CELEX: 52012PC0130
Language: de
Date: 2012-03-21
Title: Vorschlag für VERORDNUNG DES RATES  über die Ausübung des Rechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen im Kontext der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit

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		52012PC0130
		
			Vorschlag für VERORDNUNG DES RATES  über die Ausübung des Rechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen im Kontext der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit /* COM/2012/0130 final - 2012/0064 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	BEGRÜNDUNG
Allgemeiner Kontext
In seinen Urteilen in den Rechtssachen
Viking-Line[1] und Laval[2] anerkannte der Gerichtshof erstmals, dass das Recht auf Durchführung
einer kollektiven Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts, als Grundrecht
fester Bestandteil der allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts ist, deren
Beachtung der Gerichtshof sicherstellt[3]. Er hielt zudem ausdrücklich Folgendes fest: Da
die Europäische Union nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch eine soziale
Zielrichtung hat, müssen die sich aus den Bestimmungen des Vertrags über den
freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr ergebenden Rechte
gegen die mit der Sozialpolitik verfolgten Ziele abgewogen werden, zu denen die
Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, ein angemessener sozialer
Schutz und der soziale Dialog zählen[4]. Des Weiteren räumte er ein, dass das Recht auf Durchführung einer
kollektiven Maßnahme, die den Schutz der Arbeitnehmer zum Ziel hat, ein
berechtigtes Interesse darstellt, das grundsätzlich Beschränkungen der durch
den Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten rechtfertigen kann. Der Schutz der Arbeitnehmer zählt somit zu den bereits vom Gerichtshof
anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses[5].
Trotz dieser Klarstellung lösten die Gerichtsurteile
eine umfassende, intensive Debatte aus über ihre Auswirkungen auf den Schutz
der Rechte entsandter Arbeitnehmer und generell über die Frage, inwieweit die
Gewerkschaften weiterhin die Rechte der Arbeitnehmer in grenzüberschreitenden
Situationen schützen können. Insbesondere entfachten sie
eine kontroverse Diskussion darüber, ob die bestehenden EU-Bestimmungen
angemessen sind, um die Arbeitnehmerrechte im Kontext der Dienstleistungs- und
der Niederlassungsfreiheit zu schützen[6].
An der Debatte beteiligte sich ein breites
Spektrum von Stakeholdern, u. a. Sozialpartner, Politiker,
Rechtswissenschaftler und Vertreter anderer Rechtsberufe. Während
einige Diskussionsteilnehmer die durch die EuGH-Rechtsprechung herbeigeführte
Klarstellung der Binnenmarktregeln begrüßten, vertraten viele die Meinung, in
den Urteilen werde ein Vorrang der wirtschaftlichen Freiheiten gegenüber der
Ausübung der Grundrechte anerkannt; damit werde die Gefahr eines
„Sozialdumpings“ und unlauteren Wettbewerbs heraufbeschworen, ja geradezu
herausgefordert. Ein besonderer Kritikpunkt war der, dass der Gerichtshof zwar
anerkannte, dass das Recht auf Durchführung einer kollektiven Maßnahme,
einschließlich des Streikrechts, ein Grundrecht ist, das fester Bestandteil der
allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts ist, er jedoch ausdrücklich festhielt,
dass jedoch „seine Ausübung bestimmten Beschränkungen unterworfen werden
[kann]“[7]. Dadurch würde vor allem die Möglichkeit der
Gewerkschaften beeinträchtigt, Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmerrechte
durchzuführen.
Laut Professor Monti[8]
offenbarten die Gerichtsurteile von 2007 und 2008[9] die
Verwerfungslinien, die zwischen dem Binnenmarkt und der auf der nationalen
Ebene verwirklichten sozialen Dimension verlaufen. Sie
rissen „eine alte, nie verheilte Wunde auf: die Spaltung zwischen den
Befürwortern eines stärker integrierten Markts und jenen, die befürchten, dass
der Ruf nach wirtschaftlichen Freiheiten und dem Niederreißen
aufsichtsrechtlicher Barrieren ein Codewort für den Abbau auf nationaler Ebene
geschützter sozialer Rechte ist“. Und Professor Monti weiter: „Durch die
Neubelebung dieser Spaltung könnte sich ein Teil der öffentlichen Meinung – die
Arbeiterbewegung und die Gewerkschaften, die lange Zeit wichtige Befürworter
der wirtschaftlichen Integration waren – vom Binnenmarkt entfremden.“
Der Vertrag von Lissabon
Gemäß Artikel 3 Absatz 3 des Vertrags über die
Europäische Union errichtet die Union einen Binnenmarkt und wirkt auf eine in
hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft hin, die auf
Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Bei
der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen trägt die
Europäische Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines
hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen
Schutzes und mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Rechnung[10]. Darüber hinaus ist mit dem Vertrag von Lissabon die Anerkennung der
Grundrechte im Primärrecht dadurch gestärkt worden, dass die Charta der Grundrechte
der Europäischen Union und der Vertrag nun rechtlich gleichrangig sind[11].
Die soziale Dimension ist ein zentrales
Element des Binnenmarkts, der ohne eine ausgeprägte soziale Dimension und ohne
Rückhalt bei den Bürgerinnen und Bürgern nicht ordnungsgemäß funktionieren kann[12].
Der Gerichtshof hat ebenfalls festgestellt,
dass die Union nicht nur eine wirtschaftliche, sondern auch eine soziale
Zielrichtung hat. Daher sind die sich aus den Bestimmungen
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) über den
freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr ergebenden Rechte
in Einklang mit den mit der Sozialpolitik verfolgten Ziele auszuüben, zu denen,
wie aus Artikel 151 Absatz 1 AEUV hervorgeht, u. a. die Verbesserung
der Lebens- und Arbeitsbedingungen, ein angemessener sozialer Schutz und der
soziale Dialog zählen.
Darüber hinaus ist die Union nach
Artikel 152 AEUV bestrebt, die Rolle der Sozialpartner auf EU-Ebene
anzuerkennen, zu fördern und zu stärken sowie den Dialog zwischen ihnen zu
fördern, wobei sie die Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme
berücksichtigt und die Autonomie der Sozialpartner achtet.
In seiner Feierlichen Erklärung zu den Rechten
der Arbeitnehmer, zur Sozialpolitik und zu anderen Angelegenheiten vom 18./19.
Juni 2009 bekräftige der Europäische Rat, dass die Verträge in der durch den
Vertrag von Lissabon geänderten Fassung vorsehen, dass die Europäische Union
die Rolle der Sozialpartner auf Ebene der Europäischen Union anerkennt und
fördert.
Das Recht auf Kollektivverhandlungen – das
Recht auf Durchführung kollektiver Maßnahmen – das Streikrecht oder die
Streikfreiheit
Auch wenn die relevanten Instrumente nicht
immer ausdrücklich auf das Streikrecht oder die Streikfreiheit verweisen, so
wird das Recht auf Durchführung von Kollektivmaßnahmen, das sich vom Recht auf
Kollektivverhandlungen ableitet, durch verschiedene internationale Instrumente
anerkannt, die von den Mitgliedstaaten unterzeichnet wurden bzw. an denen sie
mitgewirkt haben[13]. Niedergelegt ist dieses Recht in von diesen Mitgliedstaaten auf
EU-Ebene erarbeiteten Instrumenten[14] und in der am 7. Dezember 2000 in Nizza verkündeten Charta der
Grundrechte der Europäischen Union[15], in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg angenommenen Fassung[16]. In verschiedenen Mitgliedstaaten genießt es
überdies den Schutz der Verfassung.
In diesem Kontext hält Artikel 28 der
Charta der Grundrechte der Europäischen Union[17] das
Recht auf Kollektivverhandlungen fest, das bei Interessenkonflikten das Recht
beinhaltet, zur Verteidigung dieser Interessen kollektive Maßnahmen,
einschließlich Streiks, zu ergreifen.
Laut dem Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte stellt das Recht auf Eintritt in Kollektivverhandlungen bzw.
Abschluss von Kollektivverträgen ein inhärentes Element des Vereinigungsrechts
dar, d. h. des in Artikel 11 der Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechts der Arbeitnehmer, zum
Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu bilden und diesen beizutreten[18].
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte[19] anerkannte ebenfalls, dass im Bereich der gewerkschaftlichen Freiheit
wegen der Sensibilität der sozialen und politischen Fragen, die bei einem
angemessenen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu beantworten sind, und
angesichts der starken Abweichungen zwischen den nationalen Systemen in diesem
Bereich, die Vertragsstaaten bei der Frage, wie die Freiheit der
Gewerkschaften, die beruflichen Interessen ihrer Mitglieder zu schützen,
gewährleistet werden kann, einen weiten Beurteilungsspielraum haben. Er hielt jedoch fest, dass dieser Spielraum nicht unbegrenzt ist,
sondern Hand in Hand mit der europäischen Kontrolle des EGMR geht, dessen
Aufgabe es ist, endgültig zu entscheiden, ob eine Einschränkung mit der durch
Artikel 11 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten garantierten Vereinigungsfreiheit vereinbar ist.
Gleichwohl hat, wie vom Gerichtshof und vom
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anerkannt,[20] das
Streikrecht keinen absoluten Charakter und kann seine Ausübung bestimmten
Beschränkungen unterworfen sein, die sich auch aus den nationalen
verfassungsrechtlichen Bestimmungen, Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten
ergeben können. Wie in Artikel 28 der Charta
bekräftigt, muss es nach dem Recht der Europäischen Union sowie nach den
einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten wahrgenommen werden.
Somit kommt den Gewerkschaften in diesem
Zusammenhang eine wichtige Rolle zu und sie sollten, wie vom Gerichtshof
bestätigt, weiterhin in der Lage sein, Maßnahmen zum Schutz der
Arbeitnehmerrechte zu ergreifen, u. a. die Möglichkeit, ihre Mitglieder
zum Streik aufzurufen und Boykotts oder Blockaden zu organisieren, um die
Interessen und Rechte der Arbeitnehmer zu schützen und den Schutz von
Arbeitsplätzen oder Arbeitsbedingungen zu gewährleisten, vorausgesetzt diese
Maßnahmen erfolgen in Einklang mit dem EU-Recht und den nationalen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
Wirtschaftliche
Freiheiten – Beschränkungen – Schutz der Arbeitnehmerrechte
Die Niederlassungsfreiheit und die
Dienstleistungsfreiheit gehören zu den Grundprinzipien des EU-Rechts. Eine Beschränkung dieser Freiheiten ist entsprechend der
Rechtsprechung des Gerichtshofs nur zulässig, wenn mit ihr ein berechtigtes und
mit dem Vertrag zu vereinbarendes Ziel verfolgt wird und wenn sie durch
zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. In diesem Fall
muss sie zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein und darf
nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
Der Schutz der Arbeitnehmer, insbesondere ihr
sozialer Schutz und der Schutz ihrer Rechte, sowie das Bemühen, Störungen auf
dem Arbeitsmarkt zu verhindern, stellen anerkanntermaßen zwingende Gründe des
Allgemeininteresses dar, die Beschränkungen der durch das EU-Recht
gewährleisteten Grundfreiheiten rechtfertigen.
Des Weiteren hat der Gerichtshof anerkannt,
dass die Mitgliedstaaten über einen Ermessensspielraum verfügen, wenn es darum
geht, Hindernisse für den freien Verkehr abzuwenden, die sich aus dem Vorgehen
privater Akteure ergeben.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass
wirtschaftliche Freiheiten und Grundrechte sowie deren effektive Ausübung somit
Beschränkungen und Begrenzungen unterliegen können.
2.           ERGEBNISSE DER ANHÖRUNGEN INTERESSIERTER
KREISE UND DER FOLGENABSCHÄTZUNGEN
2.1.        Anhörung interessierter
Kreise
Wie bereits
erwähnt, haben die Gerichtsurteile in den Rechtssachen Viking-Line, Laval,
Rüffert und Kommission/Luxemburg (2007/2008) zu einer intensiven Debatte
geführt, die im Wesentlichen die Frage betraf, wie sich die Dienstleistungs-
und die Niederlassungsfreiheit auf den Schutz der Arbeitnehmerrechte und die
Rolle der Gewerkschaften beim Schutz der Arbeitnehmerrechte in
grenzüberschreitenden Fällen auswirken.
Die europäischen
Gewerkschaften halten diese Urteile für unsozial. Sie
streben eine Änderung der Rechtsvorschriften an, um die Rechtslage zu klären
und in Zukunft Urteile zu verhindern, die ihrer Ansicht nach den
Arbeitnehmerinteressen zuwiderlaufen. In diesem Kontext haben sie zwei
Hauptforderungen gestellt:
–                        
Überarbeitung der Richtlinie über die Entsendung
von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71/EG) dahingehend, dass ein Verweis auf den
Grundsatz „gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ aufgenommen wird und dem
„Aufnahmeland“ die Möglichkeit gegeben wird, günstigere Bedingungen als den
Kernbereich der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen gemäß Artikel 3
Absatz 1 der Richtlinie anzuwenden;
–                        
Aufnahme eines „Protokolls über den sozialen
Fortschritt“ in den Vertrag, um grundlegenden Sozialrechten den Vorrang
gegenüber wirtschaftlichen Freiheiten einzuräumen.
Andere
Stakeholder vertreten einen anderen Standpunkt. BusinessEurope
hat die Klarstellung durch die EuGH-Rechtsprechung begrüßt und hält eine
Überarbeitung der Richtlinie nicht für erforderlich. Zahlreiche Mitgliedstaaten
haben sich ebenfalls in diesem Sinne geäußert. Einige Mitgliedstaaten (SE, DE,
LU und DK) haben ihre Rechtsvorschriften geändert, um sie mit den Urteilen in
Einklang zu bringen.
Im Oktober 2008 nahm das Europäische Parlament
eine Entschließung[21] an, in der es alle Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchsetzung
der Entsenderichtlinie aufforderte und sich dafür aussprach, dass die
Kommission nach einer sorgfältigen Analyse der Probleme und Herausforderungen
eine teilweise Überarbeitung der Entsenderichtlinie nicht ausschließen sollte. Gleichzeitig unterstrich es, „dass die Dienstleistungsfreiheit ein
Grundpfeiler des europäischen Einigungswerkes ist“; es vertrat jedoch die
Ansicht, „dass dies einerseits gegen die in den Verträgen dargelegten
Grundrechte und sozialen Ziele und andererseits gegen das Recht der
öffentlichen und sozialen Partner, Nichtdiskriminierung, Gleichbehandlung und
Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sicherzustellen, abgewogen
werden sollte“[22]. Am 2. Juni 2010 organisierte der Ausschuss für Beschäftigung und
soziale Angelegenheiten eine Konsultation mit drei Experten, die die
Kommission, den EGB und BE vertraten; Abgeordnete von
S&D, den Linken und den Grünen übten Druck auf die Kommission aus und
argumentierten dabei ähnlich wie der EGB.
Im Nachgang der Aufforderung, die Kommissar
Špidla und Minister Bertrand in seiner Funktion als Ratspräsident im Rahmen des
Forums vom Oktober 2008 an die europäischen Sozialpartner gerichtet hatten,
einigten sich diese darauf, gemeinsam die Auswirkungen der EuGH-Urteile in den
Bereichen Mobilität und Globalisierung zu analysieren. Im
März 2010[23] legten die europäischen Sozialpartner einen Bericht über die Folgen
der einschlägigen EuGH-Urteile vor. In dem Dokument
spiegeln sich die großen Meinungsunterschiede zwischen den Sozialpartnern
wider. Während BusinessEurope gegen eine Überarbeitung der Richtlinie ist
(jedoch den Klärungsbedarf bestimmter Aspekte der Durchsetzung akzeptiert),
möchte der EGB eine grundlegende Änderung.
Im Jahr 2010 nahm der Europäische Wirtschafts-
und Sozialausschuss eine Stellungnahme zur „sozialen Dimension des
Binnenmarktes“[24] an, in der er eine wirksamere Durchführung der Richtlinie 96/71/EG
forderte und zum Ausdruck brachte, dass er eine Initiative der Kommission –
einschließlich einer teilweisen Überarbeitung der Richtlinie – zur Klärung der
rechtlichen Verpflichtungen der nationalen Behörden, der Unternehmen und der
Arbeitnehmer befürwortet. In der Stellungnahme wird die
Kommission zudem ermutigt, das Streikrecht vom Binnenmarkt auszunehmen und der
Idee einer Art „Europäischer Interpol für den Sozialbereich“ zur Unterstützung
der Arbeitsaufsichten in den Mitgliedstaaten nachzugehen.
Angesichts der durch die EuGH-Urteile
entfachten Auseinandersetzung sprach Professor Monti in seinem Bericht „Eine
neue Strategie für den Binnenmarkt“ folgende Empfehlungen aus:
–                        
Klarstellung der Umsetzung der Entsenderichtlinie
und verstärkte Verbreitung von Informationen über die Rechte und Pflichten von
Arbeitnehmern und Unternehmen, verstärkte Verwaltungszusammenarbeit und
Sanktionen im Rahmen von Freizügigkeit und grenzüberschreitender Erbringung von
Dienstleistungen;
–                        
Aufnahme einer Bestimmung zur Gewährleistung des
Streikrechts nach dem Modell des Artikels 2 der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des
Rates (sogenannte Monti-II-Verordnung) und eines Mechanismus zur informellen
Beilegung von Tarifstreitigkeiten hinsichtlich der Anwendung der Richtlinie.
Mit ihrer Mitteilung „Auf dem Weg zu einer
Binnenmarktakte – Für eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale
Marktwirtschaft – 50 Vorschläge, um gemeinsam besser zu arbeiten, zu
unternehmen und Handel zu treiben“[25] leitete die Kommission im Oktober 2010 eine öffentliche Anhörung zur
Frage ein, wie dem Binnenmarkt neue Impulse verliehen werden können. Sie unterbreitete zwei Vorschläge (Nrn. 29 und 30), die das Vertrauen
der Bürgerinnen und Bürger wiederherstellen sowie ihre Unterstützung
gewährleisten sollen; einer betraf das Gleichgewicht zwischen sozialen
Grundrechten und wirtschaftlichen Freiheiten, der andere die Entsendung der
Arbeitnehmer.
–                        
Vorschlag 29: „Auf der
Grundlage ihrer neuen Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der
Grundrechte durch die Europäische Union wird die Kommission darüber wachen,
dass den durch die Charta garantierten Rechten, einschließlich des Rechts auf
Kollektivmaßnahmen, Rechnung getragen wird. …“
–                        
Vorschlag 30: „Die Kommission
wird im Jahr 2011 einen Legislativvorschlag annehmen, der auf eine bessere Umsetzung
der Entsenderichtlinie abzielt, indem in die Richtlinie eine klärende
Bestimmung zur Ausübung der sozialen Grundrechte im Kontext der
wirtschaftlichen Freiheiten des Binnenmarkts aufgenommen wird oder die
Richtlinie entsprechend ergänzt wird.“
Die öffentliche Anhörung stieß bei
Gewerkschaften, Bürgern und NRO auf großes Interesse und zeigte, dass diese
entsprechende Maßnahmen unterstützen.
Aus 740 (der mehr als 800) eingegangenen
Antworten ging hervor, dass Vorschlag 29 über die wirksame Umsetzung der Charta
der Grundrechte und die soziale Folgenabschätzung als eine der wichtigsten
Fragen angesehen wird.
Die europäischen Sozialpartner blieben in der
Anhörung bei ihren bereits bekannten Standpunkten. Der EGB
forderte erneut ein „Protokoll über den sozialen Fortschritt“ zur Änderung des
Vertrags und vertrat weiterhin die Auffassung, die Kommission solle nicht nur
die Durchführung der Entsenderichtlinie klären und verbessern, sondern die
Richtlinie auch gründlich überarbeiten. BusinessEurope sprach sich für den
Ansatz der Kommission aus, also für eine bessere Durchführung und Durchsetzung
der geltenden Richtlinie.
Neben einem „Protokoll über den sozialen
Fortschritt“ wurde der Gedanke einer sogenannten Monti-II-Verordnung vom EGB
als positiver Schritt in die richtige Richtung begrüßt (und auch in mehreren
Antworten nationaler Gewerkschaften ausdrücklich erwähnt).
BusinessEurope hat dazu nicht klar Stellung bezogen; allerdings scheint man den
Mehrwert einer solchen Verordnung zu bezweifeln, was sich aus der eindeutig
geäußerten Meinung ergibt, sie solle den Ausschluss des Streikrechts aus der
Zuständigkeit der EU nicht in Frage stellen.
Im Anschluss an die umfassende öffentliche
Debatte und auf der Grundlage der einschlägigen Beiträge nahm die Kommission am
13. April 2011 die Mitteilung „Binnenmarktakte – Zwölf Hebel zur Förderung
von Wachstum und Vertrauen“[26] an. Legislativinitiativen betreffend die Entsendung von Arbeitnehmern
finden sich in den 12 Leitaktionen des Kapitels zum sozialen Zusammenhalt: „Erlass einer Rechtsvorschrift zur Verbesserung und Verstärkung
der Umsetzung, Anwendung und praktischen Einhaltung der „Entsenderichtlinie“,
die Maßnahmen zur Prävention und Sanktionierung von Missbrauch und Umgehung
geltender Vorschriften enthält, sowie einer Rechtsvorschrift, mit der
die Wahrnehmung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit im Verhältnis
zu den sozialen Rechten geklärt werden soll.“
Nach der Verabschiedung der Binnenmarktakte
nahm das Europäische Parlament am 6. April 2011 drei Entschließungen[27] an. Im Gegensatz zu der allgemeineren Frage der Mobilität (und der
Übertragbarkeit von Rentenansprüchen) gehörte die Entsendung der Arbeitnehmer
nicht zu den darin genannten Prioritäten.
Dagegen gehören die Entsendung der
Arbeitnehmer und die wirtschaftlichen Freiheiten zu den Prioritäten des Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschusses[28].
In seinen Schlussfolgerungen zu den
Prioritäten für die Neubelebung des Binnenmarkts hielt der Rat Folgendes
fest:
„14. IST DER AUFFASSUNG, dass die ordnungsgemäße
Um- und Durchsetzung der Entsenderichtlinie den Schutz der Rechte der
entsandten Arbeitnehmer verbessern, mehr Klarheit über die Rechte und Pflichten
der Dienstleistungserbringer sowie der einzelstaatlichen Behörden schaffen und
zudem dazu beitragen kann, die Umgehung geltender Vorschriften zu verhindern; IST
darüber hinaus DER AUFFASSUNG, dass das Verhältnis zwischen der Wahrnehmung der
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit einerseits und den sozialen
Grundrechten andererseits geklärt werden sollte“[29].
Anlässlich der Konferenz über die sozialen
Grundrechte und die Entsendung von Mitarbeitern (27.-28. Juni 2011) kamen
Minister, Sozialpartner, Vertreter der EU-Institutionen und Wissenschaftler
zusammen, um sich über die Regelungsoptionen und den möglichen Inhalt von
Legislativinitiativen auszutauschen und dazu beizutragen, gangbare Lösungen zu
ermitteln[30]. Zweck der Konferenz war es, durch eine offene und konstruktive
Debatte zu einer Annäherung der Sichtweisen zu gelangen und die Ergebnisse der
jüngsten Studien vorzustellen.
Darüber hinaus wurde in der Krakauer Erklärung[31] bekräftigt, dass die grenzüberschreitende Erbringung von
Dienstleistungen und die Mobilität entsandter Arbeitskräfte wichtige Aspekte
des Binnenmarkts sind. Die Erleichterung der befristeten
grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen sollte mit der
Gewährleistung eines angemessenen Schutzes für diejenigen Arbeitnehmer
einhergehen, die in einen anderen Mitgliedstaat entsandt werden, um diese
Dienstleistungen zu erbringen.
2.2         Folgenabschätzung
Im Rahmen ihrer Politik für bessere
Rechtsetzung hat die Kommission auf der Grundlage einer externen Studie[32] eine Folgenabschätzung zu den verschiedenen Handlungsalternativen
vorgenommen.
Die ermittelten Problempunkte sind in vier
Rubriken gegliedert, wobei Problem 4 („Spannungsverhältnis zwischen
Dienstleistungsfreiheit/Niederlassungsfreiheit und Arbeitsbeziehungen auf
nationaler Ebene“) für den vorliegenden Vorschlag unmittelbar von Belang ist.
Die EuGH-Urteile zur Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie und des Vertrags
in den Rechtssachen Viking und Laval verwiesen auf das Spannungsverhältnis
zwischen Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit einerseits und der
Ausübung der Grundrechte, wie des Rechts auf Kollektivverhandlungen und des
Rechts auf Arbeitskampfmaßnahmen, andererseits. Insbesondere
wurden die Urteile von den Gewerkschaften dahingehend aufgefasst, dass sie eine
Prüfung der Arbeitskampfmaßnahmen durch die EU oder die nationalen Gerichte
auferlegen, wenn diese Maßnahmen die Ausübung der Dienstleistungs- oder der
Niederlassungsfreiheit berühren oder ihr abträglich sind. Diese Sichtweise hat
in jüngster Zeit negative Auswirkungen gehabt, wie einige transnationale
arbeitsrechtliche Streitigkeiten gezeigt haben. Die Tragweite des Problems ist
im Bericht des IAO-Sachverständigenausschusses für die Durchführung der
Übereinkommen und Empfehlungen (2010) zum Ausdruck gekommen, der erhebliche
Bedenken bezüglich der praktischen Einschränkungen der effektiven Ausübung des
Streikrechts durch die EuGH-Urteile äußerte. Das Streikrecht ist im
IAO-Übereinkommen Nr. 87 verankert, das von allen EU-Mitgliedstaaten
unterzeichnet wurde.
Die politischen Optionen für den Umgang mit
den ursächlichen Faktoren des Problems sehen ein Basisszenario (Option 5),
einen nicht-gesetzgeberischen Eingriff (Option 6) und einen
gesetzgeberischen Eingriff auf EU-Ebene (Option 7) vor.
Die Optionen 6 und 7 wurden in Bezug auf
das Basisszenario dahingehend analysiert, ob sie es erlauben, den ursächlichen
Faktoren, die dem Problem 4 zugrunde liegen, zu begegnen und die allgemeinen
Zielsetzungen zu erreichen, nämlich nachhaltige Entwicklung des Binnenmarkts
auf der Grundlage einer in hohem Maße wettbewerbsfähigen sozialen
Marktwirtschaft, Dienstleistungsfreiheit und Förderung gleicher
Ausgangsbedingungen, Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und
Wahrung der unterschiedlichen Systeme der Arbeitsbeziehungen in den
Mitgliedstaaten sowie Förderung des sozialen Dialogs. Doch
auch speziellere (und damit zusammenhängende operationelle) Ziele wurden
berücksichtigt, vor allem eine größere Rechtssicherheit im Hinblick auf den
Ausgleich zwischen sozialen Rechten und wirtschaftlichen Freiheiten,
insbesondere im Rahmen der Entsendung von Arbeitnehmern. Auf der Grundlage der
Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die
Europäische Union wurde im Rahmen der Folgenabschätzung ermittelt, auf welche
Grundrechte der betreffende Vorschlag Auswirkungen haben könnte, inwieweit in
das betreffende Recht eingegriffen wird und inwieweit dieser Eingriff im
Hinblick auf die Handlungsmöglichkeiten und die angestrebten Ziele erforderlich
und verhältnismäßig ist[33].
Die Folgenabschätzung ergab negative
wirtschaftliche und soziale Auswirkungen des Basisszenarios. Eine anhaltende Rechtsunsicherheit könnte dazu führen, dass ein
wichtiger Teil der Stakeholder dem Binnenmarkt seine Unterstützung versagt und
ein ungünstiges wirtschaftliches Umfeld mit dem Risiko von protektionistischem
Verhalten entsteht. Das Risiko von Schadenersatzforderungen und Zweifel an der
Rolle der nationalen Gerichte könnten die Gewerkschaften davon abhalten, ihr
Streikrecht wahrzunehmen. Dies würde sich negativ auf den Schutz der
Arbeitnehmerrechte und Artikel 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen
Union auswirken. Die Optionen 6 und 7 hätten positive wirtschaftliche und
soziale Auswirkungen, da sie den Umfang der Rechtsunsicherheit reduzieren
würden. Die positive Auswirkung von Option 7 wäre signifikanter, da eine
Legislativmaßnahme (Verordnung) mehr Rechtssicherheit bietet als eine nicht
verbindliche Regelung (Option 6). Eine weitere positive Auswirkung würde mit
einem Warnmechanismus erzielt. Zudem würde eine Legislativmaßnahme einen
entschlosseneren politischen Ansatz der Kommission zum Ausdruck bringen, um
einem Problem zu begegnen, das den Gewerkschaften und Teilen des Europäischen
Parlaments sehr am Herzen liegt.
Um bei den ursächlichen Faktoren anzusetzen,
die dem Problem 4 zugrunde liegen, ist Option 7 die zu bevorzugende Option. Sie wird als die effektivste und effizienteste Lösung erachtet, um das
spezifische Ziel „Verringerung von Spannungen zwischen den nationalen Systemen
der Arbeitsbeziehungen und der Dienstleistungsfreiheit“ zu erreichen, und lässt
sich auch am besten mit den allgemeinen Zielsetzungen vereinbaren. Diese Option
bildet somit die Grundlage des vorliegenden Vorschlags.
Der Entwurf der Folgenabschätzung wurde
zweimal vom Ausschuss für Folgenabschätzung geprüft, dessen
Verbesserungsempfehlungen in den endgültigen Bericht aufgenommen wurden. Die Stellungnahme des Ausschusses für Folgenabschätzung sowie die
endgültige Folgenabschätzung sowie deren Zusammenfassung werden zusammen mit
diesem Vorschlag veröffentlicht.
3.           RECHTLICHE ASPEKTE
3.1.        Allgemeiner Kontext – Zusammenfassung
der vorgeschlagenen Maßnahme
Die bereits erwähnten Rechtssachen offenbarten
die Verwerfungslinien, die zwischen dem Binnenmarkt und der sozialen Dimension
in zweierlei Hinsicht verlaufen. Erstens verdeutlichten
sie, dass die richtige Balance zu finden ist zwischen der Ausübung des Rechts
auf Durchführung einer kollektiven Maßnahme durch die Gewerkschaften,
einschließlich des Streikrechts, und den im Vertrag verankerten
wirtschaftlichen Freiheiten, nämlich der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit.
Zweitens warfen sie die Frage auf, ob die Entsenderichtlinie angesichts der
unterschiedlichen sozial- und arbeitsrechtlichen Bedingungen in den
Mitgliedstaaten noch eine angemessene Grundlage für den Schutz der
Arbeitnehmerrechte darstellt. Vor allem ihre Anwendung und Durchsetzung in der
Praxis wurden in Frage gestellt.
Wie im erwähnten Bericht von Professor Monti
festgehalten, sind die beiden Aspekte eng miteinander verknüpft, erfordern
jedoch unterschiedliche Strategien zur Herstellung eines Gleichgewichts
zwischen Binnenmarkt und sozialen Erfordernissen. Wie in
der Strategie zur wirksamen Umsetzung der Charta der Grundrechte durch die
Europäische Union[34] hervorgehoben, müssen Personen, die sich in einer Situation mit Bezug
zum EU-Recht befinden, die in der Charta festgeschriebenen Rechte in Anspruch
nehmen können. Eine Klärung dieser Fragen sollte nicht
künftigen Rechtsstreitigkeiten vor dem EuGH oder nationalen Gerichten
überlassen bleiben[35]. Auch sollte das Streikrecht oder die Streikfreiheit kein bloßer
Slogan und keine Rechtsmetapher sein.
Daher ist der vorliegende Vorschlag Teil eines
Pakets. Zusammen mit dem Vorschlag für eine
Durchsetzungsrichtlinie stellt er eine gezielte Maßnahme dar, um das Verhältnis
zwischen der Ausübung der sozialen Rechte und der im Vertrag niedergelegten
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit zu klären, und zwar in Einklang mit
einem der Kernziele des Vertrags, nämlich einer „in hohem Maße
wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft“, und ohne die Rechtsprechung des
Gerichtshofs umzustoßen.
Mit dem vorliegenden Vorschlag wird eine
Klärung der allgemeinen Grundsätze und auf EU-Ebene geltenden Bestimmungen
betreffend die Wahrnehmung des Grundrechts auf Durchführung einer kollektiven
Maßnahmen im Kontext der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit
angestrebt, wobei dem Erfordernis, die Rechte und Freiheiten in der Praxis in
grenzüberschreitenden Situationen miteinander zu vereinbaren, Rechnung getragen
wird. In seinen Anwendungsbereich fällt nicht nur die vorübergehende
Entsendung von Arbeitnehmern zur Erbringung von Dienstleistungen in einem
anderen Mitgliedstaat, sondern auch jede geplante Umstrukturierung und/oder
Standortverlagerung, die mehr als einen Mitgliedstaat betrifft.
3.2.        Rechtsgrundlage
Rechtsgrundlage der vorgeschlagenen Maßnahme
ist Artikel 352 AEUV, der immer dann als Rechtsgrundlage in Frage kommt,
wenn ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten
Politikbereiche erforderlich erscheint, um eines der Ziele der Verträge zu
verwirklichen, und in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht
vorgesehen sind.
Eine Verordnung ist als Rechtsinstrument am
besten geeignet, um Klarheit in Bezug auf die allgemeinen Grundsätze und der
auf EU-Ebene geltenden Bestimmungen herzustellen, damit die Ausübung der
Grundrechte mit den wirtschaftlichen Freiheiten in grenzüberschreitenden
Situationen miteinander in Einklang gebracht werden können. Aufgrund ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit verringert eine Verordnung
die Komplexität der Regulierung und erhöht die Rechtssicherheit für alle, die
unionsweit den betreffenden Rechtsvorschriften unterliegen, indem die
anwendbaren Bestimmungen auf einheitlichere Weise verdeutlicht werden. Klare
und einfache rechtliche Rahmenbedingungen sind für KMU besonders wichtig. Dies
lässt sich nicht im Wege einer Richtlinie erreichen, die ihrem Wesen nach nur
hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den nationalen Behörden
jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt.
3.3.        Subsidiaritätsprinzip und
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Da der Vertrag nicht ausdrücklich die
erforderlichen Befugnisse vorsieht, basiert die vorliegende Verordnung auf
Artikel 352 AEUV.
Artikel 153 Absatz 5 AEUV nimmt das
Streikrecht von den Bereichen aus, die in der EU durch Richtlinien, die
Mindestvorschriften vorsehen, geregelt werden können. Allerdings
haben die Gerichtsurteile deutlich gemacht, dass kollektive Maßnahmen dadurch,
dass Artikel 153 nicht für das Streikrecht gilt, nicht dem Geltungsbereich
des EU-Rechts entzogen werden.
Das Ziel der Verordnung, die allgemeinen
Grundsätze und EU-Bestimmungen betreffend die Ausübung des Grundrechts auf
Durchführung kollektiver Maßnahmen im Kontext der Dienstleistungs- und der
Niederlassungsfreiheit, einschließlich des Erfordernisses, die Rechte und
Freiheiten in der Praxis in grenzüberschreitenden Situationen miteinander in
Einklang zu bringen, zu klären, erfordert Maßnahmen auf Ebene der Europäischen
Union und kann von den Mitgliedstaaten allein nicht erreicht werden.
In Übereinstimmung mit dem Vertrag muss zudem
jede Initiative in diesem Bereich nicht nur die Autonomie der Sozialpartner,
sondern auch die verschiedenen Sozialmodelle und die unterschiedlichen Systeme
der Arbeitsbeziehungen in den Mitgliedstaaten berücksichtigen.
Was den Inhalt des Vorschlags betrifft, so
wird das Subsidiaritätsprinzip zudem gewahrt, indem die Rolle der nationalen
Gerichte bei der Feststellung des Sachverhalts und bei der Beurteilung
anerkannt wird, ob die betreffenden Maßnahmen Ziele verfolgen, die ein
berechtigtes Interesse darstellen, sich für die Erreichung dieser Ziele eignen
und nicht über das für die Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinausgehen. In dem Vorschlag wird auch die Bedeutung geltender nationaler Gesetze
und Verfahren für die Wahrnehmung des Streikrechts anerkannt, einschließlich
vorhandener Gremien für die außergerichtliche Streitbeilegung, die nicht
verändert bzw. beeinträchtigt werden. Der Vorschlag sieht in der Tat keinen
Mechanismus für die informelle Beilegung arbeitsrechtlicher Streitigkeiten auf
nationaler Ebene zwecks Einführung einer Form der vorgerichtlichen Kontrolle
gewerkschaftlicher Maßnahmen vor (wie im Monti-Bericht 2010 vorgeschlagen),
sondern beschränkt sich darauf, auf die Rolle alternativer Mechanismen für die
informelle Streitbeilegung zu verweisen, die es in einer Reihe von
Mitgliedstaaten gibt.
Der Vorschlag geht nicht über das für die
Erreichung der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinaus.
3.4.        Detaillierte Erläuterung des
Vorschlags
3.4.1.     Gegenstand und sogenannte
Monti-Klausel
Neben der Beschreibung der Ziele der
Verordnung enthält Artikel 1 das, was häufig als „Monti-Klausel“
bezeichnet wird. Er kombiniert den Wortlaut des
Artikels 2 der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates[36] und des Artikels 1 Absatz 7 der Dienstleistungsrichtlinie[37]. Er steht auch in Einklang mit dem Wortlaut
ähnlicher Bestimmungen, etwa des jüngsten Vorschlags für eine Verordnung über
die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von
Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (Neufassung der Verordnung
Brüssel I)[38] und der kürzlich erlassenen Verordnung über makroökonomische
Ungleichgewichte[39].
3.4.2.     Beziehung zwischen
Grundrechten und wirtschaftlichen Freiheiten – allgemeine Grundsätze
In Artikel 2 wird bekräftigt, dass es
keinen inhärenten Konflikt zwischen der Ausübung des Grundrechts auf
Durchführung kollektiver Maßnahmen und der im Vertrag verankerten und durch
diesen geschützten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit und keinen Vorrang
der einen Rechtsposition über die andere gibt. Es wird
festgehalten, dass es zu Situationen kommen kann, in denen die Wahrnehmung
dieses Rechts mit der Ausübung der genannten Freiheiten bei Vorliegen einer
Kollision in Einklang zu bringen ist und dabei dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gemäß der üblichen Praxis der Gerichte und der
EU-Rechtsprechung entsprochen werden muss[40].
Die prinzipielle Gleichrangigkeit der
Grundrechte und der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit bedeutet,
dass diese Freiheiten im Interesse des Schutzes der Grundrechte beschränkt
werden können. Sie impliziert aber auch, dass die Ausübung
dieser Freiheiten eine Beschränkung der effektiven Ausübung der Grundrechte
rechtfertigen kann.
Um zu vermeiden, dass wegen drohender Schadenersatzansprüche
aufgrund des Viking-Line-Urteils seitens von Arbeitgebern, die sich auf
grenzüberschreitende Tatbestandsmerkmale berufen, die Gewerkschaften daran
gehindert werden, ihre kollektiven Rechte wirksam auszuüben oder ihnen dies de
facto sogar untersagt wird,[41] sollte daran erinnert werden, dass in Situationen, in denen
grenzüberschreitende Tatbestandsmerkmale fehlen oder hypothetisch sind, davon
auszugehen ist, dass eine kollektive Maßnahme keinen Verstoß gegen die
Niederlassungs- oder die Dienstleistungsfreiheit darstellt. Letzteres gilt unbeschadet der Übereinstimmung der kollektiven
Maßnahme mit den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
In der Tat würde ein derart weitgefasstes
Haftungsrisiko aufgrund einer eher hypothetischen Situation oder einer
Situation, in der keine grenzüberschreitende Tatbestandsmerkmale vorliegen, die
Ausübung des Streikrechts durch die Gewerkschaften in Situationen, in denen die
Niederlassungs- oder die Dienstleistungsfreiheit gar nicht zum Tragen kommen,
recht schwierig, wenn nicht sogar unmöglich machen.
3.4.3.     Streitbeilegungsverfahren
In Artikel 3 werden Rolle und Bedeutung
der bestehenden nationalen Gepflogenheiten in Bezug auf die Ausübung des
Streikrechts in der Praxis unterstrichen, u. a. von vorhandenen Gremien für die
außergerichtliche Streitbeilegung, etwa im Rahmen von Vermittlungs-,
Schlichtungs- und/oder Schiedsverfahren. Der vorliegende
Vorschlag führt keine Änderungen bei diesen auf nationaler Ebene bestehenden
Verfahren für die außergerichtliche Streitbeilegung ein; außerdem sieht er
weder ausdrücklich noch implizit vor, dass Mitgliedstaaten, in denen es keine
solchen Verfahren gibt, diese einführen müssen. Allerdings legt er für
Mitgliedstaaten, in denen es solche Verfahren gibt, den Grundsatz des
gleichberechtigten Zugangs in grenzüberschreitenden Fällen fest und sieht
Anpassungen durch die Mitgliedstaaten vor, damit dessen Anwendung in der Praxis
gewährleistet ist.
Der Vorschlag sieht keinen Mechanismus für die
informelle Beilegung arbeitsrechtlicher Streitigkeiten betreffend die Anwendung
der Entsenderichtlinie auf nationaler Ebene vor[42].
Ein solcher Mechanismus würde eine Art vorgerichtlicher Kontrolle über
Gewerkschaftsmaßnahmen einführen, was nicht nur ein zusätzliches Hindernis für
die effektive Ausübung des Streikrechts schaffen bzw. ein solches darstellen
würde, sondern sich auch als unvereinbar mit Artikel 153 Absatz 5
AEUV erweisen würde, demzufolge Gesetzgebungsbefugnisse in diesem Bereich auf
EU-Ebene ausdrücklich ausgeschlossen sind.
Darüber hinaus anerkennt der Vorschlag in
Einklang mit Artikel 155 AEUV die spezifische Rolle der Sozialpartner auf
EU-Ebene und fordert sie auf, falls sie es wünschen, Leitlinien für die
Modalitäten und Verfahren solcher alternativer Streitbeilegungsverfahren
aufzustellen.
3.4.4.     Rolle der nationalen Gerichte
Artikel 3 Absatz 4 präzisiert die
Rolle der nationalen Gerichte. Wenn in einem konkreten
Fall infolge der Ausübung eines Grundrechts eine wirtschaftliche Freiheit
beschränkt wird, müssen sie nach einem angemessenen Ausgleich zwischen den
betreffenden Rechten und Freiheiten suchen[43] und
diese miteinander in Einklang bringen. Gemäß
Artikel 52 Absatz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
muss jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte
und Freiheiten den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Ferner
dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Einschränkungen
nur vorgenommen werden, wenn sie notwendig sind und den von der Union anerkannten
dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der
Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen[44].
Der Gerichtshof anerkannte auch, dass die zuständigen nationalen Behörden
diesbezüglich über einen erheblichen Ermessensspielraum verfügen. In Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist ein
dreistufiges Prüfungsschema erforderlich, bei welchem 1. die Geeignetheit, 2.
die Erforderlichkeit und 3. die Angemessenheit der betreffenden Maßnahme zu
kontrollieren sind. Der angemessene Ausgleich zwischen Grundrecht und
Grundfreiheit ist im Falle einer Kollision nur dann sichergestellt, „wenn die
Beschränkung einer Grundfreiheit durch ein Grundrecht nicht über das
hinausgehen darf, was zur Durchsetzung des Grundrechts geeignet, erforderlich
und angemessen ist. Umgekehrt darf jedoch auch die Beschränkung eines
Grundrechts durch eine Grundfreiheit nicht weiter gehen, als zur Durchsetzung
der Grundfreiheit geeignet, erforderlich und angemessen ist.“[45]
Dies gilt unbeschadet der Möglichkeit, dass
der Gerichtshof selbst erforderlichenfalls dem nationalen Gericht klärende
Hinweise in Bezug auf die zu berücksichtigenden Elemente geben kann[46].
3.4.5.     Warnmechanismus
Mit Artikel 4 wird ein Frühwarnsystem
eingeführt, das vorsieht, dass die Mitgliedstaaten die betroffenen
Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich über gravierende Handlungen
oder Umstände in Kenntnis setzen, die entweder das reibungslose Funktionieren
des Binnenmarkts schwerwiegend beeinträchtigen oder ernsthafte soziale Unruhen
hervorrufen. Ziel ist es, potenzielle Schäden soweit wie
möglich zu vermeiden bzw. zu begrenzen.
4.           AUSWIRKUNGEN AUF DEN HAUSHALT
Der Vorschlag hat keine Auswirkungen auf den
EU-Haushalt.
2012/0064 (APP)
Vorschlag für
VERORDNUNG DES RATES 
über die Ausübung des Rechts auf Durchführung
kollektiver Maßnahmen im Kontext der Niederlassungs- und der
Dienstleistungsfreiheit
(Text von Bedeutung für den EWR)
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION –
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 352,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach Zuleitung des Entwurfs des
Gesetzgebungsakts an die nationalen Parlamente,
nach Zustimmung des Europäischen Parlaments[47],
gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)       Das Recht auf Durchführung
kollektiver Maßnahmen, das sich vom Recht auf Kollektivverhandlungen ableitet,
wird durch verschiedene internationale Instrumente anerkannt, die von den
Mitgliedstaaten unterzeichnet wurden bzw. an denen sie mitgewirkt haben, wie
die am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichnete Europäische Sozialcharta,
die Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 der Internationalen
Arbeitsorganisation über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des
Vereinigungsrechts bzw. des Rechts zu Kollektivverhandlungen, sowie durch die
von diesen Mitgliedstaaten auf EU-Ebene erarbeiteten Instrumente, wie die
Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, die der
Europäische Rat auf seiner Tagung vom 9. Dezember 1989 in Straßburg
angenommen hat, und die am 7. Dezember 2000 in Nizza verkündete Charta der
Grundrechte der Europäischen Union, in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg
angenommenen Fassung, die dieselbe Rechtsverbindlichkeit wie die Verträge hat. In verschiedenen Mitgliedstaaten genießt dieses Recht überdies den
Schutz der Verfassung.
(2)       Das Recht auf Eintritt in
Kollektivverhandlungen bzw. Abschluss von Kollektivverträgen stellt ein
inhärentes Element des Vereinigungsrechts dar, wie in Artikel 11 der Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten niedergelegt („Konvention“)[48].
(3)       Der Gerichtshof hielt
ebenfalls fest, dass das Recht auf Durchführung einer kollektiven Maßnahme als
Grundrecht anzuerkennen ist, das fester Bestandteil der allgemeinen Grundsätze
des EU-Rechts ist, deren Beachtung er sicherstellt[49]. Gleichwohl hat das Streikrecht keinen absoluten Charakter und die
Ausübung dieses Rechts kann bestimmten Bedingungen und Beschränkungen
unterworfen sein, die sich auch aus den nationalen verfassungsrechtlichen
Bestimmungen, Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten ergeben können.
(4)       Wie in Artikel 28 der
Charta der Grundrechte der Europäischen Union dargelegt, ist das Recht auf
Kollektivmaßnahmen nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten zu schützen.
(5)       Gemäß Artikel 152 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union soll die Rolle der
Sozialpartner auf Ebene der Union unter Berücksichtigung der
Unterschiedlichkeit der nationalen Systeme anerkannt und gefördert werden. Außerdem soll der soziale Dialog gefördert und dabei die Autonomie der
Sozialpartner geachtet werden.
(6)       Es steht den Mitgliedstaaten
nach wie vor frei, die Bedingungen für die Existenz und Inanspruchnahme der in
Frage stehenden sozialen Rechte festzulegen. Die
Mitgliedstaaten müssen jedoch bei der Ausübung dieser Befugnis das Unionsrecht
beachten, insbesondere die Bestimmungen des Vertrags über die Niederlassungs-
und die Dienstleistungsfreiheit, die im Vertrag verankerte Grundrechte der
Union sind.
(7)       Eine Beschränkung dieser
Freiheiten ist nur zulässig, wenn mit ihr ein berechtigtes und mit dem Vertrag
zu vereinbarendes Ziel verfolgt wird und wenn sie durch zwingende Gründe des
Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. In diesem Kontext muss sie zur
Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein und darf nicht über
das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
(8)       Der Schutz der Arbeitnehmer,
insbesondere ihr sozialer Schutz und der Schutz ihrer Rechte vor Sozialdumping,
sowie das Bemühen, Störungen auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern, stellen
anerkanntermaßen zwingende Gründe des Allgemeininteresses dar, die eine
Beschränkung der Wahrnehmung einer der vom EU-Recht gewährleisteten Grundfreiheiten
rechtfertigen.
(9)       Die Gewerkschaften sollten
weiterhin kollektive Maßnahmen durchführen können, um die Interessen, die
Beschäftigungsbedingungen und die Rechte der Arbeitnehmer zu gewährleisten und
zu schützen, vorausgesetzt dies erfolgt in Einklang mit dem EU-Recht und den
nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.
(10)     Sowohl die wirtschaftlichen
Grundfreiheiten als auch die Grundrechte sowie ihre effektive Ausübung können
daher Beschränkungen und Begrenzungen unterliegen.
(11)     Die Ausübung des Rechts auf
Durchführung kollektiver Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts oder der
Streikfreiheit, muss demnach gegebenenfalls mit den Erfordernissen in
Zusammenhang mit der Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit
entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Einklang gebracht werden, was
häufig komplexe Bewertungen der nationalen Behörden erfordert oder beinhaltet.
(12)     Jede
Einschränkung der Ausübung der in dieser Grundrechtecharta der Europäischen
Union anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den
Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie
erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden
Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten
anderer tatsächlich entsprechen. 
(13)     Ein angemessener Ausgleich
zwischen Grundrecht und Grundfreiheit ist im Fall einer Kollision nur dann
sichergestellt, wenn die Beschränkung einer Grundfreiheit durch ein Grundrecht
nicht über das hinausgehen darf, was zur Durchsetzung des Grundrechts geeignet,
erforderlich und angemessen ist. Umgekehrt darf die Beschränkung eines
Grundrechts durch eine Grundfreiheit nicht weiter gehen, als zur Durchsetzung
der Grundfreiheit geeignet, erforderlich und angemessen ist. Um die
erforderliche Rechtssicherheit zu schaffen, Unklarheiten zu vermeiden und zu
verhindern, dass auf nationaler Ebene einseitig nach Lösungen gesucht wird, ist
es notwendig, verschiedene Aspekte insbesondere in Zusammenhang mit der
Ausübung des Rechts auf Durchführung einer kollektiven Maßnahme, einschließlich
des Streikrechts oder der Streikfreiheit, sowie in welchem Umfang die
Gewerkschaften die Arbeitnehmerrechte in grenzüberschreitenden Situationen
verteidigen und schützen können, zu klären.
(14)     Die Schlüsselrolle der
Sozialpartner als Hauptakteure bei der Beilegung von Streitigkeiten, die das
Verhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer betreffen, hat sich im Laufe
der Zeit gefestigt und sollte anerkannt werden. Des
Weiteren sollte die Rolle von Verfahren für die außergerichtliche
Streitbeilegung, wie Schlichtungs-, Vermittlungs- und/oder Schiedsverfahren,
die in einer Reihe von Mitgliedstaaten vorgesehen sind, anerkannt und
beibehalten werden.
(15)     Ein Melde- und Warnmechanismus
sollte einen angemessenen und schnellen Informationsaustausch zwischen den
Mitgliedstaaten und der Kommission in Situationen ermöglichen, die das
ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts schwerwiegend beeinträchtigen
und/oder für die betroffenen Personen oder Einrichtungen ernsthafte Schäden
verursachen.
(16)     Diese Verordnung steht in
Einklang mit den Grundrechten und beachtet die Grundsätze, die mit der Charta
der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden, namentlich die
Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Artikel 12), die Berufsfreiheit
und das Recht zu arbeiten (Artikel 15), die unternehmerische Freiheit
(Artikel 16), das Recht auf Kollektivverhandlungen und Kollektivmaßnahmen
(Artikel 28), gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen
(Artikel 31), das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein
unparteiisches Gericht (Artikel 47), und ist gemäß diesen Rechten und
Grundsätzen anzuwenden – 
HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Gegenstand
1.           Diese Verordnung legt die auf
EU-Ebene geltenden allgemeinen Grundsätze und Bestimmungen für die Ausübung des
Grundrechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen im Kontext der
Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit fest.
2.           Diese Verordnung darf in
keiner Weise die Ausübung der in den Mitgliedstaaten anerkannten Grundrechte
beeinträchtigen, einschließlich des Rechts oder der Freiheit zum Streik oder zu
anderen Handlungen, die in den Mitgliedstaaten gemäß den nationalen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten durch die speziellen Systeme zur
Regelung der Arbeitsbeziehungen vorgesehen sind. Sie berührt auch nicht das
Recht, gemäß den nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten
Tarifverträge auszuhandeln, abzuschließen und durchzusetzen sowie kollektive
Maßnahmen zu ergreifen.
Artikel 2
Allgemeine
Grundsätze
Bei der Ausübung der im Vertrag verankerten
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit wird das Grundrecht auf
Durchführung kollektiver Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts oder der
Streikfreiheit gewahrt; umgekehrt werden bei der Ausübung
des Grundrechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen, einschließlich des
Streikrechts oder der Streikfreiheit, diese wirtschaftlichen Freiheiten gewahrt.
Artikel 3
Streitbeilegungsverfahren
1.           Die Mitgliedstaaten, die in
Einklang mit ihren nationalen Rechtsvorschriften, Traditionen oder
Gepflogenheiten alternative Verfahren für die außergerichtliche Beilegung
arbeitsrechtlicher Streitigkeiten vorsehen, sorgen für einen gleichberechtigten
Zugang zu diesen alternativen Streitbeilegungsverfahren in Situationen, in
denen sich derartige Streitigkeiten aus der Ausübung des Rechts auf
Durchführung kollektiver Maßnahmen, einschließlich des Streikrechts oder der Streikfreiheit,
in transnationalen Situationen oder Situationen mit einem grenzüberschreitenden
Charakter im Kontext der Ausübung der Niederlassungs- oder der
Dienstleistungsfreiheit ergeben, einschließlich der Anwendung der Richtlinie
96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 1996
über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von
Dienstleistungen[50].
2.           Unbeschadet des
Absatzes 1 können die Sozialpartner auf europäischer Ebene im Rahmen ihrer
Rechte, Zuständigkeiten und Aufgaben gemäß dem Vertrag Vereinbarungen auf
EU-Ebene schließen oder Leitlinien betreffend die Modalitäten und Verfahren für
Schlichtungs-, Vermittlungs- oder sonstige Mechanismen für die
außergerichtliche Beilegung von Streitigkeiten aufstellen, die sich aus der
wirksamen Ausübung des Rechts auf Durchführung von Kollektivmaßnahmen,
einschließlich des Streikrechts oder der Streikfreiheit, in transnationalen
Situationen oder Situationen mit einem grenzüberschreitenden Charakter ergeben.
3.           Die Modalitäten und Verfahren
für die außergerichtliche Streitbeilegung dürfen die betroffenen Parteien nicht
daran hindern, Rechtsbehelfe für die Beilegung ihrer Streitigkeiten oder
Konflikte in Anspruch zu nehmen, falls die in Absatz 1 genannten Mechanismen
nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu einer Lösung führen.
4.           Die Inanspruchnahme
alternativer Verfahren für die außergerichtliche Streitbeilegung erfolgt
unbeschadet der Rolle der nationalen Gerichte bei arbeitsrechtlichen
Streitigkeiten in den Situationen nach Absatz 1, insbesondere um den
Sachverhalt zu beurteilen und das nationale Recht auszulegen und, sofern der
Geltungsbereich dieser Verordnung betroffen ist, um zu bestimmen, ob und
inwieweit kollektive Maßnahmen gemäß den nationalen Bestimmungen und
Tarifrechtsvorschriften, die auf diese Maßnahmen anwendbar sind, nicht über das
zur Erreichung des (der) verfolgten Ziels (Ziele) erforderliche Maß
hinausgehen, unbeschadet der Rolle und der Zuständigkeiten des Gerichtshofs.
Artikel 4
Warnmechanismus
1.           Bei gravierenden Handlungen
oder Umständen, die die effiziente Ausübung der Niederlassungs- oder der
Dienstleistungsfreiheit berühren und die das ordnungsgemäße Funktionieren des
Binnenmarkts schwerwiegend beeinträchtigen, das System der Arbeitsbeziehungen schwer
schädigen oder ernsthafte soziale Unruhen auf seinem Hoheitsgebiet oder auf dem
anderer Mitgliedstaaten hervorrufen könnten, setzt der betroffene Mitgliedstaat
unverzüglich den Niederlassungs- oder Herkunftsmitgliedstaat des Dienstleisters
und/oder andere betroffene Mitgliedstaaten sowie die Kommission in Kenntnis.
2.           Der (die) betroffene(n)
Mitgliedstaat(en) beantwortet (beantworten) so bald wie möglich das
Auskunftsersuchen der Kommission und anderer Mitgliedstaaten zur Art der
Behinderung oder der drohenden Behinderung. Zwischen den Mitgliedstaaten
ausgetauschte Informationen werden auch der Kommission übermittelt.
Artikel 5
Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach
ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Diese Verordnung ist in allen ihren
Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.
Geschehen zu Brüssel am 21.3.2012
                                                                       Im
Namen des Rates
                                                                       Der
Präsident
[1]               Urteil vom 11.12.2007, Rechtssache C-438/05.
[2]               Urteil vom 18.12.2007, Rechtssache C-341/05.
[3]               Randnr. 44 (Viking-Line) und Randnr. 91 (Laval).
[4]               Randnr. 79 (Viking-Line) und Randnr. 105 (Laval).
[5]               Randnr. 77 (Viking-Line); siehe Randnr. 103 (Laval).
[6]               Bericht über die gemeinsame Arbeit der europäischen
Sozialpartner zu den EuGH-Urteilen in den Rechtssachen Viking, Laval,
Rüffert/Luxemburg vom 19. März 2010.
[7]               Ende des ersten Satzes von Randnr. 44 (Viking-Line) bzw.
Randnr. 91 (Laval).
[8]               Bericht an den Präsidenten der Europäischen Kommission
„Eine neue Strategie für den Binnenmarkt“ vom 9. Mai 2010, S. 80 und 81.
[9]               Neben den bereits erwähnten Urteilen Viking-Line und
Laval siehe auch Rechtssache Rüffert und Kommission gegen Luxemburg.
[10]             Artikel 9 AEUV.
[11]             Artikel 6 EUV.
[12]             Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschusses zum Thema „Die soziale Dimension des Binnenmarktes“
(Initiativstellungnahme), Berichterstatter: Thomas Janson, ABl. C 44 vom
11.2.2011, S. 90.
[13]             Etwa die am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichnete
Europäische Sozialcharta, die in Artikel 151 AEUV ausdrücklich erwähnt
ist, sowie das Übereinkommen Nr. 87 vom 9. Juli 1948 der
Internationalen Arbeitsorganisation über die Vereinigungsfreiheit und den
Schutz des Vereinigungsrechts.
[14]             Etwa die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der
Arbeitnehmer, die der Europäische Rat auf seiner Tagung vom 9. Dezember
1989 in Straßburg angenommen hat und auf die ebenfalls in Artikel 151 AEUV
Bezug genommen wird.
[15]             ABl. C 364 vom 18.12.2000, S. 1.
[16]             Artikel 6 des Vertrags über die Europäische Union.
[17]             Durch den generellen Verweis auf die Charta in
Artikel 6 EUV ist das Recht auf Kollektivverhandlungen nunmehr
ausdrücklich in das Primärrecht aufgenommen (vgl. Schlussantrag von
Generalanwältin Trstenjak in der Rechtssache C-271/08, Europäische Kommission
/Bundesrepublik Deutschland, Randnr. 79).
[18]             Urteil EGMR vom 12. November 2008, Demir, Randnrn. 153/154
mit 145.
[19]             Urteil des EGMR, 27. April 2010, Rechtssache Vördur
Olaffson/Island, Randnrn. 74/75.
[20]             Siehe beispielsweise Urteil vom 21.4.2009, Enerji Yapi-Yol
Sen/Türkei (68959/01), Randnr. 32.
[21]             Entschließung vom 22. Oktober 2008 zu den
Herausforderungen für Tarifverträge in der EU (2008/2085(INI)), Punkte 25 und
30.
[22]             Punkt 1; siehe auch Punkte 17 und 31.
[23]             Der Bericht wurde auf der vom Spanischen Ratsvorsitz
organisierten Konferenz in Oviedo im März 2010 präsentiert. Die Diskussionen
zeigten einmal mehr die unterschiedlichen Auffassungen der Stakeholder.
[24]             Stellungnahme 2011/C 44/15.
[25]             KOM(2010) 608 endg./2 vom 11.11.2010.
[26]             KOM(2011) 206 endg.
[27]             Zu einem Binnenmarkt für Unternehmen und Wachstum
[2010/2277(INI)], zum Binnenmarkt für die europäischen Bürger [2010/2278(INI)]
und zu Governance und Partnerschaft im Binnenmarkt [2010/2289(INI)].
[28]             Stellungnahme von Frau Federspiel, Herrn Siecker und Herrn
Voles, INT 548, vom 15. März 2011.
[29]             3094. Tagung des Rates (Wettbewerbsfähigkeit) vom
30. Mai 2011.
[30]             Weitere Informationen, Beiträge und sonstige Unterlagen
unter: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=de&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[31]             Binnenmarktforum, Krakau, 3.-4. Oktober 2011, insbesondere
Absatz 5 der Erklärung und Punkt 5 der Schlussfolgerungen.
[32]             Mehrfach-Rahmenvertrag VT/2008/87, Vorbereitende Studie für
eine Folgenabschätzung zur möglichen Überarbeitung des Rechtsrahmens für die
Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen
(VT/2010/126).
[33]             KOM(2010) 573 endg., S. 6-7.
[34]             KOM(2010) 573 endg.
[35]             Monti-Bericht, S. 81.
[36]             Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates vom 7. Dezember 1998
über das Funktionieren des Binnenmarktes im Zusammenhang mit dem freien
Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 8 vom 12.12.1998, S.
98).
[37]             Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376
vom 27.12.2006, S. 36); siehe Erwägungsgrund 22 der Richtlinie 96/71/EG.
[38]             KOM(2010) 748 endg. vom 14.12.2010, Artikel 85.
[39]             Artikel 1 Absatz 3 letzter Satz der Verordnung (EU) Nr.
1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über
die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte (ABl. L 306 vom
23.11.2011, S. 25.
[40]             Schlussantrag des Generalanwalts Cruz Villalón,
Rechtssache C-515/08, dos Santos Palhota und andere, Randnr. 53. Siehe
EuGH-Urteil in der Rechtssache C-438/05, Viking-Line, Randnr. 46, Rechtssache
C-341/05, Laval, Randnr. 94 und Rechtssache C-271/08, Kommission/Bundesrepublik
Deutschland, Randnr. 44. Siehe auch Vortrag von Prof. Dr. M. Schlachter
„Reconciliation between fundamental social rights and economic freedoms“ unter:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes
[41]             Siehe Näheres hierzu in dem Bericht des
IAO-Sachverständigenausschusses
(http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_123424.pdf
) sowie „The dramatic implications of Demir and Baykara“, K. Ewing und J. Hendy
QC, Industrial Law Journal, Band. 39, Nr. 1, März 2010, S. 2-51,
insbesondere Seiten 44-47.
[42]             Wie im Monti-Bericht empfohlen.
[43]             Vgl. Schlussantrag von Generalanwältin Trstenjak in der
Rechtssache C-271/08, Kommission/Bundesrepublik Deutschland, Randnrn. 188-190. Vgl.
auch allgemeiner C. Barnard, „Proportionality and collective action“, ELR 2011.
[44]             Schlussantrag des Generalanwalts Cruz Villalón,
Rechtssache C-515/08, dos Santos Palhota und andere, Randnr. 53. Vgl. Urteil
des EuGH vom 12.10.2004, Rechtssache C-60/03, Wolff & Müller, Randnr. 44.
[45]             Schlussantrag von Generalanwältin Trstenjak in der
Rechtssache C-271/08, Randnr. 190.
[46]             Vgl. Urteil vom 11.12.2007 in der Rechtssache C-438/05,
Viking-Line, Randnrn. 80 ff.
[47]             ABl. C […] vom […], S.
[48]             Urteil des EGMR vom 12. November 2008, Demir.
[49]             Urteil vom 11. Dezember 2007, Rechtssache C-438/05,
Viking-Line, Randnr. 44, und Urteil vom 18. Dezember 2007, Rechtssache
C-341/05, Laval, Randnr. 91.
[50]             ABl. L 18 vom 21.1.1997, S. 1.