CELEX: 62014CC0268
Language: fr
Date: 2015-10-15
Title: Conclusions de l'avocat général M. N. Wahl, présentées le 15 octobre 2015.#Italmobiliare SpA contre Commission européenne.#Pourvoi – Concurrence – Marché du ‘ciment et des produits connexes’ – Procédure administrative – Règlement (CE) no 1/2003 – Article 18, paragraphes 1 et 3 – Décision de demande de renseignements – Motivation – Précision de la demande.#Affaire C-268/14 P.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. NILS Wahl
      présentées le 15 octobre 2015 (1)
      
      Affaire C‑268/14 P
      Italmobiliare SpA
      contre 
      Commission européenne
      «Pourvoi – Marchés du ciment et des produits connexes – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil – Pouvoirs de la Commission de demander des renseignements – Destinataire d’une demande de renseignements – Proportionnalité – Motivation – Droit d’être entendu»1.        Quelles sont les conditions et les limites des pouvoirs de la Commission européenne de demander aux entreprises, par voie
         de décision, de fournir des renseignements dans le cadre d’une enquête portant sur des infractions éventuelles aux règles
         de concurrence de l’Union européenne?
      
      2.        Telles sont, en substance, les questions essentielles soulevées dans le pourvoi introduit par Italmobiliare SpA (ci-après
         «Italmobiliare» ou la «requérante») contre l’arrêt du Tribunal Italmobiliare/Commission (T-305/11, EU:C:2014:126, ci-après,
         l’«arrêt attaqué») rejetant son recours en annulation d’une décision de la Commission adoptée sur le fondement de l’article 18,
         paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 (2) et ordonnant à cette société de fournir un volume considérable de renseignements.
      
      3.        Des questions sensiblement similaires sont également posées dans trois autres pourvois formés par d’autres sociétés opérant
         sur le marché du ciment contre trois arrêts du Tribunal rejetant également la plupart de leurs griefs dirigés contre des décisions
         de la Commission semblables à celle contestée par Italmobiliare. Je présenterai également aujourd’hui mes conclusions dans
         ces trois autres affaires (3). Les présentes conclusions doivent ainsi être lues conjointement avec ces autres conclusions.
      
      I –    Le cadre juridique
      4.        Le considérant 23 du règlement n° 1/2003 énonce:
      
      «La Commission doit disposer dans toute la Communauté du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler
         les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position
         dominante interdite par l’article [102 TFUE]. Lorsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises
         ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre
         à des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre
         ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction.» 
      
      5.        Les dispositions pertinentes de l’article 18 du règlement n° 1/2003 (intitulé «Demandes de renseignements») prévoient:
      
      «1. Pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par le présent règlement, la Commission peut, par simple demande
         ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires.
      
      2. Lorsqu’elle envoie une simple demande de renseignements à une entreprise ou à une association d’entreprises, la Commission
         indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent
         être fournis. Elle indique aussi les sanctions prévues à l’article 23 au cas où un renseignement inexact ou dénaturé serait
         fourni.
      
      3. Lorsque la Commission demande par décision aux entreprises et associations d’entreprises de fournir des renseignements,
         elle indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils
         doivent être fournis. Elle indique également les sanctions prévues à l’article 23 et indique ou inflige les sanctions prévues
         à l’article 24. Elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision.
      
      […]»
      II – Les antécédents du litige
      6.        En 2008 et en 2009, la Commission a effectué en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003 plusieurs inspections dans les
         locaux de différentes sociétés opérant dans le secteur cimentier, au nombre desquelles figuraient Italcementi Fabbriche Riunite
         Cemento SpA (ci‑après «Italcementi»), Ciments français SA, Ciment Calcia SA et Ciment Belges SA, sociétés qui, aux termes
         de l’arrêt attaqué, sont sous contrôle direct ou indirect de la requérante. Ces inspections ont été suivies en 2009 et en
         2010 par l’envoi d’un certain nombre de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003,
         adressées, notamment, à Italcementi.
      
      7.        Par lettre du 4 novembre 2010, la Commission a informé Italcementi de son intention de lui adresser une décision de demande
         de renseignements en vertu de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire
         qu’elle envisageait d’annexer à cette décision. Italcementi a présenté ses observations à la Commission les 15 novembre et
         1er décembre 2010.
      
      8.        Le 6 décembre 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle avait décidé d’ouvrir contre elle et sept autres sociétés
         une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement (CE) n° 773/2004 (4), pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE consistant en des restrictions d’importations dans l’Espace économique
         européen (EEE) en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques
         anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes. 
      
      9.        Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 2364 final, relative à une procédure d’application de l’article 18,
         paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ciaprès la «décision contestée»).
      
      10.      Dans cette décision, la Commission a indiqué que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement
         des tâches qui lui sont assignées dans ce règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises
         et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision contestée). Après
         avoir rappelé qu’Italcementi avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à l’article 18, paragraphe
         3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur le projet de questionnaire (considérants 4 et
         5 de la décision contestée), la Commission a demandé par voie de décision à la requérante et à ses filiales de répondre au
         questionnaire figurant en annexe I. En particulier, celle-ci comprenait 78 pages et 10 séries de questions (considérant 6
         de la décision contestée). Les instructions relatives aux réponses à ce questionnaire figuraient à l’annexe II, et les modèles
         de réponse, à l’annexe III. 
      
      11.      La Commission a également souligné (considérant 2 de la décision contestée) la nature des infractions présumées, qu’elle a
         décrites comme suit: «[l]es infractions présumées concernent des restrictions des flux commerciaux dans l’espace économique
         européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions
         de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés
         des produits connexes». En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des
         infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai
         de réponse de douze semaines.
      
      12.      Le dispositif de la décision contestée se lit comme suit:
      
      «Article premier
      Italmobiliare SpA, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle,
         fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe
         III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines à compter de la date de notification de la présente décision.
         Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.
      
      Article 2
      Italmobiliare, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, est
         destinataire de la présente décision.»
      
      13.      La requérante a répondu les 27 juin et 11 juillet 2011 au questionnaire envoyé par la Commission. 
      
      III – La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
      14.      Par requête déposée le 8 juin 2011, Italmobiliare a demandé au Tribunal d’annuler la décision contestée.
      
      15.      Par l’arrêt attaqué (5), le Tribunal a rejeté le recours et condamné Italmobiliare aux dépens.
      
      IV – La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
      16.      Dans le pourvoi qu’elle a introduit devant la Cour le 26 mai 2014, Italmobiliare conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
      
      –        annuler l’arrêt attaqué et annuler la décision contestée;
      –        ordonner les mesures d’organisation de la procédure ou les moyens d’instructions nécessaires et appropriées en application
         des articles 62 et 64 du règlement de procédure de la Cour;
      
      –        condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal et devant la Cour;
      –        à titre subsidiaire, renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci statue de nouveau.
      17.      La Commission, partie défenderesse, conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
      
      –        rejeter le pourvoi;
      –        à titre subsidiaire, pour autant que de besoin, confirmer la légalité de la décision contestée;
      –        condamner Italmobiliare aux dépens.
      V –    Appréciation des moyens du pourvoi
      18.      Italmobiliare développe cinq moyens au soutien de son pourvoi. Ces moyens portent, en substance, sur le point de savoir si
         le Tribunal a correctement interprété les pouvoirs dont la Commission est investie pour demander des renseignements en vertu
         du règlement n° 1/2003.
      
      19.      Les dispositions normatives essentielles et la jurisprudence relatives à ces pouvoirs sont examinées dans les conclusions
         que je présente également aujourd’hui dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (6).
      
      20.      C’est sous le bénéfice de ces précisions que j’examinerai maintenant les moyens développés par la requérante à l’appui de
         son pourvoi.
      
      A –    Destinataire de la décision contestée
      1.      Arguments des parties
      21.      Par son premier moyen, Italmobiliare soutient que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article
         18 du règlement n° 1/2003 en jugeant que la Commission pouvait en l’espèce envoyer une demande de renseignements à une simple
         holding financière, dont le contrôle sur Italcementi n’avait pas été établi. La requérante argue en outre d’une méconnaissance
         du principe de protection de la confiance légitime, dès lors que la Commission avait déclaré dans des communications antérieures
         qu’une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, serait adressée à Italcementi. Enfin, la requérante dénonce une violation
         du principe de non-discrimination tenant à ce qu’elle a été la seule holding financière à recevoir au cours de l’enquête en
         cause une décision de demande de renseignements au titre de ce même article 18, paragraphe 3, alors qu’une holding financière
         chapeautait la structure d’autres groupes de sociétés soumis à la même enquête.
      
      22.      La Commission objecte que la première branche du moyen est irrecevable en ce qu’elle soulève des questions de fait et allègue
         que l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 l’habilite en tout état de cause à demander des renseignements à toute
         personne qu’elle a de bonnes raisons d’estimer susceptible de détenir des informations pertinentes. La Commission ajoute qu’Italmobiliare
         ne pouvait déduire aucune conclusion certaine de la communication à Italcementi du projet de questionnaire et nie avoir donné
         à Italcementi des assurances claires et inconditionnelles sur l’identité du destinataire d’une prochaine décision.
      
      2.      Appréciation
      23.      Par son premier moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir commis trois erreurs distinctes en considérant que la décision
         contestée pouvait lui être légalement adressée.
      
      24.      Avant d’examiner la branche la plus complexe de ce moyen, qui soulève la question de savoir s’il est licite d’adresser à une
         entreprise une demande de renseignements portant essentiellement sur l’activité d’une autre entreprise dans laquelle elle
         détient des participations, il convient d’aborder au préalable les autres branches de ce moyen.
      
      25.      Je considère tout d’abord que le Tribunal a jugé à bon droit que la requérante n’a pas reçu de la Commission d’assurances
         précises, inconditionnelles et concordantes qu’elle adresserait à l’avenir à Italcementi une décision au titre de l’article 18,
         paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. En premier lieu, le questionnaire envoyé le 4 novembre 2010 à cette société n’était
         qu’un projet établi par les services de la Commission visant à leur permettre de recueillir des commentaires afin de finaliser
         la rédaction du questionnaire définitif. Une simple consultation ne saurait à elle seule lier la Commission lors de l’adoption
         d’une décision obligatoire au titre de ce même article 18, paragraphe 3 (7). En tout état de cause, le texte du projet de questionnaire ne pouvait pas être interprété comme excluant l’éventualité que
         d’autres sociétés appartenant au même groupe ou entretenant une forme quelconque de lien institutionnel avec Italcementi puissent
         être destinataires d’une décision au titre dudit article 18, paragraphe 3. En deuxième lieu, le fait que la requérante ait
         reçu la décision d’ouverture de la procédure adoptée quelques jours seulement après l’envoi à Italcementi du projet de questionnaire
         exclut la possibilité que toutes les assurances quelconques susceptibles d’avoir été fournies à cet égard par la Commission
         à la requérante aient pu être «précises, inconditionnelles et concordantes», au sens de la jurisprudence de la Cour relative
         à la confiance légitime (8).
      
      26.      Je ne pense pas que le grief tiré d’une prétendue discrimination soit fondé. Comme je m’en expliquerai ci-après, l’article
         18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 habilite la Commission à demander des renseignements à toute entreprise qu’elle estime
         en possession d’informations présentant un intérêt pour ses enquêtes. Ainsi, la nature des activités exercées par une entreprise
         destinataire d’une demande de renseignements est, en principe, dénuée de pertinence. Peu importe, par conséquent, qu’Italmobiliare
         ait pu être traitée différemment d’autres entreprises ayant également la qualité de holding financière. En réalité, l’on ne
         peut exclure que ces sociétés se soient trouvées dans une situation différente de celle d’Italmobiliare en termes de détention
         des renseignements souhaités par la Commission. Les dossiers ne comportent aucun élément qui aurait pu permettre au Tribunal
         de comparer véritablement Italmobiliare avec ces sociétés à cet égard.
      
      27.      Sous le bénéfice de ces observations, j’aborderai maintenant ce qui constitue, à mon sens, le point fondamental du premier
         moyen du pourvoi, qui consiste à déterminer si la Commission était en l’espèce habilitée à adresser une décision de demande
         de renseignements à une société détenant des participations dans des entreprises soupçonnées d’infractions à l’article 101 TFUE.
      
      28.      Cette question, recevable dans le cadre d’un pourvoi en tant que question de droit, procède de l’allégation de la requérante
         selon laquelle elle aurait agi en simple qualité de «holding financière», lorsque la décision contestée a été adoptée. Ni
         celle-ci ni l’arrêt attaqué ne fourniraient, de l’avis de la requérante, la moindre preuve qu’elle exerçait un contrôle sur
         les sociétés appartenant au groupe Italcementi. À défaut d’une telle preuve, il ne serait pas rationnel de considérer que
         la requérante détenait la moindre information pertinente aux fins de l’enquête.
      
      29.      Il importe de rappeler à cet égard que l’article 18 du règlement n° 1/2003 habilite la Commission à adresser une demande de
         renseignements à toute entreprise susceptible de posséder des informations pertinentes, quelle que soit son implication dans
         l’infraction présumée.
      
      30.      La Commission dispose d’une marge d’appréciation étendue dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés dans le règlement
         n° 1/2003, y compris ceux découlant de son article 18. Cette marge d’appréciation n’est toutefois pas absolue. Dans l’exercice
         de ses pouvoirs d’enquête, la Commission est en effet tenue de respecter les principes généraux du droit et les droits fondamentaux
         reconnus par l’ordre juridique de l’Union (9). Ces limites portent non pas seulement, à mon avis, sur des éléments tels que le volume des renseignements demandés ou la
         période durant laquelle ils doivent être fournis, mais également sur le choix de l’entreprise destinataire de la demande de
         renseignements.
      
      31.      Il m’apparaît que trois principes généraux du droit revêtent une importance particulière dans l’affaire sous examen.
      
      32.      En premier lieu, il ressort d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes
         généraux du droit de l’Union, exige que les moyens mis en œuvre par ses dispositions soient aptes à réaliser les objectifs
         légitimes visés dans la réglementation en cause et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (10). Lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients
         causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (11). La Cour a déjà jugé dans le contexte des règles de concurrence de l’Union qu’une enquête est disproportionnée lorsqu’elle
         constitue une intrusion démesurée et, partant, intolérable dans les droits des entreprises concernées (12).
      
      33.      En deuxième lieu, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que le principe de sécurité juridique, qui fait partie
         des principes généraux du droit de l’Union, exige que tout acte de l’Union, en particulier lorsqu’il impose ou permet le prononcé
         de sanctions, soit clair et précis, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations
         en découlant et prendre leurs dispositions en conséquence (13).
      
      34.      En troisième lieu, il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission est tenue de respecter au cours des procédures
         relatives à l’instruction d’infractions présumées aux règles de concurrence de l’Union le droit à une bonne administration
         consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (14). Ce droit comprend, entre autres, l’obligation pour l’administration de l’Union de «motiver ses décisions».
      
      35.      J’estime que, en l’espèce, la décision contestée pose problème au regard de ces trois principes généraux.
      
      36.      En premier lieu, s’agissant du principe de proportionnalité, il est constant qu’Italmobiliare n’exerçait aucune activité sur
         les marchés faisant l’objet de l’enquête. Il est également incontesté que la Commission avait une idée très précise de l’identité
         des entreprises du groupe d’Italmobiliare qu’elle soupçonnait d’avoir contrevenu aux règles de concurrence de l’Union. Quatre
         de ces sociétés avaient effectivement été soumises à des inspections sur place au mois de novembre 2008. Italcementi avait
         été en outre destinataire d’un certain nombre de demandes de renseignements en 2009 et en 2010, et du projet de questionnaire
         envoyé le 4 novembre 2010. Il importe de noter que la décision contestée elle‑même portait non pas sur les activités d’Italmobiliare,
         mais principalement sur celles de ces autres entreprises.
      
      37.      À supposer même qu’Italmobiliare ait eu en sa possession les renseignements demandés ou ait pu à tout le moins y avoir accès,
         il m’apparaît que les informations fournies seraient provenues en tout état de cause d’une source qui ne pouvait être considérée
         que comme un «deuxième choix». En d’autres termes, les renseignements auraient émané d’une entreprise différente de l’entreprise
         concernée par ces renseignements et auteur présumé de leur compilation.
      
      38.      Dans ces conditions, je trouve déconcertant que la Commission ait adressé la décision contestée à la requérante et non pas
         à ces sociétés, qui, je le rappelle, étaient notoirement connues. Il paraît évident qu’elles auraient pu fournir les renseignements
         plus aisément et plus rapidement.
      
      39.      Quoi qu’il en soit, l’envoi de la décision contestée à la requérante aux fins de la collecte en un seul ensemble codifié des
         données concernant toutes les entreprises du groupe d’Italmobiliare ne me paraîtrait pas justifié, si tel avait été le motif
         d’une telle façon de procéder. Comme je l’ai expliqué en détail dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission,
         à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 le législateur n’autorise pas la Commission à demander au destinataire
         d’une demande de renseignements d’accomplir des tâches qui font partie de l’enquête menée sur une affaire et dont l’exécution
         incombe, par conséquent, aux agents de la Commission (15).
      
      40.      Par ailleurs, la requérante allègue, de façon convaincante selon moi, que la Commission ne saurait se contenter, comme elle
         semble le faire, de présumer l’exercice de son «contrôle» sur ces sociétés au seul motif de ses participations financières
         ni présupposer que ce contrôle impliquait à son tour qu’elle détenait les renseignements demandés ou pouvait les obtenir aisément
         et rapidement. En toute hypothèse, même en admettant que la requérante ait pu avoir accès à ces renseignements en raison des
         liens organisationnels entretenus par ces sociétés, il n’est guère contestable que la collecte, la formalisation et la présentation
         des renseignements demandés en devenaient plus complexes, longues et coûteuses. L’exercice par Italcementi de ses droits de
         la défense, y compris son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination, en devient également plus malaisé, puisque
         ces droits doivent être exercés par le «filtre» d’Italmobiliare.
      
      41.      Tel est particulièrement le cas en l’espèce, dès lors que la décision contestée comportait des questions extrêmement nombreuses
         portant sur des sujets très divers et exigeant des réponses circonstanciées (16). À mon sens, la Commission ne pouvait raisonnablement pas présumer que la requérante, simple holding financière, était en
         possession de tous ces renseignements. Elle ne pouvait pas davantage supposer que le personnel d’une holding financière avait
         la capacité à formaliser et à présenter ces informations aussi efficacement et rapidement que le personnel des sociétés qui
         les détenaient en réalité.
      
      42.      Il en est d’autant plus ainsi qu’Italcementi avait été destinataire de trois demandes de renseignements antérieures au titre
         de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003, auxquelles elle a dûment répondu. Le Tribunal a estimé qu’un grand
         nombre de questions posées dans la décision contestée portaient sur les mêmes informations que celles antérieurement demandées
         en vertu de ce même article 18, paragraphe 2 (17). Il m’apparaît contraire au bon sens qu’une décision se limitant, dans une large mesure, à demander une nouvelle fois la
         production de renseignements déjà fournis, aux fins de leur codification selon un modèle différent (18) ou de l’adjonction de précisions complémentaires (19), ne soit pas adressée aux entreprises destinataires des demandes précédentes.
      
      43.      En outre, la décision contestée a certainement induit des frais importants en raison du modèle particulièrement complexe et
         contraignant imposé pour la présentation des renseignements demandés (20). Il est difficile de percevoir une raison valable justifiant la prise en charge de ces frais par un seul des participants
         au capital des sociétés visées par l’enquête.
      
      44.      Dans ces conditions, il me semble que l’adoption d’une décision adressée aux sociétés ciblées par l’enquête pourrait être
         considérée comme une mesure moins contraignante, en particulier pour la requérante.
      
      45.      En deuxième lieu, en ce qui concerne le principe de sécurité juridique, je considère que l’absence de position claire et non
         équivoque de la part de la Commission sur l’identité des entreprises faisant l’objet de l’enquête a constitué, comme il ressort
         des points 25 et 37 des présentes conclusions, un élément susceptible d’instaurer le doute chez la requérante.
      
      46.      Il y a également lieu de relever à ce sujet qu’aux termes de l’article 1er de la décision contestée, «Italmobiliare SpA, avec ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement
         ou indirectement par elle, fournira les renseignements […]». L’article 2 de cette décision ajoute: «Italmobiliare, avec ses
         filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente
         décision». Or, la Commission n’a pas expliqué comment interpréter cette notion de «contrôle direct ou indirect».
      
      47.      Il est évident que ces dispositions ne peuvent être entendues en ce sens que l’obligation juridique de fournir les renseignements
         demandés s’imposait à toute autre entreprise qu’Italmobiliare: aucune obligation de cette nature (susceptible d’être sanctionnée
         par le prononcé d’amendes) ne peut logiquement lier des entreprises non identifiées ni aisément identifiables. Or, Italmobiliare
         était tenue de fournir des informations sur des entreprises dont elle ne pouvait connaître avec certitude le nombre ni l’identité.
      
      48.      Il est notoire que la notion de «contrôle» reçue en droit de la concurrence de l’Union peut être parfois bien nébuleuse. La
         réglementation du contrôle des concentrations de l’Union adopte une certaine conception du «contrôle» (21). Parallèlement, la notion d’«entité économique unique» est fréquemment employée dans les procédures relatives à l’application
         des articles 101 TFUE et 102 TFUE. Cela ressort de l’abondante jurisprudence des juridictions de l’Union en matière de responsabilité
         des sociétés mères au titre d’infractions au droit des ententes commises par leurs filiales; cette jurisprudence repose également
         sur la prémisse que les premières peuvent exercer un «contrôle» sur les secondes. Par ailleurs, des normes comptables nationales
         et supranationales définissent des règles qui peuvent imposer l’obligation de consolider les comptes de différentes sociétés
         appartenant à un seul groupe. 
      
      49.      Dans ces conditions, faute d’indication expresse de la part de la Commission sur l’interprétation que la requérante aurait
         dû donner de la référence à ses «filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle»,
         j’estime que la décision contestée était apte à créer un état d’insécurité juridique auprès de la requérante.
      
      50.      La situation était en l’espèce particulièrement difficile, dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision
         contestée, la requérante était tenue de s’y conformer sous peine des amendes prévues aux articles 23 et 24 du règlement n° 1/2003.
         Cette menace était également renforcée par le texte du questionnaire annexé à la décision contestée, lequel précisait que
         les renseignements fournis pourraient être considérés comme inexacts ou dénaturés au seul motif tenant à un défaut de conformité
         de leur présentation aux définitions et aux instructions indiquées dans les annexes II et III de la décision contestée (22).
      
      51.      En troisième lieu, je relève à propos du droit à une bonne administration, pour autant qu’il est en l’espèce autonome par
         rapport aux prescriptions découlant directement de l’article 296 TFUE, que la Commission n’a pas expliqué clairement pourquoi
         elle a demandé les renseignements à la requérante et non directement aux sociétés visées par l’enquête. Italmobiliare doit
         ainsi faire face à la difficulté de comprendre pourquoi la décision contestée lui était adressée, au lieu d’être envoyée à
         ces sociétés. Cette difficulté a été accrue par le caractère vague et succinct de la motivation de cette décision (23).
      
      52.      Au vu des éléments qui précèdent, je considère que la première branche du premier moyen du pourvoi est fondée et qu’il y a
         donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué.
      
      B –    But de la demande de renseignements
      1.      Arguments des parties
      53.      Par son deuxième moyen, Italmobiliare soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant l’article 296 TFUE
         aux fins de se prononcer sur la motivation exigée d’une décision adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du
         règlement n° 1/2003. La requérante reproche en outre au Tribunal d’avoir rejeté sans motifs suffisants son argumentation portant
         sur l’erreur qu’aurait commise la Commission en prenant une décision obligatoire de demande de renseignements au titre dudit
         article 18, paragraphe 3, au lieu d’une simple demande prévue au paragraphe 2 de cette même disposition.
      
      54.      La Commission conclut au rejet de ce moyen. Elle souligne que la procédure en était encore à un stade précoce lorsque la décision
         contestée a été arrêtée. Une demande de renseignements ne pourrait pas comporter le niveau de détail exigé des actes adoptés
         à la fin de l’instruction. La Commission ajoute que l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 ne lui impose pas d’exposer
         les raisons du choix de l’adoption d’une décision obligatoire en lieu et place de l’émission d’une simple demande de renseignements.
      
      2.      Appréciation
      55.      Je rappelle, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence bien établie, la motivation des actes des institutions de l’Union
         exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non
         équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications
         de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en
         fonction de toutes les circonstances de l’espèce. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait
         et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences à l’article
         296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des
         règles juridiques régissant la matière concernée (24).
      
      56.      La Cour a confirmé récemment à propos des décisions ordonnant une inspection en vertu de l’article 20 du règlement n° 1/2003
         que la Commission n’est pas tenue de communiquer à leur destinataire toutes les informations dont elle dispose sur des infractions
         présumées, ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, pour autant qu’elle indique clairement
         les présomptions qu’elle entend vérifier. S’il incombe à la Commission d’indiquer avec autant de précision que possible ce
         qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter la vérification, il n’est en revanche pas indispensable de faire
         précisément apparaître, dans une décision d’inspection, une délimitation précise du marché en cause, ni la qualification juridique
         exacte des infractions présumées ou l’indication de la période au cours de laquelle ces infractions auraient été commises,
         à condition que cette décision d’inspection contienne les éléments essentiels exposés ci-dessus. En effet, les inspections
         interviennent au début de l’enquête et, par conséquent, la Commission ne dispose pas encore, à ce stade, d’informations précises
         sur ces aspects. Le but de l’inspection consiste précisément à recueillir des preuves relatives à une infraction soupçonnée,
         de façon que la Commission puisse vérifier le bien-fondé de ses soupçons et émettre un avis juridique plus précis (25).
      
      57.      Ces principes me paraissent applicables mutatis mutandis aux décisions de demande de renseignements au titre de l’article 18,
         paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. Les deux types de mesures poursuivent à l’évidence le même but et consistent à collecter
         des éléments factuels. Bien que le libellé des deux dispositions ne soit pas identique, leur relative similitude semble également
         militer en faveur de leur lecture uniforme (26).
      
      58.      Dans ce contexte, la question capitale consiste à déterminer si le Tribunal a correctement examiné le caractère suffisant
         de la motivation de la décision contestée. Autrement dit, la question se pose en ces termes: eu égard au stade de la procédure
         auquel la décision a été adoptée, la motivation litigieuse est-elle suffisamment claire pour, d’une part, permettre au destinataire
         d’exercer ses droits de la défense et d’évaluer son obligation de coopération avec la Commission et, d’autre part, mettre
         le juge de l’Union en mesure d’exercer son contrôle de légalité?
      
      59.      Cette question devrait, à mon sens, recevoir une réponse négative.
      
      60.      Le Tribunal considère au point 68 de l’arrêt attaqué que la motivation de la décision contestée était rédigée «en des termes
         très généraux qui auraient mérité d’être précisés et [encourait] donc la critique à cet égard». Selon moi, cette appréciation
         ne peut guère être contestée: la motivation manque effectivement de précision sur trois aspects importants. Je relève, en
         particulier, la description des infractions présumées, leur étendue géographique et les produits concernés.
      
      61.      À propos des infractions présumées, le considérant 2 de la décision contestée relève qu’elles «concernent des restrictions
         des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations […], des répartitions de marchés, des coordinations des
         prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes […]». Cette description des éventuelles infractions paraît non seulement
         très vague («restrictions des flux commerciaux […], y compris des restrictions d’importations»), mais également générique
         («pratiques anticoncurrentielles connexes»). En raison d’une telle généralité, la référence aux «répartitions de marchés»
         et aux «coordinations des prix» ne contribue guère à définir plus précisément la nature du comportement présumé par la Commission.
         La plupart des ententes comportent en réalité des éléments de répartition des marchés et des pratiques de fixation des prix.
         En fait, la grande majorité des catégories d’accords interdits à l’article 101 TFUE semblent être couvertes par cette description.
      
      62.      Quant à l’étendue géographique des infractions présumées, la décision contestée fait état de restrictions des flux commerciaux
         dans l’EEE, y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE. S’il est vrai que
         la portée géographique du marché en cause ne doit pas être nécessairement définie dans une décision au titre de l’article 18 (27), il aurait dû être toutefois possible de mentionner au moins certains des pays concernés. En particulier, l’on ne discerne
         pas exactement si le marché éventuellement affecté s’étend à l’ensemble ou à certaines des zones géographiques de l’EEE, ni,
         dans ce dernier cas, à quelles zones.
      
      63.      Enfin, la décision contestée est encore plus évasive dans sa définition des produits faisant l’objet de l’enquête. En réalité,
         le ciment est le seul matériau à être désigné comme produit en cause, car, pour les autres, la décision fait état de «marchés
         des produits connexes». De nouveau, cette description est non seulement extrêmement vague (quel doit être le degré de «connexité»
         entre ces produits et le ciment?), mais également apte à englober tous les types de produits relevant de l’activité de la
         requérante (en qualité de vendeur ou d’acheteur).
      
      64.      Selon le Tribunal (28), le manque de précision de la décision contestée est en partie pallié par son renvoi explicite à la décision de la Commission
         portant ouverture de la procédure, qui contenait des informations supplémentaires sur l’étendue géographique des infractions
         présumées et sur le type de produits visés.
      
      65.      La requérante conteste qu’un simple renvoi à une décision antérieure puisse remédier aux carences de la décision contestée
         et fait observer en tout état de cause que la décision d’ouverture de la procédure est également entachée du même défaut de
         précision.
      
      66.      J’estime que les actes imposant des obligations qui comportent des ingérences dans la sphère privée des particuliers ou des
         entreprises et dont le non-respect expose les intéressés au risque de lourdes amendes doivent en principe comporter une motivation
         autonome (29). Il est en effet important de mettre en mesure ces particuliers ou ces entreprises de discerner les motifs de ces actes sans
         efforts d’interprétation démesurés (30), de façon qu’ils puissent exercer leurs droits efficacement et en temps opportun. Il en va particulièrement ainsi des actes
         renvoyant expressément à des actes antérieurs comportant une motivation différente. Toute divergence notable entre les deux
         actes peut être source d’incertitude pour le destinataire.
      
      67.      Nonobstant ce qui précède, je considère en l’espèce que le Tribunal a pu, à titre exceptionnel, juger à bon droit que la motivation
         de la décision contestée et celle de la décision d’ouverture de la procédure pouvaient être lues conjointement. Ces deux décisions
         ont été adoptées dans le cadre de la même enquête et portent visiblement sur les mêmes infractions présumées. Elles sont également
         intervenues dans un court laps de temps et, ce qui est plus important, leur motivation n’apparaît pas sensiblement différente.
         Je pense donc que la première décision pouvait être regardée en l’espèce comme le «contexte» de la seconde, ce que le destinataire
         ne pouvait ignorer (31).
      
      68.      Cependant, s’il est vrai que la première décision comportait une description sensiblement plus détaillée de la portée géographique
         des infractions présumées (en spécifiant les États membres potentiellement affectés), elle ne définissait pas avec autant
         de précision la nature de ces infractions ni les produits concernés. En particulier, les éclaircissements qu’une note au bas
         de la page 4 de cette décision apporte à la notion de «ciments et produits connexes» recouvrent un ensemble de produits qui
         peut être très vaste et hétérogène.
      
      69.      Cela dit, je considère que le caractère trop générique ou un peu vague qu’un exposé des motifs peut présenter sur certains
         aspects ne constitue pas un vice de légalité, si le reste de la décision permet au destinataire et au juge de l’Union de discerner
         avec suffisamment de précision quels renseignements la Commission souhaite obtenir et pour quelles raisons (32). En effet, l’objet des questions posées peut apporter, ne serait-ce qu’indirectement ou implicitement, un éclairage supplémentaire
         sur un exposé des motifs qui a pu être rédigé sans la précision nécessaire. En définitive, des questions très précises et
         ciblées révèlent nécessairement l’objet de l’enquête diligentée par la Commission. Cela me semble être particulièrement le
         cas des actes adoptés à un stade précoce de la procédure, lorsque l’objet de l’enquête n’est pas intégralement et définitivement
         déterminé et peut en fait devoir être limité ou élargi ultérieurement à la suite des renseignements alors obtenus.
      
      70.      Cependant, nous sommes en réalité dans un cas de figure différent dans la présente affaire. Les questions posées à Italmobiliare
         sont extrêmement nombreuses et portent sur des types de renseignements très diversifiés. Il est, à mon avis, singulièrement
         difficile d’établir le fil conducteur d’un grand nombre des questions figurant dans le questionnaire (33). En outre, certaines questions posées ne semblent pas concorder entièrement avec les développements de la décision précédente
         portant ouverture de la procédure: par exemple, les questions 3 et 4 (qui induisent un volume particulièrement élevé de renseignements
         portant sur une période de dix ans) ne sont pas cantonnées aux États membres cités dans la décision d’ouverture de la procédure
         comme susceptibles d’être concernés.
      
      71.      D’ailleurs, si le fil conducteur de ces questions devait être la constitution d’une cartographie complète de la structure
         des revenus et des coûts de l’entreprise, afin de permettre à la Commission d’appréhender cette structure par des méthodes
         économétriques (en la comparant avec celle d’autres sociétés opérant dans le secteur cimentier), l’on pourrait alors se demander
         s’il était même approprié d’adopter sur le fondement de l’article 18 une demande de renseignements aussi vaste et générique.
         À moins que la Commission soit en possession d’indices concrets suggérant l’existence d’une conduite répréhensible à laquelle
         une telle analyse serait susceptible d’apporter la confirmation nécessaire, une telle demande de renseignements semblerait
         plutôt convenir à une enquête par secteurs au sens de l’article 17 du règlement n° 1/2003.
      
      72.      Dans ces conditions, je considère, à l’instar de la requérante, que le but de la demande de renseignements émise par la Commission
         n’était pas assez clair et non équivoque. Il était donc extrêmement difficile pour cette entreprise de discerner la nature
         des infractions présumées, de façon à apprécier la portée de son obligation de collaboration avec la Commission et, si nécessaire,
         à exercer ses droits de la défense, en refusant, par exemple, de répondre aux questions qu’elle estimait illégales. Il en
         va d’autant plus ainsi que certaines questions portaient sur des renseignements qui n’étaient pas de nature purement factuelle,
         mais qui comportaient un jugement de valeur (34) et que d’autres questions étaient relativement vagues (35). Ainsi, la requérante ne pouvait pas aisément exclure le risque d’apporter à ces questions des réponses contribuant à sa
         propre incrimination (36).
      
      73.      Ce défaut de précision ne peut, comme le soutient la Commission, se justifier par l’adoption de la décision contestée à un
         stade précoce de l’enquête. En effet, cette décision est intervenue presque trois ans après le début de l’enquête. Au cours
         de cette période, un certain nombre d’inspections avaient eu lieu et la Commission avait déjà adressé des demandes de renseignements
         circonstanciées, auxquelles les entreprises destinataires avaient répondu. La Commission estimait effectivement, quelques
         mois avant l’adoption de la décision contestée, avoir recueilli suffisamment d’éléments pour engager une procédure en vertu
         de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 et de l’article 2 du règlement n° 773/2004. Ces données auraient dû
         permettre à la Commission d’étoffer la motivation de la décision contestée.
      
      74.      Je conviens, à l’instar de la Commission, que le niveau de détail exigé d’une motivation dépend, entre autres, des informations
         dont elle dispose quand elle adopte une décision au titre de l’article 18 (37). Cependant, à mon avis, il s’en déduit nécessairement que, si une motivation est susceptible d’être validée quand elle se
         rapporte à une décision adoptée au début d’une enquête (par exemple, une décision ordonnant à une entreprise de se soumettre
         à une inspection en vertu de l’article 20 ou la toute première décision de demande de renseignements au titre de l’article 18,
         paragraphe 3), cette motivation pourrait ne pas être licite dans la même mesure quand elle soutient une décision prise à un
         stade nettement plus avancé de l’enquête, alors que la Commission dispose d’informations plus fournies sur les infractions
         présumées.
      
      75.      Dans ces conditions, il me paraît inexcusable que, en dépit de toutes les informations recueillies par la Commission au cours
         des premières années de l’enquête et de la lourde charge induite par la décision contestée, Italmobiliare ait été tenue dans
         l’ignorance de l’objet précis de l’enquête menée par la Commission.
      
      76.      J’estime en outre que la requérante est fondée à soutenir que le contrôle de légalité exercé par le juge de l’Union sur la
         décision contestée en a été rendu sensiblement plus difficile. Comme je l’ai exposé plus en détail dans les conclusions que
         j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (38), la rareté des informations livrées dans la décision contestée sur les infractions présumées (même si elle est lue dans le
         contexte de la décision d’ouverture de la procédure) rend malaisé le contrôle exercé par la Cour sur la réunion des conditions
         de nécessité et de proportionnalité de la demande (39). Au titre de la première condition, la Cour est censée vérifier si la corrélation entre l’infraction présumée et les renseignements
         demandés est suffisamment étroite pour justifier la demande adressée par la Commission. S’agissant de la seconde condition,
         la Cour doit déterminer si les efforts exigés d’une entreprise sont ou non justifiés dans l’intérêt général et ne sont pas
         démesurés.
      
      77.      Pour ces raisons, j’estime que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées de l’article 296 TFUE et
         de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dans son appréciation de la motivation exigée d’une décision de demande
         de renseignements. Il y a donc lieu d’annuler l’arrêt attaqué, dans la mesure où, pour les raisons exposées en ses points
         51 à 72, le Tribunal a ainsi considéré que la décision contestée était motivée à suffisance de droit.
      
      C –    Indices suffisants de l’existence d’une infraction
      1.      Arguments des parties
      78.      Par son troisième moyen, Italmobiliare conteste l’examen par le Tribunal de son moyen pris de l’excès de pouvoir que la Commission
         aurait commis en adoptant une décision sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. De l’avis de
         la requérante, il est évident que le volume et l’imprécision des renseignements demandés révèlent que la Commission ne disposait
         pas d’indices suffisants de l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE lorsqu’elle a adopté la décision contestée.
         La Commission aurait donc dû agir en se fondant sur l’article 17 de ce règlement. La requérante reproche par ailleurs au Tribunal
         de ne pas avoir ordonné de mesure d’instruction afin de vérifier si la Commission disposait d’indices suffisants pour adopter
         une décision en vertu de l’article 18, paragraphe 3.
      
      79.      La Commission objecte que ce moyen est irrecevable et, en tout état de cause, dépourvu de fondement.
      
      2.      Appréciation
      80.      Par ce moyen, Italmobiliare soutient en substance que la Commission n’avait pas suffisamment de motifs de soupçonner l’existence
         d’une infraction et que le volume et le type des renseignements demandés révèlent qu’elle s’est livrée à une «partie de pêche
         aux informations».
      
      81.      Je conviens avec la Commission que le présent moyen est en partie irrecevable et en partie non fondé.
      
      82.      En premier lieu, dans la mesure où la requérante soutient à l’appui de ses allégations d’excès de pouvoir que le Tribunal
         a fait une appréciation erronée des éléments qu’elle a produits en première instance, elle demande en substance à la Cour
         de procéder à une nouvelle appréciation de ces éléments, laquelle n’est toutefois pas autorisée dans le cadre d’un pourvoi.
      
      83.      En second lieu, il convient d’écarter le reproche adressé au Tribunal de ne pas avoir ordonné d’office des mesures d’instruction
         ou d’organisation de la procédure destinées à vérifier la présence effective d’indices suffisants de l’existence d’une infraction.
         Selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal est seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information
         dont il dispose sur les affaires dont il est saisi. Le caractère probant ou non des pièces de la procédure relève de son appréciation
         souveraine des faits, qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments
         de preuve présentés au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations effectuées par ce dernier ressort des
         documents versés au dossier (40). Ce principe est à plus forte raison valable lorsqu’il s’agit d’adopter d’office des mesures d’instruction ou d’organisation
         de la procédure (41).
      
      84.      Il était en l’espèce loisible à la requérante de demander au Tribunal d’adopter de telles mesures afin de vérifier si la Commission
         disposait d’indices suffisants. Dans l’affaire «parallèle» Cementos Portland Valderrivas/Commission, le Tribunal a effectivement
         ordonné à la Commission, sur demande expresse de la requérante, de produire les éléments de preuve en sa possession, de façon
         à pouvoir s’assurer de l’absence de caractère arbitraire de la décision contestée (42).
      
      85.      Or, en l’espèce, la requérante n’a pas présenté une telle demande. Selon moi, le Tribunal ne saurait donc guère encourir le
         reproche d’avoir décidé, en considération des éléments de nature générale produits par la requérante (appréciation non susceptible
         de contrôle dans le cadre d’un pourvoi), et en l’absence de demande spécifique, qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un
         examen plus approfondi de cette question (43).
      
      D –    Proportionnalité
      1.      Arguments des parties
      86.      Par son quatrième moyen, la requérante allègue en substance que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées
         du principe de proportionnalité. C’est à tort que, selon la requérante, le Tribunal n’a ni constaté l’existence de mesures
         moins contraignantes pour atteindre l’objectif visé (telles qu’une enquête par secteurs ou une simple demande de renseignements)
         ni condamné la charge démesurée et intolérable imposée à la requérante par la décision contestée.
      
      87.      La Commission avance que le Tribunal a fait en l’espèce une juste appréciation du principe de proportionnalité et que la décision
         contestée ne méconnaît pas ce principe.
      
      2.      Appréciation
      88.      Le présent moyen pose sous l’angle du principe de proportionnalité deux questions différentes que je vais examiner successivement.
      
      a)      Choix de l’instrument juridique
      89.      La première branche du présent moyen soulève en substance le point de savoir si, comme le suggère la requérante, la Commission
         aurait méconnu le principe de proportionnalité en adoptant une décision obligatoire en vertu de l’article 18, paragraphe 3,
         du règlement n° 1/2003, au lieu d’émettre une simple demande de renseignements sur le fondement du deuxième paragraphe de
         cette disposition ou de mener une enquête par secteurs au titre de l’article 17 de ce même règlement.
      
      90.      Cette thèse n’emporte pas mon adhésion.
      
      91.      Premièrement, il convient de relever à propos des enquêtes par secteurs que le Tribunal n’a pas jugé que la Commission ne
         disposait pas d’indices suffisants lui permettant d’envoyer une demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3,
         du règlement n° 1/2003. Pour les raisons exposées ci-dessus (44), la critique émise sur ce point par la requérante ne peut pas être accueillie. Elle n’est donc pas fondée à soutenir que
         la Commission aurait pu ou aurait dû lancer une enquête par secteurs en vertu de l’article 17 du règlement n° 1/2003.
      
      92.      Pour autant que la Commission ait disposé d’indices suffisants suggérant l’existence éventuelle d’infractions aux règles de
         concurrence de l’Union (ce qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier dans le cadre d’un pourvoi), l’article 18 du règlement
         n° 1/2003 constituait en l’espèce la base légale appropriée d’une enquête.
      
      93.      Deuxièmement, les simples demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 appellent
         les observations suivantes. La plupart des renseignements demandés dans la décision contestée consistaient en des données
         que la Commission avait requises, aux fins de leur comparaison, de toutes les entreprises soupçonnées de participation aux
         infractions présumées. La Commission ne pouvait utilement procéder à une telle comparaison que si les renseignements demandés
         étaient fournis à peu près au même moment et étaient exacts et complets. Des erreurs ou des retards, même de la part d’un
         seul destinataire, auraient entraîné l’impossibilité ou, en tout cas, une fiabilité insuffisante de la comparaison envisagée
         par la Commission.
      
      94.      Dans ces conditions, la Commission était en droit de considérer que l’adoption d’une décision obligatoire en vertu de l’article 18,
         paragraphe 3, était le meilleur moyen de garantir que les renseignements demandés soient aussi complets et exacts que possible
         et présentés dans les délais souhaités.
      
      95.      Il y a donc lieu de rejeter la première branche du présent moyen.
      
      b)      Proportionnalité au sens strict
      96.      Il convient tout d’abord de rappeler que la Cour a itérativement souligné que la nécessité de protéger les particuliers contre
         les interventions arbitraires ou disproportionnées de la puissance publique dans leur sphère d’activité privée, notamment
         aux fins de l’application des règles de concurrence, constitue un principe général du droit de l’Union (45). En particulier, une mesure d’enquête est disproportionnée lorsqu’elle entraîne une ingérence démesurée et, partant, intolérable
         dans ces droits (46).
      
      97.      Il est évident qu’il n’existe pas de critère bien précis permettant de déterminer si une demande de renseignements donnée
         adressée à une entreprise est ou non excessive. Seul un examen au cas par cas intégrant toutes les circonstances pertinentes
         peut apporter une réponse à une telle question.
      
      98.      Pour apprécier la proportionnalité d’une demande de renseignements spécifique, il conviendrait notamment d’opérer une pondération
         entre deux considérations. L’un des éléments de l’équation est constitué par l’intérêt général justifiant l’enquête de la
         Commission et l’obligation lui incombant d’obtenir des renseignements lui permettant d’accomplir les tâches qui lui sont assignées
         par le traité. Plus l’infraction nuit à la concurrence, plus la Commission devrait être en droit d’attendre d’une entreprise
         qu’elle s’emploie à communiquer les renseignements demandés, conformément à son devoir de coopération active. L’autre élément
         de l’équation consiste dans la charge de travail de l’entreprise générée par une demande de renseignements. Plus la charge
         de travail induite est conséquente et détourne le personnel de l’entreprise de ses tâches commerciales normales en engendrant
         des coûts supplémentaires, plus cette demande de renseignements pourrait être jugée démesurée.
      
      99.      La Commission avance en l’espèce que le comportement présumé de la requérante constitue une infraction très grave aux règles
         de concurrence de l’Union. Bien que la décision contestée ou la décision d’ouverture de la procédure ne fournissent que peu
         d’informations à cet égard, l’on peut considérer, à l’instar de la Commission que les infractions présumées pourraient, si
         elles étaient établies, entraîner des effets d’une particulière gravité au détriment des consommateurs de l’Union (47).
      
      100. Néanmoins, la charge de travail de la requérante impliquée par la décision contestée (qualifiée par le Tribunal dans l’arrêt
         attaqué de «particulièrement importante» (48)) présente une lourdeur excessive et démesurée.
      
      101. L’on ne peut sérieusement nier que la décision contestée demandait la communication d’une énorme quantité de données se rapportant
         à la quasi-totalité des activités de la requérante, à 12 États membres et à une décennie.
      
      102. En outre, la simple compilation des données induites par certaines des questions posées par la Commission a généré une charge
         de travail considérable pour la requérante, en la contraignant à vérifier la quasi-totalité des transactions commerciales
         conclues par plusieurs sociétés de son groupe au cours des dix dernières années, de façon à extrapoler et à codifier les données
         demandées. 
      
      103. Une autre cause de l’importante charge de travail induite par la décision contestée réside dans le modèle de présentation
         des renseignements exigé par la Commission. En effet, à l’ère du numérique, la communication d’un très grand volume d’informations
         exigé par une demande de renseignements peut fréquemment présenter une importance secondaire. Dans de nombreux cas, la charge
         de travail induite par une demande de renseignements dépendra souvent des modalités de présentation des informations imposées
         par la Commission au destinataire de cette demande. En d’autres termes, le modèle de présentation des renseignements exigé
         par la Commission peut être souvent l’élément générant la plus grosse charge de travail pour l’entreprise. 
      
      104. Je relève à cet égard que l’annexe II («Instructions détaillées pour les réponses au questionnaire») et l’annexe III («Modèles
         de réponse») de la décision contestée représentent ensemble près de 30 pages d’indications d’une extrême complexité. Le modèle
         imposé était exceptionnellement rigoureux et les instructions infiniment détaillées.
      
      105. S’agissant de la rigueur du modèle, il convient de souligner que la parfaite conformité avec le modèle requis était assurée
         par la menace explicite de sanctions. L’encadré figurant au début du questionnaire comportait (en caractères gras et soulignés)
         la mention: «Veuillez noter que votre réponse pourra être considérée comme inexacte ou dénaturée en cas de non-respect des
         définitions et instructions ci-après.»
      
      106. Quant à la nature extrêmement détaillée des instructions, il suffit de mentionner les directives excessivement minutieuses
         applicables aux réponses dont la Commission exigeait la présentation dans un fichier Excel. La requérante ne pouvait utiliser
         que les modèles figurant en annexe III et devait se conformer fidèlement aux instructions régissant, notamment, le nombre
         de fichiers à fournir, le nombre de tableaux par fichier, l’intitulé de chaque tableau, les abréviations à utiliser, l’identification
         et le nombre de colonnes ou de lignes, le modèle de présentation des dates, ainsi que l’utilisation des espaces, des caractères
         spéciaux ou des symboles (49).
      
      107. En outre, les codes nombreux et souvent sibyllins que le destinataire de la décision était tenu d’utiliser, comme le soulignait
         la Commission, «de façon uniforme» et dans «les réponses à toutes les questions» (50), n’amélioraient manifestement pas la lisibilité ni la convivialité de la décision contestée et ne facilitaient pas non plus
         la rédaction des réponses.
      
      108. L’on peut affirmer sans risque que le modèle litigieux apparaîtrait de prime abord, même à un homme d’affaires expérimenté,
         comme un déroutant casse-tête.
      
      109. Comme je l’ai exposé dans les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission, la notion de «renseignement»
         au sens de l’article 18 du règlement n° 1/2003 ne peut pas être interprétée comme permettant à la Commission d’exiger des
         entreprises la présentation des renseignements demandés selon un modèle spécifique. Les destinataires des demandes de renseignements
         sont évidemment tenus de répondre à une telle demande en communiquant des renseignements non seulement corrects et complets,
         mais également précis et clairs. En outre, lorsqu’ils doivent formaliser leurs données de façon à apporter une réponse utile,
         ils sont également censés, en vertu de leur devoir de collaboration active, être capables de prendre en considération le modèle
         requis par la Commission. Celle-ci ne peut toutefois demander aux entreprises d’exécuter, aux fins de la fourniture des renseignements
         demandés, des travaux de secrétariat et d’administration tellement conséquents, complexes et longs que la préparation et la
         constitution d’un dossier à l’encontre de ces entreprises apparaissent en fait «externalisées» auprès d’elles. C’est en définitive
         à la Commission qu’il incombe de prouver l’existence d’une violation des règles de concurrence de l’Union (51).
      
      110. Quoi qu’il en soit et indépendamment d’une éventuelle violation de l’article 18 (non invoquée par la requérante), il m’apparaît
         que le modèle requis dans la décision contestée a manifestement impliqué une charge de travail très importante pour la requérante.
         Cela est d’autant moins admissible que les opérations de formatage exigées par la Commission portaient souvent sur des informations
         d’ores et déjà en sa possession ou relevant du domaine public.
      
      111. Sur le premier aspect, il ne faut pas oublier que la décision contestée a été adoptée après qu’Italcementi eut répondu à d’autres
         demandes de renseignements particulièrement onéreuses (soumises sous forme de simples demandes au titre de l’article 18, paragraphe 2,
         du règlement n° 1/2003). Ces demandes antérieures portaient largement sur le même type de renseignements, assortis de différentes
         précisions et présentés selon un modèle différent.
      
      112. Du fait du modèle requis pour la présentation des renseignements, la décision contestée a ainsi contraint la requérante à
         consacrer un surcroît de travail au seul reformatage de données déjà fournies à la Commission. Je ne puis trouver de justification
         à une telle demande. Dans ces conditions, la demande de la Commission de reformater un très grand volume de données pourrait
         être comparée, mutatis mutandis, à une demande de traduction dans une autre langue d’un grand nombre de documents volumineux
         détenus par une entreprise. L’éventuelle absence des compétences linguistiques nécessaires au sein du personnel de la Commission
         ne justifierait pas, à mon avis, une telle demande.
      
      113. Si la Commission avait formulé ses questions dans ses demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du
         règlement n° 1/2003 de la même façon que dans la décision contestée ou avait admis par la suite la présentation des seuls
         renseignements complémentaires demandés, la requérante aurait fait l’économie d’une charge de travail considérable.
      
      114. Sur le second aspect, la décision contestée exigeait de la requérante la formalisation de renseignements relevant du domaine
         public. Ainsi, le point 10 de l’annexe II de la décision contestée est rédigé comme suit: «Toutes les valeurs monétaires doivent
         être exprimées en euros. Si la monnaie locale utilisée n’est pas l’euro, veuillez la convertir en euros au taux de change
         officiel publié par la Banque centrale européenne au cours de la période de référence.» Il n’apparaît pas clairement pourquoi
         les agents de la Commission ne pouvaient pas effectuer eux-mêmes ces calculs (52).
      
      115. Pour toutes ces raisons, j’estime que la requérante a soutenu à juste titre que la décision contestée a méconnu le principe
         de proportionnalité. Il convient donc d’accueillir la deuxième branche de son quatrième moyen et, par voie de conséquence,
         d’annuler l’arrêt attaqué.
      
      E –    Droit d’être entendu
      1.      Arguments des parties
      116. Par son cinquième moyen, Italmobiliare fait valoir que dans l’arrêt attaqué le Tribunal n’a pas répondu convenablement à ses
         allégations de violation de son droit d’être entendue.
      
      117. La Commission conclut pour sa part au rejet de ce moyen.
      
      2.      Appréciation
      118. Je conviens, à l’instar de la Commission, que le présent moyen est dénué de fondement.
      
      119. Ni les dispositions du règlement n° 1/2003 ni la jurisprudence de la Cour ne consacrent un droit d’être entendu avant l’adoption
         de mesures d’enquête telles que des demandes de renseignements présentées aux entreprises concernées (53).
      
      120. Lorsque la Commission décide dans certains cas de consulter les entreprises intéressées avant d’adopter l’une de ces mesures (54), elle agit de son propre chef et dans son propre intérêt. Les entreprises ne sauraient en tirer de droits spécifiques, à
         l’exception peut-être du droit à ce que la Commission tienne dûment compte des observations en réponse qu’elles peuvent présenter (55).
      
      121. Dans ces conditions, la requérante ne saurait valablement soutenir que, malgré l’invitation adressée à Italcementi, préalablement
         à l’adoption de la décision contestée, de présenter ses observations sur le projet de questionnaire du 4 novembre 2010, le
         délai imparti à cet effet a été trop court, ni que la Commission a pris en fin de compte une décision comportant un questionnaire
         pour partie différent de celui communiqué sous forme de projet.
      
      122. Il y a donc lieu de rejeter le cinquième moyen du pourvoi.
      
      VI – Les conséquences de l’appréciation
      123. En vertu de l’article 61, paragraphe 1, du statut de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du
         Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit
         renvoyer l’affaire devant le Tribunal.
      
      124. J’ai conclu qu’il y avait lieu d’accueillir, de façon partielle ou totale, trois des cinq moyens développés par la requérante
         à l’appui de son pourvoi et d’annuler, par voie de conséquence, l’arrêt attaqué.
      
      125. Au vu des faits constatés et des échanges de vues qui ont eu lieu devant le Tribunal et devant la Cour, celle-ci peut, selon
         moi, statuer définitivement sur cette affaire, sans qu’il soit besoin d’adopter de mesures d’organisation de la procédure,
         comme le demande la requérante.
      
      126. Dans son recours en première instance, Italmobiliare avait invoqué cinq moyens au soutien de sa demande d’annulation de la
         décision contestée.
      
      127. Au vu des considérations exposées ci-dessus, j’estime que la décision contestée était illégale pour trois raisons principales:
         elle a été adressée à tort à Italmobiliare (voir points 23 à 52 des présentes conclusions), elle comporte une motivation insuffisante
         du but de la demande de renseignements (voir points 55 à 77 des présentes conclusions) et ne satisfait pas à la condition
         de proportionnalité (voir points 96 à 115 des présentes conclusions). Chacune de ces erreurs de droit suffit en elle-même
         à emporter l’annulation de l’intégralité de la décision contestée. Je n’estime donc pas nécessaire d’examiner le bien-fondé
         des autres moyens d’annulation invoqués par la requérante en première instance.
      
      VII – Sur les dépens
      128. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
         dépens, s’il est conclu en ce sens par la partie qui l’emporte.
      
      129. Si la Cour partage mon appréciation du présent pourvoi, alors, conformément aux articles 137, 138 et 184 de son règlement
         de procédure, la Commission doit être condamnée aux dépens aussi bien de la procédure de première instance que du présent
         pourvoi.
      
      VIII – Conclusion
      130. Compte tenu de toutes les considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
      
      –        annuler l’arrêt du Tribunal du 14 mars 2014, Italmobiliare/Commission (T‑305/11, EU:T:2014:126);
      –        annuler la décision C(2011) 2364 final de la Commission, du 30 mars  2011, relative à une procédure d’application de l’article 18,
         paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes);
      
      –        condamner la Commission européenne aux dépens des deux instances.
      1 –	Langue originale: l’anglais.
      
      2 –      Règlement du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE]
         et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
      
      3 –      Affaires HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P); Schwenk Zement/Commission (C‑248/14 P) ainsi que Buzzi Unicem/Commission
         (C‑267/14 P).
      
      4 –      Règlement de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles
         [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO L 123, p. 18).
      
      5 –	T‑305/11, EU:T:2014:126.
      
      6 –      C-247/14 P, points 22 à 27.
      
      7 –      Voir points 120 à 125 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Buzzi Unicem/Commission (C‑267/14 P).
      
      8 –      Voir, notamment, arrêt HGA e.a./Commission (C‑630/11 P à C‑633/11 P, EU:C:2013:387, point 132 et jurisprudence citée).
      
      9 –      Voir points 23 et 24 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      10 –      Voir, en ce sens, arrêts ABNA e.a. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 et C‑194/04, EU:C:2005:741, point 68); S.P.C.M. e.a. (C‑558/07,
         EU:C:2009:430, point 41) ainsi que Vodafone e.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, point 51).
      
      11 –      Voir, notamment, arrêt FEDESA e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, point 13).
      
      12 –      Voir, en ce sens, arrêt Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, points 76 et 80 ainsi que jurisprudence citée).
      
      13 –      Voir, en ce sens, arrêts Gondrand et Garancini (169/80, EU:C:1981:171, point 17) et  Van Es Douane Agenten (C‑143/93, EU:C:1996:45,
         point 27 ainsi que jurisprudence citée).
      
      14 –      Arrêt Ziegler/Commission (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, point 154 et jurisprudence citée).
      
      15 –      Voir points 98 à 112 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      16 –      Voir, à cet égard, points 70 et 71 des présentes conclusions.
      
      17 –      Voir point 107 de l’arrêt attaqué.
      
      18 –      Voir points 106 et 109 de l’arrêt attaqué.
      
      19 –      Voir points 115 à 117 de l’arrêt attaqué.
      
      20 –      Voir, à ce sujet, point 121 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      21 –      Voir, notamment, article 3 du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations
         entre entreprises (le «règlement CE sur les concentrations») (JO L 24, p. 1).
      
      22 –      Voir point 105 des présentes conclusions.
      
      23 –      Voir points 51 à 77 des présentes conclusions.
      
      24 –      Voir arrêt Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, points 31 et 32 ainsi que jurisprudence citée).
      
      25 –      Ibidem (points 34 à 37 et jurisprudence citée).
      
      26 –      L’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 dispose que la décision doit «indique[r] la base juridique et le but de
         la demande, précise[r] les renseignements demandés et fixe[r] le délai dans lequel [les renseignements] doivent être fournis».
         L’article 20, paragraphe 4, de ce même règlement prévoit que la décision doit «indique[r] l’objet et le but de l’inspection,
         fixe[r] la date à laquelle elle commence […]».
      
      27 –      Points 35 à 38 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission
         (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).
      
      28 –      Points 67 et 68 de l’arrêt attaqué.
      
      29 –      Voir point 22 des conclusions que l’avocat général Léger a présentées dans l’affaire BPB Industries et British Gypsum/Commission
         (C‑310/93 P, EU:C:1994:408).
      
      30 –      Voir point 59 des conclusions que l’avocat général Lenz a présentées dans l’affaire SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407).
      
      31 –      Voir jurisprudence citée au point 51 des présentes conclusions. Voir également arrêt Acciaierie e Ferriere Lucchini/Commission
         (1252/79, EU:C:1980:288, point 14) et point 97 des conclusions que l’avocat général Poiares Maduro a présentées dans l’affaire
         Commission/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646).
      
      32 –      Voir point 52 des conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans l’affaire Nexans et Nexans France/Commission (C‑37/13 P,
         EU:C:2014:223).
      
      33 –      Voir, pour de plus amples détails, points 46 et 47 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission
         (C‑247/14 P).
      
      34 –      Comme la question 1D. Voir point 161 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      35 –      Voir points 138 à 146 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      36 –      Ibidem (points 149 à 168).
      
      37 –      Ibidem (point 50).
      
      38 –      C-247/14 P, points 52 à 54.
      
      39 –      Voir point 30 des conclusions que l’avocat général Jacobs a présentées dans l’affaire SEP/Commission (C‑36/92 P, EU:C:1993:928).
      
      40 –      Voir arrêt Der Grüne Punkt ‑ Duales System Deutschland/Commission (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, point 163 et jurisprudence citée).
      
      41 –      Voir, en ce sens, arrêt Chalkor/Commission (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, points 65 et 66).
      
      42 –      T‑296/11, EU:T:2014:121, points 41 à 56.
      
      43 –      Point 79 de l’arrêt attaqué.
      
      44 –      Voir points 81 à 85 des présentes conclusions.
      
      45 –      Voir arrêts Hoechst/Commission (46/87 et 227/88, EU:C:1989:337, point 19) ainsi que Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603,
         points 27, 50 et 52).
      
      46 –	Voir, en ce sens, arrêt Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, points 76 et 80 ainsi que jurisprudence citée).
      
      47 –      Je prends en considération, notamment, le nombre des sociétés impliquées, l’étendue géographique des infractions présumées
         et le noyau dur des restrictions convenues dans les accords soupçonnés.
      
      48 –      Points 98 et 101 de l’arrêt attaqué.
      
      49 –      Voir points 2, 6 à 9 et 13 à 15 de l’annexe III. Voir également, entre autres, au sujet d’instructions tout aussi complexes,
         les questions 1A et 2 reprises à l’annexe I.
      
      50 –      Voir points 16 et 17 de l’annexe II.
      
      51 –      Voir article 2 du règlement n° 1/2003.
      
      52 –      Voir point 120 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P).
      
      53 –      Voir, par analogie, arrêt National Panasonic/Commission (C‑136/79, EU:C:1980:169, point 21).
      
      54 –      Comme elle propose de le faire, «lorsque cela est approprié et utile», au point 3.4.3. de ses «Bonnes pratiques relatives
         à la communication de données économiques dans le cadre des procédures d’application des articles 101 TFUE et 102 TFUE et
         des cas de fusion» (document de travail des services de la Commission). Document publié sur le site Internet de la direction
         générale (DG) «Concurrence» de la Commission.
      
      55 –      Voir points 120 à 125 des conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Buzzi Unicem/Commission (C‑267/14 P).