CELEX: 62001CJ0441
Language: nl
Date: 2003-05-22
Title: Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 22 mei 2003. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden. # Nietnakoming - Richtlijn 89/391/EEG - Maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid van werknemers op werk - Artikel7, lid3. # Zaak C-441/01.

Zaak C-441/01 Commissie van de Europese GemeenschappentegenKoninkrijk der Nederlanden
            «Niet-nakoming – Richtlijn 89/391/EEG – Maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid van werknemers op werk – Artikel 7, lid 3»
            
               
                  Conclusie van advocaat-generaal D. Ruiz-Jarabo Colomer van 16 januari 2003 
                     
               I - 0000 
               
            
                   
               
               
            
               
                  Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 22 mei 2003  
                     
               I - 0000 
               
            
                   
               
               
            
            Samenvatting van het arrest
         
         
                  1..
                  Sociale politiek – Bescherming van veiligheid en gezondheid van werknemers – Richtlijn 89/391 betreffende tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid
                     van werknemers op werk – Organisatie van activiteiten op gebied van bescherming tegen en preventie van beroepsrisico's – Verplichting van werkgever om een of meer werknemers aan te wijzen om zich met deze activiteiten bezig te houden – Primaire verplichting ten opzichte van verplichting om beroep te doen op deskundigen van buiten bedrijf  
                  (Richtlijn 89/391 van de Raad, art. 7, leden 1, 3, 4 en 6) 
         
                  2..
                  Sociale politiek – Bescherming van veiligheid en gezondheid van werknemers – Richtlijn 89/391 betreffende tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid
                     van werknemers op werk – Doelstellingen – Bevorderen van evenwichtige deelneming van werkgevers en werknemers aan activiteiten op gebied van bescherming tegen en preventie
                     van beroepsrisico's  
                  (Richtlijn 89/391 van de Raad, art. 7) 
         
                  3..
                  Sociale politiek – Bescherming van veiligheid en gezondheid van werknemers – Richtlijn 89/391 betreffende tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid
                     van werknemers op werk – Organisatie van activiteiten op gebied van bescherming tegen en preventie van beroepsrisico's – Keuze gelaten aan werkgever om deze activiteiten binnen bedrijf te organiseren dan wel beroep te doen op externe deskundigen – Nuttig effect van richtlijn – Geen  
                  (Richtlijn 89/391 van de Raad, art. 7, leden 1 en 3) 
         
         1.
          Artikel 7 van richtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de
         veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, legt de werkgevers een primaire en een subsidiaire verplichting
         op. Lid 1 van dit artikel legt de werkgever immers een primaire verplichting op, namelijk de aanwijzing van een of meer werknemers
         die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's zullen bezighouden.
         Daarnaast voorziet lid 3 in de verplichting een beroep te doen op deskundigen van buiten het bedrijf. Deze verplichting is
         evenwel subsidiair ten opzichte van die neergelegd in artikel 7, lid 1, aangezien zij slechts geldt  
         indien de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten
         te organiseren. De leden 4 en 6 van dit artikel doen geen afbreuk aan de in de leden 1 en 3 neergelegde rangorde. Om aldus duidelijk en
         nauwkeurig de volledige toepassing van richtlijn 89/391 te waarborgen, moet de omzetting ervan in nationaal recht de in artikel 7
         van de richtlijn neergelegde rangorde tot uiting doen komen. cf. punten 20-21, 23, 30
         
         2.
          Voorzover in artikel 7 van richtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering
         van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk tot uiting komt dat, wanneer de mogelijkheden binnen het
         bedrijf voldoende zijn, voor deelneming van de werknemers aan de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de
         preventie van beroepsrisico's moet worden gekozen, en niet voor inschakeling van externe deskundigen, is dit een organisatiemaatregel
         die overeenstemt met de doelstelling van deze richtlijn om de betrokkenheid van de werknemers bij hun eigen veiligheid te
         bevorderen. Volgens de elfde en de twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn heeft deze immers tot doel, een
         dialoog en een evenwichtige deelneming van werkgevers en werknemers tot stand te brengen met het oog op de vaststelling van
         de maatregelen die nodig zijn voor de bescherming van de werknemers tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten. cf. punten 39-40
         
         3.
          Wanneer de werkgever de keuze wordt gelaten, ofwel de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie
         van beroepsrisico's binnen het bedrijf te organiseren, ofwel een beroep te doen op externe deskundigen, draagt zulks niet
         ertoe bij het nuttig effect van richtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering
         van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te waarborgen, maar levert het een niet-nakoming van de verplichting
         tot volledige omzetting van deze richtlijn op. Artikel 7, leden 1 en 3, van deze richtlijn bepaalt immers duidelijk een rangorde wat de organisatie van deze activiteiten
         in het bedrijf betreft. Pas wanneer de deskundigheden binnen het bedrijf ontoereikend zijn, dient de werkgever een beroep
         te doen op externe deskundigen. Voorts beoogt richtlijn 89/391 de evenwichtige deelneming van werkgevers en werknemers aan
         de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's te bevorderen. Derhalve kan het
         nuttig effect van de richtlijn het best worden verzekerd door deze activiteiten bij voorrang binnen het bedrijf te organiseren.
         cf. punten 53-55
      

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
            
            ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)22 mei 2003 (1)
         
         
            
         
               „Niet-nakoming – Richtlijn 89/391/EEG – Maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid van werknemers op werk – Artikel 7, lid 3”
               
            In zaak C-441/01, 
            
            
             Commissie van de Europese Gemeenschappen , vertegenwoordigd door H. van Vliet en H. Kreppel als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
            
            
            verzoekster, 
            
            tegen
             Koninkrijk der Nederlanden , vertegenwoordigd door H. G. Sevenster als gemachtigde,
            
            verweerder, 
            
            betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de werkgever toe te staan
            vrij te kiezen tussen interne en externe gezondheids- en veiligheidsdiensten, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die
            op hem rusten krachtens het EG-Verdrag en artikel 7, lid 3, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende
            de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers
            op het werk (PB L 183, blz. 1),
            wijst
            
            HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),,
            
            samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr en A. Rosas (rapporteur), rechters, 
            
            advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer, griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur, 
            
            
            gezien het rapport ter terechtzitting,gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 28 november 2002, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door
            H. van Vliet en het Koninkrijk der Nederlanden door N. A. J. Bel als gemachtigde,
            
            gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 januari 2003,
         het navolgende
         
         
         Arrest
         1
            
         Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 15 november 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
         krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat het Koninkrijk der Nederlanden, door de werkgever
         toe te staan vrij te kiezen tussen interne en externe gezondheids- en veiligheidsdiensten, niet heeft voldaan aan de verplichtingen
         die op hem rusten krachtens het EG-Verdrag en artikel 7, lid 3, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende
         de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers
         op het werk (PB L 183, blz. 1; hierna:  
         richtlijn). 
         
            
               Toepasselijke bepalingen
            Het gemeenschapsrecht
         
         
         2
            
         De elfde en de twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn luiden: overwegende dat het, ter waarborging van een hoger beschermingsniveau, nodig is dat de werknemers en/of hun vertegenwoordigers
         op de hoogte worden gesteld van de risico's voor hun veiligheid en gezondheid en van de maatregelen welke moeten worden genomen
         om deze risico's te verminderen of weg te nemen; dat het ook volstrekt noodzakelijk is dat zij er via een evenwichtige deelneming
         overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken toe kunnen bijdragen dat de nodige beschermingsmaatregelen worden genomen;overwegende dat voorlichting, dialoog en evenwichtige deelneming inzake veiligheid en gezondheid op het werk tussen werkgevers
         en werknemers en/of hun vertegenwoordigers moeten worden ontwikkeld met behulp van passende procedures en instrumenten, overeenkomstig
         de nationale wetten en/of praktijken.
         
         
         3
            
         Artikel 7 van de richtlijn, getiteld  
         Beschermings- en preventiediensten, bepaalt: 
         
         1.
          Onverminderd de in de artikelen 5 en 6 bedoelde verplichtingen wijst de werkgever een of meer werknemers aan die zich met
         de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf en/of de inrichting
         zullen bezighouden.
         
         
         2.
          De aangewezen werknemers mogen geen nadeel ondervinden van hun activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie
         van beroepsrisico's.
         De aangewezen werknemers moeten, teneinde de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen te kunnen nakomen, over voldoende
         tijd beschikken.
         
         3.
          Indien de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten
         te organiseren, moet de werkgever een beroep doen op deskundigen (personen of diensten) van buiten het bedrijf en/of de inrichting.
         
         
         4.
          Indien de werkgever een beroep doet op dergelijke deskundigen, moeten de betrokken personen of diensten door de werkgever
         worden ingelicht over de factoren waarvan bekend is of vermoed wordt dat zij van invloed zijn op de veiligheid en de gezondheid
         van de werknemers en toegang hebben tot de in artikel 10, lid 2, bedoelde informatie.
         
         
         5.
          In alle gevallen:
         
         
         
         ─
            moeten de aangewezen werknemers over de nodige capaciteiten en middelen beschikken, 
         
         
         
         ─
            moeten de geraadpleegde personen of diensten van buitenaf de nodige bekwaamheden hebben en over de nodige personele en professionele
            middelen beschikken en
         
         
         
         ─
            moeten de aangewezen werknemers en de geraadpleegde personen of diensten van buitenaf voldoende in aantal zijn, 
         om de beschermings- en preventieactiviteiten op zich te nemen, afhankelijk van de grootte van het bedrijf en/of de inrichting
         en/of de risico's waaraan de werknemers zijn blootgesteld, alsmede de verdeling ervan over het gehele bedrijf en/of de gehele
         inrichting.
         
         6.
          Voor de bescherming tegen en de preventie van risico's voor veiligheid en gezondheid waarvan sprake is in dit artikel, wordt
         gezorgd door een of meer werknemers, door een enkele dienst of door verschillende diensten, ongeacht of hij (zij) al dan niet
         deel uitmaakt (uitmaken) van het bedrijf en/of de inrichting.
         De werknemer(s) en/of dienst(en) moeten voorzover nodig samenwerken.
         
         7.
          De lidstaten kunnen, rekening houdend met de aard der activiteiten en de grootte van het bedrijf, de categorieën van bedrijven
         bepalen waarin de werkgever ─ mits hij de nodige capaciteiten bezit ─ zelf de in lid 1 bedoelde taak op zich kan nemen.
         
         
         8.
          De lidstaten bepalen welke capaciteiten en welke bekwaamheden als bedoeld in lid 5 nodig zijn.
         Zij kunnen bepalen welk aantal als bedoeld in lid 5 voldoende is.
         
         
         4
            
         Artikel 11, lid 2, van de richtlijn luidt als volgt: De werknemers of de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid
         en de gezondheid van de werknemers nemen evenwichtig deel volgens de nationale wetten en/of praktijken, of worden door de
         werkgever vooraf tijdig geraadpleegd over:[...]
         
         b)
         de in artikel 7, lid 1, en artikel 8, lid 2, bedoelde aanwijzing van werknemers en de in artikel 7, lid 1, bedoelde activiteiten;
         
         [...]
         
         d)
         het eventuele beroep dat overeenkomstig artikel 7, lid 3, wordt gedaan op deskundigen (personen of diensten) van buiten het
         bedrijf en/of de inrichting; 
         [...]
         Het nationale recht
         
         
         5
            
         Artikel 17 van de Nederlandse Arbeidsomstandighedenwet, zoals gewijzigd bij wet van 22 december 1993 (Stb. 1993, 757) en bij
         wet van 9 juni 1994 (Stb. 1994, 441; hierna:  
         arbowet) bepaalt: Algemene verplichtingArtikel 17
         
         1.
          De werkgever laat zich ten aanzien van zijn verplichtingen op grond van deze wet bijstaan door:
         
         
         a)
         een of meer deskundige werknemers, al dan niet georganiseerd in een dienst; 
         
         
         b)
         een of meer andere deskundige personen; 
         
         
         c)
         een of meer diensten bestaande uit andere deskundige personen, dan wel 
         
         
         d)
         een combinatie van deskundige werknemers, andere deskundige personen of diensten als bedoeld in de onderdelen a, b en c. 
         
         
         2.
          De werkgever neemt zodanige maatregelen en richt de werkzaamheden zodanig in dat de uitoefening van de taken van de in het
         eerste lid bedoelde deskundige werknemers, deskundige personen of diensten op elkaar worden afgestemd.
         
         
         3.
          De werkgever pleegt omtrent een door hem voorgenomen besluit met betrekking tot de wijze waarop hij uitvoering geeft aan het
         eerste lid vooraf overleg met de ondernemingsraad of, bij het ontbreken daarvan, met de belanghebbende werknemers.
         
         
         
         6
            
         Deze wetgeving is gewijzigd nadat de precontentieuze procedure was gesloten. Een nieuwe arbowet is vastgesteld in 1998 (Stb.
         1999, 184) en gewijzigd op 29 december 2000 (Stb. 2000, 595). Artikel 14 van deze wet vervangt artikel 17 van de vroegere
         wet. Evenwel wordt niet betwist dat het voorwerp van het geding hiermee onveranderd blijft, aangezien dit artikel 14 nog steeds
         dezelfde uitgangspunten bevat wat de inschakeling van interne of externe arbodiensten betreft. 
         De precontentieuze procedure
         
         7
            
         Aangezien in deze procedure geen twistpunten aan de orde zijn, hoeft zij slechts summier te worden weergegeven. 
         
         
         8
            
         Bij brief van 21 februari 1994 hebben de Nederlandse autoriteiten de Commissie de wetten ter omzetting van de richtlijn in
         Nederlands recht meegedeeld, waaronder met name de arbowet. 
         
         
         9
            
         Op 11 juli 1997 heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden een aanmaningsbrief gezonden. De Nederlandse autoriteiten
         hebben deze beantwoord bij brief van 21 november 1997. 
         
         
         10
            
         Op 30 december 1998 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarop de Nederlandse autoriteiten hebben
         geantwoord bij brief van 29 maart 1999. 
         
         
         11
            
         Aangezien het antwoord van de Nederlandse autoriteiten op het met redenen omkleed advies haar geen voldoening gaf, heeft de
         Commissie het onderhavige beroep ingesteld. 
         Het beroep
         
         12
            
         Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk der Nederlanden artikel 7, lid 3, van de richtlijn niet correct omgezet. Volgens
         haar schrijft artikel 17, lid 1, van de arbowet geen rangorde voor tussen de verschillende keuzemogelijkheden die sub a tot
         en met d worden opgesomd, waardoor de werkgever beschikt over een grote keuzevrijheid tussen een interne en een externe organisatie
         van de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's. De richtlijn laat hem die
         keuze echter niet, maar bepaalt tussen de twee oplossingen een rangorde op basis van een objectief criterium, namelijk het
         al dan niet voorhanden zijn in het bedrijf en/of de inrichting van personeel met de nodige deskundigheid om deze taken te
         verrichten. 
         
         
         13
            
         De Nederlandse regering betwist de door de Commissie verdedigde uitlegging van de richtlijn. Zij voert argumenten aan met
         betrekking tot de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de richtlijn, de structuur van dit artikel alsmede de doelstelling
         en het nuttig effect van de richtlijn en de door deze gewilde minimumharmonisatie. Deze verschillende argumenten moeten achtereenvolgens
         worden onderzocht. 
         De bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de richtlijn
         Argumenten van partijen
         
         
         14
            
         De Nederlandse regering stelt om te beginnen dat de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de richtlijn te vaag zijn als criterium
         voor de vraag of gebruik mag worden gemaakt van externe diensten. Dit artikel bepaalt enkel dat indien het bedrijf niet over
         voldoende mogelijkheden beschikt, de werkgever externe deskundigen moet inschakelen. De bewoordingen van deze bepaling maken
         een ruime en open uitlegging mogelijk. 
         
         
         15
            
         Aangaande de omzetting van een richtlijn merkt de Nederlandse regering vervolgens op dat de lidstaten daarbij vrije keuze
         hebben inzake de vorm en de middelen en gehouden zijn het nuttig effect te verzekeren, hetgeen de Nederlandse wetgeving in
         casu doet. 
         
         
         16
            
         Volgens de Nederlandse regering wordt hoe dan ook door de werkgever beoordeeld of de mogelijkheden binnen het bedrijf onvoldoende
         zijn en dus ook of een beroep moet worden gedaan op externe deskundigen. Of een bedrijf over voldoende mogelijkheden beschikt,
         zal door de werkgever worden bepaald. 
         
         
         17
            
         Ten slotte onderstreept de Nederlandse regering de negatieve gevolgen die de door de Commissie verdedigde uitlegging van artikel 7,
         lid 3, van de richtlijn kan hebben voor de bedrijven. Zo zou een werkgever die over geschikt personeel beschikt, nooit een
         beroep kunnen doen op een externe dienst, tenzij hij dat personeel ontslaat. Omgekeerd zou hij, wanneer hij personeel in dienst
         neemt dat deze taken kan verrichten, terwijl juist op dat moment een externe dienst daarmee belast is, het contract met die
         dienst moeten herzien of opzeggen. 
         
         
         18
            
         De Commissie merkt op dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn volgt op twee leden waarin duidelijk wordt voorzien in de betrokkenheid
         van de werknemers van het bedrijf bij de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's.
         Deze bepaling laat de werkgever geen keuze. Iedere andere uitlegging ontneemt het nuttig effect aan het zinsdeel  
         indien de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn. 
         
         
         19
            
         De Commissie betoogt dat een lidstaat een richtlijn weliswaar niet woordelijk in het nationale recht hoeft over te nemen,
         maar wel op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze de volledige toepassing ervan dient te verzekeren. Indien de richtlijn
         juist was omgezet, zou de reële rangorde waarin artikel 7, lid 3, van de richtlijn voorziet, ook in Nederland van toepassing
         zijn. Evenzo is het niet uitsluitend de werkgever die moet uitmaken of de mogelijkheden in het bedrijf al dan niet voldoende
         zijn, maar kunnen de beslissingen van de werkgever worden geverifieerd door de nationale autoriteiten. 
         Beoordeling door het Hof
         
         
         20
            
         Artikel 7, lid 1, van de richtlijn legt de werkgever een primaire verplichting op, namelijk de aanwijzing van een of meer
         werknemers die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's zullen
         bezighouden. Daarnaast voorziet lid 3 in de verplichting een beroep te doen op deskundigen van buiten het bedrijf. Deze verplichting
         is evenwel subsidiair ten opzichte van die neergelegd in artikel 7, lid 1, aangezien zij slechts geldt  
         indien de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten
         te organiseren. 
         
         
         21
            
         Artikel 7 legt de werkgevers dus een primaire en een subsidiaire verplichting op. 
         
         
         22
            
         Deze uitlegging wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 11, lid 2, van de richtlijn, waarin sub b sprake is van de
         in artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bedoelde aanwijzing van werknemers, en sub d van het beroep op deskundigen van buiten
         het bedrijf overeenkomstig artikel 7, lid 3. Enkel voor het beroep op externe deskundigen is het woord  
         eventueel toegevoegd. 
         
         
         23
            
         Om duidelijk en nauwkeurig de volledige toepassing van de richtlijn te waarborgen, moet de omzetting ervan in Nederlands recht
         de in artikel 7 van de richtlijn neergelegde rangorde tot uiting doen komen. 
         
         
         24
            
         De vrees dat de werkgever of aan de in artikel 7, lid 3, van de richtlijn gestelde voorwaarde is voldaan, geheel subjectief
         zal beoordelen, is ongegrond. Artikel 7, lid 8, van de richtlijn verplicht de lidstaten immers te bepalen over welke capaciteiten
         en bekwaamheden de werknemers moeten beschikken, en zij mogen daarbij ook andere objectieve criteria vaststellen om de werkgevers
         te leiden bij hun beoordeling van de in hun bedrijf voorhanden zijnde mogelijkheden. 
         
         
         25
            
         De door de Nederlandse regering gevreesde negatieve gevolgen, die zijn weergegeven in punt 17 van het onderhavige arrest,
         kunnen niet zo ernstig zijn als zij worden voorgesteld. Volgens artikel 7, lid 2, van de richtlijn mogen de aangewezen werknemers
         geen nadeel ondervinden van hun activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's. Externe
         diensten die door een werkgever zijn ingeschakeld, zijn ongetwijfeld beschermd tegen plotselinge beëindiging van hun overeenkomsten,
         en zullen hoe dan ook als gespecialiseerde diensten ongetwijfeld op de hoogte zijn van de gemeenschapswetgeving, zodat zij
         het nodige kunnen doen om zich daaraan aan te passen. 
         
         
         26
            
         Bijgevolg is het argument dat de Nederlandse regering ontleent aan de bewoordingen van artikel 7, lid 3, van de richtlijn,
         ongegrond. 
         De structuur van artikel 7 van de richtlijn
         Argumenten van partijen
         
         
         27
            
         De Nederlandse regering betoogt dat artikel 7, lid 3, van de richtlijn niet geïsoleerd moet worden gelezen, maar moet worden
         uitgelegd in samenhang met de andere bepalingen van dit artikel. 
         
         
         28
            
         Zij betwist de uitlegging van artikel 7, lid 4, van de richtlijn volgens welke hieruit de voorkeur van de gemeenschapswetgever
         voor de interne diensten van het bedrijf zou blijken. Zij merkt eveneens op dat artikel 7, lid 6, geen enkele rangorde of
         hiërarchie aangeeft. 
         
         
         29
            
         De Commissie verklaart dat artikel 7, lid 6, van de richtlijn niet afdoet aan de in de leden 1 tot en met 3 van dit artikel voorgeschreven
         rangorde. 
         Beoordeling door het Hof
         
         
         30
            
         Onderzoek van de structuur van artikel 7 van de richtlijn en van de volgorde van de verschillende leden daarvan, laat geen
         andere conclusie toe dan onderzoek van de bewoordingen van lid 3 van dit artikel. Inzonderheid doen de leden 4 en 6 geen afbreuk
         aan de in de leden 1 en 3 neergelegde rangorde. 
         
         
         31
            
         Bijgevolg is het argument dat de Nederlandse regering aan de structuur van artikel 7, lid 3, van de richtlijn ontleent, ongegrond.
         
         De doelstelling van de richtlijn
         Argumenten van partijen
         
         
         32
            
         De Nederlandse regering betwist dat de richtlijn tot doel heeft, een zo groot mogelijke betrokkenheid van de werknemers bij
         de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's te verkrijgen. Deze doelstelling blijkt noch uit de bewoordingen
         van artikel 1 van de richtlijn, noch uit de considerans, noch uit de toelichting bij het oorspronkelijke richtlijnvoorstel
         of de structuur van de richtlijn. 
         
         
         33
            
         Volgens de Nederlandse regering beoogt de richtlijn een systematische en preventieve aandacht voor de arbeidsomstandigheden
         en de beroepsrisico's in het bedrijf te waarborgen. Zij verwijst dienaangaande naar artikel 1, leden 1 en 2, van de richtlijn.
         De wijze van organisatie van de beschermings- en preventieactiviteiten vormt slechts een middel om dat doel te bereiken. 
         
         
         34
            
         De Nederlandse regering voegt hieraan toe dat indien de richtlijn de doelstelling had die de Commissie bepleit, de gemeenschapswetgever
         beperkingen zou hebben gesteld aan de inschakeling van externe deskundigen, bij voorbeeld door een minimum aan binnen het
         bedrijf te organiseren beschermings- en preventieactiviteiten voor te schrijven of door hogere eisen te stellen aan de capaciteiten
         en bekwaamheden van deze deskundigen, om te voorkomen dat de werkgever te snel een beroep doet op hun diensten. 
         
         
         35
            
         De Nederlandse wetgeving verzekert hoe dan ook de betrokkenheid van de werknemers die in de artikelen 10 en 11 van de richtlijn
         verplicht is gesteld. 
         
         
         36
            
         De Commissie betwist niet dat de richtlijn tot doel heeft de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te
         verbeteren. Zij merkt evenwel op dat de gemeenschapswetgever in verschillende overwegingen van de considerans van deze richtlijn
         de wil te kennen heeft gegeven om, ter bereiking van die doelstelling, een  
         evenwichtige deelneming van de werknemers tot stand te brengen. 
         
         
         37
            
         Overigens kan niet worden beweerd dat, indien de uitlegging van de Commissie juist was, de gemeenschapswetgever een minimum
         aan binnen het bedrijf te organiseren beschermings- en preventieactiviteiten zou hebben voorgeschreven. Volgens de Commissie
         gaat de richtlijn uit van het beginsel dat elk van de beoogde bedrijven in staat is dit minimum te organiseren. 
         Beoordeling door het Hof
         
         
         38
            
         Zoals reeds uit de titel van de richtlijn blijkt, beoogt deze de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de
         verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk. Anders dan de Nederlandse regering te verstaan
         geeft, heeft de richtlijn niet enkel tot doel de bescherming van de werknemers tegen arbeidsongevallen en de preventie van
         beroepsrisico's te verbeteren, maar beoogt zij eveneens de tenuitvoerlegging van specifieke maatregelen voor de organisatie
         van deze bescherming en deze preventie. Daartoe vermeldt de richtlijn een aantal middelen waarmee naar het oordeel van de
         gemeenschapswetgever het gestelde doel kan worden bereikt. 
         
         
         39
            
         Volgens de elfde en de twaalfde overweging van de considerans van de richtlijn heeft deze onder meer tot doel, een dialoog
         en een evenwichtige deelneming van werkgevers en werknemers tot stand te brengen met het oog op de vaststelling van de maatregelen
         die nodig zijn voor de bescherming van de werknemers tegen arbeidsongevallen en beroepsziekten. 
         
         
         40
            
         Voorzover in artikel 7 van de richtlijn tot uiting komt dat, wanneer de mogelijkheden binnen het bedrijf voldoende zijn, voor
         deelneming van de werknemers aan de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's
         moet worden gekozen, en niet voor inschakeling van externe deskundigen, is dit een organisatiemaatregel die overeenstemt met
         deze doelstelling van betrokkenheid van de werknemers bij hun eigen veiligheid. 
         
         
         41
            
         Hieruit volgt dat het argument van de Nederlandse regering inzake de doelstelling van de richtlijn ongegrond is. 
         De richtlijn als maatregel tot minimumharmonisatie
         Argumenten van partijen
         
         
         42
            
         De Nederlandse regering betoogt dat de richtlijn slechts een minimumharmonisatie tot stand brengt. Dienaangaande herinnert
         zij eraan dat de richtlijn is vastgesteld op basis van artikel 118 A EEG-Verdrag, nadien artikel 118 A EG-Verdrag (de artikelen 117-120
         EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136 EG-143 EG), dat een grondslag voor minimumharmonisatie vormt, en dat zij luidens
         haar artikel 1, lid 3, geen afbreuk doet aan bepalingen die gunstiger zijn voor de bescherming van de werknemers. De lidstaten
         konden dus strengere nationale bepalingen voor de bescherming van de werknemers vaststellen. 
         
         
         43
            
         De Nederlandse regering meent dienaangaande dat de arbowet op bepaalde punten meer bescherming biedt dan de richtlijn voorschrijft,
         met name door een hoogwaardig landelijk stelsel van diensten voor te schrijven met meer preventietaken dan die waartoe de
         richtlijn verplicht. In die zin dient artikel 7, lid 3, van de richtlijn te worden uitgelegd. De verdergaande bescherming
         die het Koninkrijk der Nederlanden op grond van de richtlijn mag bieden, brengt mee dat de werkgever de dienst die in zijn
         geval dat hoge beschermingsniveau zal waarborgen, vrij moet kunnen kiezen. Elke uitlegging van deze bepaling die meebrengt
         dat voorrang moet worden verleend aan interne organisatie van de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de
         preventie van beroepsrisico's, is onverenigbaar met artikel 1, lid 3, van de richtlijn. 
         
         
         44
            
         De Commissie betwist de stelling dat de veiligheid van de werknemers beter wordt verzekerd door de inschakeling van externe
         deskundigen. Zij verwijst naar een verslag van een onderzoek dat op haar verzoek is gerealiseerd en waaruit blijkt dat de
         inschakeling van externe deskundigen niet noodzakelijkerwijs bijdraagt tot verbetering van de veiligheid op het werk. Zij
         vermeldt ook het voorbeeld van een onderneming die op internet een risico-evaluatie aanbiedt zonder bezoek aan het bedrijf.
         
         Beoordeling door het Hof
         
         
         45
            
         Zoals de Nederlandse regering opmerkt, volgt uit artikel 1, lid 3, van de richtlijn dat deze geen afbreuk doet aan de bestaande
         of toekomstige nationale en communautaire bepalingen die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid
         van de werknemers op het werk. 
         
         
         46
            
         De advocaat-generaal merkt in punt 24 van zijn conclusie evenwel terecht op, dat het in casu niet gaat om de vraag of de Nederlandse
         wetgeving de werknemers een bescherming biedt die verder gaat dan die welke de richtlijn voorschrijft, maar om de vraag of
         deze wetgeving niet indruist tegen de voorschriften van de richtlijn, daaronder begrepen de rangorde tussen de twee in artikel 7
         bedoelde mogelijkheden. 
         
         
         47
            
         Bijgevolg is het argument van de Nederlandse regering dat de richtlijn strekt tot minimumharmonisatie, ongegrond. 
         Het nuttig effect van de richtlijn
         Argumenten van partijen
         
         
         48
            
         De Nederlandse regering meent dat de Nederlandse wetgeving het nuttig effect van de richtlijn verzekert. Volgens haar biedt
         die wetgeving voldoende elementen om het doel van de richtlijn te bereiken, namelijk het waarborgen van een systematisch en
         preventief gezondheids- en veiligheidsbeleid in het bedrijf, gebaseerd op voldoende capaciteiten en deskundigheid. 
         
         
         49
            
         In de eerste plaats worden volgens haar hoge kwaliteitseisen gesteld aan de personen die belast zijn met de taken van bescherming
         tegen en preventie van beroepsrisico's. Daardoor zijn de aard en de omvang van het bedrijf bepalend voor de vraag of intern
         de nodige middelen voorhanden zijn dan wel of gebruik moet worden gemaakt van externe diensten, die vaak het voordeel bieden
         dat zij objectiever te werk kunnen gaan dan interne deskundigen. 
         
         
         50
            
         In de tweede plaats voorziet de Nederlandse wetgeving in diverse maatregelen om de betrokkenheid van de werknemers bij het
         arbeidsomstandighedenbeleid te waarborgen (voorlichting van de ondernemingsraad, overleg, jaarlijks verslag over de getroffen
         beschermingsmaatregelen, enz.). De Nederlandse regering wijst er met name op dat besluiten van de werkgever inzake de organisatie
         van beschermings- en preventieactiviteiten krachtens de wet op de ondernemingsraden de instemming van de vertegenwoordigers
         van de werknemers behoeven. 
         
         
         51
            
         De Nederlandse regering is ervan overtuigd dat de doelstellingen van de richtlijn het best worden gediend met een flexibel
         systeem, waarin hoge eisen worden gesteld aan de deskundigheid en verregaande rechten worden toegekend aan de vertegenwoordigers
         van de werknemers. 
         
         
         52
            
         De Commissie meent dat het nuttig effect van de richtlijn enkel kan worden verzekerd door de organisatie van activiteiten
         op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's binnen het bedrijf te bevorderen. Om te beginnen
         zijn de werknemers beter gemotiveerd dan externe deskundigen om voor zichzelf en voor hun collega's een degelijk niveau van
         bescherming te garanderen. Voorts zijn zij het best geïnformeerd over de risico's waaraan zij zijn blootgesteld. Ten slotte
         kunnen zij, doordat zij bij de andere werknemers bekend zijn en geen nadeel mogen ondervinden van hun werkzaamheden, fungeren
         als spreekbuis voor de andere werknemers en verzoeken op het gebied van de veiligheid tot de werkgever richten. 
         Beoordeling door het Hof
         
         
         53
            
         Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat artikel 7, leden 1 en 3, van de richtlijn duidelijk een rangorde bepaalt wat de organisatie
         van de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf betreft. Pas
         wanneer de mogelijkheden binnen het bedrijf ontoereikend zijn, dient de werkgever een beroep te doen op externe deskundigen.
         
         
         
         54
            
         Voorts beoogt de richtlijn, zoals in de punten 38 en 39 van het onderhavige arrest is uiteengezet, de evenwichtige deelneming
         van werkgevers en werknemers aan de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's
         te bevorderen. Derhalve kan het nuttig effect van de richtlijn het best worden verzekerd door deze activiteiten bij voorrang
         binnen het bedrijf te organiseren. 
         
         
         55
            
         Derhalve moet worden vastgesteld dat wanneer de werkgever de keuze wordt gelaten ofwel om deze activiteiten binnen het bedrijf
         te organiseren ofwel om een beroep te doen op externe deskundigen, zulks niet ertoe bijdraagt het nuttig effect van de richtlijn
         te waarborgen, maar een niet-nakoming van de verplichting tot volledige omzetting van deze richtlijn oplevert. 
         
         
         56
            
         Hieruit volgt dat het argument van de Nederlandse regering inzake het nuttig effect van de richtlijn ongegrond is. 
         
         
         57
            
         Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 7, lid 3,
         van de richtlijn op hem rustende verplichtingen, door niet voor te schrijven dat een werkgever voor de activiteiten op het
         gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in zijn bedrijf pas een beroep kan doen op externe deskundigen,
         indien de mogelijkheden binnen het bedrijf onvoldoende zijn. 
         
         Kosten
         58
            
         Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de
         vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. 
         
         
         
         
         
            
            HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
         
         
         rechtdoende, verstaat: 
         
            
            1)
            Door niet voor te schrijven dat een werkgever voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie
            van beroepsrisico's in zijn bedrijf pas een beroep kan doen op externe deskundigen, indien de mogelijkheden binnen het bedrijf
            onvoldoende zijn, heeft het Koninkrijk der Nederlanden niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 7,
            lid 3, van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering
            van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk. 
            
            
            2)
            Het Koninkrijk der Nederlanden wordt in de kosten veroordeeld. 
            
            
                  Timmermans
               
               
                  La Pergola 
               
               
                  Jann 
               
            
                  von Bahr
               
               
                  Rosas 
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
                  
               
               
                  
               
               
                  
               
            
            
            
            
            
            
            
            
         
         
         Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 mei 2003. 
         
         
         
         
                  De griffier
               
               
                  De president van de Vijfde kamer
               
            
         
         
         
                  R. Grass 
               
               
                  M. Wathelet  
               
            
      
      
          1 –
            
             Procestaal: Nederlands.