CELEX: 62001CJ0100
Language: pl
Date: 2002-11-26 00:00:00
Title: Wyrok Trybunału z dnia 26 listopada 2002 r.#Ministre de l'Intérieur przeciwko Aitor Oteiza Olazabal.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Conseil d'Etat - Francja.#Swobodny przepływ osób.#Sprawa C-100/01.

WYROK TRYBUNAŁU
      z dnia 26 listopada 2002 r.(*)
      
      Swobodny przepływ osób – Ograniczenia – Porządek publiczny – Środki ochrony ograniczające prawo pobytu obywatela innego państwa członkowskiego do części terytorium kraju
      W sprawie C‑100/01
      mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Conseil d’État (Francja) wniosek o wydanie,
         w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
      
      Ministre de l'Intérieur
      i
      Aitorem Oteizą Olazabalem,
      orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 6, 8a i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 12 WE, 18 WE
         i 39 WE), jak również dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących
         przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia
         publicznego (Dz.U. 1964, 56, s. 850),
      
      TRYBUNAŁ,
      w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet i R. Schintgen, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward,
         A. La Pergola, P. Jann (sprawozdawca), V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, s. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,
      
      rzecznik generalny: A. Tizzano,
      sekretarz: M.F. Contet, administrator,
      rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
      –        w imieniu Oteizy Olazabala przez adwokata D. Rougeta,
      –        w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i C. Chevalliera, działających w charakterze pełnomocników,
      –        w imieniu rządu hiszpańskiego przez Abogacía del Estado,
      –        w imieniu rządu włoskiego przez U. Leanzę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez F. Quadri, avvocato
         dello Stato,
      
      –        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez D. Martina i C. O’Reilly, działających w charakterze pełnomocników,
      uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
      po wysłuchaniu na rozprawie, która odbyła się w dniu 15 stycznia 2002 r., uwag Oteizy Olazabala reprezentowanego przez D. Rougeta,
         rządu francuskiego reprezentowanego przez R. Abrahama i C. Bergeot działających w charakterze pełnomocników, rządu belgijskiego
         reprezentowanego przez A. Snoecx działającą w charakterze pełnomocnika, rządu hiszpańskiego reprezentowanego przez Abogacía
         del Estado, jak również Komisji reprezentowanej przez D. Martina i C. O’Reilly,
      
      po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 2002 r.,
      wydaje następujący
      Wyrok
      1        Na podstawie postanowienia z dnia 29 grudnia 2000 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 lutego 2001 r., Conseil d’État
         (rada stanu, Francja) zadała, na mocy art. 234 WE, pytanie prejudycjalne w sprawie wykładni art. 6, 8a i 48 traktatu WE (obecnie,
         po zmianie, art. 12 WE, 18 WE i 39 WE), jak również dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji
         specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa
         publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56, s. 850).
      
      2        Pytanie to zostało podniesione w trakcie postępowania między ministre de l’Intérieur (francuskim ministrem spraw wewnętrznych)
         a Oteizą Olazabalem, obywatelem hiszpańskim, w sprawie legalności środków ograniczających prawo pobytu tego ostatniego do
         części terytorium francuskiego.
      
       Ramy prawne
       Prawo wspólnotowe
      3        Artykuł 6 akapit pierwszy traktatu przewiduje:
      
      „W zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana
         jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
      
      4        Artykuł 8a ust. 1 traktatu stanowi:
      
      „Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem
         ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”.
      
      5        Zgodnie z art. 48 traktatu:
      
      „1.      Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty najpóźniej z dniem upływu okresu przejściowego.
      2.      Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich
         w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
      
      3.      Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego,
         swoboda ta obejmuje prawo:
      
      a)       ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy;
      b)       swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich;
      c)       przebywania w jednym z państw członkowskich w celu podjęcia tam pracy, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi
         dotyczącymi zatrudniania pracowników tego państwa;
      
      […]”.
      6        Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 64/221 przewiduje:
      
      „Niniejsza dyrektywa odnosi się do wszystkich środków dotyczących wjazdu, wydawania lub przedłużania ważności dokumentu pobytowego
         lub wydalania ze swojego terytorium, podejmowanych przez państwa członkowskie ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo
         publiczne lub zdrowie publiczne”.
      
      7        Artykuł 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 64/221 stanowi:
      
      „1.      Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby.
      2.      Wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie stanowią względów uzasadniających podjęcie tych działań”.
      8        Zgodnie z art. 6 ust.1 lit. a) dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu
         się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, s. 13), karta pobytu pracownika migrującego
         „musi być ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało”.
      
      9        Według art. 10 dyrektywy 68/360:
      
      „Państwa członkowskie nie będą odstępować od przepisów niniejszej dyrektywy z wyjątkiem względów porządku publicznego, bezpieczeństwa
         publicznego lub zdrowia publicznego”.
      
       Prawo krajowe
      10      Artykuł 2 dekretu nr 46‑448 z dnia 18 marca 1946 r. w sprawie zastosowania art. 8 i 36 rozporządzenia z dnia 2 listopada 1945 r.
         w sprawie warunków wjazdu i pobytu cudzoziemców we Francji, zmienionego dekretem nr 93‑1285 z dnia 6 grudnia 1993 r. (JORF
         z dnia 8 grudnia 1993 r., s. 17045, zwanego dalej „dekretem nr 46‑448”) stanowi:
      
      „Z zastrzeżeniem postanowień art. 1 cudzoziemcy mają prawo do swobodnego przebywania i przemieszczania się na terytorium Francji
         metropolitarnej.
      
      Ministre de l’Intérieur może jednakże, na mocy zarządzenia, wyznaczyć pewne departamenty, w których cudzoziemcy nie mogą,
         od dnia ogłoszenia tego zarządzenia, osiedlać się bez uprzedniej zgody prefekta miejsca, do którego pragną się udać.
      
      Dokumenty pobytowe cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w tych departamentach zawierają specjalne wzmianki czyniące
         je ważnymi dla danego departamentu.
      
      Jeżeli cudzoziemiec nielegitymujący się kartą rezydenta (carte de résident, tj. zezwoleniem na pobyt stały) z powodu swego
         zachowania lub wcześniejszego postępowania, musi zostać poddany specjalnemu nadzorowi, ministre de l’Intérieur może zakazać
         mu zamieszkiwania w jednym lub większej ilości departamentów. Commissaire de la République (przedstawiciel państwa w departamencie)
         może, w takich samych okolicznościach, ograniczyć ważność terytorialną karty pobytu (carte de séjour, tj. zezwolenia na pobyt
         czasowy) lub dokumentu ją zastępującego przyznanych danej osobie, do departamentu lub – w obrębie departamentu – do jednego
         lub więcej okręgów według swego wyboru. Wzmianka o decyzji ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation lub commissaire
         de la République zostaje wprowadzona do dokumentu pobytowego zainteresowanej osoby.
      
      Cudzoziemcy, o których mowa w poprzednim akapicie, nie mogą opuszczać strefy ważności ich dokumentów pobytowych bez listu
         żelaznego wystawionego przez komisarza policji lub, w jego braku, żandarmerię ich miejsca zamieszkania.
      
      Cudzoziemiec, który osiedla się lub przebywa w danym okręgu terytorialnym z naruszeniem przepisów niniejszego artykułu, podlega
         karom przewidzianym dla wykroczeń piątej klasy”.
      
       Postępowanie przed sądem krajowym
      11      Z postanowienia odsyłającego oraz z akt sprawy wynika, że Oteiza Olazabal, obywatel hiszpański o pochodzeniu baskijskim, w lipcu
         1986 r. opuścił Hiszpanię w celu przyjazdu do Francji, gdzie ubiegał się o status uchodźcy, którego mu odmówiono.
      
      12      Dnia 23 kwietnia 1988 r. Oteiza Olazabal został, na terytorium francuskim, wezwany do złożenia wyjaśnień w związku z postępowaniem
         wszczętym w następstwie uprowadzenia przemysłowca w Bilbao (Hiszpania), za które odpowiedzialność wzięła ETA. Dnia 8 lipca
         1991 r. został on skazany przez tribunal de grande instance de Paris (sąd okręgowy w Paryżu) orzekający w sprawie karnej,
         na osiemnaście miesięcy pozbawienia wolności, z czego osiem miesięcy w zawieszeniu oraz na cztery lata zakazu pobytu za udział
         w związku przestępczym mającym na celu zaburzenie porządku publicznego przez zastraszenie lub terror.
      
      13      Powołując się na swój status obywatela wspólnotowego, Oteiza Olazabal wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu karty rezydenta.
         Francuskie władze administracyjne odrzuciły jego wniosek, przyznając mu tymczasowe zezwolenia na pobyt. Został on również
         poddany, zgodnie z art. 2 dekretu nr 46‑448, specjalnemu środkowi nadzoru zakazującemu zamieszkiwania w dziewięciu departamentach.
         Ważność tego środka upłynęła w lipcu 1995 r.
      
      14      W 1996 r. Oteiza Olazabal, który do tego czasu zamieszkiwał w departamencie Hauts‑de‑Seine (region Ile‑de‑France), zdecydował
         osiedlić się w departamencie Pyrénées‑Atlantiques (region Aquitaine), graniczącym z Hiszpanią, a dokładniej ze wspólnotą autonomiczną
         Kraju Basków.
      
      15      W związku z otrzymanymi od służb policji informacjami, że Oteiza Olazabal nadal utrzymuje stosunki z ETA, ministre de l’Intérieur
         zdecydował, na mocy zarządzenia z dnia 21 marca 1996 r., przyjętego na podstawie art. 2 dekretu nr 46‑448, zakazać mu zamieszkiwania
         w 31 departamentach w celu oddalenia go od granicy hiszpańskiej. Na mocy zarządzenia z dnia 25 czerwca 1996 r. prefekt Hauts‑de‑Seine
         zakazał Oteizii Olazabalowi opuszczać ten departament bez zezwolenia.
      
      16      Oteiza Olazabal wniósł do tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) skargę o unieważnienie tych dwóch
         zarządzeń, którą sąd ten uwzględnił na mocy wyroku z dnia 7 lipca 1997 r. Powyższy wyrok został podtrzymany przez cour administrative
         d’appel de Paris (administracyjny sąd apelacyjny w Paryżu) na mocy wyroku z dnia 18 lutego 1999 r.
      
      17      Sądy te uznały, że postanowienia art. 6, 8a i 48 traktatu oraz przepisy dyrektywy 64/221, których wykładni Trybunał dokonał
         w wyroku z dnia 28 października 1975 r. w sprawie 36/75 Rutili, Rec. s. 1219, nie dopuszczają, aby takie środki zostały podjęte
         przeciw Oteizii Olazabalowi.
      
      18      Ministre de l’Intérieur wniósł odwołanie od wyroku cour administrative d’appel do Conseil d’État.
      
      19      Conseil d’État uznała najpierw, że chociaż art. 8a traktatu przyznaje każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania
         się i przebywania na terytorium państw członkowskich, czyni to z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie
         i środkach przyjętych w celu jego wykonania. Podobnie zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową
         ustanowiony w art. 6 traktatu dotyczy wyłącznie zakresu zastosowania traktatu i pozostaje bez uszczerbku dla postanowień szczególnych,
         które on przewiduje. Ponadto art. 48 traktatu, stwierdzając w ust. 1, że zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz
         Wspólnoty, oraz precyzując w ust. 3, że swoboda ta obejmuje prawo ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy i prawo
         swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich, zastrzega wyraźnie możliwość wprowadzenia ograniczeń
         uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.
      
      20      Następnie Conseil d’État podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zastrzeżenie umieszczone w art. 48 ust. 3 traktatu
         pozwala państwom członkowskim na podejmowanie wobec obywateli pozostałych państw członkowskich, ze względu na porządek publiczny,
         środków w postaci zakazu wjazdu na terytorium ich kraju lub wydalenia z niego, których nie mogą stosować wobec swych własnych
         obywateli.
      
      21      W końcu Conseil d’État stwierdziła, że zasada proporcjonalności wymaga, aby środki podjęte dla ochrony porządku publicznego
         były właściwe dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie przekroczyły granic tego, co niezbędne dla jego osiągnięcia. W odniesieniu
         do powyższego Conseil d’État podkreśliła, że środek ograniczający ważność terytorialną dokumentu pobytowego jest mniej surowy
         niż decyzja o wydaleniu.
      
      22      W kontekście tych rozważań Conseil d’État, mając wątpliwości co do ważności w świetle prawa wspólnotowego środka ograniczającego
         prawo pobytu obywatela innego państwa członkowskiego do części terytorium kraju, postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić
         się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
      
      „Czy postanowienia art. 6, 8a i 48 traktatu rzymskiego (obecnie, odpowiednio, art. 12 [WE], 18 [WE] i 39 [WE]), jak również
         stosowana w prawie wspólnotowym zasada proporcjonalności oraz przepisy prawa pochodnego przyjęte w celu wykonania traktatu,
         a w szczególności dyrektywa 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec
         obywatela innego państwa członkowskiego, do którego stosują się postanowienia traktatu, administracyjnego środka ochrony ograniczającego,
         z zastrzeżeniem sądowej kontroli legalności, pobyt tego obywatela do części terytorium kraju, jeżeli względy porządku publicznego
         przeciwstawiają się jego pobytowi na pozostałej części terytorium lub, w takich okolicznościach, czy jedynym środkiem ograniczającym
         pobyt, który może zostać legalnie powzięty wobec tego obywatela jest środek polegający na objęciu zakazem całości terytorium,
         podjęty zgodnie z prawem krajowym?”.
      
       W przedmiocie pytania prejudycjalnego
      23      Tytułem wstępu należy określić, które z postanowień traktatu mają zastosowanie do sprawy takiej jak sprawa główna. Z uwag
         przedłożonych Trybunałowi wynika, że Oteiza Olazabal pracował, w trakcie całego okresu istotnego dla sprawy głównej, jako
         pracownik najemny we Francji.
      
      24      Z okoliczności tych wynika, że sprawa podlega zakresowi zastosowania art. 48 traktatu.
      
      25      Tym samym dokonywanie wykładni art. 6 traktatu nie jest konieczne. To postanowienie, które wyraża ogólną zasadę zakazu dyskryminacji
         ze względu na przynależność państwową, może być bowiem stosowane w sposób samodzielny jedynie w sytuacjach regulowanych przez
         prawo wspólnotowe, dla których traktat nie przewiduje szczególnego przepisu o zakazie dyskryminacji (zob. w szczególności
         wyrok z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie C‑131/96 Mora Romero, Rec. s. I‑3659, pkt 10).
      
      26      Podobnie należy zauważyć, że art. 8a traktatu, który wyraża w sposób ogólny prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania
         się i przebywania na terytorium państw członkowskich, znajduje uściślenie, w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników,
         w art. 48 traktatu. Zaś jako że sprawa przed sądem krajowym podlega temu ostatniemu postanowieniu, nie jest konieczne dokonywanie
         wykładni art. 8a traktatu (zob. w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości wyrok z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑193/94
         Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. s. I‑929, pkt 22).
      
      27      Artykuł 48 traktatu zapewnia w szczególności obywatelowi państwa członkowskiego prawo przebywania w innym państwie członkowskim
         w celu podjęcia tam pracy. Jednakże, na mocy art. 48 ust. 3, mogą zostać wprowadzone ograniczenia uzasadnione względami porządku
         publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.
      
      28      W ww. sprawie Rutili, do której odnosi się sąd krajowy, Trybunałowi zadano pytanie w sprawie wykładni pojęcia „ograniczenia
         uzasadnione względami porządku publicznego”, na które udzielił on wyjaśnień.
      
      29      Na skierowane do niego pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział po pierwsze, że wyrażenie „z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych
         względami porządku publicznego” w art. 48 traktatu dotyczy nie tylko przepisów ustawowych i wykonawczych przyjmowanych przez
         każde państwo członkowskie w celu ograniczenia, na jego terytorium, swobodnego przemieszczania się i przebywania obywateli
         innych państw członkowskich, ale również decyzji w sprawach indywidualnych, wydanych w wykonaniu takich przepisów ustawowych
         lub wykonawczych.
      
      30      Po drugie, Trybunał uznał, że ocena, czy środki mające na celu ochronę porządku publicznego są uzasadnione, musi uwzględniać
         wszelkie przepisy prawa wspólnotowego, których przedmiotem jest z jednej strony ograniczenie swobodnego uznania państw członkowskich
         w tej dziedzinie oraz, z drugiej strony, zagwarantowanie ochrony praw osób poddanych ze względu na ochronę porządku publicznego
         takim środkom ograniczającym.
      
      31      Trybunał dodał, że takie ograniczenia i gwarancje wynikają w szczególności z nałożonych na państwa członkowskie obowiązków
         opierania przyjętych środków wyłącznie na zachowaniu danej osoby, powstrzymywania się od wszelkich środków w tej dziedzinie
         służących celom niezwiązanym z wymogami porządku publicznego lub naruszających wykonywanie praw związkowych, niezwłocznego
         informowania każdej osoby poddanej środkowi ograniczającemu – z zastrzeżeniem przypadku gdy stoi to w sprzeczności ze względami
         bezpieczeństwa państwa – o powodach, dla których została podjęta taka decyzja, oraz zapewnienia skutecznego korzystania ze
         środków odwoławczych.
      
      32      Trybunał orzekł w szczególności, że środki ograniczające prawo pobytu do części terytorium kraju mogą zostać zastosowane przez
         państwo członkowskie wobec obywateli innych państw członkowskich, do których stosują się postanowienia traktatu, wyłącznie
         w przypadkach i na warunkach, w których środki takie mogą być stosowane wobec obywateli tego państwa członkowskiego.
      
      33      Aby w niniejszej sprawie udzielić sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, należy umieścić ostatnią odpowiedź, stanowiącą istotę
         sprawy przed sądem krajowym, we właściwym jej kontekście.
      
      34      Należy w tym względzie przypomnieć, że przywołana powyżej sprawa Rutili dotyczyła sytuacji obywatela włoskiego, który od urodzenia
         mieszkał we Francji i który został w tym państwie członkowskim poddany, z powodu prowadzonej przez niego działalności politycznej
         i związkowej, środkom ograniczającym jego prawo pobytu. Oskarżono go o pewne działania, polegające zasadniczo na akcjach o charakterze
         politycznym w trakcie wyborów parlamentarnych w marcu 1967 r. i wydarzeń mających miejsce w maju–czerwcu 1968 r., jak również
         o udział w manifestacji podczas uroczystości 14 lipca 1968 r.
      
      35      Pozwany w sprawie przed sądem krajowym został natomiast skazany we Francji na osiemnaście miesięcy pozbawienia wolności oraz
         na cztery lata zakazu pobytu za udział w związku przestępczym mającym na celu zaburzenie porządku publicznego przez zastraszenie
         lub terror. Z akt sprawy wynika, że administracyjne środki ochrony powzięte wobec niego i których legalność stanowi przedmiot
         postępowania przed sądem krajowym uzasadnione były faktem, że należał on do zorganizowanego ugrupowania zbrojnego, którego
         działalność stanowi naruszenie porządku publicznego na terytorium francuskim. Zapobieganie takiej działalności może poza tym
         być uznane za wchodzące w zakres utrzymywania bezpieczeństwa publicznego.
      
      36      Należy ponadto zauważyć, że w ww. sprawie Rutili sąd krajowy miał wątpliwości, czy konkretna sytuacja, taka jak sytuacja Rolanda
         Rutiliego, który wykonywał swoje prawa związkowe, pozwalała na przyjęcie środka mającego na celu ochronę porządku publicznego.
         W niniejszej sprawie natomiast sąd krajowy wychodzi z założenia, że względy porządku publicznego przeciwstawiają się pobytowi
         pracownika migrującego będącego pozwanym w sprawie przed sądem krajowym na części terytorium oraz, że w braku możliwości nałożenia
         środka zakazującego pobytu na tej części terytorium powyższe względy mogą uzasadnić przyjęcie środka zakazującego pobytu na
         całości terytorium.
      
      37      W tych okolicznościach niezbędne jest zbadanie, czy art. 48 traktatu sprzeciwia się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec
         pracownika migrującego będącego obywatelem innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających
         prawo pobytu tego pracownika migrującego do części terytorium kraju.
      
      38      Jak słusznie podkreślił rzecznik generalny w pkt 29 swej opinii, z brzmienia art. 48 ust. 3 traktatu nie wynika, że ograniczenia
         w swobodnym przepływie pracowników uzasadnione względami porządku publicznego muszą mieć zawsze ten sam zakres terytorialny
         co prawa przyznane przez ten przepis. Prawo pochodne również nie sprzeciwia się takiej wykładni. Nawet jeśli art. 6 ust. 1
         lit. a) dyrektywy 68/360 wymaga, aby karta pobytu była ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało,
         art. 10 tej dyrektywy pozwala odstąpić od tego przepisu, w szczególności ze względu na porządek publiczny.
      
      39      Należy przypomnieć, że zastrzeżenie przewidziane w art. 48 ust. 3 traktatu otwiera państwom członkowskim możliwość wprowadzenia,
         w obliczu rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia naruszającego podstawowy interes społeczny, ograniczeń w swobodnym
         przepływie pracowników (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 października 1977 r. w sprawie 30/77 Bouchereau, Rec. s. 1999, pkt 35
         i z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie C‑363/89 Roux, Rec. s. I‑273, pkt 30).
      
      40      Trybunał wielokrotnie orzekał, że zastrzeżenia zawarte w art. 48 traktatu i w art. 56 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 46 WE)
         umożliwiają państwom członkowskim stosowanie względem obywateli innych państw członkowskich, w szczególności ze względów porządku
         publicznego, środków, których państwa te nie mogłyby zastosowć do własnych obywateli, jako że państwa członkowskie nie mogą
         wydalić własnych obywateli ze swojego terytorium ani odmówić im prawa wjazdu na swoje terytorium (zob. wyroki: z dnia 4 grudnia
         1974 r. w sprawie 41/74 Van Duyn, Rec. s. 1337, pkt 22 i 23, z dnia 18 maja 1982 r. w sprawach połączonych 115/81 i 116/81
         Adoui i Cornuaille, Rec. s. 1665, pkt 7, z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych C‑65/95 i C‑111/95 Shingara i Radiom,
         Rec. s. I‑3343, pkt 28 i z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. s. I‑11, pkt 20).
      
      41      W sytuacjach, w których na obywateli innych państw członkowskich można nałożyć środki takie jak wydalenie lub zakaz pobytu,
         mogą oni być poddani również środkom mniej surowym polegającym na częściowym ograniczeniu ich prawa pobytu, uzasadnionym względami
         porządku publicznego, przy czym nie jest konieczne, aby identyczne środki mogły być stosowane przez dane państwo członkowskie
         wobec jego własnych obywateli.
      
      42      Należy jednakże przypomnieć, że państwo członkowskie nie może na mocy zastrzeżenia zawartego w art. 48 i 56 traktatu przyjąć
         wobec obywatela innego państwa członkowskiego środków na podstawie zachowania, które, jeżeli stałoby się udziałem obywateli
         pierwszego z tych państw członkowskich, nie powodowałoby nałożenia środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych
         środków mających na celu zwalczanie tego zachowania (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Adoui i Cornuaille, pkt 9).
      
      43      Wypada także przypomnieć, że środek ograniczający jedną z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat może być uzasadniony
         wyłącznie, jeżeli pozostaje w zgodności z zasadą proporcjonalności. Środek taki musi być zatem właściwy dla zapewnienia osiągnięcia
         celu, któremu służy, i nie może przekroczyć tego, co niezbędne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie
         C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 37).
      
      44      Należy podkreślić, że ustalenie, czy środki podjęte w niniejszym przypadku odnoszą się rzeczywiście do indywidualnego zachowania
         stanowiącego rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy
         pozostają one w zgodności z zasadą proporcjonalności, należy do sądów krajowych.
      
      45      Na pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć, że ani art. 48 traktatu, ani przepisy prawa pochodnego, które wprowadzają
         w życie swobodę przepływu pracowników, nie sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec pracownika migrującego
         będącego obywatelem innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających prawo pobytu tego pracownika
         do części terytorium kraju, pod warunkiem że:
      
      –        względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oparte na jego indywidualnym zachowaniu uzasadniają takie działanie,
      –        w braku powyższej możliwości względy te, z uwagi na ich wagę, mogą prowadzić wyłącznie do przyjęcia środka w postaci zakazu
         pobytu lub wydalenia z całości terytorium krajowego oraz
      
      –        zachowanie, któremu dane państwo członkowskie zamierza zapobiec, jeżeli stałoby się udziałem jego własnych obywateli, powodowałoby
         nałożenie środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych środków mających na celu zwalczenie tego zachowania.
      
       W przedmiocie kosztów
      46      Koszty poniesione przez rządy francuski, belgijski, hiszpański i włoski oraz przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi
         swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny,
         dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
      
      Z powyższych względów
      TRYBUNAŁ,
      w odpowiedzi na pytanie skierowane przez Conseil d’État na podstawie postanowienia z dnia 29 grudnia 2000 r., orzeka, co następuje:
      Ani art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE), ani przepisy prawa pochodnego, które wprowadzają w życie swobodę
            przepływu pracowników, nie sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec pracownika migrującego będącego obywatelem
            innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających prawo pobytu tego pracownika do części terytorium
            kraju, pod warunkiem że:
      –        względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oparte na jego indywidualnym zachowaniu uzasadniają takie działanie,
      –        w braku powyższej możliwości względy te, z uwagi na ich wagę, mogą prowadzić wyłącznie do przyjęcia środka w postaci zakazu
            pobytu lub wydalenia z całości terytorium krajowego oraz
      –        zachowanie, któremu dane państwo członkowskie zamierza zapobiec, jeżeli stałoby się udziałem jego własnych obywateli, powodowałoby
            nałożenie środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych środków mających na celu zwalczenie tego zachowania.
      
               Rodríguez Iglesias
            
            
               Puissochet
            
            
               Wathelet
            
         
               Schintgen
            
            
               Gulmann
            
            
               Edward
            
         
               La Pergola
            
            
               Jann
            
            
               Skouris
            
         
               Macken
            
            
               Colneric
            
            
               von Bahr
            
          
            
                     Cunha Rodrigues
            
             
         Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 listopada 2002 r.
      
               Sekretarz
            
             
            
                     Prezes
            
         
               R. Grass 
            
             
            
                      G.C. Rodríguez Iglesias
            
         * Język postępowania: francuski.