CELEX: 62016CC0195
Language: sv
Date: 2017-05-16
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Bobek föredraget den 16 maj 2017.#Brottmål mot I.#Begäran om förhandsavgörande från Amtsgericht Kehl.#Begäran om förhandsavgörande – Transport – Körkort – Direktiv 2006/126/EG – Artikel 2.1 – Ömsesidigt erkännande av körkort – Begreppet ’körkort’ – Certificat d’examen du permis de conduire (intyg om godkänt körkortsprov) (CEPC) som, innan det att ett slutgiltigt körkort utfärdas, ger innehavaren rätt att köra i den medlemsstat som utfärdat intyget – Situation i vilken innehavaren av CEPC:t kör ett fordon i en annan medlemsstat – Skyldighet att erkänna CEPC:t – Påföljder som påförts innehavaren av CEPC:t för att ha framfört ett fordon utanför den medlemsstat som utfärdat detta intyg – Proportionalitet.#Mål C-195/16.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      MICHAL BOBEK
      föredraget den 16 maj 2017 (
            1
         )
      
         Mål C‑195/16
      
      Staatsanwaltschaft Offenburg
      mot
      I
      
         (begäran om förhandsavgörande från Amtsgericht Kehl (Lokala domstolen i Kehl) (Tyskland))
      
      ”Begäran om förhandsavgörande – Transport – Körkort – Ömsesidigt erkännande – Omfattning – Tillfälligt intyg utfärdat av en annan medlemsstat som styrker rätten att köra på dess territorium – Straffrättsligt förfarande angående olovlig körning – Skillnad mellan rätt att köra och körkort – Påföljdernas art – Administrativa eller straffrättsliga”
      
         I. Inledning
      
               1.
            
            
               I (nedan kallad motparten) godkändes i ett förarprov i Frankrike. I avvaktan på slutligt körkort erhöll han ett tillfälligt intyg som styrkte hans rätt att köra. En månad senare stoppades han när han körde bil i Kehl, Tyskland. Det tillfälliga franska intyget han uppvisade godkändes inte som en handling som erkändes enligt tysk rätt. Han åtalades för brottet olovlig körning.
            
         
               2.
            
            
               Mot bakgrund av dessa faktiska omständigheter har Amtsgericht Kehl (Lokala domstolen i Kehl, Tyskland) hänskjutit två uppsättningar tolkningsfrågor till EU-domstolen. För det första söker den hänskjutande domstolen klarhet i vilka slags handlingar som medlemsstaterna är skyldiga att erkänna som bevis på rätten att köra. Ska endast slutliga, standardiserade körkort godkännas? Eller ska tillfälliga intyg utfärdade av de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat också erkännas? För det andra söker den hänskjutande domstolen klarhet i vilka slags påföljder medlemsstaterna kan ålägga personer som har erhållit en rätt att köra, men ännu inte kan styrka detta med ett körkort i den slutliga, standardiserade form som föreskrivs i de relevanta sekundärrättsliga unionsbestämmelserna?
            
         
         II. Tillämpliga bestämmelser
      
         A. Unionsrätt
      
         
            1.
          Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat FEUF)
      
               3.
            
            
               Artikel 18.1 FEUF har följande lydelse: ”Inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
            
         
               4.
            
            
               I artikel 21.1 FEUF anges att ”[v]arje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen”.
            
         
               5.
            
            
               Artikel 45.1 FEUF har följande lydelse: ”Fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen.”
            
         
               6.
            
            
               I artikel 49 FEUF anges att inskränkningar för ”medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium [ska] förbjudas”.
            
         
               7.
            
            
               I artikel 56.1 FEUF anges följande: ”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.”
            
         
         
            2.
          Direktiv 2006/126
      
               8.
            
            
               I skäl 2 i direktivet om körkort (
                     2
                  ) (nedan kallat direktivet) anges följande: ”Gemensamma körkortsbestämmelser är en grundläggande förutsättning för den gemensamma transportpolitiken, bidrar till att förbättra trafiksäkerheten och underlättar den fria rörligheten för människor som bosätter sig i en annan medlemsstat än den som utfärdat körkortet … Trots framsteg i fråga om harmonisering av körkortsbestämmelserna har grundläggande skillnader kvarstått mellan medlemsstaterna när det gäller bestämmelser om hur ofta körkort skall förnyas och om underkategorier av fordon, vilka måste harmoniseras i högre grad för att gemenskapens politik lättare skall kunna genomföras.”
            
         
               9.
            
            
               Skäl 3 har följande lydelse: ”Körkortens giltighetstid får enligt direktiv 91/439/EEG regleras i nationella bestämmelser vilket medför att olika bestämmelser gäller i olika medlemsstater och att det finns över 110 olika typer av giltiga körkort i medlemsstaterna. Det är därför svårt för enskilda, för polisen och för de myndigheter som ansvarar för administrationen av körkort att förstå och få en överblick över bestämmelserna vilket resulterat i förfalskade körkortshandlingar som ibland varit i omlopp i decennier.”
            
         
               10.
            
            
               I skäl 5 anges följande: ”Detta direktiv bör inte påverka befintlig behörighet att framföra fordon som beviljats eller förvärvats före dagen för direktivets tillämpning.”
            
         
               11.
            
            
               Skäl 8 har följande lydelse: ”Av trafiksäkerhetsskäl bör minimikrav fastställas för utfärdande av körkort. Det behövs en harmonisering av normerna för förarprov och utfärdande av körkort. ….”
            
         
               12.
            
            
               I artikel 1.1 anges följande: ”I enlighet med bestämmelserna i detta direktiv skall medlemsstaterna införa nationella körkort i överensstämmelse med den gemenskapsmodell som fastställs i bilaga I. Emblemet på sidan 1 av körkort enligt gemenskapsmodellen skall innehålla nationalitetsbeteckningen för den medlemsstat som har utfärdat körkortet.”
            
         
               13.
            
            
               I artikel 2.1 anges att ”[k]örkort som är utfärdade av medlemsstaterna skall erkännas ömsesidigt”.
            
         
               14.
            
            
               Av artikel 3.3 följer att ”[m]edlemsstaterna skall se till att alla körkort som har utfärdats och är gällande uppfyller alla krav i detta direktiv senast 19 januari 2033”.
            
         
               15.
            
            
               I artikel 4.1 anges följande: ”Det körkort som anges i artikel 1 ger behörighet att föra motordrivna fordon i de kategorier som definieras nedan. …”.
            
         
               16.
            
            
               Artikel 5.1 har följande lydelse: ”De villkor som gäller för förarens behörighet skall anges på körkortet.”
            
         
               17.
            
            
               I artikel 7.1 anges att ”[k]örkort får endast utfärdas till sökande
               
                        a)
                     
                     
                        som har godkänts i ett körprov och ett kunskapsprov samt uppfyller de medicinska krav som fastställs i bilagorna II och III,
                     
                  …”
            
         
         B. Tysk rätt
      
         
            1.
          Fahrerlaubnis-Verordnung (körkortsförordningen)
      
               18.
            
            
               4 § Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (
                     3
                  ) (förordningen om personers tillträde till vägtrafik) (nedan kallad FeV) reglerar villkoren om behörighet och identifikation med avseende på att framföra motorfordon.
               ”1.   Den som framför motorfordon på offentlig väg ska ha rätt att köra. …
               2.   Rätt att köra ska styrkas genom giltigt officiellt bevis (körkort). Den som framför motorfordon ska medföra körkort och uppvisa detta för kontroll vid förfrågan av behörig person. Ett internationellt förartillstånd eller ett utländskt körkort ska, tillsammans med den översättning av detta som krävs enligt 29.2 § andra meningen, medföras och uppvisas för kontroll vid förfrågan av behörig person…
               3.   Utan hinder av led 2 första meningen kan rätt att köra också styrkas genom ett annat intyg än körkort i den mån detta följer av uttrycklig bestämmelse eller behörighet. Led 2 andra meningen ovan ska med vederbörliga ändringar även tillämpas på intyg i den mening som avses i första meningen.”
            
         
               19.
            
            
               22 § har rubriken ”Förfarande vid den behöriga myndigheten och det tekniska testcentret”. Bestämmelsen har följande lydelse:
               ”…
               3.   Körkortsmyndigheten ska utfärda körkort om samtliga krav för att bevilja rätt att köra är uppfyllda.
               4.   … Vid godkänt genomgått prov ska experten eller prövaren, eller i annat fall körkortsmyndigheten, utfärda körkort efter infogande av datum för utfärdande. Körkort ska endast utfärdas om kandidatens identitet har styrkts utom allt tvivel. När experten eller prövaren har utfärdat körkortet ska denne underrätta körkortsmyndigheten och bekräfta datum för utfärdande av körkortet. Experten eller prövaren ska också översända utbildningsintyget till körkortsmyndigheten. Rätten att köra beviljas genom utfärdande av körkort eller, i avsaknad av körkort, genom tillfälligt provintyg som endast är giltigt i Tyskland som bevis på rätt att köra i enlighet med bilaga 8a.”
            
         
               20.
            
            
               29 § föreskriver en skyldighet att erkänna utländska personers rätt att köra under vissa omständigheter. Bestämmelsen har följande lydelse:
               ”1.   Den som har utländsk rätt att köra får, inom ramen för denna rätt, köra fordon i Tyskland om han inte har sin permanenta bosättningsort i Tyskland i enlighet med 7 §. …
               2.   Rätten att köra ska styrkas genom giltigt nationellt körkort eller internationellt förarbevis … Utländska körkort som har utfärdats av en tredjestat på ett annat språk än tyska … ska översättas.
               3.   Den i led 1 nämnda behörigheten gäller inte personer med utländsk rätt att köra som
               
                        1.
                     
                     
                        endast har körkortstillstånd eller annat provisoriskt körkort,
                     
                  …”
            
         
               21.
            
            
               I 75.4 § anges att underlåtelse att medföra körkort (och att uppvisa detta för kontroll vid begäran av behörig myndighet) utgör en överträdelse av administrativ art (”Ordnungswidrigkeit”).
            
         
         
            2.
          Straßenverkehrsgesetz (vägtrafiklagen)
      
               22.
            
            
               I 21§ Straßenverkehrsgesetz (
                     4
                  ) (nedan kallad StVG) föreskrivs följande påföljder:
               ”1.   Den som kör ett fordon utan att inneha nödvändig rätt till detta … ska dömas till fängelse i högst ett år eller böter.
               2.   Den som av vårdslöshet begår en handling som avses i led 1 … ska dömas till fängelse i högst sex månader eller högst 180 dagsböter….”
            
         
         III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
      
               23.
            
            
               Den 17 april 2015 genomförde motparten förarprov i Frankrike, där han är bosatt, och fick godkänt. Han fick därmed rätt till körkort för fordon i klass B. I Frankrike överlämnas det slutliga körkortet inte omedelbart. Det kan ta flera veckor eller månader innan detta överlämnas. (
                     5
                  ) Efter att ha godkänts i ett förarprov erhöll motparten därför ett tillfälligt intyg (så kallat Certificat d’Examen du Permis de Conduire) (nedan kallat CEPC‑intyg). (
                     6
                  )
            
         
               24.
            
            
               Ungefär en månad senare, den 15 maj 2015, stoppades motparten när han körde en bil i Kehl. Han kunde inte uppvisa ett giltigt körkort. Han uppvisade i stället sitt tillfälliga CEPC‑intyg tillsammans med ett id-kort.
            
         
               25.
            
            
               Åklagaren i Offenburg åtalade motparten för brottet olovlig körning i strid med 21 § StVG. Det tillfälliga intyget var endast giltigt i Frankrike. Det erkändes inte som giltigt tillstånd att köra i Tyskland enligt tysk rätt.
            
         
               26.
            
            
               Åklagaren ansökte vid Amtsgericht Kehl (Lokala domstolen i Kehl) om strafföreläggande mot motparten. Denna domstol anser det oklart huruvida det eventuella brott som är föremål för dess prövning är förenligt med vissa bestämmelser i unionsrätten. Den hänskjutande domstolen söker klarhet i huruvida motparten, enligt unionsrätten, faktiskt hade ett tillstånd som gjorde honom behörig att köra i Tyskland. Om denna form av bevis på motpartens rätt att köra skulle ha erkänts, och något brott därför inte har begåtts, undrar den hänskjutande domstolen om det ändå kan vara fråga om ett brott av administrativ art.
            
         
               27.
            
            
               Genom beslut av den 22 mars 2016 hänsköt Amtsgericht Kehl (Lokala domstolen i Kehl) därför följande tolkningsfrågor till domstolen:
               
                        ”1.
                     
                     
                        Ska unionsrätten, särskilt artikel 2 i direktiv 2006/126 eller artiklarna 18, 21, 45, 49 och 56 FEUF, tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat som innebär att tillstånd att köra som har förvärvats i en annan medlemsstat inte erkänns, särskilt när tillståndet förvärvades i enlighet med villkoren i direktiv 2006/126?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ska unionsrätten, särskilt artikel 2 i direktiv 2006/126 eller artiklarna 18, 21, 45, 49 och 56 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat som innebär att medlemsstaten inte godkänner en handling som styrker en rätt att köra som en annan medlemsstat har utfärdat till den som förvärvat en sådan rätt i enlighet med direktivet, även om den medlemsstaten har begränsat denna rätt i tiden samt till det egna territoriet och då handlingen inte uppfyller kraven enligt körkortsmodellen i direktiv 2006/126?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        För det fall fråga 1 ska besvaras nekande: Ska unionsrätten, särskilt artikel 2 i direktiv 2006/126 eller artiklarna 18, 21, 45, 49 och 56 FEUF, tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat som innebär att framförande av motorfordon kan utgöra ett brott, av det skälet att föraren saknar rätt att framföra fordonet, trots att nämnda förare har förvärvat en rätt att köra i en annan medlemsstat i enlighet med villkoren i direktivet, men denne inte kan styrka detta genom en handling som överensstämmer med körkortsmodellen i direktiv 2006/126?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        För det fall fråga 2 ska besvaras nekande: Ska unionsrätten, särskilt artikel 2 i direktiv 2006/126 eller artiklarna 18, 21, 45, 49 och 56 FEUF, tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat – i vilken en person som ansöker om körkort normalt erhåller slutligt körkort direkt efter att ha godkänts i körprovet – som innebär att framförande av ett motorfordon beläggs med ordningsbot på grund av en administrativ förseelse, eftersom en förare som har fått tillstånd att köra i en annan medlemsstat i enlighet med villkoren i direktivet inte för med sig något slutgiltigt körkort för att styrka sin rätt att köra, eftersom ett sådant körkort ännu inte har utfärdats på grund av det särskilda förfarande som tillämpas vid utfärdandet av det slutliga körkortet i denna medlemsstat, på vilket föraren saknar inflytande, men vederbörande i stället förde med sig ett officiellt intyg om att de nödvändiga villkoren för förvärvandet av rätten att köra är uppfyllda?”
                     
                  
         
               28.
            
            
               Skriftliga yttranden har inkommit från den nederländska och den polska regeringen samt kommissionen.
            
         
         IV. Bedömning
      
               29.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har huvudsakligen ställt frågorna 1 och 2 för att få klarhet i huruvida medlemsstaterna endast är skyldiga att godkänna ett standardiserat, slutligt körkort som har utfärdats i enlighet med direktivet som en giltig handling som styrker rätten att köra eller huruvida de är skyldiga att godkänna andra handlingar som också styrker att det föreligger en sådan rätt i en annan medlemsstat. Med tolkningsfrågorna 3 och 4 söker den hänskjutande domstolen klarhet i vilka påföljder som eventuellt kan åläggas förare som har förvärvat en rätt att köra i en medlemsstat men ännu inte kan styrka detta med ett slutligt, standardiserat körkort.
            
         
               30.
            
            
               Den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor avser två grupper av unionsbestämmelser, dels direktivet, dels ett antal primärrättsliga bestämmelser, nämligen bestämmelserna i FEUF om fri rörlighet, icke-diskriminering och unionsmedborgarskap. Jag delar den hänskjutande domstolens uppfattning att båda grupperna med bestämmelser är relevanta i förevarande mål. För tydligheten skull ska jag dock behandla dessa grupper var för sig i tur och ordning.
            
         
               31.
            
            
               Detta förslag till avgörande har därför följande upplägg: Som en inledande anmärkning ska jag först avgränsa de två centrala begreppen i förevarande mål, nämligen rätten att köra, å ena sidan, och körkortet, å andra sidan, (A). Därefter ska jag bedöma medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet (B), för att till sist behandla de övergripande skyldigheter som ska iakttas enligt fördragen när påföljder åläggs på områden som omfattas av unionens primärrätt (C).
            
         
         A. En terminologisk anmärkning: ”Rätt att köra” och ”körkort”
      
               32.
            
            
               Det måste göras en tydlig skillnad, både enligt unionsrätten och enligt flera nationella rättsordningar, mellan förekomsten av en rättighet att utföra en viss aktivitet, såsom ”rätt att köra”, och rättighetshavarens förmåga att styrka denna rättighet med hjälp av en lämplig handling (var sig denna kallas för ett intyg, bevis eller tillstånd), såsom ett körkort. En rättighet uppkommer när alla nödvändiga villkor som föreskrivs enligt lag är uppfyllda. Om de är uppfyllda, och för att bevisa denna omständighet, utfärdas ett intyg med detta innehåll. (
                     7
                  )
            
         
               33.
            
            
               I unionsrätten förekommer denna skillnad inom ramen för körkort både i direktivet och i domstolens rättspraxis som går tillbaka till tiden före direktivet.
            
         
               34.
            
            
               Såsom antyds av direktivets titel är dess huvudsakliga syfte harmonisering och standardisering av intyget, det vill säga körkortet. Direktivet berör dock även rätten att köra, såtillvida att det innehåller vissa minsta faktiska krav som ska vara uppfyllda för att kunna förvärva en sådan rätt. Framför allt anges i direktivet, förutom ålderskravet, minimikrav för förarprov och körkort och vissa minimikrav i fråga om fysisk och psykisk lämplighet att köra i enlighet med artiklarna 4 och 7.1 i direktivet, tillsammans med bilaga II och III. (
                     8
                  )
            
         
               35.
            
            
               Vidare är Skanavi (
                     9
                  ) ett mål som avgjordes före antagandet av direktivet. Även om de faktiska omständigheterna i det målet skilde sig något från förevarande mål fann domstolen generellt att ”en medlemsstats utfärdande av ett körkort i utbyte mot ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat [grundar inte] en rätt att framföra motorfordon i den stat där körkortsinnehavaren bosatt sig – denna rätt härstammar i stället direkt från gemenskapsrätten – utan utgör ett intyg om att en sådan rätt föreligger”. (
                     10
                  )
            
         
               36.
            
            
               Domstolen har således tydligt fastställt att ett körkort endast utgör bevis på att det föreligger en rätt att köra. Denna rätt innebär att alla villkor för att en person ska få köra ett fordon enligt direktivet är uppfyllda. Således är ett ”körkort” den slutliga handling som styrker denna rätt, som har utfärdats i den standardiserade form som krävs enligt direktivet. Såsom domstolen har anfört måste ”[i]nnehav av ett körkort som har utfärdats av en medlemsstat … nämligen anses utgöra bevis för att körkortshavaren vid tidpunkten för utfärdandet uppfyllde nämnda villkor”. (
                     11
                  ) Följaktligen följer rätten att köra av en rättslig händelse, nämligen det faktiska uppfyllandet av samtliga fysiska, mentala och intellektuella villkor som krävs för att förvärva denna rätt. Till skillnad från detta är körkortet en form av officiellt intyg som styrker att det föreligger en sådan rätt.
            
         
               37.
            
            
               Slutligen ska det, med avseende på unionsrätten, anmärkas att domstolen även har fastställt en liknande skillnad på andra områden. Till exempel gjorde domstolen en liknande åtskillnad mellan rätten till bosättning, som förvärvas när de villkor som uppställs i unionsrätten är uppfyllda, och uppehållstillståndet. Domstolen fann framför allt att ”uppehållstillståndens deklaratoriska karaktär [medför] emellertid endast att de intygar en rättighet som redan föreligger”. (
                     12
                  ) Utfärdandet av ”uppehållstillstånd för en medborgare i en medlemsstat ska inte anses som en handling som skapar rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida fastställa ställningen för en medborgare i en annan medlemsstat”. (
                     13
                  ) På denna grund har domstolen vidare funnit att rätten till bosättning, såväl för medborgarna i en medlemsstat som för tredjelandsmedborgare vilka är gifta med medborgare i en medlemsstat, följer direkt av unionsrätten, oberoende av om uppehållstillstånd har beviljats av behörig myndighet i en medlemsstat. (
                     14
                  )
            
         
               38.
            
            
               På motsvarande sätt kan det, på ett nationellt plan, knappast vara förvånande att det görs en sådan åtskillnad i unionsrätten. Snarare tvärtom. Det verkar vara gemensamt för flera av medlemsstaternas rättsordningar att det görs skillnad mellan uppkomsten av en rättighet som en rättslig händelse, å ena sidan, och den därpå följande eller parallella frågan om ett deklaratoriskt intyg som bevisar denna händelse, å andra sidan.
            
         
               39.
            
            
               Inom ramen särskilt för körkort, har den hänskjutande domstolen angett att både tysk och fransk rätt skiljer mellan en rätt att köra och körkort. Denna åtskillnad återkommer sedan inom området för påföljder, där den utgör grunden för att skilja mellan straffrättsliga och administrativa påföljder. Olovlig körning är ett brott i båda dessa rättssystem. Att köra utan att ha det faktiska körkortet, men när det föreligger en rätt att köra, är en överträdelse av administrativ art.
            
         
               40.
            
            
               I detta avseende delar jag den hänskjutande domstolens uppfattning att det i allmänhet måste göras åtskillnad mellan rätten att köra och körkortet. Naturligtvis är dessa begrepp närbesläktade. Körkortet är avhängigt av rätten att köra. De föreligger dock, i viss utsträckning, oberoende av varandra. Detta följer av ett fenomen som kan beskrivas som en tidsmässig avvikelse eller en avvikelse mellan rättigheten och den officiella handlingen.
            
         
               41.
            
            
               Det kan vara möjligt, såsom verkar vara fallet i det nationella målet, att en person har rätt att köra utan att ha erhållit det vederbörliga körkortet. Alternativt kan en person ha rätt att köra utan att ha erhållit ett körkort i den form som nu krävs enligt direktivet. Det skulle vara fallet, särskilt, för personer som innehar körkort som utfärdats innan direktivet trädde i kraft.
            
         
               42.
            
            
               På motsvarande sätt kan man tänka sig att en person har ett körkort men inte längre har rätt att köra. Om vi bortser från bedrägeri, kan en sådan situation föreligga när den personliga rätten att köra har upphävts eller återkallats, men personen ännu inte har överlämnat sitt körkort.
            
         
               43.
            
            
               Det är inte bara en hypotetisk diskussion. Den har kännbara, praktiska konsekvenser. Framför allt leder den till en nödvändig slutsats: uppkomsten av rätten att köra är en självständig rättslig händelse som har egna rättsverkningar, oberoende av om det finns ett intyg som styrker händelsen i den vederbörliga, standardiserade form som krävs för ett körkort. Denna omständighet är synnerligen viktig när det gäller eventuella påföljder. Innan jag övergår till den frågan ska jag dock först diskutera medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet rörande ömsesidigt erkännande.
            
         
         B. Medlemsstaternas skyldigheter enligt direktivet
      
               44.
            
            
               Genom den första delen i frågorna 1 och 2, som kan behandlas gemensamt, söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida det enligt direktivet krävs att medlemsstaterna ska godkänna ett tillfälligt intyg som har utfärdats av en annan medlemsstat som ett giltigt bevis på rätten att köra.
            
         
               45.
            
            
               Mitt kortfattade svar på denna fråga är ”nej”. Visst är det riktigt att direktivet innehåller vissa bestämmelser om de villkor som ska vara uppfyllda för att förvärva en rätt att köra. Den enda tydliga skyldigheten enligt direktivet är dock det ömsesidiga erkännandet av den standardiserade handling som kallas för ”körkort”, som effektivt har harmoniserats genom direktivet.
            
         
               46.
            
            
               Enligt artikel 2.1 i direktivet ska ”[k]örkort som är utfärdade av medlemsstaterna … erkännas ömsesidigt”. Enligt fast rättspraxis ”stadgas [i bestämmelsen] ett formlöst ömsesidigt erkännande av körkort som utfärdats av medlemsstaterna… I denna bestämmelse åläggs medlemsstaterna en klar och precis skyldighet, som innebär att medlemsstaterna inte har något utrymme för att efter eget skön bedöma vilka åtgärder som skall vidtas för att iaktta denna”. (
                     15
                  )
            
         
               47.
            
            
               Således föreligger en skyldighet (i form av en uppmaning) om ömsesidigt erkännande. Den hänskjutande domstolen har dock frågat vilken exakt innebörd begreppet ”körkort” har vid tillämpningen av denna bestämmelse. Den hänskjutande domstolen anser att det är oklart huruvida ordet ”körkort” ska tolkas så, att en rätt att köra endast måste erkännas om ett officiellt körkort har utfärdats som bevis på rätten att köra, eller huruvida skyldigheten att erkänna körkort omfattar rätten att köra, oberoende av huruvida det föreligger ett officiellt körkort. Den hänskjutande domstolen anser att denna oklarhet främst är en följd av att direktivet inte innehåller bestämmelser om allmänt erkännande av en rätt att köra i alla medlemsstater, då det saknas harmoniserade EU-rättsliga regler om rätt att köra.
            
         
               48.
            
            
               Enligt argument som har anförts av den nederländska och den polska regeringen samt kommissionen avser skyldigheten om ömsesidigt erkännande endast körkort, det vill säga standardiserade intyg som styrker förekomsten av en rätt att köra.
            
         
               49.
            
            
               Jag delar denna uppfattning. Enligt min uppfattning avser erkännandeskyldigheten i artikel 2.1 i direktivet endast standardiserade körkort som den officiella handling som slutligt styrker en rätt att köra. Varken texten eller innehållet i, eller syftena med, direktivet kan utsträckas till att omfatta en skyldighet för medlemsstaterna att automatiskt erkänna handlingar av ett slag som inte uttryckligen har angetts i direktivet.
            
         
               50.
            
            
               För det första anges i artikel 2.1 i direktivet uttryckligen att ”körkort” som är utfärdade av medlemsstaterna ska erkännas ömsesidigt. Mot bakgrund av den skillnad mellan en rättighet och ett intyg som diskuterades föregående avsnitt, är det relativt uppenbart att ”körkort” avser den fysiska handlingen, det vill säga det officiella intyget om att villkoren för att tillåta körning är uppfyllda. Detta bekräftas även genom de uttryck som har använts i andra språkversioner av direktivet, såsom Führerscheine på tyska, permis de conduire på franska, ridičské průkazy på tjeckiska, permiso de conducción; på spanska och patenti di guida på italienska. Alla dessa uttryck avser uppenbart den faktiska handlingen.
            
         
               51.
            
            
               Samma resultat uppnås också vid en systemisk tolkning av direktivet. Huvuddelen av bestämmelserna i direktivet gäller formen för körkortet i sig. Direktivet innehåller detaljerade krav på utformningen av, innehållet i och de fysiska och säkerhetsmässiga egenskaperna för den handling som är avsedd att, på ett standardiserat och enhetligt sätt, bevisa att det föreligger en rätt att köra.
            
         
               52.
            
            
               Med avseende på utseendet ska nationella körkort ha en utformning som överensstämmer med unionsmodellen som följer av bilaga I och artikel 1.1 i direktivet. Den modellen visar hur körkortet ska se ut i unionen och förklarar vilken typ av uppgifter det ska innehålla och i vilken ordning dessa ska anges. Innehållsmässigt krävs enligt artikel 5.1 i direktivet att de villkor som gäller för förarens behörighet skall anges på körkortet. Dessutom krävs enligt direktivet vissa säkerhetsdetaljer för att förhindra att körkort förfalskas. Särskilt föreskrivs enligt artikel 3.2, i förening med bilaga I, uttryckligen att det material som används för körkortet enligt bilaga I skall göras förfalskningssäkert.
            
         
               53.
            
            
               Vidare följer det av förarbetena till direktivet att unionslagstiftarens (eller gemenskapslagstiftarens) syfte på detta område har förblivit detsamma. Även föregångaren till nuvarande direktiv (
                     16
                  ) verkar ha eftersträvat målet att harmonisera själva handlingen. (
                     17
                  )
            
         
               54.
            
            
               Slutligen ger det övergripande syftet med direktivet också stöd för uppfattningen att skyldigheten om ömsesidigt erkännande endast gäller den officiella handlingen, det vill säga själva körkortet.
            
         
               55.
            
            
               Av skäl 2 i direktivet framgår att detta bidrar till att förbättra trafiksäkerheten och underlättar den fria rörligheten för människor. Skäl 3 och 4 betonar, i sin tur, behovet av att lösa problem med öppenhet och att motverka att körkort förfalskas. Motivet bakom att slutligen (
                     18
                  ) ha ett standardiserat körkort i unionen, som är giltigt i hela området, är att detta ska ersätta mer än 110 olika modeller av körkort. Eftersom det kan vara svårt att fastställa giltigheten av dessa körkort kan dessa skillnader ge upphov till eventuella bedrägerier.
            
         
               56.
            
            
               Alla dessa mål leder till en och samma slutsats, nämligen att direktivets syfte är att införa ett standardiserat körkort som gör det möjligt för myndigheterna i hela unionen att omedelbart och enkelt erkänna körkortet. Det skulle därför uppenbart strida mot direktivets övergripande syfte om detta skulle tolkas så, att medlemsstaterna har en skyldighet att erkänna, återigen, alla olika former av handlingar som en annan medlemsstat kan utfärda för att styrka förekomsten av en rätt att köra.
            
         
               57.
            
            
               Samtidigt föreskriver dock direktivet också, såsom angavs ovan i punkt 34 i detta förslag till avgörande, flera aspekter av minimiharmonisering av rätten att köra genom att ange de faktiska och formella villkor som ska vara uppfyllda för att ett körkort ska kunna utfärdas, exempelvis ålder och fysisk och mental lämplighet att köra.
            
         
               58.
            
            
               Enligt min uppfattning har dessa minimivillkor dock gradvis införts som en nödvändig förutsättning för ömsesidigt erkännande av körkort. En sådan slutsats antyddes redan i domen i målet Choquet, där domstolen, redan år 1978, vägrade att erkänna körkort som hade utfärdats i andra medlemsstater, om inte kraven för att utfärda dessa körkort hade harmoniserats i tillräcklig grad. (
                     19
                  )
            
         
               59.
            
            
               Om vi följer denna logik har unionslagstiftaren således, genom successiva ändringar, infört vissa minimikrav som en förutsättning för ömsesidigt erkännande av körkort. Jag anser dock inte att dessa aspekter rörande minimiharmonisering – av relativt underordnat slag – av rätten att köra helt kan vändas på sin spets så att de innebär harmonisering och en därpå följande skyldighet att ömsesidigt erkänna rätten att köra i sig. Harmonisering av vissa förutsättningar för att underlätta ömsesidigt erkännande av den slutliga handlingen innebär inte samtidigt att dessa förutsättningar ska erkännas ömsesidigt. Även om jag gärna ska medge att ”dold harmonisering” eller en i stort sett oplanerad ”harmonisering av en slump” kan vara bra titlar på en akademisk artikel, anser jag inte att de är en bra utgångspunkt för tolkningen av räckvidden för medlemsstaternas skyldigheter enligt sekundärrätten.
            
         
               60.
            
            
               Av ovanstående framgår att artikel 2 i direktiv 2006/126 om körkort inte ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att erkänna handlingar som styrker förekomsten av en rätt att köra i en annan medlemsstat, i annat fall än om dessa uppfyller kraven i direktivet.
            
         
         C. Medlemsstaternas övergripande skyldigheter enligt fördragen
      
               61.
            
            
               I föregående del av detta förslag angav jag att direktivet, enligt min uppfattning, inte kan tolkas så, att det innebär en skyldighet för medlemsstaterna att erkänna en rätt att köra som har förvärvats i en annan medlemsstat. Direktivet innebär endast att medlemsstaterna ska utfärda, och sedan också erkänna, ett standardiserat bevis som klart föreskrivs i direktivet, nämligen det enhetliga körkortet.
            
         
               62.
            
            
               Det är dock fortfarande nödvändigt att bedöma de första två tolkningsfrågornas andra del – vad gäller i fråga om medlemsstaternas skyldigheter på detta område enligt primärrätten? Arten av dessa skyldigheter har ett samband med den tredje och den fjärde tolkningsfrågan. De handlar om karaktären på de eventuella påföljder som en medlemsstat kan ålägga motparten för att ha kört utan att ha ett vederbörligt körkort, utan endast med ett tillfälligt intyg som styrker att motparten har förvärvat en rätt att köra i en annan medlemsstat.
            
         
               63.
            
            
               Jag ska behandla dessa frågor i de kvarvarande avsnitten i detta förslag. Först ska jag definiera de aktuella primärrättsliga bestämmelserna (1) och därefter undersöka huruvida dessa bestämmelser är förenliga med påföljder av straffrättslig respektive administrativ art som åläggs till följd av att ha kört utan körkort (2).
            
         
         
            1.
          Aktuella primärrättsliga bestämmelser: fri rörlighet och icke-diskriminering
      
               64.
            
            
               Direktivet reglerar endast ömsesidigt erkännande av körkort. Det innehåller inte några bestämmelser rörande möjligheten att utdöma påföljder för avsaknad av rätt att köra eller underlåtelse att uppvisa officiellt körkort eller annan motsvarande handling.
            
         
               65.
            
            
               Som på andra unionsrättsliga områden är medlemsstaterna således behöriga att föreskriva påföljder, eftersom frågan inte är unionsrättsligt reglerad. (
                     20
                  )
            
         
               66.
            
            
               Vid utövandet av denna behörighet är medlemsstaterna dock skyldiga att iaktta andra principer som följer av unionsrätten, särskilt primärrätten. I frågor som inte regleras i sekundärrätt, men som ändå uppenbart omfattas av unionsrätten, ska primärrätten och de skyldigheter som följer av denna tillämpas.
            
         
               67.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har anfört att de straffrättsliga och administrativa påföljderna för att köra utan ett i Tyskland erkänt körkort, utan endast med ett tillfälligt intyg utfärdat av en annan medlemsstat, kan strida mot det allmänna förbudet mot diskriminering i artikel 18 FEUF och de grundläggande friheterna i artiklarna 21, 45, 49 och 56 FEUF.
            
         
               68.
            
            
               Först ska anmärkas att förevarande situation, på åtminstone två grunder, uppenbart omfattas av fördragen. För det första grundar sig rätten att köra, såsom domstolen redan har angett i domen i målet Skanavi, i praktiken på unionsrätten. (
                     21
                  ) För det andra framgår det, i alla händelser, relativt tydligt att motparten har utövat fri rörlighet inom unionen.
            
         
               69.
            
            
               Med avseende på fri rörlighet i allmänhet har det inte särskilt angetts varför motparten befann sig i Tyskland. Det ankommer därför på den nationella domstolen att fastställa vilken av de fria rörligheterna som var aktuell i målet i den nationella domstolen. I syfte att bistå den hänskjutande domstolen ska jag göra vissa allmänna anmärkningar. Det kan finnas flera tänkbara möjligheter.
            
         
               70.
            
            
               För det första kan motparten ha kört till Tyskland för att utöva en särskild ekonomisk verksamhet, såsom att ansöka om arbete, att etablera sig i Tyskland eller att motta eller tillhandahålla tjänster. Med hänsyn till vikten av det enskilda transportmedlet skulle en underlåtelse att erkänna ett tillfälligt intyg som har utfärdats av en annan medlemsstat i detta avseende kunna ha en inverkan på den faktiska utövningen av ett flertal självständiga eller osjälvständiga yrkesverksamheter. (
                     22
                  ) Underlåtelse att erkänna ett tillfälligt intyg skulle därför kunna utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare eller etableringsfriheten.
            
         
               71.
            
            
               För det andra kan motparten ha kört till Tyskland i fritidssyfte. I en sådan situation är det troligt att han skulle ha mottagit tjänster som turist. Även om det kanske inte är fördragets primära mål följer det av fast rättspraxis att friheten att tillhandahålla tjänster även innebär frihet för mottagare av tjänster att bege sig till en annan medlemsstat för att där motta en tjänst utan att hindras av restriktioner. (
                     23
                  ) Följaktligen skulle ett nationellt förbud mot att erkänna utländska tillfälliga körintyg också kunna betraktas som en begränsning av mottagande av tjänster.
            
         
               72.
            
            
               För det tredje är motparten, enligt den hänskjutande domstolen, fransk medborgare och således en unionsmedborgare. Hans situation omfattas därför av unionsrättens materiella bestämmelser, eftersom han har utnyttjat sin rätt att röra sig i unionen inom ramen för sitt unionsmedborgarskap i den mening som avses i artikel 21.1 FEUF.
            
         
               73.
            
            
               Sammanfattningsvis ankommer det på den nationella domstolen att avgöra vilken grundläggande frihet som utnyttjades i förevarande mål. Eftersom motparten verkar vara en unionsmedborgare skulle det emellertid, enligt min uppfattning, inte vara nödvändigt att börja tolka (den ibland mycket svaga) kopplingen till en särskild frihet. Att vara en medborgare som fritt rör sig inom unionen bör vara tillräckligt i sig. Vad skulle annars ingå i begreppet europeiskt medborgarskap om inte en rätt att resa fritt på unionens territorium. ”Autoraedarius europeus sum.” (
                     24
                  )
            
         
               74.
            
            
               I alla händelser kan alla unionsmedborgare åberopa artikel 18.1 FEUF, som förbjuder all diskriminering på grund av nationalitet, i alla situationer som i materiellt hänseende faller inom tillämpningsområdet för unionsrätten. Dessa situationer omfattar, förutom de grundläggande friheterna, utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken föreskrivs i artikel 21 FEUF. (
                     25
                  )
            
         
               75.
            
            
               Det förhållandet att artikel 18 FEUF innehåller ett förbud mot ”all diskriminering på grund av nationalitet” kräver att personer som befinner sig i en situation som regleras av fördragen ska behandlas lika. (
                     26
                  ) Det följer av fast rättspraxis att icke-diskrimineringsprincipen inte bara förbjuder direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av indirekt diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. (
                     27
                  ) Om det inte finns sakliga skäl för en bestämmelse i nationell rätt eller om den inte står i proportion till det eftersträvade målet, ska den anses som indirekt diskriminerande, om den till sin natur innebär en risk för att medborgare i andra medlemsstater påverkas i högre grad än värdlandets egna medborgare. (
                     28
                  )
            
         
         
            2.
          Straffrättsliga och administrativa påföljders förenlighet med unionens primärrätt
      
               76.
            
            
               Jag ska nu övergå till frågan hur dessa allmänna överväganden ska tillämpas i det aktuella fallet. Framför allt huruvida eventuella straffrättsliga eller administrativa påföljder som åläggs en person som inte kan bevisa förekomsten av en rätt att köra genom att uppvisa ett standardiserat körkort är förenliga med den fria rörligheten och förbudet mot diskriminering.
            
         
               77.
            
            
               Nederländerna har gjort gällande att det ankommer på medlemsstaterna att anta påföljder, vilka kan vara både straffrättsliga och administrativa. Det krävs dock att påföljderna är icke-diskriminerande, proportionella och effektiva.
            
         
               78.
            
            
               Kommissionen har medgett att påföljder omfattas av medlemsstaternas behörighet. Kommissionen skiljer dock mellan två grupper av personer: de som har erhållit en rätt att köra i en annan medlemsstat och de som ännu inte har erhållit, eller har förlorat, en sådan rätt. Enligt kommissionen kan endast den senare gruppen bli föremål för straffrättsliga påföljder.
            
         
               79.
            
            
               Jag delar kommissionens uppfattning. I förevarande mål hindrar omständigheten att motparten har förvärvat en rätt att köra i en annan medlemsstat att straffrättsliga påföljder åläggs. Emellertid anser jag att det är möjligt att ålägga administrativa påföljder för att inte kunna styrka rätten att köra med hjälp av det nödvändiga, standardiserade körkortet.
            
         
               80.
            
            
               Frågan kan angripas på två sätt: För det första som en begränsning av en grundläggande frihet som ska fastställas av den nationella domstolen och för det andra via förbudet mot (indirekt) diskriminering på grund av nationalitet som utgör en del av unionsmedborgarskapet och artikel 18.1 FEUF: I slutänden leder båda argumenten dock till samma fråga – vem ska behandlas mindre gynnsamt (diskrimineras) i förhållande till vem?
            
         
               81.
            
            
               Det finns två jämförelseskikt i förevarande mål. Det första fokuserar på vad som faktiskt bestraffas. För vilken specifik underlåtelse åläggs påföljden? Det andra är om dessa handlingar, nämligen nationellt utfärdade tillfälliga körintyg, effektivt kan jämföras i detta syfte?
            
         
               82.
            
            
               Såsom den nationella domstolen hjälpsamt förklarade i sin begäran om förhandsavgörande avser den straffrättsliga påföljden avsaknad av en rätt att köra, det vill säga, personen har inte rätt att utföra aktiviteten över huvud taget. I motsats till detta avser den administrativa påföljden situationen där en förare inte kan uppvisa den efterfrågade handlingen i vederbörlig form när den behöriga myndigheten (vanligtvis polisen) begär det. Med andra ord åläggs den administrativa påföljden när en person inte uppfyller sin skyldighet att uppvisa den efterfrågade handlingen vid kontroll, trots att personen faktiskt innehar den därmed förknippade rättigheten.
            
         
               83.
            
            
               Kärnan i förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet är att andra personer inte ska behandlas mindre gynnsamt än medlemsstatens egna medborgare. Detta innebär åtminstone att den nationella ordningen utvidgas till jämförbara situationer som härrör från andra medlemsstater, samtidigt som rättsakter och beslut i andra medlemsstater ska betraktas lojalt och i god tro.
            
         
               84.
            
            
               I förevarande mål hade motparten, enligt de faktiska omständigheter som har fastställts av den nationella domstolen, en i Frankrike beviljad rätt att köra. Han kunde bara inte styrka rätten genom att uppvisa det nödvändiga, standardiserade körkortet. Om vi bortser från bevisfrågor, som omfattas av den nationella domstolens behörighet, och förutsätter att det är klarlagt att motparten, när han stoppades, hade en rätt att köra, kan han inte bli föremål för en straffrättslig påföljd som om han inte hade en sådan rätt.
            
         
               85.
            
            
               Med andra ord är den avgörande frågan hur en förare med en ”tysk rätt att köra” som inte heller hade ett vederbörligt körkort skulle behandlas i samma situation. Den hänskjutande domstolen har anfört att körkort i Tyskland utfärdas omedelbart när en person har genomfört alla prov med godkänt resultat. Den nationella domstolen har dock också hänvisat till 22.4 § FeV. I denna bestämmelse anges att ett tillfälligt provintyg, i undantagsfall, som endast är giltigt i Tyskland, kan uppvisas som godkänt bevis på rätten att köra.
            
         
               86.
            
            
               Detta innebär inte bara att en person som har godkänts i ett förarprov i Tyskland och därmed förvärvat en rätt att köra men senare, innan det slutliga, standardiserade körkortet utfärdas, stoppas av polisen, inte åläggs en straffrättslig påföljd. Personen skulle inte heller åläggas en administrativ påföljd. Detta är fallet, eftersom ett tillfälligt provintyg som har utfärdats av de tyska myndigheterna rättsligt sett utgör tillräcklig bevisning för att styrka rätten att köra.
            
         
               87.
            
            
               Därmed ska jag övergå till den andra frågan. Åläggande av administrativa påföljder och jämförbarheten av tillfälliga intyg.
            
         
               88.
            
            
               Om det drevs till sin spets skulle skyldigheten avseende icke-diskriminering och ömsesidigt erkännande mycket väl, enligt primärrättsliga argument, kunna innebära att Tyskland, då landet erkänner tyska tillfälliga provintyg, även måste erkänna franska CEPC‑intyg. Om Tyskland godtar nationella tillfälliga intyg måste landet också godta sådana intyg utfärdade i andra länder.
            
         
               89.
            
            
               Jag anser dock inte att de primärrättsliga skyldigheterna kan utsträckas så långt. Jag har tre huvudsakliga skäl för denna uppfattning.
            
         
               90.
            
            
               För det första inrättades enligt direktivet ett harmoniserat system för ömsesidigt erkännande av körkort. Från en konstitutionell synvinkel förblir primärrättsliga skyldigheter relevanta och tillämpliga, såsom angavs i det tidigare avsnittet i detta förslag. Jag anser dock inte att de kan ges en sådan räckvidd att de i stort sett återskapar en fullständig skyldighet att erkänna alla handlingar som utfärdas i medlemsstaterna. Samtidigt tror jag inte att det kräver förbud mot vissa lagstiftningsval i sekundärrättsliga bestämmelser, med andra ord en återgång till ett Europa med dussintals olika typer av förarhandlingar utfärdade i respektive medlemsstat. (
                     29
                  )
            
         
               91.
            
            
               Vidare är det viktigt att erinra sig att de tillfälliga körkort som utfärdas, både enligt det franska och tyska rättssystemet, har tydliga tidsmässiga och geografiska begränsningar. Detta innebär enligt min uppfattning att de faller utanför jämförbara bevis på rätten att köra om en person, för att styrka en sådan rätt, beslutar att bortse från de tydliga begränsningar som gäller för dessa intyg och försöker åberopa dem utanför deras ”föreskrivna användning”, både tidsmässigt och geografiskt.
            
         
               92.
            
            
               För det tredje, och kanske allra viktigast, är det nödvändigt att komma ihåg exakt vad en administrativ bot åläggs för. Såsom jag förstår är det omständigheten att föraren vid förfrågan från den behöriga myndigheten inte kunde uppvisa en handling i vederbörlig form. Från denna synvinkel går det inte att förneka att en person som endast har ett tillfälligt intyg utfärdat i en annan medlemsstat, med tidsmässigt och geografiskt begränsad räckvidd och som således inte till fullo kan erkännas, inte uppfyllde dessa skyldigheter i fråga om bevisning. Motparten kunde rent definitionsmässigt inte uppvisa vederbörligt dokument. Han kunde därför bli föremål för en administrativ påföljd.
            
         
               93.
            
            
               Med andra ord är det riktigt att det står medlemsstaterna fritt att ålägga påföljd för underlåtelse att tillhandahålla rättsligt nödvändiga dokument vid kontroll. Det som sanktioneras i denna situation är dock förarens underlåtelse att medföra vederbörligt dokument, när detta krävs enligt lag, och inte frånvaron av den rättighet som intyget hade utfärdats för. Om påföljd ska åläggas ska det vara för att de föreskrivna bevisskyldigheterna inte har uppfyllts, och eventuellt också för det extra arbete som därför krävdes i samband med att på ett annat sätt verifiera den rätt som annars skulle ha kunnat fastställas på ett snabbt och enhetligt sätt genom det standardiserade körkortet.
            
         
               94.
            
            
               För fullständighetens skull vill jag lägga till att slutsatsen enligt min uppfattning skulle bli densamma om argumentationen uteslutande utgick från fördragets bestämmelser om fri rörlighet. Även i detta fall kan värdefull vägledning hämtas från domen i målet Skanavi. (
                     30
                  ) Detta mål avsåg jämförbarheten av straffrättsliga påföljder som hade ålagts en grekisk medborgare. Den grekiska medborgaren hade bosatt sig i Tyskland i affärsmässiga syften genom att utnyttja etableringsfriheten. I egenskap av sökande i det målet ålades hon en påföljd, eftersom hon inte hade bytt ut sitt grekiska körkort mot ett tyskt.
            
         
               95.
            
            
               Domstolen fann att etableringsfriheten utgör ”hinder för att en person, som kunnat erhålla ett körkort i den stat där han har bosatt sig i utbyte mot ett körkort som utfärdats av en annan medlemsstat, men som inte har företagit detta utbyte inom den föreskrivna tidsfristen, i fråga om gärningen jämställs med en person som gjort sig skyldig till olovlig körning och på grund härav förskyller ett fängelse- eller bötesstraff”. (
                     31
                  ) Domstolen kom fram till denna slutsats genom att finna att skyldigheten att byta ut körkort ”tillmötes[gick] huvudsakligen administrativa krav”. (
                     32
                  )
            
         
               96.
            
            
               Ett liknande resonemang kan även vara tillämpligt i förevarande mål. Även detta mål rör en person som ännu inte har erhållit körkortet i lämpligt format, men har förvärvat en rätt att köra i sitt bosättningsland. En nationell skyldighet att uppvisa ett standardiserat, slutligt körkort, till skillnad mot ett tillfälligt intyg, kan också betraktas som ett administrativt krav. Att förvärva körkortet i ett visst format är en formalitet som är avsedd att slutligt fastställa rätten att köra.
            
         
               97.
            
            
               Parallellen med domen i målet Skanavi är kanske ännu mer uttalad i förevarande mål. Orsaken till detta är att frågan om körkortet inte beror på motparten. Såsom den hänskjutande domstolen mycket riktigt angav hade motparten inte någon kontroll över när det slutliga körkortet skulle komma att överlämnas till honom. Så var inte fallet i målet Skanavi.
            
         
               98.
            
            
               Enligt en analogisk tillämpning skulle det med hänsyn till följderna inte stå i proportion till överträdelsens art att jämställa en person som ännu inte har erhållit sitt körkort med en person som framför ett fordon utan att inneha körkort – vilket utlöser straffrättsliga påföljder (vare sig detta är fängelse eller endast böter, men som leder till att personen upptas i straffregistret). (
                     33
                  )
            
         
               99.
            
            
               Här kan dock, som tidigare, en vidare parallell dras med underlåtenheten att iaktta de formaliteter som en person ska uppfylla som bevis för rätten till uppehåll, såsom kravet att formellt deklarera bosättning inom tre dagar från inresan till en medlemsstat. I detta avseende har domstolen funnit att medlemsstaterna inte är berättigade att ålägga en påföljd som är så oproportionerlig i förhållande till överträdelsens art att den blir ett hinder för den fria rörligheten. (
                     34
                  ) Således utgör fängelse eller avvisning, som uteslutande grundas på det faktum att den berörda personen inte har uppfyllt i lag föreskrivna formaliteter rörande kontrollen av utlänningar, ett åsidosättande av själva kärnan i den rätt att uppehålla sig i landet som direkt följer av EU-rätten, och de är uppenbart oproportionerliga i förhållande till hur svår överträdelsen är. (
                     35
                  ) De nationella myndigheterna kan dock straffa underlåtenheten att iaktta sådana bestämmelser med påföljder som är jämförbara med sådana som tillämpas vid mindre allvarliga överträdelser som begås av de egna medborgarna. (
                     36
                  )
            
         
               100.
            
            
               Det följer därav att artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat som innebär att framförande av motorfordon kan utgöra ett brott, när föraren har förvärvat en rätt att köra i en annan medlemsstat i enlighet med villkoren i direktiv 2006/126 om körkort, men denne vid kontroll, av administrativa skäl som denne inte råder över, inte kan styrka detta genom en handling som överensstämmer med kraven i detta direktiv.
            
         
         V. Förslag till avgörande
      
               101.
            
            
               Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Amtsgericht Kehl (Lokala domstolen i Kehl, Tyskland) på följande sätt:
               
                        –
                     
                     
                        Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/126/EG av den 20 december 2006 om körkort ska inte tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att erkänna handlingar som styrker förekomsten av en rätt att köra i en annan medlemsstat, i annat fall än om dessa uppfyller kraven i direktivet.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Artiklarna 18 och 21 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat som innebär att framförande av motorfordon kan utgöra ett brott, när föraren har förvärvat en rätt att köra i en annan medlemsstat i enlighet med villkoren i direktiv 2006/126, men denne vid kontroll, av administrativa skäl som denne inte råder över, inte kan styrka detta genom en handling som överensstämmer med kraven i detta direktiv.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: engelska.
      (
            2
         )	Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/126/EG av den 20 december 2006 om körkort (omarbetning) (EUT L 403, 2006, s. 18).
      (
            3
         )	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehrvom 13. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung. der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften6 vom 21. Dezember 2016 (förordningen om personers tillträde till vägtrafik (körkortsförordningen) (nedan kallad FeV) av den 13 december 2010 (BGBl. 2010 I p. 1980), i senaste lydelse enligt artiklarna 1 och 2 i den elfte förordningen om ändring av körkortsförordningen och andra vägtrafikbestämmelser av den 21 december 2016 (BGBl. 2016 I s. 3083)).
      (
            4
         )	Straßenverkehrsgesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 (vägtrafiklagen (StVG), i dess offentliggjorda lydelse den 5 mars 2003 (BGBl. 2003 I s. 310, rättelse s. 919), i dess senaste lydelse enligt artikel 3 i lagen om stärkande av kampen mot odeklarerat arbete och olaglig anställning av den 6 mars 2017 (BGBl. 2017 I p. 399)).
      (
            5
         )	Den hänskjutande domstolen har angett att de franska myndigheterna utfärdade motpartens slutliga körkort den 9 juli 2015.
      (
            6
         )	Enligt fransk rätt överlämnas ett CEPC‑intyg som ett tillfälligt tillstånd att köra till dess att det slutliga körkortet har utfärdats (ett standardiserat körkort i enlighet med kraven i bilaga I till direktivet). Detta intyg ska uppvisas för kontroll inom landet tillsammans med giltigt ID-kort, i stället för körkortet. Det är giltigt under högst fyra månader från det att kandidaten genomfört godkänt kunskaps- och körprov (se artikel 4 I 1° i Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (JORF av den 6 maj 2012, s. 8050) (förordningen av den 20 april 2012 om fastställande av villkor för upprättande, utfärdande och giltighet av körkort)).
      (
            7
         )	Självklart omfattar en annan kategori som inte är föremål för prövning i förevarande mål officiella handlingar som skapar en rättighet. I sådana fall uppkommer rättigheten om, och när, den lämpliga handlingen (normalt i form av ett administrativt beslut) utfärdas. Sådana konstituerande handlingar skiljer sig dock från deklaratoriska handlingar.
      (
            8
         )	I direktivet föreskrivs endast en minimiharmonisering av de nationella bestämmelserna rörande villkoren för att utfärda körkort. Se dom av den 1 mars 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 53).
      (
            9
         )	Se dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
      (
            10
         )	Se dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 34).
      (
            11
         )	Se dom av den 1 mars 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 42).
      (
            12
         )	Se dom av den 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 54).
      (
            13
         )	Se dom av den 25 juli 2002, MRAXC‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74). Se även dom av den 21 juli 2011, Dias,C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48). Det ska anmärkas att den situation som behandlas i dessa domar är den motsatta till den som är aktuell i förevarande mål. Dessa mål behandlar de unionsrättsliga konsekvenserna av att inneha ett uppehållstillstånd när de faktiska villkoren för att förvärva en rätt till bosättning inte är uppfyllda.
      (
            14
         )	Se dom av den 25 juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74).
      (
            15
         )	Se, exempelvis, dom av den 29 april 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, punkt 45), dom av den 26 juni 2008, Wiedemann and Funk (C‑329/06 och C‑343/06, EU:C:2008:366, punkt 50), samt dom av den 1 mars 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, punkt 40).
      (
            16
         )	Rådets direktiv 91/439/EEG av den 29 juli 1991 om körkort (EGT L 237, 1991, s. 1).
      (
            17
         )	Se, särskilt, bilaga I till direktiv 91/439 angående körkort enligt gemenskapsmallen.
      (
            18
         )	Ordet ”slutligen” måste betonas här. Det är tydligt att direktivet föreskriver en gradvis utfasning av de tidigare nationella handlingarna, med en väl tilltagen tidsfrist för att dessa nationella handlingar helt ska erkännas enligt direktivet (se, för ett liknande resonemang, skäl 5 och artikel 3.3 i detta direktiv).
      (
            19
         )	Dom av den 28 november 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punkt 7).
      (
            20
         )	Se dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 36), och dom av den 29 oktober 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punkt 25).
      (
            21
         )	Se dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 34).
      (
            22
         )	Se, analogt, dom av den 28 november 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, punkt 4, in fine). Se även dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkterna 36 och 39), och dom av den 29 oktober 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, punkt 26).
      (
            23
         )	Se dom av den 31 januari 1984, Luisi och Carbone (286/82 and 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16), och dom av den 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 15).
      (
            24
         )	Varvid jag tackar för den inspiration jag fått i form av generaladvokat Jacobs ”civis europeus sum” i dennes förslag till avgörande i målet Konstantinidis (C‑168/91, ej publicerat, EU:C:1992:504, punkt 46).
      (
            25
         )	Se, exempelvis, dom av den 2 oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, punkt 24), dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 31), och dom av den 22 december 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punkterna 53 och 54).
      (
            26
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 februari 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, punkt 10), och dom av den 6 september 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punkt 29).
      (
            27
         )	Se dom av den 18 juli 2007, Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437, punkt 29), dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 40), dom av den 25 januari 2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, punkterna 32 och 34), samt dom av den 18 mars 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punkt 64).
      (
            28
         )	Se dom av den 30 november 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, punkt 40), samt dom av den 13 april 2010, Bressol m.fl. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 41).
      (
            29
         )	Se, exempelvis, angående samspelet mellan harmoniserade, sekundärrättsliga system och fördragsbestämmelser, dom av den 5 april 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkt 36), och dom av den 5 oktober 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, punkt 31). För en något annorlunda uppfattning, se även dom av den 22 januari 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punkt 27), och dom av den 13 november 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, punkt 43).
      (
            30
         )	Se dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
      (
            31
         )	Dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 39).
      (
            32
         )	Dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 35).
      (
            33
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996, Skanavi och Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, punkt 37).
      (
            34
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punkt 19), och dom av den 12 december 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 14).
      (
            35
         )	Se dom av den 25 juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 78), och dom av den 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punkt 40).
      (
            36
         )	Se dom av den 3 juli 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, punkt 19), och dom av den 12 december 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 14).