CELEX: 32016H1374
Language: bg
Date: 2016-07-27 00:00:00
Title: Препоръка (ЕС) 2016/1374 на Комисията от 27 юли 2016 година относно принципите на правовата държава в Полша

12.8.2016   
            
            
               BG
            
            
               Официален вестник на Европейския съюз
            
            
               L 217/53
            
         ПРЕПОРЪКА (ЕС) 2016/1374 НА КОМИСИЯТА
   от 27 юли 2016 година
   относно принципите на правовата държава в Полша
   ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
   като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 292 от него,
   като има предвид, че:
   
               (1)
            
            
               Европейският съюз се основава на общи ценности, установени в член 2 от Договора за Европейския съюз, в това число зачитането на принципите на правовата държава. Освен че изпълнява задачата да осигурява спазването на правото на ЕС, Комисията носи отговорност също така, заедно с Европейския парламент, държавите членки и Съвета, да гарантира общите ценности на Съюза.
            
         
               (2)
            
            
               На това основание, като отчита своите отговорности по договорите, на 11 март 2014 г. Комисията прие съобщението „Нова уредба на ЕС за укрепване на принципите на правовата държава“ (1). В тази уредба за правовата държава е определено какви действия предприема Комисията, когато в някоя държава — членка на Съюза, се появят ясни признаци на заплаха за принципите на правовата държава, и са указани принципите, които произтичат от върховенството на закона.
            
         
               (3)
            
            
               В уредбата за правовата държава са дадени насоки за диалог между Комисията и съответната държава членка с оглед на предотвратяване на разрастването на системните заплахи за върховенството на закона.
            
         
               (4)
            
            
               С този диалог се цели да се даде възможност на Комисията да намери решение със съответната държава членка, за да се предотврати появата на системна заплаха за върховенството на закона, която би могла да прерасне в „очевиден риск от тежко нарушение“, който потенциално би задействал процедурата по член 7 от ДЕС. Когато в някоя държава членка има ясни признаци за системна заплаха за върховенството на закона, Комисията може да започне диалог със съответната държава членка в съответствие с уредбата за правовата държава.
            
         
               (5)
            
            
               Съдебната практика на Съда на Европейския съюз и на Европейския съд по правата на човека, както и документи, изготвени от Съвета на Европа, които използват по-специално експертните познания на Европейската комисия за демокрация чрез право („Венецианска комисия“), дават неизчерпателен списък на тези принципи и по този начин определят основния смисъл на принципите на правовата държава като обща ценност на Съюза в съответствие с член 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Сред тези принципи са законността, което означава прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правната сигурност; забраната на произвол от страна на органите на изпълнителната власт; независимостта и безпристрастността на съда; ефективният съдебен контрол със зачитане на основните права; и равенството пред закона (2). Освен да отстояват тези принципи и ценности, държавните институции имат също така задължение за лоялно сътрудничество.
            
         
               (6)
            
            
               Уредбата следва да бъде прилагана в случаи, когато органите на една държава членка предприемат мерки или толерират ситуации, които могат да засегнат систематично и неблагоприятно интегритета, стабилността или правилното функциониране на институциите и на предпазните механизми, установени на национално равнище, за да се гарантира върховенството на закона (3). Целта е да се преодолеят заплахите за принципите на правовата държава, които са от системен характер (4). Трябва да е застрашен политическият, институционален и/или правен ред на дадена държава членка като такъв, нейното конституционно устройство, разделението на властите, независимостта или безпристрастността на съдебната система, или нейната система за съдебен контрол, включително правораздаването от конституционен съд, там, където съществува такъв (5). Уредбата следва да бъде приложена в ситуации, когато изглежда, че националните „гаранции за върховенството на закона“ не успяват да се справят ефективно с тези заплахи.
            
         
               (7)
            
            
               Уредбата за правовата държава включва три етапа. На първия етап („Оценка от Комисията“) Комисията събира и проучва цялата свързана информация и преценява дали са налице ясни признаци на системна заплаха за върховенството на закона. Ако в резултат на тази предварителна оценка Комисията смята, че има системна заплаха за върховенството на закона, тя започва диалог със съответната държава членка, като изпраща „становище за върховенството на закона“, привежда доказателства за своята загриженост и предоставя на съответната държава членка възможността да отговори. Становището може да бъде резултат от размяна на кореспонденция и срещи със съответните органи и да бъде последвано от допълнителен обмен. На втория етап („Препоръка на Комисията“), ако въпросът не е решен по задоволителен начин, Комисията може да изготви „препоръка за върховенството на закона“ към съответната държава членка. В такъв случай Комисията посочва основанията за своята загриженост и препоръчва държавата членка да разреши идентифицираните проблеми в определен срок и да информира Комисията за предприетите за тази цел стъпки. На третия етап („Действия след изпращането на препоръката на Комисията“) Комисията наблюдава какви действия ще предприеме съответната държава членка по повод на препоръката. Целият процес се основава на непрекъснат диалог между Комисията и съответната държава членка. Ако в определения срок не бъдат предприети задоволителни действия, може да се прибегне до процедурата по член 7 от ДЕС. Процедурата може да се задейства с мотивирано предложение от една трета от държавите членки, от Европейския парламент или от Комисията.
            
         
               (8)
            
            
               През месец ноември 2015 г. Комисията узна за текущ спор в Полша, касаещ по-специално състава на Конституционния съд, както и намаляването на мандатите на неговите настоящи председател и заместник председател. Конституционният съд постанови две решения по този въпрос на 3 и 9 декември 2015 г.
            
         
               (9)
            
            
               На 22 декември 2015 г. Сеймът прие Закон за изменение на Закона за Конституционния съд, който засяга функционирането на Съда, както и независимостта на неговите съдии (6).
            
         
               (10)
            
            
               В писмо от 23 декември 2015 г. до полското правителство (7) Комисията отправи искане да бъде информирана за ситуацията, свързана с конституционните въпроси в Полша, в това число предвидените от полските органи стъпки по отношение на горепосочените две решения на Конституционния съд. Що се отнася до измененията, съдържащи се в Закона за Конституционния съд, приет на 22 декември 2015 г., Комисията заяви, че очаква този закон да не бъде окончателно приет или най-малкото да не влезе в сила, докато не бъдат изцяло и надлежно разгледани всички въпроси, касаещи въздействието на този закон върху независимостта и функционирането на Конституционния съд. Също така Комисията препоръча на полските органи да работят в тясно сътрудничество с Венецианската комисия на Съвета на Европа.
            
         
               (11)
            
            
               На 23 декември 2015 г. полското правителство поиска становището на Венецианската комисия относно закона, приет на 22 декември 2015 г. Полският парламент обаче не изчака това становище, преди да предприеме по-нататъшни стъпки, и законът беше обнародван в Официален вестник и влезе в сила на 28 декември 2015 г.
            
         
               (12)
            
            
               На 30 декември 2015 г. Комисията изпрати писмо до полското правителство (8), за да поиска допълнителна информация за предложените реформи в управлението на обществените държавни радио- и телевизионни оператори на Полша. На 31 декември 2015 г. полският сенат прие Закона за малките медии, засягащ управителните и надзорните съвети на полския обществен телевизионен оператор и обществен радиооператор. На 7 януари 2016 г. Комисията получи отговор от полското правителство (9) на писмото за медийния закон, в който се отхвърля каквото и да било неблагоприятно въздействие върху медийния плурализъм. На 11 януари Комисията получи отговор от полското правителство относно реформата на Конституционния съд (10). Тези отговори не премахнаха съществуващата загриженост.
            
         
               (13)
            
            
               На 13 януари 2016 г. колегиумът на членовете на Комисията проведе първи предварителни разисквания, за да се направи оценка на ситуацията в Полша. Комисията реши да проучи ситуацията съгласно уредбата за правовата държава и упълномощи първия заместник-председател Тимерманс да започне диалог с институциите в Република Полша с цел изясняване на разглежданите въпроси и намиране на възможни решения. На същата дата Комисията изпрати писмо до полското правителство (11), за да го информира, че проучва ситуацията съгласно уредбата за правовата държава и желае да започне диалог с институциите в Република Полша с цел изясняване на разглежданите въпроси и намиране на възможни решения. На 19 януари 2016 г. Комисията изпрати писмо до полското правителство (12), с което предложи да предостави експертна помощ и възможност за обсъждане на въпросите, свързани с новия медиен закон.
            
         
               (14)
            
            
               В писмо до Комисията (13) от 19 януари 2016 г. полското правителство изложи своята позиция по спора относно назначаването на съдии, като се позова, inter alia, на конституционна обичайна практика за назначаване на съдии. Полското правителство очерта редица положителни ефекти, за които се счита, че произтичат от изменението на Закона за Конституционния съд.
            
         
               (15)
            
            
               На същата дата Европейският парламент на пленарно заседание проведе разискване относно ситуацията в Полша.
            
         
               (16)
            
            
               В писмо до полското правителство (14) от 1 февруари 2016 г. Комисията отбеляза, че решенията на Конституционния съд относно назначаването на съдии все още не са изпълнени. В писмото беше подчертана също така необходимостта от допълнително проучване на изменението на Закона за Конституционния съд, по-специално „съвкупния ефект“ от направените различни промени, като бяха поискани по-подробни обяснения. В писмото беше поискана също така информация за други наскоро приети закони, по-специално новия Закон за държавните служители, Закона за изменение на Закона за полицията и някои други закони, както и Закона за прокуратурата, и информация за законодателните реформи, които са предвидени, по-специално по-нататъшните реформи на медийното законодателство.
            
         
               (17)
            
            
               В писмо до Комисията (15) от 29 февруари 2016 г. полското правителство предостави допълнителни разяснения относно мандата на председателя на Конституционния съд. С писмото се уточнява, че съгласно решението на Съда от 9 декември 2015 г. временните разпоредби на Закона за изменение, по които се е предвиждало прекратяване на мандата на председателя, са били обявени за противоконституционни и правното им действие е било прекратено. В резултат на това настоящият председател на Съда ще продължи да изпълнява задълженията си съгласно старите законодателни разпоредби до изтичането на мандата му на 19 декември 2016 г. В писмото се посочва също така, че мандатът на следващия председател ще бъде 3 години. В писмото бяха поискани разяснения относно това какво има предвид Комисията, като твърди, че обвързващите и окончателни решения на Конституционния съд все още не са изпълнени, както и разяснения защо според Комисията резолюциите от 2 декември 2015 г. за избор на трима съдии в Конституционния съд противоречат на последващото решение на Съда.
            
         
               (18)
            
            
               С писмо до полското правителство (16) от 3 март 2016 г. Комисията предостави разяснения по въпроса за назначаването на съдии, както беше поискано от полското правителство в писмото от 29 февруари 2016 г. Що се отнася до изменението на Закона за Конституционния съд, в писмото беше отбелязано, че по предварителна оценка някои изменения, разглеждани както поотделно, така и заедно, утежняват условията, при които Конституционният съд може да упражнява контрол за конституционосъобразност на новоприети закони, и бяха поискани по-подробни разяснения по този въпрос. В писмото беше поискана също така информация за други наскоро приети закони и за по-нататъшните законодателни реформи, които са предвидени.
            
         
               (19)
            
            
               На 9 март 2016 г. Конституционният съд е постановил, че приетият на 22 декември 2015 г. закон е противоконституционен. До момента това решение не е обнародвано от правителството в Официален вестник, вследствие на което то няма правно действие.
            
         
               (20)
            
            
               На 11 март 2016 г. Венецианската комисия прие своето становище относно измененията на Закона за Конституционния съд от 25 юни 2015 г. (17). Що се отнася до назначаването на съдии, в становището полският парламент беше приканен да намери решение на основата на принципите на правовата държава, като зачете решенията на Съда. Венецианската комисия счита, inter alia, че факторът „кворум“, изискващ висок процент на присъствие — изискването за мнозинство от две трети за приемане на решения — и факторът „твърдо правило“, което прави невъзможно разглеждането на спешни случаи, особено взети заедно, биха направили Съда неефективен. Накрая, тя счита, че отказът да се обнародва решението от 9 март 2016 г. допълнително ще задълбочи конституционната криза в Полша.
            
         
               (21)
            
            
               В писмо до Комисията от 21 март 2016 г. полското правителство покани първия заместник-председател Тимерманс на среща в Полша, на която да бъде оценен проведеният до момента диалог между полското правителство и Комисията и да бъдат формулирани възможностите за продължаването му по безпристрастен и основан на доказателства и сътрудничество начин.
            
         
               (22)
            
            
               С писмо от 31 март 2016 г. полското правителство предостави на Комисията актуална информация и правни оценки по спора за Конституционния съд в Полша. На 5 април 2016 г. във Варшава бяха проведени срещи между първия заместник-председател Тимерманс и министъра на външните работи на Полша, министъра на правосъдието, заместник министър-председателя, както и с председателя и заместник-председателя на Конституционния съд. След тези срещи бяха проведени също няколко срещи между полското правителство, представлявано от Министерството на правосъдието, и Комисията.
            
         
               (23)
            
            
               След решението от 9 март 2016 г. Конституционният съд възобнови произнасянето на решения по дела. Полското правителство не участва в тези производства и до момента решенията, постановени от Конституционния съд след 9 март 2016 г., не са обнародвани от правителството в Официален вестник (18).
            
         
               (24)
            
            
               На 13 април 2016 г. Европейският парламент прие резолюция относно ситуацията в Полша, с която, inter alia, прикани полското правителство да съблюдава, обнародва и изцяло да изпълни без по-нататъшно забавяне решението на Конституционния съд от 9 март 2016 г., както и да изпълни решенията от 3 и 9 декември 2015 г., и го призова да изпълни изцяло препоръките на Венецианската комисия.
            
         
               (25)
            
            
               На 20 април 2016 г. се проведе среща между Комисията и представителите на Мрежата на председателите на върховните съдилища на ЕС и на Конференцията на европейските конституционни съдилища, за да бъде обсъдена ситуацията в Полша.
            
         
               (26)
            
            
               На 26 април 2016 г. Общото събрание на Върховния съд на Полша прие резолюция, в която се потвърждава действителността на решенията на Конституционния съд, независимо от това, че полското правителство отказва да ги обнародва в Официален вестник.
            
         
               (27)
            
            
               На 29 април 2016 г. група членове на Сейма внесе законодателно предложение в Сейма, касаещо нов Закон за Конституционния съд, който да замени действащия закон. Предложението съдържаше редица разпоредби, които вече бяха критикувани от страна на Венецианската комисия в становището ѝ от 11 март 2016 г. и обявени за противоконституционни от Съда в решението му от 9 март 2016 г. Сред тях беше изискването за мнозинство от две трети за приемане на решения при „абстрактен“ конституционен контрол на новоприети закони. През месец април в Сейма беше сформирана експертна група, която да помогне при изготвянето на нов Закон за Конституционния съд.
            
         
               (28)
            
            
               На 24 май 2016 г. първият заместник-председател Тимерманс проведе срещи във Варшава с министър-председателя на Полша, с председателя и заместник-председателя на Конституционния съд, с омбудсмана, с кмета на град Варшава и с членове на опозиционните партии в Сейма. На 26 май 2016 г. първият заместник-председател Тимерманс проведе среща със заместник министър-председателя на Полша в Брюксел. Впоследствие бяха осъществени допълнителни обмени и срещи между Комисията и полското правителство.
            
         
               (29)
            
            
               Въпреки задълбочения и конструктивен характер на тези обмени между Комисията и полското правителство обаче те не успяха да разсеят опасенията на Комисията. На 1 юни 2016 г. Комисията прие становище относно принципите на правовата държава в Полша. След диалога, който се водеше с полските органи от 13 януари, Комисията счете за необходимо да формализира в това становище своята оценка за настоящата ситуация. В становището е изложена загрижеността на Комисията, като целта му беше провежданият към момента диалог с полските органи да се съсредоточи върху намирането на решение.
            
         
               (30)
            
            
               С писмо до Комисията от 24 юни 2016 г. полското правителство потвърди получаването на становището на Комисията от 1 юни относно принципите на правовата държава (19). С писмото Комисията беше информирана за състоянието на парламентарната работа в Полша, включително за новия Закон за Конституционния съд, и беше изразено убеждението, че работата, която се върши в Парламента, е правилният път за намирането на конструктивно решение. След това диалогът между Комисията и полското правителство продължи.1
            
         
               (31)
            
            
               На 22 юли 2016 г. Сеймът прие нов Закон за Конституционния съд, който заменя Закона за Конституционния съд от 25 юни 2015 г. Първото четене беше проведено на 10 юни 2016 г., второто четене започна на 5 юли 2016 г., а третото четене приключи на 7 юли. Сенатът прие измененията на 21 юли 2016 г. Сеймът прие закона с направените от Сената изменения на 22 юли 2016 г. Преди законът да може да влезе в сила, той трябва да бъде подписан от Президента на Републиката и да бъде обнародван в Официален вестник. Комисията изрази мнение и обсъди съдържанието на проектозакона с полските органи на различни етапи от законодателния процес,
            
         ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ПРЕПОРЪКА:
   
            
               1.
            
            
               Полша следва надлежно да вземе предвид анализа на Комисията, изложен по-долу, и да предприеме мерките, изброени в раздел 6 от настоящата препоръка, за да могат установените проблеми да бъдат решени в определените срокове.
            
         1.   ОБХВАТ НА ПРЕПОРЪКАТА
   
   
            
               2.
            
            
               В настоящата препоръка са формулирани опасенията на Комисията по отношение на върховенството на закона в Полша и са отправени препоръки към полските органи относно начините как да разсеят тези опасения. Тези опасения са свързани със следните въпроси:
               
                           1)
                        
                        
                           назначаването на съдии в Конституционния съд и неизпълнението на решенията на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г. във връзка с тези въпроси;
                        
                     
                           2)
                        
                        
                           необнародването в Официален вестник и неизпълнението на решението от 9 март 2016 г. и на решенията, постановени от Конституционния съд след 9 март 2016 г.;
                        
                     
                           3)
                        
                        
                           ефективното функциониране на Конституционния съд и ефективността на конституционния контрол на новото законодателство, по-специално с оглед на Закона за Конституционния съд, приет от Сейма на 22 юли 2016 г.
                        
                     
         2.   НАЗНАЧАВАНЕ НА СЪДИИ В КОНСТИТУЦИОННИЯ СЪД
   
   
            
               3.
            
            
               Преди общите избори за Сейма, проведени на 25 октомври 2015 г., на 8 октомври предишният законодателен орган номинира петима души, които да бъдат „назначени“ за съдии в Конституционния съд от Президента на Републиката. Трима от съдиите трябваше да заемат места, освободени по време на мандата на предишния законодателен орган, а двама —места, освободени по време на мандата на постъпващия законодателен орган, който започна работа на 12 ноември 2015 г.
            
         
            
               4.
            
            
               На 19 ноември 2015 г. Сеймът измени Закона за Конституционния съд по ускорената процедура, като въведе възможността за отмяна на съдебните номинации, направени от предходния законодателен орган, и за номиниране на петима нови съдии. На 25 ноември 2015 г. Сеймът прие предложение за отмяна на петте номинации на предходния законодателен орган и на 2 декември номинира петима нови съдии.
            
         
            
               5.
            
            
               Конституционният съд беше сезиран във връзка с решенията и на предходния, и на новия законодателен орган. Съдът постанови съответно две решения на 3 и 9 декември 2015 г.
            
         
            
               6.
            
            
               В решението си от 3 декември (20) Конституционният съд постанови, inter alia, че предходният законодателен орган на Сейма е имал право да номинира трима съдии, които да заменят съдиите, чиито мандати изтекоха на 6 ноември 2015 г. В същото време Съдът поясни, че Сеймът не е имал право да избира двамата съдии, които да заменят онези, чиито мандати изтичаха през декември. В решението също така се прави изрично позоваване на задължението избраният от Сейма съдия незабавно да положи клетва пред президента на Републиката.
            
         
            
               7.
            
            
               На 9 декември (21) Конституционният съд, inter alia, обяви за недействително правното основание за номинациите на новия законодателен орган на Сейма на тримата съдии за местата, освободени на 6 ноември 2015 г., за които предишният законодателен орган вече законно е номинирал съдии.
            
         
            
               8.
            
            
               Въпреки тези решения тримата съдии, номинирани от предишния законодателен орган, не встъпиха в длъжност като съдии в Конституционния съд и все още не са положили клетва пред Президента на Републиката. Обратно, пред Президента на Републиката клетва положиха тримата съдии, номинирани от новия законодателен орган, без за това да има действително правно основание.
            
         
            
               9.
            
            
               Двамата съдии, избрани от новия законодателен орган да заместят двамата съдии, чиито мандати изтекоха през декември 2015 г., междувременно встъпиха в длъжност като съдии в Конституционния съд.
            
         
            
               10.
            
            
               На 28 април 2016 г. пред президента на Републиката положи клетва нов съдия в Конституционния съд, номиниран от Сейма да заеме място, освободено по-рано същия месец от съдия, чийто мандат в Конституционния съд е изтекъл.
            
         
            
               11.
            
            
               На 22 юли 2016 г. Сеймът прие нов Закон за Конституционния съд. В член 90 от него се казва, че „считано от влизането в сила на настоящия закон, председателят на Съда включва в състави, които се произнасят по дела, и възлага дела на съдии на Съда, които са положили клетва пред президента на Републиката, но все още не са встъпили в длъжност като съдии към датата на влизането в сила на настоящия закон“. В член 6, параграф 7 от новия закон се казва, че „след полагането на клетва съдиите се явяват в Съда, за да встъпят в длъжност и председателят на Съда им възлага дела и създава условия за изпълнение на техните задължения“.
            
         
            
               12.
            
            
               Комисията счита, че обвързващите и окончателни решения на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г. все още не са изпълнени, що се отнася до назначаването на съдии. Съгласно тези решения се изисква държавните институции в Полша да си сътрудничат лоялно, за да се гарантира — в съответствие с принципите на правовата държава — че тримата съдии, номинирани от предходния законодателен орган на Сейма, могат да встъпят в длъжност като съдии в Конституционния съд и че тримата съдии, номинирани от новия законодателен орган без действително правно основание, няма да встъпят в длъжност. Фактът, че тези решения все още не са изпълнени, поражда сериозни опасения за върховенството на закона, тъй като спазването на окончателните съдебни решения е основно изискване,присъщо на принципите на правовата държава.
            
         
            
               13.
            
            
               В едно от своите писма полското правителство се позовава на съществуването на конституционна обичайна практика в Полша за номинирането на съдии, с която може да се обоснове позицията на новия законодателен орган на Сейма. Комисията обаче отбеляза, както направи и Венецианската комисия (22), че Конституционният съд е този, който може да тълкува и прилага националното конституционно право и обичайни практики, както и че Конституционният съд не се е позовал на такава обичайна практика в своите решения. Решението от 3 декември, в което се потвърждава правното основание за номинациите на тримата съдии от предишния Сейм за постовете, които са овакантени на 6 ноември, не може да бъде отменено чрез позоваване на предполагаема конституционна обичайна практика, която Съдът не е признал.
            
         
            
               14.
            
            
               Освен това, ако въздействието на тези решения се ограничи само до задължението на правителството да ги обнародва, както твърдят полските органи, ще бъде отхвърлен всеки правен или оперативен ефект на решенията от 3 и 9 декември. По-специално по този начин се отхвърля задължението въпросните съдии да положат клетва пред президента на Републиката, което задължение е потвърдено от Конституционния съд.
            
         
            
               15.
            
            
               Наред с това Комисията отбелязва, че и Венецианската комисия счита, че решението на настоящия конфликт относно състава на Конституционния съд „трябва да се основава на задължението за зачитане и цялостно изпълнение на решенията на Конституционния съд“ и „затова призовава всички държавни органи, и по-специално Сейма, изцяло да зачетат и изпълнят решенията“ (23).
            
         
            
               16.
            
            
               Накрая, що се отнася до приетия на 22 юли 2016 г. Закон за Конституционния съд, Комисията отбелязва, че този закон не е съвместим с решенията от 3 и 9 декември. Съгласно член 90 и член 6, параграф 7 се изисква председателят на Конституционния съд да възлага дела на всички съдии, които са положили клетва пред президента на Републиката, но все още не са встъпили в длъжност като съдии. Тази разпоредба създава впечатлението, че е насочена към положението на тримата съдии, които неправомерно са номинирани от новия законодателен орган на Сейма през декември 2015 г. Чрез нея се дава възможност на въпросните съдии да встъпят в длъжност, като заемат местата, за които предходният законодателен орган на Сейма законно беше вече номинирал трима съдии. Поради това тези разпоредби противоречат на решенията на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г. и на становището на Венецианската комисия.
            
         
            
               17.
            
            
               В заключение Комисията счита, че полските органи следва да зачетат и изцяло да изпълнят решенията на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г. Съгласно тези решения се изисква държавните институции да си сътрудничат лоялно, за да се гарантира — в съответствие с принципите на правовата държава — че тримата съдии, номинирани от предишния законодателен орган, могат да встъпят в длъжност като съдии в Конституционния съд и че тримата съдии, номинирани от новия законодателен орган без действително правно основание, няма да встъпят в длъжност като съдии, без да са били правомерно избрани. Съответните разпоредби на приетия на 22 юли 2016 г. Закон за Конституционния съд противоречат на решенията на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г. и на становището на Венецианската комисия и пораждат сериозни опасения за върховенството на закона.
            
         3.   НЕОБНАРОДВАНЕ И НЕИЗПЪЛНЕНИЕ НА РЕШЕНИЕТО НА КОНСТИТУЦИОННИЯ СЪД ОТ 9 МАРТ 2016 Г. И НА РЕШЕНИЯТА, ПОСТАНОВЕНИ СЛЕД 9 МАРТ 2016 Г.
   
   
            
               18.
            
            
               На 22 декември 2015 г. Сеймът измени Закона за Конституционния съд (24) по ускорената процедура. Измененията са описани по-подробно в раздел 4.1 по-долу. В решението си от 9 март 2016 г. Конституционният съд обяви приетия на 22 декември 2015 г. закон за противоконституционен в неговата цялост, както и конкретни разпоредби от него. До момента полските органи не са обнародвали решението в Официален вестник. Полското правителство оспорва законността на решението, тъй като Конституционният съд не е приложил процедурата, предвидена в приетия на 22 декември 2015 г. закон. Позицията на правителството е същата и по отношение на решенията, които са постановени от Съда след 9 март 2016 г.
            
         
            
               19.
            
            
               Комисията счита, че решението от 9 март 2016 г. е обвързващо и трябва да бъде зачетено. Конституционният съд правилно не е приложил процедурата, предвидена в приетия на 22 декември 2015 г. закон. В това отношение Комисията е съгласна с Венецианската комисия, която по този повод казва, че „обикновен законодателен акт, който заплашва да лиши от юридическа сила конституционния контрол, трябва самият той да бъде подложен на оценка за неговата конституционосъобразност, преди да може да бъде приложен от Съда. … Самата идея за върховенство на Конституцията предполага, че закон, който предполагаемо заплашва конституционното правосъдие, трябва да бъде подложен на контрол и, ако е необходимо, да бъде отменен от Конституционния съд, преди да влезе в сила“ (25). Наред с това Комисията подчертава, че тъй като съгласно приетия на 22 декември 2015 г. закон за вземането на решения на заседания в пленум се изисква кворум от 13 съдии и тъй като Конституционният съд се е състоял само от 12 съдии, той не би могъл по друг начин да упражни контрол върху конституционосъобразността на измененията от 22 декември 2015 г., както е поискано от първия председател на Върховния съд, омбудсмана и Националния съдебен съвет. Това би противоречало на Конституцията на Полша, според която Конституционният съд е натоварен със задачата да упражнява конституционен контрол. Аналогично Съдът не би могъл да се произнесе по конституционосъобразността на изискването за квалифицирано мнозинство, като гласува в съответствие със самото изискване, чиято конституционосъобразност разглежда.
            
         
            
               20.
            
            
               Отказът на правителството да обнародва решението на Конституционния съд от 9 март 2016 г. поражда сериозна загриженост по отношение на върховенството на закона, тъй като спазването на окончателни решения е основно изискване, присъщо на принципите на правовата държава. По-специално, когато обнародването на решение е предпоставка за влизането му в сила и когато това обнародване е отговорност на държавен орган, различен от съда, който е постановил решението, последващият контрол от държавния орган за законността на решението е несъвместим с принципите на правовата държава. С отказа да се обнародва решението се отхвърля автоматичното правно и оперативно действие на едно обвързващо и окончателно решение и се нарушават принципите на законност и разделение на властите.
            
         
            
               21.
            
            
               С отказа да се обнародва решението от 9 март се създават определена несигурност и противоречие, което ще засегне неблагоприятно не само това решение, но също така всички следващи и бъдещи решения на Съда. Тъй като след решението от 9 март 2016 г. въпросните решения са постановени в съответствие с правилата, приложими преди 22 декември 2015 г., рискът от продължаване на противоречието във връзка с всяко бъдещо решение ще накърни надлежното функциониране на конституционното правосъдие в Полша. Този риск вече е реалност, тъй като след решението си от 9 март 2016 г. до момента Съдът е постановил 20 решения и нито едно от тези решения не е обнародвано в Официален вестник.
            
         
            
               22.
            
            
               Комисията отбелязва, че изразените по-горе опасения не бяха разсеяни с приетия на 22 юли 2016 г. нов Закон за Конституционния съд. Съгласно член 80, параграф 4 от закона се изисква „подаване на заявление“ за обнародването на решенията от страна на председателя на Конституционния съд до министър-председателя. Това явно означава, че обнародването на решенията ще зависи от решението на министър-председателя, поради което поражда сериозна загриженост за независимостта на Съда.
            
         
            
               23.
            
            
               Освен това в член 89 се казва, че „в срок до 30 дни след вливането в сила на настоящия закон решенията на Съда, които са постановени преди 20 юли 2016 г. в противоречие със Закона за Конституционния съд от 25 юни 2015 г., се обнародват, освен решенията, касаещи нормативни актове, които са били отменени“. Тази разпоредба поражда загриженост, тъй като обнародването на решенията не трябва да зависи от решението на законодателния орган. Освен това посочването, че решенията са постановени неправомерно, противоречи на принципа на разделение на властите, тъй като не Сеймът определя съвместимостта с Конституцията. Освен това разпоредбата е несъвместима с решението от 9 март 2016 г. и с констатациите на Венецианската комисия.
            
         
            
               24.
            
            
               В заключение, фактът, че полското правителство до момента отказва да обнародва в Официален вестник решението на Конституционния съд от 9 март 2016 г., както и всички последващи решения, създава несигурност относно правното основание, на което Съдът трябва да действа, и относно правните последици от неговите решения. Тази несигурност влияе негативно върху ефективността на конституционния контрол и поражда опасения за върховенството на закона. Приетият на 22 юли 2016 г. закон не разсейва тези опасения.
            
         4.   ПРЕГЛЕД НА ЗАКОНА ЗА КОНСТИТУЦИОННИЯ СЪД И НА ЕФЕКТИВНОСТТА НА КОНСТИТУЦИОННИЯ КОНТРОЛ ВЪРХУ НОВОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО
   
   
            
               25.
            
            
               Комисията отбелязва, че на 22 юли 2016 г. Сеймът прие нов Закон за функционирането на Конституционния съд, с който се отменя Законът за Конституционния съд от 25 юни 2015 г. Този закон съблюдава приетия на 22 декември 2015 г. закон, който беше обявен за противоконституционен от Конституционния съд. Следователно трябва да се направи оценка дали този закон е съвместим с принципите на правовата държава, като се вземе предвид въздействието му върху ефективността на конституционния контрол, включително върху наскоро приети закони. Поради това тази оценка представлява подходящо средство за премахване на загрижеността по отношение на принципите на правовата държава, изразена в Становището на Комисията от 1 юни относно върховенството на закона. По-долу подробно са разгледани съответното законодателство и неговото въздействие, като се има предвид ефектът от разпоредбите, както поотделно, така и общо, както и съществуващата съдебна практика на Конституционния съд и становището на Венецианската комисия.
            
         4.1.   Изменение на Закона за Конституционния съд от 22 декември 2015 г.
   
   
            
               26.
            
            
               На 22 декември 2015 г. Сеймът измени Закона за Конституционния съд (26) по ускорената процедура. С измененията, inter alia, беше увеличен присъственият кворум на съдиите за провеждане на изслушвания по дела (27), беше увеличено необходимото мнозинство за постановяването на решения от Конституционния съд на заседания в пленум (28), беше въведено изискването за разглежданет на делата в хронологичен ред (29) и беше предвиден минимален срок за изслушвания (30). Чрез някои изменения (31) беше засилено участието на други държавни институции в дисциплинарни производства, касаещи съдии от Съда.
            
         
            
               27.
            
            
               В решението си от 9 март 2016 г. Конституционният съд обяви за противоконституционен приетия на 22 декември 2015 г. закон в неговата цялост, както и конкретни разпоредби от него, по-специално посочените по-горе. До момента полските органи не са обнародвали решението в Официален вестник (вж. раздел 3 по-горе).
            
         
            
               28.
            
            
               Както вече беше посочено в становището ѝ от 1 юни 2016 г., Комисията се придържа към позицията, че последиците от измененията, касаещи присъствения кворум, мнозинството при гласуване, разглеждането на делата в хронологичен ред и минималния срок за изслушвания, и по-специално съчетаният им ефект, намаляват ефективността на Конституционния съд като гарант на Конституцията. Венецианската комисия споделя това заключение. Тъй като тези констатации са важни за оценката на приетия на 22 юли 2016 г. закон, по-долу се припомнят основните заключения.
            
         4.1.1.   Присъствен кворум
   
   
            
               29.
            
            
               В изменения член 44, параграф 3 се казва, че „за произнасяне на решение на заседания в пленум се изисква да присъстват най-малко 13 съдии от Съда“. (32) Съгласно изменения член 44, параграф 1 Конституционният съд се произнася в пленум, освен ако в закона не е предвидено друго. Това важи по-специално за описаните като „абстрактни случаи“ на конституционен контрол върху новоприети закони. В изменения член 44, параграф 1 се предвиждат също такаизключения, най-вече за индивидуални жалби или дела, прехвърлени от обикновени съдилища. В предишната версия на закона за вземането на решение на заседание в пленум се изискваше присъствието на най-малко девет съдии (член 44, параграф 3, точка 3 от закона преди изменението).
            
         
            
               30.
            
            
               Комисията счете, че присъствен кворум с 13 от общо 15 съдии за заседание в пленум (който се занимава с „абстрактен“ конституционен контрол върху новоприети закони) представлява сериозно ограничаване на процеса на вземане на решения от Конституционния съд, като има риск от блокиране на този процес. Комисията отбеляза, както беше потвърдено от Венецианската комисия, че присъствен кворум от 13 от общо 15 съдии е необичайно висок в сравнение с изискванията в други държави членки. В действителност е напълно възможно в някои случаи по различни причини да не може да бъде събран такъв кворум, вследствие на което Съдът — най-малкото временно — няма да може да постановява решения. Всъщност при настоящите обстоятелства ситуацията би била именно такава, тъй като на този етап Съдът има само 12 съдии.
            
         4.1.2.   Мнозинство при гласуване
   
   
            
               31.
            
            
               Съгласно изменения член 99, параграф 1 за решенията на Конституционния съд, вземани на заседания в пленум (по „абстрактни“ казуси), е необходимо мнозинство от две трети от заседаващите съдии. С оглед на новия (по-висок) присъствен кворум (вж. по-горе) това означава, че решението трябва да бъде одобрено от най-малко девет съдии, ако Конституционният съд се е произнесъл в пленум (33). Обикновено мнозинство на гласовете се изисква само ако Съдът се произнася в състав от седем или трима съдии (индивидуални жалби и преюдициални запитвания от обикновени съдилища). В предишната версия на закона за вземането на решение в пленум се изискваше обикновено мнозинство на гласовете (член 99, параграф 1 от закона преди изменението).
            
         
            
               32.
            
            
               В допълнение към увеличения присъствен кворум, мнозинството от две трети за вземането на решения (за „абстрактен“ конституционен контрол върху новоприети закони) значително засилва ограниченията на процеса на вземане на решения от Конституционния съд. Комисията отбеляза, както беше потвърдено и от Венецианската комисия, че в повечето европейски правни системи се изисква само обикновено мнозинство за гласуване. Във всички случаи Конституционният съд определи, че съгласно Конституцията на Полша се изисква гласуване с обикновено мнозинство и следователно изискването за квалифицирано мнозинство е противоконституционно.
            
         4.1.3.   Разглеждане на делата в хронологичен ред
   
   
            
               33.
            
            
               Съгласно изменения член 80, параграф 2 (34) датите за изслушване или производство при закрити врати, когато се разглеждат молби в производство за абстрактен конституционен контрол, „следва да бъдат определени по реда, по който делата са заведени в Съда“. Не са предвидени изключения от това правило и съгласно изменението това правило се прилага за всички висящи дела, за които все още не е определена дата за изслушване (35). Предишната версия на закона не съдържаше такова правило.
            
         
            
               34.
            
            
               „Правилото за последователността“, според което Конституционният съд трябва да разглежда делата в последователността, в която са регистрирани, оказва отрицателно въздействие върху способността му бързо да произнася решения относно конституционосъобразността на нови закони, особено предвид броя на висящите дела. Невъзможността да се вземат предвид естеството на казуса (особено когато става дума за въпроси, свързани с основни права), неговата важност и контекстът, в който е представен, би могла да попречи на Конституционния съд да изпълнява изискванията за разумен срок на производството, както е предвидено в член 6 от Европейската конвенция за правата на човека и в член 47 от Хартата на основните права на ЕС. Както беше отбелязано и от Венецианската комисия, правилото за последователността би могло да обезсърчи също така отправянето на запитвания за преюдициални заключения до Съда, особено ако се изисква провеждането на изслушване след получаването на преюдициално заключение.
            
         4.1.4.   Минимален срок за изслушванията
   
   
            
               35.
            
            
               Според изменения член 87, параграф 2 (36)„изслушването не може да се състои по-рано от три месеца, считано от деня, в който известието за датата на изслушването е предоставено на участниците в производството, а за дела, по които произнасянето е в пленум — след шест месеца“. В предишната версия на закона се казваше, че изслушването може да се състои най-рано след 14 дни, считано от датата, на която известието за неговата дата е предоставено на участниците в производството.
            
         
            
               36.
            
            
               Накрая, този въпрос трябва да се разглежда в съчетание с изискването за график на насрочване на делата. По-специално с минималния срок за изслушвания (участниците в производството трябва да бъдат уведомени за изслушването пред Конституционния съд най-малко три месеца преди датата на изслушването, а при важни дела — шест месеца) се рискува забавяне на производството. Както е посочено по-горе, липсата на обща разпоредба, по която да се допуска в спешни случаи Конституционният съд да намалява тези срокове, е несъвместимо с изискванията за разумен срок на производствата по член 6 от Европейската конвенция за правата на човека и по член 47 от Хартата на основните права на ЕС.
            
         4.1.5.   Дисциплинарни производства
   
   
            
               37.
            
            
               Съгласно изменения член 28а (37)„дисциплинарни производства могат да се образуват по искане от президента на Република Полша или от министъра на правосъдието в срок до три седмици след датата на получаване на искането, освен ако председателят на Съда не реши, че искането е неоснователно“. Освен това съгласно изменения член 31а, параграф 1 от закона (38)„в особено тежки дела Общото събрание следва да се обърне към Сейма с искане за отзоваване на съдия от Съда“. Подобно действие на Общото събрание може да бъде започнато по искане от президента на Републиката или министъра на правосъдието съгласно изменения член 31а, параграф 2, въпреки че Конституционният съд продължава да е свободен да взема решение. Окончателното решение би трябвало да бъде взето от Сейма. Съгласно предишната версия на закона изпълнителната власт нямаше право да предявява искане за дисциплинарни производства, а на Сейма не бяха предоставени правомощия да отзовава съдия от Съда. Право да отзовава съдия от Съда имаше самият Конституционен съд.
            
         
            
               38.
            
            
               Комисията отбеляза със загриженост факта, че с някои от измененията се засилва участието на други държавни институции в дисциплинарни производства срещу съдии от Съда. По-специално на президента на Републиката или на министъра на правосъдието са дадени правомощия да образуват дисциплинарни производства срещу съдия от Конституционния съд (39), а в особено сериозни случаи на Сейма са дадени правомощия да вземе окончателното решение за освобождаването на съдия по искане за това от Конституционния съд (40).
            
         
            
               39.
            
            
               Спред Комисията фактът, че политически орган взема решение по предложена от Конституционния съд дисциплинарна санкция (и следователно може да откаже да я наложи), може да предизвика проблем по отношение на независимостта на съдебната власт, тъй като от Парламента (в качеството си на политически орган) може да се очаква, че взема решения по политически съображения. По същия начин не е ясно защо политически институции като президента на Републиката и министъра на правосъдието трябва да имат правомощия да образуват дисциплинарни производства. Макар за тези производства да се изисква одобрението на Съда или на неговия председател, самият факт, че биха могли да бъдат образувани от политически институции, би могъл да окаже въздействие върху независимостта на Съда. Този факт породи загриженост по отношение на разделението на властите и независимостта на Конституционния съд, тъй като предложението на Съда за освобождаване на съдия може да бъде отхвърлено от Сейма.
            
         4.2.   Приетият на 22 юли 2016 г. Закон за Конституционния съд
   
   
            
               40.
            
            
               В допълнение към разпоредбите за назначаването на съдии в Съда и обнародването на неговите решения (вж. раздели 2 и 3), приетият на 22 юли 2016 г. закон съдържа други разпоредби за функционирането на Съда. Законът е съставен в духа на Закона за Конституционния съд от 1 август 1997 г., но съдържа и нови разпоредби относно, inter alia, присъствения кворум на съдиите за заседания по изслушване на дела, необходимото мнозинство в Конституционния съд за постановяването на решения на заседания в пленум, разглеждането на дела в хронологичен ред, минималния срок за изслушвания, ролята на главния прокурор, отлагането на разисквания, преходните разпоредби за висящи дела и vacatio legis.
            
         
            
               41.
            
            
               Комисията отбелязва, че дори да могат да бъдат отчетени някои подобрения в сравнение със Закона за изменение, приет на 22 декември 2015 г., и макар някои опасения да са отпаднали, както е посочено внастоящия документ, продължават да са налице редица поводи за загриженост, изразени още по отношение на закона, приет на 22 декември 2015 г. Представени са и няколко нови разпоредби, които също пораждат загриженост. Като цяло, последиците от някои разпоредби на приетия на 22 юли 2016 г. закон, взети поотделно или заедно, пораждат загриженост по отношение на ефективността на конституционния контрол и върховенството на закона.
            
         4.2.1.   Присъствен кворум
   
   
            
               42.
            
            
               В член 26, параграф 2 се казва, че „за разглеждането на дело от Съда в пленум се изисква участието на най-малко единадесет съдии от Съда“. Освен това в член 26, параграф 1, буква ж) е предвидено, че „Съдът се произнася (…) в пленум по (…) дела, в които трима съдии от Съда са подали искане за това, в срок до 14 дни от получаването на копия на конституционна жалба, молба или правен въпрос, посочени в член 38, параграф 1“.
            
         
            
               43.
            
            
               Съгласно член 26, параграф 2 броят на съдиите, които трябва да участват на заседания в пленум, се увеличава от девет (както е по Закона за Конституционния съд от 1997 г. и по Закона от 25 юни 2015 г. преди изменението от 22 декември 2015 г.) на единадесет съдии. Това обстоятелство се счита за пречка пред процеса на вземане на решения от Конституционния съд. В сравнение с тринадесетте съдии, които се изискваха по Закона за изменение от 22 декември 2015 г., броят е намален. Въпреки това, като се има предвид, че понастоящем Конституционният съд е съставен само от 12 съдии за разглеждане на дела, понякога присъственият кворум може да не бъде постигнат, вследствие на което Съдът — най-малкото временно — няма да може да произнася решения.
            
         
            
               44.
            
            
               Освен това съгласно член 26, параграф 1, буква ж) Съдът се произнася в пленум, inter alia, по дела, за които трима съдии подадат искане за това. Не е необходимо тези съдии да бъдат съдии, включени в пленума, който се произнася по дадено дело. В закона не се предвижда искането им да бъде мотивирано или да отговаря на някакви конкретни условия. Подобна разпоредба допуска в пленум да се разглеждат непредвидим брой дела и би могла да попречи на ефективното функциониране на Съда, а оттам и на ефективността на конституционния контрол.
            
         4.2.2.   Мнозинство при гласуване
   
   
            
               45.
            
            
               В член 69 се казва, че „решенията се приемат с обикновено мнозинство на гласовете“. Тази разпоредба представлява подобрение спрямо Закона за изменение от 22 декември 2015 г., доколкото тя вече не съдържа противоконституционното изискване за мнозинство от две трети за приемане на решения, като по този начин са преодолени опасенията, изразени на по-ранен етап от Комисията.
            
         4.2.3.   Разглеждане на дела в хронологичен ред
   
   
            
               46.
            
            
               В член 38, параграф 3 се казва, че „датите на изслушванията, на които се разглеждат молбите, се определят според реда, по който исковете постъпват в Съда“. В член 38, параграф 4 са изброени ограничен брой случаи, при които редът на пристигане на молбата не е от значение. В член 38, параграф 5 се казва, че „председателят на Съда може да определи датата за изслушване, без да се съобразява с условието, предвидено в параграф 3 по-горе, в случаи, когато това е оправдано с оглед на защитата на правата и свободите на даден гражданин, националната сигурност или конституционния ред. По искане от 5 съдии председателят на Съда може да преразгледа решението си за определяне на дата за изслушване“.
            
         
            
               47.
            
            
               „Правилото за последователността“, в съответствие с което Съдът трябва да разглежда делата според последователността на регистриране на молбите, е въведено със Закона за изменение от 22 декември 2015 г. и вече е определено от Съда за несъвместимо, inter alia, с Конституцията на основание, че въпросната разпоредба ограничава независимостта на съдебната власт и разделението ѝ от изпълнителната власт.
            
         
            
               48.
            
            
               Съгласно член 38, параграф 3 правилото за последователността е приложимо за всички „молби“, но не се отнася до „конституционни жалби“. Макар правилото за последователността да е приложимо само за молби, то ще засегне способността на Съда да постановява бързи решения относно конституционосъобразността на закони по искане на институционални субекти.
            
         
            
               49.
            
            
               В член 38, параграф 5 не е предвидена възможност председателят на Конституционния съд да се отклонява от правилото за последователността. Тази възможност обаче е ограничена до специални случаи и може да доведе до забавяния, като се има предвид, че петима съдии могат да подадат искане за преразглеждане на решението на председателя на Конституционния съд за определяне на дата за изслушването. Освен това не е ясно дали обстоятелствата биха позволили на председателя на Съда да се отклони от правилото за последователността във всички случаи, изискващи спешно решение.
            
         
            
               50.
            
            
               Следователно, макар приетият на 22 юли 2016 г. закон да представлява подобрение спрямо закона, приет на 22 декември 2015 г., въздействието на правилото за последователността върху ефективността на Съда все пак може да породи известна загриженост.
            
         4.2.4.   Минимален срок за изслушвания
   
   
            
               51.
            
            
               В член 61, параграф 1 се казва, че „изслушването не може да се състои по-рано от 30 дни след връчването на известието за датата на изслушването“. В член 61, параграф 3 се казва, че „в случаи, касаещи правни въпроси, конституционни жалби и спорове относно компетентността между централните конституционни органи на държавата, председателят на Съда може да разпореди съкращаване наполовина на срока, определен в параграф 1, освен ако жалбоподателят, съдът, който е отправил правния въпрос, или съответният ищец не възрази в срок от седем дни от връчването на разпореждането на председателя на Съда“. Фактът, че председателят на Съда може да разпореди съкращаване наполовина на 30-дневния срок, се счита за подобрение спрямо приетия на 22 декември 2015 г. закон, въпреки че жалбоподателят, съдът, който е отправил правния въпрос, или ищецът може да възрази срещу намаляването на срока.
            
         4.2.5.   Дисциплинарни производства
   
   
            
               52.
            
            
               В приетия на 22 юли 2016 г. закон не е предвидено участието на други държавни институции в дисциплинарни производства, касаещи съдии от Съда. Това е подобрение в сравнение с приетия на 22 декември 2015 г. закон и следователно този въпрос вече не е повод за загриженост.
            
         4.2.6.   Възможност главният прокурор да възпрепятства разглеждането на дела
   
   
            
               53.
            
            
               В член 61, параграф 6 се казва, че „ако на изслушването не присъства главният прокурор, който надлежно е бил уведомен за него, или негов представител, разглеждането на делото не се отменя, освен ако задължението за участие в изслушването произтича от разпоредбите на закона“. В член 30, параграф 5 се казва, че „главният прокурор или негов/неин заместник участва в делата, които се разглеждат от Съда в пленум“.
            
         
            
               54.
            
            
               На практика комбинацията от член 61, параграф 6 и член 30, параграф 5, изглежда, дава възможност на главния прокурор, който е и министър на правосъдието, да отлага или дори да възпрепятства разглеждането на някои дела, в това число дела, разглеждани в пленум, като реши да не участва в изслушването. Това би довело до прекомерна намеса във функционирането на Съда и би нарушило независимостта на съдебната система и принципа на разделение на властите.
            
         4.2.7.   Отлагане на разисквания
   
   
            
               55.
            
            
               В член 68, параграф 5 се казва, че „по време на разискванията на Съда в пленум минимум четирима съдии могат да възразят срещу предложеното уреждане на случая, ако считат, че въпросът е особено важен по държавно-организационни съображения или по причини, свързани с обществения ред, и ако не са съгласни с общия смисъл на уреждането“. В член 68, параграф 6 се казва, че „в случай на възражение по параграф 5 разискванията се отлагат за три месеца и на следващите разисквания след края на този срок съдиите, които са направили възражението, представят съвместното си предложение за уреждане“. Член 68, параграф 7 гласи, че „ако в хода на новите разисквания, посочени в параграф 6, най-малко четирима съдии отново възразят, разискванията се отлагат за още три месеца. В края на този срок се провеждат нови разисквания и гласуване“.
            
         
            
               56.
            
            
               За дела, които се разглеждат в пленум, което може да означава голям брой дела (вж. по-горе), с приетия на 22 юли 2016 г. закон се допуска най-малко четирима съдии от Съда да направят възражение срещу проект на дадено определение. Това може да доведе до отлагане на разискванията по дадено дело за най-малко три месеца, а в някои случаи за шест месеца след момента, в който Съдът достигне до етапа на разискванията. В закона не е предвидено изключение, за да се реагира по-бързо в спешни случаи.
            
         
            
               57.
            
            
               Въздействието на тези разпоредби върху ефективността на конституционния контрол е повод за загриженост по отношение на принципите на правовата държава, тъй като те пречат на Конституционния съд да осигури в пълна степен ефективен конституционен контрол и да предостави ефективна и своевременна правна защита във всички случаи.
            
         4.2.8.   Преходните разпоредби по отношение на висящи дела
   
   
            
               58.
            
            
               В член 83, параграф 1 се казва, че „разпоредбите на настоящия закон се отнасят до дела, които са започнали, но към датата на влизане в сила на настоящия закон все още не са приключили“. Съгласно член 83, параграф 2 „Съдът трябва да урежда делата, посочени в параграф 1, в срок до една година, считано от влизането в сила на настоящия закон. Едногодишният срок не се прилага за делата, посочени в член 84“. Член 84, параграф 1 гласи, че „в случай на молби, подадени от субекти по член 191, параграф 1, алинеи 1—5 от Конституцията, които към датата на влизане в сила на настоящия закон са висящи, Съдът (…) спира производствата за шест месеца и приканва ищците да допълнят молбите си в съответствие с изискванията на член 33, параграфи 2—5“. В член 84, параграф 2 се казва, че „ако молба, посочена в параграф 1, бъде допълнена в съответствие с изискванията на член 33, параграфи 2—5, Съдът постановява възобновяването на спряното производство след изтичането на срока, посочен в параграф 1. В противен случай производството се прекратява“.
            
         
            
               59.
            
            
               В член 85, параграф 1 се казва, че „ако датата на изслушването е определена преди влизането в сила на настоящия закон, изслушването се отлага и компетентният състав се адаптира в съответствие с настоящия закон“. Член 85, параграф 2 гласи, че „за изслушването се определя нова дата. Изслушването се провежда в съответствие с настоящия закон“. В член 86 се казва, че „ако датата на обнародването на дадено решение е определена преди влизането в сила на настоящия закон, публикуването се отлага и компетентният състав и изискванията по решението се адаптират в съответствие с настоящия закон“.
            
         
            
               60.
            
            
               От една страна, с член 83, параграф 2 се определя едногодишен срок, считано от датата на влизане в сила на настоящия закон, за справяне с висящите дела. От друга страна обаче, в член 84 се предвижда, че чрез дерогация от член 83, параграф 2 висящите молби (т.е. молби от институционални субекти за конституционен контрол върху законодателството) се замразяват за период от шест месеца. Съдът ще изисква от ищците да допълнят молбите си, за да ги приведат в съответствие с новите процесуални изисквания, и ще може да възобнови работата си по тези молби едва след изминаването на срока от шест месеца (дори ищците да са допълнили молбите си преди това). В закона не е предвидено изключение за по-бързо разглеждане на спешни дела.
            
         
            
               61.
            
            
               Членове 85 и 86 водят до законодателно вмешателство във връзка с висящи дела, по-специално с такива, които вече са в напреднал стадий, и биха могли да затруднят функционирането на Съда.
            
         
            
               62.
            
            
               Тези преходни разпоредби, взети заедно, пораждат сериозна загриженост, тъй като те значително ще забавят работата на Съда по молби и ще попречат на Съда да осигури в пълна степен ефективен конституционен контрол. Това е от особено голямо значение в контекста на всички нови чувствителни законодателни актове, както е посочено в становището на Комисията (вж. по-долу в раздел 4.3).
            
         4.2.9.   Vacatio legis
   
   
            
               63.
            
            
               В член 92 от приетия на 22 юли 2016 г. закон се казва, че „настоящият закон влиза в сила 14 дни след обнародването му“. Освен ако не се прибегне към превантивен конституционен контрол върху закона, срокът на vacatio legis от 14 дни е твърде кратък за ефективен конституционен контрол върху закона. С оглед на правната сигурност е важно да се осигури достатъчно време, за да може Конституционният съд да провери конституционосъобразността на закона преди влизането му в сила.
            
         
            
               64.
            
            
               В тази връзка се припомня, че в становището си от 11 март 2016 г. Венецианската комисия подчерта, че Конституционният съд трябва да има възможност да упражнява контрол върху обикновен законодателен акт, уреждащ функционирането на Съда, преди влизането в сила на въпросния законодателен акт.
            
         4.3.   Последици от неефективния конституционен контрол върху новото законодателство
   
   
            
               65.
            
            
               Сеймът е приел редица особено чувствителни нови законодателни актове, често по ускорени законодателни процедури, по-специално Закон за медиите (41), нов Закон за държавните служители (42), Закон за изменение на Закона за полицията и някои други закони, (43) Закон за прокуратурата (44) и нов Закон за омбудсмана и за изменение на някои други закони (45). С писма от 1 февруари 2016 г. и 3 март 2016 г. Комисията отправи запитване до полското правителство относно актуалното състояние и съдържанието на тези законодателни реформи, но до момента такава информация не е предоставена. Освен това Сеймът е приел редица други чувствителни законодателни актове като Закона за Националния медиен съвет (46) и новия Закон за борба с тероризма (47).
            
         
            
               66.
            
            
               Комисията счита, че докато Конституционният съд е възпрепятстван да осигурява в пълна степен ефективен конституционен контрол, няма да бъде направен ефективен преглед на съответствието на законодателни актове като горепосочените с Конституцията, включително основните права.
            
         
            
               67.
            
            
               Комисията отбелязва например, че новото законодателство (по-специално медийното законодателство (48)) поражда загриженост за свободата и плурализма на медиите. По-специално с новото медийно законодателство се променят правилата за назначаването на управителните и надзорните съвети на обществените оператори, което ги поставя под контрола на правителството (министъра на финансите), вместо да бъдат независими органи. В новото законодателство е предвидено също така незабавно разпускане на настоящите надзорни и управителни съвети. В тази връзка Комисията поставя под съмнение по-специално възможностите за правна защита за засегнатите от закона лица.
            
         
            
               68.
            
            
               Законодателство като новия Закон за държавните служители (49) е също толкова важно от гледна точка на принципите на правовата държава и основните права. В тази връзка с писма от 1 февруари и 3 март 2016 г. (50) Комисията отправи запитване до полското правителство относно възможностите за правна защита за засегнатите от закона лица. До момента полското правителство не е отговорило на Комисията по този въпрос.
            
         
            
               69.
            
            
               Законът за изменение на Закона за полицията и някои други закони (51) също може да породи въпроси във връзка със съответствието му с основните права, включително неприкосновеността на личния живот и защитата на данните. На 28—29 април 2016 г. делегация на Венецианската комисия посети Варшава, за да обсъди измененията на Закона за полицията и някои други закони, и представи своето становище на сесията си на 10—11 юни 2016 г. (52) В становището се казва, inter alia, че процесуалните гаранции и съществените условия, предвидени в закона, все още не са достатъчни, за да се избегнат прекомерната му употреба и неоснователната намеса в личния живот на гражданите.
            
         
            
               70.
            
            
               Наред с това новото антитерористично законодателство може да породи въпроси относно съответствието му с основните права (53) и е предмет на конституционен контрол.
            
         
            
               71.
            
            
               В заключение Комисията счита, че докато Конституционният съд е възпрепятстван да осигурява в пълна степен ефективен конституционен контрол, няма да се прави ефективен преглед на съответствието на законодателните актове с основните права. Това обстоятелство поражда сериозна загриженост по отношение на принципите на правовата държава, по-специално поради факта, че в последно време Сеймът е приел редица особено чувствителни законодателни актове, за които трябва да се осигури конституционен контрол. Тази загриженост се засилва от факта, че, както е посочено по-горе, в приетия на 22 юли 2016 г. закон е предвидено множество висящи дела да бъдат спрени.
            
         5.   КОНСТАТАЦИЯ ОТНОСНО СИСТЕМНА ЗАПЛАХА ЗА ПРИНЦИПИТЕ НА ПРАВОВАТА ДЪРЖАВА
   
   
            
               72.
            
            
               Поради горепосочените причини Комисията счита, че е налице системна заплаха за принципите на правовата държава в Полша. Фактът, че Конституционният съд не може да осигури в пълна степен ефективен конституционен контрол, засяга неблагоприятно неговите интегритет, стабилност и правилно функциониране, което е една от най-важните гаранции за принципите на правовата държава в Полша. Когато е въведена система на конституционно правосъдие, нейната ефективност е основен компонент от принципите на правовата държава.
            
         
            
               73.
            
            
               Зачитането на принципите на правовата държава е предпоставка не само за защитата на всички основни ценности, посочени в член 2 от Договора за Европейския съюз. То е предпоставка и за спазването на всички права и задължения, които произтичат от Договорите и от международното право, както и за изграждането на взаимно доверие с гражданите, предприятията и националните органи в правните системи на всички други държави членки.
            
         6.   ПРЕПОРЪЧАНИ ДЕЙСТВИЯ
   
   
            
               74.
            
            
               Комисията препоръчва полските органи спешно да предприемат подходящи действия за отстраняване на системната заплаха за принципите на правовата държава. По-специално Комисията препоръчва полските органи:
               
                           а)
                        
                        
                           да изпълнят в пълна степен решенията на Конституционния съд от 3 и 9 декември 2015 г., които изискват тримата съдии, които правомерно са били номинирани през октомври 2015 г. от предходния законодателен орган, да встъпят в длъжност като съдии в Конституционния съд и тримата съдии, номинирани от новия законодателен орган без действително правно основание, да не встъпват в длъжност като съдии, без да са били правомерно избрани;
                        
                     
                           б)
                        
                        
                           да публикува и изпълни в пълна степен решенията на Конституционния съд от 9 март 2016 г. и последващите го решения и да осигури автоматичното обнародване на бъдещите решения, без това да зависи от каквото и да било решение на изпълнителната или законодателната власт;
                        
                     
                           в)
                        
                        
                           да гарантира, че във всички реформи в Закона за Конституционния съд се зачитат решенията на Конституционния съд, в това число решенията от 3 и 9 декември 2015 г. и решението от 9 март 2016 г., както и в пълна степен да вземе предвид становището на Венецианската комисия; да гарантира, че ефективността на Конституционния съд в качеството му на гарант на Конституцията няма да бъде засегната от изисквания, било то поотделно или в резултат на комбинирания им ефект, като посочените по-горе във връзка с присъствения кворум, разглеждането на дела в хронологичен ред, възможността главният прокурор да възпрепятства разглеждането на дела, отлагането на разискванията или преходните мерки, засягащи висящите дела и временното спиране на дела;
                        
                     
                           г)
                        
                        
                           да гарантира възможността на Конституционния съд да упражни контрол върху съответствието на приетия на 22 юли 2016 г. нов Закон за Конституционния съд преди влизането му в сила и да обнародва и изпълни в пълна степен решението на Съда в тази връзка;
                        
                     
                           д)
                        
                        
                           да се въздържа от действия и публични изявления, които могат да засегнат легитимността и ефективността на Конституционния съд.
                        
                     
         
            
               75.
            
            
               Комисията подчертава, че изискваното лоялно сътрудничество между различните държавни институции във връзка с принципите на правовата държава е от съществено значение за намирането на решение в настоящата ситуация. Освен това Комисията насърчава полските органи да поискат позицията на Венецианската комисия за приетия на 22 юли 2016 г. нов Закон за Конституционния съд.
            
         
            
               76.
            
            
               Комисията приканва полското правителство да реши установените в настоящата препоръка проблеми в срок до три месеца, считано от получаването на настоящата препоръка, и да уведоми Комисията за предприетите стъпки в това отношение.
            
         
            
               77.
            
            
               Въз основа на настоящата препоръка Комисията е готова да води конструктивен диалог с полското правителство.
            
         
      Съставено в Брюксел на 27 юли 2016 година.
      
         
            За Комисията
         
         Frans TIMMERMANS
         
            Заместник-председател
         
      
   
   
      (1)  COM(2014) 158 final, наричано по-долу „Съобщението“.
   
      (2)  Вж. COM(2014) 158 final, приложение I, раздел 2.
   
      (3)  Вж. точка 4.1 от Съобщението.
   
      (4)  Вж. бележка под линия 3.
   
      (5)  Вж. бележка под линия 3.
   
      (6)  Закон от 22 декември 2015 г. за изменение на Закона за Конституционния съд от 25 юни 2015 г. Законът за изменение е обнародван в Официален вестник на 28 декември; статия 2217.
   
      (7)  Писмо от 23 декември 2015 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на външните работи г-н Waszczykowski и министъра на правосъдието г-н Ziobro.
   
      (8)  Писмо от 30 декември 2015 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на външните работи г-н Waszczykowski и министъра на правосъдието г-н Ziobro.
   
      (9)  Писмо от 7 януари 2016 г. от заместник държавния секретар г-н Stepkowski до първия заместник-председател Тимерманс.
   
      (10)  Писмо от 11 януари 2016 г. от министъра на правосъдието г-н Ziobro до първия заместник-председател Тимерманс.
   
      (11)  Писмо от 13 януари 2016 г. от заместник-председателя Тимерманс до министъра на правосъдието г-н Ziobro.
   
      (12)  Писмо от 19 януари 2016 г. от комисар Йотингер до министъра на правосъдието г-н Ziobro.
   
      (13)  Писмо от 19 януари 2016 г. от министъра на правосъдието г-н Ziobro до първия заместник-председател Тимерманс.
   
      (14)  Писмо от 1 февруари 2016 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на правосъдието г-н Ziobro.
   
      (15)  Писмо от 29 февруари 2016 г. от министъра на външните работи г-н Waszczykowski до първия заместник-председател Тимерманс.
   
      (16)  Писмо от 3 март 2016 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на външните работи г-н Waszczykowski.
   
      (17)  Становище № 833/2015, CDL-AD(2016)001.
   
      (18)  Не са обнародвани двадесет решения, постановени от Конституционния съд след 9 март 2016 г.
   
      (19)  Писмо от 24 юни 2016 г. от министъра на външните работи г-н Waszczykowski до първия заместник-председател Тимерманс.
   
      (20)  K 34/15.
   
      (21)  K 35/15.
   
      (22)  Становище, точка 112.
   
      (23)  Становище, точка 136.
   
      (24)  Закон за Конституционния съд от 25 юни 2015 г., обнародван в Официален вестник на 30 юли 2015 г., статия 1064, изменен. Приетият на 22 декември 2015 г. закон е публикуван в Официален вестник на 28 декември, статия 2217.
   
      (25)  Становище, точка 41.
   
      (26)  Закон за Конституционния съд от 25 юни 2015 г., обнародван в Официален вестник на 30 юли 2015 г., статия 1064, изменен. Приетият на 22 декември 2015 г. закон е обнародван в Официален вестник на 28 декември, статия 2217.
   
      (27)  Вж. член 1, параграф 9, нов, заменящ член 44, параграфи 1—3.
   
      (28)  Вж. член 1, параграф 14, нов, заменящ член 99, параграф 1.
   
      (29)  Вж. член 1, параграф 10, нов, въвеждащ нов член 80, параграф 2.
   
      (30)  Вж. член 1, параграф 12, нов, заменящ член 87, параграф 2.
   
      (31)  Вж. член 1, параграф 5, нов, въвеждащ нов член 28а, и член 1, параграф 7, нов, въвеждащ нов член 31а.
   
      (32)  Този нов присъствен кворум се отнася също така за резолюции на Общото събрание, освен ако в закона не е предвидено друго, вж. член 1, параграф 3, нов, изменящ член 10, параграф 1.
   
      (33)  Съгласно изменението същите правила — присъствен кворум и две трети мнозинство на гласовете — важат също така за Общото събрание на Съда.
   
      (34)  Вж. член 1, параграф 10, нов, въвеждащ нов член 80, параграф 2.
   
      (35)  Вж. член 2, нов.
   
      (36)  Вж. член 1, параграф 12, нов.
   
      (37)  Вж. член 1, параграф 5, нов.
   
      (38)  Вж. член 1, параграф 7, нов.
   
      (39)  Вж. член 1, параграф 5, нов, въвеждащ нов член 28а.
   
      (40)  Вж. член 1, параграф 7, нов, въвеждащ нов член 31а.
   
      (41)  Закон от 30 декември 2015 г. за изменение на Закона за радио- и телевизионното излъчване, обнародван в Официален вестник на 7 януари 2016 г., статия 25.
   
      (42)  Закон от 30 декември 2015 г. за изменение на Закона за държавните служители и някои други актове, обнародван в Официален вестник на 8 януари 2016 г., статия 34.
   
      (43)  Закон от 15 януари 2016 г. за изменение на Закона за полицията и други закони, обнародван в Официален вестник на 4 февруари 2016 г., статия 147.
   
      (44)  Закон от 28 януари 2016 г. за прокуратурата, обнародван в Официален вестник на 15 февруари 2016 г., статия 177; Закон от 28 януари 2016 г. — Правилник за прилагане на закона — Закон за прокуратурата, обнародван в Официален вестник на 15 февруари 2016 г., статия 178.
   
      (45)  Закон от 18 март 2016 г. за омбудсмана и за изменение на някои други закони. Законът е подписан от президента на Републиката на 4 май 2016 г.
   
      (46)  Закон от 22 юни 2016 г. за Националния медиен съвет. Законът е подписан от президента на Републиката на 27 юни 2016 г.
   
      (47)  Закон от 10 юни 2016 г. за борба с тероризма. Законът е подписан от президента на Републиката на 22 юни 2016 г. Освен това Комисията е информирана, че на 5 май 2016 г. министърът на правосъдието е представил на Националния законодателен център нов Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и някои други закони.
   
      (48)  Закон от 30 декември 2015 г. за изменение на Закона за радио- и телевизионното излъчване, обнародван в Официален вестник на 7 януари 2016 г., статия 25, както и Закона от 22 юни 2016 г. за Националния медиен съвет. Законът е подписан от президента на Републиката на 27 юни 2016 г.
   
      (49)  Закон от 30 декември 2015 г. за изменение на Закона за държавните служите и някои други закони, обнародван в Официален вестник на 8 януари 2016 г., статия 34.
   
      (50)  Писмо от 1 февруари 2016 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на правосъдието г-н Ziobro; писмо от 3 март 2016 г. от първия заместник-председател Тимерманс до министъра на външните работи г-н Waszczykowski.
   
      (51)  Закон от 15 януари 2016 г. за изменение на Закона за полицията и други закони, обнародван в Официален вестник на 4 февруари 2016 г., статия 147.
   
      (52)  Становище № 839/2016.
   
      (53)  Закон от 10 юни 2016 г. за борба срещу тероризма. Законът е подписан от президента на Републиката на 22 юни 2016 г.