CELEX: 52011SC0818
Language: da
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Henstilling med henblik på
RÅDETS HENSTILLING
om Bulgariens nationale reformprogram for
2011
med Rådets udtalelse
om Bulgariens opdaterede konvergensprogram for 2011-2014
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,
som henviser til traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, særlig artikel 121, stk. 2, og artikel 148, stk. 4,
som henviser til Rådets forordning (EF) nr.
1466/97 af 7. juli 1997 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt
overvågning og samordning af økonomiske politikker[1], særlig artikel 9, stk. 3,
som henviser til henstilling fra
Europa-Kommissionen[2],
som henviser til konklusionerne fra Det
Europæiske Råd,
som henviser til udtalelse fra
Beskæftigelsesudvalget,
som har hørt Det Økonomiske og Finansielle
Udvalg, og
som tager følgende i betragtning:
(1)              
Den 26. marts 2010 godkendte Det Europæiske Råd
Europa-Kommissionens forslag til en ny strategi for vækst og beskæftigelse,
Europa 2020, baseret på en øget samordning af de økonomiske politikker, som vil
fokusere på nøgleområder, hvor der skal gøres en særlig indsats for at øge EU's
potentiale for at sikre en bæredygtig vækst og forbedre konkurrenceevnen.
(2)              
Den 13. juli 2010 vedtog Rådet en henstilling om de
overordnede retningslinjer for medlemsstaternes og Unionens økonomiske
politikker (2010-2014), og den 21. oktober 2010 vedtog det en afgørelse om
retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker[3],
som tilsammen udgør de "integrerede retningslinjer". Medlemsstaterne
blev opfordret til at tage de integrerede retningslinjer i betragtning i deres
nationale økonomiske politik og beskæftigelsespolitik.
(3)              
Den 12. januar 2011 vedtog Kommissionen den første
årlige vækstundersøgelse, som markerer starten på en ny cyklus med økonomisk
styring i EU og det første europæiske halvår med forudgående og integreret
politisk samordning, som er forankret i Europa 2020-strategien. 
(4)              
Den 25. marts 2011 tilsluttede Det Europæiske Råd
sig prioriteterne for finanspolitisk konsolidering og strukturreformer (i
overensstemmelse med Rådets konklusioner af 15. februar og 7. marts
2011 og i forlængelse af Kommissionens årlige vækstundersøgelse). Det
understregede behovet for at prioritere genopretning af sunde budgetter og
finanspolitisk holdbarhed, nedbringelse af ledigheden ved hjælp af
arbejdsmarkedsreformer og nye bestræbelser på at øge væksten. Det opfordrede
medlemsstaterne til at omsætte disse prioriteter til konkrete foranstaltninger,
der skal medtages i deres stabilitets- eller konvergensprogrammer og nationale
reformprogrammer. 
(5)              
Den 25. marts 2011 opfordrede Det Europæiske Råd
tillige de medlemsstater, der deltager i europluspagten, til at fremlægge deres
tilsagn i så god tid, at de kan indgå i deres stabilitets- eller
konvergensprogrammer og nationale reformprogrammer.
(6)              
Den 15. april 2011 forelagde Bulgarien sit
opdaterede konvergensprogram for perioden 2011-2014 og sit nationale
reformprogram for 2011. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem
de to programmer er de blevet vurderet sammen.
(7)              
Den økonomiske krise afbrød en periode med stærk
vækst, som stimuleredes af omfattende udenlandske direkte investeringer og
kreditudvidelse. BNP begyndte at stige igen i andet kvartal af 2010 efter et
samlet fald på 7,1 % fra det øvre til det nedre vendepunkt, hvilket
resulterede i en stort set flad real BNP-kurve for 2010 som helhed. Et kraftigt
opsving i eksporten og genopbygningen af lagrene har været de mest
vækstfremmende faktorer. Efter at den offentlige saldo havde udvist et overskud
før krisen, måtte der noteres et underskud på 4,7 % af BNP i 2009 og 3,3 %
af BNP i 2010. Mens produktionen og beskæftigelsen i eksportorienterede
virksomheder er steget, har den lave aktivitet inden for byggeri og anlæg og i
ejendomssektoren og detailleddet lagt en dæmper på opsvinget i det seneste år.
Afmatningen er gået hårdest ud over beskæftigelsen og har resulteret i, at der
er gået omkring 358 000 arbejdspladser tabt siden 2008, hvor
beskæftigelsen toppede. Som følge heraf steg ledigheden med flere procentpoint
til 10,2 % i 2010, og beskæftigelsen forventes på mellemlang sigt ikke at
stige til samme niveau som før krisen.
(8)              
Baseret på vurderingen af det opdaterede
konvergensprogram i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1466/97 er Rådet af
den opfattelse, at det makroøkonomiske scenario, der danner grundlag for de
finanspolitiske fremskrivninger, er baseret på mere optimistiske
vækstfremskrivninger end Kommissionens prognose. Efter en stor strukturel
budgettilpasning på mere end 2 procentpoint i begyndelsen af 2010 ligger den
finanspolitiske indsats i 2011 et godt stykke under den anbefalede tilpasning
på mindst 0,75 % af BNP. Ifølge det opdaterede konvergensprogram
planlægges det uforholdsmæssigt store offentlige underskud ikke desto mindre
korrigeret i 2011 i overensstemmelse med Rådets henstilling og nedbragt yderligere
i årene frem. Det opdaterede program indeholder dog ikke tilstrækkeligt
udførlige oplysninger om de budgetforanstaltninger, der er planlagt for at nå
de finanspolitiske mål i 2012-14. Det nedjusterede mellemfristede mål, som er
et strukturelt underskud på 0,6 % af BNP for 2014, er stadig mere
ambitiøst end det krævede minimum. Det afspejler målene i stabilitets- og
vækstpagten og forventes at blive nået ved programperiodens slutning i 2014.
Efter den planlagte korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i 2011
ligger den forventede årlige gennemsnitlige strukturelle finanspolitiske
indsats i 2012-14 dog et godt stykke under den anbefalede årlige strukturelle
minimumsforbedring på 0,5 %. I betragtning af de gradvis bedre økonomiske
udsigter bør der i programmet kalkuleres med at nå det mellemfristede mål
hurtigere end oprindeligt planlagt. Den forventede vækst i budgetudgifterne i
2012-13 ser sammenholdt med et forsigtigt skøn over den potentielle
produktionsvækst på mellemlang sigt ud til at være noget optimistisk og dermed
at udgøre en risiko for den strukturelle budgetstilling på mellemlang sigt.
(9)              
Rettes der op på det uforholdsmæssigt store
underskud inden udgangen af 2011, vil det være med til at genskabe tilliden til
de statslige politikker og styrke deres troværdighed. Det er på mellemlang sigt
vigtigt at nå målet, som er et lille strukturelt underskud på 0,6 % af
BNP, for at sikre, at finanspolitikken støtter den førte pengepolitik. Den
finanspolitiske konsolidering hæmmes dog af, at den offentlige sektor er
ineffektiv, hvilket kan føre til, at der bliver et betydeligt pres på
udgifterne, mens budgetindtægterne sandsynligvis vil være strukturelt lavere
end i højkonjunkturårene før krisen. Der kræves derfor ambitiøse reformer af de
offentlige finanser for at gennemføre den nødvendige finanspolitiske tilpasning
og hjælpe med til at skaffe midler til gennemførelsen af de nødvendige
strukturelle reformer, herunder den nødvendige medfinansiering af EU-støttede
projekter. 
(10)          
De bulgarske finanspolitiske resultater var
relativt positive under de gunstige økonomiske vilkår før krisen. De
finanspolitiske mål blev konsekvent nået, og der blev akkumuleret omfattende
finanspolitiske stødpuder. I 2009 udviste budgettet som følge af den økonomiske
krise for første gang i mange år et underskud, og reglen om, at budgettet skal
være i balance eller udvise et overskud, og at de offentlige udgifter skal
holdes på under 40 % af BNP, blev brudt. Dette skyldtes for en stor del
svagheder ved udgiftsplanlægningen og –kontrollen. Det skyldtes også, at
uventede indtægter fra den optimistiske økonomiske aktivitet før krisen var
blevet brugt til at finansiere relativt store stigninger i ad hoc-udgifterne og
sænkninger af socialsikringssatserne. For at løse disse problemer tog myndighederne
flere initiativer til at forbedre udgiftskontrollen og overvågnings‑ og
indberetningssystemerne og vedtog i den forbindelse en samlet lovgivningspakke,
der skærper de finanspolitiske bestemmelser og budgetrammerne på mellemlang
sigt. Pakken forventes at øge den finanspolitiske disciplin og at gøre
politikkerne mere forudsigelige, at reducere den makroøkonomiske ustabilitet og
at sikre en mindre konjunkturforstærkende finanspolitik. 
(11)          
I højkonjunkturårene før krisen skete der
omfattende stramninger på arbejdsmarkedet og store lønstigninger, som oversteg
produktivitetsstigningerne. Lønstigningerne toppede med tæt på 20 % på
årsplan i fjerde kvartal af 2007. Som følge af afmatningen er farten begyndt at
gå af lønstigningerne, selv om de med tæt på 10 % i 2010 fortsat var
relativt store for arbejdstagere med ansættelseskontrakter (65 % af
arbejdsstyrken). Hvis lønningerne kommer til at stige i samme takt som
produktiviteten, bliver det lettere at gennemføre den interne omstrukturering
af økonomien i retning af produktive og eksportorienterede sektorer. 
(12)          
Hindringerne for at få flere ind på arbejdsmarkedet
skyldes for en stor del, at der mangler tilstrækkelige, målrettede og
skræddersyede aktive arbejdsmarkedspolitikker kombineret med, at de offentlige
arbejdsformidlinger er ineffektive og underfinansierede. Kvaliteten af de
offentlige tjenester, der tilbydes i forbindelse med aktivering, jobsøgning og
omskoling, er lav, ligesom de offentlige udgifter er lave. Det segment, der
omfattes af de aktive arbejdsmarkedspolitikker, er også begrænset, da kun
12 % af de jobsøgende deltager i aktiveringsforanstaltninger. På kort sigt
vil det have en positiv effekt, hvis der iværksættes mere regionalt baserede
beskæftigelsesprogrammer og større uddannelsesprogrammer finansieret af de
europæiske strukturfonde. Politikudformningen hæmmes dog af, at der ikke er
tilstrækkelig kapacitet til at overvåge og evaluere programresultaterne. Som
påpeget i en nylig rapport bestilt af den offentlige arbejdsformidling
(Evaluering af de aktive arbejdsmarkedspolitikkers nettovirkning i Bulgarien)
ville de ledige få mere støtte til at finde et job, hvis
arbejdsformidlingskontorerne kunne tilbyde mere individualiserede
tjenesteydelser af højere kvalitet og havde en bedre infrastruktur.
(13)          
Arbejdsmarkedet er stadig under påvirkning af den
økonomiske krise. Ledigheden steg fra 5,4 % i 2008 til 10,2 % i 2010,
mens den for unge i alderen 15-24 år nåede op på 23,2 % i 2010. Krisen
ramte især de lavtkvalificerede (herunder en stor del af roma-mindretallet),
der tegner sig for næsten 70 % af de ledige. Procentdelen af
langtidsledige (46 % i 2010) er større end EU-gennemsnittet (40 % i
2010), og der er risiko for, at den bliver strukturel. Andelen af unge i
beskæftigelse har konsekvent ligget under to tredjedele af EU-gennemsnittet
(2009: 29,5 %; EU: 43,8 %). De unges beskæftigelsesfrekvens var
24,8 % i 2009 (EU: 35,2 %). Bulgarien har også den højeste andel af
unge, der hverken er under uddannelse eller i arbejde (19,5 % af de unge i
alderen 15-24). En af de største hindringer for, at de unge kan komme ind på
arbejdsmarkedet, er knapheden på muligheder for at kombinere uddannelse og
arbejde, især i form af uddannelsesrelaterede praktikantophold og lærepladser,
der letter overgangen til arbejdsmarkedet. 
(14)          
Selv om uddannelsesniveauet i Bulgarien ligger over
gennemsnittet, er der over 40 %, som har dårlige læse-, skrive- og
regnefærdigheder. Det viser, at der er brug for at forbedre
uddannelsessystemet, så det bliver i bedre overensstemmelse med
arbejdsmarkedets behov. På grundlag af de positive resultater af den nylige
skoledecentraliseringsreform forventes den kommende lov om førskole‑ og
skoleundervisning at give nogle løsninger, der kan styrkes yderligere, dvs. med
hensyn til finansiel autonomi, procentdelen af børn, der deltager i
førskoleundervisning, og ekstern evaluering samt indførelse af regnskabspligt.
Andelen af elever, der forlader skolen for tidligt (14,7 % i 2009), ligger
tæt på EU-gennemsnittet, men den er særlig høj blandt romaer (ca. 43 % i
2008). Andelen af unge med en videregående uddannelse (27,9 % i 2009)
ligger fortsat under EU-gennemsnittet (32,2 %). Bulgarien halter langt
bagud med at iværksætte sin reform af de højere uddannelser. Den nye lov om
højere uddannelse, som der allerede blev fremsat forslag til i 2010, men som
siden er blevet trukket tilbage, skulle gøre det muligt at komme videre med den
påkrævede reform.
(15)          
Den pensionsreform, der blev truffet afgørelse om i
2010, hænger ikke sammen med gennemsnitslevealderen eller forholdene inden
sundhedsvæsenet og langtidsplejesystemet. Gennemførelsesperioden er fra 2011
til 2026, hvor de fleste foranstaltninger får virkning i anden halvdel af
perioden, hvilket vil kunne true både gennemførelsen af pensionssystemets
første søjle og dens holdbarhed. 
(16)          
Bulgarske borgere er i højere grad ramt af
fattigdom end EU-gennemsnittet (41,9 % af befolkningen lider alvorlige
materielle afsavn sammenholdt med 8,1 % for EU). Ca. 66 % af de ældre
er udsat for risiko for fattigdom, hvilket er en betydeligt højere andel end
EU-gennemsnittet. I det seneste par år har der været tegn på, at levevilkårene
er ved at blive forringet. I betragtning af den demografiske udvikling afhænger
spørgsmålet om, hvorvidt det nationale reformprograms mål for
fattigdomsbekæmpelse kan nås, i vid udstrækning af, hvordan politikken for
ældre arbejdstagere og ugunstigt stillede personer udformes, og af
tilstrækkelige sociale ydelser. Ifølge det nationale reformprogram skal der
udvikles en strategi for integrering af romaerne (der anslås at udgøre
10 % af befolkningen) for med udgangspunkt i en samlet plan at forsøge at
fjerne de mange forskellige hindringer, der findes på beskæftigelses‑,
uddannelses‑, sundheds‑ og boligområdet.
(17)          
Den lave effektivitet inden for det offentlige er
forsat med til at hæmme væksten. Trods de seneste forsøg på at strømline
reformen af den offentlige forvaltning er der ikke gjort noget for at opgradere
personalets kvalifikationer eller nøglefunktionernes kvalitet. Dækningsgraden
for faste bredbåndsnet er kun på 14,9 % i Bulgarien og dermed den
næstlaveste i EU, hvilket også sætter grænser for leveringen af alle
elektroniske tjenesteydelser. 
(18)          
Af alle de offentlige indkøb, der er blevet
kontrolleret, er 60 % forbundet med uregelmæssigheder, og denne procentdel
er endnu større for store offentlige infrastrukturprojekter, hvor myndighederne
har pligt til at gennemføre forudgående kontrol. Agenturet for offentlig
finansinspektion har fået sin kapacitet betydeligt reduceret, og som følge
heraf udførte agenturet kun efterfølgende kontrol af 12 % af alle
offentlige indkøbsprocedurer i 2009.
(19)          
Den bulgarske økonomi er en af de mest
energiintensive i EU. Et eksempel, der springer i øjnene, er boligopvarmningen,
der på grund af dårligt vedligeholdte boligblokke tegner sig for størstedelen
af problemet. Da støttereglerne for nyligt er blevet ændret, er der nu mulighed
for at udnytte EU-strukturfondene til at støtte investeringer i
energieffektivitet. Der er kun foretaget få investeringer, mens indtægterne fra
energi‑ og transportafgifter er faldet i forhold til BNP og også i
forhold til skatterne på arbejde, som ligger et godt stykke over
EU-gennemsnittet. Adgangen til energimarkedet hæmmes af ringe konkurrence og
ugennemsigtige prisfastsættelsesmekanismer.
(20)          
Bulgarien har givet en række tilsagn under
europluspagten[4]. På det finanspolitiske
område vil de offentlige finanser ifølge tilsagnene blive gjort mere holdbare i
kraft af pensionsreformforanstaltninger, indførelse af resultatløn i den
offentlige sektor, ved at pensioner og lønninger fastfryses indtil 2013, og
konsolidering af de indenlandske finanspolitiske rammer, ved at der vedtages en
finansiel stabilitetspagt, som indeholder bindende numeriske finanspolitiske
regler. For at fremme beskæftigelsen vil der blive truffet foranstaltninger for
at reducere forekomsten af uregistreret arbejde og øge erhvervsfrekvensen. Der
vil blive truffet foranstaltninger til forbedring af konkurrenceevnen, som går
ud på at reducere den administrative byrde og øge e-governance, forbedre
adgangen til uddannelse og øge uddannelsessystemets resultater. Ovennævnte
tilsagn vedrører tre af de fire områder i pagten, men ikke finanssektoren. De
repræsenterer en fortsættelse af den bredere reformdagsorden, der er opstillet
i konvergensprogrammet og det nationale reformprogram, og udvider igangværende
reformprojekter vedrørende finanspolitisk styring, offentlig forvaltning og
uddannelse. Tilsagnene i europluspagten er blevet vurderet og taget i
betragtning i henstillingerne.
(21)          
Kommissionen har vurderet konvergensprogrammet, det
nationale reformprogram og tilsagnene under europluspagten[5].
Den har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik
og socioøkonomisk politik i Bulgarien, men også til, i hvor høj grad de er i
overensstemmelse med EU's regler og retningslinjer, da der er behov for at
styrke den samlede økonomiske styring i Den Europæiske Union, ved at der fra
EU-niveau ydes bidrag til kommende nationale beslutninger. Ifølge Kommissionen
bør der efter en stor strukturel budgettilpasning i begyndelsen af 2010 som
planlagt gennemføres finanspolitiske konsolideringsplaner for 2011, og
underskuddet bør nedbringes til under referenceværdien på 3 % i
overensstemmelse med Rådets henstilling. Opdateringen indeholder ikke
tilstrækkeligt udførlige oplysninger om de budgetforanstaltninger, der er
planlagt for at nå de finanspolitiske mål i 2012-14, og der kunne have været
gjort hurtigere fremskridt med hensyn til at nå det mellemfristede mål.
Konsolideres de indenlandske finanspolitiske rammer, vil det cementere den
finanspolitiske disciplin og gøre regeringens politik mere forudsigelig og
troværdig på mellemlang sigt. Der bør også træffes yderligere foranstaltninger
for at forbedre konkurrenceevnen, for at hjælpe folk i arbejde, for at beskytte
de mest udsatte grupper, der støder på mange forhindringer, for at øge den
offentlige forvaltnings og kontrolorganernes kapacitet, for at øge
ressourceeffektiviteten og for at give adgang til flere investerings‑ og
vækstmuligheder.
(22)          
På baggrund af denne vurdering og under hensyntagen
til Rådets henstilling af 2. juni 2010 i medfør af artikel 126, stk. 7, i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har Rådet undersøgt
2011-opdateringen af Bulgariens konvergensprogram, og Rådets udtalelse[6]
afspejles især i henstillingens nr. 1) og 2). Under hensyntagen til Det
Europæiske Råds konklusioner af 25. marts 2011 har Rådet gennemgået Bulgariens
nationale reformprogram,
HENSTILLER, at Bulgarien i perioden
2011-2012 træffer foranstaltninger med henblik på følgende:
1)           Der bør fortsættes med en effektiv
budgetgennemførelse for at korrigere det uforholdsmæssigt store underskud i
2011. Det bør specificeres, hvilke foranstaltninger der skal danne grundlag for
budgetstrategien for 2012-2014, og det igangværende økonomiske opsving bør
udnyttes til at fremskynde den finanspolitiske tilpasning med henblik på at nå
det mellemfristede budgetmål, primært ved at væksten i de offentlige udgifter
holdes på niveau med den potentielle vækst på mellemlang sigt, samtidig med at
andelen af vækstfremmende offentlige udgifter øges.
2)           Der bør tages skridt til at gøre
budgetplanlægningen og budgetgennemførelsen mere forudsigelig, især ved at den
finanspolitiske styring styrkes. Med henblik herpå bør der udformes og
gennemføres bindende finanspolitiske regler og veldefinerede mellemfristede
budgetrammer, som sørger for gennemsigtighed på alle forvaltningsniveauer. Der
bør indføres foranstaltninger, for at budgetrapporteringen kommer til at foregå
i henhold til periodiseringsprincippet.
3)           Der bør tages skridt til at
fremskynde den igangværende reform af pensionssystemet og gøres en større
indsats for at hjælpe ældre arbejdstagere med at blive længere på
arbejdsmarkedet. 
4)           I samråd med arbejdsmarkedets parter
og i overensstemmelse med national praksis bør der føres en politik, der
sikrer, at lønstigningerne stemmer bedre overens med udviklingen i
produktiviteten og ikke går ud over konkurrenceevnen.
5)           Der bør træffes foranstaltninger til
at bekæmpe fattigdom og fremme social integration, navnlig for udsatte grupper,
der støder på mange forhindringer, ved at markedet for private
jobformidlingskontorer udvides, ved at de offentlige arbejdsformidlinger
moderniseres, så de bliver dygtigere til at finde frem til personer med de
kvalifikationer, som arbejdsmarkedet efterspørger, og ved at der gøres en
særlig indsats over for lavtkvalificerede unge. Uddannelsesreformen bør
fremmes, ved at der vedtages en lov om førskole‑ og skoleundervisning og
en ny lov om højere uddannelse senest medio 2012. 
6)           Der bør gøres en større indsats for
at udvide de offentlige nøglefunktioners og kontrolmyndighedernes
administrative kapacitet, for at der kan ydes offentlige tjenesteydelser, som
bedre opfylder borgernes og erhvervslivets behov. Der bør indføres
foranstaltninger til at føre kontrol med offentlige indkøb på grundlag af
risikovurderinger og til at udvide myndighedernes kapacitet til at forebygge
uregelmæssigheder og at indføre sanktioner i tilfælde heraf for at opnå en
bedre udnyttelse af de offentlige midler og sikre, at der fås mest muligt for
pengene.
7)           Barriererne for adgang til markedet,
aftalerne om garanterede fortjenester og priskontrollen bør afskaffes, og der
bør sikres fuld uafhængighed af den bulgarske energireguleringsmyndighed, for
at der kan skabes større konkurrence på elektricitets‑ og gasmarkedet.
Der bør indføres incitamenter til at gøre bygninger mere energieffektive. 
Udfærdiget i Bruxelles, den
                                                                       På Rådets vegne
                                                                       Formand
[1]               EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1.
[2]               EUT C … af … , s… .
[3]               Opretholdt for 2011 ved Rådets afgørelse 2011/308/EU af
19. maj 2011.
[4]               Nærmere oplysninger om tilsagnene i europluspagten
findes i SEK(2011) 711.
[5]               SEK(2011) 711.
[6]               Jf. artikel 9, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr.
1466/97.