CELEX: 62016CC0494
Language: sv
Date: 2017-10-26
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Szpunar föredraget den 26 oktober 2017.#Giuseppa Santoro mot Comune di Valderice och Presidenza del Consiglio dei Ministri.#Begäran om förhandsavgörande från Tribunale civile di Trapani.#Begäran om förhandsavgörande – Socialpolitik – Visstidsarbete – Kontrakt som ingåtts med en arbetsgivare inom den offentliga sektorn – Åtgärder som syftar till att beivra missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt – Principerna om likvärdighet och effektivitet.#Mål C-494/16.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      MACIEJ SZPUNAR
      föredraget den 26 oktober 2017 (
            1
         )
      
         Mål C‑494/16
      
      Giuseppa Santoro
      mot
      Comune di Valderice,
      Presidenza del Consiglio dei Ministri
      
         (begäran om förhandsavgörande från Tribunale civile di Trapani (Tvistemålsdomstolen i Trapani, Italien))
      
      ”Begäran om förhandsavgörande – Socialpolitik – Visstidsarbete – Kontrakt som ingåtts med en arbetsgivare inom den offentliga sektorn – Åtgärder som syftar till att beivra missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt – Principerna om likvärdighet och effektivitet”
      
         I. Inledning
      
      
               1.
            
            
               Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP och ramavtalet om visstidsarbete, som ingicks den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet) och som bilagts direktivet. (
                     2
                  ) Den är en del av en rad beslut att begära förhandsavgörande som har hänskjutits av de italienska domstolarna och som avser frågan om huruvida ett förbud att omvandla visstidsanställningskontrakt till tillsvidareanställningskontrakt inom den offentliga sektorn vid arbetsgivarens missbruk av visstidsanställningskontrakt är förenligt med unionsrätten. (
                     3
                  )
            
         
               2.
            
            
               Till skillnad från de tidigare besluten att begära förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen i förevarande fall ställt frågor om de åtgärder som ska vidtas för att beivra missbruk av visstidsanställningskontrakt, vilket ger domstolen tillfälle att utveckla sin praxis om direktiv 1999/70 och ramavtalet.
            
         
         II. Tillämpliga bestämmelser
      
      
         A. Unionsrätt
      
      
               3.
            
            
               Enligt artikel 1 i direktiv 1999/70 är syftet med direktivet att ”genomföra … ramavtalet … som … ingicks mellan de allmänna branschövergripande organisationerna (EFS, UNICE och CEEP)”.
            
         
               4.
            
            
               I artikel 2 första stycket i direktivet anges följande:
               ”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv … [och de] är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna garantera de resultat som åläggs genom detta direktiv. …”
            
         
               5.
            
            
               Klausul 5 i ramavtalet har rubriken ”Bestämmelser för att förhindra missbruk” och föreskriver följande:
               
                        ”1.
                     
                     
                        För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare, införa en eller fler av följande åtgärder:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning.
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        Medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter [ska], där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar
                        
                                 a)
                              
                              
                                 skall betraktas som 'på varandra följande’,
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 skall betraktas som tillsvidareanställningar.”
                              
                           
                  
         
         B. Italiensk rätt
      
      
               6.
            
            
               Direktiv 1999/70 införlivades med italiensk rätt genom decreto legislativo n. 368 – Attuazione della direttiva del Consiglio del 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE relativa all’accordo quadro CES, UNICE, CEEP sul lavoro a tempo determinato (lagstiftningsdekret nr 368 om införlivande av direktiv 1999/70) av den 6 september 2001 (GURI nr 235 av den 9 oktober 2001). I artikel 5.2 i lagstiftningsdekretet, i den version som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:
               ”Om anställningsförhållandet fortlöper längre än 30 dagar såvitt gäller anställningsavtal som ingåtts för kortare tid än 6 månader, eller om anställningsförhållandet fortlöper längre än den totala tidsperiod som avses i punkt 4-bis, eller längre än 50 dagar i andra fall, ska anställningen betraktas som en tillsvidareanställning från och med dessa datum.”
            
         
               7.
            
            
               Enligt artikel 5.4 bis i lagstiftningsdekretet gäller följande:
               ”Utan att det påverkar reglerna om på varandra följande anställningsavtal i föregående punkter, ska anställningsförhållandet anses utgöra en tillsvidareanställning om de på varandra följande visstidsanställningskontrakt som ingåtts för att utföra motsvarande uppgifter innebär att anställningsförhållandet mellan samma arbetsgivare och samma arbetstagare totalt överstiger 36 månader, inklusive förlängning och förnyelse, oberoende av om avbrott ägt rum mellan de olika avtalen …”
            
         
               8.
            
            
               Enligt artikel 36 i decreto legislativo n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (lagstiftningsdekretet nr 165 om allmänna bestämmelser för organisering av arbetet vid offentliga myndigheter) av den 30 mars 2001 (ordinarie tillägg till GURI nr 106 av den 9 maj 2001), gäller följande:
               ”1.   För personalbehov inom den ordinarie verksamheten ska myndigheter uteslutande rekrytera genom avtal om tillsvidareanställning ….”
               2.   För att tillgodose tillfälliga och särskilda behov kan myndigheterna använda de flexibla avtalsformer för rekrytering och anställning av personal som föreskrivs i civillagen och i lagar om anställningsförhållanden i företag, med iakttagande av de aktuella rekryteringsförfarandena.
               …
               5.   Ett åsidosättande från myndigheternas sida av tvingande bestämmelser om rekrytering eller anställning kan under inga omständigheter leda till att avtal om tillsvidareanställning uppstår med dessa myndigheter, vilket dock inte påverkar myndigheternas ansvar och de påföljder som de kan åläggas. En arbetstagare som berörs har rätt till ersättning för den skada han eller hon lidit genom att ha utfört arbete i strid med de tvingande bestämmelserna. …”
            
         
               9.
            
            
               Artikel 32.5 i legge n. 183 – Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di ental, di congedi, aspettative e permission, di ammortizzatori sociale, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (lag nr 183 om uppgifter som åligger regeringen såvitt avser slitsamma yrken, omorganisation av organ, ledigheter, tjänstledigheter och tillfällig frånvaro, sociala skyddsåtgärder, arbetsförmedling, främjande av sysselsättning, lärlingssystem och anställning av kvinnor, åtgärder mot icke deklarerat arbete och åtgärder för anställning i den offentliga sektorn och arbetstvister) av den 4 november 2010 (ordinarie tillägg till GURI nr 262 av den 9 november 2010), har följande lydelse:
               ”När ett avtal om visstidsanställning övergår i ett avtal om tillsvidareanställning ska [behörig] domstol förplikta arbetsgivaren att betala ersättning till arbetstagaren med ett belopp motsvarande mellan 2,5 och 12 av arbetstagarens senaste totala faktiska månadslön, fastställd i enlighet med kriterierna i artikel 8 i lag nr 604 av den 15 juli 1966.”
            
         
         III. Bakgrund till tvisten
      
      
               10.
            
            
               Mellan åren 1996–2002, arbetade Giuseppa Santoro för Comune di Valderice (Valderices kommun, Italien). Hon anställdes därefter av samma kommun, enligt ett avtal om samordnat och kontinuerligt samarbete, till och med år 2010. Den 4 oktober 2010 ingick hon ett avtal om deltidsanställning med samma kommun som löpte till och med den 31 december 2012. Avtalet, som förlängdes tre gånger, upphörde att gälla den 31 december 2016 och varade såldes i mer än fem år totalt.
            
         
               11.
            
            
               Giuseppa Santoro ansåg att dessa på varandra följande visstidsanställningskontrakt var rättsstridiga och väckte talan vid den hänskjutande domstolen. Hon yrkade i första hand att dessa avtal skulle omvandlas till tillsvidareanställningskontrakt från och med utgången av den 36:e månaden och, i andra hand, ersättning för den lidna skadan.
            
         
               12.
            
            
               Den hänskjutande domstolen påpekade i detta avseende att enligt artikel 36.5 i lagstiftningsdekret nr 165 kan inte den omständigheten att en myndighet åsidosätter förbudet att flera gånger ingå visstidsanställningskontrakt medföra att anställningskontraktet omvandlas till ett tillsvidareanställningskontrakt. Följaktligen kunde Giuseppa Santoro, i egenskap av arbetstagare inom den offentliga sektorn, endast kräva gottgörelse för den lidna skadan, som enligt artikel 32.5 i lag nr 183 är begränsad till en total ersättning på mellan 2,5 och 12 månadslöner av arbetstagarens senaste totala faktiska månadslön, medan arbetstagare inom den privata sektorn har rätt till denna ersättning och till att deras visstidsanställningskontrakt omvandlas till ett tillsvidareanställningskontrakt.
            
         
               13.
            
            
               Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen, Italien), i utökad sammansättning, slog dock i dom nr 5072/2016 av den 15 mars 2016 fast att om en offentlig myndighet missbrukar användandet av visstidsanställningskontrakt, vilket är rättsstridigt på grund av förbudet i artikel 36.1 i lagstiftningsdekret nr 165, har en arbetstagare som lidit skada rätt till skadestånd för ”förlorade möjligheter”, utöver ovannämnda schablonersättning. Rätten till skadestånd kan endast beviljas när det är fastställt att en arbetstagare har förlorat en möjlighet till fast arbete.
            
         
               14.
            
            
               Domen meddelades i ett förfarande i vilket domstolen i första instans hade frågat EU-domstolen om det var förenligt med unionsrätten att inte omvandla på varandra följande visstidsanställningskontrakt som hade ingåtts med en myndighet till ett tillsvidareanställningskontrakt. I domen Marrosu och Sardino (
                     4
                  ) svarade domstolen att detta inte var oförenligt med klausulerna i ramavtalet som bilagts direktiv 1999/70, under förutsättning att den nationella rättsordningen föreskriver ”en annan effektiv åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av offentliga arbetsgivare vid användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt”.
            
         
               15.
            
            
               Med anledning av nämnda dom beviljade domstolen i första instans de arbetstagare som hade lidit skada inte endast en gottgörelse som motsvarade minst fem månadslöner, utan även en ”kompensationsersättning för återinträde i tjänst” som motsvarade 15 månadslöner av den senaste totala faktiska månadslönen. Domstolen i andra instans fastställde åtgärden men i dom nr 5072/2016 ansåg Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen) att den var ”olämplig”.
            
         
         IV. Förfarandet och tolkningsfrågorna
      
      
               16.
            
            
               Mot denna bakgrund beslutade Tribunale civile di Trapani (Tvistemålsdomstolen i Trapani, Italien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
               
                        ”1)
                     
                     
                        Utgör det en likvärdig och effektiv åtgärd i den mening som avses i domstolens dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), och dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401), att bevilja en offentliganställd arbetstagare ersättning med ett belopp motsvarande mellan 2,5 och 12 av vederbörandes senaste månadslön (artikel 32.5 i lag nr 183) när arbetstagarens på varandra följande visstidsanställningsavtal förlängts på ett rättsstridigt sätt och nämnde arbetstagare har rätt till full ersättning endast om han kan visa att han gått miste om andra arbetstillfällen eller att han, för det fall att han skulle ha deltagit i ett uttagningsprov, hade klarat detta med godkänt resultat?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ska likvärdighetsprincipen som EU-domstolen (bland annat) hänvisade till i domen av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), och domen av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401), tolkas så, att när medlemsstaterna beslutar att inte omvandla ett anställningsförhållande inom den offentliga sektorn (på så sätt som sker inom den privata sektorn) är den emellertid skyldig att ge arbetstagaren samma fördel, eventuellt i form av ersättning som nödvändigtvis är kopplad till värdet av ett avtal om tillsvidareanställning?”
                     
                  
         
               17.
            
            
               Skriftliga yttranden har inlämnats av Giuseppa Santoro, Comune di Valderice, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen, vilka även närvarade vid den muntliga förhandlingen den 13 juli 2017.
            
         
         V. Bedömning
      
      
         A. Upptagande till sakprövning
      
      
               18.
            
            
               Den italienska regeringen har i sina skriftliga yttranden hävdat att den hänskjutande domstolen inte redogjorde för de faktiska omständigheterna på ett adekvat sätt, vilket innebär att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till sakprövning. Enligt den italienska regeringen preciserades det inte i begäran om förhandsavgörande inom vilken offentlig sektorn käranden i det nationella målet arbetade under olika kontraktsformer eller vilka tjänster hon hade, trots att dessa uppgifter är nödvändiga för att förstå om de omtvistade förlängningarna av anställningskontrakten var motiverade av en objektiv grund i den mening som avses i klausul 5.1 a i ramavtalet.
            
         
               19.
            
            
               Jag undrar om den italienska regeringen endast har uttryckt tvivel om huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning eller om denna regering har framställt en formell invändning i detta avseende. Trots denna tvetydighet kan inte den italienska regeringens argument godtas.
            
         
               20.
            
            
               Det ska för det första erinras om att det är beslutet om hänskjutande som utgör grund för förfarandet vid EU-domstolen och det är nödvändigt att den nationella domstolen särskilt klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till målet vid den domstolen. (
                     5
                  )
            
         
               21.
            
            
               Vidare ankommer det inte på domstolen att i ett mål om förhandsavgörande uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser eller att avgöra om den hänskjutande domstolens tolkning av dessa är korrekt. I samband med fördelningen av behörighet mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna åligger det nämligen domstolen att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom denna framställts i begäran om förhandsavgörande. (
                     6
                  )
            
         
               22.
            
            
               I detta avseende vill jag påpeka att den hänskjutande domstolen angav att Giuseppa Santoro befann sig i ett subordinationsförhållande enligt ett visstidsanställningskontrakt som överskred den gräns på 36 månader som fastställs i direktiv 1999/70. Den hänskjutande domstolen angav dessutom själv att tolkningsfrågorna inte avser frågan om de anställningskontrakt som förlängts av myndigheten utöver den tillåtna gränsen är lagenliga eller inte, utan de syftar till att konkret fastställa vilken avskräckande åtgärd som ska tillämpas vid upprepat missbruk av visstidsanställningsförhållanden inom den offentliga sektorn.
            
         
               23.
            
            
               Jag anser således att den hänskjutande domstolens ståndpunkt tydligt gäller att Comune de Valdericie har missbrukat användandet av visstidsanställningskontrakt och det är skälet till att begäran om förhandsavgörande endast avser de åtgärder som ska vidtas mot ett sådant missbruk.
            
         
               24.
            
            
               Jag anser således att de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen har lämnat gör det möjligt för EU-domstolen att pröva tolkningsfrågorna och jag anser att de kan tas upp till sakprövning.
            
         
         B. Prövning i sak
      
      
         
            1.
          
            Inledande anmärkningar
         
      
      
               25.
            
            
               Det framgår av klausul 1 att syftet med ramavtalet är att upprätta ett ramverk för att förhindra missbruk som uppstår vid användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden. När medlemsstaterna genomför detta är de enligt klausul 5 i ramavtalet skyldiga att anta bestämmelser för att förhindra missbruk av visstidsanställningskontrakt.
            
         
               26.
            
            
               När det dock sker ett sådant missbruk ska åtgärder som beivrar detta missbruk kunna tillämpas. En sådan typ av åtgärd, som avser omvandling till ett tillsvidareanställningskontrakt, avses uttryckligen i klausul 5.2 b i ramavtalet.
            
         
               27.
            
            
               Nationell lagstiftning som antas i syfte att säkerställa att de resultat som föreskrivs i direktiv 1999/70 och i ramavtalet uppnås, kan således omfatta två slags bestämmelser: bestämmelser om förebyggande av missbruk som föreskrivs i klausul 5.1 i ramavtalet samt bestämmelser om sanktionsåtgärder med avseende på missbruk vilka bland annat föreskrivs i klausul 5.2 b i samma ramavtal. (
                     7
                  )
            
         
               28.
            
            
               Det följer dock av fast rättspraxis att ramavtalet ska tolkas så, att det i princip inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken det är uteslutet att en offentlig arbetsgivares missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden medför att dessa anställningskontrakt och anställningsförhållanden omvandlas till tillsvidareanställningskontrakt eller tillsvidareanställningsförhållanden, såsom föreskrivs i klausul 5.2 i ramavtalet, trots att en sådan omvandling föreskrivs i fråga om anställningskontrakt och anställningsförhållanden som har ingåtts med privata arbetsgivare, när dessa bestämmelser innehåller en annan effektiv åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av offentliga arbetsgivare vid användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt. (
                     8
                  )
            
         
         
            2.
          
            Prövning av tolkningsfrågorna
         
      
      
         
            a)
          
            Sanktionsåtgärdernas likvärdighet
         
      
      
         1) Tolkningsfrågornas syfte vad avser likvärdighetsprincipen, parternas ståndpunkter och inledande synpunkter
      
      
               29.
            
            
               Den hänskjutande domstolen undrar genom sin första fråga om de ersättningsåtgärder som Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen) tog ställning till i dom nr 5072/2016 utgör likvärdiga och effektiva åtgärder. I detta avseende hänvisade den hänskjutande domstolen till lydelsen i domen Marrosu och Sardino (
                     9
                  ) och i domen Mascolo m.fl. (
                     10
                  ) och jämförde dessa två krav med likvärdighets- och effektivitetsprincipen. I den andra frågan återkommer den hänskjutande domstolen till likvärdighetsprincipen och anmodar domstolen att pröva omfattningen av ersättningen för förlorade möjligheter, vilken beviljas en arbetstagare inom den offentliga sektorn för det fall att medlemsstaten beslutar, i motsats till den lösning som föreskrivs inom den privata sektorn, att inte omvandla anställningsförhållandet. I förhållande till likvärdighetsprincipen anser jag således att dessa två frågor kan prövas tillsammans.
            
         
               30.
            
            
               Den hänskjutande domstolen anser att i förevarande fall ska frågan huruvida likvärdighetsprincipen har iakttagits bedömas i förhållande till situationen för arbetsgivare inom den privata sektorn. Utifrån den förutsättningen har den hänskjutande domstolen bestridit Corte suprema di Casazziones (Högsta domstolen) ståndpunkt. Corte suprema di Casazzione anser nämligen att ersättningen för förlorade möjligheter ska motsvara gottgörelse för den faktiska skadan, vilket är vad som gäller inom civilrätten i den nationella rättsordningen. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att gottgörelsen inte kan ha ett annat föremål än värdet av en tillsvidareanställning.
            
         
               31.
            
            
               Kommissionen har bestridit den hänskjutande domstolens utgångspunkt. Kommissionen anser att frågan om de åtgärder som nämndes i begäran om förhandsavgörande är förenliga med unionsrätten ska prövas mot bakgrund av vad som föreskrivs i nationell rätt för liknande fall gällande samma kategori av arbetstagare hos en offentlig arbetsgivare.
            
         
               32.
            
            
               Det ska först erinras om att likvärdighetsprincipen bygger på tanken att individer som gör gällande sina rättigheter som följer av unionsrätten inte får missgynnas i förhållande till dem som gör gällande helt nationella rättigheter. De åtgärder som antas av den nationella lagstiftaren när den fullgör sina skyldigheter enligt direktiv 1999/70, i syfte att beivra missbruk vid användande av visstidsanställningskontrakt av arbetsgivare inom den privata sektorn, genomför fortfarande unionsrätten även om andra åtgärder som är tillämpliga inom den offentliga sektorn föreskrivs i nationell rätt. Bestämmelserna för dessa två typer av åtgärder kan inte jämföras mot bakgrund av likvärdighetsprincipen, eftersom både uteslutande avser utövandet av rättigheter som följer av unionsrätten.
            
         
               33.
            
            
               Med beaktande av det anförda gör jag följande bedömning såvitt avser likvärdighetsprincipen. Om en medlemsstat endast inom den offentliga sektorn föreskriver utbetalning av ersättning som sanktionsåtgärd enligt klausul 5.2 i ramavtalet och utesluter omvandling av anställningsförhållandet, såsom sker i den privata sektorn, kan inte dessa två situationer jämföras för att fastställa om principen har iakttagits, eftersom det i båda fallen är fråga om utövandet av rättigheter som följer av unionsrätten.
            
         
         2) Den allmänna principen om likabehandling och icke-diskriminering
      
      
               34.
            
            
               I andra hand kan man fråga sig om inte den hänskjutande domstolens tvivel om huruvida de åtgärder som föreskrivs inom den offentliga sektorn och inom den privata sektorn är likvärdiga, bygger på den allmänna principen om likabehandling och icke-diskriminering som kräver att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
            
         
               35.
            
            
               Jag vill i likhet med kommissionen påpeka att domstolen redan har slagit fast att klausul 5 i ramavtalet i princip inte utgör hinder för att ett konstaterat missbruk av på varandra följande visstidsanställningar behandlas olika beroende på den sektor eller den kategori som de anställda hör till, förutsatt att den berörda medlemsstatens nationella rättsordning, inom denna sektor eller i förhållande till denna personalkategori, innehåller en annan effektiv åtgärd för att förhindra och beivra missbruk. (
                     11
                  )
            
         
               36.
            
            
               Det följer härav att inom ramen för direktiv 1999/70 kan de åtgärder som är tillgängliga för arbetstagare som tillhör olika kategorier skilja sig åt och frågan om likabehandling i dess vidare bemärkelse är, mot denna bakgrund, åtminstone inte direkt aktuell. Det är sanktionsåtgärdernas effektivitet som säkerställer att arbetstagarna inte behandlas på ett sätt som strider mot unionsrätten.
            
         
         3) Undersökning av liknande situationer i nationell rätt
      
      
               37.
            
            
               Trots dessa preciseringar anser jag att det är lämpligt att fortsätta min analys av likvärdighetsprincipen, eftersom jag anser att det framför allt är undersökningen av passande jämförelser som kan väcka tvivel hos den hänskjutande domstolen vid hänvisningar till förevarande princip.
            
         
               38.
            
            
               Det följer av fast rättspraxis att för att identifiera passande jämförelser ankommer det på den nationella domstolen, som är ensam om att ha direkt kunskap om rättegångsreglerna för talan i arbetsrättsliga mål, att undersöka såväl tvisteföremålet, bakgrunden och de väsentliga beståndsdelarna i de typer av talan vid nationell domstol som påstås vara likartade. (
                     12
                  ) EU-domstolen kan emellertid ge den nationella domstolen vissa upplysningar av betydelse för tolkningen av unionsrätten som denna kan ha bruk för vid sin bedömning av målet.
            
         
               39.
            
            
               I domen Transportes Urbanos y Servicios Generales (
                     13
                  ) har domstolen redan slagit fast att ett skadeståndsanspråk mot staten på den grunden att den nationella konstitutionen har åsidosatts och ett skadeståndsanspråk mot staten på den grunden att unionsrätten har åsidosatts kan anses vara lika varandra. Domstolen ansåg närmare bestämt att ersättning för den skada som den skadelidande personen lidit på grund av en rättsakt eller en underlåtenhet från statens sida utgjorde det gemensamma tvisteföremålet för de berörda skadeståndsanspråken, (
                     14
                  ) medan kravet på att ha uttömt alla rättsmedel borde anses som deras väsentliga beståndsdelar. (
                     15
                  ) Enligt generaladvokaten Poiares Maduro hade anspråken samma bakgrund, nämligen rättsstridigt skadegörande handlande. (
                     16
                  )
            
         
               40.
            
            
               När domstolen fullgjorde sin uppgift att tillhandahålla uppgifter om tolkningen av unionsrätten – även om de nationella domstolarna gjorde den slutliga prövningen – gjorde domstolen i domen Pontin (
                     17
                  ) dessutom en jämförelse av de processuella regler som gällde för talan om ogiltigförklaring och återinsättande i tjänst av en gravid arbetstagare som avskedades under sin graviditet – vilken grundas på unionsrätten – med dels de processuella regler som gällde för en skadeståndstalan som stod alla övriga uppsagda arbetstagare till buds, dels en talan om ogiltigförklaring och återinsättande i tjänst på grund av giftermål. Enligt samma tankegång tog domstolen i domen Bulicke (
                     18
                  ) upp en jämförelse mellan en bestämmelse om arbetsrättslig preskriptionstid för en skadeståndstalan på grund av åsidosättanden av förbudet mot diskriminering på grund av ålder och talan om skydd mot uppsägning och om ogiltigförklaring av ett visstidsanställningskontrakt.
            
         
               41.
            
            
               Det är riktigt att de tolkningsuppgifter som gavs i dessa två domar var tydligare än dem som gavs i domen Transportes Urbanos y Servicios Generales (
                     19
                  ), i synnerhet då de inte var uttömmande, eftersom det inte ankommer på EU-domstolen att ersätta den nationella domstolens bedömning med sin egen och att fastställa om likvärdighetsprincipen har iakttagits. Jag anser att den påstådda likheten mellan de berörda taleformerna i domen Pontin (
                     20
                  ) och i domen Bulicke (
                     21
                  ) inte bygger på att tvisteföremålen var identiska i dess strikta bemärkelse. Vissa mål avsåg nämligen ersättning för liden skada, medan andra mål avsåg arbetstagarens återinsättande i tjänst. Dessa två domar bekräftar dock att det är tillräckligt att tvisteföremålet, bakgrunden och de väsentliga beståndsdelarna är lika för att det ska kunna anses att taleformer är lika mot bakgrund av likvärdighetsprincipen.
            
         
               42.
            
            
               Kommissionen har således, i sina skriftliga yttranden, hävdat att med beaktande av likvärdighetsprincipen är föremålet för de ersättningsåtgärder som föreskrivs i italiensk rätt att erhålla gottgörelse för den skada som följer av en offentlig arbetsgivares missbruk. Jag anser emellertid att eftersökande av liknande situationer inte ska begränsas till situationer som avser samma kategori av arbetstagare vid den offentliga arbetsgivaren.
            
         
               43.
            
            
               Det är riktigt att domstolens preciseringar i domen Edis (
                     22
                  ), om huruvida den nationella lagstiftning om preskriptionstider som var tillämplig på talan om återbetalning av skatter eller avgifter som grundades på gemenskapsrätten iakttog likvärdighetsprincipen, inte grundades på de mest förmånliga bestämmelserna avseende talan om återkrav av felaktigt betalda belopp mellan enskilda – som även den hänskjutande domstolen hänvisade till – utan på de bestämmelser som var tillämpliga på klagomål och talan mot skatter och andra avgifter. Domstolens ståndpunkt byggde dock inte på tanken att dessa mindre förmånliga bestämmelser inte uppfyllde likhetskriteriet enligt likvärdighetsprincipen. Domstolen motiverade tvärtom sitt val med att ange att principen inte kunde tolkas så, att den ålägger en medlemsstat en skyldighet att utvidga sitt mest fördelaktiga nationella system till samtliga fall av talan som grundas på rättigheter enligt unionsrätten. (
                     23
                  )
            
         
               44.
            
            
               När det gäller likvärdighetsprincipen grundar sig således inte den eftersökta likheten på de parter som har tillgång till de berörda åtgärderna utan på att tvisteföremålet, bakgrunden och de väsentliga beståndsdelarna kan jämföras. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska prövas om bevisbördan för att erhålla ersättning för förlorade möjligheter, omfattningen av ersättningen och omfattningen av schablonersättningen är mindre förmånliga än de bestämmelser som reglerar liknande interna situationer, så att de strider mot unionsrätten. (
                     24
                  )
            
         
               45.
            
            
               För det fall att den hänskjutande domstolen inte skulle kunna göra någon annan relevant jämförelse mellan förutsättningen för det omtvistade anspråket och förutsättningarna för liknande ersättningsanspråk av inhemsk karaktär, strider inte – med förbehåll för prövningen om huruvida effektivitetsprincipen har iakttagits – den berörda nationella lagstiftningen mot unionsrätten, i enlighet med domen Palmisani (
                     25
                  ). Jag anser att domstolen, åtminstone indirekt, har bekräftat denna ståndpunkt i domen Impact (
                     26
                  ) som avsåg direktiv 1999/70 och ramavtalet. (
                     27
                  ) I det målet hade den hänskjutande domstolen ställt frågor om likvärdighets- och effektivitetsprincipen. Generaladvokaten Kokott behandlade, i likhet med den hänskjutande domstolen, den aktuella problematiken mot bakgrund av båda principerna (
                     28
                  ) och ansåg att i förevarande fall överensstämde inte den nationella lagstiftningen med dessa två principer. (
                     29
                  ) I domen behandlade domstolen dock enbart effektivitetsprincipen och huruvida den hade åsidosatts. (
                     30
                  )
            
         
               46.
            
            
               Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att företa den slutliga prövningen anser jag, mot bakgrund av det ovan anförda, att det inte finns några uppgifter i beslutet om hänskjutande som tyder på att likvärdighetsprincipen har åsidosatts, och det ska särskilt påpekas att nämnda domstol inte har preciserat – med undantag för situationen för arbetstagare inom den privata sektorn – vilka situationer som kan anses vara jämförbara. Enligt den italienska regeringens preciseringar vid förhandlingen är även ersättning för förlorade möjligheter, som omfattas av samma beviskrav, generellt tillåtet enligt nationell rätt. Den hänskjutande domstolen angav dessutom att ersättning för faktisk skada även är tillämplig enligt den nationella rättsordningen inom civilrätten. Kommissionen har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att en ersättning vars gränser i förväg är fastställda i den italienska lagstiftningen även tycks föreskrivas i nationell rätt när det är fastställt att villkoren för uppsägning på saklig grund eller av motiverade skäl inte är uppfyllda. I dessa fall höjs de lägsta och högsta beloppen utifrån anställningstid, vilket den hänskjutande domstolen borde beakta vid sin prövning av huruvida likvärdighetsprincipen har iakttagits, såvitt den hänskjutande domstolen anser att det är fråga om en talan som liknar den som är aktuell i det nationella målet.
            
         
         
            b)
          
            Huruvida sanktionsåtgärderna är effektiva
         
      
      
         1) Föremålet för den första tolkningsfrågan mot bakgrund av den ändamålsenliga verkan av direktiv 1999/70 och effektivitetsprincipen
      
      
               47.
            
            
               Såsom jag påpekade i punkt 29 i detta förslag till avgörande, undrar den hänskjutande domstolen med den första tolkningsfrågan, genom att hänvisa till lydelsen i domen Marrosu och Sardino (
                     31
                  ) och i domen Mascolo m.fl. (
                     32
                  ), om de ersättningsåtgärder som Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) tog ställning till i dom nr 5072/2016 överensstämmer med effektivitetsprincipen.
            
         
               48.
            
            
               Den hänskjutande domstolen anser att i strid med effektivitetsprincipen är möjligheten att bevisa att en möjlighet att få en bättre anställning har gått förlorad endast teoretisk, vilket innebär att schablonersättningen på mellan 2,5 och 12 månadslöner utgör det enda skyddsinstrumentet för en arbetstagare som har blivit utsatt för missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt. Enligt samma domstol kan dock inte en sådan schablonersättning anses som en effektivt avskräckande åtgärd.
            
         
               49.
            
            
               Kommissionen har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att de aktuella ersättningsåtgärderna kan vara förenliga med effektivitetsprincipen under förutsättning att ersättningen inte endast är symbolisk utan utgör en adekvat och fullständig ersättning för den lidna skadan.
            
         
               50.
            
            
               Genom att hänvisa till begreppet effektiv och likvärdig åtgärd, i den mening som avses i domen Marrosu och Sardino (
                     33
                  ) och i domen Mascolo m.fl. (
                     34
                  ), verkar nämnda domstol syfta på punkt 53 respektive punkt 79 i dessa domar vari domstolen angav att ”när missbruk vid användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt föreligger skall det finnas bestämmelser som innebär effektiva och likvärdiga garantier för arbetstagarnas skydd, vilka kan tillämpas för att beivra missbruket i behörig ordning och undanröja följderna av åsidosättandet av gemenskapsrätten” (
                     35
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Denna formulering, som systematiskt används av domstolen i dess praxis om ramavtalet, är en sammanfattning av två förutsättningar. Domstolen noterar alltid att inom ramen för direktiv 1999/70 ankommer det på de nationella myndigheterna att vidta sanktionsåtgärder som inte bara ska vara proportionerliga, utan även tillräckligt effektiva och avskräckande för att säkerställa att de bestämmelser som har antagits med stöd av ramavtalet får full verkan. Domstolen anser vidare att när det saknas unionslagstiftning på området ska formerna för att genomföra sådana bestämmelser följa av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, och de ska följaktligen överensstämma med likvärdighets- och effektivitetsprincipen. (
                     36
                  )
            
         
               52.
            
            
               Det skulle kunna hävdas att begreppet effektivitet används av domstolen i två olika sammanhang: dels unionsrättens effektivitet i vid bemärkelse (ändamålsenlig verkan), dels effektivitetsprincipen som fastställer de gränser som uppställs i unionsrätten för medlemsstaternas processuella autonomi. Det är framför allt unionsrättens effektivitet (ändamålsenlig verkan) som ålägger medlemsstaterna att vidta tillräckligt effektiva och avskräckande åtgärder för att garantera att de regler som antagits med tillämpning av ramavtalet ges full effektivitet, medan effektivitetsprincipen är begränsad till att säkerställa att formerna för att genomföra de rättigheter som följer av unionsrätten gör att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva dem.
            
         
               53.
            
            
               Detta synsätt återges i domen Angelidaki m.fl. (
                     37
                  ) samt i beslutet Vassilakis m.fl. (
                     38
                  ) och i beslutet Koukou (
                     39
                  ) i vilka domstolen har angett att medlemsstaterna ska anta samtliga åtgärder som krävs för att den dels vid varje tidpunkt ska kunna säkerställa de resultat som föreskrivs i direktiv 1999/70, dels föreskriva att sättet att genomföra de bestämmelser som antagits med tillämpning av ramavtalet ska säkerställa att rätten till ett effektivt domstolsskydd garanteras, med hänsyn till bland annat effektivitetsprincipen. (
                     40
                  )
            
         
               54.
            
            
               Mot bakgrund av det ovan anförda kan den hänskjutande domstolens problemställningar beträffande effektiviteten av de åtgärder som Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) tog ställning till, uppfattas så, att den hänskjutande domstolen dels vill få klarhet i om den bevisning som ska framläggas för att erhålla ersättning för förlorade möjligheter är förenlig med effektivitetsprincipen, dels få klarhet i om den ändamålsenliga verkan med direktiv 1999/70 och med ramavtalet utgör hinder mot omfattningen av de aktuella ersättningsåtgärderna.
            
         
         2) Innebär bevisbördan för förlorade möjligheter att en sanktionsåtgärd berövas sin effektivitet?
      
      
               55.
            
            
               Gottgörelse för skada som har lidits på grund av förlorande möjligheter är enligt den hänskjutande domstolen helt teoretisk, eftersom det juridiskt sett är omöjligt för en arbetstagare att, även med stöd av presumtioner, bevisa, såsom Corte suprema di Cassazione (Högsta domstolen) krävde i dom nr 5072/2016, att om den myndigheten hade anordnat ett uttagningsprov, skulle arbetstagaren ha klarat det, eller bevisa att han eller hon har gått miste om andra anställningsmöjligheter på grund av de på varandra följande visstidsanställningskontrakten. Den hänskjutande domstolen har angett att i motsats till vad som framgår i dom nr 5072/2016 är presumtionerna inte till något faktiskt stöd för den skadelidande arbetstagaren. Dessutom anordnade myndigheten aldrig något uttagningsprov.
            
         
               56.
            
            
               Vad gäller skyldigheten att bevisa att anställningsmöjligheter har gått förlorade och de uteblivna förtjänstmöjligheter som följer därav, slog domstolen i beslutet Papalia (
                     41
                  ) fast att även om det ankommer på den nationella domstolen att företa den slutliga prövningen, kan det inte uteslutas att kravet kan medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för en arbetstagare att göra gällande rättigheter som följer av unionsrätten.
            
         
               57.
            
            
               Samma sak gäller i det nationella målet och därmed ankommer det även på den nationella domstolen att företa prövningar i detta avseende.
            
         
         3) Innebär omfattningen av ersättningen för förlorade möjligheter att en sanktionsåtgärd berövas sin effektivitet?
      
      
               58.
            
            
               När det gäller omfattningen av ersättningen för förlorade möjligheter anser den hänskjutande domstolen att antagandet av effektiva sanktionsåtgärder inte kan begränsas till att ersätta den faktiska skadan, såsom föreskrivs i den nationella civilrätten, utan den ska återspegla värdet av en tillsvidareanställning.
            
         
               59.
            
            
               Det följer av fast rättspraxis att om en medlemsstat väljer att beivra överträdelser av unionsrätten genom gottgörelse av skadan, ska gottgörelsen vara effektiv och ha en adekvat avskräckande verkan i den meningen att den ger adekvat och fullständig gottgörelse för den lidna skadan. (
                     42
                  ) Dessa krav innebär dock inte att en person som lidit skada på grund av åsidosättande av unionsrätten ska beviljas bestraffande skadestånd. Denna typ av skadestånd går nämligen utöver en fullständig gottgörelse för den förlust och skada som lidits och utgör en sanktionsåtgärd. (
                     43
                  )
            
         
               60.
            
            
               Det följer härav att direktiv 1999/70 och ramavtalet inte kräver att ersättningen för förlorade möjligheter ska gå utöver den faktiska skada som lidits av arbetstagare som blivit utsatta för missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt.
            
         
         4) Utgör schablonersättningen en tillräckligt effektiv och avskräckande sanktionsåtgärd?
      
      
               61.
            
            
               Vad gäller schablonersättningen på mellan 2,5 och 12 månadslöner baserad på den senaste lönen, som föreskrivs i artikel 32 i lag nr 183, framgår det av den hänskjutande domstolens konstateranden att vid omvandlingar av visstidsanställningskontrakt inom den privata sektorn, utgör denna ersättning endast en ersättning för de inkomster som arbetstagaren skulle ha erhållit i väntan på att personen i fråga vinner målet. Inom den offentliga sektorn blir dock schablonersättningen, trots att den till sin natur är helt sekundär, den enda åtgärd som kan vidtas mot missbruk. Den kan emellertid inte anses som en effektivt avskräckande åtgärd.
            
         
               62.
            
            
               När det är fråga om missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt, kan det visa sig att åsidosättandet har varit återkommande och systematiskt under flera år. (
                     44
                  ) Omvandling till ett tillsvidareanställningskontrakt gör att missbruket kan beivras och att dess följder kan undanröjas varaktigt, oavsett när det ägde rum. I förevarande fall finns ingen sådan möjlighet och de ersättningsåtgärder som föreskrivs i italiensk rätt tillämpas utan åtskillnad på samtliga missbruk, inom de gränser som föreskrivs i artikel 32.5 i lag nr 183.
            
         
               63.
            
            
               Enligt domen Asociația Accept (
                     45
                  ) ska dock omfattningen av sanktionsåtgärderna, när det gäller likabehandling i arbetslivet, vara anpassad efter hur allvarliga de överträdelser som beivras är, och det ska särskilt säkerställas att åtgärderna verkligen har en avskräckande verkan samtidigt som proportionalitetsprincipen iakttas. Jag anser att dessa preciseringar även är giltiga utanför problematiken med diskriminering av arbetstagare och att de därmed är tillämpliga inom ramen för direktiv 1999/70. Såsom jag erinrade om ovan i punkt 52, har samma kriterier avseende proportionalitet och avskräckande verkan som de som avsågs i domen Asociația Accept (
                     46
                  ), angetts i rättspraxis avseende ramavtalet och klausul 5.2. När domstolen i denna dom beaktade förhållandet mellan sanktionsåtgärdernas proportionalitet och deras avskräckande verkan, hänvisade dessutom domstolen särskilt till rättspraxis avseende kollektiva uppsägningar, vilket tyder på att samma lösningar även är giltiga i tillämpliga delar utanför direktiven om diskriminering.
            
         
               64.
            
            
               Det är riktigt att enligt artikel 32.5 i lag nr 183 fastställer den nationella domstolen den slutliga schablonersättningen, motsvarande mellan 2,5 och 12 månadslöner, med beaktande av de kriterier som anges i italiensk rätt, vilket gör det möjligt att i ersättningens omfattning ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Kommissionen har i detta avseende angett att dessa kriterier refererar till arbetsgivarens agerande – vilket inte kan ge stöd för uppfattningen att schablonersättningen inte var tänkt att utgöra en sanktionsåtgärd – och att missbrukets varaktighet därmed kan beaktas.
            
         
               65.
            
            
               När missbruket når en viss omfattning slår dock sanktionsåtgärderna i taket. De tidigare åsidosättandena beivras således inte proportionerligt när det är fråga om uppenbart missbruk. Istället för att göra det möjligt att förhindra en upprepning av missbruket skulle denna standardisering av sanktionsåtgärderna kunna främja missbruk, eftersom det finns ett allmängiltigt tak som inte kan överskridas, trots att missbruket är återkommande. I likhet med kommissionen anser jag att bristande proportionalitet mellan missbrukets möjliga omfattning – som kan få följder under flera år – och den schablonersättning som uppgår till högst tolv månadslöner kan försvaga sanktionsåtgärdens avskräckande verkan.
            
         
               66.
            
            
               För att komma till rätta med ihållande missbruk skulle således gränserna för schablonersättningen kunna anpassas genom att hänsyn tas till tjänstetiden för anställningar enligt visstidskontrakt som ingåtts i strid med rättigheter som följer av unionsrätten, samtidigt som proportionalitetsprincipen iakttas.
            
         
         5) Sanktionsåtgärdens synergieffekt
      
      
               67.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har noterat att Corte suprema di cassazione i dom nr 5072/2016 ansåg att inte endast åtgärderna för ersättning kunde uppfylla de villkor som uppställs i EU-domstolens praxis, utan även åtgärder som avser ansvar för den förtagsledare som kan tillskrivas rättsstridigt användande av visstidsanställningskontrakt. I detta avseende undrar jag om sådana sanktionsåtgärder kan avhjälpa de brister med schablonersättningen som följer av att ersättningen inte utgör en tillräckligt avskräckande åtgärd för att beivra tidigare åsidosättanden och förhindra återfall.
            
         
               68.
            
            
               Det framgår av det nationella regelverk som den italienska lagstiftaren har presenterat att den nationella lagstiftaren har antagit minst tre bestämmelser som avser de personer som är ansvariga för missbruk av visstidsanställningskontrakt. Underligt nog beaktande inte den hänskjutande domstolen dessa bestämmelser i begäran om förhandsavgörande. Jag anser emellertid att det inte är varje enskild åtgärd utan hela systemet för sanktionsåtgärder som ska vara tillräckligt effektivt och avskräckande.
            
         
               69.
            
            
               En sådan lösning ingår enligt min mening i ramavtalets logik. Det framgår nämligen av klausul 5.1 i ramavtalet att för att förhindra missbruk vid användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, är medlemsstater skyldiga att införa minst en av de åtgärder som föreskrivs i klausulen. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning är till och med ännu större, eftersom de kan välja att införa en eller flera av de åtgärder som anges i klausul 5.1 i ramavtalet eller att tillämpa redan existerande likvärdiga lagstadgade åtgärder. (
                     47
                  ) Jag anser att samma sak gäller för de sanktionsåtgärder som avses klausul 5.2 i ramavtalet. Medlemsstaterna är således fria att välja sanktionsåtgärder och ingen typ av sanktion är utesluten på förhand. (
                     48
                  )
            
         
               70.
            
            
               Dessutom kan användbara preciseringar hämtas från rättspraxis om direktiv 76/207/EEG (
                     49
                  ), som avser likabehandling av kvinnliga och manliga arbetstagare. I likhet med direktiv 1999/70, föreskriver inte detta direktiv någon bestämd form av sanktionsåtgärder vid åsidosättanden av rättigheter som följer av unionsrätten. Om en medlemsstat har valt att beivra åsidosättandena genom att bevilja en rätt till ersättning, kan dock bestämmelser som garanterar en rimlig ekonomisk ersättning, såsom domstolen redan har påpekat, ”förstärkas” genom ett bötessystem. (
                     50
                  )
            
         
               71.
            
            
               Det följer härav att flera åtgärder, genom sin kombinerade effekt, kan beivra åsidosättanden av unionsrätten i erforderlig utsträckning. Vid bedömningen av en sanktionsåtgärds avskräckande verkan ska man inte endast beakta de sanktionsåtgärder som är till fördel för de arbetstagare som blivit utsatta för missbruk vid användandet av visstidsanställningskontrakt, utan även samtliga åtgärder som står till buds.
            
         
               72.
            
            
               Det ska dock noteras att åtminstone en av de åtgärder som föreskrivs i den italienska lagstiftningen, som beskrivit av den italienska regeringen, endast kan vidtas om missbruket av visstidsanställningskontrakt var avsiktligt eller följer av en allvarlig försummelse. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om ett sådant villkor inte i praktiken möjliggör för ansvariga personer att systematiskt undgå sanktionsåtgärder, vilket berövar de berörda åtgärderna effektivitet och avskräckande verkan. Detsamma gäller för ansvarsfrihet som eventuellt tillämpas av myndigheterna när de beslutar om följder av missbruk gentemot ansvariga chefer.
            
         
               73.
            
            
               Flera sanktionsåtgärder kan inte leda till att en av de berörda åtgärdernas effektivitet uppluckras, så att den blir oförenlig med unionsrätten. Medlemsstaterna är skyldiga att garantera det resultat som ska uppnås enligt unionsrätten. Iakttagande av effektivitetsprincipen och – om en lämplig jämförelse kan hittas i nationell rätt – likvärdighetsprincipen måste under alla omständigheter säkerställas. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning ska användas med iakttagande av unionsrätten och dess allmänna principer, (
                     51
                  ) i synnerhet, i de fall där det är rätten att väcka talan som är aktuell, principen om ett effektivt domstolsskydd. Det följer härav att trots att det finns flera sanktionsåtgärder kan aldrig en symbolisk sanktionsåtgärd, när en medlemsstat har infört flera ersättningsåtgärder, anses utgöra ett korrekt och effektivt genomförande av ramavtalet, eftersom en försumbar gottgörelse inte kan utgöra en lämplig ersättningsåtgärd. Trots att den nationella lagstiftaren får införa schablonersättning, kan den, av samma skäl, inte helt ersätta en fullständig ersättning för den lidna skadan. (
                     52
                  )
            
         
               74.
            
            
               Mot bakgrund av samtliga överväganden föreslår jag att domstolen besvarar den hänskjutande domstolens frågor på följande sätt. Direktiv 1999/70 och ramavtalet samt deras ändamålsenliga verkan utgör inte hinder för en nationell lagstiftning, såsom den nu aktuella, enligt vilken omvandling av ett anställningsförhållande inom den offentliga sektorn är uteslutet när en offentlig arbetsgivare missbrukar användande av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, trots att denna sanktionsåtgärd föreskrivs inom den privata sektorn, och i stället föreskriver följande:
               
                        –
                     
                     
                        En schablonersättning på mellan 2,5 och 12 månadslöner baserad på den senaste lönen till arbetstagare inom den offentliga sektorn som har blivit utsatta för upprepat missbruk av visstidsanställningskontrakt, under förutsättning att ersättningen utgör en tillräckligt avskräckande åtgärd, vilket särskilt kan säkerställas genom att gränserna för ersättningen fastställs och utökas utifrån hur länge missbruket av visstidsanställningskontrakt har pågått eller genom den kombinerade effekten av alla övriga sanktionsåtgärder som föreskrivs i nationell rätt.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En möjlighet för arbetstagaren att erhålla skadestånd för den faktiskt lidna skadan, om rätten till gottgörelse är villkorad av att arbetstagaren ska styrka att han eller hon har förlorat möjligheter till en stabil anställning och att, om myndigheten regelbundet hade anordnat ett uttagningsprov, han eller hon skulle ha klarat det.
                     
                  Med förbehåll för dessa preciseringar saknas det uppgifter i beslutet om hänskjutande som tyder på att den nationella lagstiftningen, i förevarande fall, inte iakttar effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen. Det ankommer likväl på den nationella domstolen att företa den slutliga prövningen i detta avseende.
            
         
         Förslag till avgörande
      
      
               75.
            
            
               Mot denna bakgrund, föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Tribunale civile di Trapani (Tvistemålsdomstolen i Trapani, Italien) på följande sätt:
               Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP och ramavtalet om visstidsarbete, som bilagts direktivet, samt deras ändamålsenliga verkan utgör inte hinder för en nationell lagstiftning, såsom den nu aktuella, enligt vilken omvandling av ett anställningsförhållande inom den offentliga sektorn är uteslutet när en offentlig arbetsgivare missbrukar användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, trots att denna sanktionsåtgärd föreskrivs inom den privata sektorn, och i stället föreskriver följande:
               
                        –
                     
                     
                        En schablonersättning på mellan 2,5 och 12 månadslöner baserad på den senaste lönen till arbetstagare inom den offentliga sektorn som har blivit utsatta för upprepat missbruk av visstidsanställningskontrakt, under förutsättning att ersättningen utgör en tillräckligt avskräckande åtgärd, vilket särskilt kan säkerställas genom att gränserna för ersättningen fastställs och utökas utifrån hur länge missbruket av visstidsanställningskontrakt har pågått eller genom den kombinerade effekten av alla övriga sanktionsåtgärder som föreskrivs i nationell rätt.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        En möjlighet för arbetstagaren att erhålla skadestånd för den faktiskt lidna skadan, om rätten till gottgörelse är villkorad av att arbetstagaren ska styrka att han eller hon har förlorat möjligheter till en stabil anställning och att, om myndigheten regelbundet hade anordnat ett uttagningsprov, han eller hon skulle ha klarat det.
                     
                  Med förbehåll för dessa preciseringar saknas det uppgifter i beslutet om hänskjutande som tyder på att den nationella lagstiftningen, i förevarande fall, inte iakttar effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen. Det ankommer likväl på den nationella domstolen att företa den slutliga prövningen i detta avseende.
            
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	EGT L 175, 1999, s. 43.
      (
            3
         )	Se dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517), dom av den 7 september 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518), dom av den 3 juli 2014, Fiamingo m.fl. (C‑362/13, C‑363/13 och C‑407/13, EU:C:2014:2044, punkterna 62–64), och dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401). Se, även, beslut av domstolens ordförande av den 16 mars 2010, Affatato (C‑3/10, ej publicerat, EU:C:2010:144).
      (
            4
         )	Dom av den 7 september 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517, punkt 49).
      (
            5
         )	Beslut av den 3 juli 2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, punkterna 20 och 21).
      (
            6
         )	Dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 48).
      (
            7
         )	Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i de förenade målen Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2103, punkt 61), och förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, punkt 29).
      (
            8
         )	Dom av den 7 september 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, punkt 42).
      (
            9
         )	Dom av den 7 september 2006 (C‑53/04, EU:C:2006:517).
      (
            10
         )	Dom av den 26 november 2014 (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401).
      (
            11
         )	Dom av den 14 september 2016, Martínez Andrés och Castrejana López (C‑184/15 och C‑197/15, EU:C:2016:680, punkterna 40, 41 och 48).
      (
            12
         )	Se dom av den 1 december 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577, punkterna 41 och 43), och dom av den 16 maj 2000, Preston m.fl. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punkterna 55 och 56).
      (
            13
         )	Dom av den 26 januari 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
      (
            14
         )	Dom av den 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 36).
      (
            15
         )	Dom av den 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 37).
      (
            16
         )	Förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2009:437, punkt 30).
      (
            17
         )	Dom av den 29 oktober 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666, punkterna 55 och 59).
      (
            18
         )	Dom av den 8 juli 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418, punkterna 31 och 34).
      (
            19
         )	Dom av den 26 januari 2010 (C‑118/08, EU:C:2010:39).
      (
            20
         )	Dom av den 29 oktober 2009 (C‑63/08, EU:C:2009:666).
      (
            21
         )	Dom av den 8 juli 2010 (C‑246/09, EU:C:2010:418).
      (
            22
         )	Dom av den 15 september 1998 (C‑231/96, EU:C:1998:401).
      (
            23
         )	Dom av den 15 september 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, punkterna 36 och 37).
      (
            24
         )	Se för ett liknande resonemang, vad gäller skadestånd som döms ut för att statuera exempel eller som bestraffning, dom av den 13 juli 2006, Manfredi m.fl. (C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, punkt 99), och, vad gäller gränserna för schablonersättning, dom av den 22 april 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, punkterna 29–31).
      (
            25
         )	Dom av den 10 juli 1997, (C‑261/95, EU:C:1997:351, punkt 39).
      (
            26
         )	Se dom av den 15 april 2008 (C‑268/06, EU:C:2008:223).
      (
            27
         )	Se, för ett liknande resonemang, Póltorak, N., European Union Rights in National Courts, Wolters Kluwer, Warszawa, 2015, s. 74.
      (
            28
         )	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkterna 54–79).
      (
            29
         )	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Impact (C‑268/06, EU:C:2008:2, punkt 80).
      (
            30
         )	Se dom av den 15 april 2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, punkterna 45–55).
      (
            31
         )	Dom av den 7 september 2006, (C‑53/04, EU:C:2006:517).
      (
            32
         )	Dom av den 26 november 2014, (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401).
      (
            33
         )	Dom av den 7 september 2006, (C‑53/04, EU:C:2006:517, punkt 53).
      (
            34
         )	Dom av den 26 november 2014, (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkt 79).
      (
            35
         )	Min kursivering.
      (
            36
         )	Se dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. (C‑212/04, EU:C:2006:443, punkterna 94, 95 och 102), dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, punkterna 51–53), dom av den 7 september 2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, punkterna 36–38), dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkterna 158–160), dom av den 3 juli 2014, Fiamingo m.fl. (C‑362/13, C‑363/13 och C‑407/13, EU:C:2014:2044, punkterna 62–64), och dom av den 26 november 2014, Mascolo m.fl. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 och C‑418/13, EU:C:2014:2401, punkterna 77–79). Se, även, beslut av den 12 juni 2008, Vassilakis m.fl. (C‑364/07, ej publicerat, EU:C:2008:346, punkterna 125–127), beslut av den 24 april 2009, Koukou (C‑519/08, ej publicerat, EU:C:2009:269, punkterna 64–66), beslut av den 16 mars 2010, Affatato (C‑3/10, ej publicerat, EU:C:2010:144, punkterna 45–47), och beslut av den 12 december 2013, Papalia (C‑50/13, ej publicerat, EU:C:2013:873, punkterna 20–22).
      (
            37
         )	Dom av den 23 april 2009 (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 176).
      (
            38
         )	Beslut av den 12 juni 2008 (C‑364/07, ej publicerat, EU:C:2008:346, punkt 149).
      (
            39
         )	Beslut av den 24 april 2009 (C‑519/08, ej publicerat, EU:C:2009:269, punkt 101).
      (
            40
         )	Se beslut av den 12 juni 2008, Vassilakis m.fl. (C‑364/07, ej publicerat, EU:C:2008:346, punkt 149), och beslut av den 24 april 2009, Koukou (C‑519/08, ej publicerat, EU:C:2009:269, punkt 101).
      (
            41
         )	Se beslut av den 12 december 2013 (C‑50/13, ej publicerat, EU:C:2013:873, punkt 32).
      (
            42
         )	Se dom av den 10 april 1984, von Colson och Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 28), dom av den 2 augusti 1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, punkt 26), och dom av den 17 december 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, punkt 33).
      (
            43
         )	Se för ett liknande resonemang, vad gäller könsdiskriminering, dom av den 17 december 2015, Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831, punkt 34).
      (
            44
         )	Det framgår av beslutet om hänskjutande att Giuseppa Santoro var anställd av Comune de Valderice i mer än fem år med visstidsanställningskontrakt, och med beaktande av även de andra kontrakt som hon tidigare hade ingått med samma enhet och som löpte utan uppehåll, hade hon varit anställd i inte mindre än 20 år, nämligen från och med år 1996. Det framgår även av de obestridda faktiska omständigheterna i beslutet av den 12 december 2013, Papalia (C‑50/13, ej publicerat, EU:C:2013:873, punkterna 8 och 9), att Rocco Papalia hade varit anställd utan uppehåll vid en Comune genom på varandra följande visstidsanställningskontrakt under nästan 30 år, från år 1983 till år 2012.
      (
            45
         )	Dom av den 25 april 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
      (
            46
         )	Dom av den 25 april 2013 (C‑81/12, EU:C:2013:275).
      (
            47
         )	Dom av den 26 februari 2015, kommissionen/Luxemburg (C‑238/14, EU:C:2015:128, punkt 38).
      (
            48
         )	Se förlag till avgörande av generaladvokaten Kokott i de förenade målen Angelidaki m.fl. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2008:686, punkt 91).
      (
            49
         )	Rådets direktiv av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, 1976, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 191).
      (
            50
         )	Se dom av den 10 april 1984, von Colson och Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 18), och dom av den 10 april 1984, Harz (79/83, EU:C:1984:155, punkt 18).
      (
            51
         )	Se för ett liknande resonemang, mot bakgrund av klausul 5.1 i ramavtalet, dom av den 10 mars 2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129, punkt 37).
      (
            52
         )	Se, avseende sambandet mellan schablonmässiga ersättningsåtgärder och ersättning som grundar sig på principen om att skada ska ersättas fullt ut, dom av den 22 april 1997, Draehmpaehl (C‑180/95, EU:C:1997:208, punkterna 32–37).