CELEX: 62001CJ0463
Language: sv
Date: 2004-12-14 00:00:00
Title: Domstolens dom (stora avdelningen) den 14 december 2004. # Europeiska kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland. # Miljö - Fri rörlighet för varor - Förpackningar och förpackningsavfall - Direktiv 94/62/EG - Utvinning och saluföring av naturliga mineralvatten - Direktiv 80/777/EEG - Skyldighet att ta ut pant och ta engångsförpackningar i retur med hänsyn till den totala andelen återanvändbara förpackningar. # Mål C-463/01.

Mål C-463/01
      Europeiska gemenskapernas kommission
      mot
      Förbundsrepubliken Tyskland
      ”Miljö – Fri rörlighet för varor – Förpackningar och förpackningsavfall – Direktiv 94/62/EG – Utvinning och saluföring av naturliga mineralvatten – Direktiv 80/777/EEG – Skyldighet att ta ut pant och ta engångsförpackningar i retur med hänsyn till den totala andelen återanvändbara förpackningar”
      Sammanfattning av domen
      1.        Miljö – Avfall – Förpackningar och förpackningsavfall – Direktiv 94/62 – Möjlighet för medlemsstaterna att främja återanvändningssystem
            för förpackningar – Direktiv som inte innehåller några exakta kriterier för hur dessa system skall utformas – Bedömning av
            nämnda system utifrån fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor
      (Artiklarna 28 EG och 30 EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62, artikel 5)
      2.        Fri rörlighet för varor – Kvantitativa restriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Nationella bestämmelser om att ett
            integrerat insamlingssystem för förpackningsavfall ersätts med ett system med pant och individuell returnering – Otillåtet
            – Skäl – Miljöskydd – Villkor – Iakttagande av proportionalitetsprincipen
      (Artiklarna 28 EG och 30 EG)
      1.        Artikel 5 i direktiv 94/62 om förpackningar och förpackningsavfall, enligt vilken medlemsstaterna i enlighet med fördraget
         får främja återanvändningssystem för förpackningar som kan återanvändas på ett miljövänligt sätt, har formulerats i allmänna
         ordalag, och det anges inte närmare vilka kriterier som medlemsstaterna skall beakta då de använder sig av denna möjlighet.
         Eftersom det inte återfinns några bestämmelser i direktivet om hur de medlemsstater som använder sig av denna möjlighet skall
         organisera de system som inrättas för att främja återanvändbara förpackningar, kan sådana system således bedömas utifrån fördragets
         bestämmelser om fri rörlighet för varor.
      
      (se punkterna 41, 43, 45 och 50)
      2.        En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiv 94/62 om förpackningar och förpackningsavfall
         jämförd med artikel 28 EG om den, vad avser engångsförpackningar, ersätter ett integrerat insamlingssystem för förpackningar
         med ett system med pant och individuell returnering så att producenterna tvingas att ändra vissa uppgifter på förpackningarna
         vilket leder till ökade kostnader för producenter och distributörer, utan att de därvid ges en tillräcklig övergångsperiod
         så att de, innan systemet träder i kraft, kan anpassa sig till de krav som uppställs enligt det nya systemet
      
      En nationell bestämmelse som kan hindra handeln inom gemenskapen kan nämligen endast motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet
         om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås och inte går utöver vad som
         är nödvändigt för att uppnå målet.
      
      (se punkterna 59, 62, 68, 75, 78 och 79 samt domslutet)

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
            
            DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)den 14 december 2004(1)
         
         
               Miljö  –  Fri rörlighet för varor  –  Förpackningar och förpackningsavfall  –  Direktiv 94/62/EG  –  Utvinning och saluföring av naturliga mineralvatten  –  Direktiv 80/777/EEG  –  Skyldighet att ta ut pant och ta engångsförpackningar i retur med hänsyn till den totala andelen återanvändbara förpackningar
               
            I mål C-463/01,angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,som väckts den 3 december 2001,
            
            
             Europeiska gemenskapernas kommission,  företrädd av G. zur Hausen, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg, 
            
            
            sökande,med stöd av Republiken Frankrike,  företrädd av G. de Bergues, E. Puisais och D. Petrausch, samtliga i egenskap av ombud,och av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland,  inledningsvis företrätt av P. Ormond, därefter av C. Jackson, båda i egenskap av ombud,
            
            intervenienter,
            
            mot
             Förbundsrepubliken Tyskland,  företrädd av W.-D. Plessing och T. Rummler, båda i egenskap av ombud, biträdda av D. Sellner, Rechtsanwalt,
            svarande,
            meddelar
            
            DOMSTOLEN (stora avdelningen),
            
            sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann och K. Lenaerts (referent) samt domarna C. Gulmann, J.-P.
            Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues,
            
            generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
            med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 2 mars 2004,
            och efter att den 6 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
         följande
         
         
         Dom
         1
            
         Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit
         att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994
         om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266) jämförd med
         artikel 28 EG och enligt artikel 3 jämförd med punkt 2 d i bilaga II till rådets direktiv 80/777/EEG av den 15 juli 1980 om
         tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (EGT L 229, s. 1; svensk specialutgåva,
         område 13, volym 10, s. 226) genom att med 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 i 1998 års förordning om motverkande av och återvinning
         av förpackningsavfall inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för varor som förpackas vid källan med tillämpning
         av direktiv 80/777.
         
         
            
                Tillämpliga bestämmelser 
               
             Gemenskapslagstiftningen 
         
         2
            
         I artikel 3 i direktiv 80/777 föreskrivs att källor med naturligt mineralvatten skall utnyttjas och vattnet därifrån förpackas
         i enlighet med bilaga 2 till direktivet.
         
         
         
         3
            
         I punkt 2 i bilagan föreskrivs följande:
         ”Utrustning för exploatering av vattnet måste installeras på ett sådant sätt att varje möjlighet till förorening undviks och
         så att vattnet behåller de egenskaper som motsvarar dem som tillskrivs det och som det har vid källan.
         I detta syfte skall följande uppfyllas i synnerhet:
         …
         
         d)
            Transport av naturligt mineralvatten i behållare av annat slag än sådana som godkänts för distribution till konsumenten skall
               vara förbjuden.”
            
         
         
         
         
         4
            
         Enligt artikel 1.1 i direktiv 94/62 är syftet med detta att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar
         och förpackningsavfall. Direktivet avser å ena sidan att förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater
         och i tredje land, och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan att säkerställa en fungerande inre marknad
         och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen.
         
         
         
         5
            
         I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
         ”Medlemsstaterna får i enlighet med fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar som kan åter[an]vändas på ett
         miljövänligt sätt.”
         
         
         
         6
            
         I artikel 7.1 i direktiv 94/62 föreskrivs följande:
         ’’Medlemsstaterna skall för att uppfylla de mål som fastställs i detta direktiv vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
         införa system som säkerställer att
         
         a)
            använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in från konsumenten, andra slutliga användare
               eller från avfallsflödet och kanaliseras till det lämpligaste alternativet för avfallshantering,
            
         
         
         b)
            insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
         
         Dessa system skall vara öppna för de ekonomiska aktörerna i de berörda sektorerna och för de behöriga myndigheterna. De skall
         även gälla för importerade produkter på icke-diskriminerande villkor, inklusive de närmare bestämmelserna om tillgång till
         systemen och eventuella avgifter i samband härmed. Systemen skall vara så utformade att handelshinder eller snedvridning av
         konkurrensen undviks i enlighet med fördraget.’’
         
          Den nationella lagstiftningen 
         
         7
            
         I Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (förordningen om motverkande av och återvinning av
         förpackningsavfall) av den 21 augusti 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379) (nedan kallad VerpackV) föreskrivs olika åtgärder i syfte
         att motverka och minska förpackningsavfallets inverkan på miljön. Avsikten med denna förordning, vilken ersatte Verordnung
         über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (förordningen om motverkande av förpackningsavfall) av den 12 juni 1991 (BGBl. 1991
         I, s. 1234), var att införliva direktiv 94/62 med den nationella rätten.
         
         
         
         8
            
         I 6 § punkterna 1 och 2 i VerpackV föreskrivs följande skyldigheter:
         ”1. Distributören skall kostnadsfritt, på försäljningsstället eller i dess omedelbara närhet, ta tomma förpackningar som härrör
         från konsumenten i retur och återvinna dem i enlighet med punkt 1 i bilaga I och därvid uppfylla kraven i punkt 2 i bilaga I.
         Återvinningskraven kan även uppfyllas genom återanvändning eller genom att förpackningarna överlämnas till distributören eller
         till producenten i enlighet med punkt 2. Distributören skall upplysa den private konsumenten genom tydlig och läsbar text
         om möjligheterna att returnera förpackningarna i enlighet med första meningen. Skyldigheten enligt första meningen avser endast
         förpackningar av sådant slag, form och storlek och förpackningar av sådana varor som distributören har i sitt sortiment. För
         distributörer med mindre än 200 kvadratmeters butiksyta innebär denna skyldighet att ta förpackningar i retur endast förpackningar
         av de märken som saluförs av distributören. Vid distansförsäljning skall returneringen säkras genom passande returneringsmöjligheter
         tillräckligt nära konsumenten. I varusändningen och i katalogerna skall hänvisning göras till returneringsmöjligheten. Om
         förpackningarna inte kommer från privata konsumenter, kan det genom avtal träffas andra överenskommelser om orten för returneringen
         och om vem som skall stå för kostnaderna. I den mån distributörerna inte uppfyller skyldigheterna enligt första meningen genom
         att ta förpackningarna i retur på försäljningsstället, skall de säkerställa att dessa skyldigheter uppfylls genom ett system
         i enlighet med punkt 3. För förpackningsdistributörer som inte kan delta i ett system i enlighet med punkt 3 gäller, med avvikelse
         från första meningen, de i 4 § punkt 2 angivna återvinningskraven i tillämpliga delar.
         2. Producenter och distributörer skall kostnadsfritt på försäljningsstället ta i retur de förpackningar som returnerats till
         distributörerna i enlighet med punkt 1, återvinna dem i enlighet med kraven i punkt 1 i bilaga I och uppfylla kraven i punkt 2
         i bilaga I. Kraven på återvinning kan också uppfyllas genom återanvändning av förpackningarna. Skyldigheterna enligt första
         meningen avser endast förpackningar av sådant slag, form och storlek och förpackningar för sådana varor som saluförs av producenterna
         respektive distributörerna. Punkt 1, åttonde–tionde meningarna, gäller i tillämpliga delar.”
         
         
         
         9
            
         Enligt 6 § punkt 3 kan dessa skyldigheter rörande returnering och återvinning i princip även uppfyllas genom att producenten
         eller distributören deltar i ett integrerat system för insamling av använda förpackningar. Det ankommer på den behöriga regionala
         myndigheten att konstatera att systemet uppfyller de villkor som uppställs genom VerpackV avseende täckningsgraden.
         
         
         
         10
            
         Enligt 8 § punkt 1 VerpackV skall distributörer som saluför livsmedel i vätskeform i icke-återanvändbara dryckesförpackningar
         av köparen ta ut en pant på minst 0,25 euro inklusive mervärdesskatt per förpackning. Om förpackningen rymmer mer än 1,5 liter
         skall panten vara minst 0,50 euro inklusive mervärdesskatt. Panten skall tas ut av alla distributörer i distributionskedjan
         ända fram till försäljningen till konsumenten. Panten återbetalas när förpackningarna returneras i enlighet med 6 § punkterna 1
         och 2 VerpackV.
         
         
         
         11
            
         Enligt 9 § punkt 1 VerpackV tillämpas skyldigheten att ta ut pant inte på förpackningar beträffande vilka producenten eller
         distributören undantas från skyldigheten att ta förpackningar i retur på grund av att han deltar i ett sådant integrerat insamlingssystem
         som avses i 6 § punkt 3.
         
         
         
         12
            
         I 9 § punkt 2 VerpackV föreskrivs emellertid under vilka omständigheter 6 § punkt 3 inte skall tillämpas beträffande vissa
         drycker. Bestämmelsen har följande lydelse:
         ”Om andelen drycker som inom Tyskland förpackas i återanvändbara förpackningar, [oavsett om] det rör sig om öl eller mineralvatten
         (inklusive källvatten, bordsvatten och hälsovatten), kolsyrad läskedryck, fruktjuice … eller vin …, under ett kalenderår understiger
         72 procent, skall en ny beräkning av andelen återanvändbara förpackningar genomföras avseende den tolvmånadersperiod som följer
         efter offentliggörandet av att andelen återanvändbara förpackningar inte har uppnåtts. Om andelen återanvändbara förpackningar
         därvid åter konstateras understiga den som anges i första meningen, skall det beslut som antagits enligt 6 § punkt 3 anses
         återkallat i hela Tyskland med verkan från och med den dag som infaller sex kalendermånader efter offentliggörandet enligt
         punkt 3 för de dryckessektorer där andelen återanvändbara förpackningar är lägre än de som fastställts år 1991 …”
         
         
         
         13
            
         I enlighet med 9 § punkt 3 VerpackV skall den tyska regeringen varje år offentliggöra hur stor andel av alla drycker som enligt
         9 § punkt 2 skall säljas i mindre miljöskadliga förpackningar. Enligt 9 § punkt 4 skall den behöriga myndigheten på begäran
         av berörda parter eller ex officio göra en ny beräkning enligt 6 § punkt 3 om den andel drycker som skall säljas i sådana
         förpackningar åter uppnås efter ett återkallande.
         
         
         
         14
            
         Det följer av dessa nationella bestämmelser att producenter av mineralvatten fråntas möjligheten att uppfylla sin skyldighet
         att ta förpackningar i retur genom att delta i ett integrerat insamlingssystem om den totala andelen drycker som förpackas
         i återanvändbara förpackningar understiger 72 procent under två på varandra följande år och om 1991 års andel för mineralvatten
         som förpackats i återanvändbara förpackningar samtidigt inte uppnås. I sådant fall skall drycker som förpackas i icke-återanvändbara
         förpackningar omfattas av det system med pant och individuell returnering som föreskrivs i 8 § punkt 1 VerpackV.
         
         
         
         15
            
         Enligt den tyska regeringen understeg andelen återanvändbara dryckesförpackningar under år 1997 för första gången 72 procent,
         den uppgick närmare bestämt till 71,33 procent. Därefter fortsatte denna andel att sjunka på grund av en kraftig ökning av
         användningen av engångsförpackningar för drycker. Mot denna bakgrund beslutade den tyska regeringen under det skriftliga förfarandet
         i detta mål att det från och med den 1 januari 2003 skulle bli obligatoriskt att ta ut pant på engångsförpackningar för mineralvatten,
         öl och kolsyrade läskedrycker.
         
          Det administrativa förfarandet 
         
         16
            
         Den 12 december 1995 sände kommissionen en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland. I denna underrättelse gjordes
         det gällande att bestämmelserna om uttag av pant på vissa icke-återanvändbara förpackningar hindrade handeln inom gemenskapen.
         Efter det att fristen för att införliva direktiv 94/62 hade löpt ut och efter antagandet av VerpackV sände kommissionen den
         11 december 1998 en kompletterande formell underrättelse till medlemsstaten. I underrättelsen framställdes flera anmärkningar
         beträffande de nya tyska bestämmelsernas oförenlighet med bestämmelserna i direktiv 94/62 jämförda med artikel 30 i EG‑fördraget
         (nu artikel 28 EG).
         
         
         
         17
            
         Kommissionen nöjde sig inte med de förklaringar som lämnats av den tyska regeringen som svar på de båda formella underrättelserna.
         Kommissionen riktade därför den 27 juli 2000 ett motiverat yttrande till den tyska regeringen, i vilket det konstaterades
         att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktivﾠ94/62 jämförd med
         artikel 28 EG och enligt artikel 3 i direktiv 80/777 jämförd med punkt 2 d i bilaga II till direktiv 80/777 genom att med
         VerpackV inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för naturligt mineralvatten som skall förpackas vid källan enligt
         direktiv 80/777. I det motiverade yttrandet gjorde kommissionen gällande att de tyska bestämmelserna i fråga hindrade handeln
         med naturligt mineralvatten för de producenter som tvingas återsända tomma förpackningar till produktionsorten då dessa förpackningar
         inte kan användas för andra varor. Enligt kommissionen kan de tyska bestämmelserna inte motiveras med att de skyddar miljön.
         Bestämmelsernas räckvidd går nämligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet genom att den särskilda
         situationen för varor som måste transporteras lång väg inte beaktas.
         
         
         
         18
            
         Den tyska regeringen besvarade det motiverade yttrandet den 10 november 2000 och bestred därvid att handeln inom gemenskapen
         hindrades. Det gjordes gällande att producenter av mineralvatten etablerade i andra medlemsstater genom de tyska bestämmelserna
         gavs möjligheten att saluföra sina produkter antingen genom att använda återanvändbara förpackningar, bland annat inom ramen
         för ett system med standardiserade flaskor, eller genom att använda icke-återanvändbara förpackningar. Även om de aktuella
         bestämmelserna anses hindra handeln inom gemenskapen kan de motiveras med att de skyddar miljön. Grunden för detta är att
         det är bättre för miljön att använda återanvändbara dryckesförpackningar jämfört med engångsförpackningar, trots att de återanvändbara
         förpackningarna eventuellt måste transporteras lång väg.
         
         
         
         19
            
         Den 16 mars 2001 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen ett förslag till ändring av VerpackV. Denna anmälan
         återkallades emellertid den 3 juli 2001, eftersom svårigheter uppkommit i samband med lagstiftningsprocessen beträffande nämnda
         ändringsförslag.
         
         
         
         20
            
         Kommissionen ansåg att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten
         och beslutade därför att väcka förevarande talan.
         
         
         
         21
            
         Genom beslut av domstolens ordförande den 29 maj 2002 har Republiken Frankrike och Förenade kungariket tillåtits att intervenera
         till stöd för kommissionens yrkanden. Förenade kungariket underrättade domstolen i skrivelse av den 26 september 2002 om att
         det avstod från att inge en interventionsinlaga.
         
          Föremålet för talan och frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning 
         
         22
            
         Kommissionen har väckt denna talan eftersom den anser att 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV innebär att mineralvattenproducenter
         från andra medlemsstater åläggs en särskild börda i och med att det genom bestämmelserna införs skyldigheter rörande pant
         och individuell returnering avseende engångsförpackningar med hänsyn till andelen återanvändbara förpackningar på den tyska
         marknaden. Kommissionen anser att producenter som använder engångsförpackningar genom nämnda bestämmelser ges incitament att
         använda återanvändbara förpackningar och att detta innebär att producenter av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater
         belastas med extra kostnader.
         
         
         
         23
            
         Den tyska regeringen har gjort gällande att kommissionen under det administrativa förfarandet inte klandrade denna regering
         för att producenter av naturligt mineralvatten genom 8 och 9 §§ VerpackV utsattes för påtryckningar att använda återanvändbara
         förpackningar. Kommissionen beredde inte den tyska regeringen möjlighet att klargöra sin inställning i denna fråga, inte heller
         att i förekommande fall frivilligt efterkomma de krav som uppställs i gemenskapsrätten, bland annat genom att undanta producenter
         av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater från beräkningen av de andelar som föreskrivs i 9 § punkt 2 VerpackV.
         
         
         
         24
            
         Domstolen erinrar härvid om att det administrativa förfarandets syfte enligt fast rättspraxis är att ge den berörda medlemsstaten
         möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av
         kommissionen (se bland annat dom av den 15 januari 2002 i mål C‑439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑305, punkt 10,
         och av den 20 juni 2002 i mål C‑287/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I‑5811, punkt 16).
         
         
         
         25
            
         Ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet är nödvändigt, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda
         medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål
         (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 17).
         
         
         
         26
            
         Föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG avgränsas således genom det administrativa förfarande som avses
         i denna bestämmelse. Talan skall alltså grundas på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet (se bland annat domen
         i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 11).
         
         
         
         27
            
         Domstolen finner i detta mål att kommissionen inte utvidgat tvisteföremålet såsom det avgränsats under det administrativa
         förfarandet.
         
         
         
         28
            
         I den första formella underrättelsen riktade nämligen kommissionen kritik mot att de tyska bestämmelserna grundas på en andel
         återanvändbara förpackningar som innebär att den under en viss period rådande marknadssituationen fixeras. I svaret på den
         formella underrättelsen redogjorde den tyska regeringen för skälen till fastställandet av den aktuella andelen. Det gjordes
         därvid gällande att ifrågavarande bestämmelser inte ålägger producenterna att använda ett visst förpackningssätt.
         
         
         
         29
            
         Vidare framförde kommissionen i den kompletterande formella underrättelsen kritik mot de oproportionerliga verkningar som
         VerpackV innebär för producenter av naturligt mineralvatten. Kommissionen betonade att bestämmelsen om fastställande av en
         andel återanvändbara förpackningar kunde innebära ett hinder för att saluföra nya varor i engångsförpackningar i Tyskland.
         Som svar på denna underrättelse vidhöll den tyska regeringen sin inställning, nämligen att ifrågavarande bestämmelse inte
         hindrar producenter etablerade i andra medlemsstater att använda engångsförpackningar.
         
         
         
         30
            
         I det motiverade yttrandet, där anmärkningarna endast avsåg inverkan av 8 och 9 §§ VerpackV på saluförandet av naturligt mineralvatten,
         gjorde kommissionen gällande att producenterna genom nämnda bestämmelser gavs incitament att inte öka andelen engångsförpackningar
         så att den fastställda andelen återanvändbara förpackningar inte längre skulle kunna uppnås. Producenter etablerade långt
         ifrån försäljningsställena ges genom VerpackV möjlighet att öka sin marknadsandel beträffande produkter i engångsförpackningar
         endast om andra producenter etablerade närmare försäljningsställena är beredda att avstå marknadsandelar.
         
         
         
         31
            
         Av svaret på det motiverade yttrandet framgår att den tyska regeringen insåg att kommissionen genom nämnda yttrande riktade
         kritik bland annat mot den inverkan som de tyska bestämmelserna hade på valet av förpackningssätt. I svaret redogjorde den
         tyska regeringen nämligen för de olika möjligheter som stod till buds för producenter från andra medlemsstater att saluföra
         sina produkter på den tyska marknaden. Den tyska regeringen vidhöll därvid sin inställning att något hinder inte förelåg för
         att saluföra produkter i engångsförpackningar.
         
         
         
         32
            
         Påståendet att de tyska bestämmelserna ger producenter av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater incitament
         att använda återanvändbara förpackningar återfinns således bland de argument som åberopats av kommissionen under det administrativa
         förfarandet till stöd för att VerpackV inte är förenlig med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser.
         
         
         
         33
            
         Följaktligen kan talan tas upp till sakprövning. 
         
          Prövning i sak 
         
         34
            
         Det är ostridigt mellan parterna att 8 och 9 §§ VerpackV ingår i bestämmelser som antagits för att införliva direktiv 94/62.
         
         
         
         35
            
         Parterna tvistar emellertid om frågan huruvida 8 och 9 §§ VerpackV, vad avser främjandet av återanvändning av förpackningar,
         kan prövas även utifrån artikel 28 EG. Kommissionen anser med stöd av den franska regeringen att de tyska bestämmelserna endast
         kan överensstämma med artikel 5 i direktiv 94/62 om de även överensstämmer med artikel 28 EG. Den tyska regeringen har däremot
         gjort gällande att artikel 5 utgör en uttömmande harmonisering på området, vilket innebär att 8 och 9 §§ VerpackV inte kan
         prövas utifrån bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för varor.
         
         
         
         36
            
         Inom ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på gemenskapsnivå skall de nationella bestämmelserna bedömas
         mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (domstolens
         dom av den 12 oktober 1993 i mål C‑37/92, Vanacker och Lesage, REG 1993, s. I‑4947, punkt 9, av den 13 december 2001 i mål C‑324/99,
         DaimlerChrysler, REG 2001, s. I‑9897, punkt 32, och av den 11 december 2003 i mål C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, REG 2003,
         s. I‑0000, punkt 64). Med beaktande av detta kommer domstolen således att pröva huruvida den genom direktiv 94/62 genomförda
         harmoniseringen innebär att någon prövning inte skall göras av de aktuella nationella bestämmelsernas förenlighet med artikel 28 EG.
         
          Huruvida artikel 28 EG är tillämplig 
         
         37
            
         Vad beträffar det i direktiv 94/62 föreskrivna främjandet av återanvändning av förpackningar, erinrar domstolen om följande.
         Det följer av såväl första skälet i direktiv 94/62 som dess artikel 1.1 att direktivet syftar till att dels förebygga och
         minska förpackningsavfalls inverkan på miljön för att säkerställa en hög miljöskyddsnivå, dels säkerställa en väl fungerande
         inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen (se dom av den 19 juni 2003
         i mål C‑444/00, Mayer Parry Recycling, REG 2003, s. I‑6163, punkt 71).
         
         
         
         38
            
         Det är visserligen riktigt att åtgärder enligt direktiv 94/62 skall vidtas ”i första hand” för att motverka uppkomsten av
         förpackningsavfall, men att det i artikel 1.2 såsom ”andra grundläggande principer” även nämns återanvändning av förpackningar
         samt materialutnyttjande och andra former av återvinning av förpackningsavfall.
         
         
         
         39
            
         I åttonde skälet i direktivet anges att ”[t]ill dess att vetenskapliga och tekniska framsteg har gjorts med avseende på återvinningsprocesser
         bör återanvändning och materialutnyttjande vara de processer som används i första hand med hänsyn till inverkan på miljön.
         Detta kräver att medlemsstaterna inför system som säkerställer att använda förpackningar eller förpackningsavfall returneras.
         Livscykelanalyser bör snarast möjligt utföras i syfte att motivera en klar rangordning mellan återanvändbara, materialutnyttjandebara
         och återvinningsbara förpackningar.”
         
         
         
         40
            
         Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande inrättas genom direktiv 94/62 inte någon rangordning mellan återanvändning
         av förpackningar och återvinning av förpackningsavfall.
         
         
         
         41
            
         Vad gäller återanvändning av förpackningar anges i artikel 5 i direktiv 94/62 endast att medlemsstaterna får i enlighet med
         fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar som kan återanvändas på ett miljövänligt sätt.
         
         
         
         42
            
         Enligt artikel 7.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa system som säkerställer,
         inte bara att använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in för att kanalisera det till
         det lämpligaste alternativet för avfallshantering, utan även att insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds
         eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
         
         
         
         43
            
         Bortsett från definitionen av begreppet ”återanvändning” av förpackningar och bortsett från vissa allmänna bestämmelser om
         motverkande av förpackningsavfall och bestämmelser om returnerings-, insamlings- och återvinningssystem i artiklarna 3.5,
         4 respektive 7 i direktiv 94/62, återfinns det inte några bestämmelser i direktivet om hur de medlemsstater som använder sig
         av möjligheten i artikel 5 skall organisera de system som inrättas för att främja återanvändbara förpackningar.
         
         
         
         44
            
         Till skillnad från vad som är fallet gällande märkning och identifiering av förpackningar samt krav på förpackningars sammansättning
         och möjligheter till återanvändning och återvinning, som regleras i artiklarna 8–11 och i bilaga II till direktiv 94/62, har
         organisationen av nationella system för främjande av återanvändning av förpackningar således inte harmoniserats till fullo.
         
         
         
         45
            
         Sådana system kan således bedömas utifrån fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor.
         
         
         
         46
            
         För övrigt anges i artikel 5 i direktiv 94/62 att medlemsstaterna får främja återanvändningssystem för förpackningar endast
         ”i enlighet med fördraget”.
         
         
         
         47
            
         Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande finner domstolen att domen i det ovannämnda målet Daimler Chrysler
         inte kan leda till någon annan slutsats. I punkt 44 i denna dom har domstolen visserligen slagit fast att användningen i en
         gemenskapsrättslig bestämmelse av uttrycket ”i enlighet med fördraget” inte kan förstås så, att det, när en nationell åtgärd
         motsvarar kraven i denna artikel, dessutom är nödvändigt att tydligt klargöra huruvida denna åtgärd är förenlig med bestämmelserna
         i fördraget om fri rörlighet för varor.
         
         
         
         48
            
         Föremålet för domstolens prövning i nämnda dom var dock rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning
         och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15,
         volym 12, s. 43). Den fråga som regleras av harmoniserade rättsregler på gemenskapsnivå i nämnda förordning är frågan om transporter
         av avfall för att säkerställa skyddet av miljön (domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler, punkt 42). Såsom slagits fast
         ovan är detta dock inte fallet rörande direktiv 94/62 i fråga om återanvändning av förpackningar.
         
         
         
         49
            
         Enligt artikel 4.3 a i i den nämnda förordningen får medlemsstaterna dessutom ”i enlighet med fördraget” vidta åtgärder beträffande
         transporter av avfall som skall bortskaffas slutligt, samtidigt som det i bestämmelsen anges en rad principer, såsom principerna
         om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå, som medlemsstaterna
         skall beakta då de använder sig av denna möjlighet.
         
         
         
         50
            
         Domstolens tolkning i domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler av uttrycket ”i enlighet med fördraget” kan inte tillämpas
         i förevarande mål. Den möjlighet som medlemsstaterna har fått för att främja återanvändning av förpackningar har formulerats
         i allmänna ordalag, och det anges inte närmare vilka kriterier som medlemsstaterna skall beakta då de använder sig av denna
         möjlighet.
         
         
         
         51
            
         Det skall även påpekas att domstolen i punkt 45 i domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler slagit fast att uttrycket ”i
         enlighet med fördraget” inte heller betyder att alla nationella åtgärder som begränsar transporter av avfall i enlighet med
         artikel 4.3 a i i förordningen systematiskt skall antas vara förenliga med gemenskapsrätten enbart på grund av att de avser
         att genomföra en eller flera av de principer som anges i denna bestämmelse. Uttrycket skall snarare förstås så, att sådana
         nationella åtgärder, förutom att vara förenliga med fördraget, dessutom skall vara utformade med iakttagande av de regler
         eller allmänna principer i fördraget som inte direkt åsyftas med den lagstiftning som införts på området för transporter av
         avfall.
         
         
         
         52
            
         Domstolen kommer således att pröva huruvida de aktuella nationella bestämmelserna är förenliga med artikel 28 EG.
         
          Huruvida handeln inom gemenskapen hindras 
         
         53
            
         Kommissionen har med stöd av den franska regeringen gjort gällande att 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV innebär att det
         blir svårare och dyrare att distribuera naturligt mineralvatten från andra medlemsstater. Bestämmelserna utgör således en
         åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG.
         
         
         
         54
            
         Den tyska regeringen har först gjort gällande att dessa allmänna bestämmelser inte kan anses utgöra åtgärder med motsvarande
         verkan som kvantitativa restriktioner. Bestämmelserna syftar nämligen inte till att ensidigt skydda nationella intressen utan
         endast till att fullgöra skyldigheter enligt ett gemenskapsrättsligt direktiv.
         
         
         
         55
            
         Domstolen har visserligen slagit fast att en nationell bestämmelse genom vilken en medlemsstat fullgör sina skyldigheter enligt
         ett direktiv inte kan anses utgöra ett handelshinder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 1977 i mål 46/76,
         Bauhuis, REG 1977, s. 5; svensk specialutgåva, volym 3, s. 267, punkterna 28–30, och av den 23 mars 2000 i mål C‑246/98, Berendse-Koenen,
         REG 2000, s. I‑1777, punkterna 24 och 25, samt domen i det ovannämnda målet Deutscher Apothekerverband, punkterna 52–54. Det
         skall dock konstateras att artikel 5 i direktiv 94/62 endast innebär att medlemsstaterna i enlighet med fördraget får främja
         återanvändningssystem för förpackningar utan att de åläggs någon skyldighet i detta avseende.
         
         
         
         56
            
         Den tyska regeringen har därefter bestritt att 8 och 9 §§ VerpackV innebär en direkt eller indirekt diskriminering av producenter
         etablerade i andra medlemsstater.
         
         
         
         57
            
         Det kan i detta avseende erinras om att i 9 § punkt 2 VerpackV föreskrivs att hanteringssystemet för avfall från engångsförpackningar
         skall ändras om vissa omständigheter föreligger. Det är visserligen riktigt att denna systemändring skall genomföras om vissa
         andelar återanvändbara förpackningar inte uppnås på den nationella marknaden, men ändringen träder i kraft beroende på nya
         beräkningar av andelen återanvändbara förpackningar som genomförs vid en senare tidpunkt. Producenter och distributörer kan
         således inte längre beträffande vissa drycker, däribland naturligt mineralvatten, använda ett integrerat insamlingssystem,
         och de måste således inrätta ett system med pant och individuell returnering för engångsförpackningar om andelen drycker i
         återanvändbara förpackningar i Tyskland under två på varandra följande år understiger 72 procent och om andelen återanvändbara
         förpackningar för år 1991 inte uppnås beträffande ifrågavarande drycker.
         
         
         
         58
            
         Det är visserligen riktigt att 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV tillämpas på samtliga producenter och distributörer som
         bedriver verksamhet i Tyskland. Domstolen finner emellertid att nämnda bestämmelser påverkar saluförandet av naturligt mineralvatten
         producerat i Tyskland och drycker från andra medlemsstater på olika sätt.
         
         
         
         59
            
         När en övergång genomförs från ett hanteringssystem för förpackningar till ett annat innebär detta visserligen i allmänhet
         kostnader för märkning och etikettering av förpackningar. När producenter och distributörer som använder engångsförpackningar
         genom bestämmelser som dem som är föremål för prövning i detta mål åläggs att använda sig av ett system med pant och individuell
         returnering i stället för att delta i ett integrerat insamlingssystem, innebär detta emellertid extra kostnader för de producenter
         och distributörer som använder sådana förpackningar. Dessa extra kostnader uppkommer i samband med returnering av förpackningarna,
         återbetalning av pant och eventuell kompensation av nämnda belopp mellan distributörerna.
         
         
         
         60
            
         Såsom kommissionen har anfört utan att motsägas av den tyska regeringen, finner domstolen att mineralvattenproducenter från
         andra medlemsstater använder engångsförpackningar av plast i betydligt större utsträckning än tyska producenter. Enligt en
         undersökning som genomfördes i juni 2001 av Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung använde tyska producenter under år 1999
         återanvändbara förpackningar till ungefär 90 procent och engångsförpackningar till ungefär 10 procent. Omvända resultat gällde
         beträffande naturligt mineralvatten som sålts i Tyskland av utländska producenter, varvid de använde engångsförpackningar
         av plast till ungefär 71 procent.
         
         
         
         61
            
         Producenter av naturligt mineralvatten som säljer sina produkter i Tyskland långt från platsen för uttaget och som till stor
         del är etablerade i en annan medlemsstat får extra kostnader när de använder återanvändbara förpackningar. Av artikel 3 jämförd
         med bilaga II till direktiv 80/777 framgår nämligen att naturligt mineralvatten skall buteljeras vid källan, vilket innebär
         att förpackningarna måste transporteras tillbaka till platsen för uttaget för att förpackningarna skall kunna återanvändas.
         Det är visserligen riktigt att, såsom den tyska regeringen har gjort gällande, en producent av naturligt mineralvatten kan
         minska sina kostnader genom att ansluta sig till ett system med standardiserade återanvändbara flaskor. Icke desto mindre
         är det så att en producent av naturligt mineralvatten som saluför sina produkter på flera marknader, däribland den tyska marknaden,
         vilket är fallet med producenten som är etablerad i en annan medlemsstat och som exporterar till Tyskland, tvingas att anpassa
         distributionen av sina produkter till de särskilda krav som råder på den tyska marknaden.
         
         
         
         62
            
         Härav följer beträffande engångsförpackningar att då ett integrerat insamlingssystem för förpackningar ersätts med ett system
         med pant och individuell returnering hindras saluföringen på den tyska marknaden av naturligt mineralvatten som importeras
         från andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang beträffande återanvändbara dryckesförpackningar, dom av den 20 september 1988
         i mål 302/86, kommissionen mot Danmark, REG 1988, s. 4607, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 9, s. 579).
         
         
         
         63
            
         I detta avseende saknar det betydelse att det genom ifrågavarande bestämmelser åläggs skyldigheter att ta ut pant på engångsförpackningar
         och att ta dessa förpackningar i retur utan att det därvid föreskrivs ett förbud mot import av drycker i engångsförpackningar.
         Det saknar även betydelse att det dessutom är möjligt för producenterna att använda sig av återanvändbara förpackningar. En
         åtgärd som kan hindra import skall nämligen anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner även
         om importen endast hindras i ringa omfattning och även om det finns andra möjligheter att finna avsättning för varorna (dom
         av den 5 april 1984 i de förenade målen 177/82 och 178/82, Van de Haar och Kaveka de Meern, REG 1984, s. 1797, punkt 14).
         
         
         
         64
            
         Till skillnad från vad den tyska regeringen har gjort gällande finner domstolen att det handelshinder som är föremål för denna
         talan inte beror på bestämmelsen i direktiv 80/777 om att naturligt mineralvatten skall förpackas vid källan. Det kan visserligen
         inte uteslutas att denna bestämmelse påverkar mineralvattenproducenternas val av vilken förpackning som skall användas för
         deras produkter. Det skall dock erinras om att den omständigheten att ett integrerat insamlingssystem ersätts med ett system
         med pant och individuell returnering innebär extra kostnader, inte bara för producenter av naturligt mineralvatten, utan även
         för dem som producerar och distribuerar de andra drycker som avses i 9 § punkt 2 VerpackV, som är etablerade i andra medlemsstater
         och som använder engångsförpackningar.
         
         
         
         65
            
         Den tyska regeringen har i detta avseende gjort gällande att importen till Tyskland av naturligt mineralvatten i engångsförpackningar
         ökade och att detta visar att producenter av naturligt mineralvatten som använder engångsförpackningar inte diskriminerades.
         Domstolen godtar inte detta argument. Även om denna utveckling kan noteras beträffande den tyska marknaden, innebär detta
         nämligen inte att 8 och 9 §§ VerpackV inte skall anses hindra producenter av naturligt mineralvatten som är etablerade i andra
         medlemsstater att saluföra sina produkter i Tyskland.
         
         
         
         66
            
         Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande finner domstolen slutligen att 8 och 9 §§ VerpackV omfattas av
         tillämpningsområdet för artikel 28 EG, eftersom bestämmelserna endast utgör en reglering av försäljningsformer i den mening
         som avses i dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C‑267/91 och C‑268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I‑6097;
         svensk specialutgåva, volym 14, s. 431), punkt 16 och följande punkter, och inte av former för förpackning av naturligt mineralvatten.
         
         
         
         67
            
         Domstolen har nämligen bedömt att behovet, som följer av ifrågavarande åtgärder, av att ändra förpackningen eller märkningen
         på de importerade produkterna utesluter att det rör sig om försäljningsformer i den mening som avses i domen i de ovannämnda
         förenade målen Keck och Mithouard (se dom av den 3 juni 1999 i mål C‑33/97, Colim, REG 1999, s. I‑3175, punkt 37, av den 16 januari 2003
         i mål C‑12/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I‑459, punkt 76, och av den 18 september 2003 i mål C‑416/00, Morellato,
         REG 2003, s. I‑9343, punkt 29).
         
         
         
         68
            
         Om de berörda producenterna åläggs att använda ett system med pant och individuell returnering i stället för att delta i ett
         integrerat insamlingssystem, innebär detta emellertid att de tvingas att ändra vissa uppgifter på förpackningarna. Detta har
         redan slagits fast i punkt 59 i denna dom.
         
         
         
         69
            
         Eftersom de aktuella bestämmelserna i VerpackV inte påverkar saluföringen av drycker producerade i Tyskland och drycker från
         andra medlemsstater på samma sätt, omfattas de under alla omständigheter av tillämpningsområdet för artikel 28 EG (se domen
         i de ovannämnda förenade målen Keck och Mithouard, punkterna 16 och 17).
         
          Huruvida bestämmelserna kan motiveras med skyddet av miljön 
         
         70
            
         Domstolen kommer nedan att pröva om 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV, i den mån dessa bestämmelser utgör handelshinder,
         kan motiveras med att de skyddar miljön.
         
         
         
         71
            
         Kommissionen har med stöd av den franska regeringen gjort gällande att i fråga om naturligt mineralvatten som skall förpackas
         vid källan kan nämnda bestämmelser inte motiveras av skäl hänförliga till miljöpolitiken. Det har även gjorts gällande att
         bestämmelserna i vart fall inte uppfyller proportionalitetskriteriet.
         
         
         
         72
            
         Den tyska regeringen anser å sin sida att 8 och 9 §§ VerpackV kan motiveras med olika skäl hänförliga till miljöskyddet. Dessa
         skäl utgörs av att motverka avfall, finna lösningar för att hantera avfall från engångsförpackningar på bästa sätt och skydda
         landskapet mot att avfall anhopas i naturen. Den tyska regeringen har gjort gällande att även om det godtas att de aktuella
         bestämmelserna endast avser det allmänna syftet att motverka avfall, är de miljömässiga fördelarna med ett system med pant
         på engångsförpackningar för drycker så stora att de gott och väl överväger de möjliga nackdelar som må uppkomma genom att
         vissa förpackningar måste transporteras lång väg till produktionsstället.
         
         
         
         73
            
         Enligt den tyska regeringen är ett system med pant på engångsförpackningar ett lämpligt och nödvändigt system för att uppnå
         de eftersträvade målen, eftersom det är fråga om en åtgärd som i första hand syftar till att ändra konsumentens beteende.
         Pant på engångsförpackningar leder till att konsumenten likställer engångsförpackningar med återanvändbara förpackningar.
         
         
         
         74
            
         Försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas, vilka båda anges i artikel 174.2 EG, ger medlemsstaterna
         ett utrymme för skönsmässig bedömning, vilket ligger i miljöpolitikens intresse. Det är emellertid omöjligt att föreskriva
         att drycker som transporteras lång väg inte måste pantas. Detta skulle nämligen inte bara leda till att konkurrensen snedvreds
         bland de företag som saluför sina produkter i engångsförpackningar, utan även att den ändamålsenliga verkan med att främja
         återanvändbara förpackningar enligt artikel 5 i direktiv 94/62 gick förlorad. Det är inte heller en praktisk lösning då vissa
         försäljningsställen i Tyskland inte ligger långt bort från de utomlands belägna produktionsställena för naturligt mineralvatten
         som saluförs i Tyskland.
         
         
         
         75
            
         Domstolen gör följande bedömning. Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan enligt fast rättspraxis
         motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet (domen
         i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkterna 6 och 9, och dom av den 14 juli 1998 i mål C‑389/96, Aher-Waggon,
         REG 1998, s. I‑4473, punkt 20).
         
         
         
         76
            
         I likhet med vad den tyska regeringen har gjort gällande finner domstolen att inrättandet av ett system med pant och individuell
         returnering innebär att fler tomma förpackningar returneras och att det leder till en selektiv sortering av förpackningsavfall.
         Detta bidrar på så sätt till att förbättra återvinningen av förpackningsavfall. Eftersom uttaget av pant ger konsumenten ett
         incitament att returnera tomma förpackningar till försäljningsställena, bidrar detta dessutom till mindre avfall i naturen.
         
         
         
         77
            
         De aktuella bestämmelserna innebär att ett nytt hanteringssystem för förpackningsavfall träder i kraft om andelen återanvändbara
         förpackningar understiger en viss andel på den tyska marknaden. Detta leder i sin tur till att varje försäljningsökning av
         drycker i engångsförpackningar på den tyska marknaden innebär att sannolikheten för att systemet kommer att ändras ökar. Eftersom
         de berörda producenterna och distributörerna genom de aktuella bestämmelserna ges incitament att använda sig av återanvändbara
         förpackningar, bidrar de till en minskning av avfall som skall bortskaffas slutligt. Detta utgör ett av de allmänna målen
         med miljöskyddspolitiken.
         
         
         
         78
            
         För att avgöra om sådana bestämmelser överensstämmer med proportionalitetsprincipen, skall det emellertid inte bara kontrolleras
         om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås, utan även om dessa medel
         går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet (se dom av den 14 juli 1998 i mål C‑284/95, Safety Hi-Tech, REG 1998,
         s. I‑4301, punkt 57).
         
         
         
         79
            
         För att nationella bestämmelser skall kunna anses uppfylla sistnämnda villkor skall de berörda producenterna och distributörerna
         ges en tillräcklig övergångsperiod så att de, innan systemet med pant och individuell returnering träder i kraft, kan anpassa
         sig till de krav som uppställs enligt det nya systemet.
         
         
         
         80
            
         Enligt 9 § punkt 2 VerpackV skall sex månader förflyta mellan dagen för offentliggörandet av att ett system med pant och individuell
         returnering skall inrättas och dagen då detta system börjar gälla. Domstolen finner att en sådan frist inte är tillräckligt
         lång för att producenterna av naturligt mineralvatten skall kunna anpassa sin produktion och hantering av avfall från engångsförpackningar
         till det nya systemet, eftersom detta nya system skall genomföras omgående.
         
         
         
         81
            
         Den period som föregår nämnda sexmånadersfrist kan i detta avseende inte beaktas. Även efter det att det första gången konstaterats
         att andelen återanvändbara förpackningar inte uppnåtts är det nämligen osäkert om och i så fall när ett system med pant och
         individuell returnering skall träda i kraft. Detta beror nämligen inte bara på de nya beräkningar som skall göras beträffande
         den totala andelen återanvändbara förpackningar på den tyska marknaden och andelen naturligt mineralvatten som saluförs på
         nämnda marknad i sådana förpackningar, utan även på ett beslut från den tyska regeringen om att offentliggöra resultatet av
         dessa beräkningar.
         
         
         
         82
            
         VerpackV innebär att det under en obestämd period inte är tillräckligt säkert att hanteringssystemet för förpackningsavfall
         kommer att ändras för att det skall kunna krävas av de ekonomiska aktörerna inom den berörda sektorn att de inför ett system
         med pant och individuell returnering som är tillgängligt kort efter offentliggörandet av dagen då det nya systemet träder
         i kraft.
         
         
         
         83
            
         Mot denna bakgrund skall kommissionens talan bifallas.
         
         
         
         84
            
         Domstolen fastställer således att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5
         i direktiv 94/62 jämförd med artikel 28 EG genom att med 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV inrätta ett återanvändningssystem
         för förpackningar för varor som skall förpackas vid källan enligt direktiv 80/777.
         
         
         Rättegångskostnader
         85
            
         Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken
         Tyskland har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna
         skall de medlemsstater som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden bära sina rättegångskostnader.
         
         
         
         
         
         
            
            
         
         
         På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
         
            
            
            
               1)
                   Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets
                     direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall jämförd med artikel 28 EG genom att med
                     8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 i Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (förordning om motverkande
                     av och återvinning av förpackningsavfall) inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för varor som skall förpackas
                     vid källan enligt rådets direktiv 80/777/EEG av den 15 juli 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utvinning
                     och saluförande av naturliga mineralvatten. 
                  
               
            
            
            
            
               2)
                   Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna. 
               
            
            
            
            
               3)
                   Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sina rättegångskostnader. 
               
            
            Underskrifter
      
      
          1 –
            
            Rättegångsspråk: tyska.