CELEX: 52003PC0854
Language: pl
Date: 2004-01-08
Title: Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EEC) No 337/75 establishing a European Centre for the Development of Vocational Training

KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

                                           Bruksela, dnia 11.1.2005
                                           COM(2004) 811 końcowy

                            ZIELONA KSIĘGA

     W SPRAWIE PODEJŚCIA UE DO ZARZĄDZANIA MIGRACJĄ EKONOMICZNĄ

                        (przedstawiony przez Komisję)

PL                                                                    PL
 ---pagebreak---                                                                SPIS TREŚCI

     1.           Wstęp............................................................................................................................ 3
     2.           Wypracowanie podejścia UE w odniesieniu do migracji zawodowej ......................... 4
     2.1.         Jaki stopień harmonizacji powinien być celem Unii Europejskiej?............................. 4
     2.2.         Procedury admisji w celu pracy najemnej ................................................................... 6
     2.2.1        Preferencje dla krajowego rynku pracy........................................................................ 6
     2.2.2        Systemy admisji ........................................................................................................... 7
     2.3.         Procedury admisji w celu samozatrudnienia................................................................ 8
     2.4.         Podania o pracę i wnioski o zezwolenie na pobyt........................................................ 9
     2.5.         Możliwość zmiany pracodawcy/sektora ...................................................................... 9
     2.6.         Prawa.......................................................................................................................... 10
     2.7.         Środki towarzyszące: integracja, powrót i współpraca z państwami trzecimi........... 10
     3.           Wnioski ...................................................................................................................... 11

     Załącznik ..................................................................................................................................13

PL                                                                         2                                                                            PL
 ---pagebreak---      1.      WSTĘP

     Celem niniejszej Zielonej Księgi jest rozpoczęcie procesu szczegółowej dyskusji z udziałem
     instytucji UE, Państw Członkowskich i społeczeństwa obywatelskiego na temat najbardziej
     odpowiedniej formy zasad wspólnotowych w zakresie admisji migrantów ekonomicznych
     oraz wartości dodanej wynikającej z przyjęcia takich wspólnych ram. W 2005 r. Komisja
     zamierza zorganizować publiczne przesłuchanie wszystkich zainteresowanych stron w celu
     omówienia tej kwestii.

     Niniejsza Zielona Księga dotyczy procedur admisji obywateli państw trzecich z powodu
     migracji ekonomicznej; jej przedmiotem nie jest swobodny przepływ obywateli UE na
     terytorium Unii. Dyskusja na temat zakończenia tworzenia wspólnotowego rynku pracy ma
     miejsce w innym kontekście.

     Artykuł 63 ust. 3 Traktatu WE stanowi, że Rada ma przyjmować „środki dotyczące polityki
     imigracyjnej w następujących obszarach: (a) warunki wjazdu i pobytu oraz normy dotyczące
     procedur wydawania przez Państwa Członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów
     pobytowych”. Już od szczytu Rady Europejskiej w Tampere w październiku 1999 r. Komisja
     podejmuje działania w celu rozpoczęcia szczegółowej dyskusji na temat strategicznego
     projektu dotyczącego migracji ekonomicznej. W roku 2001 Komisja przyjęła wniosek
     dotyczący dyrektywy zajmującej się „warunkami wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich
     w celu płatnego zatrudnienia oraz prowadzenia działalności gospodarczej na własny
     rachunek”1. Podczas gdy pozostałe instytucje europejskie wydały pozytywne opinie2,
     dyskusja w Radzie ograniczyła się do pierwszego czytania tekstu.

     Komisja jest przekonana, że w świetle rozwoju wydarzeń w obszarze imigracji w ciągu
     ostatnich trzech lat nadszedł właściwy moment dla ponownego poruszenia tej kwestii. Na
     poziomie politycznym szczyt Rady Europejskiej w Salonikach w dniach 19-20 czerwca 2003
     r. podkreślił „potrzebę zbadania środków prawnych dostępnych obywatelom państw trzecich
     emigrującym do Unii, z uwzględnieniem zdolności Państw Członkowskich do przyjmowania
     [imigrantów] (…)”. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy uzgodniony na szczycie
     Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 17-18 czerwca 2004 r. stanowi: „Unia rozwija
     wspólną politykę imigracyjną mającą na celu zagwarantowanie, na każdym etapie,
     skutecznego zarządzania napływem uchodźców (...)”3.

     Tymczasem, uznając wpływ spadku demograficznego i starzenia się społeczeństwa na
     gospodarkę, Komisja podkreśliła potrzebę przeglądu polityki imigracyjnej w dłuższej
     perspektywie4, szczególnie w świetle implikacji, jakie strategia migracji ekonomicznej
     miałaby na konkurencyjność i w związku z tym na realizację celów strategii lizbońskiej. Tego
     typu tendencja w społeczeństwie zachęciła do debaty na temat migracji do UE, nie rzutując
     jednak na odpowiedzialność Państw Członkowskich za podejmowanie decyzji w kwestii
     liczby przyjmowanych imigrantów. W rzeczywistości nawet w przypadku osiągnięcia do
     2010 r. celów lizbońskich w zakresie zatrudnienia ogólny poziom zatrudnienia zmniejszy się

     1
            COM(2001) 386.
     2
            Opinie Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2003 r. (A5-0010/2003); Komitetu Ekonomiczno-
            Społecznego Europejskiego z dnia 16 stycznia 2002 r. (SOC/084, CES 28/2002); Komitetu Regionów z
            dnia 13 marca 2002 r. (CdR 386/2001).
     3
            Artykuł III-267
     4
            COM(2003) 336.

PL                                                     3                                                       PL
 ---pagebreak---      z powodu zmian demograficznych. W okresie od 2010 do 2030 r. przy aktualnych ruchach
     migracyjnych zmniejszanie się aktywnej zawodowo populacji UE-25 pociągnie za sobą
     spadek liczby osób zatrudnionych o około 20 milionów. Tego typu zmiany będą miały
     ogromny wpływ na ogólny wzrost gospodarczy, funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz
     konkurencyjność przedsiębiorstw unijnych.

     W tym kontekście oraz z uwagi na fakt, że sama imigracja nie stanowi rozwiązania dla
     demograficznego starzenia się społeczeństwa, coraz większego znaczenia nabierać będzie
     konieczność bardziej zrównoważonego przepływu imigracyjnego w celu spełnienia potrzeb
     unijnego rynku pracy i zapewnienia dobrobytu Europy. Ponadto, imigracja ma coraz większy
     wpływ na przedsiębiorczość. Unia Europejska musi również zwrócić uwagę na fakt, że
     główne regiony świata już zaczęły konkurować ze sobą w celu przyciągnięcia imigrantów, by
     móc sprostać własnym potrzebom gospodarczym. Tym bardziej podkreśla to potrzebę
     zapewnienia przez unijną politykę migracji ekonomicznej bezpiecznego statusu prawnego i
     zbioru gwarantowanych praw, pomagających w integracji przyjętych osób.

     Co więcej, potrzebę europejskiej inicjatywy strategicznej wzmacnia również fakt, że w
     obliczu jej braku istnieje większe prawdopodobieństwo obchodzenia krajowych zasad i
     regulacji przez migrantów. W konsekwencji brak wspólnych kryteriów admisji migrantów
     ekonomicznych może spowodować wzrost liczby obywateli państw trzecich wjeżdżających
     na teren UE w sposób nielegalny i bez gwarancji pewnego zatrudnienia, a tym samym bez
     możliwości włączenia się w nasze społeczeństwa.

     W tym kontekście Komisja w pełni zdaje sobie sprawę, że decyzje odnośnie do przyjęcia bądź
     odmowy przyjęcia migrantów ekonomicznych w celu poszukiwania pracy są sprawą Państw
     Członkowskich. Projekt Traktatu Konstytucyjnego stanowi, że „Niniejszy artykuł [III-267] nie
     narusza prawa Państw Członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw
     trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej
     lub prowadzonej na własny rachunek”. Jednakże decyzja o przyjęciu takich obywateli państw
     trzecich do jednego Państwa Członkowskiego ma wpływ na inne państwa (prawo do
     podróżowania w obszarze Schengen, świadczenia usług w innych Państwach Członkowskich,
     prawo do przeniesienia się do innych Państw Członkowskich po uzyskaniu statusu rezydenta
     długoterminowego; wpływ przyjmowania pracowników z państw trzecich na rynek pracy
     UE), a UE posiada międzynarodowe zobowiązania w związku z określonymi kategoriami
     migrantów ekonomicznych. W związku z tym Komisja jest zdania, że istnieje wyraźna
     potrzeba uzgodnienia przejrzystych i bardziej zharmonizowanych wspólnych zasad i
     kryteriów na poziomie UE odnośnie do przyjmowania migrantów ekonomicznych.

     Powyższe argumenty wraz z refleksją odnośnie do wartości dodanej uzyskanej dzięki
     przyjęciu środków na poziomie unijnym stanowią ogólne podstawy dla podejmowania
     jakichkolwiek działań w tym zakresie. Ponadto wszelkie przyjmowane środki powinny
     ograniczyć do minimum obciążenia administracyjne zarówno dla Państw Członkowskich, jak
     i dla obywateli państw trzecich.

     W związku z powyższym celem niniejszej Zielonej Księgi nie jest opisanie działań
     podejmowanych w UE-25, ani porównanie ich z działaniami podejmowanymi w innych
     regionach świata. Celem jest wskazanie najważniejszych kwestii oraz możliwych opcji w
     zakresie ram legislacyjnych UE odnośnie do migracji ekonomicznej. W ramach realizacji tego
     celu Komisja uwzględniła zastrzeżenia i obawy wyrażone przez Państwa Członkowskie
     podczas prowadzonych w roku 2001 dyskusji nad wnioskiem dotyczącym dyrektywy oraz
     przedstawia propozycje alternatywnych rozwiązań.

PL                                                4                                                 PL
 ---pagebreak---      W końcu w Programie Haskim Rada Europejska z dnia 4-5 listopada 2004 r. podkreśliła
     znaczenie debaty nad Zieloną Księgą, która – równolegle z najlepszymi praktykami w
     Państwach Członkowskich i ich znaczeniem dla realizacji strategii lizbońskiej – powinna
     stanowić podstawy dla „planu polityki w sprawie legalnej migracji, obejmującego procedury
     admisji pozwalające na odpowiednie reagowanie na zmienne zapotrzebowanie na napływową
     siłę roboczą na rynku pracy”5. Komisja przedstawi taki plan przed końcem 2005 r.

     2.      WYPRACOWANIE PODEJŚCIA UE W ODNIESIENIU DO MIGRACJI ZAWODOWEJ

     Debaty nad przyszłą polityką europejską dotyczącą migracji ekonomicznej powinny, w
     odczuciu Komisji, koncentrować się na określonych kwestiach głównych, które są może
     niewyczerpujące, ale za to wzajemnie zależne. Proponowane opcje można powiązać na szereg
     różnych sposobów w zależności od końcowego rezultatu, który ma zostać osiągnięty.

     2.1.    Jaki stopień harmonizacji powinien być celem Unii Europejskiej?

     Z uwagi na fakt, że dostęp obywateli państw trzecich do rynku pracy jest kwestią niezwykle
     delikatną, Komisja uważa, że funkcjonującą z powodzeniem politykę wspólnotową w tym
     obszarze można wdrażać jedynie stopniowo, ułatwiając stopniowe i płynne przejście od zasad
     krajowych do wspólnotowych. Prawodawstwo UE dotyczące admisji migrantów
     ekonomicznych powinno powstać jako „prawodawstwo pierwszego kroku” i powinno
     określać pewne wspólne definicje, kryteria i procedury, zostawiając jednocześnie Państwom
     Członkowskim decyzję w zakresie reagowania na specyficzne potrzeby ich rynków pracy.
     Należy pamiętać, że projekt Traktatu Konstytucyjnego pozostawia określenie liczby
     przyjmowanych osób, przybywających w celu poszukiwania pracy, do uznania Państw
     Członkowskich. Jednakże metoda koordynacji, za pomocą której Państwa Członkowskie
     wykorzystujące kontyngenty krajowe informują Komisję o realizacji i rezultatach takich
     działań może stanowić źródło korzyści z punktu widzenia oceny ogólnych potrzeb unijnego
     rynku pracy i przyczynić się do ukształtowania wspólnej unijnej polityki w zakresie legalnej
     migracji oraz skuteczniejszej i lepiej skoordynowanej procedury, leżącej zarówno w interesie
     Państw Członkowskich, jak i osób, których ona dotyczy.

     Jeżeli chodzi o zakres przyszłego unijnego prawodawstwa, Komisja stoi w obliczu kilku
     opcji. Pierwszą możliwością byłoby przyjęcie podejścia horyzontalnego zgodnie z
     pierwotnym wnioskiem, obejmującego warunki wjazdu i pobytu wszystkich obywateli państw
     trzecich prowadzących na terytorium Państwa Członkowskiego działalność na zasadzie pracy
     najemnej, na własny rachunek lub innego rodzaju działalność gospodarczą przez okres
     dłuższy niż 3 miesiące. Szczegółowe przepisy mogłyby objąć szczególne potrzeby
     określonych grup, takich jak pracownicy sezonowi, osoby przenoszone wewnątrz
     przedsiębiorstwa (ICT) itp. Zaletą tego rozwiązania byłoby ustanowienie wszechstronnych
     wspólnych ram w zakresie migracji ekonomicznej, charakteryzującego się wysokim stopniem
     elastyczności.

     Biorąc za przykład wnioski dotyczące dyrektywy w sprawie admisji studentów6 i
     pracowników naukowych7, alternatywą mogłaby być seria sektorowych wniosków
     legislacyjnych. Tego typu projekty aktów prawnych mogłyby koncentrować się na

     5
            Konkluzje Rady Europejskiej, załącznik I pkt III 1.4.
     6
            COM(2002) 548.
     7
            COM(2004) 178.

PL                                                        5                                         PL
 ---pagebreak---      pracownikach sezonowych, pracownikach przenoszonych w ramach tego samego
     przedsiębiorstwa, migrantach posiadających szczególne umiejętności (niekoniecznie
     wyłącznie migrantach z wysokimi kwalifikacjami), dostawcach zakontraktowanych usług
     oraz/lub innych kategoriach, odkładając na razie wszelkie ogólne ramy dotyczące admisji
     pracowników z państw trzecich. Zaletą w tym przypadku byłoby łatwiejsze przyjęcie
     wspólnych zasad.

     Możliwe jest również przyjęcie innego podejścia, na przykład stworzenie wspólnej
     przyspieszonej procedury przyjmowania migrantów w sytuacjach określonych braków w
     zakresie siły roboczej czy umiejętności, aktywowanych w przypadku uzyskania przez
     określoną liczbę Państw Członkowskich zezwolenia Rady na tego typu działanie w drodze
     błyskawicznej procedury. Pozwoliłoby to na uniknięcie zbędnej i potencjalnie szkodliwej
     konkurencji pomiędzy Państwami Członkowskimi w zakresie rekrutacji określonych kategorii
     pracowników.

     • W jakim zakresie należy opracować europejską politykę w sprawie migracji zawodowej i
       jaki powinien być poziom interwencji Wspólnoty w tej kwestii?

     • Czy europejskie prawo migracyjne powinno dążyć do zapewnienia wszechstronnych ram
       prawnych obejmujących prawie każdego obywatela państwa trzeciego przyjeżdżającego do
       UE, czy też powinno skupiać się na konkretnych grupach imigrantów?

     • W przypadku wyboru podejścia opartego na prawodawstwie sektorowym, które grupy
       migrantów należy potraktować priorytetowo i dlaczego?

     • Czy uważają Państwo że należy rozważyć również inne podejścia na przykład
       przyspieszoną procedurę europejską? Czy mogą Państwo zaproponować inne opcje?

     2.2.     Procedury admisji w celu pracy najemnej

     Ogólnie rzecz biorąc, przed przyjęciem pracownika pochodzącego z państwa trzeciego
     Państwa Członkowskie wymagają dowodu, że dane stanowisko nie może zostać obsadzone
     przez żadną osobę będącą już częścią krajowego rynku pracy (test potrzeb gospodarczych).
     Niektóre Państwa Członkowskie przyjmują szczególne kategorie pracowników – na przykład
     pracowników posiadających wysokie kwalifikacje lub pracowników sektorów/zawodów, w
     przypadku których już występuje niedobór siły roboczej – w drodze specjalnych programów,
     takich jak przyspieszone procedury, zielone karty itp. Podejścia takie można rozważyć na
     poziomie unijnym. Unia Europejska powinna skorzystać również z doświadczeń innych
     regionów świata8.

     2.2.1    Preferencje dla krajowego rynku pracy

     Zasada „preferencji wspólnotowej” zdefiniowana jest w następujący sposób: „Państwa
     Członkowskie będą rozpatrywać wnioski o przyjęcie na swoje terytorium w celu zatrudnienia,
     jedynie jeśli wakaty w Państwie Członkowskim nie mogą zostać obsadzone przez krajową lub
     wspólnotową siłę roboczą, bądź przez siłę roboczą niewspólnotową legalnie przebywającą na

     8
             „Skuteczne praktyki selekcji migrantów ekonomicznych”
             (http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/immigr_new_stud_en.htm): patrz
             Załącznik.

PL                                                     6                                                       PL
 ---pagebreak---      stałe w danym Państwie Członkowskim i stanowiącą już część stałego rynku pracy tego
     Państwa Członkowskiego”9. Jednakże wiele Państw Członkowskich wyłącza określone typy
     migrantów ekonomicznych (pracowników przenoszonych w ramach tego samego
     przedsiębiorstwa stanowiących kluczowy personel, artystów o międzynarodowej reputacji
     itp.) z wymagań związanych z preferencją wspólnotową.

     Zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy preferencję taką powinno przyznać się sile
     roboczej z państw trzecich obecnej już w danym Państwie Członkowskim względem nowych
     przyjeżdżających obywateli państw trzecich. Należy pamiętać, że od roku 2006 rezydenci
     długoterminowi korzystać będą z preferencji w stosunku do nowo przyjeżdżających
     migrantów w Państwie Członkowskim, w którym mieszkają, i będą mieć możliwość
     przeniesienia się i osiedlenia w innym Państwie Członkowskim w celu podjęcia nauki, pracy
     lub w innych celach10. Ponadto, czy tego typu preferencją należałoby objąć również obywateli
     państw trzecich zamieszkujących Państwo Członkowskie inne niż państwo, w którym pojawił
     się brak siły roboczej (dodatkowo do rezydentów długoterminowych)? Nie ograniczałoby to
     prawa drugiego Państwa Członkowskiego do decydowania kogo przyjąć na swoje terytorium,
     ale ułatwiłoby rekrutację, pomogłoby szybciej i skuteczniej wypełnić braki w zakresie siły
     roboczej i umiejętności w przypadku ich wystąpienia. UE mogłaby wtedy liczyć na „zapas”
     siły roboczej, która już zaczęła integrować się.

     Preferencją tą można by również objąć osoby, które pracowały już przez jakiś czas w UE
     przed tymczasowym powrotem do własnego kraju. Mogłoby to faktycznie sprzyjać „obiegowi
     mózgów”, pozwalając pracownikom z państw trzecich na podjęcie próby ponownej integracji
     w ich własnym kraju ze świadomością, że otrzymają oni bardziej uprzywilejowane
     traktowanie w kontekście ich readmisji, jeśli pragnęliby później powrócić do UE w celu
     podjęcia pracy.

     • W jaki sposób         możemy      zapewnić     skuteczne     stosowanie    zasady     „preferencji
       wspólnotowej”?

     • Czy istniejąca definicja preferencji wspólnotowej jest wciąż odpowiednia? Jeśli nie, w jaki
       sposób należałoby ją zmienić?

     • Do jakich innych migrantów ekonomicznych (poza głównym personelem przenoszonym w
       ramach tego samego przedsiębiorstwa) można by nie stosować zasady preferencji
       wspólnotowej?

     • Poza rezydentami długoterminowymi, jakie – jeśli w ogóle – kategorie obywateli państw
       trzecich powinny być traktowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do nowo
       przyjeżdżających pracowników z państw trzecich?

     • Czy prawo pierwszeństwa powinno zostać przyznane – na ściśle określonych warunkach –
       obywatelom państw trzecich, którzy tymczasowo wyjechali z UE po przepracowaniu
       pewnego okresu w Unii?

     9
            Rezolucja Rady z dnia 20 czerwca 1994 r., w związku z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1612/68.
            Należy zauważyć, że Traktat o Przystąpieniu z dnia 16 kwietnia 2003 r. przyznaje preferencję
            pracownikom będącym obywatelami Państw Członkowskich w stosunku do pracowników będących
            obywatelami państw trzecich w zakresie dostępu do rynku pracy (danego Państwa Członkowskiego).
     10
            Dyrektywa Rady 2003/109/WE.

PL                                                    7                                                      PL
 ---pagebreak---      • Czy ułatwienie mobilności pracowników z państw trzecich pomiędzy Państwami
       Członkowskimi byłoby korzystne dla gospodarki unijnej i krajowych rynków pracy? W
       jaki sposób można by realizować to działanie w sposób efektywny? Z jakimi
       ograniczeniami/udogodnieniami?

     • W jaki sposób Europejskie Publiczne Służby ds. Zatrudnienia (PES) oraz Portal
       Mobilności Zawodowej EURES11 mogą przyczyniać się do ułatwienia migracji zawodowej
       pracowników z państw trzecich?

     2.2.2.    Systemy admisji

     Oprócz systemu istnieje jeszcze jedna konkretna kwestia, którą należy omówić w pierwszej
     kolejności: czy admisja obywateli państw trzecich na rynek pracy UE powinna być
     dozwolona jedynie w przypadku istnienia konkretnego wakatu, czy też mogłyby istnieć
     bardziej elastyczne systemy, takie jak zielone karty itp., mające na celu zachęcenie
     pracowników do wypełniania krótko- i długoterminowego zapotrzebowania rynku pracy?
     Istnieje również pytanie o procedurę, którą należałoby stosować odnośnie do obywateli
     państw trzecich starających się wjechać na teren UE w celu prowadzenia działalności
     gospodarczej (np. na mocy umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy ich zamorskim
     pracodawcą a klientem w UE), którzy jednak w rzeczywistości nie wchodzą na unijny rynek
     pracy.

     • Czy obywatele państw trzecich powinni być przyjmowani na unijny rynek pracy jedynie
       pod warunkiem istnienia konkretnego wolnego stanowiska pracy czy też Państwa
       Członkowskie powinny mieć możliwość przyjmowania obywateli państw trzecich bez
       takiego warunku?

     • Jaką procedurę należałoby stosować do migrantów ekonomicznych, którzy nie wchodzą na
       rynek pracy?

     Jeśli przyjęcie na rynek pracy miałoby być uwarunkowane istnieniem określonego wakatu
     (test potrzeb gospodarczych) i zakładając horyzontalne podejście UE do migracji
     ekonomicznej, można by postępować na zasadzie „indywidualnej oceny”: jeśli pracodawcy
     ogłaszali istnienie wakatu przez minimalny okres czasu i nie otrzymali akceptowalnego
     zgłoszenia w ramach unijnego rynku pracy, otrzymywaliby zezwolenie na rekrutację za
     granicą. System ten, uwarunkowany istnieniem takich narzędzi jak EURES, pozwalających na
     informowanie o wakatach na terenie całej UE, umożliwiłby określony poziom kontroli
     rekrutacji w celu ograniczenia nadużyć. Dodatkową kwestią jest pytanie, czy test taki
     należałoby powtórzyć w momencie wygaśnięcia krótkoterminowej umowy i wyrażenia przez
     pracodawcę woli przedłużenia jej.

     • Czy uważają Państwo, że test potrzeb gospodarczych jest systemem wykonalnym? Czy
       powinien być stosowany w sposób elastyczny, z uwzględnieniem na przykład specyfiki
       regionalnej i sektorowej bądź wielkości danego przedsiębiorstwa?

     11
              Publiczne Służby ds. Zatrudnienia (PES) Państw Członkowskich są koordynowane na poziomie UE
              przez sieć EURES (Europejskie Służby ds. Zatrudnienia). EURES stworzył Europejski Portal
              Mobilności Zawodowej (http://europa.eu.int/eures), gdzie na pojedynczej platformie informatycznej,
              działającej w oparciu o technologię sieciową, będzie można od 2005 r. uzyskać dostęp do wszystkich
              publicznie zarejestrowanych wolnych miejsc pracy w Europie.

PL                                                        8                                                        PL
 ---pagebreak---      • Czy powinien istnieć minimalny okres czasu, przez jaki należałoby informować o istnieniu
       wakatu przed rozważeniem wniosków o przyjęcie na to stanowisko obywateli z państw
       trzecich?

     • W jaki inny sposób można by skutecznie udowodnić istnienie potrzeby zatrudnienia
       pracownika z państwa trzeciego?

     • Czy test potrzeb gospodarczych należałoby powtórzyć po wygaśnięciu zezwolenia na
       pracę w przypadku, jeśli umowa o pracę – na mocy której przyjęto pracownika z państwa
       trzeciego – została/zostanie przedłużona?

     Większą elastyczność można by zapewnić za pomocą kilku opcjonalnych systemów: Państwo
     Członkowskie mogłoby uznać, że test potrzeb gospodarczych jest spełniony powyżej
     określonego poziomu dochodów rocznych oraz/lub poziomu umiejętności oraz/lub też w
     przypadku określonych sektorów lub regionów wskazywanych przez zainteresowane Państwo
     Członkowskie deficyt siły roboczej nie wymagałby udowodnienia (zielone karty). Tą samą
     koncepcję można by stosować do kontyngentów pracowników, pozwalając tym samym
     Państwom Członkowskim na realizację swoich międzynarodowych zobowiązań podjętych w
     stosunku do państw trzecich.

     • Jakie alternatywne opcjonalne systemy można sobie wziąć pod uwagę?

     Inną możliwością byłoby zastosowanie unijnego systemu selekcji w celu reagowania na
     potrzeby określonego sektora, szczególnie w perspektywie długoterminowej. Można by
     stworzyć wspólne ramy na poziomie UE (w oparciu na przykład o liczbę lat doświadczenia,
     wykształcenie, znajomość języków, istnienie ofert pracy/deficytu siły roboczej, posiadanie
     członków rodziny w danym Państwie Członkowskim itp.), a następnie każde Państwo
     Członkowskie mogłoby zdecydować o stosowaniu tych ram i ewentualnym dostosowaniu ich
     do potrzeb własnego rynku pracy. Alternatywnie mogłoby istnieć kilka systemów, np. jeden
     dla pracowników o niskich kwalifikacjach (np. oparty na preferencji w stosunku do liczby lat
     posiadanego doświadczenia w danym sektorze) i jeden dla pracowników o średnim/wysokim
     poziomie kwalifikacji (np. preferencje w zakresie wykształcenia, a następnie w zakresie
     doświadczenia), a Państwo Członkowskie podejmowałoby decyzję o stosowaniu wybranego
     przez siebie systemu. System taki mógłby funkcjonować równolegle z filozofią „oceny
     indywidualnej” i „zielonych kart”. I w końcu – Państwa Członkowskie mogłyby mieć
     możliwość wprowadzania „zezwoleń dla osób poszukujących pracy” dla określonych
     umiejętności, sektorów itp.

     W tym kontekście można by wyobrazić sobie system „centrum informacji”, działającego na
     przykład w oparciu o usługi świadczone przez EURES, w ramach którego pracodawca
     mógłby sprawdzać podania osób starających się o pracę z terytorium całej UE w sytuacji
     wystąpienia potrzeby zatrudnienia pracowników z państw trzecich. W przypadku znalezienia
     odpowiedniego kandydata obywatel państwa trzeciego miałby możliwość sprawdzenia na
     stronie internetowej danego Państwa Członkowskiego, czy spełnia wymagane kryteria oraz
     wszczęcia procedury ubiegania się o zezwolenia.

     • Czy system selekcji ma szansę funkcjonowania jako ewentualna ogólna zasada stosowana
       na poziomie unijnym dla przyjmowania migrantów ekonomicznych na rynek pracy i jakie
       kryteria należałoby przyjąć w tym względzie?

PL                                                9                                                 PL
 ---pagebreak---      • W jaki sposób pracodawcom można by zapewnić szeroki dostęp do CV osób ubiegających
       się o pracę w całej UE i w jaki sposób należałoby udoskonalić w tym kontekście EURES?

     • Czy należałoby przewidzieć możliwość przyznawania „zezwoleń dla osób poszukujących
       pracy”?

     2.3.    Procedury admisji w celu samozatrudnienia

     Na poziomie UE można by wprowadzić również zharmonizowane warunki admisji obywateli
     państw trzecich w celu samozatrudnienia. Warunki te mogłyby różnić się od opisanych w
     dziale 2.2, na przykład, obywatel państwa trzeciego mógłby zostać zobowiązany do
     przedstawienia szczegółowego i możliwego do zrealizowania z finansowego punktu widzenia
     biznes planu, wykazania własnych środków finansowych oraz udowodnienia korzystnego
     wpływu swojej działalności na zatrudnienie bądź rozwój gospodarczy danego Państwa
     Członkowskiego. Można by wprowadzić różne stopnie elastyczności, na przykład umożliwić
     Państwom Członkowskim wyłączenie lub promowanie określonych sektorów itp.

     • Czy UE powinna posiadać wspólne zasady admisji obywateli państw trzecich pracujących
       na zasadzie samozatrudnienia? Jeśli tak, na jakich warunkach?

     • Czy należałoby stosować bardziej elastyczne procedury dla osób pracujących na zasadzie
       samozatrudnienia, pragnących wkroczyć na teren UE na okres krótszy niż jeden rok w celu
       realizacji określonej umowy z klientem z UE? Jeśli tak, jakiego rodzaju procedury?

     2.4.    Podania o pracę i wnioski o zezwolenie na pobyt

     Pojedyncza krajowa procedura składania wniosków, prowadząca do uzyskania jednego
     kombinowanego zezwolenia na pobyt i pracę (procedura „pojedynczej instytucji”) mogłaby
     uprościć istniejące procedury. W sytuacjach, gdzie wymagana jest wiza wjazdowa, Państwa
     Członkowskie mogłyby wciąż wymagać wstępnej wizy wjazdowej lub uznawać wydanie
     takiego kombinowanego tytułu przez ich konsulat za wystarczające.

     Tytuł ten nie kolidowałby z wewnętrznymi praktykami administracji krajowych, ani też z
     warunkami admisji. W większości Państw Członkowskich obywatele państw trzecich są
     zobowiązani posiadać zezwolenie na pracę przed rozpatrzeniem ich wniosku o zezwolenie na
     pobyt: może to zatem wywołać wrażenie, że wydanie zezwolenia na pobyt – w oparciu o
     kryteria odmienne od stosowanych do zezwolenia na pracę – stałoby się prawie automatyczne
     w ramach procedury kombinowanej, co nie jest intencją Komisji.

     Opcją alternatywną byłoby nie regulowanie tej kwestii na poziomie UE. Stanowiskiem
     kompromisowym byłoby zaproponowanie pojedynczego wniosku zarówno o zezwolenie na
     pracę, jak i na pobyt, mimo iż w rezultacie końcowym wydawane byłyby dwa oddzielne
     zezwolenia wydane zgodnie z zasadami krajowymi.

     • Czy na poziomie UE powinno istnieć kombinowane „zezwolenie na pracę – pobyt”? Jakie
       są zalety/wady tego rozwiązania?

     • Czy też należałoby zaproponować pojedynczy wniosek (zarówno o zezwolenie na pobyt,
       jak i o zezwolenie na pracę)?

     • Czy istnieją jakieś inne opcje?

PL                                              10                                               PL
 ---pagebreak---      2.5.    Możliwość zmiany pracodawcy/sektora

     Możliwość zmiany pracodawcy oraz/lub sektora podczas pierwszego okresu pracy w UE jest
     ściśle związana z osobą posiadającą zezwolenie oraz warunkami admisji pracownika (dział
     2.2). W przypadku admisji obywatela państwa trzeciego w ramach specjalnego programu,
     jego mobilność mogłaby zostać tymczasowo ograniczona w celu uniknięcia nadużyć w
     zakresie warunków admisji. Przeciwnie, gospodarka kraju przyjmującego nie byłaby narażona
     na kłopoty w sytuacji przyjęcia pracownika poza takimi programami i zaoferowania mu
     bardziej satysfakcjonującej pracy (na podstawie testów potrzeb gospodarczych, w razie
     konieczności). Natomiast w przypadku zezwolenia, jeśli to pracodawca jest w jego
     posiadaniu, pracownik mógłby być narażony na ryzyko nadmiernych kontroli lub nawet
     zjawiska „posiadania” pracownika przez swojego przyszłego unijnego pracodawcę.

     • Czy powinny istnieć ograniczenia mobilności pracownika z państwa trzeciego w ramach
       rynku pracy Państwa Członkowskiego jego zamieszkania? Jeśli tak, jakiego rodzaju
       (pracodawca, sektor, region itp.), w jakich okolicznościach i przez jaki okres czasu?

     • Kto powinien posiadać zezwolenie? Pracodawca, pracownik czy też zezwolenie powinno
       być posiadane przez nich wspólnie?

     2.6.    Prawa

     Pracownikom-migrantom należy zapewnić bezpieczny status prawny12, bez względu na to,
     czy pragną powrócić do swoich krajów pochodzenia czy też ubiegać się o prawa do pobytu
     bardziej stałego. Pracownicy z państw trzecich powinni być traktowani na równi z
     obywatelami UE, w szczególności w zakresie pewnych podstawowych praw ekonomicznych i
     społecznych, przed uzyskaniem statusu rezydenta długoterminowego. Status ten oznacza
     szerszy zakres praw, zgodnie z zasadą różnicowania praw w zależności od długości pobytu.

     • Jakie szczególne prawa powinny być przyznawane obywatelom państw trzecich
       pracującym tymczasowo w UE?

     • Czy korzystanie z określonych praw powinno być warunkowane pobytem minimalnym?
       Jeśli tak, których praw powinno to dotyczyć, i przez jaki okres czasu?

     • Czy powinny istnieć bodźce – np. lepsze warunki w kwestii rozłąki z rodziną lub dla
       uzyskiwania statusu rezydenta długoterminowego – stanowiące zachętę dla określonych
       kategorii pracowników z państw trzecich? Jeśli tak, dlaczego i jakiego rodzaju?

     12
            Prawodawstwo UE określa już szereg takich praw, np. prawa określone w dyrektywie Rady
            2003/109/WE (rezydenci długoterminowi), rozporządzeniu Rady (WE) nr 859/2003 rozszerzającym
            przepisy rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (koordynacja bezpieczeństwa społecznego) oraz w dwóch
            dyrektywach antydyskryminacyjnych (dyrektywa 2000/43/WE i dyrektywa 2000/78/WE). Ponadto
            dyrektywy UE w sprawach takich jak bezpieczeństwo i higiena pracy lub warunki pracy stosują się z
            zasady do wszystkich pracowników, bez względu na ich narodowość. To samo dotyczy artykułów
            Europejskiej Karty Praw Podstawowych.

PL                                                    11                                                        PL
 ---pagebreak---      2.7.    Środki towarzyszące: integracja, powrót i współpraca z państwami trzecimi

     Jak podkreślano już w kilku komunikatach Komisji13 oraz w konkluzjach Rady w sprawie
     migracji i rozwoju z dnia 19 maja 2003 r., prowadzona z powodzeniem polityka unijna
     dotycząca migracji ekonomicznej wymaga, aby przepływem migracyjnym zarządzać we
     współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu, z uwzględnieniem ich realiów i potrzeb.
     Podejmowanym środkom muszą towarzyszyć wyraźne działania dotyczące integracji
     przyjętych migrantów.

     W konsekwencji, współpraca z państwami trzecimi, mająca na celu ułatwienie legalnej
     migracji oraz społecznej i gospodarczej integracji potencjalnych migrantów, musi obejmować
     szereg kwestii, takich jak drenaż mózgów, fakt że kraje pochodzenia inwestują w rozwój
     umiejętności osób, które następnie opuszczają krajową gospodarkę i społeczeństwo, trudności
     doświadczane przez migrantów w zakresie utrzymania więzów społecznych i kulturowych itp.
     Istotne jest, aby zastanowić się nad sposobem podejścia do tego typu kwestii oraz środków
     ułatwiających powrót pracowników tymczasowych po zakończeniu umów i ich ponownej
     integracji ze społecznością krajową. Możliwe środki pozwalające na osiągnięcie sytuacji bez
     przegranych, oraz/lub zrekompensowanie negatywnych sytuacji, jakie mogą zaistnieć,
     mogłyby obejmować: zapewnianie aktualnych informacji na temat warunków wjazdu i
     pobytu na terenie UE; stworzenie ośrodków rekrutacji i szkoleń w krajach pochodzenia w
     zakresie umiejętności potrzebnych na poziomie unijnym oraz w zakresie szkoleń kulturowych
     i językowych; stworzenie baz danych dotyczących określonych umiejętności/zawodu/sektora
     (portfolio kompetencji) potencjalnych migrantów; ułatwienie przelewu środków pieniężnych;
     zwracanie państwom trzecim kosztów kształcenia migrantów wyjeżdżających do UE. Kolejną
     kwestią jest pytanie, czy określonym państwom trzecim należałoby przyznać preferencje pod
     względem admisji ich obywateli w ramach porozumień o wzmocnionej współpracy.

     Ponadto, jak podkreślono już w pierwszym rocznym sprawozdaniu na temat migracji i
     integracji, UE musi wciąż podejmować wysiłek mający na celu propagowanie lepszej
     integracji obecnych i przyszłych imigrantów, zarówno na rynku pracy, jak i ogólnie w
     społeczności kraju przyjmującego. We wszystkich Państwach Członkowskich na znaczeniu
     zyskują programy wprowadzające dla nowo przyjeżdżających imigrantów, obejmujące
     głównie szkolenia językowe, kształcenie obywatelskie oraz informację na temat
     podstawowych norm i wartości społeczeństwa przyjmującego.

     • Jakiego rodzaju środki towarzyszące mogłyby ułatwić przyjęcie i integrację migrantów
       ekonomicznych, zarówno w UE, jak i w krajach pochodzenia?

     • Zgodnie z polityką rozwoju UE, co mogłaby zrobić UE w celu wsparcia większego obiegu
       mózgów i zaradzenia potencjalnym negatywnym skutkom drenażu mózgów?

     • Czy kraje rozwijające się powinny uzyskiwać rekompensatę (od kogo i w jaki sposób) za
       swoje inwestycje w kapitał ludzki wyjeżdżający do UE? W jaki sposób można by
       ograniczyć skutki negatywne?

     • Czy państwo przyjmujące i kraj pochodzenia powinny mieć obowiązek zapewnienia
       powrotu tymczasowych migrantów ekonomicznych? Jeśli tak, w jakich okolicznościach?

     13
            COM(2004) 412; COM(2002) 703.

PL                                               12                                                PL
 ---pagebreak---      • Jak należałoby zarządzać powrotem w sposób wzajemnie korzystny dla kraju
       przyjmującego i kraju pochodzenia?

     • Czy określone państwa trzecie należałoby traktować preferencyjnie w zakresie admisji
       migrantów i w jaki sposób?

     • Czy tego typu preferencje należałoby powiązać ze specjalnymi ramami, jak na przykład
       Europejską Polityką Sąsiedztwa, strategiami poprzedzającymi rozszerzenie?

     3.      WNIOSKI

     Komisja jest zdania, że admisja migrantów ekonomicznych stanowi kamień węgielny polityki
     imigracyjnej i w związku z tym konieczne jest zajęcie się tą kwestią na poziomie
     europejskim, w kontekście stopniowego rozwoju spójnej wspólnotowej polityki imigracyjnej.
     W niniejszej Zielonej Księdze Komisja podjęła próbę ogólnego przedstawienia głównych
     obszarów zainteresowania oraz szeregu różnych opcji, które mogłyby stać się częścią
     wspólnych ram UE. System ten powinien być przejrzysty, niebiurokratyczny i w pełni
     operacyjny. Powinien działać w interesie wszystkich zaangażowanych stron: migrantów,
     krajów ich wysyłających i krajów przyjmujących. Intensyfikując swoją politykę mającą na
     celu przyciągnięcie migrantów ekonomicznych i ułatwienie ich przyjmowania, UE i jej
     Państwa Członkowskie muszą zwrócić szczególną uwagę na możliwe negatywne skutki takiej
     emigracji w kraju pochodzenia.

     Podstawowym celem niniejszej Zielonej Księgi jest zaproszenie do wyrażenia opinii i
     zainicjowanie szeroko zakrojonej dyskusji z zaangażowaniem wszystkich zainteresowanych
     stron. Do udziału w dyskusji zaprasza się Radę, Parlament Europejski, Europejski Komitet
     Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, władze państwowe, regionalne i lokalne,
     partnerów społecznych (łącznie ze stowarzyszeniami pracodawców i związkami
     zawodowymi), organizacje pozarządowe, państwa kandydujące, partnerów z państw trzecich,
     środowiska akademickie i inne cywilne organizacje społeczne oraz osoby prywatne. Po
     zakończeniu procesu wszechstronnych konsultacji do końca roku 2005 Komisja przedstawi
     plan polityki dotyczącej legalnej migracji, łącznie z procedurami admisji zgodnie z
     harmonogramem przewidzianym w Programie Haskim.

     W celu przygotowania publicznego przesłuchania stron w sprawie migracji ekonomicznej w
     roku 2005 Komisja zaprasza wszystkie zainteresowane strony do przedstawiania pisemnych
     komentarzy najpóźniej do 15 kwietnia 2005 r. na adres:

                             Dyrektor Generalny/The Director General

      Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa/DG Justice, Freedom
                                        and Home Affairs

                            Komisja Europejska/European Commission

                                         B-1049 Bruksela

                                jls-economic-migration@cec.eu.int

PL                                              13                                               PL
 ---pagebreak---                                            ZAŁĄCZNIK

     BIBLIOGRAPHY

     A.     Legislative instruments and proposals:

     (1)    Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family
            reunification (applicable as of 3 October 2005);

     (2)    Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-
            country nationals who are long-term residents (applicable as of 26 January 2006);

     (3)    Proposal for a Council Directive on the conditions of admission of third-country
            nationals for the purpose of studies, pupil exchange, unremunerated training or
            voluntary service - COM(2002) 548; political agreement reached in March 2004;

     (4)    Proposal for a Council Directive on a specific admission procedure for third country
            researchers - COM(2004) 178;

     (5)    Proposal for a Council Directive on the conditions of entry and residence of third-
            country nationals for the purpose of paid employment and self-employed economic
            activities - COM(2001) 386;

     (6)    Council Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers (in
            particular, article 19(2) for the “Community preference”);

     (7)    Council Resolution of 20 June 1994 on limitations on admission of third-country
            nationals to the territory of the Member States for employment;

     (8)    Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal
            treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin;

     (9)    Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework
            for equal treatment in employment and occupation;

     (10)   Council Regulation (EC) No 859/2003 of 14 May 2003 extending the provisions of
            Regulation (EEC) No 1408/71 and Regulation (EEC) No 574/72 to nationals of third
            countries who are not already covered by those provisions solely on the ground of
            their nationality.

     B.     Commission Communications:

     (1)    Communication from the Commission "Study on the links between legal and illegal
            immigration” - COM (2004) 412 final;

     (2)    First Annual Report on Migration and Integration - COM(2004) 508 final;

     (3)    Communication from the Commission on immigration, integration and employment -
            COM(2003) 336 final;

     (4)    Communication from the Commission on integrating migration issues in the EU's
            relations with third countries - COM(2002) 703 final.

PL                                               14                                                PL
 ---pagebreak---      C.    Studies:

     (5)   Studies on labour migration, Migration Research Group, Hamburg Institute for
           International Economics (HWWA), Germany; papers prepared for the European
           Commission, DG Employment and Social Affairs, June 2004, available at:
           http://europa.eu.int/comm/employment_social/employment_analysis/immigr_new_stu
           d_en.htm. The papers examine best practice regarding recruitment of labour migrants,
           projecting future labour needs and labour market integration in the European countries
           as well as in other industrialised countries. They were prepared by experts from the
           MRG, in cooperation with the Migration Policy Institute, Washington DC.

     (6)   Admission of third-country nationals for paid employment or self-employed activity,
           European Commission, Directorate General for Justice and Home Affairs, 2001, ISBN
           92-894-1689-0. The study, undertaken by Ecotec Research and Consulting Limited
           between November 1999 and May 2000, analysed and compared the legal and
           administrative frameworks in the EU-15 concerning the admission of third-country
           nationals to the EU Member States for the purposes of paid employment and self-
           employment.

PL                                               15                                                 PL