CELEX: 62015CC0559
Language: hr
Date: 2016-11-09 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota od 9. studenoga 2016.#Onix Asigurări SA protiv Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 73/239/EEZ – Direktiva 92/49/EEZ – Načelo jedinstvenog odobrenja – Načelo nadzora koji provodi matična država članica – Članak 40. stavak 6. – Pojam ‚nepravilnosti’ – Ugled dioničara – Zabrana osiguravajućem društvu sa sjedištem u državi članici da sklapa nove ugovore na području druge države članice.#Predmet C-559/15.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      YVESA BOTA
      od 9. studenoga 2016. (
            1
         )
      
         Predmet C‑559/15
      
      
         Onix Asigurări SA
      
      
         protiv
      
      
         Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)
      
      
         (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
      
      „Zahtjev za prethodnu odluku — Usklađivanje zakonodavstava — Izravno osiguranje osim životnog osiguranja — Direktiva 92/49/EEZ — Članak 40. stavak 6. — Opseg ovlasti države članice domaćina — Mjera zabrane zaključivanja novih ugovora na njezinu državnom području koja je donesena protiv društva za osiguranje koje je dobilo odobrenje za rad i čiji je direktor i referentni dioničar bio kazneno osuđen“
      Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje
      
               1. 
            
            
               članka 40. stavka 6. Direktive Vijeća 92/49/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuje Direktiva 73/239/EEZ i Direktiva 88/357/EEZ (Treća direktiva o neživotnom osiguranju) (
                     2
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Taj zahtjev podnesen je u okviru spora između Onix Asigurări SA (
                     3
                  ), društva za osiguranje koje je osnovano prema rumunjskom pravu i koje ima sjedište u Rumunjskoj, te Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (
                     4
                  ), talijanskog nadzornog tijela za osiguranja, u vezi s odlukom kojom je to tijelo Onixu zabranilo zaključivanje novih ugovora o osiguranju na talijanskom državnom području.
            
         
               3. 
            
            
               U ovom se predmetu postavlja pitanje postojanja i opsega ovlasti države članice na području slobode pružanja usluga kada otkrije da društvo za osiguranje, koje ima odobrenje za rad i koje većinu svojih djelatnosti usmjerava na njezino državno područje, ima za glavnog direktora i dioničara jednog od njezinih državljana koji zbog, među ostalim, kaznene osude nema više pravo obavljanja poslova osiguranja u navedenoj državi. Protivi li se načelima jedinstvenog odobrenja za rad i nadzora matične zemlje da u takvim okolnostima država članica domaćin zabrani obavljanje djelatnosti tog društva na svojem državnom području kako bi zaštitila interese osiguranika i ugovaratelja osiguranja?
            
         
               4. 
            
            
               Iako ovo pitanje poziva na uspostavljanje ravnoteže između konkurentskih načela i interesa, uvjeren sam da pravo Unije treba biti nositelj apsolutnog zahtjeva prema kojem načelo nadzora matične zemlje ne može služiti kao osnova ili čak izgovor za strategije izbjegavanja pravnih pravila koje mogu teško naštetiti općem interesu.
            
         
               5. 
            
            
               U ovom ću mišljenju iznijeti stajalište da članak 8. stavak 1. i članak 13. stavak 1. Direktive 73/239 (
                     5
                  ) treba tumačiti na način da im se protivi da nadzorno tijelo države članice domaćina donese u odnosu na društvo za osiguranje, koje posluje na njezinu državnom području na temelju slobode pružanja usluga, mjere kao što je zabrana zaključivanja novih ugovora, a koje se zasnivaju isključivo na nepoštovanju uvjeta za izdavanje odobrenja za rad, kao što je uvjet u vezi s ugledom dioničara.
            
         
               6. 
            
            
               Tvrdit ću da se tim odredbama, u okolnostima kao što su one u glavnom predmetu, u kojima društvo za osiguranje, kojemu je izdano odobrenje za rad države članice domaćina, s jedne strane, ima kao referentnog dioničara fizičku osobu kojoj je, među ostalim, zbog njezine kaznene osude za pokušaj teške prijevare zabranjen pristup tržištu osiguranja u državi članici domaćinu, te, s druge strane, svoje djelatnosti usmjerava uglavnom prema državnom području te države članice, ne protivi to da nadzorna tijela navedene države članice, na temelju članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 i vodeći računa o hitnosti koja je posljedica nedjelovanja nadzornih tijela matične države članice, koja su uzaludno upozorena da oduzmu odobrenje za rad, donesu mjere kojima se ograničava sloboda pružanja usluga dotičnog društva na njezinu državnom području, kao što je zabrana nastavka zaključivanja novih ugovora, kako bi se spriječilo rizik da se putem posredne pravne osobe zaobiđe zabrana pristupa tržištu i s time povezana opasnost od ponavljanja nepravilnosti za koje je referentni dioničar bio kažnjen.
            
         
         I – Pravni okvir
      
      A – Pravo Unije
      
      1. Direktiva 73/239
      
               7.
            
            
               Direktiva 73/239, kako je izmijenjena Direktivom 92/49, u svom je članku 6. određivala:
               „Početak obavljanja poslova izravnog osiguranja podliježe prethodnom službenom odobrenju za rad.
               Odobrenje za rad od nadležnih tijela matične države članice traži:
               
                        (a)
                     
                     
                        svako društvo koje uspostavlja svoje sjedište na državnom području te države članice;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        svako društvo koje već ima odobrenje za rad iz prvog podstavka i svoje poslovanje proširuje na cijelu vrstu osiguranja ili na neku drugu vrstu osiguranja.”
                     
                  
         
               8.
            
            
               Sukladno članku 8. stavku 1. točki (e) i stavku 3. te direktive:
               „1.   Svaka matična država članica zahtijeva da svako društvo za osiguranje koje traži odobrenje za rad:
               […]
               
                        (e)
                     
                     
                        učinkovito ih vode osobe dobrog ugleda s odgovarajućim stručnim kvalifikacijama ili iskustvom;
                     
                  […]
               3.   Ova Direktiva ne sprečava države članice da zadrže ili uvedu zakone ili druge propise kojima zahtijevaju da im se podnesu na odobrenje osnivački akt i statut društva i dostave svih ostali dokumenti potrebni za pravilnu provedbu nadzora.
               Države članice, međutim, ne donose odredbe kojima se zahtijeva prethodno odobrenje ili sustavno obavješćivanje o općim i posebnim uvjetima osiguranja, premijskim cjenicima, obrascima i ostalim tiskanim materijalima koje društvo namjerava koristiti u poslovanju s ugovarateljima osiguranja.
               Države članice ne mogu zadržati ili uvesti prethodno obavješćivanje ili odobrenje predloženog povećanja premijskih stopa, osim kao dio općeg sustava kontrole cijena.
               […]”
            
         
               9.
            
            
               Članak 13. stavci 1. i 2. iste direktive predviđali su:
               „1.   Financijski nadzor društava za osiguranje, uključujući i obavljanje poslova preko podružnica ili putem slobode pružanja usluga, u isključivoj je nadležnosti matične države članice.
               2.   Financijski nadzor uključuje provjeru, s obzirom na cjelokupno poslovanje društva za osiguranje, prije svega stanja solventnosti, oblikovanja tehničkih pričuva te imovine za njihovo pokriće prema predviđenim pravilima ili praksom u matičnoj državi članici, u skladu s odredbama donesenim na razini Zajednice.
               […]”
            
         
               10.
            
            
               Članak 22. stavak 1. te direktive, kako je izmijenjena, određuje:
               „1.   Nadležno tijelo matične države članice može oduzeti odobrenje za rad koje je izdalo društvu za osiguranje, ako to društvo:
               […]
               
                        (b)
                     
                     
                        više ne ispunjava uvjete za dobivanje odobrenja za rad;
                     
                  […]
               
                        (d)
                     
                     
                        grubo je prekršilo obveze koje je prema propisima dužno ispunjavati.
                     
                  […]”
            
         2. Direktiva 92/49
      
               11.
            
            
               Uvodne izjave 5. do 7. i 9. Direktive 92/49 određuju:
               
                        „(5)
                     
                     
                        Budući da se doneseni pristup sastoji u uspostavljanju bitnog, neophodnog i dostatnog stupnja usklađenosti kako bi se postiglo međusobno priznavanje odobrenja za rad i sustava bonitetne kontrole, čime bi se omogućilo izdavanje jedinstvenog odobrenja za rad koje bi vrijedilo na području cijele Zajednice, kao i primjena načela nadzora matične države članice;
                     
                  
                        (6)
                     
                     
                        Budući da će zbog toga, ubuduće, za osnivanje i obavljanje poslova osiguranja biti potrebno jedinstveno službeno odobrenje za rad koje izdaje nadležno tijelo države članice u kojoj društvo za osiguranje ima svoje sjedište; budući da takvo odobrenje za rad omogućuje društvu da obavlja poslove na temelju prava poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga na području cijele Zajednice; budući da država članica podružnice ili država članica pružanja usluga ne mora više zahtijevati da društva za osiguranje, koja žele ondje obavljati poslove osiguranja i koja su već dobila odobrenje za rad u svojoj matičnoj državi članici, traže novo odobrenje za rad […];
                     
                  
                        (7)
                     
                     
                        Budući da će odsada nadležna tijela matične države članice snositi odgovornost za praćenje financijske stabilnosti društva za osiguranje, uključujući njihovo stanje solventnosti, oblikovanje odgovarajućih tehničkih pričuva te pokriće tih pričuva usklađenom imovinom;
                     
                  […]
               
                        (9)
                     
                     
                        Budući da nadležna tijela država članica moraju raspolagati sredstvima nadzora potrebnim kako bi se osiguralo da društva za osiguranje na cijelom području Zajednice uredno obavljaju svoje poslove, bez obzira obavljaju li ih na temelju prava poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga; budući da posebno moraju moći poduzimati odgovarajuće mjere predostrožnosti i izricati sankcije radi sprečavanja nepravilnosti ili kršenja odredbi o nadzoru osiguranja.”
                     
                  
         
               12.
            
            
               Članak 8. Direktive 92/49 određivao je:
               „Nadležna tijela matične države članice ne izdaju društvu odobrenje za rad za početak obavljanja poslova osiguranja, prije nego li su obaviještena o identitetu dioničara odnosno članova, izravnih ili neizravnih, bez obzira na to jesu li to fizičke ili pravne osobe, a koji drže kvalificirane udjele u tom društvu te o iznosima tih udjela.
               Ta ista nadležna tijela odbijaju izdati odobrenje za rad, ako nisu zadovoljna s kvalifikacijama dioničara ili članova, uzimajući u obzir da je potrebno osigurati upravljanje društvom za osiguranje pažnjom dobrog stručnjaka.”
            
         
               13.
            
            
               Članak 15. stavak 1. te direktive čiji tekst potječe iz Direktive 2007/44/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. rujna 2007. (
                     6
                  ), zahtijevao je prethodnu obavijest o namjeravanom stjecanju kvalificiranog udjela u društvu za osiguranje.
            
         
               14.
            
            
               U skladu s člankom 15.b stavkom 1. navedene direktive:
               „1.   Prilikom procjene obavijesti predviđene člankom 15. stavkom 1. i informacija iz članka 15.a stavka 2., nadležna tijela, kako bi osigurala upravljanje društvom za osiguranje pažnjom dobrog stručnjaka u kojem je stjecanje namjeravano te uzimajući u obzir mogući utjecaj namjeravanog [predloženog] stjecatelja na društvo za osiguranje, ocjenjuju prikladnost namjeravanog [predloženog] stjecatelja i financijsku stabilnost namjeravanog stjecanja prema svim sljedećim kriterijima:
               
                        (a)
                     
                     
                        ugled namjeravanog [predloženog] stjecatelja;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        ugled i iskustvo svake osobe koja će kao rezultat namjeravanog stjecanja voditi poslovanje društva za osiguranje;
                     
                  […]”
            
         
               15.
            
            
               Članak 40. stavci 3. do 7. Direktive 92/49 predviđali su:
               „3.   Ako nadležna tijela jedne države članice utvrde da društvo, koje na njezinu državnom području ima podružnicu ili obavlja poslove na temelju slobode pružanja usluga, nije usklađeno s mjerodavnim zakonskim odredbama te države, ona zahtijevaju od tog društva da ispravi takvu nepropisnu situaciju.
               4.   Ako to društvo ne poduzme potrebne mjere, nadležna tijela dotične države članice obavješćuju o tome nadležna tijela matične države članice, a ova u što kraćem roku poduzimaju sve odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo da društvo ispravi takvu nepropisnu situaciju. Vrsta ovih mjera priopćava se nadležnim tijelima dotične države članice.
               5.   Ako, unatoč mjerama koje je poduzela matična država članica ili ako su se mjere pokazale neodgovarajućima ili nisu dostupne u dotičnoj državi, društvo i dalje krši zakonske odredbe koje su na snazi u dotičnoj državi članici, ta država članica može, nakon što obavijesti nadležna tijela matične države članice, poduzeti odgovarajuće mjere kako bi spriječila ili sankcionirala daljnje kršenje, uključujući, ako je potrebno, i sprječavanje društva od daljnjeg zaključivanja novih ugovora o osiguranju na svom državnom području. Države članice osiguravaju da na njihovu državnom području mogu biti uručeni pravni dokumenti potrebni za provođenje ovih mjera nad društvima za osiguranje.
               6.   Stavci 3., 4. i 5. ne utječu na ovlasti država članica da u hitnim slučajevima poduzmu odgovarajuće mjere radi sprječavanja nepravilnosti na svom državnom području. To uključuje i mogućnost sprječavanja društva za osiguranje od daljnjeg zaključivanja novih ugovora o osiguranju na njihovom državnom području.
               7.   Stavci 3., 4. i 5. ne utječu na ovlasti država članica u pogledu sankcioniranja kršenja propisa na njihovu državnom području.
               […]”
            
         
               16.
            
            
               Dana 1. siječnja 2016. direktive 73/239 i 92/49 stavljene su izvan snage na temelju Direktive 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (
                     7
                  ).
            
         3. Interpretativna komunikacija Europske komisije
      
               17.
            
            
               Dana 16. veljače 2000. Komisija je donijela interpretativnu komunikaciju pod naslovom „Sloboda pružanja usluga i javni interes u sektoru osiguranja” (
                     8
                  )
            
         
               18.
            
            
               U skladu s točkom I. A.5 te komunikacije pod naslovom „Nadzor zemlje domaćina nad uvjetima za izdavanje jedinstvenog odobrenja za rad”:
               „Komisija smatra da odredbe direktiva o osiguranju […] ne dopuštaju državi članici domaćinu da provodi nadzor radi provjere poštuje li društvo za osiguranje, koje ima namjeru raditi na njezinu području na temelju slobode pružanja usluga ili putem podružnice, usklađene uvjete pod kojima mu je matična država članica izdala jedinstveno odobrenje za rad. Naime, taj nadzor provodi samo matična država članica. Matična država članica nadležna je za izdavanje jedinstvenog odobrenja za rad, a to izdavanje država članica domaćin ne može dovesti u pitanje […].
               Ako država članica domaćin ima razloga posumnjati u poštovanje ovih uvjeta, ona se može poslužiti člankom 227. Ugovora ili pozvati Komisiju na djelovanje zbog povrede obveze na temelju članka 226. Ugovora.” [neslužbeni prijevod]
            
         4. Smjernice za bonitetnu procjenu stjecanja
      
               19.
            
            
               U točkama 27. i 28. Smjernice za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru koje zahtijeva Direktiva 2007/44 (
                     9
                  ) određuju:
               
                        „27.
                     
                     
                        Nadzorna tijela će osobito paziti na sljedeće situacije koje mogu dovesti u sumnju poštenje predloženog stjecatelja:
                        
                                 —
                              
                              
                                 osuda za kazneno djelo: nadzorna tijela osobito će ispitati:
                                 
                                          —
                                       
                                       
                                          svako kršenje propisa kojima su uređene, s jedne strane, bankarske, financijske ili osiguravateljne djelatnosti i financijske usluge te, s druge strane, tržišta vrijednosnih papira, vrijednosni papiri i platni instrumenti, uključujući propise koji se odnose na pranje novca, manipuliranje tržištem, trgovanje na temelju povlaštenih informacija i lihvarenje;
                                       
                                    
                                          —
                                       
                                       
                                          svaku nepoštenu ili prijevarnu praksu, svako teško financijsko kazneno djelo, kao i svaku drugu povredu prava društva ili propisa na području stečaja, insolventnosti ili zaštite potrošača […]
                                       
                                    
                           
                                 —
                              
                              
                                 Svako kazneno djelo, koje jest ili je bilo predmet sudskog postupka, također se može uzeti u obzir ako dovodi u sumnju poštenje predloženog stjecatelja i može stoga upućivati na to da zahtjevi u pogledu poštenja nisu ispunjeni.
                              
                           
                  
                        28.
                     
                     
                        Poštenje predloženog stjecatelja procijenit će se ne samo s aspekta sudskih odluka i sudskih postupaka u tijeku već također s aspekta sljedećih situacija koje mogu dovesti u sumnju poštenje predloženog stjecatelja:
                        
                                 —
                              
                              
                                 istrage koje su u tijeku ili su završene i/ili prisilnih mjera u vezi s predloženim stjecateljem ili upravnih sankcija za nepoštovanje odredaba kojima su uređene bankarske, financijske ili osiguravateljne djelatnosti, financijske usluge, tržišta vrijednosnih papira, vrijednosni papiri ili platni instrumenti ili bilo kojeg drugog propisa o financijskim uslugama;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 istraga koje su u tijeku ili su završene i/ili prisilne mjere koje je odredilo bilo koje strukovno ili regulatorno tijelo zbog nepoštovanja mjerodavnih odredaba.” [neslužbeni prijevod]
                              
                           
                  
         B – Talijansko pravo
      
               20.
            
            
               Članak 193. codice delle assicurazioni private (Zakonik o privatnim osiguranjima) (
                     10
                  ), u verziji koja je na snazi na dan kada su se dogodile činjenice u glavnom postupku, određivao je:
               „1.   Društva za osiguranje, čije je sjedište u drugim državama članicama, podliježu bonitetnom nadzoru tijela matične države članice, uključujući obavljanje djelatnosti na temelju slobode poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga na državnom području Republike.
               2.   Ne dirajući u ono što je predviđeno navedenim stavkom 1., kada [ISVAP] (
                     11
                  ) utvrdi da društvo za osiguranje na poštuje odredbe talijanskog zakona koji je na snazi, on ga obavještava o toj povredi i nalaže mu da se uskladi sa zakonima koji su na snazi.
               3.   Ako se društvo ne uskladi sa zakonima koji su na snazi, [ISVAP] o tome obavještava nadzorno tijelo matične države članice i od njega zahtijeva da donese mjere koje su potrebne za okončanje utvrđenih nepravilnosti.
               4.   Kada nadležno tijelo države članice ne donese mjere ili kada se one pokažu nedostatnima, kada počinjene nepravilnosti mogu naštetiti javnom interesu ili kada postoji potreba za hitnom zaštitom interesa osiguranika i drugih osoba koje su ovlaštene na usluge osiguranja, [ISVAP] može u odnosu na društvo za osiguranje, a nakon što je o tome obavijestio nadzorno tijelo matične države članice, donijeti potrebne mjere, uključujući zabranu zaključivanja novih ugovora o osiguranju na temelju slobode poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga, i to s učincima iz članka 167.
               5.   Ako društvo za osiguranje, koje je počinilo povredu, obavlja svoje djelatnosti putem podružnice ili posjeduje imovinu na državnom području Republike, upravne sankcije primjenjive na temelju odredaba talijanskog zakona donose se u odnosu na navedenu podružnicu ili u obliku zapljene imovine koja se nalazi na talijanskom državnom području.
               6.   O mjerama kojima se određuju sankcije ili ograničenje obavljanja djelatnosti na temelju poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga mora se obavijestiti dotično društvo. U korespondenciji s [ISVAP‑om] društvo za osiguranje komunicira na talijanskom.”
            
         
         II – Glavni postupak i prethodna pitanja
      
      
               21.
            
            
               Onix je društvo za osiguranje koje je osnovano prema rumunjskom pravu sa sjedištem u Bukureštu (Rumunjska) i koje od 24. listopada 2012. obavlja djelatnosti u Italiji na temelju slobode pružanja usluga, osobito na području osiguranja jamstava i izdavanja polica o jamstvu javnim tijelima u okviru postupaka javne nabave.
            
         
               22.
            
            
               Prema podacima koje je rumunjska Autoritatea de supraveghere financiara (Tijelo za financijski nadzor) (
                     12
                  ) dostavila IVASS‑u, tijekom dva mjeseca u kojima je Onix obavljao svoje djelatnosti 2012., društvo je ostvarilo prihod od premija u visini od 795363 eura, od čega oko 75 % u Italiji, a ostatak u Rumunjskoj.
            
         
               23.
            
            
               Nakon zahtjeva za dostavu podataka koji je uputio IVASS, a koji je sam primio zahtjeve za pružanje informacija od strane javnih upravnih tijela koja su posjednici polica o jamstvima, ASF je naveo da je referentni dioničar Onixa talijanski građanin Simone Lentini, koji kao dioničar - fizička osoba nadzire 0,01 % kapitala Onixa, a kao jedini dioničar društva Egady Company, 99,99 % preostalog kapitala. ASF je također pojasnio da je S. Lentini također predsjednik i glavni direktor Onixa.
            
         
               24.
            
            
               IVASS je zaključio da iz podataka koje je primio proizlazi da je ugled S. Lentinija problematičan, osobito stoga što ga je 29. srpnja 2013. Tribunale di Marsala (Sud u Marsali, Italija) osudio zbog pokušaja teške prevare na štetu talijanske države.
            
         
               25.
            
            
               Dopisom od 4. listopada 2013. IVASS je ASF‑u dostavio podatke i dokumente koje posjeduje zahtijevajući od njega da donese sve prikladne mjere radi zaštite osiguranika te upozoravajući ga da će u izostanku djelovanja sâm poduzeti svaku korisnu i potrebnu mjeru radi zaštite interesa talijanskih osiguranika.
            
         
               26.
            
            
               Dopisom od 8. studenoga 2013. ASF je ponudio svoju suradnju najavivši osnivanje interne radne skupine zadužene za ocjenu mjera koje treba donijeti te je od IVASS‑a zatražio da s njom surađuje.
            
         
               27.
            
            
               Dopisom od 19. studenog 2013., IVASS je potvrdio da je spreman na suradnju istaknuvši hitnost predmeta i najavivši da će se, ako unutar 30 dana ASF ne opozove Onixovo odobrenje za rad, smatrati dužnim da tom društvu zabrani zaključivanje novih ugovora o osiguranju u Italiji.
            
         
               28.
            
            
               Dana 9. prosinca 2013. održan je sastanak između ta dva nadzorna tijela tijekom kojeg je ASF naveo da ne može opozvati odobrenje za rad izdano Onixu, osobito stoga što kriteriji predviđeni Smjernicama od 18. srpnja 2008. nisu bili preneseni u nacionalni pravni poredak.
            
         
               29.
            
            
               Odlukom od 20. prosinca 2013., koja je donesena na temelju članka 40. stavka 6. Direktive 92/49 i članka 193. stavka 4. CAP‑a, IVASS je Onixu zabranio zaključivanje novih ugovora o osiguranju na talijanskom državnom području.
            
         
               30.
            
            
               Protiv ove odluke Onix je podnio tužbu pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud u Laziju, Italija), koji ju je odbio presudom od 14. siječnja 2015. zaključivši da izostanak ugleda predstavlja hitnost koja opravdava donošenje mjera radi zaštite interesa osiguranika.
            
         
               31.
            
            
               Onix je pred Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) podnio žalbu protiv te presude istaknuvši osobito da nadzorno tijelo države članice domaćina nema ovlast da osiguravatelju kojemu je izdano odobrenje za rad u matičnoj državi članici, zabrani zaključivanje novih ugovora na svojem državnom području iz razloga što uvjet u vezi s ugledom nije poštovan.
            
         
               32.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev namjerava odbiti žalbu smatrajući da članak 40. stavak 6. Direktive 92/49 ovlašćuje nadzorna tijela države članice domaćina da zbog dokazane kaznene evidencije referentnog dioničara, a radi zaštite interesa osiguranika, preventivno zabrane društvu za osiguranje da na njezinu državnom području obavlja svoje djelatnosti.
            
         
               33.
            
            
               Dvojeći, međutim, o sukladnosti takvog rješenja s pravom Unije, a osobito s načelom jedinstvenog odobrenja za rad i nadzora matične države članice nad uvjetom u vezi s ugledom, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje: „Protivi li se pravu [Unije], a posebno članku 40. stavku 6. Direktive 92/49, točki 5. Interpretativne komunikacije 2000/C 43/03 i načelu […] nadzora matične zemlje, tumačenje (kao što je tumačenje članka 193. stavka 4. [CAP‑a] s kojim se ovaj sud slaže), prema kojemu nadzorno tijelo države koja je domaćin osiguravatelju na temelju slobode pružanja usluga može, hitno i radi zaštite interesa osiguranika i osoba koje su ovlaštene na usluge osiguranja, donijeti odluke o zabrani, a osobito o zabrani zaključivanja novih ugovora na državnom području države članice domaćina, koje se temelje na navodnom nepoštovanju, koje je postojalo od početka ili je naknadno utvrđeno, koje je diskrecijski ocijenjeno i koje se odnosi na subjektivni uvjet predviđen radi izdavanja odobrenja za rad u svrhu obavljanja poslova osiguranja, a osobito na uvjet u vezi s ugledom?”
            
         
         III – Moja ocjena
      
      
               34.
            
            
               Radi davanja odgovora na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, poći ću od pretpostavke, na koju je osim toga Komisija podsjetila u svojim očitovanjima, da su Direktivom 92/49 utvrđena načela jedinstvenog odobrenja za rad i isključive nadležnosti države članice, u kojoj se nalazi sjedište društva za osiguranje, za financijski nadzor nad tim društvom. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., ta direktiva ima za cilj zaokružiti unutarnje tržište izravnog osiguranja osim životnog osiguranja i sa stajališta prava poslovnog nastana i sa stajališta slobode pružanja usluga kako bi se društvima za osiguranje koja imaju sjedište u Europskoj uniji omogućilo da lakše pokrivaju rizike koji se nalaze na njezinu državnom području.
            
         
               35.
            
            
               Iz uvodne izjave 5. Direktive 92/49 proizlazi da se u svrhu postizanja ovih ciljeva pristup koji je zakonodavac Unije zauzeo sastoji u uspostavljanju „bitnog, neophodnog i dostatnog stupnja usklađenosti kako bi se postiglo međusobno priznavanje odobrenja za rad i sustava bonitetne kontrole, čime bi se omogućilo izdavanje jedinstvenog odobrenja za rad koje bi vrijedilo na području cijele Zajednice, kao i primjena načela nadzora matične države članice”.
            
         
               36.
            
            
               Tako je matična država članica u skladu s izmijenjenim člancima 6. i 13. Direktive 73/239 isključivo nadležna za provjeru ispunjavanja uvjeta koji su potrebni za izdavanje prethodnog službenog odobrenja za rad i za provođenje njihova financijskog nadzora. Kao što je to izričito pojašnjeno člankom 7. stavkom 1. te direktive, izdavanje tog odobrenja za rad od strane matične države članice daje pristup djelatnosti osiguranja u cijeloj Uniji.
            
         
               37.
            
            
               Budući da su uvjeti za izdavanje odobrenja za rad usklađeni, slobodu pružanja usluga ne može se ograničiti tako da druge države članice uvedu dodatne uvjete kojima podvrgavaju obavljanje poslova osiguranja na svojem državnom području, bilo na temelju slobode poslovnog nastana bilo na temelju slobode pružanja usluga. Valja zaključiti da se sloboda pružanja usluga ne bi mogla u cijelosti ostvariti ni ako bi druge države članice mogle odbiti primjenu odredbi prava Unije od strane društva za osiguranje koje je ishodilo prethodno službeno odobrenje za rad tako da različito ocijene položaj tog društva s obzirom na uvjete koje je utvrdio zakonodavac Unije.
            
         
               38.
            
            
               Načelu jedinstvenog odobrenja za rad dakle nedvojbeno se protivi to da država članica domaćin preispituje usklađene uvjete predviđene za izdavanje tog odobrenja za rad koje samo matična država članica može oduzeti kada društvo za osiguranje više ne ispunjava te uvjete.
            
         
               39.
            
            
               Uvjeti za izdavanje odobrenja za rad navedeni su u članku 8. Direktive 73/239, koji, među ostalim, predviđa da u svrhu ishođenja odobrenja za rad društvo koje se osniva treba usvojiti jedan od pravnih oblika predviđenih tom direktivom (
                     13
                  ), ograničiti svoj predmet poslovanja na poslove osiguranja i poslove koji izravno proizlaze iz njih, isključujući svaku drugu poslovnu djelatnost (
                     14
                  ), i dostaviti plan poslovanja, u kojem se navodi, među ostalim, vrsta pokrivenih rizika i pojašnjenja u vezi s premijama i štetama.
            
         
               40.
            
            
               U pogledu onoga što se konkretno tiče ovog predmeta, valja istaknuti da članak 8. stavak 1. točka (e) Direktive 73/239 predviđa da društva za osiguranje trebaju učinkovito voditi osobe „dobrog ugleda s odgovarajućim stručnim kvalifikacijama ili iskustvom”, dok članci 8. i 15.b Direktive 92/49 predviđaju uvjete koji se odnose na „kvalifikacije” dioničara ili članova koje trebaju biti takve da se osigura upravljanje društvom za osiguranje pažnjom dobrog stručnjaka, pri čemu se drugim od ta dva članka pojašnjava da u slučaju stjecanja društva od strane novog stjecatelja, potonji mora ispuniti kriterij „ugleda”.
            
         
               41.
            
            
               Stoga izdavanje i zadržavanje odobrenja za rad ove dvije direktive podvrgavaju uvjetima „dobrog ugleda” direktora i „ugleda” dioničara.
            
         
               42.
            
            
               Iz toga proizlaze dvije posljedice.
            
         
               43.
            
            
               Kao prvo, bez potrebe za odlukom o točnom dosegu Smjernica od 18. srpnja 2008. valja istaknuti da donošenje tih interpretativnih smjernica očito ne znači da prije tog tumačenja odredbe kojima se određuju uvjeti u pogledu ugleda uopće nisu bile obvezujuće za države članice. Stoga su rumunjska nadzorna tijela pogrešno vjerovala da se mogu pozvati na neprenošenje smjernica kako bi opravdala svoje odbijanje oduzimanja Onixova odobrenja za rad zato što postoje kaznene evidencije njegova referentnog dioničara.
            
         
               44.
            
            
               Kao drugo, iako relativno nejasan izraz „ugled”, kao osim toga izraz „dobar ugled”, zasigurno prepuštaju određenu marginu prosudbe nadležnim tijelima matične države članice, ona se međutim ne može tumačiti tako da ovlašćuje nadzorna tijela države članice domaćina da izvrše ocjenu tih kriterija koja konkurira ocjeni nadzornih tijela matične države članice. Ako margina prosudbe postoji, ona isključivo pripada matičnoj državi članici i ne može predstavljati dodjelu konkurentne nadležnosti državi članici domaćinu. Drugim riječima, okolnost da „standard” ugleda ili dobrog ugleda nije jasno definiran pojam ne može opravdati miješanje nadzornih tijela države članice domaćina u nadležnosti pridržane nadzornim tijelima matične države članice.
            
         
               45.
            
            
               Stoga smatram da uvjet u vezi s ugledom nije izuzet iz pravila na koje Komisija podsjeća u svojoj interpretativnoj komunikaciji i prema kojem poštovanje usklađenih uvjeta za izdavanje odobrenja za rad nadzire samo matična država članica odgovorna za izdavanje jedinstvenog odobrenja za rad.
            
         
               46.
            
            
               U potpunosti se slažem sa zaključkom koji ta institucija izvodi iz tog pravila, naime da tijelo države članice domaćina u načelu nije ovlašteno nadomjestiti propust djelovanja tijela matične države članice donošenjem mjere koja se isključivo temelji na povredi jednog od uvjeta koji se zahtijevaju za odobrenje društava za osiguranje.
            
         
               47.
            
            
               Predlažem Sudu da utvrdi opće pravilo da članak 8. stavak 1. i članak 13. stavak 1. Direktive 73/239 treba tumačiti na način da im se protivi to da nadzorno tijelo države članice domaćina u odnosu na društvo za osiguranje koje djeluje na njezinu području na temelju slobode pružanja usluga donese mjere poput zabrane zaključivanja novih ugovora koje se temelje isključivo na nepoštovanju uvjeta za izdavanje odobrenja za rad, poput onog koje se odnosi na ugled dioničara.
            
         
               48.
            
            
               Kad bismo iz toga izvukli površni zaključak da je u okolnostima glavnog postupka talijanska država lišena svake mogućnosti da, osim tužbom zbog povrede obveze, djeluje radi osiguranja zaštite osiguranika i ugovaratelja osiguranja, učinili bismo korak koji prema mojem mišljenju ne bismo smjeli učiniti.
            
         
               49.
            
            
               Naime, analiza prema kojoj bi načelo jedinstvenog odobrenja za rad i pravilo o nadzoru od strane matične države članice značilo da je država članica domaćina lišena svake mogućnosti djelovanja protiv društva za osiguranja, koje je dobilo odobrenje za rad i koje nije usklađeno sa zakonskim odredbama mjerodavnim na njezinu državnom području, zasniva se na krnjem viđenju Direktive 92/49 čijim je brojnim odredbama tijelima države članice domaćina pridržana mogućnost da djeluju radi okončanja utvrđenih nepravilnosti.
            
         
               50.
            
            
               Valja na prvom mjestu istaknuti da članak 28. te direktive priznaje državi članici domaćinu ovlast da spriječi zaključivanje ugovora koji bi bio „u suprotnosti sa zakonskim odredbama koje štite opće dobro”. Opći interes predstavlja stoga prvi branik koji omogućava opravdanje za mjeru kojom se ograničava sloboda pružanja usluga društva koje je dobilo odobrenje za rad. Rješenje, koje je zakonodavac Unije tako utvrdio, izravno je preuzeto iz sudske prakse Suda proizašle iz njegove presude od 20. veljače 1979., Rewe‑Zentral (
                     15
                  ), nazvane „Cassis de Dijon”, a kojom je priznato da važni razlozi u općem interesu mogu opravdati ograničenja slobodnog kretanja.
            
         
               51.
            
            
               Valja na drugom mjestu istaknuti da članak 40. Direktive 92/49 predviđa zaštitnu klauzulu koja omogućuje da država članica domaćin donese mjere koje su namijenjene tome da se zajamči da društva koja imaju podružnicu ili posluju na temelju slobode pružanja usluga na njezinu državnom području poštuju pravila koja su primjenjiva na tom području.
            
         
               52.
            
            
               Tim se člankom uvode dva različita postupka, ovisno o tome radi li se o hitnim slučajevima.
            
         
               53.
            
            
               Uobičajeni postupak predviđen člankom 40. stavcima 3. do 5. Direktive 92/49 omogućava državi članici domaćinu da spriječi ili sankcionira kršenja koja je na njezinu državnom području počinilo društvo koje je dobilo odobrenje za rad. Nadzorno tijelo te države članice treba prije svega pozvati dotično društvo da ispravi nepropisnu situaciju, a potom, ako dotično društvo ne učini što je potrebno, obavijestiti o tome nadležna tijela matične države članice tako da ona „u što kraćem roku poduz[mu] sve odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo da predmetno društvo ispravi takvu nepropisnu situaciju” (
                     16
                  ). Tek ako, unatoč poduzetim mjerama ili ako su se te mjere pokazale „neodgovarajućima” (
                     17
                  ) ili „nisu dostupne” (
                     18
                  ), društvo i dalje krši zakonske odredbe koje su na snazi, država članica domaćin može sama poduzeti „odgovarajuće mjere kako bi spriječila ili sankcionirala daljnje kršenje” (
                     19
                  ), uključujući, „ako je potrebno” (
                     20
                  ), zabranu društvu da nastavi zaključivati nove ugovore o osiguranju.
            
         
               54.
            
            
               Postupak u hitnim slučajevima predviđen člankom 40. stavkom 6. Direktive 92/49 omogućava dotičnim državama članicama da u hitnim slučajevima poduzmu odgovarajuće mjere radi sprječavanja nepravilnosti počinjenih na njihovu državnom području, među kojima je i zabrana daljnjeg zaključivanja novih ugovora o osiguranju.
            
         
               55.
            
            
               U ovom slučaju nesporno je da je mjera zabrane zaključivanja novih ugovora u Italiji donesena na temelju članka 193. Zakonika o privatnom osiguranju kojim se postupak u hitnim slučajevima i redovan postupak objedinjava u jedan postupak. Međutim, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje također proizlazi da je ta mjera obrazložena postojanjem hitnog slučaja koji obilježava potreba za zaštitom osiguranika. Zato je sud koji je uputio zahtjev usmjerio svoje pitanje na tumačenje članka 40. stavka 6. Direktive 92/49.
            
         
               56.
            
            
               Stranke koje su podnijele očitovanja pred Sudom suprotno su protumačile ovu odredbu.
            
         
               57.
            
            
               Dok Onix tvrdi da se tom odredbom ograničava intervencijska ovlast države članice domaćina samo na slučaj povrede odredaba o općem interesu koje spadaju u „operativni propis” primjenjivih u toj državi članici u pogledu zaključivanja i ispunjavanja ugovora o osiguranju, talijanska vlada smatra da se ta ovlast može zasnivati samo na okolnosti da jedan od dioničara više ne ispunjava uvjet u vezi s ugledom ako je utvrđeno da se opći interes osiguranika ne može prikladno štititi u matičnoj državi članici., Što se konkretnije tiče postupka u hitnim slučajevima predviđenog u članku 40. stavku 6. Direktive 92/49, ta vlada dodaje da je pojam „sprječavanja nepravilnosti” preširok i obuhvaća sve okolnosti iz kojih bi mogla proizaći stvarna opasnost za interese osiguranika ili kršenje zakonitosti i djelotvornosti tržišta osiguranja u cjelini. Sa svoje strane, Komisija ističe da radi pokretanja postupka u hitnim slučajevima tijelo države članice domaćina ne treba samo dokazati da jedan od uvjeta za izdavanje odobrenja za rad nije ili više nije ispunjen nego i dokazati postojanje posebne potrebe za djelovanjem radi sprječavanja počinjenja povreda. Ona, međutim, priznaje da je na tom tijelu da odredi je li u okolnostima, kao što su one u glavnom postupku, postojala opasnost da povrede budu počinjene na nacionalnom području i je li za njihovo sprečavanje zabrana zaključivanja novih ugovora bila apsolutno potrebna, pri čemu se u tom pogledu može u obzir uzeti konkretan položaj osoba odgovornih za vođenje poslova društva i njihovo nepoštovanje zahtjeva u pogledu dobrog ugleda.
            
         
               58.
            
            
               Smatram da očuvanje korisnog učinka odredaba prava Unije, kojima je uređena raspodjela nadležnosti između matične države članice i države članice domaćina, podrazumijeva, kao što je to Komisija pravilno izložila, da se tijela države članice domaćina ne mogu koristiti zaštitnim postupkom tako da se oslanjanju isključivo na okolnost da društvo za osiguranje, koje posluje na temelju slobode poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga, ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za izdavanje odobrenja za rad. Naime, prihvatiti da je nepoštovanje uvjeta za izdavanje odobrenja za rad samo po sebi dostatno da opravda nadležnost države članice domaćina značilo bi da bi iznimka iz članka 40. Direktive 92/49 bila preoblikovana u načelo, a isključivo dopunska nadležnost, koju se izvršava u izostanku djelovanja tijela matične države članice, bila bi iskrivljena u usporednu nadležnost.
            
         
               59.
            
            
               Nasuprot tome, ne mislim da načela o jedinstvenom odobrenju za rad i nadzoru matične države članice nameću zaključak da nadzorna tijela države članice domaćina mogu djelovati na temelju članka 40. Direktive 92/49 samo u slučaju kršenja odredaba koje ostaju u nadležnosti država članica.
            
         
               60.
            
            
               Naime, protiv tog tumačenja postoji više prigovora.
            
         
               61.
            
            
               Kao prvo, čini mi se da ono počiva na pretjerano uskom tumačenju članka 40. Direktive 92/49 koji, iako utvrđuje iznimku od pravila o nadzoru matične države članice koju treba usko tumačiti, jest, međutim, sastavljen općenito i ne pravi razliku ovisno o podrijetlu nepravilnosti čije se sprečavanje traži.
            
         
               62.
            
            
               Kao drugo, analiza prema kojoj se članak 40. Direktive 92/49 čini upravo zamišljen ne samo kao odredba postupovne naravi već i kao iznimka od načela nadzora matične države članice, čime državu članicu domaćina pod određenim uvjetima čini nadležnom, potkrijepljena je pripremnim radovima za Direktivu 92/49. Naime, prema obrazloženju prijedloga Treće direktive Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuje Direktiva 73/239 i Direktiva 88/357 [COM/90/348 final] (
                     21
                  ), iako se pravni sustav, uveden kako bi se omogućilo donošenje mjera i sankcija protiv društva za osiguranje koje nije usklađeno s mjerodavnim odredbama kada obavlja djelatnosti na temelju slobode pružanja usluga, „temelji na načelima prijenosa opće ovlasti za donošenje mjera i sankcija na matičnu državu članicu kao i na suradnji različitih dotičnih država članica” (
                     22
                  ), država članica domaćin „ipak zadržava (
                     23
                  ) mogućnost izravnog donošenja (
                     24
                  ) mjera protiv društva koje posluje na njezinu državnom području kako bi spriječila ili sankcionirala kršenje koje je počinilo to društvo na njezinu državnom području u odnosu na mjerodavne odredbe” (
                     25
                  ). Navedeno je da „[i]sto vrijedi kada su mjere koje donese matična država članica nedostatne ili nisu dostupne” (
                     26
                  ). Zaštitni mehanizam je stoga zamišljen baš kao odstupanje od načela „prijenosa opće ovlasti” matičnoj državi članici kojim se državi članici domaćinu omogućuje da donosi mjere za sprečavanje ili sankcioniranje kršenja na njezinu državnom području. Stoga doprinos tog mehanizma nije samo postupovne naravi. Daleko od toga da se njime samo usklađuje djelovanje država članica kod poštovanja njihovih odnosnih područja nadležnosti, on priznaje određenu nadležnost državi članici domaćinu za sprječavanje i suzbijanje kršenja koja je na njezinu državnom području počinilo društvo obavljajući svoje djelatnosti na temelju slobode pružanja usluga.
            
         
               63.
            
            
               Osim toga, načelo nadzora matične zemlje nije apsolutno načelo i „stoga što se ne radi o načelu utvrđenom u Ugovoru” (
                     27
                  ), zakonodavac Unije „može od njega odstupiti” (
                     28
                  ). To načelo, kako je utvrđeno Direktivom 92/49, ima osim toga ograničeni doseg jer „obuhvaća samo financijski nadzor društava za osiguranje” (
                     29
                  ) i „ne isključuje mogućnost nadzora” (
                     30
                  ) države članice domaćina.
            
         
               64.
            
            
               Kao treće, čini mi se važnim istaknuti da s aspekta nepravilnosti na osnovi kojih se može prigovoriti društvima za osiguranje ne postoji apsolutna podjela između odredaba koje su u nadležnosti matične države članice i onih koje su u nadležnosti države članice domaćina jer činjenice koje predstavljaju povredu usklađenih odredaba mogu također predstavljati nepravilnost s obzirom na neusklađeno nacionalno zakonodavstvo ili barem dovesti do opasnosti od nepravilnosti.
            
         
               65.
            
            
               U tom pogledu postoji značajna razlika u formulaciji članka 40. stavka 3. Direktive 92/49 i članka 40. stavka 6. te direktive. Dok prva od te dvije odredbe podređuje pokretanje redovnog postupka utvrđenju da društvo koje ima podružnicu ili posluje na temelju slobode pružanja usluga na državnom području države članice „nije usklađeno s mjerodavnim zakonskim odredbama te države”, druga ne sadržava sličnu odredbu za provedbu hitnog postupka. Pokretanje redovnog postupka stoga je podređeno utvrđenju postojanja „nepropisne situacije” koja se sastoji od nepoštovanja zakonskih odredaba države članice domaćina. Taj je postupak namijenjen ispravljanju i sankcioniranju nepravilnosti koju je dotično društvo već počinilo.
            
         
               66.
            
            
               Preventivni aspekt postupka u hitnim slučajevima predviđen člankom 40. stavkom 6. Direktive 92/49 omogućava, s druge strane, fleksibilniju provedbu. Taj postupak ne ispunjava iste uvjete kao i redovan postupak jer da bi ga država članica domaćin pokrenula, dovoljno je da je dokazana potreba „sprečavanja nepravilnosti” koje bi mogle biti počinjene na njezinu državnom području. Stoga je zaštita nacionalnih osiguranika od rizika uzrokovanih nepravilnostima takva da opravdava djelovanje države članice domaćina, naravno pod uvjetom da su ti rizici pravilno dokazani.
            
         
               67.
            
            
               Iz prethodnih razmatranja zaključujem da zaštitnu klauzulu predviđenu Direktivom 92/49 zakonodavac Unije nije zamislio kao isključivo postupovnu odredbu čija je jedina namjena organizirati suradnju između matične države članice i države članice domaćina u pogledu nadzora društava za osiguranje koja posluju na temelju slobode poslovnog nastana ili slobode pružanja usluga a da se njome ne mijenjaju pravila o raspodjeli nadležnosti. Ta odredba, zamišljena kao iznimka od načela nadzora matične države članice, također je namijenjena priznavanju intervencijskih ovlasti države članice domaćina, ograničavajući ih pritom strogim uvjetima za izvršavanje, supstancijalnim i postupovnim.
            
         
               68.
            
            
               Ukratko, iako se u cijelosti slažem s analizom Komisije prema kojoj tijelo države članice domaćina nije načelno ovlašteno nadomjestiti nedjelovanje tijela matične države članice tako da donese mjeru zasnovanu na kršenju jednog od uvjeta potrebnih za odobrenje za rad društava za osiguranje, ipak smatram da u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku, članak 40. stavak 6. može služiti kao osnova za mjeru zabrane zaključivanja novih ugovora stoga što se ta mjera u stvarnosti ne zasniva na kršenju jednog od uvjeta potrebnih za odobrenje za rad, već na postojanju rizika od nepravilnosti koji ide na štetu osiguranika i korisnika iz ugovora o jamstvu.
            
         
               69.
            
            
               To je upravo slučaj u glavnom postupku koji se odnosi na situaciju u kojoj postoje posebne okolnosti koje dokazuju očiglednost rizika od nepravilnosti na koje se talijanska nadzorna tijela pozivaju kao i na hitnost poduzimanja mjera protiv Onixa radi osiguranja zaštite talijanskog tržišta osiguranja.
            
         
               70.
            
            
               U tom pogledu moram podsjetiti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je odluku o zabrani zaključivanja novih ugovora o osiguranju u Italiji donio IVASS na temelju sljedećih utvrđenja:
               
                        —
                     
                     
                        prije svega, S. Lentini, koji nadzire kapital Onixa kao dioničar fizička osoba i kao jedini dioničar društva Egady Company, 29. srpnja 2013. bio je osuđen radi pokušaja teške prevare počinjene na štetu talijanske države kako bi ishodio javnu financijsku potporu.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        nadalje, S. Lentini bio je jedini član uprave društva G. C. C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, koje je odlukom Banca d’Italia (Banka Italije) od 28. kolovoza 2007. i odlukom ministra gospodarstva od 10. lipnja 2008. bilo brisano s popisa financijskih posrednika zbog nepravilnosti u upravljanju i nepoštovanja minimalnih zahtjeva u vezi s vlastitim sredstvima, dok je iz istih razloga S. Lentiniju izrečena upravna sankcija u iznosu od 80000 eura.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        naposljetku, društvo Garanzie Crediti e Cauzioni SrL, prije société Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, u dva je navrata bilo podvrgnuto sekvestraciji na temelju odluke Agenzia delle Entrate (porezna uprava) zbog izdanih i neispunjenih jamstava.
                     
                  
         
               71.
            
            
               Smatram da je, oslonivši se na ovaj trostruki niz okolnosti, IVASS utvrdio postojanje posebno ozbiljne opasnosti da Onix, posredna pravna osoba, ponovi nepravilnosti zbog kojih su sankcije već izrečene protiv S. Lentinija osobno ili društava koja nadzire. Te prošle nepravilnosti same po sebi dovode do opasnosti da Onix neće biti u mogućnosti ispuniti svoje obveze iz jamstva te da će zbog toga uzrokovati ozbiljnu štetu društvima koja su financirala zaključivanje ugovora o osiguranju kod tog društva kao i javnim pravnim osobama koje su korisnici po osnovi tih obveza. Stoga mi se u posebnim okolnostima slučaja, o kojemu je riječ u glavnom postupku, čini da je opasnost od nepravilnosti koja opravdava korištenje postupka iz članka 40. stavka 6. jasno dokazana, neovisno o utvrđenju nepoštovanja uvjeta u vezi s ugledom koji je potreban za ishođenje odobrenja za rad.
            
         
               72.
            
            
               Smatram štoviše da je IVASS dokazao postojanje hitne situacije koja proizlazi iz nesuradnje i izostanka pažnje rumunjskih nadzornih tijela, iz okolnosti da je Onix usmjeravao svoje djelatnosti uglavnom prema talijanskom državom području jer je, ovlašteno za njihovo obavljanje tek od 24. listopada 2012., društvo ostvarilo 75-postotni prihod od svojih premija osiguranja tijekom dva mjeseca obavljanja svojih djelatnosti u 2012. i iz hitnih zahtjeva za informacije koja su podnijela tijela javne uprave izražavajući svoju zabrinutost u svojstvu korisnika po osnovi jamstava preuzetih kod Onixa.
            
         
               73.
            
            
               Glede toga u cijelosti dijelim mišljenje predsjednika Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) (
                     31
                  ) koji je, odlučujući o osnovanosti pritužbe koju je Onix podnio 5. veljače 2014. protiv IVASS‑a (
                     32
                  ), zaključio da ne pokrene istragu smatrajući osobito da se ovlast tijela države članice da u hitnim slučajevima poduzme odgovarajuće mjere predviđene člankom 40. stavkom 6. Direktive 92/49 može izvršavati kada se na zabrinutost navedenog tijela ne može odgovoriti na drugi način, osobito putem suradnje između nadzornih tijela.
            
         
               74.
            
            
               Ukratko, smatram da su uvjeti za provedbu postupka u hitnim slučajevima predviđenog u članku 40. stavku 6. Direktive 92/49 ispunjeni u ovom predmetu jer IVASS nije samo ustvrdio da Onix nije poštovao uvjet u vezi s ugledom, već je utvrdio postojanje hitnog slučaja koji zahtijeva donošenje mjera namijenjenih sprječavanju nepravilnosti.
            
         
               75.
            
            
               Čini mi se da je analiza prema kojoj je djelovanje države članice domaćina zakonito i opravdano u okolnostima kao što su one u glavnom postupku potkrijepljena znatnim dijelom sudske prakse u vezi s kažnjavanjem zloporabe prava.
            
         
               76.
            
            
               Pozivanje na zloporabu prava radi opravdanja zakonitosti određenih ograničenja slobode pružanja usluga postalo je poznato u sudskoj praksi Suda od presude od 3. prosinca 1974. van Binsbergen (
                     33
                  ). U toj je presudi Sud presudio da se „ne može državi članici uskratiti pravo da donese odredbe namijenjene da se spriječi da se slobodom [pružanja usluga] koristi pružatelj čija bi djelatnost bila u cijelosti ili uglavnom okrenuta prema njezinu državnom području radi izbjegavanja strukovnih pravila koja bi bila primjenjiva na njega da je osnovan na državnom području te države (
                     34
                  )”.
            
         
               77.
            
            
               Sud je u konačnici utvrdio da je „država članica ovlaštena poduzeti mjere radi sprječavanja da pojedini njezini državljani, zlorabeći mogućnosti iz Ugovora, izbjegnu primjenu nacionalnog prava” (
                     35
                  ) i da „nije dopušteno ni neovlašteno ili prijevarno pozivanje na [pravo Unije]” (
                     36
                  ). On je zaključio da u takvim okolnostima nacionalni sudovi mogu, temeljeći odluku na objektivnim elementima, voditi računa o zlouporabi prava ili prijevarnom postupanju predmetnih osoba te im, ako bi to bio slučaj, uskratiti pravo na pogodnosti koje daju odredbe prava Unije na koje se pozivaju, pod uvjetom da prilikom ocjene takvog postupanja vode računa o ciljevima koji se namjeravaju postići predmetnim odredbama (
                     37
                  ).
            
         
               78.
            
            
               Iako ova sudska praksa ne ovlašćuje državu članicu da općenito isključi određene usluge koje mogu pružati gospodarski subjekti sa sjedištem u drugim državama članicama, jer bi to značilo ukidanje slobode pružanja usluga (
                     38
                  ), ona joj, s druge strane, omogućuje da u svakom pojedinom slučaju donese (
                     39
                  ) posebne mjere zabrane.
            
         
               79.
            
            
               Sud zahtijeva da se kvalificiranje određene situacije kao zlouporabe prava zasniva na objektivnim elementima. Među elementima koji se obično uzimaju u obzir nalazi se kriterij koji se temelji na usmjerenosti djelatnosti, što je situacija u kojoj je ta djelatnost u cijelosti ili uglavnom okrenuta prema državnom području države članice domaćina, a što je obuhvaćeno pravom poslovnog nastana, a ne slobodom pružanja usluga.
            
         
               80.
            
            
               Iz okolnosti u glavnom postupku proizlaze objektivni elementi o zaobilaženju talijanskog zakonodavstva. Naime, nesporno je da je Onix, od kada je bio ovlašten za poslovanje na temelju slobode pružanja usluga, usmjeravao 75 % svojih djelatnosti prema talijanskom državnom području iako je njime upravljala i nadzirala ga jedna osoba kojoj je bio zabranjen pristup na talijansko tržište osiguranja (
                     40
                  ). Iz tih elemenata proizlazi da S. Lentini ima poslovni nastan u Rumunjskoj kako bi na talijanskom državnom području, putem posredne pravne osobe, ponovno obavljao djelatnost čije mu je obavljanje zabranjeno.
            
         
               81.
            
            
               Iako se kvalificiranje kao zlouporabe obično koristi u situacijama u kojima gospodarski subjekt zasnuje svoj poslovni nastan u državi članici koja ima povoljnije propise kako bi izbjegao strože propise druge države članice, glavni predmet odgovara slučaju očitije i teže povrede u kojem osoba nastoji izbjeći zabranu poslovanja koristeći se slobodom pružanja usluga.
            
         
               82.
            
            
               Iako se slažem sa zamisli koju je na raspravi Komisija iscrpno iznijela i prema kojoj opasnost od zaobilaženja ne mora dovesti do „čupanja kukolja zajedno sa pšenicom” stavljajući tako ad acta načelo nadzora matične države članice, također sam uvjeren, da se metafora nastavi, da ne treba „miješati žito s kukoljem”. Kad bi se prihvatilo da načela jedinstvenog odobrenja za rad i nadzora matične države članice mogu ploviti u sumnjivim ili čak posebno neprijateljskim vodama izbjegavanja zakona, ta načela ne bi bila očuvana, već izgubljena.
            
         
               83.
            
            
               Smatram da se u ovom predmetu radi o vjerodostojnosti pravnog poretka Unije. Ako se odbije kazniti izbjegavanje zakona koje se sastoji od korištenja slobode pružanja usluga kao sredstva za zaobilaženje odluke o zabrani pristupa nacionalnom tržištu, koja je opravdana, među ostalim, kaznenom evidencijom, to služi kao snažan argument svima onima koji izražavaju snažne zadrške u pogledu načela matične zemlje koje predstavlja kamen temeljac za uspostavu unutarnjeg tržišta. To načelo zaslužuje više od dogmatskog pristupa koji ga, time što ga tumači kao opasni apsolutizam, čini pretjerano krutim te u konačnici krhkim tako da ugrožava cijelu konstrukciju.
            
         
               84.
            
            
               Naposljetku, prihvaćanje da zaštitna klauzula koju je želio zakonodavac Unije može funkcionirati u okolnostima glavnog predmeta znači, ni više ni manje, „ostvarivanje tog dobrotvornog ublažavanja, tog socijalnog ograničavanja izvan kojeg bi pravo postalo odvratno jer bi bez razlike moglo služiti za potvrđivanje pravde ili nepravde sukladno primislima ili željama bilo koga” (
                     41
                  ). A odbiti da sloboda pružanja usluga bude podvrgnuta apetitu varalica koji nastoje izbjeći zabranu poslovanja u državi članici tako da nađu utočište u drugoj državi članici ne znači da se u pitanje dovodi pravna stečevina o unutarnjem tržištu.
            
         
               85.
            
            
               To su razlozi zbog kojih predlažem Sudu da odgovori tako da članak 8. stavak 1. i članak 13. stavak 1. Direktive 73/239 treba tumačiti na način da im se protivi to da nadzorno tijelo države članice domaćina donese u odnosu na društvo za osiguranje, koje posluje na njezinu državnom području na temelju slobode pružanja usluga, mjere kao što je zabrana zaključivanja novih ugovora, a koje se zasnivaju isključivo na nepoštovanju uvjeta za izdavanje odobrenja za rad, kao što je uvjet u vezi s ugledom dioničara.
            
         
               86.
            
            
               S druge strane, tim se odredbama, u okolnostima kao što su one u glavnom predmetu, u kojima društvo za osiguranje, koje je dobilo odobrenje za rad matične države članice, s jedne strane, ima kao referentnog dioničara fizičku osobu, kojoj je, među ostalim, zbog njezine kaznene osude za pokušaj teške prevare zabranjen pristup tržištu osiguranja u državi članici domaćinu, te, s druge strane, svoje djelatnosti usmjerava uglavnom prema državnom području te države članice, ne protivi to da nadzorna tijela navedene države članice, na temelju članka 40. stavka 6. Direktive 92/49, u hitnim slučajevima koji nastanu zbog nedjelovanja nadzornih tijela matične države članice, koja su uzaludno upozorena da oduzmu odobrenje za rad, donesu mjere kojima se ograničava sloboda pružanja usluga dotičnog društva na njezinu državnom području, kao što je zabrana nastavka zaključivanja novih ugovora kako bi se spriječio rizik da se putem posredne pravne osobe zaobiđe zabrana pristupa tržištu i s time povezana opasnost od ponavljanja nepravilnosti za koje je referentni dioničar bio kažnjen.
            
         
               87.
            
            
               Čak i ako sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanje Sudu na temelju kojih postupovnih pravila nadzorno tijelo države članice domaćina treba donijeti mjere na temelju članka 40. stavka 6. Direktive 92/49, njegova tvrdnja da je mjera zabrane zaključivanja novih ugovora donesena protiv društva Onix bez prethodnog saslušanja potonjeg dovodi me do zaključka da se pravo na saslušanje treba primjenjivati u svakom postupku, čak i kad se radi o hitnom postupku određenom u toj odredbi. Poštovanje prava na saslušanje mora se primjenjivati kad uprava namjerava protiv neke osobe poduzeti mjeru koja je za nju štetna (
                     42
                  ) te također kad primjenjivi propis izričito ne predviđa takvu formalnost (
                     43
                  ).
            
         
         IV – Zaključak
      
      
               88.
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje, koje je uputio Consigio di Stato (Državno vijeće, Italija), odgovori na sljedeći način:
               Članak 8. stavak 1. i članak 13. stavak 6. Prve direktive Vijeća 73/239 EEZ od 24. srpnja 1973. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja treba tumačiti na način da im se protivi to da nadzorno tijelo države članice domaćina donese u odnosu na društvo za osiguranje, koje posluje na njezinu državnom području na temelju slobode pružanja usluga, mjere kao što je zabrana zaključivanja novih ugovora, a koje se zasnivaju isključivo na nepoštovanju uvjeta za izdavanje odobrenja za rad, kao što je uvjet u vezi s ugledom dioničara.
               S druge strane, tim se odredbama, u okolnostima kao što su one u glavnom predmetu, u kojima društvo za osiguranje, koje je dobilo odobrenje za rad matične države članice, s jedne strane, ima kao referentnog dioničara fizičku osobu, kojoj je, među ostalim, zbog njezine kaznene osude za pokušaj teške prevare zabranjen pristup tržištu osiguranja u državi članici domaćinu, te, s druge strane, svoje djelatnosti usmjerava uglavnom prema državnom području te države članice, ne protivi to da nadzorna tijela navedene države članice, na temelju članka 40. stavka 6. Direktive Vijeća 92/49/EEZ o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuju direktive 72/239/EEZ i 88/357/EEZ (Treća direktiva o neživotnom osiguranju) u hitnim slučajevima koji nastanu zbog nedjelovanja nadzornih tijela matične države članice, koja su uzaludno upozorena da oduzmu odobrenje za rad, donesu mjere kojima se ograničava sloboda pružanja usluga dotičnog društva na njezinu državnom području, kao što je zabrana nastavka zaključivanja novih ugovora kako bi se spriječio rizik da se putem posredne pravne osobe zaobiđe zabrana pristupa tržištu i s time povezana opasnost od ponavljanja nepravilnosti za koje je referentni dioničar bio kažnjen.
            
         (
            1
         )	Izvorni jezik: francuski
      (
            2
         )	SL 1992., L 228, str. 1., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 30.
      (
            3
         )	U daljnjem tekstu: Onix
      (
            4
         )	U daljnjem tekstu: IVASS
      (
            5
         )	Prva direktiva Vijeća od 24. srpnja 1973. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na osnivanje i obavljanje poslova izravnog osiguranja osim životnog osiguranja (SL 1973., L 228, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 3.).
      (
            6
         )	Direktiva o izmjeni Direktive Vijeća 92/49/EEZ i direktiva 2002/83/EZ, 2004/39/EZ, 2005/68/EZ i 2006/48/EZ o pravilima postupanja i kriterijima procjene za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja udjela u financijskom sektoru (SL 2007., L 247, str. 1.,) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 164.).
      (
            7
         )	SL 2009., L 335, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153.)
      (
            8
         )	SL 2000., C 43, str. 5.
      (
            9
         )	CEBS/2008/214, CEIOPS-3L3-19/08, CESR/08‑543b. U daljnjem tekstu: Smjernice od 18. srpnja 2008.
      (
            10
         )	Redovni dodatak GURI‑ju br. 239., od 13. listopada 2005. u daljnjem tekstu: CAP.
      (
            11
         )	Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, koji je postao IVASS.
      (
            12
         )	U daljnjem tekstu: ASF
      (
            13
         )	Članak 8. stavak 1. točka (a) Direktive 73/239
      (
            14
         )	Članak 8. stavak 1. točka (c) Direktive 73/239
      (
            15
         )	120/78, EU:C:1979:42.
      (
            16
         )	Članak 40. stavak 4. Direktive 92/49
      (
            17
         )	Članak 40. stavak 5. Direktive 92/49
      (
            18
         )	Članak 40. stavak 5. Direktive 92/49
      (
            19
         )	Članak 40. stavak 5. Direktive 92/49
      (
            20
         )	Članak 40. stavak 5. Direktive 92/49.
      (
            21
         )	SL 1990., C 244, str. 28.
      (
            22
         )	Članak 35. stavak 2. prva rečenica prijedloga Komisije
      (
            23
         )	Moje isticanje
      (
            24
         )	Moje isticanje
      (
            25
         )	Članak 35. stavak 2. druga rečenica prijedloga Komisije
      (
            26
         )	Članak 35. stavak 2. treća rečenica prijedloga Komisije
      (
            27
         )	Presuda od 13. svibnja 1997., Njemačka/Parlament i Vijeće (C‑233/94, EU:C:1997:231, t. 64.)
      (
            28
         )	Presuda od 13. svibnja 1997., Njemačka/Parlament i Vijeće (C‑233/94, EU:C:1997:231, t. 64.)
      (
            29
         )	Presuda od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270, t. 115.)
      (
            30
         )	Presuda od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270, t. 117.)
      (
            31
         )	Osnovano Uredbom (EU) br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju Europskog nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje) i izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/79/EZ (SL 2010., L 331, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 5., str. 147.), EIOPA je u skladu s člankom 1. stavcima 2. i 3. Uredbe (EU) br. 1092/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o makrobonitetnom nadzoru financijskog sustava Europske unije i osnivanju Europskog odbora za sistemske rizike (SL 2010., L 331, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 3., str. 202.) dio Europskog sustava financijskog nadzora (ESFS), čija je svrha osiguranje nadzora nad financijskim sustavom Europske unije.
      (
            32
         )	Odluka EIOPA-14‑267 predsjednika EIOPA‑e o pokretanju istrage na temelju članka 17. Uredbe br. 1094/2010.
      (
            33
         )	33/74, EU:C:1974:131.
      (
            34
         )	Presuda od 3. prosinca 1974., van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, t. 13.)
      (
            35
         )	Vidjeti osobito presudu od 9. ožujka 1999., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, t. 24.).
      (
            36
         )	Vidjeti osobito presude od 2. svibnja 1996., Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, t. 24. u kojoj je Sud utvrdio da poslodavac može podnijeti dokaze na temelju kojih nacionalni sud može, u slučaju potrebe, utvrditi postojanje zlouporabe prava ili prijevarnog ponašanja koje proizlazi iz činjenice da radnik, iako je dokazao nesposobnost za rad liječničkom potvrdom izdanom u inozemstvu, u stvarnosti nije bolestan) i od 9. ožujka 1999., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, t. 24.).
      (
            37
         )	Vidjeti osobito presude od 2. svibnja 1996., Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, t. 25.) i od 9. ožujka 1999., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, t. 25.).
      (
            38
         )	Vidjeti osobito presudu od 10. rujna 1996., Komisija/Belgija (C‑11/95, EU:C:1996:316, t. 65. i navedena sudska praksa).
      (
            39
         )	Vidjeti osobito presudu od 9. ožujka 1999., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, t. 25.) i od 21. srpnja 2011., Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, t. 25.).
      (
            40
         )	Postojanje takve zabrane za S. Lentinija zbog kazni koje su mu izrečene izričito je navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje (točka 1.2., podtočka (b)).
      (
            41
         )	Josserand, L., De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits, 2. izdanje, Dalloz, Pariz, 2006.
      (
            42
         )	Vidjeti osobito presudu od 3. srpnja 2014., Kamino International Logistics i Datema Hellman Worldwide Logistics (C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:2041, t. 30. i navedena sudska praksa).
      (
            43
         )	Vidjeti osobito presudu od 3. srpnja 2014., Kamino International Logistics i Datema Hellman Wordlwide Logistics (C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:2041, t. 31. i navedena sudska praksa).