CELEX: 61993CJ0473
Language: pt
Date: 1996-07-02
Title: Acórdão do Tribunal de 2 de Julho de 1996. # Comissão das Comunidades Europeias contra Grão-Ducado do Luxemburgo. # Incumprimento pelo Estado - Livre circulação de pessoas - Empregos na administração pública. # Processo C-473/93.

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61993J0473

Acórdão do Tribunal de 2 de Julho de 1996.  -  Comissão das Comunidades Europeias contra Grão-Ducado do Luxemburgo.  -  Incumprimento pelo Estado - Livre circulação de pessoas - Empregos na administração pública.  -  Processo C-473/93.  

Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-03207

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

++++1. Acção por incumprimento ° Processo pré-contencioso ° Objecto ° Prazos fixados aos Estados-Membros ° Exigência de prazos razoáveis ° Critérios de apreciação  (Tratado CEE, artigo 169. )  2. Livre circulação de pessoas ° Excepções ° Empregos na administração pública ° Sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações e serviços de distribuição de água, gás e electricidade ° Condição de nacionalidade para o acesso aos empregos que não implicam participação no exercício da autoridade pública e na salvaguarda dos interesses gerais do Estado ° Inadmissibilidade ° Justificação ° Salvaguarda da identidade nacional ° Inadmissibilidade  (Tratado CEE, artigo 48. ; Tratado da União Europeia, artigo F, n.  1; Regulamento n.  1612/68 do Conselho, artigo 1. )  

Sumário

1. No quadro de uma acção por incumprimento, a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. Este duplo objectivo obriga a Comissão a conceder um prazo razoável ao Estado-Membro à carta de interpelação e para se conformarem com o parecer fundamentado ou, se for caso disso, prepararem a sua defesa. Para se poder apreciar a razoabilidade do prazo fixado, deve tomar-se em consideração o conjunto das circunstâncias que caracterizam a situação em apreço.  Assim, o prazo de quatro meses concedido a um Estado-Membro para se conformar com o parecer fundamentado da Comissão não pode ser considerado desrazoável, quando esse Estado-Membro foi informado da posição da Comissão cerca de três anos antes de receber a interpelação para o cumprimento e quando, além disso, esse prazo corresponde ao dobro do que é geralmente concedido.  2. Não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado e do artigo 1. do Regulamento n. 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores no interior da Comunidade, o Estado-Membro que, nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações e nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não limita a exigência de nacionalidade ao acesso aos empregos de funcionário e agente que implicam uma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. Com efeito, quando a generalidade dos empregos nesses sectores está longe das actividades específicas da administração pública, o facto de determinados empregos nesses sectores poderem eventualmente estar abrangidos pelo n.  4 do artigo 48. do Tratado não pode justificar que um Estado-Membro sujeite, de um modo geral, a totalidade desses empregos a uma condição de nacionalidade.  Num sector como o ensino, a exclusão dos nacionais dos outros Estados-Membros da totalidade dos empregos neste sector não pode ser justificada por considerações respeitantes à salvaguarda da identidade nacional, porque este interesse, cuja salvaguarda é legítima, como o reconhece o artigo F, n.  1, do Tratado da União Europeia, pode ser eficazmente salvaguardado por outros meios que não a exclusão geral e porque os nacionais dos outros Estados-Membros devem, de qualquer modo, tal como os nacionais desses Estados, preencher todas as condições exigidas para o recrutamento, nomeadamente as respeitantes à formação, experiência e conhecimentos linguísticos.  

Partes

No processo C-473/93,  Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dimitrios Gouloussis, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,  demandante,  contra  Grão-Ducado do Luxemburgo, representado por Alain Lorang, advogado no foro do Luxemburgo, 12-14, avenue Emile Reuter,  demandado,  que tem por objecto fazer declarar que o Grão-Ducado do Luxemburgo, ao manter a condição de nacionalidade relativamente aos trabalhadores nacionais dos outros Estados-Membros para o acesso aos lugares de funcionário público ou agente nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, bem como nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e dos artigos 1. e 7. do Regulamento (CEE) n.  1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77),  O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,  composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet e G. Hirsch, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann (relator), H. Ragnemalm, L. Sevón e M. Wathelet, juízes,  advogado-geral: P. Léger,  secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal,  visto o relatório para audiência,  ouvidas as alegações das partes na audiência de 23 de Janeiro de 1996,  ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 5 de Março de 1996,  profere o presente  Acórdão  

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Dezembro de 1993, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que o Grão-Ducado do Luxemburgo, ao manter a condição de nacionalidade relativamente aos trabalhadores nacionais dos outros Estados-Membros para o acesso aos lugares de funcionário ou empregado público nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, bem como nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e dos artigos 1. e 7. do Regulamento (CEE) n.  1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).  2 O artigo 48. , n.os 1 a 3, do Tratado CEE, actual Tratado CE, consagra o princípio da livre circulação dos trabalhadores e a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores dos Estados-Membros. O artigo 48. , n.  4, do Tratado estabelece que o disposto neste artigo não é aplicável aos empregos na administração pública. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, esta última disposição aplica-se aos empregos que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, que pressupõem, portanto, a existência de uma particular relação de solidariedade com o Estado da parte dos seus titulares, bem como a reciprocidade de direitos e deveres que são o fundamento do vínculo da nacionalidade. Mas a excepção prevista no artigo 48. , n.  4, não se aplica a empregos que, mesmo dependendo do Estado ou de outros organismos de direito público, não implicam contudo nenhum concurso em tarefas dependentes da administração pública propriamente dita (acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, 149/79, Recueil, p. 3881, n.os 10 e 11).  3 Os artigos 1. a 7. do Regulamento n.  1612/68 enunciam a regra da igualdade de tratamento no acesso ao emprego, por um lado, e no exercício deste, por outro.  4 Tendo verificado que nalguns Estados-Membros um grande número de empregos considerados como pertencentes à função pública não tinham relação com o exercício da autoridade pública e a salvaguarda dos interesses gerais do Estado, a Comissão empreendeu, em 1988, uma "acção sistemática" com base na Comunicação 88/C 72/02, A livre circulação dos trabalhadores e o acesso aos empregos na administração pública dos Estados-Membros ° Acção da Comissão em matéria de aplicação do n.  4 do artigo 48. do Tratado CEE (JO 1988, C 72, p. 2). Nesta comunicação, a Comissão convidou os Estados-Membros a permitirem o acesso dos nacionais dos outros Estados-Membros aos empregos nos organismos encarregados de gerir um serviço comercial, tais como transportes públicos, distribuição de electricidade ou de gás, companhias de navegação aérea ou marítima, correios e telecomunicações, bem como nos organismos de radioteledifusão, nos serviços operacionais de saúde pública, no ensino nos estabelecimentos públicos e na investigação para fins civis nos estabelecimentos públicos. A Comissão considerou que as tarefas e responsabilidades que caracterizam os empregos que dependem destes sectores só excepcionalmente podiam caber no âmbito da isenção prevista pelo n.  4 do artigo 48. do Tratado.  5 No quadro desta acção, a Comissão, por carta de 5 de Janeiro de 1988, convidou o Grão-Ducado do Luxemburgo a tomar as medidas necessárias para abolir a condição de nacionalidade de que este Estado faz depender o acesso ao emprego nos sectores acima enumerados. Por carta de 30 de Outubro de 1990, o Grão-Ducado do Luxemburgo respondeu que não previa a adopção de medidas especiais no sentido proposto.  6 Em 12 de Março de 1991, a Comissão enviou ao Governo luxemburguês seis cartas de interpelação relativamente aos sectores da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, bem como da distribuição de água, gás e electricidade. Nessas cartas, a Comissão convidou o Governo luxemburguês a apresentar as suas observações no prazo de seis meses.  7 Em 4 de Maio de 1992, o Governo luxemburguês respondeu que mantinha a sua posição anterior, dado que, nos referidos sectores, o princípio da livre circulação dos trabalhadores tinha já sido largamente aplicado.  8 Em 14 de Julho de 1992, a Comissão emitiu seis pareceres fundamentados relativamente aos sectores em questão, que davam todos um prazo de quatro meses ao Governo luxemburguês para proceder em conformidade. Não tendo esses pareceres fundamentados obtido resposta, a Comissão intentou a presente acção.  9 Resulta dos autos que, no Grão-Ducado do Luxemburgo, os sectores a que se refere a petição pertencem à função pública. Em todos estes sectores, a nacionalidade luxemburguesa é, em princípio, exigida para aceder à totalidade dos lugares, quer estes sejam atribuídos a funcionários do quadro, a agentes equiparados ou a empregados com um vínculo contratual.  10 Este princípio consta do artigo 11. , n.  2, da Constituição luxemburguesa que prevê que "apenas os luxemburgueses são admitidos a empregos civis e militares", do artigo 3. , alínea a), da lei de 27 de Janeiro de 1972, que estabelece o regime dos empregados do Estado, do artigo 2. , n.  1, alínea a), da lei alterada de 16 de Abril de 1979, que fixa o estatuto geral dos funcionários do Estado, do artigo 2. , n.  1, alínea a), da lei de 24 de Dezembro de 1985, que estabelece o estatuto geral dos funcionários das autarquias, do artigo 3. , alínea a), do regulamento grão-ducal de 26 de Maio de 1975, que equipara o regime dos empregados das autarquias ao dos empregados do Estado, do artigo 2. , n.  1, do estatuto do pessoal dos caminhos-de-ferro luxemburgueses, que prevê, porém, derrogações nos casos previstos por convenções internacionais e quando não haja candidatos luxemburgueses em número suficiente, neste caso mediante autorização governamental.  11 A mesma condição é exigida ainda pelo artigo 24. da lei de 10 de Agosto de 1992, relativa à transformação da administração dos correios e telecomunicações em "Entreprise des Postes et Télécommunications", que prevê a aplicação aos seus agentes de disposições do estatuto geral dos funcionários e empregados do Estado, bem como pelo artigo 2. , alínea b), do regulamento grão-ducal de 11 de Agosto de 1974, que estabelece as condições de admissão, de nomeação e promoção do pessoal paramédico do Estado.  12 Finalmente, resulta do efeito conjugado dos artigos 4. e 5. da lei de 9 de Março de 1987, relativa à organização da investigação e do desenvolvimento tecnológico no sector público, que os nacionais de outros Estados-Membros só podem aceder a uma actividade de investigação se, a título excepcional, o organismo, o serviço ou o estabelecimento de ensino superior ou universitário público que os emprega não exigir a nacionalidade luxemburguesa.  13 A título excepcional, a condição em causa não é imposta ao pessoal do Centro Hospitalar do Luxemburgo, estabelecimento público gerido de acordo com o direito privado, nem aos professores do Centro Universitário do Luxemburgo.  14 Em todos os casos em que existe, a exigência da nacionalidade luxemburguesa é formulada em termos gerais e sem distinções em função da natureza das tarefas ou da posição hierárquica dos lugares em causa.  15 A Comissão sustenta que, em todos os sectores a que se refere a presente acção, as funções e responsabilidades que caracterizam os empregos sujeitos à condição da nacionalidade estão, regra geral, demasiado afastadas das actividades específicas da administração pública para beneficiarem, quase sem excepção, da isenção a que se refere o n.  4 do artigo 48. do Tratado. O Grão-Ducado do Luxemburgo não pode, portanto, exigir a nacionalidade luxemburguesa para a totalidade dos empregos nesses sectores. Em determinados empregos em que essa relação com as actividades específicas da administração pública existe, é ao Governo demandado que incumbe o ónus de provar essa relação.  16 O Grão-Ducado do Luxemburgo não contesta que, de um modo geral, no seu território, os empregos nos sectores em causa são reservados aos seus próprios nacionais. Opõe-se, no entanto, à declaração de incumprimento pelo Tribunal de Justiça por várias razões.  Quanto à admissibilidade  17 O Grão-Ducado do Luxemburgo contesta, em primeiro lugar, a admissibilidade da acção intentada pela Comissão, pelo facto de esta última só lhe ter dado um prazo de quatro meses para agir em conformidade com o parecer. Este prazo era manifestamente insuficiente para lhe permitir efectuar a importante reforma que lhe era pedida e que o obrigava a rever o seu sistema administrativo nas suas bases mais solidamente estabelecidas.  18 A este fundamento, a Comissão contrapõe em primeiro lugar que o prazo de quatro meses indicado nos pareceres fundamentados já era excepcionalmente longo, visto que, regra geral, esse prazo nunca vai além de um ou dois meses. A Comissão sublinha, depois, que o conjunto do processo pré-contencioso se prolongou por mais de 33 meses, sem contar que, no momento em que esse processo se iniciou, o Grão-Ducado do Luxemburgo já estava informado há muito das intenções da Comissão, no quadro da acção sistemática acima referida. Finalmente, o Grão-Ducado do Luxemburgo nunca pediu uma prorrogação deste prazo, tendo sempre afirmado que não tencionava alterar a sua legislação.  19 Deve lembrar-se a este respeito que a fase pré-contenciosa tem por objectivo dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de, por um lado, dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário e, por outro, apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect., p. 305, n.  13).  20 Este duplo objectivo obriga a Comissão a conceder aos Estados-Membros um prazo razoável para responderem à notificação de incumprimento e para darem cumprimento a um parecer fundamentado ou, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para se poder apreciar a razoabilidade do prazo fixado, deve tomar-se em consideração o conjunto das circunstâncias que caracterizam a situação em apreço (acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, já referido, n.  14).  21 Deve realçar-se que, no caso em apreço, o prazo de quatro meses fixado nos pareceres fundamentados corresponde ao dobro do que é habitualmente concedido pela Comissão.  22 Além disso, o Grão-Ducado foi informado da posição da Comissão em 18 de Março de 1988, data em que foi publicada a Comunicação 88/C 72/02, já referida, e portanto quase três anos antes de receber as cartas que o intimavam a cumprir, que tinham a data de 12 de Março de 1991 e que, por sua vez, lhe fixavam um prazo de seis meses.  23 Finalmente, nas suas respostas à Comissão, o Grão-Ducado do Luxemburgo comunicou que não tencionava proceder a reformas legislativas.  24 Nestas circunstâncias, o prazo de quatro meses imposto pelos pareceres fundamentados não pode ser considerado desrazoável. A acção é, portanto, admissível.  Quanto ao mérito  25 Quanto ao mérito do pedido, o Grão-Ducado do Luxemburgo alega, em primeiro lugar, que o artigo 48. , n.  4, do Tratado deve ser interpretado num sentido "institucional", de modo a abranger na derrogação nele prevista todos os empregos que, segundo o direito nacional, pertencem a uma administração pública, incluindo os que se traduzem em funções de pura execução ou de natureza técnica ou manual, desde que sejam exercidos em benefício do Estado ou de pessoas colectivas públicas. Com efeito, só os nacionais oferecem as garantias de lealdade e de fidelidade particulares que devem poder ser exigidas de funcionários e de empregados públicos.  26 A este respeito, basta lembrar que, segundo jurisprudência constante, o conceito de administração pública para efeitos do artigo 48. , n.  4, do Tratado deve comportar uma interpretação e uma aplicação uniformes em toda a Comunidade e não pode, portanto, ser deixado à total discrição dos Estados-Membros (v., nomeadamente, os acórdãos de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu, 152/73, Colect., p. 91 e o de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, já referido).  27 Assim, para determinar se certos empregos estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do n.  4 do artigo 48. do Tratado, há que indagar se são ou não característicos das actividades específicas da administração pública, enquanto investida no exercício da autoridade pública e na responsabilidade pela salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou das pessoas colectivas públicas. Por isso, o critério de aplicabilidade do artigo 48. , n.  4, do Tratado deve ser funcional e levar em conta a natureza das funções e das responsabilidades que o emprego comporta, a fim de evitar que o efeito útil e o alcance das disposições do Tratado relativas à livre circulação dos trabalhadores e à igualdade de tratamento dos cidadãos de todos os Estados-Membros sejam limitados por interpretações do conceito de administração pública extraídas apenas do direito nacional e que poriam em causa a aplicação das regras comunitárias (acórdão de 3 de Junho de 1986, Comissão/França, 307/84, p. 1725, n.  12).  28 Em segundo lugar, o Grão-Ducado do Luxemburgo contesta a visão dita "global" da Comissão, que consiste em excluir sectores inteiros da derrogação do artigo 48. , n.  4, do Tratado, e isto quando não existe qualquer regulamentação comunitária e sem indicações pormenorizadas respeitantes aos lugares em causa. Segundo este governo, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, o acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, já referido) que a Comissão deve obrigatoriamente proceder a um exame caso a caso dos empregos em causa em vez de indicar um conjunto de sectores que estão a priori excluídos da derrogação prevista pelo artigo 48. , n.  4, do Tratado, fazendo recair sobre os Estados-Membros o ónus da prova em contrário em casos individuais concretos.  29 A Comissão alega a este propósito que, na sua Comunicação 88/C 72/02, examinou os empregos dos diferentes sectores em causa à luz dos critérios de interpretação do artigo 48. , n.  4, do Tratado, tal como estes foram definidos pelo Tribunal. Esse exame levou-a a concluir que esses empregos estão demasiado afastados das actividades específicas da administração pública para poderem ficar abrangidos, em termos gerais, pela derrogação do n.  4 do artigo 48. Nestas condições, deve poder excluir a priori a aplicação dessa disposição em todos os sectores a que se refere a presente acção, sem necessidade de análise prévia por cada emprego.  30 A Comissão afirma ainda ter verificado que as actividades exercidas nos sectores em causa ou existem também no sector privado, ou poderiam ser exercidas no sector público sem estarem sujeitas à condição de nacionalidade.  31 Deve realçar-se a este respeito que, como admite o próprio Governo luxemburguês, a generalidade dos empregos nos sectores da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, bem como nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade estão afastados das actividades específicas da administração pública, porque não envolvem nenhuma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública nem em funções que têm como objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou das pessoas colectivas públicas (v., nomeadamente, os acórdãos Comissão/França, já referido, relativo ao sector da saúde, e de 16 de Junho de 1987, Comissão/Itália, 225/85, Colect., p. 2625, relativo ao sector da investigação ligada a fins civis).  32 No que se refere ao sector do ensino, o Governo luxemburguês alega, especialmente, que a nacionalidade luxemburguesa dos professores é necessária para garantir a transmissão dos valores tradicionais e que constitui, portanto, tendo em consideração a superfície deste Estado e a sua situação demográfica específica, uma condição essencial da salvaguarda da identidade nacional. Com efeito, esta não poderia ser preservada se a maior parte do corpo docente fosse constituída por nacionais comunitários não luxemburgueses. Relativamente ao ensino primário e secundário, o Governo luxemburguês sublinha que os docentes exercem funções não mercantis que participam efectivamente na salvaguarda dos interesses gerais do Estado.  33 O Tribunal de Justiça já decidiu que as condições muito estritas a que devem obedecer os empregos para ficarem abrangidos pela excepção prevista no artigo 48. , n.  4, do Tratado não estão preenchidas no caso dos professores estagiários (acórdão de 3 de Julho de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Colect., p. 2121, n.  28), dos leitores de línguas estrangeiras (acórdão de 30 de Maio de 1989, Allué e Coonan, 33/88, Colect., p. 1591, n.  9), e dos professores do ensino secundário (acórdão de 27 de Novembro de 1991, Bleis, C-4/91, Colect., p. I-5627, n.  7).  34 À mesma conclusão se terá que chegar, por idênticos motivos, relativamente aos professores do ensino primário.  35 Conclusão essa que não poderá ser posta em causa por considerações respeitantes à salvaguarda da identidade nacional numa situação demográfica tão específica como a do Grão-Ducado do Luxemburgo. Se a salvaguarda da identidade nacional dos Estados-Membros constitui um objectivo legítimo respeitado pela ordem jurídica comunitária (como o reconhece aliás o artigo F, n.  1, do Tratado da União Europeia), o interesse invocado pelo Grão-Ducado pode, no entanto, mesmo em sectores particularmente sensíveis como é o caso do ensino, ser eficazmente salvaguardado por outros meios que não a exclusão, em termos gerais, dos nacionais dos outros Estados-Membros. Deve salientar-se a este respeito que, como o sublinha o advogado-geral nos pontos 132 a 141 das suas conclusões, os nacionais dos outros Estados-Membros devem, como os nacionais desses Estados, preencher todas as condições exigidas para o recrutamento, nomeadamente as respeitantes à formação, experiência e conhecimentos linguísticos.  36 Assim sendo, a salvaguarda da identidade nacional não pode justificar a exclusão dos nacionais dos outros Estados-Membros do conjunto dos empregos de um sector como o do ensino, com excepção dos que envolvem efectivamente uma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública e nas funções que têm como objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.  37 Em terceiro lugar, o Grão-Ducado do Luxemburgo invoca o artigo 11. , n.  2, da sua Constituição, nos termos do qual, salvo excepções previstas na lei comum para casos particulares, só luxemburgueses podem ser admitidos nos empregos civis e militares. Esta disposição, enquanto norma superior de direito interno, obstaria à declaração do incumprimento alegado pela Comissão.  38 A este respeito, bastará recordar que, segundo jurisprudência constante, o recurso às regras da ordem jurídica interna para limitar o alcance das normas de direito comunitário teria por efeito pôr em causa a unidade e a eficácia deste último e não pode, portanto, ser aceite (v., nomeadamente, o acórdão de 17 de Dezembro de 1970, International Handelsgesellschaft, 11/70, Colect. 1969-1970, p. 625, n.  3, e, relativamente ao artigo 48. , n.  4, do Tratado em especial, o acórdão de 17 de Dezembro de 1980, Comissão/Bélgica, já referido, n.  19).  39 Em quarto lugar, o Grão-Ducado do Luxemburgo invoca o artigo 13. da Convenção Europeia de Estabelecimento, de 13 de Dezembro de 1955, que dispõe: "qualquer parte contratante pode reservar aos seus nacionais as funções públicas e as actividades relativas à segurança ou à defesa nacionais ou subordinar o seu exercício por nacionais estrangeiros a condições especiais". Esta convenção foi assinada pela maior parte dos Estados-Membros, entre os quais o Grão-Ducado.  40 Deve recordar-se a este respeito que, se segundo jurisprudência constante, o artigo 234. , primeiro parágrafo, do Tratado permite aos Estados-Membros respeitar as obrigações resultantes de convenções internacionais anteriores ao Tratado relativamente a Estados terceiros, não os autoriza, porém, a fazer valer direitos decorrentes dessas convenções nas relações intracomunitárias (v., designadamente, os acórdãos de 27 de Fevereiro de 1962, Comissão/Itália, 10/61, Colect. 1962-1964, p. 1, e de 2 de Agosto de 1993, Levy, C-158/91, Colect., p. I-4287, n. 12). O artigo 13. da Convenção Europeia de Estabelecimento, mesmo admitindo que deva ter uma interpretação mais lata do que o artigo 48. , n.  4, do Tratado, não pode, portanto, ser invocado pelo Grão-Ducado do Luxemburgo para se eximir das suas obrigações comunitárias.  41 Em quinto lugar, o Governo luxemburguês refere-se ao artigo 61. do Tratado que institui a União Económica Benelux (a seguir "Tratado Benelux"), de 3 de Fevereiro de 1958, nos termos do qual as partes contratantes mantêm o direito de reservar aos seus nacionais o exercício, designadamente, de funções, cargos ou empregos públicos. Uma vez que, como resulta do artigo 233. do Tratado CEE, este não impede a existência do Tratado Benelux, o referido artigo 61. obsta à interpretação do n.  4 do artigo 48. do Tratado CEE no sentido preconizado pela Comissão.  42 Como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 16 de Maio de 1984, Pakvries (105/83, Recueil, p. 2101, n.  11), o artigo 233. do Tratado visa evitar que a aplicação do direito comunitário tenha por efeito desintegrar a União Benelux ou constituir um obstáculo ao seu desenvolvimento. Esta disposição permite, portanto, que os Estados-Membros em causa apliquem as normas em vigor no âmbito da sua união, por derrogação às normas da Comunidade, sempre que esta união estiver mais avançada na realização do mercado comum.  43 A este respeito, verifica-se que, ao permitir aos nacionais dos outros Estados-Membros o acesso a todos os empregos nas administrações salvo os que contribuem para o exercício da autoridade pública, o direito comunitário está mais avançado do que o artigo 61. do Tratado Benelux, mesmo admitindo que este último artigo deva ser interpretado como sugere o Grão-Ducado do Luxemburgo. Não pode, por conseguinte, impedir que se declare verificado o incumprimento.  44 Finalmente, o Grão-Ducado do Luxemburgo chama a atenção para a sua situação demográfica particular. A população muito reduzida, o poder de atracção que os lugares de funcionários e agentes públicos mantêm no país, bem como a crise económica, arriscam provocar a chegada em massa de trabalhadores dos outros Estados-Membros que monopolizariam as vagas, de tal modo que o próprio futuro do país seria posto em causa. Foi este facto que levou os Estados signatários do Tratado CEE, em 25 de Março de 1957, a adoptar o Protocolo relativo ao Grão-Ducado do Luxemburgo, que, no seu artigo 2. dispõe: "Aquando da elaboração dos regulamentos previstos no n.  3 do artigo 48. do Tratado, relativo à livre circulação dos trabalhadores, a Comissão terá em conta, no que respeita ao Grão-Ducado do Luxemburgo, a especial situação demográfica deste país". Esta cláusula deveria igualmente aplicar-se no caso em apreço.  45 Quanto a este aspecto, basta constatar que este artigo 2. do protocolo permitia ao Grão-Ducado do Luxemburgo solicitar, aquando da adopção dos regulamentos destinados a pôr em prática a livre circulação dos trabalhadores, as adaptações específicas exigidas pela sua particular situação demográfica. Esta faculdade não pode, no entanto, autorizá-lo a excluir unilateralmente trabalhadores de outros Estados-Membros de sectores inteiros da actividade profissional.  46 Resulta do que antecede que o Grão-Ducado do Luxemburgo não pode sujeitar, de modo geral, a totalidade dos empregos dos sectores em causa a uma condição de nacionalidade, sem ir além dos limites da excepção prevista no artigo 48. , n. 4, do Tratado.  47 O facto de determinados empregos nestes sectores poderem eventualmente estar abrangidos pelo n.  4 do artigo 48. não pode justificar essa proibição geral (v., igualmente, dois acórdãos proferidos nesta mesma data, Comissão/Bélgica, C-173/94, e Comissão/Grécia, C-290/94).  48 Nestas circunstâncias, o Grão-Ducado do Luxemburgo estava obrigado, para respeitar plenamente os princípios da livre circulação dos trabalhadores e da igualdade de tratamento no acesso ao emprego, a abrir os sectores em causa aos nacionais dos outros Estados-Membros, limitando a aplicação da condição de nacionalidade ao acesso aos empregos que implicam uma participação directa ou indirecta no exercício da autoridade pública e em funções que têm como objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.  49 No que concerne ao fundamento da acção, dever-se-á precisar que o artigo 7. do Regulamento n.  1612/68 diz respeito às condições de exercício de um emprego e não ao acesso ao emprego. Ora, no presente processo, só está em causa o acesso ao emprego dos nacionais de outros Estados-Membros. O incumprimento não pode, por conseguinte, ser declarado com base no artigo 7. do Regulamento n. 1612/68.  50 Deve, por conseguinte, concluir-se que o Grão-Ducado do Luxemburgo, ao não limitar a exigência da nacionalidade luxemburguesa ao acesso aos empregos de funcionário e de empregado público que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, e nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e do artigo 1. do Regulamento n. 1612/68.  Quanto ao pedido de concessão de um prazo  51 O Grão-Ducado do Luxemburgo solicita que, na hipótese de o incumprimento vir a ser declarado, lhe seja concedido um prazo dilatado para dar cumprimento às exigências comunitárias. Observa, a este respeito, que a eventual alteração da legislação controvertida só poderia ser efectuada através de grandes reformas, tanto a nível constitucional como legislativo, que exigem um prazo considerável.  52 Este pedido não merece acolhimento. Com efeito, o artigo 171. do Tratado não confere ao Tribunal de Justiça o poder de conceder prazos para a execução do decidido num acórdão.  

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas  53 Por força do disposto no n.  2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Grão-Ducado do Luxemburgo sido vencido, há que condená-lo nas despesas.  

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,  O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,  decide:  1) O Grão-Ducado do Luxemburgo, ao não limitar a exigência da nacionalidade luxemburguesa ao acesso aos empregos de funcionário e de empregado público que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têm por objectivo a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, nos sectores públicos da investigação, do ensino, da saúde, dos transportes terrestres, dos correios e telecomunicações, e nos serviços de distribuição de água, gás e electricidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48. do Tratado CEE e do artigo 1. do Regulamento (CEE) n.  1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.  2) O Grão-Ducado do Luxemburgo é condenado nas despesas.