CELEX: 62020CC0283
Language: nl
Date: 2021-09-30
Title: Conclusie van advocaat-generaal E. Tanchev van 30 september 2021.#CO e.a. tegen MJ e.a.#Verzoek van de tribunal du travail francophone de Bruxelles om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (Eulex Kosovo) – Gemeenschappelijk optreden 2008/124/GBVB – Artikel 8, leden 3 en 5, artikel 9, lid 3, en artikel 10, lid 3 – Hoedanigheid van werkgever van missiepersoneel – Artikel 16, lid 5 – Subrogerende werking.#Zaak C-283/20.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. TANCHEV
van 30 september 2021 (1)

Zaak C‑283/20

CO,

ME,

GC

en 42 anderen

tegen

MJ,

Europese Commissie,

Europese Dienst voor extern optreden (EDEO),

Raad van de Europese Unie,

Eulex Kosovo

[verzoek van de tribunal du travail francophone de  Bruxelles (Franstalige arbeidsrechtbank Brussel, België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Gemeenschappelijk optreden 2008/124/GBVB inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (Eulex Kosovo) – Bevoegdheid van het Hof van Justitie – Personeel van internationale missies van de EU – Geschillen inzake arbeidsovereenkomsten – Mandaat van het hoofd van de missie – Vaststelling van de werkgever van het internationale personeel”

I.      Inleiding

1.        Dit verzoek van de tribunal du travail francophone de Bruxelles (Franstalige arbeidsrechtbank Brussel, België) betreft de uitlegging van gemeenschappelijk optreden 2008/124/GBVB van de Raad van 4 februari 2008 inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo, Eulex Kosovo(2), zoals met name gewijzigd bij besluit 2014/349/GBVB van de Raad van 12 juni 2014(3). Zoals de verwijzende rechter heeft uiteengezet, speelt de onderhavige zaak in het kader van vorderingen die door voormalige en huidige internationale personeelsleden van Eulex Kosovo zijn ingesteld, onder andere op grond dat hun arbeidsovereenkomsten niet zijn verlengd en hun taken in de nasleep van de reorganisatie van die missie zijn heringedeeld. Eulex Kosovo is een internationale missie van de EU binnen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Tot het personeel ervan behoren ook personen uit de categorie internationaal personeel, waarmee onderdanen van de EU en derde landen worden bedoeld die op contractbasis werkzaam zijn. Het hoofd van de missie is een persoon die voor een bepaalde termijn door de Raad wordt benoemd om het personeel van die missie aan te sturen en om in het missiegebied waarvoor hij verantwoordelijk is te zorgen voor coördinatie met andere Unieactoren.(4)

2.        Het probleem in de onderhavige zaak vloeit voort uit het feit dat het geschil in het hoofdgeding betrekking heeft op de periode vóór de wijziging van gemeenschappelijk optreden 2008/124 bij besluit 2014/349, waarbij Eulex Kosovo de bevoegdheid is toegekend om contracten te sluiten, personeel in dienst te nemen en in rechte op te treden, en  het derhalve arbeidsovereenkomsten betreft die met het hoofd van de missie in zijn eigen naam zijn gesloten. De centrale vraag bij het Hof is dan ook of het hoofd van de missie op basis van de relevante bepalingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 in de betreffende periode als de werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel kan worden beschouwd, dan wel of een andere entiteit voor wier rekening het hoofd van de missie optrad, zoals de missie Eulex Kosovo zelf of een of meer van de instellingen en organen van de Unie, te weten de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (hierna: „EDEO”), als zodanig dient te worden beschouwd. In het hoofdgeding dient dit onderscheid te worden gemaakt, zodat kan worden bepaald tegen welke verweerder de vorderingen moeten worden ingesteld.

3.        De onderhavige zaak biedt het Hof dan ook de gelegenheid om zich uit te spreken over diverse nieuwe en mogelijk gevoelige kwesties aangaande de toerekening van aansprakelijkheid voor arbeidsgeschillen ter zake van internationale missies van de EU op grond van het Unierecht.(5) Ook wordt het Hof verzocht om bepaalde aspecten van de rechtspraak te verduidelijken die betrekking hebben op zijn bevoegdheid op het gebied van het GBVB in dit verband.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Gemeenschappelijk optreden 2008/124 vóór wijziging ervan bij besluit 2014/349

4.        Artikel 8 van gemeenschappelijk optreden 2008/124, met als opschrift „Hoofd van de missie”, bepaalt:
„1.      Het hoofd van de missie neemt de verantwoordelijkheid voor Eulex Kosovo op zich en oefent het commando en de controle erover uit op het terrein.
[...]
3.      Het hoofd van de missie geeft instructies aan alle personeelsleden van Eulex Kosovo, waaronder in dit geval ook aan het ondersteunend element in Brussel, met het oog op de effectieve uitvoering van Eulex Kosovo op het terrein, en zorgt voor de coördinatie en de dagelijkse leiding van de operatie volgens de instructies van de civiele bevelhebber.
[...]
5.      Het hoofd van de missie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo. Daartoe ondertekent het hoofd van de missie een contract met de Commissie.
[...]”

5.        Artikel 9 van gemeenschappelijk optreden 2008/124, met als opschrift „Personeel”, bepaalt:
„1.      Het aantal en het niveau van de personeelsleden van Eulex Kosovo zijn in overeenstemming met de in artikel 2 bedoelde missieverklaring, met de in artikel 3 bedoelde taken en met de in artikel 6 bedoelde structuur van Eulex Kosovo.
2.      Eulex Kosovo bestaat voornamelijk uit personeel dat door de lidstaten of de instellingen van de EU wordt gedetacheerd. Elke lidstaat of EU-instelling draagt de kosten in verband met elk door hem of haar gedetacheerd personeelslid, met inbegrip van kosten voor vervoer van en naar de plaats van detachering, salarissen, ziektekosten en andere vergoedingen dan dagvergoedingen en toeslagen voor gevaren en ongemakken.
3.      Eulex Kosovo kan ook naargelang van de behoeften internationaal civiel en plaatselijk personeel op contractbasis aanwerven, indien de vereiste functies niet worden vervuld door personeel dat door de lidstaten gedetacheerd is. Onderdanen van deelnemende derde staten mogen, indien nodig, bij wijze van uitzondering op contractbasis worden aangenomen in met redenen omklede gevallen waarin geen geschikte sollicitaties uit de lidstaten beschikbaar zijn.[(6)]
[...]”

6.        Artikel 10 van gemeenschappelijk optreden 2008/124, met als opschrift „Status van Eulex Kosovo en van het personeel van Eulex Kosovo”, bepaalt:
„1.      Indien nodig wordt over de status van het personeel van Eulex Kosovo, in voorkomend geval inclusief de voorrechten en immuniteiten en overige waarborgen die nodig zijn voor de uitvoering en de soepele werking van Eulex Kosovo, een overeenkomst gesloten.
[...]
3.      De arbeidsvoorwaarden en de rechten en plichten van het internationale en het plaatselijke civiele personeel staan in contracten tussen het hoofd van de missie en de betrokken personeelsleden.”

7.        Artikel 16, lid 4, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, met als opschrift „Financiële regelingen”, bepaalt:
„Het hoofd van de missie brengt over de in het kader van zijn contract ondernomen activiteiten volledig verslag uit aan de Commissie, onder wier toezicht hij staat.”
B.      Gemeenschappelijk optreden 2008/124 na wijziging ervan bij besluit 2014/349

8.        Gemeenschappelijk optreden 2008/124 is met name gewijzigd bij besluit 2014/349, dat volgens artikel 2 van dat besluit op 12 juni 2014 in werking is getreden.

9.        Artikel 8, lid 1 bis, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2014/349 (hierna: „gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd”), bepaalt:
„Het hoofd van de missie is de vertegenwoordiger van de missie. Het hoofd van de missie kan, onder zijn algemene verantwoordelijkheid, beheerstaken betreffende personeels- en financiële aangelegenheden delegeren aan personeelsleden van de missie.”

10.      Artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, bepaalt:
„De arbeidsvoorwaarden en de rechten en plichten van het internationale en het plaatselijke personeel worden neergelegd in contracten die moeten worden gesloten tussen Eulex Kosovo en het betrokken personeelslid.”

11.      Artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, met als opschrift „Wettelijke regelingen”, bepaalt:
„Eulex Kosovo heeft de bevoegdheid diensten en leveringen aan te besteden, contracten en administratieve regelingen te sluiten, personeel in dienst te nemen, bankrekeningen te bezitten, eigendommen te verkrijgen of te vervreemden en haar schulden te vereffenen, en in rechte op te treden, zoals vereist om uitvoering te geven aan dit gemeenschappelijk optreden.”

12.      Artikel 16, leden 4 en 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, bepaalt:
„4.      Eulex Kosovo is verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting van de missie. Daartoe ondertekent de missie een overeenkomst met de Commissie.(7)
5.      Eulex Kosovo is met ingang van 15 juni 2014 verantwoordelijk voor eventuele vorderingen en verplichtingen die uit de uitvoering van het mandaat voortvloeien, met uitzondering van vorderingen met betrekking tot ernstig wangedrag van het hoofd van de missie, waarvoor de verantwoordelijkheid op laatstgenoemde blijft rusten.”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vraag

13.      Volgens de verwijzingsbeslissing waren of zijn CO, ME, GC en 42 anderen (hierna: „verzoekers in het hoofdgeding”) als internationaal civiel personeel werkzaam bij Eulex Kosovo, op grond van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die werden  gesloten voor een of meer maanden tot maximaal één jaar, en die achtereenvolgens werden verlengd. Deze overeenkomsten bevatten een beding waarbij tot juni 2014 de rechtbanken van Brussel en met ingang van oktober 2014 het Hof van Justitie van de Europese Unie bevoegd werden  verklaard.

14.      Van 1 februari 2013 tot en met 14 oktober 2014 bekleedde MJ de functie van hoofd van de missie, zoals bepaald in de overeenkomsten die hij op 1 februari en 7 juni 2013 met de Commissie had gesloten.

15.      In 2012 heeft een herindeling van verschillende functies volgens verzoekers in het hoofdgeding geleid tot een wijziging van hun functieomschrijving en een aanzienlijke vermindering van hun bezoldiging. Deze herindeling werd gevolgd door drie „golven”, in de lente en de zomer van 2013, in de herfst van 2014 en in de herfst van 2016, waarin arbeidsovereenkomsten niet werden verlengd.

16.      Bij verzoekschrift van 6 augustus 2013 hebben enkele verzoekers in het hoofdgeding bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU ingesteld tegen de Commissie, de EDEO en Eulex Kosovo, waarbij  zij de wettigheid betwistten van de door MJ als het hoofd van de missie genomen besluiten om hun arbeidsovereenkomsten niet te verlengen. Bij beschikking van 30 september 2014, Bitiqi e.a./Commissie e.a.(8), heeft het Gerecht dat beroep wegens onbevoegdheid verworpen, oordelende dat de betrokken rechtsverhouding van contractuele aard was en derhalve onder het beding in de arbeidsovereenkomsten viel waarbij de rechtbanken van Brussel bevoegd werden verklaard.

17.      Bij verzoekschriften van 11 juli, 14 juli en 21 oktober 2014 hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de tribunal du travail francophone de Bruxelles beroepen ingesteld waarbij zij opkwamen tegen de herindeling van hun taken en/of het niet verlengen van hun arbeidsovereenkomsten, evenals het op hen toe te passen statuut, met name op het gebied van de sociale zekerheid, en waarbij zij  schadevergoeding vorderden. De herindeling van de taken en de eerste golf waarin de overeenkomsten niet werden verlengd vonden plaats vóór de vaststelling van besluit 2014/349 en werden door MJ als het hoofd van de missie doorgevoerd.

18.      Aanvankelijk waren die beroepen ingesteld tegen MJ als het hoofd van de missie, de Raad, de Commissie en de EDEO. Deze vier verweerders hebben onder andere gesteld dat overeenkomstig artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, enkel Eulex Kosovo, zowel voor de toekomst als voor het verleden, aansprakelijk zou moeten zijn voor eventuele vorderingen en verplichtingen die uit de uitvoering van haar mandaat voortvloeien, aangezien zij inmiddels rechtspersoonlijkheid bezat en ook de bevoegdheid had om in rechte op te treden. In antwoord daarop hebben verzoekers in het hoofdgeding verzoekschriften tot gedwongen tussenkomst ingediend, teneinde Eulex Kosovo in de procedure te doen voegen. De verwijzende rechter heeft de behandeling van deze verzoekschriften echter losgekoppeld van de behandeling van de voorafgaande ontvankelijkheids- en procedurele kwesties in het kader van de verzoekschriften tegen de eerste vier verweerders.

19.      Bij vonnis van 1 juni 2018 heeft de verwijzende rechter beslist dat MJ als het hoofd van de missie voor de periode met ingang van 12 juni 2014 buiten het geding diende te worden gesteld, aangezien op deze datum besluit 2014/349 was vastgesteld en MJ in relatie tot verzoekers in het hoofdgeding niet meer in eigen naam optrad, maar enkel als „vertegenwoordiger” van Eulex Kosovo, zoals aangegeven in artikel 8, lid 1 bis, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd. De verwijzende rechter heeft tevens beslist  dat de Raad, de Commissie en de EDEO voor die periode van de zaak dienden te worden uitgesloten, op grond dat Eulex Kosovo krachtens besluit 2014/349 haar eigen rechtspersoonlijkheid bezit en de bevoegdheid heeft om in rechte op te treden, en de door die missie verrichte handelingen in haar eigen naam zijn verricht. Wat echter de periode vóór 12 juni 2014 betreft, heeft de verwijzende rechter de heropening van de procedure gelast, zodat de partijen hun standpunten uiteen konden zetten over het bestaan van het mandaat dat gedurende die periode beweerdelijk aan MJ en zijn voorgangers in hun hoedanigheid van hoofd van de missie is verleend en, indien van toepassing, inzake de precieze aard van dat mandaat en de gevolgen ervan wat betreft de bevoegdheid van MJ als hoofd van de missie, de Raad, de Commissie en de EDEO.

20.      Nu de verwijzende rechter de standpunten van de partijen heeft gehoord, vraagt hij zich af of MJ als het hoofd van de missie in  de periode vóór 12 juni 2014 enkel de gemachtigde van de Unie was. De verwijzende rechter merkt onder andere op dat de vóór deze datum met MJ gesloten arbeidsovereenkomsten hem niet enkel uitdrukkelijk in zijn persoonlijke hoedanigheid vermelden, maar ook als werkgever, en dat die overeenkomsten volgens artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 met het hoofd van de missie moesten worden gesloten. Ook benadrukt de verwijzende rechter dat MJ de ingevolge artikel 8, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 met de Commissie gesloten contracten  voor eigen rekening heeft ondertekend, krachtens welke  sommige begrotingen in verband met de operationele behoeften van Eulex Kosovo, met name ter dekking van de bezoldiging van het personeel, aan hem zijn toegewezen, en dat artikel 11, lid 1, van het op 7 juni 2013 ondertekende contract nader bepaalt dat MJ voor eigen rekening arbeidsovereenkomsten met het internationale personeel dient te sluiten, op basis van de regels zoals neergelegd in Commission Communication C(2009) 9502 of 30 November 2009 on Specific Rules for Special Advisers of the Commission entrusted with the implementation of operational CFSP actions and contracted international staff [mededeling van de Commissie C(2009) 9502 van 30 november 2009 betreffende de bijzondere adviseurs van de Commissie die gemachtigd zijn voor de uitvoering van operationele optredens van het GBVB, en betreffende het internationale contractpersoneel; hierna: „mededeling van 2009”], die  in de betrokken arbeidsovereenkomsten wordt vermeld.

21.      De verwijzende rechter wijst erop dat de Unierechters de kwestie van het identificeren van de werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel vóór besluit 2014/349 nog niet hebben behandeld. In dit verband wijst de verwijzende rechter op twee beslissingen van een andere kamer van de tribunal du travail francophone de Bruxelles(9), waarin is vastgesteld dat de Unie zoals vertegenwoordigd door haar instellingen, en niet het hoofd van de missie, de werkgever was van het bij Eulex Kosovo en een andere internationale missie van de EU werkzame internationale personeel voordat die missies rechtspersoonlijkheid verkregen. Volgens de verwijzende rechter is de oplossing van die kwestie in de onderhavige zaak van wezenlijk belang, omdat hij zich pas daarna kan uitspreken over de ontvankelijkheid en de inhoud van bepaalde vorderingen die tegen MJ als het hoofd van de missie, de Raad, de Commissie en de EDEO zijn ingesteld, voor zover deze de periode vóór 12 juni 2014 betreffen.

22.      Tegen deze achtergrond heeft de tribunal du travail francophone de Bruxelles besloten het hoofdgeding te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Dienen artikel 8, lid 3, en artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden [2008/124], vóór de wijziging ervan bij besluit [2014/349], in voorkomend geval in combinatie met alle andere eventueel relevante bepalingen, aldus te worden uitgelegd dat zij het hoofd van de missie, in eigen naam en voor eigen rekening, de hoedanigheid toekennen van werkgever van het bij de missie Eulex Kosovo werkzame internationale civiele personeel in de periode vóór 12 juni 2014, of dat zij, met name gezien artikel 8, lid 5, en artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden [2008/124], vóór de wijziging van 12 juni 2014, de hoedanigheid van werkgever toekennen aan de Europese Unie en/of aan een van haar instellingen, zoals de [Commissie], de [EDEO], de Raad van de Europese Unie of een eventuele andere instelling, voor rekening waarvan het hoofd van de missie tot deze datum zou hebben opgetreden krachtens een volmacht, delegatie van bevoegdheid of een zo nodig te bepalen andere vorm van vertegenwoordiging?”

23.      Verzoekers in het hoofdgeding, de Spaanse regering, de Raad, de Commissie, de EDEO en Eulex Kosovo hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. Op 16 juni 2021 is een terechtzitting gehouden, tijdens welke deze partijen mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.
IV.    Samenvatting van de opmerkingen van partijen

24.      Verzoekers in het hoofdgeding stellen zich op het standpunt dat gemeenschappelijk optreden 2008/124 aldus dient te worden uitgelegd dat het de Unie, en specifiek de Raad en de Commissie, de hoedanigheid van werkgever toekent, zowel voor als na 12 juni 2014. Naar hun mening zou MJ als het hoofd van de missie enkel als ondertekenaar van de betrokken arbeidsovereenkomsten voor rekening van de Unie hebben opgetreden, aangezien het GBVB exclusief onder haar verantwoordelijkheid valt, en de Unie enkel door haar instellingen wordt vertegenwoordigd, met uitsluiting van welke andere entiteit ook. Gemeenschappelijk optreden 2008/124 delegeert enkel ad-hocbevoegdheden waarvoor het hoofd van de missie verantwoording schuldig is aan de Unie, niet aan de personeelsleden van Eulex Kosovo. Ook het feit dat bij elke verandering van het hoofd van de missie de arbeidsovereenkomsten door een andere ondertekenaar worden ondertekend, impliceert gezien het arrest van 5 juli 2018, Jenkinson/Raad e.a.(10), dat de Unie voor de gehele duur van de arbeidsverhouding de werkgever is.

25.      Zoals verzoekers in het hoofdgeding tijdens de terechtzitting hebben benadrukt, kunnen de litigieuze besluiten aan de Commissie worden toegerekend, aangezien deze besluiten betrekking hebben op de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo, en aangelegenheden ten aanzien van onder andere salarissen, vergoedingen en arbeidsvoorwaarden, door de Unie worden bepaald. Deze besluiten kunnen ook worden toegerekend aan de Raad, omdat deze verantwoordelijk is voor het tot stand brengen van het rechtskader en voor onvolkomenheden betreffende de status van het internationale personeel dat  onder de verantwoordelijkheid  staat van het hoofd van de missie, die door de Raad wordt benoemd, en voor de vaststelling van de reorganisatiebesluiten die op operationeel gebied worden uitgevoerd. Het argument dat artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, enkel declaratoire kracht heeft, is onverenigbaar met het arrest van 12 november 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo(11),de bewoordingen van dat gemeenschappelijk optreden, mededeling van de Commissie C(2012) 4052 final van 26 juni 2012 betreffende het financieel beheer van missies op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: „mededeling van 2012”) en de contracten tussen de hoofden van de missie en de Commissie.

26.      De Spaanse regering voert aan dat de Unie vóór 12 juni 2014 als de werkgever heeft opgetreden, hoewel de betrokken arbeidsovereenkomsten door MJ als het hoofd van de missie zijn gesloten en daarin het begrip „werkgever” voorkomt. MJ heeft als gemachtigde van de Unie opgetreden en taken uitgevoerd die op grond van gemeenschappelijk optreden 2008/124 rechtsgeldig aan hem zijn toegekend. Krachtens artikel 8, lid 5, en artikel 16, lid 4, daarvan is het hoofd van de missie ten aanzien van begrotingsaangelegenheden onderhevig aan het toezicht van de Commissie, en, via het Politiek en Veiligheidscomité (hierna: „PVC”) en de civiele bevelhebber, aan het politieke en strategische toezicht van de Raad, hetgeen impliceert dat er sprake is van een effectieve controle op het hoofd van de missie zijdens de Unie, en ingevolge artikel 8, lid 7, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 is  hij deze overeenkomsten als vertegenwoordiger daarvan aangegaan. Zoals de Spaanse regering tijdens de terechtzitting heeft gesteld, vormde besluit 2014/349 een belangrijke vernieuwing van de op Eulex Kosovo toepasselijke bepalingen, en kan het uit artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, worden afgeleid dat de aansprakelijkheid van Eulex Kosovo enkel geldt voor handelingen die zich op of na 15 juni 2014 hebben voorgedaan. Hoewel de Raad en de Commissie beide verweerder kunnen zijn in deze zaak, moet nog steeds worden vastgesteld of de betwiste besluiten van het hoofd van de missie in de uitoefening van de gedelegeerde functies van de een of de ander zijn verricht.

27.      De Raad stelt zich op het standpunt dat, aangezien de procedure na de vaststelling van besluit 2014/349 bij de verwijzende rechter is aangespannen, de juridische situatie van Eulex Kosovo vóór 12 juni 2014 niet van belang is en dat Eulex Kosovo in ieder geval reeds vóór 12 juni 2014 rechtspersoonlijkheid bezat, zodat zij als de enige verweerder dient te worden beschouwd. De Raad is van mening dat artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, enkel declaratoire kracht heeft, en dat een eventuele opsplitsing van de contractperioden tussen de verschillende werkgevers niet in het belang van verzoekers in het hoofdgeding is. Aangezien de Raad geen partij bij de betrokken arbeidsovereenkomsten was, kan hij niet als de verweerder worden beschouwd en betrof het arrest van 19 juli 2016, H/Raad e.a.(12), zoals hij tijdens de terechtzitting heeft benadrukt, een kwestie van overplaatsing van personeel, in tegenstelling tot een contractuele arbeidsverhouding waarbij de Raad niet betrokken is, zoals hier het geval is.

28.      De Commissie stelt zich op het standpunt dat de vraag hypothetisch van aard is en derhalve niet-ontvankelijk, daar er parallelle procedures in gedwongen  tussenkomst  tegen Eulex Kosovo onder de rechter zijn, en de vraag de betekenis en werkingssfeer betreft van een bepaling van het Unierecht die op het moment van indiening van de verzoekschriften niet meer van kracht was, aangezien die bepaling enkel op de periode vóór 12 juni 2014 ziet. De Commissie stelt subsidiair dat artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, aldus dient te worden uitgelegd dat vóór 12 juni 2014 het hoofd van de missie de werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel is, terwijl, indien de bevoegdheid om dergelijk personeel in dienst te nemen niet van handelingsbevoegdheid afhangt, Eulex Kosovo ter zake als de werkgever dient te worden beschouwd. Aangezien deze bepaling enerzijds Eulex Kosovo de mogelijkheid gaf om met ingang van 12 juni 2014 contracten te sluiten en personeel in dienst te nemen, was het voor die missie niet mogelijk om vóór deze datum een arbeidsverhouding aan te gaan, zodat de enige wederpartij bij de betrokken arbeidsovereenkomsten het hoofd van de missie is, zoals aangegeven in artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124. Anderzijds had Eulex Kosovo reeds vóór 12 juni 2014 de bevoegdheid om ingevolge artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 personeel aan te werven, en is artikel 16, lid 5, van dat gemeenschappelijk optreden, zoals gewijzigd, van toepassing op feiten van vóór 15 juni 2014 indien het beroep na deze datum wordt ingesteld, zodat vanaf deze datum klachten die uit de uitvoering van het mandaat voortvloeien, aan Eulex Kosovo moeten worden gericht.

29.      De Commissie stelt zich op het standpunt dat zij zelf niet als de werkgever kan worden beschouwd, aangezien haar rol zich beperkt tot de uitvoering van de begroting, en niet het personeelsbeheer betreft. Zoals de Commissie tijdens de terechtzitting heeft benadrukt, is zij in overeenstemming met het arrest H niet in de commandostructuur betrokken en is er geen begrotingsbesluit bij deze zaak betrokken; het hoofd van de missie wordt door de Raad benoemd, zijn mandaat wordt door de Raad vastgesteld, en de mededeling van 2009 en die van 2012, waarin regels worden beschreven die de Raad in dit verband heeft vastgesteld, hebben niets vandoen met het internationale personeel.

30.      De EDEO stelt zich op het standpunt dat de artikelen 8, 9 en 10 van gemeenschappelijk optreden 2008/124 aldus dienen te worden uitgelegd dat Eulex Kosovo de hoedanigheid van werkgever van het bij die missie werkzame internationale personeel heeft. De EDEO is van mening dat de vraag niet relevant is voor zover deze het hoofd van de missie vóór besluit 2014/349 betreft, aangezien de procedure bij de verwijzende rechter na vaststelling van dat besluit is aangespannen en het hoofd van de missie in geen  geval de werkgever is. Artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 geeft aan dat Eulex Kosovo personeel kan aanwerven, en artikel 9, leden 1 en 2, en artikel 10, lid 1, daarvan zien op het personeel van Eulex Kosovo. Derhalve stelt de EDEO dat Eulex Kosovo reeds vóór 12 juni 2014 de bevoegdheid had om personeel aan te werven, en dat artikel 15 bis van dat gemeenschappelijk optreden, zoals gewijzigd, enkel declaratoire kracht heeft. Zoals de dienst tijdens de terechtzitting heeft benadrukt, dient rechtspersoonlijkheid in de zin van artikel 47 VEU, dat bepaalt dat de Unie rechtspersoonlijkheid bezit, te worden onderscheiden van de handelingsbevoegdheid van de instellingen van de Unie en andere entiteiten om taken uit te voeren, zodat er geen sprake is van tegenstrijdigheid met het arrest Elitaliana, daar Eulex Kosovo ondanks het ontbreken van rechtspersoonlijkheid nog steeds de handelingsbevoegdheid heeft om personeel in dienst te nemen. Dat de Raad en het PVC, via de civiele bevelhebber – die deel uitmaakt van de EDEO– het politieke toezicht op en de strategische aansturing van Eulex Kosovo uitoefenen, en dat er op basis van de uitvoering van de begroting sprake is van een link naar de Commissie, geeft de Raad, de Commissie of de EDEO niet de hoedanigheid van werkgever. Verzoekers in het hoofdgeding hebben geen arbeidsovereenkomsten met hen gesloten, en het arrest H betrof een kwestie van overplaatsing van personeel, waarbij er enigszins sprake was van een verband met het politieke toezicht op en de strategische aansturing van de missie, waar dat voor de aanwerving en het beheer van internationaal personeel niet geldt.

31.      Eulex Kosovo stelt zich op het standpunt dat de artikelen 8, 9 en 10 van gemeenschappelijk optreden 2008/124 aldus dienen te worden uitgelegd dat Eulex Kosovo de hoedanigheid van werkgever van het bij die missie werkzame internationale personeel heeft. Het hoofd van de missie treedt op als gemachtigde van Eulex Kosovo, niet als werkgever, en voert de besluiten van de Raad inzake de reorganisatie van Eulex Kosovo uit, zonder beslissingsbevoegdheden ten aanzien van de herindeling en beëindiging van functies. Hoewel de Raad, de Commissie en de EDEO een belangrijke rol in de ontwikkeling van het mandaat van Eulex Kosovo spelen, hebben zij geen contractuele band met verzoekers in het hoofdgeding. Dat de betrokken arbeidsovereenkomsten op grond van artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 met MJ als het hoofd van de missie zijn gesloten, betekent niet dat hij de werkgever is. Dit blijkt uit de rechtspraak van de Unierechters(13), waarin naar Eulex Kosovo als de werkgever wordt verwezen, en niet naar de opeenvolgende hoofden van de missie in hun persoonlijke hoedanigheid, ook niet als de arbeidsovereenkomsten vóór besluit 2014/349 waren ondertekend. Zoals Eulex Kosovo tijdens de terechtzitting heeft gesteld, had zij reeds de bevoegdheid om op grond van artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 personeel aan te werven en is artikel 16, lid 5, zoals gewijzigd, van toepassing op met ingang van 15 juni 2014 ingestelde vorderingen, ook als de feiten zich vóór deze datum voordeden, zoals hier het geval is.
V.      Analyse

32.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, aldus dient te worden uitgelegd dat, ten behoeve van het identificeren van de verweerder in het geschil in het hoofdgeding, het hoofd van de missie van Eulex Kosovo, Eulex Kosovo, de Raad, de Commissie dan wel de EDEO in de periode vóór 12 juni 2014 als de werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel dient te worden beschouwd.

33.      Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, vloeit deze vraag voort uit het feit dat op grond van de wijzigingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 bij besluit 2014/349, meer bepaald bij artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, dat is ingevoegd bij het per 12 juni 2014 geldende besluit 2014/349, aan Eulex Kosovo expliciet de bevoegdheid is verleend om contracten te sluiten, personeel in dienst te nemen en in rechte op te treden, terwijl vóór deze datum het hoofd van de missie de arbeidsovereenkomsten in zijn eigen naam sloot en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting van die missie droeg, zoals in gemeenschappelijk optreden 2008/124 was bepaald. Daarnaast zijn de Raad, de Commissie en de EDEO betrokken bij de instelling en de werking van Eulex Kosovo, zodat zij verantwoordelijk kunnen worden geacht voor de handelingen die ten aanzien van het dienstverband van het internationale personeel door het hoofd van de missie worden verricht, voor zover de missie Eulex Kosovo zelf niet verantwoordelijk kon worden gehouden. Zoals verzoekers in het hoofdgeding hebben aangegeven, dient de verwijzende rechter hun werkgever aan te wijzen, zodat hij over het momenteel bij hem aanhangige geschil uitspraak kan doen, en wordt volgens het toepasselijke nationale recht de hoedanigheid van werkgever toegewezen aan die entiteit die rechtspersoonlijkheid bezit en de bevoegdheid heeft om zich voor de rechter te verantwoorden voor vorderingen met betrekking tot de arbeidsverhouding.

34.      Teneinde de vraag in de onderhavige zaak te kunnen beantwoorden, moeten eerst enige voorafgaande opmerkingen over de internationale missies van de EU en over Eulex Kosovo worden gemaakt (deel A). Vervolgens behandel ik de bevoegdheid van het Hof om in de omstandigheden van de onderhavige zaak een prejudiciële beslissing aangaande de uitlegging van gemeenschappelijk optreden 2008/124 te geven (deel B) en de door de Commissie naar voren gebrachte argumenten inzake de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag (deel C), alvorens de vraag te onderzoeken (deel D).

35.      Op basis van de vorenbedoelde analyse kom ik tot de conclusie dat het Hof bevoegd is om van de onderhavige zaak kennis te nemen en dat de prejudiciële vraag ontvankelijk is. Ook concludeer ik dat gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, aldus dient te worden uitgelegd dat het voor de periode vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van verzoekers in het hoofdgeding toekent aan  de Commissie.
A.      Opmerkingen vooraf

36.      In het kader van het GBVB, beheerst door titel V van het VEU, voorziet het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (hierna: „GVDB”)(14) de Unie van een operationeel vermogen om buiten het grondgebied van de EU civiele en militaire missies in te zetten, zodat een scala aan taken, waaronder conflictpreventie en handhaving van de vrede, kan worden uitgevoerd.(15) Zoals in recente verslagen wordt opgemerkt, vormen dergelijke missies een uniek instrument in de gereedschapskist van de EU, op basis waarvan onmiddellijk kan worden opgetreden ter bezwering van een conflict of crisis. Daarmee zijn die missies bestanddeel van een strategische inspanning om veiligheid te bieden, landen in staat te stellen om van conflicten te herstellen, en de Unie en haar burgers middels extern optreden te beschermen.(16) Momenteel zijn er 17 GVDB-missies actief – 11 civiele missies en 6 militaire missies of operaties – waarvoor wereldwijd ongeveer 5 000 personen werkzaam zijn.(17)

37.      Eulex Kosovo is een civiele GVDB-missie, die bij gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals laatstelijk gewijzigd bij besluit 2021/904, is ingesteld. Gemeenschappelijk optreden 2008/124 is diverse malen verlengd, en het huidige mandaat van Eulex Kosovo loopt tot 14 juni 2023, zoals in dat besluit wordt aangegeven. Eulex Kosovo wordt als de grootste civiele GVDB-missie tot dusver beschouwd.(18) Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 heeft de Raad na goedkeuring van het operatieplan (hierna: „OPLAN”) het startsein gegeven voor Eulex Kosovo. Het OPLAN en het operationeel concept (Concept of Operations; hierna: „CONOPS”) vormen de basisplanningsdocumenten voor de uitvoering van het mandaat van Eulex Kosovo.(19)

38.      Volgens artikel 2 van gemeenschappelijk optreden 2008/124(20) luidt de missieverklaring van Eulex Kosovo dat de missie „de instellingen, het justitieel apparaat en de wetshandhavingsinstanties van Kosovo bij[staat] in hun vorderingen op weg naar duurzaamheid en verantwoordingsplicht en bij de verdere ontwikkeling en versterking van een onafhankelijk multi-etnisch justitieel apparaat en een multi-etnisch politioneel en douaneapparaat; daarbij moet ervoor worden gezorgd dat deze instellingen vrij zijn van politieke inmenging en de internationaal erkende normen en Europese beste praktijken naleven”.

39.      Op grond van artikel 9 van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322 en bij besluit 2014/349, bestaat Eulex Kosovo uit personeel dat door de lidstaten en de instellingen van de Unie wordt gedetacheerd, en  internationaal en plaatselijk personeel dat op contractbasis werkzaam is.

40.      Luidens artikel 11 van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322, heeft Eulex Kosovo de volgende commandostructuur. Het PVC, een specifiek comité van de Raad dat zich met het GBVB bezighoudt(21), oefent onder de verantwoordelijkheid van de Raad en de hoge vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „HV”) het politieke toezicht op en de strategische aansturing van Eulex Kosovo uit(22). In het kader van het door de Europese Raad en de Raad gedefinieerde GBVB(23) zorgt de HV voor de uitvoering van hun besluiten, met inbegrip van de besluiten aangaande GVDB-missies, en wordt de HV daarin bijgestaan door de EDEO, de diplomatieke dienst van de EU(24). Het PVC wordt door de Raad gemachtigd om het hoofd van de missie aan te stellen(25), wiens termijn een specifieke duur kent, vaak één tot twee jaar, overeenkomstig het mandaat van Eulex Kosovo(26).

41.      Daarnaast oefent de civiele bevelhebber, onder het politieke toezicht op en de strategische aansturing van het PVC en het algemene gezag van de HV, op strategisch niveau het commando en de controle over Eulex Kosovo uit.(27) De civiele bevelhebber is ook directeur van het civiele plannings- en uitvoeringsvermogen(28), dat een directoraat van de EDEO is dat als het operationele hoofdkwartier voor civiele GVDB-missies dienstdoet(29). Het hoofd van de missie oefent het commando en de controle over Eulex Kosovo uit op het terrein en legt rechtstreeks verantwoording af aan de civiele bevelhebber.(30)
B.      Bevoegdheid van het Hof

42.      De bevoegdheid van het Hof om van de onderhavige zaak kennis te nemen, wordt niet door de partijen betwist.(31) Het vraagstuk van de bevoegdheid van het Hof kan evenwel ambtshalve door het Hof worden onderzocht.(32) Aangezien gemeenschappelijk optreden 2008/124 op grond van de Verdragsbepalingen inzake het GBVB is aangenomen(33), lijkt het noodzakelijk om na te gaan of de bevoegdheid van het Hof om een prejudiciële beslissing aangaande de uitlegging van gemeenschappelijk optreden 2008/124 te geven eventueel wordt beïnvloed door de regels die de bevoegdheid van de Unierechters ten aanzien van het GBVB, zoals neergelegd in de tweede alinea van artikel 24, lid 1, VEU en de eerste alinea van artikel 275 VWEU, beperken. Zoals de EDEO heeft aangegeven, lijkt dit namelijk het eerste verzoek om een prejudiciële beslissing inzake de uitlegging van een GBVB-handeling te zijn dat in dit verband bij het Hof is ingediend.

43.      In herinnering dient te worden gebracht dat, zoals het Hof heeft geoordeeld, de Unierechters op grond van artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 275,  eerste alinea, VWEU in de regel  niet bevoegd zijn ten aanzien van de bepalingen van het GBVB en de op grond daarvan vastgestelde besluiten. Aangezien deze regels echter een uitzondering bevatten op de regel van de algemene bevoegdheid op grond van artikel 19 VEU, moeten zij in enge zin worden uitgelegd.(34) In dit verband heeft het Hof benadrukt dat zowel uit artikel 2 VEU, dat behoort tot de gemeenschappelijke bepalingen van het VEU, als uit artikel 21 VEU, dat betrekking heeft op het externe optreden van de EU en waarnaar wordt verwezen in artikel 23 VEU betreffende het GBVB, blijkt dat de Unie onder meer berust op de waarden van de rechtsstaat.(35) Met andere woorden: artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) kan weliswaar geen bevoegdheid voor het Hof in het leven roepen wanneer de verdragen dit uitsluiten, maar het in deze bepaling neergelegde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, en de aan het Hof krachtens artikel 19, lid 1, VEU toegewezen functie die ertoe strekt te verzekeren dat het recht bij de toepassing en uitlegging van de verdragen wordt geëerbiedigd, vereisen evenzeer dat deze regels eng worden uitgelegd.(36)

44.      Voorts volgt uit de bestaande rechtspraak inzake bevoegdheidskwesties betreffende het GBVB dat het feit dat een GBVB-handeling bestanddeel van de specifieke omstandigheden van de zaak is, niet per se betekent dat de beperkingen waaraan de bevoegdheid van het Hof op grond van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU is onderworpen, van toepassing zijn.(37) Aangezien die rechtspraak deels internationale missies van de EU betreft, is het nuttig om ten behoeve van de onderhavige zaak opvallende punten van bepaalde arresten te belichten.

45.      Zo heeft het Hof, om te beginnen met het arrest van 24 juni 2014, Parlement/Raad(38), in het kader van een beroep tot nietigverklaring dat was ingesteld tegen een besluit van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van een internationale overeenkomst die betrekking had op het GBVB, en met name op internationale missies van de EU, bevestigd dat het bevoegd is om na te gaan of een dergelijke overeenkomst wordt onderhandeld en gesloten volgens de procedure van artikel 218 VWEU, welke procedure een algemene strekking heeft en in beginsel dient te worden toegepast op alle internationale overeenkomsten, ook die op het gebied van het GBVB.

46.      Bovendien heeft het Hof in het arrest Elitaliana(39) de bevoegdheid van de Unierechters bevestigd om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding die door de verzoeker zijn ingesteld op grond van de gunning door Eulex Kosovo van een overheidsopdracht voor helikopterdiensten aan een andere inschrijver. Het Hof heeft geoordeeld dat de litigieuze maatregelen, waarvan nietigverklaring was verzocht wegens schending van de toepasselijke regels voor overheidsopdrachten van de Unie, betrekking hadden op een overheidsopdracht die uitgaven onder de begroting van de Unie meebracht, zodat de betrokken opdracht onder het Financieel Reglement van de EU(40) viel.

47.      Ook dient duidelijk te worden gemaakt dat het Hof in het arrest H(41) heeft bevestigd dat de Unierechters bevoegd zijn om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding die zijn ingesteld door een personeelslid dat door een lidstaat bij een andere internationale missie van de EU is gedetacheerd, te weten de politiemissie van de Europese Unie (hierna: „EUPM”) in Bosnië en Herzegovina, in verband met besluiten die zijn genomen door het hoofd van de missie, op basis waarvan dat personeelslid naar een functie op een regionaal bureau werd overgeplaatst. Volgens het Hof vormden de litigieuze besluiten, hoewel zij in het kader van het GBVB tot stand waren gekomen en verband hielden met een operationeel optreden op dat gebied, naar hun aard handelingen op het gebied van personeelsbeheer, zoals ieder vergelijkbaar besluit dat door de instellingen van de Unie in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden wordt genomen. Tegen deze achtergrond stonden de beperkingen waaraan de bevoegdheid van de Unierechters ten aanzien van het GBVB is onderworpen niet in de weg aan toezicht op besluiten op het gebied van personeelsbeheer betreffende door de lidstaten gedetacheerde personeelsleden, wanneer de Unierechters op grond van artikel 270 VWEU bevoegd zijn dergelijke besluiten te toetsen in het geval zij betrekking hebben op door de instellingen van de Unie gedetacheerde personeelsleden. Indien eenzelfde besluit op het gebied van personeelsbeheer betreffende optreden „op het terrein” zowel door de lidstaten gedetacheerde personeelsleden betreft als personeelsleden die door de instellingen van de Unie zijn gedetacheerd, zou de beslissing die ten aanzien van die eerste groep personeelsleden wordt gegeven anders onverzoenbaar kunnen zijn met de beslissing ten aanzien van die laatste groep.

48.      In dat verband moet wel worden opgemerkt dat de voorgaande zaken beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding krachtens artikel 263 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU betroffen, en geen prejudiciële beslissingen over de uitlegging van het Unierecht krachtens artikel 267 VWEU. Bovendien betroffen de omstandigheden die tot het arrest H hebben geleid een gedetacheerd personeelslid, en niet een op contractbasis werkzaam personeelslid, van een internationale missie van de EU, en werd in dat arrest ten dele getracht een verschil in behandeling te voorkomen ten aanzien van de afdoening van geschillen ter zake van door de lidstaten en de instellingen van de Unie gedetacheerd personeel. Niettemin kan mijns inziens in het algemeen uit dat arrest worden afgeleid dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU niet in de weg staan aan de bevoegdheid van de Unierechters om kennis te nemen van beroepen met betrekking tot het beheer van het personeel van internationale missies van de EU. Gezien het arrest H hebben de Unierechters zelfs hun bevoegdheid bevestigd ten aanzien van aangelegenheden op het gebied van personeelsbeheer in het kader van beroepen tot nietigverklaring en tot schadevergoeding die zijn ingesteld door een arbeidscontractant van een instantie van de Unie in het kader van het GBVB(42), en een op artikel 272 VWEU gebaseerd contractueel beroep dat is ingesteld door een voormalig arbeidscontractant van een internationale missie van de EU(43).

49.      De voorgaande rechtspraak ondersteunt derhalve de opvatting dat artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU niet in de weg staan aan de bevoegdheid van het Hof in de onderhavige zaak.

50.      Het is zeker zo dat het Hof uitlegging moet geven aan gemeenschappelijk optreden 2008/124, waarvan de rechtsgrond binnen het GBVB valt. De prejudiciële vraag betreft echter een algemene aangelegenheid van personeelsbeheer, en niet een van uitvoering van het GBVB. In dit opzicht kan het sluiten van de betrokken arbeidsovereenkomsten, tezamen met de betwiste besluiten aangaande de niet-verlenging daarvan en de herindeling van functies, worden geacht naar de aard ervan typische handelingen op het gebied van personeelsbeheer in de organisatie van de bij Eulex Kosovo werkzame personeelsleden te vormen. Daarom volgt mijns inziens uit het arrest H dat de beperkingen waaraan de bevoegdheid van het Hof op grond van artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275 VWEU is onderworpen, niet de bevoegdheid van het Hof uitsluiten om in de omstandigheden van de onderhavige zaak een prejudiciële beslissing aangaande de uitlegging van gemeenschappelijk optreden 2008/124 te geven. Dit is, met inachtneming van artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, het geval, aangezien het recht op effectieve rechterlijke bescherming voor verzoekers in het hoofdgeding op het spel staat.

51.      Derhalve ben ik van mening dat het Hof in de onderhavige zaak bevoegd is.
C.      Ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag

52.      Op basis van de door de Commissie naar voren gebrachte argumenten zou de prejudiciële vraag wegens de hypothetische aard ervan niet-ontvankelijk zijn.

53.      Mijns inziens dienen die argumenten te worden verworpen.

54.      Zoals het Hof consequent heeft geoordeeld, is het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, rekening houdend met de bijzonderheden van het hoofdgeding, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.(44) Bijgevolg geldt voor prejudiciële vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die het nodig heeft om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(45)

55.      Zoals in de punten 20 en 21 van deze conclusie is aangegeven, heeft de verwijzende rechter in de onderhavige zaak in zijn verzoek niet alleen op adequate wijze de redenen vermeld die voor hem aanleiding waren om het Hof te verzoeken om uitlegging van gemeenschappelijk optreden 2008/124, maar ook de gronden op basis waarvan die uitlegging noodzakelijk is om het geschil in het hoofdgeding te kunnen afdoen.

56.      Voor zover de Commissie er bovendien over klaagt dat de prejudiciële vraag een bepaling van het Unierecht betreft die op het moment van indiening van de verzoekschriften bij de verwijzende rechter niet meer van kracht was, betreft die vraag juist de uitlegging van de relevante bepalingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 met het oog op het identificeren van de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding vóór 12 juni 2014, hetgeen een  beoordeling omvat  over wanneer die bepalingen van kracht waren. Het bezwaar van de Commissie ziet derhalve veeleer op de inhoudelijke aspecten van het verzoek om de prejudiciële beslissing dan op de ontvankelijkheid ervan.(46)

57.      Tegen deze achtergrond dient te worden overwogen dat de gevraagde uitlegging niet kennelijk losstaat van de feiten of het voorwerp van het hoofdgeding, en dat de gerezen vragen niet hypothetisch van aard zijn.

58.      Derhalve ben ik van mening dat de prejudiciële vraag in de onderhavige zaak ontvankelijk is.
D.      Antwoord op de prejudiciële vraag

59.      Zoals in punt 32 van deze conclusie is vermeld, betreft de vraag bij het Hof het identificeren van de persoon of de entiteit die vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel had, zodat deze als de verweerder ten behoeve van het geschil in het hoofdgeding kan worden beschouwd. Derhalve zal ik ten eerste de rol van het hoofd van de missie, ten tweede de rol van Eulex Kosovo, en ten derde de rol van de Raad, de Commissie en de EDEO onderzoeken.
1.      Hoofd van de missie

60.      Op basis van de door de Commissie naar voren gebrachte argumenten zou het hoofd van de missie in  de periode vóór 12 juni 2014 als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding kunnen worden beschouwd, aangezien hij de wederpartij bij de betrokken arbeidsovereenkomsten is en Eulex Kosovo de hoedanigheid van werkgever vóór de invoering van artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, niet kón hebben. Verzoekers in het hoofdgeding, de Spaanse regering, de Raad, de EDEO en Eulex Kosovo zien dit anders.

61.      Om te beginnen dien ik te vermelden dat er, anders dan volgens de argumenten van de Commissie, uit de relevante bepalingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 sterke aanwijzingen naar voren komen dat het hoofd van de missie voor noch na 12 juni 2014 als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding kan worden beschouwd.

62.      In gemeenschappelijk optreden 2008/124 wordt namelijk herhaaldelijk naar het personeel van Eulex Kosovo verwezen, en niet naar het personeel van het hoofd van de missie.(47) Hoewel artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan, bepaalde dat de arbeidsovereenkomsten met het internationale en het plaatselijke personeel moesten worden gesloten met het hoofd van de missie, is die bepaling onderdeel van artikel 10 daarvan, waarvan het opschrift en de eerste alinea naar Eulex Kosovo en „het personeel van Eulex Kosovo” verwijzen.

63.      Voorts is het, zoals verzoekers in het hoofdgeding, de Spaanse regering en Eulex Kosovo hebben aangegeven, op basis van het bepaalde in gemeenschappelijk optreden 2008/124 duidelijk dat het hoofd van de missie wat de betrekkingen met het internationale personeel betreft,  ondergeschikt blijft aan de Raad en de Commissie.

64.      Wat de Raad betreft, is het hoofd van de missie, gelet op de commandostructuur van Eulex Kosovo zoals deze in de punten 40 en 41 van deze conclusie is uiteengezet, via het PVC en de civiele bevelhebber onderworpen aan het politieke toezicht en de strategische aansturing van de Raad, en geeft het hoofd van de missie, zoals aangegeven in artikel 8, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, instructies aan alle personeelsleden van Eulex Kosovo volgens de instructies van de civiele bevelhebber. Uit artikel 12, lid 2, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 volgt dat het PVC, en niet het hoofd van de missie, de bevoegdheid heeft om het OPLAN te wijzigen (zie punt 37 van deze conclusie), hetgeen de reorganisatie van Eulex Kosovo kan omvatten [aangezien op grond van artikel 6, lid 3, onder a), van gemeenschappelijk optreden 2008/124 het personeel van Eulex Kosovo in het OPLAN is omschreven]. Derhalve was MJ als het hoofd van de missie in de omstandigheden van de onderhavige zaak blijkbaar verplicht om de besluiten aangaande de reorganisatie van Eulex Kosovo op het punt van de herindeling en de beëindiging van functies uit te voeren, en had hij ter zake geen discretionaire bevoegdheid.(48)

65.      Evenzo is het hoofd van de missie, wat de Commissie betreft, overeenkomstig artikel 8, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo en ondertekent hij daartoe een contract met de Commissie, terwijl hij op grond van artikel 16, lid 4, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, over de in het kader van dat contract ondernomen activiteiten, waaronder dus ook het dienstverband van het internationale personeel valt, volledig verslag uitbrengt aan de Commissie, onder wier toezicht hij staat. Op deze kwestie kom ik later in mijn analyse terug (zie de punten 88‑92 van deze conclusie).

66.      Deze uitlegging vindt steun in het feit dat het hoofd van de missie overeenkomstig het mandaat van Eulex Kosovo voor een beperkte periode wordt benoemd, zoals in punt 40 van deze conclusie wordt uiteengezet. Het zou dan ook, zoals verzoekers in het hoofdgeding en de EDEO hebben aangegeven, tegenstrijdig zijn om elk opeenvolgend hoofd van de missie in zijn individuele bevoegdheid als werkgever te beschouwen. De mededeling van 2009 had bovendien de voortgezette bevordering van de internationale personeelsleden voor ogen, los van de opeenvolgende benoemingen van de hoofden van de missie.(49)

67.      Hoewel de betrokken arbeidsovereenkomsten door MJ als het hoofd van de missie zijn ondertekend en deze naar hem als de „werkgever” verwijzen, moet dit mijns inziens niet aldus worden opgevat dat het hoofd van de missie in zijn individuele bevoegdheid als de werkgever van dergelijk personeel dient te worden beschouwd, zodat hij dus persoonlijk aansprakelijk is voor de gesloten arbeidsovereenkomsten. Zoals verzoekers in het hoofdgeding, de Spaanse regering en Eulex Kosovo hebben aangegeven, kan het hoofd van de missie,  op basis van de taken die op grond van gemeenschappelijk optreden 2008/124 aan hem zijn toegekend, juist  geacht worden  bij de uitvoering van het mandaat van Eulex Kosovo voor rekening van de Unie op te treden.
2.      Eulex Kosovo

68.      Op basis van de argumenten die door de Raad, de EDEO en Eulex Kosovo, en door de Commissie subsidiair, naar voren zijn gebracht, zou Eulex Kosovo – gezien de beweerde declaratoire kracht van artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, en het feit dat artikel 16, lid 5, daarvan van toepassing is op gebeurtenissen die zich vóór 15 juni 2014 hebben voorgedaan indien de vordering na deze datum is ingesteld, zoals in de onderhavige zaak het geval is (zie punt 17 van deze conclusie) – zowel vóór als na 12 juni 2014 als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding kunnen worden beschouwd. Verzoekers in het hoofdgeding en de Spaanse regering zijn het hier niet mee eens.

69.      Mijns inziens kan Eulex Kosovo op basis van de bewoordingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124, de context ervan en de rechtspraak van het Hof in  de periode vóór 12 juni 2014 niet als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding worden beschouwd. Ik zal eerst artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, en vervolgens artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, onderzoeken.

70.      Ten eerste, wat betreft artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, blijkt uit een vergelijking van de bepalingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 vóór en na 12 juni 2014 duidelijk dat er sprake is van verschillende werkgevers van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel. Vóór de vaststelling van besluit 2014/349 werden volgens artikel 10, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 arbeidsovereenkomsten met het internationale personeel gesloten tussen het hoofd van de missie en de betrokken personeelsleden, en diende ingevolge artikel 8, lid 5, het hoofd van de missie als degene die verantwoordelijk was voor de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo, waaronder ook het dienstverband van het internationale personeel valt, daartoe een contract met de Commissie te sluiten. Daarentegen bepalen artikel 10, lid 3, en artikel 16, lid 4, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, na de vaststelling van besluit 2014/349 dat Eulex Kosovo arbeidsovereenkomsten met het internationale personeel sluit en verantwoordelijk is voor de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo, waarvoor zij een overeenkomst met de Commissie sluit, waarbij artikel 8, lid 5, van dat gemeenschappelijk optreden werd geschrapt.

71.      Bijgevolg dient op basis van deze bepalingen te worden overwogen dat Eulex Kosovo vóór de invoering van artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, dat Eulex Kosovo de bevoegdheid verleent om onder andere contracten te sluiten, personeel in dienst te nemen en in rechte op te treden, niet over de benodigde bevoegdheid beschikte om de hoedanigheid van werkgever van het bij die missie werkzame internationale personeel te kunnen hebben.

72.      De context van gemeenschappelijk optreden 2008/124 lijkt deze uitlegging te ondersteunen. Waar artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 bepaalt dat Eulex Kosovo internationaal personeel op contractbasis kan aanwerven, golden er vergelijkbare bepalingen voor het planningsteam van de Europese Unie (hierna: „EUPT Kosovo”)(50), dat een rol speelde bij de plannings- en voorbereidingsfase voor de instelling van Eulex Kosovo(51), zodat dit team dus internationaal en plaatselijk personeel op contractbasis kon aannemen, waarbij het hoofd van het EUPT Kosovo arbeidsovereenkomsten met dergelijk personeel sloot. Ik kan mij maar moeilijk voorstellen dat een dergelijk tijdelijk planningsteam zonder enige expliciete verlening van handelingsbevoegdheid als de werkgever van dergelijk personeel zou kunnen worden beschouwd en in rechte zou kunnen optreden.

73.      Voorts heeft de Commissie in de mededeling van 2012(52) aangegeven dat aan GBVB-missies rechtspersoonlijkheid dient te worden gegeven, of ten minste een handelingsbevoegdheid die  voldoende breed was om de uitvoering van hun mandaten mogelijk te maken en om te zorgen voor een deugdelijke rechtsgrond voor het optreden van dergelijke missies, zowel op als buiten het grondgebied van de EU, met inbegrip van de benodigde status bij nationale rechters. De Commissie heeft haar intentie kenbaar gemaakt om de Raad te verzoeken om bepalingen daartoe vast te stellen. De Europese Rekenkamer heeft zich  in vergelijkbare zin uitgelaten in het speciaal verslag over Eulex Kosovo, vastgesteld in 2012(53), met daarin de aanbeveling om dergelijke bepalingen op te nemen in Eulex Kosovo en alle toekomstige GBVB-missies. Dit is voor Eulex Kosovo en andere internationale missies van de EU geschied(54) op basis van de invoering van een specifieke bepaling met als opschrift „Wettelijke regelingen” in het betreffende besluit van de Raad, zoals opgenomen in artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd. Hieruit kan derhalve worden afgeleid dat het noodzakelijk werd geacht om Eulex Kosovo expliciete handelingsbevoegdheid te verlenen, die zij eerder niet had, teneinde met name als werkgever personeel te kunnen inhuren en zichzelf in een juridische procedure te kunnen verdedigen.

74.      Deze uitlegging lijkt ook te worden bevestigd in de rechtspraak van het Hof. Meer bepaald heeft het Hof in het arrest Elitaliana(55), in het kader van een vóór de vaststelling van besluit 2014/349 aangespannen procedure, het oordeel van het Gerecht bevestigd dat Eulex Kosovo geen rechtspersoonlijkheid bezat en dat niet was bepaald dat zij in rechte kon optreden, zodat aan haar niet de hoedanigheid van een orgaan of een instantie in de zin van artikel 263 VWEU kon worden toegekend, en dat de Commissie werd geacht de enige verweerder te zijn. Bijgevolg heeft het Hof in dat arrest specifiek de nadruk gelegd op de rechtsonbevoegdheid zijdens Eulex Kosovo omdat deze niet expliciet was verleend in gemeenschappelijk optreden 2008/124, en op grond daarvan geoordeeld dat Eulex Kosovo geen verweerder in de procedure kon zijn.

75.      Daarnaast zij benadrukt dat het arrest H de EUPM in Bosnië en Herzegovina betrof en dat het besluit van de Raad tot instelling van de EUPM geen bepaling bevatte waarmee aan dat team handelingsbevoegdheid werd verleend.(56) Hoewel het Hof dit punt niet rechtstreeks heeft behandeld, kan uit het feit dat aan die missie niet expliciet handelingsbevoegdheid is verleend worden afgeleid dat de litigieuze handelingen naar oordeel van het Hof aan een van de instellingen van de Unie dienden te worden toegerekend, en de missie daarbij  niet als de potentiële verweerder in de procedure werd gezien.

76.      Bovendien laat mijns inziens ook het arrest Jenkinson(57) geen andere conclusie toe. Dit arrest betrof een beroep dat voornamelijk op artikel 272 VWEU inzake de contractuele aansprakelijkheid van de Unie was gebaseerd en dat door een voormalig internationaal personeelslid van bepaalde internationale missies van de EU, waaronder Eulex Kosovo, tegen de Raad, de Commissie, de EDEO en Eulex Kosovo was ingesteld. De verzoeker was van 5 april 2010 tot en met 14 november 2014 in dienst  bij Eulex Kosovo, maar enkel de laatste arbeidsovereenkomst voor de periode van 15 oktober tot en met 14 november 2014 bevatte een arbitragebeding, in de zin van artikel 272 VWEU, waarbij de Unierechters bevoegd werden verklaard. In zijn arrest heeft het Hof zich gericht op de beoordeling door het Gerecht van de reikwijdte van de bevoegdheid om kennis te nemen van de contractuele gedeelten van het geding, en geoordeeld dat, als er sprake is van een arbeidsverhouding op basis van een reeks opeenvolgende overeenkomsten, het feit dat een arbitragebeding niet in eerdere contracten voorkwam niet belet dat de Unierechters bij de beoordeling van de verhouding tussen de partijen, alle overeenkomsten die voorheen tussen hen hebben bestaan, in aanmerking kunnen nemen. Het Hof is echter niet op de overwegingen van het Gerecht inzake de rechtsbevoegdheid van Eulex Kosovo ingegaan. Derhalve lijkt het mij dat de redenering van het Hof aangaande de reikwijdte van de bevoegdheid van de Unierechters op grond van artikel 272 VWEU niet kan worden toegepast  op het afzonderlijke vraagstuk van de identiteit van de werkgever, dat in dat arrest niet is behandeld.(58)

77.      Op grond van het voorgaande dient te worden overwogen dat artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, betekent dat Eulex Kosovo in  de periode vóór 12 juni 2014 niet de hoedanigheid van werkgever had. Uit die bepaling volgt daarentegen wel dat Eulex Kosovo voor de periode met ingang van 12 juni 2014 als de werkgever van het bij die missie werkzame internationale personeel kan worden beschouwd, zodat zij zelf verweerder kan zijn in geschillen inzake de met dergelijk personeel gesloten arbeidsovereenkomsten.(59)

78.      Ten tweede zijn de bewoordingen van artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, ambigu, in die zin dat onduidelijk is of het artikel betekent dat Eulex Kosovo met ingang van 15 juni 2014 ook aansprakelijk is voor eventuele vorderingen en verplichtingen die uit de uitvoering van het mandaat voortvloeien als de handelingen vóór deze datum hebben plaatsgevonden, of enkel als de handelingen op of na deze datum hebben plaatsgevonden.(60)

79.      In dat verband bepaalt artikel 16, lid 4, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, dat tegelijkertijd met artikel 16, lid 5, daarvan is ingevoegd, dat Eulex Kosovo het hoofd van de missie als verantwoordelijke voor de uitvoering van haar begroting vervangt. Als de twee bepalingen in onderlinge samenhang worden gelezen, is artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, mijns inziens bedoeld om te bevestigen dat Eulex Kosovo derhalve verantwoordelijk is voor eventuele vorderingen en verplichtingen die met ingang van 15 juni 2014 uit haar eigen uitvoering van de begroting voortvloeien. Wat de feiten van de onderhavige zaak betreft die zich vóór deze datum hebben voorgedaan, was het echter het hoofd van de missie die de begroting uitvoerde. Dientengevolge kan Eulex Kosovo op grond van die bepaling niet als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding worden beschouwd.
3.      Raad, Commissie en EDEO

80.      Mocht het Hof mijn conclusie overnemen dat noch het hoofd van de missie, noch Eulex Kosovo in  de periode vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van verzoekers in het hoofdgeding had, zodat zij niet als de verweerder in het geschil bij de verwijzende rechter kunnen worden beschouwd, is het noodzakelijk om na te gaan of de Raad, de Commissie en/of de EDEO dan geacht kunnen worden die hoedanigheid te hebben.

81.      Volgens de in wezen door verzoekers in het hoofdgeding aangevoerde argumenten, kan zowel de Raad als de Commissie in de omstandigheden van de onderhavige zaak als de werkgever worden beschouwd. De Raad, de Commissie, de EDEO en Eulex Kosovo zijn het hier niet mee eens.

82.      Mijns inziens is er gelet op de rechtspraak van het Hof en de relevante bepalingen van gemeenschappelijk optreden 2008/124 sprake van sterke aanwijzingen dat de Commissie in  de periode vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van verzoekers in het hoofdgeding had.

83.      Zo heeft het Hof in het arrest Elitaliana(61) geoordeeld dat het hoofd van de missie van Eulex Kosovo volgens gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, weliswaar verantwoordelijk was voor de uitvoering van de begroting van die missie, maar dat hij niettemin zijn taken op het gebied van de begroting en de financiën uitoefende onder toezicht en gezag van de Commissie. Dientengevolge was het Hof van oordeel dat de litigieuze handelingen betreffende de gunning van een overheidsopdracht toe te rekenen waren aan de Commissie.

84.      Bovendien heeft het Hof in het arrest H(62) geoordeeld dat de litigieuze besluiten van het hoofd van de missie betreffende de overplaatsing van een gedetacheerd personeelslid op grond van de voorwaarden van het besluit van de Raad inzake de EUPM in Bosnië en Herzegovina, aan de Raad moesten worden toegerekend, aangezien het hoofd van de missie door het PVC werd benoemd, welk comité, onder de verantwoordelijkheid van de Raad, het politieke toezicht op en de strategische aansturing van die missie uitoefende, en onder gezag stond van de civiele bevelhebber, die zelf onder toezicht van het PVC stond en verantwoordelijk was voor de uitvoering van zowel de besluiten van het PVC als die van de Raad. Die besluiten konden volgens het Hof daarentegen niet aan de Commissie worden toegerekend, omdat zij niet in de commandostructuur betrokken was en de besluiten geen betrekking hadden op de uitvoering van de begroting van die missie, waarvoor een contract tussen het hoofd van de missie en de Commissie moest worden gesloten.

85.      De omstandigheden van de onderhavige zaak dienen in het licht van de voorgaande rechtspraak te worden onderzocht.

86.      Wat de EDEO betreft is er geen informatie aan het Hof ter beschikking gesteld waaruit blijkt dat deze dienst in  de periode vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van verzoekers in het hoofdgeding had. Integendeel, zoals de EDEO heeft aangegeven, lijkt de EDEO, hoewel de civiele bevelhebber deel van deze dienst uitmaakt, niet verantwoordelijk te zijn voor aangelegenheden betreffende het dienstverband van het internationale personeel. Bovendien staat de civiele bevelhebber, zoals in punt 41 van deze conclusie is vermeld, onder de controle van de Raad en onder het algemene gezag van de HV, en niet onder de controle en het algemene gezag van de EDEO.

87.      De Raad kan mijns inziens op basis van de bij het Hof beschikbare informatie niet als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding worden beschouwd in de periode vóór 12 juni 2014. Gezien de in het arrest H vermelde criteria is er in de onderhavige zaak weliswaar sprake van aspecten waarvan kan worden gezegd dat deze naar de Raad wijzen, in het bijzonder omdat besluiten inzake de reorganisatie van Eulex Kosovo gevolgen kunnen hebben voor de herindeling van functies en de beëindiging van arbeidsovereenkomsten van het internationale personeel. Desalniettemin verschillen de omstandigheden van het arrest H mijns inziens van de omstandigheden in de onderhavige zaak. Meer bepaald zag dat arrest op een kwestie van overplaatsing van een vanuit een lidstaat gedetacheerd personeelslid, welke overplaatsing, zoals de Raad en de EDEO hebben aangegeven, verband lijkt te hebben gehouden met het politieke toezicht op en de strategische aansturing van de missie onder de verantwoordelijkheid van de Raad, en geen enkel verband hield met de uitvoering van de begroting van de missie waarvoor een contract tussen het hoofd van de missie en de Commissie moest worden gesloten. Daarentegen lijkt het dienstverband van het betrokken internationale personeel in de onderhavige zaak rechtstreeks verbonden te zijn aan de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo en het in dit verband tussen het hoofd van de missie en de Commissie gesloten contract, en gaat het derhalve over de begrotingsverantwoordelijkheden van de Commissie. Daarnaast zij benadrukt dat er geen informatie aan het Hof ter beschikking is gesteld over de door verzoekers in het hoofdgeding uitgevoerde taken, evenmin als andere aanwijzingen ter weerlegging van de argumenten van de Raad dat het dienstverband van het internationale personeel in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet onder zijn verantwoordelijkheid valt.

88.      Wat de Commissie betreft, lijkt het er gezien de arresten Elitaliana en H op dat de Commissie op basis van de aan het Hof ter beschikking gestelde informatie in de periode vóór 12 juni 2014 als de werkgever van verzoekers in het hoofdgeding kan worden beschouwd, omdat het dienstverband van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel verband houdt met de uitvoering van de begroting van die missie onder het toezicht en het gezag van de Commissie, en dat de Commissie verantwoordelijk lijkt te zijn geweest voor het vaststellen van specifieke regels inzake de met dergelijk personeel gesloten arbeidsovereenkomsten.(63)

89.      In herinnering dient te worden gebracht dat het hoofd van de missie op grond van artikel 8, lid 5, en artikel 16, lid 4, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349, ten aanzien van de uitvoering van de begroting van Eulex Kosovo, waaronder ook het dienstverband van het internationale personeel valt, onderworpen was aan het toezicht en het gezag van de Commissie, en daartoe een contract met de Commissie had  ondertekend. Meer bepaald had de Commissie, volgens het systeem ingevolge de mededeling van 2009, het hoofd van de missie op grond van een contract als bijzonder adviseur in dienst, zodat het beheer van de begroting van de missie aan hem kon worden toevertrouwd, waarbij dat contract bepaalde dat het hoofd van de missie arbeidsovereenkomsten met het internationale personeel moest sluiten „met toepassing van de regels voor personeel dat werkzaam of gedetacheerd is bij bijzonder adviseurs GBVB zoals vermeld in de onderhavige mededeling”(64). Ter zake waren in de mededeling van 2009 specifieke regels neergelegd betreffende  met name de arbeidsvoorwaarden en de rechten en plichten van het internationale personeel die in de door het hoofd van de missie met het internationale personeel te sluiten arbeidsovereenkomsten moesten worden opgenomen, zoals regels inzake de duur van de overeenkomst, de indeling van functies en de regeling van salarissen, belastingen en sociale zekerheid.(65)

90.      Dit blijkt uit de contracten van 1 februari en 7 juni 2013 die MJ als het hoofd van de missie en de Commissie in de onderhavige zaak hebben gesloten. Zo bepaalt artikel 11, lid 1, van het contract van 7 juni 2013 dat het hoofd van de missie op grond van de regels zoals neergelegd in de mededeling van 2009 arbeidsovereenkomsten met zijn personeel sluit, en bepaalt artikel 11, lid 2, van dat contract dat de duur van een arbeidsovereenkomst in de regel de duur van Eulex Kosovo niet kan overschrijden. In de preambule van een aan de verwijzingsbeslissing gehechte arbeidsovereenkomst die MJ als het hoofd van de missie vóór 12 juni 2014 met een van verzoekers in het hoofdgeding heeft gesloten, staat bovendien dat de mededeling van 2009 „de arbeidsvoorwaarden van het internationale personeel vermeldt” en dat artikel 11, lid 1, van het contract tussen de Commissie en MJ als het hoofd van de missie laatstgenoemde als bijzonder adviseur „toestaat” om voor eigen rekening arbeidsovereenkomsten te sluiten.(66)

91.      Dat verzoekers in het hoofdgeding geen arbeidsovereenkomsten met de Commissie hebben ondertekend of dat, zoals in de mededeling van 2012 wordt aangegeven(67), de instelling van de Unie die bevoegd is om personeelsaangelegenheden te regelen de Raad is, ontkracht deze analyse niet, omdat de arbeidsovereenkomsten die MJ als het hoofd van de missie met verzoekers in het hoofdgeding heeft gesloten, lijken te zijn gesloten binnen het kader van de mededeling van 2009 en lijken te zijn gebaseerd  op regels die voortvloeien uit  de verantwoordelijkheid van de Commissie.

92.      Op grond van het voorgaande dient te worden overwogen dat de Commissie in  de periode vóór 12 juni 2014 de hoedanigheid van werkgever van het bij Eulex Kosovo werkzame internationale personeel had, zodat zij als de verweerder ten behoeve van het geschil in het hoofdgeding dient te worden beschouwd.
VI.    Conclusie

93.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de tribunal du travail francophone de  Bruxelles te beantwoorden als volgt:
„Gemeenschappelijk optreden 2008/124/GBVB van de Raad van 4 februari 2008 inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo, Eulex Kosovo, vóór de wijziging ervan bij besluit 2014/349/GBVB van de Raad van 12 juni 2014, moet aldus worden uitgelegd dat het de Europese Commissie de hoedanigheid toekent van werkgever van het bij de missie Eulex Kosovo werkzame internationale civiele personeel in de periode vóór 12 juni 2014.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      PB 2008, L 42, blz. 92.

3      PB 2014, L 174, blz. 42.

4      Zie nader de punten 36‑41 van deze conclusie.

5      Opgemerkt zij dat momenteel verschillende zaken bij het Gerecht aanhangig zijn die betrekking hebben op vergelijkbare vorderingen die zijn ingesteld door het internationale personeel van Eulex Kosovo (zie bijvoorbeeld BL en BM/Raad e.a., T‑204/19; QP e.a./Raad e.a., T‑183/21, en RI e.a./Raad e.a., T‑190/21) en andere internationale missies van de EU (zie bijvoorbeeld JF/EUCAP Somalia, T‑194/20, en Stockdale/Raad e.a., T‑776/20).

6      Zoals gewijzigd bij besluit 2010/322/GBVB van de Raad van 8 juni 2010 (PB 2010, L 145, blz. 13). Artikel 9, lid 3, van gemeenschappelijk optreden 2008/124 luidde oorspronkelijk: „Eulex Kosovo kan ook naargelang van de behoeften internationaal en plaatselijk personeel op contractbasis aanwerven.”

7      Deze bepaling is later gewijzigd bij besluit (GBVB) 2021/904 van de Raad van 3 juni 2021 (PB 2021, L 197, blz. 114) en luidt thans als volgt: „Behalve voor de in lid 1 genoemde bedragen voor de ondersteuning van de verplaatste gerechtelijke procedures binnen een lidstaat is Eulex Kosovo verantwoordelijk voor de financiële uitvoering van de begroting van de missie. Daartoe ondertekent Eulex Kosovo een overeenkomst met de Commissie.”

8      T‑410/13, EU:T:2014:871, niet gepubliceerd, met name de punten 25‑28 en 37. Tegen deze beschikking is geen hogere voorziening ingesteld.

9      Zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, heeft de tribunal du travail francophone de Bruxelles bij beslissing van 12 december 2017 (RG 2015/AB/577) geoordeeld dat de Unie zoals vertegenwoordigd door haar instellingen de werkgever was van een internationaal personeelslid dat bij Eulex Kosovo werkzaam was voordat Eulex Kosovo op basis van besluit 2014/349 rechtspersoonlijkheid verkreeg, en dat het hoofd van de missie enkel een gemachtigde was. Vervolgens heeft die rechtbank bij beslissing van 8 januari 2019 (RG 2016/AB/411) ten aanzien van de politiemissie van de Europese Unie voor de Palestijnse gebieden (Eupol Copps) in dezelfde zin geoordeeld, waarbij zij heeft vastgesteld dat de werkgever de Unie zoals vertegenwoordigd door de Commissie was. Zie, wat deze laatstgenoemde missie betreft, verder voetnoot 54 van deze conclusie.

10      C‑43/17 P, EU:C:2018:531 (hierna: „arrest Jenkinson”).

11      C‑439/13 P, EU:C:2015:753 (hierna: „arrest Elitaliana”).

12      C‑455/14 P, EU:C:2016:569 (hierna: „arrest H”).

13      Eulex Kosovo verwijst hier onder andere naar het arrest Jenkinson.

14      Zie titel V, hoofdstuk 2, tweede afdeling, VEU (artikelen 42‑46).

15      Zie artikel 42, lid 1, en artikel 43, lid 1, VEU.

16      Zie EDEO, EU CSDP Missions and Operations for Human Security, 2019, blz. 1. Zie verder bijvoorbeeld Fiott, D. (red.), The CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence, European Union Institute for Security Studies, 2020.

17      Zoals wordt aangegeven op de website van de EDEO: https://eeas.europa.eu.

18      Zie Europese Rekenkamer, speciaal verslag nr. 18/2012, „Bijstand van de Europese Unie aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat”, 2012 (hierna: „verslag Rekenkamer”), punt 14. Zie voor een uitgebreide studie bijvoorbeeld Spernbauer, M., EU Peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and Accountability, Martinus Nijhoff, 2014.

19      Zie verslag Rekenkamer, aangehaald in voetnoot 18 van deze conclusie, punt 68.

20      Deze bepaling is later gewijzigd bij besluit (GBVB) 2018/856 van de Raad van 8 juni 2018 (PB 2018, L 146, blz. 5).

21      Zie artikel 38 VEU.

22      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322, artikel 11, lid 2, en artikel 12, lid 1.

23      Zie artikel 26 VEU.

24      Zie met name de artikelen 18 en 27 VEU. Zie ook besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de EDEO (PB 2010, L 201, blz. 30), en Csernatoni, R., „The Evolving Role of the European External Action Service in Security and Defence”, European Foreign Affairs Review, deel 26, 2021, blz. 87‑100.

25      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322, artikel 12, lid 2.

26      Zie meest recentelijk besluit van het Politiek en Veiligheidscomité (GBVB) 2021/959 van 10 juni 2021 tot verlenging van het mandaat van het hoofd van de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo (PB 2021, L 212, blz. 1).

27      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322, artikel 7, lid 2, en artikel 11, lid 3.

28      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, artikel 7, lid 1.

29      Zie de EDEO-website, aangehaald in voetnoot 17 van deze conclusie.

30      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, artikel 8, lid 1, en artikel 11, lid 5.

31      Zoals ook de EDEO in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven, hebben de Raad, de Commissie en Eulex Kosovo ter terechtzitting voor het Hof aangegeven dat het Hof op basis van zijn rechtspraak, en met name het arrest H, bevoegd is om van de onderhavige zaak kennis te nemen, daar deze aangelegenheden op het gebied van personeelsbeheer betreft.

32      Zie arrest Elitaliana, punt 37, en arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punt 25).

33      Gemeenschappelijk optreden 2008/124 is gebaseerd op het voormalige artikel 14 EU en de derde alinea van artikel 25 EU (thans de artikelen 28 en 38 VEU), waar besluit 2014/349 op artikel 28, artikel 42, lid 4, en artikel 43, lid 2, VEU is gebaseerd.

34      Zie arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punt 32).

35      Zie arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punt 35).

36      Zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 74 en 75).

37      Zie conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, punten 36‑76) en conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punten 51‑85). Zie nader bijvoorbeeld Butler, G., Constitutional Law of the EU’s Common Foreign and Security Policy: Competence and Institutions in External Relations, Hart, 2019, blz. 145‑222.

38      Zie C‑658/11, EU:C:2014:2025, punten 69‑74; zie ook arresten van 14 juni 2016, Parlement/Raad (C‑263/14, EU:C:2016:435, punt 68); 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (C‑244/17, EU:C:2018:662, punten 21‑24), en 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië) (C‑180/20, EU:C:2021:658, punt 27).

39      Punten 41‑50.

40      Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L, 248, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 1081/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 (PB 2010, L 311, blz. 9), zoals destijds van kracht. Deze is daarna vervangen door verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1).

41      Punten 39‑61.

42      Zie arrest van 25 juni 2020, Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, met name punt 66). Zie ook beschikking van 10 juli 2020, KF/Satcen (T‑619/19, EU:T:2020:337, niet gepubliceerd, punten 18‑32) (hogere voorziening momenteel aanhangig in KF/Satcen, C‑464/20 P).

43      Zie arrest van 12 april 2018, PY/EUCAP Sahel Niger (T‑763/16, EU:T:2018:181, punt 53).

44      Zie bijvoorbeeld arrest van 18 mei 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 en C‑397/19, EU:C:2021:393, punt 115).

45      Zie bijvoorbeeld arrest van 29 april 2021, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (C‑383/19, EU:C:2021:337, punt 30).

46      Zie arrest van 17 maart 2021, An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara e.a. (C‑64/20, EU:C:2021:207, punt 27).

47      Zie bijvoorbeeld gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd bij besluit 2010/322, artikel 8, lid 3, artikel 9, leden 1‑3, en artikel 14, leden 5 en 6.

48      Dit blijkt uit twee aan de verwijzingsbeslissing gehechte kennisgevingen die door het hoofd van de missie „in naam van Eulex Kosovo” aan bepaalde verzoekers in het hoofdgeding zijn gericht. Daarin wordt aangegeven dat de herindeling en de beëindiging van functies het gevolg was van de reorganisatie van Eulex Kosovo na goedkeuring van het nieuwe OPLAN en CONOPS.

49      Zie de mededeling van 2009, aangehaald in punt 20 van deze conclusie, punt 4a, blz. 13.

50      Zie gemeenschappelijk optreden 2006/304/GBVB van de Raad van 10 april 2006 betreffende de instelling van een planningsteam van de EU (EUPT Kosovo) met betrekking tot een mogelijke EU-crisisbeheersingsoperatie op het gebied van de rechtsstaat en eventueel op andere gebieden in Kosovo (PB 2006, L 112, blz. 19), met name artikel 4, lid 5, en artikel 11, lid 3.

51      Zie gemeenschappelijk optreden 2008/124, artikel 4.

52      Zie de mededeling van 2012, aangehaald in punt 25 van deze conclusie, met name de punten 3.2‑3.4 en 4.2.

53      Zie verslag Rekenkamer, aangehaald in voetnoot 18 van deze conclusie, met name de punten 92‑94 en 107 en aanbeveling 4.

54      Zie bijvoorbeeld besluit 2014/447/GBVB van de Raad van 9 juli 2014 tot wijziging van besluit 2013/354/GBVB betreffende de politiemissie van de Europese Unie voor de Palestijnse gebieden (EUPOL COPPS) (PB 2014, L 201, blz. 28), artikel 11 bis, en besluit (GBVB) 2015/800 van de Raad van 21 mei 2015 tot wijziging en verlenging van besluit 2013/233/GBVB tot instelling van een missie van de Europese Unie voor bijstandsverlening inzake geïntegreerd grensbeheer in Libië (EUBAM Libië) (PB 2015, L 127, blz. 22), artikel 12 bis. Momenteel gelden voor alle 11 lopende civiele GVDB-missies dergelijke bepalingen. Zie onder andere ook besluit (GBVB) 2017/1869 van de Raad van 16 oktober 2017 betreffende de adviesmissie van de Europese Unie ter ondersteuning van de hervorming van de veiligheidssector in Irak (EUAM Iraq) (PB 2017, L 266, blz. 12), artikel 13, en besluit (GBVB) 2019/2110 van de Raad van 9 december 2019 betreffende de GVDB-adviesmissie van de Europese Unie in de Centraal-Afrikaanse Republiek (EUAM RCA) (PB 2019, L 318, blz. 141), artikel 12.

55      Zie met name de punten 58, 59 en 66. Zie ook conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de zaak Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:341, punten 63‑65) en mijn conclusie in de zaak SC/Eulex Kosovo (C‑730/18 P, EU:C:2020:176, punt 59).

56      Zie in die zin beschikking van 22 juli 2010, H/Raad e.a. (T‑271/10 R, EU:T:2010:315, niet gepubliceerd, punt 19).

57      C‑43/17 P, EU:C:2018:531, met name de punten 15, 34 en 40‑51. Deze zaak is momenteel aanhangig bij het Gerecht (Jenkinson/Raad e.a., T‑602/15 RENV).

58      In dat verband moet worden opgemerkt dat het Gerecht in de zaak Jenkinson heeft geoordeeld dat Eulex Kosovo ingevolge artikel 15 bis van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, rechtspersoonlijkheid bezit en verweerder in een juridische procedure kan zijn. Zie beschikking van 9 november 2016, Jenkinson/Raad e.a. (T‑602/15, EU:T:2016:660, punten 32‑37).

59      Zie nader Heliskoski, J., „Responsibility and liability for CSDP operations”, in Blockmans, S., en Koutrakos, P. (red.), Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy, Edward Elgar, 2018, blz. 132‑153, op blz. 143‑144.

60      Zoals de verwijzende rechter in punt 80 van zijn aan de verwijzingsbeslissing gehechte vonnis van 1 juni 2018 heeft aangegeven, maakt een vergelijking van de verschillende taalversies van artikel 16, lid 5, van gemeenschappelijk optreden 2008/124, zoals gewijzigd, de zaak er niet duidelijker op, aangezien de Spaanse, Duitse, Engelse, Franse, Italiaanse en Nederlandse taalversie bijvoorbeeld de ene of de andere uitlegging ondersteunen.

61      Met name de punten 62‑66.

62      Punten 65‑68.

63      Zoals verzoekers in het hoofdgeding hebben aangegeven, kan worden gewezen op het besluit van de Europese Ombudsman tot sluiting van zijn op eigen initiatief ingestelde onderzoek OI/12/2010/(BEH)MMN inzake de Raad, de Commissie en de HV/EDEO van 30 augustus 2013. Dit onderzoek is uitgevoerd omdat er onzekerheid bestond, vanwege de institutionele instelling van internationale missies van de EU, over de vraag welke instelling of welk orgaan van de Unie bevoegd was om eventuele gevallen van wanbeheer recht te zetten. In dat besluit concludeerde de Europese Ombudsman dat hij zich gezien het aanbod van de HV, bij toekomstige onderzoeken, zal wenden tot de Commissie in het geval van kwesties die betrekking hebben op de uitvoering van de begroting bij burgermissies en tot de HV/EDEO bij alle overige vermeende gevallen van wanbeheer bij GVDB-missies.

64      Zie de mededeling van 2009, aangehaald in punt 20 van deze conclusie, punt 3b, blz. 6.

65      Zie de mededeling van 2009, aangehaald in punt 20 van deze conclusie, punten 4 en 4a, blz. 10‑15.

66      Een aan de verwijzingsbeslissing gehechte kennisgeving die door het hoofd van de missie aan een van de verzoekers in het hoofdgeding is gericht, bepaalt: „Op instructie van de Europese Commissie [...] zijn ingevolge de [mededeling van 2009] de indeling van alle functies en de daarbij behorende functieomschrijvingen herzien.”

67      Zie de mededeling van 2012, aangehaald in punt 25 van deze conclusie, met name de punten 3.3 en 4.4. Zie ook de conclusies van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, over het sluiten van een civiel GVDB-pact, doc. 14305/18, 19 november 2018, deel II, punt 10, onder b), blz. 7 (waarin naast de toezeggingen van de Raad en de lidstaten de herziening van de arbeidsstatus van internationale arbeidscontractanten van civiele GVDB-missies is vermeld).