CELEX: 62020CC0391
Language: sv
Date: 2022-03-08
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat N. Emiliou föredraget den 8 mars 2022.###

Preliminär utgåva
FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
NICHOLAS  EMILIOU
föredraget  den  8 mars 2022 (1)

Mål C‑391/20

Boriss Cilevičs,

Valērijs Agešins,

Vjačeslavs Dombrovskis,

Vladimirs Nikonovs,

Artūrs Rubiks,

Ivans Ribakovs,

Nikolajs Kabanovs,

Igors Pimenovs,

Vitālijs Orlovs,

Edgars Kucins,

Ivans Klementjevs,

Inga Goldberga,

Evija Papule,

Jānis Krišāns,

Jānis Urbanovičs,

Ļubova Švecova,

Sergejs Dolgopolovs,

Andrejs Klementjevs,

Regīna Ločmele-Luņova,

Ivars Zariņš

ytterligare deltagare i målet:

Latvijas Republikas Saeima

(begäran om  förhandsavgörande  från  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen,  Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Artikel 56 FEUF – Frihet att tillhandahålla tjänster – Inskränkning – Nationell lagstiftning som ålägger högre utbildningsanstalter att främja och utveckla landets officiella språk – Berättigande – Proportionalitet – Artikel 4.2 FEU – Nationell identitet – Artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Akademisk frihet”

I.      Inledning

1.        År 2021  var  det  40  år sedan  Europaparlamentet  antog  sin  resolution  ”om  en  gemenskapsstadga  om  regionala  språk  och  kulturer  och  om  en  stadga  om  etniska  minoriteters  rättigheter”.(2) Resolutionen  var  relativt  kortfattad,  men  –  så  vitt  jag  vet  –  var  det  ett  av  de  första  fallen  där  parlamentet  ingrep  på  ett  sådant  område  och  uppmanade  medlemsstaterna  att  ”genomföra  en  [specifik]  politik  på  detta  område”.  Språkfrågor  har  traditionellt  ansetts  vara  nära  kopplade  till  nationell  suveränitet  och  identitet,(3) och  därmed  socialt  och  politiskt  mycket  känsliga  i  de  flesta  medlemsstater.(4) Både  unionslagstiftaren  och  unionsdomstolarna  har  genomgående  intagit  ett  ganska  försiktig,  diplomatisk  och  pragmatisk  hållning  när  det  gäller  språkanvändning,  särskilt  när  det  varit  fråga  om  att  ålägga  medlemsstaterna  skyldigheter  i  detta  avseende.(5)

2.        I  ingressen  till  resolutionen  betonade  parlamentet  sin  fasta  föresats  att  ”skapa  en  närmare  sammanslutning  mellan  Europas  folk  och  att  bevara  deras  levande  språk  samt  härvid  utnyttja  deras  olikheter  för  att  berika  deras  gemensamma  kulturarv  och  göra  det  mer  mångfaldigt”.(6) Parlamentet  kombinerade  således  två  mål som  vid  en  första  anblick  kan  verka  svåra  att  förena,  nämligen  en  önskan  att  skapa  en  närmare  sammanslutning  mellan  Europas  medborgare  och  att  bevara  och  främja  deras  olika  språkliga  och  kulturella  arv.

3.        I dag,  fyra  decennier  senare,  är  dessa  båda  mål fortfarande  aktuella  och  av  största  betydelse  för  det  europeiska  projektet.  En  önskan  att  fortsätta  processen  att  ”skapa  en  allt  närmare  sammanslutning  mellan  Europas  folk”  återfinns  i  ingressen  till  både  EU-fördraget  och  EUF‑fördraget  och  i  artikel 1  FEU.  I  ingressen  till  EUF-fördraget  och  artikel 3.3 FEU  uttrycks  också  samtidigt  Europeiska  unionens  vilja  att  ”respektera  rikedomen  hos  den  kulturella  och  språkliga  mångfalden”  och  att  ”sörja  för  att  det  europeiska  kulturarvet  skyddas  och  utvecklas”.

4.        Jag  anser  att  det  inte  råder  tvivel  om  att  dessa  mål inte  står  i  ett  motsatsförhållande  till  varandra  och  att  de  följaktligen  kan  och  bör  eftersträvas  samtidigt.  Det  är  emellertid  lika  sant  att  de  under  vissa  särskilda  omständigheter  skulle  kunna  dra  Europeiska  unionen  i  olika  riktningar.  Nationella  åtgärder  som  är  avsedda  att  främja  och  skydda  användningen  av  ett  nationellt  språk  kan  till  exempel  i  praktiken  leda  till  att  enskilda  och  företag  hindras  från  att  utöva  sin  fria  rörlighet.

5.        Under  sådana  omständigheter  förefaller  det  mig  som  om  det  är  nödvändigt  att  uppnå  en  rättvis  balans  mellan  dessa  två  mål,  så  att  båda  kan  eftersträvas  på  ett  effektivt  sätt.  Det  nu  aktuella  fallet  är  ett  sådant  exempel.  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen,  Lettland)  har  i  huvudsak  ställt  frågorna  till  EU-domstolen  för  att  få  klarhet  i  huruvida  en  nationell  lagstiftning  som,  med  vissa  undantag,  ålägger  högre  utbildningsanstalter  att  erbjuda  kurser  endast  på  landets  officiella  språk  är  förenlig  med  unionsrätten.
II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

6.        I skäl 11  i  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2006/123/EG  av  den  12 december 2006  om  tjänster  på  den  inre  marknaden(7) (nedan  kallat  tjänstedirektivet)  förskrivs  bland  annat  följande:
”Detta  direktiv påverkar  inte  sådana  åtgärder  som  medlemsstaterna  vidtar  i  överensstämmelse  med  gemenskapsrätten  i  samband  med  skydd  för  eller  främjande  av  den  kulturella  och  språkliga  mångfalden  och  mångfalden  i  medierna,  eller  finansieringen  av  sådana  åtgärder.”

7.        Artikel 1.1  och  1.4  i  tjänstedirektivet  har  följande  lydelse:
”1.      I  detta  direktiv fastställs  de  allmänna  bestämmelser  som  ska  underlätta  utövandet  av  etableringsfriheten  för  tjänsteleverantörer  och  den  fria  rörligheten  för  tjänster,  samtidigt  som  tjänsternas  höga  kvalitetsnivå  bibehålls.
…
4.      Detta  direktiv påverkar  inte  de  åtgärder  på  gemenskapsnivå  eller  nationell  nivå  som  vidtas  i  överensstämmelse  med  gemenskapsrätten  för  att  skydda  eller  främja  den  kulturella  eller  språkliga  mångfalden  eller  mångfalden  i  medierna.”
B.      Nationell rätt 

1.      Den lettiska författningen

8.        I  artikel 4  i  Latvijas  Republikas  Satversme  (Republiken  Lettlands  författning)  (nedan  kallad  den  lettiska  författningen)  anges  bland  annat  att  ”Republiken  Lettlands  officiella  språk  är  lettiska”.

9.        I  artikel 105  i  den  lettiska  författningen  föreskrivs  rätten  till  egendom,  och  i  dess  artikel 112  erkänns  rätten  till  utbildning.  I  artikel 113  i  den  lettiska  författningen  föreskrivs  följande:  ”Staten  ska  erkänna  rätten  till  vetenskapligt,  konstnärligt  och  annat  skapande,  och  den  ska  säkerställa  skyddet  för  upphovs-  och  patenträtten.”
2.      Lagen om högre utbildningsanstalter

10.      I  artikel 5  i  Augstskolu likums  (lagen  om  högre  utbildningsanstalter)  av  den  2 november 1995(8) föreskrevs  att  de  högre  utbildningsanstalternas  uppgift  var  att  främja  och  utveckla  vetenskapen  och  konsten.  Genom  likums  ”Grozījumi  Augstskolu  likumā”  (lagen  om  ändring  av  lagen  om  högre  utbildningsanstalter)  av  den  21 juni 2018(9) ändrades  artikel 5  tredje  meningen  i  denna  lag  enligt  följande:  ”Som  en  del  av  sin  verksamhet  ska  [högre  utbildningsanstalter]  främja  och  utveckla  vetenskaperna,  konsten  och  det  officiella  språket.”

11.      Genom  lagen  om  ändring  av  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  ändrades  även  artikel 56  i  samma  lag.  Artikel 56.3  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  har  således  följande  lydelse:  
”Vid  högre  utbildningsanstalter  och  skolor  med  yrkesinriktad  och  teknisk  utbildning  ska  undervisningen  ske  på  det  officiella  språket.  Det  är  endast  möjligt  att  studera  på  ett  utländskt  språk  i  följande  fall:
1)      På  studieprogram  i  Lettland  som  följs  av  utländska  elever  och  på  studieprogram  som  organiseras  inom  ramen  för  samarbete  med  Europeiska  unionen  och  internationella  avtal  får  undervisning  ske  på  de  officiella  språken  i  Europeiska  unionen.  Om  de  studier  som  planeras  genomföras  i  Lettland  har  en  varaktighet  på  över  sex  månader  eller  ger  fler  än  20  poäng,  ska  undervisning  i  det  officiella  språket  inkluderas  i  de  utländska  elevernas  obligatoriska  lektionstimmar.
2)      Undervisning  får  inte  ske  på  de  officiella  språken  i  Europeiska  unionen  mer  än  för  en  femtedel  av  studieprogrammets  poäng,  varvid  slutprov  eller  statliga  prov  eller  arbeten  som  är  betygsgrundande  eller  ingår  i  en  kandidat-  eller  masterutbildning  inte  räknas.
3)      Studieprogram  där  undervisning  ska  ske  på  ett  utländskt  språk  för  att  uppnå  målen  …  för  följande  kategorier  av  utbildningsprogram:  studier  av  språk  och  kultur  eller  program  med  koppling  till  språkstudier.  …
4)      Undervisning  får  ske  på  de  officiella  språken  i  Europeiska  unionen  på  gemensamma  studieprogram.”
3.      Lagen om Handelshögskolan i Stockholm i Riga och lagen om Juridikhögskolan i Riga

12.      I  artikel 19.1  i  Likums  ”Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” (lagen  om  Handelshögskolan  i  Stockholm  i  Riga)(10) föreskrivs  följande:  ”På  denna  högskola  ska  kurserna  ges  på  engelska.  De  arbeten  som  är  nödvändiga  för  att  erhålla  kandidat-,  master-  eller  doktorsexamen  ska  skrivas  och  försvaras  på  engelska,  liksom  proven  för  yrkeskvalifikationer.”

13.      I  artikel 21  i  Juridiskās augstskolas likums  (lagen  om  Juridikhögskolan  i  Riga)(11) föreskrivs  följande:  ”Denna  högskola  erbjuder  studieprogram  som  har  fått  vederbörlig  licens  och  som  har  ackrediterats  i  enlighet  med  vad  som  fastställts  i  lagstiftningen.  Kurserna  ska  ges  på  engelska  eller  på  annat  officiellt  språk  i  Europeiska  unionen.”
III. Bakgrund, förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

14.      Talan  har  väckts  vid  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  av  20  ledamöter  i  Saeima  (Lettlands  parlament)  (nedan  kallade  sökandena).  I  talan  har  sökandena  bestritt  att  vissa  bestämmelser  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  i  dess  ändrade  lydelse  –  i  huvudsak  de  bestämmelser  som  ålägger  högre  utbildningsanstalter  att  erbjuda  kurser  endast  på  landets  officiella  språk  –  är  förenlig  med  unionsrätten.

15.      Vid  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  har  sökandena  gjort  gällande  att  de  omtvistade  bestämmelserna  först  och  främst  inskränker  de  privata  högre  utbildningsanstalternas  oberoende  och  lärarnas  och  studenternas  akademiska  frihet.  De  har  också  hävdat  att  de  omtvistade  bestämmelserna  inskränker  de  högre  utbildningsanstalternas  rätt  att  bedriva  näringsverksamhet  och  att  mot  betalning  tillhandahålla  högre  utbildningstjänster  och  att  bestämmelserna  därmed  gör  intrång  i  deras  äganderätt.  Genom  att  skapa  hinder  för  inträde  på  marknaden  för  högre  utbildning  och  hindra  medborgare  och  företag  från  andra  medlemsstater  i  Europeiska  unionen  att  tillhandahålla  högre  utbildningstjänster  på  utländska  språk  inverkar  de  omtvistade  bestämmelserna  –  enligt  sökandena  –  dessutom  menligt  på  etableringsfriheten  och  den  fria  rörligheten  för  tjänster,  vilka  erkänns  i  artiklarna 49  och  56  FEUF,  liksom  på  näringsfriheten,  som  är  förankrad  i  artikel 16  i  Europeiska  unionens  stadga  om  de  grundläggande  rättigheterna  (nedan  kallad  stadgan).

16.      Den  11 juni 2020  meddelade  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  dom  i  mål nr 2019-12-01.  Den  beslutade  att  dela  målet  i  fråga  i  två  delar,  dels  ett  mål avseende  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  artikel 112  i  den  lettiska  författningen  (nedan  kallat  mål 1), dels  ett  mål avseende  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  artiklarna 1  och  105  i  den  lettiska  författningen  (nedan  kallat  mål 2).

17.      Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  ansåg  sig  kunna  döma  i  mål 1.  Den  slog  fast  att  artikel 5.1  tredje  meningen  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  är  förenlig  med  artikel 112  i  den  lettiska  författningen,  jämförd  med  dess  artikel 113.  Den  förklarade  däremot  att  artikel 56.3  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  och punkt 49  i  dess  övergångsbestämmelser  inte  är  förenliga  med  artikel 112  i  den  lettiska  författningen,  jämförd  med  dess  artikel 113,  i  den  mån  de  omtvistade  bestämmelserna  tillämpas  på  privata  högre  utbildningsanstalter.  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  beslutade  emellertid  att  de  omtvistade  bestämmelserna  skulle  bibehållas  –  närmare  bestämt  till  den  1 maj 2021  –  för  att  ge  den  nationella  lagstiftaren  rimlig  tid  för  att  anta  ny  lagstiftning.

18.      När  det  gäller  mål 2  ansåg  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  att  den  behövde fortsätta prövningen av målet i sak.  Den  slog  fast  att  rätten  till  egendom,  som  är  förankrad  i  artikel 105  i  den  lettiska  författningen,  ska  tolkas  mot  bakgrund  av  unionens  principer  beträffande  etableringsfriheten  och  friheten  att  tillhandahålla  tjänster.

19.      Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  var  osäker  på  den  rätta  tolkningen  av  de  tillämpliga  bestämmelserna  i  unionsrätten  och  beslutade  följaktligen  den  29 juli 2020  att  förklara  målet  vilande  och  hänskjuta  följande  frågor  till  EU-domstolen  med  begäran  om  förhandsavgörande:
”1)      Utgör  lagstiftning  som  den  som  är  aktuell  i  det  nationella  målet  en  inskränkning  i  etableringsfriheten  enligt  artikel 49  [FEUF],  eller  –  i  andra  hand  –  i  friheten  att  tillhandahålla  tjänster  som  garanteras  i  artikel 56  [FEUF],  liksom  i  näringsfriheten  som  erkänns  i  artikel 16  i  stadgan?
2)      Vilka  överväganden  ska  göras  vid  en  bedömning  av  om  lagstiftningen  är  motiverad,  lämplig  och  proportionerlig  i  förhållande  till  sitt  legitima  syfte  att  skydda  det  officiella  språket  som  ett  uttryck  för  den  nationella  identiteten?”

20.      Genom  lag  av  den  8 april 2021,  som  trädde  i  kraft  den  1 maj 2021,  ändrades  de  omtvistade  bestämmelserna.  Den  6 september 2021  frågade  EU‑domstolen  således  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  huruvida  den  ville  återkalla  sin  begäran  om  förhandsavgörande  eller  behålla  den.  Genom  sitt  svar  av  den  5 oktober 2021  informerade  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  EU‑domstolen  om  att  den  önskade  behålla  sin  begäran  om  förhandsavgörande.

21.      Sökandena  i  det  nationella  målet,  den  franska,  den  lettiska,  den  nederländska  och  den  österrikiska  regeringen  samt  Europeiska  kommissionen  har  inkommit  med  skriftliga  yttranden.
IV.    Bedömning

22.      I  detta  förslag  till  avgörande  kommer  jag  att  behandla  de  –  förvisso  viktiga  och  känsliga  –  frågor  som  har  väckts  genom  begäran  om  förhandsavgörande  från  Latvijas Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen).  Innan  jag  går  in  på  dessa  frågor  måste  jag  emellertid  ta  upp  de  tvivel  som  kommissionen  har  uttryckt  om  huruvida  de  hänskjutna  frågorna  fortfarande  är  relevanta  för  att  avgöra  den  tvist  som  är  anhängig  vid  den  hänskjutande  domstolen.
A.      Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

23.      I  artikel 267  FEUF  och  i  artikel 94  i  domstolens  rättegångsregler  anges  ett  antal  både  materiella  och  processuella  villkor  för  att  en  begäran  om  förhandsavgörande  ska  kunna  tas  upp  till  prövning.  Ett  av  dessa  villkor  är  att  domstolens  svar  på  de  hänskjutna  frågorna  ska  vara  relevanta  för  att  avgöra  den  tvist  som  är  anhängig  vid  den  hänskjutande  domstolen.  Svaret  på  frågorna  ska  med  andra  ord  vara  nödvändigt  för  att  den  hänskjutande  domstolen  ska  kunna  ”döma  i  saken”  i  det  mål som  är  anhängigt  vid  den.(12)

24.      Villkoren  för  att  begäran  om  förhandsavgörande  ska  kunna  tas  upp  till  prövning  ska  vara  uppfyllda  inte  endast  när  talan  väcks  vid  domstolen  utan  också  under  hela  förfarandet.  När  dessa  villkor  under  förfarandets  gång  inte  längre  är  uppfyllda  ska  EU-domstolen  avsluta  förfarandet  och  förklara  att  det  inte  finns  anledning  att  svara.  Detta  kan  till  exempel  vara  fallet  när  det  nationella  målet  har  förlorat  sitt  syfte  på  grund  av  senare  avgöranden  vid  den  hänskjutande  domstolen  (eller  en  annan  nationell  domstol)  i  samma  mål eller  i  ett  närliggande  mål,(13) eller  när  de  tillämpliga  bestämmelserna  i  den  nationella  lagstiftningen  ändras  eller  upphävs.(14)

25.      Mot  bakgrund  av  ovanstående  rättspraxis  har  kommissionen  uttryckt  vissa  tvivel  om  huruvida  denna  begäran  om  förhandsavgörande  kan  tas  upp  till  prövning.  Kommissionen  har  påpekat  att  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  tidigare  i  sin  dom  av  den  11 juni 2020  slagit  fast  att  de  nationella  bestämmelserna  i  fråga  strider  mot  den  nationella  författningen.  Efter  den  domen  har  den  lettiska  lagstiftaren  dessutom  ändrat  dessa  bestämmelser  med  verkan  från  den  1 maj 2021.(15)

26.      Jag  delar  inte  kommissionens  tvivel.

27.      Det  ska  redan  från  början  erinras  om  att  det  uteslutande  ankommer  på  den  nationella  domstol  vid  vilken  målet  anhängiggjorts  och  som  har  ansvaret  för  det  rättsliga  avgörandet,  att  mot  bakgrund  av  de  särskilda  omständigheterna  i  målet  bedöma  såväl  om  ett  förhandsavgörande  är  nödvändigt  för  att  döma  i  saken  som  om  de  frågor  som  ställs  till  EU-domstolen  är  relevanta.  Av  detta  följer  att  frågor  som  hänskjuts  av  nationella  domstolar  presumeras  vara  relevanta  och  att  EU‑domstolen  bara  kan  avvisa  dessa  frågor  då  det  är  uppenbart  att  den  begärda  tolkningen  av  en  unionsregel  inte  har  något  samband  med  de  verkliga  omständigheterna  eller  saken  i  det  nationella  målet,  då  frågorna  är  hypotetiska  eller  då  EU-domstolen  inte  har  tillgång  till  sådana  uppgifter  om  de  faktiska  eller  rättsliga  omständigheterna  som  är  nödvändiga  för  att  kunna  ge  ett  användbart  svar  på  dessa  frågor.(16)

28.      Jag  anser  att  förevarande  mål inte  omfattas  av  någon  av  de  situationer  där  en  presumtion  om  relevans  kan  vederläggas.

29.      Jag  vill  i  detta  hänseende  påpeka  att  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  i  domen  av  den  11 juni 2020,  såsom  nämnts  i punkterna 16–18  ovan,  beslutade  att  dela  upp  målet  i  två  olika  mål,  mål 1  och  mål 2.  I  mål 1  meddelade  den  hänskjutande  domstolen  slutlig  dom  och  slog  fast  att  de  omtvistade  bestämmelserna  inte  är  förenliga  med  vissa  bestämmelser  i  den  lettiska  författningen.  I  mål 2  ansåg  domstolen  att  den  inte  kunde  slutföra  bedömningen  när  det  gällde  den  påstådda  oförenligheten  mellan  de  omtvistade  bestämmelserna  och  andra  bestämmelser  i  den  lettiska  författningen.  I  det  fallet  ansåg  den  hänskjutande  domstolen  att  bestämmelserna  i  den  nationella  lagstiftningen  i  fråga  skulle  tolkas  i  överensstämmelse  med  vissa  bestämmelser  i  unionsrätten,  vilkas  tillämpningsområde  inte  var  tillräckligt  klart.

30.      De  frågor  som  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  har  hänskjutit  avser  just  mål 2.  Såsom  nämnda  domstol  förklarade  i  sitt  svar  av  den  5 oktober 2021  på  EU‑domstolens  fråga  är  det  målet  fortfarande  anhängigt  vid  den  hänskjutande  domstolen  och  måste  avgöras.(17) Det  innebär  att  den  hänskjutande  domstolen  anser  att  ett  svar  från  EU-domstolen  på  de  frågor  som  har  ställts  fortfarande  är  nödvändiga  för  att  döma  i  saken.

31.      Det  tycks  inte  finnas  något  i  handlingarna  i  målet  som  ger  anledning  att  ifrågasätta  den  hänskjutande  domstolens  bedömning  i  detta  avseende.  Det  finns  tvärtom  ett  antal  omständigheter  som  innebär  att  ett  svar  på  de  frågor  som  har  ställts  i  denna  begäran  om  förhandsavgörande  inte  har  blivit  överflödiga.

32.      För  det  första  kan  det  inte  uteslutas  att  den  undersökning  som  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  har  gjort  avseende  de  frågor  som  tas  upp  i  mål 2  kan  avslöja  aspekter  av  oförenlighet  mellan  de  omtvistade  bestämmelserna  och  den  nationella  författningen,  när  den  senare  tolkas  mot  bakgrund  av  unionsrätten,  utöver  de  aspekter  som  har  identifierats  i  mål 1.  En  sådan  situation  kan  således  föranleda  ett  ytterligare  ingripande  från  den  lettiska  lagstiftarens  sida  för  att  säkerställa  att  de  omtvistade  bestämmelserna  är  lagliga.  Genom  lagen  av  den  8 april 2021  visade  lagstiftaren  faktiskt  sin  vilja  att  ändra  och  inte  upphäva  de  omtvistade  bestämmelserna  i  deras  helhet.

33.      För  det  andra  beslutade  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  att  låta  de  omtvistade  bestämmelserna  vara  i  kraft  till  den  1 maj 2021,  trots  dess  slutsatser  i  mål 1.  Dessa  bestämmelser  hade  således  verkan  under  en  viss  tid.  Det  kan  inte  på  förhand  uteslutas  att  de  företag  och  enskilda  som  berörs  av  de  påstått  olagliga  bestämmelserna  kommer  att  inleda  uppföljande  rättsliga  förfaranden  (till  exempel  för  att  begära  skadestånd)  till  följd  av  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesas  (Författningsdomstolens)  beslut  i  mål 2.

34.      Mot  denna  bakgrund  är  det  inte  säkert  att  domen  från  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  i  mål 1  och/eller  den  lag  genom  vilken  de  omtvistade  bestämmelserna  ändrades  har  medfört  att  den  påstådda  oförenligheten  mellan  de  omtvistade  bestämmelserna  och  unionsrätten  har  upphört.  Under  dessa  omständigheter  är  det  inte  uppenbart  att  den  begärda  tolkningen  av  unionsbestämmelserna  inte  har  något  samband  med  de  verkliga  omständigheterna  eller  saken  vid  den  nationella  domstolen,  eller  att  frågan  är  hypotetisk.(18)

35.      Det  får  i  grund  och  botten  inte  bortses  från  att  det  förfarande  som  för  närvarande  pågår  vid  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  inte  har  något  samband  med  en  eller  flera  specifika  tvister  mellan  någon  fysisk  eller  juridisk  person  och  de  offentliga  myndigheterna.  Såsom  den  hänskjutande  domstolen  har  förklarat  krävs  det  i  det  förfarandet  –  vilket  har  inletts  av  enskilda  som  har  rätt  att  väcka  talan  (såsom  lettiska  parlamentsledamöter)  för  att  tillvarata  allmänintresset  –att  det  görs  en  abstrakt  granskning  av  lagstiftningen  för  att  avgöra  om  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  överordnade  rättsregler.

36.      Att  under  dessa  omständigheter  anse  att  de  hänskjutna  frågorna  är  irrelevanta  för  avgörandet  av  målet  skulle  i  praktiken  innebära  att  förfarandets  karaktär  förbisågs  och  att  själva  syftet  med  detta  omintetgjordes.

37.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  anser  jag  att  begäran  om  förhandsavgörande  kan  tas  upp  till  prövning.
B.      Tolkningsfrågorna

38.      Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen)  har  i  huvudsak  ställt  sina  frågor  till  domstolen  för  att  få  klarhet  i  huruvida  en  nationell  lagstiftning  som,  med  vissa  undantag,  ålägger  högre  utbildningsanstalter  att  erbjuda  kurser  endast  på  landets  officiella  språk  är  förenlig  med  unionsrätten.  I  detta  avseende  hyser  den  hänskjutande  domstolen  vissa  tvivel  om  hur  artiklarna 49  och  56  FEUF  och  artikel 16  i  stadgan  ska  tolkas.

39.      I  de  yttranden  som  har  avgetts  vid  EU-domstolen  i  förevarande  mål uttrycks  emellertid  vissa  tvivel  när  det  gäller  den  tillämpliga  unionsrättsliga  ramen  för  bedömningen.  Innan  jag  går  in  på  de  sakfrågor  som  har  tagits  upp  i  begäran  om  förhandsavgörande  är  det  därför  på  sin  plats  att  klargöra  de  bestämmelser  i  unionsrätten  utifrån  vilka  de  nationella  åtgärdernas  förenlighet  med  unionsrätten  bör  bedömas.
1.      Tillämplig rättlig ram

40.      Jag  anser  att  tre  frågor  ska  tas  upp  för  att  bestämma  den  tillämpliga  rättsliga  ramen  för  bedömningen  av  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  unionsrätten.  För  det  första,  utgör  tillhandahållande  av  kurser  inom  högre  utbildning  ”näringsverksamhet”,  och  omfattas  det  som  sådant  av  tillämpningsområdet  för  unionsbestämmelserna  om  fri  rörlighet  för  tjänster?  För  det  andra,  om  så  är  fallet,  ska  de  omtvistade  bestämmelsernas  förenlighet  med  unionsrätten  bedömas  enligt  EUF-fördragets  bestämmelser  om  etableringsfriheten  och/eller  friheten  att  tillhandahålla  tjänster,  eller  i  stället  enligt  bestämmelserna  i  tjänstedirektivet?  För  det  tredje  och slutligen,  ska  EU-domstolen  göra  en  separat  bedömning  av  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  artikel 16  i  stadgan?
a)      Tillhandahållande av kurser inom högre utbildning som näringsverksamhet enligt EUF-fördraget

41.      Svaret  på  den  första  frågan  i  föregående  punkt är  ganska  enkelt.

42.      Det  är  –  vilket  den  lettiska  regeringen  har  betonat  –  riktigt  att  kultur  och  utbildning  är  områden  som  i  stor  utsträckning  omfattas  av  medlemsstaternas  behörighet.  Inom  dessa  områden  har  unionen  enligt  artikel 6  FEUF  faktiskt  endast  befogenhet  att  ”vidta  åtgärder  för  att  stödja,  samordna  eller  komplettera  medlemsstaternas  åtgärder”.  Vidare  ska  enligt  artikel 165.1  FEUF  unionens  agerande  på  området  utbildning  respektera  ”medlemsstaternas  ansvar  för  undervisningens  innehåll  och  utbildningssystemens  organisation  samt  medlemsstaternas  kulturella  och  språkliga  mångfald”.

43.      Detta  innebär  emellertid  inte  att  dessa  områden  inte  omfattas  av  unionsrättens  tillämpningsområde,  och  inte  heller  att  medlemsstaterna  får  reglera  dessa  områden  så  som  de  finner  lämpligt,  om  detta  leder  till  att  en  bestämmelse  i  unionsrätten,  som  kan  vara  tillämplig  vid  sidan  om  de  nationella  bestämmelserna,  åsidosätts.  Jag  parafraserar  generaladvokaten  Tesauro,  enligt  vilken  man  utan  risk  kan  säga  att  kultur  och  utbildning  utgör  ”små  öar  som  är  oemottagliga  för  inverkan  från  unionsrätten”.(19)

44.      Det  finns  faktiskt  en  rad  mål där  EU-domstolen  har  bedömt  huruvida  nationella  bestämmelser  som  har  antagits  för  att  främja  användningen  av  nationella  språk  eller  minoritetsspråk  är  förenliga  med  unionsrätten,  och  huruvida  nationella  bestämmelser  som  reglerar  tillhandahållande  av  kulturella  tjänster  och/eller  utbildningstjänster  är  förenliga  med  unionsrätten.  Ett  stort  antal  av  dessa  mål har  –  precis  som  förevarande  mål –  avsett  de  nationella  åtgärdernas  förenlighet  med  unionsrättens  bestämmelser  om  den  inre  marknaden.(20)

45.      Vad  gäller  undervisningsverksamhet  har  EU-domstolen  i  synnerhet  slagit  fast  att  undervisning  som  ges  av  skolor  som  till  största  delen  finansieras  med  privata  medel  utgör  ”tjänster”  enligt  unionsrätten.(21) Nationella  lagar  som  reglerar  denna  verksamhet  måste  följaktligen  i  princip  vara  förenliga  med  bestämmelserna  om  den  inre  marknaden,  och  särskilt  med  bestämmelserna  om  den  fria  rörligheten  för  tjänster.(22)

46.      I  det  nu  aktuella  fallet  har  jag  förstått  att  de  omtvistade  bestämmelserna  är  tillämpliga  både  på  offentliga  och  på  privata  högre  utbildningsanstalter,  oberoende  av  om  deras  kurser  erbjuds  mot  ersättning.  I  den  mån  de  omtvistade  bestämmelserna  är  tillämpliga  på  privata  inrättningar  som  huvudsakligen  finansieras  med  privata  medel  måste  de  omtvistade  bestämmelserna  vara  förenliga  med  bestämmelserna  om  den  fria  rörligheten  för  tjänster.
b)      Bestämmelserna om tjänster i EUF-fördraget eller i tjänstedirektivet?

47.      Den  hänskjutande  domstolen  har  bett  EU-domstolen  bedöma  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  unionsrätten,  särskilt  med  hänvisning  till  artiklarna 49  och  56  FEUF.  Några  berörda  parter  som  har  inkommit  med  yttranden  till  domstolen  (särskilt  den  lettiska  och  den  nederländska  regeringen)  har  emellertid  också  hänvisat  till  bestämmelserna  i  tjänstedirektivet.

48.      Det  ska  i  detta  hänseende  påpekas  att  enligt  artikel 1.1  i  tjänstedirektivet  fastställs  i  detta  direktiv ”de  allmänna  bestämmelser  som  ska  underlätta  utövandet  av  etableringsfriheten  för  tjänsteleverantörer  och  den  fria  rörligheten  för  tjänster,  samtidigt  som  tjänsternas  höga  kvalitetsnivå  bibehålls”.  Tjänstedirektivet  antogs  i  huvudsak  i  syfte  att  gå  längre  än  vad  som  redan  föreskrivs  i  EUF‑fördraget  beträffande  friheten  att  tillhandahålla  tjänster.(23) Detta  direktiv utgör  i  tillämpliga  fall  i  praktiken  lex  specialis  i  förhållande  till  de  tillämpliga  bestämmelserna  i  fördraget.  Domstolen  har  således,  utan  att  undersöka  åtgärderna  utifrån  artikel 49  och/eller  artikel 56  FEUF,  konsekvent  tillämpat  bestämmelserna  i  tjänstedirektivet  som  rättslig  ram  för  att  avgöra  om  nationella  åtgärder  är  förenliga  med  den  fria  rörligheten  för  tjänster  när  dessa  åtgärder  har  omfattats  av  tillämpningsområdet  för  detta  rättsliga  instrument.(24)

49.      Är  bestämmelserna  i  tjänstedirektivet  mot  denna  bakgrund  tillämpliga  när  det  gäller  sådana  nationella  åtgärder  som  de  åtgärder  som  är  i  fråga  i  det  nationella  målet?

50.      Jag  anser  att  svaret  i  princip  ska  vara  nekande,  eller  snarare  att  bestämmelserna  i  tjänstedirektivet  inte  utesluter  sådana  åtgärder  som  de  omtvistade  bestämmelserna.

51.      Enligt  artikel 2.1  ska  tjänstedirektivet  tillämpas  på  tjänster  som  tillhandahålls  av  tjänsteleverantörer  som  är  etablerade  i  en  medlemsstat.  Begreppet  ”tjänst”  ges  i  artikel 4.1  i  direktivet  en  vid  definition  som  ”förvärvsverksamhet  som  egenföretagare  utövar,  i  regel  mot  ekonomisk  ersättning”.  Det  är  sant  att  kurser  som  tillhandahålls  av  privata  högskolor  kan  erbjudas  mot  ekonomisk  ersättning  (och  ofta  erbjuds  mot  sådan)  och  således  utgör  ”tjänster”  enligt  tjänstedirektivet.(25) De  finns  inte  heller  med  i  uppräkningen  i  artikel 2.2  av  tjänster  som  utesluts  från  direktivets  tillämpningsområde.(26)

52.      I  artikel 1.4  i  tjänstedirektivet  anges  dock  att  direktivet  ”[inte]  påverkar  …  de  åtgärder  på  gemenskapsnivå  eller  nationell  nivå  som  vidtas  i  överensstämmelse  med  gemenskapsrätten  för att  skydda  eller  främja  den  kulturella  eller  språkliga  mångfalden”.(27) Denna  bestämmelse  återspeglar skäl 11  i  tjänstedirektivet,  enligt  vilket  direktivet  ”[inte]  påverkar  …  sådana  åtgärder  som  medlemsstaterna  vidtar  i  överensstämmelse  med  gemenskapsrätten  i  samband  med  skydd  för  eller  främjande  av  den  kulturella  och  språkliga  mångfalden  …,  eller  finansieringen  av  sådana  åtgärder”.

53.      Det  är  ostridigt  att  den  nationella  lagstiftaren  har  antagit  de  omtvistade  bestämmelserna  för  att  skydda  och  främja  det  nationella  språket.  Bestämmelserna  i  tjänstedirektivet  kan  således  inte  tillämpas  på  ett  sätt  som  ”påverkar”  eller  ”inkräktar”  på  detta  syfte.(28)

54.      Inte  desto  mindre  innebär  artikel 1.4  i  tjänstedirektivet  inte  att  nationella  åtgärder  som  har  antagits  för  att  skydda  eller  främja  den  kulturella  eller  språkliga  mångfalden  aldrig  kan  komma  i  konflikt  med  unionsbestämmelserna  om  den  fria  rörligheten  för  tjänster.  Såsom  faktiskt  –  kanske  överflödigt  –  anges  i  bestämmelsen  påverkas  dessa  åtgärder  inte  av  direktivet  endast  när  de  ”vidtas  i  överensstämmelse  med  [unions]rätten”.

55.      Tjänstedirektivet  innebär  således  inte  att  det  inte  behöver  fastställas  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  artikel 49  och/eller  artikel 56  FEUF.(29)

56.      Ska  EU-domstolen,  om  så  är  fallet,  göra  en  prövning  utifrån  den  förra  eller  den  senare  bestämmelsen  eller  utifrån  båda?

57.      I  detta  avseende  ska  EU-domstolen  enligt  fast  rättspraxis,  när  en  nationell  bestämmelse  kan  knytas  till  flera  olika  grundläggande  friheter  samtidigt,  i  princip  endast  utgå  från  en  av  dessa  friheter  om  det,  med  hänsyn  till  omständigheterna  i  det  enskilda  fallet,  framgår  att  de  övriga  friheterna  är  helt  underordnade  denna  frihet  och  kan  knytas  till  denna.(30) De  viktigaste  faktorerna  att  beakta  är  för  detta  ändamål  det  objektiva  syftet(31) med  och  följderna(32) av  den  nationella  åtgärden.

58.      Jag  anser  att  domstolen  ska  begränsa  prövningen  till  artikel 49  FEUF  i  förevarande  mål.

59.      Det  är,  såsom  den  hänskjutande  domstolen  har  påpekat,  riktigt  att  de  omtvistade  bestämmelserna  också  är  tillämpliga  när  det  gäller  högre  utbildningsanstalter  som  varit  etablerade  i  utlandet  och  som  önskar  erbjuda  kurser  i  Lettland  temporärt.  Det  kan  emellertid  knappast  ifrågasättas  att  dessa  bestämmelser  –  och  den  lagstiftning  där  de  ingår  –  huvudsakligen  antagits  för  att  reglera  den  verksamhet  som  bedrivs  av  inrättningar  som  är  etablerade  (eller  vill  etablera  sig)  i  Lettland.

60.      Det  är  också  dessa  inrättningar  som  i  de  flesta  fall  kommer  att  påverkas  av  de  omtvistade  bestämmelserna.  För  att  kunna  erbjuda  kurser  inom  högre  utbildning  behöver  inrättningarna  i  normala  fall  faktiskt  förse  sig  med  administrativa  och  logistiska  strukturer  av  en  viss  omfattning  och  från  de  offentliga  myndigheterna  inhämta  de  relevanta  tillstånden  att  utfärda  giltiga  utbildningsbevis,  intyg  eller  andra  formella  behörighetsbevis.  Detta  är  inte  en  typ  av  tjänst  som  lätt  kan  erbjudas  en  enstaka  gång, temporärt  eller  oregelbundet.(33)

61.      Detta  betyder  inte  att  gränsöverskridande  tillhandahållande  av  sådana  tjänster  är  ovanligt,  än  mindre  omöjligt.  Den  exponentiella  ökningen  de  senaste  åren av  kurser  som  tillhandahålls  via  internet  –  en  ökning  som  eventuellt  skulle  kunna  bli  ännu  större  till  följd  av  de  erfarenheter  som  har  samlats  under  pandemin  –  är  ett  utmärkt  exempel  på  att  det  finns  en  sådan  marknad.  De  flesta  inrättningar  som  erbjuder  kurser  inom  högre  utbildning  gör  emellertid  för  närvarande  detta  i  det  land  där  de  har  sitt  säte.  De  tjänster  som  tillhandahålls  över  gränserna  utgör  i dag  en  relativt  liten  del  av  inrättningarnas  totala  näringsverksamhet.

62.      Jag  vill  dessutom  inte  utesluta  att  problemet  också  kan  angripas  ur  tjänstemottagarnas  synvinkel,  vilket  också  skulle  kunna  motivera  en  bedömning  utifrån  artikel 56  FEUF.(34) Det  skulle  innebära  att  man  gjorde  en  bedömning  av  den  inverkan  en  sådan  nationell  åtgärd  som  den  nu  aktuella  kan  ha  på  unionsmedborgarnas  rätt  att  –  temporärt  –  röra  sig  fritt  i  Europeiska  unionen  för  att  delta  i  kurser  inom  högre  utbildning.  Det  kan  antas  att  åtminstone  en  del  av  de  potentiella  ”internationella”  studenterna  endast  skulle  kunna,  eller  åtminstone  föredra  att,  följa  (vissa  eller  alla)  kurser  på  andra  språk  än  lettiska.  Aktuella  uppgifter  från  Organisationen  för  ekonomiskt  samarbete  och  utveckling  (OECD)  visar  att  det  finns  en  stor  grupp  internationella  studenter  i  Lettland(35) av  vilka  en  del  uppenbarligen  skulle  kunna  vara  berörda  av  de  omtvistade  bestämmelserna.

63.      I  detta  avseende  har  den  lettiska  regeringen  hävdat  att  artikel 56.3  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  säkerställer  att  utländska  studenter  i  de  flesta  fall  får  delta  i  kurser  på  andra  språk  än  lettiska,  och  i  synnerhet  på  de  officiella  språken  i  de  andra  medlemsstaterna.  Detta  är  onekligen  en  detalj  som  inte  är  helt  klar  för  mig  mot  bakgrund  av  uppgifterna  i  handlingarna  i  målet.

64.      Den  aspekten  har  dock  liten  betydelse  i  sammanhanget,  eftersom  de  flesta  betydelsefulla  inskränkningar  som  direkt  följer  av  de  omtvistade  bestämmelserna  enligt  min  uppfattning  är  de  inskränkningar  som  gäller  för  vissa  tillhandahållare  av  tjänster,  nämligen  de  högre  utbildningsanstalterna.  Det  är  faktiskt  deras  ekonomiska  frihet  som  framför  allt  inskränks  till  följd  av  den  nationella  åtgärden  i  fråga,  och  det  är  i  själva  verket  den  frågan  som  är  central  i  tvisten  som  har  anhängiggjorts  vid  den  hänskjutande  domstolen.

65.      Med  hänsyn  till  att  de  båda  ”ordningar”  som  reglerar  etableringsfriheten  och  friheten  att  tillhandahålla  tjänster  är  likartade  kan  jag  i  varje  fall  inte  se  hur  en  bedömning  av  de  omtvistade  bestämmelsernas  förenlighet  med  unionsrätten  mot  bakgrund  av  artikel 56  FEUF  skulle  kunna  skilja  sig  från  en  bedömning  utifrån  artikel 49  FEUF  på  ett  meningsfullt  sätt. (36)

66.      Jag  föreslår  följaktligen,  även  av  processekonomiska  skäl,  att  domstolen  bedömer  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  unionsrätten  utifrån  artikel 49  FEUF.
c)      Artikel 16 i stadgan

67.      I  begäran  om  förhandsavgörande  har  den  hänskjutande  domstolen  även  ställt  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  förenliga  med  artikel 16  i  stadgan.  I  denna  bestämmelse,  som  har  rubriken  ”Näringsfrihet”,  föreskrivs  att  ”[n]äringsfriheten  ska  erkännas  i  enlighet  med  unionsrätten  samt  nationell  lagstiftning  och  praxis.”

68.      I  detta  avseende  tror  jag  inte  att  en  specifik  bedömning  som  inriktar  sig  på  artikel 16  i  stadgan  är  vare  sig  nödvändig  eller  lämplig  i  det  nu  aktuella  fallet.

69.      Till  att  börja  med  är  artiklarna 49  och  56  FEUF  åtminstone  i  viss  utsträckning  ett  uttryck  för  den  frihet  som  anges  i  artikel 16  i  stadgan.  EU‑domstolen  har  faktiskt  genomgående  slagit  fast  att  en  prövning  av  de  inskränkningar,  i  den  mening  som  avses  i  artiklarna 49  och  56  FEUF,  även  omfattar  eventuella  inskränkningar  i  utövandet  av  de  rättigheter  och  friheter  som  föreskrivs  i  bland  annat  artikel 16  i  stadgan,  och  att  en  separat  prövning  av  näringsfriheten  därför  inte  är  nödvändig.(37)

70.      Det  får  dessutom  inte  förbises  att  näringsfriheten  ska  erkännas  ”i  enlighet  med  unionsrätten  samt  nationell  lagstiftning”  enligt  artikel 16  i  stadgan.  När  omfattningen  av  denna  frihet  definieras  hänvisas  det  således  i  artikel 16  i  stadgan  specifikt  till  unionsrätten,  som  naturligtvis  innehåller  sådana  bestämmelser  som  artiklarna 49  och  56  FEUF.(38)

71.      Slutligen  har  jag  inte  vare  sig  i  begäran  om  förhandsavgörande  eller  i  de  yttranden  som  har  avgetts  i  detta  förfarande  kunnat  upptäcka  någon  aspekt  av  oförenlighet  med  unionsrätten  hos  de  omtvistade  bestämmelserna  som  inte  skulle  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  artiklarna 49  och  56  FEUF.  Jag  har  med  andra  ord  inte  funnit  något  argument  som  specifikt  handlar  om  en  eventuell  överträdelse  av  artikel 16  i  stadgan(39) som  går  utöver  skyddet  av  utlandsbaserade  tjänsteleverantörers  ekonomiska  rättigheter.

72.      Mot  bakgrund  av  dessa  överväganden  kommer  jag  att  i  de  följande  avsnitten  i  detta  förslag  till  avgörande  begränsa  min  bedömning  till  att  pröva  huruvida  de  aktuella  nationella  åtgärderna  är  förenliga  med  artikel 49  FEUF.
2.      Sakfrågan

73.      Jag  kommer  i  nedanstående  avsnitt  att  bedöma  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  medför  en  inskränkning  enligt  artikel 49  FEUF  och,  om  så  är  fallet,  huruvida  denna  inskränkning  kan  vara  berättigad  mot  bakgrund  av  artikel 4.2  FEU.
a)      Huruvida det föreligger en inskränkning

74.      Vid  första  påseendet  innebär  en  sådan  lagstiftning  en  inskränkning  i  etableringsfriheten  som  garanteras  genom  artikel 49  FEUF.  Det  framgår  av  EU‑domstolens  praxis  att  varje  åtgärd  som  innebär  att  utövandet  av  etableringsfriheten  förbjuds,  försvåras  eller  blir  mindre  attraktivt  ska  anses  utgöra  en  inskränkning  i  denna  frihet.(40)

75.      I  det  nu  aktuella  fallet  gör  de  omtvistade  bestämmelserna  det  svårare  för  vissa  företag  som  är  etablerade  utomlands  att  flytta  till  Lettland  eller  att  öppna  ett  annat  verksamhetsställe  i  Lettland.  Såsom  sökandena  i  det  nationella  målet  helt  riktigt  har  påpekat  kommer  många  utländska  högre  utbildningsanstalter  inte  att  kunna  använda  en  (förmodligen  betydande)  del  av  sin  administrativa  personal  och  sin  lärarpersonal,  om  undervisningen  (nästan  uteslutande)  ska  ske  på  lettiska.  Dessutom  kan  utländska  högre  utbildningsanstalter  inte  erbjuda  ett  mer  varierat  och  konkurrenskraftigt  utbud  av  tjänster,  såsom  kurser  på  andra  språk,  trots  att  dessa  är  mycket  efterfrågade.(41)

76.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  drar  jag  slutsatsen  att  de  omtvistade  bestämmelserna,  i  den  mån  de  gör  det  svårare  och  mindre  attraktivt  för  högre  utbildningsanstalter  med  säte  i  andra  medlemsstater  att  utöva  etableringsfriheten,  ger  upphov  till  en  inskränkning  enligt  artikel 49  FEUF.
b)      Huruvida bestämmelserna är berättigade

77.      Såsom  EU-domstolen  genomgående  har  slagit  fast  är  en  inskränkning  av  etableringsfriheten  tillåten  endast  om  den  dels  är  motiverad  av  tvingande skäl av  allmänintresse,  dels  är  förenlig  med  proportionalitetsprincipen.  När  det  gäller  proportionalitet  måste  den  nationella  åtgärden  på  ett  konsekvent  och  systematiskt  sätt  kunna  säkerställa  att  det  eftersträvade  målet  uppnås,  och  den  får  inte  gå  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  uppnå  det.  Den  nationella  åtgärden  måste  dessutom  vara  proportionerlig  i  egentlig  mening,  såtillvida  att  den  måste  skapa  en  rättvis  balans  mellan  de  intressen  som  står  på  spel,  det  vill  säga  det  intresse  som  staten  eftersträvar  med  åtgärden  i  fråga  och  de  intressen  som  de  som  påverkas  negativt  har.  Det  ankommer  på  den  berörda  medlemsstaten  att  visa  att  dessa  kumulativa  villkor  är  uppfyllda.(42)

78.      I  förevarande  mål har  den  lettiska  regeringen  förklarat  att  de  omtvistade  bestämmelserna  är  ett  uttryck  för  dess  önskan  att  skydda  och  främja  användningen  av  landets  officiella  språk.  Regeringen  har  också  framhållit  att  det  officiella  språket  ska  anses  vara  en  del  av  den  nationella  identiteten  och  har  i  detta  sammanhang  hänvisat  till  artikel 4.2  FEU.

79.      Det  ska  i  detta  avseende  från  början  påpekas  att  Europeiska  unionen  enligt  artikel 4.2  FEU  ska  respektera  medlemsstaternas  nationella  identitet,  som  kommer  till  uttryck  både  i  deras  politiska  och  i  deras  konstitutionella  grundstrukturer.(43) EU-domstolen  har  tidigare  erkänt  att  en  medlemsstats  nationella  identitet  kan  inbegripa  dess  officiella  språk.(44) Målet  att  främja  och  uppmuntra  användningen  av  detta  (eller  dessa)  språk  utgör  därför  ett  legitimt  intresse  i  unionens  rättsordning  som  kan  motivera  en  inskränkning  av  en  eller  flera  rättigheter  till  fri  rörlighet.(45) Unionsrätten  utgör  följaktligen  inte  hinder  mot  att  en  medlemsstat  antar  en  politik  som  syftar  till  att  skydda  och  främja  ett  eller  flera  av  sina  officiella  språk.(46)

80.      Detta  innebär  –  enligt  artikel 4.2  FEU  –  ändå  inte  att  varje  nationell  åtgärd  som  vidtas  inom  ramen  för  en  politik  för  att  skydda  och  främja  en  medlemsstats  officiella  språk  automatiskt  och  i  sig  är  förenlig  med  unionsrätten.

81.      I  detta  skede  kan  en  kort  diskussion  om  artikel 4.2  FEU  vara  befogad.
1)      Kortfattade överväganden avseende artikel 4.2 FEU

82.      EU-domstolen  har  hittills  inte  uttalat  sig  närmare  om  begreppet  ”nationell  identitet”  eller  om  arten  av  ”bestämmelsen  om  nationell  identitet”  i  artikel 4.2  FEU  och  dess  tillämpningsområde.  Mot  bakgrund  av  dess  ordalydelse  och  med  hänsyn  till  de  mål som  domstolen  hittills  har  avgjort  är  vissa  aspekter  av  (eller  till  och  med  inskränkningar  som  är  inneboende  i)  artikel 4.2  värda  att  betona.

83.      För  det  första  förefaller  det  mig  när  det  gäller  karaktären  hos  artikel 4.2  FEU  som  att  bestämmelsen  framför  allt  har  en  tudelad  karaktär.  Dels  krävs  det  att  unionslagstiftaren  beaktar  medlemsstaternas  nationella  identitet  när  lagstiftning  antas.  Det  måste  logiskt  sett  finnas  en  liknande  skyldighet  när  det  gäller  alla  unionens  institutioner  och  organ  när  de  antar  andra  rättsligt  bindande  rättsakter.  I  det  avseendet  kan  den  nationella  identiteten  således  också  fungera  som  en  parameter  för  giltighet.  Varje  unionsrättsakt  som  oåterkalleligen  skulle  komma  i  konflikt  med  en  eller  flera  medlemsstaters  nationella  identitet  skulle  nämligen  bli  ogiltig  på  grund  av  att  den  stred  mot  artikel 4.2  FEU.  Dels  kräver  artikel 4.2  FEU  att  unionens  institutioner  och  organ  –  inbegripet  unionsdomstolarna  –  ska  beakta  medlemsstaternas  nationella  identitet  när  de  tolkar  och  tillämpar  unionsrätten.(47)

84.      Det  är  emellertid  fortfarande  oklart  huruvida  och,  om  så  är  fallet,  i  vilken  utsträckning  artikel 4.2  FEU  kan  tolkas  så,  att  den  inför  en  horisontell  eller  generell  bestämmelse  som  medlemsstaterna  kan  åberopa  för  att  med  fog  kunna  göra  avvikelser  från  unionsbestämmelserna.  I  den  mån  unionsrätten  (i  det  nu  aktuella  fallet)  kan  tolkas  på  ett  sätt  som  i  princip  tillåter  att,  när  de  tillämpliga  unionsbestämmelserna  tolkas  och  tillämpas,  vederbörlig  hänsyn  tas  till  aspekter  av  nationell  identitet,  vilka  åberopats  av  den  lettiska  regeringen,  behöver  denna  fråga  inte  behandlas  i  detta  förslag  till  avgörande.

85.      När  det  gäller  bestämmelsens  tillämpningsområde  framgår  det  för  det  andra  klart  av  ordalydelsen  i  artikel 4.2  FEU  att  den  endast  kan  åberopas  med  avseende  på  centrala  delar  i  en  medlemsstats  författning.  I  bestämmelsen  hänvisas  faktiskt  till  medlemsstaternas  nationella  identitet,  som  kommer  till  uttryck  i  deras  ”politiska  och  konstitutionella  grundstrukturer”.(48) Detta  bekräftas  också  genom  hänvisningen  i  artikel 4.2  FEU  till  unionens  skyldighet  att  ”respektera  [medlemsstaternas]  väsentliga  statliga  funktioner”.(49)

86.      Jag  anser  att  det  inte  ankommer  på  Europeiska  unionen  att  för  varje  medlemsstat  fastställa  vilka  delar  som  utgör  kärnan  i  den  nationella  identiteten. Medlemsstaterna  har  stort  handlingsutrymme  i  detta  avseende.(50) Medlemsstaternas  utrymme  kan  emellertid  inte  vara  obegränsat.  I  annat  fall  skulle  artikel 4.2  FEU  göra  det  alltför  enkelt  att  avvika  från  bestämmelserna  och  principerna  i  unionsfördragen,  och  den  skulle  kunna  tillämpas  när  som  helst  av  alla  medlemsstater.  En  skyldighet  för  EU  att  ”respektera”  medlemsstaternas  nationella  identitet  kan  inte  innebära  att  en  medlemsstat  har  rätt  att  åsidosätta  unionsrätten  när  det  passar.

87.      För  det  tredje  måste  de  centrala  delarna  av  en  nationell  identitet  som  en  medlemsstat  åberopar  nödvändigtvis  vara  förenliga  med  Europeiska  unionens  konstitutionella  ram  och  särskilt  med  dess  grundläggande  värden  (artikel 2  FEU)  och  dess  mål (artikel 3  FEU).  I  artikel 4.2  FEU  fastställs  de  centrala  principer  som  bestämmer  förhållandet  mellan  Europeiska  unionen  och  medlemsstaterna,(51) och  den  kan  inte  tolkas  så,  att  den  omdefinierar  vad  Europeiska  unionen  är  och  vad  den  står  för.  Vad  gäller  de  grundläggande  värdena  har  medlemsstaterna  i  synnerhet  –  återigen  i  och  med  Lissabonfördraget  –  erkänt  dessa  som  värden  som  också  är  ”gemensamma”  för  dem.  Artikel 4.2  FEU  kan  följaktligen  inte  anses  avvika  från  artiklarna 2  och  3  FEU.(52)

88.      För  det  fjärde  kan  bedömningen  av  den  nationella  åtgärdens  förenlighet  med  unionsrätten  inte  stanna  där,  även  om  den  åberopas  med  avseende  på  nationella  åtgärder  som  syftar  till  att  skydda  en  viktig  del  av  den  nationella  identiteten  och  denna  del  i  stort  sett  överensstämmer  med  Europeiska  unionens  konstitutionella  ram.  Det  kan  finnas  andra  aspekter  av  medlemsstaternas  anspråk  enligt  artikel 4.2  FEU  som  kan  bli  föremål  för  kontroll  av  lagligheten,  beroende  på  de  unionsbestämmelser  som  kan  vara  tillämpliga  på  de  särskilda  omständigheterna  i  målet.

89.      I  fall  som  det  aktuella,  när  en  medlemsstat  åberopar  artikel 4.2  FEU  som  motivering  för  en  eventuell  inskränkning  av  friheterna  på  den  inre  marknaden,  framgår  det  av  rättspraxis(53) –  och  samma  inställning  kommer  i  allmänhet  till  uttryck  i  doktrinen(54) –  att  den  nationella  åtgärden  ska  bli  föremål  för  en  traditionell  proportionalitetsprövning.

90.      Även  om  det  är  upp  till  medlemsstaternas  regeringar  att  bestämma  på  vilken  nivå  de  vill  säkerställa  skyddet  av  allmänintresset  i  fråga(55) måste  det  i  synnerhet  vara  möjligt  att  göra  en  laglighetskontroll  avseende  i)  huruvida  de  nationella  åtgärderna  på  ett  meningsfullt  sätt  bidrar  till  att  uppnå  nämnda  mål,  ii)  huruvida  det  kan  finnas  andra  åtgärder  som  är  lika  lämpliga  för  att  uppnå  detta,  samtidigt  som  de  i  mindre  grad  inskränker  friheterna  på  den  inre  marknaden,  och  iii)  huruvida  de  nationella  åtgärderna  kan  ha  oproportionerliga  återverkningar  på  de  andra  berörda  områdena.

91.      För  det  femte  tror  jag  inte  att  det  ankommer  på  EU-domstolen  att  dra  en  bestämd  slutsats  beträffande  de  omtvistade  bestämmelsernas  proportionalitet  i  ett  fall  som  det  aktuella.  Jag  anser  att  de  behöriga  nationella  domstolarna  är  bäst  lämpade  att  väga  samman  de  olika  rättsliga  intressen  och  de  faktiska  omständigheter  som  är  specifika  för  de  berörda  medlemsstaterna  för  att  fastställa  huruvida  de  nationella  åtgärderna  i  fråga  står  sig  vid  en  proportionalitetsprövning.(56)

92.      Den  nationella  identiteten  är  vanligen  resultatet  av  ett  specifikt  lands  historia,  kultur  och  sociopolitiska  särdrag.  Det  är  nog  inte  en  lätt  uppgift  för  en  överstatlig  domstol  att  fullt  ut  sätta  sig  in  i  betydelsen  av  en  viss  del  av  den  nationella  identiteten,  att  förstå  vilken  nivå  av  skydd  som  de  nationella  myndigheterna  önskar  och  att  bedöma  huruvida  det  mål som  eftersträvas  och  de  medel  som  används  för  att  uppnå  detta  mål står  i  rimligt  förhållande  till  varandra.

93.      När  ett  verkligt  krav  som  är  baserat  på  nationell  identitet  framställs  och  det  nationella  intresse  som  skyddas  i  stort  sett  är  förenligt  med  unionens  konstitutionella  ram  bör  det  således  huvudsakligen  ankomma  på  de  behöriga  nationella  domstolarna  att  göra  proportionalitetsprövningen,  såvida  inte  frågorna  är  av  okomplicerad  art.  Detta  innebär  naturligtvis  inte  att  EU-domstolen  inte  kan  tillhandahålla  alla  uppgifter  i  samband  med  tolkningen  som  kan  vara  användbara  när  de  behöriga  nationella  domstolarna  gör  sin  bedömning.(57)

94.      Det  är  mot  bakgrund  av  dessa  principer  som  de  argument  som  den  lettiska  regeringen  har  framfört  med  stöd  av  artikel 4.2  FEU  ska  bedömas.
2)      Huruvida inskränkningen är berättigad i det aktuella fallet

95.      Först  och  främst  kan  det  knappast  råda  tvivel  om  att  de  omtvistade  bestämmelserna  i  verklig  mening  har  till  syfte  att  skydda  och  främja  landets  officiella  språk,  lettiska.  Detta  är,  såsom  nämnts  i punkt 79  ovan,  ett  legitimt  intresse  som  kan  motivera  en  inskränkning  i  etableringsrätten  som  är  förankrad  i  artikel 49  FEUF.

96.      Bedömningen  av  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  proportionerliga  är  emellertid  på  intet  sätt  uppenbar.  Detta  är  följaktligen  en  uppgift  som  den  hänskjutande  domstolen  är  mest  lämpad  för  enligt  min  uppfattning.

97.      För  att  ge  den  hänskjutande  domstolen  användbar  vägledning  kommer  jag  nu  ändå  att  lägga  fram  några  överväganden,  med  tanke  på  de  specifika  särdragen  hos  de  omtvistade  bestämmelserna.

98.      För  det  första  skulle  jag  i  normala  fall  inte  ha  några  svårigheter  att  dra  slutsatsen  att  den  omtvistade  åtgärden  i  princip  är  lämplig  för  att  uppnå  målet  att  skydda  och  främja  användningen  av  landets  officiella  språk.  Genom  att  generellt  kräva  att  lärare  och  studenter  använder  lettiska  på  kurserna  säkerställs  faktiskt  användningen  och  spridningen  av  detta  språk.

99.      Sökandena  i  det  nationella  målet  och  kommissionen  har  emellertid  uttryckt  vissa  tvivel  om  huruvida  den  nationella  åtgärden  kan  bidra  till  att  uppnå  målet  på  ett  tillräckligt  konsekvent  och  systematiskt  sätt.  De  har  i  synnerhet  gjort  gällande  att  det  inte  finns  objektiva skäl för  att  ge  två  privata  högskolor  som  Handelshögskolan  i  Stockholm  i  Riga  och  Juridikhögskolan  i  Riga  speciell  behandling  och  neka  andra  privata  inrättningar  (inbegripet  de  utlandsbaserade)  en  liknande  behandling.  De  har  dessutom  konstaterat  att  språkregleringen  för  högre  utbildningsanstalter  är  strängare  än  motsvarande  ordning  som  gäller  för  primär-  och  sekundärskolan.  De  anser  att  detta  är  orimligt.  Målet  att  främja  och  skydda  användningen  av  det  officiella  språket  skulle  nämligen,  om  något,  bäst  tillgodoses  genom  att  en  strängare  ordning  infördes  för  primär-  och  sekundärskolan  än  för  de  högre  utbildningsanstalterna.

100. Det  finns  en  del  som  talar  för  ovanstående  argument.  Men  jag  måste  erkänna  att  det  inte  finns  tillräcklig  information  i  handlingarna  i  målet  beträffande  dessa  två  aspekter  (skälen  för  att  ge  Handelshögskolan  i  Stockholm  i  Riga  och  Juridikhögskolan  i  Riga  och  den  ordning  som  gäller  för  primär-  och  sekundärskolan)  för  att  jag  ska  kunna  inta  en  bestämd  ståndpunkt  beträffande  det  inre  sammanhanget  i  systemet  som  helhet.  Jag  anser  att  det  är  en  fråga  som  den  nationella  domstolen  ska  pröva.

101. För  det  andra  är  frågan  huruvida  de  omtvistade  bestämmelserna  är  nödvändiga  för  att uppnå  det  angivna  målet  mer  komplex  enligt  min  mening.

102. Mina  tvivel  beror  huvudsakligen  på  att  den  omtvistade  åtgärden  tycks  vara  baserad  på  antagandet  att  användningen  av  andra  språk  inom  högre  utbildning  ofrånkomligen  måste  ”offras”  (eller  åtminstone  avsevärt  begränsas)  för  att  främja  användningen  av  landets  officiella  språk.  Jag  delar  inte  denna  uppfattning.

103. Fördelarna  och  nackdelarna  med  enspråkighet  och  flerspråkighet  har  varit  föremål  för  ett  stort  antal  vetenskapliga  arbeten,  och  det  är  verkligen  inte  min  sak  att  uttala  mig  om  detta.  Jag  nöjer  mig  med  att  påpeka  att  man  inom  modern  forskning  i  allmänhet  tycks  vara  överens  om  att  inlärningsprocessen  inte  fördröjs  för  dem  som  i  unga  år lär  sig  två  eller  fler  språk  samtidigt  och  att  personer  som  är  två-  (eller  fler-)språkiga  vanligtvis  är  bättre  på  att  lära  sig  ytterligare  språk.(58) Detta  tyder  på  att  en  åtgärd  för  att  skydda  och  främja  ett  specifikt  språk  inte  behöver  vara  på  bekostnad  av  andra  språk.

104. Jag  konstaterar  i  detta  avseende  att  undantagen  från  skyldigheten  att  ge  undervisning  på  landets  officiella  språk  är  relativt  få  och  ganska  begränsade  till  sin  omfattning.  De  omtvistade  bestämmelserna  leder  i  själva  verket  till  enspråkighet  på  området  högre  utbildning,  inbegripet  den  privata  sektorn.  Den  nationella  åtgärden  tycks  således  vara  ganska  så  radikal  och  därmed  eventuellt  alltför  överdriven.(59)

105. Jag  undrar  till  exempel  huruvida  en  viss  ökning  och  uppmjukning  av  de  undantag  som  föreskrivs  i  artikel 56.3  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  inte  skulle  säkerställa  att  landets  officiella  språk  främjas  och  skyddas  samtidigt  som  de  skulle  vara  mindre  restriktiva  i  förhållande  till  inrättningar  som  är  etablerade  i  andra  medlemsstater.

106. När  fördelarna  med  de  omtvistade  bestämmelserna  om  främjande  och  skydd  av  landets  officiella  språk  vägs  mot  de  nackdelar  som  drabbar  olika  kategorier  av  enskilda  och  företag  som  påverkas  negativt  av  dessa  bestämmelser  är  jag  för  det  tredje  och slutligen  inte  säker  på  att  vågskålen  tippar  över  till  fördel  för  de  förstnämnda.

107. I  den  ena  vågskålen  befinner  sig  faktiskt  (den  på  alla  sätt  legitima)  avsikten  att  främja  en  medlemsstats  nationella  språk  och  därigenom  bevara  landets  kultur  och  nationella  identitet.  I  den  andra  vågskålen  befinner  sig  emellertid  olika  andra  samhällsintressen  och  privata  intressen  som  åtgärden  allvarligt  inskränker  eller  kommer  i  konflikt  med.

108. Ett  antal  av  dessa  intressen  erkänns  som  skyddsvärda  både  i  unionsrätten  och  i  Europeiska  konventionen  om  skydd  för  de  mänskliga  rättigheterna  och  –  antar  jag  –  även  i  lettisk  nationell  rätt.  När  det  gäller  unionsrätten  anges  vissa  av  dessa  intressen  i  stadgan  som  knutna  till  grundläggande  rättigheter  eller  friheter.(60) Bortsett  från  de  ekonomiska  friheter  som  tillhandahållare  och  mottagare  av  tjänster  åtnjuter  (vilka  såsom  nämnts  också  är  förankrade  i  artikel 16  i  stadgan),  vilka  jag  har  behandlat  ovan,  är  inverkan  på  följande  rättigheter  och  friheter  inte  försumbar.

109. Till  att  börja  med  inskränker  åtgärden  lärarnas  akademiska  frihet  (som  anges  i  artikel 13  i  stadgan)  och  enskildas  och  företags  rätt  att  inrätta  utbildningsanstalter  (som  anges  i  artikel 14.3  i  stadgan).  Vidare  påverkar  de  omtvistade  bestämmelserna  också  studenternas  möjlighet  att,  när  det  är  möjligt,  välja  en  utbildning  som  överensstämmer  med  deras  ”pedagogiska  övertygelse”  (där  eventuellt  en  mer  omfattande  användning  av  främmande  språk  på  kurser  inom  högre  utbildning  ingår).  Även  om  en  sådan  rätt  inte  uttryckligen  föreskrivs  i  stadgan  anser  jag  att den  kan  anses  ingå  i  den  ”rätt  till  utbildning”  som  artikel 14.1  i  stadgan  garanterar  ”var  och  en”,  när  bestämmelsen  jämförs  med  artikel 14.3.(61)

110. De  omtvistade  bestämmelserna  skapar  dessutom  diskriminering  på  grund  av  språk,  vilken  är  en  typ  av  diskriminering  som  är  förbjuden  enligt  artikel 21.1  i  stadgan  och  drabbar  utländska  medborgare  som  är  anställda  (eller  kan  anställas)  inom  sektorn  för  högre  utbildning.  I  detta  sammanhang  behöver  jag  knappast  erinra  om  att  språkkraven  för  tillträde  till  viss  ekonomisk  verksamhet  ofta  kan  ge  upphov  till  indirekt  diskriminering  på  grund  av  nationalitet,  eftersom  lokala  yrkesutövare  lättare  uppfyller  kraven  än  utländska  yrkesutövare.

111. Jag  måste  dessutom  påpeka  att  det  finns  två  sidor  av  begreppet  ”språklig  mångfald”  som  Europeiska  unionen  är  skyldig  att  respektera  enligt  artikel 22  i  stadgan  och  artikel 3.3  FEU.  Detta  begrepp  kan  inte  förstås  som  enbart  ett  uttryck  för  principen  om  medlemsstaternas  likhet  inför  fördragen,  som  anges  i  artikel 4.2  FEU,  vilken  således  innebär  att  Europeiska  unionen  ska  respektera  deras  officiella  språk  och  betrakta  dem  som  likvärdiga.  Det  finns  faktiskt  en  ytterligare  aspekt,  nämligen  respekten  för  minoritetsspråk.

112. Detta  är  en  fråga  som  –  såvitt  jag  kan  förstå  –  är  avgörande  i  förevarande  mål på  grund  av  att  det  finns  en  stor  rysktalande  minoritet  i  Lettland.  I  det  avseendet  måste  jag  erinra  om  att  skyddet  av  minoritetsspråk  är  ett  värde  som  är  förankrat  i  flera  bestämmelser  i  unionens  primärrätt  (inbegripet  artikel 2 FEU  och  artikel 21.1  i  stadgan)  och  i  ett  stort  antal  internationella  instrument  som  Europeiska  unionen  och/eller  medlemsstaterna  har  undertecknat.(62)

113. Jag  anser  att  de  omtvistade  bestämmelserna  avsevärt  påverkar  denna  minoritets  språkrättigheter  genom  att  de  gör  det  omöjligt  för  privatfinansierade  högre  utbildningsanstalter  att  hålla  kurser  på  detta  språk.  Detta  är  i  ännu  högre  grad  sant  med  hänsyn  till  att  de  undantag  som  anges  i  artikel 56.3  i  lagen  om  högre  utbildningsanstalter  inte  gäller  för  ryska,  eftersom  det  inte  är  ett  av  de  officiella  språken  i  Europeiska  unionen.

114. När  detta  väl  konstaterats  ankommer  det,  såsom  förklarats  ovan,  i  slutändan  på  den  hänskjutande  domstolen  att  göra  en  korrekt  bedömning  och,  där  det  är  lämpligt,  väga  de  omständigheter  som  har  beskrivits  i  ovanstående  punkter  mot  varandra.

115. Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  de  hänskjutna  frågorna  på  så  sätt  att  en  nationell  lagstiftning,  som  i  syfte  att  utveckla  och  främja  landets  officiella  språk,  med  vissa  undantag,  kräver  att  högre  utbildningsanstalter  som  huvudsakligen  finansieras  med  privata  medel  ska  erbjuda  kurser  endast  på  detta  språk,  är  förenlig  med  unionsrätten,  förutsatt  att  den  är  lämplig  och  nödvändig  för  att  uppnå  det  angivna  målet  och  skapar  en  rättvis  balans  mellan  de  intressen  som  står  på  spel.

116. Låt  mig  avsluta  med  en  sista  utläggning.  Jag  skulle  vilja  återkomma  till  det  som  jag  angav  i  min  inledning.  Jag  delar  helt  generaladvokaten  Darmons  uppfattning  att  det  är  viktigt  att  bevara  Europas  kulturella  rikedom  och  att  säkerställa  mångfalden  i  dess  språkliga  arv.(63) Icke  desto  mindre  tror  jag  inte  att  detta  ädla  syfte  skulle  gynnas,  om  medlemsstaterna  de  facto  föreskrev  enspråkighet  i  en  viss  ekonomisk  sektor,  och  detta  inte  ens  om  det  rörde  sig  om  sektorn  för  tillhandahållande  av  kurser  inom  högre  utbildning.  Det  ligger  varken  i  medlemsstaternas  eller  i  Europeiska  unionens  intresse  att  –  för  att  återigen  använda  den  metafor  till  vilken  hänvisats  ovan  –  skapa  27  enspråkiga  (eller  två-  eller  trespråkiga)  ”öar”  inom  Europeiska  unionen.  Det  är  förmodligen  inte  den  mångfald  och  rikedom  som  vi  vill  främja  i  en  ”allt  fastare  sammanslutning”  mellan  de  europeiska  folken.  Det  finns  verkligen  inget  i  sig  oförenligt  binärt  förhållande  mellan  ytterligare  integration  och  bevarande  av  européernas  mångfaldiga  språkliga  och  kulturella  arv.
V.      Förslag till avgörande

117. Avslutningsvis  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  tolkningsfrågorna  från  Latvijas  Republikas  Satversmes  tiesa  (Författningsdomstolen,  Lettland)  på  följande  sätt:
–        En  nationell  lagstiftning,  som  i  syfte  att  utveckla  och  främja  landets  officiella  språk,  med  vissa  undantag,  kräver  att  högre  utbildningsanstalter  som  huvudsakligen  finansieras  med  privata  medel  ska  erbjuda  kurser  endast  på  detta  språk,  är  förenlig  med  unionsrätten,  förutsatt  att  den  är  lämplig  och  nödvändig  för  att  uppnå  det  angivna  målet  och  skapar  en  rättvis  balans  mellan  de  intressen  som  står  på  spel.

1      Originalspråk:  engelska.

2      Resolution  av  den  16 oktober 1981  (EGT C 287,  1981, s. 106).

3      Se,  mer  detaljerat  och  med  ytterligare  hänvisningar,  van  der  Jeught,  S.,  EU  Language  Law,  Europa  Law  Publishing,  2015,  sidorna  55–77.

4      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  Italien/kommissionen  (C‑566/10 P,  EU:C:2012:368, punkt 2).

5      Se,  med  hänvisningar  till  rättspraxis,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Bobek  i  målet  An  tAire  Talmhaíochta  Bia  agus  Mara,  Éire  agus  an  tArd-Aighne  (C‑64/20,  EU:C:2021:14, punkterna 74  och  79).

6      Min  kursivering.

7      EUT L 376,  2006, s. 36.

8      Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 179.

9      Latvijas Vēstnesis, 2018, nr 132.

10      Latvijas Vēstnesis, 1995, nr 164/165.

11      Latvijas  Vēstnesis,  2018, nr 220.

12      Se,  bland  annat,  nyligen  avkunnad  dom  av  den  25 juni 2020,  Ministerio  Fiscal  (Tillgång  till  förfarandet  för  prövning  av  en  ansökan  om  internationellt  skydd)  (C‑36/20 PPU,  EU:C:2020:495, punkt 48),  och  dom  av  den  9 september 2021,  Toplofikatsia  Sofia  m.fl.  (C‑208/20  och  C‑256/20,  EU:C:2021:719, punkt 31).

13      Se,  bland  annat,  dom  av  den  24 oktober 2013,  Stoilov  i  Ko  (C‑180/12,  EU:C:2013:693, punkterna 39–48),  och  dom  av  den  27 februari 2014,  Pohotovosť  (C‑470/12,  EU:C:2014:101, punkt 33).

14      Se,  bland  annat,  dom  av  den  27 juni 2013,  Di  Donna  (C‑492/11,  EU:C:2013:428, punkterna 27–32),  och  beslut  av  den  3 mars 2016,  Euro  Bank  (C‑537/15,  ej  publicerad,  EU:C:2016:143, punkterna 34  och  35).

15      Se  ovan, punkterna 16,  17  och  20  i  detta  förslag  till  avgörande.

16      Se,  bland  annat,  dom  av  den  10 december 2018,  Wightman  m.fl.  (C‑621/18,  EU:C:2018:999, punkterna 26  och  27  och  där  angiven  rättspraxis).

17      Se  ovan, punkt 20  i  detta  förslag  till  avgörande.

18      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  19 november 2009,  Filipiak  (C‑314/08,  EU:C:2009:719, punkterna 40–46),  och  dom  av  den  8 september 2010,  Winner  Wetten  (C‑409/06,  EU:C:2010:503, punkterna 29–41).

19      Förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Tesauro  i  målet  Decker  (C‑120/95  och  C‑158/96,  EU:C:1997:399, punkt 17).

20      Se,  bland  annat,  dom  av  den  13 november 2003,  Neri  (C‑153/02,  EU:C:2003:614),  dom  av  den  16 april 2013,  Las  (C‑202/11,  EU:C:2013:239),  dom  av  den  21 juni 2016,  New  Valmar  (C‑15/15,  EU:C:2016:464),  och  dom  av  den  11 juni 2020,  KOB  (C‑206/19,  EU:C:2020:463).

21      Se,  till  exempel,  dom  av  den  6 november 2018,  Scuola  Elementare  Maria  Montessori/kommissionen,  kommissionen/Scuola  Elementare  Maria  Montessori  och  kommissionen/Ferracci  (C‑622/16  P–C‑624/16 P,  EU:C:2018:873, punkt 105  och  där  angiven  rättspraxis).  Se  även  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Bobek  i  målet  Kirschstein  (C‑393/17,  EU:C:2018:918, punkterna 52–59).

22      Se,  senast,  dom  av  den  6 oktober 2020,  kommissionen/Ungern  (Högre  utbildning)  (C‑66/18,  EU:C:2020:792, punkterna 160–163  och  där  angiven  rättspraxis).

23      Se  särskilt skäl 6  i  tjänstedirektivet.  Se  även,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  30 januari 2018,  X  och  Visser  (C‑360/15  och  C‑31/16,  EU:C:2018:44, punkt 107).

24      Se,  till  exempel,  dom  av  den  16 juni 2015,  Rina  Services  m.fl.  (C‑593/13,  EU:C:2015:399).

25      Se  även punkt 45  ovan  i  detta  förslag  till  avgörande.

26      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  kommissionen/Ungern  (Högre  utbildning)  C‑66/18,  EU:C:2020:172, punkt 165).

27      Min  kursivering.

28      Se,  allmänt,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Wahl  i  målet  Čepelnik  (C‑33/17,  EU:C:2018:311, punkterna 49–53).  Se,  särskilt  beträffande  utbildningstjänster,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  kommissionen/Ungern  (Högre  utbildning)  C‑66/18,  EU:C:2020:172, punkterna 165–169).

29      Se,  analogt,  dom  av  den  13 november 2018,  Čepelnik  (C‑33/17,  EU:C:2018:896, punkt 36).

30      Se,  bland  annat,  dom  av  den  11 juni 2020,  KOB  (C‑206/19,  EU:C:2020:463, punkt 22  och  där  angiven  rättspraxis).

31      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  6 mars 2018,  SEGRO  och  Horváth  (C‑52/16  och  C‑113/16,  EU:C:2018:157, punkt 53  och  där  angiven  rättspraxis).

32      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  30 januari 2020,  Anton  van  Zantbeek  (C‑725/18,  EU:C:2020:54, punkt 21).

33      Se  dom  av  den  30 november 1995,  Gebhard  (C‑55/94,  EU:C:1995:411, punkt 27).

34      Se  dom  av  den  2 februari 1989,  Cowan  (186/87,  EU:C:1989:47, punkt 15),  och  dom  av  den  18 juni 2019,  Österrike/Tyskland  (C‑591/17,  EU:C:2019:504, punkt 138  och  där  angiven  rättspraxis).

35      Se OECD, Education  at  a  Glance  2021: OECD  Indicators,  OECD Publishing, Paris, 2021. Se  även  de  uppgifter  som  har  publicerats  på  OECD:s  webbplats, https://data.oecd.org/students/international-student-mobility.htm (senaste  åtkomst  den  13 december 2021).

36      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Szpunar  i  de  förenade  målen  X  och  Visser  (C‑360/15  och  C‑31/16,  EU:C:2017:397, punkt 92).

37       Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  20 december 2017,  Global  Starnet  (C‑322/16,  EU:C:2017:985, punkt 50  och  där  angiven  rättspraxis).

38      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  13 februari 2014,  Sokoll-Seebacher  (C‑367/12,  EU:C:2014:68, punkt 22).

39      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Wahl  i  målet  Global  Starnet  (C‑322/16,  EU:C:2017:442, punkterna 59  och  60).

40      Se,  bland  annat,  dom  av  den  6 oktober 2020,  kommissionen/Ungern  (Högre  utbildning)  (C‑66/18,  EU:C:2020:792, punkt 167  och  där  angiven  rättspraxis).

41      Se,  analogt,  dom  av  den  5 oktober 2004,  CaixaBank  France  (C‑442/02,  EU:C:2004:586, punkterna 12–14).

42      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  6 oktober 2020,  kommissionen/Ungern  (Högre  utbildning)  (C‑66/18,  EU:C:2020:792, punkterna 178  och  179  och  där  angiven  rättspraxis).

43      Se,  för  ett  aktuellt  exempel,  dom  av  den  14 december 2021,  Stolichna  obshtina,  rayon  ”Pancharevo”  (C‑490/20,  EU:C:2021:1008, punkt 54).

44      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  12 maj 2011,  Runevič-Vardyn  och  Wardyn  (C‑391/09,  EU:C:2011:291 punkt 86),  och  dom  av  den  16 april 2013,  Las  (C‑202/11,  EU:C:2013:239, punkt 26).

45      Ibidem, punkt 87  respektive  27.

46      Ibidem, punkt 85  respektive  25.

47      Se  även  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Saugmandsgaard  Øe  i  målet  Ministrstvo  za  obrambo  (C‑742/19,  EU:C:2021:77, punkterna 47  och  48).  Se, till exempel, i doktrinen Di Federico, G., ”The  Potential  of  Article  4(2)  TEU  in  the  Solution  of  Constitutional  Clashes  Based  on  Alleged  Violations  of  National  Identity  and  the  Quest  for  Adequate  (Judicial)  Standards”, European Public Law, 2019, s. 365.

48      Min  kursivering.  

49      Min  kursivering.  Se  även  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Saugmandsgaard  Øe  i  målet  Ministrstvo  za  obrambo  (C‑742/19,  EU:C:2021:77,  fotnot  114).

50      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  V.M.A.  (C‑490/20,  EU:C:2021:296, punkterna 70–73).

51      Vilket  också  framgår  av  rubriken  till  artikel I-5,  ”Förbindelserna  mellan  unionen  och  medlemsstaterna”  i  utkastet  till  Fördrag  om  upprättande  av  en  konstitution  för  Europa,  vilket  har  gett  inspiration  till  nuvarande  artikel 4.2  FEU.  Se  allmänt,  beträffande  denna  fråga,  Bogdandy,  A.,  och  Schill,  S.,  ”Overcoming  absolute  primacy: Respect  for  national  identity  under  the  Lisbon  Treaty”,  Common  Market  Law  Review,  2011,  sidorna  1425–1427.

52      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Kokott  i  målet  V.М.А.  (C‑490/20,  EU:C:2021:296, punkt 73).

53      Se,  bland  annat,  dom  av  den  12 maj 2011,  Runevič-Vardyn  och  Wardyn  (C‑391/09,  EU:C:2011:291 punkterna 83–93),  och  dom  av  den  21 juni 2016,  New  Valmar  (C‑15/15,  EU:C:2016:464, punkterna 53–56).

54      Se, med ytterligare hänvisningar, Millet, F.X., ”Successfully  Articulating  National  Constitutional  Identity  Claims: Strait  Is  the  Gate  and  Narrow  Is  the  Way”,  European Public Law, 2021, sidorna 592 och 593.

55      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  10 februari 2009,  kommissionen/Italien  (C‑110/05,  EU:C:2009:66, punkt 65).  I  detta  sammanhang  vill  jag  också  påpeka  att  det  enligt  fast  rättspraxis  ”inte  är  absolut  nödvändigt  att  en  begränsande  åtgärd  som  vidtagits  av  myndigheterna  i  en  medlemsstat  motsvaras  av  en  uppfattning  som  delas  av  samtliga  medlemsstater  beträffande  sättet  att  skydda  den  grundläggande  rättigheten  eller  det  [aktuella  intresset],  och  att  det  förhållandet  att  en  medlemsstat  har  valt  ett  annat  skyddssystem  än  det  som  har  antagits  i  en  annan  medlemsstat  inte  utesluter  att  bestämmelserna  på  området  är  nödvändiga  och  står  i  proportion  till  sitt  syfte”  (se  dom  av  den  22 december 2010,  Sayn‑Wittgenstein,  C‑208/09,  EU:C:2010:806, punkt 91  och  där  angiven  rättspraxis).

56      Se,  till  exempel,  dom  av  den  2 juni 2016,  Bogendorff  von  Wolffersdorff  (C‑438/14,  EU:C:2016:401, punkt 78).

57      Se,  till  exempel,  dom  av  den  4 juli 2000,  Haim  (C‑424/97,  EU:C:2000:357, punkt 58).

58      Jag  anser  inte  att  det  är  nödvändigt  att  hänvisa  till  något  specifikt  arbete  inom  detta  område,  eftersom  en  ganska  snabb  sökning  på  internet  ger  otaliga  referenser  från  –  såvitt  en  jurist  kan  bedöma  –  tillförlitliga  källor.

59      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Jääskinen  i  målet  Las  (C‑202/11,  EU:C:2012:456, punkterna 64  och  78).

60      Jag  vill  i  detta  avseende  erinra  om  att  enligt  fast  rättspraxis  ”[kan]  en  nationell  bestämmelse  som  kan  hindra  personer  från  att  utöva  sin  fria  rörlighet  endast  …  anses  motiverad  om  den  är  förenlig  med  de  grundläggande  rättigheter  som  garanteras  i  stadgan”  (se,  för  ett  aktuellt  exempel,  dom  av  den  14 december 2021,  Stolichna  obshtina,  rayon  ”Pancharevo”  (C‑490/20,  EU:C:2021:1008, punkt 58  och  där  angiven  rättspraxis).

61      I  artikel 14.3  nämns  ”föräldrars  rätt  att  tillförsäkra  sina  barn  sådan  utbildning  och  undervisning  som  står  i  överensstämmelse  med  föräldrarnas  religiösa,  filosofiska  och  pedagogiska  övertygelse  …  enligt  de  nationella  lagar  som  reglerar  utövandet  av  dessa  rättigheter”  (min  kursivering).  Jag  anser  att  om  föräldrar  har  en  sådan  rätt  när  det  gäller  barnens  utbildning  bör  i  ännu  högre  grad  en  student  som  inte  längre  är  minderårig  ha  rätt  att  välja  utbildning  i  överensstämmelse  med  sin  pedagogiska  övertygelse.

62      Se,  bland  annat,  artikel 27  i  den  internationella  konventionen  om  medborgerliga  och  politiska  rättigheter  (som  antogs  av  FN:s  generalförsamling  den  16 december 1966  och  trädde  i  kraft  den  23 mars 1976).

63      Förslag  till  avgörande  i  målet  Groener  (379/87,  EU:C:1989:197, s. 3982).