CELEX: 52012PC0130
Language: nl
Date: 2012-03-21
Title: Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting

|
			
		
		
		52012PC0130
		
			Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting /* COM/2012/0130 final - 2012/0064 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	TOELICHTING
1.           ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
Algemene context
In zijn arresten Viking Line[1] en Laval[2] heeft het Hof van Justitie voor het eerst erkend dat het recht om
collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, een grondrecht
is dat integraal deel uitmaakt van de algemene beginselen van EU-recht waarvan
het Hof de eerbiediging verzekert[3]. Het Hof heeft ook uitdrukkelijk verklaard dat aangezien de Europese
Unie niet alleen een economisch maar ook een sociaal doel heeft, de rechten die
voortvloeien uit de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen,
personen, diensten en kapitaal moeten worden afgewogen tegen de doelstellingen
van het sociaal beleid, waaronder de verbetering van de levensomstandigheden en
de arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming en de sociale dialoog[4]. Bovendien heeft het eveneens aanvaard dat het recht om collectieve
actie te voeren met het oog op de bescherming van werknemers een legitiem
belang vormt dat in beginsel beperkingen van de door het Verdrag gewaarborgde
fundamentele vrijheden kan rechtvaardigen. De bescherming van werknemers is dus
een van de door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang[5].
Ondanks deze verduidelijking hebben de
uitspraken van het Hof een breed en intensief debat aangezwengeld over de
gevolgen ervan voor de bescherming van de rechten van gedetacheerde werknemers,
en meer in het algemeen over de mate waarin vakbonden de rechten van werknemers
kunnen blijven beschermen in grensoverschrijdende situaties. In het bijzonder
hebben zij een discussie uitgelokt over de vraag of de bestaande EU-regels
geschikt zijn om de rechten van werknemers te beschermen in de context van de
vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van vestiging[6].
Aan dit debat heeft een breed scala van
belanghebbenden, waaronder de sociale partners, politici, beoefenaars van
juridische beroepen en academici, deelgenomen. Terwijl sommigen de uitspraken
begroetten als een benodigde verduidelijking van de regels van de interne
markt, zagen velen hierin de erkenning van de voorrang van economische
vrijheden boven de uitoefening van grondrechten, die het gevaar, zo niet een
permissie, voor "sociale dumping" en oneerlijke mededinging
meebrengt. De critici onderstreepten met name dat het Hof, ook al erkende het
dat het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het
stakingsrecht, een grondrecht is dat integraal deel uitmaakt van de algemene
beginselen van EU-recht, nochtans uitdrukkelijk aanvaardde dat "aan de
uitoefening ervan bepaalde beperkingen [kunnen] worden gesteld"[7]. In het bijzonder dit laatste zet volgens hen een rem op de
mogelijkheden van de vakbonden om actie te voeren met het oog op bescherming
van de rechten van werknemers.
Volgens professor Monti[8]
hebben de arresten van het Hof uit 2007 en 2008[9] de
breuklijnen tussen de eengemaakte markt en de sociale dimensie op nationaal
niveau blootgelegd. Die arresten hebben "een oud, nooit opgelost
meningsverschil opnieuw blootgelegd, namelijk de tegenstelling tussen
voorstanders van een sterkere marktintegratie en degenen die vrezen dat de roep
om economische vrijheden en deregulering een codewoord is voor de afbouw van de
op nationaal niveau beschermde sociale rechten". Hij wees er eveneens op
dat "het opnieuw aan het licht komen van deze breuklijn ertoe kan leiden
dat een deel van de publieke opinie, van de arbeidersverenigingen en van de
vakbonden – die in het verleden belangrijke voorstanders waren van economische
integratie – zich afkeert van de eengemaakte markt en van de EU".
Het Verdrag van Lissabon
Overeenkomstig artikel 3, lid 3, van
het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt in het kader van de interne
markt gestreefd naar een sociale markteconomie met een groot
concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale
vooruitgang. Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden moet
de Europese Unie rekening houden met de eisen in verband met de bevordering van
een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming
en de bestrijding van sociale uitsluiting[10].
Bovendien zijn met het Verdrag van Lissabon de grondrechten steviger in het
primaire recht verankerd, nu het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft[11].
De sociale dimensie is dus een essentieel
onderdeel van de interne markt, die zonder een sterke sociale dimensie en een
draagvlak onder de bevolking niet goed kan functioneren[12].
Het Hof van Justitie heeft eveneens erkend dat
de Unie niet alleen een economisch maar ook een sociaal doel heeft. De rechten
die voortvloeien uit de bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (VWEU) inzake het vrije verkeer van goederen, personen,
diensten en kapitaal moeten dus worden uitgeoefend in overeenstemming met de
doelstellingen van het sociaal beleid, waaronder met name, zoals blijkt uit
artikel 151, eerste alinea, VWEU, de verbetering van de
levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, een adequate sociale bescherming
en de sociale dialoog.
Voorts streeft de Unie ingevolge
artikel 152 VWEU ernaar om de rol van de sociale partners op EU-niveau te
erkennen, te bevorderen en verder te versterken, en hun onderlinge dialoog te
bevorderen, daarbij rekening houdend met de verschillen tussen de nationale
stelsels en met inachtneming van de autonomie van de sociale partners.
In zijn plechtige verklaring over de rechten
van de werknemers, sociaal beleid en andere kwesties van 18/19 juni 2009 heeft
de Europese Raad eveneens in herinnering gebracht dat de Verdragen, zoals
gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, bepalen dat de Europese Unie de rol van
de sociale partners erkent en bevordert.
Het recht op collectieve onderhandelingen –
recht om collectieve actie te voeren – stakingsrecht of stakingsvrijheid
Ook al verwijzen de relevante
rechtsinstrumenten niet altijd uitdrukkelijk naar het stakingsrecht of de
stakingsvrijheid, het recht om collectieve actie te voeren wordt, als logisch
uitvloeisel van het recht op collectieve onderhandelingen, erkend in
verschillende internationale instrumenten waaraan de lidstaten hebben
meegewerkt of waartoe zij zijn toegetreden[13].
Dit recht is opgenomen in instrumenten die door deze lidstaten op EU-niveau
zijn uitgewerkt[14] en in het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie[15], als aangenomen op 12 december 2007 te Straatsburg[16]. Dit recht geniet tevens in een aantal lidstaten grondwettelijke
bescherming.
In deze context erkent artikel 28 van het
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie uitdrukkelijk het recht op
collectieve onderhandelingen, dat in geval van belangenconflicten het recht
omvat om collectieve actie te ondernemen ter verdediging van belangen, met
inbegrip van staking[17].
Volgens het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (EHRM) is het recht op collectieve onderhandelingen en om over
collectieve overeenkomsten te onderhandelen en die te sluiten, inherent aan het
recht van vereniging, d.w.z. het recht om vakverenigingen op te richten en zich
daarbij aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen, zoals neergelegd
in artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden[18].
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens[19] heeft eveneens erkend dat de verdragsluitende staten op het gebied van
vakbondsvrijheid, gelet op de sociale en politieke gevoeligheden die bij het
bereiken van het juiste evenwicht tussen de respectieve belangen van werknemers
en werkgevers een rol spelen en de grote verschillen tussen de nationale
stelsels op dit gebied, over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de
vraag hoe de vrijheid van vakbonden om de beroepsbelangen van hun leden te
behartigen kan worden verzekerd. Het merkt evenwel op dat deze marge niet
onbeperkt is, maar hand in hand gaat met Europees toezicht door het EHRM, dat
tot taak heeft definitief uitspraak te doen over de vraag of een beperking
verenigbaar is met de door artikel 11 van de Europese
Mensenrechtenconventie (ECRM) beschermde vrijheid van vereniging.
Zoals het Hof van Justitie en het EHRM[20] hebben erkend, is het stakingsrecht evenwel niet absoluut en kunnen
aan de uitoefening daarvan bepaalde beperkingen worden gesteld, die ook kunnen
voortvloeien uit nationale grondwettelijke bepalingen, wettelijke voorschriften
en praktijken. Zoals opnieuw is verklaard in artikel 28 van het Handvest,
wordt dit recht uitgeoefend overeenkomstig het recht van de Europese Unie en de
nationale wetgevingen en praktijken.
Daarom spelen vakbonden in dit opzicht een
belangrijke rol en moeten zij, zoals door het Hof van Justitie wordt bevestigd,
de mogelijkheid behouden om actie te voeren ter bescherming van de rechten van
werknemers, waaronder de mogelijkheid om hun leden tot staking op te roepen en
boycotten of blokkades af te kondigen om de belangen en rechten van werknemers
te beschermen en banen of arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden veilig te
stellen, mits dit geschiedt in overeenstemming met het recht en de praktijk van
de Europese Unie en met de nationale wetgevingen en praktijken.
Economische
vrijheden – beperkingen – bescherming van rechten van werknemers
De vrijheid van vestiging en de vrijheid van
dienstverrichting maken deel uit van de fundamentele beginselen van het
EU-recht. Volgens de rechtspraak van het Hof mogen die vrijheden alleen worden
beperkt wanneer met de beperking een legitiem doel wordt nagestreefd dat
verenigbaar is met het Verdrag en die beperking wordt gerechtvaardigd door
dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet voorts geschikt zijn
ter bereiking van het ermee nagestreefde doel en mag niet verder gaan dan met
het oog daarop noodzakelijk is.
De bescherming van werknemers, in het
bijzonder hun sociale bescherming en de bescherming van hun rechten, en het
vermijden van verstoringen op de arbeidsmarkt zijn erkend als dwingende redenen
van algemeen belang die beperkingen van de uitoefening van de fundamentele
vrijheden van het EU-recht rechtvaardigen.
Bovendien heeft het Hof erkend dat de
lidstaten over een beoordelingsmarge en discretionaire bevoegdheid beschikken
wanneer zij belemmeringen van het vrije verkeer ten gevolge van het gedrag van
particulieren moeten voorkomen.
Samenvattend kunnen de economische vrijheden
en de grondrechten, alsmede de doeltreffende uitoefening daarvan, dus aan beperkingen
worden gebonden.
2.           RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN
BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
2.1.        Raadpleging van
belanghebbende partijen
Zoals hierboven
opgemerkt, hebben de arresten van het Hof in de zaken Viking Line, Laval,
Rüffert en Commissie/Luxemburg uit 2007-2008 een intensieve discussie gevoed
over met name de gevolgen van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid
van vestiging voor de bescherming van de rechten van werknemers en de rol van
de vakbonden bij de bescherming van de rechten van werknemers in
grensoverschrijdende situaties.
De Europese
vakbonden merken deze arresten als antisociaal aan. Volgens hen moet de
wettelijke regeling worden gewijzigd om de rechtssituatie te verduidelijken en
in de toekomst rechterlijke uitspraken te voorkomen die ongunstig zijn voor wat
zij beschouwen als de belangen van werknemers. Daartoe hebben zij twee centrale
eisen gesteld:
–                        
herziening van Richtlijn 96/71/EG betreffende de
terbeschikkingstelling van werknemers, om daarin een verwijzing naar het
beginsel van "gelijke beloning voor gelijk werk" op te nemen en de
"ontvangende lidstaat" in staat te stellen gunstigere voorwaarden toe
te passen dan de basisarbeidsvoorwaarden en -omstandigheden overeenkomstig
artikel 3, lid 1, van de richtlijn;
–                        
opneming van een "Protocol inzake sociale
vooruitgang" in het Verdrag, om voorrang te verlenen aan sociale
grondrechten boven economische vrijheden.
Andere
belanghebbenden zijn een andere mening toegedaan. BusinessEurope toonde zich
verheugd over de verduidelijking die de arresten van het Hof hebben aangebracht
en achtte herziening van de richtlijn niet nodig. Een groot aantal lidstaten
heeft soortgelijke opvattingen geuit. Sommige lidstaten (Zweden, Duitsland,
Luxemburg en Denemarken) hebben hun wettelijke regeling conform de arresten
gewijzigd.
In oktober 2008 heeft het Europees Parlement
een resolutie aangenomen waarin alle lidstaten worden opgeroepen om de
richtlijn betreffende de detachering van werknemers naar behoren te
implementeren en de Commissie wordt verzocht een gedeeltelijke herziening van
de richtlijn na een grondig onderzoek van de problemen en uitdagingen niet uit
te sluiten[21]. Tegelijkertijd heeft het beklemtoond dat de vrijheid om diensten te
verlenen "een van de hoekstenen is van het Europese project [en] dat dit
enerzijds moet worden uitgebalanceerd tegen fundamentele rechten en de sociale
doelstellingen die zijn verankerd in de Verdragen, en anderzijds tegen het
recht van regeringen en sociale partners om non-discriminatie, gelijke behandeling
en verbetering van de leef- en werkomstandigheden te waarborgen"[22]. Op 2 juni 2010 heeft de commissie werkgelegenheid en sociale zaken
een hoorzitting met drie deskundigen (die de Commissie, het EVV en BE
vertegenwoordigden) georganiseerd, waarop parlementsleden van de fracties
Socialisten en Democraten, Links en Groen veelal in dezelfde zin als door het
EVV was voorgesteld de Commissie hebben opgeroepen maatregelen te nemen.
Op gezamenlijke uitnodiging van commissaris
Špidla en minister Bertrand (in zijn hoedanigheid van voorzitter van de Raad)
op het Forum van oktober 2008, hebben de Europese sociale partners erin
toegestemd een gezamenlijke analyse van de gevolgen van de uitspraken van het
Hof van Justitie in de context van mobiliteit en globalisering uit te voeren.
In maart 2010[23] hebben de Europese sociale partners een verslag uitgebracht over de
gevolgen van die uitspraken. Daaruit bleek dat hun standpunten ver
uiteenliepen. Terwijl BusinessEurope tegen een herziening van de richtlijn is
gekant (maar de noodzaak van verduidelijking van bepaalde aspecten in verband
met handhaving aanvaardt), wil het EVV een ingrijpende wijziging.
In 2010 heeft het Europees Economisch en
Sociaal Comité een advies uitgebracht over "de sociale dimensie van de
interne markt"[24], waarin werd verzocht om een betere uitvoering van Richtlijn 96/71 en
werd gepleit voor een initiatief van de Commissie – dat een gedeeltelijke
herziening van de richtlijn zou omvatten – waarmee de wettelijke verplichtingen
van nationale overheden, bedrijven en werknemers worden verduidelijkt. Volgens
het advies zou de Commissie voorts het stakingsrecht moeten uitsluiten van het
toepassingsgebied van de eengemaakte markt en moeten nagaan of er een
"Europese sociale Interpol" kan worden opgericht, ter ondersteuning
van de activiteiten van de arbeidsinspectiediensten in de lidstaten.
Professor Monti, die in zijn rapport "Een
nieuwe strategie voor de eengemaakte markt" erkende dat de uitspraken van
het Hof de controverse hadden gevoed, heeft de volgende aanbevelingen
geformuleerd:
–                        
meer duidelijkheid over de tenuitvoerlegging van de
richtlijn betreffende de detachering van werknemers, betere verspreiding van
informatie over de rechten en verplichtingen van werknemers en ondernemingen,
versterkte administratieve samenwerking en strengere sancties in het kader van
het vrije verkeer van personen en de grensoverschrijdende verlening van
diensten;
–                        
opneming van een bepaling die het stakingsrecht
waarborgt en geïnspireerd is op artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2679/98 van
de Raad (de zogenoemde Monti II-verordening) alsook van een regeling voor de
informele beslechting van arbeidsgeschillen over de toepassing van de
richtlijn.
In oktober 2010 heeft de Commissie met haar
mededeling "Naar een Single Market Act – Voor een sociale markteconomie
met een groot concurrentievermogen – 50 voorstellen om beter samen te werken,
te ondernemen en zaken te doen"[25] het startschot gegeven voor een openbare raadpleging over de kwestie
hoe de eengemaakte markt nieuw leven kan worden ingeblazen. Zij heeft twee
voorstellen (nummers 29 en 30) gedaan om het vertrouwen en de steun van de
burgers te herstellen, een inzake het evenwicht tussen sociale grondrechten en
economische vrijheden en een inzake de detachering van werknemers.
–                        
Voorstel 29: "In het kader van haar nieuwe
strategie voor de effectieve tenuitvoerlegging door de Europese Unie van het
Handvest voor de grondrechten zal de Commissie erop toezien dat de bij het
Handvest gegarandeerde rechten, inclusief het stakingsrecht, in aanmerking
worden genomen. …’
–                        
Voorstel 30: "In 2011 zal de Commissie een
wetgevingsvoorstel aannemen met het oog op een betere tenuitvoerlegging van de
richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers. Dat voorstel
zal mogelijk een verduidelijking betreffende de uitoefening van de sociale
grondrechten in de context van de economische vrijheden van de interne markt
bevatten of met een dergelijke verduidelijking worden aangevuld."
Uit de openbare raadpleging is gebleken dat
bij vakbonden, individuele burgers en NGO’s enorme belangstelling en steun voor
deze acties bestond.
Voorstel 29 over de effectieve
tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten en de maatschappelijke
effectbeoordeling wordt door 740 (van de meer dan 800) respondenten beschouwd
als een van de belangrijkste kwesties.
De Europese sociale partners hebben volgens
vast stramien op de raadpleging geantwoord. Het EVV herhaalde zijn verzoek om
een "Protocol inzake sociale vooruitgang", waarbij het Verdrag wordt
gewijzigd, en bleef bij zijn standpunt dat de Commissie niet alleen de
uitvoering van de richtlijn inzake de detachering van werknemers zou moeten
verduidelijken en verbeteren, maar ook de richtlijn grondig zou moeten herzien.
BusinessEurope schaarde zich achter de strategie van de Commissie voor een
betere uitvoering en handhaving van de bestaande richtlijn.
De idee van een zogenoemde
Monti II-verordening werd door het EVV beschouwd als een stap in de juiste
richting (en ook uitdrukkelijk genoemd in diverse antwoorden van nationale
vakbonden), naast een Protocol inzake sociale vooruitgang. BusinessEurope
spreekt zich in haar bijdrage niet duidelijk uit, maar lijkt de meerwaarde
ervan in twijfel te trekken, nu zij duidelijk aangeeft dat die verordening de
uitsluiting van het stakingsrecht van de EU-bevoegdheden niet op losse
schroeven mag zetten.
Na het brede openbare debat en op basis van de
in de loop daarvan ontvangen bijdragen heeft de Commissie op 13 april 2011
de mededeling "Akte voor de interne markt: Twaalf hefbomen voor het
stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen"[26] vastgesteld. Wetgevingsinitiatieven met betrekking tot de detachering
van werknemers maken deel uit van de twaalf kernacties en zijn opgenomen in het
hoofdstuk over sociale samenhang: "wetgeving tot verbetering en
versterking van de omzetting, de toepassing en de naleving in de praktijk van
de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers.
Deze wetgeving zal ook maatregelen omvatten om elk misbruik en elke omzeiling
van de toepasselijke regels te voorkomen en te bestraffen, en tevens vergezeld
gaan van wetgeving ter verduidelijking van de verhouding tussen, enerzijds,
de uitoefening van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van
dienstverrichting, en, anderzijds, de sociale grondrechten".
Na de vaststelling van de Akte voor de interne
markt heeft het Europees Parlement op 6 april 2011 drie resoluties
aangenomen[27]. Anders dan de algemenere kwestie van mobiliteit (en de
overdraagbaarheid van pensioenrechten), maakte de detachering van werknemers
evenwel geen deel uit van de vastgestelde kernprioriteiten.
De detachering van werknemers en de
economische vrijheden behoren daarentegen wel tot de prioriteiten die zijn
vastgesteld door het Europees Economisch en Sociaal Comité[28].
In zijn conclusies over de prioriteiten die de
eengemaakte markt nieuw elan moeten geven, is de Raad:
‘14. VAN OORDEEL dat, als de richtlijn
terbeschikkingstelling van werknemers naar behoren wordt uitgevoerd en
toegepast, dit kan helpen om de rechten van gedetacheerde werknemers beter te
beschermen, meer duidelijkheid kan scheppen omtrent de rechten en
verplichtingen van dienstverlenende bedrijven en van nationale autoriteiten, en
ertoe kan bijdragen dat de geldende voorschriften niet worden omzeild; voorts VAN
OORDEEL dat de samenhang van vrijheid van vestiging en vrijheid van
dienstverrichting met sociale grondrechten duidelijker tot uiting moet worden
gebracht;"[29]
In het kader van de Conferentie over sociale
grondrechten en de detachering van werknemers (27-28 juni 2011) zijn ministers,
sociale partners, vertegenwoordigers van de EU-instellingen en academici
bijeengekomen om de beschikbare regelgevingsopties en de mogelijke inhoud van
wetgevingsinitiatieven te bespreken en haalbare oplossingen te helpen vaststellen[30]. De bedoeling was om via een open en constructieve discussie tot een
meer gemeenschappelijke visie bij te dragen en om de uitkomsten van recente
onderzoeken te presenteren.
Bovendien is in de verklaring van Krakau[31] herhaald dat de grensoverschrijdende verrichting van diensten en de
mobiliteit van gedetacheerde werknemers essentiële aspecten van de interne
markt zijn. Het vergemakkelijken van de tijdelijke grensoverschrijdende
verrichting van diensten moet hand in hand gaan met het waarborgen van een adequate
en passende mate van bescherming voor werknemers die in een andere lidstaat
worden gedetacheerd om deze diensten te verrichten.
2.2         Effectbeoordeling
In overeenstemming met haar beleid voor betere
regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling van beleidsopties op basis
van een extern onderzoek verricht[32]. 
De vastgestelde probleemfactoren worden
gegroepeerd rond vier thema’s, waarbij probleem 4 ("spanningen tussen
de vrijheid van dienstverrichting/vestiging en nationale
arbeidsbetrekkingen") rechtstreeks van belang is voor het onderhavige
voorstel. De arresten van het Hof in de zaken Viking Line en Laval, waarin de
richtlijn en verdragsbepalingen worden uitgelegd, hebben latente spanningen aan
het licht gebracht tussen enerzijds de vrijheid van dienstverrichting en de
vrijheid van vestiging en anderzijds de uitoefening van grondrechten zoals het
recht op collectieve onderhandelingen en het recht om vakbondsacties te voeren.
Volgens de vakbonden schrijven die arresten met name een toetsing van vakbondsacties
door de EU- of de nationale rechter voor telkens wanneer zo'n actie de
uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting of de vrijheid van vestiging
zou kunnen raken of schaden. Dergelijke percepties hebben in het recente
verleden geleid tot negatieve overloopeffecten, waarvan een paar transnationale
arbeidsconflicten getuigen. Het belang van dit probleem is onderstreept in het
verslag van de IAO-commissie van deskundigen voor de toepassing van de
verdragen en aanbevelingen van 2010, waarin "ernstige bezorgdheid" is
geuit over de praktische beperkingen die door de uitspraken van het Hof van
Justitie van de EU worden gesteld aan de daadwerkelijke uitoefening van het
stakingsrecht. Het stakingsrecht is verankerd in IAO-Verdrag nr. 87, dat door
alle lidstaten van de EU is ondertekend.
De beleidsopties om de aan dit probleem ten
grondslag liggende factoren aan te pakken, behelzen een basisscenario
(optie 5), maatregelen van niet-regelgevende aard (optie 6) en
maatregelen van regelgevende aard op EU-niveau (optie 7). 
De opties 6 en 7 zijn beoordeeld aan de hand
van het basisscenario om vast te stellen of daarmee de aan het vastgestelde
probleem 4 ten grondslag liggende factoren kunnen worden aangepakt en de
algemene doelstellingen kunnen worden bereikt, te weten duurzame ontwikkeling
van de eengemaakte markt, gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot
concurrentievermogen, de vrijheid van dienstverrichting en het bevorderen van
gelijke concurrentievoorwaarden, verbetering van de levensomstandigheden en de
arbeidsvoorwaarden, eerbiediging van de verscheidenheid van de stelsels van
arbeidsbetrekkingen in de lidstaten, en bevordering van de sociale dialoog.
Daarnaast zijn deze opties onderzocht in het licht van de specifiekere en
daarmee verband houdende operationele doelstellingen, met name het bieden van
meer rechtszekerheid met betrekking tot het evenwicht tussen sociale rechten en
economische vrijheden, in het bijzonder in de context van de detachering van
werknemers. Op basis van de strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging
van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie is bij de
effectbeoordeling nagegaan op welke grondrechten er effecten kunnen zijn, in
welke mate het betrokken recht beperkt wordt en of die beperking noodzakelijk
en evenredig is gelet op de beleidsopties en de beoogde doelstellingen[33].
Volgens de effectbeoordeling had het
basisscenario negatieve economische en sociale gevolgen. De voortdurende
rechtsonzekerheid zou ertoe kunnen leiden dat de steun van een aanzienlijk deel
van de belanghebbenden voor de eengemaakte markt verloren gaat en een
onvriendelijk ondernemingsklimaat ontstaat, inclusief eventueel
protectionistisch gedrag. Het risico van schadevorderingen en twijfel omtrent
de rol van de nationale rechterlijke instanties zouden de vakbonden ervan
kunnen weerhouden van hun stakingsrecht gebruik te maken. Dit zou een negatieve
uitwerking hebben op de bescherming van de rechten van werknemers en
artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De
opties 6 en 7 zouden positieve economische en sociale gevolgen hebben,
aangezien zij de rechtsonzekerheid verminderen. Aan het positieve gevolg van
optie 7 zou grotere betekenis toekomen, aangezien wetgevend optreden
(verordening) meer rechtszekerheid biedt dan een "zachte
wetgeving"-benadering (optie 6). Ook van een waarschuwingsmechanisme
zou een positieve werking uitgaan. Daarnaast zou wetgevend optreden het teken
zijn van een grotere politieke betrokkenheid van de Commissie bij de aanpak van
een probleem dat de vakbonden en delen van het Europees Parlement als bijzonder
verontrustend beschouwen.
De optie waaraan de voorkeur wordt gegeven
voor de aanpak van de aan probleem 4 ten grondslag liggende factoren, is
optie 7. Die optie wordt beschouwd als de meest doeltreffende en
efficiënte oplossing voor het verwezenlijken van de specifieke doelstelling
"verminderen van de spanningen tussen de nationale stelsels van
arbeidsbetrekkingen en de vrijheid van dienstverrichting", en als de meest
coherente optie met het oog op de algemene doelstellingen. Zij ligt daarom in
essentie ten grondslag aan het onderhavige voorstel.
De ontwerpeffectbeoordeling is tweemaal
onderzocht door de raad voor effectbeoordeling (Impact Assessment Board, IAB)
en de aanbevelingen ter verbetering ervan zijn in het eindverslag verwerkt. Het
advies van de IAB alsmede de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting
ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
3.           JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
3.1.        Algemene context –
samenvatting van de voorgestelde maatregel
De hierboven genoemde zaken van het Hof van
Justitie hebben op twee manieren de breuklijnen tussen de eengemaakte markt en
de sociale dimensie blootgelegd. In de eerste plaats hebben die zaken de
noodzaak aan het licht gebracht om het juiste evenwicht te verzekeren tussen
enerzijds de uitoefening door de vakbonden van het recht om collectieve actie
te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht, en anderzijds de vrijheid van
vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, die in het Verdrag verankerde
economische vrijheden zijn. In de tweede plaats is in die zaken voorts de
kwestie aan de orde gesteld of de richtlijn inzake de detachering van
werknemers nog steeds een adequate grondslag biedt voor de bescherming van de
rechten van werknemers, gelet op de uiteenlopende sociale voorwaarden en
arbeidsomstandigheden in de lidstaten. Met name werden de juiste toepassing en
handhaving daarvan in de praktijk in twijfel getrokken.
Zoals wordt erkend in bovengenoemd rapport
Monti, houden de twee kwesties nauw met elkaar verband, maar vereisen zij
verschillende strategieën om de eengemaakte markt en de maatschappelijke eisen
met elkaar in evenwicht te brengen. Zoals aangegeven in de strategie voor een
doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de
Europese Unie, moet degene die zich in een situatie bevindt die onder het recht
van de Unie valt zijn in het Handvest opgenomen grondrechten daadwerkelijk
kunnen uitoefenen[34]. Voor een oplossing van deze kwesties moet ook niet worden gewacht op
een eventueel geding voor het Hof van Justitie of een nationale rechterlijke
instantie[35]. Bovendien mag het stakingsrecht of de stakingsvrijheid niet alleen
maar een leus of een juridische metafoor zijn.
Daarom maakt het onderhavige voorstel deel uit
van een pakket. Samen met het voorstel voor een handhavingsrichtlijn vormt het
een gerichte maatregel om duidelijkheid te verschaffen over de interactie
binnen de EU tussen de uitoefening van de sociale rechten en de uitoefening van
de in het Verdrag neergelegde vrijheid van vestiging en vrijheid van
dienstverrichting, in overeenstemming met een van de hoofddoelstellingen van
het Verdrag, een "sociale markteconomie met een groot
concurrentievermogen", zonder evenwel de rechtspraak van het Hof te
ontkrachten.
Het onderhavige voorstel beoogt
verduidelijking van de algemene beginselen en toepasselijke voorschriften op
EU-niveau met betrekking tot de uitoefening van het grondrecht om collectieve
actie te voeren in de context van de vrijheid van dienstverrichting en de
vrijheid van vestiging; het voorstel is er ook op gericht te verduidelijken dat
dat recht en die vrijheden in de praktijk in grensoverschrijdende situaties met
elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. Onder het toepassingsgebied
ervan vallen niet alleen de tijdelijke detachering van werknemers in een andere
lidstaat voor de grensoverschrijdende verrichting van diensten, maar ook
voorgenomen herstructureringen en/of verplaatsingen waarbij meerdere lidstaten betrokken
zijn.
3.2.        Rechtsgrondslag
Artikel 352 VWEU (dat uitsluitend
toepassing vindt in gevallen waarin de Verdragen niet in de vereiste
bevoegdheden voorzien voor de uitvoering van maatregelen die in het kader van
de beleidsgebieden van de Verdragen nodig zijn om een van de doelstellingen van
de Verdragen te verwezenlijken) is de passende rechtsgrondslag voor de
voorgestelde maatregel.
Een verordening wordt beschouwd als het meest
geschikte rechtsinstrument voor de verduidelijking van de algemene beginselen
en toepasselijke voorschriften op EU-niveau, met het doel om in
grensoverschrijdende situaties de uitoefening van de grondrechten en de
economische vrijheden met elkaar in overeenstemming te brengen. Aangezien een
verordening rechtstreeks toepasselijk is, is de regelgeving minder complex en
is de rechtszekerheid groter voor degenen op wie de wetgeving in de Unie van
toepassing is, doordat de toepasselijke voorschriften op meer uniforme wijze
worden verduidelijkt. Duidelijke en eenvoudige regelgeving is met name van
belang voor het mkb. Dit zou via een richtlijn niet mogelijk zijn, omdat
richtlijnen per definitie slechts verbindend zijn ten aanzien van het te
bereiken resultaat, waarbij aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt
gelaten om de vorm en middelen te kiezen.
3.3.        Subsidiariteitsbeginsel en
evenredigheidsbeginsel
Nu het Verdrag niet uitdrukkelijk in de
vereiste bevoegdheden voorziet, is de onderhavige verordening gebaseerd op
artikel 352 VWEU.
Artikel 153, lid 5, VWEU sluit het
stakingsrecht uit van de kwesties die in de EU kunnen worden geregeld bij wijze
van in richtlijnen opgenomen minimumnormen. De uitspraken van het Hof hebben
evenwel duidelijk gemaakt dat het feit dat artikel 153 niet op het
stakingsrecht van toepassing is, op zich collectieve actie niet uitsluit van de
werkingssfeer van het EU-recht. 
Het doel van de verordening, namelijk
verduidelijking van de algemene beginselen en EU-voorschriften die van
toepassing zijn op de uitoefening van het grondrecht om vakbondsacties te voeren
in de context van de vrijheid van dienstverrichting en de vrijheid van
vestiging, en ook van de noodzaak om dat recht en die vrijheden in de praktijk
in grensoverschrijdende situaties met elkaar in overeenstemming te brengen,
vereist optreden op het niveau van de Europese Unie en kan niet door de
lidstaten alleen worden verwezenlijkt.
Bovendien moet in overeenstemming met het
Verdrag elk initiatief op dit gebied niet alleen de autonomie van de sociale
partners, maar ook de verschillende sociale modellen en de verscheidenheid van
de stelsels van arbeidsbetrekkingen in de lidstaten eerbiedigen.
Wat de inhoud van het voorstel betreft, wordt
de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel voorts verzekerd door erkenning
van de rol van de nationale rechter bij de vaststelling van de feiten en de
beoordeling of de maatregelen doelen nastreven die een legitiem belang vormen,
zij geschikt zijn om deze doelen te bereiken en niet verder gaan dan voor het
bereiken daarvan nodig is. Het voorstel erkent eveneens het belang van de
bestaande nationale wettelijke regelingen en procedures voor de uitoefening van
het stakingsrecht, waaronder bestaande instanties voor alternatieve
geschillenbeslechting, die niet zullen worden gewijzigd of waaraan niet zal
worden geraakt. Het voorstel roept immers geen regeling in het leven voor de
informele beslechting van arbeidsgeschillen op nationaal niveau teneinde een
soort precontentieuze toetsing van vakbondsacties in te voeren (zoals is
voorgesteld in het rapport Monti van 2010) en wijst enkel op de rol van in een
aantal lidstaten bestaande regelingen voor alternatieve informele beslechting.
Dit voorstel gaat niet verder dan nodig is
voor het bereiken van de beoogde doelen.
3.4.        Nadere uitleg van het
voorstel
3.4.1.     Onderwerp en zogenoemde
Monti-clausule
Behalve de beschrijving van de doelstellingen
van de verordening bevat artikel 1 wat wel de "Monti-clausule"
wordt genoemd. Het combineert de tekst van artikel 2 van Verordening
nr. 2679/98 van de Raad[36] en artikel 1, lid 7 van de dienstenrichtlijn[37]. Het strookt ook met de tekst van soortgelijke bepalingen in
bijvoorbeeld het recente voorstel voor een verordening betreffende de
rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen
in burgerlijke en handelszaken (herschikking Brussel I)[38] en de onlangs vastgestelde verordening over macro-economische
onevenwichtigheden[39].
3.4.2.     Verhouding tussen grondrechten
en economische vrijheden – algemene beginselen
Artikel 2 bevestigt dat de uitoefening van het
grondrecht om collectieve actie te voeren niet noodzakelijkerwijs botst met de
in het Verdrag verankerde en beschermde vrijheid van vestiging en vrijheid van
dienstverrichting, en dat het grondrecht niet boven de vrijheden prevaleert of
omgekeerd; het erkent evenwel dat er zich situaties kunnen voordoen waarin de
uitoefening van het grondrecht en de uitoefening van de vrijheden in geval van
botsing eventueel met elkaar verzoend moeten worden overeenkomstig het
evenredigheidsbeginsel, conform de vaste praktijk van de rechterlijke
instanties en de rechtspraak van de EU[40].
De gelijke rangorde die in het algemeen wordt
toegekend aan enerzijds de grondrechten en anderzijds de vrijheid van vestiging
en de vrijheid van dienstverrichting brengt mee dat dergelijke vrijheden
mogelijk moeten worden beperkt in het belang van de bescherming van de
grondrechten. Dit brengt echter ook mee dat de uitoefening van die vrijheden
een beperking van de daadwerkelijke uitoefening van de grondrechten kan
rechtvaardigen.
Om te voorkomen dat de dreiging van op het
arrest Viking Line gebaseerde schadevorderingen van werkgevers die
grensoverschrijdende elementen aanvoeren[41] de
vakbonden in de praktijk belet om hun collectieve rechten effectief uit te
oefenen of dit hun de facto zelfs wordt verboden, moet eraan worden herinnerd
dat in situaties waarin grensoverschrijdende elementen ontbreken of
hypothetisch zijn, een collectieve actie wordt geacht de vrijheid van vestiging
of de vrijheid van dienstverrichting niet te schenden. Dit laat onverlet dat de
collectieve acties in overeenstemming met de nationale wetgeving en praktijken
moeten zijn.
Zo’n groot risico om op grond van een louter
hypothetische situatie of een situatie zonder grensoverschrijdende elementen
aansprakelijk te worden gesteld voor schade, zou het in situaties waarin de
vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting zelfs niet van
toepassing is, voor de vakbonden immers aanzienlijk moeilijk, zo niet
onmogelijk, maken om hun stakingsrecht uit te oefenen.
3.4.3.     Geschillenbeslechtingsregelingen
Artikel 3 erkent de rol en het belang van
bestaande nationale praktijken die verband houden met de uitoefening van het
stakingsrecht in de praktijk, waaronder bestaande instanties voor alternatieve
geschillenbeslechting, zoals bemiddeling, verzoening en/of arbitrage. Dit
voorstel brengt geen wijzigingen aan in dergelijke alternatieve
geschillenregelingen op nationaal niveau, en bevat geen expliciete of
impliciete verplichting tot invoering van dergelijke regelingen voor lidstaten
waar die niet voorhanden zijn. Voor lidstaten waar dergelijke regelingen wel
bestaan, legt het voorstel echter het beginsel van gelijke toegang voor
grensoverschrijdende gevallen vast en voorziet het in aanpassingen door de
lidstaten om de toepassing daarvan in de praktijk te waarborgen. 
Het voorstel bevat geen regeling voor de
informele beslechting van arbeidsgeschillen over de toepassing van de
detacheringsrichtlijn op nationaal niveau[42].
Een dergelijke regeling zou een soort precontentieuze toetsing van
vakbondsacties invoeren, wat niet alleen een extra hindernis zou kunnen
opwerpen of vormen voor de daadwerkelijke uitoefening van het stakingsrecht,
maar ook onverenigbaar zou blijken met artikel 153, lid 5, VWEU, dat
wetgevende bevoegdheden ter zake op EU-niveau uitdrukkelijk uitsluit.
Voorts erkent het voorstel in overeenstemming
met artikel 155 VWEU de specifieke rol van de sociale partners op Europees
niveau door hen te verzoeken, indien zij zulks wensen, om richtsnoeren op te
stellen voor de regels en procedures voor dergelijke alternatieve
geschillenregelingen.
3.4.4.     Rol van de nationale rechter
Artikel 3, lid 4, preciseert de rol
van de nationale rechter: wanneer in een concreet geval als gevolg van de
uitoefening van een grondrecht een economische vrijheid wordt beperkt, moet de
nationale rechter zorgen voor een adequaat evenwicht tussen het betrokken recht
en de betrokken vrijheid[43] en die met elkaar in overeenstemming brengen. Volgens artikel 52,
lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten
beperkingen op de uitoefening van de daarin erkende rechten en vrijheden de
wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Voorts kunnen met
inachtneming van het evenredigheidsbeginsel slechts beperkingen worden gesteld,
indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie
erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen[44]. Het Hof van Justitie heeft eveneens erkend dat de bevoegde nationale
autoriteiten ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken.
Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof is een drietrapsonderzoek vereist
wanneer 1) de geschiktheid, 2) de noodzaak en 3) de evenredigheid van de
betrokken maatregel moeten worden getoetst. Het juiste evenwicht tussen
grondrecht en fundamentele vrijheid is in geval van botsing enkel gewaarborgd
"wanneer de beperking van een fundamentele vrijheid door een grondrecht
niet verder mag gaan dan ter verwezenlijking van het grondrecht geschikt,
noodzakelijk en evenredig is. Omgekeerd mag echter ook de beperking van een
grondrecht door een fundamentele vrijheid niet verder gaan dan ter
verwezenlijking van de fundamentele vrijheid geschikt, noodzakelijk en
evenredig is."[45]
Dit laat de mogelijkheid onverlet dat het Hof
zelf een nationale rechter zo nodig aanwijzingen en opheldering verschaft met
betrekking tot de elementen die in aanmerking moeten worden genomen[46].
3.4.5.     Waarschuwingsmechanisme
Artikel 4 voert een systeem van
vroegtijdige waarschuwing in op grond waarvan een lidstaat de betrokken
lidstaten en de Commissie onverwijld in kennis moet stellen van ernstige feiten
of omstandigheden die hetzij de goede werking van de eengemaakte markt ernstig
verstoren hetzij ernstige sociale onrust teweegbrengen, teneinde mogelijke
schade zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken.
4.           GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de
begroting van de EU.
2012/0064 (APP)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN DE RAAD
betreffende de uitoefening van het recht om
collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de
vrijheid van dienstverrichting
(Voor de EER relevante tekst)
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 352,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van de
wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien de goedkeuring van het Europees
Parlement[47],
Handelend volgens een bijzondere
wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Het recht om collectieve
actie te voeren, als logisch uitvloeisel van het recht op collectieve
onderhandelingen, wordt erkend zowel in verschillende internationale
instrumenten waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waartoe zij zijn
toegetreden, zoals het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekende Europees
Sociaal Handvest en de Verdragen nr. 87 en nr. 98 van de
Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vrijheid tot het oprichten van
vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht respectievelijk
betreffende het recht collectief te onderhandelen, als in door de lidstaten op
EU-niveau uitgewerkte instrumenten, zoals het tijdens de bijeenkomst van de
Europese Raad te Straatsburg op 9 december 1989 aangenomen
Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden en het op
7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie, als aangenomen op 12 december 2007 te Straatsburg, dat
dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft. Dit recht geniet tevens in
een aantal lidstaten grondwettelijke bescherming.
(2)       Het recht op collectieve
onderhandelingen en om over collectieve overeenkomsten te onderhandelen en die
te sluiten, is inherent aan het recht van vereniging, zoals neergelegd in
artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden ("het EVRM")[48].
(3)       Het recht om collectieve
actie te voeren is ook door het Hof van Justitie erkend als grondrecht dat
integraal deel uitmaakt van de algemene beginselen van het recht van de Unie
waarvan het Hof de eerbiediging verzekert[49].
Het stakingsrecht is evenwel niet absoluut en aan de uitoefening daarvan kunnen
bepaalde beperkingen worden gesteld, die ook kunnen voortvloeien uit nationale
grondwettelijke bepalingen, wettelijke voorschriften en praktijken.
(4)       Zoals opnieuw is verklaard in
artikel 28 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
vindt het recht om collectieve actie te voeren bescherming overeenkomstig het
recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.
(5)       Ingevolge artikel 152
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie moet de rol van de
sociale partners op het niveau van de Unie worden erkend en bevorderd, en moet
hun onderlinge dialoog worden bevorderd, daarbij rekening houdend met de
verschillen tussen de nationale stelsels en met inachtneming van de autonomie
van de sociale partners.
(6)       Het staat de lidstaten vrij
om de voorwaarden voor het bestaan van de betrokken sociale rechten en de wijze
van uitoefening daarvan vast te stellen. Zij moeten die bevoegdheid evenwel
uitoefenen in overeenstemming met het recht van de Unie, in het bijzonder de
bepalingen van het Verdrag inzake de vrijheid van vestiging en de vrijheid van
dienstverrichting, die in het Verdrag verankerde fundamentele beginselen van de
Unie zijn. 
(7)       Die vrijheden mogen alleen
worden beperkt wanneer met de beperking een legitiem doel wordt nagestreefd dat
verenigbaar is met het Verdrag en die beperking wordt gerechtvaardigd door
dwingende redenen van algemeen belang. In dit verband moet de beperking
geschikt zijn ter bereiking van het ermee nagestreefde doel en mag zij niet
verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.
(8)       De bescherming van werknemers,
in het bijzonder hun sociale bescherming en de bescherming van hun rechten
tegen sociale dumping, en het vermijden van verstoringen op de arbeidsmarkt
zijn erkend als dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van de
uitoefening van een van de in het recht van de Unie verankerde fundamentele
vrijheden rechtvaardigen.
(9)       Vakbonden moeten de
mogelijkheid behouden om collectieve actie te voeren ter waarborging en
bescherming van de belangen, arbeidsomstandigheden en rechten van werknemers,
mits dit geschiedt in overeenstemming met het recht en de praktijk van de Unie
en met de nationale wetgevingen en praktijken.
(10)     Zowel de fundamentele
economische vrijheden en de grondrechten als de doeltreffende uitoefening
daarvan kunnen dus aan beperkingen worden gebonden. 
(11)     De uitoefening van het recht
om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht of de
stakingsvrijheid, en de voorschriften betreffende de vrijheid van vestiging en
de vrijheid van dienstverrichting moeten dus eventueel met elkaar in
overeenstemming worden gebracht overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, wat
vaak ingewikkelde beoordelingen van de nationale autoriteiten vereist of
inhoudt.
(12)     Beperkingen op de uitoefening
van de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende rechten
en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die
rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het
evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk
zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van
algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen. 
(13)     Het juiste evenwicht tussen
grondrecht en fundamentele vrijheid is in geval van botsing enkel gewaarborgd
wanneer een beperking van een fundamentele vrijheid door een grondrecht niet
verder mag gaan dan ter verwezenlijking van het grondrecht geschikt,
noodzakelijk en evenredig is. Omgekeerd kan een beperking van een grondrecht
door een fundamentele vrijheid niet verder gaan dan ter verwezenlijking van de
fundamentele vrijheid geschikt, noodzakelijk en evenredig is. Om de nodige
rechtszekerheid te bieden, onduidelijkheid te vermijden en te voorkomen dat
oplossingen eenzijdig op nationaal niveau worden gezocht, moet opheldering
worden verschaft omtrent een aantal aspecten die met name verband houden met de
uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het
stakingsrecht of de stakingsvrijheid, alsmede omtrent de kwestie in hoeverre
vakbonden de rechten van werknemers in grensoverschrijdende situaties kunnen
verdedigen en beschermen.
(14)     De sleutelrol die de sociale
partners sinds geruime tijd spelen als belangrijkste actoren bij de beslechting
van geschillen op het gebied van de betrekkingen tussen werkgevers en
werknemers, moet als zodanig worden erkend. Daarnaast moet ook de rol van
buitengerechtelijke geschillenbeslechtingsregelingen, zoals bemiddeling,
verzoening en/of arbitrage, waarin een aantal lidstaten voorziet, worden erkend
en in stand worden gehouden.
(15)     Een kennisgevings- en
waarschuwingsmechanisme moet een adequate en snelle uitwisseling van informatie
tussen de lidstaten en de Commissie mogelijk maken in situaties die de goede
werking van de interne markt ernstig verstoren en/of de betrokken particulieren
of organisaties grote schade toebrengen.
(16)     Deze verordening eerbiedigt de
grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie worden erkend, in het bijzonder de vrijheid
van vergadering en vereniging (artikel 12), de vrijheid van beroep en het
recht te werken (artikel 15), de vrijheid van ondernemerschap
(artikel 16), het recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve
actie (artikel 28), rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en
-voorwaarden (artikel 31) en het recht op een doeltreffende voorziening in
rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47), en moet worden
toegepast in overeenstemming met deze rechten en beginselen, 
HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING
VASTGESTELD:
Artikel 1
Onderwerp
1.           Deze verordening stelt de
algemene beginselen en voorschriften op het niveau van de Unie vast met
betrekking tot de uitoefening van het grondrecht om collectieve actie te voeren
in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van
dienstverrichting.
2.           Deze verordening laat de
uitoefening van de grondrechten zoals die in de lidstaten zijn erkend onverlet,
met inbegrip van het stakingsrecht of de stakingsvrijheid dan wel het recht of
de vrijheid om in het kader van de in de lidstaten bestaande bijzondere
stelsels van arbeidsbetrekkingen andere acties te voeren overeenkomstig de
nationale wetgeving en praktijken. Zij laat eveneens het recht om over
collectieve overeenkomsten te onderhandelen, deze te sluiten en naleving ervan
af te dwingen, en om collectieve actie te voeren overeenkomstig de nationale
wetgeving en praktijken, onverlet.
Artikel 2
Algemene
beginselen
Bij de uitoefening van de in het Verdrag
verankerde vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting wordt het
grondrecht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht
of de stakingsvrijheid, geëerbiedigd, en omgekeerd worden bij de uitoefening
van het grondrecht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het
stakingsrecht of de stakingsvrijheid, deze economische vrijheden geëerbiedigd. 
Artikel 3
Geschillenbeslechtingsregelingen
1.           De lidstaten die
overeenkomstig hun nationale wetgeving, traditie of praktijk voorzien in alternatieve,
buitengerechtelijke regelingen voor de beslechting van arbeidsgeschillen,
dragen zorg voor gelijke toegang tot die alternatieve geschillenregelingen in
situaties waarin dergelijke geschillen voortvloeien uit de uitoefening van het
recht om collectieve actie te voeren, met inbegrip van het stakingsrecht of de
stakingsvrijheid, in transnationale situaties of in situaties van
grensoverschrijdende aard in de context van de uitoefening van de vrijheid van
vestiging of de vrijheid van dienstverrichting, met inbegrip van de toepassing
van Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van
16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met
het oog op het verrichten van diensten[50].
2.           Onverminderd lid 1
kunnen de sociale partners op Europees niveau, handelend in het kader van hun
rechten, bevoegdheden en taken overeenkomstig het Verdrag, overeenkomsten op
het niveau van de Unie sluiten of richtsnoeren opstellen met betrekking tot de
regels en procedures voor bemiddeling, verzoening of andere regelingen voor de
buitengerechtelijke beslechting van geschillen die voortvloeien uit de
daadwerkelijke uitoefening van het recht op collectieve actie, met inbegrip van
het stakingsrecht of de stakingsvrijheid, in transnationale situaties of
situaties van grensoverschrijdende aard.
3.           De regels en procedures voor
de buitengerechtelijke beslechting mogen voor de belanghebbenden geen
belemmering vormen om voor hun geschillen of conflicten een beroep op de
rechter te doen, wanneer de in lid 1 bedoelde regelingen niet binnen een
redelijke termijn tot een oplossing leiden.
4.           De gebruikmaking van
alternatieve, buitengerechtelijke geschillenregelingen doet geen afbreuk aan de
rol van de nationale rechter in arbeidsgeschillen in de in lid 1 bedoelde
situaties, in het bijzonder om de feiten vast te stellen en de nationale
wetgeving uit te leggen, en, voor zover het om de werkingssfeer van deze
verordening gaat, te bepalen of en in hoeverre collectieve actie, gelet op de
nationale wetgeving en het recht inzake collectieve overeenkomsten dat daarop
van toepassing is, niet verder gaat dan nodig is om de nagestreefde
doelstelling(en) te bereiken, onverminderd de rol en de bevoegdheden van het
Hof van Justitie.
Artikel 4
Waarschuwingsmechanisme
1.           Wanneer zich ernstige feiten
of omstandigheden voordoen die de doeltreffende uitoefening van de vrijheid van
vestiging of de vrijheid van dienstverrichting aantasten en die de goede
werking van de interne markt ernstig zouden kunnen verstoren en/of ernstige
schade zouden kunnen toebrengen aan zijn stelsel van arbeidsbetrekkingen dan
wel ernstige sociale onrust zouden kunnen teweegbrengen op zijn grondgebied of
op het grondgebied van andere lidstaten, stelt de betrokken lidstaat de
lidstaat van vestiging of van herkomst van de dienstverrichter en/of andere
betrokken lidstaten alsmede de Commissie hiervan onverwijld in kennis.
2.           De betrokken lidstaat
antwoordt (de betrokken lidstaten antwoorden) zo spoedig mogelijk op verzoeken
om informatie van de Commissie en van andere lidstaten over de aard van de
belemmering of dreigende belemmering. De tussen de lidstaten uitgewisselde
informatie wordt ook aan de Commissie toegezonden.
Artikel 5
Inwerkingtreding
Deze verordening treedt in werking op de
twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de
Europese Unie.
Deze verordening is verbindend in al
haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselĳk in elke lidstaat.
Gedaan te Brussel, op 21.3.2012
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               Arrest van 11 december 2007, zaak C-438/05.
[2]               Arrest van 18 december 2007, zaak C-341/05.
[3]               Punten 44 (Viking Line) en 91 (Laval).
[4]               Punten 79 (Viking Line) en 105 (Laval).
[5]               Punt 77 (Viking Line); vgl. punt 103 (Laval).
[6]               Verslag over de gezamenlijke werkzaamheden van de
Europese sociale partners met betrekking tot de arresten van het HvJ in de
zaken Viking, Laval, Rüffert en Luxemburg, 19 maart 2010.
[7]               Laatste deel van de eerste volzin van punt 44 (Viking
Line) en punt 91 (Laval).
[8]               "Een nieuwe strategie voor de eengemaakte
markt", rapport ter attentie van de voorzitter van de Commissie van 9 mei
2010, blz. 82-83.
[9]               Zie naast de reeds genoemde arresten Viking Line en
Laval ook de arresten Rüffert en Commissie/Luxemburg.
[10]             Artikel 9 VWEU.
[11]             Artikel 6 VEU.
[12]             Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over
"De sociale dimensie van de interne markt" (initiatiefadvies),
opgesteld door Th. Janson, PB C 44 van 11.2.2011, blz. 90.
[13]             Zoals het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekende
Europees Sociaal Handvest, dat bovendien uitdrukkelijk wordt genoemd in
artikel 151 VWEU, en Verdrag nr. 87 van de Internationale
Arbeidsorganisatie van 9 juli 1948 betreffende de vrijheid tot het
oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht.
[14]             Zoals het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten
van de werkenden, dat is aangenomen tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad
te Straatsburg op 9 december 1989 en dat eveneens wordt genoemd in
artikel 151 VWEU.
[15]             PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1.
[16]             Vgl. artikel 6 van het Verdrag betreffende de
Europese Unie.
[17]             Door de algemene verwijzing naar het Handvest in
artikel 6 VEU is het recht op collectieve onderhandelingen thans dus
uitdrukkelijk opgenomen in het primaire recht (vgl. conclusie van
advocaat-generaal Trstenjak in zaak C-271/08, Commissie/Duitsland, punt 79).
[18]             Arrest EHRM van 12 november 2008, Demir, punten
153-154 juncto punt145.
[19]             Arrest EHRM van 27 april 2010, Vördur Olaffson v
IJsland, punten 74-75.
[20]             Zie bijvoorbeeld arrest van 21 april 2009, Enerji
Yapi-Yol Sen v Turkije (68959/01), punt 32.
[21]             Resolutie van het Europees Parlement van 22 oktober 2008
over de uitdagingen voor collectieve overeenkomsten in de EU (2008/2085(INI)),
punten 25 en 30.
[22]             Punt 1; zie ook punten 17 en 31.
[23]             De tekst werd gepresenteerd tijdens de in maart 2010 door
het Spaanse voorzitterschap georganiseerde conferentie te Oviedo. De discussies
toonden eens te meer de verschillende opvattingen onder de belanghebbenden aan.
[24]             Advies 2011/C 44/15.
[25]             COM(2010) 608 definitief/2 van 11.11.2010.
[26]             COM(2011) 206 definitief.
[27]             Inzake een interne markt voor ondernemingen en groei
(2010/2277(INI)), over een interne markt voor Europeanen (2010/2278(INI)) en
over governance en partnerschap op de interne markt (2010/2289(INI)).
[28]             Advies Federspiel, Siecker en Voleš, INT 548, 15 maart
2011.
[29]             3094e zitting van de Raad (Concurrentievermogen) van 30
mei 2011.
[30]             Zie voor nadere gegevens, thematoespraken en
desbetreffende documenten:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=nl&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[31]             Forum voor de interne markt, Krakau, 3-4 oktober 2011, met
name de vijfde alinea van de verklaring en punt 5 van de operationele
conclusies.
[32]             Meervoudig raamcontract VT 2008/87, Voorbereidende
studie voor een effectbeoordeling inzake de mogelijke herziening van het
wetgevingskader voor de detachering van werknemers in het kader van de
verrichting van diensten (VT/2010/126).
[33]             COM(2010) 573 definitief, blz. 6-7.
[34]             COM(2010) 573 definitief.
[35]             Bovengenoemd rapport Monti. blz.83.
[36]             Verordening van de Raad van 7 december 1998 inzake de
werking van de interne markt wat het vrije verkeer van goederen tussen de
lidstaten betreft, PB L 337 van 12.12.1998, blz. 8.
[37]             Richtlijn 2006/123, PB L 376 van 27.12.2006, blz. 36; vgl.
overweging 22 van Richtlijn 96/71/EG.
[38]             COM(2010) 748 definitief van 14.12.2010, artikel 85.
[39]             Artikel 1, lid 3, laatste zin, van Verordening (EU) nr.
1176/2011 van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van
macro-economische onevenwichtigheden, PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25.
[40]             Conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in zaak
C-515/08, dos Santos Palhota e.a., punt 53. Zie arresten van het Hof van
Justitie in zaak C-438/05, Viking Line, punt 46, zaak C-341/05, Laval,
punt 94, en zaak C-271/08, Commissie/Duitsland, punt 44. Zie ook de
door M. Schlachter gehouden paneltoespraak "Reconciliation between
fundamental social rights and economic freedoms"
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[41]             Zie voor nadere gegevens het rapport van de IAO-commissie
van deskundigen over deze kwestie, dat kan worden geraadpleegd op
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_123424.pdf,
alsmede K. Ewing en J. Hendy QC,"The dramatic implications of Demir and
Baykara", Industrial Law Journal, deel 39, nr. 1, maart 2010,
blz. 2-51, met name blz. 44-47.
[42]             Zoals aanbevolen in het rapport Monti.
[43]             Vgl. conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in zaak
C-271/08, Commissie/Duitsland, punten 188-190. Zie ook meer in het algemeen C.
Barnard, "Proportionality and collective action", ELR 2011.
[44]             Conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in zaak
C-515/08, dos Santos Palhota e.a., punt 53. Vgl. arrest van het Hof van
Justitie van 12 oktober 2004 in zaak C-60/03, Wolff & Müller, punt 44.
[45]             Conclusie van advocaat-generaal Trstenjak in zaak
C-271/08, punt 190.
[46]             Vgl. arrest van 11 december 2007 in zaak C-438/05, Viking
Line, punten 80 e.v.
[47]             PB C van , blz. .
[48]             Arrest EHRM van 12 november 2008, Demir.
[49]             Arresten van 11 december 2007 in zaak C-438/05,
Viking Line, punt 44, en van 18 december 2007 in zaak C-341/05, Laval,
punt 91.
[50]             PB L 18 van 21.1.1997, blz. 1.