CELEX: 52014PC0020
Language: pt
Date: 2014-01-22
Title: Proposta de DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE

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		52014PC0020
		
			Proposta de DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE
MOTIVOS
1.           Introdução
No início do terceiro período de comércio
(2013-2020), o regime de comércio de licenças de emissão da UE (RCLE-UE)
caracterizou-se por um grande desequilíbrio entre oferta e procura, resultando
num excedente de cerca de 2 mil milhões de licenças, o qual se espera venha a
aumentar nos próximos anos para mais de 2,6 mil milhões de licenças de emissão
até 2020. Este desequilíbrio deve-se, primordialmente, a um desfasamento entre
a oferta de leilões, que é fixada de forma muito rígida, e a correspondente
procura, que é flexível e influenciada, entre outros fatores, pelos ciclos
económicos e pelos preços dos combustíveis fósseis. O abrandamento da procura
está geralmente associado a um decréscimo da oferta. Não é, porém, este o caso
da oferta de leilões no mercado do carbono da UE sob o regime regulamentar
vigente.
O RCLE-UE foi criado para concretizar os
objetivos da UE de reduzir as emissões de uma forma harmonizada e eficaz em
termos de custos. Embora o objetivo ambiental seja garantido pelo limite máximo,
a presença de um grande excedente reduz os incentivos para os investimentos
hipocarbónicos e, por conseguinte, afeta negativamente a relação custo/eficácia
do sistema. Sempre que os agentes económicos tomam decisões de investimento no
contexto de uma oferta excedentária de licenças no mercado e do respetivo sinal
de preço, os custos gerais com importância para o problema das alterações
climáticas tendem a aumentar, quando considerados a médio ou longo prazo. Em
suma, se não se encontrarem soluções, estes desequilíbrios afetarão
profundamente a capacidade do RCLE-UE para cumprir, de forma eficaz em termos
de custos, o seu objetivo em fases futuras, quando terão de ser cumpridos, em
relação às emissões, objetivos nacionais consideravelmente mais exigentes do
que os atuais[1].
Espera-se que o objetivo para 2030 em matéria
de gases com efeito de estufa, decidido no quadro da política de clima e
energia, resulte num fator de redução linear mais ambicioso, aplicado a partir
do início da fase 4 em 2021. Esbater-se-ia assim o desequilíbrio do mercado, ao
longo do tempo e de forma gradual. Contudo, a avaliação de impacto que
acompanha o quadro relativo a 2030 mostra que um fator linear mais ambicioso é
insuficiente para dar resposta às consequências negativas do grave
desequilíbrio do mercado. Ao mesmo tempo, deixaria igualmente o RCLE-UE
desprotegido contra futuros choques inesperados e súbitos da procura.
Por estas razões, o dispositivo da Diretiva
deve ser derrogado, no sentido da criação de uma reserva de estabilização do
mercado.
2.           Contexto da proposta
Como medida a curto prazo para atenuar os
efeitos do excedente, foi decidido adiar («diferir») o leilão de 900 milhões de
licenças que teria lugar nos primeiros anos da fase 3. Neste contexto, a
Comissão reafirmou também o seu compromisso de apresentar propostas de ação com
vista à adoção de novas medidas estruturais destinadas a reforçar o RCLE
durante a fase 3[2].
Considerando a natureza estrutural e de longa
duração do excedente, são necessárias novas medidas para reforçar o RCLE-UE e
assegurar uma transição eficiente em termos de custos para uma economia
hipocarbónica. No seu relatório sobre a situação do mercado europeu do carbono
em 2012 (Relatório do Mercado do Carbono), em novembro de 2012, Comissão
elaborou uma lista não exaustiva de seis opções para uma reforma estrutural do
RCLE-UE[3].
Durante a consulta pública que se seguiu a esse relatório, emergiu, como opção
adicional, a criação de uma reserva de estabilização do mercado, suscetível de
flexibilizar a oferta de leilões de licenças de emissão e de aumentar a
resiliência aos choques. 
São publicados juntamente com a presente
proposta um relatório da avaliação de impacto e um resumo. A avaliação de
impacto mostrou que a criação de uma reserva de estabilização do mercado
poderia contribuir para corrigir os atuais desequilíbrios e também tornaria o
RCLE mais resiliente a qualquer futuro evento de grande dimensão, capaz de
perturbar gravemente o equilíbrio entre oferta e procura. No que respeita aos
diferentes elementos conceptuais, a avaliação demonstrou que o acionamento da
reserva de estabilização do mercado em função do número total de licenças de
emissão em circulação tem a vantagem de captar as variações da procura devidas
não só a alterações macroeconómicas, mas também a outros fatores, como
políticas complementares e mudanças do lado da oferta, de que seria exemplo o
afluxo de créditos internacionais.
3.           Elementos jurídicos da
proposta 
Para garantir previsibilidade, a reserva de
estabilização do mercado é concebida como mecanismo objetivo e fundado em
regras, com base nas quais os volumes de leilão são ajustados de «modo
automático», segundo condições predefinidas aplicadas a partir da fase 4 do
RCLE-UE, com início em 2021. Embora a avaliação de impacto tenha mostrado que a
criação de uma reserva de estabilização do mercado logo na fase 3 produziria
benefícios para o reforço e a eficiência do mercado do carbono, o deferimento
deverá trazer algum alívio temporário nos próximos anos. Propõe-se, por
conseguinte, que a reserva de estabilização do mercado seja criada no início da
fase 4, a fim de dar aos agentes do mercado tempo para se adaptarem à
introdução do mecanismo e segurança regulamentar suficiente durante a fase 3 do
RCLE-UE.
A reserva de estabilização do mercado a que se
refere a presente proposta desencadeia o ajustamento dos volumes anuais de
leilão quando o número total de licenças em circulação estiver fora de um
intervalo predefinido:
(a)                   
Se o excedente total for superior a 833 milhões
de licenças, adiciona licenças à reserva, retirando-as de futuros leilões, com
o objetivo de atenuar a instabilidade do mercado devida a um grande excedente
pontual no RCLE-UE;
(b)                   
Se o excedente total for inferior a
400 milhões de licenças, retira licenças da reserva, adicionando-as a
futuros leilões, com o objetivo de atenuar a instabilidade do mercado devida a
um grande défice pontual no RCLE-UE.
As licenças são, pois, inseridas na reserva de
estabilização do mercado ou dela retiradas em função do número total de
licenças de emissão em circulação. Este indicador é uma medida direta para o
desequilíbrio real entre oferta e procura, sendo portanto preferível a medidas
mais indiretas e incertas relativas a importantes fatores do mercado, como o
PIB, os preços dos combustíveis, a meteorologia e a precipitação, etc. Os
limites superior e inferior do intervalo foram determinados na sequência de
consultas com as partes interessadas e definem uma gama na qual a experiência
indica que o mercado pode funcionar de forma ordenada.
A fim de garantir previsibilidade e alterações
mais graduais na reserva de estabilização do mercado, ser-lhe-ia retirado um
volume predefinido de 100 milhões de licenças de emissão por ano nos casos
em que as condições estivessem preenchidas. Esta quantidade representa cerca de
5% das emissões anuais atuais no âmbito do RCLE-UE, o que, com base na
experiência histórica, deverá ser suficiente para atender mesmo a aumentos
muito acentuados e repentinos da procura. 
A introdução de uma reserva de estabilização
do mercado pode representar uma mudança significativa para a conceção e o
funcionamento do RCLE-UE. Os primeiros ensinamentos adquiridos com o
funcionamento das regras da reserva poderão revelar-se úteis e permitir
melhorar a conceção das regras. Ao mesmo tempo, para o êxito de um mercado do
carbono, são importantes a previsibilidade e a estabilidade. A fim de atingir o
justo equilíbrio, a proposta prevê um reexame antes de 2026, com particular
ênfase em certos parâmetros da reserva.
A proposta contém igualmente disposições
tendentes a facilitar a oferta de leilões nos anos próximos das transições
entre fases de comércio, nos casos em que a sua carência causaria variações
bruscas. Este efeito não afeta os volumes durante o período de três anos e
consiste simplesmente em converter os volumes anuais num valor médio que atenua
potenciais impactos transitórios e temporários que poderiam ter na oferta de
leilões as modalidades estabelecidas para o final do período pela Diretiva
2003/87/CE e pelo Regulamento (CE) n.º 1031/2010 da Comissão, em relação,
por exemplo, às licenças que permaneceram na reserva dos novos operadores no
final do período ou às licenças não atribuídas devido a encerramentos ou em
consequência da derrogação para a modernização do setor da eletricidade. Se o
volume de licenças de emissão a leiloar no último ano do triénio exceder em
mais de 30% o montante médio a leiloar nos dois anos seguintes, esta diferença
será distribuída uniformemente por estes anos. Esta disposição baseia-se na
experiência adquirida na transição da fase 2 para a fase 3 do RCLE-UE e evita a
repetição das consequências negativas das modalidades transitórias.
A proposta tem a mesma base jurídica que a
Diretiva 2003/87/CE. Dados os seus contexto e âmbito temporal, é apresentada no
âmbito do quadro relativo às políticas de clima e energia para 2030.
O direito de agir da UE decorre do facto de
que o regime de comércio de licenças de emissão funciona de forma harmonizada
como sistema à escala da União. A proposta está em conformidade com os
princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, enunciados no
artigo 5.º do Tratado da União Europeia.
2014/0011 (COD)
Proposta de
DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO
CONSELHO
relativa à criação e ao funcionamento de uma
reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de
emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a
Diretiva 2003/87/CE 
(Texto relevante para efeitos do EEE)
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA
UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 192.º, n.º 1,
Tendo em conta a proposta da Comissão
Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo
aos Parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e
Social Europeu[4],

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[5], 
Deliberando de acordo com o processo
legislativo ordinário,
Considerando o seguinte:
1)         O artigo 10.º,
n.º 5, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[6] prevê que a Comissão apresente um relatório anual ao Parlamento Europeu e ao
Conselho sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono. 
2)         O relatório da Comissão ao
Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação do mercado europeu do carbono
em 2012[7]
identificou a necessidade de medidas estruturais, a fim de combater os
desequilíbrios entre oferta e procura. A avaliação de impacto relativa ao
quadro de ação para 2030 em matéria de clima e de energia[8] indica que este
desequilíbrio deverá provavelmente continuar e não será adequadamente resolvido
pela adaptação da trajetória linear para um objetivo mais rigoroso no âmbito do
quadro de ação. Uma alteração do fator linear apenas gradualmente altera o
limite. Por conseguinte, o excedente também só gradualmente diminuiria, de modo
que o mercado teria de continuar a funcionar durante mais de uma década com um
excedente de cerca de 2 mil milhões de licenças ou mais. A fim de resolver este
problema e tornar o sistema europeu de comércio de licenças de emissão mais
resiliente a desequilíbrios, deve ser criada uma reserva de estabilização do
mercado. Para garantir segurança regulamentar no que
se refere à oferta de leilões na fase 3 e dar tempo para o ajustamento à
alteração conceptual, a reserva de estabilização do mercado deve ser criada a
partir da fase 4, com início em 2021. A fim de preservar um máximo de
previsibilidade, devem ser estabelecidas normas claras para a inserção de
licenças na reserva e para a sua retirada. A partir de 2021, se as condições estiverem
preenchidas, devem ser inseridas na reserva licenças de emissão em número
correspondente a 12% do número de licenças em circulação no ano x-2. Devem ser
retiradas da reserva licenças de emissão em número correspondente quando o número
total de licenças em circulação for inferior a 400 milhões.  
3)         Por outro lado, além da criação da
reserva de estabilização do mercado, devem ser feitas algumas alterações
consequentes à Diretiva 2003/87/CE, a fim de assegurar a coerência e o bom
funcionamento do RCLE. Em especial, a aplicação da Diretiva 2003/87/CE pode
conduzir a grandes volumes de licenças de emissão para venda em leilão no final
de cada período de comércio, com eventual prejuízo para a estabilidade do
mercado. Consequentemente, a fim de evitar uma situação de desequilíbrio
de mercado na oferta de licenças de emissão no final de um período de comércio
e no início do período seguinte, com efeitos potencialmente perturbadores para
o mercado, deve prever-se que parte de um grande aumento da oferta no final de
um período de comércio seja leiloada nos dois primeiros anos do período
seguinte. 
4)         Importa que a Comissão
reexamine o funcionamento da reserva de estabilização do mercado à luz da
experiência adquirida com a sua aplicação. O reexame do funcionamento da
reserva de estabilização do mercado deve, em especial, verificar se as regras
relativas à inserção de licenças na reserva são
adequadas no que respeita ao objetivo de resolver desequilíbrios
estruturais entre oferta e procura.
5)         O artigo 10.º e o
artigo 13.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87/CE devem, por conseguinte,
ser alterados em conformidade,
ADOTARAM A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.º
Reserva de estabilização do
mercado
1.           É criada uma reserva de
estabilização do mercado, com efeito a partir de 1 de janeiro de 2021.
2.           Até 15 de maio de cada ano, a
Comissão publica o número total de licenças em circulação no ano anterior. O
número total de licenças em circulação para o ano x é
o número acumulado de licenças de emissão emitidas
a partir de 1 de janeiro de 2008, incluindo a quantidade emitida em
conformidade com o artigo 13.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87/CE nesse período e os direitos de utilização de
créditos internacionais exercidos por instalações abrangidas
pelo regime de comércio de emissões da UE em relação às emissões até 31 de
dezembro do ano x, menos a quantidade acumulada, em toneladas, das emissões
verificadas de instalações abrangidas pelo regime de comércio de emissões da UE
entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro do ano x, o número de licenças
eventualmente canceladas por força do artigo 12.º, n.º 4, da Diretiva
2003/87/CE e o número de licenças de emissão existentes na reserva. Não são
tidas em conta as emissões durante o triénio com início em 2005 e termo em 2007
nem as licenças emitidas em relação a essas emissões. A primeira
publicação tem lugar até 15 de maio de 2017.
3.           Em
cada ano, com início em 2021, insere-se na reserva um número de licenças
de emissão equivalente a 12% do número total de licenças em circulação no ano
x-2, publicado em maio do ano x-1, a menos que este número de licenças a inserir
na reserva seja inferior a 100 milhões.
4.           Em qualquer ano, se o número
total de licenças em circulação for inferior a 400 milhões, retiram-se da
reserva 100 milhões de licenças. Caso haja na reserva menos de
100 milhões de licenças, serão retiradas todas as licenças nela
existentes.
5.           Em qualquer ano, se não for
aplicável o disposto no n.º 4 e forem adotadas medidas nos termos do
artigo 29.º-A da Diretiva, retiram-se da reserva 100 milhões de
licenças. Caso haja na reserva menos de 100 milhões de licenças, são
retiradas todas as licenças nela existentes. 
6.           Se forem tomadas medidas em
conformidade com o disposto nos n.os 3 ou 5, os calendários dos
leilões têm em conta as licenças inseridas na
reserva ou que dela devem ser retiradas.
Artigo 2.º
Alteração da Diretiva
2003/87/CE
A Diretiva 2003/87/CE é alterada do seguinte
modo:
1.           No artigo 10.º, o
n.º 1 passa a ter a seguinte redação:
2.           «1. A partir de 2021, os
Estados-Membros devem proceder à venda em leilão de todas as licenças de
emissão que não sejam atribuídas a título gratuito nos termos dos
artigos 10.º-A e 10.º-C nem sejam inseridas
na reserva de estabilização do mercado criada pela Decisão [OPEU please
insert number of this Decision when known] do Parlamento Europeu e do
Conselho(*).»
3.           Ao artigo 10.º é aditado
o seguinte número:
«1-A. Nos casos em
que o volume de licenças de emissão a leiloar pelos Estados-Membros no último
ano de cada período referido no artigo 13.º, n.º 1, exceda em mais de
30% o volume médio esperado de leilões para os dois primeiros anos do período
seguinte, antes da aplicação do artigo 1.º, n.º 3, da Decisão [OPEU
please insert number of this Decision when known], dois terços da diferença
entre os volumes são deduzidos dos volumes de leilões no último ano do período
e acrescentados em parcelas iguais aos volumes a leiloar pelos Estados-Membros
nos dois primeiros anos do período seguinte.»
4.           No artigo 13.º,
n.º 2, segundo parágrafo, é aditada a seguinte frase:
«Do
mesmo modo, as licenças
remanescentes na reserva de estabilização do mercado criada pela Decisão [OPEU
please insert number of this Decision when known] e que já não são válidas devem ser substituídas por
licenças de emissão válidas para o período em curso.»
Artigo 3.º
Reexame
Até 31
de dezembro de 2026, a Comissão reexamina a reserva de estabilização do mercado
com base numa análise do bom funcionamento do mercado europeu do carbono e, se
for caso disso, apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O
reexame deve dar especial atenção à percentagem para o cálculo do número de
licenças de emissão a inserir na reserva, referida no artigo 1.º,
n.º 3, e ao valor numérico do limite para o número
total de licenças em circulação, estabelecido no artigo 1.º,
n.º 4.
Artigo 4.º
Disposição transitória
O disposto no artigo 10.º, n.º 1, da
Diretiva 2003/87/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2009/29/CE,
mantém-se aplicável até 31 de dezembro de 2020.
Artigo 5.º
Entrada em vigor
A presente decisão entra em vigor no vigésimo
dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Parlamento Europeu                              Pelo
Conselho
O Presidente                                                  O
Presidente
[1]               COM(2012) 652 final
[2]               COM(2012) 416 final
[3]               COM(2012) 652
[4]               JO C […] de […], p […].
[5]               JO C […] de […], p […].
[6]               Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de
licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a
Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32).
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               [Insert reference]