CELEX: 62005CC0064
Language: nl
Date: 2007-07-18
Title: Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 18 juli 2007.#Koninkrijk Zweden tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen en anderen.#Hogere voorziening - Verordening (EG) nr. 1049/2001 - Toegang van publiek tot documenten van instellingen - Van lidstaat afkomstige documenten - Verzet van deze lidstaat tegen openbaarmaking van die documenten - Draagwijdte van artikel 4, lid 5, van bedoelde verordening.#Zaak C-64/05 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      M. POIARES MADURO
      van 18 juli 2007 1(1)
      
      Zaak C‑64/05 P
      Koninkrijk Zweden
      tegen
      Commissie van de Europese Gemeenschappen e.a.
      „Hogere voorziening – Toegang tot documenten van instellingen – Documenten van Duitse autoriteiten betreffende statuswijziging van door richtlijn inzake de instandhouding van natuurlijke
         habitats beschermd gebied – Weigering”
      1.     Het Hof wordt verzocht uitspraak te doen over de hogere voorziening van het Koninkrijk Zweden tegen het arrest van het Gerecht
         van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 30 november 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie(2) (hierna: „bestreden arrest”). Bij dat arrest is verworpen het beroep van IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGbmH (hierna:
         „IFAW”) tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 26 maart 2002 waarbij haar de toegang tot bepaalde documenten
         betreffende de statuswijziging van een beschermd gebied is geweigerd.
      
      2.     Volgens rekwirant heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat artikel 4, lid 5, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het
         Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement,
         de Raad en de Commissie(3) (hierna: „verordening”), waarop de litigieuze beschikking gebaseerd is, een instelling verplicht om elk verzoek om toegang
         tot een van een lidstaat afkomstig document dat zij in bezit heeft, af te wijzen wanneer die lidstaat zich tegen de openbaarmaking
         van dat document heeft verzet.
      
      3.     Inzake transparantie bestaan er cultuurverschillen. Zoals uit de analyse van de zaak zal blijken, komen deze tot uiting door
         de juridische inzet van deze zaak en de debatten waartoe die inzet aanleiding heeft gegeven, en komen zij met elkaar in botsing.
         De Gemeenschap, die pas recentelijk met meer of minder enthousiasme het vereiste van transparantie heeft ingevoerd, heeft
         een andere cultuur dan de Noordse landen, die een oude en bijzonder sterke traditie ter zake hebben.(4) Er zijn ook cultuurverschillen tussen de lidstaten, hetgeen blijkt uit het procesverloop. Bij de procedure waren namelijk
         zes lidstaten betrokken, waarbij vier lidstaten bij het Gerecht en/of het Hof zijn tussengekomen om zich tegen de door het
         Gerecht gegeven uitlegging te verzetten, en twee lidstaten zijn tussengekomen om die uitlegging te verdedigen. De zaak en
         het daarin aan de orde zijnde rechtsprobleem illustreren ook de interacties tussen de verschillende wetgevingen op het gebied
         van transparantie: „gevoed door de nationale transparanties genereren de Europese transparanties op hun beurt veranderingen
         die een invloed hebben op de lidstaten”.(5) Tot slot heeft de zaak betrekking op een bepaling van de verordening die zeer regelmatig wordt aangevochten bij de gemeenschapsrechter:
         in twee jaar toepassing van die verordening hadden van de elf beroepen die bij het Gerecht waren ingesteld tegen negatieve
         beschikkingen van de Commissie, zes beroepen betrekking op de uitvoering van artikel 4, lid 5.(6)
      
      I –    Context van de hogere voorziening
      4.     Voor een goed begrip van de zaak, haar inzet en de uitkomst die eraan kan worden gegeven, moeten de belangrijkste toepasselijke
         bepalingen, de feiten en de door het Gerecht gekozen oplossing in herinnering worden gebracht.
      
      A –    Toepasselijke bepalingen
      5.     Artikel 255, leden 1 en 2, EG bepaalt:
      „1. Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat
         heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder
         de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.
      
      2. Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 251
         de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot
         documenten.”
      
      6.     Verklaring nr. 35 gehecht aan de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam (hierna: „verklaring nr. 35”) luidt:
      „De conferentie komt overeen dat de in artikel 255, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap bedoelde
         beginselen en voorwaarden het een lidstaat mogelijk maken de Commissie of de Raad te verzoeken een uit die lidstaat afkomstig
         document niet zonder zijn voorafgaande toestemming aan derden door te geven.”
      
      7.     Op basis van artikel 255, lid 2, EG heeft de Raad de verordening vastgesteld. De vierde, de zesde, de negende, de tiende en
         de vijftiende overweging van die verordening luiden als volgt:
      
      „(4)      Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden
         en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
      
      [...]
      (6)      Ruimere toegang tot documenten dient te worden verleend in gevallen waarin de instellingen optreden in hun hoedanigheid van
         wetgever, inbegrepen in het geval van gedelegeerde bevoegdheden, waarbij tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces
         van de instelling behouden moet blijven. Dergelijke documenten dienen zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk te worden
         gemaakt.
      
      [...]
      (9)      Bepaalde documenten vereisen vanwege hun zeer gevoelige inhoud een bijzondere behandeling. Er dienen dan ook regelingen te
         worden getroffen, door middel van een interinstitutioneel akkoord, over het inlichten van het Europees Parlement over de inhoud
         van dergelijke documenten.
      
      (10)      Teneinde de openheid van de werkzaamheden van de instellingen te verbeteren, dienen het Europees Parlement, de Raad en de
         Commissie toegang te verlenen niet alleen tot documenten die zij zelf hebben opgesteld, maar ook tot documenten die zij ontvangen
         hebben. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens Verklaring nr. 35 bij de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam, een
         lidstaat de Commissie of de Raad erom kan verzoeken, een uit die lidstaat afkomstig document zonder diens voorafgaande instemming
         niet aan derden door te geven.
      
      [...]
      (15)      Deze verordening heeft weliswaar noch tot doel noch tot gevolg de nationale wetgevingen ter zake van toegang tot documenten
         te wijzigen, maar het spreekt vanzelf dat de lidstaten, gelet op het beginsel van loyale samenwerking dat hun betrekkingen
         met de instellingen regelt, erop zullen toezien dat aan de goede toepassing van deze verordening geen afbreuk wordt gedaan
         en dat de veiligheidsregels van de instellingen worden geëerbiedigd.”
      
      8.     Artikel 1, sub a, van de verordening bepaalt:
      „Doel
      Deze verordening beoogt:
      a)      de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in
         artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie
         (hierna ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd”.
      
      9.     In artikel 2 van die verordening is bepaald:
      „Toegangsgerechtigden en toepassingsgebied
      1.      Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft
         een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die
         in deze verordening worden bepaald.
      
      [...]
      3.      Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de
         instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
      
      [...]
      5.      Voor gevoelige documenten in de zin van artikel 9, lid 1, geldt overeenkomstig dat artikel een bijzondere behandeling.
      [...]”
      10.   Volgens artikel 3, sub b, van die verordening wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder „derde”, „natuurlijke
         of rechtspersonen en entiteiten buiten de betrokken instelling, met inbegrip van de lidstaten, andere communautaire of niet-communautaire
         instellingen en organen, alsmede derde landen”.
      
      11.   Artikel 4 van de verordening luidt:
      „Uitzonderingen
      1.      De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming
         van:
      
      a)      het openbaar belang, wat betreft:
      –      de openbare veiligheid,
      –      defensie en militaire aangelegenheden,
      –      de internationale betrekkingen,
      –      het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat;
      b)      de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de gemeenschapswetgeving inzake
         de bescherming van persoonsgegevens.
      
      2.      De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming
         van:
      
      –       de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
      –       gerechtelijke procedures en juridisch advies,
      –       het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
      tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
      3.      De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen,
         en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien
         de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang
         openbaarmaking gebiedt.
      
      De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen
         de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces
         van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
      
      4.      Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering
         van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
      
      5.      Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming
         openbaar te maken.
      
      [...]
      7.      De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond
         van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten
         die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige
         documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
      
      12.   Artikel 5 van die verordening bepaalt:
      „Documenten in het bezit van de lidstaten
      Wordt van een lidstaat een document gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, dan raadpleegt
         hij de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt – tenzij
         het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven.
      
      De lidstaat kan het verzoek ook doorgeleiden aan de betrokken instelling.”
      13.   Artikel 9 van die verordening luidt:
      „1.      Gevoelige documenten zijn documenten die afkomstig zijn van de instellingen of van de agentschappen hiervan, van lidstaten,
         van derde landen of van internationale organisaties, en die op grond van de regels van de betrokken instelling ter bescherming
         van wezenlijke belangen van de Europese Unie, of van één of meer van haar lidstaten, op de gebieden van artikel 4, lid 1,
         sub a, – in het bijzonder openbare veiligheid –, defensie en militaire aangelegenheden, als ‚TRÈS SECRET/TOP SECRET’, ‚SECRET’
         of ‚CONFIDENTIEL’ zijn gerubriceerd.
      
      2.      Verzoeken om toegang tot gevoelige documenten volgens de procedures van de artikelen 7 en 8 worden uitsluitend behandeld door
         personen die het recht hebben zelf van deze documenten kennis te nemen. Deze personen beoordelen eveneens, onverminderd artikel 11,
         lid 2, welke verwijzingen naar gevoelige documenten in het openbaar register kunnen worden opgenomen.
      
      3.      Gevoelige documenten worden uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register vermeld of vrijgegeven.
      4.      Het besluit van een instelling om de toegang tot een gevoelig document te weigeren wordt zodanig met redenen omkleed, dat
         de door artikel 4 beschermde belangen niet worden geschaad.
      
      5.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat de beginselen van dit artikel en van artikel 4 bij de behandeling
         van verzoeken om toegang tot gevoelige documenten worden geëerbiedigd.
      
      6.      De regels van de instellingen betreffende gevoelige documenten worden openbaar gemaakt.
      7.      De Commissie en de Raad informeren het Europees Parlement over gevoelige documenten overeenkomstig de door de instellingen
         overeengekomen regelingen.”
      
      B –    Feiten
      14.   Op 19 april 2000 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een advies uitgebracht waarin de Bondsrepubliek Duitsland
         toestemming werd verleend om het gebied van het Mühlenberger Loch de status van beschermd gebied in de zin van richtlijn 92/43/EEG
         van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna(7), te ontnemen, met het oog op de verwezenlijking van een project dat bestond in de uitbreiding van de fabriek van Daimler
         Chrysler Aerospace Airbus en de drooglegging van een gedeelte van het estuarium voor de verlenging van een landingsbaan.
      
      15.   Bij brief van 20 december 2001 aan de Commissie heeft IFAW, een niet-gouvernementele organisatie die actief is op het gebied
         van de bescherming van het dierenwelzijn en de natuurbescherming, verzocht om toegang tot met name de briefwisseling tussen
         de Bondsrepubliek Duitsland en de stad Hamburg betreffende dat gebied en het desbetreffende project, alsmede tot de brieven
         van de Duitse kanselier.
      
      16.   Nadat de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland over dat verzoek had geraadpleegd, en deze zich tegen de openbaarmaking van
         die documenten had verzet, heeft de Commissie geoordeeld dat artikel 4, lid 5, van de verordening in die omstandigheden eraan
         in de weg stond toegang tot die documenten te verlenen. Zij heeft dan ook op 26 maart 2002 de bestreden beschikking vastgesteld
         en het verzoek van IFAW afgewezen.
      
      17.   Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 juni 2002, heeft IFAW beroep tot nietigverklaring van de beschikking
         van de Commissie van 26 maart 2002 ingesteld.
      
      C –    Bestreden arrest
      18.   Ter onderbouwing van haar vorderingen tot nietigverklaring heeft verzoekster onder meer het middel inzake schending van artikel 4
         van de verordening aangevoerd. Zij heeft betoogd dat de uitlegging die de Commissie aan artikel 4, lid 5, van die verordening
         heeft gegeven, volgens welke deze de toegang tot een van een lidstaat ontvangen document zou moeten weigeren wanneer die lidstaat
         zich tegen de openbaarmaking ervan verzet, onjuist is. Dat de lidstaat van wie een document afkomstig is, krachtens artikel 4,
         lid 5, van de verordening de instelling waarbij dat document berust, kan verzoeken om het niet openbaar te maken, betekent
         niet dat er sprake is van een vetorecht. De eindbeslissing moet door de instelling worden genomen.
      
      19.   Op basis van een in de punten 50 tot en met 65 van zijn arrest ontwikkelde redenering, heeft het Gerecht dit middel afgewezen
         en derhalve het beroep tot nietigverklaring ongegrond verklaard.
      
      20.   Volgens het bestreden arrest vormt de mogelijkheid die artikel 4, lid 5, van de verordening een lidstaat biedt om een instelling
         te verzoeken niet zonder zijn voorafgaande toestemming toegang te verlenen tot een door hem aan die instelling toegezonden
         document, een bevel aan de instelling om het desbetreffende document niet openbaar te maken wanneer de lidstaat zich daartegen
         heeft verzet. De lidstaat hoeft zijn verzoek niet te motiveren en de instelling moet aan het bevel voldoen zonder te kunnen
         onderzoeken of de niet-openbaarmaking van het desbetreffende document met name een rechtvaardiging vindt in het openbaar belang.
      
      21.   Volgens het Gerecht formuleert artikel 4, lid 5, van de verordening zo bekeken ten gunste van de lidstaten een lex specialis
         ten opzichte van artikel 4, lid 4, van die verordening, dat de overige derden slechts het recht verleent om door de instellingen
         te worden geraadpleegd teneinde te bepalen of het document dat zij deze hebben doorgegeven, onder een van de uitzonderingen
         van artikel 4, leden 1 of 2, van de verordening valt, en dit enkel indien het niet duidelijk is of het document al dan niet
         moet worden openbaargemaakt.
      
      22.   Het Gerecht onderbouwt zijn uitlegging van artikel 4, lid 5, van de verordening met de overweging dat de verplichting om de
         voorafgaande toestemming van de lidstaat te verkrijgen, een dode letter zou kunnen blijven indien deze lidstaat geen vetorecht
         wordt verleend. Het baseert zich ook op verklaring nr. 35, volgens welke de Conferentie overeenkomt dat de in artikel 255
         EG neergelegde beginselen en voorwaarden het een lidstaat mogelijk maken de Commissie of de Raad van de Europese Unie te verzoeken
         een van die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming aan derden door te geven. Volgens het Gerecht
         is de door artikel 4, lid 5, van de verordening geboden mogelijkheid dus te verklaren doordat die verordening noch tot doel
         noch tot gevolg heeft, de nationale wetgevingen ter zake van toegang tot documenten te wijzigen, zoals de vijftiende overweging
         van die verordening overigens in herinnering brengt. Bijgevolg valt de toegang tot een document waarvoor een lidstaat een
         verzoek overeenkomstig artikel 4, lid 5, van de verordening heeft ingediend, niet onder de verordening, maar wordt het beheerst
         door de toepasselijke nationale bepalingen van de betrokken lidstaat, die door de vaststelling van de verordening ongewijzigd
         zijn gebleven.
      
      23.   Het Gerecht voegt toe dat „[o]m te verzekeren dat aan de bepalingen van artikel 4, lid 5, van de verordening een uitlegging
         wordt gegeven die strookt met verklaring nr. 35, en teneinde de toegang tot het desbetreffende document te vergemakkelijken
         door de lidstaat in staat te stellen in voorkomend geval in te stemmen met de openbaarmaking daarvan, [...] de instelling
         deze lidstaat [moet] raadplegen wanneer het verzoek om toegang betrekking heeft op een document dat van de lidstaat afkomstig
         is. Indien deze lidstaat, na te zijn geraadpleegd, geen verzoek overeenkomstig artikel 4, lid 5, van de verordening indient,
         rust op de instelling overeenkomstig artikel 4, lid 4, van de verordening nog steeds de verplichting, te beoordelen of het
         document wel of niet openbaar moet worden gemaakt”.(8)
      
      24.   Vaststellend dat de documenten waarvan verzoekster de mededeling had gevraagd, van een lidstaat afkomstige documenten waren
         in de zin van artikel 4, lid 5, van de verordening, waarvoor de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie had verzocht deze niet
         openbaar te maken, heeft het Gerecht geoordeeld dat de beschikking van de Commissie geen overtreding was van artikel 4 van
         die verordening.
      
      II – Analyse van de hogere voorziening
      25.   Tegen dat arrest van het Gerecht van 30 november 2004 heeft het Koninkrijk Zweden, dat reeds was tussengekomen ter ondersteuning
         van verzoeksters vorderingen in de procedure voor het Gerecht, hogere voorziening ingesteld bij het Hof. Ter onderbouwing
         van zijn hogere voorziening beroept rekwirant zich op één middel, volgens hetwelk het gemeenschapsrecht is geschonden doordat
         geen rekening is gehouden met de draagwijdte van artikel 4, lid 5, van de verordening: artikel 4, lid 5, verleent de lidstaten
         helemaal geen vetorecht, zoals het Gerecht heeft geoordeeld, maar geeft hun slechts het recht om door de instelling waaraan
         zij een document hebben doorgegeven, te worden geraadpleegd alvorens dat document wordt openbaargemaakt. Het blijft evenwel
         aan die instelling, te beslissen of het document al dan niet moet worden openbaargemaakt, waarbij slechts in een van de in
         artikel 4, leden 1 tot en met 3, van de verordening bepaalde uitzonderlijke gevallen waarin vertrouwelijkheid is gerechtvaardigd,
         kan worden besloten om de toegang tot dat document te weigeren.
      
      26.   Er staan dus twee diametraal tegengestelde standpunten over de draagwijdte van artikel 4, lid 5, van de verordening tegenover
         elkaar. Om te trachten op te helderen hoe die bepaling moet worden uitgelegd, moet de relevantie ervan worden onderzocht.
         Daartoe zal ik aantonen dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, de door het Gerecht gekozen oplossing noch op basis
         van de letterlijke uitlegging van artikel 4, lid 5, noch op basis van de eerbiediging van de in verklaring nr. 35 tot uitdrukking
         gebrachte wil van de lidstaten, noodzakelijk was. De systematische en teleologische uitlegging verlangt daarentegen een andere
         oplossing.
      
      A –    Geen afdoend antwoord bij een letterlijke uitlegging en bij het zoeken van de bedoeling van de partijen
      1.      Bewoordingen van artikel 4, lid 5, van de verordening
      27.   Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat bij de stand van het recht vóór de verordening, het recht op toegang tot documenten
         enkel betrekking had op de door de instellingen opgestelde documenten.(9)  Wat daarentegen de documenten betrof die bij een instelling berustten maar waarvan de auteur een derde was, te weten een
         natuurlijke of een rechtspersoon, een lidstaat, een andere instelling of een orgaan van de Gemeenschap of enige andere nationale
         of internationale organisatie, gold de „auteursregel”. Overeenkomstig die regel mocht een instelling documenten die van derden
         afkomstig waren, niet openbaar maken en moest de aanvrager van het document zijn verzoek rechtstreeks tot de auteur van het
         document richten.(10) Hoewel de auteursregel in de rechtspraak van meet af aan werd opgevat als een beperking ten opzichte van het algemene beginsel
         van het recht van toegang en dus restrictief moest worden uitgelegd en toegepast(11), is toch geoordeeld dat met die regel „voor documenten waarvan een derde auteur is [...] [was] voorzien in een absolute uitzondering”(12).
      
      28.   Een van de belangrijkste aspecten van de verordening is dan ook dat zij de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht inzake
         toegang tot documenten van de instellingen heeft uitgebreid door die auteursregel af te schaffen. Voortaan heeft krachtens
         artikel 2, lid 3, van die verordening het recht op toegang betrekking op „alle bij een instelling berustende documenten, dit
         wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden”. Bijgevolg kunnen
         de instellingen ertoe worden gebracht documenten door te geven die afkomstig zijn van derden, waaronder met name de lidstaten,
         overeenkomstig de definitie van het begrip derde in artikel 3, sub b, van de verordening. Die afschaffing van de auteursregel
         is evenwel gecompenseerd door een door artikel 4, lid 5, van de verordening verleende speciale behandeling voor in het bijzonder
         documenten die afkomstig zijn van de lidstaten. De hele inzet van de onderhavige zaak is de vraag, waarin die speciale behandeling
         juist bestaat.
      
      29.   Indien de bewoordingen van de aan de orde zijnde bepaling duidelijk waren, zou kunnen worden geoordeeld dat enkel de regel
         mag worden toegepast zoals zij is geformuleerd: in claris non fit interpretatio. In casu kan het antwoord echter niet uit
         de bewoordingen worden afgeleid omdat deze helemaal niet ondubbelzinnig zijn. Volgens die bewoordingen „[kan] [e]en lidstaat
         [...] de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar
         te maken”. Zoals de Commissie zelf heeft toegegeven, „[blijkt] [u]it artikel 4, lid 5 [...] niet duidelijk in hoeverre de
         instellingen verplicht zijn zich te houden aan een negatief advies dat een lidstaat heeft gegeven over openbaarmaking van
         een van zijn documenten”(13). In feite zou de nadruk die wordt gelegd op de omstandigheid dat elke openbaarmaking door een instelling van een document
         dat een lidstaat haar heeft doorgegeven, op verzoek van die lidstaat afhankelijk kan worden gesteld van zijn „voorafgaande
         toestemming”, in het voordeel spreken van de verlening van een vetorecht aan de lidstaat. Daartegenover staat dat het gebruik
         van het woord „verzoeken” zou nopen tot de conclusie dat het uiteindelijk aan de instelling waarbij het document berust staat,
         over de openbaarmaking te beslissen, omdat, zoals verzoekster in de procedure voor het Gerecht terecht heeft betoogd, de term
         „verzoek” zou kunnen worden gedefinieerd als de handeling waarbij of het feit dat iets gevraagd wordt, zodat deze impliceert
         dat de partij die een verzoek heeft ingediend, een antwoord verwacht, alsmede de uitoefening van een zekere beoordelingsvrijheid
         door de partij die antwoordt. Dat de tekst van artikel 4, lid 5, van de verordening dubbelzinnig is, wordt benadrukt door
         het contrast met de bewoordingen van artikel 9, lid 3, waaruit onbetwistbaar de bevestiging van een vetorecht volgt, aangezien
         het bepaalt dat „[g]evoelige documenten [...] uitsluitend na instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register
         [worden] vermeld of vrijgegeven”. Ik kan mij dus niet aansluiten bij de zienswijze van het Gerecht, dat in het arrest waartegen
         de hogere voorziening is ingesteld heeft geoordeeld dat de verplichting die is opgelegd aan de instelling waarbij een van
         een lidstaat afkomstig document berust, om de voorafgaande toestemming van die lidstaat te verkrijgen alvorens dat document
         wordt openbaargemaakt, „duidelijk wordt bevestigd” in artikel 4, lid 5, van de verordening.(14)
      
      30.   Bijgevolg bevestigen de wijzigingen die de drie instellingen aan hun reglementen van orde hebben aangebracht ter uitvoering
         van de krachtens artikel 18 van de verordening op hen rustende verplichting om zich aan de bepalingen van die verordening
         aan te passen, voor zover dat nog nodig is, de dubbelzinnigheid van de bewoordingen van artikel 4, lid 5. Uit de lezing van
         die reglementen blijkt dat de Commissie zich niet de mogelijkheid leek te ontzeggen om het van een lidstaat afkomstige document
         openbaar te maken tegen het expliciete standpunt van de auteur ervan in, ook al zou de lidstaat haar hebben verzocht om dit
         niet te doen zonder zijn voorafgaande toestemming.(15) De Raad heeft enkel de bewoordingen van artikel 4, lid 5, van de verordening overgenomen.(16) Het reglement van orde van het Europees Parlement bevat geen bijzondere bepalingen voor documenten die van de lidstaten afkomstig
         zijn. Het bepaalt enkel dat bij documenten afkomstig van derden, deze worden geraadpleegd „om [...] te beoordelen of een uitzondering
         als bedoeld in de artikelen 4 of 9 van verordening [...] nr. 1049/2001 van toepassing is”.(17)
      
      31.   De doctrine zelf is verdeeld gebleken over de betekenis van de bewoordingen van artikel 4, lid 5, over de draagwijdte van
         die bepaling. Sommigen hebben geoordeeld dat de bewoordingen van die bepaling uitdrukkelijk bevestigen dat de lidstaten een
         vetorecht wordt toegekend.(18) Anderen hebben daarentegen een andere uitlegging verdedigd, volgens welke de instelling waarbij het document berust, het
         laatste woord heeft over het verzoek om toegang.(19)
      
      32.   In werkelijkheid is de dubbelzinnigheid van artikel 4, lid 5, van de verordening, zoals de Deense regering pertinent heeft
         benadrukt, een „constructieve dubbelzinnigheid”, die ervoor heeft gezorgd dat de gemeenschapswetgever die bepaling heeft kunnen
         vaststellen.(20) Deze is immers de einduitkomst van de spanningen bij de totstandkoming van de verordening, waarbij een tegenstelling tussen
         de aanhangers van de handhaving van een relatieve geheimhouding en de verdedigers van een grotere transparantie de diverse
         protagonisten van het wetgevend proces heeft verdeeld.(21) De Commissie wilde de lidstaten controle doen behouden over de openbaarmaking van de documenten die zij aan de instellingen
         doorgeven. Zo stond in artikel 4, sub d, van haar oorspronkelijke voorstel dat „[d]e instellingen [...] toegang [weigeren]
         tot documenten waarvan openbaarmaking in belangrijke mate afbreuk zou kunnen doen aan de bescherming [...] van de vertrouwelijkheid
         waarom de derde die het document of de informatie heeft verstrekt, heeft verzocht of van de door de wetgeving van de lidstaat
         vereiste vertrouwelijkheid”.(22) Het Parlement was van mening dat de instelling waarbij het van een lidstaat afkomstige document berust, moest kunnen beslissen
         over de openbaarmaking daarvan. Het had dan ook een wijziging in die zin van het door de Commissie ingediende voorstel voor
         een verordening gesuggereerd.(23) Binnen de Raad waren de lidstaten zelf verdeeld, zoals wordt geïllustreerd door de omstandigheid dat een voorstel van het
         Franse voorzitterschap van december 2000, waarin de lidstaten duidelijk een vetorecht werd toegekend, uiteindelijk niet is
         aangenomen.
      
      2.      Draagwijdte van verklaring nr. 35
      33.   Vandaar dat als compromis in artikel 4, lid 5, de tekst van verklaring nr. 35 bijna letterlijk is overgenomen, zoals het Gerecht
         zelf heeft benadrukt(24) en zoals is aangegeven in de tiende overweging van de verordening, volgens welke in wezen de uitbreiding van het recht van
         toegang tot documenten die de instellingen hebben ontvangen, moet worden begrepen tegen de achtergrond van verklaring nr. 35.
      
      34.   Hoe kan dan worden bepaald wat de draagwijdte is van die verwijzing naar verklaring nr. 35? De status van de aan de verdragen
         gehechte verklaringen is nog steeds vrij vaag. Artikel 311 EG bepaalt weliswaar dat de protocollen die, in onderlinge overeenstemming
         tussen de lidstaten, aan de oprichtingsverdragen worden gehecht, „een integrerend deel daarvan uit[maken]” en dus dezelfde
         rechtswaarde hebben(25), maar het Verdrag zegt niets over verklaringen. Volgens de heersende doctrine(26) hebben de in de slotakte van communautaire verdragen opgenomen verklaringen geen bindende normatieve werking, maar zijn zij
         slechts de uitdrukking van een politieke verbintenis. In de rechtspraak is lange tijd geen uitspraak gedaan. Pas recentelijk
         zijn verklaringen als interpretatieregels aangemerkt.(27) Die oplossing komt overeen met de oplossingen waarvoor in het internationaal recht is gekozen. Artikel 31 van het Verdrag
         van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht bepaalt dat een verdrag moet worden uitgelegd in de context ervan. Die
         context omvat „behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen: [...] iedere akte opgesteld door een of meer partijen
         bij het sluiten van het verdrag en door de andere partijen erkend als betrekking hebbende op het verdrag”. Als aanknopingspunten
         voor de uitlegging worden dus de door de partijen geformuleerde verklaringen bedoeld.(28) Kan de door de partijen zo in onderlinge overeenstemming in een verklaring gegeven uitlegging van een verdrag zo ver gaan
         dat de bepalingen ervan worden gewijzigd? In het internationale recht zijn daarvan reeds enkele illustraties te vinden, aangezien
         het de ondertekenende staten zijn die een authentieke uitlegging geven van het verdrag(29), maar dat kan niet het geval zijn in het gemeenschapsrecht, daar de oprichtingsverdragen die het constitutionele handvest
         van de Gemeenschappen vormen(30), strikt zijn.
      
      35.   Aangezien verklaring nr. 35 dus als basis voor de uitlegging van artikel 4, lid 5, van de verordening kan dienen, moet nog
         worden uitgemaakt of die verklaring de betekenis van deze bepaling kan ophelderen. Volgens het Verenigd Koninkrijk blijkt
         uit die verklaring dat de lidstaten door de vaststelling van artikel 255 EG, waarvan de draagwijdte zich uitstrekt tot documenten
         die door derden zijn opgesteld en in het bezit zijn van gemeenschapsinstellingen, garanties hebben geëist opdat de van hen
         afkomstige documenten niet zonder hun toestemming door de lidstaten openbaar worden gemaakt. Het Gerecht heeft aan die verklaring
         dezelfde draagwijdte toegekend, aangezien het, na de bewoordingen ervan in herinnering te hebben gebracht, daaruit heeft afgeleid
         dat de lidstaten een vetorecht hebben bij elk verzoek om toegang tot een document dat zij aan een instelling hebben doorgegeven.(31) Verklaring nr. 35, die in dezelfde bewoordingen is opgesteld als artikel 4, lid 5, van de verordening, wordt echter gekenmerkt
         door dezelfde dubbelzinnigheid. Zij kan dus nauwelijks een hulp zijn bij de verduidelijking van de betekenis van die bepaling.
         Evenmin als in de tekst van artikel 4, lid 5, kan in de bewoordingen van verklaring nr. 35 een duidelijke, onbetwistbare bevestiging
         van het bestaan van een vetorecht voor de lidstaten worden gezien.
      
      36.   Men moet het erover eens zijn dat de dubbelzinnigheid van artikel 4, lid 5, niet kan worden weggenomen. Uiteraard sluit deze
         de opvatting van het Gerecht niet uit. Die bepaling herleidt de garanties die aan de lidstaten worden verleend wanneer een
         instelling wordt verzocht om een van hen afkomstig document openbaar te maken, niet uitdrukkelijk tot een eenvoudige raadpleging.
         In dat verband kan artikel 4, lid 5, uit strikt letterlijk oogpunt niet worden beschouwd als de tegenhanger van artikel 5,
         dat bepaalt dat „[wanneer] [...] van een lidstaat een document [wordt] gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een
         instelling afkomstig is, [...] hij de betrokken instelling [raadpleegt], om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel
         van deze verordening niet in gevaar komt”. De bewoordingen van artikel 4, lid 5, verlangen evenwel niet de uitlegging die
         het Gerecht daaraan heeft gegeven. De door die bepaling aan de lidstaten geboden mogelijkheid om te verzoeken hun documenten
         niet zonder hun voorafgaande toestemming aan derden openbaar te maken, is door het Gerecht uitdrukkelijk aangemerkt als een
         „uitzondering” op het recht op toegang tot documenten van de instellingen.(32) Volgens vaste rechtspraak moet elke uitzondering op het recht op toegang tot documenten van de instellingen strikt worden
         uitgelegd en toegepast.(33) De uitlegging waarbij de lidstaten een onvoorwaardelijk vetorecht werd verleend ter zake van de toegang tot de door hen aan
         een instelling doorgegeven documenten, had dus slechts kunnen worden aanvaard indien zij voldoende steun had kunnen vinden
         in de tekst zelf van artikel 4, lid 5.
      
      B –    Systematische en teleologische uitlegging
      37.   Aangezien een letterlijke uitlegging van artikel 4, lid 5, van de verordening geen onbetwistbaar antwoord biedt, moet worden
         getracht om de betekenis van de aan de orde zijnde bepaling te verduidelijken door deze opnieuw in het gehele normatieve kader
         waarin zij is ingeschreven te plaatsen en door een beroep te doen op de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
         In dat verband past de aan de orde zijnde bepaling in een juridisch kader dat wordt gekenmerkt door de trage maar onverbiddelijke
         toename van de invloed in het gemeenschapsrecht van het vereiste van transparantie in het algemeen en van het recht op toegang
         tot documenten van de instellingen in het bijzonder.
      
      38.   Een recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen was lange tijd onbekend in het gemeenschapsrecht.
         Maar er is een evolutie geweest naar een „steeds duidelijker bevestiging”(34) van het recht van toegang van het publiek tot bij de overheid berustende documenten, waarvan ik enkel kort de belangrijkste
         mijlpalen in herinnering zal brengen. Dat transparantie van het besluitvormingsproces belangrijk is, is voor het eerst plechtig
         geuit in verklaring nr. 17 over het recht op toegang tot informatie gehecht aan de Slotakte van het Verdrag betreffende de
         Europese Unie, ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992, dat daartoe aanbeveelt maatregelen vast te stellen om de toegang
         van het publiek tot informatie waarover de instellingen beschikken, te vergroten. Aangezien er geen algemene gemeenschapsregeling
         bestond waarin de omvang van dat recht van toegang was bepaald, is het aan de instellingen toegekomen te breken met het traditionele
         beginsel van administratief geheim door zelf te beslissen of zij al dan geen toegang wilden geven tot een bij hen berustend
         document waarom was verzocht. Nadat zij op 6 december 1993 overeenstemming hadden bereikt over een gedragscode(35) waarin de beginselen van toegang van het publiek tot de bij hen berustende documenten werden opgesomd, hebben de Raad en
         de Commissie op basis van hun interne organisatiebevoegdheid(36), respectievelijk een besluit tot uitvoering van die beginselen(37) en een besluit waarbij die code formeel is aangenomen(38) vastgesteld. Ondanks die steeds duidelijkere bevestiging van het recht van toegang van het publiek tot documenten van de
         instellingen, ondanks de verzoeken van zijn advocaten-generaal(39) of van bepaalde van zijn leden(40), ondanks de aanmoediging door bepaalde standpunten van het Gerecht(41), en ook al heeft het zelf erkend dat het recht van toegang van het publiek tot documenten die bij de overheid berusten, als
         constitutioneel of wetgevingsbeginsel wordt erkend door de meerderheid van de lidstaten(42), heeft het Hof het niet formeel verheven tot algemeen beginsel van gemeenschapsrecht.(43)
      
      39.   Dat was echter niet het einde van de evolutie. De volgende stap kwam er met het Verdrag van Amsterdam, dat in artikel 1, tweede
         alinea, EU een „zo groot mogelijke openheid” heeft vooropgesteld en in artikel 255 EG een recht op toegang tot documenten
         van het Parlement, de Raad en de Commissie heeft erkend. Uiteraard kunnen die bepalingen, omdat ze geen rechtstreekse werking
         hebben, geen verzoek om openbaarmaking van een document van een instelling ondersteunen. De uitoefening van een recht van
         toegang blijft afhangen van de vaststelling van wetgeving die de uitoefening ervan regelt.(44) In dit verband verschaft artikel 255, lid 2, EG, dat is voortgekomen uit het Verdrag van Amsterdam, daartoe een rechtsgrondslag
         doordat het de Raad, samen met het Parlement, belast met de precisering van de algemene beginselen en de beperkingen van het
         recht op toegang tot documenten van de instellingen. Op die rechtsgrondslag is verordening nr. 1049/2001, de algemene gemeenschapswetgeving
         inzake het recht op toegang tot bij de instellingen berustende documenten, vastgesteld. Niettemin berust het bestaan van het
         recht op toegang tot documenten van de instellingen thans niet meer op maatregelen van interne organisatie die door de instellingen
         zijn vastgesteld en door deze moeten worden nageleefd overeenkomstig het adagium „patere legem quam ipse fecisti”, en evenmin
         op de verordening, maar op een bepaling van grondwettelijke waarde.
      
      40.   Die stijging in normatieve waarde van het recht van toegang is met een materiële bevordering gepaard gegaan. Er is niet langer
         sprake van een loutere gunst die de instellingen de burger toekennen bij de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid,
         maar van een werkelijk subjectief grondrecht dat aan een particulier wordt verleend. Zolang de toegang van het publiek tot
         documenten van de instellingen tot de discretionaire bevoegdheid van deze instellingen behoorde, hadden de door hen genomen
         maatregelen om nader te bepalen hoe die verzoeken moesten worden behandeld, uitsluitend tot doel, in het belang van een goede
         rechtsbedeling hun interne werking te verzekeren. Zij verleenden particulieren geen subjectief recht op het verkrijgen van
         de gevraagde informatie, zelfs al konden deze de naleving van de genomen maatregelen verlangen.(45) Met de invoering van artikel 255 EG door het Verdrag van Amsterdam wordt de toegang tot documenten van de instellingen een
         subjectief recht dat wordt verleend aan „[i]edere burger van de Unie en [aan] iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats
         of statutaire zetel in een lidstaat”. En dat recht van toegang is een grondrecht, zoals wordt bevestigd door het feit dat
         het is opgenomen in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten.(46)
      
      41.   Die versterking van de status van het recht van toegang houdt nauw verband met de verandering van de doelstellingen die worden
         nagestreefd met het „vereiste van transparantie”.(47) De weinige op de een of andere manier uit dat vereiste voortvloeiende verplichtingen, die vanaf de aanvang op de instellingen
         rustten, hadden vooral tot doel, de doeltreffendheid van het gemeenschapsoptreden en het toezicht op de rechtmatigheid ervan
         te verzekeren. Men kan daarbij denken aan de eerbiediging van de rechten van de verdediging of aan de verplichtingen tot motivering
         en tot openbaarmaking van gemeenschapshandelingen. Met de verlening van het recht op toegang tot documenten die bij de overheid
         berusten, beoogt transparantie vooral de democratische legitimiteit van het gemeenschapsoptreden te versterken.(48) Mocht men provocerend willen zijn, zou men ongetwijfeld de beweerde band tussen transparantie en democratie ter discussie
         kunnen stellen. Zou die band niet het symptoom zijn van de algemeen heersende argwaan van de burger tegenover de bestuurders
         en tegenover het representatieve democratische systeem? Overigens bestaat de kans dat de transparantie niet door alle burgers
         op dezelfde wijze wordt gebruikt en dat zij ertoe dient om een bevoorrechte toegang van bepaalde belangengroepen tot het politieke
         systeem te bevorderen. Hoe dan ook is op die band met het beginsel van democratie, op welk beginsel de Unie is gebaseerd,
         van meet af aan de nadruk gelegd.(49) Reeds in verklaring nr. 17 over het recht op toegang tot informatie gehecht aan de Slotakte van het Verdrag betreffende de
         Europese Unie, staat dat „de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces het democratische karakter van de instellingen
         [...] versterkt”. De rechtspraak heeft herhaaldelijk aan de bewoordingen van die verklaring herinnerd(50), vervolgens uiteengezet dat aangezien transparantie het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten beoogt te geven,
         zij een „grotere legitimiteit, doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte van de burgers in een democratisch
         systeem” verzekert(51), aangezien zij de burger in staat stelt, „daadwerkelijk en doeltreffend toe te zien op de uitoefening van de bevoegdheden
         waarmee de gemeenschapsinstellingen zijn belast”.(52) „Enkel wanneer een adequate openbaarheid van de werkzaamheden van de wetgevende macht, de uitvoerende macht en van het bestuur
         in het algemeen verzekerd is, kan namelijk daadwerkelijk en doeltreffend, ook op het niveau van de publieke opinie, toezicht
         worden uitgeoefend op het werk van het regeringsapparaat en kunnen in de betrekkingen tussen bestuur en burgers bovendien
         organisatiestructuren tot stand komen met een reële participatie”.(53) De aldus benadrukte banden tussen transparantie en democratie zijn tot slot in herinnering gebracht in de tweede overweging
         van de verordening.
      
      42.   Zoals gezegd had de rechtspraak reeds toen het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot bij de instellingen berustende
         documenten slechts in maatregelen van interne organisatie was neergelegd, daaruit afgeleid dat de door die maatregelen gestelde
         uitzonderingen en beperkingen strikt moesten worden uitgelegd en toegepast, teneinde de toepassing van het beginsel niet op
         losse schroeven te zetten.(54) Aangezien het recht op toegang tot documenten van de instellingen een fundamenteel recht van grondwettelijke waarde is geworden
         dat verband houdt met de beginselen van democratie en openheid, moet in het bijzonder elke handeling van afgeleid recht die
         de uitoefening van dat recht van toegang beoogt te regelen, tegen de achtergrond daarvan worden uitgelegd, terwijl de door
         die handeling aan het recht van toegang opgelegde beperkingen nog strikter moeten worden uitgelegd.(55) Daaruit volgt met name dat, zolang het recht op toegang tot documenten van de instellingen slechts door maatregelen van interne
         organisatie werd verleend, deze maatregelen bepaalde categorieën documenten van hun werkingssfeer konden uitsluiten, in het
         bijzonder documenten waarvan de instellingen niet de auteur waren, maar dat het bestaan van een grondrecht op toegang tot
         documenten van de instellingen dat wordt gewaarborgd door een bepaling van hogere waarde, de gemeenschapswetgever thans belet
         de werkingssfeer ervan te beperken.(56) Een dergelijke beperking zou volgen uit een uitlegging waarbij artikel 4, lid 5, van de verordening aldus wordt opgevat dat
         het de lidstaten een vetorecht verleent bij de openbaarmaking van documenten die van hen afkomstig zijn. In casu heeft het
         Gerecht immers geoordeeld dat het document waarvoor een lidstaat een verzoek om niet-openbaarmaking heeft ingediend, niet
         onder het gemeenschapsrecht valt, maar wordt beheerst door de toepasselijke nationale bepalingen van die lidstaat.(57) Indien de lidstaten een onvoorwaardelijk vetorecht zou worden verleend bij de openbaarmaking door de instellingen van documenten
         die zij deze hebben meegedeeld, zou dit bovendien hoe dan ook een te grote aantasting zijn van het grondrecht op toegang tot
         documenten en van de transparantie van het communautaire besluitvormingsproces dat dit grondrecht beoogt te waarborgen. In
         de eerste plaats immers zijn een groot aantal documenten die bij de communautaire besluitvorming worden gebruikt, afkomstig
         van de lidstaten. In de tweede plaats voorzien de meeste wetgevingen van de lidstaten inzake transparantie in een uitzondering
         op het recht van toegang wanneer de gevraagde documenten betrekking hebben op het buitenlandse beleid van de staat, dat wil
         zeggen op de betrekkingen die deze onderhoudt met andere staten of met internationale organisaties, zodat het gevaar groot
         zou zijn dat zij zich systematisch op artikel 4, lid 5, zouden beroepen om te verhinderen dat de documenten die zij aan de
         instellingen van de Unie hebben doorgegeven, worden openbaargemaakt.
      
      43.   Overigens volgt uit de in de Europese Unie gevestigde band tussen het beginsel van transparantie en het democratische systeem,
         dat de toegang tot een document niet zozeer moet worden bepaald op basis van de identiteit van de auteur ervan, maar op basis
         van het belang van dat document voor de kennis van en het opnemen van verantwoordelijkheden bij het communautaire besluitvormingsproces.
      
      44.   Bovendien heeft de verordening juist tot doel het in artikel 255 EG neergelegde recht op toegang tot documenten van de instellingen
         concreet invulling te geven door de algemene beginselen, de voorwaarden en de beperkingen van dat recht vast te stellen. Zoals
         blijkt uit artikel 1 van de verordening, met name gelezen in het licht van de vierde overweging daarvan, en zoals het Hof
         zelf heeft benadrukt, „heeft deze tot doel het recht van toegang van het publiek tot bij de instellingen berustende documenten
         maximaal zijn beslag te geven”.(58) Uit dat oogpunt is, zoals ik reeds heb geconstateerd en zoals het Hof zelf in het bestreden arrest heeft opgemerkt(59), de afschaffing van de auteursregel een van de belangrijkste vooruitgangen die met de verordening zijn geboekt ten opzichte
         van het vroegere recht. De lidstaten een onvoorwaardelijk vetorecht verlenen bij de openbaarmaking door de instellingen van
         documenten die zij deze hebben doorgegeven, zoals het Gerecht heeft gedaan, zou er dan ook op neerkomen dat die auteursregel
         op zijn minst gedeeltelijk langs een omweg opnieuw wordt ingevoerd. Die uitlegging lijkt mij onverenigbaar met het doel en
         de finaliteit van de verordening.
      
      45.   De Commissie en het Verenigd Koninkrijk zijn evenwel van mening dat wanneer de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig
         is, geen vetorecht wordt verleend, en de instelling waarbij het berust over de openbaarmaking ervan beslist, dit in weerwil
         van het vermelde doel van de verordening en in strijd met het subsidiariteitsbeginsel leidt tot een zijdelingse harmonisatie
         van de nationale regelingen inzake het recht van toegang. Dat is ook het standpunt van het Gerecht, dat zijn oplossing heeft
         gebaseerd op de vijftiende overweging van die verordening, volgens welke deze „noch tot doel noch tot gevolg [heeft] de nationale
         wetgevingen ter zake van toegang tot documenten te wijzigen”.(60) Om de toepassing van de nationale wetgevingen inzake transparantie te waarborgen, heeft het Gerecht dan ook verklaard dat
         een door een lidstaat op basis van artikel 4, lid 5, geformuleerd verzoek om geen toegang te verlenen, „een bevel aan de instelling
         [vormt] om het desbetreffende document niet openbaar te maken”(61), en dus tot gevolg heeft dat het door de lidstaat aan haar overgelegde document niet langer onder het gemeenschapsrecht inzake
         toegang valt, maar onder het nationale recht van de betrokken lidstaat.(62)
      
      46.   Die analyse is echter in strijd met de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 2, lid 3, van de verordening, volgens hetwelk
         deze verordening „van toepassing [is] op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door
         de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden”. Zij is ook moeilijk te verzoenen met artikel 2,
         lid 2, dat bepaalt dat „[d]e instellingen [...] toegang tot documenten [kunnen] verlenen [...] aan natuurlijke of rechtspersonen
         die geen verblijfplaats of geen statutaire zetel hebben in een lidstaat”. Uit een gecombineerde lezing van die twee bepalingen
         blijkt dat een document dat door een nationale autoriteit aan een instelling wordt doorgegeven, vanaf dat tijdstip uitsluitend
         onder het gemeenschapsrecht en onder de verantwoordelijkheid van die instelling valt. Wanneer daarnaast artikel 5 wordt gelezen,
         wordt de logica van de verordening duidelijk. De wetgeving die op een verzoek om toegang van toepassing is, en de autoriteit
         die bevoegd is om over de openbaarmaking ervan te beslissen, hangen niet af van de herkomst van het document, van de hoedanigheid
         van de auteur ervan, maar van de identiteit van de bewaarder ervan of, nauwkeuriger, van de hoedanigheid van het orgaan waartoe
         het verzoek om toegang is gericht.
      
      47.   De vrees dat de nationale wetgevingen inzake transparantie opnieuw aan de orde zullen worden gesteld wanneer aan de instelling
         waarbij een van een lidstaat afkomstig document berust, de bevoegdheid wordt verleend om te beslissen over de openbaarmaking
         van dat document, lijkt niet gegrond. De gemeenschapsregeling en de nationale regelingen blijven zelfstandig omdat zij op
         verschillende gebieden betrekking hebben. Er kan uiteraard sprake zijn van overlappingen waarbij een zelfde document zowel
         onder het nationale recht als onder het gemeenschapsrecht valt. Zelfs in dat geval is de beslissing van een instelling op
         basis van de verordening niet verbindend voor de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig is, indien een verzoek
         om mededeling van dat document ook rechtstreeks aan hem is gericht. Dat verzoek zal op basis van het nationale recht worden
         onderzocht. Mits, zoals artikel 5 van de verordening verlangt, het doel van deze verordening daardoor niet in gevaar komt,
         zal een lidstaat dus een document waarvoor de gemeenschapsinstelling de toegang heeft geweigerd, openbaar kunnen maken omdat
         zijn nationale voorschriften inzake transparantie milder zijn. Omgekeerd kan een instelling in de omstandigheden of onder
         de beperkingen die hierna nader zullen worden besproken, toegang geven tot een document waarvan de lidstaat die het haar heeft
         doorgegeven, openbaarmaking niet heeft toegestaan, omdat de communautaire voorschriften waarvan de lidstaten samen zijn overeengekomen
         ze aan de instellingen op te leggen, een ruimere toegang tot documenten verlenen dan het nationale recht van de betrokken
         lidstaat. Aan die divergenties in de beoordeling, waarvan de reeds aangehaalde zaak Svenska Journalistförbundet/Raad een symbolische
         illustratie is, mag men geen aanstoot nemen.(63) Zij zijn er juist het teken en het resultaat van dat de gemeenschapsregeling inzake het recht van toegang noch tot doel noch
         tot gevolg heeft de nationale wetgevingen ter zake te harmoniseren.
      
      48.   Zoals ik net heb uiteengezet, verlangt de teleologische en systematische uitlegging dat artikel 4, lid 5, niet aldus wordt
         opgevat dat dit een vetorecht verleent aan de lidstaten, maar dat neemt niet weg dat die bepaling een nuttige werking moet
         worden gegeven. Uit dat oogpunt ben ik het eens met het Gerecht(64) dat artikel 4, lid 5, een lex specialis formuleert door de lidstaten een andere positie dan de overige derden te verlenen,
         welke van haar kant wordt beheerst door artikel 4, lid 4. Maar om artikel 4, lid 5, een nuttige werking te waarborgen, volstaat
         het die bepaling aldus op te vatten dat een lidstaat desgevraagd verplicht moet worden geraadpleegd door de instelling waartoe
         het verzoek om openbaarmaking van het document dat hij deze heeft doorgegeven, is gericht. De lidstaat die zich op artikel 4,
         lid 5, wenst te beroepen, bevindt zich dus in een bevoorrechte positie ten opzichte van andere derden, aangezien hij zeker
         is dat hij de instelling waarbij het van hem afkomstige document berust, kan uiteenzetten waarom hij van mening is dat het
         document niet mag worden openbaargemaakt, zelfs al zou voor die instelling duidelijk blijken dat het document moet worden
         openbaargemaakt of niet mag worden openbaargemaakt. Met andere woorden, ofwel doet de lidstaat waarvan het gevraagde document
         afkomstig is, geen verzoek op basis van artikel 4, lid 5, en zal de instelling waarbij het document berust, hem krachtens
         artikel 4, lid 4, evenals de overige derden slechts raadplegen indien het niet duidelijk is of dat document moet worden of
         niet mag worden meegedeeld, ofwel formuleert hij een dergelijk verzoek en is de instelling hoe dan ook verplicht om hem vooraf
         te raadplegen.
      
      49.   Het Verenigd Koninkrijk voert weliswaar aan dat wanneer artikel 4, lid 5, wordt herleid tot een gewone procedurele verplichting
         om de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig is, systematisch te raadplegen indien hij dat heeft verzocht, die
         bepaling geen reële draagwijdte wordt gegeven ten opzichte van artikel 4, lid 4, aangezien de raadpleging op basis van artikel 4,
         lid 5, in gevallen waarin het duidelijk is dat het betrokken document moet of niet mag worden openbaargemaakt, irrelevant
         is. Dat bezwaar treft geen doel omdat de redenen die een lidstaat kan aanvoeren ter rechtvaardiging van de niet-openbaarmaking
         door een instelling van een haar door deze lidstaat doorgegeven document dat bij haar berust, niet zijn beperkt tot de in
         artikel 4, leden 1 tot en met 3 vermelde uitzonderingen op het recht van toegang, de enige redenen waarom het voor die instelling
         duidelijk kan zijn dat het betrokken document moet worden of niet mag worden openbaargemaakt.
      
      50.   Uiteraard kan de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig is, zich niet op eender welke reden beroepen om zich te
         verzetten tegen openbaarmaking van dat document door de instelling waartoe het verzoek om toegang is gericht. Uit artikel 255,
         lid 2, EG volgt dat die redenen moeten verwijzen naar openbare of particuliere belangen. Maar de „openbare of particuliere
         belangen” waarop de lidstaat zich kan beroepen, zijn niet beperkt tot de in de verordening vermelde uitzonderingen op het
         recht van toegang. Zij kunnen ook worden ontleend aan het nationale recht van de betrokken lidstaat.
      
      51.   Uiteindelijk moet evenwel de instelling waarbij het document berust, uitspraak doen over het verzoek om toegang, zonder dat
         deze zich hoeft te houden aan het standpunt van de lidstaat waarvan het document afkomstig is. Dienaangaande kan ook hier
         niet de uitlegging van het Gerecht worden gevolgd volgens welke de lidstaat niet verplicht is zijn krachtens artikel 4, lid 5,
         geformuleerd verzoek om niet-openbaarmaking te motiveren.(65) Indien de lidstaat niet uiteenzet waarom hij van mening is dat de toegang moet worden geweigerd, hoe zou de instelling dan
         kunnen weten, en a fortiori ervan overtuigd kunnen zijn dat er een specifieke behoefte aan vertrouwelijkheid is?
      
      52.   Niettemin kan de instelling weliswaar bij het onderzoek van de motivering van een lidstaat terugkomen op de beoordeling door
         die lidstaat van een specifieke behoefte aan vertrouwelijkheid krachtens een van de in de verordening vermelde uitzonderingen
         op het recht van toegang, maar zij kan dat uiteraard niet doen wanneer het verzoek van de lidstaat om niet-openbaarmaking
         was gemotiveerd door de in het nationale recht voorziene bescherming van een openbaar of particulier belang.
      
      53.   Ik ben evenwel van mening dat de instelling zou kunnen besluiten om geen gevolg te geven aan het verzoek om niet-openbaarmaking
         waaraan de aan het nationale recht ontleende specifieke behoefte aan vertrouwelijkheid ten grondslag ligt, indien zij zou
         oordelen dat de transparantie van het communautaire besluitvormingsproces dat verlangt. Met andere woorden, indien een goed
         begrip van de redenen die tot de betrokken communautaire besluitvorming hebben geleid, dat vereist, moet de instelling de
         mogelijkheid hebben – en is zij zelfs verplicht – degene die om een van een lidstaat afkomstig document heeft verzocht, toegang
         tot dat document te verlenen, zelfs wanneer die lidstaat zich daartegen heeft verzet op grond van een door zijn nationale
         recht beschermd geheim. Op het spel staat de doelstelling van transparantie, waaruit het grondrecht op toegang tot documenten
         voortkomt.(66) Op het spel staat ook de effectiviteit van het beginsel van democratie, waarmee transparantie zoals gezegd thans nauw verband
         houdt. Tot slot staat op het spel de eis van structurele congruentie, aangezien de overdracht van bevoegdheden naar de Gemeenschap
         niet mag leiden tot een vermindering van de democratische controle van het gezag door de burgers van de lidstaten. Dat zou
         met name het geval kunnen zijn indien een lidstaat zich voor alle documenten die hij aan de instellingen meedeelt met het
         oog op communautaire besluitvorming, zou beroepen op de aan het nationale recht inzake het buitenlandse beleid van de staat
         ontleende uitzondering op het recht van toegang. Indien het voor een lidstaat zou volstaan om zich op een dergelijke uitzondering
         te beroepen om zich systematisch te kunnen onttrekken aan elk verzoek om toegang tot een document over zijn deelneming aan
         het besluitvormingsproces van de Gemeenschap, zou de rol die het beginsel van transparantie moet spelen in de democratische
         controle van het politieke proces op losse schroeven worden gezet. In werkelijkheid kan niet worden toegestaan dat bepaalde
         bevoegdheden waarop op nationaal niveau democratische controle werd uitgeoefend, doordat zij aan de Gemeenschap zijn overgedragen
         voortaan systematisch ontsnappen aan een gelijkwaardige democratische controle op grond dat zij in het vervolg deel uitmaken
         van het „buitenlandse beleid van de staten”.
      
      54.   Wanneer zij het vereiste van transparantie van het communautaire besluitvormingsproces toetst om over het lot van een tot
         haar gericht verzoek om toegang tot een van een lidstaat afkomstig document te beslissen, zal de instelling evenwel ook rekening
         moeten houden met het volledige nationale recht voor de inachtneming waarvan die lidstaat krachtens artikel 4, lid 5, heeft
         verzocht om het document niet openbaar te maken. Zij zal daarvoor zoals gezegd des te gevoeliger zijn als de lidstaat haar
         door de motivering van zijn verzoek om niet-openbaarmaking in staat heeft gesteld te begrijpen waarom vertrouwelijkheid noodzakelijk
         is voor de eerbiediging van het nationale recht en de doelstellingen daarvan. Het beginsel van loyale samenwerking dat de
         betrekkingen tussen de instellingen en de lidstaten beheerst, dat in herinnering wordt gebracht in de vijftiende overweging
         van de verordening, vereist die belangenafweging en verplicht de lidstaten ook om de voor de communautaire besluitvorming
         noodzakelijke documenten aan de instellingen mee te delen, en verplicht de lidstaten omgekeerd vooral ook om de verwezenlijking
         van de doelstellingen van die verordening niet in gevaar te brengen wanneer zij, overeenkomstig hetgeen in artikel 5 van de
         verordening is bepaald, op basis van hun nationale recht uitspraak doen over een verzoek om toegang tot een bij hen berustend
         document dat van een instelling afkomstig is.
      
      55.   Enkel indien de instelling waarbij een van een lidstaat afkomstig document berust, binnen het hierboven geschetste kader het
         recht op het laatste woord over het aan haar gerichte verzoek om toegang wordt verleend, wordt aan het recht van toegang tot
         documenten van de instellingen, dat een grondrecht is, niet getornd. Er zij immers aan herinnerd dat beperkingen van een grondrecht
         slechts gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij strekken tot bescherming van een legitiem belang en indien zij overeenkomstig
         het evenredigheidsbeginsel niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.(67)
      
      56.   Ik merk tot slot op dat de door mij gesuggereerde uitlegging van artikel 4, lid 5, van de verordening, die zich rechtens opdringt,
         zo niet in rechte, op zijn minst in de praktijk slechts weinig relevant zal zijn voor de raadpleging van de lidstaat. Er kan
         immers worden voorspeld dat de instelling meestal het advies van de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig is,
         zal volgen.(68)
      
      57.   Gelet op het voorgaande berust het bestreden arrest op een onjuiste rechtsopvatting, aangezien daarin artikel 4, lid 5, van
         de verordening aldus is uitgelegd dat het de lidstaten een vetorecht verleent wanneer de instelling waaraan zij een document
         hebben doorgegeven en waarbij dat document berust, wordt verzocht om openbaarmaking van dat document.
      
      58.   Voor het geval dat het Hof mij niet zou volgen en daarentegen van oordeel zou zijn dat de in het bestreden arrest gekozen
         oplossing moet worden bevestigd, dient de motivering van het Gerecht hoe dan ook door een vervanging van de gronden te worden
         gecorrigeerd. De wijze waarop het Gerecht artikel 4, lid 5, heeft opgevat(69), volgens welke die bepaling de instelling waarbij het gevraagde document berust, stelselmatig verplicht om de lidstaat waarvan
         dat document afkomstig is, te raadplegen alvorens een besluit te nemen over openbaarmaking ervan, zelfs indien de lidstaat
         niet eerder om vertrouwelijkheid heeft verzocht, om, zo lijkt het, deze juist te vragen of hij een dergelijk verzoek krachtens
         artikel 4, lid 5, wenst in te dienen, mijns inziens in strijd is met de duidelijke bewoordingen van die bepaling, die de verplichting
         tot raadpleging van de lidstaat uitdrukkelijk doet afhangen van een voorafgaand verzoek van die lidstaat om het document niet
         openbaar te maken. Het is juist dat de Duitse autoriteiten in casu de gevraagde nationale documenten vóór de inwerkingtreding
         van de verordening aan de Commissie hadden doorgegeven. In dat geval moet overeenkomstig de bepalingen tot uitvoering van
         deze verordening die de Commissie in haar Reglement van orde heeft ingevoegd(70), de autoriteit waarvan het document afkomstig is, worden geraadpleegd, los van een voorafgaand verzoek krachtens artikel 4,
         lid 5. Voor de wettigheid van het bestreden arrest is het dus irrelevant dat de Commissie de Duitse autoriteiten in casu zonder
         voorafgaand verzoek van deze autoriteiten heeft geraadpleegd. De algemeenheid van de door het Gerecht gebruikte bewoordingen
         wekt echter de indruk dat het bevel aan de instellingen om de lidstaat waarvan het gevraagde document afkomstig is, te raadplegen
         om hem te vragen of hij zich op artikel 4, lid 5, wenst te beroepen, zowel geldt voor de documenten die hij deze vóór de inwerkingtreding
         van de verordening heeft doorgegeven, als voor de na die datum meegedeelde documenten. Op dit punt is de motivering van het
         arrest in strijd met de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 4, lid 5, zodat zij niet kan worden aanvaard. Ik geef het
         Hof dus in overweging die motivering aldus te corrigeren dat de instelling die is verzocht om toegang tot een van een lidstaat
         afkomstig document, die lidstaat slechts hoeft te raadplegen om te bepalen of deze zich op artikel 4, lid 5, wenst te beroepen,
         indien de lidstaat haar dat document vóór de inwerkingtreding van de verordening heeft doorgegeven.
      
      III – Conclusie
      59.   Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het middel van de hogere voorziening inzake schending van het gemeenschapsrecht
         te aanvaarden en, dientengevolge, het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 30 november
         2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie (T‑168/02), te vernietigen.
      
      11 –	Oorspronkelijke taal: Portugees. 
      
      2 –	T‑168/02, Jurispr. blz. II‑4135. 
      
      3 –	PB L 145, blz. 43. 
      
      4 – 	Over die tegenstelling: Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union
         européenne aux documents détenus par les institutions communautaires”, Mél. G. F. Mancini, vol. II, éd. Dott. A. Giuffrè, Milaan, 1998, blz. 809. Er zij enkel aan herinnerd dat het recht op toegang van het publiek
         tot officiële documenten sinds 1766 in de Zweedse grondwet staat. 
      
      5 –	Rideau, J., „Jeux d’ombres et de lumières en Europe”, in La transparence dans l’Union européenne: mythe ou principe juridique?, LGDJ, Parijs, 1998, blz. 1. 
      
      6 –	Zie verslag van de Commissie over de toepassing van de beginselen van verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang
         van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 30 januari 2004 [COM(2004) 45 def.,
         punt 3.5.2].
      
      7 –	PB L 206, blz. 7.
      
      8 –	Bestreden arrest, punt 60. 
      
      9 –	Zie in die zin arresten Gerecht van 12 oktober 2000, JT’s Corporation/Commissie (T‑123/99, Jurispr. blz. II‑3269, punt 53),
         en 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie (T‑191/99, Jurispr. blz. II‑3677, punt 47).
      
      10 –	Voor een herinnering zie arrest Gerecht van 26 april 2005, Sison/Raad (T‑110/03, T‑150/03 en T‑405/03, Jurispr. blz. II‑1429,
         punt 92). 
      
      11 –	Zie arresten Gerecht van 19 juli 1999, Rothmans/Commissie (T‑188/97, Jurispr. blz. II‑2463, punt 55), en 7 december 1999,
         Interporc/Commissie (T‑92/98, Jurispr. blz. II‑3521, punt 69). 
      
      12 –	Zie arrest Gerecht van 16 oktober 2003, Co‑Frutta/Commissie (T‑47/01, Jurispr. blz. II‑4441, punt 59). 
      
      13 –	Verslag van de Commissie van 30 januari 2004 over de toepassing van de beginselen van de verordening, punt 3.5.2.
      
      14 –	Punt 58 van het bestreden arrest. 
      
      15 –	Zie artikel 5, leden 4, sub b, en 6, van besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 5 december 2001 tot wijziging
         van haar reglement van orde (PB L 345, blz. 94).
      
      16 –	Zie artikel 2, lid 1, sub b, van bijlage II bij besluit 2001/840/EG van de Raad van 29 november 2001 tot wijziging van
         het reglement van orde van de Raad (PB L 313, blz. 40). 
      
      17 –	Zie artikel 9, lid 3, van het besluit van het Bureau over de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement
         van 28 november 2001 (PB C 374, blz. 1).
      
      18 –	Zie onder meer in die zin Cabral, P., „Access to Member State documents in EC law”, ELR, vol. 31 (2006), nr. 3, blz. 378, 385; zie ook De Leeuw, M. E., „The regulation on public access to European Parliament,
         Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off?”, ELR, vol. 28 (2003), nr. 3, blz. 324, 337 en 338. 
      
      19 –	Zie onder meer Harden, I., „Citizenship and Information”, European Public Law, vol. 7 (2001), nr. 2, blz. 165, 192, en Peers, S., „The new regulation on access to documents: a critical analysis”, YEL 21 (2001-2002), blz. 385, 407 en 408.
      
      20 –	Zie ook in dezelfde zin Heliskoski, J., en Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation n° 1049/2001
         on access to documents”, CMLR, vol. 43 (2006), nr. 3, blz. 735, 771 en 772. 
      
      21 –	Voor een overzicht van de verdeeldheid bij de diverse actoren van het wetgevend proces kan worden verwezen naar Bjurulf,
         B., en Elgström, O., „Negociating transparency: the role of institutions”, JCMS, vol. 42 (2004), nr. 2, blz. 249. 
      
      22 –	Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van
         het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2000, C 177 E, blz. 70).
      
      23 –	Zie amendement nr. 36, in verslag A5 – 0318/2000 van 27 oktober 2000.
      
      24 –	Punt 57 van het bestreden arrest; zie reeds arresten Gerecht van 17 september 2003, Messina/Commissie (T‑76/02, Jurispr.
         blz. II‑3203, punt 41), en 17 maart 2005, Scippacercola/Commissie (T‑187/03, Jurispr. blz. II‑1029, punt 56). 
      
      25 –	Zoals het Hof reeds lang heeft erkend (arrest van 23 april 1956, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Hoge
         Autoriteit, 7/54 en 9/54, Jurispr. blz. 57, 90) wordt „[b]lijkens artikel 84 van het Verdrag [...] met de woorden ‚dit Verdrag’
         bedoeld de bepalingen van het Verdrag en zijn bijlagen, alsmede die van de bijgevoegde Protocollen en van de Overeenkomst
         [met betrekking tot de overgangsbepalingen]. De in deze teksten vervatte bepalingen hebben mitsdien gelijke bindende kracht
         [...]”. 
      
      26 –	Zie Thot, A., „The legal status of the declarations annexed to the Single european act”, CMLR, 1986, blz. 803; Constantinesco, V., „La structure du Traité instituant l’Union européenne”, CDE, 1993, nrs. 3-4, blz. 251, 261; Petit, Y., „Commentaire de l’article R”, in Constantinesco, V., Kovar, R., en Simon, D.,
         Traité sur l’Union européenne: commentaire article par article, ed. Economica, Parijs, 1995, blz. 913, 922 tot en met 924, en Simon, D., Le système juridique communautaire, 3e ed., PUF, 2001, blz. 306.
      
      27 –	Zie arrest Gerecht van 7 juni 2001, Agrana Zucker und Stärke/Commissie (T‑187/99, Jurispr. blz. II‑1587), en beschikking
         Hof van 5 november 2002, Agrana Zucker und Stärke/Commissie (C‑321/01 P, Jurispr. blz. I‑10027).
      
      28 –	Zie Combacau, J., en Sur, S., Droit international public, 7e ed., Parijs, Montchrestien, 2006, blz. 174 en 175.
      
      29 –	Ibid. 
      
      30 –	Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 23).
      
      31 –	Zie bestreden arrest, punten 57 en 58.
      
      32 –	Arrest Messina/Commissie, reeds aangehaald, punt 55.
      
      33 –	Zie met name arresten van 11 januari 2000, Nederland en van der Wal/Commissie (C‑174/98 P en C‑189/98 P, Jurispr. blz. I‑1,
         punt 27); 6 december 2001, Raad/Hautala (C‑353/99 P, Jurispr. blz. I‑9565, punt 25); 6 maart 2003, Interporc/Commissie (C‑41/00 P,
         Jurispr. blz. I‑2125, punt 48); 1 februari 2007, Sison/Raad (C‑266/05 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 63),
         en arrest Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie (T‑105/95, Jurispr. blz. II‑313, punt 56). 
      
      34 –	Om de woorden van het Hof zelf te herhalen (arresten van 30 april 1996, Nederland/Raad, C‑58/94, Jurispr. blz. I‑2169,
         punt 36, en 6 maart 2003, Interporc/Commissie, reeds aangehaald, punt 38).
      
      35 –	Gedragscode 93/730/EG inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (PB L 340, blz. 41).
      
      36 –	De rechtmatigheid van die grondslag is erkend (zie arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald). 
      
      37 –	Besluit 93/731/EG van de Raad van 20 december 1993 betreffende toegang van het publiek tot documenten van de Raad (PB L 340,
         blz. 43). 
      
      38 –	Besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie
         (PB L 46, blz. 58).
      
      39 –	Zie conclusies van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Nederland/Raad, reeds aangehaald, punt 19, en advocaat-generaal
         Léger in de zaak Raad/Hautala, reeds aangehaald. 
      
      40 –	Zie onder meer Ragnemalm, H., „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne
         aux documents détenus par les institutions communautaires”, reeds aangehaald, blz. 826-827.
      
      41 –	Dat het met name heeft over een „beginsel van het recht op informatie” (arrest Gerecht van 19 juli 1999, Hautala/Raad,
         T‑14/98, Jurispr. blz. II‑2489, punt 87) of het „beginsel van doorzichtigheid” (arrest Gerecht van 7 februari 2002, Kuijer/Raad,
         T‑211/00, Jurispr. blz. II‑485, punt 52). 
      
      42 –	Zie arrest Nederland/Raad, reeds aangehaald, punt 34.
      
      43 –	Zie met name arrest Raad/Hautala (reeds aangehaald, punt 31), waarin het Hof het nutteloos heeft geacht zich uit te spreken
         over het „bestaan van een beginsel van recht op informatie”, en de door advocaat-generaal Léger gedane constatering (conclusie
         in de zaak Interporc/Commissie, reeds aangehaald, punten 75‑80).
      
      44 –	Zie in die zin arrest Petrie e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 34‑38. 
      
      45 –	Zie conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Nederland/Raad (reeds aangehaald, punten 18‑20). 
      
      46 –	Over de waarde van het Handvest als criterium bij de uitlegging van de instrumenten ter bescherming van de in artikel 6,
         lid 2, EU vermelde rechten, zie mijn conclusie van 14 december 2006 in de zaak Ordre des barreaux francophones et germanophone
         e.a. (arrest van 26 juni 2007, C‑305/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48). 
      
      47 –	Arrest Gerecht van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad (T‑264/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
         punt 61). 
      
      48 –	Voor een verduidelijking van de banden tussen transparantie en democratie, zie Lequesne, Ch., „La transparence, vice ou
         vertu des démocraties?”, in La transparence dans l’Union européenne, mythe ou principe juridique?, reeds aangehaald, blz. 11; Meisse, E., „La démocratie administrative dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe”,
         in Constantinesco, V., Gautier, Y., en Michel, V., (onder redactie van), Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Analyses et commentaires, PUS, 2005, blz. 397.
      
      49 –	Zoals artikel 6, lid 1, EU in herinnering brengt.
      
      50 –	Zie arresten Gerecht van 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad (T‑174/95, Jurispr. blz. II‑2289, punt 66); 14 oktober
         1999, Bavarian Lager/Commissie (T‑309/97, Jurispr. blz. II‑3217, punt 36), en Petrie e.a./Commissie (reeds aangehaald, punt 64).
      
      51 –	Arrest Kuijer/Raad (reeds aangehaald, punt 52) en arrest van 6 maart 2003, Interporc/Commissie (reeds aangehaald, punt 39).
      
      52 –	Arrest van 7 december 1999, Interporc/Commissie (reeds aangehaald, punt 39).
      
      53 –	Conclusie van advocaat-generaal Tesauro in de zaak Nederland/Raad, reeds aangehaald, punt 14.
      
      54 –	Zie met name arresten Gerecht WWF UK/Commission, reeds aangehaald, punt 56; 6 februari 1998, Interporc/Commissie (T‑124/96,
         Jurispr. blz. II‑231, punt 49); Svenska Journalistförbundet/Raad, reeds aangehaald, punt 110; Bavarian Lager/Commissie, reeds
         aangehaald, punt 39; Kuijer/Raad, reeds aangehaald, punt 55, en WWF European Policy Programme/Raad, reeds aangehaald, punt 39;
         alsmede arresten Hof Nederland en van der Wal/Commissie, reeds aangehaald, punt 27; Raad/Hautala, reeds aangehaald, punt 25,
         en 6 maart 2003, Interporc/Commissie, reeds aangehaald, punt 48.
      
      55 –	Voor een herinnering aan de verplichting om de gemeenschapswetgeving uit te leggen op een wijze die verenigbaar is met
         de in de communautaire rechtsorde gewaarborgde grondrechten, zie arrest van 21 september 1989, Hoechst/Commissie (46/87 en
         227/88, Jurispr. blz. 2859, punt 12), en conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Raad/Hautala, reeds aangehaald.
      
      56 –	Die lering kan a contrario worden getrokken uit de rechtspraak: zie arrest van 6 maart 2003, Interporc/Commissie, reeds
         aangehaald, punten 41‑43; arresten Gerecht van 7 december 1999, Interporc/Commissie, reeds aangehaald, punt 66; JT’s Corporation/Commissie,
         reeds aangehaald, punt 53, en Petrie e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 47.
      
      57 –	Bestreden arrest, punt 61.
      
      58 –	Arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad (reeds aangehaald, punt 61).
      
      59 –	Punten 53 en 54 van het bestreden arrest. 
      
      60 –	Punt 57 van het bestreden arrest.
      
      61 –	Punt 58 van het bestreden arrest. 
      
      62 –	Punt 61 van het bestreden arrest. 
      
      63 –	In deze zaak hadden de Zweedse autoriteiten 18 van de 20 gevraagde documenten van de Raad met betrekking tot de oprichting
         van Europol meegedeeld, terwijl de Raad er slechts 4 had openbaar gemaakt.
      
      64 –	Punt 58 van het bestreden arrest. 
      
      65 –	Punt 59 van het bestreden arrest.
      
      66 –	Voor een bevestiging kan laatstelijk worden verwezen naar de verhelderende lezing van artikel I-50 van het Verdrag tot
         vaststelling van een Grondwet voor Europa.
      
      67 –	Zie bijvoorbeeld arrest van 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 38).
      
      68 –	Zoals reeds uit een eerste balans van de Commissie blijkt (zie verslag van de Commissie over de toepassing van de beginselen
         van de verordening, punt 3.5.1), zijn de gevallen zeldzaam geweest waarin de instellingen een krachtens artikel 4, lid 4,
         gegeven advies van een derde naast zich hebben neergelegd. 
      
      69 –	Punt 60 van het bestreden arrest. 
      
      70 –	Zie artikel 5, lid 4, sub a, van besluit 2001/937. Voor een herinnering van die voorwaarde, zie arrest Messina/Commissie,
         reeds aangehaald, punt 42.