CELEX: 62019CC0422
Language: sv
Date: 2020-09-29
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat G. Pitruzzella föredraget den 29 september 2020.#Johannes Dietrich och Norbert Häring mot Hessischer Rundfunk.#Begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht.#Begäran om förhandsavgörande – Ekonomisk och monetär politik – Artiklarna 2.1 och 3.1 c FEUF – Monetär politik – Unionens exklusiva behörighet – Artikel 128.1 FEUF – Protokoll (nr 4) om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken – Artikel 16 första stycket – Begreppet ’lagligt betalningsmedel’ – Verkningar – Skyldighet att godta sedlar i euro – Förordning (EG) nr 974/98 – Möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva begränsningar av betalningar med sedlar och mynt i euro – Villkor – Regionala bestämmelser enligt vilka en radio- och TV-avgift som ska betalas till ett regionalt offentligt programföretag inte kan betalas i kontanter.#Förenade målen C-422/19 och C-423/19.

Preliminär utgåva
FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
GIOVANNI  PITRUZZELLA
föredraget  den  29 september 2020(1)

Förenade målen C‑422/19 och C‑423/19

Johannes Dietrich (C‑422/19)

Norbert Häring (C‑423/19)

mot

Hessischer Rundfunk

(begäran om  förhandsavgörande  från  Bundesverwaltungsgericht  (Federala  förvaltningsdomstolen,  Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Ekonomiska och monetära unionen – Artiklarna 2.1 FEUF och 3.1 c FEUF – Unionens exklusiva befogenhet – Monetär politik – Gemensam valuta – Artikel 128.1 FEUF – Förordning nr 974/98 – Begreppet ’lagliga betalningsmedel’ – Skyldighet att ta emot eurosedlar – Begränsningar av kontantbetalningar som fastställs av medlemsstaterna – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet att ta emot sedlar som betalning av offentliga avgifter – Regional lagstiftning enligt vilken radio- och tv-licens inte får betalas kontant”

1.        Vilken  omfattning  har  Europeiska  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken?  Omfattar  denna  exklusiva  befogenhet  närmare  bestämt  monetär  lagstiftning  och  fastställandet  av  den  gemensamma  valutans  ställning  som  lagligt  betalningsmedel?  Vilka  verkningar  har  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”?  Får  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  i  detta  sammanhang  anta  nationella  bestämmelser  som  begränsar  användningen  av  eurosedlar,  och  i  så  fall  inom  vilka  gränser?

2.        Dessa  är  i  korthet  de  frågor  som  Bundesverwaltungsgericht  (Federala  förvaltningsdomstolen,  Tyskland)  genom  förevarande  begäran  om  förhandsavgörande  har  ställt  till  domstolen.

3.        Förevarande  mål är  ytterst  viktigt,  först  och  främst  med  anledning  av  dess  konstitutionella  följder.  Lösningen  av  tvisten  kräver  nämligen  att  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  fastställs  och  aktualiserar  därmed  frågor  om  behörighetsfördelningen  mellan  unionen  och  medlemsstaterna  och  de  närmare  villkoren  för  utövandet  av  dessa  befogenheter.  Lösningen  av  tvisten  förutsätter  bland  annat  att  kriterierna  fastställs  för  att  begränsa  medlemsstaternas  handlingsutrymme  i  samband  med  att  de  utövar  sina  befogenheter,  när  deras  åtgärder  visserligen  inte  gör  intrång  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet,  men  ändå  berör  begrepp  som  omfattas  av  nämnda  område.

4.        Dessutom  ställs  det  i  förevarande  mål nya  frågor  som  har  en  oerhört  stor  praktisk  betydelse,  både  i  nuläget  och  i framtiden,  angående  den  gemensamma  valutan,  euron.  Domstolen  ska  tolka  begrepp  inom  monetär  lagstiftning  som  ännu  inte  har  varit  föremål  för  förhandsavgörande,  och  då  först  och  främst  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”.  Detta  i  ett  komplext  sammanhang  där  kontotillgodohavanden  och  elektroniska  pengar  –  som  har  kommit  att  spela  en  allt  större  roll  –  och  de  tekniska  framstegen  –  som  kan  ha  enorma  effekter  även  på  användningen  av  pengar  –  går  hand  i  hand  med  att  det  fortfarande  finns  ett  icke  försumbart  antal  utsatta  personer  som  inte  har  tillgång  till  grundläggande  finansiella  tjänster.
I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

5.        I  artikel 128.1  FEUF,  vars  lydelse  nästan  ordagrant  återfinns  i  artikel 16  första  stycket  i  protokoll  (nr  4)  om  stadgan  för  Europeiska  centralbankssystemet  och  Europeiska  centralbanken  (nedan  kallad  stadgan  för  ECBS  och  ECB),  föreskrivs  följande:
”Europeiska  centralbanken  ska  ha  ensamrätt  att  tillåta  utgivning  av  eurosedlar  inom  unionen.  Europeiska  centralbanken  och  de  nationella  centralbankerna  får  ge  ut  sedlar.  Endast  sedlar  som  ges  ut  av  Europeiska  centralbanken  och  de  nationella  centralbankerna  ska  vara  lagliga  betalningsmedel  inom  unionen.”

6.        Skäl 19  i  rådets  förordning  (EG) nr 974/98  av  den  3 maj 1998  om  införande  av  euron(2) har  följande  lydelse:
”Sedlar  och  mynt  i  nationell  valuta  förlorar  sin  ställning  som  lagligt  betalningsmedel  senast  sex  månader  efter  övergångsperiodens  utgång.  Begränsningar  av  betalningar  i  sedlar  och  mynt  som  medlemsstaterna  av  förvaltningsmässiga  orsaker  fastställer,  är  inte  oförenliga  med  eurons  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  förutsatt  att  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.”

7.        I  artikel 10  i  samma  förordning  stadgas  följande:
”Från  och  med  respektive  dag  för  övergången  till  eurokontanter  skall  ECB  och  centralbankerna  i  de  deltagande  medlemsstaterna  sätta  eurosedlar  i  omlopp  i  de  deltagande  medlemsstaterna.  Utan  att  det  påverkar  tillämpningen  av  artikel 15  skall  dessa  eurosedlar  vara  de  enda  sedlar  som  är  lagligt  betalningsmedel  i  de  deltagande  medlemsstaterna.”

8.        I  artikel 11  i  förordning nr 974/98  föreskrivs  följande:  
”De  deltagande  medlemsstaterna  skall  från  och  med  respektive  dag  för  övergången  till  eurokontanter  ge  ut  mynt  i euro  eller  i  cent  och  dessa  skall  överensstämma  med  de  föreskrifter  om  valörer  och  tekniska  specifikationer  som  rådet  fastställer  enligt  artikel [128.2]  andra  meningen  [FEUF].  Utan  att  det  påverkar  tillämpningen  av  artikel 15  och  bestämmelserna  i  eventuella  avtal  enligt  artikel [219.3  FEUF]  angående  monetära  frågor,  skall  dessa  mynt  vara  de  enda  mynt  som  är  lagliga  betalningsmedel  i  deltagande  medlemsstater.  Förutom  den  utgivande  myndigheten  och  de  personer  som  är  särskilt  utsedda  genom  den  nationella  lagstiftningen  i  den  utgivande  medlemsstaten,  skall  ingen  part  vara  skyldig  att  ta  emot  fler  än  50  mynt  vid  någon  enskild  betalning.”

9.        I  artikel 2.1  i  rådets beslut 98/415/EG  av  den  29 juni 1998  om  nationella  myndigheters  samråd  med  Europeiska  centralbanken  rörande  förslag  till  rättsregler(3) stadgas  följande:
”Medlemsstaternas  myndigheter  skall  höra  ECB  om  varje  förslag  till  rättsregler  inom  dess  behörighetsområde  enligt  fördraget  och  särskilt  i  fråga  om  följande:
–        Valutafrågor.
–        Betalningsmedel.
–        Nationella  centralbanker.
–        Insamling,  sammanställning  och  distribution  av  monetär  och  finansiell  statistik  samt  statistik  rörande  banker,  betalningssystem  och  betalningsbalanser.
–        Clearing-  och  betalningssystem.
–        Regler  som  gäller  finansiella  institut  i  den  mån  de  har  en  påtaglig  inverkan  på  de  finansiella  institutens  och  marknadernas  stabilitet.”

10.      I skälen 3  och  4  i  kommissionens  rekommendation  2010/191/EU  av  den  22 mars 2010  om  omfattningen  och  effekterna  av  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel(4) anförs  det  att  
”[det  för  närvarande  finns]  en  viss  osäkerhet  i  euroområdet  när  det  gäller  omfattningen  av  ställningen  som  lagliga  betalningsmedel  och  dess  konsekvenser”  
och  att  
”[d]enna  rekommendation  baseras  på  de  viktigaste  slutsatserna  i  en  rapport  som  utarbetats  av  en  arbetsgrupp  bestående  av  representanter  från  finansministerierna  och  de  nationella  centralbankerna  i  euroområdet”.

11.      I punkterna 1–4  i  denna  rekommendation  stadgas följande:
”1.      Gemensam  definition  av  lagliga  betalningsmedel
När  det  föreligger  en  betalningsförpliktelse  bör  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  innebära  följande:
a)      Obligatorisk  accept:
Fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  kan  inte  vägra  att  ta  emot  sedlar  och  mynt  i euro  med  mindre  än  att  parterna  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt.
b)      Accept  till  det  fulla  nominella  värdet:
Penningvärdet  av  eurosedlar  och  euromynt  är  lika  med  det  belopp  som  anges  på  sedlarna  och  mynten.
c)      Fullgörande  av  betalningsförpliktelser:
En  betalningsskyldig  kan  frigöra  sig  från  en  betalningsförpliktelse  genom  att  erbjuda  en  fordringsägare  eurosedlar  eller  euromynt.
2.      Accept  av  betalningar  i  eurosedlar  och  euromynt  i  detaljisttransaktioner
Accept  av  sedlar  och  mynt  i euro  som  betalningsmedel  bör  vara  regel  i  detaljisttransaktioner.  Det  bör  endast  vara  möjligt  att  neka  accept  av skäl som  grundas  på  principen  om  ”god  tro”  (exempelvis  om  detaljhandlaren  inte  har  växel).
3.      Accept  av  sedlar  i  höga  valörer  i  detaljisttransaktioner
Sedlar  i  höga  valörer  bör  accepteras  som  betalningsmedel  i  detaljisttransaktioner.  Det  bör  endast  vara  möjligt  att  neka  accept  av skäl som  grundas  på  ”principen  om  god  tro”  (exempelvis  att  det  nominella  värdet  på  den  erbjudna  sedeln  inte  står  i  rimlig  proportion  till  det  belopp  som  ska  betalas  till  fordringsägaren).
4.      Inga  tilläggsavgifter  vid  användningen  av  sedlar  och  mynt  i  euro
Inga  tilläggsavgifter  får  tas  ut  för  betalningar  med  sedlar  och  mynt  i  euro.”
B.      Tysk lagstiftning

12.      14 § 1  i  Gesetz  über  die  Deutsche  Bundesbank  (lagen  om  Deutsche  Bundesbank,  nedan  kallad  BBankG)(5) har  följande  lydelse:
”Utan  att  det  påverkar  artikel 128.1  FEUF  har  Deutsche  Bundesbank  [(Tysklands  centralbank)]  ensamrätt  att  ge  ut  sedlar  inom  tillämpningsområdet  för  denna  lag.  Eurosedlar  är  det  enda  obegränsade  lagliga  betalningsmedlet….”(6)

13.      Enligt  2 § 1  i  Rundfunkbeitragsstaatsvertrag  (avtalet  om  radio-  och  tv-licens,  nedan  kallat  RBStV)(7) är  bostadsinnehavare  skyldiga  att  betala  en  radio-  och  tv-licens  för  varje  bostad  som  de  innehar.

14.      9 § 2  RBStV  bemyndigar  de  regionala  radio-  och  tv-sändningsorganen  (Landesrundfunkanstalt)  att  genom  stadga  (Satzung)  fastställa  närmare  regler  om  förfarandet  för  betalning  av  radio-  och  tv-licens.

15.      I  10 § 2  i  Satzung  des  Hessischen  Rundfunks  über  das  Verfahren  zur  Leistung  der  Rundfunkbeiträge  [(Hessischer  Rundfunks  (Hessiska  radio-  och  tv-sändningsorganets)  stadga  om  förfarandet  för  betalning  av  radio-  och  tv-licens,  nedan  kallad  avgiftsstadgan)],  som  har  antagits  med  stöd  av  9 § 2  RBStV,  anges  följande:
”Den  som  är  skyldig  att  betala  radio-  och  tv-licens  får  inte  betala  denna  licens  kontant,  utan  enbart  använda  sig  av  följande  betalningssätt:
1.      SEPA-autogiro
2.      enstaka  överföring
3.      stående  överföring.”
II.    De faktiska omständigheterna, de nationella målen och tolkningsfrågorna

16.      Johannes  Dietrich  och  Norbert  Häring,  klagandena  i  de  nationella  målen,  är  enligt  2 § 1  RBStV  skyldiga  att  betala  radio-  och  tv-licens  till  Hessischer  Rundfunk.

17.      De  erbjöd  sig  att  betala  radio-  och  tv-licensen  kontant  till  Hessischer  Rundfunk  som  vägrade  ta  emot  kontant  betalning  genom  att  hänvisa  till  10 § 2  i  sin  avgiftsstadga,  enligt  vilken  radio-  och  tv-licensen  endast  får  betalas  via  autogiro  eller  genom  enstaka  överföring  eller  stående  överföring.  Genom  beslut  av  den  1 september 2015  skickade  Hessischer  Rundfunk  betalningspåminnelser  till  Johannes  Dietrich  och  Norbert  Häring  avseende  resterande  avgifter  på  52,50 euro och  med  en  förseningsavgift  på  8 euro.

18.      Johannes  Dietrich  och  Norbert  Häring  väckte  talan  om  ogiltigförklaring  av  Hessischer  Rundfunks  betalningspåminnelser,  men  talan  lämnades  utan  bifall  i  första  och  andra  instans.  

19.      Johannes  Dietrich  och  Norbert  Häring  har  därför  överklagat  till  Bundesverwaltungsgericht  (Federala  förvaltningsdomstolen,  Tyskland),  som  är  den  hänskjutande  domstolen.  I  sina  överklaganden  har  de  gjort  gällande  att  14 § 1  andra  meningen  BBankG  och  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF  föreskriver  en  ovillkorlig  och  obegränsad  skyldighet  att  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  penningskulder.  Denna  skyldighet  kan  enligt  dem  bara  begränsas  genom  avtal  mellan  de  berörda  parterna  eller  med  stöd  av  federala  bestämmelser  eller  ett  unionsrättsligt  bemyndigande.  Praktiska skäl som  är  förknippade  med  betalning  i  samband  med  ”omfattande  förfaranden”,  det  vill  säga  situationer  där  det  finns  ett  stort  antal  betalningsskyldiga,  kan  inte  motivera  förbudet  mot  kontantbetalning.

20.      Den  hänskjutande  domstolen  har  inledningsvis  anfört  att  vid  tillämpning  av  nationell  lagstiftning  borde  de  överklaganden  som  har  anhängiggjorts  vid  nämnda  domstol  tas  upp  till  prövning.  I  själva  verket  strider  förbudet  mot  kontantbetalning  av  radio-  och  tv-licens  i  avgiftsstadgan  mot  den  överordnade  federala  bestämmelsen  i  14 § 1  andra  meningen  BBankG.(8)

21.      Den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat  att  sistnämnda  bestämmelse  ska  tolkas  på  så  sätt  att  offentliga  myndigheter  är  skyldiga  att  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  offentliga  avgifter.  Undantag  från  denna  regel  kan  inte  utan  vidare  motiveras  av  praktiska  administrativa skäl eller  kostnadsbesparingar,  utan  förutsätter  ett  bemyndigande  genom  federal  lag,  eftersom  bara  ett  bemyndigande  enligt  delstatslagstiftningen  –  som  i  förevarande  fall  –  inte  är  tillräckligt.

22.      I  detta  sammanhang  aktualiserar  det  nationella  målet  enligt  den  hänskjutande  domstolens  uppfattning  emellertid  tre  frågor  som  domstolen  ombeds  att  besvara  genom  förhandsavgörande.

23.      För  det  första  hyser  den  hänskjutande  domstolen  tvivel  om  huruvida  14 § 1  andra  meningen  BBankG  är  förenlig  med  tilldelning  av  befogenheter  till  unionen  med  tanke  på  att  unionen  genom  artikel 3.1 c  FEUF  har  tilldelats  exklusiv  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken.

24.      Den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat  att  begreppet  ”monetär  politik”  inte  definieras  i  fördragen  och  att  dess  innehåll,  och  därmed  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet,  ännu  inte  har  klargjorts  till  fullo.  Med  utgångspunkt  från  unionsrättslig  praxis  har  den  hänskjutande  domstolen  inte  kunnat  avgöra  definitivt  huruvida  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  omfattar  reglering  av  de  rättsföljder  som  är  förknippade  med  eurosedlarnas  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  särskilt  bestämmelsen  om  en  skyldighet  för  offentliga  myndigheter  att  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  offentliga  avgifter.

25.      Den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat  att  å  ena  sidan  avser  nämnda  skyldighet  visserligen  inte  målet  att  upprätthålla  prisstabilitet  och  att  det  inte  finns  något  direkt  samband  med  de  medel  som  anges  i  primärrätten  för  att  uppnå  målen  på  området  för  den  monetära  politiken.  I  synnerhet  begränsas  eller  ändras  inte  Europeiska  centralbankens  och  de  nationella  centralbankernas  rätt  enligt  artikel 128.1  FEUF  att  ge  ut  eurosedlar  genom  en  sådan  skyldighet.  Å  andra  sidan  ger  unionsrättslig  praxis  enligt  den  hänskjutande  domstolens  uppfattning  utrymme  för  att  anse  att  också  bestämmelser  som  ska  säkerställa  att  eurosedlar  godtas  som  lagligt  betalningsmedel,  och  därmed  betalningssystemets  funktion,  ingår  i  området  för  den  monetära  politiken.  Det  verkar  i  varje  fall  inte  uteslutet  att  en  sådan  rättsakt  som  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  som  en  åtgärd  som  är  nödvändig  för  användningen  av  euron  som  en  gemensam  valuta,  skulle  kunna  grundas  på  artikel 133  FEUF  och  att  man  därför  också  i  detta  avseende  kan  utgå  från  att  unionen  har  exklusiv  befogenhet.

26.      För  det  andra  önskar  den  hänskjutande  domstolen  få  klarhet  i  huruvida  den  redan  gällande  unionsrätten  innehåller  ett  förbud  för  de  offentliga  myndigheterna  i  en  medlemsstat  att  vägra  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  en  offentlig  avgift.  I  detta  fall  skulle  nämligen  10 § 2  i  avgiftsstadgan,  oavsett  om  14 § 1  andra  meningen  BBankG  är  förenlig  med  unionsrätten,  vara  rättsstridig  på  grund  av  att  den  strider  mot  överordnad  lagstiftning,  vilket  skulle  få  till  följd  att  de  överklaganden  som  har  ingetts  till  den  hänskjutande  domstolen  ska  bifallas.

27.      Den  hänskjutande  domstolen  har  anfört  att  det  inte  med  säkerhet  går  att  härleda  någon  skyldighet  att  ta  emot  eurosedlar  ur  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  stadgan  för  ECBS  och  ECB  och  artikel 10  andra  meningen  i  förordning nr 974/98.  Detta  begrepp  definieras  varken  i  unionens  primärrätt  eller  i  unionens  sekundärrätt.  Skäl 19  i  denna  förordning  tyder  bara  på  att  begränsningar  av  möjligheten  att  betala  kontant  enligt  lagstiftarens  uppfattning  inte  utan  vidare  berör  eurokontanters  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  Enligt  den  hänskjutande  domstolen  är  det  också  oklart  vilken  betydelse  kommissionens  rekommendation  2010/191/EU  har  i  detta  sammanhang.  Visserligen  förespråkas  en  ”[g]emensam  definition  av  lagliga  betalningsmedel”  i  denna  rekommendation,  men  unionsinstitutionernas  rekommendationer  ska  emellertid  inte  vara  bindande  enligt  artikel 288  femte  stycket  FEUF.

28.      För  det  tredje  önskar  den  hänskjutande  domstolen,  även  om  domstolen  besvarar  den  första  tolkningsfrågan  med  att  den  tyska  lagstiftaren  över huvud taget  inte  fick  anta  någon  bestämmelse  såsom  14 § 1  andra  meningen  BBankG,  eftersom  unionen  hade  exklusiv  behörighet  på  området  för  den  monetära  politiken,  få  klarhet  i  huruvida  en  nationell  bestämmelse  med  detta  innehåll  ändå  bör  tillämpas,  om  och  så  länge  som  unionen  inte  har  utnyttjat  sin  exklusiva  befogenhet  slutgiltigt.  Enligt  den  hänskjutande  domstolens  uppfattning  framgår  det  inte  med  säkerhet  av  befintlig  rättspraxis  huruvida  en  nationell  rättsakt  inte  får  tillämpas  om  den  har  antagits  genom  att  unionens  exklusiva  befogenhet  har  åsidosatts  när  unionen  inte  har  stiftat  lagar.

29.      Mot  denna  bakgrund  har  den  hänskjutande  domstolen  beslutat  att  vilandeförklara  målen  och  hänskjuta  följande  tolkningsfrågor  till  domstolen  för  förhandsavgörande:
”1.      Utgör  den  exklusiva  befogenhet  som  unionen  har  enligt  artikel 2.1  FEUF  jämförd  med  artikel 3.1 c  FEUF  på  området  monetär  politik  för  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  hinder  för  en  rättsakt  från  en  av  dessa  medlemsstater  som  föreskriver  en  skyldighet  för  offentliga  myndigheter  i  medlemsstaten  att  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  offentliga  avgifter?
2.      Medför  eurosedlarnas  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  som  har  fastställts  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  [stadgan  för  ECBS  och  ECB]  och  artikel 10  andra  meningen  i  rådets  förordning  (EG) nr 974/98  av  den  3 maj 1998  om  införande  av  euron,  ett  förbud  för  de  offentliga  myndigheterna  i  en  medlemsstat  att  vägra  ta  emot  sådana  sedlar  när  en  offentlig  avgift  betalas,  eller  tillåter  unionsrätten  bestämmelser  som  förbjuder  betalning  av  vissa  offentliga  avgifter  med  eurosedlar?
3.      Om  fråga  1  besvaras  jakande  och  fråga  2  nekande:
Får  en  rättsakt  som  har  antagits  inom  området  för  unionens  exklusiva  befogenhet  i  en  medlemsstat  som  har  euron  som  valuta  tillämpas  om  och  så  länge  som  unionen  inte  har  utnyttjat  sina  befogenheter?”
III. Rättslig bedömning

A.      Inledande överväganden

30.      Som  anförts  i  inledningen  aktualiserar  förevarande  begäran  om  förhandsavgörande  först  och  främst  känsliga  frågor  som  rör  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  och  därmed  frågor  om  behörighetsfördelningen  mellan  unionen  och  medlemsstaterna  och  de  närmare  villkoren  för  utövandet  av  dessa  befogenheter.  Bland  annat  aktualiseras  den  känsliga  frågan  huruvida  euroländerna  får,  och  i  så  fall  inom  vilka  gränser,  vidta  åtgärder  som  begränsar  användningen  av  kontanter.  Förevarande  mål rör  även  tolkningen  av  komplexa  och  odefinierade  begrepp  som  hör  till  monetär  lagstiftning  om  vilka  domstolen  ännu  inte  har  haft  tillfälle  att  uttala  sig.

31.      I  detta  sammanhang  anser  jag  det  vara  angeläget  att  inledningsvis  klargöra  räckvidden  av  några  grundläggande  begrepp  för  att  kunna  besvara  den  hänskjutande  domstolens  tolkningsfrågor.  Jag  kommer  därför  att  börja  min  analys  med  en  rad  överväganden  om  unionens  exklusiva  befogenheter  inom  ramen  för  den  behörighetsfördelning  som  har  formaliserats  genom  Lissabonfördraget  (del  B).  Jag  kommer  sedan  att  behandla  frågan  om  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  och  i  synnerhet  bedöma  om  denna  befogenhet  inkluderar  en  normativ  dimension  vad  gäller  monetär  lagstiftning  (lex  monetae,  del  C).  Jag  kommer  därefter  att  granska  räckvidden  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  i  unionsrätten,  och  särskilt  omfattningen  av  sedlars  och  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  I  detta  sammanhang  kommer  jag  att  behandla  frågan  huruvida  medlemsstaterna  får,  och  i  så  fall  inom  vilka  gränser,  anta  bestämmelser  som  begränsar  användningen  av  kontanter  (del  D).  Mot  bakgrund  av  dessa  överväganden  kommer  jag  att  besvara  den  hänskjutande  domstolens  frågor  (del  E).
B.      Unionens exklusiva befogenheter

32.      Som  bekant  har  Lissabonfördraget,  för  att  tydliggöra  unionens  befogenhetsområden,(9) för  första  gången  i  primärrätten,  närmare  bestämt  i  början  av  EUF-fördraget(10),  infört  ett  regelverk  för  unionens  befogenhetskategorier  (artikel 2  FEUF)  samt  upprättat  en  detaljerad  förteckning  över  de  olika  områden  inom  vilka  unionen  har  tilldelats  befogenheter  (artiklarna 3–6  FEUF).

33.      Bestämmelserna  i  början  av  EUF-fördraget  angående  maktfördelningen,  vilka  återspeglar  och,  i  stor  utsträckning,  kodifierar  domstolens  tidigare  praxis,  rör  den  konstitutionella  frågan  om  behörighetsfördelningen  mellan  unionen  och  medlemsstaterna, vilken bygger på principen om tilldelade befogenheter enligt  artikel 5.1  och  5.2  FEU  (samt  artikel 4.1  FEU)  och  ska  ligga  till  grund  för  tolkningen  av  ovannämnda  bestämmelser.  Det  eftersträvade  målet  är  att  genom  primärrätten  klargöra  hur  befogenheter  ska  fördelas  mellan  Europeiska  unionen  och  de,  alltjämt  suveräna,  medlemsstater  som  bildar  Europeiska  unionen  för  att  säkerställa  en  balans  dem  emellan.(11)

34.      I  detta  syfte  delar  bestämmelserna  i  början  av  EUF-fördraget  upp  unionens  befogenheter,  utifrån  deras  samband  med  medlemsstaternas  befogenheter,  i  ”exklusiva  befogenheter”  (som  nämns  i  artiklarna 2.1  FEUF  och  3  FEUF)  och  ”icke-exklusiva  befogenheter”,  vilka  närmare  bestämt  utgörs  av  antingen  delade  befogenheter  (som  nämns  i  artiklarna 2.2  FEUF  och  4  FEUF)  eller  komplementära  befogenheter  för  att  stödja,  samordna  eller  komplettera  (som  nämns  i  artiklarna 2.5  FEUF  och  6  FEUF).(12)

35.      Det  framgår  vidare  av  artikel 2.6  FEUF  att  omfattningen  av  och  de  närmare  villkoren  för  utövandet  av  unionens  befogenheter,  oberoende  av  om  de  är  exklusiva  eller  icke-exklusiva,  i  praktiken  fastställs  i  bestämmelserna  i  fördragen  för  varje  område.

36.      Vad  gäller  i  synnerhet  exklusiva  befogenheter  framgår  det  av  artikel 2.1  FEUF  att  när  fördragen  tilldelar  unionen  exklusiv  befogenhet  på  ett  visst  område,  får  endast  unionen  lagstifta  och  anta  rättsligt  bindande  akter  medan  medlemsstaterna  får  göra  detta  själva  endast  efter  bemyndigande  från  unionen  eller  för  att  genomföra  unionens  akter.

37.      När  det  däremot  är  fråga  om  icke-exklusiva  befogenheter  framgår  det  av  artikel 2.2  FEUF  att  när  fördragen  tilldelar  unionen  en  befogenhet  som  ska  delas  med  medlemsstaterna  på  ett  visst  område,  får  unionen  och  medlemsstaterna  lagstifta  och  anta  rättsligt  bindande  akter  på  detta  område,  men  medlemsstaterna  ska  å  ena  sidan  utöva  sin  befogenhet  endast  i  den  mån  unionen  inte  har  utövat  sin  befogenhet  och  å  andra  sidan  på  nytt  utöva  sin  befogenhet  i  den  mån  unionen  har  beslutat  att  inte  längre  utöva  sin  befogenhet.  Vad  gäller  komplementära  behörigheter  ska  unionen  enligt  artikel 2.5  FEUF  ha  befogenhet  att  vidta  åtgärder  för  att  stödja,  samordna  eller  komplettera  medlemsstaternas  åtgärder  på  nämnda  områden,  dock  utan  att  ersätta  deras  befogenhet  på  dessa  områden.

38.      Det  framgår  av  det  nyss  nämnda  regelverket  för  unionens  befogenheter,  vilket  har  kodifierats  av  Lissabonfördraget,  att  när  unionen  tilldelas  en  exklusiv  befogenhet  förlorar  medlemsstaterna,  till  skillnad  från  vid  tilldelning  av  icke-exklusiva  befogenheter,  omedelbart  och  oåterkalleligt  varje  behörighet  som  är  knuten  till  unionens  befogenhetsområde.  När  unionen  tilldelas  en  exklusiv  befogenhet  fråntas  medlemsstaterna  all  befogenhet  på  området  i  fråga  och  alla  lagstiftningsåtgärder  på  detta  område  från  medlemsstaternas  sida  strider  därför  a priori  mot  fördragen.

39.      Medlemsstaterna  förlorar  sina  befogenheter  omedelbart.  Det  betyder  att  medlemsstaterna,  i  motsats  till  vad  som  är  fallet  vid  tilldelning  av  delade  befogenheter,(13) förlorar  sina  behörigheter  på  unionens  exklusiva  befogenhetsområde  oavsett  om  unionen  har  utövat  sin  egen  befogenhet.

40.      Denna  förlust  är  oåterkallelig  på  så  sätt  att  endast  en  formell  ändring  av  fördragen  kan  ändra  den  exklusiva  karaktären  av  tilldelning  av  befogenheter  till  unionen  och  återbörda  befogenheter  till  medlemsstaterna  på  ett  område  som  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet.

41.      Den  omedelbara  och  oåterkalleliga  förlusten  av  medlemsstaternas  befogenheter  på  områden  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet  hänger  oupplösligt  samman  med  det  faktum,  vilket  domstolen  har  slagit  fast,  att  unionen  har  exklusiv  befogenhet  att  ersätta  medlemsstaternas  ensidiga  handlande  inom  det  ifrågavarande  området  med  ett  gemensamt  handlande  som  grundas  på  enhetliga  principer  för  hela  unionen,  till  försvar  för  unionens  helhetsintressen,  inom  vilka  medlemsstaterna  måste  sträva  efter  att  anpassa  sina  egna  intressen  till  varandra.(14)

42.      Undantag  till  unionens  konstitutionellt  sett  exklusiva  befogenhet  ska  framgå  av  unionens  primärrätt.  I  detta  hänseende  får  medlemsstaterna  enligt  den  andra  delen  av  artikel 2.1  FEUF  enbart  i  två  fall  lagstifta  och  anta  rättsligt  bindande  akter  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet,  nämligen  efter  bemyndigande  från  unionen  eller  för  att  genomföra  unionens  akter.

43.      Vad  gäller  i  synnerhet  unionens  möjlighet  att  bemyndiga  medlemsstaterna  att  anta  rättsakter  på  områden  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet  fastställs  i  artikel 2.1  FEUF  varken  de  närmare  villkoren  för  bemyndigandet  eller  dess  omfattning.  Det  framgår  för  övrigt  av  domstolens  praxis  före  antagandet  av  Lissabonfördraget  att  medlemsstaternas  rättsakter  på  områden  som  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  endast  är  tillåtna  i  kraft  av  ett  ”särskilt”  bemyndigande  från  unionen.(15) Vidare  får  ett  sådant  bemyndigande  för  att  vara  förenligt  med  ovannämnda  befogenheters  konstitutionella  uppbyggnad  enbart  vara  av  begränsad  karaktär  och  inte  leda  till  en  permanent  ändring  av  den  behörighetsfördelning  mellan  unionen  och  medlemsstaterna  som  följer  av  nämnda  uppbyggnad.(16)

44.      I  detta  avseende  ska  det  vidare  understrykas  att  i  enlighet  med  regelverket  för  unionens  exklusiva  befogenheter  ger  unionslagstiftarens  underlåtenhet  att  handla  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet  under  inga  omständigheter  medlemsstaterna  tillbaka  deras  behörighet  och  frihet  att  handla  ensidigt  på  detta  område.(17) Även  om  unionslagstiftaren  inte  vidtar  lämpliga  åtgärder  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet,  och  åtgärder  emellertid  är  nödvändiga  i  detta  hänseende,  krävs  det  under  alla  omständigheter  ett  särskilt  bemyndigande  för  att  en  medlemsstat,  som  framdeles  endast  kan  handla  för  att  tillvarata  allmänintresset,  ska  kunna  få  vidta  åtgärder,  om  än  bara  av  bevarande  och  tidsbegränsad  karaktär,  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet.(18)

45.      Även  om  det  system  som  har  formaliserats  genom  Lissabonfördraget  leder  till  en  precis  behörighetsfördelning,  kan  det  i  praktiken  visa  sig  vara  svårt  att  dra  upp  skarpa  gränser  mellan  unionens  befogenhetsområden  och  medlemsstaternas  kvarvarande  befogenhetsområden,  i  synnerhet  i  situationer  där  ovannämnda  befogenhetsområden  inkräktar  på  varandra.  Dessa  överväganden  förefaller  vara  särskilt  relevanta,  vilket  för  övrigt  framgår  av  domstolens  praxis,  vad  gäller  Ekonomiska  och  monetära  unionen(19),  vilken,  som  jag  redan  har  påpekat,  således agerar  utifrån  en  egen  institutionell  jämvikt.(20)

46.      För  övrigt  är  det  ett  välkänt  faktum  bland  dem  som  forskar  kring  federala  system  att  situationer  där  utövandet  av  befogenheter  som  har  överlåtits  till  olika  styresnivåer  inkräktar  på  varandra  eller  där  befogenheter  överlappar  varandra  är  vanligt  förekommande  i  system  för  flernivåstyre,  även  när  det  görs  en  klar  åtskillnad  eller  uppdelning  av  befogenheter  mellan  den  federala  staten  och  övriga  statliga  enheter,  enligt  de  så  kallade  ”tvåspåriga  federala”  strukturerna,  genom  konstitutionella  uppbyggnader  som  på  ett  detaljerat  sätt  gör  åtskillnad  mellan  den  federala  statens  befogenheter  och  övriga  statliga  enheters  befogenheter.

47.      Inom  ramen  för  unionens  rättsordning  är  det  främsta  problemet  i  situationer  av  detta  slag  att  hitta  sätt  att  samordna  det  område  där  unionen  har  (exklusiv)  befogenhet  med  utövandet  av  de  befogenheter  som  medlemsstaterna  alltjämt  har  kvar.  I  dessa  fall  är  det  nödvändigt  att  göra  en  avvägning  mellan  två  olika  behov,  å  ena  sidan  behovet  av  att  undvika  att  unionsrätten  blir  föremål  för  konflikter  som  påverkar  effektiviteten  i  samband  med  utövandet  av  statliga  befogenheter,  å  andra  sidan  behovet  av  att  garantera  medlemsstaterna  ett  visst  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  vid  fastställande  av  regler  för  situationer  som  inte  omfattas  av  unionens  behörigheter.

48.      Denna  avvägning  kan  göras  på  olika  sätt  –  förutsatt  att  fördragen  och  den  roll  som  tilldelats  varje  aktör  iakttas  –  utifrån  karaktären  på  och  typen  av  rättsställningar  som  stadgas  i  unionsrätten  och  som  utövandet  av  statliga  befogenheter  berörs  av.  Denna  avvägning  bör  emellertid  bygga  på  en  vedertagen  princip  i  domstolens  praxis,  nämligen  att  ”unionsrätten  visserligen  inte  inskränker  medlemsstaternas  befogenhet[er]  …  Medlemsstaterna  är  dock  skyldiga  att  iaktta  unionsrätten”.(21)
C.      Omfattningen av unionens befogenheter på området för den monetära politiken

49.      Den  hänskjutande  domstolens  tolkningsfrågor,  särskilt  den  första  och  den  andra,  förutsätter  att  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  klargörs.  Dessa  frågor  kräver  i  synnerhet  att  det  fastställs  huruvida  antagandet  av  bestämmelser  om  euron  inom  monetär  lagstiftning  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken,  och  i  så  fall  inom  vilka  gränser,  med  den  följden  att  varje  lagstiftningsåtgärd  på  området  från  medlemsstaternas  sida  är  utesluten  i  enlighet  med  de  ovan  i punkterna 37–44  nämnda  principerna,  om  medlemsstaterna  inte  har  något  särskilt  bemyndigande  från  unionen.

50.      I  detta  hänseende  ska  det  inledningsvis  påpekas  att  unionen  enligt  artikel 3.1 c  FEUF  har  exklusiv  befogenhet  vad  gäller  den  monetära  politiken  för  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta.(22)

51.      Unionens  befogenheter  på  området  för  den  monetära  politiken  är  förknippade  med  Ekonomiska  och  monetära  unionen,  som  har  euron  som  valuta  och  har  inrättats  genom  artikel 3.4  FEU.

52.      Dessa  befogenheter  stadgas  i  avdelning  VIII  i  tredje  delen  i  EUF-fördraget  (artiklarna 119–144  FEUF)  angående  den  ekonomiska  och  monetära  politiken,  i  synnerhet  i  kapitel 2  i  denna  avdelning  (artiklarna 127–133  FEUF)  som  specifikt  rör  den  monetära  politiken.

53.      I  detta  hänseende  ska  det  noteras  att  domstolen  redan  har  påpekat  att  EUF‑fördraget  inte  innehåller  någon  precis  definition  av  den  monetära  politiken,  men  det  definierar  både  den  monetära  politikens  mål och  de  medel  som  ECBS  har  för  att  genomföra  denna  politik.(23)

54.      Som  domstolen  har  påpekat  ska  ECB  och  centralbankerna  i  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta,  vilka  utgör  Eurosystemet,  enligt  artikel 282.1  FEUF  föra  unionens  monetära  politik.  Enligt  artikel 282.4  FEUF  ska  ECB  besluta  om  de  åtgärder  som  krävs  för  att  den  ska  kunna  utföra  sina  uppgifter  i  enlighet  med  artiklarna 127  FEUF–133  FEUF  och  138  FEUF  och  på  de  villkor  som  fastställs  i  stadgan  för  ECBS  och  ECB.(24)

55.      Vidare  har  domstolen  påpekat  att  det,  vid  bedömningen  av  huruvida  en  åtgärd  omfattas  av  den  monetära  politiken,  främst  ska  fästas  vikt  vid  målen  med  åtgärden.  De  medel  som  används  inom  ramen  för  denna  åtgärd  i  syfte  att  uppnå  dessa  mål är  också  av  betydelse.(25)

56.      Det  är  i  detta  sammanhang  som  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  ska  klargöras.

57.      I  detta  avseende  anser  jag  att  det  framgår  av  en  bokstavlig,  systematisk  och  teleologisk  analys  av  de  relevanta  bestämmelserna  i  fördragen  att  begreppet  ”monetär  politik”  (Währungspolitik  på tyska),  där  unionen  enligt  artikel 3.1 c  FEUF  har  exklusiv  befogenhet  vad  gäller  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta,  ska  tolkas  på  så  sätt  att  det  inte  är  begränsat  till  utformningen  och  genomförandet  av  en  monetär  politik  i  operativt  hänseende  (monetär  politik  ”i  strikt  bemärkelse”,  Geldpolitik  på tyska),  i  den  mening  som  avses  i  artikel 127.2  första  strecksatsen  FEUF.  Det  ska  i  stället  tolkas  i  vid  bemärkelse  på  så  sätt  att  det  även  har  en  normativ  dimension  som  rör  den  gemensamma  valutan  i  vilken  bestämmelser  inom  monetär  lagstiftning  ingår.(26)

58.      I  detta  avseende  ska  framför  allt  artikel 119  FEUF,  som  inleder  avdelning  VIII  om  ekonomisk  och  monetär  politik  och  därför  fyller  en  viktig  systematisk  funktion,  tas  i  beaktande.  Denna  bestämmelse  är  uppbyggd  på  så  sätt  att  medan  det  i  dess punkt 1  i  allmänna  ordalag  anges  vilka  kriterier  som  ska  följas  när  det  gäller  medlemsstaternas  och  unionens  verksamhet  på  området  för  den  ekonomiska  politiken  (vilket  utvecklas  i  kapitel 1),  rör  dess punkt 2  medlemsstaternas  och  unionens  verksamhet  på  området  för  den  monetära  politiken  (Währungspolitik),  vilket  utvecklas  i  kapitel 2.

59.      Enligt  artikel 119.2  FEUF  omfattar  medlemsstaternas  och  unionens  verksamhet  en  gemensam  valuta,  euron,  och  ska  leda  till  att  en  gemensam  penning-  och  valutapolitik  fastställs  och  bedrivs.(27) Det  framgår  därför  av  denna  bestämmelse  att  ovannämnda  verksamhet  omfattar  tre  delar:  en  gemensam  valuta,  euron,  fastställande  och  bedrivande  av  en  gemensam  monetär  politik  (tolkad  i  operativ  bemärkelse  som  Geldpolitik)  samt  fastställande  och  bedrivande  av  en  gemensam  valutapolitik.  

60.      Av  denna  bestämmelse  går  det  enligt  min  uppfattning  att  utläsa  att  unionens  befogenheter  på  området  för  den  monetära  politiken,  vilka  anges  i  kapitel 2  i  avdelning  VIII,  inte  kan  tolkas  i  strikt  bemärkelse  på  så  sätt  att  unionen  enbart  får  fastställa  och  bedriva  en  monetär  politik  i  operativ  bemärkelse  (Geldpolitik),  utan  de  omfattar  även  den  exklusiva  befogenheten  i  fråga  om  den  gemensamma  valutan,  euron  (och  valutapolitiken).  Vidare  förutsätter  hänvisningen  till  den  gemensamma  valutan  i  artikel 119.2  FEUF  att  unionen  tilldelas  en  exklusiv  befogenhet  som,  för  att  kunna  säkerställa  denna  unika  karaktär  av  gemensam  valuta,  ska  inbegripa  befogenheten  att  bestämma  de  normativa  aspekterna  av  valutan  i  sig  och  följaktligen  ska  inbegripa  monetär  lagstiftning.

61.      Denna  tolkning  bekräftas  för  övrigt  av  bestämmelserna  i  kapitel 2  i  avdelning  VIII  angående  den  monetära  politiken,  mot  bakgrund  av  vilka  omfattningen  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  (Währungspolitik)  ska  fastställas  i  enlighet  med  artikel 2.6  FEUF.

62.      Detta  kapitel innehåller  för  det  första  artikel 128  FEUF,  vars punkt 1  rör  utgivning  av  eurosedlar  inom  unionen  samt  deras  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  medan  dess punkt 2  reglerar  utgivning  av  euromynt.

63.      För  det  andra  innehåller  detta  kapitel artikel 133  FEUF,  med  stöd  av  vilken  unionslagstiftaren  uttryckligen  bemyndigas  att  föreskriva  nödvändiga  åtgärder  när  det  gäller  användningen  av  euron  som  gemensam  valuta.(28)

64.      För  övrigt  är  det  faktum  att  dessa  bestämmelser  finns  i  nämnda  kapitel och  att  de  befogenheter  som  anges  däri  faller  under  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  en  förutsättning  för  att  säkerställa  eurons  unika  karaktär  i  egenskap  av  gemensam  valuta.

65.      I  själva  verket  utgör  befogenheten  att  ge  ut  och  tillåta  utgivning  av  eurosedlar  och  att  reglera  utgivning  av  euromynt,  tillsammans  med  befogenheten  att  fastställa  lagliga  betalningsmedel  och  befogenheten  att  besluta  om  nödvändiga  åtgärder  för  användning  av  denna  valuta,  grunden  för  den  unika  karaktären  hos  valutan,  det  vill  säga  euron.  Dessa  befogenheter  utgör  dessutom  en  förutsättning  för  att  bedriva  en  gemensam  monetär  politik.

66.      Om  unionen  inte  hade  haft  denna  exklusiva  befogenhet  vad  gäller  dessa  aspekter  skulle  alla  euroländer  kunna  anta  olika  strategier  gentemot  den  gemensamma  valutan,  vilket  i  sin  tur  helt  uppenbart  skulle  kunna  påverka  euron  som  gemensam  valuta  i  Ekonomiska  och  monetära  unionen  och  även  riskera  att  äventyra  effektiviteten  i  ECBS  operativa  penningpolitik  och  de  åtgärder  som  vidtas  i  detta  syfte.

67.      I  enlighet  med  vad  som  anförts  ovan  i punkt 41  återspeglar  tilldelningen  av  exklusiv  befogenhet  till  unionen  när  det  gäller  dessa  aspekter  av  den  gemensamma  valutan  behovet  av  att  fastställa  enhetliga  principer  på  området  för  samtliga  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  för  att  värna  om  det  överordnade  intresset  för  Ekonomiska  och  monetära  unionen  och  euron  som  gemensam  valuta.  Förutsättningen  för  att  införa  en  gemensam  valuta  bland  euroländerna  och  få  den  att  fungera  väl  är  att  euroländernas  monetära  suveränitet  överförs  helt,  fullständigt  och  exklusivt  till  unionen  inom  ramen  för  den  av  unionen  inrättade  Ekonomiska  och  monetära  unionen.

68.      Det  måste  därför  anses  att  samtliga  behörigheter  och  samtliga  befogenheter  som  är  nödvändiga  för  att  införa  den  gemensamma  valutan,  euron,  och  få  den  att  fungera  väl  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  enligt  artikel 3.1 c  FEUF.

69.      Den  gemensamma  valutans  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  vilket  kommer  att  granskas  mer  detaljerat  i  nästa  del,  återspeglar  dess  officiella  karaktär  i  euroområdet  och  utesluter  att  andra  valutor  kan  åtnjuta  densamma.  Fastställandet  av  och  reglerna  för  eurons  ställning  som  lagligt  betalningsmedel  utgör  därför  en  grundläggande  faktor  för  att  säkerställa  dess  unika  karaktär  i  egenskap  av  valuta  i  euroländerna.  Det  är  i  själva  verket  inte  någon  tillfällighet  att  ställningen  som  lagligt  betalningsmedel,  som  utgör  ett  offentligrättsligt  begrepp,  närmare  bestämt  ett  begrepp  inom  monetär  lagstiftning(29),  nämns  i  unionens  primärrätt  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  vars  tolkning  jag  återkommer  till  i  det  följande.

70.      Mot  bakgrund  av  ovanstående  överväganden  anser  jag  att  slutsatsen  måste  bli  den  att  den  exklusiva  befogenhet  som  unionen  har  enligt  artikel 3.1 c  FEUF  på  området  för  den  monetära  politiken  för  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  ska  tolkas  på  så  sätt  att  den  omfattar  samtliga  behörigheter  och  samtliga  befogenheter  som  är  nödvändiga  för  att  införa  den  gemensamma  valutan,  euron,  och  få  den  att  fungera  väl,  inbegripet  en  normativ  dimension  angående  den  gemensamma  valutan  som  omfattar  fastställandet  av  och  reglerna  för  dess  status  och  ställning  som  lagligt  betalningsmedel.  

71.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  nämnda  och  i  enlighet  med  det  som  jag  påpekat  ovan  i punkterna 45–48  måste  unionen,  när  den  utövar  denna  befogenhet,  ta  hänsyn  till  behovet  av  att  få  till  stånd  en  bra  avvägning  med  medlemsstaternas  utövande  av  de  befogenheter  som  ligger  kvar  hos  dem.  I  detta  sammanhang  kan  befogenheter  på  civilrättens  område  som  avser  betalning  av  skulder,  befogenheter  som  gäller  offentliga  förvaltningars  organisation  och  funktion  samt  befogenheter  på  skatterättens  och  straffrättens  område  vara  relevanta.
D.      Begreppet ”lagliga betalningsmedel”

72.      När  det  väl  har  klargjorts  att  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  omfattar  en  normativ  dimension  angående  den  gemensamma  valutan  som  inkluderar  fastställandet  av  och  reglerna  för  dess  status  och  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  måste  räckvidden  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  i  unionsrätten,  i  synnerhet  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  fastställas  för  att  kunna  besvara  den  hänskjutande  domstolens  frågor.

73.      För  att  kunna  göra  detta  anser  jag  emellertid  att  det  är  nödvändigt  att  göra  några  inledande  överväganden  angående  den  gemensamma  valutan.
1.      Inledande överväganden angående den gemensamma valutan

74.      Såsom  redan  påpekats  har  den  av  unionen  inrättade  Ekonomiska  och  monetära  unionen  enligt  artikel 3.4  FEU  euron  som  valuta.  Flera  bestämmelser  i  fördragen,  däribland  artiklarna 119.2  FEUF  och  133  FEUF,(30) kvalificerar  euron  som  ”gemensam  valuta”.  I  artikel 282.3  andra  meningen  FEUF  omnämns  euron  vidare  som  sådan.

75.      Unionslagstiftaren  –  liksom  många,  om  än  inte  alla,  nationella  lagstiftare  –  definierar  inte  begreppet  ”pengar”.(31)

76.      Det  begrepp  i  den  materiella  unionsrätten  som  verkar  ligga  närmast  begreppet  ”pengar”  utgörs  av  begreppet  ”medel”  i  den  mening  som  avses  i  direktiv (EU)  2015/2366  om  betaltjänster.(32) Föremålet  för  det  harmoniserade  regelverket  på  området  för  betaltjänster  är  inom  ramen  för  detta  direktiv överföring  av  ”medel”,  ett  begrepp  som  direktivet  i  sig  inte  ger  någon  precis  rättslig  definition.  I  artikel 4.25  i  detta  direktiv listas  emellertid  de  ”medel”  som  kan  vara  föremål  för  betaltjänster,  det  vill  säga  ”sedlar  och  mynt,  kontotillgodohavanden  eller  elektroniska  pengar  enligt  definitionen  i  …  direktiv 2009/110/EG”.(33)

77.      I  ekonomisk  teori  används  vanligtvis  en  funktionsmässig  definition  av  pengar  –  med  den  mera  allmänna  meningen  ”money”  eller  ”Geld”(34) –  som  enligt  en  föreställning  som  går  tillbaka  ända  till  Aristoteles(35) betonar  att  pengar  fyller  tre  funktioner.  Närmare  bestämt  fungerar  de  som  (i)  räkneenhet,  (ii)  betalningsmedel  (eller  bytesmedel)  och  (iii)  värdebevarare.  

78.      Ur  en  rättslig  synvinkel  bör  en  sådan  ekonomisk  definition  uppenbarligen  integreras  med  inslag  från  den  statliga  teorin  om  pengar(36) i  den  meningen  att  pengar  är  skapade  av  staten  eller,  som  i  fallet  med  euron,  av  Ekonomiska  och  monetära  unionen  och  att  deras  förekomst  bara  kan  förstås  inom  ett  bestämt  regelverk.

79.      Historiskt  sett  har  pengarnas  natur  utvecklats  över  tid.(37) Nuförtiden  bygger  moderna  ekonomier,  inklusive  Ekonomiska  och  monetära  unionen,  på  ”pengar  utan  eget  värde”,  det  vill  säga  pengar  som  är  lagligt  betalningsmedel  och  ges  ut  av  en  centralbank  men  som  inte  kan  växlas  in  mot  till  exempel  en  bestämd  vikt  guld.(38)

80.      Det  framgår  för  övrigt  av  det ovannämnda  begreppet  ”medel”  att  pengar  –  som  i  Ekonomiska  och  monetära  unionen  representeras  av  den  gemensamma  valutan,  euron  –  som  sådana  både  finns  i  fysisk  form,  det  vill  säga  som  sedlar  och  mynt  (med  andra  ord  kontanter),  och  i  form  av  kontotillgodohavanden  eller  elektroniska  pengar  (som  uttrycks  till  exempel  i  saldot  för  ett  bankkonto).  Pengar,  och  därmed  euron  i  euroområdet,  existerar  och  är  i  omlopp  i  det  ekonomiska  livet  i  flera  former.

81.      Den  viktigaste  formen  av  pengar  historiskt  sett  är  naturligtvis  den  fysiska  formen  av  kontanter  (sedlar  och  mynt),  som  är  det  yttersta  uttrycket  för  statens  monetära  suveränitet.  Kontanter,  vilket  nya  rön  visar,  spelar  fortfarande  en  viktig  roll  i  ekonomin  inom  euroområdet  i  dess  helhet.  En  nyligen  genomförd  studie  publicerad  av  ECB(39) visar  i  själva  verket  att  kontanter  används  för  cirka  79 procent av  européernas  dagliga  betalningar  i  unionen,  motsvarande  cirka  54 procent av  det  sammanlagda  värdet.  Kontanter  används  framför  allt  för  betalningar  av  små  belopp.  Endast  10 procent av  de  analyserade  kontanttransaktionerna  avser  i  själva  verket  varor  eller  tjänster  med  ett  värde  på  över  100 euro.  Denna  studie  visar  för  övrigt  på  mycket  olika  vanor  och  preferenser  i  olika  medlemsstater.

82.      Även  om  kontanter  alltjämt  spelar  en  viktig  roll  i  ekonomin  inom  euroområdet,  vilket  framgår  tydligt  av  ovannämnda  studie  och  vilket  ECB  själv  har  bekräftat  vid  förhandlingen,  och  införandet  av  ett  kontantlöst  samhälle  (cashless  society)  därför  inte,  som  vissa  hävdar,  förefaller  ske  inom  en  snar  framtid,  åtminstone  i  Europa,  förändrar  det  ändå  inte  det  faktum  att  processen  för  modernisering  av  ekonomin  och  på  senare  tid  den  tekniska  utvecklingen  har  lett  till  att  det  har  skapats  andra  icke-fysiska  former  av  pengar  som  med  tiden  har  fått  allt  större  betydelse(40) och  som  spås  kunna  få  ännu  större  vikt.(41) Den  tekniska  innovationen  har  på  senare  år varit  oerhört  snabb  och  omvälvande  så  till  den  grad  att  den  potentiellt  skulle  kunna  ändra  finanssektorn  radikalt  och  rent  av  hota  de  monetära  suveräniteterna  (de  nationella  eller,  i  euroområdet,  unionens).(42) I  detta  sammanhang  kommer  det  inte  som  någon  överraskning  att  det,  på  samma  sätt  som  i  de  andra  större  ekonomierna  i  världen(43),  även  på  unionsnivå  har  påbörjats  en  diskussion  angående  möjligheten  att  införa  digitala  pengar  (Central  Bank  Digital  Currency)(44),  som  kan  ha  väsentlig  inverkan  på  både  det  europeiska  monetära  och  finansiella  systemet  och  eurons  internationella  roll.(45)

83.      Pengar,  som  i  Ekonomiska  och  monetära  unionen  representeras  av  den  gemensamma  valutan,  euron,  existerar  under  alla  omständigheter  och  kan  oavsett  form  (fysisk,  i  form  av  kontanter  eller  icke-fysisk)  fylla  ovannämnda  tre  funktioner,  bland  vilka  funktionen  som  betalningsmedel  har  särskild  betydelse  för  förevarande  mål.(46)

84.      Det  är  mot  bakgrund  av  ovanstående  överväganden,  och  i  synnerhet  med  hänsyn  till  den  sistnämnda  funktionen,  som  det  är  nödvändigt  att  pröva  på  vilket  sätt  unionen  har  utövat  sin  exklusiva  befogenhet  i  fråga  om  den  gemensamma  valutan,  som  nämnts  i  föregående  del,  i  synnerhet  vad  gäller  fastställandet  av  dess  ställning  som  lagligt  betalningsmedel.
2.      Unionens utövande av sin exklusiva befogenhet på området för lagliga betalningsmedel

85.      När  det  gäller  unionens  utövande  av  sin  exklusiva  befogenhet  har  unionslagstiftaren  reglerat  vissa  juridiska  aspekter  av  den  gemensamma  valutan,  men  har  inte  antagit  något  samlat  och  uttömmande  regelverk  i  detta  hänseende.

86.      Lagliga  betalningsmedel  behandlas  på  primärrättsnivå  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  som  återges  i  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  stadgan  för  ECBS  och  ECB,  och  på  sekundärrättsnivå  i  förordning nr 974/98,  närmare  bestämt  i  artiklarna 10  och  11  däri.

87.      Dessa  bestämmelser  rör  utgivningen  av  sedlar  och  mynt  och  deras  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  men  innehåller  inte  någon  precis  definition  av  det  rättsliga  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”.  Denna  frånvaro  är  inte  tillfällig,  med  tanke  på  det  känsliga  ämnet  och  den  skillnad  i  synsätt  som  föreligger  mellan  de  berörda  medlemsstaterna.(47)

88.      Mot  bakgrund  av  övervägandena  ovan  i punkterna 59–70  är  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  enligt  min  uppfattning  ett  unionsrättsligt  begrepp  inom  monetär  lagstiftning  som  ska  ges  en  självständig  och  enhetlig  tolkning  inom  hela  unionen.(48)

89.      I  detta  hänseende  vill  jag  erinra  om  att  även  om  unionslagstiftaren  inte  har  gett  någon  precis  definition  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  står  det  unionslagstiftaren  fritt  att  göra  det  när  som  helst  genom  att  i  lag  noggrant  definiera  den  precisa  innebörden  som  detta  begrepp  ska  ges.

90.      Vidare  bör  det  understrykas  att  eftersom  fastställandet  av  räckvidden  av  detta  begrepp  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  får  medlemsstaterna,  som  –  vilket  framgår  av punkterna 38–44  ovan  –  har  förlorat  alla  behörigheter  i  detta  avseende,  under  inga  omständigheter  anta  bestämmelser  som  till  mål och  innehåll  reglerar  lagliga  betalningsmedel,  och  detta  även  i  händelse  av  att  unionslagstiftaren  förhåller  sig  passiv.  De  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  har  inte  längre  någon  befogenhet  att  definiera  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”.

91.      Vad  gäller  i  synnerhet  den  bestämmelse  enligt  vilken  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  ges  karaktären  av  ett  primärrättsligt  begrepp,  det  vill  säga  artikel 128.1  FEUF,  stadgas  det  i  dess  två  första  meningar  att  ECB  ska  ha  ensamrätt  att  tillåta  utgivning  av  eurosedlar  inom  unionen  samt  att  ECB  och  de  nationella  centralbankerna  får  ge  ut  sedlar.(49) I  artikel 128.1  tredje  meningen  föreskrivs  det  att  endast  sedlar  som  ges  ut  av  ECB  och  de  nationella  centralbankerna  ska  vara  lagliga  betalningsmedel  inom  unionen.

92.      Även  om  denna  bestämmelse,  som  ordagrant  återger  artikel 106  EG,  inte  ger  någon  precis  definition  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”,  är  den  av  grundläggande  betydelse.

93.      För  det  första  är  nämnda  bestämmelse  ett  uttryck  för  den  exklusiva  befogenheten  –  som  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  exklusivt  har  tilldelat  unionen  –  att  fastställa  vilken  tillgång  eller  vilket  instrument  (fysiskt  eller  icke-fysiskt)  som  ska  ha  ställning  som  lagligt  betalningsmedel  i  euroområdet.

94.      För  det  andra  fungerar  den  i  grund  och  botten  som  en  garanti.  Såsom  Förbundsrepubliken  Tyskland  med  rätta  har  påpekat  syftar  bestämmelsen  till  att  skapa  ett  ”monopol”  för  ECB  och  de  nationella  centralbankerna  att  ge  ut  sedlar  som  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  och  att  genom  bestämmelser  av  konstitutionell  karaktär  förbjuda  alla  andra  organ,  såväl  offentliga  som  privata,  att  ge  ut  sedlar  eller  skapa  andra  former  av  parallell  valuta  som  får  ställning  som  lagligt  betalningsmedel.(50)

95.      För  det  tredje  garanterar  denna  bestämmelse  på  konstitutionell  nivå  själva  förekomsten  av  eurosedlar,  av  vilket  följer  att  deras  fullständiga  avskaffande  skulle  strida  mot  unionsrätten.  

96.      Det  sagda  till  trots  går  det  enligt  min  uppfattning  inte  att  på  något  sätt  härleda  vare  sig  ur  artikel 128.1  FEUF  eller  ur  någon  annan  unionsrättslig  bestämmelse  att  fördragens  upphovsmän  har  haft  för  avsikt  att  utesluta  möjligheten  för  unionen  att  parallellt  med  eurosedlar  (och  euromynt)(51) tilldela  andra  former  av  pengar,  inte  nödvändigtvis  fysiska,  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.(52) Unionens  ovannämnda  exklusiva  befogenhet  att  fastställa  lagliga  betalningsmedel  inkluderar  nämligen  att  skönsmässigt  och  i  enlighet  med  unionsrätten  fastställa  det  eller  de  instrument  som  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  i  euroområdet.(53)

97.      I  detta  sammanhang  ska  det  även  påpekas  att  unionen,  även  om  den  inte  uttryckligen  har  tilldelat  andra  former  av  pengar  än  kontanter  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  emellertid  inom  ramen  för  regelverket  för  den  inre  marknaden  har  infört  en  detaljerad  reglering  av  betaltjänster  (i  ovannämnda  direktiv (EU)  2015/2366)  samt  utgivning  av  elektroniska  pengar  (i  ovannämnda  direktiv 2009/110).  I  detta  sammanhang  har  unionen  främjat  användningen  av  elektroniska  betalningar.(54) Detta  detaljerade  regelverk,  som  syftar  till  att  säkerställa  säkra  betalningar  genom  kontotillgodohavanden  och  medelst  elektroniska  pengar,  har  bidragit  till,  med  hänsyn  till  säkerheten  och  den  spridning  som  dessa  betalningsmedel  har  fått,  att  användningen  av  kontanter  har  minskat.(55)

98.      Mot  bakgrund  av  ovanstående  ska  det  även  påpekas  att  även  om  unionen  mot  bakgrund  av  sin  exklusiva  befogenhet  när  det  gäller  den  gemensamma  valutan  får  definiera  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”,  som  –  vilket  kommer  att  utvecklas  närmare  i  nästa  del  –  direkt  rör  användningen  av  pengar  som  instrument  för  att  betala  penningskulder,  sträcker  sig  denna  exklusiva  befogenhet  inte  så  långt  att  den  inkluderar  en  allmän  befogenhet  att  reglera  metoderna  för  betalning  av  penningskulder,  vare  sig  i  privaträtt  eller  offentlig  rätt,  eftersom  denna  befogenhet  ligger  kvar  hos  medlemsstaterna.  I  detta  sammanhang  uppstår  således  behovet  av  att  unionens  exklusiva  befogenhet  när  det  gäller  att  fastställa  lagliga  betalningsmedel  samordnas,  såsom  behandlats  ovan  i punkterna 45–48  och  71,  med  medlemsstaternas  befogenheter,  i  synnerhet  dels  på  civilrättens  område  vad  beträffar  betalning  av  privata  penningskulder,  dels  i  fråga  om  offentliga  förvaltningars  organisation  och  inom  skattelagstiftning  när  det  gäller  betalning  av  offentliga  avgifter,  dels  på  straffrättens  område  när  det  gäller  det  inbördes  förhållandet  mellan  pengar  i  omlopp  och  bekämpande  av  brottslighet.
3.      Begreppet ”eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel” i unionsrätten

99.      För  att  kunna  besvara  den  hänskjutande  domstolens  frågor  är  det  nödvändigt  att  fastställa  räckvidden  av  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”,  och  detta  även  om  unionslagstiftaren  vid  utövandet  av  sin  exklusiva  befogenhet  på  området  inte  har  fastställt  någon  precis  definition  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”.  Eftersom  det  handlar  om  ett  unionsrättsligt  begrepp  ankommer  det  på  domstolen  att  genom  tolkning  fastställa  räckvidden  av  detta  begrepp  enligt  nu  gällande  rätt.(56)

100. Även  om  det  saknas  en  precis  definition  innehåller  unionsrätten  för  övrigt  vissa  tolkningsbidrag  som  gör  det  möjligt  att  fastställa  ramarna  för  det  unionsrättsliga  begreppet  ”eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.  Dessa  bidrag  utgörs  för  det  första  av  kommissionens  rekommendation  2010/191/EU  och  för  det  andra  av skäl 19  i  förordning nr 974/98.

101. Det  första  tolkningsbidraget,  det  vill  säga  rekommendation  2010/191/EU,  rör  specifikt  omfattningen  och  effekterna  av  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  Av skäl 4  i  denna  rekommendation  framgår  det  att  den  baseras  på  de  viktigaste  slutsatserna  i  en  rapport  som  utarbetats  av  en  arbetsgrupp  bestående  av  representanter  från  finansministerierna  och  de  nationella  centralbankerna  i  euroområdet  under  överinseende  av  kommissionen  och  ECB.

102. I  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  ställer  den  hänskjutande  domstolen  uttryckligen  frågan  om  vilken  räckvidd  som  denna  rekommendation  ska  ges.

103. I  detta  sammanhang  ska  det  påpekas  att  det  visserligen  framgår  av  domstolens  fasta  praxis  att  rekommendationer,  även  om  de  i  enlighet  med  artikel 288  femte  stycket  FEUF  inte  är  avsedda  att  medföra  bindande  verkningar  och  inte  kan  ge  upphov  till  rättigheter  som  enskilda  kan  åberopa  vid  nationell  domstol,  inte  helt  saknar  rättsverkningar.  De  nationella  domstolarna  är  nämligen  skyldiga  att  vid  lösande  av  tvister  ta  hänsyn  till  rekommendationer,  särskilt  när  dessa  bidrar  till  tolkningen  av  nationella  bestämmelser  som  antagits  för  deras  genomförande,  eller  när  de  har  till  syfte  att  utfylla  bindande  unionsrättsliga  bestämmelser.(57)

104. Domstolen  har  likaså  slagit  fast  att  när  ett  dokument,  vilket  är  fallet  med  rekommendation  2010/191/EU,  har  utarbetats  av  en  grupp  nationella  experter  och  kommissionens  avdelningar  kan  detta  dokument  ge  värdefull  ledning  vid  tolkningen  av  relevanta  unionsrättsliga  bestämmelser  och  således  bidra  till  att  säkerställa  en  enhetlig  tillämpning  av  dessa.(58)

105. Rekommendation  2010/191/EU  utgör  därför  ett  viktigt  tolkningsbidrag  vid  fastställandet  av  innebörden  av  det  unionsrättsliga  begreppet  ”eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  och  detta  i  ännu  högre  grad  i  den  mån  denna  rekommendation  baseras  på  den  rapport  som  utarbetats  av  arbetsgruppen  bestående  av  representanter  från  medlemsstaterna  i  euroområdet.

106. Det  framgår  av  den  gemensamma  definitionen  av  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  i punkt 1  i  denna  rekommendation  att  när  det  föreligger  en  betalningsförpliktelse  bör  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  innebära  tre  saker:  för  det  första  obligatorisk  accept,  för  det  andra  accept  till  det  fulla  nominella  värdet  och  för  det  tredje  fullgörande  av  betalningsförpliktelser.

107. Vad  gäller  obligatorisk  accept  specificeras  det  i punkt 1 a  i  rekommendation  2010/191/EU  att  fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  inte  kan  vägra  att  ta  emot  sedlar  och  mynt  i euro  med  mindre  än  att  parterna  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt.

108. Det  kan  därför  i  enlighet  med  den  definition  av  ställning  som  lagligt  betalningsmedel  som  följer  av  rekommendation  2010/191/EU  konstateras  att  det  unionsrättsliga  begreppet  ”sedlars  och  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  medför  en  principiell  allmän  skyldighet  för  fordringsägaren  att  ta  emot  kontanter  som  betalning  av  penningskulden,  men  att  denna  skyldighet  inte  är  absolut  utan  kan  frångås  genom  tillämpning  av  partsautonomin.

109. I  detta  sammanhang,  vilket  kommissionen  med  rätta  har  påpekat,  ska  det  understrykas  att  arbetsgruppen  bestående  av  representanter  från  de  olika  medlemsstaterna  var  fullständigt  enig  beträffande  denna  definition,(59) vilket  gör  det  möjligt  att  konstatera  att  ett  begrepp  som  det  ovan  beskrivna  ”lagliga  betalningsmedel”  kan  betraktas  som  ett  begrepp  som  är  gemensamt  för  euroländernas  rättssystem.

110. Enligt  nu  gällande  rätt  ska  det  självständiga  unionsrättsliga  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  emellertid  även  tolkas  mot  bakgrund  av  ett  andra  tolkningsbidrag,  det  vill  säga skäl 19  i  förordning nr 974/98.

111. I  detta skäl anförs  det  att  begränsningar  av  betalningar  i  sedlar  och  mynt  som  medlemsstaterna  av  förvaltningsmässiga  orsaker  fastställer  inte  är  oförenliga  med  eurons  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  förutsatt  att  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.

112. Innan  jag  går  närmare  in  på  vilken  inverkan  detta skäl har  på  det  unionsrättsliga  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  behöver  det  sägas  några  ord  om  vilket  värde  ett skäl i  en  unionsrättsakt  ska  tillmätas,  vilket  har  diskuterats  vid  förhandlingen.

113. I  detta  sammanhang  framgår  det  av  domstolens  praxis  att  ingressen  till  en  unionsrättsakt  kan  precisera  innehållet  i  bestämmelserna  i  denna  rättsakt  och  att skälen i  en  unionsrättsakt  utgör  viktiga  tolkningsdata,  som  kan  belysa  lagstiftarens  avsikt.(60)

114. Av  detta  följer  att  ett  skäl,  även  om  det  inte  i  sig  utgör  någon  lagbestämmelse  och  därmed  saknar  rättsligt  värde,  kan  förklara  hur  en  bestämmelse  eller  ett  rättsligt  begrepp  i  den  akt  där  skälet  anförs  ska  tolkas.(61)

115. Det  framgår  av  denna  rättspraxis  att skäl 19  i  förordning nr 974/98,  som  återfinns  i  en  lagstiftningsakt  som  reglerar  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  –  respektive  i  artikel 10  andra  meningen  och  artikel 11  andra  meningen  –  ger  ett  kvalificerat  tolkningsbidrag,  vilket  som  sådant  ska  tas  i  beaktande  för  att  fastställa  den  precisa  räckvidden  av  det  enhetliga  unionsrättsliga  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”.  Detta  begrepp  används  i  både  förordning nr 974/98  och  primärrätten,  närmare  bestämt  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  som  återges  i  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  stadgan  för  ECBS  och  ECB.(62)

116. Det  går  att  utläsa  av  detta skäl att  unionslagstiftaren,  även  om  unionslagstiftaren  inte  har  gett  begreppet  ”sedlars  och  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  någon  precis  definition,  har  lämnat  ett  visst  handlingsutrymme  för  att  eftersträva  mål av  allmänintresse(63) som  inte  nödvändigtvis  är  begränsade  till  den  allmänna  ordningen.(64) Följaktligen  kan  inte  enbart  partsautonomin  utan  även,  och  i  ännu  högre  grad,  eftersträvandet  av  mål av  allmänintresse  motivera  undantag  från  skyldigheten  (som  inte  är  absolut)  för  fordringsägare  att  ta  emot  eurosedlar  och  euromynt,  vilka  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  som  betalning  av  penningskulder.

117. Såväl  unionen  som  medlemsstaterna  är  inom  sina  respektive  befogenhetsområden  skyldiga  att  tillgodose  allmänintresset.

118. Vid  utövandet  av  sina  befogenheter  på  andra  områden  än  den  monetära  politiken  har  unionen  för  att  tillgodose  allmänintresset  redan  antagit  en  rad  bestämmelser  som,  även  om  de  till  mål och  innehåll(65) inte  reglerar  eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  ändå  har  en  inverkan  på  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel.  I  detta  avseende  har  kommissionen  nämnt  penningtvättsdirektivet(66) och  bestämmelserna  om  kontroller  av  kontanta  medel  som  förs  in  i  eller  ut  ur  unionen.(67)

119. På  samma  sätt  anser  jag,  vilket  slås  fast  i skäl 19,  att  i  samband  med  att  medlemsstaterna  utövar  sina  befogenheter  får  de  av  hänsyn  till  allmänintresset  vidta  åtgärder  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  eurons  ställning  som  lagligt  betalningsmedel,  men  som  ändå  kan  fastställa  regler  för  betalningen  av  skulder,  såväl  privata  som  offentliga,  och  på  vissa  villkor  och  inom  vissa  gränser  begränsar  användningen  av  kontanter  som  betalning  av  dessa  skulder.  Bestämmelser  av  detta  slag  ska  anses  vara,  inom  de  gränser  som  anges  i  nästa  del,  förenliga  med  det  enhetliga  unionsrättsliga  begreppet  ”eurosedlars  och  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.(68) Denna  förenlighet  går  att  utläsa  av  själva  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  i  nu  gällande  unionsrätt.

120. En  sådan  tolkning  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  som  följer  av  tolkningskriterierna  enligt  nu  gällande  unionsrätt  strider  inte  mot  den  systematisering  av  unionens  befogenheter  som  förklaras  ovan  i  del  B  i  detta  förslag  till  avgörande  och  kolliderar  inte  med  begreppet  ”unionens  exklusiva  befogenhet”  som  beskrivs  där.

121. I  själva  verket  framgår  det  inte  på  något  sätt  av  denna  tolkning  att  medlemsstaterna  har  lagstiftningsbefogenhet  att  reglera  eurosedlars  eller  euromynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  som  är  ett  begrepp  som  omfattas  av  den  monetära  politiken  i  vid  bemärkelse  och  därmed  av  unionens  exklusiva  befogenhet.

122. Närmare  bestämt  utgör skäl 19  i  förordning nr 974/98  under  inga  omständigheter  något  särskilt  bemyndigande  enligt  artikel 2.1  FEUF  som  tas  upp  ovan  i punkterna 42  och  43.  Bortsett  från  det  faktum  att  jag  starkt  betvivlar  att  ett  sådant  bemyndigande  ur  en  formell  synvinkel  kan  fastställas  i  ett skäl i  en  lagstiftningsakt  och  inte  i  en  lagbestämmelse  däri,  går  det  emellertid  under  inga  omständigheter  av  detta skäl att  utläsa  att  medlemsstaterna  är  bemyndigade  att  införa  bestämmelser  som  reglerar  lagliga  betalningsmedel.  En  nationell  lagstiftning  som  till  mål och  innehåll  reglerar  lagliga  betalningsmedel  skulle  därför  inkräkta  på  området  för  unionens  exklusiva  befogenhet.

123. I  detta skäl konstateras  det  helt  enkelt  att  bestämmelser  som  medlemsstaterna  antar  i  samband  med  att  de  utövar  sina  exklusiva  befogenheter  –  till  exempel  på  civilrättens  område  när  det  gäller  att  uppfylla  förpliktelser  eller  organisera  den  egna  offentliga  förvaltningen,  på  skatterättens  område  och  inom  ramen  för  bekämpande  av  brottslighet  –  som  inte  överlåtits  till  unionen  kan  beröra  och  därmed  inkräkta  på  begreppet  ”sedlars  eller  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.  Detta  skäl,  som  är  ett  kvalificerat  tolkningsbidrag  för  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”,  uttrycker  att,  även  om  medlemsstaterna  inte  får  definiera  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”,  är  bestämmelser  som  medlemsstaterna  antar  –  när  de  utövar  sina  befogenheter  samt  på  de  villkor  och  inom  de  gränser  som  granskas  ingående  i  nästa  del  –  för  att  begränsa  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  inte  oförenliga  med  det  unionsrättsliga  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.

124. Sammanfattningsvis  följer  av  det  ovan  anförda  att  begreppet  ”sedlars  och  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  enligt  nu  gällande  unionsrätt  ska  tolkas  på  så  sätt  att  det  medför  en  principiell  skyldighet  för  fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  att  ta  emot  sedlar  och  mynt  med  mindre  än  att  avtalsparterna  vid  utövandet  av  sin  partsautonomi  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt  eller  med  mindre  än  att  en  bestämmelse  som  antas  av  unionen  eller  en  medlemsstat  i  samband  med  att  de  utövar  sina  respektive  befogenheter  och  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  lagliga  betalningsmedel  föreskriver  begränsningar  av  betalningar  i  sedlar  av  hänsyn  till  allmänintresset.

125. Begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  innebär  således  att  eurosedlar  och  euromynt  utgör  ett  allmänt  betalningsmedel(69) som  ska  accepteras  med  mindre  än  att  parterna  vid  utövandet  av  sin  partsautonomi  har  avtalat  annat  eller  med  mindre  än  att  bestämmelser  av  hänsyn  till  allmänintresset  begränsar  deras  användning  som  betalningsmedel.
4.      Villkor och gränser för restriktioner för användning av kontanter

126. Det  återstår  fortfarande  att  behandla  frågan  om  på  vilka  villkor  och  inom  vilka  gränser  unionen  och  medlemsstaterna  i  samband  med  att  de  utövar  sina  respektive  befogenheter  får  anta  bestämmelser  som  föreskriver  begränsningar  av  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel.

127. För  det  första  går  det  att  utläsa  av punkterna 93–95  ovan  att  bestämmelser  som  de  jure  eller  de  facto  medför  att  eurosedlar  avskaffas  helt  eller  är  av  sådan  art  att  de  urholkar  eurosedlarnas  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  ska  betraktas  som  oförenliga  med  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF.

128. För  det  andra,  vilket  uttryckligen  slås  fast  i skäl 19  i  förordning nr 974/98,  ska  bestämmelser  som  begränsar  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  för  att  vara  förenliga  med  det  unionsrättsliga  begreppet  ”sedlars  och  mynts  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  först  och  främst  antas  av  hänsyn  till  allmänintresset,  vilket  som  klargjorts  inte  nödvändigtvis  måste  ha  samband  med  den  allmänna  ordningen(70).  Vidare  får  de  enbart  antas  om  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.

129. För  det  tredje  anser  jag  att  bestämmelser  som  antas  vid  utövandet  av  befogenheter  på  andra  områden  än  monetär  lagstiftning  och  som  av  hänsyn  till  allmänintresset  begränsar  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  ska  innebära  en  inskränkning  som  står  i  proportion  till  det  mål som  eftersträvas.

130. Härvidlag  bör  det  erinras  om  att  enligt  fast  praxis  räknas  proportionalitetsprincipen  bland  de  allmänna  principerna  i  unionsrätten.  Den  kräver  att  åtgärderna  ska  vara  ägnade  att  uppnå  de  legitima  mål som  eftersträvas  med  bestämmelserna  i  fråga  och  inte  går  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  dessa  mål.(71) När  det  finns  flera  ändamålsenliga  åtgärder  att  välja  mellan  ska  därför  den  åtgärd  väljas  som  är  minst  ingripande.

131. Proportionalitetsprincipen  –  som  är  en  princip  som  begränsar  myndigheternas  handlingsutrymme,  eftersom  den  kräver  att  det  görs  en  avvägning  mellan  de  vidtagna  åtgärderna  och  det  eftersträvade  målet  –  inverkar  både  till  innehåll  och  form  såväl  på  de  åtgärder  som  unionen  får  vidta  när  den  utövar  sina  befogenheter,  vilket  uttryckligen  framgår  av  artikel 5.4  FEU,  som  på  de  åtgärder  som  medlemsstaterna  vidtar  inom  ramen  för  sitt  handlingsutrymme,  när  deras  åtgärder  berör  eller  inkräktar  på  rättsställningar  som  regleras  i  unionsrätten.(72)

132. En  begränsning  av  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  ska  därför  vara  ägnad  att  uppnå  det  mål av  allmänintresse  som  eftersträvas  med  denna  bestämmelse  och  inte  gå  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  detta  mål.  

133. I  detta  avseende  ska  det  även  påpekas  att  det  i  unionsrätten  inte  stadgas  någon  absolut  rätt  till  kontantbetalning  i  samtliga  fall,  vilket  i  övrigt  går  att  utläsa  av  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  som  bedömts  i  föregående  del.  Även  om  det  medges  att  det  av  unionsrätten  följer  en  subjektiv  rätt  att  använda  kontanter  som  lagligt  betalningsmedel  gentemot  fordringsägaren  –  ett  synsätt  som  för  övrigt  särskilt  har  bestritts  av  Förbundsrepubliken  Tyskland  –  rör  det  sig  trots  allt  om,  vilket  kommissionen  har  påpekat  vid  förhandlingen,  en  subjektiv  rätt  som  på  intet  sätt  kan  räknas  bland  de  grundläggande  rättigheter  som  garanteras  i  unionens  primärrätt.

134. Kontanters  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  kan  ha  anknytning  till  utövandet  av  vissa  grundläggande  rättigheter  men  enligt  min  uppfattning  är  denna  anknytning  enbart  indirekt.  Om  det  nu  inte  råder  några  tvivel  om  att  kontanter  kan  användas  vid  utövandet  av  vissa  grundläggande  rättigheter  som  har  ett  samband  med  användningen  av  pengar  är  användning  av  kontanter  i  själva  verket  normalt  inte  nödvändig  för  att  komma  i  åtnjutande  av  dessa  grundläggande  rättigheter,  eftersom  detta  kan  uppnås  genom  att  det  används  andra  former  av  pengar  eller  andra  betalningsmedel  än  kontanter.(73)

135. Emellertid  blir  kontanternas  anknytning  till  utövandet  av  grundläggande  rättigheter  däremot  direkt  i  de  fall  där  användningen  av  kontanter  fungerar  som  en  faktor  för  samhällsintegration.  I  själva  verket  förutsätter  användningen  av  pengar  i  annan  form  än  kontanter  i  dagsläget  att  det  finns  ett  konto  som  har  öppnats  hos  ett  kreditinstitut  eller  ett  finansiellt  institut  av  liknande  karaktär.  

136. Även  om  direktiv 2014/92(74) ger  alla  som  är  lagligen  bosatta  i  unionen  rätt  att  öppna  ett  betalkonto  med  grundläggande  funktioner  i  vilken  medlemsstat  som  helst  –  ett  konto  som  ska  inbegripa  möjligheten  att  genomföra  betalningstransaktioner  som  till  exempel  kontoöverföringar  och  autogiro  inom  Europeiska  unionen  –  och  även  om  detta  direktiv uttryckligen  syftar  till  att  uppmuntra  utsatta  konsumenter  utan  bankkonto  att  delta  på  bankmarknaden  för  privatpersoner,(75) visar  färska  uppgifter  att  de  personer  som  ännu  inte  har  tillgång  till  grundläggande  finansiella  tjänster  i  Europeiska  unionen  och  i  euroområdet  visserligen  utgör  en  minoritet,  men  att deras  antal  är  icke  försumbart.(76)

137. För  dessa  utsatta  personer  utgör  faktiskt  kontanter  den  enda  form  av  pengar  som  är  tillgänglig  och  följaktligen  det  enda  medlet  för  att  utöva  sina  grundläggande  rättigheter  som  har  en  anknytning  till  användningen  av  pengar.

138. Åtgärderna  för  att  begränsa  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  ska  därför  ta  hänsyn  till  den  funktion  för  samhällsintegration  som  denna  användning  fyller  för  dessa  utsatta  personer  och  ska  garantera  att  det  faktiskt  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder,  såsom  framgår  av skäl 19  i  förordning nr 974/98.  Denna  funktion  för  samhällsintegration  ska  dessutom  beaktas  vid  bedömningen  av  huruvida  dessa  åtgärder  är  proportionerliga.  Jag  anser  närmare  bestämt  att  det  föreligger  en  skyldighet  att  vidta  lämpliga  åtgärder  för  att  utsatta  personer  som  inte  har  tillgång  till  grundläggande  finansiella  tjänster  ska  kunna  uppfylla  sina  förpliktelser,  i  synnerhet  om  de  är  av  offentlig  karaktär,  utan  några  tilläggskostnader.

139. I  detta  sammanhang  ankommer  det  på  ECB  i  kraft  av  sin  rätt  till  samråd  enligt  artiklarna 127.4  FEUF  och  282.5  FEUF  –  och  enligt  rådets beslut 98/415/EG  vad  gäller  utkast  till  rättsregler  på  nationell  nivå(77) –  att  bedöma  huruvida  bestämmelser  som  begränsar  användningen  av  kontanter  som  betalningsmedel  –  som  antas  i  samband  med  att  unionen  utövar  sina  befogenheter  på  andra  områden  än  monetär  lagstiftning  –  är  förenliga  med  de  krav  som  följer  av  det  unionsrättsliga  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  som  bedömts  i  föregående  del  samt  uppfyller  de  villkor  och  gränser  som  anges  i  denna  del.  Det  ankommer  i  sista  hand  dels  på  kommissionen,  fördragens  väktare,  inom  fördragsbrottsförfaranden,  dels  på  de  nationella  rättsinstanserna  och  domstolen  att  säkerställa  att  dessa  krav,  villkor  och  gränser  efterlevs.
E.      Prövning av tolkningsfrågorna

140. Det  är  mot  bakgrund  av  det  rättsliga  ramverk  som  beskrivits  i  föregående  delar  och  de  överväganden  som  gjorts  däri  som  jag  nu  övergår  till  att  besvara  den  hänskjutande  domstolens  tolkningsfrågor  var  och  en  för  sig.
1.      Den första tolkningsfrågan

141. Genom  den  första  tolkningsfrågan  önskar  den  hänskjutande  domstolen  få  klarhet  i  huruvida  den  exklusiva  befogenhet  som  unionen  har  enligt  artikel 2.1  FEUF  jämförd  med  artikel 3.1 c  FEUF  på  området  för  den  monetära  politiken  för  de  medlemsstater  som  har  euron  som  valuta  utgör  hinder  för  en  rättsakt  från  en  av  dessa  medlemsstater  som  föreskriver  en  skyldighet  för  offentliga  myndigheter  i  medlemsstaten  att  ta  emot  eurosedlar  som  betalning  av  offentliga  avgifter.

142. Såsom  påpekats  i punkterna 23–25  i  detta  förslag  till  avgörande  framgår  det  av  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  att  den  hänskjutande  domstolen  har  ställt  den  första  tolkningsfrågan  med  utgångspunkt  i  bestämmelsen  i  14 § 1  andra  meningen  BBankG.  Den  hänskjutande  domstolen  önskar  få  klarhet  i  huruvida  denna  nationella  bestämmelse,  i  den  mån  det  kan  anses  att  den  reglerar  de  rättsliga  verkningarna  av  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  kan  strida  mot  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  enligt  artikel 3.1 c  FEUF.

143. I  detta  sammanhang  framgår  det  av punkterna 57–70  ovan  att  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  enligt  artikel 3.1 c  FEUF,  inom  ramen  för  de  behörigheter  som  är  nödvändiga  för  att  införa  den  gemensamma  valutan  och  få  den  att  fungera  väl,  inbegriper  en  normativ  dimension  angående  den  gemensamma  valutan  som  omfattar  fastställandet  av  och  reglerna  för  dess  status  och  ställning  som  lagligt  betalningsmedel.  Såsom  påpekats  i punkterna 90  och  122  ovan  har  euroländerna  mot  denna  bakgrund,  i  enlighet  med  de  principer  för  behörighetsfördelning  mellan  unionen  och  medlemsstaterna  som  beskrivits  i punkterna 38–44  ovan,  inte  någon  befogenhet  i  det  avseendet.  De  får  därför  inte  anta  bestämmelser  som  till  mål och  innehåll  reglerar  eurons,  närmare  bestämt  eurosedlars,  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.

144. Det  ankommer  i  praktiken  på  den  hänskjutande  domstolen  –  som  är  den  enda  instans  som  är  behörig  att  fastställa  den  precisa  omfattningen  av  nationell  lagstiftning  –  att  fastställa  huruvida  14 § 1  andra  meningen  BBankG  utgör  en  bestämmelse  som  till  mål och  innehåll  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.

145. I  detta  avseende  anser  jag  emellertid  att  följande  överväganden  är  relevanta.  

146. Det  ska  erinras  om att  eurosedlar  enligt  14 § 1  andra  meningen  BBankG  är  det  enda  obegränsade  lagliga  betalningsmedlet.

147. Det  ska  därför  konstateras  att  ordalydelsen  i  denna  bestämmelse  inte  ordagrant  återger  lydelsen  av  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  utan  avviker  från  den.

148. Framför  allt  saknas  kvalificeringen  av  det  lagliga  betalningsmedlet  som  ”obegränsat”  i  den  unionsrättsliga  bestämmelsen.

149. Vidare  specificeras  det  i  den  unionsrättsliga  bestämmelsen  att  eurosedlar  är  de  enda  sedlar  som  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  ([Euro]Banknoten  sind  die  einzige  Banknoten,  die  in  der  Union  als  gesetzliches  Zahnlungsmittel  gelten),  medan  det  i  den  nationella  bestämmelsen  anges  att  eurosedlar  är  det  enda  obegränsade  lagliga  betalningsmedlet(78) ([Euro]Banknoten  sind  das  einzige  unbeschränkte  gesetzliche  Zahlungsmittel).  Av  denna  skillnad  i  bestämmelsernas  ordalydelse  framkommer  en  skillnad  vad  gäller  deras  mål.  Medan  unionsbestämmelsen,  som  påpekats  ovan  i punkt 92  och  följande  punkter,  huvudsakligen  eftersträvar  garantisyften  och  i  huvudsak  syftar  till  att  säkerställa  ECB:s  och  de  nationella  centralbankernas  monopol  att  ge  ut  sedlar  som  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  tycks  den  nationella  bestämmelsen  i  stället  ha  som  specifikt  mål att  garantera  att  eurosedlar  är  det  enda  obegränsade  lagliga  betalningsmedlet.

150. Detta  verkar  för  övrigt  uttryckligen  kunna  utläsas  av  förarbetena  till  den  omtvistade  nationella  bestämmelsen,  där  det  framgår  att  eurosedlarnas  karaktär  av  ”obegränsat”  lagligt  betalningsmedlet  har  behållits  just  i  syfte  att  utfylla  unionsrätten.(79)

151. Det  specifika  institutionella  förhållande  som  gäller  för  ECBS,  där  denna  bestämmelse  ingår,  utgör  i  unionsrätten  en  nydanande  juridisk  konstruktion  som  sammanbinder  nationella  institutioner,  närmare  bestämt  de  nationella  centralbankerna,  och  en  unionsinstitution,  närmare  bestämt  ECB,  och  får  dem  att  nära  samarbeta  med  varandra.  I  detta  sammanhang  råder  det  en  annan  systematik  och  görs  en  mindre  påtaglig  åtskillnad  mellan  unionens  rättsordning  och  de  nationella  rättsordningarna.(80) Kommissionen  och  ECB  har  gjort  gällande  att  detta  förhållande  –  med  hänsyn  tagen  till  rättssäkerheten  –  på  sin  höjd  kan  motivera  att  unionsrättsliga  bestämmelser  återges  ordagrant  i  nationell  lagstiftning.  Enligt  de  båda  institutionerna  utgör  detta  ett  undantag  från  den  princip  som  följer  av  rättspraxis  enligt  vilken  återgivningen  i  nationell  lagstiftning  av  en  unionsrättslig  bestämmelse  som  är  direkt  tillämplig  i  medlemsstaternas  rättsordning  strider  mot  fördragen,  eftersom  det  härvidlag  kan  skapas  en  oklarhet,  både  vad  gäller  de  tillämpliga  bestämmelsernas  rättsliga  karaktär  och  tidpunkten  för  deras  ikraftträdande.(81) Denna  ordagranna  återgivning  får  givetvis  under  inga  omständigheter  skapa  tvivel  eller  oklarheter  beträffande  bestämmelsernas  rättskälla.(82)

152. Även  om  en  sådan  återgivning  vore  tillåten  inom  ramen  för  det  specifika  institutionella  förhållande  som  gäller  för  ECBS  förefaller  den  aktuella  nationella  bestämmelsen  emellertid,  mot  bakgrund  av  dess  ordalydelse  och  de  kriterier  som  anges  ovan  i punkterna 147–150,  med  förbehåll  för  att  det  ankommer  på  den  hänskjutande  domstolen  att  göra  en  slutlig  bedömning,  inte  bara  återge  unionsrättsliga  bestämmelser.  Den  har  snarare  en  egen  innebörd  och  ett  eget  mål,  närmare  bestämt  att  komplettera  det  unionsrättsliga  begreppet  ”sedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.(83)

153. Om  den  hänskjutande  domstolen  skulle  konstatera  att  så  är  fallet  måste  det  anses  att  14 § 1  andra  meningen  BBankG  utgör  en  bestämmelse  som  till  mål och  innehåll  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  och  som  därmed  inte  får  tillämpas,  i  och  med  att  den  gör  intrång  på  ett  område  för  den  monetära  politiken  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet.

154. Mot  bakgrund  av  det  ovan  nämnda  finner  jag  det  fortfarande  vara  nödvändigt  att  påpeka  att  jag  delar  kommissionens  uppfattning  att  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  inte  utgör  hinder  för  att  en  medlemsstat  i  samband  med  att  den  utövar  sin  specifika  befogenhet  att  fastställa  regler  för  den  egna  offentliga  förvaltningens  funktion  får  föreskriva  –  genom  en  bestämmelse  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  utan  fastställer  regler  för  den  offentliga  förvaltningens  organisation  –  en  skyldighet  för  denna  myndighet  att  ta  emot  kontantbetalningar  av  dem  som  är  föremål  för  förvaltningen.

155. Mot  bakgrund  av  ovanstående  överväganden  anser  jag  att  den  hänskjutande  domstolens  första  tolkningsfråga  ska  besvaras  så  att  artikel 3.1 c  FEUF,  jämförd  med  artikel 2.1  och  2.6  FEUF  samt  artikel 128.1  FEUF,  ska  tolkas  på  så  sätt  att  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken,  inom  ramen  för  de  behörigheter  som  är  nödvändiga  för  att  införa  den  gemensamma  valutan  och  få  den  att  fungera  väl,  inbegriper  en  normativ  dimension  angående  den  gemensamma  valutan  som  omfattar  fastställandet  av  och  reglerna  för  den  gemensamma  valutans,  närmare  bestämt  eurosedlars  och  euromynts,  status  och  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  Härav  följer  att  en  bestämmelse  som  antas  av  en  medlemsstat  som  har  euron  som  valuta,  i  den  mån  den  till  mål och  innehåll  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  inte  är  förenlig  med  unionsrätten  och  därför  inte  får  tillämpas.  Unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  utgör  inte  hinder  för  att  en  medlemsstat  i  samband  med  att  den  utövar  sin  specifika  befogenhet  att  reglera  den  egna  offentliga  förvaltningens  funktion  får  anta  en  nationell  rättslig  bestämmelse  som  till  syfte  och  innehåll  inte  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  utan  fastställer  regler  för  den  offentliga  förvaltningens  organisation  och  funktion  enligt  vilka  denna  myndighet  är  skyldig  att  ta  emot  kontantbetalningar  av  dem  som  är  föremål  för  förvaltningen.
2.      Den andra tolkningsfrågan

156. Genom  den  andra  tolkningsfrågan  önskar  den  hänskjutande  domstolen  få  klarhet  i  huruvida  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  som  har  fastställts  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  stadgan  för  ECBS  och  ECB  och  artikel 10  andra  meningen  i  förordning nr 974/98,  medför  ett  förbud  för  de  offentliga  myndigheterna  i  en  medlemsstat  att  vägra  ta  emot  sådana  sedlar  när  en  offentlig  avgift  betalas,  eller  huruvida  unionsrätten  tillåter  bestämmelser  som  förbjuder  betalning  av  vissa  offentliga  avgifter  med  eurosedlar.

157. Såsom  påpekats  i punkterna 26  och  27  i  detta  förslag  till  avgörande,  framgår  det  av  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  att  den  hänskjutande  domstolen  har  ställt  den  andra  tolkningsfrågan  med  hänsyn  till  bestämmelsen  i  10 § 2  i  Hessischer  Rundfunks  avgiftsstadga.  Nämnda  domstol  önskar  nämligen  få  klarhet  i  huruvida  denna  bestämmelse,  enligt  vilken  radio-  och  tv-licensen  som  ska  betalas  till  Hessischer  Rundfunk  endast  får  betalas  via  autogiro  eller  genom  enstaka  överföring  eller  stående  överföring  och  följaktligen  inte  får  betalas  kontant,  är  förenlig  med  det  unionsrättsliga  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”.

158. I  detta  avseende  vill  jag  påpeka  att  det  går  att  utläsa  av punkterna 99–125  ovan  att  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  –  ett  unionsrättsligt  begrepp  inom  monetär  lagstiftning  vars  definition  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  –  enligt  nu  gällande  unionsrätt  ska  tolkas  på  så  sätt  att  det  medför  en  principiell  skyldighet  för  fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  att  ta  emot  sedlar  i euro  med  mindre  än  att  avtalsparterna  vid  utövandet  av  sin  partsautonomi  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt  eller  med  mindre  än  att  en  bestämmelse  som  antas  av  unionen  eller  en  medlemsstat  i  samband  med  att  de  utövar  sina  respektive  befogenheter  och  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  lagliga  betalningsmedel  av  hänsyn  till  allmänintresset  föreskriver  begränsningar  av  betalningar  med  eurosedlar.

159. Vidare  framgår  det  av punkterna 127–138  ovan  att  dessa  begränsningar,  för  att  vara  förenliga  med  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  inte  de  jure  eller  de  facto  får  medföra  att  eurosedlar  avskaffas  helt,  ska  fastställas  av  hänsyn  till  allmänintresset  och  enbart  får  införas  om  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.  De  ska  dessutom  vara  proportionella  och  följaktligen  vara  ägnade  att  uppnå  det  mål av  allmänintresse  som  eftersträvas  med  bestämmelsen  och  får  inte  gå  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  detta  mål.

160. Det  ankommer  på  den  hänskjutande  domstolen,  som  har  tillgång  till  alla  rättsliga  och  faktiska  omständigheter  som  krävs  för  att  göra  en  bedömning  i  detta  hänseende,  att  –  vid  behov  på  grundval  av  domstolens  vägledning  –  fastställa  huruvida  en  nationell  bestämmelse  som  föreskriver  begränsningar  av  betalningar  i  sedlar  är  förenlig  med  unionsrätten  och  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.

161. Jag  anser  i  fråga  om  bestämmelsen  i  10 § 2  i  avgiftsstadgan  att  följande  överväganden  är  relevanta.  

162. För  det  första  framgår  det  varken  av  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  eller  av  någon  annan  uppgift  i  rättegångshandlingarna  att  denna  bestämmelse  har  till  syfte  att  reglera  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  och  därmed  inkräktar  på  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken.  Denna  bestämmelse  förefaller,  i  den  mån  den  rör  metoderna  för  betalning  av  radio-  och  tv-licensen,  vara  av  skattemässig  eller  ”skatteliknande”  art.

163. Även  om  denna  bestämmelse  innebär  ett  absolut  förbud  mot  att  betala  radio-  och  tv-licens  kontant  till  det  berörda  regionala  radio-  och  tv-sändningsorganet,  medför  den  för  det  andra  inte  uppenbart  att  eurosedlar  avskaffas.  Vidare  anger  den  uttryckligen  andra  lagliga  sätt  att  reglera  den  aktuella  penningskulden.

164. För  det  tredje  anger  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  inte  uttryckligen  det  mål som  eftersträvas  med  åtgärden  om  begränsning  av  betalningar  i  sedlar  i  10 § 2  i  avgiftsstadgan.  I  beslutet  hänvisas  det  enbart  till  betalning  av  radio-  och  tv-licens  i  samband  med  ”omfattande  förfaranden”  där  valet  av  betalningssätt  grundar  sig  på  den  offentliga  förvaltningens  behov  av  effektivitet,  vilket  även  den  tyska  regeringen  har  påpekat  vid  förhandlingen.  I  rättegångshandlingarna  för  det  nationella  målet  och  i  yttrandena  från  de  parter  som  deltagit  i  förfarandet  vid  domstolen  har  det  även  åberopats skäl förknippade  med  effektiv  indrivning  av  skattefordringar  och  bekämpande  av  brottslighet.

165. Mot  denna  bakgrund  anser  jag  att  alla  dessa  mål kan  kvalificeras  som  hänsyn  till  allmänintresset  som  kan  motivera  begränsningar  av  användningen  av  kontanter.

166. För  det  fjärde  vill  jag,  vad  beträffar  åtgärdens  proportionalitet,  påpeka  att  den  innebär  ett  förbud,  som  förefaller  vara  absolut  och  utan  undantag,  mot  att  betala  radio-  och  tv-licens  med  eurosedlar.  I  detta  hänseende  framgår  det  inte  av  rättegångshandlingarna  att  det  tas  någon  hänsyn  till  den  funktion  för  samhällsintegration  som  kontanter  fyller  för  de  utsatta  personer  som  nämnts  ovan  i punkterna 136–138.(84)

167. Mot  bakgrund  av  alla  ovanstående  överväganden  anser  jag  att  den  hänskjutande  domstolens  andra  tolkningsfråga  ska  besvaras  så  att  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  i  den  mening  som  avses  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  protokoll  (nr  4)  om  stadgan  för  europeiska  centralbankssystemet  och  Europeiska  centralbanken och  artikel 10  andra  meningen  i  rådets  förordning  (EG) nr 974/98  av  den  3 maj 1998  om  införande  av  euron  ska  tolkas  på  så  sätt  att  det  medför  en  principiell  skyldighet  för  fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  att  ta  emot  eurosedlar,  med  mindre  än  att  avtalsparterna  vid  utövandet  av  sin  partsautonomi  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt  eller  med  mindre  än  att  en  bestämmelse  som  antas  av  unionen  eller  en  medlemsstat  i  samband  med  att  de  utövar  sina  respektive  befogenheter  och  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  lagliga  betalningsmedel  föreskriver  begränsningar  av  betalningar  i  eurosedlar.  Dessa  begränsningar  är  förenliga  med  begreppet  ”eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel”  förutsatt  att  de  inte  de  jure  eller  de  facto  medför  att  eurosedlar  avskaffas  helt,  att  de  fastställs  av  hänsyn  till  allmänintresset  och  att  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.  De  ska  vidare  vara  ägnade  att  uppnå  det  mål av  allmänintresse  som  eftersträvas  och  får  inte  gå  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  detta  mål.
3.      Den tredje tolkningsfrågan

168. Genom  den  tredje  tolkningsfrågan  önskar  den  hänskjutande  domstolen,  om  den  första  frågan  besvaras  jakande  och  den  andra  frågan  nekande,  få  klarhet i  huruvida  en  rättsakt  som  har  antagits  inom  området  för  unionens  exklusiva  befogenhet  i  en  medlemsstat  som  har  euron  som  valuta  får  tillämpas  om  och  så  länge  som  unionen  inte  har  utnyttjat  sina  befogenheter.

169. Mot  bakgrund  av  svaret  på  den  första  och  den  andra  tolkningsfrågan  anser  jag  att  domstolen  inte  behöver  besvara  den  tredje  tolkningsfrågan.

170. Under  alla  omständigheter  framgår  det  av punkterna 38–44  ovan  att  medlemsstaterna  inte  har  någon  behörighet  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet,  oavsett  om  unionen  har  eller  inte  har  utövat  sin  befogenhet  på  området.  Alla  lagstiftningsåtgärder  på  detta  område  från  medlemsstaternas  sida  strider  därför  a priori  mot  fördragen.
IV.    Förslag till avgörande

171. Mot  bakgrund  av  samtliga  ovanstående  överväganden  föreslår  jag  att  domstolen  ska  besvara  tolkningsfrågorna  från  Bundesverwaltungsgericht  (Federala  förvaltningsdomstolen,  Tyskland)  på  följande  sätt:
”1.      Artikel 3.1 c  FEUF,  jämförd  med  artikel 2.1  och  2.6  FEUF  samt  artikel 128.1  FEUF,  ska  tolkas  på  så  sätt  att  unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken,  inom  ramen  för  de  behörigheter  som  är  nödvändiga  för  att  införa  den  gemensamma  valutan  och  få  den  att  fungera  väl,  inbegriper  en  normativ  dimension  angående  den  gemensamma  valutan  som  omfattar  fastställandet  av  och  reglerna  för  den  gemensamma  valutans,  närmare  bestämts  eurosedlars  och  euromynts,  status  och  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  Härav  följer  att  en  nationell  rättslig  bestämmelse  som  antas  av  en  medlemsstat  som  har  euron  som  valuta,  i  den  mån  den  till  mål och  innehåll  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  inte  är  förenlig  med  unionsrätten  och  därför  inte  får  tillämpas.
Unionens  exklusiva  befogenhet  på  området  för  den  monetära  politiken  utgör  inte  hinder  för  att  en  medlemsstat  i  samband  med  att  den  utövar  sin  specifika  befogenhet  att  reglera  den  egna  offentliga  förvaltningens  funktion  får  anta  en  nationell  rättslig  bestämmelse  som  till  syfte  och  innehåll  inte  reglerar  eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel,  utan  fastställer  regler  för  den  offentliga  förvaltningens  organisation  och  funktion  enligt  vilka  denna  myndighet  är  skyldig  att  ta  emot  kontantbetalningar  av  dem  som  är  föremål  för  förvaltningen.
2.      Begreppet  ’eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel’  i  den  mening  som  avses  i  artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF,  artikel 16  första  stycket  tredje  meningen  i  protokoll  (nr  4)  om  stadgan  för  europeiska  centralbankssystemet  och  Europeiska  centralbanken och  artikel 10  andra  meningen  i  rådets  förordning  (EG) nr 974/98  av  den  3 maj 1998  om  införande  av  euron  ska  tolkas  på  så  sätt  att  det  medför  en  principiell  skyldighet  för  fordringsägaren  till  en  betalningsförpliktelse  att  ta  emot  eurosedlar,  med  mindre  än  att  avtalsparterna  vid  utövandet  av  sin  partsautonomi  har  kommit  överens  om  ett  annat  betalningssätt  eller  med  mindre  än  att  en  bestämmelse  som  antas  av  unionen  eller  en  medlemsstat  i  samband  med  att  de  utövar  sina  respektive  befogenheter  och  som  till  mål och  innehåll  inte  reglerar  lagliga  betalningsmedel  föreskriver  begränsningar  av  betalningar  i  eurosedlar.  Dessa  begränsningar  är  förenliga  med  begreppet  ’eurosedlars  ställning  som  lagliga  betalningsmedel’  förutsatt  att  de  inte  de  jure  eller  de  facto  medför  att  eurosedlar  avskaffas  helt,  att  de  fastställs  av  hänsyn  till  allmänintresset  och  att  det  finns  andra  lagliga  sätt  att  reglera  penningskulder.  De  ska  vidare  vara  ägnade  att  uppnå  det  mål av  allmänintresse  som  eftersträvas  och  får  inte  gå  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  detta  mål.”

1      Originalspråk:  italienska.

2      EGT L 139,  1998, s. 1,  i  dess  lydelse  enligt  rådets  förordning  (EU) nr 827/2014  om  ändring  av  förordning  (EG) nr 974/98  vad  gäller  införandet  av  euron  i  Litauen  (EUT L 228,  2014, s. 3).

3      EGT L 189, 1998, s. 42.

4      EUT L 83, 2010, s. 70.

5      BGBl. I, s. 1782.

6      På originalspråket har 14 § 1 andra meningen BBankG följande lydelse: ”Auf Euro lautende Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel.” Uttrycket  ”lagliga  betalningsmedel”  (”cours  legal”  på  franska),  som  har  en  specifik  juridisk  betydelse,  motsvaras  på  tyska  av  uttrycket  ”Gesetzliches  Zahlungsmittel”,  som  ordagrant  kan  översättas  med  ”lagligt  betalningsmedel”  (”moyen  legal  de  paiement”  på  franska).  Det  är  viktigt  att  komma  ihåg  att  denna  terminologiska  skillnad  mellan  språken  försvårar  översättningsarbetet  och  kan  ge  upphov  till  språklig  förvirring,  om  den  inte  beaktas  på  vederbörligt  sätt.

7      Som  delstaten  Hessen  har  godkänt  genom  lag  av  den  23 augusti 2011  (GVBl.  I  2011, s. 382).  Den  lydelse  som  är  tillämplig  på  de  faktiska  omständigheterna  är  den  som  framgår  av  Fünfzehnter  Rundfunkänderungsstaatsvertrag  (femtonde  statliga  ändringsavtalet  om  radio-  och  tv-sändning).

8      Den  hänskjutande  domstolen  har  erinrat  om  att  federal  lagstiftning  enligt artikel 31  i  Grundgesetz  für  die  Bundesrepublik  Deutschland  (den  tyska  grundlagen)  har  företräde  framför  delstatslagstiftning.

9      Behovet  av  att  ”förtydliga  behörighetsfördelningen  mellan  unionen  och  medlemsstaterna,  att  förenkla  och  att  justera  den”  påpekades  redan  i  Laekenförklaringen  om  Europeiska  unionens  framtid,  som  bifogades  ordförandeskapets  slutsatser  från  Europeiska  rådets  möte  i  Laeken  den  14  och  15 december 2001  (SN  300/1/01,  Rev.  1;  se s. 4 i  förklaringen),  och  tidigare,  med  liknande  ordval,  i  förklaring nr 23,  som  bifogades  Nicefördraget  (EGT C 80/1,  2001).

10      Avdelning  I  (”Unionens  befogenhetskategorier  och  befogenhetsområden”)  i  Första  delen  (”Principerna”).

11      Se,  i  detta  avseende,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Sharpston  i  yttrande  2/15  (Frihandelsavtal  med  Singapore,  EU:C:2016:992,  särskilt punkterna 55  och  57).

12      Till  dessa  behörigheter  ska  läggas  behörigheten  att  fastställa  närmare  villkor  för  att  samordna  medlemsstaternas  ekonomiska  politik  och  sysselsättningspolitik  enligt artiklarna 2.3  och  5  FEUF  samt  behörigheten  inom  ramen  för  den  gemensamma  utrikes-  och  säkerhetspolitiken  enligt artikel 2.4  FEUF  och  avdelning  V  i  EU-fördraget.

13      Såsom  framgår  av artikel 2.2  andra  och  tredje  meningen  FEUF,  som  nämnts  ovan  i punkt 37,  förlorar  medlemsstaterna  i  detta  fall  inte  omedelbart  sina  befogenheter  på  det  aktuella  behörighetsområdet,  utan  endast  i  den  exakta  omfattning  som  unionen  explicit  eller  implicit  har  utövat  sin  befogenhet.  Det  anges  uttryckligen  i artikel 2.2  sista  meningen  att  förlust  av  befogenheter  kan  omkastas.  Se,  i  detta  avseende,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Sharpston  i  yttrande  2/15  (Frihandelsavtal  med  Singapore,  EU:C:2016:992, punkt 59).

14      Se,  i  detta  avseende,  yttrande  1/75  av  den  11 november 1975  (OECD-överenskommelsen  –  Norm  för  lokala  omkostnader,  EU:C:1975:145, s. 1363  och  1364).

15      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  15 december 1976,  Donckerwolcke  och  Schou  (41/76,  EU:C:1976:182, punkt 32),  dom  av  den  17 oktober 1995,  Werner  (C‑70/94,  EU:C:1995:328, punkt 12),  och  dom  av  den  17 oktober 1995,  Leifer  m.fl.  (C‑83/94,  EU:C:1995:329, punkt 12).

16      Se,  för  ett  exempel  på  bemyndigande  till  medlemsstaterna  från  unionen  på  ett  område  där  unionen  har  exklusiv  befogenhet  (om  bevarandet  av  havets  biologiska  resurser  inom  ramen  för  den  gemensamma  fiskeripolitiken,  som  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  enligt artikel 3.1 d  FEUF), artikel 5.2  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 1380/2013  av  den  11 december 2013  om  den  gemensamma  fiskeripolitiken,  om  ändring  av  rådets  förordningar  (EG) nr 1954/2003  och  (EG) nr 1224/2009  och  om  upphävande  av  rådets  förordningar  (EG) nr 2371/2002  och  (EG) nr 639/2004  och  rådets beslut 2004/585/EG  (EUT L 354,  2013, s. 22).

17      Se,  i  detta  avseende,  dom  av  den  5 maj 1981,  kommissionen/Förenade  kungariket  (804/79,  EU:C:1981:93, punkt 20).

18      Se,  i  detta  avseende,  dom  av  den  5 maj 1981,  kommissionen/Förenade  kungariket  (804/79,  EU:C:1981:93, punkt 30).  Det  är  uppenbart  att  det  kan  uppstå  problem  i  det  fall  det  är  nödvändigt  att  vidta  en  åtgärd  på  ett  område  som  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet  och  unionslagstiftaren  inte  vidtar  någon  åtgärd,  eftersom  det  då  inte  finns  någon  annan  myndighet  som  har  befogenhet  att  vidta  åtgärden.  Av  detta skäl ska  unionens  exklusiva  befogenhet  vara  begränsad  till  det  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  unionens  mål.

19      Inom  ramen  för  Ekonomiska  och  monetära  unionen  har  domstolen  i  själva  verket  flera  gånger  påpekat  att  penningpolitiska  åtgärder,  som  omfattas  av  unionens  exklusiva  befogenhet,  kan  ha  indirekta  verkningar  även  på  den  ekonomiska  politiken,  där  befogenheten  ligger  kvar  hos  medlemsstaterna,  och  tvärtom.  Se  dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkt 56),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 52),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkterna 60–67).

20      Se punkt 44  i  mitt  nyligen  föredragna  förslag  till  avgörande  i  de  förenade  målen  rådet/K. Chrysostomides & Co.  m.fl.  och  K. Chrysostomides & Co.  m.fl./rådet  m.fl.  (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P  och C‑604/18 P,  EU:C:2020:390).  Se  även,  i  detta  avseende, punkt 151  i  detta  förslag  till  avgörande.

21      Se  i  detta  avseende,  bland  annat,  dom  av  den  13 april 2010,  Bressol  m.fl.  (C‑73/08,  EU:C:2010:181, punkt 28  och  där  angiven  rättspraxis),  dom  av  den  5 juni 2018,  Coman  m.fl.  (C‑673/16,  EU:C:2018:385, punkterna 37  och  38  och  där  angiven  rättspraxis),  och  dom  av  den  26 juni 2018,  MB  (könskorrigering  och  ålderspension)  (C‑451/16,  EU:C:2018:492, punkt 29  och  där  angiven  rättspraxis).  

22      Dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkt 50),  och  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 35).

23      Dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkt 53),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 42),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkt 50).

24      Dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkt 49),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 36),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkt 48).

25      Dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkterna 53  och  55),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 46),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkt 53).

26      Förekomsten  av  två  olika  begrepp  i  fördragen  som  kan  hänföras  till  ett  och  samma  uttryck  monetär  politik  (”monetary  policy”  på  engelska,  ”politique  monétaire”  på  franska),  det  ena  ”i  vid  bemärkelse”  som  inkluderar  det  andra  ”i  strikt  bemärkelse”,  bekräftas  av  den  omständigheten  att  dessa  båda  begrepp  i  den  tyska  versionen  identifieras  med  olika  ord,  ”Währungspolitik”  respektive  ”Geldpolitik”.

27      Dom  av  den  27 november 2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756, punkt 48),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 34),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkt 46).

28      Med  stöd  av  denna  bestämmelse  har  flera  regelverk  antagits,  däribland  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 1210/2010  av  den  15 december 2010  om  äkthetskontroll  av  euromynt  och  hantering  av  euromynt  som  inte  är  lämpliga  för  cirkulation  (EUT L 339,  2010, s. 1),  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 651/2012  av  den  4 juli 2012  om  utgivning  av  euromynt  (EUT L 201,  2012, s. 135)  och  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 331/2014  av  den  11 mars 2014  om  inrättande  av  ett  handlingsprogram  för  utbyte,  stöd  och  utbildning  med  avseende  på  skydd  av  euron  mot  förfalskning  (Periklesprogrammet  2020)  och  om  upphävande  av  rådets beslut 2001/923/EG,  2001/924/EG,  2006/75/EG,  2006/76/EG,  2006/849/EG  och  2006/850/EG  (EUT L 103,  2014, s. 1).

29      Se,  i  detta  avseende,  rapporten  av  representanterna  från  finansministerierna  och  de  nationella  centralbankerna  i  euroområdet,  vilken  nämns  i skäl 4  i  rekommendation  2010/191/EU  (Report  of  the  Euro  Legal  Tender  Expert  Group  (ELTEG)  on  the  definition,  scope  and  effects  of  legal  tender  of  euro  banknotes  and  coins),  i  synnerhet punkt 2.1.1(a)  på s. 3.

30      Se,  även,  ingressen  till  fördragen  och artikel 140.3  FEUF.

31      Redan  ur  en  terminologisk  synvinkel  kan  det  italienska  ordet  ”moneta”  (”valuta”  eller  ”mynt”  på  svenska,  ”monnaie”  på  franska)  ge  upphov  till  förvirring,  eftersom  det  i  andra  språk  kan  översättas  med  olika  ord,  det  vill  säga  å  ena  sidan  i  betydelsen  ”valuta”,  det  vill  säga  pengar  som  har  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  i  ett  visst  land  eller  i  en  monetär  union  (”currency”  på  engelska,  ”Währung”  på  tyska;  dessa  ord  motsvarar  ordet  valuta  och  används  i  fördraget  för  att  beskriva  euron).  Å  andra  sidan  kan  översättningen  till  andra  språk  avspegla  betydelsen  av  det  italienska  ordet  ”denaro”  (”pengar”  på  svenska,  ”money”  på  engelska,  ”Geld”  på  tyska),  vilket  är  ett  ord  som  används  i  dagligt  tal  och  har  en  mer  allmän  innebörd.  I  praktiken  är  de  båda  betydelserna  av  ordet  pengar  förknippade  med  varandra  (se  H. Siekmann  i  R. Freitag  och  S. Omlor,  The  Euro  as  a  legal  Tender  –  A  comparative  Approach  to  a  Uniform  Concept,  (2020) s. 8 och  9).  

32      Europaparlamentets  och  rådets direktiv (EU)  2015/2366  av  den  25 november 2015  om  betaltjänster  på  den  inre  marknaden,  om  ändring  av direktiven 2002/65/EG,  2009/110/EG  och  2013/36/EU  samt  förordning  (EU) nr 1093/2010  och  om  upphävande  av direktiv 2007/64/EG  (EUT L 337,  2015, s. 35).  

33      Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2009/110/EG  av  den  16 september 2009  om  rätten  att  starta  och  driva  affärsverksamhet  i  institut  för  elektroniska  pengar  samt  om  tillsyn  av  sådan  verksamhet,  om  ändring  av direktiven 2005/60/EG  och  2006/48/EG  och  om  upphävande  av direktiv 2000/46/EG  (EUT L 337,  2009, s. 35).  Se,  särskilt, artikel 2.2.

34      Se  fotnot  31  ovan.

35      Se  Den  nikomachiska  etiken,  femte  boken,  avdelning  5,  som  på  medeltiden  återgavs  av  Thomas  av  Aquino i Summa theologiae (II-II,  argument  78, artikel 1.7).

36      Denna  teori  förknippas  vanligen  med  G.F. Knapp,  Staatliche  Theorie  des  Geldes  (1905).  Se  emellertid,  i  detta  avseende,  H. Siekmann,  Restricting  the  use  of  cash  in  the  European  Monetary  Union:  Legal  Aspects  i  F. Rövenkamp,  M. Bälz  och  H.G. Hilpert,  Cash  in  East  Asia,  (2017), s. 157  och  följande  sidor,  där  det  finns  ytterligare  hänvisningar  till  doktrin.  Se  även,  angående  begreppet  ”pengar”  och  de  olika  juridiska  teorierna  om  pengar, kapitel 1  i  C. Proctor,  Mann  on  the  legal  aspect  of  money,  6:e  utgåvan  (2005).

37      Ursprungligen  utgjordes  pengar  av  så  kallade  ”pengar  i  form  av  varor”,  det  vill  säga  ett  föremål  gjort  utav  någonting  som  hade  ett  marknadsvärde,  såsom  ett  guldmynt.  Senare  kom  ”representativa  pengar”  bestående  av  sedlar  som  kunde  bytas  mot  en  viss  mängd  guld  eller  silver.  Se  i  detta  avseende,  för  en  kort  översikt,  ECB:s  förklarande  dokument  med  rubriken  ”Vad  är  egentligen  pengar”  (https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell-me-more/html/what_is_money.sv.html).

38      Representativa  pengar  har  inget  verkligt  värde  –  pappret  som  använts  för  sedlarna  är  i  princip  värdelöst  –  men  de  accepteras  likväl  i  utbyte  mot  varor  och  tjänster  då  man  har  förtroende  för  att  centralbanken  håller  värdet  på  pengarna  stabilt  över  tid.  Ifall  centralbanken  misslyckades  med  detta  skulle  pengar  utan  eget  värde  inte  accepteras  som  bytesmedel  och  därmed  tappa  sin  dragningskraft  som  värdebevarare.

39      Se,  i  detta  avseende,  Henk  Esselink  och  Lola  Hernández,  The  use  of  cash  by  households  in  the  euro  area,  ECB  Occasional  Paper  Series, nr 201  av november 2017  (tillgänglig  via  länken  https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf), s. 18  och  följande  sidor.

40      I november 2017  uppgick  insättningarna  i  monetära  finansinstitut  (MFI)  i  euroområdet  till  17 500  miljarder  euro  mot  cirka  1 100  miljarder  euro  i  kontanter  i  omlopp  (se,  i  detta  avseende,  föredraget  av  Yves  Mersch,  ledamot  av  ECB:s  direktion,  med  rubriken  Virtual  or  virtueless?  The evolution of money in the digital age, tillgängligt via länken https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180208.en.html).

41      Se  i  detta  avseende,  bland  många  andra,  T. Adrian  och  T.  Mancini-Griffoli,  The  rise  of  Digital  Money,  Fintech  Notes,  Notes  19/01,  av juli 2019,  en  studie  publicerad  av  Internationella  Valutafonden,  tillgänglig  på  webbplatsen  https://www.imf.org/en/Publications/fintech-notes/Issues/2019/07/12/The-Rise-of-Digital-Money-47097,  som  innehåller  flera  hänvisningar.

42      Se  exempelvis,  i  detta  avseende,  det  gemensamma  uttalandet  från  Republiken  Frankrike  och  Förbundsrepubliken  Tyskland  av  den  13 september 2019  angående  Libra,  kryptovalutaprojektet  som  Facebook  har  inlett  tillsammans  med  ett  konsortium  av  andra  företag  och  icke-statliga  organ.

43      Det  framgår  av  helt  färska  tidningsnyheter  att  Folkrepubliken  Kina  har  inlett  genomförandet  av  ett  pilotprogram  i  flera  städer  för  att  införa  digitala  pengar  (Central  Bank  Digital  Currency), som  redan  är  långt  framskridet,  och  att  diskussionen  i  Förenta  staterna  angående  införandet  av  digitala  dollar  i  kölvattnet  av  detta  program  märkbart  har  tagit  fart  (Förenta  staternas  senat  höll  en  utfrågning  härom  den  22 juli 2020;  se  https://www.banking.senate.gov/hearings/us-china-winning-the-economiC‑competition).  Frågan  har  otvivelaktigt  mycket  viktiga  och  kännbara  geopolitiska  verkningar.  Se,  angående  vilken  omvälvande  effekt  införandet  av  CBDC  kan  ha  på  det  monetära  systemet,  bland  annat  den  helt  färska  (juni 2020)  studien  publicerad  av  Federal  Reserve  Bank  of  Philadelphia,  Central  Bank  Digital  Currency:  Central  Banking  for  all,  tillgänglig  på  webbplatsen  https://www.philadelphiafed.org/-/media/research-and-data/publications/working-papers/2020/wp20-19.pdf.  

44      Denna  diskussion  ägde  rum  vid  Ekofinrådet  i december 2019  (se,  i  detta  avseende,  ECB:s  beredningsunderlag  för  detta  möte  med  rubriken  ”Innovation  and  its  impact  on  the  European  retail  payment  landscape”,  tillgängligt  via  länken  https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.other191204~f6a84c14a7.en.pdf).  Se  även,  i  detta  avseende,  talet  av  Yves  Mersch,  ledamot  av  ECB:s  direktion,  med  rubriken  ”An  ECB  digital  currency  –  a  flight  of  fancy?”,  tillgängligt  via  länken  https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200511~01209cb324.en.html.

45      Se,  i  detta  avseende,  kommissionens  meddelande  av  den  5 december 2018,  En  stärkt  internationell  roll  för  euron,  COM(2018)  796  final.

46      En  penningskuld  kan  lagligt  betalas  både  med  den  gemensamma  valutan  i  fysisk  form  (det  vill  säga  i  kontanter)  och  med  den  gemensamma  valutan  uttryckt  i  icke-fysisk  form  (det  vill  säga  genom  en  banköverföring  av  icke-fysiska  pengar).  

47      Se,  i  detta  avseende,  de  diskussioner  som  förts  inom  ramen  för  arbetsgruppen  bestående  av  representanter  från  finansministerierna  och  de  nationella  centralbankerna  i  euroområdet,  vilken  nämns  i skäl 4  i  rekommendation  2010/191/EU  (se  ovan  i  fotnot  29  nämnda  rapport).  Det  framgår  av  denna  rapport  att  nationella  experter  ansåg  att  begreppet  ”lagliga  betalningsmedel”  var  ett  vedertaget  begrepp  i  de  nationella  lagstiftningarna,  men  att  det  förelåg  skillnader  vad  gäller  rättstraditioner  och  konsumentvanor  i  de  olika  medlemsstaterna.  Se, i detta avseende, B. Angel och A. Margerit, Quelle est la portée du cours légal de l’euro? i Revue du Marché commun et de l’Union européenne, nr 532/2009, särskilt s. 589 och 590.

48      Se,  analogt,  dom  av  den  4 oktober 2011,  Football  Association  Premier  League  m.fl.  (C‑403/08  och C‑429/08,  EU:C:2011:631, punkt 154).

49      Se,  i  detta  avseende,  ECB:s beslut 2011/67/EU  av  den  13 december 2010  om  utgivningen  av  eurosedlar  (omarbetning)  (EUT L 35,  2011, s. 26).

50      Sett  ur  ett  historiskt  perspektiv  fungerade  den  även  som  en  garanti  på  konstitutionell  nivå  för  att  de  medlemsstater  som  antog  euron  som  gemensam  valuta  med  full  verkan  bytte  ut  sin  nationella  valuta  mot  euron.

51      I  detta  avseende  ska  det  påpekas  att  euromynt  har  tilldelats  ställning  som  lagliga  betalningsmedel  i  sekundärrätten  genom artikel 11  i  förordning nr 974/98.  Mynt  anges  för  övrigt  uttryckligen  i artikel 128.2  FEUF.

52      I  detta  hänseende  vill  jag  understryka  att  det  framgår  av  ordalydelsen  i artikel 128.1  tredje  meningen  FEUF  att  det  i  denna  bestämmelse  föreskrivs  att  endast  sedlar  (die  einzigen  Banknoten)  som  ges  ut  av  ECB  och  de  nationella  centralbankerna  ska  vara  lagliga  betalningsmedel  inom  unionen.  Det  framgår  inte  av  denna  bestämmelse  att  dessa  sedlar  är  det  enda  instrument  som  har  ställning  som  lagligt  betalningsmedel  i  unionen,  vilket  för  övrigt  bekräftas  av  det  faktum  att  även  mynt  har  tilldelats  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.

53      Denna  tolkning  är  förenlig  med  behovet  av  den  flexibilitet  som  unionsrätten  måste  upprätthålla  för  att  anpassa  sig  till  behoven  till  följd  av  de  förändringar  som  sker  genom  den  tekniska  utvecklingen  och,  såsom  nämnts  ovan  i punkt 82,  är  ytterst  snabba  i  den  ekonomiska  verkligheten.

54      Se,  exempelvis, skäl 5  i direktiv 2015/2366  samt  kommissionens  grönbok  från år 2012  ”Mot  en  integrerad  europeisk  marknad  för  kort-,  internet  och  mobilbetalningar”  (KOM(2011)  941  slutlig).  

55      Nämnda  detaljerade  regelverk  har  medfört  en  säkerhetsnivå  för  transaktionerna  och  spridningen  av  deras  användning  som  har  fått  vissa  att  anse  att  kontotillgodohavanden  numera  ska  anses  ha  ställning  som  lagliga  betalningsmedel.  Se  exempelvis,  bland  annat,  V. De  Stasio,  Verso  un  concetto  europeo  di  moneta  legale:  valute  virtuali,  monete  complementari  e  regole  di  adempimento  i  Banca  borsa  titoli  di  credito,  2018,  särskilt s. 751.

56      Detta  unionsrättsliga  begrepp  har  ännu  inte  varit  föremål  för  förhandsavgörande  men  domstolen  har  i  förbigående  nämnt  det  i  mål  som  rört  fri  rörlighet  för  varor  (dom  av  den  23 november 1978,  Thompson  m.fl.,  7/78,  EU:C:1978:209),  mervärdesskatt  (dom  av  den  14 juli 1998,  First  National  Bank  of  Chicago, C‑172/96,  EU:C:1998:354, punkt 25,  och  dom  av  den  22 oktober 2015,  Hedqvist, C‑264/14,  EU:C:2015:718 punkt 25, punkt 44  och  följande  punkter)  och  transport  (dom  av  den  15 november 2018,  Verbraucherzentrale  Baden-Württemberg, C‑330/17,  EU:C:2018:916).

57      Dom  av  den  13 december 1989,  Grimaldi  (C‑322/88,  EU:C:1989:646, punkterna 7,  16  och  18),  dom  av  den  21 januari 1993,  Deutsche  Shell  (C‑188/91,  EU:C:1993:24, punkt 18),  dom  av  den  11 september 2003,  Altair  Chimica  (C‑207/01,  EU:C:2003:451, punkt 41),  och  dom  av  den  24 april 2008,  Arcor  (C‑55/06,  EU:C:2008:244, punkt 94).

58      Dom  av  den  6 september 2012,  Chemische  Fabrik  Kreussler  (C‑308/11,  EU:C:2012:548, punkt 25).

59      Se s. 4 i  ovan  i  fotnot 29  nämnda  rapport  av  nationella  experter.

60      Se  dom  av  den  19 december 2019,  Puppinck  m.fl./kommissionen  (C‑418/18 P,  EU:C:2019:1113, punkt 75),  och,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  10 januari 2006,  IATA  och  ELFAA  (C‑344/04,  EU:C:2006:10, punkt 76).  Se  även  dom  av  den  11 juni 2015,  Zh.  och  O.  (C‑554/13,  EU:C:2015:377, punkt 42  in  fine),  och  dom  av  den  22 september 2011,  Budějovický  Budvar  (C‑482/09,  EU:C:2011:605, punkt 40  och  följande  punkter).

61      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  4 mars 2020,  Mowi/kommissionen  (C‑10/18 P,  EU:C:2020:149, punkterna 43  e  44  och  där  angiven  rättspraxis).

62      I  detta  avseende,  vilket  för  övrigt  har  anförts  vid  förhandlingen  av  samtliga  parter  som  har  intervenerat  och  såsom  framgår  av  den  praxis  från  domstolen  som  nämns  i punkterna 113  och  114,  kan  ett skäl inte  ha  företräde  framför  en  egentlig  lagbestämmelse  och  än  mindre  en  primärrättslig  bestämmelse.  Det  kan  emellertid  användas  för  att  tolka  ett  begrepp  i  själva  rättsakten  som  används  i  både  primärrätten  och  sekundärrätten  och  därför  ska  tolkas  gemensamt  och  enhetligt.  I  detta  avseende  ska  det  även  påpekas  att artikel 10  andra  meningen  i  förordning nr 974/98  ordagrant,  på  ett  sätt  som  kan  definieras  som  förklarande,  återger  bestämmelsen  i artikel 106 EG,  som  var  i  kraft  vid  tidpunkten  för  antagandet  av  denna  förordning,  som  sedermera  har  blivit artikel 128  FEUF.

63      Det  framgår  inte  någonstans,  inte  ens  av  förarbetena  till  förordning nr 974/98,  att  nämnda skäl ska  ha  en  tidsbegränsad  karaktär,  vilket  klagandena  har  gjort  gällande  vid  den  hänskjutande  domstolen.  

64      I  detta  avseende  ska  det  påpekas  att skäl 19  hänvisar  till  allmänintresset  (”intérêt  public”  på  franska,  ”public  reason”  på  engelska,  ”interés  público”  på  spanska  och  ”interesse  público”  på  portugisiska),  vilket  kommissionen  med  rätta  har  påpekat  vid  förhandlingen.  I  den  mån  den  tyska  versionen  av  detta skäl hänvisar  till skäl som  rör  allmän  ordning  (Gründen  der  öffentlichen  Ordnung)  använder  den  ett  alltför  snävt  begrepp  som  inte  är  i  linje  med  detta  uttrycks  innebörd  i  majoriteten  av  språkversionerna  av  den  aktuella  lagstiftningsakten.  

65      Se  i  detta  avseende,  analogt,  dom  av  den  13 september 2005,  kommissionen/rådet  (C‑176/03,  EU:C:2005:542, punkterna 41–53),  och  dom  av  den  6 maj 2014,  kommissionen/parlamentet  och  rådet  (C‑43/12,  EU:C:2014:298, punkterna 32–42).

66      Europaparlamentets  och  rådets direktiv (EU)  2015/849  av  den  20 maj 2015  om  åtgärder  för  att  förhindra  att  det  finansiella  systemet  används  för  penningtvätt  eller  finansiering  av  terrorism,  om  ändring  av  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU) nr 648/2012  och  om  upphävande  av  Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2005/60/EG  och  kommissionens direktiv 2006/70/EG  (EUT L 141,  2015, s. 73).  Enligt artikel 11  första  stycket c  i  detta direktiv ska  medlemsstaterna  se  till  att  ansvariga  enheter  vidtar  åtgärder  för  kundkännedom  bland  annat  när  det  gäller  personer  som  handlar  med  varor,  vid  enstaka  transaktioner  om  minst  10 000 euro i  kontanter,  oavsett  om  transaktionen  utförs  vid  ett  enda  tillfälle  eller  flera  tillfällen  som  förefaller  ha  samband.

67      Se  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2018/1672  av  den  23 oktober 2018  om  kontroller  av  kontanta  medel  som  förs  in  i  eller  ut  ur  unionen  och  om  upphävande  av  förordning  (EG) nr 1889/2005  (EUT L 284,  2018, s. 6).

68      En  förteckning  över  sådana  bestämmelser  i  olika  medlemsstater  (för  övrigt  uppdaterad år 2016)  återfinns  i  dokumentet  av  Bundestag  (Federala  parlamentet,  Tyskland)  rörande  diskussionen  kring  begränsningar  av  kontantbetalning  (Diskussion  über  die  Begrenzung  von  Bargeldzahlungen;  WD 4 – 3000 – 043/16, s. 8 och  9).

69      Såsom  med  fog  påpekats  av  den  tyska  regeringen,  som  vid  förhandlingen  har  betecknat  kontanternas  funktion  som  ”Auffangfunktion”.

70      Se  fotnot  64  ovan.

71      Se,  bland  annat,  dom  av  den  8 april 2014,  Digital  Rights  Ireland  (C‑293/12  och C‑594/12,  EU:C:2014:238, punkt 46),  dom  av  den  16 juni 2015,  Gauweiler  m.fl.  (C‑62/14,  EU:C:2015:400, punkt 67  och  där  angiven  rättspraxis),  och  dom  av  den  11 december 2018,  Weiss  m.fl.  (C‑493/17,  EU:C:2018:1000, punkt 72).

72      Såsom  framgår  av  domstolens  praxis  avseende  fall  där  en  medlemsstat  har  vidtagit  åtgärder  inom  ramen  för  sina  befogenheter  för  att  eftersträva  mål  av  allmänintresse,  vilka  dock  inskränker  en  av  de  grundläggande  friheter  som  garanteras  genom  fördragen.  Se  exempelvis,  bland  annat,  dom  av  den  18 juni 2020,  kommissionen/Ungern  (Insyn  i  finansieringen  av  föreningar)  (C‑78/18,  EU:C:2020:476, punkt 76),  och  dom  av  den  22 november 2018,  Huijbrechts  (C‑679/17,  EU:C:2018:940, punkterna 30  och  36).  Se  även,  angående  tillämpningen  av  proportionalitetsprincipen  på  statens  agerande,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  Di Maura  (C‑246/16,  EU:C:2017:440, punkt 48  och  där  angiven  rättspraxis).

73      Till  exempel  är  det  i  huvudsak  icke-fysiska  pengar  som  fyller  funktionen  som  värdebevarare.  Denna  funktion  hänger  normalt  samman  med  rätten  till  egendom,  som  garanteras  i  unionsrätten  i artikel 17  i  Europeiska  unionens  stadga  om  de  grundläggande  rättigheterna  (se  uppgifterna  i  fotnot  40  ovan),  och  är  inte  nödvändigtvis  kopplad  till  pengar  i  form  av  kontanter.  Samma  sak  gäller  enligt  min  uppfattning  för  utövandet  av  viktiga  grundläggande  rättigheter  såsom  näringsfriheten  eller  handlingsfriheten  i  allmänhet.  I  detta  avseende  stämmer  det  att  fysiska  pengar  i  form  av  kontanter,  och  inte  i  form  av  kontotillgodohavanden  eller  elektroniska  pengar,  är  den  enda  formen  av  centralbankspengar  i  unionen  och  de  är  därför  inte  utsatta  för  risken  att  det  institut  som  förvaltar  kontot  går  i  konkurs.  Emellertid  begränsar  denna  risk  –  som  konkret  kan  uppfattas  som  försumbar,  med  hänsyn  tagen  till  de  strikta  lagbestämmelser  som  är  tillämpliga  på  sådana  institut  –  inte  möjligheten  att  använda  andra  former  av  pengar  eller  andra  betalningsmedel  för  att  utöva  dessa  grundläggande  rättigheter,  vilket  för  övrigt  bekräftas  av  den  redan  utbredda  och  alltjämt  växande  användningen  av  andra  former  av  pengar  än  kontanter  i  samband  med  utövande  av  grundläggande  rättigheter.  Vidare  är  användningen  av  kontanter,  både  som  värdebevarare  och  som  betalningsmedel,  i  sig  förknippad  med  risker  (till  exempel  stöld  eller  rån),  framför  allt  vid  betalningar  av  betydande  belopp.  Vad  beträffar  respekten  för  privatlivet  kan  användningen  av  kontanter,  med  hänsyn  tagen  till  dess  anonyma  karaktär,  säkra  en  högre  skyddsnivå  än  användningen  av  andra  betalningsmedel,  men  den  aktuella  rättigheten  förefaller  inte  vara  av  betydelse  i  ett  fall  som  det  som  den  hänskjutande  domstolen  ska  ta  ställning  till,  där  den  offentliga  myndighet  dit  radio-  och  tv-licens  ska  betalas  redan  innehar  uppgifterna  om  de  betalningsskyldiga.

74      Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2014/92/EU  av  den  23 juli 2014  om  jämförbarhet  för  avgifter  som  avser  betalkonto,  byte  av  betalkonto  och  tillgång  till  betalkonto  med  grundläggande  funktioner  (EUT L 257,  2014, s. 214).  Se,  särskilt, artiklarna 2.2  och  16  samt skälen 9,  46  och  48  i  detta  direktiv.

75      Se,  särskilt, skäl 46  samt artiklarna 18.4  och  20.1  i direktiv 2014/92.

76      Det  framgår  av  en  studie  som  ECB  genomförde år 2017  att  3,64 procent av  hushållen  i  euroområdet  inte  hade  tillgång  till  banktjänster/finansiella  tjänster  (0,96 procent i  Tyskland;  se  M. Ampudia,  M. Ehrmann,  Financial  inclusion:  what’s  it  worth?  ECB:s  Working  Paper  Series, nr 1990, januari 2017,  se,  särskilt,  tabell  1;  tillgänglig  via  länken  https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1990.en.pdf).  Det  framgår  av  en  annan  källa  att år 2016  hade  cirka  36,5  miljoner  personer  i  Europeiska  unionen  (varav  cirka  850 000  personer  i  Tyskland)  inte  tillgång  till  finansiella  tjänster  (unbanked  persons).  Se https://www.wsbi-esbg.org/press/latest-news/Pages/Close-to-40-million-EU-citizens-outside-banking-mainstream.aspx.

77      Se  i  allmänhet,  om  skyldigheten  att  höra  ECB, punkt 131  och  följande  punkter  i  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Jacobs  i  målet  kommissionen/ECB  (C‑11/00,  EU:C:2002:556).

78      Se,  vad  gäller  de  terminologiska  skillnaderna  i  italienskan  (och  i  franskan)  och  i  tyskan,  fotnot  6  ovan.

79      Det  framgår  av  förklaringarna  till  lagförslaget  om  ändring  av  lagbestämmelserna  på  det  monetära  området  till  följd  av  införandet  av  eurokontanter  (Entwurf  eines  Gesetzes  über  die  Änderung  währungsrechtlicher  Vorschriften  infolge  der  Einführung  des  Euro-Bargeldes  (Drittes  Euro-Einführungsgesetz  –  Drittes  EuroEG);  Deutscher  Bundestag,  Drucksache  14/673)  att  hänvisningen  till  eurokontanternas  karaktär  av  ”obegränsat”  lagligt  betalningsmedel  har  behållits  för  att  skapa  rättslig  tydlighet  eftersom  det  saknades  ett  uttryckligt  regelverk  i  unionsrätten  (se s. 15,  under  ”Zu Artikel 3”,  tredje  stycket).

80      Dom  av  den  26 februari 2019,  Rimšēvičs  och  ECB/Lettland  (C‑202/18  och C‑238/18,  EU:C:2019:139, punkt 69).

81      Se,  i  detta  avseende,  dom  av  den  7 februari 1973,  kommissionen/Italien  (39/72,  EU:C:1973:13, punkterna 16  och  17),  och  dom  av  den  10 oktober 1973,  Variola  (34/73,  EU:C:1973:101, punkterna 9–11).

82      Det  framgår  av  uppgifter  som  kommissionen  har  lämnat  in  att  institutionerna,  vad  gäller  det  specifika  sammanhanget  för  ECBS,  redan  har  accepterat  att  vissa  unionsbestämmelser  återges  i  de  nationella  centralbankernas  stadga.  Se,  i  detta  avseende,  ECB:s  konvergensrapport  av maj 2018, s. 19  (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ecb.cr201805.sv.pdf).

83      I  detta  avseende  ska  det  även  påpekas  att  ECB,  såsom  kommissionen  har  betonat,  inom  ramen  för  sin  rätt  till  samråd,  som  anförts  ovan  i punkt 139,  i  flera  fall  har  prövat  BBankG  dock  utan  att  yttra  sig  om  lagliga  betalningsmedel  (se  yttrande  CON/99/10  av  den  3 september 1999  och  yttrande  CON/2011/92  av  den  11 november 2011  och,  tidigare,  Europeiska  monetära  institutets  yttrande  CON/97/10  av  den  30 maj 1997).

84      I  detta  avseende  ska  det  även  påpekas  att  klagandena  i  det  nationella  målet  inte  förefaller  tillhöra  denna  personkategori,  vilket  det  ankommer  på  den  hänskjutande  domstolen  att  pröva.  Det  framgår  ingenstans  av  rättegångshandlingarna  att  de  någonsin  har  gjort  gällande  att  de  inte  kan  betala  radio-  och  tv-licens  eftersom  de  inte  har  tillgång  till  grundläggande  finansiella  tjänster.