CELEX: 62005CJ0465
Language: it
Date: 2007-12-13
Title: Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 13 dicembre 2007. # Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana. # Inadempimento di uno Stato - Libera prestazione dei servizi - Diritto di stabilimento - Professione di operatore della vigilanza - Servizi di vigilanza privata - Giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana - Autorizzazione prefettizia - Sede operativa - Numero minimo di personale - Versamento di una cauzione - Controllo amministrativo dei prezzi dei servizi forniti. # Causa C-465/05.

Causa C‑465/05
      Commissione delle Comunità europee
      contro
      Repubblica italiana
      «Inadempimento di uno Stato — Libera prestazione dei servizi — Diritto di stabilimento — Professione di operatore della vigilanza — Servizi di vigilanza privata — Giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana — Autorizzazione prefettizia — Sede operativa — Numero minimo di dipendenti — Versamento di una cauzione — Controllo amministrativo dei prezzi dei servizi forniti»
      Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 13 dicembre 2007 
      Massime della sentenza
      1.     Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Libera prestazione dei servizi — Deroghe — Attività che partecipano
            all’esercizio dei pubblici poteri 
      (Artt. 43 CE, 45 CE, 49 CE e 55 CE)
      2.     Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Imprese di vigilanza privata
      (Art. 49 CE)
      3.     Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Imprese di vigilanza
            privata
      (Artt. 43 CE e 49 CE)
      4.     Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Imprese di vigilanza privata
      (Art. 49 CE)
      5.     Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Imprese di vigilanza
            privata
      (Art. 43 CE e 49 CE)
      6.     Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Controllo sui prezzi — Imprese di vigilanza privata
      (Art. 49 CE)
      1.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda che l’attività
         di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un giuramento di fedeltà a tale Stato membro ed
         al Capo di quest’ultimo. Infatti, allo stato della normativa vigente, le imprese di vigilanza privata non partecipano, nello
         Stato membro suddetto, in maniera diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri, in quanto le attività di vigilanza
         privata che esse svolgono non possono essere equiparate ai compiti attribuiti alla competenza dei servizi di pubblica sicurezza,
         sicché le deroghe di cui agli artt. 45 CE e 55 CE non sono applicabili nel caso di specie. Peraltro, siffatta promessa solenne
         di fedeltà ad uno Stato membro e al Capo di tale Stato, data la sua portata simbolica, si presta ad essere più agevolmente
         accettata da cittadini di tale Stato membro o da soggetti ivi già stabiliti. Di conseguenza, gli operatori stranieri sono
         posti in una situazione svantaggiosa rispetto agli operatori cittadini dello Stato membro in questione che sono insediati
         in quest’ultimo. Infine, quanto all’eventuale giustificazione di un simile ostacolo alla libertà di stabilimento e alla libera
         prestazione dei servizi attinente alla tutela dell’ordine pubblico, quest’ultima nozione presuppone una minaccia effettiva
         e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività. Orbene, non si può ritenere che le imprese
         di vigilanza privata stabilite in Stati membri diversi da quello in cui è prevista la prestazione del giuramento potrebbero
         creare, esercitando il loro diritto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi e assumendo personale
         che non ha prestato giuramento di fedeltà al detto Stato membro ed al Capo di quest’ultimo, una minaccia effettiva e grave
         ad un interesse fondamentale della collettività.
      
      (v. punti 43-44, 47-50, 130 e dispositivo)
      2.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda che l’attività di
         vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro solo previo rilascio
         di un’autorizzazione dell’autorità competente con validità territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali prestatori
         sono già assoggettati nello Stato membro di origine. Infatti, una misura adottata da uno Stato membro la quale, in sostanza,
         si sovrappone ai controlli già effettuati nello Stato membro in cui il prestatore è stabilito non può essere considerata necessaria
         per raggiungere lo scopo di garantire uno stretto controllo sulle attività di cui trattasi.
      
      (v. punti 63-64, 67, 130 e dispositivo)
      3.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda che l’attività
         di vigilanza privata possa essere esercitata da un’impresa stabilita in un altro Stato membro solo previo rilascio di un’autorizzazione
         dell’autorità competente con validità territoriale limitata e che il rilascio di tale autorizzazione sia subordinato all’apprezzamento
         del numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza privata già operanti nel territorio in questione.
      
      (v. punti 68, 79-80, 130 e dispositivo)
      4.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda:
      – che le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui esse esercitano la propria
         attività;
      
      – che il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare attività di vigilanza privata,
         senza tenere conto dei controlli e delle verifiche già effettuati nello Stato membro di origine.
      
      (v. punti 88, 93-94, 130 e dispositivo)
      5.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda:
      – che le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di dipendenti per essere autorizzate
         ad esercitare la loro attività;
      
      – che le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso un organismo nazionale.
      (v. punti 105, 115, 130 e dispositivo)
      6.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE uno Stato membro la cui normativa preveda che i prezzi per
         i servizi di vigilanza privata siano fissati nell’autorizzazione rilasciata dall’autorità competente nell’ambito di un determinato
         margine d’oscillazione. La restrizione così apportata alla libera fissazione delle tariffe è idonea a restringere l’accesso
         al mercato dei servizi di vigilanza privata dello Stato membro interessato da parte di operatori, stabiliti in altri Stati
         membri, che intendano offrire i loro servizi in tale Stato membro. Tale limitazione infatti ha, da un lato, l’effetto di privare
         gli operatori in parola della possibilità di porre in essere, offrendo tariffe inferiori a quelle fissate dalla tariffa imposta,
         una concorrenza più efficace nei confronti degli operatori economici installati stabilmente nello Stato membro interessato
         e ai quali, pertanto, risulta più facile che agli operatori economici stabiliti all’estero fidelizzare la clientela. Dall’altro,
         questa stessa limitazione è idonea ad impedire ad operatori stabiliti in altri Stati membri di inserire nelle tariffe delle
         loro prestazioni taluni costi che gli operatori stabiliti nello Stato membro della prestazione non devono sopportare. Infine,
         il margine d’oscillazione concesso agli operatori non è tale da compensare gli effetti della limitazione così apportata alla
         libera fissazione delle tariffe. 
      
      (v. punti 125-126, 129-130 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
      13 dicembre 2007 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Libera prestazione dei servizi – Diritto di stabilimento – Professione di operatore della vigilanza – Servizi di vigilanza privata – Giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana – Autorizzazione prefettizia – Sede operativa – Numero minimo di dipendenti – Versamento di una cauzione – Controllo amministrativo dei prezzi dei servizi forniti»
      Nella causa C‑465/05,
      avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 23 dicembre 2005,
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. E. Traversa e dalla sig.ra E. Montaguti, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      contro
      Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, con domicilio
         eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Seconda Sezione),
      composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (relatore)
         e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
      
      avvocato generale: sig.ra J. Kokott
      cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 giugno 2007,
      vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1       Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica italiana, avendo
         disposto che:
      
      –       l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un giuramento di fedeltà alla Repubblica
         italiana;
      
      –       l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata solamente dopo il rilascio di un’autorizzazione del Prefetto;
      –       la suddetta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia subordinato alla considerazione
         del numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza già operanti nel medesimo territorio;
      
      –       le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui esse esercitano la propria attività;
      –       il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare attività di vigilanza;
      –       le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di personale per essere autorizzate;
      –       le imprese di vigilanza privata debbano versare una cauzione presso la locale Cassa depositi e prestiti;
      –       i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto nell’ambito di un determinato margine
         d’oscillazione,
      
      è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE.
       Contesto normativo
      2       L’art. 134 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (GURI n. 146
         del 26 giugno 1931), così come modificato (in prosieguo: «il Testo Unico»), recita:
      
      «Senza licenza del Prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od
         immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati.
      
      Salvo il disposto dell’art. 11, la licenza non può essere conceduta alle persone che non abbiano la cittadinanza italiana
         ovvero di uno Stato membro dell’Unione europea o siano incapaci di obbligarsi o abbiano riportato condanna per delitto non
         colposo.
      
      I cittadini degli Stati membri dell’Unione europea possono conseguire la licenza per prestare opera di vigilanza o custodia
         di beni mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i cittadini italiani.
      
      La licenza non può essere conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche funzioni o una menomazione della
         libertà individuale».
      
      3       Ai sensi dell’art. 135, dal quarto al sesto comma, del Testo Unico:
      «I direttori suindicati devono (…) tenere nei locali del loro ufficio permanentemente affissa in modo visibile la tabella
         delle operazioni alle quali attendono, con la tariffa delle relative mercedi.
      
      Essi non possono compiere operazioni diverse da quelle indicate nella tabella o ricevere mercedi maggiori di quelle indicate
         nella tariffa o compiere operazioni o accettare commissioni con o da persone non munite della carta di identità o di altro
         documento fornito di fotografia, proveniente dall’amministrazione dello Stato.
      
      La tabella delle operazioni deve essere vidimata dal Prefetto».
      4       Ai sensi del secondo comma dell’art. 136 del Testo Unico, la licenza può essere negata in considerazione del numero o della
         importanza degli istituti già esistenti.
      
      5       L’art. 137 del Testo Unico prevede quanto segue:
      «Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella Cassa depositi e prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi
         dal Prefetto.
      
      (…)
      Il Prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all’erario dello
         Stato.
      
      (…)».
      6       L’art. 138 del Testo Unico è così formulato:
      «Le guardie particolari devono possedere i requisiti seguenti:
      1°      essere cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione europea;
      2°      avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva;
      3°      sapere leggere e scrivere;
      4°      non avere riportato condanna per delitto;
      5°      essere persona di ottima condotta politica e morale;
      6°      essere munito della carta di identità;
      7°      essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro.
      La nomina delle guardie particolari deve essere approvata dal prefetto.
      Le guardie particolari giurate, cittadini di Stati membri dell’Unione europea, possono conseguire la licenza di porto d’armi
         secondo quanto stabilito dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 527, e dal relativo regolamento di esecuzione, di cui
         al D.M. 30 ottobre 1996, n. 635 del Ministro dell’interno (…)».
      
      7       L’art. 250 del Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635, recante regolamento per l’esecuzione del Testo Unico, così come modificato
         dall’art. 5 della legge 23 dicembre 1946, n. 478 (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»), dispone quanto segue:
      
      «Constatato il possesso dei requisiti prescritti dall’art. 138 della legge, il Prefetto rilascia alle guardie particolari
         il decreto di approvazione.
      
      Ottenuta l’approvazione, le guardie particolari prestano innanzi al Pretore giuramento con la seguente formula:
      “Giuro di essere fedele alla Repubblica italiana ed al suo Capo, di osservare lealmente le leggi dello Stato e di adempiere
         le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza e con l’unico intento di perseguire il pubblico interesse”.
      
      Il Pretore attesta, in calce al decreto del Prefetto, del prestato giuramento.
      La guardia particolare è ammessa all’esercizio delle sue funzioni dopo la prestazione del giuramento».
      8       L’art. 252 del regolamento di esecuzione stabilisce che:
      «Salvo quanto disposto da leggi speciali, quando i beni, che le guardie particolari sono chiamate a custodire, siano posti
         nel territorio di province diverse, è necessario il decreto di approvazione da parte del Prefetto di ciascuna provincia.
      
      Il giuramento è prestato presso uno dei Pretori, nei cui mandamenti siano i beni da custodire».
      9       L’art. 257 dello stesso regolamento così prevede:
      «La domanda per ottenere la licenza prescritta dall’art. 134 della legge deve contenere l’indicazione del Comune o dei Comuni
         in cui l’istituto intende svolgere la propria azione, della tariffa per le operazioni singole o per l’abbonamento, dell’organico
         delle guardie adibitevi, delle mercedi a queste assegnate, del turno di riposo settimanale, dei mezzi per provvedere ai soccorsi
         in caso di malattia, dell’orario e di tutte le modalità con cui il servizio deve essere eseguito.
      
      Alla domanda deve essere allegato il documento comprovante l’assicurazione delle guardie, tanto per gli infortuni sul lavoro
         che per l’invalidità e la vecchiaia.
      
      Se trattasi di istituto che intende eseguire investigazioni o ricerche per conto di privati, occorre specificare, nella domanda,
         anche le operazioni all’esercizio delle quali si chiede di essere autorizzati, ed allegare i documenti comprovanti la propria
         idoneità.
      
      L’atto di autorizzazione deve contenere le indicazioni prescritte per la domanda e l’approvazione delle tariffe, dell’organico,
         delle mercedi, dell’orario e dei mezzi per provvedere ai soccorsi in caso di malattia.
      
      Ogni variazione o modificazione nel funzionamento dell’istituto deve essere autorizzata dal Prefetto».
      10     Per quanto riguarda gli atti amministrativi adottati in applicazione della normativa nazionale, si deve rilevare che numerose
         autorizzazioni dei Prefetti all’esercizio di attività di vigilanza privata stabiliscono che le imprese del ramo debbano avere
         un numero minimo e/o massimo di dipendenti.
      
      11     Peraltro, da una circolare del Ministero dell’Interno risulta che le imprese non possono esercitare le loro attività al di
         fuori della giurisdizione di competenza della Prefettura che ha emesso il provvedimento autorizzatorio.
      
       Fase precontenziosa del procedimento
      12     Con lettera di costituzione in mora del 5 aprile 2002 la Commissione ha intimato alla Repubblica italiana di presentare le
         proprie osservazioni sulla compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con libera prestazione dei servizi e la
         libertà di stabilimento.
      
      13     In seguito alle risposte fornite dalla Repubblica italiana il 6 giugno 2002, la Commissione ha inviato a detto Stato membro
         un parere motivato il 14 dicembre 2004, invitandolo ad adottare le misure necessarie per conformarsi a tale parere entro un
         termine di due mesi a decorrere dalla sua notifica. Una proroga di tale termine, richiesta dalla Repubblica italiana, è stata
         rifiutata dalla Commissione.
      
      14     La Commissione, non soddisfatta delle risposte fornite dalla Repubblica italiana, ha deciso di proporre il presente ricorso.
       Sul ricorso
      15     A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce otto censure relative, in sostanza, ai requisiti stabiliti dalla normativa
         italiana per l’esercizio di un’attività di vigilanza privata in Italia.
      
      16     In via preliminare, occorre ricordare che, se è pur vero che, in un settore non assoggettato ad un’armonizzazione completa
         a livello comunitario, come accade nel caso dei servizi di vigilanza privata, come del resto ammesso sia dalla Repubblica
         italiana sia dalla Commissione in udienza, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le condizioni
         di esercizio delle attività nel detto settore, ciò non toglie che essi devono esercitare i loro poteri nel settore medesimo
         nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE (v., in particolare, sentenze 26 gennaio 2006, causa C‑514/03,
         Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑963, punto 23, e 14 dicembre 2006).
      
      17     A tale riguardo, secondo la giurisprudenza della Corte, gli artt. 43 CE e 49 CE impongono l’abolizione delle restrizioni alla
         libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano,
         ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio di tali libertà (v. sentenze 15 gennaio 2002, causa C‑439/99, Commissione/Italia,
         Racc. pag. I‑305, punto 22; 5 ottobre 2004, causa C‑442/02, CaixaBank France, Racc. pag. I‑8961, punto 11; 30 marzo 2006,
         causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I‑2941, punto 31, e 26 ottobre 2006, causa C‑65/05, Commissione/Grecia,
         Racc. pag. I‑10341, punto 48).
      
      18     La Corte ha anche dichiarato che i provvedimenti nazionali restrittivi dell’esercizio delle libertà fondamentali garantite
         dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter risultare giustificati: applicarsi in modo non discriminatorio,
         rispondere a motivi imperativi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e
         non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v. sentenze 4 luglio 2000, causa C‑424/97, Haim, Racc. pag. I‑5123,
         punto 57 e giurisprudenza ivi citata, nonché Commissione/Grecia, cit., punto 49).
      
      19     Alla luce di tali principi si deve procedere all’esame delle censure presentate dalla Commissione.
       Sulla prima censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo dell’obbligo di prestare giuramento 
       Argomenti delle parti
      20     La Commissione fa valere che l’obbligo per le guardie particolari di prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana,
         di cui all’art. 250 del regolamento di esecuzione, indirettamente basato sulla cittadinanza, costituirebbe, per gli operatori
         di altri Stati membri attivi nell’ambito della vigilanza privata, un ostacolo ingiustificato tanto all’esercizio del diritto
         di stabilimento quanto alla libera prestazione dei servizi.
      
      21     Peraltro, secondo la Commissione, l’obbligo in parola non può essere considerato giustificato e proporzionato rispetto allo
         scopo perseguito, ossia, assicurare una migliore tutela dell’ordine pubblico.
      
      22     La Repubblica italiana afferma che le attività di cui è causa, considerate dal Testo Unico, implicherebbero l’esercizio di
         pubblici poteri ai sensi degli artt. 45 CE e 55 CE e, di conseguenza, non rientrerebbero nel campo di applicazione delle disposizioni
         dei capi 2 e 3, titolo III, parte terza, del Trattato.
      
      23     La Repubblica italiana sostiene, quindi, che le imprese attive nel settore della vigilanza privata partecipano, in numerosi
         casi, in modo diretto e specifico all’esercizio di pubblici poteri.
      
      24     Essa fa valere, a tal proposito, che dette attività di vigilanza forniscono, per loro natura, un contributo rilevante alla
         sicurezza pubblica, ad esempio per quanto riguarda la vigilanza armata presso istituti di credito e la scorta di furgoni per
         il trasporto valori.
      
      25     Lo Stato membro di cui trattasi sottolinea altresì che i verbali redatti dalle guardie particolari giurate nello svolgimento
         delle loro attività hanno un valore probatorio privilegiato rispetto a quello delle dichiarazioni di privati cittadini. Esso
         aggiunge che le guardie in parola possono procedere ad arresti in flagranza di reato.
      
      26     In risposta a siffatta argomentazione, la Commissione sostiene che gli artt. 45 CE e 55 CE, in quanto disposizioni che derogano
         a libertà fondamentali, devono essere interpretati in maniera restrittiva, conformemente alla giurisprudenza della Corte.
      
      27     Peraltro, secondo la Commissione, gli elementi prospettati dalla Repubblica italiana non sarebbero idonei a giustificare un’analisi
         diversa da quella che ha indotto la Corte a dichiarare, in modo costante, che le attività di sorveglianza o di vigilanza privata
         non costituiscono di regola una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri.
      
      28     Indipendentemente dal richiamo dell’applicazione degli artt. 45 CE e 55 CE, la Repubblica italiana fa valere i seguenti motivi
         di difesa.
      
      29     Essa sostiene che la Commissione potrebbe muovere critiche all’obbligo di prestare giuramento solo relativamente alle limitazioni
         che da questo obbligo deriverebbero per la libera circolazione dei lavoratori e non in base agli artt. 43 CE e 49 CE, dal
         momento che le guardie particolari devono necessariamente essere lavoratori subordinati.
      
      30     Inoltre, essa fa valere che la prestazione di giuramento, che non costituisce un’operazione obiettivamente gravosa, garantisce
         il corretto esercizio delle delicate funzioni che le guardie sono chiamate a prestare in materia di sicurezza e che sono disciplinate
         da leggi dello Stato a carattere imperativo, sottolineando quindi il legame di causa ad effetto che sussisterebbe fra il giuramento
         ed il rafforzamento della tutela preventiva dell’ordine pubblico.
      
       Giudizio della Corte
      31     Considerate le conseguenze derivanti dall’applicazione degli artt. 45 CE e 55 CE, occorre innanzitutto verificare se tali
         disposizioni siano effettivamente da applicare nel caso di specie.
      
      32     Dalla giurisprudenza della Corte emerge che la deroga di cui agli artt. 45, primo comma, CE e 55 CE va limitata alle attività
         che, considerate di per sé, costituiscono una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri (v. sentenze
         29 ottobre 1998, causa C‑114/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6717, punto 35; 9 marzo 2000, causa C‑355/98, Commissione/Belgio,
         Racc. pag. I‑1221, punto 25, e 31 maggio 2001, causa C‑283/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑4363, punto 20).
      
      33     La Corte ha anche dichiarato che l’attività delle imprese di sorveglianza o di vigilanza privata non costituisce di regola
         una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri (v. citate sentenze Commissione/Belgio, punto 26,
         e 31 maggio 2001, Commissione/Italia, punto 20).
      
      34     Peraltro, al punto 22 della sentenza 31 maggio 2001, Commissione/Italia, cit., la Corte ha dichiarato che la deroga prevista
         dall’art. 55, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 45, primo comma, CE) non si applicava nel caso di specie.
      
      35     Occorre, pertanto, accertare se gli elementi presentati dalla Repubblica italiana nel ricorso in questione, alla luce della
         formulazione attuale del Testo Unico e del regolamento di esecuzione, possano indurre ad una valutazione della situazione
         in Italia diversa rispetto a quelle all’origine della giurisprudenza citata ai punti 33 e 34 della presente sentenza.
      
      36     Secondo l’art. 134 del Testo Unico, i soggetti operanti nell’ambito della vigilanza privata si occupano, in linea di principio,
         di attività di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari, di investigazioni o ricerche per conto di privati.
      
      37     Anche se le imprese di vigilanza privata possono, come confermato dalla Repubblica italiana all’udienza, in determinate circostanze
         e in via eccezionale, prestare assistenza agli agenti di pubblica sicurezza, ad esempio nel settore dei trasporti di valori
         o partecipando alla sorveglianza di taluni luoghi pubblici, detto Stato membro non ha dimostrato che in tali circostanze si
         tratti di esercizio di pubblici poteri.
      
      38     La Corte, del resto, ha già dichiarato che il mero contributo al mantenimento della pubblica sicurezza, che chiunque può essere
         chiamato a offrire, non costituisce un tale esercizio (v. sentenza 29 ottobre 1998, Commissione/Spagna, cit., punto 37).
      
      39     Peraltro, l’art. 134 del Testo Unico pone un limite severo all’esercizio delle attività di sorveglianza, e cioè che queste
         ultime non possono mai comportare l’esercizio di pubbliche funzioni o una menomazione della libertà individuale. Le imprese
         di vigilanza privata non hanno dunque alcun potere coercitivo.
      
      40     Pertanto, la Repubblica italiana non può validamente sostenere che le imprese di vigilanza privata, nell’ambito delle loro
         attività, effettuino operazioni di mantenimento dell’ordine pubblico, assimilabili ad un esercizio di pubblici poteri.
      
      41     Inoltre, per quanto riguarda l’argomento relativo al valore probatorio dei verbali redatti dalle guardie particolari giurate,
         si deve rilevare che, come riconosciuto, del resto, dalla Repubblica italiana stessa, tali verbali non fanno pienamente fede,
         diversamente da quelli redatti nell’esercizio di pubbliche funzioni, segnatamente dagli agenti della polizia giudiziaria.
      
      42     Infine, relativamente all’argomento attinente alla possibilità, per le guardie particolari giurate, di procedere ad arresti
         in flagranza di reato, esso era stato già avanzato dalla Repubblica italiana nella causa all’origine della citata sentenza
         31 maggio 2001, Commissione/Italia. In tale occasione, la Corte, al punto 21 della sentenza pronunciata in detta causa, ha
         dichiarato che nella fattispecie in esame le guardie non avevano un potere maggiore di qualsiasi altro individuo. Questa conclusione
         va confermata nell’ambito del presente ricorso.
      
      43     Da quanto precede risulta che in Italia, allo stato della normativa vigente, le imprese di vigilanza privata non partecipano
         in maniera diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri, in quanto le attività di vigilanza privata che esse svolgono
         non possono essere equiparate ai compiti attribuiti alla competenza dei servizi di pubblica sicurezza.
      
      44     Pertanto, le deroghe di cui agli artt. 45 CE e 55 CE non sono applicabili nel caso di specie.
      45     Per quanto concerne, poi, specificamente i requisiti di cui all’art. 250 del regolamento di esecuzione, dalla normativa italiana
         risulta che, per fornire servizi di vigilanza privata, le imprese possono impiegare unicamente guardie che abbiano prestato
         giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana e al Capo dello Stato, dinanzi al Prefetto, in italiano.
      
      46     A tale proposito, benché tale norma si applichi in modo identico sia agli operatori stabiliti in Italia sia a quelli provenienti
         da altri Stati membri che intendono svolgere la loro attività nel territorio italiano, essa ciò non di meno costituisce per
         qualsiasi operatore non stabilito in Italia un ostacolo all’esercizio della sua attività in questo Stato membro che pregiudica
         il suo accesso al mercato.
      
      47     Infatti, rispetto agli operatori provenienti da altri Stati membri che intendono svolgere la loro attività in Italia, quelli
         insediati in una provincia italiana possono disporre con maggiore facilità di personale che accetti di prestare il giuramento
         richiesto dalla normativa italiana. È quindi palese che siffatta promessa solenne di fedeltà alla Repubblica italiana e al
         Capo dello Stato, data la sua portata simbolica, sarà pronunciata più agevolmente da cittadini di tale Stato membro o da soggetti
         già stabiliti in detto Stato. Di conseguenza, gli operatori stranieri sono posti in una situazione svantaggiosa rispetto agli
         operatori italiani insediati in Italia.
      
      48     Pertanto, il giuramento controverso, così imposto ai dipendenti delle imprese di vigilanza privata, costituisce, per gli operatori
         non stabiliti in Italia, un ostacolo alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.
      
      49     Per quanto riguarda il motivo dedotto in subordine dalla Repubblica italiana per giustificare l’ostacolo così constatato alle
         libertà garantite dagli artt. 43 CE e 49 CE e relativo alla tutela dell’ordine pubblico, si deve ricordare che la nozione
         di ordine pubblico può essere richiamata in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali
         della collettività. Come tutte le deroghe ad un principio fondamentale del Trattato, l’eccezione di ordine pubblico va interpretata
         in modo restrittivo (v. sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
      
      50     Orbene, non si può ritenere che le imprese di vigilanza privata stabilite in Stati membri diversi dalla Repubblica italiana
         potrebbero realizzare, esercitando il loro diritto alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi e assumendo
         personale che non ha prestato giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana e al Capo dello Stato, una minaccia effettiva
         e grave ad un interesse fondamentale della collettività.
      
      51     Da quanto precede emerge che il requisito del giuramento che risulta dalla normativa italiana è contrario agli artt. 43 CE
         e 49 CE.
      
      52     La prima censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso è quindi fondata.
       Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di detenere una licenza con validità
            territoriale
       Argomenti delle parti 
      53     Secondo la Commissione, l’obbligo di ottenere una previa autorizzazione valida su una data parte del territorio italiano,
         di cui all’art. 134 del Testo Unico, per mere prestazioni occasionali di servizi di vigilanza privata, costituisce una restrizione
         alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE.
      
      54     Siffatte restrizioni sono giustificabili soltanto nella misura in cui esse rispondano a motivi imperativi di interesse generale
         e, in particolare, tale interesse generale non sia garantito dagli obblighi cui il prestatore di servizi è già soggetto nello
         Stato membro in cui è stabilito.
      
      55     La Repubblica italiana fa valere, in via principale, l’applicazione delle deroghe di cui agli artt. 45 CE e 55 CE.
      56     In subordine, essa sostiene che, dal momento che il settore dell’attività in questione non è armonizzato e non vige in esso
         alcun regime di mutuo riconoscimento, persiste il potere dell’amministrazione dello Stato membro ospitante di sottoporre ad
         autorizzazione interna i soggetti provenienti da altri Stati membri.
      
      57     Infine, la Repubblica italiana aggiunge che, in ogni caso, per valutare se l’autorizzazione possa essere concessa, l’amministrazione
         competente tiene conto, nella sua prassi, degli obblighi cui i prestatori sono già soggetti nello Stato di origine.
      
       Giudizio della Corte
      58     Secondo una giurisprudenza costante, una normativa nazionale che subordina l’esercizio di talune prestazioni di servizi sul
         territorio nazionale, da parte di un’impresa avente sede in un altro Stato membro, al rilascio di un’autorizzazione amministrativa
         costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE (v., in particolare, sentenze 9
         agosto 1994, causa C‑43/93, Vander Elst, Racc. pag. I‑3803, punto 15; Commissione/Belgio, cit., punto 35; 7 ottobre 2004,
         causa C‑189/03, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑9289, punto 17, e 18 luglio 2007, causa C‑134/05, Commissione/Italia,
         Racc. pag. I‑6251, punto 23).
      
      59     Inoltre, la limitazione dell’ambito di applicazione territoriale dell’autorizzazione che obbliga il prestatore, ai sensi dell’art. 136
         del Testo Unico, a chiedere un’autorizzazione in ognuna delle province ove intende esercitare la sua attività, tenendo presente
         la suddivisione dell’Italia in 103 province, rende ancora più complicato l’esercizio della libera prestazione dei servizi
         (v., in tal senso, sentenza 21 marzo 2002, causa C‑298/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑3129, punto 64).
      
      60     Pertanto, una normativa quale quella in discussione nella presente causa è contraria, in via di principio, all’art. 49 CE
         e, di conseguenza, vietata da tale articolo, salvo essa sia giustificata da motivi imperativi d’interesse generale e a condizione,
         peraltro, di essere proporzionata rispetto allo scopo perseguito (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Italia,
         cit., punto 24).
      
      61     Occorre in primo luogo rilevare che il requisito di un’autorizzazione amministrativa o di una licenza preventive per l’esercizio
         di un’attività di vigilanza privata appare in sé idoneo a rispondere all’esigenza di tutela dell’ordine pubblico, tenuto conto
         della natura specifica dell’attività di cui trattasi.
      
      62     Tuttavia, secondo giurisprudenza costante, una restrizione può essere giustificata solo qualora l’interesse generale dedotto
         non sia già tutelato dalle norme cui il prestatore è assoggettato nello Stato membro in cui è stabilito (v. sentenza 26 gennaio
         2006, Commissione/Spagna, cit., punto 43).
      
      63     Non si può dunque considerare necessaria per raggiungere lo scopo perseguito una misura adottata da uno Stato membro la quale,
         in sostanza, si sovrappone ai controlli già effettuati nello Stato membro in cui il prestatore è stabilito.
      
      64     Nel caso di specie, la normativa italiana, non prevedendo che, ai fini del rilascio di una licenza, si tenga conto degli obblighi
         ai quali il prestatore di servizi transfrontaliero è già assoggettato nello Stato membro nel quale è stabilito, eccede quanto
         necessario per raggiungere lo scopo perseguito dal legislatore nazionale, che è quello di garantire uno stretto controllo
         sulle attività di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze Commissione/Belgio, cit., punto 38; 29 aprile 2004, causa C‑171/02,
         Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑5645, punto 60; Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 18, e 18 luglio 2007, Commissione/Italia,
         cit. supra, punto 25).
      
      65     Quanto all’argomento della Repubblica italiana secondo cui vigerebbe una prassi amministrativa applicando la quale, al momento
         della decisione circa le richieste di autorizzazione, l’autorità competente terrebbe conto degli obblighi posti dallo Stato
         membro di origine, si deve rilevare che non è stata fornita prova di tale prassi. In ogni caso, per giurisprudenza costante,
         semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata pubblicità,
         non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato (v., in particolare, sentenza Commissione/Paesi
         Bassi, cit., punto 19).
      
      66     Infine, come osservato al punto 44 della presente sentenza, le deroghe di cui agli artt. 45 CE e 55 CE non sono applicabili
         nella fattispecie in esame.
      
      67     Pertanto, la seconda censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di licenza con validità territoriale,
         è fondata, mancando nella normativa italiana una disposizione che imponga espressamente di prendere in considerazione i requisiti
         previsti nello Stato membro di stabilimento.
      
       Sulla terza censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della territorialità della licenza e della
            rilevanza, ai fini del rilascio di tale licenza, del numero e dell’importanza delle imprese già operanti nel medesimo territorio
      68     Come osservato al punto 59 della presente sentenza, dall’art. 136 del Testo Unico risulta che il fatto di disporre di una
         licenza consente di esercitare l’attività di vigilanza privata solo nel territorio per il quale essa è stata rilasciata.
      
      69     Spetta peraltro al Prefetto valutare l’opportunità di rilasciare le licenze in considerazione del numero e dell’importanza
         delle imprese già attive nel territorio interessato.
      
       Argomenti delle parti
      70     Secondo la Commissione le disposizioni in parola rappresentano una restrizione ingiustificata e sproporzionata della libertà
         di stabilimento e, per il fatto stesso della licenza, della libera prestazione dei servizi.
      
      71     Inoltre, essa sottolinea che il Prefetto, nel valutare il rischio per l’ordine pubblico costituito dalla presenza di un numero
         eccessivo di imprese attive nel settore della vigilanza privata su un dato territorio, determinerebbe une situazione di incertezza
         giuridica per gli operatori provenienti da un altro Stato membro, aggiungendo che non è stata peraltro fornita la prova di
         una minaccia grave ed effettiva all’ordine e alla sicurezza pubblica.
      
      72     La Repubblica italiana afferma che tale limitazione territoriale non è contraria all’art. 43 CE e che essa è direttamente
         connessa alla valutazione relativa alla tutela dell’ordine pubblico cui il Prefetto subordina il rilascio della licenza. Detta
         valutazione si fonderebbe necessariamente su circostanze di natura puramente territoriale, come la conoscenza della criminalità
         organizzata su un dato territorio.
      
      73     Essa fa infine valere che è opportuno vegliare a che tali imprese di vigilanza privata non si sostituiscano alla pubblica
         autorità.
      
       Giudizio della Corte
      74     La Repubblica italiana non contesta il fatto che la limitazione territoriale della licenza costituisca una restrizione sia
         alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione dei servizi, ai sensi della giurisprudenza della Corte citata al
         punto 17 della presente sentenza. In via principale, a sua difesa, essa richiama la tutela dell’ordine pubblico e della pubblica
         sicurezza, sottolineando, a tale riguardo, che l’attività di vigilanza privata deve svolgersi al riparo da infiltrazioni criminali
         di stampo locale.
      
      75     Per quanto riguarda i motivi di ordine pubblico fatti valere dalla Repubblica italiana per giustificare siffatta restrizione,
         e alla luce della giurisprudenza costante della Corte quale ricordata al punto 49 della presente sentenza, anche ammettendo
         che il rischio di infiltrazioni di dette organizzazioni possa essere ritenuto esistente, la Repubblica italiana non asserisce
         né dimostra che il sistema delle licenze territoriali sarebbe l’unico idoneo ad eliminare tale rischio ed a garantire il mantenimento
         dell’ordine pubblico.
      
      76     La Repubblica italiana non ha dimostrato che, al fine di non pregiudicare l’attuazione di un efficace controllo dell’attività
         di vigilanza privata, sia necessario rilasciare un’autorizzazione per ogni ambito territoriale provinciale in cui un’impresa
         di un altro Stato membro intende svolgere l’attività di cui trattasi a titolo della libertà di stabilimento o della libera
         prestazione dei servizi; va tenuto presente al riguardo che l’attività in parola, di per sé, non è tale da creare turbative
         per l’ordine pubblico.
      
      77     A questo proposito, misure meno restrittive di quelle adottate dalla Repubblica italiana, ad esempio l’introduzione di controlli
         amministrativi regolari, potrebbero, in aggiunta al requisito di un’autorizzazione preventiva non limitata territorialmente,
         assicurare un risultato analogo e garantire il controllo dell’attività di vigilanza privata, in quanto l’autorizzazione in
         questione potrebbe essere del resto sospesa o revocata in caso di inadempienza degli obblighi incombenti alle imprese di vigilanza
         privata o di turbative all’ordine pubblico.
      
      78     Infine, non può essere accolto nemmeno l’argomento secondo cui sarebbe necessario non consentire ad un numero eccessivo di
         imprese straniere di stabilirsi per esercitare attività di vigilanza privata o di offrire i loro servizi sul mercato italiano
         della vigilanza privata affinché dette imprese non si sostituiscano all’autorità di pubblica sicurezza, segnatamente in mancanza
         di identità fra l’attività di cui è causa e quella rientrante nell’esercizio di pubblici poteri, come esposto al punto 40
         della presente sentenza.
      
      79     Di conseguenza, le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi che risultano dalla normativa
         controversa non sono giustificate.
      
      80     Pertanto, la terza censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della territorialità della licenza,
         è fondata.
      
       Sulla quarta censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di avere una sede operativa in ogni provincia
            in cui viene esercitata l’attività di vigilanza privata
      81     Dall’applicazione del Testo Unico e del regolamento di esecuzione risulta che le imprese di vigilanza privata sono tenute
         ad avere una sede operativa in ogni provincia in cui intendono esercitare la loro attività.
      
       Argomenti delle parti
      82     La Commissione sostiene che l’obbligo menzionato è una restrizione alla libera prestazione dei servizi non giustificata da
         alcuna ragione imperativa di interesse generale.
      
      83     La Repubblica italiana, che non contesta la prassi prefettizia in questione né la restrizione alla libera prestazione dei
         servizi che essa comporta, fa valere che l’obbligo di disporre di una tale sede operativa o di locali è diretto ad assicurare,
         in particolare, un ragionevole livello di prossimità fra l’area di operatività delle guardie particolari giurate e l’esercizio
         delle responsabilità direttive, di comando e controllo del titolare della licenza.
      
       Giudizio della Corte
      84     Occorre, innanzi tutto, ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la condizione in base alla quale un’impresa di sorveglianza
         deve avere la sua sede di attività nello Stato membro in cui è fornito il servizio è direttamente in contrasto con la libera
         prestazione dei servizi in quanto rende impossibile, in tale Stato, la prestazione di servizi da parte dei prestatori stabiliti
         in altri Stati membri (v., in particolare, sentenze Commissione/Belgio, cit., punto 27, nonché 18 luglio 2007, Commissione/Italia,
         cit., punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
      
      85     È pacifico che la prassi di cui trattasi nella fattispecie costituisce un ostacolo, in via di principio vietato, alla libera
         prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE, come del resto ammesso dalla la Repubblica italiana.
      
      86     Orbene, una tale restrizione alla libera prestazione dei servizi non può ritenersi giustificata, qualora non siano soddisfatte
         le condizioni ricordate al punto 18 della presente sentenza, e ciò in quanto la condizione relativa alla sede operativa eccede
         quanto necessario per raggiungere lo scopo perseguito, che è quello di assicurare un efficace controllo dell’attività di vigilanza
         privata.
      
      87     Il controllo dell’attività di vigilanza privata, infatti, non è assolutamente condizionato dall’esistenza di una sede operativa
         in ogni provincia di detto Stato nell’ambito della quale le imprese intendono esercitare la loro attività a titolo della libera
         prestazione dei servizi. Un regime di autorizzazioni e gli obblighi che ne discendono, purché, come osservato al punto 62
         della presente sentenza, le condizioni da rispettare per ottenere tale autorizzazione non si sovrappongano alle condizioni
         equivalenti già soddisfatte dal prestatore di servizi transfrontaliero nello Stato membro di stabilimento, sono sotto quest’aspetto
         sufficienti per conseguire lo scopo di controllo dell’attività di vigilanza privata (v., in tal senso, sentenza 11 marzo 2004,
         causa C‑496/01, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑2351, punto 71).
      
      88     Si deve quindi constatare che, obbligando i prestatori di servizi ad avere una sede operativa in ogni provincia in cui viene
         esercitata l’attività di vigilanza privata, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi
         dell’art. 49 CE.
      
      89     Di conseguenza, la quarta censura dev’essere accolta.
       Sulla quinta censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’esigenza di autorizzazione del personale delle
            imprese di vigilanza privata
      90     In applicazione dell’art. 138 del Testo Unico, l’esercizio dell’attività di guardia particolare giurata è soggetto ad un certo
         numero di requisiti. Peraltro, la nomina delle guardie giurate dev’essere approvata dal Prefetto.
      
       Argomenti delle parti
      91     Secondo la Commissione, l’instaurazione di tale autorizzazione per il personale delle imprese di vigilanza privata insediate
         in altri Stati membri è contraria all’art. 49 CE poiché la legislazione nazionale non tiene conto dei controlli ai quali ogni
         guardia particolare giurata è soggetta nello Stato membro d’origine.
      
      92     La Repubblica italiana afferma che tale censura dovrebbe essere esaminata solo sotto il profilo della libera circolazione
         dei lavoratori. Inoltre, essa ribadisce la difesa già prospettata in base all’art. 55 CE relativamente alla partecipazione
         degli interessati all’esercizio di pubblici poteri.
      
       Giudizio della Corte
      93     La Corte ha già dichiarato che il requisito secondo il quale gli appartenenti al personale di un’impresa di vigilanza privata
         devono ottenere una nuova autorizzazione specifica nello Stato membro ospitante costituisce una restrizione non giustificata
         alla libera prestazione dei servizi di tali imprese ai sensi dell’art. 49 CE, in quanto non tiene conto dei controlli e delle
         verifiche già effettuati nello Stato membro di origine (citate sentenze Commissione/Portogallo, punto 66; Commissione/Paesi
         Bassi, punto 30, e 26 gennaio 2006, Commissione/Spagna, punto 55).
      
      94     Orbene, ciò si verifica nel caso del Testo Unico. Pertanto, dal momento che l’argomento della Repubblica italiana relativo
         all’applicazione dell’art. 55 CE non è pertinente, come già dimostrato in precedenza, anche la quinta censura è fondata.
      
       Sulla sesta censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della fissazione di requisiti relativi al
            numero dei dipendenti
       Argomenti delle parti
      95     Secondo la Commissione, l’art. 257 del regolamento di esecuzione prevede il requisito di un numero minimo e/o massimo come
         organico di guardie particolari giurate per ogni impresa di vigilanza privata.
      
      96     Essa cita, peraltro, tre autorizzazioni prefettizie, rilasciate da Prefetti di province diverse, in cui è menzionato il numero
         di guardie particolari assunte da imprese di vigilanza privata.
      
      97     La Commissione ritiene che sulla gestione delle imprese di vigilanza gravi un vincolo assai pesante, poiché, da un lato, il
         numero esatto dei dipendenti impiegati in ciascuna sede provinciale è un elemento indefettibile della domanda di licenza e,
         dall’altro, ogni modifica dell’organico del personale dipendente deve essere autorizzata dal Prefetto. Un obbligo siffatto
         costituirebbe un ostacolo ingiustificato e sproporzionato sia all’esercizio del diritto di stabilimento sia alla libera prestazione
         dei servizi.
      
      98     La Repubblica italiana fa valere che l’unico obbligo imposto dalla lettera della legge riguarda la necessità di comunicare
         al Prefetto la composizione dell’organico del personale dipendente, al fine di porre l’autorità di pubblica sicurezza in condizione
         di sapere quante persone in armi prestano servizio in un dato territorio, e ciò per l’espletamento dei necessari controlli.
      
      99     Essa aggiunge che le autorizzazioni prefettizie, citate a titolo esemplificativo dalla Commissione, considerano solamente
         i dipendenti dichiarati dai responsabili stessi delle imprese di vigilanza privata e, di per sé, non impongono alcun obbligo.
      
       Giudizio della Corte
      100   È pacifico che, in applicazione dell’art. 257 del regolamento di esecuzione, qualsiasi variazione o modifica nel funzionamento
         dell’impresa, segnatamente una modifica del numero delle guardie impiegate, deve essere comunicata al Prefetto e da questo
         autorizzata. L’autorizzazione prefettizia necessaria per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata viene quindi concessa
         tenuto conto, in particolare, dell’organico del personale dipendente.
      
      101   Una tale condizione può indirettamente indurre a vietare un aumento o una diminuzione del numero di persone assunte dalle
         imprese di vigilanza privata.
      
      102   Detta circostanza è tale da incidere sull’accesso degli operatori stranieri al mercato italiano dei servizi di vigilanza privata.
         Tenuto conto, infatti, delle limitazioni così imposte al potere di organizzazione e direzione dell’operatore economico e delle
         relative conseguenze in termini di costi, le imprese straniere di vigilanza privata possono essere dissuase dal costituire
         stabilimenti secondari o filiali in Italia o dall’offrire i loro servizi sul mercato italiano.
      
      103   Per quanto riguarda il motivo dedotto dalla Repubblica italiana per giustificare l’ostacolo alle libertà garantite dagli artt. 43 CE
         e 49 CE, è giocoforza constatare che l’obbligo di assoggettare ad autorizzazione del Prefetto qualsiasi modifica nel funzionamento
         dell’impresa non può essere immediatamente qualificato inidoneo a conseguire lo scopo ad esso attribuito di realizzare un
         controllo efficace sull’attività di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit., punto 59).
      
      104   Tuttavia, la Repubblica italiana non ha sufficientemente dimostrato in diritto che il controllo della fissazione del numero
         dei dipendenti richiesto dalla legislazione in vigore è necessario per raggiungere lo scopo perseguito.
      
      105   Di conseguenza la sesta censura dev’essere accolta.
       Sulla settima censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo dell’obbligo di versare una cauzione presso
            la Cassa depositi e prestiti
      106   Ai sensi dell’art. 137 del Testo Unico, le imprese di vigilanza privata sono tenute a versare una cauzione, nella misura da
         stabilirsi dal Prefetto, presso la sezione della Tesoreria provinciale dello Stato, a favore della Cassa depositi e prestiti,
         in ciascuna provincia in cui sono autorizzate ad esercitare la loro attività. Detta cauzione è diretta a garantire il pagamento
         di eventuali sanzioni amministrative in caso di inosservanza delle condizioni che disciplinano il rilascio della licenza.
      
       Argomenti delle parti
      107   Secondo la Commissione, tale requisito impone un onere economico supplementare alle imprese che non hanno la loro sede principale
         in Italia, in quanto la norma di legge italiana non tiene conto dell’eventuale identico obbligo che può già esistere nello
         Stato membro di origine.
      
      108   La Repubblica italiana osserva che, non essendo l’attività di vigilanza privata soggetta ad armonizzazione comunitaria, non
         si può che tener conto caso per caso della possibilità che l’impresa stabilita in altro Stato membro abbia già potuto prestare
         nello Stato membro di origine idonee garanzie presso istituti di credito analoghi alla Cassa depositi e prestiti italiana.
      
       Giudizio della Corte
      109   La Corte ha già dichiarato, in materia di vigilanza privata, che l’obbligo di provvedere ad un deposito cauzionale presso
         una cassa depositi e prestiti può ostacolare o scoraggiare l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione
         dei servizi, ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE, nella misura in cui essa rende la fornitura di prestazioni di servizi o la
         costituzione di una filiale o di uno stabilimento secondario più onerosa per le imprese di vigilanza privata stabilite in
         altri Stati membri rispetto a quelle stabilite nello Stato membro di destinazione (v. sentenza 26 gennaio 2006, Commissione/Spagna,
         cit., punto 41).
      
      110   Si deve osservare che, nel caso di specie, l’obbligo di versare una cauzione va adempiuto in ciascuna delle province in cui
         l’impresa intende esercitare la sua attività.
      
      111   Una restrizione siffatta può essere giustificata solo in quanto l’interesse generale dedotto, vale a dire porre a disposizione
         delle autorità italiane somme che garantiscano l’assolvimento di tutti gli obblighi di diritto pubblico sanciti dalla dalla
         normativa nazionale vigente, non sia già tutelato dalle norme cui il prestatore è assoggettato nello Stato membro in cui è
         stabilito.
      
      112   A tale riguardo, la normativa italiana richiede il deposito di cauzioni senza tenere conto di eventuali garanzie già prestate
         nello Stato membro di origine.
      
      113   Orbene, dalle osservazioni della Repubblica italiana risulta che le autorità prefettizie competenti, nelle loro prassi, prenderebbero
         in considerazione, caso per caso, le cauzioni versate presso istituti di credito di altri Stati membri analoghi alla Cassa
         depositi e prestiti.
      
      114   Con questa prassi, la Repubblica italiana stessa riconosce che il deposito di una nuova cauzione in ciascuna delle province
         in cui l’operatore, proveniente da altri Stati membri, intende esercitare la sua attività in base alla libertà di stabilimento
         o della libera prestazione dei servizi non è necessario per raggiungere lo scopo perseguito.
      
      115   In tale contesto, la settima censura è fondata.
       Sull’ottava censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’imposizione di un controllo amministrativo dei
            prezzi
      116   In base all’art. 257 del regolamento di esecuzione, il Prefetto è incaricato di approvare le tariffe applicate dalle imprese
         a ogni prestazione di sicurezza privata. Qualsiasi modifica di tali tariffe deve essere autorizzata alle stesse condizioni.
      
      117   Peraltro, dalla circolare del Ministero dell’Interno dell’8 novembre 1999, n. 559/C. 4770.10089. D, risulta che i Prefetti
         fissano una tariffa legale per ciascun tipo di servizio, nonché un’oscillazione percentuale della citata tariffa all’interno
         della quale ogni impresa è libera di scegliere la propria tariffa per ciascun servizio.
      
      118   I Prefetti devono verificare che le tariffe proposte rientrino nell’ambito della citata fascia di oscillazione prima di approvarle.
         Nel caso in cui quest’ultima non sia osservata, i titolari delle imprese devono giustificare la fissazione di tariffe non
         conformi, spettando ai Prefetti accertare se le imprese possano operare su tale base. Se detta ultima condizione non può essere
         dimostrata in maniera inequivocabile, le tariffe non vengono approvate e, di conseguenza, la licenza non può essere rilasciata.
      
       Argomenti delle parti
      119   La Commissione ritiene che tale disciplina non sia compatibile con la libera prestazione dei servizi. Considerato il controllo
         dei prezzi così realizzato, le tariffe praticate in Italia impedirebbero ad un prestatore di servizi stabilito in un altro
         Stato membro di presentarsi sul mercato italiano o di offrire i suoi servizi a prezzi più vantaggiosi di quelli praticati
         dai suoi concorrenti in Italia, o di proporre servizi più costosi ma ad elevato valore aggiunto, e dunque più concorrenziali.
      
      120   Una tale disciplina costituirebbe una misura idonea ad ostacolare l’accesso al mercato dei servizi di vigilanza privata, per
         il fatto di impedire un’efficace concorrenza sul piano dei prezzi.
      
      121   La Repubblica italiana fa valere che la regolamentazione controversa risulta giustificata dalla necessità di evitare la fornitura
         di servizi a prezzi eccessivamente bassi, che determinerebbero inevitabilmente uno scadimento del servizio, compromettendo
         quindi, in particolare, la tutela di interessi fondamentali riguardanti la sicurezza pubblica.
      
       Giudizio della Corte
      122   Secondo una costante giurisprudenza, l’art. 49 CE osta all’applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l’effetto
         di rendere la prestazione di servizi tra gli Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna ad
         uno Stato membro (v. citata sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Italia, punto 70).
      
      123   Per quanto riguarda le tariffe minime obbligatorie, la Corte ha già dichiarato che una normativa che vieti in maniera assoluta
         di derogare convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una tariffa forense per prestazioni che sono, al tempo stesso,
         di natura giudiziale e riservate agli avvocati, costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi prevista
         dall’art. 49 CE (sentenza 5 dicembre 2006, cause riunite C‑94/04 e C‑202/04, Cipolla e a., Racc. pag. I‑11421, punto 70, e
         18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit., punto 71).
      
      124   Nella controversia in esame, la circolare n. 559/C. 4770.10089. D, menzionata al punto 117 della presente sentenza, riconosce
         ai Prefetti un potere decisionale relativo alla fissazione di una tariffa di riferimento e all’approvazione delle tariffe
         proposte dagli operatori, con conseguente diniego dell’autorizzazione qualora le dette tariffe non siano state approvate.
      
      125   La restrizione così apportata alla libera fissazione delle tariffe è idonea a restringere l’accesso al mercato italiano dei
         servizi di vigilanza privata di operatori, stabiliti in altri Stati membri, che intendano offrire i loro servizi nello Stato
         in questione. Tale limitazione, infatti, ha, da un lato, l’effetto di privare gli operatori in parola della possibilità di
         porre in essere, offrendo tariffe inferiori a quelle fissate da una tariffa imposta, una concorrenza più efficace nei confronti
         degli operatori economici installati stabilmente in Italia e ai quali, pertanto, risulta più facile che agli operatori economici
         stabiliti all’estero fidelizzare la clientela (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit., punto 72
         e giurisprudenza ivi citata). Dall’altro, questa stessa limitazione è idonea ad impedire ad operatori stabiliti in altri Stati
         membri di inserire nelle tariffe delle loro prestazioni taluni costi che non devono sopportare gli operatori stabiliti in
         Italia.
      
      126   Infine, il margine d’oscillazione concesso agli operatori non è tale da compensare gli effetti della limitazione così apportata
         alla libera fissazione delle tariffe.
      
      127   Si realizza pertanto una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE.
      128   Per quanto riguarda i motivi dedotti dalla Repubblica italiana per giustificare la restrizione di cui trattasi, detto Stato
         membro non ha fornito elementi idonei a dimostrare le conseguenze positive del regime di fissazione dei prezzi né in relazione
         alla qualità dei servizi prestati ai consumatori, né in relazione alla sicurezza pubblica.
      
      129   In tale contesto, occorre concludere che l’ottava censura è fondata.
      130   Alla luce di quanto precede, si deve constatare che, avendo disposto, nell’ambito del Testo Unico, che:
      –       l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un giuramento di fedeltà alla Repubblica
         italiana, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      
      –       l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro solo
         [previo] rilascio di un’autorizzazione del Prefetto con validità territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali
         prestatori sono già assoggettati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
         derivanti dall’art. 49 CE;
      
      –       la detta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia subordinato alla considerazione del
         numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza privata già operanti nel territorio in questione, la Repubblica italiana
         è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      
      –       le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui esse esercitano la propria attività,
         la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
      
      –       il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare attività di vigilanza privata,
         senza tenere conto dei controlli e delle verifiche già effettuati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è
         venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
      
      –       le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di personale per essere autorizzate, la Repubblica
         italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      
      –       le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti, la Repubblica italiana è venuta
         meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE, e
      
      –       i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto nell’ambito di un determinato margine
         d’oscillazione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE.
      
       Sulle spese
      131   Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, deve essere condannata alle
         spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      Avendo disposto, nell’ambito del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931,
            n. 773, così come modificato, che:
      –       l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un giuramento di fedeltà alla Repubblica
            italiana, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      –       l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi stabiliti in un altro Stato membro solo
            [previo] rilascio di un’autorizzazione del Prefetto con validità territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali
            prestatori sono già assoggettati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
            derivanti dall’art. 49 CE;
      –       la detta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia subordinato alla considerazione del
            numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza privata già operanti nel territorio in questione, la Repubblica italiana
            è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      –       le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui esse esercitano la propria attività,
            la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
      –       il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare attività di vigilanza privata,
            senza tenere conto dei controlli e delle verifiche già effettuati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è
            venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
      –       le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di personale per essere autorizzate, la Repubblica
            italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
      –       le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti, la Repubblica italiana è venuta
            meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE, e
      –       i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto nell’ambito di un determinato margine
            d’oscillazione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE.
      2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.
      Firme
      * Lingua processuale: l’italiano.