CELEX: 62002CC0236
Language: da
Date: 2003-09-18
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 18. september 2003. # J. Slob mod Productschap Zuivel. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Nederlandene. # Mælk og mejeriprodukter - direkte salg - referencemængde - overskridelse - tillægsafgift på mælk - forpligtelse for producenten til at føre lagerregnskab - indhold - fortolkning af artikel 7, stk.1, litra f), i forordning (EØF) nr.536/93. # Sag C-236/02.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATF.G. JACOBS fremsat den 18. september 2003(1)
         Sag C-236/02 J. SlobmodProductschap Zuivel(anmodning om præjudiciel afgørelse fremsat af College van Beroep voor het bedrijfsleven)
            »Mælk og mejeriprodukter  –  tillægsafgift på mælk  –  forpligtelse for producenter, der råder over en referencemængde til direkte salg, til at føre lagerregnskab«
            
      
         
        1.        I denne sag har den nederlandske ret College van Beroep voor het bedrijfsleven anmodet Domstolen om hjælp til fortolkningen
      af artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser
      for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter 
         			(2)
         		.
      
      
        2.        Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne bestemmelse pålægger producenten kun at bogføre de mængder mælk og/eller mejeriprodukter,
      som han direkte har solgt i en given måned, eller om bestemmelsen pålægger ham at føre et mere generelt regnskab over disponible
      forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift.
      
       Retsforskrifter
        3.        Fællesskabet indførte i 1984 en ordning med mælkekvoter med henblik på at reducere overskudsproduktionen på markedet for mælk
      og mejeriprodukter. Ordningen tildeler hver medlemsstat en kvote (benævnt en samlet garantimængde), som dernæst fordeles mellem
      de på medlemsstatens område etablerede mælkeproducenter, der hver får tildelt en maksimumsmængde mælk (benævnt en individuel
      referencemængde), som kan sælges i et givent år. Den producent, som overskrider sin individuelle referencemængde, skal betale
      en tillægsafgift af det overskydende salg.
      
      
        4.        Tillægsafgiften blev indført ved forordning (EØF) nr. 3950/92 
         			(3)
         		. På det for denne sag relevante tidspunkt fastsatte Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 (herefter »forordningen«) præcise
      regler for anvendelsen af tillægsafgiften og især »kontrolbestemmelser, så det kan efterprøves, om afgiften opkræves korrekt«
      
         			(4)
         		.
      
      
        5.        Forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmer i det afsnit, som er relevant for den foreliggende sag, følgende:
      »For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 3950/92,
      en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte
      til konsum […].«
      
      
        6.        De relevante afsnit i artikel 7 lød således:
      »1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte
      mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning
      (EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
      […]
      
      f)
         Producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg, opbevarer i mindst tre år følgende materiale, for at det
            kan stilles til rådighed for medlemsstatens myndigheder: dels et lagerregnskab pr. tolvmånedersperiode med angivelse pr. produkt
            af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre
            eller detailhandlere, dels registret over de dyr på bedriften, han anvender til mælkeproduktion, jf. artikel 4, stk. 1, Rådets
            i direktiv 92/102/EØF [
               			(5)
               		], samt bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet.
         
      
       2.      […]
       3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den
      gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
       a)      […]
      
      b)
         hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte
            erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab [...]«
         
      
      
      
        7.        En del af den nederlandske nationale lovgivning vedrørende tillægsafgifter var på det tidspunkt indeholdt i Regeling superheffing
      1993 (herefter »den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift«) 
         			(6)
         		. I henhold til artikel 31, stk. 1, er den producent, som sælger mælk eller mejeriprodukter direkte til konsum, forpligtet
      til at føre et regnskab i overensstemmelse med artikel 7 i forordning nr. 536/93 og »efter de af Productschap fastsatte bestemmelser«.
      Artikel 31, stk. 2, bemyndiger Productschap til ex officio at fastsætte den mængde mælk, der er leveret direkte til konsum,
      såfremt producenten har undladt på loyal vis at føre et sådant regnskab, eller såfremt han slet ikke fører noget regnskab.
      
      
        8.        På det for sagen relevante tidspunkt var de af myndigheden fastsatte bestemmelser, som omhandlet i artikel 31 i den nederlandske
      bekendtgørelse om en tillægsafgift, indeholdt i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (nederlandsk bekendtgørelse
      af 1994 om gennemførelse af den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift, herefter »den nederlandske gennemførelsesbekendtgørelse«)
      
         			(7)
         		. Artikel 11, stk. 1, pålægger producenten »at gøre optegnelser om alt, hvad der vedrører hans virksomhed, på en sådan måde,
      at der deraf til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder, som
      han har modtaget og leveret, samt de økonomiske oplysninger herom […]«.
      
       Faktiske omstændigheder og det forelagte spørgsmål
        9.        J. Slob (som den nationale ret kalder »appellanten«, og som herefter benævnes således) er en i Nederlandene etableret mælkeproducent,
      som rådede over en individuel referencemængde til direkte salg for afgiftsperioden 1996/1997. I maj 1997 afgav han erklæring
      til sagsøgte, Productschap Zuivel (Kontoret for mejeriprodukter), om den mængde mælkeækvivalenter, som han hævdede at have
      solgt direkte til konsum. På grundlag af denne erklæring meddelte sagsøgte J. Slob, at han ikke skulle betale nogen tillægsafgift.
      
      
      
        10.      En efterfølgende kontrol på appellantens bedrift afslørede, at produktionen af mælk beregnet i forhold til appellantens malkekvægsbesætning
      oversteg den mængde mejeriprodukter, som appellanten i sin erklæring påstod at have solgt. Appellanten oplyste, at han havde
      forarbejdet det overskydende mælk til smør for at opnå kærnemælk, som blev brugt til fremstilling af ost. Appellanten påstod,
      at han øjeblikkeligt destruerede dette smør. Han havde ført et regnskab over den således fremstillede ost, men havde ikke
      på nogen måde ført regnskab over produktionen eller destruktionen af smørret.
      
      
        11.      I oktober 1999 fastsatte sagsøgte i henhold til artikel 31, stk. 2, i den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift
      ex officio de mængder mælk og andre mejeriprodukter, som appellanten havde leveret direkte til konsum i løbet af afgiftsperioden
      1996/1997 og meddelte appellanten, at han i den forbindelse skulle betale en tillægsafgift. 
      
      
        12.      I april 2000 traf sagsøgte afgørelse vedrørende en af appellanten indgivet klage og stadfæstede i det væsentlige sin tidligere
      afgørelse. Sagsøgte meddelte, at der i den pågældende periode »ikke var ført nøjagtigt og komplet regnskab over produktion,
      lager og leveringer af mælk og mejeriprodukter, som foreskrevet i artikel 7 i [forordningen], sammenholdt med artikel 31,
      stk. 1, i [den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift ] og artikel 11 i den nederlandske bekendtgørelse af 1994 om
      mejeriprodukter«. Da »der ikke er fremlagt noget bilag, som gør det muligt at antage, at den pågældende mængde smør ikke er
      blevet leveret«, skulle appellanten betale en tillægsafgift for den del af mælken, som ikke var opgivet. 
      
      
        13.      Appellanten indbragte sagen for den forelæggende ret, idet han gjorde gældende, at artikel 7, stk. 1, litra f), ikke pålagde
      ham at føre regnskab over produktion eller destruktion af smør, som ikke direkte er blevet udbudt til salg, og at den nationale
      lovgivning ved at tilsigte at pålægge strengere regnskabsforpligtelser var i strid med fællesskabsforskrifterne og følgelig
      ugyldig. Eftersom destruktionen af smørret absolut ikke skulle bogføres, kunne sagsøgte ikke af den manglende regnskabsførelse
      i så henseende konkludere, at det pågældende smør var blevet solgt.
      
      
        14.      Den forelæggende ret har i sin forelæggelseskendelse bemærket, at forordningens artikel 4, stk. 1, klart er begrænset til
      bogføring af de solgte mængder mælk og/eller mejeriprodukter. Retten finder imidlertid, at det kan tænkes, at forpligtelsen
      til at føre lagerregnskab i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), kan udvides til at omfatte de i hovedsagen omhandlede
      oplysninger. Det er grunden til, at retten har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
      »Kan der af artikel 7, stk. 1 in initio, og litra f), i forordning nr. 536/93 udledes en forpligtelse for producenten til
      at føre et regnskab, hvori der bl.a. gøres optegnelser om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning
      og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift, og hvorefter der i dette lagerregnskab endvidere pr. produkt
      skal angives den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt, eller forpligter denne bestemmelse kun til
      registrering af de sidstnævnte salgsoplysninger?«
      
      
        15.      Den nederlandske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg, og begge var ligesom appellanten repræsenteret under
      retsmødet.
      
       Stillingtagen
        16.      Foruden de for Domstolen indgivne indlæg vedrørende det forelagte spørgsmål har den nederlandske regering og Kommissionen
      under retsmødet drøftet en medlemsstats kompetence til at vedtage en lovgivning, som pålægger de på medlemsstatens område
      etablerede mælkeproducenter regnskabsforpligtelser, der går ud over de i forordningens artikel 7, stk. 1, litra f), fastsatte
      forpligtelser. Det ville efter min opfattelse være uklogt at overveje dette spørgsmål i forbindelse med denne sag. Det tilkommer
      den nationale ret at fastlægge de fællesskabsretlige spørgsmål, som skal besvares for at gøre det muligt for retten at træffe
      afgørelse i den tvist, som den har fået forelagt. Desuden er dette spørgsmål blevet nævnt for første gang under retsmødet,
      hvorfor appellanten eller andre eventuelle parter ikke har haft tilstrækkelig mulighed for at behandle det. Jeg har følgelig
      til hensigt at afgrænse min vurdering til en fortolkning af rækkevidden af artikel 7, stk. 1, litra f), således som det forelagte
      spørgsmål kræver.
      
      
        17.      Den nederlandske regering har foreslået, at spørgsmålet besvares bekræftende, idet regeringen til støtte for en udvidende
      fortolkning af artikel 7, stk. 1, litra f), har fremsat forskellige argumenter afledt af ordlyden af forordningens artikel
      7.
      
      
        18.      Regeringen har indledningsvis bemærket, at artikel 7, stk. 1, litra f), ikke blot pålægger producenterne at bogføre de mejeriprodukter,
      der rent faktisk er solgt, men også angår den forpligtelse, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 92/102 pålægger producenterne
      til at føre et register over de dyr, som bruges til mælkeproduktionen. De to forpligtelser er efter det af regeringen hævdede
      sidestillede, da de gør det muligt at sammenligne den salgsmængde, som en producent har indberettet, med den produktion, som
      er mulig, henset til producentens besætning.
      
      
        19.      Den nederlandske regering er imidlertid af den opfattelse, at denne sammenligning ikke gør det muligt at kontrollere den endelige
      erklæring vedrørende alt salg, såfremt producenterne ikke også skal præcisere, hvad der er sket med den fremstillede mælk
      eller mælkeækvivalent, som ikke er solgt. Artikel 7, stk. 1, litra f), pålægger udtrykkeligt producenterne at opbevare »bilag,
      der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet«. Fra det øjeblik, det står fast, at lagerregnskabet skal kunne kontrolleres,
      bør dette også omfatte alle de oplysninger, som gør det muligt at sammenligne salget med produktionen. 
      
      
        20.      Den nederlandske regering har ligeledes henvist til de forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til indledningen
      til artikel 7, stk. 1, hvorefter de skal træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at kontrolafgiften opkræves,
      og i henhold til artikel 7, stk. 3, hvorefter de konkret skal kontrollere, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter
      er nøjagtig, og navnlig skal kontrollere sandsynligheden af lagerregnskabet. Regeringen har hævdet, at medlemsstaterne kun
      kan opfylde disse forpligtelser behørigt, såfremt producenterne er forpligtet til at oplyse, hvad der er sket med hvert produkt,
      som angiveligt ikke er solgt.
      
      
        21.      Jeg kan ikke tilslutte mig den nederlandske regerings retningslinjer for, hvorledes det i artikel 7, stk. 1, litra f), indeholdte
      begreb lagerregnskab skal fortolkes.
      
      
        22.      Som anført af appellanten og Kommissionen, synes artikel 7, stk. 1, litra f), ved første øjekast kun at pålægge producenten
      at føre et lagerregnskab over salg af mælk og/eller mejeriprodukter og ikke over disponible forråd, produktion, lager, anvendelse,
      forarbejdning og destruktion heraf. 
      
      
        23.      Det vil efter min opfattelse ikke være korrekt at udlede forpligtelser af artikel 7, stk. 1, litra f), som ikke udtrykkeligt
      er anført i bestemmelsen. Selv om en korrekt opkrævning af tillægsafgiften ville fordre, at der gjaldt disse forpligtelser,
      ville et sådant synspunkt være i strid med retssikkerhedsprincippet, især når henses til, at de eventuelle konsekvenser, som
      en producent, der gribes i at føre et ufuldstændigt regnskab, risikerer, er meget strenge.
      
      
        24.      Hvorom alting er, kan jeg ikke tilslutte mig, at det er nødvendigt at fortolke artikel 7, stk. 1, litra f), udvidende for
      at gøre det muligt for medlemsstaterne at udføre de kontrolopgaver, som forordningens artikel 7 tildeler dem. Artikel 7 in
      initio og stk. 1 pålægger medlemsstaterne at træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften
      opkræves korrekt, og bemyndiger dem hertil. Ligeledes pålægger artikel 7, stk. 3, medlemsstaterne konkret at kontrollere,
      at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og i dette øjemed at gennemføre kontrol hos producenterne.
      Disse bestemmelser godtgør efter min mening i tilstrækkeligt omfang, at den kompetente myndighed i en medlemsstat har kompetence
      til at undersøge enhver uoverensstemmelse mellem den produktion, som er mulig i forhold til producentens besætning, og de
      mængder mælk og/eller mejeriprodukter, producenten har bogført som solgte. På baggrund af disse undersøgelser kan den kompetente
      myndighed udlede de konklusioner, som er nødvendige under hensyn til de således afslørede forhold. Efter min opfattelse kan
      der imidlertid ikke drages nogen konklusion af en producents undladelse af at fremlægge oplysninger, som han ikke udtrykkeligt
      var forpligtet til at bogføre.
      
        Forslag til afgørelse
        25.      Af disse grunde foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      »Artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for
      tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter pålægger ikke producenterne at bogføre oplysninger om disponible forråd, produktion,
      lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af det mælk og/eller de mejeriprodukter, de har fremstillet, men ikke solgt.«
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: engelsk.
      
      2 –
         
         EFT 1993 L 57, s. 12. Denne forordning er i mellemtiden blevet erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af
            9.7.2001, EFT L 187, s. 19, hvis artikel 14, stk. 5, er identisk med den tidligere forordnings artikel 7, stk. 1, litra f).
            
         
      
      3 –
         
         Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28.12.1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter, EFT L 405, s. 1.
            
         
      
      4 –
         
         Anden betragtning til forordningen.
            
         
      
      5 –
         
         EFT 1992 L 355, s. 32.
            
         
      
      6 –
         
         Staatscourant 1993 (den nederlandske officielle tidende), s. 60.
            
         
      
      7 –
         
         Den nederlandske officielle tidende 1994, s. 6.