CELEX: 62015CC0687
Language: da
Date: 2017-09-07
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat H. Saugmandsgaard Øe fremsat den 7. september 2017.#Europa-Kommissionen mod Rådet for Den Europæiske Union.#Annullationssøgsmål – Rådet for Den Europæiske Unions konklusioner om Den Internationale Telekommunikationsunions verdensradiokonference 2015 – artikel 218, stk. 9, TEUF – afvigelse fra den foreskrevne retlige form – manglende angivelse af retsgrundlag.#Sag C-687/15.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      H. SAUGMANDSGAARD ØE
      fremsat den 7. september 2017 (
            1
         )
      
         Sag C-687/15
      
      Europa-Kommissionen
      mod
      Rådet for Den Europæiske Union
      »Annullationssøgsmål – Den Europæiske Unions optræden udadtil – artikel 218, stk. 9, TEUF – fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en international aftale – Den Europæiske Unions eksterne kompetence – urigtig retlig form af den retsakt, hvorved det fastlægges, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne – Rådets konklusioner om Den Internationale Telekommunikationsunions verdensradiokonference 2015«
      
         I. Indledning
      
               1.
            
            
               Europa-Kommissionen har med sin stævning nedlagt påstand om, at de af Rådet for Den Europæiske Union den 26. oktober 2015 vedtagne konklusioner om Den Internationale Telekommunikationsunions (ITU’s) verdensradiokonference 2015 (WRC-15) annulleres, med den begrundelse, at Rådet har tilsidesat artikel 218, stk. 9, TEUF, idet det har fastlagt, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i medfør af nævnte bestemmelse, i form af konklusioner i stedet for en afgørelse, således som foreslået af Kommissionen.
            
         
               2.
            
            
               I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at jeg finder, at Kommissionens påstand bør tages til følge, og at Rådets konklusioner af 26. oktober 2015 bør annulleres.
            
         
         II. Retsforskrifter
      
         A. Folkeretten
      
               3.
            
            
               Den Internationale Telekommunikationsunion (ITU) er en særorganisation for informationsteknologi og kommunikation under De Forenede Nationer. Det er ITU, der står for allokering af radiofrekvenser og satellitkredsløb på globalt plan og udarbejder tekniske standarder for at sikre indbyrdes forbindelse mellem netværk og teknologier (
                     2
                  ).
            
         
               4.
            
            
               ITU består i henhold til sin statut af de stater, der er medlemmer af ITU, og af medlemmerne af ITU’s sektorer. På nuværende tidspunkt er 193 stater medlemmer af ITU, herunder samtlige EU-medlemsstater. ITU omfatter endvidere omkring 800 sektormedlemmer, som primært er enheder i den private sektor eller universiteter. Den Europæiske Union er sektormedlem af ITU. Det fremgår af artikel 3, stk. 2 og 3, i ITU’s statut, at ITU’s sektormedlemmer til forskel fra ITU’s medlemsstater bl.a. ikke har stemmeret på ITU’s verdensomspændende konferencer (
                     3
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Artikel 4 i ITU’s statut med overskriften »Instruments of the Union« bestemmer i stk. 1 og 3:
               »1.   The instruments of the Union are:
               
                        –
                     
                     
                        this Constitution of the International Telecommunication Union
                     
                  
                        –
                     
                     
                        the Convention of the International Telecommunication Union, and
                     
                  
                        –
                     
                     
                        the Administrative Regulations.
                     
                  […]
               3.   The provisions of both this Constitution and the Convention are further complemented by those of the Administrative Regulations, enumerated below, which regulate the use of telecommunications and shall be binding on all Member States:
               […]
               
                        –
                     
                     
                        Radio Regulations [radioreglementet].«
                     
                  
         
               6.
            
            
               Artikel 13 i ITU’s statut med overskriften »Radiocommunication Conferences and Radiocommunication Assemblies« bestemmer i stk. 1 og 2:
               »1.   A world radiocommunication conference may partially or, in exceptional cases, completely, revise the Radio Regulations and may deal with any question of a worldwide character within its competence and related to its agenda; its other duties are specified in the Convention.
               2.   World radiocommunication conferences shall normally be convened every three to four years; however, following the application of the relevant provisions of the Convention, such a conference need not be convened or an additional one may be convened.«
            
         
         B. EU-retten
      
               7.
            
            
               Artikel 10 i afgørelse nr. 243/2012/EU (
                     4
                  ), der har overskriften »Internationale forhandlinger«, bestemmer:
               »1.   I internationale forhandlinger vedrørende frekvensspørgsmål gælder følgende specifikke principper:
               
                        a)
                     
                     
                        hvis området for de internationale forhandlinger henhører under Unionens kompetence, fastlægges Unionens holdning i overensstemmelse med EU-retten
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        hvis området for de internationale forhandlinger henhører dels under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetence, søger Unionen og medlemsstaterne at fastlægge en fælles holdning i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde.
                     
                  Med henblik på anvendelsen af stk. 1, litra b), samarbejder Unionen og medlemsstaterne i overensstemmelse med princippet om enhed i Unionens og dens medlemsstaters optræden udadtil.«
            
         
         III. Sagens baggrund
      
               8.
            
            
               Den verdensomspændende radiokommunikationskonference 2015 (herefter »WRC-15«) blev afholdt i Genève den 2.-27. november 2015 med henblik på en revision af radioreglementet (
                     5
                  ).
            
         
               9.
            
            
               Der var blevet udarbejdet en foreløbig dagsorden for WRC-15 på den foregående verdensomspændende radiokommunikationskonference, som blev afholdt i 2012 (herefter »WRC-12«) (
                     6
                  ), og på grundlag heraf havde rådet for ITU vedtaget den endelige dagsorden for WRC-15 (
                     7
                  ).
            
         
               10.
            
            
               Den 29. maj 2015 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til Rådets afgørelse om den holdning, der skulle indtages på Unionens vegne på WRC-15 (
                     8
                  ). Kommissionens forslag henviste til artikel 114 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 9, TEUF, som retsgrundlag.
            
         
               11.
            
            
               Artikel 1 i Kommissionens forslag har følgende ordlyd:
               »Medlemsstaterne, der handler i fællesskab i EU’s interesse, skal deltage i forhandlingerne på Den Internationale Telekommunikationsunions verdensomspændende radiokommunikationskonference i 2015 med henblik på at revidere radioreglementet.
               De holdninger, der skal indtages på EU’s vegne i forhandlingerne og ved vedtagelsen af revisionerne af radioreglementet, er fastlagt i bilaget til denne afgørelse.
               Hvis der på konferencen fremsættes nye forslag med hensyn til indhold i bilaget, som EU endnu ikke indtager en holdning til, skal EU’s holdning fastlægges gennem koordinering på stedet, før konferencen anmodes om at vedtage revisioner af radioreglementet. I disse tilfælde skal EU’s holdning være i overensstemmelse med de principper, der er fastlagt i bilaget til denne afgørelse.«
            
         
               12.
            
            
               På sin 3419. samling den 26. oktober 2015 i Luxembourg vedtog Rådet følgende konklusioner om WRC-15 (herefter »den anfægtede retsakt«) (
                     9
                  ):
               »Rådet for Den Europæiske Union,
               
                        1.
                     
                     
                        som minder om
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 676/2002/EF af 7. marts 2002 om et frekvenspolitisk regelsæt i Det Europæiske Fællesskab
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 bestemmelserne i rammedirektivet om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, særlig artikel 8a, stk. 4
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 243/2012/EU af 14. marts 2012 om indførelse af et flerårigt radiofrekvenspolitikprogram
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 Rådets konklusioner om EU’s holdning med henblik på verdensradiokonferencen i henholdsvis 1992, 1997, 2000, 2003, 2007 og 2012
                              
                           
                                 e)
                              
                              
                                 den betydning, som trådløse teknologier, der anvender frekvenser, har for at nå EU’s politikmål under Europa 2020-strategiens flagskibsinitiativ »En digital dagsorden for Europa« om at levere hurtigt bredbåndsinternet og opnå bæredygtige økonomiske og sociale fordele af et digitalt indre marked
                              
                           
                                 f)
                              
                              
                                 Rådets konklusioner af 31. maj 2010 om den digitale dagsorden for Europa,
                              
                           
                  
                        2.
                     
                     
                        som noterer sig
                        
                                 •
                              
                              
                                 Frekvenspolitikgruppens udtalelse fra februar 2015 om de fælles politikmål for WRC-15 (»Common Policy Objectives for WRC-15«),
                              
                           
                  
                        3.
                     
                     
                        udtrykker bred støtte til følgende mål, der skal nås på WRC-15 med henblik på en vellykket gennemførelse af de relevante EU-politikker:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 under punkt 1.1 på dagsordenen:
                                 
                                          i.
                                       
                                       
                                          at udpege frekvensbåndet 1452-1492 MHz og de tilstødende frekvensbånd 1427-1452 MHz og 1492-1518 MHz til det internationale mobile telekommunikationssystem (IMT), idet passive tjenester i området under 1427 MHz beskyttes. Denne udpegning udelukker ikke anvendelse af disse frekvensbånd af applikationer, herunder på forsvarsområdet, tilhørende de tjenester, som båndene er allokeret til, og medfører heller ikke prioritet i radioreglementet
                                       
                                    
                                          ii.
                                       
                                       
                                          at allokere frekvensbåndet 3400-3800 MHz til mobiltjenester på delt og primær basis og udpege båndet til IMT, under hensyntagen til, at båndet spiller en vigtig rolle for satellitkommunikation
                                       
                                    
                                          iii.
                                       
                                       
                                          at støtte uændrede allokeringer i frekvensbåndet 470-694 MHz i Europa
                                       
                                    
                                          iv.
                                       
                                       
                                          at undlade både at tilføje delt allokering på primær basis til mobiltjenesterne i frekvensbåndene 5350-5470 MHz og 5725-5850 MHz og udpege disse bånd eller båndet 5850-5925 MHz til det internationale mobile telekommunikationssystem, imens det undersøges nærmere, om disse tre bånd kan anvendes til radiobaserede lokalnet, og idet det sikres, at den primære anvendelse beskyttes i alle tilfælde
                                       
                                    
                           
                                 b)
                              
                              
                                 under punkt 1.2 på dagsordenen:
                                 
                                          i.
                                       
                                       
                                          at fastsætte den nedre båndkant til 694 MHz og støtte ITU-R-henstillinger vedrørende beskyttelsesniveauer for transmissionstjenester under 694 MHz, som svarer til resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget af Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer
                                       
                                    
                                          ii.
                                       
                                       
                                          at sikre, at trådløst bredbånd kan anvendes side om side med transmission og undlade at tilføje yderligere begrænsninger, der er mere vidtgående end GE-06-aftalen med henblik på beskyttelse af transmissioner i 694-790 MHz-båndet
                                       
                                    
                                          iii.
                                       
                                       
                                          at sikre afbalanceret adgang mellem mobiltjenester og aeronautiske radionavigationstjenester ved grænserne til de østlige medlemsstater for at lette anvendelsen af mobiltjenester i alle EU-lande ved hjælp af passende regulerende bestemmelser i radioreglementet, samtidig med, at der gives forrang til den kortest mulige sikkerhedsafstand mellem de aeronautiske radionavigationstjenester og IMT, og EU’s østlige medlemsstaters rettigheder i denne henseende støttes
                                       
                                    
                           
                                 c)
                              
                              
                                 under punkt 1.18 på dagsordenen at allokere frekvensbåndet 77,5-78 GHz til radiostedbestemmelse for at fremme anvendelsen af radarer til biler uden at indføre vidtgående begrænsninger og anerkende, at radioastronomistationer fortsat skal nyde beskyttelse
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 under punkt 10 på dagsordenen at støtte et punkt på dagsordenen for verdensradiokonferencen i 2019, der skal behandle behovet for frekvenser til 5G-mobilsystemer, idet fokus for området over 6 GHz rettes mod nye allokeringer, og der anlægges en fælles tilgang til iværksættelse af relaterede kompatibilitetsundersøgelser forud for WRC-19,
                              
                           
                  
                        4.
                     
                     
                        opfordrer medlemsstaterne til
                        
                                 •
                              
                              
                                 at forfølge de i stk. 3 omhandlede mål og respektere de principper, der er fastsat i afgørelse 243/2012/EU om indførelse af et flerårigt radiofrekvenspolitikprogram ved forhandling af relevante ændringer af ITU’s radioreglement på WRC-15,
                              
                           
                  
                        5.
                     
                     
                        opfordrer Kommissionen til
                        
                                 •
                              
                              
                                 hurtigt at aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om resultaterne af WRC-15 og om, hvordan det kan sikres, at de europæiske forberedelser til næste konference i 2019 (WRC-19) fuldt ud understøtter EU’s politikker og principper.«
                              
                           
                  
         
               13.
            
            
               Ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt afgav Kommissionen følgende erklæring, som blev optaget i protokollen for samlingen i Rådet:
               »Kommissionen beklager, at Rådet som forberedelse til den verdensomspændende radiokonference 2015 har vedtaget konklusioner i stedet for en afgørelse som foreskrevet i artikel 218, stk. 9, […] TEUF. Efter Kommissionens opfattelse strider denne fremgangsmåde mod traktaten og Domstolens retspraksis. Kommissionen forbeholder sig alle sine rettigheder i den henseende.«
            
         
         IV. Parternes påstande
      
               14.
            
            
               Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
               
                        –
                     
                     
                        Rådets konklusioner om Den Internationale Telekommunikationsunions (ITU’s) verdensradiokonference 2015 (WRC-15), vedtaget den 26. oktober 2015 på Rådets 3419. samling i Luxembourg, annulleres.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                     
                  
         
               15.
            
            
               Rådet har nedlagt følgende påstande:
               
                        –
                     
                     
                        Frifindelse i det hele.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
                     
                  
         
               16.
            
            
               Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
            
         
         V. Søgsmålet
      
         A. Formaliteten
      
               17.
            
            
               Indledningsvis skal det konstateres, at Rådet i svarskriftet rejste tvivl om, hvorvidt det foreliggende annullationssøgsmål kunne antages til realitetsbehandling, idet det gjorde gældende, at det syntes at fremgå af stævningen, at Kommissionen var af den opfattelse, at den anfægtede retsakt ikke tilsigtede at have retsvirkninger, hvilket ifølge Rådet er uforeneligt med anlæggelse af et søgsmål med henblik på annullation af denne retsakt i henhold til artikel 263 TEUF.
            
         
               18.
            
            
               Efter Kommissionens præciseringer i replikken om bl.a. den anfægtede retsakts retsvirkninger tilkendegav Rådet imidlertid i duplikken, at de nævnte præciseringer havde fjernet den tvivl, som det oprindelig havde givet udtryk for med hensyn til spørgsmålet, om søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling.
            
         
               19.
            
            
               Parternes udveksling af bemærkninger vedrørende spørgsmålet om det foreliggende søgsmåls antagelse til realitetsbehandling giver anledning til følgende kommentarer.
            
         
               20.
            
            
               I henhold til artikel 263 TEUF har Domstolen kompetence til at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af institutionerne, »der skal have retsvirkning over for tredjemand«. Det følger af Domstolens faste praksis, at enhver af institutionerne udstedt retsakt – uanset karakter eller form – som tilsigter at have retligt bindende virkninger, udgør en anfægtelig retsakt i nævnte bestemmelses forstand (
                     10
                  ).
            
         
               21.
            
            
               Der er ingen tvivl om, at en rådsafgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne, udgør en retsakt, der skal have retsvirkning som omhandlet i artikel 263 TEUF (
                     11
                  ). En sådan afgørelse kan dermed være genstand for et annullationssøgsmål i henhold til den sidstnævnte bestemmelse.
            
         
               22.
            
            
               I det foreliggende tilfælde er parterne enige om, dels at den anfægtede retsakt, selv om den blev vedtaget i form af »konklusioner«, blev vedtaget af Rådet i henhold til bl.a. artikel 218, stk. 9, TEUF (
                     12
                  ), dels at denne retsakt tilsigter at have retsvirkning, idet den i henhold til denne bestemmelse tilsigter at fastlægge, hvilke holdninger der skulle indtages på Unionens vegne inden for rammerne af WRC-15. I denne henseende har Rådet anført, at den anfægtede retsakt »i det væsentlige« udgør en rådsafgørelse (
                     13
                  ). Det må desuden konstateres, at ingen af de medlemsstater, der er indtrådt i sagen til støtte for Rådets påstande, har anfægtet, at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
            
         
               23.
            
            
               Under disse omstændigheder finder jeg, at den anfægtede retsakt er en retsakt, der skal have retsvirkning som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at den retlige kvalificering som »konklusioner« ikke kan indebære, at denne retsakt ikke er omfattet af Domstolens legalitetskontrol i medfør af den nævnte bestemmelse. For fuldstændighedens skyld tilføjer jeg, at Domstolen tidligere har fastslået, at et søgsmål rettet mod rådskonklusioner, som tilsigtede at skabe retsvirkninger, kunne antages til realitetsbehandling (
                     14
                  ).
            
         
               24.
            
            
               Jeg konkluderer derfor, at søgsmålet med påstand om annullation af den anfægtede retsakt kan antages til realitetsbehandling, og at Domstolen i medfør af artikel 263 TEUF har kompetence til at prøve lovligheden af denne retsakt.
            
         
               25.
            
            
               For klarhedens skyld bemærker jeg, at denne konklusion på ingen måde indebærer, at retsakter vedtaget af Rådet i form af »konklusioner« generelt kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF.
            
         
         B. Realiteten
      
         
            1.
          Søgsmålets genstand
      
               26.
            
            
               Til støtte for annullationssøgsmålet har Kommissionen fremsat et enkelt anbringende, hvormed den gør gældende, at Rådet, idet det vedtog konklusioner om ITU’s WRC-15 i stedet for en afgørelse som foreslået af Kommissionen, tilsidesatte artikel 218, stk. 9, TEUF.
            
         
               27.
            
            
               Det skal indledningsvis fastslås, at Kommissionen og Rådet er enige om, dels at de punkter på WRC-15’s dagsorden, med hensyn til hvilke den anfægtede retsakt fastlagde, hvilke holdninger der skulle indtages på Unionens vegne, var omfattet af Unionens eksterne kompetence, dels at artikel 114 TEUF udgjorde det materielle og artikel 218, stk. 9, TEUF det proceduremæssige retsgrundlag for vedtagelsen af denne retsakt. Kommissionen og Rådet er desuden af den opfattelse, at karakteren af Unionens kompetence, dvs. om den er en enekompetence eller deles med medlemsstaterne, er uden betydning for spørgsmålet, om artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse. De er imidlertid uenige om, hvorvidt Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt overholdt de proceduremæssige krav, som er fastsat i den sidstnævnte bestemmelse, og, i benægtende fald, hvilke konsekvenser det vil have for gyldigheden af denne retsakt.
            
         
               28.
            
            
               Visse medlemsstater, der er indtrådt i sagen til støtte for Rådets påstande, bestrider derimod, at artikel 218, stk. 9, TEUF fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, idet de navnlig gør gældende, at Unionen ikke havde den eksterne kompetence, der var nødvendig for, at Rådet kunne fastlægge, hvilke holdninger der i henhold til den nævnte bestemmelse skulle indtages på Unionens vegne vedrørende de punkter på WRC-15’s dagsorden, som den anfægtede retsakt omhandler.
            
         
               29.
            
            
               Det bemærkes for det første, at i henhold til artikel 40, stk. 4, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, kun gå ud på at understøtte en af parternes påstande. Desuden indtræder intervenienten i henhold til artikel 129, stk. 3, i Domstolens procesreglement i sagen, som den foreligger på tidspunktet for interventionen. I denne sammenhæng har Domstolen fastslået, at en part, der i medfør af artikel 40 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har fået tilladelse til at intervenere i en sag for Domstolen, ikke kan ændre sagens genstand, således som denne er afgrænset i hovedparternes påstande og anbringender. Det følger heraf, at alene de af en intervenients argumenter, som ligger inden for rammerne af disse påstande og anbringender, kan realitetsbehandles (
                     15
                  ).
            
         
               30.
            
            
               Efter min opfattelse vil argumenterne om, at artikel 218, stk. 9, TEUF ikke finder anvendelse, og om Unionens manglende eksterne kompetence, som de intervenerende medlemsstater har fremført, kunne ændre sagens genstand, således som denne er afgrænset i hovedparternes påstande og anbringender. Disse påstande og anbringender vedrører nemlig udelukkende spørgsmålet, om de proceduremæssige krav, som er fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF, blev overholdt ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt.
            
         
               31.
            
            
               Heraf følger efter min opfattelse, at argumenterne om, at artikel 218, stk. 9, TEUF ikke finder anvendelse, og om Unionens manglende eksterne kompetence, som de intervenerende medlemsstater har fremført, principielt uden videre må afvises (
                     16
                  ). I denne henseende skal der tages hensyn til den omstændighed, at ingen af de intervenerende medlemsstater har gjort brug af den mulighed, som de råder over i medfør af artikel 263, stk. 2, TEUF, for at anlægge et søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede retsakt under anbringende af, at Rådet havde overskredet sine beføjelser.
            
         
               32.
            
            
               For fuldstændighedens skyld og for det tilfælde, at Domstolen finder, at spørgsmålet, om artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse, og om Unionens eksterne kompetence bør behandles ex officio (
                     17
                  ) i den foreliggende sag, vil jeg i det følgende afsnit redegøre for grundene til, at jeg mener, at den nævnte bestemmelse fandt anvendelse på vedtagelsen af den anfægtede retsakt, og at Unionen rådede over den eksterne kompetence, som var nødvendig for, at Rådet kunne vedtage den nævnte retsakt.
            
         
         
            2.
          Spørgsmålet, om artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse, og om der foreligger en ekstern kompetence for Unionen
      
         
            a)
          Spørgsmålet, om det er nødvendigt, at Unionen har en ekstern enekompetence.
      
               33.
            
            
               I henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF vedtager Rådet på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik en afgørelse om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, når dette organ skal vedtage retsakter, der har retsvirkninger, bortset fra retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen.
            
         
               34.
            
            
               Det fremgår af Domstolens praksis, at artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse på de holdninger, der skal indtages på Unionens vegne inden for rammerne af dennes deltagelse via dens institutioner eller i givet fald gennem dens medlemsstater, som handler solidarisk i Unionens interesse, ved vedtagelsen af retsakter, der har retsvirkninger, inden for det pågældende internationale organ (
                     18
                  ). Domstolen har endvidere fastslået, at den omstændighed, at Unionen ikke har tiltrådt den pågældende internationale aftale, ikke er til hinder for, at Unionen kan anvende artikel 218, stk. 9, TEUF i sin egenskab af Union (
                     19
                  ).
            
         
               35.
            
            
               I medfør af princippet om kompetencetildeling, som er fastslået i artikel 5, stk. 1 og 2, TEU (
                     20
                  ), forudsætter Rådets vedtagelse af holdninger, der skal indtages på Unionens vegne i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, at Unionen har en ekstern kompetence (
                     21
                  ). Jeg kan imidlertid ikke se nogen grund til at antage, at denne eksterne kompetence, således som Den Tjekkiske Republik og Den Franske Republik har gjort gældende, nødvendigvis skal være en enekompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
            
         
               36.
            
            
               For det første indeholder ordlyden af artikel 218, stk. 9, TEUF ingen indikation i den retning.
            
         
               37.
            
            
               Desuden sondrer artikel 216 TEUF, hvorefter det afgøres, om der foreligger en ekstern kompetence for Unionen, heller ikke mellem tilfælde, hvor Unionens eksterne kompetence er en delt kompetence eller en enekompetence. Denne bestemmelse dækker således såvel Unionens eksterne delte kompetence som dens eksterne enekompetence (
                     22
                  ). Da der ikke foreligger nogen indikation af, at det modsatte er tilfældet, må det samme antages at gælde for så vidt angår artikel 218 TEUF, henset til den omstændighed, at de to bestemmelser indgår i det samme afsnit V i EUF-traktatens femte del med overskriften »Internationale aftaler«.
            
         
               38.
            
            
               For det andet finder den opfattelse, at denne artikels anvendelighed afhænger af eksistensen af en ekstern enekompetence for Unionen, heller ikke støtte i en formålsfortolkning af den nævnte bestemmelse.
            
         
               39.
            
            
               Hvad angår formålet med artikel 218, stk. 9, TEUF og den sammenhæng, hvori den indgår, har Domstolen fastslået, at denne bestemmelse – som en fravigelse fra den almindelige procedure, der er beskrevet i artikel 218, stk. 1-8, TEUF, for Unionens forhandling og indgåelse af en international aftale – fastsætter en forenklet procedure med henblik på fastlæggelsen af de holdninger, der skal indtages på Unionens vegne ved dennes deltagelse i vedtagelsen – inden for et besluttende organ, som er oprettet ved den pågældende internationale aftale – af retsakter, der vedrører anvendelsen eller gennemførelsen af denne aftale (
                     23
                  ). Med andre ord har den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF, til formål at gøre Unionens deltagelse i anvendelsen eller gennemførelsen af en eksisterende international aftale hurtigere og dermed mere effektiv. Jeg ser ingen grund til, at denne forenklede procedure ikke skulle kunne finde anvendelse i tilfælde, hvor der foreligger en delt ekstern kompetence (
                     24
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Desuden kan fastlæggelsen i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne, uafhængigt af karakteren af Unionens kompetence bidrage til at sikre enhed i Unionens og medlemsstaternes optræden udadtil (
                     25
                  ) såvel som overholdelsen af princippet om loyalt samarbejde, som er fastslået i artikel 4, stk. 3, TEU, ved at forhindre medlemsstaterne i at vedtage ensidige foranstaltninger, som er egnede til at bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare (
                     26
                  ). Dette er særligt tilfældet, når Unionen som i det foreliggende tilfælde ikke er fuldgyldigt medlem af den pågældende internationale organisation, dvs. ITU, og dermed er nødt til at optræde i denne organisations organer gennem sine medlemsstater (
                     27
                  ). Jeg minder i denne henseende om, at en retsakt, der fastlægger Unionens holdning, i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF er bindende for medlemsstaterne, idet den pålægger dem at forfægte den nævnte holdning (
                     28
                  ).
            
         
               41.
            
            
               For det tredje ville det synspunkt, som Den Tjekkiske Republik og Den Franske Republik har gjort gældende, indebære, at det ville blive vanskeligere at forsvare Unionens interesser i forbindelse med gennemførelsen af en international aftale, hvilket vanskeligt vil kunne forenes med det mål, der forfølges med traktaterne, som efter min opfattelse tilsigter at sikre en høj grad af deltagelse på den internationale scene fra Unionens side (
                     29
                  ).
            
         
               42.
            
            
               For det fjerde har Domstolen, selv om den endnu aldrig har haft lejlighed til at tage udtrykkelig stilling til spørgsmålet, om artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse i en situation med en kompetence, som deles mellem Unionen og medlemsstaterne, efter min opfattelse implicit gjort det i dommen i sagen Tyskland mod Rådet (C-399/12) (
                     30
                  ). I præmis 66 i den nævnte dom tiltrådte Domstolen således, at Rådet havde vedtaget den anfægtede afgørelse med hjemmel i artikel 218, stk. 9, TEUF, mens den i dommens præmis 51 havde fastslået, at sagen vedrørte den fælles landbrugspolitik. Det erindres herved, at der i henhold til artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne på landbrugsområdet (
                     31
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Sammenfattende finder jeg, i lighed med Kommissionen og Rådet (
                     32
                  ), at karakteren af Unionens kompetence er uden betydning for spørgsmålet, om artikel 218, stk. 9, TEUF finder anvendelse.
            
         
         
            b)
          Spørgsmålet, om Unionen har en ekstern kompetence
      
               44.
            
            
               I medfør af artikel 216, stk. 1, TEUF har Unionen en ekstern kompetence, bl.a. når indgåelsen af en international aftale kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.
            
         
               45.
            
            
               Jeg mener ikke, der er nogen grund til at antage, at Unionen i den foreliggende sag ikke rådede over den eksterne kompetence, der var nødvendig for, at Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF kunne fastlægge de holdninger, der skulle indtages på Unionens vegne, således som de kom til udtryk i den anfægtede retsakt.
            
         
               46.
            
            
               I denne henseende må det konstateres, at de holdninger, som er fastlagt i den anfægtede retsakt, vedrører området for forvaltning og anvendelse af radiofrekvenser, der i vidt omfang er reguleret af EU-lovgiver i medfør af dennes kompetence i henhold til artikel 114 TEUF (
                     33
                  ). Visse EU-retsakter på området henviser udtrykkeligt til arbejdet i ITU med radiofrekvensforvaltning og til radioreglementet (
                     34
                  ). Desuden har Kommissionen på grundlag af beslutning nr. 676/2002 (frekvenspolitikbeslutningen) (
                     35
                  ) vedtaget en række tekniske foranstaltninger, der fastsætter harmoniserede betingelser for adgang til og effektiv udnyttelse af radiofrekvenser, hvoraf nogle vedrører de frekvensbånd, som den anfægtede retsakt omhandler (
                     36
                  ).
            
         
               47.
            
            
               Hvad angår de punkter på WRC-15’s dagsorden, med hensyn til hvilke den anfægtede retsakt fastlagde, hvilke holdninger der skulle indtages på Unionens vegne, redegjorde Kommissionen i sit forslag til Rådets afgørelse af 29. maj 2015 for grundene til, at de enkelte dagsordenspunkter efter dens opfattelse kunne få en direkte indvirkning på EU-regler eller ændre deres anvendelsesområde, og at de derfor var omfattet af Unionens eksterne kompetence i medfør af artikel 216, stk. 1, TEUF (
                     37
                  ).
            
         
               48.
            
            
               De bemærkninger, som de intervenerende medlemsstater har indgivet til Domstolen, kan efter min opfattelse ikke rejse tvivl om Kommissionens vurdering af, at der foreligger en ekstern kompetence for Unionen, således at Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF kunne fastlægge de holdninger, der skulle indtages på Unionens vegne, således som de er formuleret i den anfægtede retsakt.
            
         
               49.
            
            
               For det første kan eksistensen af en ekstern kompetence for Unionen, i modsætning til hvad Forbundsrepublikken Tyskland synes at antage, ikke afhænge af, om der er vedtaget EU-retsakter, der fuldt ud omfatter de frekvensbånd, der er omhandlet i den anfægtede retsakt. Efter sin ordlyd kræver artikel 216, stk. 1, TEUF således udelukkende, at indgåelsen af den pågældende aftale »kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«.
            
         
               50.
            
            
               Domstolen har for så vidt angår den enslydende formulering i artikel 3, stk. 2, TEUF (
                     38
                  ) fastslået, at der er en risiko for, at fælles EU-regler tilsidesættes som følge af internationale forpligtelser, som medlemsstaterne har påtaget sig, eller at disse reglers rækkevidde ændres, hvilket begrunder Unionens eksterne enekompetence, når disse forpligtelser er omfattet af anvendelsesområdet for de nævnte regler. I denne henseende har Domstolen præciseret, at konstateringen af, at der foreligger en sådan risiko, ikke forudsætter, at det område, som den internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af EU-lovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende, og særligt at sådanne internationale forpligtelser kan berøre EU-regler eller ændre deres rækkevidde, når de omfattes af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler (
                     39
                  ). Jeg mener, at dette ræsonnement i sin helhed kan overføres på vurderingen af, om indgåelsen af en international aftale kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i artikel 216, stk. 1, TEUF. Som det fremgår ovenfor, er området for forvaltning og anvendelse af radiofrekvenser i vid udstrækning reguleret af fælles EU-regler (
                     40
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Hvad for det andet angår de argumenter, som Den Franske Republik har fremført vedrørende anvendelsen af radiofrekvenser til formål i forbindelse med det nationale forsvar og den offentlige sikkerhed, bemærkes, at selv om EU-retsakter vedrørende forvaltning og anvendelse af radiofrekvenser ikke berører medlemsstaternes ret til at tilrettelægge og anvende deres frekvenser til formål i forbindelse med den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller forsvaret (
                     41
                  ), kan den omstændighed, at radiofrekvenser generelt betragtet har indvirkning på det nationale forsvars funktion og på den offentlige sikkerhed, ikke i sig selv udelukke Unionens eksterne kompetence.
            
         
               52.
            
            
               Efter min opfattelse er det ikke blevet godtgjort inden for rammerne af det foreliggende søgsmål, at de revisioner af radioreglementet, der var omhandlet i de punkter på WRC-15’s dagsorden, som den anfægtede retsakt vedrører, har en sådan konkret indvirkning på medlemsstaternes nationale forsvar eller offentlige sikkerhed, at Unionens kompetence må udelukkes.
            
         
               53.
            
            
               Hvad for det tredje angår artikel 10 i afgørelse nr. 243/2012, som er blevet påberåbt af Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik, ser jeg ikke nogen form for uforenelighed mellem denne bestemmelse og anvendelsen af artikel 218, stk. 9, TEUF i det foreliggende tilfælde. Det fremgår således af artikel 10, stk. 1, litra a), i afgørelse nr. 243/2012, at i internationale forhandlinger vedrørende frekvenser fastlægges Unionens holdning, hvis området for de internationale forhandlinger henhører under Unionens kompetence, i overensstemmelse med EU-retten (
                     42
                  ). Dette var netop situationen i det foreliggende tilfælde. Jeg bemærker, at den nævnte bestemmelse på ingen måde nævner karakteren af Unionens kompetence.
            
         
               54.
            
            
               I modsætning til, hvad Den Tjekkiske Republik og Den Franske Republik har anført, er det min opfattelse, at artikel 10, stk. 1, litra b), i afgørelse nr. 243/2012 ikke fandt anvendelse på vedtagelsen af den anfægtede retsakt. Denne bestemmelse vedrører således efter sin ordlyd den situation, hvor området for de internationale forhandlinger »henhører dels under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetence«. Efter min opfattelse er denne formulering en direkte afspejling af Domstolens praksis vedrørende situationer, hvor området for internationale forhandlinger henhører dels under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetence, som der også henvises til i 34. betragtning til afgørelse nr. 243/2012 (
                     43
                  ). Jeg mener derfor, at artikel 10, stk. 1, litra b), ikke tager sigte på en situation med delt kompetence, men snarere en situation, hvor visse elementer i en international aftale ikke er omfattet af Unionens kompetence. Dette var imidlertid ikke situationen i det foreliggende tilfælde.
            
         
               55.
            
            
               Sammenfattende mener jeg, at Unionen i det foreliggende tilfælde rådede over den nødvendige eksterne kompetence.
            
         
               56.
            
            
               Ingen af de parter, der har indgivet bemærkninger til Domstolen, har bestridt, at de øvrige betingelser for at anvende artikel 218, stk. 9, TEUF er opfyldt i det foreliggende tilfælde, dvs. for det første, at WRC-15 kan anses for et »organ nedsat ved en aftale« (
                     44
                  ), for det andet, at de påtænkte revisioner af radioreglementet, som WRC-15’s dagsorden vedrørte, kan kvalificeres som »retsakter, der har retsvirkninger« (
                     45
                  ), og for det tredje, at disse revisioner ikke udgør »retsakter, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen«. Jeg er ligeledes af den opfattelse, at alle betingelserne for anvendelsen af artikel 218, stk. 9, TEUF er opfyldt.
            
         
               57.
            
            
               Heraf følger efter min opfattelse, at Rådet havde beføjelse til at fastlægge de holdninger, der skulle indtages på Unionens vegne i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, således som de er formuleret i den anfægtede retsakt (
                     46
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Det skal derfor afgøres, om Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt overholdt de proceduremæssige krav i henhold til denne bestemmelse.
            
         
         
            3.
          Kommissionens anbringende
      
               59.
            
            
               Med det enkelte anbringende, som den har fremsat, har Kommissionen gjort gældende, at Rådet tilsidesatte artikel 218, stk. 9, TEUF, idet det vedtog den anfægtede retsakt i form af konklusioner i stedet for en afgørelse, således som Kommissionen foreslog.
            
         
               60.
            
            
               Rådet har på sin side gjort gældende, at det overholdt den nævnte bestemmelse ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt, og anført, at den omstændighed, at Unionens holdninger vedrørende WRC-15 blev fastlagt i form af konklusioner, ikke udgør en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, der kan medføre annullation af disse konklusioner. Ifølge Rådet har Kommissionen desuden ikke godtgjort, at de nævnte holdninger kunne have været kendeligt anderledes, hvis de var blevet vedtaget i form af en afgørelse.
            
         
               61.
            
            
               Af de grunde, som der redegøres for i det følgende, finder jeg, at Kommissionens påstand skal tages til følge, og at den anfægtede retsakt skal annulleres som følge af tilsidesættelse af artikel 218, stk. 9, TEUF.
            
         
               62.
            
            
               For det første må det fastslås, at Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF vedtager de holdninger, der skal indtages på Unionens vegne som omhandlet i denne bestemmelse, i form af en »afgørelse«. Da Rådet vedtog den anfægtede retsakt i form af konklusioner, anvendte den således en anden retlig form end den, der er fastsat i traktaten.
            
         
               63.
            
            
               I lighed med Kommissionen mener jeg, at denne omstændighed ikke kan betragtes som en ren formalitet. Som jeg vil gøre rede for nedenfor, er valget af den retlige form for en EU-retsakt således afgørende for dels retsaktens karakter og dens retsvirkninger (
                     47
                  ), dels den procedure, der skal følges ved vedtagelsen af den nævnte retsakt (
                     48
                  ).
            
         
               64.
            
            
               For det andet mener jeg, at det forhold, at den fremgangsmåde, som Rådet fulgte i det foreliggende tilfælde med henblik på at fastlægge, hvilke holdninger der skulle indtages på Unionens vegne med henblik på WRC-15, svarer til den, som var blevet fulgt i forbindelse med de foregående verdensomspændende radiokommunikationskonferencer (
                     49
                  ), er irrelevant for den analyse, der skal foretages inden for rammerne af det foreliggende søgsmål. Som Domstolen har fastslået, kan en praksis i Rådet således ikke udgøre en undtagelse til bestemmelser i traktaten, og den kan derfor ikke have en præcedensvirkning, der binder EU-institutionerne (
                     50
                  ). Det må desuden fastslås, at den af Rådet påberåbte tidligere praksis i de fleste tilfælde vedrørte perioden forud for ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten, hvorved artikel 218, stk. 9, TEUF indførtes i dens nuværende affattelse (
                     51
                  ).
            
         
               65.
            
            
               For det tredje bemærkes for så vidt angår den af Rådet påberåbte dom i sagen IBM mod Kommissionen (
                     52
                  ), at selv om Domstolen i den nævnte dom fastslog, at akternes eller beslutningernes form principielt er uden betydning for adgangen til at indbringe dem for Domstolen i form af et annullationssøgsmål, kan det ikke heraf udledes, at en EU-retsakts form ikke har nogen betydning for så vidt angår lovligheden af den pågældende retsakt.
            
         
               66.
            
            
               I denne henseende er den omstændighed, at en EU-institution afviger fra den retlige form, som traktaterne foreskriver, efter min opfattelse egnet til at udgøre en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, som kan medføre annullation af retsakten, navnlig såfremt denne afvigelse risikerer at skabe usikkerhed med hensyn til karakteren af den nævnte retsakt eller den procedure, der skal følges med henblik på dens vedtagelse. I et sådant tilfælde bringes retssikkerheden således i fare, og Domstolen hindres i at udøve en fuldstændig retslig prøvelse af lovligheden af den pågældende retsakt (
                     53
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Efter min opfattelse er der faktisk tale om en sådan usikkerhed i det foreliggende tilfælde. Nærmere bestemt mener jeg, af de grunde, som jeg redegør for i det følgende, at den omstændighed, at Rådet valgte at vedtage den anfægtede retsakt i form af konklusioner i stedet for en afgørelse, skabte en betydelig usikkerhed med hensyn til dels karakteren af den nævnte retsakt, dels den procedure, som skulle følges med henblik på dens vedtagelse.
            
         
         
            a)
          Usikkerheden vedrørende karakteren af den anfægtede retsakt
      
               68.
            
            
               Artikel 288 TEUF sondrer mellem forskellige typer af EU-retsakter, idet den tillægger hver enkelt særlige kendetegn for så vidt angår anvendelsesområde, anvendelighed og retsvirkninger. Det er derfor nødvendigt, at en EU-retsakts karakter klart kan fastslås.
            
         
               69.
            
            
               I det foreliggende tilfælde vidner de bemærkninger, som er afgivet af de intervenerende medlemsstater, efter min opfattelse om, at der foreligger en betydelig usikkerhed med hensyn til karakteren af den anfægtede retsakt.
            
         
               70.
            
            
               Mens Rådet har anført, at den anfægtede retsakt »i det væsentlige« udgør en rådsafgørelse, der fastlægger, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, anfægtes dette af Den Tjekkiske Republik, Den Franske Republik og Forbundsrepublikken Tyskland. De to førstnævnte medlemsstater er således af den opfattelse, at den nævnte retsakt udgør en fælles holdning fastlagt af Unionen og medlemsstaterne i henhold til artikel 10, stk. 1, litra b), i afgørelse nr. 243/2012, mens den sidstnævnte mener, at der er tale om rådskonklusioner. Endvidere har Rådet anført, at den anfægtede retsakt er af bindende karakter, hvorimod Den Tjekkiske Republik er af den opfattelse, at denne retsakt udelukkende er bindende for så vidt angår visse dele, der omfatter aspekter, som ifølge denne intervenient henhører under Unionens kompetence. Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at den anfægtede retsakt udgør ikke-bindende konklusioner (
                     54
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Det må således konstateres, at Rådet og de intervenerende medlemsstater er dybt uenige med hensyn til såvel spørgsmålet, om den anfægtede retsakt udgør en EU-retsakt eller en »hybrid« retsakt vedtaget af Unionen og medlemsstaterne i fællesskab, som spørgsmålet om denne retsakts bindende virkning.
            
         
               72.
            
            
               Selv om der for mig ikke er nogen tvivl om, at den anfægtede retsakt udgør en retsakt vedtaget af en EU-institution, nemlig Rådet, således som det fremgår af selve denne retsakts titel, og at den tilsigter at have retsvirkninger (
                     55
                  ), er der dog efter min opfattelse usikkerhed med hensyn til dens præcise karakter. Denne usikkerhed er så meget desto større, som Rådet med henblik på vedtagelsen af den anfægtede retsakt besluttede at afvige fra den retlige form, som Kommissionen havde foreslået (
                     56
                  ), dvs. den form, som er udtrykkeligt fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF (
                     57
                  ). Det skal desuden tages i betragtning, at mens den bindende karakter af en rådsafgørelse fremgår direkte af artikel 288 TEUF (
                     58
                  ), nævner traktaterne intet om, hvilke virkninger rådskonklusioner skal tillægges. Ved at vedtage den anfægtede retsakt i form af konklusioner har Rådet således, som anført af Kommissionen, valgt en retlig form, som ikke er fastsat i traktaterne, og som generelt er forbeholdt retsakter af ikke-bindende karakter (
                     59
                  ).
            
         
               73.
            
            
               Den konstaterede usikkerhed med hensyn til karakteren af den anfægtede retsakt kan efter min opfattelse ikke fjernes gennem en analyse af indholdet af den nævnte retsakt.
            
         
               74.
            
            
               For det første indeholder de af Rådet den 26. oktober 2015 vedtagne konklusioner, således som Kommissionen har fremhævet, i modsætning til Kommissionens forslag af 29. maj 2015, der henviste til artikel 218, stk. 9, TEUF (
                     60
                  ), ingen angivelse af disses materielle eller proceduremæssige retsgrundlag (
                     61
                  ).
            
         
               75.
            
            
               Ifølge Domstolens praksis følger kravet om en angivelse af hjemmelen for en retsakt af begrundelseskravet, som er fastslået i artikel 296 TEUF, der tilsigter at sikre dels, at Domstolen kan udøve sine kontrolbeføjelser, dels at såvel medlemsstaterne som de berørte borgere kan få kendskab til, hvorledes EU-institutionerne har anvendt traktaten (
                     62
                  ).
            
         
               76.
            
            
               Domstolen har ligeledes fastslået, at retssikkerhedskravet indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en EU-retlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have (
                     63
                  ). Mens manglende henvisning til en konkret bestemmelse i traktaten ganske vist ikke udgør en væsentlig mangel, såfremt hjemmelen for en retsakt kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten, er en udtrykkelig henvisning imidlertid ubetinget nødvendig, når de personer, der berøres af retsakten, og Domstolen ellers vil svæve i uvished med hensyn til den konkrete hjemmel (
                     64
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Det sidstnævnte er efter min opfattelse netop tilfældet i den foreliggende sag. Bemærkningerne fra de intervenerende medlemsstater viser således klart, at de parter, der berøres af retsakten, svæver i uvished med hensyn til den konkrete hjemmel for den anfægtede retsakt og dermed karakteren af denne retsakt.
            
         
               78.
            
            
               For det andet øger ordvalget i den anfægtede retsakt efter min opfattelse usikkerheden med hensyn til dens karakter. Mens det fremgår klart af titlen på Kommissionens forslag af 29. maj 2015 og dets artikel 1, at det vedrører de holdninger, der skal indtages på Unionens vegne på WRC-15 (
                     65
                  ), begrænser de konklusioner, som blev vedtaget af Rådet den 26. oktober 2015, således som Kommissionen har anført, sig til at »udtrykk[e] bred støtte« til de mål, som er defineret i de nævnte konklusioner, og at »opfordr[e] medlemsstaterne til at forfølge [disse] mål og respektere de principper, der er fastsat i afgørelse [nr. 243/2012] ved forhandling af relevante ændringer af ITU’s radioreglement på WRC-15« (
                     66
                  ).
            
         
               79.
            
            
               Henset til, at Rådet valgte at vedtage den anfægtede retsakt i en anden retlig form end den, der er fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF, og i mangel af angivelse af den nævnte bestemmelse som hjemmel for denne retsakt, mener jeg, at de »bløde« formuleringer, som er anvendt i den anfægtede retsakt, navnlig i sammenligning med formuleringerne i Kommissionens forslag, er egnede til at øge usikkerheden med hensyn til karakteren af denne retsakt og dermed med hensyn til omfanget af medlemsstaternes forpligtelse i medfør af EU-retten til at forfægte de holdninger, der er fastlagt ved den anfægtede retsakt (
                     67
                  ).
            
         
         
            b)
          Usikkerheden vedrørende den procedure, der skulle følges med henblik på vedtagelsen af den anfægtede retsakt
      
               80.
            
            
               Den omstændighed, at Rådet valgte at vedtage den anfægtede retsakt i form af konklusioner i stedet for en afgørelse, skabte ligeledes usikkerhed med hensyn til den procedure, som skulle følges med henblik på dens vedtagelse.
            
         
               81.
            
            
               I henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF vedtages afgørelser om fastlæggelse af, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne, af Rådet på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at Rådet i medfør af artikel 16, stk. 3, TEU vedtager sådanne afgørelser efter afstemningsproceduren med kvalificeret flertal (
                     68
                  ).
            
         
               82.
            
            
               Derimod nævner traktaterne ikke, hvilken procedure der skal følges med henblik på vedtagelsen af rådskonklusioner, idet der er tale en retlig form, som ikke er fastsat i traktaterne (
                     69
                  ).
            
         
               83.
            
            
               I den foreliggende sag har Rådet imidlertid gjort gældende, at proceduren i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, uanset at den anfægtede retsakt blev vedtaget i form af konklusioner, fandt anvendelse og faktisk blev fulgt ved vedtagelsen af den nævnte retsakt.
            
         
               84.
            
            
               Dette argument kan efter min opfattelse ikke tages til følge.
            
         
               85.
            
            
               Der skal i denne henseende henvises til, at der ved traktaterne er tilvejebragt en kompetencefordeling mellem EU-institutionerne, hvorved hver enkelt institution er tillagt opgaver som led i Unionens institutionelle opbygning og gennemførelsen af de opgaver, der er overdraget Unionen. Artikel 13, stk. 2, TEU fastsætter således, at hver EU-institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne, og i overensstemmelse med de procedurer, betingelser og mål, som er fastsat i disse. Denne bestemmelse er udtryk for princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, hvilket forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser (
                     70
                  ).
            
         
               86.
            
            
               Det er i denne sammenhæng, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at det er traktaten, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes EU-institutionerne træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv (
                     71
                  ). Jeg mener, at dette ræsonnement også finder anvendelse på de regler i traktaterne, der fastsætter, hvilken retlig form en EU-retsakt skal have (
                     72
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Heraf følger, at EU-institutionerne ikke frit kan udvælge visse elementer af de i traktaterne fastsatte procedurer, som de finder hensigtsmæssige, og samtidig se bort fra andre. Den foreliggende sag illustrerer, hvorfor en sådan »a la carte«-tilgang er uholdbar. Den omstændighed, at Rådet afveg fra den retlige form, som er fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF, giver således anledning til tvivl med hensyn til den procedure, der skulle følges med henblik på at vedtage den anfægtede retsakt, navnlig for så vidt angår Kommissionens rolle og afstemningsmåden i Rådet.
            
         
               88.
            
            
               Hvad for det første angår Kommissionens rolle er det første spørgsmål, der opstår, om den anfægtede retsakt faktisk kan anses for at være blevet vedtaget »på forslag af Kommissionen« som fastsat i artikel 218, stk. 9, TEUF, eftersom denne retsakt har en anden retlig form end den, der er anvendt i Kommissionens forslag (
                     73
                  ). Var Kommissionen endvidere forpligtet til at fremsætte et forslag til rådskonklusioner, eller burde et sådant forslag snarere være udarbejdet og fremsat af Rådets formandskab, således som det er almindelig praksis med hensyn til rådskonklusioner? Havde Kommissionen endelig ret til at ændre sit forslag i henhold til artikel 293, stk. 2, TEUF eller til at trække det tilbage, efter at Rådet havde ændret retsaktens retlige form?
            
         
               89.
            
            
               Som disse spørgsmål viser, rejste Rådets fremgangsmåde tvivl om Kommissionens rolle i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede retsakt og bragte dermed den institutionelle ligevægt, som er indført ved traktaterne, i fare.
            
         
               90.
            
            
               Hvad for det andet angår afstemningsmåden i Rådet har denne institution på den ene side anerkendt, at afstemning med kvalificeret flertal »principielt« fandt anvendelse på vedtagelsen af den anfægtede retsakt. På den anden side valgte Rådet faktisk, således som Kommissionen har anført, en retlig form, som generelt er forbeholdt retsakter, der vedtages af Rådet ved »konsensus«. Rådet har endvidere anført, at den høje grad af konvergens mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvilke mål Unionen skulle forfølge på WRC-15, gjorde det muligt at opnå enstemmighed, efter at der var fundet en løsning med hensyn til visse medlemsstaters forbehold i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper). Endelig har Rådet tilføjet, at eftersom Kommissionen ikke havde ændret sit forslag under de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af den anfægtede retsakt, med henblik på at tage hensyn til de ændringer, som der var ved at blive opnået enighed om i Rådet, følger det af artikel 293, stk. 1, TEUF, at Rådet skulle træffe afgørelse med enstemmighed (
                     74
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Rådets argumenter kan ikke tiltrædes.
            
         
               92.
            
            
               Traktaterne er ganske vist ikke til hinder for, at en retsakt, der skal vedtages efter afstemningsproceduren med kvalificeret flertal, i givet fald vedtages med alle medlemsstaternes tilslutning (
                     75
                  ). Jeg er endvidere opmærksom på behovet for, at Rådets formandskab under forhandlingerne i forbindelse med en afstemningsprocedure med kvalificeret flertal i en god samarbejdsånd tager hensyn til og, i det omfang det er muligt, imødekommer ønsker fra delegationer fra medlemsstater, der i medfør af traktaterne ikke har ret til at blokere vedtagelsen af den pågældende retsakt.
            
         
               93.
            
            
               Det er imidlertid ikke tilladt for Rådet ved at betegne en retsakt som »konklusioner« at skabe usikkerhed hos medlemsstaterne med hensyn til muligheden for, at de kan blokere vedtagelsen af den nævnte retsakt. En sådan fremgangsmåde risikerer således at føre til, at afstemningsproceduren med kvalificeret flertal omgås eller bliver virkningsløs, og dermed at være til skade for effektiviteten af afstemningsproceduren i Rådet (
                     76
                  ). Efter min opfattelse er denne risiko i særlig grad til stede, når Rådet, som i det foreliggende tilfælde, afviger fra den retlige form, som er udtrykkeligt fastsat i traktaterne, idet det vedtager en retsakt i form af konklusioner i stedet for en afgørelse.
            
         
               94.
            
            
               I denne sammenhæng vil jeg fremhæve, at valget mellem afstemningsproceduren med kvalificeret flertal og afstemningsproceduren med enstemmighed eller med konsensus er af stor betydning, idet dette valg kan have konsekvenser for indholdet af den pågældende retsakt (
                     77
                  ). Som generaladvokat Sharpston med rette har anført, er »[e]n afgørelse, som alle kan tilslutte sig, eller som ingen er imod, […] ikke nødvendigvis det samme som en afgørelse, som et kvalificeret flertal kan tilslutte sig. Eksempelvis kan det være nødvendigt at udvande indholdet af en afgørelse, som kan vedtages med et kvalificeret flertal, for at den kan vedtages enstemmigt eller uden stemmer imod« (
                     78
                  ).
            
         
               95.
            
            
               På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at Rådet, under de i den foreliggende sag omhandlede omstændigheder, ved at afvige fra den i traktaterne fastsatte retlige form skabte usikkerhed med hensyn til karakteren af den anfægtede retsakt og med hensyn til den procedure, der skulle følges med henblik på dens vedtagelse, hvorfor denne afvigelse udgør en tilsidesættelse af artikel 218, stk. 9, TEUF, der kan medføre annullation af retsakten.
            
         
               96.
            
            
               Jeg konkluderer derfor, at Kommissionens eneste anbringende bør tiltrædes, og at Rådets konklusioner af 26. oktober 2015 bør annulleres.
            
         
         VI. Sagsomkostninger
      
               97.
            
            
               I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Såfremt Domstolen følger mit forslag, er Rådet den tabende part, og det skal derfor pålægges Rådet at betale sagsomkostningerne, idet Kommissionen har nedlagt påstand herom. Intervenienterne bærer i henhold til artikel 140, stk. 1, i Domstolens procesreglement deres egne omkostninger.
            
         
         VII. Forslag til afgørelse
      
               98.
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen:
               
                        –
                     
                     
                        at annullere de af Rådet for Den Europæiske Union den 26. oktober 2015 vedtagne konklusioner om Den Internationale Telekommunikationsunions (ITU’s) verdensradiokonference 2015 (WRC-15)
                     
                  
                        –
                     
                     
                        at tilpligte Rådet at betale sagsomkostningerne
                     
                  
                        –
                     
                     
                        at fastslå, at Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – Jf. vedrørende ITU’s formål artikel 1 i organisationens statut, som blev vedtaget på den ekstraordinære konference i Genève (Schweiz) i 1992, med de ændringer, som blev vedtaget på konferencerne i Kyoto (Japan) i 1994, i Minneapolis (De Forenede Stater) i 1998, i Marrakesh (Marokko) i 2002, i Antalya (Tyrkiet) i 2006 og i Guadalajara (Mexico) i 2010 (herefter »ITU’s statut«).
      (
            3
         ) – Ifølge Kommissionen indebærer deltagelsen som sektormedlem, til forskel fra fuldt medlemsskab, i medfør af artikel 3, stk. 2, i ITU’s statut, at Den Europæiske Union ikke kan fremsætte sine holdninger på ITU’s konferencer og møder, herunder på konferencer, hvor der forhandles om retligt bindende retsakter.
      (
            4
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse af 14.3.2012 om indførelse af et flerårigt radiofrekvenspolitikprogram (EUT 2012, L 81, s. 7).
      (
            5
         ) – Jf. vedrørende radioreglementet punkt 5 i dette forslag til afgørelse.
      (
            6
         ) – Jf. resolution 807 (WRC-12), vedtaget af WRC-12 i Genève i 2012, med titlen »Agenda for the 2015 World Radiocommunication Conference«.
      (
            7
         ) – Jf. resolution 1343 (C12) fra rådet for ITU med titlen »Place, dates and agenda of the World Radiocommunication Conference (WRC-15)«.
      (
            8
         ) – Forslag til Rådets afgørelse af 29.5.2015 om den holdning, der skal indtages på EU’s vegne på ITU’s (Den Internationale Telekommunikationsunions) verdensomspændende radiokommunikationskonference i 2015 (COM(2015) 234 final).
      (
            9
         ) – Rådets konklusioner af 26.10.2015 om Den Internationale Telekommunikationsunions (ITU’s) verdensradiokonference 2015 (WRC-15) (ST 13460 2015 INIT) (2015/0119 (NLE)) (her citeret uden fodnoter).
      (
            10
         ) – Jf. dom af 19.11.2013, Kommissionen mod Rådet (C-63/12, EU:C:2013:752, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, præmis 9), hvoraf fremgår, at akternes eller beslutningernes form principielt er uden betydning for adgangen til at indbringe dem for Domstolen i form af et annullationssøgsmål.
      (
            11
         ) – Jf. i denne retning dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 44), hvoraf fremgår, at en sådan afgørelse har retligt bindende virkninger i og med, at den fastlægger Unionens holdning inden for rammerne af det pågældende organ, og er bindende dels for Rådet og Kommissionen, dels for medlemsstaterne, idet den pålægger dem at forfægte den nævnte holdning.
      (
            12
         ) – Ifølge parterne udgør artikel 114 TEUF det materielle grundlag og artikel 218, stk. 9, TEUF det proceduremæssige retsgrundlag for den anfægtede retsakt. Jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse.
      (
            13
         ) – Jf. punkt 70 i dette forslag til afgørelse.
      (
            14
         ) – Dom af 13.7.2004, Kommissionen mod Rådet (C-27/04, EU:C:2004:436, præmis 44-51).
      (
            15
         ) – Dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 27).
      (
            16
         ) – Jf. i denne retning dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 25-28).
      (
            17
         ) – Jf. i denne retning den af Forbundsrepublikken Tyskland påberåbte dom af 13.7.2000, Salzgitter mod Kommissionen (C-210/98 P, EU:C:2000:397, præmis 55-57), vedrørende forpligtelsen for Unionens retsinstanser til ex officio at foretage en konstatering af, at anmeldelsesfristen for støtte ikke er blevet overholdt, idet der er tale om en konstatering, som vedrører Kommissionens kompetence til at godkende den pågældende støtte. Jf. desuden generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse British Airways mod Kommissionen (C-122/16 P, EU:C:2017:406, punkt 100 og fodnote 54).
      (
            18
         ) – Jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Rådet mod Kommissionen (C-73/14, EU:C:2015:663, præmis 63).
      (
            19
         ) – Jf. i denne retning dom af 7.10.2014, Tyskland mod Kommissionen (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 55).
      (
            20
         ) – Princippet om kompetencetildeling skal overholdes, både når Unionen optræder internt, og når den optræder på internationalt plan. Jf. udtalelse 2/94 (Fællesskabets tiltrædelse af EMRK (konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder)) af 28.3.1996 (EU:C:1996:140, præmis 24).
      (
            21
         ) – Jf. i denne retning generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:296, punkt 60).
      (
            22
         ) – Jf. vedrørende sondringen mellem på den ene side spørgsmålet, om der foreligger en ekstern kompetence for Unionen, hvilket afgøres efter artikel 216, stk. 1, TEUF, og på den anden side spørgsmålet, om denne kompetence eventuelt er en enekompetence, hvilket afgøres efter artikel 3, stk. 2, TEUF, generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse til udtalelse 2/15 (frihandelsaftale med Singapore, EU:C:2016:992, punkt 64) og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:296, punkt 80). Jf. ligeledes, om end mindre eksplicit, udtalelse 2/15 af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 171 og 172), udtalelse 1/13 (tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 67-74) og udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 7).
      (
            23
         ) – Dom af 6.10.2015, Rådet mod Kommissionen (C-73/14, EU:C:2015:663, præmis 64 og 65). Jf. ligeledes A. Rosas, »Recent Case Law of the European Court of Justice Relating to Article 218 TFEU«, The EU as a Global Actor Bridging Legal Theory and Practice – Liber Amicorum in Honour of Ricardo Gosalbo Bono, redigeret af J. Czuczai og F. Naert, Brill/Nijhoff, 2017, s. 370 og 371. Jf. for så vidt angår tilblivelsen af artikel 218, stk. 9, TEUF generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:289, præmis 39-52), og generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Rådet mod Kommissionen (C-73/14, EU:C:2015:490, præmis 69-74).
      (
            24
         ) – Det fremgår af artikel 2, stk. 2, TEUF, at Unionen og medlemsstaterne, når Unionen i traktaterne på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan lovgive og vedtage bindende retsakter på dette område. Medlemsstaterne udøver deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin. Jf. i denne retning ligeledes dom af 14.7.1976, Kramer m.fl. (3/76, 4/76 og 6/76, EU:C:1976:114, præmis 39 og 40).
      (
            25
         ) – Jf. vedrørende kravet om enhed i Unionens og medlemsstaternes optræden udadtil, når en international aftale delvis henhører under Unionens kompetence og delvis under medlemsstaternes kompetence, udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis), og dom af 20.4.2010, Kommissionen mod Sverige (C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 73). Jf. mere generelt generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:43, punkt 58-63 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            26
         ) – Jf. i denne henseende den sidstnævnte bestemmelses tredje afsnit, hvorefter medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare. Jf. desuden dom af 20.4.2010, Kommissionen mod Sverige (C-246/07, EU:C:2010:203, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis), hvori Domstolen præciserede, at forpligtelsen til loyalt samarbejde gælder generelt og hverken afhænger af, om den pågældende kompetence for Unionen er eksklusiv eller ikke, eller af medlemsstaternes eventuelle ret til at indgå forpligtelser i forhold til tredjelande.
      (
            27
         ) – Jf. punkt 4 i dette forslag til afgørelse. Jf. desuden dom af 12.2.2009, Kommissionen mod Grækenland (C-45/07, EU:C:2009:81, præmis 31), hvoraf fremgår, at den omstændighed, at Unionen ikke er medlem af en international organisation, ikke er til hinder for, at den effektivt kan udøve sin eksterne kompetence, f.eks. derved, at medlemsstaterne optræder solidarisk i Unionens interesse.
      (
            28
         ) – Jf. i denne retning dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 44), og fodnote 11 i dette forslag til afgørelse.
      (
            29
         ) – Jf. bl.a. artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21 TEU. Jf. ligeledes artikel 220 TEUF.
      (
            30
         ) – Dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258).
      (
            31
         ) – Rådet havde i den nævnte sag gjort gældende, at Unionen i medfør af artikel 3, stk. 2, TEUF rådede over en ekstern enekompetence på de områder, der var omfattet af den anfægtede afgørelse, mens Forbundsrepublikken Tyskland og de medlemsstater, der var indtrådt i sagen, havde gjort gældende, at Unionens kompetence var en delt kompetence. Jf. dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 34 og 43).
      (
            32
         ) – Jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse.
      (
            33
         ) – Jf. bl.a. artikel 8a-9b i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25.11.2009 (EUT 2009, L 337, s. 37) (herefter »direktiv 2002/21«), artikel 5-8 og 10-14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7.3.2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21), som ændret ved direktiv 2009/140, Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 676/2002/EF af 7.3.2002 om et frekvenspolitisk regelsæt i Det Europæiske Fællesskab (frekvenspolitikbeslutningen) (EFT 2002, L 108, s. 1), og afgørelse nr. 243/2012. Jf. desuden Rådets direktiv 91/287/EØF af 3.6.1991 om det frekvensbånd, der skal allokeres i forbindelse med den samordnede indførelse af digital europæisk trådløs telekommunikation (DECT) i Fællesskabet (EFT 1991, L 144, s. 45), og Rådets direktiv 87/372/EØF af 25.6.1987 om de frekvensbånd, der skal stilles til rådighed for samordnet indførelse af offentlig fælleseuropæisk digital celleopbygget landmobilradiokommunikation i Fælleskabet (EFT 1987, L 196, s. 85), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/114/EF af 16.9.2009 (EUT 2009, L 274, s. 25).
      (
            34
         ) – Jf. bl.a. artikel 9, stk. 1, andet afsnit, og artikel 9, stk. 4, i direktiv 2002/21 og 30. betragtning hertil, artikel 1, stk. 3, i beslutning nr. 676/2002 og 18. og 19. betragtning hertil, 22. betragtning til beslutning nr. 243/2001, syvende betragtning til direktiv 87/372. Jf. desuden artikel 8 i direktiv 2002/20, der mere generelt henviser til »internationale aftaler«. Jf. vedrørende radioreglementet punkt 5 i dette forslag til afgørelse.
      (
            35
         ) – Jf. fodnote 33 i dette forslag til afgørelse.
      (
            36
         ) – Jf. bl.a. Kommissionens beslutning 2004/545/EF af 8.7.2004 om harmonisering af radiofrekvenser i 79 GHz-området til brug for kortdistanceradarudstyr til biler i Fællesskabet (EUT 2004, L 241, s. 66), der harmoniserer frekvensområdet mellem 77 og 81 GHz, Kommissionens beslutning 2005/513/EF af 11.7.2005 om samordnet anvendelse af frekvensressourcer i 5 GHz-båndet med sigte på indførelse af trådløse adgangssystemer, herunder radiobaserede lokalnet (WAS/RLANs) (EUT 2005, L 187, p. 22) og berigtigelse EUT 2005, L 238, s. 26, som ændret ved Kommissionens beslutning 2007/90/EF af 12.2.2007 (EUT 2007, L 41, s. 10), der harmoniserer frekvensbåndene 5150-5350 MHz og 5470-5725 MHz, Kommissionens beslutning 2008/411/EF af 21.5.2008 om harmonisering af 3400-3800 MHz-båndet for jordbaserede systemer, der kan levere elektroniske kommunikationstjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 144, s. 77), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2014/276/EU af 2.5.2014 (EUT 2014, L 139, p. 18), Kommissionens beslutning 2008/671/EF af 5.8.2008 om samordnet anvendelse af frekvensressourcer i frekvensbåndet 5875-5905 MHz til sikkerhedsrelaterede anvendelser af intelligente transportsystemer (ITS) (EUT 2008, L 220, s. 24) og Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/750 af 8.5.2015 om harmoniseret anvendelse af frekvensbåndet 1452-1492 MHz til jordbaserede systemer, der kan levere elektroniske kommunikationstjenester i Unionen (EUT 2015, L 119, s. 27). Jf. vedrørende de frekvensbånd, der er omfattet af den anfægtede retsakt, punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
      (
            37
         ) – Jf. punkt 3 i begrundelsen for Kommissionens forslag af 29.5.2015 (nævnt ovenfor). I det nævnte forslag henviste Kommissionen desuden til en udtalelse af 19.2.2015 fra Frekvenspolitikgruppen (RSPG) »RSPG Opinion on Common Policy Objectives for WRC-15« (RSPG15-593 final).
      (
            38
         ) – Det fremgår af artikel 3, stk. 2, TEUF, at Unionen har enekompetence til at indgå internationale aftaler, bl.a. når indgåelsen kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.
      (
            39
         ) – Jf. udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 105-107) og i denne retning udtalelse 2/15 af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 180 og 181). Jf. i denne sammenhæng tiende betragtning til afgørelse nr. 243/2012, hvori det hedder, at »[s]elv om frekvensforvaltningen stadig i vid udstrækning er en national kompetence, bør den foregå i overensstemmelse med gældende EU-ret og give mulighed for tiltag, som fremmer Unionens politikker«. Jf. desuden 28. betragtning til direktiv 2009/140, hvoraf fremgår, at »[s]elv om frekvensforvaltningen forbliver under medlemsstaternes kompetence, kan strategisk planlægning, samordning og i givet fald harmonisering på fællesskabsplan medvirke til at sikre, at frekvensbrugerne får fuldt udbytte af fordelene ved det indre marked, og at EU’s interesser forsvares effektivt på globalt plan […]«.
      (
            40
         ) – Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse.
      (
            41
         ) – Jf. artikel 1, stk. 4, i beslutning nr. 676/2002 og artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i afgørelse nr. 243/2012. Jf. i denne retning også syvende betragtning til direktiv 2002/21. Jf. i denne sammenhæng desuden artikel 4, stk. 2, TEU, hvorefter Unionen respekterer medlemsstaternes centrale statslige funktioner, herunder sikring af statens territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed, idet sidstnævnte forbliver den enkelte medlemsstats eneansvar, og artikel 346, stk. 1, litra a), TEUF, hvorefter ingen medlemsstat er forpligtet til at meddele oplysninger, hvis udbredelse efter dens opfattelse ville stride mod dens væsentlige sikkerhedsinteresser.
      (
            42
         ) – Jf. punkt 7 i dette forslag til afgørelse.
      (
            43
         ) – Jf. bl.a. udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis) og dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 54).
      (
            44
         ) – Jf. vedrørende den verdensomspændende radiokommunikationskonference artikel 13, stk. 1 og 2, i ITU’s statut, som er gengivet i punkt 6 i dette forslag til afgørelse, og artikel 7 i ITU’s konvention, der blev vedtaget på den ekstraordinære konference i Genève (Schweiz) i 1992, med de ændringer, der blev vedtaget på konferencerne i Kyoto (Japan) i 1994, i Minneapolis (De Forenede Stater) i 1998, i Marrakesh (Marokko) i 2002, i Antalya (Tyrkiet) i 2006 og i Guadalajara (Mexico) i 2010.
      (
            45
         ) – Jf. vedrørende udtrykket »retsakter, der har retsvirkninger« i artikel 218, stk. 9, TEUF’s forstand dom af 7.10.2014, Tyskland mod Rådet (C-399/12, EU:C:2014:2258, præmis 56 ff.). Jf. vedrørende den bindende karakter af radioreglementet og af revisioner heraf artikel 4, stk. 3, i ITU’s statut, som er gengivet i punkt 5 i dette forslag til afgørelse, og artikel 54 i ITU’s konvention. Jf. desuden vedrørende henvisningen i EU-retsakter til ITU og til radioreglementet punkt 46 og fodnote 34 i dette forslag til afgørelse.
      (
            46
         ) – Jeg mener ikke, det tjener noget formål, at Domstolen inden for rammerne af det foreliggende søgsmål tager stilling til spørgsmålet, om Rådet herudover var forpligtet til at anvende artikel 218, stk. 9, TEUF. Dette spørgsmål er således ikke relevant i det foreliggende tilfælde, eftersom Rådet har tilkendegivet, at det faktisk anvendte den nævnte bestemmelse ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt.
      (
            47
         ) – Jf. punkt 68 og 72 i dette forslag til afgørelse.
      (
            48
         ) – Jf. punkt 81 og 82 i dette forslag til afgørelse.
      (
            49
         ) – Jf. bl.a. Rådets konklusioner om Kommissionens meddelelse om de europæiske holdninger med henblik på den verdensomspændende radiokommunikationskonference 2000 (WRC-2000) (dok. 7788/00), Rådets konklusioner om Kommissionens meddelelse med titlen »ITU’s verdensomspændende radiokommunikationskonference i 2007 (WRC-07)« (dok. 11991/07) og Rådets konklusioner om Den verdensomspændende radiokonference 2012 (WRC-12) under Den Internationale Telekommunikationsunion (ITU) (dok. 10301/11).
      (
            50
         ) – Jf. analogt vedrørende angivelsen af retsgrundlaget for en EU-retsakt dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis), og med hensyn til valget af rette hjemmel udtalelse 1/08 (aftaler om ændring af listerne over særlige forpligtelser i henhold til GATS (den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser)) af 30.11.2009 (EU:C:2009:739, præmis 172 og den deri nævnte retspraksis). Jf. desuden dom af 6.5.2008, Parlamentet mod Rådet (C-133/06, EU:C:2008:257, præmis 60).
      (
            51
         ) – Jf. vedrørende tilblivelsen af artikel 218, stk. 9, TEUF fodnote 23 i dette forslag til afgørelse.
      (
            52
         ) – Dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, præmis 9). Jf. fodnote 10 i dette forslag til afgørelse.
      (
            53
         ) – Jf. i denne henseende punkt 75 og 76 i dette forslag til afgørelse.
      (
            54
         ) – Det Forenede Kongerige har ikke udtalt sig om den anfægtede retsakts karakter eller retsvirkninger.
      (
            55
         ) – Jf. punkt 17-23 i dette forslag til afgørelse.
      (
            56
         ) – Jf. punkt 10 og 12 i dette forslag til afgørelse. Jf. vedrørende den praksis, Rådet har fulgt ved de tidligere verdensomspændende radiokommunikationskonferencer, punkt 64 i dette forslag til afgørelse.
      (
            57
         ) – Jf. punkt 62 i dette forslag til afgørelse.
      (
            58
         ) – I medfør af artikel 288 TEUF er en afgørelse bindende i alle enkeltheder.
      (
            59
         ) – Formen »konklusioner« er i traktaterne kun fastsat for visse retsakter fra Det Europæiske Råd. Jf. artikel 148 TEUF.
      (
            60
         ) – Jf. punkt 10 i dette forslag til afgørelse.
      (
            61
         ) – Jf. punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
      (
            62
         ) – Jf. i denne retning dom af 1.10.2009, Kommissionen mod Rådet (C-370/07, EU:C:2009:590, præmis 37 og 38).
      (
            63
         ) – Jf. dom af 14.6.2016, Kommissionen mod McBride m.fl. (C-361/14 P, EU:C:2016:434, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            64
         ) – Jf. dom af 14.6.2016, Kommissionen mod McBride m.fl. (C-361/14 P, EU:C:2016:434, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            65
         ) – Jf. punkt 10 og 11 i dette forslag til afgørelse.
      (
            66
         ) – Jf. punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
      (
            67
         ) – Jf. i denne henseende punkt 40 i dette forslag til afgørelse.
      (
            68
         ) – Jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 66), og mere eksplicit generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Det Forenede Kongerige mod Rådet (C-81/13, EU:C:2014:2114, punkt 98).
      (
            69
         ) – Jf. punkt 72 og fodnote 59 i dette forslag til afgørelse.
      (
            70
         ) – Jf. dom af 28.7.2016, Rådet mod Kommissionen (C-660/13, EU:C:2016:616, præmis 31 og 32 og den deri nævnte retspraksis).
      (
            71
         ) – Jf. dom af 6.9.2017, Slovakiet mod Rådet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 149) og af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning ligeledes dom af 13.7.2004, Kommissionen mod Rådet (C-27/04, EU:C:2004:436, præmis 81).
      (
            72
         ) – Det fremgår af artikel 296, stk. 1, TEUF, at institutionerne, når det ikke er fastsat i traktaterne, hvilken type retsakt der skal vedtages, i hvert enkelt tilfælde tager stilling hertil under overholdelse af gældende procedurer og proportionalitetsprincippet.
      (
            73
         ) – Jf. punkt 10 og 12 i dette forslag til afgørelse.
      (
            74
         ) – I medfør af den nævnte bestemmelse kan Rådet, når det i medfør af traktaterne træffer afgørelse på forslag af Kommissionen, undtagen i visse opregnede tilfælde kun ændre dette forslag med enstemmighed.
      (
            75
         ) – Jf. i denne retning generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 189).
      (
            76
         ) – Jf. i denne henseende dom af 6.9.2017, Slovakiet mod Rådet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 148), hvor Domstolen fastslog, at princippet om institutionel ligevægt indebærer et forbud mod, at Det Europæiske Råd ændrer en regel om afstemning med kvalificeret flertal, som er fastsat ved traktaterne, ved at pålægge Rådet en regel om afstemning med enstemmighed gennem konklusioner, der er truffet i overensstemmelse med artikel 68 TEUF.
      (
            77
         ) – Jf. analogt med hensyn valget af hjemmel dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet (45/86, EU:C:1987:163, præmis 12), og af 23.2.1988, Det Forenede Kongerige mod Rådet (68/86, EU:C:1988:85, præmis 6).
      (
            78
         ) – Generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 189). Jf. i denne retning ligeledes generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-28/12, EU:C:2015:43, punkt 81).