CELEX: 61989CJ0027
Language: da
Date: 1990-05-02
Title: Domstolens dom (Anden Afdeling) af 2. maj 1990. # Société coopérative agricole de Rozay-en-Brie, Provins et environs mod Office national interprofessionnel des céréales. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Tribunal administratif de Versailles - Frankrig. # Bageegnet blød hvede - differentierede kvantitative begrænsninger for opkøb i de enkelte medlemsstater i henhold til en særlig interventionsforanstaltning - opkøbspris og teknologiske karakteristika. # Sag C-27/89.

RETSMØDERAPPORT
      i sag C-27/89 (
            *1
         )
      I — Den retlige baggrund for hovedsagen
      1. Interventionsforanstaltninger inden for kornsektoren
      Ved Rådets forordning (EØF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (
            1
         ), senere ændret ved forordningerne (EØF) nr. 1143/76 (
            2
         ), nr. 1151/77 (
            3
         ) og nr. 1018/84 (
            4
         ), indførtes en pris- og interventionsordning for Fællesskabet.
      Ifølge forordningens artikel 3 skal der for Fællesskabet årligt fastsættes en fælles enhedsinterventionspris for blød hvede, byg, majs og sorghum, samt en referencepris for bageegnet blød hvede, der er højere end den fælles enhedsinterventionspris, med det formål at fremme produktionen af denne kornsort.
      Ifølge artikel 7 skal interventionsorganerne opkøbe de mængder korn, der bliver dem tilbudt, herunder blød hvede, til den fælles enhedsinterventionspris, såfremt det tilbudte korn opfylder visse kvalitative og kvantitative betingelser.
      Som supplement til denne faste generelle ordning med obligatorisk opkøb til interventionsprisen bestemmer artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2727/75, at der kan vedtages særlige interventionsforanstaltninger for kornsorter, for hvilke der i visse af Fællesskabets områder består en risiko for betydelige interventionsopkøb.
      Rådets forordning (EØF) nr. 1146/76 af 17. maj 1976 (
            5
         ), udstedt til gennemførelse af artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 2727/75, fastsætter betingelserne for at træffe disse særlige foranstaltninger.
      Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 bestemmer yderligere, at der, når markedssituationen for bageegnet blød hvede gør det påkrævet, kan vedtages specielle interventionsforanstaltninger for denne kornsort med henblik på at støtte udviklingen på dette marked i forhold til referenceprisen.
      I medfør af artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 2727/75 vedtog Kommissionen forordning (EØF) nr. 1629/77 af 20. juli 1977 (
            6
         ) om gennemførelsesbestemmelser for særlige (
            7
         ) interventionsforanstaltninger til opretholdelse af udviklingen på markedet for bageegnet blød hvede. I denne forordning har Kommissionen først defineret de kriterier, der lægges til grund for fastsættelsen af foranstaltningerne. Ifølge artikel 2 skal følgende kriterier lægges til grund:
      
               —
            
            
               den nuværende situation og den forventelige udvikling med hensyn til kornforsyningen på Fællesskabets marked;
            
         
               —
            
            
               importudsigterne for korn og eksportudsigterne for blød hvede;
            
         
               —
            
            
               prisudviklingen for bageegnet blød livede på de meste repræsentative steder i Fællesskabet.
            
         Når der træffes interventionsforanstaltninger, skal der ifølge artikel 3 i forordningen navnlig præciseres:
      
               —
            
            
               det pågældende korns kvalitet og mængde;
            
         
               —
            
            
               foranstaltningens geografiske anvendelsesområde og eventuelt dens varighed.
            
         Som det fremgår af forordningens tredje betragtning, indføres der i artikel 4 en graduering af de særlige foranstaltninger efter, hvor alvorlige de pågældende omstændigheder er, hvilket i sidste instans kan indebære, at interventionsorganerne opkøber bageegnet blød hvede.
      I medfør af disse bestemmelser fastsatte Kommissionen en række særlige interventionsforanstaltninger, alt efter markedssituationen, bestående i, at interventionsorganerne opkøber de mængder bageegnet blød hvede, som tilbydes dem af de erhvervsdrivende under hensyntagen til de kvantitative begrænsninger, der undertiden fastsættes for de enkelte medlemsstater (
            8
         ).
      Den særlige interventionsforanstaltning, der fastsattes ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 400/86 af 21. februar 1986 (
            9
         ), består i, at medlemsstaternes interventionsorganer opkøber bageegnet blød hvede inden for følgende kvantitative grænser (
            10
         )
      
                  
                              —
                           
                           
                              Forbundsrepublikken Tyskland
                           
                        
               
                  1 000 000 tons
               
            
                  — Frankrig
               
               
                  200 000 tons
               
            
                  — Det Forenede Kongerige
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Italien
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Danmark
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Belgien
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Nederlandene
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Grækenland
               
               
                  50 000 tons
               
            
                  — Luxembourg
               
               
                  2 000 tons.
               
            Ifølge artikel 3 skal de berørte medlemsstater, såfremt den samlede tilbudte mængde overstiger den ovenfor nævnte mængde, fastsætte den nedskæringsprocent, der skal anvendes på de modtagne tilbud.
      2. Priser og kvalitetskrav for bageegnet blød hvede
      Ifølge artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 fastsættes en fælles enhedsinterventionspris og en referencepris for bageegnet blød hvede for en standardkvalitet, som bestemmes for hver kornsort. Disse priser og standardkvaliteter fastsættes efter fremgangsmåden i EØF-Traktatens artikel 43, stk. 2 (
            11
         ).
      Referenceprisen for bageegnet blød hvede fastsættes ved, at der til den fælles enhedsinterventionspris, som er fastsat for dette produkt, lægges et beløb svarende til forskellen mellem udbyttet ved produktionen af denne hvede og udbyttet ved produktion af hvede, der ikke er egnet til brødfremstilling (
            12
         ).
      Denne referencepris fastsættes for blød hvede, som opfylder kravene for standardkvaliteten samt kravene for en middelkvalitet til brødfremstilling (
            13
         ) for at undgå tilskyndelse til produktion af sorter af blød hvede, hvis kvalitet ikke er god nok til brødfremstilling.
      Disse særlige interventionsforanstaltninger kan dog vedrøre andre kvaliteter af blød hvede til brødfremstilling end den kvalitet, for hvilken referenceprisen fastsættes (
            14
         ). Sådanne foranstaltninger kan blandt andet overvejes for blød hvede, der opfylder minimumskravene for brødfremstilling, under forudsætning af, at der sker en nedsættelse (
            15
         ).
      Det påhviler Rådet på forslag af Kommissionen og med kvalificeret flertal at fastlægge de minimumskrav, der stilles med henblik på brødfremstilling, samt at definere en middelkvalitet til brødfremstilling, og Kommissionen skal via forvaltningskomitéproceduren vedtage den metode, der skal anvendes til konstatering af, om blød hvede opfylder disse krav eller denne definition (
            16
         ).
      Artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 1955/81 af 13. juli 1981 om fastsættelse af de teknologiske krav for blød hvede til brødfremstilling (
            17
         ) bestemmer, at blød hvede opfylder kravene for middelkvalitet til brødfremstilling, når dej af denne hvede slipper ved mekanisk bearbejdning, og når hveden har følgende kemiske og biokemiske egenskaber:
      
               —
            
            
               proteinindhold på 11,5% eller derover,
            
         
               —
            
            
               Zélény-tal på 25 eller derover,
            
         
               —
            
            
               Hagberg-faldtal på 260 eller derover.
            
         Ifølge artikel 2 i forordning nr. 1955/81 opfylder blød hvede minimumskravene til brødfremstilling, når den fremviser en acceptabel grad af amylaseaktivitet og et acceptabelt proteinindhold, og når dej af denne hvede slipper ved mekanisk bearbejdning.
      Kommissionen har i forordning (EØF) nr. 2062/81 af 15. juli 1981 (
            18
         ) defineret minimumskvaliteten til brødfremstilling. Det fremgår af forordningen, at dejen skal være ikke-klæbrig og maskinbearbejdelig, og at følgende anses som acceptabelt, jf. artikel 2 i forordning nr. 1955/81:
      
               —
            
            
               amylaseaktiviteten i blød hvede til brødfremstilling, når faldtallet er over eller lig med 180 sekunder;
            
         
               —
            
            
               proteinindholdet, når det er lig med eller over 10,5%.
            
         Ifølge artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 berigtiges interventionsprisen ved tillæg og fradrag, som er fastlagt i tabeller, dersom kornets kvalitet afviger fra den standardkvalitet, for hvilken interventionsprisen er fastsat. I medfør af artikel 7, stk. 5, fastsætter Kommissionen via forvaltningskomitéproceduren bestemmelser om den ringeste kvalitet og den mindste mængde for hver kornsort, som kræves til en intervention, og de tabeller over tillæg og fradrag, der skal anvendes ved interventionen.
      Før 1981 fastsatte Rådet prisen for bageegnet blød hvede på et niveau svarende til mindstekvaliteten til brødfremstilling, idet Rådet ikke havde defineret en middelkvalitet til brødfremstilling (
            19
         ).
      Efter at denne definition var blevet fastsat i Rådets forordning nr. 1955/81, er referenceprisen blevet fastsat på et niveau svarende til middelkvaliteten til brødfremstilling, idet den anvendelige pris ved mindstekvaliteten fremgår af en fodnote til bilaget, jf. Rådets forordninger nr. 1950/81 af 13. juli 1981 (
            20
         ) og nr. 1452/82 af 18. maj 1982 (
            21
         ) om fastsættelse af kornpriserne for høstårene henholdsvis 1981/1982 og 1982/1983.
      Det fremgår af disse forordningers betragtninger, at
      »i tilfælde af anvendelsen af særlige interventionsforanstaltninger for blød hvede, som opfylder mindstekravene til brødfremstilling, bør referenceprisen nedsættes med et fast beløb«.
      Kommissionen har derfor fastsat referenceprisen for minimumskvaliteten i sine forordninger nr. 2158/81 af 29. juli 1981 (
            22
         ), nr. 1837/82 af 7. juli 1982 (
            23
         ) og nr. 1644/83 af 17. juni 1983 (
            24
         ).
      Derimod fremgår det af fjerde betragtning til Rådets forordning (EØF) nr. 1019/84 af 31. marts 1984 om fastsættelse af kornpriserne for høståret 1984/1985 vedrørende de priser, der skal anvendes i kornsektoren (
            25
         ), at
      »for så vidt angår blød hvede, bør den pris, der skal gælde i tilfælde af særlige interventionsforanstaltninger for minimumskvalitet til brødfremstilling, ikke fastsættes inden for rammerne af denne forordning, da beløbets størrelse skal bestemmes på tidspunktet for en eventuel anvendelse af sådanne foranstaltninger«.
      I forordning nr. 1019/84 har Rådet i øvrigt udtalt, at
      »den forsigtige prispolitik [bør] afløses af en restriktiv politik, og den gradvise mindskelse af forskellen mellem Fællesskabets priser og priserne i de vigtigste eksportlande bør fortsættes; dette mål kan nås ved for høståret 1984/1985 at nedsætte interventionspriserne og referenceprisen...«.
      Kommissionen har i forordning (EØF) nr. 1810/84 af 28. juni 1984 om gennemførelse af en særlig interventionsforanstaltning for blød hvede af bagekvalitet i begyndelsen af høståret 1984/85 (
            26
         ) anført følgende:
      »i overensstemmelse med de retningslinjer, som blev udstukket i forbindelse med fastsættelsen af priserne for høståret 1984/85, bør der for høståret 1984/1985 være en forskel på 7% mellem prisen for blød hvede af minimumskvalitet og den fælles enhedsinterventionspris« (
            27
         ).
      Ifølge artikel 1 i denne forordning skal interventionsorganerne opkøbe visse mængder blød hvede af minimumskvalitet til brødfremstilling, jfr. forordning nr. 2062/81. I henhold til artikel 2 var den pris, der skulle betales, den referencepris, som for høståret 1984/1985 ved Rådets forordning nr. 1019/84 (
            25
         ) var fastsat til 213,14 ECU/t, nedsat med 17,62 ECU/t.
      Artikel 4, nr. 3, i Kommissionens forordning nr. 1629/77, som ændret ved forordning (EØF) nr. 2215/84 (
            28
         ) af 30. juli 1984, bestemmer, at i forbindelse med en særlig interventionsforanstaltning i form af opkøb af en anden bageegnet kvalitet af blød hvede end den, for hvilken referenceprisen er fastsat, fastsættes den pris, der skal anvendes, eventuelt justeret med tillæg og fradrag som fastsat i artikel 5, stk. 3-5, iht. forvaltningskomitéproceduren.
      Da Rådet for høståret 1985/1986 hverken har fastsat en fælles enhedsinterventionspris for korn eller en referencepris for blød hvede af bagekvalitet, har Kommissionen udstedt forordning (EØF) nr. 2124/85 af 26. juli 1985 (
            29
         ) om retsbevarende foranstaltninger for korn med undtagelse af hård hvede.
      Ifølge tredje betragtning til denne forordning bør nedsættelsen af den fælles enhedsinterventionspris på baggrund af holdningen i Rådet begrænses til 1,8%. Ifølge artikel 1 skal interventionsorganerne ved interventionsopkøb af blød hvede, byg, majs og sorghum anvende den fælles enhedsinterventionspris, som i Rådets forordning nr. 1019/84 for høståret 1984/1985 var fastsat til 182,73 ECU /t, nedsat med 3,29 ECU /t. Disse priser justeres med de tillæg og fradrag, som er fastsat i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1570/77 (
            30
         ).
      Endelig er der i artikel 1 i forordning nr. 400/86 opregnet de supplerende karakteristika for blød hvede af bagekvalitet, som de nationale interventionsorganer skal opkøbe i medfør af den særlige interventionsforanstaltning, som blev indført ved denne forordning, jf. artikel 4, stk. 3, og artikel 5 i forordning nr. 1629/77, nemlig:
      
               »—
            
            
               proteinindhold (N × 5,7) i tørstoffet på 11 % eller derover,
            
         
               —
            
            
               Hagbergs faldtal på 200 eller derover, heri iberegnet de 60 sekunder til tilberedning (omrøring),
            
         
               —
            
            
               den af sådan hvede fremstillede dej skal være ikke-klæbrig og maskinbearbejdelig som omhandlet i artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 1955/81«.
            
         Ifølge ottende betragtning til forordning nr. 400/86 har Kommissionen i betragtning af de fastsatte kvalitetskrav med henblik på anvendelsen af den særlige interventionsforanstaltning fastsat en pris for blød hvede af den fastsatte kvalitet, der er 5% højere end den fælles enhedsinterventionspris som fastsat i henhold til artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 2124/85.
      II — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
      I henhold til den særlige interventionsforanstaltning, der blev fastsat ved den ovennævnte forordning nr. 400/86, udbød de franske producenter i alt 1699740 tons.
      Da der for Frankrig var fastsat et maksimum på 200000 tons, måtte det franske interventionsorgan, Office national interprofessionnel des céréales (herefter benævnt »ONIC«), fastsætte en nedskæringsprocent på 88,23% for samtlige tilbud, jfr. artikel 3 i forordning nr. 400/86. Den enkelte franske producent fik således kun godkendt 11,77% af den af ham tilbudte mængde.
      Samtidig bevirkede de i de andre medlemsstater tilbudte mængder, at staternes interventionsorganer måtte fastsætte en nedskæringsprocent på 2,55% i Tyskland og 0% i de øvrige stater. Således blev alle — eller næsten alle — tilbud fra producenterne i disse stater godkendt.
      I henhold til ONIC's nedskæringsafgørelse kunne dets lokale tjenestegrene derfor ved afgørelse af 19. marts 1986 i henhold til den særlige interventionsforanstaltning kun overtage 1560 ton af 13250 ton bageegnet blød hvede, som Société coopérative de Rozay-en-Brie, Provins et environs (herefter benævnt »Scarpe«) havde tilbudt til intervention.
      Scarpes parti, som ONIC overtog, havde følgende kvalitative karakteristika:
      
               —
            
            
               proteinindhold: 11,70%,
            
         
               —
            
            
               Zélény-tal: 30,
            
         
               —
            
            
               Hagberg-faldtal: 322.
            
         Scarpe, støttet af Association générale des producteurs de blé et autres céréales (AGPB) og Fédération française des coopérative agricoles de céréales (FFCAC), anlagde sag ved tribunal administratif de Versailles med påstand om annullation af den pågældende opkøbsafgørelse, idet de gjorde gældende, at forordning nr. 400/86, som den anfægtede konkrete afgørelse er truffet i medfør af, er ulovlig ud fra to synspunkter:
      
               —
            
            
               for så vidt angår den opkøbte mængde, da der er sket en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75, af princippet om ligebehandling i EØF-Traktatens artikler 7 og 40, stk. 3, samt af begrundelsespligten i Traktatens artikel 190;
            
         
               —
            
            
               for så vidt angår den betalte pris under hensyn til det opkøbte partis kvalitet, idet interventionsprisen og kvalitetskravene til bageegnet blød hvede i forordning nr. 400/86 ikke er i overensstemmelse med artikel 3 i forordning nr. 2727/75 og gennemførelsesforordningerne hertil.
            
         Da spørgsmålet om den anfægtede konkrete afgørelses lovlighed nødvendigvis forudsatte, at forordning nr. 400/86 var gyldig, forelagde tribunal administratif de Versailles Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af forordning nr. 400/86 og, såfremt det til besvarelse af spørgsmålet er nødvendigt, gyldigheden af forordningerne nr. 2727/75 (artikel 8, stk. 2), nr. 1146/76 (artikel 2) og nr. 1629/77 (artikel 3).
      Det præjudicielle spørgsmål er formuleret således :
      »Er Kommissionens forordning nr. 400/86 af 21. februar 1986 samt Rådets forordninger nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 og nr. 1146/76 af 17. maj 1976, henholdsvis Kommissionens forordning nr. 1629/77 af 20. juli 1977, i strid med artikel 7, artikel 40, stk. 3, og artikel 190 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab?«
      Anmodningen fra tribunal administratif de Versailles blev registreret på Domstolens Justitskontor den 2. februar 1989.
      I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af:
      
               —
            
            
               Den Franske Republiks regering ved Edwige Belliard som befuldmægtiget,
            
         
               —
            
            
               Rådet for De Europæiske Fællesskaber ved J. Delmoly som befuldmægtiget,
            
         
               —
            
            
               intervenienterne i hovedsagen ved advokat N. Coutrelis, og
            
         
               —
            
            
               Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Hetsch som befuldmægtiget.
            
         På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse. Den har dog anmodet Rådet, Kommissionen og intervenienterne i hovedsagen om en række oplysninger, som er blevet fremlagt inden for den fastsatte frist.
      Ved afgørelse af 15. november 1989 har Domstolen i medfør af artikel 95, stk. 1 og 2, i procesreglementet henvist sagen til Anden Afdeling.
      III — Sammenfatning af skriftvekslingen for Domstolen
      1. De for hver medlemsstat forskelligt fastsatte mængdemæssige begrænsninger for interventionsopkøb
      
         Den Franske Republiks regering er af den opfattelse, at Kommissionen ved at udstede en forordning om gennemførelse af en særlig foranstaltning for bageegnet blød hvede ikke har overskredet de forvaltningsbeføjelser, den har fået tildelt i henhold til Rådets grundforordninger.
      Den franske regering henholder sig til Domstolens afgørelse for så vidt angår spørgsmålet, om den kvantitative fordeling, som Kommissionen har fastsat i forordning nr. 400/86, er objektivt og tilstrækkeligt begrundet.
      
         Rådet har anført, at det hverken fremgår af artikel 8, stk. 2, i Rådets forordning nr. 2727/75 eller af artikel 2 i forordning nr. 1146/76, der også nævnes i det præjudicielle spørgsmål, at der skal ske en kvantitativ fordeling mellem medlemsstaterne, således som Kommissionen har bestemt i forordning nr. 400/86.
      Ifølge artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 2727/75 har Kommissionen visse skønsbeføjelser til at fastsætte den bedst egnede interventionsforanstaltning, forudsat at de berørte erhvervsdrivende sikres lige adgang til ordningen og behandles ens (jf. artikel 4 i Rådets forordning nr. 1146/76).
      Det kan herefter fastslås, at det præjudicielle spørgsmål i det væsentlige vedrører problemet om, hvorvidt den af Kommissionen fastsatte kvantitative fordeling var objektivt og tilstrækkeligt begrundet, og navnlig om forordning nr. 400/86 opfylder kravene i Traktaten om ligebehandling og tilstrækkelig begrundelse.
      Rådet finder det derfor for nærværende unødvendigt at udtale sig yderligere om gyldigheden af dets forordninger nr. 2727/75 og nr. 1146/76, idet spørgsmålet herom er rejst som et incidenspunkt af den forelæggende ret. Forelæggelseskendelsen indeholder i øvrigt intet, der kan rejse tvivl om gyldigheden af disse forordninger.
      
         Intervenienterne i hovedsagen har gjort gældende, at forordning nr. 400/86 er ugyldig henset til EØF-Traktatens artikler 7, 40, stk. 3, og 190, samt til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75.
      
               1.
            
            
               Forskellen mellem nedskæringsprocenterne, alt efter medlemsstat, har ført til en forskelsbehandling mellem producenter af bageegnet blød hvede inden for Fællesskabet, skønt disse befinder sig i en situation, der ikke blot er sammenlignelig, men identisk, idet der navnlig er tale om franske og tyske producenter. Da den pågældende foranstaltning blev truffet af Kommissionen, svingede markedsprisen for blød hvede udtrykt i procentdel af interventionsprisen omkring 103 i Tyskland og 102 i Frankrig.
               Ifølge artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 skal de specielle interventionsforanstaltninger støtte udviklingen på hvedemarkedet i forhold til referenceprisen. Det er således i lyset af dette formål, at der skal tages stilling til, om den omhandlede foranstaltning er begrundet i forhold til forbuddet mod forskelsbehandling, og det er derfor markedsprisniveauet i Fællesskabets enkelte regioner, der udgør den »situation«, der skal lægges til grund for denne fordeling.
               Det kan herefter fastslås, at den forskelsbehandling, som de franske producenter har været udsat for, var ubegrundet, når henses til, at formålet med særlige interventionsforanstaltninger for bageegnet blød hvede var at støtte priserne.
               Den totale mangel på tilbud i Storbritannien og Italien, hvor markedspriserne var langt højere end interventionsprisen, bekræfter denne opfattelse.
               Domstolen har fastslået, at ensartede situationer kan behandles forskelligt, når denne forskelsbehandling er objektivt begrundet. Da forbuddet mod forskelsbehandling er et af fællesskabsrettens grundlæggende principper, tilkommer det imidlertid den myndighed, der træffer en foranstaltning, der indebærer en forskelsbehandling, at bevise, at den er »objektivt begrundet«.
            
         
               2.
            
            
               For at sådanne foranstaltninger kan tillades, kræves en »begrundelse, der i særlig grad var klar og overbevisende« (
                     31
                  ). Det gælder imidlertid ikke forordning nr. 400/86, hvis tredje betragtning ikke udgør noget bevis, men en ren og skær påstand.
               Dels er påstanden vedrørende priserne ukorrekt, eller mere præcist, de prisforskelle, som rent faktisk eksisterede, kunne ikke begrunde, at de enkelte medlemsstater tildeltes kvoter.
               Dels støttes påstanden om afsætningsmulighederne ikke af nogen — end ikke kortfattet — markedsanalyse af Fællesskabet i almindelighed eller af den enkelte medlemsstat i særdeleshed.
               Under disse omstændigheder er Domstolen ikke i stand til at udøve sin prøvelsesret over for Kommissionens forordning eller til at afgøre, om forskelsbehandlingen mellem Fællesskabets erhvervsdrivende var objektivt begrundet.
            
         
               3.
            
            
               
                  Den fælles markedsordning er til hinder for, at Kommissionen fastsætter en kvantitativ fordeling mellem medlemsstaterne i forbindelse med en særlig interventionsforanstaltning for bageegnet blød hvede.
               I artikel 8, stk. 2, i forordning rn. 2727/75 henvises til situationen for bageegnet blød hvede på Fællesskabets marked i sin helhed. Rådets gennemførelsesforordning nr. 1146/76 indeholder på sin side ingen bestemmelser, der muliggør nationale kvoter.
               Artiklerne 3 og 4, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 1629/77, der indeholder de nøjagtige bestemmelser, der dannede grundlaget for vedtagelsen af forordning nr. 400/86, kan ikke fortolkes som værende i strid med Rådets forordninger, som Kommissionen herved gennemførte, og som ikke giver mulighed for geografisk fordeling i forbindelse med særlige interventionsforanstaltninger.
               Foranstaltninger, der begrundes i nationale og regionale markedshensyn, kan kun indføres på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2727/75 og artikel 1 i forordning nr. 1146/76 vedrørende forebyggende intervention, der har et andet formål end de særlige foranstaltninger for bageegnet hvede. Ved at vedtage forordning nr. 400/86, hvori der for den enkelte medlemsstat fastsættes kvoter, som begrundes i »forskellige priser og afsætningsmuligheder i medlemsstaterne« (
                     32
                  ), begik Kommissionen således en reel magtfordrejning, idet den i en sådan situation burde have anvendt den forebyggende interventionsforanstaltning, jfr. artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2727/75.
               Forordning nr. 1629/77 bemyndiger ikke udtrykkeligt Kommissionen til at fastsætte kvoter for medlemsstaterne, når der træffes en særlig interventionsforanstaltning for hele Fællesskabet. Ifølge artikel 3 kan Kommissionen alene begrænse foranstaltningens geografiske anvendelsesområde.
               Hvis Domstolen imidlertid måtte finde, at Kommissionen ifølge forordning nr. 1629/77 havde kompetence til at træffe en foranstaltning som den her omhandlede, nedlægger sagsøgeren og intervenienterne i hovedsagen påstand om, at Domstolen erklærer forordningens artikel 3, andet led, ugyldig, idet bestemmelsen giver mulighed for en geografisk differentiering, som hverken er tilladt efter artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 eller efter artikel 2 i forordning nr. 1146/76.
               
                  Kommissionen har indledningsvis anført, at den omhandlede særlige foranstaltning ikke blev gennemført ved licitation, således at artikel 2 i Rådets forordning nr. 1146/76, som der henvises til i præmisserne til den forelæggende rets dom, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
               
                  Begrundelsen i forordning nr. 400/86, navnlig for så vidt angår fastsættelsen af forskellige kvantitative begrænsninger for opkøb i de enkelte medlemsstater, opfylder ifølge Kommissionen de af Domstolen fastsatte krav. Betragtningerne til forordningen sammenholdt med de almindelige bestemmelser i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 og artilderne 2 og 3 i forordning nr. 1629/77 indeholder en klar og utvetydig begrundelse for foranstaltningen, således at den berørte kan sætte sig ind i baggrunden for den trufne foranstaltning og Domstolen udøve sin kontrol.
               Med hensyn til den påståede forskelsbehandling mellem Fællesskabets producenter af blød hvede har Kommissionen understreget, at de særlige og specielle foranstaltninger i artikel 8 i forordning nr. 2727/75 omfatter forskellige metoder til at intervenere på markedet, både for så vidt angår deres udformning og virkning, hvorfor der er anvendt forskellig terminologi. De to typer foranstaltninger opfylder på forskellig vis modstillede krav og må derfor ikke forveksles.
               De manglende oplysninger i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 om de specielle foranstaltningers geografiske anvendelsesområde giver Kommissionen — som det tilkommer at bestemme, hvorledes de specielle foranstaltninger skal udformes og anvendes — mulighed for at foranstalte en intervention, der er tilpasset det ene eller andet markeds støttebehov, så snart markedssituationen i Fællesskabet for bageegnet blød hvede kræver det.
               Artikel 3 i forordning nr. 1629/77 bemyndiger netop Kommissionen til at træffe en særlig foranstaltning, når en sådan intervention som følge af prisudviklingen er særligt påkrævet. Alt efter omstændighederne kan Kommissionen være nødsaget til at vedtage en særlig foranstaltning, der differentieres på grundlag af medlemsstaternes respektive markedssituationer for at begrænse den særlige interventionsforanstaltning til det allermest nødvendige og undgå, at den fører til forstyrrelser på andre markeder. Foranstaltningen er imidlertid ikke til hinder for, at de erhvervsdrivende tilbyder deres korn til interventionsorganerne i den af dem foretrukne medlemsstat.
               Situationen på Fællesskabets marked for det pågældende produkt skal tages i betragtning på det tidspunkt, hvor den pågældendes særlige foranstaltning er blevet vedtaget af Kommissionen for at sammenligne den med udviklingen i de foregående måneder. Dernæst skal navnlig prisudviklingen for bageegnet blød hvede og afsætningsmulighederne på de franske og tyske markeder fremhæves.
               Udviklingen i forholdet mellem markedsprisen og interventionsprisen er det afgørende kriterium, når markedssituationen skal vurderes på et bestemt tidspunkt med henblik på at træffe en særlig interventionsforanstaltning. Dette prisforhold er nemlig resultatet af de beslutninger, de erhvervsdrivende på dette marked har truffet, og er udtryk for en ligevægt mellem udbud og efterspørgsel i den betragtede periode og således mellem de forskellige parametre, der er anført i artikel 2 i Kommissionens forordning nr. 1629/77. Kommissionen har imidlertid understreget, at der skal tages hensyn til forskellige faktorer, såfremt der foretages en sammenligning på grundlag af prisforhold af de forskellige særlige foranstaltninger, der er vedtaget siden 1977.
               Det skal først nævnes, at de overskud, der voksede progressivt efter rekordhøsten i 1982 og 1984, har belastt: kornmarkedet. Med hensyn til blød hvede bevirkede det stigende overskud, at Kommissionen allerede fra begyndelsen af høståret 1983/1984 ved hjælp af en række foranstaltninger begrænsede de mængder, der kunne opkøbes til intervention, mens der i virkeligheden indtil da kunne foretages intervention uden denne form for begrænsning. Den her omhandlede særlige foranstaltning skal derfor ses i relation til den stigende kontrol med produktionen.
               Den anden faktor, der skal tages i betragtning, vedrører det tidspunkt af høståret, hvor foranstaltningen træffes.
               Den her anfægtede foranstaltning er således den eneste, som blev truffet midt i høståret. Som følge heraf påvirker den en anden situation end den, der består ved begyndelsen eller afslutningen af høståret, på hvilke tidspunkter alle andre foranstaltninger blev truffet.
               Da den særlige foranstaltning, der blev fastsat ved forordning nr. 400/86, blev truffet midt i høståret, burde Kommissionen have taget hensyn til selve foranstaltningens indflydelse på markedet for at undgå at fremkalde nye skævheder, der kunne påvirke ligevægten. Dette er grunden til, at foranstaltningen tog udgangspunkt i en sammenligning af udviklingen af forholdet markedspris/interventionspris på de forskellige markeder i løbet af de sidste måneder af 1985 og i januar 1986 samt i udviklingen af eksportstrømmene i samme periode.
               I de seneste måneder forud for vedtagelsen af den omstridte foranstaltning — fra oktober 1985 — havde markedsprisen for bageegnet blød hvede udviklet sig støt, idet prisen i de fleste medlemsstater lå over interventionsprisen for produktet.
               Tendensen dækker dog over forskellige situationer i medlemsstaterne, hvilket forklarer den valgte løsning i forordning nr. 400/86.
               Markedspriserne for bageegnet blød hvede i de tre største producentlande — Frankrig, Det Forenede Kongerige og Tyskland i nævnte rækkefølge — udviste samme stigende tendens, men der var tale om forskellige prisniveauer, således at der kunne være betydelige afvigelser.
               En analyse af markedspriserne viser, at behovet for at opretholde priserne i de tre største producentlande navnlig gjorde sig gældende i Frankrig og Tyskland og af disse to producentlande, navnlig i Tyskland. At det franske marked udviste en mere hævdet tendens for bageegnet blød hvede end det tyske marked, kan navnlig forklares ved den gunstige udvikling af den franske eksport af blød hvede i perioden oktober 1985 til januar 1986.
               Det følger af de økonomiske oplysninger, som forelå i slutningen af januar 1986, herunder de nationale myndigheders vurdering af mulighederne for afsætning af lagrene, at situationen for bageegnet blød hvede på de franske og tyske markeder ikke kunne sammenlignes. Udover en prisfordel på over 1 % havde de franske producenter af blød hvede en naturlig afsætning i form af eksport, som langt oversteg afsætningsmulighederne for samme type hvede fremstillet i Tyskland. Da behovet for opretholdelse af markedsprisen netop af denne grund var objektivt forskelligt, var Kommissionens fastsættelse af forskellige kvantitative begrænsninger — fordelt i forhold til de forskellige støttebehov, som markedet udviste — for de tilbud, der kunne godkendes i disse to lande, således begrundet.
            
         2. Opkøbsprisen og de i forordning nr. 400/86 fastsatte teknologiske karakteristika for bageegnet blød hvede
      
         Intervenienterne i hovedsagen har gjort gældende, at forordning nr. 400/86 er ugyldig i forhold til artikel 3 i forordning nr. 2727/75, for så vidt angår fastsættelsen af den fælles enhedsinterventionspris og referencepris, og til gennemførelsesforordningerne.
      Der er kun forudset to kvaliteter hvede til brødfremstilling, den af Rådet definerede middelkvalitet og en minimumskvalitet, hvis karakteristiska fremgår af Kommissionens forordning nr. 2062/81, og for hvilken Kommissionen ligeledes som en del af dens forvaltningsbeføjelser kan træffe særlige interventionsforanstaltninger, idet det påhviler den at fastsætte prisniveauet.
      Man kan ganske vist mene, at artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 er tilstrækkelig vidt formuleret til, at Kommissionen kan træffe særlige interventionsforanstaltninger for en anden kvalitet end middel- eller minimumskvaliteten. Er dette tilfældet, skal opkøbsprisen for bageegnet blød hvede fastsat i henhold til de særlige interventionsforanstaltninger svare til den pågældende kvalitet. Med den pris, der fastsættes i forordning nr. 400/86, nemlig 188,41 ECU /t (den fælles enhedsinterventionspris på 179,44 forhøjet med 5%) svarer til en nedsættelse på 20,89 ECU/t af »referenceprisen« for 1985/1986, der ikke er fastsat af Rådet, men som af Kommissionen efter intervenienternes opfattelse burde have været fastsat til 209,30 ECU /t ved på referenceprisen for 1984/1985 på 213,13 ECU /t at anvende den samme nedsættelse på 1,8%, der i Kommissionens forordning nr. 2124/85 er anvendt som retsbevarende foranstaltning på interventionsprisen for 1985/1986.
      Nedsættelsen ifølge forordning nr. 400/86 for bageegnet blød hvede er således større end de 17,62 ECU /t, som blev anvendt i 1984/1985 ved Kommissionens forordning nr. 1810/84 (
            33
         ), der omhandler en interventionsforanstaltning for minimumskvaliteten. Da den i forordning nr. 400/86 fastsatte kvalitet for bageegnet blød hvede imidlertid er højere end denne minimumskvalitet, følger det heraf, at Kommissionen i 1985/1986 for at støtte markedet for bageegnet blød hvede har indført en prisnedsættelse i forhold til høståret 1984/1985, som er på mere end de i forordning nr. 2124/85 omhandlede 1,8% og på grundlag af — om ikke en udtrykkelig vedtagelse i Rådet — så i det mindste »holdningen i Rådet«.
      Kommissionen har ved at vedtage forvaltningsforanstaltningen i forordning nr. 400/86 ikke alene tilsidesat sin egen forordning nr. 2124/85, der var gyldig i høståret, så længe Rådet ikke selv traf en afgørelse, men har også overskredet sine beføjelser på prisområdet, som i mangel af en vedtagelse i Rådet for høståret 1985/1986 var begrænset til en beføjelse til at træffe retsbevarende foranstaltninger, som ikke berørte Rådets afgørelse om priserne for høståret 1985/1986.
      I øvrigt har Kommissionen i forordning nr. 400/86 fastsat opkøbsprisen ved særlig intervention ved at henvise til interventionsprisen, dvs. en pris for foderhvede, forhøjet med en vis procent.
      Det er imidlertid referenceprisen, der er hovedhjørnestenen i ordningen om markeds-støtte til bageegnet blød hvede. Kommissionen burde derfor under alle omstændigheder have fastsat opkøbsprisen ved at anvende en nedsættelse i forhold til referenceprisen, som afspejler kvalitetsforskellen i forhold til en bageegnet middelkvalitet, og dét i øvrigt uanset nedsættelsens omfang.
      Kommissionen har ved sin handlemåde fraveget den ordning, som Rådet ville indføre, og den forblev uændret i 1985/1986, da den ikke var knyttet til foranstaltninger for høståret, men til permanente bestemmelser.
      Den af Kommissionen trufne foranstaltning er i virkeligheden ikke en almindelig interventionsforanstaltning i overensstemmelse med den fælles markedsordning, men en egentlig prisforanstaltning for bageegnet blød hvede uden nogen henvisning til de faste elementer i den af Rådet vedtagne fælles markedsordning, nemlig middel- og minimumskvaliteten til brødfremstilling samt referenceprisen.
      Kommissionen har rent faktisk fuldstændigt overset, at der skal fastsættes en referencepris for en bageegnet middelkvalitet, da det er denne pris og denne kvalitet, der er selve grundlaget for interventionsordningen for bageegnet hvede.
      Kommissionen har således overskredet sine beføjelser til at træffe retsbevarende foranstaltninger, idet disse er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at udfylde det retlige tomrum som følge af Rådets passivitet. Kommissionen har gjort sig skyldig i en egentlig magtfordrejning, idet den har anvendt sine forvaltningsbeføjelser vedrørende særlig intervention til et andet formål, nemlig til — i stedet for Rådet, der er enekompetent på området — at gennemføre en egentlig ændring af pris- og interventions-ordningen.
      På dette punkt, ligesom ved fordelingen af mængderne mellem medlemsstaterne, er forordning nr. 400/86 heller ikke korrekt begrundet. Dens sidste »betragtning« er kun en påstand, som ydermere afkræftes af beregningen ovenfor.
      IV — Parternes besvarelse af Domstolens spørgsmål
      
               1.
            
            
               Som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål om intervenienterne i hovedsagens anbringende om, at priserne og de teknologiske karakteristika for bageegnet blød hvede i den anfægtede forordning nr. 400/86 var ulovlige, har Rådet indledningsvis anført, at den skønsbeføjelse, som Kommissionen råder over i henhold til sin delegerede kompetence, skal fortolkes vidt.
               Hovedsagen drejer sig om Kommissionens tekniske udøvelse af sine forvaltningsbeføjelser i forbindelse med en særlig interventionsforanstaltning. Det tilkommer derfor Kommissionen at forklare sin holdning på dette punkt. Under alle omstændigheder er Rådet ikke i stand til teknisk at bidrage til analysen af markedssituationen i det pågældende høstår.
               
                  Kommissionen har anført, at Rådet har bemyndiget den til at indføre særlige interventionsforanstaltninger med henblik på at støtte markedet for bageegnet blød hvede ved at give den kompetence til på grundlag af markedets åbenbare behov
               
                        —
                     
                     
                        at fastsætte en anden bageegnet kvalitet end middelkvaliteten, hvor støtten er mere effektiv eller mere passende i lyset af markedsudviklingen, herunder pålægge den at fastsætte de kemiske og biokemiske egenskaber for en bageegnet minimumskvalitet,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        og tilsvarende for interventionsorganernes opkøb at fastsætte betingelserne herfor og navnlig prisen, der svarer til den kvalitet, som den særlige foranstaltning drejer sig om.
                     
                  Kommissionen afviser intervenienternes argumentation, hvorefter den anfægtede forordning som interventionsforanstaltning ikke er forenelig med forordning nr. 2727/75. Artikel 8, stk. 2, sidste afsnit, og stk. 4, giver Kommissionen hjemmel til i løbet af et høstår at vedtage en særlig interventionsforanstaltning, der omfatter opkøb til intervention af blød hvede,
               
                        —
                     
                     
                        som har en anden bageegnet kvalitet end middelkvaliteten, og som navnlig opfylder en minimumskvalitet svarende til de generiske krav i artikel 2 i forordning nr. 1955/81, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        til en pris, der svarer til den således fastsatte kvalitet, jf. artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i Kommissionens forordning nr. 1629/77.
                     
                  Forordning nr. 2727/75 suppleret af forordningerne om fastsættelse af kornpriserne for hvert høstår har således ikke givet de erhvervsdrivende en ret til en støtteforanstaltning til en bestemt opkøbspris. Kommissionen har nemlig kun anvendt en særlig interventionsforanstaltning, når markedet har haft behov for støtte på sådanne betingelser og — i tilfælde af opkøb — til en pris, hvis niveau er blevet fastsat i forhold til den pågældende kvalitet og den konstaterede udvikling på markedet.
               Den anfægtede forordning nr. 400/86, der er vedtaget i henhold til de beføjelser, Rådet har givet Kommissionen, er en passende fremgangsmåde ved forvaltningen af markedet for bageegnet blød hvede i løbet af høståret 1985/1986. Intervenienternes forsøg på at påvise det modsatte ved hjælp af en sammenligning med den pris, der er fastsat i forbindelse med den særlige interventionsforanstaltning i Kommissionens forordning nr. 1810/84, virker ikke overbevisende.
               Kommissionen har indledningvis anført, at intervenienternes henvisning til, at den ikke har overholdt nedsættelsen på 1,8%, jf. forordning nr. 2124/85, er irrelevant. Nedsættelsen på 1,8% angår kun interventionsprisen. Denne kan ikke som sådan sammenholdes med prisudviklingen for blød hvede af en anden bageegnet kvalitet end middelkvaliteten, der skal fastsættes i forbindelse med en særlig interventionsforanstaltning, der vedtages i løbet af et høstår, idet en sådan pris fastsættes på baggrund af markedsudviklingen for denne kornsort.
               Såvel den i forordning nr. 400/86 fastsatte bageegnede kvalitet som den indvundne erfaring i høståret 1984/1985 efter vedtagelsen af forordning nr. 1810/84 gjorde netop prisniveauet i forordning nr. 400/86 fuldt berettiget.
               Kommissionen har allerede i 1983 i sine forslag om ændring af den fælles landbrugspolitik fremhævet, at »hvis der skal blive et rigtigt prisforhold mellem de forskellige hvedekvaliteter, således at der opnås besparelser i udgifterne til intervention og udførsel, må forskellen mellem interventionsprisen for bageegnet hvede af minimumskvalitet og foderhvede indsnævres« fra 10 til 5% (
                     34
                  ).
               Kommissionen har valgt at gennemføre denne nedsættelse, der var offentliggjort og dermed kendt af de erhvervsdrivende, i to etaper, hvilket skete i forordningerne nr. 1810/84 og nr. 400/86; den første indeholdt en forskel på 7% mellem prisen for blød hvede af minimumskvalitet og den fælles enhedsinterventionspris og den anden en forskel på 5% mellem blød hvede af den pågældende kvalitet og interventionsprisen i Kommissionens forordning nr. 2124/85.
               Det lader sig nemt forklare, at forskellen skulle være mindre. Anvendelsen af særlige interventionsforanstaltninger gjorde det klart, at en høj støtte til prisen for bageegnet blød hvede havde gjort det attraktivt at forøge produktionen, selv om man med en stabil efterspørgsel kun kunne regne med begrænsede afsætningsmuligheder, og havde medført store interventionsopkøb.
               Endelig havde Kommissionen konstateret, at den særlige interventionsforanstaltning i forordning nr. 1810/84 ikke havde haft nogen virkning på markedet. Kommissionen havde betragtet dette resultat ikke alene som en støtte til en yderligere nedsættelse af prisforskellen, men havde også i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 400/86 ændret den krævede bageegnede minimumskvalitet ved at skærpe kravene hertil.
            
         
               2.
            
            
               
                  Rådet har vedrørende kriterierne for beregningen af den udbyttemæssige forskel mellem dyrkning af bageegnet blød hvede og foderhvede anført, at beregningen af forskellen nødvendigvis må føre til en fast procent på grund af det store antal hvedesorter, der er omfattet.
               De anvendte kriterier er maksimal /minimalforskelle i udbytte og kvalitet af foderhvede og af bageegnet blød hvede. Produktionsforhold og almindelige økonomiske betingelser indgår ligeledes som faktorer i beregningen. I perioden 1981-1985 har forskellen været 16,60%.
            
         
               3.
            
            
               På Domstolens foranledning har Rådet fremlagt den fælles enhedsinterventionspris og referenceprisen for blød hvede for høstårene 1980/1981 til 1984/1985.
               Det fremgår af betragtningerne til Rådets årlige prisforordninger, at interventionsprisen og referenceprisen for bageegnet blød hvede fastsættes »på en sådan måde, at der skabes bedre ligevægt mellem de forskellige produktioner i overensstemmelse med de faktiske behov på markedet« (
                     35
                  ).
               For så vidt angår navnlig referenceprisen, tages den udbyttemæssige forskel mellem dyrkning af bageegnet blød hvede af middelkvalitet og dyrkning af blød hvede, der ikke er bageegnet, i betragtning for at tilskynde til dyrkning af blød hvede af god bagekvalitet.
            
         
               4.
            
            
               
                  Kommissionen har som svar på Domstolens spørgsmål om, i henhold til hvilken bestemmelse Kommissionen kunne fastsætte minimumskravene til blød hvede til brødfremstilling i dens forordning nr. 2062/81, anført, at disse minimumskrav er blevet fastsat generisk i artikel 2 i Rådets forordning nr. 1955/81. Indtil vedtagelsen af denne sidste forordning havde Rådet selv fastsat kravene, idet Kommissionen i fornødent omfang havde fastlagt de biokemiske karakteristika (
                     36
                  ). I henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 2727/75 har Kommissionen ved forordning nr. 2062/81 vedtaget den metode, der skal anvendes til konstatering af, at blød hvede opfylder de af Rådet fastsatte minimumskrav.
            
         
               5.
            
            
               Vedrørende beregningskriterierne og niveauet for de forskellige opkøbspriser ved særlig intervention, som Kommissionen i henhold til forvaltningskomitéproceduren har fastsat for bageegnet blød hvede af andre kvaliteter end den, som referenceprisen er fastsat for, har Kommissionen anført, at opkøbsprisen i forordning nr. 400/86 ligger inden for rammerne af forslaget fra 1983 om tilpasningen af den fælles landbrugspolitik samt Kommissionens prisforslag til Rådet for høståret 1983/1984.
               Kommissionen har i øvrigt påpeget, at opkøbsprisen for minimumskvaliteten altid er blevet beregnet i forhold til den fælles enhedsinterventionspris, selv om den formelt er blevet udtrykt ved en nedsættelse i forhold til referenceprisen for middelkvaliteten. Denne beregningsmetode svarer til Kommissionens vurdering på baggrund af markedsprisen af prisforskellen i forhold til den kvalitative værdiforskel, der findes mellem bageegnet blød hvede og blød hvede, der ikke er bageegnet.
            
         
               6.
            
            
               
                  Intervenienterne i hovedsagen har vedrørende den pris, som efter deres opfattelse burde have været fastsat — lovligt — i artikel 2 i den anfægtede forordning nr. 400/86, anført, at i henhold til forordning nr. 2124/85 og på grundlag af de fastsatte priser for høståret 1984/1985 burde en særlig interventionsforanstaltning for bageegnet minimumskvalitet i 1985/1986 fastsættes på det prisniveau, der svarer til referenceprisen for 1984/1985, nedsat med 1,8%, og derefter nedsat med 17,62 ECU/t som udtryk for forskellen imellem den bageegnede middelkvalitet (referenceprisen) og den bageegnede minimumskvalitet. Interventionsopkøb af hvede af bageegnet minimumskvalitet burde således ske til følgende pris (ECU/t) :
               
                           — referencepris 1984/1985
                        
                        
                           213,13
                        
                     
                           
                                       —
                                    
                                    
                                       nedsat med 1,8% (forordning nr. 2124/85)
                                    
                                 
                        
                           — 3,83
                        
                     
                           — referencepris 1985/1986
                        
                        
                           = 209,30
                        
                     
                           
                                       —
                                    
                                    
                                       fradrag ved minimums-kvalitet
                                    
                                 
                        
                           17,62
                        
                     
                           
                                       —
                                    
                                    
                                       
                                          seerlig interventionspris for minimumskvalitet 1985/1986
                                    
                                 
                        
                           = 191,68.
                        
                     Den hvede, som har været genstand for særlig intervention i høståret 1985/1986, har imidlertid en højere kvalitet, da der i forordning nr. 400/86 kræves et proteinindhold på 11% og et Hagberg-faldtal på 200. Der skulle derfor betales en højere pris for denne end for minimumskvaliteten.
               Det er vanskeligt nøjagtigt at beregne en pris, der svarer til denne kvalitet, men under hensyn til de normale beregningsfaktorer, som anvendes inden for kornhandelen, kan der tages udgangspunkt i proteinindholdet (en prisforskel i forhold til den krævede kvalitet på 2% pr. 0,5% proteinindhold).
               På dette grundlag burde prisen for høståret 1985/1986 for minimumskvaliteten have været beregnet som ovenfor og forhøjet med 2%, dvs.:
               191,68 + 2% = 195,51 ECU/t.
               Kommissionen har selv anvendt proteinindholdet som kriterium ved beregning af prisen for blød hvede, idet den i sin forordning nr. 2135/86 (
                     37
                  ) af 8. juli 1986 om ændring af forordning nr. 1570/77 om tillæg og fradrag i forbindelse med intervention har fastsat et fradrag på 1% for hver 0,5% lavere proteinindhold i forhold til standardkvaliteten.
               På dette grundlag burde den særlige interventionspris, som skulle have været fastsat i artikel 2 i forordning nr. 400/86, have været prisen for minimumskvaliteten med tillæg af 1%, eller:
               191,68 + 1% = 193,60 ECU/t.
            
         T. F. O'Higgins
      Refererende dommer
      (
            *1
         ) – Processprog: fransk.
      (
            1
         ) – EFT L 281, s. 1.
      (
            2
         ) – EFT L 130, s. 1.
      (
            3
         ) – EFT L 136, s. 1.
      (
            4
         ) – EFT L 107, s. 1.
      (
            5
         ) – EFT L 130, s. 9.
      (
            6
         ) – EFT L 181, s. 26.
      (
            7
         ) – O. a.: I denne og efterfolgende forordninger betegnes disse interventionsforanstaltninger som særlige (fransk: »particulières«), selv om de franske originalversioner fortsat anvender betegnelsen »speciales«, der i forordning (EØF) nr. 1146/76 er oversat ved specielle. Af praktiske hensyn anvendes næsten udelukkende »særlige« i denne oversættelse.
      (
            8
         ) – Jf. beslutning nr. 80/533 (EFT L 138, s. 11), samt forordningerne nr. 1403/83 (EFT L 143, s. 21), nr. 1427/83 (EFT L 145, s. 24) og nr. 1428/83 (EFT L 145, s. 26).
      (
            9
         ) – EFT L 45, s. 22.
      (
            10
         ) – Anikei I, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 400/86.
      (
            11
         ) – Artikel 3, stk. 6, i forordning nr. 2727/75.
      (
            12
         ) – Artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2727/75.
      (
            13
         ) – Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 2727/75, som ændret ved artikel 1 i forordning nr. 1151/77.
      (
            14
         ) – Artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75, som ændret ved artikel 5 i forordning nr. 1151/77.
      (
            15
         ) – Tredje betragtning til ændringsforordning nr. 1151/77.
      (
            16
         ) – Artikel 4 i forordning nr. 2727/75, som ændret ved artikel 3 i forordning nr. 1151/77.
      (
            17
         ) – EFT L 198, s. 12.
      (
            18
         ) – EFT L 201, s. 6.
      (
            19
         ) – Jf. forordningerne nr. 1152/77 (EFT L 136, s. 3), nr. 1255/78 (EFT L 156, s. 2), nr. 1548/79 (EFT L 188, s. 2) og nr. 1872/80 (EFT L 184, s. 6).
      (
            20
         ) – EFT L 198, s. 3.
      (
            21
         ) – EFT L 164, s. 6.
      (
            22
         ) – EFT L 210, s. 32.
      (
            23
         ) – EFT L 202, s. 28.
      (
            24
         ) – EFT L 160, s. 42.
      (
            25
         ) – EFT L 107, s. 4.
      (
            26
         ) – EFT L 170, s. 33.
      (
            27
         ) – Syvende betragtning til forordning nr. 1810/84.
      (
            28
         ) – EFT L 203, s. 20.
      (
            29
         ) – EFT L 198, s. 31.
      (
            30
         ) – EFT L 174, s. 18.
      (
            31
         ) – Jf. generaladvokat Capotortis forslag til afgørelse i sag 158/80, Rewe mod Hauptzollamt Kiel, dom af 7. juli 1981, Sml. s. 1805, navnlig s. 1805,1834.
      (
            32
         ) – Tredje betragtning til forordning nr. 400/86.
      (
            33
         ) – EFT L 170, s. 33.
      (
            34
         ) – Den fælles landbrugspolitik: Kommissionens forslag — meddelelse fra Kommissionen til Rådet, KOM(83) 500 endelig udgave af 28. juli 1983, s. 23, punkt 4.27.
      (
            35
         ) – Jf. anden betragtning til forordning nr. 1950/81.
      (
            36
         ) – Jf. Rådets forordning nr. 1256/78 (EFT L 156, s. 4) og Kommissionens forordning nr. 1387/78 (EFT L 167, s. 36).
      (
            37
         ) – EFT L 187, s. 26.
    ---documentbreak--- 
      
         DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
      2. maj 1990 (
            *1
         )
      I sag C-27/89,
      angående en anmodning, som tribunal administratif de Versailles i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
      
         Société coopérative agricole de Rozay-en-Brie, Provins et environs (Scarpe), Rozay-en-Brie,
      sagsøger, støttet af
      
         Association générale des producteurs de blé et autres céréales (AGPB) og Fédération française des coopératives agricoles de céréales (FFCAC), Paris,
      intervenienter,
      mod
      
         Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), Paris,
      sagsøgt,
      at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af en række fællesskabsforordninger om landbrug,
      har
      DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
      sammensat af afdelingsformanden, F. A. Schockweiler, og dommerne G. F. Mancini og T. F. O'Higgins,
      generaladvokat: G. Tesauro
      justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman
      efter at der afgivet indlæg af:
      
               —
            
            
               intervenienterne i hovedsagen ved advokat Nicole Coutrelis, Paris,
            
         
               —
            
            
               Rådet for De Europæiske Fællesskaber ved J. Delmoly, som befuldmægtiget,
            
         
               —
            
            
               Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Hetsch, som befuldmægtiget,
            
         på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 8. februar 1990,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 13. marts 1990,
      afsagt følgende
      Dom
      
               1
            
            
               Ved dom af 22. december 1988, indgået til Domstolen den 2. februar 1989, har tribunal administratif de Versailles i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af en række fællesskabsforordninger om landbrug.
            
         
               2
            
            
               Spørgsmålet er blevet rejst under en sag anlagt af Société coopérative agricole de Rozay en Brie, Provins et environs (herefter benævnt »Scarpe«), støttet af to sammenslutninger som intervenienter, med påstand om annullation af en afgørelse fra Office national interprofessionnel des céréales (herefter benævnt »ONIC«) om delvis overtagelse af en mængde bageegnet blød hvede, som Scarpe havde tilbudt til intervention i henhold til en særlig interventionsforanstaltning, som Kommissionen havde vedtaget.
            
         
               3
            
            
               Ifølge artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1), som senere ændret ved forordningerne (EØF) nr. 1143/76 af 17. maj 1976 (EFT L 130, s. 1), nr. 1151/77 af 17. maj 1977 (EFT L 136, s. 1) og nr. 1018/84 af 31. marts 1984 (EFT L 107, s. 1), fastsættes der for Fællesskabet årligt en fælles enhedsinterventionspris for korn og en referencepris med et højere beløb for bageegnet blød hvede for at fremme produktionen af denne kornsort. Ifølge forordningens artikel 3, stk. 2, fastsættes referenceprisen for blød hvede, der opfylder kravene for standardkvaliteten samt kravene for en middelkvalitet til brødfremstilling.
            
         
               4
            
            
               Ifølge artikel 8, stk. 2, i forordningen kan der, når markedssituationen i Fællesskabet for bageegnet blød hvede kræver det, vedtages specielle interventionsforanstaltninger for denne kornsort for at støtte udviklingen på dette marked i forhold til referenceprisen. Disse foranstaltninger kan imidlertid vedrøre andre kvaliteter af bageegnet blød hvede end den kvalitet, for hvilken referenceprisen er fastsat; sådanne foranstaltninger kan bl. a. overvejes for blød hvede, der opfylder minimumskravene til brødfremstilling, under forudsætning af, at der sker en nedsættelse.
            
         
               5
            
            
               I henhold til artikel 7, stk. 5, i forordning nr. 2727/75 fastsætter Kommissionen via forvaltningskomitéproceduren minimumskvaliteten og den mindste mængde, som kræves til en intervention, for hver kornsort samt de tabeller og fradrag, der skal anvendes ved interventionen.
            
         
               6
            
            
               Efter at Rådet for hvert høstår havde fastsat referenceprisen for minimumskvaliteten af bageegnet blød hvede og derefter for middelkvaliteten, dog i sidstnævnte tilfælde under forbehold af, at der for minimumskvaliteten blev anvendt et forudfastsat fradrag, ligeledes fastsat af Rådet, bestemte Rådet i sin forordning (EØF) nr. 1019/84 af 31. marts 1984 om fastsættelse af kornpriserne for høståret 1984/1985 (EFT L 107, s. 4), at den pris, der skulle gælde i tilfælde af særlige interventionsforanstaltninger for minimumskvalitet til brødfremstilling, ikke burde fastsættes inden for rammerne af denne forordning, da beløbets størrelse burde bestemmes på tidspunktet for en eventuel anvendelse af sådanne foranstaltninger.
            
         
               7
            
            
               Da Rådet ikke for høståret 1985/1986 havde vedtaget en fælles enhedsinterventionspris for korn eller en referencepris for bageegnet blød hvede, vedtog Kommissionen forordning (EØF) nr. 2124/85 af 26. juli 1985 (EFT L 198, s. 31) om retsbevarende foranstaltninger for korn med undtagelse af hård hvede. På baggrund af holdningen i Rådet blev der i forordningen fastsat en fælles enhedsinterventions-pris for høståret 1985/1986 på et niveau, der var 1,8% lavere end for høståret 1984/1985.
            
         
               8
            
            
               Kommissionen vedtog dernæst forordning (EØF) nr. 400/86 af 21. februar 1986 om en særlig interventionsforanstaltning for bageegnet blød hvede (EFT L 45, s. 22). I henhold til forordningen skulle de nationale interventionsorganer opkøbe de mængder blød hvede, de fik tilbudt, for Tyskland og Frankrig op til 1000000 t henholdsvis 200000 t, idet medlemsstaterne dog skulle nedskære de modtagne tilbud, såfremt den samlede tilbudte mængde oversteg den fastsatte mængde.
            
         
               9
            
            
               I betragtning af de fastsatte kvalitetskrav i forordningen for bageegnet blød hvede fastsatte Kommissionen med henblik på anvendelsen af den særlige interventionsforanstaltning en pris, der var 5% højere end den fælles enhedsinterventionspris, som var fastsat i Kommissionens forordning nr. 2124/85.
            
         
               10
            
            
               De franske producenter tilbød en samlet mængde på i alt 1699740 tons, hvorfor ONIC i henhold til forordning nr. 400/86 var forpligtet til at fastsætte en nedskæringsprocent på 88,23% for samtlige tilbud. I Forbundsrepublikken Tyskland måtte interventionsorganet som følge af de tilbudte mængder fastsætte nedskæringsprocenten til 2,55%.
            
         
               11
            
            
               I medfør af den af ONIC trufne afgørelse opkøbte interventionsorganets lokale tjenestegrene i henhold til den særlige interventionsforanstaltning 1560 tons bageegnet blød hvede af de 13250 tons, som Scarpe havde tilbudt til intervention.
            
         
               12
            
            
               Scarpe anlagde sag ved tribunal administratif de Versailles med påstand om annulation af denne afgørelse. Sagsøgeren har for den nationale retsinstans anført, at forordning nr. 400/86, der indeholder hjemmel til den anfægtede afgørelse, var ulovlig ud fra to synspunkter. For det første indebar den anfægtede forordning på grund af indførelsen af de forskellige kvantitative grænser i medlemsstaterne for interventionsopkøb en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 2727/75, af forbuddet mod forskelsbehandling i EØF-Traktatens artikler 7 og 40, stk. 3, og af begrundelsespligten ifølge Traktatens artikel 190. Såfremt den anfægtede forordning findes at være i overensstemmelse med bestemmelserne i den fælles markedsordning for korn, opstår dernæst spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne er gyldige i lyset af forbuddet mod forskelsbehandling.
            
         
               13
            
            
               For det andet har Kommissionen ifølge sagsøgeren fejlagtigt og uden begrundelse fastsat en særlig interventionspris for bageegnet blød hvede, som lå under den fastsatte pris for høståret 1984/1985 for bageegnet blød hvede af en ringere kvalitet. Kommissionen har — i stedet for at fastsætte en teoretisk referencepris ved på referenceprisen for høståret 1984/1985 at anvende nedskæringsprocenten på 1,8%, der var et udtryk for holdningen i Rådet for høståret 1985/1986 — ved hjælp af den anfægtede forordning gennemført en nedsættelse af den særlige interventions-pris, der var højere end denne procentsats, og har derved overskredet sine beføjelser på prisområdet; såfremt Rådet ikke har truffet afgørelse vedrørende det pågældende høstår, kan Kommissionen ifølge sagsøgeren kun træffe retsbevarende foranstaltninger.
            
         
               14
            
            
               Den nationale retsinstans, der fandt dette anbringende tungtvejende, besluttede at udsætte sagen og anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål :
               »Er Kommissionens forordning nr. 400/86 af 21. februar 1986 samt Rådets forordninger nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 og nr. 1146/76 af 17. maj 1976, henholdsvis Kommissionens forordning nr. 1629/77 af 20. juli 1977, i strid med artikel 7, artikel 40, stk. 3, og artikel 190 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab?«
            
         
               15
            
            
               Vedrørende den retlige baggrund og de faktiske omstændigheder i hovedsagen samt retsforhandlingernes forløb og skriftvekslingen for Domstolen henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
            
         
               16
            
            
               Det bemærkes, at Domstolen i dom af 8. juni 1989, Association generale des producteurs de blé et autres céréales mod Office national interprofessionel des céréales (167/88, Smi. s. 1653) har fastslået, at for så vidt angår mængdemæssige grænser for interventionsopkøb, som er differentieret efter den enkelte medlemsstat, har Domstolens gennemgang af de samme fællesskabsbestemmelser, som er omhandlet i denne sag, intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden.
            
         
               17
            
            
               Der udestår derfor i denne sag kun at behandle forordning nr. 400/86's gyldighed, for så vidt angår den af Kommissionen fastsatte særlige interventionspris.
            
         Anbringendet om Kommissionens inkompetence
      
               18
            
            
               Det følger af artikel 7, stk. 2 og 5, i forordning nr. 2727/75, at det påhviler Kommissionen efter forvaltningskomitéproceduren at fastsætte tabellerne over fradrag, der skal anvendes ved interventionen, når kornets kvalitet afviger fra den standardkvalitet, for hvilken interventionsprisen er fastsat.
            
         
               19
            
            
               Det fremgår i øvrigt af sagen, at Rådet har indskrænket sig til at udtale, at det prisniveau, som skal anvendes i forbindelse med særlige interventionsforanstaltninger for bageegnet blød hvede af minimumskvalitet, skal fastsættes på det tidspunkt, hvor en sådan foranstaltning eventuelt skal iværksættes, dvs. af Kommissionen.
            
         
               20
            
            
               Når Kommissionen ifølge artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 2727/75 efter forvaltningskomitéproceduren kan vedtage arten og anvendelsen af særlige interventionsforanstaltninger, må det nødvendigvis tilkomme den at fastsætte det fradrag, som skal finde anvendelse i forbindelse med bageegnet blød hvede, hvis kvalitet er lavere end middelkvaliteten, og den skal i denne forbindelse tage markedets krav i betragtning.
            
         
               21
            
            
               Kommissionens kompetence hertil følger stiltiende af den kompetence, som Rådet har givet den til at træffe særlige interventionsforanstaltninger for opkøb af bageegnet blød hvede af en anden kvalitet end middelkvaliteten, og som intervenienterne i hovedsagen i øvrigt ikke har bestridt.
            
         
               22
            
            
               Intervenienterne har i deres skriftlige indlæg udtrykkeligt anført, at Kommissionen i henhold til sine forvaltningsbeføjelser ligeledes kan træffe særlige interventionsforanstaltninger for blød hvede af minimumskvalitet, idet det påhviler institutionen at fastlægge prisniveauet.
            
         
               23
            
            
               Det følger heraf, at Kommissionen ikke har overskredet sine beføjelser på prisområdet ved at vedtage forordning nr. 400/86.
            
         Anbringendet om prisniveauet for den særlige interventionspris
      
               24
            
            
               Det bemærkes, at Kommissionen i den konkrete situation har taget hensyn til den mere restriktive politik, som Rådet har bebudet i forordning nr. 1019/84, og som Kommissionen har iværksat, og hvis formål det er at formindske de overskud, der navnlig er konstateret på markedet for bageegnet blød hvede.
            
         
               25
            
            
               Kommissionen har således lovligt fra høstår til høstår kunnet opstille strengere kvalitetskrav og samtidig nedsætte den særlige interventionspris og desuden anvende et større fradrag, endog for bageegnet blød hvede af højere kvalitet.
            
         
               26
            
            
               Kommissionen har derfor ikke ved fastsættelsen af den anfægtede særlige interventionspris anlagt en åbenbar fejlagtig vurdering.
            
         Anbringendet om manglende begrundelse for den særlige interventionspris
      
               27
            
            
               Ifølge Domstolens faste praksis, bl. a. fastslået i dommen af 22. januar 1986, Eridania (250/84, Sml. s. 117) skal begrundelsen, jf. Traktatens artikel 190, tilpasses den pågældende retsakts karakter. De betragtninger, der er lagt til grund af den fællesskabsmyndighed, som har udstedt retsakten, skal klart og utvetydigt fremgå af begrundelsen, således at den berørte kan sætte sig ind i baggrunden for den trufne foranstaltning og Domstolen udøve sin kontrol. Det kan imidlertid ikke kræves, at begrundelsen til forordningerne specificerer de ofte meget talrige og komplicerede faktiske og retlige detaljer, som omfattes af forordningerne, når de falder inden for systematikken i den helhed, hvori de indgår.
            
         
               28
            
            
               Det følger af det ovenfor anførte, at den særlige interventionspris, der er fastlagt i den anfægtede forordning, er en integrerende del af de generelle retsakter, der regulerer markedet for bageegnet blød hvede, og et led i den tilpasning af prispolitikken, som EF-institutionerne havde meddelt og iværksat i det foregående høstår, og som følgelig var kendt af de erhvervsdrivende inden for området.
            
         
               29
            
            
               Herefter findes den anfægtede forordning nr. 400/86 ikke at være utilstrækkeligt begrundet.
            
         
               30
            
            
               Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares således, at gennemgangen heraf intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af de i spørgsmålet omhandlede forordninger.
            
         Sagens omkostninger
      
               31
            
            
               De omkostninger, der er afholdt af Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
            
          
            
               På grundlag af disse præmisser
               kender
               DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
               vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af tribunal administratif de Versailles ved dom af 22. december 1988, for ret:
            
          
               
                  Gennemgangen af det præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af de af den nationale retsinstans nævnte forordninger.
               
             
               
                  
                     Schockweiler
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 2. maj 1990.
                     
                        
                           J.-G. Giraud
                           Justitssekretær
                        
                        
                           F. A. Schockweiler
                           Formand for Anden Afdeling
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         ) – Processprog: fransk.