CELEX: 61985CC0186
Language: it
Date: 1986-05-15 00:00:00
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 15 maggio 1986. # Commissione delle Comunità europee contro Regno del Belgio. # Assegni familiari a carico di uno Stato membro corrisposti alle persone che fruiscono di assegni familiari a carico delle istituzioni comunitarie - Norma nazionale anticumulo. # Causa 186/85.

Avviso legale importante

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61985C0186

Conclusioni dell'avvocato generale Mischo del 15 maggio 1986.  -  COMMISSIONE DELLE COMUNITA EUROPEE CONTRO REGNO DEL BELGIO.  -  " ASSEGNI FAMILIARI A CARICO DI UNO STATO MEMBRO VERSATI A COLORO CHE FRUISCONO DI ASSEGNI FAMILIARI A CARICO DELLE ISTITUZIONI COMUNITARIE - NORMA NAZIONALE ANTICUMULO ".  -  CAUSA 186/85.  

raccolta della giurisprudenza 1987 pagina 02029

Conclusioni dell avvocato generale

++++Signor Presidente,  signori Giudici,  con il presente ricorso per inadempimento la Commissione vorrebbe far accertare dalla Corte che il regno del Belgio, stabilendo che le prestazioni familiari spettanti in forza della legislazione belga vengono ridotte di un importo pari a quello delle prestazioni spettanti in forza dello statuto del personale ( statuto ) o del regime da applicarsi agli altri agenti delle Comunità europee ( RAA ), è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza degli artt . 67, n . 2 e 68, 2° comma, dello statuto, dell' art . 20 del RAA e degli artt . 5 del trattato CEE e 15, 19 del protocollo sui privilegi e sulle immunità ( PPI ).  I - Gli antefatti possono riassumersi con la presentazione cronologica delle norme comunitarie e nazionali che ci interessano e dell' applicazione che ne è stata fatta .  1 . L' art . 67, n . 2, dello statuto recita : "I funzionari che percepiscono gli assegni familiari di cui al presente articolo debbono dichiarare gli assegni di uguale natura provenienti da altra fonte; questi ultimi assegni sono dedotti da quelli corrisposti a norma degli artt . 1, 2 e 3 dell' allegato VII" ( vale a dire l' assegno di capofamiglia, l' assegno per figli a carico e l' assegno scolastico ).  L' art . 68, 2° comma, dello statuto dispone nello stesso senso per i dipendenti in posizione di disponibilità o dispensati dall' impiego nell' interesse del servizio nonché per coloro cui spetta l' indennità contemplata agli artt . 34 e 42 del vecchio statuto del personale della CECA .  In forza dell' art . 20 del RAA la stessa norma si applica ai dipendenti temporanei .  2 . La principale disposizione in questione, nel Belgio, è l' art . 60 delle leggi coordinate mediante il regio decreto 19 dicembre 1939, relative agli assegni familiari per i lavoratori subordinati .  Fino al luglio del 1982, quest' articolo era redatto come segue : "Nemmeno fruiscono della presente legge i figli per i quali spettano assegni familiari in forza di altre disposizioni di leggi o regolamenti (...)".  A quell' epoca ( e già prima dell' entrata in vigore degli attuali Statuti e del RAA, vale a dire sotto il regime delle vecchie norme per i dipendenti della CEE, dell' Euratom e, rispettivamente, della CECA ), il Belgio, ritenendo che l' art . 60 non fosse applicabile quando le "altre disposizioni di leggi o regolamenti" definivano complementari le prestazioni alle quali esse davano diritto, accettava di corrispondere gli assegni familiari belgi in primo luogo, cosicché essi potevano essere detratti dagli assegni della stessa natura spettanti in forza dello statuto e del RAA .  3 . Il regio decreto 15 luglio 1982, n . 54 modificava l' art . 60 summenzionato in modo tale che, da quel momento, "l' importo delle prestazioni familiari è ridotto dell' importo delle prestazioni della stessa natura spettanti per il figlio a carico a norma di altre disposizioni di leggi o regolamenti stranieri oppure in forza delle norme vigenti per il personale di un' istituzione di diritto internazionale pubblico, anche se l' attribuzione di dette prestazioni è dichiarata complementare dalle disposizioni e norme summenzionate, rispetto alle prestazioni familiari corrisposte in forza delle presenti leggi ".  Il regio decreto 19 novembre 1982 emendava, nello stesso senso, l' art . 29 del regio decreto 8 aprile 1976 che disciplina le prestazioni familiari dei lavoratori indipendenti .  Gli assegni corrisposti in precedenza da enti belgi, dal 1982 sono quindi a carico del bilancio comunitario .  4 . Prima di esaminare le censure della Commissione, si deve fare un' osservazione preliminare quanto all' oggetto della controversia .  Questa riguarda la situazione del dipendente delle Comunità europee il cui coniuge svolge un' attività diversa da quella di dipendente europeo, nonché l' ipotesi del dipendente europeo che svolga un' attività collaterale, ad esempio l' insegnamento universitario .  Nella presente causa, comunque, la Commissione non sostiene che gli assegni familiari del dipendente europeo il cui coniuge non svolga attività retribuita e non eserciti direttamente attività collaterali debbano, quanto meno in linea di principio, essere corrisposti in primo luogo dal paese ospitante, mentre le Comunità si limitano a versare un complemento .  A mio parere non sarebbe del resto possibile desumere questo principio né dal protocollo sui privilegi e sulle immunità, né dall' art . 67 dello statuto, né da un' altra disposizione dello stesso .  Indubbiamente la Corte ha sancito, nella sentenza 13 luglio 1983 ( causa 152/82, Forcheri / Belgio, Racc . 1983, pag . 2334, punto 9 della motivazione ) che "la situazione giuridica dei dipendenti della Comunità nello Stato membro in cui lavorano rientra nel campo d' applicazione del trattato per un duplice motivo : a causa del loro rapporto di lavoro con la Comunità e per il fatto che devono fruire del complesso dei vantaggi attribuiti dal diritto comunitario ai cittadini degli Stati membri in fatto di libera circolazione delle persone, in fatto di stabilimento e in fatto di tutela sociale ".  Tuttavia il principio dell' applicazione delle norme vigenti nel paese di destinazione in fatto di tutela previdenziale può valere solo in quanto lo statuto non abbia istituito un regime particolare .  Orbene, è noto che, per quel che riguarda l' assicurazione malattia, l' assicurazione infortuni e il regime pensionistico, il dipendente europeo è soggetto ad un regime speciale, non già a quello vigente nel paese in cui presta servizio .  Sarebbe quindi incompatibile che, per quanto riguarda il regime degli assegni familiari, esso, pure disciplinato dallo statuto, debba considerarsi soggetto in primo luogo al regime del paese ospitante, e ciò tanto meno dal momento che, nello statuto, le disposizioni relative agli assegni familiari rientrano nel capitolo intitolato "La retribuzione ".  Questa considerazione è rafforzata dal fatto che il regolamento n . 1408/71 "sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti" contiene apposite norme per gli agenti ausiliari delle Comunità europee . A norma dell' art . 16, n . 3, "gli agenti ausiliari delle Comunità europee possono optare fra l' applicazione della legislazione dello Stato membro nel cui territorio sono occupati, l' applicazione della legislazione dello Stato membro cui sono stati soggetti da ultimo, oppure dello Stato membro del quale sono cittadini, per quanto riguarda le disposizioni diverse da quelle relative agli assegni familiari la cui concessione è disciplinata dal regime applicabile a detti agenti ".  Questa disposizione si spiega col fatto che, a norma dell' art . 65 del RAA, le disposizioni dello statuto relative agli assegni familiari ( eccezion fatta per quelle relative agli assegni scolastici ) si applicano nei loro confronti, mentre quelle relative alla previdenza sociale non si applicano ( vedere l' art . 70 del RAA ).  Ciò pare confermare che il regime speciale contemplato dallo statuto prevale sul diritto comunitario "normale ".  Questo chiarimento mi è parso necessario a causa di taluni argomenti che sono stati svolti nella causa 189/85, parallela alla presente ( la cui fase scritta è tuttora in corso ).  II - A sostengo delle sue conclusioni la Commissione ha più particolarmente dedotto tre mezzi giuridici, vale a dire :  A - Trasgressione dell' art . 67, n . 2, dello statuto .  B - Omissione di consultazioni preliminari, contemplate dagli artt . 15 e 19 del PPI e 5 del trattato CEE .  C - Inosservanza del principio di non discriminazione .  A - Trasgressione dell' art . 67, n . 2, dello statuto  La Commissione sostiene che emerge chiaramente dall' art . 67, n . 2, dello statuto che il legislatore comunitario ha inteso limitare l' onere finanziario delle Comunità mediante un sistema di detrazione degli assegni familiari "provenienti da altra fonte", in particolare dagli enti belgi, dalle prestazioni complementari da corrispondersi a norma dello statuto . Adottando, con i regi decreti litigiosi, una disposizione della stessa natura, ma di portata esattamente opposta, il Governo belga avrebbe posto in non cale la preminenza del diritto comunitario, in modo particolare l' efficacia diretta delle disposizioni dello statuto .  Il convenuto contesta l' interpretazione fornita dalla Commissione per l' art . 67, n . 2, dello statuto . A suo parere si tratta semplicemente di una norma anticumulo che non pregiudica affatto la complementarità degli assegni spettanti in forza di determinate disposizioni rispetto a quelli spettanti in forza di altre disposizioni . Nella fattispecie, la normativa belga, nella versione del regio decreto n . 54, darebbe diritto ad assegni familiari . La condizione che assegni della stessa natura vengano corrisposti da fonte diversa non sarebbe quindi soddisfatta e la Comunità dovrebbe versare la totalità degli assegni spettanti in forza dello statuto . Il Consiglio, se avesse avuto l' intenzione, mediante l' art . 67, n . 2, dello statuto, di venire incontro alle finanze della Comunità trasferendo agli Stati membri l' onere di versare questi assegni, avrebbe dovuto imporre agli Stati membri l' obbligo di disciplinare le modalità di concessione dei loro assegni familiari nel senso che debbano essere versati in primo luogo da essi .  Dico subito che il convenuto ha chiaramente dichiarato di non contestare né l' efficacia diretta dello statuto, né la preminenza del diritto comunitario . Esso trae soltanto le conclusioni logiche dalla sentenza 20 ottobre 1981, nella causa 137/80 ( 1 ), nella quale la Corte ha ricordato ( al punto 7 della motivazione ) che "lo statuto del personale è stato stabilito con regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968, n . 259, che presenta tutti i caratteri indicati dall' art . 189, 2° comma, del trattato CEE, ai sensi del quale il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri ".  La Corte ha aggiunto ( punti 8 e 9 della motivazione ) che "ne consegue che, al di là degli effetti ch' esso produce nell' ordinamento interno dell' amministrazione comunitaria, lo statuto obbliga altresì gli Stati membri, ogniqualvolta la loro collaborazione sia necessaria per la sua attuazione" e che pertanto, "nel caso in cui una disposizione statutaria richieda provvedimenti d' attuazione sul piano nazionale, gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le opportune misure di carattere generale o particolare ai sensi dell' art . 5 del trattato CEE ".  Il Belgio, come tutti gli altri Stati membri, ha quindi l' obbligo di rispettare le relative norme dello statuto e del RAA, vale a dire astenersi da qualsiasi provvedimento che possa ostacolare la loro applicazione e anche adottare qualsiasi provvedimento utile e necessario onde dare loro piena efficacia .  Posto questo principio, ci si deve interrogare ora circa l' oggetto e il senso dell' art . 67, n . 2, dello statuto : si tratta soltanto di una norma anticumulo, come sostiene il convenuto, oppure questa disposizione ha lo scopo di conferire natura complementare alle prestazioni familiari comunitarie rispetto alle prestazioni nazionali, che dovrebbero venir corrisposte in primo luogo onde limitare l' onere finanziario delle Comunità?  Nelle sentenze relative all' art . 67, la Corte ha deciso che "lo scopo palese del n . 2 di detto articolo è quello di evitare che una coppia di coniugi percepisca due volte assegni familiari per gli stessi figli" ( 2 e "lo scopo perseguito dall' art . 67 è di far fruire ciascun gruppo familiare di un solo assegno di famiglia" ( 3 ).  A quell' epoca la stessa Commissione riteneva del resto che "le disposizioni anticumulo dello statuto (( avessero )) esclusivamente lo scopo di evitare che una coppia di coniugi percepisca due volte assegni familiari per gli stessi figli" ( 4 ).  Quanto all' interpretazione secondo la quale questa disposizione avrebbe lo scopo di limitare l' onere finanziario delle Comunità, non mi pare convincente .  L' art . 67, n . 2, non ha affatto le caratteristiche che ci si aspetterebbe di trovare in una norma di questo tipo .  1 ) I destinatari diretti dell' art . 67, n . 2, sono in primo luogo i dipendenti che "debbono dichiarare gli assegni di ugual natura provenienti da altra fonte" e, in secondo luogo, le istituzioni comunitarie che devono detrarli da quelli versati in forza dello statuto . Nessuna norma di comportamento è prescritta per gli Stati membri .  2 ) La lettera della disposizione è più pragmatica che giuridica . Ci si sarebbe aspettati una frase di questo genere : "il presente articolo attribuisce il diritto agli assegni familiari solo nei casi in cui assegni della stessa natura non spettano in forza di una normativa nazionale (...)" ( si veda il n . 6, dell' art . 2, dell' allegato VII, dello statuto ).  3 ) Come si è già segnalato, le disposizioni sugli assegni familiari rientrano nella prima sezione del capitolo I del titolo V dello statuto intitolato "La retribuzione", non già nel capitolo 2, relativo alla previdenza sociale . Orbene, è concepibile che le Comunità europee riversino sugli Stati membri una parte della retribuzione dei loro dipendenti?  4 ) Il n . 3, dell' art . 1, dell' allegato VII, dello statuto, stabilisce che, nell' ipotesi in cui il coniuge del dipendente europeo svolga un' attività lavorativa lucrativa che gli procuri un reddito di una certa entità, il dipendente europeo non fruisce dell' assegno di famiglia contemplato dallo statuto .  Nulla di simile è stabilito per quanto riguarda gli assegni familiari in generale o gli assegni per figli a carico in particolare, dunque - al contrario - lo statuto non ha voluto limitare l' onere di bilancio delle Comunità sotto questo profilo .  5 ) In forza dell' art . 16, n . 3, del regolamento n . 1408/71 e dell' art . 70, del RAA, gli agenti ausiliari sono iscritti ad un regime nazionale di previdenza sociale contro i rischi di malattia, infortunio, invalidità e morte e per quel che riguarda l' assicurazione vecchiaia, mentre per gli assegni familiari si applica l' art . 67 dello statuto . Se si fossero voluti limitare gli oneri di bilancio della Comunità, non si sarebbe avuto cura di assoggettarli ad un regime nazionale anche sotto questo aspetto?  6 ) Gli assegni familiari corrisposti da altra fonte non sono necessariamente versati da uno Stato membro .  E' del pari possibile che il coniuge sia dipendente di un' altra organizzazione internazionale ( ad esempio Eurocontrol, come nella causa 142/78, Berghmans / Commissione, Racc . 1979, pag . 3125 ) alla quale tutti o alcuni degli Stati membri aderiscono e il cui bilancio sarebbe gravato di conseguenza . Perché questo bilancio piuttosto che quello delle Comunità?  7 ) D' altra parte, sarebbe ammissibile uno sgravio  - il cui importo è rimesso alla discrezione dei paesi interessati, che possono liberamente fissare il livello dei loro assegni familiari nazionali o che potrebbero anche sopprimerli totalmente;  - che dipende discrezionalmente dalla decisione personale del coniuge del dipendente di svolgere o meno un lavoro nel paese ospitante;  - che andrebbe principalmente a carico degli Stati membri nei quali le istituzioni della Comunità hanno sede provvisoria?  Benché la riduzione dell' onere di bilancio della Comunità possa perciò essere una conseguenza dell' art . 67, n . 2, essa non ne costituisce tuttavia lo scopo .  Non è possibile desumere da questa disposizione un obbligo a carico degli Stati membri .  Si potrebbe quindi esser tentati di concludere che gli Stati membri restano interamente liberi di disciplinare come meglio credono le spettanze di assegni familiari del coniuge dei dipendenti europei .  Un argomento a sostegno di questa tesi potrebbe esser tratto dalla sentenza della Corte 23 aprile 1986, nella causa 153/84 ( Ferraioli / Deutsche Bundespost, Racc . 1986, pag . 1401 ). Questa sentenza a sua volta fa rinvio a quella del 13 novembre 1984 ( Salzano, 191/83, Racc . 1984, pag . 3741 ).  Esse vertevano sull' interpretazione dell' art . 76, del regolamento n . 1408/71, il quale stabilisce che il diritto agli assegni familiari nel paese in cui è occupato il lavoratore migrante viene sospeso se, a motivo dell' esercizio di un' attività lavorativa, prestazioni o assegni familiari spettano pure a norma delle leggi dello Stato membro nel cui territorio i familiari risiedono . In questa sentenza la Corte ha dichiarato che questa sospensione del diritto agli assegni familiari nello Stato membro nel quale lavora uno dei genitori non si verifica quando l' altro genitore risiede con i figli in un altro Stato membro e vi svolge un' attività lavorativa, senza però riscuotere assegni familiari per i figli, in quanto non sussistono tutte le condizioni di sostanza e di forma poste dalla normativa di questo Stato membro perché detti assegni siano effettivamente dovuti .  Osservo subito che vi è una rilevante differenza tra la causa Ferraioli e la presente fattispecie, nel senso che la Commissione non rifiuta di corrispondere tutti gli assegni familiari spettanti in forza dello statuto ai dipendenti europei il cui coniuge svolga un' attività retribuita nel Belgio, senza che assegni familiari vengano loro corrisposti a norma di uno dei regimi belgi .  La sentenza Ferraioli è tuttavia interessante sotto tre punti di vista nel presente contesto :  - la Corte non ha attribuito importanza all' espressione "assegni del pari spettanti"; essa ha interpretato questa nozione nel senso di "effettivamente versati";  - essa ha pure accolto l' idea che un atto soggettivo, vale a dire il fatto che la moglie non avesse chiesto assegni che le sarebbero spettati, consentiva di evitare che l' art . 76 fosse applicato;  - infine, la Corte ha semplicemente fatto rinvio alle condizioni sostanziali e formali prescritte dalla normativa del paese in cui risiedono la moglie ed i figli .  E' indubbio che il trattato non ha inteso armonizzare i regimi di prestazioni previdenziali dei vari Stati membri e che il regime degli assegni familiari è un' espressione dell' autonomia dello Stato membro in fatto di previdenza sociale . Infatti, l' obbligo di impostare in un determinato modo le norme nazionali in fatto di assegni familiari non scaturisce né dalle disposizioni previdenziali del trattato CEE, vale a dire gli artt . da 117 a 122, né dall' art . 51 del trattato né, come abbiamo visto, dallo statuto o dal RAA .  Di conseguenza, nell' ambito dell' art . 67, n . 2, ci si deve dunque limitare a prendere atto della normativa nazionale di cui trattasi? Se questa disciplina non contempla la corresponsione di assegni familiari al coniuge dei dipendenti europei o se stabilisce che gli assegni familiari spettanti in forza della normativa nazionale sono ridotti dell' importo degli assegni familiari spettanti in forza dello statuto, alle istituzioni della Comunità non resta forse altro da fare che trarne la conclusione che in questo caso si debbono versare gli assegni familiari dovuti a norma dello statuto?  Si deve ammettere che, a prima vista, questa tesi è piuttosto allettante . Vediamo tuttavia quali sono gli argomenti che si possono far valere in senso contrario .  1 . Nella causa Forcheri, già ricordata, la Corte ha dichiarato che i dipendenti europei, e quindi i membri della loro famiglia, devono fruire di tutti i vantaggi offerti dal diritto comunitario ai cittadini degli Stati membri in fatto di libera circolazione delle persone, in fatto di stabilimento e in fatto di tutela previdenziale . In altri termini, i dipendenti europei, e quindi i membri della loro famiglia, devono restare soggetti alle norme ordinarie delle leggi del paese nel quale risiedono, salvo nell' ipotesi in cui il diritto comunitario disponga altrimenti .  Vediamo però che, nella fattispecie, le disposizioni litigiose della legislazione belga valgono indistintamente per i cittadini belgi e per quelli degli altri Stati membri . Quello di cui tengono conto queste disposizioni non è la cittadinanza delle persone, ma il fatto che esse possono riscuotere assegni familiari da altre fonti . Contrariamente alla situazione della sentenza Forcheri, non ci troviamo ora sul terreno della clausola di non discriminazione dell' art . 7 del trattato .  L' argomento contrario tratto da questa sentenza non è quindi pertinente .  2 . E' tuttavia possibile sostenere un altro argomento che, a mio parere, è decisivo nella presente fattispecie . Si può riassumere con questa frase :  L' autonomia degli Stati membri di disciplinare come meglio credono il loro regime nazionale di assegni familiari non implica la facoltà di adottare in modo unilaterale disposizioni particolari che valgono per i dipendenti europei o per il coniuge degli stessi considerati come tali .  Adottando in modo unilaterale siffatte disposizioni, il Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono a norma dell' art . 5 del trattato CEE .  A norma di questo articolo, gli Stati membri hanno l' obbligo di facilitare alla Comunità lo svolgimento del suo compito ( 5 ). Ne consegue per essi un dovere di collaborazione e di assistenza leale, che si ritrova nel protocollo sui privilegi e sulle immunità ( PPI ) ( 6 )  A norma dell' art . 15 del PPI, "il Consiglio (...) stabilisce il regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari ed agli altri agenti delle Comunità ". L' art . 19 dello stesso PPI dispone che "ai fini dell' applicazione del presente protocollo, le istituzioni delle Comunità agiranno d' intesa con le autorità responsabili degli Stati membri interessati ". Orbene, poiché il Belgio ha adottato i provvedimenti impugnati senza concertarsi né con dette istituzioni, né con gli altri Stati membri, l' inosservanza di questi due articoli e dell' art . 5 del trattato è innegabile .  Il senso attribuito all' art . 67, n . 2, e il regime applicato al coniuge del dipendente europeo che svolga un' attività retribuita devono essere gli stessi nell' intera Comunità .  La trasgressione degli artt . 5 del trattato, 15 e 19 del PPI è tanto più grave in quanto il Belgio pare abbia ritenuto che gli assegni spettanti in forza dello statuto avevano realmente solo natura complementare rispetto a quelli spettanti in forza della normativa belga, poiché nell' art . 60 nuovo si dichiara che la riduzione degli assegni belgi deve effettuarsi "anche se la corresponsione di queste prestazioni (( cioè quelle spettanti in forza dello statuto )) è definita complementare ".  Non è evidentemente ammissibile che uno Stato membro decida unilateralmente che una disposizione dello statuto non ha più, per quanto lo riguarda, natura complementare ( anche se in realtà, come ho detto testé, questa disposizione non ha tale natura ).  Ma vi è ancora un altro argomento .  La Corte ha deciso nella sentenza "Scuola europea" del 15 gennaio 1986, nella causa 44/84 Hurd / Jones, che il comportamento di uno Stato membro che "comporterebbe un vero e proprio trasferimento di fondi a carico del bilancio comunitario ed a favore del bilancio nazionale e, sotto il profilo finanziario, avrebbe conseguenze direttamente dannose per la Comunità", trasgredisce gli obblighi che incombono agli Stati membri in forza dell' art . 5 del trattato ( nn . 44 e 45 ).  Questo è certo quanto avviene nella presente causa . Le modifiche della normativa belga hanno avuto non solo l' effetto, ma anche lo scopo di accrescere, a favore degli enti belgi, l' onere finanziario della Comunità .  Risulta infatti dalla "relazione al re", presentata a sostegno del regio decreto n . 54, che questo è stato adottato in forza di una legge del 2 febbraio 1982 "che attribuisce al re la competenza ad adottare qualsiasi provvedimento utile onde garantire l' equilibrio finanziario del complesso dei regimi previdenziali dei lavoratori subordinati ed indipendenti ".  In questo contesto è indifferente che lo scopo dell' art . 67, n . 2, dello statuto e della disposizione corrispondente del RAA sia o meno quello di limitare l' onere finanziario della Comunità .  Il semplice fatto che i nuovi provvedimenti belgi abbiano potuto avere ed abbiano avuto l' effetto di porre a carico del bilancio comunitario assegni familiari che in precedenza erano corrisposti da enti belgi avrebbe certo dovuto indurre il governo belga a non adottarli senza aver ottenuto il consenso delle istituzioni della Comunità e degli altri Stati membri .  Nella sentenza 44/84, già ricordata, la Corte ha affermato che un provvedimento che abbia gli effetti sopra descritti è incompatibile con gli obblighi scaturenti dall' art . 5, 2° comma, del trattato CEE anche se viene adottato per l' attuazione di una convenzione stipulata tra gli Stati membri fuori dalla sfera d' applicazione dei trattati ( punto 39 ). A fortiori, ciò vale per i provvedimenti nazionali che hanno gli stessi effetti e che sono adottati in un settore che rientra nella sfera di applicazione dei trattati, come lo Stato giuridico dei dipendenti delle Comunità e dei loro familiari .  Di conseguenza, sono portato a concludere che il Belgio, benché non abbia trasgredito gli artt . 67, n . 2, e 68, 2° comma, del statuto, né l' art . 20 del RAA, è invece venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell' art . 5 del trattato, nonché del combinato disposto dell' art . 19 e dell' art . 15 del PPI .  Ciò non significa tuttavia che l' unica soluzione per il problema degli assegni familiari del coniuge dei dipendenti europei compatibile col trattato e con lo statuto sia un ritorno puro e semplice di tutti gli Stati membri all' accordo in base al quale gli Stati membri versano, in primo luogo, gli assegni familiari, mentre le istituzioni si limitano a corrispondere eventualmente un complemento .  Se la Corte dovesse decidere, come io suggerisco, che l' art . 67, n . 2, non impone obblighi precisi agli Stati membri e non ha lo scopo di alleviare il bilancio della Comunità, si offrirebbero altre soluzioni .  In tal caso si dovrebbe tentare di risolvere il problema valendosi di un criterio obiettivo, fondato sulla ripartizione degli oneri quanto più possibile equa .  E' ad esempio difficile da comprendere perché la parte principale degli assegni familiari dovrebbe essere a carico del regime previdenziale del paese di residenza dal momento in cui il coniuge del dipendente europeo inizia a svolgere un' attività retribuita, se il dipendente comunitario resta il principale sostegno del nucleo familiare, vale a dire se percepisce una retribuzione maggiore di quella del coniuge .  Al contrario non pare logico che le prestazioni familiari debbano essere a carico della Comunità dal momento in cui il coniuge di un cittadino belga che svolga un' attività ben remunerata viene assunto dalle Comunità europee .  Mi pare quindi che ci si possa rifare all' art . 1, n . 4, dell' allegato VII, dello statuto, il quale stabilisce che "qualora due coniugi che si trovano al servizio delle Comunità abbiano entrambi diritto all' assegno di famiglia, quest' ultimo è corrisposto unicamente al coniuge che percepisce lo stipendio base più elevato ".  Questa è però solo una riflessione "de iure condendo" che eventualmente dovrebbe essere esaminata più a fondo dai rappresentanti delle istituzioni delle Comunità e da quelli degli Stati membri .  B - L' omissione di consultazione previa  Poiché ho espresso sopra l' opinione che gli obblighi derivanti per gli Stati membri dall' art . 5 del trattato e dagli artt . 15 e 19 del PPI vanno oltre l' obbligo di consultazione, non è più necessario esaminare questa censura della Commissione .  C - Trasgressione del principio di non discriminazione  Il terzo mezzo invocato dalla Commissione è inammissibile .  Infatti, come giustamente osserva il convenuto, questo mezzo che riguarda la presunta discriminazione a danno di determinati lavoratori che svolgono la loro attività nel Belgio, o perché il coniuge è dipendente delle Comunità, o perché sono dipendenti essi stessi, ma svolgono un' attività collaterale, viene dedotto per la prima volta nell' atto introduttivo di causa . Né la lettera di diffida, né il parere motivato lo avevano menzionato . Orbene, è giurisprudenza costante che "l' oggetto del ricorso proposto ai sensi dell' art . 169 viene stabilito dal parere motivato della Commissione, i due atti devono essere basati sui medesimi motivi e mezzi" ( 7 ).  D' altro canto la Commissione lo ammette implicitamente nella replica e il fatto che il convenuto abbia accettato, nel controricorso, di esprimere il suo punto di vista sul merito del mezzo, non può far venir meno l' eccezione di irricevibilità, ch' esso ha sollevato in via principale .  Quanto al merito del mezzo posso quindi limitarmi ad alcune brevi osservazioni .  Va rilevato anzitutto che questo si basa, nella replica, su argomenti e fatti che differiscono da quelli indicati nell' atto introduttivo e che la Commissione ha modificato di conseguenza le sue conclusioni .  Nell' atto introduttivo essa ravvisava una discriminazione nel fatto che determinati iscritti al regime previdenziale belga fossero privati degli assegni familiari, pur essendo obbligati a versare i relativi contributi e persino un' addizionale istituita a carico dei celibi e delle famiglie senza figli dai regi decreti 30 dicembre 1982, n . 129, e 9 dicembre 1983, n . 227 .  Nella replica essa si è limitata a criticare il fatto che i lavoratori che svolgono la loro attività nel Belgio, ma i cui figli fruiscono di assegni familiari comunitari, non avrebbero diritto ad altri assegni speciali belgi di natura familiare, come l' assegno per le vacanze, ignoti al diritto comunitario .  In via generale, non credo che la censura di discriminazione fra lavoratori possa venire accolta nella fattispecie . Constato anzitutto ed ancora una volta che non vi è alcuna discriminazione per tutti i lavoratori che svolgono la loro attività nel Belgio .  D' altra parte, la Commissione stessa lo ammette nella replica ( pag . 5 ) "il principio della solidarietà sul quale si fonda la previdenza sociale obbliga tutti i lavoratori ( regime indipendente ) e tutti i datori di lavoro ( regime subordinato ) a versare contributi anche se i lavoratori non fruiscono degli assegni ".  Infine, la situazione dei lavoratori che percepiscono per i figli assegni familiari in forza di norme diverse dalla legge belga è indubbiamente diversa da quella dei loro colleghi che non riscuotono detti assegni . La loro situazione non è obiettivamente paragonabile e la distinzione effettuata non è perciò discriminatoria .  Non dimentichiamo che in diversi paesi della Comunità si applicano norme differenti a seconda della categoria socio-professionale alla quale appartengono i lavoratori e ciò non è considerato discriminatorio . Ad esempio, taluni regimi prescrivono il versamento di contributi da parte dello stesso lavoratore, mentre altri non lo prevedono .  Quanto precede vale pure per i contributi speciali istituiti a carico dei celibi e delle famiglie senza figli .  Indubbiamente, il fatto che la normativa belga privi anzitutto determinate persone delle prestazioni per figli a carico e le colpisca poi col contributo speciale imposto alle famiglie senza figli è piuttosto sorprendente .  Non si tratta però di una discriminazione fondata sulla cittadinanza, giacché i coniugi belgi dei dipendenti europei si trovano a questo proposito nella stessa situazione dei coniugi aventi una cittadinanza diversa .  Per quanto riguarda la presunta discriminazione relativa a determinati assegni speciali, come l' assegno per le vacanze, osservo che i regi decreti litigiosi sono entrati in vigore il 1° agosto 1982 e che gli assegni familiari per le vacanze sono stati soppressi, a decorrere dal 1° gennaio 1983, dal regio decreto 30 dicembre 1982, n . 131 .  D' altro canto, gli assegni familiari per le vacanze sono stati di norma versati nel mese di maggio di ogni anno . Salvo eccezioni, che la Commissione non ha dimostrato, dal 1° agosto 1982 non spettava quindi alcun assegno familiare per le vacanze .  Infine, non emerge dal fascicolo che altri assegni familiari specifici e distinti normalmente spettanti nel Belgio non sarebbero stati o non sarebbero versati ai lavoratori i cui figli fruiscono degli assegni familiari comunitari .  Al contrario, il convenuto dimostra di non ignorare, nella controreplica, che se siffatti assegni fossero dovuti, non sarebbe autorizzato a privarne coloro che fruiscono degli assegni familiari comunitari, in quanto la Corte ha sancito nelle sentenze summenzionate 106/76 e 14/77 che assegni specializzati o gratifiche concesse per motivi straordinari non vanno considerati assegni "della stessa natura" disciplinati dagli artt . 67, n . 2 e 68, 2° comma, dello statuto e 20 del RAA .  Concludo quindi che il terzo mezzo dedotto dalla Commissione, se fosse ammissibile, dovrebbe essere disatteso in quanto infondato nella fattispecie .  III - In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di dichiarare che, adottando il regio decreto 15 luglio 1982, n . 54, che emenda l' art . 60 delle leggi coordinate in fatto di assegni familiari per i lavoratori subordinati e il regio decreto 19 novembre 1982, che modifica il regio decreto 8 aprile 1976, che fissa il regime delle prestazioni familiari per i lavoratori indipendenti, il regno del Belgio è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell' art . 5 del trattato CEE e dell' art . 19, in relazione all' art . 15, del protocollo sui privilegi e sulle immunità .  Poiché sono giunto alla conclusione che uno dei mezzi dedotti dalla Commissione è irricevibile e, in subordine, infondato e che un altro di questi mezzi non può essere accolto, propongo di porre la metà delle spese a carico della Commissione, mentre il resto delle spese va posto a carico del Belgio .  (*) Traduzione dal francese .  ( 1 ) Commissione / Belgio, Racc . 1981, pag . 2393 .  ( 2 ) Sentenze 13 ottobre 1977, nella causa 106/76, Deboeck / Commissione, Racc . pag . 1623 e causa 14/77, Emer / Commissione, Racc . pag . 1683 .  ( 3 ) Sentenza 11 ottobre 1979, causa 142/78, Berghmans / Commissione, Racc . 1979, pag . 3125 .  ( 4 ) Vedere parte "In fatto" della sentenza Deboeck, pag . 1629 .  ( 5 ) Gli obblighi scaturenti da questo articolo valgono anche per quanto riguarda lo statuto e il RAA, adottati in forza dell' art . 24 del trattato 8 aprile del 1965, che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee .  ( 6 ) Secondo l' art . 239 del trattato, il protocollo fa parte integrante dello stesso .  ( 7 ) Sentenza del 15 dicembre 1982, causa 211/81, Commissione / Danimarca, Racc . 1982, pag . 4547; vedere anche sentenza del 7 febbraio 1984, causa 166/82, Commissione / Italia, Racc . 1984, pag . 459 .