CELEX: 62017CC0435
Language: nl
Date: 2018-06-07
Title: Conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 7 juni 2018.#Argo Kalda Mardi talu tegen Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA).#Verzoek van de Tartu Halduskohus om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Rechtstreekse betalingen – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikelen 93 en 94 – Bijlage II – Randvoorwaarden – Landbouw‑ en milieuconditie – Minimumvereisten – Toepassing door een lidstaat – Verplichting om „grafmonumenten” te onderhouden – Omvang.#Zaak C-435/17.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      E. SHARPSTON
      van 7 juni 2018 (
            1
         )
      
         Zaak C‑435/17
      
      Argo Kalda Mardi talu
      tegen
      Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)
      
         [verzoek van de Tartu Halduskohus (bestuursrechter in eerste aanleg Tartu, Estland) om een prejudiciële beslissing]
      
      „Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Rechtstreekse betalingen – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Systeem van randvoorwaarden – Normen met betrekking tot een goede landbouw- en milieuconditie – Administratieve sancties – Discretionaire bevoegdheid van de lidstaten – Nationale voorschriften die landbouwers verplichten om archeologische structuren te behouden – Verenigbaarheid met het Unierecht”
      
               1.
            
            
               Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) voorziet onder meer in maatregelen voor de betaling van EU‑steun aan landbouwers. Om dergelijke betalingen te ontvangen moeten landbouwers voldoen aan bepaalde voorschriften die in het algemeen bekend staan als het systeem van randvoorwaarden. Een vereiste van dit systeem is dat de landbouwers onder andere een goede landbouw- en milieuconditie van de subsidiabele grond in stand houden. In deze prejudiciële verwijzing wenst de Tartu Halduskohus (bestuursrechter in eerste aanleg Tartu, Estland) te vernemen of het verenigbaar is met de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in verordening (EU) nr. 1306/2013 (
                     2
                  ) dat lidstaten landbouwers verplichten om op landbouwgrond gelegen archeologische structuren in stand te houden en of een administratieve sanctie mag worden opgelegd wanneer een dergelijke structuur wordt geslecht. De verwijzende rechter wenst ook te vernemen of een begunstigde van EU-steun wat betreft zijn totale bedrijf of enkel wat betreft het specifieke landbouwareaal waarvoor financiële steun is aangevraagd moet voldoen aan het vereiste van de instandhouding van een goede landbouw- en milieuconditie van de grond.
            
         
         Unierecht
      
      
               2.
            
            
               Verordening (EU) nr. 1307/2013 (
                     3
                  ) stelt onder meer gemeenschappelijke voorschriften vast voor betalingen die rechtstreeks aan landbouwers worden toegekend (ook bekend als „rechtstreekse betalingen”). (
                     4
                  )
            
         
               3.
            
            
               Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 definieert het begrip „landbouwer” als een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, van wie het bedrijf zich onder andere bevindt binnen het grondgebied van de lidstaten (
                     5
                  ); het begrip „bedrijf” als alle eenheden op het grondgebied van eenzelfde lidstaat die voor landbouwactiviteiten worden gebruikt en door een landbouwer worden beheerd (
                     6
                  ), en het begrip „landbouwareaal” als om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. (
                     7
                  )
            
         
               4.
            
            
               Verordening nr. 1306/2013 stelt regels vast betreffende het systeem van randvoorwaarden. (
                     8
                  ) De woorden „landbouwer” [artikel 2, lid 1, onder a)]; „landbouwactiviteit” [artikel 2, lid 1, onder b)]; „landbouwareaal” [artikel 2, lid 1, onder c)], en „rechtstreekse betalingen” [artikel 2, lid 1, onder e)] hebben dezelfde betekenis als de overeenkomstige begrippen in verordening nr. 1307/2013. Het begrip „bedrijf” in artikel 2, lid 1, onder d), betekent hetzelfde als het begrip „bedrijf” in verordening nr. 1307/2013 behoudens als bepaald in artikel 91, lid 3, van verordening nr. 1306/2013 met betrekking tot het systeem van randvoorwaarden. Ingevolge artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1306/2013 moet een begunstigde elk jaar een betalingsaanvraag indienen voor het desbetreffende areaal met, voor zover van toepassing, vermelding van alle landbouwpercelen op het bedrijf, alsmede het niet-landbouwareaal waarvoor steun wordt aangevraagd. (
                     9
                  )
            
         
               5.
            
            
               De voorschriften van titel VI van verordening nr. 1306/2013 regelen de randvoorwaarden. Het algemene beginsel in artikel 91, lid 1, houdt in dat een begunstigde een administratieve sanctie krijgt opgelegd wanneer hij niet voldoet aan de randvoorwaarden. (
                     10
                  ) Krachtens artikel 91, lid 2, wordt een dergelijke administratieve sanctie opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de betrokken begunstigde kan worden toegeschreven, en er aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan: a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteiten van de begunstigde; b) het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde.
            
         
               6.
            
            
               Overeenkomstig artikel 93, lid 1, onder a), van verordening nr. 1306/2013 bevatten de voorschriften betreffende de randvoorwaarden onder meer de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II bij verordening nr. 1306/2013.
            
         
               7.
            
            
               Ingevolge artikel 94 zien de lidstaten erop toe dat het gehele landbouwareaal, waaronder de grond die niet meer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in een goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden. De lidstaten moeten op nationaal of op regionaal niveau de door de begunstigden na te leven minimumnormen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond vaststellen op basis van bijlage II bij verordening nr. 1306/2013, en daarbij rekening houden met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden, met inbegrip van de bodem- en de klimaatgesteldheid, de bestaande landbouwsystemen, het grondgebruik, de vruchtwisseling, de landbouwpraktijken en de structuur van de landbouwbedrijven. Hierbij dienen de lidstaten geen minimumeisen vast te stellen waarin bijlage II niet voorziet. (
                     11
                  )
            
         
               8.
            
            
               Artikel 97 bepaalt dat de in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
            
         
               9.
            
            
               Bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 draagt het opschrift „In artikel 93 bedoelde voorschriften betreffende randvoorwaarden”. In de bijlage wordt gebruikgemaakt van de afkorting „GLMC” waarmee een „Norm voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond” wordt aangeduid. De tabel in bijlage II omvat mede het navolgende:
            
         
               10.
            
            
               Gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie (
                     12
                  ) bevat bepalingen die bepaalde onderdelen van verordening nr. 1306/2013 aanvullen, onder meer die welke betrekking hebben op de vaststelling van de administratieve sancties en het specifieke percentage dat in dit verband moet worden opgelegd, alsmede de berekeningsgrondslag voor steun, en omvat voorschriften voor de aanpak van gevallen waarin subsidiabele arealen landschapselementen of bomen bevatten. (
                     13
                  ) Ingevolge artikel 5, leden 1 en 2, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 moeten de lidstaten, teneinde ervoor te zorgen dat aan de GLB‑maatregelen wordt voldaan, systemen vaststellen ter identificatie van percelen landbouwgrond en erop toezien dat de aangegeven percelen duidelijk zijn omschreven. (
                     14
                  ) Er zijn bijzondere bepalingen opgenomen met betrekking tot de landschapselementen die onderworpen zijn aan de eisen en normen in de lijst in bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 die deel uitmaken van de totale oppervlakte van een landbouwperceel. Ingevolge artikel 9, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 worden dergelijke landschapselementen aangemerkt als deel van de subsidiabele oppervlakte van dat landbouwperceel. (
                     15
                  ) Artikel 39, lid 1, van deze verordening bepaalt dat wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging wordt toegepast die in de regel 3 % van het totale bedrag aan betrokken betalingen bedraagt.
            
         
         Nationaal recht
      
      
               11.
            
            
               Ingevolge nationale voorschriften moet een begunstigde van een rechtstreekse betaling in de zin van artikel 92 van verordening nr. 1306/2013 bij zijn agrarische activiteiten en op al het land van zijn landbouwbedrijf voldoen aan de eis om grond in goede landbouw- en milieuconditie te houden. Dit omvat mede de instandhouding van landschapselementen en een minimale omvang aan onderhoudswerkzaamheden. (
                     16
                  ) Een archeologische structuur — zoals een grafplaats — moet worden behouden. Hiertoe worden als archeologische structuur aangemerkt: „nederzettingen uit de prehistorie, de middeleeuwen en de nieuwe tijd, forten, onderkomens, cultusplaatsen, grafplaatsen, prehistorische gronden, napjesstenen, wegen, bruggen, havens en vroeg-industriële locaties.
               […]” (
                     17
                  )
            
         
         Feiten, procedure en prejudiciële vragen
      
      
               12.
            
            
               In 2016 verzocht Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda Mardi’s boerderij; hierna: „Mardi talu”) om een enkele areaalbetaling en een betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken. Op 2 november 2016 heeft de Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (dienst voor landbouwkundige registratie en informatie; hierna: „PRIA”) een controle ter plaatse in het agrarische bedrijf van Mardi talu uitgevoerd. In het hieropvolgende controleverslag heeft de PRIA het volgende verklaard: „Op akker nr. 46 – aan de rand van het land […] archeologisch monument – steengraf, de stenen zijn naar de rand van het land verplaatst, het bestaande struikgewas is verwijderd. Foto’s.”
            
         
               13.
            
            
               Op 24 november 2016 heeft de PRIA aan Mardi talu medegedeeld dat hij de nationale wettelijke voorschriften houdende verplichtingen met betrekking tot het behoud van land in een goede landbouw- en milieuconditie (hierna: „aan de orde zijnde nationale voorschriften”) had geschonden. Om die reden is een administratieve sanctie opgelegd en werd de door Mardi talu aangevraagde betaling met 3 % verlaagd. Op 30 november 2016 is Mardi talu tegen de vaststelling van de PRIA opgekomen en heeft hierbij betoogd dat hij de aan de orde zijnde nationale voorschriften niet had geschonden, aangezien het steengraf in de natuur niet was aangeduid en zich niet op de landbouwgrond, maar aan de rand van het land bevond.
            
         
               14.
            
            
               De PRIA heeft Mardi talu op 7 december 2016 geantwoord dat deze voorschriften ingevolge artikel 72, lid 1, onder a), van verordening nr. 1306/2013 ook dienden te worden nagekomen op het deel van het land dat buiten de grenzen van de akkers ligt en waarvoor geen betaling is aangevraagd. Bij beschikking van 15 december 2016 heeft de PRIA een enkele areaalbetaling aan Mardi talu toegekend ter hoogte van 82606,88 EUR. Vervolgens is een administratieve sanctie opgelegd; de betaling werd verlaagd met 3 %, zijnde 2554,94 EUR. Bij een tweede beschikking van dezelfde dag heeft de PRIA aan Mardi talu een betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken toegekend van 37549,94 EUR. Deze betaling werd eveneens wegens de oplegging van een administratieve sanctie met 3 % verlaagd, dat wil zeggen met 1161,34 EUR.
            
         
               15.
            
            
               Mardi talu heeft op 17 januari 2017 bij de PRIA bezwaar ingesteld, waarmee hij nietigverklaring vorderde van de twee beschikkingen, voor zover een administratieve sanctie was opgelegd en de uit te keren betalingen met 3 % waren verlaagd. Bij beschikking op bezwaar van 20 februari 2017 heeft de PRIA het bezwaar van Mardi talu afgewezen.
            
         
               16.
            
            
               Op 23 maart 2017 heeft Mardi talu bij de verwijzende rechter beroep ingesteld strekkende tot: i) nietigverklaring van de bij de twee beschikkingen van 15 december 2016 opgelegde administratieve sancties; ii) veroordeling tot betaling van de niet-gedane betalingen, en iii) nietigverklaring van de beschikking op bezwaar van 20 februari 2017. Mardi talu heeft tot staving van zijn vorderingen een aantal punten aangevoerd, waaronder dat de voorschriften betreffende de randvoorwaarden niet waren geschonden. Volgens Mardi talu gaat het om een berg stenen die bijeen is gebracht bij het werk op het land en niet om een steengraf. De grond waarop de vermeende schending is begaan, behoort niet tot het land dat door Mardi talu voor agrarische productie is gebruikt en hiervoor was niet om een betaling verzocht.
            
         
               17.
            
            
               PRIA heeft hiertegen ingebracht dat het bewijs dat het gaat om een archeologische structuur is geregistreerd op 6 januari 1998 en bevestigd op basis van gegevens in het overheidsregister voor cultureel erfgoed voor het perceel „Hansapõld”. De PRIA heeft zich tevens gebaseerd op gegevens van de dienst voor monumentenzorg waaruit de archeologische status van het steengraf blijkt. De grond waarop het steengraf zich bevindt, maakt deel uit van het bedrijf van Mardi talu. De nationale verplichting tot bescherming van archeologische structuren gold niet slechts voor het bebouwde land waarvoor een aanvraag is ingediend, maar voor het gehele landbouwbedrijf.
            
         
               18.
            
            
               De verwijzende rechter is van mening dat een archeologische structuur, een grafplaats, een prehistorische akker, een napjessteen, een weg of een brug krachtens nationale voorschriften moeten worden behouden en dat grafplaatsen uit de prehistorie, de middeleeuwen en de nieuwe tijd voor de toepassing van deze voorschriften allemaal moeten worden aangemerkt als archeologische structuren. Naar de opvatting van de verwijzende rechter beogen de aan de orde zijnde nationale voorschriften de in Estland gelegen steengraven als monumenten te beschermen. Onbetwist is dat Mardi talu het land waarop zich het steengraf bevond, niet als landbouwgrond heeft gebruikt; het steengraf ligt veeleer aan de rand van het perceel dat als landbouwgrond in gebruik was. Het is evenwel onduidelijk of de relevante Uniewetgeving, met name verordening nr. 1306/2013, tot doel heeft steengraven als archeologische structuren te beschermen. Bijlage II bij verordening (EU) nr. 1306/2013 wekt de indruk dat het behoud van landschapselementen in verband met milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond wordt genoemd met het oog op de bescherming van het milieu als ecologisch en biologisch systeem, maar niet om culturele en historische structuren te behouden.
            
         
               19.
            
            
               Bijgevolg verzoekt de verwijzende rechter het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
               
                        „1)
                     
                     
                        Is de eis tot behoud van steengraven, die een lidstaat oplegt aan diegene die om een enkele areaalbetaling alsmede een betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken verzoekt, en waarvan niet-nakoming leidt tot toepassing van de in artikel 39 van [gedelegeerde verordening nr. 640/2014] vastgestelde administratieve sanctie van een verlaging van de betalingen met 3 %, in overeenstemming met artikel 93, lid 1, en artikel 94 van verordening nr. 1306/2013 […] alsook met de in bijlage II daarvan vastgestelde minimumnormen?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, dient degene die om een enkele areaalbetaling alsmede een betaling voor klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken verzoekt zich – om te voorkomen dat een administratieve sanctie wordt toegepast – overeenkomstig artikel 72, lid 1, onder a), artikel 91, leden 1 en 2, artikel 93, lid 1, en artikel 94 van verordening nr. 1306/2013 […], alsook artikel 4, lid 1, onder b), c) en e), van verordening nr. 1307/2013 […] te houden aan de eisen met betrekking tot de goede landbouw- en milieuconditie in heel zijn landbouwbedrijf, of slechts op de landbouwgrond waarvoor concreet om een betaling wordt verzocht?”
                     
                  
         
               20.
            
            
               Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Argo Kalda Mardi talu, de Estse regering en de Europese Commissie. Het Hof heeft besloten om van een terechtzitting af te zien.
            
         
         Beoordeling
      
      
         
            Eerste vraag
         
      
      
               21.
            
            
               Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of nationale voorschriften die bepalen dat archeologische structuren – in dit geval een steengraf – moeten worden behouden, verenigbaar zijn met de vereisten van verordening nr. 1306/2013 betreffende normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond, met name de instandhouding van landschapselementen (hierna: „GLMC 7”), en of de opgelegde administratieve sanctie voor het slechten en verplaatsen van een dergelijke structuur bijgevolg toelaatbaar is.
            
         
               22.
            
            
               Mardi talu betoogt dat de lidstaten weliswaar over een beoordelingsmarge beschikken, maar de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in verordening nr. 1306/2013 zich niet uitstrekken tot de bescherming van het cultureel erfgoed van de lidstaten. Wanneer een archeologische structuur geen deel uitmaakt van het ecologisch en biologisch systeem, valt deze dus niet binnen de werkingssfeer van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in deze verordening. De oplegging van een administratieve sanctie en de daaruit voortvloeiende vermindering van de aan Mardi talu toegekende steun was dus in strijd met het Unierecht.
            
         
               23.
            
            
               De Estse regering en de Commissie delen deze zienswijze niet.
            
         
               24.
            
            
               Ik ben eveneens van mening dat de aan de orde zijnde nationale voorschriften verenigbaar zijn met het Unierecht.
            
         
               25.
            
            
               Het staat buiten kijf dat Mardi talu als begunstigde van EU‑steun binnen de werkingssfeer van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in titel VI van verordening nr. 1306/2013 valt, voor zover hij landbouwer is met een landbouwbedrijf in de zin van verordening nr. 1307/2013.
            
         
               26.
            
            
               De normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond in artikel 93, lid 1, en bijlage II worden niet allemaal gedefinieerd in verordening nr. 1306/2013. De GLMC 7‑norm die betrekking heeft op de instandhouding van landschapselementen voorziet in een niet‑uitputtende opsomming van dergelijke elementen. Bij gebreke van een definitie in verordening nr. 1306/2013 moet dit begrip worden uitgelegd met inaanmerkingneming van de normale betekenis ervan en van de context waarin het wordt gebruikt. (
                     18
                  )
            
         
               27.
            
            
               De wetgevingscontext omvat geen kwalificerende aanduidingen zoals „natuurlijke” of „agrarische” landschapselementen. Het is daarom in lijn met deze context om ervan uit te gaan dat de aanduiding „instandhouding van landschapselementen” alle zichtbare elementen van een stuk platteland of grond omvat. Dit zou zowel gebouwen of andere door mensenhand gemaakte bouwsels als elementen die voortvloeien uit de natuurlijke contouren van het landschap (bijvoorbeeld bergen, rivieren of grasland) omvatten. Mijns inziens is een dergelijke zienswijze verenigbaar met GLMC 7 en bijlage II bij verordening nr. 1306/2013, die elementen omvat die het resultaat zijn van menselijk ingrijpen, zoals heggen, vijvers, dijken, terrassen en akkerranden. Het begrip „landschapselementen” verwijst naar elementen waarmee bepaalde plattelandsgebieden kunnen worden aangewezen. Voor zover de GLMC-normen ook van toepassing zijn op de milieuconditie van de grond hoeft niet te worden aangetoond dat deze elementen voor landbouwdoeleinden worden gebruikt. Ook is het geen vereiste dat de goede milieuconditie van de grond enkel betrekking heeft op het ecologische systeem van het biologisch milieu.
            
         
               28.
            
            
               De bewoordingen van punt GLMC 7 in bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 wekken de indruk dat het stuk grond zelf in het algemeen in goede conditie moet worden gehouden. In dergelijke omstandigheden kan het voorkomen dat zuiver esthetische overwegingen gelden of dat een lidstaat elementen van culturele of historische waarde in zijn landschap wenst te behouden.
            
         
               29.
            
            
               Artikel 94, eerste alinea, van verordening nr. 1306/2013 laat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge. Zij moeten erop toezien dat het gehele landbouwareaal, waaronder de grond die niet meer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in een goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden. Bijgevolg is de vraag of het steengraf zich bevond op grond die voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt of op een aangrenzende strook eigenlijk niet relevant, aangezien het ging om grond die behoort tot Mardi talu’s bedrijf in de zin van artikel 91, lid 3, onder a), van die verordening.
            
         
               30.
            
            
               Ingevolge artikel 94 van verordening nr. 1306/2013 staat het aan de lidstaten om op nationaal of op regionaal niveau op basis van bijlage II de door de begunstigden na te leven minimumnormen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond vast te stellen. Bijgevolg is het de lidstaten toegestaan om voorschriften vast te stellen met betrekking tot hun cultureel erfgoed, waar zij het dienstig achten zulks te doen. Voor zover deze voorschriften betrekking hebben op de goede landbouw- of milieuconditie van de grond zijn zij tevens verenigbaar met bijlage II bij verordening nr. 1306/2013.
            
         
               31.
            
            
               Deze benadering strookt met de in overweging 54 tot uitdrukking komende algemene doelstelling van verordening nr. 1306/2013 om de ontwikkeling van duurzame landbouw te bevorderen door de begunstigden beter bewust te maken van de noodzaak om deze basisnormen, waaronder een goede landbouw- en milieuconditie van de grond, in acht te nemen. Bovendien is het mogelijk dat de lidstaten archeologische structuren in stand willen houden om andere redenen dan esthetische overwegingen of omwille van het cultureel erfgoed. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat dergelijke structuren bijdragen aan de voorkoming van bodemerosie en het behoud van organisch materiaal in de bodem. Archeologische structuren bieden wellicht ook onderdak aan vogels, insecten en planten en vormen op die wijze een bloeiend ecologisch systeem.
            
         
               32.
            
            
               Tot slot biedt het arrest van het Hof in de zaak Horvath (
                     19
                  ) mijns inziens nuttige aanwijzingen in dit verband. In die zaak kreeg het Hof de vraag voorgelegd of een lidstaat onder zijn GLMC‑normen als bedoeld in verordening nr. 1782/2003 (
                     20
                  ) eisen kan opnemen inzake het onderhoud van zichtbare wegen waarop openbare rechten van doorgang rusten. Het Hof is in die zaak tot het oordeel gekomen dat de lidstaten weliswaar de in bijlage IV bij verordening nr. 1782/2003 opgenomen eisen in acht dienden te nemen, maar niettemin bij de invulling van die eisen over een zekere beoordelingsvrijheid bleven beschikken. Uit de bewoordingen „goede landbouw- en milieuconditie” bleek dat de lidstaten GLMC-eisen kunnen vaststellen voor milieudoeleinden. Bijgevolg vormde een verplichting tot instandhouding van een landschapselement dat geen landbouwdoel had maar wel het milieu betrof, een eis inzake GLMC. (
                     21
                  )
            
         
               33.
            
            
               Landschapselementen zijn fysieke bestanddelen van het milieu. Het Hof heeft verklaard dat „de eisen inzake de instandhouding van die elementen ertoe [strekken] bij te dragen tot het behoud ervan als fysieke bestanddelen” en dat „[d]e onderhoudsverplichtingen kunnen bijdragen tot het behoud van dergelijke wegen als fysieke bestanddelen van het milieu”. Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat „[h]ieruit volgt dat een uit die normen voortvloeiende verplichting een milieudoelstelling kan hebben die erin bestaat de achteruitgang van habitats te voorkomen”. Het Hof heeft erkend dat de landschapselementen waar het in die zaak om ging, eveneens konden bijdragen tot het behoud van habitats. (
                     22
                  )
            
         
               34.
            
            
               Samenvattend ben ik van mening dat het begrip „milieu” zoals gebruikt in de context van de randvoorwaarden niet zo strikt moet worden opgevat dat het enkel verwijst naar de onmiddellijke biologische omgeving waarin de landbouwactiviteit plaatsvindt. Zoals het Hof in het arrest Horvath reeds heeft verklaard, maken landschapselementen die niet rechtstreeks bijdragen aan het landbouwproces niettemin een integraal deel uit van het platteland; de instandhouding ervan kan wel degelijk deel uitmaken van de randvoorwaarden die de landbouwers in acht moeten nemen in ruil voor de verkrijging van rechtstreekse betalingen die uit EU-middelen en dus door de belastingbetalers van de Unie worden bekostigd. (
                     23
                  )
            
         
               35.
            
            
               Bijgevolg staat het Unierecht niet eraan in de weg dat een lidstaat voor de toepassing van punt GLMC 7 in bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 de instandhouding van archeologische monumenten, zoals een steengraf, opneemt in de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond.
            
         
               36.
            
            
               Gelet op deze omstandigheden ben ik van mening dat de administratieve sanctie toelaatbaar was.
            
         
               37.
            
            
               De verwijzende rechter heeft vastgesteld dat de verwijdering van het steengraf in strijd was met de relevante nationale voorschriften. Mardi talu heeft dus de randvoorwaarden als bedoeld in artikel 93 van verordening nr. 1306/2013 geschonden. Aan de voorwaarden voor de oplegging van de administratieve sanctie die zijn neergelegd in artikel 91, leden 1 en 2, van verordening nr. 1306/2013 is dus voldaan. Overeenkomstig artikel 39, lid 1, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 bedroeg de passende verlaging 3 % (het hierin voorziene minimumbedrag) van het totale bedrag aan betalingen.
            
         
               38.
            
            
               Ik kom derhalve tot de slotsom dat een lidstaat op grond van de artikelen 93 en 94 van verordening nr. 1306/2013 eisen inzake de instandhouding van archeologische structuren, zoals een steengraf, mag opnemen in zijn voorschriften betreffende de GLMC-normen in bijlage II bij die verordening, voor zover die eisen bijdragen aan de instandhouding van dergelijke structuren als landschapselementen, of, in voorkomend geval, een achteruitgang van habitats voorkomen. Schendt een begunstigde van rechtstreekse betalingen de voorschriften betreffende de randvoorwaarden, in het bijzonder door de krachtens nationale voorschriften vereiste instandhouding van archeologische monumenten niet na te leven, dan is het verenigbaar met de bepalingen van titel VI van verordening nr. 1306/2013 om de passende administratieve sanctie overeenkomstig artikel 39 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 op te leggen.
            
         
         
            Tweede vraag
         
      
      
               39.
            
            
               De tweede vraag heeft betrekking op de uitlegging van het areaal van het „bedrijf” van de betrokken begunstigde. De verwijzende rechter wenst te vernemen of een begunstigde zich moet houden aan de eisen met betrekking tot de goede landbouw- en milieuconditie in heel zijn landbouwbedrijf, of slechts op de landbouwgrond waarvoor concreet om een betaling wordt verzocht.
            
         
               40.
            
            
               Volgens de verwijzende rechter heeft Mardi talu de grond waarop het steengraf stond niet als landbouwgrond gebruikt en geen steun met betrekking tot dat perceel aangevraagd. Het steengraf bevond zich aan de rand van het land waarvoor steun was aangevraagd. Deze feiten worden niet betwist door de begunstigde, behalve wat de locatie van het steengraf betreft. Mardi talu betoogt dat de weergave van de feiten door de verwijzende rechter in dat opzicht niet juist is, aangezien het steengraf zou zijn gebouwd op grond die grensde aan het perceel waarvoor steun was aangevraagd. De stenen zouden daar al decennia lang hebben gelegen, waardoor die grond ongeschikt was voor landbouw.
            
         
               41.
            
            
               Volgens de verwijzende rechter komt de tweede vraag enkel aan de orde wanneer de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord. Ik ben evenwel van mening (samen met de Estse regering en de Commissie) dat deze vraag in feite relevant is in geval van een bevestigend antwoord. Ik zal daarom de tweede vraag behandelen met het oog op het geven van een volledig antwoord op de in de verwijzingsbeslissing gerezen kwesties.
            
         
               42.
            
            
               Het staat vast dat het steengraf gelegen was op het landbouwbedrijf van Mardi talu, de begunstigde wat betreft de toepassing van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden. Ook staat buiten kijf dat het steengraf zich niet bevond op landbouwgrond waarvoor steun was aangevraagd.
            
         
               43.
            
            
               Mijns inziens moet een begunstigde noodzakelijkerwijs wat betreft zijn gehele bedrijf voldoen aan de voorschriften betreffende de randvoorwaarden en niet alleen voor het specifieke areaal dat wordt gebruikt voor landbouwproductie waarvoor steun is aangevraagd. Ik heb reeds aangegeven dat dit mijn lezing weerspiegelt van artikel 72, lid 1, onder a), gelezen in samenhang met de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in titel VI van verordening nr. 1306/2013. (
                     24
                  )
            
         
               44.
            
            
               Artikel 91, lid 2, onder b), bepaalt dat een administratieve sanctie uitsluitend wordt opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de begunstigde kan worden toegeschreven en er aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan: a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteiten van de begunstigde (hetgeen in casu niet het geval is); b) het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde. Het begrip „bedrijf” wordt in artikel 91, lid 3, onder a), gedefinieerd als het geheel van de productie-eenheden en arealen dat door de begunstigde wordt beheerd en zich op het grondgebied van eenzelfde lidstaat bevindt. (
                     25
                  ) Deze bewoordingen wijzen erop dat de activiteiten van de begunstigde met betrekking tot zijn gehele bedrijf relevant zijn voor de beoordeling door de bevoegde autoriteit of de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in een bepaald geval zijn nageleefd.
            
         
               45.
            
            
               Deze lezing vindt steun in overweging 53 van verordening nr. 1306/2013, waarin valt te lezen dat in verordening nr. 1782/2003 het beginsel is vastgelegd dat de volledige betaling aan begunstigden van sommige steunbedragen in het kader van het GLB gekoppeld moet zijn aan de naleving van voorschriften voor onder meer het grondbeheer. In het daaruit voortvloeiende systeem van randvoorwaarden moeten de lidstaten sancties opleggen in de vorm van verlaging of uitsluiting van de steun die in het kader van het GLB is ontvangen. Overweging 54 voegt hieraan toe dat het systeem van randvoorwaarden in het GLB basisnormen voor bijvoorbeeld het milieu, de klimaatverandering, een goede landbouw- en milieuconditie van de grond integreert, hetgeen het ruime toepassingsgebied van deze voorschriften bevestigt.
            
         
               46.
            
            
               Hiermee worden ruime doelstellingen beoogd, waarvoor geen uitdrukkelijke beperking geldt. Dit mag geen verbazing wekken. Het zou moeilijk te rechtvaardigen zijn om uit publieke middelen rechtstreekse betalingen aan landbouwers te doen voor bepaalde percelen grond die deel uitmaken van hun algemene bedrijf en tegelijkertijd activiteiten toe te laten op andere, niet voor de landbouw gebruikte percelen op hetzelfde bedrijf die schadelijk zijn voor het milieu in zijn geheel.
            
         
               47.
            
            
               De ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1306/2013 draagt verder bij aan de verheldering van de doelstelling van deze voorschriften. Het wetgevingsproces laat de navolgende stappen zien. In verordening nr. 1782/2003 [die is vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009 (
                     26
                  )] is het beginsel neergelegd dat de volledige betaling aan begunstigden van steunbedragen in het kader van het GLB gekoppeld moet zijn aan de naleving van een systeem van randvoorwaarden. Vervolgens is een aantal afzonderlijke instrumenten vastgesteld waarin het wetgevingsraamwerk is neergelegd voor het GLB in de periode van 2014 tot 2020, waaronder verordening nr. 1306/2013 en verordening nr. 1307/2013, waarbij verordening nr. 73/2009 is ingetrokken en vervangen. Verordening nr. 1306/2013 legt voorschriften vast die eerder waren neergelegd in verordening nr. 73/2009 en in het bijzonder de voorschriften tot verzekering van de naleving van de verplichtingen van de bepalingen inzake rechtstreekse betalingen, met inbegrip van controles en toepassing van administratieve maatregelen en sancties in geval van niet-naleving, de voorschriften betreffende de randvoorwaarden zoals de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, de goede landbouw- en milieuconditie, de monitoring en evaluatie van relevante maatregelen en de voorschriften ter zake van de betaling van voorschotten en de terugvordering van onverschuldigde betalingen. (
                     27
                  )
            
         
               48.
            
            
               In de toelichting bij haar voorstel voor de latere verordening nr. 1782/2003 – waarin zij haar visie geeft op een langetermijnperspectief voor duurzame landbouw – heeft de Commissie, onder het kopje „Versterking van het milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en arbeidsveiligheid”, het volgende overwogen:
               „Er moeten randvoorwaarden worden gesteld die betrekking hebben op in de regelgeving vastgelegde Europese normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en arbeidsveiligheid welke gelden op het niveau van het landbouwbedrijf. De begunstigden van rechtstreekse betalingen zullen ook worden verplicht om al hun landbouwgrond in goede omstandigheden voor het beoefenen van landbouw te houden; deze laatste aanvulling op de ontkoppeling is noodzakelijk om het verlaten van grond en de daarmee gepaard gaande milieuproblemen te voorkomen.
               Een en ander zal gebeuren in de vorm van een aanpak voor het hele bedrijf en voor elk geval van niet-naleving op het bedrijf van een begunstigde zullen sancties gelden. Het betreft alle sectoren en niet alleen gebruikte maar ook ongebruikte landbouwgrond.
               Voor landbouwers die de ene bedrijfstoeslag of andere rechtstreekse GLB-betalingen ontvangen en niet voldoen aan de bovenbedoelde uit de regelgeving voortvloeiende normen, zal dus een stelsel voor sancties gelden. De boete zal bestaan in de verlaging of volledige intrekking van de steun (afhankelijk van de ernst van het geval).” (
                     28
                  )
            
         
               49.
            
            
               In een later onderzoek naar de gevolgen van milieuovereenkomsten voor het GLB werd opgemerkt dat „de randvoorwaarden een van de kernelementen vormen van de GLB‑hervorming van 2003. De invoering van de verplichting om randvoorwaarden na te leven houdt in dat landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen vanaf 1 januari 2005 een geheel van uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, als bedoeld in bijlage III bij verordening nr. 1782/2003, in acht moeten houden en subsidiabele grond in goede landbouw- en milieuconditie moeten houden, overeenkomstig het in bijlage IV bij die verordening opgestelde raamwerk. Voorschriften betreffende de randvoorwaarden
                  zien op het gehele landbouwbedrijf en tevens op grond en onderdelen van het landbouwbedrijf zonder directe betalingen. Niet-naleving leidt tot vastgestelde verlagingen van de rechtstreekse betalingen van 3 % (1 % tot 5 %) bij een eerste overtreding en 15 % tot 100 % in geval van opzettelijke niet‑naleving, afhankelijk van de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de niet-naleving. Zowel bestaande uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen als GLMC‑normen worden gehandhaafd door middel van controles binnen het kader van het systeem voor directe betalingen.” (
                     29
                  )
            
         
               50.
            
            
               Tot slot wordt in de toelichting bij het voorstel van de Commissie bij verordening nr. 1306/2013 opgemerkt dat „[d]e landbouwers – samen met de bosbouwers de voornaamste grondbeheerders – […] steun nodig [zullen] hebben bij het invoeren en in stand houden van landbouwsystemen en -praktijken die met name bijdragen tot de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van milieu en klimaat. Marktprijzen alleen volstaan namelijk niet om hen ertoe aan te zetten dergelijke collectieve goederen te leveren. Om de inclusieve groei en cohesie te bevorderen, is het tevens van essentieel belang de diverse mogelijkheden die inherent zijn aan de plattelandsgebieden, optimaal te benutten.” (
                     30
                  )
            
         
               51.
            
            
               Uit de wetsgeschiedenis valt op te maken dat landbouwers binnen het raamwerk van het GLB worden geacht verplichtingen te hebben die verder gaan dan de landbouwproductie. Zij spelen ook de rol van bewakers van het milieu („grondbeheerders”) met betrekking tot de grond die tot hun bedrijf behoort. De geschiedenis van de voorschriften betreffende de randvoorwaarden pleit dus voor een lezing van verordening nr. 1306/2013 waarin het begrip „bedrijf” verwijst naar het gehele bedrijf van de begunstigde.
            
         
               52.
            
            
               Hiermee zou deze zaak als afgedaan kunnen worden beschouwd. Niettemin zal ik voor de volledigheid tevens kort ingaan op de vraag of de gedetailleerde regelgeving evenzo pleit voor de zienswijze dat het begrip „bedrijf” ook grond omvat waarvoor geen steunaanvraag kan worden ingediend.
            
         
               53.
            
            
               De wetgeving is zeer complex. Zij omvat gedelegeerde verordening nr. 640/2014, die uiteraard moet worden uitgelegd op een wijze die in samenhang is met verordening nr. 1306/2013, de machtigingsverordening. (
                     31
                  ) Naast de begrippen „bedrijf” en „landbouwareaal” maakt laatstgenoemde verordening gebruik van het begrip „perceel landbouwgrond” dat is gedefinieerd in artikel 67, lid 4, onder a), van verordening nr. 1306/2013. Deze bepaling maakt deel uit van hoofdstuk II („Geïntegreerd beheers- en controlesysteem”), dat is ondergebracht in titel V van verordening nr. 1306/2013, dat het opschrift „Controlesystemen en sancties” draagt. Deze bepalingen bevatten de elementen die zijn ingevoerd om de verdeling van de aan de landbouwers betaalde EU-steun doeltreffend te monitoren. (
                     32
                  )
            
         
               54.
            
            
               Bij gedelegeerde verordening nr. 640/2014 zijn een aantal gedetailleerde technische maatregelen ingevoerd. Deze verordening voorziet onder andere in de berekeningsgrondslag voor steun, waaronder voorschriften voor de aanpak van gevallen waarin subsidiabele arealen landschapselementen of bomen bevatten [artikel 1, onder h)]. Wanneer lidstaten enkele areaalbetalingen toekennen, moeten zij ervoor zorgen dat de door de begunstigde aangegeven landbouwpercelen op zodanige wijze betrouwbaar worden geïdentificeerd dat de lokalisering en meting van elk landbouwperceel mogelijk is (artikel 5, lid 2), zodat de bevoegde autoriteiten de noodzakelijke controles kunnen uitvoeren.
            
         
               55.
            
            
               Artikel 9, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 bepaalt dat landschapselementen die onder bijlage II bij verordening nr. 1306/2013 vallen en die deel uitmaken van de totale oppervlakte van een landbouwperceel, worden aangemerkt als deel van de subsidiabele oppervlakte van dat landbouwperceel. (
                     33
                  )
            
         
               56.
            
            
               In het onderhavige geval gaat het evenwel niet zozeer om de vraag of het steengraf op subsidiabele grond lag, maar veeleer om de vraag of de nationale voorschriften die de instandhouding van het steengraf als voorwaarde stellen voor GLB-steun voor het aangrenzende perceel, aan de grenzen waarvan het steengraf zich bevond (
                     34
                  ), verenigbaar zijn met het Unierecht. Bijgevolg staat de vraag of het steengraf zich bevond op een landbouwperceel dat zelf in aanmerking kwam voor EU-steun als bedoeld in artikel 9, lid 2, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 los van de juiste uitlegging van het begrip „bedrijf” in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), en artikel 91, lid 3, van verordening nr. 1306/2013.
            
         
               57.
            
            
               Dit gezegd zijnde kan het uit praktisch oogpunt bezien nuttig zijn wanneer de verwijzende rechter vaststelt of de grond waarop het steengraf lag, door Mardi talu was aangewezen als deel van de subsidiabele oppervlakte van een landbouwperceel voor de toepassing van gedelegeerde verordening nr. 640/2014. Zo ja, dan staat het haaks op een dergelijke vaststelling om te bepalen dat met betrekking tot de grond waarop het steengraf zich bevond geen administratieve sanctie kon worden opgelegd enkel omdat dat perceel niet als landbouwgrond in gebruik was. Anders zou Mardi talu van twee walletjes kunnen eten. Een landbouwer die een locatie van een archeologische structuur aanwijst als landbouwperceel voor de toepassing van de aangevraagde steun kan niet tegelijkertijd betogen dat ten aanzien van zijn activiteiten op die grond geen administratieve sancties kunnen worden opgelegd omdat het niet voor landbouwproductie wordt gebruikt.
            
         
               58.
            
            
               Ik voeg hieraan toe dat de tegenovergestelde uitlegging (de voorschriften betreffende de randvoorwaarden beperken tot de percelen van een bedrijf die daadwerkelijk voor landbouw worden gebruikt) het maar al te gemakkelijk zou maken voor kwaadwillenden om deze verplichtingen te omzeilen. In een dergelijk scenario neemt een landbouwer in jaar 1 een perceel met een landschapselement dat hem in de weg zit (bijvoorbeeld een duizendjarige boom of de overblijfselen van een versterking uit de ijzertijd) niet op in zijn aanvraag voor rechtstreekse betaling. Ongehinderd door de financiële sanctie die zou worden opgelegd in geval van een opzettelijke schending van een voorschrift betreffende de randvoorwaarden kapt hij dan de boom of maakt hij de versterking met de grond gelijk. Daarna maakt hij zijn grond vrij van afval en puin, waarmee hij de hoeveelheid beschikbare landbouwgrond en zijn mogelijke voordeel verruimt. In jaar 2 neemt hij vervolgens dat perceel op in zijn aanvraag van rechtstreekse steun als grond waarop landbouw plaatsvindt. Zo bezien wordt het duidelijk dat het stelsel dat door de wetgever van de Unie is ingevoerd, enkel naar behoren werkt wanneer de voorschriften betreffende de randvoorwaarden zien op alle percelen die deel uitmaken van het bedrijf van de begunstigde, ongeacht of deze daadwerkelijk op enig moment voor landbouwdoeleinden worden gebruikt.
            
         
               59.
            
            
               Mijns inziens volgt daaruit dat een begunstigde voor de toepassing van artikel 72, lid 1, onder a), en de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in titel VI van verordening nr. 1306/2013 met betrekking tot zijn gehele bedrijf, en niet alleen wat betreft een specifiek landbouwareaal waarvoor steun is aangevraagd, moet voldoen aan de eisen van een goede landbouw- en milieuconditie.
            
         
         Conclusie
      
      
               60.
            
            
               Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Tartu Halduskohus (Estland) te beantwoorden als volgt:
               
                        „–
                     
                     
                        Op grond van de artikelen 93 en 94 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid mag een lidstaat eisen inzake de instandhouding van archeologische structuren, zoals een steengraf, opnemen in zijn regels met betrekking tot de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond die zijn opgenomen in bijlage II bij die verordening, voor zover die eisen bijdragen aan de instandhouding van dergelijke structuren als landschapselementen, of, in voorkomend geval, een achteruitgang van habitats voorkomen.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Schendt een begunstigde van rechtstreekse betalingen de voorschriften betreffende de randvoorwaarden, in het bijzonder door de krachtens nationale voorschriften vereiste instandhouding van archeologische monumenten niet na te leven, dan is het verenigbaar met de bepalingen van titel VI van verordening nr. 1306/2013 om de passende administratieve sanctie overeenkomstig artikel 39 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden op te leggen.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Voor de toepassing van artikel 72, lid 1, onder a), en de voorschriften betreffende de randvoorwaarden in titel VI van verordening nr. 1306/2013 moet een begunstigde met betrekking tot zijn gehele bedrijf, en niet alleen voor een specifiek landbouwareaal waarvoor steun is aangevraagd, voldoen aan de eisen van een goede landbouw- en milieuconditie.”
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Engels.
      (
            2
         )	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 (PB 2013 L 347, blz. 549).
      (
            3
         )	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608).
      (
            4
         )	De gemeenschappelijke voorschriften van verordening nr. 1307/2013 zijn van toepassing op de in bijlage I bij die verordening opgesomde steunregelingen die als directe betalingen worden aangeduid. Zij omvatten mede de regeling inzake een enkele areaalbetaling [artikel 1, onder a)]. Die regeling behelst een als overgangsmaatregel toegekende vereenvoudigde inkomenssteun voor landbouwers, aangeboden bij de toetreding aan lidstaten die in 2004 bij de Europese Unie zijn gekomen ter vergemakkelijking van de tenuitvoerlegging van rechtstreekse betalingen. In het kader van deze conclusie verwijs ik naar directe betalingen aan begunstigden als „steun”.
      (
            5
         )	Artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1307/2013.
      (
            6
         )	Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1307/2013.
      (
            7
         )	Artikel 4, lid 1, onder e), van verordening nr. 1307/2013.
      (
            8
         )	Uit overweging 53 kan worden afgeleid dat in verordening nr. 1306/2013 het beginsel is neergelegd dat de volledige betaling van steunbedragen aan begunstigden gekoppeld moet zijn aan de naleving van voorschriften betreffende de randvoorwaarden. Overweging 54 bevestigt dat deze voorschriften basisnormen omvatten, waaronder die met betrekking tot een goede landbouw- en milieuconditie van de grond. Zie ook artikel 1, onder d), van verordening nr. 1306/2013.
      (
            9
         )	Artikel 67, lid 4, van verordening nr. 1306/2013 definieert het begrip „perceel landbouwgrond” als „een aaneengesloten stuk grond dat door een landbouwer is aangegeven en dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat; indien evenwel in het kader van verordening (EU) nr. 1307/2013 een afzonderlijke aangifte van het gebruik van een oppervlakte binnen een gewasgroep nodig is, wordt het perceel landbouwgrond, indien noodzakelijk, verder begrensd door dat specifieke gebruik”.
      (
            10
         )	Ingevolge artikel 92 van verordening nr. 1306/2013 is een begunstigde iemand die rechtstreekse betalingen ontvangt.
      (
            11
         )	In overweging 58 valt te lezen dat het systeem van randvoorwaarden dat is neergelegd in verordening nr. 1306/2013 een ruimer toepassingsgebied heeft dan dat in eerdere wetgeving (zie voorts punt 47 hieronder). Het systeem „moet derhalve een kader bevatten waarbinnen de lidstaten nationale normen voor een goede landbouw- en milieuconditie moeten vaststellen. Het Uniekader moet daarnaast voorschriften bevatten die gericht zijn op een betere aanpak van de problematiek op het gebied van water, bodem, koolstofvoorraden, biodiversiteit en landschap, almede minimaal onderhoud van de grond”.
      (
            12
         )	Van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48).
      (
            13
         )	Artikel 1, onder b) en h), van gedelegeerde verordening nr. 640/2014.
      (
            14
         )	Zoals gedefinieerd in artikel 67, lid 4, van verordening nr. 1306/2013; zie ook overwegingen 43‑45 van die verordening.
      (
            15
         )	Zie ook overweging 11 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014.
      (
            16
         )	In zijn verwijzingsbeslissing vermeldt de verwijzende rechter § 8, lid 1, van besluit nr. 32 van de minister voor Plattelandszaken van 17 april 2015 („Algemene verplichtingen voor het ontvangen van rechtstreekse betalingen, enkele areaalbetaling, klimaat- en milieubetaling en betaling voor jonge landbouwers”).
      (
            17
         )	De verwijzende rechter vermeldt in zijn verwijzingsbeslissing § 3, lid 9, van besluit nr. 4 van de minister van Landbouw van 14 januari 2015 („Verplichtingen met betrekking tot het behoud van land in een goede landbouw- en milieuconditie”), dat verwijst naar § 3, lid 2, van de Muinsuskaitseseadus (wet op het behoud van erfgoed).
      (
            18
         )	Zie onder andere arresten van 10 mei 2001, Rundgren (C‑389/99, EU:C:2001:264, punt 41), en 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punt 34).
      (
            19
         )	Arrest van 16 juli 2009 (C‑428/07, EU:C:2009:458).
      (
            20
         )	Verordening van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1).
      (
            21
         )	Arrest van 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punten 26, 27 en 32).
      (
            22
         )	Arrest van 16 juli 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punten 41‑43).
      (
            23
         )	Zie bijvoorbeeld arrest van 9 juni 2016, Planes Bresco (C‑333/15 en C‑334/15, EU:C:2016:426, punt 47).
      (
            24
         )	Zie punt 29 hierboven.
      (
            25
         )	Artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1306/2013 definieert het begrip „bedrijf” met een verwijzing naar artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1307/2013, uitgezonderd wanneer de voorschriften betreffende de randvoorwaarden van titel VI van verordening nr. 1306/2013 van toepassing zijn. Zie de punten 4‑8 hierboven.
      (
            26
         )	Verordening van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003) (PB 2009, L 30, blz. 16).
      (
            27
         )	Zie overwegingen 53 en 58 van verordening nr. 1306/2013.
      (
            28
         )	Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van steunregelingen voor producenten van bepaalde gewassen van 21 januari 2003, COM(2003) 23 definitief, blz. 10 (cursivering van mij).
      (
            29
         )	Gay, S.H., Osterburg, B., Baldock, D., en Zdanowicz, A., Recent evolution of the EU Common Agricultural Policy (CAP): state of play and environmental potential, maart 2005, blz. 36 (cursivering van mij).
      (
            30
         )	Voorstel van de Europese Commissie van 12 oktober 2011, COM(2011) 628 definitief/2, blz. 3.
      (
            31
         )	De verhouding tussen verordeningen van de Raad en uitvoeringsverordeningen van de Commissie onderzoek ik nader in mijn conclusie in de zaak Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:328, punten 38‑46.
      (
            32
         )	Zie overwegingen 43‑45 van verordening nr. 1306/2013.
      (
            33
         )	Zie overweging 11 van gedelegeerde verordening nr. 640/2014.
      (
            34
         )	Zie punt 18 hierboven.