CELEX: 62018TJ0635
Language: pl
Date: 2020-12-16 00:00:00
Title: Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 16 grudnia 2020 r.#Industrial Química del Nalón, SA przeciwko Komisji Europejskiej.#Odpowiedzialność pozaumowna – Środowisko naturalne – Klasyfikacja, oznakowanie i pakowanie substancji i mieszanin – Sklasyfikowanie paku, wysokotemperaturowej smoły węglowej jako substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom.#Sprawa T-635/18.

Wydanie tymczasowe
WYROK SĄDU  (ósma izba w składzie powiększonym)
z dnia 16 grudnia 2020 r.(*)
Odpowiedzialność pozaumowna – Środowisko naturalne – Klasyfikacja, etykietowanie i pakowanie substancji i mieszanin – Sklasyfikowanie paku, wysokotemperaturowej smoły węglowej do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom
W sprawie T‑635/18

Industrial Química del Nalón, SA, z siedzibą w Oviedo (Hiszpania), którą reprezentowali adwokaci K. Van Maldegem, M. Grunchard, S. Saez Moreno i P. Sellar,
strona skarżąca,
przeciwko

Komisji Europejskiej, którą reprezentowali M. Wilderspin, R. Lindenthal i K. Talabér-Ritz, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez

Królestwo Hiszpanii, które reprezentował L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika,
oraz przez

Europejską Agencję Chemikaliów (ECHA), którą reprezentowali M. Heikkilä i W. Broere, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
mającej za przedmiot oparte na art. 268 TFUE żądanie naprawienia szkody, jaką skarżąca miała ponieść w wyniku przyjęcia rozporządzenia Komisji (UE) nr 944/2013 z dnia 2 października 2013 r. dostosowującego do postępu naukowo-technicznego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin (Dz.U. 2013, L 261, s. 5), w którym pak, wysokotemperaturowa smoła węglowa, został zaklasyfikowany do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410),
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym),
w składzie: J. Svenningsen, prezes, R. Barents, C. Mac Eochaidh, T. Pynnä i J. Laitenberger (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący

Wyrok

 Ramy prawne

1        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz.U. 2008, L 353, s. 1) zmienione rozporządzeniem  Komisji (UE) nr 286/2011 z dnia 10 marca 2011 r. (Dz.U. 2011, L 83, s. 1), ma na celu, zgodnie z art. 1, „zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska, a także swobodnego przepływu substancji [i] mieszanin […] za pomocą: a) zharmonizowania kryteriów klasyfikacji substancji i mieszanin oraz przepisów dotyczących oznakowania i pakowania substancji i mieszanin stwarzających zagrożenie”.

2        Motywy 5–8 rozporządzenia nr 1272/2008 mają następujące brzmienie:
„(5)      Aby ułatwić światową wymianę handlową i jednocześnie zapewnić ochronę zdrowia ludzi i środowiska, w ciągu 12 lat w ramach struktury Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) starannie opracowywano zharmonizowane kryteria klasyfikacji i oznakowania; w wyniku tych prac powstał globalnie zharmonizowany system klasyfikacji i oznakowania chemikaliów (zwany dalej »GHS«).
(6)      Niniejsze rozporządzenie jest następstwem szeregu deklaracji, w których Wspólnota potwierdziła zamiar wniesienia wkładu w globalną harmonizację kryteriów klasyfikacji i oznakowania, nie tylko na szczeblu ONZ, lecz również przez włączenie uzgodnionych na poziomie międzynarodowym kryteriów GHS do prawa wspólnotowego.
(7)      Wraz ze wzrostem liczby krajów włączających kryteria GHS do swych przepisów prawnych będą rosły korzyści przedsiębiorców. Wspólnota powinna stać na czele tego procesu, aby zachęcać inne kraje do pójścia w jej ślady i dążyć do zapewnienia przewagi konkurencyjnej przemysłu wspólnotowego.
(8)       Konieczna jest zatem na poziomie Wspólnoty harmonizacja przepisów i kryteriów w zakresie klasyfikacji i oznakowania substancji, mieszanin oraz pewnych szczególnych wyrobów, uwzględniająca kryteria klasyfikacji i zasady oznakowania GHS, lecz również wykorzystująca 40 lat doświadczeń zdobytych poprzez wdrażanie istniejącego prawodawstwa wspólnotowego w zakresie chemikaliów i utrzymywanie wysokiego poziomu ochrony osiągniętego dzięki systemowi harmonizacji klasyfikacji i oznakowania, wspólnotowym klasom zagrożeń, które nie są jeszcze częścią GHS, oraz dzięki obecnie obowiązującym przepisom dotyczącym oznakowania i pakowania”.

3        Artykuł 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1272/2008 stanowi:
„Substancja lub mieszanina spełniająca kryteria dotyczące zagrożeń wynikających z właściwości fizycznych, zagrożeń dla zdrowia lub środowiska określone w częściach 2–5 załącznika I jest substancją stwarzającą zagrożenie i powinna zostać zaklasyfikowana według odpowiednich klas zagrożenia przewidzianych w tym załączniku”.

4        Załącznik I do rozporządzenia nr 1272/2008 określa kryteria klasyfikacji substancji i mieszanin w klasach zagrożeń. 

5        Punkt 4.1.1.1 definiuje pojęcie „toksyczności dla środowiska wodnego”:
„a)      »Toksyczność ostra dla środowiska wodnego« oznacza zdolność substancji do wywierania niekorzystnego wpływu na organizmy wodne w następstwie krótkotrwałego narażenia na jej działanie w środowisku wodnym. 
[…]
g)      »Toksyczność przewlekła dla środowiska wodnego« oznacza swoistą właściwość substancji w postaci zdolności do wywierania niekorzystnego wpływu na organizmy wodne w czasie narażenia w środowisku wodnym, określanego w odniesieniu do cyklu życiowego organizmu.
[…]”.

6        Jeśli chodzi konkretnie o kryteria klasyfikacji dla mieszanin, pkt 4.1.3 przewiduje:
„4.1.3.1. System klasyfikacji mieszanin obejmuje wszystkie kategorie klasyfikacyjne stosowane dla substancji, tj. toksyczność ostrą kategoria 1 i toksyczność przewlekłą kategorie od 1 do 4. W celu wykorzystania wszystkich dostępnych danych do celów zaklasyfikowania zagrożeń, jakie mieszanina stwarza dla środowiska wodnego, stosuje się w odpowiednich przypadkach, co następuje:
»Istotne składniki« mieszaniny to te składniki, które są zaklasyfikowane jako »toksyczność ostra kategoria 1« lub »toksyczność przewlekła kategoria 1« i występują w stężeniu co najmniej 0,1% (ułamek masowy w %) oraz które są zaklasyfikowane jako »toksyczność przewlekła kategoria 2«, »toksyczność przewlekła kategoria 3« lub »toksyczność przewlekła kategoria 4« i występują w stężeniu co najmniej 1% (ułamek masowy w %), chyba że uzasadnione jest przypuszczenie [jak w przypadku składników wysoce toksycznych (zob. pkt 4.1.3.5.5.5)], że składnik obecny w niższym stężeniu może również mieć znaczenie dla klasyfikacji mieszaniny ze względu na zagrożenie dla środowiska wodnego. Zasadniczo w przypadku substancji zaklasyfikowanych jako »toksyczność ostra kategoria 1« lub »toksyczność przewlekła kategoria 1« stężenie, które należy uwzględnić, wynosi (0,1/M)%. (Współczynnik M objaśniono w pkt 4.1.3.5.5.5).
4.1.3.2.      Podejście do klasyfikacji pod względem zagrożeń dla środowiska wodnego jest wielopoziomowe i uzależnione od ilości informacji dostępnych na temat samej mieszaniny oraz jej składników. Rysunek 4.1.2 przedstawia proces, który trzeba przeprowadzić.
Elementy podejścia wielopoziomowego obejmują:
–        klasyfikację w oparciu o badane mieszaniny;
–        klasyfikację w oparciu o zasady pomostowe;
–        stosowanie »[metody sumowania] zaklasyfikowanych składników« lub »reguły addytywności«”.

7        W pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, zatytułowanym „Metoda sumowania [składników]”, wskazano:
„4.1.3.5.5.1.1. W przypadku klasyfikacji substancji ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii od 1 do 3 podstawowe kryteria toksyczności różnią się 10‑krotnie pomiędzy poszczególnymi kategoriami. Substancje klasyfikowane w przedziale wysokiej toksyczności przyczyniają się do klasyfikacji mieszaniny w przedziale już przy ich niewielkiej zawartości. Obliczenia klasyfikacji dokonywane dla tych kategorii powinny zatem uwzględnić wspólny wpływ każdej substancji zaklasyfikowanej ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1, 2 lub 3.
4.1.3.5.5.1.2.  Jeżeli mieszanina zawiera składniki zaklasyfikowane ze względu na toksyczność ostrą w kategorii ostrej [1] lub ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1, należy zwrócić uwagę na fakt, że takie składniki, w przypadku gdy ich toksyczność ostra jest poniżej 1 mg/l lub toksyczność przewlekła jest poniżej 0,1 mg/l (jeżeli nie ulegają łatwo rozkładowi) lub 0,01 mg/l (jeżeli ulegają łatwo rozkładowi), wpływają na toksyczność mieszaniny nawet przy niskim stężeniu. Taką wysoką toksyczność dla środowiska wodnego posiadają często aktywne składniki środków ochrony roślin, ale również inne substancje, takie jak związki metaloorganiczne. W takich okolicznościach stosowanie normalnych ogólnych stężeń granicznych prowadzi do zaklasyfikowania mieszaniny w zbyt niskiej kategorii. Dlatego w celu uwzględnienia wysoce toksycznych składników należy zastosować współczynniki M zgodnie z opisem w pkt 4.1.3.5.5.5”. 

8        Jeśli chodzi o klasyfikację ze względu na toksyczność ostrą w kategorii 1, pkt 4.1.3.5.5.3.1 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 stanowi:
„W pierwszej kolejności bierze się pod uwagę wszystkie składniki zaklasyfikowane do kategorii 1 toksyczności ostrej. Jeżeli suma stężeń (procentowych) takich składników pomnożonych przez odpowiedni dla każdego z nich współczynnik M jest większa niż 25%, to całą mieszaninę klasyfikuje się do kategorii 1 toksyczności ostrej”. 

9        Jeśli chodzi o klasyfikację ze względu na toksyczność przewlekłą w kategoriach 1, 2, 3 i 4, pkt 4.1.3.5.5.4.1 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 stanowi:
„W pierwszej kolejności uwzględnia się wszystkie składniki zaklasyfikowane ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1. Jeżeli suma stężeń (procentowych) takich składników pomnożonych przez odpowiedni dla każdego z nich współczynnik M  jest większa lub równa 25%, to mieszaninę klasyfikuje się ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1. Jeżeli wynikiem obliczeń jest klasyfikacja mieszaniny w kategorii 1 toksyczności przewlekłej, procedura klasyfikacji jest zakończona”.

10      W odniesieniu do mieszanin zawierających wysoce toksyczne składniki pkt 4.1.3.5.5.5 tego załącznika przewiduje:
„4.1.3.5.5.5.1.      Składniki zaklasyfikowane ze względu na toksyczność ostrą w kategorii 1 oraz ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1 o toksyczności poniżej 1 mg/l lub toksyczności przewlekłej poniżej 0,1 mg/l (jeżeli nie ulegają łatwo rozkładowi) i 0,01 mg/l (jeżeli ulegają łatwo rozkładowi) przyczyniają się do toksyczności mieszaniny nawet przy niskich stężeniach i zwykle przywiązuje się do nich większą wagę, stosując podejście do klasyfikacji oparte na metodzie sumowania. Jeżeli mieszanina zawiera składniki zaklasyfikowane w kategorii 1 ze względu na toksyczność ostrą lub przewlekłą, należy zastosować jedno z następujących podejść:
–        podejście wielopoziomowe opisane w pkt 4.1.3.5.5.3 i 4.1.3.5.5.4 z zastosowaniem metody sumy ważonej poprzez pomnożenie stężeń składników zaklasyfikowanych ze względu na toksyczność ostrą w kategorii 1 i ze względu na toksyczność przewlekłą w kategorii 1 przez określony współczynnik, zamiast zwykłego zsumowania wartości procentowych. Oznacza to, że stężenie »toksyczność ostra kategoria 1« w lewej kolumnie tabeli 4.1.1 oraz stężenie »toksyczność przewlekła kategoria 1« w lewej kolumnie tabeli 4.1.2 mnoży się przez odpowiedni mnożnik. Mnożniki stosowane do takich składników określa się, wykorzystując wartość toksyczności, zgodnie z tabelą 4.1.3. A zatem w celu zaklasyfikowania mieszaniny zawierającej składniki zaklasyfikowane w kategorii 1 ze względu na toksyczność ostrą/przewlekłą dokonujący klasyfikacji musi znać wartość współczynnika M, co umożliwi zastosowanie metody sumowania,
[…]”.

11      Tabela 4.1.3 tego załącznika definiuje współczynniki mnożenia w zależności od wartości toksyczności dla wysoce toksycznych składników mieszanin.

12      W odniesieniu do postępowania administracyjnego art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1272/2008, który upoważnia państwa członkowskie do składania wniosków o zharmonizowaną klasyfikację substancji, stanowi:
„Właściwy organ państwa członkowskiego może przedłożyć Agencji wniosek o zharmonizowaną klasyfikację i zharmonizowane oznakowanie substancji oraz, w stosownych przypadkach, specyficzne stężenia graniczne lub współczynniki M lub wniosek o ich przegląd”.

13      Zgodnie z art. 37 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Komitet ds. Oceny Ryzyka będący komitetem Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) (zwany dalej „RAC” od ang. „Risk Assessment Code”), na mocy art. 76 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniającego dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U. 2006, L 396, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2007, L 136, s. 3), przyjmuje opinię na temat wszelkich wniosków „złożonych zgodnie z ust. 1 lub 2 w terminie 18 miesięcy od daty otrzymania wniosku, umożliwiając zainteresowanym stronom przedstawienie uwag”, a ECHA przekazuje Komisji tę opinię wraz z wszelkimi uwagami.

14      Wreszcie w art. 37 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia procedura przyjęcia proponowanych klasyfikacji jest przewidziana w następujący sposób: 
„W przypadku gdy Komisja uzna, że harmonizacja klasyfikacji i oznakowania danej substancji jest właściwa, bez nieuzasadnionej zwłoki przedkłada projekt decyzji dotyczącej włączenia tej substancji wraz z odpowiednimi elementami klasyfikacji i oznakowania do  tabeli 3.1 w części 3 załącznika VI, w stosownych przypadkach wraz  ze  specyficznymi stężeniami granicznymi lub współczynnikami M.
[…]”.
 Okoliczności powstania sporu

15      Skarżąca, Industrial Química del Nalón, SA, produkuje pak, wysokotemperaturową smołę węglową (zwany dalej „CTPHT” z ang.  „coal tar pitch, high temperature”). Jej działalność skupia się w sektorze karbochemii i opiera na destylacji wysokotemperaturowej  smoły węglowej, produktu ubocznego pochodzącego z produkcji koksu wykorzystywanego w wielkich piecach do produkcji surówki hutniczej. Skarżąca prowadzi działalność w zakresie karbochemii w zakładzie znajdującym się w Trubii (Hiszpania) w ramach grupy samowystarczalnych fabryk, które funkcjonują jako jednostka  całkowicie zintegrowana. 

16      CTPHT to – zgodnie z opisem figurującym w tabelach 3.1 i 3.2 znajdujących się w załączniku VI do rozporządzenia nr 1272/2008 – pozostałość z destylacji wysokotemperaturowej  smoły węglowej, czarne ciało stałe o przybliżonym punkcie mięknienia w zakresie od 30 °C do  180 °C, składające się głównie ze złożonej mieszaniny co najmniej trzech węglowodorów aromatycznych o skondensowanych pierścieniach. Substancja ta należy do substancji o nieznanym lub zmiennym składzie, złożonych produktów reakcji lub materiałów biologicznych, ponieważ nie można jej w pełni zidentyfikować za pomocą jej składu chemicznego. CTPHT jest używany głównie do produkcji materiałów wiążących do elektrod przeznaczonych dla przemysłu aluminiowego oraz hutnictwa żelaza i stali. 

17      We wrześniu 2010 r. Królestwo Niderlandów przedłożyło ECHA, zgodnie z art. 37 rozporządzenia nr 1272/2008, dokumentację zawierającą propozycję klasyfikacji CTPHT do substancji rakotwórczych kategorii 1A (H350), mutagennych kategorii 1B (H340), działających szkodliwie na rozrodczość kategorii 1B (H360FD), o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410).

18      Po otrzymaniu uwag w przedmiocie rozpatrywanej dokumentacji podczas konsultacji publicznych ECHA przekazała tę dokumentację RAC.

19      W dniu 21 listopada 2011 r. RAC przyjął opinię w sprawie CTPHT potwierdzającą w drodze konsensusu propozycję przedstawioną przez Królestwo Niderlandów. Do opinii tej dołączono dokument referencyjny zawierający szczegółową analizę przeprowadzoną przez RAC (zwany dalej „dokumentem referencyjnym”) oraz dokument zawierający odpowiedzi Królestwa Niderlandów na uwagi przedstawione w przedmiocie dokumentacji sporządzonej przez to państwo członkowskie.

20      Jeśli chodzi o zaklasyfikowanie CTPHT do substancji o toksyczności wodnej, RAC wskazał w swojej opinii, jak zaproponowało to Królestwo Niderlandów w dokumentacji przedłożonej ECHA, że nie może ono opierać się na danych wynikających z badań zgodnych z metodą WAF (Water-Accommodated Fraction). RAC uzasadnił to stwierdzenie, wskazując po pierwsze, że dane te zostały uzyskane w nieobecności promieniowania ultrafioletowego (UV), mimo że pewne składniki CTPHT, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (zwane dalej „WWA”), są fototoksyczne, a po drugie, że rozpatrywane badania zostały przeprowadzone tylko przy jednokrotnym załadowaniu. Jak zaproponowało Królestwo Niderlandów w dokumentacji przedłożonej ECHA, RAC przyjął w tej sytuacji pogląd, że klasyfikację tej substancji należy oprzeć na alternatywnym podejściu, polegającym na uznaniu CTPHT za mieszaninę. Zgodnie z tym podejściem szesnaście WWA będących składnikami CTPHT, które zostały określone jako substancje priorytetowe przez Environmental Protection Agency (EPA, agencję ochrony środowiska Stanów Zjednoczonych) i dla których dane dotyczące wystarczającego skutku i narażenia były dostępne, zostało zbadanych oddzielnie zgodnie z ich skutkami toksyczności wodnej. Przy zastosowaniu metody, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 i polegającej na ustaleniu sumy wyników uzyskanych poprzez przypisanie współczynników (zwanych dalej „współczynnikami M”) do różnych WWA w celu położenia większego nacisku na wysoce toksyczne składniki CTPHT (zwanej dalej „metodą sumowania”) analiza ta wykazała, według opinii RAC, że CTPHT musi zostać zaklasyfikowane do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410).

21      W dniu 2 października 2013 r. na podstawie opinii RAC Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie (UE) nr 944/2013 zmieniające, w celu dostosowania go do postępu naukowo-technicznego, rozporządzenie nr 1272/2008 (Dz.U. 2013, L 261, s. 5). Na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a) ppkt (i) i art. 1 pkt 2 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 944/2013 w związku z załącznikami II i IV do tego rozporządzenia CTPHT zostało zaklasyfikowane do substancji rakotwórczych kategorii 1A (H350), mutagennych kategorii 1B (H340), działających szkodliwie na rozrodczość kategorii 1B (H360FD), o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410). Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 944/2013 klasyfikacja ta ma zastosowanie od dnia 1 kwietnia 2016 r. Zgodnie z motywem 5 rozporządzenia nr 944/2013 w odniesieniu do CTPHT przewidziano dłuższy okres przejściowy przed rozpoczęciem stosowania zharmonizowanej klasyfikacji, aby pozwolić podmiotom na zapewnienie zgodności z wymogami wynikającymi z nowej, zharmonizowanej klasyfikacji substancji klasyfikowanych jako działające bardzo toksycznie na organizmy wodne, które mogą powodować długo utrzymujące się niekorzystne zmiany w środowisku wodnym, w szczególności z wymogami ustanowionymi w art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady  2008/68/WE z dnia 24 września 2008 r. w sprawie transportu lądowego towarów niebezpiecznych (Dz.U. 2008, L 260, s. 13) oraz w załączniku III do tej dyrektywy.

22      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 grudnia 2013 r. i zarejestrowanym pod numerem sprawy T‑689/13 skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 944/2013 w zakresie, w jakim zaklasyfikowano w nim CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410).

23      Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia nr 944/2013 w zakresie, w jakim zaklasyfikowano w nim CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410). 

24      Dokładniej rzecz ujmując, Sąd, w pkt 30–34 wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767) orzekł w szczególności, co następuje:
„30      W  niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w związku z tym, że klasyfikując CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej] toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) w oparciu o jego składniki, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych czynników i okoliczności, by należycie ocenić poziom występowania szesnastu WWA w CTPHT i ich skutki chemiczne.
31      Zgodnie bowiem z pkt 7.6 dokumentu referencyjnego do celów klasyfikacji CTPHT na podstawie jego składników założono, że wszystkie WWA obecne w CTPHT rozpuściły się w fazie wodnej i że w związku z tym były dostępne dla organizmów wodnych. Wspomniano w nim również, że prowadzi to prawdopodobnie do zawyżenia toksyczności CTPHT oraz że w zakresie, w jakim skład WAF był niepewny, owo oszacowanie toksyczności można było uznać za najbardziej niekorzystny scenariusz.
32      Jednakże ani Komisja, ani ECHA nie były w stanie wykazać przed Sądem, że opierając klasyfikację CTPHT jako substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej]  toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) na założeniu, zgodnie z którym wszystkie WWA obecne w tej substancji rozpuściły się w fazie wodnej, a zatem były dostępne dla organizmów wodnych, Komisja uwzględniła fakt, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego, zatytułowanego »Właściwości fizykochemiczne«, składniki CTPHT zostały uwolnione z CTPHT jedynie w ograniczonym zakresie i że substancja ta była bardzo stabilna.
33      Po pierwsze bowiem, ani opinia RAC o CTPHT, ani dokument referencyjny nie zawierają uzasadnienia, które wykazywałoby, że przyjmując, iż wszystkie WWA obecne w tej substancji rozpuszczają się w fazie wodnej, a zatem były i są dostępne dla organizmów wodnych, uwzględniono niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie.  […]
34      Po drugie, należy stwierdzić, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego najwyższy poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie w odniesieniu do załadowania wynosił 0,0014%. Mając na uwadze tę niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie, Komisja w żaden sposób nie wykazała, że może oprzeć omawianą klasyfikację tej substancji na założeniu, że wszystkie WWA obecne w CTPHT rozpuszczają się w fazie wodnej i są dostępne dla organizmów wodnych. Z tabeli 7.6.2 w dokumencie referencyjnym wynika bowiem, że szesnaście WWA będących składnikami CTPHT stanowi 9,2% tej substancji. Przyjmując, że wszystkie te WWA rozpuszczają się w wodzie, Komisja zatem w istocie oparła omawianą klasyfikację na założeniu, że 9,2% CTPHT może rozpuszczać się w wodzie. Tymczasem, jak wynika z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego, taka wartość nie jest realistyczna, jeżeli wziąć pod uwagę, że najwyższy poziom wynosi 0,0014%”.

25      Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 17 grudnia 2015 r. Komisja wniosła odwołanie od wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767). Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec i Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone przez prezesa Trybunału do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania  Komisji.

26      W dniu 24 marca 2016 r. skarżąca złożyła, na podstawie art. 278 i 279 TFUE,  wniosek o zarządzenie zawieszenia wykonania i zawieszenia skutków rozporządzenia nr 944/2013 do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie odwołania Komisji.

27      Postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P-R, niepublikowanym, EU:C:2016:597), wniosek o zawieszenie wykonania i zastosowanie środka tymczasowego został oddalony ze względu na brak wystarczająco pilnego charakteru żądanych środków.

28      Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i zgodnie z opinią rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:646), Trybunał oddalił odwołanie Komisji. 

29      Dokładniej rzecz ujmując, w pkt 39, 41–47 i 51–55 Trybunał orzekł w szczególności, co następuje:
„39      Prawdą jest, że pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 nie ma na celu zastosowania kryteriów innych niż te, które są wyraźnie określone w tym przepisie. Należy jednak stwierdzić, że żaden przepis nie zakazuje w sposób wyraźny uwzględnienia innych czynników, które mogą być istotne dla klasyfikacji substancji [o nieznanym lub zmiennym składzie, złożonych produktów reakcji lub materiałów biologicznych]. 
[…]
41       […] użycie wyrażeń  »w odpowiednich przypadkach«  (»where appropriate« w angielskiej wersji językowej tego punktu) i »wszystkich dostępnych danych« przemawia przeciw wykładni, w myśl której należałoby we wszystkich okolicznościach wykluczyć uwzględnienie informacji innych niż te, które są wyraźnie określone w ramach metody sumowania.
42      Ponadto z motywów 4–8 rozporządzenia nr 1272/2008 wynika, że prawodawca Unii zamierzał »[wnieść wkład] w globalną harmonizację kryteriów klasyfikacji i oznakowania, nie tylko na szczeblu ONZ, lecz również przez włączenie uzgodnionych na poziomie międzynarodowym kryteriów GHS do prawa wspólnotowego«. W tym celu w załączniku I do tego rozporządzenia odtworzono w sposób identyczny prawie całość przepisów GHS.
43      […] z samej treści GHS, w szczególności z załącznika 9 do niego, zatytułowanego »Wytyczne dotyczące zagrożeń dla środowiska wodnego«  [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tych wytycznych poniżej], wynika, że podejście metodologiczne wskazane dla określenia klasyfikacji zagrożeń dla środowiska wodnego substancji wymaga ostrożności w szczególności ze względu na fakt, że »pojęcie substancji obejmuje duży zakres chemikaliów, z których dużą liczbę jest trudno zaklasyfikować zgodnie z systemem opartym na ścisłych kryteriach«. W wytycznych tych zaznaczono zatem  »złożone problemy interpretacyjne, nawet dla biegłych«, jakie sprawia klasyfikacja w szczególności substancji zwanych »złożonymi lub wieloskładnikowymi«, których  »wszystkie właściwości w zakresie biodegradacji, bioakumulacji, współczynnika podziału i rozpuszczalności w wodzie wiążą się z problemami interpretacyjnymi, gdyż każdy składnik mieszaniny może zachowywać się odmiennie«.
44      Autorzy tych wytycznych zamierzali zatem w ten sposób zwrócić uwagę na ograniczenia nierozerwalnie związane z kryteriami metodologicznymi, przewidzianymi w GHS, w zakresie klasyfikacji zagrożeń dla środowiska wodnego, w wysokości [odniesieniu do] niektórych substancji odznaczających się w szczególności złożonością, stabilnością lub niską rozpuszczalnością w wodzie.
45      Prawodawca Unii włączył przepisy GHS do załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 bez przejawiania zamiaru odstąpienia od tego podejścia. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że prawodawca Unii, włączając w ten sposób GHS do rozporządzenia nr 1272/2008, pominął te ograniczenia metodologiczne.
46      Ścisłe i automatyczne stosowanie metody sumowania we wszystkich okolicznościach może prowadzić do zaniżenia toksyczności dla środowiska wodnego substancji [o nieznanym lub zmiennym składzie, złożonych produktów reakcji lub materiałów biologicznych], której składniki są znane w niewielkim stopniu. Taki wynik nie może zostać uznany za zgodny z celem rozporządzenia nr 1272/2008 służącym ochronie środowiska i zdrowia ludzi.
47      […] Komisja, stosując metodę sumowania w celu ustalenia, czy substancja [o nieznanym lub zmiennym składzie, złożonych produktów reakcji lub materiałów biologicznych] jest objęta kategoriami toksyczności ostrej i toksyczności przewlekłej dla środowiska wodnego, nie jest zobowiązana do ograniczenia swej oceny jedynie do czynników wyraźnie wskazanych w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, z wyłączeniem wszelkich innych. Zgodnie z ciążącym na Komisji obowiązkiem staranności jest ona zobowiązana do zbadania w sposób staranny i bezstronny innych czynników, które, mimo że nie zostały wyraźnie wskazane we wspomnianych przepisach, są jednak istotne.
[…]
51      Metoda klasyfikacji, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, opiera się na założeniu, że uwzględnione składniki są całkowicie rozpuszczalne. Na podstawie tego założenia ta metoda sumowania oznacza, że istnieje poziom stężenia składników, poniżej którego wartość progowa wynosząca 25% nie może zostać osiągnięta, i polega ona zatem na obliczeniu sumy stężeń składników objętych kategoriami toksyczności ostrej lub przewlekłej, z których każda jest ważona według współczynnika M odpowiadającego ich profilowi toksyczności.
52      Z ową metodą związane jest jednak nierozerwalnie to, że traci ona na wiarygodności w sytuacjach, w których suma ważona składników przekracza poziom stężenia odpowiadający wartości progowej wynoszącej 25% w proporcji niższej niż stosunek między zaobserwowanym poziomem rozpuszczalności na poziomie danej substancji rozpatrywanej jako całość i hipotetycznym poziomem rozpuszczalności wynoszącym 100%. W takich sytuacjach staje się bowiem wówczas możliwe, że metoda sumowania doprowadzi w szczególnych wypadkach do wyniku wyższego lub niższego niż poziom odpowiadający określonej w rozporządzeniu wartości progowej 25%, na podstawie której [w zależności od tego, czy] uwzględniany jest hipotetyczny poziom rozpuszczalności składników lub [czy] poziom rozpuszczalności substancji rozpatrywanej jako całość.
53      Jest bezsporne, że z tabeli 7.6.2 załącznika I do sprawozdania załączonego do opinii RAC wynika, że z jednej strony metoda sumowania skutkuje wynikiem 14 521% i że z drugiej strony wynik ten jest 581 razy wyższy niż najniższy poziom wymagany, aby po dokonaniu ważenia według współczynników M została osiągnięta wartość progowa wynosząca 25%. Jest również bezsporne, że z pkt 1.3 tego dokumentu, zatytułowanego »Właściwości fizykochemiczne«, wynika ponadto, iż najwyższy poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie wynosił 0,0014%, czyli był to poziom około 71 000 razy niższy niż stosowany dla uwzględnionych składników hipotetyczny poziom rozpuszczalności wynoszący 100%.
54      Sąd nie dopuścił się zatem przeinaczenia ani nie dokonał błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, kiedy orzekł w pkt 34 [wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowan[ego], EU:T:2015:767)], że »[p]rzyjmując, że te [składniki] rozpuszczają się w wodzie, Komisja zatem w istocie oparła omawianą klasyfikację na założeniu, że 9,2% CTPHT może rozpuszczać się w wodzie. Tymczasem, jak wynika z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego [załączonego do opinii RAC], taka wartość nie jest realistyczna, jeżeli wziąć pod uwagę, że najwyższy poziom wynosi 0,0014%«.
55      Stwierdziwszy w pkt 32 [wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767)], że »ani Komisja, ani ECHA nie były w stanie wykazać […], [iż] […] Komisja uwzględniła fakt, że zgodnie z pkt 1.3 dokumentu referencyjnego [załączonego do opinii RAC], zatytułowanego ‘Właściwości fizykochemiczne’, składniki CTPHT zostały uwolnione z CTPHT jedynie w ograniczonym zakresie i że substancja ta była bardzo stabilna«, Sąd orzekł w pkt 30 wspomnianego wyroku, nie naruszając prawa, że »Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w związku z tym, że klasyfikując CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej] toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) w oparciu o jego składniki, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych czynników i okoliczności, by należycie ocenić poziom występowania szesnastu składników […] w CTPHT i ich skutki chemiczne«”.

30      W dniu 9 lipca 2018 r. Komisja opublikowała zawiadomienie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (Dz.U. 2018, C 239, s. 3), w którym stwierdziła, że częściowe stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 944/2013 przez Sąd jest podtrzymane w następstwie oddalenia odwołania oraz że CTPHT „nie jest już zaklasyfikowan[y] jako substancja kategorii Aquatic Acute 1 [substancja o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1] i Aquatic Chronic 1 [substancja o przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1]”.
 Postępowanie i żądania stron

31      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 października 2018 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę o odszkodowanie, opartą na art. 268 TFUE.

32      Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 11 lutego i 7 marca 2019 r. Królestwo Hiszpanii i ECHA wniosły o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

33      Odrębnymi pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 13 marca, 5 kwietnia, 29 maja, 31 maja i 21 sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 144  § 2 regulaminu postępowania przed Sądem o zachowanie wobec Królestwa Hiszpanii i ECHA poufności niektórych informacji zawartych w załącznikach do skargi, w odpowiedzi na skargę, w replice i załącznikach do niej, a także w duplice.

34      Odpowiedź na skargę została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 14 marca 2019 r.

35      W dniu 17 maja 2019 r. została złożona replika.

36      Postanowieniami prezesa piątej izby Sądu z dnia 20 czerwca 2019 r. Królestwo Hiszpanii i ECHA zostały dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

37      Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 8 lipca i 30 sierpnia 2019 r. Królestwo Hiszpanii sprzeciwiło się wnioskom o zachowanie poufności. Pismami złożonymi w dniach 9 lipca i 5 września 2019 r. ECHA potwierdziła, że nie zgłasza zastrzeżeń w odniesieniu do wniosków o zachowanie poufności.

38      Duplika została złożona w dniu 24 lipca 2019 r.

39      W dniu 6 września 2019 r. Królestwo Hiszpanii i ECHA przedstawiły uwagi interwenienta.

40      Ze względu na zmianę składu izb sprawa została przydzielona nowemu sędziemu sprawozdawcy przydzielonemu do ósmej izby.

41      Postanowieniem prezesa ósmej izby Sądu z dnia 25 listopada 2019 r. wnioski o zachowanie poufności zostały oddalone w odniesieniu do Królestwa Hiszpanii.

42      W dniu 8 stycznia 2020 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 69 lit. c) regulaminu postępowania o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia rozprawy dotyczącej przede wszystkim kwestii istnienia odpowiedzialności Unii Europejskiej w sprawie T‑638/18 oraz wydania przez Sąd wyroku w tej kwestii. Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. Komisja wyraziła zgodę na  zawieszenie niniejszej sprawy.

43      W dniu 2 kwietnia 2020 r. ósma izba postanowiła nie zawieszać postępowania.

44      W dniu 20 kwietnia 2020 r., na wniosek ósmej izby, Sąd postanowił – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przed Sądem – przekazać sprawę izbie w składzie powiększonym.

45      W ramach środków organizacji postępowania  z dnia 22 kwietnia 2020 r. Sąd skierował do stron pytania wymagające odpowiedzi na piśmie, na które strony odpowiedziały w wyznaczonym terminie. 

46      W ramach środków organizacji postępowania  z dnia 15 czerwca 2020 r. Sąd wezwał każdą ze stron do przedstawienia uwag w przedmiocie odpowiedzi na pisemne pytania Sądu z dnia 22 kwietnia 2020 r. Strony przedstawiły swe uwagi w wyznaczonym terminie.

47      Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania. Jednakże pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. strony główne wskazały zasadniczo, że ich pełnomocnicy nie będą mogli uczestniczyć fizycznie w rozprawie, której przeprowadzenie przewidziano w siedzibie Sądu w Luksemburgu (Luksemburg) i że gdyby ich udział w tej rozprawie za pośrednictwem wideokonferencji nie był faktycznie możliwy, rezygnują z przedstawienia swoich stanowisk na tejże rozprawie. W tych okolicznościach Sąd (ósma izba w składzie powiększonym), uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, między innymi poprzez odpowiedzi stron na pytania Sądu oraz uwagi stron w przedmiocie wspomnianych odpowiedzi, podjął decyzję o zamknięciu ustnego etapu postępowania na podstawie art. 108  § 2 regulaminu postępowania.

48      Skarżąca wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie i orzeczenie, że niniejsza skarga jest dopuszczalna i zasadna;
–        orzeczenie, że skarżąca powinna uzyskać odszkodowanie za szkodę wyrządzoną jej przez Komisję;
–        zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącej odszkodowania za poniesioną szkodę, bezpośrednio wynikłą z niezgodnej z prawem klasyfikacji, wyliczoną na całkowitą kwotę 652 733 EUR lub na każdą inną kwotę, której zasadność skarżąca uzasadni w toku postępowania lub którą oszacuje Sąd;
–        tytułem żądania ewentualnego –  orzeczenie w wyroku częściowym, że Komisja jest zobowiązana do naprawienia poniesionej szkody oraz nakazanie stronom podania Sądowi w rozsądnym terminie od daty wydania wyroku uzgodnionej między nimi kwoty odszkodowania lub, w braku takiego uzgodnienia, nakazanie stronom podania Sądowi w tym samym terminie ich żądań wraz z przedstawieniem dokładnych kwot;
–        zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącej odsetek wyrównawczych według stawki odsetek za zwłokę od dnia poniesienia strat (to znaczy bądź od dnia wejścia w życie niezgodnej z prawem klasyfikacji, bądź od dnia wystąpienia szkody);
–        zasądzenie od Komisji zapłaty odsetek za zwłokę według stopy 8% lub innej stopy, którą Sąd uzna za właściwą, naliczanych od kwoty należnej od dnia wydania wyroku przez Sąd do dnia rzeczywistej zapłaty;
–        obciążenie Komisji wszystkimi kosztami postępowania.

49      Komisja wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi o odszkodowanie;
–        obciążenie skarżącej kosztami niniejszego postępowania;
–        tytułem żądania ewentualnego, gdyby Sąd miał orzec na korzyść skarżącej w odniesieniu do odpowiedzialności  – wyznaczenie stronom terminu sześciu miesięcy na zawarcie porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania.

50      Królestwo Hiszpanii wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi o odszkodowanie;
–        obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

51      ECHA wnosi do Sądu o:
–        oddalenie skargi o odszkodowanie;
–        obciążenie skarżącej kosztami niniejszego postępowania.
 Co do prawa

52      Na poparcie żądania odszkodowawczego skarżąca podnosi zasadniczo, że niezgodne z prawem zaklasyfikowanie CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) dokonane rozporządzeniem nr 944/2013 spowodowało po jej stronie szkodę majątkową, którą szacuje na 652 733 EUR. Po pierwsze, szkoda ta odpowiada kosztom związanym z dostosowaniem opakowania oraz z warunkami przewozu wynikającymi z przepisów modelowych Organizacji Narodów Zjednoczonych dotyczących transportu towarów niebezpiecznych, a mianowicie między innymi z Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, przepisów dotyczących międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych oraz Międzynarodowego morskiego kodeksu towarów niebezpiecznych. Po drugie, skarżąca podnosi również szkodę spowodowaną dodatkowymi kosztami związanymi z klasyfikacją przewidzianą w rozporządzeniu nr 944/2013 i poniesionymi w celu aktualizacji kart charakterystyki zgodnie z rozporządzeniem nr 1907/2006.

53      Komisja, popierana przez Królestwo Hiszpanii i ECHA, odpowiada po pierwsze, że nie dopuściła się żadnego wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, po drugie, że skarżąca nie udowodniła istnienia rzeczywistej i pewnej szkody, a po trzecie, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowego między bezprawnością a jakoby poniesioną szkodą.

54      Należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, a mianowicie istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między naruszeniem obowiązku spoczywającego na autorze aktu a poniesioną przez poszkodowanego szkodą (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

55      Zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem, jeżeli jedna z tych trzech przesłanek nie zostanie spełniona, skargę należy oddalić w całości, bez konieczności badania pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności (zob. wyrok z dnia 15 września 1994 r., KYDEP/Rada i Komisja, C‑146/91, EU:C:1994:329, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

56      W odniesieniu do pierwszej z tych przesłanek skarżąca utrzymuje, że niezgodne z prawem zaklasyfikowanie CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410), stwierdzone przez Trybunał w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), stanowi wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom.

57      Aby ocenić, czy Komisja dopuściła się naruszenia prawa mogącego prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, należy najpierw zbadać, czy skarżąca wykazała istnienie w niniejszym przypadku normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom w rozumieniu orzecznictwa, która miałoby zostać naruszona, a następnie czy naruszenie tej normy było wystarczająco istotne w rozumieniu orzecznictwa.
 W przedmiocie charakteru normy prawnej, którą naruszyła Komisja, przyjmując rozporządzenie nr 944/2013

58      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem norma prawna ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom, gdy naruszenie dotyczy przepisu, który rodzi prawa, które muszą być chronione przez sądy krajowe, tak iż ma on skutek bezpośredni tworzący przywilej, który można zakwalifikować jako prawo nabyte, którego zadaniem jest ochrona interesów jednostek lub który przyznaje jednostkom prawa, których treść może być wystarczająco zidentyfikowana (zob. wyrok z dnia 16 października 2014 r., Evropaïki Dynamiki/Komisja, T‑297/12, niepublikowany, EU:T:2014:888, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

59      Skarżąca uważa, że naruszone przez Komisję normy to pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 dotyczący metody sumowania, a także obowiązek staranności, który jest nierozerwalnie związany z zasadą dobrej administracji. Łącznie normy te przyznają jednostkom uprawnienie, które umożliwia ochronę interesów ich indywidualnego przedsiębiorstwa w zakresie, w jakim Komisja jest zobowiązana do zachowania staranności przy klasyfikacji substancji. 

60      W odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd skarżąca wyjaśniła, że jej zdaniem przepisy rozporządzenia nr 1272/2008 mogą chronić interesy jednostek w zakresie, w jakim nakładają lub zaostrzają obowiązki, których muszą przestrzegać podmioty gospodarcze takie jak skarżąca, aby móc skorzystać z przysługującego im prawa do wprowadzania do obrotu sklasyfikowanych substancji i mieszanin chemicznych. W tym względzie skarżąca odsyła w szczególności do art. 4 ust. 10 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi, że „[s]ubstancje i mieszaniny nie są wprowadzane do obrotu, chyba że spełniają wymagania niniejszego rozporządzenia”. Otóż nieprawidłowa klasyfikacja narusza prawo skarżącej do wprowadzenia do obrotu substancji i mieszanin, które są ostatecznie zgodne z tym rozporządzeniem. 

61      Komisja, popierana przez Królestwo Hiszpanii i ECHA, twierdzi natomiast, że przepisy załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, a w szczególności metoda sumowania przewidziana w pkt 4.1.3.5.5 tego załącznika, nie przyznają uprawnień jednostkom. Przepisy te, zdaniem Komisji czysto metodologiczne, pochodzące z GHS, łączą kryteria techniczne i naukowe w celu klasyfikacji substancji i mieszanin na podstawie swoistych właściwości substancji. Normy dotyczące metody sumowania, która jest zawarta w załączniku I  do wspomnianego rozporządzenia zostały jedynie opracowane w celu określenia zagrożenia związanego z toksycznością wodną substancji i mieszanin na podstawie danych naukowych i nie wymagają wyważenia interesów jednostek. Ponadto nie przewidują one uprawnień procesowych mających na celu ochronę interesów jednostek. Tak więc ani podmiot przedkładający pierwotny wniosek  o klasyfikację, ani RAC, ani Komisja nie są zobowiązane do wyważania interesów jednostek. 

62      W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z wyrokami z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), Komisja, stosując metodę sumowania, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I  do rozporządzenia nr 1272/2008, popełniła oczywisty błąd w ocenie. I tak, z pkt 47 wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) wynika w szczególności, że „Komisja, stosując metodę sumowania w celu ustalenia, czy substancja [o nieznanym lub zmiennym składzie, złożonych produktów reakcji lub materiałów biologicznych] jest objęta kategoriami toksyczności ostrej i toksyczności przewlekłej dla środowiska wodnego, nie jest zobowiązana do ograniczenia swej oceny jedynie do czynników wyraźnie wskazanych w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, z wyłączeniem wszelkich innych”. Otóż zgodnie z pkt 32 wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767), ani Komisja, ani ECHA nie były w stanie wykazać przed Sądem, że Komisja uwzględniła niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie. Należy zatem stwierdzić, że naruszona norma, jak stwierdziły w swoich wyrokach Sąd, a następnie Trybunał, znajduje się w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I  do tego rozporządzenia i że jest to metoda sumowania.

63      Należy stwierdzić, że metoda sumowania, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I  do rozporządzenia nr 1272/2008, stanowi metodę klasyfikacji mieszanin niebezpiecznych dla środowiska wodnego. Metoda ta jako taka nie przyznaje jednostkom żadnego uprawnienia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Natomiast, jak twierdzi zasadniczo skarżąca, zaklasyfikowanie mieszaniny do substancji o toksyczności wodnej na podstawie tych przepisów może spowodować powstanie obowiązków lub zaostrzyć obowiązki, które podmioty gospodarcze takie jak skarżąca powinny w danym przypadku spełnić, aby móc wprowadzić taką mieszaninę do obrotu.

64      W niniejszej sprawie należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1272/2008, zgodnie z jego art. 1 ust. 1, ma na celu nie tylko zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska, ale również swobodnego przepływu substancji. 

65      A zatem, ponieważ zharmonizowana klasyfikacja substancji i mieszanin rodzi pewne obowiązki dla producentów i dostawców substancji chemicznych, które warunkują ich uczestnictwo w swobodnym obrocie substancjami i mieszaninami chemicznymi, siłą rzeczy wpływa ona na interesy gospodarcze tych podmiotów. Wynika to między innymi z motywów 4 i 5 rozporządzenia nr 944/2013, w których wskazano, że potrzebny będzie czas pozwalający podmiotom na dostosowanie oznakowania i opakowań substancji i mieszanin do nowych klasyfikacji oraz na sprzedaż obecnych zapasów.

66      Jednakże w szczególności w odniesieniu do konkretnej normy prawnej naruszonej w niniejszym przypadku, a mianowicie metody sumowania, o której mowa w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, należy stwierdzić, że ma ona wyłącznie na celu umożliwienie, na podstawie kryteriów technicznych i naukowych, określenia zagrożenia związanego z toksycznością wodną mieszaniny z uwzględnieniem w szczególności toksyczności wodnej jej składników do celów klasyfikacji takiej mieszaniny. Taka ocena zagrożenia związanego z toksycznością wyklucza wszelkie rozważania, które nie są związane ze swoistymi właściwościami substancji. W szczególności podczas jej stosowania nie przewidziano żadnego wyważania interesów jednostek. 

67      Metoda sumowania jawi się zatem jako norma metodologiczna, porównywalna z normą proceduralną, której jedynym celem jest ukierunkowanie oceny zagrożenia odnoszącego się do mieszanin chemicznych na podstawie ich swoistych właściwości, a nie zapewnienie ochrony interesów jednostek (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia  13 września 2007 r., Common Market Fertilizers/Komisja, C‑443/05 P, EU:C:2007:511, pkt 143–145; z dnia 29 kwietnia 2020 r., Tilly-Sabco/Komisja, T‑437/18, niepublikowany, EU:T:2020:159, pkt 52).

68      Za taką wykładnią przemawia fakt, że ani Trybunał, ani Sąd w wyrokach z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), nie uznały, że oczywisty błąd w ocenie wynikał z naruszenia przez Komisję interesów producentów i dostawców CTPHT. Przeciwnie, w wyrokach tych stwierdzono istnienie oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim Komisja przy stosowaniu metody sumowania nie uwzględniła niskiej rozpuszczalności mieszaniny jako takiej, czyli elementu mogącego wpłynąć na zagrożenie, jakie mieszanina stwarza dla środowiska wodnego. Innymi słowy, naruszenie rozpatrywanej normy stwierdzone we wspomnianych wyrokach ogranicza się do nieuwzględnienia jej technicznego i naukowego zakresu.

69      Ponieważ norma [zawarta] w metodzie sumowania nie ma na celu – ze względu na swój charakter – ochrony interesów jednostek, skarżąca nie może powoływać się, sensu stricto, na jej naruszenie w celu poparcia swojego żądania odszkodowawczego.

70      Jednakże Sąd jest zdania, że orzecznictwo przytoczone w pkt 58 powyżej nie musi wykluczać możliwości uznania, że naruszenie normy prawnej, której celem nie jest przyznanie sensu stricto uprawnień jednostkom, lecz która raczej może prowadzić do nałożenia lub zaostrzenia obowiązków ciążących na jednostkach na podstawie innych przepisów prawa Unii, może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Podobnie bowiem jak przyjął  Trybunał w odniesieniu do przesłanek możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in., C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 107), można by uznać, że bezprawne zachowanie instytucji Unii wpływające na sytuację prawną osoby fizycznej lub prawnej, na którą składają się jej prawa i, symetrycznie – obowiązki, może w niektórych przypadkach uzasadniać powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z naruszeniem praw czy też z dodaniem bądź zaostrzeniem obowiązków. W tym względzie, w odniesieniu do pogorszenia wspomnianej sytuacji prawnej, w zależności od okoliczności sprawy może nie być istotne, czy zachowanie administracji, którego zgodność z prawem jest kwestionowana, polegało na naruszeniu praw czy też skutkowało dodaniem lub zaostrzeniem obowiązków wynikających z prawa Unii. Niemniej jednak w niniejszym przypadku, o ile norma [zawarta] w metodzie sumowania nie przyznaje sama w sobie uprawnień jednostkom, o tyle w dalszym ciągu powstaje pytanie, czy obowiązki wynikające z błędnego zastosowania metody sumowania mogą wpłynąć na sytuację prawną skarżącej, tak że można uznać, iż posiada ona, in fine, prawo podmiotowe do prawidłowego zastosowania metody sumowania, czy też przeciwnie, obowiązki te stanowią wyłącznie pośrednią konsekwencję zastosowania tej normy, która wpływa wyłącznie na sytuację ekonomiczną skarżącej. 

71      W każdym wypadku odpowiedź na pytanie, czy w niniejszej sprawie można podnieść na poparcie niniejszego żądania odszkodowawczego naruszenie normy [zawartej] w metodzie sumowania, na której opiera się niezgodne z prawem sklasyfikowanie CTPHT, pod kątem dodania lub zaostrzenia obowiązków mających wpływ na sytuację prawną skarżącej, byłaby decydująca dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jedynie w przypadku, gdyby naruszenie to było wystarczająco istotne w rozumieniu przywołanego powyżej orzecznictwa, co należy zbadać w dalszej kolejności. 

72      Jeśli chodzi o zarzucane przez skarżącą w replice naruszenie obowiązku staranności nierozerwalnie związane z zasadą dobrej administracji, należy stwierdzić, że w skardze skarżąca formalnie nie podniosła w sposób konkretny i odrębny naruszenia wspomnianego obowiązku staranności na poparcie swojego żądania odszkodowawczego. Nie wydaje się również, aby twierdzenie to można było uznać za rozszerzenie argumentu już zawartego w skardze. W tych okolicznościach żądanie odszkodowawcze w zakresie, w jakim opiera się na naruszeniu obowiązku staranności, należy – jak podniosła Komisja w swoich uwagach w przedmiocie odpowiedzi na pisemne pytanie skierowane w tym względzie do skarżącej – uznać za niedopuszczalne.
 W przedmiocie wagi domniemanego naruszenia normy [zawartej] w metodzie sumowania

73      W odniesieniu do przesłanki, zgodnie z którą naruszenie normy prawnej musi być wystarczająco istotne do celów powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, skarżąca podnosi, że treść wyroków: z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767), nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że oczywisty błąd w ocenie popełniony przez Komisję, a mianowicie nieuwzględnienie rzeczywistego zakresu przysługującego jej uznania przy dokonywaniu niezgodnej z prawem klasyfikacji CTPHT, stanowi tego rodzaju naruszenie. 

74      Skarżąca uważa, że w ramach skargi o odszkodowanie to akty, okoliczności faktyczne i zachowanie danej instytucji Unii przed wystąpieniem szkody muszą być przedmiotem wnikliwego badania. Otóż akty, okoliczności faktyczne i zachowanie wskazują wyraźnie, że Komisja uważała, iż nie przysługuje jej żaden zakres uznania przy stosowaniu metody sumowania. W związku z tym w ramach skargi o odszkodowanie należy uznać, że naruszona norma jest normą niepozostawiającą żadnego zakresu uznania, w związku z czym zgodnie z wyrokiem z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja (C‑352/98 P, EU:C:2000:361) zwykłe naruszenie prawa wystarcza do stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia.

75      Opierając się na wyroku z dnia 14 lipca 1967 r., Kampffmeyer i in./Komisja (5/66, 7/66, od 13/66 do 16/66 i od 18/66 do 24/66, niepublikowanym, EU:C:1967:31), skarżąca podnosi, że w zakresie, w jakim Komisja odmówiła skorzystania z przysługującego jej zakresu uznania i podtrzymywała swoje stanowisko do czasu oddalenia przez Trybunał wniesionego przez nią odwołania, instytucja ta „nieprawidłowo zastosowała właściwe normy materialne”, co stanowi kryterium mające zastosowanie w ramach niniejszej skargi.

76      Skarżąca uważa ponadto, że rozpatrywane przepisy nie są obarczone wadami i że w związku z tym Komisja nie może powoływać się na brak jasności aktów prawnych, ani „usprawiedliwiać się, przerzucając odpowiedzialność za popełniony błąd na Parlament Europejski i Radę”. Prawo było zawsze zresztą całkowicie jasne w odniesieniu do kwestii, czy Komisja dysponuje zakresem uznania przy badaniu klasyfikacji CTPHT, czy też nie. Skarżąca opiera się w tym względzie w szczególności na postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (C‑287/13 P, niepublikowanym, EU:C:2014:599), oraz na wyroku z dnia 7 marca 2013 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), które jej zdaniem potwierdzają, wprawdzie w kontekście rozporządzenia nr 1907/2006, że Komisja może odstąpić od ustanowionych norm, korzystając z przysługującego jej zakresu uznania, aby odejść od nieuzasadnionych wniosków, do których prowadzi ścisłe zastosowanie wspomnianych norm.

77      Skarżąca podkreśla w szczególności jej zdaniem nierealne wyniki obliczeń przeprowadzonych przez Komisję za pomocą metody sumowania, na co wskazał również Trybunał w pkt 53 wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882). Skarżące w wyżej wymienionej sprawie wielokrotnie informowały Komisję, przed przyjęciem rozporządzenia nr 944/2013, jak również podczas pisemnego etapu postępowania w ramach sprawy T‑689/13, o absurdalności tych wyników. Skutkiem wyboru dokonanego przez Komisję było sklasyfikowanie CTPHT jako substancji o toksyczności wodnej, podczas gdy zdaniem skarżącej nie rozpuszcza się on w wodzie, a wręcz przeciwnie, zastyga w niej i tonie. Zdaniem skarżącej taki wybór „by[ł][…] arbitraln[y]” w rozumieniu wyroku z dnia 5 grudnia 1979 r., Amylum i Tunnel Refineries/Rada i Komisja (116/77 i 124/77, EU:C:1979:273) i nie można go uznać za wybór organu administracji działającego ze zwykłą ostrożnością. 

78      Wreszcie skarżąca podnosi, że decyzje Komisji o wniesieniu odwołania od wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767), oraz o zakwestionowaniu wniosku o tymczasowe zawieszenie spowodowały spotęgowanie i utrwalenie popełnionego przez nią błędu. 

79      Komisja, popierana przez Królestwo Hiszpanii i ECHA, nie zgadza się z tymi argumentami.

80      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie bezprawności danego aktu prawnego nie jest wystarczające, jakkolwiek pożałowania godna by ta bezprawność nie była, aby uznać, że przesłanka powstania odpowiedzialności Unii dotycząca bezprawności zachowania instytucji została spełniona (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., Sison/Rada, T‑341/07, EU:T:2011:687, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie bowiem z orzecznictwem skarga o odszkodowanie jest odrębnym środkiem prawnym, odgrywającym szczególną rolę w systemie środków zaskarżenia i podlegającym zasadom ustanowionym z uwzględnieniem jego szczególnych celów (wyrok z dnia 17 grudnia 1981 r., Ludwigshafener Walzmühle Erling i in./Rada i Komisja, od 197/80 do 200/80, 243/80, 245/80 i 247/80, EU:C:1981:311, pkt 4). Tym samym skarga ta nie ma zapewniać naprawienia szkody spowodowanej bezprawnością każdego rodzaju (wyrok z dnia 3 marca 2010 r., Artegodan/Komisja, T‑429/05, EU:T:2010:60, pkt 51).

81      W tym względzie należy przypomnieć, że wymóg wystarczająco istotnego naruszenia ma to na celu, by bez względu na rodzaj rozpatrywanego bezprawnego aktu uniknąć sytuacji, w której ryzyko konieczności ponoszenia ciężaru odszkodowania za szkody podnoszone przez zainteresowane przedsiębiorstwa upośledziłoby zdolność danej instytucji do wykonywania w pełnym zakresie swoich kompetencji w interesie ogólnym, zarówno w ramach jej działalności prawodawczej czy wymagającej podejmowania decyzji z zakresu polityki ekonomicznej, jak i w sferze jej kompetencji administracyjnych, nie dopuszczając jednakże do tego, by ciężar konsekwencji oczywistych i niewybaczalnych naruszeń spoczywał na jednostkach (zob. wyrok z dnia 3 marca 2010 r., Artegodan/Komisja, T‑429/05, EU:T:2010:60, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

82      Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu Komisji leżącego u źródła szkód podnoszonych przez skarżącą, nawet jeżeli taka nieważność zostałaby ustalona na mocy wyroku Sądu wydanego przed wniesieniem skargi o odszkodowanie, nie stanowi niewzruszalnego dowodu wystarczająco poważnego naruszenia ze strony tej instytucji, pozwalającego stwierdzić ipso iure odpowiedzialność Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Export Development Bank of Iran/Rada, T‑553/15, niepublikowany, EU:T:2019:308, pkt 55).

83      Rozstrzygającym kryterium pozwalającym na ustalenie, że spełniony jest wymóg niepozostawienia wspomnianym jednostkom konsekwencji uchybień popełnionych przez daną instytucję w sposób rażący i nieusprawiedliwiony, jest kryterium oczywistego i poważnego naruszenia przez daną instytucję granic przysługującego jej uznania (zob. w tym celu wyroki: z dnia 4 lipca 2000 r., Bergaderm i Goupil/Komisja, C‑352/98 P, EU:C:2000:361, pkt 43; z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, pkt 30). Pojęcie oczywistego i poważnego naruszenia nie pokrywa się z pojęciem oczywistego błędu w ocenie; pojęcia te należy rozróżnić. W braku takiego rozróżnienia każdy oczywisty błąd w ocenie, a tym samym każdy błąd administracji Unii w sytuacjach, w których przysługuje jej zakres uznania, mógłby bowiem prowadzić do powstania jej odpowiedzialności pozaumownej. Tymczasem, jak już wspomniano, przytoczone orzecznictwo w tej dziedzinie nie przyjmuje, że każda niezgodność z prawem sama w sobie uzasadnia taką odpowiedzialność. Zatem czynnikiem decydującym dla wykazania, czy mamy do czynienia z tego rodzaju naruszeniem, jest zakres uznania przysługujący danej instytucji.  I tak, z  określonych przez orzecznictwo kryteriów wynika, iż jeżeli dana instytucja dysponuje znacznie ograniczonym zakresem uznania – bądź nie ma takiej swobody – dla stwierdzenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia może wystarczyć jakiekolwiek naruszenie prawa Unii (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., Sison/Rada, T‑341/07, EU:T:2011:687, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

84      Jednak w orzecznictwie tym nie ustanowiono żadnego automatycznego związku między brakiem zakresu uznania danej instytucji z jednej strony a zakwalifikowaniem naruszenia jako wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii z drugiej strony (zob. wyrok z dnia 3 marca 2010 r., Artegodan/Komisja, T‑429/05, EU:T:2010:60, pkt 59). 

85      O ile bowiem zakres uznania danej instytucji ma decydujące znaczenie, o tyle nie stanowi on kryterium wyłącznego. Przeciwnie, należy między innymi wziąć pod uwagę złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu oraz trudności w stosowaniu lub interpretacji określonych aktów (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., Sison/Rada, T‑341/07, EU:T:2011:687, pkt 36, 37 i przytoczone tam orzecznictwo) lub, bardziej ogólnie, dziedzinę, warunki i kontekst, w jakich naruszona norma jest wiążąca dla danej instytucji lub organu Unii (zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Rzecznik/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

86      Wynika z tego, że jedynie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, której nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny działający ze zwykłą ostrożnością i starannością, pozwala na powstanie odpowiedzialności Unii (zob. wyrok z dnia 3 marca 2010 r., Artegodan/Komisja, T‑429/05, EU:T:2010:60, pkt 62).

87      W tym względzie w orzecznictwie ponadto wyjaśniono, że uchybienia prawnemu obowiązkowi nie można uznać za stanowiące wystarczająco istotne naruszenie do celów powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, chyba że przejawia się ono w akcie oczywiście sprzecznym z przepisem prawa i rażąco szkodliwym dla interesów osób trzecich i nie może być ani uzasadnione, ani wytłumaczone szczególnymi ograniczeniami, jakie ciążą w obiektywny sposób na służbie w ramach jej normalnego funkcjonowania (wyrok z dnia 9 września 2008 r., MyTravel/Komisja, T‑212/03, EU:T:2008:315, pkt 43).

88      Zadaniem sądu Unii jest więc – po uprzednim ustaleniu, czy danej instytucji przysługiwał pewien zakres uznania – wzięcie pod uwagę złożonego charakteru podlegającej regulacji sytuacji, trudności w stosowaniu lub interpretacji aktów prawnych, tego, w jakim stopniu naruszona norma jest jasna i precyzyjna, oraz umyślnego lub nieusprawiedliwionego charakteru popełnionego naruszenia (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2011 r., Sison/Rada, T‑341/07, EU:T:2011:687, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). 

89      W świetle tych kryteriów należy zbadać, czy uchybienie Komisji stwierdzone w wyrokach z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), stanowi wystarczająco istotne naruszenie w rozumieniu wyżej przytoczonego orzecznictwa.

90      W tym celu należy przypomnieć rozważania, które skłoniły Sąd, a następnie Trybunał do stwierdzenia, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie przy klasyfikacji CTPHT na podstawie metody sumowania. 

91      Jeśli chodzi o wyrok z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowany, EU:T:2015:767), należy zauważyć, że z pkt 24 tego wyroku wynika, iż Sąd wyszedł z założenia, że Komisja dysponowała „szerokim zakresem uznania” przy klasyfikacji CTPHT.  Otóż w  pkt 30 tego wyroku Sąd orzekł, „że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie w związku z tym, że klasyfikując CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i o chronicznej [przewlekłej] toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) w oparciu o jego składniki, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych czynników i okoliczności, by należycie ocenić poziom występowania szesnastu WWA w CTPHT i ich skutki chemiczne”. Sąd uznał zatem, że Komisja nie była w stanie wykazać, iż uwzględniła fakt, że składniki CTPHT zostały uwolnione z CTPHT jedynie w ograniczonym zakresie i że substancja ta była bardzo stabilna, a zatem słabo rozpuszczalna w wodzie. Ponadto Sąd podkreślił fakt, że przyjmując, iż wszystkie WWA w CTPHT rozpuszczają się w wodzie, Komisja oparła klasyfikację CTPHT na założeniu, że 9,2% CTPHT może rozpuszczać się w wodzie, podczas gdy z dokumentu referencyjnego wynikało, że taka wartość nie jest realistyczna, jeżeli wziąć pod uwagę, że najwyższy poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie wynosi 0,0014%. Ponadto Sąd odesłał do definicji ostrej toksyczności wodnej zawartej w pkt 4.1.1.1 załącznika I  do rozporządzenia nr 1272/2008, który według Sądu zawierał właściwości substancji, a nie tylko jej składników. Sąd oparł się poza tym na orzecznictwie Trybunału przytoczonym w pkt 29 wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), zgodnie z którym z samego faktu, że składnik danej substancji posiada pewne właściwości, nie można wywnioskować, że substancja ta również posiada te właściwości. 

92      W wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), Trybunał nie podważył wniosku Sądu, zgodnie z którym Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy dokonywaniu klasyfikacji substancji na podstawie rozporządzenia nr 1272/2008, jak również w ramach badania złożonych ocen naukowych i technicznych, jakich powinna w tym celu dokonać. Trybunał orzekł również, że Sąd nie naruszył prawa, orzekając, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie. Trybunał odwołał się w szczególności do faktu, że załącznik I do rozporządzenia nr 1272/2008 włączył do prawa Unii kryteria GHS, powtarzając prawie wszystkie te przepisy w identyczny sposób. Otóż w dokumencie tym zaznaczono „złożone problemy interpretacyjne, nawet dla biegłych”, jakie sprawia klasyfikacja w szczególności substancji zwanych „złożonymi lub wieloskładnikowymi”, których „wszystkie właściwości w zakresie […] rozpuszczalności w wodzie wiążą się z problemami interpretacyjnymi, gdyż każdy składnik mieszaniny może zachowywać się odmiennie” (wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in., C‑691/15 P, EU:C:2017:882, pkt 43). 

93      Zdaniem Trybunału autorzy GHS zamierzali w ten sposób zwrócić uwagę na ograniczenia nierozerwalnie związane z kryteriami metodologicznymi w zakresie klasyfikacji zagrożeń dla środowiska wodnego, w odniesieniu do niektórych substancji odznaczających się  złożonością, stabilnością lub niską rozpuszczalnością w wodzie. W opinii Trybunału prawodawca Unii, włączając GHS do rozporządzenia nr 1272/2008, nie pominął tych ograniczeń metodologicznych. W związku z tym Trybunał był zdania, że Komisja nie była zobowiązana do ograniczenia swojej oceny jedynie do czynników wyraźnie wskazanych w pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, z wyłączeniem wszelkich innych. 

94      W tym względzie Trybunał zauważył również, że zgodnie z pkt 4.1.3.1, wprowadzającym kryteria klasyfikacji mieszanin, przyjęte podejście „stosuje się w odpowiednich przypadkach w celu wykorzystania wszystkich dostępnych danych do celów zaklasyfikowania zagrożeń, jakie mieszanina stwarza dla środowiska wodnego”, co zdaniem Trybunału przemawia przeciw wykładni, w myśl której należałoby we wszystkich okolicznościach wykluczyć uwzględnienie informacji innych niż te, które są wyraźnie określone w ramach metody sumowania. Ponadto Trybunał wskazał, że z metodą sumowania zastosowaną przez Komisję w niniejszej sprawie nierozerwalnie wiąże się to, że traci ona w niektórych sytuacjach  na wiarygodności, jak w niniejszym przypadku, w którym metoda sumowania prowadzi do wyniku 14 521%, który jest 581 razy wyższy niż najniższy poziom wymagany, aby po dokonaniu ważenia według współczynników M została osiągnięta wartość progowa wynosząca 25%, oraz że maksymalny poziom rozpuszczalności CTPHT w wodzie wynosił 0,0014%, czyli był to poziom około 71 000 razy niższy niż stosowany dla uwzględnionych składników hipotetyczny poziom rozpuszczalności wynoszący 100%.

95      Biorąc pod uwagę ustalenie Sądu, potwierdzone przez Trybunał, zgodnie z którym Komisja naruszyła w niniejszym przypadku normę przyznającą jej zakres uznania, należy oddalić argument skarżącej oparty na tym, że Komisja uznała, iż metoda sumowania jest normą ścisłą, która nie pozostawia jej żadnego zakresu uznania. Szkoda, na którą skarżąca mogłaby ewentualnie się powołać, wynika bowiem z oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Komisję przy stosowaniu tej metody. Otóż ta sama metoda – do celów ustalenia odpowiedzialności pozaumownej organu, który ją zastosował – nie może być jednocześnie uznana za pozostawiającą zakres uznania w odniesieniu do kryterium uchybienia i za ścisłą w odniesieniu do kryterium wystarczająco istotnego naruszenia.

96      Z utrwalonego orzecznictwa przytoczonego powyżej wynika, że należy również oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym oczywisty błąd w ocenie w każdym wypadku stanowi wystarczająco istotne naruszenie normy mającej charakter uznaniowy. Jak wskazano w pkt 80–83 powyżej, ze względu na to, że skarga o odszkodowanie jest odrębnym trybem postępowania, bezprawność aktu Komisji sama w sobie nie wystarcza do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii. Uznanie błędu w ocenie za oczywisty wiąże się bowiem z przekroczeniem zakresu uznania i ma zatem na celu wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy sytuacjami, w których przekroczenie to stanowi naruszenie prawa, i sytuacjami, które charakteryzują się zwykłym brakiem porozumienia w kwestii odpowiedniego skorzystania z tego zakresu uznania. W konsekwencji w sytuacji, w której dana instytucja dysponuje szerokim zakresem uznania, ustalenie wystarczająco istotnego naruszenia może nastąpić dopiero po stwierdzeniu oczywistego błędu w ocenie i ma na celu określenie, na podstawie kryteriów wskazanych w pkt 88 powyżej, najpoważniejszych i nieusprawiedliwionych błędów, które są równoznaczne z oczywistym i poważnym naruszeniem granic przysługującego danej instytucji uznania.

97      Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o kryterium dotyczące stopnia jasności i precyzji naruszonej normy, a mianowicie pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008, należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego punktu metoda sumowania jawi się jako niemal mechaniczne obliczenie, na podstawie którego Komisja weryfikuje, czy suma stężeń (wyrażona w procentach) wysoce toksycznych składników mieszaniny mnożonych przez odpowiednie współczynniki M wynosi co najmniej 25%. Jeśli tak jest, mieszanina, w niniejszym przypadku CTPHT, „jest klasyfikowana” do kategorii toksyczności ostrej lub przewlekłej 1 (zob. pkt 4.1.3.5.5.3.1 i 4.1.3.5.5.4.2 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008). Jak stwierdził Trybunał w pkt 39 wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 nie ma na celu zastosowania kryteriów innych niż te, które są wyraźnie określone w tym przepisie.

98      W tym względzie należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym wyrok z dnia 7 marca 2013 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), można uznać za precedens, który wyjaśnia podejście do metody sumowania. Jak słusznie zauważyła Komisja, ani Sąd, ani Trybunał nie powołały się na ten wyrok. Ponadto należy stwierdzić, że wspomniany wyrok nie dotyczył klasyfikacji mieszaniny na podstawie rozporządzenia nr 1272/2008, takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, lecz innej kwestii, a mianowicie identyfikacji CTPHT jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy na podstawie art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006. Tak więc w zakresie, w jakim Sąd orzekł w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (T‑93/10, EU:T:2013:106), że ECHA nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając, iż CTPHT posiada pewne właściwości, w tym przypadku właściwości „trwałe i bioakumulacyjne” z uwagi na to, że jego składniki posiadają te właściwości, Sąd nie ustanowił ogólnej zasady, zgodnie z którą, w sytuacji gdy przepisy prawne ustanawiają kryteria podejmowania decyzji, nie zakazując w sposób konkretny i wyraźny uwzględnienia innych czynników, instytucja może, a nawet powinna uwzględnić inne czynniki. W każdym wypadku, jak zauważyła również Komisja, nawet przy założeniu, że owym wyrokiem Sądu ustanowiono jasne orzecznictwo dotyczące podniesionej kwestii, quod non, należy stwierdzić, że wspomniany wyrok stał się prawomocny dopiero po oddaleniu odwołania przez Trybunał postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., Bilbaína de Alquitranes i in./ECHA (C‑287/13 P, niepublikowanym, EU:C:2014:599), co nastąpiło po wydaniu rozporządzenia nr 944/2013, w związku z czym nie mógł on sam w sobie stanowić precedensu, który Komisja powinna była uwzględnić, przyjmując rozporządzenie nr 944/2013.

99      Nie można zatem uznać, że pkt 4.1.3.5.5 załącznika I do rozporządzenia nr 1272/2008 ustanowił, w dniu przyjęcia rozporządzenia nr 944/2013, normę, która była całkowicie jasna w kwestii istnienia zakresu uznania, jakim dysponowała Komisja przy stosowaniu metody sumowania. Jego brzmienie nie sugeruje istnienia takiego zakresu uznania, a zwłaszcza nie wskazuje, że czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę, jest rozpuszczalność mieszaniny. W tym względzie należy stwierdzić, że Sąd, a w szczególności Trybunał uznał istnienie zakresu swobodnego uznania, który powinien był skłonić Komisję do uwzględnienia innych czynników niż te, o których wyraźnie mowa w pkt 4.1.3.5.5, w oparciu o względy, które nie wynikają ani bezpośrednio, ani wyraźnie z brzmienia tego punktu. Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał odwołał się do rozważań związanych z bardziej ogólnym kontekstem regulacyjnym, a mianowicie w szczególności z faktem, że metoda sumowania nie pomija ograniczeń metodologicznych ustalonych przez GHS, które to ograniczenia miały zostać włączone do prawa Unii rozporządzeniem nr 1272/2008 zgodnie z motywem 6 tego rozporządzenia. Jak Trybunał wskazał w pkt 43 wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), dokument ten podkreśla problemy interpretacyjne związane z klasyfikacją substancji złożonych lub wieloskładnikowych takich jak CTPHT. Te trudności interpretacyjne, które komplikują zastosowanie metody sumowania i na które wskazuje zresztą wspomniany wyrok, stoją na przeszkodzie temu, by zachowanie Komisji mogło zostać uznane za oczywiście i poważnie sprzeczne z naruszoną normą prawną (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2008 r., MyTravel/Komisja, T‑212/03, EU:T:2008:315, pkt 43). O ile niewątpliwie zgodnie z wyrokami z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) i z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767), zachowanie to nie jest zgodne z prawem, o tyle można je przynajmniej wyjaśnić ze względu na brzmienie wspomnianego pkt 4.1.3.5.5 oraz trudności interpretacyjne w celu zaklasyfikowania złożonych substancji.

100    W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii, czy błąd popełniony przez Komisję, który został stwierdzony przez Sąd, a następnie przez Trybunał, ma charakter umyślny bądź nieusprawiedliwiony, należy dokonać poniższych ustaleń.

101    Przede wszystkim należy zauważyć, że ani Sąd, ani Trybunał nie zakwestionowały zastosowania metody sumowania. Jak wskazano w pkt 26 wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882), Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie „przy zastosowaniu metody sumowania”.

102    Ponadto należy stwierdzić, że Komisja zastosowała metodę sumowania, ściśle stosując brzmienie pkt 4.1.3.5.5. Obliczyła ona sumę stężenia wysoce toksycznych składników CTPHT po zastosowaniu odpowiednich współczynników M. Takie zastosowanie tej metody z poszanowaniem brzmienia pkt 4.1.3.5.5 świadczy o tym, że Komisja zamierzała działać w granicach przyznanych jej kompetencji, co zasadniczo można uznać za ostrożne podejście w sytuacji charakteryzującej się szczególną złożonością na poziomie naukowym i technicznym. Jak wskazano w pkt 75 opinii rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie  Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:646), „jest to podejście godne pochwały”, mimo że w niniejszej sprawie okazało się błędne. 

103    O ile prawdą jest, że podejście to zostało uznane przez Trybunał i Sąd za obarczone oczywistym błędem, o tyle uznanie za nieusprawiedliwione takiego podejścia, które opiera się raczej na nakazowym brzmieniu przepisu prawa w dziedzinie cechującej się wysoką złożonością naukową i techniczną, a ponadto wpisuje się w przepisy, które zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1272/2008 mają na celu „zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska, a także swobodnego przepływu substancji [i] mieszanin […] za pomocą […] zharmonizowania kryteriów klasyfikacji substancji i mieszanin oraz przepisów dotyczących oznakowania i pakowania substancji i mieszanin stwarzających zagrożenie”, wykraczałoby poza kryteria wystarczająco istotnego naruszenia, które zostały ustalone w wyżej wymienionym orzecznictwie. W szczególności takie podejście nie stanowi aktu oczywiście i poważnie sprzecznego z przepisem prawa, którego nie można ani uzasadnić, ani wytłumaczyć szczególnymi ograniczeniami, jakie ciążą obiektywnie na Komisji w ramach wykonywania przez nią swoich kompetencji w dziedzinie klasyfikacji substancji  o nieznanym składzie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2008 r., MyTravel/Komisja, T‑212/03, EU:T:2008:315, pkt 43). 

104    Ponadto należy przypomnieć, że w niniejszym przypadku Komisja postąpiła zgodnie z opinią RAC, która z kolei jest wynikiem procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 1272/2008. Procedura ta została zainicjowana wnioskiem o klasyfikację przedłożonym przez Królestwo Niderlandów zgodnie z art. 37 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Wniosek ten był następnie – przed przyjęciem przez RAC, w którego skład z kolei wchodzą przedstawiciele państw członkowskich, opinii w drodze konsensusu zgodnie z art. 37 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia – przedmiotem konsultacji publicznych. 

105    Niska rozpuszczalność CTPHT została podniesiona w odpowiedziach zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych w dokumentacji sporządzonej zgodnie z załącznikiem VI do rozporządzenia nr 1272/2008, przedłożonych przez grupę sektorową substancji chemicznych pochodzących z węgla kamiennego w dniu 15 listopada 2010 r. Ponadto w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. skierowanym do sekretariatu RAC grupa ta wyjaśniła, powołując się na publikację naukową, że maksymalna rozpuszczalność CTPHT w wodzie wynosi 0,0004%. Należy zatem stwierdzić, że opinia RAC została wydana z pełną świadomością niskiej rozpuszczalności CTPHT. I tak niska rozpuszczalność CTPHT została poruszona przez RAC na s. 92 dokumentu referencyjnego w zakresie, w jakim w nim wyjaśniono, że do celów zastosowania metody sumowania zakłada się, że wszystkie WWA rozpuszczają się w wodzie oraz że domniemanie to prawdopodobnie przyczynia się do zawyżenia toksyczności CTPHT. Jednocześnie RAC wyjaśnił jednak w swojej opinii, że taką toksyczność można uznać za najgorszy scenariusz (worst case), ponieważ skład CTPHT jest niepewny i nie można wykluczyć, że inne składniki CTPHT przyczyniają się do toksyczności CTPHT jako takiego. Opinia RAC zawiera zatem wyjaśnienie dotyczące – co najmniej – napięcia między domniemaniem, że wszystkie WWA rozpuszczają się w wodzie z jednej strony, a niską rozpuszczalnością CTPHT w wodzie z drugiej strony. 

106    Mając na uwadze całość powyższych rozważań, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że w świetle obowiązujących złożonych ram prawnych każdy organ administracyjny działający ze zwykłą ostrożnością i starannością uznałby za konieczne podanie w wątpliwość wiarygodności opinii RAC na tyle, że musiałby od niej odejść na rzecz uwzględnienia kryterium nieprzewidzianego wyraźnie w rozporządzeniu nr 1272/2008. W tym względzie należy przypomnieć, że fakt, iż CTPHT jest substancją o nieznanym i złożonym składzie, stanowi szczególne ograniczenie, przed którym Komisja stanęła w chwili przyjmowania rozporządzenia nr 944/2013. W takiej sytuacji – niepewności co do dokładnego składu CTPHT – nie można  uznać za co najmniej nieusprawiedliwiony błąd faktu, że administracja przychyliła się, w trosce o ostrożność, do opinii grupy ekspertów takiej jak RAC, która ponadto została przyjęta w drodze konsensusu i opierała się na zidentyfikowaniu ryzyka niedoszacowania toksyczności CTPHT, ponieważ na s. 92 tej opinii wskazano, że ryzyko to stanowiło najgorszy scenariusz (worst case) w sytuacji, w której udział innych składników w toksyczności wodnej CTPHT był nieznany. 

107    W tym względzie należy ponownie przypomnieć, że klasyfikacja substancji i mieszanin takich jak CTPHT zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1272/2008 ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Ponadto, mimo że zasada ostrożności nie została wyraźnie wymieniona w rozporządzeniu nr 1272/2006, zasada ta, na której opierają się w szczególności przepisy rozporządzenia nr 1907/2006, nie może być pominięta przy klasyfikacji substancji i mieszanin chemicznych, która jest dziedziną ściśle związaną z dziedziną, o której mowa w rozporządzeniu nr 1907/2006. Zasada ostrożności, która stanowi zasadę ogólną prawa Unii, upoważnia właściwe organy, w przypadku niepewności, do podjęcia właściwych środków celem zapobieżenia pewnym potencjalnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., Acino/Komisja, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

108    To właśnie w tym kontekście prawnym rozporządzenie nr 1272/2008 przyznaje Komisji kompetencję do dokonania klasyfikacji substancji chemicznych. Jak ilustruje to niniejsza sprawa, wykonanie tej kompetencji może implikować konieczność sformułowania wniosków w kwestii toksyczności złożonych substancji. Otóż wykonanie tej kompetencji mogłoby rzeczywiście być utrudnione – co podważyłoby wspomniane wyżej cele – gdyby wydanie decyzji w przedmiocie klasyfikacji złożonych substancji mogło powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii nie uwzględniając złożoności naukowej oraz niepewności związanych z tą decyzją podobnie jak złożoności obowiązujących ram prawnych, a także czynników, które mogłyby usprawiedliwić potencjalny błąd.

109    W każdym wypadku błąd popełniony przez Komisję nie stanowi zachowania, które byłoby arbitralne w rozumieniu wyroku z dnia 5 grudnia 1979 r., Amylum i Tunnel Refineries/Rada i Komisja (116/77 i 124/77, EU:C:1979:273). Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, wysoki wynik, do którego doprowadziło zastosowanie metody sumowania w niniejszej sprawie, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że zachowanie Komisji było arbitralne. Prawdą jest, że Trybunał powołał się na wynik 14 521%, uznając, że wskazuje on na sytuację, w której metoda sumowania traci wiarygodność. Niemniej jednak ten wynik 14 521%, na pierwszy rzut oka uderzający, w szczególności w porównaniu z progiem 25% koniecznym do stwierdzenia ostrej i przewlekłej toksyczności kategorii 1, jest nieuniknionym, z matematycznego punktu widzenia, wynikiem zastosowania metody sumowania, ponieważ niektóre składniki CTPHT mają bardzo wysoki współczynnik M. Tytułem przykładu należy stwierdzić, że współczynnik M wynoszący 10 000 został zastosowany do niektórych składników CTPHT, w niniejszym przypadku do fluorantenu. Nie można zatem zakładać, że wysoki wynik takiego obliczenia sam w sobie świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze błędu popełnionego przez Komisję. Przeciwnie – zważywszy, że Komisja mogła zasadnie uznać, w momencie przyjmowania rozporządzenia nr 944/2013, że nie dysponowała swobodą uznania w zakresie klasyfikacji CTPHT na podstawie metody sumowania i biorąc pod uwagę kontekst prawny, w jaki wpisuje się ta klasyfikacja i któremu przyświeca cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska przy pełnym poszanowaniu zasady ostrożności – fakt, że w obliczu bardzo wysokich współczynników M, jak w niniejszym przypadku, wynik w postaci 14 521% nie skłonił Komisji do zakwestionowania metody sumowania, wydaje się usprawiedliwiony. 

110    Zachowanie Komisji było zatem bardziej zbliżone do zachowania, jakiego można oczekiwać od organu administracji działającego ze zwykłą ostrożnością i starannością, niż do zachowania organu administracji działającego w sposób arbitralny. W analogicznej bowiem sytuacji i w braku metody alternatywnej, wyraźnie przewidzianej w rozporządzeniu nr 1272/2008, nie byłoby całkowicie zaskakujące, gdyby administracja uznała, że naraża się na ryzyko stwierdzenia nieważności, decydując się na uwzględnienie czynników innych niż te wyraźnie przewidziane w załączniku I do rozporządzenia nr 1272/2008, a w szczególności w jego pkt 4.1.3.5.5. 

111    Należy ponadto stwierdzić, że ani Sąd, ani Trybunał nie wypowiedziały się w kwestii, czy klasyfikacja CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410) była merytorycznie prawidłowa czy nieprawidłowa. Jak wskazał również rzecznik generalny M. Bobek w pkt 70 opinii w sprawie Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15, EU:C:2017:646), spór nie dotyczył prawidłowości klasyfikacji CTPHT, lecz jedynie tego, jakie czynniki powinny były zostać uwzględnione przy zastosowaniu metody sumowania. W szczególności nie można wykluczyć, że nawet gdyby Komisja wzięła pod uwagę niską rozpuszczalność CTPHT w wodzie, doszłaby jednak do tego samego wniosku dotyczącego zaklasyfikowania CTPHT do substancji o ostrej toksyczności wodnej kategorii 1 (H400) i przewlekłej toksyczności wodnej kategorii 1 (H410). 

112    W tym względzie należy również stwierdzić, że żadna nowa inicjatywa klasyfikacji nie została podjęta w następstwie wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882). Jak wyjaśniła Komisja w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu w tym względzie, brak nowej klasyfikacji można wytłumaczyć w szczególności z jednej strony faktem, że CTPHT można uznać za mniej priorytetowy, ponieważ na mocy rozporządzenia Komisji (UE) 2017/999 z dnia 13 czerwca 2017 r. zmieniającego załącznik XIV do rozporządzenia nr 1907/2006 (Dz.U. 2017, L 150, s. 7) CTPHT został włączony do załącznika XIV do rozporządzenia nr 1907/2006 ze względu na swoje właściwości rakotwórcze, swoje właściwości trwałe, bioakumulacyjne i toksyczne oraz swoje właściwości bardzo trwałe i bardzo bioakumulacyjne, zatem jego zastosowanie od dnia 4 października 2020 r. podlega procedurze zezwolenia. Z drugiej strony Komisja wskazała jako możliwy powód fakt, że kwestia prawidłowego zastosowania metody sumowania do substancji lub mieszaniny o niskiej rozpuszczalności w wodzie pozostała otwarta w następstwie wspomnianego wyroku Trybunału. 

113    Niewątpliwie hipotetyczny charakter pytania, z jakich powodów brak jest nowej klasyfikacji, stoi na przeszkodzie ostatecznej ocenie ich znaczenia dla niniejszej sprawy. Niemniej jednak należy uznać, że fakt, iż błąd popełniony przez Komisję, który został stwierdzony przez Sąd, a następnie przez Trybunał, nie został skorygowany w drodze nowej klasyfikacji, może ilustrować trudności związane z prawidłowym stosowaniem metody sumowania. Trudny do skorygowania charakter błędu popełnionego przez Komisję, który został potencjalnie wykazany w niniejszej sprawie, również sprzeciwia się temu, aby błąd ten można uznać za nieusprawiedliwiony. 

114    Wreszcie, wbrew temu, co zdaje się twierdzić skarżąca, fakt, że Komisja skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych, sprzeciwiając się wnioskowi o zawieszenie wykonania oraz wnosząc odwołanie od wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanego, EU:T:2015:767), nie może stanowić czynnika pogłębiającego zawinione działanie. W tym względzie od każdego organu administracji działającego ze zwykłą ostrożnością i starannością można racjonalnie oczekiwać, w analogicznej sytuacji, wniesienia odwołania w celu uzyskania od Trybunału wyjaśnienia zakresu ciążących na nim obowiązków przy klasyfikacji substancji złożonych. Należy zresztą zauważyć, że wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., Komisja/Bilbaína de Alquitranes i in. (C‑691/15 P, EU:C:2017:882) zawiera szereg wskazówek dotyczących wykładni, które mają charakter co najmniej uzupełniający w stosunku do analizy zawartej w wyroku z dnia 7 października 2015 r., Bilbaína de Alquitranes i in./Komisja (T‑689/13, niepublikowanym, EU:T:2015:767). 

115    W świetle powyższego błąd popełniony przez Komisję jest zatem usprawiedliwiony. Z uwagi na brak jasności i trudności w interpretacji odpowiednich przepisów znajdujących się w załączniku I do rozporządzenia nr 1272/2008 w odniesieniu do uwzględnienia czynników innych niż te wyraźnie przewidziane przy stosowaniu metody sumowania, zachowanie Komisji nie różni się od zachowania, jakiego można racjonalnie oczekiwać od organu administracji działającego ze zwykłą ostrożnością i starannością w analogicznej sytuacji, czyli sytuacji charakteryzującej się złożonością naukową związaną z klasyfikacją substancji o nieznanym składzie, takiej jak CTPHT, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Takie zachowanie nie jest równoznaczne z oczywistym i poważnym naruszeniem granic przysługującego Komisji zakresu uznania. W konsekwencji popełniony błąd nie stanowi wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, w związku z czym w niniejszej sprawie w każdym wypadku nie powstaje odpowiedzialność pozaumowna Unii. Stwierdzenie to odnosi się zarówno do naruszenia metody sumowania, jak i, tytułem uzupełnienia i z powodów przedstawionych powyżej, do podniesionego naruszenia obowiązku staranności.

116    Ponieważ skarżąca nie wykazała istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mogącego prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, żądanie odszkodowawcze należy oddalić jako bezzasadne, bez konieczności rozpatrywania kwestii naruszenia normy przyznającej uprawnienia jednostkom lub badania przesłanek istnienia rzeczywistej i pewnej szkody, a także związku przyczynowego.

117    Należy zatem oddalić żądanie pierwsze jako w każdym wypadku bezzasadne, a w konsekwencji należy oddalić wszystkie pozostałe żądania, a ostatecznie – skargę w całości.
 W przedmiocie kosztów

118    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

119    Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Zgodnie z art. 1  § 2 lit. f) regulaminu postępowania przez pojęcie „instytucji” rozumie się instytucje Unii, o których mowa w art. 13 ust. 1 TUE, oraz organy lub jednostki organizacyjne ustanowione na mocy traktatów lub na mocy aktu przyjętego w celu ich wykonania, które mogą występować jako strony postępowania przed Sądem. Zgodnie z art. 100 rozporządzenia nr 1907/2006 ECHA jest jednostką organizacyjną Unii. Wynika stąd, że Królestwo Hiszpanii i ECHA pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Industrial Química del Nalón, SA, pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)      Królestwo Hiszpanii i Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) pokrywają własne koszty.

Svenningsen

Barents

Mac Eochaidh

Pynnä
 
      Laitenberger

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 grudnia 2020 r.
Podpisy

*      Język postępowania: angielski.