CELEX: 62007CJ0546
Language: it
Date: 2010-01-21
Title: Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 21 gennaio 2010. # Commissione europea contro Repubblica federale di Germania. # Inadempimento di uno Stato - Libera prestazione dei servizi - Art. 49 CE - Allegato XII dell’Atto di adesione - Elenco di cui all’art. 24 dell’Atto di adesione: Polonia - Capitolo 2, n. 13 - Possibilità, per la Repubblica federale di Germania, di derogare all’art. 49, n. 1, CE - Clausola di "standstill" - Convenzione tra il governo della Repubblica federale di Germania e il governo della Repubblica di Polonia del 31 gennaio 1990, relativa al distacco di lavoratori di imprese polacche per l’esecuzione di contratti d’appalto - Esclusione della possibilità, per le imprese stabilite in altri Stati membri, di stipulare con imprese polacche contratti di lavoro aventi ad oggetto appalti da eseguire in Germania - Ampliamento delle restrizioni esistenti al momento della firma del Trattato di adesione relative all’accesso dei lavoratori polacchi al mercato del lavoro tedesco. # Causa C-546/07.

Causa C‑546/07
      Commissione europea
      contro
      Repubblica federale di Germania
      «Inadempimento di uno Stato — Libera prestazione dei servizi — Art. 49 CE — Allegato XII dell’Atto di adesione — Elenco di cui all’art. 24 dell’Atto di adesione: Polonia — Capitolo 2, n. 13 — Possibilità, per la Repubblica federale di Germania, di derogare all’art. 49, n. 1, CE — Clausola di “standstill” — Convenzione tra il governo della Repubblica federale di Germania e il governo della Repubblica di Polonia del 31 gennaio
         1990, relativa al distacco di lavoratori di imprese polacche per l’esecuzione di contratti d’appalto — Esclusione della possibilità, per le imprese stabilite in altri Stati membri, di stipulare con imprese polacche contratti
         d'appalto aventi ad oggetto lavori da eseguire in Germania — Estensione delle restrizioni esistenti al momento della firma del Trattato di adesione relative all’accesso dei lavoratori
         polacchi al mercato del lavoro tedesco»
      
      Massime della sentenza
      1.        Ricorso per inadempimento — Diritto di azione della Commissione — Prescrizione dell’azione
      (Art. 226 CE)
      2.        Stati membri — Obblighi — Inadempimento — Giustificazione — Principio della tutela del legittimo affidamento
      (Art. 226 CE)
      3.        Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Distacco di lavoratori effettuato nell’ambito di una prestazione di servizi
      (Artt. 49 CE e 307 CE)
      4.        Adesione di nuovi Stati membri alle Comunità — Atto di adesione del 2003 — Misure transitorie — Libera prestazione di servizi
      (Art. 49, primo comma, CE; Atto di adesione del 2003, allegato XII, capitolo 2, n. 13)
      1.        Nell’ambito di un ricorso ex art. 226 CE spetta alla Commissione scegliere il momento in cui avviare il procedimento per inadempimento,
         e le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del ricorso.
         Le norme di cui a tale articolo devono essere applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito,
         salvo i casi in cui la durata eccessiva del procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione possa aumentare, per
         lo Stato membro coinvolto, la difficoltà di confutare gli argomenti della Commissione e violare, pertanto, i diritti della
         difesa. Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di siffatta incidenza.
      
      (v. punti 21-22)
      2.        Il procedimento per inadempimento si basa sull’accertamento oggettivo dell’inosservanza da parte di uno Stato membro degli
         obblighi impostigli dal diritto comunitario e il principio del rispetto del legittimo affidamento non può essere fatto valere
         da uno Stato membro per ostacolare detto accertamento, poiché l’ammissione di tale giustificazione contrasterebbe con l’obiettivo
         perseguito dal procedimento di cui all’art. 226 CE.
      
      Invero, il fatto che la Commissione non abbia dato seguito a un parere motivato immediatamente o nel breve termine non può
         far sorgere, nei confronti dello Stato membro interessato, il legittimo affidamento in ordine all’archiviazione del procedimento.
         Ciò è ancor più vero quando, durante il periodo di asserita inattività, sono stati compiuti tentativi per trovare una soluzione
         che mettesse fine all’inadempimento contestato. D’altronde, in assenza di una qualunque presa di posizione da parte della
         Commissione da cui si potesse ritenere che essa avrebbe archiviato il procedimento di inadempimento già avviato, lo Stato
         membro interessato non può far utilmente valere che la predetta istituzione ha violato il principio di legittimo affidamento
         non archiviando il procedimento in questione.
      
      (v. punti 25-27)
      3.        Viene meno agli obblighi che gli incombono in forza dell’art. 49 CE lo Stato membro che, nella sua prassi amministrativa,
         interpreti i termini «impresa della controparte», di cui alla disposizione di cui è causa della convenzione bilaterale relativa
         al distacco di lavoratori di imprese stabilite nell’altro Stato membro aderente alla convenzione per l’esecuzione di contratti
         d’appalto, nel senso di «impresa stabilita nel primo Stato membro».
      
      Infatti, siffatta interpretazione della disposizione citata crea una diretta discriminazione contraria all’art. 49 CE nei
         confronti dei prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri che desiderino concludere un contratto d’appalto con un’impresa
         stabilita nell’altro Stato membro contraente della convenzione allo scopo di fornire servizi nel primo Stato membro.
      
      La prassi amministrativa controversa non può essere giustificata dalla circostanza che si tratta di una disposizione contenuta
         in una convenzione internazionale bilaterale, atteso che, nel mettere in pratica gli impegni assunti in virtù di convenzioni
         internazionali, indipendentemente dal fatto che si tratti di una convenzione tra Stati membri ovvero tra uno Stato membro
         e uno o più paesi terzi, gli Stati membri, fatte salve le disposizioni dell’art. 307 CE, devono rispettare gli obblighi loro
         incombenti in forza del diritto comunitario. Certamente, il fatto che l’equilibrio e la reciprocità di una convenzione internazionale
         bilaterale stipulata da uno Stato membro con un paese terzo vengano messi in discussione può costituire una giustificazione
         oggettiva del rifiuto opposto dallo Stato membro parte contraente di tale convenzione di estendere ai cittadini degli altri
         Stati membri i vantaggi che i suoi cittadini ricavano dalla detta convenzione. Tuttavia, l’applicazione della convenzione
         bilaterale di cui trattasi, dopo l’adesione all’Unione dell’altro Stato membro aderente a tale convenzione, riguarda due Stati
         membri, con la conseguenza che le disposizioni di tale convenzione possono applicarsi nelle relazioni tra questi Stati membri
         solo nel rispetto del diritto comunitario, in particolare delle norme del Trattato in materia di libera prestazione di servizi.
      
      Inoltre, non vi sono elementi che consentano di ritenere che un’impresa stabilita in un altro Stato membro si trovi in una
         situazione diversa rispetto alle imprese stabilite in tale primo Stato membro per quanto attiene alla possibilità di stipulare
         contratti di appalto con imprese stabilite nell’altro Stato membro aderente alla convenzione allo scopo di fornire servizi
         nel primo Stato membro.
      
      Peraltro, considerazioni di natura economica e mere difficoltà pratiche nell’attuazione della citata convenzione bilaterale
         non possono, in ogni caso, giustificare restrizioni di una libertà fondamentale né, a maggior ragione, una deroga in base
         all’art. 46 CE, che presuppone l’esistenza di un rischio effettivo e sufficientemente grave nei confronti di un interesse
         fondamentale della collettività.
      
      Quanto all’asserito rischio di un’elusione delle disposizioni transitorie favorevoli allo Stato membro interessato iscritte
         nell’Atto di adesione allo scopo di impedire il sopravvenire di gravi perturbazioni nel mercato del lavoro di tale Stato membro,
         l’estensione alle imprese stabilite in altri Stati membri del diritto di concludere contratti di appalto con imprese stabilite
         nell’altro Stato membro aderente alla convenzione, per consentire alle prime di beneficiare della quota di lavoratori cittadini
         di quest’ultimo Stato membro fissata in applicazione della convenzione bilaterale di cui è causa, non è tale da avere un simile
         effetto, dato che il numero di permessi di lavoro accordati a tali lavoratori non è, comunque, modificato a seguito di una
         siffatta estensione a vantaggio di imprese stabilite in detti altri Stati membri.
      
      (v. punti 40, 42-44, 46, 51-52, 68 e dispositivo)
      4.        Il capitolo 2, n. 13, dell’allegato XII dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica
         di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria,
         della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti
         dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea autorizza la Repubblica federale di Germania a derogare all’art. 49, primo
         comma, CE allo scopo di limitare, nell’ambito della prestazione di servizi da parte di imprese stabilite in Polonia, la temporanea
         circolazione di lavoratori il cui diritto di svolgere un’attività lavorativa in Germania sia sottoposto a misure nazionali.
         Questa deroga mira a consentire alla Repubblica federale di Germania di far fronte a gravi perturbazioni o al rischio di gravi
         perturbazioni in specifici settori sensibili dei servizi del proprio mercato del lavoro che potrebbero verificarsi in talune
         regioni in seguito alla prestazione transnazionale di servizi, fintantoché detto Stato membro applichi alla libera circolazione
         dei lavoratori polacchi, in forza delle disposizioni transitorie, misure nazionali o misure contemplate da accordi bilaterali.
      
      La circostanza che, successivamente alla data della firma del Trattato di adesione, siano stati aggiunti nuovi distretti all’elenco
         di quelli per i quali non sono autorizzati i contratti di appalto, in base alla convenzione tedesco-polacca, non equivale
         ad una violazione della clausola di «standstill» ai sensi del suddetto n. 13.
      
      Infatti, tale clausola prevede il divieto di creare «condizioni più restrittive» alla temporanea circolazione dei lavoratori
         rispetto a quelle esistenti al momento della firma del Trattato di adesione. Orbene, evidentemente ciò non accade quando la
         diminuzione del numero di lavoratori polacchi suscettibili di essere distaccati nell’ambito della fornitura di servizi in
         Germania è la mera conseguenza dell’applicazione, dopo tale momento, di una clausola i cui termini sono rimasti identici ad
         una situazione di fatto nel mercato del lavoro che si è evoluto. Infatti, l’elenco, aggiornato ogni tre mesi, dei distretti
         soggetti al divieto riconducibile alla clausola di protezione del mercato del lavoro contenuta nel provvedimento nazionale
         riveste, in questo ambito, un carattere puramente dichiarativo, mentre non vi è stato né un peggioramento della situazione
         giuridica né una modifica in senso sfavorevole della prassi amministrativa tedesca. La suesposta interpretazione è corroborata
         dalla finalità di siffatte clausole di «standstill», consistente nel vietare che uno Stato membro possa adottare nuove misure
         che abbiano per oggetto o per effetto di stabilire condizioni più restrittive di quelle che erano applicabili al momento dell’entrata
         in vigore di dette clausole.
      
      (v. punti 62, 64-66)
SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)
      21 gennaio 2010 (*)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Libera prestazione dei servizi – Art. 49 CE – Allegato XII dell’Atto di adesione – Elenco di cui all’art. 24 dell’Atto di adesione: Polonia – Capitolo 2, n. 13 – Possibilità, per la Repubblica federale di Germania, di derogare all’art. 49, n. 1, CE – Clausola di “standstill” – Convenzione tra il governo della Repubblica federale di Germania e il governo della Repubblica di Polonia del 31 gennaio
         1990, relativa al distacco di lavoratori di imprese polacche per l’esecuzione di contratti d’appalto – Esclusione della possibilità, per le imprese stabilite in altri Stati membri, di stipulare con imprese polacche contratti
         d’appalto aventi ad oggetto lavori da eseguire in Germania – Estensione delle restrizioni esistenti al momento della firma del Trattato di adesione relative all’accesso dei lavoratori
         polacchi al mercato del lavoro tedesco»
      
      Nella causa C‑546/07,
      avente ad oggetto un ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 5 dicembre 2007,
      Commissione europea, rappresentata dal sig. E. Traversa e dalla sig.ra P. Dejmek, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      sostenuta da:
      Repubblica di Polonia, rappresentata dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di agente,
      
      interveniente,
      contro
      Repubblica federale di Germania, rappresentata dai sigg. J. Möller, M. Lumma e C. Blaschke, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Terza Sezione),
      composta dal sig. J.N. Cunha Rodrigues (relatore), presidente della Seconda Sezione, facente funzione di presidente della
         Terza Sezione, dai sigg. A. Rosas, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh e A. Arabadjiev, giudici,
      
      avvocato generale: sig. J. Mazák
      cancelliere: sig. R. Grass
      sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 30 settembre 2009,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che:
      
      –        interpretando nella sua prassi amministrativa i termini «impresa della controparte», di cui all’art. 1, n. 1, della Convenzione
         tra il governo della Repubblica federale di Germania e il governo della Repubblica di Polonia del 31 gennaio 1990, relativa
         al distacco di lavoratori di imprese polacche per l’esecuzione di contratti d’appalto, nel testo di cui al 1º marzo e al 30
         aprile 1993 (BGBl. 1993 II, pag. 1125; in prosieguo: la «convenzione tedesco-polacca»), nel senso di «impresa tedesca», e
      
      –        avendo ampliato, in virtù della clausola di protezione del mercato del lavoro contenuta nell’opuscolo 16a dell’Agenzia federale
         per l’impiego della Repubblica federale di Germania, intitolato «Impiego di lavoratori stranieri dei nuovi Stati membri dell’Unione
         europea con contratti di lavoro nella Repubblica federale di Germania» (Merkblatt 16a, «Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer
         aus den neuen Mitgliedstaaten der EU im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland»; in prosieguo: l’«opuscolo
         16a»), le restrizioni regionali per l’accesso al mercato del lavoro, successivamente al 16 aprile 2003, data del Trattato
         di adesione della Repubblica di Polonia all’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 17; in prosieguo: il «Trattato di adesione»),
      
      la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE e ha violato la
         clausola di «standstill» di cui al capitolo 2, punto 13, dell’allegato XII dell’Atto relativo alle condizioni di adesione
         della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica
         di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia
         e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33;
         in prosieguo: l’«Atto di adesione»).
      
       Contesto normativo
       La normativa comunitaria
       L’Atto di adesione
      2        L’art. 24 dell’Atto di adesione sancisce che:
      
      «Gli atti elencati negli allegati V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII e XIV del presente atto si applicano nei confronti
         dei nuovi Stati membri alle condizioni previste in tali allegati».
      
      3        L’allegato XII dell’Atto di adesione è intitolato «Elenco di cui all’articolo 24 dell’Atto di adesione: Polonia». Il capitolo
         2 di tale allegato, dal titolo «Libera circolazione delle persone», contiene un punto 13, che dispone quanto segue:
      
      «Per far fronte a gravi perturbazioni, o al rischio di gravi perturbazioni, di specifici settori sensibili di servizi dei
         rispettivi mercati del lavoro che potrebbero verificarsi in talune regioni in seguito alla prestazione di servizi transnazionali,
         secondo quanto definito all’articolo 1 della direttiva 96/71/CE, la Germania e l’Austria, qualora applichino, in virtù delle
         misure transitorie suindicate, misure nazionali o misure contemplate da accordi bilaterali concernenti la libera circolazione
         di lavoratori polacchi, possono, previa comunicazione alla Commissione, derogare all’articolo 49, paragrafo 1, del trattato CE,
         al fine di limitare, nell’ambito della prestazione di servizi da parte di imprese stabilite in Polonia, la temporanea circolazione
         di lavoratori il cui diritto di svolgere un’attività lavorativa in Germania o in Austria è soggetto a misure nazionali.
      
      (...)
      L’applicazione del presente punto non deve determinare condizioni di temporanea circolazione dei lavoratori, nell’ambito della
         prestazione di servizi transnazionali tra la Germania o l’Austria e la Polonia, più restrittive di quelle esistenti alla data
         della firma del trattato di adesione».
      
       La convenzione tedesco-polacca 
      4        Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco-polacca:
      
      «Sono rilasciati permessi di lavoro ai lavoratori polacchi distaccati per un’attività temporanea in relazione a un contratto
         di appalto concluso tra un datore di lavoro polacco e un’impresa della controparte (lavoratori con contratto a tempo determinato),
         a prescindere dalla situazione e dalle tendenze del mercato del lavoro».
      
      5        L’art. 2, n. 5, di tale convenzione così recita:
      
      «Nell’attuare la presente convenzione in collaborazione con il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali della Repubblica
         di Polonia, l’Agenzia federale per l’impiego della Repubblica federale di Germania garantisce che non si creino concentrazioni
         di lavoratori con contratto a tempo determinato in una data regione o in un dato settore. La presente convenzione non si applica
         ai lavoratori nei settori della costruzione ignifuga e della costruzione dei camini».
      
       Direttive dell’Agenzia federale per l’impiego della Repubblica federale di Germania
      6        Tra le direttive di attuazione adottate dall’Agenzia federale per l’impiego della Repubblica federale di Germania figura l’opuscolo
         16a, che concerne l’impiego di lavoratori stranieri dei nuovi Stati membri dell’Unione con contratti di lavoro nella Repubblica
         federale di Germania e che contiene una clausola di protezione del mercato del lavoro. In forza di tale clausola sono vietati,
         in linea di principio, i contratti d’appalto nell’ambito dei quali venga impiegata manodopera straniera quando detti contratti
         debbano essere eseguiti in un distretto di tale Agenzia in cui il tasso di disoccupazione medio negli ultimi sei mesi sia
         stato superiore di almeno il 30% al tasso di disoccupazione complessivo della Repubblica federale di Germania. L’elenco dei
         distretti soggetti a tale restrizione viene aggiornato ogni tre mesi.
      
       Fase precontenziosa 
      7        Con lettera di diffida del 3 aprile 1996 la Commissione ha richiamato l’attenzione della Repubblica federale di Germania sull’incompatibilità
         con l’art. 49 CE della prassi amministrativa tedesca relativa all’applicazione della convenzione tedesco-polacca, in quanto
         le autorità tedesche competenti interpretano i termini «impresa della controparte», di cui all’art. 1, n. 1, della suddetta
         convenzione, come riferiti solo alle imprese tedesche. A causa di tale prassi, a differenza di queste ultime imprese, quelle
         degli Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania che forniscono servizi nel settore della costruzione in quest’ultimo
         Stato membro si troverebbero ostacolate nella conclusione di contratti di lavoro con imprese polacche.
      
      8        Con lettera del 28 giugno 1996 la Repubblica federale di Germania ha comunicato alla Commissione che non condivideva il punto
         di vista manifestato da tale istituzione nella sua lettera del 3 aprile 1996.
      
      9        Il 12 novembre 1997 la Commissione ha trasmesso alla Repubblica federale di Germania un parere motivato nel quale ribadiva
         tale giudizio, invitandola ad adottare le misure necessarie per conformarsi al suddetto parere.
      
      10      In seguito a un incontro tra i rappresentanti della Commissione e del predetto Stato membro, tenutosi il 5 maggio 1998, quest’ultimo
         ha affermato, con lettera del 19 luglio 1998, che ci si stava adoperando per trovare una soluzione politica nel contesto dell’accordo
         europeo firmato a Bruxelles il 16 dicembre 1991, che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri,
         da una parte, e la Repubblica di Polonia, dall’altra. Tuttavia, tali tentativi non hanno avuto successo.
      
      11      A seguito di un quesito posto dalla Commissione alla Repubblica federale di Germania il 15 giugno 2004, quest’ultima, con
         comunicazione del 6 dicembre 2004, ha risposto che confermava la propria prassi relativamente all’interpretazione della convenzione
         tedesco-polacca e che, tenuto conto del fatto che la Commissione era rimasta inerte per quasi sette anni, poteva legittimamente
         ritenere che la procedura di inadempimento non avrebbe avuto seguito.
      
      12      Con lettera di diffida integrativa del 10 aprile 2006 la Commissione ha richiamato l’attenzione della Repubblica federale
         di Germania sul fatto che essa ribadiva quanto sostenuto in merito alla violazione dell’art. 49 CE. Inoltre, essa ha affermato
         che detto Stato membro contravveniva altresì alla clausola di «standstill» enunciata al capitolo 2, n. 13, dell’allegato XII
         dell’Atto di adesione (in prosieguo: la «clausola di “standstill”»), dal momento che l’ampliamento delle restrizioni regionali
         in base alla clausola di protezione del mercato del lavoro, fondata sull’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca e
         contenuta nell’opuscolo 16a, contravveniva al divieto di intensificazione delle restrizioni esistenti alla data della firma
         dell’Atto di adesione. 
      
      13      Con lettera dell’8 giugno 2006 la Repubblica federale di Germania ha comunicato alla Commissione, in risposta alla prima censura,
         che l’estensione dell’applicazione della convenzione tedesco-polacca a tutti gli Stati membri e alle imprese di questi sarebbe
         stata inopportuna. Essa inoltre ha fatto riferimento alla riserva afferente all’ordine pubblico di cui all’art. 46 CE, adducendo
         che occorreva garantire la corretta applicazione di tale convenzione nonché il necessario controllo del rispetto delle norme
         in vigore ed un’efficace repressione delle violazioni. Orbene, sarebbe impossibile procedere in modo rapido e affidabile al
         recupero dei crediti di natura previdenziale nei confronti di imprese stabilite in altri Stati membri. Quanto alla seconda
         censura, la Repubblica federale di Germania ha fatto valere che l’ampliamento delle restrizioni regionali fondate sulla clausola
         di protezione del mercato del lavoro a zone non prese in considerazione nell’aprile 2003 non contravviene alla clausola di
         «standstill», atteso che l’aggiornamento dell’elenco delle restrizioni regionali stabilite in applicazione dell’art. 2, n. 5,
         della suddetta convenzione non costituisce una modifica della normativa in quanto tale, ma consegue semplicemente agli sviluppi
         che vengono constatati nei mercati del lavoro a livello regionale.
      
      14      Nel parere motivato integrativo del 15 dicembre 2006 la Commissione ha ribadito le proprie censure, mentre la Repubblica federale
         di Germania, nella sua risposta del 19 febbraio 2007, ha confermato dal canto suo la propria posizione.
      
      15      In tale contesto, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
      
       Sul ricorso
       Sulla ricevibilità
       Argomenti delle parti
      16      La Repubblica federale di Germania afferma che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile, quanto meno per quanto riguarda
         la censura relativa ad una violazione dell’art. 49 CE.
      
      17      Tale Stato membro sostiene a questo proposito di aver potuto legittimamente ritenere che l’inerzia della Commissione nel periodo
         che va dal mese di novembre 1997 al giugno 2004, vale a dire nel corso di circa sette anni, equivalesse ad un abbandono della
         censura in questione. Il legittimo affidamento delle autorità tedesche quanto all’abbandono della suddetta censura sarebbe
         stato ancor più giustificato dal momento che, in base ad una lettera che il sig. Monti, membro della Commissione, aveva inviato
         a tali autorità nel luglio 1998, questa istituzione non avrebbe accolto favorevolmente una rescissione della convenzione tedesco-polacca
         e che avrebbe atteso fino al novembre 1998 per verificare se potessero prospettarsi altre soluzioni. Dal momento che la Commissione
         non aveva agito dopo la scadenza di questo termine, le autorità tedesche avrebbero potuto legittimamente ritenere che tale
         istituzione avesse abbandonato la propria censura relativa ad una violazione dell’art. 49 CE.
      
      18      Solo dopo la sottoscrizione del Trattato di adesione, vale a dire in un periodo in cui la Repubblica federale di Germania
         non poteva più rescindere la convenzione tedesco-polacca senza venir meno all’obbligo di «standstill», la Commissione avrebbe
         indebitamente adottato altre misure procedurali, mentre detto Stato membro aveva rinunciato a rescindere la convenzione in
         parola proprio su richiesta di quest’ultima.
      
      19      La Commissione controbatte che, sebbene in talune ipotesi un’eccessiva durata del procedimento precontenzioso di cui all’art. 226 CE
         sia idonea a rendere più difficile per lo Stato membro chiamato in causa la confutazione degli argomenti della Commissione
         e, quindi, a violare i suoi diritti di difesa, ciò non è vero nel caso di specie. Inoltre, il fatto di non dar seguito ad
         un parere motivato immediatamente o nel breve termine non può creare, da parte dello Stato membro interessato, un legittimo
         affidamento quanto all’archiviazione del procedimento.
      
      20      La Commissione aggiunge che la lettera del sig. Monti menzionata al punto 17 della presente sentenza indicava esplicitamente
         che non era prevedibile un’archiviazione del procedimento, considerate le norme del mercato interno, e che tale istituzione
         non ha in alcun momento offerto motivo di pensare che avrebbe abbandonato la prima censura.
      
       Giudizio della Corte
      21      In ossequio ad una giurisprudenza costante, spetta alla Commissione scegliere il momento in cui avviare il procedimento per
         inadempimento, e le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità
         del ricorso (v., in particolare, sentenza 1° giugno 1994, causa C‑317/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑2039, punto 4).
      
      22      Le norme di cui all’art. 226 CE devono essere applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito,
         salvo i casi in cui la durata eccessiva del procedimento precontenzioso previsto da tale disposizione possa aumentare, per
         lo Stato membro coinvolto, la difficoltà di confutare gli argomenti della Commissione e violare, pertanto, i diritti della
         difesa. Spetta allo Stato membro interessato addurre la prova di siffatta incidenza (v., in particolare, sentenza 18 luglio
         2007, causa C‑490/04, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6095, punto 26).
      
      23      Nel caso di specie, la Repubblica federale di Germania non ha provato che l’inusuale durata del procedimento abbia avuto incidenza
         sul modo in cui essa ha organizzato la propria difesa.
      
      24      Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 21 delle sue conclusioni, il fatto che la clausola di «standstill» sia entrata
         in vigore mentre era in corso la fase precontenziosa del presente procedimento, che, a giudizio della Repubblica federale
         di Germania, ha impedito a quest’ultima di rescindere la convenzione tedesco-polacca, non poteva, di per sé, rendere più difficile
         per tale Stato membro confutare gli argomenti della Commissione nell’ambito della censura relativa ad una violazione dell’art. 49 CE.
         A ciò va aggiunto che, come osserva la Commissione, l’invio da parte di quest’ultima della lettera di diffida integrativa
         del 10 aprile 2006 e del parere motivato integrativo del 15 dicembre 2006, che avevano segnatamente lo scopo di reiterare
         la censura di cui trattasi, hanno consentito alla Repubblica federale di Germania di esporre con piena cognizione di causa
         le ragioni per cui essa contestava tale censura. 
      
      25      Inoltre, il procedimento per inadempimento si basa sull’accertamento oggettivo dell’inosservanza da parte di uno Stato membro
         degli obblighi impostigli dal diritto comunitario e il principio del rispetto del legittimo affidamento, in un caso come quello
         di specie, non può essere fatto valere da uno Stato membro per ostacolare detto accertamento, poiché l’ammissione di tale
         giustificazione contrasterebbe con l’obiettivo perseguito dal procedimento di cui all’art. 226 CE (v., in particolare, sentenza
         24 aprile 2007, causa C‑523/04, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑3267, punto 28).
      
      26      Infatti, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il fatto che la Commissione non abbia dato seguito al parere motivato
         immediatamente o nel breve termine non può far sorgere, nei confronti dello Stato membro interessato, il legittimo affidamento
         in ordine all’archiviazione del procedimento (v., in particolare, sentenza 1° giugno 1994, Commissione/Germania, cit., punto
         4). Ciò è ancor più vero quando, come nel caso di specie, è pacifico che durante il periodo di asserita inattività, in particolare
         nell’ambito dell’accordo di associazione citato al punto 10 della presente sentenza, sono stati compiuti tentativi per trovare
         una soluzione che mettesse fine all’inadempimento contestato.
      
      27      Infine, in assenza di una qualunque presa di posizione da parte della Commissione da cui si potesse ritenere che essa avrebbe
         archiviato il procedimento di inadempimento già avviato, vuoi nella lettera del sig. Monti citata ai punti 17 e 20 della presente
         sentenza, vuoi in una qualsivoglia altra fase del procedimento, circostanza che la Repubblica federale di Germania non contesta,
         tale Stato membro non può far utilmente valere che la predetta istituzione ha violato il principio di legittimo affidamento
         non archiviando il procedimento in questione.
      
      28      Occorre quindi respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica federale di Germania e dichiarare ricevibile
         il ricorso proposto dalla Commissione.
      
       Nel merito
       Sulla prima censura 
      –       Argomenti delle parti 
      29      La Commissione sostiene che, interpretando l’espressione «impresa della controparte», di cui all’art. 1, n. 1, della convenzione
         tedesco-polacca, nel senso che essa riguarda le sole imprese tedesche, le autorità tedesche impediscono alle imprese di altri
         Stati membri che desiderino realizzare appalti in Germania di concludere contratti con un imprenditore polacco, a meno che
         le imprese di detti altri Stati membri non creino una filiale in Germania. Una simile interpretazione, che non si imporrebbe
         necessariamente, avrebbe l’effetto di dissuadere queste ultime imprese dall’esercitare il loro diritto alla libera prestazione
         di servizi garantiti dall’art. 49 CE al fine di concludere, in conformità della convenzione tedesco-polacca, contratti d’appalto
         per la realizzazione di lavori in Germania impiegando la quota di lavoratori polacchi prevista da detta convenzione.
      
      30      La Commissione afferma che siffatta interpretazione dell’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco-polacca è foriera di una
         discriminazione fondata direttamente sulla nazionalità dell’impresa o sul luogo della sua sede, circostanza che potrebbe essere
         giustificata solo per motivi di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di sanità pubblica. Il ricorso a tali motivi presupporrebbe
         che fosse necessario mantenere una misura discriminatoria per prevenire un rischio reale e sufficientemente grave relativo
         ad un interesse fondamentale della società. Orbene, ciò non si verificherebbe nel caso di specie.
      
      31      Invero, il solo fatto che le imprese che desiderano concludere un contratto di lavoro con un imprenditore polacco non abbiano
         sede in Germania non impedirebbe il controllo della corretta applicazione della convenzione tedesco-polacca. Quanto alla necessità
         di assicurare l’effettiva attuazione della responsabilità dell’impresa in caso di mancato pagamento dei contributi previdenziali,
         la Commissione osserva che rilievi di natura puramente amministrativa non configurano un’esigenza imperativa di interesse
         generale e non possono quindi giustificare restrizioni ad una libertà fondamentale garantita dal Trattato. Inoltre, contrariamente
         a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, non vi sarebbe alcun motivo di temere che l’estensione della convenzione
         tedesco-polacca alle imprese di altri Stati membri comporti o favorisca un’applicazione inopportuna o un’elusione delle disposizioni
         transitorie del Trattato di adesione, a parte il fatto che tale timore non costituirebbe in alcun caso un rischio sufficientemente
         grave e attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica tale da giustificare una restrizione discriminatoria della libera
         prestazione dei servizi.
      
      32      Da ultimo, riferendosi a questo proposito in particolare alla sentenza 15 gennaio 2002, causa C‑55/00, Gottardo (Racc. pag. I‑413,
         punto 34), la Commissione sottolinea che, quando uno Stato membro conclude con un paese terzo un accordo bilaterale, il principio
         fondamentale della parità di trattamento impone a tale Stato membro di concedere ai cittadini degli altri Stati membri gli
         stessi vantaggi di cui godono i suoi stessi cittadini grazie a detto accordo, a meno che esso non sia in grado di addurre
         una giustificazione oggettiva del suo rifiuto di agire in tal senso. Questo, però, non accadrebbe nella fattispecie.
      
      33      Intervenendo a sostegno delle conclusioni della Commissione, la Repubblica di Polonia fa tra l’altro valere che, a causa dell’interpretazione
         dell’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco‑polacca consacrata dalla prassi amministrativa tedesca, le imprese polacche non
         possono eseguire nel territorio tedesco contratti conclusi con imprese di Stati membri diversi dalla Repubblica federale di
         Germania, come pure le imprese stabilite in questi ultimi e che forniscono servizi in Germania non possono far intervenire
         imprese polacche in qualità di subappaltanti. Al pari della Commissione, la Repubblica di Polonia conclude che tale prassi
         configura una violazione del principio del trattamento nazionale che non può essere giustificata da alcuno dei motivi di cui
         all’art. 46 CE e che niente osta a che le agevolazioni della suddetta convenzione vengano estese alle imprese degli Stati
         membri diversi dalla Repubblica federale di Germania.
      
      34      La Repubblica federale di Germania sostiene che l’interpretazione controversa è conforme al dettato della convenzione tedesco-polacca.
         La circostanza che questa convenzione conferisca diritti soltanto alle imprese tedesche non configurerebbe una restrizione
         vietata ai sensi dell’art. 49 CE. Gli imprenditori di altri Stati membri sarebbero in principio legittimati a fornire servizi
         in Germania, ma semplicemente non potrebbero avvalersi dell’art. 1, n. 1, della detta convenzione per chiedere l’ausilio di
         imprese polacche in occasione dell’esecuzione di un ordinativo.
      
      35      Inoltre, le imprese tedesche che possono avvalersi della convenzione tedesco-polacca sarebbero tutte le imprese stabilite
         in Germania, ivi comprese le succursali di imprese di altri Stati membri.
      
      36      Del resto, secondo quest’ultima, le imprese tedesche e le imprese straniere non si trovano in una situazione paragonabile,
         circostanza che esclude a priori l’esistenza di una discriminazione vietata. Inoltre, la convenzione tedesco-polacca costituirebbe
         una convenzione improntata all’equilibrio, fondata sulla reciprocità e da cui non potrebbero semplicemente scorporarsi diritti
         particolari per farne beneficiare cittadini di uno Stato membro non firmatario di detta convenzione. Al riguardo di questi
         due argomenti, la Repubblica federale di Germania fa riferimento segnatamente alla sentenza 5 luglio 2005, causa C‑376/03,
         D. (Racc. pag. I‑5821, punti 61 e segg.).
      
      37      Inoltre, un’interpretazione estensiva dell’art. 49 CE avrebbe l’effetto di svuotare del loro contenuto le disposizioni transitorie
         figuranti nell’Atto di adesione, il cui contesto e la cui finalità sarebbero stati quelli di circoscrivere le ripercussioni
         generate da differenti condizioni di concorrenza esistenti in settori aventi forte vocazione terziaria e di impedire stravolgimenti
         nel mercato del lavoro.
      
      38      In ogni caso, anche se l’interpretazione dell’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco-polacca consacrata dalla prassi amministrativa
         tedesca fosse ritenuta costitutiva di una restrizione ai sensi dell’art. 49 CE, quest’ultima sarebbe giustificata in virtù
         del combinato disposto degli artt. 55 CE e 46 CE, per il fatto che l’estensione del beneficio di tale convenzione alle imprese
         non stabilite in Germania non garantirebbe più un controllo adeguato della corretta esecuzione della suddetta convenzione,
         a meno di affrontare costi amministrativi sproporzionati, e non consentirebbe di assicurare l’attuazione effettiva della responsabilità
         dell’impresa che incarica un’impresa subappaltatrice polacca di fornire servizi di lavoro in caso di mancato pagamento dei
         contributi previdenziali da parte di quest’ultima. 
      
      –       Giudizio della Corte
      39      Da una giurisprudenza costante risulta che la libera prestazione dei servizi implica, in particolare, l’eliminazione di qualsiasi
         discriminazione nei confronti del prestatore a causa della sua cittadinanza o del fatto che sia stabilito in uno Stato membro
         diverso da quello in cui la prestazione deve essere fornita (v., in particolare, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Germania,
         cit., punto 83 e giurisprudenza ivi citata). La condizione secondo cui un’impresa deve creare un centro di attività stabile
         o una filiale nello Stato membro in cui viene eseguita la prestazione è direttamente contraria alla libera prestazione dei
         servizi, dal momento che rende impossibile la prestazione di servizi in questo Stato membro da parte di imprese stabilite
         in altri Stati membri (v. in tal senso, segnatamente, sentenze 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania, Racc. pag. 3755,
         punto 52; 7 febbraio 2002, causa C‑279/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑1425, punto 17, e 11 marzo 2004, causa C‑496/01,
         Commissione/Francia, Racc. pag. I‑2351, punto 65).
      
      40      A questo proposito, si deve rilevare che l’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco-polacca, nell’interpretazione datane nella
         prassi amministrativa tedesca, crea una diretta discriminazione contraria all’art. 49 CE nei confronti dei prestatari di servizi
         stabiliti in Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania che desiderino concludere un contratto d’appalto con
         un’impresa polacca per la fornitura di servizi in Germania. 
      
      41      Infatti, in base all’interpretazione di tale disposto adottata nella prassi amministrativa tedesca, solo le imprese aventi
         la loro sede o un centro di attività stabile in Germania possono concludere contratti d’impresa con un’impresa polacca e beneficiare
         in tal modo, fornendo servizi in Germania, della quota di lavoratori polacchi garantito ai sensi della convenzione tedesco-polacca,
         nonostante le disposizioni transitorie contenute nell’Atto di adesione. 
      
      42      Relativamente a quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, in merito al fatto che la prassi amministrativa controversa
         è giustificata trattandosi di una disposizione contenuta in una convenzione internazionale bilaterale, si deve rilevare che,
         nel mettere in pratica gli impegni assunti in virtù di convenzioni internazionali, indipendentemente dal fatto che si tratti
         di una convenzione tra Stati membri ovvero tra uno Stato membro e uno o più paesi terzi, gli Stati membri, fatte salve le
         disposizioni dell’art. 307 CE, devono rispettare gli obblighi loro incombenti in virtù del diritto comunitario (v., in particolare,
         sentenza Gottardo, cit., punto 33).
      
      43      La Corte ha invero dichiarato che il fatto che l’equilibrio e la reciprocità di una convenzione internazionale bilaterale
         stipulata da uno Stato membro con un paese terzo vengano messi in discussione può costituire una giustificazione oggettiva
         del rifiuto opposto dallo Stato membro parte contraente di tale convenzione di estendere ai cittadini degli altri Stati membri
         i vantaggi che i suoi cittadini ricavano dalla detta convenzione (v., in particolare, sentenze 21 settembre 1999, causa C‑307/97,
         Saint-Gobain ZN, Racc. pag. I‑6161, punto 60, e Gottardo, cit., punto 36).
      
      44      Tuttavia, diversamente dalle situazioni in esame in tali cause e in quelle sfociate nella citata sentenza D., su cui la Repubblica
         federale di Germania fonda i propri argomenti, dopo l’adesione della Repubblica di Polonia all’Unione l’applicazione della
         convenzione tedesco-polacca concerne due Stati membri, con la conseguenza che le disposizioni di tale convenzione possono
         applicarsi nelle relazioni tra questi Stati membri solo nel rispetto del diritto comunitario, in particolare delle norme del
         Trattato in materia di libera prestazione di servizi (v. per analogia, segnatamente, sentenze 27 settembre 1988, causa 235/87,
         Matteucci, Racc. pag. 5589, punti 16 e 19‑21, nonché 8 settembre 2009, causa C‑478/07, Budějovický Budvar, non ancora pubblicata
         nella Raccolta, punti 97 e 98).
      
      45      A ciò si aggiunge che, come ha giustamente rilevato la Repubblica di Polonia, l’estensione del diritto di concludere contratti
         di appalto con imprese subappaltatrici polacche alle imprese stabilite in Stati membri diversi dalla Repubblica federale di
         Germania non è idonea a incidere in quanto tale sulla quota stabilita in applicazione dell’art. 2, n. 5, della convenzione
         tedesco-polacca. 
      
      46      Nello stesso modo, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, non vi sono elementi che consentano
         di ritenere che un’impresa stabilita in un altro Stato membro si trovi in una situazione diversa rispetto alle imprese stabilite
         in tale primo Stato membro per quanto attiene alla possibilità di stipulare contratti di appalto con imprese polacche allo
         scopo di fornire servizi in Germania.
      
      47      Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte risulta che disposizioni come quelle qui in discussione della convenzione tedesco-polacca
         sono compatibili con il diritto comunitario soltanto se possono essere ricondotte a una disposizione derogatoria espressa,
         quale l’art. 46 CE al quale rinvia l’art. 55 CE (v., in particolare, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Germania, cit.,
         punto 86).
      
      48      Dall’art. 46 CE, soggetto ad un’interpretazione restrittiva, risulta che norme discriminatorie possono essere giustificate
         da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (v., in particolare, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Germania,
         cit., punto 86).
      
      49      Tuttavia, il ricorso a una simile giustificazione presuppone l’esistenza di una minaccia effettiva e sufficientemente grave
         nei confronti di uno degli interessi fondamentali della collettività (v. in tal senso, segnatamente, sentenze 29 ottobre 1998,
         causa C‑114/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6717, punto 46, e 1° ottobre 2009, causa C‑567/07, Woningstichting Sint Servatius,
         non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 28).
      
      50      Al fine di giustificare il divieto del distacco di lavoratori polacchi da parte delle imprese polacche nell’ambito di contratti
         d’appalto stipulati con imprese non aventi la loro sede o un centro di attività stabile in Germania, la Repubblica federale
         di Germania adduce in particolare la necessità di assicurare un controllo efficace della corretta applicazione della convenzione
         tedesco-polacca, che, a suo giudizio, potrebbe essere garantita nei confronti di imprese stabilite in altri Stati membri solo
         affrontando eccessivi costi amministrativi supplementari, nonché gli eventuali problemi legati al recupero dei crediti previdenziali
         nei confronti delle imprese responsabili del versamento degli importi corrispondenti a tali crediti in applicazione della
         normativa tedesca, qualora dette imprese non dispongano di un centro di attività stabile in Germania.
      
      51      In tal modo, la Repubblica federale di Germania non ha fatto valere alcun elemento convincente che possa essere ricondotto
         ad uno dei motivi di cui all’art. 46 CE, dal momento che considerazioni di natura economica e mere difficoltà pratiche nell’attuazione
         della convenzione tedesco-polacca non possono, in ogni caso, giustificare restrizioni di una libertà fondamentale (v. per
         analogia, segnatamente, sentenza 26 gennaio 1999, causa C‑18/95, Terhoeve, Racc. pag. I‑345, punto 45) né, a maggior ragione,
         una deroga in base all’art. 46 CE, che presuppone l’esistenza di un rischio effettivo e sufficientemente grave nei confronti
         di un interesse fondamentale della collettività.
      
      52      Infine, quanto all’asserito rischio di un’elusione delle disposizioni transitorie favorevoli alla Repubblica federale di Germania
         iscritte nell’Atto di adesione allo scopo di impedire il sopravvenire di gravi perturbazioni nel mercato del lavoro tedesco,
         è sufficiente rilevare che l’estensione alle imprese stabilite in altri Stati membri del diritto di concludere contratti di
         appalto con imprese polacche, per consentire alle prime di beneficiare della quota di lavoratori polacchi fissata in applicazione
         dell’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca, non è tale da avere un simile effetto, dato che il numero di permessi
         di lavoro accordati a lavoratori polacchi non è, comunque, modificato a seguito di una siffatta estensione a vantaggio di
         imprese stabilite in detti altri Stati membri.
      
      53      In tale contesto, la prima censura deve essere accolta.
      
       Sulla seconda censura
      –       Argomenti delle parti
      54      La Commissione fa valere che la clausola di protezione del mercato del lavoro contenuta nell’opuscolo 16a, a parte il fatto
         che è dubbio che essa possa essere fondata sull’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca, viola la clausola di «standstill».
      
      55      In forza di detta clausola di «standstill» sarebbe vietato qualunque ampliamento delle restrizioni esistenti alla data della
         firma del Trattato di adesione, ossia il 16 aprile 2003, indipendentemente dal fatto che esso si fondi sull’applicazione di
         una normativa esistente o di una normativa adottata dopo tale data, a pena di privare detta clausola della sua efficacia pratica.
         Orbene, dopo il 16 aprile 2003, nuovi distretti, tra i quali Bremerhaven, Bochum, Dortmund, Duisburg, Essen, Wuppertal, Dresda,
         Colonia, Oberhausen e Recklinghausen, sarebbero stati aggiunti all’elenco dei distretti sottoposti alla clausola di protezione
         del mercato del lavoro contenuta nell’opuscolo 16a. L’applicazione di tale ultima clausola ha quindi comportato, per i lavoratori
         polacchi, un effettivo peggioramento nell’accesso al mercato del lavoro tedesco rispetto alla situazione che esisteva prima
         della firma del Trattato di adesione, circostanza che sarebbe manifestamente contraria alla clausola di «standstill».
      
      56      La Repubblica di Polonia osserva tra l’altro che la clausola di protezione del mercato del lavoro di cui all’opuscolo 16a
         non costituisce attuazione dell’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca, dal momento che detta clausola non mira a
         far dipendere il numero di lavoratori in un dato distretto dalla preesistenza di una concentrazione dei lavoratori con contratto
         a tempo determinato occupati, bensì vi esclude qualsiasi conclusione di contratti d’appalto. Inoltre, l’iscrizione di un distretto
         nell’elenco creato dall’Agenzia federale per l’impiego della Repubblica federale di Germania sarebbe subordinata al livello
         di disoccupazione ivi regnante, e non già alla concentrazione di lavoratori polacchi distaccati in tale paese per l’esecuzione
         di contratti d’appalto.
      
      57      La Repubblica federale di Germania controbatte che, sebbene ciò sia irrilevante ai fini della valutazione della situazione
         alla luce del diritto comunitario, nel caso di specie la questione se l’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca sia
         stato correttamente attuato dalla clausola di protezione del mercato del lavoro di cui all’opuscolo 16a va risolta positivamente.
      
      58      Inoltre, detta clausola di protezione del mercato del lavoro non violerebbe la clausola di «standstill». Ai fini dell’osservanza
         di quest’ultima clausola rileverebbe soltanto il fatto che la situazione giuridica o la prassi amministrativa non abbiano
         conosciuto alcuna variazione in senso peggiorativo dopo la firma del Trattato di adesione; a questo proposito la Repubblica
         federale di Germania fa valere le sentenze 11 maggio 2000, causa C‑37/98, Savas (Racc. pag. I‑2927, punto 69); 20 settembre
         2007, causa C‑16/05, Tum e Dari (Racc. pag. I‑7415, punto 49); 21 ottobre 2003, cause riunite C‑317/01 e C‑369/01, Abatay
         e a. (Racc. pag. I‑12301, punto 81); 1° giugno 1999, causa C‑302/97, Konle (Racc. pag. I‑3099, punti 52 e segg.), nonché 24
         maggio 2007, causa C‑157/05 Holböck (Racc. pag. I‑4051, punto 41).
      
      59      Orbene, l’applicazione della suddetta clausola di protezione del mercato del lavoro, il cui tenore sarebbe rimasto invariato
         dal 4 gennaio 1993, non avrebbe condotto né ad una modifica sfavorevole della situazione giuridica né ad una modifica della
         prassi amministrativa nei confronti della Repubblica di Polonia. La situazione del mercato del lavoro in Germania sarebbe
         l’unico elemento che abbia conosciuto evoluzioni dopo l’entrata in vigore della clausola di «standstill». Una violazione di
         una simile clausola sarebbe esclusa quando, come nel caso di specie, l’amministrazione applica, in modo invariato rispetto
         al passato, una disposizione che non ha subito modifiche.
      
      –       Giudizio della Corte
      60      In forza della clausola di protezione del mercato del lavoro contenuta nell’opuscolo 16a, di cui è pacifico che il testo non
         è stato modificato successivamente al 1993, in via di principio sono vietati i contratti d’appalto nell’ambito dei quali sia
         impiegata manodopera straniera, qualora detti contratti debbano essere eseguiti nell’ambito di un distretto dell’Agenzia federale
         per l’impiego della Repubblica federale di Germania in cui il tasso di disoccupazione medio negli ultimi sei mesi superi di
         almeno il 30% il tasso di disoccupazione complessivo della Repubblica federale di Germania. L’elenco dei distretti soggetti
         a questo divieto viene aggiornato ogni tre mesi.
      
      61      Come ha giustamente rilevato la Repubblica federale di Germania, con la censura in esame la Corte è chiamata non già a valutare
         se detta clausola e la sua applicazione da parte delle autorità amministrative tedesche configurino una corretta attuazione
         dell’art. 2, n. 5, della convenzione tedesco-polacca, bensì ad esaminare se, come sostiene la Commissione, la predetta clausola,
         nell’attuazione datane dalle autorità amministrative tedesche, violi la clausola di «standstill».
      
      62      Il capitolo 2, n. 13, dell’allegato XII dell’Atto di adesione autorizza la Repubblica federale di Germania a derogare all’art. 49,
         primo comma, CE allo scopo di limitare, nell’ambito della prestazione di servizi da parte di imprese stabilite in Polonia,
         la temporanea circolazione di lavoratori il cui diritto di svolgere un’attività lavorativa in Germania sia sottoposto a misure
         nazionali. Questa deroga mira a consentire alla Repubblica federale di Germania di far fronte a gravi perturbazioni o al rischio
         di gravi perturbazioni in specifici settori sensibili di servizi del proprio mercato del lavoro che potrebbero verificarsi
         in talune regioni in seguito alla prestazione transnazionale di servizi, fintantoché detto Stato membro applichi, in forza
         delle disposizioni transitorie, misure nazionali o misure contemplate da accordi bilaterali concernenti la libera circolazione
         dei lavoratori polacchi.
      
      63      Il suddetto n. 13 contiene inoltre una clausola di «standstill», in forza della quale l’applicazione di questa disposizione
         non ha l’effetto di creare, per la temporanea circolazione dei lavoratori nell’ambito della prestazione transnazionale di
         servizi tra la Germania e la Polonia, condizioni che siano più restrittive di quelle esistenti alla data della firma del Trattato
         di adesione.
      
      64      Contrariamente alla tesi difesa dalla Commissione, la circostanza che, successivamente a tale momento, siano stati aggiunti
         nuovi distretti all’elenco di quelli per i quali non sono autorizzati i contratti di appalto, in base alla convenzione tedesco-polacca,
         non equivale ad una violazione della clausola di «standstill».
      
      65      Infatti, tale clausola prevede il divieto di creare «condizioni più restrittive» alla temporanea circolazione dei lavoratori
         rispetto a quelle esistenti al momento della firma del Trattato di adesione. Orbene, evidentemente ciò non accade quando la
         diminuzione del numero di lavoratori polacchi suscettibili di essere distaccati nell’ambito della fornitura di servizi in
         Germania è la mera conseguenza dell’applicazione, dopo tale momento, di una clausola i cui termini sono rimasti identici ad
         una situazione di fatto nel mercato del lavoro che si è evoluta. Come giustamente ha rilevato la Repubblica federale di Germania,
         l’elenco, aggiornato ogni tre mesi, dei distretti soggetti al divieto riconducibile alla clausola di protezione del mercato
         del lavoro di cui all’opuscolo 16a riveste, in questo ambito, un carattere puramente dichiarativo, mentre non vi è stato né
         un peggioramento della situazione giuridica né una modifica in senso sfavorevole della prassi amministrativa tedesca. 
      
      66      La suesposta interpretazione è corroborata dalla finalità di siffatte clausole di «standstill», consistente nel vietare che
         uno Stato membro possa adottare nuove misure che abbiano per oggetto o per effetto di stabilire condizioni più restrittive
         di quelle che erano applicabili al momento dell’entrata in vigore di dette clausole (v. in tal senso, segnatamente, sentenze
         Savas, cit., punto 69, e 17 settembre 2009, causa C‑242/06, Sahin, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 63).
      
      67      In tale contesto, la seconda censura deve essere respinta in quanto infondata.
      
      68      Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve dichiarare che, interpretando nella propria prassi amministrativa i
         termini «impresa della controparte» di cui all’art. 1, n. 1, della convenzione tedesco-polacca nel senso di «impresa tedesca»,
         la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE.
      
       Sulle spese
      69      Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi,
         ovvero per motivi eccezionali, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
      
      70      Nel caso di specie, si deve decidere che la Commissione e la Repubblica federale di Germania sopportino ciascuna le proprie
         spese.
      
      71      Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      Interpretando nella propria prassi amministrativa i termini «impresa della controparte» di cui all’art. 1, n. 1, della Convenzione
            tra il governo della Repubblica federale di Germania e il governo della Repubblica di Polonia del 31 gennaio 1990, relativa
            al distacco di lavoratori di imprese polacche per l’esecuzione di contratti d’appalto, nel testo di cui al 1° marzo e al 30
            aprile 1993, nel senso di «impresa tedesca», la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
            in forza dell’art. 49 CE.
      2)      Il ricorso è respinto quanto al resto.
      3)      La Commissione europea e la Repubblica federale di Germania sopporteranno ciascuna le proprie spese.
      4)      La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie spese.
      Firme
      * Lingua processuale: il tedesco.