CELEX: 62014CC0132
Language: fr
Date: 2015-06-25 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 25 juin 2015.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 25 juin 2015 (1)

Affaires jointes C‑132/14 à C‑136/14

Parlement européen (C‑132/14 et C‑136/14)

et

Commission européenne (C‑133/14 à C‑135/14)

contre

Conseil de l’Union européenne

«Recours en annulation – Règlement (UE) no 1385/2013 – Directive 2013/62/UE – Directive 2013/64/UE – Base juridique – Article 349 TFUE – Champ d’application – Région ultrapériphérique – Modification du statut de Mayotte»

1.        Dans les présentes affaires, le Parlement européen et la Commission européenne demandent à la Cour d’annuler le règlement (UE) no 1385/2013 (2) et la directive 2013/64/UE (3). La Commission demande en outre l’annulation de la directive 2013/62/UE (4) (ci‑après, prises ensemble, les «mesures attaquées»). Il s’agit, dans ces affaires, de déterminer si les mesures attaquées ont été adoptées sur la base juridique appropriée.

2.        La question au cœur des présentes affaires est la suivante: quel est le champ d’application de l’article 349 TFUE? Cette question tire son origine de la modification du statut de Mayotte dans le droit de l’Union. À l’issue du référendum local de l’année 2009, les îles formant l’archipel de Mayotte ont poursuivi leur processus d’intégration à la France, pour devenir une région et un département français d’outre‑mer (DOM), le 31 mars 2011. À la suite d’une demande de la République française en ce sens, le Conseil européen a décidé de modifier le statut de Mayotte, à compter du 1er janvier 2014, de pays et territoire d’outre‑mer (PTOM) à région ultrapériphérique (RUP) (5).

3.        Toutefois, un litige institutionnel portant sur les mesures attaquées, adoptées aux fins de ce changement de statut, est survenu depuis. Le Conseil, en désaccord avec les bases juridiques sectorielles proposées au titre des mesures attaquées, a décidé de les adopter sur le fondement de l’article 349 TFUE. La question est à présent de savoir si le Conseil a eu raison d’agir en ce sens, ce dont je suis convaincu pour les raisons qui suivent. 
I –    Le cadre juridique

A –    Dispositions des traités pertinentes, applicables et abrogées

4.        À la suite de l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, l’article 227, paragraphe 2, du traité CE était libellé comme suit:
«[e]n ce qui concerne les départements français d’outre‑mer, les dispositions particulières et générales du présent traité relatives:
–        à la libre circulation des marchandises,
–        à l’agriculture, à l’exception de l’article 40 paragraphe 4 [du traité CE],
–        à la libération des services,
–        aux règles de concurrence,
–        aux mesures de sauvegarde prévues aux articles 109 H, 109 I et 226 [du traité CE],
–        aux institutions,
sont applicables dès l’entrée en vigueur du présent traité.
Les conditions d’application des autres dispositions du présent traité seront déterminées au plus tard deux ans après son entrée en vigueur, par des décisions du Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission.
Les institutions de la Communauté veilleront, dans le cadre des procédures prévues par le présent traité et notamment de l’article 226 [du traité CE], à permettre le développement économique et social de ces régions.»

5.        Faisant suite à l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, l’article 227, paragraphe 2, du traité CE a été remplacé par l’article 299, paragraphe 2, CE, qui disposait:
«Les dispositions du présent traité sont applicables aux départements français d’outre‑mer, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries.
Toutefois, compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d’outre‑mer, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis‑à‑vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes.
Le Conseil, en arrêtant les mesures visées au deuxième alinéa, tient compte des domaines tels que les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d’État, et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de la Communauté.
Le Conseil arrête les mesures visées au deuxième alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes.»

6.        À la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 299 CE a été remplacé par les articles 349 TFUE et 355 TFUE et, en substance, par l’article 52 TUE. Ce dernier dispose: 
«1.      Les traités s’appliquent au Royaume de Belgique, à la République de Bulgarie, à la République tchèque, au Royaume de Danemark, à la République fédérale d’Allemagne, à la République d’Estonie, à l’Irlande, à la République hellénique, au Royaume d’Espagne, à la République française, à la République italienne, à la République de Chypre, à la République de Lettonie, à la République de Lituanie, au Grand‑Duché de Luxembourg, à la République de Hongrie, à la République de Malte, au Royaume des Pays‑Bas, à la République d’Autriche, à la République de Pologne, à la République portugaise, à la Roumanie, à la République de Slovénie, à la République Slovaque, à la République de Finlande, au Royaume de Suède et au Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord.
2.      Le champ d’application territoriale des traités est précisé à l’article 355 [TFUE].»

7.        L’article 349 TFUE, tel que modifié par la décision 2012/419 du Conseil, est ainsi libellé:
«Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de Mayotte, de la Réunion, de Saint‑Barthélemy, de Saint‑Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis‑à‑vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen.
Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d’État, et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l’Union.
Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes.»

8.        L’article 355, paragraphe 1, TFUE, tel que modifié par la décision 2012/419 du Conseil, est libellé comme suit: 
«Outre les dispositions de l’article 52 [TUE] relatives au champ d’application territoriale des traités, les dispositions suivantes s’appliquent:
1.      Les dispositions des traités sont applicables à la Guadeloupe, à la Guyane française, à la Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint‑Barthélemy, à Saint‑Martin, aux Açores, à Madère et aux îles Canaries, conformément à l’article 349 [TFUE].»

B –    Les mesures attaquées

9.        Aux fins de la présente procédure, il suffit de relever ce qui suit.

10.      Le règlement modifie, en substance, cinq règlements différents. Tandis qu’à son article 1er, paragraphe 1, le législateur ajoute Mayotte à une liste de masses d’eau maritimes pouvant être soumises à des mesures de l’Union européenne en matière de conservation des ressources de pêche, à l’article 1er, paragraphe 2, il interdit l’utilisation des sennes tournantes pour encercler des bancs de thon et d’espèces similaires dans les zones les plus proches de Mayotte. À l’article 2 le législateur repousse au 31 décembre 2021 la date limite de mise en application de certaines règles de l’Union concernant l’organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture, s’agissant de l’étiquetage des produits de la pêche. À l’article 3, paragraphes 1 et 2, il déroge à certaines règles en matière de politique commune de la pêche (ci‑après la «PCP»), relatives à la capacité de pêche et d’enregistrement des navires, en reportant l’application de celles‑ci, respectivement, au 31 décembre 2025 et au 31 décembre 2021, tandis qu’à l’article 3, paragraphe 3, il insère certaines entrées concernant Mayotte dans une liste établissant les plafonds de capacité de pêche. À l’article 4 il reporte au 1er janvier 2021 l’application à Mayotte de certaines règles relatives au traitement des sous‑produits animaux et des produits dérivés. Enfin, tandis qu’à l’article 5 il reporte au 31 décembre 2021 l’obligation pour la République française d’appliquer certaines règles de conformité relevant de la PCP s’agissant de Mayotte, il oblige également cet État membre à se doter d’un système de contrôle simplifié et provisoire avant le 30 septembre 2014.

11.      Par la directive horizontale le Conseil reporte principalement l’application à Mayotte d’un certain nombre de règles contenues dans six directives différentes, concernant différents domaines politiques tels que la politique dans le domaine de l’eau, le traitement des eaux urbaines résiduaires, la gestion de la qualité des eaux de baignade, la protection des poules pondeuses, la santé et la sécurité s’agissant des rayonnements optiques artificiels et les droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers.

12.      Par la minidirective, le Conseil accorde à la République française un délai supplémentaire, s’agissant de Mayotte, pour se conformer au droit de l’Union en matière de congé parental. Ce délai expirera le 31 décembre 2018.
II – Les antécédents du litige

13.      À la suite de l’adoption de la décision 2012/419, devant entrer en vigueur le 1er janvier 2014, la Commission a présenté, le 13 juin 2013, trois propositions au législateur de l’Union, tendant à modifier certaines dispositions du droit dérivé.

14.      La proposition de la Commission qui devait devenir le règlement était fondée sur les articles 43, paragraphe 2, TFUE et 168, paragraphe 4, sous b), TFUE. La proposition sous‑tendant la directive horizontale était fondée sur les articles 43, paragraphe 2, TFUE, 114 TFUE, 153, paragraphe 2, TFUE, 168 TFUE et 192, paragraphe 1, TFUE. Enfin, la proposition à l’origine de la minidirective était fondée sur l’article 155, paragraphe 2, TFUE.

15.      Ainsi, les propositions de la Commission se référaient toutes à des bases juridiques sectorielles. À l’exception de l’article 155, paragraphe 2, TFUE, ces bases juridiques prévoient la procédure législative ordinaire et la consultation du Conseil économique et social européen (CESE) (ainsi que la consultation, pour certaines des bases juridiques proposées, du Comité des régions de l’Union européenne).

16.      Toutefois, dans le cadre de la procédure législative, le Conseil a décidé de changer la base juridique des trois mesures au profit de l’article 349 TFUE. 

17.      S’agissant de la directive horizontale et du règlement, le Parlement a proposé d’ajouter l’article 349 TFUE aux bases juridiques sectorielles initialement proposées. Ainsi, pour ce qui est de ces deux mesures, le Parlement a estimé qu’il agissait non pas à titre consultatif, mais en tant que colégislateur.

18.      Le 17 décembre 2013, le Conseil a néanmoins adopté les mesures attaquées, estimant avoir reçu l’avis du Parlement sur les propositions.
III – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

19.      Par des recours introduits le 21 mars 2014, les parties requérantes ont engagé la présente procédure. Dans l’affaire C‑132/14, le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–        annuler le règlement;
–        condamner le Conseil aux dépens.

20.      Dans l’affaire C‑133/14, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–        annuler la directive horizontale;
–        maintenir les effets de la directive horizontale jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle directive fondée sur les bases juridiques appropriées;
–        condamner le Conseil aux dépens.

21.      Dans l’affaire C‑134/14, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–        annuler la minidirective;
–        maintenir les effets de la minidirective jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle directive fondée sur une base juridique appropriée;
–        condamner le Conseil aux dépens.

22.      Dans l’affaire C‑135/14, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–        annuler le règlement;
–        maintenir les effets du règlement jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement fondé sur les bases juridiques appropriées;
–        condamner le Conseil aux dépens.

23.      Dans l’affaire C‑136/14, le Parlement conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
–        annuler la directive horizontale;
–        condamner le Conseil aux dépens.

24.      Par décision du président de la Cour du 28 avril 2014, les cinq affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt. Dans son mémoire en défense déposé le 17 juin 2015, le Conseil a conclu à ce qu’il plaise à la Cour:
–        rejeter les requêtes dans leur intégralité;
–        condamner le Parlement et la Commission aux dépens;
–        à titre subsidiaire, pour le cas où la Cour annulerait les mesures attaquées, en maintenir les effets jusqu’à l’adoption de nouveaux actes législatifs les remplaçant, fondés sur les bases juridiques appropriées déterminées par la Cour.

25.      Par décision du président de la Cour du 29 juillet 2014, les gouvernements espagnol, français et portugais ont été autorisés à intervenir au soutien du Conseil. 

26.      Les parties et les intervenants ont exposé leurs positions oralement lors de l’audience du 21 avril 2015.
IV – Arguments des parties et des intervenants

27.      Au soutien de leur recours en annulation des mesures attaquées, le Parlement et la Commission soulèvent le même moyen de droit unique, à savoir le choix inapproprié de base juridique du Conseil. Toutefois, le Parlement et la Commission expriment un avis différent quant au champ d’application de l’article 349 TFUE.

28.      Le Parlement considère que l’article 349 TFUE permet uniquement l’adoption de mesures spécifiques destinées directement aux RUP qui tendent à compenser les désavantages engendrés par les caractéristiques et les contraintes particulières des régions concernées. Ce faisant, ces mesures doivent être liées à la situation économique et/ou sociale de la RUP en question. À l’inverse, l’article 349 TFUE ne saurait fonder des mesures relevant d’une politique de l’Union, n’étant pas destinées à adapter le droit de l’Union à de telles contraintes. Une mesure concernant une RUP ne relèverait pas automatiquement, en soi, du champ d’application de l’article 349 TFUE. Même si des mesures spécifiques peuvent, selon le Parlement, prendre une forme aussi bien générale qu’ad hoc, elles doivent procurer un avantage aux RUP lié à leur situation particulière et ne sauraient consister uniquement en un ajournement de l’application de certaines dispositions du droit de l’Union. En effet, le Parlement considère que l’ajournement n’adapte pas le droit de l’Union aux conditions spécifiques de la RUP, mais au contraire en garantit la pleine application à une date ultérieure.

29.      Plus spécifiquement, le Parlement admet que le Conseil pouvait valablement se fonder, pour ce qui est des articles 3, paragraphes 1 et 2, et 5 du règlement, sur l’article 349 TFUE. En premier lieu, pour le surplus, le Parlement fait valoir que l’objectif et le contenu des articles 1, 2 et 3, paragraphe 3, du règlement, concernent plutôt la PCP, aux termes de l’article 43 TFUE, plutôt que de l’article 349 TFUE. En second lieu, l’article 4 du règlement, qui se limite à reporter l’application de certaines règles concernant le traitement des sous‑produits animaux, ne saurait, selon lui, être valablement adopté sur le fondement de l’article 349 TFUE plutôt que de l’article 168, paragraphe 4, sous b), TFUE. Partant, le Parlement estime que le règlement aurait dû être adopté sur le fondement des articles 43, paragraphe 2, TFUE, 168, paragraphe 4, TFUE et 349 TFUE. De surcroît, le Parlement fait valoir que le Conseil n’avait pas la faculté d’adopter la directive horizontale en se fondant sur l’article 349 TFUE, ni isolément ni en combinaison avec d’autres dispositions juridiques, puisque, selon lui, les dispositions de cette directive ajournent essentiellement certaines obligations pesant sur la République française s’agissant de Mayotte. Les dérogations de cette nature revêtent de l’importance, selon le Parlement, pour toute région devant satisfaire à de nouveaux standards.

30.      La Commission allègue que le Conseil n’avait pas la faculté de recourir à l’article 349 TFUE, dès lors que les mesures attaquées ne dérogent pas aux traités, mais se limitent à modifier le droit dérivé de l’Union, ce que ledit article ne permet pas. Par conséquent, les mesures attaquées auraient dû être adoptées sur le fondement des bases juridiques sectorielles initialement proposées. Au soutien de son argument, la Commission invoque le libellé de l’article 349 TFUE, lu en combinaison avec l’article 355, paragraphe 1, TFUE, ainsi que le système des bases juridiques dans le traité FUE et les origines de l’article 349 TFUE.

31.      Plus exactement, la Commission considère que l’utilisation des termes «en particulier» dans le libellé de l’article 349 TFUE signifie que cette disposition couvre toute mesure spécifique dérogeant aux traités, indépendamment du fait qu’elle fixe des «conditions d’application des traités» qui sont particulières. Partant, l’article 349 TFUE et l’article 355, paragraphe 1, TFUE, lus conjointement, permettraient au Conseil de déroger aux dispositions des traités. La Commission fait valoir que les actes des institutions s’appliquent exclusivement dans les limites de l’article 355 TFUE. Sauf disposition particulière, un tel acte ne s’appliquerait pas aux RUP. S’agissant du système des bases juridiques dans le TFUE, la Commission estime que les aides d’État accordées aux RUP sur la base des facteurs énumérés à l’article 349 TFUE ont toujours été autorisées en vertu de l’article 88 CE, plutôt que de l’article 299 CE. Le libellé actuel de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, qui renvoie à l’article 349 TFUE, semblerait codifier cette pratique. Du point de vue de la Commission, les mesures attaquées portent sur des questions transitoires plutôt que sur les facteurs permanents énumérés à l’article 349 TFUE. À cet égard, elle soutient que les bases juridiques sectorielles permettaient déjà de procéder à de tels arrangements et relève que les États en voie d’adhésion ont également bénéficié de périodes de transition pour se conformer à l’acquis de l’Union. S’agissant spécifiquement du règlement, la Commission allègue que son article 1er modifie les domaines relevant de la conservation dans le cadre de la PCP, dont la plupart ne concernent pas les RUP. Enfin, l’évolution historique de l’article 349 TFUE étayerait la thèse selon laquelle contrairement à l’article 227, paragraphe 2, du traité CE, en plus d’ajouter certains territoires espagnols et portugais à la liste des RUP, les articles 299, paragraphe 2, CE et 349 TFUE permettraient au Conseil de déroger au droit primaire dans sa totalité.

32.      Le Conseil soutient que l’article 349 TFUE est une lex specialis ayant un champ d’application géographique limité, qui prime sur les bases juridiques sectorielles à chaque fois que le législateur entend adopter des mesures spécifiques tendant véritablement à prendre en compte la situation défavorable des RUP, pourvu que ces mesures soient nécessaires, proportionnelles et précisément déterminées. Le Conseil estime que le libellé de l’article 349 TFUE lui confère la souplesse nécessaire afin de fixer la forme et le contenu des mesures, telles que des dérogations temporaires de durée plus ou moins longue, et que la référence aux traités inclut les actes des institutions. D’après le Conseil, cette thèse serait étayée par l’évolution historique de l’article 349 TFUE ainsi que par son libellé, qui se réfère à des «zones franches» et à l’accès à des «programmes horizontaux de l’Union». Le Conseil estime que rien n’exige l’utilisation de bases juridiques sectorielles. Une telle exigence risquerait de compromettre l’effet utile de l’article 349 TFUE et irait à l’encontre de la jurisprudence.

33.      En réponse au Parlement, le Conseil rejette la thèse selon laquelle l’article 349 TFUE ne saurait constituer la base juridique aux fins de l’adoption de mesures d’ajournement: établir une distinction entre les dérogations temporaires et permanentes serait artificiel et trop difficile à mettre en pratique. En outre, le Conseil considère que les objectifs du règlement et de la directive horizontale sont d’apporter une aide à Mayotte, conformément aux exigences de l’article 349 TFUE. Le Conseil rejette l’idée selon laquelle il serait possible d’accorder des ajournements aussi significatifs à n’importe quelle région d’un État membre. De surcroît, le Conseil soutient que l’expression «compte tenu», utilisée à l’article 349 TFUE, ne signifie pas que les mesures spécifiques en question soient nécessairement destinées à pallier la situation défavorable dans les RUP. Tout en admettant que les articles 1er, paragraphe 1, et 3, paragraphe 3, du règlement sont accessoires aux dispositions principales figurant aux articles 1er, paragraphe 2, et 3, paragraphe 1, du même règlement, le Conseil soutient que l’article 349 TFUE constitue le centre de gravité de chacune des mesures attaquées par le Parlement. Le Conseil ne considère en aucun cas que les différentes dispositions de ces mesures sont indissociablement liées, au point de recourir, exceptionnellement, à des bases juridiques multiples.

34.      S’agissant de certains arguments soulevés par la Commission, le Conseil considère qu’elle sous‑estime le sens de l’évolution historique de l’article 349 TFUE. La notion de «mesures spécifiques» recouvre, d’après le Conseil, une mesure spécifiquement destinée aux RUP, d’un type entièrement nouveau. Bien que ne contestant pas le fait que des décisions en matière d’aides d’État à l’égard des RUP ont été adoptées par la Commission dans le passé, le Conseil soutient que de telles décisions constituaient une simple application du traité et ne justifient pas une approche similaire s’agissant d’autres régions; de surcroît, le Conseil soutient que les aides d’État sont spécifiquement mentionnées à l’article 349 TFUE, deuxième alinéa. Pour ce qui est, spécifiquement, de la mini directive, le Conseil considère qu’elle relève du champ d’application de l’article 349 TFUE et non pas des bases juridiques sectorielles proposées par la Commission.

35.      Le gouvernement portugais fait valoir qu’une dérogation ne perd pas sa qualité de dérogation en fonction de sa durée. Même si, d’après lui, il ressortirait de l’article 349 TFUE, troisième alinéa, que le Conseil n’a pas la faculté d’adopter des dérogations perpétuelles, rien ne justifierait, dans le libellé de l’article 349 TFUE, une distinction entre dérogations temporaires et permanentes. Ce gouvernement s’accorde avec le Conseil sur le fait que l’article 349 TFUE priverait de toute pertinence, au point de l’exclure, le recours à d’autres bases juridiques.

36.      Le gouvernement espagnol souligne, notamment, l’utilisation des termes «en particulier» dans le libellé de l’article 349 TFUE, et le fait que, aux termes du traité de Lisbonne, l’article 349 TFUE a été séparé de l’article 355, paragraphe 1, TFUE. Ce gouvernement ajoute que le renvoi, à l’article 349 TFUE, à une procédure législative spéciale, implique qu’il peut être appliqué pour modifier le droit dérivé. En outre, si l’article 349 TFUE peut être invoqué pour adapter l’application du droit primaire à ces régions, cela inclurait, selon lui, a fortiori, les mesures provisoires ou transitoires.

37.      En premier lieu, en réponse à la Commission, le gouvernement français fait valoir que le champ d’application territoriale du droit dérivé est établi aux articles 52 TUE et 355 TFUE. En deuxième lieu, il relève qu’un certain nombre de dispositions du droit primaire, comme l’article 19 TUE, contiennent le terme «traités» entendu au sens large. En troisième lieu, tout en soulignant les termes généraux figurant à l’article 349 TFUE ainsi que l’évolution historique de cette disposition, le gouvernement français estime que l’article 349 TFUE devrait recevoir une application large. Selon lui, le Conseil devrait recourir à l’article 349 TFUE, en tant que lex specialis, chaque fois qu’il envisage d’adopter des mesures spécifiques pour les RUP. En quatrième lieu, il considère qu’accorder un report dans le temps peut en effet être destiné à contourner les difficultés économiques et/ou sociales auxquelles font face les RUP, et que certaines dispositions d’ajournement (comme les articles 3 à 5 du règlement et les articles 1er, 2 et 5 de la directive horizontale) imposent des obligations ou des conditions spécifiques durant les périodes de transition. En cinquième lieu, le gouvernement français ajoute que le recours à l’article 349 TFUE est justifié non pas uniquement par les considérations sociales ou économiques au sens strict, mais également par d’autres facteurs, tels que des facteurs environnementaux. Enfin, le gouvernement français met en cause le fait que dans le cadre du règlement, le Parlement, d’une part, reconnaît le sous‑développement de certaines parties de la flotte mahoraise, mais, d’autre part, refuse de faire de même s’agissant de la commercialisation des produits de la pêche à Mayotte ou de la capacité industrielle à traiter les sous‑produits animaux.
V –    Analyse

A –    Observations liminaires

38.      D’abord, comme en conviennent toutes les parties, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs, susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de cet acte. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre que ce dernier poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles‑ci est identifiable comme étant principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. À titre exceptionnel, s’il est établi que l’acte poursuit plusieurs objectifs, qui sont liés d’une façon indissociable, sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre, un tel acte doit être fondé sur les différentes bases juridiques correspondantes. Toutefois, le cumul de deux bases juridiques est exclu lorsque les procédures prévues par l’une ou l’autre base juridique sont incompatibles (6). Ensuite, dès lors qu’il existe, dans les traités, une disposition plus spécifique pouvant constituer la base juridique de l’acte en cause, celui‑ci doit être fondé sur cette disposition (7).

39.      Il ressort des arguments des parties que, en substance, la Commission adopte une vision restrictive du champ d’application de l’article 349 TFUE, tandis que le Conseil, à l’inverse, l’interprète au sens large. Pour sa part, le Parlement semble favoriser une approche intermédiaire, bien que substantiellement plus proche de celle du Conseil.

40.      Cela étant, je trouve déconcertant que la Cour, une fois encore, soit appelée à résoudre un différend législatif assez sophistiqué, alors même – dès lors que toutes les parties conviennent de ce que les mesures attaquées sont opportunes et ne devraient pas être écartées immédiatement – qu’il lui est demandé de s’assurer que sa décision n’aura pas de conséquences. Il ne s’agit pas là du rôle typique d’un organe juridictionnel.

41.      En outre, en premier lieu, l’on peut trouver, dans une certaine mesure, des arguments raisonnables avancés par toutes les parties au débat. En second lieu, même si le Parlement et la Commission rejettent tous deux l’interprétation défendue par le Conseil, ils ne sont pas d’accord quant à la base juridique appropriée. Ainsi qu’il a pu clairement ressortir des observations présentées lors de l’audience, il semble que les approches défendues dans la présente procédure procèdent plus de préférences que d’un raisonnement juridique. Cela est regrettable, car ainsi que je l’ai déjà indiqué, le choix de la base juridique devrait être objectif. Quoi qu’il en soit, cela semble imputable au libellé de l’article 349 TFUE, qui n’est pas exactement un modèle de clarté (8).

B –    Les principes régissant les relations entre les RUP et l’Union: intégration et adaptation

42.      À l’instar de Janus, le dieu romain gardien des portes, la relation entre les RUP et l’Union est à double face, fondée sur deux principes vraisemblablement opposés. Leur interaction doit encore être pleinement appréhendée et comprise.

43.      À partir de l’année 1957, le droit communautaire, comme il était alors appelé, était – en principe – pleinement applicable aux précurseurs des RUP, c’est‑à‑dire aux DOM. Cela diffère de la situation des PTOM, à l’égard desquels le droit de l’Union s’applique uniquement dans la mesure spécifiquement précisée (9). Ce principe qui, ainsi que je l’exposerai ultérieurement, découle à présent d’une lecture combinée des articles 52, paragraphe 2, TUE et 355, paragraphe 1, TFUE est connu en tant que principe d’intégration, et démontre l’assimilation complète des RUP à l’ordre juridique de l’Union.

44.      Par ailleurs, une approche unique satisfait rarement à toute situation. Heureusement, l’application intégrale du droit de l’Union exige non pas l’application du même ensemble de règles, mais simplement leur application uniforme. Les différents «handicaps» structurels dont souffrent les RUP rendent particulièrement difficile d’envisager une application entièrement standardisée du droit de l’Union. Partant, la nécessité de traiter séparément les particularités des RUP a été reconnue à un stade précoce. Ce principe, aujourd’hui consacré à l’article 349 TFUE, est connu en tant que principe d’adaptation.

45.      Au fil du temps, toutefois, ces principes ont évolué différemment. Dans sa version originale, l’article 227 du traité CEE prévoyait, à son paragraphe 1, que le traité CEE s’appliquait à tous les États alors membres, tandis que son paragraphe 2 établissait les règles de l’application de ce traité à certains territoires d’outre‑mer français. Dans les années 70, la Cour, dans un arrêt de principe, a consacré le principe d’intégration en tant que règle: après l’expiration d’un délai initial de deux ans, le traité CEE, en tant que tel, s’est appliqué à ces territoires, même si le Conseil conservait la faculté «de prévoir […] des mesures spécifiques en vue de répondre aux besoins de ces territoires» (10). Toutefois, au début des années 90, la Cour, dans certains arrêts, a mis en cause ce pouvoir d’adaptation conféré au Conseil (11).

46.      À l’autre extrémité du spectre, les appels politiques à une prise en compte plus importante de la situation spécifique des RUP sont devenus de plus en plus fréquents (12). Cela a finalement abouti à l’adoption d’une disposition entièrement modifiée: l’article 299, paragraphe 2, CE. Le nouveau libellé de cette disposition met davantage l’accent sur le principe d’adaptation, en expliquant que «la situation économique et sociale structurelle» des RUP «est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis‑à‑vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement» (ci‑après les «caractéristiques des RUP»). Entre‑temps, dans une démarche parallèle quelque peu surprenante, la Cour a prononcé un arrêt, au début de l’année 1998, qui semblait confirmer à nouveau les pouvoirs d’adaptation du Conseil en vertu de l’article 299, paragraphe 2, CE (13).

47.      Reste cependant que la Cour n’a interprété ni l’article 299, paragraphe 2, CE ni l’article 349 TFUE dans leur substance (14). En tant que de besoin, j’analyserai cette deuxième disposition ci‑après, lors de l’examen des arguments soulevés par les parties. À ce stade, il est néanmoins permis de formuler certaines observations de nature générale, relatives au champ d’application de l’article 349 TFUE.

48.      En premier lieu, il est clair que ces deux principes directeurs, c’est‑à‑dire le principe d’intégration et le principe d’adaptation, se marient mal; il semble donc plutôt paradoxal de les maintenir tous deux en tant qu’objectifs généraux. Dans ce contexte, il faut garder à l’esprit que placer le principe d’adaptation au‑dessus du principe d’intégration implique, dans une certaine mesure, d’autoriser les RUP, contrairement aux PTOM, à se réserver «les morceaux de choix», pour ainsi dire (15). Cette question est devenue encore plus épineuse, dès lors que certaines régions défavorisées au sein de la zone continentale de l’Union nécessitent tout autant, voire plus, un traitement spécifique, du moins depuis la vague d’élargissements qui a débuté en 2004.

49.      En deuxième lieu, comme le reconnaît le Conseil, le législateur n’a pas toujours suivi une approche cohérente en décidant s’il y avait lieu de recourir à l’article 349 TFUE (ou ses versions antérieures) ou à des bases juridiques sectorielles, s’agissant des mesures spécifiques applicables aux RUP.

50.      En troisième lieu, même si l’article 299 CE a été scindé par le traité de Lisbonne en trois dispositions, à savoir l’article 52 TUE, l’article 349 TFUE et l’article 355 TFUE, la signification de cette scission n’est pas claire (16). Aux termes de l’article 52, paragraphe 1, TUE, les traités s’appliquent aux États membres, en tant que destinataires, me semble‑t‑il, car le paragraphe 2 de cet article, qui détermine le champ d’application territoriale des «traités», se réfère à l’article 355 TFUE. Ainsi, contrairement à la situation antérieure, il est clair que le champ d’application territoriale du traité UE est le même que celui du traité FUE. S’agissant des RUP, l’article 355, paragraphe 1, TFUE indique que les «dispositions des traités» s’y appliquent, «conformément» à l’article 349 TFUE. Toutefois, cette dernière disposition n’indique pas en termes géographiques précis comment les «traités» s’appliquent aux RUP, au‑delà de l’exposé d’une liste de territoires. Elle permet néanmoins au Conseil d’adopter des mesures spécifiques, notamment en modifiant «l’application des traités» à ces régions sous certaines conditions. Ainsi, il me semble que l’article 349 TFUE constitue non seulement une base juridique pour l’adoption de mesures spécifiques, mais délimite également le champ d’application territoriale des traités aux RUP, pour ce qui est de ces mesures.

51.      En quatrième lieu, l’article 349 TFUE a été significativement amélioré au regard de ses versions antérieures. Tout d’abord, la référence en termes généraux aux DOM, qui donnait l’impression que le statut de RUP dépendait de la qualification d’un territoire en droit interne, a été supprimée. Ensuite, contrairement à la situation antérieure, l’article 349 TFUE, deuxième alinéa, indique non plus que le Conseil «tient compte» de certains domaines politiques (17), mais plutôt que les mesures spécifiques portent notamment sur ces politiques. Les domaines politiques des RUP sont donc devenus le sujet des mesures spécifiques, plutôt que leur cause, ce rôle étant déjà joué par la liste des caractéristiques des RUP.

52.      Enfin, cependant, une modification apportée par le traité de Lisbonne a malheureusement rendu l’eau trouble. Il s’agit de la référence apparemment anodine, à l’article 349 TFUE, premier alinéa, à la possibilité que «les mesures spécifiques […] [soient] adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale». Il me semble pourtant bien que l’article 349 TFUE constitue lui‑même une procédure législative spéciale, au regard de l’article 289, paragraphe 2, TFUE. En tout état de cause, la doctrine est partagée sur les implications de cette phrase (18), tout comme les parties et les intervenants ont exprimé leur désaccord lors de l’audience (19). Cependant, dans le cadre des présentes affaires jointes, il n’est pas nécessaire de trancher cette question de manière déterminante.

C –    L’article 349 TFUE se limite‑t‑il à l’adaptation du droit primaire (thèse de la Commission)?

53.      Depuis l’adoption du traité d’Amsterdam, la Commission a résolument défendu une interprétation stricte de l’article 349 TFUE (20). Une telle interprétation est essentiellement fondée sur une lecture combinée et assez singulière des articles 349 TFUE et 355, paragraphe 1, TFUE, selon laquelle, par défaut, seules les «dispositions des traités» (21) s’appliquent aux RUP, à l’exclusion du droit dérivé. Dès lors que l’article 349 TFUE dispose que le Conseil «arrête des mesures spécifiques visant […] à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions» (mis en italique par moi), la Commission en déduit que cette disposition se limite à autoriser le Conseil à adapter la manière dont le droit primaire s’applique aux RUP.

54.      L’interprétation de la Commission a le mérite d’être claire. Toutefois, elle me trouble à différents égards.

55.      En premier lieu, j’ai indiqué au point 50 des présentes conclusions comment les «traités», en tant que notion utilisée à l’article 52 TUE ainsi qu’aux articles 349 TFUE et 355, paragraphe 1, TFUE, s’appliquent aux RUP. Comme je vais à présent l’expliquer, ces dispositions ne sauraient étayer l’interprétation de la Commission.

56.      En effet, sauf indication contraire, la notion de «traités» doit normalement être entendue comme se référant à l’ordre juridique de l’Union dans son ensemble (l’acquis) plutôt qu’au sens strict. Cela vaut à plus forte raison lorsque le terme est employé au pluriel, comme c’est le cas dans les dispositions précitées. Reconnaître le pouvoir d’adapter uniquement le droit primaire et non le droit dérivé serait illogique et contraire au principe selon lequel le plus inclut généralement le moins. Ailleurs, les références aux «traités» sont généralement entendues comme comprenant le droit dérivé, comme c’est le cas de l’article 19 TUE et de l’article 258 TFUE. Certes, la Commission affirme, à juste titre, que chaque disposition doit être examinée au regard de ses propres termes. Au risque de proférer des évidences, c’est la raison pour laquelle la référence, par exemple, aux «traités» à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, TUE et à l’article 1er, paragraphe 2, deuxième phrase, TFUE, ayant pour objet leur statut au sein de la hiérarchie générale des normes, ne comprend pas le droit dérivé. Or, l’article 52 TUE et les articles 349 TFUE et 355, paragraphe 1, TFUE sont des dispositions de nature générale (les deux dernières relèvent de la septième partie du traité FUE, intitulée «Dispositions générales et finales»). De surcroît, en dépit des arguments avancés par la Commission, la jurisprudence relative aux PTOM ne soutient pas le point de vue défendu par cette institution (22).

57.      En deuxième lieu, l’idée, formulée en réponse à une question posée par la Cour, selon laquelle la théorie de la Commission découlerait de l’article 288 TFUE ne saurait prospérer: en plus de régir ses effets juridiques, cette disposition indique à qui le droit dérivé est destiné (les destinataires). En revanche, elle n’indique pas où cette législation s’applique.

58.      En troisième lieu, l’interprétation de l’article 349 TFUE de la Commission paraît sélective. Le premier alinéa de ces dispositions permet au Conseil «d’arrêter des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions d’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes» (mis en italique par moi). Ainsi, même si les mesures spécifiques en question peuvent sans aucun doute inclure des conditions différentes d’application des traités, elles ne se limitent pas à ce seul aspect.

59.      En quatrième lieu, l’article 349 TFUE, deuxième alinéa, indique que les mesures spécifiques portent «notamment» sur les domaines politiques des RUP. Dès lors que nombre de ces domaines politiques ne sont pas régis exhaustivement par le droit primaire, une interprétation raisonnable de l’article 349 TFUE devrait inclure la faculté pour le Conseil de modifier le droit dérivé.

60.      En cinquième lieu, le fait même que les mesures spécifiques puissent être adoptées par le Conseil «conformément à une procédure législative spéciale» étaye l’idée selon laquelle l’article 349 TFUE peut être utilisé afin d’adapter le droit dérivé, et cela indépendamment de l’objectif précis de cette phrase.

61.      Enfin, la Commission fait valoir que son interprétation est conforme à l’évolution historique de la disposition qu’est aujourd’hui l’article 349 TFUE. Sur ce point, je crains que l’article 349 TFUE puisse être interprété en référence (essentiellement) au libellé de l’article 227, paragraphe 2, du traité CE, qui est fondamentalement différent. Au contraire, il y a lieu d’interpréter l’article 349 TFUE de manière autonome.

62.      Eu égard aux considérations qui précèdent, et nonobstant les autres arguments invoqués par la Commission, j’en conclus que l’article 349 TFUE n’est pas limité à l’adaptation du droit primaire. Par conséquent, les recours dans les affaires C‑133/14 à C‑135/14 doivent être rejetés.

D –    L’article 349 TFUE fait‑il obstacle à l’ajournement de l’application du droit de l’Union (argument principal du Parlement)?

63.      Le Parlement, parmi les institutions en présence, semble emprunter une voie intermédiaire. En effet, son principal argument est que le simple ajournement de l’application du droit de l’Union ne peut être adopté en se fondant sur l’article 349 TFUE, mais devrait l’être sur le fondement de bases juridiques sectorielles. Selon lui, les bases sectorielles permettent déjà au législateur de l’Union d’établir différentes périodes de mise en application. À l’inverse, aucune des caractéristiques des RUP ne justifierait, en soi, une telle action.

64.      Quand bien même je pourrais, certes, apprécier les approches nuancées, celle‑ci ne saurait prospérer. Le fait que le Parlement n’a pas introduit un recours en annulation à l’encontre de la minidirective traduit un manque de conviction, d’une part (23). Néanmoins avant tout, il y a lieu de constater que l’article 349 TFUE se limite à renvoyer aux «mesures spécifiques», sans exclure la possibilité, me semble‑t‑il, pour le Conseil, de reporter la date de mise en application d’une mesure de l’Union, d’autre part.

65.      En vérité, l’article 349 TFUE précise ce que l’on entend par «mesures spécifiques» que le Conseil peut arrêter: le Conseil «arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. […] Les mesures [spécifiques] portent notamment sur les [domaines politiques des RUP]» (mis en italique par moi). L’on constate ainsi que des expressions non exhaustives sont utilisées. Ainsi, même si l’on considère qu’ajourner la date de mise en application des mesures attaquées ne saurait relever de ces types de situations, le libellé de cette disposition n’exclut pourtant pas cette possibilité.

66.      À plus forte raison, si le Conseil décide d’ajourner, en vertu de l’article 349 TFUE, la date de mise en application d’une mesure de l’Union, cela constituerait bel et bien une «mesure spécifique» dérogeant à la règle générale. Comme l’ont relevé à juste titre le Conseil et le gouvernement portugais, une distinction artificielle entre la nature permanente et temporaire de mesures spécifiques, qu’implique en réalité l’interprétation du Parlement, ne trouve aucun fondement dans le libellé de l’article 349 TFUE. Le fait que l’article 349 TFUE décrive les caractéristiques des RUP comme étant permanentes ne revêt aucune importance quant à l’aspect temporel des mesures spécifiques que le Conseil peut adopter. Ou plutôt, comme énoncé ultérieurement, et ainsi que l’a fait valoir le gouvernement portugais, une dérogation permanente serait certainement plus susceptible d’enfreindre l’article 349, troisième alinéa, TFUE. De surcroît, si le Conseil a la faculté d’adopter une mesure spécifique sur le fondement de l’article 349 TFUE, en excluant entièrement une certaine RUP du champ d’application du droit de l’Union – sous réserve d’une réévaluation périodique à une date ultérieure –, je ne vois pas pourquoi il ne pourrait repousser la date d’application du droit dérivé dans une telle région également.

67.      Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de rejeter l’argument du Parlement selon lequel l’article 349 TFUE ferait obstacle à l’ajournement de l’application du droit de l’Union. Par conséquent, le recours dans l’affaire C‑136/14 et la partie du recours dans l’affaire C‑132/14 relative à l’annulation de l’article 4 du règlement doivent être rejetés. Reste à examiner l’argument du Parlement selon lequel le Conseil ne pouvait recourir à l’article 349 TFUE pour adopter les articles 1er, 2 et 3, paragraphe 3, du règlement, que j’analyserai aux points 78 et suivants des présentes conclusions. Cependant, pour la bonne mesure, je formulerai préalablement certaines remarques additionnelles.

E –    Réflexions complémentaires quant à l’approche adoptée par le Conseil

68.      Il ressort de ce qui précède que, suivant la méthode de l’élimination, il reste la thèse du Conseil, à laquelle je puis en principe souscrire. Toutefois, même si cela n’est pas strictement nécessaire, eu égard au débat auquel l’article 349 TFUE a donné lieu, et afin d’apporter des éclaircissements pour l’avenir, je vais saisir cette occasion d’exposer quel est, en substance, mon point de vue et quelles sont mes réserves s’agissant de l’interprétation du Conseil.

69.      D’abord, je ne suis pas convaincu par l’argument du Conseil (et des intervenants) selon lequel l’article 349 TFUE, en tant que lex specialis, devrait être utilisé à chaque fois que les RUP font l’objet d’une proposition législative. Premièrement, le seul précédent invoqué par le Conseil pour justifier cette thèse était caractérisé par des circonstances très différentes (24). Deuxièmement, se fondant principalement sur la spécificité géographique de l’article 349 TFUE, le Conseil n’explique pas – sauf pour ce qui est de l’article 114 TFUE – en quoi l’article 349 TFUE serait plus spécifique, vu son contenu juridique, que les bases sectorielles proposées par la Commission. Troisièmement, même si la base juridique utilisée aux fins de l’adoption d’autres actes de l’Union est sans pertinence (25), j’estime que l’approche du Conseil est incohérente au regard de sa propre pratique actuelle (26). Quatrièmement, l’interprétation de l’article 349 TFUE suggérée par le Conseil semble en contradiction avec le fait que les RUP ne bénéficient pas d’un droit automatique, conformément à cette disposition, à ce que leur situation spécifique soit prise en compte (27).

70.      Il s’ensuit que, à mon esprit, rien dans les traités ne suggère que l’article 349 TFUE primerait sur les bases sectorielles. En d’autres termes, l’article 349 TFUE n’est pas un «trou noir législatif». À supposer que les conditions requises par cette disposition soient réunies, le Conseil a le choix de recourir à cette disposition ou aux dispositions sectorielles, mais ne doit pas nécessairement choisir l’une plutôt que l’autre. Cela, évidemment, sans préjudice de l’application des autres principes généraux cités au point 38 des présentes conclusions.

71.      Pour ce qui est du choix entre les bases sectorielles et l’article 349 TFUE, le Conseil déduit (tout comme les intervenants) de l’expression «compte tenu», telle qu’utilisée dans la disposition, que les mesures prises ne doivent pas nécessairement, en tant que telles, être destinées à pallier les «handicaps» structurels dont souffrent les RUP. De surcroît, il considère, au regard de l’utilisation des termes «en particulier» et «notamment» ainsi que de la longue énumération qu’il contient, que l’article 349 TFUE devrait recevoir une application large, englobant, le cas échéant, les questions environnementales. Le Conseil concède cependant que les mesures spécifiques doivent être «nécessaires, proportionnelles et précisément déterminées».

72.      Je suis d’accord avec le Conseil sur le fait que l’article 349 TFUE a été formulé dans des termes inhabituellement larges. Cela étaye considérablement son point de vue. Il apparaît que, lorsque la possibilité de prendre des mesures spécifiques se présente, les pouvoirs législatifs du Conseil sont pratiquement illimités, et comprennent même la faculté d’adapter le droit primaire (28).

73.      Toutefois, je ne suis pas convaincu que le Conseil puisse se contenter de simples paroles s’agissant des caractéristiques des RUP; celles‑ci doivent véritablement être prises en compte. Garantir une telle prise en compte paraît, d’abord et surtout, relever du rôle du législateur (29). Par conséquent, le contrôle juridictionnel en la matière, comme dans le cas d’autres choix législatifs de nature politique, doit être minimal (30). Conformément à cette approche, je m’abstiendrai de prendre position sur la question de savoir si les facteurs environnementaux peuvent justifier le recours à l’article 349 TFUE, dès lors que cela n’est pas nécessaire aux fins de la présente procédure. Il y a toutefois lieu de rappeler que, dans des cas comme celui d’espèce, il ressort de l’article 293 TFUE que le Conseil doit agir à l’unanimité lorsqu’il modifie la base juridique d’une proposition législative. En outre, dans une telle situation, l’on ne saurait exclure que la Commission retire sa proposition, pour autant que les conditions à cet égard soient remplies (31).

74.      Dans le même ordre d’idées, il y a lieu de relever, d’abord, que l’article 349 TFUE contient intrinsèquement une «soupape de sécurité»: les mesures spécifiques ne sauraient «nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union». Néanmoins que cela signifie‑t‑il? Cela revient‑il, de fait, à un contrôle ordinaire de proportionnalité, en ce sens que les mesures spécifiques doivent être «nécessaires, proportionnelles et précisément déterminées»?

75.      Cette expression est tirée de l’arrêt Chevassus‑Marche (32), s’agissant de l’article 227, paragraphe 2, du traité CE, une disposition qui a été profondément modifiée. Il est donc permis de douter que ce précédent puisse simplement être transposé à l’article 349 TFUE. En vérité, la possibilité de «nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union» semble se rapprocher de la notion de «risque sérieux d’atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union», telle qu’elle figure à l’article 256, paragraphe 2, TFUE. Quoi qu’il en soit, des doutes ont été soulevés, à juste titre, quant à la question de savoir s’il est possible, aux termes de l’article 349 TFUE, de déroger aux règlements en matière de marchés intérieurs ou de politique commune sans nuire à leur fonctionnement ainsi qu’à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union (33). Je ne vois cependant aucune autre possibilité; le contraire compromettrait la finalité même de l’article 349 TFUE. D’ailleurs, certains arrêts étayent déjà ce point de vue (même si ces arrêts ne concernent, certes, pas directement l’article 299, paragraphe 2, CE ni l’article 349 TFUE): dans l’affaire RAR (34), l’avocat général Mischo avait fait valoir que la possibilité d’exporter sans restriction le sucre produit avec le bénéfice de l’aide agricole, des Açores vers le reste de la Communauté, aboutirait «à une véritable perversion du système». La Cour a néanmoins jugé que, en l’absence d’une interdiction explicite et à la lumière du principe fondamental de la libre circulation des marchandises, l’expédition de ce sucre vers la Communauté n’était soumise à aucune restriction. De surcroît, le programme‑cadre autorisant cette aide avait pour objectif non pas de cloisonner le marché des produits agricoles des Açores ou de créer des obstacles insurmontables au commerce entre les Açores et le reste de la Communauté, mais de contribuer à la participation des Açores à la dynamique du marché intérieur, tout en accordant certains avantages à cet archipel (35).

76.      Ensuite, à mon sens, il ressort de l’article 349, troisième alinéa, TFUE qu’il existe nécessairement une limite législative au pouvoir du Conseil, reflétant la distinction entre RUP et PTOM. En effet, globalement, l’idée d’acquérir le statut de RUP est que le droit de l’Union doit en principe s’appliquer pleinement, pour autant que la situation locale ne rende pas ce projet impossible. À cet égard, je doute qu’accepter une dérogation perpétuelle, sans aucune forme de réévaluation périodique ou de «clause de caducité», serait compatible avec la finalité de cette disposition (36).

77.      Au demeurant, aucune des parties n’a fait valoir que les mesures attaquées compromettaient l’ordre juridique de l’Union. Il n’est donc pas nécessaire que la Cour se prononce à cet égard. 

F –    Questions en suspens s’agissant de l’affaire C‑132/14 et conséquences sur les recours en annulation

78.      Je viens de conclure que les trois recours introduits par la Commission (affaires C‑133/14 à C‑135/14) ainsi que le recours du Parlement dirigé contre la directive horizontale (affaire C‑136/14) et la partie de son recours dans l’affaire C‑132/14 relative à l’annulation de l’article 4 du règlement devraient être rejetés. S’agissant du surplus de l’affaire C‑132/14, il n’est pas contesté que le Conseil était en droit d’adopter les articles 3, paragraphes 1 et 2, et 5 du règlement sur le fondement de l’article 349 TFUE. Par conséquent, la Cour doit décider si le Conseil avait la faculté de se fonder sur cette dernière disposition pour adopter les articles 1er, 2 et 3, paragraphe 3, du règlement, ou s’il aurait dû plutôt se fonder sur l’article 43, paragraphe 2, TFUE. 

79.      S’agissant, d’abord, de l’article 1er, paragraphe 2, du règlement, je crains que l’argument du Parlement concernant cette disposition, qui porte sur l’interdiction d’utiliser des sennes tournantes, repose, comme l’a relevé le Conseil, sur une lecture erronée de la finalité du règlement, notamment du considérant 3 de son préambule (37). Plutôt que de tenter de préserver les grands migrateurs tels que les thons et les espèces similaires, pour le bien de ces espèces (ce qui serait vain, étant donné leur nature migratoire), le but est plutôt de les préserver près des côtes de Mayotte, au bénéfice de la flotte locale qui, utilisant toujours largement les palangriers plutôt que les senneurs à senne coulissante plus performants, ne peut se mesurer aux flottes étrangères. Partant, dès lors qu’une telle interdiction semble tenir compte de la situation socio‑économique spécifique de Mayotte, elle pouvait en effet être adoptée sur le fondement de l’article 349 TFUE. 

80.      De la même manière, l’article 2 (qui déroge aux règles en matière d’étiquetage des produits de la pêche proposés à la vente au détail au consommateur final à Mayotte) prend apparemment en compte les mêmes facteurs, comme cela ressort du considérant 4 du préambule du règlement (38). 

81.      Pour ce qui est des dispositions restantes du règlement en question, à savoir les articles 1er, paragraphe 1, et 3, paragraphe 3, je puis me rallier au point de vue du Conseil selon lequel elles paraissent accessoires à l’objectif prédominant du règlement, qui est de fournir certaines dérogations et règles spécifiques tenant compte de la situation socio‑économique particulière de Mayotte. Partant, il ressort de la jurisprudence citée au point 38 des présentes conclusions que le Conseil a eu raison de se fonder uniquement sur l’article 349 TFUE; je considère ainsi que la question d’une base juridique double (voire triple) ne se pose pas.

82.      Eu égard à ce qui précède, il s’ensuit que les griefs restants du Parlement, relatifs aux articles 1er, 2 et 3, paragraphe 3, du règlement dans l’affaire C‑132/14, doivent également être rejetés comme non fondés et, partant, les cinq recours dans leur intégralité.

G –    Considérations à titre subsidiaire

83.      Dans l’hypothèse où la Cour ne considérerait pas que le Conseil avait la faculté de se fonder sur l’article 349 TFUE uniquement, en tant que base juridique des mesures attaquées, il y aurait lieu de considérer ce qui suit.
1.      Annulation intégrale ou partielle?

84.      L’interprétation de la Commission est sans ambiguïté aucune: si la Cour devait l’avaliser, les mesures attaquées devraient être annulées purement et simplement dans leur intégralité. 

85.      Toutefois, si la Cour confirmait plutôt la thèse du Parlement, les conséquences seraient diverses. D’une part, il est clair que la directive horizontale devrait être annulée, car elle ne pourrait être valablement adoptée sur le fondement de l’article 349 TFUE. D’autre part, la situation est moins évidente s’agissant du règlement. La solution dépendrait de l’hypothèse où la Cour s’accorderait avec le Parlement i) pour considérer que l’article 349 TFUE ne permet pas les mesures spécifiques sous la forme d’un simple ajournement (ce qui mènerait à l’annulation de l’article 4 du règlement); ii) pour estimer que les articles 1er, 2 et 3, paragraphe 3, du règlement ne tiennent pas compte de la situation socio‑économique de Mayotte, mais sont plutôt des mesures générales de la PCP (ce qui aboutirait à l’annulation de ces dispositions); ou iii) sur tout ce qui précède.

86.      À cet égard, le Parlement estime que les bases juridiques sectorielles et l’article 349 TFUE auraient dû être utilisés de manière concomitante pour adopter le règlement, car il n’est pas possible d’identifier une base juridique prépondérante. Or, le Conseil fait valoir, à mon avis à juste titre, et comme les observations présentées lors de l’audience ont largement pu le démontrer, que le Parlement n’a pas expliqué en quoi les dispositions du règlement qui, selon lui, n’auraient pas dû être adoptées sur le fondement de l’article 349 TFUE uniquement, ne pouvaient être scindées du reste. Par exemple, je ne vois pas de quelle manière les règles en matière d’étiquetage des produits de la pêche proposés à la vente au détail à Mayotte dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture (article 2 du règlement) seraient indissociablement liées aux règles en matière de capacité de pêche et d’enregistrement des navires, dans le cadre de la PCP (article 3, paragraphes 1 et 2, du règlement).

87.      Toutefois, étant donné que le recours du Parlement dans l’affaire C‑132/14 ne saurait, à mon avis, prospérer, je ne m’étendrai pas davantage à cet égard.
2.      La demande de maintien des effets des mesures attaquées

88.      Dans l’hypothèse d’une annulation des mesures attaquées, la Commission et le Conseil, se fondant sur l’article 264, paragraphe 2, TFUE, demandent à la Cour de maintenir les effets de celles‑ci, ce à quoi souscrit le Parlement dans son mémoire en duplique. J’interprète cette demande comme incluant la possibilité d’une éventuelle annulation partielle du règlement, s’agissant des dispositions annulées.

89.      Si la Cour devait annuler les mesures attaquées partiellement ou dans leur intégralité, il s’ensuivrait que les règles qu’elles visent à modifier s’appliqueraient à Mayotte à la date qui y est généralement prescrite, comme partout ailleurs dans l’Union. Il est constant que les mesures attaquées sont nécessaires et que leur contenu est justifié au regard de la situation actuelle à Mayotte.

90.      Dans ces circonstances, j’estime qu’il serait, exceptionnellement, disproportionné de ne pas maintenir les effets des mesures éventuellement annulées.

91.      J’ai relevé que la Commission et le Conseil ne préconisent pas une durée spécifique de maintien des effets des mesures éventuellement annulées, mais qu’ils demandent qu’elles soient maintenues jusqu’à l’entrée en vigueur de nouvelles mesures reposant sur les bases juridiques appropriées.

92.      Toutefois, il est fondamental que les effets d’actes illégaux ne soient pas maintenus plus longtemps que ce qui est strictement nécessaire. À cet égard, il y a lieu de relever que le processus législatif dans ces affaires, qui était également soumis à des contraintes de temps, a duré, de la proposition à l’adoption, environ six mois. Dès lors que les institutions ne sont pas en désaccord politique quant à la nécessité et au contenu des mesures attaquées, il devrait être possible de faire aboutir une procédure législative avec célérité. Partant, afin d’encourager le législateur de l’Union à agir en ce sens, dans l’hypothèse où la Cour annulerait les mesures attaquées intégralement ou partiellement, j’estime que l’effet des mesures éventuellement annulées devrait être maintenu pour une période n’excédant pas six mois à compter de la date du prononcé de l’arrêt dans les présentes affaires jointes.
VI – Sur les dépens

93.      Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Dans les cinq affaires, le Conseil a conclu en ce sens, et le Parlement et la Commission ont succombé dans leurs recours respectifs.

94.      Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Royaume d’Espagne, la République française et la République portugaise devront donc supporter leurs propres dépens dans chacune des cinq affaires.
VII – Conclusion

95.      Eu égard à tout ce qui précède, je propose à la Cour:
–        de rejeter les recours;
–        de condamner le Parlement européen et la Commission européenne aux dépens, et
–        de condamner le Royaume d’Espagne, la République française et la République portugaise à supporter leurs propres dépens.

1 –	Langue originale: l’anglais.

2 –	Règlement du Conseil du 17 décembre 2013 portant modification des règlements du Conseil (CE) no 850/98 et (CE) no 1224/2009 et des règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 1069/2009, (UE) no 1379/2013 et (UE) no 1380/2013, suite à la modification du statut de Mayotte à l’égard de l’Union européenne (JO L 354, p. 86, ci‑après le «règlement»).

3 –	Directive du Conseil du 17 décembre 2013 modifiant les directives 91/271/CEE et 1999/74/CE du Conseil, et les directives 2000/60/CE, 2006/7/CE, 2006/25/CE et 2011/24/UE du Parlement européen et du Conseil, suite à la modification du statut de Mayotte à l’égard de l’Union européenne (JO L 353, p. 8, ci‑après la «directive horizontale»).

4 –	Directive du Conseil du 17 décembre 2013 modifiant la directive 2010/18/UE du Conseil portant application de l’accord‑cadre révisé sur le congé parental conclu par BUSINESSEUROPE, l’UEAPME, le CEEP et la CES, en raison de la modification du statut de Mayotte à l’égard de l’Union européenne (JO L 353, p. 7, ci‑après la «minidirective»).

5 –	Décision 2012/419/UE du Conseil européen, du 11 juillet 2012, modifiant le statut à l’égard de l’Union européenne de Mayotte (JO L 204, p. 131).

6 –	Voir, notamment, arrêt Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 34 et jurisprudence citée).

7 –	Voir, notamment, arrêt Parlement/Conseil (C‑48/14, EU:C:2015:91, point 36 et jurisprudence citée).

8 –      Voir, de même, Ziller, J., «The European Union and the Territorial Scope of the European Territories», 38 Victoria University of Wellington Law Review 51, 2007, p. 62 [ci‑après «Ziller, J. (2007)»], qui se réfère à une «formulation très compliquée» («very complicated formulation») de l’article 299, paragraphe 2, CE, et Omarjee, I., «Specific Measures for the Outermost Regions after the Entry into Force of the Lisbon Treaty», Kochenov, D. (éd.), EU Law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, Kluwer Law International, Pays‑Bas, 2011, p. 135, qui qualifie le libellé de l’article 349 TFUE de «décevant» («disappointing»).

9 –	Voir, s’agissant de l’article 299, paragraphe 2, CE, arrêt X et TBG (C‑24/12 et C‑27/12, EU:C:2014:1385, point 45 ainsi que jurisprudence citée).

10 –	Voir arrêt Hansen & Balle (148/77, EU:C:1978:173, points 10 et 11). Voir, également, arrêt Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons (58/86, EU:C:1987:164, points 13 et 14).

11 –	Voir arrêts Legros e.a. (C‑163/90, EU:C:1992:326) ainsi que Lancry e.a. (C‑363/93 et C‑407/93 à C‑411/93, EU:C:1994:315). Dans ce dernier arrêt, la Cour a affirmé que le pouvoir d’adaptation conféré au Conseil à l’article 227, paragraphe 2, du traité CEE (devenu article 227, paragraphe 2, du traité CE) était limité aux aspects n’étant pas visés dans cette disposition comme immédiatement applicables aux territoires y énumérés (points 37 et 38).

12 –	Voir, notamment, la déclaration relative aux régions ultrapériphériques de la Communauté, annexée au traité de Maastricht (JO 1992, C 191, p. 104); la déclaration «Funchal» des présidents des régions ultrapériphériques du 14 mars 1996, la résolution relative aux problèmes de développement des régions ultrapériphériques de l’Union européenne (JO 1997, C 150, p. 62) et la déclaration no 30 relative aux régions insulaires, annexée au traité d’Amsterdam (JO 1997, C 340, p. 136). 

13 –	Voir arrêt Chevassus‑Marche (C‑212/96, EU:C:1998:68) (confirmé par l’arrêt Sodiprem e.a., C‑37/96 et C‑38/96, EU:C:1998:179), dans lequel la Cour semble avoir tenté d’établir une distinction entre les circonstances caractérisant cette affaire et l’affaire Legros e.a. (C‑163/90, EU:C:1992:326). Certains auteurs ont suggéré que la Cour s’était inspirée du nouvel article 299, paragraphe 2, CE, dont le libellé avait été publié au Journal officiel de l’Union européenne le 10 novembre 1997, c’est‑à‑dire avant que la Cour ne rende son arrêt dans cette affaire (à savoir le 19 février 1998). Voir Ziller, J. (2007), p. 62, et Kochenov, D., «The application of EU Law in the EU’s overseas regions, countries, and territories after the entry into force of the Treaty of Lisbon», 20 Michigan State International. Law Review, 669, p. 708. 

14 –	Voir, cependant, ordonnance Região autónoma dos Açores/Conseil (C‑444/08 P, EU:C:2009:733) et arrêt du Tribunal Sinaga/Commission (T‑321/00, T‑222/01 et T‑217/99, EU:T:2006:251).

15 –	Il s’agit là d’un aspect dont la Cour avait vraisemblablement conscience lorsqu’elle a examiné les affaires qui ont donné lieu aux arrêts Legros e.a. (C‑163/90, EU:C:1992:326) ainsi que Leplat (C‑260/90, EU:C:1992:66). Voir Ziller, J. (2007), p. 60.

16 –	Certains auteurs considèrent que la raison de cette scission n’était autre que la volonté d’épurer le libellé de l’article 299 CE. Voir Ziller, J., «Outermost Regions, Overseas Countries and Territories and Others after the Entry into Force of the Lisbon Treaty», Kochenov, D. (éd.), EU Law of the Overseas: Outermost Regions, Associated Overseas Countries and Territories, Territories Sui Generis, 2011, Kluwer Law, Pays‑Bas, 2011, p. 81 et 82 [ci‑après «Ziller, J. (2011)»], ainsi que Murray, F., The European Union and Member State Territories: A New Legal Framework Under the EU Treaties, TMC Asser Press, Pays‑Bas, 2012, p. 89.

17 –	Ces politiques sont: les politiques douanière et commerciale, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de première nécessité, les aides d’État et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l’Union (ci‑après les «domaines politiques des RUP»).

18 –	Perrot., D., dans «Les régions ultrapériphériques françaises selon le Traité de Lisbonne», Revue trimestrielle de droit européen, 2009, p. 733, fait valoir que cette phrase bien sibylline tend à prévaloir sur d’autres procédures législatives spéciales qui prévoient des exigences de vote plus strictes que celles qui découlent de l’article 16, paragraphe 3, TUE (majorité qualifiée). Omarjee, I., op.cit., p. 134, semble adopter un point de vue opposé. Ziller, J. (2011), p. 134, considère que cette phrase devrait être interprétée à la lumière du libellé de l’article III‑330 du traité établissant une constitution pour l’Europe, qui se référait à certaines catégories d’actes législatifs dans le cadre d’une nouvelle hiérarchie des normes correspondant apparemment, aux termes du traité de Lisbonne, au triptyque que forment les actes législatifs, délégués et exécutifs. 

19 –	Tel que j’ai compris ces arguments, le Conseil et le gouvernement espagnol font valoir, sur le fondement de l’interprétation historique de l’article 349 TFUE, que l’objectif de cette phrase est de donner au Conseil la possibilité d’adopter des mesures spécifiques sous la forme aussi bien d’actes législatifs que d’actes non législatifs. Le gouvernement portugais considère que cette phrase vise à donner priorité à l’article 349 TFUE sur toute autre procédure législative spéciale, tandis que le gouvernement français, au contraire, soutient que la finalité en est de cumuler les exigences de ces procédures. La Commission s’est écartée de toutes ces interprétations, faisant notamment valoir que la distinction entre un acte législatif et un acte non législatif n’équivaut pas à la dichotomie droit primaire/droit dérivé dans le droit de l’Union.

20 –	Voir, notamment, réponse donnée par M. Prodi au nom de la Commission le 4 septembre 2001 à la question parlementaire P‑1691/01 (JO 2002, C 81 E, p. 52): «la Commission maintient sa position quant à l’utilisation de l’article 299, paragraphe 2 [, CE] comme base juridique pour les seules mesures dérogatoires aux dispositions du traité, sans préjudice du recours aux bases juridiques spécifiques prévues pour les politiques communes».

21 –	Il y a lieu de relever que certaines versions linguistiques de l’article 355, paragraphe 1, TFUE (telles que les versions en langues danoise et allemande) se réfèrent non pas aux «dispositions des traités», mais simplement aux «traités».

22 –	Dans l’arrêt van der Kooy (C‑181/97, EU:C:1999:32), la Cour a affirmé que le traité CE ne s’appliquait pas, conformément à l’article 227, paragraphe 3, de ce traité (devenu article 355, paragraphe 2, TFUE), aux Antilles néerlandaises en tant que PTOM, en l’absence d’une disposition spécifique contraire, ce qui avait pour conséquence d’y exclure également l’application du droit dérivé (voir points 35 à 41).

23 –	En réponse à une question posée au cours de l’audience, le Parlement a confirmé ne pas avoir attaqué la minidirective pour des raisons politiques.

24 –	Voir arrêt Commission/Conseil (C‑533/03, EU:C:2006:64). Cet arrêt porte sur la question de la base juridique d’actes de droit dérivé en matière de coopération fiscale. Le point 45 de cet arrêt, invoqué par le Conseil, porte sur le statut de lex specialis de l’article 93 CE (devenu article 113 TFUE), s’agissant de l’harmonisation des législations relatives à certaines taxes, eu égard à la disposition générale en matière de rapprochement des législations contenue à l’article 95 CE (devenu article 114 TFUE). Cette dernière disposition indique expressément qu’elle s’applique «sauf si les traités en disposent autrement» et, en outre, qu’elle ne s’applique pas à l’harmonisation des «dispositions fiscales». Ainsi, contrairement à la présente affaire, cet exemple de situation de lex specialis me semble assez évident.

25 –	Voir arrêt Parlement/Conseil (C‑48/14, EU:C:2015:91, point 30 ainsi que jurisprudence citée).

26 –	Voir les récents exemples que sont le règlement (UE) no 228/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 13 mars 2013, portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union et abrogeant le règlement (CE) no 247/2006 du Conseil (JO L 78, p. 23), adopté sur les bases conjointes des articles 42, paragraphe 1, TFUE, 43, paragraphe 2, TFUE et 349 TFUE, ainsi que la directive 2013/61/UE du Conseil, du 17 décembre 2013, modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE en ce qui concerne les régions ultrapériphériques françaises et en particulier Mayotte (JO L 353, p. 5), adoptée sur le fondement de l’article 113 TFUE (qui exige l’unanimité), le même jour que les mesures attaquées. Interrogé sur ce point lors de l’audience, le Conseil a répondu que pour des «raisons pratiques», la base juridique de cette dernière directive n’avait pas été modifiée au profit de l’article 349 TFUE.

27 –	Voir, en ce sens, ordonnance Região autónoma dos Açores/Conseil (C‑444/08 P, EU:C:2009:733, points 38 et 39).

28 –	L’ancien juge Puissochet, s’exprimant à titre extrajudiciaire dans «Aux confins de la Communauté européenne: Les régions ultrapériphériques», Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler, Rodríguez Iglesias, G. C., et autres (éd.), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden‑Baden, 1999, p. 506, note en bas de page 54, a évoqué le fait qu’il pourrait ne pas avoir été nécessaire de fonder la décision en matière d’octroi de mer – décision qui constituait l’objet du litige ayant donné lieu à l’arrêt Chevassus‑Marche (C‑212/96, EU:C:1998:68) – sur l’article 235 du traité CE (devenu article 352 TFUE) en plus de l’article 227, paragraphe 2, du traité CE.

29 –	Voir, à cet égard, Perrot, D., op. cit., note en bas de page 56. Voir, par analogie, arrêt Sodiprem e.a. (C‑37/96 et C‑38/96, EU:C:1998:179, point 33).

30 –	Voir, s’agissant de l’article 227, paragraphe 2, du traité CEE, arrêt Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons (58/86, EU:C:1987:164, points 14 et 17).

31 –	Voir, s’agissant de la procédure législative ordinaire, arrêt Conseil/Commission (C‑409/13, EU:C:2015:217).

32 –	C‑212/96, EU:C:1998:68, point 49.

33 –	Voir Omarjee, I., op. cit., p. 135.

34 –	Points 81 à 92 des conclusions de l’avocat général Mischo qu’il a présentées dans l’affaire RAR (C‑282/00, EU:C:2002:299).

35 –	Voir arrêts RAR (C‑282/00, EU:C:2003:277, points 55 et 59) ainsi que Sodiprem e.a. (C‑37/96 et C‑38/96, EU:C:1998:179, point 33), dans lesquels la Cour a affirmé que de telles dérogations devaient «perturber le moins possible le fonctionnement du marché commun et […] donc [ne pas] altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun». 

36 –	Voir, notamment, en ce sens, Kochenov, D., op. cit., p. 712.

37 –	Ce considérant est ainsi libellé: «[…] il convient […] d’interdire l’utilisation de sennes tournantes dans la zone de 24 milles à partir des lignes de base de l’île de manière à préserver les bancs de grands migrateurs à proximité de l’île de Mayotte». En outre, le considérant 7 du règlement décrit la flotte mahoraise comme étant une «flotte sous‑développée de palangriers».

38 –	Ce considérant est ainsi libellé: «[…] étant donné les systèmes de commercialisation fragmentés et sous‑développés de Mayotte, l’application des règles relatives à l’étiquetage des produits de la pêche imposerait aux détaillants une charge disproportionnée par rapport à l’information qui serait communiquée au consommateur […]».