CELEX: 61989CJ0342
Language: es
Date: 1991-10-17 00:00:00
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1991. # República Federal de Alemania contra Comisión de las Comunidades Europeas. # FEOGA - Anticipos mensuales - Facultad de control de la Comisión. # Asunto C-342/89.

INFORME PARA LA VISTA
      presentado en el asunto C-342/89 (
            *1
         )
      I. Hechos
      
               1.
            
            
               El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 221), establece, en el apartado 2 de su artículo 1 y en sus artículos 2 y 3, que la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA») financiará las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas.
               Los párrafos primero y segundo del apartado 2 del artículo 4 de dicho Reglamento establecen que la Comisión pondrá a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para los pagos que haya que efectuar.
               A tenor del párrafo tercero del apartado 2 de dicho artículo, añadido por el Reglamento (CEE) n° 3183/87 del Consejo, de 19 de octubre de 1987, por el que se establecen las normas especiales relativas a la financiación de la política agrícola común (DO L 304, p. 1), modificado por el Reglamento. (CEE) n° 2048/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 (DO L 185, p. 1):
               «No obstante, después del agotamiento de los créditos destinados al FEOGA, sección “Garantía”, para el ejercicio 1987 [...] los Estados miembros movilizarán medios financieros destinados a cubrir los gastos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 en función de las necesidades de sus servicios pagadores.»
               La letra a) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70 establece que la Comisión, previa consulta al Comité del Fondo, decidirá sobre el pago de un avance al comienzo del año y acerca de pagos complementarios a lo largo del año. A tenor del último párrafo de este artículo, añadido por el Reglamento n° 3183/87 y modificado por el Reglamento n° 2048/88:
               «A partir del 1 de enero de 1988, la Comisión decidirá únicamente los anticipos mensuales para la cobertura de los gastos efectuados con los medios financieros contemplados en el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 4 [...]»
               El mismo artículo 5, en la letra b) de su apartado 2, establece un sistema de liquidación de cuentas de los servicios y organismos nacionales, cuyo procedimiento se fijó por el Reglamento (CEE) n° 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de cuentas referentes al FEOGA, Sección «Garantía» (DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70).
               El procedimiento de pago de los anticipos mensuales se regula por el Reglamento (CEE) n° 2776/88 de la Comisión, de 7 de septiembre de 1988, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la Sección «Garantía» del FEOGA (DO L 249, p. 9), que sustituye al Reglamento (CEE) n° 3184/83 de la Comisión, de 31 de octubre de 1983, relativo al sistema de anticipos para los gastos financiados con cargo a la Sección «Garantía» del FEOGA (DO L 320, p. 1).
               A tenor del apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento:
               «Los Estados miembros comunicarán por telecopia a la Comisión, a más tardar el segundo día hábil de cada semana, el importe total de los gastos pagados desde el comienzo del mes hasta el final de la semana anterior.»
               A tenor del apartado 5 de este artículo:
               «Los Estados miembros enviarán mensualmente a la Comisión, en tres ejemplares y a más tardar el 20 de cada mes, un expediente destinado a la contabilización con cargo al Presupuesto comunitario de los gastos pagados durante el mes anterior.»
               El apartado 1 del artículo 4 establece que la Comisión, en función de los datos enviados, pagará los anticipos mensuales. A tenor del párrafo segundo del apartado 2 de este artículo:
               «[...] la Comisión, previa comunicación a los Estados miembros interesados, podrá retrasar el pago de los anticipos a los Estados miembros cuyas comunicaciones contempladas en el artículo 3 reciba con retraso o contengan discordancias, que exijan verificaciones suplementarias.»
               El apartado 1 del artículo 9 especifica que los gastos declarados referentes a un mes deberán corresponder a los pagos e ingresos efectivamente efectuados durante dicho mes.
               La Decisión 88/377/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa a la disciplina presupuestaria (DO L 185, p. 29), establece, en su artículo 6, que la Comisión creará un sistema de alerta eficaz en lo relativo a la evolución de los gastos del FEOGA, Sección «Garantía»; la Comisión utilizará los poderes de gestión a su alcance cuando el ritmo de evolución de los gastos efectivos sobrepase el perfil por ella determinado para cada capítulo presupuestario del FEOGA, Sección «Garantía», o amenace con hacerlo.
               El Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90), establece, en su artículo 97 relativo al compromiso y a la imputación como pago en materia de FEOGA, Sección «Garantía», que dicho artículo se aplicará sin perjuicio de la liquidación de cuentas prevista en el Reglamento n° 729/70. El artículo 99 del Reglamento Financiero, en la versión dada por el Reglamento (CEE) n° 2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185, p. 3), recuerda que el procedimiento de liquidación de cuentas previsto en el artículo 5 del Reglamento n° 729/70 tendrá por objeto determinar el importe de los gastos que deban imputarse al FEOGA.
               El artículo 7 de la referida Decisión precisa que el pago de los anticipos mensuales FEOGA, Sección «Garantía» se efectuará con arreglo a las informaciones aportadas por los Estados miembros.
            
         
               2.
            
            
               Mediante télex de 28 de julio de 1989, la Comisión indicó a los Estados miembros que, de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche (DO L 139, p. 12), las tasas recaudadas con arreglo al régimen de cuotas lecheras por el período de doce meses pasados, es decir, por la campaña de 1988/1989, tendrían que ser contabilizadas, a más tardar, el 30 de junio de 1989.
            
         
               3.
            
            
               Por considerar que la República Federal de Alemania se había abstenido de recaudar algunas tasas durante la campaña 1988/1989 y de ingresarle sus correspondientes importes antes del 30 de junio de 1989, la Comisión detrajo, en la Decisión de 30 de agosto de 1989 relativa a la concesión de anticipos basados en la contabilización de los gastos financiados por la Sección «Garantía» del FEOGA, la suma de 34.236.729,47 DM de los gastos que la República Federal de Alemania había declarado como efectuados durante el mes de julio de 1989.
               En una nota informativa fechada el 12 de octubre de 1989, la Comisión motivó tal Decisión mediante tres fundamentos:
               
                        —
                     
                     
                        Que en su comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1983, C 318, p. 3) declaró que se reservaba el derecho a denegar el pago de los anticipos mensuales del FEOGA en relación con los gastos provocados por una conducta ilegal de los Estados miembros que afecte directamente a las disposiciones comunitarias.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sólo pueden cargarse al FEQGA, Sección «Garantía», los gastos efectuados con arreglo a la normativa agrícola.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Que el artículo 6 de la Decisión 88/377 le da derecho a utilizar sus poderes de gestión cuando los gastos amenazan con sobrepasar el perfil previsto.
                     
                  
         II. Fase escrita y pretensiones de las partes
      
               1.
            
            
               El recurso interpuesto por la República Federal de Alemania se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de noviembre de 1989.
            
         
               2.
            
            
               Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
            
         
               3.
            
            
               La República Federal de Alemania, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Anule la Decisión C(89)1525 de la Comisión, de 30 de agosto de 1989, en la medida en que detrajo la suma de 34.236.729,47 DM del anticipo de 636.274.825,97 DM solicitado por el Gobierno federal en relación con el mes de septiembre de 1989.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a la parte demandada.
                     
                  
         
               4.
            
            
               La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Desestime el recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene a la demandante al pago de las costas del procedimiento.
                     
                  
         III. Motivos y argumentos de las partes
      
               1.
            
            
               La República Federal de Alemania expone que la cuestión fundamental es la de si la Comisión está legitimada para reducir anticipos solicitados por un Estado en función de gastos efectivamente efectuados durante un mes de referencia.
               Especifica que no es pertinente para enjuiciar la conformidad a Derecho de la Decisión impugnada la invocación de retenciones de anticipos practicadas con anterioridad.
               Tampoco puede la Comisión extraer de la obligación que incumbe a los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para garantizar la recaudación de las tasas del sector de la leche una presunción de solidaridad entre el sujeto pasivo y el Estado miembro, en cuya virtud se convierta este último, en cuanto tal, en sujeto pasivo de la tasa frente a la Comisión.
               El sistema de anticipos establecido por los Reglamentos n° 729/70 y n° 3184/84 y basado en peticiones formuladas por los Estados miembros fue sustituido, a raíz de los graves problemas presupuestarios del ejercicio 1987, por un nuevo sistema regulado por los Reglamentos n° 3183/87, n° 2048/88 y n° 2776/88, en el cual no se fijan los anticipos en función de los gastos futuros, sino en función de los pagos ya efectuados durante un mes determinado. Tal modificación, precisa el Gobierno federal, no operó, sin embargo, una alteración de la naturaleza jurídica de los anticipos que los convierta en un sistema de restituciones.
               La letra a) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70, modificado por el Reglamento n° 2048/88, establece de manera inequívoca, tanto en la versión alemana como en las versiones en francés y en inglés, que la Comisión ha de abonar anticipos únicamente para la cobertura de los gastos efectuados por los Estados. Esta disposición, según el Gobierno federal, tiene por objeto expresar, frente a la contenida en el primer guión del párrafo primero de la letra a) del mismo apartado 2, según el cual, la Comisión decidirá al comienzo del año acerca de un avance para los servicios y organismos nacionales, una antinomia indicadora de que el margen de discrecionalidad de que disponía la Comisión anteriormente se ha visto reducido a cero. La declaración de gastos que tienen que hacer los Estados miembros en virtud del artículo 3 del Reglamento n° 2776/88 no tiene que tener en cuenta la cuestión de si tales abonos se han efectuado de conformidad con el Derecho comunitario. Con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 2776/88, la Comisión está obligada, según el Gobierno federal, a pagar los anticipos dentro de un determinado plazo a partir de la realización de los gastos declarados, salvo en los supuestos de declaración tardía o de discordancias, que no se produjeron en el presente caso.
               Como quiera que, fuera de tales supuestos, no tiene derecho alguno a practicar retenciones sobre los anticipos, la Comisión no puede mantener que podría haber retenido una suma aún mayor y que la República Federal de Alemania no sufrió, por lo tanto, perjuicio alguno.
               El hecho de que el sistema actual de anticipos se basa exclusivamente en la anotación contable de las operaciones de pago efectuadas resulta también evidenciado por la circunstancia de que la Comisión no procedió a la devolución de las tasas sobre la leche recaudadas por algunos Estados miembros, como Dinamarca o el Reino Unido, para los cuales se habían evaluado en exceso los ingresos procedentes de dicha tasas.
               La República Federal de Alemania reconoce que los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70 enuncian el principio básico de que el FEOGA sólo financia las medidas de intervención ajustadas al Derecho comunitario; pero tales preceptos guardan silencio sobre en qué momento haya de adoptar la Comisión una Decisión al respecto.
               Del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 729/70, relativo a los medios financieros destinados a cubrir los gastos, continúa el Gobierno federal, resulta que el sistema de anticipos pretende poner a disposición de los Estados miembros, con el apoyo de un seguimiento contable simplificado, los créditos necesarios para cubrir tales gastos. Dicha finalidad, perseguida por el sistema, no autoriza a la Comisión a reducir los anticipos en el caso de una presunta infracción del Derecho comunitario. Una infracción de este tipo sólo puede ser determinada en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas. Dicho procedimiento, de carácter complejo y en cuyo marco se debate sobre la legalidad de los gastos declarados por los Estados miembros, es, tanto formal como materialmente, distinto del procedimiento sumario en materia de anticipos. No existe al respecto diferencia alguna entre los gastos positivos y los llamados negativos del tipo de las tasas.
               Las infracciones del Derecho comunitario invocadas por la Comisión en el procedimiento de liquidación de cuentas suscitan, por regla general, cuestiones de interpretación del Derecho comunitario que requieren un análisis en profundidad. El legislador comunitario excluyó deliberadamente la posibilidad de que, en el marco del procedimiento de anticipos, la Comisión se adelante a los resultados del procedimiento de liquidación de cuentas. La postura mantenida por la Comisión conduce a restar agilidad al procedimiento de anticipos mediante el examen de cuestiones jurídicas complejas y, en su caso, por la generación de litigios sometidos al Tribunal de Justicia, lo cual estaría en desacuerdo con el objeto de dicho procedimiento.
               El apartado 7 del artículo 9, puesto en relación con el artículo 6 del Reglamento n° 2776/88, sólo permite efectuar correcciones inmediatas en el marco del procedimiento de anticipos en relación con los gastos de la «segunda categoría», es decir, las diferencias entre los precios de compra y de venta, dado que tales correcciones se deben a errores fáciles de apreciar y que no requieren un examen en profundidad en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.
               La Decisión 88/37, relativa a la disciplina presupuestaria, no constituye, según el Gobierno federal, una base jurídica autónoma para reducir los anticipos. El artículo 6 de dicha disposición remite, en caso de que se sobrepasen los gastos previstos, a las medidas de regularización existentes, esto es, entre otras, a las medidas de estabilización y a las transferencias de créditos. Del contexto de las conclusiones del Consejo Europeo de febrero de 1988, que dio origen a esta Decisión, resulta claramente que los poderes de gestión de la Comisión no pueden referirse a otra cosa que a las medidas de organización de mercados. Lejos de conferir a la Comisión una habilitación nueva, esta Decisión se refería a competencias ya existentes. Por otra parte, su artículo 7 establece expresamente que la Comisión efectuará el pago de los anticipos mensuales FEOGA, Sección «Garantía», basándose en las informaciones aportadas por los Estados miembros.
               El artículo 97 del Reglamento Financiero tampoco es aplicable al caso, según el Gobierno federal, ya que dicho precepto no constituye una habilitación a la Comisión, sino una disposición relativa al procedimiento interno de dicha Institución. Por otra parte, el artículo 99 del Reglamento Financiero reserva para la fase de liquidación de cuentas la determinación de la cuantía de los gastos imputados al FEOGA y de los imputados al Estado miembro.
               Vulnerando lo dispuesto por el artículo 190 del Tratado CEE, la decisión litigiosa no ofrece motivación alguna en relación con las razones y con el alcance de la reducción de los anticipos. El intercambio de correspondencia previo a la Decisión impugnada no puede paliar dicha falta de motivación.
               El télex de 28 de julio de 1987, que recordaba a los Estados miembros su obligación de contabilizar, antes de 30 de junio de 1989, las tasas sobre la leche recaudadas, no afectaba, según su Gobierno, a la República Federal de Alemania, que había contabilizado todas las tasas dentro de los plazos establecidos.
               El argumento de la Comisión en el sentido de que la obligación de esperar a la liquidación de las cuentas para sancionar las infracciones cometidas por algunos Estados miembros causaría indirectamente un perjuicio a otros Estados miembros que no hubieran incurrido en falta, carece de fundamento según el Gobierno federal. Un perjuicio de esta índole es de carácter teórico, ya que, en vista del carácter global de los anticipos del FEOGA y de la posibilidad de acudir a transferencias de crédito o a suplemento de crédito, jamás se han efectuado reducciones de créditos consignados en otros capítulos o un refuerzo de los estabilizadores.
            
         
               2.
            
            
               La Comisión subraya la importancia del litigio en la medida en que se trata de dilucidar si la Comisión puede comprobar, durante el procedimiento de anticipos, si los Estados miembros se ajustaron a las normas comunitarias al efectuar los gastos o, por el contrario, sólo está facultada para practicar dicho control con ocasión de la liquidación de cuentas.
               Por otra parte, señala precedentes en que practicó reducciones en el marco de la concesión de anticipos mensuales.
               Analizando el régimen de las tasas, la Comisión subraya que el Estado miembro es responsable de que la recaudación de la tasa sea correcta y, por consiguiente, de la determinación de la cantidad de referencia comunitaria. Por lo tanto, no se trata en modo alguno de afirmar una responsabilidad solidaria entre el sujeto pasivo de la tasa y el Estado miembro.
               Según la Comisión, las tasas sobre la leche no recaudadas no deben ser consideradas como pagos aún no efectuados, sino como gastos negativos; los Estados miembros están obligados a exigir dichas tasas a los compradores de leche dentro de un plazo determinado y a contabilizar acto seguido tales cantidades. Al constituir gastos negativos, las tasas no recaudadas tienen que imputarse a los Estados miembros.
               El importe de los gastos negativos retenidos corresponde sólo al 44,6 % del importe real del exceso efectivo de las cuotas lecheras. Tal limitación de las consecuencias económicas del exceso de las cuotas, practicada de manera uniforme para todos los Estados miembros, se debe a la voluntad de la Comisión de disponer de un cierto margen de seguridad y a su interés por constreñir la rectificación a la cuantía necesaria para que los gastos relativos a la organización del mercado de la leche correspondientes al mes de que se trata coincidan con los gastos consignados en sus previsiones.
               La Comisión expone que el nuevo apartado 2 del artículo 4, insertado en el Reglamento n° 729/70 por el Reglamento n° 3183/87, transformó el antiguo sistema de anticipos efectuados por la Comisión en un sistema de financiación previa por los Estados miembros. Para moderar las cargas derivadas de este nuevo sistema para los Estados miembros, la Comunidad se hace cargo de los intereses debidos por las operaciones de tesorería necesarias para la financiación previa, de conformidad con el artículo 5 bis.
               
               Según la Comisión, los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88 también transformaron los pagos complementarios y los pagos mensuales durante el año, que ya no se refieren a los gastos futuros estimados, sino a gastos efectivamente realizados. Para definir estos gastos, la normativa remite al apartado 2 del artículo 1 y a los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, a tenor de los cuales sólo pueden ser financiadas las prestaciones concedidas con arreglo a las normas comunitarias. La transformación del sistema de anticipos en un sistema de contabilización aplazada implica una comprobación a posteriori de la conformidad de los gastos efectuados con el Derecho comunitario. No cabe interpretar que el Reglamento n° 2776/88 sólo autoriza controles formales; dicha norma tiene que ser aplicada, efectivamente, en consonancia con la letra a) del apartado 2 del artículo 5, pero también con los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, cuyas disposiciones sólo permiten financiar los gastos efectuados con arreglo al Derecho comunitario.
               El hecho de que el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70 supedite la Decisión de la Comisión en relación con los anticipos a la consulta al Comité del Fondo, evidencia que dicha Decisión no es un procedimiento meramente formal, sino un procedimiento de fondo.
               Sin asimilar plenamente el procedimiento de anticipos con el de liquidación de cuentas, la Comisión puede y debe, en caso de error manifiesto de los Estados miembros, realizar una corrección ya en la fase del procedimiento de anticipos. Dicho procedimiento no debe, ciertamente, verse lastrado por el análisis de cuestiones jurídicas complejas y no se trata de negar a los Estados el derecho de audiencia. Pero en el presente caso se trata de una cuestión jurídica bastante simple que, además, no es objeto de discusión entre las partes.
               El régimen instaurado por el Reglamento n° 2776/88 permite a la Comisión, por otra parte, concretamente en el ámbito de los plazos de pago, efectuar un control material de los gastos comunicados por los Estados.
               La expresión «únicamente los anticipos mensuales para la cobertura de los gastos efectuados», que aparece en los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88, significa claramente, a pesar de cierta ambigüedad en la versión alemana del Reglamento n° 2048/88, que la Comisión ya no concede anticipos propiamente dichos sobre gastos futuros, sino sólo pagos a cuenta mensuales sobre gastos ya efectuados.
               Desde el punto de vista jurídico, la elección del término «anticipo» encuentra explicación en el tenor del artículo 96 del Reglamento Financiero. En el plano real, se trata no obstante, más bien, de pagos a posteriori. Según la Comisión, no se ajusta a los objetivos perseguidos por la transformación del sistema de anticipos en un sistema de reembolso intentar reducir a la nada la facultad de apreciación de la Comisión.
               En su comunicación de 1983, antes citada, la Comisión señaló que en el procedimiento de concesión de anticipos no acogería gastos efectuados en contra del Derecho comunitario.
               El apartado 7 del artículo 9 del Reglamento n° 2776/88 sólo pretende facilitar las rectificaciones que hayan de efectuarse tras la liquidación anual de cuentas en relación con los gastos llamados de segunda categoría, a propósito de los cuales se han observado frecuentes errores.
               El artículo 6 de la Decisión 88/377, relativa a la disciplina presupuestaria, reviste a la Comisión de poderes de gestión con vistas a la estabilización de los gastos, incluida la reducción de los anticipos mensuales, si los gastos no se han efectuado con arreglo al Derecho comunitario. La cuestión de si este precepto constituye una base jurídica autónoma para tales medidas de reducción es inoperante, dado que dicha base la proporciona la letra a) del apartado 2 del artículo 5 en relación con los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento n° 729/70. Efectuar una interpretación distinta supondría no sólo que el Estado que hubiera efectuado los gastos infringiendo el Derecho comunitario escaparía a las consecuencias de tal infracción hasta la liquidación anual de cuentas, sino que además la Comisión tendría que imponer de manera indebida cargas a los Estados miembros no implicados, reduciendo créditos consignados en otros capítulos presupuestarios o proponiendo un refuerzo de los estabilizadores.
               El artículo 7 de la Decisión 88/377 no significa que la Comisión esté obligada a pagar anticipos basándose en los datos suministrados, sino sólo que los Estados miembros están obligados a comunicar los datos relativos a cada organización común de mercado y que tales datos constituyen la base de la comprobación que efectúa la Comisión con arreglo al artículo 97 del Reglamento Financiero. Dicha norma se refiere expresamente, según la Comisión, a los gastos efectuados por los servicios y organismos en aplicación del artículo 4 y, por lo tanto, también de los artículos 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, que establecen la cobertura de los gastos efectuados con arreglo a las normas comunitarias. El artículo 99 de dicho Reglamento se refiere únicamente al procedimiento de imputación y no dice nada en relación con las facultades y obligaciones de la Comisión en el marco del procedimiento de anticipos.
               Según la Comisión, la motivación de la Decisión es suficiente. El Tribunal de Justicia tiene declarado que no es necesaria una motivación más detallada cuando el destinatario de la Decisión haya participado en el proceso de. su elaboración y conozca los motivos de la Comisión. En su télex de 28 de julio de 1989, la Comisión indicó de manera precisa Jos hechos en que se basó para aplicar deducciones; el intercambio de correspondencia con la parte demandante pone además de manifiesto que había comprendido perfectamente la motivación sumaria ofrecida por la Comisión. El reproche de que la Comisión no motivó el importe de la retención es irrelevante, dado que la Comisión podría haber retenido una suma aún mayor sin irrogar por ello un perjuicio a la parte demandante.
               El hecho de que la Comisión haya infravalorado los ingresos por el concepto de tasas lecheras en Dinamarca y en el Reino Unido, concluye la Comisión, no pone en entredicho la imputación a los Estados miembros de las tasas efectivamente recaudadas.
            
         F.A. Schockweiler
      Juez Ponente
      (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.
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         SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
      de 17 de octubre de 1991 (
            *1
         )
      En el asunto C-342/89,
      
         República Federal de Alemania, representada por el Sr. Ernst Roder, Regierungsdirektor en el Ministerio Federal de Economía, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Emile-Reuter,
      parte demandante,
      contra
      
         Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Dierk Booß, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      parte demandada,
      que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión C(89)1525 de la Comisión, de 30 de agosto de 1989, relativa a la concesión de anticipos, basados en la contabilización de los gastos financiados por la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que la Comisión redujo el importe de los anticipos solicitados,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
      integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; F.A. Schockweiler y F. Grévisse, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida y M. Zuleeg, Jueces;
      Abogado General: Sr. M. Darmon;
      Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
      habiendo considerado el informe para la vista;
      oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 16 de abril de 1991, durante la cual la República Federal de Alemania estuvo representada por el Sr. Joachim Karl, Oberregierungsrat im Bundesministerium für Wirtschaft, en calidad de Agente;
      oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de junio de 1991;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      
               1
            
            
               Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de noviembre de 1989, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación parcial de la Decisión C(89)1525 de la Comisión, de 30 de agosto de 1989, relativa a la concesión de anticipos basados en la contabilización de los gastos financiados por la Sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA»), en la medida en que la Comisión redujo el importe de los anticipos solicitados.
            
         
               2
            
            
               El Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 221), establece en el apartado 2 de su artículo 1 y en sus artículos 2 y 3 que la Sección «Garantía» del FEOGA financiará las restituciones^ a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. En virtud del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 4, en la versión resultante del Reglamento (CEE) n° 3183/87 del Consejo, de 19 de octubre de 1987, por el que se establecen las normas especiales relativas a la financiación de la política agrícola común (DO L 304, p. 1), los Estados miembros movilizarán los medios, financieros destinados a cubrir los gastos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 en función de las necesidades de sus servicios pagadores.
            
         
               3
            
            
               Según la letra a) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 729/70, la Comisión, previa consulta al Comité del Fondo, decidirá sobre el pago de un anticipo al comienzo del año y acerca de pagos complementarios a lo largo del año. En virtud del párrafo último de este artículo, añadido por el Reglamento n° 3183/87 y modificado por el Reglamento (CEE) n° 2048/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 729/70 (DO L 185, p. 1), a partir del 1 de enero de 1988, la Comisión decidirá únicamente los anticipos mensuales para la cobertura de los gastos efectuados con los medios financieros contemplados en el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 729/70.
            
         
               4
            
            
               El procedimiento de pago de los anticipos mensuales se regula por el Reglamento (CEE) n° 2776/88 de la Comisión, de 7 de septiembre de 1988, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la Sección «Garantía» del FEOGA (DO L 249, p. 9). El apartado 1 del artículo 3 de ese mismo Reglamento impone a los Estados miembros la obligación de comunicar regularmente a la Comisión los gastos pagados. En virtud del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 4 del mismo Reglamento, la Comisión está facultada para retrasar el pago de los anticipos a los Estados miembros cuyas comunicaciones reciba con retraso o contengan discordancias que exijan verificaciones suplementarias.
            
         
               5
            
            
               Con el fundamento de que la República Federal de Alemania había dejado de recaudar algunas tasas de las establecidas en el régimen de las cuotas lecheras durante la campaña 1988/1989 y de ingresar sus correspondientes importes antes del 30 de junio de 1989, la Comisión dedujo, en la Decisión litigiosa, la suma de 34.236.729,47 DM de los gastos que la República Federal de Alemania había declarado como efectuados durante el mes de julio de 1989.
            
         
               6
            
            
               Resulta de los autos que la adopción de la referida Decisión fue precedida de un intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Federal de Alemania, a través de la cual ambas partes manifestaron sus respectivos puntos de vista.
            
         
               7
            
            
               Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento escrito, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al inf orme para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
            
         
               8
            
            
               Procede determinar con carácter preliminar el objeto del presente recurso. Los motivos de anulación alegados por la República Federal de Alemania y los debates desarrollados entre las partes no se refieren a la conformidad con la normativa comunitaria de la omisión de las autoridades alemanas de la recaudación de determinadas tasas establecidas en el régimen de cuotas lecheras durante la campaña 1988/1989, sino sobre la cuestión de si la Comisión tiene la facultad de controlar, con ocasión de las Decisiones sobre los anticipos mensuales, si fueron conformes con la normativa comunitaria los gastos efectuados por los Estados miembros.
            
         
               9
            
            
               En apoyo de su recurso, sostiene la República Federal de Alemania que la Comisión no está facultada para proceder a una reducción de los anticipos solicitados por un Estado miembro en función de los gastos efectuados durante un período de referencia. En su opinión, el sistema establecido por los Reglamentos n° 3183/87, n° 2048/88 y n° 2776/88 no transformó la naturaleza jurídica de los anticipos convirtiéndolos en un régimen de restituciones y la Comisión sólo puede, en virtud del artículo 4 del Reglamento n° 2776/88, retrasar el pago de los anticipos en el caso de que reciba con retraso las comunicaciones o éstas contengan discordancias que exijan verificaciones suplementarias. Alega a continuación la República Federal de Alemania que autorizar a la Comisión a reducir los anticipos, en caso de infracción del Derecho comunitario, equivaldría a adelantarse al procedimiento de liquidación de cuentas y vulneraría lös derechos de defensa de los Estados miembros. Por último, la República Federal de Alemania imputa a la Comisión haber incurrido en motivación insuficiente de la Decisión litigiosa.
            
         
               10
            
            
               La Comisión rebate, en esencia, que los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88 transformaron el sistema de anticipos en un régimen de pagos mensuales en función de los gastos efectivamente efectuados; los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento n° 729/70 son la expresión de un principio general según el cual la Comisión sólo puede hacerse cargo de los gastos efectuados de conformidad con el Derecho comunitario. La Comisión se opone a los motivos basados en vulneración del respeto de los derechos de defensa y motivación insuficiente de la Decisión litigiosa.
            
         
               11
            
            
               Por lo que se refiere, en primer lugar, al motivo basado en que la Comisión carece de la facultad de reducir el pago de las cantidades que ha de abonar en concepto de anticipos mensuales, hay que recordar que, según los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento n° 729/70, la Sección «Garantía» del FEOGA ha de financiar las restituciones a la exportación a terceros países y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, que se acometan «según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas».
            
         
               12
            
            
               Según reiterada jurisprudencia (véanse las sentencias de 15 de diciembre de 1987, Países Bajos/Comisión, 326/85, Rec. p. 5091, apartado 7, y Alemania/Comisión, 332/85, Rec. p. 5143, apartado 7; y de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión, 347/85, Rec. p. 1749, apartado 11), estas disposiciones sólo permiten a la Comisión poner a cargo del FEOGA los importes pagados de conformidad con las normas establecidas en los distintos sectores de los productos agrícolas dejando a cargo de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, especialmente aquellos que las autoridades nacionales equivocadamente se consideraron autorizadas a pagar o a dejar de percibir en el marco de la organización común de mercados.
            
         
               13
            
            
               Esta interpretación de las condiciones de asunción de gastos por parte del FEOGA se impone, además, a causa de la finalidad del Reglamento n° 729/70. Efectivamente, la gestión de la política agrícola común en condiciones de igualdad entre los agentes económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro, por medio de una interpretación amplia de una disposición determinada, favorezcan a los agentes de este Estado en detrimento de los agentes económicos de los demás Estados miembros, cuyas autoridades competentes interpretan las normas de manera más estricta.
            
         
               14
            
            
               De los anteriores razonamientos resulta que, en la gestión de la política agrícola común, la Comisión no puede contraer obligaciones sobre el destino de los fondos en desacuerdo con las normas que rigen la organización común del mercado de que se trate.
            
         
               15
            
            
               Esta regla es de aplicación general y no se impone solamente en el marco de la liquidación de las cuentas de los servicios y organismos nacionales, sino también en relación con los pagos complementarios a lo largo del año que, a partir de la modificación del régimen de los anticipos operada por efecto de los Reglamentos n° 3183/87 y n° 2048/88, se realizan en función de la contabilización de los gastos efectuados durante un determinado período anterior.
            
         
               16
            
            
               De lo hasta aquí expuesto resulta que la Comisión tiene la facultad de reducir, en espera de la Decisión definitiva sobre la liquidación de cuentas anuales, el pago de las cantidades que ha de abonar en concepto de anticipos mensuales en función de la situación contable de cada Estado miembro ante el FEOGA, cuando compruebe que, infringiendo el Derecho comunitario, el organismo nacional no ha recaudado determinadas exacciones destinadas al FEOGA o ha efectuado determinados gastos a cargo del Fondo.
            
         
               17
            
            
               En segundo lugar, por lo que se refiere al motivo basado en la vulneración de los derechos de defensa, se ha de señalar que el alcance de este principio debe valorarse en relación con la naturaleza de la Decisión de que se trata.
            
         
               18
            
            
               Se ha de tener en cuenta al respecto que, al adoptarse las Decisiones relativas a los anticipos mensuales dentro del ejercicio y en función solamente de los datos disponibles en ese momento, sólo tienen carácter temporal y provisional y no pueden prejuzgar el contenido de la Decisión final y definitiva sobre la liquidación anual de cuentas. Tal Decisión se adopta al término del procedimiento contradictorio específico, a lo largo del cual los Estados miembros afectados gozan de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista.
            
         
               19
            
            
               Una Decisión de la Comisión como ésta queda por tanto sujeta a revisión hasta la liquidación anual de cuentas y, por consiguiente, no puede irrogar un perjuicio definitivo a los intereses económicos del Estado miembro afectado. En efecto, sólo la Decisión sobre la liquidación anual determina de manera definitiva la situación financiera del Estado miembro frente al FEOGA. En el supuesto de que hubiera que concluir, a la hora de adoptar dicha Decisión, que la Comisión aplicó erróneamente reducciones a los anticipos, estaría obligada a reparar el perjuicio causado al Estado miembro afectado.
            
         
               20
            
            
               Por consiguiente, el respeto a los derechos de defensa, cuyo carácter fundamental ha sido siempre subrayado por este Tribunal de Justicia, no obliga, para la adopción de las Decisiones sobre los anticipos mensuales, habida cuenta de su peculiar carácter, a seguir el procedimiento contradictorio complejo que se aplica con ocasión de la liquidación anual.
            
         
               21
            
            
               Hay que declarar, por lo tanto, que la posibilidad que se ofreció a la República Federal de Alemania de exponer su punto de vista a través del intercambio de correspondencia que precedió a la adopción de la Decisión litigiosa responde, en el presente caso, a las exigencias del principio de respeto de los derechos de defensa.
            
         
               22
            
            
               En cuanto al motivo basado en motivación insuficiente de la Decisión litigiosa, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el contexto concreto de las Decisiones relativas al FEOGA, la motivación de una Decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de dicha Decisión y conocía las razones por las cuales la Comisión estimaba que no debía imputar al FEOGA la suma controvertida.
            
         
               23
            
            
               Pues bien, el intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Federal de Alemania evidencia que, teniendo en cuenta el carácter no definitivo de la Decisión litigiosa, la República Federal de Alemania estaba suficientemente asociada al proceso de elaboración de dicha Decisión y no podía confundirse en cuanto a las motivaciones jurídicas expuestas por la Comisión.
               Por lo tanto, el recurso debe ser desestimado.
            
         Costas
      
               24
            
            
               A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto,
               EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Desestimar el recurso.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Schockweiler
                     Grévisse
                     Mancini
                     Kakouris
                     Moitinho de Almeida
                     Zuleeg
                     Pronunciada en audiencia pública én Luxemburgo, a 17 de octubre de 1991.
                     
                        
                           El Secretario
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           El Presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: alemán.