CELEX: 62019CO0835
Language: hu
Date: 2020-11-26 00:00:00
Title: A Bíróság végzése (kilencedik tanács), 2020. november 26.#Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa S.p.A. kontra Presidenza del Consiglio dei Ministri és társai.#Előzetes döntéshozatal – A Bíróság eljárási szabályzatának 99. cikke – Koncessziós szerződések odaítélése – 2014/23/EU irányelv – A 2. cikk (1) bekezdésének első albekezdése – 30. cikk – Az ajánlatkérő szervek szabadsága a koncessziójogosult kiválasztásához vezető eljárás meghatározása és megszervezése tekintetében – A projektfinanszírozás alkalmazását az autópályákra vonatkozó koncessziós szerződések tekintetében megtiltó nemzeti szabályozás.#C-835/19. sz. ügy.

A BÍRÓSÁG VÉGZÉSE (kilencedik tanács)
   2020. november 26. (
         *1
      )
   „Előzetes döntéshozatal – A Bíróság eljárási szabályzatának 99. cikke – Koncessziós szerződések odaítélése – 2014/23/EU irányelv – A 2. cikk (1) bekezdésének első albekezdése – 30. cikk – Az ajánlatkérő szervek szabadsága a koncessziójogosult kiválasztásához vezető eljárás meghatározása és megszervezése tekintetében – A projektfinanszírozás alkalmazását az autópályákra vonatkozó koncessziós szerződések tekintetében megtiltó nemzeti szabályozás”
   A C‑835/19. sz. ügyben,
   az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) a Bírósághoz 2019. november 18‑án érkezett, 2019. június 13‑i határozatával terjesztett elő
   az Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA
   
   és
   a Presidenza del Consiglio dei Ministri,
   a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
   a Ministero dell’Economia e delle Finanze,
   az Autorità di regolazione dei trasporti
   
   között,
   az Autorità di Bacino del Po,
   a Regione Piemonte
   
   részvételével folyamatban lévő eljárásban,
   A BÍRÓSÁG (kilencedik tanács),
   tagjai: D. Šváby, tanácselnökként eljárva (előadó), S. Rodin és K. Jürimäe bírák,
   főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
   hivatalvezető: A. Calot Escobar,
   tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint a Bíróság az eljárási szabályzatának 99. cikke alapján, indokolt végzéssel határoz,
   meghozta a következő
   
      Végzést
   
   
            1
         
         
            Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 24. o.; HL 2018. L 82., 17. o.) (68) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 30. cikkének értelmezésére vonatkozik.
         
      
            2
         
         
            E kérelmet az Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA (a továbbiakban: Ativa) és a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a minisztertanács elnöksége, Olaszország), a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Infrastrukturális és közlekedési minisztérium, Olaszország; a továbbiakban: MIT), valamint az Autorità di regolazione dei trasporti (közlekedési szabályozó hatóság, Olaszország) annak tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, hogy az MIT elutasított két, az Ativa által benyújtott, projektfinanszírozására irányuló javaslatot.
         
      
      Jogi háttér
   
   
      
         Az uniós jog
      
   
   
            3
         
         
            A 2014/23 irányelv (5), (8) és (68) preambulumbekezdése kimondja:
            
                     „(5)
                  
                  
                     Az irányelv elismeri és megerősíti a tagállamok és az állami hatóságok jogát arra, hogy döntsenek az építési beruházások teljesítésére és a szolgáltatások nyújtására általuk legmegfelelőbbnek ítélt irányítási formáról. Az irányelvnek semmilyen módon nem szabad befolyásolnia a tagállamok és az állami hatóságok arra vonatkozó szabadságát, hogy a lakosság részére közvetlenül valósítsanak meg építési beruházásokat vagy nyújtsanak közszolgáltatásokat, illetve e tevékenységeket kiszervezve azokkal harmadik feleket bízzanak meg. A tagállamok vagy hatóságaik számára lehetővé kell tenni, hogy közérdekű célkitűzéseik megvalósítása érdekében – az uniós joggal összhangban – továbbra is szabadon határozzák meg és pontosítsák a nyújtandó szolgáltatások jellemzőit, többek között a szolgáltatások minőségére vagy árára vonatkozó feltételeket.
                  
               […]
            
                     (8)
                  
                  
                     A bizonyos értéket elérő vagy meghaladó koncessziók esetében az EUMSZ‑ben rögzített elvekkel összhangban indokolt rendelkezni az ilyen szerződések odaítélésére vonatkozó nemzeti eljárások minimális összehangolásáról a versenynek a koncessziós eljárások során történő biztosítása és a megfelelő jogbiztonság garantálása érdekében. Az említett összehangoló rendelkezések nem léphetik túl a fent említett célok eléréséhez szükséges mértéket, és bizonyos fokú rugalmasságot kell biztosítaniuk. A tagállamok számára lehetővé kell tenni, hogy az említett rendelkezéseket kiegészítsék és továbbfejlesszék, ha ezt indokoltnak tartják, különösen a fent említett elveknek való jobb megfelelés érdekében.
                  
               […]
            
                     (68)
                  
                  
                     A koncessziók általában hosszú távú, összetett megállapodások, amelyekben a koncessziós jogosult vállalja a hagyományosan az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők által viselt és szokásosan e szervek vagy ajánlatkérők hatáskörébe tartozó felelősséget és kockázatokat. Ezért az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők számára nagy rugalmasságot kell biztosítani a koncessziós jogosult kiválasztási eljárásának meghatározását és megszervezését illetően, azonban be kell tartaniuk ezen irányelv rendelkezéseit, valamint az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét. Annak érdekében azonban, hogy az odaítélési eljárás egésze során biztosított legyen az egyenlő bánásmód és az átláthatóság, indokolt az odaítélési eljárásra vonatkozó alapvető garanciákat előírni, ideértve a koncesszió jellegével és terjedelmével kapcsolatos információkat, a részvételre jelentkezők számának korlátozását, az információknak a részvételre jelentkezőkkel és az ajánlattevőkkel való közlését, valamint a megfelelő nyilvántartás meglétét. A potenciális pályázókkal szembeni tisztességtelen bánásmód megelőzése érdekében szükséges továbbá arról rendelkezni, hogy a koncessziós hirdetmény eredeti feltételeitől nem lehet eltérni.”
                  
               
      
            4
         
         
            Ezen irányelv „Tárgy és hatály” című 1. cikkének (1) bekezdése előírja:
            „Ez az irányelv szabályokat állapít meg az ajánlatkérő szervek és közszolgáltató ajánlatkérők koncessziós eljárásaira azon koncessziók vonatkozásában, amelyek becsült értéke eléri vagy meghaladja a 8. cikkben megállapított értékhatárt.”
         
      
            5
         
         
            Ezen irányelvnek „A hatóságok igazgatási szabadságának elve” című 2. cikke (1) bekezdése ekképp rendelkezik:
            „Ez az irányelv elismeri az állami, területi és települési hatóságok igazgatási szabadságának elvét a nemzeti és uniós jogszabályokkal összhangban. Ezek a hatóságok szabadon eldönthetik, hogy miként tudják a legmegfelelőbben biztosítani az építési munkák teljesítésének vagy a szolgáltatások nyújtásának olyan módon való irányítását, hogy magas szinten biztosított legyen különösen a minőség, a biztonság és a megfizethetőség, az egyenlő bánásmód, valamint az egyetemes hozzáférés és a felhasználói jogok előmozdítása a közszolgáltatások területén.
            […]”
         
      
            6
         
         
            Az említett irányelvnek „Az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetésmentesség és az átláthatóság elve” címet viselő 3. cikke értelmében:
            „(1)   Az ajánlatkérő szerveknek és a közszolgáltató ajánlatkérőknek egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban kell részesíteniük a gazdasági szereplőket, továbbá átlátható és arányos módon kell eljárniuk.
            A koncesszió odaítélésére irányuló eljárást – beleértve az értékbecslést is – nem lehet szándékosan úgy megtervezni, hogy kikerüljön ennek az irányelvnek a hatálya alól vagy indokolatlanul előnyös vagy hátrányos helyzetbe hozzon egyes gazdasági szereplőket vagy bizonyos építési beruházásokat, árubeszerzéseket vagy szolgáltatásokat.
            (2)   Az ajánlatkérő szerveknek és a közszolgáltató ajánlatkérőknek törekedniük kell az odaítélési eljárás átláthatóságának és a szerződés teljesítésének a biztosítására, megfelelve a 28. cikknek.”
         
      
            7
         
         
            A 2014/23 irányelvnek „A koncessziók becsült értékének kiszámítására szolgáló módszerek és értékhatár” című 8. cikke (1) bekezdése előírja:
            „Ezt az irányelvet olyan koncessziókra kell alkalmazni, amelyek értéke eléri vagy meghaladja az 5186000 [eurót].”
         
      
            8
         
         
            A 2014/23 irányelv II. címe, amely az általános elveket és eljárási garanciákat, valamint a koncessziók odaítélésének szabályait írja elő, a 30–41. cikkeket foglalja magában.
         
      
            9
         
         
            Ezen irányelv „Általános elvek” című 30. cikkének (1) és (2) bekezdése ekképp rendelkezik:
            „(1)   Az ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő szabadon szervezi meg a koncessziós jogosult kiválasztásához vezető eljárást, amelynek azonban meg kell felelnie ezen irányelv rendelkezéseinek.
            (2)   A koncesszió odaítélésére irányuló eljárás kialakításakor tiszteletben kell tartani a 3. cikkben meghatározott elveket. Így mindenekelőtt a koncesszió odaítélésére irányuló eljárás során az ajánlatkérő szerv nem adhat megkülönböztető módon olyan tájékoztatást, amely egyes részvételre jelentkezőket vagy ajánlattevőket másokkal szemben előnyhöz juttatna.”
         
      
            10
         
         
            Az említett irányelv „Eljárási garanciák” című 37. cikkének (6) bekezdése előírja:
            „Az ajánlatkérő szerv vagy a közszolgáltató ajánlatkérő megbeszéléseket folytathat a részvételre jelentkezőkkel és az ajánlattevőkkel. A koncesszió tárgya, az odaítélési szempontok és a minimumkövetelmények a tárgyalások során nem módosíthatók.”
         
      
      
         Az olasz jog
      
   
   
      A 2016. január 28‑i 11. sz. törvény
   
   
            11
         
         
            A legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/EU, 2014/24/EU e 2014/25/EU del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2014. febbraio 26, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (a kormánynak adott, a koncessziós szerződések, valamint a közbeszerzéseknek a víz, az energia, a közlekedés és a postai szolgáltatások ágazatában tevékenységet végző szervek általi odaítélésére, illetve az építési beruházásokra, a szolgáltatásokra és az árubeszerzésre vonatkozó szabályozás átdolgozásáról szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU, 2014/24/EU és 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvek átültetésére vonatkozó felhatalmazásról szóló 11. sz. törvény; a GURI 2016. január 29‑i 23. száma) 1. cikke (1) bekezdésének lll. pontja arra kötelezi a felhatalmazott jogalkotót, hogy olyan szabályokat fogadjon el, amelyek a következőket szabályozzák: „az új autópálya‑koncessziók odaítélésére irányuló versenyeljárások megindítása legkésőbb huszonnégy hónappal a létező koncessziók lejárta előtt, az autópálya‑koncessziók rendszerének felülvizsgálata mellett, különösen a meghosszabbításra vonatkozó záradékok és rendelkezések tilalmának bevezetését illetően, a koncessziós szerződések új általános rendszerének megfelelően”.
         
      
            12
         
         
            E törvény 1. cikke (1) bekezdésének mmm) pontja értelmében a felhatalmazott jogalkotónak „különös átmeneti szabályozást” kellett előírnia „azon autópálya‑koncessziók odaítélése tekintetében, amelyek az irányelveket átültető rendelet hatálybalépésének időpontjában lejártak vagy közel vannak a lejárat időpontjához, annak érdekében, hogy a lehető legnagyobb mértékben lehessen biztosítani a versenyeztetés elvének tiszteletben tartását, illetve azon koncessziók esetében, amelyek tekintetében az ajánlatkérő hatóság vagy szerv olyan ellenőrzést gyakorol a koncessziójogosult felett, amely hasonló a saját szolgálatai felett gyakorolt ellenőrzéshez, a [2014/23] irányelv 17. cikkéből eredő elveket”.
         
      
      Az új közbeszerzési törvénykönyv
   
   
            13
         
         
            A 2016. április 18‑i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (50. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a továbbiakban: új közbeszerzési törvénykönyv; a GURI 2016. április 19‑i 91. száma) 180. cikkéből az következik, hogy a köz‑ és a magánszféra közötti együttműködésen alapuló szerződések többek között a projektek finanszírozásat foglalják magukban.
         
      
            14
         
         
            E törvénykönyvnek „A projektek finanszírozása” című 183. cikke értelmében:
            „1.   Az azon építési vagy közhasznú építési beruházások céljából, a kedvtelési célú hajózásra szánt létesítményekre vonatkozó építési munkákat is beleértve, amelyeket az ajánlatkérő hatóság a hatályos szabályozás alapján elfogadott programozási eszközökbe – a kikötői terveket is ideértve – felvett, és amelyek részben vagy egészben magántőkéből finanszírozhatók, az ajánlatkérő szervek ahelyett, hogy e szerződéseket a III. rész értelmében koncesszió formájában ítélnék oda, a koncessziót a megvalósíthatósági tanulmányon alapuló ajánlati felhívás keretében is odaítélhetik, olyan közbeszerzési hirdetmény közzétételével, amelynek célja olyan ajánlatok benyújtása, amelyek az ajánlattevőket terhelő források részben vagy egészben történő használatát tartalmazzák. Mindenesetre, a közlekedéssel kapcsolatos műtárgyakra vonatkozó infrastruktúrák esetében szükséges, hogy a vonatkozó javaslatok szerepeljenek az infrastrukturális és közlekedési minisztérium által elfogadott programozási eszközökben.
            2.   A közbeszerzési eljárást megindító hirdetményt a munkálatok összegétől függően a 72. cikkben, illetve a 36. cikk 9. bekezdésében előírt szabályok szerint kell közzétenni, mivel az ajánlati felhívás az odaítélő szerv által elkészített megvalósíthatósági tanulmányon alapul. Az ajánlati felhívás alapjául szolgáló megvalósíthatósági tanulmányt az ajánlatkérő szervek azon személyzete dolgozza ki, amely megfelel az annak elkészítéséhez szükséges szubjektív követelményeknek, a megvalósíthatósági projekt szerves részét képező multidiszciplináris megközelítés részét képező, különböző szakmáktól függően. Amennyiben nem áll rendelkezésre kellően képzett személyzet, az ajánlatkérő szervek a megvalósíthatósági terv kidolgozásával harmadik személyeket bízhatnak meg, akiket a jelen törvénykönyvben meghatározott eljárások szerint választanak ki. A tevékenységek harmadik személyre történő ruházásával kapcsolatban felmerült költségeket a munkák gazdasági kerete tartalmazhatja.
            […]
            15.   A gazdasági szereplők az építési vagy közhasznú építési munkák koncesszióval történő megvalósítására vonatkozó olyan javaslatokat is benyújthatnak az ajánlatkérő szervekhez, a kedvtelési célú hajózásra szolgáló létesítményekre vonatkozó munkákat is beleértve, amelyek nem szerepelnek az ajánlatkérő szerv által a hatályos szabályozás alapján elfogadott programozási eszközökben. A javaslat megvalósíthatósági tanulmányt, megállapodás‑tervezetet, a 9. bekezdés első mondatában szereplő szervek egyike által tanúsított gazdasági és pénzügyi tervet, valamint a szolgáltatás és az irányítás jellemzőinek leírását tartalmazza. A kedvtelési célú hajózásra szolgáló létesítmények esetében a megvalósíthatósági tanulmánynak be kell mutatnia a műtárgyak minőségi és funkcionális jellemzőit, valamint a kielégítendő szükségletek és a nyújtandó sajátos szolgáltatások keretét, tartalmaznia kell a projekt leírását és egy, a projekt környezetre gyakorolt lehetséges elsődleges hatásainak meghatározásához és értékeléséhez szükséges adatokat tartalmazó tanulmányt, és azt ki kell egészíteni az infrastrukturális és közlekedési minisztérium által a saját rendeleteiben elfogadott sajátos igények alapján. A gazdasági és pénzügyi terv tartalmazza a javaslat elkészítésével kapcsolatban felmerült költségek összegét, a polgári törvénykönyv 2578. cikke értelmében vett, a szellemi alkotásokhoz fűződő jogokat is beleértve. A javaslathoz csatolni kell a 17. bekezdésben említett feltételek tiszteletben tartására vonatkozó saját nyilatkozatokat, a 93. cikkben említett biztosítékot és ajánlati felhívás esetén a 9. bekezdés harmadik mondatában meghatározott összegű biztosíték nyújtására vonatkozó kötelezettségvállalást. Az ajánlatkérő szerv a három hónapos kötelező határidőn belül értékeli a javaslat megvalósíthatóságát. E célból az ajánlatkérő szerv felhívhatja a projekt szerzőjét, hogy nyújtsa be a megvalósíthatósági tanulmány jóváhagyásához szükséges módosításokat. Ha a javaslat benyújtója nem végzi el a kért módosításokat, a javaslat nem értékelhető kedvezően. Az esetlegesen módosított megvalósíthatósági tanulmányt fel kell venni az ajánlatkérő szerv által a hatályos szabályozás alapján elfogadott programozási eszközökbe, és azt a projektek jóváhagyására vonatkozó szabályoknak megfelelően kell jóváhagyni; a javaslat benyújtója köteles elvégezni a projekt jóváhagyásának szakaszában esetlegesen kért további módosításokat, aminek hiányában a projektet nem lehet jóváhagyottnak tekinteni. A jóváhagyott megvalósíthatósági tanulmány képezi az ajánlattételi eljárás alapját, amelyre meghívják a pályázat benyújtóját. Az ajánlatkérő szerv a hirdetményben felkérheti az ajánlattevőket, a pályázat benyújtóját is ideértve, hogy nyújtsák be a tanulmány változatait. A hirdetmény előírja, hogy a kezdeményező gyakorolhatja elsőbbségi jogát. Az ajánlattevőknek, a kezdeményezőt is beleértve, meg kell felelniük a 8. bekezdésben említett feltételeknek, és olyan ajánlatot kell benyújtaniuk, amely tartalmazza a megállapodás‑tervezetet, a 9. bekezdés első mondatában szereplő szervek egyike által tanúsított gazdasági és pénzügyi tervet, valamint a szolgáltatás és az irányítás jellemzőinek leírását, illetve a megvalósíthatósági tanulmány valamennyi változatát; a 4., 5,. 6., 7. és 13. bekezdést kell alkalmazni. Ha nem a kezdeményező a nyertes ajánlattevő, az odaítélésről szóló értesítéstől számított tizenöt napon belül gyakorolhatja elsőbbségi jogát, és nyertes ajánlattevőnek nevezhető ki, ha kijelenti, hogy kötelezi magát arra, hogy ugyanolyan feltételek mellett teljesíti a szerződéses kötelezettségeket, mint amelyeket a nyertes ajánlattevő javasolt. Ha nem a kezdeményező a nyertes ajánlattevő, és nem gyakorolja elsőbbségi jogát, jogosult arra, hogy a nyertes ajánlattevő megtérítse számára a javaslat elkészítése során felmerült költségeket a 9. bekezdésben rögzített határokon belül. Ha a kezdeményező gyakorolja elsőbbségi jogát, az eredetileg nyertes ajánlattevő jogosult arra, hogy a kezdeményező megtérítse számára az ajánlat elkészítése során felmerült költségeket a 9. bekezdésben rögzített határokon belül.
            16.   Az 15. bekezdés első mondatában említett javaslatok – koncesszió helyett – minden köz‑ és a magánszféra közötti együttműködésen alapuló szerződésre vonatkozhatnak.
            […]”
         
      
            15
         
         
            Az új közbeszerzési törvénykönyv 216. cikkének 1. és 23. bekezdése előírja:
            „1.   A jelen cikk rendelkezéseire vagy a jelen törvénykönyv más rendelkezéseire is figyelemmel, e törvénykönyvet azokra az eljárásokra és szerződésekre kell alkalmazni, amelyek esetében a szerződő fél kiválasztására irányuló eljárást megindító hirdetményt a szerződés hatálybalépésének időpontját követően teszik közzé, hirdetmény közzététele nélküli szerződések esetén pedig azokra az eljárásokra és szerződésekre, amelyek esetében a jelen törvénykönyv hatálybalépésekor az ajánlattevőknek címzett felhívást még nem küldték meg.
            […]
            23.   Az építési beruházásra, szolgáltatásnyújtásra és árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó, a 2006. április 12‑i [decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv átültetéseként az építési beruházásra, a szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló törvénykönyvre vonatkozó, 163. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a GURI 2006. május 2‑i 100. száma) 153. cikke vagy 175. cikke értelmében megfogalmazott koncessziós javaslatokat, amelyeket már közérdekűnek minősítettek, de amelyeket a jelen törvénykönyv hatálybalépésének időpontjában még nem hagytak jóvá, gazdasági és pénzügyi megvalósíthatóság szempontjából értékelni kell, és azokat a jelen törvénykönyv szabályainak megfelelően az ajánlatkérő szerv hagyja jóvá. A jóváhagyás megtagadása a megindított eljárások visszavonásával és az esetleges kezdeményezők visszahívásával jár, amely utóbbiak jogosultak az ajánlati felhívás alapját képező projekt létrehozása során felmerült és igazolt, a környezeti és urbanisztikai hatástanulmányra vonatkozó költségeik megtérítésére.”
         
      
      A módosító rendelet
   
   
            16
         
         
            A 2017. április 19‑i decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 2016. aprile 18, n. 50 (a 2016. április 18‑i 50. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet kiegészítő és helyesbítő rendelkezéseiről szóló 56. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a GURI 2017. május 5‑i 103. száma; a továbbiakban: módosító rendelet) – többek között – az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkébe beiktatta a 8‑bis bekezdést, amely a következőképpen szól:
            „Az ajánlatkérő szervek nem ítélhetik oda a lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat az 183. cikkben megállapított eljárás alkalmazásával.”
         
      
      Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
   
   
            17
         
         
            Az Ativa, egy olyan társaság, amely autópályák üzemeltetésének koncessziójogosultja, Piemont (Olaszország) területén az A5 autópályának egy, mintegy 220 km hosszú szakaszát üzemelteti több koncesszió értelmében, amelyek közül az utolsó 2016‑ban járt le.
         
      
            18
         
         
            2015. szeptember 25‑én az Ativa a 2006. április 12‑i decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (a 2004/17/EK és 2004/18/EK irányelv átültetéseként az építési beruházásra, a szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló törvénykönyvre vonatkozó, 163. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a GURI 2006. május 2‑i 100. száma; a továbbiakban: régi közbeszerzési törvénykönyv) 153. cikkének (19) bekezdése értelmében benyújtott az MIT‑hez egy projektfinanszírozási javaslatot az A5 autópálya, az A4/A5 autópálya‑kereszteződés, a torinói (Olaszország) autópálya‑hálózat és elkerülő út, valamint az ivreai (Olaszország) árvízvédelmi terület biztonságossá tételére irányuló munkálatok, a szeizmikus kockázat csökkentése és az infrastruktúrának a jogszabályokhoz történő igazítása koncessziója tekintetében (a továbbiakban: első javaslat).
         
      
            19
         
         
            2016. július 29‑i határozatával (a továbbiakban: első elutasító határozat) az MIT elutasította ezt a javaslatot, elsősorban arra hivatkozva, hogy egyrészt a projektfinanszírozási eljárás nem alkalmazható autópálya‑kezelésre vonatkozó koncesszióra, másrészt pedig az említett javaslat nem felelt meg sem a régi közbeszerzési törvénykönyv előírásainak, sem pedig az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének és 183. cikke (15) bekezdésének.
         
      
            20
         
         
            Az Ativa keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per il Piemontéhez (piemonti tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország), amely egyfelől az első elutasító határozat megsemmisítésére, másfelől az MIT arra való kötelezésére irányult, hogy nyilatkozzon az első javaslat közérdekű jellegéről, illetve annak megvalósíthatóságáról.
         
      
            21
         
         
            E kereset alátámasztására az Ativa azt állította, hogy az MIT nem tartotta tiszteletben a régi közbeszerzési törvénykönyv 153. cikkének (19) bekezdésében az ajánlatkérők tekintetében a benyújtott javaslatok értékelésére előírt három hónapos határidőt. Ily módon a 2015 szeptemberében benyújtott első javaslatát egyrészt 2015 vége előtt, nem pedig 2016 júniusában – amint az valójában történt – kellett volna értékelni a régi közbeszerzési törvénykönyv, és nem az új közbeszerzési törvénykönyv rendelkezései alapján.
         
      
            22
         
         
            2016. szeptember 20‑án az Ativa benyújtotta az MIT‑nek a jelen végzés 18. pontjában említett projektekre vonatkozó második finanszírozási javaslatot, amely ezúttal az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkének (15) bekezdésén alapult. 2017. május 22‑i határozatával az MIT az első elutasító határozathoz hasonló indokokból elutasította a második javaslatot (a továbbiakban: második elutasító határozat). Az MIT többek között az új közbeszerzési törvénykönyvnek a módosító rendelettel bevezetett, és 2017. május 20‑án hatályba lépett 178. cikke 8‑bis bekezdésére támaszkodott. E rendelkezés szerint ajánlatkérő szervek nem ítélhetik oda a lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat a projektfinanszírozási eljárás alkalmazásával.
         
      
            23
         
         
            Az Ativa keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per il Piemontéhez (piemonti tartományi közigazgatási bíróság), amely elsősorban a második elutasító határozat megsemmisítése irányult.
         
      
            24
         
         
            2018. augusztus 31‑én hozott két ítéletében e bíróság elutasította az Ativa kereseteit.
         
      
            25
         
         
            Első ítéletében az említett bíróság úgy ítélte meg, hogy a régi közbeszerzési törvénykönyv 153. cikkének (19) bekezdésében előírt három hónapos határidőnek MIT általi megsértése önmagában nem teszi jogellenessé az első elutasító határozatot. E bíróság ezenkívül az e rendelkezés megsértésére alapított jogalapot azzal az indokkal utasította el, hogy az azt írta elő, hogy a projektek finanszírozására irányuló javaslatnak olyan előzetes projektből kell állnia, amelynek alapján lefolytatják a koncessziójogosultjának kiválasztását. A Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (piemonti tartományi közigazgatási bíróság) ezért azt állapította meg, hogy elfogadhatatlan az olyan javaslat, amely az Ativa javaslatához hasonlóan végleges projektet tartalmaz, mivel egy ilyen projektet csak az eljárás későbbi szakaszában követelnek meg.
         
      
            26
         
         
            E bíróság azt is megállapította, hogy irreleváns az az érv, miszerint az MIT nem alapíthatta határozatát az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkére. E rendelkezés ugyanis, jóllehet azt az első javaslat benyújtását követően fogadták el, hatályban volt az első elutasító határozat elfogadásának időpontjában.
         
      
            27
         
         
            Második ítéletében az említett bíróság a jelen végzés 25. és 26. pontjában szereplőkhöz hasonló indokokkal utasította el a második elutasító határozat ellen benyújtott keresetet. Ráadásul ugyanezen bíróság szerint a második javaslat nem felelt meg az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikke (15) bekezdésének.
         
      
            28
         
         
            Az Ativa e két ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország). Az Ativa azt állítja, hogy az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdését, amely megtiltja a közigazgatási szervek számára, hogy az e törvénykönyv 183. cikkében előírt eljárás alkalmazásával ítéljék oda a lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat, az alapügyben szóban forgó két javaslat benyújtását követően iktatták be, így a két javaslatának a régi közbeszerzési törvénykönyv rendelkezéseinek hatálya alá kell tartoznia. Ezenfelül, mivel az MIT egyáltalán nem hivatkozott a módosító rendelet rendelkezéseire, az Ativa számára nem tudta kifejteni azokat az indokokat, amelyek miatt az újonnan bevezetett szabályok nem alkalmazhatók az alapeljárásban, ami sérti az eljárásban való részvételhez való jogát.
         
      
            29
         
         
            Az MIT ezzel szemben úgy véli, hogy az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdését ratione temporis kell alkalmazni az alapügyben, mivel e rendelkezés a „lejárt vagy lejáró” koncessziókra vonatkozik. E rendelkezés alkalmazása egyébiránt hozzájárul a verseny szélesebb megnyitásához és annak elkerüléséhez, hogy megerősödjön a korábbi kezelők helyzete, amelyek olyan lejáró koncessziók jogosultjai, amelyeket ajánlattételi felhívás közzététele nélkül ítéltek oda. Ezenfelül a tempus regit actum elvéből az következik, hogy – a különös átmeneti rendelkezésekre is figyelemmel – minden egyes eljárási szakasz vagy cselekmény az e szakasz lefolytatásának időpontjában, vagy az azon jogi aktus elfogadásának időpontjában hatályos nemzeti rendelkezésekben előírt szabályozás alá tartozik, amely lezárja az eljárás azon önálló szakaszát, amelybe az illeszkedik. A jelen ügyben az alapeljárás a közbeszerzési eljárás azon előkészítő szakaszára vonatkozik, amelyre az új közbeszerzési törvénykönyv hatálybalépését követően került sor.
         
      
            30
         
         
            Ezenfelül, az előzetes szakasz során nem a legjobb ajánlatnak előre meghatározott műszaki és gazdasági szempontok alapján történő kiválasztásáról, hanem egy projektjavaslat megvalósíthatóságának előzetes értékeléséről, és az ajánlati felhívás alapjául szolgáló projekt jóváhagyásáról van szó. A javaslat benyújtója nem minősül „kezdeményezőnek”, és ajánlattételre csak a projekt jóváhagyása és a közbeszerzési eljárás megindítása esetén hívják fel.
         
      
            31
         
         
            A projekt jóváhagyását követően a koncesszió odaítélésére csak a közbeszerzési eljárás után, a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján kerül sor. Ez a szakasz független az előző szakasztól, és a közbeszerzési szabályok alapján kell lefolytatni, a kezdeményezőt az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkének (15) bekezdésében elismert elsőbbségi jog sérelme nélkül.
         
      
            32
         
         
            A Consiglio di Stato (államtanács) az MIT‑hez hasonlóan úgy véli, hogy a jogszerűség általános elve azt követeli meg, hogy az ajánlatkérő szerv az azon időpontban hatályos szabályoknak feleljen meg, amikor kinyilvánítja a koncessziós jogosult kiválasztásához vezető eljárás megszervezésére irányuló szándékát. Következésképpen, ha a korábbi szabályozás rendelkezései alapján benyújtott koncessziós javaslatot az új törvény hatálybalépésekor még nem hagyták jóvá, az ajánlatkérő szerv – az eljárás során hatályba lépett jogszabályokban előírt átmeneti szabályok alkalmazásának sérelme nélkül – csak az új szabályozás alapján hagyhatja jóvá e projektet és szervezheti meg az ajánlati felhívást.
         
      
            33
         
         
            Márpedig az autópályákra vonatkozó koncessziók területén a módosító rendelet egy 8‑bis bekezdéssel egészítette ki az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkét, amely megtiltja, hogy az autópályákra vonatkozó, lejárt vagy lejáró koncessziókat az e törvénykönyv 183. cikkében előírt projektfinanszírozási eljárás alkalmazásával ítéljék oda.
         
      
            34
         
         
            Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság először is úgy véli, hogy a második elutasító határozat jogszerű. Az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdése ugyanis az eljárás előzetes szakaszának időtartama alatt lépett hatályba, és így alkalmazható azon határozatra, amely a kilépő koncessziójogosult javaslatának elutasításával véglegesen lezárta az eljárást.
         
      
            35
         
         
            Másodsorban, mivel az első elutasító határozatot a módosító rendelet hatálybalépése előtt fogadták el, az autópálya‑koncesszióra vonatkozó projektek finanszírozása alkalmazásának tilalma nem alkalmazható. Ugyanakkor, bár az MIT az első javaslat elutasítása tekintetében nem hivatkozhatott az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdésére, e rendelkezés megsértésnek nincs hatása. Az említett rendelkezéssel ugyanis az is ellentétes, hogy az ajánlatkérő szerv programjában szerepeljenek magánjogi gazdasági szereplők olyan projektjei, amelyek megvalósíthatósági értékelése már kedvező volt, ily módon az Aktívának nem fűződhet érdeke az első elutasító határozat megsemmisítéséhez.
         
      
            36
         
         
            A Consiglio di Stato (államtanács) mindazonáltal szükségesnek tartja az Ativa által hivatkozott, arra alapított jogalap vizsgálatát, miszerint annak egyértelmű és egyszerű megtiltásával, hogy a koncesszióba adó szervek projektfinanszírozását vegyenek igénybe koncesszió odaítélése céljából, az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdése sérti az „eljárás szabadságának” elvét, amelynek értelmében a koncesszióba adó szerv széles mozgástérrel rendelkezik a koncessziójogosult kiválasztásához vezető eljárás megszervezése tekintetében, és amelynek tiszteletben tartása a 2014/23 irányelv (68) preambulumbekezdése, 30. cikke és 37. cikkének (6) bekezdése értelmében kötelező a nemzeti jogalkotóra nézve.
         
      
            37
         
         
            E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
            „Ellentétes‑e az [uniós] joggal, különösen a [2014/23] irányelv által rögzített elvekkel, konkrétan az odaítélési eljárásoknak az átláthatóság elve és az [egyenlő] bánásmód elve tiszteletben tartása mellett történő – a (68) preambulumbekezdés és a 30. cikk szerinti – szabad megválasztásával a koncessziós szerződések odaítélése terén [az új közbeszerzési törvénykönyv] 178. cikkének 8‑bis bekezdésében szereplő azon nemzeti szabályozás, amely feltételek nélkül tiltja, hogy az ajánlatkérő szervek a lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziók odaítélése céljából a projektfinanszírozást szabályozó 183. cikkben meghatározott eljárásokat alkalmazzák?”
         
      
      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
   
   
            38
         
         
            A Bíróság eljárási szabályzatának 99. cikke értelmében, ha a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra terjesztett kérdésre a válasz egyértelműen levezethető az ítélkezési gyakorlatból, vagy ha az előzetes döntéshozatalra elé terjesztett kérdésre adandó válasz nem enged teret semmilyen észszerű kétségnek, a Bíróság az előadó bíró javaslatára és a főtanácsnok meghallgatását követően az eljárás során bármikor indokolt végzéssel határozhat.
         
      
            39
         
         
            A jelen ügyben ezt a rendelkezést kell alkalmazni.
         
      
            40
         
         
            Előzetesen meg kell állapítani, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem arra a kérdésre irányul, hogy az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkében szabályozott projektfinanszírozási eljárás összeegyeztethető‑e a 2014/23 irányelvvel, hanem annak meghatározására, hogy valamely tagállam kötelezheti‑e ajánlatkérő szerveit autópályák üzemeltetésére vonatkozó koncesszió igénybevételére, és ezzel megtilthatja‑e ezen utóbbiak tekintetében a projektfinanszírozási eljárás alkalmazását.
         
      
            41
         
         
            Kérdésével a Consiglio di Stato (államtanács) lényegében arra keresi a választ, hogy a 2014/23 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv 30. cikkével, valamint (5) és (68) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, amely megtiltja az ajánlatkérő szervek számára, hogy az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkében előírt projektfinanszírozási eljárás alkalmazásával ítéljenek oda lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat.
         
      
            42
         
         
            A 2014/23 irányelv szövegére és a Bíróságnak a közbeszerzésekre vonatkozó jelenlegi ítélkezési gyakorlatára tekintettel e kérdésre nemleges választ kell adni.
         
      
            43
         
         
            Először is, amint az a 2014/23 irányelv (8) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkéből következik, ezen irányelvnek csak az a célja, hogy szabályokat állapítson meg az ajánlatkérő szervek és a közszolgáltató ajánlatkérők koncessziós eljárásaira azon koncessziók vonatkozásában, amelyek becsült értéke eléri vagy meghaladja a 8. cikkben megállapított értékhatárt.
         
      
            44
         
         
            A 2014/23 irányelvet tehát csak abban az esetben kell alkalmazni, ha az ajánlatkérő szerv vagy a közszolgáltató ajánlatkérő koncesszió odaítélésére irányuló eljárást indított.
         
      
            45
         
         
            Másodsorban, a 2014/23 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének első albekezdése elismeri az állami, területi és települési hatóságok igazgatási szabadságának elvét a nemzeti és uniós jogszabályokkal összhangban. Ezért e „hatóságok”, normatív jogkörrel felruházott hatóság minőségükben, és nem ajánlatkérő szervekként vagy közszolgáltató ajánlatkérőkként szabadon eldönthetik, hogy miként tudják a legmegfelelőbben biztosítani az építési munkák teljesítésének vagy a szolgáltatások nyújtásának olyan módon való irányítását, hogy magas szinten biztosított legyen különösen a minőség, a biztonság és a megfizethetőség, az egyenlő bánásmód, valamint az egyetemes hozzáférés és a felhasználói jogok előmozdítása a közszolgáltatások területén.
         
      
            46
         
         
            Harmadsorban, a 2014/23 irányelv (5) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 2. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy az említett hatóságok eldönthetik, hogy közérdekű feladataikat saját erőforrásaik felhasználásával vagy más hatóságokkal együttműködésben teljesítik, vagy pedig e feladatokkal gazdasági szereplőket bíznak meg.
         
      
            47
         
         
            Úgy tűnik tehát, hogy a 2014/23 irányelv nem foszthatja meg a tagállamokat attól a szabadságtól, hogy valamely kezelési módot más módokkal szemben előnyben részesítsenek. E szabadság ugyanis olyan döntést feltételez, amelyet az odaítélési eljárást megelőző szakaszban hoznak meg, és ezért nem tartozhat ezen irányelv hatálya alá (lásd analógia útján: 2019. október 3‑iIrgita ítélet, C‑285/18, EU:C:2019:829, 44. pont; 2020. február 6‑iPia Opera Croce Verde Padova végzés, C‑11/19, EU:C:2020:88, 41. pont; 2020. február 6‑iRieco végzés, C‑89/19–C‑91/19, EU:C:2020:87, 33. pont).
         
      
            48
         
         
            Negyedsorban, ezt az értelmezést nem cáfolja meg az említett irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében, valamint (68) preambulumbekezdésében szereplő azon állítás, miszerint az ajánlatkérő szerv vagy a közszolgáltató ajánlatkérő szabadon szervezi meg a koncessziós jogosult kiválasztásához vezető eljárást, amelynek azonban meg kell felelnie ezen irányelv rendelkezéseinek.
         
      
            49
         
         
            Abban az esetben ugyanis, ha az állami, területi és települési hatóságok különösen egy adott igazgatási módot kívántak előnyben részesíteni, az az ajánlatkérő szerveket és a közszolgáltató ajánlatkérőket csak feltételes szabadság illeti meg, amely következésképpen csak az említett hatóságok által előzetesen hozott politikai döntések keretében gyakorolható.
         
      
            50
         
         
            Ötödsorban, az a szabadság, amellyel a 2014/23 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében az állami, területi és települési hatóságok rendelkeznek az építési beruházások vagy szolgáltatásnyújtások teljesítését érintő, általuk legmegfelelőbbnek kezelési mód kiválasztásával kapcsolatban, mindazonáltal nem lehet korlátlan. Éppen ellenkezőleg, e szabadság gyakorlása során tiszteletben kell tartani az EUM‑Szerződésben előírt alapvető rendelkezéseket, különösen az áruk szabad mozgását, a letelepedés szabadságát, valamint a szolgáltatásnyújtás szabadságát, továbbá az ezekből következő olyan elveket, mint az egyenlő bánásmód, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság elve (lásd analógia útján: 2019. október 3‑iIrgita ítélet, C‑285/18, EU:C:2019:829, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2020. február 6‑iPia Opera Croce Verde Padova végzés, C‑11/19, EU:C:2020:88, 45. pont; 2020. február 6‑iRieco végzés, C‑89/19–C‑91/19, EU:C:2020:87, 37. pont).
         
      
            51
         
         
            Jóllehet az alapügyben a kérdést előterjesztő bíróságnak kell meggyőződnie arról, hogy az ajánlatkérő szervekkel vagy a közszolgáltató ajánlatkérőkkel szemben az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdésében előírt, a projektfinanszírozási eljárás alkalmazására vonatkozó tilalom nem lépte‑e túl a jelen végzés előző pontjában említett korlátokat, úgy tűnik, hogy mind az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, mind pedig az olasz kormány és az Európai Bizottság által a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételekből az következik, hogy e rendelkezés az autópálya‑koncessziók tekintetében a lehető legszélesebb körű verseny megnyitására irányul. Mivel az autópálya‑koncessziók ágazatát csak a közelmúltban nyitották meg a verseny előtt, az olasz jogalkotó nyilvános pályázati rendszer mellett döntött, megtiltva e koncessziók projektfinanszírozás alkalmazásával történő odaítélésének lehetőségét. Ezzel az új közbeszerzési törvénykönyv 178. cikkének 8‑bis bekezdése el kívánja kerülni a kilépő koncessziójogosultak bármely előnyének elismerését.
         
      
            52
         
         
            A fenti megfontolásokra figyelemmel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/23 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv 30. cikkével, valamint (5) és (68) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, amely megtiltja az ajánlatkérő szervek számára, hogy az új közbeszerzési törvénykönyv 183. cikkében előírt projektfinanszírozási eljárás alkalmazásával ítéljenek oda lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat.
         
      
      A költségekről
   
   
            53
         
         
            Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
         
       
         
            A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:
         
       
            
               
                  A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdésének az ezen irányelv 30. cikkével, valamint (5) és (68) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti rendelkezés, amely megtiltja az ajánlatkérő szervek számára, hogy a 2016. április 18‑i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (a közbeszerzési törvénykönyvről szóló, 50. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) 183. cikkében előírt projektfinanszírozási eljárás alkalmazásával ítéljenek oda lejárt vagy lejáró autópálya‑koncessziókat.
               
            
          
            
               
                  Signatures
               
            
         (
         *1
      )	Az eljárás nyelve: olasz.