CELEX: 61996CJ0209
Language: da
Date: 1998-10-01
Title: Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 1. oktober 1998. # Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # EUGFL - Regnskabsafslutning - Regnskabsårene 1992 og 1993 - Oksekød. # Sag C-209/96.

Avis juridique important

|

61996J0209

Domstolens Dom (Femte Afdeling) af 1. oktober 1998.  -  Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.  -  EUGFL - Regnskabsafslutning - Regnskabsårene 1992 og 1993 - Oksekød.  -  Sag C-209/96.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-05655

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Landbrug - faelles markedsordning - oksekoed - interventionsmekanismer - licitationsopkoeb - forholdene mellem de bydende - artikel 9 i forordning nr. 859/89 - fortolkning - princippet om selvstaendige bud - raekkevidde(Raadets forordning nr. 805/68, art. 6, stk. 6; Kommissionens forordning nr. 859/89, art, 9, art. 12, stk. 2, og art. 15 samt nr. 2456/93, art. 11) 2 Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med faellesskabsreglerne - medlemsstaternes kontrolforpligtelse (EF-traktaten, art. 5; Raadets forordning nr. 729/70, art. 8, stk. 1) 3 Landbrug - faelles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med faellesskabsreglerne - bevisbyrde - fordelt mellem Kommissionen og vedkommende medlemsstat (Raadets forordning nr. 729/70, art. 2 og 3) 4 Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - raekkevidde - beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL (EF-traktaten, art. 190)  

Sammendrag

1 I forbindelse med interventionsforanstaltninger i oksekoedssektoren, og navnlig hvad angaar ordningen med licitationsopkoeb, bestemmer artikel 9 i forordning nr. 859/89, i stk. 1, at den bydende skal forpligte sig til at overholde samtlige gaeldende bestemmelser, og i stk. 2, at de paagaeldende kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation. Da kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem, kan sidstnaevnte bestemmelses ordlyd ikke anvendes som grundlag for den fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene »paagaeldende« og »bydende« kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern. En saadan fortolkning ville svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93, der i faellesskabsretten indfoerte bestemmelser om forholdene mellem de bydende, med tilbagevirkende kraft.Selv om princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure, og som ligger til grund for bestemmelserne i artikel 9, stk. 6 (hvorefter buddene er fortrolige), artikel 12, stk. 2 (forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (forpligtelsen for enhver bydende til at stille sikkerhed), og artikel 15 (forpligtelsen til personligt at modtage betaling) i forordning nr. 859/89, samt bestemmelserne i artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 (om lige adgang for alle interesserede), ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb. 2 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, som paa landbrugsomraadet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegger de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning, og dette gaelder saa meget desto mere, naar der foreligger forhold, som kan vaekke alvorlig mistanke om omgaaelse af et forbud, der er fastsat ved den paagaeldende faellesskabsretsakt. 3 Artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 tillader kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne. Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf. Naar Kommissionen har godtgjort, at en medlemsstat har tilsidesat en raekke faellesskabsbestemmelser paa landbrugsomraadet, og godtgjort sandsynligheden af, at der er paafoert Faellesskabets budget et tab, kan der ikke kraeves mere af Kommissionen, for saa vidt som den ikke kan foretage systematisk kontrol, og for saa vidt som vurderingen af situationen paa et bestemt marked afhaenger af oplysninger indsamlet af medlemsstaterne. 4 Omfanget af den i traktatens artikel 190 omhandlede begrundelsespligt afhaenger af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget. En beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter, der er finansieret af EUGFL, som indebaerer, at en del af de angivne udgifter ikke kan finansieres af EUGFL, kraever ikke en detaljeret begrundelse, for saa vidt som vedkommende regering har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter.  

Parter

I sag C-209/96,Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af G. Barling, QC, og barrister H. Davies, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt, sagsoeger, mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved J. Macdonald Flett, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos C. Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg, sagsoegt, angaaende en paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19), har DOMSTOLEN (Femte Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann, og dommerne M. Wathelet (refererende dommer), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet og L. Sevón, generaladvokat: s. Alber justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 4. februar 1998, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 24. marts 1998, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 19. juni 1996 har Det Forenede Kongerige i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19, herefter »den anfaegtede beslutning«), i det omfang den indebaerer, at en udgift paa 3 356 000 GBP, afholdt af Det Forenede Kongerige for interventionsopkoeb af oksekoed, regnskabsaaret 1992, ikke kan finansieres af EUGFL.2 De grundlaeggende regler om den faelles markedsordning for oksekoed er indeholdt i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 179). Ved forordningens artikel 6 bemyndiges Kommissionen til at traeffe foranstaltninger med henblik paa at opretholde priserne paa Faellesskabets markeder. Forordning nr. 805/68, som aendret bl.a. ved Raadets forordning (EOEF) nr. 571/89 af 2. marts 1989 (EFT L 61, s. 43, herefter »forordning nr. 805/68«), finder anvendelse paa den for naervaerende sag relevante periode (regnskabsaaret 1992). 3 Indtil 1989 gjaldt der en ordning med automatisk interventionsopkoeb, naar priserne faldt under bestemte taerskler, hvilket havde til foelge, at interventionsorganerne opkoebte meget betydelige maengder oksekoed til priser, der laa over markedspriserne. 4 For at afhjaelpe dette forhold blev der i 1989 indfoert en reform. De automatiske opkoeb ved meget store prisfald blev opretholdt, men samtidig blev der indfoert en ordning med licitationsopkoeb for at sikre, at de opkoebte maengder og betalte priser ikke overstiger, hvad der er noedvendigt for at sikre en rimelig markedsstoette. 5 I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 805/68 fastsaetter Raadet en gang om aaret en interventionspris. Naar markedspriserne i Faellesskabet ligger under en vis procentdel af interventionsprisen, kan interventionsorganerne i en eller flere medlemsstater paa de betingelser, som er fastsat i artikel 6, opkoebe visse kategorier, kvaliteter eller grupper af kvaliteter af oksekoed med oprindelse i Faellesskabet. 6 Opkoebene foretages ved aabne licitationer. Ifoelge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 805/68 maa opkoebene ikke overstige en maengde paa 220 000 tons om aaret for Faellesskabet som helhed. 7 I henhold til forordningens artikel 6, stk. 5, indfoeres der dog i tilfaelde af saerdeles betydelige prisfald en procedure, hvorefter alle bud paa 80% eller derunder af interventionsprisen accepteres og ikke medregnes i den i artikel 6, stk. 1, omhandlede maksimumsmaengde (den saakaldte »sikkerhedsnetprocedure«). 8 I henhold til artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 skal der ved licitationerne sikres lige adgang for alle interesserede, og de skal aabnes paa grundlag af udbudsbetingelser. 9 Det fremgaar af artikel 6, stk. 7, i forordning nr. 805/68, at gennemfoerelsesbestemmelserne til interventionsordningen fastsaettes af Kommissionen, der ogsaa traeffer afgoerelse om aabning og suspension af licitationerne efter at have hoert en forvaltningskomité. I den for naervaerende sag relevante periode fandtes disse bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 859/89 af 29. marts 1989 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 91, s. 5). 10 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at beslutningen om at foretage licitationsopkoeb offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende senest en loerdag eller en tirsdag inden udloebet af den foerste frist for indgivelse af bud. Ifoelge forordningens artikel 8 udloeber fristen for indgivelse af bud i den periode, hvor licitationen loeber, hver anden og fjerde onsdag i maaneden, kl. 12.00 (Bruxelles-tid). 11 Artikel 9 i forordning nr. 859/89, som staar i centrum for tvisten, bestemmer: »1. Den bydende kan kun deltage i licitationen, hvis han skriftligt forpligter sig til at overholde samtlige bestemmelser for de paagaeldende opkoeb. 2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. De kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation. 3. I buddet angives: a) den bydendes navn og adresse b) maengden af de tilbudte produkter af den eller de kategorier, der er naevnt i licitationsbekendtgoerelsen, udtrykt i tons c) den pris, der foreslaas for 100 kg produkter af kvalitet R3 ... d) det eller de interventionscentre, hvor de bydende agter at levere produktet. ...« 12 I henhold til naevnte forordnings artikel 9, stk. 4, litra c), skal der foeres bevis for, at den bydende inden udloebet af fristen for indgivelse af bud har stillet en licitationssikkerhed. Det bestemmes i artikel 9, stk. 5 og 6, at buddet ikke kan traekkes tilbage efter udloebet af fristen for indgivelse af bud, og at buddene er fortrolige. 13 Det fremgaar af artikel 7 i forordning nr. 859/89, at der ved aabningen af licitationen kan fastsaettes en minimumspris, og at bud, som ligger herunder, ikke kan accepteres. Ifoelge artikel 8 skal interventionsorganerne fremsende buddene til Kommissionen senest 24 timer efter udloebet af fristen for indgivelse af bud. 14 Det bestemmes i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 859/89, at Kommissionen i betragtning af de bud, der modtages for hver licitation, og efter at have hoert forvaltningskomitéen, fastsaetter en maksimumsopkoebspris; hvis saerlige forhold taler herfor, kan der fastsaettes en anden pris for en medlemsstat eller et omraade i en medlemsstat ud fra de gennemsnitlige markedspriser. Endvidere bestemmes det i artikel 11, stk. 2, at det ogsaa kan besluttes ikke at tage en licitation til foelge, og i stk. 3, at hvis den samlede maengde, der tilbydes til en pris, der hoejst svarer til maksimumsprisen, overstiger den udliciterede maengde, kan den maengde, der gives tilslag for, nedsaettes med en koefficient. 15 Det bestemmes i artikel 12 i forordning nr. 859/89, at buddet afvises, hvis den foreslaaede pris er hoejere end den fastsatte maksimumspris, og i artikel 10, stk. 2, at sikkerheden frigives for de bud, der ikke gives tilslag for. 16 Det fremgaar af artikel 13 i forordning nr. 859/89, at saafremt buddet antages, frigives sikkerheden helt, hvis den leverede maengde udgoer mindst 95% af den tilbudte maengde. Hvis den leverede maengde udgoer mellem 85% og 95% af den tilbudte maengde, fortabes sikkerheden i forhold til den maengde, der ikke er leveret, medmindre der foreligger force majeure. I alle andre tilfaelde fortabes sikkerheden helt, medmindre der foreligger force majeure. 17 Kravet om sikkerhedsstillelse blev indfoert for at forhindre, at der blev indgivet overvurderede bud. 18 Ifoelge artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89 kan de med licitationen forbundne rettigheder og forpligtelser ikke overdrages. Desuden skal interventionsorganet i henhold til artikel 15 betale tilslagsmodtageren den pris, der er anfoert i hans bud. 19 Paa et tidspunkt, som ligger senere end omstaendighederne i den foreliggende sag, er forordning nr. 859/89 blevet ophaevet og erstattet af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2456/93 af 1. september 1993 om gennemfoerelsesbestemmelser til forordning nr. 805/68 for saa vidt angaar de generelle og de saerlige interventionsforanstaltninger for oksekoed (EFT L 225, s. 4). Artikel 9 i forordning nr. 859/89 er blevet afloest af en detaljeret bestemmelse vedroerende de personer, som kan indgive bud, nemlig artikel 11, der bestemmer foelgende: »1. Kun foelgende kan indgive bud: a) autoriserede kreaturslagterier som omhandlet i direktiv 64/433/EOEF, der ikke omfattes af en dispensation i henhold til artikel 2 i Raadets direktiv 91/498/EOEF, uanset deres retlige status, samt b) kvaeg- eller koedhandlere, der paa slagterierne lader foretage slagtning for egen regning, og som er opfoert i et offentligt register med saerskilt nummer. 2. De paagaeldende deltager i licitationen hos interventionsorganet i de medlemsstater, hvor den indledes, enten ved indgivelse af skriftligt bud mod modtagelseskvittering eller ved enhver anden skriftlig meddelelse mod modtagelseskvittering, som interventionsorganet accepterer. Buddene indgives saerskilt for hver type licitation. 3. Den enkelte bydende kan kun indgive ét bud pr. kategori og licitation. Hver medlemsstat sikrer sig, at de paagaeldende er indbyrdes uafhaengige, hvad angaar ledelse, personale og drift. Er der naerliggende grund til at antage, at dette ikke er tilfaeldet, eller at et bud ikke svarer til de oekonomiske realiteter, tages buddet kun i betragtning, hvis den bydende fremlaegger relevant bevis for, at bestemmelsen i andet afsnit er overholdt. Konstateres det, at en bydende har indgivet flere bud, afvises alle buddene. 4. ...« 20 Endelig paalaegger artikel 8, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) medlemsstaterne at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade, at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder, samt at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser. Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemmer, at de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for, ikke baeres af Faellesskabet. 21 Paa grund af et sammenfald af forskellige forhold (sygdommen kogalskab (BSE), Tysklands forening, Golf-krigen, udviklingen i forholdet til OEsteuropa osv.) blev Faellesskabets marked for oksekoed fra 1990 til 1992 ramt af en krise uden fortilfaelde, som fra regnskabsaaret 1991 foerte til stadig stigende budgetudgifter for Faellesskabet. Faellesskabets interventionsopkoeb af oksekoed steg saaledes fra 540 000 tons i 1987 til 1 030 000 tons i 1991, en stigning paa 90,7% i loebet af fire aar. 22 Kommissionen har fundet det godtgjort, at nogle virksomheder begyndte at indgive flere bud i den samme licitation. Kommissionen anfoerte saaledes foelgende i sin sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992: »Det Forenede Kongerige EUGFL's undersoegelser af underskrifter, navne, adresser, bankkontonumre, telefonnumre osv. foerte hurtigt til den konklusion, at situationen var meget lig, hvis ikke identisk med den, der var blevet fastslaaet i Irland, dvs. de bydende havde gjort meget lidt for at skjule deres indbyrdes relationer, og at interventionsorganet maatte have vaeret fuldt ud klar over, hvad der foregik allerede tidligt i forloebet. Buddene var ikke noedvendigvis fremsat af selskaber, men nogle gange af enkeltpersoner, der var indblandet i den daglige ledelse af firmaer, som ogsaa havde afgivet bud. Et eksempel, der var typisk for de undersoegte dossierer, kan illustrere problemet (navnene er blevet aendret): - bud 1, 2 og 3, indgivet af henholdsvis A. Smith, B. Smith og A. og B. Smith. Alle noedvendige sikkerheder var daekket ved at debitere blokgarantien hos endnu en stor bydende, BigComp LTD. Alle adresserne var ens. Da der ved overtagelseskontrollen blev opdaget et tyveri af en filet i forbindelse med bud nr. 3, var fakturaen yderligere adresseret til BigComp LTD i stedet for den oprindelige bydende A. og B. Smith. Bud fra relaterede personer og/eller firmaer havde meget lidt varierende priser, hvilket tyder paa et element af spekulation. Det blev ogsaa konstateret, at bydende nogle gange bad om at faa deres betaling overfoert til en tredjepart. Der foreslaas finansielle foelger med en enhedssats paa 2% af de anmeldte udgifter for 1992. Fordi de konstaterede uregelmaessigheder anses for at vaere lige saa aabenlyse som dem, man havde konstateret i Danmark og Irland i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1991, vil en lignende korrektion blive anvendt paa aarets udgifter for 1993. Gennem undersoegelserne af licitationsprocedurerne kunne EUGFL let og hurtigt fastslaa, at omkring en tredjedel af de af interventionsorganet accepterede bud havde relation til andre bud. Hvor det nogle gange blev konstateret, at en koncern havde indgivet flere bud af praktiske administrative aarsager (f.eks. forskellige slagterier i forskellige dele af landet), kunne der i andre sager paavises en aabenlys manipulation af reglerne (f.eks. Smith/BigComp-forholdet).« 23 Ifoelge Kommissionen var disse former for praksis udtrykkelig forbudt ved den for omraadet gaeldende faellesskabsordning og totalt uforenelig med interventionsordningens formaal. Kommissionen anfoerte i sin sammenfattende rapport, at der forelaa en tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2 (indgivelse af ét bud pr. bydende pr. licitation), artikel 12, stk. 2 (forbud mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen), artikel 9, stk. 4, litra c) (den bydendes personlige stillelse af licitationssikkerheden), og artikel 15, stk. 1 (betaling til tilslagsmodtageren), i forordning nr. 859/89. 24 Kommissionen fandt, at de bydende havde fulgt disse former for praksis for at saelge den stoerst mulige maengde koed til intervention til de hoejest mulige priser, idet de opnaaede en betydelig formindskelse af risikoen for fortabelse af deres sikkerhed. I tilfaelde af levering af en mindre maengde end den, som skulle leveres, gjorde opdelingen af et bud i flere bud det muligt at opfylde i det mindste en del af buddene og saaledes at faa tilbagebetalt den herfor tilvejebragte sikkerhed. 25 Over for Kommissionens udtalelse om, at de nationale kompetente myndigheder burde have grebet ind for at bringe disse former for praksis til ophoer, har de britiske myndigheder anfoert, at forordning nr. 859/89 ikke bemyndigede dem til at gribe ind, naar buddene hidroerte fra selvstaendige juridiske personer. 26 Sagen blev indbragt for det forligsorgan, som er oprettet paa Kommissionens initiativ ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45). 27 Forligsorganet fandt, at det ikke med sikkerhed kunne fastslaa, hvorvidt den licitationspraksis, som medlemsstaterne havde fulgt, var i strid med forordning nr. 859/89. Det udtalte, at det under alle omstaendigheder senere var blevet fundet noedvendigt at praecisere reglerne i forordning nr. 859/89. Forligsorganet anfoerte endvidere, at Kommissionen ikke forud for 1993 havde reageret paa medlemsstaternes praksis. 28 Uanset forligsorganets konklusioner vedtog Kommissionen den anfaegtede beslutning. 29 Det Forenede Kongerige har til stoette for soegsmaalet fremfoert tre anbringender, hvorved det goeres gaeldende, at den i Det Forenede Kongerige fulgte praksis er lovlig, at der ikke er lidt et tab for EUGFL, og at den anfaegtede beslutning ikke opfylder kravene om begrundelse. Anbringendet om lovligheden af den i Det Forenede Kongerige fulgte praksis 30 Det Forenede Kongeriges regering har med sit foerste anbringende gjort gaeldende, at det var berettiget, at Det Forenede Kongerige fulgte den praksis, at enhver juridisk person kunne byde ved gennemfoerelse af licitationsprocedurer i den paagaeldende periode. I 1991 og 1992 havde de britiske myndigheder ikke hjemmel til at afvise bud fra selvstaendige juridiske personer under henvisning til, at de ikke var uafhaengige af en anden bydende. 31 Det fremgaar af artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89, at en bydende kun kan indgive ét bud pr. kategori pr. licitation, men forordningen indeholder ingen naermere definition af begrebet »en bydende«. Dette begreb maa derfor forstaas i overensstemmelse med saedvanligt sprogbrug. Dette betyder, at »en bydende« maa forstaas som en selvstaendig juridisk person, som indgiver et bud i en licitation, og det har ingen betydning, om den selvstaendige person indgaar i en koncern eller ej. 32 Foerst ved forordning nr. 2456/93 - som efter den i naervaerende tvist omhandlede periode ophaevede forordning nr. 859/89 - blev der taget hensyn til de forbindelser, der kan bestaa mellem bydende. Artikel 11, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 2456/93 er den foerste bestemmelse, hvori det kraeves, at de bydende skal vaere indbyrdes uafhaengige. 33 Ifoelge Det Forenede Kongeriges regering har den nationale myndighed kontrolleret, om det ved de enkelte bydende drejede sig om selvstaendige juridiske personer. Om de enkelte bydende eventuelt tilhoerte samme koncern, er derimod ikke blevet efterproevet i Det Forenede Kongerige, da det ikke var noedvendigt, og da der ikke forelaa nogen hjemmel hertil. 34 Kommissionen sondrer mellem udtrykket »den bydende«, som anvendes i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 859/89, og begrebet »de paagaeldende«, som anvendes i artikel 9, stk. 2. Mens den bydende simpelthen er den, der indgiver et bud, daekker udtrykket »de paagaeldende« noget andet og bredere. Ifoelge Kommissionen ville forbuddet i forordningens artikel 9, stk. 2, mod, at en bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori, blive beroevet sin effektive virkning, saafremt det var muligt for den paagaeldende at indgive flere bud gennem ganske vist juridisk selvstaendige, men dog indbyrdes forbundne bydende. 35 Det bemaerkes for det foerste, at kravet om en klar retstilstand indebaerer, at bestemmelser skal goere det muligt for de beroerte at faa et noejagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved paalaegges dem (jf. i denne retning dom af 15.12.1987, sag 348/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 5225, praemis 19). Kommissionen kan derfor ikke paa tidspunktet for regnskabsafslutningen for EUGFL anvende en fortolkning, som ikke svarer til den saedvanlige betydning af de anvendte udtryk (jf. i denne retning dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 15 og 16). 36 I artikel 9, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 859/89 bestemmes det alene, at de paagaeldende kun kan indgive ét bud pr. kategori og licitation. Denne bestemmelses ordlyd kan derfor ikke anvendes som grundlag for den af Kommissionen anlagte fortolkning, hvorefter de bydende paa grund af en forskellig betydning af ordene paagaeldende og bydende kun kan indgive ét bud i forbindelse med en licitation, naar de tilhoerer samme koncern. 37 Det er foerst fra ikrafttraedelsen af forordning nr. 2456/93, at faellesskabsretten indeholder bestemmelser om forholdene mellem de bydende. Saafremt man antog den fortolkning af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89, som Kommissionen har foreslaaet, ville det svare til at anvende artikel 11 i forordning nr. 2456/93 med tilbagevirkende kraft. 38 Det Forenede Kongeriges regerings anbringende kan imidlertid ikke foere til annullation af den anfaegtede beslutning, da denne er tilstraekkeligt begrundet med andre faktiske og retlige elementer. 39 I den sammenfattende rapport vedroerende regnskabsafslutningen for EUGFL for regnskabsaaret 1992 anfoertes det, at der var blevet stillet sikkerhed af bydende paa vegne af andre deltagere i licitationsproceduren, at der var blevet foretaget betaling til andre firmaer end de bydende, og at det ved en sammenstilling af underskrifter, navne, adresser, bankkontonumre og telefonnumre var blevet fastslaaet, at nogle individuelle bud stammede fra den samme kilde. 40 Disse forhold kunne vaekke alvorlig mistanke om omgaaelse af forbuddet mod, at de bydende indgiver mere end ét bud pr. licitation og kategori derved, at straamaend indgiver bud, som i virkeligheden hidroerer fra en og samme erhvervsdrivende. Under hensyn til kompetencefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne paa omraadet for den faelles landbrugspolitik kraever de naevnte indicier, at sidstnaevnte foretager undersoegelser og kontrol. 41 Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL paahviler i foerste raekke de nationale myndigheder, som skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes. Denne ordning, som hviler paa tilliden mellem de nationale myndigheder og faellesskabsmyndighederne, indebaerer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i oevrigt ville vaere fysisk umulig at gennemfoere. Kun interventionsorganerne er i stand til at fremskaffe de oplysninger, der er noedvendige for fastsaettelsen af en maksimumsopkoebspris og i givet fald af en reduktionskoefficient, mens Kommissionen ikke er tilstraekkelig naer paa forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. i denne retning dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 11). 42 Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, idet det ikke har foretaget saadanne undersoegelser (jf. dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 16, 17 og 18). 43 I denne bestemmelse, som paa landbrugsomraadet er udtryk for medlemsstaternes forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5, fastlaegges de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, praemis 13). Den paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17). 44 Desuden har EUGFL ikke alene erklaeret, at der var sket tilsidesaettelse af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 859/89. Den har desuden gjort gaeldende, at de former for praksis, som er beskrevet i denne doms praemis 39, tilsidesatte forbuddet mod overdragelse af rettigheder og forpligtelser i henhold til licitationen (artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 859/89), forpligtelsen for enhver bydende til at stille sikkerhed [artikel 9, stk. 4, litra c)], og forpligtelsen til personligt at modtage betaling (artikel 15) (s. 121 i den sammenfattende rapport). 45 EUGFL har med disse klagepunkter gjort gaeldende, at de britiske bydende har tilsidesat princippet om selvstaendige bud, der er et vaesentligt krav for en forskriftsmaessig og effektiv gennemfoerelse af enhver licitationsprocedure, og som fremgaar baade af ovennaevnte bestemmelser i forordning nr. 859/89 og af samme forordnings artikel 9, stk. 6 (hvorefter buddene er fortrolige), og artikel 6, stk. 6, i forordning nr. 805/68 (om lige adgang for alle interesserede). Selv om dette princip ikke er til hinder for, at flere selskaber i samme koncern samtidig deltager i en licitation, er det derimod til hinder for, at disse selskaber afstemmer ordlyden af og vilkaarene i de bud, som de hver isaer indgiver, da dette vil kunne fordreje procedurens forloeb. 46 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes. Anbringendet om, at EUGFL ikke har lidt et tab 47 Det Forenede Kongeriges regering har med sit andet anbringende anfoert, at Kommissionen ikke i den sammenfattende rapport har angivet det mindste eksempel paa tilfaelde, hvori den har konstateret, at accept af indbyrdes forbundne bud har fremkaldt et tab til skade for EUGFL. Kommissionen har begraenset sig til at fremfoere en teoretisk fortolkning af situationen, saaledes som den var forloebet. 48 Det Forenede Kongeriges regering har endvidere gjort gaeldende, at opkoebsprisen blev fastsat af Kommissionen paa grundlag af oplysninger vedroerende de gennemsnitlige markedspriser, som blev meddelt af medlemsstaterne i loebet af licitationsugen, prisudviklingen i de foregaaende uger og andre markedsanalyseelementer. Den indflydelse, som oppustede eller spekulative bud af anden art har kunnet udoeve paa den pris, der blev fastsat i loebet af den paagaeldende periode, har derfor vaeret yderst begraenset. 49 Desuden bekraefter analysen af de sikkerhedsstillelser, som Det Forenede Kongerige har erklaeret fortabt i 1991, ikke den opfattelse, hvorefter bud hidroerende fra indbyrdes forbundne bydende blev anvendt til at formindske risikoen for fortabelse af den naevnte sikkerhed. I 1991 udgjorde det samlede beloeb af sikkerhedsstillelser, der blev erklaeret for fortabt, 67 903,86 GBP, hvilket kun udgoer 0,03% af det samlede (anslaaede) beloeb af de tilvejebragte sikkerhedsstillelser. Af dette beloeb vedroerte kun 20 667,57 GBP, dvs. 0,01% af det samlede anslaaede beloeb af de tilvejebragte sikkerhedsstillelser, bud, som ifoelge den af Kommissionen anlagte fortolkning af forordningen burde have vaeret afslaaet af Det Forenede Kongerige med den begrundelse, at de hidroerte fra indbyrdes forbundne erhvervsdrivende. 50 Herefter har den af Kommissionen foretagne korrektion ikke nogen hjemmel. 51 Ifoelge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beloeb som paahvilende EUGFL, naar de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (domme af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8, og sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343, praemis 7, samt dommen af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 14). 52 Selv om det paahviler Kommissionen at godtgoere, at der foreligger tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, paahviler det medlemsstaten i givet fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de oekonomiske foelger, der skal drages heraf (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 30). 53 Det fremgaar af denne doms praemis 39-44, at Kommissionen har godtgjort, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat en raekke faellesskabsbestemmelser paa landbrugsomraadet. 54 Den har desuden paapeget, hvorledes de britiske bydendes ulovlige adfaerd havde kunnet lede Faellesskabets myndigheder til en fejlagtig vurdering af markedet, som kunne medfoere opkoeb af betydelige maengder oksekoed eventuelt til forhoejede priser. Den har herved godtgjort sandsynligheden af, at der er paafoert Faellesskabets budget et tab. Der kan ikke kraeves mere af Kommissionen, for saa vidt som den ikke kan foretage systematisk kontrol, og for saa vidt som vurderingen af situationen paa et bestemt marked afhaenger af oplysninger indsamlet af medlemsstaterne (jf. dommen af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, praemis 17). 55 Under samme synsvinkel - med hensyn til det ringe beloeb af de sikkerhedsstillelser, som er erklaeret fortabt til fordel for interventionsorganerne - skal det bemaerkes, at afgivelse af flere bud, som foerer til den forventede spekulationsgevinst, ikke pr. definition medfoerer fortabelse af sikkerhedsstillelse. 56 Naar endelig henses til den vaesentlige karakter af de tilsidesatte forskrifter samt sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Faellesskabets budget, kan det beloeb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som kun udgoer 2% af de paagaeldende udgifter, ikke anses for at vaere urimeligt og uforholdsmaessigt (jf. dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2683, praemis 22). 57 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Det Forenede Kongeriges regerings andet anbringende forkastes. Anbringendet om utilstraekkelig begrundelse for den anfaegtede beslutning 58 Det Forenede Kongeriges regering har med sit tredje anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har fremfoert en tilstraekkelig begrundelse for sin konklusion om, at indbyrdes forbundne bud enten gjorde det muligt for de bydende at manipulere med interventionsprocedurerne, eller foerte til et hoejere interventionsniveau for de nationale myndigheder. En saadan utilstraekkelig begrundelse er i strid med EF-traktatens artikel 190. 59 Ifoelge fast retspraksis afhaenger omfanget af begrundelsespligten af arten af den paagaeldende retsakt og den sammenhaeng, hvori den er vedtaget (jf. dom af 25.2.1988, sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065, praemis 13, og af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, praemis 10). 60 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for beslutninger om afslutning af regnskaber, for saa vidt som de traeffes paa grundlag af en eller flere sammenfattende rapporter samt hele brevvekslingen mellem medlemsstaten og Kommissionen, hvilket indebaerer, at vedkommende regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter (dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 60). 61 I den foreliggende sag fremgaar Kommissionens begrundelse for afslaget af den sammenfattende rapport for regnskabsaaret 1992. Desuden har Kommissionen efter at have foretaget sin kontrol i 1992 meddelt Det Forenede Kongeriges regering sine kritikpunkter. 62 Det tredje anbringende kan derfor ikke laegges til grund. 63 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes i det hele.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger64 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Det Forenede Kongerige har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer DOMSTOLEN (Femte Afdeling) 1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes. 2) Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland betaler sagens omkostninger.