CELEX: 61999CJ0147
Language: pt
Date: 2001-11-22 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 22 de Novembro de 2001. # República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias. # FEOGA - Apuramento das contas - Trigo duro não elegível - Quantidades em falta nos armazéns - Revogação da aprovação às empresas de acondicionamento de azeite - Gestão e controlos inadequados dos prémios para os ovinos e os caprinos. # Processo C-147/99.

Avis juridique important

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61999J0147

Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 22 de Novembro de 2001.  -  República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  FEOGA - Apuramento das contas - Trigo duro não elegível - Quantidades em falta nos armazéns - Revogação da aprovação às empresas de acondicionamento de azeite - Gestão e controlos inadequados dos prémios para os ovinos e os caprinos.  -  Processo C-147/99.  

Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-08999

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1. Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Quantidades em falta nos armazéns quando do controlo e quantidades armazenadas que as análises demonstram ser não elegíveis - Correcção financeira - Base de cálculo - Quantidades contabilizadas no pedido - Ónus da prova(Regulamento n.° 1766/92 do Conselho; Regulamento n.° 689/92 da Comissão)2. Agricultura - Organização comum de mercado - Matérias gordas - Azeite - Ajuda ao consumo - Revogação da aprovação às empresas de acondicionamento em caso de ajuda indevidamente pedida - Data de produção de efeitos - Exame à luz da finalidade da sanção - Data em que se encontram preenchidas as condições de aplicação - Inexistência de efeito retroactivo ilícito(Regulamentos da Comissão n.os 2677/85, artigo 12.° , n.° 6, e 643/93)3. Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Recusa em assumir despesas resultantes de irregularidades na aplicação da regulamentação comunitária - Correcção forfetária de 25% - Inexistência de efeito retroactivo ilícito(Regulamento n.° 729/70 do Conselho)4. Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Princípios - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Ónus da prova - Repartição entre a Comissão e o Estado-Membro em causa(Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigos 2.° e 3.° )5. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Decisão relativa ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA[Tratado CE, artigo 190.° (actual artigo 253.° CE)] 

Sumário

1. No apuramento das despesas correspondentes às quantidades imputadas ao FEOGA, deve remeter-se não para a quantidade efectivamente existente mas para a contabilizada e imputada ao FEOGA. Por conseguinte, uma vez que as análises demonstram que o trigo duro existente em armazém quando do controlo não é de qualidade elegível para a intervenção, a Comissão deve efectuar a correcção com base na quantidade contabilizada. Nos termos da repartição do ónus da prova, com a facilitação do ónus da prova a fazer pela Comissão quando esta última recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete ao Estado-Membro demonstrar que as quantidades em falta no momento do controlo eram elegíveis para a intervenção.( cf. n.os 9, 20 )2. O artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85 que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite, na redacção dada pelo Regulamento n.° 643/93, dispõe que, no caso de a quantidade relativamente à qual a ajuda, que só é concedida às empresas de acondicionamento de azeite aprovadas, tiver sido indevidamente solicitada exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual foi reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro revogará a aprovação em causa. Não determina, todavia, a data a partir da qual essa revogação deve produzir efeitos. Mesmo se a sanção da revogação é submetida à verificação pela autoridade competente de que o pedido de ajuda ao consumo respeita a uma quantidade superior àquela relativamente à qual o direito foi reconhecido, o texto do referido artigo 12.° , n.° 6, não precisa se a verificação em questão é declarativa ou constitutiva.Nestes termos, resulta do exame da finalidade da sanção de revogação da aprovação que o reforço de sanções em caso de pedido excessivo de ajuda ao consumo de azeite se inscreve no quadro da luta contra a fraude. Efectivamente, os considerandos do Regulamento n.° 643/93, de que resulta o teor do artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, estabelecem uma ligação entre «o bom funcionamento [do] regime [de ajuda ao consumo de azeite]» e a necessidade de completar o sistema de sanções contra as empresas de acondicionamento que pedem ajudas para quantidades excessivas. A eficácia e o efeito dissuasivo de tais sanções não podem, por isso, ser subestimados no âmbito da apreciação do efeito e do alcance temporal da sanção de revogação da aprovação.Em face destas circunstâncias, não se pode admitir o financiamento pelo FEOGA de ajudas ao consumo quando estas dizem respeito a um período posterior à data em que se encontram preenchidas as condições de aplicação da sanção prevista no artigo 12.° , n.° 6, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2677/85. Efectivamente, o impacto da sanção de revogação ver-se-ia diminuído se uma empresa de acondicionamento, que, no decurso de uma determinada campanha, apresentou pedidos para quantidades excessivas na acepção destas disposições, pudesse apresentar novos pedidos nos anos seguintes, sem ter nada a recear até ser eventualmente lavrado um auto de controlo. A aplicação da revogação, nos termos do artigo 12.° , n.° 6, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2677/85, a contar da data em que se encontram preenchidas as condições de aplicação da sanção parece, assim, necessária para garantir a eficácia deste regime. A decisão de revogação não adquire, por causa disso, eficácia retroactiva ilícita, pois, no quadro da interpretação referida, a sanção aplica-se simplesmente a partir do momento em que as suas condições de aplicação se encontram preenchidas e não a partir do controlo relativo à reunião das suas condições de aplicação.( cf. n.os 37-42 )3. A aplicação pela Comissão de uma taxa de correcção forfetária de 25% dos prémios por ovelha e por cabra pagos aos produtores da Sicília e da Calábria para as campanhas de 1993 e 1994 não pode ser qualificada nem de retroactiva nem de ilícita. Na falta de regras precisas, quanto aos montantes a excluir, previstas no artigo 5.° , n.° 2, alínea c), penúltimo parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 relativo ao financiamento da política agrícola comum, na redacção dada pelo Regulamento modificativo n.° 1287/95, há que ter em conta que a Comissão adoptou, através do documento n.° VI/216/93, de 1 de Junho de 1993, relatório dito «Belle», orientações relativas ao cálculo das consequências financeiras aquando da decisão de apuramento das contas. Ora, estas orientações já previam que, em circunstâncias excepcionais, a Comissão poderia proceder a uma correcção forfetária de uma taxa superior às normalmente previstas, ou seja, 2%, 5% ou 10% das despesas.( cf. n.° 53 )4. Os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercado. Embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar.( cf. n.° 54 )5. No contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo FEOGA, a fundamentação de uma decisão que aplica uma taxa de correcção forfetária deve ser considerada suficiente desde que o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida.( cf. n.os 57, 61 ) 

Partes

No processo C-147/99,República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,recorrente,contraComissão das Comunidades Europeias, representada por F. P. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agente, assistido por A. Dal Ferro, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,recorrida,que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 61, p. 37), na parte que diz respeito à República Italiana,O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),composto por: F. Macken, presidente de secção, N. Colneric, C. Gulmann (relator), V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,advogado-geral: C. Stix-Hackl,secretário: R. Grass,visto o relatório para audiência,ouvidas as alegações das partes na audiência de 15 de Março de 2001, na qual a República Italiana foi representada por D. Del Gaizo e a Comissão por L. Visaggio, na qualidade de agente, assistido por A. Dal Ferro,ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Junho de 2001,profere o presenteAcórdão 

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 21 de Abril de 1999, a República Italiana pediu, nos termos do artigo 173.° , primeiro e segundo parágrafos, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.° , primeiro e segundo parágrafos, CE), a anulação parcial da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 61, p. 37, a seguir «decisão impugnada»), na parte que lhe diz respeito.2 O recurso tem por objecto a anulação desta decisão na parte em que a Comissão declarou não imputáveis ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA») as seguintes quantias:- 500 000 000 ITL, aproximadamente, relativas às quantidades de trigo duro em falta nos armazéns e consideradas não elegíveis para a intervenção;- 2 751 722 888 ITL, correspondentes à ajuda ao consumo de azeite, devido às falhas do procedimento administrativo de revogação da aprovação às empresas de acondicionamento de azeite; e- 62 685 916 000 ITL e 13 998 973 000 ITL, a título de prémios por ovelha e por cabra, devido a insuficiências administrativas e controlos inadequados.3 As causas das correcções impostas encontram-se resumidas no Relatório de síntese n.° VI/6462/98 relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do exercício de 1995, na versão consolidada de 12 de Janeiro de 1999 (a seguir «relatório de síntese»).Quanto à correcção relativa às quantidades de trigo duro não elegíveis para a intervenção4 O Regulamento (CEE) n.° 1766/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 181, p. 21), constitui a regulamentação de base do regime de intervenção a partir da campanha de 1993/1994. O Regulamento (CEE) n.° 689/92 da Comissão, de 19 de Março de 1992, que fixa os procedimentos e condições de tomada a cargo dos cereais pelos organismos de intervenção (JO L 74, p. 18), várias vezes alterado, precisa as condições em que ocorre essa tomada a cargo.5 Decorre do n.° 4.5.1.1.1.3 do relatório de síntese que «[p]or ocasião de um controlo efectuado em Itália, em Dezembro de 1993, os serviços da UCLAF verificaram que, em determinados armazéns, faltavam cereais e havia cereais de qualidade não elegível».6 Estas verificações deram lugar a uma correcção financeira de 3 857 589 582 ITL relativamente ao exercício de 1995.7 O Governo italiano contesta as correcções referentes aos entrepostos San Lorenzo, Castellaci e Jungetto. Baseando-se nas contagens da AIMA (Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo), organismo de intervenção italiano, aquele governo considera que a rectificação feita pela Comissão é excessiva até à quantia de cerca de 500 milhões de ITL.8 A este respeito, importa recordar, a título preliminar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à repartição do ónus da prova no âmbito do recurso de anulação interposto por um Estado-Membro contra decisões da Comissão em matéria de apuramento das contas do FEOGA.9 Quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão. Esta última não está obrigada a demonstrar de modo exaustivo a irregularidade dos dados transmitidos pelos Estados-Membros, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto aos números comunicados pelas administrações nacionais. Esta facilitação do ónus da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de ser o Estado-Membro quem está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se necessário for, da inexactidão dos cálculos da Comissão (v., nomeadamente, acórdão de 21 de Outubro de 1999, Alemanha/Comissão, C-44/97, Colect., p. I-7177, n.° 28).10 No âmbito do primeiro fundamento, o Governo italiano contesta apenas três correcções pontuais, que terão sido devidas a erros no cálculo das quantidades de trigo duro não elegíveis armazenadas nos três entrepostos acima mencionados. Assim, não é o princípio subjacente às correcções que põe em causa, mas o seu montante. De acordo com a repartição do ónus da prova, como descrita no número anterior, há que analisar se aquele governo fez prova do erro das correcções controvertidas.Quanto ao entreposto San Lorenzo11 O Governo italiano contesta a recusa da Comissão de admitir à intervenção a quantidade de 954,22 t de trigo duro armazenada durante a campanha de 1987/1988 no entreposto San Lorenzo. Desde logo, face à afirmação da Comissão de que não procedeu a qualquer rectificação sobre os cereais armazenados durante a campanha de 1987/1988, mas que, em contrapartida, o fez relativamente a 1 076,22 t de trigo duro, mencionadas no n.° 4.5.1.1.1.3, alínea b), do relatório de síntese, armazenadas durante a campanha de 1991/1992, das quais 954,22 t no entreposto San Lorenzo, o Governo italiano responde que, da tabela anexa a uma nota da Comissão de 6 de Agosto de 1997, constam a quantidade contestada de 954,22 t de trigo duro, a data do seu armazenamento, em 26 de Maio de 1988, a qual corresponde à campanha de 1987/1988, bem como a indicação do entreposto, a saber, San Lorenzo.12 Segundo este governo, foi numa carta de 31 de Agosto de 1998 que a Comissão afirmou, pela primeira vez, que tinha imputado 1 076,22 t, das quais 954,22 t ao entreposto San Lorenzo, a quantidades em falta por ocasião do controlo de Dezembro de 1993, e foi no decurso do processo no Tribunal de Justiça que a mesma indicou que essa quantidade de 954,22 t tinha sido armazenada durante a campanha de 1991/1992. Decorreria, assim, dos documentos mencionados e de afirmações suas que a Comissão alterou, no decurso do processo, o fundamento da sua própria acusação a respeito do entreposto San Lorenzo, da quantidade em causa e da campanha de referência, tudo isto desrespeitando o princípio do contraditório e impedindo o Governo italiano de se defender em tempo útil e de modo adequado quanto a esta questão.13 Em seguida, o Governo italiano afirma que, no que diz respeito à campanha de 1991/1992, embora tenham procedido à verificação das quantidades efectivamente existentes no entreposto San Lorenzo duas sociedades de controlo diferentes, a Sitris e a SGS, tendo obtido resultados diferentes, a Comissão privilegiou injustamente a avaliação da mercadoria em falta fornecida pela Sitris, que é a mais elevada.14 Por fim, o Governo italiano afirma que a diferença entre as quantidades de trigo duro efectivamente existentes no entreposto San Lorenzo e as que constam dos livros da contabilidade entregues pelas autoridades nacionais se deve à não inscrição nos registos dos movimentos de mercadorias de determinadas saídas do entreposto.15 A este respeito, importa, desde logo, acentuar que decorre de uma carta da Comissão, de 1 de Outubro de 1998, dirigida às autoridades italianas, que, na sequência do relatório final do órgão de conciliação e de uma troca de informações com as referidas autoridades, a Comissão considerou que havia que suprimir as correcções relativas ao trigo duro armazenado no entreposto San Lorenzo na campanha de 1987/1988, mencionadas na nota da Comissão de 6 de Agosto de 1997 e no relatório de síntese do exercício financeiro de 1994. Em contrapartida, o auto de controlo n.° 4-A, levantado pela Unidade de Coordenação da Luta Antifraude (a seguir «UCLAF») no controlo de 10 de Dezembro de 1993, que foi junto ao processo pelo próprio Governo italiano, refere expressamente a campanha de 1991/1992. A Comissão não modificou, assim, a sua acusação no decurso do processo.16 Em seguida, relativamente à parte do fundamento segundo a qual a Comissão terá privilegiado a avaliação da mercadoria em falta no entreposto San Lorenzo efectuada pela Sitris, sem ter em conta a que foi efectuada pela SGS, tem de se reconhecer que a Comissão se fundou simplesmente nos resultados de um controlo realizado pela primeira dessas sociedades na presença de todas as partes interessadas. As razões desta decisão resultam do relatório de controlo - contraditório - de 3 de Janeiro de 1994. Por conseguinte, a Comissão baseou a sua decisão em dados admissíveis.17 Por fim, há que reconhecer que a afirmação do Governo italiano segundo a qual a diferença entre a quantidade de trigo duro efectivamente existente no entreposto San Lorenzo e aquela inscrita nos livros da contabilidade resulta da não inscrição de certas saídas do entreposto não se firma em qualquer elemento de prova.Quanto ao entreposto Castellaci18 De acordo com os documentos contabilísticos das autoridades italianas, 956,77 t de trigo duro armazenadas durante a campanha de 1991/1992 deveriam encontrar-se no entreposto Castellaci em Dezembro de 1993. No entanto, um controlo efectuado pela UCLAF revelou que apenas se encontravam ali 861,37 t de trigo duro. Além disso, as análises demonstraram que o trigo armazenado no entreposto não era de qualidade elegível para a intervenção. A Comissão procedeu, assim, a uma correcção financeira relativamente a 956,77 t de trigo duro.19 O Governo italiano contesta a correcção relativa às toneladas em falta, ou seja, 95,4 t de trigo duro. Segundo este governo, a Comissão deveria ter provado que a quantidade em falta era igualmente de qualidade não elegível para a intervenção.20 A este respeito, importa acentuar que, no apuramento das despesas correspondentes às quantidades imputadas ao FEOGA, deve remeter-se não para a quantidade efectivamente existente mas para a contabilizada e imputada a este último. Por conseguinte, uma vez que as análises demonstram que o trigo duro existente em armazém quando do controlo não é de qualidade elegível para a intervenção, a Comissão deve efectuar a correcção com base na quantidade contabilizada. Nos termos da repartição do ónus da prova, como referida no n.° 9 do presente acórdão, cabe ao Governo italiano demonstrar que as quantidades em falta no momento do controlo eram elegíveis para a intervenção. Ora, este não apresentou qualquer prova nesse sentido.Quanto ao entreposto Jungetto21 Segundo os dados contabilísticos comunicados pelas autoridades italianas, o entreposto Jungetto deveria ter 1 994,014 t de trigo duro armazenadas durante a campanha de 1991/1992. No entanto, a avaliação das quantidades armazenadas efectuada pela Sitris na sequência de uma visita de controlo em 9 de Fevereiro de 1994 revelou que apenas 1 450,80 t se encontravam efectivamente em armazém. Acresce que as análises mostraram que o trigo realmente existente era de uma qualidade não elegível para a intervenção. A Comissão procedeu, assim, a uma correcção financeira igualmente para a quantidade em falta, ou seja, 543,214 t de trigo duro.22 O Governo italiano contesta esta correcção. À afirmação da Comissão de que, no momento do controlo da UCLAF, os documentos contabilísticos fornecidos pelas autoridades italianas mencionavam uma quantidade de 1 994,014 t armazenada no entreposto Jungetto, este governo responde alegando que, em 30 de Outubro de 1993, apenas 969,25 t de trigo duro tinham sido armazenadas neste entreposto. As 1 024,764 t suplementares terão entrado entre 30 de Dezembro de 1993 e 5 de Janeiro de 1994, depois de terem sido disponibilizadas pelos entrepostos Grammichelle e Raddusa. Quando do controlo efectuado pela UCLAF em 16 de Dezembro de 1993, apenas a quantidade de 969,25 t se encontrava, assim, armazenada. Por conseguinte, apenas esta quantidade poderia ser objecto de uma eventual correcção. O Governo italiano explica a existência no entreposto Jungetto de apenas 1 450,80 t, na sequência de uma visita de controlo da Sitris em 9 de Fevereiro de 1994, com base no facto de já terem sido retiradas, em 29 de Dezembro de 1993, 500 t para serem vendidas. A explicação dada para a falta da quantidade restante é a de perdas naturais quando da armazenagem.23 A Comissão declarou-se pronta a aceitar este argumento e a renunciar a uma correcção a este título se o Governo italiano lhe fornecesse provas concludentes nesse sentido. Todavia, em face dos autos, a Comissão considera contraditória e incompleta a argumentação do Governo italiano.24 A este respeito, importa sublinhar que, embora alegue a ocorrência de entradas provenientes de outros entrepostos, o Governo italiano não apresenta a respectiva prova. Efectivamente, o Governo italiano invoca, nomeadamente, uma transferência de 997,244 t provenientes do entreposto Raddusa, quando, segundo o auto do controlo de 16 de Dezembro de 1993 relativo a esse entreposto, apenas 888,44 t estavam aí armazenadas.25 O primeiro fundamento do recurso deve, assim, ser julgado improcedente.Quanto à correcção relativa às ajudas ao consumo de azeite26 O artigo 11.° do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214), instituiu um regime de ajudas com o fim de incentivar o consumo de azeite produzido e comercializado na Comunidade. Esta disposição, na versão resultante dos Regulamentos do Conselho (CEE) n.° 1917/80, de 15 de Julho de 1980 (JO L 186, p. 1; EE 03 F18 p. 194), e n.° 2210/88, de 19 de Julho de 1988 (JO L 197, p. 1), prevê que as empresas que asseguram a embalagem de azeite podem pedir uma ajuda ao consumo se o preço indicativo à produção, diminuído da ajuda à produção, for superior ao preço representativo de mercado para o azeite. Nessa hipótese, a ajuda será igual à diferença entre aqueles dois valores.27 As regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite foram adoptadas pelo Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 (JO L 369, p. 12; EE 03 F15 p. 100), com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3461/87 do Conselho, de 17 de Novembro de 1987 (JO L 329, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 3089/78»).28 O artigo 1.° do Regulamento n.° 3089/78 determina que a ajuda só é concedida às empresas de acondicionamento de azeite aprovadas. Os artigos 2.° e 3.° fixam as condições de atribuição e de revogação da aprovação. De acordo com os artigos 5.° e 6.° , o direito à ajuda ao consumo adquire-se no momento da saída do azeite da empresa de acondicionamento, a qual deve apresentar periodicamente os seus pedidos.29 O artigo 7.° do Regulamento n.° 3089/78 determina que os Estados-Membros instituem um sistema de controlo que garanta que o produto relativamente ao qual é pedida a ajuda preenche as condições para desta beneficiar. Nos termos do artigo 8.° , a ajuda apenas é paga quando o organismo de controlo designado pelo Estado-Membro verificou o cumprimento das condições da sua concessão. Todavia, a ajuda pode ser objecto de um adiantamento logo após a apresentação do respectivo pedido, na condição de se constituir uma garantia bastante.30 O artigo 9.° , n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 2677/85 da Comissão, de 24 de Setembro de 1985, que estabelece modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite (JO L 254, p. 5; EE 03 F38 p. 10), com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 643/93 da Comissão, de 19 de Março de 1993 (JO L 69, p. 19, a seguir «Regulamento n.° 2677/85»), prevê:«O Estado-Membro pagará o montante da ajuda, nos 150 dias seguintes à apresentação do pedido, respeitante às quantidades relativamente à quais tiver sido reconhecido o direito à ajuda, na sequência dos controlos no local. [...]O organismo encarregado do controlo do direito à ajuda comunicará ao organismo pagador, relativamente a cada empresa aprovada, os resultados da sua actividade no que diz respeito ao reconhecimento do direito à ajuda, no prazo de 45 dias seguintes ao controlo no local, e pelo menos 20 dias antes do termo do prazo referido no primeiro parágrafo.»31 O artigo 12.° do Regulamento n.° 2677/85 fixa as modalidades dos controlos que as autoridades nacionais devem efectuar e exige, nomeadamente, que estes controlos sejam efectuados pelo menos uma vez de doze em doze meses. O seu n.° 6, que precisa as condições da revogação da aprovação, dispõe da seguinte forma:«Quando, por decisão da autoridade administrativa competente, se verificar que o pedido de ajuda ao consumo diz respeito a uma quantidade superior àquela relativamente à qual foi reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro aplicará à empresa de acondicionamento uma sanção, cujo montante variará entre três e oito vezes o da ajuda indevidamente solicitada, consoante a gravidade da infracção. [...]Todavia, caso a quantidade relativamente à qual a ajuda tiver sido indevidamente solicitada exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual for reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro, para além da aplicação da sanção pecuniária, retirará igualmente a aprovação por um período de um a três anos, consoante a gravidade da infracção.Em caso de reincidência, e independentemente da taxa de excesso, para além da aplicação da sanção pecuniária, a aprovação será retirada por um período de um a cinco anos, consoante a gravidade da infracção.As sanções previstas nos primeiro, segundo e terceiro parágrafos são aplicáveis sem prejuízo de outras sanções eventuais.»32 Decorre do n.° 4.7.3.1 do relatório de síntese que a correcção financeira relativa às ajudas ao consumo de azeite pagas durante as campanhas de 1993/1994 (no exercício de 1994) e de 1994/1995 (no exercício de 1995) ascende, no total, a 2 751 722 888 ITL. Segundo a Comissão, as autoridades italianas atribuíram ajudas a empresas cuja aprovação deveria ter sido revogada, já que, nas campanhas anteriores, tinham recebido ajudas indevidamente pedidas para quantidades superiores ao limite de 20% previsto no artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85. A Comissão considerou que a data de produção de efeitos da revogação da aprovação correspondia à data de cada pedido individual excessivo e não à do auto de controlo do pedido. Nenhuma ajuda pode, segundo a Comissão, ser imputada ao FEOGA quando os controlos no local revelam que a aprovação da qualidade de empresa de acondicionamento deve ser revogada ao abrigo do artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85. É claro que tal revogação terá lugar tanto mais tarde quanto mais tardios tiverem sido os controlos.33 O Governo italiano contesta as correcções pontuais relativas às ajudas ao consumo de azeite. Alega que a Comissão considerou incorrectamente que a revogação da aprovação deveria efectivar-se a contar do dia da apresentação do pedido excessivo e não a partir daquele em que foi lavrado o auto de verificação das irregularidades. Segundo este governo, o ponto de vista da Comissão leva à atribuição de eficácia retroactiva ilícita à decisão de revogação adoptada pelo Estado-Membro.34 A Comissão mantém a sua interpretação do artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85. Acentua que houve divergências no seio da administração italiana a respeito da autoridade competente em matéria de revogação das aprovações. Daí que os controlos não tenham sido efectuados com a rapidez necessária e os respectivos resultados tenham sido analisados com um atraso considerável. A Comissão considera que deve assegurar que as consequências destes atrasos não sejam imputadas ao FEOGA.35 A Comissão defende ainda que, em todo o caso, as correcções pontuais efectuadas têm para o Estado-Membro em causa um impacto menor que uma correcção forfetária de 2%. Ora, segundo a Comissão, dada a incerteza que, na altura, predominava em matéria de repartição das competências na administração italiana e de realização dos controlos, uma correcção forfetária deste tipo era perfeitamente justificada.36 O Governo italiano responde que as divergências relativas às revogações de aprovações que a Comissão invoca não tiveram qualquer incidência negativa sobre a realização dos controlos necessários. Em todo o caso, a revogação sem controlo prévio seria impossível.37 Importa recordar que o artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85 dispõe que, no caso de a quantidade relativamente à qual a ajuda tiver sido indevidamente solicitada exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual foi reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro revogará a aprovação em causa. Todavia, esta disposição não determina a data a partir da qual essa revogação deve produzir efeitos. Com efeito, mesmo que o artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85 submeta a sanção da revogação à verificação pela autoridade competente de que o pedido de ajuda ao consumo respeita a uma quantidade superior àquela relativamente à qual o direito foi reconhecido, o texto desta disposição não precisa se a verificação em questão é declarativa ou constitutiva.38 Nestes termos, há que examinar a finalidade da sanção de revogação da aprovação.39 A este respeito, importa sublinhar que o reforço de sanções em caso de pedido excessivo de ajuda ao consumo de azeite se inscreve no quadro da luta contra a fraude. Efectivamente, os considerandos do Regulamento n.° 643/93, que alterou o artigo 12.° , n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, estabelecem uma ligação entre «o bom funcionamento [do] regime [de ajuda ao consumo de azeite]» e a necessidade de completar o sistema de sanções contra as empresas de acondicionamento que pedem ajudas para quantidades excessivas. A eficácia e o efeito dissuasivo de tais sanções não podem, por isso, ser subestimados no âmbito da apreciação do efeito e do alcance temporal da sanção de revogação da aprovação.40 Em face destas circunstâncias, não se pode admitir o financiamento pelo FEOGA de ajudas ao consumo quando estas dizem respeito a um período posterior à data em que se encontram preenchidas as condições de aplicação da sanção prevista no artigo 12.° , n.° 6, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2677/85.41 Efectivamente, o impacto da sanção de revogação ver-se-ia diminuído se uma empresa de acondicionamento, que, no decurso de uma determinada campanha, apresentou pedidos para quantidades excessivas na acepção destas disposições, pudesse apresentar novos pedidos nos anos seguintes, sem ter nada a recear até ser eventualmente lavrado um auto de controlo. A aplicação da revogação, nos termos do artigo 12.° , n.° 6, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2677/85, a contar da data em que se encontram preenchidas as condições de aplicação da sanção parece, assim, necessária para garantir a eficácia deste regime.42 Contrariamente ao ponto de vista do Governo italiano, a decisão de revogação não adquire, por causa disso, eficácia retroactiva ilícita, pois, no quadro da interpretação referida, a sanção aplica-se simplesmente a partir do momento em que as suas condições de aplicação se encontram preenchidas e não a partir do controlo relativo à reunião das suas condições de aplicação.43 Por conseguinte, há que reconhecer que, se uma empresa de acondicionamento pediu ajudas para quantidades que excedam, pelo menos em 20%, a quantidade controlada relativamente à qual foi reconhecido o direito à ajuda, a aprovação deve ser revogada a contar da data em que se verifica o excesso, ou seja, a partir da entrega dos respectivos pedidos.44 Nestes termos, o segundo fundamento do recurso deve ser julgado improcedente.Quanto à correcção correspondente aos prémios por ovelha e por cabra45 O artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 3013/89 do Conselho, de 25 de Setembro de 1989, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (JO L 289, p. 1, rectificado no JO L 296, p. 40), prevê a concessão de um prémio aos produtores de carnes de ovino e caprino na Comunidade, na medida necessária para compensar a perda de rendimentos durante uma campanha de comercialização.46 Na sequência de visitas de controlo efectuadas em 1995 e em 1996, nomeadamente na Calábria e na Sicília, a Comissão procedeu a uma correcção forfetária de 25% dos prémios por ovelha e por cabra pagos aos produtores da Calábria e da Sicília nas campanhas de comercialização de 1993 e 1994.47 No n.° 4.9.4.6 do relatório de síntese, foram feitas as seguintes considerações:«- a comparação das estatísticas relativas aos prémios com as estatísticas em matéria veterinária revela discrepâncias significativas na Sicília,- as inspecções na exploração realizadas na Calábria e na Sicília por iniciativa da Unidade A.I.3 detectaram um nível elevado de irregularidades, com uma proporção significativa de recusas, totais ou parciais, de pedidos,- os registos dos efectivos não serviram nenhum objectivo útil, invalidando qualquer inspecção significativa fora do período de retenção,- notificação inadequada do local de retenção,- não marcação de animais, sendo estes mantidos em grupos que impossibilitavam um controlo significativo,- levantamento de dúvidas quanto à elegibilidade, por terem sido incluídos, pelos inspectores, animais machos e jovens fêmeas não elegíveis,- as autoridades italianas realizaram os seus próprios controlos na Sicília em 1996.Em 1996, as autoridades italianas decidiram levar a cabo uma inspecção total nas explorações dos requerentes dos prémios por ovelha na Sicília. De acordo com os resultados da inspecção, baseados numa taxa de inspecção de 79% dos requerentes, devem ser recusados parcialmente 36,66% dos pedidos e, na totalidade, 19,8%».48 No seu relatório final n.° 98/IT/92, de 10 de Setembro de 1998, relativo ao controlo dos prémios por ovelha e por cabra durante as campanhas de 1993 e 1994, o órgão de conciliação concluiu que era necessário proceder-se a mais um estudo estatístico aprofundado da campanha de 1993 e que as correcções forfetárias de 25% para a Calábria e para a Sicília estavam insuficientemente justificadas.49 Em consequência, a Comissão reduziu ou suprimiu mesmo as correcções propostas para certas regiões, aumentando-as para outras regiões. A correcção de 25% para a Calábria, para a campanha de 1993, foi reduzida para 10%. As correcções de 25% para a Sicília, para a campanha de 1993, e para a Calábria e a Sicília, para a campanha de 1994, mantiveram-se inalteradas.50 O Governo italiano contesta a aplicação destas correcções forfetárias. Defende, desde logo, que a taxa de correcção forfetária de 25% foi ilegalmente aplicada na medida em que lhe foi atribuída retroactividade. Com efeito, esta taxa terá sido aplicada pelas directrizes de aplicação das correcções forfetárias estabelecidas pela Comissão em 1997 (documento n.° VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997). Sendo as campanhas de 1993 e 1994 anteriores à entrada em vigor destas directrizes, as correcções forfetárias apenas poderiam ser-lhes aplicadas de acordo com as directrizes definidas no relatório dito «Belle» (documento n.° VI/216/93, de 1 de Junho de 1993), o qual não prevê uma taxa de 25%.51 De seguida, a título subsidiário, o Governo italiano observa que, em conformidade com as directrizes de 1997, apenas se justifica uma correcção de 25% «quando a aplicação de um sistema de controlo por um Estado-Membro estiver completamente ausente ou for gravemente deficiente, houver provas de amplas irregularidades e se verificar negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas». Por conseguinte, o Governo italiano considera que, tendo em conta as circunstâncias do caso, a correcção de 25% é manifestamente desproporcionada.52 Por fim, apesar de o relatório do órgão de conciliação concluir que a Comissão justificou insuficientemente a aplicação desta taxa, esta ter-se-á limitado a reduzir de 25% para 10% a correcção aplicável à Calábria, e isto unicamente para a campanha de 1993, sem explicar a razão pela qual não aplicava uma correcção análoga à Sicília, para a campanha de 1993, e para a Calábria e a Sicília, para a campanha de 1994.53 A este respeito, importa, em primeiro lugar, declarar que a aplicação da taxa de correcção de 25% para as campanhas de 1993 e 1994 não é retroactiva nem ilícita. Na falta de regras precisas, quanto aos montantes a excluir, previstas no artigo 5.° , n.° 2, alínea c), penúltimo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1), há que ter em conta as orientações relativas ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas, adoptadas pela Comissão no relatório n.° VI/216/93. Ora, estas orientações já previam que, em circunstâncias excepcionais, a Comissão poderia proceder a uma correcção forfetária de uma taxa superior às normalmente previstas, ou seja, 2%, 5% ou 10% das despesas.54 Em segundo lugar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permitem à Comissão imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas nos diferentes sectores dos produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente aqueles que as autoridades nacionais consideraram, erradamente, estar autorizadas a pagar no quadro da organização comum de mercado. Embora seja da competência da Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, incumbe ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí se devem retirar (v., nomeadamente, acórdão de 1 de Outubro de 1998, Itália/Comissão, C-242/96, Colect., p. I-5863, n.os 121 a 123).55 No caso em apreciação, há que reconhecer que o Governo italiano não demonstrou em que medida teria sido mais adequada uma correcção inferior à aplicada pela Comissão. Com efeito, em conformidade com a exposição dos factos feita pela Comissão, a qual não foi contestada pelo Governo italiano, por um lado, o sistema de controlo italiano apresentava falhas importantes e, por outro lado, verificaram-se irregularidades graves nas regiões em causa.56 Por conseguinte, a correcção aplicada pela Comissão não se afigura injustificada.57 Por fim, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativamente ao alcance do dever de fundamentação da Comissão, tal como este decorre do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE), no contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente desde que o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida (v. acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n.° 21).58 No caso presente, resulta dos autos que o Governo italiano esteve associado ao processo de elaboração da decisão impugnada. Com efeito, as falhas importantes do sistema de controlo italiano e as irregularidades verificadas nas regiões em causa foram várias vezes submetidas à atenção das autoridades italianas tanto por escrito como pelo recurso ao órgão de conciliação.59 Deste modo, a Comissão, em 4 de Março de 1998, dirigiu às autoridades italianas uma carta que estabelecia as mesmas condições que constavam do relatório de síntese. Esta carta informava as autoridades italianas das taxas de correcção forfetária aplicadas às diferentes regiões italianas, entre as quais a Calábria e a Sicília, para as campanhas de 1993 e 1994, e das razões específicas que levaram os serviços da Comissão a fixar essas taxas. Dessa comunicação decorria também que a taxa de 25% tinha sido aplicada à Calábria e à Sicília devido à excepcional gravidade da situação verificada nessas regiões, onde os controlos eram muito raros e ineficazes e se verificavam muitas irregularidades.60 Por outro lado, importa sublinhar que a Comissão, quando adopta a sua decisão, não está vinculada pelas conclusões do órgão de conciliação (v. acórdão Alemanha/Comissão, já referido, n.° 18).61 Nestas circunstâncias, a decisão da Comissão de aplicar uma taxa de correcção forfetária de 25% à Sicília, para a campanha de 1993, e à Calábria e à Sicília, para a campanha de 1994, deve ser considerada suficientemente justificada.62 Por conseguinte, deve ser julgado improcedente o terceiro fundamento do recurso.63 Em vista de todas as considerações que precedem, há que negar provimento ao recurso da República Italiana. 

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas64 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta última sido vencida, há que condená-la nas despesas. 

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)decide:1) É negado provimento ao recurso.2) A República Italiana é condenada nas despesas.