CELEX: 61995CC0278
Language: sv
Date: 1996-12-12
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 12 december 1996. # Siemens SA mot Europeiska kommissionen. # Överklagande - Statligt stöd - Allmänt stöd - Stödets kvalificering. # Mål C-278/95 P.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61995C0278

Förslag till avgörande av generaladvokat Elmer föredraget den 12 december 1996.  -  Siemens SA mot Europeiska kommissionen.  -  Överklagande - Statligt stöd - Allmänt stöd - Stödets kvalificering.  -  Mål C-278/95 P.  

Rättsfallssamling 1997 s. I-02507

Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I det aktuella överklagandet har Siemens SA yrkat att förstainstansrättens dom av den 8 juni 1995 i mål T-459/93, Siemens SA mot kommissionen,(1) i vilken förstainstansrätten fastställde kommissionens beslut 92/483/EEG av den 24 juni 1992 om de stöd som regionen Bryssel (Belgien) beviljat Siemens SA för dess verksamhet på området för data och telekommunikation(2) (nedan kallat beslut 92/483), i vilket kommissionen ålade regionen Bryssel att avstå från att till Siemens SA utbetala 28 694 000 BFR samt att återkräva 227 751 000 BFR jämte ränta från samma bolag.Relevanta rättsregler och kommissionens beslut 2 Genom artikel 1 a i lagen av den 17 juli 1959 om instiftande och samordning av åtgärder för att främja ekonomisk expansion och skapandet av nya industrier (nedan kallad 1959 års lag) infördes ett program för allmänt stöd till åtgärder som "direkt bidrar till skapandet, utvecklingen, omvandlingen och moderniseringen av industri- och hantverksföretag och som får genomföras av dessa företag själva eller av andra fysiska eller juridiska personer, under förutsättning att de gynnar den allmänna ekonomiska utvecklingen". I artikel 3 a preciseras att stöd kan ges till godkända kreditorgan i detta syfte för att tillåta dem att lämna lån till nedsatt ränta för åtgärder som åsyftas i artikel 1, på villkor att dessa lån tjänar något av de syften som där uppräknas, däribland särskilt "direktfinansiering av investeringar för att köpa eller uppföra fastigheter och maskiner och utrustning, som är nödvändiga för genomförandet av dessa åtgärder" samt "direktfinansiering av immateriella investeringar såsom organisationsstudier och forskning eller utarbetande av prototyper, nya produkter och nya framställningsprocesser". 3 Genom beslut 75/397/EEG av den 17 juni 1975 om stöd som den belgiska regeringen beviljat med tillämpning av den belgiska lagen av den 17 juli 1959 om instiftande och samordning av åtgärder för att främja ekonomisk expansion och skapandet av nya industrier(3) (nedan kallat beslut 75/397) tog kommissionen ställning till huruvida stödprogrammet var förenligt med den gemensamma marknaden. Det första övervägandet första och andra styckena i beslut 75/397 har följande lydelse: "Genom den belgiska lagen av den 17 juli 1959 föreskrivs åtgärder för att främja ekonomisk expansion och skapandet av nya industrier, och i detta syfte föreskrivs olika stöd till åtgärder som bidrar till 'skapandet, utvecklingen, omvandlingen och moderniseringen av nationella industri- och hantverksföretag' och som ekonomiskt gynnar allmänintresset. Enligt ordalydelsen av den kungliga kungörelsen om verkställighet av den 17 augusti 1959 anses 'särskilt' följande åtgärder överensstämma med allmänintresset: 'stimulansåtgärder inom arbetsmarknadspolitiken, skapande av nya industrier och tillverkning av nya produkter, utveckling av befintliga företag som anpassar sig till nya marknadsvillkor, förbättring av situationen i krisdrabbade ekonomiska sektorer, mer rationell användning av landets ekonomiska resurser, förbättring av arbetsvillkoren, av företagens driftsvillkor genom ökad produktivitet eller lönsamhet, samt av produkternas kvalitet, samt skapande eller utveckling av företagens forskningsutrustning.' Enligt nämnda lag kan den belgiska regeringen på olika sätt gynna de investeringar som företagen gör i dessa syften, främst genom - att bevilja räntebidrag för de lån som företagen tar för att genomföra nämnda investeringar ..." Det framgår av det andra övervägandet att kommissionen ansåg att det allmänna stödprogrammet var oförenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen påpekade i detta avseende att programmet var utomordentligt generellt, vilket gjorde det möjligt att tillämpa det på samtliga industriföretag, oavsett geografiskt läge och branschtillhörighet. Kommissionen ansåg dock (se särskilt artikel 1 andra strecksatsen och artikel 2 i beslutet) bland annat att stöd som beviljas med tillämpning av 1959 års lag till ett företag eller ett begränsat antal företag, förutsatt att stödet inte är betydande i beslutets mening, är förenligt med den gemensamma marknaden, och att kommissionen således inte behöver underrättas om det med tillämpning av artikel 93.3 i EG-fördraget.(4) De tröskelvärden som avgör när stöd anses betydande framgår dels av artikel 2 i beslut 75/397, dels av kommissionens skrivelse till medlemsstaterna av den 14 september 1979 (nedan kallad 1979 års skrivelse) rörande underrättelse i fall av tillämpning av allmänna program för stöd till investeringar.(5) 4 I ekonomiministeriets meddelande om stöd till immateriella investeringar av den 2 februari 1977 uttalade sig den belgiska regeringen om den exakta innebörden av begreppet "immateriella investeringar". Punkt 2 i meddelandet har följande lydelse: "vad avser marknadsföring: marknadsundersökningar, undersökningar syftande till utveckling av säljfrämjande åtgärder, förstudier avseende lansering vid nya försäljningsställen, etc. ... kundenkäter och prospektering" Kommissionen har inte underrättats om detta meddelande. 5 I artikel 176 i den belgiska lagen av den 22 december 1977 om budgetpropositionen för år 1977/78 (nedan kallad 1977 års lag), jämförd med den kungliga kungörelsen av den 24 januari 1978 (nedan kallad 1978 års kungliga kungörelse), tillåts att kapitalpremier, som inte kan återkrävas, beviljas till ett belopp motsvarande räntebidragen, när de åtgärder som åsyftas i artikel 1 i 1959 års lag finansieras med företagets egna reserver. 6 Genom skrivelse av den 25 maj 1978, ställd till de belgiska myndigheterna (nedan kallad 1978 års skrivelse), godkände kommissionen den form av stödåtgärder som föreskrevs i 1977 års lag. I sin skrivelse förklarade kommissionen bland annat följande: "Det handlar således inte om att skapa ett nytt stödprogram, utöver det som redan finns, utan om att anpassa ett befintligt program till de ekonomiska förhållanden som har beskrivits ovan." 7 Kommissionen offentliggjorde i ett meddelande från år 1979 om program avseende regionalstöd(6) (nedan kallat 1979 års meddelande) de principer som den, med stöd av den befogenhet den givits i artikel 92 och följande artiklar i fördraget, avsåg att tillämpa på regionalstöd som redan har införts eller som kommer att införas i gemenskapens regioner.(7) Av punkt 4 i 1979 års meddelande framgår det att det inom gemenskapen förekommer vissa former av regionalstöd som inte förutsätter nyinvesteringar eller att arbeten skapas och som snarast har karaktären av stöd till driften och att kommissionen har uttryckt principiella invändningar mot att ett sådant stöd till driften skulle kunna vara förenligt med den gemensamma marknaden. I punkt 18 ii i bilagan till meddelandet definieras begreppet nyinvestering som en "realinvestering i nya anläggningar, utvidgning av befintliga anläggningar eller start av en verksamhet som medför en grundläggande förändring av produkten eller tillverkningsprocessen vid en existerande anläggning (genom rationalisering, restrukturering eller modernisering) ..." 8 Kommissionen fann i sitt beslut 92/483 att en del av det stöd som regionen Bryssel hade beviljat för Siemens SA:s verksamhet på området för data och telekommunikation var oförenligt med den gemensamma marknaden. I beslutet skiljde kommissionen mellan sju kategorier av åtgärder för vilka stöd hade beviljats, nämligen uthyrning av utrustning till kunder, inköp av utrustning för internt bruk, utvecklingskostnader för programvara, utbildningskostnader, inköp av en byggnad, reklamkampanjer och marknadsundersökningar. 9 Kommissionen ansåg att utgifterna för den utrustning som hyrdes ut till kunder inte uppfyllde villkoren i artiklarna 1 och 3 a i 1959 års lag, vilken hade godkänts av kommissionen, då detta stöd inte bidrog till skapandet, utvecklingen, omvandlingen och moderniseringen av Siemens SA:s verksamhets struktur. Stödet till finansieringen av dessa åtgärder utgjorde inte heller stöd till kundföretagen, eftersom dessa betalade full hyra som Siemens SA fastställde efter eget skön. Stödet var därför snarare ett permanent stöd till Siemens SA:s drift. Kommissionen tillade att även om 1959 års lag skulle vara tillämplig på det sistnämnda stödet borde den ha underrättats om det med tillämpning av artikel 93.3 i fördraget, på grund av att det översteg de tröskelvärden som fastställts i 1979 års skrivelse. Kommissionen angav härvid att flera av de ifrågavarande investeringsprogrammen hade delats upp i flera ansökningar om stöd som, med hänsyn till att utgifterna rörde samma sak och skulle realiseras vid samma tillfälle, borde ha behandlats i ett sammanhang såsom ett enda utgiftsprogram. Dessutom hade regionens styrelse utan logisk förklaring endast beaktat 75 procent av ett sammanhängande utgiftsprojekt. 10 Kommissionen ansåg samtidigt att stödet till marknadsundersökningar och reklamkampanjer inte omfattades av 1959 års lag, eftersom det inte handlade om stöd till investeringar, utan tvärtom om stöd till driften. Enligt kommissionen var sådana utgifter allmänna driftskostnader som ett företag har att bära inom ramen för sin normala verksamhet. 11 Slutligen ansåg kommissionen att dessa former av stöd inte omfattades av något av undantagen i artikel 92 i fördraget. 12 Mot denna bakgrund fann kommissionen, se artikel 1 c i beslutet, att stödet om 256 445 000 BFR för utgifter för utrustning som skulle hyras ut till kunder, för reklamkampanjer och för marknadsundersökningar hade beviljats i strid med artikel 93.3 i fördraget och att det inte omfattades av undantagen i artikel 92 i fördraget. Kommissionen förbjöd därför i artikel 2 i beslutet regionens styrelse att betala ut det stöd som ännu inte utbetalats om 28 694 000 BFR och ålade den att kräva återbetalning av det belopp som redan utbetalats och som uppgick till 227 751 000 BFR. 13 Förstainstansrätten ogillade i sin dom av den 8 juni 1995 talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 92/483 och förpliktade Siemens SA att ersätta rättegångskostnaderna. Parternas yrkanden och grunder 14 Siemens SA har yrkat att domstolen skall upphäva förstainstansrättens dom av den 8 juni 1995 och i konsekvens härmed ogiltigförklara artiklarna 1 c och 2 i beslut 92/483. Siemens SA har även yrkat att domstolen skall förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, såväl i domstolen som i förstainstansrätten. Siemens SA har åberopat följande grunder till stöd för sina yrkanden: "1) Förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att finna att det omtvistade beslutet hade givits en tillräcklig och relevant motivering. 2) Förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastslå att det stöd som de belgiska myndigheterna beviljat inom ramen för det allmänna programmet enligt 1959 års lag, om det inte avsåg investeringar i gemenskapsrättslig mening, inte kan anses tillåtet enligt det omtvistade beslutet, varför kommissionen skulle ha underrättats i enlighet med artikel 93.3 i fördraget. 3) Förstainstansrättens bedömning av åtgärdernas karaktär är inte rättsligt relevanta, eftersom förstainstansrätten inte borde ha prövat om åtgärderna utgjorde investeringsåtgärder i gemenskapsrättens mening utan i stället ha prövat om de verkligen föll inom det materiella tillämpningsområdet för 1959 års lag. 4) Förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastslå att klagandens invändningar om överskridandet av tröskelvärden för anmälan saknade relevans, på grund av att stödet inte omfattades av kommissionens godkännande, eftersom det var fråga om stöd till driften." 15 Kommissionen har yrkat att överklagandet skall ogillas och att klaganden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Den första grunden - frågan om bristande motivering 16 Förstainstansrätten har i detta avseende i punkt 31-34 i sin dom anfört följande: "... [det framgår av rättspraxis] att den motiveringsskyldighet för rättsakter som uppräknas i artikel 189 i fördraget och som är inskriven i artikel 190 i fördraget inte bara löser en formell fråga utan även syftar till att ge parterna möjlighet att försvara sina rättigheter, att göra det möjligt för gemenskapens domstolar att utöva sin kontroll och ge medlemsstaterna liksom varje berörd medborgare möjlighet att få reda på hur kommissionen tillämpat fördraget (se särskilt domstolens dom av den 4 juli 1963 i mål 24/62, Tyskland mot kommissionen, Rec. 1963, s. 129).(8) Det framgår dock även av förstainstansrättens rättspraxis att kommissionen i motiveringen av de beslut som den fattar för att säkra tillämpningen av konkurrensreglerna inte är tvungen att ta ställning till samtliga argument som de berörda har åberopat inför denna och att det räcker med att ange de omständigheter och rättsliga överväganden som haft en avgörande betydelse för beslutet (... La Cinq mot kommissionen,(9) ... punkt 41). I fråga om bedömningen av reklamkampanjerna och marknadsundersökningarna konstaterar förstainstansrätten att kommissionen, i del IV av motiveringen till beslutet (s. 29), hävdat att dessa 'inte finns ... bland de poster som är godkända för stöd som föreskrivs i lagen'. Kommissionen har vidare förklarat (s. 31 i beslutet) att de 'utgör stöd till driften eftersom dessa utgifter motsvarar samma typ av allmänna driftskostnader som ett företag har att bära inom ramen för sin normala verksamhet'. Vad gäller den påstådda uppdelningen av stöd till inköp av utrustning för uthyrning har kommissionen, i del IV av motiveringen till beslutet (s. 30), fastslagit att 'vissa investeringsprogram delats upp i flera ansökningar som med hänsyn till att utgiften rörde samma sak och skulle utföras vid samma tillfälle därför borde ha behandlats i ett sammanhang av styrelsen såsom ett enda utgiftsprogram'. Kommissionen ger därefter flera exempel. Här skall det anmärkas att kommissionen har ansett stödet till inköp av utrustning för uthyrning vara ett permanent stöd till driften, varför det som sådant inte kunde omfattas av det allmänna program för stöd som införts genom 1959 års lag (se del IV i motiveringen, s. 29 i beslutet). Av det ovanstående framgår att kommissionen, på de två punkter som sökanden nämnt, redovisat de omständigheter och rättsliga överväganden som varit av avgörande vikt för beslutet." Förfarandet vid domstolen 17 Siemens SA har gjort gällande att beslut 92/483 inte uppfyller gemenskapsrättens krav på att en motivering skall vara klar och relevant, så att den berörde ekonomiske aktören med säkerhet kan ta del av grunderna till rättsakten i fråga. Kommissionen har således inte förklarat varför stöd inte kunde beviljas för utgifter för reklamkampanjer och marknadsundersökningar enligt 1959 års lag. Det är inte tillräckligt att enbart konstatera att det handlar om stöd till driften, eftersom kommissionen inte har angivit varför stöd till driften i gemenskapsrättens mening inte omfattas av 1959 års lag. Kommissionen har inte heller visat att ansökningarna om stöd delats upp utan anledning och att kommissionens tröskelvärden verkligen har överträtts. 18 Kommissionen har gjort gällande att förstainstansrättens beslut är förenligt med gemenskapsrätten. Motiveringsskyldigheten är ett formkrav. Frågan om huruvida motiveringen är materiellt välgrundad saknar således relevans. Frågan om huruvida ett beslut uppfyller kravet på motivering enligt artikel 190 i fördraget skall vidare prövas mot bakgrund av beslutet i dess helhet. Det framgår tydligt av beslut 92/483 att stöd till marknadsundersökningar och till reklamkampanjer har ansetts som stöd till driften och att Siemens SA:s utgifter för sådana åtgärder inte har ansetts kunna berättiga till stöd enligt lagen. Det framgår vidare av beslutet att kommissionen anser att utgiftsprogrammen på ett konstlat sätt har delats upp i separata ansökningar samt att den regionala styrelsen utan anledning endast har beaktat 75 procent av utgiftsbudgeten och att kommissionen mot denna bakgrund ansåg att de fastställda tröskelvärdena hade överskridits. Bedömning 19 I sin dom av den 11 juli 1985 i målet Remia m.fl. mot kommissionen(10) har domstolen förklarat att "även om kommissionen enligt artikel 190 i fördraget måste ange de sakomständigheter som ligger till grund för ett beslut och de rättsliga överväganden har föranlett den att fatta detta beslut, behöver kommissionen enligt denna bestämmelse inte diskutera samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som har behandlats under det administrativa förfarandet. Motiveringen till ett beslut som går någon emot skall ge domstolen möjlighet att utöva kontroll av beslutets lagenlighet och ge den berörde de uppgifter som är nödvändiga för att den skall kunna avgöra om beslutet är välgrundat". Det framgår av punkt 40 i domen att motiveringen skall beaktas mot bakgrund av hela det omtvistade beslutet. Domstolen har dessutom, bland annat i sin dom av den 29 februari 1996 i målet kommissionen mot rådet,(11) förklarat att frågan huruvida en motivering av ett beslut uppfyller de krav som följer av artikel 190 i fördraget skall bedömas mot bakgrund av dess sammanhang samt samtliga de rättsregler som reglerar det berörda området. 20 Dessa principer motsvarar dem som förstainstansrätten har tagit upp i punkt 31 i den överklagade domen, och förstainstansrätten har enligt min mening inte gjort sig skyldig till en felaktig rättslig tillämpning av dessa principer. 21 Som anförts i punkt 32 i förstainstansrättens dom framgår det av beslut 92/483 dels att kommissionen ansåg att stödet till marknadsundersökningar och reklamkampanjer utgjorde stöd till driften, dels att kommissionen hävdade att kostnader för sådana åtgärder inte kunde anses omfattas av 1959 års lag. Enligt min mening var detta tillräckligt för att Siemens SA skulle kunna avgöra huruvida bolaget hade anledning att begära att gemenskapsdomstolarna skulle kontrollera giltigheten av beslut 92/483. Det skall anmärkas att kommissionen redan i 1979 års meddelande uttryckligen har anfört att stöd till driften i princip inte är förenligt med den gemensamma marknaden och att domstolen, i sin dom av den 6 november 1990 i målet Italien mot kommissionen,(12) givit uttryck för samma uppfattning. 22 Jag ser heller ingen anledning att fastslå att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten genom att finna att kommissionen givit en tillräcklig motivering av sin åsikt att stödet till köp av utrustning för uthyrning översteg de tröskelvärden som kommissionen bestämt. Som kommissionen har anfört skall kravet på motivering garantera att den berörde ekonomiske aktören får del av grunderna till beslutet. Det anges klart i beslutet att kommissionen anser dels att utgiftsprogrammen rättsstridigt har delats upp i separata ansökningar, dels att utgiftsbudgeten utan anledning satts ned. Motiveringen fyller således enligt min mening sitt syfte. Siemens SA:s argument verkar även närmare angå frågan om huruvida kommissionen har förebringat tillräcklig bevisning för de omständigheter som beslutet avser. Detta är emellertid en helt annan fråga, som domstolen inte kan uttala sig om, eftersom domstolens behörighet i fråga om överklaganden enligt artikel 168a i fördraget endast omfattar rättsfrågor. 23 Sammanfattningsvis anser jag således att talan inte kan bifallas på den grunden att beslutet är otillräckligt motiverat. Den andra grunden - vilka former av stöd omfattas av det godkända stödprogrammet? 24 I punkt 45-48 i domen har förstainstansrätten anfört följande: "Det skall undersökas om bestämmelserna i fråga tillåter att man beviljar stöd för andra ändamål än investeringar. Därför är det nödvändigt att tolka de nationella bestämmelserna rörande det godkända allmänna programmet mot bakgrund av gemenskapsrättens regler på området. Närmare bestämt skall 1959 års lag och artikel 176 i 1977 års lag som införts genom 1978 års kungliga kungörelse tolkas såväl i enlighet med beslut 75/397 och skrivelsen av den 25 maj 1978 som lydelsen av de relevanta bestämmelserna i fördraget. Förstainstansrätten erinrar, i detta avseende, om att i artikel 1 a i 1959 års lag föreskrivs 'ett allmänt stöd till åtgärder som direkt bidrar till skapandet, utvecklingen, omvandlingen och moderniseringen av industri- och hantverksföretag ... under förutsättning att de gynnar den allmänna ekonomiska utvecklingen' och i artikel 3 a preciseras att detta stöd beviljas i form av räntebidrag på lån som erhållits av godkända kreditorgan och att det endast kan erhållas för finansiering av investeringsåtgärder. Kommissionen har i beslut 75/397 ansett att programmet som införts av 1959 års lag var ett program 'för fördelning av stöd till investeringar som företagen gör ... till olika ändamål' (s. 13 i beslut 75/397). ... Genom sin skrivelse av den 25 maj 1978 angående 1978 års kungliga kungörelse har kommissionen godkänt detta stöd till 'investeringsåtgärder' inom ramen för det 'kontrollförfarande' som föreskrivs i beslut 75/397 (s. 2 i skrivelsen). Av det ovanstående följer att om det stöd som de belgiska myndigheterna delat ut inom ramen för det aktuella allmänna programmet inte avsåg investeringar, kan det inte omfattas av kommissionens beslut om godkännande och skulle därför ha anmälts med tillämpning av artikel 93.3 i fördraget. Såsom kommissionen mycket riktigt har påpekat hör stöd till driften i princip inte till tillämpningsområdet för ovannämnda artikel 92.3 och kan således inte anses ha godkänts genom beslut 75/397 och skrivelsen av den 25 maj 1978. Enligt fast rättspraxis anses nämligen ett sådant stöd snedvrida konkurrensvillkoren i de sektorer inom vilka det beviljats, utan att som sådant vara ägnat att uppnå de mål som anges i de ovannämnda undantagsvillkoren (se i detta avseende domstolens dom av den 6 november 1990 i mål C-86/89, Italien mot kommissionen, Rec. 1990, s. I-3891, och av den 14 februari 1990 i mål 301/87, Frankrike mot kommissionen, Rec. 1990, s. I-307)." Förfarandet vid domstolen 25 Siemens SA har med hänvisning till domstolens dom av den 5 oktober 1994 i mål C-47/91, Italien mot kommissionen (kallat målet Italgrani),(13) gjort gällande att när kommissionen har godkänt ett allmänt stödprogram skall tillämpning i enskilda fall av detta program bedömas mot bakgrund av det godkända programmet och inte mot bakgrund av artikel 92 i fördraget. Enligt Siemens SA begränsas kommissionens godkännande av 1959 års lag inte till investeringar i gemenskapsrättens mening. Godkännandet omfattar alla stöd som inte överstiger tröskelvärdena, förutsatt att stödet inte omfattas av 1959 års lag, såsom denna tolkas i belgisk rätt (se i detta avseende regeringens meddelande av den 2 februari 1977). Kommissionen kan under inga omständigheter i efterhand göra en annan tolkning än den som har kommit till uttryck i beslut 75/397. Förstainstansrätten har därför åsidosatt gemenskapsrätten genom att anse att 1959 års lag skall tolkas mot bakgrund av gemenskapsrätten, fördraget inbegripet, trots att den borde ha begränsat tillämpningsområdet för 1959 års lag i enlighet med den tolkning som görs i belgisk rätt och enligt kommissionens beslut att godkänna denna lag. 26 Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att förstainstansrätten i enlighet med gemenskapsrätten har tolkat 1959 års lag mot bakgrund av kommissionens godkännande. Förstainstansrätten har på detta sätt säkerställt en erforderlig enhetlig rättstillämpning. En avgränsning som grundas på nationell rätt skulle däremot ge upphov till skillnader i tillämpningen av gemenskapsrätten. Kommissionen har vidare anfört att förstainstansrätten med rätta i detta sammanhang kunde beakta andra relevanta regler i gemenskapsrätten, däribland artikel 92 i fördraget, vid tolkningen av godkännandets exakta räckvidd. Förstainstansrätten har på denna grund fastslagit att det godkända stödprogrammet omfattade stöd till investeringar, men inte stöd till driften. Ställningstagande 27 Såsom Siemens SA har anfört har domstolen redan tagit ställning till vilken betydelse ett godkänt allmänt stödprogram skall tillmätas vid bedömningen av huruvida ett konkret stöd är förenligt med gemenskapsrätten. Domstolen har således i domen i det ovannämnda målet Italgrani, punkterna 24 och 25, uttalat sig på följande sätt: "... när [kommissionen] ställs inför en enskild stödåtgärd som påstås ha beviljats med tillämpning av ett stödprogram som tidigare har godkänts, [kan den] inte utan vidare pröva stödåtgärder direkt mot bakgrund av fördraget. Kommissionen skall inskränka sig till att innan den inleder någon form av förfarande kontrollera om stödet omfattas av det allmänna programmet och uppfyller de villkor som har fastslagits i beslutet att godkänna det allmänna programmet. I annat fall skulle den vid granskningen av varje enskilt stöd kunna ompröva sitt beslut om godkännande av programmet, vilket i sig förutsätter en prövning mot bakgrund av artikel 92 i fördraget.(14) Principerna om berättigade förväntningar och rättssäkerhet skulle då äventyras både för medlemsstaterna och för de ekonomiska aktörerna, eftersom kommissionen vid vilken tidpunkt som helst skulle kunna ifrågasätta ett enskilt stöd som är helt förenligt med beslutet om godkännande av programmet. Om kommissionen, efter en undersökning som har begränsats på detta sätt, konstaterar att ett individuellt stöd är förenligt med beslutet att godkänna programmet, skall stödet behandlas som ett godkänt stöd, det vill säga som ett existerande stöd ..." 28 I fall då ett stöd påstås omfattas av ett godkänt allmänt stödprogram, skall detta stöds förenlighet med den gemensamma marknaden således bedömas mot bakgrund av kommissionens beslut att godkänna stödprogrammet i fråga. Av detta följer emellertid inte att den nationella rätten är avgörande för avgränsningen av det godkända stödprogrammets tillämpningsområde. 29 Kommissionens godkännande utgör den rättsliga grunden för det allmänna stödprogrammet i 1959 års lag. Kriterierna för beviljande av stöd som har bestämts i lagen ingår således som en integrerad del av de förutsättningar och villkor som kommissionen grundade sitt godkännande på. Det närmare tillämpningsområdet för denna samlade gemenskapsrättsakt skall bestämmas enligt gemenskapsrätten och inte enligt nationell rätt. I detta avseende hänvisas dels till domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken sekundärrätten skall tolkas mot bakgrund av fördragets bestämmelser,(15) dels till att domstolen i sin dom av den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris Holland mot kommissionen,(16) har förklarat att det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har tilldelats genom reglerna om statligt stöd skall utövas med hänsyn till gemenskapen som helhet, på samma sätt som frågan huruvida stödet är förenligt med fördraget skall bedömas inom ramen för gemenskapen och inte inom ramen för en enskild medlemsstat. Den exakta räckvidden av kommissionens beslut om godkännande kan därför enligt min mening inte fastslås utan att andra delar av gemenskapsrätten beaktas, däribland särskilt bestämmelserna i fördraget. Beslutet om godkännande skall nämligen bedömas mot bakgrund av den behörighet som kommissionen har tilldelats genom fördraget, vilket som sagt fordrar att bedömningen sker med hänsyn till gemenskapen. 30 Vidare talar syftet med statsstödsreglernas effektiva verkan enligt min mening starkt emot att beakta nationell rätt vid tolkningen. En tolkning som grundas på nationell rätt skulle kunna leda till att gemenskapsrätten inte tillämpas på enhetligt sätt i medlemsstaterna. En åtgärds laglighet skulle i så fall exempelvis bero på räckvidden av begreppet "investering" i nationell rätt. En sådan juridisk situation skulle i sig kunna leda till en snedvridning av konkurrensen. 31 Mot denna bakgrund anser jag att förstainstansrätten varken har åsidosatt gemenskapsrätten när den i punkt 45 anfört att det allmänna stödprogrammet skall tolkas i enlighet med beslutet om godkännande, 1978 års skrivelse och relevanta bestämmelser i fördraget eller när den i punkt 46-48 funnit att beslutet om godkännande endast avser stöd till investeringar och inte stöd till driften. Som förstainstansrätten har anfört har kommissionen i beslut 75/397 uttryckligen angivit att de stöd som omfattas av beslutet avser investeringar. Samma sak gäller 1978 års skrivelse. Kommissionen har dessutom i 1979 års meddelande uttryckligen angivit att den principiellt ifrågasätter att stöd till driften är förenligt med den gemensamma marknaden. Domstolen har anslutit sig till denna ståndpunkt i punkt 18 i sin dom av den 6 november 1990 i mål C-86/89, Italien mot kommissionen(17), där domstolen har angivit att "stödet i fråga ... skall anses som driftsstöd till de berörda företagen och därför som sådant ändrar villkoren för handeln inom gemenskapen på ett sätt som strider mot det gemensamma intresset". Mot denna bakgrund är det inte särskilt troligt att beslut 75/397 skulle kunna omfatta något annat än stöd till investeringar i gemenskapsrättens mening. 32 Mot denna bakgrund anser jag att talan inte kan bifallas på denna grund. Den tredje grunden - kvalifikationen av stödet till reklamkampanjer, marknadsundersökningar och inköp av utrustning för uthyrning 33 Vad avser kvalifikationen av stödet till reklamkampanjer och marknadsundersökningar har förstainstansrätten i punkterna 53 och 55 i domen uttalat följande: "Eftersom skrivelsen av den 25 maj 1978 inte tillåter att stöd beviljas i form av kapitalpremier för finansiering av investeringar, skall det undersökas om det stöd som är föremål för det aktuella förfarandet avser finansiering av investeringar. I detta avseende är det viktigt att erinra att en sådan undersökning innebär bedömningar som skall ske i en gemenskapsrättslig kontext (dom av den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris Holland mot kommissionen, Rec. 1980, s. 2671, punkt 25) och att de argument rörande beskattning och bokföring i nationell rätt som sökanden anfört inte är relevanta i detta fall. Av det ovanstående följer att detta stöd riktats till marknadsföringen av Siemens SA:s produkter, vilket utgör en löpande verksamhet för företaget. De kan därför inte betraktas som investeringsstöd som omfattas av kommissionens beslut av den 25 maj 1978 om godkännande av stöd i form av kapitalpremier till investeringsstöd." 34 Vad avser stöd till inköp av utrustning för uthyrning har förstainstansrätten anfört följande i punkterna 57 och 58: "Rätten konstaterar att detta förfarande inte innebär någon teknisk eller strukturell förändring och inte gynnar någon utveckling av Siemens annat än att stärka dess ställning på marknaden. Såsom svaranden bekräftat, tillät stödet att sökanden under en viss period kunde erbjuda sina kunder konstlat goda villkor och öka sin vinstmarginal på ett oberättigat sätt. Sökanden kan slutligen inte påstå att stödet i fråga bidrar till skapandet, utvecklingen, omvandlingen och moderniseringen av de andra företag som utrustningen hyrs ut till och således skulle höra till det allmänna programmet för godkänt stöd. Eftersom stödet möjliggör för Siemens att sänka hyran och på så sätt snedvrida konkurrensen gentemot konkurrentföretagen, fortfar Siemens att vara det enda företag som drar nytta av det nämnda stödet." Förfarandet vid domstolen 35 Siemens SA har gjort gällande att stödet till reklamkampanjer och marknadsundersökningar omfattas av tillämpningsområdet för 1959 års lag, eftersom det handlar om immateriella investeringar, såsom avses i artikel 3 a i denna lag. Detta framgår också av ett meddelande från ekonomiministeriet av den 2 februari 1977, där det anges att till följd av de nämnda bestämmelserna kan stöd beviljas till "marknadsundersökningar, undersökningar syftande till utveckling av säljfrämjande åtgärder, förstudier avseende lansering vid nya försäljningsställen, etc. ... kundenkäter och prospektering". Vad avser stödet till inköp av utrustning för uthyrning har Siemens SA gjort gällande att även dessa omfattades av artikel 3 a i lagen, där det talas om "direktfinansiering av investeringar ... i maskiner och utrustning, som är nödvändiga för genomförandet av dessa åtgärder". Det handlar dessutom om stöd till de företag som hyr utrustningen, vilket också omfattas av 1959 års lag. Siemens SA har slutligen preciserat att bolaget klandrar förstainstansrätten för att ha använt begreppet stöd till investeringar i gemenskapsrättens mening för att begränsa tillämpningsområdet för 1959 års lag och för att ha ansett att endast klaganden drog nytta av stödet, eftersom klaganden själv bestämde hyran. 36 Kommissionen har gjort gällande att grunderna i fråga inte kan upptas till sakprövning, eftersom det handlar om en bedömning av de faktiska omständigheterna, vilken inte kan vara föremål för överklagande. Kommissionen har tillagt att den inte har underrättats om den belgiska regeringens meddelande av den 2 februari 1977 och att den tolkning av begreppet "immateriella investeringar" som görs i meddelandet är mer långtgående än vad som följer av artikel 3 a i 1959 års lag. Ställningstagande 37 Som ovan har anförts anser jag att 1959 års lag med rätta har tolkats mot bakgrund av de relevanta gemenskapsrättsliga reglerna och att det därav följer att stöd till driften i gemenskapsrättens mening inte omfattas av det godkända stödprogrammet. Den belgiska regeringens meddelande av den 2 februari 1977 utgör ett gott exempel på de olyckliga följder det får om tolkningen av omfattningen av ett stödprogram som kommissionen har godkänt sker mot bakgrund av nationell rätt. Tolkningen i meddelandet av begreppet "immateriella investeringar" förefaller mig vara betydligt mer långtgående än vad som omedelbart följer av ordalydelsen av artikel 3 a i 1959 års lag. Kommissionen borde således ha underrättats om meddelandet, så att den kunde ta ställning till om det föll inom ramarna för det godkända stödprogrammet. 38 I punkterna 54 och 56 i domen har förstainstansrätten beskrivit på följande sätt det närmare innehållet i de åtgärder som beviljats stöd: "Vad gäller reklamkampanjerna och marknadsundersökningarna framgår det av sökandens ansökan, som ingivits till de belgiska myndigheterna den 30 september 1985, benämnd 'Investeringsprogram om 113 600 000 BFR för Siemens i Bryssel', att 'immateriella investeringar till ett belopp om 37 600 000 BFR kommer att göras för marknadsföring och säljfrämjande åtgärder avseende nya produkter. Persondatorer och kommunikationssystemet för kontor $HICOM$ är två exempel'. Vidare framgår det av kommentaren rörande det bifogade investeringsprogrammet till ansökan om stöd av den 29 september 1986 att 'den belgiska marknaden för kontorsmaskiner, datorer och automatiserade tillverkningsprocesser växer spektakulärt' och att 'för att bevara och kanske till och med öka (sin) marknadsandel i dessa sektorer (kommer företaget att) under de närmaste åren (intensifiera sina) marknadsföringsåtgärder'. ... Vad gäller stödet till inköp av utrustning som sedan uthyrts, vilket bestått i att Siemens köpt utrustning inom gruppen, varefter utrustningen avsatts på marknaden genom uthyrning, framgår det av den skriftliga bevisning som bilagts ansökningarna om stöd av den 19 juli 1985, av den 30 juni 1986, av den 15 juli 1986 och av den 12 augusti 1987 att Siemens själv likställer förfarandet med 'den klassiska försäljningen' och Siemens bekräftar att 'tack vare denna försäljningsmetod' har företaget 'kraftigt kunnat öka (sin) marknadsandel inom sektorn datorer och kontorsmaskiner' (se särskilt den handling som bilagts skrivelsen av den 12 augusti 1987)." 39 Såsom domstolen har anfört i sin dom av den 2 mars 1994 i mål C-53/92 P, Hilti mot kommissionen,(18) kan till stöd för ett överklagande endast åberopas grunder som avser att förstainstansrätten har åsidosatt rättsregler, vilket utesluter all bedömning av sakomständigheterna. Av detta följer enligt min mening att förstainstansrättens beskrivning av de åtgärder för vilka stöd har beviljats skall ligga till grund för bedömningen. Detta betyder dock inte att domstolen är förhindrad att göra en rättslig bedömning av dessa sakomständigheter. Det betyder således inte att domstolen inte skulle kunna uttala sig i frågan om huruvida dessa faktiska omständigheter skall omfattas av de gemenskapsrättsliga begreppen "stöd till investeringar" respektive "stöd till driften", och eventuellt konstatera att förstainstansrätten inte har tillämpat reglerna korrekt. 40 Det framgår av de ovannämnda punkterna 54 och 56 att det stöd som Siemens SA hade beviljats hade använts dels för inköp av utrustning från moderbolaget avsedd för uthyrning, dels för marknadsföring av nya produkter. Stöd till sådana åtgärder, vilka är nära knutna till marknadsföringen av företagets produkter, kan enligt min mening knappast betecknas som stöd till investeringar. Det är således inte fråga om stöd till utveckling av nya produkter eller till utarbetande av marknadsundersökningar, som skall ligga till grund för påbörjandet eller fortsättningen av utvecklingsprojekt (se på denna punkt övervägande I första och andra styckena i beslut 75/397). Det handlar däremot om ett stöd till marknadsföring av redan existerande produkter. Mot denna bakgrund anser jag att det inte finns skäl att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning att det är fråga om stöd till driften. 41 Frågan om huruvida stöd till inköp av varor för uthyrning utgör ett stöd till den som hyr den utrustning som har köpts in utgör enligt min mening däremot en fråga som avser sakomständigheter och inte en rättsfråga, och frågan faller således utanför domstolens behörighet. Förstainstansrätten har således i punkt 50 gjort en konkret bedömning av vem som är den verkliga mottagaren av stödet. 42 Under alla omständigheter kan det enligt min mening knappast antas att ett sådant indirekt stöd omfattas av det godkända stödprogrammet, vilket avser "åtgärder som direkt bidrar till ... moderniseringen av [industriföretag]" (se artikel 1.1 a i 1959 års lag), i form av "direktfinansiering av investeringar ... i maskiner och utrustning" (se artikel 3 a i 1959 års lag). Siemens SA har inte gjort en direktinvestering i det företag som hyr den utrustning som Siemens SA har köpt. Det handlar endast om uthyrning av utrustning till en rad slumpvis utvalda företag på normala marknadsmässiga villkor. 43 Om den regionala styrelsen hade velat bidra till att förnya datautrustningen vid vissa konkreta företag, hade den inom ramen för beslut 75/397 och 1978 års skrivelse kunnat tilldela dessa företag direkt stöd för inköp av sådan utrustning från en valfri leverantör . När stödet tilldelas en bestämd leverantör, i detta fall Siemens SA, medför detta, såsom anförts av förstainstansrätten i punkt 58 i domen, att konkurrensen mellan leverantörer snedvrids. Stödet har därmed klart negativa verkningar på en annan nivå i marknadsföringen än den där det företag som påstås motta stödet, det vill säga det företag som hyr utrustningen, befinner sig. Denna onödiga snedvridning av konkurrensen förstärker antagandet att stödet inte omfattas av det godkända stödprogrammet. Programmet skall tolkas i enlighet med den gemenskapsrättsliga proportionalitetsprincipen, varför snedvridningen av konkurrensen måste begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.(19) Reglerna om statligt stöd kan inte motivera att vissa nationella företags produkter i strid med artikel 30 i fördraget ges en mer förmånlig behandling.(20) 44 Mot denna bakgrund anser jag att förstainstansrätten inte har åsidosatt gemenskapsrätten genom att fastslå att varken stödet till reklamkampanjer och marknadsundersökningar eller stödet till inköp av utrustning för uthyrning omfattas av beslut 75/397 eller 1978 års skrivelse. Den fjärde grunden - borde förstainstansrätten ha prövat påståendet om överskridande av tröskelvärdena? 45 I punkt 62 i domen har förstainstansrätten konstaterat följande: "Eftersom det fastställts att stödet i fråga inte kan godkännas enligt det allmänna programmet som godkänts genom beslut 75/397 och skrivelsen av den 25 maj 1978 på grund av att det var stöd till företagets driftskostnader finns det ingen anledning att undersöka om de villkor som anges i dessa beslut, såsom det om tröskelvärden, respekterats." 46 Det finns enligt vad som ovan har anförts enligt min mening ingen anledning att ändra förstainstansrättens slutsats att stödet till reklamkampanjer, marknadsundersökningar och inköp av utrustning för uthyrning är av sådant slag att det faller utanför tillämpningsområdet för det stödprogram som godkänts genom beslut 75/397 och 1978 års skrivelse. Följaktligen är det, såsom förstainstansrätten har ansett, inte nödvändigt att pröva om tröskelvärdena för anmälan hade överskridits. 47 Talan kan således inte bifallas på denna grund. Rättegångskostnaderna 48 Kommissionen har yrkat att Siemens SA skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förslag till avgörande 49 Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall avge följande dom: 1) Överklagandet ogillas. 2) Klaganden skall ersätta rättegångskostnaderna. (1) - REG 1995, s. II-1675. (2) - EGT L 288, s. 25. (3) - EGT L 177, s. 13. (4) - I enlighet med artikel 93.3 i fördraget skall kommissionen underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. (5) - Se skrivelse till medlemsstaterna SG(79) D/10478, publicerad i "Droit de la concurrence dans les Communautés européennes" - Volym II, s. 150, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 1990. Dessa tröskelvärden anges i beslut 92/483, s. 27 i EGT. (6) - EGT C 31, 1979, s. 9. (7) - Artikel 92 i fördraget innehåller särskilt följande bestämmelser: "1. Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. ... 3. Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses  a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, ...  c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset ..." (8) - Fotnoten är endast relevant för den danska originalversionen. (9) - Dom av den 24 januari 1992 i mål T-44/90 (Rec. 1992, s. II-1). (10) - Mål 42/84, Rec. 1985, s. 2545, punkt 26. (11) - Mål 122/94, REG 1996, s. I-881, punkt 29. (12) - I mål C-86/89, Rec. 1990, s. I-3891, punkt 18. (13) - Rec. 1994, s. I-4635. (14) - Enligt artikel 93.2 i fördraget kan ett existerande stödprogram, som enligt kommissionens uppfattning är oförenligt med den gemensamma marknaden, inte upphävas eller ändras med retroaktiv verkan. (15) - Se exempelvis dom av den 11 juli 1996 i förenade målen C-427/93, C-429/93 och C-436/93, Bristol-Myers Squibb m.fl. (REG 1996, s. I-3457, punkt 27), och av den 17 oktober 1991 i mål C-100/90, kommissionen mot Danmark (Rec. 1991, s. I-5089, punkt 11). (16) - Rec. 1980, s. 2671, punkterna 24 och 26. (17) - Rec. 1990, s. I-3891. (18) - Rec. 1994, s. I-667, punkt 10. (19) - Se härvid domen i det ovannämnda målet Philip Morris Holland mot kommissionen, punkt 17, och kommissionens tolfte rapport om konkurrenspolitiken, punkt 160. (20) - Se dom av den 20 mars 1990 i mål C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Rec. 1990, s. I-889, och av den 7 maj 1985 i mål 18/84, kommissionen mot Frankrike, Rec. 1985, s. 1339.