CELEX: 62018CC0056
Language: fi
Date: 2019-07-04
Title: Julkisasiamies E. Tanchevin ratkaisuehdotus 4.7.2019.#Euroopan komissio vastaan Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o.#Muutoksenhaku – Valtiontuki – SEUT 108 artiklan 2 kohta – Investointituki – Toimintatuki – Lentoasemainfrastruktuuri – Gdynian ja Kosakowon kuntien Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttamista varten myöntämä julkinen rahoitus – Euroopan komission päätös – Sisämarkkinoille soveltumaton tuki – Tuen takaisinperimistä koskeva määräys – Kumoaminen unionin yleisessä tuomioistuimessa – Olennainen menettelymääräys – Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet.#Asia C-56/18 P.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
   EVGENI TANCHEV
   4 päivänä heinäkuuta 2019 (
         1
      )
   
      Asia C‑56/18 P
   
   Euroopan komissio
   vastaan
   Gmina Miasto Gdynia ja
   Port Lotniczy Gdynia Kosakowo
   Valitus – Valtiontuki – SEUT 108 artiklan 2 kohta – Investointituki – Toimintatuki – Lentoasemainfrastruktuuri – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään sen takaisin perimisestä – Unionin yleisen tuomioistuimen päättämä päätöksen kumoaminen – Olennainen menettelymääräys – Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet
   
            1. 
         
         
            Käsiteltävässä valituksessa Euroopan komissio vaatii unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T‑263/15 antaman tuomion (
                  2
               ) kumoamista siltä osin kuin siinä kumottiin komission päätöksen (EU) 2015/1586 (
                  3
               ) 2–5 artikla. Kyseisessä päätöksessä komissio totesi, että puolalaiset Gdynian ja Kosakowon kunnat myönsivät Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o:lle (jäljempänä PLGK-yhtiö) sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, jonka oli tarkoitus kattaa Puolan pohjoisosassa sijaitsevan Gdynia-Oksywien sotilaslentoaseman muuttamisesta siviilikäyttöön aiheutuvat investointikustannukset (jäljempänä investointituki) ja tulevan lentoaseman toimintakustannukset (jäljempänä toimintatuki). Komissio tutki yhteisarvoltaan noin 207,48 miljoonan Puolan zlotyn (PLN) (noin 48,7 miljoonan euron) varojen myöntämistä. Riidanalaisella päätöksellä korvattiin samassa asiassa aiemmin tehty komission päätös 2014/883/EU, (
                  4
               ) jonka komissio peruutti.
         
      
            2. 
         
         
            Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on tarkasteltava etenkin sitä, onko vaatimus, jonka mukaan asianomaisia osapuolia on kehotettava ottamaan valtiontukimenettelyn kuluessa kantaa oikeudelliseen järjestelmään tehdyn huomattavan muutoksen seurauksena, olennainen menettelymääräys (jonka rikkomisen seurauksena päätös olisi kumottava riippumatta siitä, millainen vaikutus tällaisella muutoksella saattaa olla päätökseen) vai onko – kuten tässä ratkaisuehdotuksessa katson – tällainen määräys kyseessä vain, jos kyseisellä huomattavalla muutoksella voisi olla vaikutus päätökseen.
         
      
      I Riita-asian tausta ja riidanalainen päätös
   
   
            3.
         
         
            Riita-asian verrattain monitahoista taustaa kuvataan yksityiskohtaisesti valituksenalaisen tuomion 1–25 kohdassa. Käsiteltävän valituksen kannalta on riittävää esittää seuraava yhteenveto.
         
      
            4.
         
         
            Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä Puola ilmoitti komissiolle 7.9.2012 edellä mainitun hankkeen suunnitellusta rahoituksesta. Myöhemmin Puola vahvisti, että ilmoitettu rahoitus oli tosiasiassa jo myönnetty peruuttamattomasti.
         
      
            5.
         
         
            Puolan kanssa käymänsä kirjeenvaihdon jälkeen komissio aloitti 2.7.2013 antamallaan päätöksellä muodollisen tutkintamenettelyn SEUT 108 artiklan 2 kohdan perusteella ja kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (valtiontuesta SA.35388 (2013/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 2.7.2013 annettu päätös C(2013) 4045 final (EUVL 2013, C 243, s. 25; jäljempänä menettelyn aloittamista koskeva päätös). Puola tai asianomaiset osapuolet eivät esittäneet huomautuksia, minkä jälkeen komissio antoi 11.2.2014 päätöksen 2014/883, jossa valtiontuki (sekä investointi- että toimintatuki) todettiin sisämarkkinoille soveltumattomaksi. Komissio tutki kyseistä tukea SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaan sisältyvän poikkeuksen ja vuosille 2007–2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (EUVL 2006, C 54, s. 13; jäljempänä aluetukia koskevat suuntaviivat) perusteella.
         
      
            6.
         
         
            Kosakowon ja Gdynian kunnat sekä PLGK-yhtiö riitauttivat päätöksen 2014/883 unionin yleisessä tuomioistuimessa (asiat T‑215/14 ja T‑217/14). Puola esiintyi väliintulijana molemmissa asioissa. Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ (Pohjois-Gdanskin alioikeus, Puola) antoi 7.5.2014 päätöksen, jolla PLGK-yhtiö julistettiin konkurssiin. Unionin yleisen tuomioistuimen menettelyn kuluessa komissio peruutti 26.2.2015 päätöksen 2014/883 ja korvasi sen riidanalaisella päätöksellä. Tämä johtui siitä, että investoinnit palomiehiä, tullivirkailijoita, lentoaseman vartijoita, poliiseja ja rajavartijoita varten tarvittaviin rakennuksiin ja laitteisiin eivät menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaan ole valtiontukea, ja komissio katsoi, että tätä päätelmää ei pidä asettaa kyseenalaiseksi kyseistä toimenpidettä koskevassa lopullisessa päätöksessä.
         
      
            7.
         
         
            Päätöksen 2014/883 ja riidanalaisen päätöksen antamisen välisenä aikana eli 31.3.2014 annettu ”Komission tiedonanto – Suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille” (EUVL 2014, C 99, s. 3; jäljempänä vuoden 2014 suuntaviivat) tuli voimaan 4.4.2014 – se korvasi vuoden 2005 ilmailusuuntaviivat (jäljempänä vuoden 2005 suuntaviivat). (
                  5
               ) Riidanalaisessa päätöksessä komissio totesi, että vuoden 2014 suuntaviivojen 172 kohta huomioon ottaen kyseisten suuntaviivojen periaatteita ei sovellettu ennen 4.4.2014 myönnettyyn investointitukeen mutta niitä sovellettiin välittömästi toimintatukeen.
         
      
            8.
         
         
            Riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleessa komissio totesi, että se oli perustanut päätöksen 2014/883 227 perustelukappaleessa tekemänsä toimintatuen arvioinnin siihen toteamukseen, että ”toimintatuen myöntäminen sellaisen investointihankkeen toiminnan varmistamiseksi, jolle on myönnetty sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea, on luonnostaan sisämarkkinoille soveltumatonta”. Ilman sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea Gdynian lentoasemaa ei olisi olemassa, koska sen koko rahoitus on peräisin tästä tuesta, eikä toimintatukea voida myöntää olemattomalle lentoaseman infrastruktuurille. Riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa komissio totesi, että tämä vuoden 2005 suuntaviivoihin perustuva päätelmä pätee myös vuoden 2014 suuntaviivojen nojalla ja riittää sen toteamiseen, että lentoaseman pitäjälle myönnetty toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille. Riidanalaisen päätöksen 246 ja 247 perustelukappaleessa komissio viittaa vuoden 2014 suuntaviivoissa (sen 113 kohdassa) määriteltyyn sisämarkkinoille soveltumista koskevaan ensimmäiseen edellytykseen ja päätökseen 2014/883 ja selittää, että jos kyseinen tuki ei soveltunut sisämarkkinoille vuoden 2005 suuntaviivojen nojalla, se ei sovellu sisämarkkinoille myöskään vuoden 2014 suuntaviivojen nojalla. Riidanalaisen päätöksen 248 ja 249 perustelukappaleessa komissio lisäksi arvioi täydellisyyden vuoksi toimintatuen yhteensopivuutta aluetukia koskevien suuntaviivojen kanssa.
         
      
      II Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
   
   
            9.
         
         
            Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö (tässä valituksessa jäljempänä yhteisesti vastapuolet) nostivat riidanalaisesta päätöksestä kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.5.2015 jättämällään kannekirjelmällä. Väliintulijana esiintynyt Puola tuki kanteessa esitettyjä vaatimuksia. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön kuudennen kanneperusteen kolmannen väitteen, jonka mukaan komissio oli loukannut niiden menettelyllisiä oikeuksia asianomaisina osapuolina (epäämällä niiltä mahdollisuuden esittää huomautuksia uusien vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta).
         
      
      III Valitus
   
   
      
         A
       
         Ensimmäinen ja toinen valitusperuste
      
   
   
      1. Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa (asianomaisten osapuolten oikeuden esittää huomautuksia virheellinen oikeudellinen luonnehdinta)
   
   
      a) Yhteenveto asianosaisten lausumista
   
   
            10.
         
         
            Komissio väittää, että riidanalaisessa päätöksessä esitetty toteamus, jonka mukaan toimintatuki on sisämarkkinoille soveltumaton, nojautuu kahteen itsenäiseen perusteeseen. Pääperuste soveltumattomuudelle oli se, että investointituki itsessään ei soveltunut sisämarkkinoille, kun taas ensimmäisen vuoden 2014 suuntaviivoissa mainitun edellytyksen (toimintatuella on tuettava selkeästi määriteltyä yleisen edun mukaista tavoitetta) täyttymättä jääminen oli pelkästään toinen, täydentävä peruste. Unionin yleisen tuomioistuimen perustelut pohjautuivat kuitenkin siihen olettamaan, että toimintatuen soveltumattomuus sisämarkkinoille on tulosta yksinomaan vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta.
         
      
            11.
         
         
            Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisen osan mukaan unionin yleinen tuomioistuin luokitteli SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen ”asianomaisten osapuolten oikeuden esittää huomautuksia” oikeudellisesti virheellisellä tavalla 8.5.2008 annetun tuomion Ferriere Nord v. komissio (C‑49/05 P, ei julkaistu, EU:C:2008:259, 78–84 kohta; jäljempänä tuomio Ferriere Nord) vastaisesti.
         
      
            12.
         
         
            Komissio toteaa, että koska Puola ei nostanut riidanalaisesta päätöksestä puolustautumisoikeuksiensa tai kontradiktorista menettelyä koskevan oikeutensa loukkaamiseen perustuvaa kannetta, se ei voi nyt vedota tällaiseen perusteeseen.
         
      
            13.
         
         
            Koska asianomaisten osapuolten oikeuden esittää huomautuksia loukkaaminen ei merkitse olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt komission mukaan katsoa, ettei kuudennen kanneperusteen kolmatta väitettä voida ottaa tutkittavaksi, ja kyseistä kanneperustetta ei olisi pitänyt tutkia viran puolesta.
         
      
            14.
         
         
            Vastapuolet väittävät, että komission lähestymistavassa vähätellään asianomaisten osapuolten oikeuden tulla kuulluksi ennen päätöksen antamista merkitystä. Vastapuolten mukaan 11.12.2008 annetusta tuomiosta komissio v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, 56 kohta; jäljempänä tuomio Freistaat Sachsen) ilmenee selvästi, että kun oikeudellinen järjestelmä muuttuu ennen kuin komissio tekee ratkaisunsa, komission on pyydettävä niitä, joita asia koskee, ottamaan kantaa kyseisen tuen yhteensoveltuvuuteen. Vastapuolet katsovat, että tuomiossa Ferriere Nord tarkastellun asian ja käsiteltävän asian tosiseikoissa ja oikeudellisissa seikoissa on nimittäin merkittäviä eroja. Tuomiossa Ferriere Nord tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös ja lopullinen päätös olivat täysin samansisältöiset. Lisäksi kyseisessä asiassa peräkkäiset oikeudelliset järjestelmät olivat pääosin identtiset, minkä perusteella unionin tuomioistuin saattoi katsoa, ettei komissio ollut velvollinen kehottamaan osapuolia esittämään huomautuksia.
         
      
            15.
         
         
            Käsiteltävässä asiassa viime kädessä oikeudellisten järjestelmien merkittävät erot ja komission velvollisuus määritellä riittävästi arvioinnissa käyttämänsä perusteet saivat unionin yleisen tuomioistuimen katsomaan, että komissiolla oleva velvollisuus antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksia on olennainen menettelymääräys. Toisin kuin komissio väittää, velvollisuutta kehottaa asianosaisia esittämään huomautuksia oikeudelliseen järjestelmään tehdyistä muutoksista ei määritä mahdollisten huomautusten vaikutus lopulliseen päätökseen vaan tämän muutoksen merkittävä luonne.
         
      
            16.
         
         
            Puolan hallituksen mukaan asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksia muodollisessa tutkintamenettelyssä on tutkittava yleisemmin Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklassa vahvistetun hyvän lainkäytön olennaisena osatekijänä. Komissio on velvollinen noudattamaan menettelyissään perusoikeuskirjaa, jossa asetetaan komissiolle velvoitteita, jotka ovat tältä osin tiukempia kuin ennen perusoikeuskirjan voimaantuloa. Puolan hallitus väittää, että tuomiossa Freistaat Sachsen (tuomion 55 kohta) katsottiin, että komission velvollisuus antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa on luonteeltaan olennainen muotoseikka. Saman tuomion 56 kohdassa muotoiltiin tähän periaatteeseen poikkeus, jota sovelletaan, kun oikeudelliseen järjestelmään ei tehdä olennaisia muutoksia ennen kuin komissio tekee ratkaisunsa. Tätä poikkeusta olisi Puolan hallituksen mukaan tulkittava suppeasti, eikä sitä pitäisi soveltaa käsiteltävässä asiassa, koska vuoden 2014 suuntaviivoilla muutettiin oikeudellista järjestelmää olennaisesti. Komission menettelyllä myös loukattiin sen puolustautumisoikeuksia jäsenvaltiona, jolle riidanalainen päätös on osoitettu.
         
      
      b) Arviointi
   
   
            17.
         
         
            Kysymystä asianomaisten osapuolten oikeudesta esittää huomautuksia käsiteltiin ensimmäisen kerran tuomiossa Ferriere Nord, jonka 83 kohdassa todettiin, että ”komissio ei johtanut uudesta järjestelmästä periaatteita ja arviointiperusteita, jotka olisivat muuttaneet sen arviointia, ja että näissä olosuhteissa kyseisiä asianosaisia ei ollut tarpeen kuulla uudelleen siltä osin kuin kuuleminen ei otaksuttavasti muuta riidanalaista päätöstä”. Huomautan, että kyseisessä tuomiossa viitattiin nimenomaisesti oikeudellisen järjestelmän muuttamisen mahdolliseen vaikutukseen komission päätökseen.
         
      
            18.
         
         
            Seuraavan kerran tähän kysymykseen otettiin kantaa tuomion Freistaat Sachsen 55 ja 56 kohdassa. Kyseisessä tuomiossa ei viitattu nimenomaisesti oikeudellisen järjestelmän muuttamisen mahdolliseen vaikutukseen komission päätökseen vaan katsottiin, että ”kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn tukisuunnitelman osalta, sen on annettava niille, joita asia koskee – mukaan luettuna kyseessä oleva yritys tai yritykset –, mahdollisuus esittää huomautuksensa. Tämä sääntö on luonteeltaan olennainen muotoseikka. – – Tästä seuraa, että kun oikeudellinen järjestelmä, jonka voimassa ollessa jäsenvaltio ilmoittaa suunnitellusta tuesta, muuttuu ennen kuin komissio tekee ratkaisunsa, komission on ratkaistava asia uusien sääntöjen perusteella ja sen on asian ratkaisemiseksi pyydettävä niitä, joita asia koskee, ottamaan kantaa kyseisen tuen yhteensoveltuvuuteen näihin uusiin sääntöihin nähden. Tilanne on toisin vain silloin, kun uusi oikeudellinen järjestelmä ei sisällä olennaisia muutoksia aiemmin voimassa olleeseen järjestelmään nähden” (kursivointi tässä; kyseisessä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin lainaa tuomion Ferriere Nord 68–71 kohtaa).
         
      
            19.
         
         
            Huomautan, että tuomiossa Freistaat Sachsen ja etenkin sen 56 kohdassa käsiteltiin eri oikeudellista kysymystä kuin se, josta oli kyse tuomiossa Ferriere Nord. Ensiksi mainittu asia koski sitä, loukkasiko komissio taannehtivuuskiellon periaatetta, kun se sovelsi kyseistä asiaa ratkaistessaan asetusta N:o 70/2001. Mainittu asetus oli tuolloin uusi – ja sen mukaan pienten ja keskisuurten yritysten hyväksi myönnetyt valtiontuen muodot olivat sisämarkkinoille soveltuvia eikä niihin sovellettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta. Asetus tuli voimaan sen jälkeen, kun tukitoimenpiteestä oli ilmoitettu komissiolle. Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia kyseisen asetuksen soveltamisesta, ja siten tuomion Freistaat Sachsen 56 kohtaa pitäisi tarkastella tästä näkökulmasta.
         
      
            20.
         
         
            Käsiteltävä asia on mielestäni samankaltainen kuin asia Ferriere Nord, jossa komissio ei ollut kuullut asianomaisia osapuolia ennen riidanalaisen päätöksen antamista voimaan tulleissa suuntaviivoissa määritetyistä soveltuvuuden edellytyksistä. Juuri tässä tosiseikkojen muodostamassa asiayhteydessä yhteisöjen tuomioistuin ei katsonut, että tällainen kuuleminen oli luonteeltaan olennainen menettelymääräys.
         
      
            21.
         
         
            Tuomiosta Ferriere Nord huolimatta valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin totesi ensin, että se, ettei asianomaisia osapuolia kuultu uusista vuoden 2014 suuntaviivoista, merkitsi sellaisen olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, jonka rikkominen johtaa sen rasittaman toimenpiteen kumoamiseen, ilman että on tarpeen tutkia, olisiko menettelyn tulos ollut erilainen ilman tätä menettelyvirhettä (tuomion 81 ja 83 kohta).
         
      
            22.
         
         
            Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohdassa mainittiin, olen tullut käsiteltävässä asiassa siihen tulokseen, että asianomaisia osapuolia on kuultava menettelyn kuluessa vain, jos oikeudellisen järjestelmän huomattava muutos voisi vaikuttaa lopulliseen päätökseen.
         
      
            23.
         
         
            Katson näet, että kanta, jossa jätettäisiin tällainen vaikutus kokonaan huomiotta, ei olisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen. Unionin tuomioistuin pyrkii säilyttämään vaatimusten, jotka muodostavat olennaisen menettelymääräyksen, perustavanlaatuisen ja siten poikkeuksellisen luonteen. Kuten julkisasiamies Sharpston huomautti ratkaisuehdotuksensa Espanja v. komissio (C‑114/17 P, EU:C:2018:309) 95 kohdassa, ”olennaisen menettelymääräyksen laiminlyönti johtaa sen säädöksen kumoamiseen, jota tämä laiminlyönti rasittaa. – – Tässä yhteydessä – – olennaisia ovat ainoastaan menettelymääräykset, jotka liittyvät olennaisesti säädöksen tai päätöksen hyväksyvän toimielimen aikomuksen muodostamiseen ja ilmaisemiseen. Niiden noudattaminen on yleisen edun mukaista. – – Nämä vaatimukset ovat niin perustavanlaatuisia, että minkä tahansa rikkomisen johdosta säädös tai päätös, jota virhe rasittaa, on kumottava riippumatta siitä, olisiko menettelyn tulos voinut olla erilainen, jos näitä vaatimuksia olisi noudatettu.” (
                  6
               )
         
      
            24.
         
         
            Lisäksi ensinnäkin on syytä huomauttaa, että unionin yleinen tuomioistuin vaikuttaa sivuuttavan sen tosiseikan, että valtiontukiasioissa asianomaisilla osapuolilla ei ole puolustautumisoikeuksia tai oikeutta siihen, että komissio kuulee niitä kontradiktorisella tavalla, vaan niiden tehtävänä on pelkästään toimittaa kaikki komission tarvitsemat tiedot. (
                  7
               )
         
      
            25.
         
         
            Valtiontukien valvontamenettely aloitetaan ainoastaan tuen myöntämisestä vastuussa olevaa jäsenvaltiota vastaan. Se on myös jäsenvaltio, jolle komission lopullinen päätös on osoitettu, joten tämä oikeuttaa jäsenvaltion etuoikeutetun aseman, kun kyse on yhteydenpidosta komissioon (
                  8
               ) ja etenkin sen oikeuksista oikeudenmukaiseen puolustukseen. (
                  9
               )
         
      
            26.
         
         
            Tämä on ristiriidassa sen kanssa, että asianomaisilla osapuolilla on rajalliset menettelylliset oikeudet valtiontukiasioissa: asianomaisten osapuolten kuulemisen tarkoituksena on yksinomaan saada niiltä kaikki tarvittavat tiedot, jotta komissio voi perustaa tulevat toimensa kaikkiin merkityksellisiin tosiseikkoihin. (
                  10
               ) Asianomaisten osapuolten tehtävänä on siten lähinnä toimia komission ”tiedonlähteinä”. (
                  11
               ) Itse asiassa myös Puolan hallitus myöntää huomautuksissaan, että asianomaisten osapuolten oikeus esittää huomautuksia ”ei ole sama asia” kuin kyseiselle jäsenvaltiolle myönnetyt puolustautumisoikeudet.
         
      
            27.
         
         
            Asianomaisilla osapuolilla ei siten ole erityistä asemaa menettelyssä, eivätkä ne selvästikään voi vedota yhtä laajoihin oikeuksiin kuin vastaajana olevan jäsenvaltion oikeudet (
                  12
               ) – oikeus tulla kuulluksi menettelyssä on oikeus, joka on tunnustettu henkilöille, joita vastaan menettely on aloitettu. (
                  13
               ) Ne eivät etenkään voi vaatia, että komission olisi kuultava niitä samalla kontradiktorisella tavalla kuin sen on kuultava kyseessä olevaa jäsenvaltiota. (
                  14
               ) Niillä on ainoastaan oikeus osallistua hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa on tarpeen. (
                  15
               )
         
      
            28.
         
         
            Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut, unionin tuomioistuimet eivät siten voi sellaisten yleisten oikeusperiaatteiden, joihin kuuluvat oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, oikeus tulla kuulluksi, hyvän hallintotavan sekä yhdenvertaisen kohtelun periaate, perusteella laajentaa niille, joita asia koskee, valtiontukien valvontamenettelyn yhteydessä perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa myönnettyjä menettelyllisiä oikeuksia. (
                  16
               ) SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen menettely on näin ollen kontradiktorinen menettely ainoastaan kyseisen jäsenvaltion eikä asianomaisten osapuolten osalta. (
                  17
               )
         
      
            29.
         
         
            Toiseksi on syytä huomauttaa, ettei unionin yleinen tuomioistuin katsonut valituksenalaisessa tuomiossa, että komission olisi pitänyt aloittaa uusi SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely sinänsä. Sen sijaan se pelkästään moittii komissiota olennaisen menettelymääräyksen rikkomisesta, koska komissio ei antanut asianomaisille osapuolille mahdollisuutta esittää huomautuksia vuoden 2014 suuntaviivoista.
         
      
            30.
         
         
            Olen yhtä mieltä komission kanssa siitä, että tuomion Freistaat Sachsen 55 ja 56 kohdasta seuraa, että valtiontukimenettelyissä asianomaisten osapuolten osalta on tarpeen erottaa yhtäältä SEUT 108 artiklan 2 kohdasta seuraava ”olennainen menettelymääräys” ja toisaalta muut menettelylliset oikeudet (jotka eivät liity olennaisesti komission aikomuksen ilmaisemiseen SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvassa päätöksessä). (
                  18
               ) Tällaisiin oikeuksiin sisältyvät asianomaisten osapuolten oikeudet esittää huomautuksia säännöksistä, joita komissio aikoo soveltaa arvioidakseen kyseistä toimenpidettä. Juuri tästä oikeudesta oli kyse tuomiossa Ferriere Nord, eikä sitä luonnehdittu mainitussa tuomiossa ”olennaiseksi menettelymääräykseksi” (kuten myös Puolan hallitus myöntää vastauksensa 13 kohdassa).
         
      
            31.
         
         
            Komission velvollisuus antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksia muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen on olennainen menettelymääräys (tuomio Freistaat Sachsen, 55 ja 56 kohta). Käsiteltävässä asiassa komissio täytti tämän velvollisuuden julkaisemalla menettelyn aloittamista koskevan päätöksen. Koska komissio ei ollut tukeutunut uusiin tosiseikkoihin, se ei ollut velvollinen avaamaan muodollista tutkintamenettelyä uudelleen ja kehottamaan uudelleen asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että jos oikeudelliseen järjestelmään tehdään muutos menettelyn kuluessa, siltä osin kuin muutos oli täysin samansisältöinen eikä ollut omiaan muuttamaan komission ehdottamaa alustavaa arviointia, asianomaisia osapuolia ei ollut tarpeen kuulla uudelleen (tuomio Ferriere Nord, 79–83 kohta) – ja, kuten jäljempänä selitän, tilanne on sama käsiteltävässä asiassa.
         
      
            32.
         
         
            Jos asianomaisten osapuolten kuulemisen voitaisiin katsoa muodostavan olennaisen menettelymääräyksen tilanteessa, jossa oikeudellinen järjestelmä muuttuu menettelyn kuluessa (kuten nyt tarkasteltavassa tapauksessa), tuomiossa Ferriere Nord ei olisi siirrytty arvioimaan uusien säännösten vaikutusta komission toteamuksiin. Lisäksi tällainen päätelmä merkitsisi asianomaisten osapuolten puolustautumisoikeuksien tunnustamista, mikä olisi ristiriidassa edellä mainitsemani oikeuskäytännön kanssa. Vaikka otettaisiinkin lähtökohdaksi tällainen hypoteesi, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että puolustautumisoikeuden, joka on vahvempi oikeus kuin oikeus esittää huomautuksia, loukkaamisesta voi seurata riidanalaisen päätöksen kumoaminen ainoastaan, jos osoitetaan, että menettelyn tulos olisi voinut olla toisenlainen ilman kyseistä säännönvastaisuutta. (
                  19
               )
         
      
            33.
         
         
            Jos nyt kyseessä olevan kaltaisen velvollisuuden nimittäin katsottaisiin muodostavan olennaisen menettelymääräyksen, jonka rikkominen johtaisi automaattisesti päätöksen kumoamiseen, voisimme löytää itsemme tilanteesta, jossa asianomaisten osapuolten oikeuksia suojellaan paremmin kuin itse menettelyn osapuolten samoja oikeuksia (jotta puolustautumisoikeuksien loukkaaminen johtaa päätöksen kumoamiseen, loukkauksella on näet lähtökohtaisesti oltava kielteisiä vaikutuksia siihen, jolle päätös on osoitettu).
         
      
            34.
         
         
            Näin on etenkin, koska tämä olisi ristiriidassa jäsenvaltioiden puolustautumisoikeuksia (jotka muodostavat vahvemman oikeuden kuin oikeus esittää huomautuksia) koskevan seuraavan oikeuskäytännön kanssa: unionin tuomioistuin on esimerkiksi katsonut, ettei ollut perusteltua kumota päätöstä, joka tehtiin edeltävän päätöksen peruuttamisen jälkeen ja joka koski valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, vaikka uudessa päätöksessä otettiin huomioon edellytys, josta jäsenvaltiota ei ollut kuultu. (
                  20
               ) Samaan tapaan unionin tuomioistuin on todennut, ettei päätöstä pitäisi kumota huolimatta siitä, että siinä otettiin huomioon asianomaisten osapuolten esittämiä huomautuksia, joita ei ollut toimitettu kyseiselle jäsenvaltiolle huomautusten esittämistä varten. (
                  21
               ) Näissä tapauksissa unionin tuomioistuin arvioi nimenomaisesti sitä, olisiko riidanalainen päätös saattanut olla erilainen, jos komissio ei olisi soveltanut edellytyksiä, joita ei ollut toimitettu jäsenvaltiolle sen puolustautumisoikeuksia loukaten.
         
      
            35.
         
         
            Voidaan lisätä, että jos unionin tuomioistuin jättäisi arvioimatta uusien suuntaviivojen antamisen vaikutusta päätökseen, tämä voisi johtaa siihen, ettei nyt tarkasteltavan kaltaisia tilanteita otettaisi huomioon, jos – vaikka onkin niin, että oikeudellinen järjestelmä oli muuttunut – kyseinen tuki oli toimintatukea, eikä sen soveltumattomuus sisämarkkinoille perustunut tämäntyyppiseen tukeen sovellettavaan oikeudelliseen järjestelmään vaan lentoasemahankkeeseen myönnetyn pääasiallisen tuen (investointituen) soveltumattomuuteen sisämarkkinoille.
         
      
            36.
         
         
            Kyseessä olevien pääomasijoitusten oli tarkoitus kattaa sekä investointikustannukset (toisin sanoen lentoaseman muuttaminen siviilikäyttöön: investointituki) että muutetun lentoaseman toimintakustannukset sen toiminnan alkuvaiheessa (toimintatuki).
         
      
            37.
         
         
            Unionin yleisen tuomioistuimen toteama menettelyvirhe koski ainoastaan toimintatukea.
         
      
            38.
         
         
            Viittaan tältä osin riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleen varsinaiseen sanamuotoon (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta). Kyseiseen perustelukappaleeseen sisältyvä päätelmä on selvästikin itsenäinen eikä ole mitenkään riippuvainen komission suuntaviivoista. Se on pätevä niin vuoden 2014 suuntaviivojen ja vuoden 2005 suuntaviivojen kuin aluetukia koskevien suuntaviivojenkin perusteella.
         
      
            39.
         
         
            Itse asiassa valituksenalaisen tuomion 85 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin näki selvän yhteyden investointi- ja toimintatuen välillä.
         
      
            40.
         
         
            Tämän jälkeen se kuitenkin totesi, että oikeudelliseen järjestelmään, johon tämä yhteys perustui, liittyi tiettyä epätäsmällisyyttä.
         
      
            41.
         
         
            Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tämä epätäsmällisyys johtui riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa mainitun oikeudellisen järjestelmän ja päätöksen 2014/883 227 ja 228 perustelukappaleessa mainitun oikeudellisen järjestelmän eroavuudesta sekä tavasta, jolla viimeksi mainittu päätös oli laadittu.
         
      
            42.
         
         
            Vaikka tätä eroavuutta ei kiistetäkään nyt käsiteltävässä valituksessa, olen samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei tämä oikeudellisten järjestelmien eroavuus ole viime kädessä merkityksellinen käsiteltävässä asiassa, koska päätös pitää toimintatukea sisämarkkinoille soveltumattomana perustuu (ensisijaisesti) SEUT 107 artiklaan pohjautuvaan yleiseen loogiseen periaatteeseen, jota voidaan joka tapauksessa soveltaa.
         
      
            43.
         
         
            Riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleessa komissio nimittäin viittasi päätöksen 2014/883 227 perustelukappaleeseen ja toisti kyseisessä päätöksessä tehdyn päätelmän, jonka mukaan ”toimintatuen myöntäminen sellaisen investointihankkeen toiminnan varmistamiseksi, jolle on myönnetty sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea, on luonnostaan sisämarkkinoille soveltumatonta” (kursivointi tässä). Riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleen seuraavassa virkkeessä komissio perusteli tätä päätelmää seuraavasti: ”Ilman sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea Gdynian lentoasemaa ei olisi olemassa, koska sen koko rahoitus on peräisin tästä tuesta, eikä toimintatukea voida myöntää olemattomalle lentoaseman infrastruktuurille.”
         
      
            44.
         
         
            Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa omaksumaa liian kaavamaista lähestymistapaa on jo arvosteltu oikeuskirjallisuudessa: (
                  22
               )”[Eri suuntaviivojen välisistä] eroista huolimatta unionin yleiseltä tuomioistuimelta jäi huomaamatta yksi tärkeä seikka. Komissio totesi, että Gdynian lentoasemalle myönnetty tuki ei soveltunut sisämarkkinoille, koska sillä rahoitettiin päällekkäistä ja siten tarpeetonta infrastruktuuria. Läheisellä Gdanskin lentoasemalla oli yhä ylimääräistä kapasiteettia, eikä toisen lentoaseman rakentamiselle ollut tarvetta. Unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut sitä, olisiko aluetukia koskevien suuntaviivojen ja ilmailusuuntaviivojen sanamuodon eroilla ollut merkitystä sen komission toteamuksen kannalta, ettei infrastruktuurilla ollut yleisen edun mukaista oikeutettua päämäärää. Puola ei viisaasti väittänyt, että sillä oli oikeus tuhlata omia rahojaan. Mitä nyt tapahtuu? Komissio todennäköisesti aloittaa uudelleen muodollisen tutkintamenettelyn, korjaa arvioinnin oikeudelliseen perustaan liittyvän ongelman, käsittelee useita muita unionin yleisen tuomioistuimen esille ottamia seikkoja, kuten toiminta- ja investointituen erilaista arviointia, ja antaa uudelleen kielteisen päätöksen. On melko mahdoton ajatus, että komissio myöntäisi tämän tarpeettomalle infrastruktuurille annetun tuen soveltuvan sisämarkkinoille.”
         
      
            45.
         
         
            On syytä lisätä, että komissio huomautti riidanalaisessa päätöksessä selvästikin ainoastaan ”toissijaisesti”, että toimintatuki ei soveltunut sisämarkkinoille myöskään vuoden 2014 suuntaviivojen perusteella.
         
      
            46.
         
         
            Menisin jopa niin pitkälle, että sanoisin, että on valitettavaa, että komissio esitti tämän täydentävän väitteen, johon unionin yleinen tuomioistuin sitten keskittyi ja jonka se (väärin) tulkitsi edellyttävän riidanalaisen päätöksen kumoamista.
         
      
            47.
         
         
            Komission olisi nähdäkseni pitänyt riidanalaisessa päätöksessä perustaa toimintatuen soveltumattomuus sisämarkkinoille ainoastaan sen 244 ja 245 perustelukappaleessa esitettyihin perusteluihin (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohta).
         
      
            48.
         
         
            On totta, että tästä herää kysymys, miksi komissio ei yksinkertaisesti oikaissut aiempaa päätöstä uuden päätöksen antamisen (mikä tarkoitti uutta menettelyä) sijasta. Kuten komissio selitti istunnossa, tämä ei kuitenkaan ollut mahdollista käsiteltävässä asiassa siltä osin kuin sijoitettujen varojen pieneneminen edellytti yksityinen sijoittaja ‑arvioinnin tekemistä uudelleen (sen toteamiseksi, saatiinko taloudellista etua).
         
      
            49.
         
         
            Edellä esitetystä herää myös kysymys: missä hallinnollisen menettelyn vaiheessa olennainen menettelymääräys tosiasiassa tulee esille? Kuten komissio istunnossa väitti, tämä tapahtuu tilanteessa, jossa komissio epäilee tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Siitä ajankohdasta lähtien komissio on velvollinen julkaisemaan virallisessa lehdessä päätöksen, jolla muodollinen tutkintamenettely aloitetaan. Siten olennainen menettelymääräys koskee sitä, että kaikilla asianomaisilla osapuolilla (kilpailijoilla, tuensaajilla jne.) ja kaikilla jäsenvaltioilla on kyseisen päätöksen julkaisemisen ansiosta mahdollisuus esittää huomautuksia komission tutkimasta toimenpiteestä.
         
      
            50.
         
         
            Näin ollen on niin, että jos komission menettelyn kuluessa oikeudelliseen järjestelmään tehdään muutos ja muutos on huomattava ja omiaan vaikuttamaan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevan arvioinnin tulokseen, komissio voi kehottaa jäsenvaltiota esittämään huomautuksia. Ainoastaan jäsenvaltio (eivätkä asianomaiset osapuolet) voi kuitenkin esittää huomautuksia, ja mikä tärkeintä, tämä tilanne ei muodosta olennaista menettelymääräystä.
         
      
            51.
         
         
            Vastapuolet kuitenkin lähinnä väittävät, että komission puoltama kanta on perusoikeuskirjan ja sen tosiseikan vastainen, että unioni on oikeusyhteisö, ja että se haittaa asianomaisten osapuolten (PLGK-yhtiön tuensaajana) ja Puolan oikeutta esittää huomautuksia. Ne väittävät lisäksi, että perusoikeuskirjassa velvoitetaan komissio ottamaan huomioon asianomaisten osapuolten oikeus tulla kuulluksi ennen valtiontukipäätöksen antamista.
         
      
            52.
         
         
            Riittää kuitenkin, että todetaan, ettei perusoikeuskirjan voimaantulo muuttanut SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisten oikeuksien luonnetta. Lisäksi valtiontukien valvontamenettely ei ole tuensaajaa vastaan aloitettu hallintomenettely, perusoikeuskirja ei muuta EUT-sopimuksella luodun valtiontukien valvonnan luonnetta, eikä siinä anneta kolmansille osapuolille tarkistamisoikeutta, jota SEUT 108 artiklassa ei ole määrätty. (
                  23
               )
         
      
            53.
         
         
            Vastapuolet myös väittävät, että komission hallintokäytäntö käsiteltävässä asiassa on ristiriidassa muissa asioissa noudatetun linjan kanssa: ne viittaavat siihen, että komissio on julkaissut kehotuksen huomautusten esittämiseen vuoden 2014 suuntaviivoista SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kyseinen kehotus oli osoitettu jäsenvaltioille ja tukea saaneille lentoasemille komission aloittaman muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä (EUVL 2014, C 113, s. 30). Kuuleminen tapahtui päätöksen 2014/883 antamisen jälkeen mutta hyvissä ajoin ennen riidanalaisen päätöksen antamista. Vastapuolten mukaan se, ettei Puolan hallitus eivätkä ne voineet esittää tällaisia huomautuksia, merkitsee syrjintää.
         
      
            54.
         
         
            Tämä ei nähdäkseni aseta edellä esittämääni arviointia kyseenalaiseksi. Edellä mainittu kehotus huomautusten esittämiseen on tavanomainen menettelytapa samankaltaisissa tilanteissa ja osoitus komission hyvästä hallinnosta. Se ei joka tapauksessa ole rinnastettavissa nyt tarkasteltavaan tilanteeseen eikä merkitse päätöstä aloittaa uusi muodollinen tutkinta eikä lisäystä tällaiseen päätökseen.
         
      
            55.
         
         
            Edellä esitetyistä syistä ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä.
         
      
      2. Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa ja toinen valitusperuste (tuomion Ferriere Nord ja komission päätöksen virheellinen tulkinta ja soveltaminen)
   
   
      a) Yhteenveto asianosaisten lausumista
   
   
            56.
         
         
            Ensimmäisen valitusperusteen toisen osan mukaan, vaikka – unionin yleisen tuomioistuimen kannan mukaisesti – oletettaisiin, että toimintatuen katsominen sisämarkkinoille soveltumattomaksi oli seurausta ainoastaan vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta – mikä ei kuitenkaan pidä paikkaansa –, unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut virheellisesti tuomiota Ferriere Nord siltä osin kuin toimintatuen tarkastamisessa sovellettavien suuntaviivojen ohjeet olivat olennaisilta osin samat kuin ne ohjeet, joita sovellettiin päätöksessä 2014/883 vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella, minkä vuoksi huomautukset vuoden 2014 suuntaviivoista eivät olisi voineet vaikuttaa tältä osin päätöksen päätösosaan.
         
      
            57.
         
         
            Ensinnäkin komissio väittää, että kyseinen kanneperuste oli joka tapauksessa tehoton, koska riidanalainen päätös perustuu jo mainittuihin kahteen itsenäiseen perusteeseen. Toiseksi, vaikka oletettaisiin, että riidanalaisessa päätöksessä tukeuduttiin ainoastaan vuoden 2014 suuntaviivoihin, komissio katsoo, että unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt – tuomion Ferriere Nord mukaisesti – ottaa huomioon se, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat vuoden 2014 suuntaviivojen ohjeet olivat olennaisin osin täysin samat kuin vuoden 2005 suuntaviivoissa. Kolmanneksi vuoden 2014 suuntaviivojen 113 kohdassa esitetty lentoasemille myönnetyn toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskeva ensimmäinen edellytys on olennaisin osin sama kuin vuoden 2005 suuntaviivoissa. Komissio myös väittää, että ensimmäisessä oikeusasteessa nostamassaan kanteessa kantajat ainoastaan riitauttivat vuoden 2014 suuntaviivojen sovellettavuuden eivätkä ottaneet kantaa siihen, miten niihin sisältyviä edellytyksiä olisi pitänyt soveltaa.
         
      
            58.
         
         
            Vastapuolet väittävät, että niiden kanneperuste voitiin ottaa tutkittavaksi unionin yleisessä tuomioistuimessa riippumatta tämän mahdollisuudesta tutkia se viran puolesta, siltä osin kuin sillä pelkästään tarkennettiin ensimmäisessä oikeusasteessa nostettuun kanteeseen sisältynyttä väitettä. Vastapuolet myös väittävät, että komission soveltamien suuntaviivojen perustavan erilainen luonne johtuu a) siitä, että ensimmäiset suuntaviivat koskevat aluetukia ja toiset alakohtaista tukea, ja b) useista edellä jo esitetyistä osatekijöistä. Unionin yleisellä tuomioistuimella ei ollut niiden mukaan velvollisuutta arvioida, vaikuttiko oikeudellisen järjestelmän muuttaminen huomattavasti riidanalaisen päätöksen tulokseen.
         
      
            59.
         
         
            Puolan hallituksen mukaan valituksenalaisessa tuomiossa yksilöitiin oikein vuoden 2014 suuntaviivoihin tehdyt huomattavat muutokset vuoden 2005 suuntaviivoihin nähden. Toiseksi Puolan hallitus väittää, että suuntaviivojen oikeudellisen perustan muuttamisella on merkittävä vaikutus. Kun otetaan huomioon SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan sanamuoto SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan sanamuotoon nähden, jälkimmäisessä määräyksessä on nimittäin lisätty uusi edellytys. Näin ollen vuoden 2014 suuntaviivat (jotka annettiin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla) huomioon ottaen komission olisi otettava huomioon tuen myöntämisestä seuraavat mahdolliset kilpailun vääristymiset, mikä on edellytys, jota ei sisältynyt vuoden 2005 suuntaviivoihin (jotka annettiin SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla).
         
      
            60.
         
         
            Toisessa valitusperusteessaan komissio väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 89 kohdan toteamus riidanalaisen päätöksen lainvastaisuudesta perustuu siihen, että tuomiossa tulkittiin virheellisesti riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleessa sille, että toimintatuki on yhteismarkkinoille soveltumaton, esitettyjä perusteluja; kyseisen perustelukappaleen mukaan perustelut pohjautuivat vuoden 2014 suuntaviivoihin ja päätökseen 2014/883. Riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaletta koskeva virheellinen tulkinta on tulosta kyseisen päätöksen 245 perustelukappaletta koskevasta virheellisestä tulkinnasta.
         
      
            61.
         
         
            Riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa käytetty sanamuoto ”pätee – – [vuoden 2014 suuntaviivojen] nojalla” ei tarkoita, että kyseinen toteamus sisältyy näihin suuntaviivoihin. Tällä tarkoitetaan, että vuoden 2014 suuntaviivojen ohjeiden soveltaminen ei voi muuttaa tätä toteamusta. Riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa, sellaisena kuin sitä on lainattu edellä, esitetään, ettei toimintatuki sovellu sisämarkkinoille – mikä johtuu investointituen soveltumattomuudesta – vuoden 2014 suuntaviivoista riippumatta. Vähäinen ”epätäsmällisyys”, johon unionin yleinen tuomioistuin viittaa valituksenalaisen tuomion 85 kohdassa päätöksen 2014/883 osalta, ei voi kyseenalaistaa edellä esitetyn, riidanalaisessa päätöksessä tehdyn päätelmän lainmukaisuutta.
         
      
            62.
         
         
            Komissio katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin lausui sen käsiteltäväksi saatetun kanteen ulkopuolelta, kun se päätteli valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa, että asianomaisille osapuolille olisi pitänyt antaa mahdollisuus esittää huomautuksia toimintatuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille muodollisen tutkintamenettelyn kuluessa. Tämä johtuu siitä, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin itsekin myöntää samassa kohdassa – toimintatuen soveltumattomuuden perustelut eivät perustu vuoden 2014 suuntaviivoihin. Tällainen päätelmä seuraa nimittäin ainoastaan SEUT 107 artiklan 1 kohdasta, ja näkemys, jonka mukaan se olisi tehty ensimmäisten tai toisten suuntaviivojen asiayhteydessä, kuten unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa, on seurausta arviointivirheestä.
         
      
            63.
         
         
            Vastapuolet väittävät ensinnäkin, että komission toisessa valitusperusteessa viitataan valituksenalaisen tuomion 84–87 kohtaan, vaikka unionin yleinen tuomioistuin esitti nämä seikat ainoastaan toissijaisesti, joten tämä valitusperuste on tehoton. Vastapuolet väittävät toiseksi, ettei toista valitusperustetta voida ottaa tutkittavaksi, koska se liittyy tosiseikkoja koskevaan kysymykseen. Vastapuolet katsovat kolmanneksi, että riidanalaisen päätöksen lainvastaisuus perustuu siihen, ettei asianomaisia osapuolia kuultu, eikä perusteisiin, jotka aiheuttaisivat tuen soveltumattomuuden sisämarkkinoille.
         
      
            64.
         
         
            Toisen valitusperusteen osalta Puolan hallitus moittii komissiota siitä, että se teki oletuksia niiden huomautusten sisällöstä ja laajuudesta, joita kyseinen hallitus ja asianomaiset osapuolet olisivat esittäneet, jos niille olisi annettu mahdollisuus siihen. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa komissio viittasi nimenomaisesti vuoden 2014 suuntaviivojen 113 kohdassa esitettyihin periaatteisiin ja sovelsi 246 perustelukappaleessa suuntaviivojen kyseisessä kohdassa määritettyä ensimmäistä edellytystä.
         
      
      b) Arviointi
   
   
            65.
         
         
            Koska ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa hyväksyttiin siltä osin kuin velvollisuus kuulla osapuolia siinä tapauksessa, että oikeudelliseen järjestelmään tehdään huomattava muutos menettelyn kuluessa, ei ole olennainen menettelymääräys, ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa ja toisessa valitusperusteessa komissio pyytää unionin tuomioistuinta arvioimaan, oliko komissio tosiasiallisesti velvollinen noudattamaan velvollisuutta kuulla asianomaisia osapuolia käsiteltävässä asiassa.
         
      
            66.
         
         
            Vastapuolet ottavat esille kysymyksen toisen valitusperusteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 63 kohta ja sitä seuraavat kohdat). Nämä väitteet eivät kuitenkaan voi menestyä, koska komissiolla on oikeus riitauttaa valituksenalaisen tuomion 81–88 kohta. Tämä johtuu siitä, että kyseisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin ottaa kantaa komission tuomiosta Ferriere Nord esittämiin väitteisiin ja perustaa päättelynsä muun muassa kyseiseen oikeuskäytäntöön. Katson näin ollen, että käsiteltävässä asiassa unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta riidanalaisesta päätöksestä (ja päätöksestä 2014/883) ei ole seikka, joka jäisi unionin tuomioistuimen valvonnan ulkopuolelle.
         
      
            67.
         
         
            Unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn mukaan oikeus esittää uusia huomautuksia syntyy heti, kun uusia suuntaviivoja voidaan soveltaa vireillä olevan menettelyn kuluessa. Olen kuitenkin samaa mieltä komission kanssa siitä, että tuomion Ferriere Nord mukaan – jotta komission voidaan todeta rikkoneen velvollisuuttaan antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksia SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti – unionin yleisen tuomioistuimen olisi todettava, että päätös, jossa toimintatuki todettiin sisämarkkinoille soveltumattomaksi, perustui ainoastaan vuoden 2014 suuntaviivoihin ja että niillä muutettiin huomattavasti vuoden 2005 suuntaviivoja (sen olisi toisin sanoen arvioitava, olisiko uusien suuntaviivojen sovellettavuudella voinut olla konkreettisia seurauksia riidanalaisen päätöksen perusteluihin).
         
      
            68.
         
         
            Unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt näin. Sen sijaan hylätäkseen komission väitteet unionin yleinen tuomioistuin yksinkertaisesti vertasi abstraktisti vuoden 2014 ja vuoden 2005 suuntaviivojen ohjeita ja oikeudellisia perustoja (ks. valituksenalaisen tuomion 73–77 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään todennut, että yhteistä etua koskeva ensimmäinen edellytys (jota tutkittiin riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappaleessa) oli huomattavan erilainen kuin vuoden 2005 suuntaviivoissa määritetyt edellytykset. Valituksenalaisen tuomion 76 ja 84 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tukeutui ainoastaan näiden kahden järjestelmän oikeudelliseen perustaan todetessaan, että niissä määritetyissä edellytyksissä on yhtymäkohtia.
         
      
            69.
         
         
            Tuomiossa Ferriere Nord unionin tuomioistuin ei kuitenkaan tyytynyt pelkästään vertaamaan abstraktisti vuoden 1994 oikeudellisen järjestelmän ja uuden vuoden 2001 oikeudellisen järjestelmän säännöksiä, kuten tuomion Freistaat Sachsen 56 kohdan perusteella voisi luulla. Sen sijaan unionin tuomioistuin viittasi uuteen vuoden 2001 järjestelmään, jota sovellettiin kyseessä olleessa päätöksessä, ja tutki sen jälkeen, oliko siihen tehty huomattavia muutoksia vuoden 1994 järjestelmään nähden. Unionin tuomioistuimen arviointi koski siten vuoden 2001 oikeudellisen järjestelmän uusia säännöksiä, joita komissio oli soveltanut kyseisessä asiassa (ks. tuomion Ferriere Nord 78, 82 ja 83 kohta). Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki edellä mainittua unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä koskevan oikeudellisen virheen.
         
      
            70.
         
         
            Lisäksi on tarpeen ottaa huomioon käsiteltävän asian erityispiirre, joka erottaa sen asioista Freistaat Sachsen ja Ferriere Nord, nimittäin se, että päätös 2014/883 korvattiin riidanalaisella päätöksellä. Unionin yleisen tuomioistuimen ei siten olisi pitänyt keskittyä vertaamaan pelkästään näiden kaksien suuntaviivojen sovellettuja ohjeita (kuten tuomiossa Ferriere Nord), vaan sen olisi pitänyt myös perustaa vertailu komission kahden päätöksen sisältöön PLGK-yhtiölle myönnetyn toimintatuen osalta.
         
      
            71.
         
         
            Riidanalaisesta päätöksestä (244 ja 245 perustelukappaleesta) ilmenee, että vastapuolten mahdolliset huomautukset eivät olisi voineet vaikuttaa menettelyn tulokseen eikä niillä olisi voinut olla vaikutusta riidanalaiseen päätökseen tai etenkään arviointiin toimintatuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tämä johtuu siitä, että sen soveltumattomuus oli seurausta investointituen myöntämisestä Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuntamiseen ja toiminnan aloittamiseen (ks. myös riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappale).
         
      
            72.
         
         
            Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että – kuten tuomiosta Ferriere Nord ilmenee – arvioitaessa asianomaisten osapuolten oikeuden esittää huomautuksia uusista suuntaviivoista loukkaamisen vaikutusta seikka, joka on tarpeen ottaa huomioon, on annetun päätöksen sisältö (objektiivinen peruste) eikä pelkästään, kuten Puolan hallitus ja unionin yleinen tuomioistuin (valituksenalaisen tuomion 83 kohdassa) väittivät, päätelmä, jonka komissio olisi voinut tehdä uusien suuntaviivojen perusteella (subjektiivinen peruste).
         
      
            73.
         
         
            Lisäksi, vaikka arviointi perustuisikin tällaisiin huomautuksiin (mikä ei suinkaan pidä paikkaansa), vastapuolten esittämistä kirjallisista huomautuksista ilmenee, että niiden huomautukset vuoden 2014 suuntaviivoista eivät voisi vaikuttaa toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevan menettelyn tulokseen.
         
      
            74.
         
         
            Kuten edellä nähtiin, kun kyse on unionin yleisen tuomioistuimen toimintatuen soveltumattomuuden perustelujen osalta tekemästä tulkintavirheestä, riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleesta ilmenee selvästi, että ensisijainen syy tähän soveltumattomuuteen oli se, että investointitukea itsessään pidettiin sisämarkkinoille soveltumattomana.
         
      
            75.
         
         
            Kuten unionin yleinen tuomioistuin itsekin huomauttaa valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa, toimintatuen soveltumattomuus, joka perustuu investointituen soveltumattomuuteen, ei perustu aluetukia koskevissa suuntaviivoissa eikä vuoden 2014 suuntaviivoissa nimenomaisesti vahvistettuun edellytykseen. Lisäksi, koska vuoden 2014 suuntaviivoja ei sovellettu investointitukeen, jonka soveltumattomuutta sisämarkkinoille ei ole riitautettu, vuoden 2014 suuntaviivojen soveltaminen toimintatukeen ei yksinkertaisesti olisi voinut muuttaa riidanalaisen päätöksen tulosta.
         
      
            76.
         
         
            Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa näin ollen, että sekä ensimmäisen valitusperusteen toinen osa että toinen valitusperuste on myös hyväksyttävä. Valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava, ja ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kuudennen kanneperusteen kolmas väite on hylättävä perusteettomana ja joka tapauksessa tehottomana. Asia on siten palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen viiden muun kanneperusteen tutkimista varten.
         
      
      
         B
       
         Kolmas valitusperuste (valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohta ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen)
      
   
   
            77.
         
         
            Komissio väittää – toissijaisesti siltä varalta, että unionin tuomioistuin hylkäisi edeltävät valitusperusteet –, että valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohta, jossa riidanalaisen päätöksen 2–5 artikla kumottiin kokonaisuudessaan, ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen ja että unionin yleinen tuomioistuin totesi perusteettomasti, että riidanalainen päätös on jakamaton. Vastapuolet ja Puolan hallitus väittävät lähinnä, että kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
         
      
            78.
         
         
            Koska ensimmäinen ja toinen valitusperuste on hyväksyttävä ja kolmas valitusperuste esitetään ainoastaan toissijaisesti, unionin tuomioistuimen ei nähdäkseni ole tarpeen käsitellä kolmatta valitusperustetta.
         
      
      IV Ratkaisuehdotus
   
   
            79.
         
         
            Näistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin
            
                     i)
                  
                  
                     kumoaa 17.11.2017 annetun tuomion T‑263/15, Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo vastaan komissio
                  
               
                     ii)
                  
                  
                     hylkää ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kuudennen kanneperusteen kolmannen väitteen perusteettomana ja joka tapauksessa tehottomana
                  
               
                     iii)
                  
                  
                     palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen viiden muun kanneperusteen tutkimista varten ja
                  
               
                     iv)
                  
                  
                     määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
                  
               
      (
         1
      )	Alkuperäinen kieli: englanti.
   (
         2
      )	Tuomio 17.11.2017, Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo v. komissio, (EU:T:2017:820; jäljempänä valituksenalainen tuomio).
   (
         3
      )	Valtiontuesta SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 26.2.2015 annettu päätös (tiedoksiannettu numerolla C(2015) 1281) (EUVL 2015, L 250, s. 165; jäljempänä riidanalainen päätös).
   (
         4
      )	Toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 11.2.2014 annettu päätös (tiedoksiannettu numerolla C(2014) 759) (EUVL 2014, L 357, s. 51; jäljempänä päätös 2014/883).
   (
         5
      )	Komission tiedonanto – Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta (EUVL 2005, C 312, s. 1).
   (
         6
      )	Kursivointi tässä. Unionin tuomioistuin jätti kyseisen valitusperusteen tutkimatta eikä siten lausunut asiakysymyksestä. Ratkaisuehdotuksessa lainataan 20.10.1987 annettua tuomiota Espanja v. komissio (128/86, EU:C:1987:447, 25 kohta); julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotusta komissio v. ICI (C‑286/95 P ja C‑287/95 P, EU:C:1999:578, 22–26 kohta) ja 6.4.2000 annettua tuomiota komissio v. ICI (C‑286/95 P, EU:C:2000:188, 42 ja 52 kohta).
   (
         7
      )	Ks. tuomio 12.7.1973, komissio v. Saksa (70/72, EU:C:1973:87, 19 kohta); tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 59 kohta) ja tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio (C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, 80–83 kohta).
   (
         8
      )	Ks. mm. tuomio 8.7.2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio (T‑198/01, EU:T:2004:222, 61 kohta) (unionin tuomioistuin hylkäsi tästä tuomiosta tehdyn valituksen).
   (
         9
      )	Tuomio 18.11.2004, Ferriere Nord v. komissio (T‑176/01, EU:T:2004:336, 74 kohta).
   (
         10
      )	Ks. mm. tuomio 12.7.1973, komissio v. Saksa (70/72, EU:C:1973:87, 19 kohta) ja tuomio 14.1.2004, Fleuren Compost v komissio (T‑109/01, EU:T:2004:4, 41 kohta). Ks. myös tältä osin Ortiz Blanco, L. (toim.), EC Competition Procedure, toinen painos, 2006, Oxford, s. 840 oikeuskäytäntöviittauksineen.
   (
         11
      )	Tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio (C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, 81 ja 82 kohta) ja tuomio 15.11.2011, komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta (C‑106/09 P ja C‑107/09 P, EU:C:2011:732, 180 ja 181 kohta). Ks. myös tuomio 22.10.1996, Skibsværftsforeningen ym. v. komissio (T‑266/94, EU:T:1996:153, 256 kohta) (ei valitettu); tuomio 8.7.2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio (T‑198/01, EU:T:2004:222, 192 kohta) (yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tästä tuomiosta tehdyn valituksen) ja tuomio 2.7.2015, Ranska ja Orange v. komissio (T‑425/04 RENV ja T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, 161 kohta) (valitus hylätty).
   (
         12
      )	Tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio (C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, 83 kohta).
   (
         13
      )	Ks. mm. tuomio 18.11.2004, Ferriere Nord v. komissio (T‑176/01, EU:T:2004:336, 74 kohta).
   (
         14
      )	Tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio (C‑74/00 P ja C‑75/00 P, EU:C:2002:524, 82 kohta) ja tuomio 15.11.2011, komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta (C‑106/09 P ja C‑107/09 P, EU:C:2011:732, 181 kohta). Ks. myös tuomio 8.7.2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio (T‑198/01, EU:T:2004:222, 61 ja 192 kohta) (yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tästä tuomiosta tehdyn valituksen) ja määräys 6.11.2012, Castelnou Energia v. komissio (T‑57/11, ei julkaistu, EU:T:2012:580, 115 kohta) (tuomiosta ei ole valitettu).
   (
         15
      )	Ks. mm. tuomio 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio (T‑228/99 ja T‑233/99, EU:T:2003:57, 125 kohta) (ei valitettu).
   (
         16
      )	Ks. tuomio 8.7.2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio (T‑198/01, EU:T:2004:222, 194 kohta) (yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tästä tuomiosta tehdyn valituksen).
   (
         17
      )	Ks. mm. tuomio 6.3.2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen v. komissio (T‑228/99 ja T‑233/99, EU:T:2003:57, 168 kohta) (ei valitettu); tuomio 14.1.2004, Fleuren Compost v. komissio (T‑109/01, EU:T:2004:4, 43 kohta) ja tuomio 8.7.2004, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio (T‑198/01, EU:T:2004:222, 61 kohta) (yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi tästä tuomiosta tehdyn valituksen).
   (
         18
      )	Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksessaan Espanja v. komissio (C‑114/17 P, EU:C:2018:309, 95 ja 96 kohta), tekemä ero.
   (
         19
      )	Tuomio 5.10.2000, Saksa v. komissio (C‑288/96, EU:C:2000:537, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
   (
         20
      )	Tuomio 12.11.1998, Espanja v. komissio (C‑415/96, EU:C:1998:533, 40 ja 41 kohta).
   (
         21
      )	Tuomio 5.10.2000, Saksa v. komissio (C‑288/96, EU:C:2000:537, 101–104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytäntö: tuomio 30.4.2014, Tisza Erőmű v. komissio (T‑468/08, ei julkaistu, EU:T:2014:235, 217 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) (tuomiosta ei ole valitettu).
   (
         22
      )	Nicolaides, P., The Legal Basis of the (In)compatibility of Aid Must be Clear, lexxionin arvovaltaisessa blogissa ”State Aid Hub.eu” (http://stateaidhub.eu/blogs/stateaiduncovered/post/9086).
   (
         23
      )	Ks. tuomio 9.12.2014, Netherlands Maritime Technology Association v. komissio (T‑140/13, ei julkaistu, EU:T:2014:1029, 60 kohta) ja tuomio 6.7.2017, SNCM v. komissio (T‑1/15, ei julkaistu, EU:T:2017:470, 85 ja 86 kohta).