CELEX: 62019CC0420
Language: nl
Date: 2020-09-17
Title: Conclusie van advocaat-generaal G. Pitruzzella van 17 september 2020.###

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   G. PITRUZZELLA
   van 17 september 2020 (
         1
      )
   
      Zaak C‑420/19
   
   Maksu- ja Tolliamet
   tegen
   Heavyinstall OÜ
   
      [verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland)]
   
   „Prejudiciële verwijzing – Wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen – Verzoek om conservatoire maatregelen – Rechterlijke beslissing van de verzoekende lidstaat met het oog op het nemen van conservatoire maatregelen – Bevoegdheid van de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat om te beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen op basis van haar nationale wetgeving en overeenkomstig haar administratieve praktijk”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Is in het kader van de in richtlijn 2010/24/EU (
                  2
               ) geregelde wederzijdse bijstand tussen lidstaten inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen, de rechterlijke instantie van de lidstaat die een verzoek om conservatoire maatregelen heeft ontvangen, gebonden aan de opvatting van de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat wat betreft de noodzaak en de mogelijkheid om dergelijke maatregelen vast te stellen, ingeval samen met het verzoek een document is overgelegd waarin deze opvatting wordt uiteengezet?
         
      
            2.
         
         
            Dat is in het kort de vraag die de Riigikohus middels het verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof heeft voorgelegd.
         
      
            3.
         
         
            Deze prejudiciële vraag is gerezen in het kader van een geding waarin de Maksu- ja Tolliamet (belasting‑ en douaneautoriteit, Estland; hierna: „Estse belastingdienst”) een hogere voorziening heeft ingesteld tegen een beslissing van de Tallinna Ringkonnakohus (bestuursrechter in tweede aanleg van Tallinn, Estland) waarbij zijn verzoek om goedkeuring voor het nemen van conservatoire maatregelen tegen de vennootschap Heavyinstall OÜ (hierna: „Heavyinstall”) werd afgewezen. Dit verzoek was ingediend naar aanleiding van een verzoek om conservatoire maatregelen dat de Finse autoriteiten aan de Estse autoriteiten hadden verzonden overeenkomstig de bepalingen inzake wederzijdse bijstand van richtlijn 2010/24.
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
      
         A.
       
         Unierecht
      
   
   
            4.
         
         
            Artikel 14 van richtlijn 2010/24, „Geschillen”, bepaalt het volgende:
            „1.   Geschillen in verband met de schuldvordering, de oorspronkelijke titel voor het nemen van executiemaatregelen in de verzoekende lidstaat of de uniforme titel voor het nemen van executiemaatregelen in de aangezochte lidstaat, alsook geschillen in verband met de geldigheid van een notificatie door een bevoegde autoriteit van de verzoekende lidstaat, vallen onder de bevoegdheid van de bevoegde instanties van de verzoekende lidstaat. Indien een belanghebbende in de loop van de invorderingsprocedure de schuldvordering, de oorspronkelijke titel voor het nemen van executiemaatregelen in de verzoekende lidstaat of de uniforme titel voor het nemen van executiemaatregelen in de aangezochte lidstaat betwist, deelt de aangezochte autoriteit hem mee dat hij een rechtsgeding aanhangig moet maken bij de bevoegde instantie van de verzoekende lidstaat overeenkomstig de daar geldende rechtsregels.
            2.   Geschillen in verband met de in de aangezochte lidstaat genomen executiemaatregelen of in verband met de geldigheid van een notificatie door een bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat worden aanhangig gemaakt bij de bevoegde instantie van die lidstaat overeenkomstig de daar geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
            [...]”
         
      
            5.
         
         
            Artikel 16 van richtlijn 2010/24, „Verzoek om conservatoire maatregelen”, luidt als volgt:
            „1.   Op verzoek van de verzoekende autoriteit gaat de aangezochte autoriteit, voor zover haar nationale recht dit toelaat en overeenkomstig haar administratieve praktijk, over tot het nemen van conservatoire maatregelen, om de invordering te waarborgen wanneer een schuldvordering of de executoriale titel in de verzoekende lidstaat bij de indiening van het verzoek wordt betwist, of wanneer voor de schuldvordering nog geen titel voor het nemen van executiemaatregelen in de verzoekende lidstaat bestaat, voor zover conservatoire maatregelen op grond van het nationale recht en de bestuursrechtelijke bepalingen van de verzoekende lidstaat in een soortgelijke situatie eveneens mogelijk zijn.
            Het document dat in voorkomend geval is opgesteld met het oog op het nemen van conservatoire maatregelen in de verzoekende lidstaat met betrekking tot de schuldvordering waarvoor om wederzijdse bijstand is verzocht, wordt aan het verzoek tot het nemen van conservatoire maatregelen in de aangezochte lidstaat gehecht. In de aangezochte lidstaat wordt geen erkenning, aanvulling of vervanging van dit document verlangd.
            [...]”
         
      
            6.
         
         
            Artikel 17 van richtlijn 2010/24, met het opschrift „Regels die van toepassing zijn op het verzoek om conservatoire maatregelen”, bepaalt:
            „Teneinde uitvoering te geven aan artikel 16, zijn artikel 10, lid 2, artikel 13, leden 1 en 2, en de artikelen 14 en 15 van overeenkomstige toepassing.”
         
      
            7.
         
         
            Artikel 18 van richtlijn 2010/24, met het opschrift „Begrenzing van de verplichtingen van de aangezochte autoriteit”, luidt als volgt:
            „1.   De aangezochte autoriteit is er niet toe gehouden de in de artikelen 10 tot en met 16 bedoelde bijstand te verlenen, indien de invordering van de schuldvordering, wegens de situatie van de schuldenaar, ernstige moeilijkheden van economische of sociale aard zou opleveren in de aangezochte lidstaat, voor zover de in die lidstaat geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en administratieve praktijk een dergelijke uitzondering voor nationale schuldvorderingen toelaten.
            2.   De aangezochte autoriteit is er niet toe gehouden de in artikel 5 en de artikelen 7 tot en met 16 bedoelde bijstand te verlenen, indien het initiële verzoek om bijstand krachtens artikel 5, 7, 8, 10 of 16 betrekking heeft op schuldvorderingen die meer dan vijf jaar oud zijn, te rekenen vanaf de datum waarop de schuldvordering in de verzoekende lidstaat opeisbaar is geworden tot de datum van het initiële verzoek om bijstand.
            [...]
            3.   Een lidstaat is niet verplicht bijstand te verlenen indien het totale bedrag van de onder deze richtlijn vallende vorderingen waarvoor om bijstand wordt verzocht, minder dan 1500 EUR bedraagt.
            4.   De aangezochte autoriteit deelt de verzoekende autoriteit de redenen voor een afwijzing van een verzoek om bijstand mee.”
         
      
      
         B.
       
         Ests recht
      
   
   
            8.
         
         
            § 130 van de Maksukorralduse seadus (Estse belastingwet; hierna: „belastingwet”), met het opschrift „Executiehandelingen van de belastingdienst”, bepaalt het volgende:
            „(1)   Indien de belastingplichtige de financiële verplichting niet binnen de termijn die is gesteld in de administratieve handeling van de belastingdienst of in een in § 128, lid 4, punt 2 of 3, vermelde beslissing is nagekomen, gaat de belastingdienst over tot invordering van de schuld in het kader van een gedwongen tenuitvoerlegging. De belastingdienst heeft het recht:
            
                     1.
                  
                  
                     zonder toestemming van de betrokkene te verzoeken om inschrijving van een beschikkingsverbod in het kadaster of een ander vermogensregister;
                  
               
                     2.
                  
                  
                     te verzoeken om vestiging van een hypotheek op een onroerend goed, een in het scheepsregister ingeschreven schip of een in het register van de civiele luchtvaart ingeschreven luchtvaartuig volgens de voorschriften van de eigendomswet betreffende de regeling van de gedwongen hypotheek;
                  
               
                     3.
                  
                  
                     executiehandelingen te verrichten met betrekking tot financiële rechten overeenkomstig de bepalingen van de onderhavige wet en overeenkomstig de regelingen inzake de executieprocedure;
                  
               
                     4.
                  
                  
                     beslag te leggen op andere vermogensrechten waarvoor geen executie in de zin van punt 3 hierboven mogelijk is, en te verzoeken om inschrijving van een beschikkingsverbod ten aanzien van deze rechten in het betreffende register inzake deze rechten;
                  
               
                     5.
                  
                  
                     te bevelen dat effecten of een effectenrekening overeenkomstig de bepalingen van de wet inzake het waardepapierregister worden geblokkeerd. [...]”
                  
               
      
            9.
         
         
            § 136 van de belastingwet, met het opschrift „Conservatoire maatregelen voorafgaand aan de vaststelling van de geldvordering of de schuld”, luidt:
            „(1)   Indien bij de controle op de correcte voldoening van belastingen het redelijke vermoeden ontstaat dat na de vaststelling van de uit de belastingwetgeving voortvloeiende schuld of geldvordering de inning daarvan ten gevolge van een gedraging van de belastingplichtige aanzienlijk moeilijker of onmogelijk zal zijn, kan het hoofd van de belastingdienst of een door hem aangewezen ambtenaar bij de bestuursrechter verzoeken om verlening van goedkeuring voor een in § 130, lid 1, van de onderhavige wet voorziene executiemaatregel.
            [...]”
         
      
      III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag
   
   
            10.
         
         
            Op 13 maart 2018 heeft de Finse belastingdienst op grond van artikel 16 van richtlijn 2010/24 bij de Estse belastingdienst een verzoek tot het nemen van conservatoire maatregelen ten aanzien van Heavyinstall ingediend (hierna: „verzoek om bijstand”), teneinde de voldoening van de belastingschuld van Heavyinstall te waarborgen. Het verzoek ging vergezeld van een beslissing van de rechter in eerste aanleg te Keski-Pohjanmaa (Finland) van 8 februari 2018 waarbij, op verzoek van de Finse belastingdienst, goedkeuring was verleend voor de beslaglegging op het vermogen van deze vennootschap ter waarborging van een vordering ten belope van 320022 EUR.
         
      
            11.
         
         
            Volgens deze rechter moet Heavyinstall in Finland belasting betalen omdat zij daar een vaste inrichting heeft en het centrum van haar belangen in dat land liggen. Hoewel Heavyinstall een vaste inrichting heeft in Finland, heeft zij daar geen belastingaangifte gedaan en ook geen belasting betaald. Bovendien heeft haar enige aandeelhouder onjuiste informatie verstrekt over de economische activiteit van de vennootschap en over zijn woonplaats. Bijgevolg bestaat het risico dat de vennootschap zich op dezelfde wijze zal gedragen ten aanzien van de belastingverplichtingen die aan het einde van de lopende belastingprocedure zullen worden vastgesteld, en meer in het bijzonder dat zij haar vermogen verbergt, vernietigt of overdraagt, ofwel andere handelingen verricht die de voldoening van de vordering van de belastingdienst in gevaar kunnen brengen.
         
      
            12.
         
         
            Naar aanleiding van het verzoek om bijstand heeft de Estse belastingdienst op 29 maart 2018 bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter in eerste aanleg van Tallinn, Estland) verzocht om goedkeuring van conservatoire maatregelen, te weten de inschrijving in Estland van beschikkingsverboden met betrekking tot de voertuigen van Heavyinstall (twee aanhangers met een waarde van elk ongeveer 7500 EUR en een vrachtwagen met een waarde van ongeveer 9500 EUR), en het voorlopige beslag op de bankrekeningen van de onderneming bij alle Estse kredietinstellingen ten belope van 297304 EUR (hierna: „verzoek om goedkeuring van conservatoire maatregelen”).
         
      
            13.
         
         
            Deze rechter heeft het verzoek om goedkeuring van conservatoire maatregelen bij beslissing van 3 april 2018 afgewezen.
         
      
            14.
         
         
            Tegen deze beslissing heeft de Estse belastingdienst hoger beroep ingesteld bij de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg van Tallinn, Estland). Deze rechter heeft dit beroep verworpen omdat hij niet ervan overtuigd was dat de voldoening van de op Heavyinstall rustende belastingschuld ten gevolge van haar gedragingen moeilijker of onmogelijk kon worden en dat aldus was voldaan aan de voorwaarden van § 1361, lid 1, van de Estse belastingwet.
         
      
            15.
         
         
            De Estse belastingdienst is tegen de beslissing van de beroepsrechter opgekomen bij de Riigikohus (hierna: „verwijzende rechter”) en heeft daarbij vernietiging van deze beslissing gevorderd en verzocht een nieuwe beslissing te geven waarbij het verzoek om tegen Heavyinstall conservatoire maatregelen te nemen, wordt toegewezen. In het kader van deze voorziening in rechte vraagt de verwijzende rechter zich af hoe richtlijn 2010/24, en met name artikel 16 betreffende het verzoek om conservatoire maatregelen, moet worden uitgelegd.
         
      
            16.
         
         
            Volgens de verwijzende rechter is het voor de beslechting van het hoofdgeding fundamenteel te verduidelijken of de rechterlijke instantie van een lidstaat bij de beslissing over een verzoek om conservatoire maatregelen van de belastingdienst van een andere lidstaat volgens artikel 16 van richtlijn 2010/24, de ter onderbouwing van dit verzoek aangevoerde bewijsmiddelen zelf kan beoordelen en op grond van zijn eigen overtuiging kan vaststellen of is voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen, dan wel of deze instantie zich moet baseren op de beoordelingen van de rechterlijke instantie van de verzoekende staat.
         
      
            17.
         
         
            De verwijzende rechter heeft daarom besloten de behandeling van de zaak te schorsen en bij de verwijzingsbeslissing van 29 mei 2019 de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voorgelegd:
            „Dient artikel 16 van richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen, aldus te worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie van de lidstaat die het verzoek om conservatoire maatregelen heeft ontvangen, bij de beslissing over dit verzoek op grond van het nationale recht (hetgeen voor de aangezochte rechter op grond van artikel 16, lid 1, mogelijk is) gebonden is aan de opvatting van de rechterlijke instantie van het land van vestiging van de verzoeker wat betreft de noodzaak en de mogelijkheid van de conservatoire maatregelen, ingeval aan de rechter een document is overgelegd waarin deze opvatting is neergelegd (artikel 16[, lid 1,] tweede alinea, laatste zin, op grond waarvan in de aangezochte lidstaat geen erkenning, aanvulling of vervanging van dit document wordt verlangd)?”
         
      
      IV. Juridische analyse
   
   
            18.
         
         
            Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 16 van richtlijn 2010/24 aldus moet worden uitgelegd dat de rechter van de lidstaat die het verzoek om conservatoire maatregelen heeft ontvangen, bij de door hem op grond van zijn eigen nationale wetgeving over dit verzoek genomen beslissing gebonden is aan de opvatting van de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat wat betreft de noodzaak en de mogelijkheid om conservatoire maatregelen vast te stellen, indien aan hem een document is overgelegd waaruit deze opvatting blijkt.
         
      
            19.
         
         
            Deze prejudiciële vraag houdt in dat moet worden nagegaan welke de draagwijdte is van de bevoegdheden van de rechterlijke instantie van de lidstaat die een verzoek om conservatoire maatregelen heeft ontvangen in het kader van het bij richtlijn 2010/24 ingevoerde stelsel van wederzijdse bijstand tussen de lidstaten, en wel met betrekking tot twee afzonderlijke aspecten: de noodzaak om de gevraagde conservatoire maatregelen vast te stellen en de mogelijkheid daartoe.
         
      
            20.
         
         
            Vooraf wijs ik erop dat uit artikel 16, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2010/24 blijkt dat een verzoek om bijstand betreffende conservatoire maatregelen al dan niet vergezeld kan gaan van een document dat in de verzoekende lidstaat met het oog op het nemen van conservatoire maatregelen is vastgesteld en dat betrekking heeft op de vordering waarvoor om wederzijdse bijstand wordt verzocht. (
                  3
               ) Dit document kan een administratief besluit dan wel een beslissing van een rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat zijn. (
                  4
               )
         
      
            21.
         
         
            Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat, in het bij de verwijzende rechter aanhangige hoofdgeding, het verzoek om bijstand betreffende het nemen van conservatoire maatregelen dat de Finse autoriteiten aan de Estse autoriteiten hebben doen toekomen, vergezeld ging van een rechterlijke beslissing waarin werd geanalyseerd of naar Fins recht was voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen tegen Heavyinstall. Zowel de rechter in eerste aanleg als de rechter in tweede aanleg heeft aan de hand van criteria waarin het Estse recht voorziet, opnieuw beoordeeld of deze voorwaarden zijn vervuld.
         
      
            22.
         
         
            In deze context verzoekt de verwijzende rechter het Hof dan ook om uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2010/24, teneinde na te gaan of, en in hoeverre, deze bepaling in het kader van het stelsel van wederzijdse bijstand tussen de lidstaten dat door deze richtlijn is opgezet, de rechter van de aangezochte lidstaat toelaat om het bijgevoegde document, namelijk een rechterlijke beslissing van een rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat, te analyseren en volgens zijn eigen overtuiging te beslissen of is voldaan aan de voorwaarden wat betreft de noodzaak en de mogelijkheid om de door de verzoekende autoriteit gevraagde conservatoire maatregelen vast te stellen.
         
      
            23.
         
         
            In de verwijzingsbeslissing verklaart deze rechter geneigd te zijn artikel 16 van richtlijn 2010/24 aldus op te vatten dat de aan het verzoek om bijstand gehechte beslissing van de rechterlijke autoriteit van de verzoekende lidstaat in de procedure tot bevestiging van de conservatoire maatregelen bij de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat louter een bewijsmiddel vormt dat door de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat moet worden beoordeeld om na te gaan of volgens het recht van deze lidstaat is voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen.
         
      
            24.
         
         
            De partijen die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof verschillen van mening over de aan die bepaling te geven uitlegging. De Zweedse regering sluit zich aan bij het standpunt van de verwijzende rechter, en stelt eveneens dat het vonnis van een rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat waarbij goedkeuring voor conservatoire maatregelen is verleend, louter een bewijsmiddel vormt voor de rechterlijke autoriteit van de aangezochte lidstaat. De Estse en de Hongaarse regering betogen daarentegen dat de rechter van de aangezochte lidstaat gebonden is aan de opvatting van de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat wat betreft de noodzaak en de mogelijkheid om conservatoire maatregelen vast te stellen wanneer aan deze rechter een document is overgelegd waarin die opvatting wordt aangegeven.
         
      
            25.
         
         
            De Europese Commissie stelt dat het, behoudens uitzonderlijke gevallen, aan de verzoekende autoriteit staat om de noodzaak van de conservatoire maatregelen na te gaan. Wat daarentegen de mogelijkheid betreft om dergelijke maatregelen te nemen, verschaft het aan het verzoek om bijstand gehechte document slechts een aanwijzing dat deze maatregelen in de verzoekende staat kunnen worden vastgesteld.
         
      
            26.
         
         
            Om de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden, moet derhalve artikel 16 van richtlijn 2010/24 worden uitgelegd.
         
      
            27.
         
         
            In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak dat de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, in de regel in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van de bepaling maar ook met de context ervan en de doelstelling van de betrokken regeling. (
                  5
               )
         
      
            28.
         
         
            Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 16 van richtlijn 2010/24 betreft, staat in lid 1, eerste alinea, van deze bepaling te lezen dat de aangezochte autoriteit op verzoek van de verzoekende autoriteit in twee situaties overgaat tot het nemen van conservatoire maatregelen voor de invordering van een schuldvordering: wanneer een vordering of de executoriale titel in de verzoekende lidstaat bij de indiening van het verzoek wordt betwist, en wanneer voor de schuldvordering nog geen titel voor het nemen van executiemaatregelen in de verzoekende lidstaat bestaat.
         
      
            29.
         
         
            Aan het nemen van conservatoire maatregelen door de aangezochte autoriteit zijn twee voorwaarden verbonden, waarvan de ene betrekking heeft op de aangezochte lidstaat en de andere op de verzoekende lidstaat.
         
      
            30.
         
         
            Zo kan de aangezochte autoriteit conservatoire maatregelen nemen „voor zover haar nationale recht dit toelaat en overeenkomstig haar administratieve praktijk”, en „voor zover conservatoire maatregelen op grond van het nationale recht en de bestuursrechtelijke bepalingen van de verzoekende lidstaat in een soortgelijke situatie eveneens mogelijk zijn”.
         
      
            31.
         
         
            Voorts blijkt uit de tweede alinea van artikel 16, lid 1, dat het document dat is opgesteld om in de verzoekende lidstaat conservatoire maatregelen te kunnen nemen met betrekking tot de schuldvordering die het voorwerp is van het verzoek om wederzijdse bijstand, voor zover een dergelijk document bestaat, aan het verzoek tot het nemen van conservatoire maatregelen in de aangezochte lidstaat wordt gehecht. (
                  6
               )
         
      
            32.
         
         
            In de laatste volzin van deze tweede alinea staat vervolgens dat in de aangezochte lidstaat geen erkenning, aanvulling of vervanging van dit document wordt verlangd.
         
      
            33.
         
         
            Tot slot kan het verzoek om conservatoire maatregelen volgens artikel 16, lid 2, van deze richtlijn vergezeld gaan van andere in de verzoekende lidstaat afgegeven documenten dan die welke in lid 1, tweede alinea, worden genoemd.
         
      
            34.
         
         
            Uit de analyse van de bewoordingen van artikel 16 van richtlijn 2010/24 blijkt dat deze bepaling weliswaar niet uitdrukkelijk de omvang aangeeft van de bevoegdheden waarover de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat beschikt wanneer in het kader van het stelsel van wederzijdse bijstand een verzoek om conservatoire maatregelen wordt ingediend, doch in dit verband wel enige aanwijzingen geeft.
         
      
            35.
         
         
            Enerzijds bepaalt dit artikel, wat betreft het onderzoek dat de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat – op grond van haar nationale recht – moet verrichten wanneer een dergelijk verzoek wordt ingediend, dat dit onderzoek uitsluitend dient om na te gaan of het nationale recht het nemen van conservatieve maatregelen „toelaat” en of dit overeenkomstig de eigen administratieve praktijk is. Hieruit volgt dat de analyse die deze rechterlijke instantie op basis van haar nationale recht moet verrichten, lijkt te worden beperkt tot de vraag of het mogelijk is om in haar eigen rechtsorde conservatoire maatregelen te nemen als die welke worden gevraagd in het verzoek om wederzijdse bijstand. (
                  7
               )
         
      
            36.
         
         
            Anderzijds blijkt uit deze bepaling dat het document van de verzoekende autoriteit dat het verzoek (eventueel) vergezelt en op grond waarvan de conservatoire maatregelen kunnen worden genomen, niet hoeft te worden erkend in de aangezochte lidstaat en dat het aldaar niet kan worden aangevuld of vervangen. Hieruit volgt dat de analyse die is opgenomen in dit eventuele begeleidende document – en die in het algemeen betrekking zal hebben op de vraag of de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen zijn vervuld volgens het nationale recht van de verzoekende lidstaat – in de aangezochte staat niet hoeft en niet mág worden aangevuld of vervangen. Dit lijkt erop te wijzen dat de rechter van de aangezochte lidstaat gebonden is aan de daarin geformuleerde overwegingen wat betreft de noodzaak van het nemen van conservatoire maatregelen en de mogelijkheid tot het nemen van deze maatregelen in de verzoekende lidstaat, zoals de Estse en de Hongaarse regering hebben gesteld. (
                  8
               )
         
      
            37.
         
         
            Deze uitlegging van artikel 16 van richtlijn 2010/24 die uit de letterlijke analyse van deze bepaling volgt, wordt overigens bevestigd door zowel de systematische als de teleologische analyse van deze richtlijn.
         
      
            38.
         
         
            Vastgesteld moet immers worden, wat in de tweede plaats de context van artikel 16 van richtlijn 2010/24 betreft, dat deze bepaling tot hoofdstuk IV van deze richtlijn behoort, betreffende de „invordering of conservatoire maatregelen”.
         
      
            39.
         
         
            In dit hoofdstuk IV regelen de artikelen 10 tot en met 15 verschillende aspecten van overeenkomstig richtlijn 2010/24 ingediende verzoeken tot invordering, hebben de artikelen 16 en 17 betrekking op verzoeken om wederzijdse bijstand betreffende conservatoire maatregelen, en betreffen de artikelen 18 tot en met 20 aspecten die de twee types verzoeken gemeen hebben. Volgens artikel 17 van deze richtlijn zijn bepaalde bepalingen betreffende verzoeken tot invordering – waaronder met name artikel 14, met het opschrift „Geschillen” – van overeenkomstige toepassing teneinde uitvoering te geven aan artikel 16 van de richtlijn.
         
      
            40.
         
         
            Wat specifiek artikel 14 van richtlijn 2010/24 betreft, heeft het Hof reeds kunnen verduidelijken welke de draagwijdte en de opzet is van de verdeling van de bevoegdheden tussen de rechtelijke instanties van respectievelijk de verzoekende en de aangezochte lidstaat.
         
      
            41.
         
         
            Uit deze rechtspraak blijkt namelijk dat artikel 14 van richtlijn 2010/24 voorziet in een verdeling van de bevoegdheden tussen de instanties van de verzoekende lidstaat en die van de aangezochte lidstaat wat betreft de afdoening van geschillen in verband met, enerzijds, de schuldvordering, de oorspronkelijke executoriale titel in de verzoekende lidstaat, de uniforme titel voor het nemen van executiemaatregelen in de aangezochte lidstaat of de geldigheid van een notificatie door een bevoegde autoriteit van de verzoekende lidstaat, en, anderzijds, de executiemaatregelen die in de aangezochte lidstaat zijn vastgesteld of de geldigheid van een notificatie door een bevoegde autoriteit van laatstgenoemde lidstaat. (
                  9
               )
         
      
            42.
         
         
            Het Hof heeft gepreciseerd dat deze verdeling van de bevoegdheden een gevolg is van het feit dat de schuldvordering en de instrumenten die het mogelijk maken deze te executeren, zijn vastgesteld op basis van de in de verzoekende lidstaat geldende rechtsregels, terwijl de executiemaatregelen in de aangezochte lidstaat overeenkomstig het in deze lidstaat toepasselijke recht worden vastgesteld. (
                  10
               )
         
      
            43.
         
         
            De in de rechtspraak met betrekking tot artikel 14 van richtlijn 2010/24 op het gebied van wederzijdse bijstand voor invordering aangegeven ratio legis, die van overeenkomstige toepassing is in het kader van een verzoek om wederzijdse bijstand betreffende het nemen van conservatoire maatregelen volgens artikel 16 van deze richtlijn, lijkt naar analogie eveneens te gelden voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de rechterlijke instanties van de verzoekende lidstaat en die van de aangezochte lidstaat wanneer het verzoek om wederzijdse bijstand betreffende conservatoire maatregelen vergezeld gaat van een beslissing van de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat waarin is vastgesteld dat volgens het nationale recht van deze laatste is voldaan aan de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen, zoals in de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak het geval is.
         
      
            44.
         
         
            Uit de toepassing van deze ratio legis vloeit voort dat de bevoegdheden aldus worden verdeeld tussen de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat en die van de aangezochte lidstaat dat die van de verzoekende lidstaat bevoegd is kennis te nemen van geschillen betreffende de schuldvordering en de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen die gelden volgens de wettelijke regeling die van kracht is in de verzoekende lidstaat, terwijl die van de aangezochte staat bevoegd is ten aanzien van de procedure voor het nemen van conservatoire maatregelen die geldt in de aangezochte lidstaat, overeenkomstig de wettelijke bepalingen en de administratieve praktijk van die lidstaat.
         
      
            45.
         
         
            Uit het bovenstaande volgt dat uit de contextuele analyse van artikel 16 van richtlijn 2010/24 kan worden afgeleid dat de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat, zoals de Estse rechter in het hoofdgeding, bevoegd is om na te gaan of de procedure houdende vaststelling van conservatoire maatregelen op het grondgebied van deze lidstaat in overeenstemming met de wettelijke bepalingen en de administratieve praktijk van deze lidstaat verloopt, maar niet of de inhoudelijke voorwaarden voor het nemen van de conservatoire maatregelen zijn vervuld, indien ter zake een beslissing van de rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat voorhanden is.
         
      
            46.
         
         
            Overigens blijkt uit de rechtspraak dat richtlijn 2010/24, die berust op het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, de instanties van de aangezochte lidstaat generlei bevoegdheid tot toezicht op de handelingen van de verzoekende lidstaat toekent. (
                  11
               ) Bovendien zijn de bevoegde autoriteiten van de verzoekende of de aangezochte lidstaat het best in staat om hun nationaal recht uit te leggen en om te beoordelen of een handeling naar dat recht rechtmatig is. (
                  12
               )
         
      
            47.
         
         
            Richtlijn 2010/24 laat de autoriteiten van de aangezochte lidstaat trouwens slechts in uitzonderlijke, strikt uit te leggen gevallen (
                  13
               ) toe wederzijdse bijstand te weigeren.
         
      
            48.
         
         
            Zo worden in artikel 18 van richtlijn 2010/24, met het opschrift „Begrenzing van de verplichtingen van de aangezochte autoriteit”, drie specifieke gevallen genoemd waarin de aangezochte lidstaat wederzijdse bijstand kan weigeren ten aanzien van verzoeken tot zowel invordering van schuldvorderingen als het nemen van conservatoire maatregelen, te weten, ten eerste, indien het uitvoeren of nemen van conservatoire maatregelen wegens de situatie van de schuldenaar ernstige moeilijkheden van economische of sociale aard zou opleveren in de aangezochte lidstaat, ten tweede, indien meer dan vijf jaar is verstreken na vaststelling van de handeling waarmee de vordering kan worden opgeëist of de conservatoire maatregelen kunnen worden genomen, en, ten derde, indien de vordering die wordt opgeëist of waarvoor conservatoire maatregelen zijn gevraagd minder dan 1500 EUR bedraagt.
         
      
            49.
         
         
            Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat een verzoek om wederzijdse bijstand bij wijze van uitzondering ook kan worden geweigerd indien de openbare orde van de lidstaat van de aangezochte autoriteit kan worden aangetast. (
                  14
               )
         
      
            50.
         
         
            In de derde plaats worden de bovenstaande overwegingen mijns inziens ook bevestigd door de analyse van de doelstellingen van richtlijn 2010/24.
         
      
            51.
         
         
            Om te beginnen berust richtlijn 2010/24, zoals gezegd, op het beginsel van wederzijds vertrouwen. De toepassing van het stelsel van wederzijdse bijstand dat door die richtlijn is opgezet, hangt af van een dergelijk vertrouwen tussen de betrokken nationale autoriteiten. (
                  15
               )
         
      
            52.
         
         
            Zoals blijkt uit overweging 4 van deze richtlijn, werd met de vaststelling daarvan tevens beoogd de wederzijdse invorderingsbijstand uit te breiden tot schuldvorderingen welke voortvloeien uit belastingen en rechten, en daarnaast ook te kunnen voldoen aan het stijgende aantal verzoeken om bijstand door de invorderingsbijstand efficiënter en effectiever te organiseren. Overweging 6 van deze richtlijn verwijst eveneens naar het vereiste van een naadloze werking van de regeling voor wederzijdse bijstand waarin richtlijn 2010/24 voorziet.
         
      
            53.
         
         
            Specifiek ten aanzien van conservatoire maatregelen wordt vervolgens in overweging 10 benadrukt dat, gezien de toenemende mobiliteit op de interne markt en de beperkingen die het Verdrag of andere wetgeving oplegt ter zake van de waarborgen welke kunnen worden verlangd van belastingplichtigen die niet op het nationale grondgebied zijn gevestigd, de mogelijkheden om in een andere lidstaat verzoeken tot invordering of tot het nemen van conservatoire maatregelen in te dienen, moeten worden uitgebreid.
         
      
            54.
         
         
            Een nieuw onderzoek van de rechter van de aangezochte lidstaat waarbij deze beoordeelt of, gelet op de omstandigheden van de zaak, de voorwaarden voor het nemen van conservatoire maatregelen zijn vervuld, terwijl de rechter van de verzoekende staat reeds heeft vastgesteld dat is voldaan aan die voorwaarden en de beslissing van deze laatste aan het verzoek is gehecht, zou in strijd zijn met de voornoemde doelstellingen, en met name met het beginsel van wederzijds vertrouwen dat ten grondslag ligt aan richtlijn 2010/24. Het zou het gevaar meebrengen dat het onmogelijk of buitensporig moeilijk wordt om een verzoek om bijstand ten uitvoer te leggen, waardoor het eveneens ten koste zou gaan van de naadloze werking en de efficiëntie en de effectiviteit van het door de richtlijn opgezette stelsel van wederzijdse bijstand.
         
      
            55.
         
         
            Een dergelijk nieuw onderzoek zou bovendien in strijd zijn met zowel het bijzondere vereiste van snelheid dat de procedure voor het nemen van conservatoire maatregelen kenmerkt, als het vereiste dat in het kader van dezelfde procedure van wederzijdse bijstand wordt vermeden dat de rechterlijke instanties van twee betrokken lidstaten dezelfde feiten verschillend beoordelen.
         
      
            56.
         
         
            De doelstellingen van richtlijn 2010/24 staan er derhalve aan in de weg dat artikel 16 daarvan aldus wordt uitgelegd dat de rechterlijke instantie van de aangezochte lidstaat, behoudens de in de punten 47 tot en met 49 genoemde uitzonderlijke omstandigheden, een verzoek om conservatoire maatregelen kan weigeren op grond van een nieuw onderzoek van de voorwaarden die deze maatregelen rechtvaardigen, indien door een rechterlijke instantie is vastgesteld, zoals het geval is in het hoofdgeding, dat deze voorwaarden zijn vervuld en de beslissing van deze laatste instantie aan het verzoek om conservatoire maatregelen is gehecht.
         
      
            57.
         
         
            Uit het bovenstaande volgt dat artikel 16 van richtlijn 2010/24 aldus moet worden uitgelegd dat indien een verzoek om wederzijdse bijstand met betrekking tot conservatoire maatregelen vergezeld gaat van een in lid 1, tweede alinea, van dit artikel bedoeld document, namelijk een beslissing van een rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat, de rechter van de aangezochte lidstaat gebonden is aan de opvatting van die rechterlijke instantie wat betreft de noodzaak om de gevraagde conservatoire maatregelen vast te stellen, dat wil zeggen de vraag of is voldaan aan de gestelde voorwaarden, alsook wat betreft de mogelijkheid om conservatoire maatregelen vast te stellen in de verzoekende lidstaat.
         
      
      V. Conclusie
   
   
            58.
         
         
            Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Riigikohus te beantwoorden als volgt:
            „Artikel 16 van richtlijn 2010/24 van 16 maart 2010 van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen moet aldus worden uitgelegd dat indien een verzoek om wederzijdse bijstand met betrekking tot conservatoire maatregelen vergezeld gaat van een in lid 1, tweede alinea, van dit artikel bedoeld document, namelijk een beslissing van een rechterlijke instantie van de verzoekende lidstaat, de rechter van de aangezochte lidstaat gebonden is aan de opvatting van die rechterlijke instantie wat betreft de noodzaak om de gevraagde conservatoire maatregelen vast te stellen, dat wil zeggen de vraag of is voldaan aan de gestelde voorwaarden, alsook wat betreft de mogelijkheid om conservatoire maatregelen vast te stellen in de verzoekende lidstaat.”
         
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
   (
         2
      )	Richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (PB 2010, L 84, blz. 1).
   (
         3
      )	Een dergelijk verzoek kan echter niet vergezeld gaan van de in artikel 12 van richtlijn 2010/24 bedoelde uniforme titel, aangezien deze titel op grond van dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 11 van deze richtlijn, in beginsel voorbehouden blijft aan verzoeken tot invordering. Een uniforme titel kan daarentegen wel de grondslag vormen voor een verzoek om conservatoire maatregelen op grond van artikel 14, lid 4, tweede alinea, van de richtlijn, dat wil zeggen, wanneer een in lid 1 van dit artikel bedoeld geschil (zie punt 41 infra) rijst na indiening van het verzoek tot invordering en om de invordering te waarborgen. Dit is duidelijk een andere situatie dan die van artikel 16 (zie punt 28 infra).
   (
         4
      )	Dit blijkt uit de modelverklaring met betrekking tot de redenen en de omstandigheden van een verzoek om conservatoire maatregelen in bijlage III van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1189/2011 van de Commissie van 18 november 2011 tot vaststelling van nadere voorschriften voor sommige bepalingen van richtlijn 2010/24/EU van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (PB 2011, L 302, blz. 16). Volgens dit model kan een krachtens artikel 16 van richtlijn 2010/24 overgelegd verzoek om conservatoire maatregelen namelijk gebaseerd zijn op een administratieve beslissing op grond waarvan conservatoire maatregelen kunnen worden genomen in de verzoekende staat, dan wel op de rechterlijke bevestiging dat conservatoire maatregelen gerechtvaardigd zijn, en wordt de betrokken beslissing aan de verklaring gehecht (zie de punten 2.2 en 2.3 van dit model).
   (
         5
      )	Zie onder meer arrest van 19 december 2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 23 januari 2020, Energiavirasto (C‑578/18, EU:C:2020:3519, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         6
      )	In dit verband merk ik op dat de Engelse en de Duitse taalversies van de betrokken bepaling nog uitdrukkelijker dan de Italiaanse en de Franse taalversies aangeven dat het verplicht is om dit document, indien dat bestaat, bij te voegen. Dat deze verplichting bestaat, blijkt in deze taalversies overigens reeds uit het feit dat de onvoltooide tijd wordt gebruikt: „wordt [...] gehecht”.
   (
         7
      )	Cursivering van mij.
   (
         8
      )	Cursivering van mij.
   (
         9
      )	Arrest van 14 maart 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, punt 33).
   (
         10
      )	Arrest van 14 maart 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         11
      )	Zie in deze zin met betrekking tot artikel 14 van richtlijn 2010/24 arrest van 26 april 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, punten 41 en 44).
   (
         12
      )	Zie in die zin arrest van 14 maart 2019, Metirato (C‑695/17, EU:C:2019:209, punt 36).
   (
         13
      )	Zie arrest van 26 april 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, punt 47).
   (
         14
      )	Zie in die zin arrest van 26 april 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, punt 47).
   (
         15
      )	Zie arrest van 26 april 2018, Donnellan (C‑34/17, EU:C:2018:282, punt 41).