CELEX: 62011CC0515
Language: el
Date: 2013-03-21
Title: Προτάσεις της γενικης εισαγγελέα Sharpston της 21ης Μαρτίου 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV κατά Bundesrepublik Deutschland. # Αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως: Verwaltungsgericht Berlin - Γερμανία. # Πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες - Οδηγία 2003/4/ΕΚ - Ευχέρεια των κρατών μελών να αποκλείουν από την προβλεπόμενη στην οδηγία αυτή έννοια της "δημόσιας αρχής" τα όργανα που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα - Όρια. # Υπόθεση C-515/11.

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
      ELEANOR SHARPSTON
      της 21ης Μαρτίου 2013 (
            1
         )
      
         Υπόθεση C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         κατά
      
      
         Bundesrepublik Deutschland
      
      
         [αίτηση του Verwaltungsgericht Berlin (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
      
      «Πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων αρχών — Πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ — Το ζήτημα αν οι δημόσιες αρχές που εκδίδουν εκτελεστικές κανονιστικές πράξεις ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα»
      
               1. 
            
            
               Η ιεράρχηση των κανόνων δικαίου είναι σύνηθες χαρακτηριστικό των σύγχρονων νομικών συστημάτων. Συνδέεται με την ιδέα της κάθετης ιεραρχήσεως των νομικών πράξεων, κατά τρόπο ώστε οι ιεραρχικώς κατώτερες πράξεις να εκδίδονται βάσει εξουσιοδοτικών αρμοδιοτήτων που παρέχει μια ιεραρχικώς ανώτερη πράξη. Ειδικότερα, το πρωτογενές δίκαιο που θεσπίζεται βάσει κοινοβουλευτικών διαδικασιών από τη νομοθετική λειτουργία, συμπληρώνεται από το δευτερογενές δίκαιο (
                     2
                  ), το οποίο θεσπίζει η εκτελεστική λειτουργία δυνάμει εξουσιοδοτήσεως προβλεπομένης σε νομοθετική πράξη του πρωτογενούς δικαίου. Η εκτελεστική λειτουργία μπορεί συχνά, όταν εκδίδει κανόνες του δευτερογενούς δικαίου, να τηρεί μια ελαστικότερη διαδικασία από την ισχύουσα για τη θέσπιση των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Στην υπό κρίση αίτηση του Verwaltungsgericht Berlin (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, το εθνικό δικαστήριο θέτει το ερώτημα στο οποίο το Δικαστήριο δεν απάντησε στην υπόθεση Flachglas Torgau (
                     4
                  ), διότι δεν είχε σχέση με το αντικείμενο της υποθέσεως, εάν δηλαδή οι αρχές της εκτελεστικής λειτουργίας είναι φορείς ή θεσμικά όργανα που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 (
                     5
                  ), όταν εκδίδουν κανονιστικές πράξεις βάσει νομοθετικής αρμοδιότητας παρεχομένης με εξουσιοδοτικές διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου.
            
         
         Νομοθεσία
      
      
         Η Σύμβαση του Άαρχους
      
      
               3.
            
            
               Η Ευρωπαϊκή Ένωση, τα κράτη μέλη και 19 άλλα κράτη είναι τα συμβαλλόμενα μέρη στη Σύμβαση του Άαρχους, η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 30 Οκτωβρίου 2001 (
                     6
                  ). Η Σύμβαση βασίζεται σε τρεις «πυλώνες»: πρόσβαση στις πληροφορίες, συμμετοχή του κοινού και πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Στο προοίμιό της περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τις ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις:
            
         «Αναγνωρίζοντας ότι, στο πεδίο του περιβάλλοντος, η ευρύτερη πρόσβαση σε πληροφορίες και η συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων βελτιώνει την ποιότητα και την εφαρμογή των αποφάσεων, συμβάλλει στην ευαισθητοποίηση του κοινού για περιβαλλοντικά ζητήματα, δίδει στο κοινό την ευκαιρία να εκφράσει τις ανησυχίες του και επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τις ανησυχίες αυτές,
      Αποσκοπώντας, με τον τρόπο αυτόν, να προωθήσουν την υπευθυνότητα και τη διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων και να ενισχύσουν την υποστήριξη του κοινού για αποφάσεις σχετικά με το περιβάλλον,
      Αναγνωρίζοντας ότι είναι επιθυμητό να υπάρχει διαφάνεια σε όλους τους κλάδους της κυβέρνησης και καλώντας τα νομοθετικά σώματα να εφαρμόζουν τις αρχές της παρούσας Συμβάσεως στις εργασίες τους».
      
               4.
            
            
               Το άρθρο 2, παράγραφος 2, της Συμβάσεως ορίζει ως «δημόσια αρχή», ειδικότερα, «τη δημόσια διοίκηση σε εθνικό, περιφερειακό και άλλο επίπεδο», καθώς και φυσικά ή νομικά πρόσωπα που ασκούν δημόσια καθήκοντα, αρμοδιότητες ή λειτούργημα σε σχέση με το περιβάλλον, αλλά εξαιρεί από τον εν λόγω ορισμό «φορείς ή θεσμικά όργανα που ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα».
            
         
               5.
            
            
               Το άρθρο 4 της Συμβάσεως, που εισάγει τον πρώτο πυλώνα, τιτλοφορείται «Πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες». Οι πρώτες δύο παράγραφοί του απαιτούν, κατ’ ουσίαν, από τα συμβαλλόμενα μέρη να εξασφαλίζουν ότι οι δημόσιες αρχές, ανταποκρινόμενες σε αίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες, διαθέτουν τις εν λόγω πληροφορίες στο κοινό το συντομότερο δυνατό, χωρίς να πρέπει να δηλωθεί η ύπαρξη συμφέροντος. Το άρθρο 4, παράγραφοι 3 και 4, προβλέπει ορισμένους λόγους βάσει των οποίων είναι δυνατό να απορριφθεί η αίτηση. Το τελευταίο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 4 ορίζει τα εξής: «οι λόγοι απόρριψης ερμηνεύονται περιοριστικά, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από τη δημοσιοποίηση και το κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες αφορούν εκπομπές στο περιβάλλον».
            
         
               6.
            
            
               Το άρθρο 8 της Συμβάσεως φέρει τον τίτλο «Συμμετοχή του κοινού κατά την προπαρασκευή εκτελεστικών κανονισμών και/ή νομικώς δεσμευτικών κανονιστικών πράξεων γενικής εφαρμογής». Το άρθρο αυτό προβλέπει ότι οι συμβαλλόμενοι πρέπει να καταβάλλουν προσπάθειες για την προώθηση της πραγματικής συμμετοχής του κοινού σε ενδεδειγμένο στάδιο, και ενώ είναι ακόμη ανοικτές οι επιλογές σχετικά με την προετοιμασία των μέτρων αυτών.
            
         
         Οι διατάξεις της Συνθήκης
      
      
               7.
            
            
               Το άρθρο 289 ΣΛΕΕ αφορά νομοθετικές πράξεις στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το άρθρο 289, παράγραφος 3, προβλέπει ότι οι νομικές πράξεις που εκδίδονται με νομοθετική διαδικασία αποτελούν νομοθετικές πράξεις. Το άρθρο 290 ΣΛΕΕ ορίζει τις πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση και θέτει τις προϋποθέσεις και τους τρόπους ελέγχου της εκδόσεως των πράξεων αυτών στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
            
         
         Η οδηγία για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων
      
      
               8.
            
            
               Η οδηγία ΕΠΕ (
                     7
                  ) αποσκοπεί στην εναρμόνιση της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων που μπορεί να προκληθούν από την υλοποίηση ορισμένων σχεδίων. Η έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου επισημαίνει ότι «η χορήγηση αδείας για σχέδια δημοσίων και ιδιωτικών έργων που μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον πρέπει να γίνεται μόνο μετά από προηγούμενη εκτίμηση των σημαντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχουν αυτά τα σχέδια στο περιβάλλον […] και η εκτίμηση αυτή πρέπει να γίνεται με βάση τις κατάλληλες πληροφορίες που παρέχει ο κύριος του έργου και, ενδεχομένως, να συμπληρώνεται από τις αρχές και το κοινό που μπορεί να αφορά το σχέδιο».
            
         
               9.
            
            
               Το άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας ΕΠΕ προβλέπει ότι η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται στα έργα που εγκρίνονται λεπτομερώς με ειδική εθνική νομοθετική πράξη, διότι οι επιδιωκόμενοι με την εν λόγω οδηγία σκοποί, συμπεριλαμβανομένης της παροχής πληροφοριών, επιτυγχάνονται με τη νομοθετική διαδικασία.
            
         
         Η οδηγία 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Η οδηγία 2003/4 καλύπτει τον πρώτο πυλώνα της Συμβάσεως του Άαρχους, καθώς και τα τμήματα του τρίτου πυλώνα που αφορούν την πρόσβαση σε πληροφορίες.
            
         
               11.
            
            
               Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 5, 7, 11 και 16 του προοιμίου της οδηγίας 2003/4 ορίζουν τα εξής:
               
                        «(1)
                     
                     
                        Η αυξημένη πρόσβαση του κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες και η διάδοση των πληροφοριών αυτών συμβάλλει στη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση προς τα περιβαλλοντικά θέματα, την ελεύθερη ανταλλαγή απόψεων, ουσιαστικότερη συμμετοχή του κοινού στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για περιβαλλοντικά θέματα και, τελικά, σε καλύτερο περιβάλλον.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        [...] Οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου πρέπει να συμβαδίζουν προς τη σύμβαση αυτή ενόψει της σύναψής της από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Οι διαφορές μεταξύ των ισχυουσών νομοθεσιών των κρατών μελών, σε ό,τι αφορά την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές, είναι δυνατόν να προκαλέσουν ανισότητες εντός της Κοινότητας σε ζητήματα πρόσβασης σ’ αυτές τις πληροφορίες ή στους όρους του ανταγωνισμού.
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        Προκειμένου να ληφθεί υπόψη η αρχή του άρθρου 6 της συνθήκης, σύμφωνα με την οποία οι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας θα πρέπει να ενταχθούν στον καθορισμό και την εφαρμογή των κοινοτικών πολιτικών και δράσεων, θα πρέπει να διευρυνθεί ο ορισμός των δημόσιων αρχών ώστε να περιλαμβάνει την κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, ανεξαρτήτως του εάν οι αρχές αυτές διαθέτουν ή όχι ειδικές αρμοδιότητες για το περιβάλλον. Ο ορισμός θα πρέπει επίσης να διευρυνθεί ώστε να περιλαμβάνει άλλα πρόσωπα ή φορείς που ασκούν δημόσια διοικητικά καθήκοντα σε σχέση με το περιβάλλον δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας, καθώς και άλλα πρόσωπα ή φορείς που ενεργούν υπό τον έλεγχό τους και έχουν δημόσιες ευθύνες ή καθήκοντα σχετικά με το περιβάλλον.
                     
                  […]
               
                        (16)
                     
                     
                        Το δικαίωμα στην πληροφόρηση σημαίνει ότι η δημοσιοποίηση πληροφοριών θα πρέπει να είναι ο γενικός κανόνας και ότι θα πρέπει να επιτρέπεται στις δημόσιες αρχές να απορρίπτουν αιτήματα για περιβαλλοντικές πληροφορίες σε συγκεκριμένες και σαφώς καθοριζόμενες περιπτώσεις. Οι λόγοι απόρριψης θα πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά, το δε δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται από την διάθεση των πληροφοριών θα πρέπει να σταθμίζεται συγκριτικά προς το συμφέρον που εξυπηρετείται από την άρνηση δημοσιοποίησης των πληροφοριών αυτών. […]
                     
                  […]»
            
         
               12.
            
            
               Το άρθρο 1 της οδηγίας 2003/4 προβλέπει τα εξής:
               «Στόχοι της οδηγίας είναι:
               
                        α)
                     
                     
                        να κατοχυρώσει το δικαίωμα πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό των δημόσιων αρχών και να καθορίσει τους βασικούς όρους και προϋποθέσεις, καθώς και πρακτικές ρυθμίσεις, άσκησης του ως άνω δικαιώματος, και
                     
                  
                        β)
                     
                     
                        να διασφαλίσει ότι, σε κάθε περίπτωση, οι περιβαλλοντικές πληροφορίες διατίθενται σταδιακά και διαδίδονται στο κοινό προκειμένου να επιτυγχάνεται η ευρύτερη δυνατή συστηματική διάθεση και διάδοση περιβαλλοντικών πληροφοριών στο κοινό. […]»
                     
                  
         
               13.
            
            
               Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/4 ορίζει ως «περιβαλλοντική πληροφορία»:
               «[…] οποιαδήποτε πληροφορία σε γραπτή, οπτική, ακουστική, ηλεκτρονική ή άλλη υλική μορφή, σχετικά με:
               
                        α)
                     
                     
                        την κατάσταση των στοιχείων του περιβάλλοντος, όπως ο αέρας και η ατμόσφαιρα, το νερό, το έδαφος, το χώμα, τα τοπία και οι φυσικές τοποθεσίες, συμπεριλαμβανομένων των υδροβιότοπων, των παράκτιων και των θαλάσσιων περιοχών, η βιοποικιλότητα και τα στοιχεία της, συμπεριλαμβανομένων των γενετικά τροποποιημένων οργανισμών, και η αλληλεπίδραση μεταξύ των στοιχείων αυτών·
                     
                  
                        β)
                     
                     
                        παράγοντες, όπως οι ουσίες, η ενέργεια, ο θόρυβος, οι ακτινοβολίες ή τα απόβλητα, συμπεριλαμβανομένων των ραδιενεργών αποβλήτων, οι εκπομπές, οι απορρίψεις και άλλες εκλύσεις στο περιβάλλον, που επηρεάζουν ή ενδέχεται να επηρεάσουν τα στοιχεία του περιβάλλοντος που αναφέρονται στο στοιχείο α)·
                     
                  
                        γ)
                     
                     
                        μέτρα (συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών μέτρων), όπως οι πολιτικές, η νομοθεσία, τα σχέδια, τα προγράμματα, οι περιβαλλοντικές συμφωνίες και οι δραστηριότητες που επηρεάζουν ή ενδέχεται να επηρεάσουν τα στοιχεία και τους παράγοντες που αναφέρονται στα στοιχεία α) και β), καθώς και μέτρα ή δραστηριότητες που αποσκοπούν στην προστασία των ως άνω στοιχείων·
                     
                  […]».
            
         
               14.
            
            
               Το άρθρο 2, παράγραφος 2, ορίζει ως δημόσια αρχή:
               
                        «α)
                     
                     
                        [την] κυβέρνηση ή άλλη δημόσια διοίκηση, συμπεριλαμβανομένων δημόσιων συμβουλευτικών φορέων, σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο·
                     
                  […]
               Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι ο ορισμός αυτός δεν περιλαμβάνει φορείς ή όργανα όταν ενεργούν υπό δικαστική ή νομοθετική ιδιότητα. […]»
            
         
               15.
            
            
               Το άρθρο 2, παράγραφος 3, ορίζει ως πληροφορίες που κατέχει δημόσια αρχή τις «περιβαλλοντικές πληροφορίες στην κατοχή της, οι οποίες προέρχονται ή λαμβάνονται από την εν λόγω αρχή».
            
         
               16.
            
            
               Το άρθρο 3, παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:
               «Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι οι δημόσιες αρχές υποχρεούνται, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, να διαθέτουν τις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις ίδιες ή για λογαριασμό τους, σε όποιον υποβάλλει σχετική αίτηση και χωρίς ο αιτών να οφείλει να επικαλεσθεί οιοδήποτε συμφέρον.»
            
         
               17.
            
            
               Το άρθρο 4 φέρει τον τίτλο «Εξαιρέσεις». Στις παραγράφους του 1 και 2 ορίζει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να απορρίψουν μια αίτηση για την παροχή περιβαλλοντικών πληροφοριών. Οι περιπτώσεις αυτές αντανακλούν τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφοι 3 και 4, της Συμβάσεως του Άαρχους (
                     8
                  ). Το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ορίζει ότι «οι λόγοι απόρριψης που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 ερμηνεύονται συσταλτικά, λαμβανομένου υπόψη, για τη συγκεκριμένη περίπτωση, του δημόσιου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση των πληροφοριών».
            
         
         Η εθνική νομοθεσία
      
      
               18.
            
            
               Ο Umweltinformationsgesetz (νόμος περί περιβαλλοντικών πληροφοριών, στο εξής: UIG) μετέφερε την οδηγία 2003/4 στο γερμανικό ομοσπονδιακό δίκαιο.
            
         
               19.
            
            
               Το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του UIG συγκαταλέγει «την κυβέρνηση και άλλες διοικητικές αρχές» μεταξύ των υπόχρεων να παράσχουν πληροφορίες. Εντούτοις, το άρθρο 2, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, εξαιρεί ρητώς «τις ανώτατες ομοσπονδιακές αρχές από την υποχρέωση αυτή, όταν ενεργούν στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας ή εκδίδουν κανονιστικές πράξεις [Rechtsverordungen]».
            
         
               20.
            
            
               Η εθνική νομοθεσία (
                     9
                  ) εξουσιοδοτεί το ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομικών Υποθέσεων και Τεχνολογίας (στο εξής: Υπουργείο) να εκδίδει κανονιστικές αποφάσεις που τροποποιούν την Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (κανονιστική απόφαση για τη επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας των αυτοκινήτων).
            
         
               21.
            
            
               Η κανονιστική απόφαση της 22ας Αυγούστου 2011 (
                     10
                  ) εκδόθηκε νομίμως από το Υπουργείο βάσει των ανωτέρω εξουσιοδοτικών αρμοδιοτήτων. Η απόφαση αυτή έχει ως αντικείμενο την παροχή πληροφοριών στους καταναλωτές σχετικά με την κατανάλωση καυσίμων, τις εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα και την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας των νέων αυτοκινήτων. Προβλέπει ότι οι εν λόγω πληροφορίες πρέπει να παρέχονται στους καταναλωτές πριν από τη σύναψη συμβάσεως πωλήσεως, διότι κρίνεται ότι μπορούν να επηρεάσουν την απόφασή τους να προβούν ή όχι σε αγορά. Οι αποφάσεις των καταναλωτών καθορίζουν ποια αυτοκίνητα κυκλοφορούν εκπέμποντας διοξείδιο του άνθρακα και, συνεπώς, έχουν τελικώς αντίκτυπο στον αέρα και στην ατμόσφαιρα.
            
         
         Ιστορικό, διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα
      
      
               22.
            
            
               Στις 14 Οκτωβρίου 2010 η περιβαλλοντική οργάνωση Deutsche Umwelthilfe υπέβαλε αίτηση στο Υπουργείο βάσει του UIG. Συγκεκριμένα, ζήτησε να έχει πρόσβαση σε πληροφορίες που είχε υποβάλει στο Υπουργείο η γερμανική αυτοκινητοβιομηχανία κατά τη διάρκεια των προπαρασκευαστικών εργασιών που οδήγησαν ακολούθως στην έκδοση της κανονιστικής αποφάσεως της 22ας Αυγούστου 2011.
            
         
               23.
            
            
               Το Υπουργείο απέρριψε την αίτηση της Deutsche Umwelthilfe, με το αιτιολογικό ότι ενεργούσε υπό νομοθετική ιδιότητα και, συνεπώς, δεν αποτελούσε δημόσια αρχή υπέχουσα υποχρέωση να παράσχει περιβαλλοντικές πληροφορίες.
            
         
               24.
            
            
               Η Deutsche Umwelthilfe προσέβαλε την απόφαση αυτή ενώπιον του Verwaltungsgericht Berlin, το οποίο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
               
                        «1)
                     
                     
                        Έχει το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, της [οδηγίας 2003/4] την έννοια ότι ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα οι φορείς και τα όργανα στα οποία η εκτελεστική εξουσία έχει μεταβιβάσει νομοθετικές αρμοδιότητες μέσω ψηφισθέντος από το Κοινοβούλιο νόμου;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Εάν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι καταφατική, αυτοί οι φορείς και οργανισμοί δεν εμπίπτουν στην έννοια της “δημόσιας αρχής” μονίμως ή μόνο για χρονικό διάστημα μέχρι την ολοκλήρωση της νομοθετικής διαδικασίας;»
                     
                  
         
               25.
            
            
               Η Deutsche Umwelthilfe, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις και παρέστησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Ιανουαρίου 2013.
            
         
         Προκαταρκτικά ζητήματα
      
      
               26.
            
            
               Η Επιτροπή έθεσε τρία ζητήματα, τα οποία θα εξετάσω πριν προβώ σε ανάλυση επί της ουσίας.
            
         
               27.
            
            
               Πρώτον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι πριν από τη Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν υπήρχε κανένας γενικός ορισμός της «νομοθετικής πράξεως» στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ήταν συνεπώς δυνατό να υποστηριχθεί ευλόγως ότι οι κανονισμοί της Επιτροπής ήταν νομοθετικές πράξεις βάσει του ουσιαστικού περιεχομένου τους. Εντούτοις, δεν μπορεί πλέον να προβληθεί ένα τέτοιο επιχείρημα υπό το πρίσμα του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Εάν ένα μέτρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί νομοθετική πράξη είναι πλέον τυπικό και όχι ουσιαστικό ζήτημα (
                     11
                  ). Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εάν αυτό που έχει σημασία είναι αν ορισμένο είδος κανονιστικής πράξεως χαρακτηρίζεται ως νομοθετική ή εκτελεστική πράξη σε κάθε κράτος μέλος, η απάντηση στο ερώτημα αν εφαρμόζεται η εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 θα διέφερε από κράτος μέλος σε κράτος μέλος.
            
         
               28.
            
            
               Δεδομένου του πλούτου των νομικών παραδόσεων και νομικών συστημάτων στα 27 κράτη μέλη, είναι προφανώς σκόπιμο να υιοθετηθεί η άποψη περί ερμηνείας της οδηγίας κατά τρόπο που να καθιστά πιθανότερη την ομοιόμορφη ερμηνεία της (
                     12
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Δεύτερον, η Επιτροπή δέχεται ότι οι πληροφορίες που διαβιβάστηκαν στο Υπουργείο από τη γερμανική αυτοκινητοβιομηχανία, στις οποίες ζητεί να έχει πρόσβαση η Deutsche Umwelthilfe, είναι περιβαλλοντικές πληροφορίες κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 2003/4. Εντούτοις, υποστηρίζει ότι τα στοιχεία αυτά δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δευτέρου εδαφίου της παραγράφου 2 του άρθρου 2, διότι δεν προέρχονται από δημόσια αρχή. Η Επιτροπή διατείνεται, συνεπώς, ότι δεν είναι αναγκαίο να δοθεί απάντηση στο πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου.
            
         
               30.
            
            
               Δεν συμφωνώ με την άποψη αυτή.
            
         
               31.
            
            
               Το εθνικό δικαστήριο δεν έκρινε αναγκαίο να θέσει το ερώτημα εάν αιτήσεις για την παροχή περιβαλλοντικών πληροφοριών που υποβάλλονται σε δημόσια αρχή μπορούν να έχουν ως αντικείμενο πληροφορίες παρασχεθείσες στην εν λόγω αρχή από ιδιώτη. Κατά τη γνώμη μου, είχε κάθε δικαίωμα να μη θέσει το ερώτημα αυτό.
            
         
               32.
            
            
               Η έμφαση της Επιτροπής στην προέλευση των επίμαχων πληροφοριών και στο ζήτημα εάν προέρχονται από ιδιώτη ή από δημόσια αρχή είναι σαφώς αντίθετη προς το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/4, το οποίο ορίζει ότι οι πληροφορίες που έχει στην κατοχή της μια δημόσια αρχή είναι «περιβαλλοντικές πληροφορίες στην κατοχή της», εάν «προέρχονται ή λαμβάνονται από την εν λόγω αρχή». Καίτοι η πρώτη κατηγορία πληροφοριών προέρχεται όντως (εξ ορισμού) από «δημόσια αρχή», δεν βλέπω για ποιο λόγο θα μπορούσε να υποτεθεί ότι με τη δεύτερη κατηγορία νοούνται μόνον οι πληροφορίες που λαμβάνονται από άλλες δημόσιες αρχές. Αντιθέτως: από τη γραμματική ερμηνεία προκύπτει ότι η προέλευση είναι άνευ σημασίας, αυτό που έχει σημασία είναι η κατοχή.
            
         
               33.
            
            
               Τρίτον, το εθνικό δικαστήριο είναι της γνώμης ότι η έκδοση κανονιστικών πράξεων κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο a, του UIG καλύπτει όλες τις αμέσως συνδεόμενες δραστηριότητες, συμπεριλαμβανομένων των διαβουλεύσεων μεταξύ του Υπουργείου και της γερμανικής αυτοκινητοβιομηχανίας. Η Επιτροπή φρονεί ότι η εκ μέρους του εθνικού δικαστηρίου ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο a, του UIG δεν συνάδει προς το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2003/4 και προτείνει μια διαφορετική ερμηνεία του εθνικού δικαίου.
            
         
               34.
            
            
               Δεν μπορώ και πάλι να δεχθώ την άποψη της Επιτροπής.
            
         
               35.
            
            
               Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο πρέπει, κατ’ αρχήν, να στηρίζει την εκτίμησή του στην παρεχόμενη με τη διάταξη περί παραπομπής περιγραφή του εθνικού δικαίου (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Περαιτέρω, χαρακτηριστικό της διαδικασίας εκδόσεως προδικαστικής παραπομπής βάσει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ είναι ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να επιλύσει τη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί λαμβάνοντας υπόψη την απάντηση του Δικαστηρίου (
                     14
                  ). Συνεπώς, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει τη συμβατότητα της εθνικής νομοθεσίας με τους κανόνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο τα αναγκαία στοιχεία για την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 και για την εφαρμογή των εθνικών κανόνων του (
                     15
                  ) και όχι να κρίνει τη συμβατότητα του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο a, του UIG με την εν λόγω οδηγία. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου.
            
         
         Ερώτημα 1
      
      
               37.
            
            
               Στην υπόθεση Flachglas Torgau υποβλήθηκε στο Δικαστήριο το ερώτημα εάν η εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 αφορά τα υπουργεία όταν μετέχουν στη νομοθετική διαδικασία για τη θέσπιση κανόνων του πρωτογενούς δικαίου. Το Δικαστήριο προέκρινε τη λειτουργική ερμηνεία της έννοιας των «φορέων ή των οργάνων που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα [...]». Όταν τα υπουργεία είναι βάσει του εθνικού δικαίου αρμόδια για την υποβολή νομοσχεδίων, την κατάθεσή τους στο κοινοβούλιο και τη συμμετοχή στη νομοθετική διαδικασία, ιδίως με τη σύνταξη γνωμοδοτήσεων, μπορεί συνεπώς να εμπίπτουν στην εξαίρεση αυτή (εφόσον το κράτος μέλος επιλέγει να την εφαρμόσει).
            
         
               38.
            
            
               Η παρούσα υπόθεση διαφέρει από την υπόθεση Flachglas Torgau. Εν προκειμένω τίθεται το ζήτημα εάν κανονιστικές πράξεις που εκδίδει η εκτελεστική εξουσία καλύπτονται από την εν λόγω εξαίρεση.
            
         
               39.
            
            
               Η Deutsche Umwelthilfe υποστηρίζει ότι η ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 πρέπει να είναι συσταλτική ώστε να μην εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του η διαδικασία εκδόσεως των πράξεων αυτών. Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι, αντιθέτως, είναι ενδεδειγμένη η διασταλτική ερμηνεία. Η Επιτροπή διατείνεται ότι η συσταλτική ερμηνεία δεν λαμβάνει υπόψη τη λειτουργική προσέγγιση του Δικαστηρίου με την απόφαση Flachglas Torgau. Εντούτοις, μια πολύ ευρεία ερμηνεία θα ήταν αντίθετη προς το πνεύμα της οδηγίας όπως ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της Συμβάσεως του Άαρχους.
            
         
               40.
            
            
               Πρέπει η ερμηνεία της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 να είναι διασταλτική ή συσταλτική; Ή μήπως υπάρχει μια τρίτη εναλλακτική επιλογή, κατά την οποία ορισμένες μόνον κανονιστικές πράξεις καλύπτονται από την εξαίρεση αυτή; Εάν ναι, πώς πρέπει να προσδιοριστεί αυτή η προστατευόμενη κατηγορία;
            
         
               41.
            
            
               Από το γράμμα της οδηγίας 2003/4 ή της Συμβάσεως του Άαρχους δεν προκύπτει εάν οι φορείς ή τα όργανα που εκδίδουν κανονιστικές πράξεις πρέπει να θεωρούνται ότι «ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα».
            
         
               42.
            
            
               Οι εξαιρέσεις από τον γενικό κανόνα ερμηνεύονται στενά από το Δικαστήριο (
                     16
                  ). Ειδικότερα, με την απόφαση Flachglas Torgau, το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2003/4 δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπον ώστε τα αποτελέσματά του να εκτείνονται πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η προστασία των συμφερόντων τα οποία σκοπεί να κατοχυρώσει και ότι το περιεχόμενο των παρεκκλίσεων που προβλέπει πρέπει να προσδιορίζεται με γνώμονα τους σκοπούς που επιδιώκει η εν λόγω οδηγία (
                     17
                  ). Η άποψη αυτή πρέπει σαφώς να γίνει δεκτή και εν προκειμένω.
            
         
               43.
            
            
               Περαιτέρω, η οδηγία 2003/4 πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα των σκοπών και της οικονομίας της Συμβάσεως του Άαρχους (
                     18
                  ). Όταν υπάρχει η δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων ερμηνευτικών προσεγγίσεων της οδηγίας αυτής, είναι κατά τη γνώμη μου προτιμότερο να γίνει δεκτή η προσέγγιση που παρεκκλίνει λιγότερο από τη Σύμβαση (
                     19
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Τόσο η Σύμβαση όσο και η οδηγία 2003/4 αποτυπώνουν τη βούληση για διασφάλιση αυξημένης διαφάνειας, ιδίως όσον αφορά τη δυνατότητα των πολιτών να ζητούν από τις δημόσιες αρχές να λογοδοτούν για το έργο τους (
                     20
                  ). Η κατοχύρωση του δικαιώματος προσβάσεως του κοινού στις περιβαλλοντικές πληροφορίες ορίζεται ρητώς ως σκοπός στο άρθρο 1 της Συμβάσεως (και στο άρθρο 1 της οδηγίας). Η διαφάνεια είναι γενικώς επωφελής, καίτοι δεν προβλέπεται απεριόριστη διαφάνεια. Ειδικότερα, τόσο η Σύμβαση όσο και η οδηγία 2003/4 δέχονται ότι ο σκοπός της παροχής διαφάνειας μπορεί να μετριαστεί από την ανάγκη παροχής στις δημόσιες αρχές της δυνατότητας να εκτελούν απρόσκοπτα τα καθήκοντά τους (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Δεδομένης της σημασίας που η Σύμβαση προσδίδει στη διασφάλιση της διαφάνειας, η οδηγία 2003/4 πρέπει, σε περίπτωση αμφιβολίας, να ερμηνεύεται κατά τρόπο που προάγει τον σκοπό αυτό και να μην υιοθετείται μια ερμηνεία που καθιστά δυσχερέστερη την επίτευξη του σκοπού αυτού (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της Συμβάσεως προβλέπει ότι, κατόπιν αιτήσεως, οι δημόσιες αρχές οφείλουν να παρέχουν περιβαλλοντικές πληροφορίες στο κοινό. Εντούτοις, εάν συντρέχει περίπτωση εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, ο οικείος φορέας ή το οικείο όργανο δεν εμπίπτει στον ορισμό της «δημόσιας αρχής» και, συνεπώς, δεν υπέχει την υποχρέωση αυτή. Ως εκ τούτου, απαλλάσσεται από το καθήκον εκτιμήσεως, εάν η αιτούμενη πρόσβαση σε πληροφορίες μπορεί ή πρέπει να απορριφθεί βάσει των εξαιρέσεων που απαριθμούνται στο άρθρο 4, παράγραφοι 3 και 4.
            
         
               47.
            
            
               Θα εμποδίζονταν οι φορείς ή τα όργανα να εκδώσουν κανονιστικές πράξεις, εάν δεν εφαρμοζόταν στην περίπτωσή τους η γενική εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας και υπείχαν τη βασική υποχρέωση δημοσιοποιήσεως υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, αυτής;
            
         
               48.
            
            
               Το Δικαστήριο αποφάνθηκε με την απόφαση Flachglas Torgau ότι «σκοπός του άρθρου 2, [παράγραφος] 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 είναι να δώσει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίσουν τους κανόνες που είναι ικανοί να διασφαλίσουν την ορθή διεξαγωγή της διαδικασίας εκδόσεως νόμων λαμβανομένου υπόψη ότι στα διάφορα κράτη μέλη η ενημέρωση των πολιτών είναι συνήθως αρκούντως διασφαλισμένη στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας» (
                     23
                  ).
            
         
               49.
            
            
               Υπό το πρίσμα της ανωτέρω σκέψεως, η Γερμανία ερωτά για ποιο λόγο η διαδικασία εκδόσεως κανονιστικών πράξεων να μη διέπεται από τα ίδια εχέγγυα που ισχύουν κατά τη θέσπιση κανόνων του πρωτογενούς δικαίου;
            
         
               50.
            
            
               Το ερώτημα αυτό είναι εύλογο. Απαντώντας θα λάβω υπόψη τους ακόλουθους παράγοντες.
            
         
               51.
            
            
               Όπως το πρωτογενές δίκαιο, οι κανονιστικές πράξεις είναι συνήθως μέτρα που περιέχουν δεσμευτικούς κανόνες γενικής εφαρμογής. Οι δύο κατηγορίες νομικών κανόνων δεν είναι, εντούτοις, ίδιες. Είναι σημαντικό ότι οι διαδικασίες θεσπίσεως κανόνων του πρωτογενούς και του δευτερογενούς δικαίου διαφέρουν μεταξύ τους. Πράγματι, για τον λόγο αυτό εν μέρει πολλά (εάν όχι τα περισσότερα νομικά) συστήματα περιέχουν μηχανισμούς που καθιστούν δυνατή τη θέσπιση κανόνων σε διάφορα επίπεδα. Οι κοινοβουλευτικές διαδικασίες για τη θέσπιση κανόνων του πρωτογενούς δικαίου είναι εκ της φύσεώς τους χρονοβόρες. Μπορεί επίσης να είναι αυστηρές. Συνεπώς, τυχόν διακοπή στο πλαίσιο του χρονοδιαγράμματος μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη διατάραξη του νομοθετικού έργου της διοικήσεως. Οι διαδικασίες θεσπίσεως κανόνων του δευτερογενούς δικαίου, καίτοι ενίοτε περίπλοκες, είναι εντούτοις σημαντικά ταχύτερες και πιο ευέλικτες από μια πλήρη κοινοβουλευτική διαδικασία, παρέχοντας συνεπώς στη διοίκηση τη δυνατότητα να αναλάβει κανονιστική δράση με σχετικά ταχείες διαδικασίες (
                     24
                  ). Ένα χαρακτηριστικό της διαδικασίας θεσπίσεως κανόνων του δευτερογενούς δικαίου είναι η εν γένει περιορισμένη χρήση της πλήρους δημοκρατικής κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Ενδέχεται να υφίσταται μικρή (ή και να μην υφίσταται καμία) διαδικαστική απαίτηση για διεξαγωγή κοινοβουλευτικής συζητήσεως. Υπάρχει συνεπώς, εν γένει, λιγότερη διαφάνεια και παρέχονται λιγότερες ευκαιρίες για δημόσιο έλεγχο.
            
         
               52.
            
            
               Η Γερμανία υποστηρίζει ότι η διαδικασία εκδόσεως της κανονιστικής αποφάσεως της 22ας Αυγούστου 2011 ήταν διαφανής. Η Deutsche Umwelthilfe διατείνεται ότι η εν λόγω διαδικασία δεν παρέσχε ένα βαθμό διαφάνειας και δημοσίου ελέγχου συγκρίσιμο με τον ισχύοντα για την κοινοβουλευτική διαδικασία θεσπίσεως κανόνων του πρωτογενούς δικαίου.
            
         
               53.
            
            
               Δεν γίνεται σαφής διάκριση του τι καλύπτεται από το πρωτογενές δίκαιο και από ιεραρχικώς κατώτερες πράξεις. Οι κανονιστικές πράξεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη λήψη αμφισβητούμενων μέτρων. Δεν είναι άγνωστο το φαινόμενο της χειραγωγήσεως του εθνικού συστήματος από τον νομοθέτη, διά της προσφυγής στη λιγότερο διαφανή διαδικασία που ισχύει για τη θέσπιση κανόνων του δευτερογενούς δικαίου, με σκοπό την εφαρμογή δύσκολων πολιτικών επιλογών εκτός του πεδίου του δημοσίου ελέγχου στο πλαίσιο της κοινοβουλευτικής διαδικασίας (θα ήθελα να προσθέσω ότι δεν υπονοώ ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση εν προκειμένω). Τα προτεινόμενα περιβαλλοντικά μέτρα μπορούν να προκαλέσουν ισχυρή αντιπαράθεση. Σκοπός της Συμβάσεως του Άαρχους είναι να αποτραπεί η θέσπιση περιβαλλοντικής νομοθεσίας χωρίς την τήρηση δημοσιότητας.
            
         
               54.
            
            
               Στο μέτρο που οι διαδικασίες θεσπίσεως κανόνων του δευτερογενούς δικαίου παρέχουν λιγότερη διαφάνεια και λιγότερες ευκαιρίες για δημόσιο έλεγχο, μια ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 που επεκτείνει την εξαίρεση η οποία ισχύει όταν [οι φορείς ή τα όργανα] «ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα» σε όλες τις κανονιστικές πράξεις θα ήταν αντίθετη προς τους σκοπούς της Συμβάσεως (
                     25
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Προτιμώ να επιλύσω το ζήτημα της ερμηνείας του άρθρου 2, παράγραφος 2, ερμηνεύοντας τη διάταξη αυτή κατά τρόπο που να διασφαλίζει περισσότερη (αντί για λιγότερη) διαφάνεια και περισσότερο (αντί για λιγότερο) δημόσιο έλεγχο. Συνεπώς, είμαι της γνώμης ότι πρέπει κατά τεκμήριο οι κανονιστικές πράξεις να μην εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως.
            
         
               56.
            
            
               Θα ήθελα να προσθέσω ότι η ίδια η Σύμβαση κάνει ρητή αναφορά σε «εκτελεστικ[ούς] κανονισμ[ούς] και/ή νομικώς δεσμευτικ[ές] κανονιστικ[ές] πράξε[ις] γενικής εφαρμογής» στο άρθρο 8 που αφορά τον δεύτερο πυλώνα (ο οποίος έχει σχέση με τη δημόσια συμμετοχή). Από τη διάκριση αυτή συνάγεται ότι, στο πλαίσιο της Συμβάσεως, η θέσπιση κανόνων του πρωτογενούς δικαίου θεωρείται ότι διαφέρει εγγενώς από την έκδοση κανονιστικών πράξεων. Συνεπώς, δεν μπορεί από τη φράση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της Συμβάσεως «ενεργώντας υπό νομοθετική ιδιότητα», η οποία επαναλαμβάνεται σχεδόν αυτολεξεί στο άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4, να συναχθεί ότι η βούληση του νομοθέτη ήταν να υπαχθούν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως άνευ ετέρου και οι δύο δραστηριότητες.
            
         
               57.
            
            
               Θα έπαυε να είναι απρόσκοπτη η διαδικασία θεσπίσεως κανόνων του δευτερογενούς δικαίου (
                     26
                  ) εάν η γενική εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, δεν ίσχυε αυτομάτως για την εν λόγω κατηγορία νομικών κανόνων;
            
         
               58.
            
            
               Η φράση «ενεργώντας υπό νομοθετική ιδιότητα» του άρθρου 2, παράγραφος 2, καλύπτει μια ρευστή διαδικασία. Οι αρχές της εκτελεστικής λειτουργίας προβαίνουν σε ορισμένες προπαρασκευαστικές ενέργειες πριν από τη συζήτηση ενός προτεινόμενου σχεδίου νόμου σε συνεδρίαση του κοινοβουλίου. Σ’ αυτές συγκαταλέγονται η συλλογή και αξιολόγηση πληροφοριών, η διαμόρφωση πολιτικής, η σύνταξη σχεδίων νόμων και γνωμοδοτήσεων σχετικών με την οικεία πράξη και η διεξαγωγή διαβουλεύσεων. Οι πληροφορίες που αφορούν ορισμένες από τις εν λόγω δραστηριότητες μπορεί, επίσης, να καλύπτονται από μία από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1 ή 2, της οδηγίας 2003/4, παρέχοντας συνεπώς τον αναγκαίο βαθμό προστασίας στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Κατά τα λοιπά, είμαι της γνώμης ότι ο ενδεχόμενος κίνδυνος «διαταράξεως» της διαδικασίας εκδόσεως κανονιστικών πράξεων είναι το τίμημα για την επίτευξη της διαφάνειας και της υποχρεώσεως λογοδοσίας στο κοινό που επιδιώκουν η Σύμβαση και η οδηγία.
            
         
               59.
            
            
               Τόσο η Γερμανία όσο και η Επιτροπή παραδέχονται ότι τυχόν διαφορετικές συνταγματικές διατάξεις μπορεί να οδηγήσουν σε διαφορετικά αποτελέσματα στα διάφορα κράτη μέλη. Μια ερμηνεία στηριζόμενη σε συγκεκριμένα διαδικαστικά χαρακτηριστικά της νομοθετικής διαδικασίας ενέχει, συνεπώς, τον κίνδυνο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας κατά διαφορετικό τρόπο σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Τούτο θα αντέβαινε σε έναν από τους σαφείς σκοπούς της 2003/4, ο οποίος προβλέπεται στην αιτιολογική σκέψη 7 του προοιμίου και συνίσταται στην εναρμόνιση των διαφορών μεταξύ των νομοθεσιών των κρατών μελών, όσον αφορά την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχουν οι δημόσιες αρχές, για την οποία απαιτείται η ομοιόμορφη ερμηνεία του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Έως τώρα αναφέρθηκα στο τεκμήριο ότι η έκδοση κανονιστικών πράξεων δεν καλύπτεται από τη γενική εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 για τη «νομοθετική δραστηριότητα». Είναι το τεκμήριο αυτό μαχητό και, εάν ναι, σε ποια βάση;
            
         
               61.
            
            
               Τόσο η Γερμανική Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή καλούν το Δικαστήριο να θεσπίσει κριτήρια τα οποία να παρέχουν στα εθνικά δικαστήρια τη δυνατότητα να προσδιορίσουν εάν ορισμένη κανονιστική πράξη εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας. (Προτείνοντας κάτι τέτοιο, είμαι της γνώμης ότι πρέπει κατ’ ανάγκη να δέχονται, καίτοι σιωπηρώς, ότι ορισμένες κανονιστικές πράξεις δεν πρέπει να προστατεύονται από την εξαίρεση αυτή).
            
         
               62.
            
            
               Είναι δυνατό να καθοριστούν τέτοια κριτήρια;
            
         
               63.
            
            
               Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πρέπει, εν προκειμένω, να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία η νομολογία του Δικαστηρίου που αφορά την ερμηνεία της οδηγίας ΕΠΕ (
                     28
                  ). Η νομολογία αυτή επισημαίνει, κατ’ ουσίαν, ότι μόνον έργα που εγκρίνονται λεπτομερώς με συγκεκριμένη νομοθετική πράξη, κατά τρόπο ώστε η επίτευξη των σκοπών της οδηγίας ΕΠΕ να εξασφαλίζεται διά της νομοθετικής διαδικασίας, εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής (
                     29
                  ). Η Γερμανική Κυβέρνηση διαφωνεί. Διατείνεται ότι η νομολογία που αφορά την οδηγία ΕΠΕ δεν βοηθά στην ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               Δεν έχω πεισθεί ότι η νομολογία που αφορά την οδηγία ΕΠΕ μπορεί να εφαρμοστεί κατ’ άμεση αναλογία.
            
         
               65.
            
            
               Η οδηγία ΕΠΕ εφαρμόζεται σε ορισμένες περιπτώσεις, κατά τις οποίες διενεργείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει πληροφοριών που παρέχει ο κύριος του έργου. Το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/4 είναι πολύ ευρύτερο. Προβλέπει ένα γενικό καθεστώς προκειμένου να διασφαλιστεί ότι κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο σε ορισμένο κράτος μέλος έχει δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχονται από τις δημόσιες αρχές ή για λογαριασμό τους χωρίς να υποχρεούται να επικαλεσθεί οιοδήποτε συμφέρον (
                     30
                  ). Για τον λόγο αυτό δεν φρονώ ότι είναι πρόσφορο να μεταφερθεί η εκ μέρους του Δικαστηρίου ερμηνεία των πολύ συγκεκριμένων διατάξεων της οδηγίας ΕΠΕ στο γενικό καθεστώς που καλύπτει η οδηγία 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               Εντούτοις, συμφωνώ με την Επιτροπή στο μέτρο που, προκειμένου να θεσπιστούν τα κριτήρια για να καθοριστεί εάν είναι μαχητό, σε ορισμένη περίπτωση, το τεκμήριο ότι οι κανονιστικές πράξεις δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, είναι ουσιώδης η παραπομπή στους σκοπούς της οδηγίας 2003/4. Είμαι της γνώμης ότι η διαφάνεια και η δυνατότητα ελέγχου του κοινού εξασφαλίζονται όταν (α) οι διαδικασίες εκδόσεως μιας κανονιστικής πράξεως συνάδουν προς τους σκοπούς που έχει ορίσει το Δικαστήριο, διασφαλίζοντας το δικαίωμα προσβάσεως στις περιβαλλοντικές πληροφορίες που κατέχει μια δημόσια αρχή και (β) η δημοσιοποίηση και διάθεση των εν λόγω πληροφοριών στο κοινό (
                     31
                  ) επιτυγχάνονται κατά τρόπο συγκρίσιμο με τα ισχύοντα κατά τη θέσπιση κανόνων του πρωτογενούς δικαίου. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4 δεν θα έθιγε την αποτελεσματικότητα της εν λόγω οδηγίας. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να καθορίσει εάν πληρούνται σε ορισμένη περίπτωση τα κριτήρια αυτά και το βάρος αποδείξεως σχετικά με τη συνδρομή της εν λόγω περιπτώσεως φέρει η δημόσια αρχή που επικαλείται την εξαίρεση αυτή.
            
         
               67.
            
            
               Ασφαλώς, το γεγονός ότι δεν υπάρχει σαφής κανόνας σχετικά με το ζήτημα εάν η διαδικασία εκδόσεως κανονιστικών πράξεων καλύπτεται από την εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, σημαίνει ότι τα εθνικά δικαστήρια πρέπει, κατ’ ανάγκη, να εξετάζουν και να συγκρίνουν τις εθνικές διαδικασίες θεσπίσεως κανόνων του πρωτογενούς και του δευτερογενούς δικαίου. Ελέγχοντας τα εχέγγυα που παρέχει το εθνικό δίκαιο, οι εθνικοί δικαστές καθίστανται θεματοφύλακες της διαφάνειας και της υπευθυνότητας που απαιτούνται από τη Σύμβαση του Άαρχους και την οδηγία 2003/4. Ασφαλώς θα έχουν πάντα τη δυνατότητα να ζητήσουν περαιτέρω καθοδήγηση από το Δικαστήριο πριν εκδώσουν την απόφασή τους.
            
         
               68.
            
            
               Το αιτούν δικαστήριο δεν έχει, ασφαλώς, εξετάσει ακόμη το ζήτημα αυτό εν προκειμένω. Εάν το Δικαστήριο δεχθεί την άποψη που προτείνω, θα απόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξετάσει τις διαδικασίες εκδόσεως της κανονιστικής αποφάσεως της 22ας Αυγούστου του 2001, βάσει του εθνικού δικαίου, και να καθορίσει εάν διασφαλίστηκαν οι σκοποί της διαφάνειας και του δημοσίου ελέγχου κατά τη διαδικασία εκδόσεως της εν λόγω κανονιστικής πράξεως, ιδίως διά της παροχής προσβάσεως στις πληροφορίες που έλαβε το Υπουργείο, καθώς και στις προερχόμενες απ’ αυτό πληροφορίες, στα προπαρασκευαστικά έγγραφα και στις κοινοβουλευτικές συζητήσεις. Μόνον εάν το εθνικό δικαστήριο εκτιμά ότι συνέβη τούτο, πρέπει να επιτρέψει την εφαρμογή της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4.
            
         
               69.
            
            
               Κατά συνέπεια, είμαι της γνώμης ότι στο πρώτο ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα εκτελεστικά όργανα που εκδίδουν δεσμευτικές πράξεις βάσει αρμοδιοτήτων που τους μεταβιβάζονται διά κοινοβουλευτικής πράξεως δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4, εκτός εάν η διαδικασία εκδόσεως των πράξεων αυτών διασφαλίζει το δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες έτσι ώστε να επιτυγχάνονται οι σκοποί της οδηγίας 2003/4 κατά τρόπο συγκρίσιμο με τα ισχύοντα κατά τη διαδικασία εκδόσεως νομοθετικών πράξεων. Το βάρος αποδείξεως σχετικά με τη συνδρομή της εν λόγω περιπτώσεως φέρει το εκτελεστικό όργανο που επικαλείται την εξαίρεση αυτή. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να διακριβώσει αν πληρούνται οι σκοποί της οδηγίας 2003/4, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τους σκοπούς της διαφάνειας και του δημοσίου ελέγχου.
            
         
         Ερώτημα 2
      
      
               70.
            
            
               Εάν το Δικαστήριο δώσει την απάντηση που προτείνω στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει να δοθεί απάντηση στο δεύτερο ερώτημα. Εντούτοις εάν, για λόγους πληρότητας, το Δικαστήριο επιθυμεί να απαντήσει στο ερώτημα αυτό, συμφωνώ με όλους τους μετέχοντες στη διαδικασία ότι, κατ’ εφαρμογήν του σκεπτικού του Δικαστηρίου στην απόφαση Flachglas Torgau (
                     32
                  ), το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4 έχει την έννοια ότι το δικαίωμα επιλογής που παρέχεται στα κράτη μέλη με την εν λόγω διάταξη να μη θεωρούν τους φορείς ή τα όργανα που ενεργούν υπό νομοθετική ιδιότητα ως δημόσιες αρχές δεν μπορεί να ασκείται, όταν έχει ολοκληρωθεί η επίμαχη νομοθετική διαδικασία.
            
         
         Πρόταση
      
      
               71.
            
            
               Βάσει των προεκτεθέντων προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα του Verwaltungsgericht Berlin την ακόλουθη απάντηση:
               Κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, τα εκτελεστικά όργανα που εκδίδουν κανονιστικές πράξεις βάσει εξουσιοδοτικών αρμοδιοτήτων που τους μεταβιβάζει ένας ιεραρχικώς ανώτερος κανόνας δικαίου δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 2, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2003/4, εκτός εάν η διαδικασία εκδόσεως των πράξεων αυτών διασφαλίζει το δικαίωμα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες έτσι ώστε να επιτυγχάνονται οι σκοποί της οδηγίας 2003/4 κατά τρόπο συγκρίσιμο με τα ισχύοντα κατά τη διαδικασία εκδόσεως νομοθετικών πράξεων. Το βάρος αποδείξεως σχετικά με τη συνδρομή της εν λόγω περιπτώσεως φέρει το εκτελεστικό όργανο που επικαλείται την εξαίρεση αυτή. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να διακριβώσει αν πληρούνται οι σκοποί της οδηγίας 2003/4, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τους σκοπούς της διαφάνειας και του δημοσίου ελέγχου.
               Παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
            
         (
            1
         )	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
      (
            2
         )	Στις προτάσεις μου θα κάνω, επίσης, χρήση του όρου «κανονιστικές πράξεις», όταν αναφέρομαι σε τέτοια μέτρα.
      (
            3
         )	Βλ. κατωτέρω σημείο 51.
      (
            4
         )	Απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2012, C-204/09 (σκέψη 34). Βλ., επίσης, τα σημεία 47 και 48 των προτάσεών μου στην εν λόγω υπόθεση.
      (
            5
         )	Οδηγία 2003/4/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2003, για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες και για την κατάργηση της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ L 41, σ. 26). Η οδηγία 90/313 σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος προέβλεπε την πρόσβαση σε περιβαλλοντικά στοιχεία που κατείχαν οι δημόσιες αρχές από 1ης Ιανουαρίου 1993.
      (
            6
         )	Η σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (στο εξής: Σύμβαση του Άαρχους ή Σύμβαση) υπεγράφη στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (ΕΕ L 124, σ. 1).
      (
            7
         )	Οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, σχετικά με την αξιολόγηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημόσιων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40) (στο εξής: οδηγία ΕΠΕ).
      (
            8
         )	Βλ. σημείο 5 ανωτέρω.
      (
            9
         )	Άρθρο 1, παράγραφοι 1, σημείο 1, 2, σημείο 2, και 3, σημεία 3 έως 5, του Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (νόμου για την επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας των αυτοκινήτων) της 30ής Ιανουαρίου 2002, όπως τροποποιήθηκε με την κανονιστική απόφαση της 31ης Οκτωβρίου 2006 (στο εξής: EnVKG).
      (
            10
         )	Η Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (πρώτη κανονιστική απόφαση περί τροποποιήσεως της κανονιστικής αποφάσεως για την επισήμανση της καταναλώσεως ενέργειας των αυτοκινήτων) της 22ας Αυγούστου 2011 (στο εξής: κανονιστική απόφαση της 22ας Αυγούστου 2011).
      (
            11
         )	Βλ. σημείο 7 ανωτέρω.
      (
            12
         )	Βλ. αιτιολογική σκέψη 7 του προοιμίου της οδηγίας 2003/4 και απόφαση Flachglas Torgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 50). Βλ., επίσης, σημείο 59 κατωτέρω.
      (
            13
         )	Απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2005, C-511/03, Ten Kate Holding Musselkanaal κ.λπ. (Συλλογή 2005, σ. I-8979, σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
      (
            14
         )	Απόφαση της 4ης Φεβρουαρίου 2010, C-14/09, Genc (Συλλογή 2010, σ. I-931, σκέψη 31).
      (
            15
         )	Απόφαση της 26ης Ιουνίου 2008, C-284/06, Burda (Συλλογή 2008, σ. I-4571, σκέψη 39).
      (
            16
         )	Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 11ης Ιανουαρίου 2000, C-174/98 P και C-189/98 P, Κάτω Χώρες και Van der Wal κατά Επιτροπής (Συλλογή 2000, σ. I-1, σκέψη 27), και της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής (Συλλογή 2010, σ. I-8533, σκέψη 36), αμφότερες με αντικείμενο την πρόσβαση σε έγγραφα. Βλ., επίσης, απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998, C-321/96, Mecklenburg (Συλλογή 1998, σ. I-3809, σκέψη 25), σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο αʹ, και του άρθρου 3, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ, του Συμβουλίου (η οποία ίσχυε πριν από την οδηγία 2003/4).
      (
            17
         )	Βλ. σκέψη 38 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
      (
            18
         )	Βλ. αιτιολογική σκέψη 5 του προοιμίου της οδηγίας 2003/4. Βλ., επίσης, απόφαση FlachglasTorgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
      (
            19
         )	Βλ. σημείο 42 των προτάσεών μου στην υπόθεση FlachglasTorgau.
      (
            20
         )	Βλ. τις αιτιολογικές σκέψεις της Συμβάσεως που παρατίθενται στο σημείο 3 και ιδίως την αιτιολογική σκέψη 1 του προοιμίου της οδηγίας 2003/4, η οποία παρατίθεται στο σημείο 11 ανωτέρω.
      (
            21
         )	Βλ. σημεία 30 και 31 των προτάσεών μου στην υπόθεση FlachglasTorgau.
      (
            22
         )	Βλ. αιτιολογική σκέψη 16 του προοιμίου της οδηγίας 2003/4 που παρατίθεται στο σημείο 11 ανωτέρω.
      (
            23
         )	Βλ. απόφαση Flachglas Torgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 43).
      (
            24
         )	Με τις γραπτές παρατηρήσεις της η Γερμανική Κυβέρνηση εκθέτει ότι τα έτη 1949-1994 εκδόθηκαν 15000 κανονιστικές πράξεις, ενώ την ίδια περίοδο εκδόθηκαν 5000 πράξεις του πρωτογενούς δικαίου.
      (
            25
         )	Βλ. αιτιολογική σκέψη 2 του προοιμίου της Συμβάσεως, προπαρατεθείσα στο σημείο 3.
      (
            26
         )	Βλ., σε σχέση με δικαστικές ενέργειες, την απόφαση Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψεις 92 και 93). Δεν συνάγεται, εντούτοις, κατ’ ανάγκη ότι το δικαίωμα προσβάσεως σε διαδικαστικά έγγραφα διαταράσσει αυτομάτως και εν πάση περιπτώσει το επιθυμητό για τη διεξαγωγή της δίκης «κλίμα ηρεμίας». Βλ., για παράδειγμα, όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, άρθρο 40, παράγραφος 2, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών.
      (
            27
         )	Απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2006, C-344/04, IATA και ELFAA (Συλλογή 2006, σ. I-403, σκέψη 27).
      (
            28
         )	Η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2011, C-128/09 έως C-131/09, C-134/09 και C-135/09, Boxus και Roua (Συλλογή 2011, σ. Ι-9711), και στην απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 1999, C-435/97, WWF κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I-5613, σκέψη 57).
      (
            29
         )	Απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2000, C-287/98, Linster (Συλλογή 2000, σ. I-6917, σκέψη 51).
      (
            30
         )	Βλ. απόφαση FlachglasTorgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
      (
            31
         )	Απόφαση FlachglasTorgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 38). Βλ., επίσης, σημεία 30 και 54 των προτάσεών μου στην ως άνω υπόθεση.
      (
            32
         )	Απόφαση FlachglasTorgau (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψεις 52 έως 58). Βλ., επίσης, τα σημεία 66 έως 76 των προτάσεών μου στην ως άνω υπόθεση.