CELEX: 62016CC0281
Language: es
Date: 2017-06-15
Title: Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 15 de junio de 2017.

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
      SRA. JULIANE KOKOTT
      presentadas el 15 de junio de 2017 (
            1
         )
      
         Asunto C‑281/16
      
      
         Vereniging Hoekschewaards Landschap
      
      
         Coadyuvante:
      
      
         Staatssecretaris van Economische Zaken
      
      
         [Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
      
      «Derecho medioambiental — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica — Validez de la inclusión de la zona de “Haringvliet” en la lista de lugares de importancia comunitaria sin incluir el pólder de Leenheeren — Reducción de la superficie de la zona — Potenciales superficies para el restablecimiento»
      
         I. Introducción
      
      
               1.
            
            
               ¿Puede un Estado miembro reducir una zona de conservación protegida con arreglo a la Directiva hábitats (
                     2
                  ) cuando deja de necesitar las superficies en cuestión al modificar su estrategia de restablecimiento de tipos de hábitats protegidos? Esta cuestión es el punto de partida de la presente petición de decisión prejudicial del Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos).
            
         
               2.
            
            
               En concreto, el Tribunal de Justicia debe comprobar si es válida a este respecto una Decisión de Ejecución de la Comisión por la cual se resolvió, a propuesta, en particular, de los Países Bajos, reducir el lugar de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») neerlandés en cuestión. La Comisión basó dicha Decisión en la consideración de que los Países Bajos cometieron un «error científico» en su propuesta original que incluía las superficies afectadas como parte del LIC. Por lo tanto, procede analizar si se sostiene tal justificación.
            
         
               3.
            
            
               Pero, además, el Tribunal de Justicia debe analizar si con dicha Decisión de Ejecución la Comisión cumplió con su obligación de motivación con arreglo al artículo 296 TFUE, si la Decisión en sí es suficientemente clara como para satisfacer el principio de seguridad jurídica y (con carácter más general) si se cumplen los requisitos para la reducción de una zona por cambios en la estrategia de restablecimiento de tipos de hábitats.
            
         
         II. Marco jurídico
      
      
               4.
            
            
               El artículo 2, apartado 2, de la Directiva hábitats establece su objetivo general:
               «Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.»
            
         
               5.
            
            
               En el artículo 3, apartado 1, de la Directiva hábitats se define Natura 2000, la red de zonas de conservación europeas:
               «Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
               […]»
            
         
               6.
            
            
               El artículo 3, apartado 2, de la Directiva hábitats impone a los Estados miembros la obligación de participar en Natura 2000:
               «Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.»
            
         
               7.
            
            
               El artículo 4 de la Directiva hábitats contiene normas concretas sobre la designación de lugares:
               
                        «1.
                     
                     
                        Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. […] Los Estados miembros propondrán, llegado el caso, la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.
                        […]
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las nueve regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros […]
                        […]
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares [para] el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.
                     
                  […]»
            
         
               8.
            
            
               Sobre la base de la Directiva hábitats, la Comisión estableció, mediante la Decisión 2004/813/CE, (
                     3
                  ) una primera lista de LIC para la región biogeográfica atlántica. En ella se incluyó la zona de «Haringvliet» (código NL1000015 de Natura 2000), con una superficie de 11107 hectáreas.
            
         
               9.
            
            
               El LIC de «Haringvliet» tiene por objeto la protección de los tipos de hábitats del anexo I de la Directiva hábitats «Ríos de orillas fangosas con vegetación de Chenopodion rubri p.p. y de Bidention p.p.» (código 3270 de Natura 2000) y «Megaforbios eutrofos [higrófilos] de las orlas de llanura y de los pisos montano a alpino» (código 6430 de Natura 2000), así como las especies de peces «sábalo» (Alosa alosa) y «saboga» (Alosa fallax) y la especie prioritaria «topillo nórdico» (Microtus oeconomus arenicola).
            
         
               10.
            
            
               Desde entonces, la lista de LIC de la región biogeográfica atlántica ha sido actualizada diez veces. (
                     4
                  ) El objeto de la presente petición de decisión prejudicial es la octava actualización mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2015/72, (
                     5
                  ) en que la zona de «Haringvliet» pasó a figurar con tan solo una superficie de 10988 hectáreas.
            
         
               11.
            
            
               En el considerando 4 de la Decisión de Ejecución 2015/72 se alude a los cambios en los datos del lugar:
               «[…] Asimismo, [los Estados miembros] han comunicado cambios en la información contenida en la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica.»
            
         
               12.
            
            
               El considerando 6 de la misma Decisión de Ejecución 2015/72 se refiere a la mejora de los conocimientos:
               «Los conocimientos sobre la existencia y distribución de especies y tipos de hábitats naturales evolucionan constantemente como consecuencia de la vigilancia realizada con arreglo al artículo 11 de la Directiva 92/43/CEE. Por consiguiente, la evaluación y selección de lugares a nivel de la Unión se han llevado a cabo utilizando la mejor información disponible en la actualidad.»
            
         
               13.
            
            
               Estos considerandos se encuentran también, por ejemplo, en la décima actualización.
            
         
         III. Hechos y petición de decisión prejudicial
      
      
               14.
            
            
               El Haringvliet, situado en la provincia neerlandesa de Holanda Meridional, es un brazo de mar cerrado con una esclusa entre las islas de Voorne-Putten y Hoeksche Waard por el norte y la isla de Goeree-Overflakke por el sur. Se comunica con el Mar del Norte únicamente a través del Spui, del Oude Maas y del Nieuwe Waterweg. El pólder de Leenheeren se sitúa entre la localidad de Goudswaard, a orillas del Hoeksche Waard, y el Spui, un brazo lateral del Haringvliet. El pólder tiene una superficie aproximada de 110 hectáreas.
            
         
               15.
            
            
               En el momento en que se propuso incluir la zona «Haringvliet» en la lista de LIC, las autoridades neerlandesas competentes opinaban que en el pólder de Leenheeren no había ningún tipo de hábitat o especie que hiciera necesario calificar al Haringvliet de LIC, si bien dicho pólder era apto para ser desarrollado de cara al restablecimiento de distintos tipos de hábitats y especies que debían ser protegidos. Puesto que de lo anterior resulta que el pólder de Leenheeren formaba parte de la zona propuesta no por su naturaleza digna de protección, sino por las posibilidades que ofrecía de restablecer la naturaleza en la zona «Haringvliet», dicho pólder contribuyó a la realización del tercer subcriterio de determinación del estado de conservación de los tipos de hábitats y especies, esto es, la posibilidad de restablecimiento.
            
         
               16.
            
            
               Mediante resolución de 4 de julio de 2013, el Estado neerlandés designó la zona de «Haringvliet» como zona de conservación conforme a la Directiva hábitats. El Raad van State (Consejo de Estado) anuló esta resolución mediante sentencia de 1 de octubre de 2014 (
                     6
                  ) en la medida en que el pólder de Leenheeren no formaba parte de dicha zona. Declaró que el pólder de Leenheeren formaba parte de la zona de «Haringvliet» en los términos en que dicha zona fue incluida en la lista de LIC. Por consiguiente, se había incumplido la obligación establecida en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva hábitats de designar dicho pólder parte de la zona sujeta a la aplicación de la Directiva hábitats.
            
         
               17.
            
            
               Posteriormente, mediante escrito de 30 de septiembre de 2014, las autoridades neerlandesas facilitaron a la Comisión información para fundamentar la reducción de la zona. En dicho escrito alegaron que el pólder de Leenheeren carecía en la actualidad de valor natural y que se habían abandonado los planes para desarrollar allí valor natural. Asimismo, se indicó que lo desarrollado en otras partes de la zona, que ya habían tenido lugar parcialmente, eran suficientes para alcanzar los objetivos de la zona Natura 2000 de «Haringvliet». Se mencionó que, por motivos políticos, sociales y presupuestarios, se había abandonado el propósito de inundar el pólder de Leenheeren. Al mismo tiempo se comunicó que las autoridades neerlandesas actualmente consideraban un error científico la idea de que las superficies pudiesen ser importantes para la conservación y restablecimiento de tipos de hábitats.
            
         
               18.
            
            
               Asimismo, la Comisión, en su escrito dirigido el 24 de octubre de 2014 a las autoridades neerlandesas, señaló que, a raíz del escrito de 30 de septiembre de 2014, consideraba que la propuesta inicial de incluir el pólder de Leenheeren en la zona de «Haringvliet» debía considerarse un error científico.
            
         
               19.
            
            
               En consecuencia, la Comisión adoptó la aquí controvertida Decisión de Ejecución 2015/72, por la que se adopta la octava lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica. En esta lista sigue figurando la zona de «Haringvliet», pero en ella ya no se incluye el pólder de Leenheeren.
            
         
               20.
            
            
               A continuación, mediante resolución de 28 de abril de 2015, las autoridades neerlandesas designaron la zona de «Haringvliet» como zona de conservación conforme a la Directiva hábitats. De nuevo, el pólder de Leenheeren no formaba parte de la misma. Esta designación fue impugnada por la Vereniging Hoekschewaards Landschap ante el Raad van State (Consejo de Estado).
            
         
               21.
            
            
               Este Tribunal considera que con la designación de la zona se aplica la Decisión de Ejecución, pero alberga dudas acerca de si la Comisión aceptó correctamente la reducción de la zona de «Haringvliet» mediante la exclusión de ella del pólder de Leenheeren. Por lo tanto, ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
               «¿Es válida la Decisión de Ejecución 2015/72, en la medida en que se incluye la zona de “Haringvliet” (NL1000015) en la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica sin que el pólder de Leenheeren forme parte de la misma?»
            
         
               22.
            
            
               Han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia en relación con esta cuestión la Vereniging Hoekschewaards Landschap, el Reino de los Países Bajos y la Comisión Europea, tanto por escrito como en la vista oral celebrada el 11 de mayo de 2017.
            
         
         IV. Apreciación jurídica
      
      
               23.
            
            
               El examen de la validez de la Decisión de Ejecución, en la medida en que en ella la Comisión decide reducir el LIC de «Haringvliet», excluyendo de él el pólder de Leenheeren, requiere en primer lugar una exposición del procedimiento y de los requisitos de toda reducción de una zona (véase la sección A), antes de poder analizar las razones en que se basa la Comisión (sección B). Además, considero necesario hacer algunas observaciones sobre la forma de la Decisión de la Comisión (sección C). Por último, para poner fin al conflicto subyacente al litigio principal, es preciso analizar los requisitos para que una zona como el pólder de Leenheeren pueda ser excluida de un LIC (sección D).
            
         
         
            A.
          
            Procedimiento y fundamento de la reducción de la zona
         
      
      
               24.
            
            
               El Tribunal de Justicia ya ha resuelto que la supresión de un lugar incluido en la lista de LIC, a falta de disposiciones especiales, debe realizarse con arreglo al mismo procedimiento que la inclusión del lugar en dicha lista. (
                     7
                  ) Este procedimiento también debe ser aplicado a la reducción de un LIC.
            
         
               25.
            
            
               Por lo tanto, en primer lugar, es precisa una propuesta del Estado miembro de que se trate, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva hábitats, sobre la que habrá de resolver posteriormente la Comisión de conformidad con el apartado 2 de la misma disposición.
            
         
               26.
            
            
               Si bien de las normas que contiene el artículo 4, apartado 1, de la Directiva hábitats en relación con el procedimiento de identificación de los lugares que se puedan incluir en la lista de LIC se desprende que los Estados miembros poseen una cierta facultad de apreciación para realizar sus propuestas de lugares, no es menos cierto que deben efectuar esta operación con arreglo a los criterios establecidos por la Directiva. (
                     8
                  )
            
         
               27.
            
            
               En cuanto a la primera redacción de la lista de los LIC, esto significa que la Comisión debía disponer de un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, poseyeran un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres perseguido por la Directiva. (
                     9
                  ) Esta es la única forma posible para alcanzar el objetivo contemplado en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva hábitats de mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, los tipos de hábitat naturales y los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural, que pueden situarse a uno y otro lado de una o varias fronteras interiores de la Unión. En efecto, como se deriva del artículo 1, letras e) e i), en relación con el artículo 2, apartado 1, de la Directiva hábitats, el estado de conservación de un hábitat natural o de una especie debe apreciarse en relación con el conjunto del territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado FUE. (
                     10
                  )
            
         
               28.
            
            
               Esta jurisprudencia también debe ser aplicable a la reducción de los LIC. Por lo tanto, la propuesta de un Estado miembro de suprimir determinadas zonas de la lista o de reducirlas exige la demostración de que, a nivel nacional, las superficies en cuestión no poseen un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres perseguido por la Directiva, de la misma manera que la inclusión en la lista ha hecho suponer que la totalidad del lugar sí poseía ese mismo interés. Y la Comisión solo podrá aceptar y dar curso a la propuesta si llega a la conclusión de que dichas superficies no son necesarias tampoco desde el punto de vista del conjunto de la Unión.
            
         
         
            B.
          
            Examen de fondo de la decisión de la Comisión en cuanto a la reducción de la zona
         
      
      
               29.
            
            
               En su correspondencia mantenida con las autoridades neerlandesas, la Comisión justifica su decisión de reducir la superficie del LIC de «Haringvliet», excluyendo de él el pólder de Leenheeren, con un error científico cometido por los Países Bajos en su propuesta inicial de LIC. Sin embargo, esta explicación no es convincente.
            
         
         1. Sobre el error científico
      
      
               30.
            
            
               La posibilidad de reducir un LIC a causa de un error científico o de suprimirlo totalmente de la lista de los LIC, en opinión de la Comisión, se deduce de una sentencia del Tribunal de Justicia relativa a una zona de protección de aves en la región francesa de Poitou. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia admitió la alegación del Estado miembro en el sentido de que la designación de determinadas superficies había sido errónea. En efecto, el Estado miembro acreditó que justo antes de comunicar la zona a la Comisión se había adoptado una decisión positiva, a raíz de un estudio de impacto medioambiental, sobre un proyecto de construcción de una carretera en las superficies afectadas. (
                     11
                  )
            
         
               31.
            
            
               De ahí deduce la Comisión que el estatuto de protección de las superficies también puede ser anulado en los casos en que la decisión original relativa a la protección se hubiera basado en la suposición de que allí existían tipos de hábitats o hábitats de especies protegidos con arreglo a la Directiva hábitats, cuando en realidad ni existían allí ni se han desarrollado desde entonces. (
                     12
                  )
            
         
               32.
            
            
               Sin embargo, si se analiza con detenimiento, la sentencia sobre la zona de protección de aves de Poitou no respalda estas conclusiones de la Comisión. De lo que allí se trata no es de un error del Estado miembro en la identificación de la zona, sino de un error en la comunicación con la Comisión, comparable a un error tipográfico, con el que se transmite una expresión errónea de la voluntad. El error, en todo caso, afectaba solo a la Comisión, que, debido a la deficiencia cartográfica, se hizo una idea equivocada de la intención del Estado miembro.
            
         
               33.
            
            
               No obstante, en principio, no es descabellada la postura de la Comisión acerca de las consecuencias de los errores científicos. Las superficies donde, en contra de las suposiciones iniciales, no se dan los tipos de hábitats o las especies objeto de protección no pueden contribuir como se espera a la consecución de un estado de conservación favorable. En cualquier caso, queda aquí la duda de en qué medida son fundadas esta opinión y las condiciones concretas que impone la Comisión a este respecto.
            
         
               34.
            
            
               Y ello puesto en el presente caso no se aprecia la existencia de tal error científico.
            
         
               35.
            
            
               Por el contrario, desde el principio los Países Bajos fueron conscientes de las propiedades del pólder de Leenheeren, pese a lo cual lo integraron en el LIC, porque inicialmente tenían intención de desarrollar en él hábitats sujetos a protección, merced a la influencia de las mareas. Según la petición de decisión prejudicial, el pólder de Leenheeren está especialmente indicado para tal desarrollo, ya que, una vez retirado el dique de verano con el río Spui, queda expuesto a un régimen de mareas especialmente intenso. La posibilidad de este desarrollo siempre ha existido, pero los Países Bajos han desistido posteriormente del mencionado plan.
            
         
         2. Sobre el error de pronóstico
      
      
               36.
            
            
               Sin embargo, la Comisión sostiene que el error en el presente procedimiento consiste en que los Países Bajos inicialmente consideraron que las medidas previstas en el pólder de Leenheeren eran necesarias para conseguir un estado favorable de conservación de determinados tipos de hábitats y especies, pero que los acontecimientos posteriores han demostrado que dicho objetivo también se puede alcanzar sin las medidas en cuestión.
            
         
               37.
            
            
               Esta argumentación no me convence, ya que la propuesta de reducción de la zona no se basa precisamente en un error (tal y como los propios Países Bajos adujeron en la vista oral).
            
         
               38.
            
            
               Aunque, el 30 de septiembre de 2014, las autoridades neerlandesas comunicaron a la Comisión que consideraban un error científico la idea de que el pólder de Leenheeren pudiese ser importante para la conservación y restauración de tipos de hábitats, no cabe duda de que dichas superficies siguen siendo adecuadas para contribuir al restablecimiento de hábitats protegidos. En realidad, la invocación del error científico parece deberse exclusivamente a que previamente la Comisión, en un escrito de 10 de septiembre de 2014, rehusó reducir el LIC de «Haringvliet» e instó a las autoridades neerlandesas a que expusieran por qué consideran ahora un error científico la inclusión inicial del pólder de Leenheeren en el LIC.
            
         
               39.
            
            
               La verdadera justificación de las autoridades neerlandesas es que los planes de medidas de restablecimiento en el pólder de Leenheeren del año 2011 habían sido abandonados por razones políticas, sociales y presupuestarias, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de la zona de protección especial de «Haringvliet». En su opinión, existen en esa zona otras muchas opciones de restablecimiento y ampliación de los hábitats, y a continuación menciona algunas de las medidas posibles.
            
         
               40.
            
            
               Esto no constituye ningún error acerca del potencial de restablecimiento, sino una reorientación de los objetivos de desarrollo dentro del LIC de «Haringvliet». La Comisión no valoró estos objetivos al autorizar la reducción de la zona. En particular, obvió comprobar si, desde este punto de vista, el pólder de Leenheeren ya no era necesario a escala de la Unión para alcanzar el objetivo de un estado favorable de conservación.
            
         
               41.
            
            
               Por lo tanto, la motivación de la Comisión no justifica la reducción del LIC de «Haringvliet».
            
         
         3. Conclusión parcial
      
      
               42.
            
            
               En consecuencia, las dudas del Raad van State (Consejo de Estado) en cuanto a la decisión de la Comisión relativa a la reducción del LIC de «Haringvliet» son fundadas. La motivación de la Comisión no justifica su decisión de reducir el LIC de «Haringvliet», por lo que la Decisión de Ejecución es contraria a Derecho y debe ser anulada en lo que respecta a la reducción del LIC.
            
         
         
            C.
          
            Sobre los defectos de forma de la Decisión de Ejecución
         
      
      
               43.
            
            
               A título complementario, quisiera señalar que la Decisión de Ejecución, en la medida en que contiene una decisión sobre la reducción del LIC de «Haringvliet», también es nula por otras razones, en concreto porque infringe el principio de seguridad jurídica y es imposible saber su motivación sin conocer las comunicaciones entre la Comisión y las autoridades neerlandesas.
            
         
         1. Sobre el principio de seguridad jurídica
      
      
               44.
            
            
               De acuerdo con el principio de seguridad jurídica, toda norma de la Unión debe permitir a los justiciables conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. (
                     13
                  ) Dado que el cambio de la extensión de un LIC puede afectar a los derechos y obligaciones de los usuarios del suelo, pero también a los terceros afectados, en particular las organizaciones del medio ambiente, (
                     14
                  ) sus motivos deben estar suficientemente claros.
            
         
               45.
            
            
               Por sí sola, la Decisión de Ejecución carece de dicha claridad, pues no contiene ninguna referencia expresa, ni tan siquiera una codificación, acerca de la modificación del LIC de «Haringvliet». Solo comparándola con la versión anterior de la lista se observa que su superficie es menor que antes. Sin embargo, para quien observa la norma, la necesidad de la comparación no resulta evidente, ya que la lista actualizada contiene toda la región biogeográfica atlántica, que abarca varios miles de LIC, y nadie va a examinar todas las zonas enumeradas para comprobar si han cambiado de tamaño.
            
         
               46.
            
            
               Por lo tanto, la Decisión de Ejecución carece de la necesaria claridad en cuanto a la reducción del LIC de «Haringvliet» mediante la supresión del pólder de Leenheeren.
            
         
         2. Sobre la obligación de motivación
      
      
               47.
            
            
               Por otro lado, con arreglo al artículo 296 TFUE, párrafo segundo, los actos de la Unión deben estar motivados, y esta motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento del autor del acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su función de control. Sin embargo, no está obligada a especificar todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes. Por lo demás, para apreciar si se ha cumplido la obligación de motivación es preciso tener en cuenta no solo el tenor del acto, sino también su contexto y el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (
                     15
                  ) Por lo tanto, no se trata solo de la exposición de motivos, sino también del contexto de la medida en su conjunto. (
                     16
                  )
            
         
               48.
            
            
               En consecuencia, no es necesario justificar todos los cambios de los LIC de la región biogeográfica atlántica en cada decisión si es posible saber dónde hallar esos motivos, de modo que la motivación de la primera elaboración de la lista comunitaria también era en principio correcta, ya que los motivos se podían deducir, en último término, de los formularios normalizados correspondientes a cada zona.
            
         
               49.
            
            
               Sin embargo, en el presente caso se ha de concluir lamentablemente que en la Decisión de Ejecución no hay siquiera un principio de motivación, puesto que apenas se advierte en la misma la decisión de reducir el LIC de «Haringvliet». Por lo tanto, la Decisión de Ejecución no ofrece ninguna causa para analizar el contexto y, en su caso, a partir de ahí llegar a conocer la correspondencia antes aludida sobre la reducción de la zona.
            
         
               50.
            
            
               No basta para subsanar la deficiente motivación el hecho de que en este caso se informase a los Países Bajos, como Estado miembro afectado, y que resulte evidente que las autoridades neerlandesas notificaron la operación a numerosos afectados, pues tales acontecimientos casuales no garantizan que todos los interesados tuviesen conocimiento de las razones.
            
         
         
            D.
          
            Sobre los requisitos para reducir un LIC en superficies que pudieran prestarse a medidas de restablecimiento
         
      
      
               51.
            
            
               No obstante, de las anteriores consideraciones no se deduce que en las circunstancias del presente caso no fuera posible la reducción de un LIC. Es cierto que para ello no cabía aludir a los casos anteriormente resueltos por el Tribunal de Justicia, concretamente el de un error de comunicación en cuanto a la identificación de la zona (
                     17
                  ) o su inevitable deterioro. (
                     18
                  ) Y tampoco es válido el argumento desarrollado por la Comisión en relación con un error científico sobre las propiedades de la zona. Sin embargo, en el presente (y harto atípico) caso se aprecia la necesidad de reconocer una posibilidad más de reducción de las zonas.
            
         
         1. Sobre la obligación de proteger superficies que pudieran prestarse a medidas de restablecimiento
      
      
               52.
            
            
               El punto de partida para ello ha de ser la razón inicial por la que se incluyó el pólder de Leenheeren en el LIC de «Haringvliet». Dicha razón no residía en la protección de tipos de hábitats o especies existentes que mereciesen dicha protección, sino en el potencial de dichas superficies para desarrollarlos.
            
         
         a) La obligación de adoptar medidas de restablecimiento
      
      
               53.
            
            
               La obligación de proponer tales «superficies que pudieran prestarse a medidas de restablecimiento» para su designación como LIC se puede deducir, a lo sumo, indirectamente del artículo 4, apartado 1, primera frase, y del anexo III (etapa 1) de la Directiva hábitats. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, primera frase, los Estados miembros deben indicar los tipos de hábitats y especies existentes y que requieran protección en cada lugar propuesto. Esto se podría interpretar en el sentido de que solo la presencia actual de hábitats o especies puede justificar una propuesta de lugar. Sin embargo, el anexo III (etapa 1) también prevé la posibilidad de incluir en la valoración la posibilidad de recuperar un lugar. Además, el artículo 4, apartado 4, exige que, cuando se designe un LIC como zona especial de conservación, se fijen las prioridades en función de la importancia de los lugares, en particular, para el restablecimiento de un tipo de hábitat o de una especie.
            
         
               54.
            
            
               La inclusión de superficies que pudieran prestarse a medidas de restablecimiento a la hora de identificar los LIC es coherente con el objetivo de los artículos 2, apartado 2, y 3, apartado 1, de la Directiva hábitats consistente en restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario. En caso de que los tipos de hábitats o las especies actualmente existentes no basten para garantizar un estado de conservación favorable, deberán restablecerse los que sean necesarios.
            
         
         b) Sobre el significado del estado de conservación
      
      
               55.
            
            
               Sin embargo, esto no significa que todas las superficies que pudieran prestarse a medidas de restablecimiento de tipos de hábitats o de especies objeto de protección deban ser propuestos como LIC e incluidos en la lista comunitaria.
            
         
               56.
            
            
               El criterio esencial para decidir si se debe hacer uso de una superficie determinada es el estado de conservación de los tipos de hábitat o las especies de que se trate. Conforme a la definición del artículo 1, letras e) e i), de la Directiva hábitats, un estado de conservación favorable presupone básicamente que la existencia del tipo de hábitat o la especie sea, al menos, estable a la larga.
            
         
               57.
            
            
               En la medida en que el estado de conservación ya sea favorable, es decir, que los tipos de hábitats o las especies existentes presenten una estabilidad duradera o incluso un aumento, no existe obligación alguna de aplicar medidas de restablecimiento o de incluir en las propuestas de lugar superficies que puedan prestarse a medidas de restablecimiento. En cambio, si un estado de conservación desfavorable solo se puede mejorar aprovechando todo el potencial de restablecimiento que exista, difícilmente se puede justificar la renuncia a las medidas necesarias y a las correspondientes superficies.
            
         
               58.
            
            
               Pero en muchas ocasiones la situación no resulta tan clara. Entre la incertidumbre científica acerca del estado de conservación de los tipos de hábitat o de las especies, por un lado, y la eficacia de las medidas de restablecimiento, por otro, existe un amplio margen para la toma de difíciles decisiones de pronóstico. Además, cuando existen distintas posibilidades para buscar el restablecimiento, muchas veces podría haber una cierta discrecionalidad para elegir entre dichas opciones, que generalmente corresponderá a las autoridades nacionales. Por lo tanto, resulta poco probable que en la práctica haya una obligación de adoptar unas medidas de restablecimiento determinadas. Y en principio también es posible modificar la estrategia de restablecimiento de tipos de hábitat y especies a lo largo del tiempo.
            
         
         c) Sobre la competencia para valorar el estado de conservación
      
      
               59.
            
            
               En el presente caso se ha debatido, en particular, si corresponde a las instituciones de la Unión o a las autoridades del Estado miembro o a las de la zona concreta garantizar un estado de conservación favorable. A este respecto, de las definiciones de los artículos 1, letras e) e i), y 2 de la Directiva hábitats se deduce que esta persigue lograr un estado de conservación favorable en toda la Unión. Este ha de ser, en definitiva, el criterio principal para la decisión de la Comisión.
            
         
               60.
            
            
               En cambio, por lo general, el Estado miembro no está en condiciones de valorar de forma concluyente la situación en el conjunto de la Unión. (
                     19
                  ) Cuando realiza una propuesta de reducción de una zona, sobre todo debe examinar si las superficies que quiere excluir poseen a escala nacional un interés ecológico apreciable en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres perseguido por la Directiva. A este respecto, no obstante, puede ser conveniente tener en cuenta eventuales conocimientos que existan sobre la situación en el conjunto de Europa, si es que de ellos se desprende que, al menos desde el punto de vista europeo, no es posible renunciar a las superficies.
            
         
               61.
            
            
               No obstante, el estado de conservación de los tipos de hábitat y las especies en determinadas zonas puede asimismo ser de especial interés cuando sea desfavorable. En tal caso, cualquier renuncia a las medidas de restablecimiento que puedan mejorar el estado de conservación podría ser contraria a la prohibición de deterioro que establece el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats, (
                     20
                  ) ya que, al no aplicar dichas medidas, sería posible que en esa zona empeorase el estado de los tipos de hábitat o de las especies afectados. Esto no se ha de pasar por alto, en particular, al estudiar la reducción de una zona.
            
         
               62.
            
            
               Pero ni siquiera en relación con zonas concretas es estrictamente necesario aprovechar todos los potenciales de restablecimiento e incluirlos en la zona, aunque el estado de conservación sea desfavorable, pues, por lo general, precisamente en grandes zonas como el LIC de «Haringvliet», pueden plantearse diferentes medidas de restablecimiento, de manera que a los Estados miembros y, en principio, también a la Comisión les asiste un margen de elección.
            
         
               63.
            
            
               A título complementario cabe señalar, por último, que, al menos en el caso de la reducción de una zona por falta de interés de determinadas superficies para la garantía de un estado de conservación favorable, no es posible tener en cuenta las razones políticas, sociales y presupuestarias esgrimidas por las autoridades neerlandesas. (
                     21
                  ) A lo sumo, dichas razones pueden tener cierta importancia cuando la reducción de la zona sea necesaria al objeto de reducir un LIC sobre la base del artículo 6, apartado 4, de la Directiva hábitats para que puedan ejecutarse determinados planes o proyectos. Pero en ese caso habrían de contemplarse planes o proyectos concretos y deberían cumplirse también todos los demás requisitos de la disposición.
            
         
         2. Sobre el criterio de control en caso de reducción de una zona
      
      
               64.
            
            
               Para el control de la decisión de reducir un LIC a la luz del Derecho de la Unión es de singular importancia el margen de apreciación existente a este respecto.
            
         
               65.
            
            
               Tanto la propuesta del Estado miembro como la decisión de la Comisión se caracterizan normalmente por una considerable complejidad fáctica y científica.
            
         
               66.
            
            
               Si las instituciones de la Unión deben tomar tales decisiones, por lo general, se les deberá conceder una amplia facultad de apreciación, (
                     22
                  ) y así sucede en el presente caso, en particular, con la decisión de la Comisión.
            
         
               67.
            
            
               No obstante, el ejercicio de esta facultad no escapa al control jurisdiccional. Al llevar a cabo este control, el juez de la Unión debe verificar el cumplimiento de las normas de procedimiento, la exactitud material de los hechos que la Comisión tuvo en cuenta, la falta de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o la inexistencia de desviación de poder. En particular, cuando una parte invoca un error manifiesto de apreciación cometido por la institución competente, el juez de la Unión debe verificar si dicha institución examinó, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, elementos que deben respaldar las conclusiones extraídas de ellos. (
                     23
                  )
            
         
               68.
            
            
               Al examinar todas las circunstancias relevantes debe tenerse en cuenta que la propuesta de superficies potenciales para la restauración de hábitats y/o poblaciones de especies que formule el Estado miembro y la aceptación de dicha propuesta por la Comisión crean la presunción de que dichas superficies y las medidas de restablecimiento contempladas son necesarias para conseguir un estado de conservación favorable de los tipos de hábitat y las especies afectados.
            
         
               69.
            
            
               Por lo tanto, al proponer la reducción de una zona mediante la exclusión de ese tipo de superficies, el Estado miembro debe desvirtuar la presunción de necesidad de las medidas de restablecimiento, para lo cual no basta con una simple afirmación como la que incluía la información de las autoridades neerlandesas competentes y en la que se basó la Comisión para decidir sobre la reducción de la zona. Por el contrario, el Estado miembro debe exponer de forma concluyente y sobre la base de los conocimientos científicos disponibles por qué considera que se puede garantizar, o que se puede alcanzar en el futuro, un buen estado de conservación aun sin dichas superficies y sin las medidas correspondientes.
            
         
               70.
            
            
               En particular, mientras no haya constancia de que el estado de conservación de los tipos de hábitat y las especies en cuestión sea favorable dentro del LIC de que se trate, podría incluso no haber en absoluto margen de elección respecto a la protección de los potenciales de restablecimiento en el LIC. En tal caso, en virtud de la prohibición de deterioro que establece el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats, por lo general, el Estado miembro no podrá negar el interés ecológico que para el objetivo del mantenimiento de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres poseen las superficies integradas en el LIC por su potencial de restablecimiento, puesto que no se puede descartar que sigan siendo necesarias si se demuestra que otras medidas de restablecimiento no bastan. Por ese motivo, dichas superficies no pueden perder en ese momento su estatuto de protección.
            
         
               71.
            
            
               La Comisión solo podrá dar curso a una propuesta de reducción de una zona formulada por un Estado miembro si este la convence, sobre la base de suficientes conocimientos científicos fundados, de que las superficies de que se trata, desde el punto de vista nacional, no poseen un interés ecológico apreciable en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres, y que tampoco desde el punto de vista del conjunto de la Unión hay razones que impidan excluir dichas superficies de la zona.
            
         
         3. Conclusión parcial
      
      
               72.
            
            
               En resumen, procede declarar que, con arreglo al artículo 4 de la Directiva hábitats, la Comisión puede reducir un LIC a propuesta del Estado miembro competente si las superficies en cuestión forman parte del LIC exclusivamente en atención a futuras medidas de restablecimiento de tipos de hábitat y/o de poblaciones de especies y el Estado miembro facilita información que permita a la Comisión constatar que en esas superficies ya no son necesarias medidas para garantizar un estado de conservación favorable de los tipos de hábitat y/o las especies afectados.
            
         
         V. Conclusión
      
      
               73.
            
            
               En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial en los siguientes términos:
               
                        «1)
                     
                     
                        La Decisión de Ejecución (UE) 2015/72 de la Comisión, de 3 de diciembre de 2014, por la que se adopta la octava lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica, es nula en la medida en que excluye el pólder de Leenheeren de la zona de «Haringvliet» (NL1000015).
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Con arreglo al artículo 4 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, la Comisión puede reducir un lugar de importancia comunitaria a propuesta del Estado miembro competente si las superficies en cuestión forman parte del lugar exclusivamente en atención a futuras medidas de restablecimiento de tipos de hábitat y/o de poblaciones de especies y el Estado miembro facilita información que permita a la Comisión constatar que en esas superficies ya no son necesarias medidas para garantizar un estado de conservación favorable de los tipos de hábitat y/o las especies afectados.»
                     
                  
         (
            1
         )	Lengua original: alemán.
      (
            2
         )	Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7).
      (
            3
         )	Decisión, de 7 de diciembre de 2004, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DO 2004, L 387, p. 1).
      (
            4
         )	En el caso más reciente, mediante la Decisión de Ejecución (UE) 2016/2335 de la Comisión, de 9 de diciembre de 2016, por la que se adopta la décima lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DO 2016, L 353, p. 533).
      (
            5
         )	Decisión de Ejecución de la Comisión, de 3 de diciembre de 2014, por la que se adopta la octava lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DO 2015, L 18, p. 385).
      (
            6
         )	ECLI:NL:RVS:2014:3543.
      (
            7
         )	Sentencia de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214), apartado 26.
      (
            8
         )	Véanse las sentencias de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432), apartado 33, Comisión/Alemania (C‑71/99, EU:C:2001:433), apartado 26, y Comisión/Francia (C‑220/99, EU:C:2001:434), apartado 30, así como la de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214), apartado 27.
      (
            9
         )	Véanse las sentencias de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600), apartado 22; de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432), apartado 34; Comisión/Alemania (C‑71/99, EU:C:2001:433), apartado 27, y Comisión/Francia (C‑220/99, EU:C:2001:434), apartado 31.
      (
            10
         )	Véanse las sentencias de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600), apartado 23; de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Irlanda (C‑67/99, EU:C:2001:432), apartado 35; Comisión/Alemania (C‑71/99, EU:C:2001:433), apartado 28, y Comisión/Francia (C‑220/99, EU:C:2001:434), apartado 32.
      (
            11
         )	Sentencia de 25 de noviembre de 1999, Comisión/Francia (C‑96/98, EU:C:1999:580), apartado 54.
      (
            12
         )	Véase la «Note to the Members of the Habitats Committee» de 21 de junio de 2005, anexo 4 al escrito de la Comisión (disponible en http://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/document-library/natura-2000/reporting-guidelines-for-natura-2000/reference-documents-relevant-for-the/habcomm2005-updating-of-the-natura).
      (
            13
         )	Sentencias de 21 de junio de 2007, ROM-projecten (C‑158/06, EU:C:2007:370), apartado 25, y de 10 de marzo de 2009, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140), apartado 44.
      (
            14
         )	Véanse las sentencias de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia (C‑374/98, EU:C:2000:670), apartado 54; de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482), apartados 66 y 69, y de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838), especialmente el apartado 44.
      (
            15
         )	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 19 de noviembre de 2013, Comisión/Consejo (C‑63/12, EU:C:2013:752), apartados 98 y 99, y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 70.
      (
            16
         )	Con carácter ilustrativo, sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 71.
      (
            17
         )	Sentencia de 25 de noviembre de 1999, Comisión/Francia (C‑96/98, EU:C:1999:580), apartados 52 a 55.
      (
            18
         )	Sentencia de 3 de abril de 2014, Cascina Tre Pini (C‑301/12, EU:C:2014:214), apartados 27, 30 y 32 a 34.
      (
            19
         )	Sentencia de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600), apartado 23.
      (
            20
         )	Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido (C‑6/04, EU:C:2005:626), apartado 34.
      (
            21
         )	Sentencia de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600), apartados 23 y 24.
      (
            22
         )	Sentencias de 9 de septiembre de 2004, España/Comisión (C‑304/01, EU:C:2004:495), apartado 23; de 18 de julio de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comisión (C‑326/05 P, EU:C:2007:443), apartado 75; de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), apartado 82; de 19 de diciembre de 2012, Brookfield New Zealand y Elaris/OCVV y Schniga (C‑534/10 P, EU:C:2012:813), apartado 50; de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 68, y de 8 de septiembre de 2016, Borealis y otros (C‑180/15, EU:C:2016:647), apartado 45.
      (
            23
         )	Sentencias de 18 de julio de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comisión (C‑326/05 P, EU:C:2007:443), apartados 76 y 77; de 6 de noviembre de 2008, Países Bajos/Comisión (C‑405/07 P, EU:C:2008:613), apartados 55 y 56, y de 9 de julio de 2015, Alemania/Comisión (C‑360/14 P, no publicada, EU:C:2015:457), apartado 37.