CELEX: 62003CC0320
Language: cs
Date: 2005-07-14 00:00:00
Title: Stanovisko generálního advokáta - Geelhoed - 14 července 2005. # Komise Evropských společenství proti Rakouské republice. # Nesplnění povinnosti státem - Články 28 ES až 30 ES - Volný pohyb zboží - Články 1 a 3 nařízení Rady (EHS) č. 881/92 - Články 1 a 6 nařízení Rady (EHS) č. 3118/93 - Přeprava - Sektorový zákaz provozu nákladních vozidel o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny přepravujících určité zboží - Kvalita ovzduší - Ochrana zdraví a životního prostředí - Zásada proporcionality. # Věc C-320/03.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
      L. A. GEELHOEDA
      přednesené dne 14. července 20051(1)
      
      Věc C‑320/03
      Komise Evropských společenství
      proti
      Rakousku
      „Nesplnění povinnosti státem – Články 28 ES až 30 ES – Články 1 a 3 nařízení Rady (EHS) č. 881/92 ze dne 26. března 1992 o přístupu na trh silniční přepravy zboží uvnitř Společenství
         na území nebo z území členského státu nebo procházející územím jednoho nebo více členských států a články 1 a 6 nařízení Rady
         (EHS) č. 3118/93 ze dne 25. října 1993, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat vnitrostátní
         silniční přepravu zboží uvnitř členského státu – Zákaz užívání těžkých nákladních vozidel o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny a přepravujících určité zboží na úseku dálnice A12,
         ,Inntalautobahn‘ “
      
      I –    Úvod
      1.     Dne 27. května 2003 vydal zemský hejtman spolkové země Tyrolsko nařízení zakazující přepravu určitého určeného zboží nákladními
         automobily o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny na úseku dálnice A12, která vede údolím Innu v Rakousku. Toto opatření, jehož cílem
         bylo snížení emisí oxidu dusičitého z těžkých nákladních vozidel v této oblasti, mělo nabýt účinnosti dne 1. srpna 2003. Za
         těchto okolností Komise pohotově zahájila řízení podle článku 226 ES o nesplnění povinnosti státem, uplatňujíc, že opatření
         odporovalo nařízením Společenství o dopravních službách, jakož i ustanovením Smlouvy o volném pohybu zboží.
      
      2.     Projednávaná věc vznáší důležité zásadní otázky týkající se souladu mezi opatřeními přijatými na ochranu životního prostředí
         a ustanoveními Smlouvy o vytvoření a fungování vnitřního trhu. Obojí patří mezi základní cíle Společenství stanovené v článku
         2 ES a vyjádřené v mnoha konkrétních ustanoveních Smlouvy.
      
      3.     Ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží a služeb, včetně dopravních služeb, vedla k větší zeměpisné specializaci uvnitř Společenství.
         Částečně jako výsledek této specializace rostly dopravní činnosti rychleji než hrubý domácí produkt: vyjádřeno procentními
         body hospodářského růstu rostou dopravní činnosti o přibližně jedno a půl procenta. V rámci odvětví dopravy mělo z tohoto
         nepoměrného růstu největší prospěch odvětví silniční přepravy, které bylo až do poloviny osmdesátých let předmětem omezující
         vnitrostátní právní úpravy v řadě členských států. Zatímco v absolutních hodnotách železniční přeprava stagnovala a dokonce
         klesala a přeprava zboží po vnitrozemských vodních cestách mohla růst pouze nepatrně z důvodu omezené dostupnosti infrastruktury
         nutné pro moderní vodní navigaci v širokém měřítku, silniční přeprava zboží rostla rychle. Každé další rozšíření Společenství
         dalo tomuto rozmachu další impuls.
      
      4.     Tento rychlý růst silniční přepravy zboží má však také svoji negativní stránku: dopravní zácpy na silniční síti Společenství,
         zejména na hlavních dopravních osách mezi středisky hospodářské činnosti; rychlejší opotřebení silniční infrastruktury vedoucí
         k vyšším nákladům na její údržbu; dopad emisí způsobených hlukem a látkami znečišťujícími ovzduší na životní prostředí a konečně
         bezpečnostní a zdravotní rizika pro člověka způsobená zácpami a znečištěním životního prostředí.
      
      5.     Během posledních 25 let většina členských států přijala množství opatření směřujících k omezení a usměrnění negativních vedlejších
         účinků růstu silniční dopravy. Tak byly za účelem financování nákladů na infrastrukturu, které lze připsat na vrub silniční
         dopravě, zavedeny zvláštní poplatky/mýtné. Tranzitní silniční doprava vede zpravidla kolem hustě osídlených oblastí a oblastí,
         které jsou zranitelné z pohledu krajiny a obhospodařování přírody. Různé tranzitní země omezují využívání své silniční infrastruktury
         těžkými nákladními vozidly během víkendů nebo v noci. Konečně, pokud jde přepravu do vzdálenějších míst určení, existují pokusy
         o ovlivnění volby typu přepravy tím, že jsou zaváděny selektivní podpory, selektivní poplatky a závazná právní opatření.
      
      6.     Tato opatření jsou čím dál více spojena s povinnostmi členských států dodržovat ustanovení práva Společenství přijatá za účelem
         omezení vlivu různých činností na životní prostředí, jejichž cílem je ochrana tohoto životního prostředí a zdraví lidí, zvířat
         a rostlin.
      
      7.     V projednávaném případu lze nalézt průnik vývoje v obou oblastech, stručně popsaného výše. Tento případ odráží napětí mezi
         hospodářským růstem silniční přepravy zboží a ochranou ostatních zájmů před škodlivými vedlejšími účinky tohoto vývoje.
      
      II – Příslušná ustanovení práva
      A –    Právní předpisy Společenství
      8.     Ustanovení o silniční přepravě zboží uvnitř Společenství jsou stanoveny v nařízení č. 881/92(2) a v nařízení č. 3118/93(3).
      
      9.     Podle článku 3 nařízení č. 881/92 podléhá mezinárodní přeprava zboží uvnitř Společenství povolení Společenství. Toto povolení
         vydávají členské státy každému provozovateli silniční přepravy zboží, který je usazen na jejich území a který je v tomto členském
         státě oprávněn k provozování mezinárodní silniční přepravy zboží.
      
      10.   Článek 1 odst. 1 nařízení č. 3118/93 navíc stanoví následující:
      „Každý provozovatel silniční přepravy zboží pro cizí potřebu, který je držitelem povolení Společenství podle nařízení (EHS)
         č. 881/92 a jehož řidič, který je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče v souladu s podmínkami stanovenými
         v uvedeném nařízení, je oprávněn za podmínek stanovených v tomto nařízení provozovat dočasně vnitrostátní silniční přepravu
         zboží pro cizí potřebu (dále jen ,kabotáž‘) v jiném členském státě (dále jen ,hostitelský členský stát‘), aniž by tam měl
         sídlo nebo byl jinak usazen.“
      
      11.   Pravidla Společenství týkající se ochrany kvality ovzduší jsou stanovena ve směrnici 96/62/ES o posuzování a řízení kvality
         vnějšího ovzduší(4) a ve směrnici 1999/30 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo ve vnějším ovzduší(5) (dále jen „směrnice o kvalitě ovzduší“). Obě směrnice byly přijaty na základě čl. 130s odst. 1 Smlouvy o ES (nyní po změně
         čl. 175. odst. 1 ES).
      
      12.   Podle článku 1 směrnice 96/62 je obecným účelem této směrnice vymezit základní zásady společné strategie s tímto cílem:
      –       definovat a stanovit cíle pro kvalitu vnějšího ovzduší ve Společenství, jejichž smyslem je zabraňovat a předcházet škodlivým
         účinkům na lidské zdraví a životní prostředí jako celek nebo tyto účinky snižovat,
      
      –       posuzovat kvalitu vnějšího ovzduší v členských státech na základě společných metod a kritérií,
      –       získávat odpovídající informace o kvalitě vnějšího ovzduší a zajišťovat přístupnost informací veřejnosti, mimo jiné prostřednictvím
         výstražných prahových hodnot,
      
      –       udržovat kvalitu vnějšího ovzduší tam, kde je dobrá, a v ostatních případech ji zlepšovat.
      13.   Podle článku 4 směrnice 96/62 Rada na návrh Komise stanoví mezní hodnoty pro znečišťující látky uvedené v příloze I směrnice.
      14.   Článek 7 směrnice 96/62 stanoví obecné požadavky pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší. První a třetí odstavec tohoto ustanovení
         zní takto:
      
      „1. Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění dodržování mezních hodnot.
      […]
      3. Členské státy vypracují akční plány, v nichž uvedou krátkodobá opatření, která mají být přijata v případě rizika překročení
         mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace. V některých
         případech mohou uvedené plány stanovit opatření na kontrolu a v nezbytném případě i na pozastavení činností, které přispívají
         k překračování mezních hodnot, včetně provozu motorových vozidel.“
      
      15.   Článek 8 odst. 3 směrnice 96/62 stanoví opatření pro oblasti, v nichž hodnoty překračují mezní hodnotu. Třetí odstavec stanoví:
      „Pro oblasti a aglomerace uvedené v odstavci 1 [tj. ty, v nichž hodnoty jedné nebo několika znečišťujících látek překračují
         součet mezní hodnoty a meze tolerance] přijmou členské státy opatření k zajištění vypracování nebo uplatňování plánu či programu,
         na jehož základě bude ve stanovené lhůtě dosaženo mezní hodnoty.
      
      Uvedený plán nebo program musí být zpřístupněn veřejnosti a musí obsahovat přinejmenším informace vyjmenované v příloze IV.“
      16.   Článek 4 směrnice 1999/30 stanoví základ pro mezní hodnoty oxidu dusičitého (NO2):
      
      „1. Členské státy učiní nezbytná opatření k zajištění toho, aby koncentrace oxidu dusičitého a popřípadě oxidů dusíku ve vnějším
         ovzduší posuzované podle článku 7 nepřekračovaly mezní hodnoty přílohy II oddílu I ode dne v ní uvedeného.
      
      Meze tolerance stanovené v příloze II oddílu I se uplatní podle článku 8 směrnice 96/62/ES.
      2. Výstražná prahová hodnota pro koncentrace oxidu dusičitého ve vnějším ovzduší je stanovena v příloze II oddílu II.“
      17.   Příloha II směrnice 1999/30 stanoví následující mezní hodnoty pro oxid dusičitý pro ochranu lidského zdraví:
      –       hodinová mezní hodnota je stanovena na 200 µg/m3, která nesmí být překročena častěji než 18x v kalendářním roce, zvýšená o klesající procentní hodnotu až do 1. ledna 2010;
      
      –       roční mezní hodnota pro rok 2002, zvýšená o stanovenou mez tolerance, je stanovena na 56 µg/m3.
      
      B –    Rakouské právní předpisy
      18.   Napadené opatření bylo přijato na základě článků 10, 11 a 14 Immissionsschutzgesetz-Luft (zákon o ochraně před emisemi – vzduch, dále jen „IG-L“), který do rakouského právního řádu provádí směrnice 96/62 a 1999/30.
         Článek 10 IG-L upravuje zveřejňování seznamu opatření, která mohou být přijata poté, co bylo určeno, že mezní hodnota byla
         překročena. Článek 11 stanoví zásady, které je v tomto kontextu třeba dodržovat, jako např. zásadu „znečišťovatel platí“ a zásadu
         proporcionality. Článek 14 obsahuje ustanovení, která jsou zvláště použitelná pro odvětví dopravy.
      
      III – Skutkové okolnosti a řízení
      19.   Po naměření vyšších mezních hodnot oxidu dusičitého, než jsou mezní hodnoty stanovené v IG-L, byl dne 1. října 2002 zaveden
         dočasný zákaz nočního provozu těžkých nákladních vozidel na úseku dálnice A12 v údolí Innu. V roce 2002 byla roční mezní hodnota
         stanovená v IG-L na 56 μg/m3 opět překročena. Proto byl noční zákaz nejprve prodloužen a poté od 1. června 2003 nahrazen trvalým nočním zákazem pro těžká
         nákladní vozidla o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny platným během celého roku.
      
      20.   Poté dne 27. května 2003 zemský hejtman spolkové země Tyrolsko přijal na základě IG-L napadené opatření. Toto opatření zavedlo
         od 1. srpna 2003 úplný zákaz používání úseku dálnice A12 v údolí Innu některými těžkými nákladními vozidly přepravujícími
         určité zboží. Podle článku 1 tohoto opatření je zákaz zaměřen na snížení emisí spojených s lidskou činností, čímž přispívá
         ke zlepšení kvality ovzduší za účelem zajištění trvalé ochrany mimo jiné lidského zdraví a zdraví živočichů a rostlin. 
      
      21.   Článek 2 opatření vymezuje tzv. „ochranné pásmo“ spočívající v úseku přibližně 46 km dálnice A12 mezi obcemi Kundl a Ampass.V
         tomto pásmu je podle článku 3 opatření zakázáno používat těžká nákladní vozidla o celkové hmotnosti vyšší než 7,5 tuny a přepravující
         následující kategorie zboží: veškeré typy odpadu uvedeného v Evropském katalogu odpadů(6), obiloviny, dřevo a korek, železné a neželezné rudy, kamení, zeminu, štěrk, motorová vozidla a přívěsy a stavební ocel. Zákaz
         měl být prováděn ihned od 1. srpna 2003, aniž by byly vyžadovány další kroky ze strany orgánů. Článek 4 opatření stanoví výjimku
         ze zákazu pro těžká vozidla přepravující zboží původem z města Insbruck nebo z okresů Kufstein, Schwaz nebo Innsbruck‑Land
         nebo určené pro toto město a okresy. Další výjimky jsou stanoveny v samotném IG-L. Tento zákon ze zákazu přepravy přímo vylučuje
         některé kategorie vozidel, včetně vozidel na údržbu silnic a sběr odpadu a vozidla používaná v zemědělství a lesnictví. Konečně,
         pokud jde o ostatní vozidla používaná ve veřejném zájmu nebo pro důležité soukromé účely, lze požádat o individuální výjimky.
      
      22.   Po úvodní výměně informací o slučitelnosti tohoto opatření s právem Společenství zaslala dne 25. června 2003 Komise Rakouské
         republice výzvu dopisem a vyzvala ji k odpovědi ve lhůtě jednoho týdne. Rakouská vláda odpověděla dne 3. července 2003. Dne
         9. července 2003 Komise zaslala Rakouské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém pro její odpověď opět stanovila lhůtu
         jednoho týdne. Rakouská republika odpověděla na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 18. července 2003.
      
      23.   Vzhledem k tomu, že Komise stále nebyla přesvědčena o slučitelnosti napadeného opatření s právem Společenství, zahájila u Soudního
         dvora na základě návrhu ze dne 23. července 2003 probíhající řízení o porušení povinností na základě článku 226 ES. Komise
         navrhuje, aby Soudní dvůr:
      
      –       určil, že zavedení zákazu používání úseku dálnice A12 v údolí Innu mezi 20,359 km na území obce Kundl a 66,780 km na území
         obce Ampass těžkými nákladními vozidly, jejichž celková hmotnost je vyšší než 7,5 tuny a která přepravují určité zboží, není
         v souladu s povinnostmi vyplývajícími pro Rakouskou republiku z článků 1 a 3 nařízení č. 881/92, z článků 1 a 6 nařízení č. 3118/93
         a z článků 28 ES až 30 ES, a 
      
      –       uložil Rakouské republice náhradu nákladů řízení.
      24.   Komise současně na základě článků 242 ES a 243 ES navrhla předsedovi Soudního dvora, aby Rakouské republice předběžným opatřením
         přikázal přijmout vhodná opatření, která zajistí, že vstup v platnost zákazu obsaženého v napadeném opatření bude odložen
         až do rozhodnutí Soudního dvora ve věci v hlavním řízení(7).
      
      25.   Usnesením ze dne 30. července 2003 předseda Soudního dvora, vyhovuje tak návrhu Komise na základě čl. 84 odst. 2 jednacího
         řádu, rozhodl v zájmu zachovat status quo, aby se Rakouská republika až do vydání usnesení o ukončení řízení o předběžném opatření(8) zdržela zavedení zákazu obsaženého v napadeném opatření. 
      
      26.   Usnesením ze dne 2. října 2003(9) předseda Soudního dvora nařídil prodloužení odkladu zavedení napadeného opatření až do 30. dubna 2004 a usnesením ze dne
         27. dubna 2004(10) až do rozsudku Soudního dvora v hlavním řízení. 
      
      27.   Usnesením ze dne 16. září 2003 a usnesením ze dne 21. ledna 2004 předseda Soudního dvora povolil vedlejší účastenství nejprve
         Spolkové republiky Německo a Italské republiky, a později Nizozemského království na podporu Komise.
      
      IV – Přípustnost
      28.   Rakouská vláda napadá přípustnost žaloby podané Komisí vzhledem k mimořádně krátkým lhůtám, které pro ni byly stanoveny během
         postupu před zahájením soudního řízení pro přípravu jejích odpovědí na výzvu dopisem a na odůvodněné stanovisko Komise. Rakousko
         uplatňuje, že za těchto okolností nemohlo plnohodnotně připravit svoji obranu, a že mu následkem toho bylo odepřeno právo
         na spravedlivé řízení. Rakousko rovněž vyjádřilo své pochybnosti, zda služby Komise vážně prozkoumaly vyjádření, která Rakousko
         předložilo v odpovědi na tvrzení Komise.
      
      29.   Rakousko rovněž tvrdí, že Komise měla použít postup stanovený v nařízení č. 2679/98 o fungování vnitřního trhu ve vztahu k volnému
         pohybu zboží mezi členskými státy(11).
      
      30.   Komise uznává, že lhůty, které stanovila, byly skutečně velmi krátké, ale domnívá se, že byly odůvodněné, neboť napadené opatření
         mělo nabýt účinnosti dne 1. srpna 2003.
      
      31.   Soudní dvůr opakovaně poznamenal, že účelem postupu před zahájením soudního řízení je umožnit dotčenému členskému státu splnit
         svoje povinnosti vyplývající pro něj z práva Společenství nebo využít svého práva bránit se proti námitkám Komise(12). Ve světle tohoto dvojího účelu musí být členským státům stanovena přiměřená lhůta pro odpověď na výzvu dopisem pro vyhovění
         odůvodněnému stanovisku nebo, tam kde je to vhodné, pro přípravu obrany. Soudní dvůr dále uvedl, že aby mohlo být určeno,
         zda je délka poskytnuté lhůty přiměřená, musí být vzaty v úvahu veškeré okolnosti případu a že velmi krátké lhůty mohou být
         odůvodněny v případě zvláštních okolností, zejména tam, kde existuje naléhavá potřeba napravit porušení práva nebo kde si
         je dotčený členský stát plně vědom úmyslů Komise dlouho před tím, než je zahájeno řízení(13).
      
      32.   Způsob, jakým je veden postup před zahájením soudního řízení, musí být posuzován ve světle veškerých okolností dotčeného případu.
         Po obdržení stížnosti požádala Komise dne 6. května 2003 rakouské orgány, aby jí předložily údaje o tehdy ještě navrhovaném
         opatření a aby uvedly odůvodnění tohoto opatření. Rakouské orgány odpověděly dne 13. června 2003. Mezitím bylo napadené opatření
         přijato a mělo nabýt účinnosti dne 1. srpna 2003. To by vytvořilo situaci, která by podle názoru Komise znamenala porušení
         povinností Rakouské republiky vyplývajících pro ni z práva Společenství a navíc by mohla mít nenapravitelné důsledky pro odvětví
         dopravy. Aby předešla vzniku této situace, byla Komise okolnostmi, které je ve značné míře třeba přičíst harmonogramu stanovenému
         rakouskými orgány pro zavedení napadeného opatření, nucena vést postup před zahájením soudního řízení pohotově, čímž byly
         splněny procesní požadavky pro požadování předběžných opatření podle článku 243 ES. 
      
      33.   Navíc byl postoj Komise rakouským orgánům známý ještě před zahájením postupu před zahájením soudního řízení a před přijetím
         napadeného opatření.
      
      34.   Za těchto okolností se domnívám, že Komise neměla jinou možnost než vést postup před zahájením soudního řízení tak, jak učinila,
         a že stanovené lhůty nemohou být v tomto kontextu považovány za nepřiměřené. Kdyby byla žaloba podaná Komisí proti členskému
         státu prohlášena za nepřípustnou za takových okolností, jaké jsou v projednávané věci, vážně by to ohrozilo roli Komise vyplývající
         z článku 211 ES sledovat dodržování povinností členských států vyplývajících pro ně z práva Společenství a, pokud je to nezbytné,
         zahájit postup podle článku 226 ES.
      
      35.   Tvrzení rakouské vlády, že Komise měla použít postup stanovený nařízením č. 2679/98, musí být rovněž zamítnuto. Cílem tohoto
         nařízení je zabývat se rychle překážkami volného pohybu zboží uvnitř vnitřního trhu, které jsou definovány v článku 1 nařízení.
         Aniž by bylo nezbytné zabývat se podrobnostmi tohoto postupu, který byl ovlivněn především takovými situacemi způsobenými
         činností jednotlivců, jako jsou ty, které vedly k rozsudkům Komise v. Francie(14) a Schmidberger(15), ačkoliv se neomezují pouze na ně, stačí uvést, že tento postup nelze považovat za postup zavádějící předběžné podmínky,
         které mají být splněny Komisí před zahájením postupu před zahájením soudního řízení stanoveného v článku 226 ES. Ani tento
         postup nenahrazuje postup před zahájením soudního řízení. Soudní dvůr několikrát shodně rozhodl, že Komise „bez ohledu na
         své ostatní pravomoci vyplývající ze Smlouvy, které mají zajistit, aby členské státy dodržovaly právo Společenství, může volně
         uvážit, zda podá žalobu pro nesplnění povinností. Není ani vyžadováno odůvodnění jejího rozhodnutí, ani přípustnost žaloby
         není závislá na okolnostech vedoucích k její volbě“(16). Pravomoci Komise podle článku 226 ES nemohou být proto podmíněny nebo omezeny akty sekundárního práva Společenství(17). Rád bych však dodal, že pokud by byl skutečně dodržen tento postup na základě článku 5 nařízení, bylo by po rakouské vládě
         vyžadováno odpovědět na žádost Komise během pěti pracovních dní od obdržení znění žádosti. Přestože je kontext odlišný od
         postupu před zahájením soudního řízení, je zvláštní, že rakouská vláda by, i když nepřímo svým odkazem na nařízení, tuto lhůtu
         považovala za přijatelnou. 
      
      36.   Ve světle těchto úvah musí být žaloba Komise prohlášena za přípustnou. 
      V –    K věci samé
      A –    Návrhy Komise a německé, italské a nizozemské vlády
      37.   Jak bylo uvedeno výše, Komise uplatňuje, že napadené opatření porušuje ustanovení práva Společenství o volném pohybu dopravních
         služeb, stanovená nařízením č. 881/92 a nařízením č. 3118/93, a volný pohyb zboží, zaručený články 28 ES a 30 ES. Komise se
         předtím, než se věnovala těmto bodům, zabývala okamžitým praktickým a hospodářským důsledkem zavedení napadeného opatření.
         
      
      38.   Úsek dálnice A12, na kterou se má vztahovat toto opatření, je velmi využíván, neboť se zde schází provoz mezi Německem a Itálií
         s vnitrostátním provozem mezi východem a západem Rakouska. Podle tyrolských statistických údajů využívá dálnici A12 mezi obcemi
         Wörgl a Hall denně v průměru 5 200 těžkých nákladních vozidel. Při bližším pohledu na dopravu ovlivněnou opatřením a vezmou-li
         se v úvahu výjimky pro místní dopravu, se zdá, že celkově by se toto opatření týkalo 610 zahraničních vozidel a 130 rakouských
         vozidel denně. Protože se dotčenému úseku dálnice A12 lze vyhnout pouze dlouhou objížďkou, opatření tak vlastně zakazuje veškerou
         silniční dopravu těžkých nákladních vozidel přepravujících zboží uvedené v opatření. Německá vláda dodává, že používání dlouhých
         náhradních tras by vedlo k většímu znečištění ovzduší a pouze by problém přemístilo.
      
      39.   Opatření má značné hospodářské důsledky nejen pro odvětví dopravy, ale také pro výrobce dotčeného zboží, neboť ti budou čelit
         vyšším přepravním nákladům a logistickým problémům při hledání náhradních způsobů pro přepravu jejich zboží jejich zákazníkům.
         Komise a vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, uvedly, že budou ohroženy zejména malé a střední dopravní
         společnosti, z nichž se mnohé specializují na přepravu některého dotčeného zboží.
      
      40.   Komise a vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, zdůrazňují, že převedení dotčené přepravy na železnici nemůže
         být považováno za uskutečnitelnou možnost v krátkodobém horizontu. To se týká tří možností převedení přepravy dotčeného zboží
         na železnici: železniční přepravy, nedoprovázené dopravy a doprovázené dopravy (rollende Landstrasse). Kromě toho, jelikož
         není věcí silničního přepravce přepravovat zboží po železnici, nemůže být tato možnost zatím považována za schůdné náhradní
         řešení silniční dopravy s ohledem na omezenou kapacitu brennerské železnice, a z důvodu technických omezení, zpoždění a nedostatku
         spolehlivosti a přesnosti. Kromě toho je nemožné dostatečně zvýšit kapacitu v krátkodobém horizontu. Cílem plánovaného rozšíření
         kapacity v kontextu programu Brenner 2005 je splnění poptávky za stávající situace a toto rozšíření nemůže uspokojit další
         poptávku vyplývající ze zákazu obsaženého v napadeném opatření. Převedení na železnici by snížilo ziskovost přepravy dotčeného
         zboží.
      
      41.   Ve světle těchto důsledků Komise a vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, uvádějí, že je zjevné, že napadené
         opatření rovněž omezuje volný pohyb dopravních služeb, za porušení nařízení č. 881/92 a nařízení č. 3118/93, a volný pohyb
         dotčeného zboží, za porušení článků 38 ES a 30 ES. Vlády Itálie a Nizozemska dodávají, že opatření rovněž porušuje právo na
         volný tranzit přes území členského státu, které Soudní dvůr uznal v rozsudku SIOT(18).
      
      42.   Mimoto se opatření, přestože je navrženo v neutrálním znění, ve skutečnosti týká převážně tranzitní přepravy. Statistické
         údaje ukazují, že 80 % přepravy je uskutečňováno nerakouskými přepravními společnostmi, zatímco naopak 80 % přepravy vyjmuté
         z opatření je uskutečňováno rakouskými společnostmi. Opatření proto (nepřímo) zavádí diskriminaci mezi vnitrostátními a zahraničními
         přepravními společnostmi. V důsledku toho nemůže být odůvodněno ochranou životního prostředí.
      
      43.   V případě, že Soudní dvůr bude jiného názoru, Komise podpůrně tvrdí, že napadené opatření nemůže být odůvodněno směrnicemi
         o kvalitě ovzduší. Na jedné straně nemůže být základem neomezeného odvětvového zákazu dopravy čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62.
         Na druhé straně Komise připouští, že byly splněny podmínky pro použití čl. 8 odst. 3 této směrnice, neboť mezní hodnota oxidu
         dusičitého, zvýšená o mez tolerance, byla v roce 2002 zjevně překročena. Avšak seznam opatření obsažený v článku 10 IG-L neobsahuje
         prvky vyžadované tímto ustanovením a přílohou IV směrnice. Vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, rovněž
         pochybují o způsobu měření stupně znečištění a o způsobu dosažení závěru, že emise oxidu dusičitého musí být přičítány zejména
         jedné kategorii těžkých vozidel.
      
      44.   Ačkoliv rakouská vláda usiluje o odůvodnění opatření veřejným zdravím i ochranou životního prostředí, je podle Komise a vlád,
         které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, zřejmé, že prvořadým cílem je později uvedený důvod. Odůvodnění ochranou
         veřejného zdraví na základě článku 30 ES je možné pouze tehdy, pokud dotčené zboží představuje přímou a prokazatelnou hrozbu
         pro zdraví. Tak tomu v projednávaném případu zjevně není.
      
      45.   Navíc napadené opatření není v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k tomu, že bylo možné použít jiná opatření, která
         méně omezují volný pohyb zboží a dopravních služeb. V tomto ohledu Komise, podporovaná vládami, které se řízení účastní jako
         vedlejší účastníci, odkazuje na možnost postupného zavádění zákazu obsaženého v napadeném opatření pro různé třídy těžkých
         vozidel podle množství znečisťujících látek (EURO-0, 1 a 2 a dokonce v budoucnu EURO-3). Komise také zdůrazňuje, že systém
         ekobodů stanovený v Protokolu č. 9 o silniční, železniční a kombinované dopravě v Rakousku k Aktu o podmínkách přistoupení
         Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (dále jen
         „protokol č. 9“), již výrazně přispěl ke sladění provozu těžkých vozidel s požadavky na ochranu životního prostředí. Ostatní
         opatření, o kterých lze uvažovat, zahrnují omezení těžkého provozu v době dopravní špičky, noční zákaz provozu těžkých vozidel,
         systém mýtného založený na hodnotě znečisťujících látek vozidel a omezení rychlosti. Taková opatření, která by více méně byla
         v souladu se zásadou odvracení ohrožení životního prostředí u zdroje a se zásadou „znečišťovatel platí“, by zahrnuly místní
         dopravu a snížily znečištění způsobené vozidly, na které není napadené opatření zaměřeno. V každém případě tito účastníci
         řízení tvrdí, že zavedení nového zákazu provozu těžkých vozidel před tím, než budou dostupné výsledky rozšíření nočního zákazu
         provozu těžkých vozidel, je předčasné.
      
      46.   Německá vláda dále poznamenává, že není zjevné, proč silniční přeprava zvláště zboží uvedeného v napadeném opatření přispívá
         ke znečištění ovzduší. Uvádí, že volba zboží je svévolná a nespravedlivá. Nizozemská vláda dodává, že opatření se týká pouze
         jednoho z různých zdrojů znečištění v dotčené oblasti a dokonce omezuje používání těžkých nákladních vozidel, která jsou poměrně
         čistá (EURO-3). Italská vláda uvádí, že v právu Společenství existuje právo na tranzit vozidel, jimž byly přiděleny ekobody.
         
      
      47.   Německá vláda je toho názoru, že před zavedením takového drastického opatření byly rakouské orgány na základě článku 10 ES
         povinny konzultovat s dotčenými členskými státy a s Komisí. Komise uvádí, že napadené opatření mělo být, pokud vůbec, zaváděno
         postupně, aby všem dotčeným odvětvím umožnilo připravit se na změnu okolností.
      
      48.   Komise a vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, konečně tvrdí, že jakékoliv podmínky vyžadované pro přepravu
         zboží, které nebyly stanoveny v právních předpisech o volném pohybu dopravních služeb, jsou nepřijatelné. Její vyjádření ve
         vztahu k článku 28 ES tudíž ukazují, že opatření nelze odůvodnit, protože porušuje články 1 a 3 nařízení č. 881/92 a články
         1 a 6 nařízení č. 3118/93, 
      
      B –    Návrhy Rakouské republiky
      49.   Rakouská vláda tvrdí, že napadené opatření je v souladu s právem Společenství. Uvádí, že Komise nezpochybňuje, že v roce 2002
         v místě měření Vomp/ Raststätte překročila mezní hodnota, zvýšená o mez tolerance, 56 μg/m3 a v roce 2003 byla opět výrazně vyšší (68 μg/m3). V takové situaci články 7 a 8 směrnice 96/62 stanoví povinnost členského státu přijmout opatření k zajištění dodržení mezní
         hodnoty. Napadené opatření bylo přijato za takové situace.
      
      50.   Rakouská vláda silně nesouhlasí s názorem Komise, že mezní hodnoty stanovené ve směrnicích o kvalitě ovzduší se netýkají stále
         platných ekobodů. Přestože uznává, že protokol č. 9, zavádějící systém ekobodů, výslovně stanoví výjimky ze sekundárního práva
         Společenství, tyto výjimky musí být považovány za nevyčerpávající a nezahrnují směrnice o kvalitě ovzduší.
      
      51.   Třebaže vědecké studie jasně dokazují, že emise oxidu dusičitého z provozu těžkých vozidel jsou hlavním zdrojem znečišťování
         ovzduší v oblasti pokryté napadeným opatřením, existuje zřejmá potřeba omezit množství přepravy uskutečňované těmito vozidly.
         Aby byly účinky zákazu používání příslušného úseku dálnice A12 co nejmenší, bylo vybráno zboží, jehož přeprava po železnici
         je z technického i hospodářského hlediska praktickou a proveditelnou náhradou. Na rozdíl od tvrzení Komise a vlád, které se
         řízení účastní jako vedlejší účastníci, z prohlášení různých státních i soukromých železničních společností v Rakousku i mimo
         něj vyplývá, že existuje dostatečná kapacita pro vypořádání se se zvýšenou poptávkou vyplývající ze zavedení napadeného opatření.
         To se týká nedoprovázené kombinované dopravy, přepravy celých vozidel a tzv. rollende Landstrasse. Navíc existují i náhradní silniční trasy. Téměř polovina tranzitní dopravy projíždějící brennerským koridorem by skutečně
         mohla využít trasu, která je buď kratší, nebo alespoň srovnatelná s trasou přes Brenner. Předpoklad Komise, že dotčená doprava
         by musela využívat objížďky přes Švýcarsko nebo trasu Tauern, je nepodložený.
      
      52.   Rakouská vláda nesouhlasí s argumenty založenými na hospodářských důsledcích opatření na odvětví dopravy, které se vyznačuje
         strukturální nadměrnou kapacitou a mimořádně nízkou marží zisku. Skutečnost, že opatření může obnovit tyto problémy, nemůže
         být důvodem pro to, aby byly prohlášeno za protiprávní.
      
      53.   Pokud jde o tvrzenou diskriminační povahu napadeného opatření, rakouská vláda zdůrazňuje, že se netýká výlučně zahraničního
         zboží. Zákaz se týká veškerých těžkých vozidel, včetně vozidel rakouských, která pro přepravu zboží uvedeného v opatření využívají
         plnou délku stanoveného úseku dálnice A12. Volba zboží vycházela z možnosti, že jejich přepravu lze snadno převést na železnici
         (Bahnaffinität, afinita železnice) za účelem omezení důsledků opatření na volný pohyb zboží. Značná část dotčeného zboží je již totiž přepravována
         po železnici. Na tvrzení Komise, že opatření je diskriminační v tom, že přeprava, jejíž cíl nebo původ leží ve stanovené oblasti,
         je vyloučena ze zákazu, rakouská vláda odpovídá, že tuto situaci nelze srovnávat s tranzitní dopravou. Jediné skutečné srovnání
         lze učinit mezi vozidly přijíždějícími do této oblasti a vyjíždějícími z ní. Výjimka pro místní dopravu je odůvodněna, neboť
         převedení na železnici uvnitř této oblasti by znamenalo vykonání dlouhé cesty do železničního terminálu, což by mělo s ohledem
         na cíl opatření snížit znečištění ovzduší opačný účinek.
      
      54.   Pokud by Soudní dvůr rozhodl, že přes tato vyjádření opatření představuje nepřímou diskriminaci zboží z ostatních členských
         států, musí být považováno za odůvodněné ochranou veřejného zdraví ve smyslu článku 30 ES a ochranou životního prostředí.
         V tomto ohledu rakouská vláda poznamenává, že mezní hodnoty byly ve směrnicích o kvalitě ovzduší stanoveny na stupeň, o kterém
         se předpokládá, že je nezbytný pro trvalou ochranu lidského zdraví a ochranu ekosystémů a rostlinstva. Není tudíž nutné, aby
         muselo být prokázáno, že každé překročení mezních hodnot ohrožuje lidské zdraví a poškozuje životní prostředí.
      
      55.   Zákaz obsažený v opatření je pro dosažení jeho cíle odpovídající, nezbytný a přiměřený. Rakouská vláda nesouhlasí s tím, že
         náhradní řešení navržená Komisí a vládami, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, by byla pro dosažení cíle napadeného
         opatření přiměřenější. Zákaz některých vozidel třídy EURO by byl buď nedostatečný (zákaz EURO-0 a 1), nebo nepřiměřený (zákaz
         EURO-0, 1 a 2). Zákaz některých vozidel třídy EURO by se týkal 50 % přepravy těžkého zboží a nebere v úvahu převoditelnost
         na železnici. Rakouská vláda dále zdůrazňuje, že mezní hodnoty byly překročeny i přes používání systému ekobodů a že při přípravě
         opatření byl vzat v úvahu noční zákaz těžkých nákladních vozidel. Zákaz obsažený v napadeném opatření nesmí být považován
         za ojedinělé opatření. Musí být na něj nahlíženo v souvislosti s ostatními strukturálními opatřeními přijatými za účelem snížení
         znečištění ovzduší, jako je zlepšení železniční infrastruktury.
      
      56.   Konečně, rakouská vláda považuje žalobu Komise ve vztahu k tvrzeným porušením nařízení č. 881/92 a nařízení č. 3118/93 za
         neopodstatněnou vzhledem k tomu, že neuvádí důvody tohoto porušení, ale pouze odkazuje na argumenty předložené ve vztahu k tvrzenému
         porušení článku 28 ES. Podmínky článku 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora proto nejsou splněny.
      
      C –    Obecné poznámky: problém v širších souvislostech
      57.   V úvodu tohoto stanoviska jsem poznamenal, že projednávaný případ vychází z hlubšího problému týkajícího se potřeby uvedení
         do souladu zvýšeného využívání silniční infrastruktury a požadavků ochrany veřejného zdraví a životního prostředí. Před tím,
         než se budu zabývat právními otázkami strictu sensu, je nezbytné vidět věc v jejích širších souvislostech, aby bylo možné nalézt vyvážené řešení, které bere v úvahu pozadí tohoto
         problému.
      
      58.   Zaprvé je třeba věnovat zvýšenou pozornost zeměpisnému prostředí, ve kterém má být napadené opatření uplatňováno. Alpy tvoří
         přírodní překážku mezi jednak mezi Francií a Německem – a členskými státy ležícími dále na sever –, a jednak mezi Itálií a částí
         Balkánského poloostrova, včetně Slovinska. Přes tuto překážku vede řada koridorů, sestávající buď z průsmyků nebo tunelů,
         nebo z kombinace obojího, které byly zpřístupněny silniční dopravě. Silniční tranzit přes Alpy se soustřeďuje v těchto koridorech.
         Rychlý růst silniční dopravy uvnitř Společenství vedl ke zvýšenému využívání silniční infrastruktury na těchto trasách, a v důsledku
         toho ke zvýšenému tlaku na životní prostředí koridorů a jejich bezprostředního okolí.
      
      59.   Střed alpské oblasti se skládá na severu a východě ze dvou poměrně malých zemí, Švýcarska a Rakouska, a na západě z pohraniční
         oblasti mezi Francií a Itálií. V této pohraniční oblasti existuje řada dopravních koridorů, jako trasy tunelem Mont Blanc
         a tunelem Fréjus. Ostatní koridory vedou přes Švýcarsko a Rakousko. Z důvodu tohoto zeměpisného uspořádání bude mít každé
         opatření přijaté Švýcarskem nebo Rakouskem za účelem omezení, usměrňování nebo ovlivňování způsobů dopravy nutně poměrně větší
         účinky na silniční dopravu původem v ostatních členských státech než na dopravu vnitrostátní. Podobná opatření přijatá v pohraniční
         oblasti mezi Francií a Itálií budou mít mnohem menší účinek.
      
      60.   Vzhledem k tomu, že tyto rozdíly v účincích vnitrostátních opatření zaměřených na negativní vnější účinky silniční přepravy
         zboží v koridorech lze zcela přičíst přírodním a státním hranicím, musí být k otázce, zda jsou tato opatření přímo, či nepřímo
         diskriminační, přistupováno obezřetně a přesně.
      
      61.   Zadruhé, jedním ze znaků vnitrostátních opatření, jejichž cílem je usměrňování dopravních toků nebo ovlivňování způsobů dopravy,
         je to, že z důvodů spojených s životaschopností místního nebo oblastního hospodářství musí obsahovat výjimky pro dopravu,
         jejímž cílem nebo původem jsou tyto oblasti. To je stránka, která nemůže uniknout pozornosti žádného všímavého uživatele hlavních
         silničních tepen v Evropě. Když malé tranzitní státy, jako Švýcarsko a Rakousko, přijmou opatření ovlivňující nebo omezující
         dopravní toky, s výjimkami pro dopravu s cílem nebo původem v dotčené oblasti, téměř nevyhnutelně zvýhodní vnitrostátní dopravce
         oproti dopravcům z ostatních členských států. Tento účinek, který je, jak opakuji, důsledkem uspořádání státních hranic, nemůže
         být jednoduše kvalifikován jako forma diskriminace, jak naznačují Komise a vlády, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci.
      
      62.   Zatřetí je nezbytné blíže prozkoumat povahu environmentálního problému, který je předmětem napadeného opatření.
      63.   Zdá se, že účastníci řízení souhlasí s tím, že znečištění ovzduší v údolí Innu vyplývající z emisí NOx a NO2 se v posledních letech zvyšovalo a že znečištění častěji, na delší období a větší měrou, překročilo meze, které jsou na základě
         vnitrostátního práva i práva Společenství považovány za přípustné. Navíc maximální povolené mezní hodnoty jsou postupem času
         zpřísňovány.
      
      64.   Takové horní meze přípustného znečištění životního prostředí, jako jsou ty dotčené v projednávaném případu, vytvářejí, abych
         tak řekl, „prostor“ odpovídající schopnosti životního prostředí vstřebat znečištění z různých zdrojů v oblasti. V rámci hranic
         tohoto prostoru jsou za přípustné považovány emise z různých zdrojů, jako je silniční doprava, průmyslové postupy a vytápění
         domácností. Tam, kde existuje nebezpečí, že se hranice tohoto „prostoru“ překračují, musí být přijata opatření za účelem omezení
         činností způsobujících toto znečištění.
      
      65.   Při hodnocení napadeného opatření je třeba posoudit jednak to, zda je přijaté opatření přiměřené s ohledem na dosažení svého
         cíle ochrany životního prostředí, a jednak to, zda nepřiměřeně neovlivňuje ostatní zájmy chráněné právem Společenství. Přiměřenost
         opatření musí být posouzena s ohledem na hlediska jako účinnost opatření (je pravděpodobné, že opatření povede k uvažovaným
         omezením emisí během přijatelného časového období?), na otázku, zda je proveditelné v praxi (je opatření účinným nástrojem
         k dosažení jeho záměru?) a na vynutitelnost opatření (je možné přimět hospodářské subjekty přizpůsobit jejich chování zamýšleným
         způsobem?). Při posuzování přiměřenosti opatření musí být vzata v úvahu hlediska jako dostupnost možných náhradních řešení
         přepravy dotčených výrobků po železnici a s tím související zásada hospodárnosti nákladů opatření. Konečně, v rámci přezkumu
         vhodnosti a přiměřenosti opatření může být důležité posoudit, zda je opatření zaměřeno na nejsilnější zdroje, tj. zdroje,
         jejichž nárůst emisí je poměrně vysoký, a které proto přispívají k celkovému zvýšení emisí poměrně víc.
      
      66.   Je zřejmé, že s ohledem na rozdílnost okolností a zájmů, které musí být vzaty v úvahu, by se mohlo počítat s více než jednou
         kombinací opatření, která by byla za každé situace vhodná a přiměřená. Proto je třeba opatrnosti při přijímání toho, že „jiná“
         opatření by byla „účinnější“, „přiměřenější“ nebo „méně omezující“. Ačkoliv toto může docela dobře platit v případě jejich
         přezkumu ve světle jednoho zájmu, může tomu být jinak, pokud jsou posuzovány ve vztahu k jiným zájmům.
      
      67.   Částečně za účelem podpory transparentnosti rozhodovacích postupů při přijímání politik v této oblasti proto čl. 7 odst. 3
         a čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62 vyžadují, aby členské státy v situacích naznačených tímto ustanovením připravily „plány“ nebo
         „programy“ zaměřené na snižování emisí, na které odkazují směrnice o kvalitě ovzduší.
      
      68.   Začtvrté je třeba zdůraznit, že jakékoliv opatření zaměřené na ovlivnění dopravních toků a způsobů přepravy bude mít důsledky
         na stávající strukturu odvětví dopravy. Taková opatření nevyhnutelně ovlivní strukturu nákladů dotčených přepravních společností
         a zejména tam, kde mají přinést posun v používání způsobů přepravy, budou mít důsledky pro dopravní logistiku. Některé typy
         přepravních společností jsou na takovouto novou situaci vybaveny lépe než jiné. Konečně, kombinace opatření, která jsou pro
         určitý typ nákladu určena za účelem uskutečnění nahrazení silniční přepravy přepravou železniční, povedou již z definice k výrazným
         změnám ve struktuře hospodářské soutěže v rámci různých dopravních trhů a mezi nimi. To je neoddělitelný a v některých případech
         i zamýšlený důsledek takového opatření.
      
      69.   V tomto světle nemohou být argumenty, které Komise a vlády, které se řízení účastní jako účastníci řízení, dovozují z hospodářského
         dopadu napadeného opatření na některé části odvětví silniční dopravy, přijaty bezpodmínečně. Jsou platné pouze do té míry,
         že tyto účinky jsou způsobeny nerozumnými nebo nepřiměřenými prvky takovýchto opatření. Bylo-li by tomu opačně, nebyla by
         povolena ani nezbytná a přiměřená opatření zaměřená na snížení emisí z těžkých nákladních vozidel. Zdá se mi, že stanovisko
         Komise má v této otázce kvůli své jednostrannosti opačný účinek. K tomuto bodu se vrátím níže.
      
      D –    Právní rozbor: přístup
      70.   Ačkoliv je prvořadým tvrzením Komise to, že napadené opatření porušuje nařízení č. 881/92 a nařízení č. 3118/93, právní rozbor
         v její žalobě se soustředí na tvrzenou neslučitelnost s článkem 28 ES. O otázce slučitelnosti se směrnicemi o kvalitě ovzduší
         pojednává jako o hledisku možnosti odůvodnění opatření ochranou životního prostředí. Tvrzeným porušením nařízení č. 881/92
         a nařízení č. 3118/93 se poté zabývá pouze velmi krátce.
      
      71.   Ze systematického pohledu nepovažuji tento přístup za zcela správný. Vzhledem k tvrzení rakouské vlády, že základem napadeného
         opatření byl IG-L, který do rakouského právního řádu provádí směrnice o kvalitě ovzduší, je třeba nejprve posoudit, zda a do
         jaké míry je opatření pokryto příslušnými ustanoveními těchto směrnic. Jestliže směrnice o kvalitě ovzduší nejsou pro opatření
         vhodným základem, je poté třeba zvážit, zda, pokud jde o dotčené tvrzené omezení volného pohybu zboží, je v souladu s články
         28 ES a 30 ES. Konečně, co se týče otázky omezení volného pohybu dopravních služeb, je třeba se zabývat tvrzeným porušením
         nařízení č. 881/92 a nařízení č. 3118/93.
      
      E –    Slučitelnost se směrnicemi o kvalitě ovzduší
      72.   Hlavní nástroj pro dosažení cílů stanovených v článku 1 směrnice 96/62 spočívá ve stanovení mezních hodnot pro různé znečišťující
         látky za účelem schopnosti změřit kvalitu vnějšího ovzduší a určit, kdy je třeba přijmout preventivní nebo nápravné opatření.
         Tyto mezní hodnoty byly stanoveny ve směrnici 1999/30 pro oxid dusičitý (NO2) a pro oxidy dusíku (NOx). Když existuje „rizik[o] překročení mezních hodnot“, čl. 7 odst. 3 směrnice 96/62 stanoví, že „členské státy vypracují akční
         plány […] s cílem snížení tohoto rizika“. Podle téhož ustanovení mohou tyto akční plány zahrnovat „pozastavení činností […]
         včetně provozu motorových vozidel“. Pokud bylo stanoveno, že množství znečišťujících látek překračuje mezní hodnoty, zvýšené
         o mez tolerance, určuje čl. 8 odst. 3, že členské státy „přijmou […] opatření k zajištění vypracování nebo uplatňování plánu
         či programu, na jehož základě bude ve stanovené lhůtě dosaženo mezní hodnoty.“ Uvedené plány nebo programy musí být zpřístupněny
         veřejnosti a musí obsahovat informace vyjmenované v příloze IV směrnice 96/62.
      
      73.   Toto je v zásadě rámcem, v němž musí být posuzována slučitelnost napadeného opatření se směrnicemi o kvalitě ovzduší. Vzhledem
         k tvrzení Komise a rakouské vlády se posouzení musí soustředit na dvě hlavní hlediska: (1) na otázku, zda směrnice o kvalitě
         ovzduší vyžadují, aby členské státy konaly v případě překročení mezních hodnot, a (2) na otázku rozsahu takového konání, tj.
         druhu opatření, které má být přijato.
      
      74.   Zaprvé poznamenávám, že Komise nezpochybňuje, že roční mezní hodnota NO2 zvýšená o mez tolerance ve výši 56 μg/m3 byla v letech 2002 a 2003 překročena v místě měření ve Vomp/Raststätte. Ačkoliv byl způsob měření množství NO2 kritizován německou a italskou vládou, Komise se touto otázkou nezabývala. Tato skutečnost byla rovněž potvrzena předsedou
         Soudního dvora v jeho usnesení ze dne 2. října 2003(19). Pro účely probíhajícího řízení proto může být přijato, že existuje shoda týkající se skutkového základu napadeného opatření.
      
      75.   Jako druhý předběžný bod v tomto oddílu je třeba poznamenat, že není napadáno, že IG-L správně provádí směrnice o kvalitě
         ovzduší.
      
      76.   Otázka, zda, jak tvrdí rakouská vláda, byly rakouské orgány povinny po zjištění, že roční mezní hodnota NO2  byla překročena, přijmout opatření, může být zodpovězena na základě jasného znění čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62.
         Obě ustanovení jsou formulována kogentně a určují, že když dojde k událostem popsaným v těchto ustanoveních, členské státy
         „přijmou“ předepsaná opatření. 
      
      77.   Ačkoliv, jak zdůraznily Komise a německá vláda, musí být mezní hodnoty NO2 dodržovány pouze od roku 2010, neznamená to, že jakmile byly jednou stanoveny, nemají mezní hodnoty žádné právní důsledky.
         Naopak, pokud směrnice stanoví takový jasně definovaný výsledek, kterého může být z důvodu jeho povahy dosaženo pouze postupně,
         znamená to, že členské státy musí usilovat o dosažení tohoto výsledku ve stanovené lhůtě. Pokud by se členský stát zdržel
         přijetí vhodných opatření, a ztížil tak nebo dokonce učinil nemožným dosažení účelu ve lhůtě stanovené směrnicemi o kvalitě
         ovzduší, bylo by to v rozporu s povinnostmi vyplývajícími pro něj z článku 10 ES ve spojení s čl. 249 třetím pododstavcem ES(20). Proto nelze ze skutečnosti, že mezních hodnot stanovených v příloze II směrnice 1999/30 pro NO2 a NOx má být dosaženo až v roce 2010, dovozovat, že čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62 neobsahují povinnost konat, pokud
         byly tyto hodnoty překročeny před tímto datem.
      
      78.   Úvaha rakouských orgánů, že na základě směrnice 96/62 byly povinny konat po zjištění, že roční mezní hodnoty NO2 stanovené v příloze II směrnice 1999/30 byly překročeny, byla proto odůvodněná.
      
      79.   Poté se nabízí otázka, zda je napadené opatření pokryto zněním čl. 7 odst. 3 nebo čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62. Jak bylo uvedeno
         výše, směrnice 96/62 rozlišuje jednak mezi situací, že existuje riziko překročení mezních hodnot, a jednak situací, kde množství
         znečišťujících látek překračuje součet mezní hodnoty a meze tolerance. V projednávaném případu, ve kterém rakouské orgány
         zjistily, že roční mezní hodnota NO2 byla překročena, je zjevné, že napadené opatření musí být posuzováno ve světle čl. 8 odst. 3, a nikoliv čl. 7 odst. 3 směrnice
         96/62. Konkrétněji je třeba rozhodnout, zda má být napadené opatření považováno za provádění plánu nebo programu ve smyslu
         čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62 s tím důsledkem, že články 10, 11 a 14 IG-L takový plán nebo program zakládají.
      
      80.   Obecně pojem „plán“ nebo „program“ předpokládá, že daný problém byl označen a zanalyzován a že jsou uvedena opatření považovaná
         za nezbytná pro jeho vyřešení, jakož i harmonogram jejich provádění. Ve srovnatelném kontextu směrnice o boji se znečištěním
         vody jsem popsal akční plán jako dokument, který slouží jako přemosťující rámec pro řadu plánovaných opatření zaměřených na
         dosažení konkrétního cíle v rámci konkrétního časového období a který předpokládá, že tato opatření jsou pro tento cíl vhodná
         a že jsou dostatečně soudržná. Důležité je, že takový plán nebo program vytváří samostatný a rozpoznatelný rámec pro soubor
         opatření, prostřednictvím kterých usiluje o dosažení cíle politiky(21). Tento názor byl stručně podpořen Soudním dvorem, který měl za to, že akční program by měl vytvářet „organizovaný a soudržný
         systém, jehož účelem je dosažení konkrétního cíle“(22).
      
      81.   Skutečnost, že pojem plán nebo program, na nějž odkazuje čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62, je použit v tomto smyslu, je potvrzena
         přílohou IV směrnice, která výslovně stanoví, které informace musí být v těchto plánech nebo programech poskytnuty. Tyto informace
         zahrnují podrobnosti o výskytu nadměrného znečištění, o původu znečištění, o rozboru situace a o plánovaných opatřeních. Opatření,
         která mají být přijata v kontextu takového programu, mohou pochopitelně účinně dosáhnout mezní hodnoty pouze tehdy, pokud
         jsou konkrétně zaměřena na snížení množství některých znečišťujících látek, přičemž v úvahu jsou vzaty veškeré příslušné místní
         zeměpisné okolnosti dotčené oblasti. 
      
      82.   Je třeba rozlišit mezi jednak vnitrostátními právními předpisy zmocňujícími příslušné orgány přijmout určité druhy opatření
         v případě překročení mezních hodnot, a jednak plány a programy, které stanoví, která opatření by byla vhodná a účinná pro
         snížení množství určitých znečišťujících látek v konkrétních přírodních a zeměpisných okolnostech dotčené oblasti. Vnitrostátní
         právní předpisy poskytují formální základ a podmínky pro přijetí opatření, zatímco plány a programy se zaměřují na konkrétní
         opatření, která mají být přijata v dané situaci. 
      
      83.   Seznam opatření vyjmenovaných v článku 10 IG-L, společně se zásadami stanovenými v článku 11 IG-L a zvláštními ustanoveními
         o dopravě v článku 14 IG-L, je příliš obecný na to, aby mohl být kvalifikován jako plán nebo program ve smyslu čl. 8 odst. 3
         směrnice 96/62, dále zpřesněný v příloze IV směrnice 96/62. Tato opatření nejsou sama o sobě spojena s žádnou konkrétní skutkovou
         situací. Ačkoliv bylo napadené opatření přijato na základě těchto ustanovení IG-L a jako takové mohlo být prvkem plánu nebo
         programu, nebylo zjevně přijato v rámci soudržného souboru opatření, jak je popsáno v bodě 80, zaměřených na snížení NO2 v dotčené oblasti.
      
      84.   Proto z tohoto bodu dovozuji, že napadené opatření nemůže být založeno na čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62.
      85.   Článek 176 ES však členským státům umožňuje přijmout přísnější opatření na ochranu životního prostředí než ta, která jsou
         přijata na základě článku 175 ES. Taková opatření musí být v souladu s ostatními ustanoveními Smlouvy o ES. V důsledku toho
         musí být dále posouzena slučitelnost napadeného opatření s ustanoveními o volném pohybu zboží a o volném pohybu dopravních
         služeb.
      
      F –    Slučitelnost s články 28 ES a 30 ES
      86.   Články 28 ES až 30 ES zaručují volný pohyb zboží uvnitř Společenství, který zahrnuje nejen svobodu dovozu a vývozu zboží do
         a z ostatních členských států, ale rovněž svobodu tranzitu zboží na území členských států. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku
         SIOT(23), „je jako důsledek celní unie a ve společném zájmu členských států nezbytné uznat existenci obecné zásady volného pohybu
         zboží uvnitř Společenství“(24). Jsou zakázány jakékoliv (netarifní) překážky těchto svobod, ledaže je lze odůvodnit důvody článku 30 ES nebo důvody obsaženými
         v judikatuře Soudního dvora. V projednávaném případu je odůvodněním, jehož se rakouská vláda dovolává, ochrana lidského zdraví
         a ochrana životního prostředí. Přestože se lze těchto cílů dovolávat za účelem odůvodnění napadeného opatření, lze je považovat
         za slučitelné s ustanoveními o volném pohybu zboží pouze tehdy, pokud nebrání volnému toku zboží více, než je nezbytné pro
         dosažení těchto cílů.
      
      1.      Omezení?
      87.   Napadené opatření tím, že na úseku jednoho z nejdůležitějších silničních tahů mezi jižním Německem a severní Itálií zcela
         zakázalo přepravu konkrétních kategorií zboží těžkými nákladními vozidly o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny, zjevně brání volnému
         pohybu a volnému tranzitu tohoto zboží. Zákaz nutí dopravce a výrobce dotčeného zboží hledat náhradní trasy a jiné způsoby
         dopravy, což zvýší ceny a v některých případech může vést ke ztrátě trhů, jestliže vývoz tohoto zboží přestane být ziskový.
         Vzhledem k naprosto opačným názorům a statistickým údajům, které byly předloženy Komisí a rakouskou vládou k dostatečnosti
         stávající železniční kapacity vstřebat zvýšenou poptávku vyplývající ze zákazu stanoveného napadeným opatřením, není zjevné,
         že dotčené zboží může být v krátkodobém horizontu snadno převedeno na železnici. Účinky opatření jsou znásobeny vstupem zákazu
         v platnost pouze dva měsíce po přijetí a zveřejnění opatření, znemožňujíce zasaženým odvětvím nalézt pro přepravu dotčeného
         zboží náhradní řešení v přiměřené lhůtě.
      
      88.   Členské státy mají zvláštní zodpovědnost zajistit volný tok zboží na hlavních tranzitních trasách uvnitř Společenství, jak
         Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku Schmidberger ve vztahu k brennerské dálnici ve věci týkající se akcí jednotlivců(25). To znamená, že v zásadě musí být zaručena fyzická přeprava zboží na hlavních osách silniční infrastruktury uvnitř Společenství
         v kontextu tranzitu mezi členskými státy. Úplný zákaz přepravy určitých kategorií zboží na těchto trasách vytváří ve skutečnosti
         blokádu rovnocennou těm dotčeným v rozsudku Komise v. Francie(26) a Schmidberger. S ohledem na široký výklad pojmu opatření majícího rovnocenný účinek jako množstevní omezení dovozu(27) je toto bezpochyby opatření takového druhu, který je zakázaný článkem 28 ES. 
      
      2.      Diskriminace?
      89.   Dále musí být určeno, zda má napadené opatření diskriminační povahu, či nikoliv. To je důležité pro určení základu, kterého
         se lze dovolávat jako jeho odůvodnění. Podle obecného přístupu Soudního dvora k možnosti odůvodnění omezení obchodu uvnitř
         Společenství mohou být pouze opatření, která jsou použitelná bez rozdílu na vnitrostátní zboží a zboží dovezené z ostatních
         členských států, odůvodněna kategorickými požadavky obecného zájmu, včetně ochrany životního prostředí. Pokud musí být opatření
         považováno za nepřímo diskriminační, může být odůvodněno pouze na základě důvodů vyjmenovaných v článku 30 ES.
      
      90.   Je ustálenou judikaturou, že diskriminace může nastat pouze používáním rozdílných pravidel na srovnatelné situace nebo používáním
         téhož pravidla na rozdílné situace(28). 
      
      91.   Diskriminace způsobená napadeným opatřením údajně spočívá ve skutečnosti, že má na silniční dopravce z ostatních členských
         států větší vliv než na rakouské silniční dopravce. Zatímco 80 % tranzitní přepravy dotčeného zboží ochranným pásmem uskutečňují
         silniční dopravci z ostatních členských států, výjimku pro místní dopravu a přepravu dotčeného zboží mající původ nebo cíl
         v ochranném pásmu využívají zejména (z 80 %) rakouští silniční dopravci. Otázkou je, zda se tento rozdíl v účincích na rakouské
         nebo nerakouské silniční dopravce přepravující dotčené zboží skutečně rovná nepřímé diskriminaci.
      
      92.   Soudní dvůr čelil podobné otázce v rozsudku Komise v. Rakousko(29), který se týkal rozdílných cen mýtného za používání brennerské dálnice. V tomto případě byly poplatky uvalené na vozidla
         s více než třemi nápravami, které využívají celou trasu brennerské dálnice, v průměru značně vyšší než poplatky uvalené na
         tutéž kategorii vozidel využívajících pouze část trasy. Vzhledem ke skutečnosti, že převážná většina vozidel využívajících
         celou trasu nebyla registrována v Rakousku, zatímco velká většina vozidel sledující část trasy byla registrována v Rakousku
         a o obou kategoriích vozidel se lze domnívat, že se nacházejí ve srovnatelné situaci, Soudní dvůr rozhodl, že smyslem příslušných
         tarifních změn byla podpora rakouských dopravců(30). Tento nález byl potvrzen právním pozadím tarifních změn, které kladly důraz na potřebu „ochrany vnitrostátních dopravců
         před drastickými poplatky vycházejícími z těchto tarifních změn“(31). 
      
      93.   Na rozdíl od mýtného dotčeného v případu brennerské dálnice opatření dotčené v projednávaném případu nerozlišuje jako takové
         mezi různými kategoriemi vozidel takovým způsobem, aby přímo podporovalo přepravu zboží prováděnou rakouskými vozidly. Zákaz
         je použitelný bez rozdílu na veškerá těžká nákladní vozidla o hmotnosti vyšší než 7,5 tuny přepravující zboží uvedené v opatření.
         Ačkoliv je pravda, že se zákaz obsažený v opatření dotýká tranzitu mezi jižním Německem a severní Itálií více zahraničních
         těžkých vozidel než přepravy uskutečňované rakouskými vozidly, je otázkou, zda je toto samo o sobě dostatečné pro vyvození
         závěru, že zákaz nepřímo diskriminuje zahraniční vozidla. Navíc existuje otázka, zda výjimka ve prospěch přepravy s původem
         nebo cílem v ochranném pásmu, která více zvýhodňuje rakouské přepravní společnosti, vede k témuž závěru.
      
      94.   Jak jsem vysvětlil v bodu 58 a následujících tohoto stanoviska, je při hodnocení, zda napadené opatření (nepřímo) nediskriminuje
         zahraniční silniční přepravce, nezbytné posoudit opatření ve zvláštním zeměpisném kontextu, ve kterém má být prováděno. Podle
         mého názoru je v tomto ohledu příliš zjednodušené a formalistické soustředit pozornost na srovnání okamžitých účinků opatření
         na různé kategorie příslušných přepravců. Vzhledem k základnímu cíli opatření odklonit dopravu určitého rozměrného zboží ze
         silnice na železnici, je hledisko použité při výběru zboží, které je předmětem zákazu, neutrální. Opatření musí být posuzováno
         jako celek zaměřený nejen na přepravu některými vozidly jako takovými nebo na zboží jako takové. Opatření se dotýká kombinace
         těchto dvou prvků, kterou je třeba vysvětlit předpokládanou proveditelností převoditelnosti této přepravy na železnici. Tím,
         že je zaměřeno na ovlivňování způsobů přepravy s ohledem na toto zboží a vzhledem ke zvláštní zeměpisné poloze Rakouska, se
         opatření přirozeně, nevyhnutelně a inherentně dotýká zahraničního tranzitu víc než vnitrostátní přepravy dotčeného zboží.
         Takovému opatření je dále inherentní, že výjimky jsou učiněny pro přepravu, která je určena pro ochranné pásmo nebo v něm
         má původ. 
      
      95.   Posuzuji-li věc jako celek a v obecných souvislostech, nedomnívám se, že lze napadené opatření považovat za (nepřímo) diskriminační.
         
      
      3.      Odůvodnění?
      96.   Napadené opatření bylo přijato výslovně za účelem ochrany životního prostředí a veřejného zdraví v ochranném pásmu. Protože
         opatření považuji za nediskriminační, rakouská vláda se při odůvodňování omezení volného pohybu zboží, které opatření vytváří,
         může dovolávat v zásadě obou základů.
      
      97.   V tomto případě není zpochybňováno, že mezní hodnota NO2 zvýšená o mez tolerance byla překročena ve dvou po sobě následujících letech. V takovém případě jsou členské státy, jak jsem
         stanovil výše v bodu 78, na základě čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62 povinny konat, aby napravily tuto situaci, a přijmout opatření
         v rámci plánu nebo programu, aby zajistily dosažení mezních hodnot. Ačkoliv jsem dospěl k závěru, že opatření založené na
         IG-L nebylo slučitelné s požadavky čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62, nedomnívám se, že je v souladu s účelem směrnice chránit
         zejména kvalitu ovzduší a obecněji chránit kvalitu životního prostředí v dotčené oblasti. Skutečnost, že se napadené opatření,
         jak poznamenala nizozemská vláda, dotýká pouze jednoho zdroje znečištění ovzduší a ostatní zdroje ponechává nedotčené, nezmenšuje
         možnost odůvodnění ochranou životního prostředí. Ačkoliv může být pravda, že problém životního prostředí může být úspěšně
         vyřešen přijetím vyčerpávajícího a strukturovanějšího opatření, toto nemůže být podmínkou pro odůvodnění individuálního opatření
         přijatého za tímto účelem. 
      
      98.   Rakouská vláda rovněž usiluje o odůvodnění napadeného opatření veřejným zdravím ve smyslu článku 30 ES. V tomto ohledu je
         třeba uvést, že podle ustálené judikatury mají být výjimky z pravidla volného pohybu zboží stanovené v tomto ustanovení vykládány
         striktně. Vnitrostátní orgány, které se dovolávají ochrany zdraví a života lidí, zvířat a rostlin musí pokaždé dokázat, že
         dotčené výrobky znamenají přímé nebezpečí pro veřejné zdraví s ohledem na vlastnosti těchto výrobků(32). Je zřejmé, že výrobky, vůči kterým směřuje napadené opatření, žádné takové nebezpečí nepředstavují. Přestože je ochrana
         životního prostředí více či méně v zájmu ochrany veřejného zdraví, toto později uvedené hledisko je třeba posuzovat jako podstatu
         účelu ochrany životního prostředí. Skutečnost, že záměrem politiky v oblasti životního prostředí je ochrana lidského zdraví
         v širším smyslu, je potvrzena popisem cílů Společenství v této oblasti v čl. 174 odst. 1 ES. Přestože bylo napadené opatření
         přijato i z důvodu ochrany veřejného zdraví, bylo to v tomto širším, méně přímém smyslu. Nedomnívám se, že ochrana veřejného
         zdraví má za okolností projednávaného případu samostatné postavení.
      
      99.   Významnější otázka, která v projednávaném případu vyvstává, je však to, zda v případě, že by Soudní dvůr na rozdíl od mého
         názoru na tuto otázku rozhodl, že napadené opatření vede k nepřímé diskriminaci těžkých nákladních vozidel přepravujících
         vyjmenované zboží u ostatních členských států, jej lze považovat za odůvodněné ochranou životního prostředí.
      
      100. Soudní dvůr se od počátku devadesátých let s touto problematikou setkával v řadě případů. Ve svých rozsudcích se jí zabýval
         způsobem, který se odchýlil od jeho obvyklého přístupu k možnosti dovolávat se cílů veřejného zájmu, které nejsou uvedeny
         v článku 30 ES, za účelem odůvodnění vnitrostátních omezení volného pohybu zboží.
      
      101. V rozsudku Walloon Waste(33) tak poté, co Soudní dvůr nejprve určil, že kategorických požadavků se lze dovolávat pouze ve vztahu k opatřením, která jsou
         použitelná bez rozlišení mezi vnitrostátními a dováženými výrobky, rozhodl, že „při hodnocení, zda dotčená překážka [v podstatě
         zákaz dovozu odpadu z oblastí mimo Valonsko] je, či není diskriminační, se musí vzít v úvahu zvláštní povaha odpadu“(34). Na základě mimo jiné zásady odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje, stanovené v čl. 174 odst. 2 ES, Soudní
         dvůr došel k závěru, že „s ohledem na rozdíly mezi odpadem vzniklým na různých místech a na vztah mezi odpadem a místem jeho
         vzniku nelze napadené opatření považovat za diskriminační“(35). Zde Soudní dvůr jednoduše znovu definoval povahu dotčeného opatření tak, že splnilo podmínky pro to, aby bylo možno dovolávat
         se při odůvodnění omezení dovozu kategorických požadavků.
      
      102. Rozsudek Aher-Waggon(36) se týkal německého opatření, které podmiňovalo první registraci letadla, které bylo předtím registrováno v jiném členském
         státě, na jeho území splněním norem hluku přísnějších než normy stanovené směrnicí, zatímco z těchto norem byla vyňata letadla,
         která získala registraci na vnitrostátním území před vstupem směrnice v platnost. Ačkoliv tím, že toto opatření zacházelo
         se staršími letadly odlišně v závislosti na členském státě registrace, bylo zjevně diskriminační, Soudní dvůr se tímto hlediskem
         nezabýval a rozhodl, že „taková překážka […] může být odůvodněna s ohledem na veřejné zdraví a ochranu životního prostředí“(37). 
      
      103. Opatření dotčené v rozsudku PreussenElektra(38) ukládalo podnikům v Německu povinnost nákupu elektrické energie vyrobené z obnovitelných zdrojů za minimální ceny a vyžadovalo,
         aby provozovatelé elektrických sítí uhradili způsobené náklady bez náhrady. Vzhledem k tomu, že toto opatření zjevně podporovalo
         vnitrostátní výrobce „zelené“ elektrické energie, nemohlo být kvalifikováno jako opatření, které se bez rozdílu vztahuje na
         vnitrostátní a dováženou elektrickou energii. Přesto, opět aniž by se zabýval povahou opatření, měl Soudní dvůr za to, že
         „za účelem určení, zda je taková povinnost nákupu přesto v souladu s článkem 30 Smlouvy, musí se vzít v úvahu zaprvé záměr
         dotčeného právního předpisu a zadruhé zvláštní rysy trhu s elektrickou energií“(39). Uváděje mimo jiné, že záměrem opatření byla ochrana životního prostředí přispěním ke snížení emisí skleníkových plynů, které
         patří mezi hlavní příčiny změny klimatu, proti kterému se Evropské společenství a jeho členské státy zavázaly bojovat v kontextu
         mezinárodních dohod, jako je Kjótský protokol, a že na základě čl. 174 odst. 2 ES a později článku 6 ES musí být požadavky
         na ochranu životního prostředí začleněny do definice a provádění ostatních politik Společenství, Soudní dvůr rozhodl, že „za
         současného stavu práva Společenství týkajícího se trhu s elektrickou energií“ nebylo dotčené opatření neslučitelné s článkem
         28 ES(40). Soudní dvůr příznačně nezkoumal přiměřenost povinnosti nákupu ve světle jejího environmentálního účelu.
      
      104. Z těchto tří případů týkajících se článku 28 ES vyplývá, že Soudní dvůr uznává potřebu vyjít vstříc opatřením přijatým za
         účelem ochrany životního prostředí, přestože mají víc omezující účinek na obchod s dováženým zbožím než na trh se zbožím vyráběným
         v tuzemsku. Přesto do dnešního dne Soudní dvůr neuvedl výslovně, za jakých podmínek mohou být opatření, která se nevztahují
         bez rozdílu na zahraniční a tuzemské výrobky, nicméně odůvodněna důvody životního prostředí. Judikatura je v tomto ohledu
         nejasná a roztříštěná.
      
      105. Ve svém stanovisku ve věci Preussen Elektra generální advokát F. G. Jacobs rovněž pojednával o této otázce a vyzval Soudní
         dvůr k vyjasnění jeho stanoviska za účelem poskytnutí nezbytné právní jistoty. Tvrdil, že existují dva konkrétní důvody, proč
         by měl Soudní dvůr přijmout pružnější přístup k používání kategorických požadavků ochrany životního prostředí. Prvním důvodem
         je to, že od Amsterdamské smlouvy bylo ochraně životního prostředí přiznáno významnější postavení ve Smlouvě o ES, než jak
         tomu bylo dříve. Článek 6 ES vyžaduje, aby v definici politik Společenství, na které odkazuje článek 3 ES, včetně vnitřního
         trhu, byla vzata v úvahu ochrana životního prostředí. Druhým důvodem je to, že vnitrostátní opatření na ochranu životního
         prostředí „mohou inherentně provádět rozlišení na základě povahy a původu příčiny poškození, a proto mohou být shledány diskriminačními“(41). 
      
      106. Souhlasím s názorem generálního advokáta F. G. Jacobse na tuto problematiku. Od přijetí Jednotného evropského aktu v roce
         1986 se ochrana životního prostředí postupně stala prvořadým cílem politiky Společenství, vyjádřeným nejen v zásadě začlenění
         politiky v článku 6 ES, ale i ve výčtu cílů Společenství v článku 2 ES. Ochrana životního prostředí byla rovněž uznána jako
         odůvodnění omezujících opatření, nikoliv v článku 30 ES, ale v čl. 95 odst. 4 a 5 ES, v případě, že si členský stát hodlá
         ponechat nebo zavést opatření přísnější než harmonizační opatření. Je pravda, že Komise musí podle čl. 96 odst. 6 ES ověřit,
         zda opatření neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu. Uznávám, že tento později uvedený
         test nezahrnuje takové opatření mající jiné účinky na tuzemské a zahraniční zboží, které lze za určitých podmínek odůvodnit.
      
      107. Přestože se opatření přijaté z důvodu ochrany životního prostředí dotýká zahraničních výrobků víc než výrobků tuzemských,
         tato prostá skutečnost by neměla být sama o sobě dostačující pro dovození, že toto opatření je (nepřímo) diskriminační. Je
         třeba dále posoudit, zda jsou tyto účinky nezbytným a inherentním důsledkem environmentálního účelu opatření. Jinými slovy
         jde o to, zda lze účelu opatření dosáhnout, aniž by byly zahraniční výrobky dotčené více než výrobky tuzemské. Za takových
         okolností se domnívám, že takové vnitrostátní opatření by mohlo být odůvodněno ochranou životního prostředí za podmínky, že
         je zjevné, že nepodporuje nebo nechrání tuzemské výrobky, ani to není jeho záměrem.
      
      108. V bodu 94 jsem uvedl, že skutečnost, že napadeného opatření se dotýká zahraničních silničních dopravců dotčeného zboží více
         než rakouských silničních dopravců, je nevyhnutelným důsledkem použití tohoto opatření v jeho zeměpisném kontextu. Navíc není
         nijak zaměřeno na podporu později uvedených dopravců. Proto se domnívám, že odvětvový zákaz obsažený v napadeném opatření
         může být odůvodněn ochranou životního prostředí navzdory nerovným účinkům na zahraniční a rakouskou dopravu projíždějící ochranným
         pásmem. Dále musí být proto posouzeno, zda je opatření ve vztahu k tomuto cíli vhodné a zda je pro tento cíl nezbytné a přiměřené.
      
      4.      Přiměřenost?
      109. Ve vyjádření účastníků řízení a vlád, které se řízení účastní jako vedlejší účastníci, se hlavní pozornost soustředila na
         přiměřenost napadeného opatření ve vztahu k cíli snížit emise NO2 v ochranném pásmu. V této souvislosti byla rozvinuta tři hlavní hlediska. Prvním hlediskem je proveditelnost přepravy dotčeného
         zboží náhradními způsoby, buď po železnici, nebo po jiných silničních trasách. Druhé hledisko se týká možnosti dosažení cíle
         snížit emise látek znečišťujících ovzduší jinými opatřeními, jako zavedením omezení rychlosti nebo systému mýtného souvisejícího
         s třídami těžkých nákladních vozidel podle znečištění. Třetí hledisko se týká vztahu mezi napadeným opatřením a stávajícími
         opatřeními zaměřenými na snížení znečištění ovzduší v Rakousku, jako je systém ekobodů.
      
      110. Vzhledem k tomu, že oba příslušné zájmy v projednávaném případu, volný pohyb zboží uvnitř Společenství a ochrana životního
         prostředí, jsou základními cíli Společenství, je třeba posoudit, zda se napadenému opatření podařilo dosáhnout správné rovnováhy
         mezi těmito zájmy(42). 
      
      111. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že rozmanitost stávajících opatření a opatření, o kterých lze uvažovat, na která coby
         náhradní řešení zákazu stanoveného v napadeném opatření odkazuje Komise a vlády, které se řízení účastní jako účastníci řízení,
         dokládá, že volby politik, které mají být učiněny za účelem snížení emisí NO2 na přijatelnou úroveň (tj. úroveň odpovídající mezním hodnotám stanoveným ve směrnici 1999/30) jsou nesmírně složité. Nebylo
         prokázáno, že jakékoliv z těchto opatření by bylo stejně účinné v dosažení tohoto výsledku, zatímco volnému pohybu zboží by
         bránilo v menší míře. Je spíše pravděpodobné, že cíl snížit znečištění ovzduší v dotčené oblasti by si vyžádal kombinaci náhradních
         opatření, která byla navržena. 
      
      112. V kontextu probíhajícího řízení musí Soudní dvůr určit, zda napadené opatření je, či není přiměřené s ohledem na cíle, pro
         které bylo přijato, a nesmí uvést, které konkrétní náhradní řešení by mohlo být vhodnější. Za těchto okolností je třeba, aby
         se hodnocení přiměřenosti soustředilo na to, zda opatření není nepřiměřené v tom smyslu, zda se prima facie jeví jako účinné, z praktického hlediska realistické a vynutitelné(43). Navíc se mi zdá, že zásada proporcionality vyžaduje, aby opatření zaměřené na dosažení strukturálních změn v toku a způsobu
         dopravy bylo připraveno a zavedeno způsobem, který je v souladu s významem přechodného provozu. Právě z tohoto později uvedeného
         hlediska považuji napadené opatření za nepřiměřené.
      
      113. První hledisko se týká přípravy opatření. Před přijetím opatření s takovým dalekosáhlým dopadem, jako je úplný zákaz přepravy
         určitého zboží těžkými nákladními vozidly na úseku dálnice, která představuje zásadní spojení mezi členskými státy, je nezbytné,
         aby byla zvážena méně omezující opatření a aby bylo prokázáno, že tato opatření budou nedostatečná. Zvláště vzhledem k cíli
         napadeného opatření zabezpečit převod přepravy dotčeného zboží ze silnice na železnici mělo být předem prokázáno, že existovala
         dostatečná a přiměřená kapacita železnice uspokojit tento převod. Mimoto je za účelem zajištění transparentnosti a umožnění
         posouzení slučitelnosti s právem Společenství důležité, aby byly tyto informace jednoznačně stanoveny v přípravném stadiu.
         To je také jedním z účelů plánů a programů, které čl. 7 odst. 3 a čl. 8 odst. 3 směrnice 96/62 vyžadují. Ani z vyjádření předložených
         Soudnímu dvoru, ani z dokumentů spisu nevyplývá, že rakouské orgány při přípravě napadeného opatření vzaly v úvahu, zda lze
         cíle snížení emisí znečišťujících látek dosáhnout jinými, méně omezujícími způsoby a zda existovala realistická náhradní řešení
         pro přepravu dotčeného zboží jinými způsoby přepravy nebo po jiných silničních trasách.
      
      114. Zadruhé, před zavedením opatření s takovými strukturálními důsledky pro přepravu zboží rakouským územím, které nutně vede
         k drastickému přizpůsobení dotčeného odvětví, z povinností stanovených v článku 10 ES vyplývá, že je třeba informovat a konzultovat
         s nejvíce dotčenými členskými státy a s Komisí. Žádné takové konzultace se před přijetím napadeného opatření neuskutečnily.
         
      
      115. Zatřetí, a toto je nejdůležitější hledisko, vzhledem ke strukturálním důsledkům, které má napadené opatření pro velké množství
         odvětví hospodářské činnosti, musí být dotčeným odvětvím poskytnuta lhůta pro přizpůsobení se novým okolnostem, v rámci kterých
         musí fungovat. Opatření tohoto obsahu, které je určeno na vyvolání strukturálních změn ve způsobu přepravy určitého zboží,
         lze zavést pouze postupně. Je nezbytné přechodné období dostatečné délky, aby se nejen umožnilo hospodářským subjektům přizpůsobit
         se, ale rovněž aby bylo umožněno, aby byla dostupná infrastruktura dostačující pro vstřebání zvýšené poptávky. Takové přechodné
         období by mohlo trvat řadu let. Dvouměsíční harmonogram, stanovený rakouskými orgány pro zavedení odvětvového zákazu, je zjevně
         nedostatečný, a proto nepřiměřený.
      
      116. Z těchto důvodů se domnívám, že způsob, jakým bylo napadené opatření připraveno a jakým mělo být zavedeno, porušuje zásadu
         proporcionality. Je proto neslučitelné s článkem 28 ES.
      
      G –    Slučitelnost s nařízením č. 881/92 a s nařízením č. 3118/93
      117. Ve svém návrhu se Komise omezuje na tvrzení, že jiné podmínky pro volný pohyb zboží než ty, které jsou stanoveny v těchto
         nařízeních, jsou nepřijatelné a že z jejího prohlášení vyplývá, že omezení na základě článku 28 ES nelze odůvodnit tím, že
         byly porušeny články 1 a 3 nařízení č. 881/92 a články 1 a 6 nařízení č. 3118/93.
      
      118. Účelem obou nařízení je vytvoření přístupu na trh silniční přepravy zboží odstraněním těch omezení pro provozovatele přepravních
         služeb, která se týkají jeho státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že je usazen v jiném členském státě, než ve kterém má
         být tato služba poskytována(44). Nástrojem pro dosažení tohoto cíle je jednotné povolení Společenství vydané členským státem, kde je provozovatel usazen.
         Navíc článek 6 nařízení č. 3118/93 stanoví, že provádění kabotáže podléhá vnitrostátním právním předpisům o některých problematikách,
         včetně sazeb a podmínek, jimiž se řídí smlouvy o přepravě, hmotnosti a rozměrů silničních vozidel a požadavků pro přepravu
         určitých kategorií zboží.
      
      119. K tomuto bodu poznamenávám, že Komise nijak nepodložila své tvrzení, že napadené opatření porušuje některé ustanovení nařízení
         č. 881/92 nebo nařízení č. 3118/93. Konkrétněji, Komise neprokázala, že opatření porušuje systém jednotného povolení stanovený
         těmito nařízeními a že omezuje právo silničních přepravců na získání přístupu na trh.
      
      120. Na tomto místě je důležité rozlišit mezi podmínkami pro získání přístupu na trh a podmínkami pro provozování dopravy v členských
         státech. Vzhledem k tomu, že se nařízení omezují na zajištění přístupu na trh, neomezují jako takové pravomoc členských států
         přijímat opatření týkající se využívání silniční infrastruktury z důvodu ochrany životního prostředí nebo zlepšení bezpečnosti
         silničního provozu.
      
      121. Skutečnost, že článek 6 nařízení č. 3118/93 nezmiňuje, jak poznamenala nizozemská vláda, opatření takového druhu, jaké je
         dotčeno v probíhajícím řízení, není relevantní. Nejenže se toto nařízení omezuje na kabotáž, ale i problematiky upravené tímto
         právním předpisem mají zjevnou návaznost na kabotáž jako takovou a nevylučují, že lze přijmout opatření obecnější povahy týkající
         se využívání silnic na území členských států. Stačí v tomto ohledu naznačit, že ustanovení se netýkají ustanovení přijatých
         za účelem bezpečnosti silničního provozu.
      
      122. Proto se domnívám, že toto hledisko argumentu Komise je neopodstatněné.
      VI – K nákladům řízení
      123. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to
         účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém
         návrhu a Rakouská republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit nákladů řízení. Na základě čl. 69 odst. 4
         ponesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.
      
      VII – Závěry
      124. Z tohoto důvodu mám za to, že by Soudní dvůr měl:
      „–      určit, že ve světle nedostatků při jeho přípravě, jeho přijetí bez předchozí konzultace s členskými státy a s Komisí a mimořádně
         krátkého harmonogramu pro jeho zavedení, je uložení zákazu využívání úseku dálnice A12 v údolí Innu mezi 20,359 km na území
         obce Kundl a 66,780 km na území obce Ampass těžkými nákladními vozidly, jejichž celková hmotnost je vyšší než 7,5 tuny a která
         přepravují určité zboží, neslučitelné s povinnostmi vyplývajícími pro Rakouskou republiku z článků 28 ES až 30 ES;
      
      –       uložit Rakouské republice náhradu nákladů řízení;
      –       určit, že Spolková republika Německo, Italská republika a Nizozemské království ponesou vlastní náklady řízení.“
      1 –	Původní jazyk:  angličtina.
      
      2–	Nařízení Rady (EHS) č. 881/92 ze dne 26. března 1992 o přístupu na trh silniční přepravy zboží uvnitř Společenství na území
         nebo z území členského státu nebo procházející územím jednoho nebo více členských států, Úř. věst. L 95, s. 1	 Zvl. vyd. 07/01,
         s. 370, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 484/2002 ze dne 1. března 2002, Úř. věst. L 76, s. 1; Zvl.
         vyd. 07/06, s. 90 (dále jen „nařízení č. 881/92“).
      
      3 –	Nařízení Rady (EHS) č. 3118/93 ze dne 25. října 1993, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat
         vnitrostátní silniční přepravu zboží uvnitř členského státu, Úř. věst. L 279, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 103, ve znění nařízení
         Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 484/2002 ze dne 1. března 2002, Úř. věst. L 76, s. 1; Zvl. vyd. 07/06, s. 90 (dále jen
         „nařízení č. 3118/93“).
      
      4 –	Směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, Úř. věst. L 296, s. 55; Zvl.
         vyd. 15/03, s. 95 (dále jen „směrnice 96/62“).
      
      5 –	Směrnice Rady ze dne 22. dubna 1999 o mezních hodnotách pro oxid siřičitý, oxid dusičitý a oxidy dusíku, částice a olovo
         ve vnějším ovzduší, Úř. věst. L 163, s. 41; Zvl. vyd. 15/04, s. 164 (dále jen „směrnice 1999/30“).
      
      6 –	Rozhodnutí Komise 2000/532/ES ze dne 3. května 2000, kterým se nahrazuje rozhodnutí 94/3/ES, kterým se stanoví seznam odpadů
         podle čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, a rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných
         odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech, Úř. věst. L 226, s. 3; Zvl. vyd. 15/05, s.
         151, ve znění rozhodnutí Rady 2001/573/ES ze dne 23. července 2001, kterým se mění rozhodnutí Komise 2000/532/ES, pokud jde
         o seznam odpadů, Úř. věst. L 203, s. 18; Zvl. vyd. 15/06, s. 165.
      
      7 –	Věc C-320/03 R Komise v. Rakouská republika.
      
      8 –	Recueil, s. I‑7929.
      
      9 –	Recueil, s I‑11665.
      
      10 –	Recueil, s. I‑3593.
      
      11 –	Nařízení Rady (ES) č. 2679/98 ze dne 7. prosince 1998 o fungování vnitřního trhu ve vztahu k volnému pohybu zboží mezi
         členskými státy, Úř. věst. L 337, s. 8; Zvl. vyd. 01/03, s. 35 (dále jen „nařízení 2679/98“).
      
      12 –	Rozsudek ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Francie (C‑1/00, Recueil, s. I-9989, bod 64); rozsudek ze dne 28. října 1999,
         Komise v. Rakousko (C‑328/96, Recueil, s. I-7479, bod 34) a rozsudek ze dne 2. února 1988, Komise v. Belgie (293/85, Recueil,
         s. 305, bod 14).
      
      13 –	Viz rozsudky uvedené v předchozí poznámce pod čarou: rozsudek ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Francie, bod  65; rozsudek
         ze dne 28. října 1999, Komise v. Rakousko, bod 51, a rozsudek ze dne 2. února 1988, Komise v. Belgie, bod 14.
      
      14 –	Rozsudek ze dne 9. prosince 1997 (C‑265/95, Recueil, s. I-6959).
      
      15 –	Rozsudek ze dne 12. června 2003 (C‑112/00, Recueil, s. I-5659).
      
      16 –	Rozsudek ze dne 26. června 2001, Komise v. Portugalsko (C‑70/99, Recueil, s. I-4845, bod 17).
      
      17 	Viz rozsudek  ze dne 2. června 2005, Komise v. Řecko (C‑394/02, Sb. rozh. s. I‑4713, body 27 a 28), jakož i uvedená judikatura.
      
      18 –	Rozsudek ze dne 16. března 1983 (266/81, Recueil, s. 731).
      
      19 –	Uvedené výše v poznámce pod čarou 9, bod 57 usnesení. 
      
      20 –	Rozsudek ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Recueil, s. I‑7411, body 44 a 45).
      
      21 –	Viz body 16 a 17 mého stanoviska ve věci Komise v. Irsko (rozsudek ze dne 11. března 2004, C-396/01, Recueil, s. I-2315).
      
      22 –	Výše uvedený rozsudek Komise v. Irsko, bod 60.
      
      23 –	Uvedený v poznámce pod čarou 18.
      
      24 –	Bod 16 rozsudku.
      
      25 –	Uvedený výše v poznámce pod čarou 15, body 62 a 63 rozsudku.
      
      26 –	Uvedený v poznámce pod čarou 14.
      
      27 –	Rozsudek ze dne 11. července 1974, Dassonville (8/74, Recueil, s. 837): podle bodu 5 rozsudku tento pojem zahrnuje „[v]eškerou
         obchodní právní úpravu členských států, která by mohla ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř
         Společenství“. Viz rovněž rozsudek  Schmidberger, uvedený v poznámce pod čarou 15, bod 56 rozsudku.
      
      28 –	Rozsudek ze dne 26. září 2000, Komise v. Rakousko, (C-205/98, Recueil, s. I-7367, bod 70).
      
      29 –	Uvedený v předchozí poznámce pod čarou.
      
      30 –	Viz zejména body 79 a 88 rozsudku.
      
      31 –	Viz bod 81 rozsudku.
      
      32 –	Viz např. rozsudek ze dne 2. prosince 2004, Komise v. Nizozemsko (C-41/02, Sb. rozh. s. I‑11373, bod 47).
      
      33 –	Rozsudek ze dne 9. července 1992, Komise v Belgie (C-2/90, Recueil, s. I-4431).
      
      34 –	V bodu 34 rozsudku.
      
      35 –	V bodu 36 rozsudku.
      
      36 –	Rozsudek ze dne 14. července 1998 (C-389/96, Recueil, s. I-4473).
      
      37 –	V bodě 19 rozsudku.
      
      38 –	Rozsudek ze dne 13. března 2001(C-379/98, Recueil, s. I-2099).
      
      39 –	Bod 72 rozsudku.
      
      40 –	Body 73 až 81 rozsudku.
      
      41 –	Uvedené v bodu 38, body 229 až 233.
      
      42 –	Viz rozsudek Schmidberger, uvedený v poznámce pod čarou 15, bod 81 rozsudku.
      
      43 –	Viz výše body 65 a 66.
      
      44 –	Viz druhý bod odůvodnění v preambuli nařízení č. 881/92 a nařízení č. 3118/93.