CELEX: 61971CC0024
Language: nl
Date: 1972-03-16
Title: Conclusie van advocaat-generaal Roemer van 16 maart 1972. # Élfriede Meinhardt-Forderung tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # Zaak 24-71.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
   VAN 16 MAART 1972 (
         1
      )
   
      Mijnheer de President,
   
      mijne beren Rechters,
   Volgens het Statuut van de ambtenaren, namelijk artikel 27 van bijlage VIII (de „pensioenregeling”), heeft „de van echt gescheiden vrouw van een ambtenaar bij diens overlijden recht op het overlevingspensioen overeenkomstig dit hoofdstuk, mits het echtscheidingsvonnis alleen de ambtenaar als schuldige partij aanmerkt …”. Artikel 28 van de pensioenregeling bepaalt: „Indien een na echtscheiding hertrouwde ambtenaar na zijn overlijden een weduwe achterlaat die recht heeft op overlevingspensioen, wordt dit pensioen tussen de gescheiden en niet hertrouwde vrouw en de weduwe verdeeld in de verhouding van de duur der huwelijken, indien het echtscheidingsvonnis alleen de ambtenaar als schuldige partij aanmerkt. Het deel, toegewezen aan de gescheiden en niet hertrouwde vrouw, kan echter niet meer bedragen dan de alimentatie die haar krachtens dat vonnis is toegekend.”
   Op deze bepalingen beroept verzoekster in het onderhavige geding zich om van de Commissie een gedeelte van het weduwenpensioen te krijgen. Zij was namelijk sedert 19 mei 1945 gehuwd met een op 1 juli 1961 bij de Commissie der Europese Gemeenschappen in dienst getreden ambtenaar; dit huwelijk bleef kinderloos. Bij vonnis van het Landgericht Wiesbaden van 27 februari 1962 werd het huwelijk ontbonden, waarbij haar echtgenoot als schuldige partij werd aangemerkt. Nadien ontving verzoekster, die niet hertrouwde en blijkbaar reeds tijdens het huwelijk en ook na de echtscheiding een beroep uitoefende, van haar ex-echtgenoot maandelijks 200 DM, zonder dat dit op een rechterlijke beslissing of schriftelijke overeenkomst berustte. Op 4 januari 1963 ging de gescheiden echtgenoot een nieuw huwelijk aan, waaruit één kind werd geboren. Hij was nog steeds ambtenaar bij de Commissie, toen hij op 22 september 1969 overleed. De betalingen aan zijn eerste vrouw heeft hij tot zijn dood voortgezet.
   Na het overlijden van deze ambtenaar ontstond een slepend geschil tussen zijn eerste en tweede vrouw en de Commissie over de alimentatie van de eerste vrouw en haar deel van het door de Gemeenschap te betalen weduwenpensioen. De eerste vrouw beriep zich daarbij op een stilzwijgende alimentatieovereenkomst en verlangde aanvankelijk van de tweede vrouw voortzetting van de maandelijkse betaling van 200 DM. Laatstgenoemde wees dit af op grond dat de eerste vrouw voldoende eigen inkomsten had, zodat de betalingen van de overleden ambtenaar niet het karakter van alimentatie maar van vrijwillige bijdragen hadden. In verband met dit geschil keerde de Commissie de tweede vrouw het ingevolge het Statuut verschuldigde weduwenpensioen niet volledig uit, doch na aftrek van een bedrag van 200 DM. In een brief van 28 juli 1970 aan de eerste vrouw betwijfelde het Directoraat-generaal Personeel en Algemeen Beheer of een — niet bij rechterlijke beslissing vastgestelde — alimentatievordering van de eerste vrouw naar gemeenschapsrecht in aanmerking kan worden genomen. Daarnaast werd aangedrongen op een minnelijke schikking. Uit een brief van 22 november 1970 van de tweede vrouw aan de Commissie blijkt dat deze minnelijke schikking niet is bereikt. De Commissie meende toen een beslissing te moeten nemen. Dit geschiedde bij besluit van het Directoraat-generaal Personeel en Algemeen Beheer van 18 februari 1971, aan verzoeksters gemachtigde medegedeeld op 1 maart 1971, waarin werd vastgesteld dat er voor een verdeling van het weduwenpensioen een alimentatieplicht moest zijn van de overleden echtgenoot jegens zijn eerste vrouw. De Commissie was er echter niet van overtuigd dat de verlichte betalingen inderdaad berustten op een alimentatieplicht. Bovendien kan er slechts sprake zijn van verdeling van het weduwenpensioen, wanneer de alimentatieplicht uit het echtscheidingsvonnis blijkt. Aangezien ook dat niet het geval was, moest betaling van weduwenpensioen aan de eerste vrouw worden geweigerd.
   Tegen dit besluit stelde mevrouw E. Meinhardt op 1 juni 1971 beroep in met de conclusie „het besluit van de Commissie nietig te verklaren en te verstaan dat verzoekster recht heeft op de helft van het overlevingspensioen dat de weduwe van W. Meinhardt rechtens toekomt”. Bij repliek heeft zij de conclusies in haar verzoekschrift gewijzigd in dier voege dat zij slechts weduwenpensioen ten bedrage van 200 DM vraagt, terwijl zij ten slotte bij de mondelinge behandeling verklaarde haar oorspronkelijke conclusie te willen handhaven.
   De Commissie concludeert harerzijds „het beroep ongegrond te verklaren; subsidiair het beroep ongegrond te verklaren voor zover verzoekster een weduwenpensioen vordert dat hoger is dan de tot dusverre door W. Meinhardt verrichte maandelijkse betalingen van 200 DM”.
   Mevrouw M. Meinhardt-Prange te Tervueren, weduwe van Meinhardt in tweede echt, ondersteunt deze conclusie, nadat het Hof van Justitie haar verzoek tot interventie bij beschikking van 22 september 1971 had ingewilligd.
   
            1. 
         
         
            Vóór de materiële beoordeling van genoemde conclusies eerst een korte opmerking over de ontwikkeling der conclusies.
            In dit verband zult U zich herinneren; dat de Commissie weliswaar geen bezwaren heeft gemaakt tegen het feit dat de conclusie bij repliek is gewijzigd, doch bij de mondelinge behandeling de vraag heeft opgeworpen of verzoekster haar oorspronkelijke conclusie alsnog mocht handhaven. — Opgemerkt zij dat. in verband met de wisseling van conclusies stellig van een ontvankelijkheidsprobleem zou kunnen worden gesproken, aangezien het Hof zich in beginsel zeer strikt opstelt, tegenover dergelijke wijzigingen, met name wanneer zij eerst bij de mondelinge behandeling plaatsvinden. Gezien de bijzondere aspecten van: dit geval wil ik U desondanks niet voorstellen dat ookthans te doen. In de eerste plaats heeft verzoekster bij de mondelinge behandeling immers niet een geheel nieuwe conclusie voorgedragen, doch alsnog haar oorspronkelijke conclusie gehandhaafd. Daartegen kon de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen reeds uitvoerig stelling nemen, zodat er zeker geen sprake is van schending van de rechten der verdediging. Anderzijds is in casu niet de grondslag der vordering doch slechts de omvang daarvan gewij zigd, zodat strikt genomen in het geheel niet van een wijziging der vordering kan worden gesproken. Aldus bezien, kan zonder meer het standpunt worden verdedigd dat geen dwingende rechtsoverwegingen tegen behandeling van de conclusie in haar oorspronkelijke vorm pleiten, zulks te meer omdat verzoekster daarvoor objectieve redenen (namelijk een nieuwe ziekte) heeft aangevoerd en dus niet volstrekt willekeurig heeft ge handeld.
         
      
            2. 
         
         
            Ten gronde gaat het om de vraag of de Commissie terecht heeft geweigerd een deel van het weduwenpensioen aan verzoekster te betalen. Zoals U weet, was de motivering hiervan dat de Commissie niet kon vaststellen of verzoeksters overleden ex-echtgenoot een alimentatieplicht had, die immers moest blijken uit het echtscheidingsvonnis of uit een andere, titel. Ontbreekt deze, dan kan volgens de Commissie slechts worden geconstateerd dat er geen alimentatieplicht besfond en dat niet is voldaan aan een essentiële voorwaarde voor toekenning van weduwenpensioen.
            Deze opvatting acht verzoekster om verschillende redenen onjuist. Zij betoogt dat het Ambtenarenstatuut ten aanzien van de alimentatieplicht in artikel 28 naar het nationale recht verwijst, dus in casu naar de voorwaarden van paragraaf 58 van het Duitse Ehegesetz, waaraan in feite was voldaan. Bovendien moet de jarenlange betaling door verzoeksters exechtgenoot van een bepaald maandelijks bedrag, worden beschouwd als de tenuitvoerlegging van een stilzwijgende alimentatieovereenkomst in de zin van paragraaf 72 van het Ehegesetz en moet worden erkend dat dit voor het Ambtenarenstatuut van de Gemeenschappen voldoende is. Daarentegen kan men niet verlangen dat de alimentatieplicht door middel van een echtscheidingsvonnis wordt bewezen, aangezien dit naar Duits recht nooit geschiedt. Hetzelfde geldt voor de overlegging van andere titels waarvan verkrijging in rechte niet mogelijk was of redelijkerwijs niet kon worden gevergd. Ten slótte moet men uitgaan, van het beginsel dat verzoekster niet ongunstiger mag worden behandeld dan naar nationaal ambtenarenrecht het geval zou zijn. Hiervoor is bepalend datvolgens paragraaf 125 van het Bundesbeamtengesetz de feitelijke betaling van alimentatie door de gescheiden echtgenoot voldoende is om daarop later een aanspraak op weduwenpensioen te baseren. Vragen wij ons af in hoeverre deze argumenten hout snijden, dan blijkt terstond dat verzoeksters laatste standpunt zonder meer moet worden verworpen, omdat een dergelijk beginsel immers nergens in het Ambtenarenstatuut is vastgelegd — overigens op goede gronden.
            Niet alleen ligt namelijk — zoals de Commissie en interveniënte hebben aangetoond — op dit punt aan hét Ambtenarenstatuut een andere constructie ten grondslag dan aan de door verzoekster aangevoerde paragraaf 125 van het Bundesbeamtengesetz, doch bovendien zou het door verzoekster verdedigde beginsel, gezien de verschillen tussen de nationale ambtenarenwetgevingen, bij algemene toepassing tot uiteenlopende regelingen naar gelang van het land van herkomst van een ambtenaar leiden, hetgeen moeilijk te rijmen zou zijn met het beginsel van gelijke toepassing van het ambtenarenrecht der Gemeenschappen. Op de aan paragraaf 125 van het Bundesbeamtengesetz ontleende argumenten behoef ik dus niet verder in te gaan.
            De beoordeling van de overige argumenten van partijen is echter minder eenvoudig. Daarvoor is een diepgaand onderzoek van de artikelen 27 en 28 van de pensioenregeling in het Ambtenarenstatuut nodig, Allereerst blijkt daarbij het volgende. In het Statuut wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het geval van artikel 27, waarin de gescheiden vrouw van een ambtenaar recht heeft op weduwenpensioen, en het geval van artikel 28, waarbij behalve de weduwe van een overleden ambtenaar ook diens eerste, gescheiden vrouw recht heeft op een deel van het weduwenpensioen. Voor de in artikel 27 bedoelde aanspraak geldt slechts als voorwaarde dat het echtscheidingsvonnis alleen de gestorven ambtenaar als schuldige partij aanmerkt. In het geval van artikel 28 is daarnaast echter bepaald dat „het deel, toegewezen aan de gescheiden en niet hertrouwde vrouw … niet meer kan bedragen dan de alimentatie die haar krachtens dat vonnis is toegekend”. Daarin ziet de Commissie een aanvullende voorwaarde voor de motivering van de aanspraak, en op dit punt zal men de Commissie inderdaad moeten volgen. In ieder geval ware het onjuist aan te nemen dat genoemde zinsnede van artikel 28 uitsluitend ten doel heeft slechts de omvang van een in beginsel bestaande aanspraak op weduwenpensioen te beperken. Bij één blik op het nationale recht, bij voorbeeld paragraaf 58 van het Duitse Ehegesetz, blijkt het immers zon der meer mogelijk dat de man, die alleen als schuldige partij is aangemerkt, niet steeds alimentatie verschuldigd is. Ontbreekt nu in een dergelijk geval de in artikel 28 van de pensioenregeling bedoelde alimentatietitel (wat men daaronder ook moet verstaan), dan vervalt de aanspraak op een deel van het weduwenpensioen. — Daar het in artikel 28 bedoelde bewijs alleen wordt geëist van de eerste vrouw van een hertrouwde ambtenaar, is het zo gezien stellig gerechtvaardigd te spreken van een bevoorrechte positie van de weduwe van een ambtenaar, zoals de Commissie heeft gedaan.
            Voorts lijkt het mij duidelijk dat de in artikel 28 genoemde belangrijke voorwaarde voor de verdeling van het weduwenpensioen ertoe strekt de administratieve organen en het Hof van de Europese Gemeenschappen te ontheffen van de taak aan de hand van het nationale recht het bestaan en de omvang van de alimentatieplicht van een gescheiden ambtenaar te beoordelen. Bezien vanuit de hoofdtaken van de instellingen der Gemeenschappen, hebben wij hier namelijk niet alleen te maken met een geheel andere materie, doch ook met een zeer moeilijk rechtsgebied. De toepassing van dit recht werpt allerlei netelige feitelijke en rechtsvragen op, zodat mag worden gezegd dat deze materie slechts naar behoren kan worden behandeld in het kader van een langdurige ervaring, die slechts de bevoegde nationale instanties bezitten. Dit blijkt reeds uit de formulering van paragraaf 58 van het Duitse Ehegesetz, volgens welke het gaat om een „gezien de levensomstandigheden der echtgenoten passende alimentatie”, waarbij zowel de inkomsten uit vermogen als uit arbeid een rol spelen. Dit blijkt nog duidelijker wanneer men bij een blik op de uitgebreide jurisprudentie hierover bemerkt dat niet slechts de beoordeling van de vermogens- en inkomensomstandigheden, maar ook de vraag of kan worden gevergd dat men betaalde werkzaamheden verricht, het in aanmerking nemen van andere verplichtingen, de redelijkheid en eventueel de vraag of ook andere personen alimentatie moeten betalen, bepalend zijn. — Wanneer men hel doel van de aanvullende voorwaarde van artikel 28 aldus opvat, bestaat er ook geen twijfel aan de onjuistheid van verzoeksters stelling, dat de diensten der Gemeenschappen paragraaf 58 van het Ehegesetz rechtstreeks hadden moeten toepassen en de omvang van een alimentatieverplichting hadden moeten vaststellen. Tevens staat daarmee vast dat verzoekster hoogstens aanspraak kan maken op een deel van het weduwenpensioen tot het bij repliek aangegeven bedrag, namelijk de maandelijkse betalingen van verzoeksters overleden echtgenoot, en dat de vordering voor het overige ongegrond moet worden verklaard.
            Het kernpunt van het onderhavige geding kan mijns inziens worden weergegeven in de vraag of voor een beroep op artikel 28 van de pensioenregeling kan worden volstaan met een verwijzing naarde vroegere betalingen als blijk van een stilzwijgende alimentatieovereenkomst, of dat — zoals de Commissie meent — een rechterlijk vonnis respectievelijk — wat volgens interveniente voldoende is — een voor de rechter opgemaakte overeenkomst moet worden verlangd. — Tracht men dit punt op te lossen, dan schijnt het antwoord naar át letter van artikel 28 op het eerste gezicht voor de hand te liggen, omdat dit artikel duidelijk spreekt van een vonnis. Aldra blijkt echter dat men niet alleen op de letter van de bepaling mag afgaan. Artikel 27 van de pensioenregeling toont dit reeds duidelijk aan. Op basis van het stellig juiste standpunt dat het Ambtenarenstatuut geen wijziging heeft gebracht in het nationale huwelijksrecht, én gezien het feit dat echtscheidingsvonnissen niet in alle Lid-Staten een uitspraak over de schuldvraag bevatten, is het gerechtvaardigd te veronderstellen dat de formulering van het eerder geciteerde artikel 27 niet doorslaggevend is. — Hetzelfde geldt voor artikel 28. Uit de context blijkt dat de woorden „dat vonnis” in de laatste zin van de eerste alinea alleen betrekking kunnen hebben op het in de vorige zin genoemde echtscheidingsvonnis: Ook de Commissie en interveniente erkennen dat een zo enge uitlegging niet past, aangezien in een aantal Lid-Staten de alimentatieplicht niet in het echtscheidingsvonnis wordt geregeld, maar — in geval van onenigheid — in een afzonderlijk vonnis. Zij menen daarom dat voor artikel 28 iedere titel, volgens interveniente zelfs een voor de rechter opgemaakte overeenkomst, voldoende is.
            Erkent men echter de noodzaak van de letter van artikel 28 af te wijken om daaraan een zinvolle uitlegging te geven, dan ligt in dit verband de conclusie voor de hand dat de hierbedoelde voorwaarde van artikel 28 slechts ten doel heeft voor de alimentatieplicht een betrouwbaar aanknopingspunt uit de nationale rechtssfeer aan te geven en dat het derhalve alleszins gerechtvaardigd is ook alimentatieovereenkomsten in de beschouwing te betrekken.
            Ook uit een aantal aanvullende overwegingen blijkt dat deze opvatting niet afwijsbaar is. — Zoals U weet, heeft verzoekster betoogd dat, wanneer de alimentatieplicht niet in geschil is, naar nationaal recht in het geheel geen beroepsmogelijkheid bestaat, althans in een dergelijk geval redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat een procedure aanhangig wordt gemaakt. Daartegen moet weliswaar worden ingebracht i dat het eerste deel van deze bewering bezwaarlijk staande is te houden aangezien voor een op presteren gerichte actie (blijkens paragraaf 93 van de Duitse Zivilprozessordnung) geen belang bij rechtsbescherming is vereist en een beroep tot. vaststelling als bedoeld in paragraaf 256 ZPO althans dan niet op bezwaren kan stuiten, wanneer het wordt ingesteld met het oog op een rechtsverhouding, waaruit binnen afzienbare tijd aanspraken kunnen voortvloeien. Toegegeven moet echter worden dát het aanhangig maken van een dergelijke procedure redelijkerwijs wellicht niet kan worden verlangd, wanneer er geen geschil is en — bij voorbeeld wegens verweerders leeftijd — volstrekt géén aanleiding bestaat om aan de beveiliging van eventuele toekomstige aanspraken ten opzichte van derden te denken. Bij een logische uitlegging van artikel 28 van de pensioenregeling mag dit feit niet over het hoofd worden gezien.
            Anderzijds — en ook dat schijnt mij van belang — is het niet juist dat bij een alimentatieprocedure het bestaan en de omvang van de alimentatieplicht steeds nauwkeurig worden vastgesteld. Zoals wij hebben gehoord, kan een verweerder de alimentatieplicht zonder meer erkennen of kan ter zake een schikking worden getroffen. De door verweerster verlangde titel behoeft dus niet beslist betrouwbare gegevens te bevatten ten aanzien van de voorwaarden van paragraaf 58 Ehegesetz en over het bestaan van een alimentatieplicht. Dan is het echter nog maar een stapje tot verzoeksters opvatting dat voor artikel 28 ook aan alimentatieovereenkomsten als bedoeld in paragraaf 72 van het Ehegesetz bewijskracht moet worden toegekend, zelfs wanneer zij stilzwijgend zijn gesloten (hetgeen mogelijk is). Weliswaar bewijzen zij niet met absolute zekerheid het bestaan van een alimentatieplicht, omdat zij soms ook om andere redenen worden gesloten. Indien zij echter jarenlang zijn nageleefd en er bovendien een rechterlijk vonnis is waarin de debiteur als schuldige partij wordt aangemerkt, kunnen deze feiten voor artikel 28 nagenoeg een zelfde bewijskracht hebben als nationale alimentaticuitspraken.
            Samenvattend constateer ik derhalve dat het — gezien de ratio van artikel 28 van de pensioenregeling en de duidelijke onvolkomenheden in de tekst daarvan — aanvaardbaar lijkt bij de verdeling van het weduwenpensioen ook alimentatieovereenkomsten in aanmerking te nemen, ongeacht of zij uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn gesloten. Aangezien verzoekster jarenlang regelmatig een maandelijks bedrag van haar ex-echtgenoot heeft ontvangen, moet tot dit bedrag dan ook een aanspraak op een deel van het weduwenpensioen worden erkend. Een andere beslissing ware slechts mogelijk wanneer de tweede echtgenote erin was geslaagd verzoeksters bewijs op indicaties te weerleggen (hetgeen overigens niet alleen met een verwijzing naar het ontbreken van de materiële voorwaarde van paragraaf 58 Ehegesetz kon worden geprobeerd). Nu dit niet het geval is, rest slechts de mogelijkheid het beroep toe tc wijzen tot het bij repliek gevorderde bedrag.
         
      
            3. 
         
         
            Ik stel U derhalve voor het beroep tot genoemd bedrag toe te wijzen, dat wil zeggen het bestreden besluit nietig te verklaren en de Commissie te veroordelen verzoekster als deel van het weduwenpensioen een maandelijks bedrag van 200 DM toe te kennen. Voor het overige moet de vordering ongegrond worden verklaard. — Indien mijn voorstel wordt gevolgd en verzoekster dus ten dele in het gelijk wordt gesteld, zal voorts een deel van verzoeksters kosten ten laste van de Commissie en interveniënte moeten worden gebracht.
         
      (
         1
      )	Vertaald uit het Duits.