CELEX: 62018CC0285
Language: hr
Date: 2019-05-07 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Hogana od 7. svibnja 2019.#Kauno miesto savivaldybė i Kauno miesto savivaldybės administracija protiv UAB „Irgita“ i UAB „Kauno švara“.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Lietuvos Aukščiausiasis Teismas.#Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2014/24/EU – Članak 12. stavak 1. – Vremenska primjena – Sloboda država članica u pogledu izbora načina pružanja usluga – Granice – Ugovori o javnoj nabavi koji su predmet takozvane dodjele in‑house – Transakcija in‑house – Preklapanje ugovora o javnoj nabavi i transakcije in‑house.#Predmet C-285/18.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      GERARDA HOGANA
      od 7. svibnja 2019. (
            1
         )
      
         Predmet C‑285/18
      
      Kauno miesto savivaldybė,
      Kauno miesto savivaldybės administracija
      uz sudjelovanje:
      UAB Irgita
      UAB Kauno švara
      
         (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve))
      
      „Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Direktiva 2004/18/EZ – Vremensko područje primjene – Direktiva 2014/24/EU – ‚Transakcije in‑house’ – Dodatni uvjeti u pogledu ‚transakcija in‑house’ predviđeni nacionalnim pravom”
      
         I. Uvod
      
      
               1.
            
            
               Ovaj zahtjev za prethodnu odluku u biti se odnosi na pitanje može li država članica javnom naručitelju nametnuti dodatne zahtjeve u pogledu sklapanja „in‑house ugovora” (
                     2
                  ) iako taj ugovor zadovoljava kriterije koje u pogledu „in‑house transakcija” predviđaju sudska praksa Suda i, ako je primjenjiv, članak 12. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
                     3
                  ).
            
         
               2.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev ujedno je zatražio pojašnjenje u pogledu vremenske primjene Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
                     4
                  ) i Direktive 2014/24.
            
         
         II. Pravni okvir
      
      
         
            A.
          
            Pravo Unije
         
      
      
               3.
            
            
               Uvodne izjave 1., 2., 4., 5. i 31. Direktive 2014/24 predviđaju:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Dodjela ugovora o javnoj nabavi od strane ili u ime nadležnih tijela država članica mora biti u skladu s načelima Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), pogotovo s načelom slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, kao i s načelima koja iz toga proizlaze, poput načela jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti. Međutim, u slučaju ugovora o javnoj nabavi iznad određene vrijednosti, trebalo bi sastaviti odredbe za koordinaciju postupaka nacionalne nabave kako bi se osiguralo da ta načela ostvaruju praktični učinak te da se pri javnoj nabavi potiče tržišno natjecanje.
                     
                  
                        (2)
                     
                     
                        Javna nabava od ključne je važnosti u Strategiji Europa 2020., utvrđenoj u Komunikaciji Komisije od 3. ožujka 2010. naslovljenoj ‚Europa 2020., strategija za pametan, održiv i uključiv rast’ […] jer se radi o jednom od instrumenata utemeljenih na tržištu koji se koriste za postizanje pametnog, održivog i uključivog rasta, a kojima se osigurava najučinkovitije korištenje javnih sredstava. […] Također postoji potreba za pojašnjenjem temeljnih pojmova i koncepata kako bi se osigurala pravna sigurnost i uzeli u obzir određeni aspekti povezane, dobro utvrđene sudske prakse Suda Europske unije.
                     
                  […]
               
                        (4)
                     
                     
                        Rastuća raznolikost oblika javnog djelovanja zahtijeva jasnije određivanje pojma same nabave; to pojašnjenje samo po sebi međutim ne bi trebalo proširiti područje primjene ove Direktive u usporedbi s područjem primjene Direktive 2004/18/EZ. Pravila Unije o javnoj nabavi ne obuhvaćaju sve oblike trošenja javnih sredstava, već samo one koji su namijenjeni za [naplatno] stjecanje radova, robe ili usluga [putem] ugovora o javnoj nabavi. […]
                     
                  
                        (5)
                     
                     
                        Trebalo bi ponoviti kako ništa u ovoj Direktivi ne obvezuje države članice da dodjeljuju ugovore ili eksternaliziraju usluge koje same žele pružati ili ih organizirati na načine koji ne podrazumijevaju sklapanje ugovora o javnoj nabavi u smislu ove Direktive. […]
                     
                  […]
               
                        (31)
                     
                     
                        Postoji znatna pravna nesigurnost po pitanju mjere u kojoj bi ugovori sklopljeni među subjektima u javnom sektoru trebali biti obuhvaćeni pravilima o javnoj nabavi. Relevantna sudska praksa Suda Europske unije različito se tumači u pojedinim državama članicama te čak među pojedinim javnim naručiteljima. Stoga je potrebno pojasniti u kojim slučajevima ugovori sklopljeni u javnom sektoru nisu podložni primjeni pravila o javnoj nabavi.
                     
                  Takvo pojašnjenje trebalo bi biti u skladu s načelima određenima u relevantnoj sudskoj praksi Suda Europske unije. Sama činjenica da su obje stranke sporazuma tijela javne vlasti ne isključuje primjenu pravila o nabavi. Međutim, primjena pravila o javnoj nabavi ne bi trebala utjecati na slobodu koju tijela javne vlasti imaju u pružanju javnih usluga za koje su zadužena korištenjem vlastitih resursa što uključuje mogućnost suradnje s drugim tijelima javne vlasti.
               Trebalo bi osigurati da izuzeta javno‑javna suradnja ne izazove narušavanje tržišnog natjecanja u odnosu na privatne gospodarske subjekte ako stavlja privatne pružatelje usluga u bolji položaj od svojih konkurenata.”
            
         
               4.
            
            
               Stavak 4. članka 1. Direktive 2014/24, naslovljenog „Predmet i područje primjene”, glasi:
               „Ova Direktiva ne utječe na slobodu država članica da u skladu s pravom Unije same odrede usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, načine na koje bi se one trebale organizirati i financirati, sukladno propisima o državnoj potpori, te specifične obveze kojima podliježu. Isto tako, ova Direktiva ne utječe na odluku tijela javne vlasti kako i u kojoj mjeri žele sama vršiti javne funkcije u skladu s člankom 14. UFEU‑a i Protokolom br. 26.”
            
         
               5.
            
            
               Stavak 1. članka 12. Direktive 2014/24, naslovljenog „Ugovori između subjekata u javnom sektoru”, glasi:
               „Ugovor o javnoj nabavi koji javni naručitelj dodijeli drugoj pravnoj osobi na temelju privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
               
                        (a)
                     
                     
                        nad tom pravnom osobom javni naručitelj obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj koji nad njom provodi kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj provodi kontrolu; i
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        nema izravnog učešća privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne vrši odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
                     
                  Smatra se da javni naručitelj nad pravnom osobom provodi kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu prvog podstavka točke (a) ako ima [odlučujući] utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi kontrola. Takvu kontrolu također može provoditi i drugi subjekt nad kojim [javni naručitelj] na isti način provodi kontrolu.”
            
         
               6.
            
            
               Prvi stavak članka 91. Direktive 2014/24 predviđa:
               „Direktiva 2004/18/EZ stavlja se izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016.”
            
         
         
            B.
          
            Litavsko pravo
         
      
      
         1. Viešųjų pirkimų įstatymas (Zakon o javnoj nabavi) od 13. kolovoza 1996., br. I‑1491
      
      
               7.
            
            
               Članak 3. Zakona o javnoj nabavi Republike Litve od 13. kolovoza 1996., br. I‑1491 (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), predviđa sljedeće:
               „1.   Javni naručitelj osigurava, tijekom postupka javne nabave i dodjele ugovora, usklađenost s načelima jednakih prava, nediskriminacije, uzajamnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti.
               […]”
            
         
               8.
            
            
               Članak 10. stavak 5. Zakona o javnoj nabavi (u verziji koja se primjenjivala 1. siječnja 2016.) predviđao je sljedeće:
               „Zahtjevi ovog zakona ne primjenjuju se na postupke nabave u kojima javni naručitelj sklapa ugovor sa subjektom koji ima zasebnu pravnu osobnost, nad kojim provodi kontrolu identičnu onoj koju ostvaruje nad svojom poslovnom jedinicom ili službom i u kojemu je jedini član (ili ostvaruje prava i obveze države ili općine kao jedini član) i ako je subjekt pod kontrolom najmanje 80 % prihoda od prodaje u posljednjoj financijskoj godini (ili u razdoblju od dana osnivanja subjekta ako subjekt svoju djelatnost obavlja manje od jedne financijske godine) ostvario od aktivnosti kojima je svrha zadovoljiti potrebe javnog naručitelja ili obavljanje funkcija javnog naručitelja. Postupak javne nabave opisan u ovom stavku može biti pokrenut samo uz prethodnu suglasnost Viešųjų pirkimų tarnyba (Ured za javnu nabavu). […]”
            
         
               9.
            
            
               Članak 10. Zakona o javnoj nabavi (u verziji koja se primjenjivala 1. srpnja 2017.) među ostalim predviđa sljedeće:
               „1.   Zahtjevi ovog zakona ne primjenjuju se na transakcije in‑house koje sklapa javni naručitelj s drugim javnim naručiteljem u slučaju kada su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:
               (1) javni naručitelj provodi kontrolu nad drugim javnim naručiteljem koja je identična kontroli koju on ima nad svojom poslovnom jedinicom ili službom, ostvarujući odlučujući utjecaj na njegove strateške ciljeve i značajne odluke […];
               (2) prihod od ugovora sklopljenih s javnim naručiteljem koji provodi kontrolu ili s pravnim subjektima koje kontrolira taj javni naručitelj koji provodi kontrolu i koji služe zadovoljavanju njegovih/njihovih potreba ili obavljanju njegovih/njihovih funkcija predstavlja više od 80 % prosječnog prihoda koji je javni naručitelj pod kontrolom ostvario od ugovora o prodaji u prethodne tri financijske godine. […];
               (3) nema izravnog učešća privatnog kapitala u javnom naručitelju pod kontrolom.
               2.   Transakcija in‑house može se sklopiti samo u iznimnom slučaju, kada su ispunjeni uvjeti propisani u stavku 1. ovog članka i kada se kontinuitet, kvaliteta i dostupnost usluga ne mogu osigurati ako se stječu u postupku javne nabave.
               […]
               5.   Javni poduzetnici, javna društva s ograničenom odgovornošću i privatna društva s ograničenom odgovornošću u kojima više od polovice glasova na glavnoj skupštini imatelja udjela nose udjeli u vlasništvu države ne smiju sklapati transakcije in‑house.”
            
         
         2. Konkurencijos įstatymas (Zakon o tržišnom natjecanju) od 23. ožujka 1999., br. VIII‑1099
      
      
               10.
            
            
               Članak 4. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (Zakon o tržišnom natjecanju Republike Litve) od 23. ožujka 1999., br. VIII‑1099 (u daljnjem tekstu: Zakon o tržišnom natjecanju), predviđa sljedeće:
               „1.   Kada obavljaju poslove iz svojeg djelokruga koji se odnose na uređivanje gospodarskih aktivnosti u Republici Litvi, subjekti javne uprave moraju osigurati slobodu poštenog tržišnog natjecanja.
               2.   Subjektima javne uprave zabranjuje se donošenje pravnih akata ili drugih odluka kojima se dodjeljuju povlastice, diskriminira bilo koji gospodarski subjekt ili njihove skupine i koje dovode, ili mogu dovesti, do razlike u uvjetima tržišnog natjecanja za gospodarske subjekte koji se natječu na relevantnom tržištu, osim ako se razlike u uvjetima tržišnog natjecanja ne mogu izbjeći u skladu sa zakonima Republike Litve.”
            
         
         III. Činjenično stanje i glavni postupak
      
      
               11.
            
            
               Zahtjev za prethodnu odluku podnesen je u žalbenom postupku pred Lietuvos Aukščiausiasis Teismasom (Vrhovni sud Litve) koji su Kauno miesto savivaldybè (Općina Grada Kaunasa) i Kauno miesto savivaldybès administracija (Općinska uprava Grada Kaunasa) pokrenuli protiv presude građanskog odjela Lietuvos apeliacinis teismasa (Žalbeni sud Litve). Prvotnu tužbu podnijelo je društvo s ograničenom odgovornošću UAB Irgita (u daljnjem tekstu: Irgita) protiv Općine Grada Kaunasa, Općinske uprave Grada Kaunasa i društva s ograničenom odgovornošću UAB Kauno švara (u daljnjem tekstu: Kauno švara).
            
         
               12.
            
            
               Dana 7. veljače 2014., Općinska uprava Grada Kaunasa (u daljnjem tekstu: javni naručitelj) pokrenula je postupak javne nabave usluga održavanja i upravljanja nasadima, šumama i šumskim parkovima u Gradu Kaunasu.
            
         
               13.
            
            
               Dana 18. ožujka 2014., ugovor o pružanju tih usluga sklopljen je između javnog naručitelja i uspješnog ponuditelja, društva Irgita. Ugovor je sklopljen na razdoblje od tri godine. Plaćanja su se imala izvršavati na temelju naručenih i pruženih usluga. Javni naručitelj nije bio obvezan sve relevantne usluge ili određenu minimalnu količinu usluga naručiti od društva Irgita.
            
         
               14.
            
            
               Dana 1. travnja 2016., javni naručitelj je od Viešųjų pirkimų tarnyba (Ured za javnu nabavu) zatražio suglasnost za sklapanje „in‑house transakcije” za usluge koje su u bitnome bile slične onima koje su se pružale na temelju postojećeg ugovora između javnog naručitelja i društva Irgita. Zahtjev se odnosio na mogući ugovor s društvom Kauno švara. Općina Grada Kaunasa bila je isključivi vlasnik društva Kauno švara. To je društvo u 2015., godini koja je prethodila transakciji, 90,07 % svojeg prihoda ostvarilo od aktivnosti koje je obavljalo u korist javnog naručitelja.
            
         
               15.
            
            
               Dana 20. travnja 2016., Ured za javnu nabavu dao je suglasnost za gore opisanu „in‑house transakciju”. Međutim, naveo je, među ostalim, da javni naručitelj prije sklapanja „in‑house transakcije” treba utvrditi je li usluge, radi razboritog korištenja financijskih sredstava i radi osiguranja tržišnog natjecanja između dobavljača, moguće nabaviti u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi. Istaknuo je da odluka javnog naručitelja u svakom slučaju mora biti u skladu s člankom 4. stavkom 2. Zakona o tržišnom natjecanju.
            
         
               16.
            
            
               Dana 3. svibnja 2016., Vijeće Općine Grada Kaunasa donijelo je odluku kojom je odobrilo sklapanje gore navedene „transakcije in‑house” s društvom Kauno švara (u daljnjem tekstu: sporna odluka vijeća).
            
         
               17.
            
            
               Shodno tomu, javni naručitelj i društvo Kauno švara sklopili su 19. svibnja 2016. ugovor o pružanju usluga (u daljnjem tekstu: sporni ugovor).
            
         
               18.
            
            
               Dana 20. svibnja 2016., društvo Irgita pokrenulo je postupak pred prvostupanjskim sudom pobijajući spornu odluku vijeća i sporni ugovor, pritom navodeći da javni naručitelj nije bio ovlašten sklopiti „transakciju in‑house” za relevantne usluge jer je njegov ugovor s društvom Irgita još uvijek bio na snazi. Nadalje, tvrdilo je da se sporni ugovor protivi Zakonu o javnoj nabavi i Zakonu o tržišnom natjecanju, da narušava slobodno i pošteno tržišno natjecanje te da društvu Kauno švara daje povlastice koje diskriminiraju ostale pružatelje usluga.
            
         
               19.
            
            
               Prvostupanjski sud je odlukom od 13. ožujka 2017. odbio tužbu društva Irgita. Međutim, Lietuvos apeliacinis teismas (Žalbeni sud Litve) odlučio je presudom od 4. listopada 2017. u korist društva Irgita. Oba su se suda u svojim obrazloženjima složila da se ostvarivanje prava na sklapanje „transakcije in‑house” u skladu s člankom 10. stavkom 5. Zakona o javnoj nabavi ne smije protiviti obveznom uvjetu iz članka 4. stavka 2. Zakona o tržišnom natjecanju prema kojem se ne smije negativno utjecati na tržišno natjecanje između gospodarskih subjekata. Stajališta su im se razilazila u pogledu toga je li se u predmetnim okolnostima negativno utjecalo na tržišno natjecanje između dobavljača.
            
         
               20.
            
            
               Općina Grada Kaunasa i javni naručitelj podnijeli su žalbu sudu koji je uputio zahtjev, Lietuvos Aukščiausiasis Teismasu (Vrhovni sud Litve), zahtijevajući preispitivanje presude Lietuvos apeliacinis teismasa (Žalbeni sud Litve).
            
         
               21.
            
            
               Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) navodi da sporni ugovor očito čini transakciju koja zadovoljava kriterije za „transakciju in‑house”, utvrđene pravom Unije (
                     5
                  ) i sudskom praksom Suda. To stajalište dijele sve stranke spora.
            
         
               22.
            
            
               Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) objašnjava da je Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Vrhovni upravni sud Litve) od 2011. dosljedno smatrao da ugovor koji ispunjava kriterije iz presude Teckal treba smatrati zakonitim. Od sredine 2015. nadalje, na temelju dvaju rješenja Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismasa (Ustavni sud Republike Litve), u obzir se uzimaju i drugi kriteriji, koji proizlaze iz Zakona o tržišnom natjecanju, kao što su, primjerice, kontinuitet, kvaliteta i dostupnost usluga kao i učinci na jednakost postupanja prema drugim gospodarskim subjektima i na njihovu mogućnost da konkuriraju za pružanje takvih usluga. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se članak 4. stavak 2. Zakona o tržišnom natjecanju, kako su ga sudovi primjenjivali, zapravo nije promijenio u odnosu na svoj izvorni tekst, koji je ostao isti od 23. ožujka 1999., te da se od 2015. promijenilo samo tumačenje te odredbe u sudskoj praksi.
            
         
               23.
            
            
               U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev dvoji oko toga jesu li, uzimajući u obzir sudsku praksu Suda, kriteriji koji trebaju biti ispunjeni da bi „transakcija in‑house” bila dopuštena iscrpno predviđeni pravom Unije ili države članice imaju marginu prosudbe za utvrđivanje dodatnih pravila u pogledu transakcija in‑house i, u potonjem slučaju, na koji način tu marginu prosudbe mogu izvršavati.
            
         
         IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
      
      
               24.
            
            
               U tim okolnostima, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        S obzirom na okolnosti predmeta koji se razmatra, ulazi li transakcija in‑house u područje primjene Direktive 2004/18 ili Direktive 2014/24 ako su postupci radi sklapanja sporne transakcije in‑house, među ostalim upravni postupci, pokrenuti u trenutku kada je Direktiva 2004/18 još uvijek bila na snazi, ali je sam ugovor sklopljen 19. svibnja 2016., kada Direktiva 2004/18 više nije bila na snazi?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ako transakcija in‑house ulazi u područje primjene Direktive 2004/18:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Treba li članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive (ali ne samo nju), uzimajući u obzir presude Suda u predmetima Teckal (C‑107/98), Jean Auroux i dr. (C‑220/05), ANAV (C‑410/04) i drugim predmetima, shvatiti i tumačiti na način da pojam ‚transakcija in‑house’ ulazi u područje primjene prava Unije i da nacionalno pravo država članica ne utječe na sadržaj i primjenu tog pojma, među ostalim, ograničavanjem sklapanja takvih transakcija, primjerice, uvjetovanjem da se ugovorima o javnoj nabavi ne može osigurati kvaliteta, dostupnost i kontinuitet usluga koje se pružaju?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Ako je odgovor na prethodno pitanje niječan, to jest, ako pojam ‚transakcija in‑house’ ulazi, djelomično ili potpuno, u područje primjene prava država članica, treba li navedenu odredbu Direktive 2004/18 tumačiti na način da države članice imaju diskrecijsko pravo uvesti ograničenja ili dodatne uvjete za sklapanje transakcija in‑house (u usporedbi s pravom Unije i sudskom praksom Suda kojom se tumači to pravo), ali pod uvjetom da se tim diskrecijskim pravom mogu koristiti samo kroz donošenje određenih i jasnih pozitivnih pravnih odredbi koje se odnose na javnu nabavu?
                              
                           
                  
                        3.
                     
                     
                        Pod pretpostavkom da transakcije in‑house ulaze u područje primjene Direktive 2014/24:
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Treba li odredbe članka 1. stavka 4. i članka 12. Direktive i odredbe članka 36. Povelje, bilo zajedno ili pojedinačno (ali ne samo njih), uzimajući u obzir presude Suda u predmetima Teckal (C‑107/98), Jean Auroux i dr. (C‑220/05), ANAV (C‑410/04) i drugim predmetima, shvatiti i tumačiti na način da pojam ‚transakcija in‑house’ ulazi u područje primjene prava Unije i da nacionalno pravo država članica ne utječe na sadržaj i primjenu tog pojma, među ostalim, ograničavanjem sklapanja takvih transakcija, primjerice, uvjetovanjem da se ugovorima o javnoj nabavi ne može osigurati kvaliteta, dostupnost i kontinuitet usluga koje se pružaju?
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Ako je odgovor na prethodno pitanje niječan, to jest, ako pojam ‚transakcija in‑house’ ulazi, djelomično ili potpuno, u područje primjene prava država članica, treba li odredbe članka 12. Direktive 2014/24 tumačiti na način da države članice imaju diskrecijsko pravo uvesti ograničenja ili dodatne uvjete za sklapanje transakcija in‑house (u usporedbi s pravom Unije i sudskom praksom Suda kojom se tumači to pravo), ali pod uvjetom da se tim diskrecijskim pravom mogu koristiti samo kroz donošenje određenih i jasnih pozitivnih pravnih odredbi koje se odnose na javnu nabavu?
                              
                           
                  
                        4.
                     
                     
                        Bez obzira na to koja se direktiva primjenjuje na spornu transakciju in‑house, trebaju li se načela jednakosti i nediskriminacije dobavljača u javnoj nabavi i transparentnosti (članak 2. Direktive 2004/18 i članak 18. Direktive 2014/24), opća zabrana diskriminacije na temelju državljanstva (članak 18. UFEU‑a), sloboda poslovnog nastana (članak 49. UFEU‑a), sloboda pružanja usluga (članak 56. UFEU‑a), mogućnost dodjeljivanja isključivih prava poduzetnicima (članak 106. UFEU‑a) i sudska praksa Suda (presude u predmetima Teckal, ANAV, Sea, Undis Servizi i u drugim predmetima) shvatiti i tumačiti na način da je transakcija in‑house – koju je sklopio javni naručitelj sa subjektom pravno odvojenim od tog javnog naručitelja, ako javni naručitelj kontrolira taj subjekt na sličan način na koji kontrolira svoje poslovne jedinice i ako se glavnina aktivnosti tog subjekta sastoji u obavljanju aktivnosti u korist javnog naručitelja, – sama po sebi zakonita i, među ostalim, ne krši pravo drugih gospodarskih subjekata na pošteno tržišno natjecanje, ne diskriminira te druge gospodarske subjekte i ne dodjeljuje povlastice subjektu pod kontrolom s kojim je sklopljena transakcija in‑house?”
                     
                  
         
               25.
            
            
               Pisana očitovanja podnijeli su društvo Irgita, javni naručitelj, društvo Kauno švara, estonska, litavska i poljska vlada (međutim, poljska vlada se očitovala samo o četvrtom pitanju, koje se u ovom mišljenju neće razmatrati) te Europska komisija.
            
         
         V. Ocjena
      
      
               26.
            
            
               Ne dovodeći u pitanje mogući odgovor Suda na četvrto pitanje, ali u skladu sa zahtjevom Suda, predlažem da svoja zapažanja ograničim na prvo pitanje te, ovisno o odgovoru na njega, na drugo i treće pitanje koje postavlja Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve).
            
         
         
            A.
          
            Materijalno područje primjene direktiva 2004/18 i 2014/24
         
      
      
               27.
            
            
               Treba istaknuti da primjena direktiva 2004/18 i 2014/24 na sporni ugovor podliježe uvjetu da procijenjena vrijednost tog ugovora doseže pragove predviđene u članku 7. točki (b) Direktive 2004/18 odnosno u članku 4. točki (c) Direktive 2014/24.
            
         
               28.
            
            
               U skladu s procjenama suda koji je uputio zahtjev, vrijednost transakcije u pitanju iznosi približno 490000 eura, a možda je i znatno veća. Stoga, neovisno o tome koja se direktiva primjenjuje na sporni ugovor, njegova vrijednost premašuje minimalni prag kako iz članka 7. točke (b) Direktive 2004/18 tako i iz članka 4. točke (c) Direktive 2014/24, što je uvjet za primjenu tih direktiva.
            
         
         
            B.
          
            Vremensko područje primjene direktiva 2004/18 i 2014/24
         
      
      
               29.
            
            
               Budući da je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage Direktivom 2014/24 s učinkom od 18. travnja 2016., potrebno je utvrditi relevantan trenutak koji određuje koja se od tih direktiva primjenjuje.
            
         
               30.
            
            
               U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, trenutak prema kojem treba odrediti mjerodavno zakonodavstvo jest onaj kada javni naručitelj ne samo odabere vrstu postupka koji će se provoditi, nego i kada konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za sklapanje ugovora o javnoj nabavi (
                     6
                  ). Ako je takva odluka donesena prije isteka roka za prenošenje kasnije direktive (u predmetnom slučaju je to Direktiva 2014/24), naprosto bi bilo protivno načelu pravne sigurnosti utvrditi pravo primjenjivo na predmet u glavnom postupku upućivanjem na datum dodjele ugovora (
                     7
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Nekoliko događaja koji su nastupili do trenutka, uključujući i taj trenutak, sklapanja ugovora između javnog naručitelja i društva Kauna švara mogu se smatrati trenutkom donošenja konačne odluke o vrsti postupka – te stoga odluke o tome je li potrebno provesti postupak nadmetanja. Među njima su datum na koji je zahtjev za suglasnost za sklapanje spornog ugovora podnesen Uredu za javnu nabavu radi dobivanja suglasnosti za sklapanje transakcije in‑house, datum na koji je Ured za javnu nabavu donio odluku, datum donošenja sporne odluke vijeća i datum sklapanja spornog ugovora. Samo se podnošenje zahtjeva Uredu za javnu nabavu dogodilo prije nego što je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage; tri potonja događaja nastupila su nakon toga.
            
         
               32.
            
            
               Zato valja razmotriti je li zahtjev za suglasnost podnesen Uredu za javnu nabavu već činio konačnu odluku o tome treba li pokrenuti postupak javne nabave. Naime, članak 10. stavak 5. Zakona o javnoj nabavi koji se primjenjivao do 1. srpnja 2017. predviđao je da „[p]ostupak javne nabave opisan u ovom stavku može biti pokrenut samo uz prethodnu suglasnost Viešųjų pirkimų tarnyba (Ured za javnu nabavu)”. Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da tumači svoje nacionalno zakonodavstvo, taj je sud postupak za stjecanje suglasnosti Ureda za javnu nabavu opisao kao „upravni filter”. Shodno tomu, ne čini se ni da je suglasnost Ureda za javnu nabavu od 20. travnja 2016. obvezala javnog naručitelja da sklopi sporni ugovor.
            
         
               33.
            
            
               Litavska vlada podupire to stajalište u svojim očitovanjima (
                     8
                  ). Ocjeni da odluka Ureda za javnu nabavu od 20. travnja 2016. nije bila presudna dodatno ide u prilog navod Ureda za javnu nabavu u toj ocjeni. Ured za javnu nabavu je javnog naručitelja pozvao da prije sklapanja spornog ugovora ispita je li usluge moguće nabaviti u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi. Dalje je pojasnio da bi, u svakom slučaju, odluka javnog naručitelja morala biti u skladu s člankom 4. stavkom 2. Zakona o tržišnom natjecanju. Takve smjernice pretpostavljaju (i.) da odluka o postupku tada još nije bila konačna (ii.), da se javni naručitelj mogao suzdržati od sklapanja spornog ugovora te (iii.) da se, prema mišljenju Ureda za javnu nabavu, javni naručitelj mora suzdržati od sklapanja ugovora ako uvjeti iz članka 4. stavka 2. Zakona o tržišnom natjecanju nisu ispunjeni, unatoč suglasnosti Ureda za javnu nabavu.
            
         
               34.
            
            
               Budući da je Ured za javnu nabavu svoju odluku donio 20. travnja 2016., to jest nakon što je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage, primjenjiva direktiva mora biti Direktiva 2014/24.
            
         
         
            C.
          
            Jesu li kriteriji za „transakciju in‑house” predviđeni pravom Unije iscrpni?
         
      
      
               35.
            
            
               Budući da je primjenjiva Direktiva 2014/24, predlažem da se odgovori samo na treće pitanje.
            
         
               36.
            
            
               Nadalje, predlažem da se pitanje 3.(a) razmotri zajedno s prvim dijelom pitanja 3.(b). Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) želi doznati mogu li države članice mogućnost javnih tijela da sklapaju „transakcije in‑house” ograničiti propisivanjem dodatnih kriterija, kao što je kriterij koji se razmatra u ovom predmetu, prema kojem je „transakciju in‑house” moguće sklopiti samo ako se, među ostalim, „ugovorima o javnoj nabavi ne može osigurati kvaliteta, dostupnost i kontinuitet usluga koje se pružaju”. U tu je svrhu potrebno ispitati jesu li kriteriji za „transakciju in‑house” predviđeni pravom Unije iscrpni ili ih države članice mogu dopuniti.
            
         
               37.
            
            
               Kao prvo, valja definirati „transakcije in‑house” i podsjetiti zašto ih se tretira drukčije od ostalih ugovora u području javne nabave.
            
         
         1. Značenje pojma „transakcija in‑house”
      
      
               38.
            
            
               U Direktivi 2014/24 ne koristi se pojam „transakcija in‑house” ili „ugovaranje in‑house”, iako se, kako će se kasnije vidjeti, članak 12. stavak 1. zapravo bavi tim vrstama ugovora. Međutim, pojmovi „transakcija in‑house”, „ugovor in‑house”, „posao in‑house” (
                     9
                  ), „usluga in‑house” (
                     10
                  ) i „ugovaranje in‑house” (
                     11
                  ) postupno su ušli u uporabu. (
                     12
                  ) Dok su se ti pojmovi u nekim slučajevima općenitije koristili (
                     13
                  ), sada ih se obično koristi za opisivanje ugovorâ između javnog naručitelja i drugog javnog tijela (ili zasebnog subjekta koji je na neki način povezan s tim javnim naručiteljem) koji ispunjavaju određene kriterije. Ti su kriteriji prvotno utvrđeni sudskom praksom Suda, a u međuvremenu su izraženi u članku 12. stavku 1. Direktive 2014/24 (
                     14
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Prije svega, kada govorimo o „transakciji in‑house” u uobičajenom značenju tog pojma, ne mislimo na slučajeve u kojima javno tijelo jednostavno obavlja zadatak uporabom vlastitih sredstava. Iako se, očito, aktivnost u tim slučajevima obavlja „in‑house”, dodjela, transakcija ili ugovor izostaju. Ti slučajevi uglavnom nisu obuhvaćeni područjem primjene prava javne nabave jer u biti uopće ne čine nabavu (
                     15
                  ). Umjesto toga, da bi pojam nabave bio relevantan, odnos između ugovornih stranaka mora biti ugovorne prirode.
            
         
               40.
            
            
               Da bi transakcija bila „in‑house”, ona ujedno mora ispunjavati određene kriterije. Od znamenite presude Suda u predmetu Teckal, osnovni kriteriji bili su da (i.) javni naručitelj nad zasebnom pravnom osobom s kojom sklapa ugovor provodi kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama te, istovremeno, da (ii.) ta zasebna pravna osoba bitan dio svojih aktivnosti obavlja za potrebe jednog ili više javnih naručitelja koji je kontroliraju (
                     16
                  ). Ugovori između subjekata koji ispunjavaju te kriterije obično se nazivaju „transakcijama in‑house”.
            
         
               41.
            
            
               Kako je gore spomenuto, zahtjevi koji moraju biti ispunjeni da bi se transakciju smatralo in‑house te da bi ona stoga bila izuzeta iz sustava javne nabave sada su predviđeni u članku 12. stavku 1. Direktive 2014/24. Ti zahtjevi su da (i.) javni naručitelj nad tom pravnom osobom obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama, (ii.) da pravna osoba pod kontrolom provodi više od 80 % svojih aktivnosti u izvršavanju zadataka za potrebe subjekta koji je kontrolira, te da (iii.) nema izravnog učešća privatnog kapitala u subjektu pod kontrolom (podložno nekim iznimkama za određena učešća privatnog kapitala koja ne pružaju kontrolu). Prva dva zahtjeva izvedena su iz sudske prakse Suda koja počinje s presudom Teckal (
                     17
                  ). Dodana je samo precizna brojka od 80 %. Treći se zahtjev primjenjuje od presude Stadt Halle i RPL Lochau (
                     18
                  ).
            
         
         2. Razlog za izuzeće transakcija in‑house od primjene propisa o javnoj nabavi
      
      
               42.
            
            
               Transakcije in‑house, kako su gore opisane, izvan su područja primjene prava javne nabave jer, kako je naveo nezavisni odvjetnik M. Campos Sánchez‑Bordona: „U okviru režima in‑house naručitelj, s funkcionalnog aspekta, ne sklapa ugovor s drugim i odvojenim subjektom, nego, s obzirom na povezanost između njega i formalno različitog subjekta, to zapravo čini sa samim sobom. Strogo gledajući, ne može se govoriti o dodjeli ugovora, nego o pukoj narudžbi ili nalogu koji druga ‚strana’ ne može odbiti, bez obzira na oblik u kojem su izdani. […] Postupci javne nabave imaju smisla samo između dvaju različitih i samostalnih subjekata jer se njima želi postići upravo to da se između njih, u uvjetima jednakosti, a ne ovisnosti ili hijerarhijske podređenosti, uspostavi pravni (sinalagmatični) odnos koji je potreban za sklapanje naplatnog ugovora. Dakle, pojam ‚transakcija in‑house’ opisuje ugovor koji je, zbog svojih specifičnosti, izjednačen sa slučajem u kojem javni naručitelj koristi vlastita sredstva, to jest ‚sredstva in‑house’” (
                     19
                  ).
            
         
         3. Stupanj usklađenosti
      
      
               43.
            
            
               Odgovor na pitanje jesu li odredbe članka 12. Direktive 2014/24 iscrpne ovisi o stupnju usklađenosti područja na koje se odredba odnosi. U slučaju potpune usklađenosti, država članica u odnosnom području ne smije uvesti dodatne mjere jer bi se time u biti dovelo u pitanje usklađivanje koje je provedeno direktivom u pogledu tih usklađenih pitanja (
                     20
                  ). Postavlja se pitanje je li člankom 12. stavkom 1. provedeno potpuno usklađivanje u području transakcija in‑house.
            
         
               44.
            
            
               Kao prvo, u skladu s uvodnom izjavom 4. Direktive 2014/24, cilj te direktive nije uskladiti cijelo područje trošenja javnih sredstava, nego samo one oblike trošenja namijenjene za naplatno stjecanje radova, robe ili usluga putem ugovora o javnoj nabavi. Iako je sporni ugovor ugovor o javnoj nabavi, situacija transakcije in‑house je, u skladu sa sudskom praksom, izjednačena sa slučajevima u kojima javno tijelo djeluje koristeći se vlastitim sredstvima (
                     21
                  ). Za uvodnu izjavu 4. stoga se ne može smatrati da pruža konačan odgovor na pitanje je li područje transakcija in‑house trebalo biti potpuno usklađeno.
            
         
               45.
            
            
               Iako je, s obzirom na svrhu pravila o javnoj nabavi iz Direktive 2014/24 i uključenje članka 12. u njezin odjeljak 3., naslovljen „Izuzeća”, jasno da izuzeća sadržana u toj direktivi nije moguće proširiti (
                     22
                  ), u smislu da ih države članice ne mogu selektivno ili blaže primjenjivati (
                     23
                  ), svrha te direktive ne dovodi se u pitanje ako se državama članicama dopusti da primjenjuju stroža pravila koja dodatno ograničavaju pravo sklapanja transakcija in‑house. Ta su razmatranja, zajedno s činjenicom da ta direktiva ne sadržava jasan izraz namjere da se njome provede potpuno usklađivanje, snažni argumenti u prilog pravu država članica da predvide dodatne kriterije u pogledu transakcija in‑house.
            
         
               46.
            
            
               Kad bi člankom 12. stavkom 1. bilo provedeno potpuno usklađivanje, to bi zapravo značilo da javni naručitelj mora sklopiti transakciju in‑house (ili uslugu u pitanju izvršiti vlastitim sredstvima) u slučajevima u kojima je zahtjeve iz članka 12. stavka 1. moguće zadovoljiti. Prema mojemu mišljenju, to nije slučaj. Taj zaključak donosim zbog sljedećih razloga.
            
         
               47.
            
            
               Kao prvo, čini se da tekst članka 12. Direktive 2014/24 ne podupire tu tezu. Tekst članka 12. jasan je u smislu da predviđa da ugovor o javnoj nabavi koji ispunjava određene kriterije ne spada u područje primjene te direktive. Shodno tomu, primjena te odredbe pretpostavlja postojanje ugovora. Njome se ne nastoje načelno urediti situacije u kojima je transakcija in‑house moguća. Stoga, ako država članica odluči, zbog bilo kojeg razloga, zabraniti da se ugovori o javnoj nabavi sklapaju u obliku transakcija in‑house, ta situacija uopće nije obuhvaćena konkretnom iznimkom iz članka 12. stavka 1.
            
         
               48.
            
            
               Nadalje, u članku 1. stavku 4. Direktive 2014/24 govori se o slobodi država članica da u skladu s pravom Unije odrede ne samo usluge koje smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, nego i načine na koje bi se one trebale organizirati (
                     24
                  ). U toj je odredbi također navedeno da ta direktiva ne utječe na odluku tijela javne vlasti o tome kako i u kojoj mjeri žele sama vršiti javne funkcije u skladu s člankom 14. UFEU‑a i Protokolom br. 26 (
                     25
                  ). Iz riječi „sloboda” jasno proizlazi da države članice ujedno mogu predvidjeti da se postupci o javnoj nabavi primjenjuju u slučajevima u kojima pravo Unije ne zabranjuje tijelu javne vlasti korištenje vlastitih sredstava ili pak sklapanje transakcije in‑house. To je u skladu sa sudskom praksom Suda.
            
         
               49.
            
            
               Također treba istaknuti, kako je Komisija navela u svojim očitovanjima, da je činjenica da država članica odluči ograničiti mogućnosti sklapanja transakcija in‑house i time proširiti područje primjene pravila o javnoj nabavi u skladu s ciljevima direktiva o javnoj nabavi (
                     26
                  ). Čini se da je načelo da je javna nabava način osiguravanja najučinkovitijeg korištenja javnih sredstava, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. Direktive 2014/24, također bilo u središtu litavske zakonodavne odluke. Litavska vlada u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da je Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Vijeće za tržišno natjecanje Republike Litve) u svojem istraživanju tržišta u području javnog gospodarenja otpadom došla do zaključka da su cijene bile najviše u zajednicama u kojima su usluge pružala društva pod kontrolom tih zajednica te da je to potaknulo Republiku Litvu da transakcijama javne nabave dâ prednost pred transakcijama in‑house (
                     27
                  ). To je politička odluka Republike Litve koju ona, naravno, slobodno može donijeti.
            
         
               50.
            
            
               Dakle, u trenutnom stanju usklađenosti ostvarene Direktivom 2014/24, država članica može propisati dodatne zahtjeve kojima će ograničiti mogućnosti tijela javne vlasti da sklapaju transakcije in‑house, iako je sklapanje takvih transakcija dopušteno pravom Unije.
            
         
               51.
            
            
               Međutim, treba istaknuti da sloboda države članice prilikom uvođenja takvih dodatnih zahtjeva naravno nije neograničena. Iz ustaljene sudske prakse jasno proizlazi da se temeljna pravila UFEU‑a načelno primjenjuju na gospodarske djelatnosti javnih tijela, čak i u slučajevima koji nisu obuhvaćeni područjem primjene direktiva o javnoj nabavi (
                     28
                  ), pod uvjetom da ih javna tijela ne obavljaju sama, uključujući putem transakcija in‑house (
                     29
                  ).
            
         
               52.
            
            
               To je načelo sadržano i u uvodnoj izjavi 1. Direktive 2014/24, koja općenito predviđa da dodjela ugovora o javnoj nabavi od strane ili u ime nadležnih tijela država članica mora biti u skladu s načelima UFEU‑a, pogotovo s načelom slobodnog kretanja robe, slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, kao i s načelima koja iz toga proizlaze, poput načela jednakog postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti i transparentnosti. Naravno, ta su pravila primjenjiva na sve transakcije, neovisno o njihovoj vrijednosti. Posebni postupci nabave predviđeni Direktivom 2014/24 moraju se slijediti tek ako transakcije premašuju određenu vrijednost.
            
         
               53.
            
            
               To znači da se temeljna pravila UFEU‑a primjenjuju i na izvršavanje zakonodavnih ovlasti države članice u području gospodarskih djelatnosti javnih tijela u kontekstu javne nabave.
            
         
               54.
            
            
               Dodatni zahtjevi iz litavskog prava koji se primjenjuju u pogledu transakcija in‑house – to jest, zahtjev da se takve transakcije mogu sklapati samo ako se ugovorima o javnoj nabavi ne može osigurati kvaliteta, dostupnost i kontinuitet usluga koje se pružaju – nisu sporni u smislu njihove sukladnosti s ijednim od gore navedenih načela.
            
         
         
            D.
          
            Moraju li se takvi dodatni zahtjevi predvidjeti pozitivnim pravom?
         
      
      
               55.
            
            
               Osim pitanja mogu li se takvi dodatni zahtjevi kao takvi propisati, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve) u drugom dijelu pitanja 3.(b) izričito želi doznati je li te zahtjeve moguće uvesti samo putem određenih i jasnih pozitivnih odredaba Zakona o javnoj nabavi, a ne i putem sudske prakse na temelju odredaba prava tržišnog natjecanja. To se pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi na to može li način na koji je država članica uvela takva pravila sam po sebi činiti povredu prava Unije.
            
         
               56.
            
            
               Kako sam već istaknuo, načelno je na državama članicama da odrede žele li predvidjeti dodatne kriterije kojima će ograničiti mogućnost tijela javne vlasti da sklapaju transakcije in‑house. Ako je na državama članicama da odluče hoće li propisati takve dodatne kriterije koji se ne zahtijevaju pravom Unije, načelno je njihovo diskrecijsko pravo i da odrede kako će te kriterije propisati. Međutim, kako je gore navedeno, temeljna pravila UFEU‑a primjenjuju se i ako država članica djeluje izvan opsega obveza koje joj direktiva nameće.
            
         
               57.
            
            
               U predmetima koji su se odnosili na provedbu obveza koje pravo Unije nameće državama članicama ili na prenošenje direktiva, Sud je dosljedno smatrao da djelovanje na zakonodavnoj razini nije nužno (
                     30
                  ). Treba imati na umu da su te odluke donesene u skladu s načelom pravne sigurnosti predviđenim u pravu Unije, jer osobama kojih se takve mjere tiču moraju pružiti sigurnost u pogledu opsega njihovih prava u područjima uređenima pravom Unije. Budući da se ovaj predmet odnosi na uvođenje nacionalnih mjera koje prema pravu Unije nisu obvezne, zahtjevi ne mogu biti stroži.
            
         
               58.
            
            
               Iz toga proizlazi da pravom Unije nije predviđen nikakav zahtjev kojim se države članice koje uvode ograničenja ili dodatne uvjete za sklapanje transakcija in‑house obvezuje da to učine samo putem određenih i jasnih pozitivnih pravnih odredbi o javnoj nabavi.
            
         
         VI. Zaključak
      
      
               59.
            
            
               Shodno navedenom, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na prvo i treće pitanje koje je uputio Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve):
               
                        1.
                     
                     
                        Pravilo je da se na transakciju in‑house primjenjuje ona direktiva koja je na snazi kada javni naručitelj odabere postupak koji će se upotrijebiti te konačno odluči da se za potrebe dodjele ugovora o javnoj nabavi ne provede prethodno nadmetanje. Na sudu koji je uputio zahtjev je da utvrdi kada je javni naručitelj konačno donio tu odluku.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        
                                 (a)
                              
                              
                                 Odredbe članka 1. stavka 4. i članka 12. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ treba shvatiti i tumačiti na način da predviđaju minimalne zahtjeve u pogledu dopuštenosti transakcija in‑house prema pravu Unije. Međutim, to ne sprječava države članice da propišu dodatne uvjete kojima će ograničiti mogućnosti tijela javne vlasti da sklapaju transakcije in‑house, pod uvjetom da se ti uvjeti ne protive pravu Unije, kao što je, primjerice, uvjet da je transakcije in‑house moguće sklapati samo ako se ugovorima o javnoj nabavi ne može osigurati kvaliteta, dostupnost i kontinuitet usluga koje se pružaju.
                              
                           
                                 (b)
                              
                              
                                 Pravom Unije nije predviđen nikakav zahtjev kojim se države članice koje uvode ograničenja ili dodatne uvjete za sklapanje transakcija in‑house obvezuje da to učine samo putem određenih i jasnih pozitivnih pravnih odredbi o javnoj nabavi.
                              
                           
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: engleski
      (
            2
         )	Za definiciju tog pojma, vidjeti točke 38. do 41. ovog mišljenja.
      (
            3
         )	SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26.
      (
            4
         )	SL 2004., L 134, str. 114. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)
      (
            5
         )	Taj se pojam ne koristi ni u Direktivi 2004/18 ni u Direktivi 2014/24. Vidjeti točke 38. do 41. ovog mišljenja.
      (
            6
         )	Presude od 5. listopada 2000., Komisija/Francuska (C‑337/98, EU:C:2000:543, t. 36. i 37.); od 11. srpnja 2013., Komisija/Nizozemska (C‑576/10, EU:C:2013:510, t. 52.); od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, t. 31.); i od 8. veljače 2018., Lloyd’s of London (C‑144/17, EU:C:2018:78, t. 25.)
      (
            7
         )	Presude od 5. listopada 2000., Komisija/Francuska (C‑337/98, EU:C:2000:543, t. 40.); od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, t. 29.); i od 11. srpnja 2013., Komisija/Nizozemska (C‑576/10, EU:C:2013:510, t. 53.)
      (
            8
         )	Točka 27. očitovanja litavske vlade
      (
            9
         )	Presuda od 19. lipnja 2014., Centro Hospitalar de Setúbal i SUCH (C‑574/12, EU:C:2014:2004, t. 32.)
      (
            10
         )	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika S. Albera u predmetu RI.SAN. (C‑108/98, EU:C:1999:161, t. 21., 49. i 52.).
      (
            11
         )	U čitavom ću mišljenju koristiti pojam „transakcija in‑house” kako se koristi u pitanjima Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Vrhovni sud Litve); međutim, svi gore navedeni pojmovi korišteni su u opisanom kontekstu.
      (
            12
         )	Nezavisna odvjetnica C. Stix‑Hackl u svojem je mišljenju u predmetu Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2004:553, t. 49.) razlikovala „kvazi‑in‑house nabavu” od „nabave in‑house (samoopskrbe)”
      (
            13
         )	Vidjeti, primjerice, presudu od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, t. 8.), u kojoj je Sud upotrijebio naslov „Dodjela ugovora o javnoj nabavi bez primjene postupaka temeljenih na Direktivi 2004/18 – Dodjela ‚in‑house’”, ili presudu od 8. prosinca 2016., Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 5.), u kojoj je Sud poprilično općenito govorio o „mogućnosti izravne dodjele ugovora o javnoj nabavi bez provedbe postupka poziva na nadmetanje”.
      (
            14
         )	Vidjeti, primjerice, presude od 19. lipnja 2014., Centro Hospitalar de Setúbal i SUCH (C‑574/12, EU:C:2014:2004, t. 32.), i od 8. prosinca 2016., Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 24.).
      (
            15
         )	Također vidjeti članak 1. stavak 2. Direktive 2014/24.
      (
            16
         )	Presuda od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 50.)
      (
            17
         )	Presuda od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 50.)
      (
            18
         )	Presuda od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 49. do 52.)
      (
            19
         )	Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez‑Bordone u predmetu LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, t. 70. i 71.)
      (
            20
         )	Presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr. (C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 71.)
      (
            21
         )	U skladu s uvodnom izjavom 31. Direktive 2014/24, iako se tom direktivom želi pružiti pojašnjenje u pogledu slučajeva u kojima ugovori sklopljeni u javnom sektoru ne podliježu pravilima o javnoj nabavi, takvo pojašnjenje trebalo bi biti u skladu s načelima utvrđenima u relevantnoj sudskoj praksi Suda. Iz toga se može zaključiti da se zakonodavstvom Unije samo htjelo ponovno navesti – iako s pojašnjenjima – načela koja uređuju identifikaciju „transakcija in‑house” na koje se ne primjenjuju pravila o javnoj nabavi. Također vidjeti, u sličnom smislu, mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez‑Bordone u spojenim predmetima Rhein‑Sieg‑Kreis i Rhenus Veniro (C‑266/17 i C‑267/17, EU:C:2018:723, t. 28.).
      (
            22
         )	Vidjeti, po analogiji, presude od 18. studenoga 1999., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, t. 59.), i od 18. siječnja 2007., Auroux i dr. (C‑220/05, EU:C:2007:31, t. 59.).
      (
            23
         )	Presude od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 46.); od 8. svibnja 2014., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, t. 22. i 23.); i od 8. prosinca 2016., Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, t. 29.)
      (
            24
         )	Također vidjeti uvodnu izjavu 5. Direktive 2014/24 kao i presudu od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 49.), gdje je Sud naveo: „U skladu sa sudskom praksom Suda, nije isključena mogućnost postojanja drugih okolnosti u kojima poziv na nadmetanje nije obvezan. […]” [neslužbeni prijevod] (moje isticanje).
      (
            25
         )	Moje isticanje
      (
            26
         )	Točka 47. Komisijinih očitovanja; također vidjeti uvodnu izjavu 2. Direktive 2014/24.
      (
            27
         )	Točke 61. i 62. očitovanja litavske vlade
      (
            28
         )	Vidjeti presude od 18. studenoga 2010., Komisija/Irska (C‑226/09, EU:C:2010:697, t. 29.), od 19. prosinca 2012., Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr. (C‑159/11, EU:C:2012:817, t. 23.), i od 10. listopada 2013., Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, t. 26.), u pogledu ugovora o uslugama koje su obuhvaćene Prilogom II.B Direktive 2004/18; presudu od 25. listopada 2018., Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, t. 36.), u pogledu ugovora o radu; i presude od 13. listopada 2005., Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, t. 46.), i od 6. travnja 2006., ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237, t. 17.), u pogledu ugovora o koncesijama za pružanje javnih usluga.
      (
            29
         )	Presuda od 13. listopada 2005., Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605, t. 62.); presuda od 6. travnja 2006., ANAV (C‑410/04, EU:C:2006:237, t. 24.) i presuda od 25. listopada 2018., Anodiki Services EPE (C‑260/17, EU:C:2018:864, t. 36.)
      (
            30
         )	Vidjeti presudu od 20. lipnja 2002., Mulligan i dr. (C‑313/99, EU:C:2002:386, t. 50.), u pogledu zakonodavnog instrumenta kojima je ovlast usvajanja mjera na temelju Unijine uredbe delegirana ministru i objave takvih mjera u narodnim novinama, i presude od 15. ožujka 1990., Komisija/Nizozemska (C‑339/87, EU:C:1990:119, t. 6.), i od 30. svibnja 1991., Komisija/Njemačka (C‑361/88, EU:C:1991:224, t. 15.), kao i mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, EU:C:2010:161, t. 80.), u pogledu važnosti uzimanja u obzir ne samo teksta odredbe, nego i načina na koji je tumače nacionalni sudovi.