CELEX: 62002CC0042
Language: da
Date: 2003-04-10
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Stix-Hackl fremsat den 10. april 2003. # Diana Elisabeth Lindman. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Ålands förvaltningsdomstol - Finland. # Fri udveksling af tjenesteydelser - lotterisedler - beløb vundet i et lotteri, der afholdes i en anden medlemsstat - indkomstskat - lotteriafgift - særordning for Ålandsøerne. # Sag C-42/02.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATCHRISTINE STIX-HACKL fremsat den 10. april 2003(1)
         Sag C-42/02 Diana Elisabeth Lindman mod Skatterättelsenämnden (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Ålands förvaltningsdomstol (Finland))
            »Artikel 46 EF  –  artikel 49 EF  –  lotterigevinster  –  beskatning  –  forskelsbehandling  –  sammenhængen i skattesystemet  –  forholdsmæssighed«
            
      
         
      I –  Indledning 
      
        1.        I den foreliggende sag anmodes Domstolen endnu engang – efter dommene i Schindler- 
         			(2)
         		, Läärä- 
         			(3)
         		 og Zenatti-sagerne 
         			(4)
         		 – om at besvare et spørgsmål om, hvorvidt nationale retsregler om pengespil og lotterier er forenelige med EF-traktatens
      bestemmelser vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser. Ålands förvaltningsdomstol har anmodet Domstolen om en præjudiciel
      afgørelse om, hvorvidt artikel 49 EF er til hinder for, at en medlemsstat anvender retsregler, hvorefter lotterigevinster
      fra lotterier, der afholdes i andre medlemsstater, betragtes som skattepligtig indkomst for vinderen, samtidig med, at lotterigevinster
      fra lotterier, der afholdes i den pågældende medlemsstat, er skattefrie i forbindelse med indkomstbeskatningen.
      
      
      II –  Retsforskrifter 
      
       A –  Lotteriskattelagen (552/1992) 
      
        2.        Der skal i henhold til lotteriskattelagens § 1 betales en lotteriafgift til staten af lotterier, der afholdes i Finland.
      
      
        3.        Ifølge lotteriskattelagens § 2, stk. 1, forstås ved lotterier »varelotterier, pengelotterier, bingospil og totospil […].«
      
      
        4.        Lotteriskattelagens § 3 bestemmer bl.a.: »Afgiften påhviler den, der afholder et lotteri«.
      
      
       B –  Indkomstskattelagen (1535/1992) 
      
        5.        Indkomstskattelagens § 1, stk. 1 og 2, bestemmer:
      »Indkomstarter og skattepligtige. Af personlig indkomst betales skat til staten, til kommunen samt kirkeskat til sognet. Af
      kapitalindkomst betales skat til staten. Kommunernes ret til provenuet af beskatningen af kapitalindkomst tages i betragtning
      ved fordelingen af skatteindtægterne efter bestemmelserne i denne lov og i lov om skatteopkrævning (611/78).«
      
      
        6.        Indkomstskattelagens § 9, stk. 1 og 2, fastsætter, hvem der er skattepligtig, og hvilke indkomster der er skattepligtige.
      I henhold hertil betaler personer, der i løbet af skatteåret har haft bopæl i Finland, indkomstskat af indkomst, der er erhvervet
      i og uden for Finland. Skattepligtig indkomst er den skattepligtiges indkomst i penge eller pengeværdi. Fysiske personers
      og dødsboers indkomster inddeles i to indkomstkategorier, kapitalindkomst og personlig indkomst.
      
      
        7.        Med hensyn til lotterigevinster bestemmer indkomstskattelagens § 85 følgende:
      »Lotterigevinster. Gevinster fra lotterier, der er omfattet af lotteriskattelagens § 2, er ikke skattepligtig indkomst. Gevinster,
      der kan anses for at være en rimelig godtgørelse for en ydelse, eller som kan anses for at være løn i overensstemmelse med
      loven om forskudsskat, er dog skattepligtig indkomst.«
      
      
       C –  Kommunalskattelagen for Ålandsregionen 
      
        8.       § 1, stk. 1, lyder i uddrag således:
      »Lovens anvendelsesområde. Af personlig indkomst […] betales skat til kommunen, og der gives fradrag for tab i forbindelse
      med kommuneskatten i henhold til bestemmelserne herom i indkomstskattelagen (FFS 1532/92) samt i bekendtgørelsen om skat på
      indkomst (FFS 1551/92) med de undtagelser, der følger af denne lov samt af andre bestemmelser.«
      
      
      III –  Sagens faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål 
      
        9.        Diana Elisabeth Lindman, der er sagsøger i hovedsagen, er finsk statsborger og bosat i Saltvik på Åland. Under et ophold i
      Sverige købte hun et lod i et af AB Svenska Spel arrangeret lotteri. Ved gevinstudtrækningen i Stockholm den 7. januar 1998
      vandt hun 1 000 000 SEK. Gevinsten, der svarer til 672 100 FIM, blev ved indkomstskatteansættelsen for skatteåret 1998 anset
      for skattepligtig personlig indkomst.
      
      
        10.      Som følge af lotterigevinstens klassificering som personlig indkomst blev gevinsten pålignet statsskat til den finske stat,
      kommuneskat til Saltvik Kommune, kirkeskat til sognet samt yderligere sygeforsikringspræmie, som betales i henhold til sygeforsikringsloven
      og er knyttet til den forsikredes kommuneskat.
      
      
        11.      Lotterigevinsten blev ikke anset for at være skattefri i henhold til indkomstskattelagens § 85, idet skattefriheden kun gælder
      lotterier, der er omfattet af § 2 i lotteriskattelagen, der kun omfatter lotterier, der er afholdt i Finland. Gevinsten blev
      heller ikke betragtet som kapitalindkomst, idet der ved kapitalindkomst forstås indkomst, der kan betragtes som formueafkast,
      hvilket ikke fandtes at være tilfældet.
      
      
        12.      Lindman indgav en klage til skatteankenævnet vedrørende skatteansættelsen. Efter at have anmodet skattestyrelsen om en udtalelse,
      afviste skatteankenævnet imidlertid den 22. maj 2000 fru Lindmans krav om ophævelse eller nedsættelse af lotterigevinstens
      beskatning.
      
      
        13.      Lindman har indbragt skatteankenævnets afgørelse for Ålands förvaltningsdomstol, som er den forelæggende ret.
      
      
        14.      Under retssagen har Lindman nedlagt påstand om, at beskatningen af det beløb, hun har vundet i Sverige, skal ophæves, subsidiært,
      at beløbet skal beskattes som kapitalindkomst, hvilket vil indebære en lavere skattesats.
      
      
        15.      De finske myndigheder har i hovedsagen bemærket, at bestemmelsen i indkomstskattelagen om skattefrihed alene vedrører lotterier,
      der afholdes i Finland, og at dette ikke begrænser et svensk lotteriselskabs frihed til at udbyde sine tjenester i Finland
      i henhold til artikel 49 EF.
      
      
        16.      Ifølge Ålands förvaltningsdomstol omfatter den i indkomstskattelagen omhandlede skattefrihed i henhold til lotteriskattelagen
      kun lotterier, der afholdes i Finland. Retten mener derfor, at indkomstbeskatningen (som enten personlig indkomst eller kapitalindkomst)
      af gevinster fra lotterier, der afholdes i udlandet, eventuelt kan anses for at udgøre en forskelsbehandling på grundlag af,
      hvor tjenesteydelsen udbydes.
      
      
        17.      I henhold til artikel 234 EF har Ålands förvaltningsdomstol derfor ved kendelse af 5. februar 2000 anmodet Domstolen om en
      præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
      
       Er artikel 49 EF i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab til hinder for, at en medlemsstat anvender retsregler,
      hvorefter lotterigevinster fra lotterier, der afholdes i andre medlemsstater, betragtes som skattepligtig indkomst for vinderen,
      samtidig med, at lotterigevinster fra lotterier, der afholdes i den pågældende medlemsstat, er skattefrie i forbindelse med
      indkomstbeskatningen?
      
      
      IV –  Parternes argumenter 
      
        18.      I den foreliggende sag har Lindman, den finske, den belgiske og den danske regering, Kommissionen samt EFTA-Tilsynsmyndigheden
      og den norske regering indgivet skriftlige indlæg.
      
      
        19.      Lindman har blot anført, at hun anser beskatningen af lotterigevinsten for at være diskriminerende. Efter hendes opfattelse
      ville gevinsten nemlig have været skattefri, hvis hun havde haft bopæl i Sverige, eller hvis hun havde vundet gevinsten i
      et finsk lotteri.
      
      
        20.      Den finske, den belgiske, den danske og den norske regering har anført, at en skattemæssig bestemmelse som den finske, hvorefter
      lotterigevinster fra lotterier, der afholdes i andre medlemsstater, beskattes i modsætning til lotterigevinster fra indenlandske
      lotterier, er forenelig med den frie udveksling af tjenesteydelser efter artikel 49 EF. Regeringerne henviser i denne forbindelse
      hovedsageligt til Domstolens praksis i Schindler- 
         			(5)
         		, Läärä- 
         			(6)
         		 og Zenatti-dommene 
         			(7)
         		. De indrømmer ganske vist i det væsentlige, at en sådan skattemæssig behandling af lotterigevinster kan begrænse den frie
      udveksling af tjenesteydelser, men anser imidlertid ikke nødvendigvis bestemmelsen for at være diskriminerende. De har samstemmende
      gjort gældende, at de finske bestemmelser under alle omstændigheder er begrundet i tvingende almene hensyn, og har anført,
      at medlemsstaterne i henhold til den nævnte retspraksis råder over et vidt skøn ved reguleringen af pengespil og lotterier.
      
      
        21.      Den finske regering har nærmere bestemt fremhævet, at afholdelsen af pengespil og lotterier i Finland er underlagt bestemmelser,
      der garanterer spillernes retssikkerhed, forebygger kriminalitet og begrænser de samfundsmæssige skader, som hasardspil forårsager.
      I Schindler-dommen er disse formål anerkendt som en begrundelse for undtagelser fra de frie varebevægelser, og de kan ligeledes
      begrunde den i nærværende sag omhandlede skattebestemmelse, eftersom denne udgør en del af den nationale lotterilovgivning.
      
      
        22.      Den finske regering har anført, at indtægterne fra de pengespil og lotterier, der organiseres af de tre selskaber, som har
      tilladelse hertil i Finland, er betydelige. Den har henvist til, at disse indtægter indgår i statsbudgettet for at garantere,
      at de så vidt muligt anvendes til gavn for almenheden. Den finske stat har af samme grund også undladt en for høj beskatning
      af pengespil og lotterier for ikke at nedbringe indtægterne og således have færre muligheder for at anvende disse til almennyttige
      formål.
      
      
        23.      Den finske regering har desuden anført, at lotterivirksomhed i Finland derfor er underlagt en meget lav beskatning, og at
      der ikke pålægges andre skatter end lotteriafgiften. I øjeblikket svarer denne afgift ikke til den skat, som vinderen ville
      skulle betale, hvis gevinsten blev behandlet som en skattemæssig indkomst.
      
      
        24.      Den finske regering har gjort gældende, at den ikke har andre muligheder end at beskatte vindere af udenlandske lotterier,
      eftersom den ikke kan beskatte udenlandske virksomheder, der afholder lotterier. I modsat fald ville indenlandske vindere
      i udenlandske lotterier og de udenlandske arrangører af disse opnå samme skattemæssige fordel, vel at mærke uanset om overskuddet
      fra lotteriet anvendes til gavn for almenheden i oprindelsesstaten, eller om man i lovgivningen i oprindelsesstaten har søgt
      at tage de samme beskyttelseshensyn som de finske bestemmelser. 
      
      
        25.      Under retsmødet præciserede den finske regering, at anvendelsen af lotteriindtægterne til almennyttige formål kun udgør et
      supplerende argument med hensyn til foreneligheden med fællesskabsretten. Frem for alt er pengespil og lotterier i Finland
      generelt underlagt begrænsninger gennem forskellige foranstaltninger med hensyn til spillerindsatser og spillergevinster.
      Gevinstens størrelse har i høj grad betydning for, hvor tillokkende spillet er. Ved hjælp af beskatning gøres deltagelsen
      i udenlandske lotterier mindre tillokkende, hvilket gør det muligt at kontrollere og beskytte mod de skadelige samfundsmæssige
      konsekvenser af denne form for spil. Disse mål kan kun opnås gennem en beskatning af gevinster fra udenlandske pengespil og
      lotterier. Der findes ikke nogen mindre restriktive foranstaltninger.
      
      
        26.      Ifølge den finske regering kan eventuelle restriktioner, der med hensyn til afholdelse af spil og med hensyn til de vilkår,
      som denne virksomhed er underlagt, er fastsat i nationale bestemmelser, være begrundet i tvingende almene hensyn – beskyttelse
      af spillerne, opretholdelse af samfundsordenen og finansiering af almennyttige aktiviteter – selv i den situation, hvor disse
      nationale bestemmelser måtte være diskriminerende.
      
      
        27.      Den omstridte afgiftslovgivning kan imidlertid ikke anses for diskriminerende. Årsagen til, at gevinster fra nationale lotterier
      ikke beskattes, er nemlig, at beskatningen foretages af arrangøren i form af en afgift på disse lotterier. Desuden ville gevinster
      fra nationale lotterier også være skattepligtige, hvis lotteriet blev arrangeret uden tilladelse, hvorfor der ikke foreligger
      forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
      
      
        28.      Selv hvis dette var tilfældet, ville lovgivningen, samlet betragtet, under alle omstændigheder være berettiget med hjemmel
      i artikel 46 EF. Formålet med at lovgive omkring lotterivirksomhed er nemlig at forhindre ulovlige pengespil og lotterier,
      hvidvaskning af penge samt enhver anden form for kriminalitet, hvilket er i overensstemmelse med målsætningen om den offentlige
      orden og sikkerhed. Dertil kommer, at svær spillelidenskab skal betragtes som en sygdom, hvorfor den nationale lotterilovgivning
      ligeledes tjener til at beskytte folkesundheden.
      
      
        29.      Endelig har den finske regering medgivet, at der ikke findes nogen restriktioner med hensyn til størrelsen af spillerindsatsen
      i finske lotterispil.
      
      
        30.      Med hensyn til de finske bestemmelser har den belgiske regering anført, at gevinster fra lotterier, som er tilladt i Finland,
      ganske vist er skattefrie, men at arrangøren af lotteriet imidlertid beskattes. Beskatningen af gevinster fra udenlandske
      lotterispil skal altså betragtes som en korrigerende faktor, der tillader at tage hensyn til, at finske arrangører af lotterispil
      beskattes. Der ville ellers være en tilskyndelse til at deltage i udenlandske spil, således at de nationale myndigheder ville
      miste kontrollen med udbuddet af pengespil og lotterier, og de samfundsmæssige konsekvenser ville blive uoverskuelige.
      
      
        31.      Også den belgiske regering mener, at de omstridte finske bestemmelser er begrundet i tvingende almene hensyn på de vilkår,
      som Domstolen eksempelvis har fastslået i Kraus- 
         			(8)
         		 og Gebhard-dommen 
         			(9)
         		. Som tvingende almene hensyn kommer navnlig forbrugerbeskyttelse og den offentlige orden i betragtning.
      
      
        32.      Den belgiske regering har henvist til, at de skadelige konsekvenser af lotterispil i såvel personlig som samfundsmæssig henseende
      manifesterer sig i det land, hvor spilleren er bosiddende, og ikke i det land, hvor lodsedlen er købt. Det ligger derfor inden
      for den finske stats skønsbeføjelse at begrænse disse skadelige konsekvenser mest muligt ved kun at skattefritage gevinster
      fra lotterier, der er organiseret af autoriserede og kontrollerede lotteriarrangører. I Finland afholdes lotterier af en organisation,
      der kontrolleres af den finske stat. Dermed følger man en adfærdsregulerende politik, der søger at holde spillere væk fra
      hasardspillets »gråzone«. Denne politik kan undergraves af udenlandske lotterier. Ifølge Zenatti-dommen 
         			(10)
         		 kan en sådan begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser accepteres, hvis den har til formål at reducere mulighederne
      for at deltage i hasardspil.
      
      
        33.      Desuden medfører de finske bestemmelser ikke nogen forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. I forbindelse med skattefritagelsen
      er det nemlig ikke nationaliteten, der er afgørende, men derimod, om lotteriarrangøren er i besiddelse af en autorisation.
      De finske bestemmelser, der tilsigter at begrænse udbuddet af spil til et socialt acceptabelt niveau, er endvidere forholdsmæssige,
      når henses til den spilleafhængighed, som lotterier kan forårsage.
      
      
        34.      Den danske regering deler i vidt omfang de anførte retlige synspunkter. Den har desuden forklaret, at den har fremsat bemærkninger
      i denne sag, fordi beskatning af lotterispil, således som den finder sted i Finland, er almindelig praksis i medlemsstaterne.
      Hvis man ikke beskattede gevinster fra udenlandske lotterier, ville dette tilskynde den pågældende indenlandske befolkning
      til at deltage i sådanne lotterier, hvilket ville undergrave de retsforskrifter, som den pågældende medlemsstat har vedtaget
      af tvingende almene hensyn, og som Domstolen har anset for berettigede, også selv om lotteriet er omfattet af visse lovbestemmelser
      i en anden medlemsstat.
      
      
        35.      Den danske regering har understreget, at de omstridte skattebestemmelser udgør en integrerende del af de lovbestemmelser,
      som regulerer og begrænser organiseringen og markedsføringen af lotterier og andre pengespil, og som Domstolen på grundlag
      af en række tvingende almene hensyn har anerkendt som berettigede. Netop også på grund af de muligheder, som internettet tilbyder,
      kan forbuddet mod markedsføring af pengespil og lotterier kun forblive effektivt, hvis det understøttes af skattemæssige foranstaltninger.
      
      
        36.      Den nederlandske regering har anført, at den finske regerings hovedformål består i at opkræve de skatter, som den har krav
      på. Hvem der som skattepligtig betaler skatten, er ikke afgørende. Finland beskatter vindere af spil enten direkte eller i
      en vis forstand indirekte via arrangøren af spillet. Mens en finsk vinder af et finsk lotteri altså allerede har betalt sin
      skat via arrangøren af spillet, har en finsk vinder af et udenlandsk lotteri, som altså ikke er underlagt finsk skattepligt,
      endnu ikke betalt nogen skat. Deraf følger, at de finske skattebestemmelser ikke udgør nogen forskelsbehandling og ikke er
      i modstrid med artikel 49 EF.
      
      
        37.      Selv hvis bestemmelserne skulle anses for at være diskriminerende, ville de alligevel af de i artikel 46 EF nævnte grunde
      være forenelige med artikel 49 EF, eftersom disse skattebestemmelser har til formål at bekæmpe de skadelige konsekvenser af
      pengespil og lotterier og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde disse formål. Beskatningen af gevinster
      fra et i en anden medlemsstat organiseret lotteri, med den virkning, at gevinststørrelsen begrænses, er den eneste mulighed
      for i offentlighedens interesse at begrænse sådanne spil uden et totalt forbud mod at deltage i dem. 
      
      
        38.      Den norske regering har ligeledes henvist til de hensyn, som angives i artikel 46 EF, og har med hensyn til den offentlige
      orden anført, at beskatningen af gevinster navnlig også tjener til at bekæmpe hvidvaskning af penge. Gevinstlodder kan nemlig
      købes af visse personer som dokumentation over for skattemyndighederne for, at pengene er opnået på legal vis.
      
      
        39.      Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden mener derimod, at en beskatning, der kun gælder udenlandske lotterigevinster, som
      i Finland, er diskriminerende og ikke kan begrundes i tvingende almene hensyn. En sådan beskatning er således i strid med
      artikel 49 EF.
      
      
        40.      De undtagelser, som artikel 46 EF hjemler, finder ifølge Kommissionen nemlig ikke anvendelse på den foreliggende sag. De omstridte
      finske bestemmelser har navnlig ikke til formål at regulere pengespil og lotterivirksomhed ud fra tvingende almene hensyn
      eller beskytte den enkelte mod de risici, som pengespil og lotterier indebærer. Den finske lovgivning bevirker snarere, at
      kun gevinster fra udenlandske pengespil og lotterier skal betragtes som skattepligtig indkomst. Den finske regerings argument
      om, at de omstridte bestemmelser tjener til at sikre offentlig orden og sundhed, er, som Kommissionen bemærkede i retsmødet,
      vagt og hårtrukket. Derudover kan de af Domstolen i Schindler-, Läärä- og Zenatti-sagerne anførte hensyn ikke begrunde en
      direkte forskelsbehandling, således som det er tilfældet i den foreliggende sag. Selv hvis man antager, at de finske skattebestemmelser
      ikke skal anses for at være diskriminerende, foreligger der ingen tvingende almene hensyn, der kan begrunde begrænsningen
      af den frie udveksling af tjenesteydelser.
      
      
        41.      Endelig har Kommissionen henvist til Fischer-dommen 
         			(11)
         		, ifølge hvilken en medlemsstat i henhold til princippet om afgiftsneutralitet ikke må opkræve moms af ulovligt afholdte pengespil
      og lotterier, hvis den tilsvarende lovlige virksomhed er momsfritaget. En medlemsstat må i overensstemmelse med princippet
      om ikke-diskriminering så meget mere ikke stille en indenlandsk vinder af et udenlandsk arrangeret pengespil eller lotteri
      ringere end en vinder af et indenlandsk arrangeret pengespil eller lotteri. I øvrigt henviste Kommissionen under retsmødet
      til den betydelige forskel i skatteniveauet, som gælder for henholdsvis den lotteriafgift, som betales af en indenlandsk lotteriarrangør,
      og den indkomstskat, som en vinder af et udenlandsk lotteri skal betale. Desuden kan dette medføre dobbeltbeskatning, idet
      det svenske lotteri også er underlagt skattepligt.
      
      
        42.      EFTA-Tilsynsmyndigheden deler i det væsentlige Kommissionens synspunkt. Den har konstateret, at de finske indkomstskattebestemmelser
      med hensyn til vindere af lotterispil differentierer afhængigt af tjenesteyderens hjemsted og derfor udgør en begrænsning
      af den frie udveksling af tjenesteydelser for arrangøren af spillet. Den skattemæssige forskelsbehandling af gevinster fra
      indenlandske og udenlandske lotterier kan afholde finske spillere fra at deltage i et udenlandsk lotteri.
      
      
        43.      Medlemsstaterne anser uden tvivl generelt pengespil og lotterier for at være forbundet med moralske, religiøse eller kulturelle
      risici, men i betragtning af, at der findes flere nationale lotterier i Finland, er det tvivlsomt, om disse overvejelser kan
      begrunde en helt anden behandling af udenlandske lotterier. Diskriminerende nationale bestemmelser kan i øvrigt kun undtagelsesvis
      begrundes ud fra de i artikel 46 EF nævnte hensyn, men disse foreligger imidlertid ikke med hensyn til de omstridte skattebestemmelser.
      
      
      V –  Stillingtagen 
      
        44.      Domstolen har allerede gentagne gange, nærmere bestemt i Schindler- 
         			(12)
         		, Läärä- 
         			(13)
         		 og Zenatti-sagerne 
         			(14)
         		, taget stilling til foreneligheden mellem nationale bestemmelser om pengespil og lotterier og de grundlæggende frihedsrettigheder.
      
      
        45.      I forbindelse med den efterfølgende fællesskabsretlige bedømmelse skal der imidlertid henvises specielt til to forskelle,
      som kendetegner nærværende sag i forhold til de ovennævnte sager. 
      
      
        46.      For det første er der i nærværende sag for første gang tale om en prøvelse af skattebestemmelser vedrørende pengespil og lotterier
      i lyset af de grundlæggende frihedsrettigheder.
      
      
        47.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt det er foreneligt med den frie udveksling af tjenesteydelser efter artikel 49
      EF at opkræve indkomstskat af gevinster fra lotterier, der afholdes i en anden medlemsstat, mens gevinster fra lotterier,
      der afholdes i den pågældende medlemsstat, er fritaget for indkomstskat.
      
      
        48.      For det andet har de udenlandske tjenesteydere eller disses repræsentanter, der i de sager om fri udveksling af tjenesteydelser
      inden for pengespil og lotterier, som Domstolen hidtil har truffet afgørelse i, været aktive, eller snarere været forhindret
      i at være aktive, inden for den pågældende medlemsstat, henholdsvis det marked i medlemsstaten, hvor modtagerne af tjenesteydelsen
      befandt sig.
      
      
        49.      I Schindler-sagen fik statsborgere i en medlemsstat tilsendt reklamemateriale og lodsedler fra en lotteriarrangør (henholdsvis
      dennes repræsentanter), der var hjemmehørende i en anden medlemsstat, med det formål at opfordre modtagerne til at deltage
      i lotteriet 
         			(15)
         		.
      
      
        50.      Läärä-sagen vedrørte opstilling og drift af spilleautomater, hvis ejer var hjemmehørende i en anden medlemsstat 
         			(16)
         		.
      
      
        51.      Zenatti-sagen drejede sig om sportsvæddemål, der blev afholdt af en udenlandsk arrangør, og hvori deltagelsen blev formidlet
      af en repræsentant, der var aktiv i modtagerstaten 
         			(17)
         		.
      
      
        52.      Således vedrørte hver af de tre nævnte sager de pågældende medlemsstaters nationale bestemmelser om pengespil og frem for
      alt spørgsmålet om udbudskontrol.
      
      
        53.      I den foreliggende sag er der derimod ikke tale om spørgsmålet om, i hvilket omfang en udenlandsk tjenesteyder inden for pengespilbranchen
      har ret til at drive virksomhed i en anden medlemsstat. Svensk lotterivirksomhed i Finland står ikke til debat. Udgangspunktet
      er snarere modtagelsen af en tjenesteydelse, der udbydes i en anden medlemsstat. Herved drejer det sig om et eksempel på passiv
      fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom Lindman deltog i et svensk lotteri under et ophold i Sverige 
         			(18)
         		.
      
      
        54.      I den foreliggende sag blev denne tjenesteydelse imidlertid blot udvekslet i forbindelse med opholdet, snarere end at dette
      var formålet hermed. Det er således ikke begrænsninger af den enkelte persons ret til at rejse til en anden medlemsstat, der
      står i forgrunden, men snarere begrænsninger, der berører den frie udveksling af tjenesteydelsen som sådan, altså visse sider
      af »den frie bevægelighed for produktet«. Situationen i denne sag kunne således sammenlignes med de sager, hvor en person
      via telefon, fax eller internet deltager i et lotteri udbudt af en udenlandsk arrangør, altså en simpel korrespondancetjenesteydelse,
      som til forskel fra tjenesteydelsen i Schindler-sagen ikke vedrører virksomhed, der udøves af en udenlandsk tjenesteyder på
      en anden medlemsstats område.
      
      
       A –  Spørgsmålet, om de omstridte skattebestemmelser begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser 
      
        55.      Indledningsvis bemærkes, at selv om direkte beskatning i henhold til fast retspraksis og på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin
      hører under medlemsstaternes kompetence, skal disse dog udøve denne under overholdelse af fællesskabsretten 
         			(19)
         		.
      
      
        56.      Som Domstolen allerede har fastslået i Schindler-sagen 
         			(20)
         		, skal lotterivirksomhed betragtes som en tjenesteydelse i den betydning, som anvendes i artikel 50 EF. De omstridte skattebestemmelser
      skal således med hensyn til foreneligheden med den frie udveksling af tjenesteydelser undersøges i henhold til artikel 49
      EF.
      
      
        57.      Ifølge fast retspraksis forbyder artikel 49 EF ikke blot enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder
      med hjemsted i en anden medlemsstat på grundlag af dennes nationalitet, men også generelt enhver restriktion, der kan begrænse
      den frie udveksling af tjenesteydelser. 
      
      
        58.      En sådan restriktion foreligger ved enhver foranstaltning – også selv om den gælder uden forskel for såvel indenlandske tjenesteydere
      som tjenesteydere fra andre medlemsstater – der kan være til hinder for eller indebære ulemper for udøvelsen af denne frihed
      eller gøre den mindre tiltrækkende 
         			(21)
         		.
      
      
        59.      Den omstridte beskatning af lotterigevinster forhindrer ganske vist ikke fuldstændigt finske statsborgere i at deltage i et
      lotteri i en anden medlemsstat. Beskatningen gør imidlertid uden tvivl sådanne lotterier mindre tiltrækkende end lotterier,
      hvor gevinsten er skattefri, og bestemmelsen egner sig således til at afholde finske spillere fra at deltage i udenlandske
      lotterier. Efter hvad den finske regering har forklaret, er dette netop også formålet med disse skattebestemmelser.
      
      
        60.      Principielt udgør de omstridte skattebestemmelser således såvel for de udenlandske arrangører af lotterier som for de finske
      deltagere i sådanne lotterier en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser 
         			(22)
         		.
      
      
        61.      Dette bestrides heller ikke i det væsentlige af de regeringer, der har fremsat bemærkninger i denne sag.
      
      
        62.      De omstridte skattebestemmelser er altså kun forenelige med den frie udveksling af tjenesteydelser, såfremt der foreligger
      grunde, der gør dem berettigede, og der er taget behørigt hensyn til proportionalitetsprincippet.
      
      
       B –  Grunde, der kan anføres til berettigelse 
      
        63.      Begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser kan principielt begrundes i de tvingende almene hensyn, som udtrykkeligt
      nævnes i artikel 46 EF, der finder anvendelse i medfør af artikel 55 EF, eller tilsvarende i de tvingende almene hensyn, der
      nævnes i retspraksis.
      
      
        64.      I Schindler-, Läärä- og Zenatti-dommene, som de intervenerende regeringer hovedsageligt har støttet sig på, har Domstolen
      ganske vist henvist til de hensyn, der er indeholdt i artikel 46 EF, men den har dog ikke foretaget en særskilt prøvelse på
      grundlag af denne bestemmelse.
      
      
        65.      Domstolen har derimod under henvisning til, hvad der særligt kendetegner pengespil og lotterier, samt de specifikke risici,
      som er forbundet med afholdelsen af sådanne – og som ligeledes er blevet indgående drøftet i den foreliggende sag – anerkendt,
      at tvingende almene hensyn kan begrunde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser.
      
      
        66.      Domstolen har fastslået, at de hensyn, som er nævnt i de ovenfor anførte sager – såsom at undgå risikoen for bedrageri og
      andre former for kriminalitet og svig, at begrænse udnyttelsen af menneskers spillelidenskab og at forhindre negative personlige
      og samfundsmæssige konsekvenser samt sikre anvendelsen af midlerne til almennyttige og velgørende formål – ikke skal bedømmes
      enkeltvis, men derimod samlet, og den har sammenfattende beskrevet disse hensyn på den måde, at de »vedrører beskyttelsen
      af modtagerne af tjenesteydelsen – mere generelt af forbrugerne – samt beskyttelsen af samfundsordenen« 
         			(23)
         		.
      
      
        67.      I den foreliggende sag er det imidlertid tvivlsomt, om de omstridte skattebestemmelser overhovedet kan begrundes i – sådanne
      eller andre – tvingende almene hensyn. 
      
      
        68.      I fast retspraksis henvises der nemlig i forbindelse med disse hensyn til foranstaltninger, der skal »finde anvendelse uden
      forskel« 
         			(24)
         		.
      
      
        69.      Således har Domstolen altid kvalificeret sådanne nationale bestemmelser på pengespilområdet, som den ud fra ovennævnte tvingende
      almene hensyn har anset for berettiget, som værende anvendelige uden forskel på de erhvervsdrivende, der måtte være involveret
      i en sådan virksomhed, hvad enten de er etableret i den pågældende medlemsstat eller i en anden medlemsstat 
         			(25)
         		. 
      
      
        70.      Modsat har Domstolen gentagne gange fastslået, at diskriminerende foranstaltninger kun kan begrundes ud fra de hensyn, som
      udtrykkeligt er opregnet i artikel 46 EF 
         			(26)
         		.
      
      
        71.      Som den finske regering har bemærket, har generaladvokat Jacobs i sit forslag til afgørelse i Danner-sagen ganske vist talt
      for at opgive sondringen mellem hensyn, der påberåbes som begrundelse for diskriminerende foranstaltninger, og hensyn, der
      påberåbes som begrundelse for foranstaltninger 
         			(27)
         		, der finder anvendelse uden forskel. Dog kan det ikke udledes af dommen i sagen, hvorvidt Domstolen har fulgt denne opfordring,
      idet den afholdt sig fra udtrykkelig at kvalificere de i nævnte sag omstridte foranstaltninger som diskriminerende 
         			(28)
         		.
      
      
        72.      Derimod har Domstolen for nylig i sin dom i sag C-388/01 bekræftet, at diskriminerende foranstaltninger – i det mindste når
      der er tale om forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – »kun er forenelige med fællesskabsretten, såfremt de kan henhøre
      under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse, f.eks. artikel 46 EF […], nemlig den offentlige orden, den offentlige sikkerhed
      eller den offentlige sundhed« 
         			(29)
         		.
      
      
        73.     Åbenbart skal der altså med hensyn til muligheden for, at visse grunde kan anføres som berettigelse, som hidtil sondres mellem
      på den ene side foranstaltninger, der ganske vist begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser, men som anvendes uden
      forskel, og på den anden side diskriminerende foranstaltninger, selv om retspraksis ikke indeholder nogen entydige afgrænsningskriterier
      
         			(30)
         		.
      
      
        74.      Under alle omstændigheder bør det fastslås, at de i artikel 46 EF nævnte berettigede hensyn henviser til »undtagelsesbestemmelser
      for udlændinge«. Denne bestemmelse behandler dermed frem for alt foranstaltninger, der diskriminerer på grundlag af nationalitet,
      hvilket for en virksomheds vedkommende svarer til dens hjemsted 
         			(31)
         		.
      
      
        75.      Domstolen har i nogle enkelte sager i forbindelse med diskriminerende foranstaltninger imidlertid også henvist til tjenesteydelsens
      oprindelse.
         			(32)
         		
      
        76.      Det synes relevant at identificere diskriminerende bestemmelser inden for tjenesteydelsesområdet efter tjenesteydelsens oprindelse
      og ikke efter tjenesteyderens hjemsted eller nationalitet i sager som den foreliggende, hvor personrelaterede aspekter i forbindelse
      med den frie udveksling af tjenesteydelser spiller en underordnet rolle, og hvor det i højere grad drejer sig om tjenesteydelsen
      som sådan. Når den frie udveksling af tjenesteydelser optræder i form af »fri udveksling af produktet«, udviser den flere
      paralleller til de frie varebevægelser – hvor kriteriet om nationalitet heller ikke er afgørende – end til den frie bevægelighed
      for personer. 
      
      
        77.      For så vidt angår den foreliggende sag må det konstateres, at den omstridte opkrævning af indkomstskat af gevinster udelukkende
      gælder gevinster fra lotterier, der afholdes i en anden medlemsstat, altså tjenesteydelser med oprindelse i en anden medlemsstat.
      
      
        78.      Den finske regerings argument om, at den omstridte beskatning af lotterigevinster ikke kun vedrører udenlandske lotterier,
      men også samtlige lotterier, der afholdes i Finland uden tilladelse, bør i mine øjne afvises alene af den grund, at man ikke
      kan sammenligne lovligt arrangerede pengespil og lotterier med illegale pengespil og lotterier.
      
      
        79.      Desuden er der i den foreliggende sag – i modsætning til Schindler-, Läärä- og Zenatti-sagerne, der drejede sig om pengespilvirksomhed
      i tjenesteydelsesmodtagerens medlemsstat 
         			(33)
         		 – ikke tale om nogen sammenhæng med en tilladelse eller koncession vedrørende adgangen til at udøve virksomhed inden for
      lotteribranchen i Finland.
      
      
        80.      I øvrigt er jeg heller ikke enig i den finske, den belgiske og den nederlandske regerings synspunkt, hvorefter den omstridte
      skattebestemmelse i det væsentlige ikke er diskriminerende, eftersom de nationale lotteriarrangører skal betale lotteriafgift,
      hvorfor spillegevinster, der stammer fra nationale og udenlandske lotterier, i sidste ende beskattes ens.
      
      
        81.      Der er nemlig ikke tale om en sammenlignelig beskatning. Som det fremgår af den finske regerings angivelser, svarer den lotteriafgift,
      som de finske lotteriarrangører skal betale, således ikke til den skat, som vindere af et lotteri skal betale, hvis sådanne
      gevinster skulle betragtes som skattepligtig indkomst. Som Kommissionen har bemærket, udgør indkomstskatten op til 56%, mens
      lotteriafgiften i henhold til den finske regerings angivelser er meget lav, således at der åbenbart opkræves en lavere skat
      af gevinster, der stammer fra nationale lotterier, end af gevinster, der hidrører fra udenlandske lotterier.
      
      
        82.      Desuden adskiller indkomstskatten sig også fra lotteriafgiften med hensyn til, hvordan den beregnes. Da udenlandske lotterigevinster
      nemlig indbefattes i beregningsgrundlaget for den progressive finske indkomstskat, afhænger den reelle beskatning i sidste
      ende af gevinstens størrelse og tilsyneladende også af den finske lotterivinders øvrige indkomst.
      
      
        83.      Samlet betragtet bør det således konstateres, at der i forbindelse med den omstridte skattelovgivning, til forskel fra de
      nationale bestemmelser, som Schindler, Läärä og Zenatti-sagerne vedrørte, ikke er tale om bestemmelser, som anvendes uden
      forskel, og som derfor ville kunne begrundes med tvingende almene hensyn. Det drejer sig derimod om en diskriminerende foranstaltning,
      der kun kan begrundes ud fra de i artikel 46 EF nævnte hensyn.
      
      
       C –  Økonomiske hensyn 
      
        84.      Man kan generelt betegne staternes forhold til pengespilvirksomhed som ambivalent: På den ene side ser de sig pr. tradition
      nødsaget til at gribe ind med regulerende eller begrænsende foranstaltninger på grund af de samfundsmæssige risici, som er
      forbundet med pengespil og lotterier, og på den anden side har disse pengespil og lotterier stor betydning for landene i både
      skattemæssig og generel samfundsøkonomisk henseende.
      
      
        85.      Generaladvokat Gulmann har allerede i sit forslag til afgørelse i Schindler-sagen udførligt beskrevet denne økonomiske betydning
      af pengespil og lotterier og henvist til de relativt vidtgående konsekvenser af en liberalisering inden for dette område for
      medlemsstaternes offentlige finanser 
         			(34)
         		.
      
      
        86.      Alligevel kan begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser kun accepteres efter fællesskabsretten, hvis disse begrænsninger
      hænger sammen med de ordens- og beskyttelsespolitiske hensyn, som medlemsstaterne forfølger på grund af de specifikke risici,
      der er forbundet med pengespil og lotterier.
      
      
        87.      Selv om det spillerum, som medlemsstaterne indrømmes på dette område – således som det kom til udtryk i Schindler-, Läärä-
      og Zenatti-dommene – i sidste ende også kan komme visse medlemsstaters økonomiske interesser til gode, må det imidlertid ikke
      overses, at fællesskabsretten principielt ikke giver mulighed for at opretholde begrænsninger ud fra økonomiske eller protektionistiske
      bevæggrunde. 
      
      
        88.      Dette fremgår som en tydelig konsekvens af fast retspraksis, hvorefter økonomiske hensyn hverken er omfattet af de hensyn,
      som er omhandlet i artikel 46 EF, eller af de tvingende almene hensyn, der kan begrunde en begrænsning af en traktatsikret
      grundlæggende frihed 
         			(35)
         		.
      
      
        89.      I den foreliggende sag indebærer dette, at de omstridte skattebestemmelser ikke blot kan begrundes med finansieringen af visse
      almennyttige formål.
      
      
        90.      Dette fremgår efter min overbevisning også af Zenatti-dommen, i hvilken Domstolen har fastslået, at selv om det ikke er »uden
      betydning«, at lotterier og andre pengespil i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttige
      aktiviteter, »kan dette hensyn ikke i sig selv anses for en objektiv begrundelse for en begrænsning af den frie udveksling
      af tjenesteydelser« 
         			(36)
         		.
      
      
        91.      Flere af de intervenerende regeringer har også mere eller mindre eksplicit henvist til opretholdelsen af skatteindtægterne
      fra lotterispil. Helt generelt kan hensynet til at undgå et tab af skatteindtægter – som f.eks. kunne indtræde, hvis lotterispillere
      deltager i lotterier, der afholdes i en anden medlemsstat – imidlertid ikke begrunde begrænsninger af den frie udveksling
      af tjenesteydelser, hverken efter artikel 46 EF eller som et tvingende alment hensyn 
         			(37)
         		.
      
      
        92.      Derimod udgør hensynet til at sikre sammenhængen i beskatningsordningen ikke et økonomisk hensyn, hvilket Domstolen flere
      gange har fastslået i forbindelse med skatteordninger, der vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser 
         			(38)
         		.
      
      
        93.      Uanset spørgsmålet om, hvorvidt dette hensyn overhovedet kan finde anvendelse i forbindelse med diskriminerende foranstaltninger
      som i den foreliggende sag, kan en forskellig behandling på skatteområdet i henhold til Domstolens praksis kun begrundes i
      hensynet til at sikre sammenhængen i beskatningsordningen, såfremt der er en direkte sammenhæng mellem de pågældende skattemæssige
      foranstaltninger 
         			(39)
         		.
      
      
        94.      I den foreliggende sag kan man imidlertid ikke påstå, at der foreligger en sådan sammenhæng mellem beskatningen af arrangører
      af finske lotterier på den ene side og indkomstskattefritagelsen af gevinster fra disse lotterier på den anden side.
      
      
        95.      For det første er der tale om to særskilte beskatningsformer, der vedrører forskellige skattepligtige personer, og for det
      andet er der, som jeg allerede har nævnt, ikke nogen beløbsmæssig overensstemmelse mellem den lotteriafgift, som finske lotteriarrangører
      skal betale, og den skat, som vindere af finske lotterier ville skulle betale, såfremt disse gevinster blev beskattet på samme
      måde som gevinster fra udenlandske lotterier.
      
      
       D –  Beviset for begrundelsen af de omstridte bestemmelser og spørgsmålet om forholdsmæssighed 
      
        96.      I det mindste kan en del af de argumenter, som den finske regering har anført, henføres til de i artikel 46 EF nævnte hensyn
      til den offentlige orden og sikkerhed og frem for alt til folkesundheden. Som regeringen har udtalt, har den omstridte skattebestemmelse
      navnlig til formål at dæmme op for spillelidenskab samt afværge risikoen for hvidvaskning af penge samt andre former for kriminalitet.
      
      
        97.      En national foranstaltning, der indskrænker en af de traktatsikrede grundlæggende friheder, kan imidlertid kun forsvares under
      henvisning til de i artikel 46 EF nævnte hensyn, såfremt den overholder proportionalitetsprincippet.
      
      
        98.      Ifølge fast retspraksis betyder dette, at en sådan foranstaltning skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål,
      den forfølger, og at den ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet. Samme resultat må altså ikke kunne
      nås ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger 
         			(40)
         		.
      
      
        99.      Inden jeg kommer ind på, hvorvidt den omstridte foranstaltning er egnet og nødvendig, vil jeg kort påpege en vis tvetydighed
      i såvel den finske regerings som i de øvrige intervenerende regeringers argumentation.
      
      
        100.    På den ene side gik argumenterne med hensyn til berettigelsen af den omstridte skattebestemmelse i retning af, at beskatningen
      som sådan tjener visse formål som f.eks. inddæmning af spillelidenskab.
      
      
        101.    På den anden side bestod den mere brede argumentation i, at de omstridte skattebestemmelser udgør en nødvendig del af de finske
      lotterispilleregler, eftersom de forhindrer, at det beskyttelsesniveau, henholdsvis den »adfærdsregulerende politik«, som
      en medlemsstat ønsker at sikre på sit område for så vidt angår pengespil og lotterier, og som Domstolen i princippet har anerkendt
      som begrundet, svækkes som følge af muligheden for at deltage i udenlandske pengespil og lotterier.
      
      
        102.    Vedrørende sidstnævnte må det konstateres, at Domstolen har overladt det til en medlemsstats skønsbeføjelse at »fastsætte
      det beskyttelsesniveau, som den ønsker at sikre på sit område for så vidt angår lotterier og pengespil« 
         			(41)
         		.
      
      
        103.    Dog skal dette åbenbart forstås således, at en medlemsstat i princippet har ret til at fastsætte de rammebetingelser og det
      beskyttelsesniveau, som den finder hensigtsmæssig med hensyn til udøvelsen af pengespilvirksomhed  på sit område . I Schindler-, Läärä- og Zenatti-sagerne drejede det sig navnlig om udbudskontrol 
         			(42)
         		. Hertil fastslog Domstolen, at det påhviler de nationale myndigheder at vurdere, »om det i forbindelse med det forfulgte
      mål er nødvendigt helt eller delvist at forbyde sådanne aktiviteter eller kun at begrænse dem og at fastsætte mere eller mindre
      strenge kontrolforanstaltninger« 
         			(43)
         		. Denne beføjelse går vel næppe så vidt, at en medlemsstat, som i den foreliggende sag, kan hindre eller begrænse den blotte
      deltagelse i et i en anden medlemsstat afholdt lotteri, som ikke er forbundet med lotterivirksomhed på dens område, henholdsvis
      på dens marked. 
      
      
        104.    I et sådant tilfælde udgør de lotteritjenesteydelser, der udbydes i den anden medlemsstat, nemlig ikke – eller kun indirekte
      – en del af pengespiludbuddet i den pågældende medlemsstat, som denne uden tvivl har beføjelse til at udøve kontrol over eller
      begrænse 
         			(44)
         		.
      
      
        105.    Hvad imidlertid for det første angår formålet om at forhindre hvidvaskning af penge og andre former for kriminalitet, altså
      beskyttelse af den offentlige orden, fremgår det ikke tydeligt af de intervenerende regeringers bemærkninger, om den omstridte
      beskatning af udenlandske lotterigevinster er egnet til og nødvendig for at opnå dette mål.
      
      
        106.    Den norske regering har i forbindelse med bekæmpelsen af pengehvidvaskning anført, at hvis den omstridte beskatning af udenlandske
      lodsedler ikke fandtes, ville det være muligt at købe udenlandske lodsedler med henblik på over for skattemyndighederne at
      kunne bevise, at pengene er erhvervet på lovlig vis.
      
      
        107.    Jeg skal straks bemærke, at en beskatning kun er egnet til at begrænse sådanne handlinger, i det omfang den gør hvidvaskning
      af penge mindre attraktiv, eftersom de pågældende illegale penge beskattes. Foranstaltningen ændrer imidlertid ikke ved muligheden
      for hvidvaskning af penge som sådan.
      
      
        108.    Med hensyn til nødvendigheden af at beskatte udenlandske lotterigevinster for at forhindre hvidvaskning af penge inden for
      dette område, kan det således konstateres, at dette formål snarere ville kunne opnås ved at lægge vægten på en kontrol af
      lotterigevinstens ægthed, som i princippet kunne foretages lige så godt uden en beskatning af disse gevinster 
         			(45)
         		.
      
      
        109.    Set i lyset heraf står den generelle beskatning af udenlandske gevinster i mine øjne ikke i rimeligt forhold til det mål,
      der forfølges.
      
      
        110.    Hvad for det andet angår målsætningen om at dæmme op for spillelidenskab, altså hensynet til beskyttelsen af folkesundheden,
      er dette mere konkret beskrevet i parternes anbringender. I henhold hertil begrænses incitamentet til at spille, hvis gevinststørrelsen
      reduceres ved skattemæssige foranstaltninger.
      
      
        111.    Eftersom et lotteris attraktivitet er proportionel med den eventuelle gevinststørrelse, må spørgsmålet om, hvorvidt den omstridte
      foranstaltning er egnet til dæmme op for spillelidenskab, principielt besvares bekræftende.
      
      
        112.    Der kan imidlertid anføres flere omstændigheder til støtte for, at den omstridte skattebestemmelse ikke er forholdsmæssig
      og heller ikke nødvendig af hensyn til beskyttelsen af folkesundheden. 
      
       I øvrigt vedrører disse kritikpunkter også i vidt omfang den omstridte foranstaltnings berettigelse ud fra de i sagen nævnte
      tvingende almene hensyn.
      
      
        113.    De oplysninger, som den finske regering har fremført i sit skriftlige indlæg, hvorefter den har forsøgt at holde lotteribeskatningen
      på det lavest mulige niveau for ikke at true finansieringen af almennyttige aktiviteter, harmonerer – inden for rammerne af
      den finske lotteriskattepolitik – vel næppe med de forfulgte sundhedspolitisk motiverede formål om inddæmning af spillelidenskaben.
      
      
        114.    Generelt kan det udledes af retspraksis i forbindelse med artikel 46 EF, at de deri nævnte hensyn ikke tillader, at medlemsstaterne
      måler med to forskellige alen, når det drejer sig om begrænsninger. Domstolen har i forbindelse med den offentlige orden fastslået,
      at en medlemsstat af denne grund ikke kan træffe foranstaltninger over for en statsborger fra en anden medlemsstat »på grund
      af en adfærd, der, såfremt den forekommer hos den førstnævnte medlemsstats egne borgere, ikke giver anledning til straffeforanstaltninger
      eller andre faktiske og effektive foranstaltninger til bekæmpelse af denne adfærd« 
         			(46)
         		. Overført til den foreliggende sag betyder dette, at der ud fra hensynet til at bekæmpe spillelidenskab ikke kan træffes
      mere restriktive foranstaltninger over for udenlandske lotterier end over for nationale lotterier. Her skal det påpeges, at
      den finske regering ikke har kunnet anføre andre sammenlignelige foranstaltninger til bekæmpelse af spillelidenskab i forbindelse
      med finske lotterier.
      
      
        115.    Den lotteriafgift, som en finsk arrangør af et lotteri skal betale, kan med hensyn til dens virkning (inddæmning af spillelidenskab)
      næppe sammenlignes med beskatningen af gevinster fra udenlandske lotterier, eftersom den helt klart er lavere, og navnlig
      fordi der er tale om en indirekte skat for lotterispilleren. Desuden har den finske regering medgivet, at der i Finland ikke
      findes nogen begrænsning med hensyn til størrelsen af spilleindsatsen i lotterier.
      
      
        116.    Når den finske regering sluttelig anvender argumentet om, at beskatningen af gevinster fra udenlandske lotterier udelukkende
      har til formål at udligne den manglende beskatning via lotteriafgiften, skal der ved denne beskatning tages højde for, om
      det udenlandske lotteri ikke allerede beskattes i oprindelsesstaten. I modsat fald går den omstridte foranstaltning nemlig
      ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde det forfulgte mål.
      
      
        117.    Med hensyn til muligheden for at efterprøve dette, kan der, således som Domstolen har gjort det i flere lignende sager, henvises
      til direktiv 77/799/EØF 
         			(47)
         		, hvorefter en medlemsstat kan anmode de kompetente myndigheder i en anden medlemsstat om alle oplysninger, der vil kunne
      sætte den i stand til at foretage en korrekt indkomstskatteansættelse 
         			(48)
         		. Ved de omstridte skattebestemmelser bliver gevinster fra udenlandske lotterier således medregnet i indkomstskattens beregningsgrundlag.
      
      
        118.    Det må således konstateres, at de omstridte skattebestemmelser ikke er nødvendige på baggrund af de i artikel 46 EF nævnte
      hensyn. 
      
      
        119.    De omstridte skattebestemmelser er således ikke berettigede.
      
      
        120.    I betragtning af ovenstående må det konstateres, at de i nærværende sag omstridte skattebestemmelser ikke er forenelige med
      artikel 49 EF.
      
       
      VI –  Forslag til afgørelse 
      
        121.    På baggrund af ovenstående foreslår jeg derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      
       »Artikel 49 EF er til hinder for en lovgivning som den finske, hvorefter gevinster fra lotterier, der afholdes i andre medlemsstater,
      anses for skattepligtig indkomst for vinderen ved skatteansættelsen, hvorimod gevinster fra lotterier, der afholdes i den
      pågældende medlemsstat, er fritaget for indkomstskat.« 
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: tysk.
      
      2 –
         
         Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Sml. I, s. 1039.
            
         
      
      3 –
         
         Dom af 21.9.1999, sag C-124/97, Sml. I, s. 6067.
            
         
      
      4 –
         
         Dom af 21.10.1999, sag C-67/98, Sml. I, s. 7289.
            
         
      
      5 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 2.
            
         
      
      6 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 3.
            
         
      
      7 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 4.
            
         
      
      8 –
         
         Dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Sml. I, s. 1663, præmis 32.
            
         
      
      9 –
         
         Dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Sml. I, s. 4165, præmis 37.
            
         
      
      10 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 36.
            
         
      
      11 –
         
         Dom af 11.6.1998, sag C-283/95, Sml. I, s. 3369.
            
         
      
      12 –
         
         Dom nævnt ovenfor i fodnote 2.
            
         
      
      13 –
         
         Dom nævnt ovenfor i fodnote 3.
            
         
      
      14 –
         
         Dom nævnt ovenfor i fodnote 4.
            
         
      
      15 –
         
         Jf. Schindler-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 3.
            
         
      
      16 –
         
         Jf. Läärä-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 2.
            
         
      
      17 –
         
         Jf. Zenatti-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 2.
            
         
      
      18 –
         
         Ifølge fast retspraksis indebærer retten til fri udveksling af tjenesteydelser en frihed for modtagere af tjenesteydelser
            til at rejse til en anden medlemsstat for dér at modtage en tjenesteydelse uden at blive mødt af restriktioner. Jf. bl.a.
            dom af 28.10.1999, sag C-55/98, Vestergaard, Sml. I, s. 7641, præmis 20, af 29.4.1999, sag C-224/97, Ciola, Sml. I, s. 2517,
            præmis 11, af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, præmis 16, og af 2.2.1989, sag 186/87,
            Cowan, Sml. s. 195, præmis 15.
            
         
      
      19 –
         
         Jf. bl.a. dom af 3.10.2002, sag C-136/00, Danner, Sml. I, s. 8147, præmis 28, af 26.10.1999, sag C-294/97, Eurowings, Sml.
            I, s. 7447, præmis 32, og af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, præmis 21.
            
         
      
      20 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 19.
            
         
      
      21 –
         
         Bl.a. dom af 13.2.2003, sag C-131/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1659, præmis 26, af 11.7.2002, sag C-294/00, Gräbner,
            Sml. I, s. 6515, præmis 38, af 3.10.2000, sag C-58/98, Corsten, Sml. I, s. 7919, præmis 33, af 28.3.1996, sag C-272/94, Guiot,
            Sml. I, s. 1905, præmis 10, af 9.8.1994, C-43/93, Vander Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 14, og af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger,
            Sml. I, s. 4221, præmis 12.
            
         
      
      22 –
         
         Jf. f.eks. dom af 28.4.1998, sag C-158/96, Kohll, Sml. I, s. 1931, præmis 35.
            
         
      
      23 –
         
         Jf. Schindler-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 57 ff., Läärä-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 31 ff., og
            Zenatti-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 29 ff.
            
         
      
      24 –
         
         Jf. bl.a. Gräbner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 39, dom af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis
            57, Zenatti-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 29, og Gebhard-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis 37.
            
         
      
      25 –
         
         Jf. Schindler-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 47, Läärä-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 28, og Zenatti-dommen,
            nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 26. De i de to sidstnævnte sager omstridte nationale bestemmelser indeholdt – i modsætning
            til bestemmelserne i Schindler-sagen – ikke noget generelt forbud mod den i disse sager omstridte virksomhed i forbindelse
            med pengespil og lotterier, men forbeholdt derimod visse (nationale) organisationer retten til at udøve denne virksomhed.
            Selv om sådanne bestemmelser uundgåeligt er til skade for udenlandske tjenesteydere eller ligefrem udelukker disse fra at
            udøve virksomhed inden for dette område, fastslog Domstolen alligevel, at bestemmelserne fandt anvendelse uden forskel, idet
            begrænsningen af pengespilvirksomhed vedrørte samtlige – nationale som udenlandske – erhvervsdrivende, der ikke var i besiddelse
            af en tilladelse eller ikke kunne opnå en sådan.
            
         
      
      26 –
         
         Jf. dom af 29.4.1999, Ciola, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 16, af 14.11.1995, sag C-484/93, Svensson og Gustavsson, Sml.
            I, s. 3955, præmis 15, af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, præmis 11, af 25.7.1991,
            sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069, præmis 15, og af 26.4.1988, sag 352/85, Bond van Adverteerders
            m.fl., Sml. s. 2085, præmis 32. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse af 10.10.2002, sag C-388/01, Kommissionen mod Italien,
            dom af 16.1.2003, Sml. I, s. 721, punkt 35.
            
         
      
      27 –
         
         Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs af 21.3.2002, sag C-136/00, dom nævnt ovenfor i fodnote 19, punkt 40-41.
            
         
      
      28 –
         
         Danner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 32 ff.
            
         
      
      29 –
         
         Dommen i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 19.
            
         
      
      30 –
         
         Således har Domstolen f.eks. i Ciola-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 16, fastslået, at diskriminerende foranstaltninger,
            der tager udgangspunkt i modtagerens bopæl, kun er forenelige med fællesskabsretten, hvis de kan henføres under en udtrykkelig
            undtagelsesbestemmelse, mens den i sin nyligt afsagte dom i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis
            21, har prøvet en foranstaltning, der sondrede på grundlag af dette kriterium, med henblik på at fastslå, hvorvidt foranstaltningen
            kunne begrundes i tvingende almene hensyn.
            
         
      
      31 –
         
         Jf. allerede dom af 28.1.1986, sag 270/83, Kommissionen mod Frankrig, »skattegodtgørelsesdommen«, Sml. s. 273, præmis 18.
            
         
      
      32 –
         
         Jf. bl.a. dommene i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 15, og i sagen Bond van Adverteerdes,
            nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 32.
            
         
      
      33 –
         
         Jf. ovenfor, punkt 48 ff. og fodnote 25.
            
         
      
      34 –
         
         Forslag til afgørelse af 16.12.1993, sag C-275/92, dom nævnt ovenfor i fodnote 2, punkt 114 ff.
            
         
      
      35 –
         
         Jf. bl.a. dom af 16.1.2003, sag C-388/01, nævnt ovenfor i fodnote 29, præmis 19, af 21.11.2002, sag C-436/00, X og Y, Sml.
            I, s. 10829, præmis 50, af 6.6.2000, sag C-35/98, Verkooijen, Sml. I, s. 4071, præmis 48, af 28.4.1998, sag C-158/96, nævnt
            ovenfor i fodnote 22, præmis 41, og af 14.11.1995, Svensson og Gustavsson, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 15.
            
         
      
      36 –
         
         Nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 36, jf. også Bond van Adverteerders-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 34.
            
         
      
      37 –
         
         Jf. Danner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 56, og dom af 21.9.1999, sag C-307/97, Saint-Gobain ZN, Sml. I, s. 6161,
            præmis 51.
            
         
      
      38 –
         
         Jf. bl.a. Verkooijen-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 48 og 56, samt de i den efterfølgende fodnote nævnte domme.
            
         
      
      39 –
         
         Jf. Danner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 36, dom af 8.3.2001, forenede sager C-197/98 og C-410/98, Metallgesellschaft
            m.fl., Sml. I, s. 1727, præmis 69, og Verkooijen-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 57.
            
         
      
      40 –
         
         Jf. i denne retning Domstolens dom af 26.11.2002, sag C-100/01, Oteiza Olazabal, Sml. I, s. 10981, præmis 43, af 9.7.1997,
            forenede sager C-34/95 – C-36/95, De Agostini, Sml. I, s. 3843, præmis 55, Gebhard-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 9, præmis
            37, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 26, præmis 19.
            
         
      
      41 –
         
         Jf. Zenatti-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 33.
            
         
      
      42 –
         
         Jf. fodnote 25.
            
         
      
      43 –
         
         Zenatti-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 4, præmis 33.
            
         
      
      44 –
         
         Jf. generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i Zenatti-sagen, dom nævnt ovenfor i fodnote 4, punkt 33.
            
         
      
      45 –
         
         Endelig må det antages, at hvidvaskning af penge er forbundet med flere vanskeligheder for lotterideltagerne end for arrangørerne,
            som med rette derfor typisk er underlagt kontrol henholdsvis et koncessionssystem. For det første skal der findes – udenlandske
            – lotterivindere, der er villige til at sælge deres gevinstlodseddel, hvor gevinsten svarer til det beløb, der skal hvidvaskes.
            For det andet ville særligt store gevinster – og i endnu højere grad – hyppige gevinster i et pengespil som et lotteri vel
            næppe gå upåagtet hen.
            
         
      
      46 –
         
         Oteiza Olazabal-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 40, præmis 42, samt dom af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui
            og Cornuaille, Sml. s. 1665, præmis 9.
            
         
      
      47 –
         
         Rådets direktiv af 19.12.1977 om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte
            skatter, EFT L 336, s. 15.
            
         
      
      48 –
         
         Jf. Danner-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 19, præmis 49, Vestergaard-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 18, præmis 26, dom af
            15.5.1997, sag C-250/95, Futura Participations, Sml. I, s. 2471, præmis 30, og af 11.8.1995, sag C-80/94, Wielockx, Sml. I,
            s. 2493, præmis 26.