CELEX: 62005CC0331
Language: pt
Date: 2007-03-28
Title: Conclusões da advogada-geral Trstenjak apresentadas em 28 de Março de 2007. # Internationaler Hilfsfonds eV contra Comissão das Comunidades Europeias. # Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Responsabilidade extracontratual - Nexo de causalidade - Despesas relativas aos procedimentos instaurados no Provedor de Justiça Europeu. # Processo C-331/05 P.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
      VERICA TRSTENJAK
      apresentadas em 28 de Março de 2007 1(1)
      
      Processo C‑331/05 P
      Internationaler Hilfsfonds e. V. 
      contra
      Comissão
      «Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância – Responsabilidade extracontratual da Comunidade – Artigo 288.°, segundo parágrafo, CE – Recusa de co‑financiamento de actividades de uma ONG – Anulação de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância que julgou um pedido improcedente – Carácter reembolsável de despesas de advogado em procedimento de queixa no Provedor de Justiça Europeu»Índice
      I –   Introdução
      II – Quadro jurídico
      III – Matéria de facto e tramitação processual
      A –   Matéria de facto no litígio
      B –   Processo no Tribunal e o despacho ora impugnado
      C –   Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
      D –   Fundamentos do recurso e argumentos das partes
      IV – Análise jurídica
      A –   Exame dos fundamentos do recurso
      1.     Primeiro fundamento do recurso: carácter reembolsável de despesas de advogado pela via de uma acção de indemnização por danos
      a)     O direito comunitário relativo a despesas processuais
      i)     As disposições relativas a despesas em processos perante os Tribunais comunitários
      ii)   A inexistência de disposições relativas a despesas nos procedimentos de queixa no Provedor de Justiça Europeu
      –       As diferenças em relação à jurisdição comunitária
      –       Quanto à desnecessidade de recurso a um advogado
      b)     A responsabilidade extracontratual da Comunidade
      2.     Segundo fundamento do recurso: desrespeito pela jurisprudência dos tribunais comunitários
      a)     O acórdão Herpels 
      b)     O acórdão AFCon Management Consultants e o./Comissão 
      3.     Terceiro fundamento do recurso: nexo de causalidade
      B –   Resultado da análise
      V –   Despesas
      VI – Conclusão
      I –    Introdução
      1.     O presente processo diz respeito a um recurso interposto de um despacho do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades
         Europeias (a seguir «Tribunal»), de 11 de Julho de 2005 (2), no qual este último julgou manifestamente improcedente uma acção de indemnização por danos, fundada em responsabilidade
         extracontratual, intentada por uma demandante não privilegiada contra a Comunidade, ao abrigo do artigo 288.°, segundo parágrafo,
         CE.
      
      2.     É recorrente e demandante no processo principal (a seguir «recorrente») uma organização não governamental (a seguir «ONG»)
         de direito alemão que apoia refugiados, vítimas de guerras e de catástrofes. Na acção inicial pediu o reembolso de despesas
         de advogado, suportadas em três procedimentos no Provedor de Justiça Europeu, instaurados contra a Comissão. Segundo alega,
         as despesas por ela suportadas ascendem a 54 037 EUR. Pede agora ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que proceda
         a um exame jurídico da decisão de primeira instância.
      
      II – Quadro jurídico
      3.     O artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, determina:
      «Em matéria de responsabilidade extracontratual, a Comunidade deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos
         direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas Instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.»
      
      4.     Segundo o artigo 21.°, segundo parágrafo, CE, qualquer cidadão da União Europeia pode dirigir‑se ao Provedor de Justiça instituído
         nos termos do artigo 195.° CE.
      
      5.     O artigo 195.°, n.° 1, CE prevê:
      «O Parlamento Europeu nomeará um Provedor de Justiça, com poderes para receber queixas apresentadas por qualquer cidadão da
         União ou pessoa singular ou colectiva com residência ou sede estatutária num Estado‑Membro e respeitantes a casos de má administração
         na actuação das Instituições ou organismos comunitários, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância
         no exercício das respectivas funções jurisdicionais.
      
      De acordo com a sua missão, o Provedor de Justiça procederá aos inquéritos que considere justificados, quer por sua própria
         iniciativa, quer com base nas queixas que lhe tenham sido apresentadas, directamente ou por intermédio de um membro do Parlamento
         Europeu, salvo se os factos invocados forem ou tiverem sido objecto de processo jurisdicional. Sempre que o Provedor de Justiça
         constate uma situação de má administração, apresentará o assunto à Instituição em causa, que dispõe de um prazo de três meses
         para lhe apresentar a sua posição. O Provedor de Justiça enviará seguidamente um relatório ao Parlamento Europeu e àquela
         Instituição. A pessoa que apresentou queixa será informada do resultado do inquérito.
      
      O Provedor de Justiça apresentará anualmente ao Parlamento um relatório sobre os resultados dos inquéritos que tenha efectuado.»
      6.     Em 9 de Maio de 1994, o Parlamento Europeu, em conformidade com o então disposto no artigo 194.°, n.° 4, CE, adoptou a Decisão
         94/262/CECA, CE, Euratom, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (3).
      
      7.     Nos termos do artigo 2.°, n.° 6, da Decisão 94/262, as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça não interrompem os prazos
         de interposição de recursos judiciais ou administrativos. Por outro lado, segundo o artigo 2.°, n.° 7, da Decisão 94/262,
         quando, por haver um processo judicial em curso ou terminado relativo aos factos alegados, o Provedor de Justiça tiver de
         declarar não admissível uma queixa ou pôr fim à sua análise, os resultados dos inquéritos a que tenha eventualmente procedido
         anteriormente serão arquivados. 
      
      III – Matéria de facto e tramitação processual
      A –    Matéria de facto no litígio
      8.     Na origem do litígio está uma série de pedidos de co‑financiamento de determinados projectos de apoio apresentados pela recorrente
         à Comissão. Entre 1993 e 1997 a recorrente apresentou à Comissão, no total, seis pedidos de co‑financiamento de acções.
      
      9.     Ao analisar os primeiros pedidos, os serviços da Comissão concluíram que a recorrente não podia beneficiar dos auxílios concedidos
         às ONG, uma vez que não preenchia as condições gerais para o co‑financiamento de projectos. As condições gerais da Comissão
         para o co‑financiamento de acções realizadas nos países em vias de desenvolvimento por ONG europeias estabelecem os critérios
         de elegibilidade das ONG e dos projectos, contêm instruções concretas quanto à apresentação dos pedidos e fornecem explicações
         detalhadas sobre as modalidades do financiamento (4). A recorrente foi informada da sua não elegibilidade por carta da Comissão de 12 de Outubro de 1993. Por carta de 29 de Julho
         de 1996, a Comissão explicou as principais razões que a tinham levado a concluir que a recorrente não era uma ONG elegível.
         
      
      10.   Em 5 de Dezembro de 1996, a recorrente apresentou à Comissão um novo projecto. Em Setembro de 1999 foi apresentada à Comissão
         uma versão alterada deste projecto, através de um novo pedido. A Comissão não decidiu sobre este novo pedido de co‑financiamento
         por considerar que a decisão de 12 de Outubro de 1993 sobre a não elegibilidade da recorrente se mantinha válida. 
      
      11.   A recorrente apresentou então três queixas ao Provedor de Justiça: uma em 1998 e as outras duas em 2000. Estas queixas referiam‑se,
         no essencial, a dois aspectos, designadamente, a questão do acesso ao processo e a questão de saber se a Comissão tinha examinado
         correctamente os pedidos da recorrente.
      
      12.   Quanto ao acesso ao processo, o Provedor de Justiça concluiu, numa decisão de 30 de Novembro de 2001, que a lista de documentos
         que a Comissão propôs à recorrente para consulta não estava completa, que a Comissão tinha retido determinados documentos
         sem razão e que, consequentemente, esta atitude da Comissão podia constituir um caso de má administração. O Provedor de Justiça
         propôs à Comissão que autorizasse um acesso adequado ao processo. O acesso ao processo teve lugar nos serviços da Comissão
         em 26 de Outubro de 2001. O Provedor de Justiça observou, por outro lado, que constituía um caso de má administração o facto
         de não ter sido dada à recorrente a oportunidade de ser ouvida formalmente sobre as informações recebidas de terceiros pela
         Comissão, informações essas que foram utilizadas para tomar uma decisão contra a recorrente.
      
      13.   No que respeita à questão de saber se os pedidos da demandante foram objecto de um exame correcto, o Provedor de Justiça concluiu,
         através de uma outra decisão também proferida em 30 de Novembro de 2001, em relação ao facto de a Comissão ter tomado em consideração
         determinadas informações provenientes de terceiros, que esse exame não foi efectuado. Por outro lado, na sua decisão de 11
         de Julho de 2000, o Provedor de Justiça observou que o facto de a Comissão ter deixado passar um período de tempo excessivo
         antes de fornecer por escrito as razões que a tinham levado em 1993 a concluir pela não elegibilidade da recorrente. Por último,
         no que respeita ao facto de a Comissão não ter tomado uma decisão formal relativamente aos pedidos da recorrente apresentados
         em Dezembro de 1996 e Setembro de 1997, o Provedor de Justiça, na sua decisão de 19 de Julho de 2001, recomendou à Comissão
         que se pronunciasse sobre esses pedidos antes de 31 de Outubro de 2001. 
      
      14.   Para dar cumprimento à recomendação do Provedor de Justiça, a Comissão enviou à recorrente um ofício de 16 de Outubro de 2001,
         rejeitando os dois projectos apresentados em Dezembro de 1996 e Setembro de 1997 em razão da não elegibilidade da recorrente
         para o co‑financiamento. 
      
      15.   Por petição entrada em 15 de Dezembro de 2001, a demandante interpôs recurso de anulação da carta de 16 de Outubro de 2001.
         Por acórdão de 18 de Setembro de 2003, proferido no processo T‑321/01 (5), o Tribunal anulou a decisão da Comissão de 16 de Outubro de 2001 que indeferiu os pedidos de co‑financiamento da recorrente
         de Dezembro de 1996 e de Setembro de 1997 e condenou a demandada nas despesas. 
      
      16.   No seu recurso, a recorrente pedia igualmente o reembolso, pela demandada, das despesas suportadas com o procedimento perante
         o Provedor de Justiça. No seu acórdão, o Tribunal decidiu que as despesas relativas aos procedimentos perante o Provedor de
         Justiça não podiam ser consideradas despesas indispensáveis na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo
         do Tribunal de Primeira Instância e, portanto, não eram reembolsáveis. 
      
      B –    Processo no Tribunal e o despacho ora impugnado
      17.   Através de petição entrada na Secretaria do Tribunal em 23 de Julho de 2004, a recorrente intentou nova acção com base, desta
         vez, no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, e pedindo a condenação da Comunidade a pagar‑lhe o montante de 54 037 EUR a título
         de reparação do dano material sofrido. 
      
      18.   O Tribunal, por despacho de 11 de Julho de 2005, julgou a acção manifestamente improcedente, com fundamento na inexistência
         de responsabilidade extracontratual da Comunidade. 
      
      19.   O Tribunal baseou a sua decisão numa série de argumentos que, no essencial, convergem numa única razão: falta o necessário
         nexo de causalidade entre a conduta da instituição comunitária e o alegado prejuízo, uma vez que a intervenção de um advogado
         em procedimento perante o Provedor de Justiça não é indispensável.
      
      20.   O Tribunal julgou a acção manifestamente improcedente porque as despesas relativas aos procedimentos perante o Provedor de
         Justiça não podem ser consideradas despesas indispensáveis na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo
         e, portanto, não são reembolsáveis. Referiu ainda que decorre desta disposição que as despesas reembolsáveis estão limitadas
         às despesas que, por um lado, foram suportadas para efeitos do processo no Tribunal de Primeira Instância e, por outro, às
         despesas indispensáveis para esse fim.
      
      21.   Quanto ao procedimento perante o Provedor de Justiça, o Tribunal considerou que esse procedimento, contrariamente aos processos
         instaurados nas jurisdições comunitárias, está concebido de forma a que o recurso a um advogado não seja necessário. Assim,
         basta apresentar os factos na queixa, não sendo necessário apresentar uma fundamentação jurídica. Nestas circunstâncias, a
         livre decisão do cidadão de se fazer representar por um advogado no âmbito do procedimento perante o Provedor de Justiça implica
         que deve suportar pessoalmente as despesas. É precisamente em razão da inexistência desta liberdade de decisão nos processos
         perante as jurisdições comunitárias, nos quais a presença de um advogado é obrigatória, que o processo jurisdicional comporta
         uma decisão sobre as despesas que inclui as despesas de advogado. 
      
      22.   Além disso, o Tribunal de Primeira Instância recordou que o Tribunal de Justiça decidiu, no seu acórdão de 9 de Março de 1978,
         proferido no processo 54/77 (6), que as despesas de consulta de um advogado na fase das reclamações administrativas no âmbito da fase pré‑contenciosa regulada
         no artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades devem distinguir‑se dos honorários de advogado suportados durante
         o processo contencioso. Embora não se possa proibir os interessados de, nesta fase, se assegurarem do aconselhamento de um
         advogado, trata‑se da sua própria decisão que não pode, em caso algum, ser imputada à instituição demandada. O Tribunal de
         Justiça considerou, por conseguinte, que não existe juridicamente qualquer nexo de causalidade entre o alegado dano, ou seja,
         as despesas de advogado suportadas na fase pré‑contenciosa, e a actuação comunitária, e que, portanto, um pedido de reparação
         de danos neste caso não só deve ser indeferido como pode também considerar‑se desprovido de justificação jurídica e, portanto,
         vexatório, facto ao qual há que atender na decisão sobre as despesas. 
      
      23.   Em virtude das considerações expostas, o Tribunal concluiu que as despesas de advogado decorrentes do procedimento perante
         o Provedor de Justiça não são reembolsáveis a título de danos no âmbito de uma acção de indemnização.
      
      24.   No que diz respeito aos restantes requisitos do direito de exigir à Comunidade uma indemnização fundada em responsabilidade
         extracontratual, o Tribunal referiu, por fim, que a recorrente não conseguiu demonstrar a existência de um nexo de causalidade
         directo entre as ilegalidades que censura à demandada e o dano cuja reparação pedia. O Tribunal recordou, novamente, que o
         procedimento perante o Provedor de Justiça não requer a intervenção de um advogado. Nestas circunstâncias, a livre escolha
         pelo cidadão de recorrer ao Provedor de Justiça e de se fazer representar perante este por um advogado não pode considerar‑se
         uma consequência necessária e directa dos casos de má administração eventualmente imputáveis às instituições da Comunidade.
      
      C –    Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
      25.   A Internationale Hilfsfonds e.V. interpôs o presente recurso através de requerimento de 2 de Setembro de 2005, registado na
         Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Setembro de 2005.
      
      26.   A recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne: 
      –       anular o despacho de 11 de Julho de 2005 do Tribunal de Primeira Instância e ordenar a remessa dos autos a esse Tribunal ou
         condenar a recorrida a pagar à recorrente a quantia de 54 037 EUR;
      
               e
      –       condenar a recorrida nas despesas.
      27.   Por articulado de 9 de Novembro de 2005, registado na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 10 de Novembro de 2005, a Comissão
         apresentou a resposta, na qual pede:
      
      –       que o recurso seja julgado improcedente;
               e
      –       que a recorrente seja condenada nas despesas do processo. 
      28.   Decorrida a fase escrita realizou‑se, em 16 de Novembro de 2006, uma audiência na qual as partes apresentaram as suas alegações
         orais. 
      
      D –    Fundamentos do recurso e argumentos das partes
      29.   A Internationale Hilfsfonds e.V. assenta o seu recurso em três fundamentos, destinados a rebater os três principais argumentos
         do Tribunal que sustentam o despacho proferido em primeira instância.
      
      30.   Através do primeiro fundamento do recurso, a recorrente opõe‑se ao facto de o Tribunal ter decidido que as despesas relativas
         a procedimentos perante o Provedor de Justiça não são reembolsáveis segundo o artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo
         do Tribunal, uma vez que isso é irrelevante para efeitos de apreciação da questão de saber se estas despesas podem ser invocadas
         no âmbito de uma acção de indemnização com base no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE. 
      
      31.   Depois, põe em causa a apreciação do Tribunal segundo a qual o procedimento perante o Provedor de Justiça, ao contrário dos
         processos nas jurisdições comunitárias, está concebido de forma a que o recurso a um advogado não seja necessário. A recorrente
         defende que tal conclusão não decorre do estatuto nem das disposições de execução.
      
      32.   Na sua resposta, a Comissão reconhece que o pedido de reembolso de despesas do processo e o pedido de indemnização estão sujeitos
         a requisitos diferentes e são independentes um do outro. O que, contudo, não exclui uma comparação entre ambos os pedidos,
         nas partes em que os requisitos se assemelhem. A questão do carácter «indispensável» das despesas de representação por advogado
         é importante tanto no âmbito de um pedido de reembolso das despesas do processo como também no âmbito de um eventual direito
         a indemnização por danos, visto este critério ter relevância para efeitos de determinar a existência de um nexo de causalidade
         ou de apreciar o dever de limitação do dano.
      
      33.   A Comissão considera contraditório que, no âmbito do exame das despesas do processo, o carácter indispensável das despesas
         efectuadas, e simultaneamente, no âmbito do exame de um pedido de indemnização, se parta do princípio de que a recorrente
         tenha sido obrigada a efectuar essas despesas.
      
      34.   Segundo a Comissão, se se fizer uma comparação, verifica‑se que a lei, onde reconhece e prevê o carácter indispensável da
         representação por advogado preocupa‑se igualmente em garantir que as despesas daí resultantes estejam cobertas. No entanto,
         a lei recusou precisamente no âmbito dos procedimentos de queixa, esse carácter indispensável. 
      
      35.   Com o segundo fundamento de recurso, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância interpretou erradamente ou não
         teve em conta a jurisprudência dos Tribunais comunitários.
      
      36.   A recorrente começa por discutir a aplicabilidade do acórdão do Tribunal de Justiça, Herpels/Comissão (7), às pretensões formuladas através do presente recurso, alegando que este acórdão deve ser visto exclusivamente à luz da relação
         de serviço que existe entre a Comunidade e os seus funcionários, pelo que não é possível tirar conclusões do mesmo para o
         presente caso.
      
      37.   Mas, além disso, defende ainda não foi tido em conta o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Março de 2005, AFCon
         Management Consultants e o./Comissão (8), através do qual a Comissão foi condenada a pagar uma indemnização pelos danos resultantes de irregularidades num processo
         de adjudicação. O prejuízo invocado neste processo abrangeu, designadamente, despesas de advogado, que o demandante suportou
         no âmbito de um procedimento de queixa no Provedor de Justiça. A recorrente pede ao Tribunal de Justiça que tome uma posição
         crítica sobre o facto de o Tribunal de Primeira Instância não ter tido esse acórdão em conta e de não ter feito a comparação
         com o seu caso.
      
      38.   Diversamente, a Comissão entende que o acórdão Herpels é inteiramente aplicável ao caso presente. Considera que tanto o facto
         de naquele processo se tratar de um problema relativo ao funcionalismo público como o facto de ter existido entre a Comissão
         e o seu funcionário uma relação contratual carecem de relevância. O que importa é o facto de em ambos os casos terem sido
         feitos pedidos de indemnização relativos ao mesmo tipo de despesas, ou seja, despesas com a representação por advogado, suportadas
         no âmbito de um procedimento extrajudicial. Do mesmo modo, o que é relevante é o facto de em ambos os casos se ter instaurado
         um procedimento extrajudicial de queixa, no qual é necessária a representação por advogado, pelo que foi livremente e por
         apreciação própria que a recorrente decidiu da necessidade de fazer intervir um advogado. 
      
      39.   A Comissão prossegue alegando que o facto de não se ter tido em conta uma decisão anterior da mesma instância não constitui, per se, um erro de direito, uma vez que o sistema jurisdicional das Comunidades não assenta no princípio do precedente, cujo respeito
         constitui um dever jurídico.
      
      40.   Em terceiro lugar, a recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância decidiu de modo errado, ao não reconhecer a existência
         de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal da Comissão e o dano que sofreu. A recorrente entende que existe nexo
         de causalidade entre um comportamento ilegal e determinado dano quando for comummente admitido que a conduta da instituição
         é susceptível de produzir um dano como o que se produziu. É o que resulta da teoria da adequação, reconhecida no direito alemão
         e também pelos Tribunais comunitários.
      
      41.   A recorrente alega, por fim, que o princípio da «igualdade das armas» impunha, no caso concreto, que fizesse intervir um advogado
         para a defesa dos seus interesses, uma vez que a Comissão solicitou o apoio dos seus serviços jurídicos nos procedimentos
         de queixa já mencionados, que correram termos perante o Provedor de Justiça. 
      
      42.   A Comissão recorda que, segundo a jurisprudência, o dano deve ser consequência directa da conduta posta em causa. Este critério
         é consentâneo com a exigência de adequação, invocada pela recorrente. É possível daí inferir que o nexo de causalidade não
         é directo quando o dano não tinha, de modo algum, que produzir‑se necessariamente, antes tendo sido causado por uma livre
         decisão do lesado. Num procedimento de queixa, que está concebido de modo a que o queixoso não tenha de apresentar argumentos
         jurídicos e de modo a que eventuais questões de facto e de direito, que possam manter‑se em aberto, sejam oficiosamente investigadas
         pelo próprio Provedor de Justiça, a decisão de fazer intervir um advogado é uma decisão livre.
      
      43.   O argumento da «igualdade das armas» também não colhe, precisamente devido a esta configuração do procedimento de queixa,
         uma vez que é o próprio Provedor de Justiça quem assiste a pessoa interessada.
      
      IV – Análise jurídica
      44.   O recurso para o Tribunal de Justiça está limitado às questões de direito, nos termos do artigo 225.° CE. Uma vez que a recorrente
         alega, no essencial, que o despacho proferido em primeira instância viola o direito comunitário, o seu recurso preenche esse
         requisito de admissibilidade.
      
      45.   A recorrente baseia o seu recurso em três fundamentos diferentes, a seguir analisados, quanto à sua procedência, pela ordem
         por que foram invocados.
      
      A –    Exame dos fundamentos do recurso
      1.      Primeiro fundamento do recurso: carácter reembolsável de despesas de advogado pela via de uma acção de indemnização por danos
         
      
      46.   A recorrente começa por impugnar o argumento do Tribunal de Primeira Instância, segundo o qual o reconhecimento de tais despesas
         como danos está em contradição com a jurisprudência do Tribunal relativa à natureza não reembolsável destas. A recorrente
         considera errado o entendimento do Tribunal que consiste em equiparar o direito de indemnização invocado com a questão do
         reembolso de despesas do processo. 
      
      47.   Não posso partilhar deste ponto de vista. Parece‑me, isso sim, que, neste contexto, o Tribunal abordou um aspecto essencial
         que não pode ser ignorado na decisão do presente processo. Trata‑se, concretamente, da concorrência entre um direito processual
         de reembolso de despesas e um direito material à indemnização do dano, bem como da questão de saber se este último pode ir
         para além daquilo que o direito processual pode conceder a quem reivindica esse direito. A fim de explicar melhor o meu entendimento
         jurídico, passo de seguida a tecer algumas considerações gerais sobre a relação entre o direito que regula as despesas e o
         direito a indemnização por danos na Comunidade.
      
      a)      O direito comunitário relativo a despesas processuais
      i)      As disposições relativas a despesas em processos perante os Tribunais comunitários 
      48.   O princípio basilar das normas que regulam as despesas em processos perante os Tribunais comunitários é a chamada responsabilidade
         da parte vencida, segundo a qual, em princípio, é a parte vencida que suporta as despesas do processo, incluindo as despesas
         indispensáveis suportadas pela parte contrária. É, portanto, nestes termos, por fora do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do
         Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça ou no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal, que a parte
         vencida é condenada se tal for requerido.
      
      49.   Este designado direito processual ao reembolso de despesas, que as normas que regulam as despesas reconhecem à parte vencedora,
         está, contudo, sujeito a limites fixados na lei, e baseados numa valoração feita originariamente pelo legislador. 
      
      50.   Assim, por exemplo, o artigo 73.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça especifica que são consideradas
         despesas reembolsáveis as despesas indispensáveis suportadas pelas partes para efeitos do processo no Tribunal, nomeadamente
         as despesas de deslocação e de estada e os honorários de advogados. Em princípio, só devem ser consideradas as despesas efectuadas
         para efeitos do processo judicial. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a expressão «processo», contida
         na alínea b) do artigo 73.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, visa apenas o processo no Tribunal de Justiça,
         isto é, a fase contenciosa, com exclusão da fase que a precedeu (9). O mesmo se aplica ao Tribunal de Primeira Instância, por força do disposto no artigo 91.°, alínea b), do respectivo Regulamento
         de Processo.
      
      51.   Donde se conclui que as despesas efectuadas pelas partes numa fase administrativa prévia não são abrangidas pela decisão sobre
         as despesas (10).
      
      52.   Por último, resulta da jurisprudência, que, em relação ao período de tempo que antecede a propositura da acção, pode pedir
         o reembolso de despesas com a sua redacção (11). Mas já não são reembolsáveis gastos e despesas com o pagamento de honorários devidos pela elaboração por parte dos consultores,
         de pareceres sobre as perspectivas de êxito e sobre a admissibilidade da acção (12). 
      
      53.   No despacho impugnado, o Tribunal de Primeira Instância assinalou, com razão, o facto de a queixa dirigida ao Provedor de
         Justiça constituir uma via alternativa à do recurso ao juiz comunitário, permitida pelo Tratado aos cidadãos da União, tendo
         em vista a defesa dos seus interesses. Esta via alternativa extrajudicial obedece a critérios específicos e não tem necessariamente
         o mesmo objectivo que uma acção judicial. Além disso, da interpretação do artigo 195.°, n.° 1, CE e do artigo 2.°, n.os 6 e 7 da Decisão 94/262, o Tribunal inferiu, correctamente, que estas duas vias não podem ser seguidas em paralelo.
      
      54.   Do meu ponto de vista, a decisão de primeira instância tem o mérito de explicar com grande clareza que o procedimento de queixa
         no Provedor de Justiça não constitui, de modo algum, um procedimento que deva obrigatoriamente preceder o processo a instaurar
         nos Tribunais comunitários. Resulta ainda desta decisão que o procedimento de queixa no Provedor de Justiça não faz parte
         da via jurídica criada pelo legislador para garantir a protecção jurídica, perante os Tribunais comunitários, das pessoas
         afectadas por um comportamento contrário ao direito comunitário por parte das instituições da Comunidade. Consequentemente,
         é compreensível que as disposições do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça e do Regulamento de Processo do Tribunal
         nada prevejam quanto ao reembolso de despesas eventualmente efectuadas no âmbito de procedimento de queixa.
      
      ii)    A inexistência de disposições relativas a despesas nos procedimentos de queixa no Provedor de Justiça Europeu 
      55.   Na falta de uma conexão interna com a jurisdição da Comunidade coloca‑se, pois, a questão de saber se existe um regime jurídico
         especial que regule as despesas nos procedimentos de reclamar ao Provedor de Justiça e que regule igualmente estas questões.
         Um direito processual da recorrente ao reembolso das despesas deveria assentar fundamentalmente na base em que assenta a correspondente
         acção. Ora, não existe regulamentação das despesas nesse sentido, o que, analisando melhor, se explica tanto pelo sentido
         e finalidade do procedimento de queixa como pelo papel que, nos termos do artigo 195.°, n.° 1, CE é atribuído ao Provedor
         de Justiça na estrutura institucional da União Europeia. 
      
      –       As diferenças em relação à jurisdição comunitária 
      56.   Tal como já foi referido pelo advogado‑geral L. A. Geelhoed nas suas conclusões no processo Lamberts (13), a instituição do Provedor constitui um dos instrumentos através dos quais o Tratado dá conteúdo à cidadania da União. O
         cidadão tem o direito de se dirigir ao Provedor para lhe apresentar reclamações respeitantes a casos de má administração na
         acção das instituições ou organismos comunitários. O Provedor desempenha assim um papel na protecção dos direitos do cidadão.
         A génese do instituto do Provedor de Justiça Europeu revela ainda que este instituto era visto como um dos mecanismos destinados
         a tutelar os direitos específicos do cidadão europeu. Mas o advogado‑geral L. A. Geelhoed também observou, do meu ponto de
         vista com razão, que, embora o procedimento de queixa no Provedor tenha por objectivo a protecção dos direitos do cidadão,
         este procedimento não oferece uma protecção jurídica equivalente à assegurada pelos tribunais (14).
      
      57.   Verifica‑se que o procedimento de queixa no Provedor de Justiça não configura um processo contraditório semelhante ao jurisdicional
         em sentido próprio, no qual o queixoso e a instituição comunitária em causa se defrontam e em que a resolução do litígio é
         confiada a um terceiro imparcial. Nem o artigo 3.°, n.° 5, da decisão relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício
         das funções de Provedor de Justiça Europeu (15), nem o artigo 6.° das disposições de execução (16), prevêem que o Provedor de Justiça desempenhe um papel de mediador entre as partes. O que resulta destas disposições, isso
         sim, é que o Provedor de Justiça, na medida do possível, procurará encontrar, juntamente com a instituição ou organismo em
         causa, uma solução que permita eliminar os casos de má administração e deferir a queixa apresentada, o que confere à figura
         do Provedor de Justiça um carácter sobretudo administrativo (17). 
      
      58.   Uma outra ruptura com o princípio do processo contraditório resulta da faculdade, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da decisão
         relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça, de que este dispõe para, por iniciativa
         própria, proceder a quaisquer inquéritos que considere justificados para esclarecer qualquer caso de suspeita de má administração
         na actividade dos organismos e instituições da Comunidade.
      
      59.   Mas as diferenças em relação à jurisdição comunitária também são evidentes nos casos em que o Provedor de Justiça Europeu
         actua com base numa queixa. Assim, por exemplo, o acesso à via da queixa, tanto no caso de pessoas singulares como de pessoas
         colectivas, está concebido de modo menos restritivo do que o direito de recurso aos Tribunais comunitários. A legitimidade
         como requisito de admissibilidade nos processos judiciais visa impedir acções populares e assim assegurar que só serão admitidas
         acções intentadas por aqueles que efectiva e directamente são afectados por comportamentos ilegais das instituições comunitárias (18). Enquanto, por exemplo, segundo o artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, a interposição de um recurso de anulação por uma pessoa
         singular ou por uma pessoa colectiva, de um acto comunitário ilegal que não lhe seja dirigido, exige que essa pessoa seja
         directa e individualmente afectada por esse acto, uma queixa ao Provedor de Justiça não está sujeita a nenhum requisito especial
         de admissibilidade. Assim, também as pessoas que não tenham sido afectadas pela má administração na actividade dos organismos
         e instituições têm o direito de apresentar queixas ao Provedor de Justiça (19).
      
      60.   Uma outra especificidade das funções de Provedor de Justiça é a de que este apenas tem uma obrigação de acção, é totalmente
         independente e, no exercício das suas funções, dispõe de uma ampla margem de apreciação (20). Neste sentido, dispõe de um variado leque de instrumentos para a resolução de litígios entre os cidadãos e a instituição
         comunitária em causa. Se o Provedor de Justiça determinar que existe um caso de má administração, procura tanto quanto possível
         os meios de resolução amigável que permita eliminar essa situação e possa deferir a queixa apresentada. Se o Provedor de Justiça
         entender que não é possível uma resolução amigável ou que a procura desta não foi bem sucedida, pode arquivar os processos,
         mediante decisão fundamentada, a qual pode conter uma observação crítica, ou elabora um relatório de que conste um projecto
         de recomendações. Contudo, todas estas medidas se caracterizam pela sua natureza não vinculativa, uma vez que o Provedor de
         Justiça não pode obrigar juridicamente a Administração a alterar o seu comportamento. Isto explica que as decisões adoptadas
         pelo Provedor de Justiça no âmbito de um procedimento de queixa só em determinadas condições podem ser objecto de recurso
         para os Tribunais comunitários. O único meio de que dispõe para impor aos organismos e instituições uma modificação no seu
         comportamento consiste na força da sua argumentação e na pressão pública que pode gerar a denúncia, nos seus relatórios, de
         casos de má administração (21).
      
      61.   Em casos de irregularidades de menor importância, esta ampla margem de apreciação pode levá‑lo a optar por renunciar a propor
         uma acção contra o organismo em causa, o que está totalmente vedado aos Tribunais comunitários, por força do direito comunitário
         a uma tutela jurisdicional efectiva (22). Isto significa concretamente que o Provedor de Justiça não pode garantir ao autor da queixa um resultado determinado (23).
      
      62.   Estas diferenças fundamentais evidenciam que a protecção jurídica individual não constitui uma prioridade nos procedimentos
         de queixa no Provedor de Justiça.
      
      63.   Estando no centro das preocupações do Provedor de Justiça o correcto funcionamento da administração comunitária e não a protecção
         jurídica individual é coerente não prever disposições que regulem as despesas do procedimento de queixa. Pelo contrário, afigura‑se
         correcto e equitativo fazer suportar as despesas por quem projecta apresentar uma queixa. Esta conclusão está em consonância
         com o objectivo prosseguido pelo legislador de colocar à disposição do cidadão uma solução económica e flexível a fim de levar
         ao conhecimento público um comportamento errado da Administração (24).
      
      64.   Daqui resulta que a recorrente não tem ao seu dispor disposições legais relativas a despesas com base nas quais possa fundamentar
         a sua pretensão ao reembolso das despesas de advogado.
      
      –       Quanto à desnecessidade de recurso a um advogado 
      65.   Na falta de uma disposição legal que preveja expressamente a necessidade de representação por advogado das pessoas singulares
         ou das pessoas colectivas, em procedimentos perante o Provedor de Justiça, semelhante ao artigo 19.°, n.° 3, do Estatuto do
         Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, deve partir‑se do princípio de que essa representação, no mínimo, não é obrigatória.
         
      
      66.   Habitualmente, só se recorre aos serviços de um advogado quando estão em causa questões jurídicas (25). Com efeito, a principal função do advogado é, precisamente, elucidar os litigantes acerca das disposições jurídicas pertinentes
         para o seu problema jurídico e garantir que sejam conservadas as provas, enquanto requisito essencial do reconhecimento de
         qualquer direito.
      
      67.   Já nas suas conclusões no processo Lamberts, o advogado‑geral L. A. Geelhoed remeteu para jurisprudência assente do Tribunal
         de Justiça relativa ao conceito de órgão jurisdicional na acepção do artigo 234.° CE referindo a este respeito que o procedimento
         de queixa não preenche todas as características (26). A meu ver, a questão da necessidade da assistência de advogado depende, no essencial, da resposta a dar à questão de saber
         se a resolução de problemas jurídicos constitui o aspecto fulcral do procedimento de queixa no Provedor de Justiça. Para tal,
         impõe‑se definir o conceito de «má administração», na acepção do artigo 195.°, n.° 1, CE, uma vez que é ele que determina
         o âmbito da competência material do Provedor de Justiça.
      
      68.   Na falta de uma definição legal no direito primário, o então Provedor de Justiça Jacob Södermann apresentou uma definição
         no seu relatório anual relativo ao ano de 1997, que apresentou ao Parlamento Europeu: «A má administração ocorre quando um
         organismo público não actua em conformidade com uma regra ou princípio a que está vinculado». Resulta desta definição que
         a má administração não é, em princípio, apenas a violação de normas jurídicas vinculativas mas também a violação dos princípios
         da boa prática administrativa que, por não terem natureza jurídica vinculativa, costumam ser classificados como soft law. Esta definição está em conformidade com o artigo 195.° CE e com o artigo 2.°, n.° 7, da Decisão 94/262, que limitam a competência
         do Provedor de Justiça em relação aos órgãos jurisdicionais e, implicitamente, partem do princípio de que o Provedor de Justiça
         também pode ocupar‑se de questões jurídicas, mesmo que não seja com carácter exclusivo (27).
      
      69.   Mesmo que a distinção no caso concreto possa ser difícil para o queixoso leigo em direito, na prática, esta limitação não
         tem, para ele, relevância, uma vez que ao Provedor de Justiça compete não apenas investigar factos por sua própria iniciativa,
         com a ajuda do queixoso, do organismo ou da instituição, mas também analisar eventuais questões jurídicas. Desta forma, o
         Provedor de Justiça libera o queixoso da tarefa de ter de ser ele próprio a defender os seus interesses dignos de protecção.
      
      70.   Ao argumento da recorrente, segundo a qual a intervenção do advogado é necessária para assegurar a igualdade das armas, uma
         vez que a Comissão Europeia recorre aos seus serviços jurídicos, há que contrapor que os serviços jurídicos da Comissão, embora
         devam proceder ao exame jurídico do respectivo caso, não têm necessariamente o mesmo papel que num processo perante os tribunais
         comunitários. Deve, assim, ter em conta que os esforços do Provedor de Justiça e da Comissão, no âmbito de um procedimento
         de queixa, visam, nos termos das disposições acima citadas, uma resolução amigável. Acresce que nem todas as queixas contra
         a Comissão têm por objecto questões jurídicas. Os serviços jurídicos têm o dever de tentar encontrar uma solução amigável
         e de a apresentar sob uma forma juridicamente adequada (28). Neste sentido, deve‑se considerar salvaguardado o direito da recorrente a um processo equitativo.
      
      71.   Dadas as diferenças ora expostas em relação aos processos instaurados nos Tribunais comunitários, em especial devido à natureza
         extrajudicial e predominantemente não jurídica do procedimento de queixa, bem como à luz da especial função que cabe ao Provedor
         de Justiça, considero que a intervenção de um advogado não é obrigatória nem indispensável.
      
      b)      A responsabilidade extracontratual da Comunidade
      72.   A ordem jurídica autónoma da Comunidade assenta nas tradições jurídicas dos Estados‑Membros, que, por sua vez, nos termos
         do artigo 6.°, n.° 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, estão sujeitos ao princípio do Estado de direito. Por
         conseguinte, a obrigatoriedade do respeito do Estado de direito é um dos princípios gerais do direito comunitário. Uma das
         manifestações deste princípio é a responsabilidade do Estado (29), através do qual é garantida, nos Estados‑Membros da União Europeia, a indemnização de danos ilegalmente causados por entidades
         revestidas do poder de autoridade (30). A disposição central em matéria de responsabilidade da Comunidade é o artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, segundo a qual
         a Comunidade, em matéria de responsabilidade extracontratual, deve reparar os danos causados pelas suas instituições ou pelos
         seus agentes no exercício das suas funções em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros.
         O Tribunal de Justiça, com base nesta faculdade de desenvolvimento normativo, elaborou, em matéria de responsabilidade, um
         regime jurídico comunitário autónomo (31). 
      
      73.   A responsabilidade extracontratual da Comunidade, na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, exige que estejam cumulativamente
         preenchidos três requisitos: um comportamento ilegal da Comunidade, um dano real e um efectivo nexo de causalidade entre o
         comportamento ilegal e o dano alegado (32). Estes requisitos essenciais da responsabilidade têm sido objecto de evolução jurídica e a jurisprudência dos Tribunais comunitários (33), tornou‑os precisos, determinando que só se considera que a actuação de uma instituição violou o direito comunitário se essa
         violação for suficientemente caracterizada. Assim, não é qualquer violação do direito comunitário que desencadeia a responsabilidade
         prevista no artigo 288.°, segundo parágrafo, CE (34).
      
      74.   Quando um destes requisitos não está preenchido, a acção deve ser julgada improcedente na sua totalidade, sem ser necessário
         apreciar os outros requisitos da responsabilidade extracontratual da Comunidade (35).
      
      75.   O conceito jurídico de dano abrange tanto uma perda patrimonial em sentido restrito como também uma redução patrimonial como,
         por exemplo, lucros cessantes originados pelo facto danoso. A indemnização do dano visa repor o património do lesado na situação
         em que se encontraria caso não tivesse existido violação do direito ou, pelo menos aproximá‑lo da situação que teria existido
         sem essa violação. Estes princípios gerais não são limitados ao direito civil, sendo igualmente aplicáveis à responsabilidade
         de titulares de poderes públicos e, especialmente, à responsabilidade extracontratual da Comunidade (36).
      
      76.   De um ponto de vista meramente formal e sem analisar os aspectos da causalidade e da imputação normativa, que serão a seguir
         analisados mais pormenorizadamente, a perda patrimonial, sob a forma de despesas com o advogado, sofrida pela recorrente no
         âmbito do procedimento de queixa no Provedor de Justiça, poderia preencher objectivamente os requisitos de uma natural redução
         patrimonial. Contudo, questão diferente é a de saber se essa perda patrimonial constitui, à luz do direito comunitário, em
         especial do seu direito processual, um dano na acepção do direito que regula a responsabilidade. Tendo em conta que o pedido
         da recorrente está em clara contradição com o regime comunitário das despesas processuais, tenho algumas reservas quanto a
         reconhecer‑lhe um direito material de exigir uma indemnização de danos, que acaba por conduzir ao mesmo fim. 
      
      77.   Tal como já se expôs, o direito processual da Comunidade reconhece o direito de ressarcimento apenas a despesas bem determinadas,
         geralmente ligadas à prática de determinados actos processuais. Assim, o direito processual ao reembolso de despesas resulta
         de uma valoração estabelecida pelo legislador que deve ser entendida como um limite de imputação no sentido de que a defesa
         de direitos durante a fase pré‑contenciosa é um dever próprio das partes. Resulta, portanto, das disposições de direito processual,
         que as partes têm o dever de suportar elas próprias os custos da defesa extraprocessual dos seus direitos. Este é um risco
         inerente à instauração de processos, que cabe à própria parte correr.
      
      78.   O reconhecimento de um direito mais lato, ou seja, um direito material ao reembolso de despesas com base no direito relativo
         à responsabilidade da Comunidade, que vá para além do direito ao ressarcimento que o direito processual reconhece a uma parte,
         apresenta, a meu ver, o risco de que a valorização estabelecida pelo legislador, subjacente ao regime das despesas processuais,
         fique esvaziada de conteúdo. Uma acção de indemnização por responsabilidade extracontratual da Comunidade, destinada a obter
         reembolso de despesas não reembolsáveis de lege lata, só pode ter por efeito contornar as disposições vigentes (37).
      
      79.   Assim, foi acertadamente que, em primeiro lugar, no n.° 50 do seu despacho, o Tribunal de Primeira Instância se baseou nas
         disposições relativas às despesas para recusar, fazendo referência à jurisprudência, a existência de um direito processual
         ao reembolso das despesas de advogado, e indicou seguidamente, no n.° 51, que haveria uma contradição valorativa caso se reconhecesse
         agora existir um direito idêntico de indemnização por danos.
      
      80.   A exposição do Tribunal quanto à natureza do procedimento de queixa no Provedor de Justiça justifica‑se pelo facto de se querer
         salientar as diferenças entre este tipo de processo e os processos instaurados nos Tribunais comunitários. Tem por objectivo
         demonstrar que o procedimento de queixa não constitui uma fase prévia que faz parte do processo judicial. O Tribunal, ao referir
         que o facto de o procedimento de queixa estar concebido de modo a que não seja necessário o recurso a um advogado, retoma
         o requisito do carácter indispensável, próprio das normas relativas às despesas.
      
      81.   Isto indica que o Tribunal reconheceu e tratou correctamente a problemática da concorrência entre um direito processual de
         reembolso de despesas e um direito substantivo de reembolso de despesas, ao rejeitar a existência deste último encontrou uma
         solução que corresponde à vontade presumível do legislador e que respeita a coerência do direito comunitário. Uma vez que
         o Tribunal não cometeu nenhum erro de direito, importa rejeitar o primeiro fundamento do recurso.
      
      2.      Segundo fundamento do recurso: desrespeito pela jurisprudência dos Tribunais comunitários
      a)      O acórdão Herpels (38)
      
      82.   É com o mesmo argumento que há que responder à objecção por parte da recorrente à remissão do Tribunal de Primeira Instância
         para o acórdão Herpels. Para além da relevância que tem em matéria de funcionalismo público, podem inferir‑se desta decisão
         critérios adequados à resolução do caso presente. Nos n.os 45 e 49 do mencionado acórdão remete‑se para a fase pré‑contenciosa regulada no artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários,
         o qual não exige quaisquer requisitos especiais de forma e muito menos prevê uma qualquer obrigação do funcionário de se fazer
         representar por advogado. É compreensível que o Tribunal tenha tentado estabelecer um paralelismo com o procedimento de queixa
         no Provedor de Justiça que, como se viu, também não pressupõe a representação por advogado. 
      
      83.   É manifestamente por não existir essa obrigação de representação por advogado, na fase pré‑contenciosa, que o Tribunal entende
         que se está perante uma decisão da recorrente que é unicamente da sua própria responsabilidade. É assim clara a tentativa
         de introduzir no caso de um acto da responsabilidade comunitária um elemento de imputação que já foi discutido a propósito
         do regime das despesas, e que será novamente objecto de estudo mais aprofundado, para melhor compreensão, no âmbito da questão
         da causalidade.
      
      b)      O acórdão AFCon Management Consultants e o./Comissão (39)
      
      84.   Dado que a recorrente considera que do acórdão AFCon Management Consultant e o./Comissão podem extrair‑se consequências jurídicas
         para o caso presente, a isto deve retorquir‑se que nem o Tribunal de Primeira Instância nem o Tribunal de Justiça estão obrigados
         a interpretar o direito comunitário num sentido determinado. Enquanto órgãos jurisdicionais independentes, no âmbito do sistema
         institucional da União Europeia, estão apenas sujeitos à lei. É o que resulta do artigo 220.° CE, segundo o qual os Tribunais
         comunitários, no âmbito da respectiva competência, garantem o respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado.
         O conceito «direito», na acepção desta disposição, abrange todas as normas vinculativas escritas e não escritas do direito
         comunitário ou do direito da União. Estão abrangidos, para além do direito primário e do derivado, os princípios gerais de
         direito e o direito consuetudinário (40). No entanto, os acórdãos dos Tribunais comunitários não se contam entre as fontes do direito comunitário. Os acórdãos são
         expressão da interpretação que os Tribunais comunitários fazem do direito, mas não podem ser confundidos com o próprio direito (41). 
      
      85.   O efeito do caso precedente dos acórdãos não é uma característica inerente à jurisdição da União (42). Ainda que os Tribunais comunitários se esforcem, em regra, por interpretar coerentemente o direito, no interesse da segurança
         jurídica e da interpretação uniforme do direito comunitário, a estrutura geral tanto da ordem jurídica como também da jurisdição
         comunitárias obsta a que os Tribunais comunitários fiquem vinculados à sua jurisprudência anterior. O que se explica, de um
         ponto de vista histórico, pelo facto de a Comunidade ter sido inicialmente constituída por Estados pertencentes à família
         jurídica da «civil law», da Europa continental, pelo que a ordem jurídica supranacional resultante apresenta essa mesma influência (43). Isto deve‑se igualmente à circunstância de o Tribunal de Justiça ter inicialmente criado como um Tribunal de Primeira e
         de última Instância, antes de ter sido criado um novo órgão jurisdicional, através da decisão do Conselho que institui um
         Tribunal de Primeira Instância (44). Aceitar‑se a atribuição aos acórdãos do efeito da precedência, na acepção da «commom law», seria, pois, inadequado, uma
         vez que a modificação da força jurídica de acórdãos já transitados em julgado só seria possível através da modificação dos
         Tratados constitutivos. Dadas as barreiras constitucionais que a isso estão associadas nos Estados‑Membros, teve que ser dada
         ao Tribunal de Justiça a possibilidade de, em determinadas circunstâncias, se afastar da sua anterior jurisprudência e de
         guiar a evolução do direito comunitário num outro sentido (45).
      
      86.   Estes princípios também se aplicam ao Tribunal de Primeira Instância, criado posteriormente. Deste modo, não se pode impedir
         o Tribunal de Primeira Instância de se distanciar de uma sua anterior jurisprudência (46). Isto é evidente, até porque, de outro modo, a vinculação estrita a um acórdão anterior tornaria inútil a interposição de
         recurso para o Tribunal de Justiça. Na medida em que se anuncia, como no caso presente, um afastamento em relação à anterior
         jurisprudência do Tribunal de Justiça, isso só pode ter o sentido de um pedido ao Tribunal de Justiça para que este tome uma
         decisão vinculativa e definitiva sobre determinada questão jurídica que carece de uma resolução clara.
      
      87.   Por estas razões não se pode fundamentar um recurso só com base no facto de determinada decisão se ter afastado de um acórdão
         anterior. Pelo que também importa rejeitar o segundo fundamento do recurso.
      
      3.      Terceiro fundamento do recurso: nexo de causalidade
      88.   Segundo jurisprudência assente, só uma relação directa de causalidade entre o comportamento supostamente ilegal da instituição
         em questão e o dano alegado pode desencadear a responsabilidade extracontratual da Comunidade nos termos do artigo 288.°,
         segundo parágrafo, CE. A prova desse nexo de causalidade deve ser produzida pela recorrente (47).
      
      89.   Tendo a recorrente alegado uma infracção jurídica caracterizada, esta não pode ser posta em causa. No seu acórdão de 18 de
         Setembro de 2003, que constitui doravante caso julgado, o Tribunal decidiu que a Comissão violou o seu dever de analisar devidamente
         os requerimentos de co‑financiamento dos projectos de 1996 e de 1997, por não ter examinado se a recorrente preenchia os requisitos
         de elegibilidade (48). Em vez disso, a Comissão continuou a confiar em informações anteriormente recebidas de terceiros, relativas à actividade
         da recorrente, sem dar a esta última formalmente a possibilidade de se pronunciar. Esta violação do direito de audiência da
         requerente foi considerada pelo Provedor de Justiça Europeu como um caso de má administração (49). Constata‑se, portanto, que o procedimento perante o Provedor de Justiça e o processo instaurado no Tribunal foram consequência
         do comportamento ilegal da Comissão.
      
      90.   Só podem ser considerados como causa determinante os comportamentos em relação aos quais seja comummente admitido que são
         tipicamente adequados a produzir um dano como o que se produziu. Não é este o caso, por exemplo, quando era totalmente improvável
         que o dano se produzisse em consequência do comportamento considerado, por ninguém o poder prever. O comportamento irregular
         do organismo em causa deve ser a causa directa e, em especial, determinante, desse dano (50), o que implica que não podem ser imputadas consequências remotas à Comunidade (51). 
      
      91.   É comummente admitido que não existe um nexo de causalidade entre a actuação ilegal e o do organismo da Comunidade quando
         a pessoa afectada contribuiu, ela própria, para a produção desse dano (52). É que sobre ela recai o dever de tomar todas as medidas ao seu alcance para evitar ou minimizar um dano. Só é indemnizável
         um dano ocasionado a uma pessoa que tenha agido sensatamente (53). Se a pessoa afectada não actuou com o cuidado devido, a Comunidade não responde ou só em parte responde pelo dano sofrido (54).
      
      92.   No caso presente, a recorrente instaurou o procedimento de queixa no Provedor de Justiça e fez‑se representar por advogado,
         apesar de, como se viu, essa representação não ser nem obrigatória nem indispensável. Assim, esta escolha resulta de uma livre
         decisão que produz consequências pelas quais a Comunidade não pode ser retroactivamente responsabilizada. No acórdão Herpels,
         que o Tribunal também cita no seu despacho, é evidente que o Tribunal de Justiça parte do mesmo raciocínio, ao referir que
         não se pode proibir os interessados de se assegurarem, na fase pré‑contenciosa, do aconselhamento de um advogado, mas que
         tal constitui uma opção própria que não pode, em caso algum, ser imputada ao organismo em questão. O Tribunal de Justiça concluiu
         no acórdão Herpels, que, num caso destes, não existe juridicamente qualquer nexo de causalidade entre o alegado dano e o comportamento
         da Comissão (55). 
      
      93.   Com efeito, tanto a ordem jurídica comunitária como as ordens jurídicas dos seus Estados‑Membros assentam na ideia de liberdade
         e de responsabilização do indivíduo. O que têm em comum é o facto de delegarem ao indivíduo a decisão quanto ao modo de melhor
         defender os seus interesses dignos de protecção. Um reflexo desta liberdade na defesa dos próprios direitos é o princípio
         do dispositivo enquanto correspondente processual da autonomia privada no direito substantivo. Decorre deste princípio, também
         consagrado no direito processual da União Europeia, que só às partes cabe iniciar e pôr termo a um processo, assim como modificar
         o respectivo objecto (56). Esta liberdade deve aplicar‑se, por maioria de razão, durante uma fase pré‑contenciosa.
      
      94.   A ordem jurídica comunitária deixa aos cidadãos a possibilidade de escolherem entre a via contenciosa nos Tribunais comunitários
         ou entre o procedimento de queixa no Provedor de Justiça. Em princípio, exige‑se ao cidadão que se informe previamente acerca
         das especificidades de cada um desses processos, entre elas a da eventual necessidade de representação por advogado, e que
         actue em conformidade. Por conseguinte, o cidadão responde, ele próprio, pelas consequências de uma eventual violação deste
         dever de diligência. O aspecto determinante na escolha do processo adequado é o objectivo prosseguido. Se o cidadão pretender
         que um organismo comunitário fique juridicamente vinculado a uma determinada obrigação, deverá solicitar tutela jurídica dos
         Tribunais comunitários (57). Pelo contrário, o procedimento perante o Provedor de Justiça tem sobretudo por objectivo dar ao cidadão a possibilidade
         de obter satisfação nos casos em que não está disponível uma via judicial ou em que esta não pode conduzir a um resultado
         útil. O procedimento perante o Provedor constitui, assim, um complemento da tutela judicial propriamente dita (58).
      
      95.   Assim, não existe nexo de causalidade entre a actuação da Comissão e as despesas realizadas de advogado suportadas pela recorrente
         no âmbito de um procedimento no Provedor de Justiça. Pelo contrário, de acordo com uma análise das normas vigentes, estas
         despesas são‑lhe imputáveis. Foi acertadamente que o Tribunal não reconheceu a existência de um nexo de causalidade. Pelo
         que se impõe rejeitar também o terceiro fundamento do recurso.
      
      96.   Este resultado, ao qual se chega no final da minha análise do regime jurídico da responsabilidade está em consonância com
         o direito processual e o regime jurídico das despesas processuais da Comunidade, e constitui, do meu ponto de vista, a única
         solução defensável para o caso presente, à luz do princípio da unidade da ordem jurídica comunitária. Também de um ponto de
         vista institucional, o reconhecimento de uma indemnização por danos poderia levar ao contorno de regras essenciais, uma vez
         que poderia incentivar o cidadão a apresentar queixa no Provedor de Justiça antes de recorrer aos Tribunais comunitários e
         obter assim uma instância de apreciação suplementar. Desta forma, não correria risco de ter de suportar despesas, uma vez
         que poderia invocar as despesas de advogado, que geralmente não são reembolsáveis, pela via de uma acção de indemnização.
         Por conseguinte, o procedimento de queixa transformar‑se‑ia numa espécie de processo prévio ao recurso ao juiz comunitário,
         o que não corresponde à vontade do legislador da União.
      
      B –    Resultado da análise
      97.   Pelo exposto, concluo que o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente ao julgar manifestamente improcedente a acção
         de indemnização intentada contra a Comunidade pela Internationale Hilfsfonds e.V. Deve, por isso, ser negado provimento ao
         presente recurso.
      
      V –    Despesas
      98.   Nos termos do artigo 122.° do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas se o recurso for julgado
         procedente e for o próprio Tribunal de Justiça a decidir definitivamente o litígio. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento
         de Processo, aplicável aos recursos por força do artigo 118.° desse mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas
         se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da recorrente nas despesas e esta sido vencida,
         deve a mesma ser condenada nas despesas. 
      
      VI – Conclusão
      99.   Proponho ao Tribunal de Justiça que:
      –       julgue o recurso improcedente;
      –       condene a Internationale Hilfsfonds e.V. nas despesas do processo.
      1 –	Língua original: alemão.
      
      2 –	Despacho Internationaler Hilfsfonds/Comissão (T‑294/04, Colect., p. II‑2719). 
      
      3 –	JO L 113, de 4 de Maio de 1994, p. 15.
      
      4 –	Em 2000 foi adoptada uma nova versão das condições gerais. As condições gerais não são publicadas no Jornal Oficial, mas
         podem ser solicitadas à Comissão.
      
      5 –	Acórdão do Tribunal de 18 de Setembro de 2003, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (T‑321/01, Colect., p. II‑3225).
      
      6 –	Acórdão Herpels/Comissão (54/77, Recueil, p. 585, n.os 45 a 50, Colect., p. 235). 
      
      7 –	Acórdão já referido na nota 6.
      
      8 –	Acórdão T‑160/03, Colect., p. II‑981.
      
      9 –	Despachos do Tribunal de Justiça de 6 de Janeiro de 2004, J. M. Mulder e o./Conselho e Comissão (C‑104/89 DEP, Colect.,
         p. I‑1, n.° 45); de 15 de Março de 1994, Empresa Nacional de Urânio SA/Comissão (C‑107/91, não publicado na Colectânea, n.° 21);
         e de 30 de Novembro de 1994, British Aerospace/Comissão (C‑294/90, Colect., p. I‑5423, n.° 12).
      
      10 –	Também não são reembolsáveis as despesas efectuada para contactos com os serviços da Comissão na sequência da adopção da
         decisão impugnadas no processo principal e antes da interposição de recurso (v., a este respeito, despacho do Tribunal de
         Primeira Instância de 7 de Dezembro de 2004, Lagardère SCA e Canal+ SA/Comissão (T‑251/00 DEP, Colect., p. II‑4217, n.° 22).
         O mesmo se aplica a reuniões com as respectivas autoridades, independentemente de a reunião em causa se destinar a tentar
         evitar um processo no Tribunal de Primeira Instância (v., a este propósito, despacho Lagardère SCA e Canal+SA/Comissão (já
         referido, n.° 22). O Tribunal de Primeira Instância considera que isto é igualmente válido, uma vez que não existe direito
         a reembolso das despesas que o recorrente tenha tido de suportar para efeitos do procedimento administrativo ou da fase pré‑contenciosa
         (v., a este respeito, acórdão do Tribunal de 15 de Março de 2000, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑25/95 e o., Colect., p. II‑491,
         n.os 5133 e 5134.
      
      11 –	Despacho do Tribunal de 25 de Junho de 1998, Altmann e o./Comissão (T‑177/94, T‑377/94 e T‑99/95, ColectFP, pp. I‑A‑299
         e II‑883, n.° 21).
      
      12 –	Despacho do Tribunal de 23 de Outubro de 1998, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt‑Unternehmen e Hapag‑Lloyd Fluggesellschaft/Comissão
         (T‑25/96, não publicado na Colectânea, n.° 34).
      
      13 –	Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed apresentadas em 3 de Julho de 2003 no processo Lamberts (C‑234/02 P, Colect.
         2004, p. I‑2803, n.° 55).
      
      14 –	Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed, Lamberts (já referidas na nota 13, n.° 56).
      
      15 –	Decisão do Parlamento Europeu de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções
         de Provedor de Justiça Europeu (JO L 113, de 4 de Maio de 1994, p. 15), modificada pela decisão do Parlamento Europeu de 14
         de Março de 2002, que suprimiu os artigos 12.° e 16.° (JO L 92, de 9 de Abril de 2002, p. 13).
      
      16 –	Decisão do Provedor de Justiça Europeu que adopta disposições de execução, aprovada em 8 de Julho de 2002 e alterada pela
         decisão do Provedor de Justiça de 5 de Abril de 2004 (disponível em http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/pt/provis.htm).
         
      
      17 –	V., também, conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed, Lamberts (já referidas na nota 13, n.° 63).
      
      18 –	Borowski, M. – «Die Nichtigkeitsklage gem. Art. 230 Abs. 4 EGV», Europarecht, sexto caderno, 2004, p. 893. Conclusões do advogado‑geral M. Lagrange, de 20 de Novembro de 1962, Confédération nationale
         des producteurs de fruits et légumes (16/62 e 17/62, Colect. 1962‑1964, p. 175) e Fédération nationale de la boucherie en
         gros et du commerce en gros des viandes e o./Conselho (19/62 a 22/62, Colect., p. 191).
      
      19 –	Cadeddu, S. – «The proceedings of the European Ombudsman», Law and contemporary problems, vol. 68, 2004, n.° 1, pp. 165 e 166; Karkowska, U. – «Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman» (primeira
         parte), Human Rights within the European Union, Berlim, 2004, p. 192; Rzeznik, J.– «Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman» (segunda parte), Human Rights within the European Union, Berlim, 2004, p. 199; e Chiti, M. P. – «Il mediatore europeo e la buona ammistrazione communitaria», Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, ano X, 2000, n.° 2, p. 323; comparam o procedimento de queixa no Provedor de Justiça à actio popularis. 
      
      20 –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Março de 2004, Lamberts (C‑234/02 P, Colect., p. I‑2803, n.° 50).
      
      21 –	Rzeznik, J. – «Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman» (segunda parte), Human Rights within the European Union, Berlim, 2004, p. 215.
      
      22 –	Cadeddu, S., op. cit. (nota 19), p. 169. O acesso à justiça conta‑se entre os direitos fundamentais reconhecidos universalmente. O mesmo se aplica
         à proibição, reconhecida no direito internacional público, de recusa de protecção jurisdicional (denial of trial ou déni de justice). Segundo o acórdão TEDH, acórdão Golder de 21 de Fevereiro de 1975, série A, n.° 17 § 35, Application n.° 4451/70, série
         A, n.° 18, § 35, o artigo 6.°, n.° 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais
         deve ser interpretado à luz desses princípios. A Comunidade Europeia converteu‑os em princípio geral essencial da sua ordem
         jurídica, sob a forma do direito a uma protecção jurisdicional efectiva. V., mais recentemente, as conclusões da advogada‑geral
         C. Stix‑Hackl apresentadas em 14 de Janeiro de 2003 no processo Ministero delle Finanze/Eribrand (C‑467/01, Colect., p. I‑6471,
         n.° 52), bem como as conclusões do advogado‑geral P. Léger apresentadas em 8 de Abril de 2003 no processo Köbler/Áustria (C‑224/01,
         Colect., p. I‑10239, n.° 67).
      
      23 –	Garzón Clariana, G. – «Holding the administration accountable in respect of its discretionary powers: the roles and approaches
         of the Court, the Parliament and the European Ombudsman», The European Ombudsman ‑ Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary
            of the institution, capítulo 12, p. 209.
      
      24 –	Söderman, J. – «The Citizen, the Administration and Community Law», General report prepared by the European Ombudsman for the 1998 FIDE congress in Stockholm, Sweden, 3 de Junho de 1998: «Access to the Ombudsman is normally easy to obtain, direct and free of costs» (p. 28). «It should be
         obvious that the judiciary is the basic upholder of Community law at the national as well as at the Community level. Court
         proceedings are normally the first choice when a company or business wants to obtain its rights under Community law. The situation
         for a citizen who has a problem with the national administration in a Community law issue is different. Court proceedings
         can be time consuming and costly and are not a practical possibility in many cases» (p. 35); Garzón Clariana, G., op. cit. (nota 23), p. 209. A recorrente alegou, na audiência, que uma das principais razões que a levou a dirigir‑se ao Provedor
         de Justiça Europeu e não aos Tribunais comunitários foi o facto de o procedimento de queixa obrigar a menores despesas.
      
      25 –	V. conclusões da advogada‑geral C. Stix‑Hackl apresentadas em 11 de Maio de 2006 no processo Comissão/Luxemburgo (C‑193/05,
         Colect., p. I‑8673, n.° 64). Segundo o § 3 da Bundesrechtsanwaltsordnung (estatuto federal dos advogados, BGBl. 1959 I, p. 565, modificada pela última vez através do artigo 42 G, de 19 de Abril de 2006, I, 866), o advogado é «aquele
         que, de forma independente, presta serviços de consultoria e procuradoria em todos os assuntos de natureza jurídica». Segundo
         o Código de Deontologia dos Advogados da União Europeia (adoptado inicialmente pela sessão plenária do Conselho Geral das
         Ordens de Advogados das Comunidades Europeias, de 28 de Outubro de 1988, e alterado pelas sessões plenárias de 28 de Novembro
         de 1998 e de 6 de Dezembro de 2002), «[n]um Estado de direito, o advogado é indispensável à justiça e aos litigantes cujos
         direitos e liberdades tem por missão defender».
      
      26 –	Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed já referidas na nota 13, n.os 57 a 61.
      
      27 –	Chiti, M. P., op. cit. (nota 19), p. 314, conclui daí que a competência do Provedor de Justiça Europeu abrange quer os casos de «condutas ilegais
         da Administração» quer os actos dos organismos e instituições da Comunidade que, ainda que legais, possam, em virtude da respectiva
         natureza, ser descritos como «condutas inadequadas da Administração».
      
      28 –	Eeckhout, J.‑C./Godts, P. – «The European Commission’s Internal Procedure for Dealing with the European Ombudsman’s Inquiries»,
         The European Ombudsman – Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary
            of the institution, capítulo 10, p. 176.
      
      29 –	V. Bogdandy, A. – «Die ausservertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften», Juristische Schulung, 1990, caderno 1, p. 872; o mesmo autor em Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, artigo 288.° Tratado CE, n.° 14 (suplemento de Janeiro de 2001); Borchardt, Handbuch des EU‑Wirtschaftsrechts/Manfred Dauses (edição), P I., n.° 221; Ruffert, M. – Kommentar zum EUV/EGV, 1.a edição (1999), artigo 288.°, n.° 1; acórdão de 5 de Março de 1996, Brasserie du Pêcheur e Factortame (C‑46/93 e 48/93, Colect.,
         p. I‑1029, n.os 29 e 30).
      
      30 –	Em alguns Estados‑Membros da União Europeia a responsabilidade do Estado por violação dos deveres dos seus órgãos e funcionários
         tem consagração constitucional; é o que acontece, por exemplo, no artigo 26.° da Constituição eslovena, no artigo 34.° da
         lei fundamental alemã, no artigo 9.°, n.° 3, da Constituição espanhola e no artigo 7.° da Constituição búlgara. Nos termos
         do artigo 23.°, n.° 1, da Bundesverfassungsgesetz (constituição) austríaca, o estado federal, os Länder, as autarquias e os demais organismos e instituições de direito público respondem pelos danos que pessoas actuando no exercício
         das suas funções, no cumprimento da lei, tenham, através de um comportamento ilegal, causado culposamente a outrem. Esta norma
         constitucional é desenvolvida por leis ordinárias, como é o caso da Amtshaftungsgesetz (lei da responsabilidade do Estado,
         § 1, n.° 1) e da Organhaftpflichtgesetz (lei da responsabilidade dos organismos do Estado, § 1, n.° 1) (v., quanto à responsabilidade
         do Estado em alguns Estados‑Membros, Ossenbühl, F. – Staathaftungsrecht, 5.a edição, Munique, 1998, p. 10; García de Enterria, E. – La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el Derecho español, Cizur Menor, 2005, p. 71; Schrameyer, K. – «Die Amtshaftung des bulgarischen Staates», Osteuropa‑Recht, ano 51, 2005, caderno 2, p. 167; Schwarzenegger, P. – Staatshaftung – Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und ihre Auswirkungen auf nationales Recht, Viena, 2001, p. 245 e segs.). Noutros Estados‑Membros, pertencentes ao sistema da «common law», aplicam‑se as regras da
         responsabilidade civil geral; é o caso do Reino Unido (Fairgrieve, D. – State liability in tort – A comparative law study, Oxford, 2003, p. 16; Gromitsaris, A. – «Die methodologische Herausforderung des Europarechts: Zum Verhältnis von Rechtsdogmatik,
         Rechtsgeschichte, Rechtsvergleichung und Rechtstheorie am Beispiel des Staatshaftungsrechts», Theorie des Rechts und der Gesellschaft: Festschrift für Werner Krawietz zum 70. Geburtstag, 2003, p. 20). Noutras ordens jurídicas, como é o exemplo da francesa, aplicam‑se princípios desenvolvidos pela jurisprudência
         ou então leis especiais que determinam a responsabilidade do Estado (Braibant, G.,  Stirn, B. – Le droit administratif français, 6.a edição, Paris, 2002, pp. 315 a 363).
      
      31 –	Lenaerts, K., Arts, D. e Maselis, I.– Procedural Law of the European Union, 2.a edição, Londres, 2006, n.° 11‑001, refere que o Tribunal de Justiça considera esses princípios gerais comuns como mera fonte
         de inspiração, com o objectivo de desenvolver um regime jurídico autónomo da responsabilidade da Comunidade; Schockweiler,
         F., Wivenes, G., Godart, J. M. – «Le régime de la responsabilité extracontratuelle du fait d’actes juridiques dans la Communauté
         européenne», Revue trimestrielle de droit européenne, Janeiro‑Março 1990, p. 74; Gellerman, M. – EUV/EGV / Rudolf Streinz (edição), Munique, 2003, p. 2397, n.os 1 e 8; Baratta, R. – Trattati dell’Unione Europea e della Comunità Europea, Antonio Tizzano (edição), Milão, 2004, p. 1291.
      
      32 –	Lenaerts, K., Arts, D. e Maselis, I., op. cit., n.° 11‑024; Schütz, H. J, Bruha, T. e König, D. – Casebook Europarecht, Munique, 2004, p. 377. V. conclusões do advogado‑geral M. Poiares Maduro apresentdadas em 7 de Setembro de 2006 no processo
         Agraz e o./Comissão (C‑243/05 P, Colect., p. I‑0000, n.° 1).
      
      33 –	Acórdãos do Tribunal de Justiça de 8 de Abril de 1992, Cato/Comissão (C‑55/90, Colect., p. I‑2533, n.° 18); Brasserie du
         pêcheur e Factortame (já referido na nota 29), de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, Colect., p. I‑5291,
         n.os 41 e 42); de 10 de Dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico (C‑312/00 P, Colect., p. I‑11355, n.° 53); de 10 de Julho de 2003,
         Comissão/Fresh Marine Company (C‑472/00 P, p. I‑7541, n.° 25); de 23 de Março de 2004, Lamberts (já referido, n.° 49); e de
         9 de Novembro de 2006, Agraz e o./Comissão (C‑243/05 P, Colect., p. I‑0000, n.° 26). Lenaerts, K., Arts, D. e Maselis, I.,
         op. cit. (nota 31), n.° 11‑024, e Schwarzenegger, P. – Staatshaftung – Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und ihre Auswirkungen auf nationales Recht, Viena, 2001 (já referido, pp. 90 e segs.), expõem a evolução jurisprudencial que conduziu ao alargamento dos requisitos
         da responsabilidade.
      
      34 –	Pelo contrário, no âmbito da responsabilidade por injustiça administrativa, a disposição jurídica comunitária, seja primária
         ou secundária, não pode limitar‑se a ter por objectivo uma protecção de carácter geral, devendo, no mínimo, proteger igualmente
         os interesses do recorrente. V. acórdão Bergaderm e Goupil/Comissão (já referido na nota 33, n.° 42). Koenig, C., Pechstein,
         M. e Sander, C. – EU‑/EG‑Prozessrecht, 2.a ed., Tübingen, 2002, n.° 727, aludem à função de limitação da responsabilidade deste requisito; Lenaerts, K., Arts, D. e
         Maselis, I., op. cit. (nota 31), n.° 11‑037, vêem neste critério influência da «teoria da norma de protecção», desenvolvida na ordem jurídica alemã,
         que também tem acolhimento nas ordens jurídicas de outros Estados‑Membros, como é o caso da Dinamarca, da Grécia, da Itália,
         de Portugal e dos Países Baixos. Quanto à natureza da violação suficientemente caracterizada («sufficiently serious breach»),
         consideram que essa violação existe quando a instituição comunitária em causa excedeu manifesta e consideravelmente os limites
         impostos à sua margem de apreciação (11‑039).
      
      35 –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1999, Atlanta/Comissão (C‑104/97 P, Colect., p. I‑6983, n.° 65).
      
      36 –	Conclusões do advogado‑geral A. Capotorti apresentadas em 12 de Setembro de 1979 no processo Ireks‑Arkady/Conselho e Comissão
         (238/78, Recueil, pp. 2998 e 2999).
      
      37 –	Nos termos do § 91 da Zivilprozessordnung alemã [código de processo civil alemão, na versão publicada em 5 de Dezembro
         de 2005 (BGBl. I, p. 3202), e alterada mais recentemente através da lei de 22 de Dezembro de 2006 (BGBl. I, p. 3416)], cabe à parte vencida suportar as despesas do processo, em especial as despesas que a parte contrária teve de
         suportar e tenham sido necessárias ao exercício ou à defesa de um direito. As taxas de justiça e as despesas do advogado da
         parte vencedora devem ser reembolsadas em quaisquer processos, mas as despesas de deslocação de um advogado não admitido a
         pleitear na circunscrição judicial onde corre o processo e na qual não reside, só são restituídas se a sua intervenção for
         necessária ao exercício ou à defesa do direito. Tal como no direito processual comunitário, os honorários do advogado são
         reembolsados desde que sejam «indispensáveis». As medidas tomadas na fase pré‑contenciosa estão em regra excluídas do reembolso,
         como aliás resulta da utilização da expressão «litígio», que abrange todo o processo desde a propositura de uma acção ou da
         apresentação de um pedido até à notificação da sentença ou decisão que dê conhecimento do termo do processo. Segundo jurisprudência
         assente do Bundesgerichtshof (Supremo Tribunal de Justiça alemão), existe paralelamente a este direito processual ao reembolso
         das despesas um direito material autónomo, que pode sobrepor‑se‑lhe ou superá‑lo no sentido de excepcionalmente também poder
         abarcar despesas geradas antes da instauração do processo, incluindo despesas com o advogado. A restituição destas últimas
         pode ser exigida desde que o recurso a um advogado tenha sido necessário em razão da natureza do processo. Esta jurisprudência
         encontra a sua justificação na convicção generalizada de que o causador do dano não pode, em rigor, suportar exactamente todas
         as despesas geradas pelo facto lesivo e adequadas ao exercício do direito pelo lesado, devendo suportar apenas as despesas
         que, do ponto de vista do lesado, tenham sido necessárias e úteis (Sammlung zivilrechtlicher Entscheidungen des Bundesgerichtshofs, vol. 127, p. 350). Para aferição do que é o «ponto de vista do lesado», utiliza‑se o critério de uma pessoa razoável em
         termos económicos [Sammlung zivilrechtlicher Entscheidungen des Bundesgerichtshof (BGHZ), vol. 111, p. 178]. Este critério de valorização do Bundesgerichtshof assenta numa concepção segundo a qual este trabalho
         penoso em relação com a defesa do direito, durante a fase extrajudicial, cai, em princípio, no âmbito dos deveres da própria
         parte (BGHZ, vol. 66, p. 114). Daí resulta que a intervenção de um advogado em casos simples não pode ser considerado indispensável,
         pelo que, consequentemente, as despesas causadas por essa intervenção não podem ser consideradas reembolsáveis. Porém, a inexperiência
         negocial de uma parte ou a doença desta podem conduzir a uma apreciação diferente. 
      
      38 –	Acórdão já referido na nota 6.
      
      39 –	Acórdão já referido na nota 8. O Tribunal reconheceu aos demandantes o direito à reparação dos danos sofridos no âmbito
         de um processo de adjudicação com fundamento numa decisão ilegal da Comissão. Os demandantes tinham pedido a reparação dos
         danos que consistiam em perdas sofridas em razão da sua participação num processo de adjudicação. Tratava‑se das despesas
         inutilmente realizadas com vista à apresentação da proposta à Comissão e das despesas relacionadas com as queixas apresentadas
         à Comissão e ao Provedor de Justiça. O Tribunal considerou as despesas de advogado no âmbito do procedimento de queixa como
         parte das despesas relativas à impugnação da legalidade da adjudicação.
      
      40 –	V. Rengeling, H.‑W., Middeke, A. e Gellermann, M.– Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Munique, 2003, n.° 4, p. 38.
      
      41 –	V. Arnull, A. – «Interpretation and Precedent in European Community Law», European Community Law in the English Courts (ed. Andenas, M. e Jacobs, F.), Oxford, 1998, p. 130.
      
      42 –	V. Arnull, A., op. cit., p. 126; o mesmo autor em «Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice», Common Market Law Review; vol. 30, 1993, p. 248.
      
      43 –	Stone Sweet, A. e McCown, M. – «Discretion and Precedent in European Law», Judicial Discretion in European Perspective (ed. Ola Wiklund), Estocolmo, 2003, p. 109.
      
      44 –	Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom: Decisão do Conselho de 24 de Outubro de 1988 que institui um Tribunal de Primeira Instância
         das Comunidades Europeias (JO L 319 de 25 de Novembro de 1988, pp 1 a 8; JO L 241 de 17 de Agosto de 1989, p. 4). Com o Tratado
         de Nice e as novas redacções dos artigos 220.°, 224.°, 225.° e 225.°‑A, CE, o Tribunal de Primeira Instância viu a sua posição
         reconhecida no direito primário. 
      
      45 –	Colneric, N. – «Auslegung des Gemeinschaftsrechts und gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung», Zeitschrift für europäisches Privatrecht, 13.° ano, 2005, caderno 2, p. 229, remete para a prática do Tribunal de Justiça de, no interesse da segurança jurídica e
         da uniformidade na aplicação do direito, citar a sua anterior jurisprudência. Em sua opinião, é contudo inevitável que o Tribunal
         de Justiça tenha ocasionalmente de proceder a correcções da sua própria jurisprudência. No entanto, este passo só é dado quando
         existem fortes razões para tal. Actualmente, o Tribunal de Justiça anuncia abertamente as suas inversões de jurisprudência.
         V. Arnull, A., op. cit. (nota 41), p. 126; o mesmo autor, em «Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice», op. cit. (nota 43), p. 248. Barceló, J. – Precedent in European Community Law, Interpreting precedents – A comparative study (ed. Mac Cormick, N. e Summers, R.), Vermont, 1997, p. 420, refere que existe um largo consenso na doutrina no sentido de
         o Tribunal de Justiça não estar vinculado às suas próprias decisões. Ainda que cite frequentemente as suas decisões anteriores,
         não o faz no sentido de uma obrigação jurídica.
      
      46 –	Segundo Arnull, A. – «Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice», op. cit. (nota 42), p. 262, é indubitável que o Tribunal de Primeira Instância não está vinculado às suas anteriores decisões. O que
         também se aplica às decisões que foram confirmadas pelo Tribunal de Justiça. Em sua opinião, não existe qualquer regra escrita
         da qual resulte essa vinculação e seria estranho que um tribunal, cujos membros provêm maioritariamente do círculo jurídico
         da «civil law», devesse seguir decisões que, em sua opinião, não conduziriam a um resultado acertado.
      
      47 –	Acórdãos de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmühle e o./Conselho e Comissão (197/80 a 200/80, 243/80, 245/80
         e 247/80, Recueil, p. 3211, n.os 51 a 56), e de 15 de Março de 1984, Ente Italiano di Servizio Sociale/Comissão (310/81, Colect., p. 1341, n.os 16 e 17), e despacho do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Dezembro de 2003, Krikorian e o./Parlamento Europeu, Conselho
         e Comissão (T‑346/03, Colect., p. II‑6037, n.° 23). 
      
      48 –	Acórdão já referido na nota 5, n.° 61. 
      
      49 –	Acórdão já referido na nota 5, n.° 13.
      
      50 –	Despachos do Tribunal de 15 de Junho de 2000, Aduanas Pujol Rubio e o./Conselho e Comissão (T‑614/97, Colect., p. II‑2387,
         n.° 19), de 16 de Junho de 2000, Transfluvia e o./Conselho e Comissão (T‑611/97, T‑619/97 e T‑627/97, Colect., p. II‑2405,
         n.° 17), e de 12 de Dezembro de 2000, Royal Olympic Cruises e o./Conselho e Comissão (T‑201/99, Colect., p. II‑4005, n.° 26),
         este último confirmado em recurso através de despacho do Tribunal de Justiça de 15 de Janeiro de 2002, Royal Olympic Cruises
         e o./Conselho e Comissão (C‑49/01 P, não publicado na Colectânea). Ruffert, M. – Kommentar zum EUV/EGV, 1.a ed., 1999, artigo 288.°, n.° 20.
      
      51 –	Acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de Outubro de 1979, Dumortier frères e o./Conselho (64/76, 113/76, 167/78, 239/78,
         27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091, n.os 19 e segs.), de 8 de Outubro de 1986, Leussink‑Brummelhuis/Comissão (169/83 e 136/84, Colect., p. 2801, n.° 22), e de 16
         de Setembro de 1997, Blackspur DIY Ltd e o./Conselho e Comissão (C‑362/95 P, Colect., p. I‑4775, n.° 43).
      
      52 –	Acórdão do Tribunal de 21 de Abril de 2005, Holcim/Comissão (T‑28/03, Colect., p. II‑1357, n.° 123). Acórdãos do Tribunal
         de Justiça de 29 de Setembro de 1982, SA Oleifici Mediterranei/CEE (26/81, Recueil, p. 3057, n.° 24), e de 4 de Fevereiro
         de 1975, Compagnie Continentale (169/73, Recueil, p. 117, n.os 22 e segs.). Vários autores referem que o nexo de causalidade entre o comportamento ilegal da instituição comunitária e o
         dano pode ser total ou parcialmente quebrado através de um comportamento (culposo) do lesado. Em especial, deve‑se recusar
         a existência de nexo de causalidade nos casos em que o dano foi causado pelo menos também por falta de discernimento e, dadas
         as informações disponíveis, por falta de previsão, erros de cálculo ou, em geral, por descuido ou por má gestão do agente
         no mercado. Esta concepção assenta na consideração segundo a qual um risco económico assumido conscientemente não pode, caso
         se concretize, simplesmente repercutir‑se sobre a Comunidade [v., a este propósito, Toth, A. G. – «The concepts of damage
         and causality as elements of non‑contractual liability», The Action for Damages in Comunity Law, Den Haag, 1997, p. 193; Arnull, A., Dashwood, A., Ross, M., Spaventa, E. e Wyatt, D. – Wyat and Dashwood’s European Union law, 4.a ed., Londres, 2000, p. 496; Craig, P., De Búrca, G. – EU law: text, cases and materials, 3.a ed., p. 569; Gellermann, M. – EUV/EGV, Rudolf Streinz (editor), Munique, 2003, p. 2397, n.° 27; Berg, W. – EU‑Kommentar, Jürgen Schwarze (editor), Baden‑Baden, 2000, p. 2299, n.° 64; Gilsdorf, P./Niejahr – Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Baden‑Baden, 2004, artigo 288.° CE, n.os 76 e 81; Bieber, R., Epiney, A. e Haag, M. – Die Europäische Union – Europarecht und Politik, 6.a ed., Baden‑Baden, 2004, n.os 119 e 120; Lenaerts, K., Arts, D. e Maselis, I., op. cit. (nota 31), n.° 11‑059; Baratta, R. – Trattati dell’Unione Europea e della Comunità Europea, Antonio Tizzano (editor), Milão, 2004, p. 1293; Borchardt, Handbuch des EU‑Wirtschaftsrechts, Manfred Dauses (editor), P. I. n.° 255].
      
      53 –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Dezembro de 1963, Société des Aciéries du Temple/Alta Autoridade (36/62, Recueil,
         p. 583, n.° 296, Colect. 1962‑1964, p. 353).
      
      54 –	Acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1961, Meroni e o./Alta Autoridade (14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60,
         26/60, 27/60 e 1/61, Recueil, p. 321, n.° 347, Colect. 1954‑1961, p. 615, n.° 347), de 12 de Dezembro de 1967, Muller/Comissão
         (4/67, Recueil, p. 469, n.° 499, Colect. 1965‑1968, p. 689), e de 4 de Fevereiro de 1975, Compagnie Continentale/Conselho
         (169/73, Colect., p. 59, n.os 22 e 23); acórdão do Tribunal de 6 de Julho de 1993, Odigitria/Conselho e Comissão (T‑572/93, Colect., p. II‑2025), e de
         15 de Março de 1995, Cobrecaf/Comissão (T‑514/93, Colect., p. II‑621). V. Toth, A. G. – «The concepts of damage and casuality
         as elements of non‑contractual liability», The Action for Damages in Community Law, Den Haag, 1997, p. 195.
      
      55 –	Acórdão já referido na nota 6, n.os 45 a 49. 
      
      56 –	Lennarz, T. – Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz zu prozessualen Fragen des Verfügungsgrundsatzes
            und der Fristen, Frankfurt am Main, 2004, p. 21. 
      
      57 –	Diamandouros, N. – «Reflections on the Future Role of the Ombudsman in a Changing Europe», The European Ombudsman – Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary
            of the institution, capítulo 14: «The right to seek a judicial remedy is fundamental and wherever the rule of law exists, the courts are its
         most essential guarantors. Where ombudsmen also exist, citizens can choose the non‑judicial ombudsman remedy as an alternative
         to going to court. It is important to underline that this does not involve duplication of roles, nor the possibility of inconsistent
         interpretation and application of the law, primarily because the decisions and recommendations of ombudsmen are not legally
         binding» (p. 236).
      
      58 –	Conclusões do advogado‑geral L. A. Geelhoed, Lamberts, já referidas na nota 13, n.° 65.