CELEX: 62020CC0116
Language: nl
Date: 2021-09-02
Title: Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 2 september 2021.#SC Avio Lucos SRL tegen Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj en Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central.#Verzoek van de Curte de Apel Timişoara om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake één enkele areaalbetaling – Verordening (EG) nr. 73/2009 – Artikel 2, onder c) – Begrip ‚landbouwactiviteit’ – Artikel 35 – Verordening (EG) nr. 1122/2009 – Nationale regeling die vereist dat een rechtstitel wordt overgelegd waaruit het gebruiksrecht blijkt op een perceel landbouwgrond dat in het kader van een concessieovereenkomst ter beschikking van de landbouwer wordt gesteld, en die als voorwaarde voor de geldigheid van een dergelijke overeenkomst stelt dat de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is – Concessionaris van weiland die een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten met veehouders – Gezag van gewijsde.#Zaak C-116/20.

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 2 september 2021 (1)

Zaak C‑116/20

SC Avio Lucos SRL

tegen

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,

Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central

[verzoek van de Curte de Apel Timişoara (rechter in tweede aanleg Timişoara, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake een enkele areaalbetaling – Verordening (EG) nr. 73/2009 – Artikel 2, onder c) – Begrip ‚landbouwactiviteit’ – Artikel 35 – Aan een landbouwer ter beschikking gesteld perceel – Nationale regeling die vereist dat een rechtstitel wordt overgelegd waaruit het gebruiksrecht op dat perceel blijkt – Gezag van gewijsde”

I.      Inleiding

1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft hoofdzakelijk de uitlegging van een aantal bepalingen van verordening (EG) nr. 73/2009(2) en van verordening (EG) nr. 1122/2009(3).

2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen SC Avio Lucos SRL (hierna: „Avio Lucos”) enerzijds en het Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură – Centrul județean Dolj (agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw, provinciaal kantoor Dolj, Roemenië; hierna „APIA Dolj”) en de Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură (APIA) – Aparat Central  (agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw, hoofdkantoor; hierna: „APIA”) anderzijds betreffende, onder meer, een besluit tot terugvordering van een enkele areaalbetaling die aanvankelijk aan Avio Lucos was toegekend  voor het landbouwjaar  2014.

3.        Ofschoon het Hof reeds herhaaldelijk de gelegenheid heeft gehad om verordening nr. 73/2009 uit te leggen, heeft de onderhavige zaak betrekking op nog niet eerder gerezen vragen over de uitlegging van de Unieregelgeving inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid  (GLB). Meer in het bijzonder wordt het Hof in deze zaak, die samen met  zaak C‑176/20(4) wordt behandeld, in wezen verzocht te verduidelijken in hoeverre het Unierecht – in het bijzonder verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 –, zich verzet tegen een nationale regeling die is vastgesteld in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling(5), waarin als voorwaarde om in aanmerking te komen voor betaling is bepaald dat moet worden bewezen dat er  voor de betrokken arealen een gebruiks- of exploitatierecht bestaat, waarbij een dergelijk recht bij het in concessie nemen van bepaalde openbare percelen landbouwgrond enkel aan veehouders of eigenaren van dieren wordt toegekend. In deze context wenst de verwijzende rechter ook duidelijkheid te verkrijgen over het begrip „landbouwactiviteit” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 en over het beginsel van het gezag van gewijsde.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

4.        De overwegingen 4, 7, 23 en 25 van verordening nr. 73/2009 luidden als volgt:
„(4)      Om te voorkomen dat landbouwgrond wordt opgegeven en te waarborgen dat deze grond in goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden, is bovendien bij verordening (EG) nr. 1782/2003[(6)] een communautair kader vastgesteld waarbinnen de lidstaten normen vaststellen met inachtneming van de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden, inclusief de bodem- en klimaatgesteldheid en de bestaande landbouwsystemen, grondgebruik, vruchtwisseling, landbouwpraktijken en de structuur van de landbouwbedrijven. Dit kader moet worden gehandhaafd. [...]
[...]
(7)      In verordening [nr. 1782/2003] is het positieve effect van blijvend grasland op het milieu erkend. De maatregelen in die verordening ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland om een massale omzetting in bouwland te voorkomen, dienen te worden gehandhaafd.
[...]
(23)      Uit de ervaring met de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling is gebleken dat de ontkoppelde inkomenssteun in sommige gevallen werd toegewezen aan begunstigden wier landbouwactiviteiten slechts een onbeduidend deel van hun totale economische activiteit uitmaakten of wier zakelijk doel niet of nauwelijks gericht was op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Om de verlening van landbouwinkomenssteun aan dergelijke begunstigden te voorkomen en om ervoor te zorgen dat de communautaire steun volledig wordt gebruikt om de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te garanderen, moeten lidstaten waar dergelijke toewijzingen plaatsvinden, de bevoegdheid krijgen om af te zien van de op de onderhavige verordening gebaseerde rechtstreekse betalingen aan dergelijke natuurlijke of rechtspersonen.
[...]
(25)      De rechtstreekse inkomenssteun waarin de steunregelingen in het kader van het GLB voorzien, heeft vooral tot doel de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren. Dit doel hangt nauw samen met de instandhouding van plattelandsgebieden. Om iedere verkeerde besteding van communautaire middelen te vermijden, mogen geen steunbetalingen worden gedaan aan landbouwers die de voorwaarden voor het verkrijgen van die betalingen kunstmatig hebben gecreëerd.” 

5.        Artikel 2 van verordening nr. 73/2009, met als opschrift „Definities”, bepaalde:
„Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
a)      ‚landbouwer’: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b)      ‚bedrijf’: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c)      ‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
[...]
h)      ‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.”

6.        Artikel 6, lid 1, van deze verordening luidde als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat alle landbouwgrond, in het bijzonder grond die niet langer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden. De lidstaten stellen op nationaal of op regionaal niveau minimumeisen inzake goede landbouw- en milieuconditie vast op basis van het in bijlage III vastgestelde kader, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden, met inbegrip van de bodem- en de klimaatgesteldheid, de bestaande landbouwsystemen, het grondgebruik, de vruchtwisseling, de landbouwpraktijken en de structuur van de landbouwbedrijven. De lidstaten mogen geen minimumeisen vaststellen indien daarin in dat kader niet is voorzien.
[...]”

7.        Artikel 19, lid 1, van voornoemde verordening luidde als volgt:
„Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen in waarin, voor zover van toepassing, worden vermeld:
a)      alle landbouwpercelen op het bedrijf [...],
b)      de voor activering aangegeven toeslagrechten,
c)      alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.”

8.        Artikel 28 van verordening nr. 73/2009, „Minimumvereisten voor het ontvangen van rechtstreekse betalingen”, bepaalde in lid 2:
„Met ingang van 2010 kunnen de lidstaten objectieve en niet-discriminerende criteria opstellen om ervoor te zorgen dat er geen rechtstreekse betalingen worden verstrekt aan een natuurlijke of rechtspersoon:
a)      wiens landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van zijn totale economische activiteiten of
b)      wiens voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is.” 

9.        Artikel 34 van verordening nr. 73/2009, „Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare”, luidde als volgt:
„1.      De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2.      Voor de toepassing van deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan:
a)      om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, en grond beplant met hakhout met een korte omlooptijd [...], die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, [...]
[...]
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten de betrokken hectaren op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen.” 

10.      Artikel 35 van die verordening, „Aangifte van subsidiabele hectaren”, bepaalde in lid 1:
„De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag.” 

11.      Artikel 124 van voornoemde verordening, met als opschrift „Areaal in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling”, bepaalde:
„1.      [...]
Voor de toepassing van deze titel wordt onder ‚oppervlakte cultuurgrond’ verstaan de totale door bouwland, blijvend grasland, blijvende gewassen en tuinen voor eigen gebruik ingenomen oppervlakte zoals door de Commissie bepaald voor haar statistische doeleinden.
Voor [de Republiek] Bulgarije en Roemenië is het landbouwareaal in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling het deel van hun oppervlakte cultuurgrond dat in goede landbouwconditie verkeert, ongeacht of het in productie is, waar nodig bijgesteld op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria die na goedkeuring door de Commissie door [de Republiek] Bulgarije of Roemenië worden vastgesteld.
2.      [...]
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden zijn de in de eerste alinea bedoelde percelen op de door de lidstaat vastgestelde datum, maar niet later dan de door die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van een steunaanvraag, ter beschikking van de landbouwer.
De minimumgrootte van de in aanmerking komende oppervlakte per bedrijf waarvoor betalingen kunnen worden aangevraagd, is 0,3 [hectare]. Elke nieuwe lidstaat kan echter op basis van objectieve criteria en na goedkeuring van de Commissie besluiten die minimumgrootte tot maximaal 1 [hectare] te verhogen.
3.      Er bestaat geen verplichting om te produceren of om de productiefactoren te gebruiken. [...]
4.      Alle grond waarvoor betalingen in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling worden toegekend, wordt overeenkomstig artikel 6 in goede landbouw- en milieuconditie gehouden.
[...]” 
B.      Roemeens recht

1.      Wet nr. 72/2002 betreffende de veehouderij

12.      Artikel 4 van legea zootehniei nr. 72/2002 (wet nr. 72/2002 betreffende de veehouderij)(7) van 16 januari 2002  bepaalt:
„Onder veehouder in de zin van deze wet wordt verstaan de in het landbouwregister ingeschreven natuurlijke of rechtspersonen die de in artikel 2 bedoelde diersoorten in eigendom hebben.”

13.      Artikel 5, lid 1, van die wet luidt:
„Het houden en exploiteren van dieren is de activiteit die  veehouders, ongeacht hun juridische status, uitoefenen met het oog op het verkrijgen van producten en dierlijke producten.” 
2.      Spoedbesluit nr. 125/2006

14.      Artikel 6, lid 1, van Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (spoedbesluit nr. 125/2006 van de regering tot goedkeuring van regelingen inzake rechtstreekse betalingen en aanvullende nationale rechtstreekse betalingen die met ingang van 2007 worden verleend op het gebied van de landbouw, en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere agrarische ondernemingsvormen)(8) van 21 december 2006, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:
„De begunstigden van de rechtstreekse betalingen uit hoofde van de regeling inzake een enkele areaalbetaling kunnen natuurlijke personen en/of rechtspersonen zijn die de landbouwgrond exploiteren waarvoor de betaling wordt gevraagd, in hun hoedanigheid van eigenaren, verhuurders, concessionarissen, beherende vennoten van samenwerkingsverbanden, huurders of daarmee gelijkgestelde (rechts)personen.”

15.      Artikel 7, lid 1, van spoedbesluit nr. 125/2006 luidt:
„Om in aanmerking te komen voor betalingen in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling moeten aanvragers zijn ingeschreven in het door [APIA] beheerde register van landbouwbedrijven, hun aanvraag tot betaling binnen de gestelde termijn indienen en voldoen aan de volgende algemene voorwaarden:
a)      landbouwgrond gebruiken met een oppervlakte van ten minste één hectare, waarbij de percelen landbouwgrond ten minste 0,3 hectare moeten meten, [...]
[...]
c)      op straffe van strafvervolging feitelijke, volledige en volkomen geldige gegevens verstrekken op het aanvraagformulier voor een enkele areaalbetaling en in de bijgevoegde documenten, met inbegrip van de areaallijst;
[...]
f)      bewijsstukken overleggen voor het rechtmatige gebruik van de grond waarvoor de aanvraag is ingediend;
g)      alle door [APIA] gevraagde gegevens binnen de gestelde termijnen verstrekken;
[...]”
3.      Besluitnr. 246/2008

16.      Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (besluit  nr. 246/2008 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling betreffende de vaststelling van nadere uitvoeringsbepalingen, bijzondere voorwaarden en criteria om voor de regelingen voor aanvullende rechtstreekse nationale betalingen in de kweekproductensector in aanmerking te komen, voor de toekenning van steun voor agromilieumaatregelen en achtergestelde gebieden)(9) van 23 april 2008, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in artikel 5, lid 1:
„De documenten waaruit blijkt dat overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder f), van [spoedbesluit  nr. 125/2006], zoals gewijzigd en aangevuld bij wet nr. 139/2007, met latere wijzigingen en aanvullingen, rechtmatig gebruik van gemeentelijke vaste graslanden wordt gemaakt, zijn eigendomsakten, licentie- of pachtovereenkomsten tussen het plaatselijke bestuur en veehouders betreffende het gebruik van de grond, alsmede de door dat  bestuur afgegeven verklaring overeenkomstig de gegevens in het landbouwregister. Overeenkomsten betreffende het gebruik van gemeentelijk grasland die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn gesloten, blijven van kracht tot de datum waarop het recht vervalt.”
4.      Strategie inzake de organisatie van de activiteiten voor graslandverbetering en -exploitatie

17.      De door besluit  nr. 226/235/2003(10) van de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw en de minister van Overheidsbestuur vastgestelde strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategie inzake de organisatie van activiteiten voor graslandverbetering en -exploitatie op nationaal niveau voor de middellange en lange termijn), zoals gewijzigd en aangevuld bij Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor si dezvoltării rurale nr. 541/2009 (besluit  nr. 541/2009 van de minister van Landbouw,  Bosbouw en Plattelandsontwikkeling)(11) van 25 augustus 2009, bepaalt in Hoofdstuk VI, punt 1:
„Verantwoordelijkheden van graslandgebruikers
a)      Voor het gebruik van de door het plaatselijke stads- of gemeentebestuur beheerde graslanden moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
–        verenigingen van veehouders en veehouders in de vorm van natuurlijke of  rechtspersonen dienen een aanvraag in bij het plaatselijke bestuur, [...]
b)      Graslandgebruikers die concessieovereenkomsten sluiten, moeten ten minste aan de volgende voorwaarden voldoen:
–        ingeschreven zijn in het nationale bedrijfsregister;
–        een minimumbezetting van 0,3 GVE [grootvee-eenheid] [per hectare] voor het aangevraagde terrein waarborgen;
–        voor het gebruikstijdvak van het aangevraagde perceel een begrazingsplan indienen overeenkomstig hoofdstuk IV, punt 8.
[...]”
5.      Wetboek van burgerlijke rechtsvordering

18.      Artikel 430 van de Cod procedură civilă (wetboek van burgerlijke rechtsvordering), dat is vastgesteld bij wet nr. 134/2010(12), bepaalt:
„(1)      Een vonnis waarbij de zaak ten gronde geheel of gedeeltelijk wordt beslecht, of uitspraak wordt gedaan over een procedurele exceptie of een ander incident, heeft vanaf de uitspraak ervan gezag van gewijsde met betrekking tot de kwestie die is beslecht.
(2)      Het gezag van gewijsde heeft betrekking op het dictum en de overwegingen waarop dit berust, daaronder begrepen die op grond waarvan de litigieuze vraag is beslecht.
(3)      Een vonnis waarbij voorlopige maatregelen worden gelast, heeft geen gezag van gewijsde ten gronde.
(4)      Wanneer tegen een vonnis beroep of hogere voorziening wordt ingesteld, heeft het gezag van gewijsde een voorlopig karakter.
(5)      Een vonnis dat wordt aangevochten met een beroep tot nietigverklaring of tot herziening behoudt het gezag van gewijsde totdat dit vonnis door een ander vonnis is vervangen.”

19.      Artikel 431 van dit wetboek luidt:
„(1)      Niemand mag tweemaal voor de rechter worden gedaagd in dezelfde hoedanigheid, om dezelfde reden en betreffende hetzelfde voorwerp.
(2)      Partijen kunnen zich op het gezag van gewijsde van een ander geding  beroepen, indien er een verband bestaat met de beslechting van dat geding.”
6.      Spoedbesluit nr. 34/2013

20.      Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (spoedbesluit  nr. 34/2013 van de regering betreffende het beheer en de exploitatie van blijvend grasland en tot wijziging en aanvulling van wet nr. 18/1991 inzake het grondgebruik)(13), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in artikel 2:
„In de zin van dit spoedbesluit wordt onder de volgende termen en uitdrukkingen verstaan:
[...]
b)      gras- en hooiland: in eigendomsakten onder die gebruikscategorie opgenomen landbouwgrond die wordt begraasd of die bestemd is voor het produceren van voedergewassen, gras en andere voor dieren bedoelde kruidachtige planten die  door middel van maaien worden geoogst;
c)      grootvee-eenheid (GVE): standaardmeeteenheid die wordt vastgesteld op basis van de voedingsbehoeften van elk type dier, waardoor verschillende categorieën dieren kunnen worden omgerekend;
d)      gebruiker van gras- en hooiland: een veehouder, in de vorm van een natuurlijke of rechtspersoon, die is  ingeschreven in het nationaal bedrijfsregister voor landbouwactiviteiten die specifiek behoren tot de gebruikscategorie gras- en hooiland –  overeenkomstig  de statistische classificatie  van economische activiteiten in de Europese Unie voor landbouw en veeteelt –,  die  wettelijk het recht  heeft om de landbouwgrond te gebruiken en die het gras- en hooiland gebruikt door het te laten begrazen door zijn eigen dieren of door het minstens eenmaal per jaar te maaien;
e)      nationaal bedrijfsregister: verzameling van gegevens in elektronische vorm, met inbegrip van de identificatiegegevens voor elk bedrijf in Roemenië [...];
f)      graslandhouders: houders van het eigendomsrecht op grasland, van andere zakelijke rechten daarop, of personen die krachtens burgerlijk recht de hoedanigheid van graslandhouder of -bezitter ter bede hebben;
[...]” 
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

21.      Avio Lucos is een vennootschap naar Roemeens recht die zich hoofdzakelijk bezighoudt met „teeltondersteunende activiteiten”.

22.      In 2014 heeft Avio Lucos bij APIA Dolj onder meer een aanvraag voor een enkele areaalbetaling ingediend voor 2014, voor een oppervlakte van 341,70 hectare grasland.

23.      Om haar gebruiksrecht op dit terrein te bewijzen, heeft zij een reeks documenten overgelegd, waaronder een concessieovereenkomst, die op 28 januari 2013 met de consiliu local Podari (gemeentebestuur  van Podari, Roemenië) is gesloten met betrekking tot een in die gemeente liggende weide(14) (hierna: „concessieovereenkomst”). Volgens deze overeenkomst had Avio Lucos het recht om de in concessie gegeven gronden, op eigen risico rechtstreeks te exploiteren door begrazing. Zij was tevens verplicht om de exploitatie van het in concessie gegeven terrein door begrazing te bewerkstelligen, diende de vergoeding te betalen(15), en mocht de in concessie verkregen grond noch in subconcessie geven, noch verhuren.

24.      Avio Lucos heeft vervolgens op 30 januari 2013 met vier natuurlijke personen – eigenaren van dieren (hierna: „natuurlijke personen”) –  een participatieve samenwerkingsovereenkomst gesloten op grond waarvan deze natuurlijke personen de in concessie gegeven gemeenteweide,  voor het doorlopend begrazen ervan, daadwerkelijk moesten exploiteren  door koeien, schapen, geiten, enzovoort,  ter beschikking te stellen naargelang van het aantal door hen gehouden en in de overeenkomst vastgelegde dieren.(16)

25.      Na de indiening van deze aanvraag voor een enkele areaalbetaling heeft APIA Dolj op 23 oktober 2014 ten gunste van Avio Lucos een voorschotbesluit in het kader van de regelingen inzake oppervlaktegebonden steun voor het landbouwseizoen 2014 vastgesteld, en op 9 december 2014 een besluit tot uitbetaling van genoemd voorschot voor een totaalbedrag van 529 340,24 Roemeense lei (RON) (ongeveer 108 000 EUR).

26.      Vervolgens  heeft APIA Dolj evenwel onder meer vastgesteld dat Avio Lucos ten tijde van de sluiting van de concessieovereenkomst niet het recht had om grasland in openbaar of privaat eigendom van gemeenten in concessie te nemen, aangezien zij – in strijd met het toepasselijke nationale recht – geen veehoudster was en evenmin dieren in eigendom had.

27.      Naar aanleiding van deze bevinding heeft APIA Dolj een besluit vastgesteld waarbij aan Avio Lucos meerjarige sancties zijn opgelegd voor een totaalbedrag van 555 729,59 RON (ongeveer 113 000 EUR). Avio Lucos heeft tegen dit besluit meerdere administratieve en gerechtelijke beroepen ingesteld, die alle werden verworpen.(17) Vervolgens heeft APIA Dolj vastgesteld dat Avio Lucos aan de staat een schuld had van in totaal 529 340,24 RON (ongeveer 108 000 EUR), hetgeen overeenkomt met het bedrag dat al aan haar was uitbetaald.

28.      Avio Lucos is tegen dit proces-verbaal van vaststelling van de schuld opgekomen bij de tribunal Dolj (rechter in eerste aanleg Dolj, Roemenië), die het beroep bij vonnis van 12 december 2017 heeft afgewezen. Avio Lucos heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel Craiova, die dit heeft toegewezen en de zaak heeft terugverwezen naar de tribunal Dolj, op grond dat in dat vonnis de aan schending van het Unierecht ontleende verweermiddelen van Avio Lucos niet waren onderzocht.

29.      Nadat de zaak opnieuw op de rol van de tribunal Dolj was ingeschreven, heeft deze rechter bij vonnis van 25 februari 2018 het beroep van Avio Lucos verworpen op grond dat zij geen „landbouwer” in de zin van artikel 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 was, aangezien zij enkel had aangetoond dat zij het perceel waarvoor zij een aanvraag voor een enkele areaalbetaling had ingediend, in concessie had gekregen, zonder enige landbouwactiviteit, namelijk veehouderij, uit te oefenen.

30.      Avio Lucos heeft tegen dit vonnis hogere voorziening ingesteld bij de verwijzende rechter, de Curte de Apel Timişoara. Zij voert met name aan dat de tribunal Dolj de subsidiabiliteitscriteria niet aan het Unierecht heeft getoetst, maar uitsluitend aan nationaalrechtelijke begrippen die geen equivalent hebben in het Unierecht. APIA Dolj en APIA hebben zich op hun beurt onder meer beroepen op een exceptie van het gezag van gewijsde van twee onherroepelijke arresten van de Curte de Apel Craiova waarbij de hogere voorzieningen van Avio Lucos tegen de beschikking tot oplegging van meerjarige sancties zijn verworpen.

31.      De verwijzende rechter betwijfelt of het Unierecht in de weg staat aan een nationale regeling die, opdat financiële steun voor de regeling inzake een enkele areaalbetaling kan worden verkregen, de steunaanvrager de verplichting oplegt om te bewijzen dat hij een gebruiks- of exploitatierecht ten aanzien van een landbouwareaal heeft, dan wel veehouder of eigenaar van dieren is om een concessie voor grasland te verkrijgen. Bovendien rijst volgens deze rechter de vraag of de concreet door Avio Lucos uitgeoefende activiteit onder artikel 2 van verordening nr. 73/2009 valt. Ten slotte verwijst deze rechter naar twee definitieve rechterlijke beslissingen waarin is vastgesteld dat betalingsaanvragen uit hoofde van de regeling inzake een enkele areaalbetaling voor het jaar 2014 niet subsidiabel zijn – gelet op de niet-naleving van het in het nationale recht gestelde vereiste dat de titel voor de exploitatie of het gebruik van het terrein rechtmatig is – en vraagt hij zich af of het Unierecht zich verzet tegen de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde, dat in de weg staat aan de toetsing van de overeenstemming  met het in 2014 geldende Unierecht van dat nationale vereiste in het kader van een nieuw geschil betreffende de rechtmatigheid van de terugvordering bij de aanvrager van de hem onverschuldigd betaalde bedragen.

32.      Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Timişoara de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Verzet het op financiële steun voor het landbouwjaar 2014 toepasselijke [Unierecht] – in het bijzonder verordening [nr. 73/2009] en verordening nr. 1122/2009 – zich ertegen dat in het nationale recht voor financiële steun uit hoofde van oppervlaktegebonden regelingen bewijs wordt vereist van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond?
2)      Voor zover het bovengenoemde [Unierecht] zich niet verzet tegen de in de eerste vraag bedoelde nationale regeling, verzet het [Unierecht] (met inbegrip van het evenredigheidsbeginsel) zich dan – in het specifieke geval dat de begunstigde het recht op exploitatie van het perceel landbouwgrond heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor een perceel grasland (op grond waarvan de aanvrager tegen vergoeding het recht heeft verkregen om het perceel grasland op eigen risico en voor eigen voordeel te exploiteren) – tegen een nationale regeling die voor de geldige sluiting van een dergelijke concessieovereenkomst vereist dat de toekomstige concessionaris uitsluitend veehouder of eigenaar van dieren is?
3)      Valt het binnen de in artikel 2 van verordening [nr. 73/2009] opgenomen definitie van landbouwactiviteit wanneer een begunstigde van een oppervlaktegebonden regeling – nadat hij een concessieovereenkomst voor grasland heeft gesloten ter verwerving van het exploitatierecht daarop en van toeslagrechten voor het landbouwjaar 2014 – naderhand een samenwerkingsovereenkomst sluit met veehouders, op grond waarvan hij het perceel onder concessie gratis ter beschikking stelt voor de begrazing door vee en de begunstigde het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich verplicht om het grazen niet te belemmeren en om de schoonmaak van het grasland te verzorgen?
4)      Verzet het [Unierecht] zich tegen de uitlegging van een nationale regeling als artikel 431, lid 2, van [het wetboek van burgerlijke rechtsvordering], betreffende het gezag van gewijsde van een definitieve rechterlijke uitspraak, volgens welke een definitieve rechterlijke uitspraak waarbij is geoordeeld dat een bepaalde betalingsaanvraag niet in aanmerking komt wegens schending van het in het nationale recht opgenomen vereiste van rechtmatigheid van de exploitatie-/gebruikstitel betreffende het perceel waarvoor in het landbouwjaar 2014 een oppervlaktegebonden regeling is aangevraagd (in een geding waarin nietigverklaring is gevorderd van een beslissing waarbij meerjarige sancties zijn opgelegd), niet meer kan worden gewijzigd, welke uitlegging verhindert dat de verenigbaarheid van dat nationale vereiste met het op het landbouwjaar 2014 toepasselijke [Unierecht] wordt onderzocht in een nieuw geding waarin de rechtmatigheid wordt beoordeeld van de terugvordering van de aan de aanvrager onverschuldigd betaalde bedragen over datzelfde landbouwjaar 2014, waarbij die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten en dezelfde nationale regeling die in de eerdere definitieve rechterlijke uitspraak zijn beoordeeld?”

33.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Avio Lucos, APIA, de Roemeense regering, de Duitse en de Franse regering (beperkt tot de eerste vraag), de Italiaanse regering (beperkt tot de eerste twee vragen), alsmede door de Europese Commissie.

34.      Krachtens artikel 76, lid 2, van zijn  Reglement voor de procesvoering heeft het Hof beslist om geen pleitzitting te houden. Bij wijze van maatregelen tot organisatie van de procesgang van 24 februari 2021 heeft het Hof Avio Lucos en APIA vragen ter schriftelijke beantwoording gesteld. De schriftelijke opmerkingen in antwoord op de in deze maatregelen tot organisatie van de procesgang gestelde vragen zijn door diezelfde partijen binnen de gestelde termijn ingediend.
IV.    Analyse

A.      Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

35.      Om te beginnen voert de Roemeense regering aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding en dus niet-ontvankelijk is, gelet op de omstandigheid dat de verwijzende rechter volgens die regering over de nodige informatie beschikt om dit geding te beslechten. Bovendien heeft deze rechter in zijn verzoek niet de andere mogelijke uitleggingen van artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering  aangegeven, die zijn twijfels over de toepassing ervan rechtvaardigen. Ten slotte heeft de verwijzende rechter niet uitgelegd waarom het aan hem staat om na ontvangst van een antwoord van het Hof op de eerste drie prejudiciële vragen de gegrondheid van de exceptie van gezag van gewijsde te beoordelen, ook al zouden deze vragen zonder voorwerp raken indien artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering van toepassing is op het hoofdgeding.

36.      Ik ben van mening dat deze argumenten terzijde moeten worden geschoven. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het immers uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, rekening houdend met de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Bijgevolg worden vragen die de nationale rechterlijke instanties hebben gesteld, vermoed relevant te zijn en kan het Hof alleen weigeren hierop te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging geen verband blijkt te houden met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op deze vragen.(18)

37.      Dit is in casu duidelijk niet het geval, aangezien de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van de Unieregeling, en met name de bepalingen van verordening nr. 73/2009, rechtstreeks verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding, het in dat geding aan de orde gestelde vraagstuk niet hypothetisch, maar reëel is, en het Hof over de feitelijke en juridische gegevens beschikt die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.

38.      In die omstandigheden zijn de prejudiciële vragen naar mijn mening ontvankelijk.
B.      Eerste prejudiciële vraag:

39.      Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het op financiële steun voor het landbouwjaar 2014 toepasselijke Unierecht – in het bijzonder verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 – zich ertegen verzet dat in het nationale recht voor financiële steun uit hoofde van de regelingen inzake een enkele areaalbetaling bewijs wordt vereist van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond.

40.      Om te beginnen wijs ik erop dat, hoewel de verwijzende rechter in de bewoordingen van de eerste prejudiciële vraag verwijst naar verordening nr. 1122/2009(19), deze in de motivering van de verwijzingsbeslissing niet wordt genoemd. Die  verordening lijkt hoe dan ook niet relevant voor de beantwoording van de vraag, aangezien de regels inzake subsidiabiliteit voor financiële steun in het kader van regelingen inzake een enkele areaalbetaling niet binnen de materiële werkingssfeer ervan vallen.(20) Bijgevolg zal de eerste prejudiciële vraag uitsluitend worden onderzocht in het licht van verordening nr. 73/2009, die ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding en vervolgens is ingetrokken bij verordening nr. 1307/2013.

41.      Dienaangaande moet allereerst worden vastgesteld dat verordening nr. 73/2009 niet verwijst naar het begrip „gebruiksrecht” zoals dat in het Roemeense recht wordt gehanteerd.(21) Volgens artikel 34, lid 1, van deze verordening wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling  namelijk  op basis van een jaarlijkse aangifte aan landbouwers toegekend na activering  van een toeslagrecht(22) per subsidiabele hectare in de lidstaat waar dat recht is toegewezen. Om voor deze steun in aanmerking te komen, moet een landbouwer overeenkomstig artikel 35, lid 1, van die verordening aangeven welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen „ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip”(23).

42.      Vervolgens bepaalt artikel 124, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 73/2009, dat is opgenomen in titel V betreffende de „[t]enuitvoerlegging van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten”, dat „[m]et het oog op de toekenning van betalingen in het kader van de regeling inzake een enkele areaalbetaling [...] alle landbouwpercelen die voldoen aan de in lid 1 vastgestelde criteria [...], in aanmerking [komen]”, te weten, wat Roemenië betreft, „het deel van [haar] oppervlakte cultuurgrond dat in goede landbouwconditie verkeert, ongeacht of het in productie is, waar nodig bijgesteld op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria die na goedkeuring door de Commissie door [...] Roemenië worden vastgesteld”.

43.      Ten slotte moet de landbouwer overeenkomstig artikel 19, lid 1, onder c), van verordening nr. 73/2009 beschikken over de documenten die de lidstaat noodzakelijk acht als basis voor de steunaanvraag.

44.      Hieruit volgt dat verordening nr. 73/2009 niet preciseert in welke vorm de betrokken oppervlakten „ter beschikking” van een landbouwer moeten staan in de zin van artikel 35, lid 1, van deze verordening en, a fortiori, of de term „ter beschikking” een „gebruiksrecht” op deze oppervlakten meebrengt. Bij gebreke van een dergelijke precisering moet bij de uitlegging van deze bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar eveneens met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.(24)

45.      Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 35, lid 1, van verordening nr. 73/2009 betreft, merk ik op dat het feit dat een perceel „ter beschikking” staat van de landbouwer, in beginsel impliceert dat de landbouwer dit naar eigen goeddunken kan gebruiken om er zijn landbouwactiviteit uit te oefenen of, met andere woorden, dat de landbouwgrond ten minste  de facto ter beschikking staat van die landbouwer.

46.      Wat in de tweede plaats de context van artikel 35, lid 1, van verordening nr. 73/2009 betreft, is in punt 41 van deze conclusie in herinnering gebracht dat de steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers wordt toegekend na activering van een toeslagrecht per „subsidiabele hectare”. Een dergelijk begrip verwijst volgens artikel 34, lid 2, onder a), van deze verordening met name naar „om het even welke landbouwgrond van het bedrijf [...] die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit”.

47.      Deze termen worden zelf in voornoemde verordening omschreven. Zo omschrijft artikel 2, onder b), c) en h), van dezelfde verordening het begrip „bedrijf” als „het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat”(25), „landbouwactiviteit” als „landbouwproducten produceren, fokken of telen [...] of de grond in goede landbouw- en milieuconditie [...] houden”, en „landbouwgrond” als „om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen”.(26)

48.      In dit verband betekent het vereiste van artikel 2, onder b), van verordening nr. 73/2009 betreffende het begrip „bedrijf” dat een productie-eenheid door een landbouwer moet worden „beheerd”, niet dat een dergelijke landbouwer onbeperkt over de betrokken oppervlakte moet kunnen beschikken. Zoals het Hof reeds heeft gepreciseerd, impliceert het begrip „beheer” niet dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken. De landbouwer moet echter bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikken, wat de nationale rechter rekening houdend met alle omstandigheden van het geval dient te beoordelen. De landbouwer moet bij het gebruik van de betrokken grond dus een zekere beslissingsbevoegdheid kunnen uitoefenen.(27)

49.      Deze uitlegging ligt in het verlengde van de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het begrip „landbouwgrond van het bedrijf”, als bedoeld in artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003(28) – die is vervangen door verordening nr. 73/2009 – in welke rechtspraak het Hof in wezen heeft geoordeeld dat de landbouwgrond niet op basis van een pachtovereenkomst of een soortgelijke verrichting ter beschikking van de landbouwer moet staan.(29) In die zin heeft het Hof, onder meer in het arrest Pontini e.a.(30), geoordeeld dat artikel 12 van verordening nr. 1254/1999(31) niet als voorwaarde stelt dat, opdat een steunaanvraag in aanmerking kan worden genomen, een geldige rechtstitel wordt overgelegd waaruit blijkt dat de aanvrager gerechtigd is tot gebruik van het voederareaal waarop deze aanvraag betrekking heeft. Integendeel, het daadwerkelijke gebruik van het voederareaal is een van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de toekenning van de betrokken premies.(32) Het begrip „bedrijf” is in artikel 2, onder b), van verordening nr. 73/2009 weliswaar in enigszins ander bewoordingen gedefinieerd, maar is in wezen identiek.

50.      Wat in de derde plaats de doelstellingen van de betrokken regeling betreft, bepaalt artikel 39 VWEU in lid 1, onder b), dat het GLB tot doel heeft de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn. In deze context beoogt verordening nr. 73/2009  overeenkomstig de overwegingen 23 en 25 te voorkomen dat steun wordt toegekend aan begunstigden die de voorwaarden voor het verkrijgen van dergelijke betalingen kunstmatig hebben gecreëerd en wier landbouwactiviteiten slechts een onbeduidend deel van hun totale economische activiteit uitmaken of wier zakelijk doel niet of nauwelijks gericht is op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Gelet op deze doelstellingen heeft de steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling waarin die verordening voorziet dus tot doel landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen een redelijke levensstandaard te verzekeren, hetgeen impliceert dat zij daadwerkelijk over landbouwgrond beschikken.

51.      Hieruit volgt dat uit de bewoordingen, de context en de doelstellingen van verordening nr. 73/2009 blijkt dat het, om te bepalen of landbouwgrond al dan niet „ter beschikking” van de landbouwer staat in de zin van artikel 35, lid 1, van die verordening, van doorslaggevend belang is dat de landbouwgrond daadwerkelijk wordt gebruikt en dat de landbouwer in het kader van dat gebruik een zekere beslissingsbevoegdheid kan uitoefenen, teneinde voor steun op grond van de regeling inzake een enkele areaalbetaling in aanmerking te kunnen komen.(33) De Unieregelingen stellen de inaanmerkingneming van de aanvraag van dergelijke steun evenwel niet uitdrukkelijk afhankelijk van de verplichting om het gebruik van de landbouwgrond waarvoor de aanvraag is ingediend, te bewijzen of aan te tonen, en preciseren niet op welke wijze de lidstaten kunnen controleren of de landbouwer de door hem als onderdeel van zijn bedrijf opgegeven landbouwgrond in bezit heeft.

52.      In het licht van deze overwegingen moet worden vastgesteld of het Unierecht eraan in de weg staat dat de lidstaten in hun nationale regelgeving een verplichting opnemen dat de steunaanvrager, om voor de regeling inzake een enkele areaalbetaling in aanmerking te komen, een geldige rechtstitel moet overleggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is tot gebruik van de landbouwgrond.

53.      Dienaangaande heeft het Hof reeds de gelegenheid gehad om te bepalen over welke beoordelingsmarge de lidstaten beschikken bij het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor toekenning van steun in het kader van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (hierna: „GBCS”). Zo heeft het Hof in het arrest Pontini(34) in herinnering gebracht dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de voor de goede uitvoering van het GBCS nodige maatregelen worden genomen, en dat zij met name de nodige maatregelen moeten treffen om zich ervan te vergewissen dat de maatregelen die door de Unie in het algemeen en het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) in het bijzonder zijn gefinancierd, daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, alsook om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen. Bovendien beschikken de lidstaten bij de uitvoering van de door hen noodzakelijk geachte steunregelingen over een beoordelingsmarge om onregelmatigheden en fraude doeltreffend te voorkomen en te bestraffen.

54.      Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de van een steunaanvrager te verlangen ondersteunende documenten en bewijzen betreffende de oppervlakten waarop zijn aanvraag betrekking heeft. Gelet op deze beoordelingsmarge kunnen de lidstaten de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen in nationale regelingen nader vaststellen onder verwijzing naar met name de op hun grondgebied in de landbouwsector gebruikelijke praktijken met betrekking tot het bezit en het gebruik van areaal, en naar de titels die in relatie tot dat gebruik moeten worden overgelegd.(35)

55.      Het Hof heeft evenwel toegevoegd dat die beoordelingsmarge aan bepaalde beperkingen is onderworpen. De lidstaten moeten bij de gebruikmaking van hun beoordelingsmarge aangaande de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen, met name met betrekking tot de mogelijkheid om een steunaanvrager te verplichten om een geldige rechtstitel over te leggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is tot gebruik van het areaal waarop zijn aanvraag betrekking heeft, onder meer de doelstellingen van de betrokken Unieregeling en de algemene beginselen van Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht nemen.(36) Dit beginsel vereist dat de middelen waarmee een bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is.(37) Zo heeft het Hof bepaald dat de lidstaten geen zeer nauwkeurig bewijs mogen verlangen, zoals een pachtovereenkomst of andersoortige huurovereenkomst, en dat dit bewijs, overeenkomstig het beginsel van contractuele vrijheid, de terbeschikkingstelling van percelen zonder financiële tegenprestatie kan omvatten.(38)

56.      Derhalve moet in casu worden nagegaan of de in de Roemeense regeling aangewende middelen geschikt zijn om een van de GLB-doelstellingen na te streven en of de opgelegde verplichting niet verder gaat dan daarvoor strikt noodzakelijk is.

57.      Dienaangaande merk ik ten eerste met betrekking tot het vermogen om de in punt 50 van deze conclusie genoemde GLB-doelstellingen te verwezenlijken, op dat de Roemeense regering heeft benadrukt dat de nationale regeling ertoe strekte de rechtstreekse toegang tot die graslanden (die deel uitmaken van territoriale bestuurseenheden) te bevorderen ten behoeve van een zo groot mogelijk aantal eigenaren of bezitters van dieren – en niet van landbouwers die als tussenpersoon landbouwactiviteiten verrichten – en de actieve landbouwers een redelijke levensstandaard te verzekeren. De invoering van een verplichting om het „gebruiksrecht” van een perceel landbouwgrond aan te tonen, kan inderdaad een bepaalde zekerheid bieden dat de doelstellingen van het GLB daadwerkelijk zullen worden nagestreefd. Met de verplichting om een rechtstitel over te leggen kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat steunaanvragers misbruik maken van de grond van derden met het doel om de Unieregelgeving te omzeilen, zoals in de zaak die tot het arrest Pontini heeft geleid. Met andere woorden, een dergelijke bepaling maakt het mogelijk  het recht te beschermen van de rechtmatige eigenaren van landbouwgrond waarvan aangifte wordt gedaan, om niet ten gevolge van fraude hun mogelijke GLB-betalingen te verliezen en  zorgt er tegelijkertijd voor dat de financiën van de Unie worden beschermd tegen frauduleuze steunaanvragen die zonder medeweten van de rechtmatige eigenaren worden ingediend met het oogmerk deze steun te ontvangen zonder dat de aanvrager (zelf) eigenaar is of recht op het gebruik van de betrokken percelen heeft. Bovendien is het vereiste van officiële titels geen specifiek kenmerk van het Roemeense recht. Zoals de Italiaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt, eist de Italiaanse wettelijke regeling bijvoorbeeld als aanvullend controlemiddel van landbouwers die steun aanvragen, dat zij, om aan te tonen dat zij eigenaar van de percelen zijn, het bewijs leveren dat zij over een deugdelijke officiële exploitatietitel beschikken.(39)

58.      In die zin ben ik van mening dat de verplichting om in het bezit van een titel voor rechtmatig gebruik te zijn  een geschikt middel is om bovengenoemde doelstellingen te bereiken, aangezien een dergelijke verplichting het mogelijk maakt, enerzijds, fraude te voorkomen en de financiële belangen van de nationale overheid te beschermen en, anderzijds, het gewettigd vertrouwen van aanvragers wat betreft hun toegang tot de steunregeling te beschermen.

59.      Wat ten tweede de evenredigheid van de Roemeense regeling betreft, moet worden vastgesteld dat de verplichting dat een steunaanvrager, om voor de regeling inzake een enkele areaalbetaling in aanmerking te kunnen komen, moet aantonen dat hij het „gebruiksrecht” op de landbouwgrond heeft, niet altijd strookt  met de GLB-doelstellingen. Wanneer landbouwgrond bijvoorbeeld wordt geëxploiteerd door landbouwers die daarop oogsten en met andere middelen dan het overleggen van een dergelijke titel kunnen aantonen dat zij deze grond dus regelmatig en daadwerkelijk gebruiken, kan het bewijs dat de grond „ter beschikking van een landbouwer” staat in de zin van artikel 35, lid 1, van verordening nr. 73/2009 niet worden gebaseerd op de enkele formele rechtstitel voor die grond. Een dergelijke titel bewijst namelijk niet altijd dat de landbouwgrond feitelijk en daadwerkelijk wordt geëxploiteerd.

60.      Zo kan bijvoorbeeld, enerzijds, een persoon beschikken over een eigendomsrecht op een perceel zonder het daadwerkelijk voor landbouwactiviteiten te gebruiken, en kunnen, anderzijds, landbouwers daadwerkelijk landbouwactiviteiten op percelen uitoefenen zonder daartoe over een formele rechtstitel te beschikken. Wanneer voor deze landbouwers de strikte eis zou gelden om over een rechtstitel te beschikken, zou hun de toegang tot de regeling inzake een enkele areaalbetaling worden ontzegd, hetgeen in strijd zou zijn met de doelstelling van de regelgeving in kwestie.(40) In die omstandigheden lijkt het mij in strijd met het evenredigheidsbeginsel  om alle aanvragers te verplichten om hun recht op het gebruik aan te tonen van de landbouwgrond waarvoor zij een steunaanvraag indienen.

61.      Ten derde en ten slotte  is, zoals advocaat-generaal Mazák(41) in wezen heeft opgemerkt, de geldigheid van door landbouwers gesloten overeenkomsten een civielrechtelijke kwestie die van lidstaat tot lidstaat verschilt, zodat indien de lidstaten de enkele areaalbetalingen afhankelijk zouden mogen stellen van overeenkomstrechtelijke overwegingen, het gevaar zou bestaan dat de subsidiabiliteitsregels niet uniform zouden worden uitgelegd in de lidstaten.

62.      Om alle hierboven genoemde redenen ben ik van mening dat het bewijs, in de vorm van een formele rechtstitel, van het gebruiksrecht op de betrokken landbouwgrond, niet zozeer moet worden beschouwd als een voorwaarde om voor de steunregeling  in aanmerking te komen of als het enige bewijsstuk waaruit blijkt dat de percelen daadwerkelijk voor een landbouwactiviteit worden gebruikt, maar veeleer als een van de  waarborgen dat de aanvrager van een enkele areaalbetaling de door hem aangegeven percelen daadwerkelijk en regelmatig exploiteert.

63.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat verordening nr. 73/2009 zich er niet tegen verzet dat in het nationale recht voor financiële steun uit hoofde van de regelingen inzake een enkele areaalbetaling bewijs wordt vereist van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond, mits de doelstellingen van de Unieregeling en de algemene beginselen van Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen.
C.      Tweede prejudiciële vraag

64.      Met zijn tweede vraag, die is gesteld voor het geval dat de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, ingeval het bewijs van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond wordt geleverd door overlegging van een concessieovereenkomst voor een perceel grasland, het Unierecht zich verzet tegen de in het nationale recht gestelde voorwaarde dat een dergelijke overeenkomst uitsluitend geldig kan worden gesloten indien de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is.

65.      Vastgesteld moet worden dat een dergelijke voorwaarde er concreet toe leidt dat ten minste elke concessionaris van een perceel grasland die geen veehouder of eigenaar van dieren is, wordt uitgesloten van financiële steun in het kader van de regelingen inzake een enkele areaalbetaling. Eigenlijk wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Unierecht zich verzet tegen een beperking van de toegang tot het gebruik van grasland tot uitsluitend concessionarissen die veehouder of eigenaar van dieren zijn.(42)

66.      Overeenkomstig de analyse in punt 54 van deze conclusie beschikken de lidstaten bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling in het kader van verordening nr. 73/2009 over een beoordelingsmarge wat betreft de ondersteunende documenten en bewijzen die van een steunaanvrager moeten worden verlangd met betrekking tot de percelen waarvoor hij steun aanvraagt en aangifte doet. Derhalve moet worden nagegaan of de voorwaarde dat een concessionaris, om een geldige rechtstitel te kunnen overleggen waarmee het recht op het gebruik van de percelen waarop de steunaanvraag betrekking heeft, kan worden aangetoond, „veehouder of eigenaar van dieren” is, in overeenstemming is met de doelstellingen van de Unieregelgeving en met de algemene beginselen van Unierecht, en met name met het evenredigheidsbeginsel.

67.      Wat het met de betrokken nationale regeling nagestreefde doel betreft, merk ik ten eerste op dat de Roemeense regering uiteenzet dat de landbouw in Roemenië specifiek wordt geconfronteerd met verschijnselen zoals het opgeven van landbouwgrond, de vergrijzing van de landbouwbevolking,  het geringe aantal jonge landbouwers en het grote aantal  kleine landbouwbedrijven, waarvan een hoog  percentage uit semizelfvoorzienende bedrijven bestaat. Tegen de achtergrond van deze specifieke situatie moet de keuze van deze regering om de sluiting van concessieovereenkomsten voor grasland afhankelijk te stellen van de hoedanigheid van veehouder of eigenaar van dieren derhalve aldus worden begrepen dat hiermee wordt beoogd te voorkomen dat het grasland wordt begraasd door dieren die toebehoren aan derden die niet voor de regeling inzake een enkele areaalbetaling in aanmerking komen. Het concretere doel van deze regeling is immers te voorkomen dat een concessionaris van de in de aanvraag voor een bedrijfstoeslag vermelde percelen, die de begunstigde van deze steun is, niet louter een „sofaboer” (couch farmer) is, een term die door de Europese Rekenkamer wordt gebruikt om de situatie te beschrijven waarin de landbouwactiviteit niet daadwerkelijk wordt uitgeoefend door de aanvrager van de steun, maar door degene die feitelijk op de in de aanvraag aangegeven percelen laat grazen. In dergelijke gevallen zou de steunaanvrager uiteindelijk, zoals een gewone rentenier, steun ontvangen zonder de gesubsidieerde activiteit uit te oefenen.(43)

68.      Gelet op deze overwegingen, en met name op de specifieke kenmerken van de landbouw in Roemenië, lijkt mij de voorwaarde dat de concessionaris „veehouder of eigenaar van dieren” is, gerechtvaardigd vanuit het oogpunt van het Unierecht. Voorts zij eraan herinnerd dat, ook al voert de Roemeense regering dit niet als rechtsgrondslag aan, artikel 28, lid 2, van verordening nr. 73/2009 bepaalt dat „de lidstaten objectieve en niet-discriminerende criteria [kunnen] opstellen om ervoor te zorgen dat er geen rechtstreekse betalingen worden verstrekt aan een natuurlijke of rechtspersoon: a) wiens landbouwactiviteiten slechts een onaanzienlijk deel uitmaken van zijn totale economische activiteiten, of b) wiens voornaamste bedrijfs- of ondernemingsdoel niet de uitoefening van een landbouwactiviteit is”. Deze regel kan dus passen in het kader van deze „minimumvereisten voor het ontvangen van rechtstreekse betalingen”.

69.      Wat de evenredigheid van het vereiste in kwestie betreft, is het mijns inziens weliswaar aan de nationale rechter om het nationale recht uit te leggen en toe te passen, maar ben ik geneigd mij op het standpunt te stellen dat de betrokken regeling bijzonder strikt is, aangezien zij de jure de mogelijkheid tot begrazing met dieren van derden lijkt uit te sluiten, zelfs wanneer degenen die het grasland bezitten en steun  aanvragen zelf voor deze dieren zorgen. Hoewel de regeling van sommige lidstaten begrazing  door derden wel degelijk verbiedt (het perceel wordt in concessie gegeven aan X, de begunstigde van de steun, maar de begrazing wordt in beginsel door derden verzorgd)(44), is het specifieke kenmerk van de Roemeense regeling dus dat zij begrazing met dieren van derden lijkt te verbieden (dat wil zeggen zelfs indien de aanvrager van de steun over landbouwgrond beschikt en feitelijk dieren laat grazen die niet van hem zijn). Een dergelijke uitsluiting lijkt mij in strijd te zijn met de door de Roemeense regering vastgestelde doelstelling om de rechtstreekse toegang van een zo groot mogelijk aantal eigenaren of bezitters van dieren tot die graslanden te vergemakkelijken, met name met het oog op het bereiken van de doelstelling om de grond in goede landbouwconditie te houden, in het bijzonder om te voorkomen dat landbouwgrond wordt opgegeven (zie de punten 67 en 74 van deze conclusie). Dit punt zal nader worden uitgewerkt in het kader van de analyse van de derde prejudiciële vraag (zie de punten 77‑79 van deze conclusie).

70.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 zich niet verzetten tegen een nationale regeling die als voorwaarde voor de geldigheid van een concessieovereenkomst die is gesloten voor de exploitatie van percelen landbouwgrond die  in de aanvraag voor een enkele areaalbetaling zijn aangegeven, vereist dat de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is, mits de doelstellingen van de Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen. Het Unierecht verzet zich er echter wel tegen dat een dergelijke voorwaarde de enige voorwaarde wordt om voor een enkele areaalbetaling in aanmerking te komen.
D.      Derde prejudiciële vraag

71.      Met zijn derde vraag, die nauw verband houdt met de eerste en de tweede vraag, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de activiteit van een onderneming die een concessieovereenkomst voor grasland heeft gesloten met het oogmerk het recht te verkrijgen om deze grond te exploiteren en recht op een enkele areaalbetaling te verkrijgen, en die naderhand een samenwerkingsovereenkomst met veehouders sluit, onder het begrip „landbouwactiviteit” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 valt.

72.      Om te beginnen merk ik op dat in artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 „landbouwactiviteit” wordt gedefinieerd als „landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden”. Zoals blijkt uit de bewoordingen van deze definitie, kunnen twee categorieën activiteiten onder het begrip „landbouwactiviteit” in de zin van deze bepaling vallen.

73.      De eerste categorie activiteiten behelst „landbouwproducten produceren, fokken of telen, met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden”. Het lijkt mij in casu duidelijk dat de activiteit van Avio Lucos niet onder deze categorie activiteiten valt. Uit artikel 8 van de participatieve samenwerkingsovereenkomst blijkt immers dat de dieren doorlopend zijn gehouden, gefokt en gebruikt met het oog op het laten grazen  ervan door de natuurlijke personen, en niet door Avio Lucos.  

74.      De tweede categorie activiteiten behelst „de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6  [van verordening nr. 73/2009] houden”, welk artikel  bepaalt dat de lidstaten „op nationaal of op regionaal niveau minimumeisen” vaststellen, „rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden”.(45) Deze landbouwactiviteiten hebben tot doel te voorkomen dat landbouwgrond wordt opgegeven en te waarborgen dat deze grond in goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden(46), alsmede de instandhouding van bestaand blijvend grasland te bevorderen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen(47).

75.      De activiteit van Avio Lucos lijkt overeen te komen met deze tweede categorie activiteiten die onder het begrip „landbouwactiviteit” kunnen vallen. Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, verbindt Avio Lucos zich er volgens artikel 7 van de samenwerkingsovereenkomst toe om jaarlijks op eigen kosten de schoonmaak, de verwijdering van onkruid en de afwatering van het grasland te verzorgen, zodat de weidegrond onder optimale omstandigheden kan herstellen.

76.      Bovendien lijkt de samenwerkingsovereenkomst niet van de aanvrager te verlangen dat hij over eigen dieren beschikt om de grond in goede landbouw- en milieuconditie te houden.(48) Dienaangaande bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 73/2009 weliswaar dat de lidstaten op nationaal of regionaal niveau minimumeisen inzake goede landbouw- en milieuconditie vaststellen op basis van het in bijlage III bij die verordening vastgestelde kader, rekening houdend met de „specifieke kenmerken van de betrokken gebieden”, maar dit artikel voegt daaraan toe dat de lidstaten geen minimumeisen mogen vaststellen waarin niet is voorzien  in dat kader.

77.      Zoals de Commissie opmerkt, moeten de landbouwers in dat verband, volgens de kennisgeving van Roemenië betreffende de uitvoering van de minimumeisen inzake goede landbouw- en milieuconditie (voor een aanvraag voor het landbouwjaar 2014), de volgende inspanningen verrichten om aan de norm inzake de minimale veebezetting en/of het passende regime te voldoen:  „Het gras ten minste eenmaal per jaar maaien en/of een minimale  begrazingsgraad waarborgen (van ten minste 0,3 dieren per hectare) om de grond (blijvend grasland) in goede staat te houden.”

78.      De verplichting om eigenaar of houder te zijn van dieren die de landbouwgrond begrazen is echter geen minimumvereiste dat in het voornoemde kader is vastgelegd. Indien, zoals in casu, het grasland wordt onderhouden door begrazing en niet door maaien, is de landbouwer immers verplicht de begrazing te waarborgen, zonder dat er een verplichting bestaat om deze begrazing uitsluitend met zijn eigen dieren te verwezenlijken. Aangezien in casu tussen partijen in het hoofdgeding vaststaat dat de dieren het betrokken perceel landbouwgrond  hebben begraasd en dat niet wordt betwist dat de aanvrager de voorwaarden voor het herstel van deze grond heeft vervuld, blijkt dat Avio Lucos daadwerkelijk de nodige landbouwactiviteit heeft uitgeoefend door overeenkomstig de kennisgeving van Roemenië de grond in goede landbouw- en milieuconditie te houden.

79.      Een dergelijke letterlijke uitlegging lijkt mij ook in overeenstemming te zijn met de doelstellingen van verordening nr. 73/2009, zoals deze met name blijken uit de overwegingen 4 en 7, die verband houden met het in goede landbouw- en milieuconditie houden van grasland, aangezien het positieve effect van blijvend grasland op het milieu wordt erkend. Een dergelijke doelstelling sluit aan bij het in artikel 39, lid 1, onder a), VWEU genoemde doel van het GLB, dat onder meer erin bestaat de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door te zorgen voor de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie. Na deze precisering mag niet uit het oog worden verloren dat het GLB ook en vooral tot doel heeft, zoals in de punten 50 tot en met 57 van deze conclusie in herinnering is gebracht, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren; deze twee doelstellingen lijken complementair.

80.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 2 van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het binnen de definitie van „landbouwactiviteit” in de zin van dat artikel valt wanneer een begunstigde van een oppervlaktegebonden regeling – nadat hij een concessieovereenkomst heeft gesloten voor grasland ter verwerving van het exploitatierecht daarop en van toeslagrechten voor het landbouwjaar 2014 – naderhand een samenwerkingsovereenkomst sluit met veehouders, op grond waarvan hij het perceel landbouwgrond onder concessie gratis ter beschikking stelt voor de begrazing door vee en de begunstigde het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich verplicht om het grazen niet te belemmeren en om het onderhoud van het grasland te verzorgen en met name te zorgen voor de schoonmaak, de verwijdering van onkruid en de afwatering, teneinde de grond – rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden – in goede landbouw- en milieuconditie te houden.
E.      Vierde prejudiciële vraag

81.      Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen de verenigbaarheid met het Unierecht te vernemen van een nationale regeling inzake het gezag van gewijsde van een definitieve beslissing van een nationale rechterlijke instantie, waarbij die rechter in het kader van een geding over de rechtmatigheid van de oplegging van meerjarige sancties heeft vastgesteld dat een verzoek om een oppervlaktegebonden betalingsaanvraag niet in aanmerking komt omdat niet is voldaan aan het in het nationale recht gestelde vereiste om het recht op het gebruik van de oppervlakte aan te tonen, welke regeling hem verhindert dat de verenigbaarheid van deze nationale vereisten met het Unierecht wordt onderzocht in een nieuw geschil waarin de rechtmatigheid wordt beoordeeld van de terugvordering van de aan de aanvrager onverschuldigd betaalde bedragen, waarbij die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten en dezelfde nationale regeling die in de eerdere definitieve rechterlijke uitspraak betreffende de rechtmatigheid van de oplegging van meerjarige sancties zijn beoordeeld.

82.      Vooraf moet worden herinnerd aan het belang dat het beginsel van het gezag van gewijsde zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden heeft. Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtspleging te garanderen, is het immers van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepen vastgestelde  termijnen, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht.(49)

83.      Bijgevolg gebiedt het Unierecht een nationale rechter niet om nationale procedureregels die een beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al zou op die manier een door deze beslissing gepleegde schending van het Unierecht kunnen worden opgeheven.(50)

84.      Bij gebreke van een Unieregeling ter zake is de wijze waarop het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van de interne rechtsorde van die staten. Deze nadere regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(51)

85.      Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan, voor de verschillende nationale instanties. In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met de beginselen die ook aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.(52)

86.      Bovendien dient in herinnering te worden gebracht dat het aan de nationale rechter staat om het nationale recht zoveel mogelijk aldus uit te leggen dat het kan worden toegepast op een wijze die bijdraagt tot de uitvoering van het Unierecht.(53) Gepreciseerd moet worden dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die welke in laatste aanleg uitspraak doen, de verplichting inhoudt om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht. Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast.(54)

87.      In casu rijst de vraag of de uitlegging van het beginsel van het gezag van gewijsde waarnaar de verwijzende rechter verwijst  – volgens welke, gelet op artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, de kracht van gewijsde ook geldt in gevallen waarin het nieuwe beroep de rechter in een situatie brengt waarin hij de rechtsbetrekking waaraan in het eerdere vonnis recht is gedaan of waarin deze is afgewezen, geheel of gedeeltelijk moet bevestigen of weerleggen  – verenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel.

88.      Deze vraag rijst omdat tegen de beslissing waarbij aan Avio Lucos meerjarige sancties zijn opgelegd om soortgelijke redenen als die welke in de onderhavige zaak aan de orde zijn, nadat daartegen administratieve beroepen waren ingesteld, beroepen in rechte zijn ingesteld die alle zijn verworpen.(55) Meer in het bijzonder blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het hoofdgeding is gebaseerd op dezelfde wezenlijke rechtsbetrekking als die welke aanleiding tot de definitieve rechterlijke beslissingen heeft gegeven (te weten de ongeldigheid van de concessieovereenkomst op grond dat de concessionaris niet de hoedanigheid van houder van dieren had in het kader van dezelfde aanvraag voor een enkele areaalbetaling voor het landbouwjaar 2014). Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het gezag van gewijsde van die arresten volgens het nationale recht ook betrekking heeft op de onderhavige zaak of onderdelen ervan, en om in voorkomend geval de in dat recht voorgeschreven gevolgen te onderzoeken.

89.      In dit verband dient evenwel te worden opgemerkt dat,  aangezien het voorwerp van de eerdere beslissing niet hetzelfde is als dat in het onderhavige geval, omdat deze zaken weliswaar betrekking hebben op identieke feitelijke en rechtsvragen,  doch verschillende bestuurlijke besluiten betreffen, de verwijzende rechter artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke  rechtsvordering  zou kunnen uitleggen in het licht van het feit dat het gezag van gewijsde, ofschoon het op zeer ruime criteria berust, de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk kan maken.

90.      Er dient dus met name te worden vastgesteld of de hierboven uiteengezette uitlegging van artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke  rechtsvordering  kan worden gerechtvaardigd met het oog op de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op de gevolgen die daaruit voortvloeien voor de toepassing van het Unierecht.

91.      Dienaangaande stel ik vast dat een dergelijke ruime toepassing van artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke  rechtsvordering, gelet op het feit dat het voorwerp van de betrokken beslissingen verschillend is, niet alleen verhindert dat de rechterlijke beslissing die gezag van gewijsde heeft, opnieuw ter discussie kan worden gesteld indien die beslissing het Unierecht schendt, maar ook verhindert dat het terugvorderingsbesluit, dat dezelfde schending van het Unierecht zou kunnen opleveren, opnieuw ter discussie wordt gesteld. Sterker nog, het gezag van gewijsde zou theoretisch kunnen gelden voor elke andere administratieve beslissing betreffende een steunaanvrager die geen dieren in bezit heeft om een landbouwactiviteit uit te oefenen.

92.      Een dergelijke toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde zou dus tot gevolg hebben dat, ingeval de definitief geworden rechterlijke beslissing is gebaseerd op een met het Unierecht strijdige uitlegging van de regels, bijvoorbeeld wanneer van het „in bezit hebben” van dieren een absoluut criterium wordt gemaakt om voor de betrokken steun in aanmerking te kunnen komen, deze regels telkens onjuist worden toegepast wanneer een concessionaris om dezelfde redenen van deze regeling wordt uitgesloten, zonder dat deze onjuiste uitlegging kan worden rechtgezet.

93.      In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de vierde prejudiciële vraag te antwoorden dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter niet verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen, buiten toepassing te laten, ook al kan daardoor een schending van een bepaling van Unierecht worden opgeheven. Tegelijkertijd mogen de regels voor de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
V.      Conclusie

94.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Curte de Apel Timişoara te beantwoorden als volgt:
„1)      Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, verzet zich er niet tegen dat in het nationale recht voor financiële steun uit hoofde van oppervlaktegebonden regelingen bewijs wordt vereist van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond, mits de doelstellingen van de Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen.
2)      Verordening nr. 73/2009 verzet zich niet tegen een nationale regeling die als voorwaarde voor de geldigheid van een concessieovereenkomst die is gesloten voor de exploitatie van percelen landbouwgrond die  in de aanvraag voor een enkele areaalbetaling zijn aangegeven, vereist dat de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is, mits de doelstellingen van de Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, in acht worden genomen. Het Unierecht verzet zich er echter wel tegen dat een dergelijke voorwaarde de enige voorwaarde wordt om voor een enkele areaalbetaling in aanmerking te komen.
3)      Artikel 2 van verordening nr. 73/2009 moet aldus worden uitgelegd dat het binnen de definitie van ‚landbouwactiviteit’ in de zin van dat artikel valt wanneer een begunstigde van een oppervlaktegebonden regeling – nadat hij een concessieovereenkomst heeft gesloten voor grasland ter verwerving van het exploitatierecht daarop en van toeslagrechten voor het landbouwjaar 2014 – naderhand een samenwerkingsovereenkomst sluit met veehouders, op grond waarvan hij het perceel onder concessie gratis ter beschikking stelt voor de begrazing door vee en de begunstigde het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich verplicht om het grazen niet te belemmeren en om het onderhoud van het grasland te verzorgen en met name te zorgen voor de schoonmaak, de verwijdering van onkruid en de afwatering, teneinde de grond – rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden – in goede landbouw- en milieuconditie te houden.
4)      Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat het een nationale rechter niet verplicht om nationale procedureregels die een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde verlenen, buiten toepassing te laten, ook al kan daardoor een schending van een bepaling van Unierecht worden opgeheven. Tegelijkertijd mogen de regels voor de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Verordening van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16).

3      Verordening van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65).

4      Terwijl zaak C‑176/20 betrekking heeft op het landbouwjaar 2015, waarbij de vragen van de verwijzende rechter hoofdzakelijk betrekking hebben op de bepalingen van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het GLB en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 23), betreft de onderhavige zaak het landbouwjaar 2014, waarvoor de bepalingen van verordening nr. 73/2009 gelden, die is vervangen door verordening nr. 1307/2013.

5      De regeling inzake een enkele areaalbetaling is een vereenvoudigde en tijdelijke GLB-inkomenssteunregeling voor landbouwers in de nieuwe lidstaten die op 1 mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden.

6      Verordening van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het GLB en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1).

7      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 235 van 2 april 2014.

8      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 1043 van 21 december 2006; hierna: „spoedbesluit nr. 125/2006”.

9      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 332 van 23 april 2008.

10      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 423 van 17 juni 2003.

11      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 640 van 29 september 2009.

12      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 545 van 3 augustus 2012.

13      Monitorul Oficial al României, nr. 267 van 13 mei 2013; hierna: „spoedbesluit nr. 34/2013”.

14      Deze overeenkomst is gesloten voor de concessie van grasland met, aanvankelijk, een oppervlakte van 341,70 hectare, die na wijziging van de overeenkomst van 25 juni 2015 tot 170,36 hectare is teruggebracht. Het gaat om de concessieovereenkomst die eveneens aan de orde is in zaak C‑176/20.

15      Avio Lucos heeft aangevoerd dat de vergoeding was vastgesteld op een bedrag dat bijna gelijk was aan de waarde van de subsidie en dat die vergoeding daadwerkelijk aan het plaatselijke bestuur was betaald.

16      Uit hoofde van deze overeenkomst moest Avio Lucos zich ertoe verbinden om de gemeenteweide voor vrije, permanente en onvoorwaardelijke begrazing aan voornoemde natuurlijke personen ter beschikking te stellen, waarbij voor de toegang tot de weide „geen betaling of ander voordeel als tegenprestatie” werd gevraagd, en daarnaast „jaarlijks op eigen kosten de schoonmaak van de weide, het verwijderen van giftig onkruid en de afwatering te verzorgen, zodat de weidegrond onder optimale omstandigheden kan herstellen”. Diezelfde natuurlijke personen moesten zich van hun kant ertoe verbinden om de dieren die zij hielden daadwerkelijk ter beschikking te stellen van Avio Lucos met het oog op de permanente en doorlopende begrazing van de gemeenteweide. Ten slotte werd in deze overeenkomst gepreciseerd dat voor de terbeschikkingstelling van de dieren aan Avio Lucos niet als voorwaarde werd gesteld dat het eigendomsrecht op deze dieren aan Avio Lucos werd overgedragen, en dat de natuurlijke personen rechtmatig eigenaar van genoemde dieren bleven.

17      Zie voetnoot 55 van deze conclusie.

18      Arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19      Artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1122/2009 wordt in de verwijzingsbeslissing vermeld als rechtsgrondslag voor de oplegging van meerjarige sancties aan Avio Lucos, terwijl artikel 80, lid 1, van deze verordening, dat betrekking heeft op de terugvordering van het onverschuldigd betaalde bedrag, enkel in het juridische kader wordt genoemd.

20      Zie artikel 1 van verordening nr. 1122/2009.

21      Het is juist dat artikel 34, lid 5, van verordening nr. 1122/2009 bepaalt dat „[w]anneer een oppervlakte gezamenlijk wordt gebruikt, [...] de bevoegde autoriteiten deze oppervlakte denkbeeldig [verdelen] over de betrokken landbouwers in verhouding tot de mate waarin zij deze oppervlakte gebruiken, of tot hun recht om deze oppervlakte te gebruiken” (cursivering van mij). Deze bepaling is evenwel irrelevant in het kader van het hoofdgeding.

22      De toeslagrechten worden toegekend overeenkomstig verordening nr. 1782/2003.

23      Cursivering van mij.

24      Zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 58).

25      Cursivering van mij.

26      Zie in die zin artikel 124, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 73/2009.

27      Zie arresten van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punten 61‑63), en 2 juli 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, punten 61 en 62).

28      Verordening nr. 1782/2003 bepaalt in artikel 44, lid 2, met als opschrift „Gebruik van toeslagrechten”, dat onder „subsidiabele hectare” wordt verstaan „om het even welke landbouwgrond van het bedrijf met uitzondering van de grond die als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was”. 

29      Arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 54).

30      Arrest van 24 juni 2010 (C‑375/08, EU:C:2010:365; hierna: „arrest Pontini”).

31      Artikel 3, onder b), van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1999, L 160, blz. 21) bepaalde dat onder „bedrijf” moest worden verstaan „het geheel van door de producent beheerde productie-eenheden op het grondgebied van eenzelfde lidstaat”. Artikel 12, lid 2, onder b), van deze verordening bepaalde dat „[h]et veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van [...] het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de rundveehouderij en de schapen‑ en/of geitenhouderij beschikbaar is. [...]” 

32      Zie dienaangaande arresten Pontini (punten 62 en 70), en 2 juli 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33      Zie in die zin arrest Pontini (punten 69 en 70).

34      Punten 75 en 76.

35      Zie in die zin arrest Pontini (punt 82).

36      Arrest Pontini (punten 83 en 86).

37      Arrest Pontini (punten 86 en 87).

38      Arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, punten 54 en 55).

39      Naast de in punt 51 van deze conclusie genoemde GLB-doelstellingen wijst de Italiaanse regering erop dat een verplichting om de hoedanigheid van exploitant van de grond waarvoor steun wordt aangevraagd, te bewijzen, tevens een instrument is ter bescherming van de nationale belastingdienst, die financieel aansprakelijk is in geval van afkeuring van de onrechtmatig geachte uitgaven.

40      Zo geeft de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen aan dat het gebruik van landbouwgrond in Frankrijk nog steeds in hoge mate berust op mondelinge afspraken en niet op een geformaliseerde rechtstitel. Indien van deze landbouwers, die daadwerkelijk gebruik maken van percelen zonder daarvoor over een pachtovereenkomst of een eigendomstitel te beschikken, zou worden verlangd dat zij kunnen aantonen dat zij recht op het gebruik van deze percelen hebben, zou dat ertoe leiden dat zij van de regeling inzake een enkele areaalbetaling worden uitgesloten.

41      Conclusie van advocaat-generaal Mazák in de zaak Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265, punt 52).

42      Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt niet uitdrukkelijk dat deze voorwaarde dat de concessionaris „veehouder of eigenaar van dieren” is ook geldt voor aanvragers die zelf eigenaar van een perceel grasland zijn. Zie in dit verband artikel 2, onder d), van spoedbesluit nr. 34/2013, aangehaald in punt 20 van deze conclusie.

43      Zoals de Roemeense regering heeft opgemerkt, heeft de Rekenkamer naar aanleiding van een tussen 13 en 23 september 2011 uitgevoerde audit vastgesteld dat „het grootste deel van de betalingen uit hoofde van de regeling inzake een enkele areaalbetaling [...] ten goede komt aan een klein aantal zeer grote bedrijven, terwijl een groot aantal kleine bedrijven steun van geringe omvang ontvangt”. Met betrekking tot de referentieperiode heeft de Rekenkamer gepreciseerd dat „de aanvraag voor een enkele areaalbetaling niet is onderworpen aan een specifieke administratieve controle aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de aanvrager daadwerkelijk landbouwer is, met andere woorden of het gaat om de persoon die het economische risico draagt van de landbouwactiviteit die wordt uitgeoefend op het perceel dat met het oog op de steunverlening is aangegeven”. Uit deze vaststellingen zou volgen dat de impact van de betalingen uit hoofde van de regeling inzake een enkele areaalbetaling in Roemenië was verminderd, aangezien de betalingen, in plaats van aan de gemeenschappen te worden uitgekeerd, ten goede kwamen aan de eigenaren van grote percelen landbouwgrond, die aldus een aanzienlijk voordeel kregen, ook al oefenden zij geen landbouwactiviteit in eigen naam uit. Volgens APIA en de Roemeense regering is dit in casu het geval, aangezien Avio Lucos zich ertoe had verbonden  de grond ter beschikking te stellen van de veehouders, terwijl de daadwerkelijke exploitatie van het terrein via doorlopende begrazing moest worden verzorgd door de partners – natuurlijke personen – die eigenaar van de dieren waren. Ook vanuit het oogpunt van het aan de uitoefening van de activiteit inherente risico, dat eveneens de toekenning van de voordelen van een regeling/steunmaatregel/oppervlaktegebonden steun rechtvaardigt, droegen in casu alleen de natuurlijke personen alle risico’s die inherent zijn aan het houden van vee.

44      De Italiaanse regering geeft in haar schriftelijke opmerkingen te kennen dat dit in Italië het geval is.

45      De Roemeense regering merkt in dit verband op dat, wat het tweede geval betreft, de Roemeense wetgever de facultatieve norm „minimale veebezetting en/of een passend regime” heeft opgelegd, die is toegestaan en uitdrukkelijk is vermeld in bijlage III bij verordening nr. 73/2009.

46      Zie overweging 4 van verordening nr. 73/2009.

47      Zie overweging 7 van verordening nr. 73/2009.

48      Dienaangaande heeft de Roemeense regering er in haar schriftelijke opmerkingen op gewezen dat de Roemeense wetgever ervoor heeft gekozen om de sluiting van concessieovereenkomsten voor grasland dat onder de publieke eigendom van territoriale bestuurseenheden valt, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de concessionarissen eigenaar of bezitter van dieren zijn. Deze kwestie is aan de orde in de eerste prejudiciële vraag in de zaak C‑176/20.

49      Zie arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 22); 26 januari 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, punt 46), en 17 oktober 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50      Zie arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 23), en 26 januari 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51      Zie arrest van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Zie arrest van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53      Arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punt 31).

54      Zie arrest van 4 maart 2020, Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, punt 61).

55      Tegen deze beslissing (2815472/28.12.2015) is beroep ingesteld, dat door de administratieve instantie is verworpen bij een beschikking die op 12 mei 2017 bij vonnis van de tribunal Dolj nietig is verklaard wegens ontoereikende motivering. Op 11 oktober 2017 heeft de Curte de Apel Craiova, waarbij APIA beroep had ingesteld, dit vonnis vernietigd en de zaak terugverwezen naar de tribunal Dolj. Bij vonnis van 24 april 2018 heeft de tribunal Dolj dit beroep verworpen. Avio Lucos heeft tegen deze beslissing hogere voorziening ingesteld, die op 29 oktober 2018 niet-ontvankelijk is verklaard; een verzoek om de zaak bij het Hof aanhangig te maken werd door deze rechter eveneens niet-ontvankelijk verklaard. Avio Lucos heeft tegen dat arrest beroep tot herziening ingesteld, dat op 14 februari 2019 eveneens niet-ontvankelijk is verklaard.