CELEX: 62013CP0002
Language: sk
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Stanovisko generálnej advokátky - Kokott - 13. júna 2014. # Stanovisko vydané na základe článku 218 ods. 11 ZFEÚ - Návrh medzinárodnej dohody - Pristúpenie Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd - Zlučiteľnosť uvedeného návrhu so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ. # Stanovisko 2/13.

Zbierka súdnych rozhodnutí

                                                            STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
                                                                     JULIANE KOKOTT
                                                                  prednesené 13. júna 2014 1

                                                                       Konanie o vydaní stanoviska 2/13

                                                                    začaté na žiadosť Európskej komisie

      „Uzatváranie medzinárodných dohôd Úniou — Pristúpenie Únie k Európskemu dohovoru o ochrane
       ľudských práv a základných slobôd (EDĽP) — Zachovanie charakteristických znakov Únie a práva
           Únie — Zachovanie právomocí Únie a jej inštitúcií — Účasť Únie v orgánoch zriadených
         medzinárodnou dohodou — Uznanie jurisdikcie Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) —
                Účinná súdna ochrana v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky“

                                                                                                    Obsah

     I–        Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4

     II –      Doterajší priebeh procesu pristúpenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                4

     III – Žiadosť Komisie o stanovisko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                             5

     IV – Právny rámec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                5

     V – Prípustnosť žiadosti o stanovisko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  7

     VI – O veci samej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              8

                  A – Úvodná poznámka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       8

                  B – Zachovanie právomocí Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                   9

                             1. Nijaké zúženie právomocí Únie v dôsledku pristúpenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                        10

                             2. Nijaké rozšírenie právomoci Únie v dôsledku pristúpenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                         11

                             3. Nijaká potreba nových právomocí pre Úniu v dôsledku pristúpenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                   12

                                    a) Predbežné konanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      13

     1 — Jazyk prednesu: nemčina.

SK
               ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                       1
 ---pagebreak---              STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                      KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

                  b) Povinnosť zabezpečiť naplňovanie rozsudkov ESĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              15

                  c) Súdna ochrana v rámci SZBP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         16

            4. Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          20

    C – Zachovanie právomocí inštitúcií Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                              20

            1. Právomoci Súdneho dvora Európskej únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                     20

                  a) Rozhodovací monopol súdov Únie (Článok 344 ZFEÚ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                     20

                  b) Právomoci súdov Únie v súvislosti s výkladom práva Únie a s preskúmaním
                     zákonnosti právnych aktov Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           22

                  c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EDĽP na právomoci Súdneho dvora . . . . . . . .                                                                       25

                  d) Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            26

            2. Právomoci iných inštitúcií Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        26

                  a) Všeobecné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   26

                  b) Inštitucionálny systém Únie na ukladanie sankcií za protiprávne konanie v oblasti
                     práva hospodárskej súťaže . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    26

                         i)      Inštitucionálna úloha Komisie ako orgánu hospodárskej súťaže . . . . . . . . . . . . . .                                                     27

                         ii)     Zásada „ne bis in idem“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                27

                         iii) Zásada primeranej dĺžky konania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           28

                         iv) Zhrnutie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     28

    D – Zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                28

            1. Uznanie jurisdikcie ESĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 29

                  a) Všeobecné úvahy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              29

                  b) Osobitné opatrenia na zabezpečenie autonómie právneho poriadku Únie v návrhu
                     dohody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   31

                         i)      O určení zodpovednosti vo vzťahu medzi Úniou a jej členskými štátmi
                                 (článok 3 ods. 7 návrhu dohody) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        31

                         ii)     O posúdení otázky, či je predbežné konanie na Súdnom dvore Európskej únie
                                 nevyhnutné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     32

                         iii) O diskrepancii medzi rozsahom právomocí ESĽP a rozsahom právomocí
                              Súdneho dvora Európskej únie v rámci SZBP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                         33

                  c) Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            34

            2. Zásada priameho účinku a zásada prednosti práva Únie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                 35

            3. Mechanizmy pre správne určenie žalovaného v konaniach na ESĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                              36

2                                                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                                   KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

                               a) Zabezpečenie účinného dohľadu v kontrolnom systéme EDĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                             37

                               b) Zabezpečenie účinnej obhajobu práva Únie na ESĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                  39

                                      i)      Neexistencia dostatočných informácií o konaniach prebiehajúcich na ESĽP . . .                                                                   39

                                      ii)     Právomoc ESĽP vykonávať preskúmanie prijateľnosti návrhu na vstup
                                              spolužalovaného do konania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        40

                               c) Zhrnutie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .        41

                        4. Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              41

              E–        Nevyhnutné opatrenia pre účasť Únie v kontrolných orgánoch EDĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                               41

                        1. Účasť Únie v ESĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                41

                        2. Účasť Únie vo Výbore ministrov Rady Európy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                           42

                        3. Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              43

              F–        Zohľadnenie osobitného postavenia členských štátov s ohľadom na EDĽP . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                  43

                        1. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na dodatkové protokoly k EDĽP . . . . .                                                                             43

                        2. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na článok 15 EDĽP . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 44

                        3. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na ich medzinárodnoprávne výhrady
                           k EDĽP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       44

                               a) Zásada spoločnej zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                             45

                               b) EDĽP ako súčasť práva Únie, pre ktoré platí zásada prednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                        45

                        4. Osobitné postavenie členských štátov v rámci inštitútu spolužalovaného . . . . . . . . . . . . . .                                                                 46

                        5. Predbežný záver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              47

              G – Záverečná poznámka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    52

VII – Návrh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   47

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                            3
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

I – Úvod

1. Zamýšľané pristúpenie Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd 2 (EDĽP) má zabezpečiť účinnejšie a jednotnejšie uplatňovanie základných práv
v Európe. Týmto pristúpením sa však Únia predovšetkým sama podrobí externej kontrole v oblasti
dodržiavania elementárnych štandardov základných práv, ktorá sa už dlhodobo vyžaduje z mnohých
strán. Únia sa tak konečne sama podriadi rovnakým pravidlám, ktorých uznanie tiež neustále požaduje
od svojich súčasných i budúcich členských štátov.

2. Zamýšľané pristúpenie k EDĽP je zámerom mimoriadneho významu, a to nielen tým, že dáva veľmi
silný politický signál, ale tiež vplyvom svojho ústavnoprávneho rozmeru. Tento projekt po desaťročia
opakovane zamestnáva európske inštitúcie a samotný Súdny dvor sa má teraz po druhýkrát zaoberať
právnymi aspektmi tohto zámeru 3.

3. Od nadobudnutia účinnosti Lisabonskej zmluvy je z článku 6 ods. 2 ZEÚ 4 zrejmé, že Únia má nielen
právomoc pristúpiť k EDĽP, ale tiež to, že jej členské štáty uložili povinnosť dosiahnuť pokrok v tomto
smere. Pristúpenie k EDĽP je cieľom, ktorý má od tej doby v práve Únie ústavnoprávny charakter.

4. Avšak ako tomu často býva, diabol sa ukrýva v detailoch. Za akých podmienok môže Únia pristúpiť
k EDĽP a akým spôsobom možno zabezpečiť, aby sa takéto pristúpenie nedotklo osobitných znakov
práva Únie, právomocí Únie a jej inštitúcií? To je podstata právnych otázok, na ktoré má Súdny dvor
odpovedať v tomto konaní o vydaní stanoviska na žiadosť Európskej komisie. Pôjde teda o dôkladnú
analýzu toho, či sú detaily zamýšľaného pristúpenia v súlade so zakladajúcimi Zmluvami Únie.
Základom tohto preskúmania je „prepracovaný návrh dohody o pristúpení“, tak ako ho vyjednávači
predložili v júni 2013 v Štrasburgu Riadiacemu výboru pre ľudské práva, ako príslušnému orgánu Rady
Európy.

II – Doterajší priebeh procesu pristúpenia

5. Na odporúčanie Komisie zo 17. marca 2010 prijala Rada Európskej únie 4. júna 2010 rozhodnutie
o poverení začať rokovania o pristúpení Únie k EDĽP, určila Komisiu ako vyjednávača a stanovila jej
usmernenia pre vyjednávania.

6. Prístupové rokovania prebiehali v inštitučnom rámci Rady Európy, presnejšie v dvoch po sebe
nasledujúcich pracovných skupinách poverených Výborom ministrov Rady Európy. Rokovaní sa okrem
Komisie zúčastnili aj zainteresované zmluvné štáty Rady Európy, z ktorých len niektoré sú členmi Únie.

2 — Podpísaný v Ríme 4. novembra 1950.
3 — Je známe, že keď sa Súdny dvor touto témou po prvýkrát zaoberal, konštatoval 28. marca 1996, že Európske spoločenstvo v tej dobe nemalo
    právomoc pristúpiť k EDĽP (stanovisko 2/94, EU:C:1996:140, bod 36 a výrok).
4 — Toto ustanovenie má predlohu v článku I-9 ods. 2 Zmluvy o Ústave pre Európu (podpísanej v Ríme 29. októbra 2004, Ú. v. EÚ C 310, 2004,
    s. 1), ktorá napokon nebola prijatá.

4                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

7. V júni 2013 bola Riadiacemu výboru pre ľudské práva Rady Európy predložená záverečná správa
z rokovaní 5, ku ktorej sú okrem prepracovaného návrhu dohody o pristúpení 6 pripojené ešte niektoré
ďalšie návrhy právnych aktov, a to návrh vyhlásenia Európskej únie, ktoré vykoná v okamihu
podpísania dohody o pristúpení, návrh pravidla, ktoré sa doplní k Pravidlám Výboru ministrov, návrh
memoranda o porozumení medzi Európskou úniou a zmluvnou stranou X, ako aj návrh vysvetľujúcej
správy k dohode o pristúpení 7. Vyjednávací sa zhodli, že všetky tieto dokumenty tvoria celok a sú
v rovnakej miere nevyhnutné na pristúpenie Únie k EDĽP 8.

III – Žiadosť Komisie o stanovisko

8. Vzhľadom na ústavnoprávny rozmer zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP a v záujme zabezpečenia
právnej istoty, Komisia požiadala 4. júla 2013 Súdny dvor na základe článku 218 ods. 11 ZFEÚ
o vydanie stanoviska k tejto otázke:

„Je návrh dohody o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd zlučiteľný so Zmluvami?“

9. K žiadosti Komisie o stanovisko sú okrem návrhu dohody priložené aj všetky ostatné návrhy
právnych aktov, ktoré sú uvedené v bode 7 vyššie. Tieto dokumenty sú bohužiaľ k dispozícii len vo
francúzskom a anglickom jazyku.

10. V súvislosti so žiadosťou Komisie o stanovisko sa pred Súdnym dvorom najskôr začala písomná
časť konania a potom sa 5. a 6. mája 2014 konalo pojednávanie. Písomné pripomienky okrem Komisie,
ako predkladateľky žiadosti, predložili Rada Európskej únie a Európsky parlament a ďalej Bulharsko,
Česká republika, Dánsko, Nemecko, Estónsko, Írsko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Cyprus,
Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Holandsko, Rakúsko, Poľsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Fínsko,
Švédsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska. Okrem Bulharska a Poľska predniesli
títo účastníci konania aj ústne pripomienky na pojednávaní, na ktorom bolo okrem iného zastúpené aj
Belgicko a Taliansko.

IV – Právny rámec

11. Právny rámec pre pristúpenie Únie k EDĽP tvorí článok 6 ZEÚ, protokol č. 8 k ZEÚ a ZFEÚ (ďalej
len „protokol č. 8“) 9 a vyhlásenie k článku 6 ods. 2 ZEÚ 10 (ďalej len „vyhlásenie č. 2“).

12. V článku 6 ZEÚ sa uvádza:

„1. Únia uznáva práva, slobody a zásady uvedené v Charte základných práv Európskej únie zo
7. decembra 2000 upravenej 12. decembra 2007 v Štrasburgu, ktorá má rovnakú právnu silu ako
zmluvy.

Ustanovenia charty žiadnym spôsobom nerozširujú právomoci Únie vymedzené v zmluvách.

5 — Záverečná správa pre Riadiaci výbor pre ľudské práva (Rapport final au CDDH), dok. č. 47+1(2013)008 rev2, predložená v Štrasburgu 10. júna
    2013; ďalej len „záverečná správa“.
6 — Ďalej len „návrh dohody“.
7 — Ďalej len „vysvetľujúca správa“.
8 — Bod 9 záverečnej správy.
9 — Protokol (č. 8) k článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
    slobôd.
10 — Vyhlásenie č. 2 pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu podpísanú 13. decembra 2007.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         5
 ---pagebreak---               STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                       KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

Práva, slobody a zásady v charte sa vykladajú v súlade so všeobecnými ustanoveniami hlavy VII charty,
ktorými sa upravuje jej výklad a uplatňovanie a pri riadnom zohľadnení vysvetliviek, na ktoré sa
v charte odkazuje a ktoré označujú zdroje týchto ustanovení.

2. Únia pristúpi k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Týmto
pristúpením nie sú dotknuté právomoci Únie vymedzené v zmluvách.

3. Základné práva tak, ako sú zaručené Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných
slobôd a ako vyplývajú z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty, predstavujú všeobecné zásady
práva Únie.“

13. Protokol č. 8 znie:

„Článok 1

Dohoda o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd
(ďalej len ‚európsky dohovor‘), ktorá je ustanovená v článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, musí
odrážať potrebu zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, najmä so zreteľom na:

a)    osobitné formy možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch európskeho dohovoru,

b)    mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby žaloby podané štátmi, ktoré nie sú členskými
      štátmi, a žaloby podané jednotlivcami boli správne adresované členským štátom a/alebo Únii
      v závislosti od povahy veci.

Článok 2

Dohoda uvedená v článku 1 musí zaručiť, že pristúpením Únie nebudú dotknuté právomoci Únie alebo
právomoci jej inštitúcií. Musí zaručiť, že žiadnym z jej ustanovení nebude dotknuté osobitné postavenie
členských štátov s ohľadom na európsky dohovor a najmä na jeho protokoly, na opatrenia prijaté
členskými štátmi na odchýlenie sa od európskeho dohovoru v súlade s jeho článkom 15 a na výhrady
členských štátov k európskemu dohovoru vyjadrené v súlade s jeho článkom 57.

Článok 3

Žiadnym ustanovením dohody uvedenej v článku 1 nesmie byť dotknutý článok 344 Zmluvy
o fungovaní Európskej únie.“

14. Vo vyhlásení č. 2 navyše medzivládna konferencia, ktoré prijala Lisabonskú zmluvu, spresnila:

„Konferencia súhlasí, aby sa pristúpenie Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd uskutočnilo spôsobom, ktorý umožňuje zachovať charakteristické znaky práva
Únie. V tejto súvislosti konferencia poznamenáva, že existuje pravidelný dialóg medzi Súdnym dvorom
Európskej únie a Európskym súdom pre ľudské práva, dialóg, ktorý by mohol byť posilnený, keď Únia
pristúpi k tomuto dohovoru.“

15. Pre doplnenie treba odkázať na článok 52 ods. 3 Charty základných práv:

„V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom
dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako
zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo
Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.“

6                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                  STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                          KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

V – Prípustnosť žiadosti o stanovisko

16. Niektorí účastníci konania, ktorí predložili pripomienky, vyjadrili čiastkové pochybnosti
o prípustnosti žiadosti o stanovisko. Ich výhrady sa týkali vysvetlení, ktoré Komisia poskytla
v súvislosti so zamýšľanými internými vykonávacími opatreniami Únie na účely pristúpenia k EDĽP.
Zatiaľ čo niektorí účastníci konania vyjadrujú poľutovanie nad tým, že Komisia považovala za vhodné
sa k tejto téme vyjadriť, iní jej naopak vytýkajú, že sa nevyjadrila dostatočne podrobne.

17. Podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ členský štát, Európsky parlament, Rada alebo Komisia môžu získať
stanovisko Súdneho dvora k tomu, či je zamýšľaná medzinárodná dohoda v súlade s ustanoveniami
Zmlúv. Cieľom konania o vydanie stanoviska je predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať, ak by
bola súdnou cestou napadnutá zlučiteľnosť medzinárodných dohôd zaväzujúcich Úniu s primárnym
právom Únie 11.

18. Podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je žiadosť o stanovisko prípustná, ak sa týka „zamýšľanej dohody“,
čo predpokladá, že Súdny dvor má k dispozícii dostatočné informácie o samotnom obsahu uvedenej
dohody 12.

19. V prejednávanej veci predložila Komisia Súdnemu dvoru úplné znenie návrhu dohody a k nemu
pripojených dokumentov. Z týchto podkladov ako celku možno jasne a jednoznačne vyvodiť, za akých
podmienok má dôjsť k pristúpeniu Únie k EDĽP, a najmä za akých podmienok Únia zvažuje, že sa
podriadi mechanizmom súdnej kontroly, ktoré sú zavedené v EDĽP 13. Tieto informácie sú postačujúce
na to, aby sa mohla posúdiť zlučiteľnosť zamýšľaného pristúpenia k EDĽP so Zmluvami.

20. Skutočnosť, že Komisia v prejednávanej veci nepredložila Súdnemu dvoru nijaké návrhy interných
vykonávacích opatrení Únie k zamýšľanej dohode o pristúpení, nijako nebráni prípustnosti jej žiadosti
o stanovisko. Predmetom konania o vydanie stanoviska je totiž len zamýšľaná dohoda o prípustnosti
ako taká, a nie prípadne požadované interné vykonávacie opatrenia Únie. Na pochopenie obsahu
a dopadov návrhu dohody a k nemu pripojených dokumentov nie sú potrebné nijaké informácie
o zamýšľaných interných vykonávacích opareniach Únie.

21. Ani okolnosť, že sa účastníci konania v súčasnosti nezhodnú na tom, akú právnu podobu a aký
obsah majú mať interné vykonávacie opatrenia Únie, Súdnemu dvoru nebráni v tom, aby overil
zlučiteľnosť návrhu dohody so Zmluvami. Pokiaľ Súdny dvor už v minulosti nevyžadoval konečnú
zhodu dotknutých inštitúcií o konkrétnom obsahu zamýšľanej medzinárodnej dohody 14, nemôže
a fortiori ani v prejednávanej veci podmieňovať prípustnosť žiadosti o stanovisko zhodou dotknutých
inštitúcií o presnej podobe prípadných interných vykonávacích opatrení v Únii.

22. Vzhľadom na zásadu inštitucionálnej rovnováhy, z ktorej vyplýva, že každá z inštitúcií berie pri
vykonávaní svojich právomocí ohľad na právomoci ostatných inštitúcií 15 (pozri tiež článok 13 ods. 2
ZEÚ), nemôže v tomto konaní o vydanie stanoviska Súdnemu dvoru prislúchať, aby dával príslušným
inštitúciám v tomto štádiu rozsiahle a podrobné pokyny v súvislosti s internými vykonávacími
opatreniami Únie k zamýšľanej dohode o pristúpení.

11 — Stanovisko 2/94 (EU:C:1996:140, bod 3), stanovisko1/08 (EU:C:2009:739, bod 107) a stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 47).
12 — Stanovisko2/94 (EU:C:1996:140, body 20 až 22) a stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 49).
13 — Stanovisko 2/94 (EU:C:1996:140, bod 20).
14 — Stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 55).
15 — Rozsudky Parlament/Rada (C-70/88, EU:C:1990:217, bod 22) a Parlament/Rada (C-133/06, EU:C:2008:257, bod 57) a stanovisko 1/09
     (EU:C:2011:123, bod 55).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                             7
 ---pagebreak---              STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                      KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

23. Pokiaľ by sa v rámci skúmania návrhu dohody po obsahovej stránke ukázalo, že na to, aby vstúpila
do platnosti, je nevyhnutne potrebné vydať určité interné vykonávacie opatrenia Únie, môže to Súdny
dvor vo svojej odpovedi na žiadosť Komisie o stanovisko uviesť ako podmienku pre zlučiteľnosť
zamýšľanej dohody o pristúpenie so Zmluvami.

24. Po zvážení všetkých okolností je však žiadosť Komisie o stanovisko prípustná bez ohľadu na
prípadne nezhody účastníkov konania týkajúce sa konkrétneho obsahu interných vykonávacích opatrení
Únie, ktoré ešte bude potrebné prijať.

VI – O veci samej

A – Úvodná poznámka

25. Zamýšľaným pristúpením Únie k EDĽP nastane zvláštna, či dokonca neobvyklá situácia, pretože sa
medzinárodná, nadnárodná organizácia – Európska únia – podriadi kontrole inej medzinárodnej
organizácie – Rady Európy – pokiaľ ide o otázku dodržiavania elementárnych štandardov základných
práv. To bude mať za následok, že nielen vnútroštátne súdy a súdy Únie, ale tiež Európsky súd pre
ľudské práva (ESĽP) tak budú v oblastiach upravených právom Únie vyzvané, aby zabezpečili
dodržiavanie základných práv.

26. Delegácie zúčastnené na rokovaniach zakotvili v návrhu dohody mnoho ustanovení s cieľom
zabezpečiť, aby pristúpenie Únie k EDĽP bolo v súlade s platným primárnym právom Únie. Na rozdiel
od toho, čo sa občas naznačuje, sa tak Únii nezabezpečí akési prednostné zaobchádzanie oproti
ostatným zmluvným stranám EDĽP, ale prostredníctvom zamýšľaných ustanovení sa zohľadní osobitná
situácia Únie a jej členských štátov. Táto situácia sa osobitne vyznačuje tým, že v záležitostiach
Európskej únie dochádza často ku komplexnej súhre aktov a právomocí Únie a členských štátov,
pričom platí, že členské štáty sú spravidla zapojené do uplatňovania práva Únie.

27. Je zjavné, že táto špecifická a zložitá situácia, pokiaľ ide o ochranu základných práv, sa musí
zohľadniť prostredníctvom vhodných opatrení. Osobitne je treba zdôrazniť tri novinky obsiahnuté
v návrhu dohody, ktoré sa týkajú určenia zodpovednosti Únie, inštitútu spolužalovaného a predbežné
konanie pred Súdnym dvorom.

28. Pokiaľ ide o zodpovednosť Únie za prípadné porušenie EDĽP, z článku 1 ods. 3 prvej vety návrhu
dohody jasne vyplýva, že pristúpením Únie k EDĽP jej vznikajú povinnosti len vo vzťahu k aktom,
opatreniam alebo opomenutiam jej inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr. V článku 1 ods. 3 druhej vete
návrhu dohody sa dodáva, že v nijakom ustanovení EDĽP alebo jej dodatkových protokoloch nemožno
Únii uložiť povinnosť vykonať určitý akt alebo prijať určité opatrenie, ku ktorým by podľa práva Únie
nemala právomoc. V článku 1 ods. 4 prvej vete návrhu dohody je napokon jasne stanovené, že akty,
opatrenia alebo opomenutia orgánov členského štátu alebo osôb konajúcich ich menom sa pripíšu
tomuto štátu, aj keď k nim dôjde pri uplatňovaní práva Únie, a to vrátane rozhodnutí prijatých na
základe Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ. Podľa článku 1 ods. 4 druhej vety návrhu dohody však Únia
môže v takýchto prípadoch niesť zodpovednosť ako spolužalovaná za prípadné porušenie EDĽP
spoločne s dotknutým členským štátom alebo členskými štátmi.

29. Nový inštitút spolužalovaného zavedený v článku 3 návrhu dohody – občas tiež označovaný ako
inštitút „ďalšieho žalovaného“ – umožňuje, aby v určitých prípadoch boli Únia a jeden alebo viacero
členských štátov spoločne žalovanými, a tým aj rovnoprávnymi účastníkmi konania pred ESĽP, aj keď
sťažnosť sťažovateľa smeruje len proti Únii, resp. len proti jednému alebo viacerým členským štátom.
Podľa článku 1 ods. 4 druhej vety návrhu dohody to menovite platí v prípade aktov, opatrení alebo
opomenutí orgánov členských štátov pri uplatňovaní práva Únie.

8                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

30. S mechanizmom spolužalovaného je úzko spojené predbežné konanie podľa článku 3 ods. 6 návrhu
dohody. Toto konanie, ktoré je niekedy označované ako „predbežné interné konanie o preskúmaní“, má
Súdnemu dvoru umožniť, aby v právnom spore, ktorý vznikol pred vnútroštátnym súdom a nikdy
nebol predmetom konania o prejudiciálnej otázke podľa článku 267 ZFEÚ 16, rozhodol o zlučiteľnosti
práva Únie s EDĽP, a to predtým, ako vo veci rozhodne ESĽP.

31. Otázka, či tieto a ďalšie novinky upravené v návrhu dohody dokážu zabezpečiť, že pristúpenie Únie
k EDĽP bude zlučiteľné so Zmluvami, bude potrebné posúdiť v tomto konaní o vydanie stanoviska.
V tomto ohľade je vhodné postupne prejsť, a to v súlade s členením žiadosti Komisie o vydanie
stanoviska, jednotlivé právne požiadavky, ktorým podľa primárneho práva Únie podlieha dohoda
o pristúpení. Úprava zodpovednosti Únie, ako aj inštitút spolužalovaného a predbežné konanie však
budú relevantné v najrôznejších súvislostiach. Osobitne je potrebné overiť, či:

— sú zachované právomoci Únie (oddiel A) 17,

— zostávajú nedotknuté právomoci orgánov Únie (oddiel B) 18,

— sú zachované charakteristické znaky práva Únie (oddiel C) 19,

— boli prijaté nevyhnutné opatrenia pre účasť Únie v kontrolných orgánoch EDĽP (oddiel D) 20 a

— či sa náležite zohľadnilo osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP (oddiel E) 21.

32. Osobitnú pozornosť si pritom zasluhuje tiež otázka, či je uznanie jurisdikcie ESĽP zlučiteľné
s autonómiou práva Únie 22 a či súdne preskúmanie činnosti Únie v rámci jej spoločnej zahraničnej
a bezpečnostnej politiky (SZBP) vyhovuje požiadavkám na účinnú súdnu ochranu v zmysle článkov 6
a 13 EDĽP 23.

B – Zachovanie právomocí Únie

33. Podľa článku 6 ods. 2 druhej vety ZEÚ sa pristúpenie Únie k EDĽP nesmie dotknúť právomocí
Únie vymedzených Zmluvami.

34. V tomto ustanovení sa odráža principiálna požiadavka členských štátov, ktorá sa ťahá ako červená
niť Lisabonskou zmluvou, a to, že zlepšenie ochrany základných práv na európskej úrovni, či už
prostredníctvom Charty základných práv alebo pristúpením k EDĽP nesmie viesť k nijakým zvratom
v citlivo vyváženom systéme právomocí, na ktorom je založená Európska únia a ktorým sa vyznačuje
jej vzťah k členským štátom 24.

16 — To by mohlo byť v mnohých prípadoch spôsobené porušením povinnosti súdov najvyššieho stupňa položiť prejudiciálnu otázku v zmysle
     článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, ale rovnako by sa to mohlo opierať o niektorú z troch výnimiek z povinnosti položiť prejudiciálnu otázku,
     ktoré Súdny dvor uznal vo svojej judikatúre „CILFIT“ (pozri najmä rozsudok Cilfit a i., 283/81, EU:C:1982:335).
17 — Body 33 až 104 tohto stanoviska.
18 — Body 105 až 156 tohto stanoviska.
19 — Body 157 až 236 tohto stanoviska.
20 — Body 237 až 248 tohto stanoviska.
21 — Body 249 až 279 tohto stanoviska.
22 — Pozri body 162 až 196 a konkrétne v súvislosti so SZBP body 185 až 194 tohto stanoviska.
23 — Pozri body 82 až 103 tohto stanoviska.
24 — V tomto zmysle pozri článok 6 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a článok 51 ods. 2 Charty základných práv, do ktorých bol napokon prevzatý
     obsah článku I-9 ods. 2 druhej vety a článku II-111 ods. 2 Zmluvy o Ústave pre Európu.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          9
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

35. Napokon článok 6 ods. 2 druhá veta ZEÚ má nakoniec zabezpečiť, že pristúpením Únie k EDĽP
nedôjde k obchádzaniu postupov prijímania zmien Zmlúv (článok 48 ZEÚ), a tým k zásahu do
„základnej ústavnej charty“ Únie 25.

36. Nevyhnutnosť ratifikácie zamýšľanej dohody o pristúpení všetkými členskými štátmi Únie
(článok 218 ods. 8 druhý pododsek ZFEÚ, časť vety za bodkočiarkou) v nijakom prípade neznamená,
že by sa jej ustanovenia mohli odchyľovať od primárneho práva Únie. Takúto medzinárodnú dohodu,
akou je zamýšľaná dohoda o pristúpení, môže Únia naopak uzatvoriť len vtedy, ak je táto dohoda
v súlade so Zmluvami a len v rozsahu, v akom je s nimi v súlade. Pokiaľ o takýto prípad nejde, je pred
uzatvorení medzinárodnej dohody na úrovni Únie potrebná výslovná zmena a doplnenie Zmlúv 26.
Inštitúcie Únie v nijakom prípade nesmú mlčky prevážiť primárne právo („treaty override“) 27, aj keby
im v tom členské štáty ponúkli v rámci rokovaní a ratifikácie medzinárodnej dohody pomocnú ruku.

37. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že v tomto konaní o vydanie stanoviska treba overiť, či zamýšľaná
dohoda o pristúpenie vedie v rozpore so Zmluvou o EÚ alebo so Zmluvou o FEÚ k zúženiu právomocí
Únie (v tomto ohľade pozri oddiel 1 nižšie) alebo k rozšíreniu jej právomocí (v tomto ohľade pozri
oddiel 2 nižšie); rovnako treba posúdiť, či by v dôsledku povinnosti, ktoré by Únii vznikli uzatvorením
dohody o pristúpení, bolo nevyhnutné priznať jej nové právomoci (v tomto ohľade pozri oddiel 3
nižšie).

1. Nijaké zúženie právomocí Únie v dôsledku pristúpenia

38. Podľa článku 6 ods. 2 druhej vety ZEÚ sa musí vopred zabezpečiť, aby sa právomoci Únie
v dôsledku pristúpenia k EDĽP nezúžili. To je navyše zdôraznené v článku 2 prvej vete protokolu č. 8,
podľa ktorého musí dohoda o pristúpení zaručiť, že pristúpením k EDĽP „nebudú dotknuté“ právomocí
Únie.

39. Z návrhu dohody ani z dokumentov k nej pripojených, ktoré má Súdny dvor v rámci tohto konania
o vydanie stanoviska k dispozícii, nemožno vyvodiť nič, čo by mohlo poukazovať na zúženie právomocí
Únie v dôsledku jej pristúpenia k EDĽP. Nič v takomto zmysle nevyplýva ani z pripomienok
zúčastnených strán.

40. Z medzinárodnoprávnej väzby na EDĽP budú pre Úniu nepochybne vyplývať obmedzenia pri
výkone jej existujúcich právomocí. EDĽP ako medzinárodná dohoda uzatvorená Úniou totiž bude mať
po jej pristúpení pre inštitúcie Únie záväzné účinky (článok 216 ods. 2 ZFEÚ).

41. Takéto obmedzenia pri výkone právomoci však vychádzajú z povahy každej právnej úpravy, v ktorej
sú zaručené základné práva. Primárnou funkciou základných práv je totiž klásť medze činností štátnych
a medzinárodných orgánov v záujme ochrany subjektov práv. Záväzok pristúpenia k EDĽP obsiahnutý
v článku 6 ods. 2 prvej vete ZEÚ by stratil svoj zmysel, ak by Únia nemohla akceptovať obmedzenia
vyplývajúce z EDĽP pre výkon jej právomocí.

25 — V tom istom zmysle pozri stanovisko 2/94 (EU:C:1996:140, bod 35, posledná veta).
26 — Táto zásada je okrem iného vyjadrená v článku 218 ods. 11 druhej vete ZFEÚ.
27 — V tomto zmysle pozri tiež rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461,
     bod 285), podľa ktorého povinnosti, ktoré ukladá medzinárodná dohoda, nemôžu mať za následok porušenie ústavných zásad zakotvených
     v Zmluvách.

10                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

42. Únia už v súčasnosti, t. j. pred svojím oficiálnym pristúpením, v každom prípade uplatňuje kritériá
na ochranu základných práv vyplývajúce z EDĽP, takže obmedzenia, ktoré môžu v budúcnosti vyplývať
z pristúpenia k EDĽP pre výkon právomocí inštitúcií Únie, už z čisto obsahového hľadiska dávno platia
(pozri najmä článok 6 ods. 3 ZEÚ a článok 52 ods. 3 prvá veta Charty základných práv) 28.

43. Na záver sa teda v dôsledku zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP nemožno obávať nijakého
zúženia jej právomocí v zmysle článku 6 ods. 2 druhej vety ZEÚ a článku 2 prvej vety protokolu č. 8.

2. Nijaké rozšírenie právomoci Únie v dôsledku pristúpenia

44. Ďalej treba preskúmať, či zamýšľané pristúpenie k EDĽP môže ako také vo svojom dôsledku
akokoľvek rozširovať existujúce právomoci Únie. Aj to by bolo podľa článku 6 ods. 2 druhej vety ZEÚ
zakázané.

45. Napokon zmyslom zákazu rozširovania právomocí Únie, ktorý je stanovený v článku 6 ods. 2
druhej vete ZEÚ, je zachovanie zásady prenesenia právomocí. Ako je známe podľa tejto zásady, Únia
koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov
v nich vymedzených (článok 5 ods. 1 prvá veta a ods. 2 prvá veta SEÚ) a právomoci, ktoré na Úniu
neboli Zmluvami prenesené, zostávajú právomocami členských štátov (článok 4 ods. 1 ZEÚ a článok 5
ods. 2 druhá veta ZEÚ).

46. Už vo svojom prvom stanovisku k pristúpeniu k EDĽP Súdny dvor konštatoval, že nijaké
ustanovenie vtedajšej Zmluvy o ES vo všeobecnosti neudeľuje inštitúciám Únie právomoc prijímať
pravidlá v oblasti ľudských práv alebo uzatvárať medzinárodné zmluvy v tejto oblasti 29. Nič na tom
nezmenili ani následné zmeny primárneho práva Únie až po Lisabonskú zmluvu. Únia ani naďalej
nemá všeobecnú právomoc v oblasti základných a ľudských práv. V dôsledku toho nemôže žiadnu
takúto právomoc získať ani pristúpením k EDĽP 30.

47. Akékoľvek obavy z toho, že by zamýšľaným pristúpením k EDĽP mohlo dôjsť k takémuto
rozšíreniu právomocí Únie, sú pritom neopodstatnené. Mnohé formulácie v návrhu dohody
a v dokumentoch, ktoré sú k nemu pripojené, svedčia naopak o tom, že autori týchto textov usilovali
o to, aby tieto pochybnosti boli od počiatku rozptýlené.

48. Osobitne v článku 1 ods. 3 druhej vete, ako aj v článku 1 ods. 4 návrhu dohody sa zaručuje, že
v prípade pristúpenia Únie k EDĽP zostane zachované vymedzenie právomocí a zodpovednosti medzi
Úniou a jej členskými štátmi, ktoré je upravené v práve Únie.

49. Článok 1 ods. 3 druhá veta návrhu dohody zdôrazňuje, že nijaké ustanovenie EDĽP alebo jej
dodatkových protokolov neukladá Únii povinnosť vykonať úkon alebo prijať opatrenie, v prípade
ktorých nemá právomoc podľa práva Únie. Toto ustanovenie zaručuje, že Únia na základe svojho
pristúpenia k EDĽP nemusí uskutočniť nič, čo by podľa práva Únie nespadalo do jej právomoci.

50. Ďalej z článku 1 ods. 4 návrhu zákona vyplýva, že Únii nemožno pripísať nijaké úkony, opatrenia či
opomenutia jej členských štátov, aj keď ide o uplatňovanie práva Únie členskými štátmi.

28 — V tom istom zmysle pozri tiež skoršiu judikatúru Súdneho dvora, najmä rozsudky Hauer (44/79, EÚU:C:1979:290, body 15 a 17), Johnston
     (222/84, EU:C:1986:206, bod 18) a Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461,
     bod 283).
29 — Stanovisko 2/94 (EU:C:1996:140, bod 27).
30 — Bod 2 uznesenia Európskeho parlamentu z 19. mája 2010 o inštitucionálnych aspektoch pristúpenia Európskej únie k Európskemu dohovoru
     o ochrane ľudských práv a základných slobôd, dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI), ďalej len „uznesenie Parlamentu z roku 2010“.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    11
 ---pagebreak---                  STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                          KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

51. Občas vznikne otázka, či účasť Únie v kontrolných orgánoch EDĽP, ktorá je upravená v návrhu
dohody, môže znamenať rozšírenie právomocí Únie. Tak to však nie je. Účasť Únie v kontrolných
orgánoch EDĽP nevedie k tomu, že by Únia musela akokoľvek konať mimo rámec právomocí, ktoré
jej priznáva Zmluva o EÚ alebo Zmluva o FEÚ. Naopak, jej pôsobenie v štrasburských orgánoch – či
už ide o účasť na určitých rozhodnutiach Parlamentného zhromaždenia alebo Výboru ministrov alebo
o menovanie kandidátov na pozíciu sudcu ESĽP – sa v primárnom práve Únie dokonca predpokladá
[pozri článok 1 písm. a) protokolu č. 8].

52. Pokiaľ ide osobitne o dohľad Výboru ministrov nad výkonom právoplatných rozsudkov ESĽP
(článok 46 ods. 2 až 5 EDĽP) a nad splnením podmienok zmieru (článok 39 ods. 4 EDĽP), nemožno
spolupôsobenie Únie v tomto orgáne obmedzovať len na tie prípady, ktoré sa týkajú samotnej Únie
alebo tiež jej členských štátov pri uplatňovaní práva Únie. Externá kontrola, ktorú zavádza EDĽP, má
naopak za cieľ, aby každá zmluvná strana EDĽP zabezpečovala dohľad nad prípadmi, ktoré spadajú do
oblasti zodpovednosti druhej zmluvnej strany či strán. Rozsiahle spolupôsobenie Únie v tomto systéme
vzájomného dohľadu zodpovedá duchu externej kontroly, na ktorom je EDĽP založený, a teda priamo
spadá pod požiadavku pristúpenia k EDĽP, ktorá je obsiahnutá v článku 6 ods. 2 prvej vete ZEÚ.

53. Napokon treba poznamenať, že zamýšľaná dohoda o pristúpení tiež vopred nerieši najmä otázku, či
a za akých okolností má Únia právomoc pristúpiť k ďalším medzinárodným dohodám na ochranu
základných ľudských práv, vrátane existujúcich či budúcich dodatkových protokolov k EDĽP.
Z pohľadu Rady Európy totiž návrh dohody prostredníctvom zamýšľanej zmeny článku 59 ods. 2
EDĽP 31 len otvára Únii v rámci medzinárodného práva možnosť pristúpiť aj k ďalším dodatkovým
protokolom k EDĽP, než len k prvému a šiestemu protokolu, ku ktorým už Únia pristúpila.
Uskutočnenie takéhoto pristúpenia si však vyžaduje prijatie osobitných chárt o pristúpení 32, pre
ktorých ratifikáciu v rámci Únie opäť platí postup podľa článku 218 ods. 8 druhého pododseku ZFEÚ.

54. Nepochybne by bolo možné si položiť otázku, či Únia hneď ako pristúpi k EDĽP nenadobudne na
základe tzv. „AETR“ 33 výlučnú právomoc na uzatvorenie ďalších medzinárodných dohôd v oblasti
základných ľudských práv. V dôsledku pristúpenia sa EDĽP v každom prípade stane neoddeliteľnou
súčasťou právneho poriadku Únie 34. Bolo by teda teoreticky možné argumentovať tak, že Únia na
základe svojho pristúpenia k EDĽP nadobudne novú výlučnú vonkajšiu právomoc podľa posledného
znenia článku 216 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 3 ods. 2 ZFEÚ, t. j. vonkajšiu právomoc, ktorá jej
umožní uzatvárať budúce medzinárodné zmluvy len vtedy, ak by takýmito dohodami mohli byť
dotknuté ustanovenia EDĽP ako súčasť „spoločných pravidiel“ platných v rámci Únie alebo pokiaľ by
mohla byť zmenená ich oblasť pôsobnosti. Podľa môjho názoru, takémuto „účinku AETR“ bráni
článok 6 ods. 2 druhá veta ZEÚ ako lex specialis, podľa ktorého sa pristúpenie k EDĽP nedotkne
právomocí Únie vymedzených v Zmluvách, tzn. jej právomocí, ktorými disponuje pred pristúpením.

55. Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že zamýšľané pristúpenie k EDĽP by nemalo vo
svojom dôsledku nijako rozširovať právomoci Únie.

3. Nijaká potreba nových právomocí pre Úniu v dôsledku pristúpenia

56. Napokon je potrebné objasniť, či pristúpenie k EDĽP vyžaduje, aby členské štáty preniesli na Úniu
dodatočné právomoci.

31 — Pozri článok 1 ods. 2 prvý pododsek návrhu dohody.
32 — Pozri tiež bod 17 vysvetľujúcej správy.
33 — Doktrína AETR vychádza z rozsudku Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 15 až 19); jej novšie zhrnutie možno nájsť napríklad
     v stanovisku 1/03 (EU:C:2006:81, body 114 až 133)
34 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
     America a i. (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).

12                                                                                                         ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

57. Je nepochybné, že za súčasného stavu nemožno na túto otázku dať jednu záväznú a konečnú
odpoveď. Nemožno totiž vylúčiť, že ESĽP v budúcnosti vyloží niektoré z ustanovení EDĽP tak, že by
mohla vzniknúť potreba zmeny primárneho práva Únie.

58. Treba pripustiť, že takýto scenár je málo pravdepodobný, lebo po prvé Únia sa v súčasnosti riadi
kritériami ochrany ľudských práv vyplývajúcimi z EDĽP (pozri najmä článok 3 ZEÚ a článok 52 ods. 3
prvú vetu Charty základných práv) a po druhé v článku 1 ods. 3 druhej vete návrhu dohody je jasne
stanovené, že EDĽP neukladá Únii nijaké povinnosti, ku splneniu ktorých by jej podľa práva Únie
chýbala právomoc.

59. V tomto konaní o vydanie stanoviska však Súdnemu dvoru prislúcha zabezpečiť, aby Únia svojím
zamýšľaným pristúpením k EDĽP na seba ľahkovážne neprevzala medzinárodné záväzky, ktoré už dnes
zjavne nie je schopná splniť vzhľadom na jej súčasnú inštitucionálnu štruktúru.

60. V tejto súvislosti treba dôkladne zanalyzovať tri aspekty zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP, a to
po prvé predbežné konanie [pozri oddiel a) nižšie], po druhé povinnosť zabezpečiť naplnenie
rozsudkov ESĽP, v ktorých sa konštatovalo porušenie EDĽP [pozri oddiel b) nižšie] a po tretie
problematiku súdnej ochrany v rámci SZBP [pozri oddiel c) nižšie].

a) Predbežné konanie

61. Predbežné konanie je upravené v článku 3 ods. 6 návrhu dohody. Tento článok stanovuje, že ESĽP
poskytne za určitých podmienok v rámci pred ním prebiehajúceho konania možnosť vopred sa vysloviť
k zlučiteľnosti určitého ustanovenia práva Únie s EDĽP.

62. Na internej úrovni Únie to znamená, že Únia musí mať k dispozícii nevyhnutné právomoci na
zavedenie takéhoto predbežného konania. Ak by sa zistilo, že Únie nemá na internej úrovni právne
predpoklady na zavedenie predbežného konania, nemohla by dohodu o pristúpení uzavrieť.

63. Vo verejnej debate o pristúpení Únie k EDĽP boli v ojedinelých prípadoch vyjadrené pochybnosti
v súvislosti s tým, či možno predbežné konanie zaviesť bez predchádzajúcej zmeny zakladacích zmlúv
Európskej únie. V tomto konaní o vydaní stanoviska zastávalo najmä Poľsko názor, že zavedenie
predbežného konania je za súčasného právneho stavu so Zmluvami nezlučiteľné.

64. Je pravdou, že predbežné konanie nie je jedným zo súdnych konaní výslovne upravených
v Zmluvách o EÚ a o FEÚ, ktorých vedením je Súdny dvor Európskej únie ako inštitúcia výslovne
poverený (článok 19 ods. 1 prvá veta ZEÚ). Samotná táto okolnosť však neumožňuje vyvodiť záver, že
primárne právo vo svojom súčasnom stave bráni zavedeniu predbežného konania.

65. Súdny dvor totiž uznal, že medzinárodná dohoda uzatvorená s tretími štátmi môže na Súdny dvor
dokonca preniesť nové právomoci za podmienky, že prenesenie takýto právomocí nezasahuje do
samotnej podstaty funkcie Súdneho dvora tak, ako je koncipovaná v Zmluvách o EÚ a o FEÚ 35.

66. V prípade predbežného konania upraveného v článku 3 ods. 6 návrhu dohody je neisté už to, či
vôbec ide o novú súdnu právomoc Súdneho dvora. Možno nepochybne tvrdiť, že v prípade
predbežného konania pred Súdnym dvorom počas prebiehajúceho konania pred ESĽP ide len o nový
spôsob výkonu už existujúcej rozhodovacej právomoci súdu Únie podľa článku 19 ods. 1 druhej vety
a ods. 3 ZEÚ.

35 — Stanovisko 1/92 (EU:C:1992:189, bod 32) a stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 75).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                 13
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

67. Aj keby sa malo pripustiť, že zavedením predbežného konania vzniká Súdnemu dvoru nová súdna
právomoc, v nijakom prípade nejde o právomoc, ktorá by zasahovala do samotnej podstaty funkcie
Súdneho dvora stanovenej v Zmluvách. Predbežné konanie naopak prispieva k tomu, aby Súdny dvor
mohol lepšie plniť úlohu, ktorý je mu od počiatku zverená, a aby mu bol navyše zachovaný
monopol – prinajmenšom v oblasti komunitarizovaných politík – na preskúmanie zákonnosti aktov
inštitúcií, orgánov alebo úradov či agentúr Únie 36.

68. Podstatou úlohy Súdneho dvora je zabezpečovať dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní
Zmlúv (článok 19 ods. 1 druhá veta ZEÚ). Na tento účel mu najmä prislúcha vykladať právo Únie
[článok 267 prvý odsek písm. a) a b) ZFEÚ] a preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií, orgánov alebo
úradov alebo agentúr Únie [článok 26 prvý odsek ZFEÚ a článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ].

69. Ta istá funkcia, t. j. výklad práva Únie a preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií, orgánov alebo
úradov alebo agentúr Únie je Súdnemu dvoru v podstate určená tiež v rámci predbežného konania
v zmysle článku 3 ods. 6 návrhu dohody.

70. Procesný rámec, v ktorom bude Súdny dvor túto funkciu vykonávať v prípade takéhoto
predbežného konania, bude nepochybne iný než v prípade žaloby o neplatnosť alebo konania
o prejudiciálnej otázke (články 263 ZFEÚ a 267 ZFEÚ). Rozdiely môžu existovať osobitne v súvislosti
s aktívnou legitimáciou, s priebehom konania, s prípadnými záväznými lehotami a s účinkami
rozhodnutia Súdneho dvora.

71. Takéto rozdiely samé osebe nezmenia podstatu právomocí Súdneho dvora ani ďalších inštitúcií
Únie prípadne zapojených do predbežného konania; v nijakom prípade táto podstata nebude zasiahnutá
v takej miere, aby bolo odôvodnené vyhlásiť návrh dohody za nezlučiteľný so Zmluvami 37.

72. Predbežné konanie naopak patrí, ako zdôraznil Súdny dvor, k bezpodmienečným predpokladom na
pristúpenie Únie k EDĽP 38. Zavedenie takéhoto konania prispieva k zachovaniu charakteristických
znakov Únie práva Únie, ako aj právomocí Súdneho dvora (článok 1 a článok 2 prvá veta protokolu
č. 8) 39.

73. Takéto konanie je teda nevyhnutnou súčasťou opatrení požadovaných v súvislosti s týmto
pristúpením, k uskutočneniu ktorého článok 6 ods. 2 prvá veta ZEÚ a protokol č. 8 nielen zmocňujú,
ale takisto zaväzujú. V článku 1 písm. a) protokolu č. 8 je navyše výslovne stanovené, že bude prijatá
takáto „osobitná forma možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch“ EDĽP.

74. Na úpravu konkrétnej podoby predbežného konania na úrovni Únie bude nevyhnutné doplnenie
Štatútu Súdneho dvora, ktoré však nebude mať povahu „ústavnej zmeny“ a uskutoční sa teda riadnym
legislatívnym postupom (článok 281 druhý odsek ZFEÚ) bez toho, aby bolo potrebné začať formálny
postup pri prijímaní zmien Zmlúv (článok 48 ZEÚ) 40.

36 — V tomto zmysle pozri stanovisko 1/00 (EU:C:2002:231, bod 24).
37 — V tomto zmysle pozri stanovisko 1/00 (EU:C:2002:231, bod 14 v spojení s bodmi 18 a 23).
38 — Diskusný dokument Súdneho dvora Európskej únie o niektorých aspektoch pristúpenia Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane
     ľudských práv a základných slobôd, predložený 5. mája 2010, dostupný na internetovej stránke Súdneho dvora Európskej únie:
     http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (naposledy navštívená 12. mája 2014), najmä body 9, 11 a 12; v tom istom zmysle pozri Spoločné
     oznámenie predsedov Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie v nadväznosti na stretnutie medzi oboma
     súdnymi orgánmi v januári 2011, uverejnené 24. januára 2011, dostupné na internetovej stránke Súdneho dvora Európskej
     únie:http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (naposledy navštívená 12. mája 2014), najmä bod 2 posledný odsek.
39 — Pozri body 121 až 135 a 180 až 184 tohto stanoviska.
40 — Nové ustanovenia Štatútu Súdneho dvora by sa museli prípadne doplniť o dodatočnú podrobnejšiu úpravu v Rokovacom poriadku Súdneho
     dvora.

14                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

75. Podľa môjho názoru by ale samotné prevzatie príslušnej procesnej úpravy do rozhodnutia Rady
o schválení zamýšľanej dohody o pristúpení nebolo postačujúce, lebo by sa tým obchádzal riadny
legislatívny postup upravený v článku 281 druhom odseku ZFEÚ a vydávaná procesná úprava by
navyše nemala rovnaké účinky a rovnakú právnu silu ako ustanovenie štatútu.

76. Až vtedy, ak sa požadované ustanovenia, osobitne ustanovenia týkajúce sa aktívnej legitimácie,
o priebehu konania a o účinku rozhodnutia Súdneho dvora – zakotvia v Štatúte Súdneho dvora, bude
predbežné konanie úplne funkčné a podľa článku 19 ods. 3 písm. c) ZEÚ v spojení s článkom 281
prvým odsekom ZFEÚ a s článkom 51 ZEÚ sa bude môcť zaradiť medzi „prípady ustanovené
zmluvami“, o ktorých má rozhodovať Súdny dvor.

b) Povinnosť zabezpečiť naplňovanie rozsudkov ESĽP

77. Ani povinnosť zakotvená v článku 46 ods. 1 EDĽP zabezpečiť naplňovanie rozsudkov ESĽP, v ktorej
sa konštatuje porušenie EDĽP zo strany inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie orgánov,
nevyžaduje nijaké prenesenie nových právomocí na Úniu.

78. Takéto rozsudky ESĽP majú deklaratórnu povahu a EDĽP svojím zmluvným stranám nestanovuje,
ako majú konkrétne naplniť rozsudky, ktoré voči nim boli vydané, ale ponecháva im na tento účel
určité priestor na vlastné uváženie 41.

79. Porušenie EDĽP, ktoré konštatuje ESĽP, bude spravidla na úrovni Únie odstránené tým, že sporný
právny akt inštitúcie Únie bude zrušený alebo zmenený. Únia nepochybne pre prípad takéhoto actus
contrarius má k dispozícii nevyhnutné právomoci; ide totiž o rovnaké právomoci, ktoré slúžili ako
podklad pre vydanie uvedeného právneho aktu. K tomu sa pridáva právomoc súdov Únie zrušiť
právny akt Únie alebo ho vyhlásiť za neplatný za podmienok stanovených v Zmluvách (články 263
ZFEÚ a 267 ZFEÚ).

80. Je tiež možné, že rozsudok ESĽP bude vyžadovať prvotné prijatie právneho aktu Únie alebo bude
podkladom pre priznanie náhrady škody. Aj takéto povinnosti budú môcť inštitúcie Únie vykonávať
v rámci právomocí, ktoré boli na ne prenesené Zmluvami, bez problémov, osobitne keďže článok 1
ods. 3 druhá veta návrhu dohody jasne stanovuje, že EDĽP nezaväzuje Úniu k ničomu, na čo by podľa
Zmlúv nemala právomoc.

81. Pokiaľ by porušenie EDĽP, ktoré konštatoval ESĽP, bolo dôsledkom právoplatného rozhodnutia
niektorého zo súdov Únie, mohlo by sa v určitých prípadoch vyžadovať opätovné začatie dotknutého
súdneho konania. Doplnenie článku 44 Štatútu Súdneho dvora, ktoré by bolo na to potrebné 42, sa
môže uskutočniť podľa článku 281 druhého odseku ZFEÚ, pričom sa nemožno obávať, že dôjde
k zásahu do samotnej podstaty funkcií súdov Únie. V tomto rozsahu platí zodpovedajúcim spôsobom
to, čo bolo uvedené vyššie v súvislosti s predbežným konaním 43.

41 — Pozri v tomto zmysle bod 11 Deklarácie zmluvných štátov EDĽP pri príležitosti ich konferencie na najvyššej úrovni o budúcnosti
     Európskeho súdu pre ľudské práva („Brightonská deklarácia“), ktorá bola prijatá v Brightone v apríli 2012 a je dostupná vo francúzskom
     a v anglickom jazyku na internetovej stránke Rady Európy: http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (naposledy navštívená
     14. mája 2014).
42 — V tomto ohľade pozri odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy členským štátom č. R (2000) 2 o opätovnom preskúmaní alebo
     opätovnom začatí konania v niektorých veciach na vnútroštátnej úrovni v nadväznosti na rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva. Ako
     vzor môžu poslúžiť napríklad dôvody pre opätovné začatie konania, ktoré pozná nemecké právo a ktoré sú obsiahnuté v § 359 bode 6
     Zivilprozessordnung (občianskeho súdneho poriadku) a v § 359 bode 6 Strafprozessordnung (trestného poriadku).
43 — Pozri body 64 až 74 tohto stanoviska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     15
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

c) Súdna ochrana v rámci SZBP

82. Omnoho spornejšie než oba vyššie posudzované aspekty je ale otázka, či súčasné právomoci
Únie – presnejšie povedané právomoci Súdneho dvora Európske únie ako inštitúcie (článok 19 ods. 1
prvá veta ZEÚ) – postačujú na to, aby bola v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky
zabezpečená úroveň súdnej ochrany vyhovujúca požiadavkám stanoveným v článkoch 6 a 13 EDĽP 44.

83. Na jednu stranu totiž pristúpenie k EDĽP bude mať nepochybne za následok, že Únie bude musieť
vo všetkých svojich činnostiach, vrátane SZBP, dodržiavať záruky základných práv vyplývajúcich
z EDĽP, a tým aj zásadu účinnej súdnej ochrany podľa článkov 6 a 13 EDĽP 45. Od týchto povinností
by sa Únia nemohla oprostiť ani prostredníctvom medzinárodnej výhrady pri podpisu dohody
o pristúpení alebo pri uložení svojej ratifikačnej listiny, lebo podľa článku 57 ods. 1 druhej vety EDĽP
„výhrady všeobecnej povahy“ nie sú prípustné 46 a navyše článok 11 návrhu dohody žiadne výhrady
k dohode o pristúpení neumožňuje.

84. Na druhú stranu však v rámci Únie platí zásada, že Súdny dvor Európskej únie nemá právomoc vo
vzťahu k ustanoveniam primárneho práva o SZBP, ani k aktom prijatým na ich základe (článok 24
ods. 1 druhý pododsek šiesta veta ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ). Iba vo výnimočných
prípadoch majú súdy Únie v oblasti SZBP právomoc podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ; táto ich
právomoc zahŕňa jednak kontrolu dodržovania tzv. doložky nedotknuteľnosti (článok 40 ZEÚ) a jednak
žaloby o neplatnosť podávané jednotlivcami (článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ) proti obmedzujúcim
opatreniam prijatým Radou v rámci SZBP.

85. Možno súdnu ochranu v rámci SZBP, ktorá sa poskytuje v právnom poriadku Únie, považovať
z hľadiska uvedeného obmedzenia rozhodovacích právomocí súdov Únie za účinnú súdnu ochranu
v zmysle článkov 6 a 13 EDĽP? Alebo by Únia pristúpením k EDĽP, ako sa predpokladá v návrhu
dohody, na seba vzala v súvislosti so súdnou ochranou v rámci SZBP medzinárodnoprávne záväzky,
ku splneniu ktorých jej inštitúciám chýbajú – konkrétne Súdnemu dvoru Európskej
únie – nevyhnutné právomoci? Ak by Súdny dvor zistil, že platí naposledy uvedený prípad, tak by to
nielen bránilo Únii pristúpiť k EDĽP, ale tiež by tým bola v rámci Únie odhalená medzera v systéme
súdnej ochrany, ktorá by už teraz – a to nielen z hľadiska zásady homogenity podľa článku 52 ods. 3
prvej vety Charty základných práv – bola veľmi problematická.

86. Komisia 47 navrhuje, aby sa na prípadné pochybnosti o účinnosti súdnej ochrany jednotlivcov
v rámci SZBP reagovalo osobitne širokým výkladom druhej možnosti uvedenej v článku 275 druhom
odseku ZFEÚ. Podľa Komisie by sa uvedené ustanovenie malo chápať tak, že Súdny dvor Európskej
únie má právomoc nielen v prípade žalôb o neplatnosť podávaných jednotlivcami proti obmedzujúcim
opatreniam, ale že môže okrem toho rozhodovať aj žalobách na náhradu škody a o prejudiciálnych
otázkach podaných vnútroštátnymi súdmi v oblasti SZBP. Navyše Komisia je zástancom toho, aby
možnosti súdnej ochrany jednotlivcov v rámci SZBP boli prispôsobené tak, že pod ne budú patriť
nielen akty v zmysle článku 263 prvého odseku SFEÚ, ktoré majú právne záväzné účinky, ale tiež
jednoduché faktické úkony, t. j. úkony bez právnych účinkov.

44 — Pokiaľ ide o podobnú problematiku, či osobitosti SZBP bránia uznaniu jurisdikcie ESĽP zo strany Únie, pozri nižšie body 185 až 195 tohto
     stanoviska.
45 — V súlade s bodom 23 vysvetľujúcej správy platí zodpovednosť Únie bez ohľadu na súvislosti, za ktorých k aktom, opatreniam alebo
     opomenutiam jej inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr došlo, a výslovne zahŕňa záležitosti týkajúce sa SZBP; pozri tiež článok 3
     ods. 2 návrhu dohody, podľa ktorého sú do zodpovednosti Únie zahrnuté aj jej rozhodnutia vydávané na základe Zmluvy o EÚ.
46 — Štrasburský súd v každom jednotlivom prípade veľmi dôkladne overuje, či je výhrada uskutočnená zmluvnou stranou prípustná a osobitne, či
     je formulovaná dostatočne presne; pozri rozsudok ESĽP zo 4. marca 2014, Grande Stevens a i./Taliansko (sťažnosti č. 18640/10, 18647/10,
     18663/10, 18668/10 a 18698/10, body 204 až 211).
47 — V podobnom zmysle sa vyjadrila menšina členských štátov zúčastnených na konaní o vydanie stanoviska.

16                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

87. Na pojednávaní Komisia dodala, že kontrola dodržovania článku 40 ZEÚ upravená v rámci prvej
možnosti uvedenej v článku 275 druhom odseku ZEÚ umožňuje súdom Únie zabezpečiť v rámci
SZBP primeranú súdnu ochranu.

88. Podobne ako mnohí z účastníkov konania 48, mám značné pochybnosti o tom, či chápanie oboch
alternatív podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ, z ktorého Komisia vychádza, predstavuje právne
uskutočniteľný prostriedok na zabezpečenie súdnej ochrany jednotlivcom v rámci SZBP v zmysle
článkov 6 a 13 EDĽP.

89. Po prvé Komisia svojím výkladom opomína vzťah medzi pravidlom a výnimkou, na ktorom sa
zakladá článok 275 ZFEÚ. Zásadu neexistencie právomoci súdov Únie v rámci SZBP, ktorá je
zakotvená v článku 24 ods. 1 druhom pododseku šiestej vete ZEÚ a v článku 275 prvom odseku
ZFEÚ, pretvára v jej pravý opak. Po druhé takto chápanou právomocou Súdneho dvora v prípade
konania o prejudiciálnej otázke a o žalobe na náhradu škody v rámci SZBP naráža na jasné znenie
druhej možnosti uvedenej v článku 275 druhom odseku ZFEÚ, kde sa hovorí len o právomoci
v prípade žalôb o neplatnosť podávaných jednotlivcami podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ proti
obmedzujúcim opatreniam, avšak nie o žalobách s iným predmetom alebo inej povahy, a už vôbec nie
o otázkach vnútroštátnych súdov v zmysle článku 267 ZFEÚ.

90. Genéza článku 275 ZFEÚ 49 potvrdzuje, že názor Komisie nemožno prijať. Toto ustanovenie malo
byť pôvodne zaradené do Zmluvy o Ústave pre Európu ako článok III-376. Jeho formulácia v podstate
vychádza z prác Európskeho konventu, ktoré sa prejavili v článku III-282 návrhu Zmluvy o Ústave pre
Európu 50. Ako vyplýva z materiálov Európskeho konventu, v danej dobe sa skutočne diskutovalo
o veľkorysejšom nastavení právomocí súdov Únie v rámci SZBP, no ukázalo sa, že s takýmito návrhmi
nebude možné dosiahnuť konsenzus 51. Napokon sa Konvent, ako aj po ňom nasledujúce obe
medzivládne konferencie o Zmluve o Ústave a o Lisabonskej zmluve držali modelu takého usporiadania
SZBP, ktoré by do značnej miery prebiehalo na medzivládnej úrovni a v ktorom sa mali súdom Únie
poskytnúť len veľmi úzko vymedzené právomoci.

91. Navyše by sa takýto výklad článku 275 ZFEÚ, ktorý navrhuje Komisia, rovnal rozšíreniu právomocí
Únie, ktoré nie je zlučiteľné s článkom 6 ods. 1 druhým pododsekom a ods. 2 druhou vetou ZEÚ,
presnejšie rozšíreniu súdnych právomocí Súdneho dvora Európskej únie ako inštitúcie Únie 52.

92. Judikatúra „Les Verts“, „Kadi“, „Gestoras Pro Amnistia“ a „Segi“ 53, ktorú cituje Komisia, rovnako
neobsahuje nič, čím by bolo možné podporiť postoj, ktorý táto inštitúcia zastáva. V týchto veciach síce
Súdny dvor zdôraznil, že Únia je spoločenstvom práva, z dnešného pohľadu skôr úniou práva. Na
základe tohto zásadného zistenia Súdny dvor pripomenul, že ani členské štáty, ani inštitúcie Únie sa

48 — Francúzsko, Spojené kráľovstvo a Rada sa vo svojich písomných a ústnych vyjadreniach postavili zvlášť rezolútne proti postojom Komisie.
49 — Vo všeobecnosti, pokiaľ ide o možnosť zohľadnenia genézy pri výklade ustanovení Zmlúv, pozri rozsudky Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756,
     bod 135), Komisia/Parlament a Rada (C-427/12, EU:C:2014:170, bod 36) a Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada
     (C-583/11 P, EU:C:2013:625, body 50, 59 a 70), ako aj návrhy, ktoré som predniesla v tejto naposledy uvedenej veci (EU:C:2013:21, bod 32).
50 — Prijatý Európskym konventom 13. júna 2003 a 10. júla 2003, a predložený predsedovi Európskej rady v Ríme 18. júla 2003.
51 — Sekretariát Európskeho konventu, doplňujúca správa k otázke súdneho preskúmania v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky
     [Dokument CONV 689/1/03 zo 16. apríla 2003, bod 5 a bod 7 písm. c)] a sprievodná poznámka predsedníctva k článkom o Súdnom dvore
     a Všeobecnom súde (Dokument CONV 734/03 z 2. mája 2003; pozri najmä tam obsiahnuté vysvetlenie k navrhovanému článku 240a).
52 — V tomto ohľade pozri rozsudok Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:623, bod 97), ako aj moje návrhy
     v tejto veci (EU:C:2013:21, body 112 a 113).
53 — Rozsudky Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), Gestoras Pro Amnistía a i./Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115), Segi a i./Rada
     (C-355/04 P, EU:C:2007:116) a Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008: 461).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         17
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

nemôžu vyhnúť kontrole zlučiteľnosti svojich úkonov so Zmluvami, ktorá sa považuje za ústavnú
chartu Únie 54. Z tohto zásadného zistenia však vôbec nevyvodil, že by na súdoch Únie mali byť
takmer praeter legem uznané nové právne prostriedky alebo typy konania, ktoré nie sú neupravené
v primárnom práve.

93. Treba pripustiť, že Súdny dvor sa v uvedených veciach vyslovil pre takýto výklad primárneho práva,
ktoré čo možno najlepšie zabezpečí užitočný účinok jednotlivých druhov konania upravených
Zmluvami. Napríklad v rozsudku „Les Verts“ uznal, že žalobu o neplatnosť podľa článku 173 Zmluvy
o EHS, možno podať proti aktom Parlamentu s právnymi účinkami voči tretím osobám 55. Podobne tak
v rozsudkoch „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ vyložil oblasť pôsobnosti konania o prejudiciálnej
otázke podľa článku 35 ods. 1 EÚ 56 pre vtedajší „tretí pilier“ tak, že sa uvedené konanie môže týkať
všetkých opatrení Rady, ktoré majú mať právne účinky voči tretím osobám.

94. Pokiaľ však ide o problematiku, ktorá sa tu preberá, príde mi poučnejšia skutočnosť, že Súdny dvor
v rozsudkoch „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ výslovne odmietol pripustiť v rámci vtedajšieho
„tretieho piliera“ tie druhy žalôb, ktoré neboli výslovne upravené v Zmluve o EÚ v znení
Amsterdamskej zmluvy. Osobitne v tejto súvislosti odmietol svoju právomoc rozhodovať o žalobách
na náhradu škody 57. To však možno bez ďalšieho použiť aj na otázku, ktorá sa tu posudzuje, týkajúcu
sa súdnej ochrany v rámci vtedajšieho „druhého piliera“, tzn. v rámci SZBP, kde sú právomoci súdov
Únie tradične ešte obmedzenejšie 58.

95. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Komisiou navrhnutý výklad článku 275 ZFEÚ nemožno
považovať za presvedčivý. Bez ohľadu na irelevantnosť tvrdení Komisie však osobitne široký výklad
právomocí súdov Únie, ktorý navrhuje, nie je vôbec nevyhnutný na to, aby sa jednotlivcom v rámci
SZBP zabezpečila účinná súdna ochrana. Úplne trefné konštatovanie, že členské štáty ani inštitúcie
Únie sa nemôžu vyhnúť kontrole zlučiteľnosti svojich úkonov so Zmluvami ako ústavnou chartou
Únie, totiž nemusí v každom prípade nevyhnutne viesť k záveru, že je daná právomoc súdov Únie.

96. Ako totiž uvádza článok 19 ods. 1 ZEÚ, systém právnej ochrany vytvorený Zmluvami je založený
na dvoch pilieroch, z ktorých jeden predstavujú súdy Únie a druhý vnútroštátne súdy 59. V prípade, ak
teda neexistuje nijaká priama možnosť podania žaloby na súdy Únie, ako to pravidelne nastáva
v oblasti SZBP, potom právomoc je a zostáva na strane vnútroštátnych súdov. To napokon vyplýva zo
zásady prenesenia právomocí, podľa ktorej právomoci, ktoré na Úniu neboli prenesené Zmluvami,
zostávajú právomocami členských štátov (článok 4 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkom 5 ods. 1 prvou
vetou a ods. 2 ZEÚ) 60.

97. Členským štátom je navyše v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ výslovne uložená povinnosť
stanoviť prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany v oblasti SZBP, ktorá je
jednou z oblastí, na ktoré sa vzťahuje právo Únie 61.

54 — Rozsudky Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, bod 23), Gestoras Pro Amnistía a i./Rada(C-354/04 P, EU:C:2007:115, bod 51) a Segi
     a i./Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, bod 51); v tom istom zmysle rozsudky Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia
     (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, bod 281), E a F (C-550/09, EU:C:2010:382, bod 44), Poľsko/Komisia (C-336/09 P, EU:C:2012:386,
     bod 36) a Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, bod 91).
55 — Rozsudok Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 25).
56 — Zmluva o Európskej únii v zmysle Amsterdamskej zmluvy.
57 — Rozsudky Gestoras Pro Amnistía a i./Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115, body 46 až 48) a Segi a i./Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, body 46
     až 48).
58 — V tom istom zmysle – aj keď ešte ide o stav pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy – pozri rozsudky Urteile Gestoras Pro
     Amnistía a i./Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115, bod 50) a Segi a i./Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, bod 50).
59 — Stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 66) a rozsudok Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, bod 90).
60 — V tom istom zmysle – aj keď ešte ide o stav pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy – pozri stanovisko, ktoré predniesol generálny
     advokát Mengozzi vo veci Gestoras Pro Amnistía a i./Rada (C-354/04 P a C-355/04 P, EU:C:2006:667, osobitne body 99 a 104).
61 — V tom istom zmysle pozri rozsudky Unión de Pequeños Agricultores/Rada (C-50/00 P, EU:C:2002:462, bod 41), Gestoras Pro Amnistía
     a i./Rada (C-354/04 P, EU:C:2007: 115, bod 56), Segi a i./Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, bod 56) a Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament
     a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, body 100 a 101).

18                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

98. SZBP vyžaduje v rozličných ohľadoch vykonanie na úrovni orgánov členských štátov (článok 26
ods. 3 ZEÚ, článok 42 ods. 3 ZEÚ a článok 44 ods. 1 ZEÚ). V takýchto prípadoch je jednotlivcovi
predurčená cesta k vnútroštátnym súdom v prípade, ak chce súdnemu preskúmaniu podrobiť úkony,
opatrenia alebo opomenutia v rámci SZBP, ktoré na neho majú akýkoľvek vplyv 62.

99. Hoci je SZBP vykonaná na úrovni inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie tak, že sa jednotlivca
bezprostredne a osobne dotýka, nie je jednotlivcovi cesta k vnútroštátnym súdom uzatvorená, pokiaľ
výnimočne nemôže nájsť súdnu ochranu priamo na súdoch Únie podľa druhej alternatívy obsiahnutej
v článku 275 druhom odseku ZFEÚ. S výnimkou právomoci, ktoré Súdnemu dvoru Európskej únie
priznávajú Zmluvy, totiž dokonca ani spory, v ktorých je Únia stranou, nie sú z toho dôvodu vyňaté
z právomoci vnútroštátnych súdov. Vzhľadom na úpravu obsiahnutú v článku 24 ods. 1 druhom
odseku šiestej vety ZEÚ a v článku 275 prvom odseku ZFEÚ by to malo byť v rámci SZBP bežné.

100. Pokiaľ sú súdom členských štátov predložené takéto spory v rámci SZBP, sú tieto súdy povinné
uplatňovať právo Únie. Musia pritom v prípade potreby overiť, či sú akty inštitúcií, orgánov, úradov
a agentúr Únie v rámci SZBP zlučiteľné s právom Únie vyššej právnej sily, a ak zistia, že s nimi
zlučiteľné nie sú, tak sa v konkrétnom prípade neuplatnia 63. Na rozdiel od toho, čo platí v oblasti
komunitarizovaných politík, totiž Zmluvy podľa článku 24 ods. 1 druhého pododseku šiestej vety ZEÚ
a článku 275 prvého odseku ZFEÚ neupravujú v oblasti SZBP, ako už bolo uvedené 64, nijakú právomoc
Súdneho dvora rozhodovať o prejudiciálnych otázkach. Súdny dvor si teda nemôže v rámci SZBP
nárokovať svoj inde priznaný monopol na preskúmanie zákonnosti činnosti inštitúcií, orgánov, úradov
a agentúr Únie. V súlade s tým preto podľa môjho názoru nemožno jeho ustálenú judikatúru, ktorá
vychádza z rozsudku Foto-Frost 65, použiť v rámci SZBP. Na rozdiel od toho, čo platí v nadnárodne
štruktúrovaných oblastiach práva Únie, existuje v rámci SZBP nijaká všeobecná zásada, podľa ktorej by
zákonnosť aktov inštitúcií Únie mohli preskúmavať len súdy Únie.

101. Z hľadiska integračnej politiky je nepochybne veľmi poľutovaniahodné, že Súdnemu dvoru chýba
v otázkach SZBP právomoc rozhodovať o prejudiciálnych otázkach a monopol na rozhodovanie
o neplatnosti aktov Únie v zmysle rozsudku Foto-Frost, pretože takto nemožno v rámci SZBP
zabezpečiť jednotný výklad a jednotné uplatňovanie práva Únie. Ide však o logický dôsledok
rozhodnutí autorov Zmlúv aj naďalej organizovať SZBP predovšetkým medzivládne a obmedziť
nadnárodný prvok, s ktorým je vždy právomoc Súdneho dvora tesne spojená, na úzko vymedzené
prípady, ktoré sú v článku 275 druhom odseku ZFEÚ taxatívne vymenované.

102. Účinnú súdnu ochranu pre jednotlivca, ktorú požadujú články 6 a 13 EDĽP, možno zabezpečiť aj
bez právomoci Súdneho dvora rozhodovať prejudiciálnych otázkach a bez jeho monopolu rozhodovať
o neplatnosti aktov Únie.

103. Skrátka je teda v súvislosti so SZBP potrebné konštatovať, že zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP
sa môže uskutočniť bez zavedenia nových právomocí Súdneho dvora Európskej únie, lebo v otázkach
SZBP je účinná súdna ochrana jednotlivca zabezpečená sčasti súdmi Únie (článok 275 druhý
odsek ZFEÚ) a sčasti vnútroštátnymi súdmi (článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a článok 274
ZFEÚ).

62 — V tom istom zmysle pozri tiež článok 1 ods. 4 prvá veta návrhu dohody, že sa akty, opatrenia a opomenutia vnútroštátnych orgánov pri
     uplatňovaní práva Únie pripisujú členským štátom.
63 — V tom istom zmysle, aj keď v iných súvislostiach, pozri tiež stanovisko, ktoré predniesol generálny advokát Mengozzi vo veci Gestoras Pro
     Amnistía a i./Rada (C-354/04 P a C-355/04 P, EU:C:2006:667, body 121 až 132).
64 — Pozri body 88 až 95 tohto stanoviska.
65 — Rozsudok Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, body 15 až 20).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        19
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

4. Predbežný záver

104. Z vyššie uvedeného vyplýva, že sa nemožno obávať toho, že by návrh dohody mohol zmeniť
právomoci Únie stanovené Zmluvami. Na vykonanie zamýšľanej dohody o pristúpenie v rámci Únie
navyše nebude potrebné prenesenie nových právomocí na Úniu.

C – Zachovanie právomocí inštitúcií Únie

105. Z článku 2 prvej vety a z článku 3 protokolu č. 8 ďalej vyplýva, že pristúpenie k EDĽP sa nesmie
dotknúť právomocí inštitúcií Únie. Túto požiadavku treba skúmať v prvom rade vo vzťahu
k právomociam Súdneho dvora Európskej únie (článok 19 ods. 1 prvá veta ZEÚ) (pozri oddiel 1
nižšie). Pre úplnosť sa budem nižšie v krátkosti zaoberať právomocami ostatných inštitúcií Únie (pozri
oddiel 2 nižšie), pričom zvláštnu pozornosť si bude zasluhovať právny systém Únie ukladania
finančných sankcií v oblasti hospodárskej súťaže [pozri oddiel 2 písm. b) nižšie].

1. Právomoci Súdneho dvora Európskej únie

106. Úloha Súdneho dvora Európskej únie, ktorému prináleží zabezpečovať dodržiavanie práva pri
výklade a uplatňovaní Zmlúv (článok 19 ods. 1 ZEÚ), má pre právny poriadok zriadený Zmluvami
zásadný význam 66. Vzhľadom na zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP treba skúmať najmä dva aspekty:
po prvé monopol súdov Únie na riešenie sporov [pozri oddiel a) nižšie] a po druhé ich právomoci
v súvislosti s výkladom práva Únie a s preskúmaním zákonnosti právnych aktov Únie [pozri oddiel b)
nižšie]. Okrem toho sa treba v krátkosti pozastaviť nad 16. dodatkovým protokolom k EDĽP [pozri
oddiel c) nižšie].

a) Rozhodovací monopol súdov Únie (Článok 344 ZFEÚ)

107. V článku 344 ZFEÚ sa členské štáty Únie zaviazali, že „spory, ktoré sa týkajú výkladu alebo
uplatňovania zmlúv vyriešia v súlade so zmluvami“. Podľa ustálenej judikatúry uvedené ustanovenie
znamená, že Súdny dvor má výlučnú právomoc rozhodovať o všetkých sporoch medzi členskými
štátmi, pokiaľ sa týkajú práva Únie 67 (pozri článok 259 ZFEÚ). To isté musí o to viac platiť pre spory
medzi Úniou a jedným alebo viacerými jej členskými štátmi (pozri najmä článok 258 ZFEÚ,
článok 263 druhý odsek ZFEÚ, článok 265 prvý odsek ZFEÚ a článok 268 ZFEÚ). Inými slovami,
členské štáty poskytli súdom Únie na riešenie svojich sporov týkajúcich sa práva Únie rozhodovací
monopol, ktorý je v rámci primárneho práva zakotvený v článku 344 ZFEÚ.

108. Na ochranu tejto zásadnej funkcie súdov Únie článok 3 protokolu č. 8 stanovuje, že žiadnym
ustanovením zamýšľanej dohody o pristúpení nesmie byť dotknutý článok 344 ZFEÚ.

66 — V tomto zmysle pozri stanovisko 1/91 (EU:C:1991:490, bod 46) a rozsudok Komisia/Írsko (C-459/03, EU:C:2006:345, bod 169), v ktorom sa
     v súvislosti s úlohou Súdneho dvora hovorí o „základoch Spoločenstva“, resp. o „základnom ryse súdneho systému Spoločenstva“; pozri
     v tom istom zmysle rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461,
     body 285 a 304).
67 — Stanovisko 1/91 (EU:C:1991:490, bod 46) a rozsudok Komisia/Írsko (C-459/03, EU:C:2006:345, body 123 a 169).

20                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                  STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                          KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

109. V tejto súvislosti zjavne treba posúdiť najmä konanie o medzištátnych sťažnostiach upravené
v článku 33 EDĽP 68, podľa ktorého každá zmluvná strana môže predložiť ESĽP na preskúmanie každé
porušenie ustanovení EDĽP a jeho dodatkových protokolov, za ktoré podľa jej názoru nesie
zodpovednosť iná zmluvná strana 69. Toto ustanovenie treba chápať v spojení s článkom 55 EDĽP,
podľa ktorého zmluvné strany v zásade súhlasia, že spory vyplývajúce z výkladu alebo vykonávania
EDĽP nebudú predkladať k inému spôsobu urovnania, než je stanovené v EDĽP.

110. Medzi povinnosťou členských štátov vyplývajúcou z článku 344 ZFEÚ predkladať spory týkajúce
sa práva Únie výlučne Súdnemu dvoru a povinnosťou stanovenou v článku 55 EDĽP riešiť spory
týkajúce sa EDĽP cestou medzištátnych sťažností na ESĽP zreteľne panuje napätie. Pristúpením Únie
sa totiž EDĽP stane – ako už bolo uvedené vyššie – neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku
Únie 70 (pozri tiež článok 216 ods. 2 ZFEÚ). Na rozdiel od prekvapivého záveru Komisie je teda zjavne
možné, že po tomto pristúpení dôjde v oblasti pôsobnosti práva Únie k sporom medzi členskými štátmi
alebo medzi členskými štátmi a Úniou týkajúcim sa výkladu alebo uplatňovala EDĽP.

111. Ak by sa na riešenie takéhoto sporu malo použiť konanie o medzištátnej sťažnosti podľa článku 33
EDĽP na ESĽP, išlo by o porušenie výlučnej právomoci Súdneho dvora, a tým k porušeniu článku 344
ZFEÚ.

112. Pri vyjednávaní o zamýšľanom pristúpení Únie k EDĽP tento problém vôbec nezostal bez
povšimnutia. Na jeho vyriešenie bol do návrhu dohody vložený článok 5, podľa ktorého konania pred
Súdnym dvorom Európskej únie „nepredstavujú konanie na urovnanie sporov v zmysle článku 55
EDĽP“. Vo vysvetľujúcej správe je toto ustanovenie návrhu dohody spresnené tak, že „článok 55 EDĽP
nevylučuje použitie pravidla zakotveného v článku 344 ZFEÚ“ 71.

113. Podľa výkladu obsiahnutého vo vysvetľujúcej správe teda článok 5 návrhu dohody rieši možný
konflikt medzi článkom 55 EDĽP a článkom 344 ZFEÚ v tom zmysle, že Únia a jej členské štáty
môžu prípadné vzájomné spory týkajúce sa výkladu a uplatňovania EDĽP aj naďalej riešiť pred súdmi
Únie a nie sú povinné začať podľa článku 33 EDĽP konanie o medzištátnej sťažnosti na ESĽP.

114. Návrh dohody ani pripojené dokumenty v nijakom prípade nevylučujú, aby členské štáty Únie
predložili ESĽP vzájomný spor týkajúci sa práva Únie a súvisiaci s výkladom a uplatňovaním EDĽP,
hoci nie sú k tomu podľa článku 55 EDĽP v spojení s článkom 5 návrhu dohody medzinárodnoprávne
zaviazané.

115. Ak by sa malo zabezpečiť, že v sporoch týkajúcich sa práva Únie a súvisiacich s EDĽP za nijakých
okolností nedôjde k takému porušovaniu výlučnej právomoci Súdneho dvora členskými štátmi Únie,
musela by zamýšľaná dohoda o pristúpení – napríklad podľa vzoru článku 282 Dohovoru Organizácie
Spojených národov o morskom práve 72 – obsahovať úpravu idúcu nad rámec článku 5 návrhu dohody,
ktorá by nielen ponechávala článok 344 ZFEÚ nedotknutý, avšak ktorá by mu tiež zabezpečila prednosť
pred článkom 33 EDĽP. Voči v súčasnosti podaným medzištátnym sťažnostiam by sa potom mohla
na ESĽP uplatniť námietka neprípustnosti. Navyše v prípade konania o medzištátnej sťažnosti medzi
členskými štátmi Únie prebiehajúceho pred ESĽP by bol ESĽP pred svojím rozhodnutím povinný
poskytnúť Súdnemu dvoru – prinajmenšom v prípade pochybností – prostredníctvom predbežného
konania príležitosť rozhodnúť o otázke, či je alebo nie je predmetom konania spor týkajúci sa práva
Únie v zmysle článku 344 ZFEÚ.

68 — Podľa článku 4 ods. 2 návrhu dohody sa toto konanie po pristúpení Únie k EDĽP premenuje na „konanie o sťažnosti medzi zmluvnými
     stranami“. Pre zjednodušenie však budem aj naďalej používať výraz „medzištátne sťažnosti“.
69 — V praxi k takýmto konaniach dochádza zriedkavo.
70 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
     America a i. (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
71 — Bod 74 posledná veta vysvetľujúcej správy.
72 — Podpísaný 10. decembra 1981 v Montego Bay (Ú. v. ES L 179, 1998, s. 1; Mim. vyd. 04/003, s. 260).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                              21
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

116. Nedomnievam sa však, že by takáto ďalekosiahla úprava, ktorá navyše nezodpovedá nijakej bežnej
praxi v medzinárodných dohodách, bola nevyhnutná na zabezpečenie užitočného účinku článku 344
ZFEÚ, a tým na zachovanie rozhodovacieho monopolu Súdneho dvora.

117. Pokiaľ by sa navyše v prejednávanej veci požadovalo zakotvenie výslovnej úpravy o neprípustnosti
medzištátnych sťažností na ESĽP a o prednosti článku 344 ZFEÚ ako predpokladu pre zlučiteľnosť
zamýšľanej dohody o pristúpení s primárnym právom Únie, potom by to znamenalo, že mnoho
medzinárodných dohôd uzatvorených Úniou v minulosti trpí vadou, pretože podobné ustanovenia
neobsahujú.

118. Na zabezpečenie užitočného účinku článku 344 ZFEÚ podľa môjho názoru postačuje, ak možno
začať proti členským štátom, ktoré svoje spory týkajúce sa práva Únie predložili iným medzinárodným
orgánom než Súdnemu dvoru Európskej únie, konanie o nesplnenie povinnosti (články 258 ZFEÚ až
260 ZFEÚ) 73, v rámci ktorého je v prípade potreby možné nariadiť predbežné opatrenia (článok 279
ZFEÚ) 74.

119. Skrátka sa domnievam, že z návrhu dohody nevyplývajú nijaké právne pochybnosti v súvislosti
s článkom 344 ZFEÚ v spojení s článkom 3 protokolu č. 8.

120. Ak by Súdny dvor napriek tomu považoval za nevyhnutné zabezpečiť užitočný účinok článku 344
ZFEÚ lepšie než je tomu v súčasnosti v rámci návrhu dohody, mohol by zlučiteľnosť zamýšľaného
pristúpenia Únie k EDĽP so Zmluvami podmieniť tým, že Únia a jej členské štáty vykonajú pri
príležitosti pristúpenia Únie určité vyhlásenia. V tomto vyhlásení by musela Únia a členské štáty voči
ostatným zmluvným stranám EDĽP prejaviť spôsobom, ktorý je záväzný podľa medzinárodného práva,
svoju vôľu, že nezačnú na ESĽP nijaké konania podľa článku 33 EDĽP pre prípadné porušenie EDĽP
v prípade, že sa predmet sporu bude dotýkať oblasti pôsobnosti práva Únie 75.

b) Právomoci súdov Únie v súvislosti s výkladom práva Únie a s preskúmaním zákonnosti právnych
aktov Únie

121. Vedľa vyššie analyzovaného monopolu na riešenie sporov podľa článku 344 ZFEÚ majú súdy Únie
v súdnom systéme Európskej únie za úlohu podávať záväzný výklad práva Únie a monopol 76 pri
preskúmaní zákonnosti aktov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie 77.

122. V zásade sa na tom ani po zamýšľanom pristúpení Únie k EDĽP nič nemení. Rozsudky ESĽP,
v ktorých sa konštatuje porušenie EDĽP, sú totiž čisto deklaratórnej povahy a ponechávajú dotknutej
zmluvnej strane pri ich naplňovaní určitý priestor pre vlastné uváženie (článok 46 ods. 1 EDĽP) 78.
ESĽP sa navyše vo svojich rozsudkoch nevyslovuje k záväznému výkladu alebo k platnosti právnych
predpisov dotknutých zmluvných strán 79. Obmedzuje sa naopak len na výklad EDĽP a na
konštatovanie prípadného porušenia v ňom zaručených základných práv.

73 — To nastalo vo veci Komisia/Írsko (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Nariadením predbežného opatrenia by Súdny dvor mohol dotknutému členskému štátu uložiť povinnosť, aby v konaní na ESĽP vyhlásil, že
     na medzištátnej sťažnosti, ktorú na ňom podal, už netrvá [článok 37 psím. a) EDĽP).] Ak by Súdny dvor neskôr žalobu pre nesplnenie
     povinnosti zamietol ako neopodstatnenú, ESĽP by mohol rozhodnúť o opätovnom zaradení sťažnosti do zoznamu prípadov (článok 37
     ods. 2 EDĽP).
75 — V tomto zmysle pozri bod 8 uznesenia Parlamentu z roku 2010 (už citovaného v poznámke pod čiarou 30).
76 — V súvislosti s týmto monopolom, pozri stanovisko 1/00 (EU:C:2002:231, bod 24) a rozsudok Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, body 15 až
     20).
77 — Inak je to len v súvislosti so SZBP (v tomto ohľade pozri článok 24 ods. 1 druhý pododsek šiesta veta ZEÚ a článok 275 ZFEÚ, ako aj
     vysvetlenia v bodoch 85 až 101 tohto stanoviska).
78 — Pozri bod 78 tohto stanoviska.
79 — Vysvetľujúca správa, bod 62 posledná veta; pozri okrem iného rozsudok ESĽP z 24. apríla 1990, Kruslin/Francúzsko (sťažnosť č. 11801/85,
     séria A, no 176-A, § 29), a rozhodnutie z 20. januára 2009, W/Holandsko (sťažnosť č. 20689/08).

22                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

123. Súdny dvor sa však nezaobíde bez toho, aby sa vo svojich rozsudkoch zaoberal vnútroštátnym
právom dotknutých zmluvných strán v rozsahu, v akom je to nevyhnutné na rozhodnutie
o uvádzanom porušení základných práv zaručených v EDĽP. ESĽP vo svojich rozsudkoch nevyhnutne
vychádza z určitého chápania obsahu a pôsobnosti vnútroštátnych právnych predpisov. Len v takom
prípade môže napríklad zmysluplne overiť, či právne prostriedky upravené vo vnútroštátnom právnom
poriadku vyhovujú požiadavkám na „účinný opravný prostriedok“ (článok 13 EDĽP) a či sú vo
vnútroštátnom právnom poriadku zásahy do určitých základných práv zaručených v EDĽP, „ktoré
stanovuje zákon“ (článok 5 ods. 1, článok 8 ods. 2, článok 9 ods. 2, článok 10 ods. 2, článok 11 ods. 2
EDĽP) 80. V tomto zmysle už v minulosti bolo právo Únie, ako aj k nemu vydaná judikatúra Súdneho
dvora, predmetom analýzy v rozhodnutiach ESĽP 81.

124. Na zabezpečenie toho, že pri takýchto príležitostiach zostanú právomoci súdov Únie zachované
a že sa zároveň splnia požiadavky zásady subsidiarity v rámci kontrolného systému EDĽP, upravuje
článok 3 ods. 6 návrhu dohody predbežné konanie. Podľa neho sa Súdnemu dvoru Európskej únie
poskytne v konaní prebiehajúcom pred ESĽP, v ktorom je Únia spolužalovanou, nevyhnutný čas na
overenie zlučiteľnosti ustanovení práva Únie s EDĽP, pokiaľ ešte takéto overenie nevykonal.

125. Ako konštatoval samotný Súdny dvor vo svojom diskusnom dokumente 82, takéto predbežné
konanie je v zásade vhodné a navyše aj potrebné na zachovanie právomocí súdov Únie vzhľadom na
pristúpenie Únie k EDĽP.

126. Zostáva však posúdiť, či podmienky na predbežné konanie, ktoré sú normatívne stanovené
v článku 3 ods. 6 návrhu dohody, nie sú ponímané príliš reštriktívne, a či teda nehrozí, že tým budú
dotknuté právomoci súdov Únie. Ide o tri podmienky:

— Rozsah uplatnenia predbežného konania je neoddeliteľne spätý s postavením spolužalovaného, takže
  predbežné konanie pred Súdnym dvorom prichádza od počiatku do úvahy len vtedy, ak Únia
  vystupuje pred ESĽP ako spolužalovaná.

— Predbežné konanie je upravené len pre prípad, keď Súdny dvor ešte neskúmal zlučiteľnosť
  predmetného ustanovenia práva Únie s EDĽP.

— Predmetom predbežného konania je zlučiteľnosť práva Únie so základnými právami zakotvenými
  v EDĽP, ktorých porušenie sa namietalo v konaní pred ESĽP.

127. Pokiaľ ide po prvé o spojitosť uplatnenia predbežného konania na postavenie Únie ako
spolužalovanej, zdá sa, že je na zachovanie právomocí súdov Únie primerané. Z tejto spojitosti síce
a contrario vyplýva, že predbežné konanie na Súdnom dvore nie je možné v prípade, ak je na ESĽP
podaná sťažnosť proti samotnej Únii ako žalovanej alebo ak Únia nie je v konaní na ESĽP vôbec
účastníkom konania – ani ako žalovaná ani ako spolužalovaná. V nijakom z oboch naposledy
uvedených prípadoch však nemožnosť predbežného konania nepredstavuje nebezpečenstvo, že budú
dotknuté právomoci súdov Únie.

80 — Pozri napríklad rozsudok ESĽP zo 7. júna 2007, Smirnov/Rusko (sťažnosť č. 71362/01, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 2007-VII, bod 45),
     ako aj rozsudky z 15. februára 2011, Harju/Fínsko (sťažnosť č. 56716/09, body 40 a 44) a Heino/Fínsko (sťažnosť č. 56720/09, bod 45).
81 — Pozri napríklad rozsudky ESĽP z 15. novembra 1996, Cantoni/Francúzsko (sťažnosť č. 17862/91, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1996-V),
     z 18. februára 1999, Matthews/Spojené kráľovstvo (sťažnosť č. 24833/94, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1999-I), z 30. júna 2005,
     Bosphorus/Írsko (sťažnosť č. 45036/98, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 2005-VI), a z 21. januára 2011, M.S.S./Belgicko a Grécko (sťažnosť
     č. 30696/09, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 2011), a rozhodnutie z 20. januára 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie van de
     Nederlandse Kokkelvisserij a i./Holandsko (sťažnosť č. 13645/05).
82 — Uvedený vyššie v poznámke pod čiarou 38.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       23
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

128. Ak je totiž samotná Únia žalovanou, potom je už požiadavkou na vyčerpanie všetkých
vnútroštátnych opravných prostriedkov (článok 35 ods. 1 EDĽP) zabezpečené, že predmet sporu sa
nemôže dostať na ESĽP, pokiaľ súdy Únie v rámci svojich právomocí nemali príležitosť sa vysloviť
k výkladu a zákonnosti príslušného ustanovenia práva Únie. Naopak, ak Únia nie je žalovanou ani
spolužalovanou – a teda nie je účastníkom konania na ESĽP – potom sa v nijakom prípade netreba
obávať toho, že budú dotknuté právomoci súdov Únie, lebo rozsudok, ktorý ESĽP vydá, nebude pre
Úniu záväzný, aj keby obsahoval vysvetlenie k právu Únie (pozri článok 46 ods. 1 EDĽP).

129. Po druhé právomoci súdov Únie nie sú ohrozené ani obmedzením predbežného konania len na
prípady, keď sa tieto súdy ešte nevyslovili k zlučiteľnosti príslušného ustanovenia práva Únie s EDĽP.
Pokiaľ sa súdy Únie už vyslovili právoplatným rozhodnutím ku konkrétnej právne otázke, ktorá sa
neskôr stane predmetom sťažnosti pred ESĽP, potom už svoju právomoc vykonali 83. V prípade
takéhoto acte éclairé by sa ani od súdov najvyššieho stupňa jednotlivých členských štátov Únie nedalo
očakávať, že sa obrátia na Súdny dvor. To isté musí platiť vo vzťahu medzi EDĽP a súdmi Únie.

130. Po tretie je naopak problematické obmedzenie predmetu predbežného konania podľa článku 3
ods. 6 návrhu dohody na otázky zlučiteľnosti (francúzsky: compatibilité, anglicky: compatibility,
nemecky: Vereinbarkeit) práva Únie so základnými právami, ktorých porušenie sa v konaní pred ESĽP
namieta. Ako už bolo uvedené vyššie 84, právomoci súdov Únie totiž nie sú v nijakom prípade
obmedzené na preskúmanie zákonnosti ustanovení práva Únie, ale vzťahujú sa – a to je podstatné – aj
na ich výklad. Práve v súvislosti s otázkami základných práv nadobúda takáto výkladová právomoc
súdov Únie osobitný význam, lebo vo väčšine prípadov možno už výkladom zabezpečiť, že príslušné
ustanovenie práva Únie nie je v rozpore so základnými právami 85. To platí pre ustanovenia primárneho
aj sekundárneho práva Únie.

131. Na rozdiel od toho, čo sa zrejme domnieva Komisia 86, by išlo o vážne nerešpektovanie právomocí
súdov Únie, ak by mal byť predmet predbežného konania zúžený len na otázky zákonnosti či platnosti,
ako keby mal Súdny dvor len čiernobielu voľbu.

132. Našťastie je pojem „preskúmanie zlučiteľnosti“ v článku 3 ods. 6 návrhu dohody ako taký
dostatočne široký, aby mohol zahŕňať aj otázky výkladu práva Únie a aby umožnil predbežné konanie
na Súdnom dvore s cieľom zabezpečiť výklad ustanovení práva Únie, ktorý je zlučiteľný s EDĽP.

133. Ako však vyplýva z vysvetľujúcej správy, pri „preskúmaní zlučiteľnosti“ v zmysle článku 3 ods. 6
návrhu dohody musí v prípade sekundárneho práva Únie ísť len o to, že Súdny dvor rozhoduje
o „platnosti“ ustanovení právnych aktov inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie 87.

134. Skutočnosť, že otázky „platnosti“ sekundárneho práva sú vo vysvetľujúcej správe postavené na
roveň otázkam „zlučiteľnosti“ vyvoláva značné pochybnosti o tom, či vecný rozsah uplatnenia
predbežného konania, ako je definovaný v článku 3 ods. 6 návrhu dohody, skutočne postačuje na
zachovanie právomocí súdov Únie. Niektorí zúčastnení sa pokúsili relativizovať význam vysvetľujúcej
správy pre výklad článku 3 ods. 6 návrhu dohody. Takýto pohľad na vec však nie je presvedčivý, lebo
vysvetľujúca správa je súčasťou súboru dokumentov dohodnutého na pristúpenie Únie k EDĽP
a v súlade so zámerom autorov má mať rovnaký význam ako samotná dohoda 88.

83 — Pokiaľ ide o otázku, kto má právomoc posúdiť, či súdy Únie už overovali otázku zlučiteľnosti sporného ustanovenia práva Únie s EDĽP,
     pozri body 180 až 184 tohto stanoviska.
84 — Bod 121 tohto stanoviska.
85 — Pozri v tomto zmysle okrem iného rozsudky Orkem/Komisia (374/87, EU:C:1989:387, osobitne body 28 a 32 až 35), Ordre des barreaux
     francophones et germanophone a i. (C-305/05, EU:C:2007:383, osobitne bod 28) a Promusicae (C-275/06, EU:C:2008:54, osobitne bod 68);
     obdobne pozri tiež rozsudok NS (C-411/10 a C-493/10, EU:C:2011:865, osobitne body 99, 100 a 106).
86 — Komisia na pojednávaní pred Súdnym dvorom trvala na tom, že je úplne postačujúce, ak sa predbežné konanie obmedzí v súvislosti
     s právnymi aktmi sekundárneho práva Únie len na otázky platnosti.
87 — Vysvetľujúca správa, bod 66.
88 — Bod 9 záverečnej správy.

24                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

135. Uvedené pochybnosti o rozsahu uplatnenia predbežného konania môžu byť napokon rozptýlené
jedine vtedy, ak bude objasnené, že preskúmanie zlučiteľnosti práva Únie s EDĽP, ku ktorému sa musí
Súdnemu dvoru poskytnúť príležitosť podľa článku 3 ods. 6 návrhu dohody prostredníctvom
predbežného konania, bude zahrňovať otázky výkladu nielen v prípade primárneho alebo tiež
v prípade sekundárneho práva Únie. Takéto objasnenie považujem za nevyhnutné na zabezpečenie
právnej istoty. Podľa môjho názoru by preto mal byť návrh dohody vyhlásený za zlučiteľný so
Zmluvami len za podmienky, že k takémuto objasneniu dôjde.

c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EDĽP na právomoci Súdneho dvora

136. Napokon treba v krátkosti uviesť 16. dodatkový protokol k EDĽP. Jeho potenciálne účinky na
právomoci Súdneho dvora boli v stručnosti prediskutované s účastníkmi konania v rámci ústnej časti
tohto konania o vydanie stanoviska na základe otázok členov Súdneho dvora.

137. Tento 16. dodatkový protokol, ktorý doposiaľ 89 podpísalo len sedem členských štátov a nijaký
z nich ho ešte neratifikoval, upravuje zavedenie dobrovoľného „konania o prejudiciálnej otázke“
v systéme EDĽP, prostredníctvom ktorého môžu niektoré súdy zmluvných strán EDĽP požiadať ESĽP
o vydanie nezáväzného stanoviska k výkladu EDĽP.

138. Najprv treba konštatovať, že 16. dodatkový protokol nie je sám osebe predmetom tohto konania
o vydanie stanoviska, lebo nespadá pod právne inštrumenty, ku ktorým má Únia podľa návrhu dohody
pristúpiť.

139. Napriek tomu nemožno vylúčiť, že by 16. dodatkový protokol mohol nepriamo zasiahnuť do úlohy
Súdneho dvora, i keď nebude ratifikovaný samotnou Úniou a pristúpia k nemu len niektoré z jej
členských štátov. Ako už totiž bolo uvedené, samotný EDĽP sa stane po tom, čo k nemu pristúpi
Únia, neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie, takže Súdny dvor bude mať právomoc ho
vykladať v rámci konania o prejudiciálnej otázke (článok 267 ZFEÚ) 90. Jeho úloha pri výklade EDĽP
v rámci Únie by však mohla byť ohrozená tým, že by sa najvyššie súdy členských štátov, ktoré
16. dodatkový protokol ratifikujú, mohli pri uplatňovaní jeho ustanovení dostať do pokušenia, že budú
otázky výkladu EDĽP predkladať skôr ESĽP než Súdnemu dvoru.

140. Napokon tento fenomén nie je dôsledkom pristúpenia Únie k EDĽP. Aj bez zamýšľaného
pristúpenia Únie sa môžu súdy členských štátov, ktoré 16. dodatkový protokol ratifikujú, obrátiť
na ESĽP s otázkami výkladu EDĽP týkajúcimi sa základných práv, namiesto toho, aby Súdnemu dvoru
kládli vecne totožné otázky výkladu Charty základných práv.

141. Na vyriešenie tohto problému stačí odkázať na článok 267 tretí odsek ZFEÚ, ktorý stanovuje
povinnosť súdov najvyššieho stupňa jednotlivých členských štátov položiť prejudiciálne otázky
Súdnemu dvoru. Článok 267 tretí odsek ZFEÚ má prednosť pred vnútroštátnym právom, a tým aj
pred medzinárodnou dohodou, ako je 16. dodatkový protokol EDĽP, prípadne ratifikovanou
niektorými členskými štátmi Únie. Z toho vyplýva, že sa súdy najvyššieho stupňa jednotlivých
členských štátov – ak majú rozhodnúť spor v rámci pôsobnosti práva Únie – musia s otázkami
týkajúcimi sa základných práv obracať prednostne na Súdny dvor a musia sa prednostne riadiť jeho
rozhodnutiami.

89 — Stav k 6. máju 2014.
90 — Rozsudky (181/73, EU:C:1974:41, bod 6) a Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, bod 39).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                               25
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

d) Predbežný záver

142. Celkovo vzaté treba uviesť, že návrh dohody sa nedotýka právomocí Súdneho dvora Európskej
únie spôsobom, ktorý by bol nezlučiteľný s článkom 2 prvou vetou protokolu č. 8 za predpokladu, že
rozsah uplatnenia predbežného konania bude spresnený v zmysle uvedenom v bode 135.

2. Právomoci iných inštitúcií Únie

143. Pokiaľ ide o právomocí ostatných inštitúcií Únie, najmä o právomoci Parlamentu, Európskej rady,
Rady a Komisie, nie je zrejmé, do akej miery by mohli byť pristúpením Únie k EDĽP dotknuté.
Z konania o vydanie stanoviska nevyplynuli nijaké náznaky možného zásahu do týchto právomocí.

a) Všeobecné poznámky

144. Vo všeobecnej rovine treba poznamenať, že v dôsledku pristúpenia Únie k EDĽP budú musieť
všetky jej inštitúcie pri výkone svojich právomocí dodržiavať ľudské práva a základné slobody zaručené
v EDĽP. Ako bolo uvedené na inom mieste 91, ide o zákonitý a zámerný dôsledok pristúpenia k EDĽP,
ktorý sa nesie zamieňať so zásahom do právomocí v zmysle článku 2 prvej vety protokolu č. 8.

145. Pokiaľ v súčasnosti inštitúcie Únie a členské štáty zúčastnené na konaní o vydanie stanoviska
debatujú o tom, kto bude v budúcnosti určovať postoj Únie v orgánoch EDĽP či Rady Európy a kým
bude Únia v týchto orgánoch zastúpená, ide o problémy, ktoré bude potrebné riešiť až pri konkrétnej
úprave interných vykonávací opatrení Únie k zamýšľanej dohode o pristúpení. Prípadný zásah do
právomocí niektorej z inštitúcií, ku ktorému by v tejto súvislosti došlo, totiž nebude vyplývať zo
samotnej dohody o pristúpení, ale len z vykonávacích opatrení. V dôsledku toho sa posúdenie s tým
súvisiacich právnych otázok musí ponechať na budúce súdne konania 92 a nemôže sa – takmer
preventívne – stať predmetom tohto konania o vydanie stanoviska, v ktorom by tieto otázky boli čisto
hypotetickej povahy.

b) Inštitucionálny systém Únie na ukladanie sankcií za protiprávne konanie v oblasti práva
hospodárskej súťaže

146. Na pojednávaní na Súdnom dvora bola s účastníkmi konania v krátkosti prediskutovaná otázka, či
je v dôsledku zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP nevyhnutná zmena existujúcich právomocí
inštitúcií Únie alebo iná systémová úprava v oblasti práva hospodárskej súťaže v Únii – konkrétnejšie
pri ukladaní finančných sankcií za protiprávne konanie odporujúce článkom 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ.
V tejto súvislosti bola spomenutá po prvé inštitucionálna úloha Európskej komisie ako orgánu
hospodárskej súťaže, po druhé zásada „non bis in idem“ a po tretie zásada primeranej dĺžky konania.

91 — Pozri body 40 až 42 tohto stanoviska.
92 — Na dokreslenie pozri v súčasnosti prejednávanú vec C-73/13, Rada/Komisia, v ktorej sú tieto otázky nastolené, aj keď nie v rámci EDĽP.

26                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

i) Inštitucionálna úloha Komisie ako orgánu hospodárskej súťaže

147. Pri uplatňovaní článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ na úrovni Únie vystupuje Komisia ako orgán
hospodárskej súťaže a má právomoc ukladať bez predchádzajúceho predloženia veci súdu veľmi vysoké
finančné sankcie ?článok 103 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, článok 105 ZFEÚ a články 23 a 24 nariadenia (ES)
č. 1/2003 93?. Táto inštitucionálna úloha Komisie 94 nadobúda v systéme základných zmlúv zvláštny
význam, ktoré je úzko spojený so základnou úlohou zabezpečiť fungovanie európskeho vnútorného
trhu.

148. Výnimočne sa objavujú tvrdenia, že takýto systém, ktorý je založený na ukladaní správnych sankcií
správnym orgánom, je problematický z hľadiska záruky spravodlivého trestného konania podľa článku 6
EDĽP.

149. Za súčasného stavu judikatúry ESĽP sú však takéto obavy nepodložené. Ako už ESĽP jasne
uviedol, trestnoprávne procesné záruky sa totiž podľa článku 6 ESĽP vzťahujú na správne sankcie, a to
aj také, ktoré sa ukladajú v oblasti práva hospodárskej súťaže. Takéto záruky však neprináležia
k „tvrdému jadru“ trestného práva – dalo by sa povedať, že ide len o sankcie kvázi trestnoprávnej
povahy 95–, čo má za následok, že trestnoprávne záruky stanovené v článku 6 EDĽP sa nemusia
nevyhnutne uplatňovať úplne striktne 96.

150. ESĽP nedávno výslovne uznal, že správny orgán môže ukladať pokuty za protiprávne konanie
proti zákazu kartelových dohôd, pokiaľ dotknutý podnik môže predložiť akékoľvek voči nemu prijaté
rozhodnutie o pokute v kartelovej veci súdnemu orgánu s právomocou súdneho preskúmania v plnej
jurisdikcii (francúzsky: „pleine judisdiction“; anglicky: „full jurisdiction“; nemecky: „vollumfängliche
Prüfungsbefugnis“). V systéme súdnej ochrany Únie je tento predpoklad splnený, čo vyplýva
z judikatúry Súdneho dvora 97, ako aj z judikatúry ESĽP 98.

151. V dôsledku toho zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP nevyžaduje s ohľadom na článok 6 EDĽP
nijakú inštitucionálnu zmenu v systéme ukladania finančných sankcií v oblasti práva hospodárskej
súťaže.

ii) Zásada „ne bis in idem“

152. Takisto s ohľadom na zákaz dvojitého trestu („non bis in idem“) podľa článku 4 ods. 1 siedmeho
dodatkového protokolu k EDĽP, zo zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP nevyplýva nijaká potreba
zmien v systéme uplatňovania článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ v rámci práva Únie. Návrh dohody sa
už totiž vôbec nevzťahuje na siedmy dodatkový protokol k EDĽP. Únii tak pristúpením k EDĽP
nevzniknú nijaké záväzky v oblasti zásady „non bis in idem“. Vzhľadom na zamýšľané pristúpenie

93 — Nariadenie Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 a 82 Zmluvy
     (Ú. v. ES, L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205).
94 — Pre úplnosť treba poznamenať, že Komisia nemá výlučnú právomoc na uplatňovanie článku 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ. Predpokladá sa
     uplatňovanie aj na vnútroštátnej úrovni, a celá rada členských štátov zriadila orgány hospodárskej súťaže, ktorých úlohy a právomoci sú
     podobné úlohám a právomociam Komisie.
95 — Pozri v tomto ohľade moje návrhy ETI a i. (C-280/06, EU:C:2007:404, bod 71), Toshiba Corporation a i. (C-17/10, EU:C:2011:552, bod 48)
     a Schenker a i. (C-681/11, EU:C:2013:126, bod 40). V ustálenej judikatúre súdov Únie sa v európskom práve hospodárskej súťaže uplatňujú
     zásady trestného práva (pokiaľ ide o prezumpciu neviny, pozri rozsudok Hüls/Komisia, C-199/92 P, EU:C:1999:358, body 149 a 150, a pokiaľ
     ide o zákaz dvojitého trestu „non bis in idem“, pozri rozsudok Toshiba Corporation a i., C-17/10, EU:C:2012:72, bod 94).
96 — Rozsudok ESĽP z 23. novembra 2006, Jussila/Fínsko (sťažnosť č. 73053/01, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 2006-XIV, bod 43); v tom istom
     zmysle pozri rozsudok ESĽP z 27. septembra 2011, Menarini Diagnostics/Taliansko (sťažnosť č. 43509/08, bod 62); pozri tiež rozsudok
     Súdneho dvora EZVO z 18. apríla 2012, Posten Norge/Kontrolný úrad EZVO (E-15/10, EFTA Court Reports 2012, s. 246, body 87 a 88),
     ako aj rozsudok Schindler Holding a. i./Komisia (C-501/11 P, EU:C:2013:522, body 33 až 35).
97 — Rozsudky Otis a i. (C-199/11, EU:C:2012:684, najmä bod 63), Chalkor/Komisia (C-386/10 P, EU:C:2011:815, najmä bod 67) a Schindler
     Holding a i./Komisia (C-501/11 P, EU:C:2013:522, najmä body 33 až 38), ako aj pre doplnenie moje návrhy v naposledy uvedenej veci
     (EU:C:2013:248, body 27 až 30).
98 — Rozsudok ESĽP Menarini Diagnostics/Taliansko (uvedený vyššie v poznámke pod čiarou 96, body 57 až 67) v súvislosti s vnútroštátnym
     systémom presadzovania kartelového práva, ktorý sa veľmi podobná zodpovedajúcemu systému platnému na úrovni Únie.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       27
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

k EDĽP by teda vo veciach týkajúcich sa zásady „non bis in idem“ nebol potrebný nijaký akt, aj keby
sa – na rozdiel od môjho názoru 99 – vychádzalo z toho, že koncepcia tejto právnej zásady v právnych
predpisoch Únie v oblasti hospodárskej súťaže v súčasnosti (ešte) úplne nezodpovedá koncepcii,
z ktorej ESĽP vychádza v trestných veciach.

iii) Zásada primeranej dĺžky konania

153. Pokiaľ ide nakoniec o zásadu primeranej dĺžky konania, ktorú možno tiež vyvodiť z článku 6
EDĽP, jej platnosť sa v práve Únie vo všeobecnosti uznáva (pozri článok 41 ods. 1 a článok 47 ods. 2
Charty základných práv) a Súdny dvor bol najmä vo veciach hospodárskej súťaže veľakrát požiadaný,
aby jej dodržanie overil.

154. Samotná skutočnosť, že v niekoľkých ojedinelých prípadoch sa muselo konštatovať, že Komisia sa
ako orgán hospodárskej súťaže 100 alebo Všeobecný súd ako súdny orgán vykonávajúci preskúmanie
v prvom stupni 101 dopustili porušenia tejto zásady, nedovoľuje vyvodiť záver, že by sa s ohľadom na
zamýšľané pristúpenie k EDĽP museli v rámci Únie vykonať inštitucionálne zmeny.

155. Za rozhodujúce považujem predovšetkým to, aby inštitúcie Únie prijali všetky potrebné opatrenia
na zamedzenie prípadného porušovania zásady primeranej dĺžky konania a na uloženie účinných
sankcií v prípade jej porušenia. Nevidím žiadne konkrétne náznaky toho, že by tieto opatrenia
chýbali 102.

iv) Zhrnutie

156. V zhode s Komisiou a Radou teda vyvodzujem záver, že zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP
možno vykonať bez zmeny existujúcich právomocí inštitúcií Únie alebo iných systémových úprav
v oblasti práva hospodárskej súťaže.

D – Zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie

157. Navyše dohoda o pristúpení musí podľa článku 1 protokolu č. 8 odrážať „potrebu zachovať
charakteristické znaky Únie a práva Únie“. Základná požiadavka „zachovať charakteristické znaky práva
Únie“ je navyše vyjadrená v prvej vete vyhlásenia č. 2.

158. Pod charakteristickými znakmi uvedenými v článku 1 protokolu č. 8 a vo vyhlásení č. 2 sa chápu
dve veci. Po prvé pristúpením Únie k EDĽP nesmie byť dotknutá autonómia právneho poriadku Únie.
Po druhé v rámci tohto pristúpenia sa musia rešpektovať charakteristiky Únie ako viacúrovňového
systému.

99 — Návrhy Toshiba Corporation a i. (C-17, EU:C:2011:552, body 111 až 124).
100 — Rozsudky Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisia (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
      body 35 až 62) a Technische Unie/Komisia (C-113/04 P, EU:C:2006:593, body 40 až 72); pozri okrem toho moje návrhy Solvay/Komisia
      (C-109/10 P, EU:C:2011:256, body 305 až 310) a Solvay/Komisia (C-110/10 P, EU:C:2011:257, body 146 až 151).
101 — Rozsudky Baustahlgewebe/Komisia (C-185/95 P, EU:C:1998:608, body 26 až 47), Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisia
      (C-385/07 P, EU:C:2009:456, body 183 až 188), Gascogne Sack Deutschland/Komisia (C-40/12 P, EU:C:2013:768, body 97 až 102)
      a FLSmidth/Komisia (C-138/12 P, EU:C:2014: 284, body 118 až 123).
102 — V tejto súvislosti pozri najmä nedávne rozsudky Gascogne Sack Deutschland/Komisia (C-40/12 P, EU:C:2013:768, body 89 až 96)
      a FLSmidth/Komisia (C-238/12 P, EU:C:2014:284, body 116 a 117).

28                                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

159. Pokiaľ ide o autonómiu právneho poriadku Únie, treba poznamenať, že zakladajúcimi zmluvami
Európskej únie bol vytvorený nový právny poriadok sui generis, inými slovami autonómny právny
poriadok. Jeho ochrana je už viac ako päťdesiat rokov základným kameňom judikatúry Súdneho
dvora 103 a je od tej doby všeobecne uznávaná. Uvedená autonómia nie je charakteristická len pre vzťah
práva Únie k právu členských štátov, ale musí byť dodržovaná aj vo vzťahu k tretím krajinám
a medzinárodným organizáciám: ak Únia uzatvára medzinárodnú dohodu, treba sa uistiť, že tým
nebude dotknutá autonómia právneho poriadku Únie 104.

160. Pokiaľ ide o charakteristiky Únie ako viacúrovňového systému, za daných relevantných súvislostí
patrí medzi ne predovšetkým to, že v rámci Únie sú právomoci a zodpovednosť na základe celej rady
ustanovení primárneho a sekundárneho práva rozdelené medzi vnútroštátne orgány a orgány Únie.

161. Následne bude potrebné posúdiť, či návrh dohody rešpektuje charakteristické znaky Únie a práva
Únie. Na základe článku 1 protokolu č. 8 bude pritom potrebné zohľadniť najmä tieto tri hľadiska:

— uznanie jurisdikcie ESĽP zo strany Únie (oddiel 1) 105,

— zásady priameho účinku a prednosti práva Únie (oddiel 2) 106 a

— mechanizmy pre správne určenie žalovaného v konaniach na ESĽP (oddiel 3) 107.

1. Uznanie jurisdikcie ESĽP

162. V súvislosti s charakteristickými znakmi Únie a práva Únie (článok 1 protokolu č. 8) treba
v prvom rade posúdiť, či tieto charakteristické znaky môžu byť dotknuté zamýšľaným uznaním
jurisdikcie ESĽP zo strany Únie. Túto otázku, ktorá má pre právne posúdenie návrhu dohody zásadný
význam, Komisia vo svojej žiadosti o stanovisko vôbec nezmienila. Táto otázka však bola na
pojednávaní na Súdnom dvore s účastníkmi konania dôkladne prediskutovaná.

a) Všeobecné úvahy

163. To, že bude Únia podliehať jurisdikcii ESĽP, nie je v návrhu dohody nikde výslovne stanovené.
Tento návrh však nevyhnutne znamená, že Únia, rovnako ako všetky ostatné zmluvné strany EDĽP,
svojím pristúpením k EDĽP uzná jurisdikciu ESĽP 108.

164. V zhode s mnohými účastníkmi konania dodávam, že tento prvok externej súdnej kontroly nad
dodržovaním elementárnych štandardov základných práv bude predstavovať najvýznamnejší rozdiel
oproti súčasnému stavu práva a vo všeobecnosti sa považuje za určitú pridanú hodnotu zamýšľaného
pristúpenia Únie k EDĽP 109. Uznanie jurisdikcie ESĽP zo strany Únie by sa však nemalo považovať len
za podriadenie sa 110, ale za šancu k zintenzívneniu už prebiehajúceho dialógu, pokiaľ ide o otázky

103 — Pozri zásadné rozsudky van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1), Costa (6/64; EU:C:1964:66) a Internationale Handelgesellschaft
      (11/70, EU:C:1970:114, bod 3), ako aj z nedávnej doby stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 65).
104 — Stanovisko1/91 (EU:C:1991:490, bod 30), stanovisko 1/92 (EU:C:1992:189, bod 18), stanovisko 1/00 (EU:C:2002:231, bod 11) a stanovisko
      1/09 (EU:C:2011:123, bod 67).
105 — Body 162 až 196 tohto stanoviska.
106 — Body 197 až 207 tohto stanoviska.
107 — Body 208 až 235 tohto stanoviska.
108 — Pozri tiež bod 26 vysvetľujúcej správy, kde je zdôraznené, že rozhodnutie ESĽP v konaniach o individuálnych alebo medzištátnych
      sťažnostiach, v ktorých je Únia účastníkom konania, budú pre inštitúcie Únie, vrátane Súdneho dvora, záväzné.
109 — Pozri bod 1 tohto stanoviska.
110 — V tomto ohľade pozri tiež uznesenie Parlamentu z roku 2010 (bod 1 posledná zarážka), podľa ktorého nie je žiadny zo súdnych orgánov
      nadriadený tomu druhému, ale každý z nich sa špecializuje na iné oblasti.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     29
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

základných práv medzi Súdnym dvorom a ESĽP ako dvoma autenticky európskymi súdnymi orgánmi
(v tomto zmysle pozri tiež druhú veru vyhlásenia č. 2). V ideálnom prípade táto spolupráca povedie
k posilneniu ochrany ľudských práv v Európe, a tým tiež prispeje k naplňovaniu základných hodnôt
Únie (článok 2 ZEÚ).

165. Ako je zrejmé z článku 1 písm. a) protokolu č. 8, ktorý výslovne poukazuje na „osobitné formy
možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch“ EDĽP, autori Lisabonskej dohody vychádzajú tiež
z uznania jurisdikcie ESĽP zo strany Únie, ak k tomu budú v dohode o pristúpení prijaté opatrenia na
zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie.

166. V tom istom zmysle už Súdny dvor skôr rozhodol, že s právom Únie nie je v zásade zlučiteľné, ak
sa Únia uzatvorením medzinárodnej dohody podriadi rozhodnutiam medzinárodného súdu, ktorý bude
poverený aj výkladom a uplatňovaním ustanovení tejto dohody 111.

167. Vzhľadom na to, že sa rozhodovanie ESĽP a súdov Únie, pokiaľ ide o otázky základných práv, už
do značnej mieri zbližuje, nemalo by formálne uznanie rozhodnutí ESĽP ako dôsledok pristúpenia Únie
k EDĽP viesť v prevažnej väčšine prípadov k nijakým praktickým problémom. Treba však zdôrazniť, že
pristúpenie k EDĽP musí byť nevyhnute sprevádzané pripravenosťou Únie uznať aj také
rozhodnutia ESĽP, z ktorých vyplynie nezlučiteľnosť platného práva Únie s EDĽP alebo v ktorých bude
konštatované, že sa Únia v konkrétnom prípade dopustila porušenia EDĽP 112.

168. V rámci ústnej časti tohto konania o vydanie stanoviska bola dôkladne skúmaná otázka, či by si
Súdny dvor nemal vyhradiť, že rozsudky ESĽP neuzná, pokiaľ budú v rozpore s ústavnou identitou
Únie – akýmsi ordre public v práve Únie – alebo ak vychádzajú zo zjavného prekročenia právomocí
štrasburských sudcov, a boli by tak vydané ultra vires.

169. Podľa môjho názoru nie je za súčasného stavu poskytnutý nijaký dôvod na to, aby Súdny dvor
vzniesol takúto sudcovskú, ústavnoprávne odôvodnenú výhradu.

170. V judikatúre niektorých ústavných súdov členských štátov Únie sú nepochybne takéto výhrady
obsiahnuté v otázkach vzťahu medzi právom Únie a vnútroštátnym právom 113. Nepripadá mi však
presvedčivé, že by sa malo rovnakým spôsobom pristupovať aj ku vzťahu medzi právom Únie a EDĽP
a medzi Súdnym dvorom a ESĽP, či už sa uvedené výhrady v zásade považujú alebo nepovažujú za
legitímne. EDĽP totiž nevytvára nijaký nadnárodný právny poriadok, ktorý by bol porovnateľný
s právom Únie a ktorý by si mohol sám od seba nárokovať prednosť a priamy účinok vo
vnútroštátnych právnych poriadkoch zmluvných strán. Navyše je zmluvným stranám EDĽP ponechaný
pri naplňovaní rozsudkov ESĽP typicky širší priestor na vlastné uváženie, než spravidla majú členské
štáty v prípade judikatúry súdov Únie.

111 — Stanovisko 1/91 (EU:C:1991:490, body 40 a 70) a stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 74).
112 — Pozri tiež v tomto zmysle body 3 a 26 Brightonskej deklarácie.
113 — V tejto súvislosti sú zrejme najznámejšie výhrady nemeckého spolkového ústavného súdu, ktoré možno popísať pomocou pojmov „kontrola
      nad rozhodovaním ultra vires“ a „kontrola z hľadiska zachovania identity“ (v tomto ohľade pozri Bundesverfassungsgericht, nálezy BVerfGE
      89, 155 k Maastrichtskej zmluve a BVerfGE 123, 267 k Lisabonskej zmluve), ako aj teória „controlimiti“ talianskeho ústavného súdu
      (v tomto ohľade pozri najmä: Corte costituzionale, nálež č. 170 z 8. júna 1984, Granital).

30                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

171. Pokiaľ by však v budúcnosti nastal pomerne nepravdepodobný prípad, že by rozsudok ESĽP
vyvolával pochybnosti v súvislosti so svojou zlučiteľnosťou so základnými zásadami právneho poriadku
Únie alebo so štrukturálnymi rysmi inštitucionálneho rámca Únie, potom by Súdnemu dvoru, ale tiež
politickým orgánom a členským štátom Únie prislúchalo nájsť primerané riešenie 114. Škála dostupných
možností by pritom siahala od zmeny práva Únie vrátane primárneho práva až po vypovedanie členstva
Únie v štrasburskom systéme (článok 58 EDĽP) 115.

b) Osobitné opatrenia na zabezpečenie autonómie právneho poriadku Únie v návrhu dohody

172. Na zachovanie autonómie právneho poriadku Únie treba podľa judikatúry Súdneho dvora
v medzinárodnej dohode konkrétne zabezpečiť, aby právomoci Únie a jej inštitúcií zostali nedotknuté
a aby medzinárodný súd nepodával nijaký výklad práva Únie, ktorý by bol pre Úniu a jej inštitúcie
záväzný 116.

173. Prvý z týchto aspektov, teda zachovanie právomocí Únie a jej inštitúcií, som už skúmala
v súvislosti s článkom 6 ods. 2 druhou vetou ZEÚ a s článkom 2 prvou vetou protokolu č. 8 117.
V súvislosti s druhým uvedeným aspektom však ešte zostáva overiť, či je v návrhu dohody
zabezpečené, aby ESĽP priamo ani nepriamo nepodával výklad práva Únie, ktorý bol pre Úniu a jej
inštitúcie záväzný.

174. Prostredníctvom ustanovení o pripísateľnosti aktov, opatrení a opomenutí (článok 1 ods. 3 prvá
veta a ods. 4 prvá veta návrhu dohody), ako aj prostredníctvom inštitútu spolužalovaného
a predbežného konania (článok 3 návrhu dohody) boli v zamýšľanej dohode o pristúpení v zásade
prijaté vhodné opatrenia na zabezpečenie toho, aby EDĽP nepodával nijaký výklad práva Únie, ktorý
by bol záväzný nielen pre inštitúcie Únie, ale aj pre jej členské štáty. Či tieto opatrenia postačujú na
zabezpečenie účinnej ochrany autonómie práva Únie však závisí od vyhodnotenia ich konkrétnej
podoby. V tomto ohľade návrh dohody podľa môjho názoru nastoľuje tri problémy, ktorými sa budem
následne zaoberať.

i) O určení zodpovednosti vo vzťahu medzi Úniou a jej členskými štátmi (článok 3 ods. 7 návrhu
dohody)

175. Prvý problém, ktorý vzniká v súvislosti s autonómiou práva Únie, sa týka určenia zodpovednosti
vo vzťahu medzi Úniou a jej členskými štátmi, ak sú spoločne ako žalovaní, či prípadne spolužalovaní,
účastníkmi konania na ESĽP, a tento súd vo svojom rozsudku konštatuje porušenie EDĽP.

176. Článok 3 ods. 7 prvá časť vety návrhu dohody stanovuje ako pravidlo, že žalovaní a spolužalovaní
sú spoločne zodpovední za porušenie EDĽP, ktoré konštatoval ESĽP. ESĽP je tak oslobodený od
nutnosti určovať pomocou práva Únie, kto má podľa článku 46 ods. 1 EDĽP niesť dôsledky porušenia
EDĽP, či Únia lebo jej členský štát alebo štáty. Vo väčšine prípadov by táto úprava mala viesť k tomu,
že ESĽP nebude musieť podávať nijaký záväzný výklad právomocí a zodpovednosti Únie a jej členských
štátov stanovených právom Únie 118.

114 — Ako uviedol Súdny dvor v rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia (C-402/05 P a C-415/05 P,
      UE:C:2008:461, bod 285), povinnosti, ktoré ukladá medzinárodná dohoda, nemôžu mať za následok porušenie ústavných zásad, na ktorých
      stoja Zmluvy.
115 — Komisia takisto poukázala na možnosť vypovedania počas pojednávania na Súdnom dvore.
116 — Stanovisko 1/00 (EU:C:2002:231, body 11 až 13); pozri tiež stanovisko 1/91 (EU:C:1991:490, body 41 až 46 a 61 až 65) a stanovisko 1/92
      (EU:C:1992:189, body 32 a 41).
117 — V tomto ohľade pozri body 33 až 104 a 105 až 156 vyššie tohto stanoviska.
118 — Pozri v tomto zmysle tiež bod 62 vysvetľujúcej správy.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      31
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

177. Článok 3 ods. 7 druhá časť vety návrhu dohody však poskytuje ESĽP takisto možnosť rozhodnúť,
že zodpovednosť za konštatované porušenie EDĽP ponesie buď samotný žalovaný alebo samotný
spolužalovaný. Takéto rozhodnutie vyžaduje presné vymedzenie právomocí a zodpovednosti
žalovaného a spolužalovaného, čo predpokladá, že ESĽP zaujme k ustanoveniam práva Únie
prinajmenšom nepriamo postoj.

178. Treba pripustiť, že návrh dohody obmedzuje možnosť odchýliť sa od zásady spoločnej
zodpovednosti, ktorá je upravená v článku 3 ods. 7 druhej časti vety, na prípady, keď žalovaný
a spolužalovaný predniesli na ESĽP v tomto smere svoje argumenty. Aj keď formulácia uvedeného
ustanovenia obsahuje mnoho nejasností 119, zrejme sa ňou myslí, že ESĽP sa môže od zásady spoločnej
zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného odchýliť len v súlade so zhodujúcimi sa argumentmi
žalovaného a spolužalovaného.

179. Spojitosť s tvrdeniami žalovaného a spolužalovaného obsiahnutá v článku 3 ods. 7 druhej časti
vety návrhu dohody však nemení nič na tom, že ESĽP pri uplatnení tohto ustanovenia vyjadruje svoje
stanovisko k vymedzeniu právomocí a zodpovednosti inštitúcií a členských štátov Únie vyplývajúcich
z práva Únie, a to spôsobom, ktorý je pre nich záväzný. To však ESĽP nemá vykonávať, aj keby mu na
tento účel mali inštitúcie alebo členské štáty Únie udeliť svoj súhlas súhlasnými vyjadreniami. Zo
zásady autonómie práva Únie totiž vyplýva, že právomoc podávať záväzný výklad ustanovení práva
Únie má len Súdny dvor Európskej únie. Článok 3 ods. 7 druhá polovica vety návrhu dohody je preto
v rozpore so zásadou autonómie práva Únie.

ii) O posúdení otázky, či je predbežné konanie na Súdnom dvore Európskej únie nevyhnutné

180. Druhý problém, ktorý vzniká v súvislosti s autonómiou práva Únie, sa týka posúdenia, či je
predbežné konanie na Súdnom dvore v určitom konkrétnom prípade nevyhnutné.

181. V súlade s článkom 3 ods. 6 návrhu dohody je nutné poskytnúť Súdnemu dvoru Európskej únie
prostredníctvom predbežného konania nevyhnutný čas na overenie zlučiteľnosti určitého ustanovenia
práva Únie s EDĽP, ak takéto overenie ešte nevykonával. V súvislosti s tým má otázka, či sa už Súdny
dvor vyslovoval k zlučiteľnosti určitého ustanovenia práva Únie s EDĽP, v konkrétnom prípade
rozhodujúci význam pre začatie predbežného konania.

182. Posúdenie tejto otázky by nepochybne v mnohých prípadoch nemalo vyvolávať veľké problémy,
lebo z judikatúry Súdneho dvora bude možné ľahko vyvodiť, či sa už v minulosti vyslovil
k zlučiteľnosti určitého ustanovenia práva Únie s EDĽP. Môžu sa však vyskytnúť také hraničné
prípady, v ktorých nebude jasné – napriek tomu, že sa Súdny dvor predtým dotknutým ustanovením
práva Únie zaoberal – či sa už dostatočne vyslovil k jeho zlučiteľnosti so základným právom, ktoré
zaručuje EDĽP a ktorého porušenie sa teraz na ESĽP namieta 120, a či vo všeobecnosti túto zlučiteľnosť
skúmal z rovnakých právnych hľadísk, ktoré sú teraz pred ESĽP relevantné 121.

183. S autonómiou práva Únie by bolo nezlučiteľné, ak by sa aj v takých hraničných prípadoch
rozhodnutie o potrebe predbežného konania pred Súdnym dvorom ponechalo len na ESĽP.
V konečnom dôsledku len Súdny dvor môže spoľahlivo vyhlásiť, či sa už zaoberal konkrétnou právnou
otázkou, ktorá vznikla pred ESĽP a ktorá sa týka zlučiteľnosti určitého ustanovenia práva Únie
s jedným alebo viacerými základnými právami zaručenými EDĽP.

119 — Vysvetľujúca správa neobsahuje nič, čo by mohlo tieto nejasnosti rozptýliť. Konkrétne v jej bode 62 sa rovnako poukazuje len na tvrdenia,
      ktoré uviedol žalovaný a spolužalovaný či spolužalovaní.
120 — Možno si predstaviť prípad, keď už Súdny dvor preskúmaval zlučiteľnosť právneho aktu Únie s niektorým základným právom upraveným
      v EDĽP (napríklad s článkom 8 EDĽP), avšak nie so zreteľom na iné základné právo (napríklad článok 6 ods. 1 EDĽP), ktorého údajné
      porušenie je v súčasnosti predmetom sťažnosti na ESĽP.
121 — Súdny dvor sa napríklad dvakrát a vždy z iného uhla pohľadu zaoberal platnosťou smernice „o uchovávaní údajov“: a to po prvé z hľadiska
      jej právneho základu a až po druhé z hľadiska určitých základných práv (pozri po prvé rozsudok Írsko/Parlament a Rada,
      C-301/06, EU:C:2009:68, a po druhé rozsudok Digital Rights Ireland a Seitlinger a i., C-293/12 a C-594/12, EU:C:2014:238).

32                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

184. Na naplnenie zásady autonómie právneho poriadku Únie a na zachovanie súdnych právomocí
Súdneho dvora tak treba zabezpečiť, že v prípade pochybností ESĽP začne predbežné konanie podľa
článku 3 ods. 6 návrhu dohody. ESĽP môže od predbežného konania pred Súdnym dvorom upustiť len
vtedy, ak je zjavné, že sa už súdy Únie zaoberali konkrétnou právnou otázkou, ktorú pred ESĽP
nastoľuje podaná sťažnosť 122. Objasnenie v tomto smere, ktoré bude medzinárodnoprávne záväzné, je
podľa môjho názoru nevyhnutné, aby sa zabezpečilo, že autonómia právneho poriadku Únie zostane
v súvislosti s inštitútom predbežného konania nedotknutá.

iii) O diskrepancii medzi rozsahom právomocí ESĽP a rozsahom právomocí Súdneho dvora Európskej
únie v rámci SZBP

185. Tretí problém, ktorý môže v súvislosti s autonómiou práva Únia vzniknúť, sa týka ochrany
základných práv a súdneho preskúmania aktov Únie v rámci SZBP 123.

186. V rámci SZBP je nepochybne daná určitá diskrepancia medzi právomocami Súdneho dvora
Európskej únie (článok 19 ods. 1 prvá veta ZEÚ) a právomocami ESĽP. To napokon pripustila Rada
v rámci ústnej časti tohto konania o vydanie stanoviska.

187. ESĽP tak po pristúpení Únie k EDĽP pripadne vo všetkých oblastiach práva Únie, teda aj v oblasti
SZBP, úloha skúmať sťažnosti jednotlivcov a štátov a konštatovať prípadné porušenie EDĽP, za ktoré
môže niesť zodpovednosť Únia ako žalovaná podľa článku 1 ods. 3 prvej vety návrhu dohody alebo
ako spolužalovaná podľa článku 1 ods. 4 druhej vety tohto návrhu 124.

188. Ako už bolo uvedené vyššie, súdy Únie majú naproti tomu v rámci SZBP len obmedzené
právomoci (článok 24 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 275 ZFEÚ) a je v podstate na
súdoch členských štátov, aby v rámci SZBP zabezpečili účinnú súdnu ochranu (článok 19 ods.1 druhý
pododsek ZEÚ v spojení s článkom 274 ZFEÚ). Také predbežné konanie (článok 3 ods. 6 návrhu
dohody) možno samozrejme použiť len v rozsahu, v akom má Súdny dvor Európskej únie podľa
zakladacích zmlúv vôbec právomoc vykladať právo Únie a preskúmať zákonnosť činnosti inštitúcií
Únie; inak by došlo k rozšíreniu jeho právomocí, čo by bolo nezlučiteľné s článkom 4 ods. 1 ZEÚ,
s článkom 5 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 ZEÚ a s článkom 6 ods. 2 druhou vetou ZEÚ.

189. Môže Únia za týchto okolností uznať jurisdikciu ESĽP? Je s autonómiou práva Únie zlučiteľná
možnosť ESĽP preskúmavať, či sú akty, opatrenia alebo opomenutia inštitúcií Únie v rámci SZBP
zlučiteľné s EDĽP, zatiaľ čo súdom Únie – okrem výnimiek upravených v článku 275 druhom odseku
ZFEÚ – chýba právomoc takéto preskúmanie vykonať? Je prípustné, aby Únia znášala v súvislosti so
SZBP medzinárodnoprávnu zodpovednosť za prípadné porušenie EDĽP ako žalovaná alebo
spolužalovaná, bez toho, aby zároveň mala na internej úrovni vlastné – nadnárodné – súdy
s právomocou ukladať sankcie za takéto porušenie a pomáhať presadzovať EDĽP?

190. Ide o úplne nové otázky. Zdá sa totiž, že o problematiku autonómie práva Únie pri uzatváraní
medzinárodných dohôd doposiaľ išlo len v prípadoch, keď boli dané dôvodné obavy z kompetenčných
sporov medzi súdmi Únie a medzinárodným súdom, no nie v prípade, keď právomoci súdov Únie
zostávajú pozadu za právomocami medzinárodného súdu.

122 — V konečnom dôsledku tu vznikajú porovnateľné problémy, aké vznikajú v súvislosti so zbavením vnútroštátnych súdov najvyššieho stupňa
      ich povinnosti položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ (pozri najmä rozsudok Cilfit a i.,
      283/81, EU:C:1982:335) a všetko nasvedčuje tomu, že by sa tieto problémy mali riešiť podobným spôsobom.
123 — O príbuznej problematike, či vzhľadom ku zvláštnostiam SZBP možno v rámci tejto politiky zabezpečiť účinnú súdnu ochranu, pozri
      body 82 až 103 tohto stanoviska.
124 — Pozri tiež bod 83 tohto stanoviska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    33
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

191. Domnievam sa, že zásada autonómie práva Únie nebráni Únii v tom, aby uznala jurisdikciu
medzinárodného súdu, ktorého právomoci v určitej oblasti – tu v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej
politiky – siahajú ďalej než právomoci Súdneho dvora Európskej únie ako inštitúcie Únie.

192. Treba pripustiť, že zásada autonómie práva Únie podľa ustálenej judikatúry vyžaduje, aby sa pri
uzatváraní medzinárodných dohôd zabezpečilo, že právomoci Únie a jej inštitúcií zostanú nedotknuté
a že medzinárodný súd nebude podávať nijaký výklad práva Únie, ktorý by bol pre Úniu a jej inštitúcie
záväzný 125. V konečnom dôsledku sa tak má len zamedziť možným rozporom medzi judikatúrou súdov
Únie a judikatúrou medzinárodného súdu a zachovať jedinečná nadnárodná štruktúra Únie 126.

193. Naproti tomu možno v prvom rade uviesť, že o rozpory v judikatúre a nebezpečenstvo pre
nadnárodnú štruktúru Únie nejde, keď sa autori zakladacích zmlúv Európskej únie v určitej
oblasti – ako v prejednávanej veci v oblasti SZBP – vedome zriekli nadnárodnej štruktúry
a jednotného a autonómneho výkladu práva Únie prostredníctvom vlastnej súdnej inštitúcie Únie.
Neexistenciu postačujúcich opatrení v rámci Únie, ktorá by bola sama o sebe schopná ochrániť
samotnú autonómiu práva Únie, možno len sotva uplatniť proti uznaniu jurisdikcie súdneho orgánu
medzinárodnej organizácie. Účinnosť súdnej ochrany jednotlivcov navyše nebude v takejto situácii
uznaním medzinárodnej jurisdikcie oslabená, ale posilnená.

194. V súvislosti so zamýšľaným pristúpením Únie k EDĽP to platí o to viac, že autori Lisabonskej
zmluvy vedome zverili inštitúciám Únie na základe článku 6 ods. 2 ZEÚ právomoc a úlohu tento zámer
uskutočniť, bez toho, aby predtým vybavili SZBP nadnárodnou štruktúrou a najmä poskytli súdom
Únie v tejto oblasti rozsiahlu súdnu právomoc. Samotní autori Lisabonskej zmluvy tak podľa všetkého
nepostrehli nijaký rozpor medzi silne obmedzenou jurisdikciou súdov Únie v oblasti SZBP na jednej
strane a uznaním jurisdikcie ESĽP v súvislosti s pristúpením Únie k EDĽP na strane druhej.

195. Ako bolo uvedené vyššie, nič z toho nebráni účinnému uplatňovaniu EDĽP ani účinnej súdnej
ochrane jednotlivcov v oblasti SZBP. V tomto rozsahu sa autori Lisabonskej zmluvy spoľahli na
vnútroštátne súdy ako druhý pilier systému súdnej ochrany Európskej únie. Týmto vnútroštátnym
súdom prislúcha sankcionovať prípadné porušenie EDĽP v súvislosti so SZBP a napomáhať pri
presadzovaní EDĽP (článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 274 ZFEÚ), pokiaľ
výnimočne nemajú právomoc súdy Únie podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ 127.

c) Predbežný záver

196. So Zmluvami je nezlučiteľné, ak Únia pristúpením k EDĽP uzná jurisdikciu ESĽP za predpokladu,
že v návrhu dohody budú v súvislosti s posudzovaním nevyhnutnosti predbežného konania na Súdnom
dvore (článok 3 ods. 6 návrhu) a v súvislosti s určovaním zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného
(článok 3 ods. 7 návrhu) uskutočnené potrebné objasnenia. Okrem toho skutočnosť, že by sa ESĽP
mohli v oblasti SZBP položiť otázky, ktoré nepatria do právomoci súdov Únie, nemá vplyv na
zlučiteľnosť návrhu dohody so Zmluvami.

125 — Pozri bod 172 tohto stanoviska.
126 — Pozri najmä s ohľadom na zriadenie Európskeho hospodárskeho priestoru stanovisko1/91 (EU:C:1991:490, body 34 a 35, 41 až 46 a 61 až
      65) a stanovisko 1/92 (EU:C:1992:189, body 32 a 41).
127 — Pozri body 96 až 103 tohto stanoviska.

34                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

2. Zásada priameho účinku a zásada prednosti práva Únie

197. K základným charakteristickým znakom, ktorými sa vyznačuje právny poriadok Únie ako nový
a autonómny právny poriadok, okrem iného patrí jeho prednosť pred právom členských štátov
a priamy účinok celej rady ustanovení práva Únie 128. V druhom rade treba v rámci článku 1 protokolu
č. 8 overiť, či sa zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP môže dotknúť priameho účinku a prednosti práva
Únie.

198. Pokiaľ ide o priamy účinok práva Únie, pristúpenie Únie k EDĽP by nemalo vyvolávať nijaké
osobitné problémy. Nadobudnutím platnosti zamýšľanej dohody o pristúpenie sa EDĽP stane
neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie 129. Z tohto dôvodu bude priamy účinok práva Únie
platiť vo všeobecnosti aj pre EDĽP. Ustanovenia EDĽP, v ktorých sú zakotvené klasické základné práva
alebo v ktorých je stanovená procesná úprava individuálnych sťažností na ESĽP, sú totiž z hľadiska
svojho obsahu bezpodmienečné a dostatočne presné, takže sa ich môžu dovolávať občania Únie
a prípadne aj podniky.

199. V dôsledku pristúpenia Únie bude mať aj EDĽP – v prípadoch upravených právom
Únie – rovnako ako právo Únie prednosť pred vnútroštátnym právom členských štátov. To vyplýva
z článku 216 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého sú všetky medzinárodné dohody, ktoré uzatvorila Únia, pre
členské štáty záväzné 130.

200. Posúdenie budúceho postavenia EDĽP v hierarchii noriem právneho poriadku Únie je však
zložitejšie.

201. Na jednu stranu bude totiž EDĽP ako Úniou uzatvorená medzinárodná zmluva zastávať
postavenie medzi primárnym a sekundárnym právom: EDĽP tak bude mať prednosť pred ostatným
sekundárnym právom, lebo je pre inštitúcie Únie záväzný (článok 216 ods. 2 ZFEÚ). Zároveň alebo
bude podriadený sekundárnemu právu, pretože o zamýšľanej dohode o pristúpení rokovala Komisia
a schválila ju Rada, takže ako akt orgánov Únie podlieha preskúmaniu zákonnosti Súdnym dvorom
(článok 263 prvý odsek ZFEÚ, článok 267 prvý odsek ZFEÚ a už v skoršej fáze tiež článok 218 ods. 11
ZFEÚ). Na tom nemôže nič zmeniť ani skutočnosť, že táto dohoda o pristúpení vyžaduje schválenie
členskými štátmi v súlade s ich ústavnými predpismi (článok 218 ods. 8 druhá veta ZFEÚ, časť vety za
bodkočiarkou).

202. Na druhú stranu zvláštny význam EDĽP pre právny poriadok Únie by nebol zaručený, ak by sa zo
zaradenia zamýšľanej medzinárodnej dohody „na pozíciu“ medzi primárne a ostatné sekundárne právo
Únie vyvodil záver, že by si zakladajúce zmluvy mohli odteraz neobmedzene nárokovať „prednosť“ pred
EDĽP.

203. Netreba totiž zabudnúť, že povinnosť rešpektovať štandardy vyplývajúce z EDĽP na ochranu
základných práv v Únii má ústavnoprávny charakter. To po prvé vyplýva z článku 6 ods. 3 ZEÚ, podľa
ktorého základné práva tak, ako sú zaručené EDĽP, prestavujú všeobecné zásady práva Únie. Po druhé
pre výklad a uplatňovanie Charty základných práv, ktorá má rovnakú právnu silu ako záväzné primárne
právo (článok 6 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ), platí, že EDĽP sa musí na základe zásady homogenity
podľa článku 52 ods. 3 prvej vety Charty považovať za minimálny štandard ochrany základných práv
na úrovni Únie.

128 — Stanovisko 1/91 (EU:C:1991:490, bod 21) a stanovisko 1/09 (EU:C:2011:123, bod 65).
129 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
      America a i. (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
130 — O zohľadnení osobitného postavenia členských štátov s ohľadom na EDĽP, prípadne požadovanému v tejto súvislosti, pozri nižšie body 249
      až 277 tohto stanoviska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      35
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

204. V tejto súvislosti nemôže byť prípadný spor medzi niektorým základným právom zaručeným
v EDĽP a ustanovením primárneho práva Únie vyriešený samotným poukázaním na formálne nižšie
postavenie EDĽP vo vzťahu k zakladacím zmluvám Únie 131. Z článku 6 ods. 3 ZEÚ a z článku 52
ods. 3 prvej vety Charty základných práv naopak vyplýva, že základné práva zaručené v EDĽP sa
musia pri výklade a uplatňovaní primárneho práva Únie zohľadniť a musí sa vždy hľadať šetrná
rovnováha medzi týmito základnými právami a dotknutými ustanoveniami primárneho práva.

205. Zamýšľaným pristúpením Únie k EDĽP sa na tejto povinnosti zabezpečovať šetrnú rovnováhu,
ktorú možno už teraz dovodiť z článku 6 ods. 3 ZEÚ a z článku 52 ods. 3 prvej vety Charty základných
práv, nič nemení.

206. Je možné, že ESĽP nebude rovnováhu medzi požiadavkami na ochranu základných práv na jednej
strane a všeobecným záujmom alebo tiež hospodárskymi záujmami na strane druhej vždy definovať
rovnakým spôsobom, ako tomu doteraz bolo v judikatúre Súdneho dvora 132. V tomto rozsahu môže
budúca záväznosť judikatúry ESĽP pre inštitúcie Únie v dôsledku pristúpenia Únie k EDĽP skutočne
viesť k určitému posunutiu dôrazu, napríklad vo vzťahu medzi základnými právami a základnými
slobodami v rámci európskeho vnútorného trhu. Tento možný vývoj by však bol nevyhnutným
dôsledkom pristúpenia Únie k EDĽP a uznania jurisdikcie ESĽP, tak ako ich autori Lisabonskej
zmluvy predpokladajú v článku 6 ods. 2 prvej vete ZEÚ a v článku 1 písm. a) protokolu č. 8 133.

207. Napokon v prípade, ak Únia pristúpi v súlade s návrhom dohody k EDĽP, nehrozí nijaké
nebezpečenstvo pre priamy účinok ani pre prednosť práva Únie.

3. Mechanizmy pre správne určenie žalovaného v konaniach na ESĽP

208. Po tretie sa treba napokon zaoberať požiadavkami článku 1 písm. b) protokolu č. 8. Podľa tohto
ustanovenia musia byť charakteristické znaky Únie a práva Únie zachované „so zreteľom na
mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby žaloby podané štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi,
a žaloby podané jednotlivcami boli správne adresované členským štátom a/alebo Únii v závislosti od
povahy veci“.

209. Na rozdiel od toho, čo by pri zbežnom pohľade mohlo naznačovať najmä nemecké znenie
článku 1 písm. b) protokolu č. 8, v tejto súvislosti nejde ani tak o podávanie („Übermittlung“)
sťažností vo vlastnom slova zmysle, ale skôr o správne určenie zodpovedného žalovaného. Ako sa
ukazuje pri pohľade na ostatné jazykové znenia príslušného ustanovenia a v konečnom dôsledku na
francúzske a anglické znenie 134, ide o to, aby sa zabezpečilo, že sťažnosti podané na ESĽP budú
v závislosti od skutkového stavu správne namierené proti členským štátom alebo Únii, prípadne proti
členským štátom aj Únii, teda zjednodušene, aby boli namierené proti správnemu žalovanému alebo
žalovaným.

131 — Pozri    v    tomto     zmysle     tiež    rozsudok    Kadi     a    Al    Barakaat   International   Foundation/Rada       a     Komisia
      (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, body 285 a 304), v ktorom Súdny dvor spresnil, že medzi ústavné zásady Únie patrí aj to, že
      všetky akty Únie musia rešpektovať základné práva, a ochrana základných práv je jedným zo základov Únie.
132 — Na dokreslenie tejto problematiky pozri tiež napríklad rozsudky Schmidberger (C-112/20, EU:C:2003:333), Omega
      (C-36/02, EU:C:2004:614), International Transport Workers’ Federation a Finish Seamen’s Union („Viking“, C-438/05, EU:C:2007:772),
      Laval a Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008/85) a Digital Rights Ireland (C-293/12
      a C-594/12, EU:C:2014:238).
133 — O uznaní jurisdikcie ESĽP pozri tiež vyššie najmä body 163 a 171 tohto stanoviska.
134 — Francúzske znenie: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement
      contre …“, anglické znenie: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to …“
      a nemecké znenie: „um sicherzustellen, dass Beschwerden von Nichtmitgliedstaaten und Individualbeschwerden … ordnungsgemäß
      übermittelt werden“ (kurzívou zvýraznila autorka tohoto stanoviska).

36                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

210. Táto požiadavka stanovená v článku 1 písm. b) protokolu č. 8 je súčasťou osobitného kontextu:
v záležitostiach Európske únie, kde dochádza často ku komplexnej súhre aktov a právomocí Únie
a členských štátov, predovšetkým platí, že členské štáty sú spravidla zapojené do uplatňovania práva
Únie. Vzniká tak nesúrodá situácia, ktorá je pre systém EDĽP neobvyklá a v ktorej jedna alebo viacero
zmluvných strán EDĽP vydáva predpisy (členské štáty primárne právo Únie, inštitúcie Únie sekundárne
právo Únie), ktoré následne vykonáva jeden alebo viacero iných zmluvných strán EDĽP (niekedy
samotná Únia, často však vnútroštátne orgány) 135. To môže viesť k problémom pri určovaní, kto je
tým správnym žalovaným v konaniach začatých na ESĽP, ktoré súvisia s právom Únie.

211. Požiadavka na stanovenie „nevyhnutných mechanizmov“ na výber správneho žalovaného, ktorý je
podľa článku 1 písm. b) protokolu č. 8 predpokladom pre pristúpenie Únie k EDĽP, sa musí
posudzovať v týmto súvislostiach. Táto požiadavka je založená na dvoch cieľoch. Po prvé takéto
opatrenia zabezpečujú EDĽP účinný dohľad v rámci konania o individuálnej sťažnosti (článok 34
EDĽP), pokiaľ by sa voči jednotlivcom malo použiť právo Únie spôsobom, ktoré je údajne v rozpore
s EDĽP; rovnako tak môžu ostatné zmluvné strany EDĽP efektívnejšie využiť svoje kontrolné úlohy
prostredníctvom medzištátnej sťažnosti (článok 33 EDĽP) 136. Po druhé je zabezpečené, že právo Únie
môže Únia a jej členské štáty účinne brániť voči prípadným námietkam, že nie je v súlade s EDĽP.

212. Na uskutočnenie oboch cieľov slúžia pravidlá obsiahnuté v návrhu dohody a týkajúce sa
pripísateľnosti aktov, opatrení a opomenutí Únie a jej členských štátov (článok 1 ods. 3 prvá veta
a článok 1 ods. 4 prvá veta tohto návrhu) v spojení s inštitútom spolužalovaného (článok 3 návrhu).

a) Zabezpečenie účinného dohľadu v kontrolnom systéme EDĽP

213. Pokiaľ ide o prvý z oboch cieľov sledovaných článkom 1 písm. b) protokolu č. 8 – t. j.
zabezpečenie účinného dohľadu v kontrolnom systéme EDĽP – pravidlá pripísateľnosti obsiahnuté
v návrhu dohody zabezpečujú, že nemôžu vzniknúť nijaké pochybnosti o tom, proti ktorému
žalovanému majú jednotlivci alebo zmluvné strany EDĽP namieriť svoje sťažnosti, ktorými namietajú,
že právom Únie alebo pri jeho vykonávaní došlo k porušeniu EDĽP.

214. Podľa uvedených pravidiel pripísateľnosti je Únia zodpovedná len za akty, opatrenia alebo
opomenutia vlastných inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr, vrátane osôb, ktoré konajú ich menom
(článok 1 ods. 3 prvá veta návrhu dohody), pričom akty, opatrenia alebo opomenutia vnútroštátnych
orgánov sa pripisujú len členským štátom, a to aj vtedy, ak nastanú pri vykonávaní práva Únie
(článok 1 ods. 4 prvá veta návrhu dohody).

215. Súčasne inštitút spolužalovaného zabezpečuje účinné naplňovanie rozsudkov ESĽP, v ktorých sa
konštatuje porušenie EDĽP právom Únie alebo pri jeho uplatňovaní (článok 46 ods. 1 EDĽP).

— Únii je podľa článku 3 ods. 2 návrhu dohody prisúdená úloha spolužalovaného, pokiaľ sťažovateľ,
  ktorý namieta porušenie EDĽP zo strany vnútroštátnych orgánov, v konečnom dôsledku
  spochybňuje zlučiteľnosť práva Únie s EDĽP 137, najmä ak k údajnému porušeniu EDĽP zo strany
  vnútroštátnych orgánov sa mohlo zabrániť len nedodržaním určitej povinnosti vyplývajúcej z práva
  Únie.

135 — Vysvetľujúca správa, bod 38.
136 — Pozri tiež bod 39 vysvetľujúcej správy, kde sa hovorí o zamedzovaní medzerám v systéme EDĽP v súvislosti s účasťou, zodpovednosťou
      a záväznosťou rozsudkov (francúzsky: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation, à la responsabilité et
      à l’opposabilité“).
137 — Na dokreslenie pozri v tomto ohľade rozsudok ESĽP z 30. júna 2005, Bosphorus/Írsko (č. 45036/98, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí
      2005-VI), a rozhodnutie z 20. januára 2009, Cooperative Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij a i./Holandsko
      (sťažnosť č. 13645/05).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          37
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

— Úloha spolužalovaného naproti tomu podľa článku 3ods. 3 návrhu dohody pripadne členským
  štátom, pokiaľ sťažovateľ, ktorý namieta porušenie EDĽP zo strany inštitúcií, orgánov, úradov
  a agentúr Únie, v konečnom dôsledku spochybňuje zlučiteľnosť Zmluvy o EÚ, Zmluvy o FEÚ
  alebo iných ustanovení primárneho práva 138, osobitne ak sa údajnému porušeniu EDĽP mohlo
  zabrániť len nedodržaním určitej povinnosti vyplývajúcej z primárneho práva Únie.

216. Zjednodušene povedané, žalovaný bude ten, komu možno inkriminovaný akt, opatrenie alebo
opomenutie pripísať, zatiaľ čo úloha spolužalovaného pripadne tomu, kto má právomoc vykonať
prípadné zmeny ustanovení práva Únie súvisiacich s daným aktom, opatrením alebo opomenutím 139:
v prípade sekundárneho práva Únie je to samotná Únia, v prípade primárneho práva Únie sú to
členské štáty Únie.

217. Problémy nepochybne môže spôsobiť to, že podľa návrhu dohody nie je nijaká zmluvná strana
EDĽP povinná prijať úlohu spolužalovaného v konaní prebiehajúcom na ESĽP 140. V tejto súvislosti je
teoreticky možné, že niektorá zmluvná strana EDĽP – či už Únia alebo členský štát Únie – nepodá
sama od seba návrh na vstup do konania ako spolužalovaná alebo nevyhovie výzve ESĽP, aby do
konania vstúpila ako spolužalovaná, aj keď pre to budú splnené predpoklady podľa článku 3 ods. 2
prípadne ods. 3 návrhu dohody. V takomto prípade vzniká nebezpečenstvo, že rozsudok ESĽP,
v ktorom sa bude konštatovať porušenie EDĽP pripadajúce na vrub právu Únie, nebude možné
spoľahlivo naplniť, lebo pre toho, komu prislúcha vykonanie zmeny práva Únie, nebude
rozsudok ESĽP záväzný kvôli jeho neúčasti na konaní ako spolužalovaný.

218. Na prvý pohľad by bolo možné tento problém vyriešiť najlepšie tak, že by účasť na konaní
začatom na ESĽP v postavení spolužalovaného bola povinná tak pre Úniu, ako aj pre jej členské štáty,
hneď sú na to splnené vecné predpoklady podľa článku 3 ods. 2 prípadne ods. 3 návrhu dohody. Takéto
zautomatizovanie inštitútu spolužalovaného – napríklad predvolaním na ESĽP – by sa však mohlo
dostať do rozporu s autonómiou právneho poriadku Únie 141, lebo by už potom nebolo v rukách
orgánov pôsobiacich v rámci Únie (či už na úrovni Únie alebo na úrovni členských štátov) na vlastnú
zodpovednosť a záväzne posúdiť, či je právo Únie dotknuté a či je nevyhnutné toto právo Únie
na ESĽP obhajovať.

219. Vyjednávači tieto protichodné záujmy zohľadnili, keď stanovili, že pri príležitosti podpisu dohody
o pristúpení Únia vykoná jednostranné vyhlásenie 142. V zamýšľanom vyhlásení sa Únia zaviaže okrem
iného k tomu, že zabezpečí, že v konaní na ESĽP podá návrh na vstup do konania ako spolužalovaná
alebo vyhovie výzve ESĽP, aby vstúpila do konania ako spolužalovaná, ak budú na to splnené
predpoklady stanovené v článku 3 ods. 2 dohody o pristúpení. Tým bude jednak zachovaná autonómia
práva Únie a jednak sa zabezpečí, že pre Úniu ako spolužalovanú budú záväzné všetky rozsudky ESĽP,
k naplneniu ktorých sa budú vyžadovať akty inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie.

220. Je pravda, že v návrhu dohody a v dokumentoch k nemu pripojených nie je upravené nijaké
porovnateľné zaväzujúce vyhlásenie členských štátov Únie pre prípad, že by na ESĽP išlo o zlučiteľnosť
primárneho práva Únie s EDĽP. Z hľadiska práva Únie však takýto záväzok členských štátov nie je
nevyhnutne potrebný, lebo tieto členské štáty budú z dôvodu svojej povinnosti lojality podľa článku 4
ods. 3 ZEÚ nútené vstúpiť ako spolužalovaní do všetkých konaní na ESĽP, v ktorých pre to budú
splnené predpoklady podľa článku 3 ods. 3 návrhu dohody. To platí o to viac, keď inštitúcia Únie
vyzve členské štáty, aby podali na ESĽP návrh na vstup do konania ako spolužalovaní.

138 — Aj takýto problém už v minulosti nastal; pozri rozsudok ESĽP z 18. februára 1999, Matthews/Spojené kráľovstvo (sťažnosť č. 24833/94,
      Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 1999-I).
139 — Pozri v tomto zmysle bod 56 posledná veta vysvetľujúcej správy.
140 — Bod 53 vysvetľujúcej správy.
141 — O zásade autonómie pozri vo všeobecnosti bod 159 tohto stanoviska.
142 — Príloha II k záverečnej správe.

38                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

b) Zabezpečenie účinnej obhajobu práva Únie na ESĽP

221. Pokiaľ ide o druhý z oboch cieľov článku 1 písm. b) protokolu č. 8 – t. j. zabezpečenie účinnej
obhajoby práva Únie na ESĽP – na naplnenie tohto cieľa je potrebné, aby Únia a jej členské štáty mali
skutočnú možnosť vstúpiť do konania na ESĽP, ak to považujú za potrebné.

i) Neexistencia dostatočných informácií o konaniach prebiehajúcich na ESĽP

222. Účinná obhajoba práva Únie v prvom rade predpokladá, že Únia bude spoľahlivo informovaná
o všetkých konaniach prebiehajúcich na ESĽP proti niektorému alebo niektorým jej členským štátom,
v ktorých pripadá do úvahy jej účasť ako spolužalovanej podľa článku 3 ods. 2 návrhu dohody.
Rovnako tak musia byť členské štáty Únie upovedomené o všetkých konaniach prebiehajúcich
na ESĽP proti Únii, v ktorých by sa podľa článku 3 ods. 3 návrhu dohody mohli zúčastniť ako
spolužalovaní.

223. Ako vyplýva z vysvetľujúcej správy k návrhu dohody, vyjednávači zjavne vychádzajú z toho, že
existujúci systém zverejňovania všetkých sťažností predložených ESĽP, ktoré boli príslušnému
žalovanému doručené, je schopný zabezpečiť sprístupnenie požadovaných informácií 143.

224. V súvislosti s tým treba poznamenať, že v súčasnosti na ESĽP neprebieha – na rozdiel od toho, čo
Komisia uviedla na pojednávaní – nijaké systematické zverejňovanie všetkých predložených sťažností,
a to ani tých, ktoré už boli žalovanému doručené. ESĽP predovšetkým nemá k dispozícii, na rozdiel
od Súdneho dvora, ktorý využíva Úradný vestník Európskej únie, nijakú oficiálnu a pravidelne vydávanú
publikáciu, v ktorej by sa uvádzali jednotlivé veci so spresnením predmetu sporu. Ani pomocou
vyhľadávacieho portálu ESĽP („HUDOC“), ktorý je voľne prístupný na Internete, nemožno
vyhľadať – na rozdiel od internetových stránok Súdneho dvora – nijaký systematický prehľad všetkých
prebiehajúcich vecí a doručených sťažností. Ďalej nie je zrejme upravené, že by ESĽP automaticky
oznamoval Únii všetky sťažnosti, ktoré doručil jednému alebo viacerým jej členským štátom, a ani sa
naopak nepredpokladá, že by všetky sťažnosti doručené Únii boli systematicky oznamované štátom
Únie.

225. Za týchto okolností sa v súčasnosti nemožno domnievať, že by systém doručovania
a zverejňovania podaných sťažností uplatňovaný na ESĽP bol vhodný na to, aby potenciálnych
spolužalovaných spoľahlivo informoval o všetkých konaniach, v ktorých by prípadne mohli podať
návrh na vstup do konania podľa článku 3 ods. 5 prvej vety návrhu dohody.

226. Niektorí účastníci konania zastávajú názor, že členské štáty a inštitúcie Únie sú na základe svojej
povinnosti lojality stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ povinné sa navzájom informovať o všetkých
sťažnostiach, ktoré im ESĽP doručí, pričom by táto povinnosť mala byť ešte prípadne konkretizovaná
v interných vykonávacích opatreniach Únie k dohode o pristúpení.

227. S týmto názorom nesúhlasím. Možnosť uplatnenia procesných práv potenciálnych
spolužalovaných na ESĽP nemôže závisieť od toho, že sa o existencii konania o sťažnosti so vzťahom
k právu Únie dozvedia nepriamo, prostredníctvom iného účastníka konania. Aby sa plne zabezpečil
užitočný účinok, pokiaľ ide o možnosti procesného účastníctva Únie či prípadne jej členských štátov
podľa článku 3 ods. 2, 3 a 5 návrhu dohody a aby im bola umožnená obhajoba práva Únie pred ESĽP
za čo najlepších podmienok, musí ESĽP sám automaticky upovedomiť Úniu o všetkých sťažnostiach,
ktoré doručil jednému alebo viacerým jej členským štátom, a naopak systematicky informovať všetky
členské štáty Únie o všetkých sťažnostiach, ktoré sú doručované Únii. V dobe elektronickej
komunikácie a digitalizovanej správy spisov sa táto povinnosť nemôže považovať za nadmernú

143 — Vysvetľujúca správa, bod 52 posledná veta.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                  39
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

administratívny záťaž pre ESĽP. Pre porovnanie treba uviesť, že aj samotný Súdny dvor poskytuje
v praxi dôležité informácie všetkým tým, ktorí by prípadne mohli mať právo zúčastniť sa na konaní 144,
a v každom prípade túto činnosť neponecháva na žalobcovi alebo žalovanom v konaní, ktoré pred ním
prebieha.

228. Neexistenciu systematického poskytovania informácii Únii a jej členským štátom o sťažnostiach
doručovaných hlavnému žalovanému nemožno kompenzovať tým, že ESĽP môže podľa článku 3
ods. 5 prvej vety návrhu dohody v príslušných konaniach vyzvať zmluvnú stranu, aby vstúpila do
konania ako spolužalovaný. Podľa uvedeného ustanovenia totiž nie je ESĽP povinný takýto výzvu
uskutočňovať systematicky, no má priestor na vlastné uváženie pri výbere vecí, v ktorých bude takúto
výzvu považovať za nevyhnutnú.

ii) Právomoc ESĽP vykonávať preskúmanie prijateľnosti návrhu na vstup spolužalovaného do konania

229. Účinná obhajoba práva Únie okrem toho predpokladá, že sa Únia môže zúčastňovať na všetkých
konaniach na ESĽP, v ktorých podľa nej ide o zlučiteľnosť práva Únie s EDĽP. Rovnako tak musia mať
členské štáty Únie možnosť zúčastňovať sa na všetkých konaniach na ESĽP, v ktorých podľa nich ide
o zlučiteľnosť práva Únie s EDĽP.

230. Z článku 3 ods. 5 tretej vety návrhu dohody však vyplýva, že ESĽP má mať právomoc podrobiť
návrhy Únie a jej členských štátov na vstup do konania v postavení spolužalovaných obsahovému
preskúmaniu ich prijateľnosti. Tým sa ESĽP poskytne priestor na uváženie, pokiaľ ide o vstup
spolužalovaného do konania. Je pravda, že niektorí účastníci konania sa pokúsili význam uvedeného
priestoru na uváženie relativizovať. Celkovo sa však účastníci konania zďaleka nezhodli na tom, kam
až má priestor na uváženie siahať 145. To ukazuje, že možnosti procesného účastníctva potenciálnych
spolužalovaných na základe predpokladaného preskúmavania prijateľnosti návrhu sú spojené
s výraznou neistotou.

231. Domnievam sa, že toto preskúmanie prijateľnosti návrhu môže ohroziť cieľ stanovený v článku 1
písm. b) protokolu č. 8, ktorým je účinná obhajoba práva Únie. Hoci sa dá očakávať, že ESĽP vo
všeobecnosti návrhu na vstup spolužalovaného do konania vyhovie, nemožno vylúčiť, že by v určitých
prípadoch mohol dôvody predložené na podporu takéhoto návrhu považovať za neprijateľné. Potom
by Únia a prípadne členské štáty boli z účasti na konaniach pred ESĽP vylúčené, aj keď by považovali
za nutné právo Únie v tomto konaní obhajovať.

232. Takýto stav by napokon nebol zlučiteľný ani s autonómiou právneho poriadku Únie. Táto
autonómia predpokladá, že Únia a prípadne jej členské štáty rozhodnú na vlastnú zodpovednosť a bez
spolurozhodovacieho oprávnenia orgánov stojacich mimo systém Únie o tom, či sa určitá vec dotýka
práva Únie, a či sa preto vyžaduje ich účasť v konaní v postavení spolužalovaného.

233. Tento zjavný nedostatok pri úprave inštitútu spolužalovaného, ako je stanovený v návrhu dohody,
nemožno vyvážiť tým, že zmluvné strany EDĽP majú podľa článku 36 ods. 2 EDĽP možnosť zúčastniť
sa na konaní prebiehajúcom na ESĽP ako „tretia strana“. Ani takýto prístup tretej strany do konania
totiž nie je podľa naposledy uvedeného ustanovenia vôbec automatický, ale je ponechaný na voľné
uváženie ESĽP („môže“).

144 — Na tento účel je o každej veci prebiehajúcej na súdoch Únie uverejnené oznámenie na internetových stránkach Súdneho dvora
      a v Úradnom vestníku Európskej únie už v počiatočnom štádiu konania.
145 — Zatiaľ čo niektorí účastníci konania sa domnievali, že ESĽP by sa mal podľa článku 3 ods. 5 tretej vety návrhu dohody len uistiť o tom, či je
      návrh vôbec odôvodnený, ostatní účastníci konania zastávali názor, že by ESĽP mal navyše vecne preskúmať, či sú predložené dôvody na
      prvý pohľad opodstatnené.

40                                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

234. V tejto súvislosti môže byť zaujímavé vykonať porovnanie s procesnými ustanoveniami, ktoré
platia pre Súdny dvor. Tieto procesné ustanovenia priznávajú inštitúciám Únie podieľajúcim sa na
legislatívnom procese, ako aj členským štátom právo zúčastniť sa na všetkých prebiehajúcich
konaniach bez preukázania oprávneného záujmu, s tým, že toto právo nie je obmedzené nijakou
formou uváženia alebo overovaním prijateľnosti návrhu zo strany Súdneho dvora 146. To je výrazom
osobitnej zodpovednosti uvedených inštitúcií Únie a členských štátov za právny poriadok Únie.

c) Zhrnutie

235. Zamýšľaný inštitút spolužalovaného upravený v článku 3 návrhu dohody možno považovať za
zlučiteľný s článkom 1 písm. b) protokolu č. 8 len vtedy, ak je zabezpečené, že potenciálni
spolužalovaní budú systematicky a bez výnimky informovaní o existencii všetkých konaní, v ktorých
by mohli podať návrh na vstup do konania podľa článku 3 ods. 5 prvej vety návrhu dohody, a že
prípadné návrhy na vstup do konania nebudú podliehať nijakému preskúmaniu prijateľnosti zo
strany ESĽP podľa článku 3 ods. 5 tretej vety uvedeného návrhu.

4. Predbežný záver

236. Skrátka treba uviesť, že o zlučiteľnosti návrhu dohody s charakteristickými znakmi Únie a práva
Únie možno uvažovať len vtedy, ak bude návrh zmenený spôsobom naznačeným v bodoch 179, 184
a 235 vyššie.

E – Nevyhnutné opatrenia pre účasť Únie v kontrolných orgánoch EDĽP

237. Článok 1 písm. a) protokolu č. 8 ďalej vyžaduje, aby zamýšľanou dohodou o pristúpení boli
zachované charakteristické znaky Únie a práva Únie „so zreteľom na osobitné formy možnej účasti
Únie v kontrolných orgánoch“ EDĽP.

238. V dôsledku zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP sa bude Únia zúčastňovať v oboch kontrolných
orgánoch dohovoru: v ESĽP, ktorý je súdnym kontrolným orgánom, a vo Výbore ministrov Rady
Európy, ktorý je politickým kontrolným orgánom.

1. Účasť Únie v ESĽP

239. Pokiaľ ide najprv o účasť Únie v ESĽP, zamýšľaný inštitút spolužalovaného a plánované predbežné
konanie, ktoré sú upravené v článku 3 návrhu dohody, tvoria osobitnú úpravu v zmysle článku 1
písm. a) protokolu č. 8. Ako už bolo uvedené na inom mieste, táto úprava je v zásade vhodná na
zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie s ohľadom na pristúpenie k EDĽP.
V súvislosti s fungovaním týchto inštitútov budú potrebné len určité čiastočné zmeny, doplnenia,
objasnenia 147.

240. Únia bude mať samozrejme tiež právo zúčastniť sa na voľbe sudcov ESĽP prostredníctvom
delegácie Európskeho parlamentu v Parlamentom zhromaždení Rady Európy (článok 6 návrhu dohody
a článok 22 EDĽP). To isté platí pre právo Únie navrhnúť vlastných kandidátov na funkciu sudcu ESĽP.
Osobitné opatrenia na zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie nie sú v tejto súvislosti

146 — Pokiaľ ide o účasť na konaní o prejudiciálnej otázke, pozri článok 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie; čo sa týka účasti na konaní
      o priamej žalobe a o kasačnom opravnom prostriedku, pozri článok 40 ods. 1 uvedeného štatútu a článok 131 ods. 2 Rokovacieho poriadku
      Súdneho dvora.
147 — V tomto ohľade pozri body 135, 179, 184 a 235 tohto stanoviska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       41
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

potrebné. S ohľadom na článok 1 písm. a) protokolu č. 8 naopak postačuje, že sa Únia – ako je
stanovené v návrhu dohody – zúčastní na voľbe sudcov ESĽP ako rovnoprávna zmluvná strana ESĽP
a že sa sudca vymenovaný na jej návrh bude podieľať na rozhodovacej činnosti ESĽP ako jeho
rovnoprávny člen 148.

2. Účasť Únie vo Výbore ministrov Rady Európy

241. Pokiaľ ide ďalej o účasť Únie vo Výbore ministrov, článok 7 návrhu dohody v spojení so
zamýšľaným „pravidlom č. 18“ 149 obsahuje určité osobitné ustanovenia týkajúce sa väčšiny, ktorá sa
požaduje pri prijímaní rozhodnutí tohto orgánu v rámci plnení jeho úlohy pri dohľade nad výkonom
právoplatných rozsudkov ESĽP (článok 46 ods. 2 až 5 EDĽP) a nad splnením podmienok zmieru
(článok 39 ods. 4 EDĽP) v prípadoch, v ktorých je Únia stranou.

242. Odsek 2 pravidla č. 18 konkrétne stanovuje, že pre záverečné ustanovenia Výboru ministrov na
účely predloženia veci ESĽP postačujú hlasy jednej štvrtiny zástupcov, ktorí sú oprávnení zúčastniť sa
na zasadaniach. Už takáto „malá menšina“ vo Výbore ministrov môže podľa uvedeného ustanovenia
dať ESĽP podnet na začatie konania o porušení EDĽP a konania o výklade rozsudkov.

243. Tieto osobitné ustanovenia boli prijaté preto, lebo Únia a jej členské štáty budú na základe svojej
povinnosti lojality stanovenej v práve Únie (článok 4 ods. 3 ZEÚ) hlasovať vo Výbore ministrov
spoločne, ak pôjde o potenciálne porušenie EDĽP v súvislosti s právom Únie 150. Aby sa Výboru
ministrov napriek tomu umožnila účinná externá kontrola aktov, opatrení a opomenutí Únie a jej
členských štátov, pravidlá hlasovania by museli byť nastavené tak, aby samotná Únia nemohla
prijímanie rozhodnutí blokovať 151.

244. Treba pripustiť, že uvedené osobitné ustanovenia vedú k tomu, že zmluvným štátom Rady Európy,
ktoré nie sú členskými štátmi Únie, je pri práci Výboru ministrov, priznaná osobitná váha v prípadoch,
keď ide o dohľad nad dodržovaním povinností Únie vyplývajúcich z EDĽP. Tieto osobitné ustanovenia
môžu viesť k tomu, že Únia a jej členské štáty budú pri dohľade nad rozsudkami a nad zmierom
v prípadoch, keď je Únia stranou, „prehlasované“, aj keď čisto matematicky tvoria väčšinu. Keďže
Výbor ministrov je politickým orgánom, nemožno navyše vylúčiť, že zmluvné štáty, ktoré nie sú
členmi Únie, budú pri hlasovaní v prípade nezhody postupovať bez nevyhnutného zohľadnenia
charakteristických znakov Únie a práva Únie.

245. Skutočnosť, že zmluvné štáty Rady Európy, ktoré nie sú členmi Únie, môžu vyvolať také
rozhodnutia proti vôli Únie a jej členských štátov, ak sa domnievajú, že Únia nesplnila svoje
povinnosti ktoré jej vyplývajú z rozsudku ESĽP alebo z urovnania sporu zmierom, ktorý uzavrela, však
vyplýva z povahy systému kolektívnej záruky s účinnou externou kontrolou 152. Bez zamýšľaných
osobitných ustanovení by Únia a jej členské štáty mali v Rade ministrov vo vlastnej veci právo veta, čo
by nakoniec malo pre systém externej kontroly absurdné dôsledky.

246. Nebezpečenstvo, že nebudú zachované charakteristické znaky Únie a práva Únie sa napriek tomu
nejaví ako veľké, lebo Výbor ministrov nerozhoduje sám s konečnou platnosťou o tom, že Únia riadne
naplnila rozsudok, ktorý bol voči nej vydaný, alebo či riadne splnila podmienky zmieru, ktorý uzavrela.
Prípadné politicky motivované rozhodnutie Výboru ministrov vedie naopak len k tomu, že ESĽP bude
(opätovne) poverený právnym posúdením veci.

148 — Bod 77 vysvetľujúcej správy.
149 — Toto nové procesné pravidlo má nadpis „Rozsudky a urovnanie sporu zmierom vo veciach, v ktorých je Európska únia stranou“ a má byť
      doplnené k „Pravidlám Výboru ministrov pre dohľad nad výkonom rozsudkov a nad splnením podmienok zmieru“(pozri prílohu III
      záverečnej správy).
150 — Bod 82 vysvetľujúcej správy.
151 — Body 84 až 92 vysvetľujúcej správy.
152 — Význam účinného a spravodlivého dohľadu zo strany Výboru ministrov je tiež zdôraznený v bode 27 Brightonskej deklarácie.

42                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                    STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                            KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

247. Možno teda zhrnúť, že ustanovenie týkajúce sa práce Výboru ministrov sa javí ako primerané na
zabezpečenie toho, že sa zohľadnia osobitosti Únie v súvislosti s jej účasťou v orgánoch EDĽP.
Zlučiteľnosť týchto ustanovení so Zmluvami nevyvoláva nijaké pochybnosti.

3. Predbežný záver

248. Vzhľadom na vyššie uvedené teda neexistujú (s výnimkou mojich poznámok v bodoch 135, 179,
184 a 235 vyššie a v bode 265 nižšie tohto stanoviska) nijaké náznaky toho, že by ustanovenia o účasti
Únie v kontrolných orgánoch EDĽP obsiahnuté v návrhu dohody nezohľadňovali charakteristické znaky
Únie a práva Únie alebo že by mohli byť inak so Zmluvami nezlučiteľné.

F – Zohľadnenie osobitného postavenia členských štátov s ohľadom na EDĽP

249. Podľa článku 2 druhej vety protokolu č. 8 je napokon potrebné zabezpečiť, aby sa zamýšľaná
dohoda o pristúpení nedotýkala „osobitného postavenia členských štátov“ Únie s ohľadom na EDĽP,
a to najmä v troch ohľadoch:

— po prvé s ohľadom na dodatkové protokoly k EDĽP (oddiel 1 nižšie),

— po druhé s ohľadom na prípadné naliehavé opatrenia prijaté členskými štátmi Únie na základe
  článku 15 EDĽP (oddiel 2 nižšie) a

— po tretie s ohľadom na prípadné výhrady, ktoré vzniesli členské štáty Únie podľa článku 57 EDĽP
  (oddiel 3 nižšie).

250. Okrem toho sa bude potrebné v krátkosti zaoberať možným nebezpečenstvom pre osobitné
postavenie členských štátov v rámci EDĽP v súvislosti s inštitútom spolužalovaného (oddiel 4 nižšie).

1. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na dodatkové protokoly k EDĽP

251. Pokiaľ ide najprv o osobitné postavenie členských štátov Únie s ohľadom na dodatkové protokoly
k EDĽP, treba pripomenúť, že nie všetky členské štáty tieto právne inštrumenty ratifikovali 153.
V dôsledku toho má článok 2 druhá veta protokolu č. 8 za cieľ zabezpečiť, aby pristúpenie Únie
k EDĽP neviedlo nepriamo k tomu, že by sa členské štáty zaviazali k dodatkovým protokolom
k EDĽP, ktorej zmluvnou stranou (doposiaľ) samé nie sú.

252. Zamýšľaná dohoda o pristúpení však v každom prípade povedie len k pristúpeniu Únie k prvému
a k šiestemu dodatkovému protokolu k EDĽP. Stranami týchto dvoch protokolov sú už všetky členské
štáty Únie. Doposiaľ teda neexistuje nijaké „osobitné postavenie členských štátov“, ktoré by mohlo byť
zamýšľaným pristúpením Únie k EDĽP dotknuté.

253. Otázka, či je prípadné neskoršie pristúpenie Únie k ďalším dodatkovým protokolom k EDĽP,
ktorých stranou by neboli všetky členské štáty Únie, zlučiteľné s normami primárneho práva
obsiahnutými v článku 2 druhej vete protokolu č. 8, sa nemusí v tomto konaní o vydaní stanoviska
riešiť, lebo v tejto chvíli ide len o čisto hypotetickú otázku, ktorá nie je predmetom prebiehajúceho
procesu pristúpenia. Bez ohľadu na to prislúcha len členským štátom – s ohľadom na zvláštnu

153 — Dodatkové protokoly č. 4, 7, 12 a 13 k EDĽP ešte neboli ratifikované všetkými členskými štátmi Únie.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                          43
 ---pagebreak---                  STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                          KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

požiadavku na ratifikáciu podľa článku 218 ods. 8 druhý pododsek druhej vety ZFEÚ, časť vety sa
bodkočiarkou –, aby pri každom budúcom pristúpení Únie k niektorému z dodatkových protokolov
k EDĽP zabezpečili súdržnosť medzi medzinárodnými záväzkami, ktoré na seba vezme Únia, a svojimi
vlastnými záväzkami.

254. Pre úplnosť treba pripomenúť, že právo Únie sa po hmotnoprávnej stránke už dlhú dobu inšpiruje
dodatkovými protokolmi k EDĽP, aj keď ich stranou nie sú všetky členské štáty. Tieto dodatkové
protokoly sú jednak zohľadnené v Charte základných práv 154 a jednak môžu zohrávať úlohu pri
určovaniu obsahu všeobecných právnych zásad práva Únie 155 (pozri tiež článok 6 ods. 3 ZEÚ).
Nemožno vylúčiť, že toto odkazovanie v práve Únie a súdmi Únie na obsah dodatkových protokolov
k EDĽP bude mať dopad na postavenie členských štátov – napríklad na ich povinnosti pri uplatňovaní
práva Únie v zmysle článku 51 Charty základných práv. Pritom ide len o jav, ktorý sa vyskytuje už pri
súčasnom stave práva Únie, a nie o dôsledok zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP.

255. Zo zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP teda celkovo nevyplývajú pre postavenie členských
štátov s ohľadom na dodatkové protokoly k EDĽP nijaké zmeny, ktorým má článok 2 druhá veta
protokolu č. 8 zabrániť.

2. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na článok 15 EDĽP

256. Pokiaľ ide ďalej o ustanovenie o naliehavej situácii uvedené v článku 15 EDĽP, zmluvným stranám
EDĽP umožňuje prijať v určitých medziach „opatrenia“ smerujúce k odstúpeniu od záväzkov
stanovených v EDĽP „v prípade vojny alebo akéhokoľvek iného verejného ohrozenia existencie štátu“.

257. Na tejto možnosti prijímať opatrenia v naliehavej situácii sa pristúpením Únie k EDĽP nič nemení.
Nijaké ustanovenie návrhu dohody neobmedzuje možnosť členských štátov využiť článok 15 EDĽP. Ani
skutočnosť, že sa EDĽP stane pristúpením Únie neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie
a podľa článku 216 ods. 2 ZFEÚ bude mať rovnako ako právo Únie prednosť pred vnútroštátnym
právom, 156 sa nedotkne uplatňovania opatrení v naliehavej situácii zo strany členských štátov. Rovnako
ako ostatné ustanovenia EDĽP bude totiž aj článok 15 EDĽP začlenený do práva Únie. Okrem iného
právo Únie obsahuje vlastné ustanovenia o naliehavej situácii, a to článok 347 ZFEÚ, ktoré je
porovnateľné s článkom 15 EDĽP a členským štátom v podstate dovoľuje rovnaké opatrenia, aké sú
prípustné aj podľa EDĽP.

258. Neexistuje teda nijaký dôvod na obavy, že by sa zamýšľané pristúpenie Únie k EDĽP mohlo
akýmkoľvek spôsobom dotknúť osobitného postavenia členských štátov s ohľadom na článok 15 EDĽP.

3. Osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na ich medzinárodnoprávne výhrady k EDĽP

259. Zostáva overiť, či návrhom dohody môže byť dotknuté osobitné postavenie členských štátov,
pokiaľ podľa článku 57 EDĽP vzniesli medzinárodnoprávnu výhradu ku ktorémukoľvek ustanoveniu
dohovoru. Túto problematiku možno skúmať z dvoch hľadísk: po prvé vo vzťahu k zásade spoločnej
zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného, ktorá je upravená v návrhu dohody [pozri oddiel a)
nižšie], a po druhé vo vzťahu k prednosti práva Únie pred vnútroštátnym právom, ktorá bude po
pristúpení Únie platiť aj pre EDĽP [pozri oddiel b) nižšie].

154 — Pozri najmä vysvetlenia k článkom 19, 50 a 52 Charty základných práv (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17).
155 — Pozri napríklad v súvislosti so všeobecnou právnou zásadou „non bis in idem“ rozsudky Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia
      (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P, EU:C:2002:582, bod 59) a Showa
      Denko/Komisia (C-289/04 P, EU:C:2006:431, bod 50).
156 — Pozri bod 198 tohto stanoviska.

44                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

a) Zásada spoločnej zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného

260. Jedným z cieľov úpravy obsiahnutej v článku 2 druhej vety protokolu č. 8 je zabrániť tomu,
aby ESĽP v dôsledku pristúpenia Únie k EDĽP konštatoval porušenie niektorého ustanovenia EDĽP
členským štátom Únie, aj keď tento členský štát ako zmluvná strana EDĽP vzniesol k takémuto
ustanoveniu medzinárodnoprávnu výhradu.

261. Nebezpečenstvo, že ESĽP takto rozhodne v neprospech členského štátu nie je na rozdiel od toho,
čo sa zrejme domnieva Komisia, vzhľadom na úpravu obsiahnutú v článku 1 ods. 3 a 4 návrhu dohody
úplne vylúčené.

262. Je pravda, že v článku 1 ods. 3 návrhu dohody je jasne stanovené, že Únia svojim pristúpením
k EDĽP preberá záväzky z EDĽP len vo vzťahu k aktom, opatreniam a opomenutiam vlastných
inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr alebo osôb konajúcich ich menom. Z článku 1 ods. 4 návrhu
dohody navyše vyplýva, že akty, opatrenia a opomenutia vnútroštátnych orgánov možno pripísať len
členským štátom Únie, a to aj vtedy, ak k ním dôjde pri uplatňovaní práva Únie.

263. K ústredným prvkom návrhu dohody však patrí už niekoľkokrát uvádzaný inštitút
spolužalovaného a s ním spojené pravidlo spoločnej zodpovednosti Únie a jedného alebo viacerých
členských štátov za prípadné porušenie EDĽP pri uplatňovaní práva Únie (článok 3 ods. 7 návrhu
dohody).

264. Vzhľadom na túto úpravu môžu nastať situácie, keď jeden alebo viacero členských štátov
v postavení spolužalovaných (článok 3 ods. 3 návrhu dohody) budú spolu s Úniou v rozsudku ESĽP
uznaní za zodpovedných za porušenie niektorého základného práva zaručeného v EDĽP, aj keď
samotné dotknuté členské štáty ako zmluvné strany ESĽP vzniesli k predmetnému ustanoveniu EDĽP
medzinárodnoprávnu výhradu. V tomto prípade by teda pristúpenie Únie k EDĽP a v nadväznosti na
neho pravidlo spoločnej zodpovednosti malo prípadne za následok rozšírenie zodpovednosti
dotknutých členských štátov nad rámec medzinárodnoprávnych záväzkov, ktoré na seba samé prevzali
ako zmluvné strany EDĽP.

265. Takáto úprava v návrhu dohody je v jasnom rozpore s článkom 2 druhou vetou protokolu č. 8,
podľa ktorého nesmie byť pristúpením Únie k EDĽP nijako dotknuté osobitné postavenie členských
štátov s ohľadom na EDĽP. Za týchto okolností môže Únia zamýšľanú dohodu o pristúpení uzatvoriť
len vtedy, ak v nej bude náležite objasnené, že zásadou spoločnej zodpovednosti žalovaného
a spolužalovaného nie sú dotknuté prípadné výhrady zmluvných strán v zmysle článku 57 EDĽP.

b) EDĽP ako súčasť práva Únie, pre ktoré platí zásada prednosti

266. Navyše je nepochybné, že pristúpenie Únie k EDĽP povedie aj vo vnútri Únie k posilneniu väzby
členských štátov na EDĽP v porovnaní so súčasným stavom práva. Ako už bolo viackrát uvedené,
EDĽP sa totiž pristúpením Únie stane neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie a podľa
článku 216 ods. 2 ZFEÚ bude mať rovnako ako právo Únie prednosť pred vnútroštátnym právom 157.

267. Je pravda, že vo väčšine prípadov to zrejme nebude mať praktický dopad, lebo právo Únie
priznáva bez ohľadu na pristúpenie Únie k EDĽP (článok 6 ods. 2 ZEÚ) množstvo základných práv,
ktoré poskytujú prinajmenšom rovnocennú, či dokonca vyššiu ochranu než základné práva zaručené
v EDĽP – buď v rámci Charty základných práv (článok 6 ods. 1 ZEÚ) alebo v podobe všeobecných

157 — Pozri bod 198 tohto stanoviska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                               45
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

právnych zásad (článok 6 ods. 3 ZEÚ). Týmito základnými právami Únie sú v podstate viazané všetky
členské štáty bez akýchkoľvek obmedzení pri uplatňovaní práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1
Charty, a to bez ohľadu na to, či ako zmluvné strany EDĽP vzniesli alebo nevzniesli k porovnateľným
ustanoveniam EDĽP alebo k ich dodatkovým protokolom medzinárodnoprávne výhrady.

268. Za predpokladu, že by došlo k danému nepravdepodobnému prípadu, že by určité základné právo
bolo priznané len EDĽP a zároveň by nebolo možné ho vyvodiť z Listiny základných práv alebo zo
všeobecných zásad práva Únie, potom by – pri uplatňovaní práva Únie – záväznosť tohto základného
práva pre členské štáty vyplývala z článku 216 ods. 2 ZFEÚ. V takomto prípade by teda členský štát
mohol byť v budúcnosti na základe práva Únie viazaný určitým ustanovením EDĽP, ku ktorému
prípadne vzniesol výhradu ako zmluvná strana EDĽP.

269. Tieto prípadné účinky článku 216 ods. 2 ZFEÚ na právne postavenie členských štátov však
spadajú do problematiky týkajúcej sa výlučne práva Únie, ktorá nemôže byť predmetom zamýšľanej
dohody o pristúpení, ale musí byť riešená len vo vnútri Únie v rámci autonómie práva Únie 158.
V súvislosti s týmto konaním o vydanie stanoviska postačuje konštatovať, že článok 2 druhá veta
protokolu č. 8 v nijakom prípade nevyžaduje, aby bola v návrhu dohody zakotvená súvisiaca úprava
týkajúca sa interných vzťahov medzi Úniou a jej členskými štátmi. Takáto úprava v návrhu dohody by
naopak bola nevyhnutne v rozpore s autonómiou práva Únie.

4. Osobitné postavenie členských štátov v rámci inštitútu spolužalovaného

270. Napokon treba ešte poukázať na skutočnosť, že vymenovanie hľadísk v článku 2 druhej vete
protokolu č. 8, v ktorých sa musí zachovať osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP,
nie je taxatívny (výraz „najmä“). Môžu teda existovať ešte ďalšie, výslovne neuvedené právne problémy
v súvislosti so zamýšľaným pristúpením Únie k EDĽP, ktoré so sebou prípadne prinášajú zásah do
osobitného postavenia členských štátov.

271. V tejto súvislosti je zrejme vhodné sa ešte raz v krátkosti pozastaviť nad inštitútom
spolužalovaného, ktorý je upravený v článku 3 návrhu dohody.

272. Ako už bolo uvedené, návrh dohody nepredvída nijakú automatickú účasť Únie a jej členských
štátov ako spolužalovaných na konaniach na ESĽP 159. V úplne nepravdepodobnom prípade, že by sa
Únia nemala zúčastniť ako spolužalovaná na konaní o sťažnosti smerujúcej proti jednému alebo
viacerým jej členským štátom, hoci by k tomu boli splnené predpoklady podľa článku 3 ods. 2 návrhu
dohody, by ESĽP nemohol nútiť Úniu k účasti na konaní. Musel by sa naopak obmedziť na
konštatovanie, že zodpovednými za prípadné porušenie EDĽP sú len žalovaný členský štát či štáty
(článok 46 ods. 1 EDĽP), aj keby k jeho porušeniu došlo pri uplatňovaní práva Únie.

273. Vedie toto zostatkové riziko, že samotné členské štáty budú prípadne musieť zodpovedať za
porušenie EDĽP vyplývajúce z práva Únie, k zásahu do postavenia členských štátov s ohľadom na EDĽP
v zmysle článku 2 druhej vety protokolu č. 8? Domnievam sa, že to tak nie je.

274. Na jednej strane toto riziko zodpovednosti členských štátov existuje už teraz aj bez pristúpenia
Únie k EDĽP. Uznáva sa totiž, že členské štáty Únie sa už za súčasného stavu nemôžu vyhnúť svojej
medzinárodnoprávnej zodpovednosti v rámci EDĽP prenesením zvrchovaných práv na Úniu.
V dôsledku toho už dnes možno začať konania o sťažnostiach pred ESĽP proti členským štátom Únie,
ktorých cieľom je rozhodnúť o zodpovednosti týchto členských štátov za údajné porušenie EDĽP

158 — Ak by sa táto problematika mala podrobne posudzovať, neúmerne by sa tak presiahol rámec tohto konania o vydanie stanoviska. Na tomto
      mieste možno len zdôrazniť, že je možné avšak nie nutné zohľadniť v rámci Únie právnu úvahu vyjadrenú v článku 2 druhej vete protokolu
      č. 8 pri výklade a uplatňovaní článku 216 ods. 2 ZFEÚ, a v prípade potreby obmedziť viazanosť členských štátov EDĽP, ktorý Únia bez
      obmedzenia ratifikovala.
159 — Pozri body 217 až 219 tohto stanoviska.

46                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                   STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                           KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

vyplývajúce z prenesenia zvrchovaných práv na Úniu. ESĽP takéto sťažnosti posudzuje, i keď doposiaľ
používa obmedzené kritérium pre posúdenie, ktoré je vyjadrené v judikatúre Bosphorus 160. Aj
keby ESĽP prišiel po pristúpení Únie k EDĽP s prísnejším kritériom, než aké bolo použité v judikatúre
Bosphorus, odnepamäti platiaca povinnosť členských štátov dodržiavať EDĽP – bez možnosti zbaviť sa
tejto povinnosti prenesením zvrchovaných práv na medzinárodné inštitúcie – by sa tým v podstate
vôbec nezmenila.

275. Na druhej strane zamýšľané jednostranné vyhlásenie Únie, ktorého text, ktorý patrí medzi
dokumenty pripojené k návrhu dohody, má Súdny dvor k dispozícii, poskytuje – pri súčasnom
zohľadnení autonómie práva Únie – primeranú záruku, že Únia svoje členské štáty nenechá
pred ESĽP „napospas“, pokiaľ sú splnené podmienky na jej účasť ako spolužalovanej podľa článku 3
ods. 2 návrhu dohody.

276. Skutočnosť, že Únia nie je automaticky prizvaná k účasti na konaní ako spolužalovaná v prípade
všetkých sťažností smerujúcich proti jej členským štátom a súvisiacich s právom Únie, avšak môže
o svojej účasti na konaní pred ESĽP samostatne rozhodnúť, teda nijako podstatne nemení postavenie
členských štátov s ohľadom na EDĽP. Tým skôr nemožno ani hovoriť o zhoršení ich postavenia
v porovnaní so stavom pred pristúpením Únie k EDĽP.

5. Predbežný záver

277. V súhrne teda neexistuje nijaký dôvod obávať sa, že by návrh dohody mohol viesť k zásahu do
osobitného postavenia členských štátov s ohľadom na EDĽP v zmysle článku 2 druhej vety protokolu
č. 8 za predpokladu, že dôjde k objasneniu uvedenému v bode 265 vyššie.

G – Záverečná poznámka

278. Z preskúmania návrhu dohody na základe právnych kritérií uvedených v článku 6 ods. 2 ZEÚ
a v protokolu č. 8 a tiež z hľadiska vyhlásenia č. 2 nevyplynulo nič, čo by mohol podstatným
spôsobom spochybniť zlučiteľnosť zamýšľaného pristúpenia Únie k EDĽP so Zmluvami. Návrh dohody
vyžaduje len niekoľko pomerne neveľkých zmien či doplnení, ktorých vykonanie by nemalo byť
náročné.

279. Za týchto podmienok mi nepripadá účelné prehlásiť návrh dohody – pri súčasnom stave jeho
znenia – za nezlučiteľný so Zmluvami. Súdny dvor by sa mal naopak oprieť o svoje druhé stanovisko
k Európskemu hospodárskemu priestoru 161 a určiť, že návrh dohody je so Zmluvami zlučiteľný za
predpokladu, že sa vykonajú zmeny, doplnenia a objasnenia, o ktorých som sa už zmienila.

VII – Návrh

280. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vydal toto stanovisko:

Revidovaný návrh dohody o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd predložený v Štrasburgu 10. júna 2013 je so Zmluvami zlučiteľný za predpokladu,
že bude medzinárodnoprávnym spôsobom zabezpečené,

160 — Rozsudok ESĽP z 30. júna 2005, Bosphorus/Írsko (sťažnosť č. 45036/98, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí 2005-VI).
161 — Stanovisko 1/92 (EU:C:1992:189, bod 1 výroku).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                    47
 ---pagebreak---              STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY J. KOKOTT – KONANIE O VYDANIE STANOVISKA 2/13
                      KONANIE O VYDANIE STANOVISKA PODĽA ČLÁNKU 218 ODS. 11 ZFEÚ

— že Únia a jej členské štáty budú s ohľadom na svoje prípadné návrhy na účasť na konaní ako
  spolužalovaní podľa článku 3 ods. 5 návrhu dohody systematicky a bez výnimky informovaní
  o všetkých sťažnostiach podaných na ESĽP, len čo budú doručené žalovanému,

— že návrhy Únie a jej členských štátov podľa článku 3 ods. 5 návrhu dohody na vstup do konania ako
  spolužalovaní nebudú podliehať nijakému preskúmaniu ich prijateľnosti zo strany ESĽP,

— že predbežné konanie na Súdnom dvore Európske únie podľa článku 3 ods. 6 návrhu dohody sa
  bude vzťahovať na všetky právne otázky súvisiace s výkladom primárneho a sekundárneho práva
  Únie v súlade s EDĽP,

— že od predbežného konania podľa článku 3 ods. 6 návrhu dohody bude možné upustiť iba vtedy, ak
  bude zjavné, že sa Súdny dvor Európskej únie už konkrétnou právnou otázkou, ktorá je predmetom
  konania o sťažnosti na ESĽP, zaoberal,

— že prípadné výhrady zmluvných strán v zmysle článku 57 EDĽP zostanú nedotknuté zásadou
  spoločnej zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného podľa článku 3 ods. 7 návrhu dohody a

— ďalej že sa ESĽP nemôže za nijakých okolností odkloniť od zásady spoločnej zodpovednosti
  žalovaného a spolužalovaného stanovenej v článku 3 ods. 7 návrhu dohody, pokiaľ konštatuje
  porušenie EDĽP.

48                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475