CELEX: 62021CC0207
Language: pl
Date: 2022-03-10
Title: Opinia rzecznika generalnego Emiliou przedstawiona w dniu 10 marca 2022 r.###

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 10 marca 2022 r.(1)

Sprawa C‑207/21 P

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Odwołanie – Stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej (UE) 2017/1442 – Artykuł 16 ust. 4 i 5 TUE – Artykuł 3 ust. 2 i 3 Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych – Stosowanie prawa ratione temporis – Reguły głosowania Rady – Większość kwalifikowana

I.      Wprowadzenie

1.        Zasady dotyczące głosowania przy podejmowaniu decyzji w Radzie Unii Europejskiej są tradycyjnie uważane za prawdziwą łamigłówkę przez wszystkich z wyjątkiem (stosunkowo nielicznych) wtajemniczonych. W istocie,  ze względu na liczne z trudem wywalczone i starannie wypracowane kompromisy zasad tych nie cechuje niestety cnota prostoty.

2.        W ciągu ostatnich 70 lat zasady dotyczące głosowania w Radzie ulegały licznym zmianom, wynikającym zarówno z wyraźnych zmian traktatów, jak i z innych rodzajów formalnie lub nieformalnie uzgodnionych reguł lub praktyk(2). W szczególności przepisy dotyczące głosowania w Radzie zostały po raz kolejny zmienione i w pewnym stopniu uproszczone wraz z traktatem z Lizbony(3).

3.        Mówiąc prościej, w zależności od omawianej kwestii Rada podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, większością kwalifikowaną lub jednomyślnie(4). Większość kwalifikowana – która jest najczęściej stosowaną i najbardziej znaczącą metodą głosowania w Radzie – jest obecnie definiowana, z zastrzeżeniem wyjątków, jako podwójna większość. Zgodnie z art. 16 ust. 4 TUE większość kwalifikowana jest w większości przypadków(5) osiągnięta, gdy „co najmniej 55% członków Rady, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii”, głosuje za przyjęciem danego aktu.

4.        Ten system podwójnej większości nie zaczął jednak obowiązywać wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony, lecz dopiero od dnia 1 listopada 2014 r. Ponadto zgodnie z Protokołem (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych(6) w okresie przejściowym – trwającym od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r. – każdy członek Rady mógł zażądać, by głosowanie nad aktem odbyło się zgodnie z zasadami określonymi w art. 3 tego protokołu, odpowiadającymi w istocie zasadom większości kwalifikowanej obowiązującym na mocy traktatu z Nicei.

5.        Niniejsza sprawa dotyczy zastosowania ratione temporis tego protokołu. W skrócie, kwestia podniesiona w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy aby móc skorzystać ze stosowania „starych” przepisów dotyczących większości kwalifikowanej, wystarczyło, aby członek Rady zażądał zastosowania tych przepisów w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., czy też konieczne było również, aby głosowanie odbyło się w tym okresie. 
II.    Ramy prawne Unii Europejskiej

A.      Traktat UE i protokół nr 36

6.        Artykuł 16 ust. 4 i 5 TUE stanowi:
„4.      Od 1 listopada 2014 roku większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 55% członków Rady, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii.
Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta.
Inne zasady dotyczące głosowania większością kwalifikowaną określone są w [art. 238 ust. 2 TFUE].
5.      Postanowienia przejściowe dotyczące definicji większości kwalifikowanej, które obowiązują do 31 października 2014 roku, jak również postanowienia, które będą obowiązywać między [dniem] 1 listopada 2014 roku a [dniem]31 marca 2017 roku, określone są w Protokole w sprawie postanowień przejściowych”.

7.        Artykuł 3  protokołu  nr 36 stanowi:
„1.      Zgodnie z [art. 16 ust. 4 TUE] postanowienia tego ustępu i postanowienia [art. 238 ust. 2 TFUE], dotyczące definicji większości kwalifikowanej w Radzie Europejskiej i w Radzie, stają się skuteczne 1 listopada 2014 roku.
2.      Między [dniem] 1 listopada 2014 roku a [dniem]31 marca 2017 roku, jeżeli przyjęcie aktu wymaga większości kwalifikowanej, członek Rady może zażądać, by akt ten został przyjęty większością kwalifikowaną określoną w [ust.] 3. W takim przypadku stosuje się [ust.] 3 i 4.
3.      Bez uszczerbku dla [art. 235 ust. 1 akapit drugi TFUE] do 31 października 2014 roku obowiązują następujące postanowienia:
Jeżeli przyjęcie aktu przez Radę Europejską i Radę wymaga większości kwalifikowanej, głosy członków ważone są następująco:
[…](7)
Jeżeli na mocy traktatów akty przyjmowane są na wniosek Komisji, wymagają one do ich przyjęcia co najmniej 260 głosów »za«, oddanych przez większość członków. W innych przypadkach akty wymagają do ich przyjęcia co najmniej 260 głosów »za«, oddanych przez co najmniej dwie trzecie członków.
Jeżeli akt ma zostać przyjęty przez Radę Europejską lub Radę większością kwalifikowaną, członek Rady Europejskiej lub Rady może zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące tę większość kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności Unii. Jeżeli okaże się, że warunek ten nie został spełniony, dany akt nie zostaje przyjęty.
4.      Do 31 października 2014 roku, w przypadku gdy w zastosowaniu traktatów nie wszyscy członkowie Rady biorą udział w głosowaniu, czyli w przypadkach gdy zastosowanie ma większość kwalifikowana określona zgodnie z [art. 238 ust. 3 TFUE], większość kwalifikowana jest określona jako taki sam udział głosów ważonych i taki sam udział liczby członków Rady oraz, w stosownym przypadku, taki sam udział procentowy ludności danych państw członkowskich, jak te ustalone w [ust.]3 niniejszego artykułu”.
B.      Rozporządzenie nr 182/2011

8.        Artykuł 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję(8) stanowi:
„1.      W przypadku gdy zastosowanie ma procedura sprawdzająca, komitet wydaje swoją opinię większością głosów określoną w art. 16 ust. 4 i 5 [TUE], a w stosownych przypadkach, w art. 238 ust. 3 [TFUE], w odniesieniu do aktów, które mają zostać przyjęte na wniosek Komisji. Głosy przedstawicieli państw członkowskich w ramach komitetu są ważone w sposób określony w tych artykułach.
2.      W przypadku gdy opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego”.
C.      Dyrektywa 2010/75

9.        Zgodnie ze swoim art. 1 dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)(9) ustanawia „zasady dotyczące zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom powstającym w wyniku działalności przemysłowej oraz zasady dotyczące kontroli tych zanieczyszczeń”, jak również „zasady mające na celu zapobieganie emisjom do powietrza, wody i ziemi oraz, w przypadku braku takiej możliwości, mające na celu ich redukcję oraz zapobieganie wytwarzaniu odpadów, w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości”.

10.      Zgodnie z art. 14 ust. 3 dyrektywy 2010/75 konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (zwanych dalej „BAT”) „stanowią odniesienie dla określenia warunków pozwolenia”.

11.      Konkluzje dotyczące BAT są przyjmowane dwuetapowo, zgodnie z art. 13 dyrektywy 2010/75 i załącznikiem do decyzji wykonawczej Komisji 2012/119/UE z dnia 10 lutego 2012 r. ustanawiającej zasady odnośnie do wskazówek dotyczących gromadzenia danych i opracowywania dokumentów referencyjnych BAT, o których mowa w dyrektywie 2010/75, oraz zapewnienia ich jakości(10).

12.      Etap pierwszy polega na sporządzeniu – po wymianie informacji z udziałem Komisji Europejskiej, państw członkowskich, odpowiednich sektorów i organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska – technicznego dokumentu referencyjnego dotyczącego BAT (zwanego dalej „BREF”). W tych ramach techniczna grupa robocza opracowuje dotyczące BREF dokumenty z uwzględnieniem wyników wymiany informacji dla danego sektora. Projekt końcowy BREF jest przesyłany do forum ustanowionego na mocy art. 13 ust. 3 dyrektywy 2010/75, które przedstawia opinię na temat treści BREF zaproponowanej w wyniku prac przeprowadzonych na poziomie technicznym.

13.      W ramach etapu drugiego zgodnie z art. 13 ust. 5 i art. 75 ust. 2 dyrektywy 2010/75 Komisja przedkłada projekt decyzji wykonawczej w sprawie konkluzji dotyczących BAT komitetowi ustanowionemu na mocy art. 75 dyrektywy 2010/75 (zwanemu dalej „komitetem”), składającemu się z przedstawicieli państw członkowskich. Zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 5 rozporządzenia nr 182/2011, kwalifikowaną większością określoną w art. 16 ust. 4 i 5 TUE komitet wydaje opinię w przedmiocie projektu decyzji wykonawczej Komisji. Jeżeli opinia ta jest pozytywna, Komisja przyjmuje decyzję wykonawczą ustanawiającą konkluzje dotyczące BAT.
III. Okoliczności faktyczne sprawy

14.      W dniu 9 marca 2017 r. Komisja, jako przewodnicząca komitetowi, przedłożyła mu projekt decyzji wykonawczej ustanawiającej konkluzje dotyczące BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania (zwanych dalej „DOES”) zgodnie z dyrektywą 2010/75.

15.      Pismem z dnia 23 marca 2017 r. Komisja wezwała członków komitetu na posiedzenie, które miało się odbyć w dniu 28 kwietnia 2017 r. Przedmiotem tego posiedzenia było poddanie pod głosowanie opinii dotyczącej owego projektu decyzji wykonawczej. Do tego pisma załączono projekt porządku posiedzenia.

16.      W dniu 30 marca 2017 r. Rzeczpospolita Polska zwróciła się do komitetu o przeprowadzenie głosowania nad opinią dotyczącą tego projektu decyzji wykonawczej zgodnie z regułami głosowania określonymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36.

17.      W dniu 4 kwietnia 2017 r. Służba Prawna Rady Unii Europejskiej wydała skierowaną do Komitetu Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich opinię, w której w istocie wskazano, że w celu przeprowadzenia głosowania nad projektem aktu zgodnie z zasadami obowiązującymi przed wejściem w życie traktatu z Lizbony państwo członkowskie powinno złożyć stosowne żądanie do dnia 31 marca 2017 r.; głosowanie, którego żądanie dotyczy, winno również odbyć się najpóźniej w tym dniu.

18.      W dniu 10 kwietnia 2017 r. Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji odrzuciła żądanie Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2017 r. ze względu na to, że głosowanie nad opinią było przewidziane na dzień 28 kwietnia 2017 r., czyli po dniu 31 marca 2017 r., będącym przewidzianym w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 terminem końcowym.

19.      W dniu 28 kwietnia 2017 r. odbyło się posiedzenie komitetu, w trakcie którego członkowie przeprowadzili głosowanie w przedmiocie przyjęcia opinii w sprawie zmienionego projektu decyzji wykonawczej. Głosowanie to zostało przeprowadzone w zastosowaniu zasad głosowania przewidzianych w art. 16 ust. 4 TUE, nie zaś tych przewidzianych w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36. Po przeprowadzeniu tego głosowania komitet wydał pozytywną opinię na temat projektu na podstawie stanowisk głosujących „za” 20 państw członkowskich, reprezentujących 65,14% ludności i 71,43% członków tego komitetu. Osiem państw członkowskich, w tym Rzeczpospolita Polska, zagłosowało „przeciw”.

20.      Po przeprowadzeniu tego głosowania w dniu 31 lipca 2017 r. Komisja wydała decyzję wykonawczą (UE) 2017/1442 ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do DOES zgodnie z dyrektywą 2010/75 (zwaną dalej „sporną decyzją”)(11).

21.      Sporna decyzja wprowadza w szczególności poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami w odniesieniu do emisji tlenków azotu (NOx), rtęci (Hg) i chlorku wodoru (HCl) dla DOES, czyli instalacji o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 50 MW (megawatów), niezależnie od rodzaju stosowanego paliwa.
IV.    W przedmiocie zaskarżonego wyroku

22.      W dniu 11 października 2017 roku Rzeczpospolita Polska wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, powołując się na pięć podstaw stwierdzenia nieważności.

23.      W postępowaniu przed Sądem Republika Bułgarii i Węgry przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast Królestwo Belgii, Republika Francuska i Królestwo Szwecji przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

24.      Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r.(12) Sąd uwzględnił pierwszą podstawę stwierdzenia nieważności podniesioną przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą sporna decyzja powinna była zostać przyjęta zgodnie ze „starymi” zasadami większości kwalifikowanej ustanowionymi w protokole  nr 36, a nie zgodnie z „nowymi” zasadami ustanowionymi w traktacie z Lizbony.

25.      Aby dojść do tego wniosku, Sąd dokonał „wykładni literalnej, kontekstualnej, celowościowej i historycznej art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36” w świetle różnych wersji językowych tego protokołu(13).

26.      W pierwszej kolejności, co się tyczy wykładni literalnej art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36, Sąd uznał, że brzmienie tego przepisu jest niejasne, nawet jeśli jest analizowane w różnych wersjach językowych. W szczególności zdaniem Sądu z tekstu nie wynikało, czy w tym okresie należało również przyjąć akt, co do którego członek Rady zażądał w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., aby został on przyjęty zgodnie ze „starymi” zasadami większości kwalifikowanej(14).

27.      W drugiej kolejności wykładnia historyczna rozpatrywanego przepisu również nie pozwala – zdaniem Sądu – rzucić światła na prawidłową wykładnię tego przepisu. Dokumenty złożone przez strony zostały uznane za niejednoznaczne(15).

28.      W trzeciej kolejności, co się tyczy wykładni celowościowej, Sąd stwierdził, że celem protokołu nr 36 jest zgodnie z jego jedynym motywem „umożliwienie przejścia od postanowień instytucjonalnych traktatów mających zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony do postanowień przewidzianych we wspomnianym traktacie”. W tym celu w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 przyznano państwu członkowskiemu prawo zażądania, w konkretnym okresie, zastosowania „starych” zasad dotyczących większości kwalifikowanej. Wykładnia utrzymywana przez Komisję – jak stwierdził Sąd – pozbawiłaby skuteczności (effet utile) wyraźne wyznaczenie okresu jako terminu na skorzystanie z tego uprawnienia. W istocie znacznie skróciłaby termin, w którym państwo członkowskie mogłoby faktycznie zażądać przeprowadzenia głosowania zgodnie z systemem przewidzianym w traktacie z Nicei. Natomiast interpretacja zaproponowana przez Rzeczpospolitą Polską mogła, zdaniem Sądu, zapewnić, że państwo członkowskie będzie mogło skutecznie wykonywać  to  uprawnienie przez cały ten okres(16).

29.      W czwartej kolejności Sąd uznał, że ustalenie to znajduje potwierdzenie  w wykładni kontekstualnej art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36. Przepis ten wpisuje się w przepisy tworzące ramy trzech etapów przejściowych dotyczących wejścia w życie zasad głosowania większością kwalifikowaną przewidzianych w traktacie z Lizbony. W związku z tym,  jak stwierdził Sąd, art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 nie należy postrzegać jako wyjątku od zasady ustanowionej w art. 16 ust. 4 TUE lecz jako przepis o charakterze przejściowym, którego skuteczność musi być zagwarantowana(17).

30.      W tym kontekście Sąd dodał, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, wykładnia art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 przedstawiona przez Rzeczpospolitą Polską spełnia wymóg, zgodnie z którym przepis przejściowy podlega ścisłej wykładni. Zauważył on, że prawo członków Rady do złożenia żądania  pozostaje ograniczone w czasie. Ponadto Sąd uznał za nieuzasadniony argument Komisji, zgodnie z którym taka wykładnia byłaby sprzeczna z celem traktatu z Lizbony polegającym na wzmocnieniu legitymacji demokratycznej głosowań Rady. W tym względzie Sąd podkreślił,  że art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 należy do prawa pierwotnego, a zatem na jego skuteczność nie powinno mieć negatywnego wpływu „rozpocz[ęcie] wcześniej stosowani[a] art. 16 ust. 4 TUE”(18).

31.      Wreszcie, Sąd stwierdził, że przyjęta wykładnia art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 jest zgodna z zasadą pewności prawa. Okres, w którym członek Rady może zażądać zastosowania „starych” zasad większości kwalifikowanej, został wyraźnie ograniczony. Natomiast wykładnia przedstawiona przez Komisję czyni niepewnym termin, w którym można skorzystać z tegoż prawa, ponieważ zależy on ostatecznie od rzeczywistej daty głosowania, która może być uzależniona od wielu zmiennych. Ponadto wykładnia zaproponowana przez Komisję – zdaniem Sądu – mogłaby doprowadzić do obejścia omawianego przepisu przejściowego poprzez samo ustalenie daty głosowania nad projektem aktu już po dniu 31 marca 2017 r.(19).

32.      W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 należy interpretować w ten sposób, że do tego, aby można było przyjąć projekt aktu zgodnie z określonymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 zasadami większości kwalifikowanej, wystarczy, że państwo członkowskie zwróci się o zastosowanie tych zasad między dniem 1 listopada 2014 r. a dniem 31 marca 2017 r., przy czym nie jest konieczne, by głosowanie nad projektem tego aktu odbyło się również między tymi datami(20).

33.      W związku z tym w zaskarżonym wyroku Sąd:
–        stwierdził nieważność spornej decyzji;
–        orzekł, że skutki spornej decyzji są utrzymane w mocy do czasu wejścia w życie w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, nowego aktu, który ma ją zastąpić, przyjętego zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w art. 3 ust. 3 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych;
–        obciążył Komisję własnymi kosztami oraz koszami poniesionymi przez Rzeczpospolitą Polską, a także obciążył Królestwo Belgii, Republikę Bułgarii, Republikę Francuską, Węgry i Królestwo Szwecji własnymi kosztami.
V.      Postępowanie przed Trybunałem

34.      W odwołaniu do Trybunału, wniesionym w dniu 2 kwietnia 2021 r., Komisja zwraca się do Trybunału o:  
–        uchylenie zaskarżonego wyroku;
–        oddalenie pierwszej podstawy stwierdzenia nieważności podniesionej przez Rzeczpospolitą Polską;
–        przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności; oraz
–        postanowienie, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. 

35.      Tego samego dnia, odrębnym aktem, Komisja zwróciła się do Trybunału o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 133 regulaminu Trybunału Sprawiedliwości. 

36.      W odpowiedzi na odwołanie, złożonej w dniu 28 czerwca 2021 r., Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego, w razie uchylenia przez Trybunał zaskarżonego wyroku, Rzeczpospolita Polska wnosi o przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w zakresie pozostałych podstaw stwierdzenia  nieważności.

37.      Decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. prezes Trybunału postanowił oddalić wniosek Komisji o zastosowanie trybu przyspieszonego.
VI.    Ocena

38.      Na poparcie swojej skargi do Trybunału Komisja podnosi jeden zarzut dotyczący pkt 38–60 zaskarżonego wyroku. 
A.      Argumenty stron

39.      Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że komitet był zobowiązany do głosowania nad projektem aktu zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej określonymi w art. 3 protokołu  nr 36 wyłącznie na tej podstawie, że państwo członkowskie złożyło żądanie  zastosowania tych zasad przed upływem okresu przejściowego w dniu 31 marca 2017 r., niezależnie od okoliczności, że data głosowania nad tym projektem aktu przypadała po dniu 31 marca 2017 r. Komisja uważa, że Sąd dokonał w ten sposób błędnej wykładni art. 3 protokołu  nr 36, naruszając art. 16 ust. 4 i 5 TUE. 

40.      W istocie zarzut Komisji można podzielić na dwie części. 

41.      W części pierwszej Komisja koncentruje się na podnoszonym naruszeniu art. 16 ust. 5 TUE. Jej zdaniem Sąd niesłusznie uznał, że brzmienie tego przepisu jest niejednoznaczne. Komisja utrzymuje, że zgodnie z tym przepisem nie może być mowy o okresie przejściowym po dniu 31 marca 2017 r. Sąd przyjął zatem, zdaniem Komisji, taką wykładnię art. 3 protokołu  nr 36, której nie da się pogodzić z art. 16 ust. 5 TUE. Ponadto Komisja twierdzi, że przepisy przejściowe muszą być interpretowane w sposób ścisły, aby uniknąć niepotrzebnego (i nieograniczonego) przedłużania okresu przejściowego i wynikającej z tego sytuacji niepewności prawa. W istocie Komisja i państwa członkowskie muszą być w stanie przewidzieć okres stosowania, w którym zasady głosowania zawarte w traktacie z Nicei będą nadal obowiązywać. Termin ten nie może być uzależniony od rzeczywistej daty głosowania nad projektem aktu, ponieważ data ta może się zmieniać w zależności od wielu okoliczności. 

42.      Ten brak pewności co do przepisów mających zastosowanie do głosowania będzie – zdaniem Komisji – jeszcze bardziej dotkliwy w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa  Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2020 r. („brexit”). Ze względu na brexit większość wymagana w ramach komitetu do zatwierdzenia nowego projektu decyzji wykonawczej ustanawiającej konkluzje BAT – która byłaby skutkiem stwierdzenia nieważności spornej decyzji – byłaby w każdym razie inna niż ta, która była wymagana w 2017 r.  

43.      Część drugą zarzutu Komisja poświęca  podnoszonemu naruszeniu art. 16 ust. 4 TUE. Komisja twierdzi, że wykładnia art. 3 protokołu  nr 36 przyjęta przez Sąd pozbawia zasadę podwójnej większości ustanowioną w art. 16 ust. 4 TUE części jej skuteczności. Nowe zasady dotyczące większości, wprowadzone przez traktat z Lizbony, są bardziej „demokratyczne” niż poprzednie zasady, ponieważ zwiększają reprezentatywność głosów Rady. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 3 protokołu  nr 36 prowadzi zatem do opóźnienia w pełnym stosowaniu nowych przepisów, udaremniając tym samym cel, do którego dążyli projektodawcy traktatu z Lizbony. 

44.      Natomiast Rzeczpospolita Polska zgadza się z wykładnią art. 3 protokołu  nr 36 dokonaną przez Sąd. Jej zdaniem przepis ten – we wszystkich wersjach językowych – jest jednoznaczny, gdyż członkowie Rady mają prawo żądać stosowania „starych” zasad większości kwalifikowanej w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że art. 16 ust. 4 i 5 TUE zawiera odesłanie do protokołu  nr 36 w odniesieniu do sposobu i terminu stosowania nowych zasad głosowania. Komisja nie ma więc racji, twierdząc, że wykładnia art. 3 tego protokołu dokonana przez Sąd jest sprzeczna z wyżej wymienionymi postanowieniami traktatu.

45.      Rzeczpospolita Polska uważa również, że wykładnia art. 3 protokołu  nr 36, którą przyjął Sąd, nie prowadzi do nieokreślonego czasu stosowania tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że z prawa do żądania stosowania „starych” zasad większości kwalifikowanej nie można skorzystać po dniu 31 marca 2017 r. To właśnie zaproponowana przez Komisję wykładnia art. 3 protokołu  nr 36 wprowadza w istocie, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej, element niepewności w systemie. W istocie Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę, że stosowanie starych zasad byłoby uzależnione od daty, która – jak sama Komisja przyznaje – może ulegać zmianom w zależności od wielu zmiennych. Wreszcie, Rzeczpospolita Polska kwestionuje bardziej demokratyczny charakter nowych zasad głosowania w porównaniu ze starymi zasadami. Twierdzi ona, że aspekt ten jest w każdym razie nieistotny w odniesieniu do wykładni poszczególnych spornych przepisów, które – jak prawidłowo stwierdzono w zaskarżonym wyroku – wszystkie stanowią część prawa pierwotnego Unii.
B.      Ocena zarzutu

46.      Na wstępie muszę stwierdzić, że chociaż w naukach prawnych  wyrażano różne opinie(21), jestem zdania, że art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 przyznał członkom Rady prawo podmiotowe do żądania przyjęcia aktu prawnego zgodnie ze „starymi” zasadami większości kwalifikowanej. W momencie powołania się na takie prawo Rada nie dysponowała swobodnym uznaniem w zakresie uwzględnienia lub nieuwzględnienia żądania. Jak wyraźnie stanowi ten przepis, w takich okolicznościach „stosuje się” stare przepisy(22). Taka wykładnia została również przyjęta w zaskarżonym wyroku i wydaje się bezsporna między stronami.

47.      W związku z tym zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy aby móc skorzystać ze stosowania „starych” przepisów dotyczących większości kwalifikowanej, wystarczyło, aby państwo członkowskie zażądało stosowania tych przepisów w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., czy też konieczne było również, aby głosowanie odbyło się w tym okresie.

48.      W tym względzie mogę na wstępie stwierdzić, że argumenty przedstawione przez Komisję przeciwko wykładni art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 przyjętej przez Sąd uważam za nieprzekonujące. Z powodów, które wyjaśnię poniżej, zaproponuję, aby Trybunał  oddalił odwołanie Komisji i utrzymał w mocy zaskarżony wyrok.

49.      Po pierwsze, zgodziłbym się z Komisją, że tekst odpowiednich przepisów (traktatu i protokołu) nie jest tak niejednoznaczny, jak sugeruje się w zaskarżonym wyroku. Jestem jednak zdania, że literalna wykładnia tych przepisów przemawia za wykładnią przyjętą przez Sąd, a nie za wykładnią przedstawioną przez Komisję.

50.      Chociaż nie posunąłbym się do stwierdzenia, że brzmienie art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 jest wzorcem jasności, bezsporne jest, że przepis ten odnosi się do „żądania”, które może zostać złożone „między [dniem] 1 listopada 2014 roku a [dniem]31 marca 2017 roku”.  Innymi słowy, okres przejściowy przewidziany w tym przepisie wydaje się dotyczyć możliwości wykonywania przez członków Rady ich prawa w odniesieniu do stosowania „starych” zasad większości kwalifikowanej. Porównanie różnych wersji językowych protokołu  nr 36 potwierdza tę interpretację(23).

51.      Po drugie, w kwestii ściśle związanej z pierwszą z nich, tekst art. 16 ust. 4 i 5 TUE nie podważa tego stwierdzenia. W rzeczywistości przepisy te nie zawierają żadnego elementu, który wydaje się sprzeczny z sugerowaną wykładnią art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36. 

52.      Artykuł 16 ust. 4 TUE zawiera nową definicję „większości kwalifikowanej”, obowiązującą od dnia 1 listopada 2014 r. Okoliczność, że wyjątkowo głosowanie według „starych” zasad większości kwalifikowanej może mieć miejsce jeszcze po 31 marca 2017 r., w żaden sposób nie umniejsza faktu, że po tej dacie większość kwalifikowana jest zasadniczo definiowana zgodnie z nową zasadą podwójnej większości określoną w art. 16 ust. 4 TUE. 

53.      Z kolei art. 16 ust. 5 TUE wskazuje po prostu, że: (i) pewne przepisy przejściowe mają zastosowanie w odniesieniu m.in. do okresu od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r.; oraz (ii) przepisy te określone są „w Protokole w sprawie postanowień przejściowych”.  Artykuł 3 ust. 2 protokołu  nr 36 jest bezspornie jednym z tych przepisów przejściowych. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie dostrzegam, w jaki sposób art. 16 ust. 5 TUE może, w sensie dosłownym, stanowić jakąkolwiek wskazówkę co do tego, jak należy interpretować art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36. W szczególności okoliczność, że niektóre przepisy przejściowe zawarte w protokole  nr 36 mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., nie wyklucza, że w razie powołania się na nie w odpowiednim czasie przepisy te mogłyby wywoływać pewne skutki również po tej ostatniej dacie.

54.      Po trzecie, wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie uważam, że Sąd, poprzez swoją wykładnię art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36, przedłużył na czas nieokreślony okres przejściowy lub stworzył sytuację niepewności prawa. Jak słusznie zauważa Rzeczpospolita Polska, jedynie żądania złożone do określonej daty (31 marca 2017 r.) powodują zastosowanie „starych” zasad większości kwalifikowanej. Do tego chciałbym dodać, że aby takie żądanie było ważne, może ono dotyczyć jedynie projektów aktów, które zostały należycie przedstawione do przyjęcia do tego dnia. W związku z tym sama możliwość, że głosowanie nad projektem aktu miało się odbyć po 31 marca 2017 r., nie pociągała za sobą „nieokreślonego przedłużenia” okresu przejściowego.

55.      Ewentualność ta nie stwarza również sytuacji niepewności dla przewodniczącej i członków Rady, przez co naruszałaby zasadę pewności prawa. Zasada ta wymaga, po pierwsze, by normy prawa były jasne i precyzyjne, a po drugie, by ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa.  W szczególności dane uregulowanie musi umożliwiać zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania(24).

56.      Nie rozumiem, dlaczego wykładnia art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 przyjęta przez Sąd miałaby być sprzeczna z tą zasadą. W istocie, gdy żądanie na podstawie tego przepisu zostało złożone w terminie w nim przewidzianym, zarówno Komisja, jak i członkowie Rady mogli być pewni zasad głosowania mających zastosowanie w danym głosowaniu. Natomiast gdyby przyjąć wykładnię przedstawioną przez Komisję, odpowiednie zasady głosowania różniłyby się w zależności od rzeczywistej daty wybranej przez prezydencję na głosowanie. Członkowie Rady nie będą w stanie poznać mającej zastosowanie większości do czasu ustalenia przez prezydencję daty głosowania(25).

57.      Ponadto, jak zauważył Sąd(26), wykładnia zaproponowana przez Komisję otwiera możliwość łatwego obejścia przepisów protokołu  nr 36. W istocie data głosowania mogłaby zostać wybrana w sposób strategiczny w celu odrzucenia żądania złożonego przez członka Rady na podstawie jego art. 3 ust. 2. Również w tym przypadku jest to kolejny aspekt, który może powodować niepewność prawa w stosowaniu zasad głosowania. 

58.       Wreszcie, w tej kwestii nie rozumiem, w jaki sposób względy związane z brexitem (który miał miejsce dnia 31 stycznia 2020 r.) miałyby mieć jakiekolwiek znaczenie dla wykładni zasad określonych w protokole  nr 36 (uzgodnionym na konferencji międzyrządowej, która zakończyła prace w październiku 2007 r.). Sam fakt, że obecnie większość wymagana w ramach komitetu do zatwierdzenia projektu decyzji wykonawczej ustanawiającej konkluzje BAT byłaby inna niż większość wymagana jeszcze w 2017 roku (kiedy przyjęto sporną decyzję), nie powoduje powstania sytuacji niepewności prawa. W tym względzie istotne jest, że większość wymagana do zatwierdzenia projektu aktu jest jasna dla przewodniczącej i członków komisji na podstawie właściwych przepisów, czego Komisja nie kwestionuje.

59.      Ponadto bardzo możliwe, że po Brexicie stosowanie zasad głosowania w Radzie przewidzianych w traktacie z Nicei spowoduje pewne komplikacje, które nie wystąpią przy stosowaniu – w pewnym stopniu prostszych – zasad wprowadzonych przez traktat z Lizbony. Jest to jednak wyłącznie konsekwencją okoliczności, że państwa członkowskie postanowiły nie zmieniać traktatów bezpośrednio po Brexicie i nadal stosować obecne przepisy, interpretowane w świetle ich przedmiotu i celu oraz z uwzględnieniem zasady skuteczności. Nie dostrzegam, jak praktyczny aspekt odnoszący się do obecnych okoliczności, których nie  przewidywano i nie można było przewidzieć w 2007 r., mógłby zostać uznany za solidne kryterium wykładni art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36.

60.      Po czwarte, nie jestem przekonany, że wykładnia art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 przyjęta w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z zasadą ścisłej wykładni przepisów przejściowych. W tym względzie zauważam, że Komisja powołuje się na jeden przypadek(27), w którym Trybunał dokonał zawężającej wykładni odstępstwa od ogólnej zasady zawartej w niektórych przepisach przejściowych(28). W niniejszej sprawie omawiany przepis przejściowy nie wprowadza odstępstwa od ogólnej zasady, lecz dotyczy stopniowego wprowadzania nowego przepisu, poprzez umożliwienie rozszerzonego stosowania starego przepisu(29). Nie jestem pewien, czy te dwie sytuacje są całkowicie porównywalne, czego Komisja nie starała się wyjaśnić w swoich uwagach. 

61.      W każdym razie, co ważniejsze, nawet gdyby zgodzić się, że zasadniczo przepisów przejściowych nie należy interpretować zbyt szeroko(30), nie oznacza to, że można je interpretować w sposób, który wydaje się sprzeczny z ich brzmieniem(31). Wymóg ścisłej wykładni wyjątków i odstępstw nie oznacza również, że pojęcia użyte do ich zdefiniowania można interpretować w sposób pozbawiający te wyjątki i odstępstwa ich skutków(32).

62.      W tej kwestii całkowicie zgadzam się z Rzeczpospolitą Polską, że interpretacja przedstawiona przez Komisję skutkowałaby skróceniem okresu – określonego w protokole  nr 36 – w którym członkowie Rady mogliby faktycznie skorzystać z prawa do zażądania zastosowania „starych” zasad większości kwalifikowanej głosów(33). W tym względzie pragnę dodać, że z uwagi na to, iż od przedstawienia wniosku do faktycznego głosowania nad nim upływa zwykle kilka tygodni, skrócenie terminu określonego w protokole  nr 36 nie jest w żadnym razie nieistotne. 

63.      Po piąte, nie sądzę, aby do Trybunału należała ocena, czy – jak twierdzi Komisja – zasady głosowania wprowadzone przez traktat z Lizbony są w porównaniu z zasadami mającymi zastosowanie na mocy traktatu z Nicei z natury bardziej „demokratyczne” i tym samym zwiększają legitymację głosowań Rady. Jest to argument, który uważam za w oczywisty sposób nieistotny dla wykładni art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36.

64.      W każdym razie uważam, że  większym poszanowaniem zasady demokracji jest nadanie pełnej skuteczności wyraźnej intencji autorów traktatu z Lizbony, którzy otrzymawszy demokratyczny mandat do negocjowania zmian w traktatach, zgodzili się na włączenie pewnych przepisów przejściowych. Pozostaje bowiem bezsporne, że projektodawcy traktatu z Lizbony zamierzali wprowadzić nowe zasady głosowania z pewną dozą elastyczności i w tym celu ustanowili dwa okresy przejściowe. Takie jest uzasadnienie protokołu  nr 36, który, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, również należy do prawa pierwotnego, obok traktatów(34). W związku z tym czasowego zakresu postanowień tego protokołu nie można nadmiernie ograniczać w imię tego, co Komisja uważa za bardziej demokratyczne zasady. 

65.      W świetle powyższego zarzut Komisji, zgodnie z którym wykładnia art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 utrzymana przez Sąd udaremniłaby jeden z celów, do których dążyli projektodawcy traktatu z Lizbony, jest dla mnie niezrozumiały. W tym względzie muszę również zauważyć, że – jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku(35) – żaden z dokumentów przedłożonych przez strony w pierwszej instancji nie wskazuje na zamiar projektodawców traktatu z Lizbony, aby nowe zasady dotyczące podwójnej większości miały zastosowanie nawet wtedy, gdy de facto pozbawiłoby to członków Rady praw przysługujących im na podstawie protokołu  nr 36. 

66.      Mówiąc bardziej ogólnie, zastanawiam się, czy Komisja nie przecenia w istocie znaczenia skutków, jakie art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 miał zachować po zakończeniu okresu przejściowego. Głosowanie według „starych” zasad kwalifikowanej większości po dniu 31 marca 2017 r. było czymś, co ze względu na ograniczenia, o których mowa w pkt 54 powyżej, mogło mieć miejsce tylko wyjątkowo. Twierdzenie, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd jest sprzeczna z zasadą demokracji lub mogłaby udaremnić jeden z celów, do których dążyli projektodawcy traktatu z Lizbony, przypomina mi skecz Monty Pythona, w którym myśliwi używają karabinów maszynowych, bazook i artylerii, aby zabić komara. W przeciwieństwie jednak do rezultatu tego skeczu ta forma przesady nie wydaje mi się sukcesem.

67.      Podsumowując, jestem zdania, że wykładnia art. 3 ust. 2 protokołu  nr 36 dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał oddalił odwołanie wniesione przez Komisję.
VII. W przedmiocie kosztów

68.      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. 

69.      Rzeczpospolita Polska wniosła o obciążenie Komisji kosztami.

70.      Ponieważ Komisja, moim zdaniem, powinna przegrać sprawę, należy ją obciążyć kosztami niniejszego postępowania odwoławczego.
VIII. Wnioski

71.      W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał:
–        oddalił odwołanie; oraz
–        obciążył Komisję kosztami.

1      Język oryginału: angielski.

2      Zobacz m.in. tzw. „Kompromis Luksemburski” z 1966 r. (konkluzje z nadzwyczajnej sesji Rady w Luksemburgu w dniach 17, 18, 27 i 28 stycznia 1966 r.) (Bulletin of the European Economic Community, marzec 1966 r., nr 3/66, s. 5–11); tzw. „Kompromis z Janiny” z 1994 r. [decyzja Rady z dnia 29 marca 1994 r. w sprawie podejmowania decyzji przez Radę większością kwalifikowaną (Dz.U. 1994, C 105, s. 1), zmieniona decyzją Rady z dnia 1 stycznia 1995 r.) (Dz.U. 1995, C 1, s. 1)]; a ostatnio Deklaracja (nr 7) odnosząca się do artykułu 16 ustęp 4 Traktatu o Unii Europejskiej i artykułu 238 ustęp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, załączona do Traktatu z Lizbony (Dz.U. 2008, C 115, s. 338).

3      W celu zapoznania się z rysem historycznym  wraz z dalszymi odniesieniami zob. m.in. J.-P. Jacqué, Le vote au Conseil de l’Union européenne, w: M. Blanquet, La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant 2011, s. 61–89, oraz P. Dann, The Council, w: R. Schütze, T. Tridimas, Oxford Principle of European Union Law, Vol. I, Oxford, 2018, s. 540–544.

4      Zobacz w szczególności art. 16 ust. 3–5 TUE, art. 238 TFUE oraz art. 11 decyzji Rady  2009/937/UE z dnia 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. 2009, L 325, s. 35), z późniejszymi zmianami.

5      Tak jest w przypadku, gdy Rada działa na wniosek Komisji lub Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (zob. art. 238 ust. 2 TFUE). Takie przypadki stanowią zdecydowaną większość spraw, w których Rada jest zobowiązana do przeprowadzenia głosowania według zasad kwalifikowanej większości głosów.

6      Dz.U. 2016, C 202, s. 321 (zwanym dalej „protokołem nr 36”).

7      Tabela pominięta.

8      Dz.U. 2011, L 55, s. 13.

9      Dz.U. 2010, L 334, s. 17.

10      Dz.U. 2012, L 63, s. 1.

11      Dz.U. 2017, L 212, s. 1.

12      Wyrokiem Polska/Komisja  (T‑699/17, EU:T:2021:44) (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”). 

13      Zobacz pkt 34 zaskarżonego wyroku.

14      Ibidem, pkt 35, 36.

15      Ibidem, pkt 37.

16      Ibidem, pkt 38–42.

17      Ibidem, pkt 43–49.

18      Ibidem, pkt 50–52.

19      Ibidem, pkt 53–55.

20      Ibidem, pkt 56.

21      Zobacz m.in. P. Ponzano, Comment to Article 16 TEU, w: C. Curti Gialdino (red.), Codice dell’Unione europea – Operativo, Napoli, Simone 2012, s. 196, 197.

22      Wyróżnienie własne.

23      Zobacz m.in. wersja hiszpańska („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 […] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar”), wersja niemiecka („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 […] kann ein Mitglied des Rates beantragen”, wersja grecka („aπό  την 1η Νοεμβρίου 2014 έως  την 31η Μαρτίου 2014 […] ένα  μέλος  του  Συμβουλίου  μπορεί  να  ζητά  να  θεσπισθεί”), wersja francuska („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 […] un membre du Conseil peut demander”), wersja chorwacka („u razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017 […] član Vijeća može zatražiti”) oraz wersję włoską („nel periodo dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017 […] un membro del Consiglio può chiedere”).

24      Zobacz np. wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, pkt 127, 128).

25      W tej kwestii zob.  przekonujący pkt 55 zaskarżonego wyroku.

26      Ibidem.

27      Wyrok z dnia 2 września 2010 r., Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, pkt 30–33).

28      W tej kwestii zob. również opinia rzecznika generalnego Yves’a Bota w sprawie Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, pkt 5, 57).

29      Porównaj także pkt 47 zaskarżonego wyroku. 

30      Zobacz pkt 50 zaskarżonego wyroku i przytoczone tam orzecznictwo.

31      Zobacz pkt 48, 49 powyżej.

32      Zobacz m.in. wyrok z dnia 30 września 2021 r., Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, pkt 31 i przytoczone orzecznictwo). Zobacz również podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, pkt 40).

33      W tej kwestii zob. ponownie przekonująco pkt 41 zaskarżonego wyroku.

34      Punkt 51 zaskarżonego wyroku.

35      Ibidem, pkt 37.