CELEX: 62008CC0046
Language: da
Date: 2010-03-04
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mengozzi fremsat den 4. marts 2010. # Carmen Media Group Ltd mod Land Schleswig-Holstein og Innenminister des Landes Schleswig-Holstein. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht - Tyskland. # Artikel 49 EF - fri udveksling af tjenesteydelser - indehaver af en licens, som er udstedt i Gibraltar, til at foranstalte sportsvæddemål, som udelukkende gælder i udlandet - foranstaltning af sportsvæddemål, som er underlagt et offentligt monopol på delstatsniveau - mål bestående i at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani - forholdsmæssighed- restriktiv foranstaltning, som reelt skal tilsigte at reducere spillemulighederne og begrænse hasardspilvirksomhed på en sammenhængende og systematisk måde - andre hasardspil, som kan udbydes af private foretagender - tilladelsesprocedure - den kompetente myndigheds skønsbeføjelse - forbud mod at udbyde hasardspil via internettet - overgangsforanstaltninger, som midlertidigt tillader et sådant udbud fra visse foretagender. # Sag C-46/08.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      P. MENGOZZI
      fremsat den 4. marts 2010 1(1)
      
      Sag C-46/08
      Carmen Media Group Ltd
      mod
      Land Schleswig-Holstein,
      Innenminister des Landes Schleswig-Holstein
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Tyskland))
      »Fri udveksling af tjenesteydelser – hasardspil – gensidig anerkendelse – offshore-licenser – sammenhængende national politik på spilleområdet – udbydelse af sportsvæddemål undergivet tilladelse – overgangsbestemmelser«I –    Indledning
      1.        I en sektor som spillesektoren, der ikke er harmoniseret, og hvor medlemsstaterne hver især opretholder forskellige lovgivninger,
         som kun har foranstaltninger til kontrol af virksomheden til fælles, er EU-Domstolens største udfordring at finde fælles fodfæste,
         som respekterer frihederne, der er knæsat i EF-traktaten.
      
      2.        Virkningen af ny teknologi gør dette juridiske problem meget mere komplekst. Takket være nye kommunikationsmidler behøver
         personer, der holder af at spille, ikke begive sig hen i et kasino eller en spillehal, men har mulighed for at spille hjemmefra
         ved hjælp af internettet eller endog deres mobiltelefon. Hertil kommer, at onlinespil ikke kender grænser. Spillerne er ikke
         længere begrænset til det tilgængelige udbud af hasardspil i deres eget hjemland, da de har adgang til udenlandske erhvervsdrivende,
         hvoraf nogle er etablerede inden for EU og andre udenfor. Problemet med grænseoverskridende spil er i allerhøjeste grad aktuelt,
         og de erhvervsdrivende, der udbyder deres tjenesteydelser ved hjælp af internettet, udsættes for usikkerhed om, hvorvidt medlemsstaten,
         der modtager tjenesteydelsen, har ret til at forbyde deres virksomhed eller ikke. 
      
      3.        Problemerne begrænser sig imidlertid ikke til onlinespil. Et nationalt monopol på visse hasardspil eller begrænsninger for
         tildeling af tilladelser kan også krænke etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. For Domstolen er spørgsmålet
         derfor på ny, hvorvidt sådanne restriktive ordninger er berettigede.
      
      4.        Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstolen i Slesvig-Holsten, Tyskland) har indgivet nogle af disse
         spørgsmål til Domstolen på direkte baggrund af den nye lovgivning, som delstaterne har vedtaget for lotterier og sportsvæddemål
         som følge af en dom afsagt af Bundesverfassungsgericht (Forbundsrepublikken Tysklands forfatningsdomstol) den 28. marts 2006
         (2).
      
      5.        Den foreliggende sag har en klar sammenhæng med sagen Markus Stoß m.fl. (3), selv om denne vedrørte den nationale lovgivning før den ovennævnte dom. Sammenhængen mellem spørgsmålene i denne sag og
         de procesøkonomiske hensyn, som altid bør vejlede os, gør, at jeg for store deles vedkommende vil henvise til den mere udførlige
         redegørelse i mit forslag til afgørelse i sagen Markus Stoß m.fl.
      
      II – Retsforskrifter
      A –    EU-retlige forskrifter
      6.        Sektoren for hasardspil har indtil videre ikke være genstand for en EU-retlig harmonisering. Europa-Parlamentets og Rådets
         direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (4) udelukker udtrykkeligt hasardspil fra sit anvendelsesområde. Det bestemmes i dette direktivs artikel 2, stk. 2, litra h):
         
      
      »Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed: 
      […] 
      h)       spil, som indebærer, at der gøres indsats med penge i spil, som indeholder et element af tilfældighed, herunder lotteri, kasinospil
         og væddemål«. 
      
      7.        Når der ikke er afledt ret, er det nødvendigt at anvende den primære ret og navnlig i det foreliggende tilfælde artikel 49
         EF, hvis første stykke fastsætter, at »[…] der [er] forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser
         inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end
         modtageren af den pågældende ydelse«.
      
      B –    Tysk ret
      8.        I Tyskland er kompetencerne på spilleområdet fordelt mellem forbundsstaten og delstaterne. I de fleste delstater er der et
         regionalt monopol på organisering af sportsvæddemål og lotterier, hvorimod drift af spillemaskiner og kasinoer er overladt
         til behørigt autoriserede private udbydere.
      
      1.      Forbundsret
      9.        I § 284 i den tyske straffelovbog (Strafgesetzbuch, herefter »StGB«) bestemmes, at:
      
      »1)      Den, der offentligt organiserer eller afholder hasardspil uden myndighedernes tilladelse, eller som stiller faciliteter til
         rådighed for sådanne, kan straffes med op til to års fængsel eller en bøde.
      
      [...]
      3)      Den, som handler på den i stk. 1 anførte måde
      1.      erhvervsmæssigt [...]
      [...] straffes med fængsel fra tre måneder til fem år.
      [...]«
      10.      Kompetencen til at fastsætte betingelserne for tildeling af de i StGB’s § 284 nævnte tilladelser, med undtagelse af tilladelser
         vedrørende væddemål om officielle hestevæddeløb og spilleautomater, tilkommer delstaterne. Organiseringen af væddemål om officielle
         hestevæddeløb kan tillades i henhold til loven om væddemål og lotterier (Rennwett und Lotteriegesetz, herefter »RWLG«) og
         opstilling og drift af spilleautomater i henhold til næringsloven (Gewerbeordnung, herefter »GewO«).
      
      11.      For så vidt angår tilladelser vedrørende væddemål om hestevæddeløb fastsættes i RWLG’s § 1:
      
      »1.       Foreninger, som vil drive totalisatorspil om offentlige hestevæddeløb eller andre offentlige præstationsprøver for heste,
         skal have en tilladelse hertil fra den kompetente myndighed ifølge delstatens lovgivning.
      
      […]
      3.       Tilladelsen kan kun udstedes til foreninger, der garanterer, at deres indtægter ubeskåret vil gå til fremme af hesteavl i
         delstaten.«
      
      12.      I RWLG’s § 2, stk. 1, fastsættes:
      
      »Den, der erhvervsmæssigt vil indgå væddemål om offentlige præstationsprøver for heste eller virke som formidler af sådanne
         væddemål (bookmakers), skal have tilladelse fra den kompetente myndighed ifølge delstatens lovgivning.« 
      
      2.      Dom afsagt af Bundesverfassungsgericht den 28. marts 2006
      13.      Den 28. marts 2006 afsagde Bundesverfassungsgericht (den tyske forfatningsdomstol) en dom (5), hvori den fastslog, at monopolet på sportsvæddemål i delstaten Bayern var i strid med den grundlæggende ret til fri næringsudøvelse
         – knæsat i forfatningens artikel 12 – i det omfang monopolets juridiske form, reglerne om dets reklamering og dets udformning
         ikke har til formål at bidrage til på en sammenhængende og aktiv måde at begrænse spillelysten og bekæmpe spilleafhængighed.
      
      14.      Rækkevidden af dommen, der vedrørte delstaten Bayern, kan ikke desto mindre udstrækkes til også at gælde monopoler på sportsvæddemål
         i andre delstater, der har samme karakter. Forfatningsdomstolen gav de kompetente lovgivere en overgangsperiode indtil den
         31. december 2007 til at omstrukturere monopolet med henblik på at indføre et minimum af overensstemmelse med formålet om
         at bekæmpe spilleafhængighed (6).
      
      3.      Delstatsretten
      a)      GlüStV
      15.      Statsaftalen om hasardspil i Tyskland (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, herefter »GlüStV«), der gælder fra
         og med den 1. januar 2008, udgør den nye ensartede ramme, som delstaterne har skabt for at regulere sektoren i lyset af dommen
         afsagt af Bundesverfassungsgericht (7).
      
      16.      GlüStV’s § 1 fastsætter formålene med denne delstatsaftale:
      
      »1.      at forhindre afhængighed af hasardspil og væddemål og at skabe forudsætningerne for en virksom bekæmpelse af denne afhængighed
      2.      at begrænse udbuddet af hasardspil og at lede befolkningens spilleaktiviteter over i ordnede og overvågede baner, og særligt
         forhindre, at der vælges hasardspil, som ikke er tilladte
      
      3.      at sikre beskyttelsen af mindreårige og af spillerne
      4.      at sikre, at hasardspillene afvikles på ordentlig vis, at beskytte spillerne mod bedrageriske handlinger og at forebygge kriminalitet,
         der opstår ved eller er en følge af hasardspil.«
      
      17.      I henhold til GlüStV’s § 10 »har delstaterne [for at nå disse mål] den forvaltningsmæssige opgave at sikre et passende udbud
         af hasardspil« (stk. 1), og de kan »enten udføre denne offentlige opgave selv, ved hjælp af offentligretlige juridiske personer
         eller privatretlige selskaber, som offentligretlige juridiske personer direkte eller indirekte har en bestemmende andel i«
         (stk. 2).
      
      18.      GlüStV’s § 4 foreskriver, at offentlige hasardspil kun må foranstaltes eller formidles med tilladelse fra den kompetente myndighed
         i den pågældende delstat (stk. 1). Der gives afslag på tilladelse, når foranstaltningen eller formidlingen ville være i strid
         med formålene i § 1, og der er under alle omstændigheder ikke noget retskrav på tilladelse (stk. 2).
      
      19.      Foranstaltning og formidling af offentlige hasardspil på internettet er ifølge nævnte § 4 forbudt (stk. 4). I GlüStV’s § 25,
         der indeholder en række overgangsbestemmelser, fastsættes imidlertid, at delstaterne i højst et år fra ikrafttrædelsen af
         statsaftalen kan tillade foranstaltning og formidling af lotterier på internettet, når der ikke foreligger nogen afslagsgrunde,
         og visse yderligere betingelser er opfyldt (bl.a. sikret udelukkelse af mindreårige og af personer med spilleforbud, begrænsning
         af indsatsen til 1 000 EUR pr. måned, forbud mod kreditgivning og interaktiv deltagelse med øjeblikkelig offentliggørelse
         af resultaterne). 
      
      b)      Lovgivningen i delstaten Schleswig-Holstein
      20.      Loven i delstaten Schleswig-Holstein, der gennemfører GlüStV (Gesetz des Landes Schleswig-Holstein zur Ausführung des Staatsvertrages
         zum Glücksspielwesen in Deutschland, herefter »GlüStV AG«), af 13. december 2007 finder anvendelse på foranstaltning, afholdelse
         og formidling af lotterier og sportsvæddemål, men ikke på afholdelse eller formidling af væddemål om offentlige hestevæddeløb
         (§ 3). I henhold til § 4, stk. 2, i GlüStV AG opfylder delstaten denne opgave gennem NordwestLotto Schleswig-Holstein GmbH
         & Co. KG.
      
      III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      21.      Carmen Media Group Ltd (herefter »Carmen Media«), der er etableret i Gibraltar, fik fra Gibraltars regering en licens til
         eksterritoriale spil, der var begrænset til »remote gambling/fixed-odds bets for offshore bookmaking«, som således kun gav
         selskabet tilladelse til at foranstalte væddemål uden for Gibraltars område.
      
      22.      Carmen Media havde til hensigt at udbyde sportsvæddemål i Tyskland ved hjælp af internettet og indgav derfor den 10. februar
         2006 en ansøgning til delstaten Schleswig-Holstein med henblik på at få fastslået, om denne virksomhed var lovlig, henset
         til licensen, som selskabet havde i Gibraltar, og subsidiært for at få udstedt en tilladelse i henhold til national ret.
      
      23.      Da Carmen Media fik afslag på sin ansøgning, anlagde selskabet sag den 30. juni 2006 ved Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht
         og gjorde gældende, at det nationale monopol på sportsvæddemål er i strid med EU-retten, idet det er uforeneligt med den frie
         udveksling af tjenesteydelser ifølge artikel 49 EF. 
      
      24.      Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht har i sin forelæggelsesafgørelse redegjort for, at den anser det for særdeles
         tvivlsomt, om den tyske spillelovgivning er forenelig med fællesskabsretten, og har forelagt Domstolen følgende præjudicielle
         spørgsmål i henhold til artikel 234 EF:
      
      »1)      Skal artikel 49 EF fortolkes således, at påberåbelse af den frie udveksling af tjenesteydelser forudsætter, at tjenesteyderen
         efter bestemmelserne i den medlemsstat, hvor han er etableret, også må levere tjenesteydelsen der (i det foreliggende tilfælde
         begrænsning af Gibraltars hasardspillicens til »offshore bookmaking«)?
      
      2)      Skal artikel 49 EF fortolkes således, at den er til hinder for et nationalt monopol på at foranstalte sportsvæddemål og lotterier
         (med mere end blot ringe risikopotentiale), der i det væsentlige er begrundet i hensynet til bekæmpelse af risikoen for ludomani,
         når andre hasardspil med betydeligt risikopotentiale for ludomani i denne medlemsstat må udbydes af private udbydere af tjenesteydelser,
         og den forskellige lovregulering af sportsvæddemål og lotterier på den ene side og andre hasardspil på den anden side beror
         på delstaternes og forbundsstatens forskellige lovgivningskompetencer?
      
      Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende:
      3)      Skal artikel 49 EF fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en ansøgning om meddelelse
         af tilladelse til at foranstalte og formidle hasardspil også er omfattet af tilladelsesmyndighedens skøn, når de ved lov fastsatte
         betingelser for meddelelsen er opfyldt?
      
      4)      Skal artikel 49 EF fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der forbyder foranstaltning og formidling
         af offentlige hasardspil på internettet, især når foranstaltning og formidling på internettet samtidigt – om end kun for en
         overgangsperiode på et år – er gjort mulig, under overholdelse af bestemmelser om beskyttelse af mindreårige og spillere,
         som kompensation ud fra rimelighedsbetragtninger af hensyn til to erhvervsmæssige spiludbydere, der hidtil udelukkende har
         været aktive på internettet, således at disse kan omstille sig til de forhandlingskanaler, der er tilladte efter statsaftalen?«
      
      IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
      25.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. februar 2008.
      
      26.      Sagsøgeren (Carmen Media) og sagsøgte (delstaten Schleswig-Holstein) i tvisten i hovedsagen og den tyske, den østrigske, den
         belgiske, den spanske, den græske, den nederlandske og den norske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet indlæg.
      
      27.      På retsmødet, som fandt sted den 8. december 2009, fremsatte de befuldmægtigede for Carmen Media, delstaten Schleswig-Holstein,
         Innenminister des Landes Schleswig-Holstein, og den tyske, den belgiske, den græske, den italienske, den portugisiske og den
         norske regering samt Kommissionen mundtligt deres bemærkninger.
      
      V –    Analyse af det første præjudicielle spørgsmål
      28.      Med sit første spørgsmål spørger den forelæggende ret Domstolen, om artikel 49 EF kræver, at tjenesteyderen også må udøve
         sin virksomhed i den medlemsstat, hvor denne er etableret, i henhold til denne stats lovgivning, for at kunne påberåbe sig
         retten til fri udveksling af tjenesteydelser.
      
      29.      Usikkerheden udspringer af, at virksomheden Carmen Media har fået en licens til hasardspil, der er begrænset til »offshore
         bookmaking«, dvs. eksterritorialt, af myndighederne i Gibraltar, hvor virksomheden har sit hjemsted, hvilken licens ikke tillader
         virksomheden at foranstalte væddemål i Gibraltar, men udelukkende – i hvert fald i teorien – i udlandet.
      
      30.      Forespurgt herom under retsmødet tilbageviste den befuldmægtigede for Carmen Media, at selskabet på tidspunktet for de omstændigheder
         i sagen, der er under pådømmelse, var undergivet et forbud mod at foranstalte hasardspil i Gibraltar. Det fremgår imidlertid
         klart af selskabets skriftlige indlæg, at der rent faktisk fandtes en sådan restriktion, dog ikke i form af et forbud i bogstavelig
         forstand, men som en begrænsning af selskabets virksomhedsområde (8).
      
      31.      I samme indlæg har Carmen Media præciseret, at begrænsningen (9) kun skyldtes skattemæssige årsager, idet selskabet nærmere bestemt havde valgt en særlig fordelagtig beskatningsordning (såkaldt
         »status som skattefritaget selskab«), som var undergivet betingelsen om »ikke at opretholde nogen forretningsforbindelser
         med personer etableret i Gibraltar« (10). Selskabet har også hævdet, at formålet med denne begrænsning ikke var at beskytte borgerne i Gibraltar mod erhvervsdrivendes
         udbud af hasardspil, og at det var muligt at fjerne denne begrænsning uden at stille krav om indhentelse af en ny tilladelse,
         selv om Carmen Media i så fald skulle have givet afkald på sin særlige skattemæssige status.
      
      32.      Den forelæggende ret ønsker fastslået, om en tilladelse af denne type gav Carmen Media beføjelse i henhold til artikel 49
         EF til at udøve sin virksomhed i Tyskland uden at behøve at indhente en ny tilladelse fra myndighederne i den pågældende delstat,
         eller om den omstændighed, at selskabet ikke kunne foranstalte spil på sit eget oprindelsessted, forhindrede anvendelse af
         princippet om gensidig anerkendelse.
      
      33.      Gensidig anerkendelse er et middel, hvis formål er at sikre erhvervsdrivendes adgang til markedet i alle medlemsstaterne,
         selv inden for sektorer, hvor der er betydelige forskelle mellem lovgivningerne (11). For at nå dette mål er det ifølge retspraksis nødvendigt at finde en balance mellem de forskellige berørte medlemsstaters
         krav, således at den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen præsteres, ikke kan fordoble den kontrol og de betingelser, der allerede
         er pålagt i tjenesteyderens oprindelsesmedlemsstat.
      
      34.      Dette fremgår af dom af 17. december 1981, Webb (12), hvor Domstolen i præmis 17 fastslog, at »[d]en frie udveksling af tjenesteydelser, der er et grundlæggende princip i traktaten,
         kan […] begrænses ved regler, der er begrundet i almenvellet, […] [dog kun] i det omfang disse interesser ikke varetages i
         kraft af bestemmelser, som tjenesteyderen er undergivet i den medlemsstat, hvor han er etableret« (13). 
      
      35.      Ifølge denne udtalelse forudsættes, at bestemmelsesmedlemsstaten inden for rammerne af gensidig anerkendelse med hensyn til
         et bestemt alment hensyn (14) kan kræve indhentelse af en tilladelse til at udbyde tjenesteydelser, men den skal anse en licens, der er udstedt af en anden
         medlemsstats myndigheder for tilstrækkelig, når denne sikrer, at de betingelser, der objektivt set er nødvendige for at nå
         dette almene hensyn, er opfyldt. Hvis kravet om forudgående tilladelse er lovligt ud fra en fællesskabssynsvinkel (i det omfang
         det i overensstemmelse med retspraksis kan begrundes i et alment hensyn), er det også lovligt over for en virksomhed, der
         er etableret i en anden medlemsstat, for så vidt denne ikke allerede har opfyldt disse betingelser, der har samme formål i
         etableringsmedlemsstaten.
      
      36.      En eksterritorial licens som den i hovedsagen omhandlede kan vanskeligt opfylde disse betingelser. Eftersom myndighederne
         i oprindelsesmedlemsstaten ikke selv tillader, at denne virksomhed udøves inden for medlemsstaten, kan det ikke siges, at
         det almene hensyn, som en anden medlemsstat ønsker varetaget, er tilstrækkeligt beskyttet ved disse myndigheders indgriben.
         Gensidig anerkendelse er kun mulig, hvis oprindelsesmedlemsstaten har foretaget en kontrol, der svarer til bestemmelsesmedlemsstatens
         kontrolkrav. 
      
      37.      Det følger heraf, at den frie udveksling af tjenesteydelser kun kan påberåbes, når den omhandlede virksomhed lovligt kan udøves
         i etableringsmedlemsstaten.
      
      38.      Dette synspunkt er udtrykkeligt lagt til grund i Domstolens praksis vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser, hvor
         det er præciseret, at indskrænkninger i artikel 49 EF ikke kun er dem, der vedrører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet,
         men også indskrænkninger, der uden at udgøre forskelsbehandling kan være »til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed,
         som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende« (15).
      
      39.      Kommissionen har over for dette synspunkt påberåbt sig dom af 30. september 2003, Inspire Art (16), hvor Domstolen fastslog, at den omstændighed, at et selskab ikke driver virksomhed i den medlemsstat, hvor det har sit hjemsted,
         men udelukkende eller hovedsageligt driver virksomhed i den medlemsstat, hvor filialen er etableret, ikke er tilstrækkelig
         til at afskære det pågældende selskab fra at gøre brug af fællesskabsbestemmelserne om etableringsfriheden (17).
      
      40.      Efter min opfattelse er det ikke relevant at påberåbe sig denne dom, da der gælder andre kriterier, når det drejer sig om
         den frie udveksling af tjenesteydelser. For øvrigt sondrer Domstolen i denne henseende skarpt mellem de to friheder og indtager
         en mere streng holdning for så vidt angår etableringsfriheden. Således har Domstolen i Säger-dommen udtalt, at »[e]n medlemsstat
         […] navnlig ikke [kan] betinge levering af tjenesteydelser på det pågældende lands område af, at samtlige betingelser for
         etablering i landet er opfyldt« (præmis 13), men en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser i form af en national
         administrativ tilladelse kan begrundes i et alment hensyn (præmis 14 og 15).
      
      41.      En virksomhed kan derfor etablere sig i en medlemsstat, A, der har mindre strenge bestemmelser for så vidt angår selskabsret,
         og drive hele sin virksomhed i en anden medlemsstat, B, i henhold til etableringsfriheden knæsat i traktaten (artikel 43 EF).
         Set ud fra synsvinklen fri udveksling af tjenesteydelser er situationen imidlertid anderledes, og det kan under ingen omstændigheder
         udledes af Inspire Art-dommen, at det omhandlede selskab kan drive virksomhed på medlemsstat B’s marked uden tilladelse, blot
         fordi det er etableret i medlemsstat A, og trods den omstændighed, at myndighederne i sidstnævnte stat ikke tillader selskabet
         at udbyde samme tjenesteydelse på sit område. 
      
      42.      Denne konklusion kan efter min opfattelse heller ikke affærdiges med en henvisning til dom af 5. juni 1997, VT4 (18), hvor Domstolen i præmis 22 udtalte, at »[t]raktaten […] ikke indeholder et forbud mod, at en virksomhed gør brug af retten
         til fri udveksling af tjenesteydelser i tilfælde, hvor den ikke udbyder tjenesteydelser i den medlemsstat, hvor den er etableret«
         (19). Den vigtigste omstændighed i den foreliggende sag er ikke, at Carmen Media ikke tilbyder sin væddemålstjenesteydelse i sin
         etableringsmedlemsstat (hvilket ikke i sig selv er til hinder for at påberåbe sig den frie udveksling af tjenesteydelser ifølge
         den nævnte retspraksis), men snarere at selskabet ikke kunne gøre det, eftersom det kun havde en eksterritorial eller offshore-licens.
      
      43.      Den omstændighed, at denne begrænsning skyldtes et frivilligt valg, som Carmen Media havde foretaget for at kunne udnytte
         en mere fordelagtig beskatningsordning, ændrer ikke den omstændighed, at selskabet, når det ansøgte om at blive godkendt som
         lovlig spiludbyder i Tyskland, kun havde en tilladelse, der ikke tillod det at udbyde samme tjenesteydelse på sit oprindelsessted.
         Selv om virksomheden kunne have fået en sådan tilladelse til at drive virksomhed i Gibraltar ved helt enkelt at afstå fra
         de skattemæssige fordele, som den benyttede sig af, forholder det sig ikke desto mindre således, at den har valgt at beholde
         disse fordele og dermed acceptere begrænsningerne, der var forbundet hermed.
      
      44.      Uanset grunden – skattemæssig eller af anden art – som bevirker, at en medlemsstat handler på denne måde, hvorfor skulle en
         medlemsstat, der udsteder eksterritoriale licenser, påtage sig en forpligtelse til i tilstrækkeligt omfang at kontrollere
         udbydelsen af den omhandlede tjenesteydelse? Hvorfor skulle medlemsstaterne acceptere en tilladelse, som ikke er gyldig for
         dem, der har udstedt den?
      
      45.      Med hensyn til disse omstændigheder forekommer det rimeligt at antage, at myndighederne i Gibraltar måske ikke har sikret
         en sådan kontrol og sådanne betingelser, som ville gøre de tyske myndigheders indgriben overflødig. Princippet om gensidig
         anerkendelse forudsætter, at der kan fæstes lid til den kontrol, som etableringslandet har foretaget over for en virksomhed,
         der er etableret på dets område. Hvis en medlemsstat imidlertid kun har bevilget en offshore-licens, kan der sættes spørgsmålstegn
         ved, om der kan sættes lid til dens kontrol. De tyske myndigheders kontrol er således ikke overflødig, og der mangler et grundlag
         for den gensidige anerkendelse, som har til formål at undgå dobbelt kontrol.
      
      46.      En anden løsning ville – i det mindste teoretisk set – fremme et uønsket misbrug af det indre marked, som det med rette er
         blevet anført af den belgiske regering i dens skriftlige indlæg. Domstolen afgrænser ganske vist denne form for misbrug snævert
         (20), men disse eksterritoriale tilladelser kan vanskeligt anses for at vække en gensidig tillid mellem medlemsstaterne.
      
      47.      Derfor er jeg af den opfattelse, at for at kunne påberåbe sig den frie udveksling af tjenesteydelser er det en uomgængelig
         betingelse, at licensen, der er bevilliget af etableringsmedlemsstaten, tillader tjenesteyderen at levere den pågældende tjenesteydelse
         i den medlemsstat, hvor han er etableret.
      
      48.      Problemstillingen er dog ikke den samme inden for sektoren for hasardspil, hvilket jeg også har redegjort nærmere for i mit
         forslag til afgørelse i sagen Markus Stoß m.fl. (21), eftersom det har vist sig at være umuligt at anvende gensidig anerkendelse af licenser på spilleområdet på det stadie, som
         EU-retten for nærværende befinder sig på. Der er tre omstændigheder, der får mig til at drage denne konklusion.
      
      49.      For det første har det vist sig, at et ensartet system af gensidig anerkendelse af licenser på spilleområdet er uforeneligt
         med Domstolens praksis, ifølge hvilken monopoler og andre begrænsninger af antallet af erhvervsdrivende i hasardspilssektoren
         klart og bestemt er anerkendt, forudsat at visse betingelser er opfyldt (22). Hvis en medlemsstat, i hvilken der er indført et spillemonopol, der opfylder traktatens krav, skulle tage hensyn til tilladelser,
         der er udstedt af andre medlemsstater, ville ovennævnte retspraksis være umulig at anvende og ikke give mening.
      
      50.      For det andet er gensidig anerkendelse ikke mulig uden en harmonisering af spillesektoren, hvilket der ikke er udsigt til
         i den nærmeste fremtid. Uden harmonisering vil gennemførelsen af den frie bevægelighed fortsat være begrænset, og Domstolens
         opgave består helt nøjagtigt i at definere de restriktioner, som på dette ikke-harmoniserede område findes at være i overensstemmelse
         med traktatbestemmelserne.
      
      51.      For det tredje er det vanskeligt at indføre en ordning med gensidig anerkendelse i denne sektor, eftersom der ikke findes
         et tilstrækkeligt udbygget administrativt samarbejde.
      
      52.      Det første spørgsmål forelagt af den forelæggende ret hviler følgelig på en forkert forudsætning, og spørgsmålet skal derfor
         besvares med at afvise hovedforudsætningen, eftersom de tyske myndigheder ikke under omstændigheder som dem i hovedsagen skal
         anerkende en spillicens, der er udstedt af myndighederne i en anden medlemsstat, uanset hvilke betingelser der er knyttet
         til den.
      
      VI – Analyse af det andet præjudicielle spørgsmål
      A –    Særskilt analyse af restriktionerne på spilleområdet: henvisning til forslaget til afgørelse i sagen Markus Stoß m.fl.
      53.      Med sit andet spørgsmål spørger den forelæggende ret Domstolen, om artikel 49 EF er til hinder for et nationalt monopol på
         at foranstalte sportsvæddemål og lotterier, der er begrundet i hensynet til bekæmpelse af risikoen for ludomani, når andre
         hasardspil med betydeligt risikopotentiale for ludomani i denne medlemsstat må tilbydes af private udbydere af tjenesteydelser.
      
      54.      Dette spørgsmål er stillet med samme ordvalg i sagen Markus Stoß m.fl. Ud fra procesøkonomiske hensyn henviser jeg derfor
         i det væsentlige til analysen i denne sag, som jeg har foretaget i mit forslag til afgørelse (23). I sagen har jeg i lyset af den omfattende retspraksis, som findes på dette område, vurderet, at en undersøgelse af medlemsstaternes
         ordninger, der regulerer spil, skal foretages ud fra en sektorbestemt synsvinkel, idet der skal foretages en analyse af hver
         begrænsning og hvert spil for sig. Det lovlige eller ulovlige ved valget af monopol på visse spil i forhold til EU-retten
         bestemmes derfor ud fra sammenhæng eller manglende sammenhæng med det tilstræbte mål, om det er diskriminerende eller ikke,
         og om det er forholdsmæssigt, men der bliver under ingen omstændigheder tale om at vurdere det i forhold til valget af lovgivning
         for andre hasardspil i samme medlemsstat.
      
      55.      Under alle omstændigheder er jeg af den opfattelse uafhængigt af denne diskussion, at en lovgivningsmæssig beslutning om at
         indføre et monopol på visse spil og lade andre spil være overladt til private erhvervsdrivende ikke på forhånd er uforeneligt
         med hverken målet om at bekæmpe bedrageri eller med målet om at begrænse spillemulighederne i en medlemsstat, så længe de
         offentlige myndigheder sørger for en vis kontrol af de private erhvervsdrivende, og udbuddet af spil, der er omfattet af monopolet,
         er mindre end det, der kunne være tale om med en privat tjenesteyder (24). Hvis disse betingelser er opfyldt, udgør de omstændigheder, der har været anført, ikke en hindring for en spillepolitik,
         der er sammenhængende og systematisk i den betydning, som anvendes i retspraksis. Det tilkommer den nationale ret at prøve,
         om disse betingelser er opfyldt.
      
      B –    Statens territorielle inddeling påvirker ikke denne vurdering
      56.      Det præjudicielle spørgsmål, som Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht har forelagt, adskiller sig dog på et punkt fra
         det spørgsmål, som både Verwaltungsgericht Gießen og Verwaltungsgericht Stuttgart har forelagt, idet Schleswig-Holsteinisches
         Verwaltungsgericht også har spurgt om, hvilken betydning det kan have på ovennævnte konklusion, at den forskellige lovregulering
         af sportsvæddemål og lotterier på den ene side og andre hasardspil på den anden side beror på delstaternes og forbundsstatens
         forskellige lovgivningskompetencer.
      
      57.      Det fremgår af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin
         nationale retsorden til støtte for en tilsidesættelse af EU-retten i forbindelse med en traktatbrudsprocedure (25) og heller ikke fraskrive sig sit ansvar ved at påberåbe sig kompetencefordelingen og ansvarsfordelingen mellem de forskellige
         organer i sin interne retsorden i tilfælde af, at borgerne har lidt skade ved tilsidesættelsen af EU-retten (26). Uanset hvilket organ, der er årsag til traktatbruddet, er staten som enhed ansvarlig, endog selv om der er tale om en »forfatningsmæssigt
         uafhængig institution« (27).
      
      58.      Jeg mener, at denne retspraksis også er anvendelig i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, hvor det spørgsmål, der
         undersøges, er, hvorvidt en national politik og den hertilhørende lovgivning er i strid med traktatens bestemmelser om frihederne.
         Jeg er derfor af den opfattelse, at en territoriel fordeling af kompetencerne inden for en stat ikke har nogen betydning for
         vurderingen af en national lovgivnings forenelighed med EU-retten.
      
      59.      Kompleksiteten af en medlemsstats interne territorielle inddeling, og navnlig kompetencefordelingen inden for samme sagsområde
         mellem to forskellige territorielle organer (i dette tilfælde forbundsstaten og delstaterne), sætter ikke i sig selv den nationale
         politiks sammenhæng, der er genstanden for analysen (som skal foretages på nationalt niveau), på spil, men kan til gengæld
         heller ikke anvendes som begrundelse for en eventuelt manglende sammenhæng eller eventuel forskelsbehandling (28).
      
      VII – Analyse af det tredje præjudicielle spørgsmål
      60.      Med sit tredje spørgsmål spørger den forelæggende ret Domstolen, om artikel 49 EF er til hinder for en national lovgivning,
         hvorefter en ansøgning om meddelelse af tilladelse til at foranstalte og formidle hasardspil er omfattet af tilladelsesmyndighedens
         skøn, selv om de ved lov fastsatte betingelser for meddelelsen er opfyldt.
      
      61.      Den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette spørgsmål kun er relevant, hvis den tyske monopolordning findes at være
         i strid med traktaten. Jeg mener dog, at spørgsmålet også er relevant, selv hvis den nationale ret, når den følger kriterierne
         i Domstolens dom, når frem til, at det ikke er i strid med traktaten, at der findes et monopol på visse spil side om side
         med, at private erhvervsdrivende udbyder andre spil. I et sådant tilfælde ville tilladelsesordningen finde anvendelse på de
         sidstnævnte.
      
      62.      En ordning med forudgående administrativ tilladelse udgør også en hindring af den frie bevægelighed, der kan begrundes, så
         længe den ikke udgør forskelsbehandling, har til formål at sikre virkeliggørelsen af et alment hensyn, er egnet til at nå
         dette og er forholdsmæssig i forhold til dette (29). 
      
      63.      Ifølge fast retspraksis skal der dog til disse kriterier tilføjes andre med det formål, at denne frihed ikke bliver gjort
         illusorisk, eftersom tilladelse kan medføre, at den omhandlede frihed bliver undergivet myndighedernes skøn (30).
      
      64.      Domstolen har om dette udtalt, at for at en ordning med forudgående administrativ tilladelse, der fraviger en grundlæggende
         frihed, kan begrundes, skal den dels bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt
         på forhånd, således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtryk for vilkårlighed,
         dels være baseret på et proceduremæssigt system, som er let tilgængeligt og egnet til at sikre de berørte, at deres ansøgning
         bliver behandlet objektivt og upartisk inden for en rimelig frist, idet eventuelle afslag på tilladelser desuden skal kunne
         anfægtes under et søgsmål (31).
      
      65.      De administrative myndigheders beføjelser skal således være undergivet visse begrænsninger for at forhindre misbrug af disse,
         men ifølge EU-Domstolen kræves ikke en fuldstændig regulering af muligheden for at give tilladelse. Ellers ville begrænsningen
         af antallet af erhvervsdrivende, der nogle gange er blevet tilladt ifølge retspraksis (32), ikke høre hjemme dér, og virkeliggørelsen af de almene hensyn, der begrunder denne indskrænkning af den frie udveksling
         af tjenesteydelser, ville også kunne forhindres (33).
      
      66.      Så længe den fastsatte procedure er objektiv, gennemsigtig og ikke udgør forskelsbehandling, og den trufne afgørelse kan gøres
         til genstand for et søgsmål, kan myndighederne forbeholde sig et vist skøn med henblik på at finde den bedst egnede løsning
         i hver enkelt situation. Det er derfor, at det i § 4, stk. 2, i GlüStV er fastsat, at der ikke er noget retskrav på tilladelse.
      
      VIII – Analyse af det fjerde præjudicielle spørgsmål
      67.      Med sit fjerde og sidste spørgsmål spørger den forelæggende ret, om et absolut forbud mod at foranstalte og formidle hasardspil
         på internettet er foreneligt med artikel 49 EF, når den nationale lovgivning samtidigt tillader visse erhvervsdrivende at
         fortsætte med at udbyde disse spil på internettet i en overgangsperiode på et år.
      
      68.      Med dette spørgsmål ønsker Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht oplyst, om § 4, stk. 4, i GlüStV, ifølge hvilken det
         er forbudt at foranstalte eller formidle hasardspil ved hjælp af internettet, er forenelig med traktaten (34).
      
      69.      Domstolen har udtalt, at andre generelle forbud, såsom forbud, der gælder en given spillemåde, er forenelige med traktaten
         (35). Af dette følger, at der ikke er noget til hinder for, at et forbud, der gælder et bestemt spillemedium, såsom internettet,
         skulle være lovligt. Foranstaltningen udgør ikke forskelsbehandling, da den gælder for såvel tyske som udenlandske erhvervsdrivende
         (36), og da den kan være egnet til at beskytte spillerne og beskytte mod ludomani, henset til de særlige karakteristika ved spil
         på internettet (særligt risikabelt ud fra en afhængighedssynsvinkel, idet spillet sker privat, det giver adgang til et praktisk
         taget ubegrænset udbud af spil – flere »vinduer« med spil kan være åbne på én gang – og det er til rådighed 24 timer i døgnet
         365 dage om året).
      
      70.      Et sådant forbud kan derfor ligesom andre forbud, der på en mindre indgribende måde påvirker den frie udveksling af tjenesteydelser,
         være begrundet i almene hensyn og vise sig at være foreneligt med traktaten, så længe det ikke udgør forskelsbehandling og
         opfylder kriterierne om sammenhæng og forholdsmæssighed. Visse omstændigheder gør det dog tvivlsomt, om forbuddet er forholdsmæssigt,
         eftersom et totalforbud ved siden af andre mindre indgribende foranstaltninger (som selve monopolet) kan føre til, at efterspørgslen
         efter spil ledes over mod ulovlige internetsider. Beslutningen kan også vise sig at stride mod en samtidig opretholdelse af
         et monopol på de samme spil (selv om de ikke udbydes på internettet), som er begrundet i behovet for at kanalisere spillelysten.
         Det tilkommer imidlertid den nationale ret at prøve alle disse spørgsmål.
      
      71.      Den forelæggende ret har dog ikke rejst spørgsmålet om forbuddet mod spil på internettet i abstrakte og generelle vendinger,
         men sat det i forhold til den overgangsbestemmelse, hvorefter delstaterne fortsat kan give mulighed for at foranstalte og
         formidle lotterier på internettet i en periode på et år fra ikrafttrædelsen af GlüStV, så længe der ikke foreligger objektive
         grunde til at forbyde dette, og andre yderligere betingelser er opfyldt.
      
      72.      Ifølge bemærkningerne til GlüStV-aftalen havde denne overgangsforanstaltning til formål at give udbyderne af hasardspil, der
         driver deres virksomhed næsten udelukkende ved hjælp af internettet, mulighed for at omstille sig til den nye retlige ramme
         ved at orientere sig mod de nye forhandlingskanaler, der er tilladte efter denne aftale (37). Det drejer sig derfor om en beslutning, der har til formål at beskytte udbydernes retssikkerhed, idet de, inden forbuddet
         trådte i kraft, handlede inden for rammerne af en ordning, der ikke var restriktiv.
      
      73.      Domstolen har ved flere lejligheder understreget retssikkerhedsprincippets betydning, da det udgør en del af Fællesskabets
         retsorden og skal overholdes af såvel fællesskabsinstitutionerne som medlemsstaterne, når de udøver beføjelser, der er tildelt
         dem ifølge EU-retten (38).
      
      74.      Henset til de krav, der udspringer af dette princip, fastsættes der sædvanligvis i fællesskabsdirektiverne en rimelig frist
         fra deres ikrafttræden til at gennemføre dem, og ifølge retspraksis kan det være begrundet, at medlemsstaterne midlertidigt
         udsætter tilpasningen af visse situationer – faktiske og retlige – til EU-retten.
      
      75.      I dom af 17. juli 2008, ASM Brescia (39), har Domstolen f.eks. i henhold til retssikkerhedsprincippet tilladt en forlængelse af gyldighedsperioden for en koncession
         vedrørende distribution af gas i strid med artikel 49 EF og 86 EF. Der er også flere domme, hvor Domstolen under anførelse
         af retssikkerhedsprincippet har udøvet den beføjelse, der er tildelt den i medfør af artikel 231, stk. 2, EF, og angivet de
         virkninger af en annulleret forordning, der skal betragtes som bestående (40).
      
      76.      Hvis retssikkerhedsprincippet imidlertid anses for at være et af de tvingende almene hensyn, som kan påberåbes af medlemsstaterne
         for midlertidigt at opretholde en regel eller en situation, der er strid med traktatens friheder, er der så meget desto mere
         grund til at bekræfte lovligheden af en beslutning, ifølge hvilken en begrænsning af en af frihederne udskydes, ved at de
         berørte parter får en tidsfrist til at tilpasse sig de nye krav i den nationale lovgivning.
      
      77.      Jeg er også af den opfattelse, at beslutningen om at udsætte ikrafttrædelsen af forbuddet mod spil på internettet hverken
         skader den begrænsende foranstaltnings sammenhæng eller bringer virkeliggørelsen af de almene hensyn, som den forfølger, i
         fare.
      
      78.      Selv om forbuddet mod hasardspil på internettet kan begrundes med den øgede risiko for afhængighed, som disse spil medfører,
         forekommer behovet for at fjerne dem ikke at være så hastende, at det må have forrang for de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet.
      
      79.      Det bemærkes endelig, at der til overgangsperioden fastsat i § 25, stk. 6, i GlüStV er knyttet vigtige betingelser og krav.
         For det første gælder den kun for lotterier og ikke for sportsvæddemål, som det fra ikrafttrædelsen af GlüStV er forbudt at
         foranstalte og formidle på internettet, fordi de er særlig risikable. For det andet er den midlertidige tilladelse til lotterier
         på internettet undergivet flere krav og begrænsninger, der har til hensigt at udgå de risici, som denne type af spil kan medføre.
         Ifølge bestemmelsen skal det således f.eks. sikres, at mindreårige og personer med spilleforbud udelukkes, indsatsen skal
         begrænses til 1 000 EUR pr. måned, og kreditgivning og interaktiv deltagelse med øjeblikkelig offentliggørelse af resultaterne
         skal forbydes.
      
      80.      Den overgangsbestemmelse, der er indført ved GlüStV, udgør endelig, som det anføres i forelæggelsesafgørelsen, en kompensation
         ud fra rimelighedsbetragtninger, som tager højde for bestemmelser om beskyttelse af ungdommen og spillerne. Derfor er jeg
         af den opfattelse, at fastsættelsen af en sådan bestemmelse ikke mangler sammenhæng i forhold til forbuddet mod spil på internettet,
         idet bestemmelsen har til formål at lette omstillingen til den nye retlige ramme på den bedst mulige måde i forhold til de
         almene hensyn, der forfølges, og til retssikkerhedsprincippet.
      
      IX – Forslag til afgørelse
      81.      I henhold til de forudgående bemærkninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht
         forelagte præjudicielle spørgsmål på følgende måde:
      
      »1)      Artikel 49 EF skal fortolkes således, at påberåbelse af den frie udveksling af tjenesteydelser forudsætter, at licensen, der
         er bevilliget af etableringsmedlemsstaten, tillader tjenesteyderen at levere den pågældende tjenesteydelse i den medlemsstat,
         hvor han er etableret. Gensidig anerkendelse af tilladelser på spilleområdet er imidlertid ikke mulig på det stadie, som EU-retten
         for nærværende befinder sig på. 
      
      2)      Artikel 49 EF er forenelig med et nationalt monopol på at foranstalte sportsvæddemål og lotterier, der i det væsentlige er
         begrundet i hensynet til bekæmpelse af risikoen for ludomani, selv når andre hasardspil med betydeligt risikopotentiale for
         ludomani i denne medlemsstat må udbydes af private udbydere af tjenesteydelser, så længe de offentlige myndigheder sørger
         for en vis kontrol af de private erhvervsdrivende, og udbuddet af spil, der er omfattet af monopolet, er mindre end det, der
         kunne være tale om med en privat tjenesteyder. Hvis disse betingelser er opfyldt, udgør de omstændigheder, der har været anført,
         ikke en hindring for en spillepolitik, der er sammenhængende og systematisk i den betydning, som anvendes i retspraksis. Det
         tilkommer den nationale ret at prøve, om disse betingelser er opfyldt.
      
      Fordelingen af lovgivningskompetencen vedrørende spil mellem forbundsstaten og delstaterne skaber ikke i sig selv fare for
         sammenhængen i den nationale politik, der er genstanden for analysen (som skal foretages under ét på nationalt niveau), men
         kan til gengæld heller ikke anvendes som begrundelse for en eventuelt manglende sammenhæng.
      
      3)      Artikel 49 EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en ansøgning om meddelelse
         af tilladelse til at foranstalte og formidle hasardspil er omfattet af tilladelsesmyndighedens skøn, så længe den fastsatte
         procedure er objektiv, gennemsigtig og ikke udgør forskelsbehandling, og den trufne afgørelse kan gøres til genstand for et
         søgsmål.
      
      4)      Artikel 49 EF er ikke til hinder for en national lovgivning, der forbyder foranstaltning og formidling af offentlige hasardspil
         på internettet, når foranstaltningen er sammenhængende i forhold til det almene hensyn, der påberåbes som begrundelse, og
         er forholdsmæssig i forhold til dette, og trods den omstændighed, at foranstaltning og formidling på internettet samtidigt
         tillades – under overholdelse af bestemmelser om beskyttelse af ungdommen og af spillerne – ud fra rimelighedsbetragtninger
         og specielt af hensyn til erhvervsdrivende, der hidtil udelukkende har været aktive ved hjælp af internettet.« 
      
      1 –	Originalsprog: fransk.
      
      2 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01.
      
      3 –	Forenede sager C-316/07, C-358/07 – C-360/07, C-409/07 og C-410/07, der verserer for Domstolen, i hvilke jeg har fremsat
         mit forslag til afgørelse dags dato. 
      
      4 –	EUT L 376, s. 36.
      
      5 –	Nævnt i fodnote 2.
      
      6 –	BVerfG, I BvR 1054/01, præmis 148 ff., hvor forfatningsdomstolen præciserede de nødvendige betingelser for lovmæssigt og
         administrativt at tilpasse monopolet på væddemål i forhold til forfatningen.
      
      7 –	GlüStV erstatter statsaftalen om lotterier i Tyskland (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, herefter »LottStV«),
         der trådte i kraft den 1.7.2004.
      
      8 –	»Licensen til at foranstalte sportsvæddemål via internettet, som blev udstedt i Gibraltar, var  fra begyndelsen begrænset
         […] til udbydelse af spil uden for Gibraltar« (Carmen Medias skriftlige indlæg, punkt 11).
      
      9 –	Ordningen forsvandt under alle omstændigheder i 2006. 
      
      10 –	Section 3(c) i bekendtgørelse fra 1983 om virksomheder (beskatning og koncessioner).
      
      11 –	K.A. Amstrong, »Mutual Recognition«, The Law of the single European Market:Unpacking premises, redaktører: C. Barnard og J. Scott, Hart Publishing, 2002, s. 230. 
      
      12 –	Sag 279/80, Sml. s. 3305.
      
      13 –	Jf. i samme retning dom af 25.7.1991, sag C-76/90, Säger, Sml. I, s. 4221, præmis 15, af 9.8.1994, sag C-43/93, Vander
         Elst, Sml. I, s. 3803, præmis 16, af 28.3.1996, sag C-272/94, Guiot, Sml. I, s. 1905, præmis 11, af 23.11.1999, forenede sager
         C-369/96 og C-376/96, Arblade m.fl., Sml. I, s. 8453, præmis 34, og af 15.3.2001, sag C-165/98, Mazzoleni og ISA, Sml. I,
         s. 2189, præmis 25.
      
      14 –	F.eks. forbrugerbeskyttelse eller bekæmpelse af kriminalitet inden for en bestemt sektor.
      
      15 –	Min fremhævelse. Jf. i samme retning Säger-dommen, præmis 12, og Guiot-dommen, præmis 10, samt dom af 12.12.1996, sag C-3/95,
         Reisebüro Broede, Sml. I, s. 6511, præmis 25.
      
      16 –	Sag C-167/01, Sml. I, s. 10155.
      
      17 –	Præmis 139.
      
      18 –	Sag C-56/96, Sml. I, s. 3143.
      
      19 –	Jf. i samme retning dom af 9.3.1999, sag C-212/97, Centros, Sml. I, s. 1459, præmis 27.
      
      20 –	F.eks. Inspire Art-dommen om etableringsfriheden, præmis 139.
      
      21 –	Punkt 90-105.
      
      22 –	Dom af 21.9.1999, sag C-124/97, Läärä m.fl., Sml. I, s. 6067, af 11.9.2003, sag C-6/01, Anomar m.fl., Sml. I, s. 8621,
         og af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, endnu ikke trykt i Samling af
         Afgørelser.
      
      23 –	Punkt 61-76.
      
      24 –	Punkt 74 i mit forslag til afgørelse i de forenede sager Markus Stoß m.fl.
      
      25 –	Jf. dom af 15.12.1982, sag 160/82, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 4637, præmis 4, af 5.6.1984, sag 280/83, Kommissionen
         mod Italien, Sml. s. 2361, præmis 4, af 28.3.1985, sag 215/83, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1039, præmis 25, af 15.10.1998,
         sag C-326/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 6107, præmis 7, og af 28.5.1998, sag C-298/97, Kommissionen mod Spanien,
         Sml. I, s. 3301, præmis 14.
      
      26 –	Dom af 1.6.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099, præmis 62.
      
      27 –	Dom af 5.5.1970, sag 77/69, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 237, præmis 15.
      
      28 –	Jf. i denne retning dom af 16.7.2009, sag C-428/07, Horvath, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 47-58.
      
      29 –	Jf. dom af 6.11.2003, sag C-243/01, Gambelli m.fl., Sml. I, s. 13031, præmis 65, af 13.11.2003, sag C-42/02, Lindman, Sml.
         I, s. 13519, præmis 29, og af 6.3.2007, forenede sager C-338/04, C-359/04 og C-360/04, Placanica m.fl., Sml. I, s. 1891, præmis
         49, samt dommen i sagen Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, præmis 60.
      
      30 –	Jf. dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Luisi og Carbone, Sml. s. 377, præmis 34, af 23.2.1995, forenede
         sager C-358/93 og C-416/93, Bordessa m.fl., Sml. I, s. 361, præmis 25, af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og
         C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 23-28, af 20.2.2001, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis
         37, og af 13.5.2003, sag C-385/99, Müller-Fauré og van Riet, Sml. I, s. 4509, præmis 84.
      
      31 –	Dommen i sagen Müller-Fauré og van Riet, præmis 85, og i sagen Analir m.fl., præmis 38, samt dom af 12.7.2001, sag C-157/99,
         Smits og Peerbooms, Sml. I, s. 5473, præmis 90.
      
      32 –	Dommen i sagen Placanica m.fl., præmis 53-58.
      
      33 –	I retspraksis på spilleområdet henvises ofte til, at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at råde over »et tilstrækkeligt
         skøn« for at kunne fastsætte de krav, som det almene hensyn, som de påberåber sig, indebærer (dom af 24.3.1994, sag C-275/92,
         Schindler, Sml. I, s. 1039, præmis 61, og af 21.10.1999, sag C-67/98, Zenatti, Sml. I, s. 7289, præmis 15, samt dommen i sagen
         Läärä m.fl., præmis 14, i sagen Gambelli m.fl., præmis 63, i sagen Placanica m.fl., præmis 47, og i sagen Liga Portuguesa
         de Futebol Profissional og Bwin International, præmis 57).
      
      34 –	Den tyske regering har under forhandlingerne præciseret, at forbuddet mod spil via internettet anvendes på såvel sportsvæddemål
         og lotterier som på kasinoer og spilleautomater. De hjemmesider af denne slags, som muligvis findes i Tyskland (hvoraf visse
         er omtalt i sagen), er derfor ulovlige. 
      
      35 –	F.eks. Schindler-dommen, der vedrørte forbuddet mod lotterier, der var fastsat i den britiske lovgivning.
      
      36 –	Med forbehold for præciseringen, der er anført i punkt 31 i dette forslag til afgørelse. I øvrigt forekommer der ikke,
         som Carmen Media har gjort gældende, at være nogen »skjult forskelsbehandling« på grund af, at de udenlandske erhvervsdrivende
         er »afhængige« af internettet, da de har samme ret som de tyske virksomheder til at drive virksomhed i Tyskland.
      
      37 –	Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det drejer sig om »en kompensation ud fra rimelighedsbetragtninger af hensyn
         til to erhvervsmæssige spiludbydere«, som er angivet ved navn i bemærkningerne til GlüStV. Den tyske regering har dog anfægtet
         denne opfattelse i sit skriftlige indlæg, idet den har gjort gældende, at § 25, stk. 6, i GlüStV ikke kun gælder for disse
         to udbydere, men finder anvendelse på »udenlandske spiludbydere, der foranstalter godkendte lotterier under overholdelse af
         betingelserne, som er fastsat i deres landes lovgivning«. Det tilkommer den nationale ret at prøve, om dette er tilfældet,
         eftersom der, hvis det kun drejer sig om en bestemmelse »ad nominem«, dvs. som kun finder anvendelse på visse virksomheder,
         er tale om forskelsbehandling, der er i strid med traktaten.
      
      38 –	Dom af 3.12.1998, sag C-381/97, Belgocodex, Sml. I, s. 8153, præmis 26, af 29.4.2004, forenede sager C-487/01 og C-7/02,
         Gemeente Leusden og Holin Groep, Sml. I, s. 5337, præmis 57, og af 26.4.2005, sag C-376/02, »Goed Wonen«, Sml. I, s. 3445,
         præmis 32.
      
      39 – 	Sag C-347/06, Sml. I, s. 5641.
      
      40 –	Dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen,
         Sml. I, s. 6351, præmis 373 ff. Domstolen har anvendt denne bestemmelse analogt i forbindelse med anmodning om præjudiciel
         afgørelse og på alle afledte retsakter, således i dom af 15.10.1980, sag 4/79, Providence agricole de la Champagne, Sml. s. 2823,
         præmis 45 og 46, og af 5.7.1995, sag C-21/94, Europa-Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1827, præmis 29-32. Det spørgsmål,
         der stadig skal besvares, er, om der også er en sådan mulighed for nationale retsregler, der strider mod en direkte anvendelig
         EU-retlig regel, hvilket er blevet forelagt Domstolen i sag C-409/06, Winner Wetten, som verserer for Domstolen. Generaladvokat
         Bot har i sit forslag til afgørelse af 26.1.2010 allerede givet et negativt svar på dette spørgsmål.