CELEX: 51993PC0435
Language: es
Date: 1993-09-22
Title: Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se establece un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad: Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999)

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
                                   COM(93) 435 final
                                   Bruselas, 22 de septiembre de 1993
         PROGRAMA DE ACCIÓN A MEDIO PLAZO
      PARA LUCHAR CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL
             Y PROMOVER LA SOLIDARIDAD:
           Nuevo aprograma para apoyar y fomentar
                  la innovación (1994-1999)
     INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA
      PARA LA INTEGRACIÓN DECONOMICA Y SOCIAL
          DE LOS GRUPOS MENOS FAVORECIDOS
                         (1989-1994)
                (presentados por la Comisión)
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PREÁMBULO
RESUMEN
PARTE I -    Programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover
             la solidaridad:
             Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999)
1.   COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO
2.   EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
     PROPUESTA DE DECISION DEL CONSEJO
      Anexo 1 Directrices en cuanto a los campos de acción,
               la definición y la selección de las
               acciones modelo y las redes transnacionales
     Anexo 2 Ficha financiera
PARTE II -     Informe sobre laaplicación del programa comunitario para la integración económica
               y social de los grupos menos favorecidos (POBREZA 3), 1989-1994
INTRODUCCIÓN
1 - EL PROGRAMA POBREZA 3
2. - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3
3. - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA
4. - LA DINÁMICA DEL PROGRAMA
5.- LAS ENSEÑANZAS DEL PROGRAMA Y SUS REPERCUSIONES
      Anexo 1 Informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del
               programa Pobreza 3 (cuadros)
               Características de los territorios de aplicación de
               las acciones modelo
               Envergadura de la marginación existente en los
               territorios de aplicación de los proyectos y que
               se tiene en cuenta en los mismos
               Tipo y origen de los proyectos del
               programa Pobreza 3
               Socios que cooperan en los Comités
               de dirección de los proyectos
      Anexo 2 Trabajos estadísticos realizados dentro del
               programa Pobreza 3
 ---pagebreak---                                            PREÁMBULO
En el documento COM(92) 542, titulado "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la
lucha contra la exclusión social y promoción de la integración", la Comisión estudió la diversidad y
anvergadura del problema que la exclusión social plantea a la Comunidad, y presentó propuestas para
intensificar la contribución comunitaria a la lucha contra la misma, respetando el principio de la
subsidiariedad. Entre ellasfigurala propuesta de un nuevo programa de acción. Esta comunicación
se ha debatido en las demás instituciones comunitarias.
Por ello, la presente comunicación propone un nuevo programa de acción a medio plazo para luchar
contra la exclusión y promover la solidaridad ( 1994-1999), acompañado por un proyecto de Decisión
del Consejo que lo crea. Esta propuesta constituye la parte I del documento. Está directamente
relacionada con una evaluación global de los avances en la aplicación del programa comunitario en
curso para favorecer la integración económica y social de los grupos menos favorecidos en lo
socioeconómico (Pobreza 3,1989-1994). Un informe sobre la aplicación de este programa constituye
la parte II del presente documento.
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PARTE I
Los procesos de exclusión social están generalizándose y diversificándose en la Comunidad Europea.
Se calcula que en la Comunidad viven actualmente unos 52 millones de personas cuyos ingresos son
menores de la mitad de la renta media per capita en cada Estado miembro.
La presente es una propuesta de programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión
y promover la solidaridad (1994-1999). Va acompañada por el informe sobre la aplicación del
programa comunitario para la integración social y económica de los grupos menos privilegiados
(POBREZA 3,1989-1994). El programa propuesto pone en práctica una de las recomendaciones de
la comunicación de la Comisión "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha
contra la exclusión social y promoción de la integración" [COM(92) 542 del 23 de diciembre
de 1992]. Está en línea con el planteamiento adoptado en la resolución del Consejo sobre la lucha
contra la exclusión social, del 29 de septiembre de 1989.
El planteamiento adoptado por la Comunidad y por los Estados miembros va más allá de la diversidad
de las situaciones nacionales, y se centra en el carácter estructural del fenómeno de la marginación.
En los últimos 15 años han tenido lugar cambios significativos tanto en el carácter como en la
envergadura de la exclusión. Este proceso afecta a personas, colectivos y zonas geográficas cada vez
más diversos.
La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los
Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, dentro del
respeto del principio de subsidiariedad, la Comunidad ha demostrado su capacidad de generar un
valor añadido con respecto a la creación y difusión de la innovación, a la participación de los
implicados y a la estimulación del debate. En el informe sobre la aplicación del programa actual
Pobreza 3 se dan ejemplos de estas contribuciones positivas y de sus repercusiones en los Estados
miembros.
El nuevo programa que se propone tiende a la continuidad y al progreso. La continuidad es necesaria
para poner a prueba la validez del planteamiento basado en los principios de multidimensionalidad,
-asociación y participación, así como en la adopción de estrategias globales. El progreso debería
desprenderse de los principales elementos nuevos, que son un mayor énfasis en estrategias integradas
con múltiples objetivos, la introducción de acciones modelo de nivel nacional y las redes
transnacionales de proyectos.
 Se dará prioridad absoluta a la elaboración y aplicación de estrategias plunidimensionales integradas.
Así se mejorará la complementariedad de las actividades del programa con las políticas y prácticas
 existentes, y se fomentará la conciencia de las innovaciones a nivel local, nacional y europeo.
 Se mantendrá el planteamiento de la cooperación, que constituye un elemento importante del
 programa actual. De él ha derivado la participación de una muestra más amplia de interesados. Se
 continuará en esta línea, insistiendo en ampliar la implicación de los interlocutores sociales. Este
 enfoque posee el potencial de estimular el debate e influir en las prácticas, a más largo plazo.
 Se reforzará la relación entre el nuevo programa y los Fondos Estructurales, teniendo en cuenta, en
particular, el lugar que ocupa la exclusión del mercado laboral en el nuevo reglamento del Fondo
 Social. Una cooperación mejor planificada debería garantizar que algunos objetivos comunes se
 plasmen en actividades complementarias.
 Por último, se propone duplicar lafinanciación,dado que la repercusión será proporcional al número
 y a la diversidad de acciones experimentales que hagan por cubrir toda la complejidad de los temas
 y crear un nuevo impulso. Si bien un programa tendente a estimular la innovación, la experimentación
 y los debates será necesariamente modesto en relación con la envergadura de la pobreza y de la
 marginación, constituye un signo importante del compromiso de la Comunidad en la lucha contra la
 exclusión social.
 ---pagebreak--- PARTE II
El programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos,
"Pobreza 3" (1989-1994), prolonga y amplía las iniciativas comunitarias anteriores conocidas bajo
los nombres de primer y segundo programas europeos de lucha contra la pobreza (1975-80 y
1985-1989). Por estos programas, la Comunidad ya había manifestado su voluntad de contribuir,
dentro del límite de sus competencias y sus medios, a los esfuerzos de lucha contra la pobreza
emprendidos en los Estados miembros.
"Pobreza 3" constituye un paso adelante cuantitativo y cualitativo en cuanto al apoyo prestado a la
innovación, tanto en las políticas como en la práctica. El programa propicia un enfoque
multidimensional coherente de la pobreza y la exclusión, basado en la cooperación con instituciones
públicas y privadas y con la participación de los grupos más desfavorecidos. Se concentra en
41 proyectos demostrativos a escala relativamente grande, a los que contribuyen, por término medio,
12 organizaciones asociadas, para la adopción y aplicación de una estrategia de acción de cinco años
a nivel local.
Las actividades innovadoras de los proyectos son muy diversas, y pretenden responder a las
necesidades locales o experimentar cambios organizativos. Pueden combinar, en varios niveles de
prioridad, acciones de desarrollo local, de empresa y creación de puestos de trabajo, de educación,
formación, experiencia laboral, asesoramiento, promoción de la salud, acceso a la vivienda, a la
protección social, creación de grupos de autoayuda, de asociaciones o de centros sociales, etc.
Los primeros dos años y medio del programa incluyeron una fase de definición que fue más larga de
lo previsto, pero que sentó las bases más sólidas posible para futuras actividades. Durante este
período se establecieron las estructuras interinstitucionales decisorias y se plasmaron las estrategias
en programas de acción en los que las prioridades se basaron frecuentemente en estudios sistemáticos
de las necesidades locales. No obstante, hubo que superar cierto número de dificultades con respecto
 a la cofinanciación y a los procesos administrativos en las numerosas organizaciones implicadas. Se
establecieron los procedimientos de evaluación continua y de ulterior informe, que cumplen un
 importante cometido en la planificación de un desarrollo posterior.
 La Comisión lleva a cabo la gestión y la coordinación del programa, con asistencia de consultores
 especialmente nombrados anivel europeo y nacional. La complejidad de los procesos administrativos
y financieros refleja los cambios inherentes al dispositivo de amplia colaboración. El Tribunal de
 Cuentas confirmó recientemente su eficaz funcionamiento. La asistencia técnica ofrecida a los
proyectos cumple un cometido esencial para la promoción de proyectos concretos, para que el
 programa europeo alcance una coherencia interna y para garantizar su visibilidad en las redes
 involucradas. Esto se ha conseguido mediante una serie de encuentros cuidadosamente planeados y
 documentados, seminarios e intercambios de experiencias a nivel local, bilateral, transnacional y
 europeo, así como mediante publicaciones ad hoc regulares y brindando apoyo a nuevos foros y redes.
 También se ha emprendido un programa de investigación estadística y socioeconómica para preparar
 un marco para la interpretación de los resultados derivados de prácticas innovadoras.
 Un informe intermedio sobre la repercusión del programa subrayó su franco éxito en fomentar el
 interés y obtener el reconocimiento de organismos públicos y privados a nivel local, con inclusión,
 en algunos casos, de los interlocutores sociales. Tal interés se centra a veces en nuevas metodologías
 específicas potencialmente transferibles a otra región o campo de actividad. En otros casos, los
 primeros pasos consisten en la formación de nuevas redes. Todo ello indica el potencial de una
 repercusión del programa a nivel local, a más largo plazo.
 En cambio, el estímulo del debate a nivel nacional sigue siendo limitado. Esto se explica en parte por
 el reducido número de proyectos en cada Estado miembro, y porque se centran en procesos locales
 de exclusión. Sin embargo, algunos de los proyectos seleccionados originalmente para contribuir a
 los esfuerzos nacionales innovadores se encuentran y se encontrarán en mejor posición para difundir
  sus resultados a nivel nacional. El Comité consultivo del programa, que representa a los gobiernos
 nacionales, también cumple un cometido activo en la introducción de los principios y métodos de
 Pobreza 3 en el debate nacional. Varios programas nacionales de lucha contra la marginación se
 hacen eco actualmente de los principios de Pobreza 3.
 ---pagebreak--- No son sistemáticas las relaciones entre el programa y otras acciones comunitarias de lucha contra
la exclusión; se necesita más apoyo para crear las sinergias apropiadas a nivel operativo, en particular
con los Fondos Estructurales. Nótese, sin embargo, que la Comisión ha tomado otras iniciativas
específicas con respecto a la exclusión social desde que comenzó Pobreza 3.
El informe de evaluación concluye que, pese a los retrasos iniciales, los beneficios derivados de tan
modesto programa ya son reconocibles, y cabe esperar que aumenten. La estimulación del debate y
la promoción de la innovación, que el programa ha hecho posibles, confieren claramente un valor
añadido. Es importante alcanzar la consolidación de estos logros iniciales.
 ---pagebreak---                               Comunicación de la Comisión al Consejo sobre un
                                      programa de acción a medio plazo
                                     para luchar contra la exclusión social
                                           y promover la solidaridad:
                                          nuevo programa para apoyar
                                     y fomentar la solidaridad 1994-1999
                                              INTRODUCCIÓN
    La Comisión propone que se emprenda un programa de acción a medio plazo (julio de 1994 a
    diciembre de 1999) para combatir la exclusión y promover la solidaridad.
    Esta propuesta, acompañada por el informe sobre la aplicación del programa comunitario para la
    integración social y económica de los grupos menos privilegiados (POBREZA 3,1989-1994), pone
    en práctica una de las recomendaciones de la comunicación de la Comisión "Hacia una Europa de
    la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y promoción de la integración"
    [COM(92) 542 del 23 de diciembre de 1992, sobre el que ya han debatido las demás instituciones
    comunitarias: Consejo de Ministros, Parlamento Europeo y Comité Económico y Social]. Está en
    línea con el planteamiento adoptado por los Estados miembros y el Consejo en una resolución del
    Consejo de Ministros de asuntos sociales sobre la lucha contra la exclusión social, del 29 de
    septiembre de 1989, en la que se manifiesta la determinación de intensificar los esfuerzos
    emprendidos en común, así como los llevados a cabo por cada Estado miembro.
    La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los
    Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, más allá de
    la diversidad de situaciones nacionales, los procesos que tienden frecuentemente a excluir a una parte
    de la población de la vida económica y social suelen ir vinculados al nivel de cambio social y
    económico. El cometido de los Fondos Estructurales, que consiste en reforzar la cohesión económica
    y social de la Comunidad, no basta por sí mismo para promover la integración social. La intensidad
    del fenómeno de la exclusión, por lo tanto, exige planteamientos comunes de los procesos de
    integración económica y social.
    La Comunidad ha manifestado cada vez más su preocupación. Aparte de una acción específica
    concentrada en el fomento y la optimización de los esfuerzos nacionales a través del apoyo a la
    innovación y del intercambio de experiencia, diversas medidas han sido dirigidas a grupos
    particulares mediante presupuestos y fondos especiales.
    A la vez que respeta el principio de subsidiariedad, la Comunidad ha mostrado su capacidad de
    proporcionar un valor añadido en cuanto al desarrollo y a la difusión de la innovación, a la
    movilización de los implicados y al estímulo del debate. En el informe sobre la aplicación del
    programa actual POBREZA 3 se dan ejemplos de estas contribuciones positivas y de su impacto en
    los Estados miembros.
     A través de este nuevo programa, la Comunidad aspira a contribuir a los esfuerzos ya emprendidos
    en los Estados miembros mediante el fomento de la experimentación con estrategias innovadoras para
     combatir la exclusión social, de las que se esperan que vengan a complementar políticas y programas
    locales, regionales o nacionales para enriquecer los debates, tanto de expertos como públicos, y para
    que promuevan la buena práctica. La naturaleza europea del programa hace posible que se den los
    intercambios, las comparaciones y las nuevas sinergias que no surgirían necesariamente en contextos
    puramente nacionales.
     1. EL PLANTEAMIENTO COMUNITARIO DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN
    El nuevo programa que se propone forma parte del planteamiento de la Comunidad para luchar contra
     la exclusión social y requiere la continuidad y el progreso en relación con programas previos.
    Durante los cuatro últimos años, la acción comunitaria se ha vuelto más coherente y diversificada,
     con el fin de sensibilizar a la opinión pública ante la amplitud de los fenómenos de marginación.
    Entre las iniciativas específicas emprendidas, cabe mencionar una recomendación del Consejo
     referente a los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de
(2)
 ---pagebreak--- protección social, un tercer programa de acción comunitaria relativo a la integración socioeconómica
de los grupos de personas económica y socialmente más desfavorecidas (1989-1994), así como
determinadas medidas adoptadas en el marco de los Fondos Estructurales y destinadas a las zonas en
crisis o a colectivos especialmente vulnerables en el mercado laboral.
La resolución del Consejo del 29 de septiembre de 1989 relativa a la lucha contra la exclusión social
enuncia la determinación de la Comunidad y de los Estados miembros por intensificar los esfuerzos
emprendidos conjuntamente, así como individualmente, por cada Estado miembro. Se expresó esta
determinación en la comunicación del 23 de diciembre de 1992 de la Comisión al Consejo titulada
"Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y
promoción de la integración".
El planteamiento de la Comunidad está basado en una comprensión común del fenómeno de la
exclusión social. Hace referencia a procesos de exclusión y de situaciones consiguientes
caracterizadas por una diversidad de factores que se combinan hasta llegar a la exclusión de ciertos
grupos, personas o áreas de los procesos y de los derechos sociales ordinarios. Estos procesos son
estructurales y multidimensionales, y se encuentran en vías de agravación.
El actual programa POBREZA .3 está previsto para un período quinquenal (1989-1994), y un informe
sobre su puesta en práctica forma parte de la presente comunicación. Amplía y extiende una acción
comunitaria previa conocida como primer y segundo programas europeos para combatir la pobreza
(1975-1980 y 1984-1989), que puso de manifiesto la intención de la Comunidad de contribuir a la
lucha contra la pobreza emprendida en los Estados miembros de acuerdo con su competencia y
recursos.
Habida cuenta de las lecciones aprendidas de los dos programas anteriores, POBREZA 3 da un apoyo
mayor a la innovación tanto en los niveles políticos como en los prácticos. Promueve un
planteamiento multidimensional de la exclusión social, basado en la asociación entre instituciones
públicas y privadas y en la participación de los grupos menos privilegiados. Sus recursos están
concentrados en unos cuarenta proyectos locales en los Estados miembros que experimentan con
nuevas estrategias para combati r la pobreza, con lo que contribuyen a la identificación de las buenas
prácticas, al fomento de las políticas y a estimular el debate público. Los proyectos están vinculados
mediante una estructura organizativa transnacional que permite intercambios de experiencia y de
conocimientos técnicos, mantenida por la evaluación sistemática y los estudios complementarios.
Se ha llevado a cabo una primera evaluación del tercer programa (parte II de la presente
comunicación) y ha tenido lugar una consulta amplia sobre sus puntos fuertes y debilidades percibidas
en diversas reuniones y especialmente en una conferencia europea celebrada en Copenhague los días
3 y 4 de junio de 1993, en la que se dieron a conocer los puntos de vista de investigadores, de
médicos y de administradores implicados en el programa.
Los análisis del tercer programa de acción y los debates en torno a la creación de redes de organismos
públicos y privados han puesto de manifiesto que es conveniente seguir emprendiendo acciones
específicas teniendo en cuenta las lecciones del pasado y, más concretamente:
 1) la necesidad de concentrar los esfuerzos al mismo tiempo sobre zonas territoriales y sobre
      categorías específicas de temas estratégicos, durante varios años, para obtener resultados
      positivos;
2)    la necesidad de promover la cooperación con organismos y asociaciones públicas y privadas,
      incluidos los interlocutores sociales, para señalar los problemas principales, incluidos los de los
      ciudadanos amenazados por la exclusión socioeconómica de larga duración;
3)    la necesidad de prestar un apoyo adicional a la especificación de estrategias coherentes e
      integradas que contengan prioridades interrelacionadas;
4)    la necesidad de proceder a una evaluación continua de la efectividad de las medidas;
 ---pagebreak--- 5)   la necesidad de coordinar los proyectos con arreglo a su objetivo principal y su especificidad
     (regional, nacional, urbana, rural, etc.) para permitir la transferencia de innovaciones y de
     códigos de buena práctica;
6)   la necesidad de desarrollar sinergias entre los niveles local, regional, nacional y europeo
     mediante un mayor apoyo a los planteamientos innovadores que impliquen a agencias de nivel
     nacional en torno a cuestiones clave.
7)   la necesidad definanciarla elaboración de estadísticas relacionadas, así como otros análisis y
     estudios comparativos, para enriquecer los intercambios de información.
8)   la necesidad de promover la eficacia y la eficiencia de las medidas a través de un ajuste de
     ciertas características clave en el funcionamiento del programa, especialmente una puesta en
     práctica gradual en las fases iniciales, la mejora de los vínculos y de la sinergia con los Fondos
     Estructurales comunitarios, y una relación más cercana entre la evaluación del programa y los
     estudios estadísticos y otros.
2. LA NECESIDAD DE UN NUEVO PROGRAMA DE ACCIÓN PARA LUCHAR CONTRA
     LA EXCLUSIÓN
Mientras que una evaluación de las medidas tomadas anteriormente pone de manifiesto las ventajas
de la continuación de estas acciones, un análisis de la situación actual en la Comunidad subraya la
necesidad de intensificar estas medidas, siendo que en la mayoría de los países se observan las
siguientes tendencias:
1)   la marginación sigue extendiéndose y diversificándose, debido a los cambios importantes
     acaecidos durante estos últimos años en las estructuras económicas sociales y demográficas;
2)   las políticas nacionales, aplicadas cada vez más explícitamente para combatir la exclusión social,
     están alcanzando una fase crucial de desarrollo, mientras que la búsqueda de una cohesión
     económicay social hace más aguda aún la necesidad modernizar los sistemas de seguridad social
     tradicionales;
3)   la plétora de medidas innovadoras destinadas a prevenir o corregir la marginación, propuesta por
     diversos organismos, requiere una mayor coherencia en cuanto al contenido y a las modalidades
     de la cooperación entre los sectores públicos y privados en la lucha contra la exclusión social.
Como consecuencia de ello, se pretende que el nuevo programa sea un foro más enérgico y
estructurado para experimentar, intercambiar, estimular y optimizar esfuerzos y para la elaboración
de modelos organizativos extrapolables. Este programa fomentará el desarrollo de capacidades nuevas
a nivel local, regional o nacional, para concebir, organizar y aplicar estrategias pluridimensionales
que impliquen una cooperación entre organismos públicos y privados competentes en materia de
promoción de la integración en una región con problemas o sobre un tema concreto.
La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los
Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales, por lo que el valor añadido
de la acción comunitaria se manifiesta a distintos niveles; en particular:
     - la Comunidad puede contribuir al desarrollo y transferencia de métodos y conocimientos
        técnicos relativos a las formas actuales de exclusión, a determinar códigos de buena práctica,
         a crear y dar apoyo a redes, permitiéndoles así compartir experiencias y poner a punto
         iniciativas concertadas a nivel europeo, y a una mejor comprensión del debate;
     - la Comunidad debe también, en aras de una acción coherente, modificar el desarrollo positivo
         de sus políticas y analizar su impacto en relación con la lucha contra la exclusión social.
 ---pagebreak--- El nuevo programa que se propone tiende a la continuidad y al progreso. La continuidad es necesaria
para poner a prueba la validez del planteamiento basado en los principios de multidimensionalidad,
asociación y participación, en los que las acciones experimentales dan pie a intercambios de
experiencia y de conocimientos técnicos, apoyados por una evaluación sistemática. El progreso
debería desprenderse de los principales elementos nuevos, que son:
      - un mayor énfasis en estrategias integradas con múltiples objetivos;
      - abrir el proceso de asociación, ofreciendo más oportunidades de obtener una contribución
         significativa de determinados tipos de socios, en particular de actores económicos, como los
         interlocutores sociales y los organismos expertos; tal es el caso de algunas ONG cuyas
         actividades se refieren a aspectos específicos de la marginación;
      - experimentación con acciones a nivel nacional (o regional) basadas en temas concretos, en
         las que se combinen enfoques innovadores desarrollados previamente por agencias distintas
         y en los que se vinculen niveles locales y europeos de intercambio y debate;
      - un número reducido de redes transnacionales de proyectos, en las que podrían englobarse
         algunas de lasfinanciadasanteriormente por un programa europeo de lucha contra la pobreza,
         para que siga siendo posible el intercambio de experiencias y de conocimientos técnicos;
      - un énfasis especial en los procesos de marginación que afectan a las áreas urbanas;
      - una relación más estrecha con los Fondos Estructurales europeos, teniendo en cuenta
         especialmente la importancia que se concede a la exclusión del mercado laboral en el nuevo
         reglamento del Fondo Social europeo (cf. apartado 5).
Estos objetivos requieren un mayor presupuesto para poder tener en cuenta la diversidad de los
problemas y las situaciones a los cuales será necesario hacer frente.
      3. PRINCIPIOS BÁSICOS DEL PROGRAMA DE ACCIÓN
El programa deberá reforzar el enfoque basado en los principios de pluridimensionalidad, cooperación
y participación, lo que permitirá realizar una proyección en relación con el tercer programa por lo que
respecta a sus características positivas reconocidas.
Estos principios comunes quedarán plasmados en la práctica en acciones que responderán a las
diversas formas e intensidades de los procesos de marginación, prestándose especial atención a los
distintos grupos de población (sexo, edad, grupo étnico, etc.) y a los diversos tipos de zona (urbana,
semi-rural, periférica, etc.).
 Se dará prioridad a las personas o a los grupos de personas económica y socialmente más
desfavorecidas que se encuentran en situación o en vías de exclusión social, en particular en materia
 de educación y de formación, de empleo, de vivienda, de salud, de transporte, de protección social,
de libertad de circulación, de acceso a la justicia y a los servicios públicos. No obstante, las acciones
 propuestas evitarán, mediante estrategias de acción integradas, la mayor estigmatización de los grupos
vulnerables.
 3.1 Multidimensionalidad
 Desde el primer momento se insistirá en la elaboración de estrategias pluridimensionales integradas.
 Estas estrategias deberán integrar objetivos de manera coherente y crear vínculos y sinergias
 adaptadas a las situaciones locales o nacionales (regionales) particulares para fomentar la integración
 económica y social. Este enfoque pluridimensional sigue siendo una característica esencial del
 programa europeo, visto el carácter pluridimensional de los procesos de marginación. Por ejemplo,
 los objetivos de integración laboral dan lugar a iniciativas de asesoramiento y formación vinculadas
 a acciones en relación con los transportes públicos, la vivienda o la asistencia infantil dirigidas a los
 grupos afectados. Las acciones del Fondo Social Europeo que fomentan la integración en el mercado
                                                    10
 ---pagebreak--- laboral de las personas expuestas a la exclusión social se completarán, siempre que sea posible, con
las acciones modelo multidimensionales.                               *
Las acciones aplicadas a nivel local se inscribirán en una estrategia global y un programa de
actividades de objetivos múltiples que vendrán a completar las medidas existentes mediante acciones
interconectadas que tendrán por objeto facilitar la integración de los grupos más desfavorecidos.
Las acciones emprendidas a nivel nacional (o regional) proporcionarán la ocasión de poner en
práctica enfoques integrados que contemplaran problemas particulares combinando prácticas
innovadoras.
3.2      Cooperación
Un enfoque pluridimensional requiere la participación de todos los actores clave, lo que generalmente
incluye a los poderes u organismos públicos, a las organizaciones no gubernamentales, a los
organismos semipúblicos, a los interlocutores sociales, a las PYME, a las asociaciones y fundaciones
mutualistas y cooperativas y a las asociaciones de consumidores o de vecinos. Se espera que las
acciones que se emprendan en el marco del programa agrupen a sus participantes en una cooperación
que desemboque en un acuerdo común sobre una estrategia y unos objetivos operativos, y que
implique un reparto de las responsabilidades en cuanto a su realización.
El programa dará prioridad a las propuestas de acciones que demuestren que se han realizado
progresos significativos de cara al funcionamiento eficaz de una cooperación estructurada.
Se dará también prioridad a la cooperación que implique a agentes económicos como los
interlocutores sociales o las organizaciones que garantizan el desarrollo de la economía social o del
sector terciario.
3.3. Participación
El principio de la participación resulta de la observación de que los grupos de población afectados
por la marginación tienden a encontrarse en una situación de dependencia que limita su capacidad -
o a veces su deseo- de ejercer una influencia activa sobre las instituciones y los organismos de que
dependen. Y sin embargo, la participación de los grupos de población más afectados se considera
 esencial para la aplicación de acciones eficaces en el sector de la integración socioeconómica.
Por ello se invita a los socios de los programas de acción a buscar los medios de tener en cuenta las
 opiniones de los grupos de población más afectados y de concebir soluciones innovadoras que
permitan asegurar que los más interesados en que el programa sea un éxito puedan influir sobre su
 planificación y su gestión.
 La aplicación de este principio ofrece la posibilidad de realizar el aprendizaje de una democracia
 basada en la participación activa en la vida ciudadana.
 4.   ENFOQUE GENERAL Y PRINCIPIOS METODOLÓGICOS
 4.1 Acciones modelo
 El principal elemento del programa consiste en un cierto número de acciones modelo que persiguen
 el doble objetivo de luchar contra la exclusión de manera innovadora y de proporcionar ejemplos de
 experimentación de avances tanto en lo político como en la práctica. Estos proyectos de demostración
 pueden abrir nuevos caminos extrapolables entre Estados miembros. Los intercambios de
 experiencias y de conocimientos prácticos dispondrán, pues, de un apoyo que se compartirá entre los
 socios de las acciones modelo y otros actores clave a tres niveles distintos, a saber local, nacional (o
 regional) y transnacional.
 Cada acción modelo constituye un programa basado en una estrategia integrada de objetivos
 múltiples. Algunas de las iniciativas específicas desarrolladas gradualmente para aplicar la estrategia
 pueden constituir pequeños proyectos experimentales de menor duración.
                                                    11
 ---pagebreak--- 4.2      Visibilidad
El programa dará la oportunidad de mejorar la visibilidad de las acciones de promoción de la
integración socioeconómica, de estímulo de la solidaridad y de participación en una vida de
ciudadano completa. En particular, ofrece la posibilidad de reorientar la sensibilización del público
subrayando las capacidades de un amplio abanico de grupos sociales y de organizaciones para
responder conjuntamente a nuevos desafíos, de modo inventivo y eficazy con espíritu de solidaridad.
En las acciones del programa deberá, pues, establecerse un enfoque sistemático de la comunicación
externa que se coordinará a nivel nacional y europeo.
4.3      Evaluación interna v externa
Todos los elementos del programa serán objeto de un proceso de evaluación. En particular, una vez
se haya establecido una estrategia clara y coherente para cada acción modelo, la planificación y la
gestión de su aplicación incluirán una evaluación interna y externa. La evaluación interna (o
autoevaluación) servirá de ayuda a la gestión. La evaluación externa permitirá estudiar los progresos
realizados a nivel local, nacional y europeo, así como los avances políticos observados.
4.4      Aplicación gradual
Durante el programa de acción, las actividades emprendidas dentro del marco de la cooperación para
acciones modelo y otras redes implicarán la creación progresiva de un proceso dinámico en el cual
las primeras realizaciones formarán la base que servirá para determinar las nuevas prioridades en el
marco de la estrategia global. Esto quedará reflejado en los planes operativo y financiero.
4.6      Desarrollo de los recursos humanos
Como lo han mostrado los programas previos, la mejora de los conocimientos y competencias de los
actores clave, así como la de las capacidades de las organizaciones locales, constituye un medio
excelente para mejorar la eficacia del programa. Esta inversión puede también desempeñar un papel
fundamental en la mejora de las capacidades de los grupos de población afectados para aprovecharse
de las mejoras aportadas por el programa. Los diversos interlocutores y participantes tendrán así la
posibilidad de ampliar sus conocimientos y competencias en materia de organización, de desarrollo
y de gestión de las acciones destinadas a luchar contra la exclusión.
 5.      RELACIÓN CON OTRAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE LA COMISIÓN EUROPEA
 5.1     Relaciones con los Fondos Estructurales
En enero de 1994 los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea entrarán en una nueva fase
operativa. En los distintos niveles jerárquicos de los planes y programas que regulan el
 funcionamiento de los Fondos Estructurales se han identificado determinados objetivos que vienen
 a reforzar los del programa de acción, y viceversa. No obstante, sus disposiciones operativas difieren
 considerablemente.
 Se fomentará un sistema de intercambio de informaciones en los dos sentidos. Por su parte, el
 programa de acción proporcionará informaciones a sus socios y les animará a promover acciones que
 puedan ser financiadas con cargo a los Fondos Estructurales, como medio de ampliar las
 repercusiones de las acciones modelo Los Fondos Estructurales complementarios, sin embargo, no
 serán integrados en el programa de acción. Se prestará una atención particular a las posibilidades de
 apoyo a:
      infraestructuras de salud, educación, formación y otras esenciales o equipamientos básicos en
      las regiones del objetivo 1;
      asistencia al desarrollo de empresas;
                                                   12
 ---pagebreak---      otras medidas del Fondo Social, con inclusión, entre otras, de las que, dentro del objetivo 3,
     favorecen la integración de mujeres, minusválidos o migrantes en el mercado de trabajo, así
     como las que velan por la integración de personas que podrían quedar excluidas del mercado del
     trabajo;
     la posible nueva iniciativa comunitaria "empleo y recursos humanos" destinada a promover un
     enfoque transnacional para:
     - emprender enfoques innovadores para incrementar la intensidad del crecimiento ligado al
        empleo (con inclusión, por ejemplo, del desarrollo de acciones para luchar contra el
         desempleo a nivel local, y con especial referencia a las PYME),
     - facilitar la adaptación de la fuerza laboral existente a los cambios industriales y tecnológicos,
         con especial referencia al nuevo objetivo 4,
     - promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en lo que respecta al empleo,
     - prestar asistencia a quienes, por diversas razones, se ven expuestos a la exclusión del mercado
         laboral (de acuerdo con la nueva prioridad específicamente detallada en el nuevo objetivo 3),
         y
     - facilitar la transferencia de innovaciones y el desarrollo de la investigación aplicada,
         especialmente en las regiones del objetivo 1, también mediante el desarrollo de nuevas
         cualificaciones y competencias;
     programas de asistencia técnica con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 del reglamento del
     Fondo Social.
El programa de acción intentará garantizar la coordinación de la gestión con la aplicación de la
iniciativa comunitaria "empleo y recursos humanos". Deberá establecerse una coordinación efectiva
entre las estructuras de gestión a cada nivel, según proceda. Cada vez que sea posible, se programarán
conjuntamente la asistencia técnica u otras formas de actividades de animación, así como el
seguimiento y la evaluación de las informaciones, y se compartirán los resultados para alcanzar la
máxima eficacia. En este planteamiento se tendrán en cuenta los objetivos específicos y las reglas de
elegibilidad de los Fondos Estructurales, que, por supuesto, se aplicarán también a la iniciativa de
recursos humanos. Asimismo se establecerá la coordinación con las actividades relacionadas
realizadas bajo los auspicios del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
5.2      Relación con otras políticas y programas
De la misma forma, las relaciones entre el programa y otras políticas y programas de la Comisión que
contribuyan a la integración socioeconómica serán supervisadas estrechamente por el grupo
interservicios "pobreza y exclusión social", que velará por crear oportunidades de cooperación.
Son muchas las políticas comunitarias que pueden contribuir en gran manera a luchar contra la
exclusión social. Revisten especial importancia algunas acciones comunitarias en los sectores del
empleo y de las condiciones de trabajo, del desarrollo de las PYME -con inclusión de las
asociaciones, cooperativas y sociedades mutualistas-, de la educación y de la formación, de los
transportes, la energía y otros desarrollos de infraestructuras, del medio ambiente, el desarrollo rural,
la igualdad de oportunidades, las migraciones, la libre circulación, la salud pública, la protección
social, la cultura y la comunicación, la investigación y el desarrollo.
Sobre la base del conjunto de actividades del nuevo programa de acción para luchar contra la
 exclusión, la Comisión determinará y pondrá en marcha sinergias potenciales. Los intercambios
sistemáticos de información dentro del grupo interservicios y, cuando sea posible, los nexos de
trabajo entre las estructuras de gestión, facilitarán la optimización del beneficio mutuo y de la
cooperación a nivel operativo.
                                                    13
 ---pagebreak--- Asimismo informará la Comisión a los actores, a nivel de proyecto, de los avances de las políticas
comunitarias, con vistas a facilitar, en los casos apropiados, su implicación en las redes políticas en
las que mejor se encuadren sus actividades. Esto también llevará consigo una mayor conciencia de
otras posibles iniciativas comunitarias, incluidas aquellas por las que podrían solicitar ayuda
financiera. Sin embargo, una misma actividad nunca será objeto de una financiación doble.
                                                    14
 ---pagebreak---                                        EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
                          Justificación de los artículos de la propuesta de decisión
                                                   Artículo 1
    Varias razones justifican el lanzamiento del presente programa.
    1.   Según los cálculos más recientes a escala comunitaria, los Estados miembros cuentan con unos
         52 millones(l) de personas que viven en una situación de pobreza. Actualmente hay 17 millones
         de parados, más de la mitad de los cuales se encuentran sin empleo desde hace al menos un año.
         El número de personas; sin hogar se acerca a los 3 millones.
    2.   Además, las nuevas formas de marginación, cada vez más patentes, incitan a organismos
         públicos y privados, así como a algunos interlocutores sociales, a adaptar los enfoques
         tradicionales a los desafíos nuevos. También está en aumento la necesidad de velar por la
         coherencia entre los diversos enfoques de los Estados miembros.
    3.   Por último, las evaluaciones de programas de acción comunitaria anteriores (1985-1988) y del
         programa de acción actual (1989-1994) han mostrado las repercusiones positivas de las medidas
         de lucha contra la exclusión.
    Todo ello pone de manifiesto el interés de un programa que prolongue e intensifique las acciones
    previas.
    La experiencia de los programas previos ha puesto de manifiesto el beneficio cumulativo de mantener
    una acción durante varios años para obtener resultados favorables. Cinco años y medio
    (de julio de 1994 a diciembre de 1999) serán pues necesarios para sacar el máximo provecho del
    presente programa de acción.
                                                   Artículo 2
    La definición propuesta resulta de la adoptada por el Consejo en su resolución del
    29 de septiembre de 1989 relativa a la lucha contra la exclusión social. El carácter pluridimensional
    y relativo de la pobreza es puesto así en evidencia.
    La definición elegida permite contemplar más de una forma de exclusión que pueda afectar a una
    persona o a un colectivo, y abre el camino a la cooperación con una diversidad de organismos
    competentes.
                                                   Artículo 3
    El presente programa permite combinar varios objetivos :
    a)   Los dos polos de acción separados contemplados permiten responder a diferentes necesidades
         que pueden expresarse en diversas secuencias. Los grupos de riesgo elevado que son los grupos
         destinatarios de las medidas preventivas se sitúan principalmente en zonas que requieren un
         desarrollo económico más importante. Las estrategias correctivas exigen nuevas formas de
         solidaridad entre organismos y grupos públicos y privados.
    (1)
         Últimas estimaciones de Eurostat
                                                       15
(3)
 ---pagebreak--- b)   La transferencia de las innovaciones y de los códigos de buena práctica requiere que se fomente
     al mismo tiempo el reconocimiento de las semejanzas y de las diferencias, y que se estimulen
     las adaptaciones originales de las mejores prácticas. Los intercambios regulares de
     informaciones entre expertos constituyen un medio acreditado para mejorar la comprensión
     recíproca y profunda de procesos complejos y en rápida evolución iniciados en los Estados
     miembros. La creación y el desarrollo de redes transnacionales de proyectos establecerán
     estructuras más permanentes y prolongarán el impacto del programa.
c)   El programa está destinado a reforzar la coherencia de las medidas tomadas por los Estados
     miembros para combatir la marginación. La implicación y la coordinación de todos los
     organismos y de todas las personas interesadas deberían permitir instaurar un diálogo y legitimar
     la posibilidad de transferir enfoques aplicables a nivel local, regional o nacional.
d)   El programa específico de acción ha puesto de manifiesto que la evaluación puede ser más eficaz
     y constituir la base de otros principios y prioridades de acción, si se prevé y aplica a partir del
     comienzo del programa.
e)   El reconocimiento del carácter pluridimensional y dinámico del proceso de marginación ha
     conducido a una reorientación de los estudios estadísticos y otros con el fin de poder controlar,
     al mismo tiempo cuantitativa y cualitativamente, las tendencias que afectan a grupos de personas
     y a regiones. La velocidad y la amplitud de los intercambios, así como la determinación de
     enfoques fundados sobre estrategias programadas han aumentado la necesidad de coordinar las
     actividades de investigación a escala europea para correlacionar el impacto de los programas a
     los contextos en los que se inscriben.
f)   Conviene contrapesar explicaciones alarmistas de procesos de marginación mediante la
     aplicación de una estrategia de información y de comunicación coordinada, en la que se incluyan
     los medios de comunicación. En esta información se describirán las grandes líneas de las
     acciones innovadoras y sus logros, para la opinión pública en general y para los especialistas,
     los organismos y los grupos directamente afectados por los objetivos del programa.
                                               Artículo 4
Para responder a estos objetivos, la Comisión aplica diversos medios. Las medidas consistirán en
cierto número de acciones innovadoras a gran escala, denominadas "acciones modelo", tanto a nivel
local como nacional (o regional), junto con apoyo a redes transnacionales y actividades de
investigación e información.
a)    Acciones modelo a nivel local
Las acciones modelo a nivel local permiten desarrollar enfoques e iniciativas locales innovadores que
serán objeto de evaluaciones constantes y que podrán así servir de lugares de experimentación y
conducir a conclusiones sobre la posibilidad de transferir diversos aspectos de estas experiencias. Se
pueden efectuar experiencias en un distrito o una región. Además de aplicar los principios de
pluridimensionalidad, cooperación y participación, deberán presentar las siguientes características
comunes:
Concentración geográfica
Se ha puesto de manifiesto que concentrándose sobre una zona territorial pequeña se pueden detectar
y combatir mejor los efectos interrelacionados de la marginación económica y social, como también
puede fomentarse más la participación ciudadana. Cada región que se seleccione deberá constituir
una entidad compacta con identidad propia y con potencial para reunir en cooperación a los distintos
actores, instituciones y organismos esenciales para la coordinación de una estrategia local.
                                                   16
 ---pagebreak--- Cooperación local
Se establecerá un grupo de cooperación local incluyendo a todos los actores, las instituciones y
organismos clave que tengan que ver con la elaboración de una estrategia local de carácter global.
Esta cooperación será responsable de la organización, el desarrollo y la gestión de la aplicación de
la acción.
Objetivos específicos
El grupo de cooperación pondrá a punto una estrategia local global y clara. Tras examinar las
políticas, los programas y las disposiciones existentes, propondrá un conjunto coherente de objetivos
específicos por alcanzar mediante nuevas medidas interconectadas.
Especificación del carácter urbano o rural
La experiencia pone de manifiesto que los procesos de integración y de solidaridad se plantean de
modo muy distinto en zonas predominantemente urbanas o esencialmente rurales.
El proceso de exclusión social tiende a generar la concentración de los grupos más desfavorecidos
en sectores urbanos bastante mal dotados de infraestructuras recreativas y sociales. El continuo
proceso del cambio urbano afecta a la inmensa mayoría de los ciudadanos europeos, y tiene un
impacto tanto positivo como negativo. El desigual desarrollo urbano constituye la base de la
concentración de la marginación en zonas urbanas específicas, lo que lleva a la segregación, que, a
su vez, dificulta la integración social.
La marginación urbana y la segregación son, pues, causa y efecto de los procesos de exclusión social.
Además, aproximadamente un 70% de los ciudadanos europeos viven en ciudades. Por ello, la mayor
parte de las acciones modelo tienen que abordar el problema de la marginación urbana basándose en
una estrategia de desarrollo multisectorial, en la que tanto las instituciones públicas como los actores
económicos demuestren un compromiso para el nuevo desarrollo de la zona.
No obstante, un número limitado de acciones modelo a nivel local se centrará en zonas rurales donde
la precariedad de los mercados locales del trabajo, combinada con el ocaso de la agricultura, se
traduce en una proporción importante de hogares con bajos ingresos. En estas zonas el programa
puede aportar un complemento a las políticas de desarrollo rural integrado establecidas para
compensar la disminución de población e impedir una agravación de la exclusión social a largo plazo.
Evaluación e información
 Se exigirá que se lleve a cabo una evaluación interna de cada acción modelo y se comuniquen los
progresos y resultados a audiencias más amplias, tanto nacionales como transnacionales.
b)    Acciones modelo a nivel nacional (o regional)
Del mismo modo, las acciones modelo emprendidas a nivel nacional permiten desarrollar enfoques
 e iniciativas innovadores que se ven enriquecidos por una estrategia de objetivos múltiples aprobada
por un grupo de socios y son objeto de evaluaciones continuas. Constituyen también elementos de
 investigación experimental en cuanto a la manera de solucionar una serie de problemas particulares,
 algunos de cuyos aspectos pueden transferirse a otras regiones u otros Estados miembros. Deberán
 presentar los siguientes rasgos comunes:
 Concentración en problemas nacionales
 Un cierto número de acciones modelo a nivel nacional o regional tendrán por objeto estimular la
 aplicación de enfoques pluridi mensionales innovadores de determinadas cuestiones clave establecidas
 en debates nacionales, pues se sitúan en el centro de la problerñática de promoción de la integración
 socioeconómica de los grupos más desfavorecidos y del estímulo de la solidaridad. Estas acciones
 modelo se coordinarán a nivel nacional, o bien regional o multirregional (por ejemplo, los
                                                   17
 ---pagebreak--- nuevos Lander). Por ejemplo, los problemas de accesos a los servicios de atención sanitaria, el
analfabetismo o el endeudamiento podrían recaer en un grupo de instituciones y en los grupos de
población más afectados, mediante la elaboración de nuevos tipos de medidas y gracias a la
experimentación de nuevos cauces económicos, jurídicos o administrativos.
Cooperación entre orsanismos
Los acciones modelo que se concentran en problemas de nivel nacional (o regional) deberían conducir
a cooperaciones en las que se asocien los poderes públicos competentes, las organizaciones no
gubernamentales o las asociaciones de vecinos representativas y, en determinados casos, los
interlocutores sociales o los responsables de la economía social. Con estas cooperaciones entre
organismos se determinaría una estrategia común de acción con la que se obligarían a presentar un
enfoque innovador en la lucha contra la marginación y el fomento de la integración en el cambiante
contexto socioeconómico nacional. De esta cooperación entre ellos debería surgir una nueva entidad
jurídica encargada de la aplicación del programa de acción.
Objetivos específicos
La estrategia propuesta por las acciones modelo a nivel nacional (o regional) abordará una selección
de problemas y ampliará explícitamente las iniciativas actuales, públicas o privadas, o las tomadas
por los ciudadanos, de una manera considerada innovadora en el contexto nacional.
Se ha alcanzado un acuerdo en lo que respecta a una estrategia común, según el cual el grupo de
 cooperación deberá transformar esta estrategia en un programa de desarrollo del enfoque innovador
mediante una serie de objetivos crecientes. En éstos objetivos pueden incluirse una fase preparatoria
 de sensibilización, o proyectos piloto locales seguidos de una evaluación interna conducente a otros
avances.
Evaluación e información
 La evaluación de las acciones modelo a nivel nacional (o regional) versará sobre el cometido de las
iniciativas concretas tomadas en el contexto de las políticas de lucha contra todos los aspectos de la
 marginación. Se comunicarán los progresos y los resultados a nivel regional, nacional y transnacional.
 Ambos tipos de acciones modelo se articularán en torno a un eje prioritario definido por la situación
 local, pero que podrá incluir los siguientes puntos:
      - la creación de empleos y la formación profesional (cuando sea posible, en relación con las
         acciones del Fondo Social europeo);
      - la coordinación de los servicios y de las instituciones afectados por la integración
         socioeconómica;
      - la facilidad de acceso de los más desfavorecidos a los servicios y actividades de información
         existentes, de conformidad con los derechos de ciudadanía o de residencia;
      - el apoyo a las familias y a las colectividades locales para evitar que lleguen a situaciones de
         dependencia pasiva;
      - la consideración de acciones de desarrollo global emprendidas al nivel en el que tiene lugar
         la experiencia.
 c)   Redes transnacionales
 La utilidad de las redes transnacionales de proyectos se basa en la capacidad de estas redes para
 señalar las necesidades específicas y variables de grupos sociales y de regiones especialmente
 vulnerables y para evaluar de una manera continua la eficacia práctica de las políticas, programas y
 proyectos de las diversas organizaciones y de los grupos afectados por problemas particulares. Esta
 perspectiva pragmática puede también permitir anticipar las dificultades que supondrá la adopción
 de una línea de acción particular.
                                                   18
 ---pagebreak--- Además de las acciones modelo del programa, existen, por supuesto, otros proyectos innovadores de
lucha contra la marginación que están aplicándose en los Estados miembros. El programa deberá
aportar su apoyo al establecimiento de nuevas redes de proyectos de acciones ya existentes. Puede
tratarse de proyectosfinanciadoso anteriormentefinanciadospor la Comisión. Se dará prioridad al
apoyo de redes nuevas que impliquen a los interlocutores sociales. El programa de acción aportará
unafinanciacióna los intercambios de experiencia y de conocimientos técnicos; la ayuda se aportará
después de una evaluación inicial de la viabilidad de la red. A cambio, las redes deberán contribuir
a los intercambios de experiencia y de conocimientos en lo que respecta a las acciones modelo.
d) Estudios estadísticos v otros e intercambios transnacionales de experiencias y conocimientos
      técnicos
En los tres programas previos se demostró la utilidad del intercambio de datos estadísticos y de otras
investigaciones, experiencias y conocimientos prácticos.
Estudios estadísticos v otros
El programa de acción aportará su apoyo a los estudios y a las actividades de información que no
puedan ser emprendidas en los Estados miembros.
Por lo que respecta a las actividades de investigación, el 4o programa marco de la Comisión para
acciones comunitarias de investigación y desarrollo tecnológico (1994-1998) cubre un eje concreto
de "investigación socioeconómica específica", en el que va incluida la "investigación sobre problemas
relacionados con la integración social". Se espera que este elemento del nuevo programa marco
contribuya en gran medida a los distintos elementos del nuevo programa de acción para luchar contra
la exclusión, así como al reconocimiento de su significación global a nivel europeo.
Paralelamente, el nuevo programa de acción llevará a cabo una serie de estudios que suministrarán
una evaluación de los medios de innovación en el desarrollo de políticas y prácticas empleadas para
luchar contra los problemas analizados en las actividades de investigación. Estarán estrechamente
relacionados con el funcionamiento del programa y comprenderán:
       el análisis, la comparación y el registro de los enfoques, de los progresos y de los resultados de
       las acciones modelo aplicadas en los diferentes contextos locales, regionales, nacionales y
       transnacionales con el fin de determinar su interés, su eficacia relativa, su eficacia, su impacto
      y sus posibilidades de transferencia;
       la elaboración de indicadores monetarios y no monetarios de marginación con el fin de crear una
      base estadística de comparación a nivel europeo e internacional (en colaboración con
       EUROSTAT).
Estos estudios podrían combinar investigaciones secundarias con el análisis de datos comprobados
 en el marco de las acciones modelo, e incluir becas de investigación concedidas a postgraduados en
 colaboración con ERASMUS.
 La cohesión y la eficacia del programa de acción se fomentarán mediante la creación de posibilidades
 de intercambio de experiencia y de conocimientos prácticos a nivel transnacional entre el conjunto
 de los actores principales. Se programarán y se organizarán estos intercambios a nivel local, nacional
y transnacional por coordinadores nacionales del programa que tendrán también por tarea ayudar a
 la creación de asociaciones y a la promoción de la eficacia en la gestión de las acciones modelo
 (cf. artículo 5).
 Las actividades de información incluirán la publicación de los progresos y resultados del programa
para su presentación a las diversas redes expertas a nivel local, regional, nacional y transnacional y
 al gran público.
                                                     19
 ---pagebreak---                                                Artículo 5
La Comisión cederá en subcontrato las funciones técnicas (gestión y seguimiento diario de las
experiencias), efectuando un control más directo en materia de organización general del programa.
La Comisión será, pues, responsable de la organización de la red de gestión, de coordinación y de
investigación y garantizará la difusión de los resultados entre los responsables, los especialistas y la
población.
Esta estructura y organización tendrán las siguientes características:
      Una estructura adaptada a los objetivos
La Comisión Europea es responsable de la aplicación del programa. El programa de acción se apoyará
para su acción, organización y desarrollo, y para sus actividades de estudios y de información, en el
establecimiento de procesos de cooperación entre un abanico amplio de actores públicos, privados
y profesionales. Por ello, la Comisión coordinará estas actividades -tanto vertical como
horizontalmente- para facilitar los procesos descentralizados de toma de decisión eficaz dentro de
cada elemento del programa y entre los distintos elementos del mismo.
     La gestión de las acciones modelo
Cada acción modelo será administrada por un comité director compuesto por representantes de todos
los socios que tengan un interés en el desarrollo del programa de acción. Este comité será responsable
de todas las decisiones referidas a la gestión general de las acciones modelo y a sus relaciones con
el programa global. Uno de los socios que ya disponga de personalidad jurídica actuará como
gestionario y responsable contractual de la aplicación de la acción modelo hasta el momento en que
los socios hayan constituido una entidad jurídica nueva que desempeñará entonces el papel de socio
contractual. Dicho responsable contractual deberá llevar una contabilidad separada para el proyecto
de acción modelo.
La Comisión efectuará visitas ocasionales a las acciones modelo en el marco de sus actividades de
apoyo a la organización y al desarrollo de las mismas.
Una unidad de gestión y de coordinación asistirá a la Comisión en su tarea de gestión y de
coordinación de las acciones modelo. Estará compuesta por un núcleo de personal permanente, que
se encargará de todas las tareas relacionadas con la gestión de los contratos y aportará su apoyo al
desarrollo organizativo y a la gestión del programa, incluso por medio del programa de formación,
y garantizará la coordinación de las distintas partes del programa.
La gestión efectiva de las acciones modelo también exige crear capacidades. El tercer programa de
acción demostró que determinados aspectos de las acciones modelo constituyen un aprendizaje de
la cooperación y de la participación, mientras que la gestión diaria de acciones modelo complejas con
objetivos múltiples y que implican la cooperación de diversos socios tiende a generar una demanda
de formación continua de los asalariados en técnicas adaptadas de gestión y de desarrollo. En el
programa de acción se garantizará que un programa flexible de formación continua ofrezca a los
principales implicados oportunidades de mejorar su conocimiento y sus competencias en desarrollo
organizativo, y de mejorar la capacidad de sus organizaciones para llevar a cabo acciones de lucha
contra la exclusión social. Podrán establecerse vínculos con las acciones del Fondo Social europeo
si las personas involucradas desean seguir cursos que conduzcan a una cualificación apropiada.
      La gestión de los estudios, de las redes transnacionales y de la información
Los estudios, las redes y las actividades de intercambios se pondrán bajo la dirección de la unidad de
gestión y de coordinación ya mencionada. Esta unidad será asistida por un equipo de expertos de
nivel europeo que dará orientaciones generales sobre el programa de trabajo en lo que respecta a los
estudios, las redes transnacionales y otros intercambios de experiencia a nivel transnacional. Este
programa será administrado por un núcleo de personal permanente.
                                                   20
 ---pagebreak---      Coordinación a nivel nacional
La unidad de gestión y de coordinación propondrá candidatos como corresponsales nacionales y la
Comisión procederá a los nombramientos en cada Estado miembro después de consultar con el comité
consultivo (véase más adelante).
Estos corresponsales serán responsables ante la unidad de gestión y de coordinación de que exista
coherencia en el programa europeo, brindarán organización y asesoramiento para el desarrollo de las
acciones modelo, organizarán intercambios nacionales basados en la experiencia de las acciones
modelo y contribuirán a los intercambios transnacionales. Los corresponsales deberán dar su opinión
sobre los aspectos operativos, incluidos los planes de financiación de las acciones modelo, antes de
que sean examinados por la unidad de gestión y de coordinación.
El esquema organizativo se presenta en el Anexo 1.
                                              Artículo 6
Este artículo determina el cometido de los Estados miembros en cuanto a la presentación y selección
de las acciones modelo.
Entre la aprobación previsible de la Decisión del Consejo en diciembre de 1993 y el 1 de julio
de 1994, la Comisión invitará a los Estados miembros a presentar propuestas de acción modelo y las
examinará. Después de este período, la Comisión seleccionará las acciones modelo que será necesario
aplicar durante el período de cinco años y medio cubierto por estos nuevos programas de acciones,
de conformidad con los procedimientos definidos en la Decisión del Consejo en anexo.
El programa anterior puso en evidencia la utilidad de dedicar un tiempo suficiente a las fases iniciales
de preparación de las estrategias y determinación de los programas de trabajo. Por ello, los períodos
contractuales y las disposiciones financieras se adaptarán a este requisito de aplicación gradual.
En cuanto se hayan aprobado las acciones modelo, los negociadores pondrán en marcha una fase
preparatoria que deberá comenzar cuanto antes y durar como máximo nueve meses. Durante esta fase
preparatoria los socios deberán, al menos, fijar disposiciones de gestión detalladas, definir una
estrategia y designar un jefe de proyecto. La contribución de la Comisión a esta fase no excederá
120.000 ECU. Vendrá tras este período el lanzamiento operativo del proyecto y de un período
contractual de un año que corresponderá a una fase de definición de prioridades operativas y al
comienzo de la aplicación de un programa de trabajo.
                                              Artículo 7
Este artículo prevé la composición, el funcionamiento y la relación con la Comisión del Comité
consultivo que reúne a los representantes gubernamentales de los Estados miembros.
Este grupo será consultado por la Comisión sobre todas las cuestiones importantes que se refieran a
la aplicación del presente programa.
                                               Artículo 8
Este artículo precisa el papel de la Comisión en lo que respecta a la difusión y al intercambio de
información.
A través de sus diversos elementos, el programa de acción fomentará los intercambios de experiencia
y de conocimientos técnicos, así como un diálogo más constante entre los poderes y los organismos
públicos, las organizaciones no gubernamentales y los interlocutores sociales a tres niveles, a saber,
local, nacional y europeo, sobre los mecanismos de lucha contra la exclusión. También fomentará la
solidaridad y la participación en una vida de ciudadano completa. Aportará su apoyo a la publicación
regular de los resultados y contribuirá a mejorar la sensibilización del público hacia los mecanismos
                                                   21
 ---pagebreak--- de lucha contra los diversos aspectos de la marginación mediante un planteamiento coordinado del
empleo de los medios de comunicación.
El programa de acción será dotado con medios suficientes para garantizar:
     el seguimiento y la evaluación de las acciones modelo de las que se presentan informes anuales,
     la evaluación de las repercusiones del programa a nivel nacional, presentada en informes anuales
     y seminarios,
     la evaluación del programa global por medio de un informe provisional de revisión que deberá
     presentarse al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social.
                                              Artículo 9
La contribución comunitaria que se considera necesaria asciende a 121 millones de ecus para el
período comprendido entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999.
Se prevé aumentar de un 50% a un 60% la ayuda comunitaria destinada a las acciones modelo, en
casos excepcionales, fundamentalmente para las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b. Se fija la ayuda
comunitaria para las redes transnacionales en un máximo de 90%. Otras actividades del programa
podrán ser íntegramente financiadas por la Comisión.
Se espera que las acciones modelo sean cofinanciadas por la Comisión, los poderes públicos a nivel
nacional, regional o local, así como por al menos una organización no gubernamental.
La contribución de los socios se hará en principio en metálico. En casos excepcionales, una parte del
presupuesto no mayor del 50% de la contribución no comunitaria podrá pagarse en especie, siempre
que se haya negociado esta disposición de antemano y que los elementos que se beneficien de esta
financiación sean claramente identificables y estén directamente vinculados a la aplicación del
programa de trabajo.
La contribución de socios distintos de la Comisión debe referirse directamente a objetivos específicos
de la acción modelo.
Los socios contractuales presentarán a la Comisión auditorías anuales de la aplicación de las acciones
modelo. De igual manera, la unidad de gestión y coordinación llevará a cabo una auditoría anual que
cubrirá otras actividades del programa. Todas las fichas financieras deberán estar disponibles para
su inspección por los servicios de control financiero de la Comisión, que tendrán el derecho de
efectuar visitas de inspección.
                                           Artículos 10 v i l
Las disposiciones finales habituales.
                                                  22
 ---pagebreak---     ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
      Comité           Comisión Europea (DGV/C/1)      | Grupo de
      Consultivo           Unidad de gestión           | apoyo de
                             y coordinación            |  expertos
                                                       |  europeos
    Corresponsales Acciones                   Redes      Estudios
    nacionales - - - modelo          transnacionales transnacionales/
                                                       Visibilidad
             vínculos gestión/responsabilidad
             Vínculos asesoramiento/consulta
                                       - 23 -
(4)
 ---pagebreak---                                             Propuesta de
                                    DECISIÓN DEL CONSEJO
          por la que se establece un programa de acción a medio plazo para luchar contra
                           la exclusión social y promover la solidaridad:
                              Nuevo programa para apoyar y fomentar
                                     la innovación (1994-1999)
EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, su artículo 235,
Vista la propuesta de la Comisión(l),
Visto el dictamen del Parlamento Europeo(2),
Visto el dictamen del Comité Económico y Social(3),
Considerando que la Comunidad tiene por misión promover un desarrollo armonioso de las
actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una
estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los
Estados que la integran;
Considerando que el fomento de la solidaridad con las personas menos favorecidas y más vulnerables
forma parte integrante de la cohesión económica y social;
Considerando, no obstante, que las medidas de asistencia de los Fondos Estructurales no son
suficientes por sí mismas para promover dicha solidaridad, por lo que es conveniente crear medidas
específicas a tal fin;
Considerando que el respeto de la dignidad humana constituye uno de los derechos fundamentales
básicos del Derecho comunitario, reconocido en las Constituciones y leyes de los Estados miembros,
en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales y en la Carta Social Europea, tal como se recuerda en el preámbulo del Acta Única
Europeay en la Recomendación 94/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios
comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social(4);
Considerando que la experiencia, especialmente a nivel comunitario, demuestra que el objetivo de
prevenir y combatir la exclusión social se alcanza mejor mediante la cooperación entre todos los
agentes, en particular los organismos públicos y privados, con inclusión de las organizaciones no
gubernamentales y de los interlocutores sociales;
Considerando que el problema de la exclusión social constituye un importante y creciente desafío
para la sociedad europea, que exige la prosecución e intensificación de los esfuerzos emprendidos a
todos los niveles para prevenir y luchar contra la exclusión social, de conformidad con el principio
de subsidiariedad y habida cuenta de la diversidad de las situaciones nacionales;
0)
(2)
(3)
(4)
     DO n° L 245 de 26.08.1992, p. 46
                                                  24
 ---pagebreak--- Considerando que el Consejo y los ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del Consejo
adoptaron, el 29 de septiembre de 1989, una Resolución relativa a la lucha contra la exclusión social(5)
en la que subrayan que ésta puede considerarse una parte importante de la dimensión social del
mercado interior, y se comprometen a proseguir y, si es necesario, a intensificar los esfuerzos
comunes emprendidos, así como los realizados por cada Estado miembro;
Considerando que el 23 de diciembre de 1992, el Consejo recibió una comunicación de la Comisión
titulada "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social
y promoción de la integración"(6) que presenta las iniciativas emprendidas por la Comisión estos
últimos años y describe la contribución que podría aportar la Comunidad, en el respeto del principio
de la subsidiariedad, al esfuerzo común necesario para luchar contra la exclusión social;
Considerando que el Consejo, por la Decisión 89/457/CEE(7), autorizó a la Comisión para aplicar un
programa de acción específico para la integración económica y social de los grupos menos
favorecidos que finalizará el 30 de junio de 1994; que conviene proseguir y ampliar esta acción;
Considerando que es necesario apoyar una estrategia global de lucha contra la exclusión social en la
que participen todos, incluidos los propios afectados;
Considerando que, es necesario promover medidas preventivas frente al riesgo de exclusión social,
así como medidas correctoras para garantizar la integración de las personas víctimas de exclusión en
la vida social y económica;
Considerando que un programa comunitario permite contribuir a la identificación y la estimulación
de buenas prácticas y políticas, al fomento de la innovación y a los intercambios de experiencias en
este ámbito;
Considerando que es importante fomentar medidas destinadas a desarrollar la sinergia entre los
niveles local, regional o nacional y comunitario;
Considerando que los intercambios de información, la comparación de las experiencias y las consultas
entre los Estados miembros y la Comisión en materia de lucha contra la exclusión de los grupos
menos favorecidos de la sociedad contribuyen a su integración social y económica;
Considerando que el valor añadido comunitario, así como la amplitud y el desarrollo de las
situaciones y de los procesos de exclusión social exigen un programa más ambicioso, que requiere
unos recursos financieros que representan aproximadamente el doble de la contribución asignada con
cargo al programa precedente (Pobreza 3);
Considerando que el Tratado no ha previsto, para la adopción de la presente Decisión, otros poderes
de acción distintos de los del artículo 235,
DECIDE:
                                              Artículo 1
 Se aprueba un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover
la solidaridad, para el período comprendido entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999.
La finalidad del programa es contribuir a la participación efectiva de las personas menos favorecidas
en la vida social y económica.
(5)
      DO n° C 277 de 31.10.1989, p. 1
(6)
      Comunicación COM(92) 542 de 23.12.1992
(7)
      DO n° L 224 de 2.8.1989, p. 10
                                                   25
 ---pagebreak---                                               Artículo 2
A los efectos del presente programa de acción, las acciones para luchar contra la exclusión y
promover la solidaridad estarán encaminadas específicamente a la integración social y económica de
los grupos y personas económica y socialmente menos favorecidos, que están expuestos a la
exclusión social, especialmente en zonas urbanas. Dicha integración se conseguirá mediante una
acción multidimensional que comprenda todos los aspectos pertinentes de la sociedad,figurandoen
el Anexo una relación indicativa de los mismos.
                                               Artículo 3
El programa tendrá por objetivo:
a)   contribuir a la elaboración de medidas preventivas y correctoras a nivel local y nacional (o
     regional) mediante acciones modelo;
b)   apoyar la creación y el desarrollo de redes transnacionales de proyectos de cooperación;
c)   llevar a cabo acciones de información, coordinación, evaluación y de intercambio de
     experiencias a escala comunitaria;
d)   estimular la experimentación y el análisis, e identificar los mejores modelos innovadores de
     acción, tanto desde el punto de vista del contenido como de la organización;
e)   estudiar los mecanismos de la exclusión social;
f)   suministrar información sobre el programa y difundir sus resultados.
                                               Artículo 4
Las medidas previstas para lograr los objetivos mencionados en el artículo 3 serán las siguientes:
a)   aplicación de acciones modelo a nivel local, tanto en medio rural como urbano, mediante la
     cooperación entre los sectores públicos, privados -en particular los interlocutores sociales-, y las
     organizaciones profesionales y de carácter voluntario, y prosecución de la integración social y
     económica de los grupos menos favorecidos mediante una estrategia pluridimensional;
b)   realización de acciones modelo a nivel nacional (o regional) en apoyo de las acciones ya
     emprendidas por organismos públicos o privados en el marco de una cooperación y de una
     estrategia global;
c)   ayuda al establecimiento y desarrollo de redes transnacionales de proyectos, en particular
     mediante la concesión de ayudas para estudios, publicaciones, intercambios de experiencias y
     de conocimientos técnicos;
d)   compilación de estadísticas, recogida de datos y realización de estudios comparativos destinados
     a facilitar la comparación de los fenómenos de exclusión social y los métodos para remediarlos.
                                               Artículo 5
 1.  La Comisión se encargará de la aplicación del programa de acción.
     También garantizará la necesaria complementariedad y sinergia con otras acciones comunitarias,
     en particular las relativas a los Fondos Estructurales y a programas dé investigación y desarrollo.
2.   Se presentan en el Anexo las directrices relativas a la definición y la selección de acciones
     modelo y redes transnacionales.
                                                   26
 ---pagebreak---                                              Artículo 6
1.   Los Estados miembros presentarán a la Comisión las acciones modelo.
2.   Previa consulta al Comité previsto en el artículo 7, la Comisión tomará una decisión en lo que
     respecta a la selección y al contenido de las acciones modelo.
3.   La Comisión consultará asimismo al comité previsto en el artículo 7 sobre las demás actividades
     emprendidas dentro del programa.
                                             Artículo 7
La Comisión estará asistida por un Comité consultivo, en adelante denominado "Comité", compuesto
por dos representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
El representante de la Comisión someterá al Comité un proyecto de medidas que deban adoptarse.
El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto dentro de un plazo que el presidente podrá fijar
en función de la urgencia del asunto, procediendo, en su caso, a votación.
El dictamen se incluirá en el acta; además, cada Estado miembro tendrá derecho a solicitar que su
posición conste en acta.
La Comisión tendrá en cuenta, en la mayor medida posible, el dictamen emitido por el Comité.
Informará al Comité de la manera en que ha tenido en cuenta dicho dictamen
                                              Artículo 8
1.   La difusión y el intercambio de información y de conocimientos relativos a este programa
     incumbirá a la Comisión.
2.   La Comisión difundirá, sistemática y ampliamente, los resultados de las operaciones.
                                             Artículo 9
1.   Dentro de los créditos consignados anualmente en el Presupuesto General de las Comunidades
     Europeas para la aplicación de este programa, el apoyo financiero de la Comunidad se
     concederá, de acuerdo con las perspectivasfinancieras,con arreglo a los siguientes porcentajes:
     a) por lo que respecta a las acciones modelo que sean de la incumbencia de las autoridades
        públicas del Estado miembro de que se trate, el porcentaje máximo será el 50% de los gastos
        reales, dentro del límite de la ayuda aprobada por la Comisión; no obstante, en casos
        excepcionales, en las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b de los Fondos Estructurales, este
        límite podrá alcanzar el 60%;
     b) en el caso de las subvenciones directas concedidas a las redes transnacionales que no sean de
        la incumbencia de las autoridades públicas del Estado miembro de que se trate, el porcentaje
        máximo será el 90% de los gastos reales, dentro del límite de la ayuda aprobada por la
        Comisión.
2.   La partida presupuestaria necesaria parafinanciarla contribución comunitaria al programa se
     determinará según los procedimientos presupuestarios habituales.
                                                  27
 ---pagebreak---                                            Artículo 10
1.  La Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo, antes del 1 de julio de 1997, un
    informe provisional sobre la aplicación y los resultados del programa.
2.  La Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo, antes del 1 de enero de 2001, un
    informe definitivo sobre la aplicación y los resultados del programa.
                                           Artículo 11
La presente Decisión se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades europeas.
Hecho en Bruselas,
                                                                   Por el Consejo
                                                                   El Presidente
                                                 28
 ---pagebreak---                                                 ANEXO 1
Directrices para los campos de acción, la definición y la selección de acciones modelo y redes
transnacionales
CAMPOS DE ACCIÓN
Las redes transnacionales y las acciones modelo deberán ser multidimensionales, es decir, tener
relación con diversos aspectos de los procesos de marginación y de integración sociales. Esto
comprende los ingresos, la educación, la formación, el empleo, la vivienda, la protección social y del
consumidor, la salud, el transporte, el desarrollo local, la libertad de movimiento, la seguridad
personal, el acceso a la justicia, el acceso a los servicios públicos, la cultura y el ocio.
DEFINICIÓN
* 1)Acciones modelo a nivel local
 l.Cada acción modelo a nivel local se realizará en una zona específica que se determinará en cuanto
a su tamaño, sus características socioculturales y económicas, sus límites administrativos y su
identidad local.
2.La zona seleccionada se comprometerá a fondo con la acción; en concreto, debería permitir que
todas las partes implicadas trabajen en colaboración.
3.Las acciones modelo a nivel local implicarán el compromiso y la participación de los socios
involucrados, incluidos los privados (empresarios, sindicatos, organizaciones de voluntarios, grupos
de vecinos, asociaciones de desarrollo local, organizaciones representativas de las PYME,
asociaciones, cooperativas, sociedades mutualistas, corporaciones caritativas y fundaciones) y de las
autoridades públicas (locales, regionales, nacionales) u organismos mixtos público-privados.
4.Las acciones modelo a nivel local harán por mejorar la participación de la población de la zona
seleccionada en la preparación de una estrategia local, en la aplicación de la acción modelo y en el
programa en su conjunto.
5.Las acciones modelo a nivel local contendrán aspectos que sean innovadores con respecto a lo que
se viene haciendo en el Estado miembro, de naturaleza experimental, y se someterá a prueba la
idoneidad y la eficacia de un planteamiento innovador particular en el debate más amplio sobre la
exclusión social; incluirán disposiciones para la evaluación continua y para la participación en el
programa europeo en su conjunto.
6.Las acciones modelo a nivel local irán dirigidas prioritariamente a quienes se encuentran en
mayores dificultades socioeconómicas.
 * 2)Acciones modelo a nivel nacional (o regional)
 7.Las acciones modelo a nivel nacional (o, en casos adecuados, regional) se centrarán en un tema
específico al que las personas desfavorecidas social y económicamente han de hacer frente, y para
 el cual la innovación exige la cooperación de las autoridades nacionales (o regionales).
 8.En el presente programa, las acciones modelo a nivel regional deberán operar en la zona geográfica
 correspondiente a la primera instancia administrativa por debajo del nivel nacional (Autonomías en
España, regiones en Bélgica, Lander en Alemania, etc.) o en un grupo interregional de estas zonas.
                                                    29
 ---pagebreak--- 9.   Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán contener aspectos innovadores con
     respecto a lo realizado en el Estado miembro o en el conjunto de la Comunidad.
10. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) se centrarán más en un tema específico o
     situación tipo que en proyectos basados en una zona geográfica.
11. Los temas o situaciones seleccionados deberán prestarse a enfoques innovadores que puedan
     someterse a prueba de manera clara o desarrollarse a lo largo del programa.
12. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán fijarse el objetivo de promover la
     cooperación entre socios con áreas de interés nacionales (o regionales) que no hayan trabajado
     en colaboración previamente sobre el tema abordado. La cooperación que surja entre ellos podría
     incluir organizaciones públicas (autoridades, asociaciones o similares nacionales, regionales,
     interregionales), organismos privados (organizaciones no gubernamentales, asociaciones y redes,
     asociaciones patronales, organizaciones representativas de las PYME, asociaciones, sociedades
     mutualistas y corporaciones caritativas, así como sindicatos), y entidades mixtas publico-
     privadas de nivel nacional o regional.
13. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán favorecer la participación de los
     grupos de población más afectados en la preparación, puesta en práctica y evaluación de las
     acciones innovadoras.
* 3) Redes transnacionales
14. En las propuestas de establecimiento de nuevas redes transnacionales de proyectos de acción
     deberán figurar y verse implicados proyectos existentes en la mitad de los Estados miembros,
     como mínimo.
15. Los proyectos existentes que se propongan como miembros de una nueva red deberán tener
     objetivos comunes identificables (por ejemplo, la reducción de la deuda, la colaboración de los
     sindicatos con otros agentes del desarrollo social, el trabajo con niños que corren el riesgo de
     verse apartados de la familia y la comunidad, la implicación de los vecinos en mejoras
     medioambientales, etc.).
16. En las propuestas de nuevas redes deberá demostrarse el potencial proceso de aprendizaje
     derivado de la estructuración de los intercambios.
SELECCIÓN
17. Al seleccionar las acciones modelo deberán tenerse en cuenta los siguientes criterios:
     - que sean innovadoras en cuanto a su contenido o a su organización;
     - que quienes vayan a realizarlas posean las cualificaciones o la experiencia necesarias;
     - que diseñen modos eficaces para canalizar la ayuda a la población más afectada;
     - que fomenten la independencia y la confianza en sí mismas de las personas implicadas,
         incluyendo medidas de promoción de la autonomía personal;
     - que aumente las posibilidades de empleo (por ejemplo, mediante la mejora de la competencia
         profesional, el asesoramiento en materia de empleo o el fomento del hacerse autónomo);
     - que se concentren en zonas desfavorecidas en lo social o en lo económico, o en temas clave
         relacionados con la extensión de la dimensión socioeconómica de los procesos de exclusión.
                                                  30
 ---pagebreak---                                     ANEXO 2: FICHA FINANCIERA
    1.  TITULO DE LA ACCIÓN
    Acción comunitaria para luchar contra la exclusión y promover la solidaridad (1994-1999).
    2.   LÍNEA PRESUPUESTARIA INTERESADA
    B3 - 4103: acciones de lucha contra la pobreza
    3.  FUNDAMENTO JURÍDICO
    Aplicación del artículo 235 del Tratado CEE. La Comisión presenta, en septiembre de 1993, una
    propuesta que debería ir seguida por una nueva Decisión del Consejo a finales de 1993.
    4.   DESCRIPCIÓN
    4.1 El propósito del programa de acción es fomentar la integración socioeconómica de los grupos
         más desfavorecidos, promover la solidaridad y reforzar la participación activa en la vida
         ciudadana.
         Sus objetivos son:
         1. Contribuir a la elaboración de estrategias preventivas y paliativas para responder a las
            necesidades de los grupos más desfavorecidos gracias a una serie de acciones modelo
            innovadoras a nivel local.
         2. Contribuir a la elaboración de estrategias preventivas y paliativas para responder a las
            necesidades de los grupos más desfavorecidos gracias a una serie de acciones modelo
            innovadoras a nivel nacional o regional.
         3. Contribuir a la creación de redes transnacionales de proyectos activos que incluyan la
            integración socioeconómica y la solidaridad.
         4. Determinar y hacer públicos el alcance y las características de los procesos y situaciones de
            marginación, así como fomentar debates especializados y públicos sobre los problemas
            derivados de ellos.
         5. Garantizar la coherencia global del programa y sus correlaciones beneficiosas con otras
            políticas y programas comunitarios mediante la adopción de modalidades globales de
            coordinación y de gestión, incluida la ayuda a la organización y al desarrollo y la evaluación.
    4.2 Su duración es de cinco años y medio, del 1.7.1994 al 31.12.1999.
                                                      31
(5)
 ---pagebreak--- 5. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS
   5.1. Gastos no obligatorios
   5.2. Créditos disociados
   5.3. Tipos de ingresos : ninguno
6. NATURALEZA DE LOS GASTOS Y DE LOS INGRESOS
   6.1. El 100% de gastos : para actividades vinculadas a contratos de suministros de servicios
   (gastos de estudios, de reuniones de expertos, de conferencias y congresos, de información y de
   publicaciones, de coordinación, asesoramiento y apoyo directamente vinculados a la realización
   del objetivo de la acción de que forman parte integrante, con excepción de aquéllos que derivan
   de la gestión de estas acciones o de la administración general). Todo ello forma parte de la
   gestión del programa por parte de la Comisión.
   6.2. Subsidios para la cofinanciación con otras fuentes definanciaciónprivadas y/o públicas
   Para acciones modelo en fase operativa, cofinanciación comunitaria hasta un 50% de los gastos
   (un 60% en los países de los objetivos 1, 2 y 5b de los Fondos Estructurales) para completar la
   financiación pública y/o privada. Las redes transnacionales sefinanciaránen un máximo de 90%
   de los gastos elegibles.
   6.3. Bonificaciones de interés : ninguna
   6.4. Otros tipos de gastos: ninguno
   6.5. En caso de éxito económico de la acción. ¿se prevé un reembolso parcial o total de la
         contribuciónfinancierade la Comunidad?
         No hay "éxito económico" posible. No obstante, se requerirá el reembolso de las
         cantidades pagadas, si procede, si la acción no respondiera a los objetivos del contrato.
7. INCIDENCIA FINANCIERA SOBRE LA PARTIDA PRESUPUESTARIA
   7.1. Método de cálculo del coste total
   La cantidad global solicitada para cinco años y medio es de 121 millones de ecus, frente a los
   5 5 millones de ecus para los cinco años del programa Pobreza 3. Estas cifras reflej an la intención
   de duplicar los recursos disponibles, pues un programa de cinco años supondría 110 millones de
   ecus, mientras que un programa de cinco años y medio, que haga coincidir la planificación
   financiera con el año civil, exigirá 1/10 adicional de los 110 millones de ecus para cubrir los seis
   meses de más.
   El aumento se debe a la necesidad de consolidar lo adquirido y de extender el número de
   experiencias para cubrir la complejidad del fenómeno en cuestión e integrarlo en las actividades
   de los Estados miembros a nivel local, regional y nacional.
    1994
   Los primeros seis meses del programa corresponden a 1994, por lo que han sido programados
   con respecto al anteproyecto de presupuesto (APB) para 1994 en su parte B.
   El APB 1994 indica 16 millones de ecus para la línea B3-4103, de los cuales 4 millones de ecus
   se encuentran al margen de todo programa y cubren las redes de intercambio y apoyo de las
    ONG, mientras que 12 millones de ecus se prevén para cubrir esta fase del nuevo programa, así
   como para consolidar los logros de Pobreza 3.
                                                32
 ---pagebreak---      Se prevé que el gasto del nuevo programa en 1994 se desglose así:
      a) Subsidios a acciones modelo y redes transnacionales de hasta un máximo de 120.000 ecus
           para cada una (para 44 proyectos locales, 19 proyectos nacionales y 7 redes
           transnacionales) o un total de aproximadamente 8 millones de ecus.
           Así se garantiza que el convenio de colaboración se convierta en cooperación efectiva, que
           se establezcan los mecanismos administrativos, financieros y de evaluación, que se lleven
           a cabo los necesarios estudios de evaluación, que se elabore una estrategia a medio plazo
           y que se inicie la contratación de personal. La experiencia del programa Pobreza 3 muestra
           que esta fase puede durar hasta 16 meses, especialmente en los casos en que los acuerdos
           de cofinanciación son particularmente complejos. Sobre la base de esta experiencia, se
           considera esencial un período de 6 a 9 meses para establecer eficazmente estructuras,
           cometidos y responsabilidades.
        El volumen de subsidios a las acciones del nuevo programa aumenta en 1995, por lo tanto,
        de 8 millones de ecus (para seis meses con un subsidio al 90%) a 18 millones de ecus para
        la cofinanciación de un año.
      b)    1 millón de ecus en subsidios para estudios relacionados con el programa, reuniones de
            expertos, conferencias, información y publicaciones (N.B.: 8+1 = 9 millones de ecus,
           dejando 3 millones de ecus para estudios, informes de evaluación, etc., relativos a Pobreza
            3 en 1994).
        El importe total de la parte B para el nuevo programa asciende, por lo tanto, a 9 millones de
        ecus en 1994.
1995-1999
Los costes totales se distribuyen del siguiente modo:
Acciones modelo a nivel local               70 millones de ecus
Acciones modelo a nivel nacional            28,3 millones de ecus
Redes transnacionales                        4,2 millones de ecus
Coordinación y asesoramiento /
apoyo a la organización,
desarrollo y evaluación de acciones
y de redes                                   3,7 millones de ecus
Recogida de datos, estudios,
intercambio de experiencias                  4,8 millones de ecus
Total 1995-1999                            112,0 millones de ecus
                                                   33
 ---pagebreak--- Los costes relacionados con el desarrollo de acciones modelo y de redes se calculó de la siguiente
manera:
    Aplicación de una estrategia multidimensional
       A nivel local:              44 proyectos con un coste promedio de 250.000 ecus anuales
        A nivel nacional:          19 proyectos con un coste promedio de 245.000 ecus anuales
        A nivel transnacional:      7 redes con un coste promedio de 125.000 ecus anuales
    Gastos de estudios, reuniones de expertos, conferencias y congresos, información y
    publicaciones directamente relacionados con el logro de los objetivos de las medidas de las que
    forman parte integrante, con excepción de los resultantes de la gestión de dichas medidas o de
    la administración general (véase el comentario sobre la línea presupuestaria en cuanto al importe
    máximo aplicable en el ejerciciofinancieroactual)
                                                34
 ---pagebreak--- 7.2     Los créditos comprometidos solicitados comprenden :
                              millones de ecus a precios courants
                   | 1994*| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | TOTAL
                   1       1       1       1      1      1        h    —
                   I       I       I       I      I      I      I
Acciones modelo a
nivel local            5.0   12.1     13.2   14.3   14.9   15.5   75
Acciones modelo a
nivel nacional         2.2    5.0      5.3   5.8     6.0   6.2    30.5
Redes transnacionales
de proyectos           0.8    0.9      1.0   1.1     1.1   1.1      6.0
Coordinación y apoyo,
desarrollo y
evaluación             0.8    0.7      0.7    0.7     0.8   0.8      4.5
Recogida de datos, estudios,
intercambios de
experiencias          0.2      0.8     0.9    1.0     1.0    1.1     5.0
TOTAL DEL PROGRAMA    9.0     19.5     21.1    22.9    23.8  24.7    121.0
  6 meses, del 1.7.94 al 31.12.94
                                  - 35 -
 ---pagebreak--- 7.3 Programa de créditos y de pagos comprometidos
    Las preocupaciones esenciales para establecer un calendario presupuestario han sido las
    siguientes:
    - demostrar la continuidad del compromiso comunitario por combatir la exclusión social y, así,
       prevenir la discontinuidad definanciación-entre los dos programas- de proyectos locales que
       pueden ampliarse en el nuevo programa (en particular, proyectos en los nuevos Estados
       federados alemanes que no comenzaron hasta 1992 y que con toda probabilidad se
       continuarán en el nuevo programa);
    - apoyar el funcionamiento de estrategias multidimensionales a medio plazo ofreciendo un
       incremento anual progresivo que haga posible que surjan nuevas actividades innovadoras de
       acuerdo con la experiencia adquirida en fases anteriores.
    Además de estos principios, el calendario y la distribución de compromisos adoptarán la
    siguiente estructura:
    - en cada ejercicio económico, los gastos referentes a las acciones modelo y a las redes
       transnacionales representan el 92%.
    - en cada ejercicio económico, los gastos referentes a la coordinación, el asesoramiento/apoyo,
       los estudios, la información, la formación, los seminarios, las reuniones de expertos, las
       publicaciones y la información representan aproximadamente el 8% de los gastos de la
       parte B.
    Los incrementos anuales previstos responden a una lógica sencilla. Se espera que las acciones
    modelo aumenten gradualmente, en los primeros dos años completos, en un 9% anual, y que en
    el último año se equilibren los incrementos de los costes. Estos aumentos llevarán a duplicar los
    gastos previstos en el marco del programa, minimizando el riesgo de que los cofínanciantes no
    puedan seguir el movimiento. Los demás gastos no son proporcionales al volumen de las
    actividades, sino al número de acciones emprendidas.
                                                36
 ---pagebreak--- Nuevo programa de lucha contra la exclusión social (millones de ecus)
         Calendario probable de los pagos enrelacióncon los compromisos
DOTACIONES                   COMPROMISOS                       PAGOS
                                             1995    1996      1997     1998   1999
Dotaciones 1995                    19.5       11.7      3.9     1.95    1.95
1996                               21.1              12.66      4.22    2.11  2.11
1997                               22.9                        13.74    4.58  2.29
1998                               23.8                                 14.28 4.76
1999                               24.7                                       14.82
                                              37
 ---pagebreak--- 8.   ;OUÉ DISPOSICIONES ANTIFRAUDE SE PREVÉN EN LA PROPUESTA?
Control continuo por un equipo de asistencia técnica coordinada a nivel europeo. Este control
comprende informesfinancierosprovisionales yfinalespara cada período contractual de un año como
máximo. El pago de la segunda parte está en función de la recepción de un informe provisional
satisfactorio. Los servicios de la Comisión (DG V y DG XX) efectuarán controles sistemáticos y
controles aleatorios por sorpresa.
9.    ANÁLISIS COSTE-EFICACIA
9.1 Objetivos específicos
      La acción contempla 5 objetivos específicos descritos en el artículo 4.
     La población a la que va dirigida está constituida por los grupos más desfavorecidos, que
      afrontan procesos de exclusión; estas personas son los beneficiarios finales. Los beneficiarios
      intermediarios son los grupos de colaboradores que gestionan las acciones modelo o las redes
      transnacionales.
9.2 Justificación de la medida
      Según los cálculos más recientes, más de 52 millones de personas viven en la pobreza en la
      Comunidad y se cuentan más de 3 millones de personas sin hogar y 17 millones de parados, la
      mitad de los cuales llevan más de un año en esta situación. El período actual de retraso del
      crecimiento económico ha diversificado más aún los procesos de exclusión social que ponía en
      peligro, en particular, las prácticas tradicionales de concertación, la solidaridad y laparticipación
      responsable en una vida de ciudadano completa. Las formas nuevas de exclusión social y su
      visibilidad creciente incitan a los organismos públicos y privados, así como a los interlocutores
      sociales, a reformular los enfoques tradicionales para adaptarlos a los nuevos desafíos, mejorar
      los conocimientos existentes y experimentar prácticas innovadoras.
     En este contexto, la puesta en común de conocimientos que permite un programa de acción
      europeo y la realización de trabajos de investigación ha demostrado su eficacia y merece
     proseguirse. El valor añadido específico de tal programa europeo resulta de sus efectos
      derivados. Además, se ha puesto de manifiesto la existencia de diversos efectos multiplicadores
      que se añaden a la relación coste-eficacia del programa.
      El nuevo programa deberá apoyarse en los trabajos ya realizados en el marco del programa
     Pobreza 3 actual que se inscribe en el enfoque comunitario más general de la exclusión social
      tal como se ha elaborado durante los 5 últimos años. Estos efectos derivados deberían ser de la
      misma naturaleza que los obtenidos en el marco del programa actual y que se han descrito en el
      informe sobre su aplicación, es decir:
          el estímulo del debate sobre la cuestión de la exclusión social a escala local, regional,
          nacional y comunitaria;
          la elaboración, a través de los numerosos programas, de instrumentos metodológicos y de las
          buenas prácticas que han resultado útiles para los expertos en otras localidades y otros
          Estados miembros;
          las ventajas que aportan las nuevas redes de intercambio entre autoridades locales,
          organizaciones no gubernamentales e interlocutores sociales, que van más allá de la puesta
          en común de conocimientos o de la realización de actividades de sensibilización, permitiendo
          así la formación de solidaridades nuevas y el establecimiento de prácticas nuevas en la lucha
          contra la exclusión.
                                                     38
 ---pagebreak---     Por otra parte, la evaluación de los puntos fuertes y de los fallos del programa Pobreza 3 ha
    puesto en evidencia:
       la contribución notable de las ideas y experiencias adquiridas en el marco del programa a las
       reflexiones de los responsables de varios Estados miembros cuyas políticas nacionales en
       materia de lucha contra la exclusión se han vuelto más claras durante el período en cuestión
       y en los cuales están surgiendo ciertas sinergias previstas;
       la contribución de las ideas y experiencias adquiridas en el marco del programa y de sus
       proyectos a las reflexiones a escala comunitaria, en particular por lo que respecta al
       enriquecimiento aportado a otras iniciativas comunitarias. Este programa experimental ha
       permitido explorar y evaluar el interés de los métodos y enfoques que podrían resultar
       eficaces en el marco de otras iniciativas comunitarias, incluidos los Fondos Estructurales;
       las posibilidades de desarrollo de las sinergias, en el contexto del enfoque multidimensional
       del programa, entre un número creciente de redes que se benefician de un apoyo comunitario
       y que implican a organizaciones no gubernamentales y a interlocutores sociales.
    Sobre la base de la experiencia adquirida hasta ahora, el nuevo programa se propone duplicar
    el importe de las contribuciones comunitarias. Pretende apoyar actividades susceptibles de
    generar una auténtica dinámica de desarrollo de las políticas y prácticas y representa un
    compromiso político por parte de la Comunidad que viene en el momento justo.
    Habida cuenta de la competencia y de los recursos de la Comunidad Europea, el plan de acción
    destinado a estimular la innovación y la experimentación permanecerá inevitablemente modesto
    en relación con la amplitud de la pobreza y de la exclusión social. Convendría pues definir en
    primer lugar su amplitud con arreglo a las repercusiones y al valor añadido específico que se
    puede esperar de un programa coherente de apoyo y de estímulo de la innovación.
    Las repercusiones del programa dependen, en parte, de su dimensión. El actual programa
    Pobreza 3 ha puesto de manifiesto que el impacto guarda relación con el número de proyectos
    locales ambiciosos que se esfuerzan por realizar experiencias que corresponden a las políticas
    y debates nacionales. En particular, se observa que un programa compuesto por 40 proyectos,
    es decir, 3 ó 4 por Estado miembro, apenas puede generar la dinámica y los efectos
    multiplicadores esperados, como sería el caso si hubiera un mayor número de proyectos.
    Por último, este programa constituye una señal política por parte de la Comunidad, que se
    propone así responder a los deseos y expectativas formulados por los participantes en el
    programa actual. Estos deseos y expectativas se formularon recientemente durante una
    conferencia sobre la lucha contra la exclusión social que se celebró en Copenhague en junio de
    1983, y los diputados europeos han recomendado la aprobación de un nuevo programa de 200
    millones de ecus repartido en 5 años.
    El importe propuesto da cuenta de la agravación permanente del problema de la marginación;
    busca tanto un efecto preventivo como corrector y permite la necesaria ampliación de la
    experimentación, para comparar y hacer resaltar la eficacia en distintos tipos de sectores
    (urbanos / rurales), los diversos obj etivos (regiones / categorías de personas / problemas nuevos),
    diferentes niveles administrativos (local, nacional o transregional), garantizando una
    participación de los interlocutores sociales más activa que en el tercer programa. En particular,
    la introducción de proyectos "a nivel nacional" requiere que se establezcan vínculos más
    estrechos entre las innovaciones y los debates locales, nacionales y transnacionales.
    Factor de incertidumbre
    Es importante recordar que el contenido exacto de las estrategias del proyecto y el
    comportamiento de los actores clave en el marco del proyecto guardarán relación con la
    evolución del debate sobre la exclusión. A este respecto, es necesario prestar atención a las
    condiciones económicas generales y a sus consecuencias sobre las políticas de empleo y las
    políticas sociales de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a la lucha contra la
    exclusión social.
                                                    39
(6)
 ---pagebreak--- 9.3 Seguimiento v evaluación
    9.3.1 Indicadores de resultado seleccionados
    Por lo que respecta a los dos primeros objetivos del programa (apartado 4: "contribuir al
    desarrollo ... de estrategias ... por una serie de acciones modelo innovadoras a nivel local" ... e
    idem "... anivel nacional o regional"), el seguimiento y la evaluación se efectuarán anivel local,
    y serán tanto internos como externos. Los indicadores de resultado serán adaptados a la propia
    naturaliza especificare cada estrategia de proyecto -establecida en cooperación- y se basarán
    en las investigaciones previas para lo referente a la evaluación de la eficacia de la estrategia
    pluridimensional integrada en su contexto.
    Cada proyecto comprenderá una evaluación interna (autoevaluación): se tratará de un
    seguimiento permanente efectuado a petición de cada comité director de proyectos y que
    consistirá en el establecimiento de 1) un balance de cada proyecto con arreglo a las necesidades,
    políticas y prácticas; 2) una serie de objetivos operativos claramente vinculados a los resultados
    esperados, si es posible cuantifícados; 3) un cierto número de principios organizativos que
    incluyan, en particular, un plan de archivado de los datos y una estrategia de comunicación; 4)
    una evaluación anual de la eficacia y del buen funcionamiento con respecto a los objetivos y
    principios convenidos y habida cuenta de los recursos asignados al proyecto.
    Por otro lado, una evaluación externa tendrá por objeto hacer resultar los resultados del proyecto
    y determinar sus implicaciones en las políticas regionales, nacionales o comunitarias, destacando
    especialmente las repercusiones de los principios clave del programa.
    En cuanto al tercer objetivo del programa (redes transnacionales de proyectos), los indicadores
    de resultado comprenderán una verificación de la ejecución del programa de trabajo inicialmente
    convenido, y en particular del número y de la calidad de las adhesiones nuevas, del número y de
    la calidad de las manifestaciones o publicaciones basadas en parte sobre las opiniones de los
    participantes y responsables clave en el sector en cuestión.
    El cuarto objetivo (identificación de las características de la exclusión social y estímulo de
    debates especializados y públicos) será objeto de una evaluación a escala nacional y comunitaria.
    Los criterios de resultado serán la importancia y el interés de los conocimientos auténticamente
    nuevos para el lanzamiento de debates a escala nacional y comunitaria (con respecto a las
    políticas y prácticas), el grado de penetración de las ideas nuevas en los demás debates
    nacionales y comunitarios, tomándose como referencia documentos oficiales o prensa
    especializada.
    El quinto objetivo (coherencia del programa, coordinación del programa con otras políticas y
    programas comunitarios) cubre aspectos organizativos tanto internos como externos al programa.
    Por lo que se refiere a la coherencia del programa, los responsables de la evaluación examinarán
    el impacto de los criterios y procesos de selección del proyecto, y la calidad de los vínculos e
    intercambios transnacionales en el programa constituirá un código principal de resultado, así
    como su capacidad de implicar una revisión de los modelos y paradigmas y una mejor
    comparabilidad o transferabilidad de los métodos de experimentación y de concepciones
    teóricas. En lo que respecta a la coordinación, el establecimiento de una sinergia real con otras
    políticas comunitarias (en particular las políticas estructurales) por una cooperación práctica o
    la puesta en común de métodos y de prácticas constituirá un criterio de evaluación esencial. Esta
    evaluación pondrá en evidencia todo vínculo útil establecido con otros sectores políticos
    comunitarios (por ejemplo la educación, la protección social, la igualdad de oportunidades, la
    protección de los consumidores).
                                                     40
 ---pagebreak---     9.3.2.    Procedimientos y frecuencia de evaluación
    El seguimiento y la evaluación se efectuarán en los tres niveles de responsabilidad del programa,
    es decir, a nivel de proyecto, a nivel nacional y a nivel comunitario. Se compartirá su realización
    entre las acciones modelo, las redes, los corresponsales nacionales, la unidad de gestión y de
    coordinación y, si procede, los expertos suplementarios contratados a nivel europeo. Un marco
    detallado será puesto a punto por un personal de asistencia técnica para facilitar la articulación
    de los diversos aspectos de la evaluación y la comparabilidad de los resultados.
    Para cada acción modelo y cada red transnacional de proyectos se procederá a la elaboración de
    un informe anual sobre la puesta en práctica basado en la evaluación interna.
    Los corresponsales nacionales prepararán informes anuales sobre el conjunto de los objetivos del
    programa y con arreglo a los elementos del programa aplicado en su Estado miembro (incluidas
    las evaluaciones externas de las acciones modelo).
    A nivel europeo, la unidad de gestión y de coordinación y los demás expertos contratados, si
    procede, a nivel europeo, se encargarán de establecer un programa anual de síntesis sobre el
    estado actual de los trabajos basado en los informes previamente mencionados, una evaluación
    del impacto en lo que respecta a los objetivos 4o y 5o del programa y una evaluación de las
    repercusiones del programa en su globalidad. Estos informes contendrán un número limitado de
    recomendaciones que se referirán adaptaciones o prioridades necesarias.
    Antes del 1 de julio de 1997, la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo un
    informe intermedio sobre la puesta en práctica y el desarrollo del programa en su conjunto.
    Antes del 1 de julio del año 2000, la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo
    un informe final sobre la puesta en práctica y el desarrollo del programa.
9.4 Coherencia con el programa financiero
    La acción está incluida én la programaciónfinancierade la D.G.
    El objetivo más general definido en el programafinancierode la D.G. que corresponde al de la
    acción propuesta es el capítulo B3-41: protección social y libre circulación.
10. GASTOS ADMINISTRATIVOS (PARTE A^
     1. ¿REQUIERE LA ACCIÓN EL AUMENTO DEL PERSONAL DE LA COMISIÓN? EN
        CASO AFIRMATIVO, ¿EN QUÉ PROPORCIÓN?
    Para el conjunto de la línea presupuestaria B3-4103 se necesitará en 1994 el siguiente personal
    suplementario: 1A, 1C.
    Los puestos suplementarios provendrán de una programación de los recursos para el año en
    cuestión, o se obtendrán mediante movilidad interna.
    2. INDIQUE LA CANTIDAD DE PERSONAL Y LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS
        OCASIONADOS POR LA PROPUESTA DE ACCIÓN. EXPLIQUE EL MÉTODO DE
        CÁLCULO.
        Personal
        Coste anual estimado para 1A y 1C                     108.000 ecus
        Gastos administrativos
        En el anteproyecto de presupuesto para 1994, la Comisión ya propuso una partida de gastos
        administrativos para la línea B2-4103.
        Para 1995 y los años siguientes, los gastos administrativos de la parte A se mantienen al
        mismo nivel.
                                                  41
 ---pagebreak---                        INFORME
                    sobre la aplicación
                del programa comunitario
         para la integración económica y social
            de los grupos menos favorecidos
                "POBREZA 3" (1989-94)
Decisión 89/457/CEE del Consejo de 18 de julio de 1989
               (DO n°L 224 de 2.8.1989)
                            42
 ---pagebreak---                                           INTRODUCCIÓN
En aplicación de la Decisión del Consejo de 18 de julio de 1989(1), la Comisión introduce un
"programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos",
denominado generalmente "Pobreza 3".
Previsto para un periodo de cinco años (1989-1994), este programa prolonga y amplía las iniciativas
comunitarias anteriores conocidas bajo los nombres de primer y segundo programas europeos de lucha
contra la pobreza (1975-80 y 1985-1989)(2) para los que la Comunidad ya había manifestado su
voluntad de contribuir, dentro del límite de sus competencias y sus medios, a los esfuerzos de lucha
contra la pobreza emprendidos en los Estados miembros.
El programa Pobreza 3 se encuadra en la misma perspectiva pero es más ambicioso que los anteriores.
En primer lugar por sus medios, que se han incrementado, incluso si siguen siendo modestos: su
presupuesto de previsión se eleva a una cifra total de 55 millones de ecus para los cinco años de
duración, frente a los 20 millones de ecus y 29 millones de ecus, respectivamente, del primer y
segundo programas, pero sobre todo es más ambicioso en cuanto a su contenido puesto que, concebido
a la luz de las enseñanzas de los dos programas anteriores, pretende apoyar de forma más significativa
la innovación de los métodos y de las políticas utilizadas, intenta promover un planteamiento
multidimensional de la exclusión social y, paralelamente, hace hincapié en las estrategias que
persiguen a la vez la integración económica y la integración social de las poblaciones más
desfavorecidas, basadas en la cooperación de las instituciones públicas y privadas y llevadas a cabo
con la participación de las; poblaciones interesadas.
Evidentemente, Pobreza 3 no tiene ni la vocación ni los medios para dar respuesta a la amplitud de
las situaciones de pobreza existentes en la Comunidad, puesto que las medidas y políticas que deben
aplicarse son competencia, esencialmente, de los Estados miembros y de sus autoridades nacionales,
regionales y locales. Su objetivo es favorecer la experimentación de estrategias innovadoras de lucha
contra la pobreza y contribuir así a la identificación de buenas prácticas, al estímulo de políticas y a
la extensión del debate público en este ámbito. A este objeto, concentra sus medios en unos cuarenta
provectos locales, repartidos entre los Estados miembros de la Comunidad y reunidos en una dinámica
europea por medio de una animación transnacional específicamente creada a este efecto. Asimismo
apoya, mediante una reducida parte de su presupuesto, tareas de investigación y estudios estadísticos
dirigidos a una mejor comprensión de los procesos de exclusión social.
A finales de 1989, y a partir de propuestas de los Estados miembros, la Comisión seleccionó los
proyectos locales que reciben una ayuda económica de la Comunidad durante los cinco años del
programa, a condición de percibir una cofinanciación por parte de las autoridades públicas o de
asociaciones privadas a nivel nacional, regional o local.
Participan con regularidad en encuentros nacionales y transnacionales que pretenden favorecer el
intercambio y la comparación de experiencias y están apoyados por equipos de asistencia técnica
encargados de proporcionarles una ayuda adaptada en materia de desarrollo y evaluación.
La experiencia concreta de proyectos, las acciones de animación y las diversas publicaciones del
programa contribuyen a la visibilidad de Pobreza 3 y a la sinergia de sus esfuerzos con los realizados
también a escala nacional o comunitaria.
(i)
      Decisión del Consejo 89/457/CEE de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un
      programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías
      de personas económica y socialmente menos favorecidas, DO n° L 224 de 2.8.89.
(2)
      Decisiones 75/458/CEE del Consejo de 22 de julio de 1975 (DO L 199 de 17.7.1975) y
      85/8/CEE del Consejo de 18 de diciembre de 1985 (DO n° L 2 de 3.1.1985).
                                                    43
 ---pagebreak--- Aproximadamente unos treinta proyectos, denominados "acciones-modelo". tienen una dimensión
significativa, puesto que reúnen a nivel local un conjunto de colaboradores públicos y privados
decididos a poner en común una estrategia coherente y coordinada de lucha contra la pobreza, para
lo que cada uno de ellos percibe de la Comunidad una ayuda anual media de entre 250 a
300 000 ecus, es decir, aproximadamente millón y medio de ecus para el periodo del programa. Hay
otra docena de proyectos, denominados "iniciativas innovadoras" que son más modestos. Se trata de
microproyectos que exploran respuestas adecuadas para la situación de grupos que sufren formas
específicas de aislamiento, para lo que cada uno de ellos recibe de la Comunidad una ayuda anual
media de 50 000 ecus, es decir, unos 250 000 ecus para todo el programa.
Naturalmente, los proyectos son muy diversos, pero todos tienen en común una conexión con las
principales claves del programa, el enfoque multidimensional de la exclusión social, la colaboración
enraizada en la dinámica de desarrollo de un territorio, la participación de los más desfavorecidos,
y un intento de imprimirles una expresión concreta y duradera a nivel local. También comparten su
inclusión en una perspectiva europea, en particular a través de su participación en la dinámica de
intercambio transnacional utilizada en el marco de la animación del programa. Ilustran así el objetivo
esencial del programa, que es el de estimular el debate y las políticas nacionales y comunitarias en
este ámbito a través del apoyo dado a la búsqueda de respuestas innovadoras frente a la exclusión
social, y al proceder así reforzar la solidaridad respecto de los más desfavorecidos.
En concreto, el programa Pobreza 3 se inició el 1 de marzo de 1990. En la Decisión del Consejo de
 18 de julio de 1989 se pedía a la Comisión que presentara, a más tardar el 1 de julio de 1993, un
informe sobre la aplicación y los resultados del programa (artículo 10). Tal es el objeto del presente
documento, que rinde cuentas sobre los tres años de acción y constituye un primer balance del
programa. Consta de cinco partes: la primera será una recapitulación del contenido del programa,
la segunda describirá su aplicación, la tercera presentará los proyectos y sus acciones, la cuarta
analizará la dinámica del programa y sus puntos fuertes y débiles y, por último, la quinta resumirá
sus enseñanzas y repercusiones.
                                                   44
 ---pagebreak--- Parte I - EL CONTENIDO DEL PROGRAMA POBREZA 3
Mas de 50 millones de pobres, unos tres millones de personas sin hogar, 17 millones de parados, más
de la mitad de los cuales no tienen un empleo desde hace más de un año(3).... la exclusión social y la
pobreza representan un reto fundamental para los Estados miembros así como para la Comunidad en
su conjunto: la Comunidad no puede desinteresarse de situaciones que atestiguan, por su existencia
y amplitud, la necesidad de una construcción europea equilibrada (§ 1).
Responder al reto supone un mayor esfuerzo de solidaridad. Los Estados miembros y sus autoridades
nacionales, regionales y locales han ampliado diversas políticas al objeto. La Comunidad puede
contribuir a este esfuerzo, dentro de los límites de sus competencias y sus medios, es decir,
modestamente. Conforme al principio de subsidiariedad, la acción comunitaria en este ámbito tiene
principalmente por objeto apoyar y completar las iniciativas emprendidas en los Estados
miembros (§ 2).
La introducción de programas específicos es una de las modalidades de esta acción comunitaria.
Dichos programas tienen un objeto limitado y, por supuesto, no pueden reemplazar a las políticas
nacionales, sino que deben estimular la innovación, en particular a través del intercambio de
experiencias, y favorecer un debate público lo más amplio posible (§ 3).
Los objetivos particulares del programa Pobreza 3 son la expresión concreta, para la lucha contra la
pobreza, de esta función de apoyo y estímulo propia de los programas específicos. Proceden de la
experiencia de programas comunitarios anteriores, pero también de orientaciones comunes a diversas
políticas nacionales en la materia, que insisten en la pertinencia de un enfoque global y coherente de
la integración económica y social de los más desfavorecidos (§ 4).
1.    Elretode la pobreza y de la exclusión social
1.1 La pobreza no es una realidad nueva y ha dado lugar, desde hace mucho tiempo, a numerosas
      reflexiones de orden científico y político y a numerosas iniciativas públicas y privadas. Pero la
      atención de la opinión y el debate público sobre estas cuestiones se han transformado
      profundamente, en el curso de los últimos quince años, en la mayoría de los Estados miembros,
      a medida que se transformaban las realidades de la pobreza y, paralelamente, el reto que plantean
      a las sociedades europeas.
      Las situaciones de crisis urbana, la reaparición de los sin techo, las tensiones interétnicas, el
      aumento del paro de larga duración, la marginalización de los jóvenes que nunca han podido
      integrarse en el mercado del empleo, la persistencia de la pobreza en algunas zonas rurales, el
      empobrecimiento de los hogares endeudados, etc., tales son los fenómenos nuevos, más visibles
      y más numerosos que en el pasado, que han alimentado esta transformación del debate sobre la
      pobreza y la exclusión social.
      En la actualidad, la pobreza ya no puede considerarse una realidad residual, simple herencia del
      pasado destinada a desaparecer con el progreso económico y el crecimiento, ni tampoco puede
      definirse como una mera falta o insuficiencia de recursos económicos que afecta a los individuos
      sino que, muy al contrario, hay que reconocer el carácter estructural de las situaciones de pobreza
      y de los mecanismos que las provocan. También hay que reconocer el carácter multidimensional
      de los procesos por los que personas, grupos e incluso territorios urbanos o rurales son excluidos
      de la participación en los intercambios, las prácticas y los derechos sociales que conforman la
      integración económica y social.
(3)
      "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social
      y promoción de la integración", COM(92) 542 final, de 23 de diciembre de 1992.
                                                    45
 ---pagebreak---      Esta situación se ve reflejada en el recurso creciente a la noción de exclusión social, que tiende
     a reemplazar, en la mayoría de los Estados miembros, y a escala comunitaria(4), a la noción de
     pobreza. Hablar de exclusión social es manifestar que el problema ya no es sólo el de las
     desigualdades entre el extremo más alto y el más bajo de la escala social (up/down), sino también
     el de la distancia, en el seno del cuerpo social, entre los que participan en su dinámica y los que
     se ven rechazados hacia los márgenes (in/out), es también hacer resaltar los efectos, a este
     respecto, de la evolución de la sociedad y los riesgos de ruptura de la cohesión social que son su
     consecuencia natural y es, por último, destacar que se trata de procesos, tanto para las personas
     que los experimentan como para el cuerpo social, y no de situaciones fijas e inamovibles.
 1.2 El 23 de diciembre de 1992 la Comisión aprobó una Comunicación que presenta el reto que
     supone la exclusión social para los Estados miembros y para la Comunidad(5). Esta
     Comunicación subraya que las situaciones y los procesos de exclusión social son una
     consecuencia de los cambios estructurales que experimentan las economías y las sociedades
     europeas (cambios tecnológicos, transformaciones del mercado de trabajo, fragilización de las
     estructuras familiares, tendencia a la fragmentación social, evolución de los fenómenos
     migratorios, evolución de los sistemas de valores, etc.) Llama también la atención sobre la
     creciente vulnerabilidad que provoca para una gran parte de la población, expuesta a la exclusión
     social debido, sobre todo, a la evolución del empleo y de las estructuras familiares y sociales:
     no sólo hay un conjunto, si bien restringido, de personas que son pobres o excluidas de una forma
     regular, sino también un conjunto creciente, y heterogéneo, de personas cuya integración
     económica y social es precaria, que conocen de forma puntual y recurrente periodos de pobreza
     y que se ven amenazadas por la pérdida de lazos sociales que acompaña a los procesos de
     exclusión social.
     Estas observaciones se suman a la experiencia concreta de los agentes más directamente
     implicados en la lucha contra la exclusión social, en particular las administraciones, las
     colectividades locales y las organizaciones no gubernamentales, que insisten también en los
     riesgos de agravación de las situaciones y los procesos analizados, y bastan para convencer, más
     allá de la diversidad de situaciones locales y nacionales, de la amplitud del reto planteado, de su
     dimensión europea y del eco que encuentra en la opinión pública.
2.   La acción comunitaria
     La lucha contra la exclusión social es, esencialmente, competencia de los Estados miembros y
     de sus autoridades nacionales, regionales y locales, pero la Comunidad ha expresado en diversas
     ocasiones su voluntad de contribuir, dentro de los límites de sus competencias y sus medios, a
     los esfuerzos emprendidos: las iniciativas comunitarias son modestas, por tanto, pero revelan una
     preocupación creciente. Su evolución muestra la progresiva determinación y el reconocimiento
     de las formas de acción comunitaria que mejor garantizan, conforme a la lógica de la
     subsidiariedad, un valor añadido específico de esta acción.
2.1 Desde mediados de los años setenta, la Comunidad se ha preocupado específicamente de la
     exclusión social. Evidentemente, no se trataba de una política, sino más bien de una contribución
     limitada, que revestía un valor de señal de la atención que se prestaba, en la construcción
     europea, a la solidaridad con los más desfavorecidos. Su instrumento privilegiado, y durante
     mucho tiempo el único, ha sido la aplicación de programas específicos, con medios limitados,
     dirigidos a apoyar la innovación y el intercambio de experiencias.
(4)
     Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales relativa a la lucha contra la
     exclusión social, de 29 de septiembre de 1989, DO n° 277 de 31.10.1989.
(5)
     Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y
     promoción de la integración", COM (92) 542 final, de 23 de diciembre de 1992.
                                                   46
 ---pagebreak---     En concreto, la Comunidad inició, desde 1975, un primer programa de lucha contra la pobreza
    (1975-80) que apoyó proyectos piloto en el conjunto de los nueve Estados miembros de los que
    se componía la Comunidad en aquellas fechas. Concebido en tiempos de crecimiento, y aplicado
    en el contexto de crisis de finales de los años setenta, dicho programa contribuyó, en la mayoría
    de los Estados miembros, a la evolución de la reflexión administrativa y política sobre la
    transformación de la problemática de la pobreza que requería el nuevo contexto. Al primer
    programa le siguió un segundo (1985-89), organizado en torno al intercambio transnacional de
    las prácticas aplicadas en un centenar de microproyectos locales. El programa Pobreza 3
    (1989-94) es su prolongación, pero concentra sus medios en un número restringido de proyectos,
    más ambiciosos, cuya vocación es pasar de la fase exploratoria anterior a una fase de desarrollo
    selectivo, es decir, de experimentación "a tamaño natural" de los principios de acción
    determinados en programas anteriores.
2.2 La acción comunitariase ha reforzado y diversificado progresivamente, en particular hacia finales
    de los años ochenta. Esta evolución se ha efectuado influida por los progresos realizados en la
    sensibilización de la sociedad sobre la importancia del problema, entre otros aspectos debido a
    la movilización de numerosos agentes frente al incremento de la gran pobreza.
    Así, la Comisión se ha esforzado por desarrollar un conjunto de iniciativas a la vez más
    ambiciosas y más coherentes y ha propuesto, en nombre de la aplicación de la Carta de los
    derechos sociales fundamentales de los trabajadores, una recomendación relativa al
    reconocimiento en los sistemas de protección social de un derecho a recursos y prestaciones
    suficientes, recomendación que fue aprobada por el Consejo el 24 de junio de 1992(6). Dicha
    recomendación no sólo afirma el derecho a poseer recursos suficientes para vivir conforme a la
    dignidad humana sino que además subraya que es necesario incluir este derecho en una
    perspectiva global de lucha contra la exclusión social y acompañarle, conforme a la resolución
    del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en Consejo de 29 de septiembre
    de 1989, de medidas apropiadas de integración en los ámbitos de la salud, la vivienda, la
    educación, el empleo y la formación, etc.^
    Paralelamente a la aplicación del programa Pobreza 3, la Comisión ha intensificado su apoyo a
    las organizaciones no gubernamentales, y sobre todo a su reunión en una red europea^ Más
    recientemente, ha llevado a cabo una colaboración fructífera con los interlocutores sociales, las
    autoridades locales y sus organizaciones europeas, así como con redes de ciudades y de
    organismos relacionados con la vivienda.
    Asimismo la Comisión, en el marco de sus políticas estructurales, ha introducido una serie de
    iniciativas dirigidas a atender la situación de las zonas en crisis (FEDER) y la de los grupos
    particularmente vulnerables (iniciativas HORIZON y NOW, dentro del FSE).
    La Comisión también ha favorecido la sinergia de las iniciativas de diversas redes de agentes
    comprometidos en la lucha contra la exclusión social en la Comunidad, sobre todo a través de la
    organización de una serie de seminarios de reflexión y de propuesta y ha creado en su seno un
    Grupo interservicios que está encargado de favorecer la coherencia de las políticas comunitarias
    que tienen repercusiones sobre la exclusión social. Además, ha suscitado la elaboración de
    trabajos de estudio y de evaluación, creando, como resultado de la Resolución del Consejo y de
    los Ministros de Asuntos Sociales antes citada, un Observatorio de las políticas nacionales de
(6)
    Recomendación del Consejo sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones
    suficientes en los sistemas de protección social, DO n° L 245, p. 46 a 48 (92/441/CEE),
    de 24 de junio de 1992.
(7)
    Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del
    Consejo de 29 de septiembre de 1989, relativa a la exclusión social, DO n° C 277
    de 31.10.89.
(8)
    EAPN, European Anti-Poverty Network, Red Europea de Organizaciones No Gubernamentales
    y de Grupos Voluntarios Comprometidos en la Lucha contra la Pobreza.
                                                   47
 ---pagebreak---     lucha contra la exclusión social y ha estado en el origen de varios trabajos sobre el desarrollo
    social urbano.
    Por último, en sus propuestas relativas a la revisión de los Tratados, ha resaltado la necesidad de
    intensificar la lucha contra la exclusión social, y el Consejo ha recogido esta orientación en el
    acuerdo sobre la política social adjunto al Tratado de Maastricht.
2.3 En la Comunicación de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 (COM (92) 542 final) se refleja
    esta diversificación progresiva de las iniciativas comunitarias, y se proponen medidas para una
    mayor atención a la exclusión social en las políticas generales y estructurales de la Comunidad.
    En ella se recuerda que el avalor añadido de la acción comunitaria pasada reside en gran medida
    en su contribución al intercambio y a la comunicación de experiencias, se subraya que el
    reconocimiento de dicha aportación es, sin duda, uno de los logros de la acción, que permite
    promover la dimensión europea de la lucha contra la exclusión social y emprender una dinámica
    y una movilización de los agentes afectados. En el contexto de esta diversificación es donde, en
    adelante, se articulan los programas específicos, como el programa Pobreza 3, y en donde
    encuentran su función propia.
3.  Las funciones de programas específicos
3.1 La aplicación de programas específicos presenta una triple función.
    En primer lugar, los programas tienen valor por su propia existencia, que constituye una señal
    de la atención que la Comunidad presta al problema y que, por lo tanto, favorece indirectamente
    otras iniciativas comunitarias y nacionales en este ámbito (consecuencia de ello es la importancia
    que la Comisión da a la visibilidad de tales programas tanto en la escena nacional como en la
    europea, que es una de las condiciones de su función de estímulo).
    Los programas valen también por su contenido experimental: su primer objetivo no es
    subvencionar, como si fueran un fondo, acciones dispersas, por muy útiles que sean, sino que es
    contribuir a la identificación y a la validación de métodos y de políticas apropiadas a las formas
    actuales de exclusión social y, en particular, a su carácter muldimensional (de aquí la importancia
    que para la Comisión revisten la ejemplaridad de los proyectos seleccionados y su evaluación).
    Por último, los programas tienen como función contribuir a la transmisión de conocimientos
    técnicos v de buenas prácticas y a la estructuración de redes de agentes comprometidos en
     intercambios transnacionales a partir de experiencias concretas relativamente comparables (de
     aquí la importancia que la Comisión concede a la coherencia de conjunto del programa y a su
     animación europea).
3.2 Debido a estas funciones, los programas específicos se distinguen claramente de los fondos, ya
     que implican una presencia activa de la Comisión cerca de los agentes que trabajan en el terreno,
     con un espíritu de colaboración, en particular para manifestar el compromiso comunitario,
     afirmar la coherencia de conjunto que se pretende y para ayudar a la valorización de las
     experiencias de cada participante.
     Además, implican la introducción de estructuras de animación y de asistencia técnica específicas,
     en particular para favorecer la ejemplaridad de los proyectos, la calidad de su gestión, elrigorde
     su evaluación y la pertinencia de sus intercambios transnacionales. Por último, implican una
     colaboración continua con los Estados miembros, no sólo para favorecer el desarrollo óptimo de
     los proyectos sino para multiplicar en lo posible los efectos de los proyectos y programas en
     términos de estímulo de las políticas y de transmisión de buenas prácticas. El interés de dichos
     programas no debe, pues, medirse con la vara de los medios utilizados, que son muy modestos
     y sin relación con los de los fondos estructurales, sino que reside en la contribución de orden
     metodológico y político que pueden aportar, motivo por el que los agentes que participan en
     dichos programas comparten obligaciones comunes y unrigorde calidad.
                                                   48
 ---pagebreak--- 4.  Los objetivos específicos de Pobreza 3
4.1 Los dos primeros programas comunitarios de lucha contra la pobreza presentaban sobre todo un
    carácter exploratorio, ya que consistían, esencialmente, en un conjunto de microproyectos
    locales, muy heterogéneos y desiguales, incluso si participaban en una animación nacional
    (primer programa) o transnacional (segundo programa).
    El programa Pobreza 3 parte de la evidencia de que es posible pasar de esta fase exploratoria a
    una fase de desarrollo selectiva, es decir, a la validación de la eficacia de principios de acción
    basados en experiencias anteriores. Estos principios de acción son el enfoque muldimensional
    de la pobreza, la colaboración de las instituciones a nivel local y la participación de las
    poblaciones interesadas.       Lo que el programa se propone es aplicarlos a nivel local
    engarzándolos en la dinámica de desarrollo de un territorio. Pobreza 3 está compuesto por
    proyectos piloto en número restringido, pero de dimensiones significativas, gestionados por
    iniciativa local y unificados mediante principios de acción comunes. La aportación de Pobreza
    3 a la definición de métodos y de políticas adecuadas supone que se manifieste la eficacia de
    dichos principios de acción, es decir, que el éxito de Pobreza 3 descanse en gran medida en el
    valor demostrativo de los proyectos seleccionados.
    Conforme a esta orientación fundamental, Pobreza 3 concentra sus medios en un número
    limitado de proyectos. Esta opción es coherente con la de iniciar la gestión comunitaria en una
    fase de desarrollo selectivo y constituye así una apuesta por la iniciativa local, y sobre todo por
    la capacidad de los agentes locales para construir una colaboración efectiva, elaborar una
    estrategia coherente, gestionarrigurosamenteun presupuesto relativamente sustancial y servir
    de ejemplo significativo a escala nacional.
    Tal apuesta ilustra, por parte de la Comunidad, su propósito de colaboración con las autoridades
    locales y nacionales y supone, evidentemente, que los agentes no consideran el programa como
    una simple oportunidad de financiación de acciones locales sino que, por el contrario, se
    comprometen a contribuir, mediante su experiencia, al enriquecimiento de la reflexión nacional
    y comunitaria y a la profundización de los principios del programa en cuanto tal.
4.2 Los tres principios clave del programa Pobreza 3 son los siguientes:
    - El enfoque multidimensional: este principio procede de la evidencia del carácter
       multidimensional de la pobreza y de la exclusión social, que no se debe sólo a la insuficiencia
       de los recursos económicos v que se refleja también en los ámbitos de la vivienda, la
       formación, el empleo, la enseñanza, la salud, el acceso a los servicios, etc.. e implica la
       implantación de estrategias coherentes y de sinergias, adaptadas a las particularidades de las
        situaciones locales o nacionales, y no la simple yuxtaposición de acciones aisladas ajenas
        unas a otras o imbricadas de forma caótica.
     - La asociación: este principio es la expresión institucional del enfoque multidimensional, y
        su herramienta práctica. En efecto, este principio sólo puede desarrollarse si un método
        común reúne al conjunto de los actores clave de la intervención relativa a los diversos ámbitos
        mencionados. La asociación implica una corresponsabilidad de los agentes interesados en
        cuanto al éxito de conjunto de la acción realizada y supone que dichos agentes pueden
        establecer, más allá de sus intereses respectivos, incluso de sus divergencias, una estrategia
        común y consensual.
     - La participación: este principio se deriva de la evidencia de que la exclusión social significa
       también la dependencia, incluso la pasividad, frente a las instituciones y, más ampliamente,
        a las decisiones adoptadas por los demás. Paralelamente, este principio afirma que la
        implicación activa de las poblaciones afectadas en un proceso de integración es a la vez una
        condición y una expresión de su éxito. Más globalmente, se incluye en una perspectiva de
        promoción de la ciudadanía y de la democracia, que quiere que las poblaciones interesadas
        sean agentes y socios de pleno derecho de las políticas aplicadas.
                                                  49
 ---pagebreak--- Estos tres principios se encuentran, bajo formas diversas y con una intensidad variable, en
algunas políticas sociales innnovadoras aplicadas en los Estados miembros. Su pertinencia se
recuerda en la Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en
Consejo de 29 de septiembre de 1989, por lo que el programa Pobreza 3 no detenta su monpolio,
pero sí quiere sistematizar su aplicación a nivel local sin subestimar, no obstante, las
dificultades. Este es el motivo por el que el programa no sólo concede medios económicos, sino
también una asistencia técnica y un apoyo al desarrollo de la acción y a su evaluación continua,
y también por qué el programa desea permitir la identificación de buenas prácticas, es decir, de
modalidades concretas según las cuales dichos principios pueden aplicarse de forma duradera
y eficaz, y es el motivo por el que el programa tiene por objeto favorecer la transmisión de los
conocimientos técnicos, tanto en el terreno nacional como a escala europea.
                                               50
 ---pagebreak--- Parte II - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3
La aplicación del programa Pobreza 3 es competencia de la Comisión, que ha establecido a este efecto
estructuras de decisión, de gestión v de animación concebidas para garantizar de forma idónea la
articulación entre la dimensión local, la dimensión nacional y la dimensión comunitaria del programa
(§!)•
La aplicación del programa Pobreza 3 se inició desde la decisión del Consejo, a fin de que pudiera
realizarse la selección de proyectos y la introducción de estructuras del programa conforme a un
calendario que garantizara, en lo posible, la continuidad entre elfindel segundo programa (noviembre
de 1989) y el inicio del tercer programa (marzo de 1990) (§ 2).
La Comisión se ha esforzado por favorecer una aplicación progresiva de las actividades del programa,
dentro de los límites de las restricciones administrativas y económicas que se derivan del carácter
anual de los compromisos presupuestarios que se aplica al programa (§ 3).
1.   Las estructuras de decisión, de gestión y de animación del programa
1.1 El programa se sitúa bajo la responsabilidad de la Comisión. Conforme a la Decisión del
     Consejo, la Comisión está asistida por un Comité consultivo que reúne a representantes
     designados por cada Estado miembro para asegurar el seguimiento del programa (se trata, con
     frecuencia, de representantes de los ministerios nacionales de asuntos sociales).
     La Comisión ha solicitado el apoyo de un equipo internacional de asesores encargado de
     proporcionarle asistencia técnica para la gestión y la animación del programa. Dicho equipo
      realiza, conforme a las instrucciones de la Comisión, el conjunto de tareas técnicas ligadas a la
     gestión administrativa y financiera de las subvenciones concedidas al programa y garantiza,
      asimismo, la coordinación europea de la animación del programa, en particular en lo que se
     refiere a los intercambios transnacionales, la evaluación, las publicaciones y la investigación.
     La estructura de gestión de este equipo se halla en Lille (Francia). Sus miembros, contratados
     a jornada parcial, residen en Alemania, en Francia, en Irlanda y en Portugal, y forman juntos la
     Unidad Central (UC) del programa.
      Dicha Unidad Central coordina una red de asesores nacionales encargados de aportar una ayuda
     técnica a los proyectos, de contribuir a la dinámica nacional del programa y de participar en su
      animación a nivel comunitario. Los asesores nacionales son, por término medio, dos por cada
     Estado miembro, trabajando a tiempo parcial, y su función varía según las dimensiones del país
     y el número de proyectos. Los asesores forman las "unidades de investigación y de desarrollo"
      del programa (U.R.D.)(9).
      La Comisión y la UC mantienen reuniones de trabajo muy frecuentes (una vez al mes, por
      término medio, y con una periodicidad variable en función de las necesidades) y contactos
      bilaterales entre los servicios de la Comisión y algunos miembros de la Unidad Central. La
      Comisión, la UC y las; URD celebran seminarios de trabajo de una duración de dos días, tres
      veces al año. Además, varios encuentros relacionados con la animación del programa
      contribuyen a la comunicación interna entre los agentes.
(9)
      Los miembros de las URD son nombrados por la Comisión, en concertación con el Estado
      miembro correspondiente. En unos casos trabajan en la misma institución, en otros en
      instituciones diferentes.
                                                    51
 ---pagebreak--- 1.2 Estas estructuras traducen, en el proceso de decisión, la cooperación que la Comisión quiere
    desarrollar con los Estados miembros y son también el testimonio, para la aplicación del
    programa Pobreza 3, de los objetivos específicos de su animación, que tiene por objeto
    garantizar, de forma general:
    - su ejemplaridad en términos de calidad de los proyectos de gestión, de demostración de la
       pertinencia de los principios clave del programa y de contribución a la elaboración de las
       propuestas políticas y metodológicas
    - su coherencia de conjunto en tanto que programa y en tanto que programa europeo
    - su visibilidad en la escena nacional y europea.
1.3 La estrategia subyacente en la organización de la animación del programa descansa en dos
    principios:
    - El primer principio es reconocer la necesidad de que los provectos tengan garantizada una
       asistencia técnica significativa, que incluya el apoyo a la autoevaluación, la ayuda a la
       definición de la estrategia, a la programación y a la gestión de actividades, y el apoyo a la
       información y a la comunicación con vistas a asegurar la visibilidad nacional de los proyectos
       y del programa.
       Es ésta la primera función de las URD, y el éxito de su aplicación condiciona la posibilidad
       de elaborar, a partir de la experiencia efectiva, las propuestas de orden político o
       metodológico que se esperan del programa. Para ofrecer a los proyectos una asistencia
       técnica multiforme, las URD se han concebido como unidades que asocian competencias y
       experiencias teóricas y prácticas.
    - El segundo principio es hacer de la dimensión europea del programa una preocupación común
       al conjunto de sus agentes.
       Esta dimensión europea no se limita a la organización de intercambios transnacionales entre
       proyectos sino que alcanza también a las publicaciones y, más en general, a las actividades
       que tienen por objeto la visibilidad del programa en tanto que programa europeo. También
       se extiende a los intercambios bilaterales entre proyectos y a la comunicación directa entre
       todos los agentes del programa y, en último lugar, toca a la organización de la coherencia
       interna del programa en cuanto tal, es decir, la estructuración de las URD como red europea
       y, en general, la estructuración del propio programa como red de iniciativas, de experiencias
       y de agentes.
       La labor de animación europea es competencia de la U.C. Las URD colaboran activamente,
       y con mayor motivo desde que la experiencia del segundo programa ha demostrado la
       necesidad de promover conjuntamente su visibilidad nacional y su visibilidad europea.
1.4 Debe resaltarse que las estructuras de aplicación del programa están muy descentralizadas en lo
    que se refiere a los medios, incluso si desde el punto de vista de la decisión están centralizadas
    a nivel de la Comisión. En efecto, los medios del programa se reparten de la forma siguiente
    (presupuesto de previsión):
       Proyectos locales                                           41,05 millones ecus
       Estudios e investigación                                     4,95 millones ecus
       Gestión, animación, publicación                              9,00 millones ecus
       (de los cuales URD 3,5 millones de ecus)
                                                                   55,00 millones ecus
                                                  52
 ---pagebreak--- 2.   Calendario de aplicación del programa
     En 1989, una de las preocupaciones de la Comisión y de los Estados miembros fue evitar una
     interrupción entre el final del segundo programa y el inicio del tercero. Dicha preocupación
     tenía su origen no sólo en el deseo de impedir que algunos proyectos de dicho segundo
     programa, que se mantenían en el tercero, sufrieran una ruptura de lafinanciacióncomunitaria
     (si bien los proyectos eran poco numerosos, dada la diferencia entre los dos programas), sino
     también en el deseo de manifestar la continuidad del esfuerzo comunitario en favor de los más
     desfavorecidos. A este respecto, conviene recordar que entre el final del primer programa y el
     lanzamiento del segundo transcurrieron cuatro años, y que este plazo se percibió como una falta
     de compromiso de la Comunidad más que como una necesidad técnica.
     Paralelamente al proceso de debate en el Consejo, la Comisión inició la preparación concreta del
     programa y, una vez lista la Decisión, pudo acometer, simultáneamente, la selección de los
     proyectos y la constitución de las estructuras de gestión del programa.
2.1 La Decisión del Consejo disponía que los Estados miembros presentarían los proyectos a la
     Comisión y que éstos se habrían elaborado en concertación entre el Estado miembro interesado
     y las autoridades públicas o privadas designadas por él (art. 5). Así, en julio de 1989, la
     Comisión puso a disposición de los Estados miembros un documento detallado explicando, para
     los proyectos candidatos al programa, las orientaciones del mismo y el contenido de los pliegos
     de candidatura. Se acordó que cada Estado miembro realizaría, conforme a sus propias
     modalidades, una preselección de los proyectos y sólo presentaría a la Comisión un reducido
     número de ellos, entre seis y ocho como máximo.
     Teniendo en cuenta la fecha de la Decisión por una parte, y por otra los plazos fijados por los
     procedimientos de selección y de concertación interna de los Estados miembros, la Comisión
     recibió las propuestas de los Estados miembros en el curso del mes de octubre de 1989. En
     noviembre de 1989 les examinó con la ayuda de expertos independientes y, tras consulta con los
     Estados miembros, a principios de diciembre de 1989 estableció la selección definitiva. A
     finales de diciembre de 1989 informó a los proyectos elegidos, indicándoles que los contratos
     relativos a la ayuda comunitaria sefirmaríancon efecto a partir de principios de marzo de 1990
     y facilitándoles las indicaciones necesarias en cuanto a los aspectos financieros de la ayuda
     comunitaria.
     La selecciónfinalpermitió escoger 39 proyectos, que representan una ayuda prevista por un total
     de 41 millones de ecus, repartidos de la siguiente manera:
país           B DK l3 EL ES FR IRL IT LUX NL P                         UK TOTAL
acciones       2    1   3    3   3    3    2   3    -         1 3        3      27
modelo
iniciativas
innovadoras 1       1   1    1    1   1    1   1    1         1 1        1      12
El mapa quefiguraa continuación sitúa la localización de los proyectos. (Como consecuencia de la
unificación alemana, en 1992 el programa acogió tres proyectos de los nuevos Estados federados, que
también se recogen en el mapa).
                                                  53
 ---pagebreak--- - 54 - ---pagebreak---     Conviene subrayar que el reparto de proyectos entre los Estados miembros tiene en cuenta tanto
    su dimensión como la necesidad de un mayor esfuerzo en favor de los países menos
    desarrollados. Asimismo, en lo que se refiere a los proyectos situados en las regiones más
    desfavorecidas, la Comisión ha aceptado contribuir a los gastos de los proyectos hasta un
    máximo del 55%, y no del 50% como es la norma general del programa.
    También debe señalarse que la Comisión propuso a los Estados miembros tener en cuenta, en
    la organización de su selección, la posible interacción entre estos proyectos y las políticas
    nacionales. En varios países, la selección nacional refleja las orientaciones de algunos
    programas nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión social, por ejemplo en
    Dinamarca, en España, en Francia, en los Países Bajos o en Portugal.
2.2 La creación de estructuras; de animación del programa se realizó durante el segundo semestre del
    año 1989, mediante dos gestiones complementarias. Por una parte, la Comisión difundió en el
    Diario Oficial una convocatoria de concurso para la misión general de asistencia técnica en
    relación con la implantación del programa a nivel europeo. De este modo, la Unidad Central
    pudo ser contratada a partir de diciembre de 1989 y trabajó en las tareas preparatorias para el
    inicio concreto del programa (trámites administrativos y contractuales, organización de un
    seminario de lanzamiento con los proyectos seleccionados, etc.). Por otra parte, la Comisión,
    en concertación con cada Estado miembro, eligió a los asesores de las Unidades de investigación
    y desarrollo, que se hicieron cargo de sus funciones a partir de marzo de 1990, es decir, al mismo
    tiempo que empezaba la ayuda a los proyectos.
2.3 El programa Pobreza 3 es, ante todo, un programa de acción, pero comprende también un
    aspecto de "investigación1" cuyo presupuesto es muy reducido (un 9% del presupuesto total como
    máximo) y que se ha aplicado siguiendo un calendario distinto al de la aplicación de su aspecto
    de "acción". Por una parte, la Comisión emprendió la definición de un programa de estudios
    estadísticos que se debatió con los institutos de estadística nacionales; por otra parte, preparó un
    programa de investigación transnacional cuyas orientaciones se analizaron con los Estados
    miembros y con los Consejos nacionales de investigación interesados, con vistas a la preparación
    de una convocatoria de ofertas específicas relativas a las prioridades de investigación así
    establecidas.
2.4 La presentación oficial del programa se realizó con un seminario celebrado en Bruselas a finales
    de marzo de 1990, en el que estuvieron presentes los proyectos, las URD, la UC, el Comité
    consultivo y la Comisión.
3.  Etapas y momentos clave del programa
    El programa Pobreza 3 es ambicioso, tanto en lo que se refiere a la calidad de sus proyectos
    como a la coherencia del programa en cuanto tal, por lo que era conveniente prever cierto ritmo
     de avance en su aplicación. La Comisión intentó hacer esto dentro de sus procedimientos
    administrativos y teniendo en cuenta las restricciones de calendario a las que estaba sujeta.
3.1 Por importante que fuera la atención prestada por los Estados miembros y por la Comisión a la
     calidad de los proyectos seleccionados, evidentemente era imposible esperar que éstos pudieran
     ser plenamente operativos desde el primer momento, es decir, que desde marzo de 1990
     dispusieran de estructuras de colaboración sólidas, de estragegias pertinentes e innovadoras, de
     equipos de interventores cualificados, de acuerdos financieros duraderos, etc. Inicialmente se
     acordó con los Estados miembros que el primer año del programa sería para ios proyectos una
     fase de definición, que se extendería a lo largo de doce meses. Dados los compromisos
     administrativos relacionados con el calendario de compromisos presupuestarios, el primer
     contrato ofrecido a los proyectos tuvo una duración de siete meses y el segundo de nueve. La
     fase de definición ha durado, de hecho, dieciseis meses para la mayoría de los proyectos, sobre
     todo para aquellos cuyas modalidades de cofinanciación eran más frágiles.
     Paralelamente, se ha prestado una atención privilegiada, en el curso de esta fase inicial, a la
     estructuración de cada uno de los proyectos a nivel local. Las URD han tenido que desempeñar
     una función de apoyo esencial en esta estructuración, en particular para vigilar que los proyectos
                                                   55
 ---pagebreak---     se doten de estructuras de decisión, de gestión y de evaluación adecuadas y se comprometan en
    una programación lo más realista posible de sus actividades. La Comisión ha adaptado, en la
    medida de lo posible en cooperación estrecha con la Unidad Central, las modalidades de gestión
    administrativa y financiera del programa a las situaciones y dificultades encontradas y ha
    visitado cada uno de los proyectos, para ayudar a resolver los posibles problemas administrativos
    o financieros surgidos pero además para explicar los objetivos del programa y ayudar a su
    aplicación europea.
    - Las estructuras de decisión dentro de cada proyecto se apoyan, sobre todo en el caso de las
       acciones modelo, en la construcción de una asociación a nivel local. La candidatura al
       programa imponía que se acordara previamente un protocolo de acuerdo entre los
       colaboradores del proyecto, pero ya que este hubo de ser elaborado en un plazo muy corto,
       había que confirmar los términos y sobre todo traducirlos en modalidades efectivas de
       cooperación entre los agentes locales.
    - La gestión administrativa y financiera de los proyectos supone el respeto de las normas
       comunitarias en la materia, que no eran apenas conocidas o manejadas por los agentes a pesar
        de los esfuerzos de información efectuados. Varios proyectos habían claramente
       infravalorado inicialmente la dificultad de obtener en tiempo útil la cofinanciación necesaria,
        lo cual supuso una gran rémora para su desarrollo. Además, algunos responsables de
       proyectos no tenían una experiencia previa en la gestión de presupuestos de una cifra tan
        elevada como el de las acciones modelo, por lo que era necesario contratar un personal más
        cualificado a este respecto para dichos proyectos y, a veces, imponer una gestión más rigurosa
        de los gastos o una estructurafinancieramás transparente, sobre todo en cuanto a la exigencia
        de cofinanciación.
    - La evaluación es un componente clave del programa, explícitamente citada en la Decisión del
        Consejo. Se acordó que los proyectos, conforme a sus propias opciones, y si fuera necesario
        con la ayuda de las URD, instaurarían mecanismos de autoevaluación. lo cual era, además,
        una condición de participación en el programa. Así, debía establecerse de forma concreta esta
        autoevaluación y, paralelamente, introducir en este terreno modalidades de cooperación con
        las URD, que participan en efecto en la evaluación del programa en cuanto tal.
    - La programación realista de las actividades es indispensable respecto de los principios de
        experimentación del programa, lo que exige la definición de una estrategia coherente, la
        determinación de las prioridades basadas en las necesidades y la sinergia de iniciativas que
        a veces pueden ser divergentes, redundantes o concurrentes, o sencillamente yuxtapuestas
        unas a otras. A menudo se ha solicitado la ayuda de los miembros de las URD en este
        aspecto, en particular para favorecer la formulación concreta y precisa de los objetivos
        generales y la negociación entre los agentes de sus prioridades.
3.2 El seminario de lanzamiento celebrado en marzo de 1990 constituyó un momento culminante
    de afirmación de la identidad del programa Pobreza 3. Desde entonces, se ha acordado reunir
    anualmente a los proyectos, al Comité consultivo, las URD, la UC y la Comisión en seminarios
    de envergadura que aborden algunas cuestiones clave del programa. Los temas elegidos fueron
    el desarrollo local en 1991, la implicación de los interlocutores sociales en 1992, la colaboración
    y la multidimensionalidad en 1993.
    Además de la organización de estos grandes encuentros anuales (que han reunido cada uno entre
     150 y 250 participantes) y de una reunión específica dirigida a las iniciativas innovadoras, la
    animación del programa se ha concretado en diversas iniciativas:
    - La publicación de un boletín interno (dos lenguas) y de una revista de gran difusión (cinco
        lenguas) cuya tirada y el número de países en los que se ha difundido han aumentado con
        regularidad (la difusión del boletín se eleva actualmente a 2 000 ejemplares, la de la revista
        a 5 000 ejemplares), así como otras publicaciones diversas (guía de proyectos (tres lenguas),
        informes anuales sobre la marcha del programa (dos lenguas), actas de seminarios anuales,
        estudios temáticos, etc.) y una película de presentación del programa.
                                                   56
 ---pagebreak--- - La organización de reuniones de tipo más técnico y, sobre todo, de encuentros transnacionales
   que comprometen a los proyectos interesados en la exploración de un tema específico (el
   habitat, la pobreza rural, la participación, la integración económica, etc.) relacionado o no con
   visitas bilaterales entre proyectos.
- La organización de reuniones nacionales, a iniciativa de los proyectos, de miembros de la
   URD interesada y a veces del miembro del Comité consultivo correspondiente, para construir
   progresivamente la dimensión y la visibilidad nacionales del programa.
Estos aspectos diversos del programa Pobreza 3 son aplicados, bajo la responsabilidad de la
Comisión, por la Unidad Central y por los miembros de las URD. Los proyectos, y en particular
algunos de entre ellos, han ocupado progresivamente un lugar más preeminente, no sólo para
acoger algunos encuentros o manifestaciones sino también para suscitar algunas iniciativas. A
este respecto, resulta significativo que todos los agentes del programa se hayan movilizado para
acoger dentro del programa, de la mejor forma posible, los proyectos de los nuevos Estados
federados que se han incorporado en 1992.
                                               57
 ---pagebreak--- Parte HI - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA
Los proyectos son el componente esencial del programa. Obviamente, presentan una gran diversidad
(§ 1) y su estructuración se ha efectuado progresivamente (§ 2), no sin encontrar algunas dificultades
que, no obstante, en la mayoría de los casos se han ido superando poco a poco (§ 3).
1.    Visión global de los proyectos
1.1.     El programa Pobreza 3 reúne en la actualidad 41 proyectos locales, entre los que se cuentan
         29 acciones modelo y 12 iniciativas innovadoras
         a) Cada acción modelo reúne a un conjunto de actores y de instituciones que se esfuerzan por
            definir y aplicar juntos, en un territorio relativamente delimitado, una estrategia coherente
            de integración económica y de integración social del conjunto de los grupos
            desfavorecidos que viven en dicho territorio.
            En concreto, una acción modelo es animada por un "comité director" que reúne una o
            varias autoridades locales o regionales, uno o varios organismos públicos o parapúblicos
            que intervienen en sectores como la formación, la vivienda, la salud, etc., y una o varias
            organizaciones no gubernamentales; más raramente, son socios también de la acción local
            organizaciones sindicales y agrupaciones de empresarios. Bajo la autoridad de este Comité
            director, un equipo operativo formado por doce o quince personas, o incluso a veces más,
            garantiza la aplicación de la estrategia del proyecto.
            Esta asociación no es sólo un principio abstracto: la evaluación continua de las acciones
            de los proyectos pone de manifiesto que los comités directores de las acciones modelo
            reúnen a unos 300 socios locales, es decir, por término medio una decena por cada acción
            modelo. Así, las estructuras de dirección de los proyectos del programa movilizan a un
            centenar de representantes de autoridades locales y regionales, y a un centenar de
            representantes de organizaciones no gubernamentales (cfr. anexo 1).
         b) Las iniciativas innovadoras emanan generalmente de una institución pública o de una
            organización privada particular, y orientan a menudo sus acciones hacia un problema
             social o a una categoría de población específica; no obstante varias recurren a la
            asociación, que es uno de los principios clave del programa, y tienen muchos puntos en
             común, pero a escala más reducida y con un presupuesto más modesto, con las acciones
            modelo.
 1.2. Más de las tres cuartas partes de los proyectos se establecen en zonas urbanas, pero un proyecto
      de cada cinco se sitúa en regiones rurales (o, a veces, trabaja al mismo tiempo en el campo y en
      pequeñas ciudades del medio rural).
      La mayoría de los proyectos se desarrolla en un territorio claramente delimitado: un barrio por
      ejemplo, o un municipio, o barrios vecinos, o sea una población de 20 000 a 50 000 habitantes,
      o incluso más (véase anexo 1). Algunos, raros, trabajan en dos o tres sitios separados y
      relativamente distantes unos de otros.
      Estos territorios de intervención experimentan grandes dificultades, de forma intensiva, y están
      marcados, en particular, por el desempleo y el deterioro del medio ambiente económico y social,
      incluso cuando se encuentran en una región o una aglomeración relativamente favorecida.
      En el medio urbano, los proyectos afectan a uno (o varios) barrios deprimidos, en los que la tasa
      de desempleo es de dos a cuatro veces más alta que la media de la ciudad o del país, en razón,
      en particular, de la crisis de las actividades industriales tradicionales y de la decadencia de las
      pequeñas empresas (Charleroi, Girona, Limerick, Hamburgo, Amberes, etc.). En estos lugares,
      el nivel de cualificación es muy bajo, el habitat es a menudo mediocre y se caracteriza por su
      vetustez o deterioro (Calais, Liverpool, Oporto) o por la insuficiencia de infraestructuras y de
      equipamiento (Roma). Varios barrios o municipios son, por otro lado, lugares de concentración
                                                      58
 ---pagebreak---      de inmigrantes y de minorías étnicas (Salónica, Liverpool) o de afluencia de solicitantes de asilo
     y de refugiados (Perama, Berlín). Muchos se enfrentan a problemas vinculados con la
     criminalidad, la toxicomanía, el alcoholismo y la prostitución (Copenhague, Edimburgo, Oporto,
     Huelva, Lisboa).
     En el medio rural, los proyectos se desarrollan en contextos locales marcados sobre todo por
     insuficientes perspectivas de desarrollo local. Las actividades y las estructuras de producción
     tradicionales generan rentas bajas e insuficientes empleos (Connemara). La emigración rural, en
     particular de los jóvenes y de los trabajadores cualificados, genera el envejecimiento progresivo
     de la población (Burgos, Maniagua, Connemara). La desertización del campo, el aislamiento,
     el retraso del desarrollo o la decadencia de las actividades tradicionales van acompañadas de
     malas condiciones de vivienda, de infraestructuras y de comunicación, y de la ausencia o del
     bajo nivel de los servicios sociales, sanitarios, educativos y culturales (Almeida, Palermo).
1.3. De acuerdo con el principio de multidimensionalidad del programa, la mayoría de los proyectos
     se acompañan de actividades diversificadas, que asocian, por ejemplo, las acciones de formación
     profesional, la ayuda a la creación de empleo y al desarrollo local, la mejora de las condiciones
     de vivienda o de salud y el desarrollo de los servicios sociales. No obstante, la importancia
     relativa concedida a cada una de estas dimensiones y las modalidades según las cuales se
     combinan estas diversas acciones varían mucho de un proyecto a otro: así, varios proyectos son
     dirigidos por uno o varios agentes que tienen una experiencia y una influencia notables en un
     sector particular (la vivienda o la formación por ejemplo), y que se esfuerzan por ampliar su
     acción asociándose con otros agentes, y penetrando en otros sectores de intervención (a partir
     de un análisis de las necesidades locales, pero también según las posibilidades objetivas de
     cooperación ofrecidas por el contexto local); otros proyectos consisten, desde un comienzo, en
     la reunión, en un conjunto más o menos integrado, de agentes e instituciones que tienen sus
     propios puntos fuertes y que se esfuerzan por desarrollarlos más que por explorar nuevos ámbitos
     de acción.
     La formación profesional, la reincorporación al trabajo, la creación de empleo o el desarrollo
     local constituyen ámbitos de acción presentes en la mayoría de las acciones modelo (e incluso
     en la mayoría de los proyectos, iniciativas innovadoras incluidas). Las iniciativas desarrolladas
     en estos sectores clave de la integración económica son a veces modestas, pero tienen una
      intensidad significativa en más de la mitad de los proyectos. La vivienda, la educación y la salud
     representan otros tres ámbitos de acción importantes de los proyectos, y casi un proyecto de cada
      dos dedica una parte significativa de sus esfuerzos a uno y otro, o al menos a uno de estos
     sectores.
     Estas actividades se asocian de forma muy variable y, en algunos casos, están todavía poco
     integradas unas con otras. A veces se plantean con el fin de constituir un dispositivo global y
      coherente a escala del territorio de la acción en cuestión y del conjunto de su población. En otros
      casos, se conciben con el fin de responder a necesidades propias de categorías de población
      particulares: los parados de larga duración, los jóvenes en situación difícil, las familias en
      situación monoparental, etc.
      El enfoque "territorial" es más frecuente en las acciones modelo, concebidas precisamente sobre
      esta base local, incluso si tienen también en cuenta las necesidades particulares de los diversos
      grupos de habitantes; el enfoque "categorial" es más frecuente en las iniciativas innovadoras, que
      se proyectan refiriéndose a problemáticas específicas. Sin embargo, estas lógicas de acción
      reflejan también las diversas tradiciones nacionales de las políticas sociales, en particular su
      grado de descentralización, su preocupación por determinar el objetivo específico y los
      principios de su coordinación territorial.
2.    La construcción progresiva de procesos coherentes
      El programa aportó un apoyo a los proyectos a partir de marzo de 1990. Para la gran mayoría de
      ellos, el principio del programa supuso el inicio de una fase de estructuración progresiva: en
      efecto, raros eran los proyectos que existían como tales antes del programa, y la mayoría eran
      creaciones ex-nihilo (un caso de cada tres), o la ampliación a nuevas actividades de una
      asociación existente (aproximadamente un caso de cada dos) (véase anexo 1).
                                                     59
 ---pagebreak---      En esta estructuración progresiva, el primer principio aplicado ha sido el de la asociación, y
     sobre esta base los proyectos han ido definiendo y aplicando progresivamente estrategias
     globales y coherentes, es decir, pluridimensionales. El tercer principio clave del programa, la
     participación, no comenzó a desarrollarse realmente hasta después de la estabilización de los
     proyectos y la estructuración de su asociación y de su estrategia.
2.1. La construcción de la asociación
     Desde el comienzo se ha confirmado que la asociación a nivel local es uno de los principios
     fundamentales del programa Pobreza 3, ya que se considera que esta asociación es el instrumento
     más adecuado para la aplicación de respuestas adaptadas al carácter pluridimensional de los
     procesos de exclusión social. Los candidatos al programa, en particular las acciones modelo,
     debían concebir y realizar su proyecto en el marco de un compromiso común de socios al mismo
     tiempo públicos y privados.
     Hacer de la asociación el modelo organizativo de las acciones locales no era tarea fácil. En
     algunos países, el propio término era relativamente oscuro, incluso desconocido, para la mayoría
     de los agentes, y la ambición de hacer trabajar juntos a agentes públicos y privados constituía
     una innovación significativa respecto a las prácticas tradicionales, casi una revelación y un
     desafío respecto a las disposiciones administrativas y reglamentarias.
     Por lo demás, incluso en los países que habían introducido esta referencia a la asociación en sus
     políticas sociales, su aplicación efectiva podía tropezar con diversas dificultades, como
     rivalidades institucionales o rigideces administrativas.
     Inicialmente se ha considerado a veces la asociación como una simple obligación contractual
     (reunir formalmente socios en un comité director, para obtener lafinanciacióncomunitaria, o
     incluso compartirla) y no como un principio de cooperación al mismo tiempo institucional,
     financiera y operativa. Ha sido necesario un esfuerzo pedagógico, en los proyectos, para
     convencer a los responsables y a los expertos del interés de una asociación de proyecto y no de
     una simple asociaciónfinanciera.También se ha necesitado un esfuerzo de imaginación para
     elaborar formas de cooperación adaptadas a los contextos locales y nacionales, y negociarlas con
     los agentes interesados. Las URD han desempeñado a menudo una tarea esencial para fomentar
     la búsqueda de esta estructuración de la asociación local y superar las vacilaciones iniciales.
     El desarrollo de la asociación se intensificó claramente a partir de 1991. La Comisión y la
     Unidad Central organizaron, en conexión con las URD, una serie de visitas a los proyectos con
     elfinde establecer contactos directos con los socios locales y reforzar la cooperación entre estos
     últimos en torno a los objetivos del programa. Numerosos proyectos han podido reestructurar
     sus prácticas de asociación, institucionalizar sus sistemas de toma de decisión y,
     simultáneamente, abrir nuevos caminos, a veces no oficiales, a la participación de las
     asociaciones, y, en menor medida, de los interlocutores sociales.
2.2.     La multidimensionalidad
     El principio de multidimensionalidad tiene su origen en la evidencia de que la exclusión social
     y la pobreza son complejas y multiformes y proceden de causas a la vez económicas y sociales.
      Dicho principio postula que las acciones necesarias deben, por lo tanto, esforzarse por proponer,
      de manera coherente y global, procesos de integración teniendo en cuenta todos los ámbitos de
      la existencia de las poblaciones interesadas.
     Este principio de multidimensionalidad también se ha impuesto como un auténtico desafio para
      los proyectos. En efecto, implicaba la búsqueda de coherencia y la sinergia de las acciones, más
      que la multiplicación de iniciativas dispersas y sólo yuxtapuestas.
                                                   60
 ---pagebreak--- También en este caso, el principio se ha comprendido y aplicado de forma progresiva y desigual.
Inicialmente, la acumulación de actividades ha triunfado sobre un enfoque integrado, y la
proliferación de las actividades en numerosos proyectos ha dado a veces la impresión de que sus
promotores temían no actuar suficientemente y en los sectores idóneos para las poblaciones
desfavorecidas, o no emprender suficientes acciones para justificar los presupuestos que se les
asignaban.
Esta proliferación inicial tiene varias razones: las condiciones de comienzo del programa, las
obligaciones de cofinanciación de los proyectos y las dificultades de la asociación.
En primer lugar, la mayoría de los proyectos iniciaron sus actividades antes de haber definido
con precisión una estrategia global. Por una parte, se necesitaba tiempo para definir tal estrategia,
en particular cuando suponía un estudio previo, o negociaciones difíciles entre socios; por otra
parte, la disponibilidad de fondos permitía el lanzamiento inmediato de numerosas acciones, y
algunos de los socios estaban obviamente dispuestos a desarrollar algunas de sus actividades
preexistentes.
Además, las modalidades de cofinanciación de los proyectos implicaron, inicialmente al menos,
rigideces en la elección de prioridades: dado que las cofínanciaciones con que contaban
determinados proyectos estaban afectadas de antemano por las autoridades que las concedían a
una acción concreta (por ejemplo, una acción de formación), o siendo, en parte, cofínanciaciones
en especie (por ejemplo, la cesión del personal de un equipo colectivo), la acción de estos
proyectos ha debido adaptarse a recursos humanos, materiales yfinancierosque no siempre eran
pertinentes para una estrategia integrada.
Finalmente, las deficiencias iniciales de la asociación también han tenido como efecto dificultar,
para determinados proyectos, el establecimiento de un proceso coherente. Así ha sucedido, en
concreto, cuando la asociación inicial se limitaba al reparto de los recursos adicionales del
programa exclusivamente para lafinanciaciónde las actividades tradicionales de las instituciones
asociadas, o cuando las; instituciones reunidas en esta asociación inicial no eran las más
operativas en cuanto a la aplicación de la estrategia conveniente para las necesidades locales.
No obstante, y en particular gracias a los progresos de la asociación, los proyectos han mejorado
a la vez su comprensión del concepto de multidimensionalidad y sus modalidades de aplicación.
Por otra parte, conviene subrayar que la multidimensionalidad no implica que los proyectos
actúen necesariamente al mismo tiempo en todos los ámbitos. Cada proyecto tiene sus puntos
fuertes, vinculados a la estructura de su asociación y a la competencia de su equipo operativo,
y determinadas acciones pueden requerir recursos humanos o apoyos políticos que, para
determinados proyectos, no son fáciles de lograr.
El aumento de la coherencia de las actividades llevadas a cabo se ha efectuado por varios
 caminos diferentes. En determinados casos, en particular para las iniciativas innovadoras, los
proyectos han concentrado sus esfuerzos en grupos suficientemente limitados para permitir un
trabajo en profundidad y la búsqueda de soluciones a los diversos problemas encontrados por
estos grupos (Berlín, Dublin, Lisboa, Valkenbourg). Un proceso similar ha sido adoptado por
 algunas acciones modelo que han efectuado una nueva delimitación geográfica de su acción
(Almeida) o que han hecho una mejor selección de territorios prioritarios en la zona de acción
 inicialmente elegida (Calais, Hamburgo). En otros casos, los proyectos han intentado
prioritariamente modificar las prácticas tradicionales de todos o parte de los organismos que
 intervienen en su territorio para que las personas interesadas puedan tener acceso a servicios
 capaces de responder globalmente a sus dificultades de integración (Roma, Charleroi,
 Eindhoven, Hengelo, etc.).
 Estos cambios se han visto facilitados por los esfuerzos desarrollados por los proyectos para
 conocer mejor las necesidades de los territorios y de los grupos para los que trabajan y para
 evaluar el alcance de su acción. Los estudios contractuales realizados al principio del programa
y la autoevaluación continua de los proyectos han sido muy útiles, al menos cuando han dado
 lugar a un debate profundo con los actores y responsables, con el fin de adaptar y a veces de
 reorientar las estrategias de acción.
                                              61
 ---pagebreak--- 2.3. La participación
     La participación de los grupos desfavorecidos en las acciones y decisiones que les afectan
     constituye el tercer principio clave del programa, y este principio ha sido una preocupación
     constante desde el inicio. No obstante, su aplicación ha sido, en la mayoría de los proyectos, más
     tardía. En primer lugar se han movilizado sus energías para la estabilización de sus estructuras
     de decisión y de gestión y la definición de sus estrategias.
     Es necesario subrayar, por otro lado, que el principio de participación puede ser interpretado de
     diversas maneras, según las tradiciones culturales y políticas nacionales y según las orientaciones
     de los promotores de los proyectos. De ello se desprende una heterogeneidad de las prácticas y
     de los niveles de participación observados. Más allá de las formas de participación "pasiva" que
     constituye el hecho de ser destinatario de una acción o usuario de un servicio, diversos proyectos
     han desarrollado iniciativas que tendían a asociar a los grupos en cuestión y sus representantes
     los mecanismos de toma de decisiones (creación de asociaciones que garantizan una expresión
     directa, o incluso una función de contra-poder, participación en el Comité director, implicación
     en la aplicación de acciones que se encuadran en una perspectiva de fortalecimiento de la
     solidaridad en los grupos en cuestión).
     Varios proyectos han señalado las dificultades que encontraban en la aplicación del principio de
     participación. En efecto, el nivel de participación depende en gran medida de las posibilidades
     de las personas interesadas, pero también de la capacidad de las instituciones para compartir el
     poder y fomentar efectivamente la ruptura con la pasividad y la dependencia que provocan los
     procesos asistenciales.
2.4. La adaptación continua de estrategias
     Un proyecto es un grupo de actores heterogéneos, de órganos de decisión más o menos estables,
     de actividades más o menos coordinadas, un contexto local más o menos favorable, etc. En
     resumen, es un conjunto complejo y móvil, por lo que es necesario hacer hincapié en la
     progresividad de la construcción del proceso de cada uno de los proyectos, el cual se estructura
     en el tiempo y según un proceso de adaptación continua a las situaciones encontradas.
     En este proceso de adaptación continua, son esenciales dos elementos: por una parte la
     constitución de equipos operativos cualificados y suficientemente estables para garantizar la
     continuidad de la acción; por otra parte, la adopción, por los propios agentes, de modalidades
     de análisis y de evaluación que favorezcan la elaboración de un consenso, la formulación de
     objetivos operativos y la posible inflexión de la estrategia con arreglo a los resultados logrados
     o a la evolución del contexto local.
      a) La estabilización de los equipos operativos ha llevado mucho tiempo. Durante los tres
         primeros años del programa, casi la mitad de los proyectos ha cambiado de jefe de proyecto
         (dos o tres veces en algunos casos), y se han renovado profundamente los equipos de trabajo,
         entre otras razones para ganar en profesionalismo y en competencias técnicas, tanto desde el
         punto de vista de la gestión global de las acciones como desde el punto de vista de la
         aplicación eficaz de actividades particulares. Estos cambios han ocurrido, generalmente,
         durante los dieciocho primeros meses, lo que corresponde a la toma de conciencia progresiva,
         por los agentes y responsables de los proyectos, de la necesidad de un fortalecimiento de su
         potencial operativo.
         Esta toma de conciencia también ha causado, en los equipos operativos, una fuerte voluntad
         de formación y de mejora de la cualificación. Así, a partir de finales de 1992, la Unidad
         central inició una acción específica de formación y de intercambio para los jefes de proyecto
         y los miembros de sus equipos. La casi totalidad de los proyectos participa, en lo sucesivo,
         de forma regular en esta acción. Probablemente es de lamentar que, a falta de presupuesto,
         no haya podido emprenderse antes, incluso aunque los movimientos de personas
         comprobados hubieran reducido el alcance de una acción de formación iniciada desde el
         comienzo, y sobre todo incluso si el éxito de tal acción se basa ampliamente en la maduración
         progresiva de la solicitud de formación que emana de los agentes enfrentados a las
                                                    62
 ---pagebreak---       dificultades del terreno. En cualquier caso, no cabe duda alguna de que la definición de una
      pedagogía y de una metodología adaptadas a las expectativas de los equipos operativos y
      asociadas a las perspectivas de intercambio transnacional constituye ya uno de los logros del
      programa.
   b) El análisis de las situaciones y la evaluación continua de la acción son una de las condiciones
      de su éxito y, en consecuencia, se han impuesto desde el inicio como obligación contractual
      para los proyectos. La alternativa escogida, a este respecto, ha sido fomentar la
      autoevaluación. por iniciativa de los propios agentes, dando por supuesto que las URD podían
      aportar, en caso de que fuera necesaria, una asistencia técnica para su aplicación (por otra
      parte, las URD y la UC contribuían a una evaluación externa de las acciones realizadas en los
      proyectos y en el programa en conjunto). Concretamente, los proyectos han adoptado con este
      fin disposiciones variadas: recurso a un investigador externo con quien se celebraban
      reuniones regulares (en dos casos de cada cinco), contratación de una persona
      específicamente encargada, en el equipo operativo, de la función de autoevaluación
      (aproximadamente en un caso de cada dos), o sucesivamente una fórmula y después otra. En
      la mayoría de las acciones modelo, estas disposiciones se han completado con la demanda,
      generalmente a universitarios, de estudios locales destinados a aclarar las opciones de
      estrategia. Cualesquiera que sean las disposiciones adoptadas, su eficacia depende en gran
      medida de la intensidad de la implicación, en la evaluación, del equipo operativo y de los
      órganos de decisión del proyecto. Son los miembros de los equipos operativos los que han
      participado más activamente en esta autoevaluación, y ello confirma la observación de la gran
      atención que estos equipos prestan a laprofesionalización de su acción. Los miembros de los
      Comités directores y los órganos de cofinanciación de los proyectos han permanecido a
      menudo en segundo plano en este proceso de evaluación, incluso aunque no nieguen su
      utilidad. Conviene, en cualquier caso, subrayar que, en numerosos proyectos, la evolución de
      las estrategias adoptadas procede directamente de los resultados de los estudios locales y de
      la práctica de la autoevaluación. Los estudios locales han revelado las necesidades ocultas de
      determinados grupos o de algunos territorios (Connemara, Liverpool, Tesalónica, Alto Belice,
      Calais), y la autoevaluación se ha convertido en una herramienta de programación y de
      seguimiento estrechamente integrada a la propia acción (Doubs).
3. Dificultades encontradas y respuestas aportadas
   Los logros de los proyectos y del programa no deben hacer olvidar las dificultades encontradas,
   dificultades que a menudo se han solucionado pero que, a veces, siguen siendo preocupantes.
   a) Inevitablemente, el lanzamiento de un programa como Pobreza 3 es una operación delicada.
      En concreto, hay que emprender proyectos locales, cuyo grado de elaboración es muy
       desigual, y hay que construir la dinámica del programa como tal, encontrando un equilibrio
      entre las aspiraciones de cada uno a la mayor autonomía y las necesidades de una coherencia
       global. No obstante, las dificultades inherentes a esta fase de lanzamiento han aumentado, en
       el caso del presente programa, a causa de un calendario de aplicación muy corto y muy rígido.
       Los créditos del programa se conceden en el marco de dotaciones anuales. Habida cuenta de
       la fecha de la decisión del Consejo (18 de julio de 1989) y de la puesta a disposición de los
       créditos necesarios para el primer año de actividad a partir del año 1989, el programa hubo
       de iniciarse con plazos muy cortos: la preparación de las candidaturas y la selección de los
       proyectos se efectuaron en seis meses, así como la instauración de los procedimientos de
       gestión y las modalidades de asistencia técnica. Debido a estas imposiciones, el primer
       período contractual de los proyectos se redujo a siete meses, lo que no permitió hacer de él
       la fase de definición y de estructuración de un año inicialmente prevista.
       La disposición de los proyectos seleccionados para empezar su actividad fue muy desigual.
       Algunos expedientes de candidatura se elaboraron sin verdadera negociación previa entre los
       socios locales, ni aclaración de los posibles malentendidos. Varios promotores de proyecto
       (o algunos de sus socios locales) habían previsto su candidatura como un medio de obtener
       una subvención comunitaria más que como un compromiso verdadero con un programa
       europeo y un proceso innovador. La mayoría de las acciones modelo había subestimado la
                                                  63
 ---pagebreak---    dotación de créditos ¡anuales (de 250 a 300 000 ECUS) y la obligación de reunir las
   cofínanciaciones correspondientes.
   La corta duración del primer período contractual supuso, para determinados proyectos, una
   falta de aprovechamiento de los créditos concedidos, como es el caso, en particular, de los
   proyectos que contrataron tarde a su equipo operativo, o de los que no pudieron obtener en los
   plazosfijadosel pago efectivo de las cofínanciaciones prometidas, o de los que establecieron
   una programación presupuestaria poco realista. En general, en varios proyectos se han
   considerado como reglas demasiado vinculantes las normas comunitarias relativas al uso de
   los créditos concedidos, por ejemplo los límites estrictos impuestos en lo que respecta a las
   inversiones, lo que ha provocado, en la primera fase del programa, diversas frustraciones o
   incomprensiones respecto a la normativa presupuestaria comunitaria. No obstante, éstas han
   ido disipándose progresivamente, gracias a laflexibilizaciónde determinadas modalidades de
   gestión y a un esfuerzo de explicación de las reglas aplicadas. Además, los proyectos han
   mejorado la calidad de su gestión, en particular seleccionando a un personal suficientemente
   cualificado para garantizar esta gestión.
b) Si bien se han solucionado las dificultades del comienzo, no sucede lo mismo con las
   encontradas en lo que respecta a las cofinanciaciones, que son una de las condiciones para la
   obtención de la ayuda comunitaria. Conforme a la Decisión del Consejo relativa a la
   aplicación del programa, la ayuda comunitaria se subordina a la obtención, por parte de los
   proyectos, de cofinanciaciones procedentes de las autoridades nacionales, regionales o locales,
   o de fuentes privadas, y cuya suma total es normalmente equivalente a la de la ayuda
   comunitaria (el índice de intervención de la Comunidad puede elevarse hasta el 50 o 55% en
   algunas regiones). Teniendo en cuenta la norma de anualidad de los créditos que se aplica al
   programa y en consecuencia a los proyectos, las cofínanciaciones requeridas deben abonarse
   efectivamente a los proyectos durante cada uno de los períodos contractuales sucesivos.
   Concretamente, eso implica que los contratos anuales de los proyectos se establecen tras la
   recepción de promesas de cofinanciación, que autorizan el pago del primer tramo de la
   contribución comunitaria, dando por supuesto que otro tramo se paga una vez recibidos los
   certificados de recepción efectiva de las cofinanciaciones prometidas.
   Normalmente, las cofinanciaciones requeridas son cofinanciaciones en metálico, que deben
   ingresarse en una cuenta específicamente abierta por el proyecto para sus actividades. La
    Comisión acepta, dentro de ciertos límites estrictos, que una parte de dichas cofinanciaciones
    se constituya con aportaciones en especie como la cesión de locales o de personal
    efectivamente utilizados en el marco del proyecto y de conformidad con su estrategia.
    Estas disposiciones apenas plantean problema en los proyectos cuya cofinanciación es
    concedida por una autoridad con competencia efectiva para transferir a los proyectos, en los
    plazos requeridos, los fondos prometidos, como es el caso, en particular, de los proyectos cuya
    cofinanciación es concedida por las autoridades nacionales en el marco de programas de apoyo
    específicos (Irlanda, Portugal, y España a reserva de determinados plazos de procedimiento).
    La situación es más compleja para los proyectos cuyas cofinanciaciones emanan de varias
    autoridades diferentes, cuyas decisiones no se toman todas a su debido tiempo, y sobre todo
    para los proyectos cuyas cofinanciaciones emanan de autoridades que sólo proceden
    efectivamente a los pagos prometidos con retrasos importantes (o incluso que no confirman
    su promesa de cofinanciación, por ejemplo como consecuencia de conflictos entre socios
    locales). Esta situación no sólo implica dificultades de tesorería para los proyectos, sino
    también incertidumbre en cuanto a la suma total de los créditos que podrán utilizarse
    realmente, y en consecuencia retrasos en la aplicación de las acciones previstas. Impone una
    reducción, en propuesta, de la ayuda comunitaria y constituye así la causa principal de
    infrautilización de los créditos concedidos para el programa.
    La Comisión a menudo ha llamado la atención de los Estados miembros sobre estos problemas
    de cofinanciación. Se ha esforzado por encontrar soluciones administrativas, allí donde era
    posible, para evitar penalizar a los proyectos en cuestión, pero sigue siendo cierto que la
    actividad de varios proyectos se ha visto, y a veces se ve todavía, obstaculizada por las
    repetidas dificultades encontradas a este respecto.
                                              64
 ---pagebreak--- 4. Conclusión
   Los proyectos van, indudablemente, por buen camino: la asociación se ha estructurado, los
   equipos operativos se han estabilizado, se han iniciado un gran número de acciones y se ha
   realizado un esfuerzo de mejora de la calidad, tanto en lo que respecta a la gestión financiera
   como a la programación de las acciones y a la cualificación de los equipos operativos. Se han
   solucionado las dificultades de comienzo del programa, en particular debido al clima de
   confianza recíproca que se ha instaurado poco a poco entre los proyectos, las URD, la Unidad
   central y la Comisión. Los Estados miembros a menudo han contribuido a la búsqueda de
   soluciones a las dificultades encontradas, a través de su representante en el Comité consultivo del
   programa. No obstante, los problemas de cofinanciación siguen siendo preocupantes, al menos
   para algunos proyectos.
   Evidentenlente, los proyectos presentan determinados fallos: no siempre está garantizada la
   coherencia de las acciones locales, debe concretarse más la preocupación por la participación
   activa de las poblaciones interesadas, los procesos de autoevaluación tienen aún un desarrollo
   muy desigual, etc., pero se han iniciado dinámicas que auguran favorablemente el éxito de las
   acciones emprendidas.
                                                  65
 ---pagebreak--- Parte IV - LA DINÁMICA DEL PROGRAMA
Más allá de sus tanteos iniciales, Pobreza 3 ha dado pruebas de una indudable vitalidad. Sus agentes
han construido cooperaciones locales y han movilizado al mismo tiempo a los responsables, a los
expertos y a las propias poblaciones interesadas. Se han comprometido, más allá de la acción local,
en intercambios a la vez nacionales y transnacionales, y al actuar de este modo contribuyen a la
definición y a la afirmación de la identidad del programa en cuanto tal.
La creación de esta dinámica ha requerido tiempo y, a este respecto, el período de cinco años elegido
para el programa parece acertado. Se perciben ya los efectos de esta dinámica a nivel local (§1),
nacional (§2) y europeo (§3).
1.   Las dinámicas locales
     A medida que los proyectos se han consolidado y que su acción se ha estructurado, han causado
     efectos de impulso y de movilización, tanto en los agentes locales como en los recursos locales.
     Generalmente, y la mayoría de los proyectos así lo ha demostrado, el contenido del programa
     no deja de suscitar interés a nivel local, y la etiqueta europea ejerce un efecto de atracción y
     contribuye a la legitimación de las iniciativas. Ciertamente, el nombre usual del programa, en
     el quefigurael concepto de pobreza, plantea problemas a determinados proyectos, al menos en
     los países en donde esta noción tiene connotaciones negativas. También es cierto que la
     referencia a un programa europeo es más decisiva en los países en donde la opinión piensa que
     tiene poco que aprender de Europa en materia social, pero, a pesar de todo, por regla general, la
     posibilidad de utilizar el programa como tal es un potente factor de movilización: la asociación
     local convence más, los investigadores se dejan intrigar por el programa, las administraciones
     públicas abren sus puertas, los equipos operativos sienten que se reconoce mejor su tarea, la
     publicidad mediática y la visibilidad de numerosos proyectos se ven reforzadas, etc.
     Algunos ejemplos de este atractivo indican que la acción local de los proyectos puede así
     ampliarse a otros agentes y contribuir a debates o a innovaciones de mayor alcance. Así, en el
     proyecto de Mantois-Val-de-Seine, en Francia, seis municipios se han asociado en una acción
     de educación que ofrece una alternativa a la vía usual y que despierta un gran interés. En Irlanda,
     el proyecto de Limerick ha realizado un estudio local que ha alentado a diversas autoridades
     públicas a volver a estudiar el problema del efecto disuasivo de los gastos escolares para los más
     desfavorecidos. En los Países Bajos, el proyecto de Valkenbourg ha iniciado una valiosa
     colaboración con la oficina regional de ayuda a las personas minusválidas y ésta ha decidido
     informar sistemáticamente, desde el principio de 1993, a todas las personas beneficiarías de sus
     ayudas sobre los servicios y las actividades ofrecidas por el proyecto.
     En lo que respecta a los interlocutores sociales, hay dos experiencias que también merecen
     atención. En Amberes, el proyecto ha conseguido abrir un debate con la organización flamenca
     de empresarios sobre la responsabilidad de éstos respecto a su entorno social y, aprovechando
     la ocasión, ha hecho que los empresarios locales se interesen por el modelo de organización del
     programa. En España, los proyectos, las URD, y el miembro del Comité consultivo, junto con
     organizaciones profesionales, patronales y sindicales, así como con las ONG, han sentado las
     bases de un foro de diálogo, de reflexión y de presión que tiene por objeto los grandes temas
     vinculados con la lucha contra la exclusión social.
     Estos son sólo algunos ejemplos entre otros muchos, pero que ponen de manifiesto que los
     proyectos del programa pueden reconocerse por su capacidad para estimular la reflexión y la
     acción sobre la exclusión social más allá de sus repercusiones inmediatas o de los servicios que
     ofrecen concretamente a las poblaciones entre las que trabajan y a las que se dirige su acción.
                                                   66
 ---pagebreak--- 2. Las dinámicas nacionales
   El programa constituye una apuesta por la iniciativa local. Su éxito se basa, en gran parte, en la
   capacidad de los agentes locales para construir proyectos que puedan servir de ejemplo o de
   modelo, pero al actuar así se propone también contribuir a estimular las políticas nacionales, por
   lo que es esencial que las "buenas prácticas" experimentadas por los proyectos puedan
   transmitirse y trasladarse hacia los agentes y los lugares de decisión que se ocupan, en cada país,
   de la lucha contra la exclusión.
   Durante la preparación del programa, la Comisión invitó a los Estados miembros a proponer
   proyectos cuyas orientaciones fueran paralelas a procesos nacionales innovadores o se
   encuadraran en el marco de programas nacionales de lucha contra la pobreza. Esta articulación
   existía, al menos potencialmente, en varios países: en Irlanda, en España y en Portugal, con los
   programas nacionales aplicados, en Francia con la política urbana y la del salario mínimo de
   inserción, en los Países Bajos con la política de Social Renewal, en Dinamarca con las medidas
   nacionales de apoyo a la innovación y a la asociación local, etc., y ha contribuido probablemente
   a lograr una implicación más directa de las autoridades nacionales en el seguimiento del
   programa y a una mayor visibilidad de los proyectos en la escena nacional, pero no siempre ha
   bastado, al menos en esta etapa, para obtener los efectos multiplicadores que se esperaban de ella.
   Las razones son varias. En primer lugar, algunos proyectos han experimentado, como era
   inevitable, dificultades internas que han retrasado o entorpecido la aplicación de una acción que
   podía parecer prometedora inicialmente. Además, incluso la envergadura de determinadas
   políticas nacionales ha hecho que algunos proyectos aparecieran sólo como unas acciones locales
   entre otras similares, sin apenas llamar la atención de movilizaciones particulares, tanto más
   cuanto que estos proyectos eran poco numerosos (tres o cuatro en cada país, y a veces menos).
   Finalmente, los proyectos a veces se han visto obligados a prestar menos atención a su impacto
   nacional, a causa de otras preocupaciones. Más atentos a consolidar en primer lugar su
   organización, luego su imagen local y después a establecer cooperaciones transnacionales, han
   concedido menos importancia a una participación activa en los debates de la escena nacional y,
   aún más, preocupados sobre todo por reforzar los puntos débiles para responder mejor al objetivo
   de multidimensionalidad de su acción, no han podido garantizar toda la visibilidad que podían
   garantizar sus puntos fuertes, los mismos que hubieran podido tener una repercusión nacional
   significativa.
   No obstante, varios proyectos han logrado resultados alentadores. Así, en Francia, como
   consecuencia de los esfuerzos del proyecto "Ayuda al desarrollo de la iniciativa económica", la
    ayuda a los parados creadores y renovadores de empresas se ha extendido a los beneficiarios del
    salario mínimo de inserción. En Grecia, el proyecto de Kallithea ha influido sobre la nueva
   legislación sobre la droga y sobre la creación de centros de rehabilitación para toxicómanos;
   también en Grecia, el programa ha contribuido a revelar los obstáculos jurídicos que encontraba
    la creación de una asociación entre las autoridades públicas y las organizaciones privadas, y
    como consecuencia de ello se ha presentado un proyecto de ley al Parlamento griego. En
    Alemania, los proyectos se han esforzado por hacer más activo el debate público sobre la
    pobreza. En Dinamarca, el programa ha influido sobre los trabajos de comisiones
    gubernamentales. En Bélgica, algunas de las ideas y propuestas de los proyectos de Amberes y
    de Charleroi han sido recogidas por las autoridades públicas de sus Comunidades respectivas. En
    Italia, responsables nacionales de tres grandes centrales sindicales cooperan en lo sucesivo con
    el fin de estimular en las regiones la aplicación de proyectos que se inspiran en los principios del
    programa. En el Reino Unido, en donde la problemática de la pobreza es un tema muy
    controvertido, los proyectos locales participan activamente en los debates. Si los proyectos se han
    ganado el reconocimiento local, y en algunos casos un reconocimiento nacional, se debe, en
    primer lugar, a la calidad de su acción, pero también a sus esfuerzos por hacer visible esta acción,
    entre otras cosas a través de la producción de boletines de información o de videocasetes y
    películas, y a través de la participación o la organización de acciones de información. Por otro
    lado, las URD y los representantes nacionales del Comité consultivo han desempeñado una
    importante función en la aplicación de sinergias a nivel nacional, que son reales incluso si aún
    son demasiado específicas o demasiado desiguales para que se pueda hablar, por el momento, de
    un impacto significativo del programa sobre la escena nacional de cada uno de los países.
                                                   67
 ---pagebreak--- 3.   Las dinámicas europeas
     Mediante su apoyo a experiencias locales, el programa se propone contribuir a la transferencia
     de buenas prácticas, a nivel nacional y a nivel europeo, y promover la reflexión comunitaria sobre
     la lucha contra la exclusión social. Los intercambios transnacionales entre los proyectos, los
     trabajos de investigación y las publicaciones del programa son los principales componentes de
     esta dinámica.
3.1. Animación e intercambios dentro del programa
         Se han ido creando progresivamente diversas redes de intercambios entre los proyectos, sus
        socios, las URD, la Unidad central y la Comisión. Algunas de estas redes se han ampliado a
         agentes externos al programa, en particular en la perspectiva de fusiones con iniciativas
        nacionales o comunitarias, y hoy en día se han convertido en un elemento esencial de la
         dinámica de Pobreza 3.
         Estos intercambios pueden adoptar varias formas. Los seminarios anuales son los lugares
        privilegiados de movilización de los actores del programa en torno a grandes temas de
         reflexión y de acción que se benefician de una publicidad particular. El tema del desarrollo
        local, elegido para el seminario de Edimburgo en 1991, expresaba la importancia concedida
         por el programa a la dimensión económica de la integración. El tema de la participación de
         los interlocutores sociales, adoptado para el seminario de Aalborg en 1992, expresaba la
        voluntad de extender hacia los agentes de la empresa las cooperaciones locales iniciadas. El
        tema de las relaciones entre asociación y multidimensionalidad, elegido para el seminario de
         Huelva en 1993, estaba destinado a capitalizar los logros del programa en cuanto a la
         importancia de dos de sus principios clave.
         Estos encuentros, fundamentales por su contenido y por su contribución a la afirmación de la
         identidad del programa, se completan con otro conjunto de intercambios. Así, el programa ha
         establecido varios grupos transnacionales que reúnen cada uno siete u ocho proyectos y que
         son auténticas células de reflexión y de propuesta. Cada grupo trabaja sobre las experiencias
         de los proyectos en temas precisos para extraer lecciones de carácter metodológico y político
         ("vivienda y pobreza", "la pobreza en el medio rural", "la participación" y "la inserción por
         la economía"). Asimismo, en noviembre de 1992 se organizaron en Calais dos seminarios
         transnacionales, uno sobre la contribución de la autoevaluación a la estrategia de los proyectos
         y otro sobre la investigación local. Más recientemente, la acción de formación emprendida
         para los jefes de proyectos ha acentuado esta dinámica de confrontación de las experiencias.
         Por último, un gran número de intercambios se efectúa de manera bilateral, en forma de visitas
         de provecto a provecto.
         Las reuniones temáticas y los seminarios anuales tienen lugar en los lugares en que se realizan
         los proyectos y constituyen la ocasión, para los proyectos que los acogen, de expresar su
         participación en un programa europeo y de implicar al conjunto de sus socios y de los
         miembros de sus equipos operativos en la dinámica europea de este programa. Constituyen
         así, para los proyectos y para el programa, momentos importantes cuyo impacto puede
         reflejase, más tarde, a nivel local, regional, nacional y europeo.
         La animación europea del programa descansa en la movilización de los agentes de los
         proyectos pero también sobre la calidad de la asistencia técnica aplicada con este fin. Si los
         miembros de las URD tienen, en primer lugar, como función ayudar a los proyectos en su
         desarrollo a nivel local y contribuir al impacto del programa a nivel nacional, colaboran con
         la Unidad central en la animación europea de Pobreza 3.
         Varios miembros de las URD tienen una participación muy activa, por ejemplo, en los trabajos
         de los grupos temáticos constituidos con los proyectos y, por supuesto, en la preparación de
         los seminarios anuales. De manera general, las URD participan de forma regular, con la
         Unidad central y la Comisión, en los debates relativos a la gestión y a la animación del
         programa, en particular a través de los tres seminarios organizados anualmente con este fin.
                                                    68
 ---pagebreak--- 3.2. Los trabajos de investigación
         Los trabajos de investigación son otro componente de la dinámica europea del programa. Al
         ser Pobreza 3 un programa de acción, estos trabajos de investigación se han limitado
         deliberadamente. Además de los estudios locales efectuados por iniciativa de los proyectos,
         el componente "investigación" del programa ha comprendido dos aspectos, uno de naturaleza
          estadística, otro de carácter económico y sociológico.
         Los trabajos estadísticos se han llevado a cabo en cooperación con EUROSTAT y, en lo
         esencial, se han dirigido a desarrollar una explotación sistemática de las encuestas nacionales
         sobre los presupuestos familiares, en particular con el fin de actualizar y matizar la medida de
         la pobreza desde el punto de vista de los ingresos. Han permitido verdaderos progresos del
         conocimiento, en particular por el uso de los microdatos de las encuestas nacionales, pero
         también han confirmado las dificultades metodológicas de esta medida y, en particular, la
         fragilidad de la comparación o de la agregación de datos construidos según definiciones aún
         no suficientemente armonizadas. Con estas salvedades, estos trabajos refuerzan la estimación
         según la cual en la Comunidad, a finales de los años 80, había 50 millones de personas con
         ingresos bajos, es decir, pobres según la definición comúnmente utilizada00) (anexo 2). La
          metodología utilizada autoriza un análisis más preciso de las tendencias recientes de la
         evolución de la pobreza, cuyos resultados deberían estar disponibles de aquí a finales del
         programa. Por otro lado se han iniciado trabajos exploratorios sobre las dimensiones no
         monetarias de la pobreza.
          Se han emprendido también investigaciones económicas y sociológicas, en una perspectiva
         claramente transnacional. Los temas de estas investigaciones han sido determinados en
          concertación con los representantes de los Consejos nacionales de investigación y los
          miembros del comité consultivo, y se han elegido equipos de investigación, que cubren cada
          uno de seis a ocho países, tras dos licitaciones sucesivas. Como se trata de trabajos en curso,
          es demasiado pronto para evaluar sus resultados. Sin embargo, deberían contribuir al
          conocimiento de los fenómenos gracias a comparaciones internacionales articuladas en torno
          a los temas siguientes: los procesos de separación del mercado del empleo, el papel de las
          políticas de desarrollo regional en la lucha contra la pobreza, los vínculos entre pobreza y
          migraciones, la implicación de los interlocutores sociales en la lucha contra la exclusión, la
          evolución de la inclusión de la pobreza en las políticas sociales y los efectos de las políticas
          activas por el empleo en la lucha contra la exclusión social. Los informes de estas
          investigaciones estarán disponibles a mediados de 1994.
3.3. La divulgación del programa y de sus resultados
          La divulgación del programa se apoya, por una parte, en una política de publicaciones y, por
          otra, en una estrategia de comunicación.
          Se ha realizado un esfuerzo importante en lo que respecta a las publicaciones. Cabe destacar
          que la revista trimestral (5.000 ejemplares) y el boletín mensual (2.000 ejemplares) tienen ya
          una difusión que va mucho más allá de los participantes en el programa. Lo mismo ocurre con
          otras publicaciones, que contribuyen a una difusión amplia de las experiencias en curso
          (informes anuales de actividad de la unidad central, actas de los seminarios transnacionales,
          directorio descriptivo de los proyectos).
     (10)
             personas que viven en una familia cuya renta media disponible por unidad de consumo
             (determinada por los gastos declarados en la encuesta) es inferior a la mitad de la renta
             media disponible por unidad de consumo en el Estado miembro en el cual vive esta
             familia.
                                                      69
 ---pagebreak---      En cuanto a la estrategia de comunicación, mencionaremos las acciones siguientes:
     - La creación de una mensajería electrónica, herramienta rápida y funcional que favorece las
         interacciones entre los diferentes socios implicados en este programa (proyectos, unidad
         central, estructura de asistencia técnica anivel nacional (URD), Comisión). Gracias a ella,
         61 sedes establecen así 250 conexiones cada semana. Sirve también a la elaboración, en
         curso, de "SPES", una base de datos bibliográficos y estadísticos de Pobreza 3.
     - La sensibilización del gran público por medio de manifestaciones específicas como el
         concurso organizado entre los estudiantes de las escuelas de periodismo y cuyo mejor
         reportaje sobre la exclusión social y la pobreza se publicó en doce grandes diarios europeos
         (este reportaje trata, del proyecto de Perama).
     - La constitución de una red europea de periodistas interesados por la problemática vinculada
         con la pobreza y a la exclusión social, a quienes se envían dos veces al mes informes de
         prensa; las relaciones regulares establecidas con estos periodistas han fomentado la
         cobertura informativa de los seminarios anuales y facilitan, de manera general, la difusión
         de los resultados del programa.
4. La articulación entre los actores y los niveles de intervención
     Tal como indicó la Comisión en su comunicación del 23 de diciembre de 1992 (11), no se
     podría combatir la exclusión social sin la participación activa de todos aquéllos que ejercen
     responsabilidades políticas, institucionales, profesionales, asociativas y cívicas, ni sin la
     participación lo más amplia posible de las propias poblaciones afectadas.
      Si bien el programa cuenta con la iniciativa local, se propone contribuir a los debates
     nacionales y europeos. Aunque se apoya en un número reducido de proyectos, se propone
      movilizar o contribuir a la movilización del mayor número posible de participantes. De este
     modo constituye uno de los componentes esenciales de las iniciativas de la Comunidad en el
      sector de la lucha contra la exclusión social.
     Ciertamente, su contribución sigue siendo modesta, pero representa un esfuerzo significativo
      de búsqueda de una buena articulación, tanto vertical como horizontal, de los órganos
      responsables según sus competencias propias y dentro de los límites de las mismas, de la
      promoción de los valores y de las políticas de solidaridad: poderes públicos (locales,
      regionales, nacionales y comunitarios) pero también organismos privados (asociaciones,
      agrupaciones de voluntarios, interlocutores sociales, etc.). Se trata de crear, con ellos y entre
      ellos, sinergias que permitan a todos y cada uno reflexionar y aplicar los principios y los
      medios para prevenir y combatir la exclusión social, dentro de un proceso de asociación que
      reconozca la especificidad de cada uno.
      El programa se suma así a los esfuerzos que realiza la Comisión con el fin de promover la
      cooperación entre todos los afectados por la exclusión social. Conviene en particular citar aquí
      el apoyo que la Comisión brinda, paralelamente a la aplicación del programa, a las redes
      europeas de organizaciones no gubernamentales, algunas de las cuales, por otra parte, están
      directamente asociadas al programa como socios u operadores de proyectos locales.
   do     COM (92) 542 final, p. 25
                                                  70
 ---pagebreak--- Recalquemos también que la Comisión ha fomentado la participación de los proyectos del
programa Pobreza 3 en algunas otras acciones comunitarias, en particular en los programas
de iniciativas comunitarias iniciados en el marco del fondo social europeo (NOW y
HORIZON en particular). Probablemente se debería reforzar la cooperación entre el programa
y estas otras iniciativas;, incluso si los objetivos y las reglas aplicables a un programa son
distintos de los aplicables a los Fondos Estructurales. La experiencia de Pobreza 3 confirma
en cualquier caso que los programas pueden, por su vocación experimental y su grado de
elaboración, desempeñar de un papel de estímulo decisivo a este respecto.
                                            71
 ---pagebreak--- PARTE V - LAS ENSEÑANZAS DEL PROGRAMA Y SUS REPERCUSIONES
En el marco de la preparación del presente informe, la Comisión ha iniciado una concertación amplia
con el conjunto de los participantes en el programa. Los proyectos, la estructura de asistencia técnica
anivel nacional (URD) y la unidad central han contribuido activamente a la evaluación del desarrollo
del programa, en particular mediante sus respectivos informes anuales y su participación en el
seminario de Huelva. Los miembros del comité consultivo han sido invitados a expresar el punto de
vista de los Estados miembros sobre las fuerzas y los fallos del programa. De modo más general, la
preparación de la conferencia de Copenhague y de su taller sobre las orientaciones posibles de un
posible nuevo programa ha contribuido a esta evaluación del programa en curso.
De estos diversos intercambios y debates se desprende una amplia convergencia de puntos de vista
sobre las principales enseñanzas que pueden ya extraerse de la experiencia de Pobreza 3. Estas
enseñanzas se refieren a la validez de los principios elegidos para el programa (§1), a la eficacia de
las modalidades de gestión y de animación (§2) y, por último, al impacto del programa, es decir, al
valor añadido específico de tal programa (§3).
 1.   La validación de los principios clave del programa
     Lo que tienen en común los proyectos del programa es que todos se plantean la lucha contra la
     pobreza basándose en los principios de asociación, de multidimensionalidad y de participación.
     Estos principios son aplicados en primer lugar en las acciones modelo, pero, en muchos casos,
      las iniciativas innovadoras los han integrado en su acción. Se puede por lo tanto considerar el
     programa en su conjunto como una experimentación de la validez de estos principios, y de la
     posibilidad de aplicarlos teniendo en cuenta la especificidad de los contextos locales y
     nacionales.
      La asociación aparece como punto principal del programa. Es probablemente también el que
     mayor atención ha suscitado, incluso si eso se ha hecho a veces en detrimento de los otros dos
     principios clave.
      Los proyectos han creado estructuras organizativas y formas de intervención nuevas que, por sí
      mismas, constituyen un incentivo a la evolución de las instituciones y de las asociaciones
      implicadas en la lucha contra la exclusión social (autoridades nacionales y locales,
     organizaciones no gubernamentales, interlocutores sociales, etc.).
      La asociación aparece así como un instrumento que permite esperar que el programa tenga
      efectos que continúen más allá de sus cinco años de duración. El principio de asociación, ya
      adoptado en otros programas nacionales, a veces muy anteriores a Pobreza 3, ha despertado un
      gran interés entre responsables de países que, hasta ahora, apenas si se servían de él. Es
      importante, evidentemente, dar a este principio todo su alcance, y evitar que se reduzca a un lema
      limitado a una simple nueva presentación de modalidades organizativas tradicionales. Pero,
      precisamente, el programa Pobreza 3 permite una profundización progresiva, fundada sobre la
      experiencia, de la importancia de este principio en los procesos de decisión y de aplicación de
      las acciones.
      La atención al carácter multidimensional de la exclusión social y de la pobreza ha progresado
      irrefutablemente durante el programa. Ciertamente, los progresos constatados en este sector son
      más desiguales: aunque todos los proyectos se proponen fomentar la integración socioeconómica
      de los más desfavorecidos, y si bien están atentos a las diversas dimensiones de la exclusión
      social, no siempre han estado en condiciones de definir o aplicar procesos tan coherentes y
      globales como hubieran deseado. Conviene subrayar, a este respecto, que la coherencia de tal
      proceso no puede construirse sino para entidades concretas suficientemente delimitadas: los
      proyectos que trabajan en un territorio extenso, socialmente heterogéneo, o sin unidad
      administrativa están más expuestos al riesgo de una dispersión de sus esfuerzos y de una
      fragmentación de sus actividades. Más allá del acuerdo sobre la validez del principio de
      multidimensionalidad de la acción, se debe continuar la reflexión sobre las modalidades de su
                                                   72
 ---pagebreak---    aplicación a partir de la experiencia de los proyectos, en particular para apreciar mejor la
   especificidad, a este respecto, de los contextos locales (medio rural/medio urbano, por ejemplo)
   y nacionales (países del norte/países del sur, por ejemplo).
   Romper con las políticas y las mentalidades paternalistas, y hacer que los más desfavorecidos
   se conviertan en protagonistas de pleno derecho... además de ser un principio de acción, la
   participación constituye un desafío para los proyectos y para el programa. No es extraño que la
   aplicación de este objetivo sea problemática: es probablemente más fácil crear equipos o
   servicios que reforzar la capacidad de organización autónoma de los grupos desfavorecidos; es
   inevitable que quienes participan en la aplicación de un proyecto tiendan a considerarlo como
   "su" proyecto, corriendo el riesgo de olvidarse de las personas a las que se dirigen, cuyas
   expectativas nunca son exactamente como las propias.
   Aunque la puesta en práctica de la participación sea todavía restringida en buen número de
   proyectos, ha conocido, en el programa, avances significativos, en particular cuando los
   proyectos han ido dirigidos a grupos limitados y han sabido implicar a las personas afectadas en
   la consecución de objetivos concretos y tangibles. Dichos avances son más frecuentes allí donde
   las tradiciones nacionales son propicias a la organización autónoma, y donde las instituciones
   han superado sus rivalidades y conflictos de competencia. Por otro lado, parecen más
   significativos en los proyectos que reconocen en su propia organización (es decir, en los equipos
   operativos y en las relaciones entre estos equipos y las instituciones asociadas) que la
   participación es un valor decisivo para la calidad de la acción.
   Si se está consolidando la importancia de los principios del programa, en general, se debe
   también a que el propio procedimiento del programa ha recibido, progresivamente, la adhesión
   del conjunto de sus actores. En otros términos, se debe a que sus participantes han aceptado
   comprometerse en una dinámica común, la cual implicaba, en particular, una voluntad de
   innovación y de experimentación, una preocupación de calidad en la concepción y la
   programación de la acción, y una atención a la evaluación y a la transferencia de las
   experiencias.
   La adhesión a este proceso, obviamente, no ha sido inmediata y general, y debe constantemente
   consolidarse: para la mayoría de los proyectos, la solicitud de participación al programa procedía
   en primer lugar de la búsqueda de un apoyo financiero, lo que es por lo demás legítimo, y no
   todos los actores estaban dispuestos, inicialmente, a comprometerse en la dinámica global del
   programa. Eso explica, hasta cierto punto, las dificultades encontradas en los proyectos en
   cuanto a la estructuración de la asociación, la obtención de cofinanciaciones o la aplicación
   efectiva de una autoevaluación. Eso explica también la importancia del trabajo de explicación,
   de persuasión o de apoyo que tuvieron que realizar los jefes de proyecto, las unidades de
   asistencia técnica y la Comisión ante algunos de los socios institucionales. No hay que
   subestimar estas dificultades: determinados proyectos siguen siendo frágiles; algunos, de hecho,
   han parado o reducido mucho su actividad durante varios meses, y uno de ellos ha tenido que
   ser abandonado. Pero tampoco hay que sobrevalorar su importancia: la calidad global de los
   proyectos se reconoce en amplios sectores, y la movilización de sus actores en la dinámica del
   programa es muy grande, como demuestra en particular su participación en la animación europea
   del mismo y, de modo más general, en la reflexión comunitaria sobre la lucha contra la exclusión
   social.
2.  Las modalidades de gestión y de animación
   Para garantizar la aplicación del programa, la Comisión ha establecido estructuras de asistencia
   técnica a nivel nacional (URD) y a nivel europeo (unidad central). Las misiones que se les han
   confiado son la gestión fundamentalmente administrativa y financiera de las subvenciones
    concedidas, el apoyo al desarrollo de los proyectos y a su autoevaluación, a la animación general
   del programa y a la coordinación de sus componentes y actividades (evaluación, intercambios
   transnacionales, investigación, publicaciones). Habida cuenta de las obligaciones de plazos, de
   gestión y de costes que han pesado sobre el programa, estas misiones se han cumplido, en
   general, de modo satisfactorio; no obstante, se podrían aportar mejoras para aumentar su eficacia.
                                                  73
 ---pagebreak---    Las misiones de asistencia técnica son muy diversas, y exigen una gran capacidad de adaptación
   de quienes las realizan, así como cierta polivalencia y una experiencia confirmada. Además,
   estas misiones evolucionan a medida que se desarrolla el programa. En la fase inicial, acaparaba
   la atención la resolución de los problemas de gestión administrativa y financiera que
   obstaculizaban la estructuración de los proyectos, así como también la afirmación de la
   coherencia y de la imagen propia del programa. En la fase de consolidación, en curso, se han
   intensificado los intercambios transnacionales y se ha hecho más claramente patente la necesidad
   de una profundización de la reflexión sobre los principios del programa. En la fase final del
   programa, la cuestión de la continuación de los proyectos y la de la producción de una
   evaluación rigurosa adquirirá probablemente más importancia.
   Las disposiciones adoptadas para la gestión administrativa y financiera del programa han
   permitido a la Comisión estar continuamente informada del estado de desarrollo de los proyectos
   y de las dificultades encontradas, en particular en lo que respecta a las cofinanciaciones. Más allá
   de estas dificultades, y teniendo en cuenta al mismo tiempo los esfuerzos de los proyectos, los
   de la Comisión y los de la unidad central, se ha mejorado mucho la calidad de la gestión en los
   proyectos y se ha impuesto como uno de los componentes y uno de los indicadores de la calidad
   de su acción.
   El apoyo directo a los proyectos, garantizado por los miembros de las URD, ha sido apreciable
   y ha permitido, en varios países, notables avances en lo que respecta a la autoevaluación y a la
   articulación entre los proyectos y las iniciativas nacionales. La eficacia de este apoyo ha sido
   más desigual en lo que respecta a los proyectos que tenían grandes dificultades internas o
   problemas crónicos de cofinanciación. Sin duda, una implicación más activa de los miembros
   de las URD en la resolución de estos problemas habría sido ventajosa.
   La animación europea del programa tiene sus puntos fuertes, entre los que hay que mencionar,
   en particular, la declaración de la coherencia del programa y la divulgación de sus logros: el
    éxito de los seminarios anuales y la calidad de las publicaciones son un buen ejemplo de ello.
   Por otra parte, se han realizado progresos significativos en la preparación y el seguimiento de
    los intercambios transnacionales, y la aplicación de la acción de formación de los jefes de
   proyectos parece prometedora. En cambio, la evaluación del programa en su conjunto ha sufrido
    de la prioridad concedida a la autoevaluación de los proyectos, y al trabajo de síntesis externo
   de estas autoevaluaciones, en curso, concretamente ante la perspectiva de una profundización
    en los principios y los conceptos del programa. Asimismo hay que llevar a cabo un esfuerzo para
    integrar mejor en la dinámica del programa su componente de investigación, que se ha limitado
    deliberadamente debido a las prioridades decididas por el Consejo, pero cuyo fortalecimiento
    consideran necesario todos los actores del programa.
    La realización de estas tareas ha implicado al mismo tiempo a la unidad central y a los miembros
    de las URD. La dispersión geográfica de los actores, y el hecho de que en su mayoría trabajen
    a media jornada, ha tenido a veces consecuencias negativas para la cohesión y la eficacia de las
    estructuras de asistencia técnica. Podría ser útil prever, para otro programa, fórmulas alternativas,
    incluso si son más costosas, en particular para la unidad central. Por otro lado, la diversidad de
    los proyectos y, de modo más general, la propia complejidad del programa han obligado a veces
    a los equipos de asistencia técnica a hacer frente a expectativas o solicitudes difíciles de
    conciliar. No obstante, la cooperación entre los implicados ha permitido superar las dificultades
    surgidas. La Comisión ha contribuido a reforzar esta cooperación, en particular estando muy
    presente en la gestión y la animación del programa.
3.  Conclusión: el impacto del programa
    Para concluir el presente informe, digamos que cabe extraer determinadas enseñanzas en cuanto
    al impacto del programa, que confirman, en particular, la utilidad de los programas específicos
    mediante los cuales la Comunidad apoya la innovación social.
    De modo general, el programa ha estimulado el debate sobre la exclusión social, en los Estados
    miembros y en la Comunidad. En los Estados miembros, esta contribución ha sido desigual, al
    menos hasta ahora, pero ha gozado de amplio reconocimiento: determinados proyectos han
                                                   74
 ---pagebreak--- autoridades locales, organizaciones no gubernamentales e interlocutores sociales; otros han
suministrado reflexiones administrativas que tendían a reformar determinadas políticas sociales;
de manera más general, los principios del programa encuentran eco en las orientaciones
afirmadas en las políticas nacionales de varios Estados miembros y en prometedoras sinergias,
por lo menos en los países donde las administraciones o ios Comités directores de los propios
proyectos tienen a su cargo o toman el relevo de las orientaciones del programa a escala nacional.
Esta situación es alentadora. Es necesario, en efecto, recordar que el programa es modesto, y que
está constituido por proyectos locales, cuya articulación con los debates o las iniciativas de
carácter nacional era a menudo, inicialmente, relativamente débil o aleatoria.
El programa es también, para la Comunidad, una expresión concreta de su contribución posible
a la lucha contra la exclusión social. La experiencia de los proyectos ya alimentó algunas de las
iniciativas comunitarias en este sector, en particular la preparación de la comunicación adoptada
por la Comisión el 23 de diciembre de 1992. Es también uno de los componentes de las
reflexiones en curso en cuanto a la contribución de los Fondos Estructurales a la lucha contra la
exclusión social. En muchos puntos va en la línea de las preocupaciones expresadas en el marco
del diálogo permanente que la Comisión mantiene con las organizaciones no gubernamentales
y, más recientemente, con los interlocutores sociales.
En este contexto, la contribución del programa tiende a desarrollarse: cuando se ideó Pobreza 3
ésta era prácticamente la única iniciativa comunitaria referente específicamente a la pobreza y
a la exclusión sociaI(12) y, siendo la continuación del segundo programa europeo, constituía, por
su mera existencia, una señal política de la voluntad de la Comunidad de contribuir,
modestamente pero de modo continuado, a los esfuerzos realizados en los Estados miembros; hoy
el programa se asienta en un conjunto diversificado de iniciativas, por lo que cabe esperar más
en cuanto a su contribución a la elaboración de conocimientos técnicos y buenas prácticas que
puedan extrapolarse. Es significativo, a este respecto, que muchos implicados concedan una gran
atención a su profundización conceptual y metodológica. Como consecuencia, mediante la
consolidación de sus logros, el programa podrá contribuir mejor a la promoción de la perspectiva
de la Europa de la solidaridad.
 (12)
       con excepción de la ayuda alimentaria concedida en el marco de las campañas de invierno.
                                               75
 ---pagebreak---                                                 Anexo 1
Informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del programa Pobreza 3
Las publicaciones de Pobreza 3 y, en concreto, los informes y documentos de trabajo de la Unidad
central del programa, presentan muchas informaciones cuantitativas y cualitativas sobre los proyectos.
Además, se publica y pone al día con regularidad una guía descriptiva de los mismos. Los cuadros que
presentamos a continuación son, pues, únicamente la ilustraciones de algunas de las características
de los proyectos del programa.
Características de los territorios de aplicación de las acciones modelo
Número de               Menos de             De 20.000 a           Más de       Total
habitantes               20.000 hab.          50.000 hab.          50.000 hab.
Zona rural                   4                   2                     -         6
Zona urbana                   8                  10                    8        26
Región mixta,
con zonas rurales             1                  -                     3         4
y urbanas
Total                         13                  12                   11       36
Fuente:             Unidad central del programa Pobreza 3
Observación:        En el número total de acciones modelo (36 en lugar de 29) se tiene en cuenta el
                    hecho de que tres de ellas tienen lugar en varias zonas.
                                                    76
 ---pagebreak--- Envergadura de la marginación existente en los territorios de aplicación de los proyectos y que se
tiene en cuenta en los mismos
Problema existente                 Número de proyectos              Número de proyectos
                                   en cuyo territorio               cuya acción se
                                   el problema es de                aplica sobre todo
                                   especial importancia             a este problema
Paro juvenil                            37                              23
Desempleo de larga duración             37                              27
Crisis urbana                           19                              12
Espacios urbanos y
viviendas sin confort
y mal equipadas                         25                              17
Subdesarrollo rural                      8                               8
Emigración                              12                               4
Inmigración                             19                               9
Discriminación étnica                   20                              13
Declive industrial,
reestructuración económica              26                              17
Fuente:             Unidad central del programa Pobreza 3
Observación:        Datos relativos a todos los proyectos, es decir, a 48 territorios, teniendo en cuenta
                    los proyectos que se aplican en varios territorios concretos distintos; obsérvese
                    que algunas iniciativas innovadoras no ponen en práctica su acción con referencia
                    a un territorio concreto.
                                                    77
 ---pagebreak--- Tipo y origen de los provectos del programa Pobreza 3
Proseguir las actividades ya existentes en 1990
con los mismos (o casi los mismos) socios
Desarrollar nuevas actividades con los mismos
(o casi los mismos) socios
Ampliar una cooperación ya existente a nuevos
socios y a nuevas actividades                                                     18
Crear una asociación totalmente nueva para
llevar a cabo nuevas actividades                                                  16
Sin respuesta                                                                      1
                                                                    total         45
Fuente:             Unidad central del programa Pobreza 3
Observación:        En el número total de 45 proyectos se tiene en cuenta el hecho de que algunos de
                    ellos desarrollan su actividad en dos o tres territorios concretos distintos.
Socios que cooperan en los Comités de dirección de los provectos
Actividades locales y regionales                                                  116
Actividades nacionales y organizaciones gubernamentales                            35
ONG (incluidas las de comunidades y grupos locales)          (53)                 108
Interlocutores sociales                                                            31
     organizaciones patronales y empresariales,              (21)
     organizaciones sindicales, (10)
Varios                                                                              48
     Universidades, organismos de investigación              (21)
                                                                        total     338
Fuente:             Unidad central del programa Pobreza 3
Observación:        Cuadro establecido partiendo de informaciones del conjunto de los proyectos;
                    obsérvese, no obstante, que no todas las actividades innovadoras tienen
                    constituido un Comité director en el que se participen diversos socios.
                                                  78
 ---pagebreak---                                                  Anexo 2
Trabajos estadísticos realizados dentro del programa Pobreza 3
1 .Uno de los objetivos del programa Pobreza 3 es contribuir a mejorar el conocimiento de la pobreza,
en concreto mediante la elaboración sistemática de datos comparables en cuanto a su amplitud, sus
características y su evolución en los Estados miembros. De acuerdo con este objetivo, y dentro de los
límites de los medios que a este efecto concede el Consejo, el programa aporta su apoyo a la
realización de trabajos de investigación sobre la pobreza y la exclusión social. En este contexto, la
Comisión apoya la realización de trabajos estadísticos de investigación con un presupuesto previsto
de 2,75 millones de ecus para todo el período de aplicación del programa (1989-1994).
2.Las investigaciones emprendidas responden fundamentalmente a dos objetivos: por una parte,
contribuir al análisis de la pobreza desde el punto de vista de los recursos financieros, para establecer
datos comparables para el conjunto de los Estados miembros y aclarar las tendencias de las
evoluciones recientes y actuales del fenómeno; por otra parte, contribuir al análisis de la pobreza en
su carácter pluridimensional., en concreto para sobrepasar los límites inherentes al enfoque de su sola
dimensión financiera.
3.Estas investigaciones consisten, en gran medida, en la mejora de las metodologías utilizadas en el
análisis estadístico de la pobreza: se trata, en particular, de la armonización de datos necesaria para
hacerlos comparables, del significado y las implicaciones de las diversas convenciones y definiciones
relativas a las unidades de medición y a los indicadores cuantitativos del fenómeno, sobre lo que
aporta un acercamiento a las fuentes estadísticas y a las administrativas, así como sobre las
posibilidades de modelización econométrica y de las evoluciones observadas.
4.Estos trabajos de investigación forman parte de un programa a medio plazo, y no pueden
considerarse terminados. Más allá de lo que aportan metodológicamente, también han producido ya
ciertos resultados. Pero estos resultados comportan lagunas e incertidumbres, que son objeto de
trabajos complementarios en curso. También hay que profundizar en las propuestas estrictamente
metodológicas, sobre todo para concretar las ventajas comparativas de opciones alternativas en cuanto
a las fuentes de información, los indicadores estadísticos y los procesos de tratamiento de datos.
5.Durante el período 1989-1993 se dio prioridad al análisis de la pobreza desde el punto de vista de
los recursos financieros. De acuerdo con las conclusiones de las investigaciones llevadas a cabo
anteriormente y, en concreto, de los trabajos de un seminario internacional que se reunió en 1989 en
Noorwijk (Países Bajos) para tratar de esta cuestión, Tas investigaciones emprendidas se orientaron
a la mejora de la explotación de las encuestas sobre los presupuestos de los hogares (E.P.H.)
(Household Budget Surveys) llevadas a cabo periódicamente por los institutos estadísticos nacionales.
Concebidas para contribuir al conocimiento de los índices de precios, estas encuestas no están
específicamente adaptadas al análisis de la pobreza, para el que presentan importantes carencias.
Además, se llevan a cabo con periodicidad variable, en general cada cinco años. Pese a todo
constituyen, por el momento, la menos mala de las fuentes de informaciones comparables de que
disponemos.
ó.Los investigadores y los estadísticos que participan en estos trabajos han tenido acceso a los
microdatos de estas encuestas. Esto constituye una ventaja considerable y un progreso decisivo para
 el análisis: los trabajos comparativos anteriores, en efecto, estaban basados en datos agregados.
 agrupados en los decilos de las distribuciones estadísticas, lo que exigía aproximaciones aleatorias.
 Además, pudo disponerse de encuestas efectuadas el mismo año (1988) o en torno a ese año (1987,
 1989 o 1990), con lo que pudo evitarse recurrir a algunas extrapolaciones dudosas. Cabe subrayar, no
obstante, que la calidad de las encuestas nacionales sobre los presupuestos de los hogares es muy
 desigual, especialmente en lo relativo al tamaño y la representatividad de las muestras. Asimismo, las
 definiciones empleadas en estas encuestas, en particular en lo referente a los gastos de vivienda y a
las prestaciones en relación con la vivienda, no están lo bastante armonizadas para garantizar la
 comparabilidad de los datos ni su congruencia con los que arrojan, por su parte, las encuestas
 administrativas y las estadísticas de las cuentas nacionales.
                                                    79
 ---pagebreak--- 7.  Además de las tareas relativas a la preparación de los datos, los trabajos realizados durante el
    período 1989-1993 han sido los siguientes:
    a) un estudio de la pobreza en los Estados miembros hacia el año 1988, teniendo en cuenta
       umbrales "relativos" de pobreza, es decir, derivados de la distribución estadística, basada en
       la explotación de los microdatos de las encuestas sobre los presupuestos de los hogares;
    b) un estudio del aporte metodológico de los enfoques "relativos" de la pobreza, es decir, de los
        que tienen en cuenta la opinión de los interesados en cuanto a los recursos necesarios para
        llevar una vida digna;
    c) un estudio exploratorio sobre la correspondencia de los datos resultantes de encuestas
        estadísticas y de encuestas administrativas;
    d) un estudio de viabilidad de la medición directa de la pobreza en términos de consumo de
        ciertos bienes o servicios, que representa una primera contribución -limitada al consumo- para
        el establecimiento de indicadores no monetarios de la pobreza.
8.  Estos estudios tienen un cariz metodológico, muy amplio en el primer caso y exclusivamente
    metodológico en los otros tres. Por ello, desde este punto de vista, sus resultados son debatidos
    con expertos independientes, con expertos gubernamentales y con representantes de los institutos
    estadísticos nacionales, al objeto de determinar las condiciones posibles de utilización y de
    difusión de sus propuestas. Pero el primer estudio también produjo resultados en cuanto a la
    envergadura de la pobreza en la Comunidad hacia 1988. Presentaremos aquí estos resultados,
    aunque todavía sean provisionales.
9.  Este estudio fue realizado por un equipo de investigadores que trabajaron en la Universidad
    Erasmus de Rotterdam (Países Bajos). Sus objetivos eran los siguientes:
    a) establecer, partiendo de la explotación de los microdatos de las encuestas nacionales sobre
        los presupuestos de los hogares y estudiando la pertinencia de diversas convenciones
        metodológicas, una estimación de la envergadura de la pobreza en cada uno de los Estados
        miembros y en la Comunidad, para un año lo más reciente posible;
    b) estudiar, siguiendo las mismas opciones metodológicas, las tendencias de la evolución de la
        pobreza durante la década de los 80;
    c) examinar la posibilidad de una modelización econométrica de estas tendencias, con el fin de
        proponer un método de simulación que permita adelantar previsiones para los años de los que
        no existen encuestas sobré los presupuestos de los hogares, de manera que éstas puedan ser
        objeto de una estimación razonable permanente.
10. En el estado actual de los trabajos no han podido ser alcanzados todos estos obj etivos, sobre todo
    por lo tarde que se ha tenido acceso a los resultados de las encuestas nacionales para la
    investigación. Las disposiciones nacionales de confidencialidad de las encuestas han hecho muy
    difíciles las negociaciones con algunos institutos estadísticos nacionales, en particular el de
    Alemania. El conjunto de las doce series de microdatos nacionales hacia el año 1988 no estuvo
    listo hasta principios de 1993. De las series de microdatos de las encuestas nacionales anteriores
    a 1988 -que son indispensables para los análisis de tendencias y los ejercicios de simulación
    econométrica- sólo están disponibles por ahora las de algunos Estados miembros.
11. El acceso a los microdatos ha permitido a los investigadores proceder a diversos controles de la
    calidad de la información y, en algunos casos, trabajar los datos para corregir distorsiones de
    muestreo o disparidades de las definiciones empleadas. Sin embargo, hay que subrayar que esto
    no siempre ha sido posible, y que sigue habiendo incertidumbres importantes en cuanto a la
    fiabilidad de algunos de los datos que constituyen la base de la investigación. Además,
    Dinamarca expresó reservas en cuanto a la calidad, para el año considerado, de su encuesta
    nacional sobre los presupuestos de los hogares. De modo más general, la Comisión prosigue la
    concertación iniciada con los institutos nacionales de estadística con el fin de garantizar lo más
    posible los resultados de los análisis efectuados.
                                                   80
 ---pagebreak--- 12. Por todo ello, los resultados que se presentan más adelante deben considerarse provisionales, y
    sólo los investigadores que los han establecido pueden considerarse responsables de ellos. Lo que
    es más, no pueden compararse con los anteriormente establecidos por otro equipo de
    investigadores para el año 1985. En efecto, las estimaciones anteriores se habían hecho basándose
    en datos agregados, y no en microdatos; es decir, en datos no corregibles ni corregidos. Además,
    para algunos países, los investigadores se habían basado, a falta de encuestas recientes, en
    extrapolaciones de datos que databan de principios de los años 80. Los resultados establecidos
    para el año 1988 son incontestablemente másfiablesque los mencionados resultados anteriores -
    de los cuales han mostrado los límites y las carencias- pero siguen presentando algunas
    incertidumbres.
13. El cuadro presenta la extensión de la pobreza en los Estados miembros en torno a 1988 siguiendo
    las convenciones metodológicas siguientes:
    a) la pobreza se contempla aquí como una insuficiencia relativa de recursos financieros: esta
        insuficiencia se aprecia dentro del contexto nacional en un momento dado (cf. § 14);
    b) como se lleva a cabo el acercamiento a la pobreza a partir de las desigualdades en la
        distribución de los recursosfinancieros,se proponen distintos umbrales de pobreza (40%, 50%
        y 60% de los ingresos medios): así pues, se consideran "pobres", con este planteamiento, los
        hogares cuyos ingresos medios por equivalente adulto son inferiores a una fracción
         determinada (habitualmente el 50%) de los ingresos medios por equivalente adulto de que
         disponen los hogares del mismo Estado miembro (cf. § 15);
    c) la medición de la pobreza se lleva a cabo en los hogares; no obstante, no están totalmente
         armonizadas las definiciones estadísticas de "hogar", y pueden adoptarse diversas
         convenciones para tener en cuenta el tamaño y la estructura del hogar (noción de escalas de
         equivalencia)(cf. § 16); los datos establecidos para los hogares se extrapolan luego para las
        personas, contabilizando como personas pobres a quienes viven en hogares pobres (no se
         tienen en cuenta, pues, las desigualdades internas de los hogares, por lo que el método
         adoptado considera, implícitamente, que cada una de las personas del hogar dispone de la
         fracción de los recursos del hogar correspondiente a la escala de equivalencia adoptada);
     d) por exigencias del estudio, la aproximación a los recursos tiene lugar a partir de las
         informaciones disponibles en las encuestas nacionales sobre los gastos de los hogares, que se
         consideran datos más fiables (cf. § 17).
14. Sin hacer un estudio detallado de las convenciones metodológicas, cabe subrayar que es necesario
    profundizar en cada una de ellas. No insistiremos en las limitaciones de un enfoque de la pobreza
    basado en los recursos financieros como único criterio. En cambio, hay que recordar que el nivel
     de vida de un hogar no sólo depende de la cantidad de sus recursos, sino también, a cantidad
     media fija, de la regularidad de los mismos en el tiempo, de lo previsibles que sean los ingresos
    y de su carácter. Por otra parte, la insuficiencia del total de los recursos no tiene los mismos
     efectos si es duradera que si no lo es, ni si es puntual o recurrente. Por supuesto, aquí no podemos
     tomar en cuenta todas estas distinciones.
15. Haber elegido umbrales derivados de uno de los valores centrales de la distribución estadística
     (en este caso, una fracción de los ingresos medios) presenta inevitablemente un carácter
     arbitrario: como mucho, puede reducirse este carácter arbitrario proponiendo varios umbrales (en
     nuestro caso, 40%, 50% y 60%), lo que, por otra parte, recalca la naturaleza relativa de la pobreza
     tal como aquí se contempla. Sin embargo, convendría disponer de informaciones que permitieran
     precisar cuál es concretamente el nivel de vida y de consumo que permiten los umbrales
     adoptados; también sería procedente discutir en qué medida un umbral dado -por ejemplo, 50%-
     tiene el mismo significado en todos los Estados miembros, mientras que la distribución de los
     ingresos en cada uno de ellos es más o menos desigual. Por último, es necesario no subestimar
     la gran sensibilidad de los umbrales adoptados: basta añadirles o quitarles un ECU por mes y por
     persona para que el número de personas afectadas aumente o disminuya en varias decenas de
     miles.
                                                      81
 ---pagebreak--- 16. El objeto de las escalas de equivalencia es permitir la comparación de los ingresos de hogares
    de tamaño y composición diferentes. Aunque se reconoce unánimemente la necesidad de una
    escala de equivalencia, la elección de la misma suscita muchos debates en todos los países; de
    hecho, una misma escala de equivalencia puede tener un significado diferente en países cuyas
    estructuras demográficas y prácticas culturales son polimorfas. Los resultados empíricos que se
    presentan en el cuadro se establecieron siguiendo la escala de equivalencia habitual en los
    trabajos de la OCDE, a saber, 1 para el primer adulto del hogar, 0,7 para cada uno de los adultos
    siguientes (mayores de 14 años) y 0,5 para cada uno de los niños (menores de 14 años).
17. El equipo de investigación llevó a cabo un conjunto de mediciones para examinar la sensibilidad
    de los resultados de las distintas opciones metodológicas utilizadas. Además de una discusión
    sobre la elección de la escala de equivalencia, se midieron los efectos de la utilización
    alternativa, entre los datos de las encuestas, de las informaciones relativas a los recursos
    declarados por los hogares, o informaciones sobre los gastos declarados por los mismos. El
    problema que aquí se plantea es, sobre todo, el de la fiabilidad de las declaraciones recogidas a
    este fin por las encuestas;, especialmente las provenientes de ciertos grupos de población (por
    ejemplo, los recursos de los agricultores): aunque para la investigación se haya considerado
    como indicador el importe de los gastos, los análisis de sensibilidad efectuados no confirman que
    dicho indicador sea en toda circunstancia el más fiable, lo que pone de manifiesto, una vez más,
    la necesidad de una discusión en profundidad sobre la calidad de los datos extraídos de las
    encuestas. Por otra parte hay que subrayar que la elección de un indicador u otro puede afectar
    a los resultados en cuanto a las características de los hogares pobres. Por ejemplo, es probable
    que la utilización del indicador "gastos" tienda a sobrevalorar algo la pobreza de las personas de
    edad avanzada, el consumo de cuyos recursos es menor.
18. La cifra más citada de personas pobres, para el conjunto de la Comunidad, es de 50 millones en
    los años 80. Con la reserva de las imprecisiones metodológicas ya mencionadas, esta cifra se ve
    confirmada por los resultados que presentamos en el cuadro, que arrojan un total de 52 millones
    de personas pobres y 17,6 millones de hogares pobres en torno a 1988 (umbral del 50%). Hay
    que subrayar que estos datos se establecieron antes de la unificación alemana, en años de
    crecimiento económico y de creación de empleo. Con toda seguridad, la pobreza se ha
    incrementado desde entonces, por lo que las cifras adelantadas constituyen estimaciones
    mínimas.
19. Como ya hemos dicho, no ha sido posible proceder a un análisis de las tendencias de la
    evolución de la pobreza durante los años 80, dado que faltaban series de microdatos de los años
    anteriores. Asimismo cabe expresar grandes reservas en cuanto a los resultados establecidos en
    el pasado a partir de datos agregados (sobre todo en algunos países). Las indicaciones
    fragmentarias de que disponemos para ciertos países apuntan a la tendencia a cierto crecimiento
    de la pobreza, pero deben ser confirmadas.
                                                  82
 ---pagebreak---     Estimativas da pobreza nos Estados-membros por volta do ano de 1988.
    Percentagens e números absolutos (milhares) de agregados domésticos e de pessoas pobres segundo as convençoes utilizadas nos limiares de 40%, 50% e 60% do
    montante medio (escala de equivalencia OCDE)
                      Montante                                                                 AGREGADO DOMÉSTICO                                                                PESSOAS
        PAÍS    ANO
                        medio                limiar de 40%                limiar de 50%                 limiar de 60%             limiar de 40%                   limiar de 50%                   limiar de 60%
                      100% (1)                 %    abs (1000)              %      abs (1000)            %    abs ( 1000)           %     abs     (1000)           %       abs      (1000)         %       abs (1000)
      B         88           327.058           2,6                 103      6,7                  265     5,3              605       3,8                     375    9,4                       928 19,6                    1932
     DK (2)     87            80.570           1,3                  30      3,6                    84    0,1             235        1,5                      77    4,3                       220 12,0                      615
     D (3)     88             22.782           4,7               1278 10,8                    2938       9,7           5358         5,0                   3062 11,9                        7287 21,3                 130044
     EL         88          832.188         13,0                  445 20,6                      706 29,7               1017 12,8                          1279 20,5                        2048 30,1                     3007
00
     ES        88           674.331           8,6                 944 16,7                    1838 26,2                2875        9,2                   3564 17,7                         6856 27,7                   10730
     F         89             73.084          6,5               1412 14,0                     3042 23,1                5019        7,7                   4313 16,5                         8243 26,7                   14957
     IRL       88               5.130         8,4                   85 16,9                     171 27,0                 273 10,1                          358 19,4                         687 30,3                     1073
     IT        88     11.548.338            11,2                2288 20,6                     4208 30,4                6209 12,0                         6888 22,0                       12628 32,3                    18540J
     LUX       87          516.846            3,5                    4     8,8                    11 17.2                  22      5,4                       20 11,5                          42 21,1                        781
     NL        88            20.736           1,1                  64      4, 3                 252 12,1                 709       1, 3                    191    4,8                       706 13,8                    2031
    P         90           556.118         15,7                   498 25,2                      799 34,4               1091 15,5                         1602 25,1                         2594 34,6                    3576
    UK        88               5.683         5,8                1307 14,2                    3289 25,2                5677         6,7                   3819 15,3                         8721 26,7                  15218
    EUR 12                                                    . 8459                       17596                     29092                            25547                             51960                         84800
   Fontet              Universidade Erasmus de Roterdáo:                            "Living c o n d i t i o n s of t h e least p r i v i l i g e d        in t h e E u r o p e a n C o m m u n i t y ;    i n v e s t i g a ç â o s o b r e a estatistica d e
                       p o b r e z a b a s e a d a em m i c r o - d a d o s para o s E s t a d o s - m e m b r o s da C o m u n i d a d e E u r o p e i a ; r e l a t ó r i o da i n v e s t i g a ç â o a p r e s e n t a d o À C o m i s s â o , Abril d e 1 9 9 3 ,
   1)                  D e s p e s a s m é d i a s a n u a i s p o r e q u i v a l e n t e a d u l t o , em moeda n a c i o n a l , no a n o d o i n q u é r i t o        ( u n i d a d e s d e c o n s u m o s e g u n d o a e s c a l a d e equivalencia
                       OCDE)
   (2)                 Salvaguardando incertezas relativas à qualidade dos dados
   f 31                Dados de 1988, portanto anteriores à unificaçâo alemà
 ---pagebreak---                                                                     ISSN 0257-9545
                                                              COM(93) 435 final
ES                                                                             05
                                     N° de catálogo : CB-CO-93-495-ES-C
                                                            ISBN 92-77-59495-0
Oficina de Publicaciones Oñcíales de las Comunidades Europeas
L-2985 Luxemburgo