CELEX: 61996CJ0238
Language: da
Date: 1998-10-01
Title: Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 1. oktober 1998. # Irland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # EUGFL - Regnskabsafslutning - Regnskabsårene 1992 og 1993 - Oksekød. # Sag C-238/96.

Avis juridique important

|

61996J0238

Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 1. oktober 1998.  -  Irland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.  -  EUGFL - Regnskabsafslutning - Regnskabsårene 1992 og 1993 - Oksekød.  -  Sag C-238/96.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-05801

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde - beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL(EF-traktaten, art. 190) 2 Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med faellesskabsreglerne - bevisbyrde - fordelt mellem Kommissionen og vedkommende medlemsstat (Raadets forordning nr. 729/70, art. 2 og 3) 3 Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - afslag paa at lade EUGFL afholde udgifter paa grund af retsstridig anvendelse af Faellesskabets retsforskrifter - vurdering af det tab, som fonden har lidt - vedkommende medlemsstats anfaegtelse heraf - bevisbyrde 4 Landbrug - faelles markedsordning - oksekoed - interventionsmekanismer - licitationsopkoeb - forholdene mellem de bydende - artikel 9 i forordning nr. 859/89 - fortolkning - princippet om selvstaendige bud - raekkevidde (Raadets forordning nr. 805/68, art. 6, stk. 6; Kommissionens forordning nr. 859/89, art. 9, art. 12, stk. 2, og art. 15 samt nr. 2456/93, art. 11) 5 Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med faellesskabsreglerne - medlemsstaternes kontrolforpligtelse (EF-traktaten, art. 5; Raadets forordning nr. 729/70, art. 8, stk. 1)  

Sammendrag

1 Omfanget af den i traktatens artikel 190 omhandlede begrundelsespligt afhaenger af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget.En beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter, der er finansieret af EUGFL, som indebaerer, at en del af de angivne udgifter ikke kan finansieres af EUGFL, kraever ikke en detaljeret begrundelse, for saa vidt som vedkommende regering har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter. 2 Artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 tillader kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne. Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf. Desuden paahviler det ikke Kommissionen at godtgoere, at der er indtraadt en skade, men den kan begraense sig til at fremlaegge tungtvejende indicier herfor. Naar Kommissionen har godtgjort, at en medlemsstat har tilsidesat en raekke faellesskabsbestemmelser paa landbrugsomraadet, og godtgjort sandsynligheden af, at der er paafoert Faellesskabets budget et tab, kan der ikke kraeves mere af Kommissionen, for saa vidt som den ikke kan foretage systematisk kontrol, og for saa vidt som vurderingen af situationen paa et bestemt marked afhaenger af oplysninger indsamlet af medlemsstaterne. 3 I forbindelse med sin opgave med afslutning af EUGFL-regnskaber og vurdering af de tab, som fonden har lidt, har Kommissionen, saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af EUGFL's udgifter, intet andet valg end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige omhandlede udgifter. Saafremt Kommissionen ikke goer dette, men i stedet har forsoegt at beregne den oekonomiske virkning af overtraedelsen ved at bedoemme situationen paa det paagaeldende marked, som den ville have vaeret, saafremt der ikke forelaa overtraedelse, paahviler det medlemsstaten at godtgoere, at beregningen er forkert. 4 I forbindelse med interventionsforanstaltninger i oksekoedssektoren, og navnlig hvad angaar ordningen med licitationsopkoeb, bestemmer artikel 9 i forordning nr. 859/89, i stk. 1, at den bydende skal forpligte sig til at overholde samtlige gaeldende bestemmelser, og i stk. 2, at de paagaeldende kun kan indgive et bud pr. kategori og licitation. Da kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem, kan sidstnaevnte bestemmelses ordlyd ikke anvendes som grundlag for den fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene »paagaeldende« og »bydende« kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern. En saadan fortolkning ville svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93, der i faellesskabsretten indfoerte bestemmelser om forholdene mellem de bydende, med tilbagevirkende kraft. Selv om princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure, og som ligger til grund for bestemmelserne i artikel 9, stk. 6 (hvorefter buddene er fortrolige), artikel 12, stk. 2 (forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (forpligtelsen for enhver bydende til at stille sikkerhed), og artikel 15 (forpligtelsen til personligt at modtage betaling) i forordning nr. 859/89, samt bestemmelserne i artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 (om lige adgang for alle interesserede), ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb. 5 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, som paa landbrugsomraadet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegger de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning, og dette gaelder saa meget desto mere, naar der foreligger forhold, som kan vaekke alvorlig mistanke om omgaaelse af et forbud, der er fastsat ved den paagaeldende faellesskabsretsakt.  

Parter

I sag C-238/96,Irland ved Chief State Solicitor M.A. Buckley, som befuldmaegtiget, bistaaet af M. Finlay, SC, og barrister D. Barniville, og med valgt adresse i Luxembourg paa Irlands Ambassade, 28, route d'Arlon, sagsoeger, mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved X. Lewis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg, sagsoegt, angaaende en paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19), har DOMSTOLEN (Femte Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet og L. Sevón, generaladvokat: s. Alber justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 4. februar 1998, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 24. marts 1998, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. juli 1996 har Irland i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19, herefter »den anfaegtede beslutning«), for saa vidt angaar den del af beslutningen, der vedroerer Irland.2 Med soegsmaalet paastaas naevnte beslutning annulleret, for saa vidt som Kommissionen har fastslaaet, at foelgende beloeb ikke kan finansieres af EUGFL: - 26 222 656,22 IEP svarende til 10% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed i regnskabsaaret 1990, paa grund af tilsidesaettelse af artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) - 24 020 455,26 IEP svarende til 5% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed i regnskabsaaret 1991, paa grund af tilsidesaettelse af artikel 8 i forordning nr. 729/70 - 9 613 206,00 IEP svarende til 2% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed i regnskabsaaret 1991, fordi der er anvendt en ikke-forskriftsmaessig procedure ved licitation med hensyn til oksekoed - 8 862 144,00 IEP svarende til 2% af de af Irland anmeldte udgifter til offentlig oplagring af oksekoed i regnskabsaaret 1992, fordi der er anvendt en ikke-forskriftsmaessig procedure ved licitation med hensyn til oksekoed. Korrektionerne paa omraadet for offentlig oplagring af oksekoed 3 Det bestemmes i den gaeldende ordning for interventionsopkoeb, at koed for at kunne antages til intervention skal vaere af en bestemt kvalitet, udbenet og emballeret paa bestemte maader. Desuden skal de kompetente nationale myndigheder gennem kontrol sikre overholdelsen af bestemmelser, der kraever et bestemt resultat. 4 Ifoelge artikel 2 og 3 i Raadets forordning nr. 729/70 finansieres restitutioner ved udfoersel til tredjelande, som ydes efter Faellesskabets regler, og interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, for saa vidt som de foretages under overholdelse af disse regler. 5 Ifoelge artikel 5 i forordning nr. 729/70 skal medlemsstaterne med regelmaessige mellemrum sende bestemte dokumenter til Kommissionen. 6 I oevrigt bestemmes det i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, at medlemsstaterne sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder, samt at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemmer, at de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for, ikke baeres af Faellesskabet. 7 Endelig skal der tages hensyn til Kommissionens Belle-rapport, som fastlaegger de retningslinjer, der skal foelges, naar der skal anvendes finansielle korrektioner over for en medlemsstat. 8 I Belle-rapporten angives - foruden tre vigtige beregningsteknikker, hvorved der bestaar enighed mellem Kommissionen og den irske regering om, at de ikke finder anvendelse - for vanskelige tilfaelde metoden med en fast sats: »Efterhaanden som anvendelsen af systemrevision er blevet mere udbredt, har EUGFL i stadig hoejere grad baseret sig paa vurderinger af den risiko, som manglerne ved et system indebaerer. Det ligger i sagens natur, at det sjaeldent ved en efterfoelgende revision er muligt paa revisionstidspunkter at konstatere, om en ansoegning var gyldig, da den blev betalt - antallet af oliventraeer kan kontrolleres paa et senere tidspunkt, da det normalt ikke aendrer sig, men antallet af faar eller kvaliteten af udfoert ost kan ikke kontrolleres paa et senere tidspunkt. Det finansielle tab for Faellesskabet maa derfor bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medfoert, og den kan saavel vedroere arten og kvaliteten af den foretagne kontrol som antallet af tilfaelde, hvor der faktisk er foretaget kontrol. Ved denne fremgangsmaade indfoeres der paa ingen maade et proportionalitetsprincip i proceduren for afslutningen af regnskaberne, men det forsoeges at fastlaegge en sammenhaeng mellem aarsag og virkning. Ved bestemmelsen af, om der skal foretages en finansiel korrektion, og hvilken sats der i givet fald skal anvendes, vil den grundlaeggende faktor vaere vurderingen af, hvor stor en risiko for finansielle tab for Faellesskabet, der har vaeret som foelge af manglerne ved kontrollen. Der boer specielt tages hensyn til foelgende forhold: '1. Om manglen beroerer kontrolsystemets effektivitet generelt, effektiviteten af et bestemt led i kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrollen under systemet. 2. Manglens betydning i forhold til den samlede foreskrevne kontrol, det vaere sig af administrativ, fysisk eller anden art. 3. Foranstaltningernes foelsomhed over for svig, idet der navnlig tages hensyn til den oekonomiske tilskyndelse.'« 9 I Belle-rapporten foreslaas tre kategorier af standardkorrektioner: »A. 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedroerer mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som ikke er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret af mindre omfang. B. 5% af udgifterne - hvis manglen vedroerer mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemfoerelsen af kontrol, som er af vaesentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har vaeret betydelig. C. 10% af udgifterne - hvis manglen vedroerer hele kontrolsystemet eller grundlaeggende dele heraf eller gennemfoerelsen af kontrol, der er af afgoerende betydning for sikkerheden for udgiftens retmaessighed, saa det med rimelighed kan konkluderes, at der har vaeret en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.« 10 Det anfoeres endvidere i retningslinjerne i naevnte rapport, at naar der er tvivl om, hvilken korrektion der skal anvendes, boer foelgende forhold tages i betragtning som formildende omstaendigheder: »- De nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjaelpe manglerne, saa snart disse blev konstateret. - Manglerne var en foelge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter.« 11 Den 2. april 1990 anordnede Kommissionens GD VI en undersoegelse med hensyn til offentlig oplagring af oksekoed i Irland i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 729/70, der bemyndiger Kommissionens befuldmaegtigede funktionaerer til at undersoege, om den administrative praksis er i overensstemmelse med Faellesskabets regler, om de noedvendige bilag er til stede, og under hvilke omstaendigheder de af EUGFL finansierede foranstaltninger gennemfoeres og kontrolleres. Det fremgaar af denne undersoegelse, at i mere end 10% af stikproeverne var det kraevede resultat ikke opnaaet. Der blev endvidere fastslaaet forskellige ikke-forskriftsmaessige opkoeb. Svaghederne ved det irske kontrolsystem angik kvaliteten af det koed, der i visse tilfaelde blev udbudt til opkoeb, afkastet ved udbening i andre stikproever og emballeringen i atter andre tilfaelde. 12 Disse mangler blev meddelt de irske myndigheder ved skrivelse af 11. oktober 1991 fra generaldirektoer Legras i GD VI. 13 Der blev foretaget yderligere undersoegelser i Irland af Kommissionens tjenestemaend i december 1991. Et parti udbenet irsk oksekoed blev undersoegt i Italien i marts og juni 1992, mens ikke-udbenet irsk oksekoed oplagret i Nederlandene blev undersoegt i juli og august 1993. 14 Ved skrivelse af 3. maj 1995 fra Legras til statssekretaeren i det irske landbrugs-, levnedsmiddel- og skovbrugsministerium blev de irske myndigheder formelt underrettet om GD VI's konklusion, hvorefter de finansielle korrektioner for regnskabsaarene 1990 og 1991 burde vaere 74 263 567,90 IEP, svarende til en fast sats paa 10% for hvert regnskabsaar. 15 Med henblik paa at opnaa godkendelse af de afslaaede udgifter gjorde de irske myndigheder brug af den forligsprocedure, som er indfoert ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). 16 Den 22. november 1995 fremlagde forligsorganet sin endelige rapport, hvori det anfoerte, at det var »vanskeligt at begrunde generelle korrektioner af den i sagen foreslaaede stoerrelsesorden«. Forligsorganet tilraadede endvidere, at man differentierede korrektionssatserne under hensyn til de aar, hvor der var blevet indfoert forbedringer af kontrolprocedurerne, og opfordrede parterne til at diskutere en hensigtsmaessig finansiel korrektionssats. 17 I sin sammenfattende rapport for 1992 fastsatte Kommissionen korrektionerne til 10% for 1990 og 5% for 1991 med foelgende begrundelse: »Da de irske myndigheder i perioden 1990-1991 ikke opfyldte deres forpligtelser, saadan som disse fremgaar af artikel 8 i forordning (EOEF) nr. 729/70, skal der foretages en finansiel korrektion. Kontrolordningens svagheder vedroerte forhold, som Kommissionens tjenestegrene fandt vaesentlige. Paa den anden side blev der i den sammenfattende rapport VI/320/94 for regnskabsaaret 1991 paapeget anomalier. Anomalierne medfoerte, at EUGFL uretmaessigt blev konteret meget betydelige beloeb. Da EUGFL's tab ikke kan beregnes praecist, er det noedvendigt at foretage en skoensmaessig vurdering. Under hensyntagen til de irske myndigheders indsats for at forbedre deres kontrolordning foretages der en korrektion paa 10% af de samlede udgifter, der blev konteret Faellesskabets budget for aarene 1990-1991 vedroerende offentlig oplagring af oksekoed. Efter en grundig gennemgang af forligsorganets rapport af 21.11.95 vedroerende sag nr. 95/IR/013 finder Kommissionens tjenestegrene, at den foreslaaede korrektion for 1990 skal opretholdes i lyset af de alvorlige svagheder, der blev konstateret ved deres kontrol, og at korrektionen for 1991 skal fastsaettes til 5% i lyset af de foranstaltninger, der blev truffet i loebet af dette aar for at forbedre kontrollens effektivitet og paalidelighed, og den deraf foelgende reducerede risiko for uregelmaessigheder.« 18 Med denne del af annullationssoegsmaalet bestrider Irland ikke Kommissionens konklusion om, at Irland har tilsidesat artikel 8 i forordning nr. 729/70 i 1990 og i 1991. Irland erkender, at systemet med permanent tilstedevaerelse udviste svagheder i 1990 og i noget mindre grad i 1991. Irland kan imidlertid ikke acceptere den oevrige begrundelse, som Kommissionen har fremfoert til stoette for den anfaegtede beslutning. 19 Irland har under disse omstaendigheder fremfoert fem anbringender henholdsvis vedroerende manglende begrundelse, manglende vurdering af den risiko, som er indtraadt for EUGFL, ukorrekt vurdering af de tab, som EUGFL haevdes at have lidt, tilsidesaettelse af retningslinjerne i Belle-rapporten og manglende hjemmel. Manglende begrundelse 20 Irland har med sit foerste anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har fremfoert nogen begrundelse til stoette for sin konklusion om, at meget betydelige beloeb ved en fejltagelse var blevet finansieret af EUGFL. 21 Ifoelge fast retspraksis afhaenger omfanget af begrundelsespligten af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget (jf. dom af 25.2.1988, sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065, praemis 13, og af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 10). 22 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for beslutninger om afslutning af regnskaber, for saa vidt som de traeffes paa grundlag af en eller flere sammenfattende rapporter samt hele brevvekslingen mellem medlemsstaten og Kommissionen, hvilket indebaerer, at vedkommende regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter (dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 60). 23 Som det fremgaar af brevvekslingen med de nationale myndigheder (jf. denne doms praemis 12, 13 og 14), har Kommissionen underrettet dem om svaghederne ved kontrolsystemet, der i oevrigt allerede var blevet fremhaevet i den sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1991. Desuden udtalte Kommissionen i den sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992, at disse svagheder vedroerte forhold, som fandtes at vaere vaesentlige, og da EUGFL's tab ikke kunne beregnes praecist, foretog den i henhold til retningslinjerne i Belle-rapporten en lineaer korrektion paa 10% for regnskabsaaret 1990 og paa 5% for regnskabsaaret 1991 under hensyn til den foretagne forbedring og den deraf foelgende reducerede risiko for Faellesskabets budget. 24 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes. Manglende vurdering af den risiko, som er indtraadt for EUGFL 25 Den irske regering har med sit andet anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen har undladt at godtgoere, at meget store beloeb fejlagtigt var blevet finansieret af EUGFL i regnskabsaarene 1990 og 1991 som foelge af de irske myndigheders forsoemmelighed ved opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70. 26 Ifoelge den irske regering fremgaar det af artikel 5 og 8 i forordning nr. 729/70, af Domstolens retspraksis, af retssikkerhedsprincippet samt af de retningslinjer, som Kommissionen har offentliggjort, at naar Kommissionen beslutter at foretage en finansiel korrektion med den begrundelse, at en medlemsstat har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, skal den foerst vurdere det sandsynlige omfang af paa hinanden foelgende uregelmaessigheder for saa vidt angaar den paastaaede manglende kontrol og derefter vurdere de finansielle virkninger af disse uregelmaessigheder. Den skal derfor vurdere aarsagsforbindelsen mellem den manglende kontrol og stoerrelsen af det sandsynlige finansielle tab for Faellesskabet. 27 Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (domme af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8, og sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343, praemis 7, dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 14). 28 Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 30). 29 Desuden paahviler det ikke Kommissionen at godtgoere, at der er indtraadt en skade, men den kan begraense sig til at fremlaegge tungtvejende indicier herfor. Denne lempelse af beviskravet skyldes kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne paa omraadet for den faelles landbrugspolitik (jf. i samme retning dom af 10.11.1993 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, a.st., praemis 17). 30 Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL paahviler i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Denne ordning, som hviler paa tilliden mellem de nationale myndigheder og faellesskabsmyndighederne, indebaerer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere. Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlaegge de oplysninger, der er noedvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstraekkelig naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. dom af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, a.st., praemis 11). 31 Det begraensede bevis, som Kommissionen skal foere, bekraeftes af retningslinjerne i Belle-rapporten, hvorefter »det finansielle tab for Faellesskabet« i vanskelige tilfaelde, hvor skadens stoerrelse ikke kan fastslaas noejagtigt, »maa ... bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medfoert«. 32 Som anfoert i denne doms praemis 23 har Kommissionen godtgjort denne aarsagsforbindelse. 33 Under disse omstaendigheder boer det andet anbringende forkastes. Fejlagtig vurdering af det tab, som EUGFL haevdes at have lidt 34 Den irske regering har med sit tredje anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har foretaget en korrekt vurdering af stoerrelsen af det tab, som EUGFL haevdes at have lidt. 35 Ifoelge den irske regering var risikoen for, at EUGFL skulle lide tab i forbindelse med regnskabsaaret 1991, begraenset til 1% af salgsprisen for den maengde oksekoed, der blev opkoebt ved intervention, hvilket svarede til forskellen i afkast ved udbening i Irland og i de oevrige medlemsstater. 36 Det bemaerkes for det foerste, at ifoelge fast retspraksis (dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 13) har Kommissionen, saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, intet andet valg end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter. 37 Det bemaerkes endvidere, at naar Kommissionen ikke afslaar at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsoeger at beregne den oekonomiske virkning af overtraedelsen ved at bedoemme markedssituationen, som den ville have vaeret, saafremt medlemsstaten ikke havde handlet retsstridigt, paahviler det medlemsstaten at godtgoere, at beregningen er forkert (dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 15). 38 Det bemaerkes herved for det foerste, under hensyn til Kommissionens argumenter i svarskriftet, at Irland har erkendt, at forskellen i afkast i forhold til de andre medlemsstater androg 1,96%. Det foelger heraf alene paa grundlag af de af Irland paaberaabte forhold, at en korrektion paa 2% var begrundet. 39 Kommissionen har for det andet godtgjort, at der forelaa andre mangler ved kontrollen. Den har bl.a. gjort gaeldende, at maengden af koed efter udbening ikke blev gjort til genstand for nogen som helst kontrol. Kommissionen har endvidere i forbindelse med sin kontrol fastslaaet, at mere end 10% af det undersoegte koed ikke opfyldte kravene med hensyn til kvalitet, fedtindhold og udskaeringer. 40 Herefter findes stoerrelsen af den nedsaettelse, som Kommissionen har foretaget, ikke at vaere ubegrundet. 41 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer det tredje anbringende forkastes. Tilsidesaettelse af retningslinjerne i Belle-rapporten 42 Irland har med sit fjerde anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen ved fastsaettelsen af korrektionssatsen som formildende omstaendighed burde have taget hensyn til den omstaendighed, at de nationale myndigheder havde vedtaget effektive bestemmelser for at afhjaelpe manglerne umiddelbart efter, at disse var indtraadt. 43 Det er herved tilstraekkeligt at fastslaa, at den formildende omstaendighed, som Irland har paaberaabt sig, behoerigt er blevet taget i betragtning af Kommissionen, idet korrektionen for regnskabsaaret 1991 er blevet nedsat fra 10% til 5% (jf. denne doms praemis 16 og 17). 44 Den irske regerings fjerde anbringende boer derfor ogsaa forkastes. Manglende hjemmel 45 Den irske regering har med sit femte anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen i henhold til artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 agter at nedsaette fuldt ud gyldige udgifter, som Irland har afholdt i 1992, og som derfor kunne finansieres af EUGFL. Ved at afslaa at lade EUGFL afholde ethvert beloeb, som overstiger EUGFL's sandsynlige tab som foelge af svaghederne ved kontrolprocedurerne i Irland, har Kommissionen paalagt Irland en sanktion, som hverken traktaten eller nogen som helst relevant forordning giver den ret til at anvende. 46 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at saafremt det er umuligt med sikkerhed at fastslaa, i hvilket omfang en national foranstaltning, som er i strid med faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, kan Kommissionen frit afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter (jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 13). 47 Det bemaerkes endvidere, at af de grunde, som er anfoert i denne doms praemis 23, 38, 39 og 43, er der intet holdepunkt for at antage, at de foretagne korrektioner overstiger det tab, som er indtraadt for Faellesskabet. 48 Det femte anbringende, som er baseret paa en urigtig forudsaetning, maa derfor forkastes. De finansielle korrektioner i henhold til interventionsforanstaltninger inden for oksekoedssektoren 49 De grundlaeggende regler om den faelles markedsordning for oksekoed er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 179). Ved forordningens artikel 6 bemyndiges Kommissionen til at traeffe foranstaltninger med henblik paa at opretholde priserne paa Faellesskabets markeder. Forordning nr. 805/68, som aendret bl.a. ved Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2. marts 1989 (EFT L 61, s. 43, herefter »forordning nr. 805/68«), finder anvendelse paa den for naervaerende sag relevante periode (regnskabsaarene 1992 og 1993). 50 Indtil 1989 gjaldt der en ordning med automatisk interventionsopkoeb, naar priserne faldt under bestemte taerskler, hvilket havde til foelge, at interventionsorganerne opkoebte meget betydelige maengder oksekoed til priser, der laa over markedspriserne. 51 For at afhjaelpe dette forhold blev der i 1989 indfoert en reform. De automatiske opkoeb ved meget store prisfald blev opretholdt, men samtidig blev der indfoert en ordning med licitationsopkoeb for at sikre, at de opkoebte maengder og betalte priser ikke overstiger, hvad der er noedvendigt for at sikre en rimelig markedsstoette. 52 I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 805/68 fastsaetter Raadet en gang om aaret en interventionspris. Naar markedspriserne i Faellesskabet ligger under en vis procentdel af interventionsprisen, kan interventionsorganerne i en eller flere medlemsstater paa de betingelser, som er fastsat i artikel 6, opkoebe visse kategorier, kvaliteter eller grupper af kvaliteter af oksekoed med oprindelse i Faellesskabet. 53 Opkoebene foretages ved aabne licitationer. Ifoelge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/68 maa opkoebene ikke overstige en maengde paa 220 000 tons om aaret for Faellesskabet som helhed. 54 I henhold til forordningens artikel 6, stk. 5, indfoeres der dog i tilfaelde af saerdeles betydelige prisfald en procedure, hvorefter alle bud paa 80% eller derunder af interventionsprisen accepteres og ikke medregnes i den i artikel 6, stk. 1, omhandlede maksimumsmaengde (den saakaldte »sikkerhedsnetprocedure«). 55 I henhold til artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 skal der ved licitationerne sikres lige adgang for alle interesserede, og de skal aabnes paa grundlag af udbudsbetingelser. 56 Det fremgaar af artikel 6, stk. 7, i forordning nr. 805/68, at gennemfoerelsesbestemmelserne til interventionsordningen fastsaettes af Kommissionen, der ogsaa traeffer afgoerelse om aabning og suspension af licitationerne efter at have hoert en forvaltningskomité. I den for naervaerende sag relevante periode fandtes disse bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29. marts 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5). 57 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at beslutningen om at foretage licitationsopkoeb offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende senest en loerdag eller en tirsdag inden udloebet af den foerste frist for indgivelse af bud. Ifoelge forordningens artikel 8 udloeber fristen for indgivelse af bud i den periode, hvor licitationen loeber, hver anden og fjerde onsdag i maaneden, kl. 12.00 (Bruxelles-tid). 58 Artikel 9 i forordning nr. 859/89, som staar i centrum for tvisten, bestemmer: »1. Den bydende kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb. 2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation. 3. I buddet angives: a) den bydendes navn og adresse b) maengden af de tilbudte produkter af den eller de kategorier, der er naevnt i licitationsbekendtgoerelsen, udtrykt i tons c) den pris, der foreslaas for 100 kg produkter af kvalitet R3 ... d) det eller de interventionscentre, hvor de bydende agter at levere produktet. ...« 59 I henhold til naevnte forordnings artikel 9, stk. 4, litra c), skal der foeres bevis for, at den bydende inden udloebet af fristen for indgivelse af bud har stillet en licitationssikkerhed. Det bestemmes i artikel 9, stk. 5 og 6, at buddet ikke kan traekkes tilbage efter udloebet af fristen for indgivelse af bud, og at buddene er fortrolige. 60 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at der ved aabningen af licitationen kan fastsaettes en minimumspris, og at bud, som ligger herunder, ikke kan accepteres. Ifoelge artikel 8 skal interventionsorganerne fremsende buddene til Kommissionen senest 24 timer efter udloebet af fristen for indgivelse af bud. 61 Det bestemmes i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 859/89, at Kommissionen i betragtning af de bud, der modtages for hver licitation, og efter at have hoert forvaltningskomitéen, fastsaetter en maksimumsopkoebspris; hvis saerlige forhold taler herfor, kan der fastsaettes en anden pris for en medlemsstat eller et omraade i en medlemsstat ud fra de gennemsnitlige markedspriser. Endvidere bestemmes det i artikel 11, stk. 2, at det ogsaa kan besluttes ikke at tage en licitation til foelge, og i stk. 3, at hvis den samlede maengde, der tilbydes til en pris, der hoejst svarer til maksimumsprisen, overstiger den udliciterede maengde, kan den maengde, der gives tilslag for, nedsaettes med en koefficient. 62 Det bestemmes i artikel 12 i forordning nr. 859/89, at buddet afvises, hvis den foreslaaede pris er hoejere end den fastsatte maksimumspris, og i artikel 10, stk. 2, at sikkerheden frigives for de bud, der ikke gives tilslag for. 63 Det fremgaar af artikel 13 i forordning nr. 859/89, at saafremt buddet antages, frigives sikkerheden helt, hvis den leverede maengde udgoer mindst 95% af den tilbudte maengde. Hvis den leverede maengde udgoer mellem 85% og 95% af den tilbudte maengde, fortabes sikkerheden i forhold til den maengde, der ikke er leveret, medmindre der foreligger force majeure. I alle andre tilfaelde fortabes sikkerheden helt, medmindre der foreligger force majeure. 64 Kravet om sikkerhedsstillelse blev indfoert for at forhindre, at der blev indgivet overvurderede bud. 65 Ifoelge artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89 kan de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke overdrages. Desuden skal interventionsorganet i henhold til artikel 15 betale tilslagsmodtageren den pris, der er anfoert i hans bud. 66 Paa et tidspunkt, som ligger senere end omstaendighederne i den foreliggende sag, er forordning nr. 859/89 blevet ophaevet og erstattet af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 225, s. 4). Artikel 9 i forordning nr. 859/89 er blevet afloest af en detaljeret bestemmelse vedroerende de personer, som kan indgive bud, nemlig artikel 11, der bestemmer foelgende: »1. Kun foelgende kan indgive bud: a) autoriserede kreaturslagterier som omhandlet i direktiv 64/433/EOEF, der ikke omfattes af en dispensation i henhold til artikel 2 i Raadets direktiv 91/498/EOEF, uanset deres retlige status, samt b) kvaeg- eller koedhandlere, der paa slagterierne lader foretage slagtning for egen regning, og som er opfoert i et offentligt register med saerskilt nummer. 2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. Buddene indgives saerskilt for hver type licitation. 3. Den enkelte bydende kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation. Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift. Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt. Konstateres det, at en bydende har indgivet flere bud, afvises alle buddene. 4. ...« 67 Paa grund af et sammenfald af forskellige forhold (sygdommen kogalskab (BSE), Tysklands forening, Golf-krigen, udviklingen i forholdet til OEsteuropa osv.) blev Faellesskabets marked for oksekoed fra 1990 til 1992 ramt af en krise uden fortilfaelde, som fra regnskabsaaret 1991 foerte til stadig stigende budgetudgifter for Faellesskabet. Faellesskabets interventionsopkoeb af oksekoed steg saaledes fra 540 000 tons i 1987 til 1 030 000 tons i 1991, en stigning paa 90,7% i loebet af fire aar. 68 Kommissionen har fundet det godtgjort, at nogle virksomheder havde indgivet flere bud i den samme licitation. Kommissionen anfoerte saaledes foelgende i sin sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1991: »Irland (...) Saa mange som ni individuelle bud blev fremsat af den samme gruppe til priser, der laa meget taet op ad hinanden. Det samme forhold blev afsloeret i alle undersoegte licitationer og maa anses for udbredt. Et eksempel kan bedst beskrive den generelle situation: - 56. bud, frist: 22.10.1991  * Der blev i alt indgivet 68 bud med priser fra 256,75 til 255,50 ECU/100 kg.  * Af disse blev 58 bud i sidste ende accepteret til priser fra 255,80 til 255,50 ECU/100 kg.  * Ved sammenligning af navne, adresser, telefax- og telexnumre osv. kunne kontrolloererne fastslaa, at de 68 bud stammede fra ca. 20 forskellige kilder, selv om firmaernes navne og registreringsnumre naturligvis var forskellige, og buddene undtagen i faa tilfaelde underskrevet af forskellige personer. Det kunne ogsaa regulaert fastslaas, at buddene fra medlemmer af samme gruppe blev udarbejdet paa basis af fotokopier, hvor kun de individuelle oplysninger pr. firma var indfoert saerskilt. Det mest klassiske eksempel blev afsloeret i forbindelse med den 65. licitation under forordning (EOEF) nr. 771/92 med en frist for bud den 24.3.1992, hvor EUGFL konstaterede foelgende for én og samme gruppe: - alle ni bud indeholdt samme adresse, telefonnummer, telexnummer, telefaxnummer og interventionscenter for levering og endog ordet 'manager' var klart fotokopieret fra en original i hvert tilfaelde - alle ni bud var dato- og tidsstemplet til kl. 10.40 den 24.03.1992 - alle fakturaer havde det samme hoved inklusive bankkontonummer, selv om det oprindeligt trykte firmanavn var erstattet, undertiden kluntet, med navnet paa det bydende selskab. Fakturaerne var endog nummereret fortloebende. I betragtning af alt dette konkluderer EUGFL, at disse bud helt hoerte sammen og stammede fra den samme kilde, og at forbindelsen maa have vaeret indlysende for licitationskomitéerne i de paagaeldende medlemsstater. Saadan et eksempel, selv om det er ekstremt, er typisk for besigtigede dokumenter for andre 'gruppebud'. Senere afsloerede undersoegelser i firmaernes kontorer, at seks af firmaerne alle blev oprettet mellem den 17. og 30. maj 1990, og at alle betalingerne i 1991 blev registreret som foretaget under det samme handelsregisternummer i Landbrugsministeriet.« 69 Ifoelge Kommissionen var disse former for praksis udtrykkelig forbudt ved den for omraadet gaeldende faellesskabsordning og totalt uforenelig med interventionsordningens formaal. Kommissionen anfoerte i sin sammenfattende rapport, at der forelaa en tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2 (indgivelse af ét bud pr. bydende pr. licitation), artikel 12, stk. 2 (forbud mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (den bydendes personlige stillelse af licitationssikkerheden), og artikel 15, stk. 1 (betaling til tilslagsmodtageren), i forordning nr. 859/89. 70 Kommissionen fandt, at de bydende havde fulgt disse former for praksis for at saelge den stoerst mulige maengde koed til intervention til de hoejest mulige priser, idet de opnaaede en betydelig formindskelse af risikoen for fortabelse af deres sikkerhed. I tilfaelde af levering af en mindre maengde end den, som skulle leveres, gjorde opdelingen af et bud i flere bud det muligt at opfylde i det mindste en del af buddene og saaledes at faa tilbagebetalt den herfor tilvejebragte sikkerhed. 71 I sin sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992 har Kommissionen »i betragtning af det alvorlige og systematiske misbrug, der blev konstateret i ... Irland« fastholdt sine klagepunkter for regnskabsaaret 1992 (s. 121). 72 Over for Kommissionens udtalelse om, at de nationale kompetente myndigheder burde have grebet ind for at bringe disse former for praksis til ophoer, har de irske myndigheder anfoert, at forordning nr. 859/89 ikke bemyndigede dem til at gribe ind, naar buddene hidroerte fra selvstaendige juridiske personer. 73 Sagen blev indbragt for det forligsorgan, der er oprettet ved Kommissionens beslutning 94/442. 74 Forligsorganet fandt, at det ikke med sikkerhed kunne fastslaa, hvorvidt den licitationspraksis, som medlemsstaterne havde fulgt, var i strid med forordning nr. 859/89. Det udtalte, at det under alle omstaendigheder senere var blevet fundet noedvendigt at praecisere reglerne i forordning nr. 859/89. Forligsorganet anfoerte endvidere, at Kommissionen ikke forud for 1993 havde reageret paa medlemsstaternes praksis. 75 Uanset forligsorganets konklusioner vedtog Kommissionen den anfaegtede beslutning. 76 Irland har til stoette for soegsmaalet fremfoert tre anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at den i Irland fulgte praksis er lovlig, at der ikke er lidt et tab for EUGFL, at der er sket tilsidesaettelse af princippet om den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet samt af kriterierne i Belle-rapporten. Anbringendet om lovligheden af den i Irland fulgte praksis 77 Den irske regering har med sit foerste anbringende gjort gaeldende, at det var berettiget, at Irland fulgte den praksis, at enhver juridisk person kunne byde ved gennemfoerelse af licitationsprocedurer i den paagaeldende periode. I 1991 og 1992 havde de irske myndigheder ikke hjemmel til at afvise bud fra selvstaendige juridiske personer under henvisning til, at de ikke var uafhaengige af en anden bydende. 78 Foerst ved forordning nr. 2456/93 - som efter den i naervaerende tvist omhandlede periode ophaevede forordning nr. 859/89 - blev der taget hensyn til de forbindelser, der kan bestaa mellem bydende. Artikel 11, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 2456/93 er den foerste bestemmelse, hvori det kraeves, at de bydende skal vaere indbyrdes uafhaengige. 79 Den irske regering har endvidere gjort gaeldende, at saafremt forordning nr. 859/89 havde haft til formaal at forhindre, at indbyrdes forbundne virksomheder indgav bud, ville denne forordnings artikel 9, stk. 3, som angiver de oplysninger, der skal vaere indeholdt i buddet, have foreskrevet angivelse af ejeren af den bydende eller dennes tilhoersforhold til en koncern. I mangel heraf ville en saerskilt bestemmelse enten have forbudt medlemsstaterne at antage bud fra indbyrdes forbundne virksomheder, eller foreskrevet foerelse af et register over personer, som det var tilladt at indgive bud, med forskriftsmaessigt fastsatte krav, saasom ikke-registrering af virksomheder inden for samme koncern. Der er imidlertid ikke blevet fastsat saadanne forskrifter. 80 Kommissionen sondrer mellem udtrykket »den bydende«, som anvendes i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 859/89, og begrebet »de paagaeldende«, som anvendes i artikel 9, stk. 2. Mens den bydende simpelthen er den, der indgiver et bud, daekker udtrykket »de paagaeldende« noget andet og bredere. Ifoelge Kommissionen ville forbuddet i forordningens artikel 9, stk. 2, mod, at en bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori, blive beroevet sin effektive virkning, saafremt det var muligt for den paagaeldende at indgive flere bud gennem ganske vist juridisk selvstaendige, men dog indbyrdes forbundne bydende. 81 Det bemaerkes for det foerste, at kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem (jf. i denne retning dom af 15.12.1987, sag 348/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 5225, praemis 19). Kommissionen kan derfor ikke paa tidspunktet for regnskabsafslutningen for EUGFL anvende en fortolkning, som ikke svarer til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk (jf. i denne retning dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 15 og 16). 82 I artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 bestemmes det alene, at de paagaeldende kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation. Denne bestemmelses ordlyd kan derfor ikke anvendes som grundlag for den af Kommissionen anlagte fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene paagaeldende og bydende kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern. 83 Det er foerst fra ikrafttraedelsen af forordning nr. 2456/93, at faellesskabsretten indeholder bestemmelser om forholdene mellem de bydende. Saafremt man antog den fortolkning af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89, som Kommissionen har foreslaaet, ville det svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft. 84 Den irske regerings anbringende kan imidlertid ikke foere til annullation af den anfaegtede beslutning, da denne er tilstraekkeligt begrundet med andre faktiske og retlige elementer. 85 I den sammenfattende rapport vedroerende regnskabsafslutningen for EUGFL for regnskabsaaret 1991 anfoertes det, at der var blevet foretaget betaling til andre firmaer end de bydende, og at det ved en sammenstilling af navne, adresser, telefax- og telexnumre, bankkontonumre og fakturaer var blevet fastslaaet, at mange individuelle bud stammede fra den samme kilde. 86 Disse forhold kunne vaekke alvorlig mistanke om omgaaelse af forbuddet mod, at de bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori derved, at straamaend indgiver bud, som i virkeligheden hidroerer fra en og samme erhvervsdrivende. Under hensyn til kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne paa omraadet for den faelles landbrugspolitik kraever de naevnte indicier, at sidstnaevnte foretager undersoegelser og kontrol. 87 Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL paahviler i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Denne ordning, som hviler paa tilliden mellem de nationale myndigheder og faellesskabsmyndighederne, indebaerer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere. Kun interventionsorganerne er i stand til at fremskaffe de oplysninger, der er noedvendige for fastsaettelsen af en maksimumsopkoebspris og i givet fald af en reduktionskoefficient, mens Kommissionen ikke er tilstraekkelig naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. i denne retning dom af 10.11.1993 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, a.st., praemis 11). 88 Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, idet det ikke har foretaget saadanne undersoegelser (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 16, 17 og 18). 89 I denne bestemmelse, som paa landbrugsomraadet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5, fastlaegges de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, praemis 13). Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17). 90 Desuden har EUGFL ikke alene erklaeret, at der var sket tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89. Den har desuden gjort gaeldende, at de former for praksis, som er beskrevet i denne doms praemis 85, tilsidesatte forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen (artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89), forpligtelsen for enhver bydende til at stille sikkerhed [artikel 9, stk. 4, litra c)], og forpligtelsen til personligt at modtage betaling (artikel 15) (s. 103 og 104 i den sammenfattende rapport). 91 EUGFL har med disse klagepunkter gjort gaeldende, at de irske bydende har tilsidesat princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure, og som fremgaar baade af ovennaevnte bestemmelser i forordning nr. 859/89 og af samme forordnings artikel 9, stk. 6 (hvorefter buddene er fortrolige), og artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 (om lige adgang for alle interesserede). Selv om dette princip ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb. 92 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes. Anbringendet om, at EUGFL ikke har lidt et tab, at der er sket tilsidesaettelse af princippet om den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet samt af kriterierne i Belle-rapporten 93 Den irske regering har med sit andet anbringende subsidiaert anfoert, at den licitationsprocedure, der blev gennemfoert i Irland, ikke foerte til opkoeb af store maengder koed til hoejere priser. Desuden har Kommissionen under forhandlingerne frafaldet det klagepunkt, der var indeholdt i den sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1991. 94 Den irske regering har endvidere bestridt, at praksis med indgivelse af flere bud formindsker risikoen for fortabelse af sikkerheden. Den har herved anfoert, at summen af de fortabte sikkerhedsstillelser i Irland i 1991 og 1992 var meget ringe (18 268,44 IEP i 1992 for en samlet sikkerhed paa 86 696 135,57 IEP). 95 Desuden blev i 1991 og 1992 63% af den samlede maengde af det oksekoed, der blev interventionsopkoebt i Irland, opkoebt i henhold til den saakaldte sikkerhedsnetprocedure. Da denne procedure giver anledning til antagelse af alle bud, har der ikke vaeret noget behov for at indgive bud i spekulativt oejemed. Da der i loebet af disse perioder ogsaa er blevet indgivet flere samtidige bud, foerer dette til den antagelse, at denne praksis i Irland ikke tilsigtede at formindske risikoen for fortabelse af sikkerheden. 96 Den irske regering har med sit tredje anbringende, ligeledes subsidiaert, for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionens centrale rolle i forbindelse med proceduren for antagelse af bud forpligter den til at underrette den beroerte medlemsstat, naar den har kendskab til en praksis, som den ikke anser for forenelig med faellesskabsreglerne. Saafremt den undlader at goere dette og fortsat yder den forskud fra EUGFL og tillader den at afholde udgifter for dennes regning, kan den ikke efterfoelgende afslaa at lade EUGFL finansiere disse beloeb. 97 For det andet vil en tilbageholdelse af 2% af udgifterne til oplagring af koed i Irland foere til en ugrundet berigelse for EUGFL. Irland har herved paaberaabt sig et tilfaelde, hvori Kommissionen - efter at have konstateret, at en medlemsstat teknisk set havde tilsidesat en faellesskabsregel, men at den naevnte overtraedelse sandsynligvis ikke havde medfoert et vaesentligt tab for Faellesskabet - har foretaget en nedsaettelse paa 0,25% af de paagaeldende udgifter (dom af 13.12.1990, sag C-22/89, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4799). Princippet om forbuddet mod forskelsbehandling kraever, at Irland i det mindste bliver behandlet paa samme maade. 98 For det tredje fremgaar det af Belle-rapporten, at naar Kommissionen har foreslaaet en reduktionssats paa grund af en paastaaet mangel ved en medlemsstats kontrolforanstaltninger, skal den vurdere den risiko for Faellesskabet, der er indtraadt paa grund af denne mangel. Kommissionen har i denne sag anerkendt, at de paagaeldende former for praksis ikke fremkaldte den mindste risiko for Faellesskabet. Kommissionen har derfor ikke overholdt kriterierne i Belle-rapporten. 99 Irland har for det fjerde gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat retningslinjerne i Belle-rapporten, for saa vidt som den for de samme af Irland angivne udgifter har foretaget to forskellige lineaere nedsaettelser med forskellige satser (5% og 2%) som foelge af uregelmaessigheder konstateret med hensyn til kontrollen med oplagring af oksekoed paa den ene side og interventionsopkoeb af oksekoed paa den anden side. De i Belle-rapporten anfoerte kriterier indebaerer klart, at Kommissionen kun kan foretage én vurdering af den samlede risiko for Faellesskabet paa grund af paastaaede mangler ved kontrollen for én sektor og et bestemt aar, og kun kan anvende én fast nedsaettelse. 100 Ifoelge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (jf. ovennaevnte domme af 7.2.1979 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, praemis 8, i sagen Tyskland mod Kommissionen, praemis 7, og af 10.11.1993 i sagen Nederlandene mod Kommissionen, praemis 14). 101 Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf (jf. i denne retning dommen i sagen Luxembourg mod Kommissionen, a.st., praemis 30). 102 Det fremgaar af denne doms praemis 85-90, at Kommissionen har godtgjort, at Irland har tilsidesat en raekke faellesskabsbestemmelser paa landbrugsomraadet. 103 Den har desuden paapeget, hvorledes de irske bydendes ulovlige adfaerd havde kunnet lede Faellesskabets myndigheder til en fejlagtig vurdering af markedet, som kunne medfoere opkoeb af betydelige maengder oksekoed eventuelt til forhoejede priser. Den har herved godtgjort sandsynligheden af, at der er paafoert Faellesskabets budget et tab. Der kan ikke kraeves mere af Kommissionen, for saa vidt som den ikke kan foretage systematisk kontrol, og for saa vidt som vurderingen af situationen paa et bestemt marked afhaenger af oplysninger indsamlet af medlemsstaterne (jf. ovennaevnte dom af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 17). 104 I denne henseende kan der ikke udledes noget afgoerende argument af det ringe beloeb af den sikkerhed, som interventionsorganerne har inddraget, for saa vidt som den samtidige indgivelse af flere bud som beskrevet i den sammenfattende rapport og i denne doms praemis 68, og som foerer til den forventede spekulationsgevinst, ikke pr. definition foerer til fortabelse af sikkerheden. 105 Den irske regering har ikke vaeret i stand til at godtgoere, at den adfaerd, som den har fulgt, ikke havde fremkaldt en foroegelse af udgifterne inden for rammerne af EUGFL. 106 Som det fremgaar af den af Kommissionen fremlagte brevveksling, har de irske myndigheder i oevrigt ved to lejligheder under forhandlingerne med Kommissionen anerkendt, at praksis med anvendelse af indbyrdes forbundne virksomheder for at formindske risikoen for fortabelse af sikkerhed var vidt udbredt (jf. punkt 90 i generaladvokatens forslag til afgoerelse). 107 Med hensyn til det argument, som den irske regering har udledt af anvendelsen af den saakaldte sikkerhedsnetprocedure, er det tilstraekkeligt at bemaerke, at selv paa det paagaeldende tidspunkt blev mere end en tredjedel af oksekoedet fortsat opkoebt efter den normale procedure, inden for rammerne af hvilken indgivelsen af indbyrdes forbundne bud har kunnet frembyde en fordel for de erhvervsdrivende. 108 Med hensyn til fastsaettelsen af de to korrektioner for regnskabsaaret 1991 bemaerkes det, at Kommissionen, der havde identificeret saerskilte risici som foelge af forskellige lakuner i kontrolsystemet, var befoejet til at vurdere dem saerskilt. Det fremgaar desuden af fast retspraksis, at Kommissionen, snarere end at soege at fastslaa den finansielle foelge af de irske kontrolmyndigheders undladelser, kunne have afslaaet at finansiere samtlige de udgifter, der var beroert af overtraedelserne (jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, a.st., praemis 13). 109 Naar endelig henses til den vaesentlige karakter af de tilsidesatte forskrifter samt sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Faellesskabets budget, kan det beloeb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som kun udgoer 2% af de paagaeldende udgifter, ikke anses for at vaere urimeligt og uforholdsmaessigt (jf. dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2683, praemis 22). 110 Herefter boer den irske regerings andet og tredje anbringende forkastes. 111 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes i det hele.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger112 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Irland har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer DOMSTOLEN (Femte Afdeling) 1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes. 2) Irland betaler sagens omkostninger.