CELEX: 62004CC0251
Language: da
Date: 2006-09-14
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Sharpston fremsat den 14. september 2006. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Hellenske Republik. # Traktatbrud - artikel 1 og artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3577/92 - transport - fri udveksling af tjenesteydelser - cabotagesejlads - bugseringstjenester på åbent hav. # Sag C-251/04.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      E. SHARPSTON
      fremsat den 14. september 2006 1(1)
      
      Sag C-251/04
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Den Hellenske Republik
      »Traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat – artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 3577/92 – transport – fri udveksling af tjenesteydelser – cabotagesejlads – bugsering på åbent hav«1.     Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om, at det i medfør af artikel 226 EF fastslås, at Den Hellenske Republik
         ved kun at tillade skibe, der fører græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent hav i græske farvande (2) har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 (3) af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne
         (cabotagesejlads).
      
       Den relevante fællesskabsret
      2.     Artikel 49-55 i EF-traktatens afsnit III, kapitel 3 (»Den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital«), omhandler
         tjenesteydelser.
      
      3.     Artikel 49, stk. 1, EF har følgende ordlyd:
      »Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser
         inden for Fællesskabet for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end
         modtageren af den pågældende ydelse.«
      
      4.     Ifølge artikel 51, stk. 1, EF omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne i afsnittet
         vedrørende transport.
      
      5.     Artikel 54 EF har følgende ordlyd:
      »Så længe begrænsningerne i den frie udveksling af tjenesteydelser ikke er afskaffet, anvender hver medlemsstat dem over for
         alle de i artikel 49, stk. 1, omhandlede tjenesteydere, uanset disses nationalitet eller opholdssted.«
      
      6.     Det fremgår af artikel 80, stk. 2, EF, der er indeholdt i traktatens afsnit V, del III (»Transport«), at Rådet med kvalificeret
         flertal kan træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes
         for sø- og luftfart.
      
      7.     Med hjemmel i denne bestemmelse, der på daværende tidspunkt var EØF-traktatens artikel 84, stk. 2, forelagde Kommissionen
         oprindeligt Rådet et samlet udkast til en forordning om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet
         inden for Fællesskabet (4). Forordningen skulle med visse begrænsninger gælde for søtransportydelser, der udføres inden for medlemsstaterne, mellem
         medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande. Forordningsudkastet blev dog ikke vedtaget.
      
      8.     Rådet vedtog efterfølgende to relaterede retsakter med hjemmel i den samme bestemmelse. Forordning nr. 4055/86 anvendte princippet
         om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet mellem medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og tredjelande
         (5). Forordning nr. 3577/92 anvendte dette princip inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads).
      
      9.     For så vidt det er relevant, lyder betragtningerne til forordning nr. 3577/92 således:
      »[…]
      [2]   I henhold til traktatens artikel 61 omfattes den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet af bestemmelserne
         i afsnittet vedrørende transport.
      
      [3]   I forbindelse med oprettelsen af det indre marked er det nødvendigt at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling
         af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne; det indre marked indebærer et område med fri bevægelighed for
         varer, personer, tjenesteydelser og kapital.
      
      […]
      [8]   Denne ret skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte tjenesteydelser, idet der skal
         tages hensyn til visse tjenesteydelsers særlige karakter og til omfanget af den indsats, der må gøres inden for økonomier
         på forskellige udviklingstrin.
      
      […]
      [11]      For at sikre, at det indre marked fungerer bedst muligt, og med henblik på eventuelle ændringer på baggrund af de indhøstede
         erfaringer bør Kommissionen aflægge rapport om gennemførelsen af denne forordning og eventuelt fremsætte yderligere forslag.«
      
      10.   Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 bestemmer:
      »Fra den 1. januar 1993 gælder princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)
         for EF-redere, hvis skibe er registreret i en medlemsstat og fører dennes flag, forudsat at skibene opfylder alle betingelserne
         for at få adgang til cabotage i denne medlemsstat; dette gælder også skibe registreret i EUROS, så snart Rådet har godkendt
         dette register« (6).
      
      11.   I henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92
      »forstås ved »[t]jenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)«, tjenesteydelser, der sædvanligvis
         udføres mod betaling, herunder især:
      
      a)      fastlandscabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem havne på en og samme medlemsstats fastland eller hovedområde
         uden anløb af øer
      
      b)      off-shorecabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem en havn i en medlemsstat og anlæg eller strukturer på denne
         medlemsstats kontinentalsokkel
      
      c)      ø-cabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem:
      –       havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer
      –       havne på en enkelt medlemsstats øer.
      Ceuta og Melilla behandles på samme måde som ø-havne«.
       National ret
      12.   Ifølge § 11, stk. 1, litra b), i den græske sølov er bugseringsvirksomhed og assistance til søs i nationale farvande forbeholdt
         skibe, der fører græsk flag.
      
      13.   Havnemyndigheden skal i henhold til sølovens § 188, stk. 2, udarbejde et havneregulativ, som fastlægger betingelser for tildeling
         af licens til bugsering, regler for bugsering, tilfælde, hvor der skal tilbydes bugseringstjenester, bugseringsrettigheder
         i havne og fortøjningsområder og »alle andre nødvendige detaljer«.
      
      14.   Sølovens § 188, stk. 3, bestemmer:
      »Omfanget af retten til at bugsere eller lejlighedsvis eller i nødstilfælde at blive bugseret af andre skibe, tilhørende rettigheder
         for bugserbåde eller andre skibe, der ikke fører græsk flag, og alle andre detaljer i forbindelse hermed fastlægges ved præsidentdekret.«
      
      15.   § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83 om bugsering af skibe bestemmer i det væsentlige, at udførelse af erhvervsmæssig
         bugsering mellem to punkter i nationalt farvand samt levering af alle tjenesteydelser, der er direkte forbundet med en sådan
         virksomhed, er forbeholdt skibe, der fører græsk flag. Sådanne skibe skal klassificeres som bugserbåde efter gældende lovgivning
         og tildeles licens af den kompetente havnemyndighed.
      
      16.   § 4, stk. 2, i det generelle havneregulativ, som vedtages af den kompetente myndighed i henhold til de beføjelser, den tillægges
         i sølovens § 188, stk. 2, kræver, at en skibsejer, der søger om licens til bugsering i en havn, forelægger havnemyndigheden
         visse dokumenter, herunder en nationalitetsattest (7).
      
       Retsforhandlinger
      17.   Den 18. januar 2001 sendte Kommissionen i henhold til artikel 226, stk. 1, EF en åbningsskrivelse til Grækenland, hvori den
         gjorde gældende, at § 11, stk. 1, litra b), og § 188, stk. 2 og 3, i den græske sølov og § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83
         var i strid med artikel 1 i forordning nr. 3577/92.
      
      18.   Hertil svarede Grækenland i en skrivelse af 27. marts 2001, at forordning nr. 3577/92 ikke finder anvendelse på bugseringstjenester.
         Forordningens artikel 2, stk. 1, definerer ikke bugseringstjenester eller assistance til søs som tjenesteydelser inden for
         søtransport, og bugseringstjenester er derfor ikke omfattet af forordningens anvendelsesområde. Grækenland tilføjede, at Rådet
         i et nyere forslag til direktiv om markedsadgang (8) havde henvist til Kommissionens grønbog om søhavne og skibsfartsinfrastruktur fra december 1997 (9), hvori Kommissionen for første gang gav udtryk for sin hensigt om at regulere havnetjenester. Det var derfor selvmodsigende,
         at Kommissionen foreslog en regulering af leveringen af sådanne tjenester, samtidig med at den undersøgte, om den græske lovgivning
         var forenelig med gældende fællesskabsret på området. Grækenland mente endelig, at Kommissionen også havde erkendt, at situationer
         svarende til den, som den anfægtede græske lovgivning gav anledning til, forekom i adskillige andre medlemsstater.
      
      19.   Den 22. juli 2002 sendte Kommissionen en begrundet udtalelse til Grækenland i henhold til artikel 226 EF. Den gentog, hvad
         den havde anført i åbningsskrivelsen, men tilføjede, at § 4, stk. 2, i det generelle havneregulativ også var i strid med artikel
         1 i forordning nr. 3577/92.
      
      20.   Grækenland svarede på den begrundede udtalelse ved skrivelse af 13. november 2002, hvori medlemsstaten fastholdt, at bugseringstjenester
         ikke er tjenesteydelser inden for søtransport i henhold til forordning nr. 3577/92.
      
      21.   Det er årsagen til, at Kommissionen har anlagt denne sag. Kommissionen har (som præciseret i retsmødet) nedlagt følgende påstande:
      –       Det fastslås, at Den Hellenske Republik ved kun at tillade skibe, der fører græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent
         hav i græske farvande har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 i Rådets forordning nr. 3577/92 om anvendelse
         af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads).
      
      –       Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      22.   Grækenland har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
       Bedømmelse
      23.   Ifølge fast retspraksis afgrænses genstanden for en tvist i medfør af artikel 226 EF under den administrative procedure (10). Et sådant søgsmål skal sammenhængende og præcist redegøre for klagepunkterne, således at Domstolen utvetydigt forstår omfanget
         af den påståede tilsidesættelse af fællesskabsretten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at den kan efterprøve, om
         det påståede traktatbrud foreligger (11). Påstandene skal være formuleret entydigt for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita (12).
      
      24.   Det bemærkes, at Kommissionen kun har påberåbt sig forordning nr. 3577/92 i sin stævning. Hvorom mere er, har den ikke bedt Domstolen om subsidiært at fastslå, at den omtvistede græske lovgivning, som skelner skarpt mellem skibe på grundlag
         af nationalitet, regulerer tjenesteydelser, der ved nærmere betragtning ikke er tjenesteydelser inden for søtransport, og derfor tilsidesætter traktatens almindelige bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser (navnlig artikel 49, stk. 1,
         og artikel 54 EF) og/eller andre fællesskabsretlige regler (som f.eks. artikel 12 EF), sammenholdt med disse bestemmelser.
         Det eneste spørgsmål, der blev rejst under den administrative procedure og i den stævning, der blev indgivet til Domstolen,
         drejer sig om, hvorvidt den omtvistede nationale lovgivning er i strid med artikel 1 i forordning nr. 3577/92. Domstolen skal
         derfor kun tage stilling til dette spørgsmål. I det følgende vil jeg bevidst undlade at behandle spørgsmålet om, hvorvidt
         bugseringstjenester, der udføres på åbent hav, hvis de ikke er omfattet af forordning nr. 3577/92, alligevel kan henføres til andre bestemmelser i fællesskabsretten.
      
      25.   Det er ligeledes fast retspraksis, at artikel 1 i forordning nr. 3577/92 fastsætter princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
         inden for søtransport i Fællesskabet (13) – forudsat naturligvis, at de pågældende tjenesteydelser falder inden for forordningens anvendelsesområde. Der er således
         sket en fastlæggelse for cabotagesejladssektoren af de vilkår, hvorunder dette princip, der er knæsat ved artikel 49 EF og
         artikel 51 EF, skal gennemføres (14). Domstolen har tilsvarende allerede anvendt reglerne i artikel 49 EF på såvel forordning nr. 4055/86 (15) som forordning nr. 3577/92 (16).
      
      26.   Det er efter min opfattelse klart – og Grækenland har faktisk ikke påstået det modsatte – at det, hvis bugseringstjenester på åbent hav er omfattet af forordning nr. 3577/92, følger af denne retspraksis, at Domstolen bør tage
         sagsøgerens påstand til følge.
      
      27.   Udfaldet af den foreliggende sag afhænger derfor udelukkende af, om bugseringstjenester på åbent hav er omfattet af anvendelsesområdet
         for forordning nr. 3577/92, således som det defineres i artikel 2, stk. 1, heri.
      
       Forholdet mellem det almindelige princip om fri udveksling af tjenesteydelser og »tjenesteydelser på transportområdet«
      28.   Udvekslingen af tjenesteydelser i almindelighed er allerede liberaliseret ved artikel 49 EF. Traktaten fastsætter herefter
         en undtagelse for »tjenesteydelser på transportområdet«, hvorom det – i artikel 51, stk. 1, EF – bestemmes, at den frie udveksling
         af sådanne tjenesteydelser »omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport«. Da denne kategori af tjenesteydelser
         udgør en undtagelse fra hovedreglen, skal den efter de almindelige grundprincipper fortolkes snævert. Det betyder, at kun
         tjenesteydelser, der i det væsentlige består i »transport«, er omfattet af undtagelsen. Der skal i så fald fastsættes særlige
         bestemmelser i henhold til den nuværende artikel 80, stk. 2, EF for (bl.a.) at sikre, at de »almindelige« regler om fri udveksling
         af tjenesteydelser gælder for dem.
      
      29.   Der er efter min opfattelse grund til at mene, at der for tjenesteydelser, som er relateret til, uløseligt forbundet med eller
         underordnet (men adskilt fra) transport, ikke kræves særlige bestemmelser for at bringe dem ind under anvendelsesområdet for
         de almindelige regler om fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom de allerede er omfattet af disse regler. Dette argument
         forekommer mig især relevant for tjenesteydelser, der kun har perifer tilknytning til transport. Det er muligt, at der findes
         andre tjenesteydelser, der er så nært knyttet til »centrale« transporttjenester, at de også kun bør (og kan) liberaliseres
         ved hjælp af en forordning, der vedtages på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF.
      
      30.   Af hensyn til retssikkerheden og for at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser korrekt, og skabe åbenhed (sådan
         at Fællesskabets borgere uden problemer kan få kendskab til, hvilke rettigheder de har efter fællesskabsretten), finder jeg
         det dog vigtigt, at der i den lovgivning, der udtrykkeligt har til formål at anvende princippet om fri udveksling af tjenesteydelser »på transportområdet«, fastsættes definitioner, som klart og utvetydigt angiver,
         hvilke kategorier af tjenesteydelser der er tale om.
      
      31.   Det er ingen hemmelighed, at der findes bugseringstjenester. Det er derfor beklageligt, at bugseringstjenester slet ikke (på
         nogen som helst måde) er nævnt i forordning nr. 3577/92.
      
       Fortolkningen af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92
      32.   I artikel 2, stk. 1, oplyses det indledningsvis, at der ved udtrykket »[t]jenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat
         (cabotagesejlads)« forstås »tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling«. Det er ubestridt, at de pågældende bugseringstjenester
         opfylder denne betingelse. I artikel 2, stk. 1, anføres det videre, at cabotagesejlads »herunder især« omfatter følgende tre
         kategorier af aktiviteter: fastlandscabotage, off-shorecabotage og ø-cabotage (17).
      
      33.   Grækenland mener, at der er tale om en udtømmende fortegnelse over de tjenesteydelser inden for søtransport, der er omfattet
         af forordningen. Det græske udtryk, der er anvendt i denne bestemmelse (ειδικότερα), skal forstås i betydningen »nærmere bestemt«
         og ikke »især«. Hvis hensigten med artikel 2, stk. 1, var at opstille en vejledende og ikke en udtømmende fortegnelse, ville
         der have stået »f.eks.«. Artikel 2, stk. 1, omhandler derfor kun søtransportydelser, der indebærer transport af gods eller
         passagerer. Bugsering kan ikke betragtes som transport af gods eller passagerer. Der er snarere tale om en underordnet tjenesteydelse,
         som skal forhindre, at der sker skade på det skib, der slæbes. Der er tale om at flytte dette skib, ikke de passagerer eller
         det gods, der befinder sig på det. Det slæbte skib kan heller ikke betragtes som gods, men som et transportmiddel, der kræver
         assistance.
      
      34.   Efter Kommissionens opfattelse fremgår det af ordet »især«, at artikel 2, stk. 1, er vejledende, og at definitionen af de
         tjenesteydelser inden for søtransport, der er nævnt heri, skal fortolkes udvidende. Bestemmelsen skal derfor forstås sådan,
         at den indbefatter bugseringstjenester, da sådanne tjenester faktisk er tjenesteydelser inden for søtransport, der sædvanligvis
         udføres mod betaling.
      
      35.   Jeg er enig med Kommissionen på følgende punkter: Det fremgår af ordet »især«, at de tre begreber »fastlandscabotage«, »off-shorecabotage«
         og »ø-cabotage«, som defineres i bestemmelsen, i princippet ikke sigter mod at opstille en udtømmende fortegnelse over de
         tjenesteydelser, der skal anses for »tjenesteydelser inden for søtransport« i henhold til forordning nr. 3577/92. I de andre
         sprogversioner, jeg har undersøgt, indeholder artikel 2, stk. 1, udtryk, der svarer til »især« (18), hvilket efter min opfattelse afspejler lovgivers ønske om at angive, hvilke former for tjenesteydelser inden for søtransport
         forordning nr. 3577/92 finder anvendelse på, snarere end at definere dem udtømmende.
      
      36.   Efter min opfattelse kan Domstolen gribe den foreliggende sag an på to måder. Den kan identificere de vigtigste karakteristika
         ved de tjenesteydelser, der klart er omfattet af definitionen i artikel 2, stk. 1, og herefter undersøge, om bugseringstjenester efter deres karakter med rimelighed
         kan sidestilles med disse tjenesteydelser, således at de (selv om de ikke udtrykkeligt er omfattet af definitionerne på fastlandscabotage,
         off-shorecabotage og ø-cabotage) bør henføres til definitionen på grund af ordet »især«. Alternativt kan den udfylde hullet
         i teksten – hvilket Kommissionen indirekte har anmodet den om – og fastslå, at bugseringstjenester »af indlysende grunde«
         er så tæt forbundet med søtransport, at fællesskabslovgiver »må« have haft til hensigt at inkludere dem i definitionen i artikel
         2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92, selv om de ikke har de samme vigtige karakteristika som de aktiviteter, der udtrykkeligt er nævnt i litra a), b) og c).
      
      37.   De tre former for cabotage, der udtrykkeligt er nævnt i artikel 2, stk. 1, repræsenterer de hovedaktiviteter, som efter fællesskabslovgivers
         mening burde klassificeres som »tjenesteydelser inden for søtransport«. Ud over at der er tale om tjenesteydelser, der sædvanligvis
         udføres mod betaling, har fastlandscabotage, off-shorecabotage og ø-cabotage alle det til fælles, at de indebærer i) »søtransport
         af passagerer eller gods« ii) mellem to punkter i samme medlemsstat – på fastlandet, på en ø eller på et off-shoreanlæg eller
         en off-shorestruktur på medlemsstatens kontinentalsokkel.
      
      38.   Det er der ikke noget overraskende i. Som jeg opfatter ordet »søtransport«, hentyder det naturligt til søtransport af passagerer
         og/eller gods mellem et afrejse- eller afsendelsessted og et bestemmelsessted. Denne opfattelse af, hvad der menes med søtransport,
         støttes også af de tjenesteydelser inden for søtransport, der er udtrykkeligt nævnt i forordning nr. 4055/86 (19) og i det tidligere udkast til en forordning (som ikke blev vedtaget) om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
         på søtransportområdet (20).
      
      39.   Jeg mener også, at andre situationer, der falder ind under disse kriterier (dvs. søtransport af passagerer eller gods mellem
         to punkter i samme medlemsstat), med rette kan henføres under definitionen i forordningens artikel 2, stk. 1, med støtte i
         ordet »især«. Men definitionens naturlige materielle anvendelsesområde kan efter sin formulering ikke udvides mere end det.
      
      40.   Kommissionen har i sin replik henvist til sin egen meddelelse om fortolkningen af forordning nr. 3577/92 (21) med henblik på at påvise, at bugseringstjenester på åbent hav allerede er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde.
         Det forklares dog ikke i denne meddelelse, hvorfor artikel 2, stk. 1, skal forstås på denne måde. Det konstateres bare, at
         teksten skal forstås sådan. Det bringer os ikke videre.
      
      41.   Man kan mene, at den mere restriktive tilgang, jeg lægger op til her, strider mod den tilgang, Domstolen valgte i de fire
         foregående sager, hvor den har behandlet forordning nr. 3577/92, nemlig Analir-sagen, sagen Kommissionen mod Grækenland, sagen
         Kommissionen mod Spanien (22) og Agip Petroli-sagen (23). Jeg mener dog, at der er en væsentlig forskel.
      
      42.   Alle disse sager vedrørte tjenesteydelser, der tydeligvis faldt ind under definitionen af »cabotagesejlads« i artikel 2, stk. 1,
         og der var således tale om tjenesteydelser, som forordningen i princippet fandt anvendelse på. De spørgsmål, Domstolen skulle
         tage stilling til, drejede sig om forordningens nøjagtige anvendelsesområde. Kunne der stilles krav om en administrativ godkendelse
         til udførelse af ø-cabotage, og under hvilke omstændigheder kunne det i bekræftende fald ske (Analir)? Kunne Grækenland anse
         Peloponnes for at være en »ø«, og kunne medlemsstaten anvende nationale bemandingsregler på krydstogtskibe under fællesskabsflag
         på over 650 bruttotons, der udfører cabotage mellem øer (Kommissionen mod Grækenland)? Skulle ría de Vigo betragtes som »hav«
         og Vigo, Cangas, Moaña og Cíes-øerne som »havne« i henhold til forordning nr. 3577/92, således at de søtransporttjenester,
         der udføres på grundlag af en offentlig koncession i floddeltaet, var omfattet af forordningen (Kommissionen mod Spanien)?
         Kunne en medlemsstat for at undgå misbrug kræve, at en international sejlads, der går forud for eller følger efter en ø-cabotage
         i medlemsstatens farvand, ikke må være en sejlads i ballast, hvis artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 (bemandingsregler
         i flagstaten) skal finde anvendelse (Agip Petroli)?
      
      43.   I den foreliggende sag skal det derimod undersøges, om de pågældende tjenesteydelser overhovedet falder ind under anvendelsesområdet
         for forordning nr. 3577/92. Dette spørgsmål adskiller sig efter min opfattelse både fra spørgsmålet om, hvordan visse (udefinerede)
         begreber skal fortolkes, og fra spørgsmålet om, hvilke beføjelser medlemsstaterne fortsat har til at regulere anliggender,
         der er omfattet af forordningen (bl.a. for at forhindre misbrug eller forfølge legitime sikkerhedsmæssige mål).
      
      44.   Nu vil jeg derfor se på, om bugseringstjenester opfylder de to kriterier om, at de skal indebære i) »søtransport af passagerer
         eller gods« ii) mellem to punkter i samme medlemsstat.
      
       Bugseringstjenesters karakter
      45.   Bugsering består som regel ikke i almindelig søtransport af gods eller passagerer. Der er snarere tale om assistance til flytning
         af et skib, en borerig, en platform eller en bøje (24). Bugseringstjenester tjener som hovedregel ikke det samme formål som de former for cabotagesejlads, der udtrykkeligt er anført
         og defineret i artikel 2, stk. 1.
      
      46.   Det fremgår klart af følgende eksempel. Man kan tænke sig en olietanker, der har fået motorskade og ligger fem sømil sydvest
         for Lizard (25), mens vinden blæser med vindstyrke 4 fra syd, bølgerne kommer fra sydvest, og tidevandet er på vej op gennem Kanalen. Tankerens
         kaptajn vil utvivlsomt kalde op over radioen og bede om hurtigst muligt at få assistance af mindst én søgående bugserbåd for
         ikke at bringe besætningens liv i fare, miste lasten og beskadige skroget og for at undgå eventuel efterfølgende skade på
         miljøet. En sådan bugsering vil naturligvis være nødvendig for, at skibet kan afslutte sin rejse på sikker vis og transportere
         sin olielast til bestemmelsesstedet. Man vil dog normalt ikke betragte dette som en »transport« af enten olien eller tankeren.
         En bugserbåd, som hjælper et andet skib med at manøvrere, leverer ekstra drivkraft til dette skib eller erstatter dets drivkraft
         i tilfælde af fejl eller svigt, assisterer det skib, som transporterer passagererne eller godset. Det er ikke selv noget transportskib.
      
      47.   Bugsering kan i visse situationer – hvor en søgående bugserbåd f.eks. slæber en borerig, en platform eller en bøje til et
         givet bestemmelsessted – sammenlignes med almindelig godstransport (26). Kommissionen har imidlertid hverken i stævningen eller i sine påstande forsøgt at skelne mellem de forskellige aktiviteter,
         som kan udøves af skibe, der udbyder bugseringstjenester. Jeg mener som følge heraf, at Domstolen under sin behandling af
         sagen bør tage udgangspunkt i almindelige bugseringstjenester.
      
      48.   Hvis jeg har ret i, at »tjenesteydelser inden for søtransport« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92
         skal indebære søtransport af passagerer og/eller gods mellem et afgangs- eller afsendelsessted og et bestemmelsessted, betyder
         det, at bugseringstjenester som hovedregel ikke er omfattet af definitionen.
      
      49.   Jeg mener ikke, at Domstolen bør fortolke artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 således, at den omfatter enhver tjenesteydelse,
         der på en eller anden måde er relateret til, uløseligt forbundet med eller underordnet leveringen af tjenesteydelser inden
         for søtransport i medlemsstaterne, uanset om denne tjenesteydelse har de samme vigtige karakteristika som de tjenesteydelser,
         der udtrykkeligt er defineret i artikel 2, stk. 1.
      
      50.   For det første kan en sådan fortolkning hverken støttes på præamblen eller på de materielle bestemmelser i forordning nr. 3577/92.
      51.   Det fremgår klart af præamblen, at formålet med forordning nr. 3577/92 ikke var, at der straks skulle gennemføres en fuldstændig
         liberalisering af markedet for levering af alle tjenesteydelser inden for søtransport. Det oplyses i ottende betragtning,
         at den frie udveksling af tjenesteydelser »skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte
         tjenesteydelser«. Ifølge artikel 10 skal Kommissionen hvert andet år forelægge Rådet en rapport om forordningens gennemførelse,
         i givet fald ledsaget af de nødvendige forslag. Domstolen har desuden bemærket for nylig, at »formålet med den liberalisering,
         der tilsigtes med forordningen […], og som tilsigter at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser
         inden for søtransport i medlemsstaterne, endnu ikke er opfyldt fuldt ud« (27). Det ser ikke ud til, at Kommissionen har fremsat yderligere forslag om, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser
         specifikt skal gælde for bugseringstjenester, der udføres på åbent hav (28).
      
      52.   Hvis artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3577/92 for det andet forstås således, at den omfatter enhver tjenesteydelse, der
         på en eller anden måde er relateret til, uløseligt forbundet med eller underordnet leveringen af tjenesteydelser inden for
         søtransport i medlemsstaterne, uanset om denne tjenesteydelse har de samme vigtige karakteristika som den cabotagesejlads,
         der udtrykkeligt er defineret i denne bestemmelse, bliver det meget vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at klarlægge det
         faktiske omfang af definitionen af tjenesteydelser inden for søtransport ud fra dens ordlyd (hvilket modvirker hele formålet
         med artikel 2, stk. 1, som er at fastlægge en definition). En sådan fortolkning strider mod retssikkerhedsprincipperne. Det
         kan efterprøves på følgende måde.
      
      53.   Lad os antage, at artikel 2, stk. 1, skal fortolkes således, at den omfatter enhver tjenesteydelse, der på en eller anden
         måde er »relateret til«, »uløseligt forbundet med« eller »underordnet« leveringen af tjenesteydelser inden for søtransport.
         Så ville det være vanskeligt at udelukke (eksempelvis) visse eller alle de følgende aktiviteter fra anvendelsesområdet for
         forordning nr. 3577/92: skibe til hydrografisk opmåling (som leverer de data, der er nødvendige for at korrigere og ajourføre
         søkort), opmudringsfartøjer (der sørger for en vis dybde i kanaler), lodsbåde (lodsning er i nogle tilfælde frivillig og i
         andre tilfælde obligatorisk), fyrskibe og fartøjer, der udlægger sømærker og bøjer (som er vigtige for at kunne navigere),
         fartøjer eller automatiske målestationer, der leverer data til farvandsoversigter (meteorologi har afgørende betydning for
         en sikker sejlads) og redningsbåde (der er sidste udvej til redning af liv i kritiske situationer). Alle disse aktiviteter
         indgår i udførelsen af tjenesteydelser, der på en eller anden måde bidrager til søtransport. Hvor trækker man grænsen? Det
         er klart, at en sådan tilgang vil medføre, at artikel 2, stk. 1, får næsten ubegrænset rækkevidde, uagtet at formålet netop
         er at definere de tjenesteydelser inden for søtransport, der er omfattet af forordning nr. 3577/92.
      
      54.   Jeg mener følgelig ikke, at Grækenland har tilsidesat artikel 1 i forordning nr. 3577/92 ved kun at tillade skibe, der fører
         græsk flag, at udføre bugseringstjenester på åbent hav i græske farvande, eftersom bugseringstjenester ikke er omfattet af
         anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92 i dens nuværende udformning. Kommissionen har ikke anmodet Domstolen om at fastslå,
         at den anfægtede nationale lovgivning – hvis virkninger klart afhænger af nationalitet – tilsidesætter andre aspekter af fællesskabsretten.
         Grækenland bør derfor frifindes.
      
       Sagens omkostninger
      55.   Den Hellenske Republik har i sit indlæg nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger. Jeg ser
         ikke nogen grund til at fravige Domstolens normale praksis. Kommissionen bør derfor i medfør af procesreglementets artikel
         69, stk. 2, pålægges at betale sagens omkostninger.
      
       Forslag til afgørelse
      56.   På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at der træffes følgende afgørelse:
      –       Den Hellenske Republik frifindes.
      –       Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
      1 –	Originalsprog: engelsk.
      
      2 –	Kommissionen har i sit skriftlige indlæg anført, at dens stævning omhandler bugsering, der udføres »på åbent hav«. Under
         retsmødet forklarede den dog, at det område, der i international ret betegnes som »åbent hav« (se f.eks. artikel 37 i De Forenede
         Nationers havretskonvention af 10.12.1982 (Montego Bay-konventionen)), ikke svarer til det område, der er tale om i stævningen.
         Som svar på et yderligere spørgsmål fra Domstolen har Kommissionen udtalt, at stævningen vedrører bugseringstjenester, som
         udføres i havområder uden for havnene, men i græske farvande, hvilket også omfatter kystnære farvande. Jeg vil i dette forslag
         til afgørelse kalde disse områder for »åbent hav i græske farvande« og de omhandlede tjenester for »bugseringstjenester, der
         udføres på åbent hav i græske farvande«.
      
      3 –	EFT L 364, s. 7.
      
      4 –	Udkast til Rådets forordning om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet (KOM(1985)
         90, endelig udg.) (EFT C 212, s. 4).
      
      5 –	Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86 af 22.12.1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på søtransportområdet
         (EFT L 378, s. 1).
      
      6 –      Euros var navnet på et EF-skibsregister: Se forslag til Rådets forordning om oprettelse af et EF-skibsregister samt om søgående
         skibes brug af EF-flaget (KOM(1989) 266, endelig udg.). Forslaget blev trukket tilbage i 1997 (EFT C 2, s. 2), og EUROS-registret
         blev derfor aldrig oprettet.
      
      7 –	Det fremgår af § 1, stk. 1, i præsidentdekret nr. 45/83, at den omhandlede nationalitetsattest angiver, hvilken stat skibet
         er registreret i.
      
      8 –	Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om markedsadgang for havnetjenester (KOM(2001) 35, endelig udg., EFT
         C 154, s. 290).
      
      9 –	KOM(1997) 678, endelig udg..
      
      10 –	Dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, præmis 19, og af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen
         mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 55.
      
      11 –	Dom af 4.5.2006, sag C-98/04, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis
         18.
      
      12 –	Dom af 15.6.2006, sag C-255/04, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 24.
      
      13 –	Dom af 21.10.2004, sag C-288/02, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 10071, præmis 29. I betragtning af forordningens
         anvendelsesområde må denne frihed anses for at omfatte tjenesteydelser inden for søtransport, der udføres i en medlemsstat.
      
      14 –	Dom af 20.2.2001, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 20.
      
      15 –	Jf. bl.a. dom af 13.6.2002, forenede sager C-430/99 og C-431/99, Sea-Land Service og Nedlloyd Lijnen, Sml. I, s. 5235,
         præmis 30-32.
      
      16 –	Jf. bl.a. dom af 9.3.2006, sag C-323/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2161, præmis 44 og 45, og den efterfølgende
         vurdering. Jeg vil påpege, at der bør skelnes mellem anvendelsen af de regler om den frie udveksling af tjenesteydelser, der
         er indeholdt i artikel 49 EF, i sammenhæng med forordning nr. 4055/86 og 3577/92 og anvendelsen af artikel 49 EF alene. Denne
         skelnen fremgår klart af dom af 17.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries Italia, Sml. I, s. 1783. I denne sag skulle det afklares,
         om nationale regler, som Domstolen mente var omfattet af forordning nr. 4055/86, var forenelige med artikel 49 EF (på daværende
         tidspunkt EF-traktatens artikel 59). Domstolen anvendte forbuddet mod forskelsbehandling i denne artikel, men gjorde det samtidig
         klart, at den gjorde det på grundlag af artikel 51, stk. 1, EF (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 61, stk. 1),
         artikel 80, stk. 2, EF (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 84, stk. 2) og artikel 1 i forordning nr. 4055/86 (jf.
         dommens præmis 22-37).
      
      17 –	Jf. punkt 11 ovenfor.
      
      18 –	Der er f.eks. valgt »en particular« på spansk, »insbesondere« på tysk, »notamment« på fransk, »in particolare« på italiensk,
         »omvatten« på nederlandsk og »i synnerhet« på svensk.
      
      19 –	Nævnt i fodnote 5: jf. artikel 1, stk. 4, litra a) og b).
      
      20 –	Nævnt i fodnote 4. Artikel 2, litra a)-d), i forordningsudkastet omhandler: »transport af passagerer og gods ad søvejen
         mellem havne i en given medlemsstat, herunder denne stats oversøiske territorier«, »transport af passagerer og gods ad søvejen
         mellem en havn i en medlemsstat og installationer på denne medlemsstats kontinentalsokkel«, »transport af passagerer og gods
         ad søvejen mellem en havn i en medlemsstat og en havn i en anden medlemsstat« og »transport af passagerer og gods ad søvejen,
         der af et i én medlemsstat hjemmehørende rederi udføres mellem havne i en anden medlemsstat og havne i et tredjeland«.
      
      21 –	Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget
         om fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden
         for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), KOM(2003) 595, endelig udg. Jf. navnlig afsnit 3.3.
      
      22 –	Nævnt henholdsvis i fodnote 14, 13 og 16 ovenfor.
      
      23 –	Dom af 6.4.2006, sag C-456/04, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
      
      24 –	Så vidt jeg har kunnet konstatere, optræder der forskellige holdninger i medlemsstaternes nationale lovgivning. Franske
         kommentatorer har eksempelvis diskuteret, om en bugseringskontrakt er en lejekontrakt (hvor bugserbådens besætning arbejder
         for det fartøj, der slæbes) eller en »transportkontrakt«, hvor det fartøj, der slæbes, kræver en »transportør« (bugserbåden)
         for at komme frem (jf. Pestel-Debord, »Le remorquage maritime: controverses et contentieux« i Le Droit Maritime Français (2003), s.  324-327). Men selv efter den sidstnævnte definition vil bugseringstjenester ikke kunne betegnes som i) transport
         af gods eller passagerer (fordi det, der »transporteres«, er det fartøj, der slæbes, og ikke det, der er ombord på det) eller
         som ii) transport fra et afgangs- eller afsendelsessted til et givet bestemmelsessted. Ser man på den engelske lovgivning,
         er det blevet fremført, at bugserbåden ikke kan beskrives som en transportør i forhold til det fartøj, der slæbes (Davison
         og Snelson, The Law of Towage, 1990, s. 2). Ifølge den almindelige definition af bugsering i engelsk ret kræver det fartøj, der slæbes, ikke mere af bugserbåden,
         end at den »fremskynder dens fremdrift« (ibid., s. 1).
      
      25 –	Lizard Point i Cornwall.
      
      26 –	Kontraktforholdene i forbindelse med denne form for bugsering er dog typisk meget mere kompliceret end for almindelig søtransport
         af gods eller passagerer (jf. Pestel-Debord, s. 327-335, og Davison og Snelson, s. 15-30, begge nævnt i fodnote 24 ovenfor).
      
      27 –	Agip Petroli-dommen, nævnt i fodnote 23 ovenfor, præmis 13.
      
      28 –	Forudsat at et sådant forslag faktisk er nødvendigt for at sikre, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser
         også gælder for bugseringstjenester (jf. betragtningerne i punkt 28 og 29 ovenfor).