos del Servicio Jurídico del Consejo relativos a propuestas legislativas están comprendidos,
         por naturaleza, en la excepción prevista en dicha disposición para el asesoramiento jurídico. En tercer lugar, los recurrentes
         reprochan al Tribunal de Primera Instancia una interpretación inexacta y una incorrecta aplicación del interés público superior
         que puede justificar la divulgación de un documento amparado, en principio, en la excepción de confidencialidad establecida
         para el asesoramiento jurídico.
      
      19.      Antes de tratar detalladamente dichos motivos, abordaré rápidamente los dos últimos planteados por el Sr. Turco. En primer
         lugar, éste reprocha esencialmente al Tribunal de Primera Instancia haber vulnerado el principio de Comunidad de Derecho.
         En su opinión, al admitir que pueda denegarse el acceso a un dictamen jurídico debido a que su divulgación podría dar lugar
         a una duda sobre la legalidad del acto legislativo sobre el que versa, (4) el Tribunal de Primera Instancia habría privilegiado la perspectiva de un ordenamiento jurídico estable basado en actos ilegales.
         Evidentemente, este argumento no puede prosperar. Lo que el Tribunal de Primera Instancia señaló mediante los motivos cuestionados
         por el recurrente es el riesgo de que la opinión subjetiva que expresa el Servicio Jurídico del Consejo sobre la legalidad
         de un acto legislativo alimente, si llega a divulgarse, impugnaciones contenciosas que pueden resultar intempestivas. En cambio,
         la referida opinión en absoluto prejuzga la conformidad a Derecho del acto legislativo al que se refiere. La función del Servicio
         Jurídico se limita a proporcionar al Consejo una ayuda para su apreciación ex ante de la legalidad de un acto, pero no es juez de la legalidad de los actos que esta institución adopte, siendo el Tribunal
         de Justicia el único facultado para pronunciarse al respecto con fuerza de verdad legal. Por lo demás, es la razón por la
         que el Consejo puede perfectamente no tener en cuenta un dictamen desfavorable de su Servicio Jurídico, aun cuando políticamente
         tendría más dificultades para hacerlo si éste fuera publicado. Sin embargo, paradójicamente, como alega acertadamente el Consejo,
         la publicidad dada a sus dictámenes podría menoscabar la independencia y la sinceridad con que su Servicio Jurídico los elabora
         y, por lo tanto, la utilidad que la institución puede extraer de ello en su apreciación a priori de la legalidad de un acto.
      
      20.      El Sr. Turco reprocha también al Tribunal de Primera Instancia una insuficiencia de motivación, en la medida en que no respondió
         a algunas de sus alegaciones sobre la independencia del Servicio Jurídico del Consejo. Ahora bien, para pronunciarse sobre
         la aplicación de la excepción relativa al asesoramiento jurídico, el Tribunal de Primera Instancia no tenía que pronunciarse
         sobre la independencia de dicho Servicio Jurídico o de sus miembros, sino sobre la cuestión de en qué medida la divulgación
         de sus dictámenes jurídicos podía afectar a la independencia, es decir, a la sinceridad con la que se supone que los elabora.
         El Tribunal de Primera Instancia lo hizo al considerar que «la independencia del asesoramiento de su Servicio Jurídico» puede
         justificar la denegación de divulgación. (5) Y no cabe reprocharle válidamente no haber discutido, a efectos de dicha estimación, la afirmación del recurrente de que
         la divulgación de los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo contribuiría a proteger a este Servicio de influencias
         exteriores ilegítimas, toda vez que, como señaló justamente el Tribunal de Primera Instancia, el recurrente no había alegado
         explicación alguna que la apoyara. (6) A este respecto, cabe recordar que «la obligación del Tribunal de Primera Instancia de motivar sus decisiones no supone que
         deba responder con detalle a cada uno de los argumentos presentados por una parte, sobre todo si no son suficientemente claros
         y precisos». (7)
      
      21.      Volvamos ahora a lo que constituye lo esencial de la argumentación de los recurrentes. En aras de la claridad del examen de
         la fundamentación del recurso de casación, dividiré mi análisis en dos etapas, en vez de retomar motivo a motivo. Primero
         examinaré la cuestión de si los dictámenes jurídicos del Servicio Jurídico del Consejo relativos a propuestas legislativas
         están comprendidos en la excepción recogida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 o en
         la establecida en el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento. Posteriormente, abordaré la manera en que ha de aplicarse
         el artículo 4, apartado 2, segundo guión.
      
      A.      Ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
      22.      La excepción al derecho de acceso a los documentos establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento
         nº 1049/2001 para el asesoramiento jurídico ¿comprende sólo los dictámenes jurídicos elaborados en el contexto de procedimientos
         judiciales? Tal es la opinión del Sr. Turco. Asimismo, según éste, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de
         Derecho al declarar que era legal la denegación de acceso al dictamen jurídico elaborado por el Servicio Jurídico del Consejo
         sobre la propuesta de directiva por la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción de los solicitantes de asilo
         en los Estados miembros que le opuso el Consejo sobre la base de la referida disposición. En su opinión, únicamente el artículo
         4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 puede servir de base para denegar la divulgación de dictámenes jurídicos elaborados
         por el Servicio Jurídico del Consejo en relación con propuestas legislativas.
      
      23.      No cabe admitir este argumento. Coincido con el Tribunal de Primera Instancia en considerar que la letra del artículo 4, apartado
         2, del Reglamento nº 1049/2001, el origen de la mención del asesoramiento jurídico en esta disposición y el efecto útil de
         la referida mención abogan de consuno por que esta excepción no comprende (únicamente) la protección de los dictámenes jurídicos
         elaborados en el marco de procedimientos judiciales.
      
      24.      En primer lugar, la interpretación literal. El texto del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
         menciona de manera general la protección del «asesoramiento jurídico». La redacción adoptada no indica que se refiera sólo
         a los dictámenes jurídicos relativos a procedimientos judiciales, como lo harían tenores del tipo «los procedimientos judiciales
         y, en particular, el asesoramiento jurídico» o «el asesoramiento jurídico proporcionado en el marco de procedimientos judiciales».
         En consecuencia, donde el legislador no distingue, no hay por qué distinguir. Ciertamente, de reiterada jurisprudencia se
         desprende que las excepciones al principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obren en poder de las
         instituciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. (8) El Sr. Turco deduce de lo anterior que sólo cabe denegar el acceso a los dictámenes jurídicos elaborados por los Servicios
         Jurídicos de las instituciones sobre propuestas legislativas con arreglo a la excepción más limitada del artículo 4, apartado
         3, del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, ésta sólo es aplicable si la divulgación de un documento «perjudicara gravemente
         el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior», mientras
         que con arreglo al artículo 4, apartado 2, el acceso a un documento se denegará toda vez que su divulgación «suponga un perjuicio
         para la protección […] [del] asesoramiento jurídico […] salvo que su divulgación revista un interés público superior». El
         recurrente también sostiene esta deducción por consideraciones teleológicas en relación con el sexto considerando de dicho
         Reglamento, según el cual «se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen
         en su capacidad legislativa». Pero los principios de interpretación estricta de las excepciones y de interpretación laxa del
         derecho de acceso sólo pueden aplicarse cuando hay lugar a la interpretación. In claris non fit interpretatio. Pues bien, como señaló acertadamente el Tribunal de Primera Instancia, (9) la mención del «asesoramiento jurídico» no plantea ninguna dificultad de interpretación.
      
      25.      Este resultado que se deriva del tenor del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 viene confirmado por las enseñanzas
         que nos brindan los antecedentes históricos de la mención del asesoramiento jurídico en esta disposición. Los textos que,
         con anterioridad al Reglamento nº 1049/2001, configuraban el derecho de acceso a los documentos sólo establecían expresamente
         una excepción de confidencialidad en relación con la protección de los procedimientos judiciales y no respecto de la del asesoramiento
         jurídico de las instituciones. (10) Esta es la razón por la que el legislador comunitario deseó recoger, en el Reglamento nº 1049/2001, una excepción relativa
         al asesoramiento jurídico junto a la relativa a los procedimientos judiciales.
      
      26.      Ahora bien, si se quiere que esta mención expresa al asesoramiento jurídico produzca un efecto útil, debe admitirse que no
         se refiere únicamente a los dictámenes jurídicos elaborados en el contexto de procedimientos judiciales, muy al contrario.
         En el contexto normativo del derecho de acceso a los documentos anterior al Reglamento nº 1049/2001, el Tribunal de Primera
         Instancia había declarado que la protección de los procedimientos judiciales comprendía «no sólo los escritos presentados,
         los documentos internos relativos a la instrucción del asunto pendiente de resolución, sino también las comunicaciones relativas
         al asunto entre la Dirección General interesada y el Servicio Jurídico o un bufete de abogados». (11) Pues bien, no hay razón, a priori, para apartarse de esta acepción del concepto de «procedimientos judiciales» en el marco del nuevo instrumento normativo que
         constituye el Reglamento nº 1049/2001, (12) porque la mención «asesoramiento jurídico» se añadió a dicho Reglamento conociendo la acepción jurisprudencial del concepto
         de procedimientos judiciales.
      
      27.      En consecuencia, como ha señalado acertadamente el Tribunal, (13) toda vez que los dictámenes jurídicos elaborados en el contexto de procedimientos judiciales están ya comprendidos en la
         excepción que protege dichos procedimientos establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001,
         la relativa al asesoramiento jurídico recogida en la misma disposición debe tener necesariamente un alcance distinto y comprender
         los dictámenes jurídicos elaborados por los Servicios jurídicos de las instituciones sobre propuestas legislativas.
      
      28.      Sin embargo, el Sr. Turco sostiene que la introducción de la mención «asesoramiento jurídico» en el Reglamento nº 1049/2001
         tiene por objeto únicamente explicar el alcance de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales
         tal y como se desprende de la sentencia Interporc/Comisión. Pero si así fuera, los autores de dicho Reglamento habrían adoptado
         sin duda otra redacción del tipo ya indicado anteriormente, «los procedimientos judiciales y, en particular, el asesoramiento
         jurídico». Además, dicha afirmación queda desmentida por los trabajos preparatorios del Reglamento nº 1049/2001. Estos demuestran
         con claridad que no se pretendió establecer en absoluto una relación entre los «procedimientos judiciales» y el «asesoramiento
         jurídico», sino que la introducción de esta última mención tuvo por objeto recoger por escrito la solución judicial (14) que, para proteger la confidencialidad de los dictámenes jurídicos de las instituciones relativos a propuestas legislativas,
         había añadido a las categorías de interés público expresamente contempladas en los instrumentos normativos vigentes por entonces
         que regulaban el derecho de acceso a los documentos las de la «estabilidad del ordenamiento comunitario» y del «buen funcionamiento
         de las instituciones». (15) Como recordó el Consejo, la propuesta inicial de reglamento de la Comisión establecía, efectivamente, dos excepciones distintas
         en relación con la «estabilidad del orden jurídico comunitario» y con los «procedimientos judiciales». (16) La primera fue reformulada seguidamente para comprender la «capacidad de las instituciones para solicitar asesoramiento de
         sus Servicios jurídicos» (17) y, a raíz del debate legislativo, la formulación fue abreviada y precisada para convertirse en la que figura en el Reglamento
         nº 1049/2001. (18)
      
      B.      Aplicación del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
      29.      Suponiendo que los dictámenes jurídicos de los Servicios jurídicos de las instituciones relativos a propuestas legislativas
         estén comprendidos en la excepción de confidencialidad establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, los dos recurrentes
         reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber hecho una aplicación extensiva de ésta que conculca el principio del mayor
         acceso posible a los documentos de las instituciones, en primer lugar, al declarar que todos los dictámenes jurídicos están
         comprendidos, por naturaleza, en dicha excepción y, en segundo lugar, al limitar demasiado el alcance de la atenuación de
         ésta en relación con la existencia de un interés público superior que puede justificar, no obstante, la divulgación del dictamen
         jurídico solicitado. Examinaré ambos temas sucesivamente.
      
      30.      La tarea se presenta difícil. El artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 es de esos textos cuya
         aplicación puede parecer misión imposible. El legislador intentó hacer cohabitar en el mismo espacio normativo dos prescripciones
         perfectamente contradictorias y difícilmente reconciliables, lo que evoca irresistiblemente lo que Elisabeth Taylor dice a
         Paul Newman en la película «Cat on a Hot Tin Roof», basada en la obra de Tennessee Williams: «I’m not living with you. We
         occupy the same cage, that’s all» El Tribunal de Justicia no podrá apenas sino intentar que la cohabitación en esta «jaula»
         normativa sea lo más confortable posible.
      
      1.      La cuestión de la aplicación caso por caso de la excepción de confidencialidad prevista para el asesoramiento jurídico
      31.      Según los dos recurrentes, el Tribunal de Primera Instancia consagró erróneamente la existencia de una necesidad general de
         confidencialidad de los dictámenes jurídicos que lleva a excluirlos del derecho de acceso como categoría de documentos. Consideran
         que, al hacer esto, ha incumplido la exigencia de un examen individual y concreto, puesto que sólo cabe denegar una solicitud
         de acceso en vista del contenido de cada documento solicitado. No cabe acoger esta imputación, porque se basa, en parte, en
         una lectura inexacta de la sentencia recurrida y, en parte, en una interpretación errónea del alcance de la excepción relativa
         al asesoramiento jurídico.
      
      a)      El principio del examen caso por caso
      32.      Es cierto que de reiterada jurisprudencia resulta que sólo cabe denegar el acceso a los documentos tras una apreciación de
         cada documento solicitado a fin de determinar, habida cuenta de su contenido, si su divulgación puede efectivamente menoscabar
         un interés público protegido por una excepción de confidencialidad. Esta exigencia de un examen concreto e individual se deriva,
         en primer lugar, del principio de interpretación y aplicación estrictas de las excepciones al derecho de acceso. (19) También está sujeta al principio de proporcionalidad que obliga a una institución a considerar el acceso parcial a un documento
         a efectos de divulgar la información que contenga que no esté amparada por una excepción al acceso a los documentos; (20) la confidencialidad sólo puede extenderse, en efecto, en la medida necesaria para proteger el interés público que justifica
         la excepción al principio de transparencia. Estas soluciones que eran ya habituales en el régimen jurídico anterior al Reglamento
         nº 1049/2001 son válidas, con mayor razón, bajo éste, en la medida en que este Reglamento tiene por objeto regular el ejercicio
         de un derecho que, debido a su consagración en el artículo 255 CE por el Tratado de Ámsterdam, adquirió carácter de derecho
         fundamental. (21) No es, por tanto, sorprendente que la jurisprudencia los haya extrapolado al ámbito de la aplicación del Reglamento nº 1049/2001.
         Según el juez comunitario, toda vez que el objeto de este texto es garantizar de la manera más completa posible el derecho
         de acceso del público a los documentos que obran en poder de las instituciones, las excepciones de confidencialidad que establece
         deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. (22) De ello se desprende que el examen que requiere la tramitación de una solicitud de acceso a documentos debe revestir, en
         primer lugar, un carácter concreto, porque el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción
         no basta para justificar la aplicación de ésta; es preciso que la institución a la que se acude a solicitar el acceso haya
         previamente apreciado, habida cuenta de la información que contiene, si el acceso al documento podía menoscabar concreta y
         efectivamente el interés protegido y que el riesgo de perjuicio al interés protegido sea razonablemente previsible y no puramente
         hipotético. Asimismo, el examen debe revestir carácter individual, realizarse respecto de cada documento solicitado, porque
         sólo tal examen permitirá a la institución valorar la posibilidad de conceder al solicitante un acceso parcial. (23)
      
      33.      Sin embargo, en el presente caso, el Tribunal de Primera Instancia, lejos de haber autorizado al Consejo, como le reprochan
         los recurrentes, a llevar a cabo una apreciación abstracta y global del riesgo de menoscabo de la protección de los dictámenes
         jurídicos que habría generado la divulgación del documento solicitado, se atuvo a los principios anteriormente mencionados.
         Tras haber recordado expresamente la obligación del Consejo de «apreciar, en cada caso concreto, si los documentos cuya divulgación
         se solicita están amparados efectivamente por alguna de las excepciones enumeradas en el Reglamento nº 1049/2001», (24) comprobó si la referida institución había cumplido correctamente dicha obligación.
      
      34.      A estos efectos, el Tribunal de Primera Instancia se cerciora, en primer lugar, de que el documento solicitado es realmente
         un dictamen jurídico y señala que es un «dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta de directiva
         del Consejo que establece normas mínimas para la recepción de los solicitantes de asilo en los Estados miembros». (25) Pero el Tribunal de Primera Instancia no señala allí la exigencia de un examen caso por caso. También comprueba si «el Consejo
         no incurrió en un error de apreciación al considerar […] que la divulgación del dictamen jurídico de que se trata supone un
         perjuicio para la protección de que puede disfrutar este tipo de documento», porque «el hecho de que el documento de que se
         trata sea un dictamen jurídico no puede justificar por sí solo la aplicación de la excepción invocada». (26) Y no es sino tras haber señalado que el Consejo había divulgado finalmente el párrafo introductorio del dictamen jurídico
         de que se trata, cuando el Tribunal de Primera Instancia desestima el motivo según el cual el referido Consejo no había examinado
         el contenido de aquél con objeto de pronunciarse sobre la solicitud de acceso controvertida.
      
      35.      Debe aprobarse la actuación del Tribunal de Primera Instancia. La apreciación del tratamiento que ha de darse a una solicitud
         de acceso debe realizarse «en relación con los datos concretos que contienen los documentos» y no por categoría de documentos.
         Por lo tanto, no es porque un documento sea un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo relativo a una propuesta legislativa
         ni porque se titule «dictamen jurídico» por lo que debe disfrutar automáticamente de la protección de la confidencialidad
         del asesoramiento jurídico que garantiza el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001. Más allá de
         su autor o de su denominación, es preciso cerciorarse de que realmente contiene un asesoramiento jurídico. Si así sucede,
         es necesario aún distinguir entre los razonamientos que, en el dictamen, constituyen consideraciones jurídicas generales,
         indican su objeto, y aquellos que expresan realmente la opinión del Servicio Jurídico sobre la legalidad de la propuesta legislativa.
         Dada la obligación de considerar la posibilidad de acceso parcial, los primeros deben divulgarse, de lo que se cercioró el
         Tribunal de Primera Instancia al señalar que el Consejo había comunicado finalmente al Sr. Turco el párrafo introductorio
         que indicaba que el dictamen de que se trata contenía el asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo sobre la cuestión
         de la competencia comunitaria en materia de acceso de nacionales de países terceros al mercado de trabajo. (27)
      
      36.      Es cierto que no sólo debe realizarse una apreciación concreta e individual, sino que también el cumplimiento de dicha obligación
         debe resultar de los motivos de la decisión de denegación. Por lo tanto, la motivación expuesta por la institución para justificar
         una denegación de acceso no puede, en principio, limitarse a unas apreciaciones generales relativas a la naturaleza o al tipo
         de documentos al que pertenezca el documento solicitado, sino que debe basarse en la información que se encuentre realmente
         en éste. (28) No obstante, de la jurisprudencia se desprende que cabe admitir una motivación general que se refiera a una categoría de
         documentos cuando resulta imposible indicar las razones específicas que justifican la denegación de acceso a un documento
         sin divulgar el contenido o un elemento esencial de éste y, por lo tanto, menoscabando el interés que la excepción de confidencialidad
         tiene como objeto proteger, privándola de su finalidad esencial. (29) Por ello, el Sr. Turco no puede reprochar legítimamente al Tribunal de Primera Instancia no haber exigido al Consejo una
         motivación específica sobre el documento solicitado. Ciertamente, el Tribunal de Primera Instancia ha reconocido expresamente
         que las consideraciones expuestas por el Consejo para justificar la denegación de acceso constituían una motivación aplicable
         a todos los dictámenes jurídicos del Consejo relativos a actos legislativos y no específicamente al dictamen jurídico de que
         se trata. No obstante, estimó que la generalidad de la motivación se justificaba, en el presente caso, «por el hecho de que
         la evocación de información adicional, en particular sobre el contenido del dictamen jurídico de que se trata, privaría de
         finalidad a la excepción». (30)
      
      b)      Límites del examen caso por caso
      37.      La actuación del Tribunal de Primera Instancia debe ser, asimismo, bien entendida. La generalidad de la motivación de la denegación
         de acceso dada por el Consejo en el presente caso se explica también porque la exigencia de un examen concreto e individual
         de las solicitudes de acceso a los dictámenes jurídicos no puede ser ilimitada. Todo lo que, en el documento solicitado, es
         expresión de la opinión del Servicio Jurídico sobre la legalidad de la propuesta legislativa, es decir, todo lo que constituye
         asesoramiento jurídico propiamente dicho está, en principio, protegido por el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento
         nº 1049/2001. Esta disposición ampara todo el asesoramiento jurídico y nada más que el asesoramiento jurídico. Por lo tanto,
         el examen caso por caso tiene por objeto únicamente determinar en qué medida el documento solicitado entra en el ámbito de
         la excepción de confidencialidad prevista para el asesoramiento jurídico, es decir, identificar lo que, en el documento, constituye
         asesoramiento jurídico. El artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 creó, efectivamente, una presunción
         general de confidencialidad de los dictámenes jurídicos elaborados por los Servicios jurídicos de las instituciones sobre
         las propuestas legislativas, precisamente por las razones expuestas por el Consejo para justificar en el presente caso su
         decisión de denegar el acceso al dictamen jurídico solicitado.
      
      38.      Un breve repaso histórico de dicha disposición basta para acreditar lo anterior. Ya el Abogado General Jacobs había preconizado
         que un dictamen emitido por el Servicio Jurídico del Consejo no puede ser invocado, sin autorización expresa de éste, por
         una parte ante el Tribunal de Justicia, porque su divulgación «menoscabaría evidentemente el interés público consistente en
         disponer de un asesoramiento jurídico independiente». (31) Como he señalado ya, (32) el propio órgano jurisdiccional comunitario había consagrado, menos de tres años después, una excepción de confidencialidad
         para los dictámenes de los Servicios jurídicos de las instituciones relativos a propuestas legislativas, debido a que «la
         divulgación de documentos de esta naturaleza haría público el debate y los intercambios de puntos de vista, internos de la
         Institución, relativos a la legalidad y al alcance del acto jurídico que debe adoptarse y que, por lo tanto, […] podría llevar
         a la Institución a perder todo su interés en solicitar dictámenes escritos a los Servicios Jurídicos»; en otras palabras,
         debido a «que la divulgación de dichos documentos podría crear una incertidumbre acerca de la legalidad de los actos comunitarios
         y tener consecuencias negativas sobre el funcionamiento de las Instituciones comunitarias». (33) Seguidamente había justificado también dicha excepción por «el interés público, que exige que las instituciones puedan hacer
         uso de los dictámenes emitidos con absoluta independencia por sus Servicios jurídicos». (34) Y, como ya he recordado, es esta solución judicial la que el legislador avaló en el Reglamento nº 1049/2001.
      
      39.      De este modo, se sentó un principio de no divulgación de los dictámenes jurídicos, que comprende, en particular, todas las
         apreciaciones jurídicas emitidas sobre las propuestas legislativas por los Servicios jurídicos de las instituciones. Aun cuando
         determinados Estados miembros, como el Reino de Suecia, recogieron en sus Derechos nacionales una solución inversa, es el
         resultado de una elección política del legislador comunitario que se dejó convencer por las razones anteriormente recordadas.
      
      40.      El interés protegido por la excepción de confidencialidad prevista para el asesoramiento jurídico justifica, en principio,
         el secreto de todos los dictámenes jurídicos de los Servicios jurídicos de las instituciones sobre propuestas legislativas.
         El acceso a cualquiera de dichos dictámenes puede menoscabar concreta y efectivamente la aptitud de una institución para recibir
         de su Servicio Jurídico un dictamen sincero, objetivo, completo y, por lo tanto, útil para la institución a efectos de la
         apreciación de la legalidad de un texto legislativo. La divulgación de tal dictamen llevaría al Servicio Jurídico a mostrar
         contención y prudencia en su redacción, para no afectar a la capacidad de decisión de la institución. La utilidad que la institución
         podría obtener de ello se debilitaría considerablemente. Más aún, cabe temer que la posibilidad de que se divulguen sus dictámenes
         jurídicos lleve a un Servicio Jurídico a manifestar en adelante lo esencial de forma oral únicamente, lo que podría debilitar
         la transparencia aún más que la aplicación del principio de no divulgación de los dictámenes jurídicos. Es preciso recordar
         que lo mejor puede ser a veces enemigo de lo bueno. Por otra parte, en el supuesto de que la institución eligiera no seguir
         un dictamen negativo de su Servicio Jurídico, la divulgación de aquél podría, en caso de impugnación contenciosa ulterior,
         perjudicar la capacidad de la institución para defender judicialmente su acción, tanto más cuanto que estaría representada
         por su Servicio Jurídico.
      
      41.      Por lo tanto, contrariamente a lo que alegan los dos recurrentes, no procede diferenciar entre las apreciaciones jurídicas
         contenidas en un dictamen jurídico, que merecen la protección prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento
         nº 1049/2001, y las que no la merecen. En particular, sería contrario al interés protegido pretender distinguir entre los
         dictámenes «positivos» o «inofensivos», que deberían divulgarse, y los «negativos» o «sensibles», que deberían permanecer
         confidenciales. Como replicó acertadamente el Consejo, la denegación de divulgación revelaría que se trata de un dictamen
         negativo y acarrearía todos los efectos nefastos ya mencionados y que la excepción de confidencialidad pretende evitar precisamente.
         Ya no es posible seguir al Gobierno sueco, según el cual, conviene tener en cuenta la fase en que se encuentran las deliberaciones
         sobre un acto legislativo. Una vez más, el Consejo alegó en contra, con razón, que la legalidad de un acto legislativo puede
         ser impugnada en cualquier momento mediante una cuestión prejudicial o una excepción de ilegalidad. Sobre el particular, no
         cabe sino abundar en el sentido del Tribunal de Primera Instancia, según el cual, «habida cuenta de la índole particular de
         los dictámenes de los Servicios Jurídicos, no parece que, en principio, dichos documentos deban perder con el paso de los
         años su carácter confidencial». En efecto, había añadido, «su divulgación siempre podría menoscabar los intereses públicos
         en la estabilidad del ordenamiento jurídico comunitario y en el buen funcionamiento de las Instituciones comunitarias, en
         la medida en que no parece que el paso del tiempo deba alterar las razones […] que justifican dicha excepción al derecho de
         acceso». (35) Por lo tanto, consideraciones en relación con el transcurso del tiempo no permiten rebatir eficazmente que el Reglamento
         nº 1049/2001 sentó un principio de no divulgación de todos los dictámenes jurídicos. Esto no significa, sin embargo, que sean
         irrelevantes, pero tomar en consideración el tiempo transcurrido sólo puede producirse, como veremos, en la fase de apreciación
         de un interés público superior que justifica la divulgación de un dictamen jurídico como excepción a la confidencialidad de
         que disfruta éste en principio.
      
      42.      Como puede verse, en la propia naturaleza del interés público subyace la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2,
         segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 de proteger la confidencialidad de todos los dictámenes jurídicos emitidos sobre
         propuestas legislativas. Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia podía fundadamente declarar que la denegación de acceso
         controvertida era legal, «habida cuenta de la naturaleza particular de dichos documentos» y porque «la independencia del asesoramiento
         de su Servicio Jurídico […] puede constituir un interés que se ha de proteger». (36)
      
      43.      Por tanto, si bien indudablemente, como ha declarado, por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia, «la obligación de
         una institución de proceder a una apreciación concreta e individual del contenido de los documentos a los que se refiere la
         solicitud de acceso constituye una regla general […] que se aplica a todas las excepciones mencionadas en los apartados 1
         a 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, cualquiera que sea el ámbito al que pertenezcan los documentos solicitados», (37) la medida en que se impone esta exigencia a la hora de aplicar la excepción de confidencialidad del asesoramiento jurídico
         difiere de la de las demás excepciones. En estos últimos supuestos, que la divulgación de un documento pueda menoscabar realmente
         el interés protegido depende no sólo del objeto del documento, sino también de la naturaleza de la información que contenga.
         Por ejemplo, no es porque un documento se refiera a una actividad de inspección o de investigación por lo que su divulgación
         podría automáticamente poner en peligro la consecución de aquélla y menoscabaría así la protección de los objetivos de las
         actividades de inspección o de investigación. (38) Igualmente, que un documento contenga información o apreciaciones negativas sobre la situación política o la protección de
         los derechos humanos en un país tercero no implica necesariamente que su divulgación afectaría a las relaciones internacionales
         de la Unión. (39)
      
      44.      Admito de buen grado que el análisis que propongo establece límites importantes al examen caso por caso de la excepción de
         confidencialidad del asesoramiento jurídico. No obstante, esto no es, una vez más, sino el resultado de la dificultad de dar
         un efecto útil y un significado razonable en la práctica a un enunciado legislativo perfectamente contradictorio.
      
      45.      De todo lo anterior se desprende que el Tribunal de Primera Instancia no ha incumplido la exigencia de realizar un examen
         individual y concreto de los documentos solicitados a efectos de la aplicación de la excepción de confidencialidad del asesoramiento
         jurídico.
      
      2.      La excepción de la excepción basada en la existencia de un interés público superior
      46.      La confidencialidad del asesoramiento jurídico no puede, sin embargo, ser absoluta. El principio de no divulgación de dicho
         asesoramiento sentado por el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 debe ceder, según los términos
         de esta misma disposición, si un «interés público superior» justifica, no obstante, la divulgación del documento solicitado.
         Por lo demás, también se impone un examen concreto del documento solicitado a efectos de ponderar el interés protegido por
         la excepción al derecho de acceso prevista para el asesoramiento jurídico y eventuales intereses públicos superiores. (40)
      
      47.      A este respecto, el Sr. Turco reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber declarado erróneamente que el interés público
         superior que puede justificar la divulgación de un documento debe ser distinto, en principio, de los principios de transparencia,
         apertura y democracia o de participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones que subyacen en el Reglamento
         nº 1049/2001, salvo si el solicitante acredita que, habida cuenta de las circunstancias específicas del caso, la invocación
         de dichos principios resulta de tal intensidad que supera la necesidad de protección del documento controvertido. Asimismo,
         reprocha al Tribunal de Primera Instancia haberle resultado imposible comprobar si el Consejo había ponderado correctamente
         el interés público superior y la necesidad de protección del asesoramiento al no ordenar la presentación del dictamen jurídico
         de que se trata.
      
      a)      La identificación del interés público superior
      48.      El primer motivo anteriormente recordado plantea la delicada cuestión de la naturaleza del «interés público superior» a efectos
         del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 que justifica la divulgación de un dictamen jurídico
         como excepción a la confidencialidad que está garantizada, en principio, para este tipo de documentos. ¿Se trata del interés
         público en acceder a los documentos que, en las circunstancias específicas del caso, prevalece sobre el interés público que
         exige la protección del asesoramiento jurídico o de un interés público diferente y superior al interés público en acceder
         a los documentos?
      
      49.      Al dar prioridad a la segunda parte de la alternativa, el Tribunal de Primera Instancia hizo recaer sobre el solicitante el
         cometido de identificar un interés público diferente del interés público en la transparencia, apertura, democracia y en la
         participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y superior a éste. Cometido tanto más temible cuanto que
         apenas existe probabilidad de que se conceda el acceso a un documento por motivo de la existencia de un interés público superior. (41) Topa con la dificultad insuperable de identificar los intereses públicos que sean más importantes que el interés público
         «normal» ligado a la transparencia.
      
      50.      Ahora bien, no se impone tal lectura del texto del Reglamento nº 1049/2001. No me convence el argumento expuesto por el Tribunal
         de Primera Instancia de que, en la medida en que los principios de transparencia, apertura, democracia y participación de
         los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones subyacen en todas las disposiciones del referido Reglamento, el interés
         público superior que puede justificar la divulgación de un documento como excepción a la confidencialidad del asesoramiento
         jurídico debe ser, en principio, distinto de aquéllos. A mi juicio, lo que impone a la institución de que se trate la última
         frase del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 es la obligación de ponderar el interés público protegido por
         la excepción de confidencialidad y el interés público en acceder a los documentos, habida cuenta del contenido del documento
         solicitado y de las circunstancias específicas del caso. En otras palabras, la ratio legis de dicha disposición, por lo que se refiere a la excepción de confidencialidad del asesoramiento jurídico, es que, si bien
         el interés público que subyace en la protección del asesoramiento jurídico prevalece, en principio, sobre el interés público
         en acceder a los documentos, cabe que el análisis de las circunstancias del caso y del contenido del dictamen jurídico solicitado
         incline la balanza de los intereses en sentido inverso.
      
      51.      Es también esta interpretación la que defendió el Abogado General Geelhoed, al estimar que «se desprende claramente del tenor»
         del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001 que estas disposiciones establecen que «las instituciones, al
         considerar si deben denegar o no el acceso a un documento, deben buscar un equilibrio entre el interés particular que ha de
         protegerse mediante la denegación de acceso (por ejemplo, la protección de intereses comerciales, los procedimientos judiciales
         o el proceso de toma de decisiones de las instituciones) y el interés general y público de que el documento en cuestión sea
         divulgado». (42) Asimismo, en sentido similar parece orientarse más bien la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia posterior a la
         sentencia recurrida. Al referirse a las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 3, el Tribunal de Primera Instancia
         señala que reservan a las instituciones una facultad de apreciación «que les permite ponderar, por una parte, su interés en
         mantener el secreto de sus deliberaciones y, por otra, el interés del ciudadano en obtener acceso a los documentos». (43)
      
      52.      Me parece que es la única lectura que puede conferir efectividad a la excepción de las excepciones de confidencialidad basada
         en la existencia de un interés público superior. La acreditan los ejemplos de intereses públicos superiores proporcionados
         por el Consejo en la vista. Aun cuando comparte el análisis del Tribunal de Primera Instancia según el cual éstos deben ser
         distintos de los principios que subyacen en el Reglamento nº 1049/2001, dichos ejemplos resaltan la dificultad, incluso la
         imposibilidad, de la distinción. La posibilidad evocada de divulgar dictámenes jurídicos no controvertidos se explica por
         el hecho de que el objetivo de la protección del asesoramiento jurídico, que consiste en preservar la capacidad de una institución
         de disponer de asesoramiento sincero e independiente y el deseo de no suscitar polémica sobre la legalidad de un acto legislativo,
         no requiere la confidencialidad de dicho asesoramiento, aun cuando el interés público en acceder a los documentos recobre
         la prioridad. Al igual que en el supuesto de dictámenes jurídicos elaborados para ser publicados, que encuentra su razón de
         ser en que el objeto de la divulgación es terminar con cualquier discusión sobre la legalidad de la actividad de la institución.
      
      53.      Igualmente, el tiempo transcurrido, en la medida en que puede hacer perder intensidad a las consideraciones de interés público
         que justifican la confidencialidad de principio del asesoramiento jurídico hasta el punto de inclinar la balanza a favor del
         interés público en la transparencia, debe ser tenido en cuenta por la institución de que se trate. En particular, podría ser
         así en el supuesto de que el acto legislativo que había sido objeto del dictamen jurídico solicitado haya sido, posteriormente,
         derogado.
      
      54.      Por lo tanto, en el presente caso, el Consejo debía ponderar la necesidad de protección del asesoramiento jurídico, relacionada
         con la preservación de la estabilidad del ordenamiento jurídico comunitario y de la independencia del asesoramiento de su
         Servicio Jurídico, y el interés público en la transparencia. Y este deber de ponderación a cargo de la institución de que
         se trate no puede limitarse, contrariamente a lo declarado por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida, (44) a que el solicitante acredite previamente que, habida cuenta de las circunstancias específicas del caso, el principio de
         transparencia resulta de tal intensidad que supera la necesidad de protección del dictamen jurídico de que se trata. Eso sería
         olvidar que una de las razones de ser del examen concreto e individual impuesto a la institución de que se trate reside en
         dicho deber de ponderar los intereses públicos. (45) Sobre todo, sería hacer recaer sobre el solicitante una carga probatoria demasiado pesada: ¿cómo podría demostrar el interés
         que habría en divulgar un dictamen jurídico en contra del interés que existe, en principio, en guardar su confidencialidad,
         cuando no conoce su contenido? La mayoría de las veces, como en el presente caso, quedará limitado a invocar el interés público
         superior en general. Solamente el Consejo puede, y debe, realizar tal apreciación sobre la base del contenido del documento
         de que se trate y de las circunstancias específicas del caso. Por lo demás, en una resolución posterior a la sentencia objeto
         del presente recurso de casación, el Tribunal de Primera Instancia parece que ya no desea que pese sobre el solicitante tal
         carga de la prueba. En efecto, ha declarado que el hecho de que quien solicita acceso no invoque ningún interés público distinto
         de los principios de transparencia y de democracia «no implica automáticamente que no sea necesario ponderar los intereses
         en conflicto», en la medida en que «la invocación de estos mismos principios puede presentar, a la luz de las circunstancias
         particulares del caso, tal gravedad que supere la necesidad de proteger los documentos litigiosos». (46)
      
      55.      Por lo tanto, al declarar que el interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento debe ser distinto,
         en principio, de los principios de transparencia, apertura y democracia o de participación de los ciudadanos en el proceso
         de toma de decisiones que subyacen en el Reglamento nº 1049/2001, salvo si el solicitante presenta la prueba de que, habida
         cuenta de las circunstancias específicas del caso, la invocación de dichos principios resulta de tal intensidad que supera
         la necesidad de protección del documento controvertido, el Tribunal de Primera Instancia ha llevado a cabo una interpretación
         inexacta del artículo 4, apartado 2, última frase, del Reglamento nº 1049/2001 y, en consecuencia, ha incurrido en error de
         Derecho.
      
      b)      El control de la ponderación de los intereses públicos
      56.      El Sr. Turco, apoyado por el Gobierno neerlandés, reprocha también al Tribunal de Primera Instancia no haber estimado su solicitud
         de diligencias de ordenación del procedimiento a fin de que se instara al Consejo a que remitiera al Tribunal de Primera Instancia
         el dictamen jurídico de que se trata. De este modo, el Tribunal de Primera Instancia no pudo controlar si el Consejo había
         evaluado correctamente los intereses públicos en juego. De hecho, corresponde al Tribunal de Primera Instancia controlar la
         ponderación de los intereses públicos que requiere el juego de la excepción de confidencialidad del asesoramiento jurídico
         realizada por la institución de que se trate, dejando a ésta un amplio margen de apreciación. En su opinión, un control judicial
         efectivo supone, normalmente, que el Tribunal de Primera Instancia haya tenido conocimiento del contenido de los dictámenes
         de que se trata, garantizando la confidencialidad respecto de la parte demandante, como se establece en el artículo 67, apartado
         3, de su Reglamento de Procedimiento. A estos efectos, el Tribunal de Primera Instancia ordena, en general, a la institución
         de que se trate que aporte el dictamen jurídico en cuestión. (47) Sin embargo, la utilidad de tal medida de organización del procedimiento depende siempre de una apreciación que ha de realizar
         el Tribunal de Primera Instancia en cada asunto. En el presente caso, en la medida en que, como se ha manifestado, el Tribunal
         de Primera Instancia interpretó erróneamente el concepto de interés público superior que justifica la excepción de la confidencialidad
         del asesoramiento jurídico, no es necesario, ni siquiera posible, pronunciarse sobre la fundamentación del motivo invocado
         por el Sr. Turco sobre este particular.
      
      III. Decisión sobre el fondo del asunto
      57.      De conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal
         de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. Así sucede en el presente
         caso. De la motivación de la decisión impugnada se desprende que el Consejo se negó a divulgar el dictamen jurídico de que
         se trata en nombre del interés público superior invocado por el Sr. Turco, porque estimó que el interés público superior mencionado
         en el artículo 4, apartado 2, última frase, del Reglamento nº 1049/2001 no podía estar constituido por el interés público
         en la transparencia y en la apertura del proceso de toma de decisiones. Al partir de este análisis que incurre en error de
         Derecho, el Consejo no apreció si el interés público en la transparencia podía, en el presente caso, superar la necesidad
         de protección que justifica, en principio, la confidencialidad del asesoramiento jurídico y, por lo tanto, justificar la divulgación
         del dictamen jurídico solicitado. Así pues, resulta fundado el motivo invocado por el Sr. Turco en primera instancia, según
         el cual, el Consejo no comprobó la existencia del interés público superior que aquél invocaba. Por estos motivos, debe anularse
         la decisión de denegación de divulgación controvertida.
      
      IV.    Conclusión
      58.      Por los motivos expuestos anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia:
      
      1)      Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 23 de noviembre de 2004, Turco/Consejo
         (T‑84/03), por estar viciada por una infracción del Derecho comunitario consistente en una interpretación y una aplicación
         erróneas del artículo 4, apartado 2, última frase, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo,
         de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.
      
      2)      Anular la decisión del Consejo de 19 de diciembre de 2002, por la que se denegó al Sr. Mauricio Turco el acceso al dictamen
         del Servicio Jurídico relativo a la propuesta de directiva por la que se establecían normas mínimas relativas a la recepción
         de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
      
      1 –	Lengua original: francés.
      
      2 –	Asunto T‑84/03, Rec. p. II‑4061.
      
      3 –	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos
         del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
      
      4 –	Véase el apartado 78 de la sentencia recurrida.
      
      5 –	Sentencia recurrida, apartado 79.
      
      6 –	Ibidem.
      7 –	Sentencias de 11 de septiembre de 2003, Bélgica/Comisión, (C‑197/99 P, Rec. p. I‑8461), apartado 81, y de 11 de enero de
         2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión (C‑404/04 P, no publicada en la Recopilación), apartado 90.
      
      8 –	Para recordar sentencias recientes, véanse la de 1 de febrero de 2007, Sisón/Consejo (C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233), apartado 63,
         y del Tribunal de Primera Instancia de 12 de septiembre de 2007, API/Comisión (T‑36/04, Rec. p. II‑0000), apartado 53.
      
      9 –	Apartado 61 de la sentencia recurrida.
      
      10 –	Véanse el Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión, de 6 de octubre
         de 1993 (93/730/CE) (DO L 340, p. 41); la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del
         público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43); la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero
         de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58), la Decisión 97/632/CE, CECA, Euratom
         del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, relativa al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo (DO
         L 263, p. 27).
      
      11 –	Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de diciembre de 1999, Interporc/Comisión (T‑92/98, Rec. p. II‑3521), apartado 41.
      
      12 –	Además, el Tribunal de Primera Instancia se ha pronunciado expresamente en dicho sentido: véanse las sentencias del Tribunal
         de Primera Instancia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión (T‑391/03 y T‑70/04, Rec. p. II‑2023), apartado 89, y
         API/Comisión, antes citada, apartado 60.
      
      13 –	Apartado 65 de la sentencia recurrida.
      
      14 –	Véase el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 3 de marzo de 1998, Carlsen y otros/Consejo (T‑610/97 R,
         Rec. p. II‑485).
      
      15 –	Por lo demás, la doctrina no se equivocó al respecto viendo en ello una recuperación de la solución Carlsen: véase, en
         particular, De Leeuw, M.E., «The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the
         European Union: are citizens better off?», ELR vol. 28 (2003), nº 3, pp. 324 a 334; Peers, S., «The new regulation on access to documents: a critical analysis», YEL 2002, pp. 385 a 400.
      
      16 –	Propuesta de Reglamento (2000/C 177 E/10) del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos
         del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2000, C 177 E, p. 70).
      
      17 –	Propuesta de compromiso elaborada por la presidencia francesa en diciembre de 2000 (doc. 14938/00, de 22 de diciembre de 2000).
      
      18 –	Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos
         del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [COM(2001) 299 final; DO 2001, C 240 E, p. 165] (anexo B 3).
      
      19 –	Véanse, en particular, la sentencia de 11 de enero de 2000, Países Bajos y Van der Wal/Comisión (C‑174/98 P y C‑189/98 P,
         Rec. p. I‑1), apartado 27, así como las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de febrero de 1998, Interporc/Comisión
         (T‑124/96, Rec. p. II‑231), apartados 49 a 52; de 17 de junio de 1998, Svenska Journalistförbundet/Consejo (T‑174/95, Rec.
         p. II‑2289), apartados 110 a 112; de 12 de julio de 2001, Mattila/Consejo y Comisión (T‑204/99, Rec. p. II‑2265), apartado 87,
         y de 7 de febrero de 2002, Kuijer/Consejo (T‑211/00, Rec. p. II‑485), apartados 55 y 56.
      
      20 -	Véanse, en particular, la sentencia de 6 de diciembre de 2001, Consejo/Hautala (C‑353/99 P, Rec. p. I‑9565), apartados
         26 a 30, así como las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 12 de octubre de 2000, JT’s Corporation/Comisión (T‑123/99,
         Rec. p. II‑3269), apartado 44, y Kuijer/Consejo, antes citada, apartado 57.
      
      21 –	Sobre esta «promoción» del derecho de acceso a los documentos, me permito remitir a la exposición ya realizada en mis conclusiones
         de 18 de julio de 2007 del asunto Suecia/Comisión y otros (C‑64/05 P), puntos 37 a 40, aún pendiente ante el Tribunal de Justicia.
      
      22 –	Véase, en particular, la sentencia Sisón/Consejo, antes citada, apartados 61 a 63.
      
      23 –	Como recuerdo de esta obligación de apreciación concreta e individual, véase, la reciente sentencia API/Comisión, antes
         citada, apartados 54 a 56, y las sentencias anteriores del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, Verein für
         Konsumenteninformation/Comisión (T‑2/03, Rec. p. II‑1121), apartados 69 a 74; de 14 de diciembre de 2006, Technische Glaswerke
         Ilmenau/Comisión (T‑237/02, Rec. p. II‑0000), apartados 77 a 79, y Franchet y Byk/Comisión, antes citada, apartados 105 y
         115 a 117.
      
      24 –	Apartado 69 de la sentencia recurrida.
      
      25 –	Apartado 70 de la sentencia recurrida.
      
      26 –	Apartados 71 y 72 de la sentencia recurrida.
      
      27 –	Véase el apartado 75 de la sentencia recurrida.
      
      28 –	Véanse, en particular, las sentencias, antes citadas, JT’s Corporation/Comisión, apartados 46 y 65; Franchet y Byk/Comisión,
         apartado 130; de 14 de diciembre de 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, apartados 77 y 80 a 83, y API/Comisión, apartados
         66 a 68.
      
      29 –	Véanse, en particular, las sentencias, antes citadas, Sisón/Consejo, apartado 83, y API/Comisión, apartado 67.
      
      30 –	Apartado 74 de la sentencia recurrida.
      
      31 –	Conclusiones presentadas en el asunto España/Consejo (sentencia de 13 de julio de 1995, C‑350/92, Rec. p. I‑1985), punto 35.
      
      32 –	Supra, apartado 26 de las conclusiones.
      
      33 –	Véase el auto Carlsen y otros/Consejo, antes citado, apartado 46.
      
      34 –	Auto de 23 de octubre de 2002, Austria/Consejo (C‑445/00, Rec. p. I‑9151), apartado 12; sentencia del Tribunal de Primera
         Instancia de 8 de noviembre de 2000, Ghignone y otros/Consejo (T‑44/97, RecFP pp. I‑A-223 y II‑1023), apartado 48, y auto
         del Tribunal de Primera Instancia de 10 de enero de 2005 Gollnisch y otros/Parlamento (T‑357/03, Rec. p. II‑1), apartado 34.
      
      35 –	Auto Carlsen y otros/Consejo, antes citado, apartado 50.
      
      36 –	Apartados 78 y 79 de la sentencia recurrida.
      
      37 –	Sentencias, antes citadas, de 14 de diciembre de 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, apartado 85, y API/Comisión,
         apartado 57.
      
      38 –	Véase la sentencia Franchet y Byk/Comisión, antes citada, apartados 104 a 134.
      
      39 –	Véase la sentencia Kuijer/Consejo, antes citada.
      
      40 –	Véase, en este sentido, la sentencia API/Comisión, antes citada, apartado 54.
      
      41 –	Como ha señalado, con razón, la doctrina: véase, en particular, Kranenborg, H.R., «Is it time to revise the European regulation
         on public access to documents?», European public law, vol. 12, 2006, nº 2, pp. 251 y ss., especialmente pp. 259, 261 y 262.
      
      42 –	Conclusiones presentadas en el asunto Sisón/Consejo, antes citado, punto 27.
      
      43 –	Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo (T‑264/04, Rec.
         p. II‑0000), apartado 44.
      
      44 –	Véase el apartado 83 de la sentencia recurrida.
      
      45 –	Véase la sentencia API/Comisión, antes citada, apartado 54.
      
      46 –	Ibidem, apartado 97.
      
      47 –	Véanse las sentencias, antes citadas, Mattila/Consejo y Comisión, apartado 18; Kuijer/Consejo, apartado 21, y Franchet
         y Byk/Comisión, apartado 36.