CELEX: 61989CC0051
Language: es
Date: 1991-02-21 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 21 de febrero de 1991. # Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte, República Francesa y República Federal de Alemania contra Consejo de las Comunidades Europeas. # Segunda fase del Programa de Cooperación entre la Universidad y la Empresa en materia de formación en el campo de las tecnologías (Comett II) (1990-1994) - Recurso de anulación - Base jurídica - Formación profesional - Investigación. # Asuntos acumulados C-51/89, C-90/89 y C-94/89.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. GIUSEPPE TESAURO
      presentadas el 21 de febrero de 1991 (
            *1
         )
      
         Señor Presidente,
      
      
         Señores Jueces,
      
      
               1. 
            
            
               Mediante los recursos que configuran el objeto del presente proceso, el Reino Unido (asunto C-51/89), Francia (asunto C-90/89) y la República Federal de Alemania (asunto C-94/89), solicitan de este Tribunal de Justicia la anulación, por insuficiencia de su base jurídica, de la Decisión 89/27/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1988, por la que se aprueba la segunda fase del Programa de Cooperación entre la Universidad y la Empresa en materia de formación en el campo de las tecnologías (Comett II). (
                     1
                  )
            
         
               2. 
            
            
               La Decisión Comett II se adoptó en virtud del artículo 128 del Tratado, así como de la Decisión 63/266/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1963, por la que se establecen los principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, (
                     2
                  ) Decisión, esta última, basada a su vez en el artículo 128 y, por lo tanto, inadecuada, como las propias partes convienen, para extender el ámbito de aplicación de dicho artículo.
               Según los Gobiernos demandantes, la Decisión Comett II debería haberse basado también en el artículo 235 del Tratado, como ya ocurrió por lo demás, para la adopción del primer programa Comett, (
                     3
                  ) del que la Decisión impugnada es prolongación.
               Resulta a todas luces evidente que una controversia como la presente sobre la base jurídica correcta no es meramente formal. En efecto, habida cuenta de que los artículos 128 y 235 contienen normas distintas sobre la formación de la voluntad del Consejo, la exclusión del artículo 235, y, por consiguiente, de la exigencia de unanimidad, podría reflejarse en el contenido de la Decisión impugnada; (
                     4
                  ) una elección errónea del fundamento jurídico representaría, por lo tanto, un vicio sustancial de forma, capaz de privar al acto de legalidad.
            
         
               3. 
            
            
               Los Gobiernos demandantes niegan que sea correcto contraer exclusivamente la base jurídica al artículo 128 aduciendo que dicho artículo, al referirse al establecimiento de los principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, permite a las Instituciones asumir una cierta coordinación de las políticas nacionales en esta materia, pero no las autoriza a asumir el desarrollo de acciones de formación autónomas en el marco de un programa como Comett II. En concreto, mantienen que dicho programa tiene carácter operacional, tiene repercusiones presupuestarias y económicas de importancia y contiene acciones que exceden el marco de la formación profesional, aunque inciden en el campo de la investigación, características éstas que, por lo tanto, impiden considerar el artículo 128 como base jurídica suficiente para su adopción.
            
         
               4. 
            
            
               Con respecto a las dos primeras alegaciones formuladas por los Gobiernos demandantes, es decir, el carácter operacional del programa y la destacable importancia de las repercusiones económicas y presupuestarias, me limito a observar que tales alegaciones resultan ya desestimadas por la sentencia Erasmus, (
                     5
                  ) dictada después de la interposición de los recursos sobre los que versa el presente proceso. En dicha sentencia, en efecto, el Tribunal de Justicia ha afirmado, en primer lugar, que la atribución expresa de una competencia determinada, en el presente caso la ejecución de una política común de formación profesional, implica la atribución a las Instituciones de los «medios de acción necesarios para llevar adelante adecuadamente esta política común» (apartado 9). Este Tribunal de Justicia ha mantenido, luego, en particular con el fin de garantizar la eficacia del artículo 128, que se reconoce al Consejo «la facultad de dictar disposiciones que establezcan acciones comunitarias en materia de formación profesional y que impongan a los Estados miembros las correspondientes obligaciones de cooperación» (apartado 11).
               Por consiguiente, en cuanto a los requisitos de procedimiento previstos por el artículo 128, menos rigurosos que los establecidos en otras disposiciones del Tratado relativas a la adopción de medidas de ejecución de una política común, este Tribunal de Justicia excluyó de manera inequívoca la posibilidad de aducir un argumento para restringir el ámbito de aplicación del precepto de que se trata. Subrayó igualmente el Tribunal de Justicia que «las condiciones para el ejercicio de la facultad normativa y las de la facultad presupuestaria no son las mismas» y que, por consiguiente, no puede extraerse consecuencia alguna de la circunstancia de que los requisitos de procedimiento exigidos por las decisiones presupuestarias sean más severos que los establecidos por el artículo 128.
               A la luz de tales consideraciones, concluyó este Tribunal, por consiguiente, que la Decisión Erasmus (
                     6
                  ) no sobrepasa «las facultades que atribuye al Consejo el artículo 128 del Tratado en materia de formación profesional», y se limita a prever —esencialmente— «acciones comunitarias de información y de promoción» y a imponer «a los Estados miembros obligaciones de cooperación» (apartado 19).
               A la vista de cuanto antecede, opino que no existen, en la Decisión impugnada, elementos que vuelvan a cuestionar las conclusiones a que este Tribunal de Justicia llegó en la sentencia Erasmus.
               Por otra parte, los propios Gobiernos demandantes, ya en fase de réplica y, después, en el transcurso de la vista, y precisamente en razón de la referida sentencia, no insistieron en estas censuras y se limitaron a solicitar la anulación de la Decisión impugnada por el hecho de que, según ellos, supera el ámbito de la mera formación profesional y, por contra, afecta, al igual que la Decisión Erasmus, también a la investigación.
            
         
               5. 
            
            
               A esto se añade que, según una tesis formulada por el Gobierno alemán, el Consejo tiene competencia para adoptar, basándose en el artículo 128, tan sólo medidas de formación «inicial», con exclusión, pues, de la formación «continua», es decir, con exclusión de las medidas de perfeccionamiento profesional.
               Tal tesis debe ser desestimada por cuanto no encuentra respaldo alguno ni en el tenor literal del artículo 128, que se refiere, sin ninguna precisión posterior, a la «política común de formación profesional», ni en ningún argumento que resulte convincente.
               La expresión «formación profesional» no puede, en efecto, quedar limitada a la formación inicial. Es evidente que un programa de formación que no incluyera la formación continua se vería privado de gran parte de su utilidad. En efecto, la formación es importante en todas las fases de la vida profesional, precisamente porque cumple una función de adaptación permanente a las exigencias del mundo laboral y a la evolución de las profesiones, sobre todo a raíz de reestructuraciones económicas y tecnológicas.
               He de subrayar además que la citada Decisión 63/266 incluye la formación continua entre los objetivos de la formación profesional [véase párrafo tercero del primer principio; letras f) y g) del segundo principio y párrafo segundo del noveno principio] y que programas comunitarios como Eurotecnet (
                     7
                  ) y Force, (
                     8
                  ) ambos basados únicamente en el artículo 128 y no impugnados por ningún Estado miembro, se dirigen precisamente a promover la formación continua.
            
         
               6. 
            
            
               Dicho esto, queda por comprobar si la Decisión impugnada contempla exclusivamente la formación profesional o, por el contrario, como mantienen los recurrentes, (
                     9
                  ) afecta también al sector de la investigación, hasta el punto de que resulte necesario acudir a la base jurídica doble de los artículos 128 y 235.
               En este punto, es necesario hacer una precisión.
               Como acabamos de indicar, los Gobiernos demandantes mantienen que la Decisión impugnada tenía que haberse basado también en el artículo 235, dado que, en el aspecto de la investigación, se sale del ámbito de la formación profesional. Sobre este particular, he de recordar en primer término, como este Tribunal de Justicia ha afirmado reiteradamente: «Se desprende de los propios términos del artículo 235 que sólo está justificado recurrir a este artículo como base jurídica de un acto, cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar dicho acto». (
                     10
                  )
               Ahora bien, es bien sabido, por lo que aquí se refiere, que el Acta Única insertó un nuevo Título en el Tratado relativo a la investigación y al desarrollo (artículos 130 F a 130 Q) y que este Tribunal de Justicia, en la misma sentencia Erasmus, afirmó que, antes de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, las actividades de investigación podían basarse sólo en el artículo 235, dando así claramente a entender —como, además, resulta evidente— que, a partir de dicha fecha, tales actividades encuentran base segura en las disposiciones específicas que a ellas se refieren, las previstas ex profeso en el Título VI del Tratado.
               A la vista de estos factores, resulta francamente difícil comprender cuáles sean las razones que inducen a los recurrentes, incluso ante disposiciones específicas relativas a la investigación, a mantener que la Decisión impugnada necesita todavía, como base jurídica para las acciones de investigación, el artículo 235.
               Considero, por el contrario, que en el caso de que en la Decisión impugnada se advirtiera que existen elementos o acciones inherentes al ámbito de la investigación y del desarrollo tecnológico, dicha Decisión tendría que basarse en la correspondiente disposición del Título VI, además del artículo 128.
               He de añadir que una conclusión como ésta deja intactos los términos de la controversia que nos ocupa, en el sentido de que, incluso en ese caso, la misma no es meramente formal. El artículo 130 Q, disposición que supuestamente constituiría la base jurídica adecuada, establece, en efecto, reglas distintas —tanto en cuanto al sistema de votación, como a la intervención del Parlamento— de las previstas en el artículo 128. Por lo tanto, si se llegara a la conclusión de que la Decisión impugnada exige como base jurídica correcta los artículos 128 y 130 Q, dicha Decisión resultaría incursa en vicio sustancial de forma.
            
         
               7. 
            
            
               Y llegamos por fin a la calificación jurídica de la Decisión impugnada, examinando en primer lugar la finalidad y el contenido del acto controvertido. (
                     11
                  )
               En cuanto a su finalidad, resulta ésta claramente del artículo 1, que define Comett II como un programa de «cooperación intracomunitária entre la universidad y la empresa en materia de formación inicial y continua en el campo de las tecnologías particularmente avanzadas». Se trata, por tanto, de un programa de acción inequívocamente orientado a favorecer la formación profesional.
               Semejante conclusión se discute por los Gobiernos demandantes, que se remiten a algunas disposiciones contenidas en dicha Decisión, de las que, según las partes demandantes, resulta que ésta se orienta igualmente a promover actividades de investigación.
               En concreto, se invoca el artículo 3, con arreglo al cual, el programa de que se trata «contribuye, mediante las acciones de formación que apoya, a la utilización y a la explotación de los resultados, los métodos y los instrumentos de la tecnología desarrollados por la política comunitaria de investigación y desarrollo» y «favorece la innovación y la transferencia tecnológica, el desarrollo económico social equilibrado de la Comunidad» (véase, además, el decimotercer considerando).
               Ahora bien, no me parece que pueda mantenerse, como, por el contrario, pretende el Gobierno del Reino Unido, que un programa que tenga tales efectos contenga necesariamente actividad de investigación. Resulta, en efecto, evidente, en mi opinión, que, tal como está redactada, la disposición referida implica simplemente la utilización de los resultados de la investigación (ya desarrollada), investigación que constituye, pues, la premisa de la acción de formación prevista en el programa Comett II, y no su objetivo.
               
               Dicho de otra manera, un programa de formación profesional en el campo de las tecnologías avanzadas necesariamente comprende un desarrollo de los recursos humanos, un fortalecimiento de las bases científicas de la industria y un impulso a la innovación, y ello, por el hecho mismo de poner a disposición de la industria una mano de obra altamente cualificada, que, por lo tanto, esté en condiciones de aplicar y desarrollar los progresos alcanzados en materia tecnológica. Se trata, pues, de consecuencias lógicas y naturales que, ciertamente, evidencian la existencia de un vínculo entre un programa como el que nos ocupa y la política de investigación y desarrollo, pero que, en la misma medida, conducen seguramente a excluir que el programa en sí mismo tenga como objetivo promover la investigación y, por tanto, incidir en semejante objetivo, si no es en la medida inherente a un programa, como éste, de formación profesional en el campo de las tecnologías.
               No considero, además, que pueda considerarse decisiva la circunstancia de que, en virtud del apartado 10 del artículo 5, la Comisión esté obligada a procurar «que el programa Comett II sea coherente con las demás acciones comunitarias de investigación y desarrollo ya programadas». Una disposición como ésta no puede, en efecto, interpretarse en el sentido de que el propio programa Comett II resulte, con ello, calificado como un programa de investigación; hay que interpretarla, por el contrario, en el sentido de que es necesario garantizar la coherencia con los programas de investigación y, ello, no sólo evitando la duplicidad con aspectos de tales programas que, de alguna manera, afecten a la formación, sino también a fin de conseguir una coordinación óptima entre las dos políticas que, aun cuando distintas, son conexas.
               Tal interpretación se confirma, por otra parte, por el quinto considerando de la misma Decisión en el que, tras remitirse a las Decisiones por las que se aprueban los programas en materia de investigación y desarrollo, se afirma que la colaboración tecnológica e industrial establecida por dichos programas «debe ser apoyada mediante un esfuerzo paralelo en el campo de la formación profesional».
            
         
               8. 
            
            
               Una vez precisado todo lo que antecede en relación con la finalidad del acto que nos ocupa, es igualmente necesario detenerse en su contenido y, por consiguiente, en el tipo de acciones previstas por la Decisión impugnada, y descrita en el anexo de ésta.
               Alega el Gobierno del Reino Unido que las acciones previstas en el apartado 4 B, letra a), incisos ii) y iii), en particular, en la medida en que prevén la concesión de becas, se refieren con toda probabilidad a trabajo de investigación científica.
               En realidad, el Gobierno del Reino Unido parece atribuir a las becas de que se trata, que, en opinión del Consejo, tienen un carácter exclusivamente formativo, no tanto la función de incentivo para trabajos de investigación, como, más bien, la posibilidad de que puedan utilizarse para dicho fin y, lo que es lo mismo, de que se exceda lo expresamente previsto y se invada el ámbito de la investigación.
               Y, bien mirado, es éste el elemento que más destaca en las argumentaciones de los recurrentes: el programa Cometí II, según ellos, no incorpora en cuanto tal la política de investigación y desarrollo, pero podría hacerlo en potencia, dadas las naturales e inevitables interferencias que un programa de esta índole puede tener en la actividad de investigación y desarrollo.
               Considero que este planteamiento resultó ampliamente confirmado durante la vista, a lo largo de la cual los recurrentes insistieron ex pro/eso, especialmente el representante del Gobierno del Reino Unido y el del Gobierno francés, en la circunstancia de que Comett II no es un programa mixto (formación profesional más investigación), sino un programa de formación que puede tener ciertas implicaciones en el ámbito de la investigación.
            
         
               9. 
            
            
               Hecha esta precisión, estimo necesario en primer lugar determinar si un programa de acción comunitario que, como en el presente caso, esté incuestionablemente orientado a fomentar la formación profesional, puede fundarse exclusivamente sobre el artículo 128 aun cuando, siquiera sea en potencia, sea capaz de reflejarse —en cuanto a sus efectos se refiere— en la política de investigación y desarrollo.
               Mi respuesta es afirmativa; considero que la mera posibilidad de que las acciones previstas en el marco del programa Comett II puedan tener reflejo en el ámbito de la investigación no basta para justificar la conclusión de que el programa controvertido excede el ámbito de la política de formación profesional ni para impedir al Consejo aprobarlo en virtud únicamente del artículo 128.
               En mi opinión, no puede extraerse una conclusión como ésta a partir del hecho de que este Tribunal de Justicia adoptó una solución distinta en relación con el asunto Eras-mus y, ello, por el mero motivo de que, a diferencia de lo que mantienen las partes demandantes, no se puede transplantar sin más el razonamiento desarrollado por este Tribunal de Justicia en relación con el programa Erasmus al programa Comett II, habida cuenta de la diversidad de la finalidad y del contenido de los dos programas de que se trata.
               Subrayo al respecto, en primer lugar, que el programa Erasmus se circunscribe al mundo universitario. Se destina, pues, exclusivamente a los profesores y a los estudiantes universitarios y prevé como objetivo propio, junto a la movilidad de los estudiantes, la promoción de «una cooperación más estrecha entre las universidades».
               Precisamente en atención a estas características, este Tribunal de Justicia, en la sentencia Erasmus, tras recordar que el concepto de formación profesional incluye los estudios universitarios, con exclusión únicamente de los ciclos de estudios «dirigidos a personas deseosas de aumentar sus conocimientos generales más que de acceder a la vida profesional», (
                     12
                  ) precisó, no obstante, que la investigación científica constituye una labor característica de las Universidades. De hecho, una parte del personal universitario está consagrado exclusivamente a ella y, además, constituye un elemento esencial de la actividad de la mayoría de los profesores universitarios y de una parte de los estudiantes.
               Partiendo de estas premisas, y comprobada la falta de una salvedad expresa relativa a la investigación científica, llegó este Tribunal de Justicia de esta manera a la conclusión de que «al menos una parte de las actividades que se contemplan afectan a la vez a la investigación y a la formación profesional» (
                     13
                  ) y que, por tanto, era indispensable acudir al artículo 235 del Tratado para su adopción.
            
         
               10. 
            
            
               Una conclusión como la indicada no puede encontrar aplicación en relación con el programa Comett II. A diferencia del programa Erasmus, el programa Comett II se refiere en efecto, como hemos dicho, al desarrollo de las relaciones entre Universidades y Empresas en el ámbito de la formación profesional. De ello resulta que los docentes y los investigadores que son beneficiarios del programa lo hacen en su condición de instructores y no como «investigadores». Por otra parte, los intercambios transnacionales entre Universidades y Empresas, previstos en el apartado 4 B del Anexo, son altamente significativos del hecho de que el programa se limita, en lo que a sus efectos sobre la política de investigación y desarrollo se refiere, al aprovechamiento y a la divulgación de los resultados de la investigación científica, pero no incluye en sí mismo actividades de investigación.
               Ahora bien, aunque sea cierto que la letra c) del artículo 130 G del Tratado prevé la «difusión y explotación de las actividades en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios», es igualmente evidente, y así resulta del propio tenor literal del precepto, que dicha norma se refiere a los programas de investigación comunitarios y tiene como objetivo esencial el de garantizar a todas las empresas y trabajadores interesados el acceso a los resultados de la investigación financiada por la Comunidad.
               Y viceversa, un programa como Comett II se refiere, más bien, a la organización de la formación profesional en cuanto tal y, por tanto, no contiene de por sí, actividades es- pecíficas de investigación o de desarrollo que se incluyan en las competencias objeto del Título VI del Tratado.
               De hecho, como ya se dijo, la divulgación y la explotación de las actividades de investigación que resultan de la aplicación de Comett II constituyen únicamente la consecuencia natural, si no el complemento necesario, de cualquier acción de formación profesional en el campo de las tecnologías avanzadas.
            
         
               11. 
            
            
               De las consideraciones hasta aquí expuestas, resulta evidente que el Consejo se basó, con razón, únicamente en el artículo 128 para adoptar la Decisión impugnada.
               Por lo tanto, propongo en conclusión al Tribunal de Justicia que desestime los recursos y condene en costas, incluidas las de las partes coadyuvantes, a las partes demandantes.
            
         (
            *1
         )	Lengua original: italiano.
      (
            1
         )	DO 1989, L 13, p. 28.
      (
            2
         )	DO 1963, 63, p. 1338; EE 05/01, p. 30.
      (
            3
         )	Decisión 86/365/CEE dcl Consejo, de 24 de julio de 1986, por la que se aprueba el Programa de Cooperación entre la Universidad y la Empresa en materia de formación en el campo de las tecnologías (DO L 222, p. 17).
      (
            4
         )	Véase sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 12.
      (
            5
         )	Sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo (242/87, Rec. p. 1427); véase, además, sentencia de 30 de mayo de 1989, Reino Unido/Consejo (56/88, Rec. p. 1615).
      (
            6
         )	Decisión 87/327/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1987, por la que se aprueba un programa de acción comunitario en materia de movilidad de los estudiantes (DO L 166, p. 20).
      (
            7
         )	Decisión 89/657/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, por la que se establece un programa de acción destinado a fomentar la innovación en el sector de la formación profesional como resultado de los cambios tecnológicos en la Comunidad Económica Europea (DO L 393, p. 29).
      (
            8
         )	Decisión 90/267/CEE del Consejo, de 29 de mayo de 1990, por la que se crea un programa de acción para el desarrollo de la formación profesional continua en la Comunidad Europea (DO L 156, p. 1).
      (
            9
         )	Estimo, al respecto, que no carece de interés subrayar, sin pretender no obstante extraer conclusión alguna, que el Reino Unido y Francia formularon esta tesis sólo en la fase de réplica, y ello después de que este Tribunal de Justicia afirmase en la sentencia Erasmus que la Decisión impugnada afectaba no sólo al ámbito de la formación profesional, sino también al de la investigación científica y que, por consiguiente, el Consejo carecía de competencia para adoptarla [jasándose únicamente en el artículo 128 y, antes de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, debía basarse también en el artículo 235 del Tratado.
      (
            10
         )	Véase sentencia de 26 de marzo de 1987 (antes citada en la nota 4), apartado 13.
      (
            11
         )	Véase sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C-62/88, Rec. p. I-1527).
      (
            12
         )	Sentencia de 2 de febrero de 1988, Blaizot (24/86, Rec. p. 379), apartado 20.
      (
            13
         )	Sentencia Erasmus, antes citada, apartado 36.