CELEX: 62008CC0333
Language: it
Date: 2009-09-08
Title: Conclusioni dell'avvocato generale Mazák del 8 settembre 2009. # Commissione europea contro Repubblica francese. # Inadempimento di uno Stato - Libera circolazione delle merci - Artt. 28 CE e 30 CE - Restrizione quantitativa all’importazione - Misura di effetto equivalente - Regime di autorizzazione preventiva - Ausiliari di fabbricazione e prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati ausiliari siffatti provenienti da altri Stati membri dove essi sono legalmente fabbricati e/o commercializzati - Procedura che consente agli operatori economici di ottenere l’iscrizione di tali sostanze in una "lista positiva" - Clausola di riconoscimento reciproco - Quadro normativo nazionale che genera una situazione di incertezza giuridica per gli operatori economici. # Causa C-333/08.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      JÁN MAZÁK
      presentate l’8 settembre 2009 1(1)
      
      Causa C‑333/08
      Commissione delle Comunità europee
      contro
      Repubblica francese
      «Libera circolazione delle merci – Restrizioni quantitative all’importazione – Misure di effetto equivalente – Regime di autorizzazione preventiva per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari nella cui preparazione sono
         stati utilizzati tali coadiuvanti provenienti da altri Stati membri – Assenza di giustificazione e/o inosservanza del principio di proporzionalità»
      1.        Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti
         tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da
         altri Stati membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati, un regime di autorizzazione preventiva che
         non rispetta il principio di proporzionalità, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi
         dell’art. 28 CE.
      
      I –    Contesto normativo
      A –    Diritto comunitario
      2.        I coadiuvanti tecnologici non sono, di per sé, oggetto di un’armonizzazione orizzontale a livello comunitario. Il diritto
         comunitario armonizza soltanto talune categorie di coadiuvanti tecnologici (2) e l’impiego di coadiuvanti tecnologici nella fabbricazione di taluni prodotti alimentari (3).
      
      3.        La normativa nazionale dei coadiuvanti tecnologici fa parte della normativa alimentare e quindi deve soddisfare i requisiti
         del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2002, n. 178, che stabilisce i principi e i requisiti
         generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo
         della sicurezza alimentare (4). In esso, il principio dell’analisi dei rischi e il principio di precauzione sono annoverati tra i principi generali della
         normativa alimentare.
      
      B –    Normativa francese riguardante i coadiuvanti tecnologici
      4.        Il regime giuridico riguardante i coadiuvanti tecnologici è stato istituito con decreto 15 aprile 1912, recante regolamento
         amministrativo di attuazione della legge 1° agosto 1905 sulla repressione delle frodi nella vendita delle merci e delle sofisticazioni
         di prodotti alimentari, come modificato dal decreto 12 febbraio 1973, n. 138, e dal decreto 26 marzo 1999, n. 242 (in prosieguo:
         il «decreto del 1912»).
      
      5.        Il decreto del 1912 si fonda sul sistema dell’autorizzazione preventiva. Ciò significa che è vietato porre in vendita merci
         e prodotti destinati all’alimentazione umana qualora vi siano stati aggiunti prodotti chimici (5) o qualora siano stati impiegati prodotti chimici nella loro preparazione. Tale divieto non riguarda i prodotti chimici il
         cui impiego è stato dichiarato lecito dai decreti adottati in applicazione del decreto del 1912.
      
      6.        In applicazione del decreto del 1912 sono stati adottati vari decreti. Essi stabiliscono, in generale, la sostanza autorizzata
         nonché l’uso e il prodotto alimentare per i quali essa è autorizzata. Essi precisano i criteri di purezza ed altre caratteristiche
         che i coadiuvanti tecnologici devono rispettare e stabiliscono, oltre alle condizioni di impiego del coadiuvante interessato
         nel processo di fabbricazione, i tenori residui massimi dei coadiuvanti tecnologici impiegati nel prodotto alimentare finito.
         Solo quattro di tali decreti contengono una clausola di reciproco riconoscimento.
      
      7.        Il decreto del 1912 è stato abrogato dal decreto 31 luglio 2001, n. 725, relativo ai coadiuvanti tecnologici che possono essere
         impiegati nella fabbricazione di prodotti destinati all’alimentazione umana (in prosieguo: il «decreto del 2001»), che è entrato
         in vigore, tuttavia, soltanto il 2 dicembre 2006.
      
      8.        L’art. 1 del decreto del 2001 definisce i «coadiuvanti tecnologici» e stabilisce l’ambito di applicazione sostanziale del
         detto decreto. Secondo tale definizione, per coadiuvanti tecnologici si intende:
      
      «ogni sostanza non consumabile come ingrediente alimentare in sé e volontariamente impiegata nella trasformazione delle materie
         prime, dei prodotti alimentari o dei loro ingredienti, per soddisfare un determinato obiettivo tecnologico durante il trattamento
         o la trasformazione, e che può causare la presenza involontaria di residui tecnicamente inevitabili di tale sostanza o di
         suoi derivati nel prodotto finito, a condizione che tali residui non presentino alcun rischio sanitario e non abbiano un effetto
         tecnologico sul prodotto finito».
      
      9.        Il decreto del 2001 si fonda, come il decreto del 1912, sul sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici.
         Emerge dall’art. 2 del decreto del 2001 che i ministri responsabili del consumo, dell’agricoltura, della salute e dell’industria
         adottano un decreto che stabilisce, in primo luogo, l’elenco dei coadiuvanti tecnologici il cui impiego è autorizzato e, all’occorrenza,
         le condizioni del loro impiego nonché i limiti massimi di residui ammissibili; in secondo luogo, i criteri di identità e di
         purezza che devono soddisfare e, in terzo luogo, le norme riguardanti le sostanze utilizzate come prodotti ausiliari o di
         diluizione.
      
      10.      L’art. 3 del decreto del 2001 riguarda la possibilità di modifica del decreto previsto al suo art. 2. Esso ha il seguente
         tenore:
      
      «Le domande volte a modificare o a completare le disposizioni del decreto previsto all’articolo 2 possono essere presentate
         da ogni persona fisica o giuridica. Esse sono rivolte alla direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione
         delle frodi, corredate dal fascicolo necessario alla loro istruzione, al fine di trasmetterle all’Agence française de sécurité
         sanitaire des aliments [Agenzia francese per la sicurezza sanitaria degli alimenti].
      
      Un decreto dei ministri responsabili del consumo, dell’agricoltura, della salute e dell’industria fissa le regole relative
         alla costituzione dei fascicoli.
      
      Quando il fascicolo è completo, la direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione delle frodi ne conferma
         l’avvenuto ricevimento e ne cura la trasmissione all’Agence française de sécurité sanitaire des aliments. L’agenzia dispone
         di un termine di quattro mesi decorrenti dalla ricezione della domanda per emanare un parere.
      
      La Direzione generale per la concorrenza, il consumo e la repressione delle frodi notifica al richiedente il parere su tale
         domanda e la decisione motivata del Ministro adottata in seguito a tale parere. Tale notifica avviene entro il mese successivo
         all’adozione del parere».
      
      11.      L’art. 6 del decreto del 2001 prevede il divieto di detenere o di esporre a scopo di vendita, di porre in vendita, di vendere
         o di distribuire gratuitamente coadiuvanti tecnologici che non soddisfino alle disposizioni dell’art. 2 del decreto del 2001
         nonché prodotti destinati all’alimentazione umana per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici non
         conformi alle disposizioni dell’art. 2 del decreto del 2001.
      
      12.      Tuttavia, l’art. 6 del decreto del 2001 prevede una clausola di reciproco riconoscimento del seguente tenore:
      
      «Tuttavia, tali disposizioni non ostacolano il principio della libera circolazione:
      a)      delle merci di cui al n. 1 del presente articolo provenienti da altri Stati membri della Comunità europea, o da altre parti
         contraenti dell’Accordo sullo Spazio economico europeo, qualora tali Stati abbiano attuato un sistema di valutazione dei rischi
         derivanti dall’impiego di coadiuvanti tecnologici, che permetta di garantire un livello di sicurezza equivalente a quello
         garantito dal presente decreto;
      
      b)      dei coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri della Comunità europea, o da altre parti contraenti dell’Accordo
         sullo Spazio economico europeo, che presentano criteri di purezza diversi da quelli fissati dal decreto di cui all’art. 2,
         qualora tali criteri siano stati fissati da uno di tali Stati, ovvero siano stati oggetto di un parere favorevole di un’autorità
         competente in uno di tali paesi, pubblicato ufficialmente».
      
      13.      In conformità al suo art. 7, il decreto del 2001 è entrato in vigore soltanto a decorrere dalla data di pubblicazione del
         decreto previsto al suo art. 2. Dato che tale decreto, vale a dire il decreto relativo all’impiego di coadiuvanti tecnologici
         nella fabbricazione di taluni prodotti alimentari (in prosieguo: il «decreto del 2006»), è stato adottato il 19 ottobre 2006
         e pubblicato nel Journal officiel de la République française del 2 dicembre seguente, il decreto del 2001 è entrato in vigore il 2 dicembre 2006.
      
      II – Fase precontenziosa e conclusioni delle parti
      14.      Ritenendo che la Repubblica francese fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE, avendo istituito
         un regime di autorizzazione preventiva per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono
         stati impiegati coadiuvanti tecnologici, provenienti da altri Stati membri dove gli stessi sono stati legalmente fabbricati
         e/o commercializzati e, in subordine, avendo omesso di istituire una procedura per ottenere l’autorizzazione all’impiego dei
         coadiuvanti tecnologici sufficientemente chiara, facilmente accessibile, trasparente e conforme ai requisiti di certezza del
         diritto, la Commissione inviava, il 18 ottobre 2005, una lettera di diffida alla Repubblica francese (6) in conformità dell’art. 226 CE.
      
      15.      Non soddisfatta dalle osservazioni formulate dalla Repubblica francese nella risposta del 16 febbraio 2006 (7), la Commissione le inviava un parere motivato in data 4 luglio 2006, nel quale invitava le autorità francesi ad adottare
         i provvedimenti necessari entro il termine di due mesi.
      
      16.      Nonostante gli argomenti esposti dalle autorità francesi nella loro risposta dell’8 settembre 2006al parere motivato, la Commissione
         ha proposto il presente ricorso, nel quale chiede alla Corte di constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti tecnologici
         e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati
         membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati, un regime di autorizzazione preventiva che non rispetta
         il principio di proporzionalità, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE
         e di condannare la Repubblica francese alle spese.
      
      17.      In base agli argomenti presentati nel suo controricorso e nella sua controreplica, la Repubblica francese chiede che la Corte
         voglia respingere il ricorso e condannare la Commissione alle spese.
      
      III – Analisi
      A –    Sistema di autorizzazione preventiva quale misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative
      18.      Nel caso di specie, non si contesta il fatto che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici, previsto
         sia dal decreto del 1912 che dal decreto del 2001, costituisca di per sé una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative.
      
      19.      La Corte ha già avuto occasione di esaminare il sistema di autorizzazione preventiva istituito con il decreto del 1912 rispetto
         a vitamine e minerali. Nella sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (8), la Corte decideva che la normativa, la quale prescrive che la commercializzazione di prodotti alimentari arricchiti con
         vitamine e minerali sia subordinata alla previa iscrizione di tali sostanze nutritive in un «elenco positivo», rendeva la
         commercializzazione di detti prodotti più difficile e più costosa e, di conseguenza, costituiva una misura di effetto equivalente
         a restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 30 del Trattato.
      
      20.      Nella sentenza 19 giugno 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (9), la Corte confermava e generalizzava tale giurisprudenza dichiarando che una normativa che subordini la commercializzazione
         di talune merci alla previa iscrizione di queste in un «elenco positivo» rendeva la loro commercializzazione più difficile
         e più costosa e, di conseguenza, ostacolava gli scambi tra gli Stati membri.
      
      21.      Tale giurisprudenza mi sembra trasponibile al caso di specie. Sia il decreto del 1912 che il decreto del 2001 si basano sul
         sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici il quale, subordinando la commercializzazione dei coadiuvanti
         tecnologici e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici alla previa iscrizione
         di questi in un «elenco positivo», rende più difficile e più costosa la commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici e
         dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici, provenienti da altri Stati membri
         dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati e, di conseguenza, ostacola gli scambi tra gli Stati membri.
      
      22.      Ritengo che una tale constatazione sarebbe esclusa se il sistema di autorizzazione preventiva contenesse una clausola di reciproco
         riconoscimento tale da eliminare gli effetti negativi di tale sistema, riguardo alla commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici
         e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati
         membri dove sono stati legalmente fabbricati e/o commercializzati. Ciò non avviene tuttavia nel caso di specie.
      
      23.      Riguardo al decreto del 1912, una clausola di reciproco riconoscimento era contenuta soltanto in quattro dei decreti adottati
         in applicazione dello stesso. Per quanto concerne il decreto del 2001, esso contiene, effettivamente, una clausola di reciproco
         riconoscimento. Tuttavia, come risulta dal suo tenore, essa si limita a garantire la libera circolazione dei coadiuvanti tecnologici
         e dei prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti soltanto da Stati
         che garantiscano un livello di sicurezza equivalente a quello garantito dalla normativa francese.
      
      B –    Giustificazione del sistema di autorizzazione preventiva
      24.      Nonostante il sistema di autorizzazione preventiva costituisca una misura di effetto equivalente, una costante giurisprudenza
         afferma che una normativa nazionale che ostacola la libera circolazione delle merci non è necessariamente contraria al diritto
         comunitario se può essere giustificata per soddisfare una delle ragioni d’interesse generale elencate nell’art. 30 CE o da
         una delle esigenze imperative (10).
      
      25.      Dato che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici trova giustificazione, secondo il governo francese,
         nell’esigenza di tutela della salute, la quale è espressamente contemplata all’art. 30 CE, occorre esaminare se siano soddisfatte
         le condizioni che consentono una deroga alla norma generale dell’art. 28 CE.
      
      26.      A tale riguardo, la Commissione è del parere che il sistema generale di previa autorizzazione all’impiego di coadiuvanti tecnologici
         non può giustificarsi con l’obiettivo della tutela della salute, in quanto è sproporzionato rispetto agli eventuali rischi
         che i coadiuvanti tecnologici possono implicare per la salute umana. Essa non esclude, in principio, che talune categorie
         di coadiuvanti tecnologici possano essere subordinati ad autorizzazione preventiva, a condizione tuttavia che un tale regime
         sia mirato e giustificato in modo preciso su un fondamento scientifico per ogni categoria di coadiuvanti tecnologici interessata.
      
      27.      A propria difesa, il governo francese fa valere che i coadiuvanti tecnologici possono presentare rischi potenziali per la
         salute, legati alla presenza dei residui dei coadiuvanti tecnologici medesimi e/o di prodotti neoformati nei prodotti finiti.
         A sostegno di quanto affermato, esso fa riferimento, in primo luogo, ad una nota dell’Agence française de sécurité sanitaire
         des aliments (in prosieguo: l’«AFSSA») del 13 agosto 2008, nella quale essa ha riassunto il suo bilancio di otto anni di valutazione
         di domande di autorizzazione all’impiego di coadiuvanti tecnologici nell’industria agro-alimentare e, in secondo luogo, allo
         studio dell’AFSSA dell’aprile 2007 sull’impatto delle procedure di fabbricazione dei prodotti alimentari nella creazione dei
         prodotti neoformati.
      
      28.      Il governo francese sottolinea che quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata di rischi per la salute
         delle persone, si possono adottare, in forza del principio di precauzione, misure di tutela senza dover attendere che siano
         esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi. Ne deduce che, per giustificare il suo sistema di autorizzazione
         preventiva alla luce degli imperativi di salute pubblica, il governo non deve dimostrare precisamente e scientificamente l’esistenza
         del rischio presentato dai coadiuvanti tecnologici. Per contro, deve dimostrare il rischio che la loro utilizzazione può presentare.
      
      29.      A tale riguardo, la Commissione non contesta che il sistema di autorizzazione preventiva sia idoneo a tutelare la salute.
         La questione da chiarire è se sia necessaria una tale tutela della salute o, in altri termini, se i coadiuvanti tecnologici
         nel loro complesso presentino un rischio per la salute tale da rendere necessario tutelarla con un regime di autorizzazione
         preventiva.
      
      30.      Prima di esaminare se è stato dimostrato il rischio per la salute causato dai coadiuvanti tecnologici, desidero sottolineare
         che è necessaria una distinzione tra l’esame della proporzionalità del sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti
         tecnologici, come nella fattispecie, e l’esame della proporzionalità delle decisioni concrete che vietano la commercializzazione
         di merci adottate in applicazione di tale sistema, come ad esempio, nella causa che ha dato luogo alla sentenza 5 febbraio
         2004, Commissione/Francia (11). Infatti, la valutazione della prova dell’esistenza del rischio per la salute deve essere diversa in tali due casi.
      
      31.      Occorre altresì rilevare che la richiesta della Commissione non riguarda decisioni adottate in forza del sistema di autorizzazione
         preventiva aventi ad oggetto il divieto della commercializzazione di un prodotto concreto. Al contrario, essa riguarda unicamente
         il sistema di autorizzazione preventiva di per se stesso.
      
      32.      Emerge dalla giurisprudenza della Corte che, in mancanza di armonizzazione e laddove sussistano incertezze allo stato attuale
         della ricerca scientifica, spetta agli Stati membri decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela
         della salute e della vita delle persone ed in merito al requisito di una previa autorizzazione all’immissione in commercio
         di prodotti alimentari, tenendo conto anche delle esigenze della libera circolazione delle merci nell’ambito della Comunità (12).
      
      33.      Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte che spetta alle autorità nazionali che invocano l’art. 30 CE dimostrare in
         ciascun caso di specie, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica
         internazionale, che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi considerati da tale articolo
         e, segnatamente, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute pubblica (13).
      
      34.      Potrebbe sembrare che esista una discordanza tra i principi giurisprudenziali sopra richiamati. Mentre, da una parte, per
         l’esame di un’autorizzazione preventiva all’immissione in commercio di prodotti alimentari, è sufficiente dimostrare le incertezze
         che sussistono allo stato attuale della ricerca scientifica, dall’altra, è necessario dimostrare in ciascun caso di specie,
         alla luce dei risultati della ricerca scientifica internazionale, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi
         presenta un rischio reale per la salute pubblica.
      
      35.      In tale contesto occorre distinguere tra il sistema di autorizzazione preventiva e le decisioni concrete che vietano la commercializzazione
         di merci adottate in applicazione di tale sistema. A mio parere, nel caso di un sistema di autorizzazione preventiva, è sufficiente
         dimostrare le incertezze che sussistono allo stato attuale della ricerca scientifica, mentre, nel caso delle decisioni concrete
         che vietano la commercializzazione di merci, occorre dimostrare in ciascun caso di specie, alla luce dei risultati della ricerca
         scientifica internazionale, che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute
         pubblica.
      
      36.      Ritengo pertanto che il governo francese abbia assolto l’onere della prova richiesto. La nota dell’AFSSA del 13 agosto 2008
         e lo studio dell’AFSSA dell’aprile 2007 costituiscono prove sufficienti. Esse dimostrano che, allo stato attuale della ricerca
         scientifica, non è certo che i coadiuvanti tecnologici siano inoffensivi per la salute.
      
      37.      Riguardo all’argomento della Commissione secondo il quale soltanto talune categorie di coadiuvanti tecnologici possono essere
         subordinate all’autorizzazione preventiva, sempre che il ricorso ad un tale regime sia mirato e giustificato in modo preciso
         su un fondamento scientifico per ogni categoria di coadiuvanti tecnologici interessata, condivido il parere del governo francese
         secondo il quale, data la continua evoluzione dei procedimenti di fabbricazione, è difficile dare un giudizio preventivo su
         sostanze che possono essere impiegate come coadiuvanti tecnologici ed identificare in anticipo le categorie di coadiuvanti
         tecnologici che sarebbero inoffensivi.
      
      38.      In conclusione, ritengo che il sistema di autorizzazione preventiva dei coadiuvanti tecnologici sia giustificato da motivi
         di tutela della salute.
      
      C –    Procedimento che consente di modificare l’elenco positivo dei coadiuvanti tecnologici autorizzati
      39.      A parere della Commissione, il sistema di autorizzazione preventiva all’impiego dei coadiuvanti tecnologici non soddisfa i
         requisiti fissati dalla giurisprudenza della Corte in materia, ai sensi dei quali un procedimento che consente agli operatori
         economici di ottenere l’iscrizione dei coadiuvanti tecnologici nell’elenco nazionale dei coadiuvanti tecnologici autorizzati
         dev’essere facilmente accessibile, deve potersi concludere entro termini ragionevoli e, in caso di esito negativo, il divieto
         deve poter formare oggetto di ricorso esperibile in via giurisdizionale.
      
      40.      A tale riguardo, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, una normativa che subordini la commercializzazione
         di talune merci alla loro previa iscrizione in un «elenco positivo» è conforme al diritto comunitario solo se sono soddisfatte
         varie condizioni (14). Una di tali condizioni prevede che detta normativa debba implicare un procedimento inteso a consentire agli operatori economici
         di ottenere l’iscrizione delle merci nell’elenco positivo nazionale delle merci autorizzate. Questo procedimento dev’essere
         facilmente accessibile, il che presuppone che sia espressamente previsto in un atto di portata generale, deve potersi concludere
         entro termini ragionevoli e, se sfocia in un diniego dell’iscrizione, che deve essere motivato, questo dev’essere impugnabile
         con ricorso esperibile in via giurisdizionale (15).
      
      41.      A mio parere, le condizioni sopra menzionate rientrano tra i criteri che consentono di valutare la proporzionalità della normativa
         nazionale interessata.
      
      42.      Come ho già indicato al paragrafo 19 delle presenti conclusioni, la Corte ha già avuto occasione di esaminare il sistema di
         autorizzazione preventiva istituito dal decreto del 1912. Nella sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (16), la Corte ha deciso che, riguardo al decreto del 1912, il procedimento che consentiva agli operatori economici di ottenere
         l’iscrizione delle merci in un elenco positivo nazionale delle merci autorizzate non soddisfaceva le condizioni ricordate
         al paragrafo 35 delle presenti conclusioni.
      
      43.      Riguardo al sistema di autorizzazione preventiva istituito con il decreto del 2001, la Commissione evidenzia il fatto che,
         nonostante esso preveda un procedimento che consente di modificare o di completare l’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati,
         il procedimento in esame non soddisfa, per varie ragioni, i requisiti posti dalla giurisprudenza della Corte in materia.
      
      44.      In primo luogo, la Commissione afferma che le domande di iscrizione di nuove sostanze nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici
         autorizzati sono trattate in modo eguale, senza tener conto del fatto che si tratti di una sostanza domestica non ancora autorizzata
         o di una sostanza legalmente fabbricata e/o commercializzata come coadiuvante tecnologico in un altro Stato membro. Tale elemento
         non è stato contestato dal governo francese. Tuttavia, esso ha dedotto che la circostanza che una sostanza sia stata commercializzata
         in un altro Stato membro non può dispensarlo da un esame da parte dell’AFSSA e da parte delle autorità francesi competenti.
      
      45.      Non ritengo che il trattamento preferenziale di nuove sostanze legalmente fabbricate e/o commercializzate come coadiuvanti
         tecnologici in un altro Stato membro nell’ambito del procedimento di autorizzazione compaia tra i requisiti da rispettare
         per garantire la conformità al diritto comunitario di una normativa secondo la quale la commercializzazione di talune merci
         è subordinata ad una previa autorizzazione. Una soluzione contraria contrasterebbe con il significato stesso del sistema di
         autorizzazione preventiva.
      
      46.      In secondo luogo (17), la Commissione fa notare che in contrasto con il requisito di accessibilità del procedimento di autorizzazione, non è ancora
         stato adottato il decreto ministeriale che precisa la composizione dei fascicoli della domanda di iscrizione. Il governo francese
         replica che il 2 luglio 2003 l’AFSSA ha pubblicato sul suo sito Internet il documento intitolato «Linee direttrici per la
         costituzione di un fascicolo relativo all’impiego di un coadiuvante tecnologico nell’alimentazione umana», che costituisce
         un aiuto per la presentazione dei fascicoli da allegare alla domanda di autorizzazione.
      
      47.      Condivido pienamente l’analisi secondo la quale la possibilità di aver accesso alle informazioni sulla composizione dei fascicoli
         da allegare alla domanda di iscrizione incide sull’accessibilità al procedimento di autorizzazione. Oltretutto, i termini
         previsti dal decreto del 2001 per decidere sulla domanda di iscrizione di una sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici
         autorizzati cominciano a decorrere dal giorno in cui il fascicolo della domanda è completo.
      
      48.      Senza che sia necessario analizzare il contenuto delle «Linee direttrici per la costituzione di un fascicolo relativo all’impiego
         di un coadiuvante tecnologico nell’alimentazione umana», condivido il parere della Commissione secondo il quale il detto documento
         non può, in alcun caso, sostituirsi al decreto ministeriale previsto all’art. 3 del decreto del 2001 che deve fissare le norme
         relative alla composizione dei fascicoli da allegare alla domanda.
      
      49.      Infatti, la persona che sollecita l’iscrizione di una sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati non è in
         rapporto con l’AFSSA, autrice delle «Linee direttrici per la costituzione di un fascicolo relativo all’impiego di un coadiuvante
         tecnologico nell’alimentazione umana». Secondo l’art. 3 del decreto del 2001, il richiedente propone la sua domanda presso
         la direzione generale della concorrenza, del consumo e della repressione delle frodi che statuisce in via definitiva su tale
         domanda. Dal punto di vista del richiedente, l’AFSSA costituisce soltanto un organo consultivo. Per tale motivo, il documento
         dell’AFSSA non ha, e non potrebbe avere, carattere vincolante nei confronti delle persone che chiedono l’iscrizione di una
         sostanza nell’elenco dei coadiuvanti tecnologici autorizzati.
      
      50.      In terzo luogo, la Commissione ritiene che la durata del procedimento, che è di almeno cinque mesi, dovrebbe essere notevolmente
         ridotta riguardo alle sostanze provenienti da altri Stati membri in cui le stesse sono già autorizzate come coadiuvanti tecnologici.
         In ogni caso, la durata dell’esame del fascicolo da parte dell’amministrazione sarebbe ingiustificata. Secondo il governo
         francese, la durata del procedimento di circa cinque mesi, di cui quattro sono riservati alla valutazione dell’AFSSA, non
         sembra eccessiva.
      
      51.      Penso che il requisito della riduzione della durata del procedimento di autorizzazione nel caso di nuove sostanze legalmente
         fabbricate e/o commercializzate come coadiuvanti tecnologici in un altro Stato membro sia, al pari del requisito del trattamento
         preferenziale di tali sostanze, infondato.
      
      52.      Occorre tuttavia esaminare se la durata del procedimento di autorizzazione possa considerarsi come un «termine ragionevole»
         ai sensi della giurisprudenza della Corte (18).
      
      53.      Secondo l’art. 3 del decreto del 2001, il procedimento di autorizzazione potrebbe concludersi nel migliore dei casi nel termine
         di cinque mesi. Tuttavia, il tenore di tale articolo e soprattutto il modo di calcolo del termine non escludono la possibilità
         di superarlo.
      
      54.      Per di più, il termine decorre dal giorno in cui il fascicolo della domanda di autorizzazione è completo. Data l’incertezza
         relativa alla composizione del fascicolo, il momento di decorrenza del termine risulta incerto.
      
      55.      In quarto luogo, la Commissione evidenzia che nel decreto del 2001 non sono previste le procedure di ricorso in caso di decisione
         di diniego dell’iscrizione. Il governo francese non contesta tale circostanza, ma sostiene che la decisione di diniego dell’autorizzazione
         può essere oggetto di impugnazione anche se il decreto del 2001 non precisa le procedure di ricorso avverso una tale decisione.
         Inoltre, nel diritto francese esiste un obbligo generale d’informazione dei cittadini riguardo alle procedure di ricorso esperibili,
         nonché sulle loro condizioni di esercizio.
      
      56.      Su tale punto, concordo con la tesi del governo francese secondo la quale il requisito di una possibilità di ricorso avverso
         la decisione di diniego dell’iscrizione non significa che le procedure di ricorso avverso una tale decisione avrebbero dovuto
         essere previste dal decreto del 2001. Il governo francese ha dimostrato l’esistenza di una normativa generale, vale a dire
         il codice di giustizia amministrativa, che garantisce, in modo generale, la possibilità di proporre un ricorso avverso ogni
         decisione amministrativa.
      
      57.      In conclusione ritengo dunque che, non avendo previsto una procedura facilmente accessibile che consente agli operatori economici
         di ottenere l’iscrizione dei coadiuvanti tecnologici nell’elenco positivo nazionale delle merci autorizzate che possa concludersi
         entro termini ragionevoli, il decreto del 2001, il quale subordina la commercializzazione dei coadiuvanti tecnologici a previa
         autorizzazione, non sia conforme al diritto comunitario.
      
      58.      Considerato che sia il decreto del 1912, sia il decreto del 2001 non sono dotati, a mio parere, di una procedura che rispetti
         il principio di proporzionalità, ha scarsa importanza determinare il decreto applicabile alla data pertinente, vale a dire
         alla fine del termine fissato nel parere motivato. Tuttavia, ritengo che un avviso delle autorità francesi alle imprese del
         settore alimentare, pubblicato nel Journal officiel de la République française il 19 gennaio 2002, indicante che, a decorrere dalla sua pubblicazione, non vi sarebbero stati più ostacoli all’applicazione
         delle disposizioni del decreto del 2001 relative al deposito dei fascicoli e al principio della libera circolazione, non possa
         avere carattere vincolante nei confronti di terzi. In caso contrario, ciò sarebbe in contrasto con il principio della certezza
         del diritto che fa parte del principio dello Stato di diritto.
      
      D –    Sistema di autorizzazione preventiva e clausola di reciproco riconoscimento
      59.      Nel presente ricorso è stata sollevata la questione se il diritto comunitario obblighi ad includere nella normativa nazionale
         clausole di reciproco riconoscimento.
      
      60.      Nella sentenza 10 febbraio 2009, Commissione/Italia (19), la Corte ha nuovamente precisato in modo chiaro che l’art. 28 CE rifletteva l’obbligo di rispettare i principi di non discriminazione
         e di mutuo riconoscimento dei prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri e di assicurare, altresì,
         ai prodotti comunitari libero accesso ai mercati nazionali. Ne consegue che una clausola di reciproco riconoscimento costituisce
         uno dei modi per soddisfare l’obbligo derivante dall’art. 28 CE.
      
      61.      Tuttavia, l’art. 30 CE autorizza talune deroghe all’obbligo derivante dall’art. 28 CE. Questo significa che la normativa nazionale
         che costituisce una misura di effetto equivalente non deve contenere una clausola di reciproco riconoscimento se tale ostacolo
         può essere giustificato da uno dei motivi d’interesse generale elencati all’art. 30 CE. Se la normativa di cui trattasi contenesse
         una clausola di reciproco riconoscimento, essa non costituirebbe una misura di effetto equivalente.
      
      62.      Se confrontiamo la sentenza 22 ottobre 1998, Commissione/Francia (20) con la sentenza 5 febbraio 2004, Commissione/Francia (21), potrebbero sorgere taluni dubbi. In entrambi i casi, la Commissione contesta alla Repubblica francese di non aver previsto
         nella sua normativa, che ostacola la libera circolazione delle merci, una clausola di reciproco riconoscimento. Se, nel primo
         caso, la Corte ha accertato un inadempimento, nel secondo caso ha respinto tale censura vertente sull’inadempimento. Tuttavia,
         tali cause si distinguono in quanto nel secondo caso la Repubblica francese ha dimostrato che la normativa che ostacolava
         la libera circolazione delle merci era giustificata dalla tutela della salute, mentre nel primo caso, non è stata formulata
         alcuna considerazione riguardante detta tutela.
      
      IV – Sulle spese
      63.      Ai sensi dell’art. 69, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne
         è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, ritengo che la Repubblica francese, rimasta soccombente,
         debba essere condannata alle spese.
      
      V –    Conclusione
      64.      Alla luce degli elementi che precedono, suggerisco alla Corte di:
      
      –        constatare che, avendo previsto, per i coadiuvanti tecnologici e per i prodotti alimentari per la cui preparazione sono stati
         impiegati coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri dove sono legalmente fabbricati e/o commercializzati,
         un regime di autorizzazione preventiva non corredato di una procedura che consenta agli operatori economici di ottenere l’iscrizione
         dei coadiuvanti tecnologici provenienti da altri Stati membri, in cui sono legalmente fabbricati e/o commercializzati, nell’elenco
         positivo nazionale dei coadiuvanti tecnologici autorizzati, nel rispetto del principio di proporzionalità, la Repubblica francese
         è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE.
      
      –        condannare la Repubblica francese alle spese.
      1 –	Lingua originale: il francese.
      
      2 –	A titolo di esempio, i solventi da estrazione che sono armonizzati dalla direttiva del Consiglio 13 giugno 1988, 88/344/CE,
         per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri riguardanti i solventi da estrazione impiegati nella preparazione
         dei prodotti alimentari e dei loro ingredienti (GU L 157, pag. 28). 
      
      3 –	A titolo di esempio, i vini che sono oggetto del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1493, relativo all’organizzazione
         comune del mercato vitivinicolo (GU L 179, pag. 1).
      
      4 –	GU L 31, pag. 1.
      
      5 –	I termini «prodotti chimici» impiegati nel decreto del 1912 comprendono i termini «coadiuvanti tecnologici» che non erano
         ancora conosciuti nel 1912.
      
      6 –	Si tratta di una diffida complementare che annullava e sostituiva la diffida del 3 luglio 1996 e il parere motivato del
         27 marzo 1998.
      
      7 –	In conformità della domanda delle autorità francesi, la Commissione ha accettato di prorogare il termine di risposta alla
         lettera di diffida.
      
      8 –	Causa C‑24/00, Racc. pag. I‑1277, punto 23.
      
      9 –	Causa C‑219/07, Racc. pag. I‑4475, punto 23.
      
      10 –	V. sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral (Racc. pag. 649, punto 8); 19 giugno 2003, causa C‑420/01, Commissione/Italia
         (Racc. pag. I‑6445, punto 29), 5 febbraio 2004, causa C‑270/02, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑1559, punto 21), 24 novembre
         2005, causa C‑366/04, Schwarz (Racc. pag. I‑10139, punto 30).
      
      11 –	Cit. alla nota 8, punti 49‑75.
      
      12 –	V. sentenza 5 marzo 2009, causa C‑88/07, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑1353, punto 86 e giurisprudenza ivi citata).
      
      13 –	V. sentenza 5 marzo 2009, Commissione/Spagna (cit. alla nota 12, punto 89 e giurisprudenza ivi citata).
      
      14 –	V. sentenze 16 luglio 1992, causa C‑344/90, Commissione/Francia, (Racc. pag. I‑4719, punti 8‑10 e giurisprudenza ivi citata);
         5 febbraio 2004, Commissione/Francia (cit. alla nota 8, punto 25), nonché 19 giugno 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers
         en Liefhebbers e Andibel (cit. alla nota 9, punti 33‑36).
      
      15 –	V. sentenza 19 giugno 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (cit. alla nota 9, punto 35 e giurisprudenza
         ivi citata).
      
      16 –	Cit. alla nota 8, punti 36‑42.
      
      17 –	Per una migliore comprensione, ho modificato l’ordine degli argomenti della Commissione.
      
      18 –	V. giurisprudenza cit. alla nota 15.
      
      19 –	Causa C‑110/05, Racc. pag. I‑519, punto 34 e giurisprudenza ivi citata.
      
      20 –	Causa C‑184/96, Racc. pag. I‑6197.
      
      21 –	Citata alla nota 8.