CELEX: 52011SC0816
Language: pl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Sloveniaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovenia 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0816
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Sloveniaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovenia 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform
Słowenii z 2011 r.
oraz zawierające opinię Rady
na temat zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011-2014
przedstawionego przez Słowenię
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1],
w szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)              
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia
nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji
polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na
najważniejszych obszarach wymagających podjęcia
działań służących pobudzeniu europejskiego
potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)              
W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw
członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października
2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki
zatrudnienia państw członkowskich[3], które razem
stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie
zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej
krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)              
Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła
pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego,
rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i
pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. 
(4)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i
reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca
2011 r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną
analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również
priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i
stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform
rynku pracy oraz podjęcia nowych działań
służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła
się do państw członkowskich, aby przekształciły te
priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do
ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych
programów reform.
(5)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska wezwała
także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro
plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu
odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać włączone do
ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów
reform.
(6)              
W dniach 18–19 maja 2011 r. Słowenia
przedstawiła zaktualizowany w 2011 r. program stabilności
dotyczący lat 2011–2014 oraz krajowy program reform z 2011 r. W celu
uwzględnienia wewnętrznych powiązań między tymi
programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(7)              
W latach poprzedzających kryzys Słowenia
cieszyła się szybkim tempem wzrostu, mającym swoje
źródło w dynamice eksportu i inwestycji. Mimo to Słowenia silnie
odczuła skutki kryzysu, tracąc prawie 10 % PKB w latach 2008–2010, co
w pewnym stopniu odwróciło wcześniejszy proces nadrabiania
zaległości.         W wyniku łącznego działania
automatycznych stabilizatorów, środków naprawczych i dużej
wewnętrznej dynamiki wydatków deficyt sektora instytucji rządowych i
samorządowych wzrósł z poziomu 1,8 % PKB w 2008 r. do 6,0 % PKB w
roku 2009 (przy długu brutto wynoszącym odpowiednio 21,9 % i 35,2 %
PKB). Rynek pracy zareagował ze znacznym opóźnieniem i zatrudnienie
nadal charakteryzuje się tendencją spadkową. Choć stopa
bezrobocia pozostaje poniżej średniej UE, zanotowano znaczny jej
wzrost z poziomu 4,4 % przed kryzysem do 7,3 % w 2010 r. Tempo ożywienia koniunktury
gospodarczej było dotychczas dość niskie i ma wzrosnąć
dopiero w 2012 r. – szacuje się, że wzrost wyniesie 2,5 % PKB. 
(8)              
Na podstawie oceny zaktualizowanego programu
stabilności na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest
zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą
zawartych w dokumencie prognoz budżetowych jest realistyczny w
perspektywie krótkoterminowej i zbyt optymistyczny pod koniec okresu
objętego programem. Wychodząc od deficytu na poziomie 5,6 % PKB w
2010 r., w programie planuje się sprowadzenie deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych do poziomu poniżej wartości
referencyjnej wynoszącej 3 % PKB do 2013 r. poprzez szeroko zakrojone
ograniczenie wydatków pierwotnych. Po dokonaniu korekty nadmiernego deficytu w
programie przewiduje się umiarkowany postęp w realizacji – lecz nie
osiągnięcie – celu średniookresowego, którym jest
zrównoważenie budżetu w kategoriach strukturalnych. Mimo że cel
średniookresowy został wyznaczony na poziomie bardziej ambitnym
niż w poprzednim programie, na tym etapie nie można go uznać za
właściwy, gdyż nie jest jasne, czy gwarantuje on
wystarczająco szybki postęp na drodze do długoterminowej
stabilności finansów publicznych.      Planuje
się, że średni roczny wysiłek fiskalny w latach 2011–2013,
obliczony przez służby Komisji zgodnie ze wspólnie przyjętą
metodyką na podstawie informacji zawartych w programie, ma być
rzędu 0,5 punktu procentowego PKB, czyli poniżej poziomu zalecanego
przez Radę. Ponadto poziomy deficytu i
długu mogą okazać się wyższe niż zakładano. Aby osiągnąć docelową
wartość deficytu w 2011 r. przewiduje się przyjęcie
dodatkowych środków w ramach budżetu uzupełniającego. Na okres po 2011 r. w programie nie zaplanowano
żadnych środków mających na celu ograniczenie wydatków, dlatego
nie można wykluczyć możliwości zastosowania finansowych
środków ratunkowych wpływających na deficyt i dług. 
(9)              
Choć deficyt sektora instytucji rządowych
i samorządowych spadł z rekordowego poziomu odnotowanego w 2009 r.,
kluczowym wyzwaniem, przed którym stoi Słowenia, jest dalsza konsolidacja
mająca na celu korektę nadmiernego deficytu do końca 2013 r.
oraz osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego.
Zgodnie ze strategią konsolidacji prowadzoną w ostatnich latach
dalsze oszczędności przewidziane w programie stabilności na lata
2011–2014 dotyczą głównie płac w sektorze publicznym, transferów
socjalnych (w tym emerytur) oraz inwestycji publicznych. Program
stabilności nie zawiera jednak szczegółowych informacji na temat
środków planowanych po 2011 r. Wydaje się, że
osiągnięcie docelowego poziomu deficytu w 2011 r. wymagać
będzie dalszych działań korygujących.
Wiarygodność średniookresowej strategii konsolidacji
podniosłoby przyjęcie większej liczby środków ograniczania
wydatków o charakterze strukturalnym – w przeciwieństwie do interwencji
czasowych, jakie podejmowano w ramach dotychczasowych działań w
zakresie konsolidacji – a także ustanowienie bardziej
wiążących średniookresowych ram budżetowych. Program
stabilności potwierdza wprowadzenie reguły wydatkowej, ale kluczowe
przepisy w tym zakresie, na przykład definicja niezgodności,
muszą dopiero zostać opracowane. Ponadto stosunkowo niska
efektywność wydatków, na przykład w obszarze opieki zdrowotnej i
edukacji, sugeruje, że Słowenia może dysponować dodatkowymi
możliwościami konsolidacji w drodze zmniejszania wydatków, bez
uszczerbku dla jakości usług publicznych. Program stabilności
zawiera zapowiedź inicjatyw mających na celu racjonalizację
świadczenia usług publicznych, transferów i dotacji oraz wprowadzenie
jednolitego systemu zamówień publicznych, lecz niektóre z tych inicjatyw
wymagają doprecyzowania.
(10)          
Długoterminowy wpływ starzenia się
społeczeństwa na budżet kształtuje się w Słowenii
znacznie powyżej średniej UE. Ponadto można odnotować
bardzo niski udział w rynku pracy oraz wskaźniki zatrudnienia w
przypadku osób starszych (odpowiednio 36,5 % i 35 %, w porównaniu ze
średnią unijną wynoszącą odpowiednio 49,7 % i 46,3 %),
co w dużej mierze jest efektem niskiego wieku emerytalnego i niewystarczających
zachęt sprzyjających aktywności w starszym wieku. Parlament
uchwalił ostatnio reformę systemu emerytalnego w celu podniesienia
wieku emerytalnego, przy jednoczesnym zachowaniu adekwatności emerytur.
Zgodnie z programem stabilności ustabilizowałaby ona do 2030 r.
wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa,
stanowiłaby więc pierwszy ważny krok na rzecz stabilności
systemu emerytalnego. Reforma ta była przedmiotem referendum w dniu 5 czerwca
2011 r., w wyniku którego została odrzucona. Nie rozstrzygnięto zatem
kwestii stabilności systemu emerytalnego i w związku z tym
niezbędne jest znalezienie nowych rozwiązań tego problemu.
(11)          
Rynek pracy cechuje stosunkowo silna segmentacja
pod kątem rodzajów umowy o pracę: osoby zatrudnione na podstawie
umowy na czas nieokreślony korzystają ze ścisłej ochrony
zatrudnienia w przeciwieństwie do osób zatrudnionych na podstawie umów na
czas określony. Odsetek osób młodych (w wieku 15–24 lat)
zatrudnionych na podstawie umów na czas określony jest najwyższy w UE
(67 % w 2009 r.), a przejście z zatrudnienia na czas określony na
zatrudnienie na czas nieokreślony wydaje się być stosunkowo
trudne. Wcześniejsze próby rozwiązania tego problemu okazały
się niewystarczające. Rząd planuje negocjacje z partnerami
społecznymi w sprawie zmiany ustawy o stosunku pracy w celu ujednolicenie
praw i obowiązków wynikających z poszczególnych rodzajów umów o
pracę. Ponadto tzw. „praca studencka” stanowi równoległy rynek pracy
– o znacznych rozmiarach, w dużej mierze nieuregulowany i korzystny ze
względów podatkowych. Ta ważna kwestia nie została
uwzględniona w krajowym programie reform. 
(12)          
Poza segmentacją problemy strukturalne na
słoweńskim rynku pracy wynikają także z
rozbieżności między kwalifikacjami poszukiwanymi na rynku pracy
a umiejętnościami oferowanymi przez dostępną siłę
roboczą. Rozbieżności te uwzględniono w krajowym programie
reform. W krajowym programie reform przewidziano znaczne inwestycje w szkolenia
służące podniesieniu kwalifikacji i szans na zatrudnienie. W
programie tym nakreślono również plany dalszego ułatwiania
wchodzenia na rynek pracy po ukończeniu edukacji, przy czym nacisk
kładziony jest na doradztwo zawodowe w całym systemie szkolnictwa. W
programie przewiduje się modernizację służb zatrudnienia w
celu lepszego dopasowania podaży kwalifikacji do potrzeb rynku pracy.
Skuteczne wdrożenie tych reform będzie jednak wymagało
udoskonalenia systemu, tak by umożliwiał on szybką
identyfikację aktualnych i przewidywanych potrzeb rynku pracy. 
(13)          
Pogorszenie koniunktury gospodarczej z
opóźnieniem odcisnęło piętno na portfelach kredytowych, a
rosnący odsetek kredytów zagrożonych spowodował wzrost kosztów
ponoszonych przez banki w związku z odpisami z tytułu utraty
wartości i tworzeniem rezerw. Dwa główne banki państwowe zostały
dokapitalizowane, co miału kluczowe znaczenie. Rząd zaproponował
również środki służące przyspieszeniu windykacji
roszczeń i zachęceniu do kredytowania działalności
produkcyjnej, co mogło być niewystarczające do przywrócenia
zasilania kredytami gospodarki realnej, w związku z czym konieczne
może być podjęcie dalszych działań. 
(14)          
Presja konkurencyjna jest niewystarczająca w
przypadku niektórych segmentów sektora usług, charakteryzujących
się wysokimi marżami i dużą koncentracją, co
przyczynia się do wzrostu kosztów w całej gospodarce. W
połączeniu z wysokim stopniem interwencjonizmu państwowego
powoduje to utrzymanie potencjalnie korzystnych bezpośrednich inwestycji
zagranicznych na stosunkowo niskim poziomie. Słowenia planuje
przyspieszyć wdrażanie dyrektywy usługowej, które postępuje
ze znacznym opóźnieniem. Przewiduje się również pełne
uniezależnienie urzędu ochrony konkurencji i zidentyfikowanie
państwowych inwestycji kapitałowych nadających się do
sprzedaży. Plany te nie zostały sprecyzowane, a ich realizacja jest
obarczona ryzykiem.
(15)          
Słowenia przystąpiła do paktu euro
plus. Mimo że w słoweńskim programie reform wskazano ewentualne
zobowiązania i cele dotyczące czterech obszarów paktu euro plus
(wspieranie konkurencyjności i zatrudnienia, wkład w poprawę
stabilności finansów publicznych oraz wzmocnienie stabilności
finansowej), do dnia 7 czerwca nie zgłoszono Komisji żadnego
wiążącego zobowiązania. 
(16)          
Komisja dokonała oceny programu
stabilności oraz krajowego programu reform[4], biorąc
przy tym pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego
charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w
Słowenii, ale także stopień poszanowania przepisów oraz
wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia
całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej
poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. W
związku z tym Komisja uważa, że osiągnięcie
wyznaczonego w programie stabilności docelowego poziomu deficytu na 2011
r. wymaga przyjęcia dodatkowych środków. W odniesieniu do okresu po
roku 2011 istnieją istotne zagrożenia dla realizacji celów
dotyczących deficytu i zadłużenia, gdyż w programie
stabilności nie sprecyzowano zrównoważonych środków
mających na celu ograniczenie wydatków. Krajowy program reform zawiera
środki zmierzające do uzdrowienia sektora finansowego, ale mogą
one okazać się niewystarczająco ambitne. W ocenie stwierdzono
również, że należy wzmocnić krajowe źródła
wzrostu gospodarczego, zwłaszcza poprzez zwiększenie
współczynnika aktywności zawodowej osób młodych i starszych w
wyniku ograniczenia segmentacji rynku pracy i wyeliminowania zjawiska
niedopasowania kwalifikacji zawodowych do potrzeb rynku pracy. Należy
również zwiększyć konkurencję i stworzyć możliwości
dla inwestycji i wzrostu w sektorze usług i sektorach sieciowych. 
(17)          
W świetle powyższej oceny, a także
biorąc pod uwagę zalecenie Rady wydane na podstawie art. 126 ust. 7
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 2 grudnia 2009 r., Rada
zbadała aktualizację z 2011 r. do programu stabilności
Słowenii i jej opinia[5] znajduje odzwierciedlenie
w szczególności w pkt 1) i 2) poniższego zalecenia.
Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r.,
Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez
Słowenię,
NINIEJSZYM ZALECA Słowenii
podjęcie następujących działań w latach 2011–2012:
(1)                   
Osiągnięcie docelowego poziomu deficytu
na 2011 r., wsparcie działań na rzecz osiągnięcia
docelowego poziomu deficytu na 2012 r. za pomocą konkretnych środków
oraz rygorystyczne przeprowadzenie niezbędnej konsolidacji, przy
gotowości do przyjęcia dodatkowych środków w celu
uniknięcia ewentualnych odstępstw od założonych celów.
Wsparcie procesu dokonywania koniecznej korekty w całym okresie
objętym programem – mającego na celu osiągnięcie
odpowiedniego celu średniookresowego – środkami strukturalnymi
umożliwiającymi ograniczenie wydatków i wyeliminowanie
zidentyfikowanych niewydolnych rozwiązań oraz poprzez ustanowienie
bardziej wiążących średniookresowych ram budżetowych. 
(2)                   
Podjęcie działań mających na celu
zapewnienie długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, przy
jednoczesnym zachowaniu adekwatności emerytur. Zwiększenie
wskaźnika zatrudnienia osób starszych poprzez wprowadzenie zachęt do
późniejszego przechodzenia na emeryturę, rozwój aktywnej polityki
rynku pracy oraz środków na rzecz uczenia się przez całe
życie. 
(3)                   
Podjęcie dalszych środków mających
na celu zapewnienie należytego ujęcia strat kredytowych i
„oczyszczania” bilansów w całym sektorze bankowym. 
(4)                   
Podjęcie działań, po konsultacji z partnerami
społecznymi oraz zgodnie z krajową praktyką, w celu zmniejszenia
różnic w zakresie praw i obowiązków przewidzianych w umowach o
pracę na czas nieokreślony i umowach na czas określony.
Wznowienie wysiłków zmierzających do rozwiązania problemu równoległego
rynku pracy, wynikającego z „pracy studenckiej”. 
(5)                   
Stworzenie systemu przewidywania kwalifikacji i
kompetencji niezbędnych do zapewnienia elastyczności rynku pracy.
Ocenienie efektywności publicznych służb zatrudnienia, w
szczególności w zakresie usług doradztwa zawodowego, w celu lepszego
dopasowania kwalifikacji zawodowych do potrzeb rynku pracy. 
(6)                   
Zniesienie barier w odniesieniu do zawodów
regulowanych i zwiększenie zdolności administracyjnej urzędu
ochrony konkurencji w celu poprawy warunków prowadzenia działalności
gospodarczej i przyciągnięcia inwestorów.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. C […] z […], s. […].
[3]               Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady
2011/308/UE z dnia 19 maja 2011 r.
[4]               SEC(2011) 732.
[5]               Przewidziana w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1466/97.