CELEX: 32021D1885
Language: es
Date: 2021-04-20 00:00:00
Title: Decisión (UE) 2021/1885 de la Comisión de 20 de abril de 2021 relativa a la ayuda estatal SA.43127-2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) aplicada por Polonia para Przewozy Regionalne Sp. z o.o. [notificada con el número C(2021) 855] (El texto en lengua polaca es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE)

29.10.2021   
               
               
                  ES
               
               
                  Diario Oficial de la Unión Europea
               
               
                  L 386/1
               
            
         DECISIÓN (UE) 2021/1885 DE LA COMISIÓN
         de 20 de abril de 2021
         relativa a la ayuda estatal SA.43127-2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N) aplicada por Polonia para Przewozy Regionalne Sp. z o.o.
         
            
               [notificada con el número C(2021) 855]
            
         
         (El texto en lengua polaca es el único auténtico)
         (Texto pertinente a efectos del EEE)
         LA COMISIÓN EUROPEA,
         Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
         Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),
         Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
         Considerando lo siguiente:
         1.   PROCEDIMIENTO
         
         
                     (1)
                  
                  
                     El 21 de septiembre de 2015, Polonia notificó una ayuda de reestructuración para Przewozy Regionalne Sp. z o.o. («PR») por un importe de 770,3 millones de eslotis polacos (PLN) (aproximadamente 181 millones EUR) (2) («ayuda de reestructuración notificada»). La ayuda fue concedida el 30 de septiembre de 2015 en forma de inversión en capital por la Agencia de Desarrollo Industrial (ADI), de titularidad 100 % pública. Dado que la ayuda fue concedida sin la autorización previa de la Comisión, se registró como una ayuda concedida ilegalmente (2015/NN).
                  
               
                     (2)
                  
                  
                     La Comisión solicitó información adicional: i) el 27 de noviembre de 2015, ii) el 23 de noviembre de 2016, y iii) el 30 de junio de 2017, solicitudes a las que Polonia respondió: i) el 16 de febrero, el 4 de marzo y el 3 de junio de 2016, ii) el 9 de enero de 2017, y iii) el 28 de julio de 2017, respectivamente. Polonia también presentó información el 11 de enero, el 1 de febrero y el 20 de junio de 2017. La Comisión celebró reuniones con Polonia el 8 de abril de 2016, el 26 de abril de 2016, el 21 de septiembre de 2016, el 11 de enero de 2017, el 4 de julio de 2017 y el 13 de septiembre de 2019.
                  
               
                     (3)
                  
                  
                     Durante la evaluación preliminar, antes de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Comisión recibió cartas de interesados que alegaban que PR ya había recibido ayudas estatales previas a la ayuda de reestructuración notificada. Dado que dichas cartas no cumplían los requisitos establecidos en el artículo 24, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/1589 (3), la Comisión las registró como información general de mercado y las tuvo en cuenta para la evaluación preliminar.
                  
               
                     (4)
                  
                  
                     Mediante carta con fecha de 23 de enero de 2018, la Comisión comunicó a Polonia su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE. Una vez incoado el procedimiento, Polonia presentó observaciones el 25 de abril de 2018. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento («decisión de incoación») se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4) el 4 de mayo de 2018. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones.
                  
               
                     (5)
                  
                  
                     Entre el 20 y el 29 de junio de 2018, dos partes interesadas, European Passenger Transport Operators, constituida en Londres, Reino Unido (en lo sucesivo, «EPTO») y Fundacja ProKolej, constituida en Varsovia, Polonia (en lo sucesivo, «ProKolej») (5), trasmitieron sus observaciones a la Comisión. La Comisión remitió esas observaciones a Polonia el 9 de julio y el 4 de septiembre de 2018. Por su parte, Polonia envió su respuesta a esas observaciones el 2 de octubre de 2018.
                  
               
                     (6)
                  
                  
                     La Comisión se reunió con EPTO el 28 de enero y el 11 de junio de 2019.
                  
               
                     (7)
                  
                  
                     Polonia aportó información adicional el 20 de mayo, el 25 de octubre, el 31 de octubre y el 29 de noviembre de 2019, el 4 de diciembre de 2020 y el 30 de marzo de 2021.
                  
               2.   ANTECEDENTES Y DESCRIPCION DE LAS MEDIDAS
         
         2.1.   El beneficiario
         
         
                     (8)
                  
                  
                     PR es el mayor operador de transporte ferroviario regional de pasajeros de Polonia, con aproximadamente un 27 % del mercado polaco en cuanto al número de pasajeros transportados y un 50 % en cuanto a volumen de tráfico en kilómetros-tren. Con sede en Varsovia, PR opera en quince de las dieciséis regiones de Polonia (voivodatos) y es el único proveedor de transporte público ferroviario regional de pasajeros en siete de ellas, principalmente las menos desarrolladas económicamente.
                  
               
                     (9)
                  
                  
                     Anteriormente, PR era propiedad de los gobiernos de dieciséis voivodatos. Como resultado de la concesión de la ayuda de reestructuración notificada, en la actualidad es propiedad de ADI, que es titular del 50 % + una acción de PR, y de los gobiernos de dieciséis voivodatos. Cuenta con aproximadamente 9 000 empleados, por lo que está clasificada como gran empresa. Todas las regiones en las que opera PR pueden optar a ayudas regionales en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.
                  
               
                     (10)
                  
                  
                     La principal actividad de PR es la prestación de servicios de transporte ferroviario de pasajeros en el ámbito regional en virtud de contratos de servicio público suscritos con los gobiernos de los voivodatos (regiones). Además, a una escala mucho menor, PR presta servicios de transporte internacional y «transfronterizo», así como servicios de alquiler y reparación de material rodante. Antiguamente, PR también prestaba servicios de transporte interregional de mercancías, pero cesó estas operaciones en septiembre de 2015.
                  
               2.2.   El transporte ferroviario regional en Polonia
         
         
                     (11)
                  
                  
                     En virtud del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (6), los contratos de servicio público para servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril pueden adjudicarse de forma directa hasta diciembre de 2023, con una duración máxima de 10 años, es decir, hasta diciembre de 2033. Algunos Estados miembros ya han abierto (parte de) sus mercados a la competencia en virtud del Derecho nacional aplicable. En Polonia, los contratos adjudicados mediante un procedimiento de licitación representaron en torno al [4-30] % del volumen total del tráfico programado para el calendario 2016/2017. Dado que la mayoría de contratos no vence antes del final de 2020, la situación del mercado no ha cambiado significativamente desde el calendario 2016/2017. En su carta de 29 de noviembre de 2019, Polonia confirmó (basándose en datos de 2018) que la situación del mercado no había cambiado significativamente.
                  
               
                     (12)
                  
                  
                     En virtud del Derecho polaco, el transporte ferroviario de ámbito regional está organizado por los voivodatos y se presta en virtud de un contrato de servicio público celebrado entre el organizador del transporte (el gobierno del voivodato) y el operador. El organizador puede contratar los servicios de transporte mediante adjudicación directa o bien mediante licitación. En la práctica, el primer método ha sido el más utilizado. Para el período 2016/2017, alrededor del [70-95] % del volumen de tráfico se realizó en virtud de contratos adjudicados directamente.
                  
               
                     (13)
                  
                  
                     El 22 de marzo de 2018, el marco legislativo que rige la contratación de servicios públicos de transporte ferroviario de pasajeros en Polonia fue modificado mediante la adopción de la Ley por la que se modifica la Ley de transporte público (en lo sucesivo, la «Ley de 2018») (7). La Ley de 2018 establece, en particular, que:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 el 12 de diciembre de 2020 será la fecha límite final para la adjudicación directa (sin licitación) de contratos de servicio público para el transporte ferroviario regional por parte de las regiones;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 el 14 de diciembre de 2030 será la fecha límite de duración de los contratos de servicio público para el transporte ferroviario regional adjudicados directamente (sin licitación) por parte de las regiones.
                              
                           
               
                     (14)
                  
                  
                     Los competidores de PR incluyen cuatro operadores «internos» (llamados in-house) (8), que operan básicamente dentro de un solo voivodato y son propiedad de las autoridades (gobierno) de dicho voivodato, así como un operador «externo», Arriva RP, filial de Deutsche Bahn AG y miembro de EPTO. Los competidores de PR operan en rutas seleccionadas, normalmente en el entorno de ciudades de mayor tamaño. Como consecuencia, incluso en las regiones en las que hay más de un operador PR suele tener una cuota de mercado significativa.
                  
               
                     (15)
                  
                  
                     Según Polonia, cuando se organizó una licitación en el pasado, PR fue el único licitador. Esto se debe a que los otros operadores consideraban que las rutas licitadas no eran económicamente atractivas o, en caso de los operadores internos, no estaban interesados en participar en licitaciones fuera de los voivodatos en los que ya eran el operador establecido. Según Polonia, aparte de Arriva RP ningún otro operador externo, nacional o extranjero, ha expresado nunca interés en acceder al mercado ferroviario regional polaco.
                  
               3.   DECISION DE LA COMISION DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACION FORMAL
         
         
                     (16)
                  
                  
                     En virtud de la decisión de incoación, la Comisión evaluó la ayuda de reestructuración notificada y manifestó sus dudas acerca de su compatibilidad con el mercado interior. Además, la Comisión constató la existencia de seis medidas adicionales concedidas a PR antes de la ayuda de reestructuración notificada. Se determinó que dos de esas seis medidas constituían una ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento (UE) 2015/1589, y por lo tanto no se siguieron evaluando en el marco de la presente Decisión. En cuanto a las cuatro medidas adicionales restantes, se determinó que constituían una nueva ayuda en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento (UE) 2015/1589. Respecto a esas cuatro medidas adicionales, la Comisión expresó sus dudas acerca de su compatibilidad con el mercado interno.
                  
               
                     (17)
                  
                  
                     Por tanto, la Comisión debe evaluar únicamente las cinco medidas descritas en los considerandos 18 a 22.
                  
               3.1.   Medidas evaluadas
         
         
                     (18)
                  
                  
                     
                        Medida 1 (la ayuda de reestructuración notificada): El 30 de septiembre de 2015, la empresa pública ADI adquirió el 50 % + una acción de PR por 770,3 millones PLN (alrededor de 181 millones EUR). Parte de la notificación es un plan de reestructuración, que también hace referencia a una condonación de intereses por parte del administrador público de la infraestructura ferroviaria, PKP Polskie Linie Kolejowe («en lo sucesivo, PKP PLK») por un importe de […] PLN (alrededor de […] EUR).
                  
               
                     (19)
                  
                  
                     
                        Medida 2: Antes de la ayuda de reestructuración notificada, Polonia concedió a PR: i) en 2008, una suma de 2 160 millones PLE (alrededor de 508 millones EUR), y ii) en 2006 y 2007, una suma de 242,9 millones PLN (alrededor de 57 millones EUR). El 4 de diciembre de 2020, Polonia aclaró que esos pagos se efectuaron en el contexto de una reestructuración en curso de PR, a fin de cubrir pérdidas generadas en el pasado. Asimismo, indicó que dichos pagos eran de una naturaleza distinta a los efectuados en el marco de los contratos de servicio público celebrados entre los voivodatos y PR entre el 1 de octubre de 2001 y el 30 de abril de 2004. A efectos de la presente Decisión, la Medida 2 se denominará «cobertura de pérdidas pasadas».
                  
               
                     (20)
                  
                  
                     
                        Medida 3: Antes la ayuda de reestructuración notificada, el 29 de marzo de 2004, PR formalizó un acuerdo de reestructuración con PKP PLK en el que se estipulaba la reestructuración de los pasivos de PR por un importe de 1 902 millones PLN (alrededor de 448 millones EUR) para las empresas públicas del grupo PKP (PKP PLK, PKP SA, PKP Cargo, PKP Energetyka y PKP Intercity) (9). El acuerdo preveía una condonación del 40 % de la deuda y un aplazamiento del reembolso del saldo pendiente de la deuda hasta el 31 de diciembre de 2007. El acuerdo fue modificado entre 2005 y 2008 de forma que el plazo de reembolso se prolongó hasta el 29 de noviembre de 2009.
                  
               
                     (21)
                  
                  
                     
                        Medida 4: Antes de la ayuda de reestructuración notificada, entre 2009 y 2014, PR suscribió veinticinco acuerdos con acreedores públicos [PKP SA, PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK y el Instituto de la Seguridad Social («ZUS»)] relativos al aplazamiento de los pasivos vencidos adeudados a dichos acreedores, por un importe total de [900-1 300 millones] PLN (alrededor de [235-282 millones] EUR).
                  
               
                     (22)
                  
                  
                     
                        Medida 5: Polonia concedió a PR: i) entre 2006 y 2010, ayudas a la formación por un importe de 970 000 PLN (alrededor de 230 000 EUR); ii) en 2002 y 2013, ayudas a la contratación de trabajadores por un importe de 39 000 PLN (alrededor de 10 000 EUR), y iii) entre 2010 y 2015, ayudas concedidas por Polonia como ayudas de minimis por un importe de 700 000 PLN (alrededor de 170 000 EUR).
                  
               4.   OBSERVACIONES DE POLONIA RESPECTO A LA DECISION DE INCOACION
         
         
                     (23)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a la medida 1, y en particular al plan de reestructuración presentado como parte de la notificación, Polonia explicó que la condonación de intereses prevista por parte de PKP PLK formaba parte de un acuerdo entre esta y PR suscrito el 21 de marzo de 2013 como resultado de una mediación entre ambas. Polonia explicó también que la decisión de celebrar un acuerdo se debió a motivos de mercado. La celebración del acuerdo resultaba más favorable para PKP PLK que tratar de recuperar las deudas de PR por vía judicial. En ese sentido, Polonia añadió que la condonación de intereses es una medida comúnmente aplicada en procesos financieros de reestructuración de la deuda a fin de maximizar las expectativas de recuperación del principal.
                  
               
                     (24)
                  
                  
                     En cuanto a la medida 2, Polonia alegó inicialmente que la suma abonada era un pago atrasado de una compensación pendiente que no se había transferido a PR anteriormente debido a limitaciones presupuestarias relacionadas con la reforma del sector ferroviario en el país. A continuación, Polonia completó la información presentada inicialmente explicando que la medida 2 consiste en la cobertura de pérdidas generadas en el pasado y que fue concedida en el contexto de la reestructuración en curso de la empresa. Polonia explicó, a ese respecto, que las limitaciones presupuestarias, los déficits de financiación pública y la situación económica general a principios de los 2000 impidió la aplicación de reformas estructurales en el sector ferroviario polaco. Esto tuvo un impacto directo en la financiación de las operaciones de PR (transferencia retrasada de activos clave, etc.) y condujo a un deterioro gradual de la situación financiera de la empresa y a su déficit. Por tanto, durante los años siguientes Polonia adoptó las medidas adecuadas para hacer frente a los problemas y a la situación derivada de la aplicación de reformas estructurales en el sector ferroviario, incluida la cobertura de pérdidas anteriormente mencionada.
                  
               
                     (25)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a la medida 3, Polonia explicó que el déficit de PR se debía a la reforma del sector ferroviario del país. El 29 de marzo de 2004 se formalizó un acuerdo de reestructuración de la deuda para resolver la situación financiera de PR. El acuerdo fue modificado entre 2005 y 2008 pero, según Polonia, se mantuvieron sus condiciones principales. Polonia también explicó que para los acreedores resultaba más beneficioso modificar el acuerdo que solicitar medidas resarcitorias por vía judicial. Para respaldar sus afirmaciones, Polonia aportó una comparación entre el valor actual de los flujos de caja de los acreedores en dos escenarios alternativos (aplicación del acuerdo modificado o procedimiento judicial). Polonia añadió que las actividades de PR representaban una parte significativa de los respectivos ingresos de los acreedores. En ese momento, ningún operador extranjero había expresado su interés en acceder al mercado polaco, y por lo tanto no podrían haber compensado la pérdida de ingresos de las actividades de PR.
                  
               
                     (26)
                  
                  
                     En cuanto a la medida 4, Polonia manifestó su desacuerdo con las observaciones preliminares de la Comisión, según las cuales los acuerdos de reestructuración de deuda celebrados entre 2009 y 2014 constituían una ayuda estatal por no haberse celebrado de conformidad con las condiciones de mercado. Polonia explicó que era una práctica común para los acreedores evaluar qué método de recuperación resultaba más eficiente y garantizar así una mayor probabilidad de obtener el máximo reembolso de la deuda. Según Polonia, la práctica de reprogramar la deuda y reducir los intereses era común y las entidades financieras utilizaban procesos de reestructuración de la deuda. Polonia también explicó que un asesor independiente llevó a cabo un análisis basado en hipótesis conservadoras para identificar el mejor método de recuperación. Los resultados del análisis demostraron que el acuerdo de reestructuración de la deuda sería mejor que otros métodos de recuperación. Polonia añadió que PR pagó sus deudas a los distintos acreedores de conformidad con los acuerdos de liquidación suscritos.
                  
               
                     (27)
                  
                  
                     En cuanto a la medida 5, Polonia explicó que, durante el período 2009-2011, PR recibió una ayuda de 1 177 421 PLN (alrededor de 277 040 EUR). Polonia alegó que una parte de la ayuda (350 007 PLN, alrededor de 82 350 EUR) era una ayuda de minimis. El importe restante de la ayuda (827 414 PLN, alrededor de 194 690 EUR) se concedió sobre la base del régimen de ayudas a la formación n.o X152/2009 (10) de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 800/2008 de la Comisión (11) («RGEC de 2008»). Por tanto, no se superó el umbral para las ayudas de minimis.
                  
               
                     (28)
                  
                  
                     Más allá de comentarios específicos respecto a las medidas señaladas en la decisión de incoación, Polonia formuló las siguientes observaciones.
                  
               
                     (29)
                  
                  
                     Polonia explicó que, antes de 2015, PR no podía considerarse una «empresa en crisis» a efectos del punto 10, letra a), de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (las «Directrices de 2004») (12). Polonia explicó que, entre 2004 y 2014, PR no cumplió plenamente los requisitos para «empresas en crisis» previstos en esta disposición, a saber: que más de la mitad de su capital suscrito hubiese desaparecido y haber perdido más de una cuarta parte del mismo en los últimos doce meses. Polonia alegó que, durante el período 2004-2014, PR perdió más de la mitad de su capital suscrito, pero que más de una cuarta parte de dicho capital se perdió en tan solo doce meses, en el año 2005. Según Polonia, a pesar de que ambos criterios se cumpliesen en 2005, no puede asumirse que PR fuese una «empresa en crisis» durante todo el período comprendido entre 2004 y 2014. Polonia declaró que el análisis de los datos financieros de PR respalda esta conclusión. Polonia añadió que los requisitos para tener consideración de «empresa en crisis» según las Directrices de 2004 no son compatibles con la situación específica del sector ferroviario reformado en Polonia tras 2004, en el que operaba PR. Polonia explicó que el sector ferroviario reformado padecía una infrafinanciación estructural y, a causa de la reforma, no recibió los recursos financieros que correspondían a sus obligaciones de servicio público. Polonia alegó que estos antecedentes debían tenerse en cuenta en la evaluación.
                  
               
                     (30)
                  
                  
                     Por lo que respecta al volumen de trabajo resultante de los contratos de servicio plurianuales asumidos en el plan de reestructuración, Polonia alegó que las actuales hipótesis de explotación son coherentes con las previstas en el plan de reestructuración, particularmente la reducción del trabajo de explotación anual durante el período 2016-2020. Polonia explicó que el volumen de trabajo de explotación realizado por PR en el marco de los contratos de servicio plurianuales no es inferior al establecido en el plan de reestructuración. El trabajo de explotación que llevó a cabo PR fue ligeramente superior a las hipótesis del plan de reestructuración original debido a factores externos imprevisibles, como la incapacidad de otros operadores de prestar servicios planificados por los voivodatos. Polonia declaró que PR está persiguiendo los objetivos de trabajo de explotación sin desviaciones negativas respecto a las hipótesis planteadas en el plan de reestructuración. Como se solicitaba en la decisión de incoación, Polonia presentó datos y explicaciones sobre las desviaciones respecto al plan de reestructuración. Polonia explicó que se produjeron ligeras desviaciones respecto a las hipótesis del plan de reestructuración debido a circunstancias ajenas a PR. De forma análoga, tal como solicitó la Comisión en la decisión de incoación, Polonia aportó una versión actualizada del plan de reestructuración, así como una proyección financiera completa para la hipótesis más pesimista.
                  
               
                     (31)
                  
                  
                     Polonia explicó que PR trató de obtener financiación para invertir en material rodante para el período 2010-2013, pero no la consiguió. Explicó también que los contratos de servicio público para la prestación de servicios de transporte ferroviario de pasajeros se basan en mecanismos diseñados para evitar la sobrecompensación. Los contratos establecen un rendimiento del capital invertido (ROCE) máximo del 6 % y se supervisan regularmente; la liquidación de la compensación está sujeta a auditorías. Polonia explicó que los contratos incluyen disposiciones en materia de aplicación y liquidación de la compensación, así como de control y presentación de información. Polonia añadió que el pago de la compensación está sujeto a auditorías por parte de agentes independientes, y que no se detectó ninguna irregularidad.
                  
               
                     (32)
                  
                  
                     También argumentó que las particularidades del sector ferroviario nacional deben tenerse en cuenta en la evaluación de la ayuda estatal en virtud del Tratado y de las medidas compensatorias propuestas por el país. Polonia explicó básicamente que su sector ferroviario se caracteriza por una falta de competencia y una falta de interés por parte de «nuevos actores» de otros Estados miembros. Esas características, unidas a la ausencia de riesgo de falseamiento de la competencia (que es inexistente) deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la ayuda.
                  
               
                     (33)
                  
                  
                     En cuanto las medidas de apertura del mercado propuestas por Polonia y descritas en los considerandos 180 y 181 de la decisión de incoación, Polonia explicó que su propuesta de autorizar la adjudicación directa de contratos hasta el 12 de diciembre de 2020 y de limitar la duración de sus contratos hasta el 14 de diciembre de 2030 fue examinada por el Parlamento nacional (13). Polonia declaró que no se había comprometido a: i) garantizar el vencimiento de los contratos adjudicados directamente para algunas de las rutas, que representan alrededor del [4-30] % del mercado, hasta el final de 2030, ni a ii) mantener abiertas a la competencia las rutas ya liberalizadas, para las que ya se organizaron licitaciones en el pasado, y que representan alrededor del [4-30] % del mercado, según el volumen total de tráfico en kilómetros-tren en el calendario 2016/2017. Polonia alegó que la frase «el material rodante será devuelto a la autoridad responsable de la concesión o bien se remunerará según las condiciones de mercado» del considerando 181 de la decisión de incoación es ambigua. Según Polonia, la frase podría interpretarse de forma que incluya todo el material rodante, con independencia de que fuese adquirido por un organizador o por un transportista. Polonia declaró que la frase de interpretarse de forma que afecte únicamente al material rodante adquirido por el organizador.
                  
               5.   COMENTARIOS DE LAS PARTES INTERESADAS
         
         5.1.   EPTO
         
         
                     (34)
                  
                  
                     EPTO alegó que la Comisión no debe evaluar únicamente la medida 1, sino también la obligación de determinados voivodatos de adjudicar directamente contratos quinquenales para el transporte de pasajeros a PR. Según EPTO, esa obligación constituye una ayuda estatal, por lo que debe ser investigada por la Comisión. EPTO añadió que la obligación de adjudicar contratos directamente a PR cerraría el mercado regional polaco de servicios de transporte ferroviario de pasajeros. EPTO argumentó que la supuesta falta de interés en el mercado polaco por parte de los competidores debe investigarse en mayor profundidad. También alegó que existen competidores potenciales que podrían acceder al mercado del país. Otro argumento de EPTO es que el bajo nivel de competencia se debe al «entorno de mercado anticompetitivo» de Polonia a causa de la ausencia de perspectivas de negocio para las empresas ferroviarias. La Comisión debe tener en cuenta ese entorno en su evaluación.
                  
               
                     (35)
                  
                  
                     EPTO alegó que las medidas de apertura del mercado propuestas por Polonia no permitirían tal apertura. Consideró que no están descritas con suficiente detalle para poder formular sus propias observaciones. Sin embargo, EPTO sugirió que el mercado polaco debe abrirse progresivamente entre 2020 y 2028 mediante procedimientos de licitación que cumplan una serie de requisitos específicos.
                  
               
                     (36)
                  
                  
                     Las observaciones de EPTO respecto al plan de reestructuración se centraron en el argumento de Polonia según el cual PR no podía desempeñar ninguna actividad rentable porque su actividad fundamental conlleva pérdidas y una reducción de dicha actividad no beneficiaría a ningún competidor debido a la falta de competencia. EPTO manifestó su desacuerdo con dicho argumento, ya que: i) las actividades de PR deberían ser rentables gracias al apoyo financiero recibido, y ii) había competidores que estarían interesados en la apertura del mercado.
                  
               
                     (37)
                  
                  
                     EPTO coincidió en que la Comisión podría adoptar un nuevo enfoque respecto a la evaluación de compatibilidad para tener en cuenta la situación específica del sector del transporte ferroviario de pasajeros del país. Sin embargo, alegó que un nuevo enfoque solo podría justificarse si va unido a medidas eficaces e inmediatas de apertura del mercado.
                  
               5.2.   ProKolej
         
         
                     (38)
                  
                  
                     ProKolej alegó que la evaluación de la Comisión debe cubrir medidas adicionales que constituyen ayudas estatales, a saber: i) una subvención de 550 millones PLN (alrededor de 129 millones EUR) concedidos a los voivodatos para la adquisición, reparación y modernización de material rodante para el período 2016-2020, y ii) la adjudicación de contratos de cinco años de duración a PR.
                  
               
                     (39)
                  
                  
                     ProKolej argumentó que había alternativas al plan de reestructuración que habrían tenido menos efectos negativos. En primer lugar, la ayuda podría haberse concedido sin la obligación de adjudicar contratos de cinco años a PR. Los voivodatos podrían haber adjudicado los contratos a través de licitaciones. En segundo lugar, PR podría haberse dividido en una compañía de explotación y una empresa de mantenimiento de vehículos. En tercer lugar, la ayuda podría haberse vinculado a medidas de apertura del mercado, lo cual habría constituido la «solución preferible desde el punto de vista jurídico» para ProKolej.
                  
               
                     (40)
                  
                  
                     ProKolej indicó que las medidas de apertura del mercado propuestas por Polonia deben garantizar una apertura efectiva, rápida y observable del mercado. Para lograr este objetivo, ProKolej alegó que las medidas de apertura del mercado deben cumplir una serie de requisitos, incluidos requisitos relativos al volumen de transporte y a la duración de los contratos.
                  
               
                     (41)
                  
                  
                     La empresa añadió que PR ya está preparada para la apertura del mercado gracias a las ayudas recibidas. ProKolej alegó que, si apertura del mercado se realiza de forma gradual con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1370/2007, PR será capaz de consolidar su posición, y por tanto otras empresas estarán en desventaja. Añadió que, por tanto, las ayudas recibidas por PR falsearían la competencia en el futuro próximo. ProKolej solicitó la rápida implantación de medidas de apertura del mercado para evitar tal situación.
                  
               6.   OBSERVACIONES PRESENTADAS POR POLONIA RESPECTO A LOS COMENTARIOS DE LAS PARTES INTERESADAS
         
         
                     (42)
                  
                  
                     Por lo que respecta a la financiación del Fondo Ferroviario concedida a los voivodatos para la adquisición, reparación y modernización de material rodante para el período 2016-2020 (véase el considerando 38), Polonia alegó que dicho fondo fue creado en 2005 para recabar recursos financieros destinados a inversiones en infraestructura ferroviaria, en la renovación y mantenimiento de líneas ferroviarias y en el desmantelamiento de las líneas innecesarias. En 2009 se aprobaron medidas legislativas para permitir que los gobiernos autónomos de voivodato pudiesen utilizar financiación del Fondo Ferroviario para la adquisición, modernización y reparación del material rodante destinado al transporte de pasajeros en virtud de contratos de servicio público. El apoyo financiero se planificó inicialmente para el período 2009-2015, y posteriormente fue ampliado al período 2016-2020. Polonia explicó en 2016 que varias empresas de transporte ferroviario recibieron apoyo financiero para la reparación y mantenimiento del material rodante. Por tanto, PR no disfrutó de un trato privilegiado en comparación con otras empresas.
                  
               
                     (43)
                  
                  
                     En cuanto la adjudicación directa de contratos plurianuales a PR para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros, Polonia explicó que la práctica se ajustaba a las normas europeas y nacionales. Polonia alegó que la celebración de contratos plurianuales para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros se dejaba a la discreción de las autoridades provinciales, y no constituía una ayuda estatal. Polonia explicó también que las autoridades provinciales se habían comprometido a suscribir contratos plurianuales con PR en virtud de un acuerdo de cooperación entre los accionistas de PR y dichas autoridades. Sin embargo, el acuerdo de cooperación no fue aplicado por las autoridades de todos los voivodatos en los que opera PR. Según Polonia, eso demuestra que no existía ninguna obligación de suscribir los contratos plurianuales con PR.
                  
               
                     (44)
                  
                  
                     En cuanto a las alternativas al plan de reestructuración, Polonia explicó que la decisión de optar por la reestructuración fue el resultado de un análisis en profundidad en el que se tuvieron en cuenta otras opciones. Polonia manifestó su desacuerdo con la idea de dividir PR en una empresa de transporte y una empresa de material rodante como alternativa a la reestructuración por varios motivos. Principalmente, explicó que la adquisición de material rodante podría aumentar los costes de explotación del transporte ferroviario regional soportados por las autoridades locales como parte de la compensación que pagan a las empresas de transporte. Añadió que las empresas de transporte ya realizaron inversiones significativas en material rodante. También señaló que para prestar servicios de transporte ferroviario se necesita personal cualificado, y que por lo tanto la mera posesión de material rodante no eliminaría todos los obstáculos a la entrada de competidores potenciales.
                  
               
                     (45)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a las medidas de apertura del mercado, Polonia explicó que el mercado del transporte ferroviario regional estaba cerrado en gran medida en muchos Estados miembros. También señaló que el mercado polaco de transporte regional de pasajeros por ferrocarril no era suficientemente atractivo para el acceso de nuevos participantes y se caracterizaba, por tanto, por la falta de competencia. Según Polonia, cualquier apertura del mercado debe tener en cuenta las particularidades del mercado nacional y ejecutarse cuidadosamente para evitar errores estructurales que impidan el funcionamiento del mercado. Polonia argumentó que las medidas de apertura del mercado propuestas deben considerarse adecuadas teniendo en cuenta las características del mercado nacional.
                  
               
                     (46)
                  
                  
                     También alegó que la selección de operadores para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional se dejó a discreción de las autoridades contratantes, de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1370/2007. Ese mismo Reglamento prevé la adjudicación directa de contratos como uno de los métodos de selección (junto con las licitaciones y las concesiones de servicios) por los que pueden optar las autoridades contratantes. Polonia explicó que, en la mayoría de licitaciones pasadas, PR fue el único licitador y por tanto el adjudicatario, por lo que los resultados en las licitaciones fueron parecidos a los de la adjudicación directa de contratos. Según Polonia, en esas circunstancias las licitaciones generan gastos adicionales sin garantizar que la calidad de los servicios licitados sea mayor o que los precios sean inferiores. Polonia añadió que las reclamaciones de terceras partes respecto a los requisitos de las licitaciones no eran pertinentes. Algunos de esos requisitos ya estaban previstos en los instrumentos jurídicos pertinentes de la Unión, y otros deben dejarse a discreción de las autoridades contratantes. Polonia añadió que los terceros tienen la opción de recurrir los pliegos de condiciones con arreglo a las normas aplicables en materia de contratación pública.
                  
               7.   EVALUACION
         
         7.1.   Existencia de ayuda
         
         
                     (47)
                  
                  
                     La Comisión tiene que evaluar si las medidas cubiertas por este procedimiento constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               
                     (48)
                  
                  
                     El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que son incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o que amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
                  
               
                     (49)
                  
                  
                     Por tanto, para calificar una medida de ayuda estatal a efectos de esta disposición es necesario que se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones: i) la medida debe ser imputable al Estado y estar financiada por fondos estatales; ii) debe conferir una ventaja económica a una empresa; iii) dicha ventaja debe ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia y debe afectar a los intercambios entre los Estados miembros.
                  
               7.1.1.   Medida 1: inversión en capital por ADI (ayuda de reestructuración notificada)
         
         7.1.1.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (50)
                  
                  
                     ADI es una agencia gubernamental de titularidad 100 % pública. Los fondos para la adquisición de acciones de PR fueron transferidos a ADI por el Ministerio de Infraestructura y Desarrollo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado sobre la base de un convenio de subvención. Por tanto, la medida procede claramente de fondos estatales y es imputable al Estado. Por los motivos descritos en los considerandos 81 a 83, la condonación de intereses por parte de PKP PLK también es imputable al Estado e implica fondos estatales.
                  
               7.1.1.2.   Selectividad
         
         
                     (51)
                  
                  
                     La medida fue concedida únicamente a PR, por lo que es selectiva. De acuerdo con la jurisprudencia de la Unión, cuando se trata de ayudas individuales, la detección de una ventaja económica es, en principio, suficiente para respaldar la presunción de selectividad de dicha medida (14). Esto es así con independencia de si hay operadores en los mercados de referencia que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable.
                  
               7.1.1.3.   Ventaja
         
         
                     (52)
                  
                  
                     Antes de ser recibir la ayuda, PR se encontraba en una situación financiera complicada. Llevaba años notificando pérdidas, un patrimonio neto negativo y una deuda en aumento, y entraba en la categoría de empresas en crisis desde 2005 (véase el cuadro 1). Desde el principio del proceso de reorganización en el año 2000, PR no tuvo suficiente liquidez interna ni acceso a financiación externa, necesaria para reembolsar su deuda y financiar sus operaciones.
                  
               
                     (53)
                  
                  
                     Antes de la concesión de la ayuda de reestructuración notificada, Polonia ya había tratado de abordar las dificultades económicas de PR por varios medios (las medidas 2, 3 y 4, descritas en los considerandos 19 a 21). Sin embargo, el problema del endeudamiento llegó a su punto álgido en septiembre de 2015, cuando los dos mayores acreedores de PR, PKP PLK y PKP Energetyka, reclamaron el pago de la deuda en el plazo de una semana. Posteriormente amenazaron con dejar de suministrar energía. Si no devolvía su deuda, PR habría llegado a la insolvencia.
                  
               
                     (54)
                  
                  
                     Según Polonia, PR habría sido incapaz de pagar su deuda sin la ayuda, ya que no podía obtener la financiación necesaria en el mercado. Esto habría conducido a su insolvencia y probable liquidación. De hecho, como se explica en el considerando 53, los dos principales acreedores exigieron a PR el reembolso de los pasivos que la empresa les adeudaba en un plazo reducido.
                  
               
                     (55)
                  
                  
                     Fue en este contexto en el que Polonia concedió la ayuda de reestructuración notificada a PR. El 30 de septiembre de 2015, la ADI adquirió el 50 % más una acción de PR a cambio de una contraprestación de 770,3 millones PLN. El objetivo de esta inversión en capital era financiar el proceso de reestructuración, principalmente la devolución de la deuda descrita anteriormente, con el fin último de restaurar la viabilidad a largo plazo de PR. La ADI no era accionista de PR antes de invertir en su capital, por lo que no tenía exposición previa. Mientras que un accionista existente puede tomar una decisión teniendo en cuenta su inversión y cualquier beneficio potencial futuro, la ADI decidió invertir en una empresa con problemas económicos estructurales significativos. A la vista del historial financiero de PR, con sus intentos fallidos de garantizar la viabilidad a largo plazo y la exigencia de sus dos principales acreedores de que pagase la deuda en un corto plazo, un inversor en una economía de mercado no habría realizado una inversión tan significativa en PR.
                  
               
                     (56)
                  
                  
                     Por tanto, la medida 1 otorgó a PR una ventaja económica, ya que la empresa no podría haber obtenido esa financiación en condiciones normales de mercado, dada su complicada situación financiera.
                  
               7.1.1.4.   Falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (57)
                  
                  
                     En decisiones anteriores, adoptadas antes de la liberalización del transporte ferroviario de pasajeros nacional en virtud del Derecho de la Unión (15), la Comisión sostuvo que la ayuda concedida tuvo un efecto en la competencia y en los intercambios comerciales. El motivo es que el transporte de pasajeros internacional ha sido liberalizado, y que algunos Estados miembros han abierto unilateralmente sus mercados de transporte ferroviario de pasajeros. A este respecto, cabe señalar que PR también presta servicios de transporte internacionales y transfronterizos. Además, en Polonia existe competencia intermodal entre los ferrocarriles regionales y otros medios de transporte. Por otra parte, en varios voivodatos hay más de un operador ferroviario regional, entre los que se encuentran una filial de la empresa de otro Estado miembro. Por tanto, la medida amenaza claramente con falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
                  
               7.1.1.5.   Conclusión
         
         
                     (58)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la medida 1 constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               7.1.2.   Medida 2: cobertura de pérdidas pasadas concedida en el contexto de la reestructuración en curso de PR
         
         7.1.2.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (59)
                  
                  
                     La cobertura de pérdidas pasadas se concedió con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, parcialmente sobre la base de la Ley de 25 de abril de 2008 por la que se modifica la Ley de PKP (16) y del acuerdo entre PR y el ministro competente en materia de transporte celebrado el 23 de junio de 2008, y parcialmente sobre la base de la Ley de 16 de diciembre de 2005 sobre el Fondo Ferroviario (17) y los reglamentos del Ministro de Hacienda. Por tanto, la medida implica claramente fondos estatales y es imputable al Estado.
                  
               7.1.2.2.   Ventaja
         
         
                     (60)
                  
                  
                     En cuanto a la ventaja económica, la medida se prestó en forma de subvenciones directas. La concesión de una subvención no es un acto de un operador de una economía de mercado, y libera al beneficiario de gastos que normalmente irían a cargo de su propio presupuesto. La medida alivió la presión financiera que PR sufría a causa de las pérdidas generadas durante años en el contexto de su reestructuración en curso. En este sentido, los pagos de 2006 y 2007 estabilizaron los resultados de explotación de la empresa, y los pagos de 2008 y 2009 reforzaron su patrimonio neto.
                  
               
                     (61)
                  
                  
                     Por tanto, la Comisión considera que la cobertura de pérdidas pasadas otorgó una ventaja económica a PR.
                  
               7.1.2.3.   Selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (62)
                  
                  
                     La conclusión respecto a la selectividad, el falseamiento de la competencia y el efecto en los intercambios comerciales presentada en los considerandos 51 y 57 respecto a la medida 1 se aplica, mutatis mutandis, a la medida 2.
                  
               7.1.2.4.   Conclusión sobre la existencia de ayuda estatal
         
         
                     (63)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la medida 2 constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               7.1.3.   Medida 3: reestructuración de la deuda en 2004-2009
         
         7.1.3.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (64)
                  
                  
                     Todos los acreedores del grupo PKP que participaron en la reestructuración de la deuda de PR eran empresas públicas. En principio, los recursos de las empresas públicas constituyen fondos estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que el Estado tiene la facultad de dirigir el uso de esos recursos (18).
                  
               
                     (65)
                  
                  
                     Tradicionalmente, el Estado ha ejercido un elevado nivel de supervisión sobre la gestión y actividades de las empresas del grupo PKP, en particular, mediante su influencia en la selección de sus consejos de administración, cuya composición ha variado frecuentemente en consonancia con los cambios del panorama político.
                  
               
                     (66)
                  
                  
                     Además, las empresas del grupo PKP no siempre habían tomado las decisiones comerciales importantes de forma autónoma. Por ejemplo, el Estado participó directamente en la reorganización estructural del sector ferroviario, en la transferencia de activos entre las empresas del grupo PKP o en la reestructuración financiera. En ese sentido, el Estado es capaz de dirigir el uso de los recursos del grupo PKP.
                  
               
                     (67)
                  
                  
                     Además, tal como se prevé en la Ley de PKP modificada, la reestructuración de la deuda se inició a decisión del ministro competente en materia de transporte, previo acuerdo con el ministro de Hacienda. Por tanto, era claramente imputable al Estado.
                  
               7.1.3.2.   Ventaja
         
         
                     (68)
                  
                  
                     Según el acuerdo de reestructuración de la deuda original firmado el 29 de marzo de 2004 (el acuerdo de 2004), se condonaría el 40 % del importe principal de la deuda de PR y los intereses devengados hasta la entrada en vigor del acuerdo, se devolvería el 19,18 % del principal en tres cuotas iguales pagaderas, respectivamente, el 30 de abril, el 31 de mayo y el 30 de junio de 2004, y el principal restante se devolvería en veinticuatro cuotas mensuales, pagaderas entre enero de 2006 y diciembre de 2007. Los intereses devengados tras la entrada en vigor del acuerdo se condonarían el último día de ejecución del acuerdo, es decir, como muy tarde el 31 de diciembre de 2007. Por último, PR debía reembolsar, cada año natural, al menos el 54 % del pasivo corriente derivado de contratos suscritos con empresas del grupo PKP, además de saldar todas las deudas a corto plazo pendientes de períodos anteriores hasta el 31 de diciembre de 2007 (19).
                  
               
                     (69)
                  
                  
                     El 20 de diciembre de 2005 y el 28 de diciembre de 2006, PR firmó sendos acuerdos con PKP PLK por los que se confirmaba la cancelación de los intereses devengados en 2005 y 2006 (20). El 2 abril de 2007, PR firmó con las empresas del grupo PKP un anexo al acuerdo de 2004 (véase el considerando 68) que preveía, en particular, una ampliación del plazo de reembolso del 31 de diciembre de 2007 al 29 de noviembre de 2009. Todas las deudas a corto plazo nuevas debían reembolsarse plenamente a partir del 1 de enero de 2008, tal como se preveía en el acuerdo de 2004. El 6 de mayo de 2008 PR firmó un acuerdo con PKP PLK, y el 29 de julio de ese mismo año firmó otro con PKP Cargo. Estos acuerdos confirmaban el importe de pasivos adeudados por PR a PKP PLK y PKP Cargo a fecha de 31 de diciembre de 2007 (1 908 millones PLN) y establecían un calendario de reembolsos detallado hasta el 29 de noviembre de 2009. También se acordó que no se devengarían intereses por la deuda reestructurada en virtud del acuerdo de 2004 hasta el 29 de noviembre de 2009 (según el acuerdo de 2004, no se devengarían intereses hasta el 31 de diciembre de 2007).
                  
               
                     (70)
                  
                  
                     En cuanto al acuerdo de 2004, considerado de manera independiente (es decir, sin las posteriores modificaciones), no es necesario evaluar si confería una ventaja económica a PR, ya que fue firmado más de diez años antes de la notificación de la presente ayuda de reestructuración, por lo que queda fuera del plazo de prescripción para la recuperación de la ayuda por parte de la Comisión previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589. Por consiguiente, la ayuda se considera una ayuda existente con arreglo al artículo 17, apartado 3, de ese Reglamento.
                  
               
                     (71)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a las modificaciones posteriores descritas en el considerando 69, para determinar si otorgaban una ventaja económica a PR la Comisión debe establecer si, al aceptar el aplazamiento del reembolso de la deuda según las condiciones acordadas, los acreedores de PR se comportaron de forma comparable a como lo haría un acreedor privado en una situación parecida (el denominado «principio del acreedor en una economía de mercado»). La evaluación de la Comisión analiza la operación desde el punto de vista de un hipotético acreedor privado prudente (21).
                  
               
                     (72)
                  
                  
                     Por lo general, un acreedor privado racional habría comparado los resultados financieros de las posibles vías de actuación, es decir: i) la prórroga del plazo de reembolso de la deuda, o ii) la ejecución del acuerdo de 2004, a fin de seleccionar aquella que logre recuperar el mayor importe posible.
                  
               
                     (73)
                  
                  
                     En este caso, Polonia no aportó ninguna prueba que demuestre que los acreedores de PR realizaron un análisis comparativo de este tipo, ni que la vía de actuación seleccionada, es decir, la modificación del acuerdo de reestructuración de la deuda original, garantizase las mejores expectativas de recuperación de la deuda. Por el contrario, Polonia considera que toda la medida (es decir, tanto el acuerdo de 2004 como sus posteriores modificaciones) constituyen una ayuda estatal, por lo que implica que otorgó una ventaja económica a PR.
                  
               
                     (74)
                  
                  
                     La Comisión señala que las modificaciones del acuerdo de 2004 descritas en el considerando 69, y en particular las realizadas en 2007 y 2008, consisten en la práctica en un aplazamiento de veintitrés meses libre de intereses del reembolso de pasivos adeudados por PR a las empresas del grupo PKP (en comparación con las condiciones del acuerdo de 2004) por un importe de, como mínimo, 1 908 millones PLN (22). Este aplazamiento sin intereses del plazo de reembolso durante casi dos años eximió a PR de cumplir las obligaciones de pago que le correspondían en virtud del calendario original del acuerdo de 2004, aportándole así liquidez adicional, que podría haber sido utilizada para financiar las operaciones de la empresa. PR no habría sido capaz de obtener esa liquidez sin intereses de acreedores privados en el mercado incluso si hubiese estado en una situación financiera muy buena, y mucho menos como empresa con dificultades financieras. En el pasado, la Comisión concluyó que un aplazamiento libre intereses similar del reembolso de una deuda constituía una ayuda (23).
                  
               
                     (75)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la medida no cumple el principio del acreedor en una economía de mercado, y por tanto otorga una ventaja económica a PR.
                  
               7.1.3.3.   Selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (76)
                  
                  
                     La conclusión respecto a la selectividad, el falseamiento de la competencia y el efecto en los intercambios comerciales presentada en los considerandos 51 y 57 respecto a la medida 1 se aplica, mutatis mutandis, a la medida 3.
                  
               7.1.3.4.   Conclusión
         
         
                     (77)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión considera que la medida 3 constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               7.1.4.   Medida 4: aplazamiento del pago de obligaciones en el período 2009-2014
         
         7.1.4.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (78)
                  
                  
                     En primer lugar, la Comisión observa que todos los acreedores que suscribieron acuerdos de aplazamiento con PR eran o bien empresas públicas o una institución pública (ZUS).
                  
               
                     (79)
                  
                  
                     Por lo que respecta a ZUS, forma parte de la Administración Pública, está completamente supervisada por el Estado y se financia a cargo de los Presupuestos Generales del Estado. Por tanto, no cabe duda de que sus decisiones de aplazar el cobro de las deudas de PR son imputables al Estado, y que dichos aplazamientos implican fondos estatales.
                  
               
                     (80)
                  
                  
                     En cuanto a los demás acreedores, como se explicó en el considerando 64, los recursos de las empresas públicas constituyen, en principio, fondos estatales a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que el Estado es capaz de dirigir el uso de esos recursos. Por los motivos explicados en los considerandos 65 y 66, el Estado tiene la facultad de dirigir el uso de los recursos del grupo PKP. Los aplazamientos implican una potencial pérdida de recursos por parte de esos acreedores. Por tanto, debe considerarse que implican fondos estatales.
                  
               
                     (81)
                  
                  
                     En cuanto a la imputabilidad, la Comisión señala que, en el período 2009-2014, PKP SA, PKP Intercity, PKP PLK y PKP Energetyka pertenecían al grupo PKP, que es una empresa 100 % pública y se encuentra bajo la supervisión del ministro competente en materia de transporte. Aunque el simple hecho de que una medida haya sido adoptada por una empresa pública no es, por sí misma, suficiente para considerarla imputable al Estado, sí que cabe deducir la imputabilidad de un conjunto de indicadores derivados de las circunstancias del caso, así como del contexto en el que se adoptó la medida (24). Estos indicadores incluyen, por ejemplo, la naturaleza de las actividades de la empresa pública y el ejercicio de dichas actividades en el mercado en condiciones de competencia normales con operadores privados. el nivel de supervisión ejercido por las autoridades públicas sobre la dirección de una empresa y si la empresa puede tomar las decisiones en cuestión de forma autónoma, así como cualquier otro indicador que demuestre la participación de autoridades públicas en la adopción de la medida en cuestión o el hecho de que resulte improbable que no hayan participado, teniendo en cuenta el alcance de la medida, su contenido o las condiciones que establece.
                  
               
                     (82)
                  
                  
                     En este sentido, la Comisión observa que PR presta servicios de transporte público que no se desempeñan en condiciones de mercado normales, sino que están, en gran medida, adjudicados directamente y financiados por el Estado. Además, los acreedores, o al menos PKP PLK (el gestor monopolístico de infraestructura) y PKP Intercity (en la medida en que prestaba servicios interregionales públicos), no competían con operadores privados en condiciones de mercado normales. Por otra parte, la insolvencia de PR, el único prestador de servicios de transporte ferroviario regional en casi la mitad de las regiones, podría haber causado graves perturbaciones en la prestación de un servicio público importante. Por tanto, el Estado tenía un interés especial en garantizar la liquidez de PR.
                  
               
                     (83)
                  
                  
                     Tradicionalmente, el Estado ha ejercido un elevado nivel de supervisión sobre la gestión y actividades de las empresas del grupo PKP, en particular, mediante su influencia en la selección de sus consejos de administración, cuya composición ha variado frecuentemente en consonancia con los cambios del panorama político. Además, en el pasado las empresas del grupo PKP no siempre tomaron las decisiones comerciales importantes de forma autónoma. Por ejemplo, el Estado participó directamente en la reorganización estructural del sector ferroviario, en la transferencia de activos entre las empresas del grupo PKP o en la reestructuración financiera. En particular, el Estado inició la reestructuración de la deuda de PR (medida 3), en la que participaron los mismos acreedores que posteriormente acordaron aplazar el reembolso. Esto no es sorprendente teniendo en cuenta que el grupo PKP es uno de los mayores empleadores de Polonia (los acreedores afectados empleaban a más de 50 000 trabajadores en 2014), y desempeña un papel importante en el diseño de la política de transporte nacional.
                  
               
                     (84)
                  
                  
                     Por último, teniendo en cuenta el alcance de la medida (el importe de deudas aplazadas representaba aproximadamente [más del 120] % de los ingresos medios anuales de PR en el período afectado), su impacto en los acreedores (PR era el tercer mayor cliente de PKP PLK y PKP Energetyka), los fuertes vínculos organizativos entre el deudor, los acreedores y el Estado y, por último, pero no por ello menos importante, las condiciones en las que se concedieron los aplazamientos, que no se ajustaban a las condiciones de mercado (véanse los considerandos 86 a 95), parece improbable que las decisiones de las empresas públicas en cuestión de aplazar el cobro de las deudas de PR se pudiese haber tomado sin ninguna participación del Estado.
                  
               
                     (85)
                  
                  
                     Por estos motivos, la Comisión considera que se puede considerar que las autoridades públicas participaron de un modo u otro en las decisiones de aplazar el cobro de las deudas de PR. Polonia tampoco alega que la medida no sea imputable al Estado. Por tanto, la Comisión concluye que la medida es imputable al Estado.
                  
               7.1.4.2.   Ventaja
         
         
                     (86)
                  
                  
                     A fin de determinar si la medida otorgaba una ventaja económica a PR, la Comisión debe constatar si, al aceptar el aplazamiento de la deuda de PR, la conducta de los acreedores fue comparable a la que habría tenido un acreedor privado en una situación parecida. En ese sentido, la Comisión ha llegado a las siguientes conclusiones.
                  
               
                     (87)
                  
                  
                     Según se ha constatado, entre 2009 y 2014 cuatro empresas públicas y ZUS suscribieron con PR, una empresa en una situación financiera complicada y también propiedad del Estado, veinticinco acuerdos para aplazar el reembolso de deudas vencidas por un importe total de [900-1 300] millones PLN, que representaban, como se indica en el considerando 84, [más del 120] % de los ingresos medios anuales de PR en ese período.
                  
               
                     (88)
                  
                  
                     Polonia no ha presentado ningún elemento de prueba coetáneo que demuestre que la decisión de aplazar el reembolso de la deuda en las condiciones acordadas fuese más favorable para los acreedores que otras vías de actuación, como por ejemplo la ejecución de la deuda. El análisis ex post del valor actual neto (VAN) no puede considerarse una prueba suficientemente fiable debido a su realización a posteriori, es decir, tras la adopción de las decisiones de aplazamiento de la deuda. Un acreedor de mercado racional habría valorado distintos escenarios antes de tomar una decisión de aplazar el pago de la deuda, a fin de seleccionar la que garantizarse las mejores previsiones respecto a la tasa de recuperación. Además, el análisis ex post no aborda adecuadamente las dificultades financieras de PR. Entre los años 2005 y 2010, PR únicamente tuvo un resultado de explotación positivo y un resultado neto positivo. La situación fue similar en los años posteriores. Existía una incertidumbre considerable respecto a si PR podría afrontar el servicio y reembolso de la deuda. Esto lo sabían los acreedores de PR, especialmente PKP PLK, que ya había participado en la reestructuración de la deuda en el período 2004-2009 (medida 3). Ese riesgo debería haber tenido un impacto en la calificación crediticia de PR, requiriendo un tipo de interés más elevado y una garantía significativamente mejor. Sin embargo, el estudio aplica una calificación de «B» (deficiente) en el período 2009-2013 y de «CCC» (mala/dificultades financieras) a partir de 2014. Como se describe en el considerando 90, PR era una empresa en crisis y habría merecido una calificación inferior a «B». El análisis del VAN no solo se realizó ex post facto, sino también de forma errónea.
                  
               
                     (89)
                  
                  
                     Además, las condiciones en las que se realizaron los aplazamientos fueron bastante favorables, teniendo en cuenta la mala situación financiera del deudor. Más concretamente, los períodos de aplazamiento fueron largos, de seis a veintiún meses, y, en el caso de uno de los acuerdos celebrados con PKP PLK, el período ascendió a […] meses, es decir, fue mucho más largo que el período medio de ejecución de la deuda de un deudor insolvente, según la información aportada por Polonia. Cabe señalar que ese acuerdo representaba el […] % del total de la deuda aplazada (25). Además, los tipos de interés aplicados por los acreedores fueron bajos en comparación con el valor de referencia plausible, como los tipos de interés de mercado sustitutivos («tipos de referencia») resultantes de la aplicación de la Comunicación sobre los tipos de referencia (26). En particular, los tipos de interés aplicados en virtud de todos los acuerdos fueron inferiores al tipo de referencia aplicable a una empresa en crisis como PR. (27) En este sentido, la Comisión tiene que evaluar la aseveración de Polonia de que PR no fue una empresa en crisis durante la totalidad del período 2004-2014 (véase el considerando 29).
                  
               
                     (90)
                  
                  
                     Tal como admite Polonia, en 2005 PR reunía las condiciones para ser considerada una empresa en crisis en virtud de las Directrices de 2004. De hecho, en aquella fecha había desaparecido más de la mitad del capital social de PR, y más de una cuarta parte de ese capital se había perdido en los doce meses anteriores. Una vez que esta última condición se cumple para un período determinado de doces meses, la empresa afectada se mantiene en crisis, ya que se sigue cumpliendo la primera condición. Esta era la situación de PR en los años posteriores a 2006. Por tanto, PR se considera una empresa en crisis a partir de 2005.
                  
               
                     (91)
                  
                  
                     Incluso si se asume, tal como defiende Polonia, que PR merecía una calificación «B» (deficiente) en el período 2009-2013, y «CCC» (mala/dificultades financieras) a partir de 2014, los tipos de interés aplicados en la práctica fueron inferiores a los tipos de referencia correspondientes en dieciocho de los acuerdos celebrados, que representaban un […] % del total de la deuda aplazada. Además, en virtud de seis de los acuerdos (que representaban el […] % del total de la deuda aplazada), los tipos de interés eran incluso inferiores a los tipos de referencia aplicables a una empresa con calificación «AAA» (excelente). Por último, las garantías eran deficientes en todos los acuerdos, con una sola excepción (véase la nota al pie de página n.o 27), y consistían meramente en el sometimiento a la ejecución (28). En 18 de los acuerdos (que representaban el […] % del total de la deuda aplazada) no se establecía ningún tipo de garantía.
                  
               
                     (92)
                  
                  
                     Polonia alega que PR era un cliente importante de PKP PLK y PKP Energetyka, por lo que estos acreedores tenían un especial interés en mantener sus relaciones comerciales con la empresa. De hecho, como se indicó anteriormente, PR era el tercer mayor cliente de PKP PLK y PKP Energetyka durante el período en cuestión, y representaba, de media, el […] % y el […] % de sus ingresos respectivos. Este puede ser uno de los factores que un acreedor privado habría tenido en cuenta, pero no es, por sí mismo, suficiente para justificar que los aplazamientos según las condiciones acordadas fuesen conformes con el mercado. En cualquier caso, ese argumento no es aplicable a los demás acreedores, para los que PR no era un cliente tan importante.
                  
               
                     (93)
                  
                  
                     El argumento de Polonia de que PKP PLK y PKP Energetyka suscribieron acuerdos de aplazamiento parecidos con otros socios comerciales no es prueba suficiente de que sus acuerdos con PR se ajustasen al mercado. Sin conocer las condiciones exactas de esos acuerdos y la situación financiera de los deudores no puede descartarse que esos aplazamientos se concediesen también en condiciones que no se ajustasen al mercado. En cualquier caso, lo que está claro es que esos aplazamientos implicaban deudas más reducidas y plazos de reembolso más breves. Sea como sea, para alegar que los acuerdos se ajustaban al mercado, Polonia tendría más bien que demostrar que los acreedores privados concedieron o habrían concedido aplazamientos a PR en condiciones parecidas a las de los acreedores públicos en cuestión. En ese sentido, la Comisión señala que PR sí suscribió acuerdos de aplazamiento con dos acreedores privados. Sin embargo, esos acuerdos tampoco parecen demostrar la conformidad con el mercado, ya que implicaban deudas inferiores y, sobre todo, preveían una combinación de un tipo de interés mayor y plazos de reembolso más breves que los acuerdos de aplazamiento que PR celebró con empresas del grupo PKP y con ZUS.
                  
               
                     (94)
                  
                  
                     Polonia alega que los tipos interés aplicados en los acuerdos de aplazamiento se establecieron a niveles comparables con los tipos de interés medios aplicados en el sector no financiero en el país (29). Sin embargo, esto no basta para justificar que se ajustase al mercado, ya que el deudor medio en el sector no financiero podría haber estado en una situación financiera menos complicada o haber ofrecido una garantía mejor, y por lo tanto tener una solvencia superior a la de PR. Igualmente, el argumento de que las demoras en el pago de deudas son, supuestamente, una práctica de mercado habitual en Polonia no demuestra que las condiciones de los acuerdos de aplazamiento fuesen conformes con el mercado.
                  
               
                     (95)
                  
                  
                     Por tanto, la Comisión considera que la medida otorgó una ventaja económica a PR.
                  
               7.1.4.3.   Selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (96)
                  
                  
                     Las conclusiones respecto a la selectividad, el falseamiento de la competencia y el efecto en los intercambios comerciales presentada en los considerandos 51 y 57 respecto a la medida 1 se aplican, mutatis mutandis, a la medida 4.
                  
               7.1.4.4.   Conclusión
         
         
                     (97)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la medida 4 constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               7.1.5.   Las medidas 1 a 4 como una única intervención
         
         
                     (98)
                  
                  
                     En el caso de varias medidas consecutivas de intervención estatal, incluso si dichas medidas no tienen la misma forma, sino formas distintas, la Comisión debe examinar si esas intervenciones están tan estrechamente vinculadas que resultan inseparables entre sí y, por tanto, deben considerarse como una única intervención a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE (30). La evaluación de si varias medidas consecutivas de intervención estatal son inseparables de forma que constituyen una única intervención debe realizarse teniendo en cuenta los criterios establecidos en la jurisprudencia. Estos criterios incluyen la cronología de las intervenciones, su finalidad y la situación de la empresa beneficiaria en el momento de estas intervenciones (31).
                  
               
                     (99)
                  
                  
                     La Comisión señala que las medidas evaluadas, aunque concedidas en distintos momentos y de distintas formas, están relacionadas entre sí. Todas ellas tienen la finalidad de abordar los problemas de liquidez recurrentes de PR, debidos al fracaso de la aplicación de la reforma estructural del sector ferroviario iniciada en el año 2000 sobre la base de la Ley de PKP, así como de recuperar la viabilidad a largo plazo de la empresa.
                  
               
                     (100)
                  
                  
                     Los importes pagados en el contexto de la reestructuración en curso de PR entre 2006 y 2009 para la cobertura de pérdidas pasadas (medida 2) abordaban el déficit financiero de PR creado en los años anteriores, cuando, debido a limitaciones presupuestarias, PR solo recibió una fracción de la financiación que necesitaba para cubrir sus gastos. El gran retraso en los pagos deterioró los flujos de caja, imposibilitando a PR el servicio de la deuda. Para abordar ese problema, la Ley de PKP modificada otorgaba a PR la posibilidad de celebrar acuerdos de reestructuración de la deuda con sus acreedores. En marzo de 2004, PR celebró uno de estos acuerdos con empresas del grupo PKP, si bien resultó ser insuficiente, ya que la empresa no pudo reembolsar su deuda ni siquiera con las condiciones de la reestructuración. A fin de aliviar aún más la carga de la deuda, el acuerdo fue modificado en los años 2005-2008 (medida 3). A pesar de eso, los problemas de liquidez de PR continuaron, y la empresa fue incapaz de saldar sus deudas a tiempo. Entre 2009 y 2014, PR suscribió veinticinco acuerdos de aplazamiento de sus deudas vencidas (medida 4). Esto también resultó insuficiente. La deuda de PR siguió aumentando hasta llegar a un punto en el que dos acreedores reclamaron el reembolso inmediato de sus cuentas por cobrar. Para evitar la insolvencia de PR, Polonia le concedió financiación adicional en forma de la ayuda de reestructuración notificada (medida 1), la mayoría de la cual fue utilizada para reembolsar deudas vencidas.
                  
               
                     (101)
                  
                  
                     Esto demuestra que, si bien las medidas evaluadas no eran independientes, sí que eran inseparables, en el sentido de que una no bastó para hacer frente al problema de liquidez y restablecer la viabilidad a largo plazo. De hecho, se fueron complementando mutuamente hasta que la última logró la liquidez y rentabilidad de la empresa. Vista desde esta perspectiva, la ayuda de reestructuración notificada y las medidas previas a la reestructuración pueden considerarse como componentes de un mismo proceso de reorganización. Si llevó más tiempo de lo previsto no fue porque PR fuese inherentemente inviable, sino porque no contaba con suficientes recursos para completar su reorganización antes.
                  
               
                     (102)
                  
                  
                     Teniendo en cuenta los motivos explicados en los considerandos 99 a 101, la Comisión considera que la medida evaluada constituye una única medida de reorganización o intervención aplicada a intervalos. Por tanto, es pertinente evaluar las distintas medidas no de forma separada, sino en conjunto.
                  
               
                     (103)
                  
                  
                     Por consiguiente, la Comisión evaluará las medidas 1 a 4 como una única intervención que constituye una ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               
                     (104)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 49, para calificar una medida de ayuda estatal en el sentido de esta disposición es necesario que se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones: i) la medida debe ser imputable al Estado y estar financiada por fondos estatales; ii) debe conferir una ventaja económica a una empresa; iii) dicha ventaja debe ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia y debe afectar a los intercambios entre los Estados miembros.
                  
               7.1.5.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (105)
                  
                  
                     Como se explica en los considerandos 50, 59, 64 a 67 y 79 a 85, las medidas 1 a 4 fueron adoptadas individualmente o bien por distintas entidades pertenecientes a la Administración Pública o bien por empresas públicas, y por lo tanto implican fondos estatales.
                  
               
                     (106)
                  
                  
                     Las pruebas que constan en el expediente también demuestran que las decisiones de conceder las medidas 1 a 4 fueron tomadas o directamente por autoridades públicas o con la participación de autoridades públicas, o bien que la imputabilidad puede deducirse de los indicadores derivados de las circunstancias y el contexto en el que se adaptaron las medidas. Por lo tanto, las medidas 1 a 4 resultaron imputables al Estado de forma individual.
                  
               
                     (107)
                  
                  
                     Cada una de dichas medidas implica fondos estatales y es imputable al Estado. Teniendo esto en cuenta, la Comisión concluye que las medidas 1 a 4, tomadas en su conjunto como una única intervención, son imputables al Estado e implican fondos estatales.
                  
               7.1.5.2.   Ventaja
         
         
                     (108)
                  
                  
                     La intervención única abarca el período desde 2005, cuando se concedió la medida 3, hasta 2015, cuando se concedió la medida 1.
                  
               
                     (109)
                  
                  
                     El importe total de las ayudas concedida a PR en el marco de la intervención única superó significativamente el valor neto de los activos de la empresa (véase el cuadro 1). Además, PR notificó pérdidas regularmente, así como un aumento de la deuda entre 2005 y 2015. Un operador de una economía de mercado no habría intervenido tantas veces y de forma tan significativa durante un período tan prolongado sin ninguna señal de mejora en la situación de la empresa, que ya estaba en dificultades desde, al menos, 2005. El objetivo subyacente de la intervención era evitar una perturbación en la prestación de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros, tratando para ello de solventar los problemas de liquidez recurrentes de PR. Sin la intervención continua del estado, PR no habría sido capaz de prestar sus servicios, y habría tenido que presentar una declaración de insolvencia en algún momento. Por tanto, la Comisión considera que las medidas 1 a 4, entendidas como una única intervención, otorgaron una ventaja económica a PR.
                  
               7.1.5.3.   Selectividad, falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (110)
                  
                  
                     La conclusión respecto a la selectividad, el falseamiento de la competencia y el efecto en los intercambios comerciales presentada en los considerandos 51 y 57 respecto a la medida 1 se aplica, mutatis mutandis, a la intervención única.
                  
               7.1.5.4.   Conclusión
         
         
                     (111)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que las medidas 1 a 4, entendidas como una única intervención, constituyen ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               
                     (112)
                  
                  
                     Las medidas 1 a 4 constituyen ayuda estatal tanto individual como conjuntamente. Analizar las medidas como una única intervención o de forma separada no cambia el resultado de la evaluación, ya que la naturaleza de las distintas partes de la intervención no sería diferente.
                  
               7.1.6.   Medida 5: ayudas a la formación, a la contratación y de minimis concedidas desde 2006 hasta 2015
         
         7.1.6.1.   Fondos estatales e imputabilidad
         
         
                     (113)
                  
                  
                     El conjunto de medidas que conforma la medida 5 fue concedido por autoridades públicas, como la Agencia Polaca de Desarrollo Empresarial, la Oficina de Empleo y el Fondo Estatal para la Rehabilitación de las Personas con Discapacidad. Por lo tanto, implica claramente fondos estatales y es imputable al Estado.
                  
               7.1.6.2.   Ventaja
         
         
                     (114)
                  
                  
                     La medida 5 fue concedida únicamente a PR, y cubría gastos de los que PR se habría tenido que hacer cargo en condiciones de mercado normales. Por lo tanto, la medida otorgaba a PR una ventaja económica indebida.
                  
               7.1.6.3.   Selectividad
         
         
                     (115)
                  
                  
                     La conclusión respecto a la selectividad alcanzada en el considerando 51 en relación con la medida 1 se aplica, mutatis mutandis, a la medida 5.
                  
               7.1.6.4.   Falseamiento de la competencia y efectos sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros
         
         
                     (116)
                  
                  
                     El Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión (32) (el «Reglamento de minimis») establece que no se considerará que las ayudas que se conceden a una única empresa cumplen todos los criterios que establece el artículo 107, apartado 1, del TFUE si dicha ayuda no excede de 200 000 EUR durante cualquier período de tres ejercicios fiscales. Tal como se explica en el considerando 3 de ese Reglamento, una ayuda concedida a una única empresa que no supere ese umbral se considerará como que no tiene ningún efecto sobre el comercio entre los Estados miembros ni efectos de falseamiento efectivo o potencial de la competencia. De acuerdo con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento, este también se aplica a las ayudas concedidas con anterioridad a su entrada en vigor (es decir, el 1 de enero de 2014).
                  
               
                     (117)
                  
                  
                     Según Polonia (véase el considerando 27), las ayudas concedidas a PR en el marco de la medida 5 no superaron el umbral de minimis en el período de 2009 a 2011. Aunque en total ascendía a 1 177 421 PLN (alrededor de 277 040 EUR), solo 350 007 PLN (82 355 EUR) de este importe se concedieron como ayuda de minimis.
                  
               
                     (118)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 22, la medida 5 consiste en i) ayuda a la formación por un importe de 970 000 PLN (alrededor de 230 000 EUR), ii) ayuda a la contratación por un importe de 39 000 PLN (alrededor de 10 000 EUR), y iii) una ayuda de minimis por un importe de 700 000 PLN (alrededor de 170 000 EUR). Conjuntamente, estas ayudas permiten a PR formar y contratar el personal necesario para garantizar la continuidad del servicio de transporte ferroviario regional de pasajeros. Por tanto, entre todas forman una única medida. Sus importes respectivos deben considerarse conjuntamente a los efectos del Reglamento de minimis. El importe total de la medida 5 supera el umbral de minimis para el período de 2009 a 2011. Por consiguiente, los requisitos del Reglamento de minimis no se cumplieron para ese período.
                  
               
                     (119)
                  
                  
                     Por tanto, para el período de 2009 a 2011, la medida 5 constituye una ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE y, por los mismos motivos indicados en el considerando 57 en relación con la medida 1, la medida 5 falseó o amenazó con falsear la competencia y tuvo efecto en los intercambios comerciales entre Estados miembros.
                  
               7.1.6.5.   Conclusión
         
         
                     (120)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión considera que la medida 5 constituye ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
                  
               7.2.   Legalidad de la ayuda
         
         7.2.1.   Legalidad de las medidas 1 a 4 (la intervención única)
         
         
                     (121)
                  
                  
                     En virtud del artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros deben informar de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas, y no podrán ejecutar las medidas proyectadas antes de que en el procedimiento de notificación haya recaído decisión definitiva. El artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/1589 dispone que la ayuda no podrá llevarse a efecto antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda.
                  
               
                     (122)
                  
                  
                     Para evaluar en mayor profundidad la legalidad de la ayuda, la Comisión debe examinar si esta puede optar a alguna exención de la obligación de notificación.
                  
               
                     (123)
                  
                  
                     Ninguna de las medidas contempladas en esta evaluación (medidas 1, 2, 3 y 4) se encuentra dentro del ámbito de aplicación de RGEC de 2008, principalmente porque una empresa en crisis, como PR, no reúne las condiciones para recibir ayuda en virtud de dicho Reglamento.
                  
               
                     (124)
                  
                  
                     Las medidas 2, 3 y 4 no fueron notificadas a la Comisión. La medida 1 fue notificada el 21 de septiembre de 2015. Sin embargo, Polonia concedió la medida 1 el 30 de septiembre de 2015 (véase el considerando 1), sin esperar a que la Comisión autorizase la ayuda en la correspondiente decisión. En cualquier caso, incluso si Polonia hubiese esperado a la decisión de la Comisión que se autorizase la medida 1, ello no habría afectado a la legalidad de la ayuda, ya que, como se explica en los considerandos 99 a 102, la Comisión considera que las medidas 1 a 4 forman una única intervención, y las medidas 2 a 4 se concedieron sin ninguna decisión de la Comisión que autorizase la ayuda.
                  
               
                     (125)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda no estaba exenta de la obligación de notificación y fue concedida por Polonia sin aprobación de la Comisión, incumpliendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, y el artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/1589. Por lo tanto, se concedió de forma ilegal.
                  
               7.2.2.   Legalidad de la medida 5
         
         
                     (126)
                  
                  
                     En virtud del artículo 108, apartado 3, del TFUE, los Estados miembros deben informar de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas, y no podrán ejecutar las medidas proyectadas antes de que en el procedimiento de notificación haya recaído decisión definitiva. El artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/1589 dispone que la ayuda no podrá llevarse a efecto antes de que la Comisión adopte o deba considerarse que ha adoptado una decisión autorizando dicha ayuda.
                  
               
                     (127)
                  
                  
                     Para evaluar la legalidad de la ayuda, la Comisión debe examinar si esta puede optar a alguna exención de la obligación de notificación.
                  
               
                     (128)
                  
                  
                     La Comisión señala que parte de las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 cumple todos los criterios pertinentes del Reglamento de minimis, por lo que puede clasificarse como ayuda de minimis. La otra parte podría haber optado a la exención de la obligación de notificación prevista en el RGEC de 2008 si PR no hubiese sido una empresa en crisis en el momento de la concesión de la ayuda.
                  
               
                     (129)
                  
                  
                     Dado que PR debe considerarse una empresa en crisis para el período a partir de 2005 (33) (véanse los considerandos 90 y 132), la Comisión concluye que no se cumplieron todas las condiciones aplicables del RGEC de 2008. Por tanto, ni la ayuda a la formación en cuestión ni ninguna ayuda que incumpliese las condiciones del Reglamento de minimis estaban exentas de la obligación de notificación. Por consiguiente, la ayuda se concedió de forma ilegal.
                  
               7.3.   Compatibilidad de la ayuda
         
         
                     (130)
                  
                  
                     En la sección 7.1., la Comisión concluyó que las medidas 1 a 4, tanto individualmente (considerandos 58, 63, 77 y 97) como de forma conjunta como una única medida de intervención (considerando 111), así como la medida 5 (considerando 120) constituyen una ayuda a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Por tanto, aunque la Comisión considera que las medidas 1 a 4 conforman una única intervención (véanse los considerandos 99 a 102), en la alternativa, la Comisión evaluará igualmente la compatibilidad de la ayuda para las medidas 1 a 4, tanto como una única intervención (sección 7.3.1) como individualmente (sección 7.3.2) y, en todo caso, por separado respecto a la medida 5 (sección 7.3.3).
                  
               7.3.1.   Medidas 1 a 4 (la intervención única)
         
         
                     (131)
                  
                  
                     En primer lugar, como se explica en los considerandos 99 a 102, la Comisión considera que las medidas 1 a 4 constituyen una única intervención. Por ello, la compatibilidad de la ayuda no se evaluará para cada medida individual, sino para la intervención única como conjunto que comprende las medidas individuales.
                  
               
                     (132)
                  
                  
                     En principio, la ayuda concedida a una empresa en crisis como PR debe cumplir las condiciones de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (las «Directrices de 2014») (34). La intervención única abarca el período entre 2005, cuando se concedió la medida 3, y 2015, cuando se concedió la medida 1. Según la información de Polonia, PR tuvo un patrimonio neto negativo todos los años del período entre 2005 y 2015, antes de la adquisición de las acciones por parte de la ADI (medida 1). Por tanto, la Comisión considera que, entre 2005 y 2015, se trataba de una «empresa en crisis» en el sentido del punto 20 de las Directrices de 2014 (situación confirmada también por Polonia, véase el considerando 29). La Comisión señala que parte de la intervención única (en concreto, la medida 1) fue concedida en septiembre de 2015, es decir, tras la publicación de las Directrices de 2014. El punto 137 de las Directrices de 2014 dispone que la Comisión evaluará la compatibilidad de cualquier ayuda de reestructuración que no haya recibido su autorización en virtud de las Directrices «cuando la ayuda, o una parte de ella, se haya concedido después de su publicación». Por tanto, las Directrices de 2014 serían aplicables en este caso.
                  
               
                     (133)
                  
                  
                     Sin embargo, la Comisión considera que el mercado de los servicios nacionales de transporte ferroviario de pasajeros prestados en virtud de contratos de servicio público se encuentra en una situación específica que justifica evaluar la ayuda concedida a las empresas en crisis que operan en este sector sobre una base jurídica distinta.
                  
               
                     (134)
                  
                  
                     Algunos segmentos del transporte ferroviario (como el transporte internacional de pasajeros) ya han sido plenamente liberalizados a escala de la Unión. En cambio, el mercado de pasajeros nacional solo se ha abierto en el contexto del cuarto paquete ferroviario (35), que entró en vigor formalmente a partir de enero de 2019 (36). Respecto a las modalidades de adjudicación de contratos en virtud del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, como se menciona en el considerando 11, los servicios nacionales de transporte ferroviario de pasajeros, incluidos los servicios regionales, prestados en virtud de contratos de servicio público pueden seguir adjudicándose directamente durante un período transitorio hasta el 24 de diciembre de 2023, con una duración no superior a diez años (37). Este período transitorio solo se aplica a los servicios nacionales de transporte ferroviario de pasajeros prestados en virtud de contratos de servicio público. Los servicios nacionales de transporte ferroviario de pasajeros que no se presten en virtud de contratos de servicio público no se benefician de este período transitorio, y su liberalización entró en vigor a partir de enero de 2019 (38). La mayoría de los servicios de transporte regional de pasajeros se prestan en virtud de contratos de servicio público. El período transitorio todavía puede proporcionar alguna protección a los operadores establecidos frente a potenciales nuevos participantes en el mercado. En general, el sector sigue estando dominado por los operadores establecidos y hay poca competencia, salvo en los pocos Estados miembros que han abierto (parcialmente) sus mercados en virtud del Derecho interno.
                  
               
                     (135)
                  
                  
                     Además, el mercado del transporte ferroviario regional de pasajeros prestado en virtud de contratos de servicio público implica un servicio público importante y presenta características específicas. Dado que no siempre es posible que los operadores establecidos sean sustituidos oportuna y suficientemente por otros operadores (39), su salida del mercado llevaría con frecuencia a una perturbación de la prestación de los servicios ferroviarios de pasajeros, por lo que tendría graves consecuencias sociales y económicas. Esta característica distingue al sector del transporte ferroviario regional de pasajeros en virtud de contratos de servicio público de otros sectores liberalizados previamente en la Unión, ya sean ferroviarios o de otro tipo, como, por ejemplo, las telecomunicaciones o el transporte aéreo.
                  
               
                     (136)
                  
                  
                     Parece que algunos operadores establecidos, como PR, pueden tener una historia de reestructuraciones inacabadas debido a circunstancias que en muchas ocasiones estaban fuera de su control, como, por ejemplo, una reorganización prolongada de todo el sector ferroviario por parte del Estado. En consecuencia, es posible que hayan recibido ayudas que, aunque formalmente se clasifiquen como ayudas de reestructuración, no se utilizaron para recuperar su viabilidad a largo plazo, sino para solventar problemas de liquidez recurrentes. Es posible que no hayan tenido la oportunidad de realizar una reestructuración adecuada con vistas a la próxima liberalización del sector en la UE. Una última oportunidad de reestructuración puede estar justificada para garantizar la viabilidad largo plazo y prepararlas mejor para competir por sí mismas en el mercado.
                  
               
                     (137)
                  
                  
                     Además, el hecho de que la Comisión nunca haya aplicado las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis de 2014 a una empresa de transporte ferroviario de pasajeros indica que es consciente de las características específicas de los mercados nacionales de pasajeros, especialmente los servicios regionales prestados en virtud de contratos de servicio público, que constituyen la inmensa mayoría de los servicios ferroviarios nacionales.
                  
               
                     (138)
                  
                  
                     En la jurisprudencia (40) se reconoce que la Comisión puede desviarse de las directrices en materia de ayudas estatales, especialmente cuando concurran circunstancias excepcionales no previstas en esas directrices que distingan un sector determinado de otros sectores de la economía. En tal caso, la Comisión podrá aplicar directamente las disposiciones del Tratado. En vista de: i) las características específicas del sector (véanse los considerandos 134 a 136), ii) el impacto de PR tanto a escala regional como nacional (véanse los considerandos 147 y 152), en particular su impacto en regiones que reúnen las condiciones para recibir ayudas regionales en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, y iii) el hecho de la Comisión nunca ha aplicado las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis de 2014 a empresas ferroviarias de transporte de pasajeros en crisis (véase el considerando 137), la Comisión considera que está justificado aplicar directamente las disposiciones del Tratado para evaluar la compatibilidad de la ayuda concedida a PR (véase el considerando 234).
                  
               
                     (139)
                  
                  
                     En este sentido, la Comisión señala que el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE dispone que las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas pueden considerarse compatibles con el mercado interior. Teniendo en cuenta la naturaleza de las actividades de PR y su incidencia económica tanto a escala regional como nacional (véanse los considerandos 147 y 152), el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE parece ser la base jurídica más adecuada para evaluar la compatibilidad.
                  
               
                     (140)
                  
                  
                     Por tanto, la Comisión ha decidido evaluar la compatibilidad de las medidas 1 a 4, entendidas como una medida conjunta, directamente en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, sobre la base de los principios de evaluación generales.
                  
               
                     (141)
                  
                  
                     El artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE establece que las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas pueden considerarse compatibles con el mercado interior siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Por tanto, para poder ser consideradas compatibles con el mercado interior en virtud de dicha disposición, las ayudas estatales deben reunir dos condiciones: la primera es que deben estar destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, y el segundo, expresado en términos negativos, que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común (41).
                  
               
                     (142)
                  
                  
                     Respecto la primera condición, la Comisión examina si la ayuda estaba destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas. Por lo que respecta a la segunda condición, la Comisión tiene que ponderar los efectos positivos de la ayuda en el desarrollo de las actividades que esta pretende apoyar con su impacto negativo en el mercado interior en términos de falseamiento de la competencia y efectos adversos de la ayuda en las condiciones de los intercambios.
                  
               7.3.1.1.   La ayuda facilita el desarrollo una determinada actividad o de una determinada región económica
         
         
                     (143)
                  
                  
                     Según Polonia, sin la ayuda PR habría sido incapaz de pagar su deuda, ya que no había logrado obtener financiación en el mercado antes de recibir la ayuda. Esto habría conducido a la insolvencia y probable liquidación de la empresa.
                  
               
                     (144)
                  
                  
                     Polonia alega que la liquidación de PR habría causado la interrupción de la continuidad en la prestación de un servicio de interés económico general (SIEG), ya que la empresa es el único operador ferroviario regional en siete de los dieciséis voivodatos, y el único que presta servicios a escala nacional. Como tal, no podría haber sido sustituido de forma suficiente a corto o medio plazo por otro proveedor.
                  
               
                     (145)
                  
                  
                     Polonia alega que la liquidación de PR habría causado dificultades sociales graves por la interrupción de la continuidad en la prestación de un SIEG. A juicio de Polonia, también habría aumentado el desempleo y habría tenido un efecto negativo en la economía. Polonia calcula que la liquidación de PR habría ocasionado la pérdida de entre 15 000 y 17 500 puestos de trabajo, y causado una reducción acumulada del valor añadido en la economía polaca de 1 100-1 700 millones PLN en dos o tres años.
                  
               
                     (146)
                  
                  
                     Polonia analizó escenarios alternativos a la ayuda asumiendo la continuidad del servicio, como la captación de capital privado, la enajenación de activos y la reorganización de la deuda, pero determinó que ninguno de ellos era realista.
                  
               
                     (147)
                  
                  
                     En primer lugar, la Comisión señala que PR es, de hecho, el único operador regional de transporte ferroviario de pasajeros en siete regiones, y tiene una cuota de mercado significativa (entre el 66 % y el 95 %) en otras tres. En segundo lugar, los obstáculos a la entrada en el sector son elevados (para iniciar las operaciones se requiere una gran inversión de capital inicial), lo cual limita el número de nuevos operadores potenciales. En tercer lugar, según Polonia, ningún operador «externo», nacional o extranjero (con la excepción de Arriva, que tiene un 2 % de cuota de mercado) ha manifestado jamás interés en acceder al mercado de transporte ferroviario regional de pasajeros polaco. Además, los operadores in-house no son capaces de prestar servicios fuera de sus regiones de origen, ya que al hacerlo perderían su estatus de «operador interno» (42). En cuarto lugar, cuando en el pasado las autoridades responsables contrataron servicios de transporte a través de licitaciones, PR fue, con frecuencia, el único licitador. Habida cuenta de lo anterior, es razonable concluir que, si PR hubiese quebrado, ningún otro operador habría sido capaz de sustituirlo a una escala suficiente en el corto o medio plazo.
                  
               
                     (148)
                  
                  
                     A juicio de la Comisión, la afirmación de Polonia de que, sin la ayuda, PR habría llegado a la insolvencia parece plausible, teniendo en cuenta el alto nivel de endeudamiento de la empresa, la falta de liquidez interna suficiente y su incapacidad para obtener financiación en el mercado.
                  
               
                     (149)
                  
                  
                     También parece plausible el análisis de contraste realizado por Polonia, con escenarios alternativos, que llevó a la conclusión de que no existía ninguna alternativa real a la ayuda (véase el considerando 146). Es improbable que ningún inversor privado hubiese manifestado su interés en adquirir PR teniendo en cuenta su difícil situación económica. La enajenación de activos habría sido insuficiente para saldar las deudas y, sobre todo, habría menoscabado la recuperación de la viabilidad, ya que la mayoría de activos son necesarios para continuar las operaciones. En cuanto la reorganización de la deuda por parte de los acreedores existentes, habría implicado inevitablemente una ayuda adicional, dado que los principales acreedores de PR eran propiedad del Estado.
                  
               
                     (150)
                  
                  
                     Por otra parte, la ayuda permitió a PR reducir su deuda y acometer la reorganización con el fin de recuperar la viabilidad a largo plazo. El proceso parece haber tenido resultados positivos en tanto que la empresa se volvió rentable en 2016, tiene un patrimonio neto positivo y se espera que genere beneficios hasta 2020. Además, la ayuda estimuló a las autoridades locales, anteriormente reticentes, a suscribir contratos de servicio público a largo plazo con PR para el período 2015-2021. Esto aporta a PR estabilidad financiera, necesaria para completar con éxito el proceso de reorganización.
                  
               
                     (151)
                  
                  
                     Por último, como se señalaba en el considerando 9, todas las regiones en las que opera PR pueden optar a ayudas regionales en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. Estas regiones se caracterizan por un nivel de vida anormalmente bajo o una grave situación de subempleo. PR emplea directamente alrededor de 9 000 trabajadores, y proporciona alrededor del 50 % de los kilómetros-tren anuales. Además del impacto directo en los empleados y contratistas de PR, la liquidación de PR tendría un impacto significativo en la movilidad de la mano de obra en todas las regiones, constituyendo una amenaza real para las posibilidades de empleo existentes.
                  
               
                     (152)
                  
                  
                     Además, los voivodatos en los que PR es el único operador o ha tenido una cuota de mercado significativa son relativamente más pobres, tienen una mayor tasa de desempleo y menos opciones de transporte público alternativas que los demás voivodatos, en los que están activos los operadores «in-house». Por tanto, la quiebra de PR habría dañado más a los primeros que a los segundos, agravando las disparidades regionales.
                  
               
                     (153)
                  
                  
                     Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda facilita el desarrollo de los servicios ferroviarios regionales en Polonia y evita una probable interrupción de la prestación de esos servicios en caso de quiebra de PR. Además, aborda las desigualdades entre las regiones, que probablemente habrían aumentado si esa quiebra se hubiese producido.
                  
               7.3.1.2.   La ayuda no afecta indebidamente a la competencia y a las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común
         
         
                     (154)
                  
                  
                     A fin de evaluar si la ayuda no afecta indebidamente a la competencia y a las condiciones de los intercambios, es necesario examinar si la ayuda es necesaria, adecuada y proporcionada. También es necesario examinar los efectos de la ayuda en la competencia y los intercambios comerciales y sopesar los efectos positivos de la ayuda en el desarrollo de las actividades que pretende apoyar frente a sus efectos negativos en el mercado interior.
                  
               7.3.1.3.   Necesidad, adecuación y proporcionalidad de la ayuda
         
         
                     (155)
                  
                  
                     En primer lugar, como se señaló en los considerandos 143 a 146, según Polonia, sin la ayuda PR llegaría a la insolvencia y sería objeto de liquidación. La liquidación de PR habría causado graves perjuicios sociales, debido a la interrupción de la continuidad en la prestación de un SIEG y el aumento del desempleo. También habría tenido un efecto negativo generalizado en la economía. Por último, Polonia concluyó que los escenarios alternativos en los que se asumía la continuidad del servicio no eran realistas.
                  
               
                     (156)
                  
                  
                     Como se señaló en los considerandos 148 a 153, la Comisión considera que los argumentos de Polonia son plausibles. Por tanto, la Comisión concluye que la ayuda es necesaria para evitar dificultades sociales graves relacionadas con el probable cese en la prestación de los servicios ferroviarios regionales de transporte de viajeros en caso de quiebra de PR.
                  
               
                     (157)
                  
                  
                     En segundo lugar, por lo que respecta a si la ayuda es adecuada, cabe destacar que, antes de recibir la ayuda, PR se encontraba en una situación económica complicada. Llevaba años notificando pérdidas, un patrimonio neto negativo y una deuda en aumento, y entraba en la categoría de empresa en crisis desde 2005. Desde el principio del proceso de reorganización en el año 2000, PR no tuvo suficiente liquidez interna ni acceso a financiación externa, necesaria para reembolsar su deuda y financiar sus operaciones. Sin embargo, el problema del endeudamiento llegó a su punto álgido en septiembre de 2015, cuando los dos principales acreedores de PR, PKP PLK y PKP Energetyka, le reclamaron el pago de la deuda en el plazo de una semana. Posteriormente amenazaron con dejar de suministrar energía. Si no devolvía su deuda, PR habría llegado a la insolvencia. En ese contexto, es improbable que cualquier instrumento menos falseador que la ayuda, por ejemplo meros cambios reglamentarios, hubiese impedido la quiebra de PR, garantizando así la continuidad de los servicios ferroviarios regionales de transporte de pasajeros.
                  
               
                     (158)
                  
                  
                     Las dificultades económicas de PR se debían principalmente a las pérdidas acumuladas a lo largo de los años y al endeudamiento excesivo. La ayuda, que se prestó mediante la cobertura de pérdidas pasadas y la reestructuración de la deuda (incluido el aplazamiento del pago de la misma) abordaba adecuadamente esas dificultades. La inversión en capital de 2015 no solo abordó los problemas de liquidez inmediatos, sino que fue más allá, al proporcionar a PR la financiación a largo plazo necesaria para recuperar la viabilidad a largo plazo.
                  
               
                     (159)
                  
                  
                     De los resultados económicos reales parece desprenderse que, hasta la fecha, la ayuda está logrando los objetivos previstos, a medida que la empresa se ha vuelto rentable y ha reconstruido su patrimonio neto (véase el cuadro 1). En consecuencia, fue capaz de obtener financiación en el mercado (de ahí el aumento de pasivos de 2017), que sirve como contribución propia a los costes de la reorganización.
                     
                        Cuadro 1
                     
                     Datos financieros seleccionados de PR en el período 2011 – 2017 y previsión para 2018, 2019 y 2020, en millones PLN
                     
                                  
                              
                              
                                 
                                    2011
                                 
                              
                              
                                 
                                    2012
                                 
                              
                              
                                 
                                    2013
                                 
                              
                              
                                 
                                    2014
                                 
                              
                              
                                 
                                    2015
                                 
                              
                              
                                 
                                    2016
                                 
                              
                              
                                 
                                    2017
                                 
                              
                           
                                 Ingresos
                              
                              
                                 1 797,8 
                              
                              
                                 1 746,4 
                              
                              
                                 1 498,8 
                              
                              
                                 1 474,0 
                              
                              
                                 1 383,4 
                              
                              
                                 1 317,7 
                              
                              
                                 1 334,6 
                              
                           
                                 Resultado de explotación
                              
                              
                                 10,2 
                              
                              
                                 -74,0 
                              
                              
                                 -31,1 
                              
                              
                                 10,0 
                              
                              
                                 -96,1 
                              
                              
                                 51,0 
                              
                              
                                 68,2 
                              
                           
                                 Resultado neto
                              
                              
                                 -52,7 
                              
                              
                                 -44,3 
                              
                              
                                 -54,0 
                              
                              
                                 -5,5 
                              
                              
                                 -88,4 
                              
                              
                                 51,2 
                              
                              
                                 75,2 
                              
                           
                                 Margen neto
                              
                              
                                 -2,9  %
                              
                              
                                 -2,5  %
                              
                              
                                 -3,6  %
                              
                              
                                 -0,3  %
                              
                              
                                 -6,4  %
                              
                              
                                 3,9  %
                              
                              
                                 5,6  %
                              
                           
                                 Patrimonio neto
                              
                              
                                 - 292,4 
                              
                              
                                 - 336,7 
                              
                              
                                 - 390,7 
                              
                              
                                 - 396,2 
                              
                              
                                 285,7 
                              
                              
                                 336,9 
                              
                              
                                 412,1 
                              
                           
                                 Pasivo
                              
                              
                                 784,7 
                              
                              
                                 834,6 
                              
                              
                                 898 
                              
                              
                                 884,2 
                              
                              
                                 287,4 
                              
                              
                                 225,3 
                              
                              
                                 463,2 
                              
                           
                                  
                              
                              
                                 
                                    2018 (P)
                                 
                              
                              
                                 
                                    2019 (P)
                                 
                              
                              
                                 
                                    2020 (P)
                                 
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Ingresos
                              
                              
                                 [1 161,1 -1 570,9 ]
                              
                              
                                 [1 139,8 -, ]
                              
                              
                                 [1 092,7 -1 478,3 ]
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Resultado de explotación
                              
                              
                                 [59,0 -79,8 ]
                              
                              
                                 [41,0 -55,4 ]
                              
                              
                                 [35,4 -48,0 ]
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Resultado neto
                              
                              
                                 [41,7 -56,4 ]
                              
                              
                                 [22,7 -30,7 ]
                              
                              
                                 [23,5 -31,9 ]
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Margen neto
                              
                              
                                 [3,1 -4,1 ] %
                              
                              
                                 [1,7 -2,3 ] %
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Patrimonio neto
                              
                              
                                 [391,9 -530,3 ]
                              
                              
                                 [414,5 -560,9 ]
                              
                              
                                 [438,2 -592,8 ]
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 Pasivo
                              
                              
                                 [592,5 -801,6 ]
                              
                              
                                 [510,3 -690,5 ]
                              
                              
                                 [311,8 -421,8 ]
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                              
                                  
                              
                           
                                 
                                    Fuente: Estados financieros de PR para los ejercicios 2011-2017; «P»: previsión según el plan de reestructuración actualizado en diciembre de 2017 para los ejercicios 2018-2020.
                              
                           
               
                     (160)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda es apropiada para lograr el objetivo.
                  
               
                     (161)
                  
                  
                     En tercer lugar, por lo que respecta a la proporcionalidad de la ayuda, la Comisión señala que gran parte de esta fue utilizada para cubrir pérdidas de explotación o para reducir la carga de la deuda (reestructuración de la deuda y aplazamiento del reembolso), que PR logró saldar finalmente. Por tanto, no proporcionó a PR un exceso de liquidez que pudiese gastarse para fines distintos a garantizar la continuidad de las operaciones.
                  
               
                     (162)
                  
                  
                     En cuanto a la inversión en capital de 2015, el […] % de su importe total se gastó de inmediato para reembolsar deudas vencidas a PKP PLK y PKP Energetyka. El importe restante, de […] PLN (alrededor de […] EUR) se invirtió en la modernización del material rodante y en la reestructuración del empleo, es decir, en solventar las otras causas principales de las dificultades de PR (aparte de su elevado endeudamiento), a saber, la mala calidad e insuficiente cantidad de material rodante y la baja eficacia de la explotación, a fin de completar el proceso de reorganización y recuperar la viabilidad a largo plazo.
                  
               
                     (163)
                  
                  
                     Por otra parte, PR ha asumido una carga significativa de los costes de reorganización al generar un importe considerable de contribuciones propias en forma de financiación externa (créditos bancarios en condiciones de mercado). Esa contribución propia, que PR tendrá que reembolsar de sus recursos propios, asciende a […] PLN (alrededor de […] EUR) y representa una parte significativa de los costes de reorganización totales.
                  
               
                     (164)
                  
                  
                     Tanto los resultados financieros reales como las proyecciones financieras muestran que la ayuda no fue excesiva. La empresa generó pérdidas netas durante nueve años consecutivos entre 2008 y 2015, con un patrimonio neto negativo cada año hasta 2014 desde, al menos, 2004. En 2016 y 2017 notificó beneficios netos, si bien el margen de beneficios, del 3,9 % y el 5,6 %, respectivamente, no parece ser irracionalmente elevado (43). De forma similar, se esperaba que en el período 2018-2020 PR generase un margen neto bastante moderado del [1,7 al 4,1] %. Los moderados márgenes de beneficios demuestran que, en la actualidad, PR tiene una compensación adecuada por su prestación de servicios de transporte ferroviario de pasajeros.
                  
               
                     (165)
                  
                  
                     Por estos motivos, la Comisión concluye que la ayuda se limita a lo necesario para alcanzar su objetivo, y por tanto es proporcionada.
                  
               7.3.1.4.   Efectos en la competencia y los intercambios comerciales
         
         
                     (166)
                  
                  
                     Aunque el mercado nacional de transporte ferroviario regional de pasajeros aún no está completamente liberalizado en virtud del Derecho de la Unión, la Comisión sostuvo en decisiones anteriores que la ayuda concedida a las empresas de transporte ferroviario de pasajeros (44) tienen un efecto en la competencia y los intercambios comerciales, ya que el transporte internacional de pasajeros ha sido liberalizado y algunos Estados miembros han abierto unilateralmente sus mercados de transporte ferroviario de pasajeros. Además, en Polonia existe competencia intermodal entre los ferrocarriles regionales y otros medios de transporte. Por otra parte, en varios voivodatos hay más de un operador ferroviario regional, incluidos operadores de otro Estado miembro.
                  
               
                     (167)
                  
                  
                     La cuota del mercado de servicios ferroviarios intrarregionales de PR ha disminuido gradualmente, del 50 % de 2014 al 42,5 % en la primera mitad de 2017 (en términos de volumen de tráfico en kilómetros-tren). Además, según el plan de reestructuración que abarca el período que finaliza en 2020, PR prevé reducir su volumen de tráfico en un […] %, y su número de unidades múltiples eléctricas en un […] %. Esto debería liberar capacidad adicional para los competidores.
                  
               
                     (168)
                  
                  
                     Todos los competidores «in-house» de PR (excepto PKP Szybka Kolej Miejska) han suscrito contratos a largo plazo de adjudicación directa con las autoridades locales hasta, al menos, noviembre de 2023. Esto significa que PR no puede asumir sus rutas durante varios años más. Arriva, el competidor «externo» de PR, tenía un contrato en vigor hasta diciembre de 2020.
                  
               
                     (169)
                  
                  
                     Por tanto, la medida tiene efectos en la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros (45).
                  
               7.3.1.5.   Ponderación de los efectos positivos de la ayuda con el efecto negativo en el mercado interior
         
         
                     (170)
                  
                  
                     Una medida de ayuda está interpretada adecuadamente cuando facilita el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones económicas sin afectar negativamente a las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.
                  
               
                     (171)
                  
                  
                     Habida cuenta de la observación anterior, puede concluirse que los efectos negativos de la ayuda en el sector de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros de Polonia son limitados.
                  
               
                     (172)
                  
                  
                     Además, como se menciona en el considerando 134, aunque está sujeto al principio de adjudicación competitiva de los contratos de servicio público desde diciembre de 2019, el mercado ferroviario regional de pasajeros en virtud de contratos de servicio público se encuentra todavía en un período transitorio durante el que todavía se permite la adjudicación directa hasta 2023. Polonia se ha comprometido a completar este proceso tres años antes (véanse los considerandos 33 y 213). Esto llevará a una apertura acelerada del mercado y contribuirá al objetivo de la Unión de crear un espacio ferroviario europeo único. Por tanto, para sopesar los efectos de las medidas 1 a 4 hay que tener en cuenta los compromisos de Polonia, que se describen y evalúan a continuación en los considerandos 212 a 229.
                  
               7.3.2.   Las medidas 1 a 4 como medidas separadas
         
         
                     (173)
                  
                  
                     Por los motivos establecidos en los considerandos 138 y 139, la Comisión ve justificada la aplicación directa de las disposiciones del Tratado para evaluar la compatibilidad de la ayuda concedida a PR, y considera que el artículo 107, apartado 3, letra c), es la bases más apropiada para la evaluación de la compatibilidad.
                  
               7.3.2.1.   La ayuda facilita el desarrollo una determinada actividad o de una determinada región económica
         
         
                     (174)
                  
                  
                     Como se explica en el considerando 153, la ayuda estatal facilita el desarrollo de una actividad cuando evita la interrupción de la prestación de un servicio mediante la restauración de la viabilidad a largo plazo de una empresa que habría salido del mercado de no haber contado con la ayuda. En el momento de la concesión de cada medida individual, PR se encontraba en crisis según la definición de las Directrices de 2004 y de las de 2014 (véanse los considerandos 29 y 132).
                  
               
                     (175)
                  
                  
                     PR es el principal operador de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros y se enfrenta a competencia únicamente de los operadores «in-house» de las regiones, que operan únicamente en su respectiva región, y, en una medida muy limitada, de Arriva.
                  
               
                     (176)
                  
                  
                     Existen obstáculos elevados para los potenciales nuevos operadores. Esto aumenta el riesgo de que, en caso de que PR cesase sus operaciones, otro operador no fuese capaz de intervenir y sustituirla rápida y suficientemente (véase el considerando 147).
                  
               
                     (177)
                  
                  
                     Además, una liquidación de PR tendría un impacto significativo, tanto en: i) los empleados y contratistas de PR, como en ii) la movilidad de la mano de obra en regiones que cumplen los requisitos para recibir ayudas regionales en virtud del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE (véase el considerando 151).
                  
               
                     (178)
                  
                  
                     Si bien fueron ejecutadas por distintos agentes, cada una de las medidas ha contribuido a un objetivo común, a saber: garantizar la continuidad de las actividades de PR.
                  
               
                     (179)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que cada una de las medidas 1 a 4, individualmente, facilita el desarrollo de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en Polonia, en tanto que evita graves dificultades sociales relacionadas con la probable interrupción del servicio en caso de quiebra de PR.
                  
               7.3.2.2.   La ayuda no afecta indebidamente a la competencia y a las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común
         
         
                     (180)
                  
                  
                     Las dificultades económicas de PR se debían principalmente a las pérdidas acumuladas a lo largo de los años y al endeudamiento excesivo. La primera de estas causas fue adecuadamente abordada por la cobertura de pérdidas pasadas (medida 2). La segunda fue abordada mediante la reestructuración de la deuda por parte de los acreedores de PR (medidas 3 y 4), y finalmente por la adquisición de acciones por parte de la ADI (medida 1) cuando los dos principales acreedores de PR reclamaron el pago de la deuda.
                  
               
                     (181)
                  
                  
                     Los instrumentos empleados fueron adecuados para abordar las causas de las dificultades financieras, es decir, las pérdidas acumuladas fueron abordadas por los pagos para la cobertura de las pérdidas pasadas y la grave situación de solvencia de PR fue abordada por instrumentos relacionados con la solvencia empresarial (reestructuración de la deuda, inversión en capital).
                  
               
                     (182)
                  
                  
                     Como se describió en los considerandos 147 a 152, PR ha sido el principal proveedor de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en Polonia. En el momento de la concesión y el desembolso de las medidas individuales, el mercado de estos servicios en Polonia no estaba liberalizado y no existía un gran número de competidores dentro de las distintas regiones, y ninguno a escala nacional. En este contexto, como también se ha mencionado en el considerando 157, es improbable que en algún momento se hubiesen podido usar instrumentos menos falseadores, por ejemplo meras modificaciones reglamentarias, que hubiesen garantizado la continuidad de la prestación de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros de forma comparable y sin tener un efecto perjudicial en las economías de las regiones en caso de quiebra de PR.
                  
               
                     (183)
                  
                  
                     Como se mencionó en el considerando 132, PR tuvo un patrimonio neto negativo en cada uno de los ejercicios del período entre 2005 y 2015 (antes de la adquisición de las acciones). Además, en todo ese período solo obtuvo un resultado neto positivo en una ocasión. Con la excepción de 2007, PR no generó más que pérdidas. Esta situación no es significativamente mejor cuando se tiene en cuenta el resultado de explotación. PR solo obtuvo beneficios de explotación en tres ocasiones (2007, 2011 y 2014). Esto significa que, en la mayoría de los ejercicios, las operaciones de PR no generaron ingresos suficientes para cubrir sus gastos.
                  
               
                     (184)
                  
                  
                     Tal como explicó Polonia (véase el considerando 143), PR no era capaz de obtener financiación en el mercado. Teniendo en cuenta la situación financiera continuamente precaria de la empresa, esto parece plausible para todo el período. Además, también parece improbable que un inversor privado hubiese estado interesado en invertir en PR. A pesar de que el mercado no estaba liberalizado y PR era el principal operador, la empresa no era capaz de generar beneficios netos, y por lo tanto no podía repartir beneficios entre sus accionistas ni aumentar el valor de la participación.
                  
               
                     (185)
                  
                  
                     Como se mencionó en el considerando 149, una enajenación de activos tampoco resultaba realista, ya que la mayoría de los activos eran necesarios para continuar las operaciones. En consecuencia, los acreedores públicos existentes eran fuentes potenciales para una suspensión parcial del sobreendeudamiento (medidas 3 y 4). En cuanto a la medida 2, las pérdidas acumuladas históricamente contribuían al patrimonio neto negativo. La disponibilidad de otras fuentes de financiación distintas al Estado estaba sujeta a las mismas limitaciones para la medida 2 que para las medidas 3 y 4. Por lo que se refiere a la medida 1, como se indicó en el considerando 157, los principales acreedores de PR ya habían reclamado el reembolso de la deuda. En esta situación, es probable que ningún inversor privado o potencial acreedor fuese a aportar fondos a PR sin ninguna participación del Estado.
                  
               
                     (186)
                  
                  
                     Toda ayuda debe ser proporcionada, lo cual quiere decir que se debe minimizar en la medida de lo posible. La medida 2 tenía por objeto cubrir pérdidas de explotación pasadas acumuladas a lo largo de los años; las medidas 3 y 4, reducir la carga de la deuda. Como se explicó en el considerando 161, estas medidas no proporcionaron a PR ningún exceso de liquidez que pudiese destinarse a fines distintos a garantizar la continuidad de las operaciones. Respecto a la medida 1, como se explicó en los considerandos 162 a 164, la gran mayoría del importe se gastó en pagar deudas vencidas, y PR generó una suma significativa de contribución propia. Además, tanto los resultados financieros actuales como las proyecciones financieras demuestran que la ayuda no fue excesiva.
                  
               
                     (187)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 178, las medidas individuales compartían un objetivo común, es decir, la continuación de las actividades de PR y la viabilidad a largo plazo de la empresa. Como se explicó en los considerandos 148 a 150 y 182 a 187, resulta plausible asumir que, sin la ayuda, PR habría quebrado, lo cual habría causado una grave perturbación en la prestación de los servicios de transporte ferroviario de viajeros. En tal caso, no se habría alcanzado el objetivo común.
                  
               
                     (188)
                  
                  
                     Habida cuenta de estos motivos, la Comisión concluye que cada una de las ayudas concedidas en el contexto de las medidas 1 a 4 individualmente es adecuada y proporcionada. Además, cada ayuda es necesaria para evitar graves dificultades sociales relacionadas con el probable cese de la prestación de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en caso de quiebra de PR.
                  
               
                     (189)
                  
                  
                     Respecto a los efectos de las medidas 1 a 4 en la competencia y las condiciones de los intercambios comerciales, las observaciones formuladas en los considerandos 170 a 172 respecto al conjunto de estas medidas, entendidas como una única intervención, se aplican, mutatis mutandis, a cada una de las medidas 1 a 4 individualmente.
                  
               7.3.3.   Medida 5
         
         
                     (190)
                  
                  
                     La Comisión señala que la medida 5 se diferencia de las medidas 1 a 4 en tanto que no aborda directamente los problemas de liquidez a los que PR se viene enfrentando desde, al menos, 2005.
                  
               
                     (191)
                  
                  
                     Los objetivos de la medida 5 eran apoyar la formación del personal de PR y las actividades de contratación, así como prestar ayuda general en forma de ayudas de minimis.
                  
               
                     (192)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 118, la medida 5 no cumplía las condiciones establecidas en el Reglamento de minimis durante el período 2009-2011 y, por lo tanto, constituyó una ayuda durante ese período.
                  
               
                     (193)
                  
                  
                     También se explicó en los considerandos 132 y 133 que, en principio, una ayuda concedida a una empresa en crisis como PR debe reunir las condiciones de la Directrices de 2014. Sin embargo, la Comisión considera que las ayudas concedidas a empresas en crisis que operan en el mercado nacional de servicios regionales explotados en virtud de contratos de servicio público deben ser evaluadas sobre una base jurídica distinta.
                  
               
                     (194)
                  
                  
                     Dado que PR era una empresa en crisis al menos desde 2005 (véase el considerando 90), de acuerdo con el artículo 1, apartado 6, letra c), del RGEC de 2008, no tenía derecho a recibir ayuda exenta por categorías. Por tanto, esa ayuda no puede considerarse compatible con arreglo a este Reglamento.
                  
               
                     (195)
                  
                  
                     Habida cuenta de lo anterior, la Comisión estudió si se podía aplicar alguna otra disposición sobre compatibilidad a esa ayuda y, en particular, si la ayuda podía aprobarse directamente en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado.
                  
               
                     (196)
                  
                  
                     En la evaluación de la intervención única, la Comisión ha reconocido que PR estaba significativamente infrafinanciada (véanse los considerandos 157 a 159). La Comisión también ha constatado que PR presta servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en un mercado en el que solo hay competencia limitada debido a su naturaleza no liberalizada y a la falta de incentivos para el acceso de operadores externos, y en el que la interrupción de las actividades e PR no podría sustituirse fácilmente (véanse los considerandos 134 a 137 y 144 a 152). Aunque la medida 5 no contribuyó a remediar los problemas de viabilidad de PR, contribuyó a la capacidad de PR de prestar sus servicios en el mercado ferroviario regional de pasajeros (véanse los considerandos 197 a 201). Por tanto, teniendo en cuenta la naturaleza de las actividades de PR y su impacto económico tanto a nivel regional como nacional, el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE parece ser la base más adecuada para evaluar la compatibilidad de la medida 5.
                  
               7.3.3.1.   La ayuda facilita el desarrollo una determinada actividad o de una determinada región económica
         
         
                     (197)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 165, la ayuda estatal facilita el desarrollo de una actividad cuando evita la interrupción en la prestación del servicio.
                  
               
                     (198)
                  
                  
                     La Comisión señala que, aunque las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 no abordaban directamente los problemas de liquidez de PR, contribuyeron igualmente a facilitar la prestación de servicios de transporte ferroviario de pasajeros por parte de la empresa.
                  
               
                     (199)
                  
                  
                     El transporte ferroviario de pasajeros está sujeto a estrictos requisitos de seguridad. Los trabajadores formados y cualificados contribuyen significativamente a satisfacer esos requisitos, garantizando la operación segura del transporte ferroviario de pasajeros. Por tanto, el personal es un activo clave para las empresas de transporte ferroviario de pasajeros, que no podrían operar sin él.
                  
               
                     (200)
                  
                  
                     Las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 tenían el fin de que PR pudiese contar con trabajadores formados y cualificados para sus actividades. Teniendo en cuenta las dificultades financieras de la empresa, parece plausible que, de no haberse concedido la medida 5, PR no habría podido formar y contratar empleados de forma adecuada, y por tanto no habría podido operar. Esto podría haber causado una interrupción significativa de los servicios de transporte ferroviario regional de viajeros si, por motivos de seguridad, no fuese posible operar los trenes. Por tanto, la ayuda concedida en el contexto de la medida 5 garantizó que PR siguiese prestando servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros. Al igual que la intervención única, la medida 5, al permitir que PR continuase prestando sus servicios, contribuye a facilitar el desarrollo de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en Polonia. También aborda las desigualdades entre regiones, que probablemente habrían aumentado si PR no hubiese sido capaz de prestar los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros (véase el considerando 152).
                  
               
                     (201)
                  
                  
                     Parece plausible que, sin las ayudas concedidas en el marco de la medida 5, PR no habría sido capaz de formar y contratar trabajadores, lo cual probablemente habría causado una interrupción de la prestación de servicios de transporte público.
                  
               
                     (202)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la medida 5 facilita el desarrollo de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en Polonia en tanto que evita graves dificultades sociales relacionadas con la probable interrupción en la prestación de dichos servicios.
                  
               7.3.3.2.   La ayuda no afecta indebidamente a la competencia y a las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común
         
         
                     (203)
                  
                  
                     Como se explicó en el considerando 154, es preciso examinar la necesidad, adecuación y proporcionalidad de la ayuda. También es necesario examinar los efectos de la ayuda en la competencia y los intercambios comerciales y sopesar los efectos positivos de la ayuda en el desarrollo de las actividades que pretende apoyar frente a sus efectos negativos en el mercado interior.
                  
               
                     (204)
                  
                  
                     Respecto a la necesidad y adecuación de la ayuda, como se explicó en los considerandos 90 y 157, PR se encontraba en una situación financiera complicada. Esto podría haber obstaculizado su capacidad de formar y contratar personal, necesaria para que la empresa siguiese prestando los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros. Dada la situación financiera de PR, teniendo en cuenta su alto endeudamiento, la falta de liquidez interna suficiente y su incapacidad de generar financiación en el mercado, parece plausible que, sin las ayudas concedidas en el marco de la medida 5, PR no habría sido capaz de formar y contratar al personal necesario para sus actividades. Esto habría dañado la capacidad de la empresa de prestar servicios de transporte ferroviario de pasajeros y, por lo tanto, en última instancia habría ido en detrimento de la recuperación de su viabilidad. La Comisión señala que la prestación de servicios públicos de transporte ferroviario de pasajeros no se interrumpió en ningún momento entre 2005 y 2013.
                  
               
                     (205)
                  
                  
                     Por tanto, la Comisión considera que las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 fueron necesarias y adecuadas para lograr su objetivo, al garantizar que PR pudiese formar y contratar al personal necesario para la prestación de los servicios públicos de transporte ferroviario de pasajeros.
                  
               
                     (206)
                  
                  
                     Por lo que respecta a la proporcionalidad, la Comisión señala que las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 ascendieron a un millón PLN (alrededor de 240 000 EUR) en el período de 2006 a 2013. La Comisión observa que el importe total de las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 es significativamente inferior a incluso el […] % de los ingresos anuales de PR.
                  
               
                     (207)
                  
                  
                     Además, no hay indicación alguna de que PR utilizase la ayuda para fines distintos a la formación o contratación de personal.
                  
               
                     (208)
                  
                  
                     Por estos motivos, la Comisión concluye que las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 se limitan a lo necesario para alcanzar su objetivo, por lo que son proporcionadas.
                  
               
                     (209)
                  
                  
                     En cuanto al efecto en la competencia y los intercambios comerciales, las ayudas concedidas en el marco de la medida 5 tienen algunos efectos en la competencia y afectan a los intercambios entre Estados miembros, tal como se explicó en los considerandos 166 a 169.
                  
               
                     (210)
                  
                  
                     Sin embargo, la Comisión señala que, dado su importe relativamente reducido, de alrededor de un millón PLN (unos 240 000 EUR), los efectos falseadores de esas ayudas deberían ser más limitados que los de la intervención única.
                  
               
                     (211)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, el impacto positivo de la medida 5 en el desarrollo de la actividad económica y de las regiones afectadas es mayor que los potenciales efectos negativos de la ayuda en la competencia y las condiciones de los intercambios comerciales. Por tanto, estos últimos no se ven negativamente afectados de forma contraria al interés común.
                  
               7.3.4.   Medidas de apertura del mercado a las que se ha comprometido Polonia
         
         7.3.4.1.   Descripción de las medidas de apertura del marcado a las que se ha comprometido Polonia
         
         
                     (212)
                  
                  
                     El 7 de julio de 2017, Polonia propuso medidas de apertura del mercado destinadas a compensar los efectos de falseamiento de las ayudas concedidas en el contexto de las medidas 1 a 4 y de la medida 5. Esas medidas de apertura del mercado se describen en los considerandos 180 y 181 de la decisión de incoación.
                  
               
                     (213)
                  
                  
                     Durante el curso del procedimiento, Polonia revisó las medidas de apertura del mercado propuestas. El 31 de octubre de 2019, Polonia presentó una carta en la que incluía el calendario para que la apertura del mercado tuviese lugar antes de 2031 (el «calendario de apertura del mercado») (46). El 29 de noviembre de 2019, Polonia presentó la versión definitiva de las medidas de apertura del mercado. Polonia se compromete a introducir las tres siguientes medidas de apertura del mercado (en lo sucesivo denominados, respectivamente, «compromiso 1», «compromiso 2» y «compromiso 3»:
                     
                                 «1.
                              
                              
                                 El final de 2020 será la fecha límite definitiva para que las regiones puedan suscribir contratos de servicio público mediante adjudicación directa (sin licitación pública). Polonia confirma (datos de 2018) que la situación del mercado no ha cambiado sustancialmente desde 2016/2017.
                              
                           
                                 2.
                              
                              
                                 Con respecto al período hasta finales de 2030:
                                 
                                             a)
                                          
                                          
                                             Polonia se compromete a organizar licitaciones, a más tardar a finales de 2020, para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros respecto a rutas con un volumen de trabajo de explotación mínimo de [4 000-30 000] kilómetros-tren (que equivale aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total en kilómetros-tren previsto en el calendario para el año 2016/2017). El valor se logrará a partir de licitaciones organizadas en al menos dos de los siguientes voivodatos: Kujawsko-Pomorskie, Podlaskie, Podkarpackie y Lubuskie.
                                          
                                       
                                             b)
                                          
                                          
                                             Polonia se compromete a celebrar licitaciones adicionales como muy tarde a finales de 2030 para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en rutas con un volumen de trabajo de explotación de [4 000-30 000 kilómetros-tren (que equivale aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total en kilómetros-tren previsto en el calendario para el año 2016/2017). El valor se logrará a partir de licitaciones organizadas en uno o más de los siguientes voivodatos:
                                             
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         […];
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         […];
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         […];
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         […];
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         […].
                                                      
                                                   El trabajo de explotación realizado sobre la base de contratos suscritos en virtud de las licitaciones mencionadas se introducirá gradualmente. En la carta SP-EU-WEH-336/2019/UEEU ([RESTREINT UE/EU RESTRICTED]), de 31 de octubre de 2019, se estableció un compromiso específico respecto a los puntos del calendario de apertura del mercado, en el que se aclaraba que la primera apertura tendrá lugar a partir de 2021/2022. Respecto a las competencias de las regiones en tanto que organizadoras del trasporte, estos puntos del calendario constituyen un anexo del compromiso 2 y siguen estando restringidos.
                                          
                                       
                           
                                 3.
                              
                              
                                 Confirmación del principio de que todo el material rodante adquirido por el organizador con cargo a fondos estatales debe ponerse a disposición de los distintos transportistas y usarse exclusivamente para la prestación de servicios públicos; el material rodante debe entregarse al operador/transportista en condiciones de plena competencia (y ser devuelto o debidamente remunerado tras la extinción del contrato de servicio público (47))».
                              
                           
               
                     (214)
                  
                  
                     La Comisión observa que el compromiso 2 hace referencia expresa al calendario de apertura del mercado como anexo del compromiso 2. El calendario de apertura del mercado es, por tanto, parte integral del compromiso 2, y se reproduce en el anexo de la presente Decisión.
                  
               
                     (215)
                  
                  
                     El 4 de diciembre de 2020, Polonia envió a la Comisión información relativa a la ejecución del compromiso 2a). Polonia comunicó a la Comisión que se asumía la celebración de las licitaciones en los voivodatos de Podkarpackie y Kujawsko-Pomorskie. El voivodato de Podkarpackie organizó un procedimiento de contratación pública que cubrió más de 4 millones de kilómetros-tren. Sin embargo, en el actual contexto sin precedentes de la pandemia de COVID-19 en curso, el voivodato de Kujawsko-Pomorskie no ha logrado organizar una licitación que lleve a la selección de un operador de servicio público antes del final de 2020.
                  
               
                     (216)
                  
                  
                     Debido a esta situación, Kujawsko-Pomorskie ha presentado una declaración en la que se compromete a celebrar un contrato de servicio público para el transporte ferroviario regional de pasajeros mediante un procedimiento de contratación pública a partir del calendario 2021/2022. Según la posición adoptada por el voivodato de Kujawsko-Pomorskie, el volumen de trabajo de explotación que se va a contratar en el marco de la licitación se estima en un mínimo de 5,8 millones de kilómetros-tren para cada calendario (es decir, aproximadamente el 5,8 % del trabajo de explotación medido en kilómetros-tren para el calendario 2016/2017). En consecuencia, la primera fase de la liberalización de las operaciones de transporte (más de [4-30 millones] de kilómetros-tren) se completaría a finales de 2021 en lugar de 2020, como se había previsto originalmente.
                  
               7.3.4.2.   Evaluación de las medidas de apertura del mercado a las que se ha comprometido Polonia
         
         Compromiso 1
         
                     (217)
                  
                  
                     Como se explica en el considerando 13, la Ley por la que se modifica la Ley de transporte público fue adoptada el 22 de marzo de 2018. La Ley de 2018 establece, en particular, que:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 el 12 de diciembre de 2020 será la fecha límite final para la adjudicación directa (sin licitación) de contratos de servicio público para el transporte ferroviario regional por parte de las regiones;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 el 14 de diciembre de 2030 será la fecha límite para el vencimiento de los contratos de servicio público para el transporte ferroviario regional adjudicados directamente (sin licitación) por parte de las regiones.
                              
                           
               
                     (218)
                  
                  
                     De ello cabe deducir que todo el mercado ferroviario regional de pasajeros quedará abierto a la competencia a más tardar el 14 de diciembre de 2030, es decir tres años antes de la fecha límite fijada en el cuarto paquete ferroviario.
                  
               
                     (219)
                  
                  
                     Además, el artículo 8, apartado 2, inciso ii), del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 dispone que el artículo 5, relativo a la adjudicación de contratos de servicio público, se aplicará a los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril a partir del 3 de diciembre de 2019. Por su parte, el artículo 8, apartado 2, inciso iii), del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 dispone que el artículo 5, apartado 6, y el artículo 7, apartado 3, que permiten la adjudicación directa de contratos de servicio público, dejarán de aplicarse a partir de diciembre de 2023. Por tanto, el compromiso 1 reduce el período durante el que se permite la adjudicación directa de contratos de servicio público, limitándolo al 12 de diciembre de 2020. De este modo, reduce las oportunidades de los voivodatos de adjudicar contratos directamente, práctica que podría retrasar la apertura efectiva del mercado y limitar su alcance.
                  
               
                     (220)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, y habida cuenta del contexto específico de la apertura del mercado ferroviario regional de pasajeros polaco en curso, la Comisión considera que el compromiso 1 es adecuado, ya que garantiza una apertura efectiva del mercado anticipada respecto a las obligaciones jurídicas de Polonia en virtud del Reglamento (CE) n.o 1370/2007.
                  
               Compromiso 2
         
                     (221)
                  
                  
                     El compromiso 2 garantiza que la apertura del mercado se ampliará gradualmente hasta el 14 de diciembre de 2030:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 En primer lugar, el compromiso 2 a) garantiza que el proceso de apertura del mercado tenga una base sólida, ya que antes del final de 2020 se alcanzará un mínimo de [4 000-30 000] (es decir, [entre cuatro mil y treinta mil]) kilómetros-tren, equivalentes aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total del calendario para el año 2016/2017, mediante licitaciones en diferentes regiones. En ese sentido, cabe señalar que la crisis sin precedentes causada por el brote de COVID-19 provocó un retraso en la ejecución de este compromiso (véanse los considerandos 215 y 216). También hay que mencionar que la primera fase del proceso de apertura del mercado en el voivodato de Kujawsko-Pomorskie debería completarse como muy tarde a finales de 2021.
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 En segundo lugar, el compromiso 2 b) desarrollará la parte del mercado que ya está abierta, garantizado una apertura adicional y significativa que se producirá gradualmente entre el final de 2020 y el de 2030. Esta apertura adicional se efectuará mediante procedimientos de licitación en una serie de regiones. Representará [4 000-30 000] kilómetros-tren, equivalentes aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total del calendario para el año 2016/2017. En consecuencia, a finales de 2030 el porcentaje de mercado abierto a la competencia se habrá más que duplicado, de en torno al [4-30] % a finales de 2020 hasta el [10-35] % a finales de 2030. Por tanto, alrededor de una quinta parte del mercado total estará abierta a la competencia no solo de operadores polacos (in-house), sino también de otros Estados miembros (48).
                              
                           
               
                     (222)
                  
                  
                     Además, el proceso de apertura del mercado parece crear oportunidades atractivas para nuevos operadores. Según el calendario de apertura del mercado que forma parte del compromiso 2, la apertura del mercado se producirá de forma gradual durante un período de diez años en distintos voivodatos. Por tanto, los nuevos operadores tendrán la oportunidad de participar en varias licitaciones, y posiblemente ganarlas. Además, las regiones incluidas en el calendario parecen tener economías dinámicas (según los estándares de poder adquisitivo per cápita) en las que es más probable que se desarrollen los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros.
                  
               
                     (223)
                  
                  
                     En el contexto específico de la apertura en curso del mercado ferroviario regional de pasajeros polaco, la Comisión considera que el compromiso 2 también es satisfactorio, ya que garantiza que la apertura del mercado se vaya ampliando gradualmente hasta el 14 de diciembre de 2030. Si bien la primera fase del proceso de apertura del mercado no se completará parcialmente hasta 2021, en lugar de 2020, este retraso está justificado por una crisis sin precedentes.
                  
               Compromiso 3
         
                     (224)
                  
                  
                     El compromiso 3 garantiza que los voivodatos pondrán el material rodante adquirido con fondos públicos a disposición de los operadores adjudicatarios de contratos de servicio público de forma no discriminatoria y en condiciones de plena competencia en el marco de dichos contratos. Este compromiso es acorde a los requisitos previstos en el artículo 5 bis del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, que establece la obligación de las autoridades competentes de evaluar si se requieren medidas para garantizar el acceso efectivo y no discriminatorio a material rodante adecuado.
                  
               7.3.4.3.   Conclusión
         
         
                     (225)
                  
                  
                     En vista de lo anterior, la Comisión considera que los compromisos propuestos por Polonia garantizarán una apertura temprana y significativa del mercado de los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros.
                  
               
                     (226)
                  
                  
                     La Comisión observa que, en el contexto específico de la apertura en curso del mercado de ferroviario regional de pasajeros polaco, los compromisos propuestos por Polonia permitirán que los competidores existentes y potenciales de PR puedan participar en licitaciones antes de lo exigido por el Derecho de la Unión, de forma que se mitigarán en cierta medida los efectos falseadores de las ayudas.
                  
               
                     (227)
                  
                  
                     Por estos motivos, la Comisión concluye que las ayudas concedidas en el marco de las medidas 1 a 4 y de la medida 5 no falsean la competencia ni afectan a los intercambios entre Estados miembros de forma indebida.
                  
               
                     (228)
                  
                  
                     Los compromisos propuestos por Polonia están diseñados para remediar el efecto perjudicial para la competencia y los intercambios comerciales de todas las ayudas concedidas tanto en el marco de la invención única (medidas 1 a 4) como de la medida 5.
                  
               
                     (229)
                  
                  
                     Dado que cada una de las medidas 1 a 4, tomadas de forma individual, tiene un efecto falseador más reducido que cuando se toman como una única intervención, la Comisión concluye que los compromisos propuestos por Polonia son suficientes para mitigar los efectos falseadores de las medidas 1 a 4 individualmente.
                  
               7.3.5.   Conclusión sobre la compatibilidad de la ayuda
         
         
                     (230)
                  
                  
                     En conjunto, a juicio de la Comisión, los efectos positivos de las ayudas concedidas en el marco de las medidas 1 a 4, tanto como intervención única como individualmente, y de la medida 5, respectivamente, en el desarrollo de la actividad económica y de las regiones afectadas superan los potenciales efectos negativos de estas medidas en la competencia y las condiciones de los intercambios. Por tanto, estos últimos no se ven negativamente afectados de forma contraria al interés común. […].
                  
               
                     (231)
                  
                  
                     […].
                  
               
                     (232)
                  
                  
                     Polonia debe presentar a la Comisión informes anuales sobre las medidas adoptadas para cumplir los compromisos propuestos por el país, e impuestos también como condiciones, cada año hasta el 31 de diciembre de 2030.
                  
               
                     (233)
                  
                  
                     Esta decisión se entiende sin perjuicio de cualquier futura evaluación que pueda ser llevada a cabo respecto a la compatibilidad de contratos de servicio público para los servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros de los voivodatos, incluida la financiación de material rodante en virtud de obligaciones de servicio público de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1370/2007.
                  
               
                     (234)
                  
                  
                     La Comisión señala que la presente Decisión aplica una nueva norma para evaluar la compatibilidad de las medidas de ayuda estatal a empresas en crisis en el sector del transporte ferroviario regional de pasajeros (49). La Comisión aplicará en el futuro esta misma norma a casos comparables que presenten las mismas características y, por motivos de transparencia y predictibilidad, prevé aclarar según corresponda las Directrices pertinentes en esta materia.
                  
               8.   CONCLUSION
         
         
                     (235)
                  
                  
                     La Comisión lamenta que Polonia ejecutase las ayudas en incumplimiento del artículo 108, apartado 3, del TFUE. La Comisión concluye que las ayudas concedidas en el marco de las medidas 1 a 4 y 5 constituyen ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, de TFUE, que se concedieron de forma ilegal, en incumplimiento del artículo 108, apartado 3, del TFUE y del artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, y que son compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
                  
               HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
         
            Artículo 1
            Las siguientes medidas ejecutadas por Polonia en beneficio de Przewozy Regionalne sp. z o.o. («PR») constituyen ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:
            
                        a)
                     
                     
                        inversión en capital por la ADI de 30 de septiembre de 2015 (la ayuda de reestructuración notificada, medida 1);
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        cobertura de pérdidas pasadas concedida entre 2006 y 2008 en el contexto de la reestructuración en curso de PR (medida 2);
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        reestructuración de la deuda en 2004-2009 (medida 3);
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        aplazamiento del pago de la deuda en 2009-2014 (medida 4);
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        formación, contratación y ayuda de minimis concedida de 2006 a 2015 excediendo el umbral de minimis en el período de 2009 a 2011 (medida 5).
                     
                  
         
            Artículo 2
            Las medias indicadas en el artículo 1 son compatibles con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con sujeción a las condiciones establecidas en los artículos 3 y 4.
         
         
            Artículo 3
            Polonia cumplirá las siguientes condiciones:
            
                        1.
                     
                     
                        El final de 2020 es la fecha límite máxima para la adjudicación directa (sin licitación pública) de contratos de servicio público por parte de las autoridades regionales. Polonia confirma que, sobre la base de los datos relativos al año 2018, la situación del mercado no ha cambiado sustancialmente desde 2016/2017.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Con respecto al período hasta finales de 2030:
                        
                                    a)
                                 
                                 
                                    Polonia se compromete a convocar licitaciones, como muy tarde a finales de 2021, para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros respecto a rutas de un volumen de trabajo de explotación mínimo de [4 000-30 000] kilómetros-tren (que equivalen aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total, en kilómetros-tren, previsto en el calendario para el año 2016/2017-9. El valor se logrará a partir de licitaciones organizadas en al menos dos de los siguientes voivodatos: Kujawsko-Pomorskie, Podlaskie, Podkarpackie y Lubuskie.
                                 
                              
                                    b)
                                 
                                 
                                    Polonia se compromete a celebrar licitaciones adicionales como muy tarde a finales de 2030 para la prestación de servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros en rutas con un volumen de trabajo de explotación de [4 000-30 000] kilómetros-tren (que equivale aproximadamente al [4-30] % del trabajo de explotación total en kilómetros-tren previsto en el calendario para el año 2016/2017). El valor se logrará a partir de licitaciones organizadas en uno o más de los siguientes voivodatos:
                                    
                                                •
                                             
                                             
                                                […];
                                             
                                          
                                                •
                                             
                                             
                                                […];
                                             
                                          
                                                •
                                             
                                             
                                                […];
                                             
                                          
                                                •
                                             
                                             
                                                […];
                                             
                                          
                                                •
                                             
                                             
                                                […].
                                                El trabajo de explotación realizado sobre la base de contratos suscritos en virtud de las licitaciones mencionadas se introducirá gradualmente. En la carta SP-EU-WEH-336/2019/UEEU (RESTREINT UE/EU RESTRICTED), de 31 de octubre de 2019, se estableció un compromiso específico respecto a los puntos del calendario de apertura del mercado, en el que se aclaraba que la primera apertura tendrá lugar a partir de 2021/2022. Respecto a las competencias de las regiones en tanto que organizadoras del trasporte, estos puntos del calendario constituyen un anexo del compromiso 2 y siguen estando restringidos.
                                             
                                          
                              
                  
                        3.
                     
                     
                        Confirmación del principio de que todo el material rodante adquirido por el organizador a cargo de fondos estatales debe ponerse a disposición de los distintos transportistas y usarse exclusivamente para la prestación de servicios públicos; el material rodante debe entregarse al operador/transportista en condiciones de plena competencia (y ser devuelto o debidamente remunerado tras la extinción del contrato de servicio público).
                     
                  
         
            Artículo 4
            Polonia presentará a la Comisión informes anuales sobre las medidas adoptadas para cumplir las condiciones establecidas en el artículo 3 cada año hasta el 31 de diciembre de 2030.
         
         
            Artículo 5
            El destinatario de la presente Decisión es la República de Polonia.
         
         
            Hecho en Bruselas, el 20 de abril de 2021.
            
               
                  Por la Comisión
               
               Margrethe VESTAGER
               
                  Miembro de la Comisión
               
            
         
         
            (1)  DO C 158 de 4.5.2018, p. 10.
         
            (2)  1 EUR = 4,25 PLN.
         
            (3)  Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO L 248 de 24.9.2015, p. 9).
         
            (4)  Véase la nota 1.
         
            (5)  Véase la sección 5.
         
            (6)  Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (DO L 315 de 3.12.2007, p. 1), modificado por el Reglamento (UE) 2016/2338 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que modifica el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril.
         
            (7)  Dz. U. de 2018, epígrafe 907.
         
            (8)  Koleje Mazowieckie, Warszawska Kolej Dojazdowa, PKP Szybka Kolej Miejska, Koleje Śląskie, Koleje Wielkopolskie, Koleje Dolnośląskie, Łódzka Kolej Aglomeracyjna, Koleje Małopolskie.
         
            (9)  De conformidad con la Ley de PKP modificada, PR solo tenía que celebrar el acuerdo con PKP PLK, ya que esta era la titular de más del 50 % de la deuda de PR.
         
            (10)  En sus observaciones, Polonia también mencionó otros dos regímenes de ayudas (XT91/04 y X307/2009). XT91/04 era un régimen de ayudas a la formación que dejó de aplicarse en 2006. X307/2009 era un régimen de ayudas para la contratación de trabajadores desfavorecidos en el que no se concedió ninguna ayuda a PR durante el período 2009-2011.
         
            (11)  Reglamento (CE) n.o 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (DO L 214 de 9.8.2008, p. 3).
         
            (12)  Comunicación de la Comisión — Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO C 244 de 1.10.2004, p. 2).
         
            (13)  Tal como se explica en el considerando 13, esta propuesta se aplicó mediante la adopción de la Ley de 2018 por parte del Parlamento de Polonia.
         
            (14)  Véase la sentencia de 4 de junio de 2015, Comisión/MOL, C-15/14 P EU:C:2015:362, apartado 60.
         
            (15)  Decisión (UE) 2018/1040 de la Comisión, de 16 de junio de 2017, relativa a la ayuda estatal SA.32544 (2011/C) ejecutada por parte de Grecia a favor del grupo ferroviario griego TRAINOSE SA (DO L 186 de 24.7.2018, p. 25); Decisión (UE) 2017/2372 de la Comisión, de 16 de junio de 2017, relativa a la ayuda estatal SA.31250 — 2011/C (ex 2011/N) prevista para su ejecución por parte de Bulgaria a favor de BDZ Holding EAD SA, BDZ Passenger EOOD y BDZ Cargo EOOD, y otras medidas (DO L 337 de 19.12.2017, p. 35).
         
            (16)  Ley de 25 de abril de 2008 por la que se modifica la Ley de PKP (Dz. U. de 2008, número 97, epígrafe 624).
         
            (17)  Dz. U. de 2005, número 12, epígrafe 61.
         
            (18)  Sentencia del Tribunal de Justicia, de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (Stardust), C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, apartado 38. Véase también la sentencia del Tribunal de Justicia, De 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión, C-278/00, ECLI:EU:C:2004:239, apartados 53 y 54, y la sentencia del Tribunal de Justicia, de 8 de mayo de 2003, Italy and SIM 2 Multimedia SpA/Comisión, C-328/99 y C-399/00, ECLI:EU:C:2003:252, apartados 33 y 34.
         
            (19)  Estas condiciones de reestructuración de la deuda eran aplicables a los acreedores del grupo PKP, que representaban el 99,3 % del importe adeudado objeto de reestructuración. Las deudas con otros acreedores se reestructurarían de la siguiente manera: condonación del 30 % del principal y de los intereses devengados hasta la entrada en vigor del acuerdo y con posterioridad, y reembolso del 70 % del principal en veintiocho cuotas mensuales a partir del primer aniversario de la entrada en vigor del acuerdo. De la información aportada por Polonia se desprende que las condiciones originales acordadas en 2004 para la reestructuración de la deuda con esos acreedores (no pertenecientes al grupo PKP) no fueron modificadas posteriormente.
         
            (20)  Hubo diferencias de interpretación entre PR y PKP PLK en lo que respecta a las disposiciones del acuerdo de 2004 relativas a los intereses devengados tras su entrada en vigor. Por último, las partes confirmaron la interpretación original, según la cual el acuerdo de 2004 preveía la condonación de todos los intereses, incluidos los devengados desde la entrada en vigor del acuerdo de 2004 hasta la liquidación definitiva de la deuda.
         
            (21)  Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice, C-300/16P, ECLI:EU:C:2017:706, apartado 28.
         
            (22)  Ese es el importe del pasivo adeudado a PKP PLK y a PKP Cargo desde el 31 de diciembre de 2007, tal como lo confirmaron los acuerdos firmados el 6 de mayo y el 29 de julio de 2008, respectivamente. Ese importe no incluye los pasivos adeudados por PR a las demás empresas del grupo PKP (PKP SA, PKP Intercity y PKP Energetyka) que participaron en el acuerdo de reestructuración de la deuda original, cuyo reembolso también fue aplazado (mediante el anexo de 2 de abril de 2007), ya que Polonia no indicó el importe pertinente.
         
            (23)  Decisión de la Comisión, de 9 de julio de 2014, en el caso SA.38324, Ayuda de reestructuración para Alestis (DO C 418 de 21.11.2014, p. 1), considerandos 38 y 39.
         
            (24)  Sentencia del Tribunal de Justicia, de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (Stardust), C-482/99, ECLI:EU:C:2002:294, apartado 55.
         
            (25)  Los porcentajes de deuda indicados en este considerando han sido calculados por la Comisión a partir de la información aportada por Polonia.
         
            (26)  Comunicación de la Comisión relativa a la revisión del método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (DO C 14 de 19.1.2008, p. 6).
         
            (27)  El tipo de referencia se establece asumiendo una garantía «baja» para todos los acuerdos (sometimiento a la ejecución o ausencia total de garantía) excepto en el caso de un acuerdo con PKP PLK de 2013, en el que la garantía podría considerarse «alta» (prenda sobre el material rodante que cubría, según Polonia, el 100 % del importe del pasivo garantizado).
         
            (28)  El sometimiento a la ejecución, previsto en el artículo 777 del Código de Procedimiento Civil de Polonia, es una forma de garantía popular en el país que permite al acreedor iniciar la ejecución sin necesidad de incoar un procedimiento judicial y probar los derechos que le corresponden. El órgano jurisdiccional competente dispone de tres días para validar la reclamación presentada por el acreedor, tras lo cual este puede solicitar a un agente judicial que proceda a la ejecución.
         
            (29)  Según el Banco Nacional de Polonia, el tipo de interés medio de los préstamos a empresas con un vencimiento máximo de un año fue del 6,5 % en 2009, del 6,2 % en 2010 y 2011, del 6,4 % en 2012, del 5,0 % en 2013 y del 4,3 % en 2014.
         
            (30)  Sentencia del Tribunal General de 15 de enero de 2015, Francia/Comisión (Seafrance), T-1/12, ECLI:EU:T:2015:17, apartado 33, y sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 2013, Bouygues and Bouygues Télécom/Comisión, C-399/10 P y C-401/10 P, ECLI:EU:C:2013:175, apartado 103.
         
            (31)  Sentencia del Tribunal General de 15 de enero de 2015, Francia/Comisión (Seafrance), T-1/12, ECLI:EU:T:2015:17, apartado 34, sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 2013, Bouygues and Bouygues Télécom/Comisión, C-399/10 P y C-401/10 P, ECLI:EU:C:2013:175, apartado 104, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BP Chemicals/Comisión, T-11/95, ECLI:EU:T:1998:199, apartado 171.
         
            (32)  Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis (DO L 352 de 24.12.2013, p. 1).
         
            (33)  Como se describe en el considerando 22, la medida 5 comprende ayudas concedidas en el período 2006-2015. Como se explica en el considerando 132, las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis se aplican a las ayudas de salvamento y reestructuración concedidas parcialmente tras la publicación de las Directrices. Este es el caso de la medida 5, por lo que la Comisión aplica las Directrices de 2014 para la evaluación con independencia de si PR era o no una empresa en crisis.
         
            (34)  Comunicación de la Comisión — Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (DO C 249 de 31.7.2014, p. 1).
         
            (35)  El cuarto paquete ferroviario es un conjunto de seis actos legislativos adoptados en 2016 y diseñados para completar el mercado único para los servicios ferroviarios; está formado por el Reglamento (UE) 2016/796 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 881/2004 (DO L 138 de 26.5.2016, p. 1), la Directiva (UE) 2016/797 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016,sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea (DO L 138 de 26.5.2016, p. 44), la Directiva (UE) 2016/798 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, sobre la seguridad ferroviaria (DO L 138 de 26.5.2016, p. 102), el Reglamento (UE) 2016/2337 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.o 1192/69 del Consejo, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias (DO L 354 de 23.12.2016, p. 20), el Reglamento (UE) 2016/2338 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que modifica el Reglamento (CE) n.o 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril (DO L 354 de 23.12.2016, p. 22), y la Directiva (UE) 2016/2370 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que modifica la Directiva 2012/34/UE, en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias (DO L 352 de 23.12.2016, p. 1).
         
            (36)  Véase la Directiva 2012/34/UE, modificada por la Directiva (UE) 2016/2370. Para los servicios prestados en virtud de contratos de servicio público, existe un período transitorio: aunque el procedimiento de licitación se convirtió en la norma para la adjudicación de este tipo de contratos el 3 de diciembre de 2019, su adjudicación directa incondicional seguirá siendo posible hasta el 24 de diciembre de 2023. Los contratos con adjudicación directa solo pueden tener una duración de diez años, es decir, hasta diciembre de 2033 [véase el artículo 8 del Reglamento (CE) n.o 1370/2007, modificado por el Reglamento (UE) 2016/2338].
         
            (37)  La duración de los contratos adjudicados directamente antes del 3 de diciembre de 2019 puede prolongarse durante la mitad del período original con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1370/2007.
         
            (38)  Para los servicios comerciales, la plena liberalización entró en vigor a partir del calendario de servicio que empezó el 12 de diciembre de 2020.
         
            (39)  Esto también se debe a la liberalización incompleta, que hace que otros operadores no sean capaces de sustituir el volumen de tráfico que representan los operadores establecidos. Además, la interoperabilidad limitada del material rodante contribuye a la fragmentación de los mercados.
         
            (40)  Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2016, República Helénica/Comisión, C-431/14 P, ECLI:EU:C:2016:145, apartados 70 a 72.
         
            (41)  Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de septiembre de 2020, Austria/Comisión (Hinkley Point C), C-594/18 P, ECLI:EU:C:2020:742, apartados 18 y 19.
         
            (42)  «Operadores internos» tal como se define en el artículo 2, letra j), del Reglamento (CE) n.o 1370/2007.
         
            (43)  Los beneficios no parecen estar fuera de lo razonable, ya que, por ejemplo, los ingresos son constantes y el aumento de rentabilidad de sostiene gracias a reducciones de los gastos. Además, los beneficios están disminuyendo con el tiempo. En comparación, otras empresas ferroviarias establecidas del país que prestan servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros tienen un margen de beneficios de alrededor del 4 % al 6 %, e incluso superior.
         
            (44)  Los beneficios no parecen estar fuera de lo razonable, ya que, por ejemplo, los ingresos son constantes y el aumento de rentabilidad de sostiene gracias a reducciones de los gastos. Además, los beneficios están disminuyendo con el tiempo. En comparación, otras empresas ferroviarias establecidas del país que prestan servicios de transporte ferroviario regional de pasajeros tienen un margen de beneficios de alrededor del 4 % al 6 %, e incluso superior.
         
            (45)  Como se menciona en el considerando 162, PR utilizó casi la totalidad del importe de la ayuda para cubrir pérdidas de explotación pasadas y para reembolsar sus deudas. Esto simplemente permitió a la empresa evitar la insolvencia, no sirvió para financiar la extensión de sus operaciones en detrimento de los competidores. El importe restante de la ayuda, relativamente pequeño, de ([…]), tampoco se usó para la expansión del mercado, sino para implantar medidas necesarias para completar el proceso de reorganización (modernización del material rodante y reestructuración del empleo) y restablecer la viabilidad a largo plazo.
         
            (46)  Carta EU-WEH-336/2019/UEEU; el calendario de apertura del mercado incluye los voivodatos a los que afecta la apertura del mercado, el importe de kilómetros-tren por voivodato cubiertos por la apertura del mercado y el año en que se producirá dicha apertura. La apertura del mercado empezará en 2021/2022, en lugar de 2020/2021, como se indicaba inicialmente en el calendario de medidas de apertura del mercado.
         
            (47)  Carta original de Polonia remitida en inglés.
         
            (48)  En la actualidad, un operador externo sirve alrededor del 2 % del mercado.
         
            (49)  Véanse, en particular, los considerandos 131 a 140 y los compromisos establecidos en los considerandos 212 a 229.