CELEX: 61989CJ0209
Language: es
Date: 1991-03-21
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1991. # Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. # Libre circulación de mercancías - Exacción de efecto de equivalente a un derecho de aduana - Servicios prestados simultáneamente a varias empresas - Pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo del servicio. # Asunto C-209/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-209/89 (
            *1
         )
      I. Marco normativo y desarrollo del procedimiento administrativo previo
      
               1.
            
            
               En la República Italiana, las Ordenes Ministeriales de 29 de julio de 1971 (GURI n° 193 de 31.7.1971) y de 30 de enero de 1979 (GURI n° 35 de 5.2.1979) prevén las modalidades de aplicación de las tarifas horarias debidas por servicios prestados por la Administración de Aduanas, a solicitud de los operadores económicos, fuera del horario normal de trabajo o en el exterior del recinto aduanero.
            
         
               2.
            
            
               A tenor de la nota 6 de la tabla anexa a la Orden Ministerial de 29 de julio de 1971, antes mencionada,
               «Cuando se prestan simultáneamente varios servicios por cuenta de varias empresas, el personal tiene derecho a una retribución única, proporcionada al carácter y a la duración del servicio más retributivo prestado, entendiéndose que cada empresa debe pagar por separado las contraprestaciones debidas por los servicios que haya solicitado, con independencia de las contraprestaciones pagadas por las demás empresas.»
            
         
               3.
            
            
               De acuerdo con el artículo 9 de la Orden Ministerial de 30 de enero de 1979, antes mencionada, se entiende por «empresa» la persona física o jurídica cuyo nombre figura en la declaración de aduana.
               Este artículo señala sin embargo que, cuando el servicio extraordinario solicitado por un operador se refiere a un envío agrupado de mercancías empaquetadas para destinatarios o expedidores distintos, se considera que este servicio se presta a una sola empresa.
            
         
               4.
            
            
               La Comisión considera que de las disposiciones nacionales antes mencionadas resulta que, salvo en el caso de un envío agrupado de mercancías, la Administración italiana de Aduanas percibe, por los servicios prestados simultáneamente por cuenta de varias empresas, una contraprestación total que supera el costo del servicio prestado tantas veces cuantas empresas participen en el envío. En opinión de la Comisión, la carga pecuniaria que las autoridades italianas imponen así a los operadores económicos constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, prohibida como tal en los intercambios entre Estados miembros por los artículos 9 y siguientes del Tratado CEE, en la medida en que la carga de que se trate, que se percibe con independencia del tiempo realmente empleado para efectuar las operaciones aduaneras de cada empresa, no constituye la contraprestación por un servicio efectivamente prestado por la Administración al importador o al exportador, por un importe proporcionado a dicho servicio.
               En consecuencia, la Comisión, mediante carta de 29 de enero de 1988, de acuerdo con el artículo 169 del Tratado CEE, requirió al Gobierno de la República Italiana para que le presentase en el plazo de un mes sus observaciones sobre el incumplimiento que se le imputaba.
            
         
               5.
            
            
               Mediante télex de 29 de marzo de 1988, el Gobierno de la República Italiana solicitó la celebración de una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades italianas con el fin de examinar un proyecto de Orden Ministerial que pretendía establecer una nueva normativa referente, en particular, a la materia tratada en la carta de requerimiento de la Comisión.
            
         
               6.
            
            
               Sin embargo la Comisión consideró que el proyecto de Orden Ministerial examinado durante esta reunión, que tuvo lugar en Roma el 17 de junio de 1988, no podía poner fin a la infracción imputada a la República Italiana, debido a que las disposiciones de este proyecto se limitaban a reducir la magnitud de la desproporción existente, sin llegar a suprimirla.
            
         
               7.
            
            
               Por lo tanto, el 23 de noviembre de 1988 la Comisión emitió, en virtud del párrafo primero del artículo 169 del Tratado CEE, un dictamen motivado en el que manifestaba que la República Italiana incumplía las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y siguientes del Tratado CEE, al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de la realización de formalidades aduaneras en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada al costo de los servicios prestados.
               La Comisión, con arreglo al párrafo segundo del artículo 169 del Tratado CEE, invitó a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para adecuarse a este dictamen en el plazo de treinta días.
            
         
               8.
            
            
               Este dictamen motivado no recibió respuesta.
            
         II. Fase escrita y pretensiones de las partes
      
               1.
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1989, la Comisión interpuso un recurso, con arreglo al párrafo segundo del artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y siguientes, y, más en particular, de los artículos 12, 13 y 16, del Tratado CEE.
            
         
               2.
            
            
               Visto el Informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la Comisión y al Gobierno de la República Italiana, que éstos respondieron por escrito dentro del plazo señalado.
            
         
               3.
            
            
               La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Declare que el Gobierno de la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y siguientes (y más precisamente 12, 13 y 16) del Tratado CEE, al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de la realización de formalidades aduaneras en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada al costo de los servicios prestados.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas al Gobierno de la República Italiana.
                     
                  
         
               4.
            
            
               El Gobierno de h República Italiana, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Desestime el recurso por infundado.
                     
                  
         III. Motivos y alegaciones de las partes
      
               1.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        La Comisión recuerda en primer lugar que los artículos 9 y siguientes del Tratado CEE, y, más en particular, los artículos 12, 13 y 16 de este Tratado, prohiben a los Estados miembros imponer exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana. La Comisión añade que, de acuerdo con una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis, 46/76, Rec. p. 5; sentencia de 31 de mayo de 1979, Denkavit, 132/78, Rec. P. 1923; sentencia de 17 de mayo de 1983, Comisión/Bélgica, 132/82, Rec. p. 1649), los Estados miembros sólo están autorizados a percibir, por los servicios efectivamente prestados con ocasión del cruce de una frontera en el marco de los intercambios intracomunitários, un importe equivalente al costo del servicio prestado.
                        La Comisión alega a continuación que en el presente caso la Administración italiana de Aduanas percibe contraprestaciones que no se calculan en relación con el tiempo efectivamente empleado por el personal para garantizar el control de las mercancías de cada empresa y que además esta Administración exige tantos pagos como empresas se vean afectadas, con independencia del tiempo realmente consagrado por el personal al servicio prestado y sin tener en cuenta la remuneración de este servicio. La Comisión deduce de ello que las disposiciones italianas controvertidas establecen una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, prohibida por el Derecho comunitario.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        En su réplica, la Comisión refuta los argumentos aducidos por el Gobierno de la República Italiana en su defensa.
                        A propósito de los datos proporcionados por el Gobierno de la República Italiana, relativos, por una parte, a las tasas que deben pagar los operadores económicos por las intervenciones de los funcionarios de aduanas y/o de los agentes de la Guardia di finanza, y, por otra, a los gastos que soporta el Estado italiano para prestar el servicio aduanero solicitado, la Comisión confirma la exactitud de las cifras presentadas por la parte demandada en lo que se refiere a los gastos aduaneros que incumben a los operadores, pero señala que no dispone de elementos que permitan confirmar o desdecir los datos proporcionados respecto al costo que soporta el Estado italiano, aunque la observación del Gobierno de la República Italiana, según la cual las retribuciones de los agentes de la Guardia di finanza serían equivalentes a las de los funcionarios civiles, parece verse contradicha por las cifras recogidas en el escrito de contestación, de las cuales resulta que las tarifas en caso de intervenciones de agentes de la Guardia di finanza son inferiores a las devengadas cuando intervienen funcionarios de aduanas. La Comisión señala que en cualquier caso conviene subrayar que, si en el escrito de contestación del Gobierno de la República Italiana las tarifas horarias a cargo de los operadores económicos están indicadas con precisión, el costo medio soportado por el Estado italiano por una hora de servicio extraordinario prestado por los funcionarios civiles o por los agentes de la Guardia di finanza no está precisado de ningún modo.
                        En respuesta al argumento del Gobierno demandado, según el cual los ingresos anuales globales de las tasas a cargo de los operadores son inferiores a los gastos totales representados por los emolumentos pagados a los funcionarios de aduanas y a los agentes de la Guardia di finanza, necesarios para garantizar el servicio aduanero, la Comisión recuerda que esta afirmación no supera el grado de pura alegación, en tanto que la República Italiana no ha aportado cifras y otros elementos útiles que demuestren la exactitud de su tesis. La Comisión añade que, incluso suponiendo que el argumento en cuestión fuera exacto, no tiene de cualquier modo ninguna pertinencia en el presente asunto, que se refiere únicamente a la cuestión de saber si las tasas a cargo de los operadores económicos son o no proporcionales al costo de los servicios prestados. En ese sentido, se trata de comparar no los gastos totales, realizados para pagar al personal de aduanas, y los ingresos totales procedentes de las tasas pagadas por los operadores, sino más bien las tasas exigibles en el caso de autos y el costo de los servicios prestados en este caso específico.
                        La Comisión subraya además que el Gobierno de la República Italiana no niega que las tasas a cargo de los operadores económicos superan el costo de los servicios prestados por la Administración de Aduanas, sino que intenta justificar esta desproporción por exigencias de organización y por razones técnicas.
                        En este sentido, la Comisión pone de manifiesto, por una parte, que ninguna norma fija límites de tiempo mínimos o máximos para la realización de las operaciones aduaneras y, por otra, que para la liquidación de las tasas el punto 8 de la Orden Ministerial de 29 de julio de 1971, antes mencionada, olvida, en el cálculo de las horas, las fracciones inferiores a quince minutos y cuenta como una hora cualquier fracción superior a quince minutos. Según la Comisión, de ello se deduce que, en el supuesto en que las operaciones aduaneras efectuadas durante una misma hora se realizasen sucesivamente, sería posible, en la práctica, no efectuar más de tres operaciones de veinte minutos cada una y exigir las correspondientes tasas a tres empresas distintas, mientras que si, como en el presente caso, las operaciones se efectúan simultáneamente, los servicios prestados al mismo tiempo por cuenta de varias empresas, con la correspondiente facturación de las tasas, son sensiblemente más numerosos y pueden llegar en un caso extremo hasta doce operaciones de cinco minutos cada una.
                        Por otra parte la Comisión discute como contraria a la realidad de los hechos la afirmación del Gobierno de la República Italiana según la cual, por lo general, se percibe una sola tasa cuando se efectúan varias operaciones durante una misma hora.
                        Por último, la Comisión califica de absolutamente falsa la tesis del Gobierno demandado según la cual las operaciones aduaneras que constituyen el objeto del presente recurso tienen una importancia económica mínima, puesto que sólo se refieren a pequeños lotes en forma de paquetes presentados a granel y a la espera de embarque. En efecto, las operaciones aduaneras en cuestión se refieren a operaciones efectuadas en las mismas horas en servicios aduaneros situados sobre todo cerca de zonas industriales de grandes ciudades. Pero, en casos como éstos, sería razonable y económico encargar a un mismo aduanero o a un mismo grupo de funcionarios o agentes de la Guardia di finanza la realización de los controles de aduana relativos a las distintas operaciones.
                        La Comisión añade que el artículo 2 del proyecto de Orden Ministerial, que pretende establecer una nueva normativa en materia de tasas por servicios prestados por el personal aduanero fuera del horario normal y/o fuera del recinto aduanero, prevé una disminución de tarifas del 30 % para las declaraciones de mercancías presentadas en la aduana fuera del recinto aduanero, en el mismo momento y en el mismo lugar; esta disminución se aplicaría a cualquier declaración que se añadiese a la primera. Pero si, tal como afirma la parte demandada, el problema fuera mínimo, no sería ciertamente necesario tenerlo en cuenta en un proyecto relativo a la futura normativa italiana en materia aduanera.
                        Por otra parte, incluso suponiendo la exactitud de la tesis italiana según la cual se trataría de operaciones de volumen reducido, la infracción del Tratado no dejaría de existir, ya que la jurisprudencia admite la existencia del incumplimiento cualquiera que sea la magnitud de las operaciones criticadas.
                     
                  
         
               2.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        El Gobierno de L República Italiana comienza exponiendo que, aparte de los supuestos marginales del servicio de noche y de las intervenciones de los oficiales o suboficiales de la Guardia di finanza, los operadores económicos están obligados a pagar por una hora de servicio en caso de intervenciones efectuadas a su instancia y fuera del horario normal,
                        
                                 —
                              
                              
                                 cuando el servicio lo efectúan los empleados de aduanas, 5 200 LIT por operaciones en el recinto aduanero y 10 200 LIT en caso de que los agentes se desplacen a las empresas,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 cuando el servicio lo efectúa la Guardia di finanza, 2 400 LIT por operaciones en el recinto aduanero y 4 600 LIT en caso de que los agentes se desplacen a las empresas.
                              
                           El Gobierno demandado continúa diciendo que, a nivel del costo soportado por el Estado para prestar el servicio solicitado, los empleados de aduanas perciben por una hora extraordinaria una retribución bruta media de 15 000 LIT, a la que es preciso añadir, para los servicios de aduanas que se encuentran en localidades aisladas, a saber, todas las aduanas de las fronteras y de los aeropuertos así como numerosos puestos en las zonas industriales y periféricas, una indemnización por misión de 1 600 LIT por hora de servicio, así como en cualquier caso incentivos relativos a las condiciones específicas de incomodidad o responsabilidad del trabajo, tales como las indemnizaciones por riesgo, de caja o de ventanilla; en caso de servicios efectuados fuera del recinto aduanero habría que añadir además el reembolso de los gastos de comida, del orden de 30 000 LIT por comida, cuando el servicio se presta durante cierto número de horas. El Gobierno demandado subraya además que las retribuciones de los miembros de la Guardia di finanza equivalen a las de los empleados civiles, de modo que, teniendo en cuenta el escaso importe de las contraprestaciones que deben pagar los operadores económicos, la relación costo/ingresos aún sería más desfavorable para la Administración.
                        El Gobierno de la República Italiana deduce de la comparación de estos datos que el Estado italiano obtiene ingresos anuales globales inferiores al conjunto de los gastos que le produce el servicio aduanero y que, por lo tanto, la imputación de la Comisión carece de base.
                        En efecto, la Comisión limita su examen a una situación totalmente especial, aislándola del contexto general del régimen tarifario aplicado por la Administración italiana de Hacienda. Pero este régimen está concebido según criterios que excluyen no sólo una finalidad ajena a la mera retribución por los servicios prestados, sino también ingresos superiores a los gastos que efectivamente soporta la Administración.
                        Por otra parte, la situación específica a la que se refiere el recurso tiene una justificación objetiva, por una parte, en las exigencias vinculadas a la organización del servicio, y por otra, en consideraciones técnicas derivadas de la funcionalidad del sistema de cobro de los gastos a cargo de los operadores económicos.
                        Sobre el primer punto, el Gobierno de la República Italiana afirma que las tarifas aplicadas a los operadores se determinan con arreglo a unidades horarias indivisibles, debido a que en Italia los agentes de aduanas son pagados, como todos los funcionarios públicos, sobre una base horaria no fraccionable, siendo retribuidos los períodos inferiores a una hora según el mínimo de una unidad horaria.
                        En cuanto al segundo aspecto, el Gobierno demandado subraya que, en caso de que durante la misma hora se realicen varias operaciones, normalmente sólo se percibe una contraprestación única. En efecto, la casi totalidad de las operaciones realizadas fuera del horario normal o del recinto aduanero, relativas a lotes de mercancías pertenecientes a varios propietarios, se refieren a mercancías presentadas simultáneamente por viajar en régimen de contrato único de transporte (expedición llamada «agrupación»). En este caso, la legislación italiana considera al transportista que agrupa las mercancías como una sola empresa, y, de acuerdo con el artículo 9 de la citada Orden Ministerial de 30 enero de 1979, la contraprestación sólo se percibe una vez.
                        Quedan los casos discutidos por la Comisión, que sólo se refieren a operaciones singulares de ciertas empresas, relativas a varios pequeños lotes agrupados, presentados a granel o en espera de embarque, para los cuales no puede por otra parte alegarse motivos de urgencia que justifiquen la intervención de la aduana fuera del horario normal de trabajo o del recinto aduanero. En estas situaciones marginales, desde el punto de vista tanto práctico como económico no es posible fraccionar la tarifa horaria en sumas tan insignificantes que no justificarían el tiempo empleado para su cálculo, así como el procedimiento de pago y de cobro, ya que las sumas percibidas serían absorbidas por los costos administrativos correspondientes al pago de la contraprestación. La otra solución, consistente en exigir de un solo operador la tarifa horaria mínima, tampoco sería viable.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        En su escrito de duplica, el Gobierno de la República Italiana subraya además que existe una manifiesta contradicción entre las dos afirmaciones contenidas en la réplica de la Comisión según las cuales, por una parte, el escrito de contestación contiene una descripción de los datos relativos al costo que la Administración de Hacienda debe soportar para prestar el servicio solicitado, y, por otra parte, el costo soportado por el Estado italiano por una hora de servicio extraordinario prestado por los funcionarios civiles o por los agentes de la Guardia di finanza no está precisado de ningún modo. En efecto, es evidente que, para determinar el costo del servicio prestado al operador, habría que tener en cuenta los gastos que la Administración está obligada a pagar a sus agentes para poder poner su actividad a disposición del público fuera de las horas de servicio.
                        Por lo que respecta a la proporcionalidad entre la tarifa exigida por el servicio prestado y el costo de éste, este carácter depende necesariamente de la comparación entre la tasa que debe pagar el operador y la retribución pagada por el Estado a los funcionarios o agentes de aduanas. Pero en el caso normal de un servicio prestado en aduana, de las cifras recogidas en el escrito de contestación resulta que el administrado debe pagar 5 200 LIT si la duración de la operación es igual o inferior a una hora, mientras que el gasto correspondiente, soportado por el Estado, se eleva por término medio a 15 000 LIT. En estas condiciones, para cualquier prestación que exija un trabajo inferior a una hora, el operador beneficiario del servicio paga una tasa igual al costo del empleo de un agente durante unos veinte minutos de trabajo.
                        El Gobierno de la República Italiana reconoce que puede suceder que la prestación de un servicio considerado aisladamente exija un tiempo inferior a veinte minutos. En tal caso y sólo si la ejecución de la prestación requiere el trabajo de un solo agente de aduanas, puede suceder efectivamente que el operador esté obligado a pagar una suma superior a la que teóricamente se obtendría fraccionando en minutos la contraprestación correspondiente a una hora de trabajo suplementaria. Sin embargo, en opinión del Gobierno demandado, incluso en tales situaciones, la proporcionalidad entre la tasa debida y el costo del servicio no se ve afectada, ya que la proporcionalidad supone la existencia de una relación razonable entre el precio y el costo del servicio y no una correspondencia matemática precisa entre estos dos elementos. En este sentido, conviene tener en cuenta ciertas exigencias propias a la determinación y a la aplicación de una tarifa que, por definición, debería establecerse según valores medios, en el marco de unos limites máximos y mínimos razonablemente delimitados. Pero el Gobierno de la República Italiana considera que al tomar como criterio de determinación de la tarifa el tiempo necesario para la prestación del servicio, es razonable establecer una tasa mínima para todas las prestaciones inferiores a una hora, sobre todo si esta tasa es, como en el presente caso, proporcionada a un costo que se refiere a una duración inferior a media hora.
                     
                  
         IV. Respuestas a las cuestiones formuladas por el Tribunal de Justicia
      
               1.
            
            
               
                        a)
                     
                     
                        La Comisión, a la que se pidió que precisara con ejemplos concretos la suma que cada empresa debe pagar en virtud de la normativa italiana controvertida, respondió que, de acuerdo con la tarifa resultante de la tabla anexa a la Orden Ministerial de 29 de julio de 1971, tal como fue revalorizada por el artículo 6 de la Ley italiana n° 302, de 13 de julio de 1984, en el caso de un servicio prestado simultáneamente a cinco empresas, con una duración de diez minutos por empresa, cada empresa afectada debe pagar:
                        
                                 —
                              
                              
                                 cuando el servicio lo realiza un funcionario de aduanas, una suma de 5 200 LIT por las operaciones fuera de las horas normales de servicio y de 10 200 LIT por las operaciones realizadas fuera del recinto aduanero;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 cuando el servicio lo realiza la Guardia di finanza, una suma de 2 400 LIT por las operaciones fuera de las horas normales de servicio y de 4 600 LIT por las operaciones realizadas fuera del recinto aduanero.
                              
                           Cada empresa debe pagar las mismas sumas en caso de un servicio prestado simultáneamente a dos empresas, con una duración de veinticinco minutos por empresa.
                        La Comisión añadió que, en caso de un servicio prestado simultáneamente a varias empresas, se trata de un servicio prestado no sucesivamente a cada una de ellas, sino al mismo tiempo a todas las empresas afectadas. En tal caso, cada empresa debe pagar la contraprestación correspondiente a la duración total del servicio. Así, en los dos ejemplos citados, de acuerdo con la nota 8 de la tabla anexa de la Orden Ministerial de 29 de julio de 1971, según la cual las fracciones de tiempo superiores a quince minutos se calculan como una hora, cada empresa debe pagar la contraprestación correspondiente a una hora.
                        Por último la Comisión señaló que en la práctica no se prestan servicios inferiores a quince minutos que no provoquen el pago de una contraprestación correspondiente a una hora, dado que la norma, según la cual las fracciones de hora inferiores a quince minutos no se tienen en cuenta para calcular la contraprestación debida, sólo se aplica en caso de servicios cuya duración es superior a una hora.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        La Comisión respondió afirmativamente a la pregunta de si había iniciado el presente procedimiento a raíz de una queja presentada por un operador económico.
                        Por lo que respecta a los antecedentes de hecho que fundamentan esta queja, la Comisión señaló que las sociedades de que se trata manifestaron que
                        «el servicio de aduanas de Turín ha presentado solicitudes ulteriores con el propósito de obtener el pago de supuestos servicios prestados fuera de las horas normales de servicio y del recinto aduanero, basadas en una interpretación de la nota 6, segunda parte, de la tabla anexa al Decreto Ministerial de 29 de julio de 1971, que incrementa la tasa percibida con ocasión de formalidades aduaneras en el caso de expediciones agrupadas. Estas tasas no se calculan en función de la duración efectiva del control de las mercancías de cada empresa. Cada una de éstas está obligada a pagar contraprestaciones por los servicios relativos a sus propias mercancías, como si el servicio se hubiese prestado en su único interés. Cada hora o fracción de hora de servicio es objeto de tantas solicitudes de pago como empresas hayan sido atendidas, con independencia de la duración efectiva del servicio prestado y de las retribuciones pagadas al propio personal».
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        La Comisión, a la que, teniendo en cuenta la tesis del Gobierno de la República Italiana según la cual el concepto de «costo del servicio prestado» se refiere al conjunto de los gastos que soporta el Estado para garantizar el servicio extraordinario de que se trata, se pidió que precisase qué significa exactamente este concepto de «costo del servicio prestado» y que indicase cuál es la práctica seguida en este sentido por los Estados miembros, expuso que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en último lugar, la sentencia de 2 de mayo de 1990, Bakker, C-111/89, Rec. p. I-1735), la calificación de exacción de efecto equivalente sólo se excluye si el importe de las tasas debidas por un servicio efectivamente prestado no supera el costo real de las operaciones concretas con ocasión de las cuales se ha percibido dicha tasa. Así pues, debe existir una relación directa entre el costo de los servicios extraordinarios prestados por la Administración de Aduanas y las tasas que deben pagar los operadores. Tal relación directa existe si estas tasas se calculan en función de la duración del servicio prestado, del número de personas destinadas al trabajo en cuestión, de los gastos de transporte (en caso de operaciones efectuadas fuera del recinto aduanero), de los gastos generales de funcionamiento de los servicios aduaneros (calefacción, iluminación, limpieza, indemnizaciones especiales para los empleados de las aduanas), de los gastos administrativos suplementarios provocados por la ausencia, en las horas normales del servicio, de las personas destinadas al servicio fuera del recinto aduanero y de otros factores análogos.
                        En opinión de la Comisión, esta jurisprudencia no excluye una valoración global del costo según un baremo horario variable según se trate de tarifas de día o de noche, de días laborables o de días festivos, y que eventualmente prevea la aplicación de una tarifa mínima por cada servicio prestado. Por otra parte, para determinar la tarifa horaria de los servicios prestados a los operadores fuera de las horas normales de servicio, la República Italiana podría referirse válidamente a la retribución pagada a los empleados de los servicios de aduanas y a los agentes de la Guardia di finanza por las prestaciones efectuadas fuera de las horas normales en interés exclusivo de la Administración.
                        Por lo que respecta a la práctica que siguen los Estados miembros en la materia, la Comisión señaló que se había dirigido un télex a todos los Estados miembros, invitándoles a comunicar a la Comisión, en los plazos más breves, los criterios según los cuales se calculan las tasas por los servicios prestados simultáneamente por las oficinas de aduanas a varias empresas. A 28 de septiembre de 1990, seis Estados miembros habían contestado a este télex.
                        En Bélgica, las autorizaciones para servicios aduaneros especiales se conceden de forma individual y cada beneficiario está obligado a pagar íntegramente la contraprestación correspondiente a los servicios solicitados. En consecuencia, la tasa percibida por la Aduana es independiente de las sumas pagadas por otros beneficiarios de servicios prestados en el mismo lugar. Las contraprestaciones deben ser individualizadas por razones prácticas, en particular para evitar dificultades contables. Por otra parte, toda fracción de una hora de servicio especial se computa como hora entera y varios servicios especiales efectuados durante la misma hora en favor de diferentes beneficiarios dan lugar al pago íntegro de la contraprestación por parte de cada beneficiario. Por último, la tarifa de la contraprestación asciende, como media, a 250 BFR ó 350 BFR por hora y funcionario, según sea el grado de este último, siendo dicha tarifa muy modesta en relación con el costo efectivo de la retribución de los funcionarios de aduanas.
                        Luxemburgo aplica las mismas disposiciones que Bélgica en relación con la contraprestación de los servicios aduaneros especiales. Las tarifas de 250 LFR ó 350 LFR no incluyen el conjunto de gastos asumidos por el Estado para la prestación de los servicios especiales, sino que han sido fijadas a tanto alzado. En casos muy raros puede ocurrir que las tasas las paguen simultáneamente varios beneficiarios.
                        La normativa vigente en España prevé la posibilidad de que la Aduana autorice la realización de formalidades aduaneras fuera del horario normal, cargando los gastos a los beneficiarios. De acuerdo con esta normativa, las tasas que deben pagar los beneficiarios de los servicios especiales deben fijarse en un nivel que permita cubrir el costo de los servicios prestados. No obstante, estos principios no han sido todavía aplicados y, actualmente, no existen tarifas para este tipo de servicios ni se ha definido el método de cálculo del costo del servicio.
                        En virtud de la normativa francesa, el Estado puede cobrar íntegramente los gastos ocasionados por el servicio prestado. No obstante, los gastos de funcionamiento de la Administración fuera de las horas normales de oficina o de los lugares normales de trabajo no dan lugar actualmente a cobro alguno. Por el contrario, como contraprestación por el servicio prestado, la normativa prevé el pago por los beneficiarios de un importe que se destina por completo a los funcionarios que hayan realizado las operaciones de que se trate. Esta contraprestación asciende a 31 FF de lunes a sábado entre las 6 y las 21 horas, a 40,25 FF los domingos y festivos entre las 6 y las 21 horas y a 49,45 FF todos los días entre las 21 y las 6 horas.
                        En Irlanda, las tasas que deben pagar los beneficiarios de los servicios aduaneros especiales tienen por objeto cubrir el costo oficial de la participación de los funcionarios de aduanas en las operaciones y, en consecuencia, se calculan en función de la retribución de dichos funcionarios. En el caso de operaciones realizadas en los puertos y aeropuertos, las tasas se calculan en función del tipo medio de la retribución por hora de trabajo especial pagada a los funcionarios que intervienen en estas operaciones, de acuerdo con su grado y el tiempo efectivamente necesario para realizar la operación. La tarifa asciende actualmente a 11,5 IRL por funcionario y hora. Por el contrario, en las oficinas de aduanas de las fronteras terrestres se aplica una tarifa a tanto alzado de 5 IRL por cargamento, ya que se considera que la realización de las formalidades aduaneras relativas a un envío de mercancías lleva, por término medio, alrededor de media hora.
                        La normativa danesa en materia de contraprestación por servicios aduaneros especiales tiene por objeto permitir a los agentes la realización de sus operaciones independientemente de la hora, evitando al mismo tiempo a la Hacienda Pública los mayores costos que la Administración tendría que soportar si la realización de las formalidades aduaneras fuera del horario normal de oficina se convirtiese en una costumbre. Por tanto, los servicios especiales se autorizan únicamente para las siguientes operaciones:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 el tratamiento de las declaraciones globales y de las declaraciones en aduana a la llegada de las mercancías, cobrándose una tasa de 60 DKR u 86 DKR, respectivamente, según se trate de una declaración global o de una declaración en aduana;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 las exportaciones de mercancías en camión o barco, mediante el pago de una tasa de 60 DKR por camión o barco;
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 las exportaciones de mercancías por vía aérea, debiendo pagar el exportador una tasa de 60 DKR;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 el transporte de viajeros en barco o avión, cobrándose una tasa de 86 DKR por barco o avión.
                              
                           Las tarifas de las tasas se han fijado sobre la base de una valoración del tiempo necesario para la realización de las distintas formalidades aduaneras y se ajustan al índice salarial.
                     
                  
         
               2.
            
            
               Teniendo en cuenta el hecho de que en su réplica la Comisión había señalado que, para la liquidación de las tasas que deben pagar los operadores, la normativa italiana despreciaba, al calcular las horas, las fracciones inferiores a quince minutos, el Gobierno de L República Italiana fue invitado a precisar si, en el supuesto de que se presten simultáneamente servicios a varias empresas y de que cada servicio, tomado aisladamente, sólo dure cinco o diez minutos, cada operador debe pagar, no obstante, la tarifa horaria o si, por el contrario, no debe pagar nada.
               El Gobierno de la República Italiana respondió que las fracciones de hora inferiores a quince minutos no se tienen en cuenta para determinar la contraprestación debida por el solicitante de la operación de aduana cuando se añaden a una hora entera. Por el contrario, cuando la operación requiere menos de una hora, el operador debe pagar la tarifa correspondiente a una hora entera, según el principio de que la medida horaria de la tarifa no es fraccionable.
               Por otra parte, el Gobierno de la República Italiana ha recordado que la tarifa horaria a cargo del solicitante del servicio aduanero es netamente inferior al costo efectivo del servicio de una hora del personal aduanero: en efecto, esta tarifa horaria corresponde al costo de aproximadamente veinte minutos de trabajo del personal aduanero. Por lo tanto, dado que incluso una operación aduanera inferior a quince minutos implica un costo que el Estado tiene derecho a recuperar y que un sistema de tarifas razonable no permite calcular la contraprestación en minutos, el sistema vigente en Italia garantiza una correspondencia razonable entre el costo del servicio y la contraprestación percibida.
            
         F. A. Schockweiler
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: italiano.
    ---documentbreak--- 
      
         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
      de 21 de marzo de 1991 (
            *1
         )
      En el asunto C-209/89,
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Sergio Fabro, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      parte demandante,
      contra
      
         República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servicio del contenzioso diplomatico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, que designa corno domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
      parte demandada,
      que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y siguientes del Tratado CEE, en particular de los artículos 12, 13 y 16 de dicho Tratado, al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de las formalidades aduaneras realizadas en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
      integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, G. C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler y P.J. G. Kapteyn, Jueces;
      Abogado General: Sr. M. Darmon
      Secretario: Sra. D. Louterman, administrador principal
      habiendo considerado el informe para la vista;
      oídos los informes orales de las partes en la vista de 7 de noviembre de 1990;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 9 de enero de 1991;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado, al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de las formalidades aduaneras realizadas en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados.
            
         
               2
            
            
               Las Ordenes Ministeriales italianas de 29 de julio de 1971 (GURI n° 193 de 31.7.1971) y de 30 de enero de 1979 (GURI n° 35 de 5.2.1979) definen el régimen de las contraprestaciones que deben pagar las empresas en el caso de que las formalidades aduaneras se efectúen fuera del recinto aduanero o de las horas normales de servicio. Dicha normativa establece que, en caso de servicios prestados simultáneamente a varias empresas, «el personal tiene derecho a una retribución única, proporcionada al carácter y a la duración del servicio más retributivo prestado, entendiéndose que cada empresa debe pagar por separado las contraprestaciones debidas por los servicios que haya solicitado, con independencia de las pagadas por las demás empresas». La Orden de 30 de enero de 1979, antes mencionada, precisa que, cuando el servicio solicitado afecta a un envío colectivo de mercancías pertenecientes a varios propietarios, dicho servicio se considera prestado a una sola empresa. Finalmente, no se discute que, para la liquidación de las contraprestaciones que deben pagar las empresas, la República Italiana computa como hora completa toda fracción de una hora de servicio.
            
         
               3
            
            
               Según la Comisión, de la normativa objeto de litigio resulta que, en caso de servicios prestados simultáneamente a varias empresas, excepto el caso de mercancías en régimen de expedición colectiva, la República Italiana exige el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados, en la medida en que percibe tantas tasas como empresas afectadas y la contraprestación no se calcula en función del tiempo efectivamente empleado por el personal para la realización de las formalidades aduaneras. Considerando que la carga pecuniaria que se impone así a los agentes económicos constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, prohibida por los artículos 9 y siguientes del Tratado, la Comisión ha incoado contra la República Italiana el procedimiento del artículo 169 del Tratado.
            
         
               4
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         
               5
            
            
               El Gobierno italiano rechaza la argumentación de la Comisión alegando, en primer lugar, que las recaudaciones anuales globales ingresadas por los servicios prestados a los agentes económicos fuera de las condiciones normales de trabajo de los funcionarios de aduanas no bastan para cubrir los gastos que debe asumir para prestar dichos servicios. A continuación, señala que las retribuciones de los funcionarios de aduanas se determinan, al igual que las de todos los funcionarios italianos, sobre una base horaria no fraccionable y que el fraccionamiento de la contraprestación que debe pagarse en proporción al tiempo dedicado a una operación realizada en beneficio de varias empresas conduciría al cobro de cantidades irrisorias, absorbidas, en definitiva, por los gastos administrativos del cálculo. Por otra parte, sería impracticable la solución consistente en exigir la contraprestación a una sola empresa. Finalmente, el Gobierno italiano expone que el importe de la tarifa horaria exigido por la Administración de Aduanas supone, aproximadamente, un tercio del costo de una hora de servicio extraordinario, de modo que la contraprestación que deben pagar los agentes equivale, en realidad, a un importe a tanto alzado correspondiente a veinte minutos de trabajo. Considerando la duración media de una operación aduanera, este método de cálculo respeta el principio de proporcionalidad.
            
         
               6
            
            
               Con carácter preliminar, este Tribunal de Justicia comprueba que el incumplimiento imputado al Gobierno italiano tiene, de hecho, consecuencias prácticas insignificantes, dato que la propia Comisión no ha excluido en la vista. No obstante, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véanse las sentencias de 21 de junio de 1988, Comisión/Irlanda, 415/85, Rec. p. 3097, apartado 9, y Comisión/Reino Unido, 416/85, Rec. p. 3127, apartado 9), el recurso por incumplimiento es de naturaleza objetiva y la Comisión es la única a la que corresponde apreciar la oportunidad de su interposición ante este Tribunal. Por tanto, este Tribunal de Justicia debe examinar si existe o no el incumplimiento imputado.
            
         
               7
            
            
               Con el fin de apreciar la fundamentación del recurso interpuesto por la Comisión, procede ante todo recordar, como ha declarado reiteradamente este Tribunal (véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de marzo de 1990, Comisión/República Italiana, C-137/89, Rec. p. I-847), que la justificación de la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana reside en que las cargas pecuniarias aplicadas con motivo del cruce de las fronteras, aunque sean mínimas, constituyen un obstáculo para la circulación de mercancías, ya que aumentan artificialmente el precio de las mercancías importadas o exportadas en relación con el de las mercancías nacionales. Por tanto, cualquier carga pecuniaria impuesta unilateralmente sobre las mercancías con motivo de su paso por frontera, independientemente de su denominación y estructura, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado.
            
         
               8
            
            
               En el caso de autos, está claro que la carga prevista por la legislación italiana grava las mercancías con ocasión del cruce de la frontera y se añade a los gastos de transporte, de forma que aumenta el precio de las mercancías transportadas.
            
         
               9
            
            
               No obstante, según jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, tal carga escapa a la calificación de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana cuando constituye la contraprestación por un servicio efectivamente prestado al agente económico y su importe es proporcionado a dicho servicio (véanse, por ejemplo, las sentencias de 25 de enero de 1977, Bauhuis, 46/76, Rec. p. 5; de 31 de mayo de 1979, Denkavit, 132/78, Rec. p. 1923; y de 17 de mayo de 1983, Comisión/Bélgica, 132/82, Rec. p. 1649).
            
         
               10
            
            
               A este respecto, este Tribunal de Justicia ha reconocido ya la compatibilidad de las cargas impuestas con ocasión de la realización de las formalidades aduaneras con las normas del Tratado, siempre que su importe no supere el costo real de las operaciones por las que se perciben (sentencia de 12 de julio de 1977, Comisión/Países Bajos, 89/76, Rec. p. 1355, apartado 16). En la sentencia de 2 de mayo de 1990 Bakker (C-l 11/89, Rec. p. I-1735, apartado 12), este Tribunal ha precisado que el citado requisito se cumple únicamente cuando existe una relación directa entre el importe de la tasa y el costo del control concreto por el que ésta se percibe. Este Tribunal ha añadido (sentencia de 2 de mayo de 1990, Bakker, antes mencionada, apartado 13) que tal relación existe cuando el importe de la tasa se calcula en función de la duración del control, del número de personas destinadas al mismo, de los gastos materiales, de los gastos generales o, en su caso, de otros factores análogos.
            
         
               11
            
            
               Además, en la sentencia de 2 de mayo de 1990, Bakker, antes mencionada, apartado 13, el Tribunal ha señalado que las precisiones aportadas en relación con los factores que pueden ser tenidos en cuenta para el cálculo del importe de la tasa no excluyen una valoración a tanto alzado de los costos del control, por ejemplo mediante una tarifa horaria fija.
            
         
               12
            
            
               Con relación a la normativa italiana controvertida es preciso señalar de entrada que, por una parte, no hay duda de que en el caso de autos se presta un servicio a las empresas y que, por otra, considerando la jurisprudencia mencionada, no puede cuestionarse el principio de valoración a tanto alzado de la tarifa.
            
         
               13
            
            
               No obstante, por lo que respecta al modo de cálculo de la tarifa adoptado por la Administración italiana, procede señalar que la normativa de que se trata, que consiste en cargar a cada empresa individual, en caso de servicios prestados simultáneamente a varios agentes, el importe íntegro de la contraprestación a tanto alzado correspondiente a una hora de servicio, incluso cuando la operación de control ocupe claramente menos tiempo, puede entrañar que, en determinadas circunstancias, sea superior al costo real de la operación de que se trate, en el sentido en que este concepto ha sido precisado por la jurisprudencia antes mencionada. En efecto, el modo de cálculo vigente en Italia puede llevar, por ejemplo, a exigir a cinco agentes económicos el pago de cinco contraprestaciones de una hora por treinta minutos de duración total del servicio.
            
         
               14
            
            
               De las cifras presentadas por el propio Gobierno demandado en relación con la tarifa horaria y el costo del control se deduce que, en algunos casos, la contraprestación total exigida a las empresas afectadas puede superar, a veces considerablemente, el importe de los gastos que, según el Gobierno italiano supone para la Hacienda Pública el servicio prestado.
            
         
               15
            
            
               En efecto, aunque se suponga que sea exacta la afirmación del Gobierno italiano según la cual la tarifa horaria percibida representa, como media, sólo un tercio del costo del servicio prestado, el importe de las tasas que deben pagar los agentes supera, tal como ha expuesto el Abogado General en el punto 14 de sus conclusiones, el costo del control en todos los casos en que el servicio se presta simultáneamente a más de tres empresas.
            
         
               16
            
            
               En consecuencia, procede declarar que la normativa italiana controvertida conduce, en algunos casos, a imponer el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al servicio prestado a los agentes, en la medida en que implica la percepción de tantas tasas como empresas afectadas y cuando la contraprestación que deben pagar éstas supera el costo real de las operaciones de control.
            
         
               17
            
            
               Por lo que respecta al argumento del Gobierno italiano según el cual, por una parte, sería impracticable la solución de fraccionar la contraprestación en proporción al tiempo dedicado a una operación realizada en beneficio de varias empresas y, por otra, sería imposible reclamar dicha contraprestación a una sola empresa, basta recordar que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar dificultades de carácter práctico para justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
            
         
               18
            
            
               El Gobierno italiano alega además en su defensa que, en todo caso, las operaciones objeto de litigio tienen una importancia marginal. En efecto, se trata de casos singulares referidos a varios lotes pequeños agrupados, presentados a granel o a la espera de embarque, para los que sería difícil alegar los motivos de urgencia que conducen a solicitar la intervención de la Aduana fuera del horario normal de trabajo o del recinto aduanero.
            
         
               19
            
            
               Esta alegación no puede aceptarse. En efecto, aun suponiendo la escasa importancia de las operaciones a las que se refiere el presente recurso, es necesario señalar, tal como la Comisión ha expuesto acertadamente, que el incumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Tratado subsiste independientemente de la frecuencia e importancia de las situaciones censuradas.
            
         
               20
            
            
               De las consideraciones que preceden se deduce que procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de las formalidades aduaneras realizadas en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados.
            
         Costas
      
               21
            
            
               A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
            
          
            
               En vinud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado CEE al exigir de cada empresa individual, cuando se prestan servicios simultáneamente a varias empresas con ocasión de las formalidades aduaneras realizadas en el marco de los intercambios intracomunitários, el pago de una contraprestación desproporcionada con relación al costo de los servicios prestados.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas a la República Italiana.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     Rodríguez Iglesias
                     Diez de Velasco
                     Slynn
                     Kakouris
                     Joliét
                     Schockweiler
                     Kapteyn
                     Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de marzo de 1991.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: italiano.