CELEX: 61996CO0239
Language: pt
Date: 1996-09-24 00:00:00
Title: Despacho do presidente do Tribunal de 24 de Setembro de 1996. # Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Comissão das Comunidades Europeias. # Medidas provisórias - Acções comunitárias a favor de pessoas idosas - Acções comunitárias de luta contra a pobreza e a exclusão social. # Processos apensos C-239/96 R e C-240/96 R.

Avis juridique important

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61996O0239

Despacho do presidente do Tribunal de 24 de Setembro de 1996.  -  Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  Medidas provisórias - Acções comunitárias a favor de pessoas idosas - Acções comunitárias de luta contra a pobreza e a exclusão social.  -  Processos apensos C-239/96 R e C-240/96 R.  

Colectânea da Jurisprudência 1996 página I-04475

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoParte decisória
Palavras-chave

++++1. Processo de medidas provisórias ° Condições de admissibilidade ° Admissibilidade do recurso principal ° Falta de pertinência ° Limites  (Tratado CE, artigos 185. e 186. ; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 83. , n.  1)  2. Processo de medidas provisórias ° Suspensão da execução ° Medidas provisórias ° Condições de concessão ° Prejuízo grave e irreparável ° Prejuízo susceptível de ser invocado por um Estado-Membro ° Dano decorrente da execução de despesas em violação das regras de repartição das competências entre as diferentes instituições comunitárias  (Tratado CE, artigos 185. e 186. ; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 83. , n.  2)  3. Processo de medidas provisórias ° Medidas provisórias ° Condições de concessão ° Ponderação do conjunto dos interesses em causa ° Interesses a considerar  (Tratado CE, artigo 186. ; Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, artigo 83. , n.  2)  

Sumário

1. O problema da admissibilidade do recurso ou da acção no processo principal não deve, em princípio, ser apreciado no âmbito de um processo de medidas provisórias, sob pena de se decidir antecipadamente a questão de fundo. No entanto, no caso de ser a inadmissibilidade manifesta da acção ou do recurso que é suscitada, compete ao juiz que se pronuncia sobre as medidas provisórias determinar se, à primeira vista, a acção ou o recurso apresentam elementos que permitam concluir, com uma certa probabilidade, que são admissíveis.  2. O facto de a Comissão utilizar fundos comunitários para acções que, por não terem sido autorizadas pelo Conselho, não têm um fundamento jurídico regular, é susceptível, atendendo ao mesmo tempo ao lugar essencial que ocupam na ordem jurídica comunitária as normas de natureza institucional que regem a repartição de competências entre as diferentes instituições da Comunidade e ao papel que desempenham os Estados-Membros nesta última, ao participarem no exercício dos poderes normativo e orçamental e ao contribuírem para o orçamento comunitário, de criar para um Estado-Membro um prejuízo grave e irreparável, que justifique a intervenção do Tribunal num processo de medidas provisórias.  3. Quando, no âmbito de um pedido de medidas provisórias, o Tribunal pondera, por um lado, o interesse do requerente em evitar a continuação dos processos iniciados pelas decisões relativamente às quais solicita a anulação e, por outro, o interesse da recorrida de que esses processos se desenrolem o mais rapidamente possível, deve analisar se a anulação eventual das decisões impugnadas pelo juiz do processo principal permitiria a inversão da situação e, por outro lado, em que medida cada uma das diferentes medidas provisórias possíveis seria susceptível de constituir um obstáculo aos objectivos prosseguidos pelas decisões controvertidas no caso de ser negado provimento ao recurso no processo principal.  

Partes

Nos processos apensos C-239/96 R e C-240/96 R,  Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por John Collins, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, e Derrick Wyatt, QC, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,  requerente,  apoiado por  República Federal da Alemanha, representada por Ernst Roeder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e Bernd Kloke, Oberregierungsrat no mesmo ministério, na qualidade de agentes, D-53107 Bona,  interveniente,  contra  Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver e Maria Patakia, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo, no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do mesmo serviço, Centre Wagner, Kirchberg,  requerida,  que têm por objecto um pedido de suspensão da execução das decisões contidas ou visadas  ° na circular da Comissão de 2 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções a favor das pessoas idosas,  e  ° na circular da Comissão recebida pelas autoridades britânicas em 15 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções de luta contra a pobreza e a exclusão social,  ou um pedido de medidas provisórias,  O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA  profere o presente  Despacho  

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Através de duas petições que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Julho de 1996, o Reino Unido interpôs, nos termos do artigo 173. do Tratado CE, um recurso de anulação das decisões contidas ou visadas na circular da Comissão de 2 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções a favor das pessoas idosas, e na circular da Comissão recebida pelas autoridades britânicas em 15 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções de luta contra a pobreza e a exclusão social.  2 Por requerimentos separados, que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no mesmo dia, o Reino Unido solicitou, ao abrigo dos artigos 185. e 186. do Tratado CE e do artigo 83. do Regulamento de Processo, que se suspenda a execução das decisões referidas e que o Tribunal de Justiça ordene à Comissão que retire os convites incluídos nas circulares controvertidas, avisando disso imediatamente os terceiros interessados, ou que a Comissão seja autorizada a concluir a avaliação dos pedidos de financiamento e a assumir compromissos face a terceiros, desde que indique claramente que o pagamento dos auxílios será condicionado à confirmação pelo Tribunal de Justiça, no processo principal, da validade destes pagamentos, ou à concessão de qualquer outra medida provisória suplementar ou distinta considerada necessária pelo Tribunal de Justiça.  3 Em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, a Comissão confirmou, por carta que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Julho de 1996, que não assumiria nenhum compromisso e não efectuaria qualquer pagamento suplementar no âmbito dos processos objecto dos litígios antes de 30 de Setembro de 1996.  4 A Comissão apresentou as suas observações escritas quanto aos pedidos de medidas provisórias em 5 de Agosto de 1996.  5 Por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Agosto de 1996, a República Federal da Alemanha solicitou intervir nos recursos de anulação e nos processos de medidas provisórias em apoio dos pedidos do Reino Unido. Em aplicação do artigo 37. , primeiro e quarto parágrafos, do Estatuto CE do Tribunal de Justiça e do artigo 93. , n.os 1 e 2, do seu Regulamento de Processo, há que deferir o pedido de intervenção nos processos de medidas provisórias.  6 A República Federal da Alemanha apresentou as suas observações em 28 de Agosto de 1996.  7 As partes foram ouvidas nas suas alegações na audiência de 9 de Setembro de 1996.  8 Por razões de conexão entre os dois processos, há que, em conformidade com o artigo 43. do Regulamento de Processo, apensá-los para efeitos da decisão.  Factos  9 Conclui-se dos autos que, no passado, os projectos a favor das pessoas idosas e os projectos de luta contra a exclusão social e a pobreza foram promovidos ou apoiados financeiramente pela Comissão, com base em programas plurianuais estabelecidos por decisões do Conselho baseadas no artigo 235. do Tratado.  10 O financiamento de projectos a favor das pessoas idosas teve início em 1991.  11 Foi efectivamente instituído um programa trienal pela Decisão 91/49/CEE do Conselho, de 26 de Novembro de 1990, relativa a acções comunitárias a favor das pessoas idosas (JO L 28, p. 29). Este programa abrangia os anos de 1991 a 1993 e visava incentivar a transferência, entre os Estados-Membros, de conhecimentos, ideias e experiências sobre o envelhecimento.  12 Além disto, a Decisão 92/440/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1992, relativa à organização do Ano Europeu dos Idosos e da Solidariedade entre as Gerações (1993) (JO L 245, p. 43), previa, nomeadamente, o financiamento comunitário de uma rede de projectos-piloto de organismos públicos ou privados aptos a incentivar novas abordagens tanto em matéria de utilização do potencial das pessoas idosas como da promoção da sua contribuição e da tomada a cargo das pessoas idosas dependentes [artigo 1. , n.  2, alínea c), iv)].  13 Para prorrogar estas actividades, foi apresentada pela Comissão, em 3 de Março de 1995, uma proposta de decisão do Conselho relativa ao apoio comunitário a acções em favor dos idosos (JO C 115, p. 14). Esta proposta, baseada também no artigo 235. do Tratado, destinava-se à instituição de um programa para o período de 1 de Setembro de 1995 a 31 de Dezembro de 1999. Este programa previa o financiamento de três tipos de medidas, isto é, projectos específicos, estudos comparativos e iniciativas transnacionais de intercâmbio de informações, bem como um "observatório" europeu (artigo 3. ). As acções previstas deviam ser inovadoras ou experimentais, ter como objectivo a promoção das melhores práticas, ser realizadas por organizações ou indivíduos reconhecidos como líderes, incluir disposições relativas à informação de não participantes no que se refere aos resultados e ser transnacionais (anexo, secção III). A proposta não especificava qual deveria ser a duração dessas acções. Até ao momento, ainda não foi adoptada pelo Conselho.  14 A acção comunitária de luta contra a pobreza e a exclusão social remonta a 1975.  15 Em 22 de Julho de 1975, o Conselho adoptou a Decisão 75/458/CEE, relativa ao programa de projectos-piloto e de estudos-piloto para combater a pobreza (JO L 199, p. 34), baseada no artigo 235. do Tratado e cuja última redacção lhe foi dada pela Decisão 80/1270/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1980 (JO L 375, p. 68). Este programa abrangia o período de Dezembro de 1975 a Novembro de 1981.  16 Em 19 de Dezembro de 1984, o Conselho adoptou, em seguida, a Decisão 85/8/CEE relativa a uma acção comunitária específica de luta contra a pobreza (JO 1985, L 2, p. 24; EE 05 F4 p. 129). Igualmente baseada no artigo 235. do Tratado, abrangeu o período de Janeiro de 1985 a 31 de Dezembro de 1988.  17 Finalmente, foi instituído um terceiro programa pela Decisão 89/457/CEE do Conselho, de 18 de Julho de 1989, relativa a um programa de acção comunitário a médio prazo para a integração económica e social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas (JO L 224, p. 10), para o período de 1 de Julho de 1989 a 30 de Junho de 1994 (a seguir "programa 'Pobreza 3' ").  18 Para prosseguir esta acção, a Comissão apresentou uma proposta de decisão do Conselho relativa à adopção de um programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão e de promoção da solidariedade: um novo programa de apoio e de incentivo à inovação 1994-1990 [COM(93) 435 final de 22 de Setembro de 1993, não publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a seguir "proposta 'Pobreza 4' "]. Baseada no artigo 235. do Tratado, esta proposta previa um programa a executar entre 1 de Julho de 1994 e 31 de Dezembro de 1999. O objectivo deste programa era contribuir para a participação efectiva dos menos favorecidos na vida económica e social (artigo 1. ). As medidas previstas incluíam a realização de acções-piloto a nível local, regional e nacional, em cooperação com os sectores público e privado, bem como a assistência na criação e no desenvolvimento de redes transnacionais de projectos (artigo 4. ). As acções-piloto a financiar deveriam, nomeadamente, ser multidimensionais, melhorar a participação da população e ser inovadoras e experimentais (anexo I). Esta proposta não foi adoptada pelo Conselho.  19 As acções comunitárias previstas pelas decisões do Conselho, antes mencionadas, terminaram, portanto, em 1 de Janeiro de 1994, no que se refere às medidas a favor das pessoas idosas, e em 1 de Julho de 1994, no que se refere à luta contra a pobreza e a exclusão social.  20 Após estas datas, as despesas foram incluídas, por iniciativa da Comissão, nas linhas orçamentais B3-4103 (Acções de luta contra a pobreza e a exclusão social) e B3-4104 (Acções a favor dos idosos).  21 Segundo a Comissão, foram deste modo financiadas medidas de apoio às pessoas idosas durante os anos de 1994 e 1995.  22 De igual modo, em 1995, a Comissão efectuou despesas em 86 projectos de luta contra a pobreza. Esta decisão foi objecto de um recurso de anulação interposto pelo Reino Unido (processo C-106/96).  23 Em Maio de 1996, a Comissão elaborou e difundiu, nomeadamente nos Estados-Membros, as duas circulares controvertidas, que convidavam as organizações interessadas a solicitar um auxílio financeiro, respectivamente, para projectos a favor das pessoas idosas e para projectos de luta contra a pobreza e a exclusão social.  24 No que se refere às medidas a favor das pessoas idosas, a circular de 2 de Maio de 1996 prevê o financiamento de acções que tenham por objectivo a promoção das melhores práticas, procurando melhorar a situação das pessoas idosas de forma inovadora; estas acções devem ser desenvolvidas ao nível europeu e ser transnacionais, prever a informação de terceiros não participantes e ser, na medida do possível, geridas pelas próprias pessoas idosas.  25 A circular relativa às medidas contra a pobreza e a exclusão social prevê o financiamento de projectos que apresentem um valor acrescentado europeu evidente, que sejam multidimensionais, procurem melhorar a situação das pessoas excluídas, de forma inovadora, e apliquem metodologias inovadoras susceptíveis de servir de modelos originais de boas práticas e de excelência nos seus domínios.  26 O montante das dotações de autorização aprovadas para 1996 nas linhas orçamentais B3-4103 (Acções de luta contra a pobreza e a exclusão social) e B3-4104 (Acções a favor dos idosos) eleva-se, respectivamente, a 9 milhões e a 6,5 milhões de ecus (JO 1996, L 22, p. 968).  27 De acordo com indicações fornecidas pela Comissão, não se efectuou até ao momento qualquer despesa no âmbito dos processos iniciados com estas circulares.  Apreciação  28 O Reino Unido solicita que se suspenda a execução das medidas impugnadas ou que sejam adoptadas medidas provisórias enquanto se aguarda o acórdão do Tribunal de Justiça no processo principal.  29 Em conformidade com os artigos 185. e 186. do Tratado, o Tribunal de Justiça pode, se considerar que as circunstâncias o exigem, ordenar a suspensão da execução do acto impugnado ou as medidas provisórias necessárias nas causas submetidas à sua apreciação.  30 O artigo 83. , n.  2, do Regulamento de Processo impõe que os pedidos de tais medidas especifiquem o objecto do litígio, as razões da urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a adopção da medida provisória requerida.  31 Segundo jurisprudência constante, a suspensão da execução e as outras medidas provisórias podem ser ordenadas pelo Tribunal, se se demonstrar que a sua concessão se justifica à primeira vista, de facto e de direito (fumus boni juris), e que são urgentes, no sentido de que é necessário, para evitar um prejuízo grave e irreparável para os interesses do requerente, que sejam ordenadas e que produzam efeitos antes da decisão do processo principal. O juiz das medidas provisórias efectua também, caso necessário, uma ponderação dos interesses em causa.  Quanto à admissibilidade  32 A título preliminar, a Comissão alega que os pedidos de medidas provisórias devem ser rejeitados, dado que os pedidos de anulação no processo principal são manifestamente inadmissíveis.  33 Segundo a Comissão, as circulares cuja anulação é solicitada no processo principal são actos puramente preliminares ou preparatórios, adoptados no âmbito de um procedimento administrativo, e não podem, portanto, ser objecto de um recurso de anulação com base no artigo 173. do Tratado.  34 Em apoio desta afirmação, a Comissão sustenta que nada, nas circulares controvertidas, a obriga a conceder financiamentos e que não se trata, portanto, de decisões irrevogáveis de efectuar despesas. Apenas as decisões definitivas podem ser objecto de um recurso de anulação. A Comissão refere, nomeadamente, o acórdão de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639), no qual o Tribunal de Justiça julgou inadmissível um recurso interposto nos termos do artigo 173. do Tratado contra a decisão de abertura de um processo em matéria de concorrência bem como contra a comunicação de acusações.  35 O Reino Unido considera, em contrapartida, que as circulares controvertidas, que incluíam convites para apresentação de propostas, bem como directrizes para a apresentação dessas propostas, têm consequências jurídicas, ao mesmo título que as decisões do Conselho que, no passado, serviram de base a financiamentos concedidos pela Comissão. O Reino Unido menciona, quanto a isto, os acórdãos de 6 de Março de 1979, Simmenthal/Comissão (92/78, Recueil, p. 777, especialmente os n.os 38 e 40, a propósito de um anúncio de concurso), e de 23 de Abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, Colect., p. 1339, em especial os n.os 28 e 36, a propósito de uma decisão de repartição de créditos).  36 Na audiência, a República Federal da Alemanha defendeu também que as acções eram admissíveis, recordando a interpretação ampla do conceito de acto impugnável que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça e, em especial, do acórdão de 16 de Junho de 1966, Compagnie des forges de Châtillon, Commentry et Neuves-Maisons/Alta Autoridade (54/65, Recueil, p. 265, Colect. 1965-1968, p. 357).  37 Convém salientar que, segundo jurisprudência assente, o problema da admissibilidade do recurso ou da acção no processo principal não deve, em princípio, ser apreciado no âmbito de um processo de medidas provisórias, sob pena de se decidir antecipadamente a questão de fundo. No entanto, no caso de ser a inadmissibilidade manifesta da acção ou do recurso que é suscitada, compete ao juiz que se pronuncia sobre as medidas provisórias determinar se, à primeira vista, a acção ou o recurso apresentam elementos que permitam concluir, com uma certa probabilidade, que são admissíveis (v., nomeadamente, despachos de 13 de Julho de 1988, Fedesa e o./Conselho, 160/88 R, Colect., p. 4121, n. 22, e de 27 de Junho de 1991, Bosman/Comissão, C-117/91 R, Colect., p. I-3353, n.  7).  38 No caso em apreço, não se afigura, nesta fase, que os pedidos de anulação apresentem o carácter manifestamente inadmissível alegado pela Comissão. Quanto a isto, basta salientar que, nas suas observações escritas, esta instituição admitiu que as circulares controvertidas, sendo equivalentes a um convite para apresentação de propostas, determinavam o âmbito de todo o processo de selecção e, como tais, tinham consequências jurídicas.  39 O pedido de medidas provisórias não pode, portanto, ser rejeitado por este motivo.  40 Importa, assim, analisar se estão preenchidas as condições que determinam a concessão de medidas provisórias.  Quanto ao fumus boni juris  41 No que se refere ao fumus boni juris, saliente-se que as partes estão de acordo em que, nos termos do artigo 22. do Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90, a seguir "regulamento financeiro"), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, EURATOM, CECA) n.  2335/95 do Conselho, de 18 de Setembro de 1995 (JO L 240, p. 12), novas acções significativas não podem ser financiadas pelo orçamento comunitário na ausência de um acto de direito derivado que preveja o princípio da despesa e fixe as modalidades segundo as quais esta é efectuada (acto de base).  42 Em contrapartida, as apreciações das partes divergem quanto à aplicação desta disposição às acções abrangidas pelas duas circulares controvertidas.  43 O Reino Unido considera que, na ausência de uma decisão do Conselho, a Comissão não tinha competência para adoptar as decisões controvertidas.  44 Quanto a isto, o Reino Unido recorda, antes de mais, que não podem ser levadas a cabo pela Comissão, a título da sua competência de execução do orçamento comunitário, acções novas significativas, as quais necessitam de um acto de base, em conformidade com a repartição de poderes resultante de diversas disposições do Tratado, bem como do artigo 22. , n.  1, segundo parágrafo, do regulamento financeiro e da secção IV, n.  3, alínea c), da Declaração Comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 30 de Junho de 1982, relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo orçamental (JO C 194, p. 1; EE 01 F3 p. 181).  45 Ora, segundo o Reino Unido, os projectos previstos nas duas circulares controvertidas constituem acções novas significativas. Esta qualificação resultaria, em especial, da semelhança que existe entre as acções abrangidas pelos convites para apresentação de propostas impugnados e as que foram financiadas em execução de decisões anteriores do Conselho, descritas nos n.os 11, 12 e 15 a 17, supra, ou que estavam previstas nas propostas de decisões do Conselho de Setembro de 1993 e Março de 1995, descritas nos n.os 18 e 13, supra, que deveriam ter entrado em aplicação em 1996.  46 O Reino Unido alega, em seguida, que as duas decisões não estão suficientemente fundamentadas, pelo facto de, em violação do ponto II, A, 1, a), da Comunicação da Comissão à Autoridade Orçamental, de 6 de Julho de 1994, sobre as bases jurídicas e os montantes máximos [SEC(94) 1106 final, não publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a seguir "comunicação de 6 de Julho de 1994"], a Comissão não ter claramente demonstrado que as medidas previstas eram projectos-piloto ou acções preparatórias e não acções significativas.  47 Por seu lado, a Comissão alega que os projectos previstos constituem acções preparatórias na acepção da comunicação de 6 de Julho de 1994. Tratar-se-ia, com efeito, de actividades inovadoras, com uma duração máxima de um ano, e destinadas a produzir efeitos multiplicadores.  48 Segundo a Comissão, os projectos a favor das pessoas idosas previstos na circular de 2 de Maio de 1996 inscrevem-se no âmbito da preparação do programa abrangido pela proposta de decisão do Conselho apresentada pela Comissão em Março de 1995. Entrariam, além disto, no período de dois anos durante o qual a Comissão se considera habilitada a levar a cabo acções preparatórias na ausência de um acto de base, quando esse acto de base foi objecto de uma proposta da sua parte antes do final do segundo ano consecutivo ao lançamento da acção preparatória [ponto II, A, 1, b), da comunicação de 6 de Julho de 1994].  49 Quanto aos projectos de luta contra a pobreza e a exclusão social, constituiriam também acções preparatórias que, em caso de êxito, poderiam no futuro ser financiadas por outros fundos comunitários.  50 Segundo a Comissão, estes últimos projectos distinguem-se tanto dos projectos financiados pelo programa "Pobreza 3" como dos projectos previstos na proposta "Pobreza 4" de Setembro de 1993. A circular impugnada incidiria, de facto, sobre projectos de curta duração, sem coordenação especial, excepto um acompanhamento pela Comissão, e de pequeno montante, enquanto os projectos previstos na proposta "Pobreza 4" deveriam ser plurianuais, dotados de uma infra-estrutura de coordenação complexa e financeiramente mais importantes.  51 No âmbito da apreciação do fumus boni juris dos pedidos, não compete ao juiz das medidas provisórias pronunciar-se a título definitivo nem sobre a interpretação do artigo 22. do regulamento financeiro nem sobre a natureza dos projectos previstos por cada uma das duas circulares impugnadas.  52 Com esta reserva, há, no entanto, que reconhecer que são fortes os argumentos invocados pelo Reino Unido em apoio da afirmação segundo a qual os processos iniciados com a adopção das duas circulares impugnadas não podem ser levados a cabo pela Comissão na ausência de uma decisão do Conselho.  53 As dúvidas que, a este respeito, suscita o conteúdo das duas circulares, que são reforçadas pelo contexto em que estas foram adoptadas, não puderam, nesta fase, ser esclarecidas pelas observações da Comissão.  54 Assim, tratando-se das acções a favor das pessoas idosas, existem semelhanças incontestáveis entre os projectos descritos na circular de 2 de Maio de 1996 e os que foram financiados com base na Decisão 91/49 e estavam previstos na proposta de decisão apresentada pela Comissão em 3 de Março de 1995. Em especial, como salienta o Reino Unido, parecem iguais os objectivos prosseguidos e os beneficiários.  55 Além disto, a circular de 2 de Maio de 1996 não menciona o carácter preparatório das medidas, mas anuncia simplesmente que a Comissão vai "continuar" a promover acções a nível europeu a favor das pessoas idosas e da solidariedade entre as gerações.  56 A situação é sensivelmente a mesma para a circular relativa a medidas de luta contra a pobreza e a exclusão social. Com efeito, no seu n.  1, esta prevê que os projectos devem apresentar três características de base (devem ser multidimensionais; devem ser inovadores e implicar como parceiros outros agentes; finalmente, devem aplicar metodologias inovadoras susceptíveis de servir de modelos inovadores de boas práticas e de excelência) que correspondem quase exactamente à descrição feita pela Comissão do programa "Pobreza 3" na sua proposta "Pobreza 4" (p. 9), bem como aos três "princípios de base" da própria proposta "Pobreza 4" (pp. 11 e 12).  57 Além disto, a circular controvertida também não menciona o carácter preparatório das medidas, anunciando simplesmente que, como para o ano precedente, estão disponíveis orçamentos para o co-financiamento de projectos-piloto contra a exclusão social e em favor da solidariedade.  58 Quanto aos argumentos da Comissão, segundo os quais os projectos abrangidos pelas circulares controvertidas se distinguem pela sua curta duração, bem como pelo seu carácter de inovação e de demonstração, não se afiguram totalmente convincentes nesta fase.  59 Com efeito, os aspectos de inovação e de demonstração são características que se encontram nos programas adoptados ou propostos anteriormente.  60 Também não parece evidente que os projectos previstos pelas duas circulares controvertidas sejam realmente, pela sua natureza, de curta duração. Pelo contrário, a circular relativa a projectos contra a pobreza e a exclusão social prevê que se dê preferência a projectos que sejam susceptíveis de se manter a longo prazo [ponto 3 alínea b)]. É certo que a própria circular enuncia que a Comissão só pode financiar as actividades por um período de cerca de doze meses, mas isto parece, numa primeira análise, resultar mais da base exclusivamente orçamental da circular que da natureza dos projectos em causa.  61 Em conclusão, resulta destes elementos que não se pode afastar, nesta fase, a afirmação do requerente, segundo a qual as circulares controvertidas não tinham por objecto o financiamento de acções preparatórias com vista a posterior lançamento de programas mais ambiciosos, mas sobretudo obviar à não adopção pelo Conselho das propostas de decisões que a Comissão apresentara e prosseguir, deste modo, as actividades iniciadas em execução das precedentes decisões do Conselho.  Quanto à urgência e à ponderação dos interesses  62 A fim de apreciar a urgência das medidas solicitadas, importa analisar se são necessárias para evitar um prejuízo grave que não poderá ser reparado, ainda que seja dado provimento ao processo principal.  63 Quanto a isto, afigura-se que a prossecução dos processos de selecção controvertidos até ao seu termo criaria uma situação de facto irreversível, devido à atribuição e eventual utilização pelos beneficiários dos orçamentos em jogo, situação a que o acórdão do processo principal não poderia remediar.  64 O Reino Unido alega que tal despesa ilegal violaria irreparavelmente as normas que regem a repartição das competências entre as instituições comunitárias e criaria um prejuízo irreparável para a Comunidade e os Estados-Membros, num plano simultaneamente financeiro e institucional.  65 Segundo a Comissão, o requerente não pode actuar como defensor do interesse público e, além disso, não demonstrou suficientemente a existência de um prejuízo grave em relação a si próprio.  66 A este respeito, verifica-se, no entanto, que, em razão da sua posição na Comunidade enquanto Estado-Membro, a qual implica uma participação no exercício dos poderes normativo e orçamental, bem como uma contribuição para o orçamento comunitário, não se pode negar ao Reino Unido a possibilidade de invocar um prejuízo que resultaria do facto de essas despesas serem efectuadas em violação das normas que regem as competências da Comunidade e das suas instituições.  67 Para apreciar se a recorrente fez prova da necessidade de adopção das medidas provisórias requeridas, convém analisar o prejuízo alegado à luz do conjunto dos interesses em presença (despacho de 29 de Junho de 1993, Alemanha/Conselho, C-280/93 R, Colect., p. I-3667, n.  29).  68 Convém, antes de mais, salientar a este propósito, quanto ao comportamento do requerente, que o Reino Unido actuou de uma forma activa para evitar a verificação do prejuízo alegado. Assim, como a própria Comissão indicou nas suas observações escritas, foi devido à oposição manifesta do Reino Unido e da República Federal da Alemanha no Conselho que não foi adoptada a proposta "Pobreza 4". O Reino Unido interpôs, também, um recurso de anulação contra os compromissos financeiros assumidos pela Comunidade em 1995 para acções de luta contra a pobreza. Por fim, declarou na audiência que, logo em Janeiro de 1996, tinha suscitado objecções relativamente às despesas efectuadas pela Comissão em acções a favor das pessoas idosas.  69 Em seguida, há que reconhecer que as normas de natureza institucional que regem a repartição das competências entre as diferentes instituições da Comunidade ocupam um lugar essencial na ordem jurídica comunitária (v. acórdão de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-2041) e que uma violação caracterizada de tais normas essenciais poderia, por si própria, dar lugar à aplicação do artigo 186. do Tratado (despacho de 21 de Maio de 1977, Comissão/Reino Unido, 31/77 R e 53/77 R, Recueil, p. 921, n.os 17 e 20).  70 É certo que não foi provada, na fase actual do litígio, essa violação manifesta; no entanto, a força dos fundamentos invocados pelo requerente, ligada à importância das normas cuja violação é alegada, não pode ser ignorada.  71 Deste modo, o Reino Unido provou, de forma jurídica suficiente, um risco de prejuízo irreparável caso não sejam adoptadas medidas provisórias.  72 Para decidir se se devem ordenar tais medidas e para determinar, se for caso disso, a sua natureza, é necessário ponderar, por um lado, o interesse do requerente em evitar a continuação dos processos controvertidos até uma fase irreversível e, por outro, o interesse da requerida de que esses processos se desenrolem o mais rapidamente possível. Nesta análise, convém determinar se a eventual anulação das decisões impugnadas pelo juiz do processo principal permitiria a inversão da situação e, por outro lado, em que medida cada uma das diferentes medidas provisórias possíveis seria susceptível de constituir um obstáculo aos objectivos prosseguidos pelas decisões controvertidas no caso de ser negado provimento ao recurso no processo principal [despachos de 19 de Julho de 1995, Comissão/Atlantic Container Line e o., C-149/95 P(R), Colect., p. I-2165, n.  50, e de 12 de Julho de 1996, Reino Unido/Comissão, C-180/96 R, Colect., p. I-0000, n.  89].  73 Quanto a isto, sendo embora verdade que o desrespeito pela Comissão da vontade do legislador comunitário seria constitutivo de uma violação importante da legalidade comunitária, a que o acórdão do processo principal já não poderia remediar, uma suspensão pura e simples dos processos controvertidos criaria uma situação irreversível e seria susceptível de ter graves consequências, uma vez que os montantes inscritos no orçamento deixariam de poder ser utilizados em favor dos objectivos sociais a que estavam afectados, mesmo no caso de se negar provimento aos recursos nos processos principais.  74 A urgência invocada pelo Reino Unido não pode, portanto, justificar esta medida, que aliás não é necessária para prevenir o prejuízo alegado.  75 Tendo em conta todos estes elementos, embora autorizando a Comissão a assumir as despesas previstas no âmbito dos processos impugnados, há que ordenar-lhe que indique claramente que esses compromissos estão condicionados pelo resultado do acórdão no processo principal e que não efectue nenhum pagamento antes da data de prolação desse acórdão.  

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,  O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA  decide:  1) Quando se comprometer a realizar despesas no âmbito da execução da sua circular de 2 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções a favor das pessoas idosas, e da sua circular recebida pelas autoridades britânicas em 15 de Maio de 1996, que convida à apresentação de pedidos com vista ao financiamento pela Comissão de acções de luta contra a pobreza e a exclusão social, a Comissão indicará claramente que esses compromissos estão condicionados pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo principal e não efectuará nenhum pagamento antes da data de prolação desse acórdão.  2) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.  Proferido no Luxemburgo, em 24 de Setembro de 1996.