CELEX: 62007CC0288
Language: fi
Date: 2008-06-12 00:00:00
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Poiares Maduro 12 päivänä kesäkuuta 2008. # Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs vastaan Isle of Wight Council ym.. # Ennakkoratkaisupyyntö: High Court of Justice (England & Wales) (Chancery Division) - Yhdistynyt kuningaskunta. # Kuudes arvonlisäverodirektiivi - 4 artiklan 5 kohta - Julkisoikeudellisen yhteisön harjoittama toiminta - Maksullisten pysäköintipalvelujen tarjoaminen pysäköintialueilla - Kilpailun vääristyminen - Ilmaisujen "johtaisi" ja "huomattava" merkitys. # Asia C-288/07.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      M. POIARES MADURO
      12 päivänä kesäkuuta 2008 1(1)
      
      Asia C‑288/07
      The Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs
      vastaan
      Isle of Wight Council,
      Mid-Suffolk District Council,
      South Tyneside Metropolitan Borough Council ja
      West Berkshire District Council
      (High Court of Justice (England & Wales), Chancery Divisionin (Yhdistynyt kuningaskunta) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Arvonlisävero – Julkisoikeudellisten yhteisöjen harjoittama toiminta – Maksulliset pysäköintipalvelut – Kilpailun vääristyminen1.        Tämän ennakkoratkaisupyynnön aiheena olevat kysymykset koskevat jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta
         – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste – 17.5.1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin
         77/388/ETY(2) (jäljempänä kuudes direktiivi) 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan tulkintaa; tämän alakohdan mukaan julkisoikeudellisia
         yhteisöjä on pidettävä arvonlisäverovelvollisina viranomaisen ominaisuudessa harjoittamansa toiminnan osalta, jos niiden jättäminen
         verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen. Yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään nyt täsmentämään,
         millä edellytyksillä tätä poikkeusta voidaan soveltaa siihen kyseisen artiklan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn sääntöön,
         jonka mukaan julkisoikeudelliset yhteisöt on periaatteessa jätettävä verovelvollisuuden ulkopuolelle viranomaisen ominaisuudessa
         harjoittamansa toiminnan osalta. Toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuimen on määriteltävä kriteerit sille, milloin on palattava
         siihen yleiseen periaatteeseen, jonka mukaan kaikesta taloudellisesta toiminnasta kannetaan arvonlisäveroa.
      
      I       Asiaa koskevat oikeussäännöt, pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
      2.        Pääasian oikeudenkäynnin taustalla on tilanne, jossa neljä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan
         paikallisviranomaista tarjoaa pysäköintipalveluja suljetuilla pysäköintialueilla; nämä viranomaiset ovat Isle of Wight Council,
         Mid-Suffolk District Council, South Tyneside Metropolitan Borough Council ja West Berkshire District Council.(3) Myös yksityinen sektori tarjoaa vastaavia palveluja kullakin näiden paikallisviranomaisten hallinnoimalla alueella. 
      
      3.        Paikalliset julkisyhteisöt ovat perinteisesti katsoneet olevansa arvonlisäverovelvollisia tuloista, joita ne saavat näiden
         palvelujen käyttäjien suorittamista maksuista. Arvonlisävero on pidätetty asiakkailta, ja veron tuotto on sen jälkeen tilitetty
         Yhdistyneen kuningaskunnan veroviranomaiselle. 
      
      4.        Paikallisviranomaiset kuitenkin väittävät kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella, että
         niillä on oikeus vaatia palautusta aikaisemmin maksamastaan arvonlisäverosta. Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa: ”Valtioita,
         hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan
         tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä
         kantaisivat maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen.”
      
      5.        Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan seuraavissa alakohdissa kuitenkin säädetään, että tietyissä olosuhteissa nämä yhteisöt
         ovat edelleen arvonlisäverovelvollisia. Kyseiset alakohdat kuuluvat seuraavasti: 
      
      ”Jos ne harjoittavat tällaista toimintaa tai suorittavat tällaisia liiketoimia, niitä on kuitenkin pidettävä verovelvollisina
         tämän toiminnan tai liiketoiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi huomattavaan kilpailun
         vääristymiseen.
      
      Edellä tarkoitettuja yhteisöjä on joka tapauksessa pidettävä verovelvollisina liitteessä D luetelluista liiketoimista, jos
         nämä eivät ole merkitykseltään vähäisiä.
      
      Jäsenvaltiot voivat pitää edellä tarkoitettujen yhteisöjen harjoittamaa toimintaa, joka on vapautettu arvonlisäverosta 13
         tai 28 artiklan nojalla, sellaisena toimintana, jota nämä harjoittavat viranomaisen ominaisuudessa.”
      
      6.        Koska paikallisviranomaiset katsoivat, etteivät näille arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle jättämisen sääntöön säädetyille
         eri poikkeuksille asetetut edellytykset täyty ja että tämä näkemys vahvistetaan asiassa Fazenda Pública annetussa tuomiossa,(4) ne vaativat toimivaltaista veroviranomaista (Commissioners of Her Majesty’s Revenue & Customs, pääasian valittaja) palauttamaan
         niiden maksamat arvonlisäverot vuodesta 2000 lukien. Paikallisviranomaisten mukaan niiden jättäminen arvonlisäverovelvollisuuden
         ulkopuolelle ei johda kilpailun vääristymiseen tai ainakaan vääristä huomattavasti kilpailua niiden hallinnoimilla alueilla.
      
      7.        Commissioners kieltäytyi palauttamasta arvonlisäveroja. Koska paikallisviranomaisen tätä päätöstä vastaan VAT and Duties Tribunalissa
         nostamat kanteet hyväksyttiin, Commissioners valitti asiassa High Court of Justice (England & Wales), Chancery Divisioniin
         (Yhdistynyt kuningaskunta), joka päätti esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
      
      ”1)      Onko ilmaisua ’kilpailun vääristyminen’ tarkasteltava erikseen kunkin julkisoikeudellisen yhteisön osalta siten, että nyt
         käsiteltävän asian yhteydessä se on määritettävä suhteessa siihen alueeseen tai niihin alueisiin, jolla tai joilla kyseessä
         oleva tietty yhteisö tarjoaa pysäköintipalveluja muualla kuin katualueella, vai onko se määritettävä suhteessa jäsenvaltion
         koko alueeseen?
      
      2)      Mitä tarkoitetaan ilmaisulla ’johtaisi’? Millaista todennäköisyyttä tai varmuutta edellytetään tämän edellytyksen täyttymiseksi?
      3)      Mitä tarkoitetaan sanalla ’huomattava’? Tarkoittaako ’huomattava’ sellaista vaikutusta kilpailuun, joka on enemmän kuin merkityksetön
         tai aivan vähäinen, vai ’tuntuvaa’ vaikutusta tai ’poikkeuksellista’ vaikutusta?”
      
      II     Oikeudellinen arviointi
      A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
      8.        Tässä kysymyksessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa pääasiassa tietää, onko kuudennen direktiivin 4 artiklan
         5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua julkisoikeudellisten yhteisöjen viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan
         jättämisestä verovelvollisuuden ulkopuolelle johtuvaa mahdollista kilpailun vääristymistä arvioitava paikallisella tasolla
         – mikä edellyttäisi kilpailuedellytysten määrittelyä merkityksellisillä markkinoilla – vai onko sitä arvioitava pelkästään
         suhteessa kyseiseen toimintaan.
      
      1.       Alustavat huomautukset kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan systematiikasta
      9.        Ennen ensimmäiseen kysymykseen vastaamista on aiheellista esittää lyhyt kertaus kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan
         systematiikasta. Kyseisellä säännöksellä otettiin käyttöön sääntö, jonka mukaan julkisoikeudelliset yhteisöt jätetään arvonlisäverovelvollisuuden
         ulkopuolelle silloin, kun ne toimivat viranomaisen ominaisuudessa. Poikkeuksena tähän kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan
         ensimmäisessä alakohdassa vahvistettuun sääntöön saman artiklan toisessa alakohdassa säädetään, että tällaisten yhteisöjen
         on kuitenkin suoritettava arvonlisäveroa tämän toiminnan osalta, jos niiden jättäminen verovelvollisuuden ulkopuolelle johtaisi
         huomattavaan kilpailun vääristymiseen. Tätä yleistä poikkeusta täydennetään vielä kolmannessa alakohdassa, jossa määritellään
         tiettyjä toimintoja, joiden osalta julkisoikeudellisia yhteisöjä on joka tapauksessa pidettävä verovelvollisina, vaikka ne
         harjoittaisivat niitä viranomaisen ominaisuudessa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin halutessaan jättää nämäkin liiketoimet arvonlisäveron
         soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne ovat merkitykseltään vähäisiä.
      
      10.      Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan eri alakohdat liittyvät siis läheisesti toisiinsa. Tämän säännöksen toisen alakohdan
         soveltaminen edellyttää, että kyseinen toiminta kuuluu ensimmäisen alakohdan soveltamisalaan. Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut
         tätä säännöstä niin, että siinä asetetaan arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle jäämiselle kaksi edellytystä, joiden on
         täytyttävä samanaikaisesti. Ensinnäkin toiminnan harjoittajan on oltava julkisyhteisö, ja toiseksi toimintaa on harjoitettava
         viranomaisen ominaisuudessa. Yhteisöjen tuomioistuin on sittemmin täsmentänyt, että viranomaisen ominaisuudessa harjoitettava
         toiminta on sellaista toimintaa, jota julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän
         piirissä, eikä se sisällä sellaista toimintaa, jota ne harjoittavat samoilla oikeudellisilla edellytyksillä kuin yksityiset
         taloudelliset toimijat.(5)
      
      11.      Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa Euroopan yhteisöjen komission huomautuksissaan esittämän näkemyksen mukaisesti, että
         nyt esillä olevassa tapauksessa voidaan epäillä, voivatko nämä edellytykset täyttyä, kun kyse on paikallisviranomaisten tarjoamista
         pysäköintipalveluista. Tarkemmin sanottuna ei ole lainkaan varmaa, onko pysäköintipalvelujen tarjoaminen muualla kuin katualueella
         ylipäätään sellaista toimintaa, joka kuuluu julkisoikeudellisia yhteisöjä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän
         piiriin. Tätä kysymystä ei kuitenkaan ole tarpeen tutkia tarkemmin, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole pyytänyt
         yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa siihen ja koska on joka tapauksessa kansallisen tuomioistuimen asia tutkia mainittujen
         edellytysten täyttyminen.(6)
      
      2.       Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan tulkinta 
      12.      Kuten edellä selitetään, tässä tapauksessa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään pääasiassa ratkaisemaan, minkälaista lähestymistapaa
         on noudatettava sen määrittämisessä, milloin kyse on kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa – jossa
         säädetään poikkeuksesta sen ensimmäiseen alakohtaan, jonka mukaan julkisoikeudellisia yhteisöjä ei pidetä verovelvollisina
         niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan osalta – tarkoitetusta huomattavasta kilpailun vääristymisestä.
         
      
      13.      Asianosaiset ovat erimielisiä tästä kysymyksestä. Paikallisviranomaiset ja Italian hallitus käyttäisivät kilpailuun perustuvaa
         lähestymistapaa, joka edellyttäisi sitä, että merkityksellisistä markkinoista suoritettaisiin ennakolta konkreettinen analyysi
         sen määrittämiseksi, onko kyseisestä toiminnasta kannettava arvonlisäveroa, ja pääasian valittaja puolestaan soveltaisi mieluummin
         kyseiseen toimintaan perustuvaa verotuksellista lähestymistapaa. Yhdistynyt kuningaskunta painottaa vaikeuksia, joita saattaa
         koitua kilpailuperusteisten kriteerien soveltamisesta verotuksessa. Irlanti pyrkisi sovittamaan yhteen nämä kaksi näkemystä
         niin, että jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan valita jommankumman näistä vaihtoehdoista.
      
      14.      Kuten jäljempänä osoitetaan, tässä tapauksessa on suosittava verotukseen perustuvaa lähestymistapaa. Kuudennessa direktiivissä
         säädetyn verotusjärjestelmän lähtökohtana nimittäin on, että kaikesta taloudellisesta toiminnasta suoritetaan arvonlisäveroa.
         Kuudennen direktiivin 2 artiklan mukaan arvonlisäveroa on kannettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan maan alueella
         suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta ja palvelujen suorituksesta sekä tavaroiden maahantuonnista. Vain
         poikkeuksena tähän yleiseen sääntöön on tietyt toiminnat jätetty arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolelle. Tältä osin kuudennen
         direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen
         ominaisuudessa harjoittaman toiminnan osalta ole pidettävä verovelvollisina. Yhteisön lainsäätäjä on kuitenkin tämän artiklan
         kolmannessa alakohdassa katsonut aiheelliseksi säilyttää tietyt toiminnat arvonlisäverollisina silloinkin, kun tähän verovelvollisuuteen
         säädetyn poikkeuksen edellytykset täyttyvät. Koska kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohta koskee alakohtaan katsomatta samoja
         viranomaisen ominaisuudessa toimivia yhteisöjä, ainoa peruste kyseisten toimintojen verokohtelun eriyttämiselle eri alakohtien
         välillä voi olla se, että nämä eri toiminnot ovat luonteeltaan erilaisia. Myös yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut tämän
         näkemyksen toteamalla, että kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyllä verovelvollisuuden
         palauttamisella pyritään varmistamaan, että ”tiettyjä taloudellisten toimien ryhmiä, joiden merkitys perustuu niiden kohteeseen, ei voida vapauttaa arvonlisäverosta”.(7)
      
      15.      Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa taloudellisten toimintojen arvonlisäverollisuuteen säädetty poikkeus perustuu
         siihen jokseenkin heikkoon olettamaan, jonka mukaan julkisoikeudellisten yhteisöjen viranomaisen ominaisuudessa harjoittama
         toiminta olisi luonteeltaan pääasiassa julkisen vallan käyttöön liittyvää sääntelytoimintaa. Näin ollen sen, että tällainen
         toiminta jätetään arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle, ei oleteta rajoittavan kilpailua yksityisellä sektorilla harjoitettavan
         toiminnan kanssa, koska ensiksi mainitun kaltaista toimintaa tavallisesti harjoitetaan yksinomaan tai lähes yksinomaan julkisella
         sektorilla. Siten poikkeus täyttää verotuksen neutraalisuuden periaatteen vaatimukset.
      
      16.      Tämä olettama on siis varsin heikko. Vaikka viranomaisen ominaisuudessa toimivien julkisoikeudellisten yhteisöjen määritelmä
         perustuukin yhteisön kriteereihin, se on silti riippuvainen kunkin jäsenvaltion sisäisestä hallintorakenteesta, joten on hyvin
         todennäköistä, että tiettyjä näille julkisoikeudellisille yhteisöille kuuluvia toimintoja annetaan myös yksityisen sektorin
         tehtäväksi. Myös luonteeltaan taloudellinen toiminta voi nimittäin täyttää kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä
         alakohdassa säädetyn poikkeuksen edellytykset, jos julkisoikeudelliset yhteisöt kyseisessä kansallisessa oikeusjärjestelmässä
         harjoittavat toimintaansa ”niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä”, koska tällaisen järjestelmän erityisyys
         johtaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisen toiminnan luokitteluun julkisen viranomaisen ominaisuudessa
         harjoitettavaksi toiminnaksi. Tällaisen pääasiassa taloudellisen toiminnan verottamatta jättäminen voi kuitenkin johtaa kilpailun
         vääristymiseen, jos sitä yleensä harjoitetaan tai voidaan harjoittaa myös tai jopa pääosin yksityisellä sektorilla. Siinä
         tapauksessa arvonlisäverottomuus olisi vastoin nykyistä arvonlisäverojärjestelmää, joka perustuu ennen kaikkea verotuksen
         neutraalisuuden periaatteeseen.
      
      17.      Juuri tämän tilanteen yhteisön lainsäätäjä pyrki ehkäisemään, kun se sääti kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan kolmannessa
         alakohdassa arvonlisäverollisiksi tietyt liiketoimet, jotka luetellaan nimenomaisesti kuudennen direktiivin liitteessä D.
         Ne ovat televiestintä; veden, kaasun, sähkön ja lämpöenergian jakelu; tavarakuljetukset; satama- ja lentokenttäpalvelut; henkilökuljetukset;
         uusien myyntiin valmistettujen tavaroiden luovutus; maatalouden interventioelinten liiketoimet, jotka kohdistuvat maataloustuotteisiin
         ja jotka suoritetaan näiden tuotteiden yhteisen markkinajärjestelmän sääntöjen mukaisesti; kaupallisluonteinen messu- ja näyttelytoiminta;
         varastointi; kaupallinen mainostoimistotoiminta; matkatoimistotoiminta; henkilöstöruokaloiden, työpaikkamyymälöiden, osuuskuntien
         ja muiden vastaavien laitosten toiminta sekä radio- ja televisiolaitosten harjoittama muu kuin 13 artiklan A kohdan 1 alakohdan
         q alakohdassa tarkoitettu toiminta. Kyseisestä alakohdasta ilmenee selvästi, että arvonlisäverovelvollisuutta sovelletaan
         täysin riippumatta siitä, onko tietyillä paikallisilla markkinoilla, joilla edellä mainittua toimintaa voivat harjoittaa myös
         julkisoikeudelliset yhteisöt niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä, tosiasiallista tai potentiaalista
         kilpailua. Ratkaisevaa on ainoastaan kyseisen toiminnan luonne.
      
      18.      Näin ollen kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa, jossa tämän artiklan kolmannen alakohdan tapaan säädetään
         poikkeuksesta arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle jättämistä koskevaan sääntöön, on tulkittava saman logiikan mukaan
         kuin kolmatta alakohtaa: nimittäin niin, että sillä pyritään turvaamaan periaate, jonka mukaan taloudellinen toiminta kuuluu
         arvonlisäverovelvollisuuden piiriin. 
      
      19.      Tästä näkökulmasta tarkasteltuna kilpailun vääristymisen kriteerin ainoana tarkoituksena on auttaa toimivaltaisia kansallisia
         viranomaisia määrittämään, mistä toiminnoista on kannettava arvonlisäveroa ja mistä ei. Kilpailun vääristymisen käsitettä
         ei tässä yhteydessä sovelleta minään tiettyjä taloudellisia tilanteita, kuten yritysten välisiä yhteistoimintajärjestelyjä
         tai määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, säätelevänä periaatteena vaan lisäkriteerinä, jonka avulla jäsenvaltiot voivat
         pannessaan arvonlisäverojärjestelmää täytäntöön määrittää, minkälaisen toiminnan harjoittamisesta on arvonlisäveroa kannettava.(8) Tämä kriteeri kuuluu yhteisön noudattamaan verotuspolitiikkaan, jolla pyritään saattamaan kaikki taloudellinen toiminta arvonlisäverolliseksi
         verotuksen neutraalisuuden periaatteen mukaisesti.
      
      20.      Vain tätä lähestymistapaa noudattamalla voidaan turvata yksinkertaisuusperiaate, joka liittyy oikeusvarmuuden tarpeeseen veron
         kantamisessa. Nämä periaatteet vaarantuisivat vakavasti, jos kilpailutilanteita alettaisiin analysoida tapauskohtaisesti kulloisillakin
         merkityksellisillä markkinoilla. Kyseisestä lähestymistavasta on vielä se etu, ettei siitä aiheudu toimivaltaisille kansallisille
         viranomaisille erityisen raskaita hallinnollisia kustannuksia.
      
      21.      Kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa on näin ollen tulkittava niin, että jäsenvaltioiden tehtävä on
         niille tämän säännöksen täytäntöönpanossa annetun harkintavallan rajoissa(9) määrittää kunkin toiminnan kohdalla erikseen, johtaisiko se, että julkisoikeudellisilta yhteisöiltä ei kannettaisi arvonlisäveroa
         niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan osalta, kilpailun vääristymiseen. 
      
      B       Toinen ennakkoratkaisukysymys
      22.      Toisessa kysymyksessään kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tarkentamaan 4 artiklan 5 kohdan toisessa
         alakohdassa käytetyn ilmaisun ”johtaisi huomattavaan kilpailun vääristymiseen” soveltamisalaa. Se haluaa tietää, koskeeko kyseinen säännös vain tosiasiallista kilpailua
         vai ulottuuko se myös potentiaaliseen kilpailuun.
      
      23.      Se, onko potentiaalinen kilpailu otettava huomioon, voidaan johtaa loogisesti ensimmäisen kysymyksen yhteydessä esitetystä
         tulkinnasta. Jos kerran edellytetään toimintaperusteista arviointia, ei kyseisten paikallisten markkinoiden kilpailutilanteella
         ole merkitystä.
      
      24.      Yhteisöjen tuomioistuin on jo korostanut, että kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa otetaan ”kuudennen
         direktiivin tärkeimmän tavoitteen, eli verotuksen neutraalisuuden, varmistamiseksi – – huomioon tilanne, jossa julkisoikeudelliset
         yhteisöt niitä erityisesti koskevaa oikeudellista sääntelyä noudattaen harjoittavat toimintaa, jonka osalta yksityiset oikeussubjektit
         voivat kilpailla niiden kanssa harjoittamalla tällaista toimintaa yksityisoikeudellisen sääntelyn tai hallinnollisen toimiluvan
         perusteella”.(10) Jos ainoastaan tosiasiallinen kilpailu tulisi ottaa huomioon, verotuksen neutraalisuutta ei voitaisi enää turvata, koska
         tällöin ei otettaisi huomioon sitä, että ennen pitkää tai välittömästi markkinoille on tulossa yksityisiä toimijoita, jotka
         ovat aina arvonlisäverovelvollisia. Tällaisessa tilanteessa on kuitenkin selvää, että arvonlisäverovelvollisten yksityisten
         kanssa samaa toimintaa harjoittavien julkisten toimijoiden jättäminen arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle voi johtaa
         huomattavaan kilpailun vääristymiseen.
      
      25.      Kuten lisäksi julkisasiamies Kokott on korostanut, ”kilpailun vääristymisen vaara voi olla todellinen myös siinä tapauksessa,
         ettei yksikään kilpailija tarjoa kyseisenä ajankohtana kilpailevia arvonlisäveron alaisia suorituksia. Jokin epäedullinen
         toiminnan lähtökohta saattaa nimittäin jo sinänsä estää mahdollisia kilpailijoita aloittamasta aktiivista toimintaa markkinoilla”.(11)
      
      26.      Näin ollen ja komission esittämän näkemyksen mukaisesti ilmausta ”johtaisi” on tulkittava niin, että se kattaa sekä tosiasiallisen
         että potentiaalisen kilpailun edellyttäen, että jälkimmäisen mahdollisuus on todellinen.
      
      C       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
      27.      Kansallisen tuomioistuimen kolmas kysymys koskee ilmauksen ”huomattava kilpailun vääristyminen” merkitystä.(12) Tarkoittaako ”huomattava” sellaista kilpailuvaikutusta, joka ei ole täysin merkityksetön, vai ainoastaan ”poikkeuksellista”
         vaikutusta, joka menee pidemmälle kuin sellaiset kilpailun vääristymät, joita verovelvollisten ja ei-verovelvollisten palveluntarjoajien
         toimiminen samoilla markkinoilla tavanomaisesti aiheuttaa?
      
      28.      Minun täytyy myöntää, että ensimmäinen intuitioni kehottaisi vastaamaan, ettei se tarkoita kumpaakaan näistä. Lainsäätäjä
         on epäilemättä aivan tarkoituksellisesti valinnut tähän yhteyteen sanan ”huomattava” kaltaisen ilmauksen, jonka on katsottava
         merkitsevän sellaista kilpailun vääristymää, jonka vaikutus on todennäköisesti enemmän kuin merkityksetön mutta ei kuitenkaan
         poikkeuksellinen. Tässä mielessä vastauksen muotoilu tähän kysymykseen tuo mieleen Bernard Shaw’n lausuman, jonka mukaan ”kysymyksistä
         vaikeimpia ovat ne, joiden vastaus on ilmeinen”. 
      
      29.      Jos tämä ilmaus nimittäin korvattaisiin jollakin toisella, vaarana on, että tilalle valitaan toinen aivan yhtä epäselvä ilmaus.
         Mielestäni on järkevämpää lähteä siitä, että tunnustetaan tiettyjen sellaisten käsitteiden tulkintaan liittyvät rajoitukset,
         joita ei todellisuudessa voida määritellä ennalta ja jotka eivät ole tulkittavissa yleisellä ja abstraktilla tavalla. Nämä
         käsitteet saavat täyden ja kokonaisen merkityksensä vasta sillä hetkellä, kun ne konkretisoituvat, ja siksi niiden merkitys
         on aina määritettävä tapauskohtaisesti ja sen säädöksen tavoitteiden perusteella, jossa kyseistä käsitettä käytetään. Tästä
         näkökulmasta tarkasteltuna ja nyt tarkasteltavana olevassa asiayhteydessä on käsitteen ”huomattava” tulkinnassa otettava huomioon,
         että kuudennessa direktiivissä jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää harkintansa mukaan, mitä tämä ilmaus merkitsee
         siinä asiayhteydessä, jossa sitä sovelletaan.(13)
      
      30.      Lisäksi tällaisia käsitteitä voidaan useimmiten tulkita ainoastaan negatiivisella määritelmällä, jolla ei niinkään ilmaista
         sitä, mitä jokin käsite tarkoittaa, vaan sitä, mitä se ei tarkoita. Kuten edellä korostettiin, 4 artiklan 5 kohdan eri alakohdat
         liittyvät niin läheisesti toisiinsa, ettei mitään alakohtaa voida tulkita erillään siitä, mitä muissa alakohdissa säädetään.
         Jos siis katsottaisiin, että pelkästään tällaisten yhteisöjen viranomaisen ominaisuudessa harjoittamalle toiminnalle luonteenomaiseksi
         katsottu julkisen vallan käyttö riittää ehkäisemään kaikenlaisen kilpailun vääristymisen erityisesti yksityisten toimijoiden
         kanssa, kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toinen alakohta menettäisi tehokkaan vaikutuksensa. Ei myöskään voida katsoa,
         että julkisen viranomaisen ominaisuudessa toimivien yhteisöjen jättäminen arvonlisäveron soveltamisalan ulkopuolelle yksinään
         johtaisi sellaiseen kilpailun vääristymiseen, joka oikeuttaa kantamaan niiltä arvonlisäveroa kuudennen direktiivin 4 artiklan
         5 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Vain huomattava kilpailun vääristyminen voi saada aikaiseksi julkisen viranomaisen ominaisuudessa toimivan yhteisön verovelvollisuuden; muussa
         tapauksessa kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäinen alakohta menettää tehokkaan vaikutuksensa. Mikä tahansa
         muu tulkinta uhkaisi johtaa siihen, että arvonlisäverovelvollisuuden ulkopuolelle jättämisen sääntöön säädetyn poikkeuksen
         soveltamisalaan olisi käytännössä sisällytettävä kaikki julkisoikeudellisen yhteisön viranomaisen ominaisuudessa suorittamat
         liiketoimet tai harjoittama toiminta. 
      
      31.      Sanalla ”huomattava” tarkoitetaan sellaista kilpailun vääristymää, joka on epätavallinen olematta kuitenkaan merkityksetön
         tai poikkeuksellinen. Tämän käsitteen tarkempi konkreettinen määrittely on mahdollista vain tapauskohtaisesti tarkasteltaessa
         ja otettaessa huomioon kuudennen direktiivin tavoitteet, jotka täsmennetään tämän ratkaisuehdotuksen ensimmäisessä osassa.
         Tältä osin on myös todettava, että kyseisen käsitteen tulkinta kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan, koska se saa täyden
         merkityksensä vasta siinä asiayhteydessä, jossa sitä sovelletaan, sikäli kuin kyseinen tulkinta vastaa kuudennelle direktiiville
         määriteltyjä tavoitteita.
      
      III  Ratkaisuehdotus
      32.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
      
      1)      Jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste
         – 17.5.1977 annetun kuudennen neuvoston direktiivin 77/388/ETY 4 artiklan 5 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että
         jäsenvaltioiden kuuluu niille tämän säännöksen panemiseksi täytäntöön annetun harkintavallan rajoissa määrittää kyseisten
         toimintojen kohdalla erikseen, johtaisiko se, että julkisoikeudellisilta yhteisöiltä ei kannettaisi arvonlisäveroa niiden
         viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan osalta, kilpailun vääristymiseen. 
      
      2)      Ilmaus ”johtaisi” on ymmärrettävä siten, että se tarkoittaa sekä tosiasiallista että potentiaalista kilpailua, sikäli kuin
         jälkimmäisen mahdollisuus on todellinen.
      
      3)      Sanalla ”huomattava” tarkoitetaan, että kilpailun vääristymä on epätavallinen olematta kuitenkaan merkityksetön tai poikkeuksellinen.
         Tällaisen käsitteen tulkinta kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan, koska se saa täyden merkityksensä vasta siinä asiayhteydessä,
         jossa sitä sovelletaan, sikäli kuin kyseinen tulkinta vastaa direktiiville 77/388 määriteltyjä tavoitteita.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: ranska.
      
      2 –	EYVL L 145, s. 1. Direktiiviä on sittemmin muutettu useaan kertaan, viimeksi 28.11.2006 annetulla neuvoston direktiivillä
         2006/112/EY (EUVL L 347, s. 1), jossa kuudennen direktiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan, josta on tullut kuudennen
         direktiivin 13 artiklan 1 kohdan toinen alakohta, säännökset toistuvat sanatarkasti. Kolmannessa alakohdassa mainitusta liitteestä
         D on sittemmin tullut direktiivin 2006/112 liite I.
      
      3 –	Jäljempänä paikallisviranomaiset.
      
      4 –	Asia C‑446/98, Fazenda Pública, tuomio 14.12.2000 (Kok. 2000, s. I‑11435).
      
      5 –	Em. asia Fazenda Pública, tuomion 16 ja 17 kohta.
      
      6 –	Yhdistetyt asiat 231/87 ja 129/88, Comune di Carpaneto Piacentino ym., ns. Carpaneto I ‑tapaus, tuomio 17.10.1989 (Kok.
         1989, s. 3233, Kok. Ep. X, s. 215, 16 kohta) ja em. asia Fazenda Pública, tuomion 23 kohta.
      
      7 –	Em. Carpaneto I –tapaus, tuomion 26 kohta (kursivointi tässä).
      
      8 –	Ks. vastaavasti näkemys, jota julkisasiamies Mischo puolsi asiassa Comune di Carpaneto Piacentino ym. eli ns. Carpaneto
         II ‑tapauksessa antamansa ratkaisuehdotuksen 14 ja 15 kohdassa (asia C‑4/89, tuomio 15.5.1990, Kok. 1990, s. I‑1869).
      
      9 –	Ks. erityisesti em. tapaukset Carpaneto I (tuomion 23 kohta) ja Carpaneto II (tuomion 13 kohta) sekä asia Fazenda Pública
         (tuomion 31 ja 32 kohta), joissa on vahvistettu tämä jäsenvaltioille annettu harkintavalta. On myös syytä täsmentää, että
         jäsenvaltioille on annettu kuudennen arvonlisäverodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan toisen alakohdan kohdalla laajempi harkintavalta
         kuin kolmannen alakohdan täytäntöönpanossa, sillä jälkimmäisen kohdalla yhteisön lainsäätäjä on etukäteen määritellyt liiketoimet,
         joista on joka tapauksessa kannettava arvonlisäveroa.
      
      10 –	Em. Carpaneto I –tapaus, tuomion 22 kohta. Tässä alakohdassa tarkoitetusta verotuksen neutraalisuuden tavoitteesta on muistutettu
         toistuvasti; ks. viimeksi asia C‑430/04, Feuerbestattungsverein Halle, tuomio 8.6.2006 (Kok. 2006, s. I‑4999, 24 kohta).
      
      11 –	Asiassa Hutchinson 3G ym. annetun ratkaisuehdotuksen 131 kohta (asia C‑369/04, tuomio 26.6.2007, Kok. 2007, s. I‑5247).
      
      12 –	Kursivointi tässä.
      
      13 –	Vastaavan päättelyn osalta ks. mm. yhdistetyt asiat C-240/98–244/98, Océano Grupo Editorial ja Salvat Editores, tuomio
         27.6.2000 (Kok. 2000, s. I-4941, 25 kohta ja sitä seuraavat kohdat).