CELEX: 62001CC0114
Language: da
Date: 2003-04-10 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Jacobs fremsat den 10. april 2003. # AvestaPolarit Chrome Oy. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: Korkein hallinto-oikeus - Finland. # Tilnærmelse af lovgivningerne - direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF - begrebet affald - restprodukter - mine - anvendelse - oplagring - artikel 2, stk. 1, litra b) - begrebet andre bestemmelser - national lovgivning, der ikke er omfattet af direktiv 75/442/EØF og 91/156/EØF. # Sag C-114/01.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATF.G. JACOBS fremsat den 10. april 2003(1)
         Sag C-114/01 Avestal Polarit Chrome Oy 
            »«
            
      
         
        1.        I denne sag har Korkein hallinto-oikeus (Finlands højeste forvaltningsdomstol) anmodet Domstolen om at afklare, hvilke kriterier
      der er relevante ved afgørelsen af, om sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved
      forarbejdning 
         			(2)
         		 af malm, skal anses for affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret 
         			(3)
         		 (»affaldsdirektivet« eller »direktivet«).
      
      
        2.        Efter indgivelsen af anmodningen i den foreliggende sag har Domstolen i det store og hele besvaret disse spørgsmål i Palin
      Granit-dommen 
         			(4)
         		. Korkein hallinto-oikeus har imidlertid også rejst spørgsmål om den korrekte fortolkning af affaldsdirektivets artikel 2,
      stk. 1, litra b). Det fremgår af denne artikel, at »affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske
      ressourcer, samt fra stenbrudsdrift« falder uden for direktivets anvendelsesområde, hvis de »allerede er undergivet andre
      bestemmelser«. Den forelæggende ret ønsker navnlig at få oplyst, om »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser,
      og om sådanne bestemmelser i bekræftende fald skal i) have været gældende, da direktivet trådte i kraft, og/eller ii) overholde
      materielle krav med hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse.
      
        Affaldsdirektivet 
      
        3.        I tredje betragtning til direktiv 75/442 (»det oprindelige direktiv«) anføres: »[A]lle regler om bortskaffelse af affald bør
      som deres væsentligste mål have beskyttelse af menneskets sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport,
      behandling, oplagring og deponering af affald«.
      
      
        4.        I første betragtning til direktiv 91/156/EØF (»ændringsdirektivet«) 
         			(5)
         		, som ændrer det oprindelige direktiv og ændrer affattelsen af direktivets materielle bestemmelser, anføres: »[D]isse ændringer
      tager som udgangspunkt et højt miljøbeskyttelsesniveau«. 
      
      
        5.        Direktivets artikel 1, litra a), definerer »affald« som »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne
      i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. 
      
      
        6.        Artikel 1, litra c), definerer »indehaver« som »producenten af affaldet, eller den fysiske eller juridiske person, som er
      i besiddelse af det«. 
      
      
        7.        Artikel 2 bestemmer:
      »1.     Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde:
      
      a)
         luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren 
      
      
      b)
         hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser:
      
      
         
            i)
               radioaktivt affald 
            
      
      
      
         
            ii)
               affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift 
            
      
      
      
         
            iii)
               døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre naturlige, ikke-farlige stoffer, som anvendes i landbrugsdriften 
                  
               
            
      
      
      
         
            iv)
               spildevand med undtagelse af affald i flydende form 
            
      
      
      
         
            v)
               udrangeret sprængstof. 
            
      
      
       2.       Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser
      eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv.«
      
      
        8.        I bilag I til direktivet, der har overskriften »Affaldskategorier«, henvises der i punkt Q 11 til »[r]eststoffer fra udvinding
      og forarbejdning af råstoffer (f.eks. reststoffer fra minedrift eller olieudvinding osv.)«. I det sidste punkt, Q 16, henvises
      der til »[e]thvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i ovennævnte kategorier«. 
      
        De relevante nationale bestemmelser 
      
        9.        I Finland er affaldsdirektivet blevet gennemført ved jätelaki (lov om affald) 
         			(6)
         		. I denne lov defineres affald i alt væsentligt med samme ord som i direktivet, nemlig som »ethvert stof eller enhver genstand,
      som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. 
      
      
        10.      Ifølge § 42, stk. 1, i jätelaki skal der indhentes tilladelse (affaldstilladelse) til erhvervsmæssig eller industriel genindvinding
      eller behandling af affald, til industriel indsamling af farligt affald og andre former for håndtering af affald, som er nærmere
      fastsat ved bekendtgørelser. 
      
      
        11.      I § 11, stk. 2, i jäteasetus (affaldsbekendtgørelsen) 
         			(7)
         		 er opregnet andre væsentlige former for håndtering af affald. Listen omfatter miner og malmforarbejdningsanlæg, og ifølge
      overgangsbestemmelserne også gamle miner og malmforarbejdningsanlæg, der påbegyndte deres virksomhed inden jätelakis ikrafttræden
      den 1. januar 1994. Minen i hovedsagen er en mine og et malmforarbejdningsanlæg, der er omfattet af disse overgangsbestemmelser.
      
      
      
        12.      Det fremgår imidlertid af § 1, stk. 1, punkt 2, i jäteasetus 
         			(8)
         		, at jätelakis bestemmelser om affaldstilladelse ikke gælder for ufarligt jord- og stenaffald, der fremkommer i forbindelse
      med minedrift, og som bortskaffes eller nyttiggøres på stedet eller andetsteds, når affaldet nyttiggøres eller behandles i
      henhold til en plan, der er godkendt efter kaivoslaki (lov om minedrift) 
         			(9)
         		. § 1, stk. 1, punkt 2, trådte i kraft i 1997.
      
      
        13.      Ifølge § 3 i jäteasetus klassificeres som affald i henhold til jätelaki de stoffer og genstande, som er opregnet i bilag 1
      til nævnte bekendtgørelse. I bilag 1, der i alt væsentligt gengiver bilag I til direktivet, opregnes 16 kategorier, hvoraf
      kategori Q 11 omfatter restprodukter fra udvinding og bearbejdning af råvarer, f.eks. reststoffer fra minedrift. Den sidste
      kategori, kategori Q 16, er affattet som følger: »Ethvert stof eller enhver genstand, som indehaveren har skilt sig af med
      eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«. 
      
      
        14.      Kaivoslaki indeholder særlige bestemmelser om biprodukter fra minedrift. Det er navnlig fastsat i § 40, stk. 2, at de ved
      minedriften fremkomne jordmasser, den brudte sidesten og det forarbejdede sand, der oplagres på mineområdet eller dets hjælpeområder,
      og som anvendes eller kan anvendes eller forædles ved minedriften, anses for biprodukter fra minedriften i denne lovs forstand.
      Ifølge forelæggelseskendelsen fremgår det af regeringens redegørelse 
         			(10)
         		 vedrørende lovforslaget, selv om dette ikke kommer selvstændigt til udtryk i lovbestemmelsen, at det med definitionen af
      sidesten og forarbejdet sand som »biprodukter fra minedrift« tilsigtes at udelukke de nævnte stoffer fra proceduren med affaldstilladelse,
      for så vidt som de ikke er skadelige for miljøet, og for så vidt som de kan anvendes til minedriften eller kan forædles yderligere
      med henblik på senere salg. § 40, stk. 2, trådte i kraft i 1995.
      
        Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål 
      
        15.      I henhold til den finske lovgivning kræves der miljøtilladelse med hensyn til bestemte aktiviteter. AvestaPolarit Chrome Oy
      (tidligere Outokumpu Chrome Oy), et finsk selskab, indgav i 1996 ansøgning om miljøtilladelse til Lapin ympäristökeskus (Laplands
      miljømyndighed, herefter »ympäristökeskus«) med henblik på fortsættelse af minedrift og forarbejdning af mineralske ressourcer
      i minen i Kemi. Sådanne aktiviteter var på det tidspunkt blevet udøvet i minen i ca. 30 år. 
      
      
        16.      Ifølge ansøgningen skulle minen gradvis ændres til en underjordisk mine fra 2002. Minedriften omfatter som delprocesser brydning
      ved hjælp af boring og sprængning, knusning samt grov- og findeling. Årligt brydes der gennemsnitligt ca. 1,1 mio. tons malm,
      hvilket medfører en produktion på ca. 8 mio. tons sidesten. 
      
      
        17.      Forarbejdet sand opbevares i bundfældningsanlæg, hvoraf der er seks: På ansøgningstidspunktet var det ene allerede fuldt,
      to kunne blive fulde i år 2000, og tre ville endnu i lang tid stå til rådighed. Disse områder hører til minens hjælpeområder,
      om hvis endelige landskabsmæssige udformning der skal træffes afgørelse efter lukningen af minen. 
      
      
        18.      På minens oplagringsområde er oplagret ca. 100 mio. tons sidesten. Minen har en oplagringsplan for sidesten, som revideres
      hvert år, og hvori der er taget hensyn til, at sidesten efter ca. 70-100 år skal anvendes til opfyldning af minens underjordiske
      rum, men inden udløbet af dette tidsrum vil de oplagrede mængder også blive anvendt i forbindelse med »naturpleje«. En del
      af de oplagrede sidesten kan permanent forblive på området. Kun en lille del af sidestenene, måske ca. 20%, kan anvendes til
      fremstilling af grus. De allerede oplagrede mængder sidesten kan ikke anvendes til fremstilling af grus, men eventuelt som
      opfyldningsmateriale i bølgebrydere og til niveaureguleringer. 
      
      
        19.      Ympäristökeskus meddelte selskabet en miljøtilladelse for minen i Kemi, idet den samtidig fastsatte en række betingelser under
      henvisning til, at sidesten og forarbejdet sand fra minen skulle betragtes som affald i henhold til jätelaki. 
      
      
        20.      AvestaPolarit har anlagt sag ved Korkein hallinto-oikeus til prøvelse af ympäristökeskus’ afgørelse med påstand om, at blandt
      andet alle de særlige bestemmelser vedrørende sidesten og forarbejdet sand, hvorved biprodukterne fra minedriften defineres
      som affald, kendes ugyldige. Selskabet har anført, at der savnedes retligt grundlag for disse særlige bestemmelser, og at
      sidesten og forarbejdet sand af en række årsager ikke er affald. Disse grunde fremgår af de præjudicielle spørgsmål, som er
      anført herunder 
         			(11)
         		.
      
      
        21.      Det problem, der forelå til afgørelse for Korkein hallinto-oikeus, var således, om sidesten og forarbejdet sand skulle betragtes
      som affald i henhold til jätelaki, hvori affald defineres på samme måde som i affaldsdirektivet, som jätelaki gennemfører.
      
      
      
        22.      Nævnte ret mente også, at hvis ovenstående spørgsmål blev besvaret bekræftende, kunne affaldsdirektivets artikel 2, stk. 1,
      litra b), være relevant. Ifølge denne bestemmelse gælder affaldsdirektivet ikke for de i nr. i)-iv) anførte former for affald,
      »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«. I nr. ii) nævnes affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring
      af mineralske ressourcer, dvs. noget af affaldet fra minedrift, som affald, der ved »andre bestemmelser« kan udelukkes fra
      affaldsdirektivets anvendelsesområde. Den forelæggende ret mente imidlertid ikke, at det fremgår klart, om »andre bestemmelser«
      omfatter national lovgivning såsom, i denne sag, kaivoslaki og jäteasesus. 
      
      
        23.      Korkein hallinto-oikeus bemærkede, at de sproglige versioner af artikel 2, stk. 1, litra b), afviger fra hinanden, for så
      vidt som den finske version ikke indeholder en tidsmæssig bestemmelse, mens der i de andre sproglige versioner, som er blevet
      fremlagt for den nævnte ret, er anvendt ordet »allerede« eller et tilsvarende udtryk. Også selv om man går ud fra, at den
      finske version er fejlagtig, er det dog fortsat diskutabelt, om artikel 2, stk. 1, litra b), kun henviser til nationale bestemmelser,
      der var i kraft på tidspunktet for direktivets ikrafttrædelse 
         			(12)
         		. Spørgsmålet er relevant i forbindelse med den foreliggende sag, for af de nationale bestemmelser, som AvestaPolarit gør
      gældende, blev § 40, stk. 2, i kaivoslaki vedtaget den 17. februar 1995, og § 1, stk. 1, punkt 2, i jäteasetus blev vedtaget
      den 4. april 1997.
      
      
        24.      Endelig, hvis direktivets artikel 2, stk. 1, litra b), henviser til nationale bestemmelser, opstår det spørgsmål, om de grundlæggende
      fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende miljøbeskyttelse eller muligvis bestemmelser i selve direktivet fastsætter krav
      om, at sådanne nationale bestemmelser skal sikre et bestemt miljøbeskyttelsesniveau. 
      
      
        25.      Under disse omstændigheder har Korkein hallinto-oikeus udsat sagen og anmodet De Europæiske Fællesskabers Domstol om en præjudiciel
      afgørelse vedrørende følgende spørgsmål:
      
      »1)
         Skal sidesten, som fremkommer ved minedrift og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, anses for
            at udgøre affald som omhandlet i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som affattet
            ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991, når henses til følgende omstændigheder a)-d)? 
         
      
      
         
            a)
               Hvilken betydning skal der ved ovennævnte vurdering tillægges den omstændighed, at sidesten og forarbejdet sand oplagres på
                  mineområdet eller på dets tilstødende hjælpeområde? Har den omstændighed, at de nævnte biprodukter fra minedriften oplagres
                  på mineområdet, på dets tilstødende hjælpeområde eller længere borte, overhovedet betydning for henførelsen under begrebet
                  affald? 
               
            
      
      
      
         
            b)
               Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den
                  bjergart, af hvilken de er blevet brudt, og at sidestens sammensætning ikke ændres, uanset hvor længe eller hvorledes de oplagres?
                  Skal forarbejdet sand, der ikke er fremkommet som resultat af en forarbejdningsproces, i denne forbindelse eventuelt vurderes
                  på anden måde end sidesten? 
               
            
      
      
      
         
            c)
               Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at sidesten er ufarlige for menneskers sundhed
                  og miljøet, men at forarbejdet sand ifølge opfattelsen hos de myndigheder, der har kompetence til at meddele miljøtilladelser,
                  kan opløses til stoffer, der er skadelige for sundheden og miljøet? I hvilken udstrækning skal man overhovedet lægge vægt
                  på sidestens og forarbejdet sands eventuelle indvirkning på sundheden og miljøet ved vurderingen af, om de udgør affald? 
               
            
      
      
      
         
            d)
               Hvilken betydning skal der ved vurderingen af sagen tillægges den omstændighed, at det ikke er hensigten at ophøre med brugen
                  af sidesten og forarbejdet sand. Sidesten og forarbejdet sand kan genbruges uden særlige forædlingsoperationer, for eksempel
                  til understøttelse af minegange, og sidesten kan desuden anvendes til naturpleje ved ophør med minedrift. Af forarbejdet sand
                  vil der i fremtiden med den tekniske udvikling kunne udvindes mineraler til nyttebrug. I hvilken udstrækning skal der lægges
                  vægt på, hvor sikre planer den, der driver minen, har med hensyn til denne nyttebrug, og hvor snart nyttebrugen sker, efter
                  at sidesten og forarbejdet sand er blevet deponeret på mineområdet eller på dets tilstødende hjælpeområde? 
               
            
      
      
      
      2)
         Såfremt sidesten og/eller forarbejdet sand ifølge svaret på det første spørgsmål skal anses for at udgøre affald som omhandlet
            i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv, er det desuden nødvendigt at indhente en besvarelse af følgende supplerende spørgsmål:
            
         
      
      
         
            a)
               Henviser udtrykket »andre bestemmelser« i affaldsdirektivets (91/156/EØF) artikel 2, stk. 1, litra b), alene til Det Europæiske
                  Fællesskabs egne bestemmelser med hensyn til det affald, som falder uden for affaldsdirektivets anvendelsesområde, herunder
                  ifølge nr. ii) blandt andet affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer? Eller kan
                  nationale bestemmelser som de i Finland gældende lov om minedrift og bekendtgørelse om affald være »andre bestemmelser« i
                  affaldsdirektivets forstand? 
               
            
      
      
      
         
            b)
               Såfremt udtrykket »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, henviser udtrykket da alene til nationale
                  bestemmelser, der allerede var i kraft på ikrafttrædelsestidspunktet for affaldsdirektiv 91/156/EØF, eller desuden til først
                  senere udstedte nationale bestemmelser? 
               
            
      
      
      
         
            c)
               Såfremt udtrykket »andre bestemmelser« også henviser til nationale bestemmelser, fastsætter Det Europæiske Fællesskabs grundlæggende
                  miljøbeskyttelsesbestemmelser eller affaldsdirektivets miljøbeskyttelsesprincipper da krav til de nationale bestemmelser med
                  hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse, som betingelse for at udelukke anvendelsen af affaldsdirektivets bestemmelser? Hvilken
                  slags krav vil der kunne være tale om?«
               
            
      
      
      
      
        26.      Der er indgivet skriftlige indlæg af AvestaPolarit, den østrigske, den finske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering
      samt af Kommissionen. AvestaPolarit, den finske, den nederlandske og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen var
      repræsenteret under retsmødet. 
      
        Det første præjudicielle spørgsmål 
      
        27.      Den forelæggende rets første spørgsmål handler om, hvilke kriterier der er relevante ved afgørelsen af, om sidesten, som fremkommer
      ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, må anses for affald i den forstand, hvori
      udtrykket er anvendt i affaldsdirektivet. 
      
      
        28.      Den finske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at der ved de finske domstole verserer adskillige sager vedrørende
      klassificeringen af mineraler som affald. I Palin Granit-sagen 
         			(13)
         		 forelagde Korkein hallinto-oikeus i januar 2000 Domstolen en række spørgsmål om, hvilke kriterier der er relevante ved afgørelsen
      af, om sidesten fra stenbrud må anses for affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i affaldsdirektivet, når henses
      til følgende punkter:
      
      »a)
         Hvilken betydning skal der ved den ovennævnte vurdering tillægges den omstændighed, at sidesten oplagres på det område, der
            grænser op til stenbruddet, i afventning af senere brug? Har den omstændighed, at sidesten oplagres på stenbrudsområdet, på
            det tilgrænsende område eller længere borte, overhovedet nogen betydning? 
         
      
      
      b)
         Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den bjergart,
            af hvilken de er blevet brudt, og at sidestens sammensætning ikke ændres, uanset hvor længe eller hvorledes de oplagres? 
         
      
      
      c)
         Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at sidesten er ufarlige for menneskers sundhed og miljøet?
            I hvilken udstrækning skal man overhovedet lægge vægt på sidestens eventuelle indvirkning på sundheden og miljøet ved vurderingen
            af, om sidesten udgør affald? 
         
      
      
      d)
         Hvilken betydning skal der ved vurderingen tillægges den omstændighed, at hensigten er, at sidesten helt eller delvis skal
            flyttes fra oplagringsområdet med henblik på udnyttelse, f.eks. med henblik på anvendelse ved jordopfyldning eller i bølgebrydere,
            og at sidesten skal kunne udnyttes som sådan uden bearbejdnings- eller andre tilsvarende foranstaltninger? I hvilken udstrækning
            skal der lægges vægt på, hvor sikre planer ejeren af sidesten har med henblik på en sådan anvendelse i praksis, og hvor snart
            dette skulle ske, efter at sidestenen er blevet deponeret på oplagringsområdet?«
         
      
      
      
        29.      Under retsmødet i denne sag, som fandt sted i januar 2003, anerkendte de tilstedeværende, at med hensyn til det første præjudicielle
      spørgsmål var de skriftlige indlæg blevet indhentet af Palin Granit-dommen, som blev afsagt den 18. april 2002. Jeg vil derfor
      i det følgende begynde med at vurdere, i hvilken udstrækning denne dom besvarer det første spørgsmål. 
      
      
        30.      Domstolen undersøgte sin tidligere retspraksis vedrørende definitionen af affald i henhold til direktivet og fremsatte i Palin
      Granit-dommen følgende bemærkninger:
      
      
        31.      Begrebet »affald«, hvis anvendelsesområde afhænger af, hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås 
         			(14)
         		, kan ikke fortolkes strengt 
         			(15)
         		. Det kan hverken ud fra det forhold, at sidestenene er genstand for en behandlingsform, som er omhandlet i direktivet, eller
      den omstændighed, at de kan genbruges, afgøres, om sådanne sidesten er affald i direktivets forstand 
         			(16)
         		. Sidesten, som fremkommer ved brydning af grovsten, og som ikke er den primært tilsigtede produktion ved driften af et stenbrud,
      henhører i princippet under kategorien »[r]eststoffer fra udvinding og forarbejdning af råstoffer«, som omhandlet i punkt
      Q 11 i bilag I til direktivet 
         			(17)
         		. Et gode, et materiale eller et råstof, der fremkommer under en fremstillingsproces eller ved brydning, hvor dette ikke er
      fremstillingens eller brydningens primære formål, kan ikke desto mindre anses for ikke at være et restprodukt, men et biprodukt,
      som selskabet ikke ønsker at »skille sig af med«, jf. direktivets artikel 1, litra a), første afsnit, men som det efterfølgende
      ønsker at udnytte eller markedsføre på en for selskabet fordelagtig måde uden forudgående forarbejdning. Eftersom begrebet
      affald skal fortolkes vidt, kan denne argumentation imidlertid kun anvendes, hvor der ikke blot er en mulighed for, at godet,
      materialet eller råstoffet vil blive genanvendt, men hvor det er sikkert, at en sådan genanvendelse vil finde sted uden forudgående
      forarbejdning og i forlængelse af fremstillingsprocessen. Hvis en genanvendelse ikke blot fremstår som en mulighed, men tillige
      økonomisk set er fordelagtig for indehaveren, vil det i høj grad være sandsynligt, at der sker en sådan genanvendelse. I en
      sådan situation kan det pågældende stof ikke længere anses for at være en byrde, som indehaveren søger at »skille sig af med«,
      men som et fuldgyldigt produkt 
         			(18)
         		.
      
      
        32.      I Palin Granit-dommen udtalte Domstolen, at eftersom de eneste genanvendelsesmuligheder for sidesten i deres nuværende form,
      f.eks. til genopfyldning eller ved anlæg af havne og bølgebrydere, i de fleste tilfælde gør det nødvendigt at foretage en
      oplagring, der kan være af varig karakter, hvilket er en byrde for ejeren, og kan have en skadelig indvirkning på miljøet,
      som direktivet netop tilsigter at begrænse, er det ikke sikkert, at sidestenene vil blive genanvendt, og en genanvendelse
      kan kun forventes at finde sted på lang eller mellemlang sigt. Sidestenene kan således kun anses for »restprodukter fra udvinding«,
      som ejeren »agter eller er forpligtet til at skille sig af med«, jf. direktivet, og de henhører således under den kategori,
      der er omhandlet i punkt Q 11 i bilag I til direktivet 
         			(19)
         		. 
      
      
        33.      Domstolen behandlede derefter de kriterier, som den forelæggende ret havde anført i underspørgsmål a)-d), men fandt ikke,
      at de var relevante ved afgørelsen af, om sidestenene kan klassificeres som affald. 
      
      
        34.      For så vidt angår underspørgsmål a) fastslog Domstolen med henvisning til besvarelsen af hovedspørgsmålet, at oplagringsstedet
      for sidesten ikke har nogen indflydelse på, om sådanne sten kan anses for affald. Oplagringsvilkårene og varigheden af oplagringen
      er heller ikke i sig selv nogen indikator for den værdi, som virksomheden tillægger stenene, eller den nytte, som virksomheden
      kan have af stenene, og siger ikke noget om, hvorvidt indehaveren af materialerne har noget ønske om at skille sig af med
      dem 
         			(20)
         		. 
      
      
        35.      For så vidt angår underspørgsmål b) anerkendte Domstolen, at den omstændighed, at sidesten har samme sammensætning som den
      bjergart, af hvilken de er blevet brudt, og fysisk set ikke ændrer sig, kunne betyde, at de ville egne sig til samme brug
      som grovstenene. Dette ville imidlertid kun være et bærende argument, hvis samtlige sidesten blev genanvendt. Grovstenenes
      handelsværdi afhænger af deres størrelse, deres form, og om de kan anvendes i anlægssektoren, og sidesten har på trods af
      deres sammensætning ikke disse kvaliteter. Sådanne sidesten er således ikke desto mindre restprodukter. Hertil kommer, at
      risikoen for, at ikke-anvendte sidesten kan skade miljøet, ikke mindskes som følge af den omstændighed, at de har samme sammensætning
      som grovstenene, da denne sammensætning ikke udelukker, at disse materialer bliver oplagret på en måde, der har en indvirkning
      på miljøet. Et stof kan dog under alle omstændigheder, selv når det nyttiggøres fuldt ud og dermed opnår de samme egenskaber
      og kendetegn som et råstof, anses for affald, hvis indehaveren i henhold til definitionen i direktivets artikel 1, litra a),
      skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med stoffet 
         			(21)
         		. 
      
      
        36.      For så vidt angår underspørgsmål c) bemærkede Domstolen indledningsvis, at direktivet suppleres af direktivet om farligt affald
      
         			(22)
         		, hvilket indebærer, at der ikke ud fra stoffernes farlighed kan udledes noget om begrebet affald. Domstolen udtalte videre,
      at selv om det antages, at sidesten ikke som følge af deres sammensætning er til fare for menneskers sundhed eller miljøet,
      så er en ophobning af disse sten nødvendigvis til ulempe og gene for miljøet, for så vidt som en fuldstændig genanvendelse
      af stenene ikke er umiddelbart forestående og måske endog slet ikke vil finde sted. Endelig er den omstændighed, at det pågældende
      stof ikke er farligt, ikke et afgørende kriterium ved fastlæggelsen af, hvad indehaveren agter at foretage sig med stoffet
      
         			(23)
         		.
      
      
        37.      For så vidt angår underspørgsmål d) fandt Domstolen, at den allerede havde besvaret dette spørgsmål i forbindelse med gennemgangen
      af hovedspørgsmålet. Den udtalte, at det på baggrund af den usikkerhed, der består i relation til planerne om anvendelse af
      sidestenene, og den omstændighed, at det er umuligt at genanvende samtlige sidesten, kunne konkluderes, at alle sidesten,
      og ikke blot dem, der ikke omfattes af sådanne planer, må anses for affald. Den tilføjede, at de nationale myndigheder under
      alle omstændigheder i henhold til direktivets artikel 11 kan fastsætte regler om fritagelse for kravet om tilladelse og kan
      give en sådan fritagelse til bortskaffelse og nyttiggørelse af visse former for affald, ligesom de nationale domstole kan
      sikre, at sådanne regler anvendes i overensstemmelse med målsætningen i direktivet 
         			(24)
         		. 
      
      
        38.      Tilbage står at anvende ovennævnte principper i den foreliggende sag. 
      
      
        39.      Den finske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at den væsentligste forskel mellem Palin Granit-sagen og den foreliggende
      sag er, at den foreliggende sag vedrører minedrift og ikke stenbrud, og at der ved minedrift ikke kun fremkommer sidesten,
      men også sand. Under retsmødet forsøgte AvestaPolarit at argumentere yderligere for en forskel i forhold til Palin Granit-sagen,
      først og fremmest med henvisning til, at selskabet i den foreliggende sag ikke skiller sig af med biprodukterne, men anvender
      dem uden bearbejdning: Stenene understøtter gangene i den underjordiske mine, som er under udgravning, mens det forarbejdede
      sand oplagres. 
      
      
        40.      Under sagens behandling ved Korkein hallinto-oikeus anførte AvestaPolarit, at biprodukterne ikke umiddelbart kan genindvindes
      eller anvendes, hvorfor det er nødvendigt at oplagre dem på mineområdet eller dets hjælpeområde. En del af biprodukterne kan
      muligvis anvendes ved minedriften eller andetsteds, alt efter hvor minen er beliggende. Sidesten kan som ufarligt inert stenmateriale
      genindvindes alt efter situation og omgivelser, men tidspunktet herfor kan ikke fastlægges på forhånd. Det kan heller ikke
      altid på forhånd siges, hvor længe en mine er i drift. Forarbejdet sand kan under hensyn til den tekniske udvikling senere
      vise sig at udgøre et værdifuldt råstof, og udnyttelsen heraf må ikke sættes på spil. 
      
      
        41.      Hvis disse konstateringer er korrekte (og det skal naturligvis vurderes af den forelæggende ret), fremgår svaret på de forelagte
      spørgsmål tilsyneladende direkte af Domstolens dom i Palin Granit-sagen. Indehaveren af affaldet kan ikke begrænse anvendelsesområdet
      for Fællesskabets affaldslovgivning ved selv at definere anvendelsesområdet for begrebet »skille sig af med«. Det fremgår
      klart af Domstolens praksis, at dette begrebs betydning afhænger af en række omstændigheder, som navnlig har deres udspring
      i det overordnede krav om miljøbeskyttelse, som er fastsat i direktivet. Domstolen har understreget, at sandsynligheden for,
      at et biprodukt genanvendes, er et relevant kriterium ved afgørelsen af, om det er affald i direktivets forstand. I den foreliggende
      sag, som i Palin Granit-sagen, er det ikke sikkert, at sidestenene vil blive genanvendt, og en genanvendelse kan kun forventes
      at finde sted på lang eller mellemlang sigt. En genanvendelse af det forarbejdede sand forekommer ifølge AvestaPolarits egne
      oplysninger at være ren teori. Biprodukterne må således principielt anses for »restprodukter fra udvinding«, som ejeren »agter
      eller er forpligtet til at skille sig af med«, jf. direktivet, og de henhører således under den kategori, der er omhandlet
      i punkt Q 11 i bilag I til direktivet. 
      
      
        42.      For så vidt angår underspørgsmål a)-d) fremgår det af ovenstående analyse, at de specifikke omstændigheder, der er nævnt i
      underspørgsmål d), ikke er relevante ved afgørelsen af, om sidesten kan klassificeres som affald i et tilfælde som det foreliggende.
      Det fremgår endvidere af Domstolens dom i Palin Granit-sagen, at de omstændigheder, der er nævnt i underspørgsmål a) til c),
      af de årsager, som er angivet i dommen, heller ikke er relevante. Den forelæggende ret spørger i underspørgsmål b), om forarbejdet
      sand skal vurderes på anden måde end sidesten: Efter min mening giver Domstolens analyse af det tilsvarende spørgsmål i Palin
      Granit-sagen, som er formuleret i generelle vendinger, ikke anledning til at foretage en sådan sondring. 
      
      
        43.      På denne baggrund konkluderer jeg, at i) sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer
      ved forarbejdning af malm, og som oplagres for en tidsubegrænset periode under afventning af deres eventuelle anvendelse,
      skal anses for at udgøre affald i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivet, og at ii) oplagringsstedet for sidesten
      og sand, deres sammensætning og den omstændighed, at de ikke indebærer nogen egentlig fare for menneskers sundhed eller miljøet,
      forudsat dette godtgøres, ikke er kriterier, der er relevante ved afgørelsen af, om sidestenene og sandet kan anses for at
      udgøre affald. 
      
        Det andet spørgsmål 
      
        44.      Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplysning om den korrekte fortolkning af affaldsdirektivets artikel 2,
      stk. 1, litra b). Det fremgår af denne artikel, at specifikke affaldskategorier, herunder »affald fra prospektering, udvinding,
      behandling og oplagring af mineralske ressourcer samt fra stenbrudsdrift«, falder uden for direktivets anvendelsesområde,
      »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«. Den forelæggende ret ønsker navnlig at få oplyst, om »andre bestemmelser«
      også henviser til nationale bestemmelser, og om sådanne bestemmelser i bekræftende fald skal i) have været gældende, da direktivet
      trådte i kraft, og/eller ii) overholde materielle krav med hensyn til niveauet for miljøbeskyttelse. 
      
      
        45.      Flere af de procesdeltagere, som har indgivet skriftlige indlæg, henviser til forskellene mellem den oprindelige og den ændrede
      udgave af denne bestemmelse. 
      
      
        46.      Artikel 2 i det oprindelige direktiv bestemte:
      »1.     Med forbehold af dette direktiv kan medlemsstaterne fastsætte særlige regler for specielle kategorier af affald. 
       2.       Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde: 
      
      a)
         radioaktivt affald 
      
      
      b)
         affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift 
      
      
      c)
         døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre stoffer, der indgår som led i landbrugsdrift 
      
      
      d)
         spildevand med undtagelse af affald i flydende form 
      
      
      e)
         luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren 
      
      
      f)
         affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler.«
      
      
      
        47.      Artikel 2 i det ændrede direktiv bestemmer:
      »1.     Følgende falder uden for dette direktivs anvendelsesområde: 
      
      a)
         luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren 
      
      
      b)
         hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser: 
      
      
         
            i)
               radioaktivt affald 
            
      
      
      
         
            ii)
               affald fra prospektering, udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift 
            
      
      
      
         
            iii)
               døde dyr og følgende landbrugsaffald: fækalier og andre naturlige, ikke-farlige stoffer, som anvendes i landbrugsdriften 
            
      
      
      
         
            iv)
               spildevand med undtagelse af affald i flydende form 
            
      
      
      
         
            v)
               udrangeret sprængstof.
            
      
      
       2. Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier af affald kan der i særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser
      eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv.«
      
      
        48.      AvestaPolarit og den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering mener, at henvisningen til »andre bestemmelser«
      i artikel 2, stk. 1, litra b), omfatter nationale bestemmelser, mens den finske og den nederlandske regering samt Kommissionen
      mener, at der kun er tale om fællesskabsbestemmelser. 
      
      
        49.      Til støtte for deres synspunkt har AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering henvist
      til direktivets historie og ordlyd og den ramme, direktivet udgør. 
      
      
        50.      De har for det første påpeget, at der ikke fandtes fællesskabsbestemmelser om de affaldskategorier, der henvises til i artikel
      2, stk. 1, litra b), nr. ii) (mineaffald), nr. iii) (døde dyr og visse former for landbrugsaffald), og nr. v) (udrangeret
      sprængstof), da ændringsdirektivet blev vedtaget. Hvis »andre bestemmelser« kun betød fællesskabsbestemmelser, ville udelukkelsen
      således være meningsløs. 
      
      
        51.      Den tyske regering har tilføjet, at det klart fremgår af det oprindelige direktiv, at lovgiver antog, at bortskaffelse af
      de kategorier af affald, der er opregnet i artikel 2, stk. 2, litra a)-e), kunne omfattes af nationale bestemmelser. Ved ændringen
      af direktivet i 1991 udarbejdede lovgiver en langt smallere liste over undtagelser, som kun gælder affald, der er omfattet
      af andre bestemmelser, som sikrer, at affaldet bortskaffes i overensstemmelse med miljølovgivningen. Intet tyder på, at ændringerne
      skulle lave om på reglen i det oprindelige direktiv og udelukke muligheden for, at bortskaffelse i overensstemmelse med miljølovgivningen
      også kunne sikres på grundlag af nationale bestemmelser. Det Forenede Kongerige har fremført et lignende argument. 
      
      
        52.      Dernæst har AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering anført, at der både i det oprindelige
      direktiv og det ændrede direktiv anvendes formuleringer såsom »særlige fællesskabsregler« og »særdirektiver«, når der udelukkende
      henvises til fællesskabsbestemmelser. 
      
      
        53.      For så vidt angår den ramme, direktivet udgør, har AvestaPolarit anført, at affaldsdirektivet indeholder andre henvisninger,
      som må henvise til nationale bestemmelser, såsom kategori Q 13 i bilag I, »[e]thvert materiale, stof eller produkt, hvis brug
      er  ulovlig «, og definitionen af affald i artikel 1, stk. 1, litra a), som »ethvert stof eller enhver genstand [...] som indehaveren
      skiller sig af med eller agter eller  er forpligtet til  at skille sig af med« 
         			(25)
         		. Endvidere bestemmer artikel 11, at visse virksomheder kan fritages for kravet om tilladelser. Eftersom der kun kan ske fritagelse,
      hvis de kompetente myndigheder har vedtaget almindelige regler for de pågældende former for aktivitet, kan direktivet under
      alle omstændigheder ikke opnå ens resultater i de forskellige medlemsstater. 
      
      
        54.      Republikken Østrig og Forbundsrepublikken Tyskland har anført, at hvis »andre bestemmelser« kun henviste til fællesskabsbestemmelser,
      ville listen i artikel 2, stk. 1, litra b), over affald, der er undtaget, være overflødig, eftersom specifikke fællesskabsregler
      i henhold til princippet om lex specialis under alle omstændigheder har forrang for den almindelige fællesskabslovgivning;
      det ville derfor være unødvendigt at nævne det. 
      
      
        55.      Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at direktivet har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau. Visse former
      for affald, for eksempel radioaktivt affald, skal imidlertid behandles i overensstemmelse med specifikke regler. Generelt
      er direktiver ikke egnede til at fastlægge sådanne specifikke krav. Det er derfor logisk, at sådanne former for affald falder
      uden for direktivets anvendelsesområde og i stedet omfattes af andre, specifikke bestemmelser, også selv om sådanne bestemmelser
      oprindelig kun fandtes på nationalt plan. 
      
      
        56.      Jeg er ikke blevet overbevist af de argumenter, der er fremført af AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske og Det Forenede
      Kongeriges regering. Det forekommer, i det mindste ved første øjekast, mere sandsynligt, at en harmoniseringsforanstaltning
      tager højde for mere specifikke fællesskabsbestemmelser på visse felter inden for sit anvendelsesområde, end at den tillader
      medlemsstaterne at afvige fra den efter eget forgodtbefindende ved hjælp af nationale bestemmelser. Førstnævnte fortolkning
      fremgår efter min mening af direktivets mål, ramme og historie. Før jeg går over til at behandle disse aspekter af lovgivningen,
      skal jeg imidlertid kort gennemgå ordlyden af den pågældende bestemmelse, som alle de ovennævnte parter har nævnt til støtte
      for deres synspunkt. 
      
      
        57.      Jeg er ikke blevet overbevist af de nævnte parters argumenter for, at det skal tillægges stor vægt, at der i direktivets utvetydige
      henvisninger til fællesskabsbestemmelser er anvendt formuleringer, som er anderledes og mere specifikke end »andre bestemmelser«.
      I en perfekt verden ville en lovforfatter selvfølgelig altid formulere sig præcist, konsekvent og sammenhængende. Det er imidlertid
      uundgåeligt, at dette ideal ikke altid opnås. I den foreliggende sag forekommer ordlyden at være tvetydig; efter min mening
      kan den i hvert fald ikke nødvendigvis have den betydning, som argumenteres for af AvestaPolarit samt den østrigske, den tyske
      og Det Forenede Kongeriges regering. 
      
      
        58.      Det er desuden muligt, at lovgiver bevidst valgte forskellige ord til at sondre mellem de forskellige tilsigtede virkninger
      af »andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), og »særdirektiver« i artikel 2, stk. 2. I det oprindelige direktiv
      var »affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler« slet og ret udelukket fra direktivets anvendelsesområde. Det ændrede
      direktiv er mere subtilt. Visse specifikke affaldskategorier udelukkes, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«,
      og »i særdirektiver« kan der fastsættes særlige regler for håndteringen af visse kategorier af affald for at tage højde for
      særlige tilfælde eller for at supplere bestemmelserne i direktivet – som ikke desto mindre stadig er gældende 
         			(26)
         		. Begrebet »særlige fællesskabsregler«, som blev anvendt i det oprindelige direktiv, er således reelt blevet inddelt i to
      typer af bestemmelser med forskellige mål og virkninger: »Andre bestemmelser« omfatter affald i de kategorier, der er opregnet
      i artikel 2, stk. 1, litra b), og udelukker det fra direktivets anvendelsesområde, og »særdirektiver« supplerer direktivets
      regler, for så vidt angår andre affaldskategorier. 
      
      
        59.      Jeg mener endvidere ikke, at der kan udledes noget særligt af detaljeforskellene mellem artikel 2 i det oprindelige direktiv
      og den ændrede artikel 2, selv om Det Forenede Kongerige forsøger at understøtte sin fortolkning med en omhyggelig sammenligning
      af sådanne forskelle. Det er imidlertid hensigtsmæssigt at undersøge ændringerne fra 1991 i en bredere sammenhæng. 
      
      
        60.      I præamblen til ændringsdirektivet udtales det:
      »Ved direktiv 75/442/EØF er der på EF-plan indført forskrifter for bortskaffelse af affald; dette direktiv bør ændres for
      at tage hensyn til erfaringerne fra medlemsstaternes gennemførelse af det; disse ændringer tager som udgangspunkt et højt
      miljøbeskyttelsesniveau;
       i sin resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik forpligtede Rådet sig til at ændre direktiv 75/442/EØF;
       for at effektivisere håndteringen af affald inden for Fællesskabet er det nødvendigt, at der foreligger en fælles terminologi
      og en definition af affald;
      [...]
       indbyrdes afvigelser mellem medlemsstaternes lovgivning om bortskaffelse og nyttiggørelse af affald kan påvirke miljøkvaliteten
      og det indre markeds funktion« 27  –Første, anden, tredje og femte betragtning..
      
      
        61.      I første betragtning i præamblen til Rådets resolution af 7. maj 1990 om affaldspolitik 
         			(28)
         		 udtales det:
      »Der er af hensyn til beskyttelsen af miljøet behov for en generel affaldspolitik i Fællesskabet, som vedrører alt affald,
      hvad enten det skal genanvendes eller bortskaffes.«
      
      
        62.      Det fremgår således klart, at ændringsdirektivets hovedformål er overordnet: Definitionen af »affald« er formuleret bredt
      med henblik på at fremme en ensartet gennemførelse af Fællesskabets affaldslovgivning i medlemsstaterne. Dette bekræftes også
      af begrundelsen til forslaget om ændringsdirektivet 
         			(29)
         		, hvori det udtales:
      »Dette direktivs karakter af rammedirektiv understreges og formaliseres. Det drejer sig om et generelt direktiv, hvis bestemmelser
      skal finde anvendelse på alle former for affald. Disse bestemmelser vil ikke længere blive gentaget i særdirektiver, der gælder
      for bestemte kategorier af affald.«
      
      
        63.     Ændringerne til det oprindelige direktivs artikel 2 er som følger: 
      
      i)
         Den oprindelige artikel 2, stk. 1, fjernes (»Med forbehold af dette direktiv kan medlemsstaterne fastsætte særlige regler
            for specielle kategorier af affald«). 
         
      
      
      ii)
         Kvalificeringen, »hvis de allerede er undergivet andre bestemmelser«, føjes til de oprindelige kategorier litra a), b), c)
            og d) i artikel 2, stk. 2 (ændres til litra b), nr. i)-iv) i artikel 2, stk. 1), hvortil føjes en ny kategori litra b), nr. v):
            »udrangeret sprængstof«. 
         
      
      
      iii)
         Den oprindelige kategori litra f) i artikel 2, stk. 2, fjernes (»affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler«). 
      
      
      iv)
         Der tilføjes et nyt stk. 2 til artikel 2 (»Med henblik på regulering af håndteringen af visse kategorier affald kan der i
            særdirektiver fastsættes specifikke særbestemmelser eller bestemmelser til supplering af bestemmelserne i dette direktiv«).
            
         
      
      
      v)
         Den oprindelige kategori litra e) i artikel 2, stk. 2 (»luftformige stoffer, der udsendes i atmosfæren«) genopføres som artikel
            2, litra a), da sådanne stoffer fortsat falder uden for direktivets anvendelsesområde uden kvalificering.
         
      
      
      
        64.      Det forekommer klart, at formålet med den første ændring var at forhindre medlemsstaterne i fortsat at vedtage særlige regler
      for specifikke kategorier af affald, hvilket er i overensstemmelse med den overordnede målsætning om at fastlægge en ensartet
      affaldsdefinition i Fællesskabet. Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at 1991-ændringerne ikke var udformet således,
      at de udelukkede muligheden for, at miljørigtig affaldshåndtering fortsat kunne sikres på grundlag af national lovgivning,
      bekræftes efter min mening ikke af den ramme, som ændringsdirektivet udgør. 
      
      
        65.      Den tredje ændring er i overensstemmelse med det forhold, at det oprindelige direktiv blev ændret til et rammedirektiv. Kategorien
      »affald, der er undergivet særlige fællesskabsregler«, som fjernes, erstattes med den nye artikel 2, stk. 2, ved den fjerde
      ændring. Denne ændring skulle gøre det klart, at fællesskabslovgiver fortsat kunne vedtage »særdirektiver for specifikke kategorier
      af affald«, uanset at direktiv 75/442, som ændret, skulle være et rammedirektiv, som i princippet fandt anvendelse på alt
      affald. Hensigten med denne ændring er ikke at tage højde for vedtagelse af yderligere direktiver med generelle bestemmelser
      om håndtering af almindelige affaldskategorier, som dermed ville falde uden for affaldsdirektivets anvendelsesområde, men
      snarere at videreføre princippet om at supplere direktivets bestemmelser med kategorispecifikke bestemmelser om håndtering
      af særlige affaldskategorier. Sådan lovgivning fastsætter specifikke målsætninger, mål, kriterier eller procedurer vedrørende
      en specifik affaldskategori, hvor det anses for passende at supplere affaldsdirektivets bestemmelser med særlige bestemmelser,
      men uden at affaldet dermed falder uden for affaldsdirektivets almindelige anvendelsesområde. Et godt eksempel på dette (blandt
      mange andre 
         			(30)
         		) er direktivet om farligt affald 
         			(31)
         		, hvor det i præamblen udtales:
      »de generelle bestemmelser om behandling af affald, der er fastsat i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald,
      som ændret ved direktiv 91/156/EØF, finder ligeledes anvendelse på farligt affald
      [...] den korrekte behandling af farligt affald kræver supplerende og strengere bestemmelser, hvorved der tages hensyn til
      dette affalds særlige karakter« 32  –Tredje og fjerde betragtning..
      
      
        66.      Tilbage står ændringen i hovedsagen, nemlig den anden ændring, hvorved tilføjes ordene, »hvis de allerede er undergivet andre
      bestemmelser«, som indledning til affaldskategorierne i artikel 2, stk. 1, litra b), nr. i)-v). Efter min mening er hensigten
      med disse ord at udelukke nævnte affaldskategorier fra direktivets anvendelsesområde, hvis de er undergivet fællesskabsbestemmelser.
      Da ændringsdirektivet blev vedtaget, omfattede fællesskabsbestemmelser radioaktivt affald 
         			(33)
         		, døde dyr 
         			(34)
         		 og fækalier, som anvendes i landbrugsdriften 
         			(35)
         		. Det fremgår klart, at disse direktiver fastlægger et komplet regelsæt for behandlingen af det pågældende affald. Direktivet
      om animalsk affald indeholder for eksempel en generel definition af »animalsk affald« og fastlægger detaljerede procedurer
      for forarbejdning af sådant affald. Slamdirektivet giver ligeledes en bred definition af »slam« og fastlægger detaljerede
      bestemmelser for anvendelsen af slam i landbruget. Jeg kan ikke tiltræde den tyske regerings argument om, at affaldskategorierne
      i artikel 2, stk. 2, litra b), i det ændrede direktiv logisk bør reguleres af nationale bestemmelser, fordi direktiver ikke
      er egnede til at fastlægge specifikke og detaljerede krav. 
      
      
        67.      Jeg er heller ikke blevet overbevist af argumentet om, at udelukkelsen ville have været meningsløs, hvis »andre bestemmelser«
      kun betød fællesskabsbestemmelser, fordi der ikke fandtes fællesskabsbestemmelser om de affaldskategorier, der henvises til
      i artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ii) (mineaffald), nr. iii) (døde dyr og visse former for landbrugsaffald), og nr. v) (udrangeret
      sprængstof), da ændringsdirektivet blev vedtaget. Tværtimod mener jeg, at sammenstillingen af affaldskategorier, der var undergivet
      fællesskabsregler, og kategorier, som på det pågældende tidspunkt ikke var reguleret på fællesskabsplan, tyder på, at lovgiver
      tog hensyn til, at der senere kunne vedtages fællesskabsregler vedrørende disse kategorier; indtil da skulle disse affaldskategorier
      imidlertid, i lyset af det ændrede direktivs omfattende og overordnede anvendelsesområde, forblive inden for dette anvendelsesområde.
      
      
      
        68.      Dette mønster lader formode, at ordet »allerede« i artikel 2, stk. 1, litra b), i det ændrede direktiv ikke skulle begrænse
      kategorien til affald, der var underlagt andre bestemmelser vedtaget før direktivet, men skulle omfatte affald, der er underlagt
      andre (fællesskabs)bestemmelser til enhver tid, og uanset hvornår disse bestemmelser er vedtaget. Denne fortolkning bekræftes
      af situationen vedrørende spildevand, som udelukkes af artikel 2, stk. 1, litra b), nr. iv), »hvis de[t] allerede er undergivet
      andre bestemmelser«. Spildevandsdirektivet 
         			(36)
         		 blev først vedtaget to måneder efter ændringsdirektivet på grundlag af et forslag fra Kommissionen, som blev offentliggjort
      i januar 1990, fem dage efter offentliggørelsen af det ændrede forslag til ændringsdirektivet. De to direktiver gennemgik
      således delvis lovgivningsprocessen samtidig, og det er derfor utænkeligt, at lovgiver vedtog det ene uden at være opmærksom
      på det andet. Ordet »allerede« kan derfor ikke have den begrænsede betydning, som er beskrevet ovenfor; det ville være absurd
      at hævde, at spildevand skulle forblive inden for affaldsdirektivets anvendelsesområde efter vedtagelsen af spildevandsdirektivet,
      blot fordi dette direktiv blev vedtaget to måneder senere. 
      
      
        69.      Jeg finder det interessant at se på konsekvenserne af den fortolkning, der fremføres af AvestaPolarit samt den østrigske,
      den tyske og Det Forenede Kongeriges regering. 
      
      
        70.      For det første ville det være nær sagt umuligt at fastlægge affaldsdirektivets anvendelsesområde på et givet tidspunkt. Det
      er ikke fastsat i direktivet, at medlemsstater, som vedtager bestemmelser vedrørende affald i de kategorier, der er anført
      i artikel 2, stk. 1, litra b), skal underrette Kommissionen om disse bestemmelser. 
      
      
        71.      Efter min opfattelse er denne mangel i sig selv afslørende: I modsætning hertil pålægger direktivet specifikt medlemsstaterne
      at underrette Kommissionen om i) de foranstaltninger, som de påtænker at træffe for at nå målene i direktivets artikel 3,
      stk. 1 
         			(37)
         		, ii) planer for affaldshåndtering udarbejdet i henhold til artikel 7, stk. 1 
         			(38)
         		, iii) foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres planer
      for affaldshåndtering 
         			(39)
         		 og iv) de almindelige regler for affaldsbortskaffelse og -håndtering, som i henhold til direktivets artikel 11 er fritaget
      fra det krav om tilladelser, som er fastsat i artikel 9 og 10 
         			(40)
         		. 
      
      
        72.      Desuden kræves det, at medlemsstaterne hvert tredje år sender Kommissionen en rapport om gennemførelsen af bestemmelserne
      i direktivet som led i en sektorspecifik rapport, der udarbejdes på grundlag af et spørgeskema, som Kommissionen udformer
      
         			(41)
         		. I dette spørgeskema 
         			(42)
         		 gentages direktivets krav, og der anmodes om oplysninger vedrørende planer for affaldshåndtering og foranstaltninger, der
      er truffet i henhold til artikel 3, stk. 1, artikel 7, stk. 3, og artikel 11, stk. 1. 
      
      
        73.      Så selv om det er korrekt, som Republikken Østrig og Forbundsrepublikken Tyskland anfører, at direktivet ikke kan give identiske
      resultater i de forskellige medlemsstater, skal Kommissionen dog holdes underrettet om de nationale gennemførelsesmønstre.
      Det virker utænkeligt, i lyset af de detaljerede regler om underretning af Kommissionen vedrørende nationale foranstaltninger
      truffet i henhold til direktivet, at medlemsstaterne ikke også skulle pålægges at underrette Kommissionen om vedtagelse af
      nationale bestemmelser på de områder, som er opregnet i artikel 2, stk. 1, litra b), hvilket – ifølge den fortolkning, der
      fremføres af den østrigske, den tyske og Det Forenede Kongeriges regering – ville indebære, at disse områder helt blev udelukket
      fra direktivets anvendelsesområde. 
      
      
        74.      Desuden ville den fortolkning, der fremføres af AvestaPolarit og de nævnte regeringer, indebære, at direktivets anvendelsesområde
      ændredes uden varsel i takt med, at de enkelte medlemsstater vedtog, ændrede eller ophævede bestemmelser vedrørende de affaldskategorier,
      der er opregnet i artikel 2, stk. 1, litra b). Selv om AvestaPolarit og Det Forenede Kongerige mener, at der kun er tale om
      de bestemmelser, der var gældende, da ændringsdirektivet blev vedtaget, anfører begge parter, at senere ændringer eller konsolidering
      af sådanne bestemmelser ikke udelukker dem fra definitionen. Dette forbehold kan imidlertid også undergrave retssikkerheden.
      
      
      
        75.      Resultatet ville blive en »mosaikdefinition« af affald inden for direktivets anvendelsesområde, hvilket ikke blot, som omtalt
      ovenfor, ville undergrave retssikkerheden, men også være klart i strid med målene for ændringsdirektivet, som er at mindske
      afvigelserne mellem medlemsstaternes affaldslovgivning ved at vedtage en omfattende affaldspolitik på fællesskabsplan, der
      som udgangspunkt tager et højt miljøbeskyttelsesniveau 
         			(43)
         		. 
      
      
        76.      Endelig fremlagde AvestaPolarits advokat kopi af en skrivelse, som i december 1992 blev skrevet af den daværende chef for
      Kontoret for Affaldsbehandling i GD XI (nu Generaldirektoratet for Miljø) til advokatfirmaet McKenna & Co. i London. Skrivelsen
      er affattet som følger:
      »Som forklaret i telefonen blev ordlyden af artikel 2, stk. 1, litra b), nr. ii), vedtaget i den forståelse, at den skulle
      dække andre EF-bestemmelser og, hvor der ikke findes EF-bestemmelser, andre nationale bestemmelser. 
       Efter Kommissionens opfattelse ville de nationale bestemmelser være nødt til at omfatte forvaltningen af de pågældende materialer.
      
       Det er endnu ikke fastlagt, hvilken grad af lighed der skulle kræves.«
      
      
        77.      Jeg skal indrømme, at det i denne skrivelse anføres, at »andre bestemmelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i
      artikel 2, stk. 1, litra b), kan omfatte nationale bestemmelser. Skrivelsen er imidlertid kun udtryk for et synspunkt, som
      en repræsentant for Kommissionen havde på et bestemt tidspunkt. Det er ikke et synspunkt, der er blevet fremført konsekvent.
      I 2000, for eksempel, gav Kommissionen udtryk for det modsatte synspunkt i to forskellige meddelelser, hvori den erklærede:
      »Affaldsdirektivet (direktiv 75/442/EØF, som ændret ved direktiv 91/156/EØF) gælder for affald fra prospektering, udvinding,
      behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift, eftersom sidstnævnte endnu ikke er omfattet af
      anden EU-lovgivning« 
         			(44)
         		 og »Ifølge artikel 2 i direktiv 75/442/EØF om affald, som ændret ved direktiv 91/156/EØF, falder affald fra prospektering,
      udvinding, behandling og oplagring af mineralske ressourcer, samt fra stenbrudsdrift uden for direktiv 75/442/EØF’s anvendelsesområde,
      i det omfang de allerede er omfattet af andre fællesskabsbestemmelser« 
         			(45)
         		.
      
      
        78.      Jeg mener derfor ikke, at den skrivelse, der er fremlagt af AvestaPolarits advokat, bør tillægges megen vægt. 
      
      
        79.      På denne baggrund konkluderer jeg, med henvisning til direktivets ramme og mål, at ordene »allerede er undergivet andre bestemmelser«
      i artikel 2, stk. 1, litra b), henviser til fællesskabsbestemmelser, som kan være vedtaget både før og efter vedtagelsen af
      dette direktiv. Da Korkein hallinto-oikeus’ andet spørgsmål, litra b) og c), kun forelægges, hvis »andre bestemmelser« i artikel
      2, stk. 1, litra b), omfatter nationale bestemmelser, vil jeg ikke behandle dem.
      
         Forslag til afgørelse 
      
        80.      På grundlag af det anførte mener jeg, at de af Korkein hallinto-oikeus forelagte spørgsmål skal besvares på følgende måde:
      
      
      »1)
         Sidesten, som fremkommer ved minedrift, og/eller forarbejdet sand, som fremkommer ved forarbejdning af malm, og som oplagres
            for en tidsubegrænset periode under afventning af deres eventuelle anvendelse, skal anses for at udgøre affald som omhandlet
            i artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF
            af 18. marts 1991. 
         
      
      
      2)
         Oplagringsstedet for sidesten og sand, deres sammensætning og den omstændighed, at de ikke indebærer nogen egentlig fare for
            menneskers sundhed eller miljøet, forudsat dette godtgøres, er ikke kriterier, der er relevante ved afgørelsen af, om sidestenene
            og sandet kan anses for at udgøre affald.
         
      
      
      3)
         Ordene »allerede er undergivet andre bestemmelser« i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442, som ændret, henviser
            til fællesskabsbestemmelser, som kan være vedtaget både før og efter vedtagelsen af dette direktiv.«
         
      
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: engelsk.
      
      2 –
         
         Præparering eller koncentrering af malm ved behandling eller rensning for at fjerne affaldsstoffer.
            
         
      
      3 –
         
         Rådets direktiv af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18.3.1991 (EFT L 78,
            s. 32).
            
         
      
      4 –
         
         Dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Sml. I, s. 3533.
            
         
      
      5 –
         
         Jf. fodnote 3.
            
         
      
      6 –
         
         1072/1993.
            
         
      
      7 –
         
         1390/1993, som ændret ved bekendtgørelse 1414/1994.
            
         
      
      8 –
         
         Som ændret ved bekendtgørelse 294/1994.
            
         
      
      9 –
         
         503/1965.
            
         
      
      10 –
         
         312/1994 vp.
            
         
      
      11 –
         
         Jf. punkt 25.
            
         
      
      12 –
         
         Ændringsdirektivet blev vedtaget den 18.3.1991 og skulle gennemføres inden den 1.4.1993.
            
         
      
      13 –
         
         Jf. fodnote 4.
            
         
      
      14 –
         
         Dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 26.
            
         
      
      15 –
         
         Dom af 15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml. I, s. 4475, præmis 36-40.
            
         
      
      16 –
         
         Dom af 28.3.1990, forenede sager C-206/88 og C-207/88, Vessoso og Zanetti, Sml. I, s. 1461, præmis 9, og af 25.6.1997, forenede
            sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Tombesi m.fl., Sml. I, s. 3561, præmis 52, samt ARCO Chemie Nederland m.fl.-dommen,
            præmis 82.
            
         
      
      17 –
         
         Jf. ARCO Chemie Nederland m.fl.-dommen, præmis 83-87.
            
         
      
      18 –
         
         Palin Granit-dommen, jf. fodnote 4, præmis 33-37.
            
         
      
      19 –
         
         Dommens præmis 38.
            
         
      
      20 –
         
         Dommens præmis 42.
            
         
      
      21 –
         
         Dommens præmis 43-46.
            
         
      
      22 –
         
         Rådets direktiv 91/689/EØF af 12.12.1991 om farligt affald (EFT L 377, s. 20).
            
         
      
      23 –
         
         Dommens præmis 47-50.
            
         
      
      24 –
         
         Dommens præmis 40 og 41.
            
         
      
      25 –
         
         Mine fremhævelser.
            
         
      
      26 –
         
         Jf. punkt 65 og 66, hvor forskellen mellem disse to betingelser behandles yderligere.
            
         
      
      27 –
         
         Første, anden, tredje og femte betragtning.
            
         
      
      28 –
         
         90/C 122/02 (EFT C 122, s. 2).
            
         
      
      29 –
         
         Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 75/442/EØF om affald; forslag til Rådets direktiv om farligt affald (KOM(88) 391
            endelig udg. af 5.8.1988). Det efterfølgende citat er fra »Bemærkninger til forslagene«.
            
         
      
      30 –
         
         Jf. f.eks. Rådets direktiv 91/157/EØF af 18.3.1991 om batterier og akkumulatorer, der indeholder farlige stoffer (EFT L 78,
            s. 38), som ændret ved Kommissionens direktiv 98/101/EF af 22.12.1998 (EFT 1999 L 1, s. 1); Rådets direktiv 92/112/EØF af
            15.12.1992 om fastsættelse af nærmere regler for harmonisering af programmer for nedbringelse af forureningen fra affald fra
            titandioxidindustrien med henblik på at bringe den til ophør (EFT L 409, s. 11); Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 94/62/EF
            af 20.12.1994 om emballage og emballageaffald (EFT L 365, s. 10); Rådets direktiv 96/59/EF af 16.9.1996 om bortskaffelse af
            polychlorbiphenyler og polychlorterphenyler (PCB/PCT), (EFT L 243, s. 31); Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/53/EF
            af 18.9.2000 om udrangerede køretøjer (EFT L 269, s. 34); og senest Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/95/EF af 27.1.2003
            om begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr (EFT L 37, s. 19).
            
         
      
      31 –
         
         Jf. fodnote 22.
            
         
      
      32 –
         
         Tredje og fjerde betragtning.
            
         
      
      33 –
         
         Jf. Rådets resolution af 18.2.1980 om gennemførelse af en handlingsplan for Fællesskabet vedrørende radioaktive affaldsstoffer
            (EFT C 51, s. 1) og Rådets beslutning 89/664/Euratom af 15.12.1989 om vedtagelse af et specifikt program for forskning og
            teknologisk udvikling for Det Europæiske Atomenergifællesskab på området forvaltning og opbevaring af radioaktivt affald (1990
            til 1994) (EFT L 395, s. 28).
            
         
      
      34 –
         
         Rådets direktiv 90/667/EØF af 27.11.1990 om sundhedsmæssige bestemmelser for bortskaffelse, forarbejdning og afsætning af
            animalsk affald og for beskyttelse mod forekomst af patogener i foder fremstillet af dyr, herunder fisk, og om ændring af
            direktiv 90/425/EØF (EFT L 363, s. 51).
            
         
      
      35 –
         
         Rådets direktiv 86/278/EØF af 12.6.1986 om beskyttelse af miljøet, navnlig jorden, i forbindelse med anvendelse i landbruget
            af slam fra rensningsanlæg (EFT L 181, s. 6).
            
         
      
      36 –
         
         Rådets direktiv 91/271/EØF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40).
            
         
      
      37 –
         
         Artikel 3, stk. 2.
            
         
      
      38 –
         
         Artikel 7, stk. 2.
            
         
      
      39 –
         
         Artikel 7, stk. 3.
            
         
      
      40 –
         
         Artikel 11, stk. 3.
            
         
      
      41 –
         
         Jf. direktivets artikel 16, som ændret ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23.12.1991 om standardisering og rationalisering
            af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377, s. 48).
            
         
      
      42 –
         
         Bilag til Kommissionens beslutning 94/741/EØF af 24.10.1994 om spørgeskemaerne til medlemsstaternes rapporter om gennemførelsen
            af visse direktiver om affald (gennemførelse af Rådets direktiv 91/692/EØF) (EFT L 296, s. 42).
            
         
      
      43 –
         
         Jf. punkt 60 og 61 ovenfor.
            
         
      
      44 –
         
         Punkt 3.1.1 i »Fremme af en bæredygtig udvikling af EU’s udvindingsindustri (uden for energisektoren)« (KOM(2000) 265 endelig
            af 3.5.2000).
            
         
      
      45 –
         
         Punkt 5.4.1 i »Sikker minedrift: en opfølgning af de seneste mineuheld« (KOM(2000) 664 endelig af 23.10.2000).