CELEX: 61999CJ0147
Language: da
Date: 2001-11-22
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 22. november 2001. # Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # EUGFL - Regnskabsafslutning - Ikke-interventionsberettiget hård hvede - Mængder, som mangler på lager - Tilbagekaldelse af godkendelse til virksomheder, som emballerer olivenolie - Uhensigtsmæssig forvaltning med og kontrol af præmier for får og geder. # Sag C-147/99.

Avis juridique important

|

61999J0147

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 22. november 2001.  -  Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.  -  EUGFL - Regnskabsafslutning - Ikke-interventionsberettiget hård hvede - Mængder, som mangler på lager - Tilbagekaldelse af godkendelse til virksomheder, som emballerer olivenolie - Uhensigtsmæssig forvaltning med og kontrol af præmier for får og geder.  -  Sag C-147/99.  

Samling af Afgørelser 2001 side I-08999

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1. Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - mængder, som mangler på lager ved kontrollen, og oplagrede mængder, som ved analysen viser sig ikke at være interventionsberettiget - finansiel korrektion - beregningsgrundlag - bogførte mængder ved ansøgningen - bevisbyrde(Rådets forordning nr. 1766/92; Kommissionens forordning nr. 689/92)2. Landbrug - fælles markedsordning - fedtstoffer - olivenolie - støtte til forbrug - tilbagekaldelse af godkendelse til emballeringsvirksomheder i tilfælde af uretmæssig ansøgning om støtte - dato for tilbagekaldelsens virkning - undersøgelse på grundlag af sanktionens formål - datoen, hvorfra betingelserne for anvendelsen er opfyldt - ulovlig tilbagevirkende gyldighed foreligger ikke(Kommissionens forordning nr. 2677/85, art. 12, stk. 6, og nr. 643/93)3. Landbrug - EUGFL - regnskabsafslutning - afslag på finansiering af udgifter, der er en følge af en retsstridig anvendelse af Fællesskabets retsforskrifter - fast korrektion på 25% - ulovlig tilbagevirkende gyldighed foreligger ikke(Rådets forordning nr. 729/70)4. Landbrug - fælles landbrugspolitik - finansiering gennem EUGFL - principper - udgifternes overensstemmelse med fællesskabsreglerne - bevisbyrde - fordeling mellem Kommissionen og vedkommende medlemsstat(Rådets forordning nr. 729/70, art. 2 og 3)5. Institutionernes retsakter - begrundelse - pligt - rækkevidde - beslutning om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL(EF-traktaten, art. 190 (nu art. 253 EF)) 

Sammendrag

1. Hvad angår afslutningen af regnskaber vedrørende de mængder, som er debiteret EUGFL, er det afgørende ikke den faktisk tilstedeværende mængde, men den, som er bogført og debiteret EUGFL. Når analyserne viser, at kvaliteten af den hårde hvede, som forefandtes i lagrene på kontroltidspunktet, ikke var interventionsberettiget, skal korrektionen foretages af Kommissionen på grundlag af den bogførte mængde. I overensstemmelse med bevisbyrdefordelingen, som medfører en lettelse af Kommissionens bevisbyrde, når denne afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at en medlemsstat har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må den pågældende medlemsstat selv godtgøre, at den mængde, som manglede på kontroltidspunktet, var interventionsberettiget.( jf. præmis 9 og 20 )2. Artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie, som ændret ved forordning nr. 643/93, bestemmer, at medlemsstaten skal tilbagekalde den pågældende godkendelse, når den mængde, for hvilken der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% eller mere. Bestemmelsen præciserer dog ikke, fra hvilken dato tilbagekaldelsen skal have virkning. Selv om den sanktion, som tilbagekaldelsen udgør, ifølge artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 er betinget af, at den kompetente myndighed konstaterer, at ansøgningen om forbrugsstøtten vedrører en større mængde end den, for hvilken retten til støtte anerkendes, præciseres det ikke i selve bestemmelsen, om den pågældende konstatering har en retskonstaterende eller retsstiftende karakter.Det fremgår i så henseende af en undersøgelse af formålet med den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør, at skærpelsen af de sanktioner, som anvendes i tilfælde af, at der ansøges om forbrugsstøtte for en større mængde olivenolie end retmæssigt, skal ses i sammenhæng med foranstaltningerne til bekæmpelse af bedragerier. Ifølge betragtningerne til forordning nr. 643/93, hvorved artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 blev ændret, er der således en sammenhæng mellem den omstændighed, at »ordning[en] for [forbrugsstøtte til olivenolie] skal fungere tilfredsstillende«, og nødvendigheden af at supplere systemet for sanktioner over for de emballeringsvirksomheder, som ansøger om støtte for en større mængde end retmæssigt. Ved vurderingen af virkningen og den tidsmæssige rækkevidde af den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør, kan der således ikke ses bort fra sådanne sanktioners effektivitet og afskrækkende virkning.I betragtning af disse omstændigheder kan EUGFL's finansiering af forbrugsstøtte ikke accepteres, når støtten vedrører en periode, som ligger efter den dato, da betingelserne for anvendelse af sanktionen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 var opfyldt. Virkningen af den sanktion, som tilbagekaldelsen udgør, vil nemlig blive svækket, såfremt en emballeringsvirksomhed, der under et produktionsår har indgivet ansøgninger for en større mængde end retmæssigt efter de nævnte bestemmelser, kunne indgive nye ansøgninger i løbet af de efterfølgende år uden at befrygte nogen foranstaltninger, indtil der eventuelt blev udfærdiget et inspektionsdokument. Det er derfor nødvendigt til sikring af ordningens effektivitet, at tilbagekaldelsen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 sker med virkning fra den dato, da betingelserne for sanktionens anvendelse er opfyldt. Beslutningen om tilbagekaldelse får derfor ikke en ulovlig tilbagevirkende gyldighed, da sanktionen i overensstemmelse med denne fortolkning blot anvendes fra det tidspunkt, da betingelserne for dens anvendelse er opfyldt, og ikke fra det tidspunkt, da der føres kontrol med, at betingelserne for dens anvendelse er opfyldt.( jf. præmis 37-42 )3. Kommissionens anvendelse af en korrektionssats på 25% for præmierne for får og geder til producenter på Sicilien og Calabrien for produktionsårene 1993 og 1994 er ikke sket med tilbagevirkende gyldighed og er ikke ulovlig. I mangel af præcise regler om afvisningen af beløb, som er indeholdt i artikel 5, stk. 2, litra c), næstsidste afsnit, i forordning nr. 729/70 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som ændret ved forordning nr. 1287/95, skal der tages hensyn til de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget i rapport VI/216/93 af 1. juni 1993, den såkaldte »Belle«-rapport, vedrørende vurderingen af de finansielle følger i forbindelse med vedtagelsen af beslutninger om regnskabsafslutninger. Allerede i disse retningslinjer var det fastsat, at Kommissionen under særlige omstændigheder havde mulighed for at foretage en fast korrektion til en højere sats end den, der normalt anvendes, og som udgør 2%, 5% eller 10% af udgifterne.( jf. præmis 53 )4. Ifølge artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kan Kommissionen kun anerkende beløb som påhvilende EUGFL, når de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler medlemsstaterne. Selv om det herefter påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger tilsidesættelse af fællesskabsreglerne, påhviler det medlemsstaten i givet fald at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske følger, der skal drages heraf.( jf. præmis 54 )5. I den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om afslutning af regnskaber over udgifter finansieret af EUGFL udarbejdes, må begrundelsen for en beslutning om anvendelse af en fast korrektionssats anses for tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse og således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL.( jf. præmis 57 ) 

Parter

I sag C-147/99,Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato D. Del Gaizo, og med valgt adresse i Luxembourg,sagsøger,modKommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F.P. Ruggeri Laderchi, som befuldmægtiget, bistået af avvocato A. Dal Ferro, og med valgt adresse i Luxembourg,sagsøgt,angående en påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 1999/187/EF af 3. februar 1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37), for så vidt angår den del af beslutningen, der vedrører Den Italienske Republik,harDOMSTOLEN (Sjette Afdeling)sammensat af afdelingsformanden, F. Macken, og dommerne N. Colneric, C. Gulmann (refererende dommer), V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,generaladvokat: C. Stix-Hackljustitssekretær: R. Grass,på grundlag af retsmøderapporten,efter at der i retsmødet den 15. marts 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Den Italienske Republik ved D. Del Gaizo og af Kommissionen ved L. Visaggio, som befuldmægtiget, bistået af A. Dal Ferro,og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 12. juni 2001,afsagt følgendeDom 

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. april 1999 har Den Italienske Republik i medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 og 2 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1 og 2, EF), anlagt sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 1999/187/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (EFT L 61, s. 37, herefter »den anfægtede beslutning«), for så vidt angår den del af beslutningen, der vedrører Den Italienske Republik.2 Beslutningen kræves annulleret, i det omfang Kommissionen heri fastslog, at følgende beløb ikke kunne debiteres Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«):- ca. 500 000 000 ITL for mængder af hård hvede, der manglede på lager, og som ikke blev anset for interventionsberettiget- 2 751 722 888 ITL for støtte til forbrug af olivenolie på grund af mangler i den administrative procedure for tilbagekaldelse af godkendelsen til virksomheder, som emballerer olivenolie, og- 62 685 916 000 ITL og 13 998 973 000 ITL for præmier til får og geder på grund af administrative mangler og inadækvate kontroller.3 Grundene til de foretagne korrektioner er resumeret i den sammenfattende rapport nr. VI/6462/98 om resultaterne af kontrollen med henblik på regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995, i den konsoliderede udgave heraf af 12. januar 1999 (herefter »den sammenfattende rapport«).Korrektionen for mængder af hård hvede, som ikke er interventionsberettiget4 Grundforordningen vedrørende interventionsordningen fra produktionsåret 1993/1994 er Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn (EFT L 181, s. 21). Kommissionens forordning (EØF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 om fastsættelse af fremgangsmåden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (EFT L 74, s. 18), der er ændret flere gange, indeholder de nærmere betingelser for en sådan overtagelse.5 Det anføres i punkt 4.5.1.1.1.3 i den sammenfattende rapport, at »UCLAF [Afdelingen for Koordinering af Foranstaltninger til Bekæmpelse af Bedrageri, herefter UCLAF] under en kontrol i Italien i december 1993 konstaterede, at der i visse lagre dels manglede kornmængder, dels fandtes kornmængder af en kvalitet, som ikke var interventionsberettiget«.6 Dette resulterede i, at der for regnskabsåret 1995 blev foretaget en finansiel korrektion på 3 857 589 582 ITL.7 Den italienske regering har anfægtet disse korrektioner for så vidt angår lagrene i San Lorenzo, Castellaci og Jungetto. Den anfører med støtte i optællingerne fra det italienske interventionsorgan, AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), at den af Kommissionen foretagne korrektion er ca. 500 mio. ITL for stor.8 Indledningsvis henvises til Domstolens faste praksis om bevisbyrdefordeling i de annullationssøgsmål, som en medlemsstat har rejst vedrørende en beslutning fra Kommissionen om afslutning af EUGFL-regnskaber.9 Såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at en medlemsstat har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må den pågældende medlemsstat selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for den finansiering, som Kommissionen har afslået. Det påhviler nemlig ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, men den skal fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (jf. bl.a. dom af 21.10.1999, sag C-44/97, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7177, præmis 28).10 Med det første anbringende bestrider den italienske regering kun tre konkrete korrektioner, som hævdes at bero på fejl i beregningen af ikke-interventionsberettigede mængder hård hvede, der var oplagret i de tre ovennævnte lagre. Det er således ikke selve princippet i disse korrektioner, som regeringen anfægter, men beløbenes størrelse. I overensstemmelse med den bevisbyrdefordeling, som er nævnt i den foregående præmis, skal det derfor undersøges, om regeringen har godtgjort, at de omtvistede korrektioner er fejlagtige.Vedrørende San Lorenzo-lageret11 Den italienske regering anfægter Kommissionens afslag på at godkende interventionsopkøbet af en mængde hård hvede på 954,22 tons, som var oplagret i produktionsåret 1987/1988 i San Lorenzo-lageret. Kommissionen har herom først anført, at den ikke foretog nogen berigtigelse vedrørende det korn, som var oplagret i produktionsåret 1987/1988, men derimod vedrørende 1 076,22 tons hård hvede, der var nævnt i den sammenfattende rapports punkt 4.5.1.1.1.3, litra b), og som var oplagret i produktionsåret 1991/1992, herunder 954,22 tons i San Lorenzo-lageret. Heroverfor indvender den italienske regering, at der i den oversigt, som var vedlagt en note fra Kommissionen af 6. august 1997, var angivet den anfægtede mængde på 954,22 tons hård hvede, datoen for oplagringen heraf, som var den 26. maj 1988, dvs. produktionsåret 1987/1988, samt lageret, dvs. San Lorenzo-lageret.12 Ifølge regeringen anførte Kommissionen først i en skrivelse af 31. august 1998, at den havde bogført 1 076,22 tons, heraf 954,22 tons for San Lorenzo-lageret, for mængder, som manglede ved kontrollen i december 1993, og at den under sagen ved Domstolen har angivet, at denne mængde på 954,22 tons var blevet oplagret i produktionsåret 1991/1992. Ifølge regeringen fremgår det således af de nævnte dokumenter og erklæringer fra Kommissionen, at den under sagens gang i strid med kontradiktionsprincippet har ændret grundlaget for sit eget klagepunkt vedrørende San Lorenzo-lageret, den herom vedrørende mængde og referenceåret, hvorved den har forhindret den italienske regering i at tage rettidigt og behørigt til genmæle på dette punkt.13 Endvidere anfører den italienske regering, at selv om to forskellige revisionsfirmaer, Sitris og SGS, foretog en kontrol vedrørende produktionsåret 1991/1992 af de i San Lorenzo-lageret faktisk opmagasinerede mængder og nåede frem til forskellige resultater, lagde Kommissionen uberettiget den af Sitris foretagne vurdering af de manglende mængder til grund, hvori tallene herfor var de højeste.14 Endelig anfører den italienske regering, at forskellen mellem de mængder hård hvede, som faktisk fandtes i San Lorenzo-lageret, og dem, som var angivet i de regnskabsbøger, der blev meddelt de nationale myndigheder, skyldtes, at visse udlagringer ikke blev opført i registrene over varebevægelserne.15 Vedrørende det anførte bemærkes for det første, at det fremgår af en skrivelse fra Kommissionen af 1. oktober 1998 til de italienske myndigheder, at Kommissionen på grundlag af forligsorganets endelige rapport og en udveksling af oplysninger mellem Kommissionen og de italienske myndigheder fandt, at korrektionerne vedrørende den i San Lorenzo-lageret i produktionsåret 1987/1988 oplagrede hårde hvede, som var nævnt i Kommissionens note af 6. august 1997 og i den sammenfattende rapport for regnskabsåret 1994, burde ophæves. Derimod henviser det inspektionsdokument nr. 4a, som blev udfærdiget af UCLAF i forbindelse med kontrollen den 10. december 1993, og som den italienske regering selv har fremlagt under sagen, udtrykkeligt til produktionsåret 1991/1992. Kommissionen har derfor ikke ændret sit klagepunkt under sagens gang.16 Hvad dernæst angår det led af anbringendet, hvorefter Kommissionen valgte at lægge den vurdering af den manglende varemængde i San Lorenzo-lageret, som blev foretaget af selskabet Sitris, til grund uden at tage hensyn til den, som blev foretaget af SGS, må det konstateres, at Kommissionen blot baserede sig på resultaterne af en kontrol, som blev foretaget af det førstnævnte af disse selskaber, i hvilken forbindelse alle implicerede parter var inddraget. Kommissionens grunde til denne beslutning fremgår af den kontradiktoriske kontrolrapport af 3. januar 1994. Kommissionen har følgelig funderet sin beslutning på plausible data.17 Endelig må det fastslås, at den italienske regerings udsagn om, at forskellen mellem den mængde hård hvede, som faktisk forefandtes i San Lorenzo-lageret, og den, som var angivet i regnskabsbøgerne, beroede på, at visse udlagringer ikke var registreret, ikke har støtte i nogen beviser.Vedrørende Castellaci-lageret18 Ifølge de italienske myndigheders regnskabsbøger burde 956,77 tons hård hvede, som var oplagret i produktionsåret 1991/1992, have befundet sig i Castellaci-lageret i december 1993. En kontrol foretaget af UCLAF viste imidlertid, at der i dette lager kun fandtes 861,37 tons hård hvede. Desuden viste analyserne, at kvaliteten af den i lageret opmagasinerede hvede ikke var interventionsberettiget. Af denne grund foretog Kommissionen en finansiel korrektion for 956,77 tons hård hvede.19 Den italienske regering bestrider korrektionen vedrørende de manglende tons, dvs. 95,4 tons hård hvede. Efter dens opfattelse burde Kommissionen have godtgjort, at heller ikke kvaliteten af den manglende mængde var interventionsberettiget.20 Herom bemærkes, at hvad angår afslutningen af regnskaberne vedrørende de mængder, som blev debiteret EUGFL, er det afgørende ikke den faktisk tilstedeværende mængde, men den, som er bogført og debiteret EUGFL. Da analyserne viser, at kvaliteten af den hårde hvede, som forefandtes i lagrene på kontroltidspunktet, ikke var interventionsberettiget, skal korrektionen følgelig foretages af Kommissionen på grundlag af den bogførte mængde. Ifølge den ovenfor i præmis 9 nævnte bevisbyrdefordeling påhviler det den italienske regering at godtgøre, at de på kontroltidspunktet manglende mængder var interventionsberettigede. Regeringen har imidlertid ikke fremlagt noget bevis herfor.Vedrørende Jungetto-lageret21 Ifølge de regnskabsoplysninger, som blev meddelt af de italienske myndigheder, burde Jungetto-lageret have haft opmagasineret 1 994,014 tons hård hvede i produktionsåret 1991/1992. Den vurdering af lagermængderne, som blev foretaget af Sitris under et kontrolbesøg den 9. februar 1994, viste imidlertid, at der kun forefandtes 1 450,80 tons. Endvidere fremgik det af analyserne, at kvaliteten af den forefundne hvede ikke var interventionsberettiget. Af denne grund foretog Kommissionen også en finansiel korrektion for den manglende mængde, nemlig for 543,214 tons hård hvede.22 Den italienske regering anfægter denne korrektion. Over for Kommissionens erklæring om, at der på tidspunktet for UCLAF's kontrol var nævnt en mængde i de af de italienske myndigheder fremlagte regnskabsdokumenter på 1 994,014 tons, som var opmagasineret i Jungetto-lageret, gør regeringen gældende, at der den 30. oktober 1993 kun var oplagret 969,25 tons hård hvede i dette lager. Der blev indlagret yderligere 1 024,764 tons mellem den 30. december 1993 og den 5. januar 1994, efter at disse var blevet stillet til rådighed af Grammichelle- og Raddusa-lagrene. På tidspunktet for den af UCLAF den 16. december 1993 foretagne kontrol var der altså kun 969,25 tons på lager. Kun for denne mængde kunne der altså foretages en eventuel korrektion. Den italienske regering giver den forklaring på, at der kun fandtes 1 450,80 tons i Jungetto-lageret på tidspunktet for Sitris' kontrolbesøg den 9. februar 1994, at der allerede den 29. december 1993 var blevet udlagret 500 tons, som skulle sælges. Resten af den manglende mængde anføres af bero på naturlige tab i forbindelse med oplagringen.23 Kommissionen erklærede sig rede til at acceptere nævnte argument og at give afkald på en korrektion i denne forbindelse, såfremt den italienske regering ville fremlægge afgørende beviser herom. Efter sagens akter finder Kommissionen imidlertid, at den italienske regerings argumentation er selvmodsigende og ufuldstændig.24 I så henseende bemærkes, at den italienske regering ganske vist har gjort gældende, at der blev foretaget indlagringer af mængder fra andre lagre, men at den ikke har fremlagt bevis herfor. Den har således bl.a. påberåbt sig, at der blev overført 997,244 tons fra Raddusa-lageret, selv om der ifølge inspektionsdokumentet vedrørende dette lager af 16. december 1993 kun blev oplagret 888,44 tons.25 Det første anbringende må således forkastes.Korrektionen vedrørende forbrugsstøtten for olivenolie26 Ved artikel 11 i Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22. september 1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1965-1966, s. 193) blev der indført en ordning vedrørende støtte til forbruget af olivenolie, som fremstilles og sælges i Fællesskabet. Det bestemmes i denne artikel, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1917/80 af 15. juli 1980 (EFT L 186, s. 1) og forordning (EØF) nr. 2210/88 af 19. juli 1988 (EFT L 197, s. 1), at virksomheder, der emballerer olivenolie, kan ansøge om en forbrugsstøtte, når producentindikativprisen med fradrag af produktionsstøtten ligger over den repræsentative markedspris for olivenolie. I så fald svarer støtten til forskellen mellem disse to beløb.27 De generelle regler vedrørende forbrugsstøtte for olivenolie blev fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 3078/78 af 19. december 1978 (EFT L 369, s. 12), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3461/87 af 17. november 1987 (EFT L 329, s. 1, herefter »forordning nr. 3089/78«).28 Ifølge artikel 1 i forordning nr. 3089/78 ydedes støtten kun til godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder. Artikel 2 og 3 indeholder betingelserne for meddelelse og tilbagekaldelse af godkendelser. Ifølge artikel 5 og 6 opstår retten til forbrugsstøtte, når olivenolien udgår fra emballeringsvirksomheden, som skal indgive ansøgninger med visse mellemrum.29 Artikel 7 i forordning nr. 3089/78 bestemmer, at medlemsstaterne indfører en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, der ansøges om støtte for, opfylder betingelserne for at modtage støtte. Ifølge artikel 8 udbetales støtten først, når det i den pågældende medlemsstat udpegede kontrolorgan har fastslået, at betingelserne for ydelse af støtten er opfyldt. Støtten kan dog udbetales på forhånd, så snart støtteansøgningen indgives, under forudsætning af, at der stilles tilstrækkelig sikkerhed.30 Artikel 9, stk. 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (EFT L 254, s. 5), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF nr. 643/93 af 19. marts 1993 (EFT L 69, s. 19, herefter »forordning nr. 2677/85«) bestemmer:»Medlemsstaten udbetaler støtten senest 150 dage efter ansøgningens indgivelse for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet. [...]Det organ, der kontrollerer retten til støtte, meddeler senest 45 dage efter kontrollen på stedet og senest 20 dage inden udløbet af den i foregående afsnit nævnte frist det udbetalende organ resultaterne af dets undersøgelser vedrørende anerkendelse af retten til støtte for hver godkendt virksomhed.«31 Artikel 12 i forordning nr. 2677/85 indeholder de nærmere regler for den kontrol, som skal udføres af de nationale myndigheder, og kræver bl.a., at kontrollen skal udføres mindst én gang hver tolvte måned. Artikel 12, stk. 6, som fastsætter betingelserne for tilbagekaldelse af godkendelsen, bestemmer:»Konstaterer den kompetente myndighed ved en afgørelse, at ansøgningen om forbrugsstøtte vedrører en mængde, der er større end den, for hvilken retten til støtte blev anerkendt, pålægger medlemsstaten emballeringsvirksomheden en bøde, som, afhængigt af overtrædelsens alvor, er tre til otte gange større end den støtte, hvorom der er ansøgt med urette. [...]Såfremt den mængde olie, hvortil der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde olie, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% eller mere, tilbagekalder medlemsstaten godkendelsen for en periode på et til tre år, afhængigt af overtrædelsens alvor, foruden at den pålægger virksomheden ovennævnte bøde.I gentagelsestilfælde og uanset med hvilken procentsats den anerkendte støtte er overskredet, tilbagekaldes godkendelsen for en periode på et til fem år, afhængigt af overtrædelsens alvor, foruden opkrævelsen af ovennævnte bøde.Anvendelsen af de i første, andet og tredje afsnit omhandlede sanktioner udelukker ikke andre eventuelle sanktioner.«32 Det fremgår af den sammenfattende rapports punkt 4.7.3.1, at den finansielle korrektion vedrørende den forbrugsstøtte for olivenolie, som blev betalt i produktionsårene 1993/1994 (for regnskabsåret 1994) og 1994/1995 (for regnskabsåret 1995) udgør i alt 2 751 722 888 ITL. Efter Kommissionens opfattelse betalte de italienske myndigheder støtte til virksomheder, hvortil godkendelsen burde have været tilbagekaldt, da den støtte, som de havde modtaget og uretmæssig ansøgt om inden for de foregående produktionsår, oversteg den grænse på 20%, der er fastsat i artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85. Ifølge Kommissionen må tilbagekaldelsen af en godkendelse træde i kraft på datoen for indgivelsen af ansøgningen om en større mængde end retmæssigt og ikke på datoen for udfærdigelsen af inspektionsdokumentet vedrørende ansøgningen. Efter Kommissionens opfattelse kan EUGFL ikke debiteres noget støttebeløb, når kontrollen på stedet viser, at godkendelsen til emballeringsvirksomheden skal tilbagekaldes i henhold artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85. Ifølge Kommissionen ligger det i sagens natur, at en godkendelse må tilbagekaldes efterfølgende, og kontrollen foretages efterfølgende.33 Den italienske regering anfægter de konkrete korrektioner vedrørende forbrugsstøtten for olivenolie. Den anfører, at Kommissionen med urette har antaget, at godkendelsen skulle tilbagekaldes med virkning fra datoen for indgivelsen af ansøgningen om en større mængde end retmæssigt og ikke fra datoen for udfærdigelsen af inspektionsdokumentet, hvorved uregelmæssighederne blev konstateret. Efter regeringens opfattelse indebærer Kommissionens synspunkt, at medlemsstatens beslutning om tilbagekaldelsen ulovligt tillægges tilbagevirkende gyldighed.34 Kommissionen fastholder sin fortolkning af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85. Den anfører, at der hvad angår tilbagekaldelsen af godkendelser har været uoverensstemmelser hos de italienske myndigheder om, hvem der er den kompetente myndighed. Som følge heraf blev kontrollen ikke foretaget med den nødvendige hurtighed og resultaterne først analyseret med betydelig forsinkelse. Kommissionen anser sig for forpligtet til at påse, at EUGFL ikke kommer til at betale for følgerne af disse forsinkelser.35 Virkningen af de konkrete korrektioner, der er foretaget for den pågældende medlemsstat, er dog ifølge Kommissionen under alle omstændigheder mindre end en fast korrektion på 2%. Efter Kommissionens opfattelse var en fast korrektion af denne karakter fuldt ud berettiget i betragtning af den usikkerhed, der på dette tidspunkt herskede hvad angår kompetencefordelingen hos de italienske myndigheder og gennemførelsen af kontrollerne.36 Den italienske regering har gjort gældende, at de af Kommissionen omtalte uoverensstemmelser vedrørende tilbagekaldelsen af godkendelser ikke har indvirket negativ på gennemførelsen af de nødvendige kontroller. Under alle omstændigheder er det udelukket at tilbagekalde godkendelser uden forudgående kontrol.37 Vedrørende det anførte bemærkes, at det bestemmes i artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, at medlemsstaten skal tilbagekalde den pågældende godkendelse, når den mængde, for hvilken der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% er mere. Bestemmelsen præciserer dog ikke, fra hvilken dato tilbagekaldelsen skal have virkning. Selv om den sanktion, som tilbagekaldelsen udgør, ifølge artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 er betinget af, at den kompetente myndighed konstaterer, at ansøgningen om forbrugsstøtten vedrører en større mængde end den, for hvilken retten til støtte anerkendes, præciseres det ikke i selve bestemmelsen, om den pågældende konstatering har en retskonstaterende eller retsstiftende karakter.38 Det må derfor undersøges, hvad der er formålet med den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør.39 Det skal i så henseende fremhæves, at skærpelsen af de sanktioner, som anvendes i tilfælde af, at der ansøges om forbrugsstøtte for en større mængde olivenolie end retmæssigt, skal ses i sammenhæng med foranstaltningerne til bekæmpelse af bedragerier. Ifølge betragtningerne til forordning nr. 643/93, hvorved artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 blev ændret, er der således en sammenhæng mellem den omstændighed, at »ordning[en] for [forbrugsstøtte til olivenolie] skal fungere tilfredsstillende«, og nødvendigheden af at supplere systemet for sanktioner over for de emballeringsvirksomheder, som ansøger om støtte for en større mængde end retmæssigt. Ved vurderingen af virkningen og den tidsmæssige rækkevidde af den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør, kan der således ikke ses bort fra sådanne sanktioners effektivitet og afskrækkende virkning.40 I betragtning af disse omstændigheder kan EUGFL's finansiering af forbrugsstøtte ikke accepteres, når støtten vedrører en periode, som ligger efter den dato, da betingelserne for anvendelse af sanktionen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 var opfyldt.41 Virkningen af den sanktion, som tilbagekaldelsen udgør, vil nemlig blive svækket, såfremt en emballeringsvirksomhed, der under et produktionsår har indgivet ansøgninger for en større mængde end retmæssigt efter de nævnte bestemmelser, kunne indgive nye ansøgninger i løbet af de efterfølgende år uden at befrygte nogen foranstaltninger, indtil der eventuelt blev udfærdiget et inspektionsdokument. Det er derfor nødvendigt til sikring af ordningens effektivitet, at tilbagekaldelsen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 sker med virkning fra den dato, da betingelserne for sanktionens anvendelse er opfyldt.42 Beslutningen om tilbagekaldelse får derfor ikke en ulovlig tilbagevirkende gyldighed, som hævdet af den italienske regering, da sanktionen i overensstemmelse med denne fortolkning blot anvendes fra det tidspunkt, da betingelserne for dens anvendelse er opfyldt, og ikke fra det tidspunkt, da der føres kontrol med, at betingelserne for dens anvendelse er opfyldt.43 Det må derfor fastslås, at hvis en emballeringsvirksomhed har ansøgt om støtte for mængder, som overstiger den kontrollerede mængde, for hvilken retten til støtten anerkendes, med 20% eller mere, skal godkendelsen tilbagekaldes med virkning fra den dato, da mængden overskrides, dvs. datoen for indgivelsen af ansøgningerne herom.44 Det andet anbringende må herefter forkastes.Korrektionen vedrørende præmier til får og geder45 Ifølge artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 om den fælles markedsordning for fåre- og gedekød (EFT L 289, s. 1, berigtigelse EFT L 296, s. 40) ydes der en præmie til fåre- og gedekødsproducenter i Fællesskabet i det omfang, det er nødvendigt til udligning af et eventuelt indkomsttab, som disse lider i løbet af et produktionsår.46 På foranledning af kontrolbesøg, der blev foretaget bl.a. i Calabrien og på Sicilien i 1995 og 1996, foretog Kommissionen en fast korrektion på 25% af præmierne for får og geder til producenter i Calabrien og Sicilien for produktionsårene 1993 og 1994.47 Den sammenfattende rapports punkt 4.9.4.6 indeholder følgende konstateringer:»- Der fandtes betydelige forskelle, som det fremgik ved en sammenligning af præmien og dyrlægestatistikkerne på Sicilien.- Der blev afsløret mange uregelmæssigheder i forbindelse med de inspektioner, som blev foretaget på foranledning af enhed A.I.3 i bedrifter i Calabrien og på Sicilien, hvoraf en væsentlig del medførte, at ansøgninger blev helt eller delvis afslået.- Registrene over besætningerne kunne ikke anvendes som grundlag og forhindrede dermed, at der blev foretaget en pålidelig inspektion uden for den periode, hvor dyrene var i forvaring.- Utilstrækkelig meddelelse om dyrenes forvaringssted.- Der fandtes ikke noget system for mærkning af besætningerne, når flere besætninger blev holdt sammen, hvilket umuliggjorde kontrol.- Der blev rejst tvivl om støttens berettigelse, fordi inspektørerne fejlagtigt medtog hankvæg og ungt hunkvæg, som ikke var interventionsberettiget.- De italienske myndigheder foretog selv kontrol på Sicilien i 1996.I 1996 besluttede de italienske myndigheder at foretage en fuldstændig inspektion i de sicilianske bedrifter, som havde ansøgt om præmie for får. For hele Siciliens vedkommende viste resultaterne af denne inspektion, som var baseret på en kontrol med 79% af ansøgerne, at det var nødvendigt delvis at afslå 33,66% af ansøgningerne og fuldstændig at afslå 19,8%«.48 I sin endelige rapport nr. 98/IT/92 af 10. september 1998 om kontrollen med præmier for får og geder i produktionsårene 1993 og 1994 konkluderede forligsorganet, at det var nødvendigt at foretage en supplerende, detaljeret statistisk undersøgelse for produktionsåret 1993, og at de faste korrektioner på 25% for Calabrien og Sicilien var utilstrækkeligt begrundet.49 Herefter nedsatte - og i visse tilfælde endda ophævede - Kommissionen de foreslåede korrektioner for visse regioner og forhøjede dem for andre. Korrektionen på 25% for Calabrien for produktionsåret 1993 blev nedsat til 10%. Korrektionerne på 25% for Sicilien for produktionsåret 1993 og for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994 forblev uændret.50 Den italienske regering anfægter anvendelsen af disse faste korrektioner. Den gør for det første gældende, at det var ulovligt at anvende den faste korrektionssats på 25%, da denne blev anvendt med tilbagevirkende gyldighed. Satsen herfor blev gennemført ved de af Kommissionen i 1997 udstedte retningslinjer for anvendelsen af faste korrektioner (dok. nr. VI/5330/97 af 23.12.1997). Da produktionsårene 1993 og 1994 lå forud for ikrafttrædelsen af disse retningslinjer, kunne de faste korrektioner kun anvendes på dem i overensstemmelse med de retningslinjer, som var fastlagt i den såkaldte »Belle«-rapport (dok. nr. VII/216/93 af 1.6.1993), som ikke fastsætter nogen korrektionssats på 25%.51 Subsidiært anfører den italienske regering, at det ifølge retningslinjerne fra 1997 kun er berettiget at foretage en korrektion på 25%, »når en medlemsstat overhovedet ikke har iværksat nogen kontrolordning, eller denne er groft mangelfuld, og når der er indicier for meget hyppige uregelmæssigheder og for forsømmelighed i bekæmpelsen af uregelmæssig eller bedragerisk praksis«. Regeringen finder derfor, at en korrektion på 25% er åbenbart uforholdsmæssig efter sagens omstændigheder.52 Endelig anfører den italienske regering, at Kommissionen - trods forligsorganets rapport, som konkluderede, at anvendelsen af den nævnte sats var utilstrækkelig begrundet - indskrænkede sig til at nedsætte korrektionen for Calabrien fra 25 til 10%, men udelukkende for produktionsåret 1993, uden at forklare, hvorfor den ikke anvendte en tilsvarende korrektion for Sicilien for produktionsåret 1993 og for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994.53 Det må herom for det første konstateres, at anvendelsen af en korrektionssats på 25% for produktionsåret 1993 og 1994 ikke sker med tilbagevirkende gyldighed og ikke er ulovlig. I mangel af sådanne præcise regler om afvisningen af beløb, som er indeholdt i artikel 5, stk. 2, litra c), næstsidste afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik ((EFT 1970 I, s. 196), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22. maj 1995 (EFT L 125, s. 1), skal der tages hensyn til de retningslinjer, som Kommissionen har vedtaget i rapport VI/216/93 vedrørende vurderingen af de finansielle følger i forbindelse med forberedelsen af beslutninger om regnskabsafslutninger. Allerede i disse retningslinjer var det fastsat, at Kommissionen under særlige omstændigheder havde mulighed for at foretage en fast korrektion til en højere sats end den, der normalt anvendes, og som udgør 2%, 5% eller 10% af udgifterne.54 For det andet bemærkes, at ifølge fast retspraksis tillader artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun Kommissionen at anerkende beløb som påhvilende EUGFL, når de er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler medlemsstaterne. Selv om det herefter påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger tilsidesættelse af fællesskabsreglerne, påhviler det medlemsstaten i givet fald at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske følger, der skal drages heraf (jf. bl.a. dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, præmis 121-123).55 Det må konstateres i den foreliggende sag, at den italienske regering ikke har godtgjort, i hvilket omfang det ville have været mere rimeligt at anvende en lavere korrektion end den, Kommissionen anvendte. Ifølge Kommissionens sagsfremstilling, som den italienske regering ikke har bestridt, indeholdt den italienske kontrolordning dels betydelige mangler, dels var der blevet konstateret alvorlige uregelmæssigheder i de pågældende regioner.56 Den af Kommissionen foretagne korrektion findes derfor ikke ubegrundet.57 Endelig bemærkes, at ifølge Domstolens praksis vedrørende rækkevidden af Kommissionens begrundelsespligt i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF) i den særlige sammenhæng, hvori beslutninger om regnskabsafslutning udarbejdes, må en beslutnings begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, beslutningen er rettet til, har været snævert inddraget i beslutningens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL (jf. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 21).58 I den foreliggende sag fremgår det af sagens akter, at den italienske regering var inddraget i den anfægtede beslutnings tilblivelse. Der blev nemlig tilsendt de italienske myndigheder meddelelse om den italienske kontrolordnings betydelige mangler og om de uregelmæssigheder, som var blevet konstateret i de pågældende regioner, og dette skete såvel skriftligt som ved indbringelse af sagen for forligsorganet.59 Således tilsendte Kommissionen den 4. marts 1998 de italienske myndigheder en skrivelse, der indeholdt de samme oplysninger som i den sammenfattende rapport. Ved skrivelsen blev de italienske myndigheder informeret såvel om de faste korrektionssatser, der blev anvendt for de forskellige italienske regioner for produktionsårene 1993 og 1994, herunder for Calabrien og Sicilien, og om de særlige grunde, som foranledigede Kommissionens tjenestegrene til at fastsætte sådanne satser. Desuden fremgår det af denne skrivelse, at der blev anvendt en sats på 25% for Calabrien og Sicilien på grund af den meget alvorlige situation i disse regioner, hvor kontrollerne var meget sjældne og ineffektive, og hvor der var konstateret talrige uregelmæssigheder.60 Endvidere skal det understreges, at Kommissionen ikke er bundet af forligsorganets konklusioner, når den træffer beslutning (jf. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 18).61 Under disse omstændigheder må Kommissionens beslutning om at anvende en fast korrektionssats på 25% for Sicilien for produktionsåret 1993 og for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994 anses for tilstrækkeligt begrundet.62 Det tredje anbringende må herefter forkastes.63 Under hensyn til samtlige de foranstående betragtninger må Kommissionen frifindes for Den Italienske Republiks påstand. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger64 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. 

Afgørelse

På grundlag af disse præmisserudtaler og bestemmerDOMSTOLEN (Sjette Afdeling)1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.