CELEX: 52013DC0366
Language: pt
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Recomendação de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2013 do Luxemburgo e à emissão de um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade do Luxemburgo para 2012-2016

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		52013DC0366
		
			Recomendação de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2013 do Luxemburgo e à emissão de um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade do Luxemburgo para 2012-2016 /* COM/2013/0366 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Recomendação de
RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO
relativa ao Programa Nacional de Reformas de
2013 do Luxemburgo 
e à emissão de um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade do
Luxemburgo para 2012-2016

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97
do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das
situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º
2,
Tendo em conta a recomendação da Comissão
Europeia[2],
Tendo em conta as resoluções do Parlamento
Europeu[3],
Tendo em conta as conclusões do Conselho
Europeu,
Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,
Após consulta ao Comité Económico e
Financeiro,
Considerando o seguinte:
(1)       Em 26 de março de 2010, o
Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia
para o crescimento e o emprego intitulada «Europa 2020», baseada numa maior
coordenação das políticas económicas, centrada nos domínios fundamentais em que
se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento
sustentável e de competitividade.
(2)       Em 13 de julho de 2010, com
base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou uma recomendação relativa às
orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União
(de 2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, uma decisão relativa às
orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[4], documentos que, no seu
conjunto, formam as «orientações integradas». Os Estados‑Membros foram
convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas
económicas e de emprego.
(3)       Em 29 de
junho de 2012, os Chefes de Estado ou de Governo acordaram um «Pacto para o
Crescimento e o Emprego», que estabelece um quadro coerente de intervenção a
nível nacional, da UE e da área do euro, recorrendo para o efeito a todos os
meios, instrumentos e medidas possíveis. Decidiram as ações a empreender a
nível dos Estados-Membros, tendo nomeadamente manifestado o seu pleno
empenhamento em alcançar os objetivos da estratégia Europa 2020 e em aplicar as
recomendações específicas por país.
(4)       Em 6 de julho de 2012, o
Conselho adotou uma recomendação relativa ao Programa Nacional de Reformas de
2012 do Luxemburgo e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Estabilidade
atualizado do Luxemburgo para 2011-2015.
(5)       Em 28 de novembro de 2012, a
Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[5],
assinalando o início do Semestre Europeu de 2013 de coordenação da política
económica. Na mesma data, a Comissão, com base no Regulamento (UE) n.º
1176/2011 sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos, adotou
o relatório sobre o mecanismo de alerta[6],
não tendo o Luxemburgo sido identificado neste âmbito como um dos Estados
Membros a ser objeto de uma apreciação aprofundada.
(6)       Em 14 de março de 2013, o
Conselho Europeu subscreveu as prioridades destinadas a garantir a estabilidade
financeira, a consolidação orçamental e as ações para estimular o crescimento.
Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada
e geradora de crescimento, de restabelecer condições normais de concessão de crédito
à economia, de dinamizar o crescimento e a competitividade, de combater o
desemprego e as consequências sociais da crise, e de modernizar a administração
pública.
(7)       Em 26 de abril de 2013, o
Luxemburgo apresentou o seu Programa de Estabilidade de 2013 para o período de
2012-2016 e o seu Programa Nacional de Reformas para 2013. A fim de ter em
conta a respetiva interligação, ambos os programas foram avaliados em
simultâneo.
(8)       Com base na avaliação do
Programa de Estabilidade de 2013, realizada nos termos do Regulamento (CE) n.º
1466/97, o Conselho considera que o cenário macroeconómico subjacente às
projeções orçamentais do Programa de Estabilidade é plausível. Mais
especificamente, em relação a 2013, este cenário aproxima-se muito das
previsões da primavera de 2013 da Comissão, sendo ligeiramente mais otimista para
2014. As projeções relativas ao défice a médio prazo assentam num cenário de
crescimento ligeiramente otimista, superior ao crescimento potencial. O
objetivo da estratégia orçamental delineada no programa consiste em reduzir o
défice de 0,8 % do PIB em 2012 para 0,6 % em 2014. Prevê-se, todavia, que o
défice se agravará nos últimos anos do período abrangido pelo programa,
elevando-se a 1,3 % do PIB tanto em 2015 como em 2016. Tal explica-se pela
aplicação aos serviços eletrónicos, a partir de 1 de janeiro de 2015, de novas
regras de IVA, destinadas a assegurar a conformidade do Luxemburgo com as
regras da UE. Segundo estas regras, as receitas de IVA geradas pelo comércio
eletrónico devem ser transferidas do país em que se situa o fornecedor para o país
de residência do cliente. As autoridades estimam que o impacto das novas regras
se traduzirá numa redução das receitas do IVA equivalente a 1,4 % do PIB. O
Governo já anunciou um aumento da taxa normal de IVA com vista a compensar
parcialmente esta perda de receitas. O Programa de Estabilidade de 2013
confirma o anterior objetivo orçamental de médio prazo (OMP) quanto a um
excedente estrutural de 0,5 % do PIB. O OMP coaduna-se com os requisitos do
Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base tanto nas previsões da primavera
de 2013 da Comissão, como no saldo orçamental estrutural (recalculado) que
figura no programa, prevê-se que o Luxemburgo deverá alcançar em 2012 um
excedente estrutural de 0,1 % do PIB, o que é inferior ao OMP, projetando-se
que atinja este último em 2013. No entanto, as projeções apontam para um novo
desvio em relação ao OMP a partir de 2014 de 0,3 % do PIB, que se agravará em
2015 e 2016. As autoridades nacionais reiteraram o seu objetivo de voltar a
atingir o OMP o mais tardar em 2017, a fim de assegurar uma maior margem de
manobra. A dívida bruta das administrações públicas, equivalente a 20,8 % do
PIB em 2012, é muito inferior ao valor de referência estabelecido pelo Tratado.
(9)       O Luxemburgo tem conseguido
manter o seu défice público abaixo do limiar de 3 % do PIB ao longo dos últimos
anos, evitando assim que lhe seja aplicado um procedimento de défice excessivo.
Tal deve-se mais à abundância das receitas do que a uma contenção das despesas.
Mais especificamente, em 2012, estima-se que a taxa de crescimento das despesas
públicas, deduzidas as medidas discricionárias em matéria de receitas, excedeu
o critério de despesas definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento. O desvio
entre esta taxa e o critério em causa é estimado em 1,3 % do PIB, o que se
situa acima do limiar de 0,5 % do PIB definido no Regulamento (CE) n.º 1466/97.
No entanto, para apreciar este desvio num contexto mais global, convém ter em
conta outros fatores: i) em termos estruturais, a deterioração do défice foi
apenas de 0,2 % do PIB em 2012; ii) a economia do Luxemburgo, dada a pequena
dimensão do país e o seu grau de abertura, caracteriza-se por uma grande
volatilidade; e iii) segundo as previsões da primavera de 2013 da Comissão, o
Luxemburgo deverá alcançar o seu OMP já em 2013. Todos estes elementos apontam
para a natureza não estrutural do desvio. Todavia, a grande volatilidade das
receitas cobradas pelas administrações públicas do Luxemburgo, muito embora se
tenha traduzido até à data num montante de receitas superior ao previsto,
constitui um risco para a viabilidade das finanças públicas. A fim de melhor
suprir estes riscos, a contenção da dívida e das despesas deveria ser
consagrada no seu ordenamento jurídico. Além disso, impõe-se a designação de um
organismo de supervisão específico e a definição das medidas a tomar em caso de
incumprimento. A entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2015, do regime de IVA supramencionado
e as suas importantes repercussões negativas em termos da cobrança do imposto
ilustram a importância, para o Luxemburgo, de adotar um quadro orçamental a
médio prazo. Mais especificamente, tal apelaria para uma orientação orçamental
particularmente prudente em 2014. 
(10)     Atualmente, os impostos
especiais de consumo representam menos de um terço das receitas fiscais, em
parte devido ao nível moderado das taxas normal e reduzida de IVA. O Luxemburgo
ocupa o primeiro lugar na UE em termos de número de categorias de bens ou de
serviços que beneficiam de uma taxa de IVA reduzida. A existência de um grande
setor financeiro, isento deste imposto, contribui igualmente para explicar o
reduzido rácio IVA/PIB. De modo geral, o Luxemburgo dispõe da possibilidade de
aumentar as suas receitas, alargando a aplicação da taxa de IVA normal. Além
disso, o regime de tributação das sociedades no Luxemburgo caracteriza-se por
uma grande distorção fiscal a favor do endividamento, o que contribui para um
rácio de dívida privada/PIB elevado.
(11)     A reforma luxemburguesa do
sistema de pensões, adotada em dezembro de 2012, só pode ser considerada como
um primeiro passo na boa direção. Mesmo tendo em conta a maioria dos aspetos
desta reforma, o Luxemburgo deve ainda aplicar medidas destinadas a reforçar a
sustentabilidade a longo prazo, por forma a assegurar uma melhoria duradoura do
saldo primário equivalente a 8,6 pontos percentuais do PIB, no intuito de
suprir o défice orçamental. Deste modo, o Luxemburgo precisa de ir mais longe
em termos da reforma das pensões. A introdução de um limite máximo nos
ajustamentos das pensões com base nos aumentos dos salários reais contribuiria
para aumentar as reservas de pensões e vincular a idade legal de reforma à
esperança de vida ajudaria a assegurar a sustentabilidade a longo prazo do
sistema de pensões. Além disso, as possibilidades de reforma antecipada devem
ser reduzidas e cabe tornar mais atraente o trabalho para além do período
mínimo exigido. Além disso, prevê-se que incidência dos cuidados de longa
duração na sustentabilidade orçamental se traduza num aumento do hiato da
sustentabilidade do Luxemburgo de 2,1 pontos percentuais. O aumento previsto
tanto no número de idosos como no número de pessoas dependentes é elevado
comparativamente à média da UE 
(12)     A produtividade atual do
Luxemburgo é bastante elevada. Todavia, a margem de manobra em termos de ganhos
de produtividade está a diminuir. Por conseguinte, o aumento dos custos
unitários do trabalho deve ser limitado, a fim de assegurar uma melhor
correlação entre os salários e a produtividade. O Luxemburgo tomou medidas para
moderar o crescimento salarial, mediante a modulação do sistema de indexação no
período de 2012 a 2014. No entanto, trata-se apenas de uma reforma temporária,
não garantindo a evolução dos salários ao longo do tempo em função da
produtividade. A produtividade não é idêntica em todos os setores económicos,
atingindo o nível de produtividade no setor financeiro quase o dobro da
prevalecente no resto da economia. Haverá um risco significativo para a competitividade
do Luxemburgo a partir de 2015, quando o sistema de indexação automática
passará a ser de novo aplicado normalmente. Devem assim ser tomadas medidas
adicionais para reformar o sistema de fixação dos salários de modo mais
permanente, a fim de evitar uma nova deterioração da competitividade no futuro.

(13)     A economia luxemburguesa
encontra-se fortemente dependente do setor financeiro, que representa cerca de
30 % da totalidade do valor acrescentado total e 25 % das receitas fiscais
obtidas. A fim de salvaguardar a futura competitividade do país, seria
necessário desenvolver «nichos de competitividade» alternativos. Todavia, o
sistema luxemburguês de investigação e inovação continua a ser muito deficiente
e o Luxemburgo não está a enveredar pelo bom caminho para atingir o seu
objetivo em matéria de I&D fixado para 2020. O desempenho do Luxemburgo no
que se refere aos indicadores relativos à cooperação entre os organismos
públicos de investigação e as empresas situa-se muito abaixo da média da UE, o
que reflete a atual falta de articulação entre a I&D do setor privado e o
sistema público de investigação. O Luxemburgo deve combater a evolução
decrescente da sua intensidade de I&D, nomeadamente através da promoção da
intensidade de I&D das empresas A elaboração de uma estratégia de
especialização inteligente, mais centrada, poderia vir a desempenhar um papel
crucial na maximização do impacto económico do financiamento da investigação
pública, ao assegurar, em especial, um efeito de alavancagem a nível dos
investimentos privados. Essa abordagem centrada na consecução deste objetivo
seria complementada por uma política horizontal abrangente, que colocaria a
tónica no desenvolvimento e no crescimento de empresas inovadoras.
(14)     Persiste o desemprego dos jovens,
que se mantém a níveis elevados (18 %) e depende, em grande medida, do nível de
habilitações. Os jovens residentes enfrentam uma concorrência intensa em
matéria de emprego por parte dos não residentes, que apresentam frequentemente
um maior nível de competências. Apesar de o Luxemburgo ter demonstrado um forte
empenhamento em combater o desemprego dos jovens, é necessário redobrar
esforços neste contexto. A fim de maximizar os resultados, as medidas tomadas
devem inserir-se numa estratégia de reforma global, incluindo políticas de
ativação reforçadas para combater a dependência face às prestações sociais. O
controlo de desempenho das competências básicas dos jovens no âmbito do
Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA) levado a cabo pelo Luxemburgo
é relativamente fraco. São necessárias novas medidas para contrariar a evolução
negativa registada desde 2006 nos domínios da leitura, da matemática e das
ciências. Devem ser envidados maiores esforços para melhorar e centrar os
recursos de educação consagrados aos estabelecimentos de ensino com alunos
provenientes de grupos desfavorecidos, bem como para aumentar os recursos
disponíveis para o apoio linguístico e aulas de apoio a crianças em idade
escolar. Os desafios específicos enfrentados pelas pessoas oriundas da
imigração no mercado do trabalho devem ser examinados em maior grau e abordados
através de medidas específicas, nomeadamente no que se refere às competências
linguísticas. Deve ser atribuída uma atenção particular ao ensino e à formação
profissional neste contexto. Impõe-se tomar medidas complementares para
melhorar o ensino infantil das crianças em idade pré-escolar e diminuir o
abandono escolar precoce, em especial no que respeita à população migrante. A
empregabilidade dos trabalhadores mais idosos deve ser melhorada, nomeadamente
através da melhoria das competências. 
(15)     O Luxemburgo comprometeu-se a
reduzir as suas emissões de gases de estufa nos setores não abrangidos pelo
RCLE em 20 % em 2020, comparativamente a 2005, mas prevê-se que não alcançará
este objetivo por 27 pontos percentuais. O setor dos transportes foi
responsável por 64 % das emissões não abrangidas pelo RCLE em 2010,
constituindo um desafio crucial para o Luxemburgo. As medidas atualmente em
vigor contribuirão apenas para assegurar aproximadamente um terço da redução
das emissões de gases de estufa que se revela necessária para alcançar o
referido o objetivo. Consequentemente, impõe-se uma intensificação
significativa das medidas, nomeadamente mediante o aumento da tributação
aplicável aos combustíveis, por forma a reduzir o diferencial fiscal com os
países limítrofes. A reforma do imposto sobre os veículos deve ser igualmente
acelerada. O Luxemburgo deve prosseguir a execução de projetos que favorecem a
utilização dos transportes públicos, devendo neste contexto introduzir o
pagamento de taxas pelo congestionamento nas vias rodoviárias, para além de
promover melhores ligações em termos de transporte com as regiões limítrofes.
(16)     No contexto do Semestre
Europeu, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica do
Luxemburgo. Avaliou o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de
Reformas. Tomou em consideração não só a sua importância para a
sustentabilidade da política orçamental e socioeconómica do Luxemburgo, mas
igualmente a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a
necessidade de consolidar a governação económica global da União, assegurando
para o efeito a participação da UE no quadro das futuras decisões nacionais. As
suas recomendações no contexto do Semestre Europeu refletem-se nas
recomendações n.ºs 1 a 6 formuladas infra.
(17)     À luz desta avaliação, o
Conselho examinou o Programa de Estabilidade do Luxemburgo, sendo o seu parecer[7] nomeadamente refletido na
recomendação n.º 1 infra,
(18)     No contexto do Semestre
Europeu, a Comissão também realizou uma análise da política económica da área
do euro no seu conjunto. Nesta base, o Conselho emitiu recomendações
específicas dirigidas aos Estados-Membros cuja moeda seja o euro. O Luxemburgo
deve igualmente velar pela plena aplicação atempada das referidas
recomendações,
RECOMENDA que o Luxemburgo atue no
período 2013-2014 no sentido de:
1.           Preservar uma situação
orçamental sólida e respeitar o objetivo orçamental de médio prazo, de molde a
garantir a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, tendo em
conta, nomeadamente, os passivos implícitos relacionados com o envelhecimento
da população. Reforçar a governação orçamental
mediante a adoção de um quadro orçamental a médio prazo, que englobe as
administrações públicas e que inclua os limites máximos de despesas
plurianuais, para além de instituir o controlo independente das regras
orçamentais.
2.           Tomar medidas para reduzir a
distorção a favor do endividamento no domínio da tributação das sociedades e
alargar a aplicação da taxa normal de IVA.
3.           Travar as
despesas relacionadas com o envelhecimento, melhorando a eficácia dos cuidados
de longa duração, nomeadamente através de uma ênfase mais acentuada na
prevenção, na reabilitação e na vida autónoma, reforçando
a reforma do sistema de pensões recentemente adotada e tomando medidas
adicionais para restringir a reforma antecipada e aumentar a idade efetiva de
passagem à reforma, associando nomeadamente a idade legal de reforma à
esperança de vida.
4.           Para além
do congelamento atual, adotar outras medidas estruturais,
em consulta com os parceiros sociais e em conformidade com as práticas
nacionais, no intuito de reformar o sistema de fixação dos salários, incluindo
a indexação dos salários, a fim de melhorar a sua capacidade de resposta à
evolução da produtividade e do quadro setorial, bem como das condições de
mercado, e ainda para estimular a competitividade. Redobrar esforços para
diversificar a estrutura da economia, promovendo o investimento privado na
investigação, designadamente, através do desenvolvimento da cooperação entre os
institutos públicos de investigação e as empresas.
5.           Redobrar esforços para reduzir o emprego dos jovens através da melhoria
da conceção e do acompanhamento das políticas ativas do mercado do trabalho. Reforçar o ensino geral e profissional, a fim de
melhor equiparar as competências dos jovens à procura do mercado do trabalho,
nomeadamente das pessoas oriundas da imigração. Tomar medidas firmes para aumentar
a taxa de participação dos trabalhadores mais idosos, melhorando nomeadamente a
sua empregabilidade através da aprendizagem ao longo da vida.
6.           Intensificar as medidas para alcançar o objetivo de redução das
emissões de gases de estufa não abrangidas pelo RCLE, nomeadamente, através do
aumento da tributação dos produtos energéticos no domínio dos transportes.
Feito em Bruxelas, em
                                                                       Pelo
Conselho
                                                                       O
Presidente
[1]               JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
[2]               COM(2013) 366 final.
[3]               P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.
[4]               Decisão 2013/208/UE do Conselho de 22 de abril de 2013.
[5]               COM(2012) 750 final
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               Nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º
1466/97.