CELEX: 62012CC0101
Language: nl
Date: 2013-05-29
Title: Conclusie van advocaat-generaal N. Wahl van 29 mei 2013.#Herbert Schaible tegen Land Baden-Württemberg.#Verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart om een prejudiciële beslissing.#Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Verordening (EG) nr. 21/2004 – Identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten – Verplichting van individuele elektronische identificatie – Verplichting om bedrijfsregister te voeren – Geldigheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van ondernemerschap – Evenredigheid – Gelijke behandeling.#Zaak C‑101/12.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      N. WAHL
      van 29 mei 2013 (
            1
         )
      
         Zaak C‑101/12
      
      
         Herbert Schaible
      
      
         tegen
      
      
         Land Baden-Württemberg
      
      
         [verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      „Landbouw — Verordening (EG) nr. 21/2004 — Identificatie en registratie van schapen en geiten — Artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie — Artikel 20 van het Handvest — Evenredigheid — Gelijkheid”
      
               1. 
            
            
               De bestrijding van epizoötische ziekten is een legitieme doelstelling voor de Unie. Het nieuwe systeem voor de afzonderlijke elektronische identificatie van schapen en geiten, ingevoerd bij verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1782/2003 en de richtlijnen 92/102/EEG en 64/432/EEG (
                     2
                  ) (hierna: „verordening nr. 21/2004”), is niet geschikt om die doelstelling te verwezenlijken, onnodig belastend en kostbaar en voorts discriminerend. De verordening maakt daarom inbreuk op de in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) neergelegde vrijheid van ondernemerschap voor veehouders en op het gelijkheidsbeginsel van artikel 20 van het Handvest, en is derhalve ongeldig.
            
         
               2. 
            
            
               Dit is de kern van het betoog dat H. Schaible, een Duitse schapenhouder met 450 ooien, heeft aangevoerd in een procedure voor het Verwaltungsgericht Stuttgart (bestuursgerecht te Stuttgart, Duitsland) tegen het Land (deelstaat) Baden-Württemberg om te ontkomen aan een aantal verplichtingen uit hoofde van verordening nr. 21/2004.
            
         
               3. 
            
            
               Ik zal in deze conclusie trachten aan te tonen waarom naar mijn mening Schaibles juridische argumenten ongegrond zijn. Ik zal het Hof dan ook in overweging geven om de nationale rechter te antwoorden, dat het onderzoek van de gestelde vragen geen aanwijzingen heeft opgeleverd die zich verzetten tegen de geldigheid van de bepalingen in kwestie. Ten slotte zal ik, voor zover uit mijn bespreking blijkt dat de toepassing van die verordening in de praktijk in de weg kan staan aan de volledige verwezenlijking van de overkoepelende doelstelling daarvan en aan de rechtvaardigheid van de regeling als geheel, enkele overwegingen wijden aan het toekomstige recht.
            
         
         I – Juridisch kader
      
      
               4.
            
            
               De punten 1, 3 en 11 van de considerans van verordening nr. 21/2004 luiden:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Krachtens artikel 3, lid 1, onder c, van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt [...] moeten voor het intracommunautaire handelsverkeer bestemde dieren enerzijds overeenkomstig de vereisten van de communautaire voorschriften zijn geïdentificeerd en anderzijds zijn geregistreerd, zodat het bedrijf, het centrum of de instelling van oorsprong of van tijdelijk verblijf kan worden teruggevonden. [...]
                     
                  [...]
               
                        (3)
                     
                     
                        Voorschriften betreffende de identificatie en de registratie van met name schapen en geiten zijn vastgesteld bij richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren [...]. Ten aanzien van schapen en geiten is vooral bij de mond‑ en klauwzeercrisis gebleken dat de tenuitvoerlegging van richtlijn 92/102/EEG niet voldoet en moet worden verbeterd. Bijgevolg moeten stringentere en meer specifieke voorschriften worden vastgesteld, [...]
                     
                  [...]
               
                        (11)
                     
                     
                        In lidstaten met een betrekkelijk geringe schapen- en geitenpopulatie kan het invoeren van een elektronisch identificatiesysteem niet worden gerechtvaardigd; het is derhalve dienstig deze lidstaten toe te staan dit facultatief te stellen. [...]”
                     
                  
         
               5.
            
            
               Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 21/2004 luidt als volgt:
               „1. Elke lidstaat stelt overeenkomstig het bepaalde in deze verordening een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten vast.”
            
         
               6.
            
            
               Volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 21/2004 omvat de identificatie- en registratieregeling van dieren de volgende elementen: „a) identificatiemiddelen om elk afzonderlijk dier te identificeren; b) bijgewerkte registers op elk bedrijf; c) verplaatsingsdocumenten; d) een centraal register en/of geautomatiseerd gegevensbestand.”
            
         
               7.
            
            
               Artikel 4 van verordening nr. 21/2004 bepaalt, voor zover hier van belang:
               „1.   Alle dieren op een bedrijf die na 9 juli 2005 [...] zijn geboren, worden overeenkomstig lid 2 geïdentificeerd binnen een door de lidstaat te bepalen termijn die ingaat bij de geboorte van het dier, en in elk geval vóórdat het dier het geboortebedrijf verlaat. [...]
               2.   De dieren worden geïdentificeerd:
               
                        a)
                     
                     
                        door middel van een eerste identificatiemiddel dat voldoet aan de in de bijlage, deel A, punten 1 tot en met 3, vastgestelde voorschriften, en
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        door middel van een tweede identificatiemiddel dat door de bevoegde autoriteit is erkend en dat beantwoordt aan de in de bijlage, deel A, punt 4, genoemde technische kenmerken.”
                     
                  
         
               8.
            
            
               Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 21/2004 luidt:
               „Elke houder van dieren, behoudens de vervoerder, houdt een register bij waarin ten minste de in deel B van de bijlage bedoelde informatie staat.”
            
         
               9.
            
            
               Artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2004 luidt:
               „Met ingang van 31 december 2009 is de elektronische identificatie volgens de in lid 1 bedoelde richtsnoeren en overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deel A van de bijlage voor alle dieren verplicht.
               Lidstaten met niet meer dan 600000 schapen en geiten kunnen deze elektronische identificatie facultatief stellen voor dieren die niet aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen.
               Lidstaten met niet meer dan 160000 geiten kunnen deze elektronische identificatie ook facultatief stellen voor geiten die niet aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen.”
            
         
         II – Feiten, procedure en de prejudiciële vragen
      
      
               10.
            
            
               Het hoofdgeding betreft een door Schaible ingesteld beroep bij het Verwaltungsgericht Stuttgart tot verkrijging van een verklaring voor recht dat hij niet is onderworpen aan de verplichtingen van verordening nr. 21/2004 tot afzonderlijke identificatie en afzonderlijke elektronische identificatie van de dieren en de verplichting om een bedrijfsregister bij te houden.
            
         
               11.
            
            
               Omdat het twijfelde aan de geldigheid van een aantal bepalingen van verordening nr. 21/2004, besloot het Verwaltungsgericht Stuttgart de procedure aan te houden en enkele prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof, namelijk of:
               
                        „a)
                     
                     
                        de verplichting van verzoeker om elk afzonderlijk dier te identificeren overeenkomstig de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 21/2004,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        de verplichting van verzoeker om elk afzonderlijk dier elektronisch te identificeren overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 21/2004 [...] en
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        de verplichting van verzoeker om een bedrijfsregister C te voeren overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening (EG) nr. 21/2004 in samenhang met punt 2 van deel B van de bijlage bij deze verordening,
                     
                  verenigbaar met Unierecht van hogere rang en dus geldig zijn?” (hierna: „prejudiciële vragen”).
            
         
               12.
            
            
               Schaible, het Land Baden-Württemberg, de Franse, de Nederlandse en de Poolse regering, de Raad en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Schaible, de Franse regering, de Raad en de Commissie zijn ter terechtzitting van 7 maart 2013 tevens gehoord in hun pleidooien.
            
         
         III – Beoordeling
      
      A – Prejudiciële vragen
      
      
               13.
            
            
               Met zijn vragen verzoekt de verwijzende rechter om een uitspraak over de geldigheid van enige bepalingen van verordening nr. 21/2004 die de houders van schapen en geiten drie specifieke verplichtingen opleggen, en wel (i) om elk afzonderlijk dier te identificeren (artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2), (ii) om elk dier elektronisch te identificeren (artikel 9, lid 3, eerste alinea), en (iii) om een register van de dieren bij te houden (artikel 5, lid 1, en punt 2 van deel B van de bijlage) (hierna, samen: „litigieuze verplichtingen”).
            
         
               14.
            
            
               Hoewel het Verwaltungsgericht Stuttgart de litigieuze verplichtingen concreet heeft omschreven zowel wat de inhoud als de juridische grondslag ervan betreft, is het aanmerkelijk minder concreet over de bepalingen van het primaire Unierecht die zich mogelijk tegen die verplichtingen zouden verzetten.
            
         
               15.
            
            
               De verwijzende rechter vraagt het Hof namelijk enkel of de litigieuze verplichtingen „verenigbaar met Unierecht van hogere rang en dus geldig” zijn.
            
         
               16.
            
            
               Deze algemene en vage formulering van de vragen zou het Hof voor een bijzonder lastige taak hebben gesteld indien niet elders in de verwijzingsbeschikking alsmede in de opmerkingen van Schaible en andere partijen meer licht op dit fundamentele aspect werd geworpen. (
                     3
                  )
            
         
               17.
            
            
               Zoals het Verwaltungsgericht Stuttgart uiteenzet, betoogt Schaible dat de litigieuze verplichtingen onverenigbaar zijn met zijn recht op vrije beroepsuitoefening, verankerd in artikel 15 van het Handvest. De nationale rechter merkt echter op dat de bepaling van het Handvest waaraan de in het hoofdgeding opgeworpen vragen dienen te worden getoetst, juist artikel 16 betreffende de vrijheid van ondernemerschap is: in casu zou dit de „meer specifieke” vrijheid zijn. De nationale rechter uit ook twijfels met betrekking tot de rechtmatigheid van de litigieuze verplichtingen in het licht van het beginsel van gelijke behandeling.
            
         
               18.
            
            
               In zijn bij het Hof ingediende opmerkingen voert Schaible echter argumenten aan die niet op artikel 15 van het Handvest berusten maar op artikel 16. In de overige opmerkingen (behalve in die van de Poolse regering) ligt de nadruk hetzij uitsluitend op de vrijheid van ondernemerschap (de Franse regering en de Raad), hetzij op beide vrijheden tezamen, omdat die vrijheden in wezen grotendeels identiek zouden zijn (de Nederlandse regering en de Commissie). Alle overige partijen die opmerkingen hebben ingediend (met inbegrip van de Poolse regering), hebben daarnaast specifieke argumenten aangevoerd met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling van artikel 20 van het Handvest.
            
         
               19.
            
            
               Tegen deze achtergrond zou ik eerst willen verduidelijken wat de centrale juridische vraagstukken zijn, en vervolgens het Hof de naar mijn mening meest efficiënte manier om de drie prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Stuttgart te behandelen, voorleggen.
            
         
               20.
            
            
               Deze vragen stellen in wezen twee kwesties aan de orde. De eerste betreft een mogelijke schending van artikel 15 en/of artikel 16 van het Handvest wegens een onevenredige aantasting van de rechten van veehouders, en de tweede een mogelijke inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling. Terwijl de eerste kwestie alle litigieuze verplichtingen betreft omdat deze, zoals Schaible zelf herhaaldelijk opmerkt, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, heeft de tweede slechts betrekking op één van de litigieuze verplichtingen, namelijk de verplichting van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2004 voor de veehouders tot elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier, en met name op de vrijstellingen van die verplichting waarin de tweede en derde alinea van die bepaling voorzien.
            
         
               21.
            
            
               Derhalve, en mede gelet op het beginsel van proceseconomie, lijkt het me juister om de drie prejudiciële vragen te bespreken in hun relatie tot deze twee kwesties, dan om ze afzonderlijk en achtereenvolgens te behandelen. Ik zal daarom de litigieuze verplichtingen eerst toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens behandel ik het betoog inzake het discriminerende karakter van de verplichting bedoeld in de tweede vraag van het Verwaltungsgericht Stuttgart.
            
         B – Schending van het evenredigheidsbeginsel
      
      1. De vrijheid van ondernemerschap
      
               22.
            
            
               De eerste door de prejudiciële vragen opgeworpen juridische kwestie is die van de evenredigheid van de litigieuze verplichtingen.
            
         
               23.
            
            
               Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de toetssteen voor de nationale rechter in dit geval de vrijheid van ondernemerschap van artikel 16 van het Handvest, al hebben sommige partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, eveneens verwezen naar artikel 15 van het Handvest.
            
         
               24.
            
            
               De formulering van deze artikelen geeft aan dat artikel 16 gericht is op bescherming van de vrijheid van ondernemers om zaken te doen, en dat artikel 15 meer de rechten van werknemers betreft. Deze interpretatie vindt steun in de „Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten”, die vermelden dat artikel 15, lid 1, van het Handvest eveneens is geïnspireerd op artikel 1, lid 2, van het Europees Sociaal Handvest en punt 4 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers. (
                     4
                  )
            
         
               25.
            
            
               Naar mijn mening vallen deze twee vrijheden evenwel grotendeels samen, in zoverre dat beide het recht van Unieburgers betreffen om vrijelijk economische activiteiten te verrichten.
            
         
               26.
            
            
               Deze opvatting wordt mijns inziens bevestigd door de rechtspraak van het Hof. Nog vóór het Verdrag van Lissabon het Handvest juridisch bindende kracht in de hele Europese Unie verleende, had het Hof beide vrijheden erkend als algemene beginselen van Unierecht, de naleving waarvan het verplicht is te verzekeren. (
                     5
                  ) In sommige uitspraken heeft het Hof uitdrukkelijk verklaard dat het recht op vrije beroepsuitoefening („freedom to pursue an occupation”) „samenvalt met” de vrijheid van ondernemerschap („freedom to conduct a business”). (
                     6
                  ) Bovendien heeft het Hof in een aantal andere arresten meer algemeen verwezen naar „the freedom to pursue a trade or profession” (vrijheid van beroepsuitoefening) (
                     7
                  ) of de „freedom to pursue an economic activity” (vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen) (
                     8
                  ), die aspecten lijken te omvatten die beide vrijheden gemeen hebben.
            
         
               27.
            
            
               Het lijkt daarom in de onderhavige zaak niet nodig om de onderlinge werkingssfeer van de artikelen 15 en 16 van het Handvest af te bakenen.
            
         
               28.
            
            
               Aangezien de nationale rechter artikel 16 van het Handvest meer relevant acht voor de onderhavige zaak, en Schaible een zelfstandig ondernemer is, zal ik in mijn betoog naar dat artikel verwijzen. De door mij in dat verband bereikte conclusies zullen echter van analoge toepassing zijn in het kader van artikel 15 van het Handvest (
                     9
                  ), gezien de gemeenschappelijke doelstelling die aan beide bepalingen ten grondslag ligt.
            
         
               29.
            
            
               Artikel 16 van het Handvest luidt: „De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en de nationale wetgevingen en praktijken.”
            
         
               30.
            
            
               Hiermee erkent het primaire Unierecht de fundamentele waarde van die vrijheid, maar maakt tevens duidelijk dat de uitoefening van die vrijheid geen absoluut recht is. Bij de redactie van het Handvest is immers in feite aangesloten bij de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke beginselen als de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen of het eigendomsrecht „in relatie tot hun sociale functie [moeten] worden beschouwd”. (
                     10
                  )
            
         
               31.
            
            
               Dit wordt weerspiegeld in artikel 52, lid 1, van het Handvest, dat regels bevat ten aanzien van de beperkingen die kunnen worden gesteld aan de door het Handvest erkende rechten en vrijheden, waaronder de vrijheid van ondernemerschap. Volgens die bepaling zijn beperkingen mogelijk voor zover ze bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en, in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. (
                     11
                  )
            
         2. Het evenredigheidsbeginsel
      
               32.
            
            
               Volgens vaste rechtspraak maakt het evenredigheidsbeginsel deel uit van de algemene beginselen van Unierecht en vereist het dat de middelen waarmee een Unierechtelijke bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken „passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is”. (
                     12
                  )
            
         
               33.
            
            
               Wat het rechterlijk toezicht op de naleving van die voorwaarden betreft, heeft het Hof geoordeeld dat de Uniewetgever in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen en afwegingen moet maken. (
                     13
                  )
            
         
               34.
            
            
               Dit geldt in het bijzonder voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waar de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 VWEU tot en met 43 VWEU toegekende politieke verantwoordelijkheid. (
                     14
                  ) Volgens de rechtspraak van het Hof kan aan de rechtmatigheid van een op dit gebied genomen maatregel slechts afbreuk worden gedaan, wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. (
                     15
                  ) De toets in dat kader is dan ook „niet of de door de [Unie]wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was”. (
                     16
                  )
            
         
               35.
            
            
               De uitdrukking „kennelijk ongeschikt” die het Hof in deze rechtspraak gebruikt, kan om twee redenen aanleiding geven tot kritiek. In de eerste plaats lijkt zij te betekenen dat maatregelen waarvan de juridische gebreken niet in het oog springen en slechts kunnen worden geconstateerd na een diepgaand juridisch onderzoek, niet door het Hof kunnen worden nietig verklaard. En in de tweede plaats, dat de toetsing van het Hof beperkt blijft tot de eerste stap van de traditionele evenredigheidstest (geschiktheid van de maatregel om het gestelde doel ervan te bereiken), zonder dat een volledig onderzoek plaatsvindt.
            
         
               36.
            
            
               Daarmee zou men echter de rechtspraak miskennen.
            
         
               37.
            
            
               Wat het eerste mogelijke kritiekpunt betreft, heeft de uitdrukking „kennelijk ongeschikt” mijns inziens slechts tot doel te benadrukken dat in situaties waarin de wetgever rekening moet houden met een veelheid van (mogelijk tegengestelde) belangen, hem noodzakelijkerwijs een zekere beoordelingsvrijheid dient te worden toegekend. De politieke besluitvorming gaat onvermijdelijk gepaard met het afwegen en met elkaar in evenwicht brengen van verschillende beleidsdoelstellingen die niet alle tegelijkertijd en in gelijke mate kunnen worden nagestreefd. Alleen de Uniewetgever heeft als opdracht om deze exercitie uit te voeren en om voorts besluiten te nemen die niet op alle sociale en economische sectoren van de samenleving hetzelfde uitwerken, maar op een gegeven moment geacht worden de belangen van de samenleving als geheel het best te dienen. Om deze reden heeft het Hof uitdrukkelijk uitgesproken dat het belang van de door de wetgever nagestreefde doeleinden negatieve (zelfs zeer negatieve) economische consequenties voor bepaalde marktdeelnemers kan rechtvaardigen. (
                     17
                  )
            
         
               38.
            
            
               Deze beperking van de toetsing betekent echter niet dat het Hof de bestreden maatregelen niet aan een streng onderzoek kan onderwerpen om de evenredigheid ervan na te gaan. Zo kan het Hof onder meer vaststellen of de Uniewetgever zijn keuze op objectieve criteria heeft gebaseerd (
                     18
                  ) en rekening heeft gehouden met alle feitelijke omstandigheden en de op het tijdstip van de vaststelling van de betrokken handeling beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens (
                     19
                  ), en of deze feiten en gegevens de daaruit afgeleide conclusies kunnen dragen. (
                     20
                  ) Het Hof moet tevens nagaan of de betrokken instelling van de Unie, behalve met het nagestreefde hoofddoel, ten volle rekening heeft gehouden met alle betrokken belangen (
                     21
                  ) en of zij, in dat verband, de belangen van de getroffen marktdeelnemers in acht heeft genomen. (
                     22
                  )
            
         
               39.
            
            
               Anderzijds mag het Hof bij de controle van de uitoefening van de bevoegdheid van de wetgever zijn eigen beoordeling niet in de plaats stellen van die van de Uniewetgever wanneer daarbij beleidskeuzes aan de orde zijn gekomen. (
                     23
                  ) Het behoort niet tot de constitutionele rol van de Unierechter om veelomvattende oordelen te vellen in aangelegenheden waarin politieke, economische en sociale overwegingen van algemene aard een belangrijke rol vervullen, aangezien een rechtsgeding zich hoe dan ook duidelijk niet goed leent voor dat soort oordelen. (
                     24
                  ) Evenmin is het aan het Hof om de doelmatigheid of geschiktheid van door de Uniewetgever vastgestelde maatregelen ex post te beoordelen. Het is in dit verband vaste rechtspraak van het Hof dat de rechtmatigheid van een Uniemaatregel niet afhankelijk kan zijn van een beoordeling achteraf. Wanneer de gemeenschapswetgever de toekomstige gevolgen van een vast te stellen regeling dient te beoordelen, en die gevolgen niet met zekerheid zijn te overzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien deze, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is. (
                     25
                  )
            
         
               40.
            
            
               Wat betreft het andere mogelijke, in punt 38 genoemde kritiekpunt, volsta ik ermee het Hof te verwijzen naar de recente conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Association Kokopelli, waar zij erop wees dat de uitdrukking „kennelijk ongeschikt” in het geheel niet betekent dat de toetsing door het Hof zou zijn beperkt tot een beoordeling van de geschiktheid van een maatregel in het licht van de doelstelling ervan. Ik deel haar standpunt, dat de bevoegdheid van het Hof in het kader van de rechtmatigheidtoetsing zich uitstrekt tot alle onderdelen van de evenredigheidstest, zodat het nagaat of de bewuste maatregel zowel geschikt als noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken, en evenredig is in enge zin, in de zin dat een redelijk evenwicht tussen de belangen van de betrokken partijen tot stand wordt gebracht. (
                     26
                  )
            
         
               41.
            
            
               In feite heeft het Hof ook in zaken over maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid keer op keer zijn rechtspraak bevestigd, dat volgens het evenredigheidsbeginsel „wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel”. (
                     27
                  )
            
         3. Beoordeling
      
               42.
            
            
               De argumenten inzake de beweerde ongeldigheid van de litigieuze verplichtingen dienen dus in het licht van deze beginselen te worden onderzocht.
            
         
               43.
            
            
               Voor een beter begrip van die argumenten is het dienstig, eerst een kort overzicht te geven van de voornaamste kenmerken van de oude regeling voor de identificatie en registratie van dieren, alsmede van de regeling die vervolgens met verordening nr. 21/2004 is ingevoerd.
            
         
               44.
            
            
               Oorspronkelijk was de identificatie en registratie van dieren, schapen en geiten daaronder begrepen, geregeld in richtlijn 92/102/EEG. (
                     28
                  ) De kern van de oude regeling was de mogelijkheid om dieren per bedrijf te identificeren („identificatie per partij”). Volgens artikel 4, lid 1, sub b, van deze richtlijn moest elke houder van zulke dieren een register bijhouden van het totaal aantal ieder jaar op het bedrijf aanwezige schapen en geiten. Dit register moest tevens bepaalde gegevens bevatten betreffende onder meer de verplaatsingen van schapen en geiten die het bedrijf binnenkwamen of verlieten. Artikel 5, lid 3, van de richtlijn schreef veehouders voor hun dieren te merken met een oormerk of tatoeage, zodat meteen zichtbaar zou zijn van welk bedrijf zij afkomstig waren.
            
         
               45.
            
            
               De bij verordening nr. 21/2004 ingevoerde regeling is daarentegen gericht op de afzonderlijke identificatie van elk dier door middel van twee identificatiemiddelen. Op enkele uitzonderingen na zijn dit het traditionele oormerk en een elektronisch middel in de vorm van een elektronisch oormerk, een bolustransponder, een injecteerbare transponder of een elektronisch merkteken aan de poot, die gelezen kunnen worden door middel van speciale elektronische uitleesapparatuur. De identiteit van elk dier moet tevens worden opgetekend in een bedrijfsregister. Wanneer dieren het bedrijf verlaten, moeten de verplaatsingen bovendien worden vermeld in een document dat het dier vergezelt. Iedere lidstaat is voorts verplicht een centraal register of geautomatiseerd gegevensbestand aan te leggen waarin alle bedrijven op zijn grondgebied zijn opgenomen, en met regelmatige tussenpozen een telling te verrichten van de op die bedrijven gehouden dieren.
            
         
               46.
            
            
               Tegen deze achtergrond zal ik thans trachten aan te tonen waarom de argumenten die Schaible tegen de litigieuze verplichtingen aanvoert, niet kunnen overtuigen.
            
         a) De geschiktheid van de litigieuze verplichtingen
      
               47.
            
            
               Ik zal eerst onderzoeken of de litigieuze verplichtingen gepast zijn om de door verordening nr. 21/2004 nagestreefde doeleinden te verwezenlijken.
            
         
               48.
            
            
               Volgens het eerste punt van de considerans is verordening nr. 21/2004 vastgesteld in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt op het stuk van de handel in bepaalde levende dieren en producten. De behoefte aan een gecoördineerde en efficiënte regeling voor de identificatie en registratie van dieren was ontstaan toen de Uniewetgever besloot (bij richtlijn 90/425) zoötechnische en veterinaire controles aan de nationale grenzen af te schaffen teneinde het vrije verkeer van dieren binnen de toenmalige Europese Economische Gemeenschap te verzekeren. (
                     29
                  ) Artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 90/425 bepaalde dan ook dat levende dieren enkel verhandeld konden worden wanneer zij, bijvoorbeeld, op zodanige wijze geïdentificeerd en geregistreerd waren dat het bedrijf van oorsprong of van tijdelijk verblijf getraceerd kon worden.
            
         
               49.
            
            
               Een systeem tot regeling van de identificatie en registratie van dieren is derhalve een logisch uitvloeisel van de geünificeerde interne markt van dieren en dierlijke producten. Een dergelijk systeem is in het bijzonder van belang om de verspreiding van besmettelijke ziekten in bedwang te houden onder dieren die over de grenzen heen worden verhandeld. Verordening nr. 21/2004 is overigens, zoals punt 3 van de considerans ervan uitdrukkelijk vermeldt, vastgesteld na afloop van de mond‑ en klauwzeercrisis van 2001.
            
         
               50.
            
            
               Schaible ontkent de legitimiteit van de aan verordening nr. 21/2004 ten grondslag liggende doelstelling (bestrijding van de verspreiding van epizoötische ziekten) niet. Evenmin betwist hij dat een doeltreffend stelsel om dieren te traceren in dit kader noodzakelijk is. Hij stelt echter dat de litigieuze verplichtingen niet geschikt zijn ter verwezenlijking van de doelstelling om epizoötische ziekten in bedwang te houden. De regeling is zijns inziens met name ondoeltreffend, omdat een niet te verwaarlozen percentage van de transponders na verloop van tijd kwijt raakt of stuk gaat. Schaible verwijst in dat verband naar een studie die in Duitsland is verricht door de Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft (onderzoekscentrum voor de landbouw van de deelstaat Beieren), waarvan de conclusie was dat ongeveer 5 % van de transponders reeds kort na het aanbrengen ervan werden verloren of niet naar behoren functioneerden.
            
         
               51.
            
            
               Met dit betoog kan ik het niet eens zijn.
            
         
               52.
            
            
               In de eerste plaats lijken de litigieuze verplichtingen mij juist bijzonder goed geschikt om de verspreiding van epizoötische ziekten tegen te gaan en als zodanig een doeltreffende bijdrage te leveren aan de voltooiing van de interne markt in deze economische sector.
            
         
               53.
            
            
               De verplichting om alle schapen en geiten afzonderlijk te identificeren is gekozen als een zowel voor veehouders als voor veterinaire en bestuurlijke autoriteiten betrouwbare methode om de herkomst en locatie van elk dier te kunnen nagaan. Het lijkt me van belang om systematisch alle plaatsen die een dier heeft aangedaan en waar het in contact met andere dieren kan zijn gekomen, te kunnen achterhalen. Ik twijfel er niet aan dat zulke gegevens de bevoegde autoriteiten in staat stellen de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om besmettelijke ziekten te voorkomen of te beheersen.
            
         
               54.
            
            
               Het lijkt me bovendien redelijk om een elektronisch identificatiemiddel voor te schrijven, aangezien dit waarschijnlijk bijdraagt tot een snellere en meer betrouwbare melding van gegevens en daarmee aan een effectievere bestrijding van besmettelijke ziekten. Dit gaat met name op voor dieren als schapen en geiten, omdat zij doorgaans meerdere malen in hun leven worden verhandeld en vaak in grote groepen worden vervoerd, onder meer via veemarkten of verzamelplaatsen waar de samenstelling van kuddes makkelijk kan veranderen. (
                     30
                  ) Onder deze omstandigheden zou het, bij ontbreken van een middel om elk dier afzonderlijk te identificeren en vast te leggen, erg moeilijk zijn de verplaatsingen daarvan te traceren.
            
         
               55.
            
            
               Wat ten slotte de verplichting betreft van elk bedrijf om een register bij te houden, ben ik het eens met de Franse regering dat het systeem van afzonderlijke elektronische identificatie van dieren automatisch de noodzaak van zulke registers meebrengt. De met de identificatiemiddelen geregistreerde gegevens moeten uiteraard worden opgenomen in een document dat snel kan worden bijgewerkt en dat voor de bevoegde autoriteiten op verzoek gemakkelijk toegankelijk is. Wil men verzekeren dat de noodzakelijke maatregelen onverwijld worden getroffen, dan is het cruciaal dat bepaalde gegevens (zoals ras, geboorte- en overlijdensdatum en verplaatsingen) van de dieren door elke houder daarvan onmiddellijk en in standaardformaat kunnen worden verstrekt aan de bevoegde autoriteiten. (
                     31
                  ) De autoriteiten kunnen bijvoorbeeld slechts door vergelijking van de informatie van twee of meer bedrijven achterhalen of, en zo ja wanneer en waar precies, de wegen van specifieke dieren elkaar hebben gekruist.
            
         
               56.
            
            
               Ik zal nu ingaan op de klachten van Schaible inzake de technische tekortkomingen van het identificatiesysteem. Het hoeft nauwelijks verbazing te wekken dat zo radicale systeemwijziging als heeft plaatsgevonden bij verordening nr. 21/2004 in de aanloopfase verre van vlekkeloos verloopt. Een zeker percentage fouten en gebreken is mijns inziens onvermijdelijk wanneer een nieuw project van deze aard van start gaat, met name wanneer dit in hoge mate gebruik maakt van nieuwe technologieën. Zulke problemen vormen op zichzelf echter geen indicatie dat een systeem volstrekt ongeschikt is, zolang zij het nagestreefde doel niet kennelijk ondermijnen,
            
         
               57.
            
            
               Dat is hier niet het geval.
            
         
               58.
            
            
               De Commissie heeft juist verschillende studies laten verrichten naar de haalbaarheid en betrouwbaarheid van systemen ter elektronische identificatie van dieren. Een eerste studieproject (het „EOGFL-project”), dat werd uitgevoerd tussen 1993 en 1994 door drie teams in verschillende lidstaten en waarbij onder meer in totaal 5000 schapen en 2000 geiten waren betrokken, bood voldoende steun voor de conclusie dat het systeem voldoende ontwikkeld was om op grotere schaal en „in het veld” nader op de proef te worden gesteld. (
                     32
                  ) Een tweede project (het „AIR 2304-project”), dat plaatsvond tussen 1995 en 1998, omvatte 10 onderzoeksteams in 6 verschillende lidstaten en had tot doel na te gaan of het verliespercentage voor elektronische identificatiemiddelen over een langere periode (4 jaar) zou stijgen. De eindconclusies van die studie toonden aan dat de gebruikte elektronische identificatiesystemen (elektronische oormerken, injecteerbare transponders, bolustransponders) hogere retentie- en leesbaarheidswaarden opleverden dan conventionele identificatiesystemen voor levende dieren (oormerken, tatoeages, enzovoort). (
                     33
                  )
            
         
               59.
            
            
               Een later project, het IDEA-project („Identification électronique des animaux”), richtte zich op de invoering van het systeem op reële schaal, met inbegrip van het aanbrengen van elektronische identificatiemiddelen onder sterk variërende omstandigheden (zoals verschillende rassen, teeltvormen, transport- en slachtmethoden en weersomstandigheden). In totaal werd het systeem tussen maart 1998 en december 2001 op meer dan 500000 schapen en bijna 30000 geiten getest. (
                     34
                  ) Doel van de studie was om op uiterst nauwgezette wijze de prestaties (leesbaarheid, functioneringsfouten, verlies- en recuperatiepercentages, enzovoort) van elektronische identificatiemiddelen te evalueren in relatie tot een aantal factoren (type toestel, diertype, leeftijd van het dier, enzovoort). Van de in het eindrapport van 30 april 2002 gepresenteerde conclusies zijn de volgende het vermelden waard: het project had een zeer positief resultaat opgeleverd wat de haalbaarheid van het gebruik van elektronische identificatie betreft; de identificatie van voorwerpen met behulp van transpondertechnologie was goed ontwikkeld, beschikbaar op de markt en werd routinematig toegepast in veel industrieën; en de industrie was in staat om in korte tijd in grote hoeveelheden elektronische identificatiemiddelen en de daarmee corresponderende uitleesapparatuur voor de identificatie van dieren te produceren. (
                     35
                  )
            
         
               60.
            
            
               Ten slotte heeft de Commissie in 2007 in het kader van de geleidelijke uitvoering van verordening nr. 21/2004 de informatie beoordeeld die haar was verstrekt door lidstaten die, vóór het systeem verplicht werd gesteld voor de hele Europese Unie, de elektronische identificatie op vrijwillige basis of als proefproject hadden ingevoerd. Volgens de Commissie bevestigden de hieruit resulterende gegevens over het algemeen dat de „elektronische identificatie van schapen en geiten onder vele bedrijfsomstandigheden functioneert”. (
                     36
                  )
            
         
               61.
            
            
               Het lijdt voor mij daarom geen twijfel dat de Uniewetgever zijn besluit om verordening nr. 21/2004 vast te stellen, kon baseren op een enorme hoeveelheid gedetailleerde technische en wetenschappelijke gegevens die steun boden aan de gedachte dat een op de afzonderlijke en elektronische identificatie van dieren berustend systeem zowel haalbaar als geschikt was vanuit het oogpunt van de bestrijding van epizoötische ziekten. Die informatie gaf bovendien aan – wat voor de onderhavige procedure in het bijzonder van belang is –, dat ondanks enige problemen van praktische aard een dergelijk systeem meer betrouwbaar en meer effectief zou zijn dan het destijds bij richtlijn 92/102 ingestelde systeem. Traditionele oormerken zijn overigens nog altijd verplicht, zodat bij het falen van de transponders de identificatie van de dieren door middel van visuele inspecties kan plaatsvinden, zoals gebeurde onder de vorige regeling.
            
         
               62.
            
            
               Geen van de stukken waarnaar Schaible verwijst, met inbegrip van de studie van het Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft, bevat aanwijzingen die tegen deze slotsom pleiten.
            
         
               63.
            
            
               In het licht van het bovenstaande ben ik van oordeel dat de litigieuze verplichtingen inderdaad geschikt zijn om de doelstellingen van verordening nr. 21/2004 te verwezenlijken. Zij lijken bovendien met name geëigend voor de bestrijding van besmettelijke ziekten bij schapen en geiten.
            
         b) De noodzaak van de litigieuze verplichtingen
      
               64.
            
            
               In de tweede plaats dient onderzocht te worden, of de litigieuze verplichtingen verder gaan dan noodzakelijk is om de gestelde doeleinden te verwezenlijken.
            
         
               65.
            
            
               Eén van de voornaamste kritiekpunten van Schaible in verband met de litigieuze verplichtingen betreft de bestaansreden van verordening nr. 21/2004 zelf: volgens Schaible was het oude systeem voor de identificatie van schapen en geiten toereikend gebleken om de verspreiding van besmettelijke ziekten in bedwang te houden. De uitbraak van mond‑ en klauwzeer in 2001, die de aanleiding vormde voor de vaststelling van verordening nr. 21/2004, was enkel eraan te wijten (volgens Schaible) dat de destijds geldende regeling niet goed was uitgevoerd, niet omdat deze als zodanig gebreken vertoonde. De Uniewetgever hoefde derhalve niet het complete systeem overhoop te halen, aangezien een juiste uitvoering en toepassing van de minder ingrijpende regels van richtlijn 92/102 zou hebben volstaan om de gestelde doelen te bereiken.
            
         
               66.
            
            
               Ik vind het betoog van Schaible over de toereikendheid van het oude systeem niet overtuigend.
            
         
               67.
            
            
               Zoals ik reeds heb opgemerkt in punt 49, werd het nieuwe systeem ingevoerd omdat de ervaring, in het bijzonder de mond‑ en klauwzeercrisis van 2001, had aangetoond dat de regels inzake de identificatie en registratie van schapen en geiten van richtlijn 92/102 niet genoegzaam waren uitgevoerd en verbetering behoefden. Met de erkenning dat de oude regels niet naar behoren waren uitgevoerd, kwam de Uniewetgever dus ook tot de conclusie dat die regels dienden te worden herzien.
            
         
               68.
            
            
               Mond‑ en klauwzeer is een ernstige en hoogst besmettelijke virusziekte die, hoewel niet makkelijk op mensen overdraagbaar, verschillende diersoorten kan treffen, waaronder schapen en geiten. (
                     37
                  ) De economische en sociale impact van de epidemie van 2001 in het Verenigd Koninkrijk behoeft geen verder betoog. In deze context moge volstaan dat meer dan 2000 bedrijven in die lidstaat door de ziekte werden getroffen en verliezen leden die op miljarden euro’s worden geschat. (
                     38
                  ) Zowel op nationaal als op Europees niveau moest een aantal noodmaatregelen worden genomen, die met name leidden tot de massale slachting van besmette kuddes (en zelfs van dieren die enkel ervan verdacht werden besmet te zijn) (
                     39
                  ), en tot diverse uitvoerbeperkingen binnen de Europese Unie alsmede tot een wereldwijd embargo op de uitvoer van dieren, vlees en dierlijke producten uit het Verenigd Koninkrijk. (
                     40
                  ) Ondanks die maatregelen verspreidde het virus zich naar andere lidstaten (Frankrijk, Ierland en Nederland), al werden daar in totaal slechts enkele gevallen gemeld.
            
         
               69.
            
            
               Onder die omstandigheden vind ik het, anders dan Schaible, redelijk dat de Uniewetgever destijds heeft besloten het systeem voor de identificatie en registratie van dieren in zijn geheel te heroverwegen en niet eenvoudig heeft getracht het kader waarvan de beperkingen duidelijk aan het licht waren gekomen te herzien. Na een catastrofe van deze omvang lijkt het me niet alleen legitiem maar zelfs verstandig, dat de Europese Unie zich aan een naar aard en omvang zo grootscheepse onderneming heeft gezet.
            
         
               70.
            
            
               Het toeval wilde dat in 2001 reeds een grootschalig, door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Unie (Joint Research Centre; hierna: „JRC”) gecoördineerd project liep met betrekking tot de identificatie en registratie van dieren (het reeds genoemde IDEA-project). (
                     41
                  ) Toen het eindrapport van dat project was voltooid op 30 april 2002, was het dan ook niet meer dan verstandig van de Uniewetgever om ruime aandacht te besteden aan de uitkomsten van die studie en de daarin gedane voorstellen.
            
         
               71.
            
            
               Eén van de bevindingen in het IDEA-eindrapport was dat de diverse gevallen waarin veeziekten binnen de Europese Unie waren uitgebroken, hadden blootgelegd dat de destijds gehanteerde identificatiesystemen „niet voldoende efficiënt en betrouwbaar waren om een goede traceerbaarheid van en een juist veterinair toezicht op diverse soorten vee te verzekeren”. De identificatie van dieren gebeurde manueel en de inspectie van de bestaande oormerken visueel, een procedure die werd omschreven als „gevoelig voor fouten en fraude”. Een scherper toezicht op de afzonderlijke dieren en hun verplaatsingen werd derhalve beschouwd als „cruciaal voor [...] sanitaire controle en monitoring van ziekten”. Met het oog hierop werd het voor een „efficiënt en betrouwbaar beheer van de veestapel van de Unie” van vitaal belang geacht dat de locatie van elk afzonderlijk dier op ieder moment kon worden getraceerd. Om de doelmatigheid van monitoring van afzonderlijke dieren te verhogen, stelde het IDEA-eindrapport voor, te komen tot een „unieke identificatie van elk dier voor zijn gehele levensduur, door het aanbrengen van een elektronisch identificatiemiddel”. (
                     42
                  )
            
         
               72.
            
            
               Na de crisis van 2001 was het IDEA-eindrapport zeker niet het enige deskundigenrapport waarin een meer diepgaande herziening van het regelgevende kader voor de identificatie van dieren werd voorgesteld. Zo bevatte het eindverslag van de internationale conferentie „on Control and Prevention of Foot and Mouth Disease”, die op 12 en 13 december 2001 in Brussel plaatsvond, de aanbeveling dat alle verplaatsingen [van dieren] geregistreerd en traceerbaar dienden te zijn teneinde de verspreiding van het virus naar andere bedrijven te voorkomen. (
                     43
                  ) In dezelfde geest beval het Anderson Report, waarom het House of Commons („Lagerhuis”) van het Verenigd Koninkrijk na de crisis van 2001 had gevraagd, de ontwikkeling aan van een algemeen traceringssysteem voor vee door middel van elektronische oormerken, dat zich dient uit te strekken tot runderen, schapen en varkens. (
                     44
                  )
            
         
               73.
            
            
               Met verordening nr. 21/2004 gaf de Uniewetgever tevens gehoor aan verzoeken vanuit de instellingen van de Unie zelf. Zo wees een speciaal verslag van de Rekenkamer er niet alleen op dat het oude systeem voor de identificatie en registratie van dieren niet adequaat was uitgevoerd, maar benadrukte ook de aan dat systeem inherente beperkingen. De Rekenkamer merkt onder meer op: „[h]et feit dat de communautaire regelgeving geen individuele identificatie van schapen vereiste en dat de groepsidentificatie bovendien leemten vertoonde, heeft het traceren van verdachte dieren gehinderd en aldus hun slachting vertraagd. [...]” (
                     45
                  )
            
         
               74.
            
            
               Er zijn dus diverse indicaties dat het probleem onder het oude systeem van identificatie en registratie van dieren mogelijk was gelegen in het systeem zelf, en niet zozeer in de manier waarop het werd uitgevoerd.
            
         
               75.
            
            
               Gelet op de omstandigheden waaronder schapen en geiten doorgaans worden verhandeld (
                     46
                  ) en de wijze waarop epizoötische ziekten worden overgebracht (
                     47
                  ), acht ik het niet onredelijk dat de Uniewetgever vervolgens besloot dat dieren individueel te traceren moesten zijn. Voorts is het logisch dat de bevoegde autoriteiten snel toegang moeten kunnen krijgen tot de, dankzij elektronische identificatiemiddelen en bedrijfsregisters, beschikbare gegevens die van belang zijn voor de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen ter voorkoming of beteugeling van besmettelijke ziekten.
            
         
               76.
            
            
               De alternatieve identificatie- en registratiemaatregelen waar Schaible naar verwijst (hoofdzakelijk die waar richtlijn 92/102 in voorzag) zijn vanuit het oogpunt van de vrijheid van ondernemerschap van een veehouder waarschijnlijk minder ingrijpend dan de litigieuze verplichtingen. Zoals de genoemde studies echter ondubbelzinnig aantonen, is de draagwijdte en daarmee ook de effectiviteit ervan beperkter.
            
         
               77.
            
            
               Ik ben derhalve van oordeel dat de litigieuze verplichtingen niet verder gaan dan noodzakelijk is om het doel van verordening nr. 21/2004 te bereiken.
            
         c) Evenredigheid in enge zin
      
               78.
            
            
               Ten slotte moet de evenredigheid in enge zin van de litigieuze verplichtingen worden beoordeeld. Daartoe zal ik onderzoeken of de wetgever een onjuiste afweging heeft gemaakt tussen de verschillende belangen die door die verplichtingen kunnen worden geraakt.
            
         
               79.
            
            
               Schaible oefent zijn kritiek uit vanuit twee invalshoeken. Enerzijds stelt hij dat de litigieuze verplichtingen onverenigbaar zijn met leidende beginselen van dierenwelzijn, aangezien het aanbrengen van transponders leidt tot veel verwondingen bij de dieren. Anderzijds betoogt hij dat die verplichtingen te belastend en kostbaar zijn voor de houders van de dieren, niet slechts wegens de extra apparatuur die zij dienen aan te schaffen (transponders, scanners, enzovoort), maar ook wegens de aanzienlijke hoeveelheid werk die het gebruik van die apparatuur meebrengt (aanbrengen van de transponder, invoering van de codes in het bedrijfsregister, onderhoud van de scanners, frequenter inschakelen van specialisten – zoals informaticadeskundigen, dierenartsen, enzovoort).
            
         
               80.
            
            
               Naar mijn mening is ook dit betoog niet gegrond.
            
         
               81.
            
            
               In tegenstelling tot wat Schaible heeft betoogd, zijn de gevolgen van elektronische identificatie voor het welzijn van schapen en geiten in de vóór de vaststelling van verordening nr. 21/2004 verrichte studies wel degelijk in aanmerking genomen. Zo onderzocht het IDEA-project de voornaamste oorzaken van „verwondingen en overlijden na het aanbrengen van elektronische identificatiemiddelen” en verschafte het de wetgever nuttige informatie over de effecten van verschillende apparatuur op de gezondheid van dieren. (
                     48
                  ) Bovendien werd ook in de uitvoeringsfase rekening gehouden met overwegingen van dierenwelzijn. (
                     49
                  )
            
         
               82.
            
            
               Weliswaar kunnen elektronische oormerken bij dieren inderdaad soms oorwonden veroorzaken, maar hetzelfde geldt voor de traditionele oormerken die werden voorgeschreven door richtlijn 92/102. Toegegeven, de voor elektronische oormerken beschikbare gegevens lijken erop te wijzen dat het probleem daarbij wat frequenter voorkomt omdat ze zwaarder zijn. Het verschil tussen de twee typen, waar Schaible zich op beroept, lijkt echter niet belangrijk genoeg om de algehele beoordeling van het systeem om redenen van dierenwelzijn te kunnen ontkrachten. (
                     50
                  ) De voordelen van het systeem in termen van verhoogde veiligheid voor de hele samenleving zijn immers aanzienlijk. Verder zal de situatie onvermijdelijk verbeteren, gezien de te verwachten toekomstige technische ontwikkeling naar kleinere en lichtere transponders en de toenemende ervaring van het bedrijfspersoneel met het aanbrengen en gebruik van de apparatuur.
            
         
               83.
            
            
               Ten slotte zal het nieuwe systeem, dat een betere identificatie mogelijk maakt van dieren die bij het uitbreken van een ziekte met elkaar in contact zijn geweest, de verspreiding van die ziekte beperken en zo ertoe bijdragen dat het lijden van besmette dieren wordt vermeden. Vanuit dit oogpunt lijken de litigieuze verplichtingen positief uit te werken op het welzijn van de dieren.
            
         
               84.
            
            
               Bovendien zijn de argumenten van Schaible met betrekking tot de buitensporige kosten en het extra werk dat de litigieuze verplichtingen voor de houders met zich zou brengen, niet bijzonder overtuigend.
            
         
               85.
            
            
               Zoals in de opmerkingen van zowel de Raad als de Commissie wordt benadrukt, vormden deze aspecten het onderwerp van gedetailleerde studies en lange debatten met de lidstaten en andere belanghebbenden. Het JRC publiceerde in 2009 bijvoorbeeld een rapport met de titel „Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States”. De studie analyseerde alle kosten verbonden aan de verschillende op de markt verkrijgbare elektronische apparatuur, zowel voor de aanschaf als voor het alledaagse gebruik (zoals het oormerken en uitlezen, of de training van personeel) daarvan. Er werd een aantal mogelijke manieren onderzocht waarop voldaan kon worden aan de verplichting om elk dier elektronisch te identificeren. Voor elke mogelijkheid werden de kostenbesparingen en voordelen vergeleken met het doel om een redelijk compromis te vinden. (
                     51
                  )
            
         
               86.
            
            
               Dezelfde aspecten vormden ook onderwerp van een onderzoek van het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid in 2010 (
                     52
                  ), waarvoor de lidstaten gegevens met betrekking tot die kosten verstrekten.
            
         
               87.
            
            
               Ik meen daarom dat de Uniewetgever ook alle relevante informatie over die aspecten terdege in zijn beschouwingen heeft betrokken en, na de diverse beschikbare mogelijkheden te hebben geëvalueerd, dienovereenkomstig zijn uiteindelijke besluit heeft genomen in het volle bewustzijn van de in het geding zijnde belangen. Mijns inziens verdient de Uniewetgever geen kritiek voor het besluit dat aan de bescherming van de volksgezondheid in de specifieke context voorrang toekwam boven economische overwegingen. (
                     53
                  )
            
         
               88.
            
            
               Deze conclusie vindt voorts nog steun in drie andere overwegingen.
            
         
               89.
            
            
               Ten eerste betrok de Uniewetgever, naast de hoofddoelstelling om epizoötische ziekten tegen te gaan, in zijn overwegingen ook het feit dat de litigieuze verplichtingen een aantal andere maatschappelijke voordelen van zowel economische als niet-economische aard konden meebrengen, bijvoorbeeld op het gebied van het beheer van het agrarisch bedrijf, de veeteelt, het officiële toezicht en de voedselveiligheid. (
                     54
                  ) Al volgens het JRC-rapport van 2009 moest het nieuwe systeem voor de identificatie en registratie van dieren „niet alleen gezien worden als kostenfactor, aangezien het meerdere doelen dient en niet enkel op het niveau van het agrarisch bedrijf voordelen biedt, maar ook op dat van het overheidstoezicht en verderop in de productieketen, zoals veemarkten en slachthuizen en mogelijk ook voor de consumenten. [...] [B]ij volledige implementatie ervan zou het [ook] de kosten van uitroeiingsmaatregelen kunnen beperken.” (
                     55
                  )
            
         
               90.
            
            
               Ten tweede heeft de Uniewetgever tegelijkertijd een aantal maatregelen vastgesteld ter verlichting van de lasten die de litigieuze verplichtingen op veehouders leggen.
            
         
               91.
            
            
               Om te beginnen voorzag verordening nr. 21/2004 in een geleidelijke en stapsgewijze invoering van het nieuwe systeem. Zo gold voor sommige bij die verordening ingevoerde maatregelen een overgangsperiode om de veehouders (alsmede de autoriteiten van de lidstaten) voldoende tijd te geven zich aan de nieuwe regels aan te passen en de nodige investeringen tijdig te begroten. De laatste datum voor de verplichte invoering van de algemene elektronische identificatie op Unieniveau, die oorspronkelijk was vastgesteld op 1 januari 2008, werd later verzet naar 31 december 2009. (
                     56
                  ) Voorts werden de verplichtingen voor veehouders tot het bijhouden van een bedrijfsregister (
                     57
                  ) en het invullen van verplaatsingsdocumenten (
                     58
                  ) eerst volledig van kracht op 9 juli 2005.
            
         
               92.
            
            
               Waar de nieuwe maatregelen onevenredig zwaar lijken of het extra risico onbelangrijk wordt geacht, verleent verordening nr. 21/2004 vrijstellingen. Ik teken aan dat deze vrijstellingen alle litigieuze verplichtingen omvatten: de verplichting om elk dier te identificeren (
                     59
                  ), de verplichting om elektronische identificatiemiddelen te gebruiken (
                     60
                  ) en de verplichting om een bedrijfsregister bij te houden. (
                     61
                  )
            
         
               93.
            
            
               Ten derde heeft de Uniewetgever de extra kosten voor veehouders verder verminderd door de lidstaten en de regio’s toe te staan hun, waar passend, financiële steun uit Uniemiddelen te verlenen. Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (
                     62
                  ) werd kort voor de vaststelling van de nieuwe regels voor de identificatie van dieren gewijzigd. (
                     63
                  ) Het bij deze gelegenheid aan die verordening toegevoegde artikel 21 ter, lid 1, bepaalt dat „[a]an landbouwers die veeleisende normen moeten toepassen die op communautaire regelgeving zijn gebaseerd en sinds kort in de nationale wetgeving zijn opgenomen, [...] tijdelijke steun [mag] worden toegekend om de extra kosten en de gederfde inkomsten gedeeltelijk te vergoeden”. Die bepaling was onder meer van toepassing op de veehouders waarvoor de litigieuze verplichtingen gelden. Belangrijk is dat artikel 31 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (
                     64
                  ), die verordening nr. 1257/99 heeft ingetrokken en thans van kracht is, die regel in essentie heeft gehandhaafd. Voorts geeft artikel 20, sub a, van verordening nr. 1698/2005 een opsomming van allerlei steunmaatregelen die worden toegestaan teneinde het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te verbeteren, waaronder maatregelen „om kennis te bevorderen en het menselijke potentieel te verbeteren door: [...] acties op het gebied van beroepsopleiding en voorlichting, met inbegrip van verspreiding van wetenschappelijke kennis en innoverende praktijken [...]”.
            
         
               94.
            
            
               Gezien het bovenstaande ben ik van mening dat de Uniewetgever terdege rekening heeft gehouden met alle door de litigieuze verplichtingen getroffen belangen, inclusief de belangen van dierenwelzijn en de financiële belangen van bijvoorbeeld veehouders die met extra uitgaven worden belast om aan de nieuwe regels te kunnen voldoen. Ik geloof dus niet dat de Uniewetgever de diverse belangen op onjuiste wijze heeft afgewogen of dat deze afweging tot een onredelijke uitkomst heeft geleid.
            
         4. Conclusie betreffende de beweerde schending van het evenredigheidsbeginsel
      
               95.
            
            
               Het vraagstuk van de evenredigheid afsluitend is mijn standpunt dat de litigieuze verplichtingen het evenredigheidsbeginsel niet schenden. Zij zijn geschikt om het gestelde doel te bereiken en gaan niet verder dan daarvoor noodzakelijk is. Voorts zijn er geen aanwijzingen dat de Uniewetgever een onjuiste, laat staan een kennelijk onjuiste, afweging heeft gemaakt tussen de voor- en nadelen van de litigieuze verplichtingen in verhouding tot alle betrokken belangen.
            
         
               96.
            
            
               Ik ben daarom van oordeel dat de litigieuze verplichtingen gerechtvaardigd zijn en derhalve geen schending vormen van de vrijheid van ondernemerschap van veehouders.
            
         C – Schending van het gelijkheidsbeginsel
      
      
               97.
            
            
               Het andere hoofdthema in het onderhavige geding is verenigbaarheid van de litigieuze verplichtingen met het gelijkheidsbeginsel.
            
         
               98.
            
            
               Het lijkt dienstig om meteen er op te wijzen dat het gelijkheidsbeginsel (een algemeen beginsel van Unierecht dat thans uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 20 van het Handvest) vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. (
                     65
                  ) Dienaangaande heeft het Hof verklaard dat een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium. (
                     66
                  )
            
         
               99.
            
            
               Voor zover Schaible het Hof verzoekt te toetsen hoe de Uniewetgever zijn beoordelingsbevoegdheid heeft uitgeoefend op een gebied waar politieke en economische keuzes moeten worden genomen, kan de rechtmatigheidstoetsing van het Hof slechts beperkt zijn, zoals reeds uiteengezet. Het Hof heeft duidelijk gemaakt dat het in een dergelijk geval zijn beoordeling niet in de plaats van die van de Uniewetgever mag stellen, doch enkel dient na te gaan of er geen sprake is van kennelijke dwaling, misbruik van bevoegdheid dan wel klaarblijkelijke overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid door de wetgever van de Unie. (
                     67
                  )
            
         
               100.
            
            
               Ik zal het betoog van Schaible inzake het beginsel van gelijke behandeling in het licht van die beginselen bespreken. Hij voert in feite twee verschillende argumenten aan. Ten eerste beklemtoont Schaible dat de houders van runderen en varkens geen verplichting wordt opgelegd om elk dier op elektronische wijze te identificeren, ondanks dat deze dieren eveneens blootstaan aan een groot aantal besmettelijke ziekten. Ten tweede bestrijdt Schaible de vrijstelling waarin artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2004 voorziet (hierna: „litigieuze vrijstelling”), die lidstaten met een kleinere schapen- of geitenpopulatie toestaat elektronische identificatie facultatief te stellen. Hij betoogt dat dit veehouders in maar liefst 14 lidstaten een concurrentievoordeel verschaft ten opzichte van veehouders in andere lidstaten die over grotere populaties beschikken.
            
         
               101.
            
            
               Op andere gronden is ook de Poolse regering van mening dat artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2004 ongeldig is. Haars inziens is er geen rechtvaardiging om de litigieuze vrijstelling te beperken tot dieren die „niet aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen”.
            
         
               102.
            
            
               Ik kan met geen van deze argumenten instemmen.
            
         
               103.
            
            
               Wat het eerste door Schaible aangevoerde argument betreft, geloof ik niet dat zinvolle conclusies kunnen worden gebaseerd op een vergelijking met de regels voor runderen en varkens.
            
         
               104.
            
            
               Naar mijn mening kan moeilijk worden betwist dat teelt, transport en exploitatie van deze verschillende diersoorten plaatsvinden onder omstandigheden die niet in alle opzichten over één kam kunnen worden geschoren: al deze diersoorten hebben een aantal specifieke eigenaardigheden. (
                     68
                  ) Deze dieren zijn bovendien niet vatbaar voor dezelfde soorten ziektes, en verschillende diersoorten kunnen verschillende risicoprofielen hebben. (
                     69
                  )
            
         
               105.
            
            
               Die verschillen rechtvaardigen dat elke diersoort zijn eigen regelgevend kader kent. (
                     70
                  ) Het staat derhalve buiten kijf dat de Uniewetgever zijn keuze heeft gebaseerd op een objectief en redelijk criterium.
            
         
               106.
            
            
               Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, is het vaste rechtspraak van het Hof dat de Uniewetgever, wanneer hij een complexe regeling moet herstructureren of opzetten, daarbij in etappen te werk kan gaan (
                     71
                  ) en de opgedane ervaring als leidraad kan nemen. (
                     72
                  )
            
         
               107.
            
            
               Die rechtspraak lijkt me voor de onderhavige zaak uiterst relevant. Dat betekent echter niet dat niet een zekere mate van consistentie en uniformiteit wordt vereist van de Uniewetgever wanneer hij in de loop van een bepaalde periode maatregelen vaststelt tot regeling van situaties die bepaalde overeenkomsten vertonen, zoals het geval kan zijn bij de identificatie van verschillende soorten, voor de veeteelt gehouden dieren.
            
         
               108.
            
            
               Ik ben ten slotte ook niet overtuigd dat houders van dieren in lidstaten met een grotere schapen- en geitenpopulatie worden gediscrimineerd. Gezien het betoog van Schaible moet worden vastgesteld of de litigieuze vrijstelling een nadeel schept voor sommige veehouderijbedrijven ten opzichte van andere, zonder dat dit verschil in behandeling wordt gerechtvaardigd door het bestaan van duidelijke, objectieve verschillen. (
                     73
                  )
            
         
               109.
            
            
               Het is duidelijk dat de litigieuze vrijstelling tot een verschil in juridische behandeling van veehouders leidt naargelang in welke lidstaat zij zijn gevestigd. Ik denk echter niet dat van een ontoelaatbare discriminatie kan worden gesproken. Dit baseer ik op twee gronden: het criterium waardoor de litigieuze vrijstelling in werking wordt gesteld, kan niet als gespeend van enige objectiviteit of redelijkheid worden beschouwd, en anderzijds brengt de vrijstelling sommige houders ook niet in een aanzienlijk nadeliger positie dan sommige van hun concurrenten.
            
         
               110.
            
            
               Met betrekking tot de eerste grond kan niet ontkend worden dat het criterium waaraan de litigieuze vrijstelling is gekoppeld – de totale populatie van de dieren in een land – volstrekt objectief is. Lidstaten voldoen eraan of niet; hun absolute omvang is daarbij niet van belang. Bovendien is het mogelijk dat de situatie van sommige lidstaten mettertijd verandert omdat de omvang van hun dierenpopulaties noodzakelijkerwijs fluctueert. Lidstaten die op een gegeven moment in principe onder de litigieuze vrijstelling vallen, zullen bij wijziging van de relevante omstandigheden in de toekomst wellicht alsnog de elektronische identificatie moeten invoeren.
            
         
               111.
            
            
               Het criterium lijkt evenmin onredelijk. Al kan men betreuren dat verordening nr. 21/2004 geen verklaring geeft waarom de Uniewetgever van oordeel was dat de invoering van een elektronisch identificatiesysteem in lidstaten met een betrekkelijk geringe schapen- en geitenpopulatie „niet [kan] worden gerechtvaardigd” (
                     74
                  ), de toelichting die in de loop van de onderhavige procedure werd verstrekt door de Franse en de Poolse regering en de Raad, komt mij overtuigend voor.
            
         
               112.
            
            
               Zoals Schaible opmerkte, vergt het opzetten van een geheel operationeel elektronisch identificatiesysteem aanzienlijke investeringen aan de zijde van zowel de veehouders als de nationale instanties. In lidstaten waar de veestapel klein is en individuele veehouders overwegend kleine aantallen dieren houden, kan een dergelijke investering te hoog zijn. Dit geldt met name vanuit het oogpunt van een kosten-batenanalyse. Bij het uitbreken van een ziekte in een dergelijke lidstaat, zouden de kosten van het uitroeien ervan (bijvoorbeeld door massale slacht of vaccinatie) en, voor zover van toepassing, de kosten van het uitkeren van compensatie aan de getroffen marktdeelnemers naar alle waarschijnlijkheid lager uitkomen dan de voor het opzetten van het systeem vereiste investering. In die gevallen kan het redelijker zijn de status quo te handhaven, of voor ten minste een meer evenwichtige en stapsgewijze invoering van de nieuwe regels te kiezen.
            
         
               113.
            
            
               Eveneens is het duidelijk dat ingeval de bedrijven overwegend klein zijn, met een gering aantal dieren, het mogelijk is om ondanks het ontbreken van een elektronisch identificatiesysteem, gegevens op relatief snelle en betrouwbare wijze te verzamelen wanneer de bevoegde autoriteiten daar dringend om verzoeken. Het feit dat de code van elk dier visueel moet worden afgelezen en vervolgens met de hand op de relevante documenten aangetekend, zal waarschijnlijk niet tot ernstige vertragingen leiden. Dat zou echter anders zijn wanneer die handelingen verricht moeten worden door een aanzienlijk aantal bedrijven met een grote veestapel.
            
         
               114.
            
            
               Onder die omstandigheden acht ik het niet onredelijk dat de lidstaten die daarvoor in aanmerking kwamen, de keuze werd gelaten of het beter was het nieuwe systeem van elektronische identificatie van schapen en geiten in te voeren, dan wel om gebruik te maken van de litigieuze vrijstelling.
            
         
               115.
            
            
               Deze redenering gaat natuurlijk enkel op voor zover de in sommige lidstaten geldende vrijstelling niet leidt tot een verhoogd risico binnen de interne markt. Daarvan is naar mijn mening in casu echter geen sprake. De litigieuze vrijstelling verleent lidstaten namelijk alleen de mogelijkheid om elektronische identificatie facultatief te stellen voor dieren die „niet aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen”. Voor elk dier dat de nationale grens overschrijdt en daardoor in contact kan komen met dieren in andere lidstaten is elektronische identificatie vereist, ongeacht of de lidstaat van herkomst wel of niet heeft besloten gebruik te maken van de litigieuze vrijstelling.
            
         
               116.
            
            
               Aldus blijft ieder verhoogd besmettingsrisico normaliter beperkt tot binnen de grenzen van de lidstaten die voor de litigieuze vrijstelling hebben geopteerd. Die lidstaten aanvaarden dat zij (en de veehouders op hun grondgebied) bij het uitbreken van de ziekte met ernstiger economische gevolgen kunnen worden geconfronteerd.
            
         
               117.
            
            
               Het criterium dat de litigieuze vrijstelling in werking stelt verzekert tevens (en dit brengt mij bij het tweede aspect genoemd in punt 112), dat de mededinging tussen veehouders in verschillende lidstaten niet merkbaar wordt verstoord. Alle veehouders die hun schapen en geiten buiten het grondgebied van hun eigen land willen verkopen, moeten immers aan dezelfde regels voldoen. Dit betekent dat geen verstoring optreedt van de mededinging tussen veehouders die actief zijn in de intracommunautaire handel. Een veehouder die is gevestigd in een lidstaat waar de litigieuze vrijstelling geldt, ontleent aan dit mogelijke kostenvoordeel bovendien geen gunstiger positie in een andere lidstaat.
            
         
               118.
            
            
               Het enige scenario waarbij ik wel een concurrentienadeel kan ontwaren, is in het geval dat veehouders uit lidstaten zonder vrijstelling vee uitvoeren naar lidstaten die deze wel toepassen. Plaatselijke veehouders zouden dan inderdaad een kostenvoordeel kunnen genieten ten opzichte van hun concurrenten in de staat van uitvoer. Ter terechtzitting hebben desgevraagd de Raad noch de Commissie dit betwist. Toch zullen eventuele verstoringen binnen de plaatselijke markten waarschijnlijk te verwaarlozen zijn, aangezien de bedrijven in lidstaten die de litigieuze vrijstelling toepassen, meestal relatief kleine kuddes hebben en exporteurs doorgaans wat grotere bedrijven zijn die derhalve schaalvoordelen genieten. Dit beperkte verschil in behandeling lijkt me in elk geval gerechtvaardigd in het licht van de hierboven genoemde objectieve redenen.
            
         
               119.
            
            
               Ten slotte kom ik bij het argument van de Poolse regering betreffende de werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2003. Ik volsta met erop te wijzen dat de litigieuze vrijstelling cruciaal is om zowel te verzekeren dat het risico voor de volksgezondheid in de Europese Unie niet te veel wordt verhoogd, als te voorkomen dat de mededinging binnen de interne markt niet in enige mate van betekenis wordt verstoord. De kritiek van de Poolse regering op dit punt is dan ook kennelijk ongegrond.
            
         
               120.
            
            
               Samengevat ben ik van mening dat de litigieuze vrijstelling geldt in situaties die objectief verschillen van situaties die onder de algemene regel vallen. De argumenten inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling falen derhalve.
            
         D – Slotopmerking over toekomstig recht
      
      
               121.
            
            
               Hoewel uit de juridische analyse niet gebleken is van gronden voor de conclusie dat de litigieuze verplichtingen onrechtmatig zijn, is wel duidelijk geworden dat de toepassing van de litigieuze vrijstelling in de praktijk een belemmering kan vormen voor de volledige verwezenlijking van het overkoepelend doel van de verordening en voor de rechtvaardigheid van het systeem in zijn geheel.
            
         
               122.
            
            
               Wat betreft de verwezenlijking van het overkoepelend doel van de verordening moet ik opnieuw benadrukken dat verordening nr. 21/2004 werd vastgesteld met het oog op een effectievere bestrijding van epizoötische ziekten teneinde de voltooiing van de interne markt in die sector van de economie te vergemakkelijken. De litigieuze vrijstelling heeft echter tot gevolg dat het vrije verkeer van sommige dieren binnen de Europese Unie wordt verhinderd en dat de doeltreffendheid van het nieuwe systeem van identificatie en registratie van dieren binnen de lidstaten die deze vrijstelling toepassen, wordt beperkt. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat deze situatie doorwerkt naar de rest van de Europese Unie.
            
         
               123.
            
            
               Schaible betoogt terecht dat in lidstaten met een kleine veestapel het risico van een oncontroleerbare verspreiding van een epizoötische ziekte niet noodzakelijkerwijs lager is dan in lidstaten met een grote veestapel. Aangezien ziektes voornamelijk worden overgebracht waar dieren met elkaar in contact komen, zou ik zeggen dat de kansen van een ernstige en snel om zich heen grijpende besmetting afhankelijk zijn van een aantal factoren, zoals het aantal transacties en transporten, de omvang van de partijen waarin de dieren worden verkocht, en of die partijen worden vermengd of nagenoeg ongewijzigd blijven. Bovendien lijkt, gezien de verschillen in de geografische situatie van de lidstaten van de Unie, niet zozeer het absolute aantal dieren maar vooral de dichtheid van de dierenpopulatie binnen een land van belang.
            
         
               124.
            
            
               De litigieuze vrijstelling is weliswaar gerelateerd aan de deelname aan het intracommunautaire verkeer om aldus te verzekeren dat het verhoogde risico, voortvloeiende uit het verkeer van niet elektronisch geïdentificeerde dieren, tot hun nationale markten beperkt zou blijven, maar het is niet uitgesloten dat in uitzonderlijke omstandigheden het systeem hiermee niet voldoende waterdicht zal blijken te zijn. Het feit dat van elektronisch geïdentificeerde dieren andere gegevens beschikbaar zijn dan van dieren die met traditionele oormerken zijn geïdentificeerd, kan bij het uitbreken van een ziekte een vertragend of belemmerend effect hebben op de inspanningen van de autoriteiten om deze gegevens te achterhalen en te vergelijken en zo alle risicovolle grensoverschrijdingen van dieren op te sporen.
            
         
               125.
            
            
               Een zekere risicomarge zal bovendien altijd blijven bestaan, in de zin dat dieren soms, ten gevolge van fraude of gewoon per ongeluk, over de grens kunnen worden gebracht zonder elektronisch te zijn geïdentificeerd. Schapen en geiten worden immers dikwijls verkocht in grote groepen, en het zal niet altijd eenvoudig zijn te garanderen dat alle dieren in een groep volledig aan de vereisten voldoen.
            
         
               126.
            
            
               Met betrekking tot de rechtvaardigheid van het identificatiesysteem in zijn geheel moet ik eigenlijk toegeven dat het elektronische identificatiesysteem van verordening nr. 21/2004 geen volmaakte oplossing biedt. Zoals ik reeds heb opgemerkt, kunnen sommige veehouders door de litigieuze vrijstelling binnen hun nationale markten profiteren van een kostenvoordeel ten opzichte van concurrenten in andere lidstaten. Voorts is het denkbaar dat de litigieuze vrijstelling indirect nog op andere wijze een economische weerslag heeft op veehouders die wel tot elektronische identificatie verplicht zijn. Zelfs indien die veehouders geen dieren uitvoeren naar lidstaten die de litigieuze vrijstelling toepassen, is het namelijk mogelijk dat producten van hun dieren (zoals vlees, wol of melk) verderop in de productieketen uiteindelijk concurreren met producten uit lidstaten waar de litigieuze vrijstelling geldt. Men kan gevoeglijk aannemen dat de hogere kosten voor veehouders in grotere lidstaten tot op zekere hoogte doorwerkt in de prijs van de eindproducten die op de markt komen, zodat die producten dus wat minder concurrerend zijn.
            
         
               127.
            
            
               Al mag dit uit de litigieuze vrijstelling resulterende verschil in de huidige situatie dan gerechtvaardigd zijn, in de toekomst is dat wellicht minder het geval. Zoals vele van de deelnemers aan de onderhavige procedure hebben opgemerkt, wordt de door verordening nr. 21/2004 vereiste technologie ten gevolge van de snelle technische ontwikkeling en schaalvoordelen steeds beter betaalbaar. De bestaansreden van de litigieuze vrijstelling ligt daardoor steeds minder voor de hand.
            
         
               128.
            
            
               Hier is van belang om aan te tekenen dat verordening nr. 21/2004 de Commissie de mogelijkheid biedt de populatiedrempels voor de litigieuze vrijstelling bij te stellen. (
                     75
                  ) Gezien het bovenstaande neig ik tot de opvatting dat de Uniewetgever uiteindelijk de mogelijkheid zal moeten onderzoeken om de litigieuze vrijstelling helemaal af te schaffen. Dit zou naar mijn mening de bestrijding van epizoötische ziekten verder helpen, het vrije verkeer van schapen en geiten binnen de Europese Unie verbeteren en de concurrentievoorwaarden voor alle veehouders in de Europese Unie gelijk trekken, ongeacht de omstandigheden.
            
         
         IV – Conclusie
      
      
               129.
            
            
               Afsluitend geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) als volgt te beantwoorden:
               „Bij het onderzoek van de prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van
               
                        —
                     
                     
                        de verplichting voor veehouders om dieren afzonderlijk te identificeren, uit hoofde van de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1782/2003 en de richtlijnen 92/102/EEG en 64/432/EEG,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de verplichting voor veehouders om dieren afzonderlijk elektronisch te identificeren, uit hoofde van artikel 9, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 21/2004, of
                     
                  
                        —
                     
                     
                        de verplichting voor veehouders om een bedrijfsregister C bij te houden, uit hoofde van artikel 5, lid 1, van verordening nr. 21/2004 in samenhang met punt 2 van deel B van de bijlage daarbij.”
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Engels.
      (
            2
         )	PB 2004, L 5, blz. 8.
      (
            3
         )	Volgens vaste rechtspraak staat het aan het Hof om uit de door de nationale rechter verschafte gegevens en met name uit de motivering van de verwijzingsbeschikking de elementen van Unierecht te putten die, mede gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging vereisen. Zie in deze zin arresten van 8 december 1987, Gauchard (20/87, Jurispr. blz. 4879, punt 7), en 20 maart 1986, Tissier (35/85, Jurispr. blz. 1207, punt 9).
      (
            4
         )	PB 2007, C 303, blz. 23. Volgens artikel 52, lid 7, van het Handvest en artikel 6, lid 1, VEU moet deze toelichting door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten „naar behoren” in acht genomen worden bij de uitlegging van bepalingen van het Handvest.
      (
            5
         )	Over het recht van vrije beroepsuitoefening en het recht om te werken, zie met name arresten van 14 mei 1974, Nold (4/73, Jurispr. blz. 491, punt 14), en 10 januari 1992, Kühn (C-177/90, Jurispr. blz. I-35, punt 16). Met betrekking tot de vrijheid van ondernemerschap zie met name arrest van 9 september 2004, Spanje en Finland/Parlement en Raad (C-184/02 en C-223/02, Jurispr. blz. I-7789, punt 51).
      (
            6
         )	Zie arrest Spanje en Finland/Parlement en Raad (reeds aangehaald, punt 51). Dat de twee vrijheden samenvallen, lijkt het Hof te impliceren in zijn arrest van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 and C-92/89, Jurispr. blz. I-415, punten 72‑78). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl (punt 105) bij het arrest Spanje en Finland/Parlement en Raad, en die van advocaat-generaal Mázak bij het arrest van 6 september 2012, Deutsches Weintor (C‑544/10, punt 64).
      (
            7
         )	Zie met name arresten van 13 december 1979, Hauer (44/79, Jurispr. blz. 3727, punt 31); 8 oktober 1986, Keller (234/85, Jurispr. blz. 2897, punt 8), en 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15).
      (
            8
         )	Zie onder meer arresten van 6 december 2005, ABNA e.a. (C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Jurispr. blz. I-10423, punt 87), en 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C-154/04 en C-155/04, Jurispr. blz. I-6451, punt 126).
      (
            9
         )	Artikel 15 van het Handvest, „De vrijheid van beroep en het recht te werken”, bepaalt:
      
               „1.
            
            
               Eenieder heeft het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen.
            
         
               2.
            
            
               Iedere burger van de Unie is vrij om werk te zoeken, te werken, zich te vestigen of diensten te verrichten in iedere lidstaat.”
            
         (
            10
         )	Zie onder meer arrest Schräder HS Kraftfutter (aangehaald in voetnoot 7, punt 15); arresten van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 78), en 12 juli 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, punt 77).
      (
            11
         )	Zie onder meer arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C-92/09 en C-93/09, Jurispr. blz. I-11063, punt 65).
      (
            12
         )	Zie arrest ABNA e.a. (aangehaald in voetnoot 8, punt 68); arresten van 7 juli 2009, S.P.C.M. e.a. (C-558/07, Jurispr. blz. I-5783, punt 41), en 8 juni 2010, Vodafone e.a. (C-58/08, Jurispr. blz. I-4999, punt 51).
      (
            13
         )	Zie in die zin arresten van 29 juli 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Jurispr. blz. I-5689, punten 82 en 83), en 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punt 123), en tevens arrest Alliance for Natural Health e.a. (aangehaald in voetnoot 8, punt 52).
      (
            14
         )	Zie in die zin arresten van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, punt 43), en 17 maart 2011, AJD Tuna (C-221/09, Jurispr. blz. I-1655, punt 80).
      (
            15
         )	Zie met name arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 10, punten 89 en 90) en arresten van 13 december 1994, SMW Winzersekt (C-306/93, Jurispr. blz. I-5555, punt 21), en 2 juli 2009, Bavaria en Bavaria Italia (C-343/07, Jurispr. blz. I-5491, punt 81).
      (
            16
         )	Zie arresten van 28 juli 2011, Agrana Zucker (C-309/10, Jurispr. blz. I-7333, punt 44), en 21 juli 2011, Beneo-Orafti (C-150/10, Jurispr. blz. I-6843, punt 77).
      (
            17
         )	Arresten van 13 november 1990, FEDESA e.a. (C-331/88, Jurispr. blz. I-4023, punt 17), en 17 juli 1997, Affish (C-183/95, Jurispr. blz. I-4315, punt 42); arrest Association Kokopelli (aangehaald in voetnoot 10, punt 40).
      (
            18
         )	Zie arrest Vodafone e.a. (aangehaald in voetnoot 12, punt 53).
      (
            19
         )	In deze zin arresten van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Jurispr. blz. I-4301, punt 51), en 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a. (C-127/07, Jurispr. blz. I-9895, punt 58).
      (
            20
         )	Zie naar analogie arrest van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (C-326/05 P, Jurispr. blz. I-6557, punt 77).
      (
            21
         )	Zie arresten Association Kokopelli (aangehaald in voetnoot 10, punt 40) en Jippes e.a. (aangehaald in voetnoot 13, punt 85).
      (
            22
         )	Zie arrest Affish (aangehaald in voetnoot 17, punt 43).
      (
            23
         )	Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak S.P.C.M. e.a. (aangehaald in voetnoot 12, punt 72).
      (
            24
         )	Zie in die zin De Búrca, G., „The Principle of Proportionality and its Application in EC Law”, (1993) YbEL, blz. 112.
      (
            25
         )	Zie onder meer arrest Jippes e.a. (aangehaald in voetnoot 13, punt 84), en arrest van 5 oktober 1994, Crispoltoni (C-133/93, C-300/93 en C-362/93, Jurispr. blz. I-4863, punt 43).
      (
            26
         )	Zie conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Association Kokopelli (aangehaald in voetnoot 10, punt 61).
      (
            27
         )	Zie het recente arrest Agrana Zucker (C‑309/10, aangehaald in voetnoot 16, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            28
         )	Richtlijn 92/102/EEG van de Raad met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (PB L 355, blz. 32).
      (
            29
         )	Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29). Zie met name punten 1 tot en met 5 van de considerans van die richtlijn.
      (
            30
         )	Zie het Verslag van de Commissie aan de Raad over de toepassing van elektronische identificatie bij schapen en geiten, COM(2007) 711 def. (hierna: „Commissieverslag van 2007”), blz. 6 en 10.
      (
            31
         )	Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 21/2004 bepaalt hierover: „Het register wordt manueel of per computer bijgehouden in een door de bevoegde autoriteit goedgekeurde vorm, en wordt gedurende een door de bevoegde autoriteit vast te stellen periode van ten minste drie jaar permanent op het bedrijf ter beschikking gehouden van de bevoegde autoriteit, die op haar verzoek inzage krijgt.”
      (
            32
         )	Onderzoeksproject CCAM 93 tot en met 342: zie „Project on the electronic identification of animals (IDEA), Final Report of 30 April 2002” (hierna: „IDEA-eindrapport”), blz. 6.
      (
            33
         )	Ibid., blz. 7.
      (
            34
         )	Ibid., blz. 9 e.v.
      (
            35
         )	Ibid., blz. 114.
      (
            36
         )	Zie het Commissieverslag van 2007 (aangehaald in voetnoot 30, blz. 5 en 12). De lidstaten in kwestie waren Cyprus, Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.
      (
            37
         )	Zie „Foot & Mouth disease – General Disease Information Sheets”, gepubliceerd door de World Organisation for Animal Health (OIE), blz. 1.
      (
            38
         )	Zie bijvoorbeeld de door Thompson, D, et al. in 2002 verrichte studie „Economic costs of the foot and mouth disease outbreak in the United Kingdom in 2001”, RevSciTech. 21(3) Dec 2002, blz. 675‑687.
      (
            39
         )	Het Department for Environment, Food and Rural Affairs (ministerie van Milieu, Voedsel en Landbouw) van het Verenigd Koninkrijk schat dat er alleen al in het jaar 2001, afgezien van runderen en varkens, in dat land meer dan drie miljoen schapen en meer dan 2500 geiten werden geslacht. Zie http://www.defra.gov.uk/.
      (
            40
         )	Zie met name Commissiebeschikkingen 2001/145/EG (PB 2001, L 53, blz. 25), 2001/172/EG (PB 2001, L 62, blz. 22), 2001/208/EG (PB 2001, L 73, blz. 38), 2001/223/EG (PB 2001, L 82, blz. 29), 2001/234/EG (PB 2001, L 84, blz. 62), 2001/263/EG (PB 2001, L 93, blz. 59) en 2001/327/EG (PB 2001, L 115, blz. 12) tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met mond‑ en klauwzeer in de betrokken lidstaten.
      (
            41
         )	Zie punt 7 van de considerans van verordening nr. 21/2004.
      (
            42
         )	Zie het IDEA-eindrapport, blz. 4.
      (
            43
         )	Zie „Final Report of the International Conference on Control and Prevention of Foot and Mouth Disease, Annex 2 – Reports of the working sessions”.
      (
            44
         )	„Foot and Mouth Disease 2001: Lessons to be Learned Inquiry Report”, rapport van 22 juli 2002, blz. 165.
      (
            45
         )	Rekenkamer, Speciaal verslag nr. 8/2004 over het beheer en de controle door de Commissie van de maatregelen ter bestrijding van mond‑ en klauwzeer en de desbetreffende uitgaven, vergezeld van de antwoorden van de Commissie, punt 36 (PB 2005, C 54, blz. 1). In dezelfde geest, zie het Verslag van het Europees Parlement – „Resolutie van het Europees Parlement over de bestrijding van mond‑ en klauwzeer in de Europese Unie in 2001 en over toekomstige preventieve maatregelen ter voorkoming en bestrijding van dierziekten in de Europese Unie” (A5‑0405/2002 def.), punt 116.
      (
            46
         )	Zoals reeds vermeld, omvatten deze frequent vervoer in grote groepen, alsmede het feit dat zij op markten en in verzamelcentra dikwijls worden samengevoegd met andere groepen.
      (
            47
         )	Mond‑ en klauwzeer bijvoorbeeld wordt over het algemeen overgedragen door direct contact tussen besmette en voor besmetting vatbare dieren. Zie de handleiding van de OIE „Manual of Diagnostic Tests and Vaccines for Terrestrial Animals” uit 2012, hoofdstuk 2.1.5, te vinden op http://www.oie.int/fileadmin/Home/fr/Health_standards/tahm/ 2.01.05_FMD.pdf.
      (
            48
         )	Zie het IDEA-eindrapport, punt 4.1.2.2.
      (
            49
         )	Zie het Commissieverslag van 2007, aangehaald in voetnoot 30, punten 6 en 8.
      (
            50
         )	Schaible merkt op dat sommige studies in Duitsland laten zien dat bij elektronische oormerken 72,8 % van de wonden binnen vier weken na het aanbrengen is geheeld, terwijl dit percentage bij traditionele oormerken 91,7 % zou bedragen.
      (
            51
         )	JRC, „Economic Analysis of Electronic Identification of Small Ruminants in Member States” (hierna: „JRC-rapport van 2009”).
      (
            52
         )	Krachtens artikel 13, lid 1, van verordening nr. 21/2004 wordt de Commissie in de uitvoering daarvan „bijgestaan door het bij verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad ingestelde Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid”.
      (
            53
         )	Zie in die zin arrest van 19 april 2012, Artegodan/Commissie en Duitsland (C‑221/10 P, punt 99), en arrest Affish (aangehaald in voetnoot 17, punt 43).
      (
            54
         )	Zie het Commissieverslag van 2007, blz. 11.
      (
            55
         )	Zie het JRC-rapport van 2009, blz. 42.
      (
            56
         )	Zie artikel 9, lid 3, van verordening nr. 21/2004 in haar oorspronkelijke redactie, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1560/2007 van de Raad van 17 december 2007 (PB L 340, blz. 25).
      (
            57
         )	Zie artikel 5, lid 1, van verordening nr. 21/2004 en punt B.1 van de bijlage daarbij.
      (
            58
         )	Zie artikel 6, lid 1, van verordening nr. 21/2004, alsmede punten 2 en 3 van deel C van de bijlage daarbij.
      (
            59
         )	Zie artikel 4, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 21/2004 en punt 8 van deel A van de bijlage daarbij.
      (
            60
         )	Zie de artikelen 4, lid 3, en 9, lid 3, tweede en derde alinea, van verordening nr. 21/2004 en punt 8 van deel A van de bijlage daarbij.
      (
            61
         )	Zie artikel 5, lid 4, van verordening nr. 21/2004.
      (
            62
         )	PB L 160, blz. 80.
      (
            63
         )	Verordening nr. (EG) nr, 1783/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) (PB L 270, blz. 70).
      (
            64
         )	PB L 277, blz. 1.
      (
            65
         )	Zie onder meer arrest van 11 juli 2006, Franz Egenberger (C-313/04, Jurispr. blz. I-6331, punt 33), en arrest Arcelor Atlantique e.a. (aangehaald in voetnoot 19, punt 23).
      (
            66
         )	Arrest Arcelor Atlantique e.a. (punt 47).
      (
            67
         )	Zie in die zin arresten van 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf (C-248/95 en C-249/95, Jurispr. blz. I-4475, punt 24); 12 maart 2002, Omega Air e.a. (C-27/00 en C-122/00, Jurispr. blz. I-2569, punt 64), en 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C-176/09, Jurispr. blz. I-3727, punt 35).
      (
            68
         )	Schapen en geiten worden bijvoorbeeld gemiddeld vaker vervoerd dan runderen en varkens, of doorlopen althans kortere commerciële circuits alvorens hun eindbestemming te bereiken; voorts worden ze, anders dan runderen en varkens, dikwijls in bijzonder grote partijen op veilingen verhandeld. Zoals reeds eerder vermeld, wisselen de groepen van schapen en geiten die worden verhandeld bovendien dikwijls van samenstelling. Onder deze omstandigheden is het uiteraard moeilijker elk dier te identificeren en te traceren, en is een sneller en nauwkeuriger systeem van gegevensrapportage een eerste vereiste.
      (
            69
         )	De Raad wijst er bijvoorbeeld op, dat bij mond‑ en klauwzeer het risico van besmetting voor schapen en geiten groter is dan voor varkens.
      (
            70
         )	Voor een recente kosten-batenanalyse van de elektronische identificatie van runderen, zie de studie van de Europese Commissie „Study on the introduction of electronic identification (EID) as official method to identify bovine animals within the European Union – Final Report”, 3 mei 2009, blz. 22 e.v.
      (
            71
         )	Zie in die zin arresten van 18 april 1991, Assurances du credit/Raad en Commissie (C-63/89, Jurispr. blz. I-1799, punt 11), en 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad (C-233/94, Jurispr. blz. I-2405, punt 43).
      (
            72
         )	Zie arrest Arcelor Atlantique e.a. (aangehaald in voetnoot 19, punt 57).
      (
            73
         )	Zie in die zin arresten van 26 september 2002, Spanje/Commissie (C-351/98, Jurispr. blz. I-8031, punt 57), en 22 mei 2003, Connect Austria (C-462/99, Jurispr. blz. I-5197, punt 115).
      (
            74
         )	Zie punt 11 van de considerans van verordening nr. 21/2004.
      (
            75
         )	Zie artikel 10, lid 2, sub b, van verordening nr. 21/2004. In antwoord op mijn vraag verklaarde de Raad ter terechtzitting dat, op basis van de bij vaststelling van de verordening beschikbare informatie, de in artikel 10, lid 2, sub b, genoemde drempels de meest geëigende leken om te onderscheiden tussen lidstaten met een overwegend intensieve veehouderij en die met een meer extensieve veehouderij. Ik moet bekennen dat het aanzienlijke verschil tussen de drempel die is vastgesteld voor schapen (600000) en die voor geiten (160000), mij enigszins verbijstert.