CELEX: 62012CC0298
Language: sl
Date: 2013-05-16 00:00:00
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Kokott - 16. maja 2013. # Confédération paysanne proti Ministre de l' Alimentation, de l' Agriculture et de la Pêche. # Predlog za sprejetje predhodne odločbe: Conseil d'État - Francija. # Kmetijstvo - Skupna kmetijska politika - Shema enotnega plačila - Uredba (ES) št. 1782/2003 - Izračun pravic do plačila - Določitev referenčnega zneska - Referenčno obdobje - Člen 40(1), (2) in (5) - Izjemne okoliščine - Kmeti, ki morajo izpolnjevati kmetijsko-okoljske obveznosti na podlagi Uredbe (EGS) št. 2078/92 in Uredbe (ES) št. 1257/1999 - Določitev pravice do uskladitve referenčnega zneska - Načelo zaupanja v pravo - Načelo enakega obravnavanja kmetov. # Zadeva C-298/12.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
      JULIANE KOKOTT,
      predstavljeni 16. maja 2013 (
            1
         )
      
         Zadeva C-298/12
      
      
         Confédération paysanne
      
      
         proti
      
      
         Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche
      
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Conseil d’État (Francija))
      
      „Skupna kmetijska politika — Uredba (ES) št. 1782/2003 — Shema enotnega plačila — Izračun pravic do plačila — Kmetijsko-okoljske obveznosti — Oškodovanje proizvodnje — Referenčno obdobje — Enako obravnavanje“
      
         I – Uvod
      
      
               1.
            
            
               Skupna kmetijska politika se tradicionalno povezuje s čezmerno kmetijsko proizvodnjo, tako imenovanimi jezeri mleka in gorami masla. Z Uredbo (ES) št. 1782/2003 (
                     2
                  ) pa je bilo spodbujanje evropskega kmetijstva ločeno od proizvodnje posameznih kmetijskih gospodarstev. S to ureditvijo je bilo uvedeno enotno plačilo, ki ni odvisno od proizvodnje.
            
         
               2.
            
            
               Pri prehodu na nov sistem se višina enotnega plačila določa na podlagi neposrednih plačil, ki jih je zadevno kmetijsko gospodarstvo v določenih referenčnih obdobjih prejelo v skladu s prej veljavno ureditvijo. Ta plačila so še temeljila na obsegu proizvodnje.
            
         
               3.
            
            
               Če pa so kmetijska gospodarstva v teh obdobjih izpolnjevala kmetijsko-okoljske obveznosti, je bila njihova proizvodnja najverjetneje zmanjšana, tako da so prejela manjša neposredna plačila kot pa primerljiva kmetijska gospodarstva. Zato Uredba št. 1782/2003 za te primere vsebuje ureditev težavnih primerov, ki ne pomeni nič drugega kot to, da se za izračun enotnega plačila upoštevajo le referenčna obdobja, ki niso bila prizadeta z izpolnjevanjem kmetijsko-okoljskih obveznosti.
            
         
               4.
            
            
               Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe zadeva francoske določbe za podrobnejšo opredelitev težavnih primerov. Confédération paysanne nasprotuje temu, da se enotno plačilo za kmetijska gospodarstva, ki so izpolnjevala kmetijsko-okoljske obveznosti, izračuna na podlagi neposrednih plačil v prejšnjih obdobjih, in graja, da Francija razen referenčnih obdobij, določenih v zadevni uredbi, upošteva še bolj oddaljena obdobja. Poleg tega je v zvezi s tem treba pojasniti, ali se ureditev težavnih primerov uporabi le, če je proizvodnja kmetijskega gospodarstva „močno“ oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, kakor to določa francoska različica zadevne uredbe, ali pa zadošča enostavno oškodovanje, kar bi ustrezalo preostalim jezikovnim različicam.
            
         
         II – Pravni okvir
      
      A – Pravo Unije
      
      
               5.
            
            
               Uvodna izjava 29 Uredbe št. 1782/2003 glede izračuna pomoči kmetijskim gospodarstvom določa:
               „Da bi določili znesek, do katerega bi moral biti kmet upravičen v okviru nove sheme, se je primerno sklicevati na zneske, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem. […]“
            
         
               6.
            
            
               Člen 37(1) Uredbe št. 1782/2003 vsebuje ustrezno določbo:
               „Referenčni znesek je triletno povprečje celotnih zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu […] v vsakem koledarskem letu referenčnega obdobja, navedenega v členu 38.“
            
         
               7.
            
            
               V skladu s členom 38 Uredbe št. 1782/2003 referenčno obdobje zajema koledarska leta 2000, 2001 in 2002.
            
         
               8.
            
            
               Člen 40 Uredbe št. 1782/2003 določa ureditev težavnih primerov:
               „1.   Z odstopanjem od člena 37 ima kmet, čigar proizvodnja je bila oškodovana med referenčnim obdobjem zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin, ki so se pojavile pred ali med navedenim referenčnim obdobjem, pravico zaprositi, da se referenčni znesek izračuna na podlagi koledarskega leta ali koledarskih let v referenčnem obdobju, ko ni bila prizadejana škoda zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin.
               2.   Če je bila med celotnim referenčnim obdobjem proizvodnja prizadeta zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin, država članica izračuna referenčni znesek na podlagi obdobja od leta 1997 do leta 1999.
               […] V teh primerih se odstavek 1 uporablja smiselno.
               […]
               5.   Odstavki 1, 2 in 3 tega člena se s potrebnimi spremembami uporabljajo za kmete, ki so med referenčnim obdobjem morali izpolnjevati kmetijsko-okoljske obveznosti v skladu z Uredbama Sveta (EGS) št. 2078/92[ (
                     3
                  )] in (ES) št. 1257/1999[ (
                     4
                  )] […]
               V primeru, do so obveznosti, navedene v pododstavku 1, zajemale tako referenčno obdobje in obdobje, navedeno v odstavku 2 tega člena, države članice določijo v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence, referenčni znesek po podrobnih pravilih, […]“
            
         
               9.
            
            
               V Uredbi (ES) št. 795/2004 (
                     5
                  ) navedena podrobna pravila za obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe niso pomembna.
            
         
               10.
            
            
               Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena s 1. januarjem 2009 v skladu s členoma 146 in 149 Uredbe (ES) št. 73/2009 (
                     6
                  ) in nadomeščena z zadnjenavedeno uredbo. V skladu s členom 33(1)(a) Uredbe št. 73/2009 se enotno plačilo določi na podlagi pravic do plačila v skladu z Uredbo št. 1782/2003.
            
         B – Francosko pravo
      
      
               11.
            
            
               Člen 1(9) dekreta št. 2006-710 z dne 19. junija 2006 o uporabi dohodkovne podpore, ki je določena v Uredbi št. 1782/2003, ureditev težavnih primerov podrobneje opredeljuje tako, da se pri kmetijsko-okoljskih obveznostih uporabi le, če te povzročijo zmanjšanje neposrednih plačil za 20 % v razmerju do obdobij, ko kmetijsko gospodarstvo ni izpolnjevalo kmetijsko-okoljskih obveznosti:
               „Zaradi uporabe odstavka 5 člena 40 [Uredbe št. 1782/2003] […] je mogoče upoštevati zgolj kmetijsko-okoljske obveznosti, katerih seznam je določen z odredbo Ministre chargé de l’agriculture in ki so glede na okoliščine primera povzročile vsaj 20-odstotno zmanjšanje:
               
                        —
                     
                     
                        bodisi zneska pomoči, prejetega iz naslova prizadetih let, ki se izračuna na podlagi podrobnih pravil, določenih v tej odredbi, v primerjavi z zneskom pomoči, ki je bil izplačan iz naslova neprizadetih let v referenčnem obdobju […];
                     
                  
                        —
                     
                     
                        […]“
                     
                  
         
               12.
            
            
               Člen 7 odredbe z dne 20. novembra 2006 o izvajanju dekreta št. 2006-710 z dne 19. junija 2006, kakor je bila spremenjena z odredbo z dne 23. februarja 2010, to določbo dopolnjuje s podrobnimi pravili izračuna in pri tem pojasnjuje, da je treba za primerljivo obdobje uporabiti zadnje leto, v katerem se še ni izpolnjevala nobena kmetijsko-okoljska obveznost. To leto pa ne sme biti oddaljeno dlje kot leto 1992:
               „Člen 7. – 1.   Če je kmet vsako leto triletnega referenčnega obdobja moral izpolnjevati katero od kmetijsko-okoljskih obveznosti, opredeljenih v členu 3 te odredbe, je stopnja zmanjšanja, izračunana zaradi uporabe člena 1(9) zgoraj navedenega dekreta z dne 19. junija 2006, enaka razmerju med:
               
                        —
                     
                     
                        razliko med zneskom pomoči, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, in povprečjem pomoči, prejetih v referenčnem obdobju
                     
                  
                        —
                     
                     
                        in vsoto te razlike in referenčnega zneska, izračunanega v skladu z določbami člena 37 zgoraj navedene Uredbe Sveta št. 1782/2003.
                     
                  […]
               2.   Če stopnja zmanjšanja, izračunana v skladu z odstavkom 1, doseže 20-odstotni prag, naveden v členu 1(9) zgoraj navedenega dekreta z dne 19. junija 2006, se njegovemu referenčnemu znesku, izračunanemu v skladu s členom 37 zgoraj navedene Uredbe Sveta št. 1782/2003 […], prišteje znesek.
               Znesek, ki se prišteje, je enak razliki med zneskom pomoči, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, in povprečjem zneskov pomoči, prejetih v referenčnem obdobju.
               3.   Zaradi uporabe tega člena zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ne sme biti pred letom 1992.“
            
         
         III – Nacionalni postopek in predlog za sprejetje predhodne odločbe
      
      
               13.
            
            
               Confédération paysanne je interesno združenje francoskih kmetov. V postopku o vprašanju glede neustavnosti pred Conseil d’État izpodbija zgoraj navedene francoske določbe glede podrobnejše opredelitve ureditve težavnih primerov iz člena 40 Uredbe št. 1782/2003. Pri tem se ne strinja z izračunom enotnega plačila na podlagi neposrednih plačil v prejšnjih obdobjih in kritizira, da se razen referenčnih obdobij, določenih v zadevni uredbi, upoštevajo še bolj oddaljena obdobja.
            
         
               14.
            
            
               Francoski Conseil d’État je zato v tem postopku Sodišču predložil ti vprašanji:
               
                        1.
                     
                     
                        Ali odstavka 1 in 5 člena 40 Uredbe št. 1782/2003 glede na svoje besedilo in cilj državam članicam dopuščata, da določijo, da pravica do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila močno oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati v celotnem referenčnem obdobju ali njegovem delu, temelji na primerjavi med zneski neposrednih plačil, prejetih v letih, ki so bila prizadeta zaradi teh obveznosti, in zneski, prejetimi v neprizadetih letih?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ali odstavka 2 in 5 člena 40 Uredbe št. 1782/2003 državam članicam dopuščata, da določijo, da pravica do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila močno oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati v celotnem referenčnem obdobju, temelji na primerjavi med zneskom neposrednih plačil, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, tudi če je to leto več kot osem let pred referenčnim obdobjem, in povprečnim letnim zneskom neposrednih plačil, prejetim v referenčnem obdobju?
                     
                  
         
               15.
            
            
               Confédération paysanne, Francoska republika in Evropska komisija so podali pisna stališča in se tudi udeležili obravnave, ki je bila 18. aprila 2013.
            
         
         IV – Pravna presoja
      
      
               16.
            
            
               Za odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe je najprej treba predstaviti sistem ureditve težavnih primerov iz člena 40 Uredbe št. 1782/2003 (točka A). Za pripravo koristnega odgovora na predlog za sprejetje predhodne odločbe (
                     7
                  ) je treba nato podrobneje obravnavati element oškodovanja proizvodnje (točka B). Na koncu je treba preučiti, v kolikšni meri je lahko odločilen obseg neposrednih plačil in ne oškodovanje proizvodnje (točka C) ter katera referenčna obdobja je mogoče upoštevati (točka D).
            
         A – Sistem člena 40 Uredbe št. 1782/2003
      
      
               17.
            
            
               Neposredna plačila v skladu z Uredbo št. 1782/2003, tako imenovana enotna plačila, se v skladu s členoma 37 in 38 izračunajo na podlagi referenčnih zneskov. Temeljijo na neposrednih plačilih, ki so bila v skladu s prej veljavnimi določbami plačana posameznemu kmetu v koledarskih letih 2000, 2001 in 2002.
            
         
               18.
            
            
               Novo enotno plačilo ni odvisno od aktualnega obsega proizvodnje. Prej dosežena proizvodnja pa posredno vpliva na njegovo višino, saj so uporabljena neposredna plačila v preteklosti temeljila na takratni proizvodnji.
            
         
               19.
            
            
               Višina teh neposrednih plačil pa je bila morebiti znižana, če so kmeti v tem referenčnem obdobju izpolnjevali kmetijsko-okoljske obveznosti. Take obveznosti namreč pogosto povzročajo zmanjšanje proizvodnje. Zato člen 40(5), prvi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 obdobje izpolnjevanja določenih kmetijsko-okoljskih obveznosti izenačuje z obdobji, v katerih je bila kmetova proizvodnja oškodovana zaradi višje sile ali izjemnih okoliščin.
            
         
               20.
            
            
               Če so višja sila ali izjemne okoliščine oškodovale proizvodnjo, lahko kmet v skladu s členom 40(1) Uredbe št. 1782/2003 predlaga, da se pri izračunu referenčnega zneska ne upoštevajo obdobja, v katerih je prišlo do oškodovanja. V primeru oškodovanja zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti v smislu člena 40(5), prvi pododstavek, se torej ne upoštevajo obdobja izpolnjevanja teh obveznosti. (
                     8
                  ) Pojem oškodovanja bom podrobneje obravnavala v nadaljevanju. (
                     9
                  )
            
         
               21.
            
            
               Če pa je bila proizvodnja v kmetijskemu gospodarstvu v koledarskih letih 2000, 2001 in 2002 ves čas prizadeta zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, je treba uporabiti drugo primerljivo obdobje. To so v skladu s členom 40(2) Uredbe št. 1782/2003 leta od 1997 do 1999.
            
         
               22.
            
            
               Če pa se je izpolnjevanje kmetijsko-okoljskih obveznosti raztezalo tudi na to nadomestno obdobje, je treba referenčni znesek izračunati na drugačen način. Države članice za te primere v skladu s členom 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 referenčni znesek določijo v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.
            
         B – Nujno oškodovanje proizvodnje
      
      
               23.
            
            
               Conseil d’État sprašuje, ali so dopustni določeni načini uskladitve referenčnega zneska v skladu s členom 40(1), (2) in (5) Uredbe št. 1782/2003. Pri tem na podlagi francoske različice te uredbe izhaja iz tega, da se za težavni primer v smislu te določbe zahteva močno oškodovanje. Predvsem Komisija iz tega izpeljuje široko možnost samostojnega odločanja držav članic.
            
         
               24.
            
            
               Med vsemi prvotnimi jezikovnimi različicami Uredbe št. 1782/2003, ki je bila sprejeta še v enajstih jezikih, pa izključno francoska različica oškodovanje opredeljuje s pojmom „močno“. Španska, italijanska, portugalska in finska različica nasprotno ustrezajo nemški različici, ki zahteva le oškodovanje. V preostalih različicah, to pomeni danski, grški, angleški, nizozemski in švedski različici, se zahteva „neugoden vpliv“, torej se prav tako ne zahteva močno oškodovanje.
            
         
               25.
            
            
               Jezikovne različice določbe prava Unije je treba razlagati enotno. Ob razhajanjih med njimi je treba zadevno določbo načeloma razlagati glede na splošno sistematiko in namen ureditve, katere del je. (
                     10
                  ) Določbo, ki se razlikuje glede na jezikovne različice, pa je treba razlagati tudi na podlagi resnične volje njenega avtorja. (
                     11
                  )
            
         
               26.
            
            
               Obstoječe informacije o zakonodajnem postopku ne omenjajo potrebne teže oškodovanja. Različne jezikovne različice je mogoče najti že v členu 43(1) Predloga Komisije, ki je v bistvenem že določal splošno ureditev težavnih primerov iz člena 40, od (1) do (4), Uredbe št. 1782/2003. (
                     12
                  ) Dokumentacija o posvetovanjih v okviru Sveta pa vsebuje napotek glede namena vključitve oškodovanja na podlagi kmetijsko-okoljskih obveznosti v ureditev težavnih primerov. (
                     13
                  ) Potegniti je bilo namreč mogoče vzporednico s primeri, v katerih so imeli kmetje pravico do dodatnih mlečnih kvot, ker so v določenih referenčnih obdobjih proti plačilu premije ustavili svojo proizvodnjo. (
                     14
                  )
            
         
               27.
            
            
               Prav tako kot kmetje, ki se ukvarjajo s proizvodnjo mleka, tudi kmet, ki je prevzel kmetijsko-okoljske obveznosti na podlagi Uredb št. 2078/92 in št. 1257/1999, ne sme biti kaznovan v okviru poznejše sheme pomoči Unije prav zaradi teh obveznosti. Ni namreč mogel predvideti, da bi njegova odločitev lahko vplivala na prihodnja neposredna plačila na podlagi pozneje sprejetega predpisa. (
                     15
                  ) Do takšnega neugodnega položaja pa bi verjetno prišlo, če bi se za izračun enotnega plačila, ki ni več odvisen od proizvodnje, uporabila neposredna plačila, ki so odvisna od proizvodnje in ki so bila zmanjšana zaradi izpolnjevanja kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so vplivale na proizvodnjo.
            
         
               28.
            
            
               Cilj vključitve kmetijsko-okoljskih obveznosti v člen 40 Uredbe št. 1782/2003 torej ni le preprečitev nepravične strogosti. Člen 40(5) in (1) Uredbe št. 1782/2003 po mnenju Sodišča namreč uresničuje načelo pravne varnosti. To temeljno načelo prava Unije zahteva, da so predpisi Unije, ki zavezujejo posameznike, jasni in natančni, tako da lahko ti posamezniki nedvoumno prepoznajo svoje pravice in obveznosti in tako ravnajo v skladu z njimi. (
                     16
                  ) Navedeno načelo je še posebej pomembno v primeru predpisov, ki bi lahko imeli finančne posledice. (
                     17
                  )
            
         
               29.
            
            
               Ker pri izpolnjevanju kmetijsko-okoljskih obveznosti ni bilo razvidno, da bo to vplivalo na prihodnje pravice do pomoči, je bilo treba določbo o določitvi enotnega plačila s členom 40(5) Uredbe št. 1782/2003 dopolniti tako, da kmetje, ki so prevzeli kmetijsko-okoljsko obveznost, niso kaznovani, ker so med referenčnim obdobjem izpolnjevali tako obveznost. (
                     18
                  )
            
         
               30.
            
            
               Poleg načela pravne varnosti pa gre dejansko tudi in predvsem za načelo varstva zaupanja v pravo, saj so kmetje lahko zaupali v to, da z izpolnjevanjem časovno omejenih kmetijsko-okoljskih obveznosti ne bodo prikrajšani pri bodoči podpori Unije. (
                     19
                  ) Če bi kmetijska gospodarstva, ki so izpolnjevala kmetijsko-okoljske obveznosti, obravnavali tako kot kmetijska gospodarstva, ki so ohranila običajno proizvodnjo, bi to lahko bilo tudi v nasprotju z načelom enakosti. Končno, kmete bi tudi odvračalo od tega, da bi v prihodnje izpolnjevali kmetijsko-okoljske obveznosti, če bi bila s tem po poteku obveznosti zmanjšana podpora. To bi bilo v nasprotju s ciljem Unije, da se v skladu s členom 191 PDEU in členom 37 Listine o temeljnih pravicah zagotovi visoka raven varstva okolja. Ta cilj je treba v skladu s členom 11 PDEU (
                     20
                  ) upoštevati v okviru vseh politik Unije, torej tudi v skupni kmetijski politiki.
            
         
               31.
            
            
               Glede na navedeno ni nobenega razloga za to, da se ureditev težavnih primerov pri prizadetosti zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti omeji na močno oškodovanje proizvodnje. Nasprotno, tudi neznatna oškodovanja je treba načelno izravnati. Cilj mora biti, da se kmetijska gospodarstva, ki so izpolnjevala kmetijsko-okoljske obveznosti, pri izračunu referenčnega zneska v skladu s členom 40 Uredbe št. 1782/2003 obravnava tako, kot da so ohranila običajno proizvodnjo.
            
         
               32.
            
            
               Državam članicam, v nasprotju z mnenjem Komisije, v skladu s tem tudi ni mogoče priznati široke možnosti samostojnega odločanja pri podrobnejši opredelitvi pojma oškodovanja. Sporen je predvsem v Franciji veljaven prag zmanjšanja neposrednih plačil za 20 %. Države članice lahko kvečjemu popolnoma nepomembna oškodovanja z uporabo meril de minimis izključijo iz uporabe ureditve težavnih primerov, če bi bili z njimi povezani upravni izdatki nesorazmerni s prednostmi za prizadeta kmetijska gospodarstva. (
                     21
                  )
            
         
               33.
            
            
               V obravnavanem primeru ni treba odločiti o tem, ali je mogoče te preudarke prenesti na primere višje sile ali izjemnih okoliščin v skladu s členom 40(1) Uredbe št. 1782/2003. V nasprotju z mnenjem Francije pa vsekakor ne bi šlo za kršitev načela enakega obravnavanja, če bi se s tem prizadeta kmetijska gospodarstva drugače obravnavalo kot kmetijska gospodarstva, ki so izpolnjevala kmetijsko-okoljske obveznosti. Le zadnja se namreč lahko sklicujejo na načeli pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo ter na varstvo okolja, kar lahko utemelji razlike pri prehodu na enotno plačilo.
            
         
               34.
            
            
               Zapomniti si je torej treba, da se za pravice iz člena 40(1) in (5) Uredbe št. 1782/2003 zahteva, da je bila kmetova proizvodnja v referenčnem obdobju oškodovana zaradi izpolnjevanja kmetijsko-okoljskih obveznosti; ni potrebno, da je to oškodovanje močno.
            
         C – Prvo vprašanje
      
      
               35.
            
            
               Conseil d’État želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali člen 40(1) in (5) Uredbe št. 1782/2003 državam članicam dopušča, da določijo, da pravica do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati v celotnem referenčnem obdobju ali njegovem delu, temelji na primerjavi med zneski neposrednih plačil, prejetih v letih, ki so bila prizadeta zaradi teh obveznosti, in zneski, prejetimi v neprizadetih letih.
            
         
               36.
            
            
               To vprašanje se sicer očitno nanaša na višino pravice do izravnave v skladu s členom 40(1) Uredbe št. 1782/2003, torej na pravno posledico te določbe. Zadeva pa tudi enega od njenih pogojev, oškodovanje proizvodnje, saj naj bi ravno uskladitev referenčnega zneska izravnala posledice tega oškodovanja.
            
         
               37.
            
            
               Confédération paysanne pravilno poudarja, da člen 40(1) Uredbe št. 1782/2003 ne določa zmanjšanja neposrednih plačil, ampak oškodovanje proizvodnje.
            
         
               38.
            
            
               Kot navaja Komisija, pa ta določba ne določa, kako se to oškodovanje ugotavlja. Francija in Komisija poleg tega navajata, čemur nihče ne ugovarja, da so neposredna plačila pred letom 2003 temeljila na proizvodnji kmetijskega gospodarstva. Ta neposredna plačila so zato primerno merilo za obseg proizvodnje.
            
         
               39.
            
            
               Polega tega je tudi zakonodajalec Unije, kot poudarja Francija, obseg plačil v preteklosti uporabil za merilo bodočega enotnega plačila. V skladu s prvim stavkom uvodne izjave 29 Uredbe št. 1782/2003 je za določitev zneska, do katerega bi moral biti kmet upravičen v okviru nove sheme, treba ugotoviti zneske, ki so mu bili dodeljeni med referenčnim obdobjem. Ta cilj uresničuje člen 37, s tem ko določa, da je odločilni referenčni znesek praviloma povprečje zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v referenčnem obdobju, navedenem v členu 38. Če je bila med celotnim referenčnim obdobjem proizvodnja prizadeta v smislu člena 40(1), se namesto tega v skladu s členom 40(2) upoštevajo plačila iz obdobja od leta 1997 do leta 1999.
            
         
               40.
            
            
               Zato je v skladu s sistemom Uredbe št. 1782/2003 ustrezno, da se enotno plačilo izračuna na podlagi neposrednih plačil med leti 2000 in 2003 ali, podredno, med leti 1997 in 1999. V kolikšni meri je mogoče upoštevati še zgodnejša leta, je treba preučiti v okviru odgovora na drugo vprašanje.
            
         
               41.
            
            
               Confédération paysanne sicer ugovarja, da Uredba št. 1257/1999 in Uredba za izvajanje (ES) št. 445/2002 (
                     22
                  ) pomoči za izvajanje kmetijsko-okoljskih obveznosti izračunavata na podlagi omejitev proizvodnje. Pri tem pa gre za drug sistem ureditve, ki ga zakonodajalec Unije pri ureditvi težavnih primerov v Uredbi št. 1782/2003 ni prevzel.
            
         
               42.
            
            
               Na prvo vprašanje je zato treba odgovoriti, da členi 40(1), (2) in (5), prvi pododstavek, 37 in 38 Uredbe (ES) št. 1782/2003 države članice zavezujejo, da pravico do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati v celotnem referenčnem obdobju ali njegovem delu, oprejo na primerjavo med zneski neposrednih plačil, prejetih v prizadetih in neprizadetih letih.
            
         D – Drugo vprašanje
      
      
               43.
            
            
               Z drugim vprašanjem naj bi se pojasnilo, ali člen 40(2) in (5) Uredbe (ES) št. 1782/2003 državam članicam dopušča, da določijo, da pravica do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati med leti 1997 in 2002, temelji na primerjavi med zneskom neposrednih plačil, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, in povprečnim letnim zneskom neposrednih plačil, prejetim v referenčnem obdobju. V skladu s členom 7(3) odredbe z dne 20. novembra 2006, kakor je bila spremenjena z odredbo z dne 23. februarja 2010, kot neprizadeta leta pridejo v poštev koledarska leta od 1992 do 1996.
            
         
               44.
            
            
               Podlaga francoske ureditve je člen 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003. Francija mora referenčni znesek določiti v skladu z objektivnimi merili in na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence.
            
         
               45.
            
            
               Kakor navajata Francija in Komisija, je upoštevanje prejšnjih obdobij podpor načelno objektivno merilo. Vprašanje pa je, ali je zagotovljeno tudi enako obravnavanje kmetov. Zato je najprej treba razjasniti, kolikšno možnost samostojnega odločanja imajo države članice pri zagotavljanju enakega obravnavanja.
            
         
               46.
            
            
               Sodišče je državam članicam za ureditev, podobno členu 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003, priznalo relativno velik manevrski prostor. Pri tem gre za člen 42(4), ki jim nalaga določitev dodatnih referenčnih zneskov za kmete, ki so se znašli v posebnih razmerah. Ta določba, tako kot člen 40(5), drugi pododstavek, določa uporabo objektivnih meril na način, ki zagotavlja enako obravnavo kmetov in ne povzroča motenj trga in konkurence. Pri tem države članice lahko določijo referenčne zneske v višini 0 EUR in uporabijo prag v višini 500 EUR. (
                     23
                  )
            
         
               47.
            
            
               Kljub podobnemu besedilu pa cilji členov 40(5), drugi pododstavek, in 42(4) Uredbe št. 1782/2003 niso primerljivi. Prva navedena določba je namenjena uresničevanju načel varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti, (
                     24
                  ) medtem ko druga navedena določba obsega položaje, v katerih varstvo zaupanja v pravo ne obstaja. (
                     25
                  )
            
         
               48.
            
            
               Zato možnosti samostojnega odločanja v skladu s členom 42(4) Uredbe št. 1782/2003 ni mogoče prenesti na člen 40(5), drugi pododstavek. Za to določbo nasprotno veljajo sklepi, ki izhajajo iz pojma oškodovanja. (
                     26
                  ) Možnost samostojnega odločanja držav članic je zato omejena.
            
         
               49.
            
            
               Zato je treba pri presoji, ali ureditev države članice zagotavlja enako obravnavanje kmetijskih gospodarstev, uporabiti stroga merila. Odločilno je treba upoštevati predvsem ocene zakonodajalca Unije. Ta je upoštevanje prejšnjih obdobij podpor izrecno omejil na leta od 1997 do 2002, čeprav bi brez težav lahko vključil prejšnja obdobja. Zato je treba domnevati, da podpore v vseh obdobjih pred letom 1997 ni štel za primerljivo s podporo med leti 2000 in 2002. Ta ocena bi bila izničena, če bi države članice pri lastni ureditvi težavnih primerov v skladu s členom 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 enostavno lahko posegle po prejšnjih obdobjih.
            
         
               50.
            
            
               To oceno predvsem za leti 1992 in 1993 potrjuje navedba Komisije. V skladu z njo je skupni znesek neposrednih plačil v Franciji v teh letih znašal približno 10 % plačil v poznejših letih. Zato je skoraj izključeno, da bi bilo mogoče na podlagi plačil v teh letih doseči primerno izravnavo oškodovanj.
            
         
               51.
            
            
               Komisija po drugi strani navaja, da je bil v letih 1995 in 1996 v Franciji dosežen približno enak skupni znesek neposrednih plačil kot v prihodnjih letih, v letu 1994 pa je že dosegal približno 75 %.
            
         
               52.
            
            
               Iz teh navedb pa ni mogoče sklepati, da je mogoče plačila v letih 1995 in 1996 ali morda celo v letu 1994 v nasprotju z oceno zakonodajalca uporabiti kot podlago za primerjavo. Nikakor namreč ni zagotovljeno, da so tudi posamezna neposredna plačila v teh letih bila primerljiva s plačili med leti 1997 in 2002.
            
         
               53.
            
            
               Člen 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 državam članicam torej ne dovoljuje, da mimo členov 38 in 40(2) določijo še druga referenčna obdobja.
            
         
               54.
            
            
               Cilj ureditve države članice v skladu s členom 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 mora namreč biti ta, da prizadeta kmetijska gospodarstva pri izračunu referenčnega zneska postavi v tak položaj, kot da v letih od 2000 do 2002 ne bi izpolnjevala kmetijsko-okoljskih obveznosti.
            
         
               55.
            
            
               Izračun referenčnega zneska na podlagi dejanskega oškodovanja proizvodnje, ki ga zagovarja Confédération paysanne, je načelno primeren za dosego tega cilja. Za ugotovitev oškodovanja bi se na primer lahko primerjalo primerljiva kmetijska gospodarstva oziroma površine ali proizvodnjo pred začetkom izpolnjevanja kmetijsko-okoljskih obveznosti. Nato bi se lahko izračunalo, kakšni bi bili zneski neposrednih plačil brez izpolnjevanja kmetijsko-okoljskih obveznosti v letih od 2000 do 2002. Ker po navedbah Francije v zelo malo primerih ni mogoče odločiti na podlagi neposrednih plačil med leti 1997 in 2002, bi morala biti ta nekoliko zahtevnejša presoja sprejemljiva.
            
         
               56.
            
            
               Kljub temu ni mogoče izključiti, da so drugi načini prav tako primerni za dosego popolne izravnave posledic oškodovanja proizvodnje. Zato ni mogoče ugotoviti, da bi bilo zgolj oškodovanje proizvodnje dopustno merilo za prenos člena 40(5), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003.
            
         
               57.
            
            
               Na drugo vprašanje je zato treba odgovoriti, da člen 40(2) in (5) Uredbe (ES) št. 1782/2003 državam članicam ne dopušča, da pravico do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati med leti 1997 in 2002, oprejo na primerjavo med zneskom neposrednih plačil, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, in povprečnim letnim zneskom neposrednih plačil, prejetim v referenčnem obdobju. Prizadeta kmetijska gospodarstva je nasprotno treba pri izračunu referenčnega zneska z uporabo člena 40(5), drugi pododstavek, Uredbe (ES) št. 1782/2003 postaviti v tak položaj, kot da v letih od 2000 do 2002 niso izpolnjevala kmetijsko-okoljskih obveznosti.
            
         
         V – Predlog
      
      
               58.
            
            
               Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:
               
                        1.
                     
                     
                        Za pravice iz člena 40(1) in (5) Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete se zahteva, da je bila kmetova proizvodnja v referenčnem obdobju oškodovana zaradi izpolnjevanja kmetijsko-okoljskih obveznosti; ni potrebno, da je to oškodovanje močno.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Členi 40(1), (2) in (5), prvi pododstavek, 37 in 38 Uredbe št. 1782/2003 države članice zavezujejo, da pravico do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati v celotnem referenčnem obdobju ali njegovem delu, oprejo na primerjavo med zneski neposrednih plačil, prejetih v prizadetih in neprizadetih letih.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Člen 40(2) in (5) Uredbe št. 1782/2003 državam članicam ne dopušča, da pravico do uskladitve referenčnega zneska kmetov, katerih proizvodnja je bila oškodovana zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, ki so jih morali izpolnjevati med leti 1997 in 2002, oprejo na primerjavo med zneskom neposrednih plačil, prejetim zadnje leto, ki ni bilo prizadeto zaradi kmetijsko-okoljskih obveznosti, in povprečnim letnim zneskom neposrednih plačil, prejetim v referenčnem obdobju. Prizadeta kmetijska gospodarstva je nasprotno treba pri izračunu referenčnega zneska z uporabo člena 40(5), drugi pododstavek, Uredbe (ES) št. 1782/2003 postaviti v tak položaj, kot da v letih od 2000 do 2002 niso izpolnjevala kmetijsko-okoljskih obveznosti.
                     
                  
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: nemščina.
      (
            2
         )	Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269), nazadnje spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1009/2008 z dne 9. oktobra 2008 (UL L 276, str. 1), razveljavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL L 30, str. 16).
      (
            3
         )	Uredba Sveta (EGS) št. 2078/92 z dne 30. junija 1992 o pridelovalnih metodah v kmetijstvu, ki so združljive z zahtevami varstva okolja in ohranjanja podeželja (UL L 215, str. 85).
      (
            4
         )	Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391).
      (
            5
         )	Uredba Komisije (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, določenega v Uredbi Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 226), nazadnje spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 370/2009 z dne 6. maja 2009 (UL L 114, str. 9) in razveljavljena z Uredbo Komisije (ES) št. 1120/2009 z dne 29. oktobra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila iz naslova III Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL L 316, str. 1).
      (
            6
         )	Navedena v opombi 2.
      (
            7
         )	Glej sodbe z dne 12. julija 1979 v zadevi Union Laitière Normande (244/78, Recueil, str. 2663, točka 5), z dne 12. decembra 1990 v zadevi SARPP (C-241/89, Recueil, str. I-4695, točka 8) in z dne 29. januarja 2008 v zadevi Promusicae (C-275/06, ZOdl., str. I-271, točka 42).
      (
            8
         )	Sodba z dne 11. novembra 2010 v zadevi Grootes (C-152/09, ZOdl., str. I-11285, točka 60).
      (
            9
         )	Glej točko 23 in naslednje spodaj.
      (
            10
         )	Sodbe z dne 5. decembra 1967 v zadevi van der Vecht (19/67, Recueil, str. 462, 473); z dne 27. oktobra 1977 v zadevi Bouchereau (30/77, Recueil, str. 1999, točki 13 in 14); z dne 14. junija 2007 v zadevi Euro Tex (C-56/06, ZOdl., str. I-4859, točka 27) in z dne 21. februarja 2008 v zadevi Tele2 Telecommunication (C-426/05, ZOdl., str. I-685, točka 25).
      (
            11
         )	Sodbe z dne 12. novembra 1969 v zadevi Stauder (29/69, Recueil, str. 419, točka 3), z dne 7. julija 1988 v zadevi Moksel Import und Export (55/87, Recueil, str. 3845, točka 49), z dne 20. novembra 2001 v zadevi Jany in drugi (C-268/99, Recueil, str. I-8615, točka 47), z dne 27. januarja 2005 v zadevi Junk (C-188/03, ZOdl., str. I-885, točka 33) in z dne 22. oktobra 2009 v združenih zadevah Zurita García in Choque Cabrera (C-261/08 in C-348/08, ZOdl., str. I-10143, točka 54).
      (
            12
         )	COM(2003) 23 final.
      (
            13
         )	Glej neuradni dokument v Prilogi IV dokumenta Sveta 9971/03 z dne 3. junija 2003„Single payment scheme/Special cases/National Reserve“, točka 1, vrstica 1.
      (
            14
         )	Sodba z dne 28. aprila 1988 v zadevi Mulder (120/86, Recueil, str. 2321, točka 24).
      (
            15
         )	Sodba Grootes (navedena v opombi 8, točka 44).
      (
            16
         )	Sodbi z dne 11. junija 2009 v zadevi Nijemeisland (C-170/08, ZOdl., str. I-5127, točka 44) in Grootes (navedena v opombi 8, točka 43).
      (
            17
         )	Sodbe z dne 16. marca 2006 v zadevi Emsland-Stärke (C-94/05, ZOdl., str. I-2619, točka 43), z dne 26. oktobra 2006 v zadevi Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, ZOdl., str. I-10211, točka 79) in z dne 13. marca 2008 v združenih zadevah Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi (od C-383/06 do C-385/06, ZOdl., str. I-1561, točka 52).
      (
            18
         )	Sodba Grootes (navedena v opombi 8, točka 36).
      (
            19
         )	Glede obravnavane določbe glej sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mazáka z dne 8. julija 2010 v zadevi Grootes (C-152/09, ZOdl., str. I-11285, točka 30) in načelno sodbo Mulder (navedena v opombi 14, točke 24, 26 in 27).
      (
            20
         )	Glej tudi deveto uvodno izjavo preambule Pogodbe EU.
      (
            21
         )	Glej v tem smislu sodbo z dne 22. oktobra 2009 v zadevi Elbertsen (C-449/08, ZOdl., str. I-10241, točka 43).
      (
            22
         )	Uredba Komisije z dne 26. februarja 2002 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1257/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 35, str. 269).
      (
            23
         )	Sodba Elbertsen (navedena v opombi 21, točki 34 in 46).
      (
            24
         )	Glej točko 28 in naslednje zgoraj.
      (
            25
         )	Sodba Elbertsen (navedena v opombi 21, točka 45).
      (
            26
         )	Glej točko 32 zgoraj.