CELEX: 61984CC0181
Language: nl
Date: 1985-06-18 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mancini van 18 juni 1985. # The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd tegen Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP). # Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Verenigd Koninkrijk. # Restituties bij uitvoer - Verbeurte van waarborg - Evenredigheidsbeginsel. # Zaak 181/84.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
      G. F. MANCINI
      van 18 juni 1985 (
            *1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               Zoals bekend, dienen in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten vóór de uitvoer uit en de invoer in de Gemeenschap certificaten te worden overgelegd die door de bevoegde nationale autoriteiten worden afgegeven nadat door de handelaar een waarborg is gesteld. Het belangrijkste doel van deze garantie is te bereiken dat aan de verplichting tot invoer of uitvoer van het produkt ook inderdaad tijdens de geldigheidsperiode van het certificaat wordt voldaan. Dit stelsel stelt bovendien de gemeenschapsorganen in staat om het verloop van het handelsverkeer met derde landen permanent te volgen ten einde de ontwikkeling hiervan te kunnen beoordelen en eventueel de nodige maatregelen te kunnen nemen.
               Dat geldt ook voor de markt in de sector suiker; omdat de produktie hiervan vooral door het klimaat onderhevig is aan veelvuldige schommelingen, oefenen de organen van de Gemeenschap in die sector een buitengewoon intensieve controle uit. Het hoofddoel dat zij nastreven is het verzekeren van een regelmatige voorziening van suiker tegen redelijke prijzen voor de verbruikers en voorts het voorkomen van speculatie, wanneer de prijs op de verschillende markten sterk schommelt. In het kader van dit beleid wordt een eventueel suikeroverschot op de gemeenschappelijke markt tegengegaan door de uitvoer naar derde landen te bevorderen door restituties te verlenen die het verschil tussen de prijs in de Gemeenschap en de gewoonlijk veel lagere prijs op de wereldmarkt compenseren.
               De basisregeling van deze marktordening is neergelegd in verordening nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981. De procedurevoorschriften en regels ter bepaling van de restituties zijn vastgesteld in verordening nr. 1880/83 van de Commissie van 8 juli 1983. Globaal gezegd berust het stelsel op het periodieke bericht van inschrijving van de Commissie. Ik behoef dat niet in detail te beschrijven, maar ik beperk mij ertoe op te merken dat de toewijzingsprocedure in hoofdzaak in drie fasen is onderverdeeld:
               
                        a)
                     
                     
                        In de eerste fase dient de in inschrijving geïnteresseerde handelaar een offerte in bij het bevoegde nationale orgaan. In de aanvraag wordt aangegeven, hoeveel suiker de inschrijver wil uitvoeren en welk restitutiebedrag hij bereid is te accepteren, gelet op de huidige en toekomstige wereldmarktprijzen. Volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1880/83, moet de handelaar op het moment van de offerte een waarborg stellen van 9 Ecu per 100 kilogram uit te voeren suiker en volgens artikel 5, lid 3, sub c, van deze verordening moet hij verklaren dat hij bij eventuele toewijzing het uitvoercertificaat binnen een vastgestelde termijn zal aanvragen.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        De tweede fase begint wanneer de handelaar verneemt dat zijn offerte is aanvaard. Vanaf dat moment is hij verplicht, binnen een termijn van vier dagen een uitvoercertificaat aan te vragen. Dient hij zijn aanvraag niet binnen die tijd in, dan wordt de gehele waarborg automatisch verbeurd, behalve in geval van overmacht. Zijn er meer offertes, dan is het bedrag van de verbeurde waarborg evenredig aan de hoeveelheden suiker waarvoor de verplichting om het certificaat aan te vragen niet binnen de voorgeschreven tijd is nagekomen.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Als het certificaat regelmatig is aangevraagd begint de derde fase van de procedure en blijft de gestorte waarborg de garantie dat de uitvoer wordt verricht. Deze mag niet later geschieden dan vijf maanden na de dag waarop de offerte is geaccepteerd. Wanneer de uitvoer niet binnen die termijn plaatsheeft, wordt de waarborg eveneens verbeurd, tenzij ook in dit geval de handelaar bewijst dat het een geval van overmacht betreft. Bovendien kan het bedrag van de waarborg worden verhoogd wanneer de wereldmarktprijzen buiten bepaalde marges fluctureren.
                     
                  
         
               2. 
            
            
               Op 27 juli 1983 zond de E. D. en F. Man (Sugar) Ltd (hierna: Man Sugar) een belangrijke Britse onderneming die handelt in suiker, per telexbericht zeven offertes voor uitvoer aan de IBAP (Intervention Board for Agricultural Produce) en stelde zij tegelijk de voorgeschreven waarborg van 9 Ecu per 100 kilogram, en wel in de vorm van een bankgarantie. De volgende dag liet de IBAP Man Sugar weten dat vijf offertes waren aanvaard voor in totaal 30000 ton uit te voeren suiker. De aanvragen voor de daarop betrekking hebbende certificaten moesten dus uiterlijk vóór woensdag 2 augustus 1983 om 12 uur bij deze instantie arriveren. Zij ontving deze echter pas na 15 uur van die dag: een vertraging van enige uren dus, die, zoals Man Sugar aan het Hof heeft uiteengezet, te wijten was „aan een ongewone en onvoorzienbare samenloop van omstandigheden”. De telexberichten met de aanvraag waren door het personeel van de onderneming op tijd voorbereid, maar die woensdag was degeen die gewoonlijk de telex bediende, niet op het werk verschenen in verband met aangetoonde familieomstandigheden van ernstige aard. De persoon die haar moest vervangen, had weinig praktische ervaring en kwam nog in grotere moeilijkheden door een onverwachte piek in het werk, die precies viel op het moment waarop het telexbericht had moeten worden verzonden. De ten gevolge van deze omstandigheden en de zengende hitte veroorzaakte spanning waren te veel voor de overigens nauwgezette bediende, die het telexbericht pas in het begin van de middag verzond.
               Op 3 augustus 1983 liet de IBAP Man Sugar weten dat de aanvragen voor certificaten te laat waren ingediend en dat de waarborg van UKL 1670370 — gelijk aan de winst van de onderneming van ongeveer drie jaren — zou worden verbeurd. De verbeurdverklaring daarvan had enige tijd later inderdaad plaats.
               Tegen deze beslissing stelde Man Sugar beroep in bij de Queen's Bench Division van de High Court of Justice; zij betoogde dat het verlies van de waarborg uiterst onbillijk was en dat de verordeningen waarbij dit stelsel was ingevoerd, in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Rechter Glidewell, die met de zaak was belast, besloot daarop de procedure te schorsen en de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen: „Is artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1880/83 van de Commissie ongeldig wegens inbreuk op het evenredigheidsbeginsel, voor zover op grond van deze bepaling, behoudens bij overmacht, in alle gevallen waarin de aanvraag van een uitvoercertificaat als gevolg van een onopzettelijk verzuim van de aanvrager niet binnen de voorgeschreven termijn door het bevoegde interventiebureau is ontvangen, de waarborg in zijn geheel wordt verbeurd ?”
               In de loop van de procedure voor het Hof hebben Man Sugar, de Britse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen schriftelijke opmerkingen ingediend.
            
         
               3. 
            
            
               Omdat de omstandigheden waardoor bij de aanvragen van de certificaten vertraging optrad geen overmacht opleveren, grondde Man Sugar de ongeldigheid van de beslissing op twee argumenten. Het eerste houdt verband met de aard van de verplichting om een uitvoercertificaat aan te vragen. Volgens verzoekster is deze verplichting een administratieve formaliteit van weinig belang. De sanctie die is gesteld op niet-nakoming van deze verplichting kan derhalve niet gelijk zijn aan de sanctie — verbeurdverklaring van de gehele waarborg — die staat op schending van de verplichting tot uitvoer van de goederen.
               Alleen deze laatste verplichting vormt de bestaansreden van het stelsel van uitvoercertificaten. De geschiedenis van deze regeling is daarvan het bewijs. In het aanvangsstadium van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bedroeg de bij een aanvraag van een certificaat te betalen garantiesom één rekeneenheid per 100 kilogram suiker; na toewijzing werd deze overigens onmiddellijk vervangen door een andere waarborg van vier rekeneenheden, welke diende te waarborgen dat de suiker binnen de geldigheidsperiode van het certificaat zou worden uitgevoerd. Als derhalve de suikerprijs op de wereldmarkt meer dan een rekeneenheid zou dalen in de week vóór de aanvraag van het certificaat of meer dan vier rekeneenheden in het tijdvak waarbinnen de uitvoer moest plaatshebben, kon de exporteur zijn verliezen beperken hetzij door in de week na de offerte geen certificaat aan te vragen, hetzij — als hij het certificaat reeds had aangevraagd — door hiervan geen gebruik te maken. In beide gevallen was het verlies beperkt tot de desbetreffende waarborg.
               Bij verordening nr. 3274/80 (vervangen door de huidige verordening nr. 1880/83) beoogde de Commissie deze procedure op twee wijzen te vereenvoudigen: allereerst bepaalde zij dat de verplichting tot uitvoer ontstaat zodra de offerte is geaccepteerd; voorts verhoogde zij het bedrag van de op het moment van de offerte te stellen waarborg tot 9 Ecu per 100 kilogram, onverminderd de mogelijkheid van verhoging van de waarborg tijdens de geldigheidsperiode van het certificaat, wanneer de wereldmarktprijs met meer dan 9 Ecu zou dalen. Deze wijzigingen waren dus bedoeld om de inschrijver volledig aansprakelijk te maken voor de uitvoer zodra zijn offerte was geaccepteerd; en het resultaat van deze wijzigingen is volgens Man Sugar stellig positief, indien het juist is dat tot de onderhavige zaak nooit een waarborg is verbeurd.
               Omdat — zo stelt de Britse onderneming verder — de verplichting om uit te voeren of om de gehele waarborg te stellen op grond van de nieuwe regeling ontstaat zodra de offerte wordt geaccepteerd en niet wordt gewijzigd door de aanvraag daarna van een certificaat, is thans het belang van deze aanvraag sterk verminderd. Het is duidelijk waarom. In de eerste plaats dient de aanvraag er niet toe om de nakoming van de verplichting tot uitvoer te waarborgen, omdat deze verplichting wordt gegarandeerd door het stellen van de waarborg die ingevolge voornoemd artikel 6 moet worden gesteld op het moment van de toewijzing en pas wordt vrijgegeven na de uitvoer. Voorts dient de aanvraag er niet toe om speculaties door de betrokken handelaren te voorkomen; immers, wanneer degene aan wie de goederen zijn toegewezen niet uitvoert, verliest hij de waarborg en moet hij eventueel een extra bedrag betalen. Ten slotte voegt de verplichting om een uirvoercertificaat aan te vragen niets wezenlijks toe aan de gegevens waarover de Commissie reeds op het moment van de offerte beschikt. De aanvraag bevestigt immers de naam van de exporteur, de verplichting om uit te voeren en om de waarborg te stellen, maar voegt slechts een nieuw element toe aan de reeds in de offerte voorkomende gegevens: de aanvrager verklaart namelijk of hij wil dat de monetair compenserende bedragen worden vastgesteld op de dag van de aanvraag van het certificaat (in welk geval de naam van het land van uitvoer moet worden vermeld), dan wel de voorkeur geeft aan het op het tijdstip van uitvoer in het land van uitvoer geldende bedrag. Dit is evenwel slechts een commerciële beslissing die niet van invloed is voor de hoeveelheid uit te voeren suiker; voor de regulering van de betrokken markt is zij dus niet van belang.
               Al met al wordt het stelsel van certificaataanvragen in het eerste middel van Man Sugar gekenschetst als weinig meer dan een overbodig overblijfsel uit het verleden. Zo men — aldus Man Sugar in haar tweede middel — toch mocht aannemen dat het stelsel nog een rechtvaardiging zou kunnen hebben, dan zou de verbeurte van de gehele waarborg bij niet-nakoming van de verplichting tot aanvraag van een certificaat nog altijd onverenigbaar zijn met het evenredigheidsbeginsel.
               In de eerste plaats is deze verbeurte immers niet bedoeld om een eventueel door de Gemeenschap of de nationale instantie geleden schade te vergoeden, maar heeft zij het karakter van een echte straf, die bovendien in meer gevallen kan worden opgelegd. Volgens artikel 6 is zij van toepassing hetzij bij niet-nakoming van de hoofdverplichting (uitvoer uit de gemeenschappelijke markt van het suikeroverschot) hetzij bij schending van de bijkomende verplichting (de aanvraag van het desbetreffende certificaat). Gelijk het Hof in het arrest van 20 februari 1979 (zaak 122/78, Buitoni, Jurispr. 1979, blz. 677) heeft verklaard, verzet het evenredigheidsbeginsel zich tegen een dergelijke situatie. Hierbij komt nog, dat de straf in geen verhouding staat tot een overtreding, aan welker onbeduidendheid geen twijfel bestaat: anderzijds moet, zoals bekend, een gemeenschapsverordening de mogelijkheid voorzien, de straf aan te passen aan de ernst van de inbreuk waarvoor zij is bepaald (zie arrest van 21 juni 1979, zaak 240/78, Atalanta, Jurispr. 1979, blz. 2137).
               De Commissie zou dit alles overigens zelf hebben erkend. Immers, in juni 1984 stelde zij voor om verordening nr. 1880/83 te wijzigen en de verbeurte van de oorspronkelijke waarborg te beperken tot drie Ecu per 100 kilogram in geval van overschrijding van de termijn die is vastgesteld voor de indiening van de certificaataanvragen. Het voorstel werd ingetrokken nadat rechter Glidewell de vraag aan het Hof had voorgelegd. Dit bewijst echter dat de verplichting om een certificaat aan te vragen voldoende kan worden gegarandeerd met minder strenge sancties, te meer wanneer, zoals in het onderhavige geval, de niet-nakoming niet opzettelijk is geschied en de vertraging bij de indiening van de aanvraag zeer gering is.
            
         
               4. 
            
            
               De Commissie verwerpt deze argumenten. Zij stelt allereerst dat de verplichting tot aanvraag van een vergunning beslist geen loutere formaliteit is die ten doel heeft het bewijs te leveren dat de verplichting is aanvaard, doch in het huidige stelsel een uiterst belangrijke functie heeft. De oude regeling was immers niet in staat gebleken om een ordelijk en doorzichtig beheer van de exportmarkt van suiker te garanderen: zo werden bijvoorbeeld tot het eind van 1980 verschillende certificaten die betrekking hadden op aanzienlijke hoeveelheden suiker niet gebruikt en veroorzaakten zij verliezen bij de heffingen, hetgeen de Gemeenschap verplichtte het produkt tegen hogere kosten uit te voeren. Om dergelijke en andere feiten te vermijden is in het nieuwe systeem de verplichting tot uitvoer op twee elkaar aanvullende tijdstippen opgenomen: dat van de aanvraag van het certificaat en dat van de werkelijke uitvoer. Het eerste tijdstip is niet minder belangrijk dan het tweede. Zou de handelaar na de offerte namelijk geen certificaat aanvragen, dan weten de diensten van de Commissie terstond dat de hoeveelheid suiker waarvoor de toewijzing geldt, niet zal worden uitgevoerd en kunnen zij door gepaste administratieve en financiële maatregelen de eventueel hieruit voortvloeiende schade voorkomen.
               Om dezelfde redenen is het volgens de Commissie onmogelijk te onderscheiden tussen de gevallen waarin de certificaten opzettelijk niet zijn aangevraagd en die waarin dit verzuim te wijten is aan een vergissing of een lichte nalatigheid van de handelaar. Het feit dat dit onmogelijk is kan stellig leiden tot vervelende situaties. Tot de zaak Man Sugar hadden zich dergelijke gevallen echter nog niet voorgedaan; en een op zichzelf staand geval kon, hoe verbijsterend het ook moge zijn, geen rechtvaardiging opleveren om een stelsel ongeldig te verklaren, dat een einde heeft gemaakt aan veel ernstiger misbruiken.
               De Britse regering erkent dat het nieuwe stelsel zijn waarde heeft bewezen omdat hiermee de suikermarkt op juiste en doeltreffende wijze kan worden beheerd. Anderzijds merkt zij echter op dat juist ten gevolge van de belangrijkste bepalingen, de zeer korte tijd waarover de inschrijvers beschikken om het certificaat te verkrijgen, zijn vroegere functie heeft verloren. Het steeds hoger geworden bedrag van de waarborg en de strenge eisen die zijn gesteld
               voor de vrijgifte van de waarborg leiden ertoe dat er omtrent de intentie van de handelaar om het toegewezen goed uit te voeren geen twijfel meer kan bestaan. Wordt in zulke omstandigheden hem slechts vier dagen gegund om de aanvragen in te dienen en de waarborg verbeurd verklaard, wanneer deze termijn misschien per abuis of onopzettelijk wordt overschreden, dan is zulks nutteloos en onbillijk.
               Bovendien lijkt het volgens de Britse regering niet geheel onmogelijk door adequate sancties te garanderen dat de uitvoer ook werkelijk plaats heeft; de voornaamste doelstelling van de nieuwe regeling. Het probleem zou bijvoorbeeld volledig worden opgelost wanneer de fase van de aanvraag van het certificaat zonder meer wordt afgeschaft. In de plaats hiervan zou men de aanvankelijke offerte van de handelaar kunnen beschouwen als een voorwaardelijke aanvraag voor het verlenen van het uitvoercertificaat die tegelijk met de aanvaarding van de offerte zou worden ingewilligd. Aldus zou de waarborg enkel ertoe dienen om de verplichting tot uitvoer te garanderen en zou hij slechts worden verbeurd indien deze verplichting niet zou worden nagekomen. In nadere bepalingen zouden dan de monetair compenserende bedragen moeten worden vastgesteld.
               Maar ook een andere oplossing is mogelijk: zij laat de plicht om de vergunning aan te vragen onverlet, doch houdt rekening met het bijkomende karakter daarvan en heft de nadelen op die in het geval Man Sugar aan het licht zijn getreden. Wanneer de handelaar de termijn niet heeft gerespecteerd door een onopzettelijke en in ieder geval lichte nalatigheid, zou de waarborg voor hem slechts gedeeltelijk kunnen worden verbeurd. Terzelfdertijd zou de nationale instantie hem moeten waarschuwen, dat als hij niet binnen een nieuwe korte termijn de voorgeschreven aanvraag voor een vergunning indient, hij ook de rest van het bedrag zal verliezen. Een dergelijke regeling zou onder meer het voordeel hebben, dat zij aansluit bij de praktijk die in verschillende sectoren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt gevolgd.
            
         
               5. 
            
            
               Met betrekking tot dit punt dient erop te worden gewezen, dat rechter Glidewell een vraag stelt over de geldigheid van artikel 6 van verordening nr. 1880/83, en wel vanuit een zeer precieze gezichtshoek: de eventuele strijd van de sanctie op de niet-naleving van de termijn waarbinnen de aanvraag van het certificaat moet worden ingediend met het evenredigheidsbeginsel. Man Sugar en de Britse regering hebben de gelegenheid aangegrepen om het thans bestaande stelsel inzake de afgifte van uitvoercertificaten te laken en hebben betoogd dat in hun redenering de verplichting tot aanvraag van de vergunning geen bestaansgrond meer heeft.
               Ik kan deze kritiek niet delen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, heeft dit stelsel ten doel te bereiken dat de uitvoer van suiker uit de Gemeenschap naar derde landen het gehele jaar op regelmatige en gecontroleerde wijze geschiedt; anders gezegd, het beoogt de schadelijke gevolgen voor de economie en de handel te voorkomen, die zich zouden voordoen als de gehele uitvoer onmiddellijk na de produktie zou plaatshebben. Voor het goed beheer van deze sector en in het belang van de verbruikers van de Gemeenschap is het voorts van wezenlijk belang dat de Commissie terstond weet, hoeveel suiker er beschikbaar is voor de interne markt en hoeveel kan worden bestemd voor uitvoer. Ten slotte moeten haar diensten steeds in staat zijn de prijzen en de opnamecapaciteit van het produkt op de wereldmarkt te ramen.
               Met het oog op deze eisen blijkt het nut van het bestreden stelsel overduidelijk. Zonder dit stelsel zou de Commissie om te achterhalen hoeveel suiker niet zal worden uitgevoerd, moeten wachten tot de termijn is verstreken waarbinnen uitvoer nog kan geschieden, dat wil zeggen de vijfde maand na toewijzing van de offerte : en de kosten van deze vertraging zouden moeten worden gedragen door de verbruikers zowel als de handelaren die alle belang hebben bij een correct beheer van de markt. Het is overigens geen toeval dat, zoals de drie partijen die opmerkingen hebben ingediend, verklaren, dat de handelaren zich tot nu toe altijd aan de regel van artikel 6 hebben gehouden.
               Dat sluit anderzijds niet uit dat de verordening voor kritiek vatbaar is. Wat hierin niet juist is, is het feit dat degeen die wel in het bezit van het desbetreffende certificaat is, doch de verplichting tot uitvoer niet nakomt, een even strenge sanctie wordt opgelegd als degeen die wel van plan is om de goederen waarvoor hij een toewijzing heeft ontvangen, uit te voeren, doch de termijn waarbinnen hij gehouden is het certificaat aan te vragen, zij het ook met enkele uren en ten gevolge van een lichte onachtzaamheid, overschrijdt. Deze „alles geldende” sanctie, deze blindheid van de wetgever voor het verschil tussen de veronachtzaming van een administratieve termijn en de niet-nakoming van een verplichting welke de grondslag vormt voor de gehele procedure gaan beslist te ver: zelfs vanuit het oogpunt van het vereiste van controle dat het stelsel van certificaten rechtvaardigt.
               Volgens de Commissie is het onmogelijk onderscheid te maken tussen de gevallen waarin de certificaten bewust niet worden aangevraagd en die waarin het achterwege blijven van de aanvraag het gevolg is van eenvoudige nalatigheid. Uit de tweede door de Britse regering voorgestelde oplossing blijkt dat haar pessimisme niet gegrond is. Het is namelijk mogelijk zich een stelsel voor te stellen van een zodanige gradatie van straffen — zoals het geleidelijk (en eventueel progressief) verlies van de waarborg — dat het de handelaar niettemin ervan weerhoudt om speculatieve handelingen te verrichten en het de onontbeerlijke voorwaarden biedt voor een goed beheer van de markt door de bevoegde instanties.
               De automatische verbeurte, waardoor het onmogelijk is de sanctie aan te passen aan de mate van vertraging waarmee de handelaar het certificaat aanvraagt, en het feit dat zij van toepassing is op zowel de niet-inachtneming van de termijn als op de opzettelijke weigering om uit te voeren, maken de bestreden bepaling dus onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, 's Hofs rechtspraak betreffende dit beginsel en betreffende de criteria welke voor de toepassing van dit beginsel moeten gelden, inzonderheid wanneer moet worden getoetst of een sanctie in overeenstemming is met de doelstelling van de bepaling ter zake waarvan zij is voorzien, lijkt deze conclusie te schragen (zie in het bijzonder de arresten van 20 februari 1979, zaak 122/78, en van 21 juni 1979, vorengenoemde zaak 240/78).
            
         
               6. 
            
            
               Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, op de bij beschikking van 18 juni 1984 door rechter Glidewell van de Queen's Bench Division van de High Court of Justice gestelde vraag te antwoorden, dat artikel 6, lid 3, van verordening nr. 1880/83 van de Commissie van 8 juli 1983 ongeldig is.
            
         (
            *1
         )	Vertaald uit het Italiaans.