CELEX: 61999CC0145
Language: nl
Date: 2001-05-03
Title: Conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl van 3 mei 2001. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Italiaanse Republiek. # Niet-nakoming - Artikelen 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 43 EG en 49 EG) - Richtlijn 89/48/EEG - Toegang tot en uitoefening van beroep van advocaat. # Zaak C-145/99.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      C. STIX-HACKL
      van 3 mei 2001 (
            1
         )
      I — Inleiding
      
               1.
            
            
               Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie om vaststelling dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 52 en 59 van het Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 43 en 49 EG) en richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-on-derwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (
                     2
                  ) (hierna: „richtlijn 89/48”), doordat zij een aantal bepalingen over de toegang tot en de uitoefening van het beroep van advocaat heeft gehandhaafd.
            
         II — Rechtskader
      A — Gemeenschapsrecht
      
               2.
            
            
               Artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 definieert de proeve van bekwaamheid als volgt:
               „[...] een controle, uitsluitend de beroepskennis van de aanvrager betreffende, die door de bevoegde autoriteiten van de ontvangende lidstaat wordt verricht en die tot doel heeft te beoordelen of deze de bekwaamheid bezit om in deze lidstaat een gereglementeerd beroep uit te oefenen.
               Ten behoeve van deze controle stellen de bevoegde autoriteiten op basis van een vergelijking tussen de in deze lidstaat vereiste opleiding en de opleiding die de aanvrager heeft ontvangen, een lijst op van de vakgebieden die niet bestreken worden door het diploma of de titel(s) die de aanvrager overlegt.
               Bij de proeve van bekwaamheid moet in aanmerking worden genomen dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of herkomst een gekwalificeerde beroepsbeoefenaar is. De proef heeft betrekking op de vakgebieden die moeten worden gekozen uit die welke op de lijst staan en waarvan de kennis een wezenlijke voorwaarde is om het beroep in de ontvangende lidstaat te kunnen uitoefenen. Deze proef kan ook betrekking hebben op de kennis van de deontologie die in de ontvangende lidstaat op de betrokken activiteiten van toepassing is. De voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid worden door de bevoegde autoriteiten van die staat vastgesteld met inachtneming van het gemeenschapsrecht.
               In de ontvangende lidstaat wordt de status van de aanvrager die zich op de proeve van bekwaamheid aldaar wenst voor te bereiden, door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat vastgesteld.”
            
         
               3.
            
            
               Artikel 3 bevat de beginselen voor de toegang tot en de uitoefening van een gereglementeerd beroep.
            
         
               4.
            
            
               Artikel 4 biedt de ontvangende lidstaat de mogelijkheid de toegang afhankelijk te stellen van bepaalde voorwaarden. Overeenkomstig lid 1, sub a, van dit artikel mag de ontvangende lidstaat van de aanvrager verlangen, dat hij de beroepservaring aantoont wanneer de duur van de opleiding ten minste één jaar korter is dan die welke in de ontvangende lidstaat vereist is.
               Op grond van artikel 4, lid 1, sub b, kan de ontvangende lidstaat de aanvrager in drie gevallen verplichten tot het volgen van een aanpassingsstage of het afleggen van een proeve van bekwaamheid:
               
                        „—
                     
                     
                        wanneer de door hem ontvangen opleiding volgens artikel 3, onder a) en b), betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door het in de ontvangende lidstaat voorgeschreven diploma, of
                     
                  
                        —
                     
                     
                        wanneer [...] het in de ontvangende lidstaat gereglementeerde beroep een of meer gereglementeerde beroepsactiviteiten omvat die niet bestaan in het beroep dat gereglementeerd is in de lidstaat van oorsprong of van herkomst van de aanvrager, en dit verschil gekenmerkt wordt door een specifieke opleiding die in de ontvangende lidstaat vereist is en betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door het diploma waarnaar de aanvrager verwijst, of
                     
                  
                        —
                     
                     
                        wanneer [...] het in de ontvangende lidstaat gereglementeerde beroep een of meer gereglementeerde beroepsactiviteiten omvat die niet bestaan in het beroep dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of van herkomst heeft uitgeoefend, en dit verschil gekenmerkt wordt door specifieke opleiding die in de ontvangende lidstaat vereist is en betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door de titel(s) waarnaar de aanvrager verwijst.”
                     
                  
         
               5.
            
            
               Omtrent de keuzemogelijkheid tussen een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid bepaalt artikel 4, lid 1, sub b, het volgende:
               „Indien de ontvangende lidstaat van deze mogelijkheid gebruik maakt, moet hij de aanvrager het recht laten om te kiezen tussen een aanpassingsstage en een proeve van bekwaamheid. Voor beroepen voor de uitoefening waarvan een precieze kennis van het nationale recht vereist is en waarvoor het verstrekken van adviezen en/of verlenen van bijstand op het gebied van het nationale recht een wezenlijk en vast onderdeel van de uitoefening van beroepsactiviteit is, kan de ontvangende lidstaat, in afwijking van dit beginsel, ofwel een aanpassingsstage, ofwel een proeve van bekwaamheid voorschrijven. Wanneer de ontvangende lidstaat voor andere beroepen uitzonderingen op het keuzerecht van de aanvrager wenst in te voeren, is de procedure van artikel 10 van toepassing.”
            
         
               6.
            
            
               Ingevolge artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/48 mogen de lidstaten van de aanvrager niet verlangen dat hij zowel zijn beroepservaring aantoont als een aanpassingsstage volbrengt of een proeve van bekwaamheid aflegt.
            
         B — De nationale wetgeving
      
               7.
            
            
               De belangrijkste bepalingen inzake de toegang tot en de uitoefening van het beroep van advocaat in de Italiaanse Republiek zijn opgenomen in het Regio Decreto Legge n. 1578 van 27 november 1933 (hierna: „wet van 1933”). Artikel 17 van deze wet bepaalt het volgende:
               „Voor de inschrijving op het tableau van advocaten moet men:
               
                        1)
                     
                     
                        Italiaans onderdaan zijn of Italiaan uit een gebied dat politiek niet is verenigd met Italië;
                     
                  [...]
               
                        4)
                     
                     
                        houder zijn van een door een universiteit van de Italiaanse Republiek afgegeven of bevestigd diploma rechten (‚laurea in giurisprudenza’);
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        naar tevredenheid en met goed gevolg gedurende minstens twee opeenvolgende jaren ná het behalen van het diploma een stage hebben volbracht bij een advocatenkantoor, waarbij men de civiel- en strafrechtelijke terechtzittingen van de Corte dell'appello of het Tribunale bijwoont, volgens de voorschriften van de overeenkomstig artikel 101 uit te vaardigen bepalingen, dan wel gedurende eenzelfde periode hebben gepleit voor de Preture in de zin van artikel 8;
                     
                  [...]
               
                        7)
                     
                     
                        zijn woonplaats hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij de aanvraag om inschrijving is ingediend.”
                     
                  
         
               8.
            
            
               Legge nr. 31 van 9 februari 1982 (hierna: wet van 1982) (
                     3
                  ) strekt ter uitvoering van richtlijn 77/249/EEG van de Raad van 22 maart 1977 tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening door advocaten van het vrij verrichten van diensten. (
                     4
                  ) Artikel 2 van de wet van 1982 bepaalt:
               „Verrichten van beroepsdiensten.
               De in artikel 1 bedoelde personen [onderdanen van lidstaten die in de lidstaat van herkomst het beroep van advocaat mogen uitoefenen] worden toegelaten tot de uitoefening van de beroepswerkzaamheden van advocaat, zowel de gerechtelijke als de buitengerechtelijke, zulks voor een bepaalde tijdsduur en volgens de voorschriften van deze titel.
               Voor de uitoefening van de in de voorgaande alinea bedoelde beroepswerkzaamheden mogen zij op het grondgebied van de Italiaanse Republiek noch een kantoor noch een hoofd- of nevenvestiging inrichten.”
            
         
               9.
            
            
               Decreto legislativo nr. 115/1992 (hierna: „wetsdecreet van 1992”) (
                     5
                  ) geeft uitvoering aan richtlijn 89/48.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 6, lid 2, van dit wetsdecreet bepaalt:
               „De erkenning [van de titel van de beroepsopleiding] is afhankelijk van het met goed gevolg afleggen van een proeve van bekwaamheid voor de beroepen van advocaat, accountant en adviseur inzake industriële eigendom.”
            
         
               11.
            
            
               Artikel 8, leden 1 en 2, van wetsdecreet nr. 115/92 luidt als volgt:
               
                        „1.
                     
                     
                        De proeve van bekwaamheid omvat een examen om de kennis van de aanvrager van het beroep en de deontologie na te gaan alsmede zijn bekwaamheid om het beroep uit te oefenen, waarbij in aanmerking wordt genomen dat de aanvrager in de lidstaat van oorsprong of herkomst een gekwalificeerde beroepsbeoefenaar is.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        De vakgebieden waarop het examen betrekking heeft, moeten worden gekozen op basis van hun wezenlijk belang voor de uitoefening van het beroep.”
                     
                  
         
               12.
            
            
               Artikel 9 van wetsdecreet nr. 115/92 bepaalt:
               „In overleg met de minister voor Coördinatie van het gemeenschapsbeleid en de minister van Universiteiten en Wetenschappelijk en Technisch Onderzoek, en na advies van de Raad van State, vaardigt de overeenkomstig artikel 11 bevoegde minister [in casu: de minister van Justitie] bij decreet algemene bepalingen en richtlijnen uit voor de toepassing van de artikelen 5, 6, 7 en 8 met betrekking tot de verschillende beroepen en de overeenkomstige beroepsopleidingen.”
            
         
               13.
            
            
               Artikel 12, leden 1, 3, 5, 6 en 7, van wetsdecreet nr. 115/92 bepaalt:
               
                        „1.
                     
                     
                        De erkenningsaanvraag wordt ingediend bij het bevoegde ministerie, samen met de stukken betreffende de te erkennen diploma's, overeenkomstig de in artikel 10 gestelde voorwaarden.
                     
                  [...]
               
                        3.
                     
                     
                        Binnen een termijn van dertig dagen na ontvangst van de aanvraag, gaat de minister na of de verstrekte stukken volledig zijn, en deelt hij, indien nodig, de betrokkene mee welke aanvullende documenten eventueel zijn vereist.
                     
                  [...]
               
                        5.
                     
                     
                        De bevoegde minister gaat over tot de erkenning bij decreet dat wordt vastgesteld binnen vier maanden na de indiening van de aanvraag of van de vereiste aanvullende documenten overeenkomstig lid 3.
                     
                  
                        6.
                     
                     
                        In de in artikel 6 bedoelde gevallen (.compenserende maatregelen') stelt het decreet de voorwaarden vast voor de aanpassingsstage of de proeve van bekwaamheid, en duidt het de overeenkomstig artikel 15 bevoegde organisatie of instelling aan.
                     
                  
                        7.
                     
                     
                        De in lid 5 bedoelde decreten worden bekendgemaakt in de Gazzetta ufficiale.
                     
                  [...]”
            
         
               14.
            
            
               Artikel 15, lid 1, van wetsdecreet nr. 115/92 bepaalt:
               
                        „1.
                     
                     
                        De uitvoerings- en beoordelingsmodaliteiten voor de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid behoren tot de bevoegdheid van de organisaties en instellingen die de beroepslijsten of -registers bijhouden.
                     
                  [...]”
            
         
               15.
            
            
               Artikel 10 van legge nr. 146 van 22 februari 1994 (hierna: „wet van 1994”) (
                     6
                  ), luidt:
               „Onderdanen van de lidstaten van de Europese Gemeenschap worden met het oog op de inschrijving bij de orde van advocaten bedoeld in artikel 17 van wetsbesluit nr. 1578 van 27 november 1933 [...] tot organisatie van het beroep van advocaat, gelijkgesteld met Italiaanse burgers.”
            
         III — Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof
      
               16.
            
            
               Aangezien de Commissie van mening is dat een aantal bepalingen van het Italiaanse recht inzake de toegang tot en de uitoefening van het beroep van advocaat niet strookt met de vrijheid van vestiging en het recht op het vrij verrichten van diensten, heeft zij bij aanmaningsschrijven van 24 oktober 1997 de niet-nakomingsprocedure van artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) tegen de Italiaanse Republiek ingeleid. De Italiaanse regering heeft bij brief van 29 januari 1998 geantwoord. Daar dit schrijven de verdenking van een verdragsinbreuk volgens de Commissie niet wegnam, heeft zij de Italiaanse Republiek op 8 oktober 1998 een met redenen omkleed advies doen toekomen, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden de nodige maatregelen te nemen. De Italiaanse regering antwoordde bij schrijven van 16 december 1998, waaraan aanvullende opmerkingen van het Ministerie van Justitie waren toegevoegd.
            
         
               17.
            
            
               Daar de Commissie meent dat de Italiaanse Republiek de op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, heeft zij op 14 april 1999 bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 april 1999, bij het Hof beroep ingesteld tegen de Italiaanse Republiek.
            
         
               18.
            
            
               De Commissie verzoekt
               
                        1)
                     
                     
                        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, doordat zij
                        
                                 —
                              
                              
                                 in strijd met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië diensten verrichten, verbiedt over een bepaalde infrastructuur te beschikken;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 in strijd met artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) de inschrijving als advocaat aan een Italiaanse balie afhankelijk stelt van het bezit van de Italiaanse nationaliteit, van uitsluitend in Italië verkregen bekwaamheden, alsmede van het hebben van een woonplaats in een Italiaans rechtsgebied;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 ten aanzien van advocaten uit andere lidstaten op discriminerende wijze de in artikel 4 van richtlijn 89/48 bedoelde „compenserende maatregelen” (proeve van bekwaamheid) toepast, en
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 richtlijn 89/48 onvolledig heeft omgezet, omdat zij geen voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten heeft vastgesteld,
                              
                           niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 43 en 49 EG) en richtlijn 89/48;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
                     
                  
         IV — Beoordeling van de door de Commissie aangevoerde grieven
      A — Eerste grief: Verbod om een kantoor of een hoofd- of nevenvestiging op te richten
      Argumenten van partijen
      
               19.
            
            
               Met haar eerste grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek, dat artikel 2, tweede alinea, van de wet van 1982 in strijd is met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) aangezien op basis van deze bepaling in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië diensten verrichten, in Italië niet over een bepaalde infrastructuur mogen beschikken.
            
         
               20.
            
            
               De Italiaanse regering stelt in wezen dat dit verbod omzeiling van de vrijheid van vestiging beoogt te vermijden. Zonder een dergelijk verbod zouden advocaten die alleen maar hun recht op het vrij verrichten van diensten uitoefenen, onder het mom van een vaste inrichting in feite een vestiging kunnen oprichten. Zij wijst bovendien op een wetsvoorstel (disegno di legge „Nuove disposizioni sulla professione di avvocato”; hierna: „wetsvoorstel”) houdende intrekking van artikel 2, tweede alinea, van de wet van 1982. Bovendien zou deze bepaling in de praktijk niet meer worden toegepast.
            
         Beoordeling
      
               21.
            
            
               Zoals de Commissie opmerkt, blijkt uit het arrest in de zaak Gebhard (
                     7
                  ) duidelijk dat het onderhavige verbod in artikel 2, tweede alinea, van de wet van 1982 indruist tegen het recht op het vrij verrichten van diensten. In punt 27 van dit arrest heeft het Hof immers beslist dat „het tijdelijk karakter van de dienst niet [uitsluit], dat een dienstverrichter in de zin van het Verdrag zich in de lidstaat van ontvangst voorziet van een zekere infrastructuur (daaronder begrepen een kantoor of kabinet), wanneer die infrastructuur noodzakelijk is om de betrokken dienst te kunnen verrichten”.
            
         
               22.
            
            
               Aangaande het risico van omzeiling verwijs ik naar het door de Commissie aangehaalde arrest in de zaak Centros. Hierin heeft het Hof ten aanzien van een algemeen verbod dat was uitgevaardigd om misbruik te voorkomen, verklaard dat het „de uitoefening van het recht op vrije nevenvestiging, waarvan de artikelen 52 en 58 van het Verdrag juist de eerbiediging beogen te verzekeren, [verhinderde]”. (
                     8
                  )
            
         
               23.
            
            
               Het algemene verbod voor in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië diensten verrichten, om aldaar een kantoor of hoofd- of nevenvestiging in te richten, is derhalve in strijd met het recht op het vrij verrichten van diensten.
            
         
               24.
            
            
               Zelfs al wordt de omstreden bepaling in de praktijk niet meer toegepast, komt de handhaving hiervan neer op een schending van het gemeenschapsrecht. (
                     9
                  )
            
         
               25.
            
            
               Ik geef derhalve in overweging vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) niet is nagekomen door artikel 2, tweede alinea, van de wet van 1982 te handhaven.
            
         B — Tweede grief: Woonplaatsvereiste
      
               26.
            
            
               Aangaande de tweede grief die de Commissie in haar verzoekschrift aanvoert, verdient het aanbeveling de grief betreffende het woonplaatsvereiste apart van de grief betreffende het nationaliteitsvereiste en de kwalificaties te behandelen.
            
         Argumenten van partijen
      
               27.
            
            
               De Commissie betwist in de tweede plaats het in artikel 17, lid 1, punt 7, van de wet van 1933 vastgelegde voorschrift dat advocaten hun woonplaats dienen te hebben in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij zij willen worden ingeschreven. Deze verplichting is volgens haar in strijd met de in artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) neergelegde vrijheid van vestiging.
            
         
               28.
            
            
               De Italiaanse regering betoogt dat het woonplaatsvereiste beantwoordt aan vereisten inzake de rechterlijke organisatie en dat het controles vergemakkelijkt. In de praktijk behoeft echter sinds het besluit van de „Consiglio nazionale forense n. 6 C/1994” niet meer aan dit vereiste te worden voldaan. In het wetsvoorstel wordt dit criterium vervangen door het vereiste van het kantoor houden („domicilio professionale”).
            
         
               29.
            
            
               Ten aanzien van de door de Italiaanse regering aangevoerde administratieve praktijk wijst de Commissie erop dat zelfs een administratieve praktijk die strookt met het gemeenschapsrecht, niet voldoet aan de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging. Hiertoe is volgens haar een wijziging van de omstreden bepaling vereist.
            
         Beoordeling
      
               30.
            
            
               Volgens vaste jurisprudentie wordt de vrijheid van vestiging ingeperkt wanneer een lidstaat de inschrijving van personen in een register, in casu het tableau van advocaten, afhankelijk stelt van de verplichting, dat de betrokkenen in het rechtsgebied van de kamer of het gerecht wonen waar zij wensen te worden ingeschreven. (
                     10
                  )
            
         
               31.
            
            
               Zelfs wanneer zou zijn aangetoond dat de omstreden bepaling in de praktijk niet meer wordt toegepast, dat wil zeggen dat niet meer aan het woonplaatsvereiste behoeft te worden voldaan, is er nog steeds sprake van een schending van het gemeenschapsrecht. (
                     11
                  ) Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het Verdrag ook worden geschonden doordat een met het gemeenschapsrecht onverenigbare nationale regeling wordt gehandhaafd.
            
         
               32.
            
            
               Dit impliceert dat het vereiste dat advocaten woonachtig moeten zijn in het rechtsgebied van het gerecht waaronder de balie ressorteert waarbij zij willen worden ingeschreven, in strijd is met de vrijheid van vestiging.
            
         
               33.
            
            
               Ik geef derhalve in overweging vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) niet is nagekomen, door artikel 17, lid 1, punt 7, van de wet van 1933 te handhaven.
            
         C — Derde grief: Verdere vereisten voor de inschrijving op bet tableau van advocaten
      Argumenten van partijen
      
               34.
            
            
               Met de derde grief verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de bepalingen van artikel 17, lid 1, punten 1, 4 en 5, van de wet van 1933 inbreuk maken op de vrijheid van vestiging omdat de toegang tot het beroep van advocaat daarin afhankelijk is gesteld van het bezit van de Italiaanse nationaliteit en van een Italiaans rechtendiploma („laurea in giurisprudenza”) alsmede van een voltooide stage van twee jaar bij Italiaanse rechterlijke instanties. Alhoewel het nationaliteitsvereiste is afgeschaft bij artikel 10 van de wet van 1994, en de bepalingen inzake het bezit van een Italiaans rechtendiploma en voltooiing van een stage in Italië zijn ingetrokken bij het wetsdecreet van 1992, is de Commissie van mening dat de vereiste rechtszekerheid niet is gewaarborgd. Zij verwijst in dit verband naar de vaste en volgens haar relevante jurisprudentie van het Hof. De Commissie bekritiseert in het bijzonder dat de wijzigingen niet in artikel 17 van de wet van 1933, dat de voornaamste bepalingen voor de toegang tot het beroep van advocaat bevat, zijn opgenomen. De redactie van artikel 17 is niet gewijzigd en er is ook geen verwijzing naar de wijzigingsvoorschriften opgenomen. Dit betekent dat twee tegenstrijdige normen naast elkaar bestaan. Hierdoor wordt het voor een particulier moeilijker de toepasselijke rechtsregels te kennen, en wordt de uitoefening van de communautaire rechten van advocaten die onderdaan zijn van andere lidstaten, bemoeilijkt, aldus de Commissie.
            
         
               35.
            
            
               De Italiaanse regering is van mening dat na de intrekking van het nationaliteitsvereiste bij de wet van 1994 en de intrekking van de andere twee vereisten bij het wetsdecreet van 1992 het geldende recht strookt met het gemeenschapsrecht. Dergelijke — impliciete — wijzigingen van artikel 17 van de wet van 1933 zijn volgens haar toereikend. Bovendien wordt het geldende recht bepaald door de lex-posteriorregel.
            
         Beoordeling
      
               36.
            
            
               Om te beginnen wil ik erop wijzen dat het in het onderhavige geval om de verenigbaarheid van het Italiaanse recht met het primaire recht, en niet om de omzetting van een richtlijn gaat. Dit betekent ook dat de door de Commissie aangehaalde jurisprudentie, die vrijwel zonder uitzondering betrekking heeft op de omzetting van richtlijnen, niet zonder meer toepasbaar is. Een desbetreffende motivering draagt de Commissie evenwel niet aan.
            
         
               37.
            
            
               De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek niet dat deze haar wettelijke voorschriften in het geheel niet aan het gemeenschapsrecht heeft aangepast. Alleen de wijze van aanpassing aan het primaire recht acht zij ontoereikend.
            
         
               38.
            
            
               Daar de Italiaanse Republiek de oorspronkelijk drie vereisten heeft afgeschaft, is er in dit opzicht, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie stelt, geen sprake van tegenstrijdige nationale bepalingen. Aangezien de nieuwe, aangepaste voorschriften gelding hebben, kan dus ook niet worden gesproken van een ongewijzigd van kracht blijven van de oude regelingen, wat volgens de vaste rechtspraak van het Hof (
                     12
                  ) schending van het gemeenschapsrecht zou opleveren.
            
         
               39.
            
            
               In het onderhavige geval gaat het evenmin om een met het gemeenschapsrecht onverenigbare praktijk op grond van onduidelijkheid van voorschriften. (
                     13
                  )
            
         
               40.
            
            
               Het reeds bij herhaling geciteerde arrest in zaak C-71/92 heeft betrekking op weer een andere, in dit geval niet relevante constellatie, namelijk dat een lidstaat in meer uitzonderingen heeft voorzien dan een richtlijn toestond. (
                     14
                  )
            
         
               41.
            
            
               Ik zal hieronder derhalve alleen ingaan op de criteria die kunnen worden afgeleid uit de voor de onderhavige constellatie relevante rechtspraak.
            
         
               42.
            
            
               De fundamentele voorwaarde voor verenigbaarheid van het nationale recht met het primaire recht is, dat deze alleen kan worden bereikt „door middel van dwingende nationale voorschriften” die — in geval van wijzigingen — bovendien „dezelfde rechtskracht hebben als de te wijzigen bepalingen”. (
                     15
                  )
            
         
               43.
            
            
               Aan beide voorwaarden is hier voldaan. Zelfs de Commissie ontkent niet dat de wijzigingsbepalingen van de wet van 1994 en het wetsdecreet van 1992 verbindend zijn. Ook dat beide regelingen de nodige rechtskracht hebben, lijdt geen twijfel.
            
         
               44.
            
            
               Thans wil ik ingaan op het door de Commissie genoemde vereiste, dat het gemeenschapsrecht „een ondubbelzinnige regeling van de lidstaten” (
                     16
                  ) verlangt, zodat „de begunstigden al hun rechten kunnen kennen”. (
                     17
                  )
            
         
               45.
            
            
               Volgens vaste rechtspraak (
                     18
                  ) is voor de vraag of de nodige rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid gewaarborgd zijn — ook met betrekking tot richtlijnen — bepalend hoe de juridische situatie er vanuit het oogpunt van de rechtssubjecten uitziet.
            
         
               46.
            
            
               Kenmerkend — en doorslaggevend — voor het onderhavige geval is dat de betrokken rechtssubjecten allen advocaten uit andere lidstaten met praktijkervaring zijn. Volgens de rechtspraak van het Hof dienen de nationale wettelijke voorschriften ook dan duidelijk te zijn, wanneer het om fundamentele regelingen van het gemeenschapsrecht gaat, in het bijzonder wanneer de onderdanen van andere lidstaten die er een beroep op kunnen doen, „gewoonlijk niet bekend zijn met” (
                     19
                  ) de desbetreffende gemeenschapsrechtelijke bepalingen. Van de personen waarom het in onderhavige zaak gaat, mag echter worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van het recht van de lidstaat waarin zij zich willen vestigen.
            
         
               47.
            
            
               Bovendien willen de betrokken personen zich in een andere lidstaat vestigen om aldaar een juridisch beroep uit te oefenen. Juist aan deze kring van adressaten zouden derhalve in dit opzicht hogere eisen moeten kunnen worden gesteld.
            
         
               48.
            
            
               Het argument van de Commissie, dat advocaten die zich in Italië willen vestigen, na eerste lezing van de Italiaanse voorschriften hiervan zouden worden weerhouden, lijkt voorbij te gaan aan de van een advocaat principieel te verwachten houding. Juist een zorgvuldige advocaat, en dit lijkt mij wel de toepasselijke maatstaf, zal zich naar verwachting niet neerleggen bij het resultaat waartoe hij na eerste lezing van een wetstekst is gekomen, zeker niet wanneer dit resultaat hem niet bevredigt.
            
         
               49.
            
            
               Het is ook zeker niet zo dat de precieze strekking van de drie wijzigingen „enkel met behulp van specifieke uitleggingsbeginselen van het nationale recht” (
                     20
                  ) kan worden beoordeeld. Het beginsel lex posterior derogat legi priori behoort tot de algemene rechtswetenschappelijke methodiek, en dat niet alleen in de lidstaten. Met name bij advocaten, waarop de litigieuze bepalingen betrekking hebben, mag het derhalve bekend worden verondersteld.
            
         
               50.
            
            
               Het is voorts niet juist dat de wijzigingen zijn doorgevoerd bij regelgeving die — volgens de Commissie — niets te maken heeft met het advocatenberoep.
            
         
               51.
            
            
               De wet van 1994 is weliswaar een verzamelwet, maar dit is een voor de Italiaanse wetgeving kenmerkend instrument voor de aanpassing van de nationale wetgeving aan het gemeenschapsrecht. Er mag van worden uitgegaan dat advocaten die zich in Italië willen vestigen, van het bestaan van dergelijke verzamelwetten op de hoogte zijn. Aangezien het — zoals de Commissie terecht vaststelt — om advocaten uit andere lidstaten gaat, zijn juist zij degenen voor wie, wat hun recht op toegang tot het beroep betreft, de aanpassing van nationale voorschriften aan het gemeenschapsrecht van belang is.
            
         
               52.
            
            
               De Commissie, die van mening is dat de rechtssituatie niet eenduidig is, ziet eraan voorbij dat de afschaffing van het nationaliteitsvereiste voor burgers van de Unie bij de wet van 1994 zelfs in de vorm van een gedeeltelijke formele derogatie van artikel 17 van de wet van 1933 heeft plaatsgevonden. Dat artikel 17 van de wet van 1933 niet geheel kon worden ingetrokken, lag aan het feit dat men het nationaliteitsvereiste van artikel 17 voor onderdanen van derde landen wilde handhaven.
            
         
               53.
            
            
               De wijzigingen aangaande het vereiste van een Italiaans diploma en een in Italië volbrachte stage zijn bij het wetsdecreet van 1992 tot stand gebracht. Door dit decreet is richtlijn 89/48 in Italiaans recht omgezet. Dat advocaten houders zijn van hoger-onderwijsdiploma's, dat zij een gereglementeerd beroep uitoefenen en dat voor hen geen sectorieel stelsel van onderlinge erkenning van diploma's bestaat (
                     21
                  ), kan juist bij de betrokken advocaten bekend worden verondersteld. Hier komt nog bij dat voor en na de totstandkoming van de richtlijn een brede discussie is gevoerd, ook in de literatuur, over de betekenis van deze richtlijn voor advocaten. Juist van advocaten die zich in een andere lidstaat willen vestigen, mag worden aangenomen dat zij de inhoud van deze richtlijn kennen. Van advocaten die zich in Italië willen vestigen, mag derhalve ook worden verwacht dat zij bekend zijn met de Italiaanse voorschriften tot omzetting van richtlijn 89/48. Overigens behoort het vinden van wetteksten tot het beroep van een advocaat; dit lijkt mij zeker te mogen gelden wanneer het om de voorschriften van het land gaat waarin de advocaat zijn beroep wenst uit te oefenen.
            
         
               54.
            
            
               Hieruit volgt dat de derde grief niet gegrond is.
            
         D — Vierde grief: proeve van bekwaamheid
      
               55.
            
            
               De vierde grief van de Commissie heeft betrekking op de concrete toepassing van de proeve van bekwaamheid van richtlijn 89/48 op advocaten uit andere lidstaten door de Italiaanse autoriteiten.
            
         Argumenten van partijen
      
               56.
            
            
               De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek een discriminerende praktijk waar het gaat om de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten. Deze proeve van bekwaamheid zou in vergelijking met de desbetreffende voorschriften van richtlijn 89/48 en het bekwaamheidsexamen voor Italiaanse advocaten overdreven moeilijk zijn. Zij argumenteert dat richtlijn 89/48 per slot van rekening beoogt de vestiging in een andere lidstaat te vergemakkelijken.
            
         
               57.
            
            
               De Commissie baseert haar argumentatie op een algemene vergelijking van de vakgebieden die in het bekwaamheidsexamen voor Italiaanse advocaten aan bod komen, met die waarin advocaten uilandere lidstaten worden geëxamineerd. Het schriftelijke examen bij deze laatsten omvat vier van elf vakgebieden, bij Italiaanse advocaten echter slechts drie vakgebieden. Het mondelinge examen betreft elf respectievelijk zes vakgebieden. De Commissie meent dat de Italiaanse Republiek hierdoor misbruik maakt van haar bevoegdheid om het afleggen van een proeve van bekwaamheid voor te schrijven.
            
         
               58.
            
            
               De Italiaanse praktijk is volgens de Commissie ook duidelijk onevenredig, omdat geen rekening wordt gehouden met het feit dat de advocaten uit de andere lidstaten beroepservaring hebben opgedaan, terwijl de Italiaanse kandidaten niet over een beroepsopleiding dan wel ervaring beschikken. De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek bovendien dat zij het onderzoek betreffende de erkenning beperkt tot diploma's en de beroepskwalificaties buiten beschouwing laat.
            
         
               59.
            
            
               Omdat de proeve van bekwaamheid volgens de Commissie niet concreet genoeg is geregeld, gaat zij uit van deze algemene vergelijking van de examenvereisten, die zij met concrete voorbeelden staaft. Hierbij concentreert de Commissie zich op gevallen uit het jaar 1998 waarin advocaten uit andere lidstaten een proeve van bekwaamheid hebben moeten afleggen. Tevens verwijst zij naar een — volgens haar — juiste beslissing van administratieve rechten waarbij een — weer volgens de Commissie — met het gemeenschapsrecht onverenigbaar besluit van de bevoegde minister is vernietigd.
            
         
               60.
            
            
               De Commissie is van mening dat de algemene beginselen van evenredigheid en non-discriminatie zijn geschonden, beginselen die de lidstaten — onder meer — volgens artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 in acht dienen te nemen.
            
         
               61.
            
            
               Het belangrijkste argument van de Italiaanse regering is dat een minimale beoordelingsbevoegdheid noodzakelijk is om rekening te kunnen houden met de uiteenlopende beroepsbekwaamheden van de advocaten uit andere lidstaten. Zij stelt bovendien dat de beroepskwalificatie van advocaten uit andere lidstaten wel degelijk in aanmerking wordt genomen en dat het wetsdecreet van 1992 en de toepassing ervan beantwoorden aan de eisen van het gemeenschapsrecht.
            
         Beoordeling
      
               62.
            
            
               In de eerste plaats moet ik erop wijzen dat de onderhavige grief geen betrekking heeft op de omzetting van de richtlijn, maar op de toepassing van de proeve van bekwaamheid op een bepaalde beroepsgroep, namelijk die van de advocaten. Voor beroepen op het gebied van de juridische adviesverlening voorziet artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 echter in een bijzondere regeling. Deze behelst ook een aantal beperkingen op het aan richtlijn 89/48 ten grondslag liggende beginsel van wederzijds vertrouwen. (
                     22
                  ) De lidstaten kunnen de mogelijkheid die de aanvrager principieel heeft om te kiezen tussen het afleggen van een proeve van bekwaamheid en het volgen van een aanpassingsstage, schrappen en alleen een proeve van bekwaamheid voorschrijven.
            
         
               63.
            
            
               Dat voor beroepen op het gebied van de juridische adviesverlening bijzondere bepalingen gelden, hangt samen met de fundamentele verschillen die tussen de lidstaten bestaan op het punt van de studie (duur en vakgebieden) en beroepsopleiding (aard en duur) en met het feit dat niet in alle lidstaten voor de toelating tot het beroep van advocaat een examen behoeft te worden afgelegd.
            
         
               64.
            
            
               De in artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 gedefinieerde proeve van bekwaamheid dient ter beoordeling van de bekwaamheid van de aanvrager „om in deze lidstaat een gereglementeerd beroep uit te oefenen”. De lidstaten mogen toetsen of de advocaat uit een andere lidstaat „voldoende bekwaamheid bezit om zich aan zijn nieuw beroepsmilieu aan te passen”. (
                     23
                  )
            
         
               65.
            
            
               Artikel 1, sub g, tweede alinea, bepaalt dat in eerste instantie de in de ontvangende lidstaat vereiste opleiding moet worden vergeleken met de tot dusver genoten opleiding. Deze vergelijking moet plaatsvinden op basis van de door de aanvrager overgelegde diploma's respectievelijk titels, waarbij een lijst wordt opgesteld van de niet bestreken vakgebieden.
            
         
               66.
            
            
               Gezien de formulering van artikel 1, sub g, en het feit dat niet alle aanvragers zich in dezelfde uitgangspositie bevinden, in het bijzonder wat studie en praktische ervaring als gevestigd advocaat betreft, moet de vergelijking van de opleiding plaatsvinden bij een individueel besluit en niet op basis van een algemene vergelijking van de opleidingssystemen of van personen met dezelfde opleiding. (
                     24
                  )
            
         
               67.
            
            
               De Commissie heeft niet aangetoond in hoeverre de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de voormelde voorschriften van artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48.
            
         
               68.
            
            
               Gezien de uiterst vage voorschriften van richtlijn 89/48 beschikken de lidstaten bij de inrichting van de proeve van bekwaamheid over een ruime beoordelingsbevoegdheid (
                     25
                  ) en mogen zij in het bijzonder het niveau van de vereiste opleiding bepalen. Hierbij kunnen zij ook rekening houden met de belangen van de consument, in het onderhavige geval dus de cliënten van de advocaten.
            
         
               69.
            
            
               Uit een vergelijking van de omzettingsbepalingen van de lidstaten aangaande de proeve van bekwaamheid blijkt duidelijk dat richtlijn 89/48 niet tot een nivellering naar beneden heeft geleid, maar integendeel tot de vaststelling van vrij strenge voorschriften.
            
         
               70.
            
            
               Het door richtlijn 89/48 mogelijk gemaakte hoge niveau van de proeve van bekwaamheid is overigens een van de redenen waarom bij richtlijn 98/5 alternatieve mogelijkheden zijn ingevoerd voor een gemakkelijkere toegang tot het beroep van advocaat. (
                     26
                  ) Wanneer men één van de alternatieven van richtlijn 98/5, namelijk „drie jaar daadwerkelijke en regelmatige beroepsuitoefening”, vergelijkt met de proeve van bekwaamheid, blijkt de proeve van bekwaamheid zelfs een principieel voordeel te bieden, namelijk dat zij een snellere toegang tot het beroep mogelijk maakt.
            
         
               71.
            
            
               De beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten kent echter ook grenzen. Zo bieden de in artikel 8, lid 2, van richtlijn 89/48 vastgelegde procedurele waarborgen een zekere compensatie: de beslistermijn en motiveringsplicht van de bevoegde instanties alsmede de mogelijkheid voor de aanvrager beroep in te stellen.
            
         
               72.
            
            
               Los van het feit dat de richtlijn in overeenstemming met het primaire recht, in het bijzonder de vrijheid van vestiging en het recht op het vrij verrichten van diensten, moet worden geïnterpreteerd, bepaalt artikel 1, sub g, derde alinea, van richtlijn 89/48 uitdrukkelijk dat de „voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid worden [...] vastgesteld met inachtneming van het gemeenschapsrecht”. Hiertoe behoren ook de algemene rechtsbeginselen. In dit verband verwijst de Commissie naar het beginsel van gelijke behandeling (discriminatieverbod) en het evenredigheidsbeginsel.
            
         
               73.
            
            
               De Commissie stelt zich op het standpunt dat sprake is van een duidelijke ongelijke behandeling van advocaten uit andere lidstaten omdat de kandidaten voor het nationale examen noch over een beroepsopleiding, noch over beroepservaring beschikken. Dit standpunt dient van de hand te worden gewezen. Volgens de door de Commissie niet bestreden gegevens van de Italiaanse regering moeten Italiaanse kandidaten twee jaar praktijkervaring, die ook opleidingselementen omvat, bezitten.
            
         
               74.
            
            
               De Commissie vergelijkt dus twee groepen van personen, namelijk advocaten uit andere lidstaten en Italiaanse advocaten. Uit de door de Commissie aangehaalde rechtspraak van het Hof (
                     27
                  ) blijkt dat verschillen in de juridische behandeling van twee groepen, in casu dus de verschillen tussen de aan elke groep personen voorgelegde examens, in een evenredige verhouding moeten staan tot de verschillen tussen de twee groepen van personen.
            
         
               75.
            
            
               De voor advocaten geldende bepalingen van richtlijn 89/48 haken nu juist aan bij de verschillen tussen de twee groepen van personen. In tegenstelling tot de dooide Commissie aangehaalde zaken gaat het in casu niet om twee homogene groepen waarvan de juridische behandeling met elkaar kan worden vergeleken. Zelfs de Commissie verwijst in haar betoog naar bepaalde individuele gevallen waarbij advocaten uit andere lidstaten betrokken waren. Dit betekent dat de Commissie ten aanzien van de door haar beschreven individuele gevallen had moeten aantonen waarom het onevenredig was dat in het examen juist de vakgebieden in kwestie waren gekozen, of om welke andere reden de gang van zaken in die gevallen niet evenredig was.
            
         
               76.
            
            
               Bovendien, en dit is een principieel punt, komt de beoordeling van de Italiaanse praktijk, waarop door de Commissie wordt aangedrongen, in feite neer op een toetsing achteraf door het Hof van de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de lidstaten. Het Hof zou de waardeoordelen waarop de bevoegde instanties van de lidstaten hun besluiten gebaseerd hebben, moeten gaan beoordelen.
            
         
               77.
            
            
               Uit het betoog van de Commissie kan alleen maar worden opgemaakt dat zij in ieder geval de concrete gevallen onverenigbaar met het gemeenschapsrecht acht, waarin het examen meer dan acht vakgebieden bestreek, maar niet de gevallen waarin het examen zich tot één vakgebied beperkte.
            
         
               78.
            
            
               Voorts heeft de Commissie niet weten aan te tonen in welk geval in de Italiaanse praktijk geen rekening is gehouden met het feit dat de aanvrager een gekwalificeerd beroepsbeoefenaar is. Van een dergelijke schending was bijvoorbeeld sprake geweest wanneer de vakgebieden op puur academische wijze waren geëxamineerd en niet was nagegaan of de kandidaat deze ook in de praktijk weet toe te passen. Ontoelaatbaar zou ook zijn dat de proeve van bekwaamheid net zo zou zijn ingericht als het „normale” examen voor de toelating tot het beroep van advocaat. (
                     28
                  )
            
         
               79.
            
            
               Bij gebreke van een uniforme praktijk had de Commissie niet mogen volstaan met een algemene beoordeling, maar had zij tenminste voor afzonderlijke gevallen moeten aantonen dat het gemeenschapsrecht is geschonden. Aangezien zij dit niet op adequate wijze heeft gedaan, moet haar vierde grief falen.
            
         E — Vijfde grief: Onjuiste omzetting van richtlijn 89/48/EEG
      
               80.
            
            
               Met de vijfde grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek richtlijn 89/48 onjuist, want onvolledig, te hebben omgezet.
            
         Argumenten van partijen
      
               81.
            
            
               De Commissie voert ter zake aan dat de Italiaanse voorschriften tot omzetting van richtlijn 89/48 bepaalde aspecten van de proeve van bekwaamheid niet of niet duidelijk genoeg regelen. Zo ontbreken bijvoorbeeld voorschriften over de samenstelling van de examencommissie. Bovendien zou de lijst van vakgebieden duidelijker moeten worden vastgelegd, waarbij in het bijzonder beter zou moeten worden aangegeven welke vakgebieden verplicht zijn of welke naar keuze van de aanvrager worden geëxamineerd. Tenslotte ontbreken voorschriften over de aard van het examen (schriftelijk en/of mondeling) evenals over het puntensysteem. Zij is van mening dat het wetsdecreet van 1992 teveel leemtes vertoont, waardoor bij de aanvragers volledige rechtsonzekerheid bestaat. Deze leemtes zullen door de in artikel 9 van het wetsdecreet van 1992 voorziene, maar tot dusver niet uitgevaardigde uitvoeringsdecreten worden aangevuld.
            
         
               82.
            
            
               De Italiaanse regering benadrukt dat de noodzaak om een uitvoeringsdecreet uit te vaardigen, alleen voortvloeit uit de nationale voorschriften. Bovendien stelt zij dat richtlijn 89/48 door het wetsdecreet van 1992 op zich reeds volledig wordt omgezet. Het uitvoeringsdecreet zou alleen maar procedurele regelingen bevatten, bijvoorbeeld de samenstelling van de examencommissie. Alle materiële criteria zijn volgens de Italiaanse regering in het wetsdecreet verankerd.
            
         Beoordeling
      
               83.
            
            
               Ter verduidelijking wil ik er op wijzen dat de vraag of een richtlijn op één of meer juridische niveaus moet worden omgezet, een vraag van nationaal recht is. Het is daarom in het onderhavige geval aan de Italiaanse regering te bepalen of de richtlijn uitsluitend door middel van een wetsdecreet of door een wetsdecreet en bijbehorende uitvoeringsbepalingen wordt omgezet, mits deze bepalingen een bindend karakter hebben.
            
         
               84.
            
            
               Ten aanzien van de vraag of de richtlijn volledig is omgezet, moet eerst de maatstaf worden vastgesteld waarnaar de Italiaanse voorschriften moeten worden beoordeeld.
            
         
               85.
            
            
               Hierbij moet worden uitgegaan van de rechtspraak van het Hof, dat een administratieve praktijk niet toereikend is voor de omzetting van richtlijnen. (
                     29
                  )
            
         
               86.
            
            
               Zoals reeds opgemerkt, hebben de bepalingen inzake de proeve van bekwaamheid in artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 enerzijds betrekking op de toepassing van de proeve van bekwaamheid in individuele gevallen. Dit blijkt in eerste instantie uit de opstelling van de lijst van niet-bestreken vakgebieden.
            
         
               87.
            
            
               Anderzijds bevat artikel 1, sub g, derde alinea, van richtlijn 89/48 ook algemene bepalingen. De lidstaten moeten bijvoorbeeld de „voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid” vaststellen.
            
         
               88.
            
            
               Uit al deze bepalingen blijkt dat alle aspecten betreffende de proeve van bekwaamheid niet algemeen en abstract mogen worden geregeld en dat niet alles aan de beoordeling van de bevoegde instanties in het individuele geval mag worden overgelaten. Dit zijn uitersten die zich niet met de richtlijn verdragen.
            
         
               89.
            
            
               De „voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid” dienen procedurele voorschriften te bevatten. De verplichting van de lidstaten om de materiële voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid, dat wil zeggen de inhoud van het examen, te concretiseren, vloeit daarentegen voort uit de principiële verplichting tot omzetting van richtlijn 89/48. Dit betekent dat men er niet omheen kan, voor bepaalde beroepen specifieke omzettingsvoorschriften vast te stellen. Met betrekking tot de proeve van bekwaamheid voor advocaten uit andere lidstaten impliceert dit dat er tenminste een lijst moet worden vastgelegd van de vakgebieden waarvan „de kennis een wezenlijke voorwaarde is om het beroep in de ontvangende lidstaat te kunnen uitoefenen”, in de zin van artikel 1, sub g, derde alinea, van richtlijn 89/48.
            
         
               90.
            
            
               De verplichting van de lidstaten om de voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid te concretiseren, kan echter alleen betrekking hebben op aspecten die voor alle gevallen of althans voor bepaalde groepen van gevallen abstract kunnen worden geregeld, waarbij de door de richtlijn vereiste vrijheid bij de beoordeling van individuele gevallen niet te zeer mag worden ingeperkt.
            
         
               91.
            
            
               Zo kunnen bijvoorbeeld worden geregeld het aantal examens per jaar, de aard en de duur van de examens, de cijferschaal, het waarderingssysteem, het aantal mogelijke herhalingen, de minimale en/of maximale tijdruimte tussen de verschillende onderdelen van het examen evenals de aanwijzing van de bevoegde examencommissie en de samenstelling hiervan.
            
         
               92.
            
            
               Bovendien wil ik erop wijzen dat artikel 1, sub g, derde alinea, van richtlijn 89/48 uitdrukkelijk bepaalt dat bij de vaststelling van de voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid het gemeenschapsrecht in acht moet worden genomen. Daartoe behoren ook de beginselen van rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid. (
                     30
                  )
            
         
               93.
            
            
               Het bepaalde in artikel 8 van het wetsdecreet van 1992 kan derhalve niet als „vaststelling van de voorschriften” in de zin van richtlijn 89/48 worden beschouwd. Afgezien daarvan, worden ook de overige bepalingen van de richtlijn niet in toereikende mate geconcretiseerd. (
                     31
                  )
            
         
               94.
            
            
               Daar het wetsdecreet van 1992 de beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde instanties niet eenduidig regelt (
                     32
                  ), worden de rechtssubjecten, dat wil zeggen de aanvragers, „in onzekerheid [gelaten] over hun mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen”. (
                     33
                  )
            
         
               95.
            
            
               Bijgevolg voldoet artikel 8 van het wetsdecreet van 1992 evenmin aan de vereisten van de rechtszekerheid en rechtsduidelijkheid. De Italiaanse regering heeft ook geen andere voorschriften kunnen noemen die artikel 1, sub g, van richtlijn 89/48 wel volledig zouden omzetten. Zij heeft er weliswaar op gewezen dat niet alleen artikel 8 van het wetsdecreet van 1992 op de proeve van bekwaamheid van toepassing is, maar de overige bepalingen van het wetsdecreet regelen andere aspecten dan de in onderhavig geval relevante erkenning van beroepskwalificaties.
            
         
               96.
            
            
               In het licht van het voorgaande concludeer ik dat de Italiaanse Republiek richtlijn 89/48 niet volledig heeft omgezet door de voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid niet voldoende nauwkeurig vast te leggen.
            
         V — Kosten
      
               97.
            
            
               Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, kan het Hof de kosten evenwel over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.
            
         
               98.
            
            
               Nu de Italiaanse Republiek en de Commissie ieder gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, behoort elke partij haar eigen kosten te dragen.
            
         VI — Conclusie
      
               99.
            
            
               In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
               
                        1)
                     
                     
                        vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, doordat zij
                        
                                 —
                              
                              
                                 in strijd met artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) in andere lidstaten gevestigde advocaten die in Italië diensten verrichten, verbiedt over een bepaalde infrastructuur te beschikken;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 in strijd met artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) de inschrijving als advocaat aan een Italiaanse balie afhankelijk stelt van het hebben van een woonplaats in een Italiaans rechtsgebied;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, onvolledig heeft omgezet, omdat zij de voorschriften betreffende de proeve van bekwaamheid niet voldoende nauwkeurig heeft vastgelegd,
                              
                           de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 43 en 49 EG) en richtlijn 89/48;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        het beroep voor het overige te verwerpen.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ieder in hun eigen kosten te verwijzen.
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Duits.
      (
            2
         )	PB L 19, blz. 16.
      (
            3
         )	GURI nr. 42 van 12 februari 1982.
      (
            4
         )	PB L 78, blz. 17.
      (
            5
         )	GURI nr. 40 van 18 februari 1992.
      (
            6
         )	„Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea, legge comunitaria 1993”, GURI nr. 52 van 4 maart 1994.
      (
            7
         )	Arrest van 30 november 1995 (C-55/94, Jurispr. blz. I-4165).
      (
            8
         )	Arrest van 9 maart 1999 (C-212/97, Jurispr. blz. I-1459, punt 30).
      (
            9
         )	Zie ook de vaste jurisprudentie: bijvoorbeeld de arresten van 3 maart 1988, Commissie/Italië (116/86, Jurispr. blz. 1323, punt 15), en 9 maart 2000, Commissie/Italië (C-358/98, Jurispr. blz. I-1255, punt 17).
      (
            10
         )	Arresten van 18 januari 2001, Commissie/Italië (C-162/99, Jurispr. blz. I-541, punt 20), en 20 mei 1992, Ramrath (C-106/91, Jurispr. blz. I-3351, punten 20-22 en 28).
      (
            11
         )	Voor rechtspraak over het feit dat een algemene conforme praktijk op zich niet voldoende is, zie de in voetnoot 9 geciteerde arresten.
      (
            12
         )	Arresten van 4 april 1974, Commissie/Frankrijk (167/73, Jurispr. blz. 359, punten 41 en 42), en 18 januari 2001, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 33).
      (
            13
         )	Voor een dergelijk geval, zie recentelijk het arrest van 18 januari 2001, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punten 25 e.V.).
      (
            14
         )	Arrest van 17 november 1993, Commissie/Spanje (C-71/92, Jurispr. blz. I-5923, punt 24).
      (
            15
         )	Arresten van 15 oktober 1986, Commissie/Italië (168/85, Jurispr. blz. 2945. punt 13), en 9 maart 2000, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 9, punt 17).
      (
            16
         )	Arrest van 21 juni 1988, Commissie/Italië (257/86, Jurispr. blz. I-3249, punt 12).
      (
            17
         )	Arresten van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 6), en 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (C-59/89, Jurispr. blz. I-2607, punt 18).
      (
            18
         )	Zie de in voetnoot 17 geciteerde rechtspraak.
      (
            19
         )	Het arrest van 18 januari 2001, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 23), had betrekking op tandartsen.
      (
            20
         )	Dit vormt het verschil tussen de onderhavige zaak en het arrest van 18 januari 2001, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 24).
      (
            21
         )	Richtlijn 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 ter vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificatie is verworven (PB L 77, blz. 36; hierna: „richtlijn 98/5”) kan hier buiten beschouwing worden gelaten.
      (
            22
         )	Zie Pertek, L'Europe des diplômes et des professions, 1994, blz. 79; Schneider, Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, 1995, blz. 197.
      (
            23
         )	Considerans van richtlijn 89/48, negende overweging.
      (
            24
         )	Lonbay, annotatie onder het arrest in zank C-55/94, Common Market Law Review, 1996, blz. 1073 (blz. 1084, voetnoot 38): Scordamaglia, „La direttiva CEE sul riconoscimento dei diplomi” , Il Foro italiano, 1990, IV, blz. 391 (blz. 400).
      (
            25
         )	Beuve-Méry, „La reconnaissance des diplômes”, Revue du marché commun, 1990, blz. 293 (blz. 296 en 297k en Wägenbaur, „Neue Wege zur Anerkennung der Hoch-schuldiplome”, Europarecht, 1987, blz. 113 (blz. 120 cv.).
      (
            26
         )	Considerans van richtlijn 98/5, vijfde overweging.
      (
            27
         )	Arresten van 25 februari 1988, Drexl (299/86, Jurispr. blz. 1213, punt 25), en 2 augustus 1993, Commissie/Frankrijk (C-276/91, Jurispr. blz. I-4413, punt 23).
      (
            28
         )	Belloni, La libera circolazione degli avvocati nelle Comunità europea, 1999, blz. 146, en Schneider, blz. 197.
      (
            29
         )	Zie de in voetnoot 9 geciteerde arresten.
      (
            30
         )	Zie arrest van 28 februari 1991, Commissie/Italië (C-360/87, Jurispr. blz. I-791, punt 12).
      (
            31
         )	Zie arrest van 28 april 1993, Commissie/Italië (C-306/91, Jurispr. blz. I-2133, punt 19).
      (
            32
         )	Zie arrest van 28 april 1993, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 31, punt 15).
      (
            33
         )	Zie arrest van 28 februari 1991, Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 30).