CELEX: 62016CJ0016
Language: hr
Date: 2018-02-20
Title: Presuda Suda (veliko vijeće) od 20. veljače 2018.#Kraljevina Belgija protiv Europske komisije.#Žalba – Zaštita potrošača – Internetske igre na sreću – Zaštita potrošača i igrača te sprječavanje maloljetnika u igranju tih igara – Preporuka Komisije 2014/478/EU – Pravno neobvezujući akt Unije – Članak 263. UFEU-a.#Predmet C-16/16 P.

PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
      20. veljače 2018. (
            *1
         )
      „Žalba – Zaštita potrošača – Internetske igre na sreću – Zaštita potrošača i igrača te sprječavanje maloljetnika u igranju tih igara – Preporuka Komisije 2014/478/EU – Pravno neobvezujući akt Unije – Članak 263. UFEU‑a”
      U predmetu C‑16/16 P,
      povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 6. siječnja 2016.,
      
         Kraljevina Belgija, koju zastupaju L. Van den Broeck, M. Jacobs i J. Van Holm, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke i J. Auwerx, advocaten,
      žalitelj,
      a druga stranka postupka je:
      
         Europska komisija, koju zastupaju F. Wilman i H. Tserepa‑Lacombe, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
      tuženik u prvostupanjskom postupku,
      SUD (veliko vijeće),
      u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Tizzano, potpredsjednik, R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský i E. Levits, predsjednici vijeća, E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (izvjestiteljica), C. Lycourgos i M. Vilaras, suci,
      nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
      tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 26. lipnja 2017.,
      saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 12. prosinca 2017.,
      donosi sljedeću
      
         Presudu
      
      
               1
            
            
               Kraljevina Belgija u svojoj žalbi traži ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 27. listopada 2015., Belgija/Komisija (T‑721/14, EU:T:2015:829; u daljnjem tekstu: pobijano rješenje), kojim je taj sud odbacio kao nedopuštenu njezinu tužbu za poništenje Preporuke Komisije 2014/478/EU od 14. srpnja 2014. o načelima za zaštitu potrošača i igrača internetskih igara na sreću te sprječavanje maloljetnika u igranju internetskih igara na sreću (SL 2014., L 214, str. 38.; u daljnjem tekstu: sporna preporuka).
            
         
         Pravni okvir
      
      
               2
            
            
               U članku 263. prvom stavku UFEU‑a navodi se:
               „Sud Europske unije ispituje zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća [Europske unije], [Europske] [k]omisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća s pravnim učinkom prema trećima. On ispituje i zakonitost akata tijelâ, uredâ ili agencija Unije s pravnim učinkom prema trećima.”
            
         
               3
            
            
               U odjeljku naslovljenom „Pravni akti Unije” članak 288. UFEU‑a određuje:
               „Radi izvršavanja nadležnosti Unije, institucije donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja.
               Uredba ima opću primjenu. Obvezujuća je u cijelosti i izravno se primjenjuje u svim državama članicama.
               Direktiva je obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima.
               Odluka je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je određeno kome je upućena, obvezujuća je samo za njih.
               Preporuke i mišljenja nemaju obvezujuću snagu.”
            
         
               4
            
            
               U članku 1. Uredbe Vijeća br. 1 od 15. travnja 1958. o određivanju jezika koji se koriste u Europskoj ekonomskoj zajednici (SL 1958., 17, str. 385.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EU) br. 517/2013 od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 10., str. 31.), predviđa se:
               „Službeni jezici i radni jezici institucija Unije su bugarski, češki, danski, engleski, estonski, finski, francuski, grčki, hrvatski, irski, latvijski, litavski, mađarski, malteški, nizozemski, njemački, poljski, portugalski, rumunjski, slovački, slovenski, španjolski, švedski i talijanski.”
            
         
         Okolnosti spora
      
      
               5
            
            
               Na temelju članka 292. UFEU‑a, Europska komisija donijela je 14. srpnja 2014. spornu preporuku.
            
         
               6
            
            
               Iz uvodne izjave 9. te preporuke proizlazi da joj je svrha „zaštititi zdravlje potrošača i igrača te time umanjiti moguću ekonomsku štetu koja može nastati zbog kompulzivnog ili pretjeranog kockanja”.
            
         
               7
            
            
               Odjeljak I. navedene preporuke, naslovljen „Svrha”, formuliran je ovako:
               
                        „1.
                     
                     
                        Državama članicama preporučuje se da visoku razinu zaštite potrošača, igrača i maloljetnika ostvare donošenjem načela za usluge internetskih igara na sreću i odgovornu komercijalnu komunikaciju tih usluga, sve kako bi zaštitile zdravlje i umanjile moguću ekonomsku štetu koja može nastati zbog kompulzivnog ili pretjeranog igranja.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ova se Preporuka ne kosi s pravom država članica na reguliranje usluga igara na sreću.”
                     
                  
         
               8
            
            
               Odjeljci III. do X. iste preporuke odnose se redom na „Zahtjev[e] u pogledu podataka”, „Maloljetni[ke]”, „Prijave igrača i račun za igranje”, „Aktivnosti igrača i podršk[u] igračima”, „Odmor i samoisključivanje”, „Komercijaln[u] komunikacij[u]”, „Sponzoriranje” te „Obrazovanje i osviještenost”.
            
         
         Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
      
      
               9
            
            
               Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 13. listopada 2014. Kraljevina Belgija pokrenula je postupak za poništenje sporne preporuke.
            
         
               10
            
            
               Zasebnim podneskom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. prosinca 2014. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991. Kraljevina Belgija na taj je prigovor dostavila očitovanje 20. veljače 2015.
            
         
               11
            
            
               Komisija se pozvala na nedopuštenost tužbe podnesene Općem sudu s obrazloženjem da sporna preporuka ne predstavlja akt protiv kojeg je dopušten pravni lijek na temelju članka 263. UFEU‑a. Ona je u bitnome smatrala da je sporna preporuka, kako po formi tako i po sadržaju, „prava” preporuka u smislu članka 288. UFEU‑a koja ne obvezuje i ne određuje nikakav obvezujući zahtjev. Tvrdi da to potvrđuje formalno predstavljanje te preporuke na temelju članka 292. UFEU‑a te činjenica da je ona formulirana izrazima koji su uvjetni i nisu kategorički. Komisija dodaje da nijedan od argumenata koje je Kraljevina Belgija navela u svojoj tužbi ne može dovesti u pitanje narav sporne preporuke kao akta protiv kojeg nije dopušten pravni lijek.
            
         
               12
            
            
               Kraljevina Belgija smatrala je da je tužba dopuštena. U bitnome se pozivajući osobito na presudu od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, tzv. AETR (22/70, EU:C:1971:32), na presudu od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), te na načelo djelotvorne sudske zaštite, ona tvrdi da mora postojati mogućnost sudskog preispitivanja sporne preporuke. Kao prvo, navodi da ta preporuka stvara „negativne pravne učinke” jer se, kao što to proizlazi iz prvog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga istaknutih u tužbi, njome krše temeljna načela prava Unije, odnosno načelo dodijeljene nadležnosti i obveza lojalne suradnje između institucija Unije te između tih institucija i država članica. Kao drugo, u okviru drugog i petog tužbenog razloga iznesenih u potporu svojoj tužbi tvrdi da sporna preporuka proizlazi iz namjere da se uskladi primjena odredaba članaka 49. i 56. UFEU‑a u području igara na sreću i u stvarnosti predstavlja prikrivenu direktivu, što sudovi Unije moraju provjeriti. Dodaje da sporna preporuka stvara neizravne pravne učinke jer su je, s jedne strane, države članice dužne poštovati zbog svoje obveze lojalne suradnje, dok su je, s druge strane, nacionalni sudovi dužni uzimati u obzir.
            
         
               13
            
            
               Podnescima dostavljenima tajništvu Općeg suda 12. i 16. siječnja 2015. Helenska Republika i Portugalska Republika zatražile su intervenciju u tom postupku u potporu zahtjevu Kraljevine Belgije.
            
         
               14
            
            
               Pobijanim rješenjem donesenim primjenom članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, taj je sud prihvatio prigovor nedopuštenosti bez ulaženja u raspravu o meritumu. Opći sud je naime zaključio da sporna preporuka ne proizvodi niti joj je svrha da proizvodi obvezujuće pravne učinke, pa se stoga ne može smatrati „aktom koji je moguće pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a. On je zato tužbu odbacio kao nedopuštenu te je odlučio da shodno tomu nema potrebe odlučivati o zahtjevima za intervenciju.
            
         
         Zahtjevi stranaka
      
      
               15
            
            
               U svojoj žalbi Kraljevina Belgija od Suda zahtijeva da:
               
                        –
                     
                     
                        u cijelosti ukine pobijano rješenje,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        proglasi dopuštenom tužbu za poništenje,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        presudi o meritumu predmeta,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        proglasi dopuštenima zahtjeve za intervenciju Helenske Republike i Portugalske Republike, i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        naloži Komisiji snošenje troškova.
                     
                  
         
               16
            
            
               Komisija od Suda zahtijeva da:
               
                        –
                     
                     
                        odbije žalbu i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        naloži Kraljevini Belgiji snošenje troškova.
                     
                  
         
         O žalbi
      
      
               17
            
            
               Kraljevina Belgija u potporu svojoj žalbi navodi tri žalbena razloga.
            
         
         
            Prvi i drugi žalbeni razlog
         
      
      
         Argumentacija stranaka
      
      
               18
            
            
               U okviru prvog žalbenog razloga Kraljevina Belgija tvrdi da je donošenje svakog pravnog akta u smislu članka 288. UFEU‑a samo po sebi dovoljno za nastanak pravnih učinaka koji mogu opravdati nadzor zakonitosti na temelju članka 263. UFEU‑a. Smatra da se isključivanje preporuka iz područja primjene tog nadzora mora usko tumačiti. Stoga tvrdi da, suprotno zaključcima Općeg suda iz pobijanog rješenja, mora postojati mogućnost obraćanja sudovima Unije radi provjere je li institucija koja je donijela spornu preporuku poštovala načela dodijeljene nadležnosti, lojalne suradnje i institucionalne ravnoteže, koja su od temeljnog značaja u okviru podjele nadležnosti između Unije i država članica te između institucija Unije. Smatra dakle da je Opći sud, čak i kad se radi o pravoj preporuci, nadležan provjeriti jesu li ta načela bila povrijeđena prilikom donošenja te preporuke, pri čemu to ne zahtijeva potpuno ispitivanje materijalnog sadržaja te preporuke.
            
         
               19
            
            
               U tom pogledu Kraljevina Belgija navodi da članak 292. UFEU‑a, na temelju kojeg je donesena sporna preporuka, ne predstavlja materijalnopravnu nego samo procesnopravnu osnovu, koja nadležnost za donošenje preporuka povjerava ne samo Komisiji nego i Vijeću. Stoga smatra da poštovanje načela institucionalne ravnoteže znači da sudovi Unije mogu provjeriti je li Komisija u konkretnom slučaju imala materijalnopravnu osnovu za donošenje sporne preporuke.
            
         
               20
            
            
               Kraljevina Belgija također tvrdi da iz presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, tzv. AETR (22/70, EU:C:1971:32), slijedi da sudovi Unije moraju imati mogućnost, počevši od stadija razmatranja dopuštenosti tužbe za poništenje, provjeriti može li pobijani akt proizvesti pravne učinke u pogledu ovlasti drugih institucija Unije i država članica a da pritom ne moraju meritorno odlučiti o valjanosti tog akta.
            
         
               21
            
            
               U okviru drugog žalbenog razloga Kraljevina Belgija navodi da pobijano rješenje, konkretno točke 53. do 55., dovodi do procesne nejednakosti jer joj nije dopušteno od sudova Unije zatražiti da ispitaju je li Komisija poštovala načelo lojalne suradnje, dok s druge strane ta institucija ima mogućnost zatražiti sudsko preispitivanje usklađenosti pravnih akata s tim načelom, čak i onih koji nemaju obvezujuće učinke.
            
         
               22
            
            
               Kraljevina Belgija također tvrdi da zaključak do kojeg je Opći sud došao u točki 52. pobijanog rješenja ne može biti u skladu s utvrđenjima koja proizlaze iz presuda od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), i od 22. svibnja 1990., Parlament/Vijeće (C‑70/88, EU:C:1990:217), prema kojima tužbu za poništenje treba proglasiti dopuštenom, unatoč tome što u Ugovorima ne postoji odredba u tom pogledu, ako se njome traži ispitivanje je li institucija Unije poštovala temeljna načela njezina pravnog sustava.
            
         
               23
            
            
               Kraljevina Belgija usto navodi da u presudi od 6. listopada 2015., Vijeće/Komisija (C‑73/14, EU:C:2015:663), Sud nije dovodio u pitanje dopuštenost tužbe za poništenje, unatoč tome što se predmet te tužbe ticao položaja Unije u okviru postupka davanja savjetodavnog mišljenja koji nema obvezujuće učinke.
            
         
               24
            
            
               Komisija predlaže da se ti žalbeni razlozi odbiju.
            
         
         Ocjena Suda
      
      
               25
            
            
               Na prvom mjestu, s obzirom na to da se prva dva žalbena razloga, koja valja ispitati zajedno, temelje na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio jer je zaključio da sporna preporuka ne proizvodi pravne učinke koji mogu opravdati nadzor zakonitosti na temelju članka 263. UFEU‑a, važno je podsjetiti da sukladno prvom stavku tog članka Sud ispituje zakonitost, među ostalim, akata Vijeća, Komisije i ESB‑a, „osim preporuka”.
            
         
               26
            
            
               Uvođenjem preporuka kao posebne kategorije akata Unije te izričito predviđajući da one „nemaju obvezujuću snagu”, člankom 288. UFEU‑a željelo se institucijama ovlaštenima za njihovo donošenje povjeriti ovlast poticanja i uvjeravanja, što se razlikuje od ovlasti donošenja akata s obvezujućom snagom.
            
         
               27
            
            
               U tom je kontekstu Opći sud, pozivajući se na ustaljenu sudsku praksu Suda, u točki 17. pobijanog rješenja pravilno zaključio da „nisu predmet sudskog preispitivanja iz članka 263. UFEU‑a akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, poput […] običnih preporuka”.
            
         
               28
            
            
               Suprotno tvrdnjama Kraljevine Belgije, nije dakle dovoljno da je institucija donijela preporuku navodno kršeći određena načela ili pravila postupka da bi se protiv te preporuke mogla podnijeti tužba za poništenje unatoč tome što ne proizvodi obvezujuće pravne učinke.
            
         
               29
            
            
               Međutim, iznimno, nemogućnost podnošenja tužbe za poništenje protiv preporuke ne vrijedi ako pobijani akt po svojem sadržaju ne predstavlja pravu preporuku.
            
         
               30
            
            
               U tom pogledu, prilikom analize sadržaja pobijanog akta kojoj je cilj utvrditi proizvodi li taj akt obvezujuće pravne učinke, treba voditi računa o činjenici da su preporuke, kao što je navedeno u točki 25. ove presude, prema članku 263. UFEU‑a isključene iz područja primjene te odredbe te da, sukladno članku 288. petom stavku UFEU‑a, nemaju obvezujuću snagu.
            
         
               31
            
            
               Shodno tomu valja podsjetiti da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku (vidjeti u tom smislu presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, tzv. AETR, 22/70, EU:C:1971:32, t. 39. i 42., i od 25. listopada 2017., Rumunjska/Komisija, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               32
            
            
               Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt obvezujuće pravne učinke, treba razmotriti njegovu bit, a ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora (vidjeti u tom smislu presude od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, t. 55. i navedenu sudsku praksu, i od 25. listopada 2017., Slovačka/Komisija, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, t. 47.).
            
         
               33
            
            
               U konkretnom slučaju Opći sud je u točki 18. pobijanog rješenja – u svrhu utvrđivanja može li sporna preporuka proizvoditi takve učinke, pa time i biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a – ispitao njezin tekst i kontekst kojega je ona dio, njezin sadržaj te namjeru njezina donositelja.
            
         
               34
            
            
               Konkretno, kao prvo, Opći je sud u točki 21. pobijanog rješenja smatrao da je „sporna preporuka u bitnome sastavljena na neobvezujući način”, kao što slijedi iz analize koju je proveo u točkama 22. i 23. pobijanog rješenja. U tom smislu on je u točkama 26. i 27. tog rješenja naveo da su neke jezične verzije te preporuke, iako dijelom sadržavaju izraze koji su više imperativni, uglavnom neobvezujuće formulirane.
            
         
               35
            
            
               Kao drugo, Opći je sud u točki 29. tog rješenja naveo „da iz sadržaja sporne preporuke također proizlazi da navedeni akt nije ni na koji način bio namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka niti mu je Komisija na bilo koji način namjeravala dodijeliti takve učinke”. Konkretno, u točki 31. pobijanog rješenja podsjeća se da je „u točki 2. sporne preporuke izrijekom navedeno da ona ne utječe na pravo država članica da propišu pravila za usluge igara na sreću”. Osim toga, u točki 32. tog rješenja ističe se da sporna preporuka izričito ne upućuje na obvezu država članica da usvoje i primjenjuju načela koja ona propisuje.
            
         
               36
            
            
               Kao treće, Opći sud je u točki 36. navedenog rješenja, kada je riječ o kontekstu kojega je sporna preporuka dio, zaključio da, kao „što Kraljevina Belgija ne osporava”, iz jednog odlomka Priopćenja Komisije COM(2012) 596 final Europskom parlamentu, Vijeću, Gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 23. listopada 2012., naslovljenog „Prema sveobuhvatnom europskom okviru za internetske igre na sreću”, proizlazi da se „[u] cjelini ne čini prikladnim u ovom stadiju predložiti poseban propis [Unije] u sektoru internetskih igara na sreću”.
            
         
               37
            
            
               Opći je sud stoga, nakon u dovoljnoj mjeri provedene analize teksta, sadržaja i cilja sporne preporuke te konteksta kojega je ona dio, u točki 37. pobijanog rješenja s pravom mogao zaključiti da navedena preporuka „ne stvara niti je namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka pa se ne može ocijeniti aktom koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a”.
            
         
               38
            
            
               Prethodnu analizu ne dovodi u pitanje, prvo, argument Kraljevine Belgije da Sud u presudi od 6. listopada 2015., Vijeće/Komisija (C‑73/14, EU:C:2015:663), nije propitivao dopuštenost tužbe Vijeća za poništenje, iako se tužba odnosila na iznošenje stajališta Unije u okviru postupka davanja savjetodavnog mišljenja koji nema obvezujući učinak. Naime, dovoljno je navesti da ta tužba nije bila podnesena protiv preporuke u smislu članka 288. petog stavka UFEU‑a, nego protiv odluke Komisije koja sukladno članku 288. četvrtom stavku UFEU‑a proizvodi obvezujuće pravne učinke. Uostalom, navoditi kao izgovor činjenicu da je ta odluka donesena u kontekstu sudjelovanja u takvom postupku znači, kao što to s pravom ističe Komisija, pogrešno miješati narav učinaka navedene odluke i prirodu spomenutog postupka davanja savjetodavnog mišljenja.
            
         
               39
            
            
               Drugo, budući da se prvim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud prekršio doseg načela dodijeljene nadležnosti, lojalne suradnje i institucionalne ravnoteže, treba reći da Kraljevina Belgija na taj način Općem sudu prigovara da iz navodne povrede tih načela od strane Komisije nije izveo zaključak da je sporna preporuka akt koji se može pobijati. Međutim, kao što je istaknuto u točki 28. ove presude, takva se logika ne može prihvatiti.
            
         
               40
            
            
               Nadalje, budući da se drugim žalbenim razlogom tvrdi da je Opći sud prekršio navodnu recipročnost načela lojalne suradnje, treba reći, s jedne strane, kao što je to Opći sud u bitnome istaknuo u točki 55. pobijanog rješenja, da su tužba zbog povrede obveze i tužba za poništenje pravna sredstva koja imaju različite ciljeve i pretpostavljaju različite uvjete dopuštenosti i, s druge strane, da načelo lojalne suradnje ne može imati za posljedicu isključivanje uvjeta dopuštenosti izričito predviđenih člankom 263. UFEU‑a.
            
         
               41
            
            
               Treće, argument Kraljevine Belgije, da je Sud u presudi od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, tzv. AETR (22/70, EU:C:1971:32), radi odlučivanja o dopuštenosti tužbe za poništenje ispitao može li akt Vijeća o kojem se raspravljalo u predmetu u kojem je donesena ta presuda imati pravne učinke u pogledu ovlasti drugih institucija Unije i država članica, ne može dovesti u pitanje zaključak naveden u točki 37. ove presude.
            
         
               42
            
            
               Naime, u tom je pogledu dovoljno navesti da je taj akt bila odluka Vijeća o kojoj je sastavljen zapisnik, pri čemu je Sud, radi ocjene radi li se o aktu koji se može pobijati, provjerio je li bila namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka. Ovaj se predmet naprotiv odnosi na preporuku koja je prema članku 263. prvom stavku UFEU‑a izrijekom isključena iz područja primjene nadzora zakonitosti predviđenog tim člankom 263., kao što je Sud uostalom podsjetio u točkama 38. i 39. presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, tzv. AETR (22/70, EU:C:1971:32), u okviru članka 173. UEEZ‑a (koji je postao članak 173. UEZ‑a, a potonji opet članak 230. UEZ‑a). Osim toga, kao što proizlazi iz točaka 33. do 37. ove presude, Opći je sud ispitao je li sporna preporuka bila namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka i pravilno zaključio da to nije bio slučaj.
            
         
               43
            
            
               Na drugom mjestu, s obzirom na to da se prva dva žalbena razloga temelje na povredi članka 263. UFEU‑a zato što je Opći sud u pobijanom rješenju isključio mogućnost provođenja nadzora zakonitosti sporne odluke na temelju tog članka, što bi bilo u suprotnosti sa zahtjevima koji proizlaze iz presuda od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), i od 22. svibnja 1990., Parlament/Vijeće (C‑70/88, EU:C:1990:217), važno je naglasiti da, za razliku od predmeta u kojima su donesene te dvije presude, ovaj predmet ne karakterizira činjenica da u Ugovorima ne postoji odredba koja predviđa pravo na podnošenje tužbe za poništenje poput one o kojoj je konkretno riječ, nego da postoji izričita odredba, odnosno članak 263. prvi stavak UFEU‑a, koja isključuje preporuke iz područja primjene tužbe za poništenje, što je Opći sud u konkretnom slučaju pravilno utvrdio.
            
         
               44
            
            
               Osim toga, iako članak 263. UFEU‑a isključuje mogućnost da Sud ispituje akte koji su po naravi preporuke, članak 267. UFEU‑a Sudu daje nadležnost za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti i tumačenju akata institucija Unije, bez ikakve iznimke (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 1989., (Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, t. 8., i od 13. lipnja 2017., Florescu i dr., C‑258/14, EU:C:2017:448, t. 30.).
            
         
               45
            
            
               Slijedom navedenog, prvi i drugi žalbeni razlog valja u cijelosti odbiti.
            
         
         
            Treći žalbeni razlog
         
      
      
         Argumentacija stranaka
      
      
               46
            
            
               Trećim žalbenim razlogom Kraljevina Belgija tvrdi da je Opći sud, nakon što je utvrdio da je sporna preporuka u verzijama na njemačkom i nizozemskom jeziku formulirana imperativnim izrazima, trebao priznati da je cilj te preporuke proizvesti obvezujuće pravne učinke barem u odnosu na nju.
            
         
               47
            
            
               Komisija smatra da taj žalbeni razlog treba odbiti jer, s obzirom na to da se temelji na tekstualnoj kritici u pogledu samo određenih jezičnih verzija, nije u skladu s načelom ujednačenog tumačenja odredbi prava Unije.
            
         
         Ocjena Suda
      
      
               48
            
            
               Kao što proizlazi iz članka 1. Uredbe br. 1, kako je izmijenjena Uredbom br. 517/2013, svi službeni jezici Unije nabrojani u toj odredbi predstavljaju vjerodostojne jezike akata na kojima su sastavljeni.
            
         
               49
            
            
               Iz toga slijedi da svim jezičnim verzijama akta Unije načelno treba priznati jednaku vrijednost. U cilju očuvanja jedinstvenog tumačenja prava Unije važno je dakle da se u slučaju postojanja razlika između tih verzija, konkretna odredba tumači prema općoj strukturi i svrsi propisa čiji je dio (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., EMU Tabac i dr., C‑296/95, EU:C:1998:152, t. 36., i od 20. studenoga 2003., Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, t. 32. i 33. te navedenu sudsku praksu).
            
         
               50
            
            
               Dakle, formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija nekog akta ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje tog akta ili imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. Takav bi pristup naime bio u neskladu sa zahtjevom ujednačene primjene prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 22. listopada 2009., Zurita García i Choque Cabrera, C‑261/08 i C‑348/08, EU:C:2009:648, t. 55. i navedenu sudsku praksu, i od 9. ožujka 2017., GE Healthcare, C‑173/15, EU:C:2017:195, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
            
         
               51
            
            
               U konkretnom slučaju, kao što proizlazi iz točke 34. ove presude, Opći je sud u pobijanom rješenju izvršio usporednu analizu različitih jezičnih verzija sporne preporuke te je iz nje zaključio da je ta preporuka uglavnom formulirana kroz izraze koji nisu imperativni.
            
         
               52
            
            
               Osim toga, kako što proizlazi iz točke 37. ove presude, Opći je sud nakon u dovoljnoj mjeri provedene analize teksta i sadržaja sporne preporuke te konteksta kojega je ona dio, u točki 37. pobijanog rješenja s pravom mogao zaključiti da ta preporuka „ne stvara niti je namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka pa se ne može ocijeniti aktom koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a”.
            
         
               53
            
            
               Treći žalbeni razlog zato se ne može prihvatiti.
            
         
               54
            
            
               S obzirom na sva prethodna razmatranja, žalbu valja u cijelosti odbiti.
            
         
         Troškovi
      
      
               55
            
            
               Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da nije uspjela u postupku te s obzirom na to da je Komisija zatražila da Kraljevina Belgija snosi troškove, treba joj naložiti snošenje troškova.
            
          
            
               Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
            
          
            
               
                        
                           1.
                        
                     
                     
                        
                           Žalba se odbija.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2.
                        
                     
                     
                        
                           Kraljevini Belgiji nalaže se snošenje troškova.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Potpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postupka: nizozemski