CELEX: 62014CC0591
Language: sv
Date: 2017-03-30
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat P. Mengozzi föredraget den 30 mars 2017.#Europeiska kommissionen mot Konungariket Belgien.#Fördragsbrott – Statligt stöd – Beslut 2011/678/EU – Statligt stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur – Stöd som är oförenligt med den inre marknaden – Skyldighet att återkräva stöd – Underlåtelse att verkställa.#Mål C-591/14.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PAOLO MENGOZZI
      föredraget den 30 mars 2017 (
            1
         )
      
         Mål C‑591/14
      
      Europeiska kommissionen
      mot
      Konungariket Belgien
      ”Fördragsbrott – Underlåtenhet att följa ett beslut av kommissionen rörande statligt stöd – Beslut 2011/678/EU – Statligt stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur – Återkrav av beviljat stöd har inte skett – Grunder för försvar – Svårigheter att identifiera stödmottagarna”
      Inledning
      
               1.
            
            
               Förevarande mål avser en talan enligt artikel 108.2 FEUF mot Konungariket Belgien. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 2–4 i kommissionens beslut 2011/678/EU av den 27 juli 2011 om det statliga stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur som Belgien har genomfört (statligt stöd C 44/08 (f.d. NN 45/04)) (nedan kallat det omtvistade beslutet), (
                     2
                  ) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som förklarades vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom artikel 1.3 och 1.4 i nämnda beslut, och genom att inte inom den föreskrivna fristen underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet.
            
         Bakgrund till tvisten
      
         Finansieringen av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur i Belgien
      
      
               2.
            
            
               Det framgår av handlingarna i målet att under åren 2001–2006 täckte Konungariket Belgien alla eller delar av kostnaderna för screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier hos nötkreatur (nedan kallade BSE-test), vilka är obligatoriska sedan den 1 januari 2001.
            
         
               3.
            
            
               Under perioden den 1 januari 2001–31 december 2001 finansierades dessa kostnader genom en direkt subvention från belgiska staten.
            
         
               4.
            
            
               Från den 1 januari 2002 till den 30 juni 2004 förhandsfinansierades BSE-testen av Bureau d’intervention et de restitution belge (den belgiska myndigheten för administration av jordbruksstöd) (nedan kallad BIRB), ett federalt organ som är en juridisk person.
            
         
               5.
            
            
               Från den 1 juli 2004 till den 30 november 2004 förhandsfinansierades dessa test av Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (den federala byrån för säkerhet i livsmedelskedjan) (nedan kallad AFSCA, Belgien), ett offentligt organ som är en juridisk person.
            
         
               6.
            
            
               Mellan den 1 december 2004 och den 31 december 2005 finansierades BSE-testen på grundval av bestämmelserna i arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004 om finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier hos djur) (nedan kallad kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004) (
                     3
                  ) och loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA (lag av den 9 december 2004 om finansiering av AFSCA) (nedan kallad lagen av den 9 december 2004). (
                     4
                  ) I kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004 föreskrevs att en avgift, som var fastställd till 10,70 euro för varje nötkreatur som skickades till slakt och som måste genomgå ett snabbtest för BSE, skulle tas ut av AFSCA från den som ansvarade för driften av slakteriet. (
                     5
                  ) Det framgår av handlingarna i målet att under denna period finansierades BSE-testen delvis genom de avgifter som togs ut med stöd av kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004 och delvis av AFSCA:s egna medel och genom ett återbetalningspliktigt förskott som ställts till AFSCA:s förfogande av statskassan. (
                     6
                  )
            
         
               7.
            
            
               Sättet att finansiera BSE-testen ändrades på nytt genom ikraftträdandet av två kungliga kungörelser som antogs den 10 november 2005. I den ena kungörelsen fastställdes de avgifter som avses i artikel 4 i lagen av den 9 december 2004 (
                     7
                  ) och den andra kungörelsen rörde de avgifter som avses i artikel 5 i samma lag (nedan kallade kungliga kungörelserna av den 10 november 2005). (
                     8
                  ) I den förstnämnda kungörelsen, varigenom kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004 upphävdes, fastställs att en årlig avgift ska betalas av varje aktör till AFSCA, för varje verksamhetssektor och för varje företagsenhet. Sju verksamhetssektorer avses särskilt (insatsvaror för jordbruk, primärproduktion, bearbetning, grossisthandel, detaljhandel, hotell- och restaurang, transport). (
                     9
                  ) I den andra kungörelsen föreskrivs att en ersättning ska betalas för de tjänster som tillhandahålls av AFSCA och som kan hänföras till en viss aktör, bland annat tjänster ”för provtagning och föreskrivna analyser”. (
                     10
                  ) Kungliga kungörelserna av den 10 november 2005 trädde i kraft den 31 december 2005.
            
         
               8.
            
            
               Finansieringen av BSE-test i Belgien har föranlett olika ingripanden av kommissionen med stöd av fördragets regler om statligt stöd.
            
         
               9.
            
            
               Genom ett beslut av den 13 februari 2002 (
                     11
                  ) godkände kommissionen det stöd som beviljades för perioden mellan den 1 januari och den 30 juni 2002 (nedan kallat 2002 års beslut).
            
         
               10.
            
            
               År 2005 undantog kommissionen, enligt artikel 15 d i förordning (EG) nr 1/2004, (
                     12
                  ) stödordningar kallade ”förhandsfinansiering av BSE-test”, som genomfördes den 1 januari 2003, och ”finansering av BSE-test”, som genomfördes den 15 oktober 2004. (
                     13
                  ) I den förstnämnda stödordningen föreskrevs en högsta stödnivå på 40 euro och i den sistnämnda stödordningen 33,38 euro per test.
            
         
               11.
            
            
               År 2005 godkände kommissionen även, med stöd av artikel 87.3 c EG och upp till ett belopp på 33,38 euro per test, det stöd som finansierades med de avgifter som ålades hela livsmedelskedjan, vilket planerades inom ramen för den reform av finansieringssystemet för AFSCA som genomfördes genom kungliga kungörelser av den 10 november 2005 (nedan kallat 2005 års beslut). (
                     14
                  ) I samma beslut fann kommissionen att varken finansieringen av AFSCA genom ersättningarna för de tjänster som tillhandahållits vissa aktörer, eller finansieringen av ”övergripande slumpmässiga kontroller” genom det avgiftssystem som hela livsmedelskedjan omfattas av utgjorde statligt stöd. (
                     15
                  )
            
         
         Det omtvistade beslutet
      
      
               12.
            
            
               Till följd av klagomål som inkom år 2004 skickade kommissionen en begäran om upplysningar till Konungariket Belgien beträffande åtgärderna för finansiering av BSE-test. De belgiska myndigheterna besvarade denna begäran den 6 februari och den 14 maj 2004.
            
         
               13.
            
            
               Genom skrivelse av den 23 januari 2004 anmälde Konungariket Belgien en stödåtgärd till kommissionen som var avsedd att täcka kostnaderna för screening efter TSE hos djur. (
                     16
                  ) Genom denna åtgärd avsåg man att förhandsfinansiera kostnaderna för BSE-tester, till ett belopp som senare skulle återbetalas genom skatteliknande avgifter. Enligt de förklaringar som Konungariket Belgien gav kommissionen hade detta system redan tillämpats på de tester som utfördes år 2002 och år 2003. (
                     17
                  ) Eftersom det framkom att den anmälda åtgärden redan hade genomförts, fördes den in i registret över icke anmälda stöd under nummer NN 45/04.
            
         
               14.
            
            
               Den 16 september 2004 hänvisade de belgiska myndigheterna till ett nytt förslag till kunglig kungörelse (sedermera kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004), i vilket det fastställdes ett system med en ersättning på 10,70 euro för varje nötkreatur som skickades till slakt.
            
         
               15.
            
            
               Under det fortsatta förfarandet förklarade de belgiska myndigheterna att de avsåg att genom det nya finansieringssystemet för AFSCA inrätta ett system för solidarisk återbetalning av kostnader i samband med BSE-test under en period på 15 år och att alla aktiva operatörer som hade nötkreatur under den omtvistade perioden skulle anses bidra till systemet. (
                     18
                  )
            
         
               16.
            
            
               Genom skrivelse av den 26 november 2008 underrättade kommissionen Konungariket Belgien om sitt beslut att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. (
                     19
                  )
            
         
               17.
            
            
               I skäl 31 i det omtvistade beslutet angav kommissionen att beslutet avsåg ”enbart stöd för att finansiera BSE-tester för perioden 2001–2006 samt finansieringssystemet för dessa, med hänsyn till att stödet till BSE-tester under denna period hade förhandsfinansierats och att denna förhandsfinansiering skulle återbetalas under flera år”.
            
         
               18.
            
            
               I skälen 32 och 33 i det omtvistade beslutet framhöll kommissionen ”skillnaden mellan begreppen” ersättning – som i förevarande fall syftar på de 10,70 euro som sedan den 1 december 2004 tas ut av Konungariket Belgien – och avgifter, det vill säga de avgifter som tas ut av AFSCA och som ska betalas av företag som har sitt säte i Belgien och som är fördelade på sju sektorer. I det avsnitt i det omtvistade beslutet som avser bedömningen av de aktuella åtgärderna, konstaterade kommissionen först att finansieringen av BSE-tester genom avgifter och andra statliga medel gav en fördel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, till de ”jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av obligatoriska BSE-kontroller enligt tillämplig lagstiftning” och innebar följaktligen beviljande av stöd. (
                     20
                  ) I skäl 100 i det omtvistade beslutet konstaterade kommissionen att stödet var olagligt, eftersom det inte hade anmälts.
            
         
               19.
            
            
               Kommissionen bedömde därefter stödets förenlighet med artikel 107.3 c FEUF. För det syftet urskilde kommissionen två perioder, ”beroende på vilka rättsliga bestämmelser som har varit tillämpliga”. (
                     21
                  )
            
         
               20.
            
            
               Det stöd som beviljades under den första perioden, mellan den 1 januari 2001 och den 31 december 2002, bedömdes och förklarades vara förenligt på grundval av punkt 11.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn. (
                     22
                  )
            
         
               21.
            
            
               Det stöd som beviljades under den andra perioden, mellan den 1 januari 2003 och den 31 december 2005, bedömdes däremot på grundval av punkt 21 och följande punkter i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd när det gäller TSE-test, döda djur och slaktavfall (nedan kallade TSE-riktlinjerna). (
                     23
                  ) Inom ramen för denna bedömning konstaterade kommissionen att det högsta tillåtna beloppet på 40 euro per test, vilket föreskrivs i punkt 24 i nämnda riktlinjer, hade överskridits mellan den 1 januari 2003 och den 30 juni 2004. (
                     24
                  )
            
         
               22.
            
            
               I skäl 125 i det omtvistade beslutet drog kommissionen följaktligen slutsatsen att det stöd som har beviljats för finansiering av BSE-tester och som ”överskrider beloppet på 40 euro per test under perioden 1 januari 2003–30 juni 2004 och sammanlagt uppgår till 6619810,74 euro [är] oförenligt med den inre marknaden”.
            
         
               23.
            
            
               I skälen 126–129 i det omtvistade beslutet undersökte kommissionen systemet för återbetalning av detta stöd med hjälp av intäkterna från de avgifter som togs ut för att finansiera AFSCA, vilket hade föreslagits av Konungariket Belgien, och kommissionen drog slutsatsen att detta system inte uppfyllde kraven i fråga om återbetalning, såsom dessa framgick av domstolens praxis och av artikel 14 i förordning (EG) nr 659/1999. (
                     25
                  )
            
         
               24.
            
            
               Artikel 1.3 och 1.4 i det omtvistade beslutet har följande lydelse:
               ”3.   Finansieringen av BSE-tester genom statliga medel för perioden 1 januari 2003–30 juni 2004 är ett stöd som är förenligt med den inre marknaden och går till jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning för belopp på högst 40 euro per test. De belopp som överskrider 40 euro per test är oförenliga med den inre marknaden och ska återkrävas, med undantag för stöd som har beviljats särskilda projekt som vid den tidpunkt då stödet beviljades uppfylld[e] samtliga villkor i den tillämpliga förordningen om stöd av mindre betydelse.
               4.   Belgien har olagligt tillämpat stödet för finansiering av BSE-tester i strid med artikel 108.3 … [FEUF] under perioden 1 januari 2001–30 juni 2004.”
            
         
               25.
            
            
               I artikel 2.1 i det omtvistade beslutet föreskrivs att ”[Konungariket] Belgien ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det [olagliga och oförenliga] stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4”. I artikel 2.4 anges att ”[å]terkravet ska ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut”.
            
         
               26.
            
            
               Enligt artikel 3 första och andra styckena i det omtvistade beslutet ska ”[å]terkravet … ske omedelbart och effektivt” och ”[Konungariket] Belgien ska se till att detta beslut verkställs inom fyra månader från delgivningen av beslutet”.
            
         
               27.
            
            
               I artikel 4.1 a–d i det omtvistade beslutet fastställs att Konungariket Belgien, inom två månader från den dag då beslutet har delgetts, ska lämna vissa uppgifter till kommissionen, nämligen en förteckning över de stödmottagare som har tagit emot det stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4 i beslutet och det totala stödbelopp som var och en av dem har tagit emot, det sammanlagda belopp (stödbelopp och ränta på återkravet) som ska återkrävas från stödmottagaren, vilka åtgärder (i detalj) som redan har vidtagits och vilka åtgärder som planeras för att följa beslutet, och handlingar som visar att stödmottagarna har delgetts återkravet. I artikel 4.2 och 4.3 i det omtvistade beslutet föreskrivs att ”[Konungariket] Belgien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att det stöd som avses i artikel 1.3 … är återbetalt”, och att ”[e]fter den tidsfrist på två månader som avses i punkt 1 ska [Konungariket] Belgien på kommissionens begäran lämna en rapport om de åtgärder som redan har vidtagits och som planeras för att följa detta beslut. Rapporten ska också innehålla detaljerade uppgifter om de stöd- och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagarna.”
            
         
               28.
            
            
               Konungariket Belgien angrep det omtvistade beslutet genom att väcka talan vid Europeiska unionens tribunal, vilken ogillade talan. (
                     26
                  ) Konungariket Belgiens överklagande av den domen ogillades i sin tur av domstolen. (
                     27
                  )
            
         
         Skriftväxlingen mellan Konungariket Belgien och kommissionen efter antagandet av det omtvistade beslutet
      
      
               29.
            
            
               Den 27 september 2011 skickade Konungariket Belgien sitt svar med anledning av det omtvistade beslutet till kommissionen med post.
            
         
               30.
            
            
               För det första erinrade Konungariket Belgien om sin ståndpunkt att den offentliga finansieringen av BSE-test inte ger upphov till statligt stöd.
            
         
               31.
            
            
               För det andra uppgav Konungariket Belgien att de belgiska konkurrensmyndigheterna höll på med en utredning avseende eventuell rättsstridig prissamverkan mellan laboratorier i samband med BSE-test och att resultaten av denna utredning skulle påverka beräkningen av det stöd som ska återkrävas.
            
         
               32.
            
            
               För det tredje anförde Konungariket Belgien att artikel 2 i det omtvistade beslutet inte gick att verkställa i praktiken, i den mån den krävde att det aktuella stödet skulle återkrävas. Konungariket Belgien uppgav i det avseendet till kommissionen att det var omöjligt för denna medlemsstat att fastställa ett objektivt samband mellan det testade djuret och de olika stödmottagarna under samtliga skeden av produktionsprocessen och försäljningen av slutprodukten.
            
         
               33.
            
            
               För det fjärde gjorde Konungariket Belgien gällande att de minimis-regeln var tillämplig på ”de aktuella genomsnittliga beloppen”. För att illustrera detta angav nämnda medlemsstat först att de stödmottagare som angavs i det omtvistade beslutet kunde delas upp i sex kategorier (uppfödare, säljare av levande djur, slakterier, produktion och bearbetning av produkter, grossisthandel och detaljhandelsförsäljning) och att det sammanlagda stöd som skulle återkrävas kunde delas upp i lika delar mellan dessa sex kategorier, vilket gav ett belopp på 1103301,79 euro per kategori. Därefter delade Konungariket Belgien detta belopp med antalet aktörer inom varje kategori, och kom fram till ett genomsnittligt belopp per aktör som underskred den de minimis-gräns som var tillämplig på denna kategori.
            
         
               34.
            
            
               Slutligen gjorde Konungariket Belgien gällande att det var omöjligt för denna medlemsstat att lämna de uppgifter som avses i artikel 4 i det omtvistade beslutet.
            
         
               35.
            
            
               Som svar på Konungariket Belgiens invändningar, angav kommissionen i ett telefax av den 18 juli 2012 att ”den direkta stödmottagaren är den aktör som är skyldig att utföra BSE-tester och som slakteriet fakturerar en ersättning för kostnaderna för BSE-testen”. Kommissionen drog därav slutsatsen att det skulle undersökas under den berörda perioden ”huruvida de individuella mottagarna av den tjänst för BSE-test som utförts på deras nötkreatur [hade] mottagit ett oförenligt stöd (det vill säga överstigande 40 euro) som överstiger de minimis-regeln”. I det avseendet angav kommissionen som exempel en beräkningsmetod som består i att beloppet för stöd av mindre betydelse delas med det belopp som överstiger det förenliga stödet på 40 euro, för att få fram antalet tester per aktör som vid ett överskridande medför att stödet skulle överskrida gränsen för stöd av mindre betydelse.
            
         
               36.
            
            
               Genom skrivelse som översändes till kommissionen den 29 augusti 2012 uppgav Konungariket Belgien – efter att ha upprepat sin ståndpunkt att det i förevarande fall inte förelåg något statligt stöd och efter att ha påpekat att konkurrensmyndigheternas utredning fortfarande pågick – att den metod som kommissionen hade föreslagit i sitt telefax av den 18 juli 2012 endast kunde tillämpas på de stödmottagare som tillhör en enda av de sektorer som angavs i det omtvistade beslutet och att inga uppgifter däremot hade getts för de övriga sektorerna.
            
         
               37.
            
            
               Genom telefax av den 19 oktober 2012 påminde kommissionen Konungariket Belgien om att det ålåg denna medlemsstat att verkställa det omtvistade beslutet omedelbart och effektivt. Kommissionen framhöll att de svårigheter att kvantifiera stödet som denna medlemsstat hade framhållit inte utgjorde ett absolut verkställighetshinder. Kommissionen anmodade även Konungariket Belgien att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet och för att lämna uppgifterna om stödbeloppet senast den 1 december 2012. I annat fall skulle kommissionen överväga möjligheten att hänskjuta ärendet till domstolen i enlighet med artikel 108.2 FEUF.
            
         
               38.
            
            
               Den 30 november 2012 skickade Konungariket Belgien sitt svar på telefaxmeddelandet av den 19 oktober 2012 till kommissionen. I svaret underströk nämnda medlemsstat att det inte var möjligt att verkligen återkräva det aktuella stödet så länge konkurrensmyndigheternas utredning pågick. Konungariket Belgien framhöll därefter den beräkningsmetod som redan hade föreslagits i dess svar av den 27 september 2011, vilken består i att det sammanlagda stödbeloppet ska delas upp mellan de sex sektorer som angavs i det omtvistade beslutet, och med hänsyn till det relativt låga belopp som skulle återkrävas och det stora antalet berörda aktörer, drog den slutsatsen att ”det är nästan uteslutet att gränserna för stöd av mindre betydelse har överskridits”. Konungariket Belgien bad slutligen kommissionen om uppskov med att verkställa beslutet, med hänsyn till bland annat ärendets begränsade ekonomiska inverkan och begränsade snedvridning av konkurrensen och med hänsyn till det mål avseende det omtvistade beslutet som var anhängigt vid tribunalen.
            
         
               39.
            
            
               Kommissionen ansåg att det skulle vara lämpligt att mer i detalj analysera den metod som Konungariket Belgien hade föreslagit och bad därför denna medlemsstat den 14 mars 2013 att tillhandahålla kommissionen exakta uppgifter om bland annat antalet testade djur, antalet anläggningar där djuren hade slaktats, fördelningen av stödet mellan de sex aktuella sektorerna samt storleken på det stöd av mindre betydelse som redan hade beviljats under den aktuella perioden, på nationell nivå.
            
         
               40.
            
            
               Genom skrivelse som skickades till kommissionen den 17 april 2013, gjorde Konungariket Belgien gällande, som svar på kommissionens begäran, att de nationella taken för stöd av mindre betydelse till primärproduktion långt ifrån hade uppnåtts, eftersom det under åren 2004–2006 fortfarande var möjligt att betala ut 18737738 euro, av det tillåtna beloppet på 22077000 euro. För de kategorier av stödmottagare som angavs i det omtvistade beslutet och som inte hör till primärproduktion, påpekade Konungariket Belgien att taket för stöd av mindre betydelse under alla omständigheter var mycket högre, nämligen 200000 euro under tre år per aktör, i stället för 3000 euro. Vidare angav Konungariket Belgien att det genomsnittliga belopp som överskrider de tillåtna 40 euro per test, i detta fall 12,34 euro, fördelat på de sex berörda sektorerna (2,06 euro per sektor) och tillämpat på det genomsnittliga antalet nötkreatur som slaktas varje år, i detta fall 380738 djur, var sådant att det visade att, oavsett vilket antagande man utgick från, gränsen för stöd av mindre betydelse inte var uppnådd, eftersom nämnda gräns endast kunde ha överskridits i fråga om de jordbruksföretag som slaktat fler än 1458 djur på ett år. Slutligen framhöll Konungariket Belgien att det sista registrerade sambandet mellan ett testat djur och en anläggning för djuruppfödning inte nödvändigtvis betyder att denna anläggning också är en stödmottagare, eftersom djuret, inom åtta dagar före slakt, kan byta ägare utan att detta måste registreras i databaserna.
            
         
               41.
            
            
               Genom skrivelse av den 16 oktober 2013 begärde kommissionen att Konungariket Belgien senast den 15 november 2014 skulle tillhandahålla en fullständig förteckning över de individuella företag som dragit fördel av de minimis-regeln, den fullständiga förteckningen över stödmottagarna samt tillräckliga bevis för att beslut om återkrav har riktats till dessa, och kommissionen erinrade om att den övervägde att hänskjuta ärendet till domstolen. Kommissionen angav även att dess tjänstemän inte delade ståndpunkten att det sammanlagda stödbelopp som ska återkrävas skulle kunna fördelas proportionellt mellan de sex berörda sektorerna och att ”[i] avsaknad av exakta uppgifter, tycks det vara producenterna inom primär jordbruksproduktion som främst har gynnats av stödordningen”. Vidare påpekade kommissionen för de belgiska myndigheterna att den beräkningsmetod som de föreslog i syfte att tillämpa stöd av mindre betydelse inte uppfyllde kravet att tillämpningen av villkoren för stöd av mindre betydelse ska styrkas i fråga om varje individuell stödmottagare. Kommissionen föreslog slutligen en alternativ beräkningsmetod, enligt vilken, vad beträffar år 2003, alla besättningar med minst 97 slaktade djur skulle hålla sig under gränsen för stöd av mindre betydelse. Kommissionen anmodade därför Konungariket Belgien att räkna alla besättningar där fler än 97 djur hade slaktats under år 2003 och att göra samma beräkning för år 2004.
            
         
               42.
            
            
               Den 13 november 2013 svarade Konungariket Belgien att den beräkningsmetod som kommissionen föreslog i sin skrivelse av den 16 oktober 2013 stod i strid med det omtvistade beslutet, i vilket det angavs att den påstådda stödåtgärden hade gynnat inte bara jordbrukarna, utan även andra aktörer som är verksamma i de olika sektorerna av livsmedelskedjan för produkter av nötkreatur. Även om de belgiska myndigheterna ansåg att en fördelning av stödbeloppet mellan dessa olika sektorer är det enda logiska valet med hänsyn till lydelsen i beslutet, föreslog de kommissionen, i en anda av samarbete, att ”först tydligt och korrekt fastställa de principer som är tillämpliga”, innan den, med de begränsade resurser som den har, ägnar sig åt det potentiellt mycket betungande arbetet med att identifiera det stödbelopp som varje stödmottagare fått. Slutligen informerade Konungariket Belgien kommissionen om att den belgiska konkurrensmyndigheten hade avslutat utredningen om en eventuell konkurrensbegränsande samverkan mellan laboratorierna vad beträffar priset på BSE-tester och att det beslut som den myndigheten hade fattat inte påverkade förfarandet för att återkräva stödet.
            
         Förfarandet vid domstolen
      
               43.
            
            
               Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 19 december 2014 har kommissionen väckt förevarande talan om fördragsbrott. Parterna utvecklade sin talan vid förhandlingen den 8 december 2016.
            
         Prövning av talan
      
         Parternas argument
      
      
               44.
            
            
               Kommissionen har uppgett att trots att de belgiska myndigheterna var skyldiga att återkräva det aktuella stödet inom fyra månader från den dag då det omtvistade beslutet hade delgetts, det vill säga senast den 28 november 2011, hade vid den tidpunkten återkrav inte skett och inget beslut om återkrav hade skickats till stödmottagarna, och det hade varken upprättats någon förteckning över stödmottagarna eller någon förteckning över de belopp som varje stödmottagare skulle betala.
            
         
               45.
            
            
               I förevarande fall förelåg det inte något absolut hinder för Konungariket Belgien att återkräva det aktuella stödet, vilket är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar inom ramen för en talan med stöd av artikel 108.2 FEUF.
            
         
               46.
            
            
               Kommissionen har gjort gällande att i det omtvistade beslutet anges, i motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat, identiteten på stödmottagarna och arten av den fördel som de har fått, då stödmottagarna är jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning, eftersom stödåtgärderna minskar dessa stödmottagares kostnader. Det ska följaktligen i varje enskilt fall avgöras vilka av dessa aktörer som borde ha burit kostnaderna för testen. Alltefter omständigheterna kan denna aktör vara jordbrukaren, slakteriet, den enhet som har bearbetat eller behandlat djuret, eller den som har sålt eller salufört produkterna av nötkreatur. Vidare har kommissionen gjort gällande att den, under hela skriftväxlingen med Konungariket Belgien, föreslog praktiska metoder för att genomföra det omtvistade beslutet, vilka inte innebar några oöverstigliga problem.
            
         
               47.
            
            
               Vad beträffar Konungariket Belgiens anspråk på att åberopa förordningarna om stöd av mindre betydelse, har kommissionen påpekat att det, för att kunna göra detta, först skulle ha krävts att de belgiska myndigheterna identifierade de individuella stödmottagarna, fastställde stödets storlek, kontrollerade vilka andra stöd av mindre betydelse som dessa stödmottagare hade fått under samma treårsperiod, försäkrade sig om att kumuleringen av dessa stöd inte översteg det tak som är tillåtet enligt nämnda förordningar och fastställde att alla de andra villkor som fastställs i förordningarna hade iakttagits. De belgiska myndigheterna hade dock inte vidtagit någon av dessa åtgärder. Konungariket Belgiens påstående om att gränserna för stöd av mindre betydelse inte överskreds grundas dessutom helt på en bedömning av det stöd som varje aktör fick på grundval av ett genomsnitt mellan sektorerna och mellan aktörerna inom varje sektor och således på ett dubbelt antagande. En sådan bedömningsmetod kan inte godtas, och påståendet ska därför underkännas.
            
         
               48.
            
            
               Konungariket Belgien har anfört tre grunder till sitt försvar.
            
         
               49.
            
            
               För det första har nämnda medlemsstat ifrågasatt att finansieringen av BSE-tester kvalificerades som stöd. Eftersom kostnaderna för dessa tester följer av en lagstadgad skyldighet som har uppställts för att skydda folkhälsan, kan de inte anses utgöra en utgift som normalt belastar ett företags budget.
            
         
               50.
            
            
               För det andra, och i andra hand, har Konungariket Belgien hävdat att det aktuella stödet uppfyller samtliga villkor för att tillämpa förordningarna om stöd av mindre betydelse. Närmare bestämt, vad beträffar de stödmottagare som inte är aktörer verksamma inom primärproduktion av jordbruksprodukter, omfattas stödet av tillämpningsområdet för artikel 1 i kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna [107 och 108 FEUF] på stöd av mindre betydelse. (
                     28
                  ) Vad däremot beträffar de stödmottagare som är jordbruksproducenter, omfattas stödet av kommissionens förordning (EG) nr 1860/2004 av den 6 oktober 2004 om tillämpningen av artiklarna [107 och 108 FEUF] på stöd av mindre betydelse inom jordbruks- och fiskerisektorn. (
                     29
                  )
            
         
               51.
            
            
               Konungariket Belgien har gjort gällande att stödbeloppet för varje individuell stödmottagare inte överskrider gränsen för stöd av mindre betydelse, som uppgår till 3000 för jordbrukarna och till 200000 euro för de stödmottagare som är verksamma inom de andra sektorerna. I det avseendet har nämnda medlemsstat hänvisat till den beräkningsmetod som belystes i dess skrivelse av den 26 september 2011 och som återgavs i dess skrivelser av den 30 november 2012 och den 15 april 2013. Enligt denna metod, vilken grundar sig på en ”proportionell fördelning av det sammanlagda stödbeloppet” mellan sex verksamhetssektorer, skulle de genomsnittliga stödbeloppen för varje företag, inom varje sektor, så till den grad underskrida den tillämpliga gränsen för stöd av mindre betydelse ”att det råder tillräcklig visshet om att ingen individuell stödmottagare överskrider [denna] gräns”, utan att det finns anledning att precisera ”den eventuella hypotetiska fördelen per företag för varje sektor”. Detta tillvägagångssätt är ”relevant och rimligt”, särskilt med hänsyn till det faktum att ”mot bakgrund av den ekonomiska verkligheten … ska kostnaderna för BSE-testen övervältras på samtliga berörda sektorer”.
            
         
               52.
            
            
               Enligt Konungariket Belgien intog kommissionen, under hela skriftväxlingen med de belgiska myndigheterna, ståndpunkter som var inkonsekventa och motstridiga, förutom att de var oförenliga med det omtvistade beslutet. I sin skrivelse av den 14 mars 2013 ansåg kommissionen att den beräkningsmetod som Konungariket Belgien föreslog ”förtjänade att granskas i detalj”, för att sedan, utan någon motivering, underkänna denna metod i sin skrivelse av den 16 oktober 2013. Vidare medgav kommissionen i sina svar till tribunalen i det mål som avgjordes genom dom av den 25 mars 2015, Belgien/kommissionen (T‑538/11, EU:T:2015:188), att hela livsmedelskedjan hade gynnats av det aktuella stödet och kommissionen hade angett att slakterierna var direkta stödmottagare, medan den i sin skrivelse av den 16 oktober 2013 ansåg att det var jordbrukarna som främst gynnades av stödet. Det framgår även av vissa av kommissionens ställningstaganden att den anser att kriteriet om äganderätten till djuret är avgörande, trots att detta kriterium inte förekommer i det omtvistade beslutet. Konungariket Belgien har i det avseendet gjort gällande att det omtvistade beslutet inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det finns endast en stödmottagare per testat djur och att exempelvis en restaurang eller en köttaffär endast skulle kunna kvalificeras som stödmottagare om de var ägare till de testade djuren vid tidpunkten för slakten. Ett sådant kriterium skulle dessutom endast grunda sig på den omständigheten att slakterierna ”ofta” självmant övervältrar kostnaderna i samband med BSE-tester på ägaren till det testade djuret. Att denna övervältring sker självmant gör det inte möjligt att dra slutsatsen att den sker varje gång. Om man skulle beakta övervältringen av kostnaderna genom de olika stegen av tillverkningen och saluföringen av produkter av nötkött, för att utröna vem som verkligen har gynnats av stödet, skulle man komma ända fram till slutkonsumenten, vilken som sådan inte kan vara mottagare av ett stöd.
            
         
               53.
            
            
               För det tredje, och i tredje hand, har Konungariket Belgien hävdat att det samarbetade med kommissionen på ett lojalt och konstruktivt sätt, trots de objektiva problem som uppstod för att identifiera de individuella stödmottagarna och beräkna de belopp som var och en av dessa hade fått. Kommissionen agerade däremot på ett illojalt sätt, genom att inte ge några klara riktlinjer med avseende på återkravet av det aktuella stödet.
            
         
               54.
            
            
               Som slutsats har Konungariket Belgien gjort gällande att antingen följer man det omtvistade beslutet, enligt vilket det aktuella stödet gynnade samtliga aktörer som är verksamma i de olika sektorerna av livsmedelskedjan för produkter av nötkreatur, med följden att beloppen för varje stödmottagare helt enkelt är omöjliga att beräkna, eller så följer man den ståndpunkt som kommissionen uttryckte i sin skrivelse av den 16 oktober 2013, enligt vilken stödet ska återkrävas enbart från jordbrukarna. I sådant fall ska det omtvistade beslutet anses vara ”behäfta[t] med särskilt allvarliga och uppenbara fel så att det kan anses att de[t] är en nullitet”, i den mening som avses i domstolens praxis. (
                     30
                  )
            
         
         Bedömning
      
      
               55.
            
            
               Det ska inledningsvis påpekas att Konungariket Belgien inte har bestritt att den finansiering som har kvalificerats som stöd enligt artikel 1.3 och 1.4 i det omtvistade beslutet inte har blivit föremål för något återkrav, eller att de uppgifter som avses i artikel 4 i nämnda beslutet inte har lämnats till kommissionen inom den föreskrivna fristen.
            
         
               56.
            
            
               Konungariket Belgien har däremot anfört tre slags argument för att motbevisa det fördragsbrott som läggs det till last. Dessa argument avser att finansieringen av BSE-testen felaktigt kvalificerades som statligt stöd, att de minimis-reglerna ska tillämpas i förevarande fall och att det föreligger ett hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet.
            
         
         Argumenten som avser att finansieringen av BSE-testen felaktigt kvalificerades som statligt stöd
      
      
               57.
            
            
               Konungariket Belgien har i första hand ifrågasatt den omständigheten att finansieringen av BSE-testen kvalificerades som stöd i det omtvistade beslutet.
            
         
               58.
            
            
               Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa att ett beslut är rättsstridigt som grund för sitt försvar i en talan om fördragsbrott som grundar sig på att beslutet inte har verkställts. (
                     31
                  ) Det är nämligen inom ramen för ett separat förfarande, det vill säga det förfarande som inleds genom en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som samtliga invändningar mot lagenligheten av en sådan unionsrättsakt ska framställas. (
                     32
                  )
            
         
               59.
            
            
               I förevarande fall, såsom har påpekats i punkt 43 i detta förslag till avgörande, ogillades Konungariket Belgiens talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom en dom från tribunalen och överklagandet av den domen som ingavs till domstolen ogillades också. Det ska i förbigående påpekas att Konungariket Belgien i båda förfarandena anförde samma argument, vad beträffar att finansieringen av BSE-testen kvalificerades som stöd i det omtvistade beslutet, som de argument som utvecklades i dess svaromål i förevarande mål. Dessa argument har följaktligen redan prövats och underkänts både av tribunalen och av domstolen.
            
         
               60.
            
            
               Det enda undantaget från den regel som har angetts i punkt 58 i detta förslag till avgörande avser fallet då det beslut som, enligt vad som påstås, inte har verkställts ska anses vara en nullitet. (
                     33
                  ) Såsom har angetts i punkt 54 i detta förslag till avgörande anförde Konungariket Belgien i sitt svaromål en anmärkning om att det omtvistade beslutet är en nullitet. Som jag kommer att visa i min bedömning nedan, kan dock denna anmärkning inte godtas.
            
         
               61.
            
            
               Härav följer att Konungariket Belgien inte med framgång kan åberopa som argument mot kommissionens yrkande om fastställelse av fördragsbrott att de aktuella åtgärderna felaktigt kvalificerades som statligt stöd.
            
         
         Argumenten som avser en tillämpning av de minimis-reglerna
      
      
               62.
            
            
               Konungariket Belgien har för det andra, och i andra hand, gjort gällande att det ”med rimlig säkerhet” kan slås fast att gränserna för stöd av mindre betydelse inte har överskridits vad beträffar det aktuella stödet.
            
         
               63.
            
            
               Såsom har angetts i punkterna 29 och 50 i detta förslag till avgörande, består den beräkningsmetod som Konungariket Belgien tillämpade för att komma fram till denna slutsats i att det aktuella sammanlagda stödbeloppet fördelades proportionellt mellan sex verksamhetssektorer, vilka identifierades i dess skrivelser till kommissionen av den 26 september 2011, den 30 november 2012 och den 17 april 2013 (
                     34
                  ) och vilka i huvudsak motsvarar de kategorier av stödmottagare som omnämns i det omtvistade beslutet. Konungariket Belgien har i huvudsak hävdat att denna beräkningsmetod är den enda som är förenlig med det omtvistade beslutet.
            
         
               64.
            
            
               Av de skäl som kommer att anges nedan, delar jag inte denna uppfattning. Jag anser tvärtom att denna metod strider mot såväl lydelsen som andemeningen i det omtvistade beslutet.
            
         
               65.
            
            
               Kvalificeringen av den statliga finansieringen av BSE-tester som stöd i det omtvistade beslutet grundar sig på tanken att en sådan finansiering får till följd att de utgifter som normalt belastar ett visst företags budget minskar, genom att ge företaget en selektiv fördel. (
                     35
                  ) Det framgår klart av skälen 90, 92 och 93 i det omtvistade beslutet, och av beslutets allmänna systematik, att även om kretsen av potentiella mottagare av det stöd som är knutet till finansieringen omfattar de olika aktörerna i livsmedelskedjan för produkter av nötkreatur som måste genomgå BSE-tester, är den verkliga stödmottagaren ett individuellt företag, som är skyldigt att låta utföra nämnda test och att direkt eller indirekt bära kostnaderna för detta. (
                     36
                  ) Detta är för övrigt logiskt. Eftersom kostnaderna för BSE-testen uppkommer i slaktskedet, är det i det skedet som stödet beviljas och följaktligen ska återkrävas.
            
         
               66.
            
            
               Det ska framhållas att det omtvistade beslutet i det avseendet följer en fast linje från kommissionens sida, vilken – förutom i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet (
                     37
                  ) – uttrycktes redan i 2005 års beslut.
            
         
               67.
            
            
               I sistnämnda beslut har kommissionen bland annat gjort åtskillnad mellan, å ena sidan, finansieringen av ”övergripande slumpmässiga kontroller” som ”ett individuellt företag inte kan faktureras för, eftersom de syftar till att säkerställa tillsynen över hela livsmedelskedjan”, och, å andra sidan, finansieringen av ”kostnader för obligatoriska kontroller som avser produktion eller saluföring av produkter”. Den förstnämnda finansieringen ”ger inte aktörerna någon särskild ekonomisk fördel”, medan den sistnämnda finansieringen ger upphov till en selektiv fördel för de berörda företagen. (
                     38
                  ) Det var på så sätt som kommissionen, i skälen 74 och 75 i nämnda beslut, fann att finansieringen av en del av kostnaderna för BSE-testen genom obligatoriska avgifter, som Konungariket Belgien övervägde i det anmälda förslaget till kunglig kungörelse, ”minskar de utgifter som normalt belastar ett företags budget” genom att ge företaget en selektiv fördel i den mening som avses i artikel 87.1 EG. (
                     39
                  )
            
         
               68.
            
            
               Kommissionen hade redan uttryckt samma ståndpunkt i 2002 års beslut. (
                     40
                  ) I det beslutet kvalificerades den anmälda åtgärden som stöd ”därför att den ger mottagarna en ekonomisk fördel … som bland annat yttrar sig i att ägarna till de levande djur som ska testas inte betalar en del av kostnaderna för de obligatoriska testerna, vilka betalas av de avgiftspliktiga nötkreatur som inte ska testas”. (
                     41
                  ) Jordbrukarna ansågs vara stödmottagare.
            
         
               69.
            
            
               TSE-riktlinjerna pekar slutligen i samma riktning. I punkt 25 i nämnda riktlinjer föreskrivs att ”[s]tatligt stöd till kostnaderna för TSE-test skall betalas ut till den aktör hos vilken prov skall tas för testen” och ”detta [måste] återspeglas i att denne aktör i motsvarande grad begär ett lägre pris”. Med andra ska stödet i princip betalas ut till slakteriet, (
                     42
                  ) och genom slakteriet övervältras stödet med nödvändighet på den aktör till vars förmån testet har utförts. (
                     43
                  ) Det ska framhållas att denna aktör inte automatiskt identifieras som jordbrukaren, i motsats till vad som var fallet i fråga om punkt 11.4 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn, vilken var tillämplig på stöd i syfte att finansiera BSE-testen fram till den 31 december 2002. (
                     44
                  ) Även om det är uppenbart att så oftast är fallet, gör det kriterium som anges i punkt 25 i TSE-riktlinjerna det möjligt att även beakta de situationer då aktören inte är en jordbrukare, utan ett företag som bedriver verksamhet i andra led av nötköttssektorn eller också slakteriet självt, vilket inte agerar för en kunds räkning utan för egen räkning.
            
         
               70.
            
            
               Det framgår således av de skäl som ligger till grund för att den offentliga finansieringen av BSE-testen kvalificerades som stöd i det omtvistade beslutet att stödmottagaren – såsom kommissionen klart angav i sin skrivelse av den 18 juli 2012 – är det företag som borde ha betalat priset för testet om kostnaderna för detta inte hade burits av staten, och inte – såsom Konungariket Belgien felaktigt har hävdat – samtliga företag som är delaktiga i processerna för tillverkning, bearbetning och saluföring av produkter av det testade djuret.
            
         
               71.
            
            
               Det anges visserligen i det omtvistade beslutet att stödmottagarna är de ”jordbrukare, slakterier och andra enheter som bearbetar, behandlar, säljer eller saluför produkter av nötkreatur som omfattas av en obligatorisk BSE-undersökning”. Som jag redan har framhållit i punkt 65 i detta förslag till avgörande, framgår det dock klart av beslutet att det endast är i den mån ett företag, som bedriver verksamhet i ett av de olika leden i nötköttssektorn, var ansvarigt för att utföra BSE-testet och skyldigt att bära kostnaderna för detta som företaget kan anses ha erhållit en fördel i den mening som avses i artikel 107 FEUF, i form av en minskning av utgifterna, och följaktligen kan anses vara den verkliga mottagaren av det aktuella stödet.
            
         
               72.
            
            
               Detta får två konsekvenser vad gäller verkställigheten av det omtvistade beslutet. Den första är att det, i motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat i sin skrivelse av den 27 september 2011, inte alls är nödvändigt att fastställa ett objektivt samband mellan varje testat djur och samtliga berörda aktörer från och med slakten till försäljningen av den slutliga produkten för att identifiera de aktuella stödmottagarna. Konungariket Belgiens argument till försvar för att ett sådant förfarande är omöjligt att genomföra kan således inte godtas.
            
         
               73.
            
            
               Den andra och mer grundläggande konsekvensen är att en metod för ”övergripande återkrav” – vilken innebär att det sammanlagda stödbeloppet fördelas mellan de olika nötköttssektorerna, och inom varje sådan sektor, mellan aktörerna i denna – inte kan uppfylla kraven på en korrekt verkställighet av det omtvistade beslutet, eftersom den inte säkerställer att stödet återkrävs från det företag som verkligen har dragit fördel av detta.
            
         
               74.
            
            
               En sådan metod strider inte bara mot den logik som ligger till grund för kvalificeringen av finansieringen av BSE-testen som stöd i det omtvistade beslutet. Den strider även mot själva lydelsen i nämnda beslut.
            
         
               75.
            
            
               I skälen 126–129 i det omtvistade beslutet underkände nämligen kommissionen metoden för att återkräva stödet genom de avgifter som togs ut för finansieringen av AFSCA, vilken föreslogs av Konungariket Belgien, genom att kvalificera denna metod som att den ”inte [uppfyller] kraven i fråga om återbetalning när det gäller olagligt och oförenligt stöd”. I motsats till vad Konungariket Belgien vill göra gällande, finns det en klar likhet mellan den metod som underkändes i det omtvistade beslutet och den metod som nämnda medlemsstat föreslog i sin skriftväxling med kommissionen. I båda fallen blir nämligen resultatet att stödet inte återkrävs individuellt från de verkliga stödmottagarna, utan på ett ”övergripande” sätt från samtliga aktörer i nötköttssektorn.
            
         
               76.
            
            
               För att följa det omtvistade beslutet och principerna för återkrav av stöd som är oförenligt med den inre marknaden, är således Konungariket Belgien skyldigt att besluta om individuellt återkrav av det aktuella stödet från de verkliga stödmottagarna. Detta överensstämmer för övrigt med principen att åtgärden att återkräva stöd syftar till att undanröja den snedvridning av konkurrensen som har uppstått genom den konkurrensfördel som stödmottagaren har åtnjutit på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, så att den situation som förelåg innan stödet betalades ut återställs. (
                     45
                  )
            
         
               77.
            
            
               Vad i förevarande fall beträffar en stödordning, är det fullt möjligt att det belopp som beviljats på grundval av denna ordning i ett enskilt fall undgår det förbud som föreskrivs i artikel 107.1 FEUF, på grund av att det omfattas av de minimis-reglerna. De belgiska myndigheterna kan dock komma fram till en sådan slutsats först efter att ha fastställt det stödbelopp som det aktuella företaget mottog och efter att ha kontrollerat huruvida samtliga villkor som föreskrivs i det tillämpliga de minimis-regelverket är uppfyllda vad beträffar nämnda företag. Vidare är nämnda myndigheter skyldiga att tillhandahålla kommissionen samtliga uppgifter som i varje enskilt fall kan motivera en tillämpning av de minimis-regeln. (
                     46
                  )
            
         
               78.
            
            
               Enbart påståendet att det ”med rimlig säkerhet kan fastslås att ingen individuell stödmottagare har överskridit gränsen för stöd av mindre betydelse” räcker följaktligen inte, särskilt inte under de omständigheter som föreligger i förevarande mål, där påståendet grundar sig på tillämpningen av en beräkningsmetod som – såsom jag just har visat – strider mot andemeningen och lydelsen i det omtvistade beslutet samt mot principerna för återkrav av stöd.
            
         
               79.
            
            
               Konungariket Belgiens argument till försvar för en tillämpning av de minimis-reglerna ska följaktligen, enligt min mening, underkännas.
            
         
         Argumenten som avser att det föreligger ett hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet
      
      
               80.
            
            
               För det tredje, och i tredje hand, har Konungariket Belgien åberopat en rad argument i syfte att göra gällande att det föreligger ett hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet dels på grund av att beslutet är oklart och att de anvisningar som kommissionen gav var motsägelsefulla, dels på grund av praktiska svårigheter. Konungariket Belgien har även gjort gällande att det samarbetade lojalt med kommissionen.
            
         
               81.
            
            
               Jag anser att samtliga dessa argument ska underkännas i sin helhet.
            
         
               82.
            
            
               För det första hade Konungariket Belgien, i motsats till vad det har hävdat, tillgång till tillräckligt klara anvisningar om hur det omtvistade beslutet skulle verkställas, särskilt vad beträffar från vilka aktörer stödet skulle återkrävas.
            
         
               83.
            
            
               Som jag redan har haft tillfälle att påpeka i punkterna 65–75 i detta förslag till avgörande, angavs dessa anvisningar inte bara klart i det omtvistade beslutet och preciserades senare av kommissionen i dess skriftväxling med Konungariket Belgien, utan de framgick även av kommissionens tidigare beslut beträffande den belgiska ordningen för att finansiera BSE-test, liksom av det tillämpliga regelverket.
            
         
               84.
            
            
               Inte bara i det omtvistade beslutet och i kommissionens senare förklaringar angavs tydligt att den aktör som var skyldig att utföra testet och som borde ha fakturerats kostnaderna för detta var mottagare av det aktuella stödet, för varje testat djur, utan detta framgick även lika tydligt av TSE-riktlinjerna, av 2002 års beslut, av 2005 års beslut och av beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Jag vill tillägga att olika avsnitt i det omtvistade beslutet visar att Konungariket Belgien fullt ut hade förstått kommissionens ståndpunkt att de individuella aktörerna, oftast jordbrukarna, skulle bära kostnaderna för BSE-testen, och att det aktuella stödbeloppet borde ha återkrävts från dessa aktörer. (
                     47
                  )
            
         
               85.
            
            
               Konungariket Belgien bortsåg från alla dessa otvetydiga anvisningar. I sin skriftväxling med kommissionen, och därefter i sina inlagor till domstolen, upprepade Konungariket Belgien endast sin ståndpunkt, enligt vilken ”kostnaderna för BSE-tester [skulle] övervältras på samtliga berörda sektorer”, ”mot bakgrund av den ekonomiska verkligheten” och den omständigheten att ”BSE-epidemin var ett problem som påverkade hela livsmedelskedjan”, och att dessa kostnader skulle bäras i lika stora delar av samtliga aktörer i nötköttssektorn. (
                     48
                  )
            
         
               86.
            
            
               Denna ståndpunkt – vilken långt ifrån överensstämmer med det omtvistade beslutet, såsom Konungariket Belgien har hävdat – strider inte bara mot beslutet, utan innebär på ett mer grundläggande sätt ett ifrågasättande av själva kvalificeringen av finansieringen av BSE-testen som stöd, vilken fastslogs i det beslutet. Denna ståndpunkt har för övrigt uttryckligen underkänts både av tribunalen i dom av den 25 mars 2015, Belgien/kommissionen (T‑538/11, EU:T:2015:188) och, efter överklagande, av domstolen i dom av den 30 juni 2016, Belgien/kommissionen (C‑270/15 P, EU:C:2016:489). I båda dessa domar har det bekräftats att kostnaderna för screeningtest för BSE utgör ”utgifter som belastar ett företags budget”. (
                     49
                  )
            
         
               87.
            
            
               Vad vidare beträffar de argument att det föreligger ett hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet på grund av oöverstigliga praktiska svårigheter, vill jag påpeka att identifieringen av de individuella mottagarna av det aktuella stödet och fastställandet av stödbeloppet för varje stödmottagare inte alls är så komplicerat, i motsats till vad Konungariket Belgien har hävdat.
            
         
               88.
            
            
               För det första, och som jag redan har nämnt i punkt 72 i detta förslag till avgörande, ska argumentet om att det är omöjligt att identifiera ett objektivt samband mellan varje testat djur och samtliga berörda aktörer, från slakten fram till försäljningen av den slutliga produkten, underkännas som helt irrelevant, eftersom det omtvistade beslutet inte föreskriver ett sådant förfarande.
            
         
               89.
            
            
               För det andra vill jag påpeka att Konungariket Belgien, vid den tidpunkt då det omtvistade beslutet antogs, sedan flera år hade infört ett system med ersättning för utförd tjänst, vilken betalades till AFSCA av slakteriet, men skulle bäras av den aktör för vars räkning BSE-testet hade utförts. (
                     50
                  ) Identifieringen av denna aktör var således inte något nytt för de belgiska myndigheterna.
            
         
               90.
            
            
               För det tredje, enbart den omständigheten – vilken också har åberopats av Konungariket Belgien till stöd för påståendet att det är omöjligt att identifiera den verkliga mottagaren av det aktuella stödet – att kostnaderna för BSE-testet kan, på marknadsvillkor, övervältras på aktörerna i efterföljande led och ända fram till slutkonsumenten, gör det inte möjligt att anse att det är slutkonsumenten, för det fall nämnda kostnader bärs av staten, och inte den aktör som helt eller delvis är befriad från att betala dessa kostnader, som är mottagare av stödåtgärden. (
                     51
                  )
            
         
               91.
            
            
               För det fjärde kan inte Konungariket Belgien med framgång åberopa den omständigheten att identifieringen av de verkliga stödmottagarna skulle kunna visa sig vara ett enormt långdraget och betungande arbete för de berörda myndigheterna, med hänsyn särskilt till de begränsade resurser som de förfogar över, samt den omständigheten att en del av de berörda aktörerna inte längre är verksamma på marknaden. Det följer nämligen av fast rättspraxis att enbart praktiska svårigheter, som inte medför ett absolut hinder för verkställighet av det aktuella beslutet, inte räcker för att motivera att beslutet inte verkställs.
            
         
               92.
            
            
               För det femte anser jag att Konungariket Belgiens argument, enligt vilket de behöriga myndigheterna, om det antas att de ska grunda sig på kriteriet om äganderätten till det testade djuret för att identifiera stödmottagarna, inte kan upptäcka de fall då en övergång av äganderätten har skett inom åtta dagar före slakten, eftersom en sådan övergång av äganderätten inte omfattas av en registreringsskyldighet, inte heller kan åberopas för att motivera ett hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet. Den möjlighet som Konungariket Belgien har hänvisat till tycks endast avse ett begränsat antal fall och den aktör som felaktigt har identifierats som ägare till djuret har under alla omständigheter möjlighet att motsätta sig beslutet om återkrav genom att lägga fram bevis på övergången av äganderätten. Av detta argument drar jag däremot slutsatsen att identifieringen av ägaren till det testade djuret inte medför några större problem för de belgiska myndigheterna, med undantag av ovannämnda fall. Såsom kommissionen har medgett skulle äganderätten till djuret vid tidpunkten för slakten kunna utgöra ett relevant kriterium för att identifiera den aktör för vars räkning testet har utförts och som borde bära kostnaderna för detta.
            
         
               93.
            
            
               Det framgår av samtliga ovanstående överväganden att det omtvistade beslutet varken är omöjligt att verkställa eller en nullitet på grund av dess påstått ”oklara” eller tvetydiga karaktär, eller att det är omöjligt att verkställa på grund av praktiska hinder.
            
         
               94.
            
            
               Vad slutligen beträffar Konungariket Belgiens argument om att det har samarbetat lojalt med kommissionen, anser jag att även om det antas att argumentet i sig räcker för att motivera att det omtvistade beslutet inte alls har verkställts, ska även detta argument underkännas mot bakgrund av ovanstående överväganden.
            
         
               95.
            
            
               I motsats till vad Konungariket Belgien har föreslagit, anser jag däremot att kommissionen inte kan anklagas för bristande samarbete, eftersom den klargjorde sin ståndpunkt beträffande de praktiska förfarandena för att verkställa det omtvistade beslutet redan i sitt telefaxmeddelande av den 18 juli 2012, och samtidigt visade sig vara villig att beakta de svårigheter som Konungariket Belgien åberopade och redo att undersöka de alternativa förslag som nämnda medlemsstat lade fram.
            
         
         Fördragsbrottet
      
      
               96.
            
            
               Det är utrett att Konungariket Belgien vid den tidpunkt då talan väcktes i förevarande mål, mer än tre år efter antagandet av det omtvistade beslutet, inte hade vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att återkräva det olagliga och oförenliga stöd som avses i artikel 1.3 och 1.4 i nämnda beslut. Vid den tidpunkten hade de belgiska myndigheterna inte utfärdat något beslut om återkrav, och de hade fortfarande inte heller identifierat de individuella stödmottagarna eller beräknat de belopp som var och en av dessa hade mottagit. Konungariket Belgien hade inte heller översänt de uppgifter som förtecknas i artikel 4.1 a–d i det omtvistade beslutet till kommissionen, vilket denna medlemsstat var skyldig att göra enligt artikel 4 i nämnda beslut.
            
         
               97.
            
            
               Enligt fast rättspraxis är den enda grund som en medlemsstat kan åberopa till sitt försvar, vid en talan om fördragsbrott som kommissionen väckt med stöd av artikel 108.2 FEUF, att det föreligger ett absolut hinder för korrekt verkställighet av det ifrågavarande beslutet. (
                     52
                  )
            
         
               98.
            
            
               Det framgår av det ovan anförda att Konungariket Belgien inte har bevisat att det föreligger ett sådant hinder för verkställighet av det omtvistade beslutet.
            
         
               99.
            
            
               I det avseendet ska det erinras om att domstolen har slagit fast att villkoret att det ska föreligga ett absolut hinder för att verkställa beslutet inte är uppfyllt när svarandemedlemsstaten endast underrättar kommissionen om de rättsliga, politiska eller praktiska svårigheter som det innebär att genomföra det aktuella beslutet, utan att vidta någon faktisk åtgärd gentemot de berörda företagen i syfte att återkräva stödet och utan att föreslå kommissionen några alternativa lösningar för att genomföra beslutet, som gör det möjligt att övervinna dessa svårigheter. (
                     53
                  )
            
         
               100.
            
            
               Även om Konungariket Belgien i förevarande fall föreslog kommissionen en alternativ metod för att verkställa det omtvistade beslutet, kvarstår det faktum att denna metod omintetgjorde det aktuella stödets individuella art, och kommissionen gjorde en riktig bedömning när den underkände metoden. Konungariket Belgien har i övrigt inskränkt sig till att motivera den omständigheten att det aktuella stödet inte återkrävdes med de praktiska svårigheterna att genomföra det omtvistade beslutet, vilka – såsom jag har visat ovan – inte var sådana att de omöjliggjorde verkställigheten av beslutet.
            
         Förslag till avgörande
      
               101.
            
            
               Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
               
                        –
                     
                     
                        fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF och artiklarna 2–4 i kommissionens beslut 2011/678/EU av den 27 juli 2011 om det statliga stöd till finansiering av screening efter transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE) hos nötkreatur som Konungariket Belgien har genomfört (statligt stöd C 44/08 (f.d. NN 45/04)), genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som förklarades vara olagligt och oförenligt med den inre marknaden genom artikel 1.3 och 1.4 i nämnda beslut, och genom att inte inom den föreskrivna fristen underrätta Europeiska kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att följa beslutet, och
                     
                  
                        –
                     
                     
                        förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	EUT L 274, 2011, s. 36.
      (
            3
         )	Moniteur belge av den 8 november 2004, s. 75290.
      (
            4
         )	Moniteur belge av den 17 januari 2005.
      (
            5
         )	Se artikel 2 i kunglig kungörelse av den 15 oktober 2004.
      (
            6
         )	Se skäl 55 i det omtvistade beslutet, som återger Konungariket Belgiens yttrande vad gäller historiken över finansieringen av BSE-tester, samt skäl 83 och följande skäl i nämnda beslut.
      (
            7
         )	Moniteur belge av den 21 november 2005.
      (
            8
         )	Moniteur belge av den 21 november 2005.
      (
            9
         )	Se artiklarna 3–11
      (
            10
         )	Se artikel 2 punkt 9. I bilaga II till kungörelsen fastställs ersättningsbeloppen för BSE-testen.
      (
            11
         )	Statligt stöd N 21/2002 – Belgien, Täckning av kostnader för obligatoriska BSE-tester (K(2002) 447 slutlig).
      (
            12
         )	Kommissionens förordning (EG) nr 1/2004 av den 23 december 2003 om tillämpningen av artiklarna [107 och 108 FEUF] på statligt stöd till små och medelstora företag som är verksamma inom produktion, bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter (EUT L 1, 2004, s. 1). Artikel 15 i den förordningen avser specifikt ”stöd till animaliesektorn”.
      (
            13
         )	Registrerade under nummer XA 53/04 respektive nummer XA 54/0 (EUT C 105, 2005, s. 5).
      (
            14
         )	Beslut K(2005) 4203 av den 9 november 2005 avseende statligt stöd N 9/05 och statligt stöd N 10/05 om finansieringen av AFSCA. Detta beslut finns tillgängligt på kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
      (
            15
         )	Se skäl 107 i beslutet.
      (
            16
         )	Åtgärden fördes ursprungligen in i registret över anmälda stöd, under nummer N 54/04.
      (
            17
         )	Se skälen 18–20 i det aktuella beslutet.
      (
            18
         )	Se skäl 29 i det omtvistade beslutet.
      (
            19
         )	Beslutet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 11, 2009, s. 8).
      (
            20
         )	Se skäl 99 i det omtvistade beslutet. I samma skäl konstaterade däremot kommissionen att finansieringen av BSE-tester genom ersättningar inte innehöll något inslag av stöd, eftersom ersättningarna var avsedda att täcka kostnaderna för tjänster som tillhandahålls till marknadspris.
      (
            21
         )	Se skäl 112.
      (
            22
         )	EGT C 232, 2000, s. 17 (rättad version) Se skälen 113–117 i det omtvistade beslutet. I enlighet med punkt 11.4 i nämnda riktlinjer för jordbruket, kunde nivån på det stöd som finansierade de obligatoriska BSE-testen uppgå till 100 procent av de stödberättigande kostnaderna.
      (
            23
         )	EGT C 324, 2002, s. 2.
      (
            24
         )	Se skäl 121 i det omtvistade beslutet. I samma skäl konstaterade kommissionen att från och med den 1 juli 2004 var den sammanlagda kostnaden för BSE-testen lägre än 40 euro. Vad beträffar stöd som beviljades efter den 1 januari 2006, har kommissionen hänvisat till 2005 års beslut (se skäl 124).
      (
            25
         )	Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1).
      (
            26
         )	Dom av den 25 mars 2015, Belgien/kommissionen (T‑538/11, EU:T:2015:188).
      (
            27
         )	Dom av den 30 juni 2016, Belgien/kommissionen (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
      (
            28
         )	EUT L 379, 2006, s. 5.
      (
            29
         )	EUT L 325, 2004, s. 4.
      (
            30
         )	Dom av den 27 juni 2000, kommissionen/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, punkt 35), och dom av den 22 mars 2001, kommissionen/Frankrike (C‑261/99, EU:C:2001:179, punkt 19).
      (
            31
         )	Se, bland annat, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike (C‑37/14, ej publicerad, EU:C:2015:90, punkt 77), och dom av den 10 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑353/12, ej publicerad, EU:C:2013:651, punkt 43).
      (
            32
         )	Se dom av den 14 februari 2008, kommissionen/Grekland (C‑419/06, ej publicerad, EU:C:2008:89, punkt 52).
      (
            33
         )	Se, bland annat, dom av den 10 oktober 2013, kommissionen/Italien (C‑353/12, ej publicerad, EU:C:2013:651, punkt 43), dom av den 27 juni 2000, kommissionen/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, punkt 35), och dom av den 22 mars 2001, kommissionen/Frankrike (C‑261/99, EU:C:2001:179, punkt 19).
      (
            34
         )	Jag vill i förbigående påpeka att de kategorier av aktörer som anges i var och en av dessa skrivelser inte helt överensstämmer med varandra.
      (
            35
         )	Se bland annat skäl 90 i det omtvistade beslutet.
      (
            36
         )	Enligt min mening ska även punkt 50 i dom av den 30 juni 2016, Belgien/kommissionen (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), tolkas så. I nämnda punkt slog domstolen fast att ”Konungariket Belgiens finansiering av screeningtesten för BSE i detta fall … är till fördel för alla aktörer i nötköttssektorn som har kostnader för sådana test” (min kursivering).
      (
            37
         )	Se skälen 56–59 i beslutet.
      (
            38
         )	Se skälen 70–75 i 2005 års beslut.
      (
            39
         )	Jag erinrar om att i 2005 års beslut ansågs den granskade stödåtgärden vara förenlig med TSE-riktlinjerna, eftersom den uppfyllde de villkor som uppställs i dessa riktlinjer och särskilt det högst tillåtna taket på 40 euro per test (se skälen 93–96 och 107).
      (
            40
         )	Nämnt ovan i fotnot 11 i detta förslag till avgörande.
      (
            41
         )	Se s. 2 i beslutet.
      (
            42
         )	Provtagningen för testen sker i allmänhet på slaktplatsen.
      (
            43
         )	Kommissionen kontrollerade för övrigt i det omtvistade beslutet att Konungariket Belgien hade iakttagit villkoren i nämnda punkt 25 i TSE-riktlinjerna innan den aktuella finansieringen godkändes upp till ett tak på 40 euro per test (se skälen 122 och 123).
      (
            44
         )	Se punkt 24 i TSE-riktlinjerna.
      (
            45
         )	Se, bland annat, dom av den 17 november 2011, kommissionen/Italien (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 61).
      (
            46
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2015, kommissionen/Frankrike (C‑37/14, ej publicerad, EU:C:2015:90, punkterna 70–73).
      (
            47
         )	Se, bland annat, skälen 38, 68 och 71 i det omtvistade beslutet.
      (
            48
         )	Dessa påståenden anges i punkt 11 i dupliken, men liknande påståenden förekommer i all skriftväxling med kommissionen och i Konungariket Belgiens inlagor vid tribunalen och vid domstolen i de förfaranden som avsåg talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet och överklagandet av den dom varigenom nämnda talan ogillades.
      (
            49
         )	Se, bland annat, punkterna 77 och 83–96 i tribunalens dom och punkterna 35 och 36 i domstolens dom.
      (
            50
         )	Se skälen 32, 39–44, 61 och 68 i det omtvistade beslutet.
      (
            51
         )	Se, för ett liknande resonemang, om än i ett annat sammanhang, dom av den 21 december 2016, kommissionen/Aer Lingus och Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P och C‑165/15 P, EU:C:2016:990), där flygbolagen, för att motsätta sig ett återkrav av stödet, åberopade att den fördel som följde av ett stöd i form av en skattelättnad som de hade fått övervältrades på deras kunder.
      (
            52
         )	Se, bland annat, dom av den 12 december 2013, kommissionen/Italien (C‑411/12, ej publicerad, EU:C:2013:832, punkt 36), och dom av den 11 september 2014, kommissionen/Tyskland (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
      (
            53
         )	Se dom av den 12 december 2013, kommissionen/Italien (C‑411/12, ej publicerad, EU:C:2013:832, punkt 37 och där angiven rättspraxis).