CELEX: 62009CC0137
Language: es
Date: 2010-07-15
Title: Conclusiones del Abogado General Bot presentadas el 15 de julio de 2010. # Marc Michel Josemans contra Burgemeester van Maastricht. # Petición de decisión prejudicial: Raad van State - Países Bajos. # Libre prestación de servicios - Libre circulación de mercancías - Principio de no discriminación - Medida de una autoridad pública local que reserva el acceso a los coffee shops a los residentes neerlandeses - Comercialización de drogas denominadas "blandas" - Comercialización de bebidas no alcohólicas y de alimentos - Objetivo de lucha contra el turismo de la droga y las molestias que éste conlleva - Orden público - Protección de la salud pública - Coherencia - Proporcionalidad. # Asunto C-137/09.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. YVES BOT
      presentadas el 15 de julio de 2010 1(1)
      
      Asunto C‑137/09
      Marc Michel Josemans
      contra
      Burgemeester van Maastricht
      [Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Países Bajos)]
      «Espacio de libertad, seguridad y justicia – Libre prestación de servicios – Ámbito de aplicación ratione materiae – Venta de estupefacientes – Medida de una autoridad pública local que reserva el acceso a los coffee shops a los residentes neerlandeses – Lucha contra el turismo de la droga – Obligaciones que recaen en los Estados miembros con arreglo a los artículos 4 TUE y 72 TFUE – Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen – Artículo 71, apartado 5 – Protección del orden público nacional y del orden público europeo»I.      Introducción
      A.      Presentación general del asunto
      1.        ¿Se aplica el principio de la libre prestación de servicios garantizado por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
         a la venta de estupefacientes? En otros términos, ¿puede el responsable de un coffee shop invocar este principio para legitimar
         su actividad y puede el ciudadano de un Estado miembro invocar esta libertad para ir a drogarse a otro Estado miembro?
      
      2.        Detrás de estas cuestiones simples se perfilan otras cuestiones más sensibles. ¿Pretendemos construir una Europa en la que
         el productor, transitario o destinatario puedan invocar libremente las libertades de circulación garantizadas por el Tratado
         para cultivar, transportar, ofrecer o bien consumir la droga? ¿El espacio de libertad, seguridad y justicia que construimos
         hoy tiene por ambición servir a los intereses del comercio de la droga?
      
      3.        Estas son, en esencia, las cuestiones que se suscitan en la presente remisión prejudicial.
      
      4.        Este asunto se inscribe en el marco del endurecimiento de la política de tolerancia que el Reino de los Países Bajos adopta
         respecto a la venta de cannabis en los coffee shops. Conscientes de las repercusiones transfronterizas de esta política y
         de los numerosos problemas de orden público ocasionados por la frecuentación masiva y creciente de dichos establecimientos,
         el Burgemeester van Maastricht (alcalde de Maastricht) decidió reservar el acceso a los citados establecimientos exclusivamente
         a los residentes neerlandeses (en lo sucesivo, «medida controvertida»). Tal medida constituiría un obstáculo evidente a las
         libertades de circulación garantizadas por el Tratado si afectase a un establecimiento de restauración común en el que únicamente
         se vendieran productos de consumo lícitos. Pues bien, no sucede así en el presente caso, ya que, a diferencia notable de los
         snack-bars y otros establecimientos de restauración rápida en los que se venden bebidas sin alcohol y bocadillos para llevar,
         la actividad principal de los coffee shops es la venta de estupefacientes cuya comercialización está prohibida en la totalidad
         de los Estados miembros.
      
      5.        El Raad van State (Países Bajos) interroga, por ello, al Tribunal de Justicia sobre si tal medida está incluida en el ámbito
         de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión y, en particular, de los principios y de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado.
         Pregunta al Tribunal de Justicia, en su caso, si dicha medida puede estar justificada por la lucha contra el turismo de la
         droga y los perjuicios que éste ocasiona.
      
      6.        En estas conclusiones, sostendré, en primer lugar, que una medida adoptada por una autoridad pública local en el ámbito de
         su normativa general de policía, que reserva el acceso a los coffee shops exclusivamente a los residentes neerlandeses no
         está incluida en el ámbito de aplicación del Tratado y, en particular, de la libre prestación de servicios. A este respecto,
         explicaré que la libertad a la que se refiere el artículo 56 TFUE no puede, en ningún caso, legitimar el comercio de estupefacientes,
         que, aun cuando sea tolerado por uno de los Estados miembros de la Unión Europea, no puede disfrutar de las ventajas que se
         derivan del mercado común.
      
      7.        En segundo lugar, propondré al Tribunal de Justicia que examine la conformidad de la medida controvertida desde otro punto
         de vista adicional, y ello con un espíritu de cooperación con el juez nacional. En efecto, habida cuenta del objeto del litigio
         y de los datos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, considero que es indispensable interpretar las disposiciones
         del Derecho de la Unión que tienen por objeto específicamente la protección del orden público y la lucha contra la demanda
         ilícita de estupefacientes.
      
      8.        Al término de este examen, mantendré que tal medida, que pretende luchar contra el turismo de la droga y las actividades delictivas
         que éste conlleva, constituye la manifestación para el Estado no sólo del derecho que se le reconoce a mantener su orden público
         interno con arreglo a los artículos 4 TUE y 72 TFUE, sino también su deber de contribuir a la preservación del orden público
         europeo con arreglo al artículo 71 TFUE, apartado 5, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen. (2)
      
      B.      El cannabis
      9.        Actualmente, aproximadamente 4 millones de jóvenes europeos consumen diariamente cannabis y 19 Estados miembros se ven afectados
         por el cultivo de este estupefaciente. En la medida en que su modelo de consumo cambia y en que aparecen en el mercado nuevas
         formas de cannabis, me parece importante recordar qué es esta droga y cuales son sus efectos sobre la salud de los consumidores.
      
      1.      Una gran variedad de cannabis
      10.      La marihuana o hierba es el nombre que se da a las hojas y al fruto del cannabis que, cortados y triturados, se fuman puros
         o con tabaco. En cambio, el hachís es la resina que segregan las hojas y los cogollos maduros de la planta. Es de cuatro a
         ocho veces más potente que la marihuana. Las sustancias psicotrópicas contenidas en el hachís son cannabinoides el más importante
         de los cuales es el delta 9 - tetrahidrocannabinol (en lo sucesivo, «THC»). Los efectos del cannabis se manifiestan con una
         dosis de 0,05 mg/kg de THC absorbida y, a título de ejemplo, un cigarrillo o un porro de marihuana contienen de 2 a 5 mg de THC.
      
      11.      El contenido de THC varía notablemente según el origen de los productos, las estaciones y los métodos de producción. Así,
         más allá de las especies clásicas procedentes de África del Norte (especialmente de Marruecos), Asia y de Oriente Medio, los
         vendedores o los traficantes ofrecen hoy nuevas preparaciones de cannabis a consumidores todavía escasamente informados de
         la toxicidad aumentada de éstas. (3) Según los estudios realizados, mientras que el porcentaje medio de concentración de THC de la marihuana y del hachís importados
         es respectivamente de 7 % y de 18,2 %, el de la marihuana de origen neerlandés («nederwiet» o «hennep») es del orden de 20,4 %
         y el del hachís derivado de la marihuana neerlandesa («nederhasj»), del orden de 39,3 %. (4)
      
      12.      Del mismo modo, han aparecido en el mercado nuevos productos a base de hierba a los que se han añadido cannabinoides de síntesis
         o mezclados con sustancias tan nocivas como el plomo, el betún, el polvo de vidrio, medicamentos e incluso con arena. (5) Eso permite aumentar el peso en el momento de la venta y refuerza los efectos de la embriaguez.
      
      2.      Un consumo que genera riesgos para la salud humana
      13.      Si bien, como se verá, la política de tolerancia adoptada por el Gobierno neerlandés se basa en una distinción entre el consumo
         y los peligros respectivos de las «drogas blandas» y de las «drogas duras», esta distinción, a mi juicio, ha perdido toda
         su pertinencia habida cuenta de las nuevas formas de cannabis presentes en el mercado y de los riesgos que su consumo conlleva
         para la salud humana.
      
      14.      La peligrosidad y la nocividad del cannabis tanto para los consumidores como para la sociedad ya no precisa demostración.
         Si bien los efectos físicos ligados al consumo de cannabis son, en principio, temporales y reversibles en el caso de un consumidor
         ocasional, aparecen desde el primer porro, refuerzan los efectos del alcohol y del tabaco y pueden provocar una embriaguez
         por cannabis, que, asociada a la conducción de un vehículo, ocasione consecuencias dramáticas. Los cuatro ministros neerlandeses
         responsables de la política de la droga lo reconocieron expresamente en su escrito dirigido al Parlamento neerlandés el 11
         de septiembre de 2009. (6)
      
      15.      Como han demostrado numerosos estudios científicos, (7) el uso intensivo y prolongado del cannabis puede provocar consecuencias físicas y psíquicas aún más perjudiciales. Con un
         contenido siete veces mayor de alquitrán y de monóxido de carbono que el tabaco, el uso habitual de cannabis expone al fumador
         a riesgos mayores de toxicidad pulmonar y de cáncer de las vías respiratorias superiores. (8) El consumo de cannabis provoca una fatiga física e intelectual, que disminuye la capacidad de concentración, de memorización
         y de aprendizaje y ocasiona un déficit de la actividad profesional o escolar. El consumo habitual de cannabis puede así conducir
         a rupturas sociales que se traducen, en el adulto, por una dificultad mayor para ocupar un trabajo regular y estable y, en
         los más jóvenes, en absentismo escolar que provoca marginalización y depresión en algunos. Además, el uso de cannabis puede
         dar lugar a síntomas psiquiátricos, como alucinaciones. Asimismo se le ha responsabilizado de la aparición de determinadas
         esquizofrenias. En este caso, la asociación de una esquizofrenia con el abuso de cannabis se caracteriza por problemas más
         precoces y más frecuentes, una menor integración social, riesgos de depresión e intentos de suicidio aún mayores. Es evidente
         que estos riesgos aumentan en función del modo de consumo, la duración, la vulnerabilidad personal del usuario y la cantidad
         de producto inhalada.
      
      16.      Por último, el consumo de cannabis expone a los usuarios a drogas más potentes. Si bien algunos critican la teoría denominada
         «de la pasarela» o «de la escalada», no es menos cierto que una persona que haya experimentado los efectos alucinógenos del
         cannabis estará más fácilmente dispuesta a probar drogas con propiedades más intensas.
      
      17.      Debido a su peligrosidad y nocividad el cannabis está hoy estigmatizado en numerosos convenios europeos e internacionales.
      
      II.    Marco jurídico 
      A.      Derecho de la Unión
      1.      Lucha contra la droga
      a)      Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
      18.      De conformidad con el artículo 3, apartado 1, TUE, «la Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar
         de sus pueblos».
      
      19.      En virtud del artículo 3 TUE, apartado 2, «la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia
         sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas
         en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia».
      
      20.      En virtud del artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión «respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen
         por objeto […] mantener el orden público».
      
      21.      El bienestar, la cohesión social, la salud y la seguridad de las personas son objetivos que guían la acción de la Unión en
         la lucha contra la droga y en la edificación del espacio de libertad, seguridad y justicia a que se refiere el artículo 67 TFUE.
      
      22.      En este marco, la acción de la Unión se dirige esencialmente hacia la reducción de la oferta y de la demanda, que conjuga,
         por una parte, medidas de prevención y de lucha contra el tráfico ilícito de drogas y la delincuencia organizada y, por otra
         parte, medidas de prevención de la toxicomanía.
      
      i)      Lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y la delincuencia organizada
      23.      De conformidad con el artículo 67 TFUE, apartado 3, la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y la delincuencia
         organizada se traduce en una mayor coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales de los Estados miembros
         así como en la aproximación de sus legislaciones penales.
      
      24.      No obstante, de conformidad con el artículo 72 TFUE, los Estados miembros siguen siendo responsables del mantenimiento, en
         su territorio, del orden público y de la salvaguardia de la seguridad interior.
      
      25.      El tráfico ilícito de drogas y la delincuencia organizada figuran expresamente entre los «eurodelitos» a que se refiere el
         artículo 83 TFUE, apartado 1. Esta disposición permite al Parlamento Europeo y al Consejo establecer normas mínimas relativas
         a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan
         una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular
         de combatirlas según criterios comunes.
      
      ii)    Prevención de la toxicomanía
      26.      La prevención de la toxicomanía está comprendida en el ámbito del artículo 168 TFUE, apartado 1, y en el artículo 35 de la
         Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (9) que establecen que al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un alto nivel de protección
         de la salud humana.
      
      27.      De conformidad con el artículo 168 TFUE, dichas acciones deben, en particular, complementar las políticas nacionales dirigidas
         a reducir los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención.
      
      b)      Acervo de Schengen 
      28.      La Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen establece, en su artículo 71, lo siguiente:
      
      «1.      Por lo que se refiere a la cesión directa o indirecta de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de cualquier tipo, incluido
         el cánnabis, así como a la tenencia de dichos productos y sustancias a efectos de cesión o exportación, las Partes contratantes
         se comprometen a adoptar, de conformidad con los convenios existentes de las Naciones Unidas […], todas las medidas necesarias
         para prevenir y reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas.
      
      2.      Las Partes contratantes se comprometen a prevenir y reprimir con medidas administrativas y penales la exportación ilícita
         de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, incluido el cánnabis, así como la cesión, el suministro y la entrega de dichos
         productos y sustancias […]
      
      3.      Con el fin de luchar contra la importación ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, incluido el cannabis, las
         Partes contratantes reforzarán los controles de la circulación de personas, mercancías y de los medios de transporte en las
         fronteras exteriores. […]
      
      4.      Con el fin de garantizar la observancia de lo dispuesto en el presente artículo, las Partes contratantes vigilarán especialmente
         los lugares utilizados notoriamente para el tráfico de drogas.
      
      5.      Por lo que respecta a la lucha contra la demanda ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de cualquier tipo, incluido
         el cánnabis, las Partes contratantes harán todo lo posible para prevenir y luchar contra los efectos negativos de dicha demanda
         ilícita. Las medidas adoptadas a tal fin serán responsabilidad de cada Parte contratante.»
      
      29.      Una declaración común relativa al artículo 71, apartado 2, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen se anexó a su
         acta final. Dicha declaración tiene la siguiente redacción:
      
      «Siempre que una Parte contratante haga excepción del principio contemplado en el apartado 2 del artículo 71 en el marco de
         su política nacional de prevención y de tratamiento de la dependencia respecto a los estupefacientes y a las sustancias sicotrópicas,
         todas las Partes contratantes adoptarán las medidas administrativas y penales necesarias para prevenir y reprimir la importación
         y la exportación ilícitas de dichos productos y sustancias, en particular al territorio de las demás Partes contratantes.»
      
      c)      Derecho derivado
      30.      La Resolución del Consejo de 29 de noviembre de 1996 (10) identificó de manera clara el problema del turismo de la droga en el interior de la Unión y previó las primeras medidas de
         lucha contra este fenómeno.
      
      31.      Posteriormente, en el marco de una Acción Común de 17 de diciembre de 1996, (11) los Estados miembros reafirmaron su determinación común de eliminar el tráfico ilícito de estupefacientes luchando, en particular,
         contra la demanda ilícita de estupefacientes, los enormes beneficios procedentes del tráfico así como el turismo de la droga. (12) Asimismo, se comprometieron a tipificarle como infracción penal, cuando el acto haya sido cometido de manera intencionada,
         al hecho de incitar o inducir públicamente a alguien, por cualquier medio, a usar o producir ilícitamente productos estupefacientes
         y, a este respecto, se comprometieron a ejercer un especial control del uso de Internet. (13)
      
      32.      Asimismo, con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión marco 2004/757/JAI del Consejo de 25 de octubre
         de 2004, (14) cada uno de los Estado miembros se comprometió a adoptar las medidas necesarias para penalizar la producción, la fabricación,
         la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones,
         el corretaje, la expedición, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación de drogas cuando dichas
         conductas sean intencionales y se cometan contrariamente a Derecho. (15)
      
      33.      El programa de Estocolmo, adoptado por el Consejo el 2 de diciembre de 2009, (16) establece, por lo que respecta a la estrategia de seguridad interior de la Unión, que la mejora de las actuaciones a escala
         europea, junto con una mejor coordinación con las actuaciones a escala regional y nacional, resulta fundamental para la protección
         contra las amenazas transnacionales. Asimismo, precisa que la delincuencia organizada y el tráfico de estupefacientes siguen
         suponiendo un reto para la seguridad interior de la Unión, que la delincuencia transfronteriza se ha convertido en un desafío
         urgente que requiere una respuesta clara y completa. (17)
      
      34.      Por último, el marco de acción de la Unión está constituido de diferentes niveles dirigidos a aplicar la estrategia antidroga
         definida por la Unión para el período 2005-2012. El plan de acción actual (18) define cinco objetivos prioritarios, a saber la coordinación de las políticas de lucha contra la droga tanto a nivel europeo
         como a escala nacional, (19) reducir la demanda de droga, reducir y reprimir la oferta de droga, la cooperación internacional y la mejora de la investigación
         en este ámbito.
      
      2.      Las libertades fundamentales reconocidas al ciudadano de la Unión
      35.      La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de los Estados miembros derechos fundamentales e individuales. En todas
         las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión, cualquier ciudadano de la Unión puede así invocar el artículo 18 TFUE que prohíbe toda discriminación
         por razón de la nacionalidad. (20)
      
      36.      Dichas situaciones comprenden, en primer lugar, las comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 21 TFUE. (21)
      
      37.      Esta disposición establece, con carácter general, el derecho de todo ciudadano de la Unión a circular y residir libremente
         en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones
         adoptadas para su aplicación. Se trata de una libertad fundamental, afirmada en el artículo 45 de la Carta de los Derechos
         Fundamentales de la Unión Europea, que los ciudadanos de la Unión pueden ejercer con independencia del ejercicio de una actividad
         económica. Así, cuando un ciudadano de un Estado miembro circula o reside en el territorio de la Unión, puede invocar el derecho
         a no sufrir discriminación por razón de su nacionalidad, consagrado en el artículo 18 TFUE.
      
      38.      Dichas situaciones comprenden también las incluidas en el ámbito del ejercicio de la libre prestación de servicios consagrada
         en el artículo 56 TFUE. (22)
      
      39.      Según reiterada jurisprudencia, por una parte, el derecho a la libre prestación de servicios (23) puede ser invocado por una empresa con respecto al Estado en el que esté establecida, siempre que preste servicios a destinatarios
         establecidos en otro Estado miembro. Por otra parte, dicho derecho incluye la libertad de los destinatarios, entre los que
         figuran los turistas, de desplazarse a otro Estado miembro para beneficiarse en él de un servicio, sin verse estorbados por
         restricciones. (24) De conformidad con el artículo 52 TFUE, apartado 1, al que se remite el artículo 62 TFUE, dicha libertad puede, no obstante,
         ser objeto de restricciones basadas en razones derivadas de la protección del orden público, seguridad y salud públicas.
      
      40.      Por último, el principio de no discriminación a que se refiere el artículo 18 TFUE ha sido aplicado y concretado en el ámbito
         de la libre circulación de mercancías. Los artículos 34 TFUE y 35 TFUE prohíben respectivamente las restricciones cuantitativas
         a la importación y las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente entre
         los Estados miembros. No obstante, de conformidad con el artículo 36 TFUE, algunas restricciones pueden estar justificadas
         por razones de orden público, seguridad pública o protección de la salud y vida de las personas.
      
      B.      Compromisos internacionales
      41.      La Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, celebrada en
         Viena el 20 de diciembre de 1988, (25) refuerza y completa las medidas previstas por la Convención Única de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes, celebrada
         en Nueva York el 30 de marzo de 1961, (26) y por el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias Sicotrópicas, celebrado en Viena el 21 de febrero de 1971. (27)
      
      42.      Todos los Estados miembros así como la Unión son Partes en la Convención de Naciones Unidas de 1988. (28)
      
      43.      El artículo 3, apartado 1, de esta Convención tiene la siguiente redacción:
      
      «Cada una de las Partes adoptará las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno,
         cuando se cometan intencionalmente:
      
      «a)      i)     La producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta,
         la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, el envío, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación
         de cualquier estupefaciente o sustancia sicotrópica en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961, en la Convención de
         1961 en su forma enmendada o en el Convenio de 1971;
      
      […]
      c)      iii) Instigar o inducir públicamente a otros, por cualquier medio, a cometer alguno de [dichos delitos] o a utilizar ilícitamente
         estupefacientes o sustancias sicotrópicas».
      
      44.      El cannabis figura en la lista de los estupefacientes objeto de la Convención de Naciones Unidas de 1988.
      
      C.      Normativa neerlandesa
      45.      Conforme a la Ley de estupefacientes de 1976 (Opiumwet 1976; en lo sucesivo, «Ley de estupefacientes»), se prohíbe la posesión,
         el comercio, el cultivo, el transporte, la fabricación, la importación y la exportación de estupefacientes. Dichos actos son
         punibles con sanciones penales en lo que respecta a todas las drogas, incluido el cannabis y sus derivados, excepto si se
         utilizan para uso médico, científico o educativo, y siempre que se cuente con autorización previa.
      
      46.      La política de tolerancia que el Reino de los Países Bajos adoptó respecto a la venta y al consumo de «drogas blandas» es
         el resultado de un largo proceso de elaboración, cuyas orientaciones se definieron especialmente, en 1972, en el informe gubernamental
         de la comisión Baan,(29) y, en 1995, en el informe «Política en materia de droga en los Países Bajos: continuidad y cambio». (30)
      
      47.      Dicha política se basa en una distinción entre las drogas denominadas «duras» que conllevan riesgos inaceptables para la salud,
         a saber los opiáceos, la cocaína, la codeína, la heroína, el éxtasis, el aceite de cannabis, las anfetaminas y el LSD (lista I)
         y las drogas denominadas «blandas» que incluyen el cannabis y sus derivados, que no suscitan las mismas inquietudes, pese
         a que se consideran asimismo «de riesgo» (lista II). (31)
      
      48.      En la medida en que los riesgos ligados al consumo de «drogas blandas» son «aceptables», la estrategia adoptada por el legislador
         neerlandés es más matizada que la aplicada respecto a las «drogas duras». La posesión de «drogas blandas» para uso personal
         está despenalizada y su venta, en cantidad estrictamente limitada y en circunstancias controladas, es tolerada. El legislador
         neerlandés pretende evitar así la estigmatización y la marginalización de los consumidores de «drogas blandas» y pretende
         separar también el mercado de las «drogas duras» del de las «drogas blandas» para crear una barrera social que obstaculice
         el paso de unas a otras.
      
      49.      La política de tolerancia se aplicó especialmente en el marco de las instrucciones dictadas por el Colegio de Fiscales Generales.
         Dichas instrucciones, que tienen fuerza de Ley, fijan las prioridades del Ministerio Fiscal neerlandés en lo que concierne
         a las investigaciones y los procedimientos penales incoados a raíz de una infracción a la Ley de estupefacientes. (32) Las autoridades judiciales se basaron así en el principio de oportunidad de los procedimientos para llevar a cabo una política
         represiva selectiva, no iniciando sistemáticamente actuaciones penales contra los pequeños comercios de estupefacientes y
         dando prioridad a la represión del tráfico de estupefacientes y a la de las formas graves de delincuencia.
      
      50.      Las autoridades neerlandesas toleraron así la venta de pequeñas cantidades de productos a base de cáñamo en los albergues
         juveniles, por revendedores autorizados («huisdealer»). Posteriormente, extendieron dicha política a los coffee shops que
         vendían con carácter comercial («op commerciële basis») a los adultos.
      
      51.      Conforme a la reglamentación neerlandesa, los coffee shops son establecimientos accesibles al público incluidos en la categoría
         de establecimientos de restauración rápida (horeca), como los snack-bars o las freidurías en los que pueden consumirse alimentos,
         pero en los que está prohibida la venta de bebidas alcohólicas. Las autoridades locales, a saber, el alcalde, el fiscal y
         el jefe de la policía, pueden autorizar el establecimiento de estos coffee shops con sujeción a los siguientes requisitos.
      
      52.      En primer lugar, el establecimiento de un coffee shop requiere la obtención de una licencia de explotación. Los coffee shops
         deben cumplir los mismos requisitos de gestión y de higiene aplicables a los establecimientos de restauración. En cambio,
         como se subrayó en la vista, esta licencia no cubre la venta de cannabis, que, recuérdese, sigue siendo técnicamente un delito.
      
      53.      Posteriormente, las condiciones en las que se podrá tolerar la venta de cannabis en los coffee shops se definen en las instrucciones
         del Ministerio Fiscal. Dichas instrucciones comúnmente denominadas «criterios AHOJ-G», son los siguientes:
      
      –      A («affichering»): ninguna publicidad salvo una indicación sumaria en el local de que se trata;
      –      H («harddrugs»): prohibición de ofrecer y/o vender drogas duras;
      –      O («overlast»): el establecimiento no debe causar molestias; por molestias, se entenderán las que provoca la circulación y
         el estacionamiento en las proximidades del coffee shop, el ruido y la contaminación que ello provoca, así como la presencia
         de clientes, es decir, toxicómanos que deambulen por los alrededores;
      
      –      J («jeugdigen»): se prohíbe el acceso al coffee shop y la venta de drogas a menores (de menos de 18 años),
      –      G («grote hoeveelheden»): el titular del coffee shop no puede vender más de 5 g de cannabis por persona y por día, cantidad
         normalmente vendida para uso personal.
      
      54.      Por último, el stock de cannabis tolerado en un coffee shop no puede exceder en ningún caso de 500 g.
      
      55.      La aplicación de esta política corresponde a las autoridades locales. En el marco de una concertación tripartita el alcalde,
         el fiscal y el jefe de policía fijan las prioridades del ayuntamiento en lo que atañe a la venta de «drogas blandas» en el
         término municipal. Los criterios AHOJ-G constituyen el umbral mínimo de la citada política y las autoridades locales pueden
         dictar una reglamentación más estricta añadiendo nuevas condiciones, como ha sucedido en el caso en el asunto principal. Dichas
         reglamentaciones están sometidas al control de los tribunales de lo contencioso-administrativo.
      
      56.      El artículo 13b de la Ley de estupefacientes reconoce numerosas facultades a las autoridades municipales para que se sancionen
         las molestias y los problemas causados en infracción de las disposiciones de esta Ley. (33) Así, el alcalde puede ordenar el cierre temporal o definitivo de un coffee shop cuando su titular no haya respetado los criterios
         antes mencionados.
      
      57.      El Burgemeester van Maastricht decidió así tolerar en su municipio un número limitado de coffee shops, contrariamente a otros
         municipios que no fijan ningún límite o aplican una tolerancia cero.
      
      58.      Desde 2004 y como han recordado los ministros competentes en el mes de septiembre de 2009, el Reino de los Países Bajos pretende
         reforzar su legislación relativa al establecimiento de coffee shops así como endurecer las medidas destinadas a luchar contra
         la delincuencia organizada. (34) El Reino de los Países Bajos intenta también dar respuesta a los problemas que causan las repercusiones transfronterizas
         de su política y reducir los problemas de orden público y de seguridad pública que causa el flujo considerable y creciente
         de turistas de la droga en su territorio en concertación con los municipios afectados. Además de los problemas de circulación
         y de estacionamiento, las numerosas denuncias presentadas por los residentes se refieren no sólo al ruido y a las molestias
         ocasionadas por las concentraciones de consumidores de cannabis que se drogan en público, sino también a las molestias causadas
         por las redes de delincuencia organizada alrededor de los coffee shops y generadas por la presencia de traficantes y de toxicómanos,
         algunos de los cuales pueden abandonar jeringuillas usadas o entrar en los portales de los inmuebles. (35) Estas dificultades se concentran, especialmente en las zonas fronterizas con Bélgica, Alemania y Francia. Así, según la información
         aportada por el Burgemeester van Maastricht en la vista, los 14 coffee shops de este municipio atraen aproximadamente 10.000 visitantes
         al día, 74.000 cada semana y un poco más de 3,9 millones al año. Además, el 70 % de estos visitantes no residen en los Países
         Bajos.
      
      59.      Según el Gobierno neerlandés, las medidas propuestas deben permitir volver al objeto inicial de los coffee shops, que deben
         ser puntos de venta para el uso de los residentes en los que éstos puedan adquirir y, en su caso, consumir cannabis, en un
         ambiente seguro y tranquilo. A instancias del Gobierno neerlandés, las autoridades públicas locales reforzaron, por ello,
         su reglamentación limitando el número de coffee shops en su localidad u optando por una política de extinción, como parece
         que sucede en el municipio de Maastricht. (36) Otros decidieron limitar los horarios de apertura del establecimiento (cierre los fines de semana o por las tardes) o la
         cantidad de cannabis vendido o almacenado. Por último, algunos establecieron un criterio de distancia, prohibiendo la implantación
         de un coffee shop cerca de determinados centros como colegios u hospitales psiquiátricos. Según el Burgemeester van Maastricht,
         parece que dichas medidas no han permitido reducir sustancialmente el turismo de la droga.
      
      60.      La medida controvertida se inscribe en este contexto. Ésta, al prohibir el acceso a los coffee shops a los no residentes,
         es una medida piloto (37) mediante la cual el municipio intenta reducir el turismo de la droga y las molestias que éste conlleva.
      
      61.      La medida controvertida, basada en el criterio de la residencia, fue adoptada el 20 de diciembre de 2005 por el Gemeenteraad
         (corporación municipal) del municipio de Maastricht, entró en vigor posteriormente el 13 de enero de 2006. Como indicó el
         Burgemeester van Maastricht en la vista, su aplicación fue suspendida habida cuenta de la petición de decisión prejudicial
         planteada al Tribunal de Justicia.
      
      62.      A tenor del artículo 2.3.1.3e, primer párrafo, del reglamento general de policía del municipio de Maastricht (Algemene plaatslijke
         verordening), en su versión de 2006 (en lo sucesivo, «APV»), se prohíbe al gerente de un establecimiento a que se refiere
         el artículo 2.3.1.1, primer párrafo, letra a), número 3, de la APV que admita en éste a personas que no sean residentes o
         que les deje permanecer en éste. El concepto de establecimiento se define en esta última disposición como un espacio accesible
         al público en el que una empresa facilita, recurriendo o no a aparatos distribuidores, alimentos y/o bebidas sin alcohol que
         los clientes no están obligados a consumir en dicho lugar. (38) El concepto de residente se refiere, a tenor del artículo 2.3.1.1, párrafo primero, letra d), de la APV, a las personas que
         tengan su residencia efectiva en los Países Bajos.
      
      63.      El artículo 2.3.1.3e, párrafo segundo, de la APV prevé que el Burgemeester podrá decidir que las disposiciones del primer
         párrafo de dicho artículo no se apliquen a uno o varios tipos de establecimientos a los que se refiere la APV en todo el municipio
         o en uno o varios sectores del municipio que él precise.
      
      64.      Mediante resolución de 13 de julio de 2006, el Burgemeester van Maastricht eximió de la aplicación de la medida controvertida
         a todos los establecimientos del municipio a los que se refiere el artículo 2.3.1.1, primer párrafo, letra a), número 3, de
         la APV, a excepción de los coffee shops, salones de té y otros, cualquiera que sea su denominación.
      
      65.      A tenor del artículo 2.3.1.5a, letra f), de la APV, el Burgemeester podrá decidir cerrar, con carácter temporal o definitivo,
         uno de los establecimientos a que se refiere el artículo 2.3.1.1, primer párrafo, letra a), número 3, de la APV si el gestor
         del establecimiento actúa sin incumplir la medida controvertida.
      
      III. Hechos y procedimiento principal
      66.      Mediante acuerdo municipal de 7 de abril de 1994, el Sr. Josemans obtuvo la autorización de explotar, en Maastricht, el coffee
         shop Easy Going, establecimiento en el que se venden y consumen «drogas blandas» además de bebidas no alcohólicas y alimentos.
         Dicha autorización fue emitida sin perjuicio del respeto de los requisitos establecidos por la APV.
      
      67.      En dos controles realizados los días 16 de febrero y 8 de mayo de 2006, las autoridades de policía del municipio de Maastricht
         comprobaron que ciudadanos de la Unión que no residían en los Países Bajos habían sido admitidos en dicho establecimiento
         incumpliendo el criterio de residencia fijado por la medida controvertida.
      
      68.      Conforme a la APV, el Burgemeester van Maastricht decidió, por ello, cerrar temporalmente el citado establecimiento mediante
         resolución de 7 de septiembre de 2006.
      
      IV.    Petición de decisión prejudicial
      69.      El Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
      
      «1)      Una [medida] como la controvertida en el asunto principal, relativa al acceso de los no residentes a los coffee shops, ¿está
         comprendida total o parcialmente en el ámbito de aplicación del [TFUE] y, en particular, del principio de libre circulación
         de mercancías y/o libre prestación de servicios o bien del principio de no discriminación consagrado en el artículo [18 TFUE],
         en relación con el artículo [21 TFUE]?
      
      2)      En caso de que las disposiciones del [TFUE] relativas a la libre circulación de mercancías y/o la libre prestación de servicios
         resulten aplicables, ¿constituye la prohibición de admitir a no residentes en los coffee shops, establecida en el artículo
         2.3.1.3e, apartado 1, de la APV [...] un medio adecuado y proporcionado para reducir el turismo de la droga y las molestias
         que éste conlleva?
      
      3)      En caso de que las disposiciones del [TFUE] relativas a la libre circulación de mercancías y la libre prestación de servicios
         no sean de aplicación, ¿es aplicable a la normativa sobre el acceso de no residentes a los coffee shops la prohibición de
         establecer una discriminación entre los ciudadanos de la Unión por razón de la nacionalidad, contenida en el artículo [18 TFUE]
         en relación con el artículo [21 TFUE]?
      
      4)      En caso de respuesta afirmativa, ¿está justificada la distinción indirecta que se hace entre residentes y no residentes y
         constituye la prohibición de admitir a no residentes en los coffee shops un medio adecuado y proporcionado para reducir el
         turismo de la droga y las molestias que éste conlleva?»
      
      V.      Análisis
      70.      Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente abarcan dos interrogantes, que voy a examinar
         sucesivamente.
      
      71.      El primero es si una medida adoptada par una autoridad pública local en el marco de su reglamento general de policía, que
         reserva el acceso a los coffee shops exclusivamente a los residentes neerlandeses, está incluida en el ámbito de aplicación
         ratione materiae del Derecho de la Unión y, en particular, de los principios de no discriminación, libre circulación de personas, libre prestación
         de servicios y libre circulación de mercancías en el sentido del artículo 35 TFUE.
      
      72.      El segundo es si, en su caso, tal medida constituye una restricción a uno de estos principios fundamentales que puede estar
         justificada por razones relacionadas con la lucha contra el turismo de la droga y las molestias que éste conlleva.
      
      A.      Observaciones preliminares
      73.      Con carácter previo al examen de las cuestiones prejudiciales planteadas por el tribunal remitente, quisiera hacer una observación
         preliminar relativa a las disposiciones de Derecho de la Unión que requieren, a mi juicio, una interpretación.
      
      74.      En su resolución, el órgano jurisdiccional remitente identifica cuatro disposiciones del Tratado que podrían, en su opinión,
         oponerse a la medida controvertida. A este respecto, se refiere al principio de no discriminación establecido en el artículo
         18 TFUE, al principio de libre circulación de personas reconocido en el artículo 21 TFUE, al principio de libre circulación
         de mercancías en el sentido del artículo 35 TFUE y, por último, al principio de libre prestación de servicios a que se refiere
         el artículo 56 TFUE.
      
      75.      Considero que, entre los cuatro principios invocados por el órgano jurisdiccional remitente, únicamente es preciso, en su
         caso, examinar la conformidad de la medida controvertida a la luz de la libre prestación de servicios a que se refiere el
         artículo 56 TFUE.
      
      76.      En efecto, esta medida se refiere, con carácter principal, a una prestación de servicios. Con arreglo a la APV, los coffee
         shops son establecimientos de restauración accesibles al público en los que se venden, al amparo de la licencia de explotación
         que les expide el municipio, alimentos y bebidas no alcohólicas. Estas mercancías pueden consumirse in situ o comprarse para llevar. Aun cuando existen situaciones en las que los clientes exportan la mercancía adquirida, esta actividad
         es una actividad accesoria e indisociable a la venta y no justifica un examen de la medida controvertida a la luz del principio
         de la libre circulación de mercancías y, en particular, del artículo 35 TFUE. (39)
      
      77.      Por otro lado, en la medida en que el principio de la libre prestación de servicios es una expresión específica del principio
         de no discriminación y constituye también una aplicación particular del derecho de todo ciudadano de la Unión de circular
         y residir en el territorio de los Estados miembros, no será necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie a la luz de
         los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. (40)
      
      78.      En cambio, propongo que el Tribunal de Justicia interprete un conjunto de normas que el órgano jurisdiccional remitente no
         ha mencionado expresamente en sus cuestiones prejudiciales.
      
      79.      La circunstancia de que un órgano jurisdiccional nacional, desde el punto de vista formal, haya formulado la cuestión prejudicial
         refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia proporcione a dicho
         órgano jurisdiccional todos los elementos de interpretación que puedan permitirle resolver el asunto que le ha sido sometido,
         aun cuando tales disposiciones no se mencionen expresamente en las cuestiones remitidas. A este respecto, corresponde al Tribunal
         de Justicia extraer del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación
         de la resolución de remisión, los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación teniendo en cuenta el
         objeto del litigio. (41)
      
      80.      En el presente caso, señalo, de entrada, que la cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente no se refiere tanto
         a la venta de productos de consumo lícitos como a la de estupefacientes. El litigio principal se refiere a las consecuencias
         de tal tolerancia y, en particular, a las medidas que pueden adoptarse para preservar el orden público de los problemas generados
         por el turismo de la droga. Pues bien, tales preocupaciones están comprendidas expresamente en los artículos 4 TUE y 72 TFUE
         y son, a mi juicio, objeto precisamente del artículo 71, apartado 5, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen. Por
         consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que interprete las citadas disposiciones con el fin de dar al juez nacional
         una respuesta útil que le permita apreciar la conformidad de la medida controvertida y resolver el litigio del que conoce.
      
      B.      Sobre la exclusión de la medida controvertida del ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE
      81.      En la práctica, a diferencia notable de los snack-bars y otros establecimientos de restauración rápida en los que los clientes
         adquieren bebidas no alcohólicas y bocadillos para llevar, la actividad principal de los coffee shops es la venta y el consumo
         de cannabis. Se trata de su función primera y el enfoque que debo adoptar en este asunto debe ser creíble y realista.
      
      82.      ¿Se aplica el principio de la libre prestación de servicios garantizado por el Tratado a la venta de estupefacientes? En otros
         términos, ¿puede invocar el responsable de un coffee shop dicho principio para legitimar su actividad y el nacional de un
         Estado miembro, para ir a drogarse a otro Estado miembro?
      
      83.      Considero que debe darse una respuesta negativa a estas preguntas.
      
      84.      Es evidente que el establecimiento del mercado interior y la adopción de la reglamentación correspondiente plantean ciertas
         dificultades en lo que respecta a los estupefacientes. Aun cuando los compromisos internacionales son claros, han sido necesarias
         varias intervenciones del Tribunal de Justicia para sentar el principio de que los estupefacientes, incluido el cannabis,
         no son una mercancía como las demás y no están comprendidos en el ámbito de la reglamentación que debe aplicarse en el mercado
         interior cuando su comercialización es ilícita. (42)
      
      85.      A la luz de las normas del mercado interior, los estupefacientes no pertenecen todos a la misma categoría. Se trata de una
         diferencia relativa no a la naturaleza de las mercancías, sino a su uso final. Por ello, según reiterada jurisprudencia, los
         estupefacientes que tienen una aplicación médica o científica están comprendidos en el ámbito de la reglamentación del mercado
         interior. (43)
      
      86.      Pues bien, no sucede así con los estupefacientes importados ilegalmente o destinados a fines ilícitos. Dicho principio fue
         establecido por el Tribunal de Justicia después de que algunos Estados miembros intentasen aplicar la normativa aduanera y
         fiscal a estos productos.
      
      87.      Tras habérsele sometido una petición de decisión prejudicial en un asunto incoado por traficantes de droga alemanes condenados
         a severas sanciones aduaneras por tráfico de estupefacientes (heroína), el Tribunal de Justicia sentó en la sentencia Horvath (44) el principio de no aplicabilidad del Arancel Aduanero Común a los productos comprendidos en el ámbito de una prohibición
         total de importación y comercialización en todos los Estados miembros. El Tribunal de Justicia afirma que «tras el establecimiento
         del Arancel Aduanero Común, un Estado miembro ya no es competente para aplicar derechos de aduana a los estupefacientes importados
         de contrabando [...], pero conserva plena libertad para perseguir las infracciones cometidas por los cauces del Derecho penal,
         con todas las consecuencias que éstos impliquen, incluso en el orden pecuniario». Para el Tribunal de Justicia, los estupefacientes
         introducidos de contrabando justifican no la percepción de derechos de aduana, sino solamente la adopción de medidas nacionales
         estrictamente represivas.
      
      88.      Dicha jurisprudencia fue confirmada y precisada. En las sentencias Wolf (45) y Einberger, (46) el Tribunal de Justicia indica que la prohibición de percibir derechos de aduana sobre los estupefacientes deriva de que
         éstos no pueden integrarse en el circuito económico de la Unión. El Tribunal de Justicia precisa, en efecto, que «no se devenga
         ninguna deuda aduanera cuando se importan estupefacientes que no forman parte del circuito económico estrictamente vigilado
         por las autoridades competentes destinados a utilizarse con fines médicos y científicos». (47) Plantea así la distinción entre los estupefacientes importados para un uso autorizado con fines médicos y científicos y los
         importados ilegalmente, de contrabando. Asimismo, el Tribunal de Justicia señala que las importaciones de estupefacientes
         en la Unión son completamente ajenas a los fines que persigue la normativa aduanera. Ésta contribuye a los objetivos a que
         se refiere el artículo 3 TUE y debe así contribuir al desarrollo del comercio internacional y a la reducción de los obstáculos
         comerciales. (48) Por tanto, la normativa aduanera únicamente se aplica a los estupefacientes en la medida en que forman parte del circuito
         económico de la Unión, es decir, cuando se importan legalmente. Para los demás estupefacientes, al ser ilegal la actividad
         y al no entrar en competencia con una actividad lícita, no se aplica el Arancel Aduanero Común, base legal de la evaluación
         del valor de las mercancías.
      
      89.      Esta solución ha sido aplicada por el Tribunal de Justicia algunos años más tarde al impuesto sobre el valor añadido (en lo
         sucesivo, «IVA»). Si bien, según el Tribunal de Justicia, el principio de neutralidad fiscal en el que se basa la Directiva
         en materia de IVA no permite una diferenciación generalizada entre las transacciones lícitas y las ilícitas, existe una excepción
         a este principio, a saber la del caso en el que la prohibición que recae sobre una actividad es tan absoluto que no puede
         establecerse ninguna competencia con una actividad lícita.
      
      90.      Dado que la circulación ilícita de estupefacientes en la Unión es ajena a los objetivos perseguidos por el sistema común del
         IVA y es objeto de una prohibición absoluta, no puede competir con ninguna otra actividad legal y no puede, por ello, dar
         lugar a la percepción de tributos. (49) Esta solución se ha aplicado en varias ocasiones a diferentes situaciones, como la importación, en la Unión, de morfina,
         posteriormente su reventa en un Estado tercero (50) o la venta de anfetaminas en el territorio de la Unión. (51) Por último, en la sentencia Happy Family, (52) el Tribunal de Justicia indica que ese razonamiento es válido también para la entrega ilegal de estupefacientes derivados
         del cáñamo, que, «aunque en alguno de los Estados miembros sean calificados de “drogas blandas”, son objeto de una prohibición
         legal de importación y de comercialización en [la Unión]». (53)
      
      91.      Esta jurisprudencia, que se basa en las características particulares de los estupefacientes y en los objetivos que persigue
         la Unión, me parece perfectamente aplicable al presente asunto.
      
      92.      En efecto, al igual que la normativa aduanera o fiscal europea, el principio de libre prestación de servicios es un instrumento
         que permite a la Unión alcanzar los objetivos que ella se fija. En particular, este principio debe contribuir a la realización
         de un espacio de libertad, seguridad y justicia basado en promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. (54) A tal fin, la libre prestación de servicios debe permitir mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la Unión dándoles
         la posibilidad de acceder a una gama de productos y de servicios de mejor calidad, a un mejor precio. Asimismo, debe permitir
         vivir en una sociedad en la que se garantice un progreso económico y social equilibrado y duradero. Asimismo, como resulta
         claramente del artículo 168 TFUE, la libre prestación de servicios debe garantizar un alto nivel de protección de la salud
         humana y su ejercicio debe, en particular, permitir reducir los daños a la salud de los ciudadanos de la Unión producidos
         por las drogas.
      
      93.      En estos términos, la actividad de venta de cannabis no tiene ninguna legitimidad. Dicha actividad, prohibida por la totalidad
         de los Estados miembros, banaliza un consumo de productos cada vez más diversificados a pesar del reforzamiento de las legislaciones.
         Cuando se tolera, la citada actividad tiende a «democratizar» el uso de un estupefaciente cuya nocividad para la salud humana
         es reconocida. Ésta afecta a las funciones sociales y cognitivas vitales de los individuos, como la concentración y la atención,
         exacerba determinados problemas de salud mental como la ansiedad y la depresión y conlleva, por ello, un aumento constante
         de las demandas de tratamiento ligadas a su consumo.
      
      94.      Por otro lado, tal actividad, que debía mantenerse en límites estrictamente definidos, genera los problemas de orden público
         que he descrito. Estas molestias ligadas al turismo de la droga son amenazas para la seguridad y el bienestar de los ciudadanos
         de la Unión y justifican, de conformidad con las instrucciones del Ministerio Fiscal neerlandés, el cierre puro y simple de
         los coffee shops.
      
      95.      Las citadas molestias son causadas por otros fenómenos, que también son contrarios a dichas instrucciones.
      
      96.      Así, aun cuando la publicidad esté, en principio, prohibida en los coffee shops, ésta ha encontrado un nuevo apoyo, más dinámico
         y de envergadura mundial, gracias a Internet. Si bien este instrumento permite mejorar el mundo de las comunicaciones y del
         intercambio de información, también hace publicidad de este tipo de establecimiento, facilitando así la venta y el consumo
         de drogas ilícitas. Un determinado número de coffee shops dispone así de su propio sitio en Internet, en el que figura el
         «menú» ofrecido por el establecimiento, pero en el que además se ofrece un servicio de entrega a domicilio de cannabis o de
         granos de cannabis. El catálogo es preciso, el pago es seguro y la entrega discreta. Es evidente que tal publicidad incita
         no sólo a consumir cannabis, sino también a cultivarlo ilegalmente, lo que me parece totalmente contrario a los compromisos
         suscritos por los Estados miembros en el marco de la Convención de Naciones Unidas de 1988 y de la Acción Común 96/750. (55)
      
      97.      Además, aunque la venta de «drogas duras» está prohibida en los coffee shops, estos constituyen no obstante un polo de atracción
         para los traficantes, que favorecen así, más que impiden, el paso de las «drogas blandas» a las «drogas duras». A este respecto,
         me pregunto en qué medida un uso intensivo y prolongado de cannabis fuerte y mezclado con sustancias tan nocivas como el plomo,
         el betún o incluso medicamentos caducados no constituye una amenaza tan grave para la salud y el bienestar de los individuos
         como el consumo de LSD.
      
      98.      Por último, aun cuando el empresario no puede, en principio, vender más de 5 g de cannabis por persona y día (según el Gobierno
         neerlandés, se trata de la cantidad normalmente prevista para un uso personal), me parece que un individuo puede ir libremente
         a otros trece coffee shops del municipio de Maastricht para comprar en ellos una cantidad muy superior a la normalmente prevista
         para su consumo personal.
      
      99.      Además, la regulación de esta actividad es contradictoria.
      
      100. En efecto, aun cuando la venta de cannabis se tolere en los límites fijados por las instrucciones del Ministerio Fiscal neerlandés,
         el cultivo, el transporte, la fabricación, la importación y la exportación de estupefacientes siguen siendo actividades prohibidas
         por la Ley de estupefacientes, castigadas con sanciones penales, pese a que, como indicó el Gobierno neerlandés en la vista,
         el empresario de un coffee shop se abastece por su cuenta y riesgo, terminando por afirmar, en respuesta a las cuestiones
         del Tribunal de Justicia, que el sistema en cuestión era «desde el punto de vista jurídico […] prácticamente inexplicable».
         Al no regular ninguna de estas «cadenas de actividad», dicha política facilita, por tanto, el desvío a circuitos ilícitos
         e incrementa el riesgo de que el cannabis vendido en los coffee shops sea de muy mala calidad y mezclado.
      
      101. Por último, de conformidad con la APV, los clientes de los coffee shops no están obligados a consumir el cannabis in situ. (56) Los clientes pueden llevárselo. Si bien algunos adquieren una pequeña cantidad de cannabis destinada a su uso personal, otros
         adquieren más y, a diferencia de los residentes neerlandeses, se exponen a procedimientos penales por exportación o importación
         ilícitas de estupefacientes.
      
      102. Como se indicó en la vista, ilustra perfectamente los límites de la política de tolerancia que practica el Reino de los Países
         Bajos el procedimiento incoado el 3 de noviembre de 2009 por las autoridades neerlandesas contra el coffee shop CheckPoint
         situado en Terneuzen, en la frontera belga. Con un stock disponible de más de 200 kg de cannabis, este coffee shop acoge a
         más de 3.000 clientes por día, esencialmente belgas y franceses, a los que se atiende tras facilitarles un tique numerado.
         A los 17 acusados se les acusa de pertenencia a banda organizada y de tráfico de drogas y, en particular, de exportación de
         cannabis, ya que vendieron cannabis a extranjeros.
      
      103. Estos datos demuestran, si fuere necesario, que la actividad de venta de cannabis no favorece en modo alguno el bienestar
         de los ciudadanos de la Unión, provoca problemas graves de orden público y mina los fundamentos de una economía legítima permitiendo
         a las organizaciones criminales penetrar en el mercado. Quienquiera que cultive, produzca, fabrique, transporte, importe,
         exporte, oferte o venda con cualquier fin estupefacientes se sitúa tan claramente fuera de la esfera económica legal del mercado
         interior que, en vez de disfrutar de las ventajas derivadas del mercado común, puede ser objeto de actuaciones penales.
      
      104. Por consiguiente, aun cuando dicha actividad sea tolerada por un Estado miembro, no puede en absoluto estar comprendida en
         el ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios tal como ésta se garantiza en el artículo 56 TFUE.
      
      105. Si se admitiera lo contrario y se confirmase la tesis defendida por el Sr. Josemans, ello equivaldría a mantener que en definitiva
         las libertades de circulación garantizadas por el Tratado están destinadas a amparar a todos los productos que puedan ser
         evaluados en el mercado y a la totalidad de servicios que puedan ofrecerse en éste, con independencia de su legalidad y de
         los compromisos adoptados por los Estados miembros. Por consiguiente, como resultado del ejercicio de libertades fundamentales,
         se legitimaría el comercio de estupefacientes. Debe desestimarse tal razonamiento ya que podría aplicarse de la misma manera
         al tráfico de seres humanos, a la prostitución de menores o incluso a la pornografía pedófila y ello constituiría una brecha
         inadmisible en la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia con base en el Estado de Derecho y el respeto
         de los derechos fundamentales.
      
      106. Por consiguiente, considero que la medida controvertida, que reserva el acceso a los coffee shops exclusivamente a los residentes
         neerlandeses, no está incluida en el ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios a que se refiere el artículo
         56 TFUE.
      
      107. A mi juicio, esta conclusión no queda desvirtuada porque los coffee shops comercialicen también productos de consumo lícitos,
         como alimentos y bebidas no alcohólicas.
      
      108. El enfoque que debe adoptarse en este asunto debe ser creíble y realista. La cuestión que plantea el órgano jurisdiccional
         remitente no se refiere tanto a la venta de productos accesorios, sino a la de estupefacientes para consumo personal, en principio.
         En efecto, la razón de ser de los coffee shops no es ser un salón de consumo como los demás a los que las personas vienen
         a beber una bebida no alcohólica o a adquirir un bocadillo, sino que constituyen un lugar muy especial en el que se puede
         adquirir y consumir cannabis. Esta especificidad, que no se puede ignorar, transluce muy claramente a través de dos consideraciones.
      
      109. La primera se refiere a la naturaleza del problema que se plantea en el presente asunto. Éste tiene por objeto en realidad
         una política penal basada en la apreciación del principio de oportunidad de los procedimientos que, en las condiciones fijadas
         por las autoridades judiciales del Reino de los Países Bajos, justifica, a nivel nacional, la actitud de tolerancia adoptada.
         Pues bien, esta apreciación se refiere únicamente a la venta de cannabis, ya que la venta de té nunca ha generado delincuencia
         y no es objeto de represión penal. El comercio de productos de consumo lícitos me parece, por ello, fuera de lugar y constituye,
         a mi juicio, un falso problema.
      
      110. La segunda consideración se refiere al propio establecimiento de los coffee shops. Contrariamente a los demás establecimientos
         del sector de la pequeña restauración, la apertura de un coffee shop requiere no sólo que se obtenga una licencia de explotación,
         sino sobre todo que se cumplan un conjunto de criterios AHOJ-G. Únicamente el cumplimiento de estos criterios condiciona la
         apertura y el mantenimiento de la actividad de este tipo de establecimientos. Pues bien, cada uno de los citados criterios,
         individualmente considerado, permite comprender la especificidad de estos establecimientos y concluir que la actividad de
         los coffee shops está, en la práctica, exclusivamente dedicada a la venta y al consumo de cannabis. Los resultados financieros
         aportados por el Sr. Josemans acreditan esta realidad. Mientras que el volumen de negocios realizado por el coffee shop Easy
         Going por lo que respecta a la venta de cannabis se elevó, para el primer trimestre del año 2010, a 10 millones de euros,
         dicho volumen es de 552.400 euros en lo que atañe a la venta de productos de pequeña restauración. (57) Como confirmó el Gobierno neerlandés en la vista, esta última actividad representa generalmente entre el 2,5 % y el 7,1 %
         del volumen de negocios total de los coffee shops del municipio de Maastricht (en el presente caso, el 5,5 % para Easy Going),
         es decir, un porcentaje relativamente insignificante. Me  parece evidente que un turista que ha recorrido varias decenas o
         incluso cientos de kilómetros para desplazarse hasta Maastricht entrará en un coffee shop para adquirir hachís o marihuana
         más que para beber un té, dado que el municipio de Maastricht dispone, además, de más de 500 establecimientos de restauración
         rápida. (58)
      
      111. Por consiguiente, habida cuenta del porcentaje muy insignificante y accesorio que ocupa la comercialización de productos de
         consumo lícitos, considero que sería artificial separar el examen de la conformidad de la medida controvertida en función
         de estos dos tipos de actividades. En efecto, so pretexto de que tal medida puede constituir una restricción a la libre prestación
         de un servicio accesorio, se correría el riesgo de que las normas del Tratado puedan finalmente utilizarse en beneficio de
         los intereses del comercio de la droga.
      
      112. Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, propongo pues al Tribunal de Justicia que responda que una medida adoptada
         por una autoridad pública local en el marco de su reglamento general de policía, que reserva el acceso a los coffee shops
         exclusivamente a los residentes neerlandeses, no está comprendida en el ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios
         a que se refiere el artículo 56 TFUE.
      
      C.      Sobre la conformidad de la medida controvertida con las obligaciones que incumben al Estado miembro en materia de mantenimiento
            del orden público nacional y del orden público europeo
      113. Habida cuenta de la importancia de este asunto para el funcionamiento de la Unión y con un espíritu de colaboración con el
         órgano jurisdiccional remitente, considero que, en este momento, es indispensable interpretar las disposiciones del Derecho
         de la Unión que tienen por objeto la protección del orden público y la lucha contra la demanda ilícita de estupefacientes.
      
      114. La medida controvertida tiene por objetivo luchar contra un fenómeno neurálgico que es el turismo de la droga. Dicho turismo
         se ha desarrollado gracias a la supresión de los controles fronterizos intracomunitarios y se ha ampliado a través de la política
         liberal que el Reino de los Países Bajos practica respecto al uso y la venta de cannabis.
      
      115. Este fenómeno provoca considerables problemas en los Países Bajos, sobre todo en sus regiones fronterizas, y supone incluso
         un «ataque inadmisible a las condiciones de residencia y de vida» de los residentes. (59) La medida controvertida pretende así limitar los problemas de circulación y de estacionamiento y reducir el ruido y las molestias
         ocasionadas por las reuniones de fumadores y su intrusión en los portales de inmuebles. Pretende también dar respuesta a los
         perjuicios y a la violencia urbana que puede generar la presencia de traficantes, toxicómanos y grupos criminales organizados
         en la ciudad. (60)
      
      116. A este respecto, la adopción de la medida controvertida es necesaria con arreglo a los artículos 4 TUE y 72 TFUE. Hay que
         recordar que, conforme a estas disposiciones, los Estados miembros siguen siendo responsables del mantenimiento del orden
         público en su territorio y que, según reiterada jurisprudencia, siguen siendo libres de determinar las medidas que pueden
         mantenerlo, de conformidad con sus necesidades nacionales. (61) Si bien está acreditado que el concepto de orden público debe interpretarse restrictivamente y únicamente puede invocarse
         en caso de amenaza real y suficientemente grave contra un interés fundamental de la sociedad, no hay duda de que el turismo
         de la droga, habida cuenta de los problemas que genera, está incluido en el ámbito de aplicación de este concepto. (62)
      
      117. No obstante, el turismo de la droga provoca también perjuicios graves al orden público de la Unión. En efecto, esta denominación
         engañosa oculta, en realidad, un tráfico internacional de estupefacientes y nutre la delincuencia organizada que, como reconoce
         el Consejo en el programa de Estocolmo, amenaza la seguridad interior de la Unión. (63) Dichas repercusiones son aún más graves en tanto afectan a la eficacia de las medidas más represivas adoptadas por los Estados
         miembros vecinos. Este fenómeno tiene innegablemente, en sí, una dimensión europea e internacional y los Estados miembros
         se han comprometido a combatirlo a este nivel.
      
      118. Si bien no existe, como indica la jurisprudencia, «una escala uniforme de valores para la apreciación de aquellos comportamientos
         que puedan considerarse contrarios al orden público», (64) no es menos cierto que uno de los objetivos de la Unión es crear un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que esté
         garantizado, de conformidad con el artículo 3 TUE, apartado 2, un nivel elevado de seguridad a los ciudadanos de la Unión.
         A tal fin, los Estados miembros están determinados a combatir el turismo de la droga en todas sus dimensiones y a través de
         una variedad de enfoques.
      
      119. Más allá de la conclusión de acuerdos bilaterales y multilaterales promovida por la resolución de 1996 (65) y de la aproximación de las prácticas de los servicios policiales y aduaneros a que se refiere la Acción Común 96/750, (66) los Estados miembros se comprometieron a adoptar todas las medidas necesarias para prevenir el tráfico ilícito de estupefacientes
         en el marco del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen.
      
      120. En particular, a tenor del artículo 71, apartado 5, de dicho Convenio, los Estados miembros tienen la obligación de hacer
         todo lo posible para prevenir y luchar contra la demanda ilícita de estupefacientes y sus efectos negativos, se hace mención
         expresa al cannabis. De conformidad con dicha disposición, las medidas adoptadas a tal fin «serán responsabilidad de cada
         Parte contratante». Pues bien, debe señalarse que la medida controvertida se inscribe en la línea de dicho compromiso. (67)
      
      121. En un contexto en el que el turismo de la droga no deja de aumentar y gangrena los fundamentos en los que debe basarse el
         espacio de libertad, seguridad y justicia, la medida controvertida tiende a limitar las consecuencias antes mencionadas. Responde
         así a las obligaciones a las que el Estado miembro debe atenerse conforme a los artículos 4 TUE y 72 TFUE así como al artículo
         71, apartado 5, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen. Es ésta exclusivamente la razón jurídica de su necesaria
         conformidad.
      
      122. Es innegable que el turismo de la droga genera y, en cualquier caso, favorece el tráfico ilícito transfronterizo de estupefacientes
         al mismo tiempo que conlleva otras actividades delictivas. Por ello, la lucha contra estas actividades debe ser a la vez un
         objetivo importante perseguido por el Derecho de la Unión y una preocupación común a cada uno de los Estados miembros. El
         legislador de la Unión lo comprendió y la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (68) y posteriormente la del Tratado de Lisboa dan, por último, otra dimensión a la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes
         y la delincuencia organizada. Reconociendo que se trata de ámbitos delictivos de especial gravedad, que tienen una dimensión
         transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas
         según criterios comunes, el legislador de la Unión reconoce la necesidad de garantizar una armonización mínima de las legislaciones
         nacionales por lo que respecta a la definición de dichas actividades y las sanciones que les resultan de aplicación. (69) Dichas disposiciones han hecho entrar el tráfico ilícito de estupefacientes en lo que hoy se ha dado en llamar «eurodelitos»,
         y a tenor del Programa de Estocolmo, y debe recordarse que dichos «eurodelitos», por amenazar la seguridad interior de la
         Unión, son un «desafío urgente que requiere una respuesta clara y completa». (70) Por ello, a mi juicio, la medida controvertida es válida incluso sin la existencia de problemas de orden público interno,
         por la mera obligación de contribuir a la preservación del orden público europeo.
      
      123. En el presente asunto, dado que dicha medida constituye no sólo la manifestación para el Estado del derecho que se le reconoce
         de preservar su orden público interno, sino también de su obligación hacia los demás Estados miembros de contribuir a la preservación
         del orden público europeo de conformidad con los compromisos suscritos, dicha medida debe, por tanto, validarse con arreglo
         a las disposiciones antes mencionadas.
      
      124. Habida cuenta de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que indique al órgano jurisdiccional remitente
         que los artículos 4 TUE, 72 TFUE y 71, apartado 5, del Convenio de aplicación del acuerdo Schengen no se oponen a una medida
         adoptada por una autoridad pública local en el marco de su reglamento general de policía, que reserva el acceso a los coffee
         shops exclusivamente a los residentes neerlandeses cuando dicha medida constituye la manifestación del derecho que se le reconoce
         de preservar el orden público interno de los problemas causados por el turismo de la droga y/o el cumplimiento de su deber
         de contribuir a la preservación del orden público europeo.
      
      VI.    Conclusión
      125. A la vista de las consideraciones anteriores, propongo que el Tribunal de Justicia responda de la forma siguiente a las cuestiones
         prejudiciales planteadas por el Raad van State:
      
      «1)      Una medida adoptada por una autoridad pública local en el marco de su reglamento general de policía, que reserva el acceso
         a los coffee shops exclusivamente a los residentes neerlandeses, no está comprendida en el ámbito de aplicación de la libre
         prestación de servicios a la que se refiere el artículo 56 TFUE.
      
      2)      Los artículos 4 TUE, 72 TFUE y 71, apartado 5, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, Convenio de 14 de junio
         de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República
         Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 19 de junio de
         1990, no se oponen a tal medida cuando ésta constituye la manifestación del derecho que se reconoce a la autoridad pública
         de preservar el orden público interno de los problemas causados por el turismo de la droga y/o el cumplimiento de su deber
         de contribuir a la preservación del orden público europeo.»
      
      1 –	Lengua original: francés.
      
      2 –	Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica
         Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en
         las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19), firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «Convenio de aplicación
         del Acuerdo de Schengen»).
      
      3 –	Durante el mes de enero de 2009, el Gobierno británico decidió reforzar las medidas de represión hasta entonces aplicables
         a la oferta y al tráfico de cannabis por la aparición en el mercado del «skunk», que es un cannabis dotado de una concentración
         de THC cuatro o cinco veces superior a la de las preparaciones clásicas, debido a las técnicas hortícolas utilizadas (véase
         la circular 001/2009 del Ministerio de Interior británico titulada «Controlled drugs: reclassification of cannabis», disponible
         en el sitio de Internet http://www.homeoffice.gov.uk/about-us/home-office-circulars/circulars-2009/?showall=true).
      
      4 –	Véase Pijlman, F.T.A. y otros, «Strong increase in total delta-THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops»,
         Addiction Biology, junio 2005, vol. 10, p. 171. Véase, también, el informe de la comisión de investigación nº 321 sobre la política nacional
         de lucha contra las drogas ilegales, creada en virtud de una resolución adoptada por el Senado el 12 de diciembre de 2002,
         disponible en el sitio Internet del Senado francés; «An overview of cannabis potency in Europe», European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Lisbonne, 2004, y «2006 World Drug Report», United Nations Office on Drugs and Crime, vol. 1: Analysis, p. 27.
      
      5 –	Véase el informe anual elaborado conjuntamente por el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT) y Europol,
         publicado el 23 de abril de 2010, disponible en el sitio de Internet del citado observatorio.
      
      6 –	«Letter outlining drugs policy», que confirma el informe del comité de expertos sobre la política de la droga «New emphasis
         in Dutch drugs policy», disponible en el sitio Internet del Ministerio neerlandés de Sanidad, Bienestar y Deportes: http://english.minvws.nl/en/kamerstukken/vgp/2009/letter-outlining-drugs-policy.asp. Véase,
         en particular, el número 3 de este escrito.
      
      7 –	Véase, en particular, la primera parte, II, A., apartado 2, del informe de la comisión de investigación nº 321 mencionada
         en la nota 4 de las presentes conclusiones, titulada «Les effets du cannabis: la fin du mythe des drogues “douces”»; Yücel,
         M. y otros, «Regional brain abnormalities associated with long-term heavy cannabis use», Arch Gen Psychiatry, junio 2008, vol. 65, nº 6, p. 694; van Ours, J. C., y Williams, J., «Cannabis use and mental health problems», Center Discussion Paper nº 2009-60, julio 2009; Solowij y otros, «Cognitive functioning of long-term heavy cannabis users seeking treatment», JAMA, marzo 2002, vol. 287, nº 9, p. 1123, y Karila y otros, «Conséquences à court et long terme d’une exposition prénatale au
         cannabis», Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction, enero 2006, vol. 35, nº 1, p. 62. Véase, también, el informe expresamente elaborado por el Consejo de la Unión Europea en
         su proyecto de resolución sobre el cannabis establecido el 7 de julio de 2004 para la definición de la nueva estrategia antidroga
         de la Unión, disponible en el sitio de Internet del registro público de los documentos del Consejo: http://register.consilium.europa.eu.
      
      8 –	Véase «Cannabis: quels effets sur le comportement et la santé?», Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM), París, 2001, p. 429. Véanse, también, actualizaciones de este informe en el sitio Internet del INSERM: http://www.inserm.fr.
      
      9 –	DO 2010, C 83, p. 389.
      
      10 –	Resolución sobre medidas para hacer frente al problema del turismo de la droga en la Unión Europea (DO C 375, p. 3).
      
      11 –	Acción Común 96/750/JAI adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea relativa
         a la aproximación de las legislaciones y de las prácticas entre los Estados miembros de la Unión Europea con el fin de luchar
         contra la toxicomanía y de prevenir y luchar contra el tráfico ilícito de drogas (DO L 342, p. 6).
      
      12 –	Artículo 3 de esta acción.
      
      13 –	Artículo 9 de la citada acción.
      
      14 –	Decisión marco relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas
         aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (DO L 335, p. 8).
      
      15 –	En virtud del artículo 2, apartado 2, de la Decisión marco 2004/757/JAI, las citadas conductas están excluidas de su ámbito
         de aplicación si sus autores han actuado exclusivamente con fines de consumo personal tal como lo define la legislación nacional.
      
      16 –	El Programa de Estocolmo – una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano (DO 2010, C 115, p. 1).
      
      17 –	Véase el número 4.1 de este programa.
      
      18 –	Plan de Acción de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga (2009-2012), de 20 de diciembre de 2008 (DO C 326,
         p. 7).
      
      19 –	A este respecto la Comisión Europea se ha comprometido a adoptar una comunicación sobre la coherencia entre las dimensiones
         interior y exterior de la política de lucha contra la droga durante el año 2010.
      
      20 –	Véanse las sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Rec. p. I‑6193), y de 1 de octubre de 2009, Gottwald
         (C‑103/08, Rec. p. I‑0000), apartado 24 y jurisprudencia citada.
      
      21 –	Véase la sentencia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros y Chaverot y otros (C‑73/08, Rec. p. I‑0000), apartado 31 y
         jurisprudencia citada.
      
      22 –	Véanse, también, las sentencias de 5 de marzo de 2009, UTECA (C‑222/07, Rec. p. I‑1407), apartados 37 y 38 y jurisprudencia
         citada, y de 13 de abril de 2010, Wall (C‑91/08, Rec. p. I‑0000), apartado 32 y jurisprudencia citada.
      
      23 –	Conforme al artículo 57 TFUE, «se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración,
         en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas».
         Dichos servicios comprenderán, en particular, actividades de carácter mercantil.
      
      24 –	Véanse, en particular, las sentencias de 19 de enero de 1999, Calfa (C‑348/96, Rec. p. I‑11), apartado 16 y jurisprudencia
         citada; de 29 de abril de 1999, Ciola (C‑224/97, Rec. p. I‑2517), apartado 11 y jurisprudencia citada; de 3 de junio de 2010,
         Sporting Exchange (C‑203/08, Rec. p. I‑0000), apartado 23 y jurisprudencia citada, y Ladbrokes Betting & Gaming y Ladbrokes
         Internacional (C‑258/08, Rec. p. I‑0000), apartado 15 y jurisprudencia citada. Asimismo, es preciso recordar que, según reiterada
         jurisprudencia, la libre prestación de servicios constituye una expresión particular del derecho de todo ciudadano de la Unión
         a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros [véase, a este respecto, la sentencia de 20 de
         mayo de 2010, Zanotti (C‑56/09, Rec. p. I‑0000), apartado 24 y jurisprudencia citada].
      
      25 –	Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, 1990, vol. 1582, nº 1‑27627 (en lo sucesivo, «Convención de las Naciones Unidas de 1988»).
      
      26 –	Convención en su versión modificada por el protocolo de 1972 (Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 520, nº 7515). El cannabis figura entre las sustancias que se consideran que pueden ser objeto de abuso y asimismo producir
         efectos nefastos.
      
      27 –	Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1019, nº 14956.
      
      28 –	Por lo que respecta a la Unión, véase la Decisión 90/611/CEE del Consejo de 22 de octubre de 1990 relativa a la conclusión,
         en nombre de la Comunidad Económica Europea, del Convenio de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes
         y sustancias psicotrópicas (DO L 326, p. 56).
      
      29 –	Werkgroep Verdovende Middelen,Achtergronden en risico’s van druggeebruik(Baan rapport), Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justicie, La Haya, 1972.
      
      30 –	Dicho informe fue publicado por el Gobierno neerlandés (Ministerio de Asuntos Exteriores y otros, 1995).
      
      31 –	Idem.
      
      32 –	Véanse, en particular, las instrucciones del Ministerio Fiscal neerlandés relativas a la política de pesquisa y sanción
         penal de las infracciones contempladas en la Ley de estupefacientes (Nederlandse Staatscourant 1980, nº 137); de 21 de octubre de 1994, (Nederlandse Staatscourant 1994, nº 203), y de 10 de septiembre de 1996 (Nederlandse Staatscourant 1996, nº 187).
      
      33 –	Véanse, también, el artículo 174a de la Ley de municipios (Gemeentewet), Ley sobre las zonas urbanas (medidas especiales)
         y el artículo 16 de la Ley de vivienda (Woningwet).
      
      34 –	Véanse el escrito sobre el cannabis (cannabisbrief) que los tres ministros responsables de la política en materia de drogas
         enviaron al parlamento neerlandés el 23 de abril de 2004 y que éste aprobó el 30 de junio de 2004, así como el escrito de
         11 de septiembre de 2009 mencionado en la nota 6 de las presentes conclusiones.
      
      35 –	Como añadió el Burgemeester van Maastricht en la vista, el 82 % de los habitantes del municipio de Maastricht sufren molestias
         considerables por el flujo de turistas de la droga.
      
      36 –	Observaciones formuladas en la vista por el Burgemeester van Maastricht.
      
      37 –	Esto resulta claramente de los escritos de los ministros competentes de 23 de abril de 2004 y de 11 de septiembre de 2009,
         mencionado en la nota 34 de las presentes conclusiones, así como en los debates de la vista.
      
      38 –	Como resulta de las observaciones orales formuladas en la vista por el Burgemeester van Maastricht y por el Gobierno neerlandés.
      
      39 –	Sentencia de 10 de marzo de 2005, Hermann (C‑491/03, Rec. p. I‑2025), apartados 21 y 27.
      
      40 –	Véase la jurisprudencia citada en la nota 22 de las presentes conclusiones.
      
      41 –	Sentencias de 11 de marzo de 2008, Jager (C‑420/06, Rec. p. I‑1315), apartados 46 y 47; de 5 de marzo de 2009, Kattner
         Stahlbau (C‑350/07, Rec. p. I‑1513), apartados 24 a 26, y de 27 de octubre de 2009, ČEZ (C‑115/08, Rec. p. I‑0000), apartado
         81 y jurisprudencia citada.
      
      42 –	Véanse, a este respecto, en lo que concierne a la jurisprudencia aludida, los puntos 85 a 90 de las presentes conclusiones,
         la tesis de Havy, V., «La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants», Collection droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruselas, 2008, p. 406.
      
      43 –	Véase, especialmente, la sentencia de 28 de marzo de 1995, Evans Medical y Macfarlan Smith (C‑324/93, Rec. p. I‑563).
      
      44 –	Sentencia de 5 de febrero de 1981 (50/80, Rec. p. 385). Dicho asunto se refería a la determinación del derecho de aduanas
         aplicable a una cantidad de heroína adquirida en el mercado negro de Ámsterdam y descubierta al pasar la frontera entre Alemania
         y los Países Bajos.
      
      45 –	Sentencia de 26 de octubre de 1982 (221/81, Rec. p. 3681), relativa a la determinación de los derechos de aduana aplicables
         a cantidades de heroína y de cocaína adquiridas por el demandante en el litigio principal en el mercado negro en Alemania
         y en los Países Bajos y revendidos por él violando la Ley alemana de estupefacientes.
      
      46 –	Sentencia de 26 de octubre de 1982 (240/81, Rec. p. 3699), relativa a la determinación de los derechos aduaneros aplicables
         a cantidades de morfina que, después de haber sido importadas de manera ilegal en Alemania, fueron vendidas en Suiza, infringiendo
         la Ley alemana de estupefacientes.
      
      47 –	Sentencias, antes citadas, Horvath (apartado 16) y Einberger (apartado 16).
      
      48 –	Sentencias, antes citadas, Horvath (apartado 13) y Einberger (apartado 13).
      
      49 –	Lo mismo sucede con la moneda falsa. Véase, a este respecto, la sentencia de 6 de diciembre de 1990, Witzemann (C‑343/89,
         Rec. p. I‑4477).
      
      50 –	Sentencia de 28 de febrero de 1984, Einberger (294/82, Rec. p. 1177).
      
      51 –	Sentencia de 5 de julio de 1988, Mol (269/86, Rec. p. 3627).
      
      52 –	Sentencia de 5 de julio de 1988, (289/86, Rec. p. 3655).
      
      53 –	Apartado 25.
      
      54 –	Artículo 3 TUE.
      
      55 –	Recuerdo que, en virtud del artículo 3, apartado 1, letra c), inciso iii), de la Convención de las Naciones Unidas de 1988
         y del artículo 9 de la Acción Común 96/750, los Estados miembos se han comprometido a tipificar como delito el hecho de instigar
         o inducir públicamente a otros a producir o a utilizar ilícitamente el cannabis y a prestar una especial vigilancia por lo
         que respecta al uso de Internet.
      
      56 –	Véase el artículo 2.3.1.1, párrafo primero, letra a), apartado 3, de la APV.
      
      57 –	En la vista, el Sr. Josemans precisó también que el volumen de negocios anual medio de un salón de té establecido en Maastricht
         era del orden de 200.000 euros en 2007.
      
      58 –	Sobre esta base el municipio de Maastricht, a mi juicio, estableció una prohibición de acceso al establecimiento. En efecto,
         no sería coherente ni eficaz autorizar el acceso a miles de personas a las que, una vez en el interior del establecimiento,
         se les denegaría la venta. Eso sería incluso peligroso.
      
      59 –	Véase el apartado 5 del escrito de los tres ministros responsables de la política de la droga de 2004, mencionada en la
         nota 34 de las presentes conclusiones.
      
      60 –	Referencia a este mismo escrito.
      
      61 –	Según reiterada jurisprudencia, el Derecho de la Unión no impone a los Estados miembros una «escala uniforme de valores»
         para la apreciación de aquellos comportamientos que puedan considerarse contrarios al orden público [véase, a este respecto,
         la sentencia de 20 de noviembre de 2001, Jany y otros (C‑268/99, Rec. p. I‑8615), apartado 60 y jurisprudencia citada]. En
         efecto, según el Tribunal de Justicia, los Estados miembros siguen siendo los únicos capaces de evaluar las amenazas para
         el orden público en su propio territorio. Dichas circunstancias varían no sólo de un Estado a otro y de una época a la otra,
         sino también en función del contexto social en el que se encuentra el Estado y de la importancia que otorga a un objetivo
         legítimo desde el punto de vista del Derecho de la Unión [véanse, a este respecto, las sentencias de 4 de diciembre de 1974,
         van Duyn (41/74, Rec. p. 1337), apartado 18; de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia (C‑265/95, Rec. p. I‑6959), apartado
         33; de 15 de junio de 1999, Heinonen (C‑394/97, Rec. p. I‑3599), apartado 43, y de 14 de marzo de 2000, Église de scientologie
         (C‑54/99, Rec. p. I‑1335), apartado 17 y jurisprudencia citada].
      
      62 –	Véanse, a este respecto, las sentencias Calfa, antes citada, y de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri (C‑482/01
         y C‑493/01, Rec. p. I‑5257), en las que el Tribunal de Justicia admitió que la lucha contra el tráfico de estupefacientes
         está comprendida en el ámbito del mantenimiento del orden público. Véase, también, la sentencia Heinonen, antes citada, en
         la que el Tribunal de Justicia consideró que la lucha contra las diferentes formas de criminalidad ligadas al consumo de alcohol
         pretende salvaguardar la seguridad interior del Estado. En este asunto, el Gobierno finlandés había fijado su medida que restringía
         la importación de alcohol por el hecho de que el consumo de tal producto, que había aumentado considerablemente, había provocado
         una banalización de la conducción en estado de embriaguez, el aumento y la agravación de la violencia, así como la aparición
         y la multiplicación de mercados ilegales.
      
      63 –	Véase el número 4.1 del programa de Estocolmo al que se hace referencia en la nota 16 de las presentes conclusiones.
      
      64 –	Véase la sentencia Jany y otros, antes citada (apartado 60 y jurisprudencia citada).
      
      65 –	Véase la nota 10 de las presentes conclusiones. En esa resolución, el Consejo instó a los Estados miembros a concluir acuerdos
         bilaterales o multilaterales con el fin de desarrollar el intercambio de información, prácticas y mejorar la cooperación con
         el fin de luchar contra el turismo de la droga. Ya sea a nivel bilateral o multilateral, el Reino de los Países Bajos y los
         Estados miembros vecinos deben, por tanto, trabajar sobre estrategias eficaces para resolver los problemas de orden público
         y de seguridad que les son comunes y estructurar su cooperación. Así, en el marco de su acuerdo bilateral de cooperación policial,
         firmado en La Haya el 20 de abril de 1998, el Reino de los Países Bajos y la República Francesa decidieron coordinar sus acciones
         para luchar contra el turismo de la droga y las estructuras que se ocultan detrás [acuerdo sobre la cooperación en el ámbito
         de la policía y de la seguridad entre el Gobierno de la República Francesa y el Gobierno de los Países Bajos (Decreto nº 99-350,
         de 29 de abril de 1999, por el que se publica dicho acuerdo, JORF de 6 de mayo de 1999, p. 6797)].
      
      66 –	Véase la nota 11 de las presentes conclusiones. Con arreglo a los artículos 1 a 3 de dicha Acción Común, hay que recordar
         que los Estados miembros se comprometieron a aproximar su legislación y sus servicios policiales, aduaneros y judiciales para
         luchar contra los flujos ilícitos intracomunitarios de estupefacientes y, en particular, contra el turismo de la droga.
      
      67 –	Artículo 75 del citado Convenio.
      
      68 –	Véase, en particular, el artículo 31 UE así como la Decisión marco 2004/757.
      
      69 –	Artículo 83 TFUE, apartado 1.
      
      70 –	Véase la nota 63 de las presentes conclusiones.