CELEX: 61993CC0133
Language: pt
Date: 1994-05-19 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 19 de Maio de 1994. # Antonio Crispoltoni contra Fattoria Autonoma Tabacchi e Giuseppe Natale e Antonio Pontillo contra Donatab Srl. # Pedidos de decisão prejudicial: Pretura circondariale di Perugia e Pretura circondariale di Caserta - Itália. # Organização comum de mercado - Tabaco de rama - Regime de quantidades máximas garantidas - Validade dos regulamentos (CEE) n.º 1114/88 e 1738/91. # Processos apensos C-133/93, C-300/93 e C-362/93.

Advertência jurídica importante

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61993C0133

Conclusões do advogado-geral Jacobs apresentadas em 19 de Maio de 1994.  -  ANTONIO CRISPOLTONI CONTRA FATTORIA AUTONOMA TABACCHI E GIUSEPPE NATALE E ANTONIO PONTILLO CONTRA DONATAB SRL.  -  PEDIDOS DE DECISAO PREJUDICIAL: PRETURA CIRCONDARIALE DI PERUGIA E PRETURA CIRCONDARIALE DE CASERTA - ITALIA.  -  ORGANIZACAO COMUM DE MERCADO - TABACO EM RAMA - REGIME DE QUANTIDADES MAXIMAS GARANTIDAS - VALIDADE DOS REGULAMENTOS (CEE) NOS 1114/88 E 1738/91.  -  PROCESSOS APENSOS C-133/93, C-300/93 E C-362/93.  

Colectânea da Jurisprudência 1994 página I-04863

Conclusões do Advogado-Geral

++++Senhor Presidente,  Senhores Juízes,  1. Nestes processos apensos, a Pretura circondariale di Perugia e a Pretura circondariale di Caserta submeteram questões relativas à validade de determinados regulamentos que estabelecem uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama.  2. Concretamente, no processo C-133/93, a Pretura circondariale di Perugia solicitou uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1114/88 do Conselho, de 25 de Abril de 1988 (1), que altera o Regulamento (CEE) n.  727/70 que estabelece uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama, e sobre a validade dos regulamentos adoptados em sua aplicação.  3. Nos processos C-300/93 e C-362/93, a Pretura circondariale di Caserta solicitou uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n. 1738/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 (2), que fixa, para a colheita de 1991, os preços de objectivo, os preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e que altera o Regulamento (CEE) n. 1331/90. No processo C-362/93, o órgão jurisdicional de reenvio também solicitou uma decisão a título prejudicial sobre a validade dos regulamentos adoptados em aplicação do Regulamento n.  1738/91.  4. Por despacho de 4 de Fevereiro de 1994, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu a apensação destes processos nas fases oral e de julgamento.  5. Antes de mais, analisarei a legislação comunitária relevante nestes processos. Depois, analisarei os problemas suscitados pelas questões submetidas.  Legislação  6. O Regulamento (CEE) n.  727/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (3), foi o primeiro a estabelecer uma organização comum de mercado no sector do tabaco em rama, prevendo um regime de apoio baseado em preços de objectivo e preços de intervenção. O Conselho tinha de fixar anualmente, para o tabaco em folha da Comunidade, os preços de objectivo e os preços de intervenção para a colheita do ano civil seguinte. O preço de intervenção era inicialmente fixado a um nível igual a 90% do preço de objectivo e constituía o preço mínimo a que os produtores escoavam os seus produtos. Os produtores podiam vender os produtos aos organismos de intervenção, que eram obrigados a comprá-los ao preço de intervenção, ou vendê-los no mercado. Com o objectivo de incentivar os utilizadores a comprarem directamente aos produtores a produção a um preço o mais próximo possível do preço de objectivo, o n.  1 do artigo 3. dispunha que, sem prejuízo da observância de determinadas condições, seria concedido um prémio às pessoas que comprassem tabaco em folha directamente aos plantadores da Comunidade e que efectuassem as operações de primeira transformação e acondicionamento do tabaco. O n. 2 do artigo 3. tornava o prémio extensivo aos plantadores individuais ou associados que submetessem o seu próprio tabaco em folha às operações de primeira transformação e acondicionamento.  7. A fim de controlar o aumento da produção comunitária, o Regulamento n.  1114/88 previa o estabelecimento de quantidades máximas garantidas. Aditou ao artigo 4. do Regulamento n.  727/70 o n.  5 com a seguinte redacção:  "O Conselho estabelecerá anualmente... relativamente a cada uma das variedades ou grupos de variedades de tabaco de produção comunitária para as quais são fixados preços e prémios, uma quantidade máxima garantida em função, nomeadamente, das condições do mercado e das condições socioeconómicas e agronómicas das regiões em causa. A quantidade máxima global para a Comunidade é fixada para cada uma das colheitas de 1988, 1989 e 1990 em 385 000 t de tabaco em folha.  Sem prejuízo dos artigos 12. -A e 13. , a cada excesso de 1% da quantidade máxima garantida para uma variedade ou para um grupo de variedades corresponderá uma redução de 1% dos preços de intervenção, bem como dos prémios relativos. Um rectificador correspondente à redução do prémio será aplicado ao preço do objectivo da colheita em questão.  As reduções referidas no segundo parágrafo não excederão 5% no que se refere à colheita de 1988 e 15% relativamente às colheitas de 1989 e 1990.  Para efeitos da aplicação do presente número, a Comissão verificará, antes de 31 de Julho, se a produção ultrapassou a quantidade máxima garantida para uma variedade ou para um grupo de variedades.  ..."  8. O primeiro parágrafo do n.  5 do artigo 4. foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.  1251/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989 (4), que, para permitir aos plantadores a programação da sua produção, dispunha que o Conselho fixaria anualmente a quantidade máxima garantida para a colheita do ano seguinte. O n.  5 do artigo 4. foi também alterado pelo Regulamento (CEE) n.  1329/90 do Conselho, de 14 de Maio de 1990 (5), que fixou a quantidade máxima garantida global, em relação a cada uma das colheitas de 1988 a 1993, em 385 000 t (6). Dispunha também que as reduções referidas no terceiro parágrafo do n.  5 do artigo 4. não deviam exceder 15% relativamente às colheitas de 1989 a 1993.  9. Nos termos do quarto parágrafo do n.  5 do artigo 4. , a Comissão estabeleceu, através dos Regulamentos (CEE) n.os 2158/89, de 18 de Julho de 1989 (7), 2046/90, de 18 de Julho de 1990 (8), 2267/91, de 29 de Julho de 1991 (9) e 2178/92, de 30 de Julho de 1992 (10), as quantidades efectivamente produzidas e fixou os preços e os prémios a pagar para cada uma das colheitas de 1988, 1989, 1990 e 1991.  10. O Regulamento (CEE) n.  2075/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (11), revogou o Regulamento n.  727/70 e estabeleceu, a partir da colheita de 1993, uma nova organização comum de mercado no sector do tabaco em rama. A nova organização comum de mercado difere substancialmente da anterior. No terceiro considerando do preâmbulo do Regulamento n.  2075/92 afirma-se que a situação actual do mercado do tabaco exige uma alteração substancial do regime comunitário, sem deixar de manter a cultura do tabaco pelos produtores tradicionais; refere-se igualmente a necessidade de garantir um controlo da produção que satisfaça simultaneamente as necessidades do mercado e os imperativos orçamentais da Comunidade. O artigo 1. dispõe que a organização de mercado inclui medidas, entre outras, de orientação e controlo da produção.  11. O artigo 8. fixa um limiar de garantia global máximo para a Comunidade e prevê que o Conselho fixará anualmente limiares de garantia específicos para cada grupo de variedades. Para garantir a observância dos limiares de garantia, o artigo 9. prevê, para as colheitas de 1993 e 1997, um regime de quotas de transformação. Para cada colheita, o Conselho procede, relativamente a cada grupo de variedades, à repartição, pelos Estados-membros produtores, das quantidades disponíveis. Em regra, os Estados-membros têm de escolher entre duas opções. Com base nas quantidades disponíveis, podem distribuir as quotas de transformação entre as "empresas de primeira transformação". Ou, respeitadas determinadas condições, podem proceder à distribuição das quotas directamente aos produtores.  12. Através do Regulamento (CEE) n.  3477/92, de 1 de Dezembro de 1992, a Comissão fixou, para as colheitas de 1993 e 1994, as regras de aplicação do regime de quotas no sector do tabaco em rama (12).  Processo C-133/93  13. A. Crispoltoni é produtor de tabaco em Lerchi, na província de Perúgia. Entregou à Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (a seguir "Fattoria"), associação profissional de que é membro e que efectua a primeira transformação e acondicionamento do tabaco em folha, uma determinada quantidade de tabaco em folha da variedade "Bright" da colheita de 1991. Recebeu, como adiantamento e na condição de constituir uma garantia, o prémio previsto no n.  3 do artigo 3. do Regulamento n.  727/70. Tendo a Comissão verificado que fora excedida a quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade "Bright" para a colheita de 1991 (13), o prémio foi reduzido em 15%. Por carta de 14 de Dezembro de 1992, a Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (a seguir "AIMA"), o organismo de intervenção italiano, exigiu à Fattoria, que transmitiu este pedido aos seus membros, incluindo A. Crispoltoni, o reembolso correspondente aos 15% de redução dos prémios. Por carta de 18 de Janeiro de 1993, a Fattoria esclareceu que A. Crispoltoni era devedor do montante de 4 400 000 LIT.  14. A. Crispoltoni contesta na causa principal, com base na nulidade do Regulamento n.  1114/88 (a seguir "regulamento"), o pedido de reembolso apresentado pela Fattoria. Em consequência, o órgão jurisdicional de reenvio solicitou uma decisão a título prejudicial sobre a validade deste regulamento "e dos adoptados em sua aplicação".  15. No despacho de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à validade do regulamento e dos adoptados em sua aplicação. Coloca a questão de saber se estes regulamentos são adaptados aos objectivos por eles prosseguidos e suscita a questão de saber se deviam ser declarados nulos com base em vício de desvio de poder.  16. Antes de tratar do mérito da causa, é necessário analisar a questão prévia suscitada pelo Conselho.  17. A decisão de reenvio fornece poucas informações sobre a matéria de facto da causa. O Conselho sustenta que isso viola o princípio da cooperação judiciária estabelecido no artigo 177. Remete para o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo Telemarsicabruzzo e o. (14) e sustenta que o Tribunal de Justiça não devia responder à questão submetida.  18. Como referi nas recentes conclusões apresentadas no processo Vaneetveld (15), é útil, e em alguns casos necessário, que o órgão jurisdicional nacional descreva resumidamente a matéria de facto na origem das questões submetidas. Todavia, não significa forçosamente que não deva ser admitida uma decisão de reenvio que forneça pouca ou nenhuma informação sobre a matéria de facto da causa. Se as questões submetidas não forem hipotéticas (16) e se o processo de reenvio prejudicial não for utilizado abusivamente (17), o Tribunal de Justiça, ao decidir se deve responder às questões submetidas, baseia-se essencialmente num critério funcional, isto é, procura saber se pode dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional nacional.  19. O Tribunal de Justiça declarou, no processo Telemarsicabruzzo e o. (18), que a necessidade de chegar a uma interpretação do direito comunitário útil para o órgão jurisdicional nacional exige que este defina o enquadramento factual e legislativo das questões submetidas ou, pelo menos, dê uma explicação das hipóteses factuais em que se baseiam essas questões. Todavia, no processo Vaneetveld, o Tribunal de Justiça declarou que essa exigência era menos imperativa quando as questões são de molde a permitir que o Tribunal de Justiça dê uma resposta útil, mesmo que o órgão jurisdicional nacional não tenha apresentado exaustivamente a situação de direito e de facto (19). Nesse processo, o Tribunal de Justiça respondeu às questões submetidas baseando-se no facto de os elementos dos autos remetidos pelo órgão jurisdicional nacional, bem como as observações das partes na causa principal, lhe fornecerem informações suficientes que permitiam a interpretação das normas de direito comunitário em causa, tendo em conta a situação objecto do litígio na causa principal.  20. Em meu entender, no caso em apreço são aplicáveis considerações semelhantes. A decisão de reenvio define o contexto jurídico da causa. Os factos essenciais, que não foram contestados, resultam das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça por A. Crispoltoni, pelo Governo italiano e pela Comissão. Diversamente da situação dos processos Telemarsicabruzzo e o. e Monin Automobiles (20), trata-se, no presente processo, de um problema claro, relativo à validade de medidas comunitárias, e não é difícil compreender a relevância da questão submetida para o processo na causa principal. O contexto jurídico e factual da causa, pelo menos em parte, como nota a presente decisão de reenvio, também é do conhecimento do Tribunal de Justiça, através de um reenvio anterior, efectuado pelo mesmo órgão jurisdicional, relativo ao mesmo produtor, que esteve na origem do acórdão proferido no anterior processo Crispoltoni (21). O presente processo também não pode ser comparado ao processo Meilicke (22), em que, como resultava da decisão de reenvio, as questões submetidas eram de natureza hipotética.  21. Considerações relativas à economia processual servem igualmente para apoiar a opinião de que o Tribunal de Justiça deve responder à questão submetida no presente processo. Se recusasse responder-lhe porque o despacho de reenvio contém poucas informações sobre a matéria de facto da causa é provável que houvesse novo reenvio. Donde resultariam mais atrasos, maiores encargos e desrespeito dos objectivos do artigo 177.  22. Por conseguinte, passo à análise da questão submetida.  23. A. Crispoltoni e o Governo helénico alegam a nulidade do regulamento com base em vício de desvio de poder. O Governo helénico sustenta também que o regulamento deve ser anulado com base na violação dos princípios da igualdade e da confiança legítima. O Governo italiano sustenta que o regulamento viola o princípio da proporcionalidade. O Conselho e a Comissão contestam estes argumentos.  24. Vou analisar, antes de mais, o fundamento baseado em vício de desvio de poder do regulamento. Depois, examinarei o da violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade. Finalmente, analisarei o argumento da violação do princípio da confiança legítima.  Fundamento baseado em desvio de poder  25. A. Crispoltoni declara não contestar o objectivo, subjacente ao regulamento, de controlo da produção comunitária de tabaco. Afirma que um produtor responsável só pode partilhar a opinião de que a produção de tabaco deve ser reduzida. Todavia, alega que as medidas adoptadas são ineficazes e inadequadas para alcançar esse objectivo.  26. Nota que, se a quantidade máxima garantida prevista para determinada variedade de tabaco for ultrapassada, daí resulta, nos termos do regime estabelecido pelo regulamento, uma redução dos preços e dos prémios que afecta todos os produtores dessa variedade, incluindo os que não são responsáveis pelo excesso de produção. Para controlar "o aumento de produção", como se refere no preâmbulo do regulamento (23), não basta fixar uma quantidade máxima garantida e penalizar indistintamente todos os plantadores por excesso de produção. A fixação de quantidades máximas garantidas deve ser acompanhada de medidas como as estabelecidas pelo Regulamento n.  2075/92, que prevê que os Estados-membros procedam à repartição dessas quantidades pelas empresas de transformação e pelos produtores. A. Crispoltoni conclui que o regime estabelecido pelo regulamento é inadequado, porque incompleto, para alcançar os seus objectivos.  27. O Governo helénico também alega que o regime das quantidades máximas garantidas está ferido do vício de desvio de poder. Invoca a alínea b) do n.  1 do artigo 39. do Tratado, que estabelece que um dos objectivos da política agrícola comum consiste em assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura. Invoca, também, o segundo parágrafo do n.  3 do artigo 40. , que prevê que a organização comum deve limitar-se a prosseguir os objectivos definidos no artigo 39. e excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da Comunidade.  28. O argumento do Governo helénico, tal como o entendo, é de que o regulamento viola essas disposições. O facto de não prever a atribuição de quotas individuais aos produtores impede-o de lhes assegurar um nível de vida equitativo e traduz-se na redução dos seus rendimentos.  29. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, uma medida só está ferida de desvio de poder se, com base em indícios objectivos, relevantes e concordantes, se verifica que ela foi adoptada com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço (24). Por conseguinte, para se anular um acto com base em desvio de poder é necessário provar que o mesmo foi adoptado para alcançar um fim diferente daquele a que se destinava.  30. A. Crispoltoni sustenta que uma medida está ferida de vício de desvio de poder não só quando prossegue uma finalidade estranha aos seus objectivos, mas também quando é manifestamente inadequada para a sua realização.  31. Em meu entender, é preferível fazer a distinção entre desvio de poder e violação do princípio da proporcionalidade. Para determinar se um acto está viciado de desvio de poder, o demandante deve provar que a instituição o adoptou para alcançar um objectivo diferente daquele que pode legalmente prosseguir. Donde resulta que o fundamento de desvio de poder implica a apresentação dos motivos que levaram a instituição a adoptar o acto em causa (25).  32. Em contrapartida, o princípio da proporcionalidade exige a aplicação de um critério objectivo. Para verificar se uma disposição do direito comunitário respeita o princípio da proporcionalidade é necessário verificar se os meios para atingir o fim em vista correspondem à importância deste e se são necessários para o alcançar (26).  33. É verdade, como nota A. Crispoltoni, que, se uma medida for manifestamente inadequada ao objectivo que a instituição competente pretende alcançar, esse facto pode afectar a sua legalidade (27). Todavia, isso não significa, nesse caso, que a medida esteja forçosamente viciada de desvio de poder. Se uma medida for manifestamente inadequada para atingir os seus objectivos, pode haver indício sério que permita considerar que a instituição a adoptou para alcançar um objectivo diferente daquele para que era competente. Todavia, em geral, quando os meios utilizados são manifestamente inadequados ao objectivo pretendido, há violação do princípio da proporcionalidade.  34. De acordo com o preâmbulo, o regulamento tem um duplo objectivo. Destina-se a limitar qualquer aumento da produção de tabaco da Comunidade e, simultaneamente, a desencorajar a produção de variedades que apresentam dificuldades ao nível de escoamento (28). O preâmbulo também refere a necessidade de "prosseguir uma política de orientação no sentido das qualidades mais procuradas, bem como atender às especificidades socioeconómicas e regionais da produção de tabaco" (29).  35. No presente processo, não foi apresentado qualquer argumento para demonstrar que o regime das quantidades máximas garantidas estabelecido pelo regulamento pretendia alcançar objectivos diferentes dos definidos no preâmbulo. O argumento do Governo helénico consiste essencialmente em afirmar que o regulamento viola a alínea b) do n.  1 do artigo 39. do Tratado.  36. Este argumento não pode ser acolhido. É evidente que um regime de apoio que pretenda controlar a produção comunitária não viola forçosamente os objectivos do Tratado. Podem ser necessárias medidas para limitar o excesso de produção e serem legitimamente adoptadas para limitar as quantidades de produto que beneficiam de apoio comunitário.  37. O Governo helénico alega que o regime de quantidades máximas garantidas estabelecido pelo regulamento conduz efectivamente à diminuição do rendimento dos produtores. Todavia, o Tribunal de Justiça declarou que as instituições comunitárias dispõem de um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum (30). Podem procurar conciliar eventuais contradições entre os objectivos do artigo 39. , individualmente considerados, e, eventualmente, conceder, temporariamente, maior relevância a algum (31). O mercado do tabaco caracteriza-se pelo excesso de produção. As medidas destinadas a controlar a produção e, por conseguinte, a reequilibrar o mercado não visam unicamente o objectivo que consiste na respectiva estabilização e na garantia do desenvolvimento racional da produção agrícola, que faz parte, nos termos do artigo 39. , dos objectivos da política agrícola comum, mas beneficiam também, em última análise, os produtores. Note-se, como referi, que A. Crispoltoni afirma que um produtor responsável não pode deixar de partilhar a opinião de que a produção de tabaco deve ser reduzida.  38. Tendo em conta a situação do mercado, se o Conselho não adoptasse qualquer medida de controlo da produção com o intuito exclusivo de manter o rendimento dos produtores no seu nível actual, arriscava-se a prosseguir, isoladamente, um único objectivo da política agrícola comum, de tal modo que impossibilitaria a realização dos outros. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, isso viola o artigo 39. (32).  39. Os argumentos do Governo helénico são ainda mais dificilmente aceitáveis à luz das recentes reformas da política agrícola comum. Tradicionalmente, o apoio financeiro concedido aos produtores tinha conexão com o volume de produção. Isso gerava consequências indesejáveis: o incentivo da produção acima das capacidades de absorção do mercado, com a consequente criação de excedentes; o incentivo à produção intensiva com consequências nefastas no ambiente, e o aumento substancial das despesas comunitárias. Em contrapartida, o poder de compra do rendimento agrícola aumentou muito pouco no período 1975-1989. Tendo em conta esta evolução, as instituições comunitárias decidiram reformar a política agrícola comum, sendo o controlo da produção o novo objectivo-chave (33). O regime das quantidades máximas garantidas está ligado a esta evolução.  40. Note-se que as despesas comunitárias destinadas a subsidiar a cultura e a primeira transformação do tabaco aumentaram significativamente depois da adopção do Regulamento n.  727/70, de tal modo que um relatório recente do Tribunal de Contas refere o tabaco como a cultura de longe mais dispendiosa da Comunidade: as despesas subiram, em 1993, a um montante não inferior a 1 274 milhões de ecus (34).  41. Por conseguinte, não é correcto afirmar que o regulamento viola o artigo 39.  42. No que se refere aos argumentos apresentados por A. Crispoltoni, resulta claramente do que anteriormente referi que, mesmo se acolhidos, não originariam a nulidade do regulamento com base em vício de desvio de poder, mas sim com base na violação do princípio da proporcionalidade. Por este motivo, analisarei estes argumentos em conjunto com os do Governo italiano.  Princípio da proporcionalidade  43. A. Crispoltoni e o Governo italiano alegam que o regulamento é nulo com o fundamento de que o regime das quantidades máximas garantidas é inadequado para alcançar os seus objectivos. O Governo italiano sustenta também que viola o princípio da proporcionalidade, porque penaliza indistintamente todos os produtores por excesso de produção, sem procurar saber se contribuíram para o excesso da quantidade máxima garantida e, se for o caso, em que proporção. Isso impede a adaptação da redução dos prémios e dos preços consoante a situação individual de cada produtor.  44. O Governo italiano nota que a produção comunitária de tabaco aumentou entre 1988 e 1991, originando o aumento das despesas comunitárias. Em seu entender, o aumento da produção verificou-se precisamente porque o regulamento não previu a atribuição de quotas individuais às empresas de transformação e aos produtores. O governo e A. Crispoltoni alegam que a adopção do Regulamento n.  2075/92 confirma implicitamente a natureza inadequada do regime das quantidades máximas garantidas para alcançar o objectivo de controlo da produção.  45. A validade de uma medida deve ser apreciada tendo em conta as condições existentes no momento da sua adopção. O Tribunal de Justiça declarou que a validade de uma medida comunitária não pode estar dependente de "considerações retrospectiva relativas ao seu grau de eficácia" (35). Quando, para adoptar uma regulamentação, o legislador comunitário é levado a apreciar os efeitos futuros dessa regulamentação e quando esses efeitos não podem ser previstos com exactidão, a sua apreciação só pode ser censurada se se afigurar manifestamente errada à luz dos elementos de que dispunha o legislador no momento da adopção da regulamentação (36).  46. O Tribunal de Justiça também declarou que a legalidade de uma medida adoptada neste domínio só será afectada, tendo em conta as responsabilidades políticas e o amplo poder discricionário de que o legislador comunitário dispõe em matéria de política agrícola comum, se for manifestamente inadequada relativamente ao objectivo que a instituição competente entende prosseguir (37).  47. Em meu entender, não é correcto afirmar que o regime de quantidades máximas garantidas era manifestamente inadequado para alcançar os seus objectivos.  48. É verdade que este regime não alcançou os resultados pretendidos, por não ter conseguido controlar suficientemente a produção. A reforma introduzida pelo Regulamento n.  2075/92 tornou-se necessária precisamente por esta razão. Todavia, não é correcto afirmar que o regime estabelecido por este regulamento se revelou totalmente ineficaz. Comparando as quantidades máximas garantidas fixadas para as colheitas de 1989 a 1991 para cada variedade de tabaco e as quantidades efectivamente produzidas nessas colheitas verifica-se que, relativamente à maioria das variedades, não foram excedidas as quantidades máximas garantidas. Se não tivesse sido estabelecido o regime das quantidades máximas garantidas, a produção poderia muito bem ter aumentado ainda mais.  49. De qualquer modo, na altura em que o Conselho decidiu estabelecer o regime das quantidades máximas garantidas, não era razoavelmente previsível que este viesse a revelar-se inadequado. Os resultados dos dois primeiros anos em que o regime vigorou não forneceram elementos de prova concludentes neste sentido. No que se refere, designadamente, ao tabaco da variedade "Bright", produzido por A. Crispoltoni, a quantidade máxima garantida fixada para a colheita de 1989 não foi excedida. Esta quantidade era de 44 250 t, ao passo que a quantidade efectivamente produzida foi de 36 685 t (38).  50. Em contrapartida, foram ultrapassadas as quantidades máximas garantidas fixadas para as colheitas de 1990 e 1991. A quantidade máxima garantida fixada para a colheita de 1990 era de 46 750 t, ao passo que a quantidade efectivamente produzida foi de 54 023 t. Por conseguinte, houve um excesso de 15,6% (39). A quantidade máxima garantida fixada para a colheita de 1991 era de 46 750 t, ao passo que a quantidade efectivamente produzida foi de 60 094 t. Por conseguinte, verificou-se um excesso de 28,54% (40).  51. O facto de a quantidade máxima garantida para a colheita de 1990 ter sido ultrapassada originou a redução dos preços e dos prémios na percentagem máxima permitida, ou seja, em 15%. O Conselho tinha o direito de esperar mais um ano, a fim de verificar se essa redução tinha efeitos na produção. Uma vez que as quantidades efectivamente produzidas na colheita de 1991 foram fixadas em 1992, e que se tornou então evidente que o regime das quantidades máximas garantidas não tinha conseguido assegurar um controlo suficiente da produção, o Conselho adoptou imediatamente o Regulamento n.  2075/92.  52. O facto de se ter tornado evidente que o regulamento, depois de vigorar durante alguns anos, não era suficiente para limitar o aumento da produção, não significa que deva ser declarada a sua nulidade. Ao adoptar o regulamento, o Conselho teve de proceder à avaliação do seu eventual impacto na produção, e não foi apresentada qualquer prova capaz de demonstrar que essa avaliação foi manifestamente incorrecta.  53. A Comissão nota que, quando o Conselho decidiu estabelecer medidas para controlar a produção, havia bons motivos que justificavam a escolha do regime das quantidades máximas garantidas. Em seu entender, este regime é menos restritivo para o produtor individual do que um regime de quotas individuais. A. Crispoltoni e o Governo italiano contestam este ponto de vista. Alegam que o regime das quantidades máximas garantidas se reveste de natureza arbitrária pelo facto de o montante do prémio devido a um produtor estar dependente de se saber se os outros produtores provocaram a ultrapassagem da quantidade máxima garantida.  54. Em regra, o regime das quantidades máximas garantidas previsto no regulamento é menos restritivo para o produtor individual do que o regime das quotas individuais criado posteriormente pelo Regulamento n.  2075/92. Nos termos do primeiro regime, se for excedida a quantidade máxima garantida fixada para uma variedade, o produtor, ainda que possa sofrer a redução proporcional dos preços e dos prémios, tem a certeza, todavia, de receber um subsídio para o conjunto da produção, embora a uma taxa reduzida. Também tem a certeza de, independentemente do montante do excesso em relação à quantidade máxima garantida, a redução dos prémios e dos preços não ultrapassar determinado limiar. Este limiar foi fixado em 15% para as colheitas de 1989 a 1991. Em contrapartida, nos termos do regime estabelecido pelo Regulamento n.  2075/92, os produtores não recebem qualquer subsídio pela parte da produção que exceda a quota individual.  55. Apesar de não poder excluir-se a possibilidade de alguns produtores beneficiarem mais com o estabelecimento de um regime de quotas individuais do que com o regime de quantidades máximas garantidas, tal não é fundamento para se anular o regulamento.  56. Ao contrário do que sugerem A. Crispoltoni e o Governo italiano, é muito difícil identificar, no âmbito do regime das quantidades máximas garantidas, os produtores que contribuem para que essa quantidade seja ultrapassada, porque não é possível saber-se com exactidão qual teria sido a quota individual de determinado produtor se a quantidade máxima garantida fixada para certa variedade tivesse sido repartida pelos produtores. É incorrecto pressupor que, num sistema de quotas individuais, a quantidade máxima garantida para determinada variedade seria forçosamente distribuída de forma equitativa entre todos os produtores dessa variedade. Um Estado-membro pode legitimamente favorecer determinadas regiões de produção ou determinadas categorias de produtores.  57. Todavia, o Governo italiano sustenta que o regime de garantias máximas está intrinsecamente viciado. Incentiva a negligência dos produtores, que sabem que as consequências do excesso de produção não os afectará individualmente, sendo antes repartidas entre todos os produtores. Para responder a este argumento, basta notar que o legislador comunitário, ao adoptar medidas a favor dos produtores, pode esperar que estes actuarão com prudência, para garantir o seu sucesso. O facto de os produtores não terem actuado desta forma não pode servir de fundamento para anular tal medida.  58. Como já referi, em geral, o regime das quantidades máximas garantidas é menos restritivo do regime das quotas individuais estabelecido posteriormente. Por conseguinte, o Conselho, ao adoptar o regulamento, pretendeu preencher os requisitos do princípio da proporcionalidade, segundo o qual, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida (41). O Conselho também procurou obedecer ao disposto na alínea b) do n.  2 do artigo 39. do Tratado, que exige que se tome em consideração, na elaboração da política agrícola comum, a necessidade de efectuar gradualmente as adaptações adequadas.  59. Tanto A. Crispoltoni como o Governo italiano referem os acórdãos proferidos nos processos Werner Faust (42) e Wuensche (43). Todavia, não entendo como podem fundamentar nesses acórdãos a tese da nulidade do regulamento.  60. Nesses processos, o Tribunal de Justiça teve de analisar a validade do Regulamento (CEE) n.  3429/80 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura em conserva (44), cujo artigo 1. prevê o pagamento de um montante suplementar de taxa fixa pela colocação em livre circulação na Comunidade de cogumelos em conserva quando, nos termos dessas disposições, sejam excedidas as quantidades fixadas. O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 1. violava o princípio da proporcionalidade por não permitir a fixação do montante suplementar segundo taxas diferentes, consoante a qualidade das mercadorias e as condições em que eram importadas.  61. Existem duas importantes diferenças entre esses dois processos, por um lado, e o presente processo, por outro. Os processos Werner Faust e Wuensche incidiam sobre a imposição de um encargo que o Tribunal de Justiça declarou constituir efectivamente uma penalização económica dos operadores. Isso não sucede no presente processo. Em meu entender, há uma clara diferença entre a imposição de uma penalização económica de taxa fixa e a participação numa redução de subsídios depois de excedida a quantidade máxima garantida. A segunda diferença consiste no facto de, nos processos Werner Faust e Wuensche, o montante suplementar ter sido instituído nos termos de um regulamento do Conselho, que previa a aplicação de medidas de protecção só na medida do estritamente necessário. O Tribunal de Justiça aplicou o princípio da proporcionalidade como definido especificamente no regulamento de habilitação (45). Isso não sucede no presente processo. Pelos motivos acima referidos, a imposição de uma redução de taxa fixa nos preços e nos prémios, quando se exceda a quantidade máxima garantida, não pode considerar-se manifestamente inadequada, tendo em consideração os objectivos que o regulamento pretende alcançar.  62. Em contrapartida, a tese da validade do regulamento encontra fundamento no acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo Zardi (46). Neste processo, o Tribunal de Justiça analisou o artigo 4. -B do Regulamento (CEE) n.  2727/75 do Conselho, de 27 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (47), em que se previa o pagamento pelos produtores de cereais de uma taxa suplementar relativa às quantidades de cereais colocadas no mercado. A taxa suplementar só seria totalmente reembolsada se, durante a campanha de comercialização em causa, a produção não excedesse a quantidade máxima garantida. Sustentava-se que não era necessário exigir o pagamento da taxa suplementar pela colocação dos cereais no mercado, por existirem outros meios menos restritivos. Todavia, o Tribunal de Justiça declarou que a cobrança da taxa suplementar pela colocação no mercado também ajudava a convencer os produtores, através da redução do preço pago, a não aumentarem a produção na campanha em causa e que o legislador comunitário não cometera erro manifesto de apreciação ao afastar outras fórmulas (48).  Princípio da não discriminação  63. O Governo helénico sustenta que o sistema das quantidades máximas garantidas estabelecido pelo regulamento origina discriminação entre produtores e viola o princípio da igualdade previsto no n.  3 do artigo 40. do Tratado.  64. O argumento do Governo helénico é muito semelhante ao do Governo italiano, já analisado. Os Governos italiano e helénico notam, ambos, que a ultrapassagem da quantidade máxima fixada para determinada variedade tem o efeito de uma redução proporcional, em percentagem fixa, dos preços e dos prémios relativos a essa variedade. Enquanto o Governo italiano a considera violação do princípio da proporcionalidade, o Governo helénico entende que daí resulta um tratamento discriminatório, na medida em que estende as consequências desfavoráveis do excesso da produção a todos os produtores, independentemente de se saber se, e em que medida, contribuíram para esse excesso.  65. O n.  3 do artigo 40. constitui a expressão concreta do princípio geral da não discriminação. Há discriminação não só quando situações comparáveis têm tratamento diferente, como também quando situações diferentes têm igual tratamento, excepto quando este tratamento tenha justificação objectiva (49). Todavia, não creio que no presente processo tenha havido violação do princípio da não discriminação.  66. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o facto de a adopção de uma medida, no âmbito da organização comum de mercado, poder ter repercussões diferentes para determinados produtores, consoante a orientação individual da sua produção e as condições locais, não pode ser considerado como discriminação proibida, se a medida for adoptada com base em critérios objectivos adequados às necessidades de funcionamento global da organização comum de mercado (50).  67. O Tribunal de Justiça examinou, no processo SITPA (51), um argumento semelhante ao que está aqui a ser tratado. Neste processo, o Tribunal de Justiça teve de analisar a validade do Regulamento (CEE) n.  989/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que instaura um sistema de limiares de garantia para certos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (52). Este regulamento estabelecia, para cada campanha, um limiar de garantia correspondente a determinada quantidade de produtos transformados à base de tomate e previa em relação à campanha seguinte, quando se excedesse esse limiar de garantia, que a ajuda devida aos produtores fosse reduzida até ao limiar excedido. Sustentava-se que a redução do auxílio a que a Comissão procedia, depois de ter verificado que o limiar fora excedido, desrespeitava a proibição de discriminação. Era de aplicação uniforme em toda a Comunidade, pelo que os transformadores franceses, que não eram responsáveis por o limiar ter sido ultrapassado, estavam sujeitos ao mesmo tratamento dos produtores de outros Estados-membros, que dele eram responsáveis. Na resposta a este argumento, o Tribunal de Justiça declarou que (53),  "... no quadro de uma organização comum dos mercados que não conhece um sistema de quotas nacionais, todos os produtores comunitários terão, qualquer que seja o Estado-membro em que se encontrem estabelecidos, que assumir, de forma igual e solidária, as consequências das decisões que as instituições comunitárias forem chamadas a tomar, no quadro das respectivas competências, para reagir ao perigo de desequilíbrio entre a produção e as possibilidades de escoamento que possa surgir no mercado".  68. O Tribunal de Justiça adoptou um ponto de vista semelhante no processo Eridania e o. (54). Um argumento invocado neste processo consistia no facto de os produtores italianos estarem obrigados, no âmbito do regime de quotas estabelecido pelo Regulamento (CEE) n.  1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (55), a co-financiar excedentes de que não eram responsáveis e de o ónus que lhes era imposto ser contrário à alínea d) do primeiro parágrafo do artigo 39. do Tratado. Todavia, o Tribunal de Justiça declarou que esta concepção era incompatível com o próprio princípio de um mercado comum, em que não é possível determinar quais as empresas ou o Estado-membro responsáveis pela eventual produção excedentária.  69. Resulta destes acórdãos que a redução, em determinada percentagem, dos prémios e dos preços, que afecta todos os produtores quando a quantidade máxima garantida é excedida, não viola o princípio da não discriminação.  70. O sistema de quantidades máximas garantidas baseia-se em critérios gerais e objectivos. Nos termos do n.  5 do artigo 4. do regulamento, quando o Conselho fixa a quantidade máxima garantida para cada variedade deve ter em conta as condições do mercado e as condições específicas das diferentes regiões (56). Deste modo, o Regulamento n. 1251/89 previu, para atender às diferenças de qualidade numa variedade de tabaco, que são resultantes das características do solo e do clima, a possibilidade de se fixarem quantidades máximas garantidas distintas para zonas específicas de produção.  71. Concluo pela rejeição do pedido baseado em violação, pelo regulamento, do princípio da não discriminação.  Princípio da confiança legítima  72. O Governo helénico entende que o facto de o regulamento não prever a atribuição de quotas individuais aos produtores viola o princípio da confiança legítima, porque impede o produtor de planificar a sua produção. Isso desrespeita os objectivos últimos da organização comum do mercado do tabaco, que, nos termos do Regulamento n. 727/70, visam assegurar aos produtores um rendimento equitativo e aumentá-lo.  73. Como já referi, o regulamento não desrespeita os objectivos da política agrícola comum definidos no artigo 39. Também não é correcto afirmar que viola o princípio da confiança legítima.  74. Os operadores económicos não podem depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias (57). Isso sucede especialmente num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação económica (58). Por conseguinte, os operadores económicos não podem invocar um direito à manutenção de uma vantagem, resultante para eles da entrada em funcionamento da organização comum de mercado, e de que beneficiaram num dado momento (59). Donde resulta que, apesar de a aplicação do sistema das quantidades máximas garantidas originar a redução dos rendimentos dos produtores, isso não viola o princípio da confiança legítima.  75. Este princípio também não é desrespeitado por não ter sido prevista a atribuição aos produtores de quotas individuais. O regime das quantidades máximas garantidas contém um grau intrínseco de incerteza pelo facto de os produtores não conhecerem previamente o montante exacto dos preços e dos prémios que vão receber, o qual depende do facto de ser ou não excedida a quantidade máxima garantida e da medida desse excesso. Todavia, esta incerteza constitui um risco comercial normal que os produtores podem ter de suportar. O requisito da protecção da confiança legítima é respeitado pelo facto de a quantidade máxima garantida fixada para determinada variedade ser do prévio conhecimento dos produtores. Também é respeitado pelo facto de os produtores saberem que vão receber um subsídio pelo conjunto da produção e, independentemente da medida do excesso em relação à quantidade máxima garantida, que a redução dos preços e dos prémios não pode ultrapassar um nível previamente fixado. Por conseguinte, o argumento do Governo helénico não deve ser acolhido.  Processos C-300/93 e C-362/93  76. Recorde-se que, nestes processos, a Pretura circondariale di Caserta solicita uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento n.  1738/91.  77. G. Natale e A. Pontillo são produtores de tabaco da variedade "Burley" na província de Caserta. Venderam a sua produção proveniente da colheita de 1991 à empresa Donatab Srl, empresa esta que procede às operações de primeira transformação e de acondicionamento do tabaco. Receberam, como adiantamento sobre o pagamento e na condição de constituírem uma garantia, o prémio previsto no artigo 3. do Regulamento n.  727/70. Tendo a Comissão verificado que a quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade "Burley" relativa à colheita de 1991 (60) tinha sido excedida, os preços e os prémios foram reduzidos em 15%. G. Natale e A. Pontillo receberam de Donatab Srl um pedido de reembolso correspondente à redução dos prémios.  78. Na causa principal, contestaram a redução dos prémios com base na nulidade do Regulamento n.  1738/91. Na sequência deste argumento, a Pretura procedeu aos presentes reenvios a título prejudicial.  79. Através do Regulamento n.  1738/91, o Conselho fixou, para a colheita de 1991, os preços de objectivo, preços de intervenção e os prémios concedidos aos compradores de tabaco em folha, os preços de intervenção derivados do tabaco embalado, as qualidades de referência, as zonas de produção e as quantidades máximas garantidas, e alterou o Regulamento (CEE) n.  1331/90, de 14 de Maio de 1990 (61). No processo C-362/93, o órgão jurisdicional de reenvio também solicitou uma decisão a título prejudicial sobre a validade dos regulamentos adoptados em aplicação do Regulamento n.  1738/91. O órgão jurisdicional refere-se provavelmente ao Regulamento n.  2178/92, através do qual a Comissão estabeleceu, para a colheita de 1991, a produção efectiva bem como os preços e os prémios a pagar (62).  80. Nas decisões de reenvio, o órgão jurisdicional coloca a questão da validade do Regulamento n.  1738/91, com o fundamento de que viola o princípio da confiança legítima. O regulamento controvertido é de 13 de Junho de 1991 e foi publicado no Jornal Oficial de 26.6.1991. O órgão jurisdicional de reenvio declara tratar-se de uma aplicação retroactiva, uma vez que aquele regulamento veio fixar a quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade "Burley" relativa à colheita de 1991, numa altura em que os produtores desta variedade já tinham procedido à respectiva plantação, celebrado os contratos com as empresas de primeira transformação e procedido ao seu registo na AIMA.  81. Na hipótese de a quantidade máxima garantida para a colheita de 1991 ter sido fixada retroactivamente, isto é, depois de os produtores terem feito as suas opções relativas à produção para esse ano, isso violaria efectivamente o princípio da confiança legítima. No anterior processo Crispoltoni (63), o Tribunal de Justiça analisou a validade dos Regulamentos n.  1114/88 e (CEE) n. 2268/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988 (64), através dos quais o Conselho fixou, para a colheita de 1988, as quantidades máximas garantidas. Os dois regulamentos foram publicados depois de os produtores já terem tomado as decisões relativas à colheita de 1988. O Tribunal de Justiça declarou que eram nulos, uma vez que previam uma quantidade máxima garantida para o tabaco da variedade "Bright" colhido em 1988. Chegou a esta conclusão com fundamento em que esses regulamentos tinham efeito retroactivo, que esse efeito não se justificava pelos objectivos que deviam prosseguir e que fora violada a confiança legítima dos operadores económicos em causa (65).  82. Todavia, nos presentes processos, as dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio quanto à validade do Regulamento n.  1738/91 baseiam-se num pressuposto errado. Como sublinham o Conselho e a Comissão, a quantidade máxima garantida para a variedade "Burley I", objecto dos processos na causa principal, colhida em 1991, foi fixada pela primeira vez não através do Regulamento n.  1738/91, mas do Regulamento n.  1331/90, que tinha sido publicado no Jornal Oficial de 23.5.1990, isto é, muito tempo antes de os produtores terem de tomar as decisões relativas à colheita de 1991. Este regulamento fixava a quantidade máxima garantida para a variedade "Burley I" em 46 750 t (66).  83. É verdade que o Regulamento n.  1738/91 alterou o Regulamento n.  1331/90, aumentando, para a colheita de 1991, as quantidades máximas garantidas para determinadas variedades. Todavia, este aumento foi efectuado no interesse dos produtores, na sequência da reunificação alemã (67). No que se refere à variedade "Burley I", o Regulamento n.  1738/91 não alterou a quantidade máxima garantida fixada pelo Regulamento n.  1331/90.  84. Por conseguinte, é claro que o Regulamento n.  1738/91 não pode ser declarado nulo com os fundamentos invocados na decisão de reenvio. Todavia, nas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, G. Natale e A. Pontillo contestam a validade da regulamentação controvertida com o fundamento de que fixou retroactivamente o montante dos prémios concedidos aos compradores para a colheita de 1991.  85. Salientam que os preços e os prémios fixados através do Regulamento n.  1738/91 para a colheita de 1991 eram inferiores aos aplicados nos termos do Regulamento n. 1331/90 para a colheita de 1990, e entendem que a redução dos preços e dos prémios originou a deterioração da sua situação jurídica. Sustentam que a redução não podia ser prevista, nem na altura em que os produtores fizeram as suas opções de produção para a colheita de 1991, isto é, em Novembro de 1990, nem na altura da sementeira do tabaco, isto é, em Fevereiro de 1991. Concluem que as informações disponíveis, na altura em que tiveram de decidir se cultivavam tabaco da variedade "Burley" para a colheita de 1991, incentivavam-nos a continuar a cultura dessa variedade. Concluem que o Regulamento n.  1738/91 viola o princípio da confiança legítima.  86. O Conselho e a Comissão sustentaram, na audiência, que esta questão não deveria ser apreciada, uma vez que não fora suscitada pelo órgão jurisdicional nacional nas decisões de reenvio. Por conseguinte, coloca-se a questão de saber se o Tribunal de Justiça deve examinar a validade do regulamento controvertido, na medida em que fixa os preços e os prémios para a colheita de 1991.  87. Em processos de reenvio a título prejudicial, pode acontecer que, para auxiliar o órgão jurisdicional nacional, o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre questões formuladas diferentemente das submetidas por aquele (68). Para o mesmo efeito, o Tribunal de Justiça pode analisar disposições de direito comunitário não referidas nas questões submetidas pelo órgão jurisdicional nacional. O Tribunal de Justiça foi ao ponto de decidir quanto à validade de uma disposição comunitária, num caso em que o órgão jurisdicional nacional só submetera uma questão de interpretação: v., por exemplo, o acórdão Schwarze (69).  88. Todavia, nas circunstâncias do presente processo, não seria adequado, em meu entender, que o Tribunal de Justiça examinasse a questão de saber se a fixação dos preços e dos prémios pela legislação controvertida viola o princípio da confiança legítima. Como já referi, esta questão não foi submetida pelo órgão jurisdicional nacional, mas suscitada pelos demandantes na causa principal nas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça.89. Ora, só ao órgão jurisdicional nacional compete determinar as questões a submeter ao Tribunal de Justiça, não podendo as partes na causa principal alterar o teor dessas questões (70), ou exigir ao órgão jurisdicional nacional que submeta uma questão específica (71). O artigo 177. estabelece uma cooperação directa entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, através de um processo não contencioso que exclui qualquer iniciativa das partes e durante o qual estas apenas são convidadas a apresentar os seus pontos de vista (72). Se o Tribunal de Justiça analisasse a questão suscitada por G. Natale e A. Pontillo estaria a violar os princípios já referidos. E, sobretudo, estaria a desrespeitar os direitos da defesa. As informações contidas na decisão de reenvio permitem não só que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas, mas também que os governos dos Estados-membros e as instituições comunitárias apresentem observações, nos termos do artigo 20. do Estatuto (CEE) do Tribunal de Justiça. Este artigo prevê a apresentação ao Tribunal de Justiça de observações escritas, sem a possibilidade de respostas escritas. No acórdão Holdijk e o. (73), o Tribunal de Justiça declarou incumbir-lhe zelar pela salvaguarda da faculdade de apresentação de observações prevista no artigo 20. , atendendo ao facto de só a decisão de reenvio ser notificada às partes interessadas.  90. A possibilidade de os Estados-membros e as instituições comunitárias apresentarem observações escritas deve ser salvaguardada, designadamente quando o Tribunal de Justiça é solicitado a decidir sobre a validade de um acto comunitário. Num caso desta natureza, excepto, talvez, no caso perfeitamente excepcional de um acto comunitário ser manifestamente nulo, não seria adequado recusar à instituição autora do acto o direito de apresentar observações. Donde resulta que o Tribunal de Justiça só deve examinar as questões expressa ou implicitamente resultantes do despacho de reenvio e sobre as quais se pode esperar que a instituição em causa apresente observações.  91. G. Natale e A. Pontillo não contestam a validade do regulamento controvertido apenas com fundamentos diferentes dos apresentados pelo órgão jurisdicional nacional. Contestam a validade de um aspecto do regulamento controvertido diferente daquele sobre que incide a questão do órgão jurisdicional nacional. Diversamente de outros processos, em que o Tribunal de Justiça analisou questões que não tinham sido expressamente suscitadas na decisão de reenvio, não se verifica, no caso em apreço, qualquer ambiguidade quanto ao sentido e preciso alcance da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio. O caso em apreço pode distinguir-se de processos como o processo Schwarze: o Tribunal de Justiça examinou, neste processo, a validade da medida em causa com o fundamento de, apesar de a questão submetida incidir sobre a interpretação de uma medida comunitária, resultar claramente da decisão de reenvio, e do litígio objecto da causa principal, que o objectivo real das questões submetidas consistia em obter uma decisão quanto à sua validade. No presente processo, não há indicações de que o órgão jurisdicional de reenvio tenha tido a intenção de solicitar uma decisão quanto à fixação dos preços e dos prémios feita pelos regulamentos controvertidos.  92. De qualquer modo, não é de acolher o argumento de que a fixação dos preços e dos prémios feita pelo Regulamento n. 1738/91 para a colheita de 1991 não respeita a confiança legítima dos produtores em causa.  93. Em primeiro lugar, é claro que, num regime de quantidades máximas garantidas, o montante exacto dos preços e dos prémios que os produtores recebem por determinada variedade não é conhecido antes de ser tomada a decisão de cultivar essa variedade. Isto sucede porque o montante dos preços e dos prémios depende de se saber se, e em que medida, foi excedida a quantidade máxima garantida. Por conseguinte, um elemento de incerteza é inerente ao sistema de apoio estabelecido pelo regulamento.  94. Em segundo lugar, apesar de ser verdade que os preços e os prémios fixados para a colheita de 1991 são inferiores aos da de 1990, o montante dos preços e dos prémios devidos é fixado anualmente pelo Conselho e podem verificar-se variações em benefício ou em desvantagem dos produtores. Os preços e os prémios devidos para a colheita de 1990 eram superiores aos da colheita de 1989. O prémio para o tabaco da variedade "Burley I" para a colheita de 1989 foi fixado em 1 653 ecus por kg (74), ao passo que, para a colheita de 1990, foi fixado em 2 013 ecus por kg (75). A redução operada para a colheita de 1991 também não é de tal modo significativa que justifique a tese de que viola o princípio da confiança legítima. No que se refere ao tabaco da variedade "Burley I", o prémio para a colheita de 1991 foi fixado em 1 748 ecus por kg (76). Estas variações constituem riscos comerciais normais inerentes a um sistema estabelecido para beneficiar os produtores e estes devem estar razoavelmente preparados para os suportar. Não é correcto afirmar-se que um produtor diligente e informado não tinha a possibilidade de os prever.  Conclusão  95. Por conseguinte, sou de parecer que:  No processo C-133/93, à questão submetida pela Pretura circondariale di Perugia deve ser dada a seguinte resposta:  "O exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.  1114/88 do Conselho, e dos regulamentos adoptados em sua aplicação."  Nos processos C-300/93 e C-362/93, às questões submetidas pela Pretura circondariale di Caserta deve ser dada a seguinte resposta:  "O exame das questões submetidas não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.  1738/91 do Conselho, e do regulamento adoptado em sua aplicação."  (*) Língua original: inglês.  (1) ° JO L 110, p. 35.  (2) ° JO L 163, p. 13.  (3) ° JO L 94, p. 1; EE 03 F3 p. 212.  (4) ° JO L 129, p. 16.  (5) ° JO L 132, p. 25.  (6) ° Posteriormente, o Regulamento (CEE) n.  1737/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 (JO L 163, p. 11), fixou a quantidade máxima garantida global para as colheitas de 1991 a 1993 em 390 000 t de tabaco em folha. O Regulamento (CEE) n.  860/92 do Conselho, de 30 de Março de 1992 (JO L 91, p. 1), previa que esta redução não devia exceder 23% da colheita de 1992.  (7) ° JO L 207, p. 15.  (8) ° JO L 187, p. 23.  (9) ° JO L 208, p. 26.  (10) ° JO L 217, p. 75.  (11) ° JO L 215, p. 70.  (12) ° JO L 351, p. 11.  (13) ° V. o Regulamento n.  2178/92 da Comissão, já referido (nota 10).  (14) ° Acórdão de 26 de Janeiro de 1993 (C-320/90, C-321/90 e C-322/90, Colect., p. I-393).  (15) ° Acórdão de 3 de Março de 1994 (C-316/93, Colect., p. I-778, conclusões apresentadas em 27 de Janeiro de 1994, pontos 6 a 11).  (16) ° V. o acórdão de 16 de Julho de 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Colect., p. I-4673, n.os 17 e 18).  (17) ° V. o acórdão de 11 de Março de 1980, Foglia (104/79, Recueil, p. 745).  (18) ° Já referido (nota 14), n.  6. V. também o despacho de 19 de Março de 1993, Banchero (C-157/92, Colect., p. I-1085), e o despacho de 26 de Abril de 1993, Monin Automobiles (C-386/92, Colect., p. I-2049).  (19) ° Já referido (nota 15), n.  13.  (20) ° Já referidos (nota 18).  (21) ° Acórdão de 11 de Julho de 1991 (C-368/89, Colect., p. I-3695). V. infra, n.  81.  (22) ° Acórdão de 16 de Julho de 1992, Meilicke (C-83/91, Colect., p. I-4871).  (23) ° Primeiro considerando do preâmbulo do Regulamento n. 1114/88. V. infra, n.  34.  (24) ° Acórdãos de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (C-331/88, Colect., p. I-4023, n.  24); de 21 de Junho de 1984, Lux/Tribunal de Contas (69/83, Recueil, p. 2447, n. 30); de 11 de Julho de 1990, Sermes (C-323/88, Colect., p. I-3027, n.  33).  (25) ° V. Hartley: The Foundations of European Community Law , 2.a edição, pp. 415 a 417.  (26) ° V., por exemplo, os acórdãos de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais (66/82, Recueil, p. 395, n.  8); de 17 de Maio de 1984, Denkavit (15/83, Recueil, p. 2171, n.  25).  (27) ° Acórdão de 21 de Fevereiro de 1979, Stoelting (138/78, Recueil, p. 713, n.  7).  (28) ° Primeiro considerando do preâmbulo do Regulamento n. 1114/88.  (29) ° Já referido, segundo considerando.  (30) ° V., por exemplo, o acórdão de 11 de Março de 1987, Rau e o./Comissão (279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069, n.  34).  (31) ° Acórdãos de 24 de Outubro de 1973, Balkan-Import-Export (5/73, Recueil, p. 1091, n.  24); de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho (203/86, Colect., p. 4563, n.  10).  (32) ° Acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle Emling e o./Conselho e Comissão (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n.  41).  (33) ° V. a comunicação da Comissão Desenvolvimento e futuro da política agrícola comum , COM(91) 258 final, Boletim CE, Suplemento 5/91, pp. 9 a 12, designadamente o sector do tabaco, pp. 27 e 28.  (34) ° V. o relatório especial n.  8/93 sobre organização comum de mercado do tabaco em rama (JO 1994, C65, ponto 1.1).  (35) ° Acórdão de 7 de Fevereiro de 1973, Schroeder (40/72, Recueil, p. 125, n.  14). V. também o acórdão de 13 de Junho de 1972, Compagnie d' approvisionnement, de transport et de crédit et Grands Moulins de Paris/Comissão (9/71 e 11/71, Recueil, p. 391, n.  39).  (36) ° Acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o. (C-267/88 a C-285/88, Colect., p. I-435).  (37) ° Acórdão de 11 de Julho de 1989, Schraeder (C-265/87, Colect., p. 2237, n.os 21 e 22); acórdão Wuidart e o., já referido (nota 36), n.  14; acórdão Fedesa e o., já referido (nota 24), n.  14.  (38) ° V. o Anexo I do Regulamento n.  2046/90, já referido (nota 8).  (39) ° V. o Anexo I do Regulamento n.  2267/91 da Comissão, já referido (nota 9).  (40) ° V. o Anexo I do Regulamento n.  2178/92 da Comissão, já referido (nota 10).  (41) ° V., por exemplo, o acórdão Fedesa e o., já referido (nota 24), n.  13.  (42) ° Acórdão de 16 de Outubro de 1991 (C-24/90, Colect., p. I-4905).  (43) ° Acórdão de 16 de Outubro de 1991 (C-25/90, Colect., p. I-4939).  (44) ° JO L 358, p. 66.  (45) ° V. os acórdãos Werner Faust, já referido (nota 42), n.os 19 e 20, e Wuensche, já referido (nota 43), n.os 20 e 30.  (46) ° Acórdão de 16 de Junho de 1990 (C-8/89, Colect., p. I-2515).  (47) ° JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13.  (48) ° Já referido (n.  13).  (49) ° V., por exemplo, o acórdão de 13 de Dezembro de 1984, Sermide (106/83, Recueil, p. 4209, n.  28).  (50) ° Acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozzetti (179/84, Recueil, p. 2301, n.  34).  (51) ° Acórdão de 24 de Janeiro de 1991 (C-27/90, Colect., p. I-133).  (52) ° JO L 103, p. 19; EE 03 F30 p. 113.  (53) ° Acórdão já referido (n.  20).  (54) ° Acórdão de 22 de Janeiro de 1986 (250/84, Colect., p. 117, n.  32).  (55) ° JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80.  (56) ° V. o artigo 4. , n.  5, já referido, ponto 7.  (57) ° Acórdãos de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395, n.  33); de 15 de Julho de 1982, Edeka (245/81, Recueil, p. 2745, n.  27).  (58) ° Acórdão Delacre e o., já referido; acórdão de 16 de Maio de 1979, Tomadini (84/78, Recueil, p. 1801, n.  22).  (59) ° Acórdão Delacre e o., já referido, n.  34; acórdão de 27 de Setembro de 1979, Eridania (230/78, Recueil, p. 2749).  (60) ° V. o Regulamento n.  2178/92, já referido (nota 10).  (61) ° JO L 163, p. 13.  (62) ° Já referido (nota 10).  (63) ° Já referido (nota 21).  (64) ° JO L 199, p. 20.  (65) ° O Conselho deu execução ao acórdão do Tribunal de Justiça ao adoptar, em 16 de Junho de 1992, os Regulamentos (CEE) n.os 1570/92 (JO L 166, p. 6) e 1571/92 (JO L 166, p. 7).  (66) ° V. o n.  3 do artigo 3. , bem como o Anexo V, do Regulamento n.  1331/90, já referido (nota 62).  (67) ° V. o sexto considerando do preâmbulo do Regulamento n.  1738/91, já referido (nota 2).  (68) ° Acórdãos de 12 de Dezembro de 1990, SARPP (C-241/89, Colect., p. I-4695, n.  8), e de 2 de Fevereiro de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Colect., p. I-317, n.  7).  (69) ° Acórdão de 1 de Dezembro de 1965 (16/65, Recueil, p. 1081).  (70) ° Acórdãos de 9 de Dezembro de 1965, Hessische Knappschaft (44/65, Recueil, pp. 1191, 1198); de 12 de Novembro de 1992, Kerafina - Keramische und Finanz-Holding e Vioktimatiki (C-134/91 e C-135/91, Colect., p. I-5699, n. 10).  (71) ° Acórdão de 6 de Outubro de 1982, Cilfit e o. (283/81, Recueil, p. 3415, n.  9).  (72) ° V., por exemplo, o acórdão Hessische Knappschaft, já referido (nota 70), p. 1199.  (73) ° Acórdão de 1 de Abril de 1982 (141/81, 142/81 e 143/81, Recueil, p. 1299, n.  6).  (74) ° V. o Anexo IV do Regulamento (CEE) n.  1252/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989 (JO L 129, p. 17).  (75) ° V. o Anexo IV do Regulamento n.  1331/90, já referido (nota 62).  (76) ° V. o Anexo IV do Regulamento n.  1738/91, já referido (nota 2).