CELEX: 61989CJ0376
Language: es
Date: 1991-03-05 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 5 de marzo de 1991. # Panagiotis Giagounidis contra Stadt Reutlingen. # Petición de decisión prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemania. # Libre circulación de personas - Interpretación de la Directiva 68/360/CEE - Derecho de residencia - Documentos de identidad. # Asunto C-376/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-376/89 (
            *1
         )
      I. Hechos
      A. Marco legisktivo
      Con arreglo al artículo 1 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativa a la supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), los Estados miembros suprimirán las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de dichos Estados y de los miembros de sus familias.
      Los apartados 1, 2 y 3 del artículo 2 están redactados en los siguientes términos:
      
               «1)
            
            
               Los Estados miembros reconocerán a los trabajadores comprendidos en el artículo 1 el derecho de abandonar su territorio para acceder a una actividad asalariada y ejercerla en el territorio de otro Estado miembro. Este derecho será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido. Para los miembros de la familia, este derecho será igual que el del trabajador de quien dependan.
            
         
               2)
            
            
               Los Estados miembros expedirán o renovarán a estos nacionales, de conformidad con su legislación, una tarjeta de identidad o un pasaporte en los que constará en particular su nacionalidad.
            
         
               3)
            
            
               El pasaporte habrá de ser válido por lo menos para todos los Estados miembros y para los países de tránsito directo entre éstos. Cuando el único documento válido para salir del país sea el pasaporte, su plazo de validez no podrá ser inferior a cinco años.»
            
         El texto del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 68/360 es el siguiente:
      «Los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1, mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.»
      Las disposiciones de los apartados 1 y 3 del artículo 4 de esta Directiva son las siguientes:
      
               «1)
            
            
               Los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3.
            
         
               2)
            
            
               [...]
            
         
               3)
            
            
               Para expedir la tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE los Estados miembros no podrán pedir más que la presentación de los documentos enumerados a continuación:
               
                        —
                     
                     
                        al trabajador:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 el documento al amparo del cual ha entrado en su territorio;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 una declaración de contratación suscrita por el empresario o un certificado de trabajo;
                              
                           
                  
                        —
                     
                     
                        a los miembros de la familia: [...]»
                     
                  
         B. Antecedentes del litigio principal
      
               1.
            
            
               El Sr. Panagiotis Giagounidis, demandante en el asunto principal, ciudadano griego, entró en el territorio de la República Federal de Alemania en 1973 presentando un pasaporte válido. Las autoridades de la ciudad de Reutlingen, parte demandada en el asunto principal, le concedieron un permiso de residencia («Aufenthaltserlaubnis») y, a partir de 1981, una tarjeta de residencia de ciudadano de un Estado miembro de la CEE. Desde que terminó sus estudios, el Sr. Giagounidis trabaja como docente en la República Federal de Alemania.
               Desde el 12 de marzo al 18 de junio de 1984, es decir, durante tres meses y seis días, el Sr. Giagounidis no estuvo en posesión de un pasaporte válido porque las autoridades griegas le denegaron temporalmente la renovación basándose en que el solicitante no había cumplido sus obligaciones militares. Durante este período, el Sr. Giagounidis dispuso de una tarjeta de identidad griega, expedida en 1967, con una duración de validez ilimitada. Esta tarjeta de identidad, redactada en caracteres griegos, contiene indicaciones sobre la identidad del Sr. Giagounidis, incluida su nacionalidad. Según las informaciones facilitadas por las autoridades griegas, esta tarjeta de identidad sólo puede servir de documento de identidad dentro de su país y no puede hacer las veces de pasaporte válido. Los ciudadanos griegos sólo están autorizados a salir de su país cuando disponen de un pasaporte válido.
               En noviembre de 1984, el Sr. Giagounidis solicitó a las autoridades alemanas, además de su permiso de residencia de nacional de un Estado miembro, la concesión de un permiso especial de residencia («Aufenthaltsberechtigung») en ei sentido del apartado 1 del artículo 8 de la Ley alemana sobre extranjeros (en lo sucesivo, «AuslG», publicada en el BGBl. 1965, I, p. 353). Este permiso especial de residencia ilimitado en el tiempo y en el espacio no puede sujetarse a ninguna condición y concede las máximas garantías frente a una posible expulsión. Según el citado artículo 8, este permiso especial de residencia puede expedirse cuando el extranjero resida «legalmente al menos desde hace cinco años» en el territorio de aplicación de la Ley. Las autoridades alemanas denegaron al Sr. Giagounidis este permiso especial de residencia basándose en que, en un momento dado (de marzo a junio de 1984), aquél no había poseído los documentos de identidad necesarios.
            
         
               2.
            
            
               El Sr. Giagounidis interpuso recurso ante el Verwaltungsgericht contra esta decisión denegatoria. Este tribunal ordenó a las autoridades alemanas que resolvieran de nuevo. Ante la apelación interpuesta por éstas, el Verwaltungsgerichtshof desestimó el recurso alegando, entre otros motivos, que la concesión del permiso especial de residencia estaba excluida a causa de que el Sr. Giagounidis, durante determinado lapso de tiempo, no había podido justificar su identidad, infringiendo con ello el apartado 1 del artículo 3 de la AuslG y el artículo 10 de la Ley alemana sobre la entrada y residencia de los extranjeros procedentes de la CEE (en lo sucesivo, «AufenthG/EWG», publicada en el BGBl. 1980, I, p. 116). La tarjeta de identidad del Sr. Giagounidis no bastaba para sustituir al pasaporte. El Verwaltungsgerichtshof prosigue que, dado que, según la Directiva 68/360, la presentación de una tarjeta de identidad o un pasaporte válido condiciona al mismo tiempo la salida del territorio del Estado miembro que expidió el documento y la entrada y el derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro, sólo puede reconocerse que dicha tarjeta de identidad sustituye válidamente al pasaporte cuando tenga el carácter de documento de viaje. Este órgano jurisdiccional añade que, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 68/360, el Derecho aplicable en la materia es exclusivamente el del Estado de expedición. Según las explicaciones facilitadas al respecto por las autoridades griegas, la tarjeta de identidad del demandante sólo puede servir de documento de identidad en la República Helénica y no está destinado a autorizar la salida del territorio griego y la estancia en un país extranjero. El Verwaltungsgerichtshof concluye que mientras la República Helénica no haya expedido tarjetas de identidad conformes con las exigencias del Derecho comunitario, para la salida del territorio griego y la estancia en otros Estados miembros, las autoridades alemanas no pueden reconocer la validez de la tarjeta de identidad expedida para ser utilizada exclusivamente en el territorio de la República Helénica. Tal reconocimiento sería un acto de injerencia en la soberanía de otro Estado miembro en materia de documentos de identidad y estatuto de las personas.
            
         
               3.
            
            
               Contra esta decisión del Verwaltungsgerichtshof, el Sr. Giagounidis interpuso recurso de casación («Revision» alemana) ante el Bundesverwaltungsgericht. Alega, en particular, que al presentar su tarjeta de identidad griega justificó suficientemente su identidad. En efecto, de un escrito dirigido en 1987 por la Comisión europea a la República Federal de Alemania resulta que ni la citada Directiva 68/360, ni la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y prestación de servicios (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132), ni el artículo 10 de la AufenthG/EWG establecen requisitos para el ámbito de validez territorial de una tarjeta de identidad. En el supuesto de que la validez de ésta no sea suficiente, la República Helénica cometería una infracción del Derecho comunitario en la medida en que aún no ha implantado la tarjeta de identidad válida para el conjunto de los Estados miembros. El demandante en el asunto principal debe ser tratado como si la República Helénica se hubiera comportado de una manera acorde con el Tratado.
            
         C. Cuestiones prejudiciales
      
               4.
            
            
               Considerando que el litigio suscitaba cuestiones de interpretación de las disposiciones de la Directiva 68/360, el Bundesverwaltungsgericht, mediante resolución de 17 de octubre de 1989, suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las cuestiones siguientes:
               «¿Debe interpretarse el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE en el sentido de que un Estado miembro está facultado u obligado a reconocer el derecho de residencia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que presenten una tarjeta de identidad, cuya validez ha sido limitada por el Estado que la ha expedido a su propio territorio?
               ¿Reviste alguna importancia al respecto el hecho de que:
               
                        a)
                     
                     
                        La tarjeta de identidad se haya expedido con anterioridad a la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado de que se trata y antes de que entrara en vigor la libre circulación de personas en favor de sus nacionales.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        En el momento de la entrada no se haya presentado la tarjeta de identidad, sino el pasaporte.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        En la tarjeta de identidad no se indique de manera expresa que su validez se limita al territorio del Estado que la expidió?»
                     
                  
         
               5.
            
            
               En los fundamentos de la resolución de remisión, el Bundesverwaltungsgericht precisa que el artículo 10 de la AufenthG/EWG adapta el Derecho nacional a las disposiciones comunitarias para la supresión de restricciones al desplazamiento y permanencia de los nacionales de los Estados miembros. Dicho órgano jurisdiccional añade que el documento requerido a efectos de la concesión del derecho de residencia en el sentido del artículo 4 de la Directiva 68/360 puede ser perfectamente la tarjeta de identidad en período de validez, que basta presentar, con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de esta Directiva, para entrar en el territorio.
               El Bundesverwaltungsgericht considera que, si una tarjeta de identidad debe considerarse válida —sin importar que en su legislación (véase el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 68/360) el Estado de origen haya limitado el ámbito de aplicación geográfico a su territorio nacional— porque el apartado 1 del artículo 3 y el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360 no imponen ningún requisito especial en cuanto a su ámbito de aplicación territorial, sino que, por el contrario, esta tarjeta de identidad debe reconocerse como documento de viaje con arreglo al Derecho comunitario, entonces los Estados miembros tienen derecho y hasta obligación de conceder la autorización de residencia, previa presentación de tal documento. En este supuesto, habría que estimar el recurso, que, en lo demás, no debe apreciarse en función del Derecho comunitario. Esto supondría que se aplique la misma norma a las tarjetas de identidad expedidas antes de la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado de que se trata y antes de entrar en vigor la libre circulación. Dichas tarjetas deberían bastar para justificar la concesión de la autorización de residencia, aunque el interesado haya entrado por primera vez en el país provisto de un pasaporte.
               Por el contrario, si la facultad de expedir tarjetas de identidad, en el sentido del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 68/360, incluyera el derecho del Estado miembro a limitar la validez territorial del documento de identidad, incluso respecto a los demás Estados miembros, éstos no tendrían el derecho ni el deber, con arreglo a la Directiva, de conceder un derecho de residencia a los titulares de tal documento de identidad. Sin embargo, en este supuesto, sería importante saber si debe mencionarse tal restricción de la validez territorial en el propio documento de identidad o si basta que la restricción resulte sólo, como en el presente caso, de las disposiciones del Derecho nacional del Estado que expidió el documento.
               El Bundesverwaltungsgericht añade que, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1977, C. Sagulo y otros (8/77, Rec. p. 1495), los artículos 2 y 4 de la Directiva 68/360 disponen, en particular, sin perjuicio del derecho conferido por la legislación comunitaria de residir en otros Estados miembros con los fines fijados por el Tratado, que los interesados deben estar provistos de una tarjeta de identidad o pasaporte válido. A este respecto, corresponde a los Estados miembros elegir las formas y medios adecuados para que las disposiciones de la Directiva 68/360 produzcan efecto en su territorio. Estos principios podrían llevar a una situación de conflicto entre los Estados miembros cuando a uno de ellos le baste, a efectos de la concesión del derecho de residencia en su territorio, la presentación de una tarjeta de identidad cuya validez esté limitada al territorio nacional por el Estado que la expidió y que, por tanto, no pueda servir de documento de viaje en los Estados miembros.
            
         II. Procedimiento
      
               6.
            
            
               La resolución de remisión se registró en la secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de diciembre de 1989.
            
         
               7.
            
            
               Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas:
               
                        —
                     
                     
                        la ciudad de Reutlingen, representada por el Sr. Jürgen Baum, Abogado de Reutlingen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. F.-W. Albrecht y A. Caeiro, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes.
                     
                  
         
               8.
            
            
               Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
            
         
               9.
            
            
               Mediante decisión de 20 de septiembre de 1990, el Tribunal de Justicia, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Sexta.
            
         III. Observaciones escritas
      
               10.
            
            
               La ciudad de Reutlingen considera que el Sr. Giagounidis no ha cumplido la obligación de probar su identidad, con arreglo al artículo 10 de la AufenthG/EWG. Los términos de los apartados 1 y 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360 excluyen el derecho de residencia del Sr. Giagounidis porque éste entró en el territorio de la República Federal de Alemania provisto de pasaporte y no de tarjeta de identidad.
            
         
               11.
            
            
               La ciudad de Reutlingen considera que la tarjeta de identidad griega del Sr. Giagounidis no constituye una tarjeta de identidad válida que permita el acceso al territorio del Estado interesado con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 68/360. La validez de la tarjeta se limita, según aquélla, al territorio de la República Helénica y no constituye un documento de identidad válido para entrar en otro territorio. Con arreglo al artículo 10 de la AufenthG/EWG, la entrada y el derecho a permanecer en el territorio de la República Federal de Alemania de un nacional de otro país están subordinados a la presentación de un pasaporte o una tarjeta de identidad oficial válida en el extranjero. Esta interpretación, confirmada por el artículo 2 de la Directiva 68/360, puede significar únicamente que el pasaporte o la tarjeta de identidad válidos y presentados deben tener validez fuera de su país de origen.
            
         
               12.
            
            
               La ciudad de Reutlingen alega que la tarjeta de identidad del Sr. Giagounidis no es un documento de viaje válido con arreglo al Derecho comunitario porque fue expedida en 1967, antes de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas y antes de la entrada en vigor de las |normas relativas a la libre circulación de personas. Antes de la adhesión, la República Helénica tenía derecho a limitar a su propio territorio, con arreglo a su Derecho nacional, el ámbito de validez de dicha tarjeta de identidad. Esta limitación resulta de la propia tarjeta de identidad, por estar redactada en lengua y caracteres griegos, de manera que, al ser ilegible (sic), es inutilizable fuera de la República Helénica.
               La ciudad de Reutlingen añade que cualquier interpretación que concediese a dicha tarjeta de identidad un ámbito de validez mayor constituiría una injerencia inadmisible en la soberanía de la República Helénica en materia de documentos de identidad y estatuto de las personas.
            
         
               13.
            
            
               Para la Comisión, los documentos denominados «tarjeta de identidad» y «pasaporte» sólo son un requisito del ejercicio efectivo de los derechos de salida, de entrada y de permanencia en el territorio de un Estado miembro, establecidos por la legislación comunitaria, respectivamente, en el apartado 1 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 3 y el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360, y en el apartado 1 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 3 y el artículo 6 de la citada Directiva 73/148, también respectivamente. Así pues, la posesión de uno de estos documentos no constituye un requisito del derecho del interesado a la libre circulación. Por consiguiente, a los Estados miembros no les está jurídicamente prohibido conceder el derecho de salida, el derecho de entrada y el permiso de residencia, en el sentido de la legislación comunitaria, cuando el interesado no presente ni una tarjeta de identidad ni un pasaporte, pero demuestre su condición de titular del derecho de otra manera (por ejemplo, mediante un documento de identidad ya caducado).
               Según la Comisión, del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 68/360 y del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 73/148 se deriva que los Estados miembros están obligados a expedir uno de estos documentos a sus nacionales que deseen disfrutar del derecho a la libre circulación establecido por la legislación comunitaria. La remisión que hace el apartado 2 de uno y otro artículo a las legislaciones nacionales sólo puede referirse al procedimiento de expedición de los documentos. Este apartado no permite concluir que estos documentos deban definirse exclusivamente en función de las legislaciones nacionales, de manera que un Estado miembro podría restringir la libre circulación limitando el ámbito de aplicación geográfica del documento. Por otra parte, con arreglo al apartado 3 del artículo 2 antes citado, «el pasaporte habrá de ser válido por lo menos para todos los Estados miembros [...]».
            
         
               14.
            
            
               La Comisión subraya que los artículos 2, 3 y 4 de la Directiva 68/360 se refieren a una «tarjeta de identidad» o «un pasaporte». Así pues, según la legislación comunitaria, estos documentos son equivalentes e intercambiables.
               Cualquier interesado que esté en posesión de ambos documentos puede utilizar uno u otro, a su elección. Si entró en el territorio de un Estado miembro provisto de pasaporte, el interesado puede solicitar un permiso de residencia presentando una tarjeta de identidad, y viceversa. La expresión «documento al amparo del cual ha entrado en su territorio», en el sentido del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360 y del artículo 6 de la Directiva 73/148, significa que debe tratarse de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido. Esta formulación no puede remitir a un documento idéntico, pues, si así fuera, el permiso de residencia podría denegarse basándose en que después de entrar en el territorio de un Estado miembro, el pasaporte (al amparo del cual entró el interesado) ha caducado entretanto, siendo sustituido por un nuevo pasaporte.
               La equivalencia de los dos documentos hace que los Estados miembros no estén obligados a facilitar uno u otro documento a elección de los interesados. Un Estado miembro cuya legislación no conozca la tarjeta de identidad no está obligado a crear dicho documento.
            
         
               15.
            
            
               La Comisión considera que, para definir el concepto de tarjeta de identidad, a efectos de la aplicación de las Directivas 68/360 y 73/148, hay que considerar el objeto de este documento, que es el mismo que el del pasaporte, y deducir las diferencias entre uno y otro.
               Ambos documentos sirven para hacer constar el derecho a la libre circulación y dar al Estado de residencia informaciones sobre la persona del interesado.
               La tarjeta de identidad y el pasaporte deben hacer constar la identidad y nacionalidad del interesado. Así pues, debe figurar en ellos: el nombre, la fecha de nacimiento, etc., del interesado; su fotografía y su firma; su nacionalidad; el nombre de la autoridad que haya expedido el documento, la fecha y la duración de su validez.
               Así pues, una tarjeta de identidad en el sentido de las dos Directivas citadas debe considerarse como un documento oficial destinado a hacer constar la identidad del titular. Un documento que sirve para otros fines (por ejemplo, un permiso de conducir que da derecho a conducir un vehículo) no debe ser suficiente, aunque contenga todas las informaciones necesarias. La diferencia entre una tarjeta de identidad y un pasaporte deriva de que éste, según una larga tradición internacional, es un «documento de viaje», mientras que la tarjeta de identidad es el documento nacional típico, cuya utilización en el extranjero sólo es posible en virtud de convenios bilaterales particulares y, por lo que respecta a la Comunidad, de conformidad con las dos Directivas citadas. Una limitación expresa de la validez de la tarjeta de identidad en el territorio nacional puede ser característica de una tarjeta de identidad. La legislación comunitaria es la que confiere a esta tarjeta nacional de identidad el carácter de documento que permite la libre circulación entre los Estados miembros de la Comunidad Europea. La segunda frase del apartado 3 del artículo 2 de las dos Directivas citadas no permite que los Estados miembros establezcan una tarjeta de identidad que, en contra de las disposiciones del apartado 1 del artículo 2 de las dos Directivas, no autorice a sus titulares a salir del territorio nacional. La segunda frase del apartado 3 del artículo 2 es válida para el supuesto de que la legislación del Estado miembro no haya establecido ninguna tarjeta de identidad.
            
         
               16.
            
            
               Por lo que respecta, en especial, al presente asunto, la Comisión señala que la tarjeta de identidad del Sr. Giagounidis contiene todas las informaciones necesarias para determinar su identidad y que, por tanto, es una tarjeta de identidad válida en el sentido de ambas Directivas. De la definición de tarjeta de identidad dada por la Comisión se deduce que, al entrar y permanecer un nacional comunitario en el territorio de otro Estado miembro, así como en el momento de la expedición del permiso de residencia, los Estados miembros deben considerar todo documento del Estado miembro del que es nacional el interesado como una tarjeta de identidad en el sentido del Derecho comunitario, aun cuando este documento sólo sea válido en el territorio nacional, en la medida en que esté exclusivamente destinado a determinar la identidad de su titular y de él se deduzca su nacionalidad. Así pues, una limitación del ámbito geográfico de validez de este documento, tanto si resulta de las disposiciones de la legislación nacional como si se menciona en el propio documento, no puede ser tomada en consideración.
            
         
               17.
            
            
               La Comisión añade que, dado que la legislación comunitaria confiere a la tarjeta nacional de identidad carácter de documento de salida, entrada y residencia, los Estados miembros, en el marco de la adaptación de su legislación nacional a las Directivas de que se trata, no necesitan crear un nuevo documento. La Comisión considera que debe suprimirse toda apariencia de limitación que pueda excluir la validez del documento de identidad en los demás Estados miembros. Estos Estados no pueden esperar, para aplicar su legislación nacional, a que el Estado de origen haya suprimido formalmente la limitación de que se trata. Por tanto, la fecha de expedición de los documentos —y en particular la cuestión de si fueron expedidos antes o después de la adhesión— no tiene incidencia alguna en la respuesta que hay que dar a la cuestión principal. El interesado que haya entrado en el territorio de otro Estado miembro provisto de un pasaporte puede demostrar su identidad, después de expirar la validez de este documento, mediante una tarjeta de identidad válida. Lo mismo debe regir a la inversa. Dado que el Estado miembro de acogida y residencia debe reconocer la tarjeta de identidad aunque el Estado que la expidió haya limitado el ámbito de aplicación de la misma —incluido cuando esta limitación se mencione en la propia tarjeta de identidad—, el hecho de que no figure la correspondiente mención en el documento de que se trata no tiene incidencia alguna en la respuesta a la cuestión prejudicial.
            
         
               18.
            
            
               La Comisión precisa que, el 20 de diciembre de 1988, inició contra la República Helénica el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CEE, basándose en que una limitación del ámbito geográfico de validez de una tarjeta nacional de identidad no es compatible con las obligaciones que incumben a este Estado miembro en virtud del Tratado.
               La Comisión añade que en la misma fecha inició el procedimiento del artículo 169 del Tratado CEE contra la República Federal de Alemania, basándose en que este Estado miembro no considera la tarjeta de identidad griega como un documento que autorice la entrada en el territorio del mismo.
            
         
               19.
            
            
               La Comisión considera que las medidas transitorias que figuran en el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica y a las adaptaciones de los Tratados, anexa al Tratado de Adhesión de la República Helénica a la CEE y a la CEEA (DO 1979, L 291, p. 1), no tienen incidencia alguna sobre el curso que hay que dar a la remisión prejudicial. Efectivamente, estas medidas sólo dan al Estado griego la posibilidad de limitar la libre circulación de los trabajadores griegos antes del 1 de enero de 1988. Cuando el Estado miembro de acogida haya autorizado la entrada y el ejercicio de un empleo por un ciudadano griego, desde o desde antes de la adhesión de la República Helénica, se aplican las disposiciones de las dos Directivas citadas. El Sr. Giagounidis reside legalmente en la República Federal de Alemania y ejerce una actividad en ella. Por consiguiente, debe disfrutar plenamente de las disposiciones de la Directiva 68/360.
            
         
               20.
            
            
               Con carácter complementario, la Comisión considera, a diferencia del Bundesverwaltungsgericht, que debe tomarse en consideración la legislación comunitaria para responder a la cuestión de si la denegación de una autorización de residencia, en el sentido del apartado 1 del artículo 8 de la citada AuslG, debe apreciarse exclusivamente en función de la legislación nacional en el supuesto de que no se reconozca la tarjeta de identidad griega, por no ser una tarjeta de identidad en el sentido de la Directiva 68/360, dada la limitación geográfica de su ámbito de validez.
               El derecho de residencia de un trabajador, nacional de un Estado miembro, se deriva directamente del Tratado CEE [letras b) y c) del apartado 3 del artículo 48]. La posesión de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido no es un requisito para la existencia de este derecho, sino una modalidad de su ejercicio. El hecho de que un trabajador acceda al territorio de otro Estado miembro provisto de un pasaporte válido, y no esté momentáneamente en posesión de uno de estos dos documentos, no le priva de este derecho. El Estado miembro de acogida no puede retirarle el permiso de residencia o denegarle su prórroga únicamente por este motivo. No parece que las autoridades alemanas hayan pretendido adoptar tales medidas o incluso una expulsión en el asunto principal. El demandante continúa siendo titular de un permiso de residencia en el sentido de la Ley alemana sobre la entrada y permanencia de nacionales de la CEE.
               Sin embargo, los Estados miembros deben poder exigir la posesión permanente de una tarjeta de identidad o un pasaporte válido, posesión que ambas Directivas sólo prevén para la entrada y la expedición de un permiso de residencia (ello es válido, en particular, cuando los propios nacionales del país de acogida deben estar constantemente en posesión de dicho documento). Así pues, los Estados miembros deben poder sancionar la infracción de las disposiciones nacionales correspondientes. Pero, a este respecto, hay que velar por que las sanciones respeten el principio de proporcionalidad, es decir, en especial, que las sanciones no sean más graves que las establecidas para los nacionales en el caso de infracciones análogas.
               La no expedición de un permiso especial de residencia, en el sentido del artículo 8 de la citada AuslG, no constituye una sanción en el sentido técnico, sino la privación de una ventaja para los extranjeros, establecida de una manera autónoma por la legislación nacional. La Comisión considera también que debería aplicarse el principio de proporcionalidad a las medidas que favorecen la integración de los trabajadores extranjeros. A este respecto, conviene velar por que no se pueda actuar contra el demandante si las autoridades griegas, por una parte, pretenden privar de toda validez a la tarjeta de identidad y, por otra, retrasan la prórroga del pasaporte.
            
         
               21.
            
            
               En conclusión, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
               «El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre la supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro debe reconocer el derecho de residencia en su territorio a las personas contempladas por el artículo 1 de esta Directiva cuando presenten una tarjeta de identidad cuyo ámbito geográfico de validez haya sido limitado por el Estado que la expidió a su propio territorio.
               El hecho de que la tarjeta de identidad se haya expedido con anterioridad a la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado que la expidió, o antes de que expiraran las medidas transitorias, que no sea la tarjeta de identidad, sino un pasaporte lo que se haya presentado al entrar en el territorio del Estado de acogida, y que las limitaciones no se mencionen en la misma tarjeta de identidad no se tienen en cuenta a este respecto.»
            
         G. F. Mancini
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
      de 5 de marzo de 1991 (
            *1
         )
      En el asunto C-376/89,
      que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Bundesverwaltungsgericht, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
      Panagiotis Giagounidis
      y
      Stadt Reutlingen,
      una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88),
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
      integrado por los Sres.: G. F. Mancini, Presidente de Sala; T. F. O'Higgins, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler y P. J. G. Kapteyn, Jueces;
      Abogado General: Sr. M. Darmon
      Secretario: Sr. V. Di Bucci, administrador
      habiendo considerado las observaciones escritas presentadas:
      
               —
            
            
               en nombre de la ciudad de Reutlingen, por el Sr. Jürgen Baum, Abogado de Reutlingen,
            
         
               —
            
            
               en nombre de la Comisión, por los Sres. Fr.-W. Albrecht y A. Caeiro, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
            
         habiendo considerado el informe para la vista;
      oídas las observaciones orales presentadas por el Sr. P. Giagounidis, representado por la Sra. Ingrid Laitenberger-Schierle, Abogado de Tübingen, y por la Comisión, representada por el Sr. H. Etienne, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, en la vista de 13 de noviembre de 1990;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de enero de 1991,
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante resolución de 17 de octubre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de diciembre siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88).
            
         
               2
            
            
               Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. Panagiotis Giagounidis, ciudadano griego, y la ciudad de Reutlingen (República Federal de Alemania), respecto a la negativa de ésta a otorgarle una autorización de residencia.
            
         
               3
            
            
               En virtud del artículo 1 de la citada Directiva 68/360, los Estados miembros suprimirán las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de dichos Estados y de los miembros de sus familias, a los que se aplica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, P. 77).
            
         
               4
            
            
               El apartado 1 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 3 y los apartados 1, 2 y 3, primer guión, del artículo 4 de esta Directiva están redactados del modo siguiente :
               «Artículo 2
               1)   Los Estados miembros reconocerán a los trabajadores comprendidos en el artículo 1 el derecho de abandonar su territorio para acceder a una actividad asalariada y ejercerla en el territorio de otro Estado miembro. Este derecho será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido. Para los miembros de la familia, este derecho será igual que el del trabajador de quien dependan.
               Artículo 3
               1)   Los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1, mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.
               Artículo 4
               1)   Los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3.
               2)   El derecho de estancia se acreditará mediante la expedición de un documento denominado “tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE” [...]
               3)   Para expedir la tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE los Estados miembros no podrán pedir más que la presentación de los documentos enumerados a continuación:
               
                        —
                     
                     
                        al trabajador:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 el documento al amparo del cual ha entrado en su territorio;
                              
                           
                  [...]»
            
         
               5
            
            
               El apartado 1 del artículo 8 de la Ley de Extranjería alemana, de 28 de abril de 1965 (Ausländergesetz; en lo sucesivo, «AuslG»; BGBl. 1965, I, p. 353), dispone, en particular, que podrá concederse una autorización de residencia a los extranjeros que residan al menos desde hace cinco años en el territorio de la República Federal de Alemania. Esta autorización no puede limitarse ni en el espacio ni el tiempo, ni tampoco sujetarse a ningún requisito.
            
         
               6
            
            
               Con arreglo al artículo 10 de la Ley alemana sobre la entrada y permanencia de los nacionales de los Estados miembros, de 31 de enero de 1980 (Aufenthaltsge-setz/EWG; en lo sucesivo, «AufenthG/EWG»; BGBl. 1980, I, p. 116), el derecho de entrada y de permanencia supone que el extranjero pueda justificar su identidad por medio de un pasaporte o una tarjeta de identidad oficial.
            
         
               7
            
            
               En 1967 las autoridades griegas expidieron al Sr. Giagounidis una tarjeta nacional de identidad de validez ilimitada, que contenía informaciones sobre la identidad y la nacionalidad del titular. Con arreglo a la legislación griega, tal tarjeta de identidad no permite a su titular la salida del territorio nacional. Sin embargo, esta limitación no se indica en la tarjeta del Sr. Giagounidis.
            
         
               8
            
            
               En 1973, el Sr. Giagounidis entró en el territorio de la República Federal de Alemania presentando un pasaporte griego válido. Completó estudios universitarios en este país, donde enseña, desde entonces, en centros escolares. En 1984 el Sr. Giagounidis, que era titular de la «tarjeta de residencia de ciudadano de un Estado miembro de la CEE» prevista en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 68/360, antes citada, solicitó a la ciudad de Reutlingen la concesión del permiso especial de residencia («Aufenthaltsberechtigung») previsto por el artículo 8 de la AuslG. Las autoridades de esta ciudad denegaron su expedición basándose en que el Sr. Giagounidis no estaba en posesión de un pasaporte válido durante el período comprendido entre le 12 de marzo y el 18 de junio de 1984, pues las autoridades griegas habían denegado la prórroga de la validez de su pasaporte para este periodo y, por tanto, aquél no había residido legalmente en territorio federal a efectos del apartado 1 del artículo 8 de la AuslG.
            
         
               9
            
            
               El recurso del Sr. Giagounidis contra la negativa de la ciudad de Reutlingen fue estimado en primera instancia por el Verwaltungsgericht de Sigmaringen y desestimado en apelación por el Verwaltungsgerichtshof de Baden-Würtemberg. Este órgano jurisdiccional consideró que la concesión del permiso de residencia especial estaba excluida porque el solicitante, durante cierto tiempo, no había podido justificar su identidad, infringiendo las disposiciones de la AuslG y del artículo 10 de la AufentG/EWG. Considerando que el litigio planteaba cuestiones de interpretación de la Directiva 68/360, el Bundesverwaltungsgericht, ante el que se interpuso recurso de casación («Revision» alemana), suspendió el procedimiento y planteó a este Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales :
               «¿Debe interpretarse el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE en el sentido de que un Estado miembro está facultado u obligado a reconocer el derecho de residencia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que presenten una tarjeta de identidad, cuya validez ha sido limitada por el Estado que la ha expedido a su propio territorio?
               ¿Reviste alguna importancia al respecto el hecho de que:
               
                        a)
                     
                     
                        La tarjeta de identidad se haya expedido con anterioridad a la adhesión a las Comunidades Europeas del Estado de que se trata y antes de que entrara en vigor la libre circulación de personas en favor de sus nacionales.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        En el momento de la entrada no se haya presentado la tarjeta de identidad, sino el pasaporte.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        En la tarjeta de identidad no se indique de manera expresa que su validez se limita al territorio del Estado que la expidió?»
                     
                  
         
               10
            
            
               Para una más amplia exposición del marco jurídico y de los hechos de litigio principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         Primera cuestión
      
               11
            
            
               En vista de las circunstancias del procedimiento principal procede señalar que, mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber, fundamentalmente, si el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede o debe conceder el derecho de residencia en su territorio a los trabajadores citados por el artículo 1 de esta Directiva cuando presenten una tarjeta de identidad que no autorice a su titular a salir del territorio nacional.
            
         
               12
            
            
               Para responder a esta cuestión procede recordar que el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado, es directamente conferido por éste o, según el caso, por las disposiciones adoptadas en ejecución de éste (véase, en particular, la sentencia de 18 de mayo de 1989, Comisión/Alemania, 249/86, Rec. p. 1263, apartado 9).
            
         
               13
            
            
               Las disposiciones de la Directiva 68/360 están destinadas a facilitar el ejercicio del derecho a la libre circulación de los trabajadores, tal como está formulado en los artículos 48 y 49 del Tratado CEE. Por consiguiente, esta Directiva debe interpretarse a la luz de estas disposiciones del Tratado, que imponen la adopción de todas las medidas necesarias para hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores (véase, en este sentido, la citada sentencia de 18 de mayo de 1989, 249/86).
            
         
               14
            
            
               El artículo 4 de la Directiva 68/360 obliga a los Estados a expedir el permiso de residencia a toda persona que aporte la prueba, mediante los documentos adecuados, de que pertenece a uno de los grupos indicados en el artículo 1 de esta Directiva (véase la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497). Entre las pruebas que hay que aportar figuran, en particular, las de la identidad y la nacionalidad del trabajador.
            
         
               15
            
            
               Ahora bien, procede observar que una tarjeta nacional de identidad, dado que contiene todos los elementos de prueba de la identidad y nacionalidad de su titular, reúne este requisito, aun cuando no permita al interesado salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.
            
         
               16
            
            
               Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro está obligado a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de esta Directiva, cuando presenten una tarjeta de identidad válida, aun cuando ésta no permita a su titular salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.
            
         Segunda cuestión
      
               17
            
            
               Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si la respuesta a la primera cuestión varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha emitido, por otro, ésta no contega ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional, y, por último, el titular de esta tarjeta haya sido admitido en el territorio del Estado miembro de acogida presentando su pasaporte.
            
         
               18
            
            
               Como se ha señalado anteriormente, la tarjeta de identidad, a efectos de reconocimiento del derecho a permanecer en el Estado, sólo tiene un valor de prueba de la identidad y la nacionalidad de su titular.
            
         
               19
            
            
               Por consiguiente, procede considerar que la tarjeta de identidad no pierde su función, en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360, por el hecho de haber sido expedida por el Estado miembro antes de su adhesión a las Comunidades, ni tampoco porque contenga, o no, la indicación de que su titular no puede salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido provisto únicamente de este documento.
            
         
               20
            
            
               Con respecto al requisito exigido por la letra a) del apartado 3 del artículo 4 de la Directiva 68/360, según la cual, a efectos de la expedición de la tarjeta de ciudadano comunitario, el Estado miembro de acogida sólo puede pedir el documento al amparo del cual el trabajador ha entrado en su territorio, procede recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, la libre circulación de los trabajadores constituye uno de los fundamentos de la Comunidad y, por consiguiente, las disposiciones que consagran esta libertad deben interpretarse en sentido amplio (véase, en último término, la sentencia de 26 de febrero de 1991, Antonissen, C-292/89, Rec. p. I-745).
            
         
               21
            
            
               Procede subrayar, a continuación, que la finalidad de la citada disposición de la Directiva 68/360 es impedir que el Estado miembro de acogida pueda imponer condiciones desproporcionadas para el ejercicio del derecho a permanecer en su territorio y, de este modo, exigir la presentación de documentos diferentes de los que se supone posee el trabajador, pues éste ya se sirvió de ellos para entrar en el territorio de este Estado miembro.
            
         
               22
            
            
               Procede señalar, asimismo, que, en el momento en que el trabajador solicita una tarjeta de residencia con arreglo a la Directiva 68/360, puede que ya no posea el documento al amparo del cual entró en el territorio del Estado miembro de acogida. Por consiguiente, sería contrario al principio de la libre circulación de los trabajadores que este Estado miembro pudiera subordinar la expedición del permiso de residencia a la presentación de ese mismo documento.
            
         
               23
            
            
               De las consideraciones precedentes se deriva que los Estados miembros están obligados a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de la Directiva 68/360 que puedan presentar una tarjeta de identidad o un pasaporte válido, con independencia del documento al amparo del cual hayan entrado en el territorio de los Estados miembros.
            
         
               24
            
            
               Por consiguiente, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que la respuesta a su primera cuestión no varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha expedido, por otro, no contenga ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional y, por último, el titular de esta tarjeta haya accedido al territorio del Estado miembro de acogida presentando únicamente su pasaporte.
            
         Costas
      
               25
            
            
               Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimineto tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
               pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht mediante resolución de 17 de octubre de 1989, declara:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        El apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro está obligado a conceder el derecho a permanecer en su territorio a los trabajadores indicados en el artículo 1 de la Directiva cuando presenten una tarjeta de identidad válida, aun cuando ésta no permita a su titular salir del territorio del Estado miembro que la ha expedido.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        La respuesta a la primera cuestión no varía por el hecho de que, por un lado, la tarjeta de identidad se haya expedido antes de la adhesión a las Comunidades del Estado miembro que la ha expedido, por otro, no contenga ninguna indicación relativa a la limitación de su validez al territorio nacional y, por último, el titular de esta tarjeta haya accedido al territorio del Estado miembro de acogida presentando únicamente su pasaporte.
                     
                  
          
               
                  
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Kakouris
                     Schockweiler
                     Kapteyn
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de marzo de 1991.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente de la Sala Sexta
                           G. F. Mancini
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.