CELEX: 62018CJ0059
Language: sk
Date: 2022-07-14 00:00:00
Title: Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 14. júla 2022.#Talianska republika v. Rada Európskej únie.#Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európska agentúra pre lieky (EMA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie.#Vec C-59/18.

Predbežné znenie
ROZSUDOK  SÚDNEHO  DVORA  (veľká  komora)
zo  14. júla  2022  (*)
„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európska agentúra pre lieky (EMA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“
V spojených  veciach C‑59/18 a C‑182/18,
ktorých  predmetom  sú  žaloby o neplatnosť  podľa  článku 263 ZFEÚ,  podané  30. januára  2018 a 9. marca 2018,

Talianska  republika, v zastúpení:  G. Palmieri,  splnomocnená  zástupkyňa,  za  právnej  pomoci  C. Colelli,  S. Fiorentino a G. Galluzzo,  avvocati  dello  Stato,
žalobkyňa  vo  veci C‑59/18,

Comune  di  Milano, v zastúpení: M. Condinanzi,  A. Neri a F. Sciaudone,  avvocati,
žalobca  vo  veci C‑182/18,
ktorého v konaní  podporujú:

Talianska  republika, v zastúpení:  G. Palmieri,  splnomocnená  zástupkyňa,  za  právnej  pomoci  C. Colelli,  S. Fiorentino a G. Galluzzo,  avvocati  dello  Stato,

Regione  Lombardia, v zastúpení: M. Tamborino,  avvocato,
vedľajší  účastníci  konania,
proti

Rade  Európskej  únie, v zastúpení: M. Bauer,  J. Bauerschmidt,  F. Florindo  Gijón a E. Rebasti,  splnomocnení  zástupcovia,
žalovaná,
ktorú v konaní  podporujú:

Holandské  kráľovstvo, v zastúpení: M. K. Bulterman a J. Langer,  splnomocnení  zástupcovia,

Európska  komisia, v zastúpení:  K. Herrmann, M. Konstantinidis a D. Nardi,  splnomocnení  zástupcovia,
vedľajší  účastníci  konania,
SÚDNY  DVOR  (veľká  komora),
v zložení:  predseda  K. Lenaerts,  predsedovia  komôr  A. Arabadžiev,  K. Jürimäe,  C. Lycourgos,  E. Regan,  S. Rodin,  I. Jarukaitis,  N. Jääskinen a J. Passer,  sudcovia  J.‑C. Bonichot, M. Safjan,  F. Biltgen,  P. G. Xuereb,  A. Kumin a N. Wahl  (spravodajca),
generálny  advokát: M. Bobek,
tajomník:  R. Șereș,  referentka,
so  zreteľom  na  písomnú  časť  konania a po  pojednávaní z 8. júna  2021,
po  vypočutí  návrhov  generálneho  advokáta  na  pojednávaní  6. októbra  2021,
vyhlásil  tento

Rozsudok

1        Svojimi  žalobami  sa  Talianska  republika  (C‑59/18) a Comune  di  Milano  (mesto Miláno, Taliansko) (C‑182/18)  domáhajú  zrušenia  rozhodnutia  prijatého  popri  3579.  zasadnutí  Rady,  nazvaného  „Všeobecné  záležitosti“ z 20. novembra  2017, v časti, v ktorej  sa  stanovuje,  že  novým  sídlom  Európskej  agentúry  pre  lieky  (EMA)  bude  Amsterdam  (ďalej  len  „napadnuté  rozhodnutie“).
 Právny rámec

2        Dňa  12. decembra  1992  zástupcovia  vlád  členských  štátov  po vzájomnej dohode  prijali  na  základe  článku 216  Zmluvy o EHS,  článku 77  Zmluvy o ESUO a článku 189  Zmluvy o ESAE  rozhodnutie o určení  sídla  inštitúcií a určitých  orgánov a útvarov  európskych  spoločenstiev  (Ú. v. ES C 341,  1992,  s. 1;  Mim.  vyd.  01/001,  s. 223,  ďalej  len  „rozhodnutie z Edinburghu“).

3        V článku 1  rozhodnutia z Edinburghu  boli  určené  jednotlivé  sídla  Európskeho  parlamentu,  Rady  Európskej  únie,  Európskej  komisie,  Súdneho  dvora  Európskej  únie,  Európskeho  hospodárskeho a sociálneho  výboru,  Európskeho  dvora  audítorov a Európskej  investičnej  banky.

4        Podľa  článku 2  tohto  rozhodnutia:
„Rozhodnutie o sídle  ostatných  orgánov a útvarov,  ktoré  boli  vytvorené  alebo  ktoré  budú  vytvorené,  sa  prijíma  na  základe  vzájomnej  dohody  medzi  zástupcami  vlád  členských  krajín  na  niektorom z nasledujúcich  zasadnutí  Rady  Európy  [Európskej rady – neoficiálny preklad] pri  zohľadnení  výhod,  ktoré  vyplývajú z vyššie  uvedených  ustanovení  pre  príslušné  členské  krajiny;  členské  krajiny, v ktorých  nemá v súčasnosti  sídlo  žiadna  inštitúcia  spoločenstiev,  budú  uprednostnené.“

5        Článok 341 ZFEÚ  stanovuje,  že  „sídlo  orgánov  [inštitúcií]  Únie  sa  určí  po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov“.

6        Podľa  Protokolu  č. 6 o umiestnení  sídel  inštitúcií a niektorých  orgánov,  úradov a agentúr a útvarov  Európskej  únie  (ďalej  len  „protokol  č. 6“),  ktorý  je  pripojený k ZEÚ,  ZFEÚ a Zmluve o ESAE:
„Zástupcovia  vlád  členských  štátov,
so  zreteľom  na  článok 341  Zmluvy o fungovaní  Európskej  únie a článok 189  Zmluvy o založení  Európskeho  spoločenstva  pre  atómovú  energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc  rozhodnutie z 8. apríla  1965 a bez  toho,  aby  boli  dotknuté  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  budúcich  [inštitúcií], orgánov,  úradov a agentúr a odborov,
sa  dohodli  na  týchto  ustanoveniach…

Jediný článok

a)      Európsky  parlament  má  svoje  sídlo v Štrasburgu…
b)      Rada  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
c)      Komisia  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
d)      Súdny  dvor  Európskej  únie  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
e)      Dvor  audítorov  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
f)      Hospodársky a sociálny  výbor  má  svoje  sídlo v Bruseli.
g)      Výbor  regiónov  má  svoje  sídlo v Bruseli.
h)      Európska  investičná  banka  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
i)      Európska  centrálna  banka  má  svoje  sídlo  vo  Frankfurte.
j)      Úrad  Európskej  polície  (Europol)  má  svoje  sídlo v Haagu.“
 Okolnosti predchádzajúce sporu

7        Európska  agentúra  na  hodnotenie  liekov  bola  zriadená  nariadením  Rady  (EHS)  č. 2309/93 z 22. júla  1993,  na  základe  ktorého  sa  stanovujú  postupy  spoločenstva v oblasti  povoľovania a kontroly  liekov  pre  použitie v humánnej a veterinárnej  medicíne a zriaďuje  sa  Európska  agentúra  na  hodnotenie  liekov  (Ú. v. ES L 214,  1993,  s. 1;  Mim.  vyd.  13/012,  s. 151).  Toto  nariadenie  neobsahovalo  žiadne  ustanovenie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  tejto  agentúry.

8        Podľa  článku 1 písm. e)  rozhodnutia  93/C 323/01 z 29. októbra  1993  prijatého  spoločnou  dohodou  zástupcami  vlád  členských  štátov  zasadajúcich  na  úrovni  hláv  štátov  alebo  predsedov  vlád o umiestnení  sídel  určitých  orgánov a oddelení  európskych  spoločenstiev a Europolu  (Ú. v. ES C 323,  1993,  s. 1;  Mim.  vyd.  01/001,  s. 229)  bol  za  sídlo  uvedenej  agentúry  stanovený  Londýn  (Spojené  kráľovstvo).

9        Nariadenie  č. 2309/93  bolo  následne  zrušené a nahradené  nariadením  Európskeho  parlamentu a Rady  (ES)  č. 726/2004 z 31. marca 2004,  ktorým  sa  stanovujú  postupy  Spoločenstva  pri  povoľovaní  liekov  na  humánne  použitie a na  veterinárne  použitie a pri  vykonávaní  dozoru  nad  týmito  liekmi a ktorým  sa  zriaďuje  Európska  agentúra  pre  lieky  (Ú. v. EÚ L 136,  2004,  s. 1;  Mim.  vyd.  13/034,  s. 229).  Týmto  nariadením  bola  Európska  agentúra  na  hodnotenie  liekov  premenovaná  na  „Európsku  agentúru  pre  lieky“.  Uvedené  nariadenie  neobsahovalo  žiadne  ustanovenie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  neskôr  uvedenej  agentúry.

10      Dňa  29. marca 2017  Spojené  kráľovstvo  Veľkej  Británie a Severného  Írska v súlade s článkom 50  ods. 2 ZEÚ  oznámilo  Európskej  rade  svoj  úmysel  vystúpiť z Únie.

11      Dňa  22. júna  2017  hlavy  štátov  alebo  predsedovia  vlád  ostatných  27  členských  štátov  popri  zasadnutí  Európskej  rady v súvislosti s postupom  stanoveným v článku 50 ZEÚ  schválili  na  základe  návrhu  predsedu  Európskej  rady a predsedu  Komisie  postup  na  účely  prijatia  rozhodnutia o presídlení  EMA a Európskeho  orgánu  pre  bankovníctvo v súvislosti s vystúpením  Spojeného  kráľovstva z Európskej  únie  (ďalej  len  „pravidlá  výberu“).

12      Pravidlá  výberu  najmä  stanovovali,  že  toto  rozhodnutie  bude  prijaté  na  základe  spravodlivého a transparentného  rozhodovacieho  procesu s organizovanou  výzvou  na  predkladanie  ponúk  na  základe  konkrétnych  objektívnych  kritérií.

13      V tejto  súvislosti  odsek  3  pravidiel  výberu  stanovoval  šesť  kritérií,  a to:  (i)  istotu, že agentúra sa môže zriadiť na danom mieste a začať vykonávať svoje funkcie v deň vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie;  (ii)  dostupnosť  navrhovanej  lokality;  (iii)  existenciu  primeraných  vzdelávacích  zariadení  pre  deti  personálu  agentúry;  iv) primeraný  prístup  detí a manželských  partnerov  na  trh  práce, k sociálnemu  zabezpečeniu a zdravotnej  starostlivosti;  v)  kontinuitu  činnosti a vi)  geografická rovnováha.

14      Podľa  pravidiel  výberu  boli  tieto  kritériá  stanovené  analogicky s kritériami  uvedenými v spoločnom  prístupe  uvedenom v prílohe  spoločného  vyhlásenia  Európskeho  parlamentu,  Rady a Komisie z 19. júla  2012 o decentralizovaných  agentúrach  (ďalej  len  „spoločné  vyhlásenie z roku  2012“),  pričom  sa  osobitná  pozornosť  venovala  skutočnosti,  že  EMA a Európsky  orgán  pre  bankovníctvo  už  boli  zriadené a že  kontinuita  ich  činností  bola  kľúčová.

15      Bod 2  pravidiel  výberu  okrem  toho  stanovoval,  že  rozhodnutie  sa  prijme  na  základe  hlasovania,  ktorého  výsledok  sa  členské  štáty  vopred  zaviazali  rešpektovať.  Konkrétne  sa v nich  uvádzalo,  že v prípade  rovnosti  hlasov  zvyšných  ponúk v treťom  kole  hlasovania  sa  pristúpi k žrebovaniu  medzi  ponukami s rovnakým  počtom  hlasov a vyžrebovaná  ponuka  sa  potom  bude  považovať  za  vybranú  ponuku.

16      Komisia  30. septembra  2017  uverejnila  svoje  posúdenie  27  ponúk,  ktoré  predložili  členské  štáty.

17      Rada  31. októbra  2017  uverejnila  oznámenie  určené  na  doplnenie  pravidiel  výberu v praktických  otázkach  týkajúcich  sa  hlasovania.

18      Dňa  20. novembra  2017  ponuky  Talianskej  republiky a Holandského  kráľovstva  získali  ex  æquo  najvyšší  počet  hlasov v treťom  kole  hlasovania.  Po  vyžrebovaní  organizovaného v súlade s bodom 2  pravidiel  výberu  bola  vybraná  ponuka  Holandského  kráľovstva.

19      V dôsledku  toho v ten  istý  deň  zástupcovia  vlád  členských  štátov  napadnutým  rozhodnutím  určili  popri  zasadnutí  Rady  mesto  Amsterdam  za  nové  sídlo  EMA.  Zápisnica a tlačová  správa z tohto  stretnutia  uvádzali:
„Komisia  teraz  pripraví  legislatívne  návrhy,  ktoré  budú  odrážať  dnešné  hlasovanie a prijmú  sa  riadnym  legislatívnym  postupom  za  účasti  Európskeho  parlamentu.  Rada a Komisia  sa  zaviazali,  že  zaistia,  aby  sa  tieto  legislatívne  návrhy  spracovali  čo  najskôr  vzhľadom  na  naliehavosť  záležitosti.“

20      Dňa  29. novembra  2017  Komisia  prijala  návrh  nariadenia  Európskeho  parlamentu a Rady,  ktorým  sa  mení  nariadenie  (ES)  č. 726/2004,  pokiaľ  ide o umiestnenie  sídla  Európskej  agentúry  pre  lieky  [COM(2017) 735  final]. V dôvodovej  správe  tohto  návrhu  bolo  spresnené,  že  „vzhľadom  na  to,  že  Spojené  kráľovstvo  29. marca 2017 v súlade s článkom 50  Zmluvy o Európskej  únii  oznámilo  svoj  úmysel  vystúpiť z Únie,  zvyšných  27  členských  štátov  vybralo  popri  zasadnutí  Rady  pre  všeobecné  záležitosti  (‚článok 50‘)  ako  nové  sídlo  [EMA]  Amsterdam v Holandsku“.  Článok 1  uvedeného  návrhu  stanovil  vloženie  článku 71a  do  nariadenia  č. 726/2004,  ktorý  znie  takto:  „[EMA] má  sídlo v Amsterdame v Holandsku.“

21      Dňa  14. novembra  2018  bolo  prijaté  nariadenie  Európskeho  parlamentu a Rady  (EÚ)  2018/1718,  ktorým  sa  mení  nariadenie  (ES)  č. 726/2004,  pokiaľ  ide  o sídlo  Európskej  agentúry  pre  lieky  (Ú. v. EÚ L 291,  2018,  s. 3).  Týmto  nariadením  prijatým  na  základe  článku 114 a článku 168  ods. 4 písm. c)  ZFEÚ  bol  do  nariadenia  č. 726/2004  vložený  článok 71a,  ktorého  prvý  pododsek  znie  takto:
„[EMA]  má  sídlo v Amsterdame v Holandsku.“
 Návrhy účastníkov konania

 Vec C‑59/18

22      Talianska  republika  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        v rámci  opatrení  týkajúcich  sa  dokazovania  jednak  nariadil  Holandskému  kráľovstvu,  EMA a akejkoľvek  inej  inštitúcii,  akémukoľvek inému  orgánu,  úradu  alebo  agentúre  podľa  článku 24  Štatútu  Súdneho  dvora  Európskej  únie,  aby  poskytli  všetky  potrebné  informácie, z ktorých  vyplýva  vhodnosť  Amsterdamu  ako  sídla  EMA, a overil  súlad  týchto  informácií s informáciami,  na  ktorých  je  založená  ponuka, a jednak  rozhodol o všetkých  ďalších  možných  dôkazných  prostriedkoch,  ktoré  považuje  za  užitočné  na  zistenie  skutkového  stavu,
–        zrušil  napadnuté  rozhodnutie v časti, v ktorej  sa  stanovuje,  že  novým  sídlom  EMA  je  Amsterdam, a v dôsledku  toho
–        rozhodol,  že  toto  sídlo  bude v Miláne.

23      Rada  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        zamietol  žalobu  ako  neprípustnú  alebo  nedôvodnú,
–        uložil  Talianskej  republike  povinnosť  nahradiť  trovy  konania  a
–        v prípade,  že  žalobe  vyhovie,  zachoval  právne  účinky  napadnutého  rozhodnutia  na  dobu  nevyhnutnú  na  zorganizovanie  nového  výberového  konania.

24      Podaním  doručeným  do  kancelárie  Súdneho  dvora  17. apríla  2018  Rada  vzniesla  námietku  neprípustnosti v súlade s článkom 151  ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora.

25      Talianska  republika  vo  svojich  pripomienkach  doručených  do  kancelárie  Súdneho  dvora  5. júna  2018  navrhla  zamietnuť  túto  námietku  neprípustnosti.
 Vec C‑182/18

26      Návrhom  podaným  do  kancelárie  Všeobecného  súdu  Európskej  únie  30. januára  2018 a zapísaným  pod  číslom T‑46/18  podalo  Comune  di  Milano  žalobu  proti  napadnutému  rozhodnutiu.  Uznesením z 8. marca 2018,  Comune  di  Milano/Rada  (T‑46/18,  neuverejnené,  EU:T:2018:131),  prijatým  na  základe  článku 54  tretieho  odseku  Štatútu  Súdneho  dvora  Európskej  únie a článku 128  Rokovacieho  poriadku  Všeobecného  súdu,  Všeobecný  súd  postúpil vec T‑46/18 Súdnemu dvoru, aby tento  mohol  rozhodnúť o žalobe v tejto  veci,  ktorá  bola  zaregistrovaná  pod  číslom C‑182/18.

27      Comune  di  Milano  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        zrušil  napadnuté  rozhodnutie  a
–        uložil  Rade  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

28      Rada  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        zamietol  žalobu  ako  neprípustnú  alebo  nedôvodnú,
–        uložil  Comune  di  Milano  povinnosť  nahradiť  trovy  konania  a
–        v prípade,  že  žalobe  vyhovie,  zachoval  právne  účinky  napadnutého  rozhodnutia  na  dobu  nevyhnutnú  na  zorganizovanie  nového  výberového  konania.

29      Podaním  doručeným  do  kancelárie  Súdneho  dvora  17. apríla  2018  Rada  vzniesla  námietku  neprípustnosti v súlade s článkom 151  ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora.

30      Comune  di  Milano  vo  svojich  pripomienkach  doručených  do  kancelárie  Súdneho  dvora  5. júna  2018 v prvom  rade  navrhlo  zamietnuť  túto  námietku  neprípustnosti a subsidiárne  spojiť  uvedenú  námietku  na  spoločné  konanie  vo  veci  samej.
 Konanie na Súdnom dvore

31      Rozhodnutiami  predsedu  Súdneho  dvora z 13. apríla  2018 a 18. mája  2018  vo  veci C‑59/18 a zo  17. apríla  2018 a 18. mája  2018  vo  veci C‑182/18  bol  Holandskému  kráľovstvu a Komisii  povolený  vstup  do  konania  ako  vedľajším  účastníkom  na  podporu  návrhov  Rady.

32      Rozhodnutiami  predsedu  Súdneho  dvora z 11. júna  2018 a 1. februára  2019  vo  veci C‑182/18  sa  Regione  Lombardia  (región Lombardsko, Taliansko) a Talianskej  republike  povolil  vstup  do  konania  ako  vedľajším  účastníkom  na  podporu  návrhov  Comune  di  Milano.

33      Uznesením  podpredsedu  Súdneho  dvora z 2. júla  2018,  Comune  di  Milano/Rada  (C‑182/18 R,  neuverejnené,  EU:C:2018:524),  bol  návrh  Comune  di  Milano  na  odklad  výkonu  napadnutého  rozhodnutia  zamietnutý.

34      Rozhodnutím  Súdneho  dvora z 18. septembra  2018  boli  námietky  neprípustnosti  vznesené  Radou  vo  veciach C‑59/18 a C‑182/18  spojené  na  spoločné  konanie  vo  veci  samej.

35      Rozhodnutím  predsedu  Súdneho  dvora z 19. decembra  2019  boli  veci C‑59/18 a C‑182/18  spojené  na  spoločné  konanie a vyhlásenie  rozsudku.
 O právomoci Súdneho dvora

 Argumentácia účastníkov konania

36      Rada  tvrdí,  že  prejednávané  žaloby  sú  zjavne  neprípustné,  pretože  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  je  tak z hľadiska  formy,  ako  aj z hľadiska  obsahu  aktom,  ktorý  spoločne  prijali  zástupcovia  vlád  členských  štátov  popri  zasadnutí  Rady,  nepodlieha  preskúmaniu  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora  na  základe  článku 263 ZFEÚ.

37      Rada  sa v prvom  rade  domnieva,  že  právomoc  týkajúca  sa  umiestnenia  sídla  agentúry  Únie  nespadá  do  právomoci  Únie  vecne  regulovať  danú  oblasť, a teda v prejednávanej  veci  do  riadneho  legislatívneho  postupu.  Podľa  tejto  inštitúcie  sa  rozhodnutie o umiestnení  sídla  agentúry  podstatne  odlišuje  od  rozhodnutí o vymedzení  právomocí,  pravidlách  fungovania  alebo  dokonca  organizácii  tejto  agentúry.  Takéto  rozhodnutie  sa  vyznačuje  silným  politickým a symbolickým  rozmerom,  ktorý  sa  neobmedzuje  na  špecifickú  materiálnu  oblasť  dotknutej  agentúry a ktorý  presahuje  jednoduché  ekonomické  úvahy  alebo  účinnosť.  Svedčí o tom  skutočnosť,  že  technické  kritériá,  aké  sú  uvedené v spoločnom  vyhlásení z roku  2012,  boli  stanovené v priebehu  času s cieľom  poskytnúť  rámec  pre  umiestnenie  sídla  agentúr  Únie.  Umiestnenie  sídla  agentúry  Únie  teda  nie  je  vedľajšie  vo  vzťahu k rozhodnutiu o zriadení  tejto  agentúry a má  naopak  osobitný  význam a vlastnú  dynamiku,  ktoré  nie  sú  vedľajšie  vo  vzťahu k vecným  rozhodnutiam o právnej  úprave  danej  oblasti.  Rada  odkazuje  najmä  na  rozhodnutie z Edinburghu,  ale  aj  na  spory  týkajúce  sa  sídla  Parlamentu.

38      Po  druhé  Rada  tvrdí,  že  právomoc  týkajúca  sa  umiestnenia  sídla  agentúry  Únie  prináleží  zástupcom  vlád  členských  štátov,  ktorí  konajú  na  základe  spoločnej  dohody.  Táto  právomoc  má  teda  svoj  základ v článku 341 ZFEÚ,  ktorý  sa  vykladá v zmysle  historického  vývoja,  kontextu,  do  ktorého  je  tento  článok  zasadený,  konkrétne  článkov 340 a 342 ZFEÚ,  protokolu  č. 6 a článku 2  rozhodnutia z Edinburghu,  ako  aj  na  základe  uplatniteľnej  všeobecnej  praxe. Z tejto  praxe  predovšetkým  po prvé vyplýva,  že  umiestnenie  sídla  agentúry  Únie  je založené na právne  záväznom  rozhodnutí prijatom  na  základe  spoločnej  dohody  zástupcami  vlád  členských  štátov. O konštitutívnom  účinku  takéhoto  rozhodnutia  svedčí  skutočnosť,  že v niektorých  prípadoch  základný  legislatívny  akt o výbere  sídla  mlčí a že  táto  okolnosť  nijako  nebráni  ani  vytvoreniu  dotknutej  agentúry,  ani  uzavretiu  dohody o sídle.  Po  druhé  zahrnutie  údaja o mieste  sídla  do  základného  legislatívneho  aktu,  ktorým  sa  zriaďuje  agentúra  Únie,  má  čisto  deklaratórnu  povahu a povahu  uznania,  rovnako  ako  každý  odkaz  na  skutkovú  okolnosť v legislatívnom  texte.  Normotvorca  Únie  sa  preto  nemôže  odchýliť  od  výberu,  ktorý  už  urobili  zástupcovia  vlád  členských  štátov a ktorý  má  tak  záväznú  povahu.  Zahrnutie  označenia  miesta  sídla  do  základného  legislatívneho  aktu  však  nie je úplne právne irelevantné  .  Okrem  toho,  že  toto  označenie  je  významným  faktorom  právnej  istoty,  legislatívny  text  môže,  tak  ako v prejednávanej  veci  vložením  článku 71a  do  nariadenia  č. 726/2004  nariadením  2018/1718,  spojiť s uvedeným  označením  sériu  iných  normatívnych  prvkov,  tak  materiálnych,  ako  aj  procesných, s cieľom  doplniť  čisto  geografické  umiestnenie  sídla.

39      Podľa  Holandského  kráľovstva,  ktoré  vstúpilo  do  konania  ako  vedľajší  účastník  na  podporu  Rady,  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  je  aktom  členských  štátov a nie  Rady,  nepodlieha  preskúmaniu  zákonnosti  Súdnym  dvorom  podľa  článku 263 ZFEÚ.  Ministri,  ktorí  sa  zúčastnili  na  prijatí  tohto  rozhodnutia,  konali  ako  zástupcovia  svojej  vlády a nie  ako  členovia  Rady.  Holandské  kráľovstvo s odvolaním  sa,  okrem  iného,  na  rozsudok z 27. novembra  2012,  Pringle  (C‑370/12,  EU:C:2012:756,  body 155  až  159),  tvrdí,  že  členské  štáty  môžu  zveriť  úlohy  inštitúciám,  za  predpokladu,  že  tieto  úlohy  rešpektujú  právomoci  Únie a jej  inštitúcií.

40      Komisia,  ktorá  sa  pripája k stanovisku  Rady,  podľa  ktorého  napadnuté  rozhodnutie  nepodlieha  preskúmaniu  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora  na  základe  článku 263 ZFEÚ,  uvádza  podstatne  odlišnú  argumentáciu.  Domnieva  sa  totiž,  že  právomoc  týkajúca  sa  umiestnenia  sídla  agentúr  Únie  prináleží  výlučne  normotvorcovi  Únie  konajúcemu v súlade s riadnym  legislatívnym  postupom, a preto  sa  domnieva,  že v prejednávanej  veci  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  nie  je  súčasťou  práva  Únie a ktoré  má  čisto  politickú  povahu,  nemá  žiadne  právne  záväzné  dôsledky.

41      Komisia  zdôrazňuje,  že  článok 341 ZFEÚ  zaiste  inšpiroval  doterajšiu  prax  inštitúcií  pri  určovaní  sídla  agentúr  Únie. V prevažnej  väčšine  prípadov  totiž  Komisia  vo  svojich  legislatívnych  návrhoch  týkajúcich  sa  ich  zriadenia  nešpecifikuje  miesto  ich  sídla,  pretože  čaká  na  politické  rozhodnutie  zástupcov  vlád  členských  štátov.

42      Komisia  sa  však  môže  od  tejto  praxe  odchýliť,  ako  to  už  urobila  za  rôznych  okolností,  tým,  že  do  svojich  legislatívnych  návrhov  zahrnie  údaj o mieste  sídla  niektorých  agentúr  Únie.  Podobne,  hoci  normotvorca  Únie  zvyčajne  koná v súlade s rozhodnutím  zástupcov  vlád  členských  štátov,  nie  je  tak z právneho  hľadiska  povinný  urobiť. V prejednávanej  veci  počas  diskusie  týkajúcej  sa  návrhu  nariadenia  uvedeného v bode 20  tohto  rozsudku  bolo  označenie  mesta  Miláno,  ako  miesta  sídla  EMA  zamietnuté  po  tom,  čo  bolo  predmetom  konkrétnej  diskusie.  Táto  okolnosť v prípade  potreby  dokazuje,  že  možnosť  odchýliť  sa  od  politického  rozhodnutia  zástupcov  vlád  členských  štátov  nie  je  len  teoretická.  Za  predpokladu,  ak  by  akt  prijatý  riadnym  legislatívnym  postupom  stanovil  sídlo  EMA  na  inom  mieste,  než  je  miesto  uvedené v napadnutom  rozhodnutí,  nedodržaním  tohto  rozhodnutia  by  nedošlo k porušeniu  žiadnej  normy  práva  Únie.

43      Okrem  toho  spoločný  prístup  pripojený k spoločnému  vyhláseniu z roku  2012  nemôže  stanoviť,  že  Rada  môže  sama  rozhodnúť o umiestnení  sídla  agentúry  Únie.  Aj keď  totiž  bod 6  tohto  spoločného  prístupu  obsahuje  odkaz  na  prax  uplatňovanú v minulosti,  spočívajúcu  vo  voľbe  politickej  povahy,  tento  bod  nemá  normatívnu  pôsobnosť,  ani  právne  záväzný  účinok.  Jeho  cieľom  nie  je  určiť,  kto  rozhoduje o sídle  agentúr  Únie a podľa  akých  postupov,  ale  stanoviť,  ako  sa  má  pred ukončením riadneho legislatívneho postupu táto  voľba  uskutočniť  na  základe  objektívnych  kritérií a transparentným  spôsobom.

44      Pokiaľ  ide o okolnosti  sprevádzajúce  prijatie  napadnutého  rozhodnutia,  Komisia  konštatuje,  že z nich  vyplýva,  že  ho  prijali  zástupcovia  27 z 28  vtedajších  členských  štátov  Únie,  takže  rozhodnutie  prijaté  bez  účasti  všetkých  orgánov  Rady  nemožno  pripísať  Rade.  Skutočnosť,  že  táto  inštitúcia  sprístupnila  svoje  infraštruktúry  členským  štátom,  nestačí  na  to,  aby  jej  bolo  uvedené  rozhodnutie  pripísané.

45      Talianska  republika  tvrdí,  že  hoci  sa  napadnuté  rozhodnutie  formálne  javí  ako  rozhodnutie  prijaté  konferenciou  zástupcov  vlád  členských  štátov,  treba  ho  považovať  za  rozhodnutie  Rady.  Uvádza,  že  podľa  judikatúry  Súdneho  dvora  na  vylúčenie  aktu z preskúmania  zavedeného v článku 263 ZFEÚ  nestačí,  aby  bol  tento  akt  označený  ako  „rozhodnutie  členských  štátov“.  Podľa  Talianskej  republiky,  ktorá  odkazuje  na  bod 14  rozsudku z 30. júna  1993,  Parlament/Rada a Komisia  (C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271),  totiž  treba ešte  overiť,  či  predmetný  akt  vzhľadom  na  svoj  obsah a všetky  okolnosti,  za  ktorých  bol  prijatý, v skutočnosti  nepredstavuje  rozhodnutie  Rady.

46      V prejednávanej  veci  pritom  tak  obsah  napadnutého  rozhodnutia,  ako  aj  okolnosti  jeho  prijatia  umožňujú  označiť  toto  rozhodnutie  ako  akt  Rady.

47      Po  prvé  právomoc  umiestniť  sídlo  EMA,  teda  úradu  alebo  agentúry  zriadeného  aktmi  sekundárneho  práva  Únie  na  základe  ustanovení,  ktoré v súčasnosti  zodpovedajú  článku 114 ZFEÚ a článku 168  ods. 4 písm. c)  ZFEÚ,  je  nepochybne  právomocou  Únie.  Vyplýva  to  najmä  zo  spoločného  vyhlásenia z roku  2012, v ktorom  sa  Parlament,  Rada a Komisia  dohodli,  že  výber  sídla  agentúr  Únie  môže  patriť  do  právomoci  Rady  alebo  členských  štátov.  Dospieť k záveru o neprípustnosti  žalôb  podaných  proti  napadnutému  rozhodnutiu  by  znamenalo  obísť  právomoc  Súdneho  dvora a vyňať  určité  rozhodnutia  Rady z preskúmania  súdom  Únie  vždy,  keď  sa  členské  štáty  zhodne  domnievajú,  že  rozhodnutie  patriace  do  právomocí a postupov  Únie  má  medzivládnu  povahu.

48      Po  druhé  Talianska  republika  tvrdí,  že  záver,  podľa  ktorého  napadnuté  rozhodnutie  bolo  prijaté v oblasti,  ktorá v zásade  podlieha  právu  Únie,  je  podporený  osobitným  spôsobom  jeho  prijatia. V prvom  rade  uvádza,  že  pri  tomto  prijímaní  sa  využili  nielen  priestory,  ale  aj  vnútorné  funkčné  štruktúry  Rady,  akými  sú  generálny  sekretariát,  právny  servis,  rotujúce  estónske  predsedníctvo  alebo  Výbor  stálych  predstaviteľov  (Coreper).  Talianska  republika  ďalej  pripomína,  že  spôsoby  hlasovania a prijímania  rozhodnutia  boli  stanovené v pravidlách  výberu  schválených  na  zasadnutí  22. júna  2017,  ako  aj v oznámení z 31. októbra  2017,  ktoré  potvrdzujú  účasť  orgánov  Únie  počas  celého  postupu  umiestňovania  nového  sídla  EMA.  Napokon  pravidlo  väčšiny  použité v prejednávanej  veci  na  umiestnenie  nového  sídla  EMA  sa  vzťahuje  na  rozhodovací  proces  typický  pre  medzinárodné  organizácie,  zatiaľ  čo v prípade  prijatia  rozhodnutia  medzivládnej  povahy,  ktoré  prislúcha  členským  štátom,  naopak  prevláda  pravidlo  jednomyseľnosti  alebo  „spoločnej  dohody“.

49      Talianska  republika  uvádza,  že  na  rozdiel  od  toho,  čo  tvrdí  Rada,  článok 341 ZFEÚ,  podľa  ktorého  „sídlo  orgánov  [inštitúcií]  Únie  sa  určí  po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov“,  sa  neuplatňuje  na  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  agentúr  Únie.  Napadnuté  rozhodnutie  tak  patrí  do  výlučnej  právomoci  Únie,  ako  to  Komisia  výslovne  uviedla  vo  svojom  návrhu  nariadenia  uvedenom v bode 20  tohto  rozsudku, a preto  podlieha  preskúmaniu  Súdnym  dvorom.

50      Comune  di  Milano,  podporované  Regione  Lombardia,  vypracovalo  podobnú  argumentáciu  ako  Talianska  republika.

51      Comune  di  Milano v prvom  rade  tvrdí,  že  ak  sa  neprijme  čisto  formalistický  prístup,  napadnuté  rozhodnutie  treba  pripísať  Rade, a najmä  jej  predsedníctvu,  ktorému  bola v rámci  konania o presídlení  EMA  zverená  rozhodovacia  úloha,  ktorá  mu  umožňuje  nahradiť  neschopnosť  členských  štátov  vytvoriť  väčšinu, a teda  prijať  rozhodnutie v prípade  rovnosti  hlasov, a to  aj  žrebovaním.

52      Comune  di  Milano  ďalej  uvádza,  že  pripísateľnosť  napadnutého  rozhodnutia  Rade  vyplýva  tiež  zo  skutočnosti,  že v prejednávanej  veci  bolo  na  účely  umiestnenia  nového  sídla  EMA  prijaté  pravidlo  hlasovania  väčšinou, a nie  jednohlasne.

53      Comune  di  Milano  sa  okrem  toho  domnieva,  že  aj v prípade,  ak  by  sa  dospelo k záveru,  že  napadnuté  rozhodnutie  má  byť  pripísané  členským  štátom,  malo  by  byť  napriek  tomu  predmetom  súdneho  preskúmania.  Vysvetľuje  totiž,  že  tak  ako  akt  prijatý  Coreperom  musí  byť  pripísaný  Rade,  tak  aj  akty  predsedníctva  Únie  musia  byť  pripísané  Rade,  ak  Rada  formálne a materiálne  vykonáva  právomoc  prijímať  predmetné  opatrenie.  Skutočnosť,  že  akt  je  následne  potvrdený  členskými  štátmi v rámci  Rady,  nemôže  obmedziť možnosť jeho preskúmania  Súdnym  dvorom,  keďže  týmto  potvrdením  sa  ukončuje  rozhodovací  proces a akt  nadobúda  konečnú  povahu.  Zásadnejšie  je,  že  akty  vnútorných  orgánov  Rady  by  mali  podliehať  preskúmaniu  zákonnosti  na  základe  judikatúry  Súdneho  dvora  (rozsudky z 20. septembra  2016,  Ledra  Advertising  a. i/Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P,  EU:C:2016:701,  ako  aj z 20. septembra  2016,  Mallis a i./Komisia a ECB, C‑105/15 P až C‑109/15 P,  EU:C:2016:702).

54      Comune  di  Milano  napokon  odkazuje  na  dôvodovú  správu k návrhu  nariadenia  uvedenú v bode 20  tohto  rozsudku, v ktorej  Komisia  spresnila,  že  „otázka  sídla  agentúry  patrí  do  výlučnej  právomoci  Únie“,  čo  podľa  neho  potvrdzuje,  že  napadnuté  rozhodnutie  je  skutočne  aktom  Rady  prijatým v rámci  výkonu  výlučnej  právomoci.

55      Comune  di  Milano  okrem  toho  kritizuje  formalizmus  prístupu,  ktorý  obhajuje  Rada.

56      Po  prvé  pripomína,  že  rozhodujúcim  kritériom  na  účely  identifikácie  autora  aktu  je  skutočnosť,  či  tento akt  vzhľadom  na  jeho  obsah a okolnosti  jeho  prijatia  predstavuje  rozhodnutie  Rady.  Zo  všetkých  okolností,  za  ktorých  bolo  napadnuté rozhodnutie prijaté,  ako  aj z jeho  obsahu  však  vyplýva,  že  toto  rozhodnutie  nemožno  označiť  ako  politický a medzivládny  akt,  na  ktorý  sa  nevzťahuje  preskúmanie  zákonnosti  zavedené  Zmluvami.  Comune  di  Milano  najmä  zdôrazňuje,  že  uvedené  rozhodnutie  nepripravili  len  administratívne  útvary  Rady,  ale  že  ho  prijalo  úradujúce  predsedníctvo.  Podobne  sa  rozhodlo  nielen o odchýlke  od  zásady  jednomyseľnosti,  ale  aj o žrebovaní,  pričom  táto  posledná  okolnosť  svedčí o tom,  že  napadnuté  rozhodnutie  nebolo  založené  na  voľnom  posúdení  alebo  na  vyvážení  dotknutých  záujmov,  ktoré  sú  charakteristické  pre  rozhodnutia  čisto  politickej  povahy.

57      Po  druhé  vecné  tvrdenia  uvedené  Radou v tomto  kontexte  sú  nedôvodné. V prvom  rade  článok 341 ZFEÚ,  ktorý  stanovuje,  že  rozhodnutie o výbere  miesta  sídla  inštitúcií  sa  prijíma  na  základe  „spoločnej  dohody  vlád  členských  štátov“,  vylučuje,  aby  sa v oblasti,  na  ktorú  sa  vzťahuje  tento  článok,  pristúpilo k hlasovaniu.  Ďalej,  ako  vyplýva  najmä z návrhu  nariadenia  uvedeného v bode 20  tohto  rozsudku,  voľba  miesta  sídla  EMA  patrí  do  výlučnej  právomoci  Únie.  Takúto  právomoc  však  nemožno  vykonávať  aktom  členských  štátov.  Okrem  toho  článok 341 ZFEÚ  nemožno  vykladať  extenzívne v tom  zmysle,  že  sa  vzťahuje  na  agentúry  Únie.  Podľa  názoru  Comune  di  Milano  nedávna  prax v oblasti  výberu  sídla  týchto  agentúr  ukazuje  tendenciu  preniesť  zodpovednosť  za  tento  výber z členských  štátov  na  Radu,  či  dokonca  na  Radu a Parlament.  Okrem  toho  tvrdenie  Rady,  podľa  ktorého  možno  napadnuté  rozhodnutie  pripísať  členským  štátom z dôvodu,  že  sídlo  EMA  bolo  predtým  vybrané  aktom  prijatým  týmito  štátmi,  je  tiež  nedôvodné.  Napokon  Comune  di  Milano  odkazuje  na  ďalšie  prvky  formálnej  povahy,  ktoré  potvrdzujú  pripísateľnosť  tohto  rozhodnutia  Rade, a to  jednak  na  zaznamenávanie a šírenie  aktov a správ  samotnou  Radou a jednak  na  informačné  dokumenty  šírené  EMA a holandskými  orgánmi.

58      Po  tretie  Comune  di  Milano  subsidiárne  tvrdí,  že  akty  prijaté  úradujúcim  predsedníctvom  Rady  by  mali  podliehať  preskúmaniu  Súdnym  dvorom.  Na  jednej  strane  sa  domnieva,  že  vzhľadom  na  to,  že  napadnuté  rozhodnutie  ukončuje  výberové  konanie  na  nové  sídlo  EMA,  má  konečný  charakter a musí  podliehať  preskúmaniu  zákonnosti.  Na  druhej  strane  konanie  vnútorných  orgánov  Rady v rámci  prijímania  tohto  rozhodnutia  by  malo  byť v každom  prípade  predmetom  preskúmania  Súdnym  dvorom,  keďže  inštitúcie  Únie  sú  povinné  dodržiavať  Chartu  základných  práv  Európskej  únie  aj  vtedy,  ak  konajú  mimo  inštitucionálneho  rámca  Únie.
 Posúdenie Súdnym dvorom

59      Európska  únia  je  úniou  práva,  ktorá  na  základe  Zmluvy o FEÚ  vytvorila  úplný  systém  opravných  prostriedkov a konaní,  ktoré  majú  Súdnemu  dvoru  zveriť  právomoc  preskúmavať  zákonnosť  aktov  inštitúcií  (pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 23. apríla  1986,  Les  Verts/Parlament,  294/83,  EU:C:1986:166,  bod 23; z 3. septembra  2008,  Kadi a Al  Barakaat  International  Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P,  EU:C:2008:461,  bod 281,  ako  aj z 3. júna  2021,  Maďarsko/Parlament, C‑650/18,  EU:C:2021:426,  bod 34 a citovanú  judikatúru).

60      Pokiaľ  ide o žalobu o neplatnosť  upravenú v článku 263 ZFEÚ,  možno  ju  podať  proti  všetkým  opatreniam  prijatým  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi a agentúrami  Únie  bez  ohľadu  na  ich  povahu  alebo  formu,  ktoré  majú  vyvolávať  záväzné  právne  účinky  (pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 31. marca 1971,  Komisia/Rada,  22/70,  EU:C:1971:32,  bod  42,  ako  aj z 3. júna  2021,  Maďarsko/Parlament, C‑650/18 P,  EU:C:2021:426,  bod 37 a citovanú  judikatúru).

61      V rámci  žaloby o neplatnosť  uvedenej v článku 263 ZFEÚ  má  však  súd  Únie  právomoc  iba  preskúmať  zákonnosť  aktov,  ktoré  možno  pripísať  inštitúciám,  orgánom,  úradom a agentúram  Únie. Z toho  najmä  vyplýva,  že  akty  prijaté  zástupcami  vlád  členských  štátov,  ktorí  nekonajú v postavení  členov  Rady  alebo  Európskej  rady,  ale v postavení  zástupcov  svojich  vlád, a teda  kolektívne  vykonávajúcimi  právomoci  členských  štátov,  nepodliehajú  súdnemu  preskúmaniu  súdom  EÚ  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 30. júna  1993,  Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271,  bod 12,  ako  aj  uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod 46).

62      Na  to,  aby  sa  tento  akt  vyhol  preskúmaniu  zákonnosti  zavedenému  článkom 263 ZFEÚ,  však  nestačí,  aby  rozhodnutie,  ktoré  je  predmetom  žalôb,  bolo  formálne  prezentované  ako  rozhodnutie  členských  štátov.  Navyše  je  potrebné,  aby  uvedený  akt  vzhľadom  na  svoj  obsah a všetky  okolnosti,  za  ktorých  bol  prijatý, v skutočnosti  nepredstavoval  rozhodnutie  Rady  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 30. júna  1993,  Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271,  bod 14).

63      V prejednávanej  veci  treba  napadnuté  rozhodnutie  posudzovať z hľadiska  právneho  rámca  uplatniteľného  na  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie. V tejto  súvislosti  sa  však  účastníci  konania  nezhodujú v tom,  či  sa  na  článok 341 ZFEÚ,  podľa  ktorého  sa  sídlo  „orgánov  [inštitúcií]“  určuje  „po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov“,  možno  platne  odvolávať  ako  na  základ  pre  rozhodnutia  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  týchto  orgánov a týchto  úradov a agentúr.

64      Na  jednej  strane  totiž  Rada  tvrdí,  že  tento  článok  sa  má  vykladať  v širšom zmysle tak, že sa vzťahuje aj na  uvedené  orgány,  úrady a agentúry,  takže  právomoc  týkajúca  sa  umiestnenia  sídla  takéhoto  orgánu,  úradu a agentúry  prislúcha  výlučne  zástupcom  vlád  členských  štátov,  ktorí  rozhodujú vzájomnou dohodou. Z toho  podľa nej vyplýva,  že  napadnuté  rozhodnutie,  ako  akt  členských  štátov, a nie  Rady,  nepodlieha  preskúmaniu  zákonnosti  Súdnym  dvorom  podľa  článku 263 ZFEÚ.

65      Na  druhej  strane  žalobcovia  tvrdia,  že  napadnuté  rozhodnutie  je  nevyhnutne  pripísateľné  Rade, a preto  sa  nemôže  vyhnúť  preskúmaniu  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora.

66      V prvom  rade  je  teda  potrebné  určiť,  či  rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  musia  prijať  členské  štáty v súlade s pravidlom  uvedeným v článku 341 ZFEÚ,  alebo  či  ho  má  prijať  normotvorca  Únie  na  základe  hmotnoprávneho  základu  uplatniteľného  na  oblasť, v ktorej  má  predmetný  orgán,  úrad alebo agentúra  konať.
 O právomoci v oblasti umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie

67      Podľa  ustálenej  judikatúry  Súdneho  dvora  je  pri  výklade  ustanovenia  práva  Únie  potrebné  zohľadniť  nielen  jeho  znenie a ciele,  ktoré  sleduje,  ale  aj  jeho  kontext.  Aj  vývoj  ustanovenia  práva  Únie  môže  obsahovať  relevantné  prvky  pre  jeho  výklad  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 10. decembra  2018,  Wightman a i., C‑621/18,  EU:C:2018:999,  bod 47 a citovanú  judikatúru).

68      Na  základe  týchto  metód  výkladu  je  teda  potrebné  preskúmať,  či  sa  článok 341 ZFEÚ  uplatňuje  na  rozhodnutia  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

69      Po  prvé,  pokiaľ  ide o znenie  článku 341 ZFEÚ,  toto  ustanovenie  odkazuje  len  na  „orgány  [inštitúcie]  Únie“. V súlade s článkom 13  ods. 1 ZEÚ  však  pojem  „inštitúcie“  odkazuje  na  presný  zoznam  subjektov,  ktorý  nezahŕňa  orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie,  najmä  jej  agentúry.

70      Po  druhé,  pokiaľ  ide o kontext  článku 341 ZFEÚ,  treba  predovšetkým  zdôrazniť,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode 94  svojich  návrhov,  že  určité  ustanovenia  Zmlúv  boli  zmenené  Lisabonskou  zmluvou s cieľom  zahrnúť  do  nej  výslovný  odkaz  na  „orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie“,  čo  malo  za  následok  výslovné  rozlíšenie  medzi  inštitúciami  Únie  výslovne  uvedenými v článku 13  ods. 1 ZEÚ  na  jednej  strane a orgánmi,  úradmi a agentúrami  na  strane  druhej.  Zatiaľ  čo  niektoré  ustanovenia  Zmluvy o FEÚ  sa  týkajú  len  inštitúcií  Únie,  iné  jej  ustanovenia,  ako  sú  články 15,  16,  123,  124,  127,  130,  228,  263,  265,  267,  282,  298 a 325,  odkazujú v širšom  zmysle  na  inštitúcie,  orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie.  Pokiaľ  ide o právomoc  Súdneho  dvora,  ide  najmä o články 263,  265 a 267 ZFEÚ.

71      Treba  však  konštatovať,  že  znenie  článku 341 ZFEÚ,  ktorý  sa  týka  len  „orgánov  [inštitúcií]“,  zodpovedá  zneniu  ustanovení,  ktoré  predchádzali  tomuto  článku,  teda  článku 216  Zmluvy o EHS  (zmenený  na  článok 216  Zmluvy o ES,  ktorý  sa  zmenil  na  článok 289  ES).

72      Hoci ako vyplýva z bodu 70 tohto rozsudku, Zmluva o EÚ jasne rozlišuje medzi inštitúciami Únie na jednej strane a jej orgánmi, úradmi a agentúrami na druhej strane, skutočnosť, ktorú uvádza Rada, že ustanovenia siedmej časti Zmluvy o FEÚ, nazvanej  „Všeobecné a záverečné ustanovenia“, v ktorej sa nachádza článok 341 ZFEÚ, odkazujú na „orgány [inštitúcie]“, preto nemožno vykladať, ako prejav zámeru autorov Zmlúv chápať pojem „inštitúcie“ v širšom zmysle, aby zahŕňal nielen subjekty uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ, ale aj orgány, úrady a agentúry Únie zriadené Zmluvami alebo na ich základe, ktoré majú prispievať k dosahovaniu cieľov Únie.  Platí to o to viac,  že  Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ  predstavujú  jednotný  ústavný  základ  Únie  na  základe  článku 1  tretieho  odseku  ZEÚ a článku 1  ods. 2 ZFEÚ,  takže  definícia  pojmu  „inštitúcie“  uvedená v článku 13  ods. 1 ZEÚ a rozlišovanie  medzi  týmito  inštitúciami  na  jednej  strane a orgánmi,  úradmi a agentúrami  Únie  na  druhej  strane  by  sa  mali  uplatňovať  plošne a jednotne v oboch  Zmluvách.

73      Rozhodujúci  nemôže  byť  ani  široký  výklad  pojmu  „orgánmi  [inštitúciami]“ v zmysle  článku 340  druhého  odseku  ZFEÚ,  ktorý  uvádza,  že  „v prípade  nezmluvnej  zodpovednosti  Únia, v súlade  so  zásadami  spoločnými  pre  právne  poriadky  členských  štátov,  napraví  akékoľvek  škody  spôsobené  vlastnými  orgánmi  [inštitúciami]  alebo  pracovníkmi  pri  výkone  ich  funkcií“.

74      Hoci  Súdny  dvor  rozhodol,  že  pojem  „orgán  [inštitúcia]“ v zmysle  posledného  uvedeného  ustanovenia  zahŕňa  nielen  inštitúcie  Únie  vymenované v článku 13  ods. 1 ZEÚ,  ale  aj  všetky  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe,  ktoré  majú  prispieť k dosiahnutiu  cieľov  Únie  (rozsudok  zo  16. decembra  2020,  Rada  a i./K.  Chrysostomides & Co. a i., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P,  EU:C:2020:1028,  bod 80 a citovaná  judikatúra),  pri  tvorbe  tejto  judikatúry  výslovne  vychádzal  jednak z toho,  že  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe  majú  prispieť k dosiahnutiu  cieľov  Únie, a jednak z toho,  že  by  bolo v rozpore s úmyslom  autorov  Zmlúv,  aby  sa  Únia,  ak  koná  prostredníctvom  orgánu,  úradu  alebo  agentúry,  mohla  vyhnúť  dôsledkom  ustanovení  Zmlúv  upravujúcich  nezmluvnú  zodpovednosť  Únie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 2. decembra  1992,  SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89,  EU:C:1992:482,  body 13  až  16).

75      Široký  výklad  pojmu  „orgány  [inštitúcie]“,  ktorý  Súdny  dvor  podal  na  účely  uplatnenia  článku 340  druhého  odseku  ZFEÚ,  tak  zodpovedá  potrebe  odôvodnenej  všeobecnými  zásadami  spoločnými  pre  právne  poriadky  členských  štátov,  ktoré  sú  výslovne  uvedené v tomto  ustanovení,  zabrániť  tomu,  aby  sa  Únia  mohla  vyhnúť  uplatneniu  režimu  nezmluvnej  zodpovednosti  podľa  článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340  druhým  odsekom  ZFEÚ a jeho  súdnemu  preskúmaniu  Súdnym  dvorom,  ak  koná  prostredníctvom  iného  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  než  sú  inštitúcie  uvedené v článku 13  ods. 1 ZEÚ  (pozri  analogicky  rozsudok z 2. decembra  1992,  SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89,  EU:C:1992:482  EU:C:1992:482,  body 14 a 16).  Musí  to  platiť o to  viac,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode 100  svojich  návrhov,  že  pojem  „pracovníci“  uvedený v článku 340  druhom  odseku  ZFEÚ  zahŕňa z funkčného  hľadiska  všetkých  zamestnancov  pracujúcich  pre  Úniu,  či  už v jej  inštitúciách  alebo v orgánoch,  úradoch a agentúrach.

76      V dôsledku  toho  sa  nemožno  úspešne  dovolávať  výkladu  pojmu  „orgány  [inštitúcie]“ v zmysle  článku 340  druhého  odseku  ZFEÚ,  ktorý  upravuje  rozsah  nezmluvnej  zodpovednosti  Únie,  na  účely  analogického  vymedzenia  pôsobnosti  článku 341 ZFEÚ  týkajúceho  sa  rozsahu  právomocí  vyhradených  členským  štátom  na  základe  Zmlúv.

77      Rada  sa  nemôže  účinne  odvolávať  ani  na  pojem  „orgánmi  [inštitúciami]“  uvedený v článku 342 ZFEÚ,  podľa  ktorého  „Rada  prostredníctvom  nariadení  jednomyseľne  určí  pravidlá  používania  jazykov  orgánmi  [inštitúciami]  Únie,  čím  nie  sú  dotknuté  ustanovenia  uvedené v štatúte  Súdneho  dvora  Európskej  únie“.  Ako  totiž  uviedol  generálny  advokát v bode 98  svojich  návrhov,  pojem  „orgány  [inštitúcie]“ v zmysle  tohto  posledného  uvedeného  článku  sa  nemusí  nevyhnutne  vykladať  tak,  že  zahŕňa  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  keďže  jazykový  režim  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie  môže  byť  odlišný  od  jazykového  režimu  platného v jej  inštitúciách.

78      Pokiaľ  ide o protokol  č. 6,  hoci  tento  protokol,  ako  tvrdí  Rada,  určuje  nielen  sídlo  inštitúcií  Únie,  ale  aj  sídlo  niektorých  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  medzi  nimi  Europolu, a odkazuje  na  článok 341 ZFEÚ,  nestanovuje,  že  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  musia  členské  štáty  určiť  spoločne  na  základe  zásady  uvedenej v tomto  článku. V tejto  súvislosti  treba  poznamenať,  že  spoločným  znakom  týchto  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  je,  že  boli  zriadené  členskými  štátmi,  zatiaľ  čo v prípade  agentúry  Únie,  akou  je  EMA,  ktorá  bola  zriadená  na  základe  zakladajúcich  Zmlúv  normotvorcom  Únie,  to  neplatí. Z tohto  protokolu  teda  nemožno  vyvodiť  vôľu  členských  štátov  priamo  alebo  analogicky  uplatňovať  zásadu  stanovenú v tomto  článku  na  umiestnenie  sídla  všetkých  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

79      Ako  uviedol  generálny  advokát v bode 112  svojich  návrhov,  prijatie  osobitného  protokolu  naopak  svedčí o tom,  že  členské  štáty  sa  domnievali,  že  ich  kolektívne  rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  určitých  taxatívne  vymenovaných  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  musí  byť  osobitne  zakotvené v primárnom  práve,  aby  malo  právne  účinky v práve  Únie.

80      Výslovný  odkaz v protokole  č. 6  na  článok 341 ZFEÚ  sa  vysvetľuje  tým,  že  tento  protokol  odkazuje  predovšetkým  na  inštitúcie  uvedené v článku 13  ods. 1 ZEÚ.

81      Okrem  toho  je  pravda,  ako  vyplýva z článku 2  rozhodnutia z Edinburghu,  že  zástupcovia  vlád  členských  štátov  vyjadrili  želanie  vyhradiť  si  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  rovnakým  spôsobom,  ako  sú  výslovne a jasne  oprávnení  podľa  článku 341 ZFEÚ  zriadiť  sídlo  inštitúcií  Únie.  Navyše  pri  príležitosti  medzivládnej  konferencie,  ktorá  viedla k prijatiu  Amsterdamskej  zmluvy,  bolo  znenie  rozhodnutia z Edinburghu  prevzaté  ako  protokol  pripojený k Zmluvám o EÚ,  ES,  ESUO a Euratom,  teraz  protokol  č. 6,  pripojený k Zmluvám o EÚ,  FEÚ a Euratom.

82      Na  jednej  strane  však  jediný  článok  tohto  posledného  uvedeného  protokolu  stanovuje,  podobne  ako  článok 1  rozhodnutia z Edinburghu,  sídlo  iba  inštitúcií,  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie  zriadených  členskými  štátmi.  Na  druhej  strane,  hoci  Súdny  dvor  uznal  záväznosť  tohto  rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra  1997,  Francúzsko/Parlament  (C‑345/95,  EU:C:1997:450),  na  ktorý  odkázal v iných  neskorších  rozsudkoch  [pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 13. decembra  2012,  Francúzsko/Parlament, C‑237/11 a C‑238/11,  EU:C:2012:796,  body 36  až  42, a z 2. októbra  2018,  Francúzsko/Parlament  (Výkon  rozpočtovej  právomoci), C‑73/17,  EU:C:2018:787,  bod 33],  článok 2  uvedeného  rozhodnutia  nemôže  viesť k výkladu  článku 341 ZFEÚ,  ktorý  by  bol v rozpore s jeho  jasným  znením.

83      Rada  sa v súvislosti s tým  odvoláva  aj  na  predchádzajúcu  inštitucionálnu  prax  týkajúcu  sa  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie a tvrdí,  že  táto  prax  je  „inštitucionálne  uznaná“  spoločným  vyhlásením z roku  2012 a spoločným  prístupom,  ktorý  je k nemu  pripojený.

84      Z informácií, s ktorými  bol  Súdny  dvor  oboznámený v rámci  prejednávaných  vecí,  však  vyplýva,  že  údajná  prax  zďaleka  nie  je  všeobecná.  Postupy  používané  na  účely  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  totiž  vykonávali  buď  samotné  členské  štáty,  alebo  sa  na  nich v rôznej  miere a z rôznych  dôvodov  podieľali  inštitúcie  Únie  bez  ohľadu  na  to,  či  sú  alebo  nie  sú  aktérmi  legislatívneho  postupu.

85      Aj  za  predpokladu,  že  by  bolo  možné,  ako  tvrdí  Rada,  identifikovať  skoršiu  ustálenú a koherentnú  prax,  podľa  ktorej  boli  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  systematicky  určované  len  na  základe  politickej  voľby  uskutočnenej  výlučne  zástupcami  vlád  členských  štátov,  výkladu  článku 341 ZFEÚ,  ktorý  Rada  presadzuje  na  základe  tejto  praxe,  nemožno  spoločným  vyhlásením z roku  2012 a  spoločným  prístupom,  ktorý  je  jeho  prílohou,  priznať  žiadne  „inštitucionálne  uznanie“.  Toto  vyhlásenie  totiž  nemá,  ako  zdôrazňuje  jeho  piaty  odsek,  právne  záväznú  povahu a okrem  toho  neobsahuje  žiadne  uznanie  výhrady  právomoci  členských  štátov,  pokiaľ  ide o umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

86      V každom  prípade  takáto  prax,  ktorá  je v rozpore s pravidlami  Zmluvy o FEÚ, a najmä s článkom 341 ZFEÚ  tým,  že  napriek  jeho  jasnému  zneniu  rozširuje  pôsobnosť  tohto  článku  na  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  nemôže  vytvoriť  precedens  záväzný  pre  inštitúcie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok  zo  6. mája  2008,  Parlament/Rada, C‑133/06,  EU:C:2008:257,  bod 60 a citovanú  judikatúru).

87      V treťom a poslednom  rade,  pokiaľ  ide o cieľ  článku 341 ZFEÚ,  tento  spočíva v zachovaní  rozhodovacej  právomoci  členských  štátov  pri  umiestnení  sídla  inštitúcií  Únie.  Na  rozdiel  od  stanoviska,  ktoré  obhajovala  Rada  na  pojednávaní,  výklad  tohto  článku v tom  zmysle,  že  sa  neuplatňuje  na  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  ho  nemôže  zbaviť  akéhokoľvek  potrebného  účinku,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode 138  svojich  návrhov.  Hoci  je  pravda,  že  sídlo  inštitúcií  Únie  je  už  určené  primárnym  právom, v prejednávanej  veci  protokolom  č. 6,  článok 341 ZFEÚ  zostáva  relevantný  pre  každé  prípadné  budúce  rozhodnutie o zmene  sídla  existujúcej  inštitúcie  alebo o umiestnení  sídla  novej  inštitúcie.

88      V tejto  súvislosti  treba  pripomenúť,  že  na  rozdiel  od  inštitúcií  Únie,  ktorých  zriadenie a funkcie  sú z dôvodu  ich  ústavného  významu  upravené v samotných  Zmluvách,  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  ako  napríklad  EMA,  ktorých  účelom  je  dosiahnutie  cieľov  danej  politiky  Únie,  nie  sú  vo  všeobecnosti  zriadené  Zmluvami.  Za  týchto  podmienok  musí  ich  zriadenie,  ak  nevyplýva z primárneho  práva,  vyplývať z aktu  sekundárneho  práva  prijatého  na  základe  hmotnoprávnych  ustanovení,  ktorými  sa  vykonáva  politika  Únie, v rámci  ktorej  príslušný  orgán,  úrad  alebo  agentúra  koná, a v súlade s postupmi  stanovenými v týchto  ustanoveniach.

89      Ak v Zmluvách  nie  sú v tejto  súvislosti  uvedené  iné  podrobnosti,  prináleží  rovnako  normotvorcovi  Únie,  aby v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv,  určil  sídlo  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  ktorý  sám  zriadil  aktom  sekundárneho  práva  prijatým  na  základe  týchto  ustanovení,  keďže  podľa  uvedených  ustanovení  má  právomoc  vymedziť  právomoci,  organizáciu a spôsob  fungovania  tohto  orgánu,  úradu  alebo  agentúry.

90      Rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánu,  úradu,  alebo ako v prejednávanej veci  agentúry  Únie,  je  teda,  na  rozdiel  od  toho,  čo  tvrdí  Rada,  neoddeliteľnou  súčasťou  rozhodnutia o jej  zriadení.  Rozhodnutie  týkajúce  sa  premiestnenia  sídla  takejto  agentúry  má  rovnakú  povahu.

91      Je  pravda,  že  umiestnenie  sídla  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie  môže  zohľadňovať  politické  hľadiská,  ako  napríklad  potrebu  zabezpečiť  určitú  geografickú  rovnováhu  pri  umiestňovaní  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie  alebo  potrebu zvýhodniť  členské  štáty, v ktorých  sa  ešte  nenachádza  sídlo  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie.

92      Politická  povaha  rozhodnutia,  ktorým  sa  určuje  sídlo  takéhoto  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  však  nemôže  sama  osebe  byť  dôvodom  na  to,  aby  toto  rozhodnutie  nepatrilo  do  právomoci  normotvorcu  Únie,  ktorý  má  pravidelne  prijímať  politické  rozhodnutia  pri  výkone  právomocí  Únie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok  zo  7. septembra  2016,  Nemecko/Parlament a Rada, C‑113/14,  EU:C:2016:635,  bod 55).

93      Okrem  toho  takéto  rozhodnutie  musí  predovšetkým  zabezpečiť  plnenie  úloh  zverených  príslušnému  orgánu,  úradu  alebo  agentúre  Únie  na  účely  dosiahnutia  cieľov  danej  politiky.

94      Rovnako  nemožno  prijať  ani  tvrdenie,  že  umiestnenie  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  na  hmotnoprávnom  základe,  na  ktorom  je  zriadený,  môže  podľa  relevantného  právneho  základu  viesť k tomu,  že  toto  umiestnenie  bude  podliehať  hlasovaniu  kvalifikovanou  väčšinou v Rade, a nie  rozhodnutiu  prijatému  vzájomnou dohodou  zástupcov  vlád  členských  štátov,  pričom  toto  umiestnenie  sídla sa  zároveň  stane  kompromisným  prvkom v rámci  legislatívnej  diskusie.

95      Ako  totiž  bolo  pripomenuté v bode 92  tohto  rozsudku,  skutočnosť,  že  rozhodnutie o umiestnení  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  môže  mať  významný  politický  rozmer,  keďže  musí  byť  prijaté okrem iného s ohľadom na úvahy  týkajúce  sa  geografickej  rovnováhy,  nebráni  tomu,  aby  normotvorca  Únie  mohol  prijať  toto  rozhodnutie v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv,  keďže  tento  politický  rozmer  môže v tejto  súvislosti  predstavovať  prvok,  ktorý  môže  normotvorca  Únie  zohľadniť  pri  výkone  svojej  voľnej  úvahy.  Okrem  toho  treba  zdôrazniť,  že  vzhľadom  na  to,  že  legislatívny  postup  Únie  sa  na  základe  článku 1  ods. 2 v spojení v článkom 10  ods. 3 ZEÚ  riadi  zásadou  transparentnosti  vo  vzťahu k občanom,  použitie  tohto  postupu  môže  posilniť  demokratický  základ  rozhodnutia o určení miesta  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie,  akou  je  EMA.

96      Okrem  toho a predovšetkým  okolnosť,  že  také  rozhodnutie,  ako  napríklad  rozhodnutie o umiestnení  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie,  je  politicky  citlivé,  nemôže  viesť k úprave  právomocí  zverených  Zmluvami  inštitúciám  Únie  ani k vyňatiu  výkonu  týchto  právomocí z legislatívnych  procesov  stanovených v Zmluvách.  Určenie  rozsahu  pôsobnosti  ustanovenia  Zmlúv,  ktoré  upravuje  vecnú  právomoc  Únie,  tak  nemôže  závisieť  od  úvah  týkajúcich  sa  politicky  citlivej  povahy  dotknutej  záležitosti  alebo  od  záujmu  zabezpečiť  účinnosť  konania.

97      Zo  všetkých  týchto  úvah a najmä  zo  znenia  článku 341 ZFEÚ  vyplýva,  že  toto  ustanovenie  nemožno  vykladať  tak,  že  upravuje  určenie  miesta  sídla  takého  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  ako  je  EMA.

98      Za  týchto  podmienok  právomoc  rozhodovať o umiestnení  sídla  tejto  agentúry  neprináleží  členským  štátom,  ale  normotvorcovi  Únie,  ktorý  musí  na  tento  účel  konať v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv, v prejednávanej  veci v článku 114 a článku 168  ods. 4 ZFEÚ,  ktoré  stanovujú  použitie  riadneho  legislatívneho  postupu.

99      Vzhľadom  na  tento  záver  je  potrebné v druhom  rade  rozhodnúť o právomoci  Súdneho  dvora  rozhodovať o týchto  žalobách.
 O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

–       O autorovi napadnutého rozhodnutia

100    V prvom  rade  treba  overiť,  či  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  bolo  prijaté  popri  zasadnutí  Rady  konferenciou  zástupcov  vlád  členských  štátov,  možno  pripísať týmto  členským štátom.

101    V tejto  súvislosti,  pokiaľ  ide o obsah  napadnutého  rozhodnutia, z jeho  názvu,  ako  aj  zo  zápisnice  zo  zasadnutia  Rady z 20. novembra  2017  uvedenej v bode 19  tohto  rozsudku  vyplýva,  že  toto  rozhodnutie  predstavuje  akt  hláv  štátov  alebo  predsedov  vlád  27  členských  štátov  prijatý  popri  zasadnutí  Rady  na  základe  medzivládneho  postupu.  Túto  analýzu  potvrdzuje  aj  vyhlásenie  uvedené v návrhu  Komisie z 29. novembra  2017  spomenuté v bode 20  tohto  rozsudku,  že  vzhľadom  na  oznámenie  Spojeného  kráľovstva z 29. marca 2017 o jeho  úmysle  vystúpiť z Únie  je  cieľom  návrhu  zohľadniť  výber  mesta  Amsterdam  ako  miesta  nového  sídla  EMA  „zvyšný[mi]  27  členský[mi]  štát[mi]  [popri]  zasadnut[í]  Rady  pre  všeobecné  záležitosti“.

102    Záver,  podľa  ktorého  napadnuté  rozhodnutie  treba  pripísať  zástupcom  vlád  členských  štátov a nie  Rade,  potvrdzuje  tiež  neskoršie  prijatie  nariadenia  2018/1718,  keďže  až  po  prijatí  tohto  rozhodnutia  sa  Rada  ako  spolunormotvorca s Parlamentom  zúčastnila  riadneho  legislatívneho  postupu,  aby  prostredníctvom  tohto  nariadenia  vložila  odkaz  na  sídlo  EMA  do  nariadenia  č. 726/2004,  ktorým  sa  táto  agentúra  zriadila.

103    Pokiaľ  ide o okolnosti, ktoré  sprevádzali  prijatie  napadnutého  rozhodnutia,  treba  uviesť,  že  účasť  inštitúcií  Únie  na  procese,  ktorý  viedol k prijatiu  tohto  rozhodnutia,  najmä  Komisie,  prostredníctvom  jej  posúdenia  ponúk a Rady,  prostredníctvom  predsedníctva  na  zasadnutí z 20. novembra  2017 a poskytnutia  jej  priestorov a vnútorných  funkčných  štruktúr,  ako  je  generálny  sekretariát,  neumožňuje  vyvodiť  záver,  že  uvedené  rozhodnutie  možno  pripísať  Rade, a nie  členským  štátom.

104    Prijatie  aktu v priestoroch  alebo s pomocou  inštitúcie  Únie  totiž  samo  osebe  nepriznáva  Súdnemu  dvoru  právomoc  posudzovať  zákonnosť  tohto  aktu  (pozri  analogicky  rozsudok z 22. marca 1990,  Le  Pen, C‑201/89,  EU:C:1990:133,  body 11 a 16).

105    Napadnuté  rozhodnutie  tak  nemôže  byť  ani  svojím  obsahom,  ani  okolnosťami,  za  ktorých  bolo  prijaté,  označené  ako  akt  Rady.  Toto  rozhodnutie  je  naopak  aktom  prijatým  kolektívne a po vzájomnej dohode  zástupcami  vlád  členských  štátov.
–       O právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

106    V druhom  rade  treba  pripomenúť,  že  relevantným  kritériom,  ktoré  Súdny  dvor  uplatnil  na  vylúčenie  právomoci  súdov  Únie  rozhodovať o žalobe  podanej  proti  aktom  prijatým  zástupcami  vlád  členských  štátov,  je  výlučne  kritérium  týkajúce  sa  ich  autora  bez  ohľadu  na  ich  záväzné  právne  účinky  (uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod 47).

107    Argumentáciu  žalobcov,  že v prejednávanej  veci  je  vhodné  vychádzať  zo  širokého  poňatia  autorov  aktov,  na  ktorých  odkazuje  článok 263 ZFEÚ,  teda  inštitúcií,  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  aby  bolo  možné  považovať  napadnuté  rozhodnutie  za  prijaté  inštitúciou,  orgánom,  úradom  alebo  agentúrou  Únie v zmysle  tohto  článku,  alebo  prinajmenšom  prirovnať  prejednávané  žaloby k žalobám  podaným  proti  rozhodnutiu  Rady,  teda  nemožno  prijať  bez  toho,  aby  to  nebolo v rozpore s jasným  znením  tohto  článku  (pozri v tomto  zmysle  uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod  48).

108    Takýto  výklad  by  bol  tiež v rozpore s úmyslom  autorov  Zmlúv,  vyjadreným v článku 263 ZFEÚ,  ktorého pôsobnosť sa obmedzuje výlučne  na  akty  práva  Únie  prijaté  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi  alebo  agentúrami  Únie,  ktorým  je  vyňať  akty  členských  štátov z preskúmania  súdmi  Únie.

109    Napriek  tomu  hoci  napadnuté  rozhodnutie  možno  považovať  za  akt  prijatý  výlučne  členskými  štátmi,  čím  sa  vymyká  preskúmaniu  zákonnosti  stanovenému v článku 263 ZFEÚ,  nemožno  ho  považovať  za  rozhodnutie  prijaté  podľa  článku 341 ZFEÚ,  keďže  ako  vyplýva z úvah  uvedených v bodoch 67  až  97  tohto  rozsudku,  tento  článok  sa  má  vykladať v tom  zmysle,  že  sa  týka  výlučne  umiestnenia  sídla  inštitúcií  uvedených v článku 13  ods. 1 ZEÚ, a nie  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie.

110    Ako  však  uviedol  generálny  advokát v bode 166  svojich  návrhov,  rozhodnutie,  ktoré  podobne  ako  napadnuté  rozhodnutie  prijali  členské  štáty v oblasti, v ktorej  Zmluvy  nestanovujú  konanie  členských  štátov,  je  zbavené  akéhokoľvek  záväzného  právneho  účinku v práve  Únie.  Okolnosť,  že  jedna  alebo  viaceré  inštitúcie  Únie  zohrali  určitú  úlohu v rámci  konania,  ktoré  viedlo k prijatiu  tohto  rozhodnutia,  nemení  povahu  tohto  rozhodnutia,  ktoré  nie  je  súčasťou  právneho  poriadku  Únie  (pozri  analogicky  rozsudok z 20. septembra  2016,  Ledra  Advertising a i./Komisia a ECB, C‑8/15 P až C‑10/15 P,  EU:C:2016:701,  bod 54).

111    V tomto  kontexte  prináleží  normotvorcovi  Únie,  aby z dôvodov  právnej  istoty a účinnej  súdnej  ochrany  prijal v súlade s postupmi  stanovenými v príslušných  ustanoveniach  Zmlúv  akt  Únie,  ktorým  sa  schváli  politické  rozhodnutie  prijaté  členskými  štátmi  alebo  sa  od  neho  naopak  odchýli,  pričom  sa  spresňuje,  že  iba  takýto  akt  normotvorcu  Únie  môže  mať  záväzné  právne  účinky  podľa  práva  Únie, a že v kontexte,  akým  je  prejednávaná  vec,  musí  tento  akt  nevyhnutne  predchádzať  akémukoľvek  opatreniu  na  konkrétnu  realizáciu  nového  umiestnenia  sídla  dotknutej  agentúry.

112    V prejednávanej  veci  je  teda,  pokiaľ  ide o umiestnenie  nového  sídla  EMA,  jediným  právne  záväzným  ustanovením,  na  ktoré  sa  vzťahuje  právo  Únie,  článok 71a  nariadenia  č. 726/2004,  ktorý  bol  do  tohto  nariadenia  vložený  nariadením  2018/1718.

113    Zo  všetkých  predchádzajúcich  úvah  vyplýva,  že  napadnuté  rozhodnutie  nie  je  aktom  Rady,  ale  aktom  politickej  povahy  bez  záväzných  právnych  účinkov  prijatým  kolektívne  členskými  štátmi,  takže  nemôže  byť  predmetom  žaloby o neplatnosť  podľa  článku 263 ZFEÚ.

114    V dôsledku  toho a bez  toho,  aby  bolo  potrebné  rozhodnúť o návrhu  Talianskej  republiky  na  vykonanie  dokazovania,  musia  byť  žaloby  Talianskej  republiky a Comune  di  Milano  zamietnuté  ako  smerujúce  proti  aktu,  ktorého  zákonnosť  Súdny  dvor  nemá  právomoc  preskúmať  na  základe  článku 263 ZFEÚ.
 O trovách

115    Podľa  článku 138  ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora  účastník  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  je  povinný  nahradiť  trovy  konania,  ak  to  bolo v tomto  zmysle  navrhnuté.

116    Podľa  článku 138  ods. 3  rokovacieho  poriadku  ak  mali  účastníci  konania  úspech  len v časti  predmetu  konania,  každý z nich  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania  Ak  sa  to  však  zdá  oprávnené  vzhľadom  na  okolnosti  prípadu,  Súdny  dvor  môže  rozhodnúť,  že  účastník  konania  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania a je  povinný  nahradiť  časť  trov  konania  druhého  účastníka.

117    V prejednávanej  veci, v ktorej  okolnosti  súvisiace s prijatím  napadnutého  rozhodnutia  sa  vyznačujú  rozdielnou  praxou a výkladom v otázke  rozhodovacej  právomoci v súvislosti s umiestnením  sídla  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie,  sa  zdá  odôvodnené  rozhodnúť,  že  každý z hlavných  účastníkov  konania,  teda  Talianska  republika,  Comune  di  Milano a Rada,  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania.

118    V súlade s článkom 140  ods. 1  rokovacieho  poriadku  Regione  Lombardia,  Holandské  kráľovstvo a Komisia,  ako  vedľajší  účastníci  konania,  znášajú  svoje  vlastné  trovy  konania.
Z týchto  dôvodov  Súdny  dvor  (veľká  komora)  rozhodol  takto:
1.      Žaloby sa zamietajú.

2.      Talianska republika, Comune di Milano a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

3.      Regione Lombardia, Holandské kráľovstvo a Európska Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy

*      Jazyk konania: taliančina.