CELEX: 62005TJ0432
Language: it
Date: 2010-05-12 00:00:00
Title: Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 12 maggio 2010.#EMC Development AB contro Commissione europea.#Concorrenza – Intese – Mercato europeo del cemento – Decisione recante rigetto di una denuncia – Norma armonizzata per il cemento – Natura cogente – Linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale.#Causa T-432/05.

Causa T‑432/05
      EMC Development AB
      contro
      Commissione europea
      «Concorrenza — Intese — Mercato europeo del cemento — Decisione recante rigetto di una denuncia — Norma armonizzata per il cemento — Natura cogente — Linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale»
      Massime della sentenza
      1.      Procedura — Deduzione di motivi nuovi in corso di causa — Presupposti
      (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 48, n. 2)
      2.      Concorrenza — Procedimento amministrativo — Esame delle denunce
      (Regolamenti del Consiglio n. 17 e n. 1/2003; regolamenti della Commissione nn. 2842/98 e 773/2004)
      3.      Ricorso di annullamento — Decisione della Commissione che necessita di una valutazione economica complessa — Sindacato giurisdizionale
            — Limiti
      (Artt. 81 CE e 230 CE)
      4.      Concorrenza — Intese — Valutazione della compatibilità con il mercato comune — Rispetto degli orientamenti adottati dalla
            Commissione
      (Art. 81 CE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34; comunicazione della Commissione 2001/C 3/02, punti 162
            e 163)
      1.      Ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, è irricevibile una censura presentata per la prima
         volta in fase di replica, sebbene essa non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né
         costituisca l’ampliamento di un motivo esposto nell’atto di ricorso.
      
      (v. punti 51, 83, 96, 99-100, 103, 128)
      2.      I regolamenti nn. 17, 2842/98, 1/2003 e 773/2004 non contengono disposizioni espresse in ordine al seguito da dare, sotto
         il profilo del merito, ad una denuncia e agli eventuali obblighi di inchiesta della Commissione per quanto riguarda la relativa
         istruzione. La Commissione non ha l’obbligo di avviare procedimenti diretti ad accertare eventuali violazioni del diritto
         comunitario e, tra i diritti conferiti ai denuncianti dai detti regolamenti, non figura quello di ottenere una decisione definitiva
         circa la sussistenza o meno dell’asserita violazione. 
      
      Se la Commissione non è obbligata a pronunciarsi sull’esistenza o meno di un’infrazione, essa non può essere costretta a condurre
         un’istruttoria, in quanto quest’ultima non potrebbe avere altro scopo se non quello di reperire gli elementi probatori relativi
         all’esistenza o meno di un’infrazione che essa non è tenuta ad accertare.
      
      Nondimeno, anche se la Commissione non è tenuta a procedere ad un’istruttoria, è però tenuta ad esaminare attentamente gli
         elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione da parte del denunciante, al fine di accertare se tali elementi
         rivelino un comportamento atto a falsare il gioco della concorrenza nell’ambito del mercato comune e a pregiudicare il commercio
         fra gli Stati membri. 
      
      Peraltro, dato che la Commissione è unicamente tenuta ad esaminare gli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua
         attenzione dal denunciante, non compete a tale istituzione dimostrare di aver adottato provvedimenti istruttori.
      
      (v. punti 57-59)
      3.      Nel contesto di un ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione che respinge una denuncia per violazione
         delle regole comunitarie sulla concorrenza, occorre che il Tribunale verifichi se la decisione impugnata contenga un esame
         adeguato degli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla valutazione della Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo.
         A tal riguardo, il controllo giurisdizionale degli atti della Commissione che implicano valutazioni economiche complesse,
         come avviene in materia di allegazioni di violazione dell’art. 81 CE, si limita alla verifica dell’osservanza delle norme
         di procedura e di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errori manifesti di valutazione
         e di sviamento di potere.
      
      (v. punto 60)
      4.      La Commissione può imporsi orientamenti per l’esercizio dei suoi poteri di valutazione mediante atti quali le linee direttrici,
         nella misura in cui tali atti contengono norme indicative sull’orientamento da seguire da parte della detta istituzione e
         non derogano a norme del Trattato. 
      
      Le linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale sono pertanto intese ad esporre
         i principi che disciplinano la valutazione da parte della Commissione, ai sensi dell’art. 81 CE, dei detti accordi e, in particolare,
         degli accordi di normazione. Ai sensi dei punti 162 e 163 di tali linee direttrici, gli standard adottati da enti di normalizzazione
         riconosciuti ai sensi della direttiva 98/34, che prevedono una procedura di informazione nel settore delle norme e dei regolamenti
         tecnici e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, secondo una procedura non discriminatoria, aperta
         e trasparente, di cui non viene imposto il rispetto, non restringono, in linea di principio, la concorrenza e non rientrano
         nella sfera di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
      
      Quando un denunciante non fornisce elementi idonei a mettere in discussione i criteri esposti ai punti 162 e 163 di dette
         linee direttrici, la Commissione può, a ragione, esaminare la denuncia alla luce di tali disposizioni al fine di verificare
         se il procedimento di adozione di una norma sia non discriminatorio, aperto e trasparente e se la norma sia cogente.
      
      Quando il giudice comunitario viene adito con un ricorso di annullamento contro la decisione che respinge una siffatta denuncia
         depositata ai sensi del regolamento n. 17, il controllo giurisdizionale di tale decisione deve necessariamente essere circoscritto
         alle norme di concorrenza quali risultano dagli artt. 81 CE e 82 CE, e non può conseguentemente estendersi al rispetto delle
         altre disposizioni del Trattato. 
      
      (v. punti 61-63, 65-66, 137)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
      12 maggio 2010 (*)
      
      «Concorrenza – Intese – Mercato europeo del cemento – Decisione recante rigetto di una denuncia – Norma armonizzata per il cemento – Natura cogente – Linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale»
      Nella causa T‑432/05,
      EMC Development AB, con sede in Luleå (Svezia), rappresentata dagli avv.ti M. Elvinger e W.‑N. Schelp,
      
      ricorrente,
      contro
      Commissione europea, rappresentata inizialmente dai sigg. É. Gippini Fournier e B. Doherty, successivamente dai sigg. Gippini Fournier e J. Bourke,
         in qualità di agenti,
      
      convenuta,
      avente ad oggetto il ricorso diretto all’annullamento della decisione della Commissione 28 settembre 2005, SG‑Greffe (2005) D/205249,
         recante rigetto della denuncia presentata dalla ricorrente contro i produttori europei di cemento Portland, l’Associazione
         europea del cemento (Cembureau) e il Comitato europeo per la standardizzazione (CEN), relativamente al mercato europeo del
         cemento,
      
      IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
      composto dai sigg. M. Vilaras, presidente, M. Prek e V.M. Ciucă (relatore), giudici,
      cancelliere: sig.ra C. Kantza, amministratore
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 maggio 2009,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
       Contesto normativo
      A –  La direttiva 89/106/CEE
      1        La direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/106/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari
         e amministrative degli Stati Membri concernenti i prodotti da costruzione (GU 1989, L 40, pag. 12), come modificata dalla
         direttiva del Consiglio 22 luglio 1993, 93/68/CEE (GU L 220, pag. 1), è finalizzata, in particolare, ad eliminare gli ostacoli
         alla libera circolazione dei prodotti da costruzione. Ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 89/106, s’intende per «[prodotto]
         da costruzione» ai fini della detta direttiva «qualsiasi prodotto fabbricato al fine di essere permanentemente incorporato
         in opere di costruzione, le quali comprendono gli edifici e le opere di ingegneria civile». Ai sensi degli artt. 2, n. l,
         e 3, n. l, della direttiva 89/106, gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per far sì che i prodotti da costruzione
         possano essere immessi sul marcato solo se idonei all’impiego previsto, se hanno cioè caratteristiche tali che le opere in
         cui devono essere inglobati, montati, applicati o installati possano, se adeguatamente progettate e costruite, soddisfare
         i requisiti essenziali di cui all’allegato I della detta direttiva, se e nella misura in cui tali opere siano soggette a regolamentazioni
         che prevedano tali requisiti.
      
      2        La direttiva 89/106 prevede lo sviluppo di specificazioni tecniche il cui rispetto, ai sensi del suo art. 4, n. 2, comporta
         una presunzione di conformità a tali requisiti essenziali. Ai sensi degli artt. 4, n. 1, e 9, n. 3, della detta direttiva,
         tali specificazioni possono essere o norme armonizzate, adottate segnatamente dal Comitato europeo per la standardizzazione
         (CEN), o i benestare tecnici europei, rilasciati da un organismo competente per il benestare designato da uno Stato membro.
      
      3        Ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva 89/106, la marcatura «CE» indica che prodotti da costruzione sono conformi, tra
         l’altro, alle norme nazionali in cui sono state trasposte le norme armonizzate, i cui estremi sono stati pubblicati nella
         Gazzetta ufficiale dell’Unione europea o che sono conformi ad un benestare tecnico europeo. Ai sensi degli artt. 4, n. 2, e 6, n. 1, della direttiva 89/106, gli
         Stati membri autorizzano l’immissione sul mercato, o l’utilizzazione nel proprio territorio, di prodotti conformi alla detta
         direttiva e recanti tale marcatura «CE».
      
      4        Ai sensi dell’art. 7 della direttiva 89/106, le norme armonizzate sono adottate dagli organismi europei di normalizzazione
         in base a mandati loro conferiti dalla Commissione delle Comunità europee e previo parere emesso da parte del comitato permanente
         per la costruzione di cui all’art. 19 della detta direttiva. Le norme così stabilite devono essere espresse nella misura del
         possibile in termini di requisiti di prestazione dei prodotti tenendo conto dei documenti interpretativi. Quando le norme
         sono state elaborate dagli organismi europei di normalizzazione, la Commissione ne pubblica gli estratti nella Gazzetta ufficiale.
      
      5        Ai sensi dell’art. 8, n. 2, della direttiva 89/106, il benestare tecnico europeo può essere accordato, in particolare, da
         una parte, ai prodotti per cui non esiste né una norma armonizzata, né una norma nazionale riconosciuta, né un mandato per
         una norma armonizzata e per cui la Commissione non ritiene possibile o ancora possibile elaborare una norma e, dall’altra,
         ai prodotti che si discostano notevolmente dalle norme armonizzate o dalle norme nazionali riconosciute.
      
      B –  Le linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale
      6        Il Titolo 6 delle linee direttrici della Commissione sull’applicabilità dell’articolo 81 [CE] agli accordi di cooperazione
         orizzontale (GU 2001, C 3, pag. 2) (in prosieguo: le «linee direttrici»), che riguarda gli accordi di normazione tecnica,
         prevede quanto segue:
      
      «6.1. Definizione
      159. Il principale obiettivo degli accordi di normazione tecnica (o di standardizzazione o normalizzazione) è definire requisiti
         tecnici o qualitativi di prodotti e processi o metodi di produzione attuali o futuri (47). Gli accordi di normazione possono riguardare svariati elementi come la standardizzazione delle diverse categorie o delle
         diverse dimensioni di un particolare prodotto o delle specifiche tecniche in mercati in cui la compatibilità o l’interfunzionalità
         con altri prodotti è essenziale. Possono rientrare nel concetto di norma anche le condizioni per ottenere un determinato marchio
         di qualità o l’omologazione da parte di un ente di regolamentazione».
      
      7        La nota a piè di pagina n. 47, concernente il punto 159 delle linee direttrici, ha il seguente tenore:
      
      «La normalizzazione può assumere diverse forme che vanno dall’adozione, da parte di organismi di standardizzazione europei
         o nazionali riconosciuti, di standard basati su un consenso nazionale, alla costituzione di consorzi e altri organismi, fino
         agli accordi stipulati tra singole imprese. Benché la legislazione comunitaria definisca gli standard (o norme) in modo restrittivo,
         ai fini delle presenti linee direttrici vengono considerati standard tutti gli accordi definiti in questo paragrafo».
      
      8        Quanto all’applicazione delle norme sulla concorrenza, le linee direttrici affermano in particolare quanto segue:
      
      «6.3. Valutazione in base all’articolo 81, paragrafo 1 [CE]
      162. Gli accordi di normazione tecnica (…) possono essere stipulati tra imprese private o in modo indipendente sotto il controllo
         di enti pubblici o enti responsabili del funzionamento di servizi di interesse economico generale, quali gli organismi di
         normazione riconosciuti dalla direttiva [del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/34/CE, che prevede una
         procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 204, pag. 37)] (…). La partecipazione
         di tali organismi è soggetta agli obblighi degli Stati membri relativi al mantenimento di un regime di concorrenza privo di
         distorsioni nella Comunità.
      
      6.3.1. Natura dell’accordo
      6.3.1.1. Accordi che non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 81, paragrafo 1[, CE]
      163. Quando la partecipazione all’elaborazione di norme non è sottoposta a restrizioni ed è trasparente gli accordi di normazione
         tecnica, secondo la definizione di cui sopra, che non rendono obbligatorio il rispetto delle norme stesse o che fanno parte
         di un accordo più ampio volto a garantire la compatibilità dei prodotti, non restringono la concorrenza. Ciò vale per gli
         standard adottati da enti di normalizzazione riconosciuti che si basano su procedure non discriminatorie, aperte e trasparenti».
      
       Fatti
      A –  Attori sul mercato del cemento
      9        La ricorrente, la EMC Development AB, è una società attiva nella sperimentazione continuata, nello sviluppo e nello sfruttamento
         commerciale di un metodo di produzione di un cemento energeticamente modificato. La sua sede si trova a Luleå (Svezia).
      
      10      L’Associazione europea del cemento (Cembureau) ha sede a Bruxelles (Belgio). Alla data di adozione della decisione impugnata,
         essa rappresentava 25 associazioni nazionali del settore del cemento e dei cementifici in Europa. Il suo scopo è di promuovere
         gli interessi dei suoi membri tramite una rappresentanza attiva del settore europeo del cemento a livello europeo e internazionale.
      
      11      Il CEN è un’organizzazione indipendente i cui membri, alla data di adozione della decisione impugnata, erano organismi nazionali
         di normalizzazione di 28 Stati europei. La Commissione europea non ne è membro, ma opera nel suo ambito in veste di consulente,
         segnatamente in seno al consiglio tecnico. Il CEN, che promuove l’armonizzazione tecnica volontaria in Europa, è un organismo
         europeo di normalizzazione riconosciuto ai sensi della direttiva 98/34.
      
      B –  Norma europea sul cemento EN 197-1
      12      La norma EN 197-1 (in prosieguo: la «norma») è stata adottata nell’aprile 2000 dai 19 organismi di normalizzazione nazionali
         a quel tempo membri del CEN. Essa è stata creata da un comitato tecnico del CEN, il CEN/TC 51 «Cemento e calci da costruzione»
         (in prosieguo: il «CEN/TC 51»), in forza del mandato M/114, conferito dalla Commissione e dall’Associazione europea di libero
         scambio (EFTA) ai sensi della direttiva 89/106. Tale mandato definiva l’ambito di applicazione della norma, riportava l’elenco
         dei prodotti da prendere in considerazione e affermava che la norma sarebbe stata espressa, nei limiti del possibile, in termini
         di requisiti di prestazione dei prodotti, tenuto conto dei documenti interpretativi. 
      
      13      La norma definisce ciascuno dei 27 prodotti di cemento comune, vale a dire i cementi comuni descritti come tradizionali e
         testati dai vari organismi nazionali di normalizzazione membri del CEN. Tali prodotti sono poi raggruppati in cinque tipi
         principali di cementi (da CEM I a CEM V), in funzione delle proporzioni in cui le principali componenti devono essere combinate
         per ottenere questi differenti prodotti in una gamma di sei «classi di forza». Ciascun tipo principale di cemento è composto
         di una certa percentuale di «clinker» di cemento Portland combinato con diversi valori di costituenti. Tale definizione indica
         i requisiti che le componenti devono rispettare e requisiti meccanici, fisici, chimici e di durata dei 27 prodotti di cemento
         comune e delle «classi di forza».
      
      14      I cementi conformi alla norma possono ottenere la marcatura «CE». 
      
      C –  Prodotti
      15      Secondo la ricorrente e il Cembureau, il «vero» cemento Portland corrisponde ai prodotti di cemento del tipo principale CEM I,
         quale definito dalla norma. I cementi miscelati corrispondono ai cementi appartenenti agli altri quattro tipi principali,
         da CEM II a CEM V.
      
      16      Il cemento prodotto dalla ricorrente è un cemento energicamente modificato, la cui tecnologia è stata sviluppata in Svezia,
         all’inizio degli anni ’90. Tale cemento viene prodotto tramite una macinazione/attivazione altamente intensiva di cemento
         Portland con vari materiali come soda, cenere da forno o sabbia di quarzo fine.
      
      D –  Procedimento amministrativo
      17      Nell’ottobre 2001, la ricorrente contattava le direzioni generali (DG) «Concorrenza», «Imprese» e «Ambiente» della Commissione
         al fine di esprimere loro le sue perplessità rispetto alla norma e al settore del cemento europeo in generale. La ricorrente
         incontrava inoltre alcuni rappresentanti della DG «Concorrenza».
      
      18      Il 3 gennaio 2002, la ricorrente inviava una lettera al membro della Commissione incaricato della concorrenza, per insistere
         affinché la Commissione agisse.
      
      19      Il 12 e il 19 febbraio 2002, la DG «Imprese» e la DG «Mercato interno» informavano la ricorrente che la norma non costituiva
         una barriera normativa all’ingresso nel mercato del cemento e che essa era conforme alla direttiva 89/106.
      
      20      Con lettera del 14 marzo 2002, la ricorrente denunciava una violazione degli artt. 81 CE e 82 CE da parte dei produttori europei
         di cemento Portland, del Cembureau e del CEN.
      
      21      Le lettere del 3 gennaio e del 14 marzo 2002 venivano registrate dalla Commissione in data 15 marzo 2002 come denuncia formale,
         ai sensi dell’art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento di applicazione degli
         artt. 81 [CE] e 82 [CE] (GU 1962, 13, pag. 204).
      
      22      Il CEN e il Cembureau presentavano, rispettivamente il 4 e il 6 settembre 2002, le loro osservazioni in merito alla versione
         non riservata della denuncia della ricorrente. Il 10 marzo 2003, la ricorrente trasmetteva alla DG «Concorrenza» i suoi commenti
         alle osservazioni del Cembureau e del CEN.
      
      23      Il 29 gennaio 2004, la Commissione inviava una lettera alla ricorrente, ai sensi dell’art. 6 del regolamento (CE) della Commissione
         22 dicembre 1998, n. 2842, relativo alle audizioni in taluni procedimenti a norma dell’articolo [81 CE] e dell’articolo [82 CE]
         (GU L 354, pag. 18), informandola della sua intenzione di respingere la sua denuncia e la invitava a presentare le sue osservazioni.
         La ricorrente vi provvedeva con lettera del 22 marzo 2004.
      
      24      L’11 giugno 2004, la ricorrente inviava alla Commissione un sunto del suo verbale della riunione, tenutasi l’8 giugno 2004,
         tra essa e i rappresentanti della DG «Concorrenza». La ricorrente vi formulava dei commenti aggiuntivi, specificando che gli
         stessi non pregiudicavano la sua posizione futura su tutti gli argomenti che avrebbero potuto essere dedotti. Con una lettera
         del 24 luglio 2004, la DG «Concorrenza» le rispondeva che, ai sensi delle norme procedurali che disciplinano l’esame delle
         denuncie, non era possibile proseguire in uno «scambio infinito di domande e risposte».
      
      25      Con lettera del 2 marzo 2005, la DG «Imprese» informava la ricorrente della sua intenzione di modificare il mandato M/114
         al fine di aggiungere una «sottofamiglia» tra i cementi comuni e di consentire lo sviluppo di nuove specificazioni tecniche.
         Con lettera del 1° giugno 2005, detta DG comunicava alla ricorrente la sua rinuncia a tale progetto, stante che la maggioranza
         degli Stati membri era contraria alla citata modifica.
      
      26      Con lettera del 1° luglio 2005, la ricorrente chiedeva al membro della Commissione responsabile per la concorrenza di esaminare
         con cura i requisiti della direttiva 89/106 in relazione al cemento da essa prodotto.
      
      27      Con decisione 28 settembre 2005, SG-Greffe (2005) D/205249 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione respingeva
         formalmente la denuncia della ricorrente.
      
      E –  Censure della ricorrente
      28      Nella sua denuncia, la ricorrente affermava che i produttori europei di cemento Portland avevano adottato una serie di comportamenti
         configuranti gravi violazioni degli artt. 81 CE e 82 CE. In primo luogo, detti produttori avrebbero costituito un cartello
         al fine di creare barriere all’ingresso nel mercato europeo del cemento, la più importante delle quali era la norma, che essi
         avrebbero adottato tramite il Cembureau ed il CEN. Detti produttori avrebbero anche ripartito geograficamente il mercato europeo
         del cemento. In secondo luogo, la ricorrente sosteneva che tali comportamenti dei produttori europei di cemento Portland,
         che, collettivamente, dominavano il mercato del cemento, violavano del pari l’art. 82 CE. Per rafforzare la loro posizione
         dominante, tali produttori avrebbero realizzato un’integrazione verticale tramite l’acquisizione di un controllo su una quota
         dal 30% fino al 70% dei produttori di calcestruzzo e di aggregati all’interno dell’Unione. I produttori di cemento Portland
         si sarebbero avvalsi della loro posizione dominante sui produttori di calcestruzzo per impedire a questi ultimi di acquistare
         cemento energeticamente modificato, sotto la minaccia di interrompere le forniture. 
      
       Decisione impugnata
      29      La decisione impugnata descrive, in particolare, il CEN e il suo sistema di adozione delle norme, la direttiva 89/106, la
         norma, i vari cementi, tra cui il cemento Portland e il cemento energeticamente modificato, e, infine, le censure della ricorrente
         relative ad una violazione degli artt. 81 CE e 82 CE. La Commissione precisa, poi, ai punti 73‑123, le ragioni per cui a suo
         avviso non esistono motivi sufficienti per dare seguito favorevole alla denuncia.
      
      30      In primo luogo, quanto all’asserita violazione dell’art. 81 CE, la Commissione prende le mosse dalla definizione del mercato
         del prodotto e del mercato geografico pertinenti (punti 76‑78). Il mercato del prodotto è definito come quello del cemento
         grigio e il mercato geografico coma una serie di mercati, incentrati su varie fabbriche, che si sovrappongono e coprono l’intera
         Europa. La Commissione esamina la norma alla luce delle linee direttrici, in particolare dei punti 162 e 163, per concludere
         che essa non ha effetti restrittivi sulla concorrenza ai sensi dell’art. 81, n. 1, CE (punto 112). La Commissione precisa
         che non è necessario determinare, nell’ambito di una denuncia relativa all’applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE, se la norma
         si esprima in termini normativi o si basi sulla prestazione (punto 107). Tuttavia, essa aggiunge che i servizi competenti
         della Commissione, vale a dire la DG «Imprese», ritengono che la norma sia redatta in termini «sufficientemente basati sulla
         prestazione» (punti 108‑111). Infine, la Commissione esamina e respinge gli altri argomenti invocati in merito ad un’intesa
         e ad una ripartizione geografica dei mercati, in quanto la ricorrente non ha menzionato alcun fatto per corroborare le sue
         affermazioni (punti 113‑117).
      
      31      In secondo luogo, quanto all’asserita violazione dell’art. 82 CE, la Commissione dichiara che non è possibile ritenere che
         i produttori europei di cemento Portland abbiano una posizione dominante collettiva sul mercato del cemento e che, pertanto,
         l’art. 82 CE non è applicabile (punti 118‑123).
      
      32      Ai sensi del titolo D della decisione impugnata, «non essendoci, per le ragioni esposte in precedenza, motivi sufficienti
         per dare seguito al[la] denuncia, la Commissione [la] respinge».
      
       Procedimento e conclusioni delle parti
      33      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 dicembre 2005, la ricorrente ha proposto il presente
         ricorso.
      
      34      Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Quinta Sezione,
         alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
      
      35      Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Le parti hanno svolto
         le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti loro posti dal Tribunale all’udienza del 6 maggio 2009. A tale udienza,
         la ricorrente ha chiesto il versamento al fascicolo di un documento del 1° marzo 2005. La Commissione vi si è opposta, obiettando
         che detto documento, recante una data precedente a quella della decisione impugnata, era disponibile prima della data in cui
         è stato proposto il presente ricorso. Il Tribunale ha respinto, per tale motivo, il versamento del detto documento al fascicolo.
      
      36      La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
      
      –        annullare la decisione impugnata;
      –        condannare la Commissione alle spese.
      37      La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
      
      –        respingere il ricorso;
      –        condannare la ricorrente alle spese.
       In diritto
      A –  Sulla ricevibilità
      1.     Argomenti delle parti
      38      In primo luogo, la Commissione mette in dubbio che il ricorso sia sufficientemente chiaro e che sia conforme all’art. 44 del
         regolamento di procedura del Tribunale. La ricorrente si dilungherebbe, infatti, nell’esprimere il suo disaccordo con le constatazioni
         di fatto effettuate nella decisione impugnata prima di concludere «improvvisamente» che la Commissione ha violato l’art. 81 CE
         e il regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di
         cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2003, L 1, pag. 1), senza spiegare il nesso tra il carattere asseritamente erroneo
         di tali constatazioni e la violazione dedotta. La Commissione precisa che la sua difesa si basa sull’ipotesi che la ricorrente
         deduca un errore di valutazione. Inoltre, la Commissione sottolinea certe difficoltà ad identificare gli argomenti giuridici
         invocati nella replica e afferma di lasciare al Tribunale il compito di decidere se essi presentino il grado di chiarezza
         prescritto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura.
      
      39      In secondo luogo, la Commissione lamenta che la ricorrente, nella sua replica, ripete gli argomenti esposti nella sua denuncia
         tramite un mero rinvio alla detta denuncia, annessa in allegato. 
      
      40      Inoltre, la Commissione contesta il rinvio operato dalla ricorrente alla corrispondenza annessa all’allegato 8 dell’atto di
         ricorso, al fine di sostenere che l’adozione della norma è stata influenzata da una stretta cooperazione tra il Cembureau
         e il presidente del CEN/TC 51. Tale rinvio sarebbe irricevibile ai sensi dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di
         procedura, in quanto la ricorrente non precisa né i passaggi né la lettera recanti tale prova.
      
      41      In terzo luogo, la censura della ricorrente, presentata in fase di replica, secondo la quale la norma viola la direttiva 98/34,
         sarebbe irricevibile ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
      
      42      La ricorrente non ha presentato argomenti particolari a tal riguardo, né nella replica, né all’udienza.
      
      2.     Giudizio del Tribunale
      43      In via preliminare, occorre rammentare che, ai sensi dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, l’atto introduttivo
         del ricorso deve contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara
         e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente
         senza altre informazioni a supporto. Ciò significa che l’atto di ricorso deve chiarire il motivo sul quale il ricorso stesso
         si basa, di modo che la semplice enunciazione astratta dei motivi non risponde alle prescrizioni del regolamento di procedura
         (sentenza del Tribunale 12 gennaio 1995, causa T‑102/92, Viho/Commissione, Racc. pag. II‑17, punto 68). Requisiti analoghi
         vanno rispettati quando viene formulata una censura a sostegno di un motivo (sentenza 14 maggio 1998, causa T‑352/94, Mo och
         Domsjö/Commissione, Racc. pag. II‑1989, punto 333).
      
      44      Nel caso di specie, l’atto di ricorso indica, con sufficiente chiarezza, che il ricorso in esame è finalizzato all’annullamento
         della decisione impugnata, con la quale la Commissione ha respinto la denuncia presentata dalla ricorrente contro i produttori
         di cemento Portland, il Cembureau e il CEN, relativamente al mercato europeo del cemento e a presunte infrazioni agli artt. 81 CE
         e 82 CE. Dalle memorie della ricorrente risulta altresì che essa deduce, a tal fine, che la Commissione è incorsa in manifesti
         errori di valutazione nell’esaminare la denuncia, con riferimento all’applicabilità dell’art. 81, n. 1, CE alla norma. A tal
         riguardo, la ricorrente afferma che la Commissione ha errato nel concludere, in primo luogo, che il procedimento di adozione
         della norma non sia stato controllato dai produttori di cementi tradizionali e che tale procedimento sia stato non discriminatorio,
         aperto e trasparente, in secondo luogo, che la norma non sia de facto cogente e, in terzo luogo, che la norma non dovesse
         essere esaminata in relazione alla direttiva 89/106, mentre la Commissione avrebbe dovuto riscontrare che la norma non soddisfaceva
         i requisiti della detta direttiva.
      
      45      Si deve ritenere che le imperfezioni formali identificate dalla Commissione (v. supra, al punto 38) non possano bastare a
         comportare l’irricevibilità del ricorso, dal momento che l’argomentazione sviluppata nell’atto di ricorso a sostegno delle
         censure relative all’esistenza di manifesti errori di valutazione da parte della Commissione nell’esame della denuncia con
         riferimento all’applicabilità dell’art. 81, n. 1, CE alla norma è sufficientemente chiara da consentire al Tribunale di esercitare
         il suo controllo giurisdizionale sulla legittimità della decisione controversa e alla Commissione di svolgere proficuamente
         la sua difesa (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 16 ottobre 1996, causa T‑378/94, Knijff/Corte dei conti, Racc. PI
         pagg. I‑A‑479 e II‑1341, punti 18 e 19).
      
      46      Per contro, l’atto di ricorso non contiene nessun altro motivo o censura che soddisfi le prescrizioni del regolamento di procedura.
      
      47      In primo luogo, sebbene l’atto di ricorso faccia riferimento ad una censura relativa alla violazione degli artt. 28 CE e 29 CE,
         occorre constatare che non è stato presentato alcun argomento a suo sostegno e che, pertanto, essa dev’essere dichiarata irricevibile
         in quanto non conforme alle prescrizioni dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura (v. punto 43 supra).
      
      48      In secondo luogo, conformemente alla giurisprudenza, pur se il contenuto del ricorso può essere suffragato e completato, su
         punti specifici, mediante rinvii ad estratti della documentazione annessa, un rinvio complessivo ad altri documenti, anche
         allegati all’atto di ricorso, non può supplire alla mancanza degli elementi essenziali dell’argomentazione in diritto che
         devono figurare nell’atto di ricorso. Inoltre, non spetta al Tribunale ricercare e individuare, negli allegati, i motivi e
         gli argomenti sui quali, a suo parere, il ricorso potrebbe essere basato, atteso che gli allegati assolvono una funzione meramente
         probatoria e strumentale (v. sentenza del Tribunale 14 dicembre 2005, causa T‑209/01, Honeywell/Commissione, Racc. pag. II‑5527,
         punto 57, e giurisprudenza ivi citata).
      
      49      Nel caso di specie, la ricorrente rinvia globalmente, nel suo atto di ricorso, ai punti 49‑67 della decisione impugnata, riproducendo
         talune censure dedotte nella sua denuncia, senza precisare i punti specifici del suo atto di ricorso che essa desidera integrare
         tramite tale rinvio. Va constatato che le censure della ricorrente menzionate ai punti 64‑67 della decisione impugnata, che
         riguardano un cartello e una ripartizione dei mercati, non vengono riprese nelle memorie della ricorrente. Orbene, conformemente
         alla giurisprudenza citata al precedente punto 48, censure siffatte sono irricevibili in quanto il rinvio effettuato nell’atto
         di ricorso non è ricollegabile a censure o argomenti sviluppati in quest’ultimo.
      50      Inoltre, per dimostrare che il procedimento di adozione della norma era discriminatorio, non aperto né trasparente, la ricorrente
         rinvia alla sua lettera del 22 marzo 2004 in risposta alle conclusioni preliminari della Commissione nonché ai documenti ad
         esse annessi, prodotti all’allegato 8 dell’atto di ricorso. Tuttavia, tale rinvio fa riferimento al documento allegato solo
         in modo generico e non consente quindi al Tribunale d’identificare le censure o gli argomenti ai quali la ricorrente intende
         far riferimento. Tali censure o argomenti sono pertanto irricevibili sulla scorta della giurisprudenza citata al precedente
         punto 48.
      
      51      In terzo luogo, quanto alla censura basata sulla non conformità della norma alla direttiva 98/34, presentata per la prima
         volta in fase di replica sebbene non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né costituisca
         l’ampliamento di un motivo esposto nell’atto di ricorso, occorre respingerla in quanto irricevibile ai sensi dell’art. 48,
         n. 2, del regolamento di procedura.
      
      52      Dalle considerazioni che precedono risulta che dinanzi al Tribunale sono state validamente dedotte solo le censure descritte
         al precedente punto 44, relative agli asseriti manifesti errori di valutazione in cui la Commissione sarebbe incorsa nell’esaminare
         la denuncia, con riferimento all’applicabilità dell’art. 81, n. 1, CE alla norma.
      
      53      Si deve conseguentemente dichiarare il ricorso ricevibile in tali limiti.
      
      B –  Nel merito
      1.     Osservazioni preliminari sulla portata degli obblighi che incombono sulla Commissione nell’esaminare una denuncia per violazione
            dell’art. 81 CE
      54      In via preliminare, nelle loro memorie le parti spiegano gli obblighi che incombono sulla Commissione nell’esaminare una denuncia
         per violazione dell’art. 81 CE. Esse analizzano, inoltre, l’onere della prova ed il grado di prova prescritti in tale contesto.
         Infine, esse dibattono sulla portata del controllo del Tribunale nel caso di ricorso avverso una decisione recante rigetto
         di una denuncia nonché sull’onere della prova e il grado di prova prescritti alle parti in tale contesto.
      
      55      Il Tribunale osserva che, nella decisione impugnata, al termine di un’analisi che riguarda, in particolare, l’applicabilità
         dell’art. 81, n. 1, CE, la Commissione conclude che, alla luce degli elementi dedotti dalla ricorrente nel corso del procedimento
         amministrativo, in particolare in risposta alla lettera del 29 gennaio 2004 che l’informava dell’intenzione della Commissione
         di respingere la denuncia, «non essendoci (…) motivi sufficienti per dare seguito al[la] denuncia, [essa] [la] respinge».
         In tale contesto occorre ricordare quali siano i diritti del denunciante e gli obblighi della Commissione in caso di rigetto
         di una denuncia con cui viene dedotta l’esistenza di una violazione dell’art. 81 CE.
      
      56      Il denunciante vanta il diritto ad essere informato e a presentare le proprie osservazioni riguardo alla motivazione del rigetto
         della sua denuncia cui la Commissione intende procedere, prima che una decisione in tale senso sia adottata da tale istituzione.
         Infatti, i regolamenti n. 17 e n. 2842/98, sostituiti a decorrere dal 1° maggio 2004 rispettivamente dal regolamento n. 1/2003
         e dal regolamento (CE) della Commissione 7 aprile 2004, n. 773, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma
         degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), conferiscono diritti procedurali alle persone che hanno presentato alla
         Commissione una denuncia sulla base dell’art. 3 del regolamento n. 17 (divenuto art. 7 del regolamento n. 1/2003). Nel novero
         di questi diritti figurano quelli previsti dall’art. 6 del regolamento n. 2842/98 (divenuto art. 7 del regolamento n. 773/2004),
         ai sensi del quale la Commissione, qualora ritenga che gli elementi che ha raccolto non giustifichino un esito favorevole
         della denuncia, indica i motivi del rigetto al denunciante e gli assegna un termine per presentare eventuali osservazioni
         scritte (v., con riferimento al regolamento n. 2842/98, sentenza del Tribunale 27 settembre 2006, causa T‑204/03, Haladjian
         Frères/Commissione, Racc. pag. II‑3779, punto 26).
      
      57      Tuttavia, né i regolamenti n. 17 e n. 2842/98 né i regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004 contengono disposizioni espresse in
         ordine al seguito da dare, sotto il profilo del merito, ad una denuncia e agli eventuali obblighi di inchiesta della Commissione
         per quanto riguarda la relativa istruzione. Al riguardo, va osservato che la Commissione non ha l’obbligo di avviare procedimenti
         diretti ad accertare eventuali violazioni del diritto comunitario e che, tra i diritti conferiti ai denuncianti dai detti
         regolamenti, non figura quello di ottenere una decisione definitiva circa la sussistenza o meno dell’asserita violazione (v.,
         con riferimento ai regolamenti n. 17 e n. 2842/98, sentenza Haladjian Frères/Commissione, punto 56 supra, punto 27, e giurisprudenza
         ivi citata).
      
      58      È sulla scorta di tali principi che la giurisprudenza ha riconosciuto che, se la Commissione non è obbligata a pronunciarsi
         sull’esistenza o meno di un’infrazione, essa non può essere costretta a condurre un’istruttoria, in quanto quest’ultima non
         potrebbe avere altro scopo se non quello di reperire gli elementi probatori relativi all’esistenza o meno di un’infrazione
         che essa non è tenuta ad accertare (v., con riferimento ai regolamenti n. 17 e n. 2842/98, sentenza Haladjian Frères/Commissione,
         punto 56 supra, punto 28, e giurisprudenza vivi citata).
      
      59      Nondimeno, anche se la Commissione non è tenuta a procedere ad un’istruttoria, è però tenuta ad esaminare attentamente gli
         elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione da parte del denunciante, al fine di accertare se tali elementi
         non rivelino un comportamento atto a falsare il gioco della concorrenza nell’ambito del mercato comune e a pregiudicare il
         commercio fra gli Stati membri (v., con riferimento al regolamento n. 17, sentenze del Tribunale 18 settembre 1992, causa T‑24/90,
         Automec/Commissione, Racc. pag. II‑2223, punto 79, e giurisprudenza ivi citata, e 16 dicembre 1999, causa T‑198/98, Micro
         Leader/Commissione, Racc. pag. II‑3989, punto 27). Peraltro, dato che la Commissione è unicamente tenuta ad esaminare gli
         elementi di fatto e di diritto sottoposti alla sua attenzione dal denunciante, non compete a tale istituzione dimostrare di
         aver adottato provvedimenti istruttori, contrariamente alle affermazioni della ricorrente.
      
      60      Occorre che il Tribunale verifichi alla luce del complesso di tali considerazioni se la decisione impugnata contenga un esame
         adeguato degli elementi di fatto e di diritto sottoposti alla valutazione della Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo.
         A tal riguardo, va rammentato che il controllo giurisdizionale degli atti della Commissione che implicano valutazioni economiche
         complesse, come avviene in materia di allegazioni di violazione dell’art. 81 CE, si limita alla verifica dell’osservanza delle
         norme di procedura e di motivazione, nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errori manifesti di
         valutazione e di sviamento di potere (sentenze Automec/Commissione, punto 59 supra, punto 80, e Micro Leader/Commissione,
         punto 59 supra, punto 27; v. sentenza Haladjian Frères/Commissione, punto 56 supra, punto 30, e giurisprudenza ivi citata).
      
      2.     Sulla prima e sulla seconda censura, relative a manifesti errori di valutazione rispettivamente quanto al procedimento di
            adozione della norma e quanto alla sua natura non cogente
      61      Come è stato esposto al precedente punto 30, nel caso di specie la Commissione ha esaminato la denuncia applicando le linee
         direttrici, alle quali la ricorrente aveva del resto fatto riferimento nella sua denuncia. La Commissione ha, in particolare,
         esaminato la norma alla luce dei punti 162 e 163 delle linee direttrici. Ai sensi dei detti punti, come ricorda la decisione
         impugnata ai punti 79 e 91, gli standard adottati da enti di normalizzazione riconosciuti ai sensi della direttiva 98/34 secondo
         una procedura non discriminatoria, aperta e trasparente, di cui non viene imposto il rispetto, non restringono, in linea di
         principio, la concorrenza e non rientrano nella sfera di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
      
      62      Occorre ricordare che la Commissione può imporsi orientamenti per l’esercizio dei suoi poteri di valutazione mediante atti
         quali le linee direttrici, nella misura in cui tali atti contengono norme indicative sull’orientamento da seguire da parte
         della detta istituzione e non derogano a norme del Trattato (v. sentenza della Corte 29 aprile 2004, causa C‑278/00, Grecia/Commissione,
         Racc. pag. I‑3997, punto 98, e giurisprudenza ivi citata).
      
      63      La ricorrente non contesta il fatto che le linee direttrici siano intese ad esporre i principi che disciplinano la valutazione
         da parte della Commissione, ai sensi dell’art. 81 CE, degli accordi di cooperazione orizzontale e, in particolare, degli accordi
         di normazione. 
      
      64      Inoltre, il Tribunale constata che la ricorrente, nel suo atto di ricorso, sostiene che le linee direttrici si applicano nel
         caso di specie e non contesta che la norma sia stata adottata dal CEN, organismo di normalizzazione riconosciuto ai sensi
         della direttiva 98/34. 
      
      65      Va pertanto rilevato che, dato che la ricorrente non ha fornito elementi idonei a mettere in discussione i criteri esposti
         ai punti 162 e 163 delle linee direttrici, la Commissione ha potuto, giustamente, esaminare, più in particolare alla luce
         del punto 163, le censure della ricorrente, al fine di verificare, da una parte, se il procedimento di adozione della norma
         fosse stato non discriminatorio, aperto e trasparente e, dall’altra, se la norma fosse cogente.
      
      66      È dunque alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la decisione impugnata, al fine di verificare se essa sia
         viziata da manifesti errori di valutazione, nella parte in cui la Commissione conclude che, alla luce degli elementi a sua
         disposizione, la norma soddisfaceva i criteri stabiliti dal punto 163 delle linee direttrici e, pertanto, non violava l’art. 81,
         n. 1, CE.
      
      a)     Sul procedimento di adozione della norma
       Argomenti delle parti
      67      In primo luogo, la ricorrente osserva che un procedimento è non discriminatorio se esso è rappresentativo e indipendente in
         relazione agli interessi stabiliti, conformemente alle linee direttrici generali del CEN e del Comitato europeo di normalizzazione
         elettrotecnica (Cenelec). A tal riguardo, la ricorrente richiama l’influenza esercitata dal Cembureau sul procedimento di
         adozione della norma e il controllo esercitato su tale procedimento da parte del Cembureau e del presidente del CEN/TC 51.
      
      68      La norma sarebbe stata concepita, anzitutto, grazie alla stretta cooperazione tra il Cembureau e il CEN/TC 51, al fine di
         favorire i principali produttori di cemento esistenti sul mercato. Tale analisi verrebbe confermata dai documenti allegati
         alla lettera della ricorrente del 22 marzo 2004, in risposta alle conclusioni preliminari della Commissione. Secondo la ricorrente,
         la Commissione, pur non contestando che il Cembureau abbia influenzato il procedimento, che sarebbe stato di fatto controllato
         da quest’ultimo e dal presidente del CEN/TC 51, ha tuttavia concluso, al punto 102 della decisione impugnata, che le attività
         del Cembureau non sarebbero andate oltre una normale azione di lobbying. La ricorrente afferma poi, nella replica, che si
         tratta di determinare se il Cembureau possedesse i mezzi necessari per «manipolare il mandato M/114» e se ne abbia fatto uso.
         La ricorrente si basa, a tal riguardo, sulla «collera» che sarebbe stata espressa nella lettera del Cembureau del 26 marzo
         1996 alla DG «Imprese» e sui termini inequivocabili di tale lettera. La ricorrente cita inoltre, nella replica, un passaggio
         della lettera del 24 luglio 1997 di un produttore olandese di cemento alla DG «Imprese» che indica la base su cui lavorava
         il CEN/TC 51. La ricorrente si rifà in più ad un documento che sarebbe stato presentato nel 1996 dal Cembureau alla DG «Imprese»,
         il cui scopo sarebbe stato di assicurarsi che la futura norma riflettesse la «pre-norma» ENV 197-1 : 1992. Oltrettutto, a
         conferma della natura discriminatoria del procedimento, il Tribunale dovrebbe semplicemente prendere in esame le linee direttrici
         interne del CEN. Nella replica, la ricorrente critica infine la Commissione perché ha affermato che i soli elementi che essa
         ha fornito erano il contenuto della sua corrispondenza, tra il 1996 e il 1998, con i servizi della Commissione, il CEN, il
         Cembureau e un produttore di cemento olandese.
      
      69      Poi, la ricorrente sottolinea che il presidente del CEN/TC 51 ricopriva un posto dirigenziale di rilievo presso un produttore
         di cemento ben consolidato sul mercato. Ci sarebbe pertanto stato un rischio di conflitto d’interessi e la Commissione non
         avrebbe assicurato l’imparzialità di tale presidente.
      
      70      Inoltre, secondo la ricorrente, l’adozione della norma avrebbe dovuto essere oggetto di un controllo più approfondito da parte
         della Commissione, dato che il procedimento di adozione era stato avviato da comitati cui partecipavano organizzazioni che
         perseguivano gli interessi dei propri membri. Inoltre, la ricorrente afferma, nella replica, che l’adozione da parte della
         Commissione delle sue conclusioni preliminari nel gennaio 2004 costituiva manifestamente un tentativo di chiudere prematuramente
         il fascicolo, prima che tale istituzione le trasmettesse certi documenti nel febbraio 2004. Oltretutto, la lista dei documenti
         esaminati dalla Commissione al fine di emettere le sue conclusioni preliminari non comprenderebbe i documenti trasmessi alla
         ricorrente nel novembre 2003, senza che sia stato spiegato alla ricorrente per quale ragione tali documenti non fossero stati
         esaminati dalla DG «Concorrenza». 
      
      71      Ancora, la norma sarebbe discriminatoria in quanto escluderebbe taluni prodotti e si baserebbe sulla composizione dei prodotti,
         e non sulle loro prestazioni. Dal marzo 1996 il Cembureau avrebbe convinto la Commissione che la norma era applicabile solo
         a cementi testati, per cui la norma sarebbe «una creazione del Cembureau».
      
      72      In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il procedimento di adozione della norma non è qualificabile come trasparente.
      
      73      La ricorrente contesta in prima linea il punto 27 della decisione impugnata, secondo il quale la trasparenza dei lavori del
         CEN è garantita tramite «comitati specchio» e la consultazione del pubblico in occasione dell’inchiesta pubblica, poiché la
         Commissione non terrebbe conto di «coloro che non appartengono alle associazioni nazionali membri del CEN».
      
      74      La ricorrente afferma poi, nella replica, che gli elementi di prova disponibili sono lacunosi e sostiene di aver avuto difficoltà
         ad ottenere la trasmissione, da parte della Commissione, di un certo numero di documenti «storici». A tal riguardo, la ricorrente
         richiama le sue richieste di trasmissione di documenti indirizzate alla Commissione nel 2003, ai sensi del regolamento (CE)
         del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento
         europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43). La ricorrente menziona, in particolare, la mancata trasmissione
         di documenti relativi ai lavori del CEN sulla norma, di documenti scambiati tra il CEN, il Cembureau e la Commissione, descritti
         nell’allegato delle conclusioni preliminari nel gennaio 2004, o ancora della lettera del 27 marzo 1996 di un produttore olandese
         di cemento. Oltretutto, ad eccezione di una sola lettera, gli unici documenti disponibili riguarderebbero tutti la parte del
         procedimento relativa alla preparazione delle informazioni che devono essere sottoposte al CEN per la determinazione dei mandati
         a quest’ultimo.
      
      75      Nella replica, la ricorrente sostiene inoltre che il principio di trasparenza è stato violato anche in quanto alcune organizzazioni
         sarebbero state presentate come esperti dal presidente del CEN/TC 51, senza che risultasse in modo chiaro se esse appartenessero
         al gruppo formale di esperti.
      
      76      La ricorrente critica in più, nella replica, l’esistenza di gruppi ad hoc non regolamentati. Un gruppo ad hoc di membri del
         CEN/TC 51 si sarebbe infatti riunito, nel luglio 1997, senza che siano note né l’origine della sua costituzione né le ragioni
         che lo hanno guidato, laddove il detto gruppo avrebbe svolto un ruolo centrale nella preparazione del documento che ha portato
         al mandato conferito dalla Commissione al CEN, che è all’origine della norma.
      
      77      In terzo luogo, quanto al carattere aperto del procedimento, la ricorrente sostiene, nella replica, che la Commissione avrebbe
         dovuto provare che le procedure applicate dal CEN, che consentono agli interessati di prendervi parte, sono state seguite.
         Da una parte, la Commissione avrebbe dovuto, in particolare, avere accesso ai pertinenti documenti sul programma di lavoro
         del CEN relativo al mandato M/114 e sulla preparazione delle risposte dei comitati tecnici al mandato M/114. Dall’altra, la
         ricorrente non sarebbe stata invitata a presentare i propri argomenti al CEN e nessuna procedura le avrebbe consentito di
         prendere parte alle discussioni. A tal riguardo, essa afferma di avere inviato, nel 1997, tre lettere alla DG «Imprese» in
         merito al progetto di norma. Tali lettere, rimaste senza risposta, costituirebbero prove inconfutabili del fatto che la ricorrente
         è stata esclusa dal procedimento in una fase fondamentale. La ricorrente sottolinea in particolare un passaggio della sua
         lettera del 7 maggio 1997.
      
      78      La Commissione contesta gli argomenti invocati dalla ricorrente.
      
       Giudizio del Tribunale
      –       Sul carattere non discriminatorio del procedimento
      79      La ricorrente sostiene che il procedimento di adozione della norma è stato discriminatorio, in quanto non è stato né rappresentativo,
         né indipendente in relazione agli interessi stabiliti. A giudizio della ricorrente, il procedimento di adozione della norma
         è stato viziato a causa, da una parte, dell’influenza del Cembureau e, dall’altra, del ruolo svolto dal presidente del CEN/TC 51,
         che avrebbe controllato il detto procedimento.
      
      80      In primo luogo, secondo la ricorrente, grazie alla stretta cooperazione tra il CEN/TC 51 e il Cembureau, che avrebbe cercato
         di esercitare un’influenza sul CEN/TC 51 e lo avrebbe controllato, la norma è stata concepita per avvantaggiare i principali
         produttori di cemento esistenti sul mercato. Oltre a rinviare il Tribunale all’allegato 8 dell’atto di ricorso, menzionato
         al precedente punto 50 e al quale è stata data risposta, la ricorrente deduce a sostegno delle sue asserzioni, più in particolare,
         la lettera del Cembureau del 26 marzo 1996, i cui termini, che essa definisce inequivocabili, confermerebbero che il Cembureau
         ha cercato di esercitare un’influenza sul CEN/TC 51.
      
      81      A tal riguardo, dalla decisione impugnata emerge che la Commissione ha ritenuto, al punto 102, che i documenti forniti dalla
         ricorrente, in particolare la lettera del 26 marzo 1996, non dimostrassero che l’azione del Cembureau andasse oltre la normale
         attività di lobbying esercitata da tutte le associazioni che riuniscono le imprese di un settore al fine di tutelare e promuovere
         gli interessi dei propri membri.
      
      82      Orbene, va constatato che la ricorrente, pur contestando tale conclusione, non spiega come l’operare del Cembureau nel 1996
         riveli un controllo di tale associazione sul procedimento di adozione della norma e sul CEN/TC 51. Come ha rilevato la Commissione
         nella decisione impugnata, dalla lettera del 26 marzo 1996 risulta che il Cembureau ha cercato di difendere l’interesse dei
         suoi membri rivolgendosi agli enti che potevano influire sulla redazione della norma, tra cui, nella fattispecie, i servizi
         della Commissione che elaboravano il progetto di mandato M/114. Pertanto, la ricorrente non dimostra, sulla base di tale lettera,
         che la Commissione è incorsa in un manifesto errore di valutazione non constatando che il Cembureau ha influito sul procedimento
         tanto da controllarlo e viziarlo. Occorre del resto rilevare che anche la ricorrente ha comunicato alla Commissione, nel 1997,
         le proprie osservazioni e le proprie riserve sul progetto di norma, come essa ha ammesso, nella replica, in cui essa cita
         la sua lettera del 7 maggio 1997 alla DG «Imprese».
      
      83      Per di più, la ricorrente si basa sulla lettera del 26 marzo 1996 per sostenere che occorre verificare se il Cembureau possedesse
         i mezzi necessari per manipolare il mandato M/114 e ne abbia fatto uso. Tuttavia tale censura, presentata per la prima volta
         in fase di replica, sebbene non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento né costituisca
         l’ampliamento di un motivo esposto nell’atto di ricorso, è irricevibile ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
         La ricorrente non afferma comunque di aver fornito alla Commissione elementi a tal riguardo al momento dell’esame della sua
         denuncia.
      
      84      Va respinto inoltre l’argomento della ricorrente, dedotto nella replica, relativo alla lettera del 24 luglio 1997 di un produttore
         di cemento olandese, che mostrerebbe su quale base il CEN/TC 51 lavorava. Limitandosi a citare un passaggio di tale lettera,
         la ricorrente non indica come tale citazione possa dimostrare un manifesto errore di valutazione della Commissione quanto
         all’asserito controllo del procedimento di adozione della norma da parte del Cembureau.
      
      85      Inoltre, quanto all’affermazione della ricorrente relativa alla presentazione nel 1996 alla DG «Imprese», da parte del Cembureau,
         di un documento inteso ad assicurare che la futura norma riflettesse la «pre-norma» ENV 197-1: 1992, il che avrebbe reso il
         procedimento di adozione della norma discriminatorio, va constatato che, anche in questo caso, la ricorrente non offre alcuna
         spiegazione a sostegno del suo argomento. Essa non menziona alcun passaggio del detto documento, non fa alcun collegamento
         tra tale documento e il procedimento di adozione della norma e non indica come il documento citato dimostri che la Commissione
         è incorsa in un manifesto errore di valutazione.
      
      86      Infine, va anche respinto l’argomento della ricorrente secondo il quale, a conferma della natura discriminatoria del procedimento
         di adozione della norma, il Tribunale dovrebbe semplicemente prendere in esame le linee direttrici interne del CEN, allegate
         alla replica. Infatti, dato che la ricorrente non specifica quali siano i punti delle linee direttrici da essa invocati, il
         rinvio all’allegato della replica non consente al Tribunale d’individuare gli argomenti che la ricorrente intende richiamare.
         Ne consegue che, sulla scorta della giurisprudenza citata al precedente punto 48, argomenti siffatti sono irricevibili. 
      
      87      Pertanto, per quanto nella replica la ricorrente contesti l’affermazione della Commissione secondo cui i soli elementi che
         la ricorrente ha prodotto erano il contenuto della sua corrispondenza, tra il 1996 e il 1998, con i servizi della Commissione,
         il CEN, il Cembureau e un produttore di cemento olandese, occorre constatare che tuttavia essa non dimostra che la Commissione
         abbia omesso di esaminare elementi pertinenti.
      
      88      In secondo luogo, la ricorrente si limita ad affermare che la Commissione non ha assicurato l’imparzialità del presidente
         del CEN/TC 51, senza dedurre alcun concreto elemento idoneo a rimettere in discussione l’accertata imparzialità. Peraltro,
         come fa giustamente osservare la Commissione al punto 101 della decisione impugnata, in considerazione delle regole relative
         alla designazione del presidente di un comitato tecnico, che la ricorrente non ha affatto contestato, non è sorprendente che
         un dipendente di un produttore di cemento Portland sia stato designato come presidente del CEN/TC 51.
      
      89      Alla luce di quanto precede, occorre concludere che la ricorrente non dimostra che la decisione impugnata sia viziata da un
         manifesto errore di valutazione in quanto, ai punti 95 e 102, la Commissione ha ritenuto che la ricorrente non avesse provato
         l’esistenza di un’azione congiunta del Cembureau e del presidente del CEN/TC 51 finalizzata ad assicurare che la norma corrispondesse
         ai cementi dei produttori di cemento Portland ed escludesse taluni prodotti concorrenti. La ricorrente non dimostra neppure
         che un manifesto errore di valutazione vizi il punto 96 della decisione impugnata, il quale respinge la sua affermazione secondo
         cui il Cembureau controllava il CEN/TC 51 tramite il presidente del CEN/TC 51. 
      
      90      Tale conclusione non è stata rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo il quale il procedimento di adozione
         della norma avrebbe dovuto essere oggetto di un controllo più approfondito da parte della Commissione poiché, nel caso di
         specie, il procedimento sarebbe stato condotto da comitati ai quali partecipavano organizzazioni che agivano nell’interesse
         dei loro membri.
      
      91      A tal riguardo, anzitutto, va rilevato che la ricorrente ha ammesso che, da una parte, il CEN è un organismo di normalizzazione
         riconosciuto ai sensi della direttiva 98/34, il cui regolamento interno ne definisce le regole di funzionamento, e che, dall’altra,
         conformemente a tali regole, la composizione delle delegazioni nazionali, costituite da ciascuna organizzazione nazionale
         di normalizzazione, può includere esperti dell’industria riuniti in comitati tecnici (punti 26, 74, 100 e 101 della decisione
         impugnata), e che sono previste garanzie affinché la decisione finale relativa ad un progetto di norma sia adottata nell’interesse
         generale (punto 27 della decisione impugnata). Inoltre, essa non deduce elementi precisi a sostegno del suo argomento che
         indichino come la situazione nel caso di specie presentasse una particolarità in relazione alle regole di funzionamento del
         CEN. Peraltro, va rammentato che, nel trattare la denuncia, secondo la giurisprudenza citata al precedente punto 59, la Commissione
         era tenuta unicamente ad esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto sottoposti dalla ricorrente. Quest’ultima
         non sottopone però alcun elemento idoneo a dimostrare che la Commissione sia venuta meno a tale obbligo. 
      
      92      Occorre poi respingere le affermazioni della ricorrente secondo le quali, da una parte, la Commissione ha tentato di chiudere
         il fascicolo prematuramente, inviandole le sue conclusioni preliminari prima di trasmetterle certi documenti nel febbraio
         2004, e, dall’altra, i documenti trasmessi alla ricorrente nel novembre 2003 non figuravano nell’elenco dei documenti esaminati
         dalla Commissione al fine di emanare le sue conclusioni preliminari. È sufficiente infatti constatare che il presente ricorso
         è diretto contro la decisione impugnata, adottata dopo che la ricorrente aveva avuto la possibilità di presentare le sue osservazioni
         sulle conclusioni preliminari nel marzo 2004.
      
      93      Va ancora rilevato che l’argomento della ricorrente relativo al carattere discriminatorio della norma, dovuto alla circostanza
         che quest’ultima escluderebbe taluni prodotti e sarebbe basata sulla composizione dei prodotti e non sulle loro prestazioni,
         riguarda l’asserita non conformità della norma alla direttiva 89/106 ed è quindi inconferente in relazione alla determinazione
         del carattere discriminatorio del procedimento di adozione della norma.
      
      –       Sul carattere trasparente del procedimento
      94      Dev’essere respinta la censura della ricorrente secondo la quale la decisione impugnata è viziata da un manifesto errore di
         valutazione nella parte in cui la Commissione conclude che il procedimento di adozione della norma è stato trasparente. 
      
      95      In primo luogo, la ricorrente contesta il punto 27 della decisione impugnata, affermando, senza fornire alcuna spiegazione
         a sostegno della sua censura, che la Commissione non terrebbe conto di «coloro che non appartengono alle associazioni nazionali
         membri del CEN». Orbene, va ricordato che la Commissione, al detto punto della decisione impugnata, considera che la trasparenza
         del lavoro del CEN è garantita tramite «comitati specchio» nazionali gestiti dai membri nazionali del CEN nonché tramite la
         consultazione del pubblico in occasione dell’inchiesta pubblica. Pertanto, il fatto di non appartenere ad un’associazione
         nazionale membro del CEN non impedisce di partecipare alla fase della consultazione.
      
      96      In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il procedimento di adozione della norma non può essere considerato trasparente,
         stante che gli elementi di prova disponibili sono lacunosi e avendo essa avuto difficoltà ad ottenere la trasmissione, da
         parte della Commissione, di vari documenti relativi al procedimento di adozione della norma. Va rilevato che la ricorrente
         muove per la prima volta in fase di replica tali censure relative al punto 27 della decisione impugnata, sebbene non risultino
         da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né costituiscano l’ampliamento di un motivo esposto nell’atto
         di ricorso. Conseguentemente, tali censure sono irricevibili, ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
      
      97      L’argomento della ricorrente è comunque inconferente. Come il Tribunale ha rammentato al precedente punto 59, la Commissione
         era unicamente tenuta ad esaminare gli elementi sottoposti dalla ricorrente nella sua denuncia. Compete pertanto alla ricorrente
         provare che la Commissione è incorsa in un manifesto errore di valutazione ritenendo che gli elementi ad essa sottoposti dalla
         ricorrente non dimostrassero che il procedimento di adozione della norma da parte del CEN non era stato trasparente. Da una
         parte, la ricorrente invoca la mancata comunicazione di documenti relativi all’elaborazione del progetto di mandato da parte
         della Commissione prima dell’elaborazione della norma da parte del CEN. Dall’altra, la mancata trasmissione di documenti da
         parte della Commissione, supponendo che ci sia stata, non implica una mancanza di trasparenza del procedimento di adozione
         della norma da parte del CEN. 
      
      98      Inoltre, quanto all’asserita mancata trasmissione da parte della Commissione di documenti scambiati tra tale istituzione,
         il CEN e il Cembureau, asseritamente menzionati nell’allegato delle conclusioni preliminari della Commissione nel gennaio
         2004, la ricorrente non identifica tali documenti né spiega come la loro mancata trasmissione dimostri la mancanza di trasparenza
         del procedimento di adozione della norma da parte del CEN.
      
      99      In terzo luogo, la ricorrente sostiene, nella replica, che è stato violato il principio di trasparenza anche in quanto alcune
         organizzazioni sono state presentate come esperti dal presidente del CEN/TC 51, senza che risultasse in modo chiaro se esse
         appartenessero al gruppo formale di esperti. A tal riguardo, va constatato che tale censura è irricevibile, ai sensi dell’art. 48,
         n. 2, del regolamento di procedura, dato che la ricorrente la presenta, per la prima volta, in fase di replica, sebbene essa
         non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né costituisca l’ampliamento di un motivo
         esposto nell’atto di ricorso. Va comunque respinta, poiché la ricorrente non spiega perché la richiesta, presentata dal presidente
         del CEN/TC 51 alla Commissione, di poter partecipare ad una riunione, organizzata nel 1996, di persone identificate come esperti
         all’interno del CEN dimostri un manifesto errore di valutazione della Commissione.
      
      100    In quarto luogo, nella replica, la ricorrente riconduce la mancanza di trasparenza del procedimento di adozione della norma
         all’esistenza di gruppi ad hoc non regolamentati, segnatamente di un gruppo ad hoc di membri del CEN/TC 51. Essa sostiene
         che tale gruppo si è riunito nel luglio 1997 e ha svolto un ruolo centrale nella preparazione del documento che ha portato
         al mandato M/114 conferito dalla Commissione al CEN, che è all’origine della norma. Tale censura è tuttavia irricevibile,
         ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura, dato che la ricorrente la presenta per la prima volta in fase di
         replica, sebbene essa non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né costituisca l’ampliamento
         di un motivo esposto nell’atto di ricorso. Comunque, occorre respingerla, dato che la ricorrente non offre alcuna spiegazione
         a suo sostegno. Infatti, essa non precisa né i motivi per cui tale gruppo avrebbe svolto un ruolo centrale, né gli elementi
         che sarebbero stati forniti in tal senso dalla lettera del 24 luglio 1997, mentre dev’essere rilevato che, dato che il mandato
         M/114 reca la data del 28 maggio 1997, un’eventuale riunione nel luglio 1997 non poteva riguardare la sua elaborazione. La
         ricorrente afferma di non sapere se il presidente del CEN/TC 51 fosse presente alla riunione di tale gruppo ad hoc, senza
         che sia comprensibile quale conseguenza essa tragga da tale interrogativo. Infine, la ricorrente non spiega il nesso tra tali
         elementi e l’asserita mancanza di trasparenza idonea a viziare il procedimento di adozione della norma da parte del CEN.
      
      –       Sul carattere aperto del procedimento
      101    Si deve respingere la censura della ricorrente, mossa nella replica, secondo la quale la Commissione deve provare che siano
         state effettivamente seguite le procedure che garantiscono che il procedimento di adozione della norma sia aperto.
      
      102    Da un lato, quanto all’argomento secondo il quale la Commissione avrebbe dovuto, in particolare, avere accesso ai pertinenti
         documenti sul programma di lavoro del CEN e sulla preparazione delle risposte dei comitati tecnici al mandato M/114, secondo
         la giurisprudenza ricordata al precedente punto 59 spetta alla ricorrente dimostrare che la Commissione non ha svolto un esame
         attento degli elementi ad essa sottoposti. Inoltre, tale argomento non è stato documentato, dato che la ricorrente non indica
         come i documenti, che non sono stati identificati, dimostrerebbero che il procedimento di adozione della norma non è stato
         aperto. 
      
      103    Dall’altro, la censura secondo cui la ricorrente non è stata invitata a presentare i propri argomenti al CEN e nessuna procedura
         le avrebbe consentito di prendere parte alle discussioni è irricevibile, ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura,
         essendo stata presentata per la prima volta in fase di replica, sebbene essa non risulti da elementi di diritto o di fatto
         emersi nel corso del procedimento, né costituisca l’ampliamento di un motivo esposto nell’atto di ricorso. Comunque, la ricorrente
         non spiega come la mancata risposta da parte della Commissione a tre sue lettere del maggio e giugno 1997, supponendo che
         tale circostanza corrisponda alla realtà, nonché il passaggio da essa citato della sua lettera del 7 maggio 1997, costituiscano
         elementi che indicano che il procedimento non era aperto e dimostrino che la ricorrente non ha potuto presentare le proprie
         osservazioni al CEN.
      
      104    Alla luce di quanto precede, si deve concludere che la ricorrente non ha dimostrato che la decisione impugnata sia viziata
         da un manifesto errore di valutazione in quanto la Commissione considera che il procedimento di adozione della norma è stato
         aperto, non discriminatorio e trasparente. Pertanto, la prima censura dev’essere respinta.
      
      b)     Sull’asserita natura cogente della norma
       Argomenti delle parti
      105    In primo luogo, la ricorrente ammette che la norma non è giuridicamente cogente. Tuttavia, nonostante il punto 163 delle linee
         direttrici, tale circostanza sarebbe senza rilievo al fine di determinare se la norma restringa indebitamente la concorrenza
         o l’accesso al mercato. Il vero problema risiederebbe nel modo in cui la norma viene percepita dal mercato e nella sua natura
         de facto cogente, poiché una norma seguita al punto da divenire ampiamente dominante sul mercato diventerebbe un ostacolo
         all’accesso al mercato, a prescindere dalle altre vie di accesso disponibili. Al fine di valutare la natura cogente della
         norma, la Commissione avrebbe dovuto esaminare il «microcosmo» pertinente. Ad avviso della ricorrente, la Commissione non
         ha però minimante provato a valutare gli effetti della norma e l’esame degli effetti della norma nella decisione impugnata
         è stato limitato al suo carattere imperativo.
      
      106    Anzitutto, i prodotti che ricadono nell’ambito di applicazione della norma dominerebbero il mercato del prodotto pertinente,
         la norma dominerebbe il mercato e la composizione strutturale del mercato del prodotto sarebbe tale che si baserebbe sulla
         norma. Il rispetto della norma costituirebbe pertanto una condizione preventiva alla vendita di cemento in quantitativi significativi.
         Contrariamente all’affermazione che figura al punto 89 della decisione impugnata, il fatto che il cemento Portland prevalga
         in Europa non potrebbe semplicemente riflettere le preferenze dei consumatori.
      
      107    La Commissione avrebbe poi trascurato l’impatto della norma sulle regole applicabili agli appalti pubblici (punto 88 della
         decisione impugnata). Infatti, un produttore i cui prodotti, benché recanti la marcatura «CE» dopo il procedimento del benestare
         tecnico europeo, non siano conformi alla norma, potrebbe vedersi i detti prodotti esclusi dagli appalti pubblici solo a causa
         della loro non conformità alla norma. La ricorrente deduce anche l’esistenza di normative nazionali, citando, a tal riguardo,
         le norme sull’aggiudicazione degli appalti pubblici applicate dall’autorità delle autostrade svedesi, che costituirebbero
         il riflesso della norma, e una guida, pubblicata nel Regno Unito, relativa alla selezione dei cementi, che discende dalla
         norma europea comune del calcestruzzo EN 206‑1 : 2000. Vari «regimi di controllo della costruzione» sarebbero quindi pertinenti
         per un’analisi ai sensi dell’art. 81 CE, nonostante l’art. 6, n. 1, della direttiva 89/106. In un rapporto, redatto nel 2000
         per la DG «Imprese», i detti regimi sarebbero stati esaminati in cinque paesi, al fine di identificare dove e come le barriere
         funzionino nella prassi. Tali barriere sarebbero state esposte, almeno parzialmente, probabilmente nel marzo 1996, dal Cembureau
         nelle sue comunicazioni alla Commissione. Le carenze individuate sarebbero rimaste, salvo che le norme nazionali sono state
         sostituite da una norma di composizione. Pertanto, la norma sarebbe dominante all’interno del mercato e de facto cogente nei
         suoi effetti.
      
      108    In secondo luogo, la ricorrente afferma che l’esistenza di altre procedure alternative per ottenere la marcatura «CE», ai
         sensi della direttiva 89/106, non rimette in discussione tale constatazione.
      
      109    La ricorrente sostiene prima di tutto che la vera questione non è quella della sua capacità giuridica di immettere determinati
         prodotti sul mercato. Infatti, benché non sussista alcun dubbio che il benestare tecnico europeo consenta di ottenere la marcatura
         «CE» e che tutti i prodotti recanti la marcatura «CE» abbiano un diritto uguale di essere immessi sul mercato, tali prodotti
         individualmente non dispongono necessariamente dello stesso status, a dispetto dell’art. 6 della direttiva 89/106. Di conseguenza,
         il fatto che la Commissione si basi, ai punti 83‑85 della decisione impugnata, sul benestare tecnico europeo per concludere
         che la norma non è cogente configurerebbe un manifesto errore di valutazione. La ricorrente contesta, inoltre, il valore probatorio
         dell’affermazione della Commissione secondo la quale sono stati concessi centinaia di benestare tecnici europei.
      
      110    Il procedimento per ottenere il benestare tecnico europeo richiederebbe oltretutto molto tempo, sarebbe lento, costoso e il
         suo esito resterebbe incerto con la conseguenza che tale via di accesso al mercato non sarebbe efficace. Per suffragare la
         sua tesi la ricorrente deduce, a tal riguardo, un documento di consultazione per la revisione della direttiva 89/106, allegato
         alla replica. Per di più, verrebbe comunemente riconosciuto che il benestare tecnico europeo è un meccanismo complementare,
         piuttosto che la via principale, per ottenere la marcatura «CE» ai sensi dell’art. 8 della direttiva 89/106. La Commissione
         sarebbe perciò incorsa in errore non esaminando l’efficacia delle vie diverse dalla norma per ottenere la marcatura «CE».
      
      111    La ricorrente afferma inoltre, nella sua replica, che non esiste alcuna garanzia che i suoi prodotti ottengano un benestare
         tecnico europeo, benché essi soddisfino i requisiti essenziali della direttiva 89/106. Infatti, non esisterebbe alcuna guida
         per i prodotti del cemento e, conseguentemente, un benestare tecnico europeo potrebbe essere approvato unicamente in caso
         di accordo tra tutti gli organismi europei competenti per il benestare interessati e la Commissione. In più, per ottenere
         la marcatura «CE», sarebbe necessario che il prodotto ottenga un attestato di conformità. Il sistema di attestazione non sarebbe
         però stato specificato dalla Commissione per prodotti che non rientrano nella sfera di applicazione della norma. La ricorrente
         afferma tuttavia di non contestare che i suoi prodotti possano ottenere un benestare tecnico europeo.
      
      112    La Commissione contesta gli argomenti dedotti dalla ricorrente.
      
       Giudizio del Tribunale
      113    Va rilevato, anzitutto, che è pacifico tra le parti che la norma non abbia de iure natura cogente.
      
      –       Sull’esame degli effetti della norma e sulla sua natura de facto cogente
      114    La ricorrente contesta la decisione impugnata sostenendo che la Commissione non ha esaminato gli effetti della norma, che,
         secondo la percezione che ne ha avuto il mercato, è divenuta de facto cogente e costituisce quindi un ostacolo all’accesso
         al mercato. Se anche la ricorrente addebita alla Commissione di non avere esaminato gli effetti della norma, va constatato
         che essa ripete essenzialmente gli argomenti dedotti nella sua denuncia, in merito all’asserita natura de facto cogente della
         norma e si limita a contestare le risposte date agli stessi nella decisione impugnata, ai punti 87‑89. Oltretutto, va considerato
         che la ricorrente non presenta alcun nuovo elemento pertinente per contraddire il ragionamento e le conclusioni della Commissione.
      
      115    In primo luogo, la ricorrente contesta la spiegazione, fornita al punto 89 della decisione impugnata, secondo cui il fatto
         che il cemento Portland è il cemento più venduto in Europa riflette semplicemente le preferenze degli acquirenti del cemento.
      
      116    Come la Commissione giustamente osserva, la ricorrente non ha fornito alcun elemento per dimostrare che la situazione sul
         mercato sia stata alterata con l’adozione della norma.
      
      117    La ricorrente si limita peraltro a ripetere l’argomento che ha formulato nella sua denuncia, relativo al fatto che la maggior
         parte dei cementi disponibili sul mercato sarebbe conforme alla norma, per dimostrare che la norma è de facto cogente. A tal
         riguardo si deve rilevare, da una parte, che la ricorrente non spiega come dalla circostanza che prodotti conformi alla norma
         rappresentino una grandissima parte dei cementi venduti in Europa possa risultare che la norma domina il mercato, il quale
         si basa di per sé sulla norma. Dall’altra, la ricorrente non presenta alcun elemento che avvalori la sua affermazione relativa
         alla struttura del mercato del prodotto pertinente.
      
      118    Conseguentemente, si deve constatare che la ricorrente non ha dimostrato che il punto 89 della decisione impugnata sia viziato
         da un manifesto errore di valutazione.
      
      119    In secondo luogo, la ricorrente critica il punto 88 della decisione impugnata, in cui la Commissione conclude che, se norme
         relative agli appalti pubblici escludono taluni prodotti di cemento recanti la marcatura «CE», esse possono essere valutate
         in relazione alla direttiva 89/106, piuttosto che in relazione alle norme sulla concorrenza.
      
      120    Tuttavia, la ricorrente reitera l’argomento, avanzato nella sua denuncia, secondo cui un prodotto, pur recando la marcatura
         «CE» dopo il procedimento del benestare tecnico europeo, può essere escluso da appalti pubblici unicamente a causa della sua
         non conformità alla norma, ma va constatato che essa non precisa perché la spiegazione della Commissione sia erronea né perché
         l’asserita esclusione dall’appalto di un prodotto in circostanze siffatte non rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 6
         della direttiva 89/106. A tal riguardo, si deve rammentare che l’art. 6 della detta direttiva, in combinato disposto con il
         suo l’art. 4, n. 2, prevede che gli Stati membri devono autorizzare l’immissione sul mercato di prodotti recanti la marcatura
         «CE», tra cui quelli che hanno ottenuto un benestare tecnico europeo. Inoltre, la ricorrente ammette che l’art. 6 della direttiva
         89/106 vieta agli Stati membri di creare ostacoli alla libera circolazione dei prodotti che soddisfano le disposizioni della
         direttiva.
      
      121    Si deve quindi rilevare che la ricorrente non ha dimostrato che il punto 88 della decisione impugnata sia viziato da un manifesto
         errore di valutazione.
      
      122    Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo il quale certe normative nazionali escludono
         prodotti, quali quello della ricorrente, impiegando specificazioni come quelle della norma. A tal riguardo, gli elementi forniti
         dalla ricorrente non sono sufficienti ad avvalorare la sua tesi. Essa si basa, infatti, su disposizioni asseritamente applicate
         dall’autorità svedese competente per le autostrade, senza indicare la natura di tali norme né precisare le disposizioni che
         sostengono il suo argomento. Essa deduce, poi, una guida per la selezione di calcestruzzi pubblicata da un’associazione commerciale
         nel Regno Unito, e non da un’autorità pubblica, senza spiegare come l’esistenza e il contenuto di tale guida dimostrino che
         la norma è de facto cogente. Comunque tale argomento della ricorrente è inconferente. Anche qualora certe regolamentazioni
         nazionali escludessero prodotti, come quello della ricorrente, impiegando specificazioni come quelle di cui alla norma, quest’ultima
         non sarebbe cogente in ragione della sua adozione da parte del CEN. Il fatto che alcuni Stati membri non applichino le norme
         stabilite dalla direttiva 89/106 potrebbe rientrare nell’ambito di applicazione della detta direttiva, come constatato al
         precedente punto 120, senza che ciò implichi che la norma rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE.
      
      123    Eccetto le norme considerate al precedente punto 122, la ricorrente non cita alcun esempio preciso di regolamentazioni nazionali
         concernenti la norma. Quanto alla relazione che sarebbe stata redatta nel 2000 dalla DG «Imprese», occorre rilevare che la
         ricorrente ha solo prodotto un estratto di due pagine del quale sono ignoti il titolo, il destinatario, la data e che non
         riguarda la norma. Peraltro, la ricorrente sostiene che le «barriere» identificate in tale relazione sono state presentate,
         almeno parzialmente, probabilmente nel marzo 1996, in un documento inviato dal Cembureau alla Commissione. Tuttavia, la ricorrente
         non spiega in quale modo tali documenti siano pertinenti al fine di dimostrare la natura de facto cogente della norma.
      
      –       Sull’esistenza di altre soluzioni di accesso al mercato
      124    La ricorrente contesta la conclusione della Commissione secondo cui la norma non ha natura cogente, poiché esisterebbero altre
         vie di accesso al mercato, in particolare il procedimento del benestare tecnico europeo. Essa non dimostra però che i punti
         83‑86 della decisione impugnata siano viziati da un manifesto errore di valutazione da parte della Commissione.
      
      125    Occorre rilevare, anzitutto, che la ricorrente non contesta il punto 82 della decisione impugnata, ai sensi del quale esistono
         meccanismi diversi dalla conformità alla norma, come il benestare tecnico europeo, al fine di ottenere la marcatura «CE» e
         accedere al mercato ai sensi della direttiva 89/106.
      
      126    La ricorrente afferma tuttavia che, anche se tutti i prodotti recanti una marcatura «CE» hanno un diritto equivalente ad essere
         immessi sul mercato comunitario, tali prodotti individualmente non dispongono necessariamente di uno status identico. La ricorrente
         non spiega invece quali siano le differenze di status delle varie categorie di prodotti recanti una marcatura «CE». Pertanto,
         tale censura va respinta in quanto irricevibile sulla scorta della giurisprudenza ricordata al precedente punto 43. Nell’ipotesi
         in cui tale argomento vada inteso nel senso che esso si ricollega all’affermazione secondo cui la norma domina il mercato,
         esso è già stato respinto ai precedenti punti 117 e 118.
      
      127    Inoltre, la ricorrente non può legittimamente sostenere che la Commissione ha omesso, erroneamente, di verificare se il procedimento
         del benestare tecnico europeo rappresenti una diversa via efficace. Va rilevato che la Commissione, al punto 86 della decisione
         impugnata, replica a tale argomento osservando che il procedimento del benestare tecnico europeo funziona adeguatamente e
         costituisce, pertanto, un modo pratico ed efficace di accedere ai mercati europei e che la ricorrente non ha fornito il minimo
         dettaglio o esempio relativamente alle difficoltà asserite. Orbene, l’argomento della ricorrente secondo cui il procedimento
         non è efficace non è suffragato abbastanza da contraddire tale conclusione. La ricorrente si basa su un documento di consultazione
         per la revisione della direttiva 89/106. Tuttavia, tale documento, trasmesso oltretutto in fase di replica, è un questionario
         generale, inteso a raccogliere commenti da parte di terzi interessati. Pertanto, non dimostra l’inefficacia del procedimento
         del benestare tecnico europeo, tanto più nel particolare settore dei cementi.
      
      128    Infine, la ricorrente sostiene, nella replica, che il procedimento del benestare tecnico europeo solleva difficoltà, in particolare
         a causa della mancanza di guida e di un sistema di attestazione di conformità. Nel caso in cui la ricorrente intenda rimettere
         in discussione l’esistenza stessa di tale procedimento per i prodotti del cemento, tale censura va respinta in quanto irricevibile
         ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura, poiché viene presentata per la prima volta in fase di replica sebbene
         non risulti da elementi di diritto o di fatto emersi nel corso del procedimento, né costituisca l’ampliamento di un motivo
         esposto nell’atto di ricorso. Se la ricorrente intende sostenere che il procedimento del benestare tecnico europeo è gravoso,
         la sua argomentazione non è avvalorata al punto da dimostrare che questa diversa via di accesso al mercato non può essere
         imboccata. Va comunque constatato che la ricorrente afferma, nella sua replica, che i suoi prodotti potrebbero ottenere un
         benestare tecnico europeo.
      
      129    Alla luce di quanto precede, va constatato che la Commissione ha esaminato gli elementi sottoposti dalla ricorrente al fine
         di dimostrare che la norma era de facto cogente. Pertanto, la ricorrente omette di tenere conto di tale analisi quando addebita
         alla Commissione di non aver esaminato gli asseriti effetti della norma. Inoltre, si deve ritenere che la ricorrente non abbia
         dimostrato che i punti 80‑90 della decisione impugnata sono viziati da un manifesto errore di valutazione in quanto la Commissione
         conclude che la norma non presenta natura cogente.
      
      130    Conseguentemente, la seconda censura va respinta.
      
      3.     Sulla terza censura, relativa al mancato esame della norma alla luce della direttiva 89/106 e all’asserita non conformità
            della norma alla detta direttiva
      a)     Argomenti delle parti
      131    In primo luogo, la ricorrente sostiene che un’analisi della norma alla luce dell’art. 81 CE implica, oltre alle linee direttrici,
         l’esame della sua conformità alla direttiva 89/106. Se la norma non fosse conforme ai requisiti di tale direttiva, questo
         potrebbe, infatti, essere un indice che essa non rispetta neppure i «principi giuridici fondamentali» del Trattato CE. Le
         norme che potrebbero essere non conformi ai requisiti della direttiva 89/106 avrebbero un effetto negativo sul mercato, nonostante
         le altre procedure per ottenere la marcatura «CE». Una tale analisi sarebbe tanto più necessaria nel caso in cui, come nella
         fattispecie, la norma avvantaggi i principali produttori sul mercato dei prodotti in causa, a svantaggio delle imprese innovative.
         Il Tribunale dovrebbe valutare la validità della norma alla luce dei «principi giuridici fondamentali» del Trattato CE e della
         direttiva 89/106 al fine di determinare se l’assenza di una siffatta valutazione da parte della Commissione costituisca un
         manifesto errore di valutazione. L’approccio della ricorrente non sarebbe in contrasto con la sentenza del Tribunale 26 gennaio
         2005, causa T‑193/02, Piau/Commissione (Racc. pag. II‑209, punti 78 e 79). 
      
      132    In secondo luogo, la norma non sarebbe conforme alla direttiva 89/106, il che sarebbe stato ammesso dalla DG «Imprese», poiché
         essa avrebbe dovuto essere una «norma in termini di requisiti di prestazione», ai sensi dell’art. 7, n. 2, della detta direttiva.
         Orbene, la norma sarebbe contemporaneamente una «norma in termini di composizione» e «una norma in termini di requisiti di
         prestazione» e la Commissione avrebbe dovuto rilevare che unicamente una «norma in termini di composizione» poteva essere
         adottata nella fattispecie.
      
      133    In terzo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione non contesta che i suoi prodotti siano tali da soddisfare i requisiti
         della norma in termini di prestazioni. Pertanto, se i suoi prodotti soddisfano i requisiti essenziali della direttiva 89/106,
         essi non potrebbero essere esclusi dalla norma per motivi diversi da quelli che riflettono requisiti essenziali.
      
      134    La Commissione sostiene che, in forza delle procedure previste dal regolamento n. 17, sostituito dal regolamento n. 1/2003,
         essa può prendere conoscenza unicamente delle denuncie relative a violazioni degli artt. 81 CE e 82 CE. Dato che una violazione
         del diritto comunitario non costituisce necessariamente una violazione dell’art. 81 CE, i poteri di cui la Commissione gode
         in materia di diritto della concorrenza non potrebbero essere impiegati per esaminare ogni ostacolo agli scambi. Inoltre,
         nell’ambito dell’esame di un ricorso di annullamento, il Tribunale si limiterebbe ad esaminare la validità dell’atto impugnato.
         Il Tribunale non potrebbe valutare la validità della norma alla luce della direttiva 89/106, poiché il sindacato giurisdizionale
         è necessariamente circoscritto alle norme di concorrenza. Gli argomenti della ricorrente relativi alla non conformità della
         norma alla direttiva 89/106 sarebbero comunque privi di rilievo.
      
      b)     Giudizio del Tribunale
      135    La ricorrente sostiene che un’analisi della norma ai sensi dell’art. 81 CE implica l’esame della sua conformità alla direttiva
         89/106, che la Commissione avrebbe dovuto procedere a tale esame e che il Tribunale è tenuto a valutare la validità della
         norma alla luce dei «principi giuridici fondamentali» del Trattato CE e della direttiva 89/106.
      
      136    A tal proposito va ricordato che il presente ricorso riguarda il controllo di legittimità della decisione impugnata e non
         della norma. Pertanto, la censura della ricorrente diretta in sostanza ad ottenere una valutazione, da parte del Tribunale,
         della validità della norma alla luce dei «principi giuridici fondamentali» del Trattato CE e della direttiva 89/106, dev’essere
         respinta in quanto inconferente. 
      
      137    Inoltre, va rilevato che la decisione impugnata è stata adottata dalla Commissione al termine di un procedimento svolto a
         seguito di una denuncia presentata ai sensi del regolamento n. 17. Ne risulta che il controllo giurisdizionale di tale decisione
         deve necessariamente essere circoscritto alle norme di concorrenza quali risultano dagli artt. 81 CE e 82 CE, e non può conseguentemente
         estendersi al rispetto delle altre disposizioni del Trattato CE o della direttiva 89/106 (v., in tal senso, ordinanza della
         Corte 23 febbraio 2006, causa C‑171/05 P, Piau/Commissione, punto 58, e sentenza della Corte 18 luglio 2006, causa C‑519/04 P,
         Meca-Medina e Majcen/Commissione, Racc. pag. I‑6991, punto 58).
      
      138    Dall’insieme delle considerazioni che precedono discende che la terza censura dev’essere respinta e, di conseguenza, il ricorso
         dev’essere respinto nella sua integralità.
      
       Sulle spese
      139    Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata a sopportare le spese
         della Commissione.
      
      Per questi motivi,
      IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
      dichiara e statuisce:
      1)      Il ricorso è respinto.
      2)      La EMC Development AB sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
      
               Vilaras 
            
            
                Prek 
            
            
                Ciucă
            
         Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 maggio 2010.
      Firme
      Indice
      
      Contesto normativo
      A –  La direttiva 89/106/CEE
      B –  Le linee direttrici sull’applicabilità dell’art. 81 CE agli accordi di cooperazione orizzontale
      Fatti
      A –  Attori sul mercato del cemento
      B –  Norma europea sul cemento EN 197-1
      C –  Prodotti
      D –  Procedimento amministrativo
      E –  Censure della ricorrente
      Decisione impugnata
      Procedimento e conclusioni delle parti
      In diritto
      A –  Sulla ricevibilità
      1.  Argomenti delle parti
      2.  Giudizio del Tribunale
      B –  Nel merito
      1.  Osservazioni preliminari sulla portata degli obblighi che incombono sulla Commissione nell’esaminare una denuncia per
         violazione dell’art. 81 CE
      
      2.  Sulla prima e sulla seconda censura, relative a manifesti errori di valutazione rispettivamente quanto al procedimento
         di adozione della norma e quanto alla sua natura non cogente
      
      a)  Sul procedimento di adozione della norma
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      –  Sul carattere non discriminatorio del procedimento
      –  Sul carattere trasparente del procedimento
      –  Sul carattere aperto del procedimento
      b)  Sull’asserita natura cogente della norma
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      –  Sull’esame degli effetti della norma e sulla sua natura de facto cogente
      –  Sull’esistenza di altre soluzioni di accesso al mercato
      3.  Sulla terza censura, relativa al mancato esame della norma alla luce della direttiva 89/106 e all’asserita non conformità
         della norma alla detta direttiva
      
      a)  Argomenti delle parti
      b)  Giudizio del Tribunale
      Sulle spese
      * Lingua processuale: l’inglese.