CELEX: 52010SC0595
Language: nl
Date: 2010-05-12 00:00:00
Title: Recommendation for a Council opinion on the updated stability programme of Cyprus, 2009-2013

NL
NL    NL
 ---pagebreak---                    EUROPESE COMMISSIE
                                                    Brussel, 12.5.2010
                                                    SEC(2010) 595 definitief
                                     Aanbeveling voor een
                                  ADVIES VAN DE RAAD
   over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Cyprus voor de periode 2009-2013
NL                                                                                     NL
 ---pagebreak---                                                TOELICHTING
   1.        ALGEMENE ACHTERGROND
   Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare
   financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
   werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Bij de hervorming
   van het pact in 2005 werd het nut ervan bij het verankeren van begrotingsdiscipline erkend,
   maar werd tevens versterking van de doeltreffendheid en de economische onderbouwing,
   alsook waarborging van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn beoogd.
   De hervorming zorgde meer bepaald voor een grotere flexibiliteit bij de toepassing van de
   regels betreffende de buitensporigtekortprocedure, met name wat de definitie van
   "uitzonderlijke omstandigheden" en de vaststelling van termijnen voor de correctie van een
   buitensporig tekort betreft.
   In Verordening (EG) nr. 1466/97 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en
   het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid1, die deel uitmaakt van het
   stabiliteits- en groeipact, is bepaald dat elke lidstaat bij de Raad en de Commissie een
   stabiliteits- of convergentieprogramma moet indienen, alsook jaarlijkse actualiseringen
   daarvan. Lidstaten die de eenheidsmunt al hebben aangenomen dienen (geactualiseerde)
   stabiliteitsprogramma's in en lidstaten die deze nog niet hebben aangenomen dienen
   (geactualiseerde) convergentieprogramma's in.
   Overeenkomstig de verordening heeft de Raad op basis van een aanbeveling van de
   Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 4 maart 2008 een
   advies over het eerste stabiliteitsprogramma van Cyprus uitgebracht. Wat geactualiseerde
   stabiliteits- en convergentieprogramma's betreft, is in de verordening bepaald dat deze door de
   Commissie worden beoordeeld en door het bovengenoemde Comité worden onderzocht, en
   dat deze ook volgens dezelfde procedure als hierboven beschreven door de Raad kunnen
   worden onderzocht.
   2.        ACHTERGROND VOOR DE BEOORDELING VAN HET GEACTUALISEERDE PROGRAMMA
   De Commissie heeft het op 1 april 2010 ingediende meest recente geactualiseerde
   stabiliteitsprogramma van Cyprus onderzocht en een aanbeveling voor een advies van de
   Raad aangenomen.
   Om de achtergrond te schetsen waartegen de begrotingsstrategie in het geactualiseerde
   stabiliteitsprogramma wordt beoordeeld, bevatten de volgende punten een overzicht van:
   (1)      de mededeling van de Commissie van 26 november 2008 ("Een Europees economisch
            herstelplan");
   (2)      de conclusies van de Raad Economische en Financiële Zaken van 20 oktober 2009
            over de "exitstrategie";
   1
            PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden
            op: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm.
NL                                                       2                                                     NL
 ---pagebreak---    (3)     de meest recente beoordeling van de positie van het land overeenkomstig het
           preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (samenvatting van het advies van de
           Raad over de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma).
   2.1.      Mededeling van de Commissie van 26 november 2008 ("Een Europees
             economisch herstelplan")
   Gezien de ongekende omvang van de mondiale crisis die de financiële markten en de
   wereldeconomie in 2008-2009 heeft getroffen, heeft de Europese Commissie opgeroepen tot
   de goedkeuring van een Europees economisch herstelplan2. Het plan voorzag in een
   gecoördineerde anticyclische macro-economische reactie op de crisis in de vorm van een
   ambitieus maatregelenpakket ter ondersteuning van de economie. Het pakket omvatte: i) een
   onmiddellijke budgettaire impuls ter grootte van 200 miljard EUR (1,5% van het bbp van de
   EU), bestaande uit een budgettaire expansie in de lidstaten van 170 miljard EUR (circa 1,2%
   van het bbp van de EU) en EU-financiering ter ondersteuning van onmiddellijke acties ten
   belope van 30 miljard EUR (ongeveer 0,3% van het bbp van de EU); en ii) een aantal
   prioritaire acties die passen in de Lissabonstrategie en bedoeld zijn om onze economieën aan
   de uitdagingen op lange termijn aan te passen en de structurele hervormingen voort te zetten
   die erop gericht zijn de potentiële groei te verhogen. Volgens het plan dient de budgettaire
   impuls van lidstaat tot lidstaat te verschillen, al naargelang de houdbaarheid van hun openbare
   financiën en hun concurrentiepositie. Met name voor de lidstaten die niet tot het eurogebied
   behoren en die met aanzienlijke externe en interne onevenwichtigheden worden
   geconfronteerd, moet het begrotingsbeleid er vooral op gericht zijn deze onevenwichtigheden
   te verhelpen. Het plan is op 11 december 2008 door de Europese Raad goedgekeurd.
   2.2.      De conclusies van de Raad Economische en Financiële Zaken van
             20 oktober 2009 over de "exitstrategie"
   Naar aanleiding van het zich aandienen van de eerste tekenen van een herstel van de crisis, en
   met name het tot stilstand komen van de drastische terugval van de economische activiteit, de
   stabilisering van de financiële markten en het groeiende vertrouwen heeft de Raad op
   20 oktober 2009 geconcludeerd dat het in het licht van het broze herstel voorbarig is om de
   steun van de regeringen aan de economie en de financiële sector in te trekken en dat
   voorbereidingen moeten worden getroffen voor een gecoördineerde strategie om het breed
   opgezette beleid van stimuleringsmaatregelen te verlaten. Een dergelijke strategie moet een
   evenwicht vinden tussen stabiliserings- en duurzaamheidsaspecten, alsmede rekening houden
   met de interacties tussen de verschillende beleidsinstrumenten en met de besprekingen op
   mondiaal niveau. Het vroegtijdig uitstippelen en communiceren van een dergelijke strategie
   zou ertoe bijdragen het vertrouwen in het middellangetermijnbeleid te versterken en de
   verwachtingen te verankeren. Naast het intrekken van de stimuleringsmaatregelen van het
   Europees economisch herstelprogramma is een belangrijke begrotingsconsolidatie nodig om
   de stijging van de schuld een halt toe te roepen en uiteindelijk om te keren, en opnieuw tot een
   gezonde begrotingssituatie te komen. Efficiëntere en effectievere overheidsfinanciën en meer
   doorgedreven structurele hervormingen zijn zelfs op korte termijn wenselijk en zullen
   bijdragen tot het bevorderen van de potentiële productiegroei en de schuldvermindering. De
   Raad heeft overeenstemming bereikt over de volgende beginselen voor de budgettaire
   exitstrategie: i) de strategie moet tussen de landen worden gecoördineerd in het kader van een
   consistente uitvoering van het stabiliteits- en groeipact; ii) de budgettaire
   2
           Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad van 26 november 2008.
NL                                                   3                                              NL
 ---pagebreak---    stimuleringsmaatregelen moeten tijdig worden ingetrokken, rekening houdend met de
   specifieke situatie van de landen; iii) het tempo van de begrotingsconsolidatie moet ambitieus
   zijn en in de meeste lidstaten duidelijk hoger liggen dan het ijkpunt van 0,5% van het bbp per
   jaar in structurele termen; en iv) maatregelen ter versterking van de kwaliteit van
   overheidsfinanciën en ambitieuze inspanningen voor structurele hervormingen om de
   werkgelegenheid en potentiële groei te verhogen, moeten de geloofwaardigheid van de
   strategie kracht bij zetten.
   2.3.      Beoordeling in het advies van de Raad over de vorige actualisering
   In zijn advies van 3 april 2009 heeft de Raad zijn beoordeling van de vorige actualisering van
   het stabiliteitsprogramma, dat op de periode 2008-2012 betrekking had, als volgt samengevat:
   "De algemene conclusie luidt dat in 2009 een expansieve begrotingskoers wordt gevaren
   doordat conform het Europees economisch herstelplan aanzienlijke stimuleringsmaatregelen
   zijn genomen. Verwacht wordt dat het begrotingssaldo de volgende jaren zal blijven
   verslechteren. De impliciete versoepeling van het begrotingsbeleid lijkt niet gerechtvaardigd,
   gelet op de betrekkelijk goede economische vooruitzichten, en de grote externe
   onevenwichtigheid. Tegen de achtergrond van de sterke verslechtering van het mondiale
   economische klimaat is de begrotingsstrategie bovendien aan grote neerwaartse risico's
   onderhevig, aangezien de groeihypothesen die aan het macro-economische scenario van het
   programma ten grondslag liggen, optimistisch zijn. In het licht van de grote externe
   onevenwichtigheden is het van prioritair belang een voorzichtige koers aan te houden en de
   budgettaire houdbaarheid te versterken. Daarom zijn de beheersing van de lopende uitgaven
   en het voorkomen van procycliciteit grote uitdagingen voor het begrotingsbeleid in Cyprus.
   Voorts is een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën ook van belang voor een
   soepel verloop van de economische aanpassingen die nodig zijn gezien de
   onevenwichtigheden waarmee de economie wordt geconfronteerd". In het licht van de
   bovenstaande evaluatie heeft de Raad Cyprus verzocht om: "i) het overeenkomstig het
   Europees economisch herstelplan geplande begrotingsbeleid voor 2009 uit te voeren binnen
   het kader van het SGP, maar te voorkomen dat de overheidsfinanciën in 2009 in vergelijking
   met de doelstelling verder verslechteren; ii) de verwachte toename van het begrotingstekort in
   2010 en de jaren erna terug te draaien door de groei in de uitgaven te beperken, zodat op
   middellange termijn weer een solide begrotingssituatie wordt bereikt; iii) gezien de verwachte
   gevolgen van de vergrijzing voor de overheidsuitgaven, de houdbaarheid van de
   overheidsfinanciën op lange termijn te versterken door de hervorming van de
   gezondheidszorg en het pensioenstelsel voort te zetten".
NL                                                 4                                              NL
 ---pagebreak---                                             Aanbeveling voor een
                                         ADVIES VAN DE RAAD
     over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Cyprus voor de periode 2009-2013
   DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
   Gelet op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
   Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het
   toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch
   beleid3, en met name op artikel 5, lid 3,
   Gezien de aanbeveling van de Commissie,
   Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
   BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
   (1)       Op [dag maand 2010] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van
             Cyprus voor de periode 2009-2013 behandeld.
   (2)       In 2009 is de bedrijvigheid met 1,7% teruggelopen. Daarmee heeft Cyprus voor het
             eerst in de afgelopen 35 jaar een negatieve groei gekend. Een zwakke binnenlandse
             vraag en een ongunstig extern klimaat hebben de groei sterk ondermijnd. Met name
             de hoge schuld van de huishoudens in combinatie met verscherpte
             kredietvoorwaarden, verslechterende vooruitzichten op de arbeidsmarkt en negatieve
             vertrouwenseffecten hebben tot een daling van de particuliere consumptie geleid.
             Tegelijk ondergingen de investeringen een krachtige correctie in verband met een
             daling van de buitenlandse vraag naar residentieel onroerend goed, de lage
             bezettingsgraad en de herstructurering van de ondernemingsbalansen. De
             overheidsconsumptie was de enige vraagcomponent met een positief effect op de
             bedrijvigheid. Dit kwam deels door het stimuleringspakket van 1½% van het bbp, dat
             conform het Europees economisch herstelplan ten uitvoer is gelegd. Door deze
             discretionaire maatregelen, de economische krimp, het einde van de hausse op de
             activamarkten en een minder belastingontvangsten genererend groeipatroon zijn de
             overheidsfinanciën onder sterke druk komen te staan. Daardoor is het
             overheidsoverschot van 0,9% van het bbp in 2008 omgeslagen in een tekort van
             6,1% van het bbp. Ook is de opgebouwde omvangrijke externe onevenwichtigheid,
             die niet alleen aan de lage nettobesparingen in de particuliere sector, maar ook aan
             een verslechtering van de netto begrotingssituatie van de overheid en aan een verlies
             aan concurrentievermogen te wijten is, door de crisis in een schril daglicht komen te
   3
           PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden
           op: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm.
NL                                                      5                                                     NL
 ---pagebreak---          staan. Aangenomen wordt dat een zwakke binnenlandse vraag en een traag extern
         herstel de vooruitzichten op herstel negatief zullen beïnvloeden. Het bbp zal in 2010
         verder krimpen, zij het in minder sterke mate, en in 2011 weer licht toenemen. Op
         middellange termijn staat Cyprus dus voor de taak om de groei te bevorderen nu de
         wereldeconomie een broos herstel vertoont, en tegelijk de bestaande macro-
         economische onevenwichtigheden aan te pakken door een voorzichtig
         begrotingsbeleid te blijven voeren. Op lange termijn moet het land in verband met de
         vergrijzing de houdbaarheid van zijn overheidsfinanciën verbeteren.
   (3)   Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijke bbp
         vooral conjunctureel van aard is, is er ook sprake van een aantasting van de
         potentiële productie. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële
         groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een
         beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid.
         Bovendien valt het effect van de economische crisis samen met de negatieve
         gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de
         overheidsfinanciën. Daarom is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet
         achter structurele hervormingen om de potentiële groei te verhogen. Voor Cyprus
         zijn met name hervormingen op de arbeidsmarkt van belang. Deze moeten vooral
         gericht zijn op een vergroting van de mogelijkheden om een leven lang te leren,
         zulks met name voor laagopgeleiden, ouderen en werklozen. Daarnaast moeten de
         beoogde hervormingen in het technisch en beroepsonderwijs bijtijds en effectief
         worden doorgevoerd. Voorts moeten de loonontwikkelingen beter worden afgestemd
         op de productiviteit, het concurrentievermogen en de groei van de werkgelegenheid.
   (4)   Volgens het macro-economische scenario van het programma zal de reële bbp-groei
         toenemen van -1,7% in 2009 tot 0,5% in 2010, om in de rest van de
         programmaperiode te herstellen tot gemiddeld zo'n 2,6%. Afgaande op de thans
         beschikbare informatie4 lijkt dit scenario voor de gehele programmaperiode op
         optimistische groeihypothesen te berusten. Met name de particuliere consumptie
         volgt door een vrij optimistisch ingeschatte groei van de lonen en werkgelegenheid
         een nogal gunstige trend. Volgens het programma blijft de reële groei van de
         investeringen in de bouw op korte termijn negatief en herstelt deze zich in de tweede
         helft van de programmaperiode. De voorlopende indicatoren wijzen echter op een
         sterkere correctie in de bouwnijverheid op middellange termijn dan waarop in het
         programma wordt gerekend. Voorts brengt de broosheid van het herstel bij de
         belangrijkste handelspartners van Cyprus, ondanks de verbeterende economische
         vooruitzichten, niet te verwaarlozen neerwaartse risico's mee voor het macro-
         economische scenario van het programma. Door de economische krimp in 2009 heeft
         er een duidelijke, zij het onvolledige correctie van het externe tekort plaatsgevonden,
         dat niettemin met 8,5% van het bbp hoog blijft en volgens de programmaprognoses
         weer sterk zal oplopen tot 12,9% van het bbp in 2013, omdat ervan uit wordt gegaan
         dat de invoer zal aantrekken. Aangenomen mag worden dat de externe
         onevenwichtigheid de economische groei op middellange termijn zal aantasten. De
         hoge ontsparingen in de publieke sector moeten uit buitenlandse leningen of uit
         binnenlandse particuliere besparingen worden gefinancierd. Voor een aanpassing van
         de onevenwichtigheid op de lopende rekening zijn dus hetzij hogere
   4
       In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten
       van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen.
NL                                                 6                                                     NL
 ---pagebreak---        schuldfinancieringskosten hetzij hogere besparingen in de particuliere sector vereist.
       In het laatste geval zal de productiegroei door een lagere particuliere consumptie of
       door lagere investeringen teruglopen (verdringingseffect). De inflatieprognoses van
       het programma lijken realistisch.
   (5) Volgens het programma is het overheidssaldo sterk verslechterd en in 2009
       uitgekomen op een tekort van 6,1% van het bbp, tegen een overschot van 0,9% van
       het bbp in 2008. Dit was grotendeels terug te voeren op het effect van de crisis op de
       overheidsfinanciën, maar was ook het gevolg van de stimuleringsmaatregelen van
       1½% van het bbp die de regering conform het Europees economisch herstelplan heeft
       genomen. Volgens het programma blijft het begrotingsbeleid restrictief, teneinde het
       buitensporige tekort op basis van het hypothetische groeiscenario in 2013 te
       corrigeren.
   (6) Volgens de actualisering is het begrotingsdoel voor 2010 vastgesteld op een tekort
       van 6% van het bbp. Op basis van een geraamd tekort van zo'n 3% van het bbp in
       2009 werd in de begrotingswet 2010 (op 24 december 2009 door het parlement
       aangenomen) gemikt op een tekort van 4,5% van het bbp. Aangezien het
       uiteindelijke resultaat over 2009 een tekort van 6% van het bbp was, zou dit
       betekenen dat het tekort zoals vermeld in de begrotingswet, nog hoger uitvalt. Wel
       bevat het programma maatregelen om een verdere budgettaire verslechtering een halt
       toe te roepen en het tekort op het niveau van 2009 te stabiliseren. In de actualisering
       stijgt de ontvangstenquote in 2010 ten opzichte van 2009 met ongeveer 1¼
       procentpunt. De overheidsuitgaven stijgen met 1¼ procentpunt van het bbp. De
       primaire uitgaven lopen verder op, voornamelijk door een verdere stijging van de
       sociale overdrachten, de subsidies en de loonsom van de overheid. De
       rentebetalingen zullen volgens de actualisering de dalende trend voortzetten en met
       ¼ procentpunt van het bbp teruglopen, dit ondanks de stijgende overheidsschuld. De
       overheidsinvesteringen blijven op het niveau van 2009. Al met al blijkt het
       begrotingsbeleid van het programma voor 2010, als gekeken wordt naar het
       structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en
       andere tijdelijke maatregelen) met een ½% van het bbp te verkrappen.
   (7) Het hoofddoel van de budgettaire middellangetermijnstrategie van het programma is
       een terugdringing van het overheidssaldo tot onder de referentiewaarde van 3% van
       het bbp in 2013. Volgens het programma zou het nominale begrotingstekort
       teruglopen tot 4,5% van het bbp in 2011 (tegen 6,1% in het jaar daarvoor), 3,4% in
       2012 en uiteindelijk 2,5% in 2013. Het primaire saldo volgt een vergelijkbaar
       patroon en is aan het einde van de periode in evenwicht, tegen een tekort van 3,7%
       van het bbp in 2010. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende
       structurele tekort geeft na 2010 een verdere verbetering te zien en komt in 2011 op
       rond de 3½% van het bbp, in 2012 op iets minder dan 3% en in 2013 op 2¼% uit.
       Gemiddeld is dit ¾% van het bbp per jaar in de periode 2010-2013. Het zwaartepunt
       van de aanpassing blijkt in de beginfase van de programma te liggen, hoewel de
       maatregelen van 2010 pas in 2011 volledig effect zullen sorteren. Bovendien worden
       de maatregelen die in het kader van het Europees economisch herstelplan zijn
       genomen, pas eind 2010 afgebouwd. De consolidatie vindt vooral aan de
       ontvangstenzijde van de begroting plaats, waar tussen 2010 en 2013 een stijging van
       2,6 procentpunt van het bbp wordt verwacht, terwijl uitgavenreducties nog eens een
       procentpunt van het bbp moeten opleveren. De ontvangstenverhogende maatregelen
       bestaan onder meer uit de bestrijding van belastingontduiking, een legalisering van
NL                                           7                                                 NL
 ---pagebreak---         bouwwerken die nog niet aan alle bouwvoorschriften voldoen, een harmonisatie van
        de minimumaccijnzen op aardolieproducten, een toepassing van het verlaagde btw-
        tarief op levens- en geneesmiddelen en dividendafdrachten door
        semioverheidsorganisaties. Wat de uitgavenmaatregelen betreft, wordt vooral
        gedacht aan een beheersing van de operationele uitgaven en een beperking van
        lopende overdrachten. Het programma noemt de aanpak van sociale overdrachten en
        de beperking van de hoogte en het stijgingspercentage van de loonsom van de
        overheid als uitgavencategorieën die voor een consolidatie in aanmerking komen,
        wanneer de sociale partners het daar onderling over eens worden. De actualisering
        bevestigt dat wordt vastgehouden aan de landenspecifieke, budgettaire
        middellangetermijndoelstelling (MTD), namelijk een begroting die structureel
        (d.w.z. conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige en andere tijdelijke
        maatregelen) in evenwicht is. De MTD sluit voldoende aan bij de doelstellingen van
        het pact. Aangezien de structurele saldi volgens het programma negatief blijven, zal
        de MTD niet binnen de programmaperiode worden bereikt.
   (8)  De begrotingsresultaten zouden ongunstiger kunnen uitvallen dan waarop in het
        programma wordt gerekend. Met name berust het macro-economische scenario van
        de actualisering over de gehele programmaperiode op optimistische groeihypothesen.
        Aan de ontvangstenzijde zijn de risico's voor de overheidsfinanciën vooral in 2010
        en 2011 groter dan in voorgaande jaren omdat er mogelijk sprake zal zijn van een
        sterkere krimp en van een andere samenstelling van de economische groei, die
        minder belastingontvangsten oplevert. Gelet op het verwachte bescheiden
        economische herstel en op de druk op de overheid om via uitgavenverhogingen de
        binnenlandse vraag te stimuleren, zijn de risico's van overschrijdingen niet
        onaanzienlijk. Deze risico's houden voornamelijk verband met de praktijk om tijdens
        het begrotingsjaar aanvullende begrotingen in te dienen met het doel om lopende
        uitgaven te verhogen en dus niet uitsluitend om bepaalde middelen een andere
        bestemming te geven. Ook kunnen de sociale overdrachten, gezien de ervaringen in
        het recente verleden, gezien het ontbreken van een sturingsmechanisme en gezien de
        vrij optimistische groeiprognoses voor de werkgelegenheid (en dus voor de
        werkloosheid) hoger uitvallen dan verwacht.
   (9)  Voor 2009 wordt de bruto overheidsschuld op 56,2% van het bbp geraamd, tegen
        48,4% een jaar eerder. Naast de stijging van het tekort en de daling van de bbp-groei,
        heeft ook een stock-flow adjustment van 1 procentpunt van het bbp bijgedragen aan
        de stijging van de schuldquote. De stock-flow adjustment is het gevolg van de
        opbouw van extra overheidsactiva eind 2009 om aan bepaalde verplichtingen aan het
        begin van januari 2010 te kunnen voldoen. De schuldquote geeft in de
        programmaperiode een stijging te zien. Dit komt vooral door de hardnekkige, zij het
        afnemende primaire tekorten. De schuldquote overschrijdt in 2010 de
        referentiewaarde van 60% van het bbp en blijft volgens de projecties gedurende de
        gehele programmaperiode boven deze waarde. In 2011 en 2012 stijgt de quote naar
        circa 63% van het bbp om daarna weer iets te dalen. Gelet op de neerwaartse risico´s
        voor het macro-economische scenario en de begrotingsdoelen is het niet uitgesloten
        dat de schuldquote zich minder gunstig ontwikkelt dan in het programma wordt
        voorspeld.
   (10) De langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting liggen duidelijk
        boven het EU-gemiddelde. Met name zullen de pensioenuitgaven als percentage van
        het bbp de komende decennia vrij sterk stijgen, mede doordat de pensioenregeling
NL                                            8                                                NL
 ---pagebreak---           nog in ontwikkeling is. In het programma wordt stilgestaan bij een
          pensioenhervorming die in april 2009 is doorgevoerd en die volgens de prognoses tot
          een lichte afvlakking van de stijging van de pensioenuitgaven en, in sterkere mate,
          tot een stijging van de socialezekerheidspremies leidt. De hervorming zou het
          evenwicht in het pensioenstelsel op lange termijn ten goede komen en de risico's
          voor de houdbaarheid beperken. Het algehele beeld blijft echter ongewijzigd. De
          budgettaire gevolgen van de vergrijzing voor het houdbaarheidstekort worden nog
          versterkt door de begrotingssituatie in 2009 zoals deze in het programma wordt
          ingeschat. Een verbetering van het primaire saldo op middellange termijn, alsmede
          verdere maatregelen om de forse stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, en
          met name de uitgaven aan pensioenen en gezondheidszorg, te beteugelen kunnen
          leiden tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de
          overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie5 als
          groot zijn aangemerkt. Uit schuldprojecties op middellange termijn waarbij wordt
          aangenomen dat de bbp-groei slechts geleidelijk zal aantrekken tot het
          projectieniveau van voor de crisis en dat de belastingquotes zullen terugkeren naar
          het niveau van voor de crisis, en waarbij rekening is gehouden met de stijging van de
          leeftijdsgerelateerde uitgaven, blijkt dat de in het programma geplande
          begrotingsstrategie bij ongewijzigd beleid op zich vrijwel zou volstaan om de
          schuldquote in 2020 te stabiliseren.
   (11)   In de afgelopen jaren heeft Cyprus zijn begrotingsdoelen in positieve zin overtroffen,
          zij het dat de economie uitbundig groeide en de belastingontvangsten dankzij de
          samenstelling van de groei betrekkelijk hoog uitvielen. Het begrotingskader is
          recentelijk verbeterd door de goedkeuring van een verslagleggingssysteem voor het
          financieel beheer (FIMAS) en door de stapsgewijze invoering van een driejarig
          begrotingskader voor de middellange termijn (MTBF) en van een programma- en
          prestatiegerichte budgettering (PPB). De praktijk om tijdens het begrotingsjaar
          aanvullende begrotingen aan te nemen, heeft echter vaak geleid tot een verhoging
          van lopende uitgaven en dus niet uitsluitend tot een herbestemming van bepaalde
          middelen. Volgens het programma zal het nieuwe begrotingskader, als dit volledig is
          ingevoerd, aan deze praktijk een einde maken en voor een effectiever en efficiënter
          begrotingsproces zorgen, hetgeen de uitgavenbeheersing ten goede zal komen.
          Tegelijk zou het nieuwe begrotingsproces een stevige basis leggen voor het
          herbestemmen van de uitgaven waarbij deze worden verschoven naar
          groeibevorderende activiteiten die aansluiten bij de in het nationaal
          hervormingsprogramma vastgestelde prioriteiten. De invoering van dit nieuwe kader
          is nog maar net gestart en zal naar verwachting pas in 2012 zijn voltooid. Daarom
          kan het pas op middellange termijn effect sorteren. Voor het welslagen van een
          duurzame consolidatie van de overheidsfinanciën is het van cruciaal belang dat de
          hand wordt gehouden aan het tijdschema voor de invoering van het nieuwe kader.
   (12)   In het programma wordt erkend dat een goede kwaliteit van de overheidsfinanciën
          van belang is om de potentiële groei te bevorderen en de houdbaarheid van de
   5
        In zijn conclusies van 10 november 2009 over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën "roept de
        Raad de lidstaten op in hun komende stabiliteits- en convergentieprogramma's op houdbaarheid gerichte
        strategieën centraal te stellen" en verzoekt hij voorts "de Commissie om, tezamen met het Comité voor
        de economische politiek en het Economisch en Financieel Comité, nog voor het volgende
        houdbaarheidsverslag de methodes ter beoordeling van de langetermijnhoudbaarheid van de
        overheidsfinanciën nader uit te werken". Het volgende houdbaarheidsverslag is voor 2012 gepland.
NL                                                       9                                                    NL
 ---pagebreak---            overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. Met name wordt in het
           programma gewezen op het gunstige effect dat het MTBF en de PPB, na de volledige
           invoering ervan, zullen sorteren op de toewijzing van middelen aan prioritaire
           groeiversterkende terreinen, terwijl tegelijk niet-productieve uitgaven beter in de
           hand worden gehouden. Wat de uitgaven betreft, bevat het programma een evaluatie
           van recente projecten om de infrastructuur via PPP's (publiek-private
           partnerschappen) uit te breiden, alsmede maatregelen om het onderwijs te verbeteren
           door een grotere inzet van computers in het primaire en secundaire onderwijs en
           verbeteringen in academische en onderzoeksinstellingen. Ook vermeldt de
           actualisering dat middelen zijn uitgetrokken voor een omvorming van
           overheidsziekenhuizen in autonome eenheden en dat een nationaal zorgstelsel wordt
           ingevoerd om de effectiviteit via gereguleerde concurrentie en kostenbeheersing te
           vergroten. Dit lijkt van essentieel belang om de verwachte uitgavenstijgingen in
           verband met de vergrijzing in de hand te houden. Wat de ontvangsten betreft, wordt
           in het programma benadrukt dat de invoering van het MTBF op middellange termijn
           een gunstig effect zal sorteren op de nauwkeurigheid en de gevoeligheid van de
           prognoses van de ontvangsten. De autoriteiten merken op dat aangezien de
           belastingelasticiteiten in de afgelopen jaren vanwege de hausse op de activamarkten
           aan schommelingen onderhevig waren, de prognoses van de ontvangsten zijn
           aangepast op basis van de gevolgen van de activaprijzen en de samenstelling van de
           bbp-groei. In het programma wordt er ook op gewezen dat de autoriteiten het
           belasting- en uitkeringsstelsel doorlopend monitoren om enerzijds ervoor te zorgen
           dat werken loont, en anderzijds kwetsbare sociale groepen te steunen.
   (13)    Al met al kan, rekening houdend met de bovengenoemde risico's voor de
           begrotingsdoelen, de strategie om ook in 2010 een begrotingsbeleid te handhaven dat
           de groei ondersteunt, als conform het Europees economisch herstelplan worden
           aangemerkt. Wel zal het overheidstekort door de ongunstige gevolgen van de
           economische crisis in 2010 opnieuw 6% van het bbp bedragen, om daarna geleidelijk
           terug te lopen tot onder de referentiewaarde van 3%. De programmastrategie gaat uit
           van een jaarlijkse begrotingsinspanning van gemiddeld ¾ procentpunt van het bbp in
           de periode 2010-2013, maar daaraan zijn neerwaartse risico's verbonden. Daarom is
           de begrotingsinspanning, juist vanwege de risico's, mogelijk niet voldoende om het
           tekort in 2013 volgens plan terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3%
           van het bbp. Bovendien blijkt de consolidatiestrategie grotendeels op
           ontvangstenverhogende maatregelen te berusten, terwijl de uitgaven in zeer geringe
           mate worden teruggedrongen. In het programma wordt er namelijk op gerekend dat
           de uitgavenquote zich pas in 2013 stabiliseert en dan op een hoger niveau zal liggen
           dan in 2009. Er wordt nog met de sociale partners gesproken over maatregelen die
           deze ontwikkeling zouden kunnen tegengaan en die om die reden onderhevig zijn
           aan neerwaartse risico's in die zin dat nog niet duidelijk is hoe en wanneer ze worden
           ingevuld en uitgevoerd. Bijgevolg is het niet uitgesloten dat de schuldquote, die
           vanaf 2010 boven de 60% van het bbp zou komen te liggen, zich minder gunstig
           ontwikkelt dan waarop in het programma wordt gerekend.
   (14)    Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's
           gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en
           facultatieve gegevens.
   De algehele conclusie luidt dat de overheidsfinanciën van Cyprus duidelijk zijn verslechterd
   door de economische inzinking en door het expansieve begrotingsbeleid dat verband houdt
NL                                                10                                              NL
 ---pagebreak---    met de forse stimuleringsmaatregelen die conform het Europees economisch herstelplan zijn
   getroffen. Daardoor is het begrotingsoverschot van 0,9% van het bbp in 2008 omgeslagen in
   een tekort van 6,1% van het bbp in 2009. Het programma schetst een consolidatietraject
   waarmee in 2010 een begin wordt gemaakt en dat het overheidstekort in 2013 moet
   terugdringen tot onder de referentiewaarde van 3% van het bbp. Daarbij is het evenwel de
   bedoeling om de aanpassing vooral aan de ontvangstenzijde van de begroting tot stand te
   brengen, aangezien de uitgavenquote op een historisch hoog niveau blijft. Bovendien is de
   begrotingsstrategie aan forse neerwaartse risico's onderhevig omdat de groeihypothesen van
   het macro-economische programmascenario optimistisch zijn en het mondiale economische
   herstel nog een broos karakter heeft. Gezien de grote binnenlandse en externe
   onevenwichtigheden zouden het aanhouden van een voorzichtige koers en een versterking van
   de budgettaire houdbaarheid prioriteit moeten krijgen. Voor de verwezenlijking van de
   consolidatieplannen en begrotingsdoelen is het daarom van essentieel belang om de lopende
   uitgaven in de hand te houden door een effectief meerjarig begrotingskader in te voeren.
   Voorts is een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën ook van belang voor een
   soepel verloop van de economische aanpassingen die nodig zijn gezien de
   onevenwichtigheden waarmee de economie wordt geconfronteerd, en die met name gericht
   moeten zijn op een verhoging van het potentiële bbp, een versterking van het
   concurrentievermogen en een verdere afbouw van de externe onevenwichtigheid.
   In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Cyprus verzocht om:
   i)        het tekort over 2010 te beperken tot ten hoogste 6% van het bbp, zo nodig door de
             consolidatiemaatregelen te intensiveren, met name wanneer de macro-economische
             ontwikkelingen minder gunstig blijken te verlopen dan het programmascenario, en
             bijtijds actie te ondernemen om een sterker op de uitgaven gerichte
             consolidatiestrategie uit te werken; naast de aangekondigde budgettaire inspanningen
             alle verdere gelegenheden te baat te nemen om meer vaart te zetten achter de
             consolidatie van de begroting en om de brutoschuldquote versneld terug te dringen
             tot onder de referentiewaarde;
   ii)       een effectief meerjarig begrotingskader volgens plan in te voeren om de
             inachtneming van de begrotingsdoelstellingen te waarborgen en de uitgaven op
             middellange termijn strak in de hand te houden;
   iii)      de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren door
             hervormingsmaatregelen door te voeren teneinde de uitgaven aan pensioenen en
             gezondheidszorg te beheersen en daarmee de verwachte stijging van
             leeftijdsgerelateerde uitgaven te beteugelen.
NL                                                 11                                             NL
 ---pagebreak---          Vergelijking van de voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses
                                                              2008       2009       2010       2011       2012       2013
                                         SP apr 2010            3,6       -1,7        0,5        1,5        3,0        3,2
                Reëel bbp
                                        COM mei 2010            3,6       -1,7       -0,4        1,3       n.b.       n.b.
           (verandering in %)
                                          SP feb 2009           3,8        2,1        2,4        3,0        3,2       n.b.
                                         SP apr 2010            4,4        0,2        2,7        2,0        2,0        2,0
              HICP-inflatie
                                        COM mei 2010            4,4        0,2        2,7        2,5       n.b.       n.b.
                   (%)
                                          SP feb 2009           4,4        2,0        2,5        2,5        2,5       n.b.
                                         SP apr 2010            2,9       -1,3       -2,4       -2,5       -1,6       -0,5
               Output gap1
                                        COM mei 2010            3,4       -0,7       -2,1       -1,6       n.b.       n.b.
      (% van het potentiële bbp)
                                          SP feb 2009           0,8       -0,1       -0,6       -0,5       -0,2       n.b.
    Netto financieringsoverschot/        SP apr 2010          -17,7       -8,5      -11,5      -12,2      -12,6      -12,9
     -tekort t.o.v. het buitenland      COM mei 2010          -17,6       -8,2       -6,8       -6,7       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)              SP feb 2009         -12,4      -12,1      -11,5      -10,9      -10,2       n.b.
                                         SP apr 2010           43,5       40,3       41,6       42,8       43,6       44,2
         Overheidsontvangsten
                                        COM mei 2010           43,5       40,3       41,2       41,3       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009          45,3       43,8       44,0       44,4       44,8       n.b.
                                         SP apr 2010           42,6       46,4       47,6       47,2       47,0       46,7
           Overheidsuitgaven
                                        COM mei 2010           42,6       46,4       48,3       49,0       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009          44,3       44,6       45,5       46,3       47,1       n.b.
                                         SP apr 2010            0,9       -6,1       -6,0       -4,5       -3,4       -2,5
             Overheidssaldo
                                        COM mei 2010            0,9       -6,1       -7,1       -7,7       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009           1,0       -0,8       -1,4       -1,9       -2,2       n.b.
                                         SP apr 2010            3,7       -3,6       -3,7       -2,1       -1,0        0,1
              Primair saldo
                                        COM mei 2010            3,7       -3,6       -4,4       -4,8       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009           3,9        1,5        0,8        0,2       -0,2       n.b.
                                         SP apr 2010           -0,2       -5,6       -5,1       -3,5       -2,8       -2,3
    Conjunctuurgezuiverd saldo1
                                        COM mei 2010           -0,4       -5,8       -6,3       -7,1       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009           0,7       -0,8       -1,2       -1,7       -2,1       n.b.
                                         SP apr 2010           -0,2       -5,6       -5,2       -3,6       -2,9       -2,3
            Structureel saldo3
                                        COM mei 2010           -0,4       -5,8       -6,3       -7,1       n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009           0,7       -0,8       -1,2       -1,7       -2,1       n.b.
                                         SP apr 2010           48,4      56,2       61,0       63,2       63,1       62,3
        Bruto overheidsschuld
                                        COM mei 2010           48,4      56,2       62,3       67,6        n.b.       n.b.
             (% van het bbp)
                                          SP feb 2009          49,3      46,8       45,4       44,2       44,2        n.b.
     Noten:
     1
       In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de
   Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.
     2
       Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 2,0%, 2,8%, 2,8%, 2,8% en 2,8% in de periode 2009-
   2013.
     3
       Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het meest recente
   programma hebben de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen een (tekortverlagend) effect van 0,1% van het bbp in
   2010, in 2011 en in 2012. Volgens de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie zijn er geen eenmalige
   en andere tijdelijke maatregelen.
     Bronnen:
     stabiliteitsprogramma (SP); voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de
   diensten van de Commissie.
NL                                                            12                                                           NL