CELEX: 62006CJ0518
Language: pt
Date: 2009-04-28
Title: Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 28 de Abril de 2009. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. # Incumprimento de Estado - Seguro de responsabilidade civil automóvel - Artigos 43.º CE e 49.º CE - Directiva 92/49/CEE - Legislação nacional que impõe às companhias de seguros a obrigação de contratar - Restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços - Protecção social das vítimas de acidentes de viação - Proporcionalidade - Liberdade de fixação das tarifas por parte das companhias de seguros - Princípio do controlo pelo Estado-Membro de origem. # Processo C-518/06.

Processo C‑518/06
      Comissão das Comunidades Europeias
      contra
      República Italiana
      «Incumprimento de Estado – Seguro de responsabilidade civil automóvel – Artigos 43.° CE e 49.° CE – Directiva 92/49/CEE – Legislação nacional que impõe às companhias de seguros a obrigação de contratar – Restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços – Protecção social das vítimas de acidentes de viação – Proporcionalidade – Liberdade de fixação das tarifas por parte das companhias de seguros – Princípio do controlo pelo Estado‑Membro de origem»
      Sumário do acórdão
      1.        Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Restrições 
      (Artigos 43.° CE e 49.° CE)
      2.        Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Seguro directo não vida – Directiva
            92/49
      (Directiva 92/49 do Conselho, artigos 6.°, 29.° e 39.°)
      3.        Livre circulação de pessoas – Liberdade de estabelecimento – Livre prestação de serviços – Seguro directo não vida – Directiva
            92/49
      (Directiva 92/49 do Conselho, artigo 9.°)
      1.        A obrigação prevista pela regulamentação de um Estado‑Membro de contratar um seguro de responsabilidade civil automóvel, imposta
         a todas as companhias de seguros, incluindo as que têm a sua sede noutro Estado‑Membro, mas que operam no primeiro Estado‑Membro,
         restringe a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços consagradas nos artigos 43.° CE e 49.° CE. Efectivamente,
         uma medida desta natureza afecta o acesso ao mercado dos operadores em causa, em especial quando submete as companhias de
         seguros não apenas à obrigação de assumir todos os riscos que lhe são propostos mas igualmente a exigências de moderação na
         fixação das tarifas. Na medida em que implica adaptações e custos de envergadura para as referidas empresas, a obrigação de
         contratar torna menos atraente o acesso ao mercado desse Estado‑Membro e, em caso de acesso a este mercado, reduz a capacidade
         das empresas em causa de fazerem desde logo uma concorrência eficaz às empresas que aí estão tradicionalmente implantadas.
      
      Contudo, esta obrigação é adequada para garantir a realização do objectivo prosseguido e não ultrapassa o que é necessário
         para o atingir. Assim, o próprio objectivo do seguro de responsabilidade civil automóvel obrigatório é garantir a indemnização
         das vítimas de acidentes de viação. Este objectivo de protecção social, que é analisado essencialmente como uma garantia de
         indemnização adequada das referidas vítimas, pode ser tido em conta como razão imperativa de ordem geral. Por outro lado,
         não é indispensável, à luz do critério da proporcionalidade, que a medida restritiva estabelecida pelas autoridades de um
         Estado‑Membro corresponda a uma concepção partilhada por todos os Estados‑Membros relativamente às modalidades de protecção
         do interesse legítimo em causa. Por conseguinte, o facto de certos Estados‑Membros terem optado por estabelecer um regime
         diferente para garantir que todos os proprietários de veículos possam subscrever um seguro de responsabilidade civil automóvel
         a uma tarifa não excessiva não é de natureza a demonstrar que a obrigação de contratar vai além do necessário para alcançar
         os objectivos prosseguidos. Por último, à luz do critério da proporcionalidade, a obrigação de contratar não impede as companhias
         de seguros de calcular uma tarifa mais elevada para um tomador de seguro domiciliado numa zona caracterizada por um elevado
         número de sinistros que para um tomador de seguro domiciliado numa zona de risco menos elevado.
      
      (cf. n.os 67, 70, 71, 74, 75, 83, 85, 91, 93)
      
      2.        Os artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas
         respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as Directivas 73/239 e 88/357 (terceira directiva sobre o seguro não
         vida), proíbem que um Estado‑Membro institua um regime de aprovação prévia ou de comunicação sistemática das tarifas que as
         companhias de seguros pretendem utilizar, no seu território, no quadro das suas relações com os tomadores de seguros. Não
         é o que sucede com uma legislação nacional que,
      
      ‑ em primeiro lugar, não introduz um sistema de aprovação prévia ou de comunicação sistemática das tarifas,
      ‑ em segundo lugar, não impõe às companhias de seguros que alinhem as suas tarifas com a média do mercado mas, pelo contrário,
         prevê que as companhias de seguros calculem as respectivas tarifas de acordo com as suas próprias bases técnicas, precisando
         ao mesmo tempo que, quando estas bases técnicas não estejam disponíveis, as companhias de seguros podem utilizar estatísticas
         de mercado, e
      
      ‑ em terceiro lugar, na medida em que pode ter repercussões nas tarifas em virtude de traçar um quadro técnico no qual as
         companhias de seguros devem calcular os respectivos prémios, introduz uma limitação da liberdade de fixação das tarifas que
         não é proibida pela Directiva 92/49. Com efeito, na falta de uma vontade claramente expressa nesse sentido pelo legislador
         comunitário, não se pode presumir a existência de uma harmonização completa do domínio tarifário em matéria de seguro não
         vida que exclua qualquer medida nacional susceptível de ter repercussões sobre as tarifas.
      
      (cf. n.os 100, 103‑106)
      
      3.        O artigo 9.° da Directiva 92/49, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes
         ao seguro directo não vida e que altera as Directivas 73/239 e 88/357 (terceira directiva sobre o seguro não vida), define
         de forma não exaustiva o âmbito de aplicação do princípio do controlo pelo Estado‑Membro de origem, enunciando que a supervisão
         financeira compreende «nomeadamente» a verificação do estado de solvabilidade e a constituição de provisões técnicas. Contudo,
         esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que para o legislador comunitário o Estado‑Membro de origem tem uma
         competência exclusiva de controlo extensiva aos comportamentos comerciais das companhias de seguros. Decorre daí que esta
         disposição não exclui a possibilidade de controlos exercidos pelo Estado‑Membro de acolhimento sobre as modalidades segundo
         as quais as companhias de seguros privadas que operam neste Estado ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação
         de serviços calculam os seus prémios de seguros, bem como a aplicação de sanções. 
      
      (cf. n.os 109, 116, 117)
      
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
      28 de Abril de 2009 (*)
      
      «Incumprimento de Estado – Seguro de responsabilidade civil automóvel – Artigos 43.° CE e 49.° CE – Directiva 92/49/CEE – Legislação nacional que impõe às companhias de seguros a obrigação de contratar – Restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços – Protecção social das vítimas de acidentes de viação – Proporcionalidade – Liberdade de fixação das tarifas por parte das companhias de seguros – Princípio do controlo pelo Estado‑Membro de origem»
      No processo C‑518/06,
      que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 20 de Dezembro de 2006,
      Comissão das Comunidades Europeias, representada por E. Traversa e N. Yerrell, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
      
      demandante,
      contra
      República Italiana, representada por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio
         escolhido no Luxemburgo,
      
      demandada,
      apoiada por:
      República da Finlândia, representada por J. Himmanen, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
      
      interveniente,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
      composto por: V. Skouris, presidente, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts e M. Ilešič (relator), presidentes
         de secção, A. Tizzano, A. Borg Barthet, J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus, E. Levits e J.‑J. Kasel, juízes,
      
      advogado‑geral: J. Mazák,
      secretário: M. Ferreira, administradora principal,
      vistos os autos e após a audiência de 13 de Maio de 2008,
      ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 9 de Setembro de 2008,
      profere o presente
      Acórdão
      1        Através da sua acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede que o Tribunal de Justiça declare que:
      
      –        ao adoptar e manter uma legislação com base na qual os prémios do seguro da responsabilidade civil resultante da circulação
         de veículos automóveis (a seguir «seguro de responsabilidade civil automóvel») devem ser calculados com base em determinados
         parâmetros e ao submeter esses prémios a um controlo a posteriori, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49/CEE
         do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas
         respeitantes ao seguro directo não vida e que altera as Directivas 73/239/CEE e 88/357/CEE (terceira directiva sobre o seguro
         não vida) (JO L 228, p. 1);
      
      –        ao controlar os métodos segundo os quais as companhias de seguros cuja sede se situa noutro Estado‑Membro, mas que operam
         em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, calculam os seus prémios de seguro
         e ao aplicar sanções, nomeadamente às referidas empresas, em caso de violação das normas italianas relativas aos métodos de
         cálculo dos prémios de seguro, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 9.° da
         Directiva 92/49; e
      
      –        ao manter a obrigação de contratar o seguro de responsabilidade civil automóvel para todas as companhias de seguros, incluindo
         as que têm a sua sede noutro Estado‑Membro, mas que operam em Itália no âmbito da liberdade de estabelecimento ou da livre
         prestação de serviços, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 43.° CE e 49.° CE.
      
       Quadro jurídico
       Regulamentação comunitária
       Directivas 72/166/CEE, 84/5/CEE e 2005/14/CE
      2        A fim de facilitar a circulação de viajantes entre os Estados‑Membros, a Directiva 72/166/CEE do Conselho, de 24 de Abril
         de 1972, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta
         da circulação de veículos automóveis e à fiscalização do cumprimento da obrigação de segurar esta responsabilidade (JO L 103,
         p. 1; EE 13 F2 p. 113), instituiu um sistema baseado, por um lado, na supressão da fiscalização da carta verde de seguro aquando
         da passagem das fronteiras internas da Comunidade Europeia e, por outro, na obrigação de cada Estado‑Membro tomar as medidas
         necessárias para que a responsabilidade civil resultante da circulação de veículos esteja coberta por um seguro.
      
      3        Nos termos do segundo considerando desta directiva:
      
      «[…] qualquer fiscalização nas fronteiras, do cumprimento da obrigação de segurar a responsabilidade civil que resulta da
         circulação de veículos automóveis, tem por objectivo a protecção dos interesses das pessoas que podem ser vítimas de um sinistro
         causado por esses veículos […]».
      
      4        O sétimo considerando da referida directiva enuncia:
      
      «[…] a abolição da fiscalização da Carta Verde, em relação aos veículos que tenham o seu estacionamento habitual num Estado‑Membro
         e que entrem no território de um outro Estado‑Membro, pode ser realizada com base num acordo entre os […] Serviços Nacionais
         de Seguros, nos termos do qual cada Serviço Nacional garantiria a liquidação, de harmonia com a respectiva legislação nacional,
         da indemnização dos prejuízos causados no seu território por esses veículos, estivessem ou não seguros».
      
      5        Por outro lado, o quinto e sexto considerandos da mesma directiva sublinham que a liberalização do regime de circulação dos
         veículos automóveis no tráfego de viajantes entre os Estados‑Membros contribui para a abertura dos mercados destes últimos.
      
      6        O artigo 3.°, n.° 1, do Directiva 72/166 dispõe:
      
      «Cada Estado‑Membro […] adopta todas as medidas adequadas para que a responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos
         com estacionamento habitual no seu território esteja coberta por um seguro. […]»
      
      7        O quinto e sexto considerandos da Segunda Directiva 84/5/CEE do Conselho, de 30 de Dezembro de 1983, relativa à aproximação
         das legislações dos Estados‑Membros respeitantes ao seguro de responsabilidade civil que resulta da circulação de veículos
         automóveis (JO 1984, L 8, p. 17; EE 13 F15 p. 244), enunciam:
      
      «[…] os montantes até cujo limite o seguro é obrigatório devem permitir, em toda e qualquer circunstância, que seja garantida
         às vítimas uma indemnização suficiente, seja qual for o Estado‑Membro onde o sinistro ocorra;
      
      […] é necessário prever a existência de um organismo que garanta que a vítima não ficará sem indemnização, no caso do veículo
         causador do sinistro não estar seguro ou não ser identificado […]».
      
      8        Por força do artigo 1.°, n.° 4, da Directiva 84/5, os Estados‑Membros estão obrigados a criar ou a autorizar a criação de
         um fundo de garantia destinado à indemnização das vítimas de acidentes causados por veículos relativamente aos quais não tenha
         sido satisfeita a obrigação de seguro de responsabilidade civil automóvel.
      
      9        A mesma disposição precisa que essa obrigação não prejudica o direito que assiste aos Estados‑Membros de atribuírem ou não
         à intervenção desse organismo um carácter subsidiário.
      
      10      As Directivas 72/166 e 84/5 foram alteradas em último lugar pela Directiva 2005/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
         de 11 de Maio de 2005, que altera as Directivas 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE e 90/232/CEE do Conselho e a Directiva 2000/26/CE
         relativas ao seguro de responsabilidade civil resultante da circulação de veículos automóveis (JO L 149, p. 14). O prazo para
         a transposição da Directiva 2005/14/CE ainda não tinha expirado à data em que terminou o prazo fixado no último parecer fundamentado
         emitido no presente processo.
      
      11      Como sublinha o primeiro considerando desta directiva, reforçar e consolidar o mercado único de seguros na área do seguro
         automóvel na Comunidade constitui um objectivo importante no domínio dos serviços financeiros, atendendo à especial importância
         do seguro de responsabilidade civil automóvel para os cidadãos europeus, sejam eles tomadores de seguros ou vítimas de um
         acidente, por um lado, e para as companhias de seguros, por outro.
      
      12      Além disso, o vigésimo primeiro considerando da Directiva 2005/14 indica que o direito de invocar o contrato de seguro e de
         o opor directamente à companhia de seguros assume importância significativa na protecção das vítimas de acidentes de viação.
      
       Directiva 92/49
      13      O primeiro, quinto a sétimo e décimo oitavo considerandos da Directiva 92/49 enunciam:
      
      «(1)      Considerando que é necessário concluir o mercado interno no sector do seguro directo não vida, no duplo aspecto da liberdade
         de estabelecimento e da livre prestação dos serviços, a fim de facilitar às empresas de seguros que têm a sua sede social
         na Comunidade a cobertura dos riscos situados no interior da Comunidade;
      
      […]
      (5)      Considerando que o processo adoptado consiste em realizar a harmonização fundamental, necessária e suficiente para alcançar
         um reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de supervisão prudencial, de modo a permitir a concessão de uma autorização
         única, válida em toda a Comunidade, e a aplicação do princípio da supervisão pelo Estado‑Membro de origem;
      
      (6)      Considerando que, consequentemente, o acesso à actividade seguradora e o seu exercício se encontram doravante subordinados
         à concessão de uma autorização administrativa única, emitida pelas autoridades do Estado‑Membro no qual se situa a sede social
         da empresa de seguros; que esta autorização permite que a empresa desenvolva a sua actividade em todo a Comunidade, quer em
         regime de estabelecimento quer em regime de livre prestação de serviços; […]
      
      (7)      Considerando que incumbe doravante às autoridades competentes do Estado‑Membro de origem assegurar a supervisão da solidez
         financeira da empresa de seguros, nomeadamente no que respeita à sua situação de solvência e à constituição de provisões técnicas
         suficientes, bem como à sua representação por activos congruentes;
      
      […]
      (18)  Considerando que a harmonização do direito do contrato de seguro não é uma condição prévia para a realização do mercado interno
         dos seguros; que, por conseguinte, a faculdade deixada aos Estados‑Membros de poderem impor a aplicação do seu próprio direito
         aos contratos de seguro que cubram os riscos situados no seu território é susceptível de prestar as garantias suficientes
         aos tomadores de seguros que têm necessidade de uma protecção especial».
      
      14      No título II da Directiva 92/49, sob a epígrafe «Acesso à actividade de seguro», o artigo 6.° dispõe:
      
      «O artigo 8.° da [Primeira] Directiva 73/239/CEE [do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições
         legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício
         (JO L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143),] passa a ter a seguinte redacção:
      
      ‘[…]
      […] [O]s Estados‑Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições
         gerais e especiais das apólices de seguros, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa tenciona utilizar
         nas suas relações com os tomadores de seguros.
      
      Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto
         elementos de um sistema geral de controlo dos preços.
      
      […]’»
      15      Nos termos do artigo 9.° desta directiva, que figura no título III da mesma, intitulado «Harmonização das condições de exercício»:
      
      «O artigo 13.° da Directiva 73/239/CEE passa a ter a seguinte redacção:
      ‘[…]
      1.      A supervisão financeira de uma empresa de seguros, incluindo a supervisão das actividades por ela exercidas em regime de estabelecimento
         ou em regime de livre prestação de serviços, é da competência exclusiva do Estado‑Membro de origem.
      
      2.      A supervisão financeira compreende, nomeadamente, a verificação, para o conjunto das actividades da empresa de seguros, da
         sua situação de solvência e da constituição de provisões técnicas e dos activos representativos em conformidade com as regras
         ou práticas estabelecidas no Estado‑Membro de origem, por força das disposições adoptadas a nível comunitário.
      
      […]’»
      16      O artigo 11.° da referida directiva dispõe:
      
      «Os n.os 2 e 3 do artigo 19.° da Directiva 73/239/CEE passam a ter a seguinte redacção:
      
      ‘[…]
      3.      Os Estados‑Membros adoptarão todas as disposições úteis para que as autoridades competentes disponham dos poderes e meios
         necessários à supervisão das actividades das empresas de seguros com sede social no seu território, incluindo as actividades
         exercidas fora desse território, nos termos das directivas do Conselho relativas a essas actividades e com vista à sua aplicação.
      
      Esses poderes e meios devem dar às autoridades competentes, nomeadamente, a possibilidade de:
      […]
      b)      Tomarem, contra a empresa, os seus dirigentes responsáveis ou as pessoas que a controlam, todas as medidas adequadas e necessárias
         não só para garantir que as actividades da empresa observem as disposições legislativas, regulamentares e administrativas
         que a empresa é obrigada a respeitar nos diversos Estados‑Membros […]
      
      […]’»
      17      O artigo 29.° da Directiva 92/49 enuncia:
      
      «Os Estados‑Membros não podem prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação sistemática das condições
         gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que a empresa de seguros tenciona
         utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância das disposições nacionais relativas
         aos contratos de seguro, apenas poderão exigir a comunicação não sistemática dessas condições e desses outros documentos,
         sem que tal exigência possa constituir para a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.
      
      Os Estados‑Membros só podem manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos aumentos de tarifas propostos enquanto
         elementos de um sistema geral de controlo do[s] preços.»
      
      18      Nos termos do artigo 39.°, n.os 2 e 3, desta directiva, que figura no título IV da mesma, sob a epígrafe «Disposições relativas à liberdade de estabelecimento
         e à livre prestação de serviços»:
      
      «2.      O Estado‑Membro da sucursal ou da prestação de serviços não pode prever disposições que exijam a aprovação prévia ou a comunicação
         sistemática das condições gerais e especiais das apólices de seguro, das tarifas e dos formulários e outros impressos que
         a empresa de seguros tenciona utilizar nas suas relações com os tomadores de seguros. A fim de supervisionar a observância
         das disposições nacionais relativas aos contratos de seguro, apenas poderá exigir, a qualquer empresa que pretenda efectuar
         no seu território operações de seguros em regime de estabelecimento ou em regime de livre prestação de serviços, a comunicação
         não sistemática das condições ou dos outros documentos que tenciona utilizar, sem que tal exigência possa constituir para
         a empresa uma condição prévia para o exercício da sua actividade.
      
      3.      O Estado‑Membro da sucursal ou da prestação de serviços só pode manter ou introduzir a notificação prévia ou a aprovação dos
         aumentos de tarifas propostos enquanto elementos de um sistema geral de controlo dos preços.»
      
      19      O artigo 40.° da referida directiva prevê:
      
      «[…]
      3.      Se as autoridades competentes de um Estado‑Membro verificarem que uma empresa que tem uma sucursal ou que opera em regime
         de livre prestação de serviços no seu território não respeita as normas legais em vigor nesse mesmo Estado que lhe sejam aplicáveis,
         solicitarão à empresa em causa que ponha fim a essa situação irregular.
      
      4.      Se a empresa em questão não tomar as medidas necessárias, as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa informarão
         desse facto as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem. Estas últimas autoridades tomarão, logo que possível, todas
         as medidas adequadas para que a dita empresa ponha fim a essa situação irregular. A natureza de tais medidas será comunicada
         às autoridades competentes do Estado‑Membro em causa.
      
      5.      Se, apesar das medidas tomadas para o efeito pelo Estado‑Membro de origem, ou porque tais medidas se relevem insuficientes
         ou não existam ainda nesse Estado, a empresa persistir em violar as normas legais em vigor no Estado‑Membro em causa, este
         último pode, após ter informado as autoridades competentes do Estado‑Membro de origem, tomar as medidas adequadas para evitar
         ou reprimir novas irregularidades e, se for absolutamente necessário, impedir a empresa de celebrar novos contratos de seguro
         no seu território. Os Estados‑Membros assegurarão que seja possível efectuar no seu território as notificações às empresas
         de seguros.
      
      6.      Os n.os 3, 4 e 5 não afectam o poder dos Estados‑Membros em causa de tomar, em caso de urgência, as medidas adequadas para evitar
         as irregularidades cometidas no seu território. Tal inclui a possibilidade de impedir que uma empresa de seguros continue
         a celebrar novos contratos de seguros no seu território.
      
      7.      Os n.os 3, 4 e 5 não interferem com o poder dos Estados‑Membros de sancionar as infracções no seu território.
      
      […]»
       Legislação nacional
      20      O artigo 11.°, n.° 1, da Lei n.° 990, referente ao seguro obrigatório de responsabilidade civil relativo à utilização de veículos
         a motor e embarcações (assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore
         e dei natanti), de 24 de Dezembro de 1969 (GURI n.° 2, de 3 de Janeiro de 1970), em vigor à data da procedimento pré‑contencioso
         (a seguir «Lei n.° 990/69), impõe às companhias de seguros a obrigação de prestarem o seguro de responsabilidade civil automóvel
         a pedido de qualquer potencial cliente. Dispõe o seguinte:
      
      «As companhias de seguros deverão, com base nos termos contratuais e nos prémios de seguro aprovados ou fixados pelo Ministro
         da Indústria, Comércio e Pequenas Empresas, aceitar as propostas de seguro obrigatório que lhes forem submetidas nos termos
         da presente lei.»
      
      21      Esta obrigação de contratar foi, no essencial, retomada no artigo 132.° do Código dos Seguros Privados (codice delle assicurazioni
         private), aprovado pelo Decreto legislativo n.° 209, de 7 de Setembro de 2005, e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2006
         (suplemento ordinário do GURI n.° 239, de 13 de Outubro de 2005, a seguir «código dos seguros privados»). Esse artigo enuncia:
      
      «1.      As companhias de seguros são obrigadas, com base nas cláusulas contratuais e nas taxas de seguro que devem fixar previamente
         para qualquer risco relativamente à utilização de veículos a motor e embarcações, a aceitar as propostas que lhes forem submetidas
         relativamente ao seguro obrigatório, sem embargo da necessária apreciação da exactidão das informações constantes do certificado
         de sinistralidade, bem como da identificação do tomador de seguro e do proprietário do veículo se este não for o tomador de
         seguro.
      
      2.      Para efeitos do cumprimento das obrigações visadas no n.° 1, as companhias de seguros podem solicitar que a autorização seja
         limitada aos riscos decorrentes da circulação de frotas de veículos motorizados e embarcações».
      
      22      O artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 dispõe:
      
      «De acordo com as obrigações previstas no n.° 1, ao fixarem os seus prémios de seguro, as empresas devem calcular separadamente
         os prémios de base e os suplementos, de acordo com as suas bases técnicas, que deverão ser suficientemente abrangentes e dizer
         respeito a pelo menos cinco exercícios. Se estas bases técnicas não estiverem disponíveis, as empresas podem utilizar estatísticas
         de mercado. Se o ISVAP [Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo] apurar que a obrigação
         de contratar em determinada área territorial ou com determinado tipo de tomador de seguro foi violada, será aplicada uma sanção
         de 3% dos prémios de seguro de responsabilidade civil por danos causados pela circulação de veículos, tal como resultam do
         último balanço aprovado, num mínimo de um milhão de euros e num máximo de cinco milhões de euros. Em caso de violação reiterada
         da obrigação de contratar, pode ser retirada a autorização para exercer a actividade de seguro da responsabilidade civil relativa
         à utilização de veículos.»
      
      23      As partes essenciais desta disposição foram retomadas nos artigos 35.°, n.o 1, e 314.°, n.° 2, do código dos seguros privados.
      
      24      O artigo 12.° bis da Lei n.° 990/69 dispõe:
      
      «1.      Para garantir a transparência e a concorrência na prestação de serviços de seguros, bem como uma informação adequada aos consumidores,
         as empresas que operam na área do seguro obrigatório de responsabilidade civil que resulta da utilização de veículos a motor
         e embarcações deverão disponibilizar ao público os prémios e cláusulas contratuais gerais e especiais aplicados no território
         da República Italiana.
      
      2.      Os prémios aplicados, tal como são fixados por cada companhia de seguros, aos tomadores de seguros que se encontram na categoria
         de bónus máximo no decorrer dos dois últimos anos, devem ser uniformes em todo o território nacional.
      
      3.      A publicidade dos prémios e cláusulas contratuais nos termos do n.° 1 deverá ter lugar em cada ponto de venda da companhia
         de seguros e através de sítios Internet, permitindo aos consumidores calcular os prémios e obter informação sobre as cláusulas
         dos contratos de seguro [...].
      
      […]
      5.      A execução incorrecta ou incompleta das obrigações previstas nos n.os 1 e 3 é punível com uma sanção administrativa pecuniária entre 2 600 e 10 300 euros. No caso de omissão ou atraso que exceda
         30 dias, a sanção passará para o dobro.»
      
      25      Estas regras foram, no essencial, retomadas nos artigos 131.° e 313.° do código dos seguros privados.
      
      26      Por último, o artigo 12.° quater, n.° 1, da Lei n.° 990/69 dispõe:
      
      «1.      A recusa ou o desrespeito por uma companhia de seguros da obrigação de aceitar as propostas apresentadas pelos tomadores de
         seguros na acepção do artigo 11.° para efeitos do seguro obrigatório de responsabilidade civil para os riscos que resultam
         da circulação de veículos a motor e embarcações, são passíveis de sanção pecuniária […].»
      
      27      Por analogia, o artigo 314.°, n.° 1, do código dos seguros privados enuncia:
      
      «1.      A recusa ou o desrespeito da obrigação de contratar prevista no artigo 132.°, n.° 1, será punida com uma sanção administrativa
         pecuniária entre 1 500 e 4 500 euros.»
      
       Procedimento pré‑contencioso
      28      Por carta de 22 de Março de 2004, a Comissão chamou a atenção da República Italiana para os problemas de compatibilidade da
         Lei n.° 990/69 e da sua aplicação pelo ISVAP com os artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49. A este propósito, a Comissão
         indicou ter recebido queixas de companhias de seguros a respeito de sanções aplicadas pelo ISVAP com o fundamento de que a
         obrigação de contratar enunciada no artigo 11.°, n.° 1, da referida lei tinha sido contornada através da fixação de tarifas
         exorbitantes.
      
      29      Por carta de 8 de Junho de 2004, a República Italiana respondeu que a Lei n.° 990/69 e a sua aplicação pelo ISVAP eram conformes
         com o direito comunitário. Explicava que a Lei n.° 990/69 não exige uma aprovação prévia das tarifas nem a sua comunicação
         sistemática ao ISVAP. Esta lei dá às companhias de seguros a liberdade de escolherem as respectivas tarifas, ao mesmo tempo
         que garante a possibilidade de os consumidores subscreverem o seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel. Relativamente
         a este último aspecto, a República Italiana sublinhou a natureza social da responsabilidade civil pelos danos decorrentes
         da circulação de veículos.
      
      30      Por carta de 9 de Julho de 2004, a Comissão notificou oficialmente a República Italiana para lhe comunicar as suas observações
         a respeito da compatibilidade do artigo 11.°, n.os 1 e 1 bis, bem como do artigo 12.° bis e 12.° quater, da Lei n.° 990/69, tal como foram interpretados e aplicados pelo ISVAP, com a Directiva 92/49.
      
      31      Por carta de 31 de Agosto de 2004, a República Italiana transmitiu as suas observações, que correspondiam, no essencial, às
         que foram transmitidas na sua carta de 8 de Junho de 2004.
      
      32      Em 22 de Dezembro de 2004, a Comissão enviou uma notificação para cumprir adicional, em que sustentou que, segundo os princípios
         enunciados pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 5 de Outubro de 2004, CaixaBank France (C‑442/02, Colect., p. I‑8961),
         a obrigação de contratar é igualmente contrária aos artigos 43.° CE e 49.° CE. Foi concedido à República Italiana o prazo
         de um mês para responder a esta notificação para cumprir adicional.
      
      33      Na falta de resposta à notificação para cumprir adicional, a Comissão enviou à República Italiana, em 18 de Outubro de 2005,
         um parecer fundamentado confirmando as acusações invocadas nas duas notificações para cumprir e convidando esse Estado‑Membro
         a dar‑lhe cumprimento no prazo de dois meses a contar da sua recepção.
      
      34      Por carta de 3 de Novembro de 2005, a República Italiana notificou a Comissão da publicação do código dos seguros privados.
      
      35      Por carta de 30 de Dezembro de 2005, a República Italiana respondeu ao parecer fundamentado, insistindo na compatibilidade
         da legislação nacional com o direito comunitário.
      
      36      Perante a resposta da República Italiana, a Comissão considerou necessário precisar as suas acusações e emitiu, portanto,
         em 10 de Abril de 2006, um parecer fundamentado adicional. Aquele Estado‑Membro foi convidado a dar cumprimento a este parecer
         no prazo de dois meses a contar da sua recepção.
      
      37      Por carta de 16 de Maio de 2006, a República Italiana respondeu ao parecer fundamentado adicional. Reafirmou a compatibilidade
         da sua legislação com o direito comunitário.
      
      38      Não satisfeita com a resposta da República Italiana, a Comissão decidiu propor a presente acção.
      
       Tramitação processual no Tribunal de Justiça
      39      Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Dezembro de 2006, a Comissão propôs a presente acção e pediu
         que o Tribunal se digne proferir as declarações enumeradas no n.° 1 do presente acórdão e condenar a República Italiana nas
         despesas.
      
      40      A República Italiana pede ao Tribunal que julgue a acção improcedente.
      
      41      Por despacho de 21 de Junho de 2007, o presidente do Tribunal de Justiça admitiu a República da Finlândia a intervir em apoio
         do pedido da República Italiana.
      
       Quanto à acção
      42      Na sua contestação, a Comissão indicou que a principal violação de direito comunitário imputada à República Italiana consiste
         na incompatibilidade da obrigação de contratar com os artigos 43.° CE e 49.° CE. Convém, por conseguinte, tratar esta acusação
         em primeiro lugar.
      
       Quanto à acusação relativa à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE em razão da obrigação de contratar
       Argumentos das partes
      43      A Comissão sustenta que a obrigação de contratar, imposta a todas as companhias de seguros que exercem a sua actividade no
         domínio da responsabilidade civil automóvel relativamente a todos os proprietários de veículos, bem como a faculdade de que
         o ISVAP dispõe de aplicar sanções em caso de violação da referida obrigação, são incompatíveis com os artigos 43.° CE e 49.° CE.
         
      
      44      Essa obrigação dissuade as companhias de seguros estabelecidas noutros Estados‑Membros de se estabelecerem ou prestarem os
         seus serviços em Itália, dificultando assim o acesso ao mercado italiano. Em particular, essas empresas são impedidas de determinar
         livremente a sua oferta de serviços de seguro e os respectivos destinatários. Assim, vêem‑se obrigadas a suportar custos excessivos
         relativamente às suas estratégias comerciais. Estes custos são ainda mais avultados para as empresas que têm intenção de exercer
         apenas ocasionalmente a sua actividade em Itália.
      
      45      O efeito restritivo da obrigação de contratar é comparável ao que foi constatado pelo Tribunal de Justiça no acórdão CaixaBank
         France, já referido.
      
      46      Em seguida, a Comissão explica que a obrigação de contratar é injustificada e desproporcionada relativamente ao objectivo
         prosseguido.
      
      47      No que respeita ao objectivo, invocado pela República Italiana, de proteger os proprietários de veículos, a Comissão reconhece
         que a obrigação de contratar contribui para garantir que o proprietário de um veículo encontre uma companhia de seguros disposta
         a contratar uma apólice de seguro de responsabilidade civil automóvel. Todavia, a obrigação de contratar vai além do que é
         necessário para alcançar o objectivo de protecção dos consumidores porquanto é imposta às companhias de seguros relativamente
         a todos os proprietários de veículos no território italiano, apesar de a República Italiana ter invocado dificuldades para
         encontrar uma companhia de seguros disposta a celebrar apólices de seguros de responsabilidade civil automóvel apenas relativamente
         a uma zona geográfica precisa e a uma categoria de pessoas específica, a saber, o Sul de Itália e os condutores recém‑encartados.
      
      48      No que respeita ao objectivo, igualmente invocado pela República Italiana, que consiste em garantir uma indemnização adequada
         das vítimas de acidentes de viação, a Comissão considera que o mesmo já foi alcançado pela obrigação imposta aos proprietários
         de veículos, após transposição do artigo 3.° da Directiva 72/166, de subscreverem uma apólice de seguro de responsabilidade
         civil automóvel e pela existência em cada Estado‑Membro de um fundo de garantia por força da Directiva 84/5.
      
      49      Por último, a Comissão observa que existem noutros Estados‑Membros regimes menos restritivos para alcançar os mesmos resultados
         que a legislação italiana pretende prosseguir. Menciona, a este respeito, o Bureau central de tarification estabelecido na
         Bélgica e em França, o Consorcio de Compensación de Seguros estabelecido em Espanha, o consórcio das principais companhias
         de seguros estabelecido nos Países Baixos e o sistema de co‑seguro estabelecido em Portugal.
      
      50      A República Italiana recorda que, ao mesmo tempo que constitui um seguro de tipo privado, o seguro de responsabilidade civil
         automóvel se inspira em finalidades sociais, nomeadamente a de garantir que as vítimas de acidentes de viação recebam uma
         indemnização. Esta é a razão pela qual foi instituída a obrigação de os proprietários de veículos contratarem um seguro para
         indemnizar terceiros.
      
      51      Ao optar por fazer recair esta obrigação tanto nas companhias de seguros como nos utilizadores de veículos motorizados, a
         República Italiana quis proteger ao máximo, por um lado, os tomadores de seguro, na sua qualidade de consumidores, contra
         discriminações em matéria de acesso ao seguro obrigatório e de liberdade de circular e, por outro, as vítimas de acidentes
         de viação.
      
      52      Segundo a República Italiana, estes objectivos não podem ser postos em causa pela liberdade comercial das empresas. Este Estado‑Membro
         considera que, se o Tribunal de Justiça aceitasse o raciocínio da Comissão, o seguro de responsabilidade civil automóvel passaria
         a assentar em lógicas de mercado e perderia o seu carácter social.
      
      53      Seguidamente, a República Italiana sublinha que a obrigação de contratar não tem qualquer efeito dissuasivo junto das companhias
         de seguros estabelecidas num Estado‑Membro diferente da República Italiana que queiram penetrar no mercado italiano.
      
      54      Contudo, no caso de o Tribunal considerar que a obrigação de contratar restringe a liberdade de estabelecimento e a livre
         prestação de serviços, a República Italiana alega que a referida obrigação é adequada para alcançar os objectivos, acima referidos,
         de protecção dos consumidores e de protecção das vítimas de acidentes de viação.
      
      55      Além disso, a obrigação de contratar é compatível com o princípio da proporcionalidade. Contrariamente ao que alega a Comissão,
         não é praticável nem legal limitar a obrigação de contratar a determinadas zonas do território italiano ou a certos tipos
         de consumidores. Limitar esta obrigação a determinadas categorias de consumidores suscitaria problemas de discriminação, ao
         passo que uma limitação geográfica da referida obrigação incitaria as companhias de seguros a não exercerem a sua actividade
         nas zonas sujeitas à obrigação de contratar.
      
      56      Por último, relativamente a mecanismos alternativos estabelecidos noutros Estados‑Membros, a República Italiana alega que,
         na falta de regulamentação harmonizada sobre as modalidades de realização da obrigação de seguro em matéria de responsabilidade
         civil automóvel, cada Estado‑Membro continua a ser livre de escolher a solução que melhor convém à situação social nacional.
         Aliás, é precisamente por falta de homogeneidade das diferentes situações nacionais que o legislador comunitário não pôde
         estabelecer regras de harmonização a este respeito.
      
      57      A República da Finlândia afirma que, independentemente da questão de saber se restringe a liberdade de estabelecimento e a
         livre prestação de serviços, a obrigação de contratar se justifica em qualquer caso.
      
      58      A este propósito, esse Estado‑Membro sublinha que existe uma relação estreita entre o seguro de responsabilidade civil automóvel
         e a segurança social em razão do reembolso das despesas de hospitalização e de tratamento das vítimas de acidentes de viação,
         bem como das despesas relativas às perdas de salário por elas sofridas.
      
      59      Segundo a República da Finlândia, a obrigação de contratar é necessária e proporcionada à realização dos objectivos visados.
         Com efeito, esta obrigação constitui para o consumidor o meio mais simples de se exonerar da sua obrigação legal.
      
       Apreciação do Tribunal de Justiça
      –       Quanto à existência de uma restrição da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços
      60      É pacífico que a obrigação de contratar se aplica indistintamente a todas as empresas que prestam o serviço de seguro de responsabilidade
         civil automóvel no território italiano.
      
      61      A Comissão entende, porém, que, na medida em que reduz a possibilidade de as companhias de seguros realizarem de forma autónoma
         as suas escolhas estratégicas de mercado, a referida obrigação perturba o estabelecimento e a prestação de serviços em Itália
         das empresas com sede social noutro Estado‑Membro.
      
      62      É jurisprudência assente que o conceito de «restrição» na acepção dos artigos 43.° CE e 49.° CE visa as medidas que proíbam,
         perturbem ou tornem menos atractivo o exercício da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços (acórdãos
         CaixaBank France, já referido, n.° 11; de 13 de Dezembro de 2007, Comissão/Itália, C‑465/05, Colect., p. I‑11091, n.° 17;
         e de 17 de Julho de 2008, Comissão/França, C‑389/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 52).
      
      63      No que respeita à questão de saber em que circunstâncias uma medida indistintamente aplicável, como a obrigação de contratar
         em causa no caso vertente, pode estar abrangida pelo referido conceito, cabe recordar que uma legislação de um Estado‑Membro
         não constitui uma restrição na acepção do Tratado CE pelo simples facto de outros Estados‑Membros aplicarem regras menos estritas
         ou economicamente mais interessantes aos prestadores de serviços semelhantes estabelecidos no seu território (v., neste sentido,
         acórdãos de 10 de Maio de 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Colect., p. I‑1141, n.° 27, e de 12 de Julho de 2005, Schempp,
         C‑403/03, Colect., p. I‑6421, n.° 45).
      
      64      O conceito de restrição abrange, em contrapartida, as medidas adoptadas por um Estado‑Membro que, embora indistintamente aplicáveis,
         afectam o acesso ao mercado das empresas de outros Estados‑Membros e entravam dessa forma o comércio intracomunitário (v.,
         neste sentido, acórdãos, já referidos, Alpine Investments, n.os 35 e 38, e CaixaBank France, n.° 12).
      
      65      No caso vertente, é pacífico que a obrigação de contratar não tem repercussões na aceitação pelas autoridades italianas da
         autorização administrativa, mencionada no n.° 13 do presente acórdão, que as companhias de seguros com sede social num Estado‑Membro
         diferente da República Italiana obtêm no Estado‑Membro da respectiva sede social. A referida obrigação deixa, portanto, intacto
         o direito de acesso ao mercado italiano dos seguros de responsabilidade civil automóvel que decorre dessa autorização.
      
      66      Contudo, a imposição por um Estado‑Membro de uma obrigação de contratar como a que está em causa constitui uma ingerência
         significativa na liberdade de contratar de que gozam, em princípio, os operadores económicos.
      
      67      Num sector como o dos seguros, uma medida desta natureza afecta o acesso ao mercado dos operadores em causa, em especial quando
         submete as companhias de seguros não apenas à obrigação de assumir todos os riscos que lhe são propostos mas igualmente a
         exigências de moderação na fixação das tarifas.
      
      68      Com efeito, na medida em que obriga as companhias de seguros que acedem ao mercado italiano a aceitar todos os clientes potenciais,
         esta obrigação de contratar pode acarretar, em termos de organização e de investimento, avultados encargos suplementares para
         essas empresas.
      
      69      Se pretendem aceder ao mercado italiano em condições compatíveis com a legislação italiana, as referidas empresas têm de repensar
         a sua política e a sua estratégia comerciais, nomeadamente alargando consideravelmente o espectro da sua oferta de serviços
         de seguro.
      
      70      Na medida em que implica adaptações e custos de envergadura para as referidas empresas, a obrigação de contratar torna menos
         atraente o acesso ao mercado italiano e, em caso de acesso a este mercado, reduz a capacidade das empresas em causa de fazerem
         desde logo uma concorrência eficaz às empresas tradicionalmente implantadas em Itália (v., neste sentido, acórdão CaixaBank
         France, já referido, n.os 13 e 14).
      
      71      Por conseguinte, a obrigação de contratar restringe a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços.
      
      –       Quanto à justificação da restrição
      72      Uma restrição à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços pode ser admitida na condição de prosseguir um
         objectivo de interesse geral, ser adequada a garantir a sua realização e não ultrapassar o que é necessário para atingir o
         objectivo prosseguido (v., designadamente, acórdãos de 5 de Dezembro de 2006, Cipolla e o., C‑94/04 e C‑202/04, Colect., p. I‑11421,
         n.° 61; de 13 de Dezembro de 2007, United Pan‑Europe Communications Belgium e o., C‑250/06, Colect., p. I‑11135, n.° 39; e
         de 1 de Abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française e gouvernement wallon, C‑212/06, Colect., p. I‑1683, n.° 55).
      
      73      Para justificar a obrigação de contratar, a República Italiana invocou diversos objectivos, entre os quais a protecção social
         das vítimas de acidentes de viação.
      
      74      Este objectivo de protecção social, que é analisado essencialmente como uma garantia de indemnização adequada das referidas
         vítimas, pode ser tido em conta como razão imperativa de ordem geral.
      
      75      Com efeito, como decorre da regulamentação comunitária citada nos n.os 3 a 12 do presente acórdão e como sublinharam a República Italiana e a República da Finlândia, o objectivo próprio do seguro
         obrigatório de responsabilidade civil automóvel é garantir a indemnização das vítimas de acidentes de viação.
      
      76      Resulta do mesmo quadro jurídico que a referida indemnização é principalmente financiada com base em contratos subscritos
         junto de companhias de seguros, enquanto o fundo de garantia criado em cada Estado‑Membro tem uma função meramente subsidiária
         na indemnização das vítimas de acidentes de viação, nomeadamente nos casos em que o sinistro foi provocado por um veículo
         relativamente ao qual a obrigação de subscrever um seguro não foi satisfeita.
      
      77      Por conseguinte, o artigo 3.° da Directiva 72/166 impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas úteis para que os respectivos
         nacionais satisfaçam a obrigação que consiste em subscrever um seguro de responsabilidade civil automóvel.
      
      78      Há que reconhecer que um dos meios que permitem aos Estados‑Membros respeitar essa obrigação imposta pelo artigo 3.° da Directiva
         72/166 consiste em zelar por que todos os proprietários de um veículo possam subscrever o referido seguro a uma tarifa não
         excessiva.
      
      79      A este respeito, o argumento da Comissão de que o objectivo de protecção social das vítimas de acidentes de viação é, em qualquer
         caso, alcançado pela existência de um fundo de garantia em cada Estado‑Membro não pode ser aceite.
      
      80      É verdade que a existência do fundo de garantia assegura que as vítimas de sinistros provocados por veículos relativamente
         aos quais a obrigação de subscrever um seguro não foi satisfeita serão indemnizadas. Por conseguinte, é pacífico que, mesmo
         na inexistência de uma obrigação de contratar como a que foi instaurada pela República Italiana, todas as vítimas de acidentes
         de viação receberão uma indemnização.
      
      81      Todavia, como foi referido no n.° 76 do presente acórdão, resulta igualmente da regulamentação comunitária que a existência
         de um contrato individual de seguro de responsabilidade civil automóvel e a possibilidade de o opor directamente à companhia
         de seguros constituem o fundamento principal da protecção das vítimas de acidentes de viação. Nestas condições, não se pode
         censurar os Estados‑Membros por tomarem iniciativas destinadas a evitar que proprietários de veículos se vejam na impossibilidade
         de satisfazer a sua obrigação de subscrever um seguro de responsabilidade civil automóvel.
      
      82      Decorre das considerações precedentes que a obrigação de contratar em causa no caso vertente é adequada para contribuir para
         a execução da regulamentação comunitária relativa à obrigação que incumbe a cada proprietário de um veículo de subscrever
         um seguro de responsabilidade civil automóvel e, por conseguinte, para a realização do objectivo desta regulamentação, que
         é garantir a indemnização adequada das vítimas de acidentes de viação.
      
      83      No que respeita à questão de saber se a obrigação de contratar tal como vigora na República Italiana vai além do necessário
         para alcançar o objectivo da protecção social das vítimas de acidentes de viação, cumpre começar por recordar que, à luz do
         critério da proporcionalidade, não é indispensável que a medida restritiva estabelecida pelas autoridades de um Estado‑Membro
         corresponda a uma concepção partilhada por todos os Estados‑Membros relativamente às modalidades de protecção do interesse
         legítimo em causa.
      
      84      Com efeito, a situação relativa à circulação rodoviária e aos objectivos de interesse público pertinentes neste domínio varia
         de um Estado‑Membro para outro. Consequentemente, há que reconhecer aos Estados‑Membros uma margem de apreciação neste domínio.
         Embora seja verdade que incumbe ao Estado‑Membro que invoca uma exigência imperativa para justificar uma restrição na acepção
         do Tratado demonstrar que a sua regulamentação é adequada e necessária para alcançar o objectivo legítimo prosseguido, este
         ónus de prova não pode ir até à exigência de que esse Estado‑Membro demonstre, pela positiva, que nenhuma outra medida imaginável
         poderia permitir realizar o referido objectivo nas mesmas condições (acórdão de 10 de Fevereiro de 2009, Comissão/Itália,
         C‑110/05, ainda não publicado na Colectânea, n.os 65 e 66).
      
      85      Por conseguinte, o facto de certos Estados‑Membros terem optado por estabelecer um regime diferente do que foi instaurado
         pela República Italiana para garantir que todos os proprietários de veículos possam subscrever um seguro de responsabilidade
         civil automóvel a uma tarifa não excessiva não é de natureza a demonstrar que a obrigação de contratar vai além do necessário
         para alcançar os objectivos prosseguidos. As explicações fornecidas pela Comissão a respeito dos regimes em vigor em certos
         Estados‑Membros diferentes da República Italiana não permitem, de resto, concluir que estes regimes sejam, in fine, menos restritivos e mais vantajosos para as companhias de seguros do que a obrigação de contratar instaurada pelo legislador
         italiano.
      
      86      Em seguida, importa examinar a argumentação da Comissão segundo a qual é desproporcionado impor às companhias de seguros uma
         obrigação de contratar relativamente a todos os clientes potenciais, e isso em todo o território italiano.
      
      87      A este respeito, a República Italiana sustentou, sem ser contrariada pela Comissão sobre este ponto, que existem na parte
         meridional do seu território circunstâncias difíceis que exigem uma medida correctora por parte da autoridade pública a fim
         de que o seguro de responsabilidade civil automóvel possa ser prestado em condições aceitáveis tanto para os tomadores como
         para as companhias de seguros.
      
      88      Verifica‑se, nomeadamente, que o número de acidentes de viação declarados junto das companhias de seguros é particularmente
         elevado em certas zonas do Sul da Itália. Esta situação conduziu a um aumento considerável dos riscos financeiros incorridos
         pelas referidas empresas nessa região.
      
      89      Nestas condições, a República Italiana podia considerar que era apropriado impor a todas as companhias de seguros que operam
         no seu território uma obrigação de contratar relativamente a todos os proprietários de veículos domiciliados em Itália, a
         fim de evitar que essas empresas se retirem da parte meridional do território italiano e privem assim os proprietários de
         veículos aí domiciliados da possibilidade de subscreverem um seguro, que é obrigatório, de responsabilidade civil automóvel.
      
      90      Por outro lado, resulta do artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 e do artigo 35.°, n.° 1, do código dos seguros privados que, ao adoptar a referida medida, a República
         Italiana não proibiu as companhias de seguros de aplicar tarifas diferenciadas em função de estatísticas históricas respeitantes
         ao custo médio do risco em categorias de segurados definidas de forma suficientemente lata.
      
      91      Em especial, é dado assente que a obrigação de contratar não impede as companhias de seguros de calcular uma tarifa mais elevada
         para um tomador de seguro domiciliado numa zona caracterizada por um elevado número de sinistros que para um tomador de seguro
         domiciliado numa zona de risco menos elevado.
      
      92      De resto, não se pode excluir que limitar a obrigação de contratar à parte meridional do território italiano faria nascer,
         como alega a República Italiana, uma situação juridicamente duvidosa na medida em que os proprietários de veículos domiciliados
         noutras regiões italianas poderiam invocar uma desigualdade de tratamento na hipótese de serem confrontados, numa região onde
         essa obrigação de contratar não vigorasse, com dificuldades em encontrar uma companhia de seguros disposta a celebrar um contrato
         de seguro de responsabilidade civil automóvel.
      
      93      Resulta de todas as considerações precedentes que a obrigação de contratar é adequada para garantir a realização do objectivo
         que prossegue e não vai além do necessário para o alcançar.
      
      94      Daqui decorre que a acusação relativa à violação dos artigos 43.° CE e 49.° CE deve ser julgada improcedente.
      
       Quanto à acusação relativa à violação dos artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49 em razão dos critérios a respeitar para
            o cálculo dos prémios de seguro e do controlo a posteriori a que estes prémios estão sujeitos
       Argumentos das partes
      95      Segundo a Comissão, demonstrada a incompatibilidade da obrigação de contratar imposta pelo artigo 11.°, n.° 1, da Lei n.° 990/69
         com o direito comunitário, segue‑se inevitavelmente que o artigo 11.°, n.° 1 bis, desta lei é incompatível com os artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49. Com efeito, como a própria República Italiana
         afirmou, os critérios fixados para o cálculo dos prémios de seguro destinam‑se a garantir o respeito da obrigação de contratar.
      
      96      Em especial, a obrigação de as companhias de seguros calcularem os prémios de seguro em conformidade com as suas «bases técnicas,
         que deverão ser suficientemente abrangentes e dizer respeito a pelo menos cinco exercícios», e de os adaptar a uma certa média
         de mercado, do mesmo modo que a sujeição desses prémios a um controlo a posteriori e a possibilidade de o ISVAP aplicar sanções de montante considerável, constituem uma violação do princípio da liberdade de
         fixação das tarifas enunciado nos referidos artigos da Directiva 92/49.
      
      97      A República Italiana observa que os princípios tarifários enunciados na Lei n.° 990/69 têm por único objectivo travar o fenómeno
         que consiste em que certas companhias de seguros desencorajam os consumidores a subscreverem junto delas apólices de seguros
         mediante a fixação de tarifas exorbitantes. Os referidos princípios correspondem às regras técnicas correntes de cálculo de
         tarifas e aos princípios actuariais seguidos pelas companhias de seguros.
      
      98      Segundo a República Italiana, as referidas disposições não obrigam de modo algum as companhias de seguros a praticarem preços
         semelhantes à média do mercado ou a não se afastarem de forma significativa das tarifas aplicadas durante os cinco últimos
         anos. Explica que as companhias de seguros fixam as suas tarifas com base no desenvolvimento que apresentaram no passado e
         têm o direito de aumentar, inclusive significativamente, o nível dos prémios de seguro em razão de uma evolução negativa em
         termos de sinistralidade.
      
      99      No que respeita ao ISVAP, a República Italiana observa que esta autoridade intervém apenas contra as companhias de seguros
         que aplicam prémios de seguro desprovidos de qualquer justificação técnica válida, reflexo de abusos tarifários manifestos
         e de comportamentos discriminatórios entre os segurados. Sublinha que, nos casos em que o ISVAP intervém, não estão em causa
         tarifas simplesmente elevadas, mas uma tarifação verdadeiramente anormal, destinada a negar uma cobertura de seguro. Foram,
         assim, propostos a certos consumidores prémios anuais superiores a 7 000 euros.
      
       Apreciação do Tribunal de Justiça
      100    Os artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49 proíbem que um Estado‑Membro institua um regime de aprovação prévia ou de comunicação
         sistemática das tarifas que as companhias de seguros pretendem utilizar, no seu território, no quadro das suas relações com
         os tomadores de seguros.
      
      101    Como o Tribunal de Justiça já referiu, o legislador comunitário pretendeu garantir o princípio da liberdade de fixação das
         tarifas no sector do seguro não vida, incluindo o que diz respeito ao seguro obrigatório, como o seguro de responsabilidade
         civil automóvel (acórdãos de 25 de Fevereiro de 2003, Comissão/Itália, C‑59/01, Colect., p. I‑1759, n.° 29, e de 7 de Setembro
         de 2004, Comissão/Luxemburgo, C‑346/02, Colect., p. I‑7517, n.° 21).
      
      102    No caso vertente, o artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 e o artigo 35.°, n.° 1, do código dos seguros privados obrigam as empresas que prestam seguros de responsabilidade
         civil automóvel a calcular de maneira distinta os prémios puros e os suplementos de acordo com as suas bases técnicas, que
         deverão ser suficientemente abrangentes e dizer respeito a pelo menos cinco exercícios.
      
      103    No que respeita à questão de saber se esta regra é compatível com o princípio da liberdade de fixação das tarifas tal como
         foi recordado anteriormente, importa referir, em primeiro lugar, que a mesma não introduz um sistema de aprovação prévia ou
         de comunicação sistemática das tarifas.
      
      104    Em segundo lugar, ao invés do que afirma a Comissão, a referida regra não impõe às companhias de seguros que alinhem as suas
         tarifas com a média do mercado. Pelo contrário, o artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 e o artigo 35.°, n.° 1, do código dos seguros privados prevêem que as companhias de seguros calculam as
         respectivas tarifas de acordo com as suas próprias bases técnicas, precisando ao mesmo tempo que, quando estas bases técnicas
         não estejam disponíveis, as companhias de seguros podem utilizar estatísticas de mercado.
      
      105    Em terceiro lugar, na medida em que o artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 e o artigo 35.°, n.° 1, do código dos seguros privados podem ter repercussões nas tarifas em virtude de
         traçarem um quadro técnico no qual as companhias de seguros devem calcular os respectivos prémios, impõe‑se concluir que essa
         limitação da liberdade de fixação das tarifas não é proibida pela Directiva 92/49.
      
      106    A este respeito, importa recordar que, na falta de uma vontade claramente expressa nesse sentido pelo legislador comunitário,
         não se pode presumir a existência de uma harmonização completa do domínio tarifário em matéria de seguro não vida que exclua
         qualquer medida nacional susceptível de ter repercussões sobre as tarifas, (acórdão Comissão/Luxemburgo, já referido, n.° 24).
         
      
      107    Aliás, a Comissão não demonstrou nem sequer pretendeu afirmar que a regra de cálculo imposta pelo legislador italiano é incompatível
         com as regras técnicas de elaboração e os princípios actuariais seguidos no sector dos seguros.
      
      108    Resulta das considerações precedentes que a acusação relativa à violação dos artigos 6.°, 29.° e 39.° da Directiva 92/49 deve
         ser julgada improcedente.
      
       Quanto à acusação relativa à violação do artigo 9.° da Directiva 92/49 em razão do controlo das modalidades de cálculo dos
            prémios de seguro e em razão da aplicação de sanções
       Argumentos das partes
      109    Segundo a Comissão, o controlo exercido pelo ISVAP, nos termos do artigo 11.°, n.° 1 bis, da Lei n.° 990/69 e, em último lugar, dos artigos 35.°, n.° 1, e 314.°, n.° 2, do código dos seguros privados, sobre as modalidades
         segundo as quais as companhias de seguros privadas, que operam em Itália, ao abrigo da liberdade de estabelecimento ou da
         livre prestação de serviços, calculam os seus prémios de seguros, bem como a aplicação de sanções, constituem uma violação
         da repartição de competências entre o Estado‑Membro de origem e o Estado‑Membro de acolhimento estabelecida no artigo 9.°
         da Directiva 92/49.
      
      110    Resulta do quinto considerando da Directiva 92/49 que o princípio do controlo pelo Estado‑Membro de origem constitui um dos
         objectivos essenciais da referida directiva. Qualquer derrogação a este princípio deve ser interpretada de forma estrita.
      
      111    Ora, nenhuma disposição legitima as intervenções em causa do ISVAP. Pelo contrário, certas disposições da Directiva 92/49,
         como os seus artigos 11.° e 40.°, conferem um âmbito de aplicação muito vasto ao princípio do controlo pelo Estado‑Membro
         de origem.
      
      112    Resulta destas disposições que, quando se dispõe a intervir relativamente aos prémios de seguro de responsabilidade civil
         automóvel praticados por companhias de seguros com a sua sede num Estado‑Membro diferente da República Italiana, o ISVAP deve
         notificar as irregularidades presumidas às autoridades de controlo do Estado‑Membro de origem pedindo‑lhes que tomem as medidas
         apropriadas para pôr termo às infracções.
      
      113    A República Italiana observa que as intervenções em matéria tarifária que têm por objecto a protecção dos consumidores não
         estão abrangidas pela supervisão financeira das companhias de seguros na acepção do artigo 9.° da Directiva 92/49. Com efeito,
         os instrumentos de protecção da estabilidade financeira, cuja utilização está reservada às autoridades do Estado‑Membro de
         origem, são constituídos pelas margens de solvabilidade e pela cobertura das reservas técnicas. Ora, estes instrumentos nada
         têm a ver com a protecção dos direitos do consumidor.
      
       Apreciação do Tribunal de Justiça
      114    Como observou a Comissão, a Directiva 92/49 estabelece, no seu quinto considerando e no seu artigo 9.°, um princípio de controlo
         pelo Estado‑Membro de origem.
      
      115    Todavia, como resulta sem ambiguidade do sétimo considerando e do artigo 9.° da referida directiva, este princípio estende‑se
         apenas à supervisão financeira das companhias de seguros.
      
      116    É verdade que o artigo 9.° da Directiva 92/49 define de forma não exaustiva o âmbito de aplicação do princípio do controlo
         pelo Estado‑Membro de origem, enunciando que a supervisão financeira compreende «nomeadamente» a verificação do estado de
         solvabilidade e a constituição de provisões técnicas. Contudo, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que
         para o legislador comunitário o Estado‑Membro de origem tem uma competência exclusiva de controlo extensiva aos comportamentos
         comerciais das companhias de seguros.
      
      117    Decorre daqui que o referido artigo 9.° não exclui a possibilidade de controlos como os que são exercidos pelo ISVAP.
      
      118    As considerações precedentes não são contrariadas pelos artigos 11.° e 40.° da Directiva 92/49, invocados pela Comissão na
         réplica.
      
      119    Quanto ao artigo 11.° da Directiva 92/49, importa referir que o mesmo introduz alterações a uma disposição da Directiva 73/239
         que, à semelhança de todas as outras disposições que fazem parte da mesma secção da Directiva 73/239, respeita à solidariedade
         financeira das companhias de seguros. A Comissão não pode, por conseguinte, basear‑se no referido artigo 11.° para alegar
         que a competência de supervisão nele enunciada ultrapassa a questão da solidariedade financeira.
      
      120    No que respeita ao artigo 40.° da Directiva 92/49, basta referir, por um lado, que a Comissão não acusou a República Italiana
         de ter violado as obrigações estabelecidas nos n.os 3 a 5 desse artigo e, por outro, que o artigo 40.°, n.° 7, da mesma directiva confirma o poder do Estado‑Membro de acolhimento
         de punir as infracções cometidas no seu território.
      
      121    Resulta de todas as considerações precedentes que esta acusação deve ser julgada improcedente.
      
       Quanto às despesas
      122    Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas
         despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso vertente, a Comissão foi vencida. Todavia, não tendo a República
         Italiana requerido a condenação da Comissão nas despesas, a República Italiana e a Comissão devem ser condenadas a suportar
         cada uma as suas próprias despesas.
      
      123    Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros intervenientes
         no litígio suportarão as suas próprias despesas. A República da Finlândia, interveniente, suportará portanto as suas próprias
         despesas.
      
      Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
      1)      A acção é julgada improcedente.
      2)      A Comissão das Comunidades Europeias, a República Italiana e a República da Finlândia suportarão as suas próprias despesas.
      Assinaturas
      * Língua do processo: italiano.