CELEX: 62012CC0327
Language: sl
Date: 2013-09-05 00:00:00
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca - Cruz Villalón - 5. septembra 2013. # Ministero dello Sviluppo economico in Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture proti SOA Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione SpA. # Predlog za sprejetje predhodne odločbe: Consiglio di Stato - Italija. # Členi 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU - Javna podjetja in podjetja, ki jim države članice odobrijo posebne ali izključne pravice - Podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena - Pojmi - Subjekti, zadolženi za preverjanje, ali podjetja, ki izvajajo javna naročila gradenj, izpolnjujejo zakonsko zahtevane pogoje za izdajanje certifikatov o izpolnjevanju teh pogojev - Člen 49 PDEU - Svoboda ustanavljanja - Omejitev - Upravičenost - Varstvo prejemnikov storitev - Kakovost storitev certificiranja. # Zadeva C-327/12.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
      PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
      predstavljeni 5. septembra 2013 (
            1
         )
      
         Zadeva C‑327/12
      
      
         Ministero dello Sviluppo Economico
      
      
         Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture
      
      
         proti
      
      
         Soa Nazionale Costruttori – Organismo di Attestazione Spa
      
      
         (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Consiglio di Stato (Italija))
      
      „Zasebne družbe, zadolžene za preverjanje in potrjevanje izpolnjevanja zakonsko zahtevanih pogojev za podjetja, ki so oddala ponudbe za javne gradnje — Obvezne minimalne tarife, ki jih določi vlada — Člen 106 PDEU — Pravila o konkurenci — Pojem „podjetje“ — Pojem „posebne ali izključne pravice“ — Svoboda ustanavljanja — Člen 49 PDEU — Upravičenost“
      
               1. 
            
            
               Consiglio di Stato s tem vprašanjem za predhodno odločanje sproža dvome o združljivosti italijanske zakonske ureditve obveznih minimalnih tarif, ki se uporabljajo za t. i. „družbe za izdajanje certifikatov“ (v nadaljevanju: SOA), pooblaščene za izdajanje certifikatov o uspešnosti poslovanja podjetjem, ki želijo sodelovati v postopkih javnega naročanja gradenj.
            
         
               2. 
            
            
               Ta zadeva bo Sodišču omogočila, da se še enkrat izreče glede nacionalne obvezne tarifne ureditve, čeprav v še neobravnavanih okoliščinah. Že v zadevi Arduino (
                     2
                  ) je imelo priložnost analizirati italijansko ureditev minimalnih obveznih tarif, ki se uporablja za poklic odvetnika, glede na pravila o konkurenci (člena 101 PDEU in 106 PDEU). Pozneje je zadeva Cipolla in drugi (
                     3
                  ) Sodišču omogočila znova analizirati te predpise, vendar z vidika svobode opravljanja storitev (člen 54 PDEU). Ta primer pa se nanaša na pol-javne organe, ki delujejo na konkurenčnem trgu in katerih naloga je izdajanje certifikatov s posebno pravno in ekonomsko vrednostjo, kar so same po sebi okoliščine, zaradi katerih je ta zadeva posebna.
            
         
         I – Pravni okvir
      
      A – Pravni okvir Unije
      
      
               3.
            
            
               Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev v členu 52 določa možnost, da države članice ustanovijo certifikacijske organe po javnem ali zasebnem pravu.
               „Člen 52
               Uradni seznami potrjenih gospodarskih subjektov in potrjevanje s strani organov, ustanovljenih po javnem ali zasebnem pravu
               1.   Države članice lahko določijo bodisi uradne sezname potrjenih izvajalcev gradenj, dobaviteljev blaga ali izvajalcev storitev bodisi izdajo potrdil s strani certifikacijskih organov, ustanovljenih po javnem ali zasebnem pravu.
               Države članice morajo prilagoditi pogoje za vpis na navedene sezname in za izdajo potrdil s strani certifikacijskih organov določbam iz člena 45(1), člena 45(2)(a) do (d) in (g), člena 46, člena 47(1), (4) in (5), člena 48(1), (2), (5) in (6), člena 49 ter, če je to primerno, člena 50.
               Poleg tega države članice morajo prilagoditi te pogoje tudi členu 47(2) in členu 48(3) glede vlog za vpis, predloženih s strani gospodarskih subjektov, ki pripadajo isti skupini in zahtevajo, da jim druge družbe v skupini dajo na voljo svoja sredstva. V tem primeru morajo gospodarski subjekti predložiti organu, ki ureja uradni seznam, dokazilo, da bodo imeli ta sredstva na voljo med celotnim obdobjem veljavnosti potrdila, ki potrjuje, da so vpisani na uradni seznam in da bodo v tem obdobju družbe, na katere se gospodarski subjekti sklicujejo pri svojem vpisu na seznam, neprekinjeno izpolnjevale zahteve za ugotavljanje sposobnosti iz členov, navedenih v drugem pododstavku.
               2.   Gospodarski subjekti, ki so vpisani na uradne sezname ali ki imajo potrdilo, lahko za vsako naročilo predložijo naročniku potrdilo o vpisu na seznam, ki ga je izdal naročnik, ali potrdilo, ki ga je izdal pristojni certifikacijski organ. Potrdila morajo navesti sklicevanja, ki so jim omogočila vpis na seznam/pridobitev potrdila, in uvrstitev iz tega seznama.
               3.   Vpis na uradne sezname, ki so ga potrdili pristojni organi, ali potrdilo, ki ga je izdal certifikacijski organ za namene naročnikov iz drugih držav članic, ne sme predstavljati domneve o usposobljenosti, razen v zvezi s členoma 45(1) in (2)(a) do (d) in (g), členom 46, členom 47(1)(b) in (c) ter členom 48(2)(a)(i), (b), (e), (g) in (h) v primeru gradbenikov, (2)(a)(ii), (b), (c), (d) in (j) v primeru dobaviteljev blaga in 2(a)(ii) in (c) do (i) v primeru izvajalcev storitev.
               4.   Informacije, ki jih je mogoče razbrati iz vpisa v uradne sezname, se ne smejo preverjati. Glede plačila prispevkov za socialno varnost in davkov se lahko pri vsakem naročilu od vsakega registriranega gospodarskega subjekta zahteva dodatno potrdilo.
               Naročniki drugih držav članic morajo uporabljati odstavek 3 in prvi pododstavek tega odstavka le v korist gospodarskih subjektov s sedežem v državi članici, ki ima uradni seznam.
               5.   Za noben vpis gospodarskih subjektov iz drugih držav članic na uradni seznam ali za izdajo potrdil le-tem s strani organov iz odstavka 1 se ne sme zahtevati dodatno dokazilo ali izjavo, razen tistih, ki se zahtevajo od nacionalnih gospodarskih subjektov, in v vsakem primeru nobeno dodatno dokazilo ali izjava, razen tistih iz členov 45 do 49 ter, če je to primerno, člena 50.
               Vendar je mogoče, da ta vpis ali izdaja potrdil za gospodarske subjekte iz drugih držav članic ni pogoj za njihovo sodelovanje pri naročilu. Naročniki morajo sprej[…]eti enakovredna potrdila, ki jih izdajo organi s sedežem v drugih državah članicah. Sprejeti morajo tudi druga enakovredna dokazna sredstva.
               […]
               7.   Certifikacijski organi iz odstavka 1 so organi, ki so usklajeni z evropskimi standardi za izdajo potrdil.
               […]“
            
         B – Nacionalni pravni okvir
      
      
               4.
            
            
               Zakon št. 109 z dne 11. februarja 1994 o reformi italijanskega zakonodajnega okvira v sektorju javnih gradenj je uvedel t. i. „enotni sistem certificiranja“, ki obvezno velja za vsako podjetje, ki želi sodelovati v postopku javnega naročanja gradenj v vrednosti več kot 150.000 EUR. Ta ureditev v skladu z možnostjo, ki je državam članicam priznana s členom 52 Direktive 2004/18, od zadevnih podjetij zahteva, da pridobijo certifikat, s katerim je ugotovljeno izpolnjevanje minimalnih tehničnih in finančnih pogojev, kar je certifikat, ki ga izdajajo izključno SOA.
            
         
               5.
            
            
               Na podlagi uredbe predsednika republike št. 34 z dne 25. januarja 2000, kakor je bila leta 2010 spremenjena in dopolnjena z uredbo predsednika republike št. 207 z dne 5. oktobra 2010, so SOA delniške družbe z zasebnim kapitalom, ki jih ureja zasebno pravo in ki imajo dovoljenje za opravljanje dejavnosti na trgu po predhodni odobritvi organa za nadzor nad javnimi naročili gradenj, storitev in blaga. V navedenem predpisu so naštete zahteve za pooblastilo SOA ter merili samostojnosti in neodvisnosti, ki ju je treba zagotoviti pri izvajanju njihovih dejavnosti. Prav tako je edini namen dejavnosti družb SOA izdajanje certifikatov podjetjem, ki sodelujejo v postopkih javnega naročanja gradenj.
            
         
               6.
            
            
               Člen 70(4) in (5) navedene uredbe št. 207 določa ta pravila v zvezi s tarifami SOA:
               „4.   Za vsako izdajo certifikata o usposobljenosti in njegovo obnovitev ter vse dodatne dejavnosti revizije ali spreminjanja se plača cena, določena glede na skupen znesek in število splošnih ali posebnih kategorij, za katere se vloži prošnja za certifikat, v skladu s formulami, navedenimi v delu I priloge C. Kar zadeva stalna združenja, se cena, ki jo za katero koli dejavnost zahtevajo SOA, zniža za 50 %; za podjetja, ki so pridobila certifikat v postopkih javnega naročanja v zvezi s klasifikacijo II, se cena za vsako dejavnost, ki jo opravijo SOA, zniža za 20 %.
               5.   Zneski, določeni v skladu z odstavkom 4, pomenijo minimalne cene za opravljene storitve. Zapadli znesek ne more presegati dvojne cene, določene v skladu z merili, navedenimi v odstavku 4. Vsak drugačen dogovor je ničen. […]“
            
         
               7.
            
            
               Navedena uredba št. 207 določa tudi način izračuna osnovne cene, tako da se tarife razlikujejo glede na vrednost javnega naročila ali javnih naročil gradenj, pri katerih bo sodelovalo podjetje, ki je zaprosilo za izdajo certifikata, in število razpisov, na katere se namerava prijaviti. Zato se javne gradnje delijo na „kategorije“, te pa na „podkategorije“ zaradi prilagoditve vsake vrste postopka pogojem, ki jih morajo preveriti SOA.
            
         
               8.
            
            
               Iz spisa je razvidno, da zdaj v Italiji opravlja dejavnost približno 30 SOA, ki si konkurirajo na trgu tega sektorja.
            
         
         II – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari
      
      
               9.
            
            
               Po začetku veljavnosti uredbe-zakona št. 223/2006 o razveljavitvi obveznih minimalnih tarif pri izvajanju poklicnih dejavnosti (imenovana tudi: uredba Bersani) je italijanska uprava z dvema odločbama, eno od Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori (organ za nadzor nad javnimi naročili) in drugo od Ministero dello Sviluppo Economico (ministrstvo za gospodarski razvoj), ugotovila, da se zadevna uredba-zakon ne uporablja za storitve, ki jih opravljajo SOA.
            
         
               10.
            
            
               Družba SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA (v nadaljevanju: SOA Nazionale) je pred Tribunale Regionale del Lazio zoper obe odločbi vložila tožbo v upravnem sporu. V podporo toženima upravnima organoma sta v postopek kot intervenienta vstopila družba SOA Cqop in združenje Associazione Unionsoa (nacionalno združenje organov za izdajanje certifikatov skladnosti).
            
         
               11.
            
            
               Iz spisa je razvidno, da je tožeča stranka na prvi stopnji, družba SOA Nazionale, zdaj v stečaju.
            
         
               12.
            
            
               Tribunale Regionale del Lazio je 18. maja 2011 navedeni tožbi v upravnem sporu ugodilo in ugotovilo, da se uredba-zakon št. 223/2006 uporablja za storitve, ki jih opravljajo SOA.
            
         
               13.
            
            
               Ministero dello Sviluppo Economico in Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, avtorja odločb, ki sta bili razglašeni za nični, ter intervenienta v postopku v glavni stvari so sodbo izpodbijali pred Consiglio di Stato.
            
         
               14.
            
            
               Consiglio di Stato je s sklepom z dne 6. marca 2012 odločilo, da pri Sodišču vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe. V tem sklepu je predložitveno sodišče odločilo o delu tožbe, odločanje o preostalem delu pa je prekinilo do odgovora Sodišča na njegovo vprašanje o skladnosti ureditve obveznih minimalnih tarif, kot je določena v uredbah predsednika republike št. 34 z dne 25. januarja 2000 in št. 207 z dne 5. oktobra 2010, s pravom Unije.
            
         
         III – Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
      
      
               15.
            
            
               Sodno tajništvo Sodišča je 10. julija 2012 prejelo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Consiglio di Stato in ki vsebuje to vprašanje:
               „Ali skupnostna načela na področju konkurence ter členi 101, 102 in 106 Pogodbe o delovanju Evropske unije nasprotujejo uporabi tarif, določenih z uredbo predsednika republike št. 34 z dne 25. januarja 2000 in uredbo predsednika republike št. 207 z dne 5. oktobra 2010 za dejavnost izdajanja certifikatov, ki jo opravljajo certifikacijske družbe (SOA)?“
            
         
               16.
            
            
               Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA, družba SOA Cqop, Associazione Unionsoa, Italijanska republika in Evropska komisija so predložili pisna stališča.
            
         
               17.
            
            
               Na obravnavi 16. maja 2013 so zgoraj navedene stranke podale ustna stališča.
            
         
         IV – Dopustnost
      
      
               18.
            
            
               Združenje UNIONSOA je trdilo, da je vprašanje za predhodno odločanje nedopustno, ker je hipotetično. Po njegovem mnenju je – ker je SOA Nazionale Costruttori actualmente zdaj v stečaju – povsem upravičeno vprašati se, kakšne so praktične posledice morebitne predhodne odločbe Sodišča v postopku, ki poteka pred Consigilio di Stato. Družba SOA Nazionale zoper ta argument trdi, da odločba Sodišča vsekakor ostane koristna z vidika prihodnje vložitve odškodninske tožbe.
            
         
               19.
            
            
               V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v dejanskem in pravnem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko predlog za sprejetje predhodne odločbe nacionalnega sodišča zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na postavljena vprašanja koristno odgovorilo. (
                     4
                  )
            
         
               20.
            
            
               Vendar primer, ki ga je predložilo Consiglio di Stato, ni tak, saj – kot je potrdila sama SOA Nazionale – se bo odgovor, ki ga bo podalo Sodišče, neodvisno od posledic, ki jih lahko ima, odražal tudi na njen prihodnji položaj, če bo potrebno vložiti odškodninsko tožbo. Zato menim, da je ta postopek dovolj povezan z resničnostjo in s predmetom spora o glavni stvari, in ga zato ni mogoče opredeliti kot hipotetičnega. Vse zgoraj navedeno bi moralo po mojem mnenju Sodišče pripeljati do odločitve, da je vprašanje za predhodno odločanje dopustno.
            
         
         V – Utemeljenost
      
      A – Uvodna ugotovitev
      
      
               21.
            
            
               Consiglio di Stato Sodišče sprašuje, ali je italijanska ureditev obveznih minimalnih tarif, ki se uporablja za SOA, skladna s členi 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU, ki so določbe glede konkurenčne ureditve na notranjem trgu. Vendar je Komisija tako v pisnih kot v ustnih stališčih zagovarjala nedopustnost uveljavljanja zadevnih določb, predlagala pa je, da se izpodbijana nacionalna ureditev presoja glede na merilo svobode ustanavljanja. Iz razlogov, ki jih bom predstavil v nadaljevanju, je navedeno načelno stališče Komisije podprto s pomembnimi razlogi. Nenazadnje je Sodišče res stranke v tem postopku za predhodno odločanje pisno pozvalo, naj na obravnavi podajo ustne navedbe glede skladnosti sporne ureditve s členom 49 PDEU.
            
         
               22.
            
            
               Kot bom zdaj pojasnil, se strinjam s tezo, ki jo zagovarja Komisija. S tem želim povedati, da menim, da je treba vprašanje za predhodno odločanje nekoliko preoblikovati. Najprej bom analiziral možnost uporabe členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU, kot predlaga Consiglio di Stato. V nadaljevanju, ko bo izključena primernost teh določb za odločitev v tej zadevi, se bom osredotočil na ureditev obveznih minimalnih tarif ob upoštevanju svobode ustanavljanja, določene v členu 49 PDEU. To, da so imele stranke na obravnavi in na predlog Sodišča možnost izreči se glede tega drugega vprašanja, omogoča obravnavo zadeve brez tveganja za kršitev načela kontradiktornosti.
            
         B – Obvezne minimalne tarife ter členi 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU
      
      
               23.
            
            
               Consiglio di Stato meni, da so SOA „podjetja“ v smislu členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU. Na podlagi tega izhodišča Consiglio di Stato meni, da je treba pojasniti, ali gre za podjetja-imetnike „posebnih ali izključnih pravic“ in, če je tako, v kakšnem obsegu ureditev obveznih minimalnih tarif krši skupek členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU.
            
         
               24.
            
            
               Stranke glede tega vprašanja zagovarjajo nasprotujoči si stališči. Združenje UNIONSOA, družba Cqop in italijanska vlada na eni strani z nekaj razlikami menijo, da so SOA dejansko „podjetja“–imetniki „posebnih ali izključnih pravic“, katerih ureditev obveznih minimalnih tarif je utemeljena z zagotavljanjem neodvisnosti in kakovosti storitev. Družba SOA Nazionale Costruttori na drugi strani, čeprav priznava upoštevnost členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU, sklepa nasprotno. Po njenem mnenju se ureditev neodvisnosti in kakovosti storitev zagotavlja s predpisi, ki veljajo za SOA, skupaj s strogim sistemom sankcij. Po mnenju družbe SOA Nazionale Costruttori bi ti predpisi sami po sebi zadoščali za zagotovitev neodvisnosti in kakovosti storitev.
            
         
               25.
            
            
               Evropska komisija je predlagala zelo drugačen pristop k težavi. Meni, da se členi 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU ne uporabljajo za ta postopek, katerega predmet je državna zakonodajna dejavnost (ureditev obveznih minimalnih tarif, sprejeta z uredbo). Evropska komisija zagovarja, da je v teh okoliščinah upoštevna določba člen 49 PDEU, ki zagotavlja svobodo ustanavljanja.
            
         
               26.
            
            
               Poleg tega je okoliščina, da SOA izvajajo naloge, povezane z javno oblastjo, postala znana med predložitvijo pisnih in ustnih stališč vseh strank, čeprav niso vedno obravnavale istih vidikov. Medtem ko združenje UNIONSOA, družba Cqop in italijanska vlada menijo, da te naloge izdajanja certifikatov, ki jih je nekoč opravljala država, potrjujejo obstoj „posebnih ali izključnih pravic“, ta obstoj pa naj bi utemeljeval zakonitost sporne ureditve, pa Komisija in družba SOA Nazionale Costruttori menita, da ta okoliščina ne vpliva na rešitev spora, in to ne glede na to, ali se bo razlagal člen 106 PDEU ali člen 49 PDEU.
            
         
               27.
            
            
               Ni sporno, da člen 106 PDEU, če se razlaga skupaj s členom 101 PDEU ali členom 102 PDEU, državam članicam dovoljuje, da nekaterim podjetjem naložijo izvajanje naloge, ki bi lahko načeloma vplivala na delovanje trga. Kljub temu so zahteve, v skladu s katerimi se državam članicam dovoli sprejetje tovrstnih ukrepov, zelo stroge in jih je treba analizirati glede na nadzor sorazmernosti. V obravnavani zadevi menim, da niso izpolnjene zahteve za uporabo posebne ureditve iz člena 106 PDEU, zaradi česar ni treba obravnavati sorazmernosti izpodbijanega ukrepa.
            
         
               28.
            
            
               Za presojo skladnosti nacionalnega ukrepa s členom 106 PDEU – naj bo v zvezi s členom 101 PDEU ali s členom 102 PDEU – je namreč nujno, da je prejemnik ukrepa „podjetje“ in da uživa „posebne ali izključne pravice“. To je izhodišče za ugotavljanje, ali se navedene določbe uporabljajo za ravnanje države.
            
         
               29.
            
            
               Nedvomno so SOA v sedanji obliki „podjetja“ v smislu člena 106 PDEU. Obsežna sodna praksa Sodišča potrjuje to ugotovitev. Sodišče je že v devetdesetih letih v zadevi Höfner in Elser odločilo, da pojem „podjetje“ zajema vse subjekte, „ki opravljajo gospodarsko dejavnost, ne glede na njihovo pravno obliko in njihov način financiranja“. (
                     5
                  ) Menilo je tudi, da „gospodarska dejavnost“ pomeni „vsako dejavnost, ki na nekem trgu ponuja blago ali storitve“. (
                     6
                  )
            
         
               30.
            
            
               To, da „podjetje“ izvaja naloge, povezane z javno oblastjo, ne pomeni nujno, da se člen 106 PDEU ne uporabi. Če dejavnost zajema aktivno udeležbo na trgu, na katerem se ponujajo blago in storitve, s katerimi se neposredno ali posredno pridobiva dobiček, je treba razumeti, da „podjetje“ spada na področje členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU. (
                     7
                  )
            
         
               31.
            
            
               Prav za to gre pri SOA, pridobitnih zasebnih podjetjih, ki so zadolžena za opravljanje storitve izdajanja tehničnih certifikatov, za katero prejemajo plačilo. To, da za izdajo certifikatov velja domneva zakonitosti z neposrednim učinkom na postopke javnih razpisov, nikakor ne spremeni dejstva, da so SOA gospodarski subjekti, ki delujejo na konkurenčnem trgu. Zato menim, da so povsem izpolnjeni pogoji, ki se v sodni praksi zahtevajo za to, da se šteje, da je neki subjekt „podjetje“ v smislu členov 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU.
            
         
               32.
            
            
               Nekoliko večjo težavo bi lahko pomenila druga zahteva, povezana s tem, da država podeli „posebne ali izključne pravice“. V sodni praksi ostaja nekaj dvoumnosti glede opredelitve teh pravic, vendar so njihove glavne značilnosti že dovolj določene. Sodišče je namreč v zadevi Ambulanz Glöckner (
                     8
                  ) v skladu s predlogom generalnega pravobranilca F. G. Jacobsa menilo, da so „posebne ali izključne pravice“ tisti „zakonodajni“ ukrepi, s katerimi „se podeli varstvo določenemu številu podjetij in s katerimi se lahko bistveno vpliva na zmožnost drugih podjetij, da v bistveno enakih okoliščinah opravljajo zadevno gospodarsko dejavnost na istem ozemlju“.
            
         
               33.
            
            
               Ta opredelitev pojma „posebne ali izključne pravice“ je v skladu z razvojem, ki se je pokazal v sodni praksi. (
                     9
                  ) Na splošno morajo biti „pravice“ podeljene z materialno „zakonodajnim“ instrumentom, ki je zato do neke mere slovesen in stabilen. „Pravice“ je treba obravnavati tudi z nekakšno dolžnostjo vključitve elementa privilegija, kar pomeni, da je treba subjekte postaviti v položaj konkurenčne prednosti v razmerju do ostalih. Prednost lahko nastane kot posledica enkratne podelitve več subjektom, kar je položaj, ki bi spadal pod kategorijo „posebna pravica“. (
                     10
                  ) Če bi se prednost podelila le enemu subjektu, pa bi šlo za „izključno pravico“.
            
         
               34.
            
            
               Za SOA je značilno, da izvršujejo pooblastilo, ki ga je prej izvajala italijanska država: predhodna presoja podjetij v zvezi z njihovo zmožnostjo za tehnično in gospodarsko izvedbo javnih gradenj. V primeru SOA ta presoja lahko povzroči izdajo certifikata v obliki dokumenta, ki je zagotovo zasebne narave, vendar ima posebno dokazno moč, podeljeno z zakonom. V tem smislu je treba priznati, da SOA izvajajo nalogo, ki je izrecno naložena z „zakonodajnim“ ukrepom, zaradi katerega podjetja prejmejo posebna pooblastila, ki jih drugi gospodarski subjekti nimajo.
            
         
               35.
            
            
               Kljub temu menim, da SOA opravljajo dejavnost na močno omejenem trgu v smislu, da ni konkurence z drugimi podobnimi storitvami. To pomeni, da je izdajanje certifikatov s strani podjetij, ki izvajajo javne gradnje, storitev, ki kot taka niti neposredno niti posredno ne konkurira z nobeno drugo, saj ni podobnih storitev, ki bi jih lahko uporabilo neko podjetje, da bi v Italiji lahko konkuriralo pri javnem razpisu gradenj. V okoliščinah trga, ki se lahko opredeli kot „neprepusten“, to, da vse SOA izvajajo posebna pooblastila, glede katerih se je zakonodajalec odločil, da jih podeli zasebnemu sektorju, izključuje kakršno koli tveganje za konkurenčno prednost, ki bi bila v škodo drugih subjektov na trgu. Ni sektorja, ki bi lahko bil oškodovan s tem, da se SOA ex lege podeli pooblastilo za izdajanje certifikatov, kakršni so obravnavani. Zato ni mogoče sklepati, da je italijanska država SOA podelila „posebne ali izključne pravice“ v smislu člena 106 PDEU. Ta ugotovitev torej pomeni, da se navedena določba v obravnavani zadevi ne uporabi.
            
         
               36.
            
            
               Ne glede na prejšnjo ugotovitev – in kot je pravilno poudarila Komisija – to, da se člen 106 PDEU ne uporabi, ne pomeni nujno, da se dejavnost države, kot je v tem primeru ureditev obveznih minimalnih tarif, izogne vsakršnemu nadzoru z vidika določb Pogodbe na področju konkurence. Res je, da je – ne glede na to, da celo kadar država članica ne podeli „posebnih ali izključnih pravic“ enemu ali več „podjetjem“ – mogoče, da dejavnost države krši člen 101 PDEU ali člen 102 PDEU, ki se ju razlaga v povezavi s členom 4(3) PEU, to je ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja. V ustaljeni sodni praksi Sodišča je bilo večkrat ponovljeno, da pravila o konkurenci v povezavi z načelom lojalnega sodelovanja države članice obvezujejo, da ne sprejmejo ali ne ohranijo v veljavi ukrepov, niti zakonodajnih niti ureditvenih, s katerimi bi bila lahko izničena učinkovitost pravil o konkurenci, ki se uporabljajo za podjetja. V skladu s sodno prakso je tako, „kadar država članica bodisi nalaga bodisi spodbuja sklepanje omejevalnih sporazumov, bodisi svojim predpisom odvzame naravo državnega ukrepa s prenosom odgovornosti za sprejetje odločitev o intervenciji na gospodarskem področju na zasebne subjekte“. (
                     11
                  )
            
         
               37.
            
            
               Sodišče je že imelo priložnost to sodno prakso uporabiti za primer obveznih minimalnih tarif, konkretno za primer italijanskih odvetniških tarif, ki jih je vlada sprejela na predlog predstavniškega telesa za zadevni poklic. Sodišče je v zadevi Arduino in pozneje v zadevi Cipolla ugotovilo, da odločitev vlade o sprejetju ureditve obveznih minimalnih tarif na predlog poklicne organizacije ni „prenos odgovornosti za sprejetje odločitev o intervenciji na gospodarskem področju na zasebne subjekte“, ker se lahko vlada kadar koli oddalji od predloga in določi tarifno ureditev, za katero meni, da je primernejša.
            
         
               38.
            
            
               Drugače kot v prejšnjem primeru v obravnavani zadevi ni mogoče potrditi niti, da SOA ali katera od njihovih predstavniških organizacij sodelujejo v postopku sprejetja obveznih minimalnih tarif. Kot je razvidno iz dokumentov, predloženih Sodišču, gre za strogo javno odločitev, ki jo mora sprejeti vlada ob upoštevanju vnaprej določenih meril. Skratka, neobstoj usklajevanja pri sprejetju te odločitve tarifne ureditve SOA ne spremeni v državni ukrep, prenesen na zasebne subjekte, kot tudi ne nalaga niti ne spodbuja „sklepanja omejevalnih sporazumov“ v smislu zgoraj navedene sodne prakse. Zato menim, da se niti člen 101 PDEU niti člen 102 PDEU v povezavi s členom 4 PEU ne uporabita.
            
         
               39.
            
            
               Skratka, če povzamem vse do zdaj navedeno, menim, da iz splošnega statusa SOA ni razvidna podelitev „posebnih ali izključnih pravic“, s čimer je izključena uporaba člena 106(1) PDEU za ta primer. V zvezi s konkretnim predmetom tega spora tudi ni mogoče uporabiti členov 101 PDEU in 102 PDEU v povezavi s členom 4 PEU, ker italijanska ureditev obveznih minimalnih tarif, ki se uporabi za SOA, niti ne nalaga, niti ne spodbuja sklepanja omejevalnih sporazumov, niti lastnim predpisom ne odvzema narave državnega ukrepa s prenosom odgovornosti za sprejetje odločitev o posredovanju na gospodarskem področju na zasebne subjekte.
            
         C – Obvezne minimalne tarife in člen 49 PDEU
      
      
               40.
            
            
               Ne glede na zgoraj navedeno Evropska komisija meni, da bi bilo treba to zadevo analizirati z vidika svobode ustanavljanja. V tem smislu Sodišče poziva, naj se izreče o razlagi člena 49 PDEU v primeru, kakršen je v obravnavani zadevi. Kot je bilo že navedeno, je Sodišče glede na ta predlog Komisije strankam pred obravnavo poslalo pisno vprašanje, s katerim jih je pozvalo, naj v zvezi s tem podajo svoja stališča.
            
         
               41.
            
            
               Na obravnavi sta se Evropska komisija in vlada Italijanske republike odzvali na ta poziv, čeprav sta zagovarjali drugačni stališči. Medtem ko je Evropska komisija zavračala, da bi dejavnost, ki jo opravljajo SOA, pomenila dejavnost, povezano z izvrševanjem javne oblasti, je Italijanska republika menila, da to je tako. V zvezi s kršitvijo svobode je Komisija menila, da gre za omejevalni ukrep, ki naj ne bi bil utemeljen, ker naj bi presegal tisto, kar je nujno, da se dosežejo uresničevani legitimni cilji v splošnem interesu. Italijanska republika pa je nasprotno menila, da zagotavljanje kakovosti in neodvisnosti pri opravljanju storitev SOA povsem utemeljuje naložitev obveznih minimalnih tarif.
            
         
               42.
            
            
               Pred vsebinskim obravnavanjem vprašanja se je treba lotiti vidika, na katerega se je sklicevala Italijanska republika na obravnavi. Po mnenju navedene države članice je za obravnavani primer značilno, da so se vsi dejanski elementi zgodili v eni sami državi. SOA Nazionale Costruttori, družba v stečaju s sedežem v Italiji, izpodbija italijanski ukrep, ne da bi bili njeni neposredni konkurenti podjetja s sedežem v drugih državah članicah ali da bi opravljala storitve v Italiji. Zato – in še vedno po mnenju italijanske vlade – ne obstaja noben čezmejni element, ki bi utemeljeval uporabo svobode ustanavljanja.
            
         
               43.
            
            
               Čeprav ni sporno, da so elementi te zadeve omejeni na ozemlje ene same države, menim, da je Sodišče pristojno za to, da se izreče o svobodi ustanavljanja. V skladu z ustaljeno in trdno uveljavljeno sodno prakso se namreč Sodišče lahko izreče o povsem notranjem vprašanju, če njegov odgovor v zadevi predložitvenemu sodišču omogoča rešiti obrnjeno diskriminacijo glede na notranje pravo. Ta možnost, ki je v naši sodni praksi prisotna vse od zadeve Guimont (
                     12
                  ), se uporablja izključno za svoboščine gibanja, ki od sodb v združenih zadevah Cipolla, Blanco Pérez in Chao Gómez ter Duomo zajemajo svobodo ustanavljanja (
                     13
                  ). Zato je Sodišče zaradi strogih ciljev razlage člena 49 PDEU pristojno za odločanje o razlagi te določbe v zadevi, kakršna je obravnavana.
            
         1. Odstopanje od člena 51 PDEU, ki temelji na obstoju dejavnosti na podlagi izvajanja javne oblasti
      
               44.
            
            
               Italijanska vlada ter posredno tudi združenje UNIONSOA in družba Cqop menijo, da dejavnosti, ki jih opravljajo SOA, vključujejo prenos javnih pooblastil, ki jih izključuje iz področja uporabe svoboščin. Po njihovem mnenju SOA opravljajo vsebinsko upravno dejavnost, ki te subjekte spreminja v javne naročnike vsaj glede ocenjevanja tehnično-finančnih zahtev, ki se zahtevajo od ponudnikov.
            
         
               45.
            
            
               Čeprav ni sporno, da so SOA prevzele odgovornost, ki jo je tradicionalno izvajala italijanska javna uprava, pa je tudi res, da se je Sodišče v svoji sodni praksi že večkrat lahko izreklo o členu 51 PDEU, pri čemer pa do danes ni ugotovilo, da bi se določba uporabila za gospodarsko dejavnost. Za sodno prakso je dejansko značilno, da se je navedena določba izjemno ozko razlagala, pri čemer je reprezentativen primer te tendence primer notarjev, katerih dejavnosti Sodišče ni opredelilo kot izvajanje javne oblasti. (
                     14
                  )
            
         
               46.
            
            
               Glede na zgoraj navedeno je težko sklepati, da bi lahko SOA, katere pridobitni cilj na konkurenčnem trgu je očiten, uveljavljala pravice iz člena 51 PDEU. To, da dejavnost SOA ne pomeni izvajanja javne oblasti v smislu navedene določbe, je potrjeno s sodbami Sodišča v zadevah Komisija proti Portugalski (
                     15
                  ) in Komisija proti Nemčiji (
                     16
                  ), ki se obe nanašata na podjetja, ki jim je z zakonom naloženo opravljanje dejavnosti izdajanja certifikatov.
            
         
               47.
            
            
               Sodišče je namreč moralo v sodbi Komisija proti Portugalski ugotoviti, ali se dejavnost podjetij za tehnične preglede vozil nanaša na izvajanje „javne oblasti“ v smislu člena 51 PDEU. Kot je razvidno, je dejavnost pregleda neka vrsta dejavnosti izdajanja certifikatov, prenesena na zasebna podjetja. Kljub temu je Sodišče v navedenem primeru poudarilo, da „ker odločitev, ali bo tehnični pregled potrjen ali ne, v bistvu vključuje le ugotovitev o rezultatih tehničnega preizkusa, prvič, to ni samostojno odločanje, ki je značilno za izvrševanje pristojnosti javne oblasti, in, drugič, ta odločitev je sprejeta v okviru neposrednega državnega nadzora“. (
                     17
                  ) Zato je Sodišče ugotovilo, da za podjetja za pregled veljajo pravila o prostem pretoku oziroma gibanju iz Pogodbe.
            
         
               48.
            
            
               Do enakega sklepa je prišlo Sodišče, ko je analiziralo, ali zasebni organi za nadzor nad ekološkimi pridelki opravljajo dejavnost, povezano z izvajanjem javne oblasti. Tako kot v sodbi Komisija proti Portugalski je bil v sodbi Komisija proti Nemčiji izpostavljen pomen državnega nadzora nad zasebnimi organi za izdajanje certifikatov. Sodišče je poudarilo, da „zasebni organi izvajajo svojo dejavnost pod dejavnim nadzorom pristojnega organa oblasti, ki na koncu odgovarja za nadzor in odločitve teh organov, kot je izraženo z obveznostmi, ki jih ima navedeni organ in ki so navedene v prejšnjem odstavku te sodbe“. (
                     18
                  ) Kot posledica vsega tega naj bi bila prava javna naloga še vedno v rokah države, in ne podjetij za izdajanje certifikatov, tako da naj bi za slednje še vedno veljale svoboščine pretoka oziroma gibanja.
            
         
               49.
            
            
               Če se zdaj ustavim pri dejavnosti, ki jo opravljajo SOA, ugotavljam, da je njihova naloga dejansko izdajanje certifikatov, ki temeljijo na izpolnjevanju vnaprej z zakonom določenih tehničnih zahtev. Čeprav izdaja teh certifikatov ohranja elemente, ki so bili prej značilni za dejavnost, ko jo je opravljala država, saj gre za akte, za katere velja podobna domneva zakonitosti kot za upravne akte, je tudi res, da gre za urejeno in tehnično dejavnost. SOA izvajajo diskrecijsko pravico, vendar je to tehnična diskrecija v okviru meril, ki so vnaprej določena s predpisi, ki sta jih sprejela zakonodajalec in vlada. Poleg tega dejstvo, da obstajajo strogi mehanizmi javnega nadzora nad dejavnostmi, ki jih opravljajo SOA – kar je nadzor z disciplinskimi posledicami, ki temelji na izpolnjevanju prav tako vnaprej z zakonom določenih zahtev – potrjuje, da je prisotnost javne oblasti, čeprav kot nadzornika, v sektorju izdajanja certifikatov podjetjem, ki izvajajo javne gradnje, še naprej pomembna.
            
         
               50.
            
            
               Zato glede na predstavljene argumente menim, da SOA niso podjetja, ki jim je naloženo opravljanje dejavnosti, povezane z izvajanjem javne oblasti, v smislu člena 51 PDEU.
            
         2. Svoboda ustanavljanja iz člena 49 PDEU
      a) Omejitev svoboščine
      
               51.
            
            
               Komisija in italijanska vlada se strinjata, da ureditev obveznih minimalnih tarif omejuje svobodo ustanavljanja, ker naj bi šlo za ukrep, ki lahko povzroči, da je uvedba neke gospodarske dejavnosti v državi članici manj privlačna. Kot se je izkazalo med postopkom, je namreč omejitev očitna, saj lahko nezmožnost znižanja cene storitve povzroči neugoden konkurenčni položaj v korist nacionalnih subjektov, ki so že uveljavljeni na trgu in imajo očitno ugodnejši položaj. Do iste ugotovitve je prišlo Sodišče v zvezi z obveznimi najnižjimi nagradami odvetnikov v zadevi Cipolla, kar je ukrep, za katerega je menilo, da „lahko otežuje dostop odvetnikov iz držav članic, ki nimajo sedeža v Italijanski republiki, na italijanski trg pravnih storitev in zato lahko omejuje opravljanje njihovih storitev v tej državi članici“. (
                     19
                  )
            
         b) Utemeljenost
      
               52.
            
            
               Kar zadeva omejevalni ukrep, ki se brez razlik uporablja za katera koli podjetja, ki opravljajo dejavnost SOA v Italiji, je treba še ugotoviti, ali je mogoče za navedeni ukrep šteti, da je utemeljen s katerim od nujnih razlogov v splošnem interesu. V zvezi s tem združenje UNIONSOA, družba Cqop in italijanska vlada menijo, da so obvezne minimalne tarife nujen pogoj za zagotavljanje kakovosti in neodvisnosti storitev, ki jih opravljajo SOA. Kljub temu niti Evropska komisija niti družba SOA Nazionale Costruttori ne menita, da bi bilo s to utemeljitvijo mogoče prestati preizkus sorazmernosti.
            
         
               53.
            
            
               Sodišče je večkrat presodilo, da varstvo prejemnikov storitev, kakor tudi njihova kakovost, lahko pomeni nujni razlog v splošnem interesu, s katerim je mogoče utemeljiti omejitev svoboščine gibanja. (
                     20
                  ) Vendar je iz ustaljene sodne prakse tudi razvidno, da lahko določbe, ki sledijo navedenim ciljem, presežejo tisto, kar je nujno, če se z njimi poklicno izvajanje dejavnosti podredi nesorazmernim zahtevam. V obravnavanem primeru je cilj obveznih minimalnih tarif v glavnem zagotoviti kakovost storitve izdajanja certifikatov na eni strani in neodvisnost SOA pri izvajanju njenih nalog na drugi strani. Menim, da gre za povsem legitimna cilja, neločljivo povezana z vsakim postopkom privatizacije, saj je pri prenosu javne dejavnosti na zasebni sektor logično, da želi država poskrbeti za to, da storitev ohrani enakovredne standarde kakovosti in objektivnosti, kot jih je prej zagotavljala javna oblast. Vendar se v tem postopku ne dvomi o zakonitosti želenega cilja, ampak o sorazmernosti ukrepa, obveznih minimalnih tarif, glede na navedene cilje.
            
         
               54.
            
            
               Kar zadeva kakovost storitev, so italijanska vlada, združenje UNIONSOA in družba Cqop SOA izpostavili posledice dela, ki ga opravljajo SOA, na izvajanje javnih gradenj. V tem smislu ni sporno – kar zagovarjajo tudi navedene intervenientke – da učinkovito opravljanje nalog SOA neposredno vpliva na izvajanje javnih gradenj, saj se lahko le z zagotavljanjem tehnične in finančne sposobnosti vseh zadevnih podjetij zagotovi učinkovito izvajanje gradenj. Obveznost spoštovanja minimalnih tarif naj bi zato opravljala nalogo zagotavljanja finančne integritete SOA, tako da bi SOA ob zanašanju na tarife, ki bi vsekakor pokrivale stroške storitve, vedno imela na voljo ukrepe, potrebne za pravilno izvedbo analize.
            
         
               55.
            
            
               Neodvisnost SOA je drugi razlog, naveden z namenom utemeljitve omejitve. Da bi SOA lahko učinkovito opravljale storitve, morajo biti dovolj samostojne v razmerju do svojih strank. Sistem izdajanja certifikatov ne koristi ničemur, če izdajatelj pri preverjanju, ali podjetje izpolnjuje pogoje za pridobitev ustreznega certifikata, ne jamči za nepristranskost. Pri tem postanejo pomembne obvezne minimalne tarife, saj s tem SOA zagotavljajo zadostna finančna sredstva, s katerimi se jamči njihova samostojnost odločanja.
            
         
               56.
            
            
               Pri analiziranju primernosti tega ukrepa glede na uresničevane cilje moram izpostaviti, da je Sodišče večkrat razsodilo, da je ureditev obveznih minimalnih tarif, ki se uporablja za neko poklicno dejavnost, abstraktno gledano, primerno sredstvo za zagotavljanje legitimnih ciljev, kot je na primer doseči kakovostne storitve. (
                     21
                  ) Vendar je ta presoja izhodiščna in v nadaljevanju zahteva podrobnejšo analizo okoliščin, v katerih se uporablja, ob upoštevanju – kot je poudarjeno v sodni praksi – referenčnega trga in narave spornih storitev. Kadar je treba presojo opraviti v postopku predhodnega odločanja, ta naloga poleg tega zahteva skupen analitičen trud Sodišča in nacionalnega sodišča.
            
         
               57.
            
            
               Kar zadeva trg, je treba najprej poudariti, da SOA delujejo v pogojih svobodne konkurence, kjer ne obstaja numerus clausus pooblaščenih SOA. Zato gre za konkurenčen trg, na katerem bodo lahko katera koli podjetja, ki izpolnjujejo predpisane pogoje, opravljala storitve izdajanja certifikatov. Vendar glede na značilnosti dejavnosti in strogost pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje storitve, ne preseneča, da je relativno malo SOA. Čeprav ne gre za trg, omejen na dva ali tri subjekte, je iz spisa razvidno, da je zdaj približno trideset SOA. Zato ne gre niti za trg, na katerem bi bili številni strokovnjaki, niti za informativno asimetrijo med ponudnikom in prejemnikom storitve. Ta dejavnika sta bila v zadevi Cipolla odločilna pri presoji okoliščin italijanskega trga odvetnikov. Vendar gre v obravnavani zadevi za nasproten položaj: poleg relativno maloštevilnih subjektov velja tudi, da so prejemniki storitve dolžni ohraniti neko razdaljo, da bi SOA omogočili popolnoma avtonomno opravljanje dejavnosti. Razmerje ponudnik – prejemnik storitve je pri SOA bistveno drugačno od tistega, ki bi lahko nastalo v pri razmerju odvetnik – stranka, v katerem sta zaupanje in obramba skupnega interesa odločilni merili. Pri SOA ne le, da niti zaupanje niti obramba ne smeta obstajati, ampak bi se z njima pri korenu uničil sam obstoj SOA.
            
         
               58.
            
            
               Zato je treba primernost obveznih minimalnih tarif v obravnavani zadevi presojati v okoliščinah trga majhnega obsega, na katerem je treba varovati samostojnost odločanja SOA nasproti morebitnim zahtevam ali interesom njihovih strank. S tega vidika je to, da država uvede obvezujočo ureditev obveznih minimalnih tarif, ukrep, ki je v skladu s ciljem zagotavljanja kakovosti storitve in neodvisnosti podjetij, zadolženih za izdajanje certifikatov.
            
         
               59.
            
            
               Večja vprašanja se postavljajo glede nujnosti ukrepa. To, da so obvezne minimalne tarife primerni ukrepi za zagotovitev poštenega opravljanja storitev, ne pomeni samodejno neobstoja manj omejevalnih ukrepov od tistih, s katerimi se tudi zagotavljajo takšni cilji. Tako je to razumela Evropska komisija v svojih pisnih in ustnih stališčih, ko je menila, da obstajajo pretirano togi elementi, ki naj ne bi upravičevali obvezne minimalne tarife. Družba SOA Nazionale Costruttori pa izpostavlja, da se kakovost storitve in neodvisnost SOA zagotavljajo s posebej strogo disciplinsko ureditvijo, ki je v rokah javne uprave. Po njenem mnenju ta ureditev zadošča za dosego opisanih ciljev.
            
         
               60.
            
            
               Za odgovor v tej točki bom začel z analizo zakonodajnega okvira SOA in, kot je bilo ravnokar pojasnjeno, disciplinske ureditve, ki se uporabljata za ta podjetja. Iz spisa je razvidno, da uredbi 34/2000 in 207/2010 vsebujeta disciplinsko ureditev, ki zajema denarne sankcije in celo odvzem pooblastila za dejavnosti SOA. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture je zadolžen za nadzor in uporabo te ureditve.
            
         
               61.
            
            
               V nekaterih okoliščinah je sistem minimalnih tarif, ki se uporablja skupaj z disciplinsko ureditvijo, lahko pretirano breme za gospodarske subjekte. Vendar je primer SOA zelo poseben, zato je zaradi svoje neodvisnosti vreden podrobne pozornosti. Kot je bilo že navedeno, se neodvisnost, ki se zahteva od SOA, kaže v ohranjevanju razdalje do prejemnika storitve, kar zagotavlja nepristranskost in avtonomijo pri sprejemanju odločitev glede opravljanja storitve. Prav zato, ker mora SOA delovati v okviru okrepljene avtonomije v razmerju do ponudnikov, se obstoj disciplinske ureditve lahko izkaže za nezadostnega. Kar se zahteva z navedeno okrepljeno avtonomijo, je ravno dovolj popolna ureditev, ki zagotavlja neodvisnost ponudnika storitve. To popolnost je mogoče izraziti s strogo disciplinsko ureditvijo, ki jo spremljajo obvezne minimalne tarife.
            
         
               62.
            
            
               Na trgu, na katerem konkurirajo številne SOA tako glede na kakovost kot glede na cene, namreč zaradi možnosti pogajanja o ceni s prihodnjimi ponudniki obstaja nevarnost spremembe predpisane avtonomije, ki mora biti značilna za tovrstno podjetje. In čeprav ni sporno, da pogajanje o ceni ne pomeni nujno, da SOA izgubi neodvisnost ali videz neodvisnega organa, bi lahko tako pogajanje pripeljalo do podobnega rezultata, če bi bila nazadnje dogovorjena cena nenavadno nizka. Zato menim, da ureditev obveznih minimalnih tarif, ki dopolnjuje disciplinsko ureditev v rokah javne uprave, pomeni nujen ukrep za zagotovitev predpisane neodvisnosti SOA na trgu, kakršen je v Italiji.
            
         
               63.
            
            
               Ne glede na zgoraj navedeno menim, da je nujno dodatno pojasnilo. To, da je sistem obveznih minimalnih tarif na splošno nujen, ne pomeni, da je veljavni sistem izračuna nujen v vseh pogledih. Kot je pravilno opozorila Komisija, je šibka točka sporne ureditve v načinu izračuna tarif, ki po njenem mnenju ni vedno sorazmeren.
            
         
               64.
            
            
               Naj namreč spomnim, da se sistem izračuna obveznih minimalnih tarif uporablja za tiste javne gradnje, katerih vrednost presega 150.000 EUR, na podlagi tega sistema pa se uporabi formula, ki na splošno temelji na navedeni vrednosti, številu gradenj, za katere se poteguje ponudnik, in uporabi količnika cen življenjskih potrebščin (ISTAT). Če tako podjetje konkurira v več razpisnih postopkih za javne gradnje, se obvezna minimalna tarifa samodejno poveča glede na število gradenj. Iz spisa je razvidno, da zaradi obvezne najnižje vrednosti, ki izhaja iz formule, ni treba uporabiti nobenega omiljenega merila.
            
         
               65.
            
            
               Menim, da ta ureditev vzbuja resne dvome o nujnosti ukrepa ravno, kadar se za certifikat zaprosi za številne javne gradnje. Kot je bilo že navedeno, je upravičeno, da ponudnik obvezno minimalno tarifo plača, ko se podredi certificiranju SOA, kar je naloga, ki jo ta družba izvrši ob upoštevanju tehnično-finančnih pogojev podjetja z vidika javne gradnje, za katero se podjetje poteguje. Kar se je izkazalo za ne dovolj pojasnjeno ali vsaj česar stranke v tem postopku niso uspele ustrezno utemeljiti, je, da lahko SOA samodejno pomnožijo znesek njenih tarif, ker podjetje konkurira pri več razpisih. Struktura, dejavnost, osebje, fizična sredstva in druge značilnosti podjetja so običajno iste, saj po navadi podjetje z zadostnimi sredstvi lahko izvaja več javnih gradenj hkrati, naj bo njihova vrednost majhna ali velika.
            
         
               66.
            
            
               Ni sporno, da mora SOA, če se podjetje poteguje za več javnih gradenj, presojati posamični položaj ob upoštevanju več javnih naročil. Razumljivo je, da je breme dela, ki je naloženo SOA, večje, in sprejemljivo je, da v takšnih okoliščinah obvezna minimalna tarifa izraža to večjo odgovornost. Vendar ureditev, ki samodejno pomnoži znesek obvezne minimalne tarife glede na število gradenj, za katere se poteguje, objektivno ne ustreza temu večjemu bremenu, ki ga prevzame SOA. Nasprotno, taka ureditev SOA omogoča izvedbo ocene zgolj enega podjetja, vendar z uporabo veliko višje obvezne minimalne tarife, kot bi se zahtevala v primeru konkuriranja pri enem samem razpisu.
            
         
               67.
            
            
               Zato in ob upoštevanju zgoraj navedenega bi formula za izračun, kakršna je predstavljena in pri kateri se v primeru uporabe za prošnjo za izdajo certifikata za več javnih gradenj znesek tarife samodejno pomnoži glede na število razpisov, presegla tisto, kar je nujno za to, da se dosežeta uresničevana cilja kakovosti in neodvisnosti. Zato menim, da s tega posebnega vidika ureditev obveznih minimalnih tarif, ki se uporablja za SOA, in zlasti njena formula za izračun v primeru prošnje za izdajo certifikata za več javnih gradenj, nista upravičeni iz nujnih razlogov splošnega interesa in zato nista skladni s členom 49 PDEU.
            
         
         VI – Predlog
      
      
               68.
            
            
               Ob upoštevanju zgoraj navedenih trditev Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje Consiglio di Stato odgovori tako:
               Člene 101 PDEU, 102 PDEU in 106 PDEU je treba razlagati tako, da se ne uporabljajo za ureditev obveznih minimalnih tarif, kakršna je predpisana za SOA.
               Člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje ureditvi obveznih minimalnih tarif, kakršna je predpisana za SOA, ker zajema formulo za izračun, s katero se samodejno pomnoži tarifa glede na število javnih gradenj, za katere se poteguje podjetje, ki je zaprosilo za izdajo certifikata, kar pa mora nazadnje potrditi predložitveno sodišče.
            
         (
            1
         )	Jezik izvirnika: španščina.
      (
            2
         )	Sodba z dne 19. februarja 2002 (C-55/99, Recueil, str. I-1529).
      (
            3
         )	Sodba z dne 5. decembra 2006 (C-94/04 in C-202/04, ZOdl., str. I-11421).
      (
            4
         )	Med drugim sodba z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki in Abdeli (C-188/10 in C-189/10, ZOdl., str. I-5667, točka 27 in navedena sodna praksa).
      (
            5
         )	Sodbe Sodišča z dne 23. aprila 1991 v zadevi Höfner in Elser (C-41/90, Recueil, str. I-1979, točka 21); z dne 16. novembra 1995 v zadevi Féderation française des sociétés d’assurance in drugi (C-244/94, Recueil, str. I-4013, točka 21); z dne 18. junija 1998 v zadevi Komisija proti Italiji (C-35/96, Recueil, str. I-3851, točka 36) in z dne 12. septembra 2000 v združenih zadevah Pavlov in drugi (od C-180/98 do C-184/98, Recueil, str. I-6451, točka 74).
      (
            6
         )	Sodbe z dne 16. junija 1987 v zadevi Komisija proti Italiji (118/85, Recueil, str. 2599, točka 7); z dne 18. junija 1998 v zadevi Komisija proti Italiji (C-35/96, Recueil, str. I-3851, točka 36) in z dne 12. septembra 2000 v združenih zadevah Pavel Pavlov in drugi (od C-180/98 do C-184/98, Recueil, str. I-6451, točka 75).
      (
            7
         )	Za podjetje ne gre pri dejavnostih varstva okolja (sodba z dne 18. marca 1997 v zadevi Diego Calì & Figli (C-343/95, Recueil, str. I-1547, točka 16)) ali nadzora zračnega prometa (sodbi z dne 19. januarja 1994 v zadevi SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Recueil, str. I-43, točka 30) in z dne 26. marca 2009 v zadevi SELEX Sistemi Integrati proti Komisiji (C-113/07 P, ZOdl., str. I-2207, točki 91 in 92)).
      (
            8
         )	Sodba z dne 25. oktobra 2001 (C-475/99, Recueil, str. I-8089).
      (
            9
         )	Sodbe Sodišča z dne 13. decembra 1991 v zadevi GB‑Inno‑BM (C-18/88, Recueil, str. I-5941); z dne 18. junija 1991 v zadevi ERT (C-260/89, Recueil, str. I-2925); z dne 27. aprila 1994 v zadevi Almelo (C-393/92, Recueil, str. I-1477); z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Centre d’insémination de la Crespelle (C-323/93, Recueil, str. I-5077); z dne 14. decembra 1995 v zadevi Banchero (C-387/93, Recueil, str. I-4663) in z dne 16. januarja 1997 v zadevi USSL n. 47 di Biella (C-134/95, Recueil, str. I-195).
      (
            10
         )	Buendía Sierra, J. L., Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law, izd. Oxford University Press, Oxford 2000.
      (
            11
         )	Glej med drugim sodbe z dne 29. januarja 1985 v zadevi Cullet (231/83, Recueil, str. 305, točka 16); z dne 10. januarja 1985 v zadevi Leclerc (229/83, Recueil, str. 1, točka 14); z dne 21. septembra 1988 v zadevi Van Eycke (267/86, Recueil, str. 4769, točka 16); z dne 17. novembra 1993 v zadevi Meng (C-2/91, Recueil, str. I-5751, točki 14 in 15); z dne 9. septembra 2003 v zadevi CIF (C-198/01, Recueil, str. I-8055, točki 45 in 46); z dne 17. februarja 2005 v zadevi Mauri (C-250/03, ZOdl., str. I-1267, točke od 29 do 31) in z dne 5. oktobra 1995 v zadevi Centro Servizi Spediporto (C-96/94, Recueil, str. I-2883, točki 20 in 21).
      (
            12
         )	Sodba z dne 5. decembra 2000 (C-448/98, Recueil, str. I-10663, točka 23), ki so ji sledile med drugim sodbe z dne 5. marca 2002 v združenih zadevah Reisch in drugi (C‑515/99, od C‑519 do C-524/99 in od C-526/99 do C-540/99, Recueil, str. I-2157, točka 26); z dne 11. septembra 2003 v zadevi Anomar in drugi (C-6/01, Recueil, str. I-8621, točka 41) in z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C-451/03, ZOdl., str. I-2941, točka 29).
      (
            13
         )	Sodbe z dne 1. junija 2010 (C-570/07 in C-571/07, ZOdl., str. I-4629, točka 39) in z dne 10. maja 2012 (od C‑357/10 do C‑359/10, točka 28).
      (
            14
         )	Med številnimi odločbami v zvezi z notarskim poklicem glej na primer sodbo z dne 24. maja 2011 v zadevi Komisija proti Belgiji (C-47/08, ZOdl., str. I-4105).
      (
            15
         )	Sodba z dne 22. oktobra 2009 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-438/08, ZOdl., str. I-10219).
      (
            16
         )	Sodbi z dne 29. novembra 2007 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-393/05, ZOdl., str. I-10195, točka 29) in z dne 29. novembra 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-404/05, ZOdl., str. I-10239).
      (
            17
         )	Glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Portugalski, točka 41.
      (
            18
         )	Prav tam, točka 44.
      (
            19
         )	Zgoraj navedena sodba Cipolla, točka 58.
      (
            20
         )	Glej med drugim sodbo z dne 25. julija 1991 v zadevi Säger (C-76/90, Recueil, str. I-4221, točka 16): „V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da je očitno namen nacionalne določbe, kakršna je ta, ki jo opisuje nacionalno sodišče, varovati obravnavane prejemnike storitev pred škodo, ki bi jo lahko utrpeli zaradi pravne pomoči, ki jim jo nudijo osebe, ki nimajo potrebnih poklicnih ali moralnih kvalifikacij.“
      (
            21
         )	Zgoraj navedena sodba Cipolla, točka 67.