CELEX: 52012PC0130
Language: fi
Date: 2012-03-21
Title: Ehdotus NEUVOSTON ASETUS työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen

|
			
		
		
		52012PC0130
		
			Ehdotus NEUVOSTON ASETUS työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen /* COM/2012/0130 final - 2012/0064 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	PERUSTELUT
1.           EHDOTUKSEN TAUSTA
Yleinen tausta
Euroopan unionin tuomioistuin tunnusti
asioissa Viking Line[1] ja Laval[2] antamissaan tuomioissa ensimmäistä kertaa, että oikeus ryhtyä
työtaistelutoimiin – lakko-oikeus ja lakkovapaus mukaan luettuina – on perusoikeutena
erottamaton osa unionin yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista
unionin tuomioistuin valvoo[3]. Tuomioistuin totesi nimenomaisesti, että koska unionilla ei ole
ainoastaan taloudellinen vaan myös sosiaalinen tavoite, on tehtävä vertailu tavaroiden,
henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta koskevista
perussopimuksen määräyksistä seuraavien oikeuksien ja niiden
sosiaalipolitiikalla tavoiteltujen päämäärien välillä, joita ovat muun muassa
elin- ja työolojen kohentaminen, riittävä sosiaalinen suojelu ja
työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu[4]. Se totesi myös, että oikeus ryhtyä työtaistelutoimiin työntekijöiden
suojelemiseksi on sellainen oikeutettu intressi, jonka vuoksi
perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien rajoittaminen voi
lähtökohtaisesti olla perusteltua. Työntekijöiden suojelu on siis yksi niistä
yleistä etua koskevista pakottavista syistä, jotka tuomioistuin on tunnustanut[5].
Tästä tarkennuksesta huolimatta tuomioistuimen
tuomioiden jälkeen alkoi laaja ja vireä keskustelu siitä, mitä seurauksia
tuomioista olisi lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien suojaamisen kannalta,
ja yleisemmin siitä, missä laajuudessa ammattiliitot voivat jatkossa suojata
työntekijöiden oikeuksia valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa. Esiin tuli
ristiriitaisia näkemyksiä siitä, voidaanko nykyisillä EU-säännöillä suojata
riittävällä tavalla työntekijöiden oikeudet sijoittautumisvapauden ja
palvelujen tarjoamisen vapauden yhteydessä[6].
Keskusteluun on osallistunut useita erilaisia
sidosryhmiä, esimerkiksi työmarkkinaosapuolia, poliitikkoja, oikeusalan
toimijoita ja tiedemaailman asiantuntijoita. Vaikka osa keskusteluun
osallistuneista oli sitä mieltä, että tuomiot antoivat tervetulleen vastauksen
sisämarkkinasääntöjen selkeytystarpeeseen, monet katsoivat, että tuomioistuimen
tuomioissa tunnustettiin taloudellisten vapauksien etusija perusoikeuksien
harjoittamiseen nähden ja että ne synnyttävät riskin ja jopa antavat luvan
”sosiaalisen polkumyynnin” harjoittamiseen ja vilpilliseen kilpailuun. Kritiikkiä
esittäneet ovat korostaneet etenkin sitä, että samalla kun tuomioistuin
tunnusti, että oikeus ryhtyä työtaistelutoimiin – lakko-oikeus mukaan luettuna
– on perusoikeutena erottamaton osa unionin yleisiä oikeusperiaatteita, se
nimenomaan totesi, että ”sen käyttämiselle voidaan kuitenkin asettaa tiettyjä
rajoituksia”.[7] Tämä heikentäisi etenkin ammattiliittojen mahdollisuuksia ryhtyä
toimiin työntekijöiden oikeuksien suojaamiseksi.
Professori Montin[8]
mukaan tuomioistuimen vuosina 2007 ja 2008 antamat tuomiot[9] ovat tuoneet esiin jakolinjat sisämarkkinoiden ja kansallisen tason
sosiaalisen ulottuvuuden välillä. Ne toivat uudelleen esiin vanhan jakolinjan,
joka ei ollut koskaan poistunutkaan: jako niihin, jotka haluavat lisätä
markkinoiden yhdentämistä, ja niihin, joiden mielestä taloudelliset vapaudet ja
sääntelyn luomien esteiden poistaminen merkitsevät kansallisella tasolla
suojeltujen sosiaalisten oikeuksien lakkauttamista. Monti totesi myös, että
jakolinjan muodostuminen uudelleen ”saattaa etäännyttää julkista mielipidettä,
työväenliikettä ja ammattiliittoja sisämarkkinoista ja EU:sta, vaikka
ammattiliitot ovat olleet taloudellisen yhdentymisen keskeisiä tukijoita”.
Lissabonin sopimus
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen
3 artiklan 3 kohdan mukaan sisämarkkinoiden perustana on
täystyöllisyyttä ja sosiaalista edistystä tavoitteleva erittäin
kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous. Euroopan unioni ottaa
politiikkansa ja toimintansa määrittelyssä ja toteuttamisessa huomioon korkean
työllisyysasteen edistämiseen, riittävän sosiaalisen suojelun takaamiseen ja
sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseen sekä koulutuksen korkeaan tasoon
liittyvät vaatimukset.[10] Lissabonin sopimuksen myötä perusoikeuksien kirjaamista
primäärioikeuteen on vahvistanut se tosiseikka, että Euroopan unionin
perusoikeuskirja on oikeudellisesti yhtä pätevä kuin perussopimus.[11]
Sosiaalinen ulottuvuus on näin ollen
olennainen osa sisämarkkinoita, jotka eivät voi toimia moitteettomasti ilman
selkeää sosiaalista ulottuvuutta ja kansalaisten tukea.[12]
Myös Euroopan unionin tuomioistuin on
todennut, että unionilla on sekä taloudellinen että sosiaalinen tavoite.
Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (SEUT-sopimus) sisältyvät
tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta koskevat
määräykset on siksi pantava täytäntöön sosiaalipolitiikalla tavoiteltavien
päämäärien mukaisesti, joita ovat muun muassa elin- ja työolojen kohentaminen,
riittävä sosiaalinen suojelu ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu, kuten
SEUT-sopimuksen 151 artiklan ensimmäisestä kohdasta käy selkeästi ilmi.
SEUT-sopimuksen 152 artiklan mukaan unioni
tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä sekä
helpottaa niiden välistä vuoropuhelua ottaen huomioon kansallisten
järjestelmien monimuotoisuuden ja kunnioittaen työmarkkinaosapuolten
itsenäisyyttä.
Myös Eurooppa-neuvosto tähdensi työntekijöiden
oikeuksista, sosiaalipolitiikasta ja muista kysymyksistä 18.–19. kesäkuuta 2009
antamassaan juhlallisessa julistuksessa, että Lissabonin sopimuksella
muutetuilla perussopimuksilla määrätään, että Euroopan unioni tunnustaa
työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä.
Kollektiivinen neuvotteluoikeus – oikeus
työtaistelutoimiin – lakko-oikeus
Vaikka jäsenvaltioiden allekirjoittamissa tai
niiden kanssa yhteistyössä tehdyissä kansainvälisissä asiakirjoissa[13] ei aina nimenomaisesti viitata lakko-oikeuteen, niissä tunnustetaan
oikeus työtaistelutoimiin, joka on välitön seuraus kollektiivisesta
neuvotteluoikeudesta. Se on sisällytetty kyseisten jäsenvaltioiden EU:n tasolla
laatimiin asiakirjoihin[14] ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan, josta annettiin julistus
Nizzassa 7. joulukuuta 2000[15], sellaisena kuin se hyväksyttiin Strasbourgissa 12. joulukuuta 2008[16]. Se on suojattu myös useiden jäsenvaltioiden perustuslaissa.
Euroopan unionin perusoikeuskirjan
28 artiklassa tunnustetaan nimenomaan neuvotteluoikeus, johon
eturistiriitatilanteissa sisältyy oikeus ryhtyä etujen puolustamiseksi
työtaistelutoimiin, lakko mukaan lukien.[17]
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan
kollektiivinen neuvotteluoikeus ja oikeus tehdä yleisiä työehtosopimuksia ovat
olennainen osa järjestäytymisoikeutta, toisin sanoen oikeutta muodostaa
ammattiliittoja ja liittyä niihin omien etujensa suojaamiseksi, kuten
ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen
11 artiklassa vahvistetaan.[18]
Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin[19] on todennut ammattiliittojen vapaudesta, että kun otetaan huomioon
niiden sosiaalisten ja poliittisten kysymysten arkaluonteisuus, jotka nousevat
esiin, kun työntekijöiden ja työnantajien intressit yritetään saada
asianmukaiseen tasapainoon, ja ne huomattavat erot, joita eri maiden
kansallisissa järjestelmissä on tällä alalla, sopimusvaltioilla pitää olla
laaja harkintavalta sen suhteen, miten ammattiliittojen vapaus suojata
jäsentensä ammatillisia etuja turvataan. Se toteaa kuitenkin, ettei tämä
harkintavalta ole rajaton, vaan sen rinnalla on tuomioistuimen toteuttama
eurooppalainen valvonta; tuomioistuimen tehtävänä on antaa lopullinen tuomio
siitä, onko jokin rajoitus sovitettavissa yhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen
11 artiklalla suojatun järjestäytymisvapauden kanssa.
Sekä unionin tuomioistuin että Euroopan
ihmisoikeustuomioistuin[20] ovat kuitenkin todenneet, ettei lakko-oikeus ole absoluuttinen oikeus
ja että sen harjoittamiseen voidaan soveltaa tiettyjä rajoituksia, jotka voivat
perustua kansallisiin perustuslakeihin, lainsäädäntöihin ja käytäntöihin. Kuten
perusoikeuskirjan 28 artiklassa vahvistetaan, lakko-oikeutta on harjoitettava
Euroopan unionin lainsäädännön ja kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen
mukaisesti.
Ammattiliitoilla on tässä siis tärkeä tehtävä,
ja kuten unionin tuomioistuin on todennut, niillä olisi jatkossakin oltava
mahdollisuus ryhtyä toimiin työntekijöiden oikeuksien suojaamiseksi, mukaan
luettuina mahdollisuus kehottaa jäseniä ryhtymään lakkoon ja mahdollisuus
käynnistää boikotteja tai työsulkuja työntekijöiden etujen ja oikeuksien
suojaamiseksi, ja varmistaa työpaikkojen tai työehtojen suojaaminen edellyttäen,
että toiminnassa noudatetaan Euroopan unionin ja kansallista lainsäädäntöä ja
käytäntöjä.
Taloudelliset
vapaudet – rajoitukset – työntekijöiden oikeuksien suojaaminen
Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen
vapaus ovat osa EU:n oikeuden perusperiaatteita. Tuomioistuimen oikeuskäytännön
mukaan näiden vapauksien rajoittaminen on perusteltua ainoastaan, jos sillä
tavoitellaan perussopimuksen mukaista hyväksyttävää tavoitetta ja jos sitä
voidaan pitää perusteltuna yleistä etua koskevista pakottavista syistä. Tällöin
rajoituksen on oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen,
eikä se saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi.
Työntekijöiden oikeuksien suojelu – etenkin
työntekijöiden sosiaalinen suojelu ja heidän oikeuksiensa suojelu – ja halu
välttää häiriöitä työmarkkinoilla on tunnustettu yleistä etua koskeviksi
pakottaviksi syiksi, joiden perusteella EU:n lainsäädäntöön kuuluvia
perusvapauksia voidaan rajoittaa.
Lisäksi tuomioistuin on todennut, että
jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun on kyse yksityisten toimijoiden
toiminnasta aiheutuvien liikkumisvapauden esteiden ehkäisemisestä.
Tiivistetysti voidaan todeta, että
taloudellisia vapauksia ja perusoikeuksia sekä niiden harjoittamista voidaan
kaikkia rajoittaa.
2.           INTRESSITAHOJEN KUULEMINEN JA
VAIKUTUSTEN ARVIOINTI
2.1.        Intressitahojen kuuleminen
Kuten edellä
todettiin, tuomioistuimen vuosina 2007–2008 asioissa Viking Line, Laval,
Rüffert ja komissio v. Luxemburg antamat tuomiot ovat herättäneet kiivasta
keskustelua etenkin siitä, mitä seurauksia palvelujen tarjoamisen vapaudesta ja
sijoittautumisvapaudesta on työntekijöiden oikeuksien suojeluun ja
ammattiliittojen rooliin työntekijöiden oikeuksien suojaamisessa valtioiden
rajat ylittävissä tilanteissa.
Eurooppalaisten
ammattiliittojen näkemyksen mukaan kyseiset tuomiot ovat epäsosiaalisia. Ne
haluavat, että lainsäädäntöä muutetaan siten, että oikeudellinen tilanne
selkeytyy eivätkä tuomarit enää voi antaa tuomioita, joita ammattiliitot
pitävät työntekijöiden oikeuksien vastaisina. Ne ovat esittäneet tähän liittyen
kaksi merkittävää vaatimusta:
–                        
Lähetettyjä työntekijöitä koskeva direktiivi
96/71/EY on tarkistettava siten, että siihen sisällytetään viittaus ”sama
palkka samasta työstä” ‑periaatteeseen ja annetaan vastaanottavalle
jäsenvaltiolle mahdollisuus soveltaa suotuisampia ehtoja kuin direktiivin 3
artiklan 1 kohdan mukaisesti noudatettavat keskeiset työehdot.
–                        
Perussopimukseen on sisällytettävä erityinen
”sosiaalisen kehityksen pöytäkirja”, jossa asetetaan sosiaaliset perusoikeudet
etusijalle taloudellisiin vapauksiin nähden.
Muilla
sidosryhmillä on erilainen näkemys asiasta. BusinessEurope on pitänyt hyvänä
tilanteen selkeytymistä tuomioistuimen tuomioiden myötä eikä pidä direktiivin
tarkistamista tarpeellisena. Monet jäsenvaltiot ovat asettuneet vastaavalle
kannalle. Jotkin jäsenvaltiot (Ruotsi, Saksa, Luxemburg ja Tanska) ovat
muuttaneet lainsäädäntöään tuomioita vastaavaksi.
Euroopan parlamentti hyväksyi lokakuussa 2008
päätöslauselman, jossa se kehotti kaikkia jäsenvaltioita panemaan
työntekijöiden lähettämistä koskevan direktiivin asianmukaisesti käytäntöön ja
komissiota säilyttämään mahdollisuuden, että direktiiviä tarkastellaan
uudelleen osittain sen jälkeen, kun ongelmat ja haasteet on analysoitu yksityiskohtaisesti.[21] Samalla se korosti, että palvelujen tarjoamisen vapaus on ”yksi
Eurooppa-hankkeen kulmakivistä, jota on punnittava yhtäältä suhteessa
perustamissopimuksissa vahvistettuihin perusoikeuksiin ja sosiaalisiin
tavoitteisiin ja toisaalta hallitusten ja ammattiliittojen oikeuteen varmistaa
syrjimättömyys ja yhdenvertainen kohtelu ja elin- ja työolojen paraneminen”[22]. Työllisyyden ja sosiaaliasioiden valiokunta järjesti 2. kesäkuuta
2010 tilaisuuden, jossa kuultiin kolmea asiantuntijaa (jotka edustivat
komissiota, EAY:tä ja BusinessEuropea) ja jossa sosialistien ja demokraattien,
vasemmiston ja vihreiden ryhmiä edustavat parlamentin jäsenet pyysivät
komissiolta toimia hyvin pitkälti samoilla linjoilla EAY:n ehdotusten kanssa.
Komissaari Špidla ja ministeri Bertrand (joka
toimi neuvoston puheenjohtajana) pyysivät vuoden 2008 lokakuussa järjestetyllä
foorumilla Euroopan tason työmarkkinaosapuolia tekemään yhteisen analyysin
tuomioistuimen tuomioiden seurauksista liikkuvuuden ja globalisaation kannalta.
Euroopan työmarkkinaosapuolet esittivät raportin tuomioistuimen tuomioiden
seurauksista maaliskuussa 2010[23]. Raportista kävi ilmi, että osapuolten näkemykset poikkeavat
toisistaan hyvin paljon. BusinessEurope vastustaa direktiivin tarkistamista
(vaikka myöntää, että joitakin täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä on syytä
selkeyttää), kun taas EAY haluaa, että sitä muutetaan perusteellisesti.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi
vuonna 2010 lausunnon ”Sisämarkkinoiden sosiaalinen ulottuvuus”[24], jossa se kehotti panemaan työntekijöiden lähettämistä koskevan
direktiivin 96/71/EY täytäntöön tehokkaammin ja antoi tukensa komission
aloitteelle selkeyttää jäsenvaltioiden viranomaisten, yritysten ja
työntekijöiden oikeudellisia velvollisuuksia ja tarkistaa direktiiviä osittain.
Lausunnossa kehotetaan komissiota lisäksi irrottamaan lakko-oikeus
sisämarkkinoista ja selvittämään ”Euroopan sosiaalisen Interpolin” perustamista
tukemaan eri jäsenvaltioiden työsuojeluviranomaisten toimia.
Uutta sisämarkkinastrategiaa koskevassa
raportissaan professori Monti tunnusti tuomioistuimen tuomioiden aikaansaaman
ristiriitaisen tilanteen ja suositteli seuraavaa:
–                        
Selvennetään lähetettyjä työntekijöitä koskevan
direktiivin täytäntöönpanoa ja tehostetaan tiedon levittämistä työntekijöiden
ja yritysten oikeuksista ja velvollisuuksista sekä vahvistetaan hallinnollista
yhteistyötä ja seuraamuksia henkilöiden vapaan liikkuvuuden ja rajatylittävän
palvelutarjonnan puitteissa.
–                        
Otetaan käyttöön lakko-oikeuden turvaava säännös
(nk. Monti II -asetus), jonka pohjana käytetään neuvoston
asetuksen (EY) N:o 2679/98 2 artiklaa, ja menettely direktiivin soveltamiseen
liittyvien työriitojen epäviralliseksi ratkaisemiseksi.
Komissio antoi lokakuussa 2010 tiedonannon Sisämarkkinoiden
toimenpidepaketti – Kohti kilpailukykyistä sosiaalista markkinataloutta –
50 ehdotusta työskentelyn, yrittäjyyden ja kaupankäynnin parantamiseksi[25] ja käynnisti siten julkisen kuulemisen siitä, miten sisämarkkinoille
voitaisiin antaa uutta puhtia. Se esitti kaksi ehdotusta (numerot 29 ja 30),
joiden tavoitteena on palauttaa kansalaisten luottamus ja tuki. Näistä toinen
koskee sosiaalisten perusoikeuksien ja taloudellisten vapauksien välistä
tasapainoa ja toinen työntekijöiden lähettämistä.
–                        
Ehdotus nro 29: ”Komissio pyrkii varmistamaan
uudella Euroopan unionin strategialla perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti
täytäntöön, että perusoikeuskirjassa turvattuja oikeuksia, muun muassa
työtaisteluoikeutta, kunnioitetaan. …”
–                        
Ehdotus nro 30: ”Komissio aikoo antaa vuonna 2011
säädösehdotuksen, jolla pyritään parantamaan työntekijöiden lähettämistä
koskevan direktiivin täytäntöönpanoa. Ehdotukseen joko sisällytetään täsmennys,
joka koskee sosiaalisten perusoikeuksien käyttöä sisämarkkinoiden
taloudellisten vapauksien yhteydessä, tai sitä täydennetään vastaavasti.”
Nämä toimenpiteet saivat julkisessa
kuulemisessa osakseen suurta kiinnostusta ja tukea ammattiliitoilta,
yksittäisiltä kansalaisilta ja valtiosta riippumattomilta organisaatioilta.
Vastaajista 740 (kaikkiaan yli 800:sta) piti
ehdotusta nro 29 (perusoikeuskirjan tehokas täytäntöönpano ja sosiaalisten
vaikutusten analysointi) yhtenä tärkeimmistä kysymyksistä.
Euroopan tason työmarkkinaosapuolet vastasivat
vakiintuneiden linjojensa mukaisesti. EAY toisti vaatimuksensa perussopimuksen
muuttamisesta sosiaalisen kehityksen pöytäkirjalla ja katsoi, että komission
olisi paitsi selkeytettävä ja parannettava työntekijöiden lähettämistä koskevan
direktiivin täytäntöönpanoa myös tarkistettava direktiivi perusteellisesti.
BusinessEurope tuki komission mallia, joka perustuu nykyisen direktiivin
täytäntöönpanon parantamiseen.
EAY piti nk. Monti II ‑asetuksen
antamista askeleena oikeaan suuntaan (tämä oli mainittu erikseen myös monissa
kansallisten ammattiliittojen vastauksissa) sosiaalisen kehityksen pöytäkirjan
lisäksi. BusinessEurope ei anna selkeää lausuntoa asiasta mutta vaikuttaisi
kyseenalaistavan asetuksesta saatavan lisäarvon, sillä sen mielestä
lakko-oikeuden jättämistä EU:n toimivallan ulkopuolelle ei saisi asettaa
kyseenalaiseksi.
Laajan julkisen keskustelun ja sen kuluessa
esitettyjen huomautusten pohjalta komissio antoi 13. huhtikuuta 2011
tiedonannon Sisämarkkinoiden toimenpidepaketti – 12 viputekijää
kasvun vauhdittamiseksi ja luottamuksen lisäämiseksi[26].
Tiedonannossa esitettyihin 12 avaintoimeen sisältyy sosiaalista
yhteenkuuluvuutta käsittelevässä luvussa myös työntekijöiden lähettämistä
koskevia lainsäädäntöaloitteita: ”Annetaan lainsäädäntöä, joka liittyy
direktiiviin, joka koskee työntekijöiden lähettämistä työhön toiseen jäsenvaltioon.
Uuden lainsäädännön tavoitteena on parantaa ja tehostaa direktiivin
sisällyttämistä kansalliseen lainsäädäntöön sekä sen soveltamista ja
noudattamista. Tarkoituksena on ehkäistä sääntöjen rikkomista ja
kiertämistä sekä määrätä niistä seuraamuksia. Lisäksi annetaan
lainsäädäntöä, jolla pyritään selkiyttämään sijoittautumisvapauden ja
palvelujen tarjoamisen vapauden käyttöä sosiaalisten perusoikeuksien rinnalla.”
Sisämarkkinoiden toimenpidepaketin esittämisen
jälkeen Euroopan parlamentti hyväksyi 6. huhtikuuta 2011 kolme
päätöslauselmaa[27]. Toisin kuin yleisempi kysymys liikkuvuudesta (ja eläkeoikeuksien
siirrettävyydestä), työntekijöiden lähettäminen ei kuitenkaan kuulunut
päätöslauselmissa kartoitettuihin keskeisiin painopisteisiin.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitean yksilöimiin painopisteisiin työntekijöiden lähettäminen ja
taloudelliset vapaudet sen sijaan kuuluvat.[28]
Keskeisistä toimista sisämarkkinoiden
toimivuuden parantamiseksi antamissaan päätelmissä neuvosto
”14. KATSOO, että työntekijöiden lähettämistä
koskevan direktiivin asianmukainen täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta
voivat parantaa lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien suojelua ja lisätä
selvyyttä palveluja tarjoavien yritysten sekä kansallisten viranomaisten
oikeuksien ja velvoitteiden osalta ja auttaa ennalta ehkäisemään sovellettavien
sääntöjen kiertämistä; lisäksi KATSOO, että on tarpeen selkiyttää
sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden harjoittamista
sosiaalisten perusoikeuksien rinnalla”.[29]
Sosiaalisia perusoikeuksia ja työntekijöiden
lähettämistä käsitellyt konferenssi (27.–28. kesäkuuta 2011) kokosi yhteen
ministereitä, työmarkkinaosapuolia sekä EU:n toimielinten ja tiedemaailman
edustajia keskustelemaan käytettävissä olevista sääntelyvaihtoehdoista ja
lainsäädäntöaloitteiden mahdollisesta sisällöstä sekä kartoittamaan
toteuttamiskelpoisia ratkaisuja.[30] Konferenssin tarkoituksena oli käydä avointa ja rakentavaa
keskustelua, joka tukisi yhteisemmäksi koetun vision luomista, ja esitellä
tuoreita tutkimustuloksia.
Myös Krakovan julistuksessa[31] todettiin, että palvelujen tarjoaminen maiden rajojen ylitse ja
lähetettyjen työntekijöiden liikkuvuus ovat sisämarkkinoiden olennaisia
osatekijöitä. Samalla kun helpotetaan palvelujen tilapäistä tarjoamista rajojen
ylitse, olisi taattava riittävä ja asianmukainen suoja niille työntekijöille,
jotka lähetetään toiseen jäsenvaltioon tarjoamaan kyseisiä palveluita.
2.2         Vaikutusten arviointi
Sääntelyn parantamista koskevan politiikkansa
mukaisesti komissio on tehnyt ulkoiseen selvitykseen[32]
perustuvan vaikutustenarvioinnin vaihtoehtoisista toimintalinjoista. 
Kartoitetut ongelmakohdat on ryhmitelty neljän
otsikon alle, ja näistä ongelma 4 (sijoittautumisvapauden ja palvelujen
tarjoamisen vapauden sekä kansallisten työmarkkinasuhteiden väliset jännitteet)
koskee suoraan tätä ehdotusta. Direktiivin säännöksiä ja perussopimuksen
määräyksiä tulkitsevat tuomioistuimen asioissa Viking Line ja Laval antamat
tuomiot toivat esiin sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden
sekä toisaalta perusoikeuksien – esimerkiksi kollektiivisen neuvotteluoikeuden
ja työtaisteluoikeuden – harjoittamisen välisiä jännitteitä. Etenkin
ammattiliitot katsoivat, että tuomioilla annettiin unionin tai kansallisille
tuomioistuimille valta arvioida työtaistelutoimenpiteiden tarpeellisuutta
silloin, kun toimenpiteet voisivat vaikuttaa sijoittautumisvapauden tai
palvelujen tarjoamisen vapauden harjoittamiseen tai haitata sitä. Tällaiset
näkemykset ovat viime aikoina johtaneet negatiivisiin heijastusvaikutuksiin,
mistä esimerkkinä ovat eräät kansainväliset työmarkkinakiistat. Ongelman
merkitys on tuotu esiin ILO:n yleissopimusten ja suositusten soveltamista
käsittelevän asiantuntijakomitean vuonna 2010 antamassa raportissa, jossa
ilmaistiin ”vakava huoli” käytännön rajoituksista, joita unionin tuomioistuimen
antamat tuomiot asettavat lakko-oikeuden tosiasialliselle harjoittamiselle.
Lakko-oikeus on kirjattu ILO:n sopimukseen nro 87, jonka kaikki EU:n
jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet.
Toimintavaihtoehdot tämän ongelman taustalla
oleviin tekijöihin puuttumiseksi ovat perusskenaario (vaihtoehto 5), muut kuin
sääntelytoimet (vaihtoehto 6) ja EU-tason sääntelytoimet (vaihtoehto 7). 
Vaihtoehtoja 6 ja 7 verrattiin
perusskenaarioon, jolloin arvioitiin niiden kykyä puuttua ongelman 4 taustalla
oleviin tekijöihin ja saavuttaa yleistavoitteet, joita ovat sisämarkkinoiden
kestävä kehitys erittäin kilpailukykyisen sosiaalisen markkinatalouden
pohjalta, palvelujen tarjoamisen vapaus ja tasapuolisten toimintaedellytysten edistäminen,
elin- ja työolojen parantaminen, monimuotoisuuden kunnioittaminen
jäsenvaltioiden työmarkkinasuhdejärjestelmissä sekä työmarkkinaosapuolten
vuoropuhelun edistäminen. Lisäksi niitä tarkasteltiin täsmällisempiin ja asiaan
liittyviin toiminnallisiin tavoitteisiin nähden, joita ovat etenkin
oikeusvarmuuden parantaminen siltä osin kuin kyse on sosiaalisten oikeuksien ja
taloudellisten vapauksien oikeasta tasapainosta etenkin työntekijöiden
lähettämisen tapauksessa. Vaikutusten arvioinnissa otettiin huomioon uusi
Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön
ja määriteltiin, mihin perusoikeuksiin vaikutuksia mahdollisesti kohdistuu,
vaikutusten laajuus sekä niiden välttämättömyys ja oikeasuhteisuus
toimintavaihtoehtojen ja tavoitteiden osalta.[33]
Vaikutusten arvioinnissa todettiin, että
perusskenaariolla on kielteisiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia.
Oikeudellisen epävarmuuden jatkuminen voisi johtaa siihen, että huomattava osa
sidosryhmistä ei enää tukisi sisämarkkinoita. Tuloksena voisi syntyä
yritysvastainen toimintaympäristö ja protektionistisia toimintamalleja.
Vahingonkorvausvaatimusten riski ja kansallisten tuomioistuinten roolia koskeva
epävarmuus voisivat estää ammattiliittoja harjoittamasta lakko-oikeuttaan.
Tällä olisi kielteisiä vaikutuksia työntekijöiden oikeuksien suojaan ja
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklaan. Vaihtoehdoilla 6 ja 7
olisi myönteisiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia, sillä ne lisäävät
oikeusvarmuutta. Vaihtoehdon 7 myönteiset vaikutukset olisivat merkittävämpiä,
koska säädöstoimi (asetus) antaa enemmän oikeusvarmuutta kuin ei-sitova säädös
(vaihtoehto 6). Varoitusjärjestelmä lisäisi myönteisiä vaikutuksia. Säädöksen
antaminen olisi lisäksi merkki siitä, että komissio on sitoutunut voimakkaammin
ratkaisemaan ongelman, jota ammattiliitot ja osa Euroopan parlamentista pitävät
suurena huolenaiheena.
Parhaana pidetty vaihtoehto ongelman 4
taustalla olevien tekijöiden ratkaisemiseksi on vaihtoehto 7. Sen katsotaan
olevan tehokkain ja vaikuttavin ratkaisu sijoittautumisvapauden ja palvelujen
tarjoamisen vapauden sekä kansallisten työmarkkinasuhteiden välisten
jännitteiden vähentämistä koskevan erityistavoitteen kannalta ja johdonmukaisin
ratkaisu yleistavoitteiden kannalta. Näin ollen se muodostaa perustan tälle
ehdotukselle.
Vaikutusten arvioinnista vastaava lautakunta
tarkasteli vaikutusten arviointia koskevaa luonnosta kahdesti, ja lautakunnan
parannussuositukset sisällytettiin lopulliseen raporttiin. Lautakunnan lausunto
ja lopullinen vaikutustenarviointi tiivistelmineen julkaistaan tämän ehdotuksen
ohessa.
3.           EHDOTUKSEN OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT
3.1.        Yleinen tausta – ehdotetun
toimen lyhyt kuvaus
Edellä mainitut tuomioistuimen käsittelemät
asiat toivat näkyviin jakolinjat sisämarkkinoiden ja kansallisen tason
sosiaalisen ulottuvuuden välillä kahdella tavalla. Ensinnäkin tapaukset toivat
esiin tarpeen varmistaa, että saadaan luotua asianmukainen tasapaino
ammattiliittojen työtaisteluoikeuden, myös lakko-oikeuden, harjoittamisen ja
toisaalta perussopimukseen kirjattujen taloudellisten vapauksien, etenkin
sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden välille. Toiseksi
niiden myötä nousi esiin kysymys, onko työntekijöiden lähettämistä koskeva
direktiivi edelleen riittävä perusta työntekijöiden oikeuden suojelemiselle,
kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden erilaiset sosiaaliset olot ja työehdot.
Kyseenalaiseksi asetettiin etenkin direktiivin soveltaminen ja käytännön
täytäntöönpanon valvonta.
Kuten edellä mainitussa professori Montin
raportissa todettiin, nämä kaksi asiaa liittyvät läheisesti toisiinsa mutta
edellyttävät erilaisia strategioita sisämarkkinoiden ja sosiaalisten
vaatimusten tasapainottamiseksi. Uudessa Euroopan unionin strategiassa
perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön korostetaan, että ihmisten
on voitava nauttia perusoikeuskirjaan kirjatuista oikeuksistaan tilanteessa,
joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.[34]
Näiden kysymysten selkeyttämistä ei myöskään pitäisi jättää unionin tuomioistuimen
tai kansallisten tuomioistuimien tulevien oikeudenkäyntien varaan.[35] Lakko-oikeuden pitäisi olla todellinen oikeus, ei pelkästään iskulause
tai oikeudellinen kiertoilmaisu.
Nyt käsillä oleva ehdotus on sen vuoksi osa
suurempaa pakettia. Se muodostaa yhdessä täytäntöönpanodirektiivin kanssa
kohdennetun toimen, jolla selkeytetään perussopimukseen kirjattujen
sosiaalisten oikeuksien harjoittamisen sekä sijoittautumisvapauden ja
palvelujen tarjoamisen vapauden välisiä yhteisvaikutuksia EU:ssa ottaen huomioon
erittäin kilpailukykyisen sosiaalisen markkinatalouden kehittämistavoitteen,
joka on yksi perussopimuksen avaintavoitteista, ja rikkomatta tuomioistuimen
oikeuskäytäntöä.
Tällä ehdotuksella pyritään selkeyttämään
yleisiä periaatteita ja EU:n tasolla sovellettavia sääntöjä, jotka koskevat
perusoikeuksiin kuuluvaa oikeutta ryhtyä työtaistelutoimiin ja sen
harjoittamista palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden
yhteydessä, sekä otetaan huomioon tarve sovittaa yhteen näitä kysymyksiä valtioiden
rajat ylittävissä tilanteissa. Ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvat
työntekijöiden tilapäinen lähettäminen toiseen jäsenvaltioon palvelujen
tarjoamiseksi rajojen yli sekä mahdolliset rakenneuudistukset ja/tai toiminnan
siirrot, jotka koskevat useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota. 
3.2.        Oikeusperusta
Ehdotetun toimenpiteen oikeusperustana on
SEUT-sopimuksen 352 artikla (joka on varattu sellaisia tapauksia varten,
joiden osalta perussopimukset eivät anna tarvittavaa toimivaltaa panna
täytäntöön toimia, jotka ovat perussopimuksissa määriteltyjen politiikkojen
mukaisesti tarpeen jonkin perussopimusten tavoitteen saavuttamiseksi).
Tarkoituksenmukaisin säädöstyyppi yleisten
periaatteiden ja EU:n tasolla sovellettavien sääntöjen selkeyttämiseksi sekä
perusoikeuksien ja taloudellisten vapauksien yhteensovittamiseksi valtioiden
rajat ylittävissä tilanteissa on asetus. Koska asetus on suoraan sovellettava,
se yksinkertaistaa sääntelyä ja lisää oikeusvarmuutta lainsäädännön
soveltamisalalla eri puolilla unionia selkeyttämällä sääntöjä
yhdenmukaisemmalla tavalla. Sääntelyn selkeys ja yksinkertaisuus on erityisen
tärkeää pk-yritysten kannalta. Näitä tavoitteita ei voitaisi saavuttaa
direktiivillä, joka velvoittaa vain saavutettavaan tulokseen nähden mutta
jättää muodon ja menetelmät kansallisten viranomaisten valittavaksi.
3.3.        Toissijaisuus- ja
suhteellisuusperiaatteet
Koska perussopimukseen ei sisälly nimenomaista
määräystä tarvittavasta toimivallasta, tämä asetus perustuu SEUT-sopimuksen
352 artiklaan.
SEUT-sopimuksen 153 artiklan
5 kohdassa lakko-oikeus rajataan niiden kysymysten ulkopuolelle, joita
säännellään EU:n laajuisesti direktiiveillä annettavin vähimmäisvaatimuksin.
Tuomioistuimen tuomiot ovat kuitenkin osoittaneet selvästi, että se seikka,
että 153 artiklaa ei sovelleta lakko-oikeuteen, ei sellaisenaan sulje
työtaistelutoimia EU-lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. 
Asetuksen tavoitteena on selkeyttää yleisiä
periaatteita ja EU:n tasolla sovellettavia sääntöjä, jotka koskevat
perusoikeuksiin kuuluvaa oikeutta ryhtyä työtaistelutoimiin ja sen
harjoittamista palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden
yhteydessä, mukaan luettuna tarve sovittaa yhteen näitä kysymyksiä valtioiden
rajat ylittävissä tilanteissa. Tämä tavoite edellyttää Euroopan unionin tason
toimia, sillä jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa sitä toimimalla yksin.
Perussopimuksen mukaisesti tämän alan
aloitteissa on lisäksi kunnioitettava sekä työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä
että jäsenvaltioiden erilaisten yhteiskuntamallien ja työmarkkinajärjestelmien
monimuotoisuutta.
Toissijaisuusperiaatteen noudattaminen
varmistetaan ehdotuksessa lisäksi siinä, että tunnustetaan kansallisten
tuomioistuinten asema tosiseikkojen vahvistamisessa ja sen toteamisessa,
perustuuko toimien päämäärä oikeutettuun intressiin, ovatko toimet omiaan
takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen ja menevätkö toimet pidemmälle
kuin on päämäärän saavuttamiseksi tarpeen. Ehdotuksessa tunnustetaan myös
lakko-oikeutta koskevien olemassa olevien kansallisten lakien ja menettelyjen
merkitys, myös käytössä olevat vaihtoehtoiset riitojenratkaisuelimet, joita ei
muuteta ja joihin ehdotus ei vaikuta. Ehdotuksella ei luoda menettelyä
työriitojen epäviralliseksi ratkaisemiseksi kansallisella tasolla, eikä oteta
käyttöön ammattiliittojen toimiin sovellettavaa ennen oikeuskäsittelyn
mahdollista vireillepanoa suoritettavaa valvontaa (kuten vuoden 2010
Monti-raportissa ehdotettiin), ja ehdotuksessa vain viitataan useissa
jäsenvaltioissa käytössä olevien vaihtoehtoisten epävirallisten
ratkaisumenettelyjen rooliin.
Tässä ehdotuksessa ei ylitetä sitä, mikä on
tarpeen suunniteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi.
3.4.        Ehdotuksen yksityiskohtaiset
perustelut
3.4.1.     Sisältö ja niin kutsuttu
Montin lauseke
Asetusehdotuksen 1 artiklassa ei kuvata
asetuksen tavoitteita, vaan siinä on lauseke, jota usein kutsutaan ”Montin
lausekkeeksi”. Sen muotoilussa on yhdistelty neuvoston asetuksen (EY) N:o
2679/98[36] 2 artiklan ja palveludirektiivin[37] 1
artiklan 7 kohdan tekstejä. Teksti noudattelee myös muita vastaavia säännöksiä,
joita on sisällytetty esimerkiksi hiljattain esitettyyn ehdotukseen
tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja
täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla annettavaksi asetukseksi
(Bryssel I:n uudelleenlaadittu toisinto)[38] ja
äskettäin makrotalouden epätasapainosta annettuun asetukseen[39].
3.4.2.     Perusoikeuksien ja
taloudellisten vapauksien välinen suhde – yleisiä periaatteita
Vaikka 2 artiklassa todetaan, etteivät
perusoikeuksiin kuuluvan työtaisteluoikeuden harjoittaminen ja perussopimukseen
kirjatut ja perussopimuksen suojaamat sijoittautumisvapaus ja palvelujen
tarjoamisen vapaus ole ristiriidassa eikä yhdellä niistä ole ensisijaisuutta
toiseen nähden, siinä otetaan huomioon mahdollisesti syntyvät ristiriitatilanteet,
joissa näiden oikeuksien ja vapauksien harjoittamista voidaan joutua
sovittamaan yhteen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti linjassa tuomioistuinten
ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön[40] kanssa.
Perusoikeuksien ja sijoittautumisvapauden ja
palvelujen tarjoamisen vapauden yleinen tasavertaisuus merkitsee sitä, että
näitä vapauksia voidaan joutua rajoittamaan perusoikeuksien suojaamiseksi. Se
tarkoittaa kuitenkin myös sitä, että näiden vapauksien harjoittaminen voi olla
perusteena perusoikeuksien harjoittamisen käytännön rajoittamiselle.
Jotta voitaisiin välttää tilanteet, joissa
ammattiliittoja estetään tai käytännössä jopa kielletään harjoittamasta
työtaisteluoikeuksiaan niitä uhkaavien vahingonkorvausvaatimusten takia asiassa
Viking Line annetun tuomion perusteella siksi, että työnantajat vetoavat maiden
rajat ylittäviin seikkoihin[41], on syytä muistaa, että tilanteissa, joissa maiden rajat ylittävät
näkökohdat ovat puutteellisia tai hypoteettisia, on katsottava, etteivät
työtaistelutoimet loukkaa sijoittautumisvapautta tai palvelujen tarjoamisen
vapautta. Jälkimmäinen ei vaikuta siihen, ovatko työtaistelutoimet kansallisten
lakien ja käytänteiden mukaisia.
Näin laaja vahingonkorvausvastuun riski varsin
hypoteettisen tilanteen perusteella tai sellaisen tilanteen perusteella, jossa
ei ole rajat ylittäviä elementtejä, vaikeuttaisi ammattiliittojen
mahdollisuutta käyttää lakko-oikeuttaan tai tekisi sen jopa mahdottomaksi
tilanteissa, joissa sijoittautumisvapautta tai palvelujen tarjoamisen vapautta
ei edes sovelleta.
3.4.3.     Riitojenratkaisumenettelyt
Ehdotuksen 3 artiklassa tunnustetaan
lakko-oikeuden käytännön harjoittamiseen liittyvien olemassa olevien
kansallisten käytänteiden – myös vaihtoehtoisten riitojenratkaisumenettelyjen,
esimerkiksi sovittelun ja välimiesmenettelyn – rooli ja merkitys. Ehdotuksessa
ei esitetä muutoksia kansallisen tason vaihtoehtoisiin ratkaisumenettelyihin
eikä myöskään velvoiteta niiden perustamista sellaisilta jäsenvaltioilta,
joilla niitä ei ole. Ehdotuksessa kuitenkin vahvistetaan vaihtoehtoisten
menettelyjen tasapuolisen käyttömahdollisuuden periaate rajatylittävien
tapauksien osalta niissä jäsenvaltioissa, joissa vaihtoehtoisia menettelyjä on
käytössä, ja säädetään jäsenvaltioiden toteuttamista mukautuksista, joilla varmistetaan
periaatteen noudattaminen käytännössä. 
Ehdotuksessa ei esitetä menettelyä työriitojen
epävirallista ratkaisua varten kysymyksissä, jotka koskevat työntekijöiden
lähettämistä koskevan direktiivin soveltamista kansallisella tasolla[42]. Tällainen menettely tarkoittaisi ammattiliittojen toimiin
sovellettavan ennen oikeuskäsittelyn mahdollista vireillepanoa suoritettavan
valvonnan käyttöönottoa, mikä voisi muodostaa lisäesteitä lakko-oikeuden
käytännön harjoittamiselle ja olisi myös vastoin SEUT-sopimuksen
153 artiklan 5 kohtaa, jossa nimenomaan jätetään tämä ala EU-tason
lainsäädäntötoimivallan ulkopuolelle.
Ehdotuksessa tunnustetaan lisäksi
SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaisesti Euroopan tason
työmarkkinaosapuolten erityinen rooli ja pyydetään näitä laatimaan halutessaan
suuntaviivoja, joissa hahmotellaan vaihtoehtoisia ratkaisumenettelyjä.
3.4.4.     Kansallisten tuomioistuinten
rooli
Ehdotuksen 3 artiklan 4 kohdassa
selkeytetään kansallisten tuomioistuinten asemaa: jos yksittäisessä tapauksessa
rajoitetaan taloudellista vapautta perusoikeuden harjoittamisen tuloksena,
tuomioistuinten on löydettävä kohtuullinen tasapaino kyseisten oikeuksien ja
vapauksien välille[43] ja sovitettava niitä yhteen. Euroopan unionin perusoikeuskirjan
52 artiklan 1 kohdan mukaan siinä myönnettyjen oikeuksien ja
vapauksien harjoittamisen rajoittamisen on tapahduttava kyseisten oikeuksien ja
vapauksien olennaista sisältöä noudattaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti
rajoituksia voidaan tehdä ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat
tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai
tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia[44]. Tuomioistuin on myös todennut, että toimivaltaisilla kansallisilla
viranomaisilla on tässä yhteydessä laaja harkintavalta. Tuomioistuimen
oikeuskäytännön mukaan vaaditaan kolmivaiheinen arviointi, jossa on
tarkasteltava asianomaisen toimenpiteen 1) soveltuvuutta, 2) tarpeellisuutta ja
3) asianmukaisuutta. Kohtuullinen tasapaino perusoikeuksien ja -vapauksien välillä
voidaan ristiriitatilanteessa varmistaa ainoastaan ”siten, että perusvapauden
rajoittaminen perusoikeudella ei saa ylittää sitä, mikä on perusoikeuden
toteuttamiseen soveltuvaa sekä tarpeen ja oikeasuhteista perusoikeuden
toteuttamiseksi. Käänteisesti myöskään perusoikeuden rajoittaminen
perusvapaudella ei kuitenkaan saa ylittää sitä, mikä on perusoikeuden
toteuttamiseen soveltuvaa sekä tarpeen ja oikeasuhteista perusvapauden
toteuttamiseksi.”[45]
Tämä ei rajoita mahdollisuutta, että unionin
tuomioistuin itse antaa kansalliselle tuomioistuimelle ohjeita ja tarkennuksia
huomioon otettavista seikoista[46].
3.4.5.     Varoitusjärjestelmä
Asetuksen 4 artiklassa perustetaan
varhaisvaroitusjärjestelmä, jonka välityksellä jäsenvaltioiden on tiedotettava
ja ilmoitettava toisille jäsenvaltioille ja komissiolle viipymättä vakavista
toimista tai olosuhteista, jotka joko häiritsevät vakavalla tavalla
sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa tai synnyttävät vakavaa
yhteiskunnallista levottomuutta, jotta mahdollisia vahinkoja voidaan ehkäistä
ja rajoittaa mahdollisimman tehokkaasti.
4.           TALOUSARVIOVAIKUTUKSET
Ehdotuksella ei ole vaikutuksia Euroopan
unionin talousarvioon.
2012/0064 (APP)
Ehdotus
NEUVOSTON ASETUS
työtaisteluoikeuden harjoittamisesta
suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 352 artiklan,
ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen,
sen jälkeen kun esitys
lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi on toimitettu
kansallisille parlamenteille,
ottaa huomioon Euroopan parlamentin
hyväksynnän[47],
noudattaa erityistä lainsäätämisjärjestystä
sekä katsoo seuraavaa:
(1)       Työtaisteluoikeus, joka on
välitön seuraus oikeudesta neuvotella työehtosopimuksia, tunnustetaan sekä eri
kansainvälisissä asiakirjoissa, joita jäsenvaltiot ovat allekirjoittaneet tai
joihin ne ovat osallistuneet ja joita ovat esimerkiksi Torinossa
18 päivänä lokakuuta 1961 allekirjoitettu Euroopan sosiaalinen peruskirja
ja ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta sekä ammatillisen
järjestäytymisoikeuden ja neuvotteluoikeuden suojelusta tehdyt Kansainvälisen
työjärjestön yleissopimukset nro 87 ja nro 98, että kyseisten jäsenvaltioiden
Euroopan unionin tasolla laatimissa asiakirjoissa, joita ovat esimerkiksi
Eurooppa-neuvoston Strasbourgissa 9 päivänä joulukuuta 1989 pitämässä
kokouksessa hyväksytty työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskeva
yhteisön peruskirja ja Nizzassa 7 päivänä joulukuuta 2000 julistettu
Euroopan unionin perusoikeuskirja, sellaisena kuin se on hyväksytty
Strasbourgissa 12 päivänä joulukuuta 2008, jolla on sama oikeudellinen
arvo kuin perussopimuksilla. Se on suojattu myös useiden jäsenvaltioiden perustuslaissa.
(2)       Oikeus käydä
työehtosopimusneuvotteluja ja tehdä työehtosopimuksia on erottamaton osa
järjestäytymisoikeutta, kuten ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi
tehdyn yleissopimuksen, jäljempänä ’sopimus’, 11 artiklassa vahvistetaan[48].
(3)       Myös unionin tuomioistuin on
tunnustanut työtaisteluoikeuden olevan perusoikeus, joka on erottamaton osa
unionin yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista tuomioistuin valvoo[49]. Lakko-oikeus ei kuitenkaan ole absoluuttinen oikeus, ja sen harjoittamiseen
voidaan soveltaa tiettyjä ehtoja ja rajoituksia, jotka voivat perustua
kansallisiin perustuslakeihin, lainsäädäntöihin ja käytäntöihin.
(4)       Kuten Euroopan unionin
perusoikeuskirjan 28 artiklasta ilmenee, työtaisteluoikeus on suojattava
unionin oikeuden ja kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti.
(5)       Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 152 artiklan mukaisesti olisi tunnustettava Euroopan
tason työmarkkinaosapuolten asema ja edistettävä sitä sekä helpotettava
työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua ottaen huomioon kansallisten
järjestelmien monimuotoisuus ja kunnioittaen työmarkkinaosapuolten
itsenäisyyttä.
(6)       Jäsenvaltioilla on edelleen
vapaus vahvistaa ehdot kyseisten sosiaalisten oikeuksien olemassaololle ja
harjoittamiselle. Tätä valtaa käyttäessään jäsenvaltioiden on kuitenkin
noudatettava unionin lainsäädäntöä, etenkin perussopimuksen määräyksiä, jotka
koskevat sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta, jotka ovat
perussopimukseen kirjattuja Euroopan unionin perusperiaatteita. 
(7)       Näiden vapauksien
rajoittaminen on perusteltua ainoastaan, jos sillä tavoitellaan perussopimuksen
mukaista hyväksyttävää tavoitetta ja jos sitä voidaan pitää perusteltuna
yleistä etua koskevista pakottavista syistä. Tällöin rajoituksen on oltava
omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä se saa ylittää sitä,
mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi.
(8)       Työntekijöiden oikeuksien
suojelu, etenkin työntekijöiden sosiaalinen suojelu ja heidän oikeuksiensa
suojelu sosiaaliselta polkumyynniltä, ja halu välttää häiriöitä työmarkkinoilla
on tunnustettu yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi, joiden perusteella
unionin lainsäädäntöön kuuluvaa perusvapautta voidaan rajoittaa.
(9)       Ammattiliittojen olisi myös
edelleen voitava ryhtyä työtaistelutoimiin varmistaakseen ja suojellakseen
työntekijöiden etuja, työehtoja ja oikeuksia edellyttäen, että ne toimivat
voimassa olevan unionin ja kansallisen lainsäädännön ja käytäntöjen mukaisesti.
(10)     Näin ollen sekä taloudellisia
vapauksia että perusoikeuksia samoin kuin niiden harjoittamista voidaan
rajoittaa. 
(11)     Työtaisteluoikeuden, myös
lakko-oikeuden, harjoittamista ja sijoittautumisvapauteen ja palvelujen
tarjoamisen vapauteen liittyviä vaatimuksia voidaan siksi joutua sovittamaan
yhteen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, mikä usein edellyttää kansallisilta
viranomaisilta monet asiat huomioon ottavia arviointeja.
(12)     Euroopan unionin
perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien harjoittamisen rajoittamisesta
on säädettävä laissa, ja rajoittamisen on tapahduttava kyseisten oikeuksien ja
vapauksien olennaista sisältöä noudattaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti
rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat
tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai
tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. 
(13)     Kohtuullinen tasapaino
perusoikeuksien ja -vapauksien välillä voidaan ristiriitatilanteessa varmistaa
ainoastaan siten, että perusvapauden rajoittaminen perusoikeuden nojalla ei saa
ylittää sitä, mikä on soveltuvaa sekä tarpeen ja oikeasuhteista perusoikeuden
toteuttamiseksi. Käänteisesti myöskään perusoikeuden rajoittaminen
perusvapaudella ei voi ylittää sitä, mikä on soveltuvaa sekä tarpeen ja
oikeasuhteista perusvapauden toteuttamiseksi. Jotta voidaan luoda tarvittava
oikeusvarmuus, välttää moniselitteisyyttä ja ehkäistä kansallisella tasolla
yksipuolisesti tehtäviä ratkaisuja, on tarpeen selkeyttää joitakin etenkin työtaisteluoikeuden,
myös lakko-oikeuden, harjoittamiseen liittyviä seikkoja sekä sitä, missä
laajuudessa ammattiliitot voivat puolustaa ja suojella työntekijöiden oikeuksia
valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa.
(14)     Työmarkkinaosapuolten
keskeinen asema työnantajan ja työntekijän välisiä suhteita koskevien kiistojen
ratkaisussa on vakiintunut ajan kuluessa, ja se tulisi tunnustaa. Lisäksi olisi
tunnustettava ja säilytettävä rooli, joka tuomioistuinten ulkopuolisilla
riitojenratkaisumenettelyillä, kuten sovittelu- ja välimiesmenettelyllä, on
useissa jäsenvaltioissa. 
(15)     Ilmoitus- ja
varoitusjärjestelmän olisi mahdollistettava riittävä ja nopea tiedonvaihto
jäsenvaltioiden ja komission välillä tilanteissa, jotka häiritsevät vakavalla
tavalla sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa tai aiheuttavat vakavia
tappioita asiaan liittyville yksilöille tai organisaatioille.
(16)     Tässä asetuksessa
kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon periaatteet, jotka
tunnustetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, etenkin kokoontumis- ja
yhdistymisvapaus (12 artikla), ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä
(15 artikla), elinkeinovapaus (16 artikla), neuvotteluoikeus ja
oikeus työtaistelutoimiin (28 artikla), oikeudenmukaiset ja kohtuulliset
työolot ja työehdot (31 artikla) ja oikeus tehokkaisiin
oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen (47 artikla), ja
sitä on sovellettava kyseisten oikeuksien ja periaatteiden mukaisesti, 
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN ASETUKSEN:
1 artikla
Kohde
1.           Tässä asetuksessa
vahvistetaan yleiset periaatteet ja säännöt, joita unionin tasolla sovelletaan
perusoikeuksiin kuuluvan työtaisteluoikeuden harjoittamiseen palvelujen
tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden yhteydessä.
2.           Tämä asetus ei vaikuta
jäsenvaltioissa tunnustettujen perusoikeuksien harjoittamiseen, mukaan
luettuina lakko-oikeus tai lakkovapaus tai muut jäsenvaltioiden
työmarkkinajärjestelmien piiriin kuuluvat toimet, kansallisen lainsäädännön ja
kansallisten käytäntöjen mukaisesti. Se ei vaikuta myöskään oikeuteen neuvotella,
tehdä ja panna täytäntöön työehtosopimuksia eikä oikeuteen ryhtyä
työtaistelutoimiin kansallista lainsäädäntöä ja kansallisia käytäntöjä
noudattaen.
2 artikla
Yleiset
periaatteet
Kun käytetään perussopimukseen kirjattuja
sijoittautumisen ja palvelujen tarjoamisen vapautta, on kunnioitettava
työtaisteluun ryhtymistä koskevaa perusoikeutta, ja vastaavasti kun käytetään
työtaisteluun ryhtymistä koskevaa perusoikeutta, on kunnioitettava kyseisiä
taloudellisia vapauksia. 
3 artikla
Riitojenratkaisumenettelyt
1.           Jäsenvaltioiden, joissa
kansallisten lakien, perinteiden tai käytäntöjen mukaisesti on työkiistojen
ratkaisemista varten käytössä vaihtoehtoisia, tuomioistuinten ulkopuolisia
menettelyjä, on varmistettava, että näitä vaihtoehtoisia menettelyjä on tasapuolisesti
mahdollisuus käyttää myös silloin, kun on kyse työtaisteluoikeuden, myös
lakko-oikeuden tai -vapauden, harjoittamisesta aiheutuvista kiistoista
kansainvälisissä tilanteissa tai luonteeltaan rajatylittävissä tilanteissa,
jotka liittyvät sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden
harjoittamiseen, mukaan luettuna palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta
työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä
joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY[50] soveltaminen.
2.           Sen estämättä, mitä 1
kohdassa säädetään, Euroopan tason työmarkkinaosapuolet voivat
perussopimuksessa vahvistettujen oikeuksiensa, toimivaltuuksiensa ja
tehtäviensä mukaisesti tehdä sopimuksia unionin tasolla tai laatia
suuntaviivoja, jotka koskevat sääntöjä ja menettelytapoja sovittelu-, välimies-
ja muita menettelyjä varten, joilla ratkaistaan tuomioistuinten ulkopuolella
työtaisteluoikeuden, myös lakko-oikeuden tai -vapauden, harjoittamisesta
aiheutuvia kiistoja kansainvälisissä tilanteissa tai luonteeltaan
rajatylittävissä tilanteissa.
3.           Tuomioistuinten ulkopuoliseen
ratkaisemiseen sovellettavat säännöt ja menettelytavat eivät saa evätä
asianomaisilta osapuolilta mahdollisuutta turvautua kiistojensa tai ristiriitatapaustensa
osalta muihin oikeuskeinoihin, jos 1 kohdassa tarkoitetut menettelyt eivät
ole johtaneet ratkaisuun kohtuullisen ajan kuluttua.
4.           Tuomioistuinten ulkopuolisten
vaihtoehtoisten riitojenratkaisumenettelyjen käyttämisellä ei saa rajoittaa
työriitojen osalta 1 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa kansallisten
tuomioistuinten asemaa, etenkään niiden tehtävää arvioida tosiseikat ja tulkita
kansallista lainsäädäntöä sekä määritellä tämän asetuksen soveltamisalan
osalta, ylittääkö – kansallisen lainsäädännön ja työehtosopimusten määräysten
valossa – kyseinen työtaistelutoimi ja missä määrin se ylittää sen, mikä on
tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta
unionin tuomioistuimen tehtävää ja toimivaltaa.
4 artikla
Varoitusjärjestelmä
1.           Silloin kun
sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käytännön
harjoittamiseen vaikuttavat vakavat teot tai olosuhteet, jotka voisivat häiritä
vakavalla tavalla sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa tai jotka voivat
vakavalla tavalla vahingoittaa työmarkkinajärjestelmää tai synnyttää vakavaa
yhteiskunnallista levottomuutta jäsenvaltion alueella tai toisten
jäsenvaltioiden alueella, kyseisen jäsenvaltion on viipymättä tiedotettava ja
ilmoitettava asiasta palveluntarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiolle tai
alkuperäjäsenvaltiolle ja/tai muille jäsenvaltioille, joita asia koskee, sekä
komissiolle.
2.           Asianomaisten jäsenvaltioiden
on vastattava mahdollisimman pian komission ja muiden jäsenvaltioiden
pyyntöihin saada tietoa esteen tai uhan luonteesta. Jäsenvaltioiden keskenään
vaihtamat tiedot on toimitettava myös komissiolle.
5 artikla
Voimaantulo
Tämä asetus tulee voimaan
kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan
unionin virallisessa lehdessä.
Tämä asetus on kaikilta osiltaan
velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa.
Tehty Brysselissä 21.3.2012.
                                                                       Neuvoston
puolesta
                                                                       Puheenjohtaja
[1]               Asia C-438/05, tuomio 11.12.2007.
[2]               Asia C-341/05, tuomio 18.12.2007.
[3]               Kohdat 44 (Viking Line) ja 91 (Laval).
[4]               Kohdat 79 (Viking Line) ja 105 (Laval).
[5]               Kohta 77 (Viking Line); vrt. kohta 103 (Laval).
[6]               Raportti yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Viking,
Laval, Rüffert ja Luxemburg antamia tuomioita koskevasta Euroopan
työmarkkinaosapuolten yhteisestä työstä, 19. maaliskuuta 2010.
[7]               Kohtien 44 (Viking Line) ja 91 (Laval) ensimmäisen
virkkeen loppuosa.
[8]               A new strategy for the Single Market, Mario
Montin Euroopan komission puheenjohtajalle laatima selvitys, 9. toukokuuta
2010, s. 68.
[9]               Ks. edellä mainittujen asioissa Viking Line ja Laval
annettujen tuomioiden lisäksi myös asiat Rüffert ja komissio v. Luxemburg.
[10]             SEUT-sopimuksen 9 artikla.
[11]             SEU-sopimuksen 6 artikla.
[12]             Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta
”Sisämarkkinoiden sosiaalinen ulottuvuus ” (oma-aloitteinen lausunto),
esittelijä Thomas Janson, EUVL C 44, 11.2.2011, s. 90.
[13]             Esimerkiksi Torinossa 18. lokakuuta 1961 allekirjoitettu
Euroopan sosiaalinen peruskirja, johon viitataan suoraan SEUT-sopimuksen
151 artiklassa, ja ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisen
järjestäytymisoikeuden suojelusta 9. heinäkuuta 1948 tehty Kansainvälisen
työjärjestön yleissopimus nro 87.
[14]             Esimerkiksi työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia
koskeva yhteisön peruskirja, joka hyväksyttiin Eurooppa-neuvoston istunnossa
Strasbourgissa 9. joulukuuta 1989 ja johon myös viitataan SEUT-sopimuksen
151 artiklassa.
[15]             EYVL C 364, 18.12.2000, s. 1.
[16]             Ks. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artikla.
[17]             SEU-sopimuksen 6 artiklaan sisältyvällä yleisellä
viittauksella perusoikeuskirjaan neuvotteluoikeus on nimenomaisesti
sisällytetty primäärilainsäädäntöön (ks. julkisasiamies Trstenjakin lausunto
asiassa C-271/08, komissio v. Saksa, kohta 79).
[18]             Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio asiassa Demir,
12.11.2008, kohdat 153 ja 154 luettuna yhdessä kohdan 145 kanssa.
[19]             Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio asiassa Vördur
Olaffson v. Islanti, 27.4.2010, kohdat 74 ja 75.
[20]             Ks. esimerkiksi tuomio asiassa Enerji Yapi-Yol Sen v.
Turkki (68959/01), 21.4.2009, kohta 32.
[21]             Euroopan parlamentin päätöslauselma työehtosopimuksia
koskevista haasteista EU:ssa, 22. lokakuuta 2008, (2008/2085(INI)), kohdat 25
ja 30.
[22]             Kohta 1; ks. myös kohdat 17 ja 31.
[23]             Raportin teksti esiteltiin puheenjohtajavaltio Espanjan
järjestämässä Oviedon konferenssissa maaliskuussa 2010. Asiasta käydyt
keskustelut toivat jälleen esiin näkemyseroja sidosryhmien välillä.
[24]             Lausunto 2011/C 44/15.
[25]             KOM(2010) 608 lopullinen/2, 11.11.2010.
[26]             KOM(2011) 206 lopullinen.
[27]             Päätöslauselmat yrityksiä ja kasvua tukevista
sisämarkkinoista [2010/2277(INI)], sisämarkkinoista eurooppalaisia varten
[2010/2278(INI)] ja hallintotavasta ja kumppanuudesta sisämarkkinoilla
[2010/2289(INI)].
[28]             Lausunto (Federspiel, Siecker ja Voles, INT 548), 15. maaliskuuta
2011.
[29]             Neuvoston (kilpailukyky) 3094. istunto, 30. toukokuuta
2011.
[30]             Lisätietoa, pääpuhujien puheenvuorot ja aiheeseen
liittyviä asiakirjoja:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[31]             Sisämarkkinafoorumi, Krakova, 3.–4. lokakuuta 2011,
etenkin julistuksen viides kappale ja toimintaa koskevien päätelmien kohta 5.
[32]             Rinnakkainen puitesopimus VT 2008/87, Preparatory
study for an Impact Assessment concerning the possible revision of the
legislative framework on the posting of workers in the context of services,
(VT/2010/126).
[33]             KOM(2010) 573 lopullinen, s. 6–7.
[34]             KOM(2010) 573 lopullinen.
[35]             Edellä mainittu Montin raportti, s. 69.
[36]             Sisämarkkinoiden toimivuudesta jäsenvaltioiden välisen
tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta 7. joulukuuta 1998 annettu neuvoston
asetus, EYVL L 337, 12.12.1998, s. 8.
[37]             Direktiivi 2006/123/EY, EUVL L 376, 27.12.2006, s. 36; ks.
direktiivin 96/71/EY johdanto-osan 22 kappale.
[38]             KOM(2010) 748 lopullinen, 14.12.2010, 85 artikla.
[39]             Makrotalouden epätasapainon ennalta ehkäisemisestä ja
korjaamisesta 16. marraskuuta 2011 annetun asetuksen (EU) N:o 1176/2011
1 artiklan 3 kohdan viimeinen virke, EUVL L 306, 23.11.2011, s. 25.
[40]             Julkisasiamies Cruz Villalonin lausunto asiassa C-515/08,
dos Santos Palhota ym., kohta 53. Vrt. tuomiot asiassa C-438/05, Viking-Line,
kohta 46, asiassa C-341/05, Laval, kohta 94 ja asiassa C-271/08, komissio v.
Saksa, kohta 44. Ks. myös Prof. Dr. M. Schlachterin
paneelissa esittämä kannanotto ’reconciliation between fundamental social
rights and economic freedoms’,
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[41]             Lisätietoja ILO:n asiantuntijakomitean tästä asiasta
antamassa raportissa, joka on saatavilla osoitteessa http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_123424.pdf,
sekä artikkelissa The dramatic implications of Demir and Baykara, K.
Ewing and J. Hendy QC, Industrial Law Journal, Vol. 39, no. 1, maaliskuu 2010,
s. 2–51 ja etenkin s. 44–47.
[42]             Kuten Montin raportissa suositellaan.
[43]             Vrt. julkisasiamies Trstenjakin lausunto asiassa C-271/08,
komissio v. Saksa, kohdat 188–190. Ks. myös yleisemmin
C. Barnard, ’Proportionality and collective action’, ELR 2011.
[44]             Julkisasiamies Cruz Villalonin lausunto asiassa C-515/08,
dos Santos Palhota ym., kohta 53. Vrt. yhteisöjen tuomioistuimen 12.10.2004
antama tuomio asiassa C-60/03, Wolff & Müller, kohta 44.
[45]             Julkisasiamies Trstenjakin lausunto asiassa C-271/08,
kohta 190.
[46]             Vrt. 11.12.2007 annettu tuomio asiassa C-438/05, Viking
Line, kohta 80 ja sitä seuraavat kohdat.
[47]             EUVL C , s. .
[48]             Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio asiassa Demir,
12.11.2008.
[49]             Tuomioistuimen tuomiot asiassa C-438/05, Viking Line,
11.12.2007, kohta 44, ja asiassa C-341/05, Laval, 18.12.2007, kohta 91.
[50]             EYVL L 18, 21.1.1997, s. 1.