CELEX: 62019CC0719
Language: pl
Date: 2021-02-10
Title: Opinia rzecznika generalnego A. Rantosa przedstawiona w dniu 10 lutego 2021 r.###

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
   ATHANASIOSA RANTOSA
   przedstawiona w dniu 10 lutego 2021 r. (
         1
      )
   
      Sprawa C‑719/19
   
   FS
   przeciwko
   Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
   
      [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy)]
   
   Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 TFUE – Prawo obywateli Unii i członków ich rodziny do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 15 – Decyzje ograniczające swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnione względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego – Nielegalny pobyt obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim – Decyzja o wydaleniu z terytorium – Fizyczny wyjazd obywatela Unii z przyjmującego państwa członkowskiego – Skutki w czasie decyzji o wydaleniu – Artykuły 5, 6, 7 – Możliwość skorzystania przez obywatela Unii z nowego prawa wjazdu lub pobytu po powrocie do przyjmującego państwa członkowskiego
   
      I. Wstęp
   
   
            1.
         
         
            Czy obywatel Unii, który utracił prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego, którego nie jest obywatelem, i który z tego powodu został objęty decyzją o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE (
                  2
               ) (zwanej dalej „dyrektywą pobytową”), w przypadku natychmiastowego powrotu do tego państwa członkowskiego po opuszczeniu jego terytorium w wykonaniu tej decyzji o wydaleniu może powołać się na nowe prawo pobytu na podstawie tej dyrektywy? W przypadku odpowiedzi przeczącej – jak długo ten obywatel musi przebywać poza terytorium tego państwa członkowskiego, zanim będzie mógł uzyskać nowe prawo pobytu w tym państwie członkowskim?
         
      
            2.
         
         
            Te kwestie podniesione w niniejszej sprawie pozwolą Trybunałowi ustalić, kiedy ustają skutki prawne decyzji o wydaleniu podjętej „ze względów innych niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” w rozumieniu art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej i na jakich warunkach obywatel Unii może w związku z tym odzyskać prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim.
         
      
            3.
         
         
            Pytania te umożliwią Trybunałowi wydanie po raz pierwszy orzeczenia zarówno w sprawie skutków czasowych takiej decyzji o wydaleniu, jak i, bardziej ogólnie, w sprawie związku między art. 15 i art. 5 (prawo wjazdu), następnie art. 6 (prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy) i wreszcie art. 7 tej dyrektywy (prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące) (
                  3
               ).
         
      
            4.
         
         
            Odpowiedzi na te pytania nie są oczywiste. Z jednej strony pytania te podkreślają delikatną równowagę, jaką należy osiągnąć pomiędzy dwoma niełatwymi do pogodzenia prawami: prawem obywateli Unii do swobodnego pobytu na terytorium Unii oraz prawem państw członkowskich do wydalenia ze swojego terytorium osób, które nie mają prawa pobytu w nim. Z drugiej strony te same kwestie wpisują się w szczególny kontekst regulacyjny, jakim jest brak kontroli na granicach wewnętrznych Unii (
                  4
               ), co jest trudne do pogodzenia z samą koncepcją „wydalenia” obywatela Unii z jednego państwa członkowskiego do drugiego.
         
      
            5.
         
         
            W niniejszej opinii przedstawię powody uzasadniające moje propozycje, które można podsumować w następujący sposób:
            
                     –
                  
                  
                     nie da się wyeliminować skutków prawnych decyzji o wydaleniu podjętej na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy tylko dlatego, że obywatel Unii fizycznie opuścił terytorium państwa przyjmującego, gdyż osłabiłoby to skuteczność (effet utile) tej dyrektywy;
                  
               
                     –
                  
                  
                     propozycja, zgodnie z którą skutki decyzji o wydaleniu powinny być systematycznie utrzymywane przez określony czas po fizycznym wyjeździe danej osoby, w szczególności przez co najmniej trzy miesiące, stanowiłaby nieuzasadnione ograniczenie prawa pobytu ustanowionego w art. 21 TFUE i skonkretyzowanego we wspomnianej dyrektywie; oraz
                  
               
                     –
                  
                  
                     do władz przyjmującego państwa członkowskiego należy ocena skutków czasowych decyzji o wydaleniu podjętych na podstawie art. 15 dyrektywy pobytowej i a fortiori możliwości powołania się na nowe prawo pobytu, na podstawie szczegółowej analizy sytuacji danej osoby, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności zaistnienia rzeczywistego i skutecznego zakończenia jej pobytu w tym państwie członkowskim oraz ryzyka, że osoba ta może stanowić nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego.
                  
               
      
      II. Ramy prawne
   
   
      A. Przepisy prawa Unii
   
   
            6.
         
         
            Motyw 16 dyrektywy pobytowej stanowi, że „tak długo, jak [długo] osoby korzystające z prawa pobytu nie stanowią nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim, nie powinny one podlegać wydaleniu. Wydalenie nie powinno być zatem automatyczną konsekwencją skorzystania z systemu pomocy społecznej. Wydalenie nie powinno być zatem automatyczną konsekwencją skorzystania z systemu pomocy społecznej […]. W rozumieniu zdefiniowanym przez Trybunał Sprawiedliwości w żadnym wypadku środka wydalenia nie należy stosować wobec pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek lub osób poszukujących pracy, o ile nie jest to uzasadnione względami porządku lub bezpieczeństwa publicznego”.
         
      
            7.
         
         
            Artykuł 5 ust. 1 tej dyrektywy przyznaje prawo wjazdu na terytorium państw członkowskich, w szczególności, obywatelowi Unii, który posiada ważny dowód tożsamości lub paszport.
         
      
            8.
         
         
            Według art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatel Unii posiada prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego „bez wypełniania jakichkolwiek warunków i formalności” innych niż posiadanie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.
         
      
            9.
         
         
            Artykuł 7 ust. 1 tej samej dyrektywy przyznaje obywatelom Unii prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli: a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim lub b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków swojej rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego w okresie pobytu oraz są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w tym państwie członkowskim, lub c) są studentami i spełniają zasadniczo te same warunki co warunki określone w lit. b).
         
      
            10.
         
         
            Artykuł 14 ust. 1 i 2 dyrektywy pobytowej stanowi, że obywatele Unii i członkowie ich rodzin mają prawo pobytu, jak przewidziano w art. 6 tej dyrektywy, dopóki nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim, oraz prawo pobytu przewidziane w art. 7, 12, 13 tej dyrektywy, dopóki spełniają warunki określone w tych artykułach. W drodze odstępstwa od tych przepisów art. 14 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że tacy obywatele Unii nie mogą w żadnym wypadku zostać wydaleni, jeżeli a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek lub b) wjechali na terytorium tego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy.
         
      
            11.
         
         
            Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne”, stanowi, że „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”. Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej dyrektywy „[w]ygaśnięcie dowodu tożsamości lub paszportu, na podstawie którego zainteresowana osoba wjechała do przyjmującego państwa członkowskiego […] nie stanowi podstawy do wydalenia z przyjmującego państwa członkowskiego”. Wreszcie art. 15 ust. 3 wspomnianej dyrektywy stanowi, że „[p]rzyjmujące państwo członkowskie nie może nałożyć zakazu wjazdu w kontekście decyzji o wydaleniu, do której zastosowanie ma ust. 1”.
         
      
            12.
         
         
            Artykuł 30 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że „powiadomienie [o każdej decyzji podjętej na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy pobytowej] zawiera […], w określonym przypadku, czas przyznany danej osobie na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.
         
      
      B. Prawo niderlandzkie
   
   
            13.
         
         
            La Vreemdelingenwet 2000 (ustawa o cudzoziemcach z 2000 r.) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495) stanowi w art. 61 i 62, że cudzoziemiec, który nie przebywa lub nie przebywa już legalnie w Niderlandach, musi opuścić Niderlandy z własnej inicjatywy w terminie czterech tygodni od zakończenia legalnego pobytu. Artykuł 63 ust. 1 tej ustawy stanowi, że cudzoziemiec, którego sytuacja związana z pobytem nie jest uregulowana i który nie opuścił Niderlandów z własnej inicjatywy w tym terminie, może zostać wydalony.
         
      
      III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
   
   
            14.
         
         
            FS, skarżący w postępowaniu głównym, jest obywatelem polskim, który w dniu 9 listopada 2017 r. wpisał się do rejestru nierezydentów Niderlandów (
                  5
               ).
         
      
            15.
         
         
            Decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarz stanu ds. sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy; zwany dalej „sekretarzem stanu”) stwierdził, że FS nie przebywa w Niderlandach legalnie, ponieważ nie spełnia już określonych w art. 7 dyrektywy pobytowej wymogów dotyczących prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące (
                  6
               ), i nakazał mu opuszczenie terytorium państwa. Uwzględniono tu fakt, że policja dość regularnie zatrzymywała FS za domniemane kradzieże sklepowe i kradzieże kieszonkowe.
         
      
            16.
         
         
            Decyzją z dnia 25 września 2018 r. sekretarz stanu uznał za bezzasadny wniesiony przez FS sprzeciw od decyzji z dnia 1 czerwca 2018 r. Sekretarz stanu z jednej strony uznał, że zachowanie FS nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 27 dyrektywy pobytowej, ale z drugiej strony wyznaczył termin czterech tygodni na dobrowolny wyjazd, po upływie którego FS może zostać wydalony z powodu nielegalnego pobytu. Sąd odsyłający stwierdził, że ta decyzja o wydaleniu stanowi „decyzję ograniczającą swobodne przemieszczanie się obywatela Unii” w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. Ponieważ FS nie odwołał się od wspomnianej decyzji (zwanej dalej „decyzją o wydaleniu”), stała się ona ostateczna.
         
      
            17.
         
         
            W dniu 23 października 2018 r. FS został zatrzymany przez niemiecką policję za domniemane kradzieże sklepowe. Strony postępowania głównego są zgodne co do tego, że FS wykazał, iż opuścił Niderlandy w narzuconym mu czterotygodniowym okresie wyjazdu, tj. przed dniem 24 października 2018 r. W tym względzie FS oświadczył także, że od czasu swego wyjazdu, którego dokładna data nie wynika z akt sprawy, przebywał u przyjaciół w Kaldenkirchen w Niemczech, tuż za granicą między Niderlandami a Niemcami. FS wskazał również, że z powodu uzależnienia od marihuany codziennie jeździł do Niderlandów w celu jej zakupu. Wreszcie oświadczył, że wjechał do Niderlandów w dniu 21 listopada 2018 r., ponieważ otrzymał wezwanie do stawienia się przed sądem do spraw wykroczeń w dniu 23 listopada 2018 r.
         
      
            18.
         
         
            W dniu 22 listopada 2018 r. pracownicy supermarketu w Niderlandach zatrzymali FS za domniemaną kradzież. Wezwana na miejsce zdarzenia policja zatrzymała go, ponieważ nie był on w stanie przedstawić dowodu tożsamości. Po tym zatrzymaniu policja przetrzymywała FS do momentu przesłuchania przewidzianego w takich przypadkach w prawie krajowym.
         
      
            19.
         
         
            Decyzją z dnia 23 listopada 2018 r. (zwaną dalej „administracyjnym środkiem detencyjnym”) sekretarz stanu umieścił FS w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia go do kraju pochodzenia, Polski. Decyzję tę wydano ze względu na ryzyko, że FS będzie uchylać się od dozoru i utrudniać przygotowania do wyjazdu lub wydalenia lub unikać czynności z tym związanych. Ryzyko to wynikało z faktu, że, po pierwsze, FS przez pewien czas unikał dozoru nad cudzoziemcami, po drugie, wydano wobec niego decyzję o wydaleniu, zobowiązując go do opuszczenia Niderlandów, a on nie zastosował się do niej w wyznaczonym terminie (
                  7
               ), po trzecie, nie ma on miejsca zamieszkania lub stałego pobytu, po czwarte, nie posiada wystarczających zasobów, a po piąte, jest podejrzany o popełnienie przestępstwa lub został za nie skazany.
         
      
            20.
         
         
            Orzeczeniem z dnia 7 grudnia 2018 r. rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (sąd w Hadze, z siedzibą w Groningen, Niderlandy; zwany dalej „rechtbank”) uznał za bezzasadny środek odwoławczy wniesiony przez FS od administracyjnego środka detencyjnego i oddalił żądanie odszkodowawcze FS. FS wniósł apelację od tego orzeczenia do Raad van State (rada stanu, Niderlandy).
         
      
            21.
         
         
            W dniu 18 grudnia 2018 r. FS wniósł sprzeciw w stosunku do zamierzonego wydalenia do Polski, które zostało zaplanowane na dzień 21 grudnia 2018 r. Zwrócił się także do voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (wydziału sądu rejonowego w Hadze orzekającego w przedmiocie środków zabezpieczających, zwanego dalej „voorzieningenrechter”) o zastosowanie środka zabezpieczającego w postaci zakazania jego wydalenia.
         
      
            22.
         
         
            Orzeczeniem z dnia 20 grudnia 2018 r. voorzieningenrechter, po pierwsze, uwzględnił wniosek o zastosowanie środka zabezpieczającego, uznając, iż nie stwierdzono, żeby FS przebywał wówczas w Niderlandach nielegalnie, a po drugie, zakazał sekretarzowi stanu wydalenia FS przed upływem terminu czterech tygodni od daty wydania przez sekretarza stanu decyzji w przedmiocie sprzeciwu.
         
      
            23.
         
         
            Decyzją z tego samego dnia i na podstawie orzeczenia voorzieningenrechter sekretarz stanu uchylił administracyjny środek detencyjny wobec FS.
         
      
            24.
         
         
            Zdaniem sądu odsyłającego pomimo uchylenia administracyjnego środka detencyjnego FS zachowuje interes w postępowaniu odwoławczym przed Raad van State (radą stanu), ponieważ gdyby środek ten został uznany za niezgodny z prawem, przysługiwałoby mu prawo do odszkodowania. Miałoby to miejsce, gdyby okazało się, że w dniu 23 listopada 2018 r. (dzień umieszczenia w ośrodku detencyjnym) FS miał na gruncie prawa Unii prawo do legalnego pobytu w Niderlandach.
         
      
            25.
         
         
            W tym względzie w postępowaniu apelacyjnym przed Raad van State (radą stanu) strony postępowania głównego zajęły dwa przeciwstawne stanowiska.
         
      
            26.
         
         
            Z jednej strony FS zarzuca rechtbank, że ten nie uzasadnił należycie swojego wyroku z dnia 7 grudnia 2018 r., ponieważ w rzeczywistości FS opuścił Niderlandy w terminie określonym w decyzji o wydaleniu, a zatem w dniu, w którym został umieszczony w ośrodku detencyjnym, ponownie korzystał z prawa pobytu w Niderlandach na podstawie art. 6 dyrektywy pobytowej.
         
      
            27.
         
         
            Z drugiej strony sekretarz stanu przyznaje, że FS wykazał, iż opuścił Niderlandy w terminie określonym w decyzji o wydaleniu, ale twierdzi, że skutki prawne tej decyzji nie ustały i że w związku z tym FS nie mógł odzyskać prawa pobytu w Niderlandach. W rzeczywistości te skutki prawne ustałyby tylko wtedy, gdyby zgodnie z orzecznictwem Trybunału (
                  8
               ) FS osiedlił się w innym państwie członkowskim na podstawie i w poszanowaniu warunków określonych w art. 7 ust. 1 dyrektywy pobytowej i mógł wykazać „efektywny pobyt” w tym innym państwie członkowskim przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Jednakże nie ma to miejsca w świetle oświadczeń FS dotyczących jego pobytu w Niemczech. Zdaniem sekretarza stanu tylko taka wykładnia umożliwiłaby zapobieżenie nadużywaniu prawa; w przeciwnym razie FS mógłby zniweczyć skutki prawne decyzji o wydaleniu już tylko jednodniowym pobytem w Niemczech i w ten sposób legalnie powrócić do Niderlandów i tam przebywać.
         
      
            28.
         
         
            W tym względzie sąd odsyłający zauważył, że ponieważ bezsporne jest, iż FS opuścił terytorium Niderlandów w terminie określonym w decyzji o wydaleniu, kwestia, czy został on zgodnie z prawem umieszczony w ośrodku detencyjnym, zależy od tego, czy w tym dniu miał on ponownie prawo pobytu w Niderlandach, w szczególności na podstawie art. 6 dyrektywy pobytowej. Ta ostatnia kwestia byłaby z kolei zależna od skutków prawnych decyzji o wydaleniu w rozumieniu art. 15 wspomnianej dyrektywy. Jednakże sąd odsyłający zauważył, że ani z brzmienia art. 15 tej dyrektywy, ani z systematyki tej dyrektywy nie wynika, czy decyzja o wydaleniu nadal wywołuje skutki prawne przez określony czas po wyjeździe danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego, czy też należy uznać, że decyzja taka została w pełni wykonana w momencie tego wyjazdu.
         
      
            29.
         
         
            W takich okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
            
                     „1)
                  
                  
                     Czy art. 15 ust. 1 [dyrektywy pobytowej] należy interpretować w ten sposób, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja o wydaleniu obywatela Unii z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego zostaje wykonana i nie wywołuje dalszych skutków prawnych, gdy tylko obywatel ten wykaże, że opuścił terytorium tego państwa przyjmującego w wyznaczonym decyzją terminie dobrowolnego wyjazdu?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to czy temu obywatelowi Unii, w przypadku jego niezwłocznego powrotu do przyjmującego państwa członkowskiego, przysługuje prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 [dyrektywy pobytowej], czy też przyjmujące państwo członkowskie może wydać nową decyzję o wydaleniu, aby zapobiec ponownemu wjazdowi obywatela Unii do przyjmującego państwa członkowskie na krótki okres czasu?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź przecząca, to czy obywatel Unii musi w tym przypadku przebywać poza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez określony czas i jak długi jest ten okres?”.
                  
               
      
            30.
         
         
            FS, rządy niderlandzki, czeski i duński oraz Komisja przedłożyli uwagi na piśmie. Z wyjątkiem rządu czeskiego wszystkie te strony przedstawiły swe stanowiska podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 16 listopada 2020 r. Rząd belgijski, który nie przedstawił uwag na piśmie, przedstawił swoje argumenty podczas rozprawy.
         
      
      IV. Analiza
   
   
      A. Uwagi wstępne
   
   
            31.
         
         
            U podstaw niniejszego odesłania prejudycjalnego legł spór dotyczący obywatela polskiego, FS, wobec którego, po utraceniu przez niego prawa pobytu w Niderlandach na podstawie art. 7 dyrektywy pobytowej, wydano decyzję o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. Ów obywatel twierdzi, że po dobrowolnym wyjeździe z tego państwa członkowskiego w terminie zakreślonym w decyzji o wydaleniu przebywał u przyjaciół w Niemczech w pobliżu granicy z Niderlandami, dokąd codziennie udawał się na zakupy po marihuanę. Miesiąc po wyjeździe został zatrzymany przez policję niderlandzką z uwagi na niemożność przedstawienia przez niego dokumentu tożsamości i umieszczony w ośrodku detencyjnym w celu wydalenia go do kraju pochodzenia, ponieważ stwarzał ryzyko uchylania się od dozoru nad cudzoziemcami i unikania lub uniemożliwiania przygotowań do wydalenia. Ryzyko to miało wynikać w szczególności z faktu, że zasadniczo obywatel ów nie wykonał w całości decyzji o wydaleniu, gdyż nie wykazał, aby faktycznie przebywał w innym państwie członkowskim.
         
      
            32.
         
         
            W tym kontekście sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy decyzja o wydaleniu podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej zostaje w całości wykonana przez sam tylko fakt, że obywatel Unii fizycznie opuszcza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, gdyż w takim przypadku po powrocie korzystałby z nowego prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy na podstawie art. 6 tej dyrektywy, czy też decyzja o wydaleniu dalej wywołuje skutki przez pewien czas po fizycznym wyjeździe wspomnianego obywatela. Sąd odsyłający chciałby ustalić, jak długo w takiej sytuacji skutki te będą występowały.
         
      
            33.
         
         
            Sąd odsyłający wyjaśnia, że odpowiedź na te pytania jest niezbędna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, który dotyczy zgodności z prawem administracyjnego środka detencyjnego. Gdyby bowiem skutki prawne decyzji o wydaleniu miały ustać ze względu na sam fakt udania się FS do Niemiec, chociażby na jeden dzień, to po powrocie do Niderlandów korzystałby on z nowego prawa pobytu na podstawie art. 6 dyrektywy pobytowej. W braku ponownej decyzji o wydaleniu administracyjny środek detencyjny byłby niezgodny z prawem, a zatem FS miałby prawo do odszkodowania.
         
      
            34.
         
         
            Znaczenie tych pytań wykracza jednak poza odrobinę niecodzienny stan faktyczny niniejszej sprawy. Pytania prejudycjalne stanowią część szerszego zagadnienia, które dotyczy sposobu, w jaki państwo członkowskie może faktycznie wydalić ze swojego terytorium (ze względów innych niż względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego) obywatela Unii, który po okresie legalnego pobytu nadal tam przebywa, nie spełniając jednak warunków określonych w dyrektywie o pobycie i mogąc stanowić nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego. Problem ten jest tym bardziej istotny, że w strefie Schengen (
                  9
               ) granice wewnętrzne mogą być przekraczane bez przeprowadzania kontroli osób. W związku z tym środki umożliwiające państwu członkowskiemu sprawdzenie, czy wydalenie nielegalnie przebywającego obywatela Unii rzeczywiście miało miejsce, są silnie ograniczone.
         
      
            35.
         
         
            W świetle tych ustaleń analiza skutków w czasie decyzji o wydaleniu podjętej na mocy art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej nierozerwalnie łączy się ze związkiem między tym przepisem a innymi przepisami rozdziału III dyrektywy, które dotyczą prawa pobytu. Uważam zatem za użyteczne, aby przed rozpoczęciem mojej analizy przedstawić przegląd obowiązujących przepisów prawa (sekcja 1), który pomoże również wyjaśnić zakres pytań prejudycjalnych zadanych przez sąd odsyłający (sekcja 2).
         
      
      
         1.
       
         W przedmiocie właściwych przepisów prawa
      
   
   
            36.
         
         
            Na wstępie należy przypomnieć, że obywatelstwo Unii – wprowadzone Traktatem z Maastricht (
                  10
               ) – nadaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i środków przyjętych w celu ich stosowania. Prawo to jest obecnie nadane obywatelom Unii na mocy art. 21 ust. 1 TFUE, potwierdzonego w art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Dyrektywa pobytowa, która reguluje w szczególności warunki wykonywania prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, ma na celu ułatwienie i wzmocnienie wykonywania wspomnianego prawa (
                  11
               ).
         
      
            37.
         
         
            Dyrektywa pobytowa przewiduje dwa systemy dotyczące pobytu dla obywateli Unii: „prawo pobytu”, regulowane przepisami rozdziału III i obejmujące prawa pobytu „przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy” i „przez okres przekraczający trzy miesiące” (zwane dalej łącznie „pobytem czasowym”) oraz „prawo stałego pobytu”, regulowane przepisami rozdziału IV, którego kwalifikowalność określają art. 16–18 dyrektywy. Omówiony poniżej zostanie jedynie pobyt czasowy będący przedmiotem niniejszej sprawy, co pozwoli na określenie przyczyn uzasadniających decyzję o wydaleniu w rozumieniu art. 15 wspomnianej dyrektywy.
         
      
      
         a)
       
         Prawo do pobytu czasowego przewidziane w dyrektywie pobytowej
      
   
   
      1) Prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy
   
   
            38.
         
         
            Na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy pobytowej przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatele Unii mają prawo do pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego bez konieczności spełnienia jakichkolwiek warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu. Chociaż art. 6 tej dyrektywy nie przewiduje żadnego warunku dotyczącego środków finansowych obywatela Unii, art. 14 ust. 1 tej dyrektywy utrzymuje to prawo pobytu przez okres tych trzech miesięcy dopóty, dopóki obywatel Unii nie stanie się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego (
                  12
               ). Zasada ta jest zgodna z art. 24 ust. 2 tej samej dyrektywy, który zezwala przyjmującemu państwu członkowskiemu, w szczególności, na nieprzyznawanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu.
         
      
            39.
         
         
            Jeśli chodzi o weryfikację tych warunków pobytu, to o ile dane państwo członkowskie nie może wymagać od obywateli Unii zarejestrowania się w odpowiednich organach (
                  13
               ), o tyle jest ono uprawnione do nałożenia na obywateli Unii obowiązku przedstawienia dowodu tożsamości i wykazania obywatelstwa, pod warunkiem że taki obowiązek nałożony jest na jego własnych obywateli w zakresie ich dokumentów tożsamości (
                  14
               ). Wspomniane państwo członkowskie nie może jednak podważać prawa do pobytu danego obywatela jedynie na tej podstawie, że nie przedstawił on jednego bądź drugiego z wyżej wymienionych dokumentów, zwłaszcza gdy osoba zainteresowana jest w stanie mimo to udowodnić ponad wszelką wątpliwość swe obywatelstwo za pomocą innych środków (
                  15
               ).
         
      
      2) Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące
   
   
            40.
         
         
            Obywatel Unii ma również prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający trzy miesiące, jeżeli spełnia warunki wymienione enumeratywnie w art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c) dyrektywy pobytowej; mianowicie: a) jest pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek w tym państwie członkowskim; lub b) posiada wystarczające zasoby dla siebie i członków swojej rodziny i jest objęty pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym; lub c) jest studentem i posiada wystarczające zasoby oraz jest objęty pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym.
         
      
            41.
         
         
            Państwa członkowskie mogą wymagać od obywateli Unii, aby zarejestrowali się we właściwych organach, jednak termin na dokonanie rejestracji nie może być krótszy niż trzy miesiące od dnia przyjazdu (
                  16
               ). Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 2 akapit drugi dyrektywy pobytowej kiedy istnieją podstawy do wątpliwości co do spełniania przez obywatela lub członków jego rodziny warunków określonych w jej art. 7, państwa członkowskie mogą dokonać wersyfikacji, czy warunki te są spełnione. Taka weryfikacja nie może być systematyczna. Wreszcie po wjeździe danej osoby na terytorium państwa członkowskiego może ono wymagać od niej zgłoszenia jej obecności na swoim terytorium w rozsądnym i niedyskryminującym terminie (
                  17
               ).
         
      
      3) Pochodne prawo pobytu członków rodziny
   
   
            42.
         
         
            Członkowie rodziny obywateli Unii mogą przebywać na terytorium państw członkowskich, pod warunkiem że spełniają wymogi określone w art. 6 ust. 2 (w przypadku pobytu nieprzekraczającego trzech miesięcy) lub art. 7 ust. 1 lit. d) i art. 7 ust. 2 dyrektywy pobytowej (w przypadku pobytu przekraczającego trzy miesiące), tzn. towarzyszą obywatelom Unii korzystającym z prawa pobytu lub do nich dołączają (
                  18
               ).
         
      
      
         b)
       
         Powody uzasadniające podjęcie decyzji o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej
      
   
   
            43.
         
         
            Dyrektywa pobytowa nie tylko zawiera przepisy regulujące warunki uzyskania różnych rodzajów praw pobytu, które są w niej przewidziane, ale również ustanawia zestaw przepisów dotyczących uregulowania sytuacji wynikającej z utraty możliwości korzystania z jednego z tych praw.
         
      
            44.
         
         
            W tym względzie dyrektywa pobytowa przewiduje dwa przypadki, w których państwa członkowskie mogą wydać decyzję o wydaleniu: gdy wydanie takiej decyzji uzasadnione jest „względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” (art. 27 dyrektywy) lub gdy wydanie takiej decyzji uzasadnione jest „względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” (art. 15 ust. 1 rzeczonej dyrektywy) (
                  19
               ).
         
      
            45.
         
         
            W odniesieniu do drugiej z tych sytuacji, która jest przedmiotem postępowania głównego, należy, po pierwsze, zauważyć, że art. 15, zawarty w rozdziale III dyrektywy, dotyczy jedynie osób korzystających z pobytu czasowego, a nie osób posiadających prawo stałego pobytu (
                  20
               ). W przeciwieństwie do decyzji podjętych na podstawie art. 27 dyrektywy pobytowej (
                  21
               ) sytuacje, w których przyjmujące państwa członkowskie mogą podejmować decyzje ograniczające swobodę przemieszczania się, w szczególności decyzje o wydaleniu, nie wynikają wyraźnie z brzmienia art. 15 tej dyrektywy. Ten ostatni przepis nie określa „względów innych [niż przewidziane w art. 27 rzeczonej dyrektywy]”.
         
      
            46.
         
         
            Pomimo braku regulacji prawnych Trybunał zinterpretował art. 15 dyrektywy pobytowej w ten sposób, że przewiduje on system, który ma zastosowanie, gdy na podstawie tej dyrektywy prawo pobytu czasowego wygasa, w szczególności gdy obywatel Unii lub członek jego rodziny, którym w przeszłości przysługiwało prawo pobytu czasowego, nie spełnia już warunków prawa pobytu, o którym mowa, a zatem może co do zasady zostać wydalony przez przyjmujące państwo członkowskie (
                  22
               ).
         
      
            47.
         
         
            Z powyższych rozważań można zatem wywnioskować, że względy uzasadniające wydanie decyzji o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej mogą zostać ustalone jedynie na podstawie lektury łącznej z innymi przepisami rozdziału III tej dyrektywy dotyczącymi warunków prawa pobytu czasowego.
         
      
            48.
         
         
            W tym względzie przede wszystkim z brzmienia art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej wynika, że decyzje ograniczające swobodę przemieszczania się dotyczą zarówno obywateli Unii, jak i członków ich rodzin (
                  23
               ). W przypadku obywateli Unii decyzja o wydaleniu mogłaby zatem zostać podjęta w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 6 ust. 1 (pobyt nieprzekraczający trzech miesięcy) lub art. 7 ust. 1 lit. a)–c) (pobyt przekraczający trzy miesiące) tej dyrektywy, które przybliżono w pkt 38 i 40 niniejszej opinii. W przypadku członków rodziny taka decyzja może być również podjęta z powodu niespełnienia warunków pochodnego prawa pobytu lub jego zachowania, które przedstawiono w pkt 42 niniejszej opinii.
         
      
            49.
         
         
            Jednakże dyrektywa ta zawiera dwa wyjątki od zasady, zgodnie z którą decyzja o wydaleniu jest uzasadniona, w przypadku gdy warunki pobytu czasowego nie są już spełnione.
         
      
            50.
         
         
            Z jednej strony dyrektywa pobytowa określa w motywie 16, że zarówno obywatele Unii, jak i ich rodziny, „tak długo, jak [długo] osoby korzystające z prawa pobytu nie stanowią nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim, nie powinny […] podlegać wydaleniu” (
                  24
               ). Wymóg ten jest rzeczywiście spójny, po pierwsze, z art. 15 ust. 2 tej dyrektywy, który stanowi w istocie, że wygaśnięcie ważności dowodu tożsamości lub paszportu, który umożliwił wjazd na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia przez to państwo członkowskie środka w postaci wydalenia, po drugie, z art. 14 ust. 3 tej samej dyrektywy, który przewiduje, że korzystanie z systemu pomocy społecznej przez obywatela Unii nie prowadzi automatycznie do wydalenia, a po trzecie, z przepisami art. 14 ust. 1 i art. 24 ust. 2 owej dyrektywy, dotyczącymi korzystania z systemu pomocy społecznej (zob. pkt 38 niniejszej opinii).
         
      
            51.
         
         
            W związku z tym, w kontekście pobytu na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy pobytowej, decyzja o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 tej dyrektywy wydana w stosunku do obywatela Unii lub członka jego rodziny mogłaby być uzasadniona jedynie wtedy, gdyby niespełniony warunek pobytu miał związek z kryterium nieracjonalnego obciążenia dla systemu społecznego przyjmującego państwa członkowskiego, ponieważ warunki dotyczące posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu najwyraźniej nie są same w sobie wystarczające do uzasadnienia takiego środka wydalenia (
                  25
               ).
         
      
            52.
         
         
            Z drugiej strony art. 14 ust. 4 oraz ostatnie zdanie motywu 16 tej samej dyrektywy stanowią zasadniczo, że środek wydalenia nie powinien być w żadnym wypadku stosowany wobec pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek lub osób poszukujących pracy, chyba że stanie się to ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Istotnie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału obywatele Unii i członkowie ich rodzin nie mogą zostać wydaleni tak długo, jak tylko ci obywatele Unii mogą dostarczyć dowód, że kontynuują poszukiwanie pracy i mają rzeczywistą szansę bycia zatrudnionym (
                  26
               ).
         
      
            53.
         
         
            W związku z tym, w kontekście pobytu na podstawie art. 7 tej dyrektywy pobytowej, decyzja o wydaleniu nie może zostać podjęta w stosunku do obywatela Unii lub członka jego rodziny, który nie spełnia warunków przewidzianych w art. 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, dotyczącym pracowników (najemnych lub pracujących na własny rachunek), niezależnie od tego, że ten obywatel lub członek jego rodziny może stanowić obciążenie, nawet nieracjonalne, dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego.
         
      
      
         2.
       
         W przedmiocie zakresu pytań prejudycjalnych
      
   
   
            54.
         
         
            W związku z powyższym uważam za użyteczne udzielenie następujących wyjaśnień dotyczących zakresu pytań prejudycjalnych.
         
      
            55.
         
         
            Po pierwsze, wydaje mi się użyteczne przypomnienie, że sąd odsyłający wyjaśnił, iż pomimo przestępczego zachowania FS sekretarz stanu nie oparł decyzji o wydaleniu na art. 27, lecz wyłącznie na art. 15 dyrektywy pobytowej. W związku z tym Trybunał nie jest zobowiązany do rozstrzygania kwestii, czy owo zachowanie przestępcze mogło stanowić zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 27 dyrektywy, a tym samym uzasadniać wydalenie na tej podstawie (
                  27
               ).
         
      
            56.
         
         
            Po drugie, należy zauważyć, że chociaż decyzja o wydaleniu będąca przedmiotem postępowania głównego została wydana z powodu niespełniania warunków określonych w art. 7 dyrektywy pobytowej, pytania prejudycjalne sformułowane przez sąd odsyłający odnoszą się, w sposób bardziej ogólny, do wszystkich decyzji o wydaleniu, które mogą zostać wydane na podstawie art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. Jednakże, jak przypomniano powyżej, art. 15 tej dyrektywy ma zastosowanie, gdy wygasa prawo pobytu czasowego przyznane tą dyrektywą, ze względu na ryzyko, że dana osoba może stać się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. W związku z tym odpowiedź, której domaga się sąd odsyłający, nie może moim zdaniem ograniczać się do sytuacji, w których obywatel Unii zostaje wydalony wyłącznie ze względów dotyczących art. 7 dyrektywy pobytowej, nawet jeśli w rzeczywistości względy te stanowią większość powodów wydalenia.
         
      
            57.
         
         
            Po trzecie, jak wynika z pkt 45 i 53 niniejszej opinii, analiza opiera się na założeniu, że obywatele Unii, których to dotyczy, nie mogą być obywatelami mającymi prawo stałego pobytu lub pracownikami najemnymi, osobami pracującymi na własny rachunek lub poszukującymi pracy, korzystającymi z wyjątków określonych w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy pobytowej.
         
      
            58.
         
         
            Po czwarte i ostatnie, należy wyjaśnić, że wobec braku kontroli na granicach wewnętrznych Unii skutki czasowe decyzji o wydaleniu będą oceniane dopiero wtedy, gdy wydalony obywatel ponownie powoła się na prawo pobytu przed władzami państwa członkowskiego. Nie można zatem wykluczyć, że ocena ta może się różnić w zależności od państwa członkowskiego rozpatrującego nowy wniosek o przyznanie prawa pobytu. W istocie jeżeli po opuszczeniu przyjmującego państwa członkowskiego obywatel ten powołuje się na nowe prawo pobytu w innym państwie członkowskim (tudzież w państwie trzecim), nie ma on co do zasady powodów, aby nie uznać, że skutki prawne decyzji o wydaleniu go z przyjmującego państwa członkowskiego w międzyczasie ustały. Poniższa analiza dotyczy zatem jedynie konfiguracji niniejszej sprawy, w której dany obywatel opuścił przyjmujące państwo członkowskie i opiera się na nowym prawie pobytu w tym samym państwie członkowskim bez formalnego przyznania mu w międzyczasie prawa pobytu w innym państwie członkowskim (
                  28
               ).
         
      
      B. Analiza pytań prejudycjalnych
   
   
      
         1.
       
         W przedmiocie fizycznego wyjazdu obywatela Unii jako wystarczającej przesłanki wykonania w całości decyzji o wydaleniu podjętej na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej
      
   
   
            59.
         
         
            W pierwszym pytaniu sąd odsyłający zwraca się zasadniczo z pytaniem, czy okoliczność, że obywatel Unii fizycznie opuszcza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego jest sama w sobie wystarczająca, aby decyzja o wydaleniu wydana na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej mogła zostać uznana za wykonaną w całości, w związku z czym przestaje ona wywoływać skutki prawne w czasie.
         
      
            60.
         
         
            Zainteresowane strony, które przedstawiły uwagi pisemne i ustne, zaprezentowały rozbieżne stanowiska. Z jednej strony FS proponuje udzielenie odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, tak aby zasadniczo taka decyzja o wydaleniu stała się, z chwilą opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, wykonana w całości przez sam fakt, że dana osoba opuściła to terytorium przed upływem terminu, nawet jeśli tylko na krótki czas. Osoba ta powinna zatem mieć możliwość korzystania z nowego prawa pobytu przez okres trzech miesięcy na podstawie art. 6 dyrektywy pobytowej. Z drugiej strony wszystkie rządy, które przedstawiły uwagi pisemne i ustne, a także Komisja, popierają stanowisko sekretarza stanu, zgodnie z którym zasadniczo samo fizyczne opuszczenie Unii przez obywatela Unii nie może wystarczyć, aby ustały skutki prawne takiej decyzji, argumentując, że taka wykładnia byłaby sprzeczna z zapewnieniem skuteczności (effet utile) dyrektywy (
                  29
               ).
         
      
            61.
         
         
            Przyłączam się do tego drugiego stanowiska z następujących powodów.
         
      
            62.
         
         
            Na wstępie chciałbym przypomnieć, że autonomiczna i jednolita wykładnia art. 15 dyrektywy pobytowej wymaga uwzględnienia nie tylko jej zapisów, ale także kontekstu i zamierzonych celów. Ponadto przepis ten nie może być interpretowany w sposób zawężający i w żadnym wypadku nie może być pozbawiony swojej skuteczności (effet utile) (
                  30
               ).
         
      
            63.
         
         
            Po pierwsze, w odniesieniu do brzmienia art. 15 dyrektywy pobytowej pragnę zauważyć, że brzmienie tego artykułu nie zawiera żadnych informacji, które umożliwiłyby ocenę skutków w czasie decyzji o wydaleniu podjętych na podstawie tego artykułu. W istocie ustęp 1 tego przepisu stanowi jedynie, że „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”, ustęp 2 – że „[w]ygaśnięcie dowodu tożsamości lub paszportu […] nie stanowi podstawy do wydalenia z przyjmującego państwa członkowskiego”, zaś ustęp 3 – że „[p]rzyjmujące państwo członkowskie nie może nałożyć zakazu wjazdu w kontekście decyzji o wydaleniu [...]”.
         
      
            64.
         
         
            Ponadto art. 30 i 31 dyrektywy pobytowej, do których odnosi się art. 15 ust. 1 tej dyrektywy i które stosuje się na zasadzie analogii (
                  31
               ), mimo że zawierają przepisy mogące mieć wpływ na wykonanie decyzji o wydaleniu, nie odnoszą się do skutków w czasie (
                  32
               ). Zwracam w związku z tym uwagę, że art. 30 ust. 1 i 3 tej dyrektywy stanowi między innymi, iż państwa członkowskie muszą o decyzjach o wydaleniu powiadamiać zainteresowanych na piśmie, ze wskazaniem wyznaczonego terminu opuszczenia ich terytorium, oraz określa, że „[z] wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.
         
      
            65.
         
         
            Skutkiem tych przepisów jest zatem zasadniczo przedłużenie pobytu osoby, która została wydalona, o maksymalnie jeden miesiąc od daty powiadomienia o decyzji o wydaleniu. Można by zatem argumentować, że takie przedłużenie byłoby bezużyteczne, gdyby do wykonania w całości decyzji o wydaleniu wystarczyło, aby dana osoba udała się fizycznie do sąsiedniego państwa członkowskiego. Jednakże postrzegany w bardziej ogólnym kontekście art. 30 ust. 3 dyrektywy pobytowej nie ma na celu regulowania czasowych skutków decyzji o wydaleniu, lecz raczej służy z jednej strony zapewnieniu zainteresowanej osobie możliwości skorzystania ze środków odwoławczych ustanowionych przez państwa członkowskie (
                  33
               ), a z drugiej strony przyznaniu jej rozsądnego terminu pozwalającego na zorganizowanie wyjazdu.
         
      
            66.
         
         
            Z powyższego wynika, że ani art. 15, ani art. 30 i 31 dyrektywy pobytowej nie pozwalają na udzielenie ostatecznej odpowiedzi co do sposobu, w jaki ustają skutki prawne decyzji o wydaleniu.
         
      
            67.
         
         
            Po drugie, jeśli chodzi o kontekst, w który wpisuje się art. 15 dyrektywy pobytowej, należy przypomnieć, że przepis ten pozwala na ograniczenie swobody przemieszczania się obywatela Unii „uzasadnion[e] względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” oraz „względami innymi niż [one]” (pkt 44 niniejszej opinii). Chociaż dyrektywa ta nie określa środków, za pomocą których państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się, zawiera ona jednak przepis regulujący czasowe skutki jednego z tych środków, a mianowicie decyzji o zakazie wjazdu na terytorium.
         
      
            68.
         
         
            Artykuł 32 dyrektywy pobytowej zezwala na złożenie wniosku o uchylenie tego zakazu po „upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od wykonania ostatecznego zarządzenia o wydaleniu […], powołując się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały decyzję zarządzającą ich wydalenie”.
         
      
            69.
         
         
            Jednakże moim zdaniem fakt, że dyrektywa ta reguluje skutki w czasie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium i nie zawiera żadnego przepisu równoważnego z art. 32 tej dyrektywy określającego skutki w czasie innych decyzji ograniczających swobodę przemieszczania się obywatela Unii, w szczególności decyzji o wydaleniu podjętych na podstawie art. 15 ust. 1 tej dyrektywy, nie może dowodzić ani – przy zastosowaniu wnioskowania per analogiam – że skutki takich decyzji o wydaleniu utrzymują się przez „rozsądny okres”, ani też – w drodze wnioskowania a contrario – że wolą prawodawcy Unii było ustanie skutków prawnych decyzji o wydaleniu ze względu na sam fakt, że obywatel Unii fizycznie opuści przyjmujące państwo członkowskie (
                  34
               ).
         
      
            70.
         
         
            Wynika z tego, że w drodze wykładni kontekstualnej dyrektywy pobytowej nie można uzyskać żadnych wyjaśnień co do sposobu, w jaki skutki decyzji o wydaleniu ustają w czasie.
         
      
            71.
         
         
            Ponieważ wykładnie literalna i kontekstualna nie są rozstrzygające, elementy odpowiedzi na pierwsze pytanie można ewentualnie znaleźć jedynie w świetle teleologicznej wykładni dyrektywy pobytowej i jej skuteczności (effet utile).
         
      
            72.
         
         
            Po trzecie, jeśli zatem chodzi o cel art. 15 dyrektywy pobytowej, chciałbym od samego początku wskazać, że przepis ten ma podwójny cel. Z jednej strony zmierza on do ustanowienia, w odniesieniu do decyzji przyjętych na podstawie tego artykułu, systemu gwarancji proceduralnych podobnego do tego, który ma zastosowanie do decyzji ograniczających swobodę przemieszczania się przyjętych na podstawie art. 27 tej dyrektywy (
                  35
               ). Z drugiej strony w zakresie, w jakim pozwala on na przyjmowanie decyzji ograniczających swobodę przemieszczania się, w przypadku gdy obywatel Unii lub członek jego rodziny nie spełnia już pewnych warunków dotyczących pobytu czasowego, art. 15 służy mniej oczywistemu, lecz równie ważnemu celowi. Artykuł ten jest rzeczywiście jedynym przepisem dyrektywy pobytowej, na który państwa członkowskie mogą się powoływać w celu zapewnienia, na podstawie prawa Unii, możliwości usunięcia z ich terytorium osób, które przestały spełniać warunki pobytu czasowego i które stanowią nieracjonalne obciążenie dla ich systemu pomocy społecznej. Celem tego przepisu jest zatem zagwarantowanie skuteczności przepisów dotyczących prawa pobytu przy jednoczesnej ochronie publicznych zasobów finansowych państwa członkowskiego (
                  36
               ).
         
      
            73.
         
         
            To właśnie w związku z drugim celem art. 15 dyrektywy pobytowej należy moim zdaniem ocenić, czy fizyczny wyjazd obywatela Unii jest sam w sobie wystarczający, aby decyzja o wydaleniu została w pełni wykonana.
         
      
            74.
         
         
            W tym względzie uważam, że wykładnia art. 15 wspomnianej dyrektywy, zgodnie z którą decyzja o wydaleniu przestaje wywoływać skutki prawne niemal mechanicznie, gdy tylko obywatel Unii fizycznie opuści terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, byłaby w istocie równoznaczna z pozbawieniem skuteczności nie tylko tego artykułu, ale także, w konsekwencji, wszystkich przepisów określających warunki prawa do pobytu czasowego.
         
      
            75.
         
         
            Jak stwierdzono w pkt 43–53 niniejszej opinii, podstawy do przyjęcia decyzji o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej mogą być różne w zależności od rodzaju pobytu, z jakiego korzystał obywatel Unii lub członek jego rodziny przed wydaleniem. Niemniej jednak mają one jedną wspólną cechę – osoba ta nie powinna podlegać środkom wydalenia, o ile nie stanie się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim.
         
      
            76.
         
         
            Wydaje mi się jednak oczywiste, że to nie poprzez przekraczanie granic przyjmującego państwa członkowskiego obywatel Unii lub członek jego rodziny będzie mógł z dnia na dzień zmienić swój status, tak aby nie stanowić już nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego. Gdyby tak było, decyzje przyjęte na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej nie miałyby w rzeczywistości mocy wiążącej. Pojęcie „wydalenia” zostałoby bowiem pozbawione jakiegokolwiek użytecznego skutku, gdyby, na przykład, obywatel Unii mógł twierdzić, że zastosował się do decyzji o wydaleniu po prostu z powodu swojej tymczasowej obecności fizycznej w sąsiednim państwie członkowskim.
         
      
            77.
         
         
            W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję odpowiedzieć na pierwsze pytanie prejudycjalne, że art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej należy interpretować w ten sposób, że decyzji o wydaleniu danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego wydanej na podstawie tego przepisu nie można uznać za w pełni wykonaną i niewywołującą już skutków prawnych tylko dlatego, że obywatel Unii, którego dotyczy ta decyzja, opuścił fizycznie terytorium tego państwa członkowskiego.
         
      
            78.
         
         
            W związku z tym, chociaż nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne, należy jeszcze określić czas trwania skutków prawnych tych decyzji.
         
      
      
         2.
       
         W sprawie skutków w czasie decyzji o wydaleniu podjętej na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej
      
   
   
            79.
         
         
            O ile to właśnie ze względu na skuteczność art. 15 dyrektywy pobytowej wyklucza się wniosek, że skutki prawne decyzji o wydaleniu ustaną w wyniku przekroczenia przez daną osobę granic przyjmującego państwa członkowskiego, o tyle, chcąc zachować spójność, uważam, że te same imperatywy związane z utrzymaniem skuteczności art. 15 tej dyrektywy muszą przyświecać nam przy analizie skutków w czasie decyzji o wydaleniu.
         
      
      
         a)
       
         W sprawie kryterium „zasadniczej zmiany okoliczności”, uzasadniającego decyzję o wydaleniu
      
   
   
            80.
         
         
            Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej nieuchronnie traci rację bytu, a zatem staje się nieważna, jeżeli wydalona osoba zdoła wykazać, że po jej wydaleniu, nawet w dniu następującym po opuszczeniu terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, „zasadnicza zmiana okoliczności” (
                  37
               ) umożliwia jej już spełnienie warunków pobytu, których brakowało i które uzasadniały tę decyzję o wydaleniu.
         
      
            81.
         
         
            W tym przypadku obywatel Unii, aby móc skorzystać z nowego prawa pobytu, w szczególności na mocy art. 6 dyrektywy pobytowej, musi być w stanie wykazać administracji tego państwa członkowskiego, że decyzja o wydaleniu straciła ważność. Oczywiste jest, że taka zasadnicza zmiana okoliczności ma miejsce w momencie, w którym obywatel Unii może być ponownie uznany za pracownika (najemnego lub pracującego na własny rachunek) lub osobę poszukującą pracy w dawnym przyjmującym państwie członkowskim, ponieważ sytuacja taka wyklucza utratę prawa pobytu na mocy art. 15 owej dyrektywy i w związku z tym byłaby niezgodna z jednoczesnym istnieniem decyzji o wydaleniu (
                  38
               ).
         
      
            82.
         
         
            Chociaż takie sytuacje są możliwe, w rzeczywistości rzadko zdarza się, aby taka zasadnicza zmiana okoliczności nastąpiła wkrótce po wydaleniu danej osoby. Przeciwnie, taka zmiana następuje, w większości przypadków, dopiero po pobycie w innym kraju. Powstaje zatem pytanie, czy jedynym sposobem, aby osoba ta mogła ponownie zamieszkać w przyjmującym państwie członkowskim, jest udowodnienie takiej zasadniczej zmiany okoliczności.
         
      
            83.
         
         
            Jeśli o to pytanie chodzi, uważam, że odpowiedź musi być wyraźnie przecząca. Stwierdzenie, że decyzja o wydaleniu pozostaje w mocy tak długo, jak długo nie nastąpi istotna zmiana statusu danej osoby, byłoby sprzeczne z samym duchem dyrektywy pobytowej, która ma na celu ułatwienie i wzmocnienie wykonywania prawa do swobodnego pobytu na terytorium państw członkowskich. Podejście takie mogłoby doprowadzić do utrwalenia skutków tej decyzji w czasie, w niektórych sytuacjach w nieskończoność, i naruszać tym samym w nieproporcjonalny sposób swobodę pobytu.
         
      
            84.
         
         
            W celu uniknięcia takiej sytuacji można przewidzieć dwa rozwiązania: pierwsze polegałoby na określeniu czasu trwania skutków prawnych decyzji o wydaleniu poprzez uwzględnienie dokładnego czasu trwania pobytu poza przyjmującym państwem członkowskim po wydaleniu, co stanowiłoby punkt odniesienia, który byłby stosowany metodologicznie, natomiast drugie polegałoby na określeniu czasu trwania skutków decyzji o wydaleniu nie tylko na podstawie czasu trwania pobytu poza tym państwem członkowskim, ale na podstawie szeregu innych czynników.
         
      
            85.
         
         
            Z powodów nakreślonych poniżej proponuję odrzucenie pierwszego z tych dwóch rozwiązań i utrzymanie drugiego.
         
      
      
         b)
       
         W przedmiocie kryterium „przebywania przez określony czas” poza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego
      
   
   
            86.
         
         
            Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy obywatel Unii, wobec którego wydano decyzję o wydaleniu na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej, musi przebywać przez określony czas poza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, aby decyzja ta mogła zostać uznana za wykonaną w całości. Jeśli tak, sąd ten prosi Trybunał o ustalenie, ile wynosi ten czas.
         
      
            87.
         
         
            O ile wszystkie rządy, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi, oraz Komisja zgadzają się, że fizyczny wyjazd z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego nie jest sam w sobie wystarczający, aby ustały skutki decyzji o wydaleniu, o tyle jedynie rząd niderlandzki uważa, że takie ustanie ma miejsce, gdy obywatel opuścił to państwo członkowskie w sposób rzeczywisty i efektywny na określony czas, a mianowicie na co najmniej trzy miesiące. Jeśli chodzi o stosowanie tego kryterium, rząd ten wskazał, w szczególności podczas rozprawy, że w ciągu tych trzech miesięcy osoba wydalona z przyjmującego państwa członkowskiego nie będzie mogła powoływać się na nowe prawo pobytu (z wyjątkiem przypadku „zasadniczej zmiany okoliczności”), ale będzie mogła nadal wjeżdżać na terytorium tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 5 dyrektywy pobytowej. To prawo wjazdu zostałoby jednak przyznane tylko w przypadku wykazania, że istnieje szczególny i konkretny powód uzasadniający jej obecność na tym terytorium (np. badanie lekarskie lub jednorazowy zakup itp.). W przypadku braku takiego uzasadnienia zakłada się, że dana osoba przebywa na tym terytorium w ciągłości z jej poprzednim prawem pobytu, a zatem z naruszeniem decyzji o wydaleniu.
         
      
            88.
         
         
            Wniosek rządu niderlandzkiego ma niewątpliwie zalety z punktu widzenia skutecznej realizacji decyzji o wydaleniu. Istotnie, wymaganie we wszystkich przypadkach takiego samego minimalnego okresu pobytu poza przyjmującym państwem członkowskim na poziomie Unii zapewniłoby przewidywalność, a tym samym pewność prawną, ponieważ pozwoliłoby zarówno obywatelom Unii, jak i państwom członkowskim z wyprzedzeniem dowiedzieć się, jak długo decyzja o wydaleniu może być uważana za mającą skutki prawne. Przewidywalność ta byłaby o tyle pewniejsza, że zgodnie z art. 30 ust. 3 dyrektywy pobytowej okres ten mógłby rozpocząć się w określonym terminie, tj. miesiąc po powiadomieniu o decyzji o wydaleniu, bez konieczności przedstawiania dowodu faktycznego wydalenia, który w przypadku braku granic wewnętrznych byłby trudny do przedstawienia.
         
      
            89.
         
         
            Niemniej jednak stwierdzenie, że skutki prawne decyzji o wydaleniu muszą być zawsze utrzymane przez okres co najmniej trzech miesięcy, zobowiązywałoby w rzeczywistości obywatela Unii do ustanowienia trzymiesięcznego pobytu poza przyjmującym państwem członkowskim, zanim będzie on mógł skorzystać z nowego prawa pobytu na mocy art. 6 dyrektywy pobytowej. Podejście takie byłoby moim zdaniem sprzeczne nie tylko z literą, ale i z duchem tej dyrektywy.
         
      
            90.
         
         
            W rzeczywistości z jednej strony takie podejście ustanowiłoby pobyt przez okres trzech miesięcy poza przyjmującym państwem członkowskim jako warunek sine qua non podstawowego prawa każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Tymczasem ze względu na podstawowy charakter tego prawa (
                  39
               ) nie tylko nie może ono być interpretowane w sposób zawężający (
                  40
               ), ale zgodnie z art. 21 ust. 1 TFUE może być ograniczone tylko wtedy, gdy takie ograniczenie jest przewidziane w traktacie FUE lub w prawie wtórnym (
                  41
               ).
         
      
            91.
         
         
            W tym względzie należy zauważyć, że żaden przepis prawa wtórnego, a w szczególności żaden z przepisów dyrektywy pobytowej, nie uzależnia wykonywania prawa pobytu obywateli Unii, również tych, wobec których wydano decyzję o wydaleniu, od przedstawienia dowodu pobytu poza przyjmującym państwem członkowskim przez określony czas, czy to przez trzy miesiące, czy to przez krótszy okres. Przyjęcie propozycji rządu niderlandzkiego stanowiłoby zatem kształtowanie prawa przez orzecznictwo, ponieważ Trybunał zastąpiłby prawodawcę Unii w narzuceniu szczególnej zasady dotyczącej czasu trwania skutków prawnych decyzji o wydaleniu. Takie przyjęcie podważyłoby nie tylko literę art. 21 ust. 1 TFUE, ale także zasady równowagi instytucjonalnej i podziału kompetencji zapisane w art. 13 ust. 2 TUE. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawodawca Unii ustanowił w dyrektywie pobytowej szczególne ograniczenie czasowe dla skutków czasowych decyzji o wydaleniu podjętych na podstawie art. 15 ust. 1 tej dyrektywy, tak jak uczynił to w odniesieniu do skutków czasowych decyzji o odmowie wjazdu (
                  42
               ).
         
      
            92.
         
         
            Z drugiej strony ta propozycja rządu niderlandzkiego byłaby również sprzeczna z wykonywaniem prawa do swobodnego przemieszczania się, zagwarantowanego w art. 5 dyrektywy pobytowej, ponieważ automatycznie narzucono by dodatkowy warunek wykonywania prawa wjazdu w postaci „szczególnego i konkretnego” uzasadnienia wizyty obywatela w przyjmującym państwie członkowskim. Tymczasem wykonywanie prawa wjazdu, które jest wyrazem swobody przemieszczania się w obrębie Unii, jest trudne do pogodzenia z takim obowiązkiem uzasadnienia, w szczególności dlatego, że ze względu na swój abstrakcyjny i subiektywny charakter może ono zniechęcać zainteresowane osoby do rzeczywistego wykonywania tego prawa. Wprawdzie w kontekście strefy Schengen, przy braku kontroli na granicach wewnętrznych, takie uzasadnienie byłoby wymagane jedynie w wyjątkowych przypadkach, w szczególności podczas kontroli policyjnych, jednak taka praktyka kontroli na dużą skalę byłaby bez wątpienia postrzegana przez zainteresowane osoby jako pośrednie wprowadzenie zakazu wjazdu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, ponieważ przedstawione powody mogłyby być systematycznie postrzegane jako niewystarczające do uzasadnienia ich obecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Taka praktyka byłaby sprzeczna z samym duchem art. 15 ust. 3 dyrektywy pobytowej, który zakazuje temu państwu członkowskiemu dołączania zakazu wjazdu do decyzji o wydaleniu.
         
      
            93.
         
         
            Mając na względzie co następuje, proponuję stwierdzić, że należy odrzucić propozycję rządu Niderlandów, według której skutki prawne decyzji o wydaleniu powinny być systematycznie utrzymywane (
                  43
               ) przez okres co najmniej trzech miesięcy
         
      
            94.
         
         
            Opinia ta nie może być podważona argumentami, które rząd ten wysnuwa, odczytując a contrario przepisy wytycznych Komisji dotyczących „nadużyć” (
                  44
               ) oraz wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (
                  45
               ), w celu udowodnienia, że nowe prawo pobytu na mocy art. 6 dyrektywy pobytowej może powstać tylko wtedy, gdy „rzeczywiste i faktyczne miejsce pobytu” znajduje się poza przyjmującym państwem członkowskim.
         
      
            95.
         
         
            Przede wszystkim zachowania osób, które po wydaleniu z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego pragną tam powrócić w celach pobytowych, nie można opisać jako „nadużycia” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału i wytycznych Komisji, ponieważ nie chodzi tu o zachowanie przyjęte sztucznie, wyłącznie w celu uzyskania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na mocy prawa Unii, które pomimo formalnego spełnienia warunków przewidzianych w przepisach Unii nie zmierza do celu zamierzonego przez te przepisy (
                  46
               ). Przeciwnie, w niniejszej sprawie chodzi jedynie o ustalenie, czy osobie tej można przyznać nowe prawo pobytu przy jednoczesnym spełnianiu formalnie warunków przewidzianych w tych przepisach.
         
      
            96.
         
         
            Następnie, co się tyczy istoty sprawy, czynnik łączący wyrok O. i B. z przypadkiem osoby pragnącej ponownie zamieszkać w przyjmującym państwie członkowskim jest słaby, ponieważ przypadki te nie są porównywalne. Istotnie w wyroku O. i B. Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie odmówiło obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który jest obywatelem tego państwa członkowskiego, prawa pobytu po powrocie tego obywatela do wspomnianego państwa członkowskiego, jeżeli przed jego powrotem zamieszkiwał on w innym państwie członkowskim wraz z danym członkiem rodziny jako obywatel Unii. Kwestionowane były zatem warunki przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego i właśnie w tym szczególnym kontekście kryterium „faktycznego pobytu” w przyjmującym państwie członkowskim obywatela Unii i członka jego rodziny zostało uznane za dające podstawę do przyznania pochodnego prawa pobytu po powrocie obywatela Unii do państwa członkowskiego, którego był on obywatelem (
                  47
               ). Jednakże w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym zainteresowany nie stara się dochodzić pochodnego prawa pobytu, które uzyskałby poprzez osiedlenie się w państwie członkowskim innym niż przyjmujące państwo członkowskie w celu skorzystania z tego prawa w tym ostatnim państwie członkowskim po powrocie.
         
      
            97.
         
         
            Wreszcie, w przeciwieństwie do wspomnianego wyroku O. i B., po wydaniu decyzji o wydaleniu nie ma powodu, aby wymagać „stałego pobytu” lub „faktycznego pobytu” w państwie członkowskim innym niż to, które wydało decyzję o wydaleniu. Istotne jest, że dana osoba zakończyła swój pobyt na terytorium państwa członkowskiego, które wydało decyzję. Obowiązek opuszczenia terytorium w następstwie decyzji o wydaleniu nie może prowadzić do powstania obowiązku osiedlenia się w innym państwie członkowskim i uzyskania nowego „faktycznego pobytu”, ponieważ taki obowiązek jest sprzeczny z podstawową swobodą obywateli Unii do przebywania w dowolnym miejscu na terytorium Unii.
         
      
      
         c)
       
         W przedmiocie innych istotnych elementów
      
   
   
            98.
         
         
            Z niniejszej analizy wynika, po pierwsze, że skutki prawne decyzji o wydaleniu na podstawie art. 15 dyrektywy pobytowej nie ustają ze względu na fakt, że dany obywatel fizycznie opuszcza terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, a po drugie, że skutki te nie mogą być utrzymywane tak długo, jak długo obywatel ponownie nie spełnia warunków pobytu lub określonego czasu pobytu poza tym państwem członkowskim. Można więc wywnioskować, że władze krajowe i sądy przyjmującego państwa członkowskiego będą musiały oceniać czasowe skutki decyzji o wydaleniu w zależności od przypadku.
         
      
            99.
         
         
            W związku z tym, jeżeli to skuteczność (effet utile) przepisów dyrektywy pobytowej powinna być dla nas wskazówką przy określaniu najistotniejszych elementów, to uważam, że co najmniej trzy typy elementów powinny stanowić wiązkę wskaźników branych pod uwagę przez władze krajowe.
         
      
            100.
         
         
            Po pierwsze, uważam, że aby ustały skutki decyzji o wydaleniu danej osoby i aby osoba ta mogła odzyskać prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, konieczne jest, aby opuściła ona terytorium tego państwa członkowskiego, faktycznie kończąc w nim pobyt. W takich przypadkach administracja powinna sprawdzić, czy dana osoba rzeczywiście podjęła wszelkie niezbędne kroki w celu wykazania, że przestała mieszkać w tym państwie członkowskim. Następujące elementy, które różnią się w zależności od rodzaju danego miejsca zamieszkania, mogą być istotne dla celów określenia rzeczywistego i faktycznego charakteru zakończenia pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. A zatem w przypadku gdy dana osoba zamieszkiwała w przyjmującym państwie członkowskim na podstawie art. 6 dyrektywy pobytowej i została wydalona z powodu niespełnienia przesłanek do zachowania tego prawa na podstawie art. 14 tej dyrektywy, dowód, który osoba ta musi przedstawić w celu wykazania rzeczywistego opuszczenia tego terytorium, jest łatwiejszy do przedstawienia ze względu na jego charakter i fakt, że osoba ta nie miała czasu na zintegrowanie się w przyjmującym państwie członkowskim. Jak już Trybunał stwierdził w swoim orzecznictwie, obywatel Unii korzystający z praw przyznanych mu w art. 6 ust. 1 dyrektywy pobytowej nie zamierza osiedlać się w przyjmującym państwie członkowskim w sposób, który sprzyjałby rozwojowi lub konsolidacji życia rodzinnego w tym państwie (
                  48
               ). Z drugiej strony jeżeli dana osoba miała miejsce zamieszkania w przyjmującym państwie członkowskim zgodnie z art. 7 tej dyrektywy, dowody dotyczące tej osoby mogą być bardziej wymagające. Na przykład obywatel ten będzie musiał być w stanie wykazać, że złożył wniosek o skreślenie z rejestru ludności, wypowiedzenie umowy najmu lub umowy o dostawę wody, energii, że dokonał przeprowadzki, złożył rezygnację z pośrednictwa pracy lub zakończył inne stosunki, które wiążą się ze stałą obecnością. W tym względzie uważam, że choć czas nieobecności na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego sam w sobie nie może być decydujący ani też nie można go rozpatrywać w oderwaniu, może on być jednym z ważnych czynników, które władze krajowe wezmą pod uwagę. Oczywiste jest, że długi okres nieobecności przemawia za rzeczywistym i faktycznym zakończeniem pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, a zatem za ustaniem skutków prawnych decyzji o wydaleniu.
         
      
            101.
         
         
            Po drugie, jak już ustalono, osoby korzystające z prawa pobytu nie powinny podlegać środkom wydalenia, o ile nie staną się one nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. W celu ustalenia, czy beneficjent stanowi nieuzasadnione obciążenie dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego oraz, w razie potrzeby, w celu wydalenia go, zgodnie z motywem 16 dyrektywy pobytowej, owo państwo członkowskie jest zobowiązane do zbadania, „[…] czy chodzi o przejściowe trudności i uwzględnić okres pobytu, okoliczności osobiste i kwotę przyznanej pomocy […]”. W świetle tych kryteriów władze krajowe powinny zatem mieć możliwość sprawdzenia, na podstawie indywidualnego badania, czy osoba wydalona, mimo że nie spełnia warunków określonych w art. 7 dyrektywy pobytowej, nie stanowi już nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej, a zatem może ubiegać się o prawo pobytu na podstawie art. 6 tej dyrektywy. Ocena ta mogłaby polegać na ocenie sytuacji osobistej i zachowania danej osoby po jej wydaleniu. W tym względzie zauważam, że pojęcie „pomocy społecznej” jest szerokie i obejmuje wszystkie świadczenia, na które obywatel Unii nie wniósł wkładu i które są finansowane ze środków publicznych (
                  49
               ). Tytułem przykładu: jeżeli osoba, taka jak skarżący w postępowaniu głównym, dopuszcza się powtarzających się zachowań przestępczych po jej wydaleniu (
                  50
               ), zachowanie to może mieć znaczenie, ponieważ może odzwierciedlać ryzyko powstania nieracjonalnego obciążenia znacznej części sił policyjnych z powodu zaangażowania wynikającego z zachowania takiej osoby. Niemniej jednak to do sądu odsyłającego należy ocena, czy takie korzystanie ze środków społecznych stanowi nieracjonalne obciążenie dla systemu.
         
      
            102.
         
         
            Po trzecie i ostatnie, innym elementem, który mógłby być brany pod uwagę, jest wykazywany przez daną osobę zamiar zastosowania się do decyzji o wydaleniu i zerwania istniejących powiązań z przyjmującym państwem członkowskim. Element ten przedstawia jednak szereg praktycznych trudności w jego uwzględnieniu, w szczególności dlatego, że trudno jest obiektywnie ocenić rzeczywistą intencję kogoś, kto chce zakończyć swój pobyt. Wymóg taki wymagałby od administracji krajowej zwykłego snucia domysłów, które byłyby trudne do udowodnienia za pomocą obiektywnych dowodów, zwłaszcza jeśli istnieje czasowa bliskość między datą wyjazdu a datą dokonywania weryfikacji przez administrację lub geograficzna bliskość między miejscem pobytu danej osoby a przyjmującym państwem członkowskim.
         
      
      V. Wnioski
   
   
            103.
         
         
            Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
            Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, zmienioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r., należy interpretować w ten sposób, że decyzji o wydaleniu danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego wydanej na podstawie tego przepisu nie można uznać za w pełni wykonaną i niewywołującą już skutków prawnych tylko dlatego, że osoba, której dotyczy ta decyzja, opuściła fizycznie terytorium tego państwa członkowskiego. Do organów tego państwa członkowskiego należy ocena czasowych skutków takich decyzji, na podstawie indywidualnego badania sytuacji danej osoby, z uwzględnieniem wystąpienia ewentualnej zmiany okoliczności, która pozwoliłaby tej osobie ponownie wypełnić niewypełnione warunki pobytu uzasadniające decyzję o wydaleniu lub, w przypadku braku takiej zmiany, szeregu czynników, takich jak w szczególności rzeczywiste i faktyczne zakończenie pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, przy czym długość pobytu poza jego terytorium stanowi w tym względzie kryterium orientacyjne, a nie samo w sobie decydujące, jak również ryzyko, że dana osoba będzie stanowić nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej tego państwa członkowskiego.
         
      (
         1
      )	Język oryginału: francuski.
   (
         2
      )	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 141, s. 1).
   (
         3
      )	Trybunał dokonał wykładni niektórych innych aspektów art. 15 dyrektywy pobytowej, w szczególności zakresu gwarancji proceduralnych przewidzianych przez ten artykuł, w wyrokach: z dnia 12 lipca 2018 r., Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, pkt 42–52); z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 71–88). Wykładni tych gwarancji proceduralnych dokonano także w opinii rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie G.M.A. (Osoba poszukująca pracy) (C‑710/19, EU:C:2020:739, pkt 86–99).
   (
         4
      )	Zobacz rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2006, L 105, s. 1).
   (
         5
      )	Rejestr jest integralną częścią ewidencji ludności i zawiera między innymi dane dotyczące osób zamieszkujących w Niderlandach przez okres krótszy niż cztery miesiące.
   (
         6
      )	W rzeczywistości stwierdzono, że przez pięć miesięcy FS pracował w Niderlandach, ale następnie żadnej działalności gospodarczej już nie prowadził, nie wykazał, że był mimowolnie bezrobotny lub że poszukiwał pracy i nie posiadał wystarczających środków na swoje utrzymanie.
   (
         7
      )	W międzyczasie sekretarz stanu sprostował tę ocenę, przyznając, że FS zastosował się do tej decyzji w wyznaczonym terminie (zob. pkt 27 niniejszej opinii).
   (
         8
      )	Zobacz wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 53, 56).
   (
         9
      )	Zobacz art. 5 ust. 1 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r.
   (
         10
      )	Zobacz art. 8 WE (Dz.U. 1992, C 191, s. 1).
   (
         11
      )	Przyjmując dyrektywę pobytową, prawodawca Unii dążył do skodyfikowania w jednym tekście wcześniejszego prawa wtórnego, które traktowało oddzielnie pracowników najemnych, osoby pracujące na własny rachunek, studentów i inne osoby niezatrudnione w celu uproszczenia i wzmocnienia prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu obywateli Unii (zob. motywy 3 i 4). Wykraczając poza to fragmentaryczne podejście, dyrektywa zmieniła lub uchyliła to prawo wtórne, nadając w ten sposób nowy wymiar swobodzie przemieszczania się na podstawie obywatelstwa Unii [wyrok z dnia 7 października 2010 r., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo)].
   (
         12
      )	Zobacz motyw 10 dyrektywy pobytowej, a także wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         13
      )	Zobacz art. 8 ust. 1 i 2 dyrektywy pobytowej.
   (
         14
      )	Zobacz wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 21, 35).
   (
         15
      )	Zobacz wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 24, 25).
   (
         16
      )	Zobacz art. 8 ust. 1 i 2 dyrektywy pobytowej.
   (
         17
      )	Zobacz art. 5 ust. 5 dyrektywy pobytowej.
   (
         18
      )	Zobacz wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 60, 61 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto dyrektywa pobytowa przewiduje sytuacje zachowania pochodnego prawa pobytu, w których wymóg towarzyszenia obywatelowi Unii i dołączenia do niego nie jest już możliwy, tj. w przypadku śmierci lub wyjazdu obywatela Unii (art. 12) lub w przypadku rozwodu, unieważnienia małżeństwa lub rozwiązania zarejestrowanego związku partnerskiego (art. 13). W takich sytuacjach członkowie rodziny, którzy są obywatelami państwa członkowskiego, muszą spełniać warunki określone w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy (art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1), aby zachować prawo pobytu, natomiast członkowie rodziny, którzy są obywatelami państwa trzeciego, muszą spełniać szczególne warunki określone w tym zakresie w art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 2 tej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 66).
   (
         19
      )	Należy zauważyć, że ani w art. 27 ust. 1, ani w art. 15 ust. 1 dyrektywy pobytowej nie został użyty termin „decyzje o wydaleniu” lecz, bardziej ogólnie, nawiązuje się odpowiednio do „ogranicz[eń] swobodne[go] przemieszczani[a] się” lub do „decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie [się]”. Jednakże z innych przepisów dyrektywy jasno wynika, że decyzje o wydaleniu są wyraźnie częścią takich środków (zob., odpowiednio, art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 rzeczonej dyrektywy).
   (
         20
      )	Istotnie, zgodnie z art. 28 ust. 2 dyrektywy pobytowej państwo członkowskie nie może podjąć decyzji o wydaleniu wobec obywatela Unii lub członków jego rodziny, którzy posiadają prawo stałego pobytu na jego terytorium, z wyjątkiem poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
   (
         21
      )	Zobacz rozdział VI dyrektywy pobytowej, zatytułowany „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
   (
         22
      )	Wyrok z dnia 10 września 2019 r.Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 74).
   (
         23
      )	Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy pobytowej zakres stosowania tej dyrektywy oraz prawa przez nią przyznane obejmują również członków rodzin obywateli Unii określonych w art. 2 ust. 2 tej dyrektywy, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         24
      )	Motyw 16 dyrektywy pobytowej stanowi również, że przyjmujące państwo członkowskie powinno zbadać, czy chodzi o przejściowe trudności, i uwzględnić okres pobytu, okoliczności osobiste i kwotę przyznanej pomocy, w celu ustalenia, czy beneficjent stanowi nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej, i w stosownym przypadku przystąpić do jego wydalenia.
   (
         25
      )	Zastosowanie kryterium nieracjonalności obciążenia systemu pomocy społecznej mogłoby również dotyczyć warunków określonych w art. 13 ust. 2 dyrektywy pobytowej, odnoszących się do zachowania prawa pobytu przez członków rodziny, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, w przypadku rozwodu, unieważnienia małżeństwa lub ustania zarejestrowanego związku partnerskiego, które to warunki nie są związane z systemem pomocy społecznej.
   (
         26
      )	Zobacz wyroki: z dnia 20 lutego 1997 r., Komisja/Belgia (C‑344/95, EU:C:1997:81, pkt 12–18); z dnia 17 grudnia 2020 r., G.M.A. (Osoba poszukująca pracy) (C‑710/19, EU:C:2020:1037, pkt 22–27).
   (
         27
      )	W każdym wypadku należy przypomnieć, że zgodnie z naszym orzecznictwem, skodyfikowanym w art. 27 ust. 2 dyrektywy pobytowej, środki wydalenia ze względu na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne byłyby uzasadnione jedynie wtedy, gdyby dane zachowanie stanowiło rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. W tym względzie Komisja wskazała, że w niektórych przypadkach powtarzające się akty drobnej przestępczości razem wzięte mogłyby stanowić jeden akt stanowiący wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku publicznego. Zobacz pkt 3.2 komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dotyczących lepszej transpozycji i stosowania [dyrektywy pobytowej] [COM(2009) 313 wersja ostateczna, s. 12, zwanego dalej „wytycznymi Komisji”]. Chciałbym jednak zauważyć, że zgodnie z naszym orzecznictwem istnienie kilku wyroków skazujących samo w sobie nie jest wystarczające do stwierdzenia takiego zagrożenia, a zatem przedmiotowy wniosek Komisji powinien być stosowany jedynie wyjątkowo (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 października 2007 r., Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, pkt 28–39).
   (
         28
      )	Jeżeli rzeczywiście państwo członkowskie inne niż przyjmujące państwo członkowskie przyzna nowe prawo pobytu, to owo prawo pobytu wygasza erga omnes decyzję o wydaleniu również w stosunku do przyjmującego państwa członkowskiego.
   (
         29
      )	Zobacz pkt 27 niniejszej opinii. Według rządu niderlandzkiego gdyby nowy trzymiesięczny okres zaczynał biec za każdym razem, gdy przekraczana jest granica, stworzyłoby to de facto nieograniczone i automatyczne prawo pobytu na kolejne trzymiesięczne okresy dla obywateli Unii, którzy nie spełniają wymogów art. 7 dyrektywy pobytowej.
   (
         30
      )	Wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 37, 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
   (
         31
      )	Trybunał wyjaśnił, że wyrażenie „analogicznie” należy rozumieć w ten sposób, że przepisy art. 30 i 31 dyrektywy pobytowej mają zastosowanie, w ramach art. 15 tej dyrektywy, tylko wtedy, gdy mogą one być rzeczywiście stosowane, ewentualnie z zastrzeżeniem niezbędnych dostosowań, do decyzji wydawanych z powodów innych niż względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 81).
   (
         32
      )	Zobacz również art. 31 ust. 4 dyrektywy pobytowej.
   (
         33
      )	Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 48).
   (
         34
      )	Ponadto zauważam, że decyzja o zakazie wjazdu na terytorium jest środkiem, którego czas trwania może być potencjalnie nieograniczony w czasie („dożywotni zakaz wjazdu”), co nieproporcjonalnie wpłynęłoby na beneficjentów dyrektywy pobytowej (zob. motyw 27 dyrektywy). Z drugiej strony decyzja o wydaleniu może być wykonana natychmiast i nawet jeśli skutki prawne takiej decyzji mogą być utrzymane po wydaleniu w postaci zakazu ponownego prawa pobytu, zakaz ten nie może być utrzymany bezterminowo, ponieważ byłaby to wówczas decyzja zakazująca pobytu dożywotnio.
   (
         35
      )	Wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 74).
   (
         36
      )	Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, pkt 44).
   (
         37
      )	Przesłanki wzorowane na art. 32 ust. 1 dyrektywy pobytowej, który odnosi się do braku prawa wjazdu na terytorium, ale może mieć zastosowanie, w drodze analogii, do decyzji o wydaleniu. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 18 maja 1982 r., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, pkt 12).
   (
         38
      )	Ponadto członkowie rodziny, którzy korzystali z pochodnego prawa pobytu przed wydaleniem, muszą również mieć możliwość skorzystania z tej samej możliwości, gdy ponownie spełniają warunki ustanowione w art. 6 ust. 2 lub art. 7 ust. 2 dyrektywy pobytowej. Sytuacja ta jest jednak mniej oczywista dla członków rodziny, którzy powołują się na „zachowanie” takiego prawa w rozumieniu art. 12 i 13 tej dyrektywy, ponieważ takie zachowanie zakłada, że dane prawo pobytu nie zostało przerwane. Taka przerwa wyraźnie ma zaś miejsce, gdy kończy się prawo pobytu i zostaje podjęta decyzja o wydaleniu. W związku z tym jeżeli taki członek rodziny został wydalony, nie może on moim zdaniem powoływać się na przepisy, które mają zastosowanie do zachowania prawa pobytu. Zatem jedynie w przypadku, gdy ten członek rodziny sam spełnia warunki określone w art. 6 lub 7 tej dyrektywy, istotna zmiana okoliczności ponownie uzasadniałaby prawo pobytu. W tym względzie pragnę zauważyć, że przepisy dyrektywy pobytowej nie przyznają obywatelom państw trzecich żadnego autonomicznego prawa, a prawa ewentualnie im przyznane wynikają z korzystania ze swobody przemieszczania się przez obywatela Unii (wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 36).
   (
         39
      )	Zobacz pkt 36 niniejszej opinii.
   (
         40
      )	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 84); a także z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 38).
   (
         41
      )	Podobnie, ponieważ prawo to jest zagwarantowane w art. 45 ust. 1 karty praw podstawowych, zgodnie z jej art. 52 wszelkie ograniczenia w korzystaniu z tego prawa muszą „być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw”.
   (
         42
      )	Zobacz pkt 68 i 69 niniejszej opinii.
   (
         43
      )	Nie oznacza to, że na podstawie oceny indywidualnej skutki prawne decyzji o wydaleniu nie mogą być utrzymywane przez okres dłuższy niż trzy miesiące.
   (
         44
      )	Zobacz przypis 27 powyżej, wytyczne Komisji, pkt 4.3 „Inne formy nadużyć”, s. 18.
   (
         45
      )	C‑456/12, EU:C:2014:135.
   (
         46
      )	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 14 grudnia 2000 r., Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, pkt 52 i nast.); z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 58).
   (
         47
      )	Zobacz wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 56, 57).
   (
         48
      )	Wyrok z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 52).
   (
         49
      )	Opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Brey (C‑140/12, EU:C:2013:337, pkt 41); zob. także wyrok z dnia 19 września 2013 r., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 61).
   (
         50
      )	Sąd odsyłający wskazuje, że „po uchyleniu środka detencyjnego policja odnotowała jeszcze dwa zgłoszenia dotyczące cudzoziemca […]”.