CELEX: 62003CC0006
Language: es
Date: 2004-11-30 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 30 de noviembre de 2004. # Deponiezweckverband Eiterköpfe contra Land Rheinland-Pfalz. # Petición de decisión prejudicial: Verwaltungsgericht Koblenz - Alemania. # Medio ambiente - Vertido de residuos - Directiva 1999/31/CE - Normativa nacional más rigurosa - Compatibilidad. # Asunto C-6/03.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      presentadas el 30 de noviembre de 2004 (1)
      
      Asunto C-6/03 
      Deponiezweckverband Eiterköpfe
      contra
      Land Rheinland-Pfalz
      (Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Koblenz)
      «Medio ambiente – Vertido de residuos – Directiva 1999/31/CE – Compatibilidad de una norma nacional más rigurosa»
      1.     El Verwaltungsgericht Koblenz, órgano judicial administrativo alemán de primera instancia, ha planteado al Tribunal de Justicia
         dos cuestiones prejudiciales en relación con el artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/31/CE (2) y con el artículo 176 CE, para verificar si el derecho comunitario aplicable a los vertidos de residuos resulta compatible
         con unas disposiciones nacionales que contienen medidas de mayor protección.
      
      I.      El marco jurídico comunitario
      2.     El título XIX del Tratado CE, dedicado al «medio ambiente», comprende tres preceptos: el artículo 174, que fija los objetivos
         de la política comunitaria en este ámbito; el artículo 175, donde se encuentra la base jurídica de la actuación de la Comunidad;
         y el artículo 176 CE, a cuyo tenor:
      
      «Las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 175 no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por
         parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado
         y se notificarán a la Comisión.»
      
      3.     La Directiva 75/442/CEE (3) se refiere a la gestión de residuos, imponiendo a los Estados miembros en el artículo 3, apartado 1, letra a), la obligación
         de tomar las medidas adecuadas para reducir la producción de vertidos; en el artículo 4, la de garantizar que las basuras
         se valoricen o eliminen sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar
         el entorno.
      
      4.     El vertido constituye una de las fases del tratamiento de los residuos. En este concreto ámbito, la Directiva 1999/31 (en
         lo sucesivo, «Directiva»), «a fin de cumplir los requisitos de la Directiva 75/442/CEE y, en particular, de sus artículos
         3 y 4», tiene como objetivo general implantar «[…] medidas, procedimientos y orientaciones para impedir o reducir los efectos
         negativos en el medio ambiente del vertido de residuos […] durante todo el ciclo de vida del vertedero» (artículo 1).
      
      5.     El artículo 5 de la Directiva determina:
      «1.   Los Estados miembros elaborarán una estrategia nacional para reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos,
         a más tardar dos años después de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18, y notificarán dicha estrategia a
         la Comisión. Esta estrategia incluirá medidas que permitan alcanzar los objetivos contemplados en el apartado 2 en particular
         mediante reciclado, compostaje, biogasificación o valorización de materiales/energía. […]
      
      2.     Dicho plan deberá garantizar que:
      a)     a más tardar cinco años después de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18, los residuos municipales biodegradables
         destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta el 75 % de la cantidad total (en peso) de los residuos municipales
         biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se disponga de datos normalizados de Eurostat;
      
      b)     a más tardar ocho años después de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18, los residuos municipales biodegradables
         destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta el 50 % de la cantidad total (en peso) de los residuos municipales
         biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se disponga de datos normalizados de Eurostat;
      
      c)     a más tardar quince años después de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18, los residuos municipales biodegradables
         destinados a vertederos deberán haberse reducido hasta un 35 % de la cantidad total (en peso) de los residuos municipales
         biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se disponga de datos normalizados de Eurostat.
      
      […]»
      6.     La fecha que resulta del artículo 18, apartado 1, de la Directiva es el 16 de julio de 2001. (4)
      
      II.    La legislación nacional
      7.     Para cumplir lo ordenado en la Directiva, Alemania adoptó el Verodnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen
         (Reglamento sobre el vertido de residuos), de 20 de febrero de 2001, que entró en vigor el 1 de marzo siguiente. (5)
      
      8.     Según el tribunal nacional que ha propuesto las cuestiones prejudiciales, interesa tener en cuenta los siguientes preceptos:
      «Artículo 3. Exigencias generales en materia de depósitos en vertederos
      1.     Los residuos urbanos y los residuos en el sentido del artículo 2, apartado 2, sólo pueden depositarse en vertederos o en sectores
         de vertederos que cumplan las exigencias aplicables a las clases de vertederos I o II. Dichas exigencias están definidas con
         arreglo al punto 10 de las Directrices técnicas en materia de residuos urbanos.
      
      […]
      3.     Los residuos urbanos y los residuos en el sentido del artículo 2, apartado 2, con la excepción de los residuos tratados por
         medios mecánico-biológicos, sólo pueden depositarse en vertederos cuando respeten los criterios de admisión de residuos previstos
         en el anexo 1 para las clases de vertederos I o II.
      
      Artículo 4. Exigencias para el depósito en vertederos de residuos tratados por medios mecánico-biológicos
      1.      Los residuos tratados por medios mecánico-biológicos sólo pueden depositarse en vertederos cuando:
      el depósito se realice en vertederos o sectores de vertederos que cumplan las exigencias aplicables a la clase de vertederos II;
      los residuos cumplan los criterios de admisión recogidos en el anexo 2 para la clase de vertederos II;
      los residuos no sean mezclados con objeto de alcanzar los criterios de admisión del anexo 2 y el depósito sobre residuos ya
         depositados con una alta proporción de sustancias biodegradables (por ejemplo, residuos domésticos no tratados) no afecte
         a la recogida de gases de dichos residuos, la infiltración de agua para el mantenimiento de los procesos de biodegradación
         de dichos residuos sea técnicamente posible o no resulte necesaria y no se produzcan escapes incontrolados de gases, y
      
      en el marco del proceso mecánico-biológico se separen los residuos con valor calórico para su estimación o tratamiento térmico,
         así como otras fracciones de residuos reciclables o que contengan sustancias contaminantes.
      
      En los casos a los que se refiere la primera frase, número 1, las exigencias están definidas con arreglo al punto 10 de las
         Directrices técnicas en materia de residuos urbanos.
      
      2.      Con el fin de garantizar un depósito ordenado en el vertedero de los residuos sometidos a medios mecánico-biológicos, la entidad
         explotadora del vertedero debe:
      
      cumplir las exigencias del anexo 3 en relación con la disposición de los residuos tratados por medios mecánico-biológicos, y
      garantizar que, una vez rellenado un sector del vertedero, las pequeñas emisiones residuales de gases que aparezcan sean oxidadas
         antes de su emisión a la atmósfera; presentándose, si las autoridades competentes los reclaman, informes de control sobre
         las emisiones residuales de gases elaborados por auditores externos con arreglo al anexo C, número 6, tercera frase, de las
         Directrices técnicas en materia de residuos urbanos.
      
      Artículo 6. Disposiciones transitorias
      […]
      3.      2.     A solicitud de la entidad explotadora del vertedero, las autoridades competentes pueden autorizar, bajo las condiciones descritas
         en el apartado 3, lo siguiente:
      
      los residuos domésticos, los industriales similares a los domésticos, los lodos de depuración y otros residuos con una elevada
         proporción de materia orgánica pueden seguir depositándose en vertederos, aun cuando no cumplan las exigencias en materia
         de residuos establecidas en el anexo 1 o en el anexo 2. El depósito debe efectuarse en vertederos antiguos (vertederos de
         residuos urbanos), aunque no reúnan las exigencias del artículo 3, apartado 1, siempre y cuando cumplan al menos las del punto
         11 de las Directrices técnicas en materia de residuos urbanos, o en sectores específicos de vertederos de la clase II. La
         autorización ha de concederse como máximo hasta el 31 de mayo de 2005.
      
      los residuos urbanos y los residuos en el sentido del artículo 2, apartado 2, que satisfagan los criterios de admisión de
         residuos aplicables a los vertederos de la clase I, con arreglo al anexo 1, pueden seguir depositándose en vertederos antiguos
         que no reúnan las exigencias del artículo 3, apartado 1, siempre y cuando cumplan al menos las del punto 11 de las Directrices
         técnicas en materia de residuos urbanos. La autorización ha de concederse como máximo hasta el 15 de julio de 2009.
      
      los residuos urbanos y los residuos en el sentido del artículo 2, apartado 2, que respeten los criterios de admisión aplicables
         a los vertederos de la clase II, con arreglo al anexo 1, o los residuos tratados por medios mecánico-biológicos, que se atengan
         a los criterios de admisión en vertederos del anexo 2, también pueden depositarse en vertederos antiguos (vertederos de residuos
         domésticos), en su caso en sectores separados del vertedero, siempre y cuando sean conformes a lo sancionado en el artículo 3,
         apartado 1, para los vertederos de la clase II, con la excepción de los puntos 10.3.1 y 10.3.2 de las Directrices técnicas
         en materia de residuos urbanos y en el punto 11 de las mencionadas Directrices. La autorización debe concederse como máximo
         hasta el 15 de julio de 2009. Este plazo puede no respetarse, cuando se aporte la prueba, en un caso concreto, de que se han
         alcanzado los objetivos de protección previstos en los puntos 10.3.1 y 10.3.2 de las Directrices susodichas mediante otras
         técnicas de seguridad de igual valor y que no se ve afectado el bienestar de la colectividad (medido en relación con las exigencias
         establecidas en el presente Reglamento). Durante el periodo comprendido hasta el 31 de mayo de 2005, se aplica el número 1,
         mutatis mutandi, por lo que respecta a las exigencias técnicas en materia de vertederos.
      
      4.      Las excepciones mencionadas en el apartado 2 sólo pueden autorizarse, cuando no afecten al bienestar de la colectividad y
         cuando,
      
      en el caso del apartado 2, número 1, no sea posible utilizar las capacidades de tratamiento existentes, y
      en el caso del apartado 2, números 2 y 3, no sea posible utilizar vertederos que cumplan las exigencias del artículo 3, apartado 1.
      5.      Una excepción a la admisión de residuos en los vertederos concedida por las autoridades competentes antes de la entrada en
         vigor del presente Reglamento, con arreglo al punto 12.1, frases primera y segunda, letra a), de las Directrices técnicas
         en materia de residuos urbanos, seguirá aplicándose para los residuos domésticos, los industriales similares a los domésticos,
         los lodos de depuración y otros residuos con una elevada proporción de materia orgánica, como autorización, a efectos del
         artículo 2, apartado 1, del presente Reglamento, como máximo hasta el 1 de junio de 2005.
      
      Anexo 1. Criterios de admisión para los vertederos
      A efectos de la admisión de residuos en los vertederos, deben respetarse los siguientes valores:
      
               número
            
            
               parámetro
            
            
               valores de admisión 
            
            
         
               vertederos clase I
            
            
               vertederos clase II
            
            
         
               2
            
            
               Proporción de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original
            
            
                
            
            
                
            
         
               2.01
            
            
               Determinada como pérdida por calcinación
            
            
               <= 3 % en volumen
            
            
               <= 5 % en volumen
            
         
               2.02
            
            
               Determinada como COT
            
            
               <= 1 % en volumen
            
            
               <= 3 % en volumen
            
         
               4
            
            
               Criterios en materia de eluatos
            
            
                
            
            
                
            
         
               4.03
            
            
               COT
            
            
               <= 20 mg/l
            
            
               <= 100 mg/l
            
          
      Anexo 2. Criterios de admisión para los vertederos en el caso de los residuos tratados por medios mecánico-biológicos
      A efectos de la admisión en los vertederos de residuos tratados por medios mecánico-biológicos, deben respetarse los siguientes
         valores:
      
      
               número
            
            
               Parámetro
            
            
               valores de admisión
            
         
               2
            
            
               Proporción de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original determinada como COT
            
            
               <= 18 % en volumen
            
         
               4
            
            
               Criterios en materia de eluatos
            
            
                
            
         
               4.03
            
            
               COT
            
            
               <= 250 mg/l
            
         
               5
            
            
               Biodegradabilidad del residuo seco de la sustancia original, determinada como actividad anaerobia (AT4) o como tasa de generación
                  de gas mediante la prueba de fermentación (GB21)
               
            
            
               <= 5 mg/g
               
               <=20 l/kg
            
         […]»
      III. Los hechos del litigio principal
      9.     La Deponienzweckverband Eiterköpfe es una agrupación de los Landkreise (distritos) de Mayen-Koblenz y de Cochem-Zell y de
         la ciudad de Coblenza, que explota el vertedero central de Eiterköpfe.
      
      10.   El 28 de febrero de 2000 solicitó al Land Rheinland-Pfalz (Estado federado de Renania-Palatinado) permiso para rellenar los
         sectores 5 y 6 con residuos tratados únicamente por medios mecánicos durante el periodo comprendido entre el 31 de mayo de
         2005 y el 31 de diciembre de 2013. (6)
      
      11.   Denegada la solicitud, acudió a los órganos judiciales de su país, alegando que el Reglamento alemán sobre vertidos infringe
         el derecho comunitario.
      
      IV.    Las cuestiones prejudiciales
      12.   Tras una vista oral celebrada el 4 de diciembre de 2002, considerando que el derecho reclamado sólo puede reconocerse si las
         disposiciones nacionales, en la medida en que impiden el depósito en vertederos de residuos sometidos únicamente a un tratamiento
         mecánico previo, se oponen al derecho comunitario, la Sala Séptima del Verwaltungsgericht Koblenz ha suspendido el procedimiento
         y ha formulado al Tribunal de Justicia las siguientes preguntas:
      
      «1      El artículo 5, apartado 1, de la Directiva relativa al vertido de residuos, por el que se regula la elaboración de una estrategia
         para reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos, ¿debe entenderse en el sentido de que, más allá de las medidas
         mencionadas en el artículo 5, apartado 2, a saber, la reducción de la cantidad de los residuos municipales biodegradables
         destinados a vertederos a un porcentaje dado en peso de la cantidad total de residuos municipales biodegradables generados
         en un año civil de referencia, cabe imponer, en el marco del artículo 176 CE, medidas de mayor protección mediante una disposición
         nacional que tiene por objeto adaptar el derecho interno a dichas normas comunitarias, de modo que los residuos municipales
         y los eliminables como residuos municipales sólo puedan ser depositados en vertederos, si se respeta el correspondiente criterio
         de admisión de residuos constituido por la “proporción de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original” (determinada
         como pérdida por calcinación o como COT)?
      
       2 a) En caso de respuesta afirmativa, ¿debe entenderse el referido artículo 5, apartado 2, de la Directiva, en el sentido de que
         una normativa nacional cumple, respetando el principio comunitario de proporcionalidad, las exigencias previstas en el precepto,
         a saber:
      
               − un porcentaje del 75 % en peso, a partir del 16 de julio de 2006,
               − un porcentaje del 50 % en peso, a partir del 16 de julio de 2009, y
               − un porcentaje del 35 % en peso, a partir del 16 de julio de 2016,
               si establece que, 
               en el caso de los residuos municipales y los eliminables como residuos municipales, la proporción de materia orgánica del
         residuo seco de la sustancia original debe ser, a partir del 1 de junio de 2005, considerada como pérdida por calcinación
         menor o igual a un 5 % en volumen y determinada como COT menor o igual a un 3 % en volumen;
      
               los residuos tratados por medios mecánico-biológicos sólo han de depositarse en vertederos antiguos, a partir del 1 de marzo
         de 2001, como máximo hasta el 15 de julio de 2009 y, en algunos casos concretos, también después de dicha fecha, si la proporción
         de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original resulta, determinada como COT, menor o igual a un 18 % en volumen,
         y el grado de biodegradabilidad del residuo seco de la sustancia original es, precisado como actividad anaerobia (AT4), menor
         o igual a 5 mg/g o concretado como tasa de generación de gas mediante la prueba de fermentación (GB21), menor o igual a 20 l/kg?
      
      2 b) El principio comunitario de proporcionalidad ¿otorga, en relación con la estimación de los efectos en caso de superposición
         de residuos no tratados con residuos tratados por medios térmicos o mecánico-biológicos, un margen de apreciación amplio o
         reducido? ¿Cabe deducir del principio de proporcionalidad que los riesgos derivados de residuos tratados únicamente por medios
         mecánicos pueden compensarse con medidas de seguridad de otro tipo?»
      
      V.      El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      13.   Han presentado observaciones escritas la Deponienzweckverband Eiterköpfe, el Land Rheinland-Pfalz, el Gobierno neerlandés,
         el austriaco, el alemán y la Comisión.
      
      14.   A la vista celebrada el 15 de septiembre de 2004 comparecieron, al objeto de exponer oralmente sus alegaciones, el representante
         de la agrupación demandante y el del Estado federal demandado en el litigio principal, los agentes de los Gobiernos alemán,
         neerlandés y austriaco, así como el de la Comisión.
      
      VI.    El medio ambiente en el derecho comunitario
      A.      Referencia al desarrollo normativo
      15.   El medio ambiente no constituyó una preocupación para los redactores de los Tratados, que inicialmente no ofrecían una cobertura
         jurídica a la Comunidad para emprender acciones en esta materia. (7) Sin embargo, la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en París en 1972 decidió instaurar una política
         propia, sugiriendo solventar la ausencia de una norma al respecto con la invocación de los artículos 100 y 235 del Tratado
         CE (actualmente artículos 94 CE y 308 CE, respectivamente). (8) Esta situación explica que los primeros pronunciamientos del Tribunal de Justicia tuvieran por objeto clarificar el fundamento
         normativo de esta iniciativa comunitaria. (9)
      
      16.   El Acta Única Europea (10) agregó al Tratado CE un título específico sobre medio ambiente –el título VII (actualmente título XIX)– (11), comprensivo de los artículos 130 R y 130 S (actualmente artículos 174 CE y 175 CE, respectivamente, tras su modificación)
         y 130 T (actualmente artículo 176 CE), (12) a los que se suma el artículo 100 A, apartado 3 (actualmente artículo 95 CE, apartado 3, tras su modificación), que obliga
         a la Comisión a basar las propuestas previstas en el apartado 1 «en un nivel de protección elevado». (13)
      
      17.   La preocupación por el entorno ha aumentado en el derecho europeo hasta el punto de que conseguir «un alto nivel de protección
         y de mejora de la calidad del medio ambiente» se ha convertido en un fin de la Comunidad (artículo 2 CE), (14) haciéndose imprescindible «una política del medio ambiente» [artículo 3 CE, apartado 1, letra l)]. Es más, «las exigencias
         de la protección del medio ambiente se integran en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad
         a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible» (artículo 6 CE). Esta inquietud
         también se hace patente en otros preceptos del Tratado, como el artículo 95 CE, ya mencionado, o el artículo 161 CE, que asume
         la creación de un Fondo de Cohesión para proporcionar «una contribución financiera en los sectores del medio ambiente».
      
      18.   El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa sigue ese enfoque, (15) puntualizando que en este ámbito las competencias son compartidas entre la Unión y los Estados miembros [artículo I‑14, apartado
         2, letra e)], (16) lo que ya se deduce de la vigente regulación.
      
      B.      Las competencias compartidas en materia de medio ambiente: límites
      19.   Las competencias compartidas integran una categoría propia dentro de las disposiciones de atribución recogidas en el Tratado.
         Admiten diversas manifestaciones, entre las que cabe destacar la posibilidad de que las legislaciones nacionales sean más
         rigurosas que la comunitaria.
      
      20.   Respecto del medio ambiente, el artículo 176 CE habilita a los Estados miembros para mantener o adoptar reglas de mayor protección,
         siempre y cuando resulten compatibles con el Tratado y se notifiquen a la Comisión. Por otro lado, el artículo 95 CE les permite
         conservar (apartado 4) o aprobar (apartado 5) disposiciones propias, pese a la existencia de imperativos de armonización,
         cuando se justifiquen por el cuidado del entorno, comunicándolo a la Comisión. Finalmente, el artículo 174 CE, apartado 2,
         párrafo segundo, prevé la inclusión en las normas armonizadoras de «una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados
         miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medidas provisionales», sometidas a control. (17)
      
      21.   Así se explica el afán del Tribunal de Justicia por declarar que el régimen del Tratado en esta materia no pretende alcanzar
         una armonización completa, (18) de modo que los Estados están llamados a desempeñar un papel importante, dando lugar a la coexistencia de normas europeas
         con otras de carácter interno, como sucede en el presente caso.
      
      22.   La determinación del límite comunitario a esa actuación nacional parece subyacer en las cuestiones prejudiciales planteadas
         por el Verwaltungsgericht Koblenz.
      
      23.   Ahora bien, las circunstancias concurrentes en cada uno de los Estados miembros divergen significativamente. Los hay con mejor
         sensibilidad ecológica, otros sufren mayor presión social al respecto, algunos desarrollan técnicas más avanzadas en el tratamiento
         de los residuos. La Directiva sobre vertidos, a diferencia de otras disposiciones comunitarias en este ámbito, (19) constituye una norma de mínimos.
      
      24.   Su objetivo es impedir o disminuir «los efectos negativos para el medio ambiente del vertido de residuos […] durante todo
         el ciclo de vida del vertedero», mediante «requisitos […], medidas, procedimientos y orientaciones» (artículo 1). Con tal
         propósito, clasifica los vertederos según el riesgo de los residuos en peligrosos, no peligrosos o inertes (artículo 4); señala
         los criterios y los trámites para su admisión en cada basurero (artículo 6 y anexo II); enuncia los métodos de control y de
         vigilancia durante la explotación y el mantenimiento (anexo III); finalmente, insta a los Estados miembros a elaborar una
         estrategia nacional para restringir los residuos biodegradables (artículo 5, apartado 1), que, en el caso de los municipales,
         deben tener garantizada una reducción en tres fases (artículo 5, apartado 2). 
      
      25.   Si se interpreta la Directiva en relación con el artículo 176 CE, no cabe impedir a los Estados miembros adoptar medidas más
         rigurosas, por afectar a otras basuras, imponer condiciones más selectivas de acceso, obligar a tratamientos previos de mayor
         calado o acortar los plazos fijados, siempre y cuando cumplan los dos requisitos expresamente exigidos en el citado precepto:
         su compatibilidad con el Tratado y su notificación a la Comisión.
      
      26.   El primero de estos requisitos implica el respeto de todo el sistema jurídico de la Unión, en particular, de la Directiva.
      27.   Pero ese acatamiento no significa, como se recoge en algunas de las observaciones escritas formuladas en este proceso prejudicial,
         que la propia Directiva avale disposiciones nacionales más rígidas: cuando ha querido admitir alguna excepción, lo ha hecho
         expresamente, como se comprueba en el artículo 3, apartados 3, 4 y 5. Por tanto, la cobertura la ofrece el Tratado, al habilitar
         a los Estados miembros para sobrepasar las normas comunitarias, sin contradecirlas. (20)
      
      28.   No conviene olvidar, además, que, según se ha explicado, alcanzar un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del
         medio ambiente se ha convertido en uno de los fines de la integración europea, para cuya consecución procede desarrollar una
         política adecuada [artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letra l)], (21) por lo que la adopción de medidas nacionales más estrictas ha de estar en consonancia con las líneas directrices comunitarias,
         en el sentido de que la incompatibilidad puede derivar no sólo de preceptos concretos, sino también de los programas trazados
         en ese entorno supranacional. (22)
      
      C.      La Directiva de vertidos
      29.   Esta Directiva, ya reseñada, avanza que cualquier disposición sobre la gestión de residuos «debe tener como objetivo esencial
         la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales» causados por su recogida, transporte,
         tratamiento, almacenamiento y depósito. (23) Buscando la coordinación en esta materia, persigue, además, «una regulación eficaz y coherente, […] que no obstaculice los
         intercambios intercomunitarios y no afecte a las condiciones de competencia». (24)
      
      30.   El Consejo, en la Resolución de 7 de mayo de 1990, (25) llamó la atención sobre la necesidad de dotar a la Comunidad de una política global para todo tipo de residuos, tanto los
         reciclables, como los susceptibles de reutilización o eliminación, insistiendo en la conveniencia de «promover una armonización
         de las medidas comunitarias, […] compatible con el desarrollo del mercado interior» (punto 1). También subrayó la prioridad
         de «garantizar una infraestructura adecuada para la eliminación de desechos, […] utilizando los métodos y las tecnologías
         más apropiados», aunque advirtiendo de que «la creación de dicha red corresponde fundamentalmente a los Estados miembros»
         (punto 7). Propició, por último, el fomento de los procesos de tratamiento previo (punto 8).
      
      31.   Al margen de otras iniciativas, (26) la Resolución del Consejo de 24 de febrero de 1997, sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos, (27) propugnó que, en el futuro, sólo se lleven a cabo aquellas actividades de descarga en vertederos en condiciones de seguridad,
         concediéndose a los Estados miembros flexibilidad para aplicar la mejor opción de eliminación de residuos en atención a sus
         circunstancias particulares (punto 32).
      
      32.   La Directiva incide en este aspecto, reflejándolo ya en sus considerandos, por ejemplo, cuando en el sexto declara que «el
         vertido […] debe controlarse y gestionarse de manera adecuada, a fin de prevenir o reducir los posibles efectos negativos
         sobre el medio ambiente y los riesgos para la salud humana».
      
      33.   Para terminar, hay que tener en cuenta la Decisión 2003/33/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por la que se establecen
         los criterios y los procedimientos de admisión de residuos en los vertederos con arreglo al artículo 16 y al anexo II de la
         Directiva. (28) Aunque ha entrado en vigor el 16 de julio de 2004 (artículo 7), puede suministrar algunas pautas interpretativas.
      
      VII. Examen de las cuestiones prejudiciales
      34.   El Verwaltungsgericht Koblenz pretende indagar la conformidad con el derecho comunitario de ciertas prevenciones contenidas
         en el Reglamento alemán sobre el vertido de residuos. A tenor de la manera en la que formula sus preguntas, coincido con la
         Comisión en reagruparlas para analizar, por un lado, la cuestión 1 y la parte inicial de la 2, letra a), centradas en la interpretación
         del artículo 5, apartados 1 y 2, de la Directiva y del artículo 176 CE; por otro, la parte final de la 2 a) y la 2 b), que
         se refieren al principio comunitario de proporcionalidad. (29)
      
      35.   Sin embargo, no cabe desconectar lo consignado en el citado artículo 5, apartados 1 y 2, del resto de la Directiva ni del
         contexto general antes relatado. El objetivo perseguido, así como los requisitos mínimos que impone, se recogen en sus considerandos
         y en su articulado, correspondiendo al juez nacional verificar si la norma interna se atiene a esos postulados, a la vista
         del concepto de compatibilidad del artículo 176 CE. El Tribunal de Justicia no ha de invadir esa esfera, debiendo concentrar
         su esfuerzo en precisar el sentido del derecho comunitario para facilitar los criterios que han de guiar su aplicación de
         manera uniforme; su función conlleva explicar el alcance de las disposiciones europeas o el aludido concepto de compatibilidad,
         pero no acometer la exégesis detallada de cada una de las posibles contradicciones de la norma nacional. Es decir, el Tribunal
         de Justicia no está habilitado para pronunciarse sobre un precepto de derecho estatal que ofrece aspectos tan técnicos como
         los suscitados en este asunto: no ofrece duda que el criterio de admisión en los vertederos basado en una «proporción de materia
         orgánica del residuo seco de la sustancia original» (determinada como pérdida por calcinación o como COT) empleado en el Reglamento
         alemán es más riguroso que el de «la cantidad total (en peso) de los residuos municipales biodegradables generados» en un
         año, de que trata la Directiva, pero resulta más complicado precisar la incidencia de esta circunstancia en el cumplimiento
         de los objetivos comunitarios. (30)
      
      36.   No obstante, conviene estudiar las cuestiones prejudiciales reagrupadas en la forma anunciada.
      A.      Cuestión prejudicial 1 y primera parte de la 2  a)
      37.   El tribunal remitente entiende que la norma alemana contiene medidas de mayor protección que las previstas en la Directiva,
         recelando de su compatibilidad. Las diferencias radican en los siguientes extremos:
      
      –       La utilización del criterio de admisión de residuos constituido por la «proporción de materia orgánica de residuo seco de
         la sustancia original» (determinada como pérdida por calcinación o como COT).
      
      –       La fijación de plazos más cortos para reducir los residuos.
      –       La inclusión en el ámbito de aplicación tanto de los vertidos biodegradables como de los que no lo son.
      –       La asimilación del tratamiento de los residuos municipales y del de los que puedan eliminarse como tales, en particular, los
         industriales.
      
      38.   A la luz de esas constataciones, vislumbra un conjunto de instrumentos de protección que, en su opinión, configurarían una
         estrategia distinta de la comunitaria.
      
      39.   Procede, pues, investigar el alcance de esas diferencias.
      a)      El criterio de admisión de residuos
      40.   Según el Reglamento alemán, los residuos urbanos y los eliminables como tales sólo han de depositarse en vertederos si cumplen
         los requisitos contemplados en el anexo 1, entre los que se encuentra la proporción de materia orgánica del residuo seco de
         la sustancia original determinada como pérdida por calcinación o como COT. (31) Por su parte, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva habla de la cantidad total (en peso) de los residuos municipales
         biodegradables generados en un año civil de referencia.
      
      41.   Según su propia naturaleza, este tipo de norma obliga en cuanto al resultado que se ha de conseguir, dejando a las autoridades
         nacionales la elección de la forma y de los medios (artículo 249 CE), por lo que, tratándose de una Directiva de «mínimos», (32) no se infringe el derecho comunitario al imponer una condición de acceso al basurero ajena al peso total de los vertidos,
         siempre y cuando se respete el tope señalado por la Comunidad. 
      
      42.   Por otro lado, como han advertido los Gobiernos austriaco y neerlandés, el criterio de admisión en los vertederos no constituye
         un objetivo, sino un instrumento para reducir los residuos. Es más, dentro de los principios generales enunciados en el anexo II
         de la Directiva, las «limitaciones de la cantidad de materia orgánica presente» se ponen como ejemplo de criterio basado en
         las propiedades de los desechos. 
      
      b)      Fijación de plazos más cortos para reducir los residuos
      43.   El referido artículo 5, apartado 2, de la Directiva exige que los planes nacionales garanticen unos porcentajes de reducción
         de los residuos biodegradables destinados a vertederos a lo largo de tres etapas, que finalizan, «a más tardar», a los cinco,
         a los ocho y a los quince años contados desde el 16 de julio de 2001, previendo en cada una de esas fases una disminución
         de hasta el 75 %, el 50 % y el 35 %, respectivamente.
      
      44.   Por tanto, al marcarse unos plazos −y unos porcentajes− máximos, los Estados miembros, en atención a su propia política medioambiental,
         están facultados para acortarlos, siempre que en las fechas de vencimiento se haya producido el efecto pretendido, no después.
         Si se ha alcanzado antes, resulta indiferente.
      
      c)      Aplicación a los vertidos biodegradables y no biodegradables
      45.   Cuando el mencionado artículo 5, apartados 1 y 2, alude a los residuos, lo hace con la calificación de «biodegradables», por
         lo que se cuestiona si comprende también los «no biodegradables».
      
      46.   A la vista del contexto y de la finalidad de la norma comunitaria, parece que las condiciones mínimas impuestas en los preceptos
         citados se refieren sólo a los vertidos del primer tipo, aunque los Estados miembros pueden válidamente dilatar su ámbito,
         pues, en realidad, se persigue implantar medidas, procedimientos y orientaciones para impedir o reducir las consecuencias
         negativas del vertido de «residuos» (artículo 1), sin mayor precisión, término que remite al de la Directiva 75/442 [artículo
         1, letra a)], donde se suministra una amplia definición. (33)
      
      47.   Por consiguiente, tampoco se vulnera el derecho de la Comunidad al extender las reglas sobre vertidos a los no biodegradables.
      d)      Aplicación a los residuos industriales
      48.   Aunque el artículo 5, apartado 1, aboga por la elaboración de una estrategia para la disminución de los «residuos biodegradables»,
         el apartado 2 menciona un plan para la reducción de los «residuos municipales biodegradables», surgiendo la duda de si la
         adición de tal adjetivo obsta a la inclusión de otros vertidos no municipales –a tenor del concepto proporcionado por el artículo
         2, letra b), de la Directiva–, como los industriales.
      
      49.   Evidentemente la respuesta ha de ser idéntica a la sugerida en los apartados anteriores. La Directiva contiene unos apercibimientos
         finales a cuya consecución deben dedicar su actuación los Estados miembros, habilitados para adoptar otros de mayor calado,
         sin infringir esos límites ni el objetivo aludido en su artículo 1, donde se utiliza la expresión más genérica «vertido de
         residuos». De esta forma, resulta compatible que el plan garantice la reducción no sólo de los vertidos municipales biodegradables,
         sino también la de los de otra índole.
      
      50.   Además, como advierten los Gobiernos de los Países Bajos y de Alemania, los vertidos industriales pueden ser biodegradables
         –si no en todo, al menos en parte–, por lo que habrían de agregarse a la estrategia nacional de reducción contemplada en el
         artículo 5, apartado 1.
      
      51.   Así pues, la Directiva no empece que las normas sobre las basuras municipales se apliquen también a las de carácter industrial.
      e)      Apreciación conjunta
      52.   De lo anteriormente expuesto se infiere que la condición requerida por el artículo 176 CE, para que las normas nacionales
         más protectoras se atengan al Tratado, se cumple en cada uno de los casos examinados en relación con la Directiva.
      
      53.   Procede, no obstante, dilucidar, según plantea el tribunal alemán, si un análisis conjunto de esos supuestos puede conducir
         a otra solución.
      
      54.   Sin ninguna vacilación, hay que descartar tal hipótesis, pues la legislación federal no parece contravenir la política diseñada
         por los instrumentos normativos comunitarios de referencia. En concreto, la Directiva prevé una reducción en tres etapas de
         los residuos municipales biodegradables destinados a vertederos hasta llegar al 35 % de la cantidad total (en peso) de los
         generados en 1995, sin detallar el desarrollo del proceso. El Reglamento alemán afecta también a los vertidos eliminables
         como desechos municipales, exige un tratamiento no sólo mecánico, que presumiblemente los reduce en mayor medida, (34) y señala unos periodos menores. Por tanto, va más allá de lo dispuesto en la Directiva, pero respeta sus mínimos, correspondiendo
         al órgano jurisdiccional nacional, y no al Tribunal de Justicia, verificar las finalidades de la regulación interna y compararlas
         con las que pretende la Comunidad.
      
      55.   Por lo demás, la jurisprudencia ha recordado que, aun cuando la política de la Comunidad sobre el medio ambiente persiga un
         nivel de protección elevado, no se necesita que sea técnicamente el más elevado, pues los Estados que la integran siempre
         están facultados para mejorarlo. (35)
      
      56.   En virtud de lo razonado en los puntos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia responder a la cuestión prejudicial 1
         y a la primera parte de la 2 a), en el sentido de que, en el marco del artículo 176 CE, cuando los Estados miembros transpongan
         la Directiva 1999/31, pueden aprobar medidas de mayor protección del medio ambiente, siempre que cumplan los objetivos y las
         prevenciones de las normas comunitarias, como sucede al condicionar la admisión en vertederos de residuos municipales y eliminables
         en cuanto tales a un criterio constituido por la proporción de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original
         (determinada como pérdida por calcinación o como COT), al exigir que las proporciones se alcancen en fechas anteriores a las
         indicadas en dicha Directiva y, en suma, al someter el acceso de vertidos a un tratamiento previo no sólo mecánico. (36)
      
      B.      Segunda parte de la cuestión prejudicial 2 a) y cuestión 2 b): el principio comunitario de proporcionalidad
      57.   La proporcionalidad sugiere conveniencia y adecuación entre el fin perseguido y los medios utilizados para lograrlo. También
         entre dos o más conceptos, valores o parámetros. En el mundo del derecho, constituye un principio general que ofrece varias
         dimensiones, desplegando su influencia en la esfera internacional, en la comunitaria y en la estatal.
      
      58.   Sin perjuicio del análisis de la proporcionalidad de la norma alemana que el Verwaltungsgericht Koblenz puede realizar en
         la perspectiva de su propio derecho, las dudas que plantea se refieren a su proyección en el plano comunitario.
      
      59.   Antes de examinarlas, debe resolverse el problema suscitado por la Comisión y por el Gobierno federal en sus observaciones
         escritas, cuando niegan que ese principio comunitario resulte de aplicación a la norma nacional, entre otras circunstancias,
         porque, a tenor del artículo 5 CE, concierne sólo a las acciones de la Comunidad y porque tales acciones no son objeto de
         enjuiciamiento en este proceso prejudicial.
      
      60.   Aunque en un primer momento el razonamiento propuesto −especialmente el de la Comisión– parece convincente, se trata de una
         regla general de derecho, que no se circunscribe al ámbito de las repetidas acciones comunitarias. El artículo 5 CE ha plasmado
         el principio, restringiéndolo a ese contorno, según una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, pero no ha limitado
         su impacto en todo el derecho comunitario. Por otro lado, cuando el artículo 176 CE condiciona la validez de las normas nacionales
         de mayor protección a su compatibilidad con el Tratado, está incluyendo, como ya he apuntado, (37) no sólo el derecho escrito, sino también los objetivos, las libertades fundamentales, las políticas y los principios que
         lo inspiran. No hay que reducir, pues, la expresión «el presente Tratado» a los concretos preceptos que lo integran. (38)
      
      61.   Con tales premisas, el mencionado principio de proporcionalidad despliega sus efectos en toda actuación comunitaria, ya provenga
         de la propia Comunidad o de los Estados que la componen, cuando desarrollan una competencia tildada de comunitaria.
      
      62.   El problema estriba, por tanto, en determinar si la norma o el comportamiento nacional constituyen una actuación de tal carácter.
         Sólo en caso de respuesta afirmativa, el principio entra en juego. Su aplicación no depende de la incidencia de la regla interna
         en el ordenamiento de la Unión, sino de su incorporación a esa estructura jurídica. Es decir, si la proporcionalidad implica
         una adecuada relación entre el objetivo perseguido y los medios para alcanzarlo, (39) parece lógico que su verificación en el ámbito europeo exija la presencia de objetivos y de medios que le sean propios, lo
         que no ocurre cuando, por ejemplo, se toma como presupuesto una finalidad comunitaria, pero se emplea un instrumento de distinta
         naturaleza.
      
      63.   En este contexto, corresponde al juez nacional realizar esa calificación, teniendo en cuenta que los Estados miembros dictan
         normas que se relacionan de distintas maneras con el mundo supranacional, oscilando desde la mera ejecución hasta la total
         desconexión. Por otra parte, la proyección de este principio tampoco podría gozar de la misma significación de la que disfruta
         en el derecho de la Unión. (40) En todo caso, el Tribunal de Justicia carece de competencia para juzgar la adecuación de una regulación interna al principio
         comunitario de proporcionalidad, especialmente, cuando, como en el presente asunto, concurren aspectos técnicos muy precisos,
         no habiéndose ofrecido los datos imprescindibles para llevar a cabo una prudente apreciación. (41)
      
      64.   Por todo lo expuesto, sugiero resolver la segunda parte de cuestión prejudicial 2 a) y la cuestión 2 b), precisando que la
         comprobación de si una norma o un comportamiento de un Estado miembro respetan el principio comunitario de proporcionalidad
         incumbe al juez nacional, tras calificar previamente tal actuación como comunitaria.
      
      VIII. Conclusión
      65.   A tenor de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales formuladas
         por el Verwaltungsgericht Koblenz, declarando:
      
      1)         En cuanto a la cuestión prejudicial 1 y a la primera parte de la 2 a), que, en el marco del artículo 176 CE, cuando los Estados
         miembros traspongan la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, pueden aprobar
         medidas de mayor protección del medio ambiente, siempre que cumplan los objetivos y las prevenciones de las normas comunitarias,
         como sucede al condicionar la admisión en vertederos de residuos municipales y eliminables en cuanto tales a un criterio constituido
         por la proporción de materia orgánica del residuo seco de la sustancia original (determinada como pérdida por calcinación
         o como COT), al exigir que las proporciones se alcancen en fechas anteriores a las señaladas en dicha Directiva y al someter
         el acceso de vertidos a un tratamiento previo no sólo mecánico.
      
      2)         En cuanto a la segunda parte de la cuestión prejudicial 2 a) y a la cuestión 2 b), que la comprobación de si una norma o un
         comportamiento de un Estado miembro respetan el principio comunitario de proporcionalidad compete al juez nacional, tras calificar
         previamente tal actuación como comunitaria.
      
      1 –	 Lengua original: español.
      
      2 –	Directiva del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (DO L 182, p. 1). El artículo 17 ha sido
         modificado por el Reglamento (CE) nº 1882/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, sobre la
         adaptación a la Decisión 1999/468/CE del Consejo de las disposiciones relativas a los comités que asisten a la Comisión en
         el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos sujetos al procedimiento establecido en el artículo 251
         del Tratado CE (DO L 284, p. 1).
      
      3 –	Directiva del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificada
         por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), por la Directiva 91/692/CEE del Consejo,
         de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas
         directivas referentes al medio ambiente (DO L 377, p. 48), por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996,
         por la que se adaptan los anexos II A y II B de la Directiva 75/442 (DO L 135, p. 32), y por el Reglamento nº 1882/2003.
      
      4 –	Dos años después de su entrada en vigor, que, según el artículo 19, se produjo el día de la publicación en el Diario Oficial,
         lo que ocurrió el 16 de julio de 1999.
      
      5 –	BGBl, I p. 305.
      
      6 –	Antes, por resolución firme de 26 de septiembre de 1995, la demandada en el proceso principal había acordado que en el
         vertedero sólo se depositarían residuos que no pudieran ser valorizados y que respetaran los criterios de admisión del anexo B,
         columna II, de las Directrices técnicas en materia de residuos urbanos, referidos a la pérdida por calcinación y COT (carbono
         orgánico total) en el eluato.
      
      7 –	Precisar la base jurídica en el derecho comunitario ambiental se reveló uno de los problemas más complejos y controvertidos.
         Bravo-Ferrer Delgado, M.: «La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente», en Gaceta Jurídica, marzo 1994, p. 13
      
      8 –	El artículo 100 constituía la base para la armonización de las normas que afecten directamente al establecimiento o al
         funcionamiento del mercado común y el artículo 235, más amplio, amparaba la adopción de las medidas adecuadas para alcanzar
         los objetivos comunitarios que no aparezcan expresamente en el Tratado. En el punto 15 de la Declaración emanada de la mencionada
         Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de 1972, se señala que, «con el fin de emprender las iniciativas definidas en
         los diferentes programas de acción, es necesario utilizar todas las disposiciones de los Tratados, comprendiendo incluso el
         artículo 235». La Directiva 75/442, identificada en la nota 3, toma como fundamento jurídico «el Tratado constitutivo de la
         Comunidad Económica Europea y, en particular, sus artículos 100 y 235».
      
      9 –	La sentencia de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia (91/79, Rec. p. 1099), no rehusó fundar las disposiciones sobre medio
         ambiente en el artículo 100 del Tratado. Es más, según expuso la sentencia de 7 de febrero de 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531),
         la protección del medio ambiente debe considerarse como «uno de los objetivos esenciales de la Comunidad», aunque las medidas
         adoptadas para la salvaguarda no han de «sobrepasar las restricciones inevitables, justificadas por el objetivo de interés
         general que es la protección del medio ambiente». En análogo sentido se pronunció la sentencia de 20 de septiembre de 1988,
         Comisión/Dinamarca (302/86, Rec. p. 4607).
      
      10 –	DO 1987, L 169.
      
      11 –	El título VII se añadió a la tercera parte del Tratado por el artículo 25 del Acta Única Europea y el artículo 100 A por
         el artículo 18. Con el Tratado de la Unión Europea (artículo G, punto 28) pasó a ser el título XVI.
      
      12 –	Véase el punto 2 de estas conclusiones. 
      
      13 –	El Tribunal de Justicia ha interpretado estas normas en varias ocasiones. La sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo
         (C‑300/89, Rec. p. I‑2867), admitió que una medida comunitaria para la protección del medio ambiente no debía basarse necesariamente
         en el artículo 130 S del Tratado, ya que el objetivo también se podía alcanzar eficazmente a través de las medidas de armonización
         previstas en el artículo 100 A del Tratado, aunque la sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C‑155/91, Rec. p. I‑939),
         entendió que, dada la finalidad y el contenido de la Directiva impugnada –la Directiva 91/156–, era correcto que se apoyara
         en el artículo 130 S del Tratado, sustrato que la sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C‑187/93, Rec. p. I‑2857),
         igualmente consideró acertado en el caso de un Reglamento de naturaleza general cuyo contenido se insertaba en la política
         comunitaria ambiental –el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control
         de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1)–, sin perjuicio
         de que, al armonizar las condiciones en que tiene lugar la circulación de residuos, afectase a la consecución del mercado
         interior. Por otro lado, el abogado general Sr. Tesauro, en las conclusiones del asunto en el que recayó la sentencia de 17
         de marzo de 1993, Comisión/Consejo, ya citada, distinguía dos tipos de directivas: las de naturaleza general, que se basan
         en el artículo 130 S del Tratado, y las relativas a un sector específico, que lo hacen en el artículo 100 A del Tratado. Las
         primeras tienen normalmente por objeto la consecución de un alto nivel de protección ambiental, mientras que las segundas
         persiguen evitar perturbaciones al principio de la libre competencia. En la doctrina, Krämer y Kromarek aseguraron que la
         distinción no podría funcionar en la práctica: Krämer, L., y Kromarek, P., «Droit Communautaire de l´Environnement. 1 octobre
         1991-31 décembre 1993», en Revue Juridique de l´Environnement, vol. 2-3, 1994, p. 231.
      
      14 –	Con la firma del Tratado de la Unión Europea en Maastricht se elevó a principio fundamental de la Comunidad la protección
         del medio ambiente.
      
      15 –	El artículo II-97 dispone que «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo
         sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad», lo que trae causa del artículo 2
         CE. El artículo III-119, cuando declara que «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición
         y en la realización de las políticas y acciones de la Unión a que se refiere la presente Parte, en particular con objeto de
         fomentar un desarrollo sostenible», recuerda el contenido del artículo 6 CE. El artículo III-172 es similar al 95 CE y el
         III-223 al 161 CE. Finalmente, los preceptos III-233 y III-234 reproducen, sustancialmente, los artículos 174 CE a 176 CE.
         
      
      16 –	Según el artículo I‑12, apartado 2, del mismo Tratado, «cuando la Constitución atribuya a la Unión una competencia compartida
         con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente
         vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la
         suya o haya decidido dejar de ejercitarla».
      
      17 –	Cierto sector doctrinal ha negado que este precepto abra una vía adecuada para dotar de mayor protección al medio ambiente,
         por ejemplo, Verhoeve, B., Bennet, G. y Wilkinson, D., Maastricht and the Environment, Londres, Institute for European Environmental Policy, 1992, p. 24.
      
      18 –	Sentencia de 22 de junio de 2000, Fornasar y otros (C‑318/98, Rec. p. I‑4785).
      
      19 –	Como el Reglamento nº 259/93, mencionado en la nota 13, que, según la sentencia de 13 de diciembre de 2001, DaimlerChrysler
         (C‑324/99, Rec. p. I‑9897), armoniza los traslados de residuos (apartado 42), con la consecuencia de que toda medida nacional
         en este ámbito «debe apreciarse a la luz de las disposiciones de dicho Reglamento» (apartado 43), ya que, «cuando una cuestión
         está regulada de forma armonizada a escala comunitaria, toda medida nacional a este respecto debe apreciarse a la luz de las
         disposiciones de esta medida de armonización» (apartado 32). El Tribunal de Justicia ha considerado en algunas ocasiones una
         directiva como normativa armonizada (sentencia de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage, C‑37/92, Rec. p. I‑4947), pero,
         en contra de la opinión del órgano jurisdiccional remitente, no creo que la Directiva de vertidos merezca tal consideración
         por las razones expuestas a continuación.
      
      20 –	Como se aprecia, sigo un planteamiento distinto al ofrecido por el Gobierno neerlandés en la vista pública, al estimar
         que, para verificar la compatibilidad entre el derecho comunitario y el derecho nacional, surgían tres posibilidades: a) si
         la medida interna está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva, el análisis se ha de llevar a cabo conforme al
         contenido de sus preceptos; b) si no lo está, se ha de examinar tomando como referencia el Tratado; c) si va más allá del
         mencionado ámbito, pero encuentra amparo en el derecho originario, se ha de atender a los criterios proporcionados por este
         último. En el presente caso, la legislación alemana desarrolla la comunitaria, aunque otorga una protección mayor al medio
         ambiente, lo que supone tener en cuenta tanto la Directiva como el Tratado.
      
      21 –	Véase el punto 17 de estas conclusiones.
      
      22 –	Hay que matizar la respuesta a la polémica suscitada en la doctrina alemana −subyacente en el planteamiento de las cuestiones
         prejudiciales (apartado IV, punto 2, del auto), abordada también por el Gobierno de los Países Bajos en sus observaciones
         escritas (puntos 20 y siguientes)– acerca de si las medidas acordadas por los Estados miembros en el marco del artículo 176 CE
         revisten la misma naturaleza que las comunitarias, pues ese precepto condiciona la validez de las disposiciones nacionales
         a su compatibilidad con el Tratado, donde consta expresamente la preocupación por el entorno, con lo que se excluye cualquier
         regulación contraria. De otra forma, se obstaculizaría la futura armonización, condicionándose la actuación de la Comunidad
         y, sin duda, la de los demás Estados que la componen. Es decir, la habilitación para decretar medidas de mayor protección
         no sirve de excusa, su ejercicio está sometido a unos límites. Ahora bien, la sujeción al Tratado no implica la igualdad de
         naturaleza entre las medidas internas y las comunitarias, basta con que vayan en la misma dirección, acatando los objetivos,
         y, en fin, la política comunitaria del medio ambiente, circunstancia que, en la mayoría de las ocasiones –también en este
         asunto–, debe verificarse caso por caso. 
      
      23 –	Tercer considerando de la Directiva, identificada en la nota 3 de estas conclusiones
      
      24 –	Sexto considerando de la Directiva.
      
      25 –	Resolución del Consejo sobre la política en materia de residuos (DO C 122, p. 2).
      
      26 –	Resoluciones del Parlamento Europeo de 19 de febrero de 1991 (DO C 72, p. 34) y de 22 de abril de 1994 (DO C 128, p. 471);
         Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20); Reglamento
         nº 259/93, ya citado; Decisión 93/98/CEE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativa a la celebración, en nombre de la
         Comunidad, del Convenio para el control de la eliminación y el transporte transfronterizo de residuos peligrosos (DO L 39,
         p. 1); y Directiva 94/67/CE del Consejo, de 16 de diciembre de 1994, relativa a la incineración de residuos peligrosos (DO
         L 365, p. 34), entre otras normas.
      
      27 –	DO C 76, p. 1.
      
      28 –	DO L 11, p. 27. 
      
      29 –	Además, la demandante en el proceso principal pretende abordar la compatibilidad del Reglamento alemán con otros preceptos
         comunitarios, como el artículo 28 CE o el artículo 30 CE. Pero en el auto de planteamiento de las cuestiones prejudiciales
         consta que el Verwaltungsgericht Koblenz «excluye» expresamente el «examen» −y, por consiguiente, cualquier duda respecto
         de esas normas (apartado IV, punto 4)–, por lo que no procede analizar tal compatibilidad. Hay reiterada jurisprudencia declarando
         que «corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, en el marco del sistema de cooperación con el Tribunal
         de Justicia instaurado por el artículo 234 CE, apreciar la pertinencia de las cuestiones que le remiten en relación con los
         hechos del asunto de que conocen» (sentencias de 14 de julio de 1988, Smanor, 298/87, Rec. p. 4489; de 5 de diciembre de 2000,
         Guimont, C‑448/98, Rec. p. I‑10663; o de 23 de octubre de 2001, Tridon, C‑510/99, Rec. p. I‑7777).
      
      30 –	Reiteradamente el Tribunal de Justicia ha declarado que la apreciación de los hechos del asunto incumbe al juez nacional
         (entre otras, sentencia de 15 de noviembre de 1979, Denkavit, 36/79, Rec. p. 3439), autoexcluyendo su competencia para aplicar
         a medidas o a situaciones internas las normas comunitarias que le corresponda interpretar (por todas, sentencia de 5 de octubre
         de 1999, Lirussi y Bizzaro, asuntos acumulados C‑175/98 y C‑177/98, Rec. p. I‑6881, apartados 37 y 38). Véase también la nota
         35 de estas conclusiones.
      
      31 –	Artículo 3, apartado 3, del Reglamento, en relación con los puntos 2.01 y 2.02 del anexo 1. Véase el punto 8 de estas conclusiones.
      
      32 –	Véanse los puntos 23 y 24 de estas conclusiones.
      
      33 –	Según la Directiva 75/442, identificada en la nota 3 de estas conclusiones, se considera «residuo» cualquier sustancia
         u objeto perteneciente a una de las categorías comprendidas en el anexo I, de los que su poseedor se desprenda o tenga la
         intención de desprenderse. El listado abarca hasta 16 apartados, incluyendo, por ejemplo, los «elementos inutilizables» (Q6),
         los «residuos de procesos industriales» (Q8) o los «residuos de extracción y preparación de materias primas» (Q11).
      
      34 –	Faltan en el expediente los informes técnicos precisos para comprobar la incidencia de la adopción de uno u otro criterio
         de admisión en el proceso de tratamiento de residuos. Tampoco se ha aportado un estudio pericial al respecto ni un examen
         económico-financiero de los efectos del cumplimiento de la normativa comunitaria y de la alemana en la viabilidad del vertedero,
         lo que también resultaría útil para abordar otros problemas subyacentes, como la posible compensación a la entidad explotadora.
      
      35 –	Sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, Rec. p. I‑4301), apartado 49.
      
      36 –	En relación con este último aspecto, el artículo 6, letra a), de la Directiva obliga a los Estados miembros a tomar medidas
         para que «sólo se depositen en un vertedero los residuos que hayan sido objeto de tratamiento», entendiéndose por tal, según
         el artículo 2, letra h), «los procesos físicos, térmicos, químicos o biológicos, incluida la clasificación, que cambian las
         características de los residuos para reducir su volumen o su peligrosidad, facilitar su manipulación o incrementar su valorización».
         Por eso, cuando el artículo 5, apartado 1, insta a los Estados miembros a elaborar una estrategia nacional con medidas que
         permitan conseguir los objetivos contemplados en el apartado 2, «en particular mediante reciclado, compostaje, biogasificación
         o valorización de materiales/energía», cabe entender que esta enunciación no es exhaustiva.
      
      37 –	En el punto 28 de estas conclusiones.
      
      38 –	Entre los que se encuentra el artículo 10 CE, a cuyo tenor los Estados miembros han de adoptar «todas las medidas generales
         o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de
         los actos de las Instituciones de la Comunidad». El calificativo «apropiadas» hay que apreciarlo igualmente de acuerdo con
         los principios generales del derecho comunitario. El Tribunal de Justicia, en la sentencia DaimlerChrysler, citada en la nota
         19, interpretó la expresión «con arreglo al Tratado», contenida en el Reglamento nº 259/93, «en el sentido de que dichas medidas
         nacionales, además de ser conformes con el Reglamento, deben respetar las restantes normas o los principios generales del
         Tratado, a los que no se refiere directamente la normativa adoptada en materia de traslados de residuos» (apartado 45).
      
      39 –	Según expone el Gobierno austriaco en sus observaciones escritas, con cita de la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder
         (265/87, Rec. p. 2237), la proporcionalidad de una medida hay que apreciarla en función de su carácter apropiado y pertinente,
         así como de la prohibición de imponer obligaciones desmesuradas.
      
      40 –	Como afirma Guy Isaac, «la proporcionalidad significa que, en la aplicación de una competencia, si la Comunidad puede elegir
         entre varios modos de acción, debe optar, a eficacia igual, por aquel que deje más libertad a los Estados, a los particulares,
         a las empresas». Manual de Derecho Comunitario General, traducción de G.-L. Ramos Ruano, Ariel, Barcelona, 5ª edición, 2000, p. 76.
      
      41 –	En este sentido, la sentencia de 6 de mayo de 1986, Muller y otros (304/84, Rec. p. 1511), consideró que la situación del
         derecho comunitario en ese momento no se oponía a que un Estado miembro prohibiera la comercialización de productos alimenticios
         provenientes de otros Estados miembros, a los que se les habían adicionado algunas sustancias, pero, añadió, «el principio
         de proporcionalidad que inspira la última frase del artículo 36 del Tratado [actualmente artículo 30 CE, tras su modificación]
         exige que dicha prohibición se limite a lo necesario para alcanzar los objetivos de protección de la salud legítimamente perseguidos»
         (apartado 23), precisando que «corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar en cada caso, a la luz de las
         costumbres alimentarias nacionales y teniendo en cuenta los resultados de la investigación científica internacional, que su
         legislación es imprescindible para proteger efectivamente los intereses a que se refiere el artículo 36 del Tratado». En la
         misma línea, la sentencia Tridon, antes citada, reconoció que «la apreciación de la proporcionalidad de la prohibición de
         comercialización controvertida en el procedimiento principal y, en particular, respecto a si el objetivo que se pretende podría
         lograrse con medidas que afectaran en menor grado al comercio intracomunitario no puede efectuarse, en el presente asunto,
         sin elementos adicionales de información y que tal apreciación supone un análisis concreto, basado especialmente en estudios
         científicos y en circunstancias de hecho que caracterizan la situación en la que se inscribe el litigio principal, análisis
         que tiene que realizar al órgano jurisdiccional remitente» (apartado 58).