CELEX: 62007CC0415
Language: bg
Date: 2008-11-27
Title: Заключение на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer представено на27 ноември 2008 г. # Lodato Gennaro & C. SpA срещу Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) и SCCI. # Искане за преюдициално заключение: Tribunale ordinario di Nocera Inferiore - Италия. # Държавни помощи за заетост - Насоки за помощите за заетост - Насоки за национална регионална помощ - Регламент (ЕО) № 2204/2002 - Понятие "разкриване на работно място" - Изчисление на увеличението на броя работни места. # Дело C-415/07.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г‑Н DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      представено на 27 ноември 2008 година(1)
      
      Дело C‑415/07
      Lodato Gennaro & C. SpA
      срещу
      Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
      SCCI
      (Преюдициално запитване, отправено от Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Италия)
      „Държавни помощи за заетост — Насоки за помощите за заетост — Проверка на спазването на условията за получаване на помощ — Изчисление на индикатора „разкриване на работно място“I –    Въведение
      1.        Преюдициалният въпрос на Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Италия) приканва Съда да направи избор между два метода
         за изчисление на индикатора „разкриване на работно място“ на предприятие, който трябва да бъде положителен, за да може да
         се получат помощи за разкриването на работно място: първият метод сравнява две средногодишни величини на личния състав — тази
         за годината, предхождаща наемането, което може да се ползва от помощта, и тази за годината, следваща това наемане; вторият
         метод извежда средния брой за предходната година от конкретния личен състав към деня на наемането.
      
      2.        Една от особеностите на настоящото, наглед твърде техническо дело, се изразява в обстоятелството, че запитващата юрисдикция
         споменава единствено — като позоваване с оглед на искания анализ — разпоредби, лишени от нормативна стойност (Насоките за
         помощите за заетост(2) и Насоките за национална регионална помощ(3)), както и норма, която все още не е била в сила към момента на реализиране на фактите, разглеждани в главното производство
         [Регламент (ЕО) № 2204/2002(4)].
      
      3.        На върха на нормативната конструкция може да се спомене Договорът за ЕО: неговите членове 87 ЕО и 88 ЕО представляват обвързващото
         законодателство („hard law“), приложимо в тази област, като насоките са необвързващи инструменти („soft law“), които служат
         за тълкуването на тези членове. Съпоставянето на двата метода за изчисление със самия Договор не се оказва твърде полезно,
         тъй като съответствието на едната от двете формули с първичното право не предполага непременно несъответствието на другата.
      
      4.        По по-малко поляризиран начин запитващата юрисдикция иска да определи тълкуването, което е най-приспособено към общата логика
         на системата на държавни помощи за заетост, някои от правилата за която се съдържат в гореспоменатите насоки и в регламентите
         за освобождаване.
      
      II – Правна уредба
       А.         Общностна правна уредба
      1.      Насоките на Комисията на Европейските общности
      5.        Релевантната правна уредба обхваща две известия, с които Комисията прави обществено достояние насоките, чиято цел е да ръководят
         нейната дейност при обявяването на съответствие с договорите на схемите за помощи, за които е направено уведомление от държавите
         членки по силата на член 88 ЕО (по-рано член 93 от Договора за ЕО). Става въпрос за Насоките за помощите за заетост и Насоките
         за национална регионална помощ. 
      
       а)     Насоките за помощите за заетост
      6.        Тези насоки имат за цел осигуряването на определена съгласуваност между правилата за конкуренция и прилагането на политиките,
         необходими за борба срещу безработицата в Европа, с „благоприятно […] отношение към помощите за разкриване на работно място“,
         които — въпреки съдържаните за конкуренцията в рамките на Общността рискове — подобряват растежа с интензивна заетост (точка 20).
      
      7.        Точка 17 от Насоките посочва, че под „разкриване на работно място“ се разбира нетно разкриване на работно място, тоест „допълнително
         работно място спрямо личния състав (среден за определен период) на съответното предприятие“.
      
       б)     Насоките за национална регионална помощ 
      8.        Тези насоки се отнасят до отпускането на помощи за определени географски зони и за разлика от Насоките за помощите за заетост
         те се прилагат само за новите работни места, свързани с осъществяването на първоначална инвестиция (точка 4.11).
      
      9.        Насоките за национална регионална помощ също използват понятието „разкриване на работно място“. Точка 4.12 от Насоките определя
         това понятие като нетното увеличение на броя на работните места в дадено предприятие „в сравнение със средния брой през определен
         референтен период“ и при това положение изважда „от номиналния брой на разкритите през съответния период работни места евентуално
         закритите през същия период работни места“. Бележка под линия 33 от посочените насоки (която съответства на тази точка) уточнява,
         че „[б]роят на работните места съответства на броя на работещи единици за година (РЕГ), тоест на броя на наетите на пълно
         работно време в течение на една година работници и служители“, като работата на непълно работно време или сезонната работа
         представляват части от РЕГ.
      
      2.      Регламентите за освобождаване
      10.      При упражняване на правомощията, които ѝ предоставя Регламент (ЕО) № 994/98(5), Комисията е приела два регламента за групово освобождаване, позволяващи ѝ да освободи определени случаи от предвиденото
         в член 88, параграф 3 ЕО задължение за предварително уведомление. Така Регламент (ЕО) № 70/2001(6) се прилага към помощите, отпуснати за малките и средните предприятия, а Регламент № 2204/2002 към държавните помощи за заетост.
      
       а)     Регламент № 70/2001
      11.      Съгласно член 4, параграф 6, букви б) и в) от Регламент № 70/2001 схемата за помощи в полза на малките и средните предприятия
         следва да отговаря на две условия, за да се ползва от освобождаването: инвестиционният проект трябва да води до нетно увеличение
         на броя на работниците и служителите в предприятието в сравнение със средния им брой през предходните дванадесет месеца и
         разкритите работни места трябва да се запазят за срок не по-малък от пет години.
      
      12.      По силата на член 2, буква ж) от този регламент „броят на работниците и служителите“ съответства на броя на РЕГ.
      
       б)     Регламент № 2204/2002 
      13.      Член 4, параграф 4, букви а) и б) от Регламент № 2204/2002 изисква разкритите работни места да представляват нетно увеличение
         на броя на работниците и служителите в съответната организация и предприятие в сравнение със средната численост през последните
         12 месеца и разкритите работни места да се запазят „за минимален срок от три години или две години в случай на [малки и средни
         предприятия]“. 
      
      14.      Член 2, буква д) от този регламент възпроизвежда дефиницията за „брой на работниците и служителите“, посочена в член 2, буква ж)
         от Регламент № 70/2001.
      
       Б.         Италианска нормативна уредба и решения на Комисията
      15.      Член 3, параграф 5 от италианския Закон № 448 от 23 декември 1998 г.(7) предвижда, че за новоназначените през периода 1999—2001 г. лица, които са увеличили броя на действително наетите към 31 декември
         1998 г., частните работодатели и икономическите публични образувания, развиващи дейност в регионите Кампания, Базиликата,
         Сицилия, Пулия, Калабрия и Сардиния, са се ползвали за срок от три години, считано от наемането на заинтересованите лица,
         от облекчение за пълния размер на вноските, дължими на Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Национален институт
         за социално осигуряване) върху възнагражденията, от които се правят вноски във Fondo pensioni lavoratori dipendenti (Пенсионен
         фонд на заетите лица). Тези разпоредби са се прилагали и в регионите Абруцо и Молизе, но само за 1999 г.
      
      16.      В първоначалната си редакция член 3, параграф 6 от този закон подчинява отпускането на тези помощи на поредица изисквания,
         сред които фигурират условието, според което предприятието, дори и да е новосъздадено, трябва да увеличи броя на своите работници
         и служители, назначени на безсрочни договори и на пълно работно време, като увеличението се изчислява в сравнение с броя на
         работниците и служителите към 30 ноември 1998 г. за предприятията, които вече са били създадени към 31 декември 1998 г. [член 3,
         параграф 6, буква а)], и условието, според което „равнището на заетост, достигнато вследствие на новите наемания, не трябва
         да спада в течение на периода, за който се отнася въпросната помощ“ [член 3, параграф 6, буква в)].
      
      17.      На 16 декември 1998 г. Италианската република уведомява Комисията за въвеждането на тази схема за помощи.
      
      18.      Вследствие на размяна на мнения между италианските и общностните органи изискването, свързано с увеличението на броя работници
         и служители, е преразгледано както следва: предприятието, дори и новосъздадено, следва да увеличи броя работници и служители
         на пълно работно време. Разкриването на работни места се изчислява в сравнение със средната численост работници на предприятието
         през дванадесетте месеца, предхождащи назначаването. Средната численост на работниците се изчислява в РЕГ.
      
      19.      На 10 август 1999 г. Комисията решава да не отправя възражения срещу установената със Закон № 448/98 схема за помощи. Следователно,
         що се отнася до помощите, които не са свързани с осъществяването на първоначална инвестиция, „схемата отговаря на условието,
         свързано с нетното разкриване на работни места, тъй като помощта се отпуска за допълнителни работници в сравнение с личния
         състав на предприятието през предходните дванадесет месеца“.
      
      20.      С решение от 6 декември 2002 г. Комисията одобрява също така член 44 от италианския Закон № 448 от 28 декември 2001 г.(8), който продължава предвидените от Закон № 448/98 помощи.
      
      III – Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
      21.      Дружеството Lodato Genaro & C. Spa. (наричано по-нататък „Lodato“) се занимава основно с производството на консерви от домати
         в региона Кампания. Неговата дейност разкрива съществен сезонен пик през месеците, в които доматите узряват и могат да се
         консервират(9), което го кара тогава да ангажира многобройни сезонни работници.
      
      22.      Lodato се ползва от схемата за помощи за заетост, предвидена от Закон № 448/98 и Закон № 448/01, и получава намаление на социалните
         разходи първоначално за седем работници, а впоследствие за двама допълнителни работници.
      
      23.      На 21 ноември 2005 г. INPS изготвя протокол, с който Lodato е обвинено, че е нарушило посочената по-горе национална нормативна
         уредба. INPS е считал, че това дружество не отговаря на условията за ползване от помощите, тъй като то не е отчело сезонните
         работници при изчисляването на своя личен състав с оглед да се прецени дали то е разкрило работни места.
      
      24.      Натоварените с преписката инспектори приемат, че никое от наеманията на работа, за които споменатото дружество се е възползвало
         от намалението на социални разходи, не е довело до увеличение на личния състав, изчислен като за всеки съответен нов работник
         се сравнява средният брой на РЕГ за годината, предхождаща наемането, с общия личен състав към деня на наемането.
      
      25.      Lodato обжалва решението на INPS пред състава за трудовоправни дела на Tribunale ordinario di Nocera Inferiore. В подкрепа
         на жалбата си Lodato изтъква, че администрацията е прибегнала до разнородни критерии, вместо да сравни средния брой на РЕГ
         за годината, предхождаща наемането, с този за годината, следваща наемането. Lodato се позовава и на обстоятелството, че сезонните
         работници са били отчетени като части от РЕГ.
      
      26.      Запитващата юрисдикция заема позиция, приемайки за неправилно твърдението на INPS, според което сезонните работници не били
         отчетени, и считайки, че използваният от INPS метод е дискриминационен по отношение на предприятията, чиято дейност е сезонна.
         Запитващата юрисдикция добавя, че „сравнението между РЕГ за годината, предхождаща наемането, и този за годината, следваща
         това наемане, се намира в по-голямо съответствие с духа на помощта, който е да се разкриват нови и трайни работни места“.
         Все пак Tribunale ordinario di Nocera Inferiore изказва евентуално съмнение относно точното тълкуване на приложимата общностна
         правна уредба и поради това решава да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
      
      27.      „Дали общностното право, произтичащо от Насоките за помощите за заетост, от Насоките за национална регионална помощ и от Регламент
         (ЕО) № 2204/2002 […], следва да бъде тълкувано в смисъл, че за да се определи дали е било налице увеличение на броя работни
         места, трябва да се сравнява средният брой на РЕГ за годината, предхождаща наемането, със средния брой на РЕГ за годината,
         следваща наемането, или напротив, общностното право следва да се тълкува в смисъл, че сравнението трябва, и дори просто може,
         да се прави между средния брой на РЕГ за годината, предхождаща наемането, и точния брой на личния състав на предприятието
         към деня на наемането?“
      
      IV – Производството пред Съда
      28.      Преюдициалното запитване е вписано в секретариата на Съда на 10 септември 2007 г.
      
      29.      Писмени становища са подадени от Lodato, от INPS, от италианското правителство и от Комисията.
      
      30.      Представителите на Lodato, на INPS, на Италианската република и на Комисията присъстват на проведеното на 21 октомври 2008 г.
         съдебно заседание, за да бъдат изслушани там техните устни становища.
      
      V –    По преюдициалния въпрос
       А.         По допустимостта
      31.      Спорът, с който е сезиран Tribunale ordinario di Nocera Inferiore, се съсредоточава около административен акт, задължаващ
         Lodato да възстанови сумата на получените въз основа на Закон № 448/98 и Закон № 448/01 помощи за заетост, с довода, че не
         било изпълнено предвиденото от тези закони изискване за увеличение на личния състав на предприятието.
      
      32.      Въведената от посочените закони система на намаление на социалните разходи е приета от Комисията и следователно не нейното
         съответствие с общностното право е това, което трябва да се анализира в случая, а методът за изчисление, позволяващ да се
         прецени дали е налице нарастване на заетостта, което предполага прибягване до европейските правила.
      
      33.      Ето защо запитващата юрисдикция сезира Съда с преюдициален въпрос, за да получи тълкуването на разпоредби, лишени от нормативна
         стойност (Насоките за помощите за заетост и Насоките за национална регионална помощ), и на норма, която все още не е била
         в сила към момента на реализиране на фактите, разглеждани в главното производство (Регламент № 2204/2002).
      
      34.      Позоваването на Насоките за помощите за заетост и на Насоките за национална регионална помощ не би могло да се подлага на
         критика. Те са ръководели Комисията, когато тя е одобрила Закон № 448/98. Следователно Tribunale ordinario di Nocera Inferiore
         трябва да се основава върху тези насоки, за да определи дали дадено административно решение е в съответствие с общностното
         право.
      
      35.      В Решение по дело Grimaldi(10) Съдът потвърждава своята компетентност да тълкува по пътя на преюдициалното запитване инструменти на „soft law“, приети в
         съответствие с Договора(11), посочвайки, че тези актове не са лишени от правно действие, като следователно националните съдилища са длъжни да ги „вземат
         предвид“ с оглед решаването на представените пред тях спорове, по-специално когато те осветляват тълкуването на национални
         разпоредби, приети с цел да осигурят прилагането им, или когато допълват общностни разпоредби със задължителен характер(12).
      
      36.      Насоките обаче не представляват източник на общностния правов ред в тесен смисъл. Както Съдът многократно посочва, Комисията
         може да си определя указания за упражняването на своите правомощия за преценка посредством актове като насоките, доколкото
         посочените актове съдържат поясняващи норми относно насоката, която трябва да се следва от тази институция, доколкото не се
         отклоняват от нормите на Договора и доколкото допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност
         на нейните действия. Макар и да не обвързват Съда, те представляват полезен инструмент за неговата обосновка(13).
      
      37.      Съдебната практика добавя, че като публикува такива правила, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на
         преценка и не би могла да се отклонява от тези норми, без да се мотивира, тъй като това би означавало да бъде санкционирана
         за нарушение на принципи на правото като принципите за равно третиране или за защита на оправданите правни очаквания. Следователно
         не би могло да се изключи, че „при определени условия и в зависимост от тяхното съдържание подобни норми за поведение с общо
         приложение могат да пораждат правно действие“(14).
      
      38.      Следователно Насоките за помощите за заетост и Насоките за национална регионална помощ представляват неизбежни инструменти
         за тълкуване с оглед да се определи начинът за изчисление, който в най-голяма степен съответства на логиката на помощите за
         заетост.
      
      39.      Освен тези насоки Tribunale ordinario di Nocera Inferiore се позовава на регламент за групово освобождаване, който следва
         по време одобряването на схемата за спорните помощи (Регламент № 2204/2002). В този контекст Комисията поддържа, че преюдициалното
         запитване е недопустимо, доколкото се отнася до тълкуването на този регламент, който е ирелевантен за решаването на спора
         по главното производство.
      
      40.      Посоченият регламент, който освобождава редица държавни помощи за заетост от задължението за уведомление по член 88, параграф 3 ЕО,
         е в сила от началото на 2003 г. до 31 декември 2006 г. (член 11 от същия регламент). Следователно няма съмнение, че той не
         е бил приложим към разглежданите в настоящия случай намаления на социалните разходи между 1998 г. и 2001 г., и поради това
         италианските власти са уведомили Комисията за Закон № 448/98 и Закон № 448/01, за да прецени тя съдържанието им.
      
      41.      Само Договорът и — с посочените от нас особености — Насоките позволяват да се прецени валидността на решенията, приети от
         Комисията по това време. В рамките обаче на преценката на метода за изчисление, който в най-голяма степен съответства на целите
         на Договора в тази област, Съдът може да прибегне до параметрите за тълкуване, произтичащи от приета въз основа на членове
         87 ЕО и 88 ЕО норма на вторичното право, макар и тя да не е в сила към момента на спорните факти.
      
      42.      Освен това според постоянна съдебна практика(15) само националният съд може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално запитване,
         преди да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя. Това преюдициално запитване може да бъде
         отхвърлено само ако е очевидно, че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета
         на спора, какъвто според мен не е конкретният случай.
      
       Б.         Начинът на изчисление на индикатора „разкриване на работно място“
      43.      По смисъла на член 87, параграф 1 ЕО понятието за помощ включва предоставените от публичните органи предимства, които под
         различна форма облекчават тежестите, които обичайно натоварват бюджета на едно предприятие(16).
      
      44.      Съдът по-специално уточнява, че намаляване на социалните разходи, възложени на предприятията от даден индустриален сектор,
         представлява „помощ“ по смисъла на Договора, ако въпросната мярка е предназначена частично да освободи тези предприятия от
         паричните разходи по системата за социално осигуряване, без това освобождаване да е обосновано от естеството или структурата
         на тази система или от нейния социален характер(17).
      
      45.      Следователно изразяващите се в намаления на социалните разходи помощи за заетост попадат в приложното поле на член 87, параграф 1 ЕО
         и се считат за несъвместими с общия пазар, тъй като нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията. Предвид горепосоченото
         помощите, предназначени за разкриването на работни места, могат да попадат в приложното поле на едно от предвидените в член 87,
         параграф 3 ЕО изключения.
      
      46.      За да улесни разбирането на членове 87 ЕО и 88 ЕО, Комисията е изготвила двете посочени в преюдициалния въпрос насоки, гарантирайки
         повишена прозрачност при нотифицирането на помощите, както и съгласуваността между правилата на конкуренцията и осъществяването
         на релевантните политики за борба срещу безработицата в Европа.
      
      47.      Както Насоките за помощите за заетост, така и Насоките за национална регионална помощ определят условията, на които трябва
         да отговарят помощите за разкриването на работни места, за да бъдат разрешени от Комисията(18). Тези два инструмента изискват нетно увеличение на броя работни места и използват средни стойности за сравнителното изчисление.
      
      48.      Както бе посочено, запитващата юрисдикция представя пред Съда два алтернативни метода за изчисление на коефициента „разкриване
         на работно място“: отстоявания от Lodato метод, който съпоставя средния брой на РЕГ за годината, предхождаща обусловилото
         помощта наемане, с този за следващата година, и препоръчвания от INPS метод, който сравнява средния брой на РЕГ за предходната
         година и конкретния личен състав на предприятието към датата на наемане на работника, предоставящо право на намалението.
      
      1.      Насоките, регламентите за освобождаване и математическата логика са в полза на разрешението, отстоявано от Lodato
      49.      Кратък анализ на насоките прави очевидна неадекватността на използваната от INPS формула.
      
      50.      Точка 17 от Насоките за помощите за заетост посочва, че нетно разкриване на работно място има, когато е налице „допълнително
         работно място спрямо личния състав (среден за определен период) на съответното предприятие“.
      
      51.      Малко по-прецизните в това отношение Насоки за национална регионална помощ указват, че изчислението на средния брой се осъществява
         за една година и въвеждат понятието „работещи единици за година“, което съответства на броя на наетите на пълно работно време
         в течение на една година работници и служители, „като работата на непълно работно време или сезонната работа представляват
         части от РЕГ“ (бележка под линия 33 от тези насоки).
      
      52.      Точка 4.12 от посочените насоки указва, че под „разкриване на работно място“ се разбира „нетното увеличение на броя работни
         места в предприятието в сравнение със средния брой през определен референтен период“. При това положение „от номиналния брой
         на разкритите през съответния период работни места следва да се извадят евентуално закритите през същия период работни места“.
      
      53.      Операцията ми се струва проста: за да се констатира евентуалното увеличение на личния състав, би било достатъчно от общия
         брой наети през „съответния период“ работници да се извади броят напуснали през същия период работници. Самите Насоки за национална
         регионална помощ обаче водят към това тези изчисления да се извършат за средногодишен брой (РЕГ), който включва също — като
         части — сезонните работници или работниците на непълно работно време. Този нюанс усложнява операциите, тъй като стриктната
         математическа логика изисква всяко изваждане да се извършва на базата на две еднородни стойности, в конкретния случай отнасящи
         се до симетрични интервали от време с еднаква продължителност, поради опасността да се стигне до изкривен резултат, който
         изобщо не би отразявал надеждно реалността.
      
      54.      Следователно, както Комисията основателно посочва в своето становище, насоките предвиждат сравнение между данни, отнасящи
         се до два последователни периода: предхождащия наемането на нови работници период и следващия това събитие период. Ето защо
         би противоречало на духа и целта на тези насоки и освен това би било математически абсурдно да се извършва сравнение между
         средния брой работни места през даден период и цифрата, съответстваща на определена календарна дата.
      
      55.      Макар Регламент № 2204/2002 да не е приложим ratione temporis към спорните помощи, той потвърждава това умозаключение. Член 4,
         параграф 4, буква а) от този регламент изяснява разглежданата в главното производство проблематика, като уточнява, че „разкритите
         работни места трябва да представляват нетно увеличение на броя на работниците и служителите […] в сравнение със средната численост
         през последните 12 месеца“. Първият елемент от уравнението е средният брой работни места през предходната година, което в
         съчетание с използването на РЕГ [отново наложено от член 2, буква д) от посочения регламент] потвърждава идеята, според която
         следва да се използват две средногодишни величини, за да се определи дали е имало разкриване на работни места.
      
      56.      Така, ако в член 4, параграф 4, буква а) от Регламент № 2204/2002 заменим израза „брой на работниците и служителите“ с неговия
         еквивалент (съгласно член 2 от този регламент) „брой на работещи единици за година (РЕГ)“, текстът повече не оставя място
         за каквото и да било съмнение: „разкритите работни места трябва да представляват нетно увеличение на броя на работещи единици
         за година […] в сравнение със средната численост през последните 12 месеца“(19).
      
      57.      Начинът на изчисление, на който се позовава жалбоподателят в главното производство, зачита в по-голяма степен математическите
         правила и афишираното по все по-очевиден начин от институциите на Общността желание — първоначално в насоките на Комисията,
         впоследствие в регламентите за групово освобождаване.
      
      2.      Решението на INPS е в състояние да изолира предприятията със сезонна дейност
      58.      Без да се засяга всичко горепосочено, в полза на тезата на Lodato съществува допълнителен довод, изразяващ се в евентуалния
         дискриминационен характер на отстояваната от INPS формула.
      
      59.      Както признава Съдът в скорошното си Решение по дело Nuova Agricast(20), производството по член 88 ЕО не трябва да води до резултат, който противоречи на Договора. При това положение Комисията
         не би могла да обяви за съвместима с общия пазар държавна помощ, която нарушава други разпоредби на Договора или която нарушава
         общите принципи на общностното право, като принципа за равно третиране.
      
      60.      При все това постоянна съдебна практика валидира класическата „аристотелова концепция за дискриминацията“(21) и при това положение принципът за равно третиране е нарушен, когато сходни положения се третират по нееднакъв начин или различни
         положения са обект на сходно третиране(22). Ето защо следва да се провери дали различията са обективно обосновани.
      
      61.      Както се посочва в поставения от запитващата юрисдикция въпрос, сравнението между средния брой на РЕГ за предхождащата наемането
         година и личния състав към деня на наемането явно онеправдава предприятията, които подобно на Lodato упражняват сезонни дейности
         и следователно имат ясно очертани пикове в своята крива на заетостта, които съответстват на периодите, когато техните дейности
         са най-интензивни. С предлагания от италианските власти механизъм моментът на наемането е почти без значение за предприятие,
         чийто личен състав е повече или по-малко постоянен в течение на годината; за сметка на това за дружество, чийто персонал силно
         варира през различните месеци, възможностите за възползване от помощта чувствително намаляват, ако наемането на новия работник
         стане в ден, когато броят на работниците и служителите е по-малък от средния брой за предходната година (което често се случва
         извън месеците на усилна дейност).
      
      62.      В своето писмено становище италианското правителство твърди, че това ограничение на достъпа до спорните намаления за предприятията,
         които използват сезонна работа, е в съответствие с основанието на схемата за помощи, като се има предвид, че даденото от Комисията
         разрешение, също както Регламент № 2204/2002, се отнася изключително до стабилната заетост.
      
      63.      Не споделям това мнение. Според мен практиката на INPS поражда неравнопоставеност, която противоречи на духа на помощите за
         заетостта и може да възпрепятства преследваната от тези помощи цел за насърчаване на икономическото развитие.
      
      64.      Както може да се заключи от Регламент № 2204/2002, този тип държавни помощи цели да облагодетелства заетостта в рамките на
         икономическата и социалната политика на Общността и на нейните държави членки. На основание член 87, параграф 3 ЕО този регламент
         дава основание на държавните органи „да провеждат мерки по предоставяне на стимули на предприятията за увеличаване равнището
         на заетостта при тях“ (пето съображение), като по този начин на икономиката се дава нов импулс чрез стимулирането на фактора
         „труд“.
      
      65.      За да се прецени законосъобразността на неблагоприятното третиране на сезонния персонал, следва да се определи дали тези помощи
         са насочени към насърчаване на всеки тип заетост (като в този случай не би било правилно да се пренебрегват предприятията,
         използващи сезонна работа) или единствено на постоянната заетост. Италианското правителство защитава тази последна идея, като
         се позовава на член 4, параграф 4, буква б) от Регламент № 2204/2002, по силата на който, за да бъде възможно намалението,
         разкритите работни места трябва да се запазят за минимален срок от три години или две години в случай на малки и средни предприятия.
      
      66.      Аз обаче считам, че това обстоятелство не е определящо. Общностните институции винаги са обуславяли отпускането на помощи
         от запазването на разкритите места в течение на определен период от време. Точка 21 от Насоките за помощите за заетост посочва
         задължението да се запази „новоразкритото работно място в течение на минимален период от време“ и точка 4.14 от Насоките за
         национална регионална помощ изисква по-специално запазването на работното място в продължение на пет години(23).
      
      67.      Във всеки случай Lodato е можело да се ползва с право от намаленията само при условие, че удостовери, че новите работници
         ще останат заети в продължение на минимален период от време (пет години в случая на регионалните помощи). Само тези постоянни
         места се вземат предвид при изчислението на нетното увеличение на работните места; става въпрос за условие sine qua non за
         предоставянето на помощите.
      
      68.      Всяко ново работно място независимо от своя тип позволява да се усили растежът, при условие че показва определена стабилност
         и позволява да се прецени по неговата действителна стойност подобрението, което представлява. Това произтича от точка 21,
         трето тире от Насоките за помощите за заетост, в която Комисията афишира намерението си да облагодетелства безсрочните трудови
         договори, но и договорите, сключени за достатъчно дълъг срок, и договорите, предвиждащи задължението местата да се запазят
         в течение на минимален период от време, като тези условия представляват гаранция по отношение на стабилността на разкритото
         работно място.
      
      69.      Понякога за дадено дружество използването на сезонна работа е неизбежно. Такъв е случаят при многобройни селскостопански предприятия
         и предприятия от хранително-вкусовия сектор (като фабриките за консерви), но също при определени предприятия от туристическия
         сектор, където често едни и същи лица се наемат всяка година в разгара на сезона. Не изглежда, че общностният законодател
         иска да санкционира този тип предприятия, които представляват основна движеща сила на икономическия растеж в многобройни държави
         членки, като ги лишава от помощите за заетост(24).
      
      70.      Следователно нищо не възпрепятства сезонната работа да се ползва от намаленията, при условие че се докаже нейната продължителност
         и бъде изчислявана като част от РЕГ.
      
      71.      При тези обстоятелства считам, че Насоките за помощите за заетост и Насоките за национална регионална помощ съдържат правила,
         които са достатъчни, за да се гарантира адекватна преценка на работните места, разкрити от дружеството жалбоподател, и че
         препоръчваният от италианските власти метод за изчисление нарушава правилното функциониране на този механизъм.
      
      72.      Тази обосновка показва също вече отбелязаната липса на релевантност на личния състав към деня на наемането, тъй като целта
         е не да се установи дали точно на тази дата броят на работниците надхвърля средния брой за предходната година, а да се провери
         дали системата за намаление на социалните разходи позволява на предприятието да увеличи своя процент на заетост, представляващ
         индикатор, който, на първо място, се разглежда ежегодно и който, на второ място, обхваща не само постоянните работници и служители,
         работещи на пълно работно време, но и (в съответната пропорция) работниците на повикване, сезонните работници и работниците
         и служителите на непълно работно време.
      
      VI – Заключение
      73.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Tribunale ordinario di
         Nocera Inferiore както следва:
      
      „Общностното право, произтичащо от Насоките за помощите за заетост, от Насоките за национална регионална помощ и от Регламент
         (ЕО) № 2204/2002 на Комисията от 12 декември 2002 година относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за Европейската
         общност за държавните помощи за заетост, следва да бъде тълкувано в смисъл, че за да се провери дали е било налице увеличение
         на броя работни места, трябва да се сравнява средният брой на работещи единици за година за годината преди наемането със средния
         брой на работещи единици за година за годината след наемането.“
      
      1 –	Език на оригиналния текст: испански.
      
      2 –	Известие на Комисията 95/C 334/04 (ОВ C 334, 1995 г., стр. 4).
      
      3 –	Известие на Комисията 98/C 74/06 (OВ C 74, 1998 г., стр. 9).
      
      4 –	Регламент на Комисията от 12 декември 2002 година относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за Европейската общност
         за държавните помощи за заетост (ОВ L 337, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 155).
      
      5 –	Регламент на Съвета от 7 май 1998 година относно прилагането на членове 92 и 93 от Договора за създаване на Европейската
         общност към някои категории хоризонтална държавна помощ (ОВ L 142, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8,
         том 1, стр. 31).
      
      6 –	Регламент на Комисията от 12 януари 2001 година за прилагане на членове 87 и 88 от Договора за създаване на Европейската
         общност по отношение на държавните помощи за малките и средните предприятия (ОВ L 10, стр. 33; Специално издание на български
         език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 98).
      
      7 –	Редовно приложение на GURI № 302 от 29 декември 1998 г., наричан по-нататък „Закон № 448/98“.
      
      8 –	Редовно приложение на GURI № 332 от 29 декември 2001 г., наричан по-нататък „Закон № 448/01“.
      
      9 –	Обикновено от юли до октомври.
      
      10 –	Решение от 13  декември 1989 г. (C‑322/88, Recueil, стр. 4407, точки 8 и 18).
      
      11 –	Посоченото по-горе Решение по дело Grimaldi се отнася до препоръка на Комисията, която не е съдържала никакво позоваване
         на други, също така приложими нормативни разпоредби, за разлика от някои предишни дела, като тези, по които е постановено
         Решение от 15 юни 1976 г. по дело Frecassetti (113/75, Recueil, стр. 983) и Решение от 9 юни 1977 г. по дело Ufficio van Ameyde
         (90/76, Recueil, стр. 1091). Въпреки гледището на малка част от доктрината (по-специално Senden, L., SoftlawinEuropeanCommunityLaw, Oxford-Portland, 2004, р. 391), не съществува сериозна пречка пред разпростирането на тази съдебна практика към други типове
         инструменти на „soft law“, каквито са насоките.
      
      12 –	Вж. относно това задължение да се „вземат предвид“ общностните актове на „soft law“ и да се зачита тяхното конформно тълкуване
         Alonso García, R., „El soft law comunitario“, „RevistadeAdministraciónPública № 154, януари—април 2001 и Sarmiento, D., Elsoftlawadministrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2008, р. 86.
      
      13 –	Решение от 24 март 1993 г. по дело CIRFS и др./Комисия (C‑313/90, Recueil, стр. I‑1125, точки 34 и 36), Решение от 4 юли
         2000 г. по дело Комисия/Гърция (C-387/97, Recueil, стр. I‑5047, точки 87 и 89), Решение от 5 октомври 2000 г. по дело Германия/Комисия
         (C‑288/96, Recueil, стр. I‑8237, точка 62) и Решение от 7 март 2002 г. по дело Италия/Комисия (C‑310/99, Recueil, стр. I‑2289,
         точка 52).
      
      14 –	Решение от 9 октомври 1984 г. по дело Adam и др./Комисия (80/81—83/81 и 182/82—185/82, Recueil, стр. 3411, точка 22), Решение
         от 10 декември 1987 г. по дело Del Plato и др./Комисия (181/86—184/86, Recueil, стр. 4991, точка 10), Решение от 15 януари
         2002 г. по дело Libéros/Комисия (C‑171/00 P, Recueil, стр. I‑451, точка 35) и Решение от 28 юни 2005 г. по дело Dansk Rørindustri
         и др./Комисия (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P—C‑208/02 P и C‑213/02 P, Recueil, стр. I‑5425, точка 211).
      
      15 –	Решение от 16 юни 1981 г. по дело Salonia (126/80, Recueil, стр. 1563, точка 6); Решение от 28 ноември 1991 г. по дело
         Durighello (C‑186/90, Recueil, стр. I‑5773, точка 9); Решение от 16 юли 1992 г. по дело Lourenço Dias (C‑343/90, Recueil,
         стр. I‑4673, точка 18), Решение от 17 май 1994 г. по дело Corsica Ferries (C‑18/93, Recueil, стр. I‑1783, точка 14), Решение
         от 13 декември 1994 г. по дело Grau-Hupka (C‑297/93, Recueil, стр. I‑5535, точка 19), Решение от 15 декември 1995 г. по дело
         Bosman (C‑415/93, Recueil, стр. I‑4921, точка 61), Решение от 9 октомври 1997 г. по дело Grado и Bashir (C‑291/96, Recueil,
         стр. I‑5531, точка 12) и Решение от 13 юли 2000 г. по дело Idéal tourisme (C‑36/99, Recueil, стр. I‑6049, точка 20).
      
      16 –	Решение от 23 февруари 1961 г. по дело De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Върховен орган (30/59, Recueil, стр. 1),
         Решение от 15 март 1994 г. по дело Banco Exterior de España (C‑387/92, Recueil, стр. I‑877, точка 13), Решение от 26 септември
         1996 г. по дело Франция/Комисия (C‑241/94, Recueil, стр. I‑4551, точка 34), Решение от 17 юни 1999 г. по дело Белгия/Комисия
         (C‑75/97, Recueil, стр. I‑3671, точка 47), Решение от 29 юни 1999 г. по дело DM Transport (C‑256/97, Recueil, стр. I‑3913,
         точка 19) и Решение от 5 октомври 1999 г. по дело Франция/Комисия (C‑251/97, Recueil, стр. I‑6639, точка 35).
      
      17 –	Решение от 2 юли 1974 г. по дело Италия/Комисия (173/73, Recueil, стр. 709, точки 28 и 33), Решение от 26 септември 1996 г.
         по дело Франция/Комисия, посочено по-горе (точка 21), Решение по дело Белгия/Комисия, посочено по-горе (точка 48) и Решение
         от 5 октомври 1999 г. по дело Франция/Комисия, посочено по-горе (точки 36 и 37).
      
      18 –	Тези две насоки се различават по факта, че Насоките за национална регионална помощ, които са предназначени за конкретни
         зони и за тяхното развитие, изискват освен това разкритите работни места да бъдат свързани с първоначална инвестиция.
      
      19 –	Регламент № 70/2001 е в същия смисъл. Той също използва РЕГ и съпоставката със „средния брой през предходните дванадесет
         месеца“ [член 2, буква ж) и член 4, параграф 6, буква б)].
      
      20 –	Решение от 15 април 2008 г. (C‑390/06, Сборник, стр. I‑2577). Вж. в този смисъл Решение от 3 май 2001 г. по дело Португалия/Комисия
         (C‑204/97, Recueil, стр. I‑3175, точка 41) и Решение от 12 декември 2002 г. по дело Франция/Комисия (C‑456/00, Recueil, стр. I‑11949,
         точка 30).
      
      21 –	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, р. 579.
      
      22 –	Решение от 17 декември 1959 г. по дело Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Върховен орган (14/59, Recueil, стр. 445).
      
      23 –	Регламент № 2204/2002 отменя това правило за петте години и свежда този срок до три години или до две години в случая на
         малките и средните предприятия [осемнадесето съображение и член 4, параграф 4, буква б)].
      
      24 –	Помощите за заетост представляват основен инструмент в борбата срещу недекларирания труд, който е твърде разпространен
         в секторите, където се използва сезонната работа. Вж. в този смисъл Известие на Комисията от 7 април 1998 г. за недекларирания
         труд [COM(98)219].