CELEX: 32015H0818(16)
Language: hr
Date: 2015-07-14 00:00:00
Title: Preporuka Vijeća od 14. srpnja 2015. o Nacionalnom programu reformi 2015. za Hrvatsku i davanju mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Hrvatske za 2015.

18.8.2015   
            
            
               HR
            
            
               Službeni list Europske unije
            
            
               C 272/56
            
         PREPORUKA VIJEĆA
   od 14. srpnja 2015.
   o Nacionalnom programu reformi 2015. za Hrvatsku i davanju mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Hrvatske za 2015.
   (2015/C 272/15)
   VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
   uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,
   uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (1), a posebno njezin članak 9. stavak 2.,
   uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 1176/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža (2), a posebno njezin članak 6. stavak 1.,
   uzimajući u obzir preporuku Europske komisije,
   uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta,
   uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,
   uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,
   uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,
   budući da:
   
               (1)
            
            
               Europsko vijeće složilo se 26. ožujka 2010. s prijedlogom Komisije o pokretanju nove strategije za rast i radna mjesta Europa 2020., koja se temelji na pojačanoj koordinaciji ekonomskih politika. Strategija je usmjerena na ključna područja u kojima je potrebno djelovanje radi jačanja potencijala Europe za održivi rast i konkurentnost.
            
         
               (2)
            
            
               Vijeće je 14. srpnja 2015. na temelju prijedloga Komisije donijelo Preporuku o općim smjernicama za ekonomske politike država članica i Unije, a 21. listopada 2010. donijelo je odluku o smjernicama za politike zapošljavanja država članica (3). One zajedno čine „integrirane smjernice”, a države članice pozvane su da ih uzmu u obzir u nacionalnim ekonomskim politikama i politikama zapošljavanja.
            
         
               (3)
            
            
               Vijeće je 8. srpnja 2014. donijelo Preporuku (4) o Nacionalnom programu reformi 2014. za Hrvatsku i dalo mišljenje o ažuriranom Programu konvergencije Hrvatske za 2014.
            
         
               (4)
            
            
               Komisija je 28. studenoga 2014. donijela Godišnji pregled rasta, čime je označen početak europskog semestra 2015. za koordinaciju ekonomske politike. Istog je dana Komisija na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja u kojem je Hrvatska utvrđena kao jedna od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje.
            
         
               (5)
            
            
               Europsko vijeće podržalo je 18. prosinca 2014. prioritete za poticanje ulaganja, intenziviranje strukturnih reformi i provedbu odgovorne fiskalne konsolidacije koja pogoduje rastu.
            
         
               (6)
            
            
               Komisija je 26. veljače 2015. objavila izvješće za Hrvatsku za 2015. U njemu je ocijenjen napredak Hrvatske u rješavanju preporuka za Hrvatsku donesenih 8. srpnja 2014. Izvješće sadržava i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011. U analizi Komisija zaključuje da u Hrvatskoj postoje prekomjerne makroekonomske neravnoteže koje zahtijevaju odlučno djelovanje u području politika i posebno praćenje. Konkretno, u kontekstu slabog rasta, odgođenog restrukturiranja poduzeća i loših rezultata u području zapošljavanja znatno su se povećali rizici u vezi sa slabom konkurentnošću, velikim vanjskim obvezama i rastućim javnim dugom povezani sa slabim upravljanjem u javnom sektoru.
            
         
               (7)
            
            
               U ožujku 2015., nakon što je objavljeno izvješće za Hrvatsku, hrvatska tijela stupila su u dijalog sa službama Komisije o reformama koje su najpotrebnije za rješavanje prekomjernih makroekonomskih neravnoteža. Navedena tijela pristupila su dijalogu konstruktivno i najavila niz važnih mjera, uključujući smanjenje parafiskalnih nameta u 2016. i 2017., racionalizaciju sustava državnih agencija i područnih jedinica središnje državne uprave, poticanje jedinica lokalne samouprave na dobrovoljno spajanje, smanjenje pravne nesigurnosti i jačanje Državnog ureda za reviziju. Detaljnije su predstavljeni planovi za reforme u nekoliko drugih područja kao što su smanjenje administrativnog opterećenja za poduzeća i poboljšanje upravljanja poduzećima u državnom vlasništvu. Međutim, razina ambicije ostala je ispod očekivane u brojnim područjima, osobito u pogledu postroživanja pravila o prijevremenom umirovljenju te objavi i provedbi nalaza revizije rashoda iako je taj nedostatak djelomično kompenziran predstavljanjem određenih dodatnih mjera.
            
         
               (8)
            
            
               Hrvatska je trenutačno obuhvaćena korektivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. U svom Programu konvergencije za 2015. vlada planira ispraviti prekomjerni deficit do 2017., što nije u skladu s rokom do 2016. koji je preporučilo Vijeće. Vlada planira postupno smanjiti ukupni deficit na 5,0 % BDP-a u 2015., 3,9 % u 2016. te na 2,7 % BDP-a u 2017. Prema Programu konvergencije očekuje se da će udio državnog duga u BDP-u dosegnuti najvišu razinu od 92,5 % u 2017., a zatim se uglavnom stabilizirati na 92,4 % BDP-a u 2018. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske prognoze čini se donekle povoljnim jer rast je usporediv, dok je konsolidacijski napor na kojem se on temelji u Programu konvergencije viši nego u prognozi Komisije. Mjere za podržavanje planiranih ciljeva deficita od 2015. nadalje samo su djelomično utvrđene. Na temelju proljetne prognoze Komisije za 2015., ne očekuje se pravodobno i održivo ispravljanje prekomjernog deficita do 2016. Sudeći prema količini poduzetih diskrecijskih mjera, fiskalni je napor tijekom 2014. bio u skladu s Preporukom Vijeća. To unatoč prognoziranom manjku za 2015. vrijedi i u kumulativnom smislu za 2014. i 2015. Međutim (prilagođena) promjena strukturnog salda u razdoblju 2014.–2015. ispod je preporučene vrijednosti. Fiskalni napor u 2016. manji je od onoga koji je naveden u Preporuci Vijeća. Stoga će biti potrebne daljnje strukturne mjere. Na temelju njegove ocjene Programa konvergencije i uzimajući u obzir proljetnu prognozu Komisije za 2015., Vijeće smatra da postoji rizik da Hrvatska neće biti usklađena s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu.
            
         
               (9)
            
            
               Hrvatska je 23. travnja 2015. dostavila svoj Nacionalni program reformi za 2015., a 30. travnja 2015. Program konvergencije za 2015. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa istodobno ocijenjena.
            
         
               (10)
            
            
               Hrvatska trenutačno revidira svoje rashode s ciljem postizanja učinkovitosti, osobito u području izdataka za plaće, socijalnu sigurnost i subvencije te omogućivanja dostatnog fiskalnog prostora za davanje prioriteta rashodima i ulaganjima kojima se potiče rast. Prihodi Hrvatske od periodičnih poreza na nekretnine, mjereni kao udio u BDP-u, među najnižima su u Uniji. Tijekom prošle godine poduzeti su koraci za poboljšanje porezne discipline, uključujući mjere za suzbijanje prijevara u vezi s PDV-om, a potrebno je i daljnje djelovanje. Fiskalni okvir Hrvatske ojačan je nedavnim reformama, ali i dalje su prisutni znatni izazovi. Nedostaci povezani s učinkovitim nadzorom nad rashodima i dosljednom primjenom proračunskih ograničenja negativno utječu na donošenje odluka u fiskalnoj politici i na nalaze revizije. Brzorastući javni dug zahtijeva aktivniji pristup u upravljanju javnim dugom.
            
         
               (11)
            
            
               Mirovinski sustav opterećen je velikim brojem prijevremenih umirovljenika, pretjerano povoljnim sustavom prijevremenog umirovljenja za određena zanimanja te nizom mirovinskih programa prema posebnim propisima. Rana napuštanja tržišta rada olakšana su relativno niskim odbicima za prijevremeno umirovljenje, koji za određene radnike niti ne postoje. Razlika između najniže dobi za prijevremeno umirovljenje i propisane dobi za umirovljenje također je relativno visoka u usporedbi s prosjekom EU-a, koji iznosi nešto manje od tri godine. Osim toga, sustav je vrlo fragmentiran, čime se opterećuje isplata mirovina prema općim propisima. Zbog toga je omjer mirovine i plaće u mirovinskom sustavu niži nego u većini država članica unatoč usporedivim rashodima. U zdravstvenom sektoru fiskalni rizik i dalje predstavljaju periodični zaostaci u plaćanjima. Pokrenute su mjere za racionalizaciju financiranja bolnica, ali postoje provedbeni rizici. Proračunskim povećanjem u iznosu od 10 % tek se djelomično pokriva potrebu za financiranjem; daljnje uštede povezane s učinkovitošću bit će potrebne kako bi se do 2017. osiguralo potpuno uklanjanje zaostataka u plaćanjima.
            
         
               (12)
            
            
               Ograničenom prilagodbom plaća u razdoblju nakon krize pogoršan je negativan utjecaj na zapošljavanje. Sveobuhvatnom analizom prakse utvrđivanja i određivanja plaća, koja je dovršena u 2014., utvrđeno je da sustav nije dovoljno fleksibilan da bi se prilagodio promjenama u makroekonomskom okruženju. Posebni nedostatci odnose na velike nejednakosti između privatnog i javnog sektora, uključujući poduzeća u državnom vlasništvu, proširenje kolektivnih ugovora na stranke koje nisu potpisnice i poteškoće povezane s prestankom važenja zastarjelih ugovora. Nakon analize trebalo bi slijediti konkretno djelovanje politike. Važno je pratiti i učinke reforme tržišta rada iz razdoblja 2013.–2014.
            
         
               (13)
            
            
               Brzo starenje stanovništva povezano s niskim stopama aktivnosti, osobito među mladima i radnicima starijima od 50 godina negativno utječu na radnu snagu. Unatoč širenju područja primjene aktivnih politika tržišta rada i povećanju rashoda za te politike, njihov obuhvat je i dalje nedostatan u odnosu na dugotrajno nezaposlene osobe, starije radnike i mlade koji se ne obrazuju, ne rade niti se stručno usavršavaju. Stopa osoba u tercijarnom obrazovanju jedna je od najnižih u Uniji. Neusklađenost vještina i nedostatci u sustavima obrazovanja i stručnog usavršavanja odvraćaju osobe od stjecanja visokog obrazovanja. Veličina neslužbenog gospodarstva i dalje ostaje trajni izazov koji dovodi do visoke učestalosti neprijavljenog rada. Mjere koje je Povjerenstvo za suzbijanje neprijavljenog rada utvrdilo krajem 2014. sada treba provesti. Trenutačno postoji više od 80 različitih socijalnih naknada i programa. Konsolidacija socijalnih naknada pokrenuta je, ali u 2015. potrebne su daljnje reforme kako bi se poboljšale pokrivenost socijalnim naknadama i njihova primjerenost.
            
         
               (14)
            
            
               Raspodjela nadležnosti između nacionalne i lokalne razine složena je i fragmentirana, što se nepovoljno odražava na upravljanje javnim financijama i učinkovitost javnih rashoda. Trenutačno dodjeljivanje funkcija povezanih s politikama i administrativni nedostatci u lokalnim tijelima izravno utječu na brojna područja, kao što su ubiranje poreza, davanje socijalnih naknada, upravljanje sredstvima iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, javna nabava i pružanje javnih usluga. Kao kratkoročnu mjeru tijela planiraju uspostaviti mehanizme za poticanje dobrovoljnih spajanja ili koordiniranja jedinica lokalne samouprave. Na razini središnje države predstavljeni su, na temelju analize koja je dovršena u 2014., planovi reforme i racionalizacije sustava državnih agencija.
            
         
               (15)
            
            
               Poslovno okruženje u Hrvatskoj trpi zbog velikih institucionalnih nedostataka, uključujući regulatornu nestabilnost, slabu kontrolu kvalitete zakonodavstva, visoke troškove usklađivanja s propisima, diskriminatornu praksu za pružatelje usluga i prekomjerne prepreke za njih, visoko administrativno opterećenje, mnogobrojne parafiskalne namete, nisku transparentnost i predvidljivost u radu upravnih tijela, osobito na lokalnoj razini, neujednačenu razvijenost elektroničkih komunikacijskih kanala i dugo trajanje sudskih postupaka, osobito na trgovačkim sudovima u kojima je potrebno unaprijediti upravljanje predmetima. Novoj strategiji suzbijanja korupcije nedostaju usmjerenost i dostatna razina razrađenosti, što bi trebalo riješiti u akcijskom planu za provedbu strategije.
            
         
               (16)
            
            
               Nadzor nad javnim poduzećima jest nepotpun u vezi s poduzećima osnovanima na lokalnoj razini i društvima kćerima velikih javnih poduzeća. Tijela planiraju smanjiti broj društava „od strateškog interesa” i ubrzati program privatizacije. Potreban je daljnji napredak u kvaliteti upravljanja, među ostalim i u vezi s jačanjem i usklađivanjem nadzora nad različitim poduzećima u državnom vlasništvu. Imenovanju članova uprave nedostaje transparentnosti i zahtjevi koji se tiču stručnosti relativno su niski, a time se narušava dobro upravljanje državnom imovinom.
            
         
               (17)
            
            
               Uspostava učinkovitog i transparentnog okvira za rano spašavanje i stečaj ključan je preduvjet za smanjenje znatnog pritiska od razduživanja s kojim su suočena hrvatska poduzeća te za poticanje kulture ranog restrukturiranja i „drugih prilika”. Ocjenom zakonodavstva o predstečajnim nagodbama pokazalo se da je ex ante učinkovitost trenutačnog zakonodavnog okvira među najnižima u Uniji. Pokrenuta je reforma stečajnog okvira, a donošenje u parlamentu planira se za prvu polovicu 2015. Ključnu ulogu u oporavku Hrvatske mogla bi imati Hrvatska banka za obnovu i razvitak. Ona je izravno izložena kreditnim rizicima što bi moglo utjecati na javne financije. Važno je tu banku staviti pod bonitetni nadzor i osigurati snažno korporativno upravljanje njome. Ima i prostora za poboljšanje strukture i transparentnosti njezinih aranžmana u području odgovornosti uprave. Nakon pojave valutnih i valutno induciranih kreditnih rizika potrebno je dugoročno rješenje koje je razmjerno i pravedno te koje počiva na čvrstim pravnim temeljima i usmjereno je prema pomaganju najranjivijim dužnicima.
            
         
               (18)
            
            
               Komisija je u okviru europskog semestra provela sveobuhvatnu analizu hrvatske ekonomske politike i objavila je u izvješću za Hrvatsku za 2015. Ocijenila je i Program konvergencije, Nacionalni program reformi te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Hrvatskoj u prethodnim godinama. U obzir je uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socijalno-ekonomsku politiku u Hrvatskoj nego i njihovo poštovanje pravila i smjernica EU-a, a s obzirom na potrebu jačanja ukupnog ekonomskog upravljanja Unijom pružanjem doprinosa budućim nacionalnim odlukama s razine EU-a. Preporuke u okviru europskog semestra navedene su u preporukama od 1. do 6. u nastavku.
            
         
               (19)
            
            
               Vijeće je s obzirom na vlastitu ocjenu preispitalo Program konvergencije, a njegovo je mišljenje (5) posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.
            
         
               (20)
            
            
               S obzirom na detaljno preispitivanje od strane Komisije i ovu ocjenu Vijeće je preispitalo Nacionalni program reformi i Program konvergencije. Njegove preporuke u skladu s člankom 6. Uredbe (EU) br. 1176/2011 uključene su u preporuke od 1.do 6. u nastavku,
            
         PREPORUČUJE da Hrvatska u 2015. i 2016. poduzme djelovanja kojima je cilj:
   
               1.
            
            
               Osigurati održivo ispravljanje prekomjernog deficita do 2016. poduzimanjem potrebnih mjera u 2015. i jačanjem proračunske strategije za 2016. Objaviti i provesti nalaze revizije rashoda. Poboljšati kontrolu nad rashodima na središnjoj i lokalnoj razini, osobito uspostavom mehanizma za sankcioniranje subjekata koji ne poštuju proračunska ograničenja. Donijeti zakon o fiskalnoj odgovornosti te ojačati sposobnosti i ulogu Državnog ureda za reviziju. Uvesti periodični porez na imovinu i poboljšati poreznu disciplinu u vezi s PDV-om. Ojačati upravljanje javnim dugom, osobito godišnjom objavom strategije za upravljanje dugom i osiguranjem odgovarajućih resursa.
            
         
               2.
            
            
               Destimulirati prijevremeno umirovljenje povećanjem sankcija za rana napuštanja tržišta rada. Poboljšati primjerenost i učinkovitost rashoda za mirovine postroživanjem definicije teških i opasnih zanimanja. Rješavati fiskalne rizike u zdravstvenom sektoru.
            
         
               3.
            
            
               Rješavati nedostatke okvira za određivanje plaća, uz savjetovanje sa socijalnim partnerima te u skladu s nacionalnom praksom, radi poticanja usklađivanja plaća s produktivnošću i makroekonomskim uvjetima. Ojačati poticaje za nezaposlene i neaktivne osobe da prihvate zaposlenje uz plaću. Provesti, na temelju revizije iz 2014., reformu sustava socijalne zaštite i dodatno konsolidirati socijalne naknade poboljšanjem usmjerenosti i uklanjanjem preklapanja.
            
         
               4.
            
            
               Smanjiti razinu fragmentiranosti i preklapanja između tijela na središnjoj i lokalnoj razini uvođenjem novog modela za funkcionalnu raspodjelu nadležnosti i racionalizacijom sustava državnih agencija. Povećati transparentnost i odgovornost u sektoru javnih poduzeća, osobito u pogledu imenovanja na upravne dužnosti i zahtjeva koji se tiču stručnosti. Ubrzati uvrštavanje na burzu manjinskih paketa dionica javnih trgovačkih društava i privatizaciju.
            
         
               5.
            
            
               Znatno smanjiti parafiskalne namete i ukloniti prekomjerne prepreke za pružatelje usluga. Utvrditi i provesti korake za poboljšanje učinkovitosti i kvalitete pravosudnog sustava, osobito trgovačkih sudova.
            
         
               6.
            
            
               Ojačati predstečajni okvir i stečajni okvir za poduzeća kako bi se olakšalo restrukturiranje duga i uspostaviti postupak osobnog stečaja. Ojačati sposobnost financijskog sektora za doprinošenje oporavku s obzirom na izazove povezane s lošim kreditima poduzećima u visokim iznosima i stambenim kreditima u stranoj valuti te na lošu praksu upravljanja u pojedinim institucijama.
            
         
      Sastavljeno u Bruxellesu 14. srpnja 2015.
      
         
            Za Vijeće
         
         
            Predsjednik
         
         P. GRAMEGNA
      
   
   
      (1)  SL L 209, 2.8.1997., str. 1.
   
   
      (2)  SL L 306, 23.11.2011., str. 25.
   
   
      (3)  Zadržana Odlukom Vijeća 2014/322/EU od 6. svibnja 2014. o smjernicama za politike zapošljavanja država članica za 2014. godinu (SL L 165, 4.6.2014., str. 49.).
   
      (4)  Preporuka Vijeća od 8. srpnja 2014. o Nacionalnom programu reformi 2014. za Hrvatsku i dostavljanju mišljenja Vijeća o Programu konvergencije Hrvatske za 2014. (SL C 247, 29.7.2014., str. 50.).
   
      (5)  U skladu s člankom 9. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1466/97.