CELEX: 62020CC0176
Language: fi
Date: 2021-09-02
Title: Julkisasiamies A. Rantosin ratkaisuehdotus 2.9.2021.#SC Avio Lucos SRL vastaan Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj ja Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central.#Curtea de Apel Alba Iulian esittämä ennakkoratkaisupyyntö.#Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Asetus (EU) N:o 1307/2013 – 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohta ja 2 kohdan b alakohta – Kansallinen säännöstö, jossa suoran tuen saamisen edellytykseksi asetetaan se, että viljelijä pitää omia eläimiä – 9 artiklan 1 kohta – Aktiiviviljelijän käsite – Asetus (EU) N:o 1306/2013 – 60 artikla – Säännösten kiertämistä koskeva lauseke – Keinotekoisesti luotujen edellytysten käsite.#Asia C-176/20.

Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
2 päivänä syyskuuta 2021 (1)

Asia C-176/20

SC Avio Lucos SRL

vastaan

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central

(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Alba Iulia (Alba Iulian ylioikeus, Romania))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) – Suorat tukijärjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Asetus (EU) N:o 1307/2013 – 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohta – Kansallinen lainsäädäntö, jossa suoran tuen edellytykseksi asetetaan se, että viljelijä pitää omia eläimiä – 9 artiklan 1 kohta – Käsite ”aktiiviviljelijä” – Asetus (EU) N:o 1306/2013 – 60 artikla – Säännösten kiertämistä koskeva lauseke – Käsite ”keinotekoisesti luodut edellytykset”

I       Johdanto

1.        Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä annetun asetuksen (EU) N:o 1307/2013(2) 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan ja 9 artiklan 1 kohdan ja toisaalta YMP:n rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta annetun asetuksen (EU) N:o 1306/2013(3) 60 artiklan tulkintaa.

2.        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa valittajana on SC Avio Lucos SRL (jäljempänä Avio Lucos) ja valituksen vastapuolina ovat Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto – Doljin aluekeskus, Romania; jäljempänä APIA Dolj) ja Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, Romania; jäljempänä APIA) ja joka koskee vaatimusta kumota APIA Doljin päätös, jolla hylättiin Avio Lucosin hakemus, joka koski yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän (SAPS) mukaisen tuen maksamista maatalousvuodelta 2015.

3.        Vaikka Euroopan unionin tuomioistuimella onkin jo ollut tilaisuus tulkita edellä mainittuja kahta asetusta(4) erityisesti APIA:a koskevissa asioissa(5), nyt käsiteltävässä asiassa esitetään uusia kysymyksiä YMP:n suoria tukitoimenpiteitä koskevan unionin lainsäädännön tulkinnasta. Tarkemmin sanoen nyt käsiteltävässä asiassa, jota käsitellään koordinoidusti asian C-116/20, Avio Lucos(6), kanssa, unionin tuomioistuinta pyydetään lähinnä täsmentämään, missä määrin unionin oikeus, erityisesti asetus N:o 1307/2013, on esteenä sellaiselle yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän puitteissa annetulle kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan tukikelpoisuuden edellytykseksi se, että laiduntamiseen tietyllä maatalousmaalla on käytettävä viljelijän itse kasvattamia eläimiä, jolloin taloudellista tukea ei voida myöntää henkilölle (luonnolliselle tai oikeushenkilölle), joka harjoittaa tällaista toimintaa jonkun toisen välityksellä. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyrkii myös saamaan selvennyksiä edellä mainittuun asetukseen sisältyvään käsitteeseen ”aktiiviviljelijä” sekä asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa säädettyyn säännösten kiertämistä koskevaan lausekkeeseen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

1.     Asetus N:o 1306/2013

4.        Asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa, jonka otsikkona on ”Säännösten kiertämistä koskeva lauseke”, säädetään seuraavaa:
”Alakohtaisen maatalouslainsäädännön nojalla säädettyjä etuuksia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden osalta on osoitettu, että kyseisten etuuksien saamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti ja kyseisen lainsäädännön tavoitteiden vastaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta erityissäännösten soveltamista.” 
2.     Asetus N:o 1307/2013

5.        Asetuksen N:o 1307/2013 johdanto-osan kolmannessa, seitsemännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)      Tähän asetukseen olisi sisällytettävä kaikki viljelijöille maksettavaan unionin tukeen liittyvät perusasiat, ja siinä olisi vahvistettava myös tukien saamisen edellytykset, jotka liittyvät erottamattomasti kyseisiin perusasioihin.
– –
(7)      Komissiolle olisi oikeusvarmuuden varmistamiseksi siirrettävä valta hyväksyä tiettyjä säädösvallan siirron nojalla annettavia delegoituja säädöksiä, jotka koskevat niiden puitteiden vahvistamista, joissa jäsenvaltioiden on määriteltävä – – vähimmäistoimet, jotka on toteutettava aloilla, joita pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla – –
– –
(10)      Erilaisten viljelijöiden tukijärjestelmien soveltamisesta saadut kokemukset ovat osoittaneet, että tukea on eräissä tapauksissa myönnetty luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, joiden liiketoiminnan tarkoituksena ei ole lainkaan ollut tai on vain hyvin vähäisessä määrin ollut maataloustoiminnan harjoittaminen. Jotta varmistetaan tuen parempi kohdentaminen, jäsenvaltioiden olisi pidättäydyttävä myöntämästä suoria tukia tietyille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, elleivät kyseiset henkilöt voi osoittaa, että niiden maataloustoiminta ei ole hyvin vähäistä. Lisäksi jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus olla myöntämättä suoria tukia muille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden maataloustoiminta on hyvin vähäistä. Jäsenvaltioiden olisi kuitenkin voitava myöntää suoria tukia pienille osa-aikaviljelijöille, koska kyseisillä viljelijöillä on välitön vaikutus maaseudun elinvoimaisuuteen. Jäsenvaltioiden olisi myös pitäydyttävä myöntämästä suoria tukia sellaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jonka maatalousmaa koostuu pääosin aloista, jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla, ja joka ei harjoita tiettyjä vähimmäistoimia.” 

6.        Kyseisen asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Määritelmät ja niihin liittyvät säännökset”, säädetään seuraavaa:
”1.      Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a)      ’viljelijällä’ sellaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta siitä, millainen ryhmän ja sen jäsenten oikeudellinen asema on kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jonka tila sijaitsee perussopimusten alueellisella soveltamisalalla, siten kuin se määritellään SEU 52 artiklassa yhdessä SEUT 349 ja 355 artiklan kanssa, ja joka harjoittaa maataloustoimintaa;
b)       ’tilalla’ kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä;
c)      ’maataloustoiminnalla’
i)      maataloustuotteiden tuottamista, kasvatusta tai viljelyä sadonkorjuu, lypsäminen sekä tuotantoeläinten kasvatus ja pito maataloustarkoituksiin mukaan luettuina,
ii)      maatalousmaan säilyttämistä sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä ja -koneilla, jäsenvaltioiden komission vahvistamien puitteiden perusteella määrittämien vaatimusten mukaisesti, tai
iii)      jäsenvaltioiden määrittelemien vähimmäistoimien toteuttamista maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa;
– –
2.      Jäsenvaltioiden on
– –
b)      määriteltävä vähimmäistoimet, jotka on toteutettava 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa tarkoitetulla maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, mikäli tätä sovelletaan jäsenvaltiossa;
– –
3.      Oikeusvarmuuden varmistamiseksi siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 70 artiklan mukaisesti
– –
b)      puitteista, joissa jäsenvaltioiden on määriteltävä vähimmäistoimet, jotka on toteutettava 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa tarkoitetulla maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa;
– –” 

7.        Mainitun asetuksen 9 artiklan, jonka otsikkona on ”Aktiiviviljelijät”, 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle tai oikeushenkilölle taikka luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmälle, jonka maatalousmaa koostuu pääosin aloista, jotka luontaisesti pysyvät laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, ja joka ei harjoita kyseisillä aloilla jäsenvaltion 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti määrittelemiä vähimmäistoimia.
2.      Suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle tai oikeushenkilölle taikka luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmälle, joka hallinnoi lentoasemia, rautatieyhtiöitä, vesiyhtiöitä, kiinteistöyhtiöitä, pysyviä urheilukenttiä tai vapaa-ajan alueita.
Jäsenvaltiot voivat tarvittaessa objektiivisin ja syrjimättömin perustein päättää lisätä ensimmäisen alakohdan luetteloon muita vastaavia muuta kuin maataloutta koskevia liiketoimintoja ja myöhemmin vastaavasti poistaa sellaiset lisäykset.
Ensimmäisen ja toisen alakohdan soveltamisalan piiriin kuuluvaa henkilöä tai ryhmää on kuitenkin pidettävä aktiiviviljelijänä, jos tällä on jäsenvaltioiden edellyttämässä muodossa olevia todennettavia todisteita, jotka osoittavat jotain seuraavista:
a)      suorien tukien vuotuinen määrä on vähintään 5 prosenttia muusta kuin maataloustoiminnasta peräisin olevista kokonaistuloista viimeisimpänä verovuonna, jolta on saatavissa kyseisiä todisteita;
b)      maataloustoiminta ei ole vähäistä;
c)      pääliiketoimintaan tai pääasialliseen toimialaan kuuluu maataloustoiminnan harjoittaminen.
3.      Edellä olevien 1 ja 2 kohdan lisäksi jäsenvaltiot voivat objektiivisin ja syrjimättömin perustein päättää, että suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle tai luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön ryhmälle,
a)      jonka maataloustoiminta on vain vähäinen osa sen koko taloudellista toimintaa; ja/tai
b)      jonka pääasialliseen toimintaan tai pääasialliseen toimialaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen.
– –” 

8.        Asetus N:o 1307/2013 tuli sen 74 artiklan mukaisesti voimaan 1.1.2015.
3.     Delegoitu asetus N:o 639/2014

9.        Delegoidun asetuksen (EU) N:o 639/2014(7) johdanto-osan neljännessä, kuudennessa, kymmenennessä ja kuudennessatoista perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)      Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön – – mukaisesti on aiheellista täsmentää, että silloin kun jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä unionin lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, niiden on käytettävä harkintavaltaansa tiettyjen periaatteiden mukaisesti, mukaan lukien erityisesti syrjimättömyysperiaate.
– –
(6)      Asetuksen [N:o 1307/2013] 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti maataloustoiminta ei edellytä maataloustuotteiden tuottamista, kasvatusta tai viljelyä. Viljelijät voivat sen sijaan säilyttää maatalousmaan sellaisessa kunnossa, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä ja -koneilla, tai toteuttaa tiettyjä vähimmäistoimia sellaisessa kunnossa luontaisella tavalla pidettävällä maatalousmaalla, että se soveltuu laitumeksi tai viljelyyn. Koska viimeksi mainitut kaksi toimea edellyttävät viljelijältä tiettyä toimintaa, on tarpeen vahvistaa unionin puitteet, joissa jäsenvaltioiden on vahvistettava lisävaatimuksia kyseisille toimille.
– –
(10)      Asetuksen [N:o 1307/2013] 9 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle tai oikeushenkilölle taikka luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmälle, jonka maatalousmaa koostuu pääosin aloista, jotka pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla, ja joka ei harjoita kyseisillä aloilla jäsenvaltion määrittämiä vähimmäistoimia. Sen vuoksi on tarpeen määritellä, milloin tällaisten alojen on katsottava muodostavan suurimman osan viljelijän maatalousmaasta, ja täsmennettävä kyseisen säännöksen soveltamisalaa.
– –
(16)      Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti – – tukioikeudet olisi myönnettävä sille, jolla on päätäntävaltaa sillä alalla, jolle tukea haetaan, harjoitettavan maataloustoiminnan osalta ja kuka saa kyseisen toiminnan osalta voitot ja kantaa niihin liittyvät taloudelliset riskit. On aiheellista täsmentää, että tätä periaatetta sovelletaan erityisesti silloin, kun yksi tai useampi viljelijä on tehnyt hakemuksen tietystä tukikelpoisesta hehtaarista tukioikeuksien saamiseksi.” 

10.      Kyseisen delegoidun asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Puitteet edellytyksille, jotka liittyvät maatalousmaan säilyttämiseen laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa”, säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on asetuksen [N:o 1307/2013] 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdan soveltamiseksi vahvistettava edellytykset, jotka viljelijän on täytettävä, jotta hänen katsottaisiin noudattaneen velvoitetta pitää maatalousmaa laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa ilman, että sitä pitäisi valmistella muutoin kuin tavanomaisilla maatalousmenetelmillä ja -koneilla, jommallakummalla tai molemmilla seuraavista tavoista:
a)      jäsenvaltio vaatii, että viljelijä toteuttaa vähintään yhden vuotuisen toimen. Jäsenvaltio voi ympäristösyistä päättää hyväksyä myös toimet, jotka toteutetaan vain joka toinen vuosi;
b)      jäsenvaltio vahvistaa piirteet, jotka maatalousmaalla on oltava, jotta voidaan katsoa, että se on säilytetty laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa.
2.      Jäsenvaltio voi 1 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä vahvistaessaan tehdä eron erityyppisten maatalousmaiden välillä.” 

11.      Mainitun delegoidun asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Puitteet vähimmäistoimille, jotka on toteutettava maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltion asetuksen [N:o 1307/2013] 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii luetelmakohdan soveltamiseksi vahvistama vähimmäistoimi, joka on toteutettava maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, on vähintään yksi viljelijän toteuttama vuotuinen toimi. Jäsenvaltio voi ympäristösyistä päättää hyväksyä myös toimet, jotka toteutetaan vain joka toinen vuosi.” 

12.      Saman delegoidun asetuksen 3 jaksoon, jonka otsikkona on ”Aktiiviviljelijä”, sisältyvässä 10 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tapaukset, joissa maatalousmaa koostuu pääasiallisesti aloista, joita pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla”, todetaan seuraavaa:
”1.      Luonnollisella tai oikeushenkilöllä taikka luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmällä katsotaan asetuksen [N:o 1307/2013] 9 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi olevan maatalousmaata, joka koostuu pääasiallisesti aloista, joita pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla, jos tällaiset alat kattavat yli 50 prosenttia kaikesta asetuksen [N:o 1306/2013] 72 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti ilmoitetusta maatalousmaasta.
2.      Asetuksen [N:o 1307/2013] 9 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta luonnolliseen tai oikeushenkilöön eikä luonnollisten tai oikeushenkilöiden ryhmään, joka harjoittaa asetuksen [N:o 1307/2013] 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa tarkoitettua maataloustoimintaa aloilla, joita pidetään laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisella tavalla.” 
B       Romanian oikeus

1.     Siviilikoodeksi

13.      Siviilikoodeksin, joka otettiin käyttöön siviilikoodeksista 17.7.2009 annetulla lailla nro 287 (Legea nr. 287 privind Codul civil)(8), lainaa koskevassa 2.146 §:ssä säädetään, että ”laina on vastikkeeton sopimus, jolla yksi osapuoli, josta käytetään nimitystä ’lainanantaja’, luovuttaa toiselle osapuolelle, josta käytetään nimitystä ’lainanottaja’, irtainta tai kiinteää omaisuutta, jotta viimeksi mainittu käyttäisi sitä, mutta viimeksi mainitulla on velvollisuus palauttaa omaisuus tietyn ajan kuluttua”. 
2.     Hallituksen kiireellinen asetus nro 34/2013

14.      Pysyvien laidunten järjestämisestä, hallinnoinnista ja hyödyntämisestä sekä kiinteistölain nro 18/1991 muuttamisesta ja täydentämisestä 23.4.2013 annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 34/2013 (Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991(9)) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä kiireellisessä asetuksessa käytettävät termit ja ilmaisut määritellään seuraavasti:
– –
c)      ’eläinyksikkö’ – standardoitu mittayksikkö, joka vahvistetaan kunkin eläinlajin rehuntarpeen perusteella ja joka mahdollistaa eri eläinryhmien muuntamisen laskennallisiksi yksiköiksi
– –”
3.     Hallituksen kiireellinen asetus nro 3/2015

15.      Maatalouteen vuosina 2015–2020 sovellettavien maksujärjestelmien hyväksymisestä ja maatalousyhtymiä ja muita maatalousalan yhteenliittymiä koskevan lain nro 36/1991 2 §:n muuttamisesta 18.3.2015 annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3 (Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură) 1.7.2015 voimassa olleen version(10) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Tässä kiireellisessä asetuksessa seuraavat ilmaukset määritellään seuraavasti:
– –
f)      ’viljelijä’: sellainen luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden yhteenliittymä riippumatta siitä, millainen yhteenliittymän oikeudellinen asema on, jonka tila sijaitsee Romanian alueella ja joka harjoittaa maataloustoimintaa;
– –
(2)      Edellä olevan 1 momentin f kohdassa tarkoitetulla ’maataloustoiminnalla’ tarkoitetaan tapauksen mukaan
– –
d)      vähimmäistoimien toteuttamista maatalousmaalla, joka tavallisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, joko laiduntamalla siten, että vähimmäiseläintiheys 0,3 eläinyksikköä [hehtaarilla] taataan viljelijän kasvattamilla eläimillä, tai siten, että pysyvät laitumet niitetään vuosittain laitumiin sovellettavan erityislainsäädännön säännösten mukaisesti. – –” 

16.      Hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 7 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Tuensaajat ovat aktiiviviljelijöitä, jotka ovat luonnollisia henkilöitä ja/tai oikeushenkilöitä ja jotka harjoittavat maataloustoimintaa maatalousmaan käyttäjinä ja/tai eläinten laillisina pitäjinä voimassa olevassa lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla. – –
– –” 

17.      Hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 8 §:n sanamuoto on seuraava:
”(1)      Saadakseen 1 §:n 2 momentissa tarkoitettuja suoria tukia viljelijöiden on
– –
c)      hyödynnettävä vähintään hehtaarin suuruista maatalousalaa; viljelylohkojen on oltava vähintään 0,3 hehtaaria ja kasvihuoneiden, viinitarhojen, hedelmätarhojen, humalaviljelmien, taimitarhojen ja hedelmäpensaiden tapauksessa vähintään 0,1 hehtaaria, ja/tai niiden on tapauksen mukaan pidettävä tiettyä vähimmäismäärää eläimiä. – –
– –
n)      toimitettava tukea koskevan yhtenäishakemuksen tai siihen tehtävien muutosten yhteydessä tarvittavat asiakirjat, joista käy ilmi maatalousmaan käyttö, mukaan lukien luonnonhoitoalat ja eläinten laitumena olevat alat. – –
– –
(6)      Maatalousmaan käytön ja karjanpidon osoittavat asiakirjat määritellään Romanian maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministeriön (ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale) asetuksessa, ja kaikkien tuenhakijoiden on toimitettava kyseiset asiakirjat tukea koskevien yhtenäishakemusten yhteydessä. Alat tai karjat, joiden osalta kyseisiä asiakirjoja ei toimiteta, eivät ole tukikelpoisia.” 
4.     Asetus nro 619/2015

18.      [Hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015] 1 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen tukijärjestelmien tukikelpoisuusedellytysten hyväksymisestä, erityisehdoista ja täytäntöönpanosta sekä kansallisen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 mukaisten maatalousmaahan sovellettavien korvaavien maaseudun kehittämistoimien täytäntöönpanon erityisehdoista 6.4.2015 annetun maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministeriön asetuksen nro 619 (Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020) 1.7.2015 voimassa olleen version(11) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa
– –
m)      ’eläinten pitäjällä’ tarkoitetaan henkilöä, jolla on eläimiä pitkäaikaisesti eläinten ja/tai tilan omistajan ominaisuudessa taikka väliaikaisesti sellaisen henkilön ominaisuudessa, jolle kyseiset eläimet on annettu pidettäväksi koko hakemuksen kohteena olevan vuoden ajaksi voimassa olevassa lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti laaditun asiakirjan perusteella;
– –” 

19.      Kyseisen asetuksen 7 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Pysyvien laidunten käyttäjät, jotka ovat luonnollisia henkilöitä tai yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä ja muita kuin 1 momentissa ja 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja henkilöitä ja jotka toteuttavat niiden käytössä olevilla pysyvillä laitumilla vähintään yhtä lainsäädännön edellytysten mukaista vähimmäistointa, sellaisena kuin se määritellään [hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015] 2 §:n 2 momentin d kohdassa, aktiiviviljelijöinä, esittävät APIA:lle toimittamansa tukea koskevan yhtenäishakemuksen yhteydessä 5 §:n 1 momentissa ja 2 momentin a kohdassa, b kohdan i alakohdassa ja c ja d kohdassa tarkoitetut asiakirjat sekä tapauksen mukaan
a)      jäljennöksen sen kotieläintilan tunnistusasiakirjasta, jolle eläimet on kirjattu, tai valtuutetun eläinlääkärin antaman todistuksen, josta ilmenee kansalliseen tilarekisteriin rekisteröidyn tilan koodi, joka on voimassa tukea koskevan yhtenäishakemuksen jättämishetkellä silloin, kun pysyvän laitumen omistaja pitää eläimiä, joilla taataan vähimmäiseläintiheys 0,3 eläinyksikköä [hehtaaria] kohti;
– –” 

20.      Mainitun asetuksen 8 §:n 1 momentissa todetaan seuraavaa:
”[Hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015] 8 §:n 1 momentin n kohdan mukaisesti toimitettavista eläinten laillista pitoa koskevista asiakirjoista säädetään Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelorin (eläinlääkinnästä ja elintarviketurvallisuudesta vastaava kansallinen viranomainen) määräyksessä nro 40/2010.
– –” 
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

21.      Avio Lucos on Romanian oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka pääasiallisena toimialana on ”kasvinviljelyä palveleva toiminta”.

22.      Avio Lucos toimitti 1.7.2015 APIA Doljille hakemuksen, joka koski yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän (SAPS) mukaisen tuen maksamista maatalousvuodelta 2015 pinta-alaltaan 170,36 hehtaarin laidunalasta, nimittäin yksityiskäytössä olevista kunnallisista pysyvistä laitumista.

23.      Se toimitti tätä varten joukon asiakirjoja, joihin kuului Podarin kunnan (Romania) kunnanvaltuuston kanssa 28.1.2013 tehty konsessiosopimus kyseisessä kunnassa sijaitsevasta laidunalasta(12) (jäljempänä konsessiosopimus), sekä kuusi käyttöä koskevaa (laina-)sopimusta, jotka se oli tehnyt huhtikuussa 2015 eri eläintenomistajien kanssa ja joiden nojalla Avio Lucos antoi asianomaisten omistajien eläinten laiduntaa konsessiosopimuksella saamallaan maa-alueella (jäljempänä käyttöä koskevat sopimukset). Tämän lisäksi Avio Lucos ilmoitti tukea koskevassa yhtenäishakemuksessaan pitävänsä sen maataloustoimintaan osallistuvia eläimiä: pidossa oli 24 yli kaksivuotiasta nautaeläintä, yksi alle puolivuotias nautaeläin sekä 60 vuohta ja 20 hevoseläintä (hevosta), jotka olivat iältään yli puolivuotiaita.

24.      APIA Dolj hylkäsi asianomaisen yhtenäishakemuksen 20.10.2017 tehdyllä päätöksellä tukikelpoisuusvaatimusten noudattamatta jättämisen takia sillä perusteella, että Avio Lucos ei ollut taannut vähimmäiseläintiheyttä 0,3 eläinyksikköä hehtaaria kohden (jäljempänä vaadittu vähimmäiseläintiheys) koko 170,36 hehtaarin suuruisella laidunalalla. APIA Doljin mukaan laiduntamisen toteuttivat näet tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa tarkoitetut eläintenomistajat eikä Avio Lucos, joka ei itse pitänyt riittävästi eläimiä pystyäkseen noudattamaan vaadittua vähimmäiseläintiheyttä. 

25.      Avio Lucos teki tästä päätöksestä ensin oikaisuvaatimuksen, jonka APIA Dolj hylkäsi 4.1.2018 tehdyllä päätöksellä.

26.      Avio Lucos nosti kanteen kyseisten kahden APIA Doljin päätöksen kumoamiseksi Tribunalul Doljin Secția de contencios administrativ și fiscalissa (Doljin alioikeuden hallinto- ja veroasioita käsittelevä jaosto, Romania; jäljempänä Doljin alioikeus), joka hylkäsi kanteen 28.1.2018 annetulla tuomiolla. 

27.      Doljin alioikeus hylkäsi Avio Lucosin esittämän tukea koskevan yhtenäishakemuksen lähinnä sillä perusteella, että vaadittua vähimmäiseläintiheyttä ei noudatettu koko 170,36 hehtaarin laidunalalla. Tarkemmin sanottuna asianomainen tuomioistuin vetosi omasta aloitteestaan kahteen kanteen tutkimisen edellytysten puuttumista koskevaan oikeudenkäyntiväitteeseen, joista yksi perustui konsessiosopimuksen pätemättömyyteen(13) ja toinen käyttöä koskevien sopimusten pätemättömyyteen(14). Kyseinen tuomioistuin katsoi, että konsessiosopimus oli tehty kansallisen oikeuden vastaisesti eritoten siitä syystä, että Avio Lucos ei toiminut eläinten kasvattajana kyseisen sopimuksen tekohetkellä ja että vaaditun vähimmäiseläintiheyden olisi pitänyt täyttyä tuolloin eikä vasta myöhemmin. Koska Avio Lucosilla ei ollut ollut oikeutta saada käyttöönsä Podarin kunnan laitumia, sen tukea koskevaa yhtenäishakemusta ei voitaisi hyväksyä. Avio Lucos olisi siis luonut keinotekoisia edellytyksiä tuen saamiseksi tukijärjestelmästä yksinomaan saadakseen järjestelmän vastaista etua. Kansallisessa lainsäädännössä vahvistettujen perusteiden muodollisesta noudattamisesta huolimatta asianomaisia asiakirjoja, jotka Avio Lucos oli toimittanut tukea koskevan yhtenäishakemuksensa tueksi, ei olisi voitu käyttää hakemuksen tukena. Lisäksi käsitteen ”eläinten kasvattaja” tulkitseminen laajasti olisi vastoin unionin oikeutta, sillä kansalliset viranomaiset voivat 21.7.2011 annetun tuomion Nagy (C-21/10, EU:C:2011:505) mukaisesti evätä haetun tuen yksinomaan kansallisen eläinten tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän tietojen perusteella ilman, että niiden tarvitsisi tehdä muita tarkastuksia.

28.      Avio Lucos nosti tästä tuomiosta kanteen, joka on parhaillaan vireillä ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa Curtea de Apel Alba Iuliassa (Alba Iulian ylioikeus, Romania) ja jossa se väittää erityisesti, että Doljin alioikeus oli tehnyt virheen, kun se oli katsonut, ettei tukikelpoisuusedellytys, nimittäin eläinten omistajan/kasvattajan asema, ollut täyttynyt. Eläinten kasvattajan asemalla tai sen puuttumisella ei nimittäin ole merkitystä, eikä sen pitäisi johtaa sen tekemän tukea koskevan yhtenäishakemuksen hylkäämiseen, koska hakemus ei koskenut eläinten kasvatusta vaan maiden pitämistä laidunmaaksi soveltuvassa kunnossa eläinten avulla. APIA puolestaan vaatii asianomaisen valituksen hylkäämistä.

29.      Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin korostaa, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan ”viljelijän” käsitteen alaan kuuluu ennen muuta luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka harjoittaa ”maataloustoimintaa”, joka voi asianomaisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan mukaan olla jäsenvaltioiden määrittelemien vähimmäistoimien toteuttamista maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa. Asianomaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille jätetään mahdollisuus määritellä tällaiset vähimmäistoimet. Romanian lainsäätäjä on säätänyt tältä osin, että maataloustoimintaa on harjoitettava viljelijän itse kasvattamilla eläimillä, jolloin taloudellista tukea ei voida myöntää yhdellekään tällaista toimintaa jonkun toisen välityksellä harjoittavalle oikeushenkilölle tai luonnolliselle henkilölle, ja APIA:n mukaan Avio Lucosin osalta kyse on tästä.

30.      Kyseinen tuomioistuin tiedustelee, onko asetuksen N:o 1307/2013 4 artikla esteenä tällaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että maatalousmaalla toteutettavilla vähimmäistoimilla tarkoitetaan viljelijän kasvattamien eläinten laiduntamista. Siinä tapauksessa, että unionin oikeus ei olisi esteenä tällaiselle lainsäädännölle, asianomainen tuomioistuin kysyy, pitääkö asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa sekä 9 artiklan 1 kohtaa tulkita siten, että ”aktiiviviljelijänä” voidaan pitää oikeushenkilöä, joka on tehnyt konsessiosopimuksen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, ja joka pitää eläimiä luonnollisten henkilöiden kanssa tehtyjen vastikkeettomien käyttöä koskevien lainasopimusten perusteella. Tämän lisäksi, koska Avio Lucos täytti muodollisesti kansallisessa oikeudessa säädetyt tukikelpoisuusperusteet, sama tuomioistuin pohtii, voiko pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten konsessiosopimusten ja lainasopimusten tekeminen kuulua asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”keinotekoisesti luodut edellytykset” soveltamisalaan.

31.      Tässä tilanteessa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko asetus [N:o 1307/2013] esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaisesti vähimmäistoimilla, jotka on toteutettava laitumeksi soveltuvassa kunnossa tavallisesti pysyvällä maatalousmaalla, tarkoitetaan viljelijän kasvattamien eläinten laiduntamista?
2)      Jos edellä mainittu unionin oikeus ei ole esteenä ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetulle kansalliselle lainsäädännölle, voidaanko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa sekä 9 artiklan 1 kohtaa tulkita siten, että ’aktiiviviljelijänä’ voidaan pitää oikeushenkilöä, joka on tehnyt konsessiosopimuksen pääasiassa käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa ja joka pitää eläimiä sellaisten luonnollisten henkilöiden kanssa tehtyjen käyttöä koskevien lainasopimusten perusteella, joilla lainan (käyttöoikeuden) antaja luovuttaa vastikkeetta lainan (käyttöoikeuden) saajalle omistajan ominaisuudessa pitämiään eläimiä käytettäväksi laiduntamiseen laidunmailla, jotka on annettu lainan (käyttöoikeuden) saajien käyttöön, tietyiksi sovituiksi ajanjaksoiksi?
3)      Onko asetuksen [N:o 1306/2013] 60 artiklaa tulkittava siten, että ’keinotekoisesti luoduilla edellytyksillä’ tarkoitetaan myös pääasiassa käsiteltävän kaltaisia konsessiosopimuksia ja käyttöä koskevia lainasopimuksia?” 

32.      Avio Lucos, APIA ja APIA Dolj, Tšekin ja Romanian hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet asiassa kirjallisia huomautuksia.

33.      Unionin tuomioistuin päätti työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti ratkaista asian ilman suullista käsittelyä. Unionin tuomioistuin esitti 24.2.2021 lähettämillään kirjeillä ennakkoratkaisupyynnön tehneelle tuomioistuimelle selvennyspyynnön, johon tämä vastasi, ja se esitti pääasian asianosaisille, Romanian hallitukselle ja komissiolle kirjallisesti vastattavaksi kysymyksiä, joihin vastattiin asetetussa määräajassa.
IV     Asian tarkastelu

A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

34.      Ensimmäisessä kysymyksessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, onko asetus N:o 1307/2013 esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään, että vähimmäistoimilla, jotka on toteutettava laitumeksi soveltuvassa kunnossa tavallisesti pysyvällä maatalousmaalla, tarkoitetaan viljelijän kasvattamien eläinten laiduntamista.

35.      Aluksi on mielestäni hyödyllistä selventää tämän ensimmäisen kysymyksen ulottuvuutta.

36.      Ensiksi on todettava, että mainitun kysymyksen sanamuodon perusteella ja huolimatta siitä seikasta, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin viittaa yleisesti asetukseen N:o 1307/2013, näyttää siltä, että tämä sama kysymys koskee kyseisen asetuksen 4 artiklan ja erityisesti sen 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan ja 2 kohdan b alakohdan tulkintaa. Sen lisäksi, että kyseinen tuomioistuin viittaa juuri näihin säännöksiin ennakkoratkaisupyyntönsä perusteluissa, sovellettava kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaisesti laiduntamista on harjoitettava siten, että taataan vaadittu vähimmäiseläintiheys viljelijän kasvattamilla eläimillä, on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ja Romanian hallituksen antamien tietojen mukaan annettu siinä yhteydessä, kun Romania on määritellyt mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti maatalousmaalla toteutettavia vähimmäistoimia.

37.      Lisäksi, kuten Romanian hallitus on vahvistanut, ilmaisu ”(laitumeksi soveltuvassa kunnossa) tavallisesti pysyvä maatalousmaa”, joka mainitaan ensimmäisessä kysymyksessä ja jossa toistetaan hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 2 §:n 2 momentin d kohdassa olevaa sanamuotoa, on ymmärrettävä asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa ja 2 kohdan b alakohdassa olevan ilmaisun ”(laitumeksi soveltuvassa kunnossa) luontaisesti pysyvä maatalousmaa” synonyymiksi.

38.      Edelleen on huomautettava, että ilmaisua ”viljelijän kasvattamat eläimet”, joka esiintyy ensimmäisen kysymyksen sanamuodossa ja jolla viitataan hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 2 §:n 2 momentin d alakohdassa tarkoitettuun ”kasvatuksen” käsitteeseen, ei määritellä kansallisessa oikeudessa. Romanian hallituksen selostusten mukaan käsite ”viljelijän kasvattamat eläimet” on päällekkäinen sekä hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 8 §:n 6 momentissa tarkoitetun eläinten ”pidon” käsitteen kanssa että asetuksen nro 619/2015 2 §:n m momentissa tarkoitetun ”eläinten pitäjän” käsitteen kanssa. Kun tätä ilmaisua käytetään, huomio ei siis ensisijaisesti kiinnity eläinten kasvatusprosessiin vaan niiden ”pitoon”. Kansallisessa oikeudessa ”eläinten pitäjä” on henkilö, jolla ”on eläimiä pitkäaikaisesti eläinten ja/tai tilan omistajan ominaisuudessa taikka väliaikaisesti sellaisen henkilön ominaisuudessa, jolle kyseiset eläimet on annettu pidettäväksi koko hakemuksen kohteena olevan vuoden ajaksi – –” (15), mikä tarkoittaa, että tällä käsitteellä on ”eläinten kasvattajan” käsitettä laajempi merkitys.

39.      Tästä seuraa, että ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, ovatko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohta ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohta esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan vähimmäiset laiduntamistoimet, jotka on toteutettava maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy tällaiseksi laitumeksi soveltuvassa kunnossa, pitää toteuttaa viljelijän itsensä pitämillä eläimillä(16).

40.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on(17).

41.      Ensinnäkin 39 kohdassa mainittujen asetuksen N:o 1307/2013 säännösten sanamuodosta on todettava, ettei kyseisissä säännöksissä säädetä nimenomaisesti, että jotta harjoitettava toiminta, tässä tapauksessa laiduntaminen, kuuluisi ”maataloustoiminnan” käsitteen alaan, se on suoritettava viljelijän itsensä kasvattamien tai pitämien eläinten avulla(18). Niissä ei myöskään nimenomaisesti kielletä sitä.

42.      Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan mukaan ”maataloustoiminnalla” nimittäin tarkoitetaan muun muassa ”jäsenvaltioiden määrittelemien vähimmäistoimien toteuttamista maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa”. Samoin kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä tällaisella maatalousmaalla toteutettavat vähimmäistoimet ”mikäli tätä sovelletaan jäsenvaltiossa”. Delegoidun asetuksen N:o 639/2014 5 artiklassa vahvistetaan näitä vähimmäistoimia koskevat puitteet täsmentämällä, että viljelijän on toteutettava ”vähintään yksi – – vuotuinen toimi”.

43.      Tätä edellytystä lukuun ottamatta laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa luontaisesti pysyvällä maatalousmaalla toteutettavien ”maatalouden vähimmäistoimien” käsitteen laajuudelle ei ole asetettu mitään rajoituksia, koska käsitteen määritteleminen kuuluu asianomaiselle jäsenvaltiolle. Näin ollen, vaikka asetuksen N:o 1307/2013 edellä mainittujen säännösten sanamuodossa annetaan kiistatta jäsenvaltioille tietynlaista liikkumavaraa toteutettavien vähimmäistoimien määrittelyyn, sen perusteella ei voida antaa ratkaisevaa vastausta kysymykseen siitä, onko tällainen liikkumavara niin suuri, että se antaisi niiden asettaa laiduntamisessa käytettävien eläinten omistusta, pitoa tai kasvatusta koskevan edellytyksen(19).

44.      Toiseksi tiettyjä seikkoja voidaan päätellä asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan asiayhteydestä. Totean, että kyseisessä asetuksessa vahvistetaan sen 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmää koskevat erityiset säännöt ja että kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa täsmennetään, että ”kaikki – – perusasiat”, jotka liittyvät viljelijöille maksettavaan unionin tukeen, olisi sisällytettävä tähän samaan asetukseen. Viimeksi mainitussa asetuksessa vahvistetaan myös tukien saamisen edellytykset, jotka liittyvät erottamattomasti kyseisiin perusasioihin. Edellytystä, jonka mukaan yhtenäisen pinta-alatuen saamiseksi maatalouden vähimmäistoimet on toteutettava viljelijän itsensä kasvattamilla eläimillä, voidaan pitää lisävaatimuksena, josta ei ole säädetty unionin oikeudessa.

45.      Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetään, että oikeusvarmuuden varmistamiseksi komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä kyseisen asetuksen 70 artiklan mukaisesti niistä puitteista, joissa jäsenvaltioiden on määriteltävä tällaiset vähimmäistoimet, mistä muistutetaan myös saman asetuksen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa. Komissio antoi delegoidun asetuksen N:o 639/2014 nimenomaan tämän oikeusperustan nojalla. Kuten edellä on todettu, kyseisen delegoidun asetuksen 5 artiklassa täsmennetään kuitenkin, että tämä vähimmäistoimi ”on vähintään yksi viljelijän toteuttama vuotuinen toimi”, mikä näyttää tukevan tulkintaa, jonka mukaan vähimmäistoimen tulee liittyä itse maa-alaan tai siihen tapaan, jolla laiduntaminen (tai viljeleminen) toteutetaan (esimerkiksi vähimmäiseläintiheyden asettaminen tai vuotuinen niitto)(20), samalla, kun siinä täsmennetään suorasanaisesti, että ”viljelijän” on toteutettava tämä toimi.

46.      Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka asetuksessa N:o 1307/2013, jossa ”viljelijän” käsite määritellään yhtenäisesti, ei eroteta toisistaan eläimiä omistavia ja eläimiä kasvattavia viljelijöitä, puhumattakaan viljelijöistä, jotka käyttävät muiden henkilöiden eläimiä laina- tai vuokrasopimuksilla, on kuitenkin niin, että toimen toteuttajan on oltava itse viljelijä, nyt käsiteltävässä tapauksessa ”eläinten kasvattaja”. Tämän lisäksi delegoidun asetuksen N:o 639/2014 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa muistutetaan, että tukioikeudet olisi myönnettävä sille, jolla on päätäntävaltaa maa-alalla, jolle tukea haetaan, harjoitettavan maataloustoiminnan osalta ja joka saa kyseisen toiminnan voitot ja kantaa toimintaan liittyvät taloudelliset riskit(21).

47.      Vastaavasti vaatimus, jonka mukaan vähimmäisen laiduntamistoimen toteuttamisen yhteydessä on taattava vähimmäiseläintiheys eritoten hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 2 §:n 2 momentin d alakohdan mukaisesti ”viljelijän kasvattamilla eläimillä”, on mielestäni asetuksen N:o 1307/2013 säännösten mukainen sikäli kuin ”kasvatusta” koskevalla maininnalla ei synnytetä lisävaatimusta, joka olisi vastoin unionin oikeutta. Kun otetaan huomioon asetuksessa N:o 1307/2013 ja delegoidun asetuksen N:o 639/2014 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa tarkoitettu ”viljelijän” käsite, on oletettava, että laiduntamiseen käytettävät eläimet ovat tavallisesti pidossa sillä viljelijällä, joka pitää asianomaista laidunta hallussaan. Koska asiassa on kuitenkin kyse kansallisen oikeuden tulkinnasta, ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen, jolla yksin on toimivalta tulkita ja soveltaa kansallista oikeutta, on tarkistettava, voidaanko hallituksen kiireellisen asetuksen nro 3/2015 2 §:n 2 momentin d alakohdassa tarkoitettua ”eläinten kasvatuksen” käsitettä pitää yhdenmukaisena asetuksessa N:o 1307/2013, luettuna delegoidun asetuksen N:o 639/2014 johdanto-osan 16 perustelukappaleen valossa, tarkoitetun ”viljelijän” käsitteen kanssa.

48.      Kolmanneksi ja viimeiseksi kyseessä olevalla lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät näyttävät tukevan päätelmää siitä, että kansallinen lainsäädäntö on asetuksen N:o 1307/2013 säännösten mukainen. Tältä osin on syytä muistuttaa, että SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan YMP:n erityisenä tavoitteena on taata viljelijöille kohtuullinen toimeentulo erityisesti lisäämällä maataloustoimintaa harjoittavien henkilöiden tuloja(22). Suoria tukia myönnetään viljelijöille sillä perusteella, että YMP:llä pyritään tukemaan viimeksi mainittujen toimeentuloa. Tässä hengessä totean ensinnäkin, että asetuksen N:o 1307/2013 johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaisesti asetuksen tarkoituksena on varmistaa tuen aiempaa parempi kohdentaminen viljelijöiden hyväksi, jotta vältyttäisiin myöntämästä tukea sellaisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden liiketoiminnan tarkoituksena ei ole tai on vain hyvin vähäisessä määrin maataloustoiminnan harjoittaminen. Toiseksi kyseisellä asetuksella halutaan myös mahdollistaa suorien tukien myöntäminen pienille osa-aikaviljelijöille, koska kyseiset viljelijät vaikuttavat suoraan maaseudun elinvoimaisuuteen. On muistutettava, että yksi YMP:n tavoitteista on taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso ja edistää näin maaseutualueiden säilymistä. Kolmanneksi asianomaisen asetuksen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaisesti yksi YMP:n uudistuksen päätavoitteista ja keskeisistä vaatimuksista on hallinnollisen taakan keventäminen.

49.      Näiden kolmen päämäärän perusteella on siis määritettävä, voidaanko eläinten kasvatuksesta vastaavaan tai eläimet omistavaan henkilöön liittyvän perusteen asettaminen vahvistaa yhtenäisen pinta-alatuen saamisen edellytykseksi.

50.      Tässä yhteydessä Romanian hallitus väitti ensinnäkin maanviljelijöille myönnettävän tuen entistä paremman kohdentamisen tavoitteen osalta, että antamalla kyseisen kansallisen lainsäädännön Romanian lainsäätäjä halusi tehdä aiempaa helpommaksi välittömän pääsyn kyseisille laitumille mahdollisimman monille eläinten omistajille tai haltijoille eikä niille henkilöille, jotka harjoittavat maataloustoimintaa jonkun toisen välityksellä. Tästä näkökulmasta katson, että se, että viljelijän täytyy itse pitää eläimiään, vaikuttaa tähän tavoitteeseen nähden johdonmukaiselta, sikäli kuin, ellei toisin osoiteta, tuen uudelleenjakoon liittyvä vaikutus on rajallinen silloin, kun viljelijä, joka ei pidä omia eläimiä, saa yhtenäistä tukea, joka hyödyttää vain satunnaisesti eläimiään lainaavia viljelijöitä. Silloin, kun viljelijä hyödyntää lainanantajille kuuluvia eläimiä, viljelijä ei myöskään tavallisesti ota vastuulleen mitään sellaisia riskejä tai velvoitteita, joita eläinten kasvatustoiminnasta yleensä aiheutuu.

51.      Lisäksi on huomattava, että nämä samat näkökohdat pätevät myös tavoitteeseen, joka koskee kohtuullisen elintason takaamista maatalousväestölle ja siten maaseutualueiden säilymisen edistämistä, joskin viimeksi mainitun tavoitteen osalta tällainen säilyminen voitaisiin taata silloinkin, kun tuenhakija hyödyntää lainanantajille kuuluvia eläimiä(23).

52.      Hallinnollisen taakan keventämistä koskevan tavoitteen osalta on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei asetuksessa nro 1307/2013 eikä missään muussakaan unionin säädöksessä edellytetä, että omistusoikeuden osoittava asiakirja tai jokin todiste käyttöoikeudesta esitetään tukioikeuksien myöntämistä koskevan hakemuksen tueksi sen osoittamiseksi, että ilmoitetut tukikelpoiset hehtaarit ovat hakijan käytössä. Unionin tuomioistuin on katsonut tältä osin, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden tositeasiakirjojen ja näytön osalta, joita tuenhakijalta voidaan vaatia(24). Silloin, kun jäsenvaltiot käyttävät tukihakemusten tueksi esitettävää näyttöä koskevaa harkintavaltaansa, esimerkiksi mahdollisuutta velvoittaa hakija esittämään hakemuksensa kohteena olevien maa-alojen käyttöön oikeuttava pätevä oikeudellinen peruste, niiden on kuitenkin noudatettava asianomaisella unionin lainsäädännöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta(25). Vastaavasti ja analogisesti vaatimusta mahdollisesta näytöstä, joka osoittaa, että tuenhakija on itse eläinten kasvattaja, voitaisiin pitää ”hallinnollisena taakkana”, joka kuitenkin on mielestäni aivan yhteensopiva edellä mainittujen kahden tavoitteen kanssa ja oikeasuhteinen tavoitteisiin nähden, eritoten kun tavoitteena on helpottaa mahdollisimman monen eläimiä pitävän viljelijän välitöntä pääsyä kyseisille laitumille. Minusta vaikuttaa nimittäin siltä, ettei ole olemassa muita vähemmän rajoittavia keinoja sen tarkistamiseksi, toimiiko hakija todellisuudessa välittäjänä ja näin ollen liikeyrityksenä, jonka toiminta liittyy vain vähäisessä määrin maataloustoimintaan.

53.      Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohtaa ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava niin, että ne eivät ole lähtökohtaisesti esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan vähimmäiset laiduntamistoimet, jotka on toteutettava maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy tällaiseksi laitumeksi soveltuvassa kunnossa, on toteutettava viljelijän itsensä pitämillä eläimillä.
B       Toinen ennakkoratkaisukysymys

54.      Mikäli vastaus ensimmäiseen kysymykseen on kielteinen, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään, onko asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa sekä 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että näissä säännöksissä tarkoitetun ”aktiiviviljelijän” käsitteen soveltamisalaan kuuluu oikeushenkilö, joka on tehnyt kunnalle kuuluvaa laidunmaata koskevan konsessiosopimuksen ja joka käyttää kyseisen maa-alan laiduntamiseen eläimiä, jotka se on saanut vastikkeetta lainaan luonnollisilta henkilöiltä, jotka ovat niiden omistajia.

55.      Asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan, jonka otsikkona on ”Aktiiviviljelijä”, ja erityisesti sen 1 kohdan sanamuodosta(26) käy ilmi, että mitään suoria tukia ei myönnetä sellaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jonka maatalousmaa on pääosin maata, joka pysyy luontaisesti laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa, ja joka ei toteuta näillä maa-aloilla jäsenvaltioiden asianomaisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti määrittelemiä vähimmäistoimia, mikä tuodaan niin ikään esiin asetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa.

56.      Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että asianomaiset maatalousmaat ovat pääasiallisesti N:o 1307/2013 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisia maa-aloja, jotka pysyvät luontaisesti laitumeksi tai viljelyyn soveltuvassa kunnossa. Tämän lisäksi kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että viljelijää, joka ei toteuta näillä maa-aloilla kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan mukaisesti jäsenvaltioiden määrittelemiä vähimmäistoimia, ei pidetä ”aktiiviviljelijänä”, joten häneltä olisi evättävä kaikki suorat tuet.

57.      Herää kuitenkin kysymys, voidaanko ”aktiiviviljelijäksi” luokitella sellainen henkilö, joka ei itse toteuta kyseisiä vähimmäistoimia omilla eläimillään vaan käyttää tähän tarkoitukseen eläimiä, joita muut maanviljelijät ovat lainanneet sille vastikkeettomasti.

58.      Ensinnäkin on todettava, että, kuten ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä, vastaus ei selviä edellä mainittujen säännösten sanamuodosta. Asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklalla pyritään totta kyllä siihen, että suoria tukia ei myönnetä eritoten tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, ”a) jonka maataloustoiminta on vain vähäinen osa sen koko taloudellista toimintaa ja/tai b) jonka pääasialliseen toimintaan tai pääasialliseen toimialaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen”. Tätä kohtaa ei kuitenkaan voida tulkita siten, että siinä suljettaisiin suorien tukien ulkopuolelle sellaiset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, jotka käyttävät vähimmäisiin laiduntamistoimiin lainattuja eläimiä.

59.      Toiseksi kyseisen kohdan asiayhteydestä saa joitain hyödyllisiä vihjeitä. Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti käsitteellä ”viljelijä” tarkoitetaan henkilöä, ”jonka tila sijaitsee perussopimusten alueellisella soveltamisalalla – – ja joka harjoittaa maataloustoimintaa”(27).

60.      Käsite ”tila” määritellään kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ”kaikkia viljelijän johtamia – – maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä” (28). Unionin tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, että maatalousmaa kuuluu viljelijän tilaan, ”kun viimeksi mainitulla on oikeus hallita alaa maataloustoiminnan harjoittamiseksi eli kun viimeksi mainittu voi toimia tällä alalla riittävän itsenäisesti maataloustoimintaansa harjoittaakseen”(29).

61.      Tässä yhteydessä voidaan pohtia, voidaanko eläinten, joita luonnolliset henkilöt, jotka ovat niiden omistajia, lainaavat vastikkeetta oikeushenkilölle, joka ainoastaan tarjoaa laidunmaat niiden käyttöön laiduntamista varten, katsoa kuuluvan kyseisen viljelijän ”tilaan”.

62.      Katson, että tähän kysymykseen annettava vastaus vaihtelee tosiseikkojen ja erityisesti sen mukaan, onko tämänkaltaisella oikeushenkilöllä todellista päätäntävaltaa asianomaisessa maataloustoiminnassa ja kantaako henkilö siihen liittyvät taloudelliset riskit(30).

63.      Koska tämä edellyttää puhtaasti tosiseikkoihin keskittyvää tutkintaa, nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen, jolla on yksinomainen toimivalta vahvistaa ja tulkita kansallista lainsäädäntöä, pitää tarkistaa, annetaanko tehdyissä käyttöä koskevissa sopimuksissa Avio Lucosin säilyttää oman päätäntävaltansa 170,36 hehtaarin laidunmaalla toteutettavista vähimmäisistä laiduntamistoimista, saada toiminnan voitot ja kantaa siihen liittyvät taloudelliset riskit(31). Hakijaa, joka harjoittaa maataloustoimintaa ”lainaeläimillä”, voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti pitää ”aktiiviviljelijänä”. Tässä yhteydessä on todettava, että ”aktiiviviljelijän” toiminnalta edellytetään asetuksen N:o 1307/2013 36 artiklan 5 kohdan mukaisesti, että hakijalla on hänen käytössään olevia tukikelpoisia hehtaareita. Viljelijällä on toisin sanoen oltava riittävästi itsenäisyyttä maataloustoimintansa harjoittamiseksi(32), joten sen, että toimintaa harjoitetaan lainaeläimillä, ei pitäisi johtaa siihen, että kyseinen viljelijä menettäisi kaiken päätäntävaltansa maataloustoiminnassa.

64.      Kolmanneksi ja viimeiseksi asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa sekä 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun päämäärän osalta on aiheellista muistuttaa, että YMP:n tavoitteena on erityisesti taata viljelijöille kohtuullinen toimeentulo esimerkiksi kasvattamalla maataloustoimintaa harjoittavien henkilöiden tuloja. Suoria tukia myönnetään viljelijöille sillä perusteella, että YMP:llä pyritään tukemaan viimeksi mainittujen toimeentuloa. Tässä mielessä sellainen ”aktiiviviljelijän” määritelmä, johon voidaan laskea kuuluviksi myös henkilöitä, jotka harjoittavat toimintaa, jossa hyödynnetään käyttöä koskevan sopimuksen nojalla saatuja eläimiä, ei ole lähtökohtaisesti näiden tavoitteiden vastainen.

65.      Voidaan kuitenkin pohtia, voidaanko tällaiseen tavoitteeseen päästä, jos suoran tukitoimenpiteen kohteena oleva tuensaaja ei viime kädessä ole viljelijä, joka on itse toteuttanut vähimmäistoimia omilla eläimillään, vaan välittäjä, joka on tehnyt laidunmaita koskevan konsessiosopimuksen paikallisten kuntien kanssa.

66.      Asetuksen N:o 1307/2013 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa esitettyjen tavoitteiden valossa katson tältä osin, että mikäli maataloustoiminta ei osoittaudu vähäiseksi selvityksessä, joka ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tehtävä, sillä ei juurikaan ole merkitystä, onko viljelijä toteuttanut vähimmäistoimet omilla eläimillään vai lainatuilla eläimillä. 

67.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa sekä 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että näissä säännöksissä tarkoitetun ”aktiiviviljelijän” käsitteen soveltamisalaan kuuluu luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on tehnyt kunnalle kuuluvaa laidunmaata koskevan konsessiosopimuksen ja joka käyttää kyseisen maa-alan laiduntamiseen eläimiä, jotka se on saanut lainaan luonnollisilta henkilöiltä, jotka ovat niiden omistajia, silloin, kun asianomainen henkilö toimii kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna viljelijänä ja säilyttää määräysvallan asianomaiseen maa-alaan liittyvässä toiminnassa sen johtamisen, siitä saatavien voittojen ja siihen liittyvien taloudellisten riskien osalta.
C       Kolmas ennakkoratkaisukysymys

68.      Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään lähinnä sitä, saattaisiko pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten konsessiosopimusten ja lainasopimusten tekeminen kuulua asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”keinotekoisesti luodut edellytykset” soveltamisalaan.

69.      Kyseisen 60 artiklan mukaan alakohtaisen maatalouslainsäädännön nojalla säädettyjä etuuksia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, joiden osalta on osoitettu, että kyseisten etuuksien saamiseen vaaditut edellytykset on luotu keinotekoisesti ja kyseisen lainsäädännön tavoitteiden vastaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta erityissäännösten soveltamista.

70.      Sanamuotonsa perusteella asianomaisessa 60 artiklassa toistetaan olennaisilta osin asetuksen N:o 1782/2003 29 artiklan sanamuoto ja kodifioidaan osaltaan vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan oikeussubjektit eivät saa vedota unionin säädöksiin vilpillisesti tai käyttää niitä väärin(33). 

71.      Tuomiossa Slancheva sila(34), jossa tehtyjä päätelmiä voidaan mielestäni soveltaa nyt käsiteltävään asiaan, unionin tuomioistuin korosti, että tilanteessa, jossa tietty toiminta täyttää muodollisesti tuen myöntämiseksi vaaditut tukikelpoisuusperusteet(35), tällaisen tuen mahdollisen saajan väärinkäytösluonteisen menettelyn osoittaminen edellyttää yhtäältä sellaista objektiivisten olosuhteiden kokonaisuutta, josta ilmenee, että vaikka merkityksellisessä lainsäädännössä vahvistettuja edellytyksiä on muodollisesti noudatettu, lainsäädännöllä tavoiteltua päämäärää ei ole saavutettu, ja toisaalta subjektiivista osatekijää eli tahtoa saada unionin lainsäädännöstä johtuva etuus luomalla keinotekoisesti sen saamiseen vaaditut edellytykset. Tarpeellisten selvitysten suorittaminen kuuluu lopulta kansalliselle tuomioistuimelle.

72.      Katson, että tätä asianomaisen oikeuskäytännön vakiintunutta periaatetta voidaan soveltaa analogisesti nyt käsiteltävässä asiassa.

73.      Yhtäältä objektiivisen osatekijän osalta on jälleen kerran viitattava kyseisen tuen tavoitteeseen ja määritettävä, onko tällainen tavoite saavutettu. Tältä osin sekä APIA että Romanian hallitus ovat korostaneet, että kansallisella lainsäädännöllä pyrittiin varmistamaan, että maataloustoimintaa harjoitettaisiin henkilön omissa nimissä eikä jonkun toisen välityksellä, mikä vastaisi yhtä YMP:n tavoitteista(36). Se, että henkilö, joka ei pidä riittävästi eläimiä laiduntamista varten, tekee pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen konsessiosopimuksen ja pääasiassa kyseessä olevien kaltaisia käyttöä koskevia sopimuksia, ei itsessään ole asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa tarkoitettu ”keinotekoisesti luotu” edellytys mutta voi johtaa siihen, että kyseisiä suoria tukia kulkeutuu tietyltä osalta maatalousväestöä eli luonnollisilta henkilöiltä, jotka ovat käyttäneet omia eläimiään laiduntamiseen asianomaisilla laidunmailla, vääriin käyttötarkoituksiin.

74.      Toisaalta subjektiivisen osatekijän osalta on huomioitava kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat sen selvittämiseksi, onko Avio Lucosilla ollut tahtoa saada unionin lainsäädännöstä johtuva etuus luomalla ”keinotekoisesti” sen saamiseen vaaditut edellytykset. Tällaisia seikkoja saattaisivat olla konsessiosopimuksen tekeminen sovellettavan kansallisen oikeuden vastaisesti tai sellaisten käyttöä koskevien sopimusten tekeminen, joista kävisi ilmi, että kyse on lopulta laidunmaan lainauksesta, sillä laiduntamisen suorittivat ne luonnolliset henkilöt, jotka omistivat eläimet, eikä Avio Lucos.

75.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, että se, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö tekee kunnan kanssa laidunmaata koskevan konsessiosopimuksen ja teettää laiduntamisen alihankintana saadakseen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaista suoraa tukea, ei sellaisenaan ole asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa tarkoitettu ”keinotekoisesti luotu” edellytys, ellei merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden perusteella voida osoittaa, että tällaisten sopimusten tekemisen tavoite oli vastoin alakohtaisen maatalouslainsäädännön tavoitteita.
V       Ratkaisuehdotus

76.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Curtea de Apel Alba Iulian (Alba Iulian ylioikeus, Romania) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohtaa ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole lähtökohtaisesti esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan vähimmäiset laiduntamistoimet, jotka on toteutettava maatalousmaalla, joka luontaisesti pysyy tällaiseksi laitumeksi soveltuvassa kunnossa, on toteutettava viljelijän itsensä pitämillä eläimillä.
2)      Asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa sekä 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että näissä säännöksissä tarkoitetun ”aktiiviviljelijän” käsitteen soveltamisalaan kuuluu luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on tehnyt kunnalle kuuluvaa laidunmaata koskevan konsessiosopimuksen ja joka käyttää kyseisen maa-alan laiduntamiseen eläimiä, jotka se on saanut lainaan luonnollisilta henkilöiltä, jotka ovat niiden omistajia, silloin, kun asianomainen henkilö toimii kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna viljelijänä ja säilyttää määräysvallan asianomaiseen maa-alaan liittyvässä toiminnassa sen johtamisen, siitä saatavien voittojen ja siihen liittyvien taloudellisten riskien osalta.
3)      Se, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö tekee kunnan kanssa laidunmaata koskevan konsessiosopimuksen ja teettää laiduntamisen alihankintana saadakseen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaista suoraa tukea, ei sellaisenaan ole yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 60 artiklassa tarkoitettu ”keinotekoisesti luotu” edellytys, ellei merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden perusteella voida osoittaa, että tällaisten sopimusten tekemisen tavoite oli vastoin alakohtaisen maatalouslainsäädännön tavoitteita.

1      Alkuperäinen kieli: ranska.

2      Yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 608 ja oikaisu, EUVL 2016, L 130, s. 23).

3      [YMP:n] rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 549 ja oikaisu, EUVL 2016, L 130, s. 13).

4      Asetukseen N:o 1307/2013 liittyvästä oikeuskäytännöstä ks. mm. tuomio 17.12.2020, Land Berlin (Droits au paiement liés à la PAC) (C-216/19, EU:C:2020:1046) ja tuomio 10.3.2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C-365/19, EU:C:2021:189). Asetuksesta N:o 1306/2013 ks. mm. tuomio 7.8.2018, Argo Kalda Mardi talu (C-435/17, EU:C:2018:637); tuomio 8.5.2019, Järvelaev (C-580/17, EU:C:2019:391) ja tuomio 27.1.2021, De Ruiter (C-361/19, EU:C:2021:71).

5      Ks. tuomio 29.4.2021, Piscicola Tulcea ja Ira Invest (C-294/19 ja C-304/19, EU:C:2021:340), joka koskee käsitettä ”maatalousmaa” erityisesti asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan merkityksessä.

6      Asia C-116/20 koskee maatalousvuotta 2014, ja siinä esitetyt kysymykset koskevat ennen muuta [YMP:n] suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 16) säännöksiä, kun taas nyt käsiteltävä asia koskee maatalousvuotta 2015, johon sovelletaan asetuksen N:o 73/2009 korvanneen asetuksen N:o 1307/2013 säännöksiä.

7      Asetuksen N:o 1307/2013 täydentämisestä ja mainitun asetuksen liitteen X muuttamisesta 11.3.2014 annettu komission delegoitu asetus (EUVL 2014, L 181, s. 1).

8      Monitorul Oficial al României, nro 505, 15.7.2011.

9      Monitorul Oficial al României, nro 267, 13.5.2013, jäljempänä hallituksen kiireellinen asetus nro 34/2013.

10      Monitorul Oficial al României, nro 191, 23.3.2015, jäljempänä hallituksen kiireellinen asetus nro 3/2015.

11      Monitorul Oficial al României, nro 234, 6.4.2015, jäljempänä asetus nro 619/2015.

12      Tällä sopimuksella annettiin käyttöoikeus laidunalaan, jonka suuruus oli alkujaan 341,70 hehtaaria, mutta laidunala pienennettiin myöhemmin sopimukseen 25.6.2015 tehdyllä muutoksella 170,36 hehtaariin. Asianomaista konsessiosopimusta käsitellään myös asiassa C-116/20.

13      Erityisesti Doljin alioikeuden mukaan oli yhtäältä niin, että Avio Lucos ei ollut paikallinen yhdistys/järjestö, jolla oli kotipaikka Podarissa ja jonka toimialana oli eläinten kasvattaminen, vaan se oli liikeyritys, jonka kotipaikka oli muualla kuin sillä paikkakunnalla, jolla laidun, jota se oli saanut oikeuden käyttää, sijaitsi, ja toisaalta oli niin, että Podarin kunnanvaltuuston kanssa tehty konsessiosopimus oli myönnetty laittomasti suoraan ilman tarjouskilpailua.

14      Doljin alioikeuden mukaan kansallisesta tilarekisteristä ei ilmene, että eläimiä olisi tosiasiassa luovutettu, joten kyseiset lainasopimukset – sikäli kuin ne ovat todellisia sopimuksia – eivät olisi päteviä.

15      Ks. asetuksen nro 619/2015 2 §:n m momentti (tämän ratkaisuehdotuksen 18 kohta).

16      Nyt käsiteltävän asian ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä on samankaltaisia piirteitä asian C-116/20 toisen ennakkoratkaisukysymyksen kanssa. Siinä missä nyt käsiteltävässä asiassa esitetty ensimmäinen kysymys koskee jäsenvaltion mahdollisuutta velvoittaa viljelijä vähimmäistoimen toteuttamisen nojalla huolehtimaan laiduntamisesta omilla eläimillään, asiassa C-116/20 esitetyllä toisella kysymyksellä pyritään selvittämään, voidaanko tällainen edellytys asettaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen konsessiosopimuksen tekemiseksi.

17      Ks. vastaavasti tuomio 10.3.2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C-365/19, EU:C:2021:189, 27 kohta).

18      Tämä toteamus pätee niin ikään asetuksella N:o 1307/2013 korvatun asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettuun ”maataloustoiminnan” käsitteeseen (ks. ratkaisuehdotus Avio Lucos, C-116/20, 78 kohta).

19      Se Romanian hallituksen ja APIA:n mainitsema seikka, että vähimmäistoimista, sellaisina kuin ne määritellään kansallisessa lainsäädännössä, olisi ilmoitettu komissiolle, tai se seikka, että Romania oli otettu tarkastuksen kohteeksi erityisesti asetusten N:o 1306/2013 ja N:o 1307/2013 mukaisia suoria tukia koskeneessa tutkinnassa, ei ole mielestäni tältä osin ratkaiseva.

20      21.7.2011 annetussa tuomiossa Nagy (C-21/10, EU:C:2011:505) unionin tuomioistuin piti unionin oikeuden mukaisena sellaista eläintiheyttä koskevaa edellytystä, josta säädettiin kansallisessa lainsäädännössä herkällä luonnonalueella sijaitsevan maa-alueen käyttämiseksi laitumena ja jonka tarkoituksena oli säilyttää laidunmaiden runsas kasvisto ja eläimistö, sillä tämä edellytys oli yhdenmukainen kyseisen unionin lainsäädännön tavoitteiden ja vaatimusten kanssa.

21      Tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, 50 kohta).

22      Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Unió de Pagesos de Catalunya (C-197/10, EU:C:2011:464, 1 kohta).

23      Ks. vastaavasti ratkaisuehdotus Avio Lucos, C-116/20, 78 kohta.

24      Ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, Land Berlin (Droits au paiement liés à la PAC) (C-216/19, EU:C:2020:1046, 34–37 kohta).

25      Tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 82 ja 86 kohta).

26      Asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 3 kohdassa säädetään tosin myös, että jäsenvaltiot voivat objektiivisin ja syrjimättömin perustein päättää, että suoria tukia ei myönnetä henkilöille, joiden maataloustoiminta on vain vähäinen osa niiden koko taloudellista toimintaa ja/tai joiden pääasialliseen toimintaan tai pääasialliseen toimialaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pyydä unionin tuomioistuimelta tämän säännöksen tulkintaa.

27      Kursivointi tässä.

28      Kursivointi tässä.

29      Tuomio 9.6.2016, Planes Bresco (C-333/15 ja C-334/15, EU:C:2016:426, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Totean myös, että unionin tuomioistuin on todennut 5.2.2015 annetussa tuomiossa Agrooikosystimata (C-498/13, EU:C:2015:61, 34 kohta), että käsitteillä ”maataloustuottaja” ja ”maanviljelijä” on toisiaan vastaava merkitys silloin, kun sovelletaan ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä 30.6.1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 2078/92 (EYVL 1992, L 215, s. 85). Unionin tuomioistuin kuitenkin myös korosti asianomaisessa tuomiossa, että asiayhteys, johon yhtäältä tuon asetuksen säännökset ja toisaalta asetusta N:o 1307/2013 edeltäneen [YMP:n] suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL 2003, L 270, s. 1) säännökset sijoittuvat, on ”täysin eri”.

30      Ks. vastaavasti delegoidun asetuksen N:o 639/2014 johdanto-osan 16 perustelukappale.

31      Haluamatta kajota ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimivaltaan tyydyn tässä yhteydessä toteamaan, että konsessiosopimuksessa, joka ei ollut vastikkeeton, Avio Lucosilla oli velvollisuus huolehtia siitä, että maa-aluetta, johon se oli saanut käyttöoikeuden, hyödynnettäisiin laiduntamalla tehokkaasti järjestelyssä, joka oli jatkuva ja pysyvä. Avio Lucos ei myöskään voinut luovuttaa käyttöoikeuden piiriin kuuluvan maa-alueen käyttöoikeutta eteenpäin eikä vuokrata maa-aluetta, ja sen oli noudatettava vaadittua vähimmäiseläintiheyttä. Toisaalta Avio Lucosilla oli käyttöä koskevien sopimusten nojalla velvollisuus siivota laidunmaat, hävittää rikkakasvit ja poistaa maa-alueelta liikavesi ja varmistaa näin optimaaliset edellytykset laidunten säilymiseen omalla kustannuksellaan. Näin ollen vaikuttaa siltä, että jos Avio Lucos olisi saanut tuloja yhtenäisestä pinta-alatuesta, se ottaisi tietyn taloudellisen riskin. APIA:n mainitsemat seikat, kuten se, että eläinten siirtolomakkeita ei ole laadittu tai niitä ei ole kirjattu kansalliseen tilarekisteriin, eivät kuitenkaan vaikuta merkityksettömiltä. Näin on etenkin siksi, että asetuksen N:o 1306/2013 68 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kunkin valtion perustamaan ja ylläpitämään yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään on tarvittaessa sisällyttävä eläinten tunnistamis- ja rekisteröintijärjestelmä.

32      Tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, 62 ja 63 kohta).

33      Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Planes Bresco (C-333/15 ja C-334/15, EU:C:2016:159, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

34      Tuomio 12.9.2013, Slancheva sila (C-434/12, EU:C:2013:546, 29 ja 30 kohta).

35      Kyseinen asia koski Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 52 artiklan a alakohdan ii alakohdan mukaista mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen myönnettävää tukea.

36      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohta.