CELEX: 62020CC0353
Language: hu
Date: 2022-01-13
Title: A. Rantos főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2022. január 13.#Skeyes kontra Ryanair DAC, korábban Ryanair Ltd.#A Tribunal de l’Entreprise du Hainaut, division de Charleroi (Belgium) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem.#Előzetes döntéshozatal – Légi közlekedés – 549/2004/EK rendelet – 550/2004/EK rendelet – Légiforgalmi szolgáltatók – A légtér lezárásáról szóló határozat – Közhatalmi jogkörök gyakorlása – Légtérfelhasználó – Légitársaságok – A légtér lezárásáról szóló határozattal szembeni jogorvoslathoz való jog – EUMSZ 58. cikk – Szolgáltatásnyújtás szabadsága a közlekedés területén – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16. és 47. cikke – A vállalkozás szabadsága – Hatékony bírói jogvédelem.#C-353/20. sz. ügy.

Ideiglenes változat
ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. január 13.(1)

C‑353/20. sz. ügy

Skeyes

kontra

Ryanair DAC, korábban Ryanair Ltd

(a tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi [hainaut‑i gazdasági bíróság, charleroi‑i kollégium, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Légi közlekedés – 550/2004/EK rendelet – Léginavigációs szolgálatok nyújtása – Szolgáltatók – Közhatalmi jogosítványok gyakorlása – Az e szolgálatok nyújtására vonatkozó kötelezettség megsértése – A szolgáltatásnyújtás szabadságának és a felhasználó vállalkozási szabadságának akadályozása – Hatékony bírói jogvédelem”

I.      Bevezetés

1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Skeyes, a belga polgári légiforgalmi irányítás kizárólagos szolgáltatója és a Ryanair légitársaság között a tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (hainaut‑i gazdasági bíróság, charleroi‑i kollégium, Belgium) által a Skeyesszel szemben hozott azon végzéssel kapcsolatban folyamatban lévő jogvita keretében nyújtották be, amelyben e bíróság a Skeyes alkalmazottai által folytatott sztrájk miatt elrendelte a belga légtér újbóli megnyitását.

2.        A kérdést előterjesztő bíróság többek között a léginavigációs szolgálatoknak az egységes európai égbolt keretében történő ellátásáról szóló 550/2004/EK rendelet(2) 8. cikkének értelmezésére kéri a Bíróságot. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy e rendelet kivonja‑e a szóban forgó szolgáltatót terhelő szolgáltatásnyújtási kötelezettség állítólagos megsértését a bírósági felülvizsgálat alól, és hogy e rendelet a versenyszabályok alkalmazása mellett kizárja‑e az uniós jog egyéb szabályainak, különösen a vállalkozás szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozását tiltó szabályoknak az alkalmazását is.

3.        A jelen ügy lehetőséget teremt a Bíróságnak arra, hogy első alkalommal értelmezze az egységes európai égbolt létrehozására vonatkozó keret megállapításáról szóló 549/2004/EK rendelet(3) rendelkezéseinek keretébe illeszkedő 550/2004 rendeletet. Az ügy jelentősége azonban túlmutat az 550/2004 rendelet szigorú keretein, mivel az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkének alkalmazhatóságával, valamint azzal kapcsolatos kérdéseket vet fel, hogy lehet‑e hivatkozni a gazdasági szabadságokra, nevezetesen a vállalkozás szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára egy közhatalmi jogosítványokat gyakorló, kizárólagos polgári légiforgalmi szolgáltatóval szemben.
II.    Jogi háttér

A.      Az uniós jog

1.      Az 549/2004 rendelet

4.        Az 549/2004 rendelet (1), (3), (7) és (10) preambulumbekezdése kimondja:
„(1)      A közös közlekedéspolitika végrehajtása olyan hatékony légi közlekedési rendszert tesz szükségessé, amely lehetővé teszi a légi közlekedési szolgáltatások biztonságos és rendszeres üzemeltetését, ilyen módon elősegítve az áruk, a személyek és a szolgáltatások szabad mozgását.
[…]
(3)      A légi közlekedési rendszer zavartalan működéséhez a léginavigációs szolgálatok egységes, magas biztonsági szintje szükséges, amely lehetővé teszi az európai légtér optimális kihasználását és a légi forgalom egységes, magas biztonsági szintjét a léginavigációs szolgálatok közérdekű feladataival összhangban, beleértve a közszolgáltatási feladatokat is. Ezért a felelősség és a szakértelem legmagasabb szintjének kell megfelelnie.
[…]
(7)      A légtér olyan behatárolt erőforrást képez, amelynek optimális és hatékony kihasználása csak akkor lehetséges, ha figyelembe veszik valamennyi felhasználó igényeit, és adott esetben az egységes európai égbolt kidolgozása, a döntéshozatali folyamata és a végrehajtás során, ideértve az egységes égbolttal foglalkozó bizottságot is, végig képviselik azokat.
[…]
(10)      Azok a léginavigációs szolgálatok, különösen a légiforgalmi szolgálatok, amelyek hatóságokhoz hasonlíthatóak, funkcionális vagy strukturális elkülönítést igényelnek, és az egyes tagállamokban rendkívül eltérő jogi formák szerint szervezettek.”

5.        E rendelet „Célkitűzés és alkalmazási kör” című 1. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Az egységes európai égbolt kezdeményezés célkitűzése az, hogy megerősítse az általános európai légi forgalom jelenlegi biztonsági előírásait és fokozza annak általános hatékonyságát, optimalizálja az összes légtérfelhasználó elvárásainak eleget tevő kapacitást és a lehető legalacsonyabb szintre csökkentse a késéseket. […]”

6.        E rendelet „Fogalommeghatározások” címet viselő 2. cikke szerint:
„E rendelet és a 3. cikkben említett intézkedések alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
4.      »léginavigációs szolgálatok«: légiforgalmi szolgálatok; távközlési, navigációs és felderítési szolgálatok; a légi navigációhoz szükséges meteorológiai szolgálatok; és légiforgalmi tájékoztató szolgálatok;
5.      »léginavigációs szolgáltató«: olyan közjogi vagy magánjogi szervezet, amely az általános légi forgalomra vonatkozó léginavigációs szolgálatot lát el;
[…]
8.      »légtérfelhasználók«: az általános légi forgalom szabályai szerint üzemeltetett valamennyi légi jármű;
[…]”
2.      Az 550/2004 rendelet

7.        Az 550/2004 rendelet (3)–(6), (8), (10) és (13) preambulumbekezdése kimondja:
„(3)      [Az 549/2004 rendelet] megállapítja az egységes európai égbolt létrehozására vonatkozó keretet.
(4)      Az egységes európai égbolt létrehozása érdekében olyan intézkedéseket kell elfogadni, amelyek biztosítják a léginavigációs szolgáltatok biztonságos és hatékony ellátását a légtérnek az egységes európai égbolt keretében történő szervezéséről és használatáról szóló, 2004. március 10‑i 551/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben (»légtérrendelet«)[(4)] meghatározott szervezésével és használatával összhangban. E szolgálatok biztosításának összehangolt megszervezése azért fontos, hogy megfelelően reagálhassanak a légtérfelhasználók igényeire, továbbá a légi forgalom biztonságos és hatékony szabályozása érdekében.
(5)      A légiforgalmi szolgálatok e rendelettel előirányzott ellátása olyan hatósági jogkörök gyakorlásával kapcsolódik össze, amelyek nem gazdasági jellegűek és így nem indokolják a Szerződés versenyszabályainak alkalmazását.
(6)      A tagállamok felelősek azért, hogy figyelemmel kísérjék a léginavigációs szolgálatok biztonságos és hatékony ellátását, valamint annak ellenőrzéséért, hogy a közösségi szinten megállapított közös követelményeket a léginavigációs szolgáltatók teljesítik‑e.
[…]
(8)      A légi közlekedési rendszer zavartalan működéséhez az is szükséges, hogy a léginavigációs szolgáltatók számára egységes és magas szintű biztonsági előírásokat állapítsanak meg.
[…]
(10)      A szolgáltatásnyújtás folyamatosságának biztosítása mellett létre kell hozni a léginavigációs szolgáltatók tanúsításának közös rendszerét, amely lehetővé teszi az említett szolgáltatók jogainak és kötelezettségeinek meghatározását, továbbá e követelmények teljesítésének rendszeres figyelemmel kísérését.
[…]
(13)      A távközlési, navigációs és légtérellenőrző szolgálatok, valamint a légiforgalmi tájékoztató szolgálatok ellátását piaci feltételek alapján kell megszervezni, figyelemmel e szolgálatok sajátos jellemzőire és a magas szintű biztonság fenntartására is.”

8.        Az 550/2004 rendelet 2. cikkének (1) bekezdése szerint:
„[Az 549/2004 rendelet] 4. cikkében említett nemzeti felügyeleti hatóságok gondoskodnak e rendelet alkalmazásának megfelelő ellenőrzéséről, különösen azon léginavigációs szolgáltatók biztonságos és hatékony működése tekintetében, amelyek a szóban forgó hatóságot kijelölő vagy létrehozó tagállam illetékességi körébe tartozó légtérrel kapcsolatos szolgálatokat látnak el.”

9.        Az 550/2004 rendelet „Közös követelmények” című 6. cikke értelmében:
„[Az 549/2004 rendelet] 5. cikkének (3) bekezdésében említett eljárásnak megfelelően közös követelményeket kell meghatározni a léginavigációs szolgálatok ellátására vonatkozóan. A követelményeknek a következőket kell tartalmazniuk:
–        műszaki és operatív szakértelem és alkalmasság,
–        biztonság‑ és minőségirányítási rendszerek és eljárások,
–        jelentési rendszerek,
–        a szolgálatok minősége,
–        pénzügyi erő,
–        felelősség és biztosítási fedezet,
–        tulajdon és szervezeti struktúra, ideértve az összeférhetetlenség megelőzését is,
–        emberi erőforrás, ideértve a megfelelő munkaerő‑fejlesztési terveket is,
–        légiközlekedés‑védelem.”

10.      Az 550/2004 rendelet 7. cikkének (7) bekezdése szerint:
„A nemzeti felügyeleti hatóságok figyelemmel kísérik a közös követelményeknek és a tanúsítványok megadásához megkövetelt feltételeknek való megfelelést. E figyelemmel kísérés részleteit belefoglalják azokba az éves jelentésekbe, amelyeket a tagállamoknak [az 549/2004 rendelet] 12. cikkének (1) bekezdése szerint kell benyújtaniuk. Ha egy nemzeti felügyeleti hatóság megállapítja, hogy egy tanúsítvány jogosultja már nem tesz eleget az említett követelményeknek vagy feltételeknek, megfelelő intézkedéseket tesz, és ezzel egyidejűleg biztosítja a szolgáltatások folyamatosságát. Ezen intézkedések magukban foglalhatják a tanúsítvány visszavonását is.”

11.      Az 550/2004 rendelet „A légiforgalmi szolgáltatók kijelölése” című 8. cikke a következőket írja elő:
„(1)      A tagállamok az egyedi légtérblokkokon belül biztosítják a légiforgalmi szolgálatok kizárólagos alapon történő ellátását az illetékességi körükbe tartozó légtér tekintetében. E célból a tagállamok kijelölnek egy, a Közösségben érvényes tanúsítvánnyal rendelkező légiforgalmi szolgáltatót.
(2)      A tagállamok meghatározzák a kijelölt szolgáltatókra vonatkozó jogokat és kötelezettségeket. A kötelezettségek magukban foglalhatják az olyan vonatkozó információ időben történő átadásának feltételeit, amelynek segítségével a tagállamok illetékességi körébe tartozó légtérben valamennyi légi jármű mozgása meghatározható.
(3)      A tagállamok saját belátásuk szerint választhatnak szolgáltatót azzal a feltétellel, hogy ez utóbbinak eleget kell tennie a 6. és 7. cikkben említett követelményeknek és feltételeknek.
[…]”
3.      Az 1008/2008/EK rendelet

12.      Az 1008/2008/EK rendelet(5) 2. cikkének 14. pontja előírja:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
14)      »forgalmi jog«: légi járat működtetésének joga két közösségi repülőtér között.”

13.      E rendelet „Működési engedély” címet viselő 3. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Egy, a Közösségben letelepedett vállalkozás csak akkor kaphat engedélyt utas, postai küldemények és/vagy áru díj és/vagy más térítés ellenében történő légi fuvarozására, ha megkapta a megfelelő működési engedélyt.
Minden olyan vállalkozás, amely eleget tesz e fejezet követelményeinek, jogosult működési engedély megszerzésére.”

14.      Az említett rendelet 15. cikkének (1) bekezdése így szól:
„A közösségi légi fuvarozóknak jogukban áll Közösségen belüli légi járatokat működtetni.”

15.      Az ugyanezen rendelet 19. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A forgalmi jogok gyakorlása a biztonságra, a védelemre, a környezetvédelemre és a résidő kiosztására vonatkozó közösségi, nemzeti, regionális vagy helyi működtetési szabályoktól függ.”
B.      A belga jog

16.      A 2015. december 16‑i törvénnyel módosított loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques (az egyes állami vállalatok reformjáról szóló, 1991. március 21‑i törvény; a továbbiakban: az állami vállalatokról szóló törvény) 1. cikkének (1) és (4) bekezdése előírja:
„(1)      Minden, egy adott ipari vagy kereskedelmi ágazatban tevékenykedő, igazgatási autonómiával rendelkezni köteles közhasznú szervezet – a szervezeti szabályzatának a jelen cím rendelkezéseihez törvénnyel történő hozzáigazítását követően – a jelen törvény feltételei szerint, az állammal kötött üzemeltetési szerződés alapján igazgatási autonómiát kaphat.
[…]
(4)      A következő szervezetek önálló állami vállalatok:
[…]
4. Skeyes”

17.      Az állami vállalatokról szóló törvény 170. cikke kimondja:
„A Skeyes célja, hogy:
1.      biztosítsa a léginavigáció biztonságát azon légtérben, amelyért a belga állam az 1947. április 30‑i törvénnyel jóváhagyott, 1944. december 7‑i nemzetközi polgári repülésről szóló egyezmény[(6)], különösen annak 2. melléklete, vagy bármely más nemzetközi megállapodás értelmében felelős;
2.      biztosítsa a brüsszeli nemzeti repülőtéren a légi járművek mozgásának ellenőrzését a megközelítés, a leszállás, a felszállás során, a kifutópályákon és a gurulóutakon, valamint a légi járművek irányítását az előtereken, és továbbra is biztosítsa a légi közlekedés biztonságát a regionális közforgalmú repülőtereken a régiókkal 1989. november 30‑án kötött együttműködési megállapodással összhangban;
3.      információkat szolgáltasson a légiforgalmi és repülőtéri rendőrségi és felderítő szolgálatok számára a légi járművekről, azok vezetéséről, mozgásáról és megfigyelhető hatásairól;
4.      meteorológiai információkat szolgáltasson a léginavigáció számára, valamint távközlési szolgáltatásokat vagy az 1. vagy 2. pontban említett tevékenységekkel kapcsolatos egyéb szolgáltatásokat nyújtson.”

18.      Az állami vállalatokról szóló törvény 171. cikke értelmében:
„A 170. cikk (1)–(3) bekezdése szerinti tevékenységek közszolgáltatási feladatoknak minősülnek.”
III. Az alapügy, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás

19.      Az 550/2004 rendelet 8. cikkével összhangban a Belga Királyság a belga önálló állami vállalatot, a Skeyest jelölte ki a belga polgári légiforgalmi szolgáltatás kizárólagos szolgáltatójának. A belga légtér irányítójaként feladata, hogy biztosítsa a léginavigációs szolgálatok ellátását ebben a térségben.

20.      Ez a vállalat a múltban már szembesült szociális feszültségekkel. Különösen, több légiforgalmi irányító kollektív fellépésének eredményeként a Skeyes 2019 februárja és májusa között több alkalommal is kénytelen volt lezárni a belga légteret amiatt, hogy nem állt rendelkezésre elegendő személyzet. Ebben az összefüggésben a Skeyes úgynevezett „zero rate” intézkedéseket fogadott el, ami azt jelenti, hogy ebben a légtérben egyetlen felszállás, leszállás vagy átrepülés sem engedélyezhető.

21.      A belga légtér 2019. május 16‑i lezárását követően, mivel számos légiforgalmi irányító nem tartózkodott a munkahelyén, a Ryanair légitársaság, amely Belgiumban a charleroi‑i (Belgium) és brüsszeli (Belgium) repülőterekről induló járatokat üzemeltet, rendkívüli sürgősséggel kérelmet nyújtott be a tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi‑hoz (hainaut‑i gazdasági bíróság, charleroi‑i kollégium), a kérdést előterjesztő bírósághoz, hogy kötelezze a Skeyest a légiforgalom rendes működésének biztosítására.

22.      A kérdést előterjesztő bíróság ugyanezen a napon hozott végzésével helyt adott a Ryanair kérelmének, azzal, hogy a légtér lezárásának minden órája után 250 000 EUR összegű kényszerítő bírságot szabott ki a Skeyesszal szemben. E végzés hatálya a 2019. május 16‑tól 24‑ig tartó időszakra korlátozódott. Tekintettel arra, hogy a Ryanair 2019. május 16‑án 15 óra 38 perckor, a légi forgalom újbóli megnyitásának időpontjában kapta meg ezt a végzést, és hogy 2019. május 24‑ig további fennakadás nem következett be, ugyanennek a végzésnek a hatálya kényszerítő bírságok végrehajtása nélkül megszűnt.

23.      A Skeyes harmadik személyt megillető jogorvoslati kérelmet nyújtott be e végzés ellen a kérdést előterjesztő bírósághoz azzal érvelve, hogy e bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a Ryanair kérelmének elbírálására. E tekintetben a Skeyes elsődlegesen előadta, hogy ennek a bíróságnak nincs hatásköre a belga légiforgalmi irányítói pozíciójával kapcsolatos kérelem elbírálására. A Ryanairt ugyanis nem illeti meg olyan alanyi jog amely lehetővé tenné számára, hogy ilyen kérelmet nyújtson be, mivel a belga légtér szabályozása a Skeyes kizárólagos jogkörébe tartozik. Másodlagosan azt állítja, hogy rá mint közjogi társaságra nem terjedhetett ki az említett bíróság – amely egy gazdasági bíróság – hatásköre.

24.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint a belga jog úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási határozatok főszabály szerint nem tartoznak a rendes bíróságok hatáskörébe. Ezek a határozatok a Conseil d’État (államtanács, Belgium) hatáskörébe tartoznak, amely elbírálja a közigazgatási hatóságok egyoldalú aktusaival szemben, az eljárási szabályok akár lényeges, akár semmisség terhével történő megsértése, hatáskörtúllépés vagy hatáskörrel való visszaélés miatt benyújtott megsemmisítés iránti kereseteket. Az igazságszolgáltatás hatáskörébe tartozik azonban a közigazgatási hatóság által diszkrecionális jogkörének gyakorlása során elkövetett valamennyi olyan jogsértés megakadályozása vagy orvoslása, amely valamely alanyi jogot vétkesen sért. Az tehát, hogy a hatóság ilyen mérlegelési jogkörrel rendelkezik, nem zárja ki a rendes bíróságok hatáskörét, feltéve, hogy a kereset az alanyi jogok helyreállítására irányul.

25.      Mivel kételyei támadtak a légiforgalmi szolgáltatóknak az 550/2004 rendelet által biztosított diszkrecionális jogkör lehetséges határait illetően, a tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (hainaut‑i gazdasági bíróság, charleroi‑i kollégium, Belgium) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)      Úgy kell‑e értelmezni az 550/2004 rendeletet és különösen annak 8. cikkét, hogy az lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a légiforgalmi szolgáltatók szolgáltatási kötelezettségének állítólagos elmulasztását kivonják a saját bíróságaik felülvizsgálata alól, vagy úgy kell‑e értelmezni [az 550/2004 rendelet] rendelkezéseit, hogy azok arra kötelezik a tagállamokat, hogy hatékony jogorvoslatot biztosítsanak az állítólagos kötelezettségszegésekkel szemben a nyújtandó szolgáltatások figyelembevétele mellett?
2)      Úgy kell‑e értelmezni az 550/2004 rendeletben szereplő azon szöveget, hogy »[a] légiforgalmi szolgálatok e rendelettel előirányzott ellátása olyan hatósági jogkörök gyakorlásával kapcsolódik össze, amelyek nem gazdasági jellegűek és így nem indokolják a Szerződés versenyszabályainak alkalmazását«, hogy az nem csupán a tényleges versenyszabályokat zárja ki, hanem az áruk és szolgáltatások piacán aktív önálló állami vállalatokra alkalmazandó összes, a versenyre közvetett hatással lévő, olyan szabályt is, amelyek tiltják a vállalkozás és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását?”

26.      Írásbeli észrevételeket nyújtott be a Skeyes, a Ryanair, a belga, a spanyol és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság. A spanyol kormány kivételével ezek a felek a 2021. október 20‑i tárgyaláson is kifejtették álláspontjukat.
IV.    Elemzés

A.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságáról

27.      A belga kormány elsődlegesen a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróság elé terjesztett két előzetes döntéshozatali kérdés elfogadhatatlanságára hivatkozik. Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést illeti, e kormány elsősorban azzal érvel, hogy e bíróság csupán a Skeyes álláspontját ismétli meg, és nem azonosítja a releváns nemzeti rendelkezéseket. Másodsorban, az előzetes döntéshozatalara előterjesztett első kérdés amiatt is elfogadhatatlan, hogy az említett bíróság nem fejtette ki, hogy e kérdés miként tenné lehetővé számára az elé terjesztett jogvita eldöntését. A második kérdést illetően a belga kormány egyrészt azt állítja, hogy azt túlságosan általánosan fogalmazták meg, nem téve lehetővé írásbeli észrevételek megfogalmazását, másrészt hogy e kérdés nem tartja tiszteletben a Bíróság eljárási szabályzata 94. cikkének követelményeit.

28.      Álláspontom szerint el kell utasítani ezen érveket. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis kitűnik, hogy kizárólag az ügyben eljáró és a meghozandó döntésért felelős nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőit tekintve az ítélet meghozatalához szükség van‑e az előzetes döntéshozatalra, és hogy a Bíróságnak feltett kérdések valóban relevánsak‑e.  Ennélfogva a nemzeti bíróságok által előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell, és a Bíróság csak akkor tagadhatja meg az e kérdésekről való határozathozatalt, ha úgy tűnik, hogy a kért értelmezés semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli és jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.(7)

29.      Márpedig a jelen ügyben nyilvánvalóan nem ez a helyzet, mivel az uniós szabályozás, közelebbről az 550/2004 rendelet rendelkezéseinek a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezése közvetlenül kapcsolódik a jogvita tárgyához, a jogvita által felvetett probléma nem hipotetikus jellegű, hanem valós, és a Bíróság rendelkezésére állnak azon ténybeli és jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson.

30.      Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóak.
B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről

31.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy az 550/2004 rendeletet, és különösen annak 8. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy a légi fuvarozó a nemzeti bíróságok előtt keresetet indíthat a léginavigációs(8) szolgáltató ellen annak érdekében, hogy biztosítsák a léginavigációs szolgáltató szolgáltatási kötelezettsége állítólagos megsértésének bírósági felülvizsgálatát.

32.      Először rámutatok, hogy az 550/2004 rendelet az egységes európai égbolt létrehozására vonatkozó keret megállapításáról szóló 549/2004/EK rendelet rendelkezéseinek keretébe illeszkedik.(9) Ennélfogva úgy vélem, hogy az alábbi elemzés nem korlátozódhat kizárólag az 550/2004 rendeletre, hanem az 549/2004 rendeletet és az Európai Unióban a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokat megállapító 1008/2008 rendeletet is figyelembe kell venni.

33.      Annak érdekében, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ lehessen adni, először azt kell megvizsgálni, hogy a fent említett rendeletek biztosítanak‑e jogokat a légi fuvarozók számára – amely kérdésben a felek eltérő álláspontot képviselnek – (1), másodszor pedig azt, hogy e jogok esetleges megléte biztosítja‑e a légi fuvarozók számára azt a lehetőséget, hogy keresetet nyújtsanak be a légtér lezárásáról szóló, a Skeyes által elfogadott határozathoz hasonló határozat ellen (2).
1.      Az egységes európai égbolt keretében a légi fuvarozókat megillető jogok és a léginavigációs szolgáltatókat terhelő kötelezettségek

34.      Emlékeztetni kell arra, hogy az Unió területén a szállítást végző légi fuvarozók a tagállamok által az 1008/2008/EK rendelet szerint kiadott engedélyek alapján működnek.

35.      Az említett rendelet 3. cikke (1) bekezdésének második albekezdése különösen úgy rendelkezik, hogy az a vállalkozás, amely eleget tesz az említett rendelet II. fejezetében meghatározott követelményeknek, jogosult működési engedélyt szerezni, amely a légi közlekedés területén végzett tevékenység gyakorlásának előfeltétele.

36.      Az 1008/2008/EK rendelet 15. cikkének (1) bekezdése rögzíti a légi közlekedési szolgáltatások nyújtásának szabadságát, amennyiben az említett rendelkezés előírja, hogy – az érvényes engedéllyel rendelkező – légi fuvarozónak jogában áll Közösségen belüli légi járatokat működtetni.

37.      Ebből következik, hogy az 1008/2008 rendeletben meghatározott feltételeknek megfelelő gazdasági szereplőnek az engedély megszerzéséhez való joga, valamint az engedély megszerzését követően az engedélyben foglalt tevékenységek végzéséhez való joga az uniós jog által biztosított jognak minősülnek.

38.      Megjegyzem továbbá, hogy a másodlagos uniós jog által biztosított jogoktól függetlenül a légi fuvarozók élvezik az elsődleges uniós jog által biztosított jogokat és szabadságokat, különösen a vállalkozás szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát a Charta 16. cikke és az EUMSZ 56. cikk alapján.

39.      Ami a léginavigációs szolgáltatókat illeti, őket a tagállamok jelölik ki az uniós joggal összhangban. Így az e szolgáltatókra ruházott hatáskörök, amelyeket közhatalmi jogosítványok címzettjeként gyakorolnak, a tagállamok által az 550/2004/EK rendelet 8. cikkének végrehajtása érdekében elfogadott rendelkezésekből erednek.

40.      Következésképpen a léginavigációs szolgáltatóknak a rájuk ruházott feladatokkal összefüggésben bizonyos kötelezettségeket kell teljesíteniük, beleértve a légiforgalmi irányítói szolgálat folyamatosságának biztosítására vonatkozó kötelezettséget. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a légiforgalmi irányítói szolgálatok folyamatossága az uniós jog egyik célkitűzése az 550/2004/EK rendelet e rendelet 7. cikkének (7) bekezdésével együtt értelmezett 1. cikke értelmében.(10)

41.      Pontosabban, az „egységes európai égbolt” főbb célkitűzései között szerepel a léginavigációs szolgálatok hatékony és megbízható nyújtása annak érdekében, hogy „az összes légtérfelhasználó elvárásai” megfelelő módon teljesüljenek.(11) E tekintetben rámutatok, hogy az 549/2004 rendelet 2. cikkének 8. pontja úgy azonosítja a „légtérfelhasználókat”, hogy e körbe tartozik „az általános légi forgalom szabályai szerint üzemeltetett valamennyi légi jármű”.

42.      Meg kell tehát jegyezni, hogy a légi fuvarozók számára az elsődleges és a másodlagos uniós jog alapján biztosított jogok és szabadságok gyakorlásának lehetősége attól függ, hogy a léginavigációs szolgáltatók teljesítik‑e a rájuk ruházott feladatokat, amelyek közül a legfontosabb a léginavigációs szolgálatok nyújtásának folyamatossága.

43.      Mindazonáltal a légiforgalmi irányítói szolgálatok folyamatosságának célkitűzése a jelen ügyben szorosan kapcsolódik a repülésbiztonsághoz. Így, bár a légi fuvarozóknak vannak konkrét jogaik, azok gyakorlása alá van rendelve az uniós jog biztonsági szabályainak. Ezt az 1008/2008 rendelet rendelkezései is megerősítik, amennyiben az említett rendelet 15. cikkében előírt, az Unión belüli légi közlekedési szolgáltatások nyújtása szabadságának feltételét képezik az említett rendelet 19. cikkének (1) bekezdésében foglaltak, miszerint e szabadság gyakorlása a biztonságra vonatkozó uniós működtetési szabályoktól függ. A repülésbiztonság célkitűzése az 549/2004(12) és az 550/2004(13) rendeletek középpontjában is áll.

44.      Ebből következik, hogy az e feladattal megbízott szolgáltatók léginavigációs szolgálatok ellátására vonatkozó kötelezettsége nem abszolút és feltétel nélküli, hanem a kijelölt szolgáltató tevékenysége felfüggeszthető, amelyre csak objektív okokból kerülhet sor, amelyek közül a legfontosabb a repülésbiztonság. Ilyen esetben, amikor a szolgáltató például „zero rate” intézkedés alkalmazására és a légtér légi fuvarozók előli tényleges lezárására kényszerül, elképzelhető, hogy többé nem tudja elvégezni az engedélyében foglalt tevékenységeket.

45.      Hangsúlyozni kell azonban, hogy a repülésbiztonság fogalmát csak objektív tényezőkre, azaz olyan eseményekre való hivatkozással lehet fogalmilag meghatározni, amelyek kívül esnek a szóban forgó szolgáltató ellenőrzési körén (mint például kedvezőtlen időjárási körülmények, vulkánkitörés, terrorcselekmény vagy háború), vagy amelyek magának a repülésbiztonság célkitűzésének eléréséhez kapcsolódnak (például a légiforgalmi irányítási rendszerek kiigazítása vagy új irányítótornyok vagy más, a repülésbiztonságot fokozó létesítmények építése). Ebből következik, hogy főszabály szerint a léginavigációs szolgáltató a „zero rate” intézkedés elfogadásához nem hivatkozhat a repülésbiztonságra, ha a légtér lezárását kizárólag az említett szolgáltatónak betudható „belső” okok – például a légiforgalmi irányítók hiányához vezető szervezeti okok – diktálták. Mindenesetre, amint azt a jelen indítvány 77. pontja kifejti, a léginavigációs szolgáltató légtérzárra vonatkozó döntésének bíróság által felülvizsgálhatónak kell lennie még akkor is, ha a szolgáltató repülésbiztonsági okokra hivatkozik.
2.      A légi fuvarozók léginavigációs szolgáltatókkal szembeni hatékony jogorvoslathoz való joga

46.      Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés első részét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az 550/2004 rendelet 8. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a léginavigációs szolgálatok nyújtására vonatkozó kötelezettség kijelölt szolgáltatók általi állítólagos megsértését kivonják a bírósági felülvizsgálat alól.

47.      Emlékeztetek arra, hogy amint az a címéből is kitűnik, ez a cikk a léginavigációs szolgáltatók tagállamok általi kijelölésére vonatkozik, és a (2) bekezdésében pontosítja, hogy a kijelölt szolgáltatók jogait és kötelezettségeit a tagállamok határozzák meg. Rámutatok arra is, hogy ez a cikk képezi a jogalapját annak, hogy a Belga Királyság a Skeyest jelölte ki a belga polgári légiforgalmi szolgáltatások kizárólagos szolgáltatójának.

48.      E tekintetben pontosítani kell, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által hozzánk intézett kérdés nem érinti sem a Skeyes léginavigációs szolgáltatóvá történő kijelölésének értékelését, sem pedig a Skeyes feladata ellátási módjának a Belga Királyság általi ellenőrzését. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés ugyanis kizárólag arra vonatkozik, hogy ki lehet‑e vonni a szolgáltatásnyújtási kötelezettség léginavigációs szolgáltató általi állítólagos megsértését a bírósági felülvizsgálat alól.

49.      Márpedig az 550/2004 rendelet 8. cikke nem tartalmaz egyetlen olyan rendelkezést sem, amely előírná a tagállamok számára, vagy felhatalmazná őket arra, hogy a léginavigációs szolgáltató és a felhasználók közötti jogvitákat kivonják a nemzeti bíróságok felülvizsgálata alól. Ez a cikk ugyanis nem kapcsolódik a léginavigációs szolgáltatók tagállamok bíróságai általi ellenőrzéséhez, így nem biztosít semmilyen „joghatóság alóli mentességet” ez utóbbiak számára.

50.      A fentiek fényében tehát úgy vélem, hogy az 550/2004 rendelet 8. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy kivonják a szolgáltatásnyújtási kötelezettség léginavigációs szolgáltató általi állítólagos megsértését a nemzeti bíróságok felülvizsgálata alól. Megjegyzem továbbá, hogy a bírósági felülvizsgálat elve alóli kivételként a „joghatóság alóli mentességre” csak akkor lehetne hivatkozni, ha az kifejezetten elő lenne írva, a jelen ügyben azonban nem ez a helyzet.

51.      Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés második részét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság általánosabban azt szeretné megtudni, hogy az 550/2004 rendeletet úgy kell‑e értelmezni, hogy a légi fuvarozóknak jogorvoslati joggal kell rendelkezniük a kijelölt szolgáltatót terhelő léginavigációs szolgálatok ellátására vonatkozó kötelezettség állítólagos megsértésének vitatására.

52.      E tekintetben a Ryanair, valamint a spanyol és a lengyel kormány azt állítja, hogy e kérdésre igenlő választ kell adni. Ezzel ellentétben az alperes, a belga kormány és a Bizottság ellentétes álláspontot képvisel.

53.      A Ryanair úgy véli, hogy bár az 550/2004 rendelet nem tartalmaz semmilyen rendelkezést a léginavigációs szolgáltatók tagállami bíróságok általi ellenőrzésére vonatkozóan, ez a hallgatás nem értelmezhető úgy, hogy az ilyen szolgáltatóknak joghatóság alóli mentességet biztosít, mivel azok továbbra is az uniós jog követelményeinek hatálya alá tartoznak. Az EUSZ 19. cikk és a Charta 47. cikke, valamint a Bíróságnak a hatékony bírói jogvédelem elvére vonatkozó, releváns ítélkezési gyakorlata értelmében(14) ugyanis a jelen ügyben a Belga Királyságnak kell biztosítania a légi fuvarozók számára az e szolgáltatókkal szembeni bírósági jogorvoslat lehetőségét arra az esetre, ha utóbbiak megsértik az uniós jog szerinti kötelezettségeiket.

54.      A lengyel kormány előadja, hogy az 550/2004 rendelet 8. cikkét a Charta 47. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy az hatékony jogorvoslathoz való jogot biztosít a légi fuvarozók számára a tekintetben, hogy a léginavigációs szolgáltató által okozott zavarok megszüntetését kérjék, amennyiben e zavarokat kizárólag az e szolgáltatónak betudható okok váltják ki.

55.      A spanyol kormány a maga részéről úgy véli, hogy ha a léginavigációs szolgáltatónak az általa ellátott feladattal összefüggésben állítólagosan elkövetett mulasztásai kivonhatók lennének a bírósági felülvizsgálat alól, akkor a Ryanairhez hasonló légtérfelhasználó szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján végzett tevékenységének korlátozása, amely egy, az érdekeit hátrányosan érintő közigazgatási határozatból eredne, a hatékony jogorvoslathoz való jogának megsértését jelentené.

56.      Ezzel szemben a Bizottság úgy véli, hogy először is az 550/2004 rendelet egyetlen rendelkezése sem biztosít közvetlen jogokat a légi fuvarozók számára a léginavigációs szolgáltatókkal szemben. Az ilyen rendelkezések hiánya az említett rendelet által követett, a repülésbiztonságra vonatkozó elsődleges célkitűzéssel igazolható, amellyel összeegyeztethetetlen lenne az említett szolgáltatók határozatainak esetleges bírósági felülvizsgálata. Másodszor azt állítja, hogy amennyiben a kijelölt szolgáltatók feladatainak ellátása során hiányosságok merülnek fel, az érintett tagállam e feladatok említett szolgáltatók általi ellátását felügyelő illetékes hatóságainak feladata, hogy meghozzák a szükséges intézkedéseket e hiányosságok orvoslására.

57.      A Bizottság elemzésével egyetértve a Skeyes és a belga kormány előadja, hogy a légtérfelhasználók a Charta 47. cikkének megfelelően csak az uniós jog által biztosított valamely jog vagy szabadság megsértése esetén hivatkozhatnak a hatékony bírói jogvédelemhez való jogra. Márpedig érvelésük szerint az 549/2004 és az 550/2004 rendelet semmilyen alanyi jogot nem biztosít a Ryanair számára. Konkrétabban, ezek a rendeletek nem írnak elő sem szolgáltatásnyújtási kötelezettséget a léginavigációs szolgáltatók számára, sem pedig szolgáltatáshoz való jogot a légtérfelhasználók számára.

58.      E tekintetben a Skeyes és a belga kormány úgy véli, hogy e jogkör diszkrecionális jellege hatással lenne azon intézkedések típusára, amelyeket a bíróság a hatáskörök szétválasztásának elve alapján a léginavigációs szolgáltatóval szemben hozhatna. E két fél szerint ez az elv ellentétes lehet azzal, ha a nemzeti bíróság olyan intézkedéseket fogad el e szolgáltató helyett és nevében, amelyek utóbbi diszkrecionális jogkörébe tartoznak.(15) A Skeyes és a belga kormány egyébként úgy véli, hogy annak ellenére, hogy az uniós jog a jelen ügyben nem biztosít semmilyen jogot a Ryanair számára, a gyakorlatban a belga jogban több olyan eszköz is létezik, amely lehetővé teszi a Skeyes aktusai bírósági felülvizsgálatának biztosítását.(16)

59.      Úgy vélem, hogy az 550/2004 rendeletet úgy kell értelmezni, hogy a légi fuvarozóknak jogorvoslati joggal kell rendelkezniük az ilyen határozattal szemben, hogy vitathassák az e szolgáltatót terhelő szolgáltatásnyújtási kötelezettség állítólagos megsértéseit.

60.      Először is emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 47. cikkének első bekezdése kimondja, hogy mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben meghatározott feltételek mellett joga van a hatékony jogorvoslathoz. E joghoz kapcsolódik az az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt, a tagállamokat terhelő kötelezettség, hogy olyan jogorvoslatokat hozzanak létre, amelyek hatékony bírói jogvédelmet biztosítanak az uniós jog hatálya alá tartozó területeken.

61.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a hatékony bírói jogvédelem elve olyan általános uniós jogelv, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugszik, és amelyet az 1950. november 4‑én, Rómában aláírt, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (kihirdette: 1993. évi XXXI. tv.) 6. és 13. cikke állapított meg.(17) E tekintetben az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködés elvének alkalmazása alapján a tagállamok bíróságainak feladata a jogalanyok számára az uniós jogból eredő jogok bírói védelmének a biztosítása.(18)

62.      Ami a tagállamok által biztosítandó jogorvoslati lehetőségeket illeti, ha az EUM‑Szerződés létre is hozott bizonyos közvetlen kereseteket, amelyeket adott esetben természetes vagy jogi személyek indíthatnak a közösségi bíróság előtt, sem az EUM‑Szerződés, sem pedig az EU‑Szerződés 19. cikke nem szándékozott a nemzeti bíróságok előtt létrehozni – tekintettel az uniós jog fenntartására – más jogorvoslati lehetőségeket, mint amelyeket a nemzeti jog megállapított.(19)

63.      Így az ilyen tárgyú uniós jogszabályok hiányában minden tagállam belső jogrendjének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok uniós jogból eredő jogai védelmét.(20) Ez csak akkor lenne másképp, ha a szóban forgó nemzeti jogrendszer egészéből az következne, hogy nem létezik olyan keresetfajta, amellyel, akár közvetett módon is, biztosítható lenne a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak tiszteletben tartása, illetve ha a jogalanyok bírósághoz fordulásának az lenne az egyetlen módja, hogy kénytelenek lennének jogot sérteni.(21)

64.      E tekintetben az azon jogorvoslati kérelmekre vonatkozó eljárási szabályok, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyokat az uniós jog alapján megillető jogok védelmét, nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a belső jog szerinti hasonló jogorvoslati kérelmekre vonatkozó eljárási szabályok (egyenértékűség elve), valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (tényleges érvényesülés elve).(22)

65.      Ami konkrétabban az ideiglenes intézkedések kérdését illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az uniós jog szerint megítélendő jogvitában eljáró nemzeti bíróságnak az uniós jog alapján felhívott jogok létezésére vonatkozóan meghozandó bírósági határozat teljes hatékonysága érdekében lehetősége kell, hogy legyen ideiglenes intézkedések elrendelésére.(23)

66.      Először is pontosítani kell, hogy az Unibet ítélet(24) alapjául szolgáló üggyel ellentétben, amelyre többek között a Ryanair is hivatkozott írásbeli észrevételeiben, a jelen ügyben nem egy új (önálló), a nemzeti jogban nem létező jogorvoslat „létrehozása” a kérdés, hanem inkább az, hogy a Ryanair a nemzeti jogban már létező jogorvoslat alapján benyújthat‑e rendkívüli sürgősség iránti kérelmet.

67.      Amint arra ugyanis a jelen indítvány 24. pontjában rámutattam, az alapügy a belga közigazgatási és polgári bíróságok közötti hatáskörmegosztás sajátos összefüggésébe tartozik a jogalanyok által azon közigazgatási hatóságok vagy közvállalkozások ellen benyújtott keresetek tekintetében, amelyekre a belga állam közhatalmi jogosítványokat ruházott át, amennyiben a szóban forgó jogalanyok „alanyi jogai” érintettek.

68.      E tekintetben pontosítani kell, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy bár a Ryanairnek lehetősége volt arra, hogy keresetet nyújtson be a nemzeti bíróságokhoz, a Ryanair keresetindítási képességét övező bizonytalanságra tekintettel mind e kereset jellege (vagyis az, hogy az kizárólag a szerződésen kívüli felelősségre vonatkozó, közigazgatási bírósághoz benyújtható keresetre korlátozódik‑e, vagy magában foglalja a rendkívüli sürgősségre vonatkozó keresetet is), mind a nemzeti bíróságnak a kereset elbírálására vonatkozó hatásköre kérdéses.

69.      Márpedig, amint arra a jelen indítvány 63. pontjában utaltam, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az egyes tagállamok belső jogrendjében kell kijelölni a jogalanyokat az uniós jog alapján megillető jogok védelmére irányuló keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározni az ehhez kapcsolódó eljárási szabályokat. Így az ilyen kérelmek elbírálására vonatkozó hatáskörök belga bíróságok közötti elosztása nem az uniós jog hatálya alá tartozó kérdés. Ha ugyanis a belga jog és az alkalmazandó eljárási szabályok alapján egy másik bíróságnak volna hatásköre arra, hogy Skeyes keresetét ténylegesen – azaz a sürgősségi kérelem alapján – elbírálja, akkor ezt a nemzeti jogrendnek kell megállapítania.(25)

70.      Másodszor megjegyzem, hogy a Skeyes és a belga kormány érvelése azon az előfeltevésen alapul, amely szerint annak elfogadása, hogy az alapeljárásban alkalmazott jogorvoslathoz hasonló jogorvoslat gyakorolható, annak elismerését jelentené, hogy az igazságszolgáltatás a közigazgatás helyébe léphet azzal, hogy saját maga gyakorolja a szóban forgó diszkrecionális jogkört.

71.      Véleményem szerint ennek az érvnek nem lehet helyt adni.

72.      A jelen ügyben ugyanis nem arról van szó, hogy az igazságszolgáltatás vitatja a léginavigációs szolgáltatók diszkrecionális jogkörét, sem arról, hogy a szóban forgó diszkrecionális jogkör saját maga által történő gyakorlásával a közigazgatás helyébe lépne, hanem arról, hogy a nemzeti bíróság „felülvizsgálja” a közigazgatás által elfogadott (nagyon konkrét) határozatot, amely hátrányos lehet a légi fuvarozókra és azok ügyfeleire nézve. Ezért, amint azt az alábbiakban kifejtem, úgy vélem, hogy a nemzeti bíróságoknak képesnek kell lenniük az ilyen típusú értékelés elvégzésére, különben a Ryanairhez hasonló légi fuvarozókat megfosztanák a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírói jogorvoslattól.

73.      Továbbá, amint azt a jelen indítvány 39. és 40. pontjában kiemeltem, úgy vélem, hogy az 550/2004 és az 549/2004 rendeletek kifejezetten a légtérfelhasználók igényeinek kielégítésére szolgálnak. Ennélfogva a léginavigációs szolgáltatónak a feladatai ellátása során elkövetett állítólagos mulasztásai nem vonhatók ki a bírósági felülvizsgálat alól, mivel ennek hiányában maguknak a rendeleteknek a célja sérülne.

74.      Harmadszor, ami a Bizottság által felhozott, a biztonsághoz kapcsolódó érvet illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a léginavigációs szolgálatok nyújtására vonatkozó kötelezettség nem abszolút jellegű, így a kijelölt szolgáltató tevékenységét objektív okokból, amelyek között első helyen szerepel a biztonság, fel lehet függeszteni.(26) Ugyanakkor, amint azt a lengyel kormány helyesen kiemeli, ez nem jelentheti a légi fuvarozókat megillető azon lehetőség következetes kizárását, hogy minden körülmények között kérhessék e szolgáltató határozatainak bírósági felülvizsgálatát.

75.      Egyébként valamely léginavigációs szolgáltató számára annak lehetővé tétele, hogy biztonsági okokra hivatkozva saját belátása szerint korlátozza a légi forgalmat anélkül, hogy ezeket az okokat bírósági felülvizsgálatnak lehetne alávetni, eleve ellentétes lenne az egységes európai égbolt célkitűzéseivel, és korlátozná mind a légi fuvarozókat, mind az uniós polgárokat megillető jogokat és alapvető szabadságokat. Ezért úgy vélem, hogy annak ellenére, hogy az egységes európai égbolt működésével összefüggésben kiemelkedő jelentőséggel bír, a repülésbiztonság célkitűzése nem elszigetelt fogalom, hanem azt nemcsak az egységes európai égbolt többi alapvető célkitűzésének, hanem általánosabban a többi alapvető szabadságjognak (mint például a szolgáltatásnyújtás szabadsága, az áruk szabad mozgása és a személyek szabad mozgása a schengeni térségen belül) a fényében kell értelmezni. Mi lenne ugyanis az egységes európai égbolt hatálya, ha minden tagállam saját belátása szerint lezárhatná a légterét?

76.      Továbbá nem látom, hogy a bírósági felülvizsgálat létezésének elismerése – akár rendkívül sürgős kereset formájában is – hogyan veszélyeztetné vagy akár sértené a repülésbiztonságot. E tekintetben úgy vélem, hogy az a kérdés, hogy a léginavigációs szolgáltató hivatkozhat‑e a légtér lezárása érdekében a légiközlekedés biztonságával kapcsolatos indokokra, nem a bíróság hatáskörével vagy akár a bírósági kereset elfogadhatóságával kapcsolatos kérdés. Ez inkább olyan érdemi kérdés, amely bírósági felülvizsgálatot tesz szükségessé azért, hogy lehetővé váljon az említett szolgáltató által felhozott biztonsági okok értékelése annak megállapítása érdekében, hogy a légtér lezárása indokolt‑e.

77.      Ez az értelmezés a jelen ügyben annál is inkább indokolt, mivel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem indokolásából egyértelműen kitűnik, hogy a „zero rate” intézkedést a légiforgalmi irányítók hiánya miatt alkalmazták. A jelen ügyben e biztonsági intézkedés elfogadását kizárólag a Skeyesnak betudható szervezeti okok, nem pedig olyan külső események tették szükségessé, amelyek oka független lehet az említett szolgáltató cselekvésétől (vagy annak hiányától), mint például a kedvezőtlen időjárási körülmények, egy vulkánkitörés vagy egy terrorcselekmény.(27) Következésképpen úgy vélem, hogy még ha a léginavigációs szolgálat folyamatosságának megszakadását abban az esetben el is lehet fogadni, ha az egy vis maiornak tekinthető sztrájk eredménye, ugyanez az eredmény nem tűnik elfogadhatónak, ha a kollektív cselekmények nem minősülnek elszigeteltnek, és azok az érintett időszakban ismétlődő jellegűnek tűnnek, ha a szóban forgó szolgáltató nem kényszerül arra, hogy a léginavigációs szolgálat folyamatosságának biztosításához szükséges intézkedéseket meghozza. Mindenesetre a végső értékelést minden ilyen esetben a nemzeti bíróságra kell bízni.

78.      Következésképpen a Bizottság álláspontjának elfogadása teljes mértékben mentesítené a léginavigációs szolgáltatót a bírósági keresetek jelentős részével szemben, még azokban az esetekben is, amikor – a jelen ügy tényállásától függetlenül – ez a szolgáltató indokolatlanul (vagy akár visszaélésszerűen) hivatkozna a biztonságra vonatkozó okokra annak érdekében, hogy ne teljesítse a léginavigációs szolgálat nyújtására vonatkozó kötelezettségét.

79.      A fentiek fényében úgy vélem, hogy az a tény, hogy egy szolgáltató biztonsági okokra hivatkozva diszkrecionális módon dönthet légterének lezárásáról anélkül, hogy e döntést bírósági felülvizsgálatnak lehetne alávetni, veszélyeztetné az uniós jog által a légi fuvarozóknak és ügyfeleiknek biztosított jogokat és szabadságokat. Ezenkívül az a tény, hogy egy ilyen közigazgatási határozat meghozatalára diszkrecionális jogkör gyakorlása során kerül sor, főszabály szerint nem akadályozhatná meg e határozat bírósági felülvizsgálatát.

80.      Negyedszer és végül, úgy vélem, hogy a Bizottság által javasolt megoldás, amely szerint a kijelölt szolgáltatók által a feladataik ellátása során elkövetett esetleges mulasztások esetén csak a léginavigációs szolgálatok szolgáltatóinak nemzeti felügyeleti hatósága rendelkezne hatáskörrel a beavatkozásra, nem lehetne sikeres.

81.      Mindenekelőtt megjegyzem, hogy a felügyelet, amelyre a Bizottság utal, hatósági felügyelet és nem bírósági felülvizsgálat. Márpedig a léginavigációs szolgáltató tevékenységének hatósági felügyeletére szolgáló mechanizmus megléte nem helyettesítheti a bírósági felülvizsgálatot, és nem foszthatja meg a légi fuvarozót a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírósági jogorvoslattól.

82.      A bírósági felülvizsgálattal ellentétben ugyanis, amely lehetővé teszi, hogy a jogalany valamely jogának megsértése miatt bírósághoz forduljon, e hatósági felügyelet indoka és fő célkitűzése nem a légtérfelhasználók egyéni jogainak védelme, hanem tágabb jellegű, nevezetesen annak biztosítása, hogy a léginavigációs szolgáltatók teljesítsék a tagállamok által rájuk ruházott feladatokat. Így az 550/2004 rendelet 7. cikkének (7) bekezdése szerint a nemzeti felügyeleti hatóságok feladata – az e szolgáltatók részére kiadott tanúsítvány visszavonásának terhe mellett – annak ellenőrzése, hogy az említett szolgáltatók megfelelnek‑e „a közös követelményeknek és a tanúsítványok megadásához megkövetelt feltételeknek”. Márpedig a navigációs szolgálatok nyújtására vonatkozóan az 550/2004/EK rendelet 6. cikkében meghatározott „közös követelmények” elsősorban az ilyen szolgálatok szolgáltatóinak szerepére jellemző műszaki, szervezeti és üzemeltetési szempontokra vonatkoznak, és úgy tűnik, hogy nem kapcsolódnak közvetlenül a légi fuvarozók jogaihoz.(28) Ezért úgy vélem, hogy jellegénél, céljánál és eredményénél fogva az ilyen felügyeletet nem lehet sem összehasonlítani a bírósági felülvizsgálattal, sem pedig olyannak minősíteni.

83.      A fentiekre tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ javaslom, hogy az 550/2004 rendeletet, és különösen annak 8. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé, hogy a szolgáltatásnyújtási kötelezettség léginavigációs szolgáltató általi megsértése ki legyen vonva az érintett tagállam bíróságainak felülvizsgálata alól. Ezzel szemben a Charta 47. cikke megköveteli, hogy a légi fuvarozók hatékony bírósági jogorvoslattal rendelkezzenek, amely lehetővé teszi számukra, hogy véget vessenek annak, hogy az 550/2004/EK rendelet 8. cikke szerint kijelölt szolgáltató nem teljesíti a léginavigációs szolgálatok nyújtására vonatkozó kötelezettségét.
C.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről

84.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság az 550/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésének értelmezését kéri a Bíróságtól. Míg e preambulumbekezdés szerint a versenyszabályok nem alkalmazandók a léginavigációs szolgálatok nyújtására, ez a bíróság azt kívánja megtudni, hogy az említett preambulumbekezdés a versenyre közvetett hatást gyakorló összes többi szabály – mint a vállalkozás szabadságának vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozását tiltó szabályok – alkalmazhatatlanságát is magában foglalja‑e.

85.      Ahogyan az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, ez a kérdés annak meghatározására irányul, hogy egy légi fuvarozó, mint a Ryanair, hivatkozhat‑e a Charta 16. cikkére vagy az EUMSZ 56. cikkre a Skeyes által diszkrecionális jogkörének gyakorlása során hozott határozatokkal szemben.

86.      Elöljáróban rámutatok, hogy írásbeli észrevételeikben a felek többsége egyetért abban, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre nemleges választ kell adni, és ezt az álláspontot a következő okokból én is osztom.

87.      Először is úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre adandó nemleges válasz közvetlenül levezethető magának az 550/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésének a szövegéből, amely kizárólag az EUM‑Szerződés versenyszabályaira hivatkozik, és nem tesz említést más olyan szabályokról, mint a vállalkozás és a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozását tiltó szabályok.

88.      Egyébként az 550/2004 rendelet egyetlen rendelkezéséből sem lehet arra következtetni, hogy annak (5) preambulumbekezdése tágabb hatályú lenne, és úgy kellene értelmezni, hogy az kizárja az EUM‑Szerződés egyéb szabályainak a léginavigációs szolgáltatókra való alkalmazását. Ennélfogva az említett rendelet egyik rendelkezése sem teszi lehetővé annak kifejezett kimondását, hogy az e rendelet rendelkezéseivel összhangban kijelölt és hatósági jogkörrel felruházott léginavigációs szolgáltatók tevékenységük keretében mentesülnek a Charta 16. cikkének és az EUMSZ 56. cikknek való megfelelés alól.

89.      Másodszor, ki kell emelni, hogy még az 550/2004 rendelet (5) preambulumbekezdésében említett versenyjogi szabályok alkalmazhatatlansága sem abszolút jellegű, hanem azt azon léginavigációs szolgálatok nyújtásának sajátos jellege indokolja, amelyeket a tagállamok által diszkrecionális módon kijelölt szolgáltatók látnak el kizárólagosan.

90.      E tekintetben az 550/2004 rendelet (5) preambulumbekezdése csupán megismétli a Bíróság SAT Fluggesellschaft ítéletben(29) kialakított ítélkezési gyakorlatát, amely szerint a versenyszabályok alkalmazása alóli mentességet a légiforgalmi szolgáltatások gazdasági jellegének hiánya indokolja, mivel azokat egy hatóság nyújtja.

91.      Pontosítani kell ugyanakkor, hogy a versenyjogi szabályok alkalmazhatatlansága kizárólag a közhatalmi jogosítvány gyakorlására korlátozódik, és nem terjed ki a szolgáltatóknak tulajdonított valamennyi szolgáltatásra. Ennélfogva nem zárható ki, hogy még ha egy légiközlekedési szolgáltató egyes szolgáltatásaira az említett szabályok nem alkalmazhatók is, ugyanezen szolgáltató más szolgáltatásai e szabályok hatálya alá tartoznak, különösen akkor, ha e szolgáltató tevékenységei elválaszthatók az általa hatóságként végzett tevékenységektől, és gazdasági tevékenységnek minősülhetnek.(30)

92.      Harmadszor, emlékeztetni kell arra, hogy az olyan léginavigációs szolgáltatók, mint a Skeyes, felelősek a légi forgalom irányításáért és zavartalan működéséért a felelősségi körükbe tartozó légtérben. Márpedig kétségtelen, hogy ez a feladat elválaszthatatlanul kapcsolódik e légtér felhasználók általi használatához, valamint utóbbiak azon jogához, hogy az egységes európai égbolton nyújtsák szolgáltatásaikat a vállalkozás szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében.(31) Ebből következik, hogy azonkívül, hogy az az 550/2004 rendelet szövegének és rendszerének értelmezésével semmilyen módon nem igazolható, az ilyen megközelítés nemcsak a mozgásszabadsággal, hanem mind az 549/2004 rendelet, mind az 550/2004 rendelet légtérfelhasználók elvárásainak és igényeinek kielégítésére vonatkozó célkitűzéseivel is ellentétes lenne.(32)

93.      Végezetül megjegyzem, hogy bár az uniós jogi aktus preambuluma pontosíthatja e jogi aktus rendelkezéseinek tartalmát, és az olyan fontos értelmezési elem, amely rávilágít e jogi aktus megalkotójának szándékára,(33) tény, hogy amint az a jelen indítvány 87. és 88. pontjában már megállapításra került, az 550/2004 rendelet nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely igazolni tudná a második kérdésben említett kizárást.

94.      A fentiek fényében az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés olyan módon történő megválaszolását javaslom, hogy az 550/2004 rendelet nem zárja ki az áruk és a szolgáltatások piacán aktív közvállalkozásokra vonatkozó olyan szabályoknak, mint a vállalkozás és a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozását tiltó szabályok, léginavigációs szolgálat nyújtására kijelölt szolgáltatókra való alkalmazását.
V.      Végkövetkeztetés

95.      A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a tribunal de l’entreprise du Hainaut, division de Charleroi (hainaut‑i gazdasági bíróság, charleroi‑i kollégium, Belgium) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1)      A léginavigációs szolgálatoknak az egységes európai égbolt keretében történő ellátásáról szóló, 2004. március 10‑i 550/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletet, és különösen annak 8. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem teszi lehetővé, hogy a szolgáltatásnyújtási kötelezettség léginavigációs szolgáltató általi megsértése ki legyen vonva az érintett tagállam bíróságainak felülvizsgálata alól. Ezzel szemben az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke megköveteli, hogy a légi fuvarozók hatékony bírósági jogorvoslattal rendelkezzenek, amely lehetővé teszi számukra, hogy véget vessenek annak, hogy az e rendelet 8. cikke szerint kijelölt szolgáltató nem teljesíti a léginavigációs szolgálatok nyújtására vonatkozó kötelezettségét.
2)      Az 550/2004 rendelet nem zárja ki az áruk és a szolgáltatások piacán aktív közvállalkozásokra vonatkozó olyan szabályoknak, mint a vállalkozás és a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozását tiltó szabályok, a léginavigációs szolgálat nyújtására kijelölt szolgáltatókra való alkalmazását.

1      Eredeti nyelv: francia.

2      2004. március 10‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 96., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 31. o.).

3      2004. március 10‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 96., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 23. o.).

4      HL 2004. L 96., 20. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 41. o.

5      A Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló, 2008. szeptember 24‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2008. L 293., 3. o.).

6      Az Egyesült Nemzetek Szerződéseinek Tára, 15. kötet, 295. o.

7      2019. december 19‑i Junqueras Vies ítélet (C‑502/19, EU:C:2019:1115, 55. és 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

8      A „légi forgalom” és a „léginavigáció” kifejezéseket a jelen indítványban egymással felcserélhető módon használom.

9      Lásd az 550/2004 rendelet (3) és (4) preambulumbekezdését.

10      Lásd még az 550/2004 rendelet (10) preambulumbekezdését.

11      Lásd az 549/2004 rendelet 1. cikkét és (7) preambulumbekezdését, valamint az 550/2004 rendelet (4) és (6) preambulumbekezdését.

12      Lásd az 549/2004 rendelet 1. cikkének (1) bekezdését és (3) preambulumbekezdését.

13      Lásd az 550/2004/EK rendelet 6. cikkét, valamint (8) és (13) preambulumbekezdését.

14      A Ryanair a 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163) 37–39. pontjára hivatkozik.

15      Lásd a jelen indítvány 23. és 24. pontját.

16      Így a szerződésen kívüli felelősségre vonatkozó általános jog vagy a közjogi jogi személy jogi aktusai közigazgatási bíróságok általi bírósági felülvizsgálatának szokásos módszerei valószínűleg lehetővé tennék egy olyan közigazgatási hatóság aktusainak hatékony felülvizsgálatát, mint a Skeyes.

17      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

18      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

19      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

20      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

21      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

22      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

23      Lásd: 2007. március 13‑i Unibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

24      2007. március 13‑i ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163).

25      Szeretném pontosítani, hogy ha a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörének megállapítása szempontjából döntő kritérium az alanyi jogok meglétére korlátozódik, akkor a jelen indítvány 34–45. pontjában foglalt elemzés arra utal, hogy a Ryanairhez hasonló légitársaságokat főszabály szerint ilyen „alanyi jogok” címzettjének kellene tekinteni.

26      Lásd a jelen indítvány 43. és 44. pontját.

27      Lásd a jelen indítvány 45. pontját.

28      Példaként, a „közös követelmények” között a következő elemek találhatók: a szolgáltatók műszaki és operatív szakértelme és alkalmassága, a szolgáltatók szervezeti struktúrája és pénzügyi ereje, valamint jelentési rendszerük.

29      1994. január 19‑i ítélet (C‑364/92, EU:C:1994:7).

30      Lásd az 550/2004 rendelet (13) preambulumbekezdését.

31      Lásd a jelen indítvány 34–41. pontját.

32      Lásd a jelen indítvány 41. és 42. pontját.

33      Lásd: 2019. december 19‑i Puppinck és társai kontra Bizottság ítélet (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 75. pont).