CELEX: 62012CC0225
Language: da
Date: 2013-07-11 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Wahl fremsat den 11. juli 2013. # C. Demir mod Staatssecretaris van Justitie. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Raad van State - Nederlandene. # Præjudiciel forelæggelse - associeringsaftalen EØF-Tyrkiet - artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 - »standstill«-klausul - begrebet »har opnået opholdstilladelse i henhold til gældende lovgivning. # Sag C-225/12.

Generaladvokatens forslag til afgørelse
               
            
            Generaladvokatens forslag til afgørelse
            1. Denne sag vedrører fortolkningen af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 vedtaget af Associeringsrådet (2), der blev oprettet ved associeringsaftalen EØF-Tyrkiet (3) . Denne bestemmelse er en standstill-klausul, som forbyder de kontraherende parter at indføre nye begrænsninger efter den 1. december 1980 for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed.
            2. Med anmodningen om præjudiciel afgørelse ønsker Raad van State (Nederlandene) afklaring med hensyn til den nævnte standstill-klausuls præcise rækkevidde. Især opstår følgende spørgsmål: Under hvilke omstændigheder kan en tyrkisk statsborger gøre artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 gældende?
            I – Retsforskrifter 
            A – Associeringsaftalen EØF-Tyrkiet 
            3. I henhold til associeringsaftalens artikel 2, stk. 1, har aftalen til formål at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem de kontraherende parter ved gradvist at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed samt ved at ophæve de restriktioner, som begrænser etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
            4. Den 23. november 1970 undertegnedes en tillægsprotokol til associeringsaftalen (herefter »tillægsprotokollen«) (4) . Protokollens artikel 41 bestemmer:
            »1. De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.«
            5. Den 19. september 1980 vedtog Associeringsrådet afgørelse nr. 1/80.
            6. Artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 lyder således:
            »1. Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers fri adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:
            – efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse
            […]«
            7. Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 lyder således:
            »Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet må ikke indføre nye begrænsninger for så vidt angår adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på de nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning.«
            8. I henhold til artikel 16 finder bestemmelserne i afgørelse nr. 1/80 anvendelse fra den 1. december 1980.
            B – National lovgivning 
            9. Den 1. december 1980 – den relevante dato med henblik på standstill-klausulen i henhold til artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 – var udlændinges indrejse og ophold i Nederlandene reguleret i Vreemdelingenwet 1965 (5) (lov om udlændinge) (herefter »Vw 1965«) og Vreemdelingenbesluit 1966 (6) (udlændingebekendtgørelsen) (herefter »Vb 1966«).
            10. I henhold til artikel 41, stk. 1, litra c), i Vb 1966, således som bestemmelsen var affattet pr. 1. december 1980, skulle udlændinge for at kunne indrejse i Nederlandene være i besiddelse af et gyldigt pas og en gyldig tilladelse til foreløbigt ophold, såfremt de ønskede at opholde sig i Nederlandene i mere end tre måneder. Manglende foreløbig opholdstilladelse ansås imidlertid ikke for en tilstrækkelig grund til at afslå indrejse, hvis en undersøgelse har vist, at betingelserne for første indrejse ellers var opfyldt.
            11. Den 1. april 2001 trådte Wet van 23. november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (7) (lov af 23.11.2000 om almindelig revision af Vreemdelingenwet) (herefter »Vw 2000«) i kraft. Samme dag trådte Vreemdelingenbesluit 2000 (8) (»Vb 2000«), der var udstedt i medfør af Vw 2000, ligeledes i kraft.
            12. Artikel 1, litra h), i Vw 2000 definerer »foreløbig opholdstilladelse« som et visum for et ophold på mere end tre måneder udstedt efter forudgående bemyndigelse fra den nederlandske udenrigsminister af en nederlandsk diplomatisk eller konsulær repræsentation i udlændingens oprindelsesland og efter dennes personlige ansøgning.
            13. I henhold til artikel 8, litra a), i Vw 2000 har en udlænding ret til lovligt ophold i Nederlandene på grundlag af en tidsbegrænset opholdstilladelse.
            14. Ifølge artikel 8, litra f), i Vw 2000 har en udlænding, der har ansøgt om en tidsbegrænset opholdstilladelse, ret til lovligt ophold i Nederlandene, indtil der er truffet afgørelse vedrørende ansøgningen, i hvilket tidsrum den pågældende person ikke må udvises fra det nationale område.
            15. I henhold til artikel 16, stk. 1, litra a), i Vw 2000 kan en anmodning om tidsbegrænset almindelig opholdstilladelse afslås, hvis udlændingen ikke har en gyldig foreløbig opholdstilladelse, der svarer til det formål, hvortil han har søgt om opholdstilladelse.
            16. I henhold til artikel 3.71, stk. 1, i Vb 2000 afslås en ansøgning om tidsbegrænset opholdstilladelse, såfremt udlændingen ikke har nogen gyldig foreløbig opholdstilladelse.
            17. I henhold til Vreemdelingencirculaire 2000 (udlændingecirkulæret af 2000) undersøges en ansøgning om foreløbig opholdstilladelse for at fastslå, om alle betingelserne for udstedelse af en opholdstilladelse er opfyldt. Ifølge dette cirkulære er grunden til forpligtelsen til at ansøge om en foreløbig opholdstilladelse før indrejse i Nederlandene at sætte de nationale myndigheder i dette land i stand til lettere af fastslå, om den pågældende udlænding opfylder alle betingelserne for indrejse.
            II – De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de forelagte spørgsmål 
            18. Den tyrkiske statsborger, C. Demir ankom til Nederlandene den 1. oktober 1990 og blev efter anholdelse på grund af ulovligt ophold udvist af Nederlandene den 11. december 1991.
            19. Den 19. april 1993 ansøgte C. Demir om opholdstilladelse med henblik på ophold i Nederlandene hos sin nederlandske ægtefælle. Han fik meddelt en opholdstilladelse med gyldighed fra den 7. maj til den 19. september 1993. I medfør af denne opholdstilladelse havde C. Demir ret til at tage beskæftigelse, hvortil en arbejdstilladelse ikke var nødvendig. Tilladelsens gyldighed blev senere forlænget til den 18. juli 1995. I den periode havde C. Demir beskæftigelse hos forskellige arbejdsgivere i tilsammen mere end ti måneder.
            20. Efter ægteskabets ophør anmodede C. Demir den 3. august 1995 om en opholdstilladelse med henblik på fortsat ophold. Ved en afgørelse af 8. juli 1997 blev denne ansøgning afslået. Denne afgørelse påklagede C. Demir administrativt, men klagen blev afvist. C. Demir anlagde herefter sag til prøvelse af afgørelsen, men sagen blev afvist ved dom af 12. marts 1998.
            21. I perioden 1998-2007 indgav C. Demir en række ansøgninger om en opholdstilladelse, som alle blev afslået af de kompetente nationale myndigheder.
            22. Den foreliggende sag vedrører en ansøgning, som C. Demir indgav den 13. februar 2007 med henblik på at opnå en almindelig tidsbegrænset opholdstilladelse, der kunne give ham mulighed for at tage lønnet beskæftigelse.
            23. Staatssecretaris van justitie (justitsministeren) (herefter »Staatssecretaris«) afslog C. Demirs ansøgning ved afgørelse af 26. april 2007 med den begrundelse, at C. Demir ikke var i besiddelse af en gyldig foreløbig opholdstilladelse, der var udstedt i overensstemmelse med det formål for opholdet, for hvilket der var blevet søgt om opholdstilladelse. Ved afgørelse af 10. september 2007 fastslog Staatssecretaris, at den af C. Demir fremsatte indsigelse til prøvelse af denne afgørelse var ubegrundet.
            24. C. Demir anlagde sag til prøvelse af sidstnævnte afgørelse ved Rechtbank ’s-Gravenhage (distriktsretten i Haag), som afviste sagen ved dom af 16. juni 2008. Ifølge Rechtbank ’s-Gravenhage fulgte det af Domstolens dom i sagen Abatay m.fl. (9), at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke kunne påberåbes af tyrkiske statsborgere, som ikke havde opfyldt reglerne i værtsmedlemsstaten vedrørende første indrejse og ophold, og som følgelig ikke befandt sig lovligt på den pågældende stats område. Rechtbank ’s-Gravenhage fandt ikke, at C. Demir kunne påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, fordi han ikke opholdt sig lovligt i Nederlandene på tidspunktet for den pågældende ansøgning, dvs. den 13. februar 2007.
            25. Den 16. juli 2008 iværksatte C. Demir appel til prøvelse af ovennævnte dom ved den forelæggende ret, som nu har anmodet om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
            »1) Skal artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 fortolkes således, at den finder anvendelse på en materiel og/eller formel betingelse for den første indrejsetilladelse, også selv om en sådan betingelse – som i denne sag en foreløbig opholdstilladelse – bl.a. har til formål at forhindre ulovlig indrejse og ulovligt ophold forud for indgivelse af ansøgning om en opholdstilladelse og for så vidt kan anses for en foranstaltning som omhandlet i præmis 85 i dommen i de forenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m.fl., der kan skærpes?
            2) Hvilken betydning skal der i denne sammenhæng tillægges kravet om lovligt ophold i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80?
            3) Har det herved betydning, at indgivelse af en ansøgning efter national ret i sig selv skaber lovligt ophold, så længe ansøgningen ikke er afslået, eller har det kun betydning, at opholdet, inden en ansøgning indgives, efter national ret anses for ulovligt?«
            26. Der er indgivet skriftlige indlæg af C. Demir, Nederlandene, den tyske og den italienske regering samt Kommissionen, som alle – med undtagelse af den italienske regering – afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 25. april 2013.
            III – Bedømmelse 
            A – Indledende spørgsmål 
            27. Formålet med en standstill-klausul som artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 og tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, er at forbyde skærpelse af de betingelser, der gælder på et givet tidspunkt (10) . Disse klausuler fungerer som »procedurelignende bestemmelser«, der fastlægger de relevante bestemmelser, der ratione temporis skal anvendes ved vurderingen af retsstillingen for en tyrkisk statsborger, der ønsker at udøve sine rettigheder i henhold til associeringsaftalen (11) . En standstill-klausul foreskriver med andre ord i en sag som den, der verserer for den forelæggende ret, hvilken lov der finder anvendelse.
            28. I den omhandlede sag består sagens kerne i behovet for at forene to retninger i retspraksis vedrørende rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 og tillægsprotokollens artikel 41. Problemet er nærmere bestemt, om disse standstill-klausuler skal fortolkes på samme måde til trods for visse formuleringsmæssige forskelle.
            29. For en bedre forståelse af den problematik, som ligger bag anmodningen om en præjudiciel afgørelse, skal jeg give en kort oversigt over grundelementerne i Domstolens praksis vedrørende de omhandlede standstill-klausuler.
            30. På den ene side fremgår det af Domstolens faste praksis, at hver af disse standstill-klausuler er bestemt til at hindre nationale myndigheder i at indføre nye forhindringer for udøvelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, og derved skabe betingelser, der fører til gradvis opnåelse af disse friheder. Det samme mål – sikring af gradvis opnåelse af disse friheder i forhold til de kontraherende parter – er hovedformålet med begge bestemmelser (12) .
            31. Domstolen har endvidere fastslået, at de to bestemmelser – på samme måde – forbyder indførelse af nye begrænsninger for udøvelse af etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevægelighed. Dette forbud omfatter begrænsninger i forbindelse med materielle og/eller formelle betingelser vedrørende den første indrejse på en værtsmedlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af de økonomiske friheder i associeringsaftalen (13) .
            32. På den anden side havde Domstolen, som den forelæggende ret bemærker, fastslået i den tidligere sag Abatay m.fl., at selv om rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke er begrænset til tyrkiske statsborgere, der allerede er integreret på arbejdsmarkedet i en medlemsstat – i modsætning til artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 – kan en tyrkisk statsborger kun påberåbe sig denne standstill-klausul, »hvis han har iagttaget reglerne i værtsmedlemsstaten vedrørende indrejse, ophold, og i givet fald arbejde, og hvis han befinder sig lovligt på nævnte stats område«. De kompetente nationale myndigheder »kan således, selv efter afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden, forstærke de foranstaltninger, der kan træffes over for tyrkiske statsborgere, der befinder sig i en ulovlig situation« (14) .
            33. Dette synes imidlertid at være i modstrid med Domstolens efterfølgende praksis vedrørende tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1. I den forbindelse har Domstolen fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt en tyrkisk statsborgers ophold på en værtsmedlemsstats område på tidspunktet for indgivelse af hans ansøgning er lovlig eller ikke lovlig, er uden relevans i forhold til standstill-klausulens anvendelse (15) .
            34. Umiddelbart synes det indbyrdes forhold mellem ovennævnte udsagn usikkert. Hvordan skal rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 fortolkes? Og hvilken relevans skal udtrykket »lovligt ophold« i artikel 13 tillægges ved fastlæggelsen af, hvem der kan påberåbe sig denne bestemmelse?
            35. I det følgende behandler jeg først spørgsmålet om, hvorvidt artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse på regler for tildeling af opholdstilladelser som de i denne sag omhandlede. Jeg undersøger dernæst betydningen af kriteriet om lovligt ophold med henblik på anvendelse af denne bestemmelse. I denne sammenhæng behandler jeg også spørgsmålet om, hvorvidt, som den forelæggende ret har overvejet, Domstolens udtalelse i dommen i sagen Abatay m.fl. (16) er relevant for fortolkningen af artikel 13 i forbindelse med den sag, der er indbragt for den.
            B – Foreligger der en ny restriktion? 
            36. Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål oplyst, hvorvidt en betingelse, såsom besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse, som fastsat i Vw 2000, udgør en ny restriktion for arbejdskraftens frie bevægelighed svarende til en »materiel og/eller formel betingelse for den første indrejse på denne medlemsstats område for tyrkiske statsborgere« som omhandlet i Domstolens ovenfor nævnte praksis (17) .
            37. Det mener jeg den gør.
            38. Indledningsvis skal jeg fremhæve, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke på nogen måde berører medlemsstaternes kompetence til at nægte tyrkiske statsborgere ret til indrejse på staternes område og at tage deres første beskæftigelse dér (18) . Den pålægger imidlertid grænser for den måde, hvorpå denne kompetence udfoldes. Nærmere bestemt krævede standstill-forpligtelsen ikke, at medlemsstaterne ophævede begrænsninger for arbejdskraftens frie bevægelighed, som allerede fandtes på det tidspunkt, hvor standstill-klausulen fik virkning. I stedet skaber den en forpligtelse til at opretholde status quo og følgelig afstå fra at indføre nye foranstaltninger, der kan være til hinder for gradvis opnåelse af associeringsaftalens mål (19) .
            39. Efter dommen i sagen Abatay m.fl. har Domstolen ligeledes accepteret, at standstill-forpligtelsen i henhold til artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 – ligesom forpligtelsen i henhold til tillægsprotokollens artikel 41 – udvides til indførelse af enhver ny foranstaltning, som har til formål eller til følge at skærpe de betingelser for arbejdskraftens frie bevægelighed, der var gældende på tidspunktet for afgørelse nr. 1/80’s ikrafttræden i forhold til den pågældende medlemsstat (20) .
            40. Artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder principielt ikke kun anvendelse på foranstaltninger, der er direkte forbundet med adgang til beskæftigelse, men også på regler for den første indrejse på en værtsmedlemsstats område for tyrkiske statsborgere, der agter at gøre brug af arbejdskraftens frie bevægelighed. I denne henseende har Domstolen fortolket artikel 13 således, at den finder anvendelse på regler for tildeling og udvidelse af opholdstilladelser (21) . I lyset af den snævre forbindelse mellem behovet for at opnå en opholdstilladelse på den ene side og muligheden for at tage arbejde i værtsmedlemsstaten på den anden side synes udvidelsen af rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 på denne måde at dække foranstaltninger vedrørende den første indrejse hensigtsmæssigt med henblik på at sikre denne standstill-klausuls effektivitet.
            41. Med hensyn til den foreliggende sag fremgår det klart af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at som følge af Vw 2000’s ikrafttræden er betingelserne for at udøve retten til arbejdskraftens frie bevægelighed blevet skærpet.
            42. Betingelsen med hensyn til besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse fandtes ganske vist allerede den 1. december 1980 (som fastsat i Vb 1966). Dette er den dato, hvor standstill-forpligtelsen fik virkning, og den relevante referencedato for vurdering af denne klausuls konsekvenser for den sag, der er indbragt for den forelæggende ret.
            43. Ifølge den forelæggende rets praksis ansås manglen på en sådan tilladelse ikke for at være et tilstrækkeligt grundlag for at afslå indrejse i henhold til Vw 1965, såfremt ansøgeren opfyldte de øvrige betingelser for den første indrejse. Manglen på en foreløbig opholdstilladelse nævntes med andre ord ikke som grund til afslag, forudsat at en undersøgelse af ansøgningen viste, at betingelserne for tildeling af den opholdstilladelse, der var ansøgt om, ellers var opfyldt.
            44. I denne forbindelse har den forelæggende ret bemærket, at manglen på en foreløbig opholdstilladelse ikke udgjorde en særskilt og tilstrækkelig grund til at afslå indrejse indtil Vw 2000’s ikrafttræden den 1. april 2001 (22) .
            45. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at siden 2001 har tredjelandsstatsborgere – herunder tyrkiske statsborgere – skullet ansøge om en foreløbig opholdstilladelse fra et sted uden for Nederlandenes område. Besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse (opnået uden for Nederlandenes område) synes nu at være en nødvendig forudsætning for at få en almindelig tidsbegrænset opholdstilladelse.
            46. Sagt på en anden måde kunne udenlandske statsborgere før Vw 2000’s ikrafttræden ansøge om en almindelig tidsbegrænset opholdstilladelse i Nederlandene uden at risikere automatisk afslag, hvis de ikke allerede havde en foreløbig opholdstilladelse. Da dette ikke længere er tilfældet, og ulovlig indrejse og ulovligt ophold forud for indgivelsen af en ansøgning nu er tilstrækkelige grunde til afslag, er det efter min mening klart, at national lovgivning som den her omhandlede udgør en ny hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Dette skyldes, at i modsætning til den situation, der var gældende før 1. april 2001, gøres den første indrejse i landet betinget af krav om besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse, der er udstedt uden for Nederlandenes område (23) .
            47. Jeg foreslår derfor, at spørgsmål 1 besvares med, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse på en materiel og/eller formel betingelse for den første indrejsetilladelse, såsom betingelsen i sagen for den forelæggende ret, vedrørende besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse.
            C – Kriteriet om lovligt ophold 
            1. Hvem kan påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80?
            48.  Med sit andet spørgsmål, der falder i to dele, ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken betydning der i denne sammenhæng skal tillægges udtrykket »lovligt ophold« som anvendt i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Med andre ord: Finder artikel 13 kun anvendelse på tyrkiske statsborgere, der har lovligt ophold i værtsmedlemsstaten (24) ?
            49. Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares benægtende. I det følgende skal jeg fremføre grundene til, at jeg ikke mener, at »lovligt ophold« kan tjene som et meningsfuldt kriterium for at fastlægge, hvem der kan påberåbe sig artikel 13.
            50. Jeg finder det relevant at fremhæve, at anvendelsen af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke er undergivet en betingelse om, at den pågældende tyrkiske statsborger opfylder kravene i samme afgørelses artikel 6, stk. 1. Følgelig er standstill-klausulens rækkevidde ikke begrænset til tyrkiske statsborgere, der udøver lønnet arbejde (25) . Mens artikel 6 indeholder betingelserne for udøvelse af beskæftigelse, som bidrager til gradvis integration af den pågældende i værtsmedlemsstaten, vedrører artikel 13 nationale bestemmelser om adgangen til beskæftigelse (26) . Den sidstnævnte bestemmelse kan faktisk også påberåbes af tyrkiske statsborgere, som endnu ikke nyder rettigheder i henhold til artikel 6, stk. 1, i afgørelse nr. 1/80 (27) . I denne henseende har artikel 13 en betydeligt bredere rækkevidde end artikel 6 og omfatter principielt et bredt udvalg af tyrkiske statsborgere.
            51. I betragtning af forskellen mellem den kontekst, hvori artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 fungerer, sammenholdt med samme afgørelses artikel 6, betyder den omstændighed, at en tyrkisk statsborger som C. Demir ikke opfylder betingelserne for de særlige rettigheder i henhold til artikel 6 (28), ikke automatisk, at han ikke kan påberåbe artikel 13.
            52. Tilbage står imidlertid spørgsmålet om, hvem der kan påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80?
            53. Den nederlandske, den tyske og den italienske regering har gjort gældende, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke kan påberåbes af tyrkiske statsborgere – som C. Demir – som befinder sig i en ulovlig situation. Følgelig kan standstill-klausulen kun påberåbes af tyrkiske statsborgere, som har opfyldt de nationale regler med hensyn til indrejse og ophold.
            54. Ifølge den tyske regering skal artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 adskilles fra tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, som trådte i kraft betydeligt tidligere end afgørelse nr. 1/80. Mens artikel 41, stk. 1, generelt forbyder nye restriktioner med hensyn til etablering og tjenesteydelser, henviser artikel 13 specifikt til arbejdstagere med lovligt ophold og deres familiemedlemmer. Ifølge den tyske regering er affattelsen af disse bestemmelser forskellig af en bestemt grund, nemlig at denne forskel afspejler de kontraherende parters vilje til klart at begrænse rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed, sammenholdt med standstill-klausulen i henhold til artikel 41, stk. 1, som finder anvendelse på etablering og tjenesteydelser.
            55. Det er ganske vist rigtigt, at ifølge retspraksis som omhandlet i dommen i sagen Abatay m.fl. kan artikel 13 kun påberåbes af tyrkiske statsborgere, for så vidt som de har iagttaget værtsmedlemsstatens regler med hensyn til første indrejse, ophold og i givet fald beskæftigelse, således at den pågældende befinder sig lovligt på den pågældende stats område (29) .
            56. Jeg anerkender endvidere, at mens tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, ikke kræver, at de pågældende tyrkiske statsborgere befinder sig lovligt – eller i det hele taget er til stede (30) – i værtsmedlemsstaten for at kunne påberåbe sig standstill-klausulen i henhold til denne bestemmelse, indeholder artikel 13 udtrykkeligt et sådant kriterium (31) . Henset til dette kriterium og at den omstændighed, at der tages arbejde i værtsmedlemsstaten, nødvendigvis forudsætter tilstedeværelse dér, er det ikke overraskende, at Domstolen stedse har henvist til kriteriet vedrørende lovligt ophold i denne kontekst og fastslået, at tyrkiske statsborgere kun kan påberåbe sig denne bestemmelse, såfremt de befinder sig lovligt i værtsmedlemsstaten. Senere har Domstolen gentaget denne udtalelse i Sahin-dommen (32) . 
            57. Jeg mener ikke desto mindre, at der må lægges særlig vægt på de specifikke omstændigheder i sidstnævnte sag. Appellanten opholdt sig nemlig allerede i værtsmedlemsstaten på tidspunktet for den anfægtede nationale lovgivnings ikrafttræden. Appellanten var indrejst lovligt på værtsmedlemsstatens område og havde opfyldt de relevante nationale regler for tildeling af opholdstilladelse, før den anfægtede nationale lovgivning – som skærpede visse dertil knyttede betingelser – trådte i kraft (33) . Under disse omstændigheder skulle Domstolen ikke eksplicit behandle spørgsmålet om lovligt ophold i forbindelse med tyrkiske statsborgere, som ønsker at indrejse i værtsmedlemsstaten efter en sådan lovgivnings ikrafttræden.
            58. At begrænse det personelle anvendelsesområde for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 til tyrkiske statsborgere, som befinder sig lovligt i værtsmedlemsstaten på det tidspunkt, hvor den anfægtede nationale lovgivning træder i kraft – eller på tidspunktet for ansøgning om en opholdstilladelse, som den tyske og den nederlandske reger ing har foreslået i den foreliggende sag – ville efter min mening fratage standstill-klausulen dens effektivitet.
            59. Som en illustration heraf kan man forestille sig, at medlemsstat X udsteder ny lovgivning, som træder i kraft den 1. februar 1981, og som, sammenholdt med gældende lovgivning pr. 1. december 1980, skærper reglerne vedrørende betingelserne for tildeling og forlængelse af opholdstilladelser. På grundlag af den fortolkning, der er foreslået af de regeringer, der har afgivet indlæg i denne sag, kan kun tyrkiske statsborgere, som allerede befinder sig lovligt i medlemsstat X den 1. februar 1981, påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. De, der ankommer efter den 1. februar 1981, vil følgelig skulle opfylde de nye betingelser, før de kan påberåbe sig denne bestemmelse.
            60. Man kan endvidere forestille sig, at medlemsstat X indfører yderligere foranstaltninger, denne gang den 1. juli 1982. Disse nye regler skærper yderligere betingelserne for tildeling og forlængelse af de opholdstilladelser, der var gældende den 1. december 1980. Atter kan kun tyrkiske statsborgere, som den 1. juli 1982 befinder sig lovligt i medlemsstat X, påberåbe sig artikel 13. De, der ankommer efter den 1. juli 1982, vil skulle opfylde de skærpede regler med hensyn til indrejse og ophold, før de kan påberåbe sig artikel 13.
            61. Som det klart fremgår af dette eksempel, vil en snæver fortolkning af rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 i praksis sætte medlemsstaterne i stand til gradvis at skærpe regler, som ikke bør skærpes yderligere, og følgelig til at omgå standstill-klausulen. Denne klausul udgør en forpligtelse for de tyrkiske statsborgere, som kan påberåbe sig artikel 13, som er en ren undladelsespligt (34) . I betragtning af at formålet med standstill-klausulen er at sikre, at rækkevidden af arbejdskraftens frie bevægelighed gradvis udvides over for tyrkiske statsborgere, er den ovenfor beskrevne situation netop den form for situation, som denne klausul har til formål at udelukke.
            62. Jeg mener derfor, at for at sikre dens effektivitet skal artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 anvendes på lige fod på tyrkiske statsborgere, som ønsker at indrejse i værtsmedlemsstaten for første gang efter den anfægtede lovgivnings ikrafttræden. Enhver anden fortolkning ville gå imod standstill-klausulens berettigelse, nemlig at sikre, at medlemsstaterne opfylder deres forpligtelser i henhold til associeringsaftalen.
            2. Kriteriet om lovligt ophold er ikke relevant i denne sammenhæng
            63. Domstolens udtalelse i dommen i sagen Abatay m.fl. spiller en central rolle i forelæggelsesafgørelsen (35) . Nærmere bestemt er den forelæggende ret usikker på, om dommen har nogen indvirkning på fortolkningen af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 i den foreliggende sag.
            64. Det mener jeg ikke den har.
            65. Jeg har ovenfor søgt at illustrere, hvorfor jeg mener, at den omhandlede standstill-klausul bør anvendes på lige fod på tyrkiske statsborgere, som indrejser på værtsmedlemsstatens område for første gang efter den anfægtede nationale lovgivnings ikrafttræden. Ganske vist gør dette standpunkt ikke automatisk kriteriet om lovligt ophold grundløst, og det kunne principielt forenes med dommen i sagen Abatay m.fl., i betragtning af at den pågældende lovgivning i den nævnte sag vedrørte undtagelser til krav om arbejdstilladelse og ikke regler for første indrejse. Dette ville imidlertid kun kunne overvejes, hvis betingelserne for den første indrejse, og nærmere bestemt tildelingen af opholdstilladelser, ikke henhørte under anvendelsesområdet for artikel 13.
            66. Som nævnt i punkt 31 ovenfor, har Domstolen udtrykkeligt anerkendt et udvidet anvendelsesområde for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 siden dommen i sagen Abatay m.fl. Det er nu almindelig anerkendt, at denne bestemmelse ikke alene omfatter »betingelser for adgang til beskæftigelse« i snæver forstand, men også – ligesom tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1 – nye restriktioner med hensyn til materielle og/eller formelle betingelser for den første indrejse på den pågældende medlemsstats område. På denne baggrund synes den tyske regerings indsigelser vedrørende de kontraherende parters bevidste afgrænsning af rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 vanskelig at forene med retspraksis.
            67. I denne forbindelse er sagen ved den forelæggende ret en god illustration af, hvorfor det ikke er holdbart at tillægge kriteriet »lovligt ophold« nogen betydning i forbindelse med fastlæggelsen af, hvem der kan påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 under omstændigheder som de omhandlede.
            68. I sagen for den forelæggende ret pålægger denne standstill-klausul de kompetente myndigheder en forpligtelse til at afstå fra at anvende Vw 2000 – og især betingelsen vedrørende besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse – i forhold til tyrkiske statsborgere, som kan påberåbe sig artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Med andre ord bør deres ansøgning om en opholdstilladelse til trods for den nye lovgivning undersøges på samme materielle vilkår som i henhold til de regler, der var gældende før 1. april 2001.
            69. Som den forelæggende ret har bemærket, har manglen på en foreløbig opholdstilladelse haft den virkning at gøre en tyrkisk statsborgers indrejse og ophold i Nederlandene ulovlig både pr. 1. december 1980 og derefter, samt pr. 1. april 2001 og derefter. Selv om ulovlig indrejse i Nederlandene ikke udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for at afslå en ansøgning om opholdstilladelse, såfremt ansøgeren ellers opfyldte betingelserne for tildeling af en sådan tilladelse, ændrede dette ikke en tyrkisk statsborgers ulovlige status med hensyn til reglerne for den første indrejse på værtsmedlemsstatens område.
            70. Lad os for at præcisere forestille os, at en tyrkisk statsborger Y indrejser på Nederlandenes område, fordi han agter at tage arbejde i 2013. Jeg har allerede forklaret, hvorfor jeg mener, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 bør anvendes på tyrkiske statsborgere, som indrejser på værtsmedlemsstatens område, efter at den nationale lovgivning, der henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde, er trådt i kraft. Den tyrkiske statsborger Y bør følgelig kunne påberåbe sig artikel 13 i forbindelse med reglerne i hovedsagen. Mere klart udtrykt skal hans ansøgning om en opholdstilladelse undersøges på grundlag af de gældende regler pr. 1. december 1980 – eller hvis disse regler var blevet lempet efter denne dato, i overensstemmelse med de mest gunstige regler, der var i kraft efter denne dato (36) – uanset manglen på en foreløbig opholdstilladelse. Såfremt kriteriet om lovligt ophold tillagdes nogen betydning i denne sammenhæng, og Y ikke havde en foreløbig opholdstilladelse, da han indrejste i Nederlandene, ville han imidlertid ikke kunne påberåbe sig standstill-klausulen i henhold til artikel 13 mod Vw 2000. Dette skyldes, at han ligesom C. Demir formelt ville opholde sig ulovligt i Nederlandene i henhold til både de gamle og de nye regler.
            71. At tillægge kriteriet om »lovligt ophold« nogen betydning under sådanne omstændigheder ville klart gøre standstill-forpligtelsen i artikel 13 meningsløs. I det omfang national lovgivning, som Vw 2000, regulerer første indrejse og tildeling af en opholdstilladelse i værtsmedlemsstaten og følgelig indvirker på muligheden for at opnå opholdsret dér, kan jeg ikke se, hvordan »lovligt ophold« kan frembyde et kriterium for fastlæggelse af rækkevidden af artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 (37) .
            72. Endelig finder jeg det hensigtsmæssigt kort at behandle Domstolens udtalelse i præmis 85 i dommen i sagen Abatay m.fl., som udtrykkeligt accepterer, at det er tilladt at forstærke de foranstaltninger, der kan træffes over for tyrkiske statsborgere, som befinder sig i en ulovlig situation.
            73. Jeg bemærker, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke indrømmer tyrkiske statsborgere positive rettigheder (såsom ret til indrejse eller ophold), men i stedet fastlægger den anvendelige lovgivning ratione temporis, på grundlag af hvilken den pågældendes situation skal undersøges. Som forklaret i punkt 38 ovenfor, begrænser artikel 13 ikke medlemsstaternes kompetence til at nægte tredjelandsstatsborgere, herunder tyrkiske statsborgere, indrejse på deres områder. I overensstemmelse med standstill-forpligtelsen i henhold til artikel 13 skal et sådant afslag over for tyrkiske statsborgere baseres på de mest fordelagtige regler, der gælder, siden denne bestemmelse fik virkning.
            74. Skulle en tyrkisk statsborger vælge at forblive på den pågældende stats område efter, at der var truffet afgørelse om afslag på grundlag af disse regler og i overensstemmelse med gældende EU-lovgivning på det relevante område, befinder den pågældende sig utvivlsomt i en ulovlig situation i værtsmedlemsstaten. Under sådanne omstændigheder har medlemsstaterne ret til at træffe afgørelse om følgerne af en sådan ulovlig tilstedeværelse på deres område, forudsat at – og jeg understreger dette punkt – de regler, der gøres gældende over for sådanne personer, ikke er omfattet af artikel 13.
            75. På baggrund af ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at spørgsmål 2 (a) skal besvares med, at under omstændigheder som dem, der foreligger i sagen for den forelæggende ret, er kriteriet om lovligt ophold i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke relevant for fastlæggelsen af, om en tyrkisk statsborger kan eller ikke kan påberåbe sig denne bestemmelse.
            76. Såfremt Domstolen besvarer spørgsmål 1 og 2 (a), som jeg har foreslået, vil der ikke være behov for at besvare spørgsmål 2 (b). For fuldstændighedens skyld vil jeg tilføje følgende bemærkninger, i tilfælde af at Domstolen ønsker at behandle dette spørgsmål.
            77. Jeg har allerede konkluderet, at kriteriet om »lovligt ophold« ikke bør tillægges nogen betydning i forbindelse med fastlæggelsen af, om en tyrkisk statsborger kan eller ikke kan påberåbe sig standstill-klausulen i henhold til artikel 13. Den omstændighed, at indgivelsen af en ansøgning i henhold til national lovgivning gør opholdet lovligt under ansøgningsproceduren, kan efter min mening ikke påvirke denne konklusion. Mens tillæggelsen af en vis betydning til denne regel ganske givet ville puste liv i kriteriet om lovligt ophold, ville det føre til en kunstig konstruktion.
            78. I overensstemmelse med Domstolens argumentation vedrørende artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 kan tyrkiske statsborgere ikke anses for at opfylde kriteriet om lovligt ophold, når deres opholdsret alene var blevet tildelt dem i henhold til nationale bestemmelser, der gav ret til ophold i værtslandet, mens ansøgningen om opholdstilladelse behandledes (38) . Som den nederlandske regering har bemærket, har indrømmelse af en foreløbig opholdsret til en ansøger blot til formål at sikre, at den pågældendes situation ikke skades i urimeligt omfang under proceduren, og navnlig at udenlandske statsborgere ikke udvises fra det nationale område, før en endelig afgørelse er truffet. Bortset fra den opsættende virkning af en verserende ansøgning resulterer anvendelsen af sådanne nationale bestemmelser ikke i en ubestridt og stabil opholdsret som omhandlet i den retspraksis, der er henvist til ovenfor.
            IV – Forslag til afgørelse 
            79. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare Raad van States (Nederlandene) spørgsmål således:
            »1) Artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980 om udvikling af associeringen finder anvendelse på en materiel og/eller formel betingelse for den første indrejsetilladelse i henhold til national lovgivning, såsom betingelsen i sagen for den forelæggende ret, vedrørende besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse.
            2) Under omstændigheder som dem, der foreligger i sagen for den forelæggende ret, er kriteriet om lovligt ophold i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke relevant for fastlæggelsen af, om en tyrkisk statsborger kan eller ikke kan påberåbe sig denne bestemmelse.«
            (1) . 
            (2)  – Associeringsrådets afgørelse af 19.9.1980 om udvikling af associeringen (herefter »afgørelse nr. 1/80«).
            (3)  – Den 12.9.1963 undertegnedes en aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikken Tyrkiet. Aftalen blev på Fællesskabets vegne indgået, godkendt og bekræftet af Rådet for Det Europæiske Fællesskab ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23.12.1963 ( Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber , bind 3, s. 541) (herefter »associeringsaftalen«).
            (4)  – Tillægsprotokollen undertegnedes i Bruxelles den 23.11.1970 og blev ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19.12.1972 indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ( Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber , bind 3, s. 581).
            (5)  – Staatsblad 1965, nr. 40.
            (6)  – Staatsblad 1966, nr. 387.
            (7)  – Staatsblad 2000, nr. 495. 
            (8)  – Staatsblad 2000, nr. 497.
            (9)  – Dom af 21.10.2003, forenede sager C-317/01 og C-369/01, Sml. I, s. 12301.
            (10)  – Dom af 9.12.2010, forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak og Oguz, Sml. I, s. 12845, præmis 53 og 54.
            (11)  – Dom af 20.9.2007, sag C-16/05, Tum og Dari,  Sml. I, s. 7415, præmis 55.
            (12)  – Toprak og Oguz-dommen, præmis 52-54 og den deri nævnte retspraksis.
            (13)  – I forbindelse med artikel 13, jf. dom af 17.9.2009, sag C-242/06, Sahin, Sml. I, s. 8465, præmis 63-65, og af 29.4.2010, sag C-92/07, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3683, præmis 47-49. Med hensyn til artikel 41, stk. 1, se Tum og Dari-dommen, præmis 69, og dom af 19.2.2009, sag C-228/06, Soysal og Savatli, Sml. I, s. 1031, præmis 47 og 49.
            (14)  – Dommen i sagen Abatay m.fl., præmis 84 og 85.
            (15)  – Tum og Dari-dommen, præmis 59, og dom af 21.7.2011, sag C-186/10, Oguz,  Sml. I, s. 6957, præmis 33.
            (16)  – Jf. punkt 32 ovenfor.
            (17)  – 	Se navnlig Sahin-dommen, præmis 64-66, og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 48 og 49.
            (18)  – Se bl.a. dommen i sagen Abatay m.fl., præmis 80, og dom af 29.9.2011, sag C-187/10, Unal, Sml. I, s. 9045, præmis 41.
            (19)  – Jeg tilføjer, at artikel 13 også udelukker en skærpelse af de bestemmelser, som er indført efter det tidspunkt, hvor standstill-klausulen fik virkning, hvilket lemper de på dette tidspunkt gældende regler. Jf. Toprak og Oguz-dommen, præmis 62.
            (20)  – Sahin-dommen, præmis 63. Jf. ligeledes dom af 15.11.2011, sag C-256/11, Dereci m.fl., Sml. I, s. 11315, præmis 94, og Toprak og Oguz-dommen, præmis 54.
            (21)  – Sahin-dommen, præmis 64 og 65, dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 50, og Toprak og Oguz-dommen, præmis 44.
            (22)  – Domstolen har fastslået, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 ikke alene kan finde anvendelse på lovbestemmelser eller administrativt fastsatte bestemmelser, men også på bestemmelser i et cirkulære, som specificerer, på hvilken måde den pågældende regering agter at anvende loven. Jf. i denne henseende Toprak og Oguz-dommen, præmis 31. På dette punkt kan jeg ikke se nogen grund til, at denne bestemmelse ikke skulle finde anvendelse på lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, i betragtning af, at i henhold til de gældende regler den 1.12.1980 stillede de nationale myndigheder intet særligt krav om besiddelse af en foreløbig opholdstilladelse.
            (23)  – Denne konklusion kan ikke, som den forelæggende ret synes at antage, underkendes af målet om, at Vw 2000 skal forebygge ulovligt ophold.
            (24)  – Det bemærkes, at artikel 13 har direkte virkning. Jf. dom af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince,  Sml. I, s. 3461, præmis 26.
            (25)  – Sahin-dommen, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis.
            (26)  – Ibidem, præmis 51.
            (27)  – Ibidem, præmis 51. Jf. ligeledes Toprak og Oguz-dommen, præmis 45.
            (28)  – Jf. punkt 19 ovenfor.
            (29)  – Dommen i sagen Abatay m.fl., præmis 84.
            (30)  – Jf. dommen i sagen Abatay m.fl., præmis 105, og Tumi og Dari-dommen, præmis 59.
            (31)  – Jeg bemærker i den forbindelse, at som en international traktat skal associeringsaftalen EØF-Tyrkiet og de derpå baserede instrumenter, såsom tillægsprotokollen og afgørelse nr. 1/80, fortolkes i henhold til artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten – dvs. loyalt – i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål. Jf. dom af 2.3.1999, sag C-416/96, Eddline El-Yassini, Sml. I, s. 1209, præmis 47. Jf. ligeledes generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse i sag C-221/11, Demirkan, der verserer for Domstolen, punkt 53.
            (32)  – Sahin-dom, præmis 52. Se i denne retning ligeledes Toprak og Oguz-dommen.
            (33)  – Sahin-dommen, præmis 54 og 55. Se ligeledes i denne retning Toprak og Oguz-dommen, præmis 15 og 21, og dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 99 og 100. Omvendt involverede dommen i sagen Abatay m.fl. tyrkiske lastvognschauffører, som boede og arbejdede i Tyrkiet, og som kun opholdt sig i Tyskland i korte tidsrum.
            (34)  – Dereci-dommen, præmis 87.
            (35)  – Jf. punkt 32 ovenfor.
            (36)  – Dette skyldes, at standstill-klausulen ligeledes forbyder medlemsstaterne at ændre mere fordelagtige regler, selv om de var indført efter den dato, hvor standstill-klausulen fik virkning. Dette gælder. selv hvis denne skærpelse ikke gør de relevante regler strengere end dem, der følger af den bestemmelse, der var gældende på den dato, hvor standstill-klausulen fik virkning. Jf. Toprak og Oguz-dommen, præmis 62.
            (37)  – Selv om sagsakterne ikke indeholder noget bevis for misbrug eller svigagtig adfærd i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at principielt kan EU-retten ikke gøres gældende med henblik på at muliggøre svig eller misbrug, og at nationale retter fra sag til sag kan tage de berørte personers misbrug eller svigagtige adfærd i befragtning som grundlag for i givet fald at afvise, at vedkommende kan drage fordel af de påberåbte EU-retlige forskrifter. Jf. i denne retning Tum og Dari-dommen, præmis 64.
            (38)  – Dom af 30.9.1997, sag C-98/96, Ertanir, Sml. I, s. 5179, præmis 47-50 og den deri nævnte retspraksis.