CELEX: 62008CJ0458
Language: it
Date: 2010-11-18
Title: Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 18 novembre 2010.#Commissione europea contro Repubblica portoghese.#Inadempimento di uno Stato - Violazione dell’art. 49 CE - Settore dell’edilizia - Requisito di un’autorizzazione per l’esercizio di un’attività in tale settore - Giustificazione.#Causa C-458/08.

Causa C‑458/08
      Commissione europea
      contro
      Repubblica portoghese
      «Inadempimento di uno Stato — Violazione dell’art. 49 CE — Settore dell’edilizia — Requisito di un’autorizzazione per l’esercizio di un’attività in tale settore — Giustificazione»
      Massime della sentenza
      1.        Ricorso per inadempimento — Oggetto della lite — Determinazione durante il procedimento precontenzioso — Precisazione delle
            censure iniziali nell’atto introduttivo del ricorso — Ammissibilità
      (Art. 226 CE)
      2.        Libera prestazione dei servizi — Restrizioni — Settore dell’edilizia
      (Art. 49 CE)
      1.        Il fatto che la Commissione specifichi nel suo ricorso gli argomenti a sostegno della propria domanda relativa all’asserito
         inadempimento, che erano già stati esposti in maniera più generica nella lettera di diffida e nel parere motivato, semplicemente
         spiegando meglio i motivi per i quali essa considera che detto sistema è incompatibile con la libera prestazione di servizi,
         non modifica l’oggetto di detto inadempimento e non incide quindi in alcun modo sulla portata della controversia.
      
      (v. punto 47)
      2.        Uno Stato membro viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE pretendendo dai prestatori di servizi
         di edilizia stabiliti in un altro Stato membro il soddisfacimento dell’insieme delle condizioni che il sistema nazionale dello
         Stato membro di cui trattasi impone per ottenere l’autorizzazione ad esercitare un’attività nel settore edilizio ed escludendo
         in tal modo che si tenga debitamente conto degli obblighi equivalenti ai quali tali prestatori sono soggetti nello Stato membro
         in cui sono stabiliti nonché delle verifiche già effettuate al riguardo dalle autorità di quest’ultimo Stato.
      
      Una restrizione all’art. 49 CE può essere giustificata unicamente nei limiti in cui l’interesse generale che la normativa
         nazionale mira a tutelare non è salvaguardato da norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro di stabilimento.
      
      (v. punti 100, 108 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
      18 novembre 2010 ?(1)
      
      «Inadempimento di uno Stato – Violazione dell’art. 49 CE – Settore dell’edilizia – Requisito di un’autorizzazione per l’esercizio di un’attività in tale settore – Giustificazione»
      Nella causa C‑458/08,
      avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 21 ottobre 2008,
      Commissione europea, rappresentata dai sigg. E. Traversa e P. Guerra e Andrade, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      sostenuta da:
      Repubblica di Polonia, rappresentata dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di agente,
      
      interveniente,
      contro
      Repubblica portoghese, rappresentata dai sigg. L. Inez Fernandes e F. Nunes dos Santos, in qualità di agenti,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Prima Sezione),
      composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. M. Ilešič (relatore), E. Levits, M. Safjan e dalla sig.ra M. Berger,
         giudici,
      
      avvocato generale: sig. J. Mazák
      cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 giugno 2010,
      vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1        Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica portoghese, imponendo per la
         prestazione di servizi di edilizia in Portogallo gli stessi requisiti che impone per lo stabilimento, è venuta meno agli obblighi
         ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE.
      
       Contesto normativo 
       Il diritto dell’Unione europea
      2        La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 settembre 2005, 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche
         professionali (GU L 255, pag. 22), fissa le regole con cui uno Stato membro che sul proprio territorio subordina l’accesso
         a una professione regolamentata o l’esercizio della medesima al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce,
         per l’accesso a tale professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri e che
         permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione. 
      
      3        Il quarto, sesto e ventisettesimo ‘considerando’ di tale direttiva sono formulati come segue:
      
      «(4)      Per agevolare la libera prestazione di servizi, dovrebbero essere introdotte norme specifiche al fine di estendere la possibilità
         di esercitare attività professionali con il titolo professionale originario. (...)
      
      (…)
      (6)      L’agevolazione della prestazione di servizi deve essere garantita nel contesto della stretta osservanza della salute e della
         sicurezza pubblica nonché della tutela dei consumatori. Dovrebbero essere pertanto previste disposizioni specifiche per le
         professioni regolamentate aventi implicazioni in materia di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, che prestano servizi
         transfrontalieri su base temporanea o occasionale.
      
      (...)
      (27)      La creazione architettonica, la qualità delle costruzioni, il loro inserimento armonioso nell’ambiente circostante, il rispetto
         dei paesaggi naturali e urbani e del patrimonio collettivo e privato sono di pubblico interesse. Il reciproco riconoscimento
         dei titoli di formazione dovrebbe perciò basarsi su criteri qualitativi e quantitativi tali da garantire che i possessori
         dei titoli di formazione riconosciuti sono in grado di comprendere e di tradurre le esigenze degli individui, dei gruppi sociali
         e delle autorità in materia di assetto dello spazio, di progettazione, organizzazione e realizzazione delle costruzioni, di
         conservazione e di valorizzazione del patrimonio architettonico e di tutela degli equilibri naturali».
      
      4        Al titolo II, la citata direttiva contiene disposizioni relative alla libera prestazione di servizi. L’art. 5, n. 1, della
         medesima direttiva prevede a tale riguardo quanto segue:
      
      «Fatte salve le disposizioni specifiche del diritto comunitario e gli articoli 6 e 7 della presente direttiva, gli Stati membri
         non possono limitare, per ragioni attinenti alle qualifiche professionali, la libera prestazione di servizi in un altro Stato
         membro:
      
      a)       se il prestatore è legalmente stabilito in uno Stato membro per esercitarvi la stessa professione (in seguito denominato:
         “Stato membro di stabilimento”), e
      
      b)       in caso di spostamento del prestatore, se questi ha esercitato tale professione nello Stato membro di stabilimento per almeno
         due anni nel corso dei dieci anni che precedono la prestazione di servizi, se in tale Stato membro la professione non è regolamentata.
         La condizione che esige due anni di pratica non si applica se la professione o la formazione che porta alla professione è
         regolamentata».
      
      5        L’art. 7 della direttiva 2005/36, sulla dichiarazione preventiva in caso di spostamento del prestatore di servizi, dispone
         quanto segue:
      
      «1.      Gli Stati membri possono esigere che, se il prestatore si sposta per la prima volta da uno Stato membro all’altro per fornire
         servizi, questi informi in anticipo l’autorità competente dello Stato membro ospitante con una dichiarazione scritta contenente
         informazioni sulla copertura assicurativa o analoghi mezzi di protezione personale o collettiva per la responsabilità professionale.
         Tale dichiarazione è rinnovata annualmente se il prestatore intende fornire servizi temporanei o occasionali in tale Stato
         membro durante l’anno in questione. Il prestatore può fornire la dichiarazione con qualsiasi mezzo.
      
      2.      Inoltre, per la prima prestazione di servizi o in caso di mutamento oggettivo della situazione comprovata dai documenti, gli
         Stati membri possono richiedere che la dichiarazione sia corredata dei seguenti documenti:
      
      a)       una prova della nazionalità del prestatore,
      b)       un attestato che certifichi che il titolare è legalmente stabilito in uno Stato membro per esercitare le attività in questione
         e che non gli è vietato esercitarle, anche su base temporanea, al momento del rilascio dell’attestato,
      
      c)       una prova dei titoli di qualifiche professionali,
      d)       nei casi di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), una prova con qualsiasi mezzo che il prestatore ha esercitato l’attività
         in questione per almeno due anni nei precedenti dieci anni,
      
      e)       per le professioni nel settore della sicurezza, qualora lo Stato membro lo richieda per i propri cittadini, la prova di assenza
         di condanne penali.
      
      3.      La prestazione è effettuata con il titolo professionale dello Stato membro di stabilimento allorché un siffatto titolo regolamentato
         esista in detto Stato membro per l’attività professionale di cui trattasi. (...)
      
      4.      All’atto della prima prestazione di servizi, nel caso delle professioni regolamentate aventi ripercussioni in materia di pubblica
         sicurezza o di sanità pubblica, che non beneficiano del riconoscimento ai sensi del titolo III, capo III, l’autorità competente
         dello Stato membro ospitante può procedere ad una verifica delle qualifiche professionali del prestatore prima della prima
         prestazione di servizi. Questa verifica preliminare è possibile unicamente se è finalizzata a evitare danni gravi per la salute
         o la sicurezza del destinatario del servizio per la mancanza di qualifica professionale del prestatore e non va oltre quanto
         è necessario a tal fine.
      
      (...)
      In caso di differenze sostanziali tra le qualifiche professionali del prestatore e la formazione richiesta nello Stato membro
         ospitante, nella misura in cui tale differenza sia tale da nuocere alla pubblica sicurezza o alla sanità pubblica, lo Stato
         membro ospitante è tenuto ad offrire al prestatore la possibilità di dimostrare di avere acquisito le conoscenze o le competenze
         mancanti, in particolare mediante una prova attitudinale. (...)
      
      (...)
      Nei casi in cui le qualifiche sono state verificate ai sensi del presente paragrafo, la prestazione di servizi è effettuata
         con il titolo professionale dello Stato membro ospitante».
      
      6        Secondo l’art. 8 di tale direttiva, relativo alla cooperazione amministrativa, le autorità competenti dello Stato membro ospitante
         possono chiedere alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento, per ciascuna prestazione, di fornire qualsivoglia
         informazione pertinente circa la legalità dello stabilimento e la buona condotta del prestatore nonché l’assenza di sanzioni
         disciplinari o penali di carattere professionale. Ai sensi di questo stesso articolo, le autorità competenti provvedono affinché
         lo scambio di tutte le informazioni necessarie per un reclamo del destinatario di un servizio contro un prestatore avvenga
         correttamente.
      
      7        L’art. 9 di detta direttiva, rubricato «Informazione ai destinatari del servizio», dispone come segue:
      
      «Nei casi in cui la prestazione è effettuata con il titolo professionale dello Stato membro di stabilimento o con il titolo
         di formazione del prestatore, oltre alle altre informazioni previste dal diritto comunitario, le autorità competenti dello
         Stato membro ospitante possono richiedere al prestatore di fornire al destinatario del servizio alcune o tutte le seguenti
         informazioni:
      
      a)       se il prestatore è iscritto in un registro commerciale o in un analogo registro pubblico, il registro in cui è iscritto, il
         suo numero d’iscrizione o un mezzo d’identificazione equivalente, che appaia in tale registro;
      
      b)       se l’attività è sottoposta a un regime di autorizzazione nello Stato membro di stabilimento, gli estremi della competente
         autorità di vigilanza;
      
      c)       l’ordine professionale, o analogo organismo, presso cui il prestatore è iscritto;
      d)       il titolo professionale o, ove il titolo non esista, il titolo di formazione del prestatore, e lo Stato membro in cui è stato
         conseguito;
      
      e)       se il prestatore esercita un’attività soggetta all’IVA, il numero d’identificazione (...);
      f)       le prove di qualsiasi copertura assicurativa o analoghi mezzi di tutela personale o collettiva per la responsabilità professionale».
      8        Al titolo III relativo alla libertà di stabilimento, la direttiva 2005/36 prevede regole per il riconoscimento dei titoli
         di formazione e dell’esperienza professionale. Alle attività industriali, artigianali e commerciali elencate all’allegato
         IV di tale direttiva si applica un riconoscimento automatico delle qualifiche attestate dall’esperienza professionale alle
         condizioni previste nel titolo III, capo II, di detta direttiva. L’art. 16 di quest’ultima prevede in particolare che, se
         in uno Stato membro, l’accesso a una attività del genere o il suo esercizio è subordinato al possesso di conoscenze e competenze
         generali, commerciali o professionali, lo Stato membro riconosca come prova sufficiente di tali conoscenze e competenze l’aver
         esercitato l’attività considerata in un altro Stato membro. A tale proposito, le attività di cui all’elenco I dell’allegato
         IV della direttiva 2005/36, tra le quali figurano nella classe 40 le attività nel settore dell’edilizia e del genio civile,
         segnatamente demolizione, costruzione di immobili d’abitazione ed altri, costruzione di strade, ponti, ferrovie, devono essere
         state esercitate ai sensi dell’art. 17 di tale direttiva. Il capo III di detto titolo fissa regole per il riconoscimento automatico
         dei titoli di formazione per determinate professioni quali quelle di medico, farmacista e architetto in base al coordinamento
         delle condizioni minime di formazione. 
      
      9        La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 dicembre 2006, 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno
         (GU L 376, pag. 36), il cui termine di attuazione è scaduto il 28 dicembre 2009 e la quale non si applica al presente procedimento
         di inadempimento, stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento
         dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi. 
      
      10      L’art. 16 di tale direttiva, rubricato «Libera prestazione di servizi», dispone quanto segue:
      
      «1.      Gli Stati membri rispettano il diritto dei prestatori di fornire un servizio in uno Stato membro diverso da quello in cui
         sono stabiliti.
      
      Lo Stato membro in cui il servizio viene prestato assicura il libero accesso a un’attività di servizi e il libero esercizio
         della medesima sul proprio territorio.
      
      Gli Stati membri non possono subordinare l’accesso a un’attività di servizi o l’esercizio della medesima sul proprio territorio
         a requisiti che non rispettino i seguenti principi:
      
      a)       non discriminazione: i requisiti non possono essere direttamente o indirettamente discriminatori sulla base della nazionalità
         o, nel caso di persone giuridiche, della sede;
      
      b)       necessità: i requisiti devono essere giustificati da ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica
         o di tutela dell’ambiente;
      
      c)       proporzionalità: i requisiti sono tali da garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non vanno al di là di quanto
         è necessario per raggiungere tale obiettivo.
      
      2.      Gli Stati membri non possono restringere la libera circolazione dei servizi forniti da un prestatore stabilito in un altro
         Stato membro, in particolare, imponendo i requisiti seguenti:
      
      a)       l’obbligo per il prestatore di essere stabilito sul loro territorio;
      b)       l’obbligo per il prestatore di ottenere un’autorizzazione dalle autorità competenti, compresa l’iscrizione in un registro
         o a un ordine professionale sul loro territorio, salvo i casi previsti dalla presente direttiva o da altri strumenti di diritto
         comunitario;
      
      (...).
      3.      Allo Stato membro in cui il prestatore si reca non può essere impedito di imporre requisiti relativi alla prestazione di un’attività
         di servizi qualora siano giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o tutela dell’ambiente,
         e in conformità del paragrafo 1. (...)
      
      (…)».
      11      Secondo l’art. 17, punto 6), di detta direttiva, l’art. 16 della medesima non si applica alle materie disciplinate dal titolo
         II della direttiva 2005/36, compresi i requisiti in vigore negli Stati membri dove il servizio è prestato, che riservano un’attività
         ad una particolare professione.
      
       Il diritto nazionale
      12      Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del decreto legge 9 gennaio 2004 n. 12, (Diário da República I, série A, n. 7, del 9 gennaio 2004), l’esercizio dell’attività edilizia è subordinato al rilascio di un permesso da parte
         dell’Istituto per gli appalti di lavori pubblici e privati e del settore immobiliare, che fa parte dell’amministrazione statale
         e al quale è subentrato, in forza del decreto legge 27 aprile 2007, n. 144 (Diário da República I, série A, n. 82, del 27 aprile 2007), l’Istituto per l’edilizia e il settore immobiliare. 
      
      13      Secondo l’art. 6 del decreto legge n. 12/2004, per taluni lavori meno importanti il cui valore non eccede una determinata
         soglia, tale permesso è sostituito da un titolo di registrazione.
      
      14      Il permesso e il titolo di registrazione sono autorizzazioni costitutive nel senso che, prima del rilascio di un’autorizzazione
         del genere, non è possibile esercitare l’attività edilizia. Il permesso e il titolo di registrazione conferiscono l’autorizzazione
         a realizzare i lavori che corrispondono alle abilitazioni dell’impresa interessata.
      
      15      In forza degli artt. 4, n. 3, e 6, n. 3, del decreto legge n. 12/2004, qualsiasi imprenditore individuale e qualsiasi società
         commerciale soggetta alla legge personale portoghese o la cui sede si trova in uno degli Stati dello Spazio economico europeo
         può domandare un permesso o un titolo di registrazione.
      
      16      Tuttavia, risulta dall’art. 4, n. 3, del decreto legge n. 12/2004, in combinato disposto con l’art. 3, lett. a), di tale decreto
         legge, che nessuna impresa può effettuare in Portogallo lavori di costruzione, ricostruzione, ampliamento, modifica, riparazione,
         conservazione, ristrutturazione, pulizia, restauro, demolizione e, in generale, qualsiasi lavoro legato all’edilizia senza
         che detta impresa sia stata previamente classificata dall’amministrazione portoghese.
      
      17      La classificazione dell’impresa, ossia la verifica da parte dell’amministrazione portoghese delle sue abilitazioni per poter
         accedere a una sottocategoria, a una categoria o una classe, è effettuata secondo la procedura definita al capo III del decreto
         legge n. 12/2004 e nel decreto del Ministro dei Lavori pubblici, dei Trasporti e della Casa 10 gennaio 2004, n. 18 (Diário da República I, série B, n. 8, del 10 gennaio 2004).
      
      18      Secondo l’art. 3, lett. c), d) e g), del decreto legge n. 12/2004, la sottocategoria designa un’opera o dei lavori specialistici
         all’interno di una categoria e la classe è il livello di valore delle opere che, in ogni tipo di lavori, le imprese sono autorizzate
         a realizzare.
      
      19      Ai sensi dell’art. 22 di tale decreto legge, dopo il deposito di una domanda di permesso o di titolo di registrazione, l’amministrazione,
         entro un termine di 30 giorni, può invitare il richiedente a fornirle informazioni o a presentare elementi di prova; in tal
         caso il richiedente interessato dispone a sua volta di un termine di 22 giorni per produrre tali informazioni o elementi.
         L’amministrazione, allorché considera che il fascicolo è completo, notifica al richiedente il progetto di decisione entro
         66 giorni e adotta la decisione definitiva entro 10 giorni.
      
      20      Risulta dagli artt. 7 e 11 del decreto legge n. 12/2004 che, per essere classificate e ottenere il permesso, le imprese devono
         dimostrare all’amministrazione di soddisfare i requisiti di idoneità commerciale, capacità tecnica e capacità economica e
         finanziaria. Ai sensi dell’art. 1 del decreto del Ministro dei Lavori pubblici, dei Trasporti e della Casa 10 gennaio 2004,
         n. 14 (Diário da República I, série B, n. 8, del 10 gennaio 2004), per ottenere il titolo di registrazione, esse devono dimostrare la loro idoneità
         commerciale e la loro adeguatezza per i lavori preventivati.
      
      21      Secondo l’art. 8 del decreto legge n. 12/2004 e l’art. 1, n. 2, del decreto n. 18/2004, l’idoneità commerciale include l’idoneità
         commerciale dell’impresa e quella dell’imprenditore o dei rappresentanti legali di tale impresa. In particolare, essa è comprovata
         da estratti del casellario giudiziario.
      
      22      Conformemente all’art. 9 del decreto legge n. 12/2004 e all’art. 1. del decreto del Ministro dei Lavori pubblici, dei Trasporti
         e della Casa 10 gennaio 2004, n. 16 (Diário da República I, série B, n. 8, del 10 gennaio 2004), la capacità tecnica è stimata in base alla struttura organizzativa dell’impresa,
         ossia l’organigramma e l’esperienza nell’esecuzione di lavori, in base alla valutazione delle sue risorse umane, ossia il
         numero di tecnici, di professionisti, di direttori dei lavori e di operai nonché il livello di conoscenza, di specializzazione
         e di esperienza professionale di questi ultimi, in base alla valutazione dei suoi mezzi tecnici, ossia i materiali, e in base
         alla sua esperienza effettiva dell’attività, ossia i lavori realizzati e i lavori in corso.
      
      23      Ai termini dell’art. 10 del decreto legge n. 12/2004, la capacità economica e finanziaria è stimata valutando i capitali propri,
         il fatturato totale nonché il fatturato corrispondente a taluni lavori e verificando l’equilibrio finanziario in base ad indicatori
         di liquidità generale e di autonomia finanziaria.
      
      24      In forza dell’art. 5 del decreto legge n. 12/2004, la durata di validità del permesso è al massimo di un anno e, in forza
         dell’art. 6, n. 4, di tale decreto legge, la durata di validità del titolo di registrazione è di cinque anni.
      
      25      Risulta dagli artt. 18, n. 1, e 19, n. 1, del decreto legge n. 12/2004 che, per ottenere il rinnovo del permesso, le imprese
         titolari devono soddisfare «condizioni minime di permanenza», ossia mantenere l’effettivo tecnico, mantenere il valore degli
         oneri di personale almeno al 7% del valore limite della classe anteriore, mantenere il valore dei capitali propri almeno al
         10% del valore limite della classe principale, mantenere un fatturato in lavori pari almeno al 50% del valore limite della
         classe anteriore e mantenere determinati valori di liquidità generale e di autonomia finanziaria. 
      
      26      In applicazione dell’art. 19, nn. 8, 9 e 11, del decreto legge n. 12/2004, se un’impresa non soddisfa tali condizioni, le
         sue abilitazioni sono annullate. In tal caso, non potrà essere presentata una nuova domanda di classificazione prima del 1° agosto
         dell’anno successivo. Come conseguenza dell’annullamento totale o parziale delle abilitazioni è vietato all’impresa coinvolta
         portare a termine i lavori in corso, il che implica la risoluzione immediata di tutti i contratti relativi a siffatti lavori
         per impossibilità colposa di tale impresa.
      
      27      Ai termini degli artt. 37, 38 e 48 del decreto legge n. 12/2004, le violazioni delle regole applicabili in forza di tale decreto
         legge sono passibili di ammenda. Ogni attività edilizia esercitata senza permesso o titolo di registrazione è considerata
         una violazione molto grave passibile di un’ammenda che può ammontare fino a EUR 44 800. Inoltre, si applicano sanzioni accessorie
         secondo la gravità della violazione. Tra tali sanzioni figurano il divieto di esercitare l’attività, la sospensione del titolo
         di registrazione o del permesso nonché la privazione del diritto di partecipare a trattative o gare per l’attribuzione di
         appalti di lavori e di servizi pubblici. L’inosservanza di una sanzione accessoria comporta la responsabilità penale.
      
       Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
      28      Con lettera di diffida 18 ottobre 2006, la Commissione ha informato la Repubblica portoghese di considerare incompatibili
         con l’art. 49 CE le regole di tale Stato membro relative all’accesso all’attività edilizia e al suo esercizio in Portogallo,
         in quanto tali regole impongono gli stessi requisiti per la prestazione di servizi di natura temporanea e per lo stabilimento
         di prestatori di servizi di edilizia. In particolare, la Commissione ha sottolineato a questo proposito che il fatto che l’esame
         dell’idoneità professionale, da cui dipende il rilascio del permesso o del titolo di registrazione, non faccia distinzione
         tra fornitori di servizi le cui competenze e qualità professionali, tecniche ed economiche sono state controllate nello Stato
         membro di stabilimento, e prestatori di servizi che non sono stati sottoposti a tale controllo, ostacola la libertà di prestazione
         di servizi dei fornitori stabiliti in altri Stati membri nei quali essi soddisfano già i requisiti di stabilimento e nei quali
         forniscono servizi identici o analoghi.
      
      29      La Repubblica portoghese ha risposto con lettera del 24 gennaio 2007 che in Portogallo l’attività edilizia è un’attività espressamente
         riservata ad imprese e a persone che soddisfano determinati requisiti. L’attività edilizia non potrebbe né dovrebbe essere
         esercitata liberamente, poiché ciò rappresenterebbe un rischio per la qualità del patrimonio edilizio e per la sicurezza degli
         utenti. Le condizioni di accesso a tale attività previste dalla legge portoghese riguarderebbero quindi la tutela dell’interesse
         pubblico, e in particolare la difesa dei consumatori, la sicurezza, la lotta alla frode e la tutela dell’ambiente. Di conseguenza,
         le restrizioni alla libera prestazione di servizi derivanti da dette condizioni sarebbero giustificate da motivi imperativi
         di interesse generale.
      
      30      Non condividendo tale posizione, con lettera 29 giugno 2007, la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese un parere
         motivato, invitandola ad adottare i provvedimenti necessari per conformarvisi entro due mesi.
      
      31      Con lettere 17 agosto e 10 ottobre 2007, la Repubblica portoghese ha risposto a detto parere spiegando innanzitutto i motivi
         per i quali riteneva che le disposizioni controverse della sua normativa nazionale fossero compatibili con l’art. 49 CE. 
      
      32      Non soddisfatta di tale risposta, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
      
      33      Con ordinanza 23 aprile 2009, il presidente della Corte ha autorizzato l’intervento della Repubblica di Polonia a sostegno
         delle conclusioni della Commissione.
      
       Sul ricorso
       Sulla ricevibilità
      –       Argomenti delle parti
      34      La Repubblica portoghese solleva tre eccezioni d’irricevibilità. 
      
      35      In primo luogo, essa sostiene che la quasi totalità dei motivi dedotti nel ricorso sono nuovi e non sono stati esposti nel
         parere motivato né in una fase antecedente del procedimento per inadempimento. Tali motivi non potrebbero essere neanche dedotti
         dall’analisi di tale parere. Inoltre, non si riferirebbero in maniera inequivoca e appropriata a elementi della risposta fornita
         dalla Repubblica portoghese a detto parere. 
      
      36      In secondo luogo, con i motivi dedotti, la Commissione non fornirebbe una chiara spiegazione di quali siano le condizioni
         e le disposizioni concrete, previste dal decreto legge n. 12/2004, che ledono la libera prestazione di servizi e non specificherebbe
         il motivo per il quale quest’ultima risulta lesa. In più, essa non indicherebbe quali sono le norme da modificare o il significato
         delle modifiche sollecitate. Il ricorso presenterebbe quindi una motivazione insufficiente per le conclusioni alle quali intende
         condurre. Inoltre, la Commissione non allegherebbe al ricorso alcun atto normativo.
      
      37      In terzo luogo, la Commissione non fornirebbe alcuna prova a sostegno delle proprie conclusioni per quanto riguarda sia il
         preteso effetto restrittivo delle condizioni previste dal decreto legge n. 12/2004 sia la mancanza di giustificazione di dette
         condizioni. Orbene, secondo giurisprudenza costante, spetterebbe alla Commissione provare i fatti e le circostanze che essa
         deduce in un ricorso per inadempimento.
      
      38      La Commissione chiede che l’insieme di tali affermazioni sia respinto. 
      
      39      Essa sostiene, in particolare, di non aver modificato il motivo del suo ricorso, che è lo stesso di quello esposto nella lettera
         di diffida e nel parere motivato, vale a dire una violazione dell’art. 49 CE risultante dal fatto che il sistema creato dal
         decreto legge n. 12/2004 impone per la prestazione di servizi di edilizia l’osservanza dei requisiti di stabilimento. In più,
         per tutta la durata del procedimento, essa si sarebbe basata su un unico argomento variamente articolato, consistente nel
         dimostrare che il complesso di detto sistema è incompatibile con la libera prestazione di servizi. 
      
      40      La Commissione spiega di contestare alla Repubblica portoghese non un elemento particolare di tale sistema, ma il risultato
         al quale esso conduce. Ciò premesso, non sarebbe necessario valutare separatamente ciascun elemento contestato. Infatti, non
         si tratterebbe di sapere quali siano, in concreto, le disposizioni della normativa nazionale che violano il diritto dell’Unione,
         ma piuttosto di sapere se la Repubblica portoghese garantisca o meno, nel proprio territorio, la libera prestazione di servizi
         di edilizia. La Commissione ritiene che il ricorso enumeri in modo perfettamente chiaro i requisiti che ostacolano la libera
         prestazione di servizi. Infatti, tale ostacolo risulterebbe da tutti i requisiti di abilitazione, cioè da tutti i requisiti
         di classificazione, riclassificazione e permanenza dell’attività, e dunque dall’insieme del sistema controverso. 
      
      41      Infine, la Commissione considera che, dato lo scopo del procedimento per inadempimento, non è richiesto che il ricorso si
         riferisca agli elementi della risposta al parere motivato fornita dallo Stato membro interessato. Inoltre, poiché il decreto
         legge n. 12/2004 è facilmente reperibile, in applicazione del principio iura novit curia, non sarebbe necessario presentarlo
         alla Corte. Ad ogni buon conto, essa avrebbe citato nell’atto di ricorso tutte le disposizioni nazionali che, a suo parere,
         sono incompatibili con l’art. 49 CE.
      
      –       Giudizio della Corte
      42      Per quanto riguarda la prima eccezione di irricevibilità, è bene ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il procedimento
         precontenzioso ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi
         ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione e, dall’altro, di far valere utilmente i suoi motivi di difesa contro
         gli addebiti formulati dalla Commissione. La regolarità di tale procedimento costituisce una garanzia essenziale prevista
         dal Trattato CE non soltanto per tutelare i diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale
         procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita (v., in particolare, sentenza 11 settembre 2008, causa
         C‑274/07, Commissione/Lituania, Racc. pag. I‑7117, punti 20 e 21 e giurisprudenza ivi citata).
      
      43      Ne consegue che l’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE è determinato dal procedimento precontenzioso previsto
         da tale disposizione. Pertanto, il ricorso deve essere basato sui medesimi motivi e mezzi del parere motivato (v. sentenze
         20 giugno 2002, causa C‑287/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑5811, punto 18; 9 febbraio 2006, causa C‑305/03, Commissione/Regno
         Unito, Racc. pag. I‑1213, punto 22, e Commissione/Lituania, cit., punto 22). 
      
      44      Tuttavia, tale esigenza non può giungere fino al punto di imporre in ogni caso una perfetta coincidenza tra l’esposizione
         degli addebiti nel dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l’oggetto della controversia, come
         definito nel parere motivato, non sia stato ampliato o modificato (v. sentenze 14 luglio 2005, causa C‑433/03, Commissione/Germania,
         Racc. pag. I‑6985, punto 28; 7 settembre 2006, causa C‑484/04, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑7471, punto 25, e 8 luglio
         2010, causa C‑171/08, Commissione/Portogallo, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 26).
      
      45      Orbene, si deve constatare che, nella fattispecie, la Commissione non ha né ampliato né modificato l’oggetto della controversia
         quale definito nel parere motivato.
      
      46      Infatti, come conferma peraltro la Repubblica portoghese stessa al punto 46 del suo controricorso, la Commissione ha chiaramente
         indicato, tanto nel dispositivo del parere motivato quanto nelle conclusioni del ricorso, di addebitare alla Repubblica portoghese
         di essere venuta meno agli obblighi derivanti dall’art. 49 CE per il fatto che tale Stato, in particolare con il sistema attuato
         sulla base del decreto legge n. 12/2004, impone per le prestazioni di servizi di edilizia in Portogallo gli stessi requisiti
         prescritti per lo stabilimento. 
      
      47      Pertanto, il fatto che la Commissione abbia specificato nel suo ricorso gli argomenti a sostegno della propria domanda relativa
         all’asserito inadempimento, che erano già stati esposti in maniera più generica nella lettera di diffida e nel parere motivato,
         semplicemente spiegando meglio i motivi per i quali essa considera che detto sistema è incompatibile con la libera prestazione
         di servizi, non ha modificato l’oggetto di detto inadempimento e non ha quindi inciso in alcun modo sulla portata della controversia
         (v., in tal senso, sentenze 27 novembre 2003, causa C‑185/00, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑14189, punti 84‑87, e Commissione/Portogallo,
         cit., punto 29).
      
      48      Ciò premesso, e dato che, contrariamente a quanto sembra suggerire la Repubblica portoghese, non è assolutamente richiesto
         che l’argomentazione della Commissione fornita allo stadio del ricorso si riferisca specificamente agli elementi di risposta
         forniti da tale Stato membro al momento della fase precontenziosa, i quali peraltro sono stati ampiamente riportati dalla
         Commissione nel suo atto di ricorso, la prima eccezione di irricevibilità deve essere respinta.
      
      49      Per quanto attiene alla seconda eccezione di irricevibilità, si deve ricordare che l’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento
         di procedura della Corte prevede che il ricorso che introduce il procedimento debba contenere, tra l’altro, l’oggetto della
         controversia e l’esposizione sommaria dei motivi invocati. Di conseguenza, spetta alla Commissione, in ogni ricorso depositato
         ai sensi dell’art. 226 CE, indicare in modo sufficientemente coerente e preciso le censure dedotte, così da consentire allo
         Stato membro di preparare la propria difesa e alla Corte di verificare l’esistenza dell’inadempimento addotto (v., in particolare,
         sentenze 4 maggio 2006, causa C‑98/04, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑4003, punto 18, e 19 novembre 2009, causa C‑540/07,
         Commissione/Italia, Racc. pag. I‑10983, punto 17).
      
      50      Nella fattispecie, si evince in maniera sufficientemente chiara e precisa dalla motivazione e dalle conclusioni del ricorso
         della Commissione che quest’ultimo verte sulla compatibilità con il principio di libera prestazione di servizi del sistema
         istituito sulla base del decreto legge n. 12/2004 nel suo insieme. È peraltro evidente che la Repubblica portoghese ha effettivamente
         compreso che la Commissione le addebita di non rispettare detto principio assoggettando nel proprio territorio qualsiasi esercizio
         di un’attività edilizia ai requisiti previsti da tale sistema, obbligando, in particolare, le imprese edilizie già stabilite
         in un altro Stato membro ad ottenere presso l’amministrazione portoghese una previa autorizzazione secondo i medesimi criteri
         previsti per le imprese che vogliono stabilirsi in Portogallo. Date tali circostanze, la Repubblica portoghese è stata perfettamente
         in grado di far valere utilmente i propri mezzi di difesa.
      
      51      Quanto al fatto che la Repubblica portoghese contesta alla Commissione di non aver fatto presente in quale maniera detto sistema
         debba essere, a suo parere, modificato, è sufficiente rilevare che, secondo una giurisprudenza costante, la Commissione non
         può essere tenuta ad indicare nel parere motivato o nel ricorso proposto alla Corte i provvedimenti che consentirebbero di
         far cessare l’inadempimento addebitato (v. sentenze 11 luglio 1991, causa C‑247/89, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑3659,
         punto 22, e 26 marzo 2009, causa C‑559/07, Commissione/Grecia, punto 23). 
      
      52      Infine, se è vero che la Commissione non ha allegato al suo ricorso il testo completo della normativa nazionale pertinente,
         ciò non toglie tuttavia che, tanto nel ricorso quanto nel parere motivato ad esso allegato, la Commissione ha riprodotto e
         spiegato il contenuto delle disposizioni di tale normativa sulle quali ha fondato il proprio ricorso per inadempimento. Inoltre,
         la Repubblica portoghese non ha contestato l’esistenza di tali disposizioni, ma si è limitata a ricusare l’interpretazione
         concettuale delle stesse da parte della Commissione e a fornire precisazioni ritenute necessarie affinché la Corte potesse
         pienamente valutare il contenuto di dette disposizioni. Del resto, occorre sottolineare che, dal momento che detta normativa
         è pubblicata nel Diário da República e dunque pubblicamente accessibile, la Corte è in grado di verificare la veridicità delle affermazioni della Commissione
         quanto al contenuto delle disposizioni controverse.
      
      53      Di conseguenza, anche la seconda eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica portoghese deve essere respinta.
      
      54      Quanto alla terza eccezione di irricevibilità, occorre rammentare che, nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai
         sensi dell’art. 226 CE, spetta alla Commissione, che ha l’onere di dimostrare l’esistenza dell’inadempimento contestato, fornire
         alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tale inadempimento, senza potersi
         basare su alcuna presunzione (v., in particolare, sentenze 6 novembre 2003, causa C‑434/01, Commissione/Regno Unito, Racc. pag. I‑13239,
         punto 21, e 14 giugno 2007, causa C‑342/05, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑4713, punto 23).
      
      55      A tale proposito, si deve necessariamente constatare che, nel caso di specie, la Commissione non si è affatto fondata su semplici
         presunzioni senza fornire elementi di prova necessari a consentire alla Corte di verificare l’inadempimento addebitato alla
         Repubblica portoghese. Infatti, come già rilevato al punto 52 della presente sentenza, nel suo ricorso essa ha riprodotto
         e spiegato il contenuto delle disposizioni nazionali dalla cui applicazione, a suo parere, risulta l’inadempimento contestato.
         Essa ha inoltre sviluppato un’argomentazione giuridica circostanziata per esporre che il sistema instaurato sulla base del
         decreto legge n. 12/2004 comporta una restrizione alla libera prestazione di servizi e che tale restrizione non è giustificata
         dai motivi di interesse generale invocati dalla Repubblica portoghese. Del resto, all’udienza essa ha spiegato di aver iniziato
         il presente procedimento a seguito delle denunce provenienti da imprese edilizie stabilite in altri Stati membri, a cui sarebbe
         stata negata l’autorizzazione a fornire servizi di edilizia in Portogallo.
      
      56      Sapere se la Commissione, con tali elementi, abbia effettivamente dimostrato a sufficienza l’esistenza dell’asserito inadempimento,
         non attiene alla ricevibilità ma al merito del ricorso.
      
      57      Poiché anche la terza eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica portoghese va dunque respinta, occorre dichiarare
         ricevibile il ricorso della Commissione.
      
       Nel merito
      –       Argomenti delle parti
      58      La Commissione osserva che il sistema portoghese, e in particolare il decreto legge n. 12/2004, si fonda sulla regola secondo
         la quale, per poter fornire servizi di edilizia in Portogallo, qualunque impresa di costruzione deve prima accedere all’attività
         edilizia in Portogallo, accesso che deve esserle accordato dall’amministrazione portoghese. Orbene una regola del genere sarebbe
         incompatibile con l’art. 49 CE. Le imprese edilizie stabilite in altri Stati membri avrebbero già avuto accesso a tale attività
         e le loro abilitazioni sarebbero già state controllate nello Stato membro di stabilimento. Date tali circostanze, la Repubblica
         portoghese non potrebbe arrogarsi il diritto di autorizzare una seconda volta l’accesso all’attività edilizia di un’impresa
         stabilita in un altro Stato membro sostituendo le proprie regole a quelle di quest’ultimo Stato membro. 
      
      59      La Commissione sottolinea di contestare concretamente alla Repubblica portoghese di non tener conto dei controlli e delle
         garanzie ai quali le imprese fornitrici di servizi sono già assoggettate nello Stato membro di stabilimento. Essa sostiene,
         in tale contesto, che la Repubblica portoghese non verifica se il livello di tutela nello Stato membro di stabilimento sia
         analogo a quello in Portogallo né se l’attività che il fornitore esercita in altri Stati membri sia equivalente a quella che
         intende esercitare in Portogallo.
      
      60      La Commissione afferma che i requisiti d’accesso all’attività edilizia previsti dal sistema portoghese sono requisiti di stabilimento.
         In particolare, detto sistema non farebbe distinzione tra lo stabilimento e la prestazione di servizi a carattere temporaneo.
         La Commissione considera che l’obbligo per le imprese già stabilite in un altro Stato membro di provare all’amministrazione
         portoghese l’osservanza di tutti i requisiti di stabilimento previsti dalla legge portoghese per poter accedere all’attività
         edilizia esclude dal mercato portoghese qualsiasi prestazione di servizi di edilizia da parte di imprese stabilite in altri
         Stati membri e non stabilite in Portogallo. A tale proposito essa si riferisce, in particolare, alla sentenza 25 luglio 1991,
         causa C‑76/90, Säger (Racc. pag. I‑4221, punto 13), dalla quale si evincerebbe che uno Stato membro non può subordinare l’esecuzione
         della prestazione di servizi nel suo territorio all’osservanza di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento di imprese,
         perché altrimenti priverebbe di qualsiasi effetto utile le norme del Trattato dirette appunto a garantire la libera prestazione
         di servizi.
      
      61      La Commissione sostiene, peraltro, che nel settore edilizio in Portogallo esiste un deficit notevole di certezza del diritto.
         Essa spiega che per poter accedere all’attività edilizia in Portogallo, l’impresa interessata deve provare che i suoi gestori
         e amministratori hanno già effettuato lavori di valore e importanza pari a quelli che l’impresa intende eseguire nonché dimostrare
         di aver già realizzato opere corrispondenti al tipo di lavori ai quali desidera accedere. Tali requisiti sarebbero contraddittori,
         poiché se l’impresa ha già realizzato opere corrispondenti a questo tipo di lavori è perché ha già avuto accesso all’attività
         edilizia. Inoltre, il diritto portoghese non stabilirebbe criteri per la valutazione dell’esperienza effettiva. In tale contesto,
         sarebbe molto difficile per imprese fornitrici di servizi stabilite in altri Stati membri fornire servizi di edilizia in Portogallo.
      
      62      La Commissione considera inoltre incompatibile con l’art. 49 CE il fatto che, in applicazione dell’art. 19 del decreto legge
         n. 12/2004, le imprese di prestazione di servizi di edilizia siano obbligate non soltanto ad accedere all’attività, ma anche
         a soddisfare i requisiti richiesti per poter continuare ad esercitarla. Essa osserva, in tale contesto, che l’autorizzazione
         ad esercitare l’attività edilizia è rilasciata all’impresa interessata per un periodo molto breve e che dunque quest’ultima
         deve regolarmente rinnovare la propria autorizzazione se vuole continuare a fornire servizi di edilizia, il che implicherebbe
         che essa debba soddisfare in permanenza i requisiti d’accesso all’attività edilizia. Orbene, la prestazione di servizi a carattere
         temporaneo implicherebbe, per definizione, proprio la non continuità dell’attività.
      
      63      La Commissione accetta che la Repubblica portoghese possa disciplinare l’attività edilizia. Tuttavia essa osserva che, da
         un lato, il sistema controverso non costituisce una regolamentazione dell’attività edilizia, bensì una regolamentazione dell’accesso
         a tale attività. Dall’altro, essa ritiene che tale sistema potrebbe essere sostituito da altre forme di regolamentazione meno
         restrittive e in particolare da un miglior controllo dell’esercizio dell’attività edilizia. In tale contesto essa sostiene
         che il rispetto delle norme tecniche e giuridiche alle quali deve obbedire la costruzione di edifici, richiamate dalla Repubblica
         portoghese, potrebbe essere garantito dal diritto urbanistico e dal diritto privato dell’edilizia. Del pari, la tutela e la
         valorizzazione del patrimonio storico edilizio potrebbero essere garantite dal diritto urbanistico e il miglioramento dell’ambiente
         edificato e la qualità degli edifici potrebbero essere garantiti dal diritto ambientale. Comunque, la Repubblica portoghese
         non potrebbe né abilitare né qualificare un’impresa conformemente al proprio diritto interno ignorando del tutto le qualifiche
         e l’idoneità acquisite da tale impresa nello Stato membro in cui questa ha sede. 
      
      64      La Commissione fa infine riferimento alla direttiva 2005/36, la quale avrebbe introdotto, al titolo II, un sistema specifico
         per la prestazione di servizi. In tale contesto, la Repubblica portoghese conserverebbe la possibilità di subordinare la prestazione
         di servizi di edilizia a una semplice dichiarazione annuale preventiva, in caso di spostamento del fornitore di servizi nel
         suo territorio, escludendo ogni altro requisito. Di conseguenza, ogni altro obbligo supplementare rispetto alla dichiarazione
         annuale preventiva prevista in detta direttiva costituirebbe una restrizione ingiustificata alla libera prestazione di servizi.
         Nella sua replica, la Commissione precisa che, nel suo ricorso, essa non ha affermato che i provvedimenti che la Repubblica
         portoghese doveva adottare si traducevano nella previsione di una semplice dichiarazione annuale preventiva, ma che si è limitata
         ad attirare l’attenzione di tale Stato membro sulle disposizioni della direttiva 2005/36. Se tale direttiva riguardasse le
         professioni regolamentate e non le attività economiche regolamentate, i requisiti di accesso all’attività edilizia previsti
         dalla normativa portoghese controversa, e segnatamente il requisito della capacità tecnica, ingloberebbero requisiti che riguardano
         non soltanto l’impresa, ma anche i suoi gestori, amministratori, tecnici, professionisti, direttori dei lavori e operai. Inoltre,
         all’impresa individuale si applicherebbero le norme della direttiva 2005/36 ogni qual volta l’attività economicamente pertinente
         possa essere attribuita a una persona della quale costituisce la professione. 
      
      65      La Repubblica portoghese spiega che il decreto legge n. 12/2004 istituisce il sistema giuridico dell’esercizio dell’attività
         edilizia il quale, prevedendo che l’accesso a tale attività sia assoggettato alla concessione di una licenza, corrisponde
         al sistema giuridico di un’attività economica regolamentata. Essa afferma che tale sistema non può tuttavia essere considerato
         un ostacolo alla libera prestazione di servizi, poiché le disposizioni controverse sono giustificate da motivi di ordine pubblico,
         in particolare dall’esigenza di garantire la solidità e la sicurezza delle costruzioni, nonché dalla necessità di proteggere,
         da un lato, l’ambiente e il patrimonio urbanistico e, dall’altro, i diritti dei consumatori e degli utenti degli immobili
         in generale, i quali, altrimenti, sarebbero lesi in modo irreparabile. 
      
      66      La Repubblica portoghese ritiene, in particolare, che le condizioni stabilite da detto sistema siano giustificate dalla particolare
         situazione dell’edilizia, caratterizzata da pratiche nocive che emergono nella normale attività delle imprese di tale settore.
         A tale proposito, essa si riferisce, in particolare, al fatto che l’attività edilizia e il suo esercizio corretto sono essenziali
         per garantire la sicurezza e la qualità di vita della popolazione, che si tratta di un’attività particolarmente complessa,
         che presenta un elevato grado di pericolo ed è caratterizzata da un utilizzo massiccio di manodopera poco qualificata e che
         tale attività è contrassegnata da fenomeni endemici di violazione degli obblighi di legge e da comportamenti fraudolenti.
         La possibilità di creare facilmente imprese edili porterebbe alla pratica generalizzata per le imprese di trarre gli utili
         dagli affari conclusi e poi scomparire senza pagare né i salari dei lavoratori né le fatture dei fornitori e sottraendosi
         all’obbligo di garantire i lavori effettuati.
      
      67      La Repubblica portoghese considera che, tenuto conto di dette caratteristiche dell’attività edilizia in Portogallo e alla
         luce del fatto che le vie puramente repressive sono insufficienti per prevenire danni e pregiudizi irreparabili, è imperativo
         regolamentare tale attività. Infatti, poiché i beni immobili sono beni di lunga durata, che hanno un impatto significativo
         sull’assetto del territorio e sulla vita dei cittadini, l’attività edilizia non potrebbe né dovrebbe essere esercitata liberamente,
         perché ciò potrebbe costituire un rischio per la qualità del patrimonio edificato e, di conseguenza, per la sicurezza dei
         suoi utenti. Sarebbe dunque necessario prevedere requisiti minimi per l’accesso a detta attività al fine di assicurare che
         tutte le imprese edilizie possiedano le qualifiche e le capacità sufficienti. La Repubblica portoghese sarebbe peraltro tenuta,
         in forza della sua Costituzione, ad assicurare un livello di protezione adeguata dei diritti e delle garanzie che quest’ultima
         prevede per i cittadini e i consumatori.
      
      68      La Repubblica portoghese sostiene che occorre assicurare un minimo di coerenza tra gli obblighi imposti agli Stati membri
         ai sensi dell’art. 49 CE e le altre disposizioni del diritto dell’Unione. Essa si riferisce, in tale contesto, in particolare
         alle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/17/CE, che coordina le procedure di appalto degli
         enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU L 134, pag. 1),
         e del Parlamento europeo e del Consiglio 31 marzo 2004, 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione
         degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114), le quali condividerebbero sostanzialmente
         il medesimo sistema di accesso alle attività in questione di quello previsto dalla normativa controversa. Inoltre, nel contesto
         delle opere private, il consumatore finale si troverebbe in una posizione più debole rispetto all’ente pubblico. Il sistema
         de quo sarebbe diretto proprio a proteggere i consumatori e i privati che agiscono come committenti e che si trovano in una
         situazione di fragilità. Orbene, la difesa dei consumatori costituirebbe una politica fondamentale dell’Unione che troverebbe
         la propria espressione, in particolare, nell’art. 153 CE.
      
      69      La Repubblica portoghese ritiene che gli interessi che il decreto legge n. 12/2004 mira a tutelare rientrino, in parte, nella
         sfera dell’ordine pubblico e, per giunta, costituiscano motivi imperativi di interesse generale. Le condizioni previste da
         detto decreto legge per ottenere un’autorizzazione ad esercitare l’attività edilizia ottempererebbero a tutti gli obblighi
         stabiliti dalla Corte per poter essere considerate giustificate. Esse si applicherebbero, in particolare, in modo non discriminatorio
         e sarebbero necessarie e proporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti. 
      
      70      In tale contesto, la Repubblica portoghese spiega che il requisito di idoneità commerciale intende in particolare garantire
         la probità dell’impresa e la sua preparazione ad esercitare l’attività edilizia, alla luce delle molteplici norme di legge,
         contrattuali ed etiche che essa comporta, e assicurare il mantenimento di un comportamento lecito e commercialmente onesto.
         Il requisito della capacità tecnica sarebbe diretto a garantire che le imprese edilizie siano dotate di risorse umane, in
         particolare a livello di quadri tecnici e di personale, che abbiano le qualifiche adeguate per i lavori che esse intendono
         realizzare. Il requisito della capacità economica e finanziaria sarebbe in particolare diretto ad assicurare la solvibilità
         delle imprese, la loro capacità di rispettare gli impegni presi e una gestione corretta e onesta dei beni e degli interessi
         che sono loro affidati, nonché ad evitare l’abbandono delle opere e azioni criminose che possano emergere nell’esercizio dell’attività.
         
      
      71      La Repubblica portoghese sostiene che, tenuto conto delle ragioni sottostanti alle norme previste dal decreto legge n. 12/2004
         e del fatto che l’edilizia è un’attività economica di natura durevole e prolungata, non è possibile concepire che un’impresa
         sia esonerata dal rispetto di tali norme, a meno di distruggere il sistema stabilito da detto decreto legge e di pregiudicare
         gli obiettivi che quest’ultimo tenta di raggiungere. Sarebbe, in particolare, indispensabile per la tutela dei consumatori
         che le imprese fossero sottoposte ad un regime uniforme, indipendentemente dall’intensità dell’attività esercitata dagli operatori
         economici, nazionali o di un altro Stato membro, perché altrimenti sarebbe trasferito al consumatore l’onere di trovarsi di
         fronte ad una pluralità di ordinamenti giuridici di cui non può conoscere la normativa. 
      
      72      Non si può d’altra parte considerare che il decreto legge n. 12/2004 viola l’art. 49 CE per il semplice fatto che esso non
         distingue tra prestazione di servizi e stabilimento. Un’interpretazione del genere sarebbe in flagrante contraddizione con
         l’art. 50, n. 2, CE e non può essere desunta dalla giurisprudenza della Corte, in particolare della citata sentenza Säger,
         richiamata dalla Commissione.
      
      73      La Repubblica portoghese contesta che la sua normativa nazionale non faccia distinzione tra lo stabilimento di un’impresa
         edilizia e la prestazione di servizi da parte di tale impresa. Essa spiega a tal proposito che, conformemente al codice portoghese
         delle società commerciali, una società commerciale che intenda esercitare un’attività edilizia per una durata superiore a
         un anno deve creare una rappresentanza e designarne il rappresentante. Le imprese edilizie che forniscono servizi occasionali
         per un periodo non superiore a un anno non sarebbero obbligate ad avere una rappresentanza, ma dovrebbero solamente ottenere
         l’autorizzazione all’esercizio di un’attività edilizia. Nella normativa nazionale sarebbero quindi stati compiuti sforzi al
         fine di prevedere meccanismi diretti ad adeguare e agevolare il rispetto delle condizioni di accesso all’attività edilizia
         da parte di imprese che hanno sede in un altro Stato membro. 
      
      74      Inoltre, poiché un fornitore di servizi ha la possibilità di decidere di non fare rinnovare la sua autorizzazione all’esercizio
         dell’attività edilizia o addirittura di farla annullare, con il conseguente venire meno dell’obbligo per tale fornitore di
         rispettare i requisiti imposti dal decreto legge n. 12/2004, sussisterebbe una reale ed effettiva differenziazione tra la
         prestazione di servizi e lo stabilimento. 
      
      75      Peraltro, un fornitore di servizi, qualora sia sottoposto nello Stato membro in cui ha sede alle stesse condizioni di quelle
         previste dalla normativa portoghese, potrebbe fornirne la prova ai fini di ottenere l’autorizzazione all’esercizio dell’attività
         edilizia in Portogallo. In un caso del genere otterrebbe l’autorizzazione in maniera quasi automatica, dato che soddisfa tutte
         le condizioni richieste. 
      
      76      Tuttavia, vista l’eterogeneità degli ordinamenti giuridici all’interno dell’Unione, non si può considerare che la semplice
         esistenza di un’autorizzazione in uno Stato membro sia sufficiente a consentire la prestazione di servizi in maniera incondizionata
         in altri Stati membri. Del pari, tenuto conto della molteplicità di tali ordinamenti giuridici, non si può pretendere che
         l’amministrazione portoghese verifichi il livello di protezione accordato in un altro Stato membro, essendo una simile verifica
         estremamente difficile da effettuare. Peraltro, taluni Stati membri non avrebbero normative sull’accesso all’attività edilizia
         per lavori privati.
      
      77      La Repubblica portoghese considera privo di pertinenza il riferimento della Commissione alla direttiva 2005/36. Infatti, tale
         direttiva non si applicherebbe al presente procedimento, poiché quest’ultimo mette in causa l’esercizio di un’attività economica
         regolamentata, soggetta ad un regime legale di accesso per motivi di interesse generale, e non una «professione» ai sensi
         di detta direttiva. La qualifica professionale rappresenterebbe solo un aspetto fra altri dei requisiti cui sono assoggettate
         le imprese edilizie.
      
      78      In questo stesso contesto, la Repubblica portoghese sostiene che la disciplina dell’esercizio dell’attività edilizia, fino
         all’adozione della direttiva 2006/123, non era oggetto di armonizzazione a livello dell’Unione. Essa ritiene che, tenuto conto
         degli obblighi creati da tale direttiva, il cui termine di recepimento è scaduto soltanto il 28 dicembre 2009, non si possa
         affermare che questi stessi obblighi derivano direttamente dal Trattato. Infine, in conseguenza del recepimento di detta direttiva,
         tutta la disciplina pertinente portoghese che riguarda circa un centinaio di attività economiche regolamentate, compresa l’attività
         edilizia, sarebbe al momento in corso di valutazione. Poiché tutto il panorama regolamentare portoghese dovrebbe dunque essere
         modificato a breve, il presente procedimento per inadempimento avrebbe uno scarso effetto pratico e dovrebbe essere sospeso.
         
      
      79      La Repubblica di Polonia sostiene che un sistema di autorizzazione preventiva alla prestazione di servizi da parte di prestatori
         di altri Stati membri può essere giustificata solo in casi eccezionali, qualora sia dimostrato che il controllo pratico dell’attività
         in corso o il controllo a posteriori non sono sufficientemente efficaci. Orbene, la Repubblica portoghese non avrebbe né dimostrato
         che il suo sistema di autorizzazione contribuisce effettivamente ad aumentare la sicurezza nel settore edilizio né dimostrato
         che tale sistema è necessario al raggiungimento degli obiettivi perseguiti. Infatti, il raggiungimento di tali obiettivi potrebbe
         essere assicurato da misure dirette ad assoggettare ad autorizzazione una costruzione concreta piuttosto che l’attività edilizia
         stessa. Misure del genere, corredate dal controllo del processo edilizio, sarebbero nettamente più efficaci per garantire
         la qualità, la resistenza e la sicurezza degli edifici nonché il rispetto delle norme giuridiche e tecniche nazionali.
      
      80      Secondo la Repubblica di Polonia risulta, inoltre, dalla giurisprudenza della Corte che le autorità dello Stato membro ospitante
         devono tener conto dei requisiti che gli operatori economici o il loro personale soddisfano già nel loro Stato membro d’origine.
         Tuttavia, applicando disposizioni identiche nei confronti delle imprese nazionali e di quelle stabilite in altri Stati membri,
         la Repubblica portoghese non terrebbe conto delle condizioni già soddisfatte dai prestatori nello Stato membro di stabilimento.
         Peraltro, la Repubblica portoghese non può far valere la mancata conoscenza delle disposizioni degli altri Stati membri e
         dell’eterogeneità delle normative in vigore per giustificare la restrizione alla libera circolazione dei servizi.
      
      –       Giudizio della Corte
      81      In via preliminare, occorre rammentare che secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento dev’essere
         valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere
         motivato e che la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenze 14 luglio 2005, Commissione/Germania,
         cit., punto 32, e 26 novembre 2009, causa C‑13/09, Commissione/Italia, punto 9). Inoltre, sempre secondo una giurisprudenza
         costante, la Commissione è la sola competente a decidere se sia opportuno avviare un procedimento per la dichiarazione di
         inadempimento nonché per quale comportamento od omissione, imputabile allo Stato membro interessato, tale procedimento debba
         essere intrapreso (v., in particolare, sentenze 5 novembre 2002, causa C‑471/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑9681, punto
         39, e 12 novembre 2009, causa C‑199/07, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑10669, punto 23).
      
      82      Ne consegue che deve essere respinto l’argomento della Repubblica portoghese secondo il quale il presente procedimento per
         inadempimento avrebbe scarsa utilità pratica e dovrebbe essere sospeso perché il panorama normativo portoghese dovrebbe essere
         modificato a breve per recepire la direttiva 2006/123.
      
      83      Quanto alla compatibilità con l’art. 49 CE del sistema nazionale controverso, secondo giurisprudenza costante tale articolo
         impone non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro
         Stato membro a causa della sua nazionalità, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi
         indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, quando essa è tale da proibire, ostacolare o
         rendere meno interessanti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, dove offre legalmente servizi analoghi
         (v., in particolare, sentenza 5 marzo 2009, causa C‑350/07, Kattner Stahlbau, Racc. pag. I‑1513, punto 78 e giurisprudenza
         ivi citata).
      
      84      La Corte ha quindi più volte dichiarato che una normativa nazionale che subordina l’esercizio di talune prestazioni di servizi
         sul territorio nazionale, da parte di un’impresa avente sede in un altro Stato membro, al rilascio di un’autorizzazione amministrativa
         costituisce una restrizione della libera prestazione di servizi (v., in particolare, sentenze Säger, cit., punto 14; 9 agosto
         1994, causa C‑43/93, Vander Elst, Racc. pag. I‑3803, punto 15; 9 marzo 2000, causa C‑355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑1221,
         punto 35, e 29 aprile 2004, causa C‑171/02, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑5645, punto 60).
      
      85      Peraltro, il fatto, addotto dalla Repubblica portoghese, che l’ultimazione delle prestazioni di servizi di edilizia necessita
         generalmente di un certo tempo e che può risultare difficile, per questo motivo, distinguere tra tali prestazioni e la situazione
         in cui il prestatore è effettivamente stabilito nello Stato membro ospitante, non comporta assolutamente l’esclusione d’ufficio
         di dette prestazioni dall’ambito di applicazione dell’art. 49 CE. Infatti, la Corte ha già dichiarato che quest’ultimo comprende
         anche i servizi la cui prestazione si estende per un periodo di tempo prolungato, ovvero per più anni, come, ad esempio, avviene
         per i servizi forniti nell’ambito della costruzione di un grande edificio (v. sentenza 11 dicembre 2003, causa C‑215/01, Schnitzer,
         Racc. pag. I‑14847, punto 30).
      
      86      Si evince inequivocabilmente dalla giurisprudenza sopra citata che il sistema instaurato dal decreto legge n. 12/2004, in
         applicazione del quale anche le imprese che sono già legalmente stabilite in un altro Stato membro, prima di poter fornire
         temporaneamente in Portogallo servizi di edilizia, devono ottenere presso l’amministrazione portoghese un’autorizzazione attestante
         la loro abilitazione per il tipo di servizi che esse intendono effettuare, costituisce una restrizione alla libera prestazione
         di servizi. 
      
      87      Quanto all’argomento sollevato dalla Repubblica portoghese relativo al fatto che le disposizioni sulla libera prestazione
         di servizi previste nella direttiva 2006/123 non si applicano ancora al presente procedimento, è sufficiente rilevare che
         secondo una giurisprudenza costante, anche in mancanza di misure di armonizzazione, una restrizione all’art. 49 CE può essere
         giustificata solamente da norme basate su motivi imperativi d’interesse generale e applicabili a tutte le persone o imprese
         che esercitano un’attività nel territorio dello Stato membro ospitante, qualora tale interesse non sia tutelato dalle norme
         cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito e nei limiti in cui sono idonee a garantire il conseguimento
         dello scopo perseguito e non vanno oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., in tal senso, sentenze 3 ottobre
         2000, causa C‑58/98, Corsten, Racc. pag. I‑7919, punto 35; 9 novembre 2006, causa C‑433/04, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑10653,
         punto 33, e 18 luglio 2007, causa C‑490/04, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6095, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
      
      88      Inoltre, va rilevato che segnatamente l’obbligo generale, sancito all’art. 16, n. 1, di tale direttiva, ai sensi del quale
         gli Stati membri assicurano il libero accesso a un’attività di servizi e l’esercizio della medesima sul proprio territorio
         subordinando tale accesso o esercizio unicamente a requisiti non discriminatori e oggettivamente giustificati, deriva direttamente
         dall’art. 49 CE.
      
      89      Quanto al sapere se la restrizione alla libera prestazione di servizi risultante dal sistema nazionale controverso, il quale
         si applica indistintamente a tutte le imprese edilizie attive nel territorio portoghese, sia oggettivamente giustificata da
         motivi imperativi di interesse generale, si deve innanzitutto constatare che gli argomenti dedotti a tale proposito dalla
         Repubblica portoghese, ossia in particolare l’esigenza di garantire la solidità e la sicurezza degli edifici e di tutelare
         l’ambiente, il patrimonio urbanistico nonché i consumatori e gli utenti degli immobili, sono effettivamente motivi del genere
         (v. altresì citate sentenze, Corsten, punto 38, e Schnitzer, punto  35), senza che sia necessario stabilire, ai fini della
         presente causa, se taluni di tali motivi rientrino, come sostiene la Repubblica portoghese, nella nozione di ordine pubblico.
      
      90      Tuttavia, come si evince in particolare dal sesto e dal ventisettesimo ‘considerando’ della direttiva 2005/36, il legislatore
         dell’Unione, adottandola, ha già tenuto conto di dette esigenze, che quindi sono riflesse nelle disposizioni di tale direttiva.
         
      
      91      Orbene, ai sensi dell’art. 5, n. 1, di quest’ultima, gli Stati membri non possono limitare, per ragioni attinenti alle qualifiche
         professionali, la libera prestazione di servizi se il prestatore è legalmente stabilito in uno Stato membro in cui la professione
         è regolamentata. In un caso del genere il prestatore può dunque fornire servizi in un altro Stato membro con il proprio titolo
         professionale di origine, senza dover domandare il riconoscimento delle proprie qualifiche. Qualora la professione di cui
         trattasi non sia regolamentata nello Stato membro di stabilimento, il prestatore deve giustificare due anni di esperienza
         professionale. 
      
      92      Secondo l’art. 7, nn. 1 e 2, di detta direttiva, lo Stato membro ospitante può pretendere dal prestatore una dichiarazione
         preventiva al momento della prima prestazione di servizi nel proprio territorio allegandovi, in particolare, informazioni
         relative alla copertura assicurativa per la responsabilità professionale e altri documenti quali la prova della sua nazionalità,
         del suo legale stabilimento e delle sue qualifiche professionali. Tuttavia, la prova dell’assenza di condanne penali può essere
         richiesta unicamente per le professioni nel settore della sicurezza e nei limiti in cui la stessa sia richiesta ai cittadini
         dello Stato membro ospitante. 
      
      93      Il n. 4 di detto art. 7 prevede un’eccezione limitata a quei principi per le professioni regolamentate che hanno implicazioni
         in materia di salute o sicurezza pubblica e che non beneficiano di un riconoscimento automatico ai sensi del titolo III, capo
         III, della direttiva 2005/36. Solamente per tali professioni, l’autorità competente dello Stato membro ospitante può procedere
         ad una verifica delle qualifiche professionali del prestatore se l’obiettivo di tale verifica è di evitare danni gravi alla
         salute o alla sicurezza del beneficiario del servizio e nei limiti in cui questa sia a tal fine proporzionata.
      
      94      Inoltre, la direttiva 2005/36, all’art. 8, ha istituito una collaborazione amministrativa, in virtù della quale le autorità
         competenti dello Stato membro ospitante possono chiedere alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento, per
         ciascuna prestazione di servizi, qualsiasi informazione pertinente sulla legalità dello stabilimento e la buona condotta del
         prestatore nonché l’assenza di sanzioni disciplinari o penali a carattere professionale. Infine, per tutelare ulteriormente
         gli interessi dei destinatari del servizio, l’art. 9 di tale direttiva consente allo Stato membro ospitante di pretendere
         dal prestatore che questi fornisca al destinatario determinate informazioni fra cui, in particolare, quelle relative alla
         copertura assicurativa per la responsabilità professionale.
      
      95      La Repubblica portoghese non contesta che i requisiti derivanti dal sistema istituito dal decreto legge n. 12/2004 vadano
         oltre quanto previsto dal titolo II della direttiva 2005/36. Tuttavia, tale Stato membro contesta l’applicabilità di tale
         direttiva a detto sistema, perché quest’ultimo non riguarderebbe una professione regolamentata, ma un’attività economica regolamentata.
      
      96      A questo proposito, occorre innanzitutto dichiarare che esiste una relazione diretta, ossia una certa sovrapposizione, tra
         l’esercizio di un’attività nel settore dell’edilizia e l’esercizio delle professioni afferenti a tale settore e che la regolamentazione
         di tali professioni può essere considerata far parte della regolamentazione di detta attività.
      
      97      Occorre poi notare che, in forza del sistema nazionale controverso, un’impresa edilizia che intende fornire i propri servizi
         in Portogallo, per essere classificata e ricevere un permesso, deve rispondere a condizioni che si riferiscono non soltanto
         all’impresa stessa, ma anche ai propri gestori e al proprio personale in generale. Infatti, la capacità tecnica di un’impresa
         è valutata non soltanto sulla base della sua struttura organizzativa, del numero di dipendenti, del possesso dei mezzi tecnici
         necessari e della sua effettiva esperienza, ma anche in base al livello di conoscenze, alla specializzazione e all’esperienza
         del suo personale. Inoltre, l’idoneità commerciale dell’impresa deve, in particolare, essere dimostrata tramite estratti del
         casellario giudiziario dell’imprenditore e dei rappresentanti legali della società.
      
      98      Infine, bisogna osservare che gli artt. 16 e 17 della direttiva 2005/36, in combinato disposto con l’elenco I dell’allegato
         IV della stessa e in particolare con la classe 40 contenuta in tale elenco, si riferiscono alle «attività» nel settore dell’edilizia
         del genio civile.
      
      99      Tuttavia, senza che ai fini del presente procedimento per inadempimento occorra determinare in quale misura la direttiva 2005/36
         si applichi al sistema nazionale controverso e se quest’ultimo sia compatibile con detta direttiva, non essendo stata dedotta
         dalla Commissione un’incompatibilità sotto questo profilo, si deve necessariamente dichiarare che tale sistema va oltre, comunque,
         quanto necessario per raggiungere gli obiettivi prefissati.
      
      100    Infatti, come ricordato al punto 87 della presente sentenza, una restrizione all’art. 49 CE può essere giustificata unicamente
         nei limiti in cui l’interesse generale che la normativa nazionale mira a tutelare non è salvaguardato da norme cui il prestatore
         è soggetto nello Stato membro di stabilimento. La Corte ha, infatti, statuito, in particolare, che un sistema nazionale di
         autorizzazione andrebbe oltre quanto necessario nel caso in cui i requisiti cui si trova subordinato il rilascio dell’autorizzazione
         si sovrapponessero alle giustificazioni e alle garanzie equivalenti richieste nello Stato membro di stabilimento, desumendone,
         in particolare, l’obbligo per lo Stato membro ospitante di tener conto dei controlli e delle verifiche già effettuate nello
         Stato membro di stabilimento (v., in tal senso, sentenze 17 dicembre 1981, causa 279/80, Webb, Racc. pag. 3305, punto 20;
         4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania, Racc. pag. 3755, punto 47; 9 marzo 2000, Commissione/Belgio, cit., punto
         38, nonché 29 aprile 2004, Commissione/Portogallo, cit., punti 60 e 66).
      
      101    Orbene, pretendendo che le imprese edilizie stabilite in un altro Stato membro soddisfino l’insieme delle condizioni che il
         sistema nazionale, e in particolare il decreto legge n. 12/2004, impone per ottenere l’autorizzazione ad esercitare in Portogallo
         un’attività nel settore edilizio, tale sistema esclude la possibilità di tenere debitamente conto degli obblighi equivalenti
         ai quali un’impresa del genere è soggetta nello Stato membro di stabilimento e delle verifiche già effettuate al riguardo
         da parte delle autorità di detto Stato membro. 
      
      102    Tale constatazione non è contraddetta dal fatto che il codice portoghese delle società commerciali imponga l’obbligo di creare
         una rappresentanza e di designare un rappresentante unicamente alle società commerciali che intendono esercitare le loro attività
         in Portogallo per una durata superiore a un anno. Infatti, un simile obbligo si aggiunge semplicemente a quello di ottenere
         un’autorizzazione preventiva in base all’insieme delle condizioni sancite dal decreto legge n. 12/2004 e la deroga a tale
         obbligo non comporta assolutamente che, ai fini dell’attribuzione di detta autorizzazione, sia tenuto conto degli obblighi
         equivalenti richiesti e verificati dallo Stato membro di stabilimento. 
      
      103    Del pari, è ininfluente il fatto, anch’esso addotto dalla Repubblica portoghese, che un prestatore di servizi abbia la possibilità
         di non far rinnovare o di far annullare il permesso o il titolo di registrazione e di liberarsi in tal modo dell’obbligo di
         rispettare i requisiti imposti da detto decreto legge. Sebbene sia evidentemente sempre possibile che un prestatore di servizi
         cessi le proprie attività nel territorio portoghese, interpretare l’art. 49 CE nel senso che la sola esistenza di tale opzione
         sia sufficiente a considerare proporzionato un ostacolo alla libera prestazione di servizi priverebbe tale disposizione di
         ogni effetto utile. 
      
      104    Per quanto la Repubblica portoghese sostenga di valutare nella pratica in modo limitato le abilitazioni che un’impresa ha
         ottenuto negli altri Stati membri, occorre, innanzitutto, dichiarare che si desume dalle spiegazioni fornite a questo proposito
         dalla Repubblica portoghese nelle sue memorie scritte e all’udienza che essa accetta come prova elementi già verificati dallo
         Stato membro di stabilimento unicamente qualora le autorità portoghesi arrivino alla conclusione, in seguito a un completo
         controllo nel merito di tali elementi, che detta impresa risponde pienamente alle condizioni imposte dal decreto legge n. 12/2004.
         Orbene, procedendo in tal modo, la Repubblica portoghese non tiene conto delle giustificazioni e delle garanzie equivalenti
         richieste nello Stato membro di stabilimento e da esso verificate, ma si limita a concedere alle imprese la possibilità di
         presentare di nuovo, al momento della domanda per ottenere il permesso o il titolo di registrazione, gli elementi già presentati
         alle autorità dello Stato membro di stabilimento. 
      
      105    Occorre, poi, rilevare che, all’udienza, la Repubblica portoghese, riferendosi alle difficoltà che le proprie autorità amministrative
         riscontrano nel verificare le caratteristiche dei titoli e delle autorizzazioni emesse da altri Stati membri, difficoltà che
         deriverebbero dalla molteplicità e dalla varietà dei sistemi esistenti nei vari Stati membri, ha dichiarato espressamente
         di accettare solamente gli elementi che possono dimostrare l’esperienza e le capacità tecniche in lavori specifici. Risulta
         tuttavia dalla giurisprudenza ricordata al punto 100 della presente sentenza che tali difficoltà, che esistono in un certo
         numero per tutti i settori di attività per le quali le condizioni di accesso non sono state armonizzate al livello dell’Unione,
         non possono esimere uno Stato membro dall’obbligo di evitare che il rilascio di un’autorizzazione a un prestatore già stabilito
         in uno Stato membro sia sottoposto a requisiti che si sovrapporrebbero alle giustificazioni e alle garanzie equivalenti richieste
         nello Stato membro di stabilimento.
      
      106    Infine, rispondendo all’udienza alla domanda della Corte volta a sapere se la prassi di una valutazione limitata dei titoli
         e delle abilitazioni acquisiti in altri Stati membri quale quella effettuata dalle autorità portoghesi sia oggetto di regolamentazione,
         la Repubblica portoghese ha spiegato che il decreto legge n. 12/2004 non contiene disposizioni specifiche al riguardo, ma
         che il codice di procedura amministrativa nazionale prevede norme che obbligano l’amministrazione a passare per una serie
         di tappe e a valutare tutti gli elementi e giustificativi presentati dal richiedente. 
      
      107    A tale proposito, va ricordato che, secondo una costante giurisprudenza, un regime di previa autorizzazione amministrativa,
         perché sia giustificato anche quando deroghi ad una libertà fondamentale, deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori
         e noti in anticipo, che garantiscono la sua idoneità a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale
         delle autorità nazionali (v., in particolare, sentenza 10 marzo 2009, causa C‑169/07, Hartlauer, Racc. pag. I‑1721, punto
         64 e giurisprudenza ivi citata). Orbene, nel particolare contesto del procedimento di rilascio di un permesso o di un titolo
         di registrazione, che dipende dalla valutazione di un numero di criteri molto specifici che implicano giudizi di valore e
         per il quale il decreto legge n. 12/2004 prevede inoltre disposizioni speciali, una regola così generale quale quella cui
         si riferisce la Repubblica portoghese non è idonea a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle
         autorità nazionali.
      
      108    Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre dichiarare che la Repubblica portoghese, pretendendo dai prestatori
         di servizi di edilizia stabiliti in un altro Stato membro il soddisfacimento dell’insieme delle condizioni che il sistema
         nazionale di cui trattasi, e in particolare il decreto legge n. 12/2004, impone per ottenere l’autorizzazione ad esercitare
         in Portogallo un’attività nel settore edilizio ed escludendo in tal modo che si tenga debitamente conto degli obblighi equivalenti
         ai quali tali prestatori sono soggetti nello Stato membro in cui sono stabiliti nonché delle verifiche già effettuate al riguardo
         dalle autorità di detto Stato membro, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE.
      
       Sulle spese
      109    Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica portoghese, rimasta soccombente, deve essere condannata
         alle spese.
      
      110     Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      La Repubblica portoghese, pretendendo dai prestatori di servizi di edilizia stabiliti in un altro Stato membro il soddisfacimento
            dell’insieme delle condizioni che il sistema nazionale di cui trattasi, e in particolare il decreto legge 9 gennaio 2004,
            n. 12, impone per ottenere l’autorizzazione ad esercitare in Portogallo un’attività nel settore edilizio ed escludendo in
            tal modo che si tenga debitamente conto degli obblighi equivalenti ai quali tali prestatori sono soggetti nello Stato membro
            in cui sono stabiliti nonché delle verifiche già effettuate al riguardo dalle autorità di detto Stato membro, è venuta meno
            agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 49 CE.
      2)      La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
      3)      La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie spese.
      Firme
      1* Lingua processuale: il portoghese.