CELEX: 52013DC0371
Language: it
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Raccomandazione di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO sul programma nazionale di riforma 2013 della Polonia e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza della Polonia 2012-2016

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		52013DC0371
		
			Raccomandazione di RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO sul programma nazionale di riforma 2013 della Polonia e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza della Polonia 2012-2016 /* COM/2013/0371 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sul programma nazionale di riforma 2013 della
Polonia 
e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza della
Polonia 2012-2016

IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, in particolare l’articolo 121, paragrafo 2, e l’articolo 148,
paragrafo 4,
visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del
Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle
posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle
politiche economiche[1],
in particolare l’articolo 9, paragrafo 2,
vista la raccomandazione della Commissione
europea[2],
viste le risoluzioni del Parlamento europeo[3],
viste le conclusioni del Consiglio europeo,
visto il parere del comitato per l’occupazione,
previa consultazione del comitato economico e
finanziario,
considerando quanto segue:
(1)       Il 26 marzo 2010 il Consiglio
europeo ha approvato la proposta della Commissione di lanciare Europa 2020, una
nuova strategia per la crescita e l’occupazione basata su un maggiore
coordinamento delle politiche economiche e incentrata sui settori chiave in cui
occorre intervenire per rafforzare il potenziale di crescita sostenibile e di
competitività dell’Europa.
(2)       Sulla base delle proposte
della Commissione, il Consiglio ha adottato, il 13 luglio 2010, una
raccomandazione sugli orientamenti di massima per le politiche economiche degli
Stati membri e dell’Unione (2010-2014) e, il 21 ottobre 2010, una decisione
sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell’occupazione[4], che insieme formano gli “orientamenti
integrati”. Gli Stati membri sono stati invitati a tener conto degli
orientamenti integrati nelle politiche nazionali in materia economica e di occupazione.
(3)       Il 29 giugno 2012 i
capi di Stato o di governo hanno convenuto un patto per la crescita e l’occupazione
che offre un quadro coerente per l’adozione di misure a livello nazionale, dell’UE
e della zona euro con il ricorso a tutti gli strumenti, leve e politiche
possibili. I capi di Stato o di governo hanno convenuto le misure da adottare a
livello degli Stati membri, in particolare affermando l’impegno pieno verso il
conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 e l’attuazione delle
raccomandazioni specifiche per paese.
(4)       Il 6 luglio 2012 il Consiglio
ha adottato una raccomandazione sul programma nazionale di riforma 2011 della
Polonia e ha formulato il suo parere sul programma di convergenza aggiornato
della Polonia 2011-2015.
(5)       Il 28 novembre 2012 la
Commissione ha adottato l’analisi annuale della crescita[5], segnando l’inizio del semestre
europeo di coordinamento delle politiche economiche 2013. Sempre il 28
novembre 2012 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011,
la relazione sul meccanismo di allerta[6],
in cui annoverava la Polonia tra gli Stati membri che sarebbero stati oggetto
di un esame approfondito.
(6)       Il 14 marzo 2013 il Consiglio
europeo ha approvato le priorità per garantire la stabilità finanziaria, il
risanamento di bilancio e le azioni a favore della crescita, sottolineando la
necessità di portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e
favorevole alla crescita, di ripristinare le normali condizioni per l’erogazione
di prestiti all’economia, di promuovere la crescita e la competitività, di
contrastare la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi e di
modernizzare la pubblica amministrazione.
(7)       Il 30 aprile 2013 la Polonia
ha presentato il suo programma di convergenza 2013 relativo al periodo 2012-2016
e il suo programma nazionale di riforma 2013. I due programmi sono stati
valutati contemporaneamente onde tener conto delle loro correlazioni.
(8)       La Polonia ha compiuto
notevoli sforzi di risanamento nel periodo 2011-2012, in linea con la
raccomandazione del Consiglio. Tuttavia, sulla scia del peggioramento della
situazione economica mondiale il termine previsto per la correzione del
disavanzo eccessivo non è stato rispettato e occorre più tempo per raggiungere
tale obiettivo. Sulla base della valutazione del programma di convergenza 2013
a norma del regolamento (CE) n. 1466/97, il Consiglio ritiene che lo
scenario macroeconomico su cui si fondano le proiezioni di bilancio del
programma sia ottimistico. In particolare, il consumo privato e gli
investimenti privati dovrebbero aumentare a un ritmo più sostenuto rispetto a
quanto anticipato nelle previsioni di primavera 2013 della Commissione,
comportando un miglioramento del tasso di crescita nel 2013 (1,5% rispetto all’1,1%).
L’obiettivo della strategia di bilancio delineata nel programma è di ridurre il
disavanzo portandolo al 3,5% del PIL entro il 2013 (un anno dopo il termine
originario della procedura per i disavanzi eccessivi, ossia il 2012) e
conseguire l’obiettivo di bilancio a medio termine (OMT) entro il 2016.
Tuttavia, nel programma di convergenza 2013 si prevede di portare il disavanzo
nominale al di sotto del 3% del PIL solamente entro il 2015. Viste le
previsioni di crescita e le proiezioni sulle entrate eccessivamente
ottimistiche contenute nel programma, il Consiglio ritiene che lo sforzo di
bilancio previsto dalle autorità non sia compatibile con un’effettiva
correzione del disavanzo eccessivo entro il 2013, a meno che non vengano
adottate ulteriori misure significative per rafforzare l’impegno per quest’anno.
Il programma si fonda su uno scenario ottimistico e non sufficientemente
sostenuto da misure dettagliate che garantiscano in maniera credibile la
correzione del disavanzo al più tardi entro il 2014. È pertanto indispensabile
compiere ulteriori sforzi sulla base di misure particolareggiate da realizzare
sia nel 2013, sia nel 2014. Le autorità non hanno sfruttato a sufficienza il
contesto di crescita pre-crisi per riformare la struttura della spesa pubblica dando
priorità a interventi che stimolassero la crescita. Il programma conferma il
precedente OMT del -1% del PIL, che è in linea con gli obiettivi del patto. In
base al disavanzo strutturale (ricalcolato), contrariamente a quanto previsto
nel programma l’OMT non dovrebbe essere raggiunto entro il 2016, poiché il
progresso annuale verso tale obiettivo pari allo 0,3% del PIL (in termini
strutturali) nel 2015 e allo 0,7% per il 2016 non è sufficiente. Il tasso di
crescita della spesa pubblica, tenendo conto delle misure discrezionali sul
lato delle entrate, è in linea con il parametro di riferimento previsto nel
patto di stabilità per l’intero periodo contemplato dal programma. Anche negli
ultimi anni del programma potrà rendersi necessario compiere ulteriori sforzi o
apportare cambiamenti alla composizione dell’aggiustamento, poiché il progresso
verso l’OMT è basato prevalentemente su ingenti tagli alla spesa destinata ad
investimenti pubblici e non è sufficientemente sostenuto da misure dettagliate.
Secondo le stime, il debito pubblico dovrebbe rimanere inferiore al 60% del PIL
in Polonia lungo tutto il periodo di riferimento del programma. Le autorità
nazionali prevedono che il dato rimanga prevalentemente stabile a livelli
leggermente superiori al 55,5% del PIL fino al 2014/2015 (per poi calare nel 2016),
mentre la Commissione, in considerazione di eventuali rischi cui sono esposti i
piani di risanamento e gli elementi che riducono l’indebitamento, ipotizza un
aumento fino a circa il 59% del PIL nel 2014. Il rispetto dell’obbligo
tributario rimane un elemento essenziale ai fini della lotta all’evasione
fiscale, che impone anche una riduzione degli oneri amministrativi a carico dei
contribuenti e una maggiore efficienza dell’amministrazione fiscale. Per
garantire il successo della strategia di risanamento del bilancio è importante
che questo impegno sia sostenuto da riforme strutturali di portata generale.
(9)       Un paese che destina una
percentuale esigua delle proprie finanze a settori che promuovono la crescita (istruzione,
ricerca e innovazione) e riduce gli investimenti pubblici mette a repentaglio
le prospettive di crescita a lungo termine. Il settore della sanità in Polonia
si trova a fare i conti con limitazioni nell’accesso alle cure e inefficienze
sotto il profilo dei costi, mentre la spesa sanitaria è destinata ad aumentare
notevolmente a medio e a lungo termine a causa dell’invecchiamento demografico
gravando ulteriormente sulle finanze pubbliche. Il sistema potrebbe essere
migliorato rafforzando l’assistenza primaria e dei sistemi di rinvio e
sfruttando il potenziale di efficienza in termini di costi delle cure
ospedaliere.
(10)     Il governo polacco non ha
ancora applicato norme permanenti in materia di spesa in linea con il sistema
europeo dei conti (SEC). La Polonia inoltre non ha conseguito progressi nella
pianificazione a medio termine nel coordinamento tra i diversi livelli di
governo nel quadro della procedura di bilancio.
(11)     La disoccupazione giovanile è
in crescita, il che è in gran parte dovuto alla scarsa corrispondenza tra i
risultati nel settore dell’istruzione e le esigenze del mercato del lavoro.
Mentre le riforme attuate nell’ambito dei sistemi di istruzione sono
finalizzate a colmare il divario tra posti di lavoro e competenze, è tutt’ora
necessario aumentare l’offerta di apprendistati e l’apprendimento attraverso il
lavoro al fine di rafforzare la cooperazione tra scuola e mondo del lavoro e
migliorare la qualità dell’istruzione. L’attuazione di una “garanzia per i
giovani”, sulla base degli sforzi in corso, contribuirebbe ad aiutare i giovani
a trovare lavoro. La percentuale di partecipazione degli adulti alle attività
di formazione permanente è tutt’ora molto bassa e la strategia sull’apprendimento
permanente non è ancora stata adottata.
(12)     Sul fronte dei servizi di cura
alla prima infanzia, gli sforzi del governo si sono focalizzati sull’attuazione
del cosiddetto toddler programme, ossia un programma rivolto ai bambini
sotto i tre anni. Di conseguenza, il numero degli asili nido è quasi raddoppiato
negli ultimi due anni, ma rimane ancora molto basso in termini relativi e non
soddisfa la domanda. La Polonia ha adottato solo misure di entità minore per
contrastare l’ampio ricorso al lavoro interinale. Il paese presenta la terza
percentuale più alta di lavoro a tempo determinato non volontario nell’UE, in
particolare nella fascia di età tra i 15 e i 24 anni. Mentre i contratti a
tempo determinato sono spesso ritenuti una porta di accesso dei disoccupati al
mercato del lavoro in vista di una successiva assunzione a tempo indeterminato,
ciò non sembra essere il caso per la maggior parte dei lavoratori in Polonia.
Il ricorso massiccio a tali contratti sembra invece ripercuotersi negativamente
sulla qualità del capitale umano e sulla produttività, poiché i lavoratori
temporanei tendono ad avere un accesso limitato alla formazione professionale.
Anche la penalizzazione sul piano retributivo dei contratti a tempo determinato
è relativamente elevata e si è tradotta in uno dei più elevati tassi di povertà
tra la forza lavoro dell’UE. Inoltre, è molto diffuso l’impiego di contratti di
diritto civile rinnovabili (revolving contract), che comportano una
notevole riduzione dei diritti di protezione sociale. Secondo la relazione
governativa “Youth 2011”, il 50% dei giovani lavoratori è occupato sulla
base di tali contratti.
(13)     La Polonia presenta un basso
tasso di occupazione dei lavoratori più anziani. Se da un lato sono state
notevolmente ridotte le possibilità di prepensionamento ed è stata realizzata
una riforma generale delle pensioni, dall’altro lato è rimasto invariato il
sistema pensionistico speciale per i minatori. Inoltre, il sistema
previdenziale degli agricoltori (KRUS) incentiva i piccoli agricoltori a
rimanere nel settore agricolo principalmente perché i redditi dei singoli
agricoltori non sono accuratamente riportati nel
sistema. Ciò si traduce in una disoccupazione sommersa nelle aree rurali che
frena la crescita della produttività e la mobilità lavorativa a livello
regionale e settoriale.
(14)     La Polonia è tra i paesi dell’Unione
europea con il livello più basso di spesa a favore della ricerca e dello
sviluppo, ed evidenzia uno dei peggiori risultati in relazione agli indicatori
di innovazione più ampi. In termini generali, nel 2011 il rapporto tra le spese
di R&S e il PIL polacco si è attestato allo 0,77%, risultando così tra i
più bassi dell’UE. Sono particolarmente contenute le spese di R&S nel
settore privato (0,2% del PIL nel 2011). Le imprese polacche hanno fatto
ampiamente ricorso all’assorbimento di tecnologia, ossia all’applicazione di
tecnologie già esistenti attraverso investimenti di capitale fisso. Sebbene in
questo modo le imprese siano riuscite a garantire la produttività e la crescita
economica, la Polonia ora ha bisogno di una transizione verso un modello
imprenditoriale più improntato sull’innovazione. Le riforme del sistema di
istruzione superiore ad indirizzo scientifico hanno dato il via a una profonda
ristrutturazione finalizzata a una cooperazione tra scienza e industria. Non
sono ancora disponibili valutazioni su queste riforme. È necessario adottare un
approccio più olistico per allineare gli sforzi nel campo della ricerca, dell’innovazione
e della politica industriale e per garantire che siano previsti adeguati
strumenti a sostegno dell’intero ciclo dell’innovazione. 
(15)     I potenziali vantaggi di una
maggiore efficienza energetica in tutti i settori economici polacchi sono tutt’ora
molto elevati, in particolare nell’isolamento degli edifici, e i relativi
introiti potrebbero andare a sostegno della crescita. La rete elettrica
nazionale è ancora satura, ma sono in corso dei piani volti a creare una
maggiore capacità di interconnessione a mercati limitrofi. La concorrenza nel
mercato del gas è ancora ostacolata da una serie di fattori, in particolare
dalla graduale soppressione dei prezzi regolamentati che deve ancora essere
completata, da un operatore storico che detiene una quota di mercato di circa
il 97% nel settore del commercio al dettaglio e dei mercati all’ingrosso e dal
fatto che il 90% delle importazioni di gas naturale è di provenienza russa.
(16)     Nonostante siano stati
registrati alcuni progressi, in Polonia le infrastrutture di trasporto non
sufficientemente sviluppate costituiscono tutt’ora uno dei principali ostacoli
alla crescita. Sono stati compiuti progressi nei principali progetti
infrastrutturali stradali, ma i progetti di investimento in ambito ferroviario
evidenziano ancora forti ritardi. Le infrastrutture ferroviarie obsolete
richiedono investimenti ingenti e in crescita, poiché solo il 36% dei circa 20 000 km
di linee ferroviarie operativi versa in buone condizioni tecniche. Nonostante i
recenti sforzi, la Polonia è particolarmente arretrata rispetto ad altri Stati
membri in termini di sfruttamento del potenziale di crescita delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione (TIC). La copertura delle reti fisse a
banda larga è la più bassa dell’UE, sia a livello nazionale sia nelle zone
rurali. Gli investimenti nelle reti idriche finora sono stati insufficienti. 
(17)     L’efficienza della pubblica
amministrazione in Polonia è al di sotto della media dell’UE. Tra i problemi
principali vi sono la trasparenza, la complessità del sistema fiscale e i costi
di adempimento, l’aumento della durata media delle cause in ambito civile e
commerciale, lunghe procedure di insolvenza e bassi tassi di recupero. Anche il
ricorso all’e-government della pubblica amministrazione rimane inferiore
alla media UE. La riforma avviata dalla Polonia per facilitare l’accesso alle
professioni regolamentate arranca rispetto alla tabella di marcia annunciata.
(18)     Nell’ambito del
semestre europeo la Commissione ha effettuato un’analisi completa della
politica economica della Polonia e ha valutato il programma di convergenza e il
programma nazionale di riforma. La Commissione ha tenuto conto non soltanto
della loro pertinenza ai fini della sostenibilità della politica di bilancio e
della politica socioeconomica della Polonia, ma anche della loro conformità
alle norme e agli orientamenti dell’UE, alla luce della necessità di rafforzare
la governance economica dell’Unione europea nel suo insieme, offrendo un
contributo a livello dell’UE per le future decisioni nazionali. Le sue
raccomandazioni nell’ambito del semestre europeo trovano riscontro nelle
raccomandazioni di cui ai punti da 1 a 7.
(19)     Alla luce della valutazione di
cui sopra, il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza della Polonia
e il suo parere[7]
trova riscontro, in particolare, nella raccomandazione di cui al seguente punto
1,
RACCOMANDA che la Polonia adotti
provvedimenti nel periodo 2013-2014 al fine di:
1.           rafforzare e attuare la
strategia di bilancio per il 2013 e oltre, con il sostegno di misure
adeguatamente specificate sia per il 2013, sia per il 2014, per garantire una
correzione tempestiva e duratura del disavanzo eccessivo entro il 2014 e la
realizzazione dello sforzo di bilancio di cui alle raccomandazioni formulate
dal Consiglio nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi; una
correzione duratura degli squilibri di bilancio richiede un’attuazione
credibile di riforme strutturali ambiziose, che aumenterebbe la capacità di
aggiustamento e agevolerebbe lo sfruttamento del potenziale di crescita e
occupazione; una volta corretto il disavanzo eccessivo, proseguire con lo
sforzo di aggiustamento strutturale che consentirà alla Polonia di raggiungere
l’obiettivo a medio termine dal 2016; per migliorare la qualità delle finanze
pubbliche, ridurre al minimo i tagli agli investimenti a favore della crescita,
rivedere le politiche di spesa affinando gli obiettivi delle politiche sociali
e migliorare l’efficacia sotto il profilo dei costi e l’efficienza della spesa
nel settore sanitario; migliorare il rispetto della normativa fiscale, in
particolare aumentando l’efficienza dell’amministrazione fiscale;
2.           garantire l’attuazione di
norme permanenti in materia di spesa nel 2013 in linea con le disposizioni del
sistema europeo dei conti. prendere misure atte a rafforzare i meccanismi di
coordinamento per il bilancio annuale e a medio termine tra i diversi livelli
di governo;
3.           intensificare gli sforzi per
ridurre la disoccupazione giovanile, ad esempio ricorrendo a una “garanzia per
i giovani”, aumentando la disponibilità di apprendistati e l’apprendimento
attraverso il lavoro, rafforzando la cooperazione tra scuola e mondo del lavoro
e migliorando la qualità dell’insegnamento; adottare la proposta di strategia
sull’apprendimento lungo tutto l’arco della vita; contrastare la povertà dei
lavoratori e la segmentazione del mercato del lavoro attraverso una migliore
transizione da contratti di lavoro a tempo determinato a contratti a tempo
indeterminato e riducendo il ricorso eccessivo a contratti di diritto civile;
4.           proseguire con gli sforzi
volti ad aumentare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, in
particolare investendo nella qualità dei servizi di cura all’infanzia e dell’istruzione
prescolare a prezzi ragionevoli e garantendo finanziamenti stabili e personale
preparato; al fine di migliorare la mobilità settoriale della forza lavoro,
prendere provvedimenti per riformare il sistema di previdenza sociale degli
agricoltori KRUS; abolire gradualmente il sistema pensionistico speciale per i
minatori integrandolo nel sistema generale; sostenere la riforma generale delle
pensioni con le misure di promozione dell’occupabilità dei lavoratori più
anziani per aumentare l’età di uscita dal mercato del lavoro; 
5.           adottare misure supplementari
per garantire un ambiente imprenditoriale favorevole all’innovazione, migliorando
il collegamento tra ricerca, innovazione e politica industriale, sviluppando
ulteriormente strumenti rotativi e incentivi fiscali nonché impiegando in
maniera più mirata gli strumenti esistenti nelle diverse tappe del ciclo dell’innovazione;
6.           rinnovare e ampliare le
capacità di generazione di energia e migliorare l’ efficienza dell’intera
catena energetica; accelerare ed estendere lo sviluppo della rete elettrica,
comprese le interconnessioni transfrontaliere, ed eliminare gli ostacoli agli
scambi transfrontalieri di energia elettrica; rafforzare la concorrenza nel
settore del gas attraverso la progressiva eliminazione dei prezzi
regolamentati; rafforzare il ruolo e le risorse dell’autorità di
regolamentazione del mercato ferroviario e assicurare un’effettiva e rapida
attuazione dei progetti di investimento; intensificare gli sforzi per aumentare
la copertura a banda larga; migliorare la gestione dei rifiuti e delle acque;
7.           adottare ulteriori misure per
migliorare il contesto imprenditoriale semplificando l’esecuzione dei contratti
e i requisiti per le licenze edilizie e riducendo i costi legati al rispetto
della normativa fiscale; adottare e attuare la prevista liberalizzazione dell’accesso
ai servizi professionali.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1.
[2]               COM(2013) 371 final.
[3]               P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.
[4]               Decisione 2013/208/UE del Consiglio del 22 aprile 2013.
[5]               COM(2012) 750 final.
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               A norma dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento
(CE) n. 1466/97 del Consiglio.