CELEX: 62002CC0460
Language: nl
Date: 2004-09-09
Title: Conclusie van advocaat-generaal Léger van 9 september 2004. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. # Luchtvervoer - Grondafhandeling - Richtlijn 96/67/EG. # Zaak C-460/02.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. LÉGER
      van 9 september 2004 (1)
      
      Zaak C‑460/02
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Italiaanse Republiek
      „Niet-nakoming – Richtlijn 96/67/EG betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap – Onjuiste omzetting – Gedeeltelijke intrekking”1.        Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Italiaanse
         Republiek de krachtens richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt
         op de luchthavens van de Gemeenschap(2) (hierna: „richtlijn”) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
      
      2.        Ter onderbouwing van haar beroep voert de Commissie aan dat de Italiaanse Republiek verschillende artikelen van de richtlijn
         heeft geschonden, enerzijds doordat zij heeft verzuimd:
      
      –        de in artikel 11, lid 1, sub d, van de richtlijn bedoelde periode van maximaal zeven jaar voor de selectie van de verleners
         van grondafhandelingsdiensten vast te stellen;
      
      en anderzijds doordat zij twee nationale bepalingen heeft vastgesteld die in strijd met de richtlijn zijn, te weten:
      –        een sociale maatregel die onverenigbaar is met artikel 18 van de richtlijn;
      –        overgangsbepalingen die niet in de richtlijn zijn toegestaan.
      I –    Rechtskader
      A –    De communautaire regelgeving
      3.        Overeenkomstig de vijfde overweging van de considerans ervan heeft de richtlijn tot doel, de markt van de grondafhandelingsdiensten
         in alle luchthavens die zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden toegankelijk te maken(3), teneinde de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen te verlagen en de kwaliteit voor de gebruikers te verbeteren.
         Deze vrije toegang moet geleidelijk tot stand worden gebracht.(4)
      
      4.        In het kader van het toegankelijk maken van de markt voor de grondafhandelingsdiensten kunnen de lidstaten, met volledige
         inachtneming van de doelstelling van de richtlijn, maatregelen vaststellen om de naleving van de vereisten van de veiligheid,
         de beveiliging, de bescherming van het milieu en de adequate sociale bescherming te garanderen.(5)
      
      5.        Voor de toepassing van de richtlijn(6) wordt verstaan onder:
      
      „[...]
      d)      ‚gebruiker van een luchthaven’: iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die vanaf of naar de desbetreffende luchthaven
         door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert;
      
      e)      ‚grondafhandeling’: de diensten die op een luchthaven aan een gebruiker worden verleend, zoals beschreven in de bijlage;
      f)      ‚zelfafhandeling’: situatie waarbij een gebruiker zichzelf rechtstreeks een of meer categorieën afhandelingsdiensten verleent
         en met derden geen enkel contract, hoe ook genaamd, dat de verlening van dergelijke diensten tot doel heeft, afsluit. Voor
         de toepassing van deze definitie worden gebruikers onderling niet als derden aangemerkt:
      
      –        als de één een meerderheidsbelang in de ander heeft
      of
      –        als een zelfde entiteit in elk van beide een meerderheidsbelang heeft;
      g)      ‚verlener van grondafhandelingsdiensten’: iedere natuurlijke of rechtspersoon die aan derden een of meer categorieën grondafhandelingsdiensten
         verleent.”
      
      6.        Dit toegankelijk maken van de markt van de afhandelingsdiensten op luchthavens vormt evenwel geen absoluut gebod; de lidstaten
         mogen namelijk in uitzonderingen voorzien door het aantal dienstverleners te beperken of door bepaalde grondafhandelingsdiensten
         aan één dienstverlener voor te behouden.(7) Zo kan een lidstaat het verrichten van grondafhandelingsdiensten of de uitoefening van zelfafhandeling overeenkomstig de
         artikelen 6, lid 2, en 7, lid 2, van de richtlijn voorbehouden aan, respectievelijk beperken tot ten minste twee dienstverrichters.
         Volgens de richtlijn kan deze beperking alleen worden toegepast op de diensten „bagageafhandeling”, „platformafhandeling”,
         „brandstof‑ en olielevering” en „vracht‑ en postafhandeling”.
      
      7.        Artikel 9 van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de markt van de grondafhandelingsdiensten niet volledig toegankelijk behoeven
         te maken wanneer specifieke belemmeringen, met name wat de capaciteit betreft, de in de richtlijn voorgeschreven openstelling
         van de markt niet mogelijk maken. De afwijking kan hierin bestaan dat het aantal verleners van grondafhandelingsdiensten wordt
         beperkt of dat zelfafhandeling wordt voorbehouden aan bepaalde gebruikers, dan wel zelfs wordt verboden. Deze afwijkingen
         moeten volgens een bepaalde procedure ter kennis van de Commissie worden gebracht.
      
      8.        Artikel 11 van de richtlijn voorziet in een op objectieve maatstaven gebaseerde specifieke selectieprocedure voor dienstverleners
         waaraan toestemming wordt verleend om grondafhandelingsdiensten te verrichten, wanneer hun aantal wordt beperkt als gevolg
         van een besluit van een lidstaat overeenkomstig de hierboven uiteengezette bepalingen. De dienstverleners worden volgens de
         richtlijn geselecteerd voor een periode van maximaal zeven jaar.
      
      9.        Op grond van de richtlijn kunnen de lidstaten de activiteit van een dienstverlener of van een zelfafhandelende gebruiker afhankelijk
         stellen van de goedkeuring door een overheidsinstantie die geen bindingen heeft met de luchthavenbeheerder.(8)
      
      10.      Ten slotte bepaalt artikel 18 van de richtlijn:
      
      „Onverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht,
         kunnen de lidstaten de maatregelen nemen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers en de
         bescherming van het milieu.”
      
      B –    De nationale regelgeving
      11.      Voornoemde richtlijn is in Italië omgezet bij decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 houdende toepassing van de richtlijn(9) (hierna: „DL 18/99”).
      
      12.      Ente nazionale per l’aviazione civile (Nationale dienst voor de burgerluchtvaart; hierna: „ENAC”), een nationale overheidsinstantie,
         is belast met de toepassing van de voorschriften van DL 18/99.
      
      13.      De Italiaanse Republiek heeft besloten gebruik te maken van de mogelijkheid het aantal dienstverleners krachtens artikel 6,
         lid 2, van de richtlijn te beperken door op de selectie van de dienstverleners de specifieke procedure van artikel 11 van
         die richtlijn toe te passen.(10) DL 18/99 voorziet eveneens in de voorwaarden voor de goedkeuring van de verleners van grondafhandelingsdiensten.
      
      14.      Artikel 14 van DL 18/99 betreft inzonderheid de sociale bescherming en bepaalt:
      
      „1.      Bij het waarborgen van de vrije toegang tot de markt voor grondafhandelingsdiensten moeten tijdens de 30 maanden volgend op
         de dag waarop het onderhavige decreto in werking treedt, de tewerkstelling en de continuïteit van de arbeidsverhoudingen van
         het personeel van de vorige beheerder worden gehandhaafd.
      
      2.      Behalve in het geval van een overgang van een bedrijfstak, impliceert elke overgang van activiteiten betreffende een of meer
         van de in bijlagen A en B bedoelde categorieën van grondafhandelingsdiensten ook de overgang van het door de betrokken justitiabelen
         in overeenstemming met de vakverenigingen van de werknemers aangewezen personeel van de vorige dienstverrichter op de overnemer
         in verhouding tot het door deze laatste overgenomen aandeel van het handelsverkeer of van de activiteiten.”
      
      15.      Ten slotte bevat artikel 20 van DL 18/99 de volgende overgangsbepaling:
      
      „Het op 19 november 1998 geldende contractuele statuut van het personeel van de grondafhandelingsdiensten, dat in verscheidene
         organisatorische en contractuele regelingen voorziet, wordt gehandhaafd tot aan het aflopen van de desbetreffende contracten,
         zonder dat deze kunnen worden verlengd, en in elk geval niet langer dan zes jaar.”
      
      II – De precontentieuze procedure
      16.      Naar aanleiding van een op 29 maart 1999 ontvangen gedetailleerde klacht van de Associazione per i diritti degli utenti e
         consumatori (Vereniging voor de bescherming van de rechten van gebruikers en consumenten) heeft de Commissie de relevante
         bepalingen van DL 18/99 waarbij de richtlijn werd omgezet, onderzocht. Na te hebben vastgesteld dat het gemeenschapsrecht
         op verschillende punten werd geschonden, heeft de Commissie de Italiaanse regering op 3 mei 2000 een aanmaningsbrief gestuurd.
      
      17.      Aangezien zij het door deze regering gegeven antwoord onbevredigend achtte, heeft de Commissie haar op 24 juli 2001 een met
         redenen omkleed advies gezonden. De Italiaanse regering heeft via haar permanente vertegenwoordiging verscheidene nota’s aan
         de Commissie gezonden. Daarop vonden ontmoetingen plaats tussen vertegenwoordigers van de bevoegde diensten van de Commissie
         en deskundigen van het Italiaanse Ministerie van Infrastructuur en Transport, tijdens welke de Italiaanse regering voorstellen
         tot wijziging van de bepalingen van DL 18/99 heeft gedaan.
      
      18.      Zo vermeldde de nota van de permanente vertegenwoordiging van 10 mei 2002 dat de Italiaanse autoriteiten zich het recht voorbehielden
         de Commissie van latere ontwikkelingen in deze kwestie in kennis te stellen. Verder gaven zij hierin blijk van hun wil de
         bestaande inbreuken te beëindigen. Omdat zij nadien niets over die latere ontwikkelingen vernam, heeft de Commissie het onderhavige
         beroep, gebaseerd op artikel 226 EG, op 19 december 2002 ingesteld.
      
      III – Het beroep
      19.      In haar verzoekschrift formuleert de Commissie drie grieven. Zij verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:
      
      –        de in artikel 11, lid 1, sub d, van de richtlijn bedoelde maximumduur van zeven jaar voor de selectie van verleners van grondafhandelingsdiensten
         niet in DL 18/99 heeft omgezet;
      
      –        bij artikel 14 van DL 18/99 een met artikel 18 van de richtlijn onverenigbare sociale maatregel heeft ingevoerd, en
      –        in artikel 20 van DL 18/99 overgangsbepalingen heeft opgenomen die de richtlijn niet toestaat.
      20.      Bij brief van 19 januari 2004 heeft de Italiaanse regering het Hof meegedeeld dat de uitdrukkelijke vermelding van de maximumduur
         van zeven jaar voor de selectie van de dienstverrichters uiteindelijk is ingevoerd bij wet nr. 306 van 31 oktober 2003 tot
         wijziging van DL 18/99.
      
      21.      Bij op 24 maart 2004 ter griffie van het Hof binnengekomen brief heeft de Commissie meegedeeld, dat zij gedeeltelijk afstand
         deed van haar beroep voorzover betrekking hebbende op de eerste grief.(11) Bij brief van 22 april 2004 heeft de Italiaanse regering hiermee ingestemd.
      
      22.      Daarom zal ik eerst de tweede grief van de Commissie onderzoeken en vervolgens haar derde grief.
      
      A –    De grief betreffende een met de richtlijn onverenigbare sociale maatregel
      1.      Argumenten van partijen
      23.      De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek artikel 14 van DL 18/99 te hebben ingevoerd, dat onverenigbaar is met de richtlijn
         en inzonderheid met artikel 18 daarvan. Artikel 14 verplicht de verleners van grondafhandelingsdiensten in te staan voor de
         overgang van het personeel van de vorige dienstverrichter, en zulks naar rato van de omvang van de overgenomen activiteiten.
      
      24.      Een dergelijke verplichting gaat verder dan wat bij artikel 18 van de richtlijn is toegestaan en zelfs van hetgeen dienaangaande
         is bepaald in richtlijn 2001/23/EG van de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende
         het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen van ondernemingen of
         vestigingen.(12) Artikel 14 van DL 18/99 behelst de stelselmatige verplichting het personeel bij overdracht van activiteiten over te nemen,
         dus in alle gevallen en niet alleen in de gevallen bepaald in richtlijn 2001/23.
      
      25.      Volgens de Commissie begunstigt een dergelijke verplichting, in het kader van de doelstelling om de markt van grondafhandelingsdiensten
         toegankelijk te maken, de reeds gevestigde ondernemingen, die niet de werknemers van een andere onderneming hoeven over te
         nemen; de dienstverrichters die tot de markt willen toetreden kunnen immers hun werknemers niet selecteren omdat zij het personeel
         van de vorige dienstverrichter moeten overnemen. Een dergelijke situatie leidt volgens haar tot beperking van de vrijheid
         van dienstverrichting van iedere nieuwe concurrent.
      
      26.      De Italiaanse regering is van mening dat de sociale beschermingsmaatregelen van artikel 14 van DL 18/99 niet indruisen tegen
         de doelstelling van de richtlijn. In wezen zijn zij de concretisering van de bij artikel 18 van de richtlijn aan de lidstaten
         toegekende bevoegdheid. Dit artikel strookt bovendien met het door de richtlijn beoogde geleidelijke proces.
      
      27.      Volgens de Italiaanse regering dient artikel 14 in de context van DL 18/99 te worden gezien, dat is vastgesteld in een situatie
         waarin enerzijds het land werd geteisterd door een uitzonderlijk hoog werkloosheidspercentage terwijl anderzijds de activiteiten
         op de luchthavens werden beheerst door reeds lang bestaande collectieve arbeidsovereenkomsten. Daarom was het volgens de Italiaanse
         autoriteiten raadzaam de wijzigingen geleidelijk tot stand te brengen, gezien de massieve aanwezigheid van vakverenigingen
         die eventueel tot onrust zou kunnen leiden. In deze situatie heeft de Italiaanse regering zich gematigd willen opstellen door
         een overgangsmaatregel vast te stellen voor de rechten van de werknemers die anders niet langer door de Italiaanse rechtsorde
         konden worden beschermd.(13)
      
      28.      Volgens deze regering mogen de lidstaten op grond van de achtste en de vierentwintigste overweging van de considerans en artikel 18
         van de richtlijn, wat de bescherming van de rechten van de werknemers betreft, de reeds in het gemeenschapsrecht voorziene
         garanties aanvullen.(14) De nationale omzettingsbepalingen moeten noodzakelijkerwijs een evenwicht vinden tussen de twee fundamentele vereisten van
         liberalisering van de markt van afhandelingsdiensten en bescherming van de rechten van de werknemers. In feite betwisten de
         Italiaanse autoriteiten het standpunt van de Commissie, die aan de doelstelling van liberalisering een overwegend belang toekent.
      
      29.      Ik wijs erop dat blijkens een nota van de permanente vertegenwoordiging van 31 oktober 2001(15) de Italiaanse autoriteiten voornemens waren artikel 14 van DL 18/99 te vervangen door een concreet te definiëren verplichting
         om ervoor te zorgen dat iedere nieuwe ondernemer die grondafhandelingsdiensten wenst te verrichten, gedurende enige tijd verplicht
         voorrang verleent aan werknemers van de vertrekkende onderneming die werkloos zijn geworden.(16)
      
      2.      Beoordeling
      30.      Ter beoordeling van de tweede grief dient de draagwijdte van artikel 18 van de richtlijn te worden onderzocht. Vervolgens
         moet worden vastgesteld hoe de draagwijdte van dit artikel moet worden uitgelegd. Is de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten
         ondergeschikt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn, zoals de Commissie betoogt? Of moet zij daarentegen,
         overeenkomstig het standpunt van de Italiaanse regering, aldus worden uitgelegd dat de lidstaten in het kader van de uitvoering
         van de richtlijn tot op zekere hoogte bevoegd zijn maatregelen ter zake van de sociale bescherming vast te stellen?
      
      31.      Evenals de Commissie ben ik van mening dat deze maatregelen niet de doelstellingen en het nuttig effect van de richtlijn mogen
         ondergraven. Overeenkomstig de door het Hof gehanteerde uitleggingsmethoden(17) zal ik de bewoordingen van artikel 18 alsmede de opzet en de doelstellingen van voornoemde richtlijn onderzoeken om de draagwijdte
         van de betrokken bepaling te kunnen bepalen.
      
      32.      Zoals we weten, bepaalt artikel 18 dat „[o]nverminderd de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn en met inachtneming
         van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht, [...] de lidstaten de maatregelen [kunnen] nemen die noodzakelijk zijn
         voor de bescherming van de rechten van de werknemers [...]”. Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met de vierentwintigste
         overweging van de considerans van de richtlijn, die bepaalt dat de „lidstaten de bevoegdheid moeten behouden om voor het personeel
         van de bedrijven die grondafhandelingsdiensten verlenen, een adequate sociale bescherming te garanderen”.
      
      33.      Uit deze bewoordingen volgt dat de lidstaten in het kader van de uitvoering van de genoemde richtlijn maatregelen van sociale
         bescherming mogen vaststellen. De tekst van deze bepalingen verleent echter geen onbeperkte regelgevende bevoegdheid aan de
         lidstaten op het gebied van de sociale bescherming. Aan deze bevoegdheid worden namelijk drie voorwaarden gesteld. Om te beginnen
         mag de lidstaat bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen afbreuk doen aan de toepassing van de richtlijn in haar geheel.
         Voorts moet hij de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht in acht nemen. Ten slotte moeten de in het kader van deze
         bevoegdheid getroffen maatregelen noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers.
      
      34.      Volgens de eerste voorwaarde mag de uitoefening van de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten de verwezenlijking van de,
         hieronder te onderzoeken, doelstellingen van de richtlijn niet doorkruisen. De tweede in de tekst van artikel 18 van de richtlijn
         vervatte voorwaarde betreft de verplichting om de andere bepalingen van het gemeenschapsrecht in acht te nemen wanneer de
         lidstaten besluiten sociale maatregelen vast te stellen. Zo mogen de lidstaten bij de uitvoering van de door hen vastgestelde
         sociale maatregelen geen inbreuk maken op richtlijn 2001/23. Ten slotte verlangt de genoemde bepaling dat de nationale maatregel
         evenredig is.
      
      35.      De systematische uitlegging van de bepaling betreffende de sociale bescherming verschaft inzicht in de plaats van artikel 18
         in de structuur van de richtlijn. Wij zien namelijk dat artikel 18 bijna een van haar laatste artikelen is.(18) De richtlijn regelt in de eerste plaats het toepassingsgebied van de toegang tot de markt van de grondafhandeling en de betekenis
         van de in de richtlijn gebruikte begrippen. Alle bepalingen van de richtlijn bevatten communautaire voorschriften die door
         de lidstaten in het kader van de openstelling van de grondafhandelingsmarkt moeten worden toegepast. Deze bepalingen zijn
         van velerlei aard en betreffen zowel de selectie van de dienstverleners, de goedkeuring en de afwijkingen als voorschriften
         betreffende de toegang tot de voorzieningen.
      
      36.      De sociale beschermingsgedachte komt pas aan de orde na de bepalingen inzake de toegang tot de grondafhandelingsmarkt en de
         verplichting voor de lidstaten om de veiligheid en de beveiliging te waarborgen.(19)
      
      37.      In deze context is zonder meer duidelijk welke uitlegging, gelet op de structuur van de richtlijn, aan artikel 18 moet worden
         gegeven. Dit artikel brengt weliswaar een ongetwijfeld reëel streven tot uiting, doch is nochtans slechts een aanvulling op
         de uitvoering van de richtlijn in haar geheel. Deze analyse lijkt mij eveneens te stroken met de doelstellingen van dit artikel.
      
      38.      De doelstelling van de richtlijn, zoals verwoord in de overwegingen van de considerans van de richtlijn, is, zoals de Commissie
         terecht in herinnering roept, tweeledig. Enerzijds is dit het geleidelijk realiseren van de vrije toegang tot de markt en
         anderzijds de invoering van een daadwerkelijke en loyale mededinging op de grondafhandelingsmarkt.(20) Ik heb eveneens geconstateerd dat de bepalingen in hun geheel genomen betrekking hebben op de voorwaarden van toegang tot
         de grondafhandelingsmarkt. De overwegingen aangaande de sociale bescherming hebben derhalve een aanvullend karakter. Het gaat
         er evenwel niet om, zoals de Italiaanse Republiek ten onrechte betoogt, de overwegingen betreffende de liberalisering te laten
         prevaleren boven de bescherming van de werknemers in het kader van de richtlijn. Mijns inziens heeft de doelstelling van de
         richtlijn slechts betrekking op de grondafhandelingsmarkt. De bepalingen van de richtlijn hebben tot doel de toegang daartoe
         te verzekeren.
      
      39.      Deze doelstelling van de richtlijn mag naar mijn mening niet in het gedrang komen doordat de lidstaten op grond van artikel 18
         sociale maatregelen treffen. Artikel 14 van DL 18/99 brengt de verwezenlijking van de doelstelling van de richtlijn echter
         in gevaar.
      
      40.      Volgens de uiteenzettingen van de Italiaanse autoriteiten verzet de Italiaanse bepaling zich niet tegen de liberalisering
         van de grondafhandelingssector; zij beoogt slechts een geleidelijke overgang van het oude naar het nieuwe stelsel te bewerkstelligen,
         zonder dat dramatische breuken in de arbeidsverhoudingen ontstaan. De Italiaanse Republiek verwerpt de argumenten van de Commissie
         dat de litigieuze regeling de mededinging op de markt van luchthavendiensten vervalst ten gunste van reeds gevestigde ondernemingen
         en ten nadele van potentiële concurrenten. Zij is namelijk van mening dat het beginsel van de vrije mededinging niet als voorwendsel
         mag dienen om deze marktdeelnemers te bevrijden van de verplichtingen die de sociale wetgeving aan de betrokken activiteitensector
         oplegt.(21)
      
      41.      Ik herinner eraan dat artikel 14 van DL 18/99 bij wijze van tijdelijke maatregel(22) bepaalt dat, teneinde de tewerkstelling en de continuïteit van de arbeidsverhoudingen van het personeel van de vorige beheerder
         te handhaven, „[b]ehalve in het geval van een overgang van een bedrijfstak, [...] elke overgang van activiteiten betreffende
         een of meer van de in bijlagen A en B bedoelde categorieën van grondafhandelingsdiensten ook de overgang [impliceert] van
         het door de betrokken justitiabelen in overeenstemming met de vakverenigingen van de werknemers aangewezen personeel van de
         vorige dienstverrichter op de overnemer, naar rato van het door deze laatste overgenomen aandeel van het handelsverkeer of
         van de activiteiten”. Deze bepalingen voorzien derhalve in een verdergaande sociale bescherming dan richtlijn 2001/23. Deze
         aanvullende sociale bescherming kan op artikel 18 van de richtlijn worden gebaseerd, mits de hiervoor door mij genoemde voorwaarden
         in acht worden genomen.
      
      42.      De nationale wettelijke bepaling verplicht iedere nieuwe concurrent om bij wijze van aanvullende sociale bescherming het personeel
         van de vorige dienstverrichter over te nemen naar rato van het overgenomen aandeel van het handelsverkeer of van de activiteiten.
         Evenals de Commissie ben ik van mening, dat een dergelijke verplichting de openstelling van de grondafhandelingsmarkt in het
         gedrang kan brengen en afbreuk kan doen aan het nuttig effect van de richtlijn. De richtlijn heeft tot taak een markt die
         in het verleden als een monopolie functioneerde, open te stellen voor de mededinging. Het besluit daartoe, dat stapsgewijs
         moet worden uitgevoerd, is een bijzonder besluit in die zin dat aan nieuwe ondernemingen de gelegenheid wordt geboden om activiteiten
         die tot dusverre door één eenheid werden uitgeoefend, over te nemen. Deze geleidelijke openstelling moet, zoals de Commissie
         beklemtoont, leiden tot een rationeel gebruik van de infrastructuur van de luchthavens en verlaging van de exploitatiekosten.
      
      43.      De Italiaanse maatregel heeft mijns inziens echter tot gevolg dat, zoals de Commissie eveneens betoogt, nieuwe potentiële
         concurrenten ten opzichte van reeds gevestigde ondernemingen in een nadelige positie worden geplaatst. Ondernemingen die geïnteresseerd
         zijn in de toegang tot de grondafhandelingsmarkt wordt het immers onmogelijk gemaakt hun eigen personeel te selecteren. In
         het kader van de betrokken activiteiten, dat wil zeggen een dienstverleningsactiviteit, is de selectie van het personeel van
         doorslaggevende betekenis, omdat het het personeel is dat de diensten moeten verlenen. Door aan nieuwe ondernemingen die de
         nieuwe markt waar concurrentie heerst, willen penetreren, beperkingen te stellen aangaande de selectie en de vrijheid van
         organisatie van hun personeel, legt de Italiaanse bepaling verplichtingen op die voor die ondernemingen zwaarwegende gevolgen
         hebben. Deze verplichtingen hebben tot gevolg dat deze nieuwe ondernemingen worden benadeeld ten gunste van reeds gevestigde
         ondernemingen. Aldus leidt een dergelijke maatregel er daadwerkelijk toe, dat de handelingsvrijheid van nieuwe concurrenten
         wordt beperkt, omdat hun bij nationale maatregel wordt voorgeschreven hoe zij een zo belangrijk element als de organisatie
         van hun personeel moeten regelen.
      
      44.      Ik ben bovendien van mening dat de Commissie op goede gronden stelt dat de Italiaanse maatregel verder gaat dan de maatregelen
         die geacht kunnen worden noodzakelijk te zijn voor de bescherming van de rechten van de werknemers overeenkomstig artikel 18
         van de richtlijn.
      
      45.      Deze maatregel voorziet immers in de stelselmatige overgang van het personeel op de nieuwe dienstverrichter, weliswaar in
         verhouding tot de overgenomen activiteit, maar op onvoorwaardelijke wijze. Mijns inziens zijn dergelijke bepalingen onevenredig.
         Het is in dit verband interessant erop te wijzen, dat de Italiaanse regering in het kader van de precontentieuze procedure
         had voorgesteld het bepaalde in artikel 14 van DL 18/99 te vervangen door een „verplichting voor de nieuwe ondernemer die
         voornemens is personeel aan te werven, om gedurende een bepaalde tijd voorrang te geven aan de werknemers van de vorige onderneming
         die werkloos zijn geworden”.(23) Dit alternatief voor de bestaande voorschriften van artikel 14 van DL 18/99 zou concurrerende nieuwe ondernemingen meer speelruimte
         hebben gelaten.
      
      46.      Uitsluitend ter informatie, omdat de Commissie dit ter terechtzitting heeft genoemd, merk ik nog op dat als alternatief tevens
         een nationale maatregel denkbaar is die, in plaats van de overname van de werknemers door de nieuwe onderneming voor te schrijven,
         de lasten en de zorg in verband met de bescherming van de rechten van de werknemers van de vorige dienstverrichter verdeelt
         tussen deze laatste en de nieuwe dienstverrichter. Zo zou bijvoorbeeld de nieuwe onderneming gezamenlijk met de onderneming
         waarvan zij de activiteiten heeft overgenomen en eventueel met de vakverenigingen, een nieuwe inschakeling in het arbeidsproces
         of een schadevergoeding voor bepaalde werknemers kunnen overwegen. Een dergelijke maatregel zou als voordeel hebben dat nieuwe
         ondernemingen die de nieuwe, voor mededinging opengestelde markt willen penetreren, niet door de daaraan verbonden sociale
         lasten worden afgeschrikt.
      
      47.      Derhalve moet de grief van de Commissie dat de Italiaanse omzettingsregeling een sociale maatregel bevat die onverenigbaar
         is met de richtlijn, worden aanvaard.
      
      B –    De grief ontleend aan de invoering van overgangsbepalingen die de richtlijn niet toestaat
      48.      In haar verzoekschrift heeft de Commissie aangevoerd dat de bepalingen van artikel 20 van DL 18/99 inbreuk op de richtlijn
         maken, omdat zij ondernemingen met „bijzondere organisatorische regelingen” toestaan om op het gebied van de zelfafhandeling
         actief te zijn samen met andere, overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn geselecteerde zelfafhandelende gebruikers.
         De Commissie stelt dat de Italiaanse autoriteiten de aandacht hebben gevestigd op de tijdelijke en ondergeschikte aard van
         deze bepalingen alsmede op hun voornemen dit artikel in te trekken.
      
      49.      De richtlijn definieert duidelijk, welke categorieën ondernemers kunnen worden aangemerkt als verleners van grondafhandelingsdiensten
         en als zelfafhandelende gebruikers. De entiteiten die niet voldoen aan de bij de richtlijn gestelde criteria kunnen slechts
         optreden als dienstverrichters ten behoeve van derden. De richtlijn voorziet er namelijk niet in dat de lidstaten overgangsmaatregelen
         kunnen treffen voor ondernemingen die een „bijzondere organisatorische regeling” hebben. Door dergelijke overgangsmaatregelen
         in te voeren heeft DL 18/99 bepalingen ingevoerd die in strijd zijn met de letter van de richtlijn.
      
      50.      Artikel 20 van DL 18/99 is derhalve onverenigbaar met de richtlijn. De op dit artikel gebaseerde grief van de Commissie is
         bijgevolg gegrond.
      
      IV – Conclusie
      51.      In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
      
      „1)      Door bij artikel 14 van decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 een onverenigbare sociale maatregel in te voeren, is
         de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 18 van richtlijn 96/67/EG van
         de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap.
      
      2)      Door in artikel 20 van decreto legislativo nr. 18 van 13 januari 1999 ongeoorloofde overgangsbepalingen op te nemen, heeft
         de Italiaanse Republiek voornoemde richtlijn geschonden.
      
      3)      De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.”
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	PB 1996, L 272, blz. 36. Volgens artikel 23, lid 1, daarvan doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke
         bepalingen in werking treden om uiterlijk een jaar na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
         aan deze richtlijn te voldoen.
      
      3 –	Artikel 1, lid 1, van de richtlijn.
      
      4 –	Tiende overweging van de considerans.
      
      5 –	Elfde, tweeëntwintigste en vierentwintigste overweging van de considerans.
      
      6 –	Artikel 2.
      
      7 –	Zie artikelen 6 en 9 van de richtlijn.
      
      8 –	Zie artikel 14 van de richtlijn, dat bepaalt dat de door de lidstaten op te stellen criteria voor de verkrijging van deze
         goedkeuring aan bepaalde beginselen moeten voldoen zoals non-discriminatie, naleving van het nagestreefde doel en de garantie
         dat de toegang tot de markt of de uitoefening van de zelfafhandeling als voorzien in de richtlijn is verzekerd.
      
      9 –	GURI van 4 februari 1999, nr. 28 (gewoon supplement).
      
      10 –	Artikel 4, lid 2, en artikel 11, lid 1, van DL 18/99.
      
      11 –	De gedeeltelijke afstand door de Commissie vond plaats vóór de terechtzitting van 25 maart 2004 tijdens welke zij daaraan
         heeft herinnerd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan tijdens de schriftelijke procedure of daarna afstand van instantie,
         dus a fortiori gedeeltelijke afstand worden gedaan. Zie inzonderheid arrest van 23 mei 1996, Commissie/Griekenland (C‑331/94,
         Jurispr. blz. I‑2675, punten 5 en 6).
      
      12 –	Richtlijn van de Raad van 12 maart 2001, (PB L 82, blz. 16; hierna: „richtlijn 2001/23”). De maatregelen in artikel 14
         van DL 18/99 kunnen slechts gerechtvaardigd zijn in het kader van de uitvoering van richtlijn 2001/23. De Commissie benadrukt
         dat in casu de Italiaanse maatregelen van toepassing zijn op elke situatie waarin activiteiten worden overgedragen, dus op
         een gebied dat veel uitgebreider is dan het gebied dat onder richtlijn 2001/23 valt. In het kader van deze laatste richtlijn
         is de overgang strikt gedefinieerd. Zo wettigt het loutere feit dat de verrichte diensten vergelijkbaar zijn niet de conclusie
         dat sprake is van de overgang van een economische entiteit. Het loutere feit dat de activiteiten op elkaar lijken, betekent
         niet dat sprake is van een overgang in de zin van richtlijn 2001/23 en dat de verplichting om de rechten van de werknemers
         te handhaven van toepassing is.
      
      13 –	Punt 3.2 van het verweerschrift, eveneens opgenomen in nota nr. 8679 van de permanente vertegenwoordiging van 18 juli 2000,
         zoals door de Commissie in punt 34 van haar verzoekschrift is overgenomen.
      
      14 –	Punt 3.4 van het verweerschrift.
      
      15 –	Nr. 13444.
      
      16 –	Dit voornemen is op dit moment nog niet verwezenlijkt, zoals blijkt uit punt 45 van het verzoekschrift van de Commissie.
      
      17 –	Zie met name arresten van 19 oktober 1995, Hönig (C‑128/94, Jurispr. blz. I‑3389, punt 9); 23 maart 2000, Berliner Kindl
         Brauerei (C‑208/98, Jurispr. blz. I‑1741); 12 oktober 2000, Cooke (C‑372/98, Jurispr. blz. I‑8683), en 29 april 2004, Plato
         Plastik Robert Frank (C‑341/01, Jurispr. blz. I‑4883).
      
      18 –	De tweeëntwintigste en de vierentwintigste overweging van de considerans, die eveneens de mogelijkheid voor de lidstaten
         noemen om in het kader van de richtlijn sociale beschermingsmaatregelen vast te stellen, behoren ook tot de laatste overwegingen.
      
      19 –	Ik stel eveneens vast dat het om een standaardartikel gaat dat ook in andere communautaire regelingen is opgenomen bij
         wijze van aanvullende overweging ten behoeve van de lidstaten. Zie bijvoorbeeld in deze zin artikel 15 van het voorstel voor
         een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake toegang tot de markt voor havendiensten [COM (2001) 35 def., PB
         C 154, blz. 290].
      
      20 –	De vijfde overweging van de considerans van de richtlijn bepaalt dat deze tweeledige doelstelling tot positieve gevolgen
         zal hebben de verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en de verbetering van de kwaliteit voor de
         gebruikers. Deze tweeledige doelstelling is in de praktijk bereikt, zoals blijkt uit een door de Commissie overeenkomstig
         artikel 22 van de richtlijn opgesteld rapport, http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf,
         punt 1.2.
      
      21 –	Blz. 7 van het verweerschrift en arrest van 25 januari 2001, Liikenne (C‑172/99, Jurispr. blz. I‑745, punt 22).
      
      22 –	Artikel 14, lid 1, beperkt zijn toepassing tot 30 maanden volgende op de dag waarop DL 18/99 in werking treedt.
      
      23 –	Punt 45 van het verzoekschrift.