CELEX: 62007CC0246
Language: nl
Date: 2009-10-01 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 1 oktober 2009.#Europese Commissie tegen Koninkrijk Zweden.#Niet-nakoming - Schending van artikel 10 EG en van artikel 300, lid 1, EG - Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen - Eenzijdig voorstel van lidstaat om stof in bijlage A bij dat verdrag op te nemen.#Zaak C-246/07.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      POIARES MADURO
      van 1 oktober 2009 (1)
      
      Zaak C‑246/07
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Koninkrijk Zweden
      1.        De verplichting tot loyale samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten is van bijzonder belang bij de uitoefening van
         bevoegdheden op grond van het Verdrag, vooral wanneer dit gedeelde bevoegdheden zijn.
      
      2.        Dit is de problematiek die in deze zaak speelt. Zowel de Gemeenschap als Zweden is partij bij een multilateraal akkoord inzake
         stoffen die schadelijk zijn voor het milieu. Kan Zweden zelf een voorstel doen om een nieuwe stof in het akkoord te doen opnemen,
         of is het verplicht samen met de Gemeenschap op te treden?
      
      3.        Zoals hierna zal blijken, is voor het antwoord op deze vraag niet alleen beslissend of Zweden bevoegd is individueel op te
         treden, maar gaat het ook om de wijze waarop die bevoegdheid wordt uitgeoefend.
      
      I –    Feiten en rechtskader
      4.        De onderhavige zaak betreft de regeling van persistente organische verontreinigende stoffen (hierna: „POP’s”), die buitengewoon
         schadelijk zijn voor het milieu en de gezondheid van de mens. POP’s zijn giftig, moeilijk afbreekbaar en bioaccumulerend (dat
         wil zeggen dat zij aan het einde van de voedselketen terechtkomen). Doordat deze stoffen door de lucht, via water en door
         migrerende diersoorten worden meegevoerd, doen hun schadelijke effecten zich vaak ver van hun plaats van oorsprong gevoelen.
      
      5.        Deze grensoverschrijdende schadelijke gevolgen hebben geleid tot de totstandkoming van verscheidene multilaterale milieuakkoorden
         die het gebruik van POP’s regelen. Een van die akkoorden is het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende
         stoffen (hierna: „verdrag”).(2) Dit is een gemengd verdrag waarbij zowel de Gemeenschap als Zweden partij is. De aangesloten partijen zijn verplicht de uitstoot
         van de in de bijlagen bij het verdrag opgenomen POP’s te reduceren of stop te zetten.
      
      6.        Elke partij bij het verdrag kan een voorstel indienen dat ertoe strekt een stof als een POP aan te merken en aan de bijlagen
         bij het verdrag toe te voegen (hierna: „aan het verdrag toevoegen”). Na een dergelijk voorstel zal de POP’s-beoordelingscommissie
         (hierna: „beoordelingscommissie”) toetsen of de stof aan de eisen van het verdrag voldoet, een risicoanalyse uitvoeren en
         met een definitieve aanbeveling aangaande de eventuele toevoeging van de stof aan het verdrag komen.
      
      7.        Gedurende de technische evaluatie door de beoordelingscommissie kunnen opmerkingen worden ingediend door de bij het verdrag
         aangesloten partijen, die na de afronding van die evaluatie uiteindelijk beslissen of de voorgestelde stof al dan niet aan
         het verdrag wordt toegevoegd. De Conferentie van de Partijen vergadert gewoonlijk eenmaal per jaar om besluiten te nemen over
         wijzigingen zoals de toevoeging van stoffen aan het verdrag. Zij streeft ernaar consensus te bereiken, maar bij gebreke daarvan
         kan met een drievierde meerderheid worden volstaan.
      
      8.        In dit verband verdient het vermelding dat een bij het verdrag aangesloten partij kan weigeren een aangenomen wijziging te
         aanvaarden. Een partij heeft een jaar de tijd om een besluit van niet-aanvaarding te nemen, overeenkomend met de periode die
         aan de inwerkingtreding van de wijziging voorafgaat.
      
      9.        Een ander multilateraal akkoord inzake het gebruik van POP’s is het POP’s-protocol bij het Verdrag betreffende grensoverschrijdende
         luchtverontreiniging over lange afstand (hierna: „protocol”).(3) Het protocol is op veel punten gelijk aan het verdrag, maar heeft, zoals uit zijn titel blijkt, vooral betrekking op de verspreiding
         van vervuilende stoffen door de lucht. Een belangrijk punt van overeenstemming is dat elke bij het protocol aangesloten partij
         kan voorstellen een stof aan de in de bijlagen bij het protocol opgenomen lijsten van POP’s toe te voegen (hierna: „aan het
         protocol toevoegen”). Zowel de Gemeenschap als Zweden is partij bij het protocol.
      
      10.      De grensoverschrijdende schadelijke effecten van POP’s zijn ook aanleiding geweest om op het niveau van de Gemeenschap regels
         met betrekking tot deze stoffen vast stellen, met name in de vorm van verordening nr. 850/2004 (hierna: „POP’s-verordening”).(4)
      
      11.      De onderhavige zaak heeft betrekking op het voorstel van Zweden om een bepaalde groep stoffen, namelijk perfluoroctaansulfonaten
         (hierna: „PFOS”), aan het verdrag toe te voegen. Dat het hier om persistente organische verontreinigende stoffen gaat, staat
         niet ter discussie. Toen Zweden zijn voorstel indiende, waren PFOS echter in geen van de genoemde internationale en communautaire
         POP’s-regelingen opgenomen.
      
      12.      Het is van belang te wijzen op de chronologie van hetgeen zich rondom het Zweedse voorstel heeft afgespeeld, en daarbij aan
         te geven of deze gebeurtenissen verband houden met het verdrag dan wel met het protocol.
      
      13.      Op 4 augustus 2004 stelde de Commissie de Raad voor, haar machtiging te verlenen om namens de Gemeenschap en haar lidstaten
         een voorstel voor wijzigingen in de bijlagen bij zowel het verdrag als het protocol in te dienen. Het voorstel van de Commissie
         had echter geen betrekking op PFOS.
      
      14.      Eveneens in augustus 2004 stelde Zweden voor om PFOS aan het protocol toe te voegen.(5)
      
      15.      Op 8 september 2004 was er een bijeenkomst van de „internationale milieugroep” van de Raad. Tijdens die bijeenkomst stelde
         Zweden de toevoeging van PFOS aan het verdrag aan de orde, waarbij het de verwachting uitsprak dat een daartoe strekkend gemeenschappelijk
         voorstel zou worden ingediend en dat het daarom niet tussentijds met een eigen voorstel zou komen. Tijdens de bijeenkomst
         van de groep op 12 januari 2005 stelde Zweden de kwestie opnieuw aan de orde.
      
      16.      In maart 2005 nam de Raad conclusies aan over een gemeenschappelijk voorstel om bepaalde stoffen aan het verdrag toe te voegen.
         Bij de keuze van die stoffen moest worden uitgegaan van de stoffen die reeds in het protocol waren opgenomen, waarop ook de
         POP’s-verordening van toepassing was. Zoals gezegd, was op dat moment geen van die regelingen van toepassing op PFOS (er was
         immers geen conclusie genomen over het door Zweden op grond van het protocol ingediende voorstel).
      
      17.      Op 6 juli 2005 bereikte de „internationale milieugroep” van de Raad overeenstemming over het indienen van een gemeenschappelijk
         voorstel voor toevoeging van PFOS aan het protocol zodra de Commissie een voorstel betreffende controlemaatregelen op het
         niveau van de Gemeenschap zou hebben ingediend.
      
      18.      Tijdens diezelfde bijeenkomst kwam ook de toevoeging van PFOS aan het verdrag ter sprake. Zweden stelde zich nu harder op
         en maakte duidelijk dat wanneer geen overeenstemming over een gemeenschappelijk voorstel zou worden bereikt, het eenzijdig
         een dergelijk voorstel zou indienen. Desondanks werd de groep het enkel erover eens dat de toevoeging van bepaalde stoffen
         zou moeten worden voorgesteld, maar werd het besluit over welke stoffen dat zouden moeten zijn, naar een later tijdstip verschoven.
      
      19.      Op 14 juli 2005 deed Zweden wat het had aangekondigd en diende het eigenmachtig een voorstel in om PFOS in het verdrag te
         doen opnemen, waarvan het het voorzitterschap nog dezelfde dag in kennis stelde. Dat Zweedse voorstel is, zoals gezegd, het
         voorwerp van de onderhavige zaak en dient derhalve te worden beoordeeld op basis van de op het relevante tijdstip bestaande
         situatie. Toch mogen enkele gebeurtenissen die zich nadien hebben voorgedaan, naar mijn mening niet onvermeld blijven.
      
      20.      Op 8 september 2005 besloot de Raad de Gemeenschap en haar lidstaten machtiging te verlenen om een gemeenschappelijk voorstel
         voor de toevoeging van PFOS aan het protocol in te dienen(6) zodra de Commissie een voorstel betreffende beperkingen van het gebruik van PFOS overeenkomstig richtlijn 76/769(7) zou hebben ingediend.
      
      21.      Op 24 april 2006 besloot de Raad de Gemeenschap en haar lidstaten machtiging te verlenen om een gemeenschappelijk voorstel
         voor de toevoeging van bepaalde stoffen – waaronder niet PFOS – aan het verdrag in te dienen.(8)
      
      22.      Zodra PFOS eenmaal aan het verdrag of het protocol zijn toegevoegd, zullen zij ook worden opgenomen in de lijst van stoffen
         waarop de POP’s-verordening van toepassing is.(9)
      
      23.      Na de indiening van het Zweedse voorstel werd ook een richtlijn voorgesteld en vastgesteld waarbij controlemaatregelen voor
         PFOS werden ingevoerd.(10)
      
      24.      De Commissie heeft Zweden een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij haar twijfels omtrent de verenigbaarheid van het Zweedse
         voorstel met het gemeenschapsrecht heeft geuit. Omdat zij geen genoegen kon nemen met het antwoord van Zweden op haar aanmaningsbrief
         en het later door haar toegezonden met redenen omkleed advies, heeft zij het onderhavige beroep ex artikel 226 EG ingesteld.
      
      II – Beoordeling
      25.      Vooropgesteld moet worden dat de Commissie niet betwist dat PFOS persistente organische verontreinigende stoffen zijn, wat
         overigens ook door latere communautaire wetgeving is bevestigd. Gezien de grensoverschrijdende effecten van PFOS en het ontbreken
         van communautaire wetgeving ter zake, was een beroep op internationale instrumenten voor Zweden de enige manier om dergelijke
         nadelige gevolgen voor zijn milieu en de gezondheid van zijn burgers tegen te gaan.
      
      26.      De Commissie betoogt dat Zweden niet bevoegd was tegen de gevaren van PFOS op te treden. Zij wijst erop dat er reeds een communautair
         regelingskader – met name de POP’s-verordening en richtlijn 76/769 – bestond, al gold dit ten tijde van de feiten in de onderhavige
         zaak nog niet voor PFOS.
      
      27.      Zoals door sommige lidstaten terecht is opgemerkt, heeft de Commissie het hier over exclusieve bevoegdheid. Maar aangezien
         inbreuk op een exclusieve bevoegdheid door de Commissie niet is gesteld tijdens de precontentieuze fase van de procedure,
         moet dit middel niet-ontvankelijk worden geacht en kunnen de in dit verband aangevoerde argumenten verder onbesproken blijven.
      
      28.      Overigens, ook wanneer dit middel wel ontvankelijk was, zou het hoe dan ook niet kunnen slagen. Zoals het Hof heeft verklaard,
         is „de externe bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de bescherming van het milieu [...] niet exclusief, en wordt
         zij in beginsel gedeeld tussen de Gemeenschap en de lidstaten”.(11)
      
      29.      Zowel het communautaire regelingskader waarop de Commissie zich baseert, als de toetreding van Zweden tot het verdrag is gebaseerd
         op titel XIX van het EG-Verdrag, die betrekking heeft op het milieu (artikelen 174 EG tot en met 176 EG). De in het EG-Verdrag
         voorziene bevoegdheidsverdeling is gericht op actie: het is voor de lidstaten en de Gemeenschap over en weer onmogelijk elkaar
         te beletten een hoger niveau van milieubescherming na te streven.
      
      30.      De betrokken communautaire regels moeten dan ook worden beschouwd als minimumnormen, die de lidstaten alle ruimte laten om
         verder gaande maatregelen te nemen. Aangezien deze communautaire regels op het relevante tijdstip niet voor PFOS golden, kon
         de Gemeenschap geen exclusieve bevoegdheid hebben verworven om voor deze stoffen regels vast te stellen.(12)
      
      31.      Terwijl het aan inbreuk op een exclusieve bevoegdheid ontleende middel niet-ontvankelijk is, heeft de Commissie – zoals het
         hoort – de schending van artikel 10 EG wel reeds in de precontentieuze fase van de procedure aan de orde gesteld. Ik zal mij
         dan ook op dit middel concentreren.(13) Er zitten twee facetten aan deze vermeende schending.
      
      32.      Het eerste is materieel: het Zweedse voorstel om PFOS – of welke stof ook – aan het verdrag toe te voegen, zou de eenheid
         van de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap en haar lidstaten in gevaar brengen.
      
      33.      Het tweede is procedureel: los van de vraag of Zweden bevoegd is dergelijke voorstellen in te dienen, moet worden gekeken
         naar de afstemming tussen dergelijke voorstellen en een lopend communautair besluitvormingsproces.
      
      34.      Het lijkt mij zinvol deze twee facetten afzonderlijk te behandelen.
      
       i) Kan Zweden een voorstel doen om PFOS in het verdrag te doen opnemen?
      35.      Het belangrijkste argument van de Commissie is, dat het verdrag een gemengd akkoord is en dat Zweden daarom niet individueel
         mag optreden, maar alleen samen met dan wel vertegenwoordigd door de Gemeenschap. Zoals het door de Commissie is geformuleerd,
         kan dit argument gemakkelijk op alle gemengde akkoorden worden toegepast.
      
      36.      Gemengde akkoorden zijn speciaal omdat er sprake is van gedeelde bevoegdheden, zoals in casu het geval is. Het is juist dat
         volgens het Hof de noodzaak van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap en haar lidstaten in de
         weg kan staan aan eigenmachtig optreden van de lidstaten, ook al blijft er sprake van een gedeelde bevoegdheid.(14) Het zou echter te ver voeren om uit deze rechtspraak af te leiden dat dit opgaat voor alle gemengde overeenkomsten, ongeacht
         de concrete situatie.
      
      37.      De eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap en haar lidstaten heeft geen zelfstandige waarde, maar
         is slechts een uitdrukking van de verplichting tot loyale samenwerking die in artikel 10 EG is geformuleerd.(15) De vraag of de verplichting tot loyale samenwerking tot die eenheid noopt, kan enkel worden beantwoord aan de hand van een
         analyse van de in een specifiek akkoord geformuleerde verplichtingen.
      
      38.      Zoals ik al zei, zou het criterium daarbij moeten zijn of de uitoefening van de gedeelde bevoegdheid door de lidstaat – in
         casu door middel van een internationaal akkoord – de uitoefening van een bevoegdheid van de Gemeenschap ernstig in gevaar
         zou kunnen brengen.(16)
      
      39.      Op basis van een analyse van het Zweedse voorstel om PFOS aan het verdrag toe te voegen, kan ik niet anders dan concluderen
         dat de bevoegdheid van de Gemeenschap niet wordt ondermijnd. Het Zweedse voorstel dwingt de Gemeenschap niet zich te onderwerpen
         aan regels die zij niet wenst, noch belet het haar om regels voor te stellen die zij wel wenst.
      
      40.      Het verdrag zelf staat de Gemeenschap immers toe te weigeren wijzigingen van het verdrag, zoals de toevoeging van PFOS (ingeval
         de naar aanleiding van het Zweedse voorstel verrichte technische evaluatie in een dergelijke wijziging zou resulteren), te
         aanvaarden.(17)
      
      41.      Met betrekking tot de mogelijkheid voor de Gemeenschap om nieuwe regels voor te stellen, wijs ik erop dat het verdrag de Gemeenschap
         de vrijheid laat zowel om de technische evaluatie van PFOS te beïnvloeden als om voorstellen voor de behandeling van deze
         stoffen te doen, op dezelfde wijze als wanneer zij zelf het oorspronkelijke voorstel had ingediend. Zweden heeft alleen maar
         de relevante procedure in gang gezet die de aanzet heeft gevormd voor de technische evaluatie van PFOS.
      
      42.      De Commissie heeft twee moeilijkheden genoemd die een belemmering kunnen vormen voor de uitoefening van de bevoegdheid van
         de Gemeenschap: in de eerste plaats is een handeling van de Gemeenschap vereist om niet door de toevoeging van PFOS aan het
         verdrag te worden gebonden, en in de tweede plaats kan die toevoeging leiden tot (niet nader gespecificeerde) verzoeken om
         financiële compensatie van de kant van ontwikkelingslanden, waardoor toekomstige onderhandelingen over andere stoffen zouden
         kunnen worden beïnvloed.
      
      43.      Ik zie wel moeilijkheden voor de Gemeenschap, maar deze zijn volgens mij niet al te groot. Dergelijke moeilijkheden moeten
         immers worden afgewogen tegen de legitieme rechten van de lidstaten en het behoud van hun bevoegdheden. De verplichting tot
         loyale samenwerking geldt evenzeer voor het optreden van de gemeenschapsinstellingen jegens de lidstaten.(18)
      
      44.      Indien de gemeenschapsinstellingen met een beroep op vage economische belangen of gewoon wegens de op de Gemeenschap rustende
         kennisgevingsplicht Zweden zouden beletten zijn milieu en de gezondheid van zijn burgers op adequate wijze te beschermen,
         zouden zij het voor Zweden uiterst moeilijk maken zijn bevoegdheid uit te oefenen.
      
      45.      Zweden is derhalve bevoegd voor te stellen om PFOS in het verdrag te doen opnemen, juist zoals het op grond van artikel 174,
         lid 4, EG bevoegd was tot dit verdrag toe te treden. Het zal bij de indiening van een desbetreffend voorstel echter wel worden
         beperkt door de omstandigheid dat ook de Gemeenschap partij is bij het verdrag, een probleem waarop ik thans zal ingaan.
      
       ii) Kon Zweden een voorstel voor toevoeging van PFOS aan het Verdrag indienen terwijl het communautaire besluitvormingsproces
            aan de gang was?
      46.      De beoordeling van de implicaties van de verplichting tot loyale samenwerking eindigt niet met het onderzoek of Zweden zijn
         bevoegdheid kon uitoefenen. De wijze waarop het deze bevoegdheid heeft uitgeoefend, is net zo belangrijk, zo niet nog belangrijker.
      
      47.      Het is namelijk denkbaar dat het optreden van Zweden de uitoefening van de bevoegdheid van de Gemeenschap in gevaar brengt,
         niet wegens het onderwerp waarop dat optreden betrekking heeft, maar omdat het communautaire besluitvormingsproces erdoor
         wordt ondermijnd.
      
      48.      Het Hof heeft in verband met gemengde akkoorden vastgesteld dat een lidstaat verplicht is de gemeenschapsinstellingen te informeren
         en te consulteren alvorens een individuele actie te ondernemen.(19) Wanneer de naleving van deze verplichting een communautair besluitvormingsproces op gang brengt dan wel in een lopend proces
         wordt geïntegreerd, dient de consequentie te zijn dat de lidstaat volledig en te goeder trouw in dat proces gaat participeren.
      
      49.      De implicaties van de verplichting tot loyale samenwerking zijn dan ook tweeledig: ten eerste moeten de lidstaten meewerken
         aan het communautaire besluitvormingsproces, en ten tweede moeten zij, althans gedurende een redelijke periode, individuele
         acties achterwege laten zolang dat besluitvormingsproces nog niet is afgerond.(20)
      
      50.      Aan het eerste onderdeel van de plicht tot loyale samenwerking lijkt Zweden te hebben voldaan: het heeft zich ingespannen
         om tot een gemeenschappelijk voorstel voor toevoeging van PFOS aan het verdrag te komen. Zijn latere dreigement van eigenmachtig
         optreden zou echter kunnen worden gezien als een onevenredige beïnvloeding van het communautaire besluitvormingsproces en
         dus als een aantasting van de integriteit van het politieke proces van de Gemeenschap.
      
      51.      Bovendien heeft Zweden in het geheel niet voldaan aan het tweede onderdeel van de plicht tot loyale samenwerking. Indien de
         Gemeenschap zich tegen toevoeging van PFOS aan het verdrag had uitgesproken, zou het Zweden hebben vrijgestaan individueel
         op te treden. Bij nauwkeurige bestudering van het communautaire besluitvormingsproces blijkt echter dat dit proces nog niet
         was afgerond toen Zweden met zijn voorstel kwam. Zweden had daarom van optreden moeten afzien.
      
      52.      Op het moment dat Zweden zijn voorstel deed, was de „internationale milieugroep” van de Raad het al eens geworden over de
         indiening van een gemeenschappelijk voorstel om bepaalde stoffen in het verdrag te doen opnemen. Hoewel er nog geen overeenstemming
         was bereikt ten aanzien van de vraag of dat voorstel ook voor PFOS zou gelden, was in eerdere conclusies van de Raad al een
         voorkeur uitgesproken voor stoffen die reeds in het protocol waren opgenomen.
      
      53.      Niet alleen had Zweden reeds voorgesteld om PFOS aan het protocol toe te voegen, ook de „internationale milieugroep” van de
         Raad was het erover eens geworden dat een voorstel tot wijziging van het protocol in die zin zou moeten worden ingediend (wat
         later ook in een Raadsbesluit heeft geresulteerd). Nu de toevoeging van PFOS aan het protocol op handen was, kan Zweden niet
         in redelijkheid staande houden dat was besloten om geen voorstel voor opneming van PFOS in het verdrag in te dienen.
      
      54.      Het doet in dit verband niet ter zake dat het na het Zweedse voorstel vastgestelde Raadsbesluit geen betrekking had op PFOS.
         Het voorstel van Zweden maakte een voorstel van de Gemeenschap overbodig. Hoe dan ook had Zweden ter eerbiediging van het
         communautaire besluitvormingsproces en van de machtsverhoudingen in de Gemeenschap moeten afzien van eigenmachtig optreden
         totdat een dergelijk besluit zou zijn genomen.
      
      55.      Zweden betoogt dat, indien het niet snel had gehandeld, het voorstel voor toevoeging van PFOS aan het verdrag niet had kunnen
         worden voorgelegd aan een op handen zijnde Conferentie van de Partijen, waardoor de zaak weer minstens een jaar vertraging
         zou hebben opgelopen. Naleving van de plicht tot loyale samenwerking kan echter betekenen dat de belangen van een lidstaat
         moeten worden opgeofferd.
      
      56.      Het communautaire besluitvormingsproces is traag en de lidstaten moeten voor lief nemen dat er niet zo snel resultaten worden
         bereikt als wanneer zij individueel optreden. Communautaire besluitvorming zou echter zinloos worden als de lidstaten dat
         proces mochten negeren wanneer het hun maar uitkomt. Bovendien moet naar mijn mening de nodige voorzichtigheid worden betracht
         wanneer de lidstaten hun externe bevoegdheden gebruiken teneinde de interne machtsverhoudingen van het communautaire besluitvormingsproces
         te verstoren.
      
      57.      Ik kan mij wel vinden in het argument dat de lidstaten niet verstrikt moeten raken in een eindeloos proces waarin de Gemeenschap
         een definitief besluit maar blijft uitstellen en er uiteindelijk niets gebeurt. Wanneer dat het geval blijkt te zijn, moet
         een besluit worden geacht te zijn genomen en zouden lidstaten moeten kunnen handelen.(21) Dit was hier echter niet het geval, zoals alleen al blijkt uit het feit dat er maar iets meer dan een week zat tussen de
         datum waarop Zweden aankondigde dat het zelf actie zou ondernemen indien geen overeenstemming werd bereikt, en de datum waarop
         het daadwerkelijk met zijn voorstel kwam.
      
      58.      Zweden liet dat besluitvormingsproces niet zijn natuurlijke loop hebben en uitmonden in een besluit waarbij de Raad zich vóór
         dan wel tegen de toevoeging van PFOS aan het verdrag zou uitspreken. Het had aan het communautaire besluitvormingsproces moeten
         blijven meedoen totdat een dergelijk besluit tot stand was gekomen, ook al had het politiek het gevoel dat zijn inspanningen
         om tot een gemeenschappelijk voorstel voor de toevoeging van PFOS aan het verdrag te komen, hetzelfde lot beschoren zou zijn
         als lemmingen op weg naar de rand van de afgrond.
      
      III – Conclusie
      59.      Gelet op al het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat Zweden de krachtens artikel 10 EG op hem rustende
         verplichtingen niet is nagekomen door eenzijdig, zonder een desbetreffend besluit van de Gemeenschap af te wachten, een voorstel
         in te dienen om perfluoroctaansulfonaten te doen opnemen in de bijlagen bij het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische
         verontreinigende stoffen.
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	Het Verdrag van Stockholm is op 22 mei 2001 ondertekend en op 17 mei 2004 in werking getreden.
      
      3 –	Het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand is ondertekend in 1979 en het protocol
         dateert van 1998.
      
      4 –	Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende persistente organische
         verontreinigende stoffen en tot wijziging van richtlijn 79/117/EEG (PB L 158, blz. 7).
      
      5 –	In een brief van 31 oktober 2005 verduidelijkte Zweden dat de naar aanleiding van zijn voorstel uitgevoerde technische
         evaluatie inderdaad erop gericht was, PFOS aan het protocol toe te voegen. Er was enige twijfel omtrent de intenties van Zweden
         ontstaan als gevolg van zijn verklaring in paragraaf 30 van het verslag van de 22e zitting van het uitvoerend orgaan van het
         Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand d.d. 24 januari 2005, waarin Zweden refereerde
         aan paragraaf 4(d) van een zeker besluit 2003/10 – waarin wordt gezegd dat de op basis van het protocol in het leven geroepen
         taskforce inzake POP’s „alle andere taken zal uitvoeren [...] die hem door het uitvoerend orgaan zullen worden opgedragen”
         (in plaats van aan paragraaf 4(c) van dat besluit, die betrekking heeft op de voorbereiding van „technische evaluaties van
         [...] nieuwe stoffen die door de partijen voor opneming [in het protocol] zijn voorgedragen”).
      
      6 –	Document 11386/05 van 22 juli 2005. De schriftelijke procedure in de Raad betreffende dit besluit werd op 8 september 2005
         afgerond (document 13305/05).
      
      7 –	Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
         bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen
         en preparaten (PB L 262, blz. 201); zie voetnoot 11 hierna.
      
      8 –	Besluit 8541/06/EG van de Raad van 24 april 2006, waarvan de vierde overweging luidt: „Overeenkomstig artikel 8 van het
         verdrag kan iedere partij bij het secretariaat een voorstel indienen om een chemische stof te doen opnemen in de bijlagen
         bij het verdrag [...] Op grond van de eis van nauwe samenwerking bij de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap,
         moeten voorstellen door de Gemeenschap en de lidstaten gezamenlijk worden ingediend.” De Commissie voegde aan dit besluit
         een verklaring voor de Raadsnotulen toe, waarin zij aangaf dat haars inziens in de tekst van het besluit „volledig [wordt]
         onderschreven dat de lidstaten niet eenzijdig voorleggingen mogen doen waarover geen akkoord is bereikt in de Raad”.
      
      9 –	Zie artikel 1, lid 1, van de POP’s-verordening.
      
      10 –	Richtlijn 2006/122/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 tot dertigste wijziging van richtlijn
         76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten
         inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (perfluoroctaansulfonaten)
         (PB L 372, blz. 32). Het richtlijnvoorstel van de Commissie dateert van 5 december 2005.
      
      11 –	Arrest van 30 mei 2006, Commissie/Ierland (C‑459/03, Jurispr. blz. I‑4635, punt 92).
      
      12 –	Volgens het welbekende AETR-beginsel kan de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid verwerven door op intern vlak regels vast
         te stellen: zie AETR-arrest van 31 maart 1971 (Commissie/Raad, 22/70, Jurispr. blz. 263) en advies 1/94 van 15 november 1994
         (Jurispr. blz. I‑5267, punt 77).
      
      13 –	De Commissie heeft Zweden bovendien schending van artikel 300, lid 1, EG verweten. Zoals het Verenigd Koninkrijk terecht
         heeft opgemerkt, heeft deze bepaling echter betrekking op „het sluiten van akkoorden”, terwijl het artikel 300, lid 2, EG
         is dat ziet op „de standpunten die namens de Gemeenschap worden ingenomen in een lichaam dat is opgericht uit hoofde van een
         akkoord, wanneer dat lichaam besluiten dient te nemen met rechtsgevolgen”. Anders dan de Commissie stelt, zouden het Zweedse
         voorstel en de gevolgen daarvan voor de bevoegdheid van de Gemeenschap om een dergelijk voorstel te doen, dus niet als een
         schending van artikel 300, lid 1, EG kunnen worden aangemerkt.
      
      14 –	Zie advies 1/94 (aangehaald in voetnoot 12, punt 108). 
      
      15 –	Zie Hillion, C.,  „Mixity and coherence in EU external relations: the significance of the ‚duty of cooperation’”, CLEER
         Working Papers nr. 2009/2, blz. 6.
      
      16 –	Zie mijn conclusie bij de arresten Commissie/Oostenrijk (C‑205/06) en Commissie/Zweden (C‑249/06) van 3 maart 2009 (Jurispr.
         blz. I‑00000, punten 36‑42).
      
      17 –	De gelijktijdige uitoefening van dezelfde rechten door bij het verdrag aangesloten staten en internationale organisaties
         is volgens het verdrag niet mogelijk, en het verdrag verlangt een bevoegdheidsverklaring wat de uitoefening van die rechten
         betreft. De partijen in de onderhavige zaak zijn het echter erover eens dat dit niet geldt voor het recht om te weigeren door
         wijzigingen van het verdrag te worden gebonden. Deze consensuele uitlegging moet worden aanvaard, aangezien de uitkomst van
         een procedure ex artikel 226 EG niet mag afhangen van een omstreden interpretatie van een internationaal akkoord (zie mijn
         conclusie in de in de vorige voetnoot aangehaalde zaak Commissie/Zweden, punt 62, en de conclusie van advocaat-generaal Sharpston
         van 10 september 2009 in zaak C‑118/07, Commissie/Finland, punten 34 en 35.
      
      18 –	Zie arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland (C‑45/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 25). Ik wijs erop dat de Gemeenschap
         daar over een exclusieve bevoegdheid beschikte.
      
      19 –	Arrest van 30 mei 2006, Commissie/Ierland (C‑459/03, Jurispr. blz. I‑4635, punt 179).
      
      20 –	Wanneer het besluitvormingsproces heeft geleid tot een besluit van de Raad tot machtiging van de Commissie om over een
         multilateraal akkoord te onderhandelen, heeft dit volgens het Hof tot gevolg dat „lidstaten, zo zij al niet van optreden dienen
         af te zien, ten minste de plicht hebben om nauw samen te werken met de gemeenschapsinstellingen, ter vergemakkelijking van
         de vervulling van de taak van de Gemeenschap en ter verzekering van de eenheid en de samenhang van het internationale optreden
         en de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap” (zie arresten van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, C‑266/03,
         Jurispr. blz. I‑4805, punt 60, en 14 juli 2005, Commissie/Duitsland, C‑433/03, Jurispr. blz. I‑6985, punt 66). Aangezien in
         die zaken het besluitvormingsproces reeds was afgerond, concentreerde het Hof zich op de absolute plicht voor de lidstaten
         om in overeenstemming met het vastgestelde Raadsbesluit te handelen. Het bestaan van een verplichting om van optreden af te
         zien, werd slechts in beginsel erkend, aangezien een dergelijke verplichting, zoals ik eerder al zei, enkel zou gelden indien
         het optreden van de lidstaat de verwezenlijking van de doelstellingen van het Raadsbesluit ernstig in gevaar zou kunnen brengen
         (zie voetnoot 18 hierboven). 
      
      21 –	Zo meende het Hof ook dat de Raad zonder het advies van het Parlement af te wachten een besluit mocht nemen wanneer dat
         advies in strijd met de verplichting tot loyale samenwerking was uitgebleven (zie arrest van 30 maart 1995, Parlement/Raad,
         C‑65/93, Jurispr. blz. I‑643, punten 26‑28).