CELEX: 62014CC0025
Language: da
Date: 2015-03-19
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat N. Jääskinen fremsat den 19. marts 2015.#Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) mod Ministre du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle et du Dialogue social og Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) m.fl. og Beaudout Père et Fils SARL mod Ministre du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle et du Dialogue social m.fl.#Anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d'État (Frankrig).#Præjudiciel forelæggelse – artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – principperne om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling – forpligtelse til gennemsigtighed – forpligtelsens anvendelsesområde – nationale kollektive overenskomster – social sikringsordning, som supplerer den almindelige ordning – arbejdsmarkedets parters udpegning af en forsikringsinstitution til forvaltning af denne ordning – udvidelse af ordningen i henhold til ministeriel bekendtgørelse til at omfatte samtlige ansatte og arbejdsgivere inden for den pågældende branche – begrænsning af de tidsmæssige virkninger af en præjudiciel afgørelse fra Domstolen.#Forenede sager C-25/14 og C-26/14.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      N. JÄÄSKINEN
      fremsat den 19. marts 2015 (1)
      
      Forenede sager C-25/14 og C-26/14
      Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)
      mod
      Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social
      Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) m.fl.
      
      og
      
      Beaudout Père et Fils SARL
      mod
      Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,
      Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française,
      Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT m.fl.
      (anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
      »Artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – principperne om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling – forpligtelse til gennemsigtighed – forpligtelsens anvendelsesområde – nationale kollektive overenskomster – supplerende tillægsforsikringsordning – arbejdsmarkedets parters udpegning af én forsikringsinstitution til forvaltning af ordningen – udvidelse af ordningen i henhold til ministeriel bekendtgørelse til at omfatte samtlige ansatte og arbejdsgivere inden for
         den pågældende branche«
      I –    Indledning
      1.        I de foreliggende forenede sager førte arbejdsmarkedets parter i første omgang forhandlinger om kollektive aftaler med henblik
         på indførelse af en supplerende tillægsforsikringsordning, bl.a. med henblik på godtgørelse af sundhedsydelser, og udpegede
         i aftalerne en enkelt forsikringsinstitution, uden at der blev gennemført en udbudsprocedure. Efterfølgende besluttede myndighederne
         ved en udvidelsesprocedure, at tilslutning til disse ordninger var obligatorisk for samtlige ansatte og arbejdsgivere inden
         for den pågældende branche.
      
      2.        Det retlige hovedspørgsmål, som disse sager rejser, er spørgsmålet om, hvorvidt retspraksis vedrørende fortolkning af artikel
         56 TEUF samt om princippet om ligebehandling og den deraf afledte forpligtelse til gennemsigtighed, som Domstolen har udviklet
         navnlig på området for koncessionsaftaler om tjenesteydelser, mutatis mutandis kan finde anvendelse på den her beskrevne udvidelsesprocedure.
      
      3.        De foreliggende præjudicielle anmodninger, som er blevet indgivet af Conseil d’État (Frankrig), er opstået under sager, hvor
         dels Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) (herefter »UNIS«) i sag C-25/14, dels Beaudout Père et Fils SARL (herefter
         »Beaudout«) i sag C-26/14, har nedlagt påstand om annullation af to bekendtgørelser udstedt af ministre du Travail, de l’Emploi
         et de la Santé om udvidelse af de kollektive aftaler. Sagerne angår spørgsmålet om, hvorvidt en eventuel gennemsigtighedsforpligtelse,
         som følger af artikel 56 TEUF, finder anvendelse på de offentlige myndigheders beslutning om udvidelse, hvorved der tillægges
         en økonomisk aktør en eneret (2). De foreliggende sager ligger således i umiddelbar forlængelse af den sag, der gav anledning til AG2R Prévoyance-dommen (3), idet de indebærer en vurdering af samme ordning, nemlig den ordning, der er genstand for sag C-26/14, henset til de grundlæggende
         frihedsrettigheder, navnlig fri udveksling af tjenesteydelser, og ikke EU’s konkurrenceregler.
      
      II – Nationale retsforskrifter
      4.        I Frankrig bliver udgifter til sundhedsydelser forbundet med sygdom eller en ulykke, der er afholdt af arbejdstagere, til
         dels godtgjort af den grundlæggende socialsikringsordning. Den del af udgifterne, som den forsikrede selv skal betale, kan
         være genstand for en delvis godtgørelse fra en supplerende sygeforsikring.
      
      5.        De relevante franske bestemmelser findes i code de la sécurité sociale (herefter »lov om social sikring«) og code du travail
         (herefter »lov om arbejdsforhold«).
      
      6.        I henhold til artikel L. 911-1 i lov om social sikring kan de kollektive garantier, som de ansatte har, bl.a. fastsættes ved
         kollektiv overenskomst eller aftale. De forpligter i princippet kun medlemmerne af de arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer,
         der har forhandlet og indgået dem. Samme lovs artikel L. 911-3 bestemmer imidlertid, at aftalerne kan udvides ved en bekendtgørelse,
         der er udstedt af den kompetente minister.
      
      7.        Artikel L. 912-1 i lov om social sikring bestemmer i den affattelse, der var gældende i perioden fra den 24. juni 2006 til
         den 25. december 2013: »Når de brancheaftaler, der er nævnt i artikel L. 911-1, fastsætter en risikofordeling, således at
         de sikrer en dækning hos en eller flere af de organisationer, der nævnes i artikel 1 i lov nr. 89-1009 [...] eller hos en
         eller flere af de institutioner, som nævnes i forsikringslovens artikel L. 370-1, og som de virksomheder, der er omfattet
         af anvendelsesområdet for disse aftaler, obligatorisk er tilsluttet, indeholder disse en klausul, der fastsætter, under hvilke
         betingelser og hvor ofte organisationen af denne risikofordeling kan revurderes. En fornyet undersøgelse skal ske mindst hver
         femte år« (4).
      
      8.        Proceduren for udvidelse af en overenskomst eller aftale er reguleret i lov om arbejdsforhold, navnlig artikel L. 2261-15,
         L. 2261-19, L. 2261-24, L. 2261-25, L. 2261-27 og D. 2261-3. Det følger heraf, at brancheoverenskomster og brancheaftaler,
         tillige med tillæg og bilag til disse, som er indgået af paritetiske udvalg, på visse betingelser kan udvides ved bekendtgørelse
         udstedt af den kompetente minister med henblik på at de bliver gjort obligatoriske for samtlige arbejdstagere og arbejdsgivere
         inden for anvendelsesområdet for den pågældende overenskomst eller aftale. Forinden skal Commission nationale de la négociation
         collective (herefter »den nationale kommission for kollektiv forhandling«) høres og skal støtte dette ved en begrundet udtalelse.
         Såfremt mindst to arbejdsgiverorganisationer eller to arbejdstagerorganisationer, der er repræsenteret i kommissionen, fremsætter
         begrundet indsigelse herimod, kan ministeren foretage en indgående høring af disse, inden der træffes afgørelse om udvidelsen
         på grundlag af den nye udtalelse.
      
      9.        Artikel L. 2261-25 i lov om arbejdsforhold bestemmer:
      
      »Arbejdsministeren kan efter begrundet udtalelse fra den nationale kommission for kollektiv forhandling udelukke udvidelse
         af de aftalebestemmelser, som kunne være i modstrid med lovgivningen.
      
      Han kan ligeledes udelukke aftalebestemmelser, som – idet de uden at ændre ordningens opbygning kan adskilles fra overenskomsten
         eller aftalen – dog ikke svarer til situationen for den eller de brancher inden for det omhandlede anvendelsesområde
      
      […]«
      10.      Artikel D. 2261-3 i den franske lov om arbejdsforhold bestemmer:
      
      »Såfremt der agtes udstedt en bekendtgørelse om udvidelse, skal der forinden gives meddelelse herom i Journal officiel de
         la République française. Meddelelsen skal opfordre berørte organisationer og personer til at fremsætte deres bemærkninger.
         Meddelelsen skal indeholde oplysning om, hvor overenskomsten eller aftalen er deponeret, samt til hvilken myndighed bemærkningerne
         skal indgives.
      
      De berørte organisationer og personer skal indgive deres bemærkninger inden 14 dage fra meddelelsens offentliggørelse.«
      11.      Artikel 1 i lov nr. 89-1009 af 31. december 1989 om styrkelse af de garantier, der gives de forsikrede mod visse risici (5), bestemmer:
      
      »Bestemmelserne i dette kapitel finder anvendelse på tiltag, der skal forebygge og imødegå risikoen for død, risici for skade
         på legeme eller i forbindelse med svangerskab og barsel eller risici for uarbejdsdygtighed eller invaliditet eller arbejdsløshed.
         Alene følgende institutioner er beføjet til at udbyde de former for risikodækning, der er nævnt i stk. 1:
      
      a)      virksomheder, der er reguleret af lov om forsikringsvirksomhed (code des assurances)
      b)      institutioner, der er omfattet af VII. bog, afsnit III, i lov om social sikring
      c)      institutioner, der er omfattet af VII. bog, afsnit II, kapitel II, afdeling 4, i landbrugsloven (code rural)
      d)      gensidig forsikringsvirksomhed, der er omfattet af lov om gensidig forsikring (code de la mutualité).«
      III – Faktiske omstændigheder, tvisterne i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og sagens behandling for Domstolen
      12.      For så vidt angår sag C-25/14 blev der den 9. september 1988 indgået en national kollektiv overenskomst inden for ejendomssektoren.
         Ved tillæg nr. 48 af 23. november 2010 og tillæg nr. 49 og 50 af 17. maj 2011 til den kollektive overenskomst blev der indført
         en obligatorisk forsikringsordning til dækning af risici i forbindelse med dødsfald, uarbejdsdygtighed og invaliditet samt
         en obligatorisk ordning for godtgørelse af udgifter til sundhedsydelser. Ved artikel 17 i tillæg nr. 48 blev Institution de
         prévoyance du groupe Mornay udpeget for en treårig periode som den eneste forsikringsinstitution, der kan varetage garantierne
         i henhold til de to nævnte ordninger.
      
      13.      Ved bekendtgørelse af 13. juli 2011, udstedt af ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé, blev tillæg nr. 48, 49 og
         50 gjort obligatoriske for samtlige arbejdstagere og arbejdsgivere inden for den pågældende branche.
      
      14.      For så vidt angår sag C-26/14 blev der den 19. marts 1976 indgået en national kollektiv overenskomst for håndværksbager- og
         konditorvirksomheder. Ved tillæg nr. 83 af 24. april 2006 til overenskomsten blev der indført en supplerende ordning for godtgørelse
         af udgifter til sundhedsydelser til arbejdstagere inden for denne branche. Ordningen er baseret på en risikodeling og gør
         det obligatorisk for arbejdsgivere at deltage i denne. Ved samme tillæg udpegedes forsikringsinstitutionen AG2R Prévoyance
         (herefter »AG2R«) som eneste institution, der kan forvalte ordningen. Ved artikel 6 i tillæg nr. 100 af 27. maj 2011 blev
         AG2R på ny udpeget for en femårig periode som forsikringsselskab for denne ordning.
      
      15.      Ved bekendtgørelse af 23. december 2011, udstedt af ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé, blev tillæg nr. 100 gjort
         obligatorisk for samtlige arbejdstagere og arbejdsgivere inden for den pågældende branche.
      
      16.      Ved sager anlagt for Conseil d’État henholdsvis den 23. september 2011 og den 24. februar 2012 har UNIS og Beaudout nedlagt
         påstand om annullation af de ministerielle bekendtgørelser om udvidelse af henholdsvis 13. juli 2011 og 23. december 2011.
      
      17.      UNIS og Beaudout har bl.a. gjort gældende, at den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger af artikel 56 TEUF, således som
         denne fortolkes af Domstolen, blev tilsidesat ved udpegningen af forsikringsinstitutioner for de omhandlede supplerende sociale
         sikringsordninger. I denne forbindelse har UNIS og Beaudout navnlig henvist til dommen i Sporting Exchange-sagen (6), hvori Domstolen kvalificerede den nævnte forpligtelse som en forudgående betingelse for en medlemsstats ret til at tildele
         én privat erhvervsdrivende eneretten til at udøve en økonomisk aktivitet, uanset hvorledes denne erhvervsdrivende udvælges.
      
      18.      Ifølge den forelæggende ret må forsikringsinstitutionerne Institution de prévoyance du groupe Mornay og AG2R, selv om de drives
         uden gevinst for øje og opererer i henhold til solidaritetsprincippet, anses for virksomheder, der udøver økonomisk aktivitet,
         og som på grundlag af finansielle og økonomiske betragtninger er blevet valgt af arbejdsmarkedets parter blandt andre virksomheder,
         som de konkurrerer med på markedet for de forsikringstjenester, som de tilbyder.
      
      19.      Den forelæggende ret finder, at vurderingen af anbringenderne om tilsidesættelse af gennemsigtighedsforpligtelsen afhænger
         af, hvorvidt overholdelse af denne forpligtelse er en forudgående betingelse for en udvidelse som den, tvisterne i hovedsagen
         angår, og at dette spørgsmål er afgørende for udfaldet af de tvister, som den skal træffe afgørelse i.
      
      20.      Da Conseil d’État nærede tvivl med hensyn til fortolkningen af artikel 56 TEUF, besluttede den ved to afgørelser af 30. december
         2013 at udsætte sagerne og at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, der er formuleret enslydende i de to sager:
      
      »Er overholdelsen af den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger af artikel 56 i [TEUF], en forudgående betingelse for, at
         en medlemsstat kan udvide en kollektiv aftale, hvorved forvaltningen af en obligatorisk tillægsforsikringsordning for de ansatte
         overlades til en enkelt erhvervsdrivende, som er valgt af arbejdsmarkedets parter, til at omfatte samtlige virksomheder inden
         for en branche?«
      
      21.      Der er blevet indgivet skriftlige indlæg af UNIS, Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme (herefter »SNRT«)
         m.fl., Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française, Fédération générale agroalimentaire
         FGA – CFDT m.fl., den franske regering, den belgiske regering og Europa-Kommissionen, der alle deltog i retsmødet, der fandt
         sted den 22. januar 2015.
      
      IV – Bedømmelse
      A –    Indledende betragtninger
      22.      Det bemærkes indledningsvis, at det spørgsmål, som Conseil d’État har forelagt, vedrører den procedure, hvorved en medlemsstat
         udvider en kollektiv aftale, der indbefatter udpegning af en enkelt forsikringsinstitution for samtlige virksomheder inden
         for en branche, ikke arbejdsmarkedets parters udvælgelse af denne. Efter min opfattelse er det imidlertid indlysende, at den
         procedure, som arbejdsmarkedets parter fulgte, og som udgør en forudgående betingelse, ikke bør lades ude af betragtning ved
         vurderingen af, hvorvidt de pågældende beslutninger er i overensstemmelse med bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser,
         i og med at den kompetente minister ved en beslutning om udvidelse ikke kan vælge en anden forsikringsinstitution end den,
         som arbejdsmarkedets parter har valgt.
      
      23.      Nogle af de parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har understreget betydningen af aftalefrihed og retten til kollektive
         forhandlinger. Det er korrekt, at retten til kollektive forhandlinger er anerkendt såvel i forskellige internationale instrumenter,
         som medlemsstaterne har indgået eller tiltrådt, som i de instrumenter, der er udarbejdet af medlemsstaterne på fællesskabsplan
         eller inden for rammerne af Unionen, så som artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, der ifølge
         artikel 6 TEU har samme retlige værdi som traktaterne (7).
      
      24.      Udøvelsen af den grundlæggende ret til kollektive forhandlinger skal imidlertid være i overensstemmelse med kravene ifølge
         de friheder, der er beskyttet af EUF-traktaten, ligesom den skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (8).
      
      25.      Bestemmelser i kollektive overenskomster er således ikke udelukket fra anvendelsesområdet for traktatens bestemmelser om fri
         bevægelighed for personer. De rettigheder, der følger af traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for varer, personer,
         tjenesteydelser og kapital, afbalanceres i forhold til de formål, der forfølges med social- og arbejdsmarkedspolitikken (9).
      
      26.      For det andet bemærkes, at den franske lovgivning er blevet ændret, efter at nærværende præjudicielle anmodninger blev indgivet.
      
      27.      Ved afgørelse af 13. juni 2013 (10), der angik en anmodning om efterprøvelse af, hvorvidt bestemmelser i en lov, nemlig lov om sikring af beskæftigelsen (loi
         relative à la sécurisation de l'emploi)  (11), var i overensstemmelse med den franske forfatning, fastslog Conseil constitutionnel français (det franske forfatningsråd),
         at bestemmelserne i artikel L. 912-1, stk. 1 og 2, i lov om social sikring, hvorefter det er obligatorisk for virksomheder,
         der er omfattet af anvendelsesområdet for visse aftaler, at tilslutte sig en supplerende godtgørelsesordning for sundhedsudgifter,
         der forvaltes af en udpeget institution, ikke var forfatningsmæssig.
      
      28.      Ifølge Conseil constitutionnel fik afgørelsen om, at artikel L. 912-1 var forfatningsstridig, virkning fra afgørelsens offentliggørelse,
         dvs. den 16. juni 2013, men den fandt imidlertid ikke anvendelse på aftaler, som var truffet med hjemmel i denne artikel,
         og som var i kraft på offentliggørelsestidspunktet.
      
      29.      Ved lov nr. 2013-1203 af 23. december 2013 (12) ændredes artikel L. 912-1 i lov om social sikring efterfølgende således, at den nu bestemmer, at dækning af de nævnte risici
         kan indgå i brancheaftaler, idet de anbefaler en eller flere institutioner, der har beføjelse til at optræde som forsikringsinstitutioner.
         Artikel L. 912-1, stk. 1, har følgende ordlyd: »Af hensyn til gennemsigtighed, upartiskhed og ligebehandling af kandidaterne skal der forud for anbefalingen gennemføres en udbudsprocedure blandt de berørte organer eller institutioner i overensstemmelse med nærmere bestemmelser, der fastsættes ved bekendtgørelse (13).
      
      30.      De foreliggende præjudicielle anmodninger skal imidlertid vurderes på grundlag af den lovgivning, der var gældende inden lovændringen.
      
      31.      Jeg vil indlede min gennemgang med at efterprøve relevansen af artikel 56 TEUF for så vidt angår tvisterne i hovedsagen. Dernæst
         vil jeg med henblik på at vurdere, om kravene om gennemsigtighed, der ifølge fast retspraksis følger af artikel 56 TEUF, skal
         kræves respekteret i den foreliggende sag, foretage en undersøgelse af, om forvaltningen af de ordninger, som tvisterne i
         hovedsagen angår, indebærer en klar grænseoverskridende interesse, samt gennemgå Domstolens retspraksis vedrørende koncessionsaftaler
         om tjenesteydelser. Til sidst i min vurdering vil jeg undersøge, om fortolkningen af artikel 56 TEUF, der i det væsentlige
         er blevet udviklet i retspraksis vedrørende koncessionskontrakter om tjenesteydelser og gennemsigtighedsforpligtelsen, kan
         overføres på de omstændigheder, som kendetegner tvisterne i hovedsagen. Endelig vil jeg tage stilling til anmodningen om,
         at de tidsmæssige virkninger af Domstolens kommende dom begrænses.
      
      B –    Anvendelse af artikel 56 TEUF på den foreliggende sag
      32.      Det skal først og fremmest fastslås, om tvisterne i hovedsagen faktisk henhører under området for fri udveksling af tjenesteydelser.
         I retsmødet hævdede SNRT og Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française, at alene institutioner,
         som er blevet godkendt af den franske stat, og som er etableret i Frankrig, kan drive virksomhed på området for social sikring (14).
      
      33.      Jeg finder det hensigtsmæssigt at erindre om, at forvaltningen af de forsikringsordninger, som hovedsagerne angår, kan varetages
         af virksomheder, der er omfattet af lov om forsikringsvirksomhed, foruden af forsikringsinstitutioner.
      
      34.      Siden fristen for gennemførelse af direktiv 92/49 (15), tredje skadesforsikringsdirektiv, udløb, har adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed været betinget af en enkelt
         administrativ tilladelse udstedt af myndighederne i den medlemsstat, hvor forsikringsselskabet har sit hjemsted. Med denne
         tilladelse kan selskabet påbegynde sin virksomhed overalt i Unionen i henhold til enten reglerne om fri etableringsret eller
         reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser. Det bemærkes, at artikel L. 362-2 i lov om forsikringsvirksomhed bestemmer,
         at ethvert forsikringsselskab i Fællesskabet, der er etableret i en anden medlemsstat end Republikken Frankrig, i henhold
         til princippet om fri udveksling af tjenesteydelser fra denne etablering på fransk område kan dække eller påtage sig risici
         eller forpligtelser i overensstemmelse med den tilladelse, som er blevet meddelt det af tilsynsmyndighederne i dets hjemstat.
      
      35.      De forsikringsordninger, som tvisterne i hovedsagen angår, supplerer de sociale sikringsordninger, således at de ikke udgør
         en del af den lovbestemte sociale sikringsordning. Det bemærkes imidlertid, at det fremgår af dommen i sagen Kommissionen
         mod Belgien, at selv om direktiv 92/49 i princippet ikke vedrører forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning,
         finder det anvendelse på forsikringer, der omfattes af en lovbestemt social sikringsordning, og som tegnes af forsikringsselskaber
         for disses egen risiko (16).
      
      36.      Henset til det nævnte direktiv, national lovgivning og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien finder jeg, at de forsikringsselskaber,
         som er etableret i andre medlemsstater, og som har opnået tilladelse i disse medlemsstater, i medfør af ordningen om fri udveksling
         af tjenesteydelser bør kunne tilbyde deres tjenester i Frankrig for så vidt angår forvaltning af en supplerende ordning for
         godtgørelse af udgifter til sundhedsydelser, så som de ordninger, som tvisterne i hovedsagen angår.
      
      37.      Det tilføjes imidlertid, at selv om det ikke er muligt at levere sådanne tjenesteydelser på tværs af grænserne, er spørgsmålet
         om betydningen af gennemsigtighedsforpligtelsen i relation til udvælgelsen af forsikringsvirksomheden under alle omstændigheder
         fortsat relevant i relation til den frie etableringsret.
      
      38.      Det bemærkes endelig, at den forelæggende ret med sin henvisning til artikel 56 TEUF lægger til grund, at opnåelse af enerettigheder
         som dem, der er omhandlet i tvisterne i hovedsagen, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, og at
         denne restriktion kan være begrundet. Da det præjudicielle spørgsmål ikke vedrører vurderingen af, hvorvidt der findes en
         sådan restriktion, eller om den er begrundet, og det heller ikke er blevet bestridt, at der kan findes en sådan restriktion,
         eller at den kan være begrundet, vil jeg ikke behandle dette spørgsmål nærmere.
      
      39.      Inden jeg foretager en indgående gennemgang af Domstolens fortolkning af artikel 56 TEUF i relation til den nærmere afgrænsning
         af gennemsigtighedsforpligtelsen samt spørgsmålet om, hvorvidt denne fortolkning kan overføres på de omstændigheder, der er
         kendetegnende for tvisterne i hovedsagen, er det nødvendigt at undersøge, om den omhandlede virksomhed i tvisterne i hovedsagen
         frembyder en grænseoverskridende interesse, hvilket i øvrigt udgør en forudgående betingelse for anvendelsen af gennemsigtighedsforpligtelsen,
         således som den er blevet udviklet i Domstolens retspraksis.
      
      C –    Spørgsmålet, om der findes en klar grænseoverskridende interesse i forvaltning af en supplerende forsikringsordning som den,
            tvisterne i hovedsagen angår
      40.      Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret ikke har henvist til begrebet »klar grænseoverskridende interesse« i sine
         præjudicielle anmodninger. UNIS og Beaudout oplyste i retsmødet, at spørgsmålet om, hvor vidt der findes en sådan interesse,
         heller ikke havde været genstand for udtrykkelig behandling for den forelæggende ret. Den omstændighed, at den forelæggende
         ret ikke forudgående har konstateret, hvorvidt der eventuelt findes en klar grænseoverskridende interesse, fører imidlertid
         ikke til afvisning af anmodningen, såfremt Domstolen trods disse mangler, på baggrund af de oplysninger, der fremgår af sagsakterne,
         vurderer, at den er i stand til at give den forelæggende ret et nyttigt svar. Domstolen afgiver dog alene et svar med forbehold
         af, at den forelæggende ret kan konstatere en klar grænseoverskridende interesse i hovedsagen på grundlag af en udførlig bedømmelse
         af alle de relevante forhold vedrørende hovedsagen (17).
      
      41.      Det er min opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål bygger på en forudsætning om, at forvaltning af de ordninger, som tvisterne
         i hovedsagen vedrører, indebærer en klar grænseoverskridende interesse. Jeg finder således, at spørgsmålet bør behandles.
      
      42.      De parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har forskellige opfattelser af, hvorvidt forvaltning af en supplerende forsikringsordning
         som dem, tvisterne i hovedsagen angår, indebærer en klar grænseoverskridende interesse.
      
      43.      Ifølge Beaudout og Kommissionen indebærer sådanne ordninger en grænseoverskridende interesse. Kommissionen har anført, at
         en virksomhed i en anden medlemsstat uden særlige vanskeligheder kan tilbyde en sådan tjenesteydelse. Beaudout har i øvrigt
         henvist til, at det skønnes, at den forvaltningsaftale, som sag C-26/14 angår, har en værdi på 70 mio. EUR (18).
      
      44.      De øvrige parter, der har indgivet skriftlige indlæg, med undtagelse af den franske regering, har derimod gjort gældende,
         at denne type af aftale ikke kan antages at have interesse for en økonomisk aktør i en anden medlemsstat. Til støtte herfor
         henvises der bl.a. til de økonomiske kendetegn for markederne for forsikring (19) samt de nære forbindelser, der kræves, til de sociale sikringsordningers administration samt til de berørte arbejdsgivere
         og arbejdstagere. Forbindelserne mellem den valgte forsikringsinstitution og de arbejdsmarkedsparter, der skal sikre en paritetisk
         kontrol, indebærer endvidere, at det ikke er muligt for virksomhed, der er etableret i en anden stat, at træde i stedet for
         en sådan institution.
      
      45.      Tilstedeværelsen af en grænseoverskridende interesse er i retspraksis blevet undersøgt i relation til offentlige udbud, der
         som følge af kontraktens værdi ikke er omfattet af de direktiver, der findes på området, samt i retspraksis vedrørende koncessionskontrakter
         vedrørende tjenesteydelser.
      
      46.      Domstolen fastslog således i dommen i sagen SECAP og Santorso (20), at vurderingen af, om en bestemt kontrakt har en grænseoverskridende interesse, skal ske på grundlag af dens særlige indhold.
         En kontrakt om udførelse af arbejder vil eksempelvis kunne have en sådan grænseoverskridende interesse på grund af sin anslåede
         værdi i kombination med sin tekniske karakter eller som følge af, at arbejderne skal udføres på et sted, som kan have interesse
         for udenlandske erhvervsdrivende. Objektive kriterier, der viser, at der foreligger en klar grænseoverskridende interesse,
         vil bl.a. kunne være størrelsen af det beløb, som kræves for den pågældende kontrakt, i kombination med stedet for arbejdernes
         udførelse. Det vil også være muligt under visse omstændigheder at udelukke, at der foreligger en sådan interesse, f.eks. når
         den pågældende kontrakt har en meget begrænset økonomisk betydning på et bestemt marked.
      
      47.      Det fremgår af Belgacom-dommen (21), at en bestemt grænseoverskridende interesse bl.a. kan følge af den økonomiske betydning af den kontrakt, der planlægges
         indgåelse af, og af stedet for dens opfyldelse eller dens tekniske karakter og at det tilkommer den forelæggende ret at foretage
         en indgående vurdering af alle de relevante omstændigheder i denne henseende.
      
      48.      En klar grænseoverskridende interesse kræver ikke, at en erhvervsdrivende rent faktisk har manifesteret sin interesse. Dette
         er særligt tilfældet, når der foreligger en tvist vedrørende manglende gennemsigtighed forbundet med den omhandlede aftale.
         I et sådant tilfælde har erhvervsdrivende i andre medlemsstater nemlig ikke haft en reel mulighed for at tilkendegive deres
         interesse i at få tildelt denne koncessionskontrakt (22).
      
      49.      For så vidt angår den økonomiske betydning af den omhandlede form for virksomhed fremgår det af den franske regerings indlæg,
         at ordningen i henhold til den nationale kollektive overenskomst for håndværksbager- og konditorvirksomheder dækker 117 476
         ansatte inden for branchen (23). Den nationale kollektive overenskomst inden for ejendomssektoren sikrer de 142 800 ansatte højere ydelser end den nationale
         kollektive overenskomst for håndværksbager- og konditorvirksomheder. Jeg finder derfor ikke, at den økonomiske betydning,
         der er forbundet med forvaltning af disse ordninger, kan karakteriseres som værende begrænset.
      
      50.      Visse kendetegn ved den supplerende forsikringsordning kan ganske vist lede tanken hen på, at der er tale om et overvejende
         nationalt marked (24).
      
      51.      Jeg anser det imidlertid ikke for udelukket, at forvaltning af en supplerende forsikringsordning, som den tvisterne i hovedsagen
         angår, frembyder en klar grænseoverskridende interesse, navnlig henset til den økonomiske betydning, som er forbundet med
         disse ordninger. Nødvendigheden af lokal tilstedeværelse og sproglige krav er under ingen omstændigheder uovervindelige hindringer
         for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, i hvert fald i nabomedlemsstaterne (25).
      
      52.      Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en indgående vurdering af alle de relevante omstændigheder i forbindelse med
         den i sagen omhandlede kontrakt for at efterprøve, om der foreligger en klar grænseoverskridende interesse (26).
      
      53.      Selv om der er en formodning for en klar grænseoverskridende interesse, er det imidlertid nødvendigt af hensyn til at give
         den forelæggende ret nyttige bidrag med henblik på afgørelsen af de sager, der verserer for den, at undersøge den gennemsigtighedsforpligtelse,
         som er blevet udviklet i Domstolens retspraksis, og spørgsmålet om, hvorvidt den finder anvendelse på den foreliggende sag.
      
      D –    Gennemsigtighedsforpligtelsen i henhold til retspraksis vedrørende koncessionsaftaler om tjenesteydelser
      54.      Sporting Exchange-dommen, som såvel den forelæggende ret som de parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har henvist til,
         hører til blandt Domstolens domme om koncessionsaftaler om tjenesteydelser. I Sporting Exchange-dommen, der ikke angik en
         koncessionsaftale om tjenesteydelser, udvidede Domstolen sin retspraksis vedrørende koncessionsaftaler om tjenesteydelser
         til at omfatte tildeling af en eneret, idet den fandt, at forpligtelsen til gennemsigtighed forekommer at være en forudgående
         betingelse for en medlemsstats ret til at tildele én privat erhvervsdrivende eneretten til at udøve en økonomisk aktivitet,
         uanset hvorledes denne erhvervsdrivende udvælges (27). Af hensyn til en klarere afgrænsning af rækkevidden af gennemsigtighedsforpligtelsen ifølge retspraksis, bør der følgelig
         foretages en vurdering af retspraksis vedrørende koncessionsaftaler om tjenesteydelser.
      
      55.      Koncessionsaftaler om tjenesteydelser er ikke aktuelt omfattet af nogen af EU-lovgivers direktiver om regulering af offentlige
         kontrakter (28). De ordregivende myndigheder, der indgår sådanne kontrakter, er imidlertid forpligtede til at overholde grundlæggende regler
         i EUF-traktaten i almindelighed, navnlig artikel 56 TEUF, og princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet
         i særdeleshed tillige med den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger heraf (29).
      
      56.      Det bemærkes indledningsvis, at gennemsigtighedsforpligtelsen, således som den er blevet udviklet i Domstolens retspraksis
         angående koncessionskontrakter om tjenesteydelser, er en forpligtelse, der påhviler offentlige myndigheder i medlemsstaterne,
         som indgår en koncessionskontrakt om tjenesteydelser (30). Denne forpligtelse til gennemsigtighed finder anvendelse på det tilfælde, hvor den pågældende koncessionskontrakt om tjenesteydelser
         vil kunne interessere en virksomhed, der er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor koncessionskontrakten er tildelt (31).
      
      57.      For så vidt angår formålene med gennemsigtighedsforpligtelsen fremgår det af Domstolens retspraksis, at artikel 56 TEUF og
         principperne om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, tillige med den gennemsigtighedsforpligtelse,
         der er afledt deraf, skal fremme samme formål som dem, der er omhandlet af direktiv 92/50/EØF (32) om offentlige tjenesteydelsesaftaler, især for så vidt angår den frie bevægelighed for tjenesteydelser og indførelse af lige
         konkurrencevilkår i medlemsstaterne (33). Med henblik på en undersøgelse af formålene med gennemsigtighedsforpligtelsen kan det derfor være nyttigt analogt at undersøge
         formålene med det nævnte direktiv.
      
      58.      Ifølge Domstolens retspraksis er formålet med det nævnte direktiv både at undgå, at der indrømmes indenlandske bydende eller
         ansøgere en fortrinsstilling ved de ordregivende myndigheders indgåelse af kontrakter, og at forhindre, at et organ, der finansieres
         eller kontrolleres af staten, lokale myndigheder eller andre offentligretlige organer, lader sig lede af andre hensyn end
         økonomiske (34). Gennemsigtighedsforpligtelsen varetager samme formål især for så vidt angår tildeling af koncessionskontrakter om tjenesteydelser
         eller enerettigheder.
      
      59.      Gennemsigtighedsforpligtelsen giver således den ordregivende myndighed mulighed for at sikre sig, at ligebehandlingsprincippet
         og princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet overholdes. Det tilkommer den ordregivende myndighed
         under de kompetente retsinstansers kontrol at tage stilling til, om der er et rimeligt forhold mellem de betingelser, hvorunder
         tildelingen er sket, og den pågældende offentlige tjenesteydelseskoncession (35).
      
      60.      Uden nødvendigvis at indebære en forpligtelse til at gennemføre en udbudsprocedure kræver den nævnte gennemsigtighedsforpligtelse,
         at den ordregivende myndighed sikrer en passende grad af offentlighed til fordel for samtlige potentielle koncessionshavere,
         hvilket giver mulighed for konkurrence for så vidt angår koncessionskontrakter om tjenesteydelser og at kontrollere, at udbudsprocedurerne
         er upartiske (36).
      
      61.      Det fremgår af dommene i sagerne Parking Brixen og Kommissionen mod Italien, at den omstændighed, at der slet ikke blev gennemført
         et offentligt udbud i forbindelse med tildeling af tjenesteydelseskoncessioner som dem, der omhandledes i de sager, der har
         givet anledning til disse domme, ikke var i overensstemmelse med artikel 49 TEUF og 56 TEUF og særligt krænkede det generelle
         princip om gennemsigtighed og forpligtelsen til at sikre en tilstrækkelig grad af offentlighed (37).
      
      62.      Domstolen fastslog i nævnte Sporting Exchange-dom for så vidt angår udstedelse af en enebevilling inden for hasardspilområdet,
         at den omstændighed, at udstedelsen af en enebevilling ikke kan sidestilles med en koncessionsaftale, ikke i sig selv kan
         begrunde, at de krav, som følger af artikel 56 TEUF, herunder særligt ligebehandlingsprincippet og forpligtelsen til gennemsigtighed,
         tilsidesættes ved udstedelsen af en administrativ bevilling som den i hovedsagen omhandlede. Ifølge Domstolen kan gennemsigtighedsforpligtelsen
         finde anvendelse inden for rammerne af en bevillingsordning, hvor myndighederne i en medlemsstat tildeler bevilling til én
         eneste erhvervsdrivende under udøvelse af deres ordensmæssige administrative beføjelser, da virkningerne af en sådan bevilling
         i forhold til virksomheder, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, og som potentielt kunne være interesserede i at udøve
         denne aktivitet, er de samme som ved en koncessionskontrakt om tjenesteydelser (38).
      
      63.      Denne fortolkning af enerettigheder blev bekræftet i Belgacom-dommen, der angik en koncessionskontrakt om tjenesteydelser.
         Domstolen fastslog, at en erhvervsdrivende i en medlemsstat ved denne medlemsstats domstole kan påberåbe sig, at der er sket
         tilsidesættelse af den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger af artikel 56 TEUF, i forbindelse med indgåelsen af en aftale,
         hvorved en eller flere af nævnte medlemsstats offentlige myndigheder enten har tildelt en erhvervsdrivende i samme medlemsstat
         en koncessionskontrakt om tjenesteydelser, som frembyder en bestemt grænseoverskridende interesse, eller har tildelt en erhvervsdrivende eneret til at udøve en økonomisk
            aktivitet, som frembyder en sådan interesse (39).
      
      64.      I AG2R Prévoyance-dommen fastslog Domstolen, at for så vidt som AG2R skal anses for at være en virksomhed, der udfører en
         økonomisk aktivitet, medfører de offentlige myndigheders beslutning om at gøre tilslutningen til en supplerende ordning for
         godtgørelse af udgifter til sundhedsydelser obligatorisk for samtlige virksomheder inden for en branche, uden nogen mulighed
         for fritagelse, nødvendigvis, at dette organ tildeles en eneret til at opkræve og administrere de bidrag, der betales af arbejdsgiverne
         og arbejdstagerne i denne sektor inden for rammerne af denne ordning (40).
      
      65.      Det følger heraf, at virkningerne af en sådan eneret i forhold til virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og
         som eventuelt er interesseret i at udøve denne form for aktivitet, kan sidestilles med virkningerne af en koncessionskontrakt
         om tjenesteydelser. Det er herefter nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser for anvendelse af gennemsigtighedsforpligtelsen.
      
      E –    Anvendelse af gennemsigtighedsforpligtelsen på udvidelsesproceduren
      66.      Ifølge UNIS, Beaudout, den franske regering og Kommissionen følger det af Sporting Exchange-dommen (41), at den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger af artikel 56 TEUF, skal respekteres, når en erhvervsdrivende tildeles en
         eneret ved en udvidelsesprocedure for så vidt angår en kollektiv aftale.
      
      67.      De øvrige parter, der har indgivet skriftlige indlæg, har gjort gældende, at den fortolkning af artikel 56 TEUF, der blev
         anlagt i Sporting Exchange-dommen, ikke kan overføres på omstændighederne i tvisterne i hovedsagen, og at gennemsigtighedsforpligtelsen
         derfor ikke finder anvendelse. Indledningsvis bemærkes, at disse parter har gjort gældende, at til forskel fra de omstændigheder,
         der forelå i den nævnte dom eller i relation til offentlige kontrakter og koncessionskontrakter om tjenesteydelser, følger
         valget af en forsikringsinstitution ikke af en beslutning, som er blevet truffet af en offentlig myndighed, men af en aftale
         mellem arbejdsmarkedets parter som led i kollektive forhandlinger. Den minister, der har kompetence til at udvide en kollektiv
         aftale ved udpegning af en forsikringsinstitution, intervenerer ikke i valget af institutionen og har ingen beføjelser vedrørende
         dette valg i forbindelse med udvidelsesproceduren.
      
      68.      Jeg erindrer om, at gennemsigtighedsforpligtelsen, således som den er blevet udviklet i Domstolens retspraksis angående koncessionskontrakter
         om tjenesteydelser, er en forpligtelse, der påhviler offentlige myndigheder i medlemsstaterne, der indgår en koncessionskontrakt
         om tjenesteydelser (42), og at denne forpligtelse ikke nødvendigvis indebærer en forpligtelse til at afholde et udbud. Kravene til gennemsigtighed
         skal gøre det muligt for en virksomhed i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelsen leveres, at få adgang til de nødvendige oplysninger vedrørende
            den omhandlede koncessionskontrakt, før denne tildeles, således at denne virksomhed, hvis den måtte have ønsket det, ville have været i stand til at tilkendegive sin interesse
         i at opnå tildeling af koncessionskontrakten (43).
      
      69.      Som allerede nævnt ovenfor i punkt 22 vedrører det spørgsmål, som er blevet forelagt af Conseil d’État, den procedure, hvorved
         en medlemsstat udvider en kollektiv aftale til at omfatte samtlige virksomheder inden for en branche. Dette indebærer nødvendigvis
         tildeling af en eneret til den institution, som arbejdsmarkedets parter har valgt.
      
      70.      Det synes at være i overensstemmelse med, hvad der kan udledes af den nævnte retspraksis, såfremt artikel 56 TEUF fortolkes
         således, at den er til hinder for, at medlemsstatens offentlige myndigheder tildeler en eneret til en erhvervsdrivende, som
         er blevet valgt under en fuldstændig uigennemsigtig procedure, uanset hvorledes udvælgelsen af denne erhvervsdrivende har
         fundet sted.
      
      71.      Når en sådan erhvervsdrivende er blevet valgt af en anden end den offentlige myndighed, der forestår tildeling af den pågældende
         eneret, og når den offentlige myndighed er bundet af valget af den erhvervsdrivende, der er blevet udpeget efter en procedure,
         som ikke er blevet gennemført af den pågældende myndighed, skal gennemsigtighedsforpligtelsen respekteres under denne forudgående
         udvælgelsesprocedure. Hvis dette ikke er tilfældet, er de krav, der følger af artikel 56 TEUF, ikke blevet overholdt, idet
         virksomheder i andre medlemsstater ikke vil være i stand til at tilkendegive deres interesse, inden valget af forvaltningsinstitutionen
         finder sted. I dette tilfælde kan den omstændighed, at ministeriets udvidelsesprocedure vedrørende den kollektive aftale er
         gennemsigtig, som anført af den franske regering, ikke begrunde, at proceduren vedrørende udvælgelse af forsikringsinstitution
         er uigennemsigtig.
      
      72.      Denne konklusion er ikke ensbetydende med, at gennemsigtighedsforpligtelsen som sådan påhviler arbejdsmarkedets parter, der
         altid har ret til at føre kollektive forhandlinger (44), men indebærer blot, at den forudgående procedure skal være præget af et mindstemål af gennemsigtighed, hvis den kollektive
         aftale, som har været genstand for forhandlinger, efterfølgende af de offentlige myndigheder skal udvides til at omfatte hele
         branchen.
      
      73.      Det understreges endvidere, at formålet med valg af forsikringsinstitution ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at garantere,
         at de krav, der følger af artikel 56 TEUF, er overholdt. En uigennemsigtig udvælgelsesprocedure giver, uanset dens objektivitet,
         hverken interesserede virksomheder adgang til relevante oplysninger eller mulighed for at tilkendegive deres interesse, inden
         det nævnte valg foretages. Kravet om et vist mindstemål af gennemsigtighed giver de interesserede virksomheder mulighed for
         at få kendskab til udvælgelseskriterierne, at vurdere om de er objektive, og at valget er upartisk.
      
      74.      Jeg bemærker, at den franske lovgivning på dette område for nylig er blevet ændret, således at der indføres en udbudsprocedure,
         der skal forestås af arbejdsmarkedets parter på det stadium, hvor der vælges forsikringsinstitution. Det synes således ligeledes
         at være muligt at forestille sig, at der kan findes en mere gennemsigtig løsning for så vidt angår den forudgående udvælgelsesprocedure,
         og modsætningsvis, at en udvælgelsesprocedure med begrænset gennemsigtighed ikke er nødvendig for at beskytte de generelle
         interesser, der foreligger.
      
      F –    Er gennemsigtighedsforpligtelsen blevet overholdt i den foreliggende sag?
      75.      Ifølge den franske regerings skriftlige indlæg er det i henhold til artikel L. 2261-19 i lov om arbejdsforhold et ufravigeligt
         krav for udvidelse af en brancheoverenskomst, en faglig eller tværfaglig brancheaftale eller tilføjelse af et tillæg til en
         af disse tekster, at disse er blevet forhandlet og indgået af et paritetisk udvalg. Dette udvalg er sammensat af arbejdsmarkedets
         parter inden for den pågældende branche, eller med andre ord arbejdsgiverorganisationer og arbejdstagerrepræsentanter inden
         for anvendelsesområdet for den pågældende kollektive aftale.
      
      76.      I denne fase af de kollektive forhandlinger kan en forsikringsinstitution indgive ansøgning til arbejdsmarkedets parter inden
         for den pågældende faglige branche om forvaltning af den supplerende forsikringsordning for branchen. I denne forbindelse
         har regeringen understreget, at kollektive aftaler er tilgængelige via internettet, og at interesserede virksomheder uden
         problemer har mulighed for at følge de tidsmæssige rammer for genforhandling af forvaltning af supplerende forsikringsordninger.
      
      77.      Jeg finder ikke, at det er udelukket, at denne nationale praksis allerede muliggør, at det til en vis grad undgås, at de risici,
         som gennemsigtighedsforpligtelsen skal hindre, realiseres, og især tillader interesserede virksomheder at få adgang til nødvendige
         oplysninger og at tilkendegive deres interesse, inden valget af institutionen finder sted. Jeg nærer dog alvorlig tvivl herom.
      
      78.      I denne forbindelse bør det endvidere afgøres, om gennemsigtighedsforpligtelsen indebærer, at kravene til gennemsigtighed
         skal være sikret på lovgivningsniveau, eller om det er tilstrækkeligt, at den faktiske gennemsigtighed, selv uden udtrykkelig
         lovgivning, effektivt er sikret gennem et vist informationsniveau og offentliggørelse af faktiske oplysninger, således som
         den franske regering har gjort gældende under den foreliggende sag.
      
      79.      Efter min opfattelse kræver Domstolens retspraksis tilsyneladende ikke lovgivningsgarantier om gennemsigtighed, såfremt der
         ved hjælp af andre midler er sikret en tilstrækkelig grad af gennemsigtighed.
      
      80.      Det bemærkes endvidere, at jeg finder, at det spørgsmål, der blev behandlet i retsmødet angående virkningerne af den kontrol,
         som arbejdsmarkedets parter kan føre med den forsikringsinstitution, som de har valgt, er uden relevans for så vidt angår
         en eventuel begrundelse for udvælgelsesprocedurens manglende gennemsigtighed. Ifølge tidligere retspraksis (45) ville en snæver kontrol med den valgte erhvervsdrivende fra medlemsstatens side i visse situationer kunne begrunde den manglende
         gennemsigtighed i udvælgelsesfasen. Det bemærkes imidlertid, at denne løsning gælder i tilfælde af en kontrol, som de offentlige
         myndigheder kan føre direkte med den valgte erhvervsdrivende, mens det i tvisterne i hovedsagen er arbejdsmarkedets parter,
         der i et vist omfang (46) kan føre kontrol med forsikringsinstitutionerne. I den foreliggende sag kontrolleres de således hverken direkte af medlemsstaten
         eller indirekte via arbejdsmarkedets parter.
      
      81.      Henset til samtlige disse omstændigheder tilkommer det følgelig den nationale ret at vurdere, om proceduren for udvælgelse
         af forsikringsinstitutionerne for de omhandlede forsikringsordninger i en situation som den, der foreligger i tvisterne i
         hovedsagen, har været tilstrækkelig gennemsigtig, henset til den frie udveksling af tjenesteydelser, til at kunne begrunde
         de udvidelser, der blev fastsat ved de omhandlede ministerielle bekendtgørelser.
      
      G –    Begæringen om begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger
      82.      Den franske regering har i sit skriftlige indlæg anmodet om, at de tidsmæssige virkninger af Domstolens dom begrænses, såfremt
         Domstolen måtte finde, at de omhandlede procedurer i tvisterne i hovedsagen ikke opfylder gennemsigtighedsforpligtelsen, henset
         til risikoen for de alvorlige følger for sundheden for så vidt angår forsikrede under de ordninger, der er blevet udvidet
         ved de ministerielle bekendtgørelser (47) og de berørte kredses gode tro. I retsmødet anmodede Beaudout om, at begæringen ikke blev taget til følge, mens Confédération
         nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française anmodede om, at dommens tidsmæssige virkninger blev tilpasset.
      
      83.      Domstolen vil kun undtagelsesvis i henhold til et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er sikret i Den Europæiske Unions
         retsorden, finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik
         på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal
         to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige
         forstyrrelser (48).
      
      84.      Jeg finder ikke, at de omstændigheder, som den franske regering har henvist til, opfylder disse kriterier. Annullation af
         de ministerielle bekendtgørelser medfører ikke nødvendigvis, at de forskellige kontraktforhold, som den foreliggende sag vedrører
         inden for forsikringsområdet, ophører. Virkningerne af en sådan annullation er usikre, såvel i forhold til arbejdsgiverne
         som i forhold til de forsikrede, i hvert fald ud fra en civilretlig betragtning, således at de konkrete virkninger af Domstolens
         kommende dom skal fastslås på grundlag af national ret.
      
      V –    Forslag til afgørelse
      85.      På grundlag af det anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Conseil d’État (Frankrig)
         har forelagt, således:
      
      »Overholdelsen af den gennemsigtighedsforpligtelse, der følger af artikel 56 TEUF, er en forudgående betingelse for, at en
         medlemsstat kan udvide en kollektiv aftale, hvorved forvaltningen af en obligatorisk tillægsforsikringsordning for de ansatte
         overlades til en enkelt erhvervsdrivende, som er valgt af arbejdsmarkedets parter, til at omfatte samtlige virksomheder inden
         for en branche. Det tilkommer den nationale ret at vurdere, om proceduren for udvælgelse af forsikringsinstitutionerne for
         de omhandlede forsikringsordninger i en situation som den, der foreligger i tvisterne i hovedsagen, har været tilstrækkelig
         gennemsigtig, når henses til den frie udveksling af tjenesteydelser, til at kunne begrunde de omhandlede udvidelser.«
      
      1 –	Originalsprog: fransk.
      
      2 –	Det bemærkes imidlertid, at den eneret, der er omtvistet i tvisterne i hovedsagen, ikke er en »naturlig« eller traditionel
         eneret i den forstand, hvori dette begreb anvendes i fast retspraksis vedrørende eksempelvis markedet for teletjenester (jf.
         bl.a. dom British Telecommunications, C-302/94, EU:C:1996:485, præmis 27).
      
      3 –	C-437/09, EU:C:2011:112. I denne sag havde Domstolen allerede lejlighed til at vurdere, dels hvorvidt en bestemmelse om
         tilslutning til en ordning, der forvaltes af en enkelt institution, og som ikke giver mulighed for fritagelse for virksomhederne
         i den pågældende branche, er forenelig med bestemmelserne i artikel 101 TEUF og 102 TEUF, dels om der forelå et eventuelt
         misbrug af dominerende stilling. Parallelt med AG2R Prévoyance-sagen fik Domstolen forelagt tre præjudicielle anmodninger
         indgivet af tribunal d’instance de Dax (Frankrig) angående spørgsmålet om, hvorvidt samme bestemmelse om tilslutning, der
         indgik i den nationale kollektive overenskomst for håndværksbageri- og konditorvirksomheder, var forenelig med artikel 102
         TEUF (sag C-97/10 – C-99/10). Efter afsigelsen af nævnte AG2R Prévoyance-dom meddelte tribunal d’instance de Dax Domstolen,
         at den frafaldt de præjudicielle anmodninger. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 8.6.2011 besluttedes det, at
         sagerne skulle slettes af Domstolens register.
      
      4 –	Det oprindelige formål med artikel L. 911-1, L. 911-3 og L. 912-1 i lov om social sikring var at gennemføre bl.a. Rådets
         direktiv 92/49/EØF af 18.6.1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed
         bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT L 228,
         s. 1) (jf. lov nr. 94-678 af 8.8.1994 om supplerende social sikring for arbejdstagere, som gennemfører Rådet for De Europæiske
         Fællesskabers direktiv 92/49 og 92/96 af 18.6. og 10.11.1992 (JORF nr. 184 af 10.8.1994, s. 11 655). Bestemmelserne blev ændret
         ved regeringslov nr. 2006-344 af 23.3.2006 (JORF af 24.3.2006, s. 4456), der trådte i kraft den 24.6.2006).
      
      5 –	JORF af 2.1.1990, s. 13.
      
      6 –	C-203/08, EU:C:2010:307.
      
      7 –	Jf. i denne retning dom Kommissionen mod Tyskland (C-271/08, EU:C:2010:426, præmis 37).
      
      8 –	Dom Kommissionen mod Tyskland (C-271/08, EU:C:2010:426, præmis 42-44 og den deri nævnte retspraksis).
      
      9 –	Dom International Transport Workers’ Federation og Finnish Seamen’s Union (C-438/05, EU:C:2007:772, præmis 54 og 79).
      
      10 –	Afgørelse nr. 2013-672 DC af 13.6.2013.
      
      11 –	Loven blev stadfæstet, efter at denne afgørelse var blevet truffet, nemlig den 14.6.2013 (JORF af 16.6.2013, s. 9958).
         I henhold til afgørelsen kan Conseil constitutionnel vurdere forfatningsmæssigheden af en lov, der allerede er blevet stadfæstet,
         i forbindelse med gennemgangen af lovbestemmelser, som ændrer eller supplerer den, eller som berører dens anvendelsesområde.
         De anfægtede bestemmelser i lov om sikring af beskæftigelsen supplerer bestemmelserne i artikel L. 912-1 i lov om social sikring.
      
      12 –	JORF af 24.12.2013, s. 21034.
      
      13 –	Min fremhævelse. De nærmere regler for udbudsproceduren blev fastsat ved bekendtgørelse nr. 2015-13 af 8.1.2015 om udbudsproceduren
         vedrørende institutioner inden for rammerne af den anbefaling, der er fastsat i artikel L. 912-1 i lov om social sikring (JORF
         af 10.1.2015, s. 450). Bekendtgørelsen fastsætter den procedure, der skal finde anvendelse, særligt for at sikre gennemsigtighed.
      
      14 –	SNRT har henvist til artikel L. 931-4 i lov om social sikring, der omhandler den administrative godkendelse, der kræves
         for så vidt angår forsikringsinstitutioner.
      
      15 –	Dette direktiv blev senere ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25.11.2009 om adgang til og
         udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (EUT L 335, s. 1).
      
      16 –	C-206/98, EU:C:2000:256, præmis 44. Nævnte dom i sagen Kommissionen mod Belgien vedrørte lovpligtige arbejdsskadeforsikringer
         henhørende under den lovbestemte sociale sikringsordning i Belgien.
      
      17 –	Domme Serrantoni og Consorzio stabile edili (C-376/08, EU:C:2009:808, præmis 25) og Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino«
         m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 48).
      
      18 –	Beaudout oplyste endvidere i retsmødet, at der i Frankrig allerede findes brancher, hvor udenlandske selskaber har vist
         interesse for at forvalte en sådan ordning, og virksomheder, der har valgt en udenlandsk forsikringsinstitution til forvaltning
         af deres supplerende ordning vedrørende godtgørelse af udgifter til sundhedsydelser. UNIS behandlede ikke spørgsmålet om grænseoverskridende
         interesse i sit skriftlige indlæg, men oplyste i retsmødet, at der forelå en grænseoverskridende interesse. UNIS oplyste endvidere,
         at franske institutioner allerede tilbyder tjenesteydelser i andre medlemsstater.
      
      19 –	Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française har henvist til en meddelelse fra Kommissionen
         til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget vedrørende en sektorundersøgelse
         om erhvervsforsikring foretaget i henhold til artikel 17 i forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 (EFT L 1 2003, s. 1) (endelig
         rapport) (KOM(2007) 556 endelig udg., der er tilgængelig på internetadressen: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0556&from=EN).
         Det fremgår af rapporten, at tendensen er, at de primære forsikringsmarkeder er nationale markeder, med undtagelse af store
         kunder og store risici. Kommissionen har som begrundelse bl.a. henvist til, at nationale lovgivninger om forsikringsaftaler
         som sådan, forsikringsret og ansvarsspørgsmål varierer, samt til nødvendigheden af lokal tilstedeværelse og sprogproblemer.
         Det bemærkes imidlertid, at Kommissionens undersøgelse tog sigte på »at undersøge sektoren og de pågældende former for praksis
         nærmere med det formål i sidste ende at få afklaret, om der var nogen konkrete konkurrencebegrænsninger eller konkurrencefordrejninger,
         der kunne falde ind under traktatens artikel 81 eller 82«, hvilket allerede antyder, at der findes et grænseoverskridende
         marked inden for den pågældende sektor. Kommissionens konstateringer vedrørende den aktuelle situation på forsikringsmarkederne
         kan således ikke være afgørende for vurderingen af, om der findes en grænseoverskridende interesse. 
      
      20 –	C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, præmis 24 og 31.
      
      21 –	C-221/12, EU:C:2013:736, præmis 29 og 30.
      
      22 –	Dom Belgacom (C-221/12, EU:C:2013:736, præmis 31). Den blotte henvisning fra Kommissionen under en traktatbrudsprocedure
         til, at der foreligger en klage, som er blevet rettet til den i forbindelse med den pågældende kontrakt, kan imidlertid ikke
         være tilstrækkeligt til at godtgøre, at den nævnte kontrakt frembød en klar grænseoverskridende interesse, og følgelig til
         at fastslå, at der foreligger et traktatbrud (dom Kommissionen mod Irland, C-507/03, EU:C:2007:676, præmis 34).
      
      23 –	Som allerede nævnt i punkt 43 i nærværende forslag til afgørelse, skønner Beaudout, at den omtvistede forvaltningskontrakts
         værdi andrager 70 mio. EUR.
      
      24 –	Selv om man antager, at der aktuelt overvejende er tale om et nationalt marked, er forholdet imidlertid det, at dette ikke
         nødvendigvis indikerer, at der ikke findes en grænseoverskridende interesse. Ifølge den endelige rapport fra en ekspertgruppe,
         som Kommissionen havde nedsat, udgør de forskellige nationale lovgivninger om kontrakter en hindring for levering af forsikringsprodukter
         på tværs af grænserne, idet de indebærer højere omkostninger, retsusikkerhed og vanskeligheder for de forbrugere og virksomheder,
         der vil tegne forsikring i andre EU-medlemsstater (jf. pressemeddelelse af 27.2.2014 om den endelige rapport (Final Report
         of the Commission Expert Group on European Insurance Contract Law); rapporten kan konsulteres på engelsk på følgende internetadresse:
         http://ec.europa.eu/justice/contract/files/expert_groups/insurance/final_report_en.pdf). Den omstændighed, at der kun findes
         få udenlandske forsikringsinstitutioner på et bestemt marked, kan således ikke begrunde en konklusion om, at udenlandske institutioner
         ikke nærer ønske om at komme ind på dette marked.
      
      25 –	Jeg erindrer ligeledes om, at selv om der ikke her er tale om forsikringer, der er omfattet af den lovbestemte sociale
         sikringsordning, kan bestemmelser i EU-retten vedrørende direkte forsikring bortset fra livsforsikring i givet fald finde
         anvendelse på forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning, og som tegnes af forsikringsselskaber
         for disses egen risiko (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Belgien, C-206/98, EU:C:2000:256, præmis 44).
      
      26 –	Domme SECAP og Santorso (C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, præmis 34) og Serrantoni og Consorzio stabile edili (C-376/08,
         EU:C:2009:808, præmis 25).
      
      27 –	C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 47.
      
      28 –	Det juridiske grundlag vedrørende koncessionsaftaler om tjenesteydelser blev præciseret i Kommissionens fortolkningsmeddelelse
         om koncessioner i EU-lovgivningen af 29.4.2000 (EFT C 121, s. 2). Det bemærkes endvidere, at Europa-Parlamentet og Rådet for
         Den Europæiske Union den 26.2.2014 vedtog direktiv 2014/23/EU om tildeling af koncessionskontrakter (EUT L 94, s. 1), hvis
         gennemførelsesfrist er blevet fastsat til den 18.4.2016.
      
      29 –	Domme Telaustria og Telefonadress (C-324/98, EU:C:2000:669, præmis 60 og 61), Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605,
         præmis 46), Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 33) og Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 39).
      
      30 –	Domme Telaustria og Telefonadress (C-324/98, EU:C:2000:669, præmis 62), Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, præmis
         49 og 50) og Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 36).
      
      31 –	Domme Coname (C-231/03, EU:C:2005:487 præmis 17), Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 34) og Sporting Exchange (C-203/08,
         EU:C:2010:307, præmis 40).
      
      32 –	Rådets direktiv af 18.6.1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (EFT
         L 209, s. 1).
      
      33 –	Dom Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 48).
      
      34 –	Domme Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl. (C-44/96, EU:C:1998:4, præmis 33), BFI Holding (C-360/96, EU:C:1998:525, præmis
         42 og 43) og University of Cambridge (C-380/98, EU:C:2000:529, præmis 17).
      
      35 –	Dom Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, præmis 49 og 50).
      
      36 –	Domme Telaustria og Telefonadress (C-324/98, EU:C:2000:669, præmis 62), Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, præmis
         49), Kommissionen mod Italien (C-260/04, EU:C:2007:508, præmis 24), Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 36) og Sporting Exchange
         (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 41).
      
      37 –	Domme Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, præmis 50) og Kommissionen mod Italien (C-260/04, EU:C:2007:508, præmis
         25).
      
      38 –	Dom Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 46 og 47).
      
      39 –	Jf. i denne retning dom Belgacom (C-221/12, EU:C:2013:736, præmis 34) (min fremhævelse).
      
      40 –	C-437/09, EU:C:2011:112, præmis 66.
      
      41 –      C-203/08, EU:C:2010:307.
      
      42 –	Domme Telaustria og Telefonadress (C-324/98, EU:C:2000:669, præmis 62), Parking Brixen (C-458/03, EU:C:2005:605, præmis
         49 og 50) og Wall (C-91/08, EU:C:2010:182, præmis 36).
      
      43 –	Domme Coname (C-231/03, EU:C:2005:487, præmis 21), Coditel Brabant (C-324/07, EU:C:2008:621, præmis 25) og Sporting Exchange
         (C-203/08, EU:C:2010:307, præmis 41) (min fremhævelse).
      
      44 –	Jf. bl.a. artikel 28 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
      
      45 –	Det fremgår af Domstolens retspraksis, at de restriktioner for den i artikel 56 TEUF omhandlede grundlæggende frihed, som
         konkret følger af udstedelses- og forlængelsesprocedurerne for en bevilling til fordel for en eneudbyder, såsom de i hovedsagen
         omtvistede, kunne anses for begrundede, hvis den pågældende medlemsstat træffer beslutning om udstedelse eller forlængelse
         af bevillingen til en offentlig udbyder, hvis ledelse er underlagt direkte statslig kontrol, eller til en privat udbyder,
         hvis virksomhed er underlagt snæver kontrol fra de offentlige myndigheders side (dom Sporting Exchange, C-203/08, EU:C:2010:307,
         præmis 59).
      
      46 –	Det bemærkes, at de parter, der deltog i retsmødet, havde meget varierende opfattelser af, hvorvidt faglige organisationer,
         der ikke er part i en kollektiv aftale, har mulighed for at deltage i det paritetiske udvalg efter udvidelsen og dermed udøve
         kontrol med forsikringsinstitutionen.
      
      47 –	I de begrundelser, der blev anført til støtte for begæringen, hævdedes det bl.a., at annullation af bekendtgørelserne om
         udvidelse, der ville være den sandsynlige følge på nationalt plan, såfremt Domstolen afsagde en sådan dom, ville indebære
         et ophør af gensidighedsprincippet, som danner grundlag for disse ordninger, og ville rejse tvivl om deres finansielle balance
         og de garantier, som ordningerne medfører. For så vidt angår den nationale kollektive overenskomst inden for ejendomssektoren
         var den pågældende ordnings ikrafttræden endvidere betinget af offentliggørelse af bekendtgørelsen om udvidelse for så vidt
         angår samtlige virksomheder, inkl. de virksomheder, som er tilsluttet ordningen.
      
      48 –	Dom Balazs og Casa Judeţeană de Pensii Cluj (C-401/13 og C-432/13, EU:C:2015:26, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).