CELEX: 62017CJ0003
Language: hr
Date: 2018-02-28
Title: Presuda Suda (šesto vijeće) od 28. veljače 2018.#Sporting Odds Ltd protiv Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Članak 56. UFEU-a – Članak 4. stavak 3. UEU-a – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenja – Igre na sreću – Nacionalni propisi – Priređivanje države određenih vrsta igara na sreću – Isključivost – Sustav koncesija za ostale vrste igara – Zahtjev koji se odnosi na dozvolu – Upravna sankcija.#Predmet C-3/17.

PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
      28. veljače 2018. (
            *1
         )
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno pružanje usluga – Članak 56. UFEU‑a – Članak 4. stavak 3. UEU‑a – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Ograničenja – Igre na sreću – Nacionalni propisi – Priređivanje države određenih vrsta igara na sreću – Isključivost – Sustav koncesija za ostale vrste igara – Zahtjev koji se odnosi na dozvolu – Upravna sankcija”
      U predmetu C‑3/17,
      povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska), odlukom od 4. listopada 2016., koju je Sud zaprimio 3. siječnja 2017., u postupku
      
         Sporting Odds Ltd
      
      protiv
      
         Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,
      
      SUD (šesto vijeće),
      u sastavu: C. G. Fernlund, predsjednik vijeća, J.-C. Bonichot i S. Rodin (izvjestitelj), suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
      
               –
            
            
               za Sporting Odds Ltd, A. Nemescsói i Gy. V. Radics, ügyvédek,
            
         
               –
            
            
               za mađarsku vladu M. Z. Fehér i G. Koós, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za belgijsku vladu, L. Van den Broeck i M. Jacobs, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Vlaemmincka, R. Verbekea i J. Auwerx, odvjetnika,
            
         
               –
            
            
               za estonsku vladu, N. Grünberg, u svojstvu agenta,
            
         
               –
            
            
               za maltešku vladu, A. Buhagiar, u svojstvu agenta,
            
         
               –
            
            
               za portugalsku vladu, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho i P. de Sousa Inês, u svojstvu agenata,
            
         
               –
            
            
               za Europsku komisiju, H. Tserepa‑Lacombe i L. Havas, u svojstvu agenata,
            
         odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
      donosi sljedeću
      
         Presudu
      
      
               1
            
            
               Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4. stavka 3. UEU‑a, članka 56. UFEU‑a i članaka 41., 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
            
         
               2
            
            
               Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Sporting Odds Ltd i Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (Središnja državna uprava za poreze i carine, Mađarska) (u daljnjem tekstu: Porezna uprava), povodom odluke kojom je potonja društvu Sporting Odds Limited izrekla kaznu u iznosu od 3500000 mađarskih forinti (HUF) (otprilike 11306 eura) (u daljnjem tekstu: sporna odluka) zbog organiziranja internetskih igara na sreću bez posjedovanja za to potrebne koncesije ili dozvole.
            
         
         Pravni okvir
      
      
         
            Zakon o igrama na sreću
         
      
      
               3
            
            
               Člankom 2. stavkom 2. szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. Törvény (Zakon br. XXXIV iz 1991. o organiziranju igara na sreću), u verziji koja je bila na snazi u vrijeme relevantno za glavni predmet (u daljnjem tekstu: Zakon o igrama na sreću), propisano je sljedeće:
               „Za obavljanje djelatnosti organiziranja igara na sreću potrebna je dozvola državnih poreznih tijela, osim u slučaju iznimke predviđene ovim zakonom. […]”
            
         
               4
            
            
               Člankom 3. stavcima 1., 1.a, 1.b i 3. tog zakona predviđeno je sljedeće:
               „1.   Uz iznimku organiziranja igara na sreću na daljinu i organiziranja internetskih kasino igara, djelatnost organiziranja neliberaliziranih igara na sreću
               
                        (a)
                     
                     
                        može obavljati gospodarski subjekt koji je 100 % u vlasništvu mađarske države i koji je osnovan za redovito obavljanje djelatnosti organiziranja igara na sreću (u daljnjem tekstu: državni priređivač igara na sreću) kao i trgovačko društvo čiji je jedini dioničar državni priređivač igara na sreću te gospodarski subjekt u kojem država ima većinski udio,
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        država ostalim osobama može ugovorom o koncesiji privremeno ustupiti pravo na obavljanje te djelatnosti.
                     
                  1.a   Igre na sreću na daljinu može organizirati samo:
               
                        (a)
                     
                     
                        društvo Szerencsejáték Zrt., koje je 100 % u vlasništvu mađarske države, uz iznimku klađenja na utrke konja,
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        utrke konja smije organizirati samo društvo Magyar Lóversenyfogadást‑szervező Kft, koje je 100 % u vlasništvu mađarske države.
                     
                  1.b   Pravo organiziranja internetskih kasino igara imaju samo nositelji koncesije za kasino koji se nalazi na mađarskom državnom području, koji mogu organizirati internetske kasino igre posredstvom društva koncesionara osnovanog radi organiziranja kasino igara.
               […]
               3.   Samo državni priređivač igara na sreću ima pravo organizirati lutrije i klađenja, uz iznimku klađenja na utrke konja, igara na sreću na daljinu i posredovanja u klađenju.”
            
         
               5
            
            
               Člankom 4. stavcima 1. i 6. tog zakona propisano je:
               „(1)   U svrhu sklapanja ugovora o koncesiji, ministar raspisuje poziv na nadmetanje, u skladu s člankom 5. stavkom 1. [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Zakon br. XVI iz 1991. o koncesijama)]. Raspisivanje poziva na nadmetanje za dodjelu koncesije zahtijeva, osim ako je riječ o državnom pozivu na nadmetanje, suglasnost predstavničkog tijela područne jedinice za lokaciju o kojoj je riječ (u Budimpešti je to gradska skupština). Kad se koncesija dodjeljuje na temelju državnog poziva na nadmetanje, državno porezno tijelo izdaje dozvolu za lokacije koje se nalaze u područnim jedinicama čija su predstavnička tijela dala svoju suglasnost za obavljanje takve djelatnosti na njihovu području.
               […]
               (6)   Na temelju članka 10/C stavka 2. Zakona [br. XVI iz 1991.] o koncesijama, ministar može sklopiti ugovor o koncesiji i bez raspisivanja javnog poziva na nadmetanje, sklapanjem takvog ugovora s pouzdanim priređivačem igara na sreću u smislu ovog zakona.”
            
         
               6
            
            
               Člankom 5. stavkom 1. Zakona o igrama na sreću tako je propisano:
               „U slučaju javnog poziva na nadmetanje, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Zakona [br. XVI iz 1991.] o koncesijama, ministar može sklopiti ugovor o koncesiji s uspješnim ponuditeljem.”
            
         
               7
            
            
               Člankom 37. stavkom 30. Zakona o igrama na sreću određeno je:
               „Pouzdani priređivač igara na sreću: priređivač igara na sreću koji je transparentan subjekt, u smislu članka 3. stavka 1. točke 1. nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Zakon br. CXCVI o državnoj imovini) i
               
                        (a)
                     
                     
                        koji je ispunio sve obveze prijave i plaćanja poreznih i parafiskalnih nameta većih od 500000 HUF registriranih pri državnoj poreznoj upravi i koji nikad nije kasnio s plaćanjem takve obveze više od 90 dana,
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        kojem nijedan od bankovnih računa nije bio predmet prisilne naplate porezne uprave iznosa većeg od 500000 forinti i protiv kojeg se tijekom njegova djelovanja nije vodio postupak izvršenja za iznos veći od 500000 forinti,
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        koji tijekom svojeg djelovanja i u tom kontekstu nije počinio povredu za koju mu se mogla izreći kazna u iznosu većem od pet milijuna forinti, […]
                     
                  
                        (d)
                     
                     
                        koji je barem deset godina obavljao djelatnost priređivanja igara na sreću u Mađarskoj,
                     
                  
                        (e)
                     
                     
                        koji je u potpunosti poštovao pravila o utvrđivanju identiteta igrača kao i obradi pripadajućih podataka, ako se na njega primjenjivala takva obveza.”
                     
                  
         
         
            Zakon br. XVI iz 1991. o koncesijama
         
      
      
               8
            
            
               Člankom 10/C stavcima 1. i 2. koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Zakon br. XVI iz 1991. o koncesijama), u verziji koja je bila na snazi u vrijeme relevantno za glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon o koncesijama), propisano je sljedeće:
               „1.   Ugovor o koncesiji može se sklopiti i s pouzdanim priređivačem igara na sreću, u smislu sektorskog zakona, u skladu s odredbama ovog članka.
               2.   Ministar nadležan za dotično područje može odbiti raspisivanje poziva na nadmetanje u svrhu dodjele koncesije kad je ugovor o koncesiji moguće sklopiti i s pouzdanim priređivačem igara na sreću.”
            
         
         Glavni postupak i prethodna pitanja
      
      
               9
            
            
               Društvo Sporting Odds društvo je britanskog prava koje posjeduje dozvolu za organiziranje internetskih igara na sreću u Ujedinjenoj Kraljevini. To društvo nudi usluge internetskih kasino igara a da pritom ne posjeduje koncesiju ni dozvolu za organiziranje takvih igara u toj državi članici.
            
         
               10
            
            
               Nakon provjere internetske stranice „hu.sportingbeteuro.com” izvršene između 6. i 12. siječnja 2016., Porezna uprava utvrdila je da je društvo Sporting Odds organiziralo sportska klađenja a da za to nije imalo ni koncesiju ni dozvolu potrebnu u skladu s mađarskim pravom. Porezna uprava donijela je zaključak o postojanju povrede isključivo na temelju utvrđenja do kojih je došla tijekom provjere internetske stranice društva Sporting Odds, pri čemu je smatrala da, u skladu s nacionalnim pravom, društvo Sporting Odds nije trebalo prethodno biti obaviješteno ni o provjeri ni o postupku. Slijedom toga, Porezna uprava spornom odlukom izrekla je društvu Sporting Odds kaznu u iznosu od 3500000 HUF.
            
         
               11
            
            
               Smatrajući da se mađarski propisi u području igara na sreću protive pravu Unije, društvo Sporting Odds odlučilo je podnijeti tužbu protiv sporne odluke Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságu (Sud za upravne i radne sporove u Budimpešti, Mađarska).
            
         
               12
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome, s jedne strane, je li postupak dodjele koncesija za organiziranje igara na sreću organiziran na način da se društvu Sporting Odds omogući podnošenje zahtjeva u tom smislu i, s druge strane, je li bio osiguran djelotvoran sudski nadzor postupka dodjele tih koncesija. U tom pogledu taj sud navodi da ministar gospodarstva nije organizirao nikakav poziv na nadmetanje i da društvo Sporting Odds nije moglo podnijeti spontanu ponudu kako bi dobilo koncesiju za organiziranje igara na sreću, koja je bila rezervirana za priređivače igara na sreću koji su smatrani „pouzdanima”, zbog toga što je potonja kategorija obuhvaćala samo priređivače koji su uslugu organiziranja igara na sreću u Mađarskoj pružali tijekom deset godina.
            
         
               13
            
            
               Usto, taj sud naglašava da nacionalnim zakonodavstvom nije utvrđeno je li ministar gospodarstva dužan prihvatiti spontanu ponudu te navodi da protiv odluke tog ministra nije predviđen nadzor nacionalnih sudova, s obzirom na to da ona ne predstavlja upravni akt koji je u sferi izvršavanja javne vlasti.
            
         
               14
            
            
               Nadalje, sud koji je uputio zahtjev ističe usporedbe koje treba uzeti u obzir u okviru razmatranja dosljednosti i sustavnosti ograničenja članka 56. UFEU‑a, kako kad je riječ o sustavu državnog monopola za određene vrste igara na sreću tako i kad je riječ o sustavu koncesija. U tom pogledu naglašava da se, kad je riječ o kasino igrama i internetskim kasino igrama, potrošači, protivno ciljevima zaštite potrošača i javnog zdravlja, utvrđenima relevantnim zakonodavstvom, potiču na igranje takvih vrsta igara na sreću.
            
         
               15
            
            
               Nadalje, taj sud navodi da iz registra Szerencsejáték Zrt. (društvo odgovorno za organiziranje igara na sreću, koje je 100 % u vlasništvu mađarske države) i registara trgovačkih društava proizlazi da su nositelji koncesija za kasina samo ona društva koja su osnovana u Mađarskoj i ondje imaju sjedište. U tom pogledu taj se sud pita je li odredba u skladu s kojom internetske igre na sreću mogu organizirati samo ona društva koja imaju koncesiju za kasino koji se nalazi na mađarskom području neopravdano ograničenje.
            
         
               16
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev također pita na temelju kojih pravila treba ispitati dosljednost i sustavnost mjera kojima se ograničava slobodno pružanje usluga. U tom pogledu taj sud nastoji doznati treba li u okviru ispitivanja proporcionalnosti dokaze tražiti po službenoj dužnosti ili teret dokazivanja treba raspodijeliti između stranaka u postupku, pa čak i drugih osoba.
            
         
               17
            
            
               Nadalje, taj sud pita protivi li se nacionalna odredba u skladu s kojom stranka pitanje spojivosti nacionalnog prava s pravom Unije ne može pokrenuti sve do stadija postupka pred sudom dobroj upravi zajamčenoj Poveljom, odnosno pravu na saslušanje i obvezi obrazlaganja.
            
         
               18
            
            
               U tim je okolnostima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sud za upravne i radne sporove u Budimpešti, Mađarska) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, zabranu diskriminacije i zahtjev da ograničenja koja države članice nameću djelatnostima igara na sreću budu provedena dosljedno i sustavno – zakonom utvrđeni cilj koji država članica ponajprije obrazlaže borbom protiv ovisnosti o igrama na sreću i zaštitom potrošača – tumačiti na način da im se protivi državni monopol u području sportskih klađenja i klađenja na utrke konja putem interneta i onih tradicionalnih ako usto od reorganizacije tržišta koju je provela država privatni pružatelji usluga u istoj državi članici mogu u kasinima koji se nalaze na mađarskom području priređivati, u sustavu koncesije, druge igre na sreću (kasino igre, igre s kartama, automati za igre na sreću, internetske kasino igre, internetske igre s kartama), internetske i one tradicionalne, koje uključuju znatan rizik od ovisnosti?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, zabranu diskriminacije i zahtjev da ograničenja koja države članice nameću djelatnostima igara na sreću budu provedena dosljedno i sustavno tumačiti na način da je navedeni članak povrijeđen i da navedeni zahtjev nije ispunjen ako se utvrdi da reorganizacija tržišta, obrazložena borbom protiv ovisnosti o igrama na sreću i zakonom utvrđenim ciljem zaštite potrošača, ima za stvarnu posljedicu stalni porast broja kasina, godišnjeg poreza na igre na sreću u kasinima, predviđenih prihoda iz državnog proračuna koji potječu od naknada za koncesiju za kasina, od žetona koje kupuju igrači i količine novca potrebne za stjecanje prava za igranje na automatima za igre na sreću ili se ogleda u njima, nakon državne odluke o reorganizaciji tržišta?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, zabranu diskriminacije i zahtjev da ograničenja koja države članice nameću djelatnostima igara na sreću budu provedena dosljedno i sustavno tumačiti na način da je navedeni članak povrijeđen i da navedeni zahtjev nije ispunjen ako se utvrdi da uvođenje državnog monopola i ovlašteno priređivanje igara na sreću od strane privatnih pružatelja usluga, obrazloženi ponajprije borbom protiv ovisnosti o igrama na sreću i zakonom utvrđenim ciljem zaštite potrošača, imaju i ekonomsko‑politički cilj ostvarivanja većih neto prihoda od igara i postizanja iznimno visoke razine prihoda na tržištu kasina u najkraćem mogućem roku radi financiranja ostalih troškova državnog proračuna i javnih usluga?
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, zabranu diskriminacije i zahtjev da ograničenja koja države članice nameću djelatnostima igara na sreću budu provedena dosljedno i sustavno tumačiti na način da je navedeni članak povrijeđen i da navedeni zahtjev nije ispunjen kao i da postoji neopravdana diskriminacija među pružateljima usluga ako se utvrdi da država članica, pozivajući se na isti razlog javnog poretka, održava državni monopol nad pružanjem određenih usluga internetskih igara na sreću, pri čemu istodobno dopušta pristup drugim uslugama igara na sreću dodjeljivanjem sve većeg broja koncesija?
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a i zabranu diskriminacije tumačiti na način da im se protivi to da samo pružatelji usluga koji posjeduju kasina (nositelji koncesije) na području Mađarske mogu dobiti dozvolu za priređivanje internetskih kasino igara, slijedom čega pružatelji usluga koji ne posjeduju kasino na području Mađarske (uključujući i pružatelje usluga koji posjeduju kasino u drugoj državi članici) ne mogu dobiti takvu dozvolu?
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a i zabranu diskriminacije tumačiti na način da im se protivi to da država članica eventualnim pozivom na nadmetanje radi dodjele koncesija za kasina ili omogućavanjem pouzdanom priređivaču igara na sreću da podnese spontanu ponudu za dodjelu koncesije za kasino teoretski osigurava da bilo koji pružatelj usluga koji ispunjava pravne uvjete – uključujući pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici – dobije koncesiju za kasino na mađarskom području i da zatim, kad stekne to pravo, dobije dozvolu za internetski kasino, ali da predmetna država članica zapravo ne objavi javni i transparentni poziv na nadmetanje radi dodjele koncesije niti pružatelj usluga praktično ima mogućnost podnošenja ponude te tijela države članice utvrde da je pružatelj usluga djelovao nezakonito jer je pružao uslugu bez dozvole i izreknu mu sankciju koja se smatra upravnom sankcijom?
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, zabranu diskriminacije i zahtjev da postupak izdavanja dozvole bude transparentan, objektivan i javan tumačiti na način da im se protivi to da država članica ustanovi sustav poziva na nadmetanje radi dodjele koncesija u odnosu na određene usluge igara na sreću, dok istodobno tijelo koje odlučuje o dodjeli koncesija može umjesto objave poziva na nadmetanje sklopiti ugovore o koncesiji s određenim osobama koje se smatraju pouzdanim priređivačima igara na sreću, umjesto da objavom jedinstvenog poziva na nadmetanje radi dodjele koncesija svim pružateljima usluga omogući da sudjeluju u pozivu na nadmetanje pod jednakim uvjetima?
                     
                  
                        8.
                     
                     
                        Ako je odgovor na sedmo pitanje niječan i ako država članica o kojoj je riječ može ustanoviti više vrsta postupaka za dobivanje iste koncesije, treba li ta država članica, u skladu s člankom 56. UFEU‑a, osigurati njihovu istovjetnost radi osiguranja korisnog učinka propisa Unije u području te temeljne slobode, vodeći računa o zahtjevu da postupak izdavanja dozvole bude transparentan, objektivan i javan i o zahtjevu jednakog postupanja?
                     
                  
                        9.
                     
                     
                        Utječe li na odgovor koji valja dati na šesto do osmog pitanja činjenica da ni u jednom od tih dvaju slučajeva nije osiguran sudski nadzor ili druga djelotvorna pravna zaštita protiv odluke o dodjeli koncesije?
                     
                  
                        10.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, načelo lojalnosti iz članka 4. stavka 3. Ugovora o Europskoj uniji i načelo institucionalne i postupovne autonomije, u vezi s člancima 47. i 48. Povelje i zahtjevom prava na djelotvornu sudsku zaštitu i pravima obrane koja iz njih proizlaze, tumačiti na način da nacionalni sud koji odlučuje u glavnom postupku može prilikom ispitivanja zahtjeva prava Unije koji proizlaze iz sudske prakse Suda, osobito prilikom ispitivanja nužnosti i proporcionalnosti ograničenja koje je odredila država članica o kojoj je riječ, naložiti i po službenoj dužnosti provesti ispitivanje i postupak izvođenja dokaza, uključujući i kad nacionalno postupovno zakonodavstvo države članice ne predviđa navedenu ovlast?
                     
                  
                        11.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, u vezi s člancima 47. i 48. Povelje, kao i u vezi sa zahtjevom prava na djelotvornu sudsku zaštitu i pravima obrane koja iz njih proizlaze, tumačiti na način da nacionalni sud koji odlučuje u glavnom postupku ne može prilikom ispitivanja zahtjeva prava Unije koji proizlaze iz sudske prakse Suda, osobito prilikom ispitivanja nužnosti i proporcionalnosti ograničenja koje je odredila država članica o kojoj je riječ, prebaciti teret dokazivanja na pružatelje usluga na koje se odnosi ograničenje, nego da je zadaća države članice, konkretno državnog tijela koje je donijelo odluku koja se pobija u glavnom predmetu, opravdati i dokazati usklađenost s pravom Unije te nužnost i proporcionalnost nacionalnih propisa i da nepostojanje takvog dokaza samo po sebi dovodi do toga da se ti nacionalni propisi protive pravu Unije?
                     
                  
                        12.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a, s obzirom na pravo na dobru upravu iz članka 41. stavka 1. Povelje, pravo na saslušanje iz članka 41. stavka 2. točke (a) Povelje i obvezu obrazlaganja iz članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje kao i klauzulu lojalnosti iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i institucionalnu i postupovnu autonomiju država članica, tumačiti na način da ti zahtjevi nisu ispunjeni ako nadležno tijelo države članice ne obavijesti priređivača igara na sreću o pokretanju postupka o upravnoj sankciji u skladu s odredbom nacionalnog prava države članice niti kasnije tijekom upravnog postupka zatraži njegovo mišljenje o usklađenosti tih propisa s pravom Unije te bez podrobnijeg objašnjenja te sukladnosti i dokaza o njoj u obrazloženju odluke u jednostupanjskom postupku naloži sankciju koja se smatra upravnom?
                     
                  
                        13.
                     
                     
                        Uzimajući u obzir članak 56. UFEU‑a, članak 41. stavke 1. i 2. točke (a) i (c) Povelje i njezine članke 47. i 48. kao i zahtjev prava na djelotvornu sudsku zaštitu i prava obrane koja iz njih proizlaze, jesu li ispunjeni zahtjevi sadržani u navedenim odredbama ako priređivač igara na sreću može osporavati usklađenost nacionalnih propisa s pravom Unije isključivo i prvi put pred nacionalnim sudom?
                     
                  
                        14.
                     
                     
                        Mogu li se članak 56. UFEU‑a i obveza države članice da opravda i obrazloži ograničenje slobode pružanja usluga tumačiti na način da država članica nije ispunila navedenu obvezu ako ni u trenutku određivanja ograničenja ni u trenutku njegova ispitivanja nije postojala niti postoji relevantna procjena učinaka tog ograničenja kojom bi se potvrdilo da se njime nastoje ostvariti ciljevi javnog poretka?
                     
                  
                        15.
                     
                     
                        Uzimajući u obzir zakonom utvrđena ograničenja iznosa upravne kazne koja se može izreći, prirodu djelatnosti koja se kažnjava tom sankcijom i osobito činjenicu da je riječ o osjetljivoj djelatnosti s obzirom na javni poredak i javnu sigurnost, kao i represivni cilj kazne, može li se na temelju članaka 47. i 48. Povelje smatrati da je predmetna upravna kazna ‚kaznenopravne naravi’ i utječe li ta okolnost na odgovor koji valja dati na jedanaesto do četrnaestog pitanja?
                     
                  
                        16.
                     
                     
                        Treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da, ako sud koji odlučuje u glavnom postupku na temelju odgovora danih na gore navedena pitanja utvrdi nezakonitost propisa i njihove primjene, on na temelju toga također treba zaključiti da se pravu Unije protivi sankcija utemeljena na nacionalnim propisima koji nisu u skladu s člankom 56. UFEU‑a?”
                     
                  
         
         O prethodnim pitanjima
      
      
         
            Prvo do četvrtog pitanja
         
      
      
               19
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim do četvrtog pitanja u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi dvojaki sustav organizacije tržišta igara na sreću u okviru kojeg su određene vrste igara na sreću u sustavu državnog monopola, a druge u sustavu koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću.
            
         
               20
            
            
               Najprije valja podsjetiti da je pravno uređenje igara na sreću jedno od područja u kojima među državama članicama postoje znatne razlike moralne, vjerske i kulturne naravi. U nedostatku usklađenosti na razini Europske unije u tom području, zadaća je svake države članice da u tim područjima procijeni, u skladu s vlastitim sustavom vrijednosti, zahtjeve koje podrazumijeva zaštita interesa o kojima je riječ (presuda od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 57. i navedena sudska praksa).
            
         
               21
            
            
               Nadalje, nesporno je da je, u okviru zakonodavstva spojivog s UFEU‑om, izbor načina organiziranja i nadzora djelatnosti priređivanja i igranja igara na sreću ili kockanja zadaća nacionalnih tijela u okviru njihove diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2010., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 59.).
            
         
               22
            
            
               Naposljetku, Sud je pojasnio da u području igara na sreću načelno treba odvojeno ispitati svako od ograničenja predviđenih nacionalnim zakonodavstvom, osobito ako ono može jamčiti ostvarenje jednog ili više ciljeva na koje se poziva država članica o kojoj je riječ i ako ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tog cilja (presuda od 8. rujna 2010., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 60.).
            
         
               23
            
            
               Slijedom toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da sama okolnost da su određene vrste igara na sreću u sustavu javnog monopola, a druge u sustavu dozvola koje se izdaju privatnim priređivačima, ne može biti razlog za zaključak da su mjere poput javnog monopola, koje se na prvi pogled čine najviše ograničavajućima i najučinkovitijima, neopravdane s obzirom na legitimne ciljeve koji se njima nastoje postići. Naime, takva razlika u pravnom uređenju ne može sama po sebi utjecati na prikladnost takvog monopola za ostvarenje cilja sprečavanja poticanja građana na prekomjerne troškove povezane s igrom i borbe protiv ovisnosti koju ona stvara, a radi kojega je uspostavljen (presuda od 8. rujna 2010., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 63.).
            
         
               24
            
            
               Međutim, dvojaki sustav organiziranja tržišta igara na sreću može se pokazati protivnim članku 56. UFEU‑a, ako se utvrdi da nadležna tijela vode politiku kojoj je cilj poticanje sudjelovanja u igrama na sreću različitima od onih koje su u sustavu državnog monopola, umjesto smanjenja prilike za igru i dosljednog i sustavnog ograničavanja djelatnosti u tom području, tako da se cilj sprečavanja poticanja na prekomjerne troškove povezane s igrom i borbe protiv ovisnosti koju ona stvara, a radi kojega je monopol uspostavljen, tim monopolom više ne može ostvariti (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2010., Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 68.).
            
         
               25
            
            
               U ovom slučaju mađarska vlada, kako bi opravdala dvojaki sustav pravnog uređenja igara na sreću, ističe kako razloge javnog poretka, javnog zdravlja i javne sigurnosti tako i imperativne razloge zaštite potrošača, sprečavanja ovisnosti i sprečavanja prevare.
            
         
               26
            
            
               Valja utvrditi da takvi razlozi mogu opravdati ograničenja djelatnosti igara na sreću kako u pogledu sustava državnog monopola za određene vrste tih igara tako i kad je riječ o sustavu koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću.
            
         
               27
            
            
               Međutim, kako bi dokazalo nedosljednost mađarskog sustava organiziranja igara na sreću, društvo Sporting Odds ističe da je glavni cilj nacionalnog zakonodavstva zapravo povećanje proračunskih prihoda prikupljenih porezima na kasina povećanjem predviđanja prihoda koji su rezultat davanja za koncesije kasina te vrijednostima žetona koje kupuju igrači. Dodaje da su mjere liberalizacije određenih vrsta igara na sreću potaknule širenje djelatnosti kasino igara, protivno ciljevima zaštite potrošača i sprečavanja ovisnosti.
            
         
               28
            
            
               U vezi s time, iako je nesporno da samo cilj povećanja prihoda državne blagajne ne može opravdati ograničenje slobode pružanja usluga, činjenica da ograničenje djelatnosti igara na sreću ujedno ima pozitivan učinak i na proračun države članice o kojoj je riječ ne sprečava da to ograničenje bude opravdano, ako se njime prije svega doista nastoje ostvariti ciljevi povezani s važnim razlozima u općem interesu, što mora provjeriti nacionalni sud (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 60. i 61.).
            
         
               29
            
            
               Nadalje, kad je riječ o politici liberalizacije određenih vrsta igara na sreću, za koju se može smatrati da čini dio politike kontroliranog širenja djelatnosti igara na sreću, Sud je presudio da takva politika može biti dosljedna, kako u pogledu cilja koji se sastoji u sprečavanju iskorištavanja djelatnosti igara na sreću u kriminalne ili prevarantske svrhe tako i u pogledu cilja sprečavanja poticanja na prekomjerne troškove povezane s igrom i borbe protiv ovisnosti koju ona stvara, na način da se potrošače usmjerava prema ponudi ovlaštenih priređivača, za koju se smatra da je zaštićena od kriminalnih elemenata i osmišljena na način da potrošače bolje štiti od pretjeranih troškova i ovisnosti o igri (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 69. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               30
            
            
               Kako bi postigli navedeni cilj usmjeravanja u kontroliranu sredinu, ovlašteni priređivači moraju predstavljati pouzdanu, ali istodobno i privlačnu alternativu zabranjenoj djelatnosti, što osobito može uključivati pribjegavanje novim tehnikama distribucije (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 70. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               31
            
            
               Međutim, politika kontroliranog širenja djelatnosti igara na sreću može se smatrati dosljednom samo ako su, s jedne strane, kriminalne i prevarantske djelatnosti povezane s igrom i, s druge strane, ovisnost o igri u vrijeme relevantno za glavni postupak u Mađarskoj predstavljali problem i ako je širenje dopuštenih i uređenih djelatnosti moglo biti takve naravi da riješi taj problem (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 71. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               32
            
            
               Na sudu koji je uputio zahtjev jest da u okviru predmeta koji se pred njim vodi provjeri jesu li navedeni uvjeti ispunjeni te, prema potrebi, je li predmetna politika širenja takvog dosega da se ne može uskladiti s ciljevima na koje se poziva mađarska vlada (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               33
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo, drugo, treće i četvrto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se načelno ne protivi dvojaki sustav organiziranja tržišta igara na sreću u okviru kojeg su određene vrste igara na sreću u sustavu državnog monopola, a druge u sustavu koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću, ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da se propisima kojima se ograničava sloboda pružanja usluga stvarno, dosljedno i sustavno nastoje ostvariti ciljevi na koje se poziva država članica o kojoj je riječ.
            
         
         
            Peto pitanje
         
      
      
               34
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim petim pitanjem u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, na temelju koje se dozvola za organiziranje igara na sreću može izdati isključivo priređivačima igara na sreću koji na temelju koncesije gospodarski iskorištavaju kasino koji se nalazi na državnom području.
            
         
               35
            
            
               Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da slobodno pružanje usluga podrazumijeva uklanjanje svake diskriminacije u odnosu na pružatelja usluge zbog njegova državljanstva ili okolnosti da se njegov poslovni nastan nalazi u državi članici različitoj od one u kojoj se usluga pruža. Uvjet u skladu s kojim poduzetnik mora imati trajni poslovni nastan ili društvo kćer u državi članici u kojoj se pruža usluga izravno se protivi slobodi pružanja usluga, s obzirom na to da čini nemogućim pružanje usluga u toj državi članici poduzećima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama (presuda od 21. siječnja 2010., Komisija/Njemačka, C‑546/07, EU:C:2010:25, t. 39. i navedena sudska praksa).
            
         
               36
            
            
               Iako je Sud presudio da se članku 56. UFEU‑a ne protive nacionalni propisi kojima se ponuda internetskih igara na sreću na području države članice zabranjuje priređivačima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama u kojima zakonito pružaju jednakovrijedne usluge (vidjeti u tom smislu presudu od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 73.), valja podsjetiti na to da je nacionalnim propisom razmotrenim u okviru predmeta u kojem je donesena ta presuda uspostavljen monopol u području igara na sreću kojim se isključiva prava priređivanja tih igara osiguravaju tijelu pod stvarnim nadzorom države.
            
         
               37
            
            
               U glavnom predmetu propisima o kojima je riječ predviđeno je da pravo organiziranja internetskih igara na sreću imaju samo priređivači koji gospodarski iskorištavaju kasino koji se nalazi na državnom području i koji za to posjeduju koncesiju ili dozvolu.
            
         
               38
            
            
               U vezi s time, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se sustav koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću treba temeljiti na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, kako bi se utvrdile granice izvršavanja diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela i spriječilo njezino proizvoljno korištenje (presuda od 22. lipnja 2017., Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, t. 41. i navedena sudska praksa).
            
         
               39
            
            
               Ograničenje kakvo je utvrđeno u glavnom predmetu stoga je diskriminatorno. Ono je spojivo s pravom Unije samo ako je riječ o izričitoj iznimci, poput onih iz članka 52. UFEU‑a, odnosno javnom poretku, javnoj sigurnosti i javnom zdravlju (presuda od 9. rujna 2010., Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, t. 34. i navedena sudska praksa).
            
         
               40
            
            
               Mađarska vlada poziva se na razloge javnog poretka i javnog zdravlja, ističući da je državni nadzor internetskih igara ograničen i da se nacionalnim propisom osigurava to da internetske igre na sreću, koje podrazumijevaju povećan rizik u usporedbi s tradicionalnim igrama na sreću, mogu organizirati samo pouzdani priređivači koji gospodarski iskorištavaju kasino na državnom području te koji udovoljavaju zahtjevima zaštite potrošača i javnog poretka.
            
         
               41
            
            
               Iako igre na sreću dostupne putem interneta, zbog nedostatka izravnog kontakta potrošača i priređivača, podrazumijevaju različitu vrstu rizika i povećan rizik u odnosu na tradicionalna tržišta takvih igara kad je riječ o mogućim prevarama priređivača na štetu potrošača (presuda od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, t. 70.), odredba o kojoj je riječ ipak mora ispuniti uvjete proporcionalnosti, utvrđene sudskom praksom Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2007., Placanica i dr., C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, t. 48.).
            
         
               42
            
            
               Preciznije, kako bi se dopustilo ograničenje poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku – u skladu s kojim priređivač internetskih igara na sreću mora, kako bi mogao nuditi internetske igre na sreću, ishoditi koncesiju za kasino koji se nalazi na mađarskom području – potrebno je utvrditi da to ograničenje predstavlja nužan uvjet za ostvarenje cilja koji se nastoji postići (vidjeti u tom smislu presudu od 9. srpnja 1997., Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               43
            
            
               Očito je da takvo ograničenje, kojim se pristup tržištu internetskih igara na sreću omogućava samo osobama koje gospodarski iskorištavaju kasino koji se nalazi na državnom području, nadilazi ono što se može smatrati proporcionalnim, s obzirom na to da postoje manje ograničavajuće mjere kojima se mogu ostvariti ciljevi na koje se poziva mađarska vlada.
            
         
               44
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na peto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u skladu s kojom se dozvola za organiziranje internetskih igara na sreću izdaje isključivo priređivačima igara na sreću koji su nositelji koncesije za kasino koji se nalazi na državnom području, s obzirom na to da ta odredba ne predstavlja nužan uvjet ostvarenja ciljeva koji se nastoje postići i da se ti ciljevi mogu ostvariti manje ograničavajućim mjerama.
            
         
         
            Šesto, sedmo i osmo pitanje
         
      
      
               45
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim šestim, sedmim i osmim pitanjem u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za organiziranje internetskih igara na sreću, na temelju kojeg priređivači mogu sklopiti ugovor o koncesiji za kasino te na temelju tog ugovora ishoditi dozvolu za organiziranje internetskih igara na sreću, bilo sudjelovanjem u pozivu na nadmetanje radi sklapanja ugovora o koncesiji, koji organizira Ministarstvo gospodarstva, bilo podnošenjem spontane ponude tom ministarstvu radi sklapanja ugovora o koncesiji, pri čemu je potonja mogućnost otvorena priređivačima igara na sreću koji se u smislu nacionalnog prava smatraju „pouzdanima”.
            
         
               46
            
            
               Uvodno valja podsjetiti da je Sud u presudi od 22. lipnja 2017., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491) već odgovorio na pitanje koje se odnosi na načine dodjele koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću u Mađarskoj. Jedina razlika između šestog prethodnog pitanja i onih na koja je Sud već odgovorio odnosi se na vrstu koncesije koju je potrebno ishoditi kako bi se priređivaču izdala dozvola za organiziranje internetskih igara na sreću.
            
         
               47
            
            
               Međutim, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da postupci za dodjelu koncesije – odnosno poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora o koncesiji, koji raspisuje ministar gospodarstva, te mogućnost podnošenja spontane ponude tom ministru s ciljem sklapanja ugovora o koncesiji, koju imaju samo priređivači igara na sreću koji se smatraju „pouzdanima” – ostaju nepromijenjeni. Usto, iz te odluke proizlazi i da poziv na nadmetanje koji je u nadležnosti ministra gospodarstva još nije bio raspisan te da je uvjet u skladu s kojim priređivač igara na sreću koji se smatra „pouzdanim” mora tijekom deset godina obavljati djelatnost organiziranja igara na sreću u Mađarskoj i dalje dio nacionalnog zakonodavstva, u verziji relevantnoj za glavni predmet.
            
         
               48
            
            
               Slijedom toga, iz točke 48. presude od 22. lipnja 2017., Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491) proizlazi da se pravno uređenje o kojem je riječ u glavnom postupku protivi članku 56. UFEU‑a, pri čemu to pravno uređenje nije potrebno ispitati.
            
         
               49
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na šesto, sedmo i osmo pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za priređivanje internetskih igara na sreću, ako ono sadržava odredbe koje su diskriminatorne u odnosu na priređivače s poslovnim nastanom u drugim državama članicama odnosno ako predviđa odredbe koje nisu diskriminatorne, ali se primjenjuju netransparentno ili se provode na način koji sprečava ili otežava natjecanje određenih ponuditelja s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.
            
         
         
            Deveto pitanje
         
      
      
               50
            
            
               S obzirom na to da iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da društvo Sporting Odds nije zatražilo niti dobilo koncesiju, valja utvrditi da je odgovor na to pitanje, koje se odnosi na dostupne pravne lijekove protiv odluka o dodjeli koncesija, hipotetski.
            
         
               51
            
            
               Slijedom toga, treba zaključiti da je deveto pitanje nedopušteno.
            
         
         
            Deseto pitanje
         
      
      
               52
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev ovim pitanjem u biti pita protivi li se članku 56. UFEU‑a i članku 4. stavku 3. UEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim nije predviđeno ispitivanje po službenoj dužnosti proporcionalnosti mjera kojima se ograničava sloboda pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a te se teret dokazivanja prebacuje na stranke u postupku.
            
         
               53
            
            
               U vezi s time nesporno je da je zadaća nacionalnih sudova izvršiti sveobuhvatnu procjenu okolnosti donošenja i provedbe ograničavajućih propisa, na temelju dokaza dobivenih od nadležnih tijela države članice, kako bi se dokazalo postojanje ciljeva kojima se može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om i proporcionalnost tog ograničenja (vidjeti u tom smislu presudu od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 65.).
            
         
               54
            
            
               Iako u nacionalnom postupovnom pravu može biti predviđeno da su ti sudovi dužni poduzeti mjere potrebne za omogućavanje podnošenja takvih dokaza, od njih nije moguće zahtijevati da umjesto tih tijela daju obrazloženja koja su dužna dati ta tijela. Ako ta opravdanja izostanu zbog nepostojanja ili pasivnosti navedenih tijela, na nacionalnim je sudovima da procijene sve posljedice koje iz toga proizlaze (presuda od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 66.).
            
         
               55
            
            
               Nadalje, Sud je presudio da se pravu Unije ne protivi nacionalno pravno uređenje u kojem je sud koji odlučuje o spojivosti s pravom Unije propisa kojima se ograničava izvršavanje temeljne slobode Europske unije dužan po službenoj dužnosti utvrditi činjenično stanje u predmetu, ako takvo pravno uređenje nema za posljedicu to da se od tog suda zahtijeva preuzimanje uloge nadležnih tijela države članice o kojoj je riječ, a koja su dužna podnijeti dokaze potrebne kako bi se tom sudu omogućilo provođenje nadzora opravdanosti tog ograničenja (presuda od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 67.).
            
         
               56
            
            
               Iz toga proizlazi da pravo Unije ne zahtijeva da države članice predvide ispitivanje po službenoj dužnosti mjera kojima se ograničavaju temeljne slobode i da mu se stoga ne protive nacionalni propisi kojima se teret dokazivanja prebacuje na stranke.
            
         
               57
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na deseto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. UEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim nije predviđeno ispitivanje po službenoj dužnosti proporcionalnosti mjera kojima se ograničava sloboda pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a te se teret dokazivanja prebacuje na stranke u postupku.
            
         
         
            Jedanaesto pitanje
         
      
      
               58
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim jedanaestim pitanjem u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje tumačiti na način da je zadaća države članice koja je donijela ograničavajuće propise da podnese dokaze o postojanju ciljeva kojima se može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om te dokaze o proporcionalnosti tog ograničenja ili je dopušteno takvu obvezu prebaciti na drugu stranku u postupku.
            
         
               59
            
            
               S jedne strane, kao što to proizlazi iz točaka 52. i 53. ove presude, zadaća je nadležnih tijela države članice koja je provela takve propise podnijeti dokaze o postojanju ciljeva kojima se može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om i o proporcionalnosti tog ograničenja. S druge strane, ako ta opravdanja izostanu zbog nepostojanja ili pasivnosti navedenih tijela, na nacionalnim je sudovima da procijene sve posljedice koje iz toga proizlaze.
            
         
               60
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na jedanaesto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje treba tumačiti na način da je zadaća države članice koja je donijela ograničavajuće propise da podnese dokaze o postojanju ciljeva kojima se može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om te dokaze o proporcionalnosti tog ograničenja, a ako to ne učini, na nacionalnom je sudu da procijeni sve posljedice takvog propusta.
            
         
         
            Četrnaesto pitanje
         
      
      
               61
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim četrnaestim pitanjem, koje valja razmotriti nakon jedanaestoga, u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da država članica nije ispunila svoju obvezu opravdanja ograničavajuće mjere zbog toga što nije podnijela procjenu učinaka te mjere na dan njezina uvođenja u nacionalno zakonodavstvo odnosno na dan kad je nacionalni sud ispitivao tu mjeru.
            
         
               62
            
            
               U tom pogledu Sud je već presudio da je na državi članici koja se poziva na cilj koji može opravdati zapreku slobodi pružanja usluga da sudu pozvanom da se izjasni o tom pitanju podnese sve elemente s pomoću kojih se on može uvjeriti da predmetna mjera udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti (vidjeti presudu od 30. travnja 2014., Pfleger i dr., C‑390/12, EU:C:2014:281, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               63
            
            
               Međutim, iz te sudske prakse nije moguće zaključiti da država članica nema mogućnost dokazivati da unutarnja ograničavajuća mjera udovoljava tim zahtjevima samo zbog toga što ta država članica ne može podnijeti studije koje su bile osnova donošenja propisa o kojima je riječ (presuda od 30. travnja 2014., Pfleger i dr., C‑390/12, EU:C:2014:281, t. 51. i navedena sudska praksa).
            
         
               64
            
            
               Naime, zadaća je nacionalnog suda izvršiti sveobuhvatnu procjenu okolnosti donošenja i provedbe ograničavajućih propisa (presuda od 30. travnja 2014., Pfleger i dr., C‑390/12, EU:C:2014:281, t. 52.), a ne samo utvrditi da nije bila provedena prethodna studija o učincima propisa.
            
         
               65
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na četrnaesto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da nije moguće zaključiti da država članica nije ispunila svoju obvezu opravdanja ograničavajuće mjere zbog toga što nije izvršila procjenu učinaka te mjere na dan njezina uvođenja u nacionalno zakonodavstvo odnosno na dan kad je nacionalni sud ispitivao tu mjeru.
            
         
         
            Šesnaesto pitanje
         
      
      
               66
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev svojim šesnaestim pitanjem, koje valja razmotriti prije dvanaestog, trinaestog i petnaestog, u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protivi sankcija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, izrečena zbog povrede nacionalnog zakonodavstva kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za priređivanje igara na sreću, ako se pokaže da je takvo nacionalno zakonodavstvo suprotno tom članku.
            
         
               67
            
            
               U tom pogledu dovoljno je podsjetiti da, kad je u pogledu igara na sreću ustanovljeno ograničavajuće pravno uređenje koje nije u skladu s člankom 56. UFEU‑a, kršenje gospodarskog subjekta tog pravnog uređenja ne smije se sankcionirati (presuda od 22. lipnja 2017., Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, t. 50. i navedena sudska praksa).
            
         
               68
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, na šesnaesto pitanje valja odgovoriti da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi sankcija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, izrečena zbog povrede nacionalnog zakonodavstva kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za priređivanje igara na sreću, ako se pokaže da se takvo nacionalno zakonodavstvo protivi tom članku.
            
         
               69
            
            
               Uzimajući u obzir odgovor na to pitanje, nije potrebno odgovoriti na dvanaesto, trinaesto i petnaesto pitanje.
            
         
         Troškovi
      
      
               70
            
            
               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
            
          
            
               Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje:
            
          
            
               
                        
                           1.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se načelno ne protivi dvojaki sustav organiziranja tržišta igara na sreću u okviru kojeg su određene vrste igara na sreću u sustavu državnog monopola, a druge u sustavu koncesija i dozvola za organiziranje igara na sreću, ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da se propisima kojima se ograničava sloboda pružanja usluga stvarno, dosljedno i sustavno nastoje ostvariti ciljevi na koje se poziva država članica o kojoj je riječ.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u skladu s kojom se dozvola za organiziranje internetskih igara na sreću izdaje isključivo priređivačima igara na sreću koji su nositelji koncesije za kasino koji se nalazi na državnom području, s obzirom na to da ta odredba ne predstavlja nužan uvjet ostvarenja ciljeva koji se nastoje postići i da se ti ciljevi mogu ostvariti manje ograničavajućim mjerama.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za priređivanje internetskih igara na sreću, ako ono sadržava odredbe koje su diskriminatorne u odnosu na priređivače s poslovnim nastanom u drugim državama članicama odnosno ako predviđa odredbe koje nisu diskriminatorne, ali se primjenjuju netransparentno ili se provode na način koji sprečava ili otežava natjecanje određenih ponuditelja s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. UEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim nije predviđeno ispitivanje po službenoj dužnosti proporcionalnosti mjera kojima se ograničava sloboda pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a te se teret dokazivanja prebacuje na stranke u postupku.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           5.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a u vezi s člancima 47. i 48. Povelje o temeljnim pravima treba tumačiti na način da je zadaća države članice koja je donijela ograničavajuće propise da podnese dokaze o postojanju ciljeva kojima se može opravdati ograničenje temeljne slobode zajamčene UFEU‑om te dokaze o proporcionalnosti tog ograničenja, a ako to ne učini, na nacionalnom je sudu da procijeni sve posljedice takvog propusta.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           6.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da nije moguće zaključiti da država članica nije ispunila svoju obvezu opravdanja ograničavajuće mjere zbog toga što nije izvršila procjenu učinaka te mjere na dan njezina uvođenja u nacionalno zakonodavstvo odnosno na dan kad je nacionalni sud ispitivao tu mjeru.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           7.
                        
                     
                     
                        
                           Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu se protivi sankcija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, izrečena zbog povrede nacionalnog zakonodavstva kojim se uspostavlja sustav koncesija i dozvola za priređivanje igara na sreću, ako se pokaže da se takvo nacionalno zakonodavstvo protivi tom članku.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Potpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postupka: mađarski