CELEX: 62012CC0327
Language: hr
Date: 2013-09-05
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna od 5. rujna 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      PEDRA CRUZA VILLALÓNA
      od 5. rujna 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑327/12
      
      
         Ministero dello Sviluppo Economico
      
      
         Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture
      
      
         protiv
      
      
         Soa Nazionale Costruttori - Organismo di Attestazione Spa
      
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Italija))
      „Privatna društva zadužena za provjeru i potvrđivanje ispunjavaju li poduzetnici koji su dostavili ponude za javne radove uvjete propisane zakonom — Obvezne minimalne tarife koje je utvrdila vlada — Članak 106. UFEU‑a — Pravila o tržišnom natjecanju — Pojam ‚poduzetnik’ — Pojam ‚posebna ili isključiva prava’ — Sloboda poslovnog nastana — Članak 49. UFEU‑a — Opravdanje“
      
               1. 
            
            
               Consiglio di Stato predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku izražava dvojbe o sukladnosti s pravom Unije talijanskog pravnog režima o obveznim minimalnim tarifama koje se primjenjuju na takozvana „društva u svojstvu tijelâ za potvrđivanje” (u daljnjem tekstu: SOA), koja su ovlaštena za izdavanje potvrda o izvedivosti poduzetnicima koji žele sudjelovati u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.
            
         
               2. 
            
            
               Ovaj zahtjev za prethodnu odluku Sudu ponovno daje mogućnost da donese odluku o obveznom nacionalnom tarifnom režimu, iako u još nezabilježenom kontekstu. Već je u predmetu Arduino (
                     2
                  ) imao priliku analizirati talijanski režim obveznih minimalnih tarifa, koji se primjenjuje na odvjetničku djelatnost u pogledu pravila o tržišnom natjecanju (članci 101. i 106. UFEU‑a). Kasnije je predmet Cipolla i dr. (
                     3
                  ) Sudu omogućio da ponovno analizira te propise, ali s aspekta slobode pružanja usluga (članak 54. UFEU‑a). Međutim, predmetni se slučaj odnosi na polujavna tijela koja djeluju na konkurentnom tržištu i čija je zadaća izdavanje potvrda s istaknutom pravnom i gospodarskom vrijednosti, što su okolnosti koje same po sebi ovaj predmet čine posebnim.
            
         
         I. Pravni okvir
      
      A. Pravni okvir Unije
      
      
               3.
            
            
               Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) u svojem članku 52. predviđa mogućnost da države članice osnivaju tijela za potvrđivanje sukladno javnom ili privatnom pravu.
               
                  „Članak 52.
               
               
                  Službene liste odobrenih gospodarskih subjekata i potvrđivanje od tijela osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu
               
               1.   Države članice mogu uvesti ili službene liste odobrenih izvođača radova [poduzetnikâ], dobavljača ili pružatelja usluga ili potvrđivanje od tijela za potvrđivanje osnovanih sukladno javnom ili privatnom pravu.
               Države članice prilagođavaju uvjete za upis na ove liste i za izdavanje potvrda od strane tijela za potvrđivanje odredbama članka 45. stavka 1., članka 45. stavka 2. točaka (a) do (d) i (g), članka 46., članka 47. stavaka 1., 4. i 5., članka 48. stavaka 1., 2., 5., i 6., članka 49. i po potrebi članka 50.
               Države članice također ih prilagođavaju članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. u pogledu prijava za upis koje podnose gospodarski subjekti koji pripadaju zajednici i polažu prava na resurse koje im dostupnima čine druga poduzeća u grupi. U tom slučaju, ovi gospodarski subjekti moraju dokazati tijelu koje sastavlja službeni popis da će imati te resurse na raspolaganju tijekom perioda valjanosti potvrde koja potvrđuje njihov upis u službenu listu i da će tijekom istog perioda ta poduzeća nastaviti ispunjavati zahtjeve kvalitativnog odabira, utvrđene u člancima navedenima u drugom podstavku, i na koje se gospodarski subjekti oslanjaju za svoj upis.
               2.   Gospodarski subjekti koji su upisani u službene liste ili koji imaju potvrdu mogu, za svaki ugovor, podnijeti javnom naručitelju potvrdu o upisu koji je izdalo nadležno tijelo ili potvrdu koju je izdalo nadležno tijelo za potvrđivanje. Potvrde moraju sadržavati reference koje su im omogućile upis na listu/dobivanje potvrde i klasifikaciju danu na toj listi.
               3.   Upis na službene liste potvrđen od strane nadležnih tijela ili potvrda koju je izdalo tijelo za potvrđivanje ne predstavlja, za svrhe javnih naručitelja drugih država članica, pretpostavku o sposobnosti osim u pogledu članka 45. stavka 1. i stavka 2. točaka (a) do (d) i (g), članka 46., članka 47. stavka 1. točaka (b) i (c), i članka 48. stavka 2. točke(a) podtočke i., točaka (b), (e), (g) i (h) u slučaju izvođača radova, stavka 2. točke (a) podtočke ii., točaka (b), (c), (d) i (j) u slučaju dobavljača i stavka 2. točke (a) podtočke ii. i točaka (c) do (i) u slučaju pružatelja usluga.
               4.   Informacija koje se mogu zaključiti iz upisa na službene liste ili potvrda ne može se neopravdano dovesti u pitanje. Što se tiče uplate doprinosa za socijalno osiguranje i poreza, od bilo kojeg upisanoga gospodarskog subjekta može se tražiti dodatna potvrda kad god se nudi ugovor.
               Javni naručitelji drugih država članica primjenjuju stavak 3. i prvi podstavak ovog stavka samo u prilog gospodarskim subjektima sa sjedištem u državi članici koja vodi službenu listu.
               5.   Za upis gospodarskih subjekata drugih država članica u službenu listu ili za izdavanje potvrda od strane tijela navedenih u stavku 1., ne može se tražiti daljnji dokaz ili izjave osim onih koji se traže od nacionalnih gospodarskih subjekata i, u svim slučajevima, onih koji su predviđeni u člancima 45. do 49. i, po potrebi, članku 50.
               Međutim, od gospodarskih subjekata iz drugih država članica ne može se tražiti takav upis ili potvrđivanje kako bi sudjelovali u javnom nadmetanju. Javni naručitelj priznaje jednakovrijedne potvrde tijela osnovanih u drugim državama članicama. Također prihvaća druga jednakovrijedna dokazna sredstva.
               […]
               7.   Tijela za potvrđivanje navedena u stavku 1. su tijela koja zadovoljavaju europske norme koje se odnose na potvrđivanje.
               […]”
            
         B. Nacionalni pravni okvir
      
      
               4.
            
            
               Zakonom br. 109 od 11. veljače 1994. o izmjeni talijanskog zakonodavnog okvira u sektoru javnih radova uveden je takozvani „jedinstveni sustav potvrđivanja”, koji se obvezno primjenjuje na sve poduzetnike koji žele sudjelovati u postupku sklapanja ugovora o javnim radovima vrijednosti veće od 150000 eura. Taj propis, u skladu s ovlasti koju članak 52. Direktive 2004/18 priznaje državama članicama, od predmetnih poduzetnika zahtijeva ishođenje potvrde kojom se utvrđuje ispunjavanje minimalnih tehničkih i financijskih uvjeta, pri čemu navedenu potvrdu može izdati samo SOA.
            
         
               5.
            
            
               U skladu s Uredbom Predsjednika Republike br. 34 od 25. siječnja 2000. (u daljnjem tekstu: Uredba 34/2000), kako je 2010. izmijenjena i dopunjena Uredbom Predsjednika Republike br. 207 od 5. listopada 2010. (u daljnjem tekstu: 207/2010), SOA‑e su dionička društva privatnog kapitala na koja se primjenjuje privatno pravo i koja imaju dopuštenje za poslovanje na tržištu po prethodnom odobrenju Agencije za nadzor postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnim uslugama i ugovora o javnoj nabavi robe. U navedenom su propisu navedeni zahtjevi za odobrenje SOA‑e te kriteriji samostalnosti i neovisnosti koje trebaju zajamčiti tijekom provođenja svojih aktivnosti. Isto tako, jedini je cilj SOA‑ine društvene djelatnosti izdavanje potvrda poduzetnicima koji sudjeluju u postupcima sklapanja ugovora o javnim radovima.
            
         
               6.
            
            
               Članak 70. stavci 4. i 5. navedene Uredbe br. 207 utvrđuje sljedeća pravila u vezi s tarifama SOA‑e:
               „4.   Svaka potvrda o odobrenju i svako obnavljanje potvrde kao i sve dodatne djelatnosti revizije ili izmjene podliježu plaćanju naknade utvrđene s obzirom na ukupan iznos i broj općih ili specijaliziranih kategorija za koje je zatraženo odobrenje, sukladno formulama u prilogu C, dijelu I. Za stalne skupine naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 50%; za odobrene poduzetnike do razreda za iznos II naknada SOA‑i za svaku djelatnost smanjena je za 20%.
               5.   Iznosi utvrđeni sukladno stavku 4. smatraju se minimalnom naknadom za uslugu. Plaćanje naknade više od dvostrukog iznosa utvrđenog u skladu s kriterijima propisanima člankom 4. ne može biti predviđeno. Svaka je suprotna klauzula ništetna. […]”
            
         
               7.
            
            
               Navedena Uredba br. 207 također utvrđuje sustav izračuna osnovne cijene tako da se tarife razlikuju ovisno o vrijednosti jednog ili više ugovora o javnim radovima u kojima će sudjelovati poduzetnik koji je zatražio izdavanje potvrde, kao i broju nadmetanja na koje se namjerava prijaviti. Stoga se javni radovi razvrstavaju u „kategorije”, a one pak u „potkategorije” s ciljem prilagodbe svake vrste postupka uvjetima koje će trebati provjeriti SOA.
            
         
               8.
            
            
               Iz spisa proizlazi da u Italiji trenutačno djeluje tridesetak SOA‑a koje se međusobno natječu na tržištu tog sektora.
            
         
         II. Činjenice i glavni postupak
      
      
               9.
            
            
               Po stupanju na snagu Zakonske uredbe br. 223/2006 o ukidanju obveznih minimalnih tarifa u provedbi profesionalnih djelatnosti (koja se naziva i „Uredba Bersani”), talijanska je uprava dvjema odlukama, jednom koju je donio Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori (Agencija za nadzor postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima), i drugom koju je donio Ministerio dello Sviluppo Economico (Ministarstvo za gospodarski razvoj), utvrdila da se predmetna Zakonska uredba ne primjenjuje na usluge koje pruža SOA.
            
         
               10.
            
            
               Društvo SOA Nazionale Costruttori Organismo di Attestazione SpA (u daljnjem tekstu: SOA Nazionale) protiv obje je odluke podnijelo tužbu u upravnom sporu pred Tribunale Regionale del Lazio. U potporu tuženim upravnim tijelima u postupku su kao intervenijenti sudjelovala društva SOA Cqop (u daljnjem tekstu: Cqop) i Associazione Unionsoa (u daljnjem tekstu: UNIONSOA).
            
         
               11.
            
            
               Iz spisa proizlazi da je tužitelj iz prvostupanjskog postupka, SOA Nazionale, sada u likvidaciji.
            
         
               12.
            
            
               Tribunale Regionale del Lazio 18. svibnja 2011. usvojio je navedenu tužbu u upravnom postupku i ustvrdio da se Zakonska uredba br. 223/2006 primjenjuje na usluge koje pruža SOA.
            
         
               13.
            
            
               Ministero dello Sviluppo Economico i Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture, koji su donijeli poništene odluke, kao i intervenijenti u glavnom postupku, podnijeli su žalbu protiv prvostupanjske presude pred Consiglio di Stato.
            
         
               14.
            
            
               Consiglio di Stato je odlukom od 6. ožujka 2012. Sudu odlučio uputiti zahtjev za prethodnu odluku. Sud koji je uputio zahtjev u toj je odluci presudio o dijelu žalbe, a odlučivanje o preostalom dijelu prekinuo je do odgovora Suda na njegovo pitanje o usklađenosti režima o obveznim minimalnim tarifama, kao što je onaj utvrđen u uredbama 34/2000 i 207/2010, s pravom Unije.
            
         
         III. Prethodno pitanje i postupak pred Sudom
      
      
               15.
            
            
               Tajništvo Suda zaprimilo je 10. srpnja 2012. zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato, u kojem se navodi sljedeće pitanje:
               „Jesu li načela Zajednice u području tržišnog natjecanja i članci 101., 102. i 106. Ugovora o funkcioniranju Europske unije zapreka primjeni tarifa predviđenih Uredbom Predsjednika Republike br. 34 od 25. siječnja 2000. i Uredbom Predsjednika Republike br. 207/2010 od 5. listopada 2010. za djelatnost potvrđivanja društava u svojstvu tijelâ za potvrđivanje (SOA)?”
            
         
               16.
            
            
               Pisana očitovanja podnijeli su SOA Nazionale, Cqop, UNIONSOA, Talijanska Republika i Europska komisija.
            
         
               17.
            
            
               Na raspravi održanoj 16. svibnja 2013. ranije navedene stranke podnijele su usmena očitovanja.
            
         
         IV. Dopuštenost
      
      
               18.
            
            
               UNIONSOA je naveo da prethodno pitanje nije dopušteno jer je hipotetsko. Budući da je SOA Nazionale Costruttori trenutačno u likvidaciji, smatra da je legitimno zapitati se koje su praktične posljedice moguće prethodne odluke Suda u postupku koji se vodi pred Consigilio di Stato. SOA Nazionale protiv tog argumenta navodi da će odluka Suda u svakom slučaju biti korisna u pogledu budućeg podnošenja tužbe radi naknade štete.
            
         
               19.
            
            
               U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, za pitanja o tumačenju prava Unije koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru i čiju točnost Sud ne provjerava vrijedi pretpostavka relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (
                     4
                  ).
            
         
               20.
            
            
               To, međutim, nije slučaj s pitanjem koje je postavio Consiglio di Stato, jer – kao što je potvrdila sâma SOA Nazionale – odgovor koji će pružiti Sud, neovisno o njegovim mogućim posljedicama, također će se odraziti na njezinu buduću situaciju u slučaju podnošenja tužbe radi naknade štete. Stoga smatram da predmetni postupak ima dovoljan odnos sa stvarnošću i s predmetom glavnog postupka te da ga nije moguće okvalificirati kao hipotetski. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da bi Sud trebao odlučiti da je zahtjev za prethodnu odluku dopušten.
            
         
         V. Meritum
      
      A. Uvodna napomena
      
      
               21.
            
            
               Consiglio di Stato pita Sud je li talijanski režim obveznih minimalnih tarifa, koji se primjenjuje na SOA‑e, u skladu s člancima 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a, pri čemu se sve te odredbe odnose na sustav tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Komisija je, međutim, u svojim pisanim i usmenim očitovanjima zagovarala argument neopravdanosti pozivanja na te odredbe te je, suprotno tomu, predložila da se pobijano nacionalno zakonodavstvo ispita s aspekta slobode poslovnog nastana. Iz razloga koje ću iznijeti u nastavku, postoje snažni razlozi koji podupiru navedeno načelno stajalište Komisije. Naime, Sud nije uzalud pisanim putem pozvao stranke u ovom prethodnom postupku da na raspravi iznesu svoja očitovanja o sukladnosti spornog zakonodavstva s člankom 49. UFEU‑a.
            
         
               22.
            
            
               Kao što ću sada pojasniti, slažem se sa stajalištem koje zagovara Komisija. Drugim riječima, smatram da prethodno pitanje u određenoj mjeri valja preoblikovati. Najprije ću analizirati mogućnost primjene članaka 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a, kao što to predlaže Consiglio di Stato. Zatim ću se, nakon isključivanja primjerenosti tih odredaba za rješavanje predmetnog slučaja, usredotočiti na režim obveznih minimalnih tarifa s obzirom na slobodu poslovnog nastana iz članka 49. UFEU‑a. Činjenica da su se stranke na raspravi i na prijedlog Suda imale priliku očitovati o tom drugom pitanju, omogućava razmatranje predmeta bez rizika od povrede načela kontradiktornosti.
            
         B. Obvezne minimalne tarife i članci 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a
      
      
               23.
            
            
               Consiglio di Stato smatra da su SOA‑e „poduzetnici” u smislu članaka 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a. S te polazišne točke, Consiglio di Stato smatra da treba pojasniti je li riječ o poduzetnicima‑nositeljima „posebnih ili isključivih prava” i, za slučaj da je tako, u kojoj se mjeri režimom obveznih minimalnih tarifa krši članak 101. UFEU‑a zajedno s člancima 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a.
            
         
               24.
            
            
               Stranke po tom pitanju zastupaju suprotstavljena stajališta. S jedne strane, UNIONSOA, Cqop i talijanska vlada smatraju, s neznatnim razlikama, da su SOA‑e doista „poduzetnici”-nositelji „posebnih ili isključivih prava”, čiji je režim obveznih minimalnih tarifa opravdan ciljem osiguranja neovisnosti i kvalitete usluga. S druge strane, SOA Nazionale Costruttori, iako priznaje relevantnost članaka 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a, dolazi do suprotnog zaključka. Prema njegovom mišljenju, režim neovisnosti i kvalitete usluga zajamčen je propisima koji se primjenjuju na SOA‑e, zajedno sa strogim sustavom sankcija. Prema mišljenju SOA Nazionale Costruttori, te bi odredbe sâme po sebi bile dovoljne za osiguranje neovisnosti i kvalitete usluga.
            
         
               25.
            
            
               Europska je komisija predložila znatno drukčiji pristup problemu. Smatra da članci 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a nisu primjenjivi na ovaj postupak, čiji je predmet normativno djelovanje države (režim obveznih minimalnih tarifa donesen uredbom). Europska komisija navodi da je u tim okolnostima relevantna odredba članka 49. UFEU‑a, koji jamči slobodu poslovnog nastana.
            
         
               26.
            
            
               Isto tako, okolnost da SOA‑e obnašaju funkcije povezane s javnom vlasti navodila se u pisanim i usmenim očitovanjima svih stranaka, iako ne uvijek s istog aspekta. Dok UNIONSOA, Cqop i talijanska vlada smatraju da te zadaće potvrđivanja, koje je ranije obavljala država, potvrđuju postojanje „posebnih ili isključivih prava”, koja bi istodobno opravdavala zakonitost spornih propisa, Komisija i SOA Nazionale Costruttori pak smatraju da ta okolnost ne utječe na rješavanje spora, i to neovisno o tome tumači li se članak 106. UFEU‑a ili članak 49. UFEU‑a.
            
         
               27.
            
            
               Točno je da članak 106. UFEU‑a, ako se tumači zajedno s člankom 101. UFEU‑a ili člankom 102. UFEU‑a, državama članicama dopušta da određenim poduzetnicima povjere obavljanje zadatka koji bi, načelno, mogao utjecati na funkcioniranje tržišta. Unatoč tomu, uvjeti pod kojima se državama članicama dopušta donošenje te vrste mjera vrlo su strogi te ih treba analizirati s obzirom na načelo proporcionalnosti. Smatram da u predmetnom slučaju nisu ispunjeni zahtjevi za primjenu posebnog režima iz članka 106. UFEU‑a, zbog čega nije potrebno razmatrati proporcionalnost pobijane mjere.
            
         
               28.
            
            
               Naime, kako bi se utvrdilo je li nacionalna mjera sukladna s člankom 106. UFEU‑a, bilo u vezi s člankom 101. UFEU‑a ili s člankom 102. UFEU‑a, korisnik mjere treba biti „poduzetnik” i uživati „posebna ili isključiva prava”. To je polazište za utvrđivanje toga jesu li navedene odredbe primjenjive na djelovanje države.
            
         
               29.
            
            
               Nedvojbeno je da su SOA‑e u sadašnjem obliku „poduzetnici” u smislu članka 106. UFEU‑a. Tu tvrdnju potvrđuje opsežna sudska praksa Suda. Sud je još u devedesetim godinama u predmetu Höfner i Elser presudio da pojam „poduzetnik” obuhvaća svaki subjekt „koji obavlja gospodarsku djelatnost, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegova financiranja” (
                     5
                  ). Isto tako, smatrao je da „gospodarska djelatnost” znači „svaka djelatnost koja se sastoji od ponude robe ili usluga na danom tržištu” (
                     6
                  ).
            
         
               30.
            
            
               To što „poduzetnik” obnaša funkcije povezane s javnom vlasti ne znači nužno da se ne primjenjuje članak 106. UFEU‑a. U mjeri u kojoj djelatnost podrazumijeva aktivno sudjelovanje na tržištu ponudom robe i usluga kojima se, izravno ili neizravno, ostvaruje dobit, treba smatrati da „poduzetnik” ulazi u područje članaka 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a (
                     7
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Upravo je to slučaj SOA‑a, privatnih poduzetnika s ciljem ostvarivanja dobiti koji su zaduženi za isporuku usluge tehničkog potvrđivanja, za koju primaju naknadu. To što za izdavanje potvrda vrijedi pretpostavka zakonitosti s izravnim učinkom na postupke javnih nabava ni na koji način ne mijenja činjenicu da su SOA‑e gospodarski subjekti koji djeluju na konkurentnom tržištu. Stoga smatram da su uvjeti, koji se u sudskoj praksi zahtijevaju kako bi se smatralo da je neki subjekt „poduzetnik” u smislu članaka 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a, u potpunosti ispunjeni.
            
         
               32.
            
            
               Nešto bi veću poteškoću mogao predstavljati drugi zahtjev, koji se odnosi na pripisivanje od države „posebnih ili isključivih prava”. Sudska je praksa pomalo dvosmislena po pitanju definiranja tih prava, ali su njihove glavne značajke već dovoljno određene. Naime, Sud je u predmetu Ambulanz Glöckner (
                     8
                  ), u skladu s prijedlogom nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa, smatrao da su „posebna ili isključiva prava” one „zakonodavne” mjere kojima se „dodjeljuje zaštita ograničenom broju poduzetnika i kada su takve naravi da bitno utječu na mogućnost drugih poduzetnika da izvršavaju gospodarsku djelatnost o kojoj je riječ na istom području u bitno istovjetnim uvjetima”.
            
         
               33.
            
            
               Ta definicija pojma „posebna ili isključiva prava” u skladu je s razvojem do kojeg je došlo u sudski praksi (
                     9
                  ). Općenito govoreći, „prava” se trebaju dodijeliti materijalno „zakonodavnim” instrumentom, koji stoga ima određen značaj i stabilnost. Isto tako, „pravima” treba biti svojstven određen element povlastice, odnosno njima se subjekti trebaju staviti u položaj konkurentne prednosti u odnosu na ostale. Prednost može nastati kao posljedica jednokratne dodjele prava nekolicini subjekata, što je situacija koja bi bila obuhvaćena kategorijom „posebno pravo” (
                     10
                  ). Kad bi se prednost dodijelila samo jednom subjektu, radilo bi se o „isključivom pravu”.
            
         
               34.
            
            
               Za SOA‑e je svojstveno da izvršavaju ovlasti koje je ranije vršila talijanska država: prethodnu ocjenu poduzetnika u vezi s njihovom tehničkom i gospodarskom sposobnosti za izvođenje javnih radova. U slučaju SOA‑a, ta ocjena može dovesti do potvrđivanja u obliku dokumenta, koji je zasigurno privatne naravi, ali ima posebnu dokaznu vrijednost dodijeljenu zakonom. U tom smislu treba priznati da SOA‑e izvršavaju zadaću koja je izričito naložena „zakonodavnom” mjerom, a zbog koje se poduzetnicima dodjeljuju posebne ovlasti, koje drugi gospodarski subjekti ne uživaju.
            
         
               35.
            
            
               Unatoč tomu, činjenica je da SOA‑e djeluju na veoma ograničenom tržištu, u smislu da nema konkurencije s drugim sličnim uslugama. Drugim riječima, potvrđivanje poduzetnika koji izvode javne radove usluga je koja sâma po sebi, izravno ili neizravno, ne konkurira nijednoj drugoj, s obzirom na to da ne postoje slične usluge koje bi neki poduzetnik mogao upotrijebiti radi sudjelovanja u nadmetanju za izvođenje javnih radova u Italiji. U kontekstu tržišta koje se može okvalificirati „nepropusnim”, činjenica da sve SOA‑e izvršavaju posebne ovlasti koje je zakonodavac odlučio dodijeliti privatnom sektoru, isključuje bilo kakav rizik od konkurentne prednosti na štetu drugih sudionika na tržištu. Ne postoji sektor kojem bi se prouzročila šteta time što su SOA‑ima ex lege dodijeljene ovlasti izdavanja potvrda kao što su to predmetne. Stoga se ne može zaključiti da je talijanska država SOA‑ima dodijelila „posebna ili isključiva prava” u smislu članka 106. UFEU‑a. Taj zaključak stoga podrazumijeva da se navedena odredba ne primjenjuje u ovom predmetu.
            
         
               36.
            
            
               Neovisno o prethodnom zaključku, i kao što je Komisija pravilno istaknula, to da se članak 106. UFEU‑a ne primjenjuje, ne znači nužno da djelovanje države, kao što je to u ovom slučaju režim obveznih minimalnih tarifa, ne podliježe bilo kakvom nadzoru u pogledu odredaba Ugovora u području tržišnog natjecanja. Razvidna je mogućnost da, čak i kada država članica ne dodjeljuje „posebna ili isključiva prava” jednom ili više „poduzetnika”, djelovanje države krši članak 101. UFEU‑a ili članak 102. UFEU‑a, kada se tumači u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, odnosno u pogledu načela lojalne suradnje. U ustaljenoj sudski praksi Suda više je puta ponovljeno da pravila o tržišnom natjecanju u vezi s načelom lojalne suradnje obvezuju države članice da ne donose ili ne ostavljaju na snazi mjere, čak i zakonske ili podzakonske naravi, koje mogu ukloniti koristan učinak pravilâ o tržišnom natjecanju primjenjivih na poduzetnike. U skladu sa sudskom praksom, to je slučaj „kad država članica bilo nameće ili potiče sklapanje sporazuma […], bilo vlastitim propisima oduzima državni karakter prenošenjem ovlasti donošenja odluka o intervenciji od gospodarskog interesa na privatne subjekte” (
                     11
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Sud je tu sudsku praksu već imao prilike primijeniti na slučaj obveznih minimalnih tarifa, konkretno na slučaj talijanskih odvjetničkih tarifa koje je vlada donijela na prijedlog predstavničkog tijela predmetne profesije. Sud je u ranije navedenim predmetima Arduino, i kasnije Cipolla i dr., zaključio da odluka vlade o donošenju režima obveznih minimalnih tarifa na prijedlog strukovne organizacije ne predstavlja „prijenos ovlasti donošenja odluka o intervenciji od gospodarskog interesa na privatne subjekte”, jer je vlada u svakom trenutku mogla odstupiti od tog prijedloga i donijeti tarifni režim koji je smatrala primjerenijim.
            
         
               38.
            
            
               Za razliku od prethodnog slučaja, u ovom se predmetu čak ni ne može tvrditi da SOA‑e ili neki od njihovih predstavničkih organizacija sudjeluju u postupku donošenja obveznih minimalnih tarifa. Kao što proizlazi iz dokumenata dostavljenih Sudu, riječ je o strogo javnoj odluci koju donosi vlada s obzirom na unaprijed utvrđene kriterije. Ukratko, izostanak usklađivanja prilikom donošenja te odluke tarifni režim SOA‑e ne pretvara u državnu mjeru prenesenu na privatne subjekte, kao što niti ne nameće ili potiče „sklapanje sporazuma” u smislu ranije navedene sudske prakse. Stoga smatram da nisu primjenjivi ni članci 101. UFEU‑a i 102. UFEU‑a u vezi s člankom 4. UEU‑a.
            
         
               39.
            
            
               Zaključno, i sažimajući sve dosad navedeno, smatram da opći status SOA‑a ne uključuje dodjelu „posebnih ili isključivih prava”, čime je isključena primjena članka 106. stavka 1. UFEU‑a u ovom predmetu. U vezi s konkretnim predmetom ovog spora, također nije moguće primijeniti članke 101. i 102. UFEU‑a u vezi s člankom 4. UEU‑a, s obzirom na to da talijanski režim obveznih minimalnih tarifa koji se primjenjuje na SOA‑e ne nameće ili potiče sklapanje sporazuma, niti vlastitim propisima ne oduzima državni karakter prenošenjem ovlasti donošenja odluka o intervenciji od gospodarskog interesa na privatne subjekte.
            
         C. Obvezne minimalne tarife i članak 49. UFEU‑a
      
      
               40.
            
            
               Neovisno o prethodno navedenom, Europska komisija smatra da bi ovaj predmet trebalo analizirati s aspekta slobode poslovnog nastana. U tom smislu, poziva Sud da se očituje o tumačenju članka 49. UFEU‑a u slučaju poput predmetnog. Kao što je već navedeno, Sud je u pogledu prijedloga Europske komisije strankama prije rasprave dostavio pisano pitanje, pozivajući ih da u vezi s tim iznesu svoja stajališta.
            
         
               41.
            
            
               Tom su se pozivu na raspravi odazvali samo Europska komisija i talijanska vlada, iako su zagovarale suprotstavljena stajališta. Dok je Europska komisija osporavala da djelatnost koju obavljaju SOA‑e predstavlja djelatnost povezanu s izvršavanjem javnih ovlasti, Talijanska Republika smatrala je da je tomu tako. Kad je pak riječ o povredi slobode, Komisija je smatrala da se radi o mjeri ograničavanja za koju nema opravdanja jer prelazi ono što je nužno za ostvarivanje legitimnih ciljeva od općeg interesa koji se nastoje postići. Suprotno tome, Talijanska Republika smatrala je da osiguranje kvalitete i neovisnosti prilikom pružanja SOA‑inih usluga u potpunosti opravdava primjenu obveznih minimalnih tarifa.
            
         
               42.
            
            
               Prije nego što započnem s preispitivanjem merituma pitanja, valja istaknuti aspekt na koji se Talijanska Republika pozvala na raspravi. Prema mišljenju navedene države članice, u predmetnom je slučaju značajno to da su se svi činjenični elementi dogodili u samo jednoj državi. SOA Nazionale Costruttori, društvo u likvidaciji sa sjedištem u Italiji, pobija talijansku mjeru, pri čemu njegovi izravni konkurenti nisu poduzetnici sa sjedištem u drugim državama članicama koji pružaju usluge u Italiji. Stoga, i dalje prema mišljenju talijanske vlade, ne postoji nijedan prekogranični element koji bi opravdao primjenu slobode poslovnog nastana.
            
         
               43.
            
            
               Iako je točno da su svi elementi ovog predmeta ograničeni na državno područje samo jedne države, smatram da je Sud nadležan odlučivati o slobodi poslovnog nastana. Naime, u skladu s ustaljenom i dobro utvrđenom sudskom praksom, Sud može odlučivati o pitanju potpuno unutarnje naravi ako njegov odgovor sudu koji je uputio zahtjev omogućava rješavanje obrnute diskriminacije s obzirom na unutarnje pravo. Ta se mogućnost, koja u našoj sudskoj praksi postoji od predmeta Guimont (
                     12
                  ), primjenjuje isključivo na slobode kretanja, koje od presuda donesenih u ranije navedenim predmetima Cipolla i dr., Blanco Pérez i Chao Gómez te Duomo i dr. obuhvaćaju i slobodu poslovnog nastana (
                     13
                  ). Stoga je Sud, samo za potrebe tumačenja članka 49. UFEU‑a, nadležan odlučivati o tumačenju te odredbe u predmetu poput ovoga.
            
         1. Odstupanje od članka 51. UFEU‑a na temelju postojanja djelatnosti temeljenih na izvršavanju javnih ovlasti
      
               44.
            
            
               Talijanska vlada, a posredno UNIONSOA i Cqop, smatraju da djelatnosti koje obavljaju SOA‑e obuhvaćaju prijenos javnih ovlasti, što ih isključuje iz područja primjene sloboda. Prema njihovom mišljenju, SOA‑e obavljaju materijalno upravnu djelatnost, koja navedene subjekte pretvara u javne naručitelje, barem u pogledu ocjene tehničko‑financijskih zahtjeva koji se zahtijevaju od ponuditelja.
            
         
               45.
            
            
               Iako je točno da su SOA‑e preuzele odgovornost, koju je tradicionalno izvršavala talijanska javna uprava, također je točno da se Sud u svojoj sudskoj praksi u mnogim prilikama izjašnjavao o članku 51. UFEU‑a, pri čemu do danas nije ustvrdio da se ta odredba primjenjuje na gospodarsku djelatnost. Naime, za sudsku je praksu značajno to da se navedena odredba tumačila izrazito usko, pri čemu je reprezentativan primjer te tendencije slučaj javnih bilježnika, čiju djelatnost Sud nije okvalificirao kao izvršavanje javnih ovlasti (
                     14
                  ).
            
         
               46.
            
            
               S obzirom na ranije navedeno, teško bi se moglo zaključiti da SOA, čiji je dohodovni cilj na konkurentnom tržištu očit, može iskoristiti prava iz članka 51. UFEU‑a. To da djelatnost SOA‑e ne predstavlja izvršavanje javnih ovlasti u smislu navedene odredbe potvrđuju presude Suda donesene u predmetima Komisija/Portugal (
                     15
                  ) i Komisija/Njemačka (
                     16
                  ), koje se obje odnose na poduzetnike kojima je zakonom povjereno obavljanje djelatnosti potvrđivanja.
            
         
               47.
            
            
               Naime, Sud je u ranije navedenoj presudi Komisija/Portugal trebao utvrditi odnosi li se djelatnost poduzetnika za tehnička ispitivanja vozila na izvršavanje „javnih ovlasti” u smislu članka 51. UFEU‑a. Kao što je poznato, djelatnost nadzora određena je vrsta djelatnosti potvrđivanja prenesena na privatne poduzetnike. Unatoč tomu, Sud je u navedenom slučaju istaknuo da „odluke o potvrđivanju ili nepotvrđivanju tehničkog nadzora u biti jedino uzimaju u obzir rezultate tehničkog ispitivanja, zbog čega su, s jedne strane, lišene autonomije odlučivanja svojstvene izvršavanju ovlasti javne vlasti i, s druge strane, donesene su u okviru izravnog državnog nadzora” (
                     17
                  ). Sud je stoga zaključio da se na poduzetnike za ispitivanja primjenjuju pravila o slobodnom kretanju iz Ugovora.
            
         
               48.
            
            
               Sud je do istog zaključka došao kada je analizirao obavljaju li privatna tijela za nadzor nad proizvodima iz ekološkog uzgoja djelatnost povezanu s izvršavanjem javnih ovlasti. Kao i u ranije navedenom predmetu Komisija/Portugal, u ranije navedenoj presudi Komisija/Njemačka istaknut je značaj državnog nadzora nad privatnim tijelima za potvrđivanje. Sud je istaknuo da „privatna tijela svoju djelatnost obavljaju pod budnim nadzorom nadležnog tijela vlasti, koje je u konačnici odgovorno za nadzor i odluke tih tijela, kao što to pokazuju obveze koje ima navedeno tijelo i koje su navedene u prethodnoj točki ove presude” (
                     18
                  ). Kao posljedica svega toga, stvarna javna funkcija i dalje bi bila u rukama države, a ne poduzetnika za potvrđivanje, na način da bi za potonje i dalje vrijedile slobode kretanja.
            
         
               49.
            
            
               Ako se sada zadržimo na djelatnosti koju obavljaju SOA‑e, valja primijetiti da je njihova stvarna zadaća izdavanje potvrda koje se temelje na ispunjavanju tehničkih zahtjeva unaprijed utvrđenih zakonom. Iako izdavanje tih potvrda zadržava neke od elemenata koji su ranije bili svojstveni toj djelatnosti kada ju je obavljala država, jer je riječ o aktima za koje vrijedi slična pretpostavka zakonitosti kao za upravne akte, također je točno da je riječ o reguliranoj i tehničkoj djelatnosti. SOA‑e imaju marginu prosudbe, ali je ona tehnička i izvršava se u okviru određenih kriterija koji su unaprijed utvrđeni propisima koje su donijeli zakonodavac i vlada. Osim toga, činjenica da postoje strogi mehanizmi javnog nadzora nad djelatnostima koje obavljaju SOA‑e – što je nadzor s disciplinskim posljedicama, koji se temelji na ispunjavanju zahtjeva koji su također unaprijed utvrđeni zakonom – potvrđuje da je prisustvo javne vlasti, iako kao nadzornika, i dalje važno u sektoru potvrđivanja poduzetnika koji izvode javne radove.
            
         
               50.
            
            
               Uzimajući u obzir iznesene argumente, smatram da SOA‑e nisu poduzetnici kojima je povjereno obavljanje djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti u smislu članka 51. UFEU‑a.
            
         2. Sloboda poslovnog nastana iz članka 49. UFEU‑a
      a) Ograničenje slobode
      
               51.
            
            
               Komisija i talijanska vlada slažu se da režim obveznih minimalnih tarifa ograničava slobodu poslovnog nastana jer je riječ o mjeri koja uvođenje neke gospodarske djelatnosti u državi članici može učiniti manje privlačnim. Naime, kao što je priznato tijekom postupka, ograničenje je očito jer nemogućnost snižavanja cijene usluge može dovesti do nepovoljnijeg tržišnog položaja u korist nacionalnih subjekata, koji su već prisutni na tržištu i koji imaju očito povoljniji položaj. Sud je došao do istog zaključka u vezi s obveznim najnižim honorarima odvjetnika u ranije navedenom predmetu Cipolla i dr., što je mjera za koju je smatrao da „može otežati pristup odvjetnika s poslovnim nastanom u državi članici koja nije Talijanska Republika talijanskom tržištu pravnih usluga i stoga ograničiti njihovu djelatnost pružanja usluga u toj državi članici” (
                     19
                  ).
            
         b) Opravdanje
      
               52.
            
            
               Budući da je riječ o mjeri ograničavanja, koja se istovjetno primjenjuje na sve poduzetnike koji obavljaju djelatnost SOA‑e u Italiji, još valja utvrditi može li se smatrati da je ta mjera opravdana nekim od važnih razloga u općem interesu. U vezi s tim, UNIONSOA, Cqop i talijanska vlada smatraju da su obvezne minimalne tarife nužan preduvjet za osiguranje kvalitete i neovisnosti usluga koje pružaju SOA‑e. Međutim, ni Europska komisija ni SOA Nazionale Costruttori ne smatraju da je to opravdanje proporcionalno.
            
         
               53.
            
            
               Sud je u više navrata ustvrdio da zaštita korisnika usluga, kao i njihova kvaliteta, može predstavljati važan razlog u općem interesu kojim se može opravdati ograničenje slobode kretanja (
                     20
                  ). Međutim, iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da propisi kojima se žele postići ti ciljevi mogu premašivati ono što je nužno ako se njima profesionalno obavljanje djelatnosti podređuje neproporcionalnim zahtjevima. U predmetnom slučaju, cilj je obveznih minimalnih tarifa prvenstveno zajamčiti kvalitetu usluge potvrđivanja, s jedne strane, i neovisnost SOA‑e prilikom obavljanja njezinih zadaća, s druge strane. Smatram da je riječ o potpuno legitimnim ciljevima svojstvenim svakom postupku privatizacije, jer je kod prijenosa javne djelatnosti na privatni sektor logično da država želi osigurati to da usluga zadrži istovjetne standarde kvalitete i objektivnosti, koje je ranije pružala javna vlast. Međutim, u ovom se postupku ne dovodi u pitanje zakonitost cilja koji se želi postići, nego proporcionalnost mjere, obveznih minimalnih tarifa, u pogledu navedenih ciljeva.
            
         
               54.
            
            
               Kad je riječ o kvaliteti usluge, kako talijanska vlada tako i UNIONSOA i Cqop istaknuli su posljedice posla koji obavljaju SOA‑e na izvođenje javnih radova. U tom je smislu nedvojbeno, što navode i ti intervenijenti, da učinkovito obavljanje poslova SOA‑e izravno utječe na izvođenje javnih radova, jer se samo osiguranjem tehničke sposobnosti i financijske solventnosti svih predmetnih poduzetnika može osigurati učinkovito izvođenje radova. Obveza poštovanja minimalnih tarifa stoga bi imala ulogu osiguranja financijskog integriteta SOA‑e, na način da bi SOA računajući na tarife, koje u svakom slučaju pokrivaju troškove usluge, uvijek raspolagala sredstvima potrebnim za pravilno provođenje svoje analize.
            
         
               55.
            
            
               Neovisnost SOA‑a drugi je razlog naveden s ciljem opravdanja ograničenja. Kako bi SOA‑e mogle učinkovito pružati svoje usluge, trebaju biti dovoljno samostalne u odnosu na svoje klijente. Sustav potvrđivanja ne služi ničemu ako izdavatelj, prilikom provjere toga ispunjava li poduzetnik uvjete za dobivanje odgovarajuće potvrde, ne jamči nepristranost. Ovdje postaju važne obvezne minimalne tarife jer se time SOA‑ima osiguravaju dovoljna financijska sredstva kojima se jamči njihova autonomija odlučivanja.
            
         
               56.
            
            
               U analizi primjerenosti te mjere s obzirom na ciljeve koji se žele postići, najprije valja istaknuti da je Sud u više navrata ustvrdio da je sustav obveznih minimalnih tarifa, koji se primjenjuje na neku profesionalnu djelatnost, s apstraktnog gledišta, primjereno sredstvo za osiguranje legitimnih ciljeva, kao što je to primjerice postizanje kvalitetnih usluga (
                     21
                  ). Ipak, riječ je o polazišnoj ocjeni, koja u nastavku zahtijeva detaljniju analizu konteksta u kojem se primjenjuje, uzimajući u obzir – kao što je navedeno u sudskoj praksi – referentno tržište i narav spornih usluga. U slučaju da ocjenu treba provesti u prethodnom postupku, ta zadaća, osim toga, zahtijeva zajednički analitički napor Suda i nacionalnog suda.
            
         
               57.
            
            
               Kad je riječ o tržištu, najprije treba istaknuti da SOA‑e djeluju u uvjetima slobodnog tržišnog natjecanja u kojima ne postoji numerus clausus ovlaštenih SOA‑a. Stoga se radi o konkurentnom tržištu na kojem svi poduzetnici koji ispunjavaju propisane uvjete mogu pružati usluge potvrđivanja. Ipak, s obzirom na značajke djelatnosti i stroge uvjete koji se zahtijevaju za pružanje usluge, ne treba čuditi što je broj SOA‑a razmjerno malen. Iako nije riječ o tržištu ograničenom na dva ili tri subjekta, iz spisa proizlazi da trenutačno djeluje oko trideset SOA‑a. Stoga se ne radi o tržištu na kojem postoji velik broj stručnjaka, niti informativna asimetrija između pružatelja i primatelja usluge. Ta su dva čimbenika u ranije navedenom predmetu Cipolla i dr. bila odlučujuća prilikom ocjene okolnosti talijanskog odvjetničkog tržišta. Međutim, u predmetnom slučaju postoji obratna situacija: osim razmjerno malog broja subjekata, primatelji usluge također moraju zadržati određenu distancu kako bi SOA‑e mogle djelovati potpuno samostalno. Odnos pružatelj – primatelj usluge potpuno je drukčiji kod SOA‑a od onoga koji bi mogao postojati u odnosu odvjetnik – stranka, u kojem povjerenje i obrana zajedničkog interesa predstavljaju odlučujuće kriterije. U slučaju SOA‑e ne samo da ne smije postojati takvo povjerenje i obrana, nego bi se njima radikalno dovelo u pitanje sâmo postojanje SOA‑e.
            
         
               58.
            
            
               Stoga u predmetnom slučaju primjerenost obveznih minimalnih tarifa treba ocijeniti u kontekstu tržišta ograničenog opsega, na kojem autonomiju odlučivanja SOA‑a treba štititi od mogućih zahtjeva ili interesa njihovih klijenata. S tog aspekta, to što država uvodi obvezujući režim obveznih minimalnih tarifa predstavlja mjeru sukladnu s ciljem osiguranja kvalitete usluge i neovisnosti poduzetnika kojima je povjereno potvrđivanje.
            
         
               59.
            
            
               Veća se pitanja postavljaju u pogledu nužnosti mjere. Naime, to što su obvezne minimalne tarife primjerene mjere za osiguranje pravilnog pružanja usluga samo po sebi ne znači da ne postoje manje ograničavajuće mjere, kojima se jamče ti isti ciljevi. To je stajalište zagovarala Europska komisija u svojim pisanim i usmenim očitovanjima, smatravši da postoje pretjerano strogi elementi koji ne opravdavaju obveznu minimalnu tarifu. SOA Nazionale Costruttori pak ističe da se kvaliteta usluge i neovisnost SOA‑a jamči osobito strogim disciplinskim režimom, koji je u rukama javne uprave. Prema njegovom mišljenju, taj je režim dovoljan za postizanje navedenih ciljeva.
            
         
               60.
            
            
               Za odgovor na to pitanje, započet ću s analizom zakonodavnog okvira SOA‑a i, kao što je maločas objašnjeno, disciplinskog režima koji se primjenjuju na te poduzetnike. Kao što se navodi u spisu, Uredba 34/2000 i Uredba 207/2010 predviđaju disciplinski režim koji obuhvaća novčane kazne, pa čak i opoziv ovlaštenja za obavljanje djelatnosti SOA‑e. Za nadzor i primjenu tog disciplinskog režima zadužen je Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
            
         
               61.
            
            
               Točno je da, u određenim okolnostima, sustav minimalnih tarifa, koji se primjenjuje zajedno s disciplinskim režimom, može predstavljati prevelik teret za gospodarske subjekte. Ipak, slučaj SOA‑a veoma je poseban, pa zbog svoje neovisnosti zaslužuje osobitu pažnju. Naime, i kao što je već navedeno, neovisnost koja se zahtijeva od SOA‑a očituje se u zadržavanju distance prema primatelju usluge, čime se jamči neovisnost i autonomija odlučivanja u pogledu pružanja usluge. Upravo zato što SOA treba djelovati u okviru osnažene autonomije u odnosu na ponuditelje, postojanje disciplinskog režima može se pokazati nedostatnim. Navedena osnažena autonomija upravo zahtijeva režim koji je dovoljno cjelovit i kojim se jamči neovisnost pružatelja usluge. Ta se cjelovitost može iskazati strogim disciplinskim režimom, praćenim obveznim minimalnim tarifama.
            
         
               62.
            
            
               Naime, na tržištu na kojem se natječe više SOA‑a, kako u pogledu kvalitete tako i u pogledu cijena, mogućnost pregovaranja o cijeni s budućim ponuditeljima može dovesti do promjene propisane autonomije koja treba biti svojstvena poduzetniku te vrste. I iako nije sporno da pregovaranje o cijeni nužno ne znači da bi SOA izgubila svoju neovisnost ili izgled neovisnog subjekta, takvo bi pregovaranje moglo dovesti do sličnog rezultata kao kad bi konačno ugovorena cijena bila neuobičajeno niska. Stoga smatram da režim obveznih minimalnih tarifa, koji dopunjuje disciplinski režim u rukama javne uprave, predstavlja nužnu mjeru za osiguranje propisane neovisnosti SOA‑a na tržištu kao što je to ono u Italiji.
            
         
               63.
            
            
               Bez obzira na ranije navedeno, smatram da je potrebno dodatno pojašnjenje. Činjenica da je sustav obveznih minimalnih tarifa općenito nužan, ne znači da je sustav izračuna koji je trenutačno na snazi nužan u svim svojim aspektima. Kao što je Komisija ispravno istaknula, slaba je točka spornog režima način izračuna tarifa, koji prema njezinom mišljenju nije uvijek proporcionalan.
            
         
               64.
            
            
               Naime, podsjetit ću da se sustav izračuna obveznih minimalnih tarifa primjenjuje na one javne radove čija vrijednost premašuje 150.000 eura, na temelju koje se primjenjuje formula koja se općenito temelji na navedenoj vrijednosti, broju radova za koje se natječe ponuditelj i primjeni koeficijenta potrošačkih cijena (ISTAT). Stoga, ako poduzetnik sudjeluje u više postupaka nadmetanja za izvođenje javnih radova, obvezna minimalna tarifa automatski se povećava s obzirom na broj radova. Iz spisa proizlazi da na obvezan minimalan iznos koji proizlazi iz formule ne treba primijeniti nikakav povoljniji kriterij.
            
         
               65.
            
            
               Smatram da taj sustav izaziva ozbiljne sumnje o nužnosti mjere, upravo za slučaj da se potvrda zahtijeva za nekoliko javnih radova. Kao što sam već naveo, opravdano je da ponuditelj plaća obveznu minimalnu tarifu kada se podvrgne potvrđivanju SOA‑e, što je zadaća koju će ona obaviti uzimajući u obzir tehničko‑financijske uvjete poduzetnika u pogledu javnih radova za koje se natječe. Čini se da nije dovoljno pojašnjeno, ili barem da stranke u ovom postupku nisu mogle na odgovarajući način obrazložiti to što SOA može automatski pomnožiti iznos svojih tarifa zbog toga što poduzetnik sudjeluje u više nadmetanja. Struktura, djelatnost, osoblje, fizička sredstva, kao i druge značajke poduzetnika obično su iste, jer je uobičajeno da poduzetnik s dostatnim sredstvima može istodobno izvoditi više javnih radova, bilo da je njihova vrijednost mala ili velika.
            
         
               66.
            
            
               Točno je da SOA, za slučaj da se poduzetnik natječe za više javnih radova, treba procijeniti pojedinačnu situaciju uzimajući u obzir više ugovora o javnoj nabavi. Logično je da je opseg posla koji obavlja SOA veći i prihvatljivo je da u takvim okolnostima obvezna minimalna tarifa odražava tu veću odgovornost. Ipak, sustav u okviru kojeg se iznos obvezne minimalne tarife automatski množi ovisno o broju radova za koje se natječe, objektivno ne odgovara tom većem teretu koji preuzima SOA. Suprotno tome, takav sustav SOA‑ima omogućava provođenje ocjene samo jednog poduzeća, ali primjenjujući znatno višu obveznu minimalnu tarifu od one koja bi se zahtijevala u slučaju sudjelovanja u samo jednom nadmetanju.
            
         
               67.
            
            
               Stoga, i s obzirom na ranije navedeno, formula izračuna poput navedene kod koje se, u slučaju primjene na zahtjev za izdavanje potvrde za više javnih radova, iznos tarife automatski množi ovisno o broju nadmetanja, prelazila bi ono što je nužno za ostvarivanje ciljeva kvalitete i neovisnosti koji se nastoje postići. Zato smatram da, s tog posebnog aspekta, režim obveznih minimalnih tarifa koji se primjenjuje na SOA‑e, i osobito njegova formula izračuna u slučaju zahtjeva za izdavanje potvrde za više javnih radova, nije opravdan važnim razlozima u općem interesu i stoga nije u skladu s člankom 49. UFEU‑a.
            
         
         VI. Zaključak
      
      
               68.
            
            
               S obzirom na iznesene argumente, Sudu predlažem da na prethodno pitanje koje je postavio Consiglio di Stato odgovori sljedeće:
               „Članke 101. UFEU‑a, 102. UFEU‑a i 106. UFEU‑a treba tumačiti na način da se ne primjenjuju na režim obveznih minimalnih tarifa kao što je to onaj predviđen za SOA‑e.
               Članak 49. UFEU‑a treba tumačiti na način da se protivi režimu obveznih minimalnih tarifa kao što je to onaj predviđen za SOA‑e, u mjeri u kojoj predviđa formulu izračuna prema kojoj se tarifa automatski množi ovisno o broju javnih radova za koje se natječe poduzetnik koji podnosi zahtjev za izdavanje potvrde, što je pak na sudu koji je uputio zahtjev da potvrdi.”
            
         (
            1
         )	Izvorni jezik: španjolski
      (
            2
         )	Presuda od 19. veljače 2002. (C‑55/99, str. I‑1529.)
      (
            3
         )	Presuda od 5. prosinca 2006. (C‑94/04 i C‑202/04, str. I‑11421.)
      (
            4
         )	Vidjeti, uz mnoge druge, presudu od 22. lipnja 2010., Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, Zb. str. I‑5667.), t. 27., i navedenu sudsku praksu.
      (
            5
         )	Presuda od 23. travnja 1991., Höfner i Elser (C‑31/90, Zb. str. I‑1979.), t. 21.; od 16. studenoga 1995., Féderation française des sociétés d’assurance i dr. (C244/94, Zb. str. I‑4013.), t. 21.; od 18. lipnja 1998., Komisija/Italija (C‑35/96, Zb. str. I‑3851.), t. 36.; od 12. rujna 2000., Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, Zb. str. I‑6451.), t. 74.
      
      (
            6
         )	Presuda od 16. lipnja 1987., Komisija/Italija (118/85, Zb. str. 2599.), t. 7.; presuda od 18. lipnja 1998., Komisija/Italija (C‑35/96, Zb. str. I‑3851.), t. 36., i ranije navedena presuda Pavlov i dr., t. 75.
      (
            7
         )	O poduzetniku se ne radi kod djelatnosti zaštite okoliša (presuda od 18. ožujka 1997., Diego Calì & Figli, C‑343/95, Zb. str. I‑1547., t. 16.) ili nadzora zračnog prometa (presuda od 19. siječnja 1994., SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, Zb. str. I‑43., t. 30., i presuda od 26. ožujka 2009., SELEX Sistemi Integrati/Komisija, C‑113/07 P, Zb. str. I‑2207., t. 91. i 92.)
      (
            8
         )	Presuda od 25. listopada 2001. (C‑475/99, Zb. str. I‑8089.)
      (
            9
         )	Presuda od 13. prosinca 1991., GBInnoBM (C‑18/88, Zb. str. I‑5941.); od 18. lipnja 1991., ERT (C‑260/89, Zb. str. I‑2925.); od 27. travnja 1994., Almelo (C‑393/92, Zb. str. I‑1477.); od 5. listopada 1994., Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, Zb. str. I‑5077.); od 14. prosinca 1995., Banchero (C‑387/93, Zb. str. I‑4663.), od 16. siječnja 1997., USSL no 47 di Biella (C‑134/95, Zb. str. I‑195.)
      (
            10
         )	Buendía Sierra, J. L., Exclusive Rights and State Monopolies under EC Law, izd. Oxford University Press, Oxford, 2000.
      (
            11
         )	Vidjeti, među ostalim, presude od 29. siječnja 1985., Cullet (231/83, Zb. str. 305.), t. 16.; od 10. siječnja 1985., Leclerc (229/83, Zb. str. 1.), t. 14.; od 21. rujna 1988., Van Eycke (267/86, Zb. str. 4769.), t. 16.; od 17. studenoga 1993., Meng (C‑2/91, Zb. str. I‑5751.), t. 14. i 15., i od 9. rujna 2003., CIF, C‑198/01, Zb. str. I‑8055., t. 45. i 46.; te rješenje od 17. veljače 2005., Mauri (C‑250/03, Zb. str. I‑1267.), t. 29. – 31.; i presudu od 5. listopada 1995., Centro Servizi Spediporto (C‑96/94, Zb. str. I‑2883.), t. 20. i 21.
      
      (
            12
         )	Presuda od 5. prosinca 2000. (C‑448/98, Zb. str. I‑10663.), t. 23., kojoj su, među ostalim, slijedile presude od 5. ožujka 2002., Reisch i dr. (C‑515/99, C‑519 do C‑524/99 i C‑526/99 do C‑540/99, Zb. str. I‑2157.), t. 26.; od 11. rujna 2003., Anomar i dr. (C‑6/01, Zb. str. I‑8621.), t. 41., i od 30. ožujka 2006., Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, Zb. str. I‑2941.), t. 29.
      
      (
            13
         )	Presuda od 1. lipnja 2010. (C‑570/07 i C‑571/07, Zb. str. I‑4629.), t. 39. Presuda od 10. svibnja 2012. (C‑357/10 do C‑359/10), t. 28.
      (
            14
         )	Među mnogim odlukama u vezi s javnobilježničkom profesijom, vidjeti primjerice presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Belgija (C‑47/08, Zb. str. I‑4105.)
      (
            15
         )	Presuda od 22. listopada 2009., Komisija/Portugal (438/08, Zb. str. I‑10219.)
      (
            16
         )	Presude od 29. studenoga 2007., Komisija/Austrija (C‑393/05, Zb. str. I‑10195), t. 29., i Komisija/Njemačka (C‑404/05, Zb. str. I‑10239.)
      (
            17
         )	Ranije navedena presuda Komisija/Portugal, t. 41.
      (
            18
         )	Ranije navedena presuda Komisija/Njemačka, t. 44.
      (
            19
         )	Ranije navedena presuda Cipolla i dr., t. 58.
      (
            20
         )	Vidjeti, među ostalim, presudu od 25. srpnja 1991., Säger (C‑76/90, str. I‑4221.), t. 16.: „U vezi s tim valja istaknuti, kao prvo, da se nacionalnim propisom, kao što je to onaj koji opisuje nacionalni sud, primatelji usluga o kojima je riječ očito žele zaštititi od štete koju bi mogli pretrpjeti kao posljedica pravnog savjetovanja koje im pružaju osobe koje nemaju potrebne profesionalne ili moralne kvalifikacije”.
      (
            21
         )	Ranije navedena presuda Cipolla i dr., t. 67.