CELEX: 62015CC0467
Language: nl
Date: 2017-01-18
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Wathelet van 18 januari 2017.#Europese Commissie tegen Italiaanse Republiek.#Hogere voorziening – Staatssteun – Steun door de Italiaanse Republiek aan melkproducenten verleend – Steunregeling met betrekking tot de terugbetaling van de melkheffing – Voorwaardelijk besluit – Besluit van de Raad van de Europese Unie op grond van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU – Verordening (EG) nr. 659/1999 – Artikel 1, onder b) en c) – Bestaande steun – Nieuwe steun – Begrippen – Wijziging van bestaande steun in strijd met een voorwaarde die de verenigbaarheid van de steun met de interne markt waarborgt.#Zaak C-467/15 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      M. WATHELET
      van 18 januari 2017 (
            1
         )
      
         Zaak C‑467/15 P
      
      
         Europese Commissie
      
      
         tegen
      
      
         Italiaanse Republiek
      
      „Hogere voorziening – Staatssteun – Door de Italiaanse Republiek aan melkproducenten verleende steun – Steunregeling met betrekking tot de terugbetaling van de melkheffing – Voorwaardelijk besluit van de Raad op grond van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU – Niet-naleving van de voorwaarden voor goedkeuring – Bestaande steun – Nieuwe steun – Wijziging in bestaande steun”
      
               1.
            
            
               Met de onderhavige hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 juni 2015, Italië/Commissie (T‑527/13, EU:T:2015:429; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht besluit 2013/665/EU van de Commissie (
                     2
                  ) gedeeltelijk nietig heeft verklaard en het beroep heeft verworpen voor het overige.
            
         
         I – Toepasselijke bepalingen
      A – Verordening (EG) nr. 659/1999
      
               2.
            
            
               Op grond van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 (
                     3
                  ), wordt onder „nieuwe steun” verstaan „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.
            
         
               3.
            
            
               Overeenkomstig artikel 1, onder g), van deze verordening, wordt onder „misbruik van steun” verstaan „steun die door de begunstigde wordt gebruikt in strijd met [de goedkeurings]beschikking”.
            
         B – Verordening (EG) nr. 794/2004
      
               4.
            
            
               Artikel 4, lid 1, van verordening (EG) nr. 794/2004 (
                     4
                  ), bepaalt het volgende:
               „Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.”
            
         
         II – Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
      
               5.
            
            
               Het Gerecht heeft in de punten 1 tot en met 8 van het bestreden arrest de voorgeschiedenis van het geding als volgt samengevat:
               
                        „1.
                     
                     
                        Om de Italiaanse melkproducenten in staat te stellen om de extra heffing van 1386475000 EUR te betalen die was verschuldigd aan de Europese Unie wegens overschrijding van het aan de Italiaanse Republiek toegekende melkquotum in de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002, heeft deze lidstaat de Raad van de Europese Unie verzocht om hem met toepassing van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG te machtigen een staatssteunregeling in te voeren.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Bij beschikking 2003/530/EG van 16 juli 2003 betreffende de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steun die de Italiaanse Republiek wil verlenen aan melkproducenten (PB 2003, L 184, blz. 15; hierna: ,beschikking van de Raad’), heeft de Raad deze lidstaat gemachtigd om ‚het bedrag dat deze producenten aan de [Unie] verschuldigd zijn op grond van de extra heffing op melk en zuivelproducten voor de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 zelf aan de [Unie] terug te betalen’ (artikel 1 van de beschikking van de Raad). De Raad heeft hem eveneens gemachtigd om ‚[belanghebbenden] toe te staan hun schuld [aan de Italiaanse Republiek] gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen’ (artikel 1 van de beschikking van de Raad).
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Aan deze verenigbaarverklaring zijn twee reeksen van voorwaarden verbonden. Ten eerste heeft de Raad de Italiaanse autoriteiten verplicht om het bedrag dat overeenkomt met de door de melkproducenten verschuldigde extra heffing te melden aan het Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) alsmede om het nog openstaande deel van hun schuld aan de Unie en de daarop betrekking hebbende rente af te trekken van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven (artikel 2 van de beschikking van de Raad). In de tweede plaats heeft de Raad geëist dat de melkproducenten hun schuld aan de Italiaanse Republiek volledig terugbetalen in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang, alsmede dat dit gebeurt binnen een periode die niet langer duurt dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004 (artikel 1 van de beschikking van de Raad).
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        In deze omstandigheden hebben de Italiaanse autoriteiten decreto-legge n. 49 – Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (wetsdecreet nr. 49, houdende herziening van de regelgeving inzake de toepassing van de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten), van 28 maart 2003 (GURI nr. 75 van 31 maart 2003, blz. 4) vastgesteld, alsmede decreto ministeriale, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’articolo 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (ministerieel besluit van 30 juli 2003 houdende bepalingen inzake de betaling van de verschuldigde maar niet betaalde extra heffing over de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 als bedoeld in artikel 10, vierendertigste alinea, van wet nr. 119/2003) (GURI nr. 183 van 8 augustus 2003, blz. 33). De bepalingen van deze twee handelingen hebben er in onderlinge samenhang in wezen in voorzien dat de melkproducenten het door de Italiaanse Republiek voor haar rekening genomen bedrag van de extra heffing haar, zonder rente, volledig zouden terugbetalen in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang gespreid over een periode van niet meer dan 14 jaar (hierna: ‚systeem van gespreide betaling’).
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        Na deze bepalingen herhaaldelijk te hebben gewijzigd, met name om belanghebbenden de mogelijkheid te bieden om te verzoeken om gespreide betaling over een periode van ten hoogste [dertig] jaar, en na vervolgens zes maanden uitstel te hebben verleend voor de betaling van de op 30 juni 2010 vervallende jaarlijkse termijn, hebben de Italiaanse autoriteiten legge n. 10, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 225, 29 dicembre 2010, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (wet nr. 10 inzake de verheffing tot wet van wetsdecreet nr. 225 van 29 december 2010 houdende verlenging van de in wettelijke bepalingen opgenomen termijnen en van fiscale noodmaatregelen alsmede van de steun aan ondernemingen en gezinnen) van 26 februari 2011 (GURI nr. 47 van 26 februari 2011, regulier supplement nr. 53) vastgesteld, die de daaropvolgende dag[, op 27 februari 2011,] in werking is getreden. Bij deze wet is in artikel 1 van [wetsdecreet] nr. 225 een lid 12 ingevoegd, waarin is bepaald dat ‚[t]eneinde het hoofd te bieden aan de ernstige crisis in de zuivelsector, […] tot en met 30 juni 2011 uitstel [wordt] verleend voor betaling van de op 31 december 2010 vervallende termijnen van de betalingsschema’s vervat in wetsbesluit nr. 49’ en de daarop volgende regelgeving (hierna: ‚uitstel van betaling’).
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat het ‚subsidie-equivalent’ van deze maatregel ten laste is gebracht van de de‑minimissteun die voor deze lidstaat is vastgesteld in de bijlage bij verordening (EG) nr. 1535/2007 van de Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de artikelen [107 VWEU] en [108 VWEU] op de‑minimissteun in de landbouwproductiesector (PB 2007, L 337, blz. 35). Volgens deze autoriteiten hebben op een totaal van 11271 deelnemers aan het systeem van gespreide betaling 1291 melkproducenten gebruikgemaakt van die voorziening, dus een percentage van 11,45 %. Verder beloopt de in dit kader verkregen individuele steun tussen de 0,08 en 694,19 EUR. Ten slotte is deze steun voor 1187 van de 1291 betrokken melkproducenten onder de 100 EUR gebleven, en voor 559 van hen onder de 12 EUR.
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        Bij besluit C (2011) 10055 final van 11 januari 2012 inzake steunmaatregel SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] – Uitstel van betaling van de melkheffing in Italië, waarvan op 10 februari 2012 een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2012, C 37, blz. 30), heeft de Commissie de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid. Ten eerste heeft de Commissie in wezen aangegeven dat zij twijfelde hoe het uitstel van betaling moest worden gekwalificeerd in het licht van artikel 107 VWEU en of deze maatregel verenigbaar was met de interne markt. Ten tweede heeft zij toegelicht dat dit uitstel van betaling een schending inhield van een van de voorwaarden van de beschikking van de Raad, dat het gehele door de Italiaanse autoriteiten ingevoerde systeem van gespreide betaling door deze schending een nieuwe steunmaatregel werd voor zover deze betrekking had op melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, en dat ook niet vaststond dat deze nieuwe steunmaatregel verenigbaar was met de interne markt.
                     
                  
                        8.
                     
                     
                        Bij [het litigieuze] besluit heeft de Commissie, na overleg met de Italiaanse autoriteiten tijdens de administratieve procedure, geoordeeld dat elk van beide maatregelen in kwestie, te weten zowel het uitstel van betaling als het systeem van gespreide betaling, nieuwe steun vormde, die onrechtmatig was en onverenigbaar met de interne markt (artikel 1 van het [litigieuze] besluit). De Commissie heeft de Italiaanse Republiek derhalve gelast om de bedragen die waren toegekend aan melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen, vermeerderd met rente (artikelen 2 en 3 van het [litigieuze] besluit).”
                     
                  
         
         III – Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
      
               6.
            
            
               Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 september 2013, heeft de Italiaanse Republiek beroep ingesteld tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit.
            
         
               7.
            
            
               Ter ondersteuning van haar beroep heeft de Italiaanse Republiek twee middelen aangevoerd, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 3, lid 7, van verordening nr. 1535/2007, en het tweede aan schending van artikel 3, lid 2, van dezelfde verordening.
            
         
               8.
            
            
               Het Gerecht heeft het tweede middel van de Italiaanse Republiek aanvaard en artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit alsmede de artikelen 2 tot en met 4 van dit besluit nietig verklaard voor zover zij betrekking hadden op, ten eerste, de in artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit bedoelde steunregeling en, ten tweede, de met toepassing daarvan toegekende individuele steun, en het beroep verworpen voor het overige.
            
         
               9.
            
            
               In dat verband heeft het Gerecht in de eerste plaats, in punt 39 van het bestreden arrest, de strekking van het tweede middel nader toegelicht, daarbij overwegende dat, hoewel de verschillende door de Italiaanse Republiek in het kader van dit middel aangevoerde grieven betrekking hadden op schending van een andere bepaling, deze grieven gemeen hadden dat hiermee in wezen ook werd betoogd dat het litigieuze besluit op geen enkele geldige rechtsgrondslag berustte voor zover het systeem van gespreide betaling als nieuwe en onrechtmatige steun werd gekwalificeerd en voor zover de Italiaanse Republiek werd gelast deze steun terug te vorderen. In de punten 40 tot en met 44 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat deze argumentatie al in het verzoekschrift naar voren was gebracht en dat de argumenten die de Italiaanse Republiek in haar repliek had aangevoerd dienden ter nadere uitwerking van deze argumentatie in het licht van het verweerschrift.
            
         
               10.
            
            
               In de tweede plaats heeft het Gerecht, in de punten 45 tot en met 47 van het bestreden arrest, de grief van de Italiaanse Republiek inzake de motivering van het litigieuze besluit afgewezen.
            
         
               11.
            
            
               In de derde plaats heeft het Gerecht, in de punten 49 tot en met 92 van het bestreden arrest, de grieven van de Italiaanse Republiek inzake de gegrondheid van het litigieuze besluit onderzocht.
            
         
               12.
            
            
               In punt 50 van het bestreden arrest heeft het Gerecht als vaststaand aangenomen dat, totdat de Commissie tot de opvatting kwam dat het systeem van gespreide betaling moest worden aangemerkt als nieuwe steun, deze maatregel een bestaande steunregeling vormde.
            
         
               13.
            
            
               Hoewel het Gerecht, in de punten 66 en 67 van het bestreden arrest, heeft geoordeeld dat de Commissie gerechtigd was om gebruik te maken van de procedure van hoofdstuk IV van verordening nr. 659/1999 in geval van misbruik van steun, heeft het, in punt 68 van dit arrest, als vaststaand aangenomen dat de Commissie haar besluit niet op de betrokken bepalingen van verordening nr. 659/1999 heeft gebaseerd, maar van oordeel was dat het systeem van gespreide betaling door het uitstel van betaling een nieuwe steunmaatregel was geworden voor zover dit systeem van toepassing was op melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van dit uitstel. Ook was het Gerecht van oordeel dat deze kwalificatie en de kwalificatie „misbruik van steun” elkaar uitsloten, aangezien enkel van reeds bestaande steun misbruik kon worden gemaakt, zoals ook in overweging 15 van verordening nr. 659/1999 staat vermeld.
            
         
               14.
            
            
               Van de verschillende procedurele mogelijkheden die de Commissie ter beschikking stonden, heeft het Gerecht, in de punten 69 tot en met 76, gewag gemaakt van de in hoofdstuk III van verordening nr. 659/1999 bedoelde procedure betreffende onrechtmatige steun.
            
         
               15.
            
            
               Het Gerecht heeft, in punt 74 van het bestreden arrest, geoordeeld dat, in geval van wijziging van bestaande steun, niet „elke gewijzigde bestaande steun”, als nieuwe steun kan worden gekwalificeerd maar enkel de wijziging als zodanig, terwijl de eerdere maatregel, die op regelmatige wijze tot uitvoering kon worden gebracht, moet worden beschouwd als een bestaande steunmaatregel of ‑regeling.
            
         
               16.
            
            
               In punt 75 van het bestreden arrest heeft het Gerecht gewezen op een uitzondering op deze regel, die erin bestaat dat wanneer de wijziging de kern van de bestaande steunmaatregel of ‑regeling raakt, deze maatregel volledig in een nieuwe steunmaatregel of ‑regeling wordt omgezet. Het Gerecht heeft, in ditzelfde punt, benadrukt dat van een dergelijke substantiële wijziging geen sprake kan zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de reeds bestaande maatregel kan worden beschouwd of wanneer de wijziging van louter formele of administratieve aard is.
            
         
               17.
            
            
               Het Gerecht heeft, in punt 76 van het bestreden arrest, geconcludeerd dat de mogelijkheid, voor de Commissie, om niet alleen de wijziging van bestaande steun, maar ook de bestaande steun waarop die wijziging betrekking heeft in zijn geheel, als nieuwe en eventueel onrechtmatige steun aan te merken, wat de inhoud betreft, afhangt van de voorwaarde dat de Commissie weet aan te tonen dat de wijziging de kern van de reeds bestaande maatregel raakt. Het Gerecht heeft hieraan toegevoegd dat, wanneer de betrokken lidstaat dit tijdens de administratieve procedure weerspreekt door te stellen dat de wijziging hetzij duidelijk los van de reeds bestaande maatregel kan worden beschouwd, hetzij van louter formele of administratieve aard is en de beoordeling van de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt niet kan beïnvloeden, de Commissie dient te motiveren waarom de argumenten van deze lidstaat haar ongegrond voorkomen.
            
         
               18.
            
            
               In de punten 78 tot en met 80 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie in het litigieuze besluit niet had aangetoond dat het uitstel van betaling de kern van het systeem van gespreide betaling raakte. Het Gerecht heeft, in de punten 81 en 82 van het bestreden arrest, hieromtrent geconcludeerd dat de Commissie het begrip nieuwe steun had miskend door een bestaande steunregeling te herkwalificeren als nieuwe en onrechtmatige steun, zonder de inhoudelijke vereisten als vervat in verordening nr. 659/1999 in acht te hebben genomen, en dat zij ten onrechte terugvordering van de uit hoofde van de bestaande steunregeling toegekende steun had gelast.
            
         
               19.
            
            
               Het Gerecht heeft, in de punten 83 tot en met 91 van het bestreden arrest, de argumenten afgewezen die de Commissie had aangevoerd om aan te tonen dat de niet-naleving, door de Italiaanse autoriteiten, van een van de aan de verenigbaarverklaring van de Raad verbonden voorwaarden in wezen met zich bracht dat de bestaande steunregeling als nieuwe en onrechtmatige steun moest worden geherkwalificeerd.
            
         
               20.
            
            
               In dat verband heeft het Gerecht, in punt 85 van het bestreden arrest, opgemerkt dat, wanneer de Commissie ontdekt dat een besluit om een steunmaatregel of ‑regeling onder bepaalde voorwaarden verenigbaar te verklaren met de interne markt niet wordt nageleefd en zij ervoor kiest gebruik te maken van haar onderzoeksbevoegdheden, zij zich dient te beperken tot een onderzoek naar de nieuwe steunmaatregel, tenzij zij kan bewijzen dat die nieuwe steunmaatregel de kern van een bestaande steunmaatregel of ‑regeling heeft gewijzigd.
            
         
               21.
            
            
               In punt 86 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie niet gerechtigd was om te oordelen dat de niet-naleving van een dergelijke voorwaarde ipso facto met zich bracht dat deze maatregel als nieuwe steun moest worden geherkwalificeerd, laat staan dat zij kon oordelen dat die steun van meet af aan onrechtmatig was, en om te gelasten dat die steun werd teruggevorderd alsof het zou gaan om een onrechtmatig ten uitvoer gelegde steunmaatregel en niet om een vooraf goedgekeurde steunmaatregel.
            
         
               22.
            
            
               Het Gerecht heeft in dat verband, in punt 87 van het bestreden arrest, opgemerkt dat elke bestaande steunmaatregel wordt gedekt door het ten aanzien daarvan vastgestelde goedkeuringsbesluit, tenzij de Commissie oordeelt dat daarvan misbruik wordt gemaakt of dat de nieuwe steunmaatregel de kern van de bestaande maatregel raakt en dat dergelijke steun dus, behoudens deze twee gevallen, als rechtmatig dient te worden beschouwd zolang de Commissie niet heeft vastgesteld dat deze onverenigbaar is met de interne markt.
            
         
               23.
            
            
               Daarenboven heeft het Gerecht, in punt 88 van het bestreden arrest, geoordeeld, rekening houdend met de doelstelling van de aan de verenigbaarverklaring verbonden voorwaarden, dat de Commissie in de niet-naleving ervan slechts aanleiding kon vinden om, met gebruikmaking van een van de procedures vervat in het VWEU en verordening nr. 659/1999, de verenigbaarverklaring van de betrokken maatregel met de interne markt ter discussie te stellen, maar niet de kwalificatie van deze maatregel als bestaande steun, behoudens de in punt 85 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte uitzondering.
            
         
               24.
            
            
               In de punten 89 en 90 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat een dergelijke onverenigbaarverklaring slechts gevolgen voor de toekomst kan hebben. Zou dat anders zijn, dan zou een steunregeling die regelmatig tot uitvoering was gebracht in de periode voordat de betrokken lidstaat tekortschoot, of individuele steun die in die periode op grond van genoemde regeling rechtmatig was toegekend, met terugwerkende kracht geacht worden onrechtmatige steun te vormen die onverenigbaar is met de interne markt, hetgeen zou neerkomen op herroeping van het besluit waarbij de tenuitvoerlegging van deze maatregelen is goedgekeurd.
            
         
               25.
            
            
               Daarenboven heeft het Gerecht, in punt 91 van het bestreden arrest, geoordeeld dat de door de Commissie aangedragen theorie ertoe zou kunnen leiden dat procedures worden omzeild die de wetgever heeft ingevoerd om, met eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel, een doeltreffend toezicht op staatssteun te waarborgen.
            
         
               26.
            
            
               In het bestreden arrest heeft het Gerecht derhalve het tweede middel aanvaard en het beroep verworpen voor het overige.
            
         
         IV – Hogere voorziening
      
               27.
            
            
               De Commissie en de Italiaanse Republiek zijn gehoord ter terechtzitting van 10 november 2016.
            
         
               28.
            
            
               Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Commissie drie middelen aan, die respectievelijk ontleend zijn aan i) het verbod om ambtshalve een middel aan te voeren betreffende de materiële wettigheid van het bestreden besluit; ii) schending van artikel 108 VWEU en artikel 1 van verordening nr. 659/1999, betreffende de begrippen nieuwe en bestaande steun, en iii) schending van artikel 108 VWEU en de artikelen 4, 6, 7, 14 en 16 van verordening nr. 659/1999, betreffende de procedures die van toepassing zijn op nieuwe steun en misbruik van steun.
            
         A – Eerste middel: verbod om ambtshalve een middel aan te voeren betreffende de materiële wettigheid van het bestreden besluit
      1. Argumenten van partijen
      
               29.
            
            
               De Commissie voert aan dat het Gerecht, in de punten 39 tot en met 44 van het bestreden arrest, het beschikkingsbeginsel, het verbod om ambtshalve een middel aan te voeren betreffende de materiële wettigheid van het bestreden besluit, artikel 21 van het Protocol betreffende het Statuut van de Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht heeft geschonden. Uit deze artikelen volgt dat het geding in beginsel door partijen wordt bepaald en afgebakend en dat de Unierechter niet ultra petita mag beslissen door ambtshalve in te gaan op de vraag of het systeem van gespreide betaling moet worden gekwalificeerd als nieuwe en niet-bestaande steun vanwege het vermeende niet-wezenlijke karakter van de wijziging die de Italiaanse autoriteiten hierin hebben aangebracht. De Commissie is van mening dat deze vraag, in het verzoekschrift voor het Gerecht, ten gronde slechts aan de orde is geweest met betrekking tot de vermeende schending van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004, hetgeen een andere vraag is dan die waar de redenering van het Gerecht betrekking op had.
            
         
               30.
            
            
               Mocht het Hof dit middel aanvaarden, dan is de Commissie van mening dat het Hof zich niet moet beperken tot vernietiging van het bestreden arrest en verwerping van het beroep in eerste aanleg, maar, in het belang van een goede rechtsbedeling, teneinde herhaling van ernstige schendingen van materieel Unierecht te voorkomen en duidelijkheid te scheppen over de te volgen procedures inzake onderzoek naar staatssteun die in strijd met de bij het verenigbaarheidsbesluit opgelegde voorwaarden is toegekend, ten minste ook een van de andere twee middelen moet onderzoeken en aanvaarden.
            
         
               31.
            
            
               De Italiaanse Republiek is van mening dat dit middel ongegrond is.
            
         2. Beoordeling
      
               32.
            
            
               Anders dan de Commissie, ben ik van mening dat de Italiaanse Republiek dit middel wel degelijk heeft aangevoerd in haar verzoekschrift voor het Gerecht.
            
         
               33.
            
            
               Zoals blijkt uit de bewoordingen van het tweede middel van haar beroep voor het Gerecht, heeft de Italiaanse Republiek immers verwezen naar een grief die was ontleend aan schending van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 inzake het begrip nieuwe steun.
            
         
               34.
            
            
               De Italiaanse Republiek betoogt allereerst, in het kader van dit middel, dat „er geen draagkrachtige argumenten zijn om de begunstigden van de bestaande steun die hebben geprofiteerd van de litigieuze maatregel, te verplichten om niet slechts het met de litigieuze maatregel gemoeide bedrag terug te betalen, maar ook het uit hoofde van de bestaande steun ontvangen bedrag (en dus, op grond van het goedkeuringsbesluit, de niet-betaalde rente in het eerste betalingsschema)” (punt 56 van het verzoekschrift voor het Gerecht).
            
         
               35.
            
            
               Zij verwijt de Commissie vervolgens, nog steeds in het kader van ditzelfde middel, blijk te hebben gegeven van een onjuiste opvatting van het begrip „wijziging in bestaande steun” als bedoeld in artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, hetgeen als volgt werd geformuleerd: „Ook [kan] niet worden aangenomen dat de uitbreiding van het terugvorderingsbesluit tot de bestaande steun kan worden gebaseerd op het bestaan van een wezenlijke wijziging in deze steun op grond waarvan beide maatregelen gelden als één nieuwe steunmaatregel die niet is aangemeld bij de Commissie en dus onrechtmatig is” (punt 57 van het verzoekschrift voor het Gerecht).
            
         
               36.
            
            
               Bovendien voegt zij hieraan toe dat „een dergelijke slotsom evident het resultaat zou zijn van een onjuiste opvatting van het begrip ‚wijziging in bestaande steun’, dat relevant is voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999” (punt 58 van het verzoekschrift voor het Gerecht).
            
         
               37.
            
            
               Hieruit volgt dat, ook al verweet de Italiaanse Republiek de Commissie in dit verband ook een gebrek aan motivering, zij het de Commissie aanrekende het systeem van gespreide betaling als nieuwe steun te hebben gekwalificeerd, zonder te zijn nagegaan of aan de voorwaarden voor een dergelijke kwalificatie was voldaan.
            
         
               38.
            
            
               Het voorgaande wordt bevestigd door het feit dat de Commissie de grief van de Italiaanse Republiek wel degelijk heeft begrepen, blijkens haar verweerschrift voor het Gerecht waarin zij deze heeft samengevat en weerlegd (zie punten 22 en 32 tot en met 36 van het verweerschrift voor het Gerecht).
            
         
               39.
            
            
               Bijgevolg dient het eerste middel te worden verworpen.
            
         B – Tweede middel: schending van artikel 108 VWEU en artikel 1 van verordening nr. 659/1999 betreffende de begrippen nieuwe en bestaande steun
      
               40.
            
            
               Dit middel omvat twee onderdelen waarvan het eerste onderdeel betrekking heeft op het feit dat de steunmaatregel die in strijd met de aan de goedkeuring verbonden voorwaarden ten uitvoer was gelegd, een nieuwe en niet-bestaande steunmaatregel vormde, en het tweede onderdeel op het feit dat de stelling van het Gerecht geen rekening had gehouden met het institutioneel evenwicht tussen de Raad en de Commissie.
            
         1. Argumenten van partijen
      a) Commissie
      i) Inleidende opmerkingen
      
               41.
            
            
               De Commissie betoogt in wezen dat uit de rechtspraak van het Hof (
                     5
                  ) volgt dat een loutere schending van de bij een eerder verenigbaarheidsbesluit opgelegde voorwaarden het bestaan van een nieuwe steunmaatregel meebrengt en een nieuw onverenigbaarheidsbesluit rechtvaardigt als er geen nieuwe feiten zijn die tot een andere beoordeling kunnen leiden.
            
         
               42.
            
            
               Volgens de Commissie vereist de rechtszekerheid dat met zekerheid wordt vastgesteld of de nationale maatregel overeenkomt met het verenigbaarheidsbesluit, welke zekerheid die alleen kan worden verkregen indien de betrokken maatregel geheel in overeenstemming is met de goedkeuring en aan alle voorwaarden daarvan voldoet. Voorts merkt de Commissie op dat, wanneer een lidstaat de aan de goedkeuring verbonden voorwaarden schendt, de ten uitvoer gelegde steun niet overeenkomt met de door de Raad goedgekeurde steun en dus geen bestaande steun kan zijn.
            
         
               43.
            
            
               Bovendien merkt de Commissie op dat in geval van niet-naleving van de bij het goedkeuringsbesluit opgelegde voorwaarden, de betrokken lidstaat altijd om een nieuw goedkeuringsbesluit kan verzoeken, door zich met name te beroepen op veranderingen in de feitelijke omstandigheden.
            
         ii) Eerste onderdeel
      
               44.
            
            
               In de eerste plaats verwijt de Commissie het Gerecht dat het, in punt 50 van het bestreden arrest, ten onrechte heeft aangenomen dat het systeem van gespreide betaling een bestaande steunregeling vormde, totdat de Commissie tot de opvatting kwam dat het moest worden aangemerkt als nieuwe steun. Zodoende zou het Gerecht het objectieve karakter van de begrippen „bestaande steun” en „nieuwe steun” hebben miskend.
            
         
               45.
            
            
               In de tweede plaats betoogt de Commissie dat het Gerecht zich, in punt 74 van het bestreden arrest, ten onrechte heeft beroepen op de arresten van 20 mei 2010, Todaro Nunziatina & C. (C‑138/09, EU:C:2010:291); 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie (T‑195/01 en T‑207/01, EU:T:2002:111), en 16 december 2010, Nederland en NOS/Commissie (T‑231/06 en T‑237/06, EU:T:2010:525), ter ondersteuning van de overweging dat, in geval van wijziging in bestaande steun, niet elke gewijzigde bestaande steun als nieuwe steun kon worden gekwalificeerd, maar enkel de wijziging als zodanig.
            
         
               46.
            
            
               In de derde plaats verwijt de Commissie het Gerecht enerzijds, in punt 75 van het bestreden arrest, de kwalificatie als nieuwe steun van een bestaande steunmaatregel of ‑regeling die een wijziging heeft ondergaan, afhankelijk te hebben gesteld van de voorwaarde dat de Commissie weet aan te tonen dat de wijziging de kern van de reeds bestaande maatregel raakt en anderzijds, in punt 76 van het bestreden arrest, van de Commissie te hebben verlangd dat zij, in geval van betwisting, tijdens de administratieve procedure aantoont waarom de argumenten van de betrokken lidstaat betreffende de niet-wezenlijke aard van de wijziging, haar ongegrond voorkwamen.
            
         
               47.
            
            
               In de vierde plaats verwijt de Commissie het Gerecht inhoudelijk conclusies te hebben getrokken uit de beweerde ondeugdelijke motivering van het litigieuze besluit, terwijl het Gerecht in de punten 46 en 47 van het bestreden arrest de grief van de Italiaanse Republiek inzake de motivering van het litigieuze besluit al had afgewezen.
            
         
               48.
            
            
               In de vijfde plaats verwijt de Commissie het Gerecht haar standpunt met betrekking tot de vraag of het systeem van gespreide betaling een substantiële wijziging had ondergaan, op misleidende wijze te hebben weergegeven.
            
         
               49.
            
            
               In de zesde plaats is de Commissie, om de reeds genoemde redenen, van mening dat de conclusies die het Gerecht in de punten 81 en 82 van het besteden arrest heeft getrokken, op verkeerde juridische uitgangspunten zijn gebaseerd.
            
         
               50.
            
            
               In de zevende plaats verwijt de Commissie het Gerecht, in punt 88 van het bestreden arrest, ten onrechte te hebben geoordeeld dat de Commissie, in geval van schending van de aan een verenigbaarverklaring verbonden voorwaarden, slechts de verenigbaarverklaring van de betrokken maatregel met de interne markt ter discussie kon stellen, maar niet de kwalificatie van deze maatregel als bestaande steun, tenzij werd aangetoond dat er sprake was van een substantiële wijziging van de betrokken maatregel.
            
         
               51.
            
            
               In de achtste plaats is de Commissie van mening dat het Gerecht, in punt 89 van het bestreden arrest, een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan het arrest van 15 september 1998, Ryanair/Commissie (T‑140/95, EU:T:1998:201), betreffende de niet-naleving van een besluit waarbij in opeenvolgende tranches vrij te geven steun onder bepaalde voorwaarden was goedgekeurd. Uit dit arrest zou blijken dat de niet-naleving van een bij de goedkeuring opgelegde voorwaarde niet alleen met zich brengt dat de steun niet door de oorspronkelijke beschikking wordt gedekt, maar ook dat van de volgende tranches wordt vermoed dat zij onverenigbaar zijn, tenzij de Commissie besluit om een afwijking toe te staan.
            
         
               52.
            
            
               In de negende plaats beweert de Commissie dat de herroeping van een eerder besluit niet kan worden gelijkgesteld met de constatering van het Gerecht, in punt 90 van het bestreden arrest, dat sommige steunmaatregelen niet in overeenstemming zijn met hetgeen is goedgekeurd. Bijgevolg is er, anders dan het Gerecht in punt 91 van het bestreden arrest heeft betoogd, geen sprake van het omzeilen van verordening nr. 659/1999, noch van enige inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel.
            
         b) Italiaanse Republiek
      
               53.
            
            
               In de eerste plaats voert de Italiaanse Republiek als tegenargument aan dat het Gerecht zich niet op het standpunt heeft gesteld dat de bestaande steun, zoals door de Raad goedgekeurd, het in 2011 verleende uitstel van betaling omvatte, maar op het standpunt dat het uitstel van betaling nieuwe steun betrof die, nu de Commissie niet heeft aangetoond dat deze maatregel een substantiële wijziging van de bestaande steun inhield, geen enkele invloed op de bestaande steun kon hebben gehad.
            
         
               54.
            
            
               In de tweede plaats is de Italiaanse Republiek van mening dat de Commissie het Gerecht ten onrechte verwijt geen consequenties te hebben verbonden aan zijn eigen overwegingen betreffende de mogelijkheid die de Commissie ter beschikking stond om de zaak op grond van artikel 108, lid 2, VWEU bij het Hof aanhangig te maken teneinde te laten vaststellen dat de Italiaanse Republiek niet aan de voorwaarden van het goedkeuringsbesluit had voldaan.
            
         
               55.
            
            
               In de derde plaats, wat betreft de grief van de Commissie dat het Gerecht geen motivering zou hebben gegeven voor zijn standpunt, in punt 76 van het bestreden arrest, dat alleen wanneer de Commissie aantoont dat een schending van de aan de goedkeuring verbonden voorwaarden de kern van de goedgekeurde steun raakt, zij zich kan beroepen op haar gebruikelijke bevoegdheden inzake nieuwe steun, betoogt de Italiaanse Republiek dat de Commissie geen rekening houdt met de regel dat de terugvordering van bestaande steun slechts kan worden gelast wanneer deze niet meer als zodanig kan worden aangemerkt, oftewel wanneer deze steun door een wijziging die in verband staat met de bestaande steun, in nieuwe steun verandert. Dit doet zich volgens de Italiaanse Republiek pas voor wanneer de in een steunregeling aangebrachte wijziging duidelijk niet los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd en deze wijziging bovendien de kern van de oorspronkelijke regeling raakt.
            
         
               56.
            
            
               In de vierde plaats benadrukt de Italiaanse Republiek, wat betreft de grief van de Commissie met betrekking tot de kwalificatie van de betrokken maatregel als nieuwe en niet-bestaande steun, dat het Gerecht niet heeft beweerd, anders dan de Commissie betoogt, dat in geval van schending van de bij de goedkeuring opgelegde voorwaarden, de Commissie alleen kon interveniëren wanneer zij aantoonde dat de lidstaat een substantiële wijziging in de bestaande steun had aangebracht.
            
         
               57.
            
            
               Hoe dan ook, wanneer de nieuwe maatregel zelf als onrechtmatige steun moet worden aangemerkt, kan de Commissie een besluit nemen dat de tenuitvoerlegging van deze maatregel verbiedt, of, in geval de maatregel al ten uitvoer is gelegd, de terugvordering van de steun gelasten, zodat opnieuw aan de voorwaarden waaronder de steun was goedgekeurd, wordt voldaan.
            
         
               58.
            
            
               De Italiaanse Republiek betwist ook het argument van de Commissie dat, onafhankelijk van de vraag of de bestaande steun al dan niet regelmatig tot uitvoering was gebracht, de schending van een van de aan het goedkeuringsbesluit verbonden voorwaarden met zich brengt dat de reeds bestaande maatregel als geheel in een nieuwe steunregeling wordt omgezet. Onder verwijzing naar het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punten 29 en 30), merkt deze lidstaat op dat het Hof in zijn rechtspraak een andere redenering volgt.
            
         2. Beoordeling van het eerste onderdeel van het tweede middel
      
               59.
            
            
               In de onderhavige zaak staat vast dat de wijziging van de reeds bestaande en door de Raad goedgekeurde maatregel een nieuwe en onrechtmatige steunmaatregel vormt, aangezien dit door het Gerecht is vastgesteld en niet is betwist voor het Hof. Waar het bij het Hof om gaat is derhalve de vraag of de wijziging de bestaande, aldus gewijzigde steunmaatregel als geheel in een nieuwe steunmaatregel omzet en onder welke voorwaarden. Gebeurt dit automatisch of is het noodzakelijk dat de wijziging van substantiële aard is en niet los van de reeds bestaande maatregel kan worden beschouwd? (
                     6
                  )
            
         
               60.
            
            
               Met andere woorden, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de omzetting van bestaande steun in nieuwe steun afhangt van de voorwaarde dat kan worden aangetoond dat de wijziging de kern van de reeds bestaande maatregel raakt en daarvan niet los kon worden beschouwd, hetgeen de Commissie in casu heeft nagelaten?
            
         
               a)
            
            
               Wat zegt de rechtspraak?
            
         i) Arrest Heineken Brouwerijen (91/83 en 127/83)
      
               61.
            
            
               Het eerste arrest waar mijn aandacht zich op richt, is het arrest van 9 oktober 1984, Heineken Brouwerijen (91/83 en 127/83, EU:C:1984:307, punten 19‑22), waarin de verwijzende rechter het Hof heeft verzocht om uitleg over het in artikel 93, lid 3, laatste volzin, van het verdrag, geformuleerde verbod om voorgenomen maatregelen tot uitvoering te brengen voordat de bij de leden 2 en 3 voorgeschreven procedures tot een eindbeslissing hebben geleid. De verwijzende rechter wenste te vernemen of dit uitvoeringsverbod van toepassing was op een voorgenomen steunmaatregel die in zijn oorspronkelijke vorm naar behoren was aangemeld, doch die later zonder dat de Commissie daarvan op de hoogte was gesteld, was gewijzigd, en of het verbod in dat geval enkel gold voor het met die wijziging tot stand gebrachte gedeelte van de steunmaatregel.
            
         
               62.
            
            
               Volgens punt 20 van dit arrest „[vormt, gelijk] het Hof onder meer in zijn beschikking van 20 september 1983 reeds heeft beklemtoond (Commissie/Franse Republiek, 171/83 R, Jurispr. 1983, blz. 2621), […] de laatste volzin van artikel 93, lid 3, de sluitsteen van de bij dit artikel in het leven geroepen controleregeling, die op haar beurt van wezenlijk belang is ter verzekering van de goede werking van de gemeenschappelijke markt. Het in dit artikel neergelegde uitvoeringsverbod beoogt te waarborgen dat de steunregeling geen gevolgen heeft voordat de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om het ontwerp nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden.”
            
         
               63.
            
            
               Het Hof komt in punt 21 van dit arrest tot het oordeel dat „het uitvoeringsverbod de steunregeling in haar geheel en in haar door de nationale autoriteiten vastgestelde definitieve vorm betreft. Indien het oorspronkelijke ontwerp is gewijzigd, is artikel 93, lid 3, laatste volzin, [van het verdrag] dus op het gewijzigde ontwerp van toepassing. Wanneer het aangemelde ontwerp bij de Commissie niet op bedenkingen is gestuit, maar de betrokken lidstaat brengt er later wijzigingen in aan zonder de Commissie daarvan op de hoogte te stellen, dan verzet genoemde bepaling zich tegen de uitvoering van de steunregeling in haar geheel. Dit kan slechts anders zijn in het geval waarin de zogeheten wijziging in werkelijkheid een afzonderlijke steunmaatregel vormt, die op zichzelf zou moeten worden beoordeeld en die dus geen invloed kan hebben op het oordeel dat de Commissie reeds over het oorspronkelijke ontwerp heeft gegeven” (cursivering van mij).
            
         ii) Arrest Italië/Commissie (C‑261/89)
      
               64.
            
            
               In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 3 oktober 1991, Italië/Commissie (C‑261/89, EU:C:1991:367, punten 2‑4 en 20‑23), had de Commissie toestemming gegeven voor de door de Italiaanse Republiek voorgenomen steunmaatregelen, waarbij zij van de Italiaanse regering verlangde dat deze minstens tot eind 1988 zou afzien van elke andere vorm van steun aan de gedeeltelijk door de staat gecontroleerde tak van de aluminiumsector. Op 18 september 1987 besloten de Italiaanse autoriteiten EFIM (Ente di partecipazione al finanziamento delle industrie manifatturiere) echter toestemming te verlenen voor het uitschrijven van een obligatielening ten laste van de staat, waarvan de opbrengst tot een beloop van 100 miljard Italiaanse lires (ITL) (ongeveer 52 miljoen EUR) bestemd was voor de financiering van investeringen in de ondernemingen Aluminia (70 miljard ITL – ongeveer 36 miljoen EUR) en Compagnia Sarda Alluminio SpA (hierna: „Comsal”) (30 miljard ITL – ongeveer 15,5 miljoen EUR).
            
         
               65.
            
            
               In punt 20 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat „[w]at het argument betreft, dat de Commissie zich voor de vaststelling van de schending van de eerdere beschikking tot het Hof had moeten wenden, […] er in de eerste plaats op [zij] gewezen, dat wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, zij alle relevante gegevens in de beschouwing moet betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd. In casu kan er de Commissie geen verwijt van worden gemaakt, dat zij de nieuwe steunmaatregel tegen de achtergrond van de gehele steunregeling voor de aluminiumsector heeft gezien. In haar opmerkingen in de administratieve procedure heeft de Italiaanse regering dit trouwens zelf ook gedaan” (cursivering van mij).
            
         
               66.
            
            
               In punt 21 van hetzelfde arrest heeft het Hof geoordeeld dat „[b]ovendien […] bij het onderzoek van steunmaatregelen volgens de procedure van artikel 93, lid 2, [van het verdrag] ook nieuwe feiten die tot een wijziging van het oordeel van de Commissie kunnen leiden, in de beoordeling [kunnen] worden betrokken, rekening houdend met het doel van de nieuwe steunmaatregelen en met alle ten tijde van de toekenning van de steun relevante economische omstandigheden.”
            
         
               67.
            
            
               Volgens punt 22 van dit arrest: „[moet worden vastgesteld], dat in dit geval de Italiaanse regering tijdens de procedure geen nieuwe elementen heeft aangevoerd die de Commissie hadden kunnen nopen tot een herziening van de beoordeling waartoe zij in haar beschikking van 17 december 1986 was gekomen. Zonder dit met argumenten te staven, heeft zij enkel verzocht om een beoordeling van de nieuwe steunmaatregelen in het licht van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag.”
            
         
               68.
            
            
               Ten slotte, volgens punt 23 van dit arrest, was de Commissie „[d]aar [zij] op het moment waarop zij de bestreden beschikking vaststelde, over geen enkel nieuw element beschikte op basis waarvan zij had kunnen beoordelen of voor de betrokken steunmaatregelen de afwijking van artikel 92, lid 3, sub c, EEG-Verdrag kon gelden, […] derhalve gerechtigd haar beschikking te baseren op de conclusies waartoe zij in de eerdere beschikking was gekomen, en op het feit dat aan de daarin gestelde voorwaarde niet was voldaan” (cursivering van mij).
            
         iii) Arrest Italië/Commissie (C‑47/91)
      
               69.
            
            
               Vermeldenswaard is nog het arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie (C‑47/91, EU:C:1994:358, punten 24‑26), waarvan punt 24 bepaalt dat „wanneer de Commissie te maken krijgt met een individuele steunmaatregel, waarvan wordt beweerd dat hij ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling is toegekend, zij deze niet zonder meer rechtstreeks aan het Verdrag kan toetsen. Zij moet zich om te beginnen, voor zij enige procedure inleidt, beperken tot een onderzoek of de steunmaatregel door de algemene regeling wordt gedekt en aan de in de beschikking tot goedkeuring van deze regeling gestelde voorwaarden voldoet. Zou de Commissie dit niet doen, dan zou zij bij het onderzoek van elke individuele steunmaatregel kunnen terugkomen op haar beschikking tot goedkeuring van de steunregeling, ten aanzien waarvan moet worden aangenomen dat zij reeds aan artikel 92 van het Verdrag is getoetst. Het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel zouden dan zowel voor de lidstaten als voor de marktdeelnemers in het gedrang komen, daar individuele steunmaatregelen die volstrekt in overeenstemming zijn met de beschikking tot goedkeuring van de steunregeling, op elk moment door de Commissie opnieuw ter discussie zouden kunnen worden gesteld” (cursivering van mij).
            
         
               70.
            
            
               Vervolgens merkt het Hof in punt 25 op dat „[i]ndien de Commissie na een aldus beperkt onderzoek vaststelt, dat de individuele steunmaatregel in overeenstemming is met haar beschikking tot goedkeuring van de regeling, [hij] […] als een goedgekeurde, dus als een bestaande steunmaatregel [moet] worden behandeld. Derhalve kan de Commissie niet de opschorting ervan gelasten, daar artikel 93, lid 3, van het Verdrag haar deze bevoegdheid alleen ten aanzien van nieuwe steunmaatregelen geeft” (cursivering van mij). (
                     7
                  )
            
         iv) Arrest Spanje/Commissie (C‑36/00)
      
               71.
            
            
               Het laatste (en meest recente) arrest waar ik naar wil verwijzen, is het arrest van 21 maart 2002, Spanje/Commissie (C‑36/00, EU:C:2002:196), waarvan punt 24 bepaalt dat „[w]anneer de Commissie vaststelt dat een steunmaatregel waarvan wordt beweerd dat hij ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling is toegekend, niet voldoet aan de voorwaarden van haar beschikking tot goedkeuring van die regeling en derhalve niet door die beschikking wordt gedekt, […] hij als een nieuwe steunmaatregel [moet] worden beschouwd”. (
                     8
                  )
            
         
               72.
            
            
               Het Hof voegt hieraan toe, in punt 25 van hetzelfde arrest, dat, „[i]ndien […] een lidstaat bij het verlenen van steun ingevolge een eerder goedgekeurde regeling niet voldoet aan de voorwaarden die de Commissie aan goedkeuring van die regeling heeft verbonden, en de uitgekeerde steun dus een nieuwe steunmaatregel is, […] de Commissie de bijzondere procedure van artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG [moet] inleiden […]”. (
                     9
                  )
            
         b) Toepassing op het onderhavige geval
      
               73.
            
            
               Uit de hierboven onderzochte rechtspraak volgt dat, door in punt 61 van het bestreden arrest de vaste rechtspraak aan te halen die zoals gebleken de Commissie de bevoegdheid geeft om haar nieuwe besluit te baseren op de conclusies waartoe zij in het eerdere besluit was gekomen en op het feit dat aan de daarin gestelde voorwaarden niet was voldaan, het Gerecht voorbij gaat aan het feit dat voor het Hof de niet-naleving van deze voorwaarden op zich voldoende grondslag vormde voor een nieuw besluit, inzake de onverenigbaarheid deze keer, voor de vooraf goedgekeurde steun, en dit in het kader van het onderzoek van nieuwe steunmaatregelen en zeker niet van bestaande steunmaatregelen.
            
         
               74.
            
            
               Uit deze rechtspraak blijkt dat, indien de Commissie vaststelt dat een steunmaatregel die op grond van een reeds goedgekeurde steunregeling is toegekend, niet meer voldoet aan de bij het goedkeuringsbesluit van de regeling gestelde voorwaarden en derhalve niet meer in overeenstemming is met dit besluit, deze steun moet worden beschouwd als nieuwe steun. Met andere woorden, de niet-naleving van de voorwaarden die bij een eerder verenigbaarheidsbesluit zijn opgelegd, zet de goedgekeurde steun om in nieuwe steun en rechtvaardigt, bij gebrek aan nieuwe feiten die tot een andere beoordeling kunnen leiden, een nieuw onverenigbaarheidsbesluit.
            
         
               75.
            
            
               Deze benadering lijkt mij bovendien in overeenstemming met het systeem van preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunprojecten, zoals ingesteld bij het verdrag. (
                     10
                  ) Een steunmaatregel blijft slechts bestaand indien de aan de verenigbaarverklaring verbonden voorwaarden worden nageleefd.
            
         
               76.
            
            
               Ik ben derhalve van mening (evenals de Commissie) dat een in strijd met de door de Commissie of, zoals in het onderhavige geval, door de Raad opgelegde verenigbaarheidsvoorwaarden ten uitvoer gelegde steunmaatregel per definitie verschilt van een door de bevoegde instelling goedgekeurde maatregel, waardoor deze geen bestaande steunmaatregel meer is en de goedkeuring verliest.
            
         
               77.
            
            
               In een situatie zoals deze is het dus niet nodig om na te gaan of de wijzigingen van de maatregel substantieel van aard zijn en of zij als daarvan losstaand kunnen worden beschouwd.
            
         
               78.
            
            
               De feiten van de onderhavige zaak en de ter terechtzitting besproken hypotheses ondersteunen de hiervoor genoemde uitgangspunten.
            
         
               79.
            
            
               Ik breng in herinnering dat de door de Raad goedgekeurde steun, die erin bestond dat de Italiaanse Republiek het bedrag dat zijn melkproducenten verschuldigd waren op grond van de extra heffing op melk en zuivelproducten voor de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 zelf aan de Unie terugbetaalde, met name afhankelijk was van de voorwaarde dat deze melkproducenten hun schuld aan de Italiaanse Republiek volledig terugbetaalden in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang, zonder rente en binnen een periode die niet langer duurde dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004.
            
         
               80.
            
            
               Na de goedkeuring door de Raad heeft Italië eenzijdig uitstel verleend tot en met 30 juni 2011 voor betaling van de op 31 december 2010 vervallende termijnen.
            
         
               81.
            
            
               Ik breng eveneens in herinnering dat er volgens artikel 1, onder b), van verordening nr. 659/1999, vijf verschillende categorieën van bestaande hulp bestaan: i) „historische” steun (of steunregelingen), dat wil zeggen alle steun die in een lidstaat tot uitvoering is gebracht vóór zijn lidmaatschap en die na toetreding tot de Unie nog steeds van toepassing is; ii) individuele steunmaatregelen (of steunregelingen) die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd; iii) de gevallen waarin de Commissie niet tijdig een beschikking heeft gegeven in het kader van haar onderzoek van nieuwe steun; iv) steun die de Commissie bekend is geworden na het verstrijken van de verjaringstermijn voor terugvordering (tien jaar, ingevolge artikel 15 van verordening nr. 659/1999), en ten slotte v) financieringsmaatregelen, vrijstellingen, fiscale voordelen enzovoort, die aan marktdeelnemers en/of sectoren zijn toegekend en vanwege de liberalisering van activiteiten, niet meer voldoen aan de mededingings- en staatssteunregels.
            
         
               82.
            
            
               Zoals de Commissie heeft opgemerkt, volstaat het voor de categorieën i), iv) en v) in beginsel om naar de datum van toekenning van de steun te kijken, aangezien de Commissie geen onderzoek hoeft te doen naar de inhoud als zodanig. Voor steun uit categorie ii), zoals de steun waar het in casu om gaat, en iii) moet de Commissie daarentegen de inhoud beoordelen om zich ervan te vergewissen dat deze steun daadwerkelijk overeenkomt met hetgeen zij heeft goedgekeurd of hetgeen de Raad heeft goedgekeurd. Indien dit het geval is, is de steun bestaand; zo niet, dan gaat het ipso facto om nieuwe steun.
            
         
               83.
            
            
               In het onderhavige geval is het uitstel van betaling door de Italiaanse Republiek aan de begunstigden van de door de Raad goedgekeurde steun toegekend, waardoor de regeling van gespreide betalingen – dat een van de goedkeuringsvoorwaarden van de Raad – voor dezelfde begunstigden verandert.
            
         
               84.
            
            
               Ik ben derhalve van mening dat de aldus gewijzigde maatregel ipso facto nieuwe steun wordt, aangezien deze maatregel niet meer voldoet aan de definitie van bestaande steun zoals genoemd in de toepassingsverordening, die de voorwaarde stelt dat de steun wel degelijk overeenkomt met hetgeen is goedgekeurd. Is dit niet het geval, dan kan er eenvoudigweg geen sprake meer zijn van bestaande steun. (
                     11
                  )
            
         
               85.
            
            
               Ter terechtzitting is de hypothese opgeworpen dat, hoewel de betrokken steun door de Raad slechts zou zijn goedgekeurd voor de in Italië gevestigde melkproducenten, de Italiaanse Republiek de Siciliaanse melkproducenten aan dezelfde regeling zou hebben onderworpen. In dat geval zou de aan de Siciliaanse producenten toegekende steun zeker als nieuwe steun worden beschouwd, maar zou die steun buiten de goedgekeurde steun vallen en andere begunstigden betreffen. De goedgekeurde steun zou dus bestaande steun blijven, waarbij de door de Raad opgelegde voorwaarden op alle begunstigden van de goedgekeurde steun van toepassing zouden blijven. Alleen de uitbreiding naar Sicilië zou nieuwe steun zijn.
            
         
               86.
            
            
               Het voorgaande is geheel en al in overeenstemming met de filosofie van het controlesysteem inzake staatssteun zoals geregeld in het VWEU. Voor het goed functioneren, de duidelijkheid, de transparantie en de doeltreffendheid van dit systeem is het belangrijk dat bestaande steun alleen steun betreft die daadwerkelijk is goedgekeurd en geen steun die is gewijzigd.
            
         
               87.
            
            
               Hieruit volgt dat het Gerecht bij zijn uitlegging van artikel 108 VWEU en van artikel 1 van verordening nr. 659/1999 blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wat betreft de begrippen „nieuwe steun” en „bestaande steun”, voor zover het Gerecht in wezen heeft geoordeeld dat de steun ten aanzien waarvan het litigieuze besluit is vastgesteld, als bestaande steun bleef aangemerkt, aangezien deze steun, op verzoek van de Italiaanse Republiek, oorspronkelijk door de Raad bij beschikking 2003/530 was goedgekeurd, ook al had Italië niet voldaan aan een van de twee cumulatieve voorwaarden die de Raad aan deze goedkeuring had verbonden, en met name aan de voorwaarde om van de begunstigden de volledige terugbetaling te verkrijgen van hun schuld tegenover de Italiaanse Republiek in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang en binnen een periode van niet meer dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004.
            
         
               88.
            
            
               Het Gerecht heeft derhalve onterecht geoordeeld dat de Commissie deze aldus gewijzigde maatregel slechts als nieuwe steun, in plaats van als bestaande steun, had mogen aanmerken, indien zij had aangetoond dat de wijziging de kern van de steun raakte of daar niet los van kon worden beschouwd.
            
         
               89.
            
            
               Hieruit volgt dat het eerste onderdeel van het tweede middel moet worden aanvaard.
            
         3. Tweede onderdeel
      a) Argumenten van partijen
      
               90.
            
            
               De Commissie betoogt in wezen dat het arrest van het Gerecht niet naar behoren rekening houdt met het feit dat het systeem van gespreide betaling door de Raad is goedgekeurd.
            
         
               91.
            
            
               De Italiaanse Republiek brengt daar tegenin dat het Gerecht geenszins heeft geoordeeld dat de betwiste maatregel door het ten aanzien daarvan vastgestelde goedkeuringsbesluit werd gedekt. Het Gerecht heeft het litigieuze besluit daarentegen bevestigd voor zover het de betrokken steun onrechtmatig heeft verklaard en de terugvordering ervan heeft gelast.
            
         
               92.
            
            
               Daarenboven merkt de Italiaanse Republiek op dat artikel 1, onder b), ii), van verordening nr. 659/1999 de steunregelingen en individuele steun die door de Commissie zijn goedgekeurd gelijkstelt met de steunregelingen en individuele steun die door de Raad zijn goedgekeurd, door ze beide als bestaande steun aan te merken. Het Gerecht zou in het bestreden arrest ook tot een dergelijke slotsom zijn gekomen.
            
         b) Beoordeling
      
               93.
            
            
               Ik ga mee met het standpunt van de Commissie dat het bestreden arrest niet naar behoren rekening houdt met het feit dat het systeem van gespreide betaling door de Raad is goedgekeurd op grond van de hem in artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU toegekende uitzonderlijke bevoegdheid.
            
         
               94.
            
            
               Een beschikking die op grond van een dergelijke uitzonderlijke bevoegdheid is genomen, moet restrictief worden uitgelegd en mag niet zodanig worden uitgelegd dat steun die niet exact overeenkomst met hetgeen door de Raad is goedgekeurd, daaronder valt. Dientengevolge is de uitlegging van het Gerecht dat steun die in strijd met de door de Raad opgelegde voorwaarden is toegekend dient te worden beschouwd als bestaande steun, behalve wanneer wordt aangetoond dat de niet-naleving van deze voorwaarden de kern van de goedgekeurde steun raakt, onjuist.
            
         
               95.
            
            
               Daar komt bij dat, terwijl de Raad gebruik kan maken van de hem in artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU, toegekende uitzonderlijke bevoegdheid, de Commissie, die niet over een even ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt als de Raad, slechts kan nagaan of aan de door de Raad vastgestelde goedkeuringsvoorwaarden is voldaan. De Commissie moet er immers van uitgaan dat de naleving van deze door de Raad in het kader van zijn uitzonderlijke bevoegdheid opgelegde voorwaarden van wezenlijk belang is, zonder aanpassingen of uitzonderingen. Bovendien mag zij, wanneer de goedkeuring is gebaseerd op de aan de Raad toegekende uitzonderlijke beoordelingsbevoegdheid, geen nieuwe beoordeling te maken.
            
         
               96.
            
            
               In voorkomend geval hadden de Italiaanse autoriteiten aan de Raad kunnen vragen om een nieuwe beschikking vast te stellen en de regeling die het gevolg was van het uitstel waartoe in 2011 was besloten, goed te keuren. Zij hebben dit niet gedaan en de Commissie kon de plaats van de Raad niet innemen.
            
         
               97.
            
            
               Bijgevolg geldt dat, zelfs al werd erkend dat de stelling van het Gerecht in zekere mate verdedigbaar is in geval de steun door de Commissie zelf onder voorwaarden is goedgekeurd, deze overwegingen niet kunnen worden aangevoerd wanneer de steun door de Raad is goedgekeurd.
            
         
               98.
            
            
               Dientengevolge dient het tweede onderdeel van het tweede middel eveneens te worden aanvaard en daarmee het tweede middel in zijn geheel, hetgeen tot gevolg heeft dat het bestreden arrest moet worden vernietigd.
            
         C – Derde middel: schending van artikel 108 VWEU en de artikelen 4, 6, 7, 14 en 16 van verordening nr. 659/1999, betreffende de procedures die van toepassing zijn op nieuwe steun en misbruik van steun
      1. Argumenten van partijen
      
               99.
            
            
               De Commissie verwijt het Gerecht, dat in eerste instantie, in punt 67 van het bestreden arrest, had erkend dat de niet-naleving door een lidstaat van de bij de goedkeuring opgelegde voorwaarden eveneens een vorm van misbruik van steun inhield, in punt 68 van dit arrest de toepasselijkheid van de bepalingen inzake misbruik van steun te hebben uitgesloten door op te merken dat de Commissie haar besluit niet op deze bepalingen had gebaseerd en door te oordelen dat de begrippen nieuwe steun en misbruik van steun elkaar uitsloten.
            
         
               100.
            
            
               De Commissie betoogt, zich baserend op overweging 15 en op artikel 16 van verordening nr. 659/1999, dat nieuwe steun en misbruik van steun gelijksoortige gevolgen hebben, hetgeen de reden is dat in beide gevallen gelijksoortige procedures van toepassing zijn, behalve wat betreft het terugvorderingsbevel, dat alleen van toepassing is op de procedure betreffende nieuwe steun. Volgens de Commissie zou, aangezien in het geding voor het Gerecht geen gebruik is gemaakt van een terugvorderingsbevel als bedoeld in artikel 11, lid 2, van deze verordening, de fout die zij zou hebben kunnen begaan door de steun als nieuwe en niet als misbruikte steun te kwalificeren, een onschuldige fout zijn, zonder enige juridische consequentie, omdat in het onderhavige geval aan alle op misbruik van steun van toepassing zijnde procedurele eisen is voldaan. Bijgevolg zou een dergelijk fout in de kwalificatie van de steun niet kunnen leiden tot de vernietiging van het litigieuze besluit, aangezien dit besluit betrekking heeft op de in artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit bedoelde steunregeling en de met toepassing van deze regeling toegekende individuele steun.
            
         
               101.
            
            
               De Italiaanse Republiek brengt daar tegenin dat, ook al zijn de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de procedure betreffende nieuwe steun en die betreffende misbruik van steun gelijksoortig van aard, beide procedures niet noodzakelijkerwijs leiden tot hetzelfde resultaat. Deze lidstaat benadrukt dat de reden dat een terugvorderingsbevel niet kan worden toegepast in het kader van de controleprocedure betreffende misbruik van steun, is gelegen in het feit dat het gaat om steun die eerder door de Commissie is goedgekeurd en dat het juist om die reden is dat in het kader van de procedure betreffende misbruik van steun, en zeker wanneer het gaat om misbruik van steun door een lidstaat, het optreden van de Commissie er voornamelijk op moet zijn gericht om de maatregel te verbinden met de oorspronkelijke goedkeuring, oftewel om een wijziging van de steun te gelasten en niet de opheffing ervan. Iedere andere benadering zou in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel en dus met artikel 14, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 659/1999.
            
         2. Beoordeling
      
               102.
            
            
               Het volstaat, in dit verband, om vast te stellen dat het Gerecht in het bestreden arrest niet heeft geconcludeerd dat er misbruik was gemaakt van het systeem van gespreide betaling, maar zich heeft beperkt tot de vaststelling dat „de Commissie, aangezien het uitstel van betaling in strijd met de beschikking van de Raad was verleend, ingevolge artikel 108, lid 2, eerste alinea, VWEU gerechtigd [was] om na te gaan of al dan niet moest worden geoordeeld dat door die schending misbruik was gemaakt van het door de Raad goedgekeurde systeem van gespreide betaling” (punt 66 van het bestreden arrest, cursivering van mij).
            
         
               103.
            
            
               Het feit dat het Gerecht, in punt 67 van het bestreden arrest, heeft erkend dat onder het begrip misbruik van steun eveneens de niet-naleving door een lidstaat van de bij de goedkeuring opgelegde voorwaarden moet worden verstaan, doet niets aan deze constatering af.
            
         
               104.
            
            
               Dientengevolge dient de grief van de Commissie te worden verworpen, aangezien het Gerecht het systeem van gespreide betaling niet als misbruik van steun heeft gekwalificeerd.
            
         D – Gevolgen van de vernietiging van het bestreden arrest
      
               105.
            
            
               Aangezien het Gerecht de andere, in eerste aanleg aangevoerde beroepsmiddelen reeds heeft verworpen, kan het Hof de zaak zelf definitief afdoen door het beroep in eerste aanleg in zijn geheel te verwerpen, overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
            
         
         V – Kosten
      
               106.
            
            
               Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie heeft verzocht om de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen en zij grotendeels in het ongelijk is gesteld, dient de Italiaanse Republiek in de kosten van beide procedures te worden verwezen.
            
         
         VI – Conclusie
      
               107.
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
               
                        „–
                     
                     
                        het arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 24 juni 2015, in zaak T‑527/13, Italiaanse Republiek tegen Commissie, te vernietigen voor zover het Gerecht ten eerste artikel 1, lid 2 van besluit 2013/665/EU van de Commissie van 17 juli 2013 betreffende de door Italië ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] (uitstel van betaling van de melkheffing) en ten tweede de artikelen 2 tot en met 4 van dit besluit voor zover enerzijds zij betrekking hebben op de steunregeling als bedoeld in artikel 1, lid 2, ervan en anderzijds op de met toepassing van deze steunregeling toegekende individuele steun, nietig heeft verklaard;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        de hogere voorziening af te wijzen voor het overige, en
                     
                  
                        –
                     
                     
                        het beroep in eerste aanleg te verwerpen en de Italiaanse Republiek in de kosten van beide procedures te verwijzen.”
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Frans.
      (
            2
         )	Besluit van 17 juli 2013 betreffende de door Italië ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] (uitstel van betaling van de melkheffing) (PB 2013, L 309, blz. 40, hierna: „litigieus besluit”).
      (
            3
         )	Verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).
      (
            4
         )	Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (PB 2004, L 140, blz. 1).
      (
            5
         )	Arresten van 3 oktober 1991, Italië/Commissie (C‑261/89, EU:C:1991:367, punten 2‑4 en 20‑23); 5 oktober 1994, Italië/Commissie (C‑47/91, EU:C:1994:358, punten 24‑26), en 21 maart 2002, Spanje/Commissie (C‑36/00, EU:C:2002:196, punten 22‑25), alsmede beschikking van 22 maart 2012, Italië/Commissie (C‑200/11 P, niet-gepubliceerd, EU:C:2012:165, punt 26).
      (
            6
         )	Het gaat er in deze zaak dus niet om nader in te gaan op, ten eerste, de vraag of het Hof in het arrest van 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, punt 30‑39), de „wezenlijke wijziging” van de reeds bestaande maatregel wel of niet (indirect) als belangrijkste criterium heeft aangemerkt om van deze wijziging een nieuwe steunmaatregel te maken en, ten tweede, de vraag in hoeverre het arrest van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797), waarin de op dit begrip gebaseerde benadering van het Gerecht duidelijk wordt verworpen, valt te verenigen met het arrest van 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie (C‑271/13 P, EU:C:2014:175), waarin het Hof lijkt in te stemmen met de redenering van het Gerecht in het bestreden arrest, die erop gericht is om vast te stellen of de in een bestaande steunmaatregel aangebrachte wijziging substantieel van aard is. Opgemerkt dient te worden dat het Hof, in het arrest van 2016, niet verwijst naar het arrest van 2014. Beide arresten zijn gewezen door een kamer van drie rechters, zonder conclusie van de advocaat-generaal.
      (
            7
         )	Het Hof verwijst naar dit punt 25 in punt 83 van zijn arrest van 16 mei 2002, ARAP e.a./Commissie (C‑321/99 P, EU:C:2002:292).
      (
            8
         )	Het Hof verwijst naar het arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie (C‑47/91, EU:C:1994:358, punten 24‑26).
      (
            9
         )	Het Hof verwijst naar het arrest van 4 februari 1992, British Aerospace en Rover/Commissie (C‑294/90, EU:C:1992:55, punt 13).
      (
            10
         )	Zie arresten van 11 december 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, punt 2), en 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79, punt 37).
      (
            11
         )	Vanaf het moment dat de begunstigde regelmatig volgens het door de Raad opgestelde schema van jaarlijkse termijnen betaalt, zijn er geen andere gevolgen dan de gevolgen die de Raad in zijn beschikking had voorzien. Bijgevolg is er geen reden voor terugvordering. In het omgekeerde geval, indien de begunstigde uitstel krijgt verleend en zich dus niet meer aan het schema van terugbetaling in 14 jaar houdt, krijgt hij in feite meer dan wat de Raad had goedgekeurd. Het geheel wordt derhalve nieuwe steun.