CELEX: 62011CC0515
Language: ro
Date: 2013-03-21
Title: Concluziile avocatului general Sharpston prezentate la data de21 martie 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV împotriva Bundesrepublik Deutschland. # Cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: Verwaltungsgericht Berlin - Germania. # Accesul publicului la informațiile despre mediu - Directiva 2003/4/CE - Competența statelor membre de a exclude din noțiunea «autoritate publică» prevăzută de această directivă anumite organisme atunci când acestea acționează pe baza capacităților lor legislative - Limite. # Cauza C-515/11.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      ELEANOR SHARPSTON
      prezentate la 21 martie 2013 (
            1
         )
      
         Cauza C-515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         împotriva
      
      
         Republicii Federale Germania
      
      
         (cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Berlin (Germania)]
      
      „Acces la informațiile despre mediu deținute de autorități publice sau în numele lor — Domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4/CE — Stabilirea faptului dacă autoritățile publice care adoptă instrumente normative de punere în aplicare acționează în baza capacităților lor legislative”
      
               1. 
            
            
               Ierarhia normelor este o caracteristică obișnuită a sistemelor de drept moderne. Aceasta implică ideea unei ordonări verticale a actelor juridice, cele de rang inferior fiind redactate conform abilitării cuprinse într-un act de rang mai înalt. Astfel, legislația primară elaborată conform procedurilor parlamentare și adoptată de puterea legislativă este completată de legislația secundară (
                     2
                  ) adoptată de executiv conform unei abilitări prevăzute într-un act legislativ primar. Atunci când adoptă astfel de acte, executivul are deseori posibilitatea să urmeze o procedură mai puțin elaborată decât cea care se aplică în privința legislației primare (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               În cadrul acestei trimiteri preliminare formulate de Verwaltungsgericht Berlin (Germania), instanța națională ridică problema asupra căreia Curtea nu s-a pronunțat în Hotărârea Flachglas Torgau (
                     4
                  ), întrucât nu prezenta relevanță pentru soluționarea cauzei respective, și anume dacă ramura executivă a guvernului este un organism sau o instituție care acționează în baza capacității sale legislative, în sensul articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 (
                     5
                  ), atunci când adoptă instrumente de reglementare conform unei competențe juridice conferite de dispozițiile de abilitare cuprinse în legislația primară.
            
         
         Legislație
      
      
         Convenția de la Aarhus
      
      
               3.
            
            
               Uniunea Europeană, statele membre și alte 19 state sunt părți contractante la Convenția de la Aarhus, care a intrat în vigoare la 30 octombrie 2001 (
                     6
                  ). Convenția se bazează pe trei „piloni” – accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție. Preambulul convenției cuprinde următoarele considerente:
            
         „Recunoscând că, în domeniul mediului, îmbunătățirea accesului la informații și intensificarea participării publicului la luarea deciziilor cresc calitatea și îmbunătățesc aplicarea deciziilor, contribuie la conștientizarea publicului cu privire la problemele de mediu, dau publicului ocazia să își exprime preocupările și permit autorităților publice să țină seama de aceste preocupări în mod corespunzător,
      Având ca scop favorizarea respectării principiului responsabilității și transparenței luării deciziilor și asigurarea unui sprijin sporit al publicului privind deciziile din domeniul mediului,
      Recunoscând dorința de transparență la toate nivelurile de guvernare și invitând organele legislative să aplice principiile prezentei convenții în procedurile lor.”
      
               4.
            
            
               Articolul 2 punctul 2 din convenție definește sintagma „autoritate publică” drept, în special, „administrația publică la nivel național, regional sau la alt nivel”, precum și orice alte persoane fizice sau juridice cu sarcini, responsabilități sau funcții publice, legate mai ales de mediu, însă exclude din această definiție „organisme sau instituții care acționează cu capacitate juridică sau legislativă”.
            
         
               5.
            
            
               Articolul 4 din convenție, care introduce primul pilon, este intitulat „Accesul la informații despre mediu”. În esență, primele două alineate ale acestui articol impun părților contractante să se asigure că autoritățile publice pun la dispoziția publicului informațiile despre mediu solicitate, cât mai curând posibil și fără să fie necesară invocarea unui interes deosebit. Articolul 4 alineatele (3) și (4) prevede anumite motive pe baza cărora o astfel de cerere poate fi refuzată. Ultimul paragraf al articolului 4 alineatul (4) prevede: „Motivele de refuz menționate anterior se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul publicului în beneficiul căruia ar fi făcută dezvăluirea și în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisiile poluante”.
            
         
               6.
            
            
               Articolul 8 din această convenție este intitulat „Participarea publicului la etapa de elaborare a normelor administrative și/sau a instrumentelor normative juridic obligatorii și cu aplicabilitate generală”. Acesta prevede că părțile contractante trebuie să depună eforturi de promovare a unei participări efective a publicului într-o etapă adecvată, când opțiunile sunt încă deschise, la pregătirea unor astfel de măsuri.
            
         
         Dispozițiile tratatului
      
      
               7.
            
            
               Articolul 289 TFUE privește actele legislative din sistemul Uniunii Europene. Articolul 289 alineatul (3) prevede că actele legislative adoptate prin procedură legislativă constituie acte legislative. Articolul 290 TFUE definește actele delegate și stabilește condițiile și controalele asupra adoptării acestor acte la nivelul Uniunii Europene.
            
         
         Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului
      
      
               8.
            
            
               Directiva EIM (
                     7
                  ) are drept obiectiv armonizarea evaluării efectelor asupra mediului care pot apărea cu ocazia realizării anumitor proiecte. Al șaselea considerent prevede că „autorizarea proiectelor publice și private care pot avea efecte importante asupra mediului se acordă numai după ce s-a efectuat o evaluare prealabilă a posibilelor efecte importante ale acestor proiecte asupra mediului; [...] această evaluare trebuie să se desfășoare pe baza informațiilor adecvate furnizate de către inițiatorul proiectului și poate fi completată de către autorități și de către persoanele implicate în proiectul respectiv”.
            
         
               9.
            
            
               Articolul 1 alineatul (5) din Directiva EIM prevede că directiva menționată nu se aplică proiectelor ale căror detalii sunt adoptate printr-un act legislativ special de drept intern, deoarece obiectivele urmărite de această directivă, inclusiv transmiterea informațiilor, sunt realizate prin intermediul procesului legislativ.
            
         
         Directiva 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Directiva 2003/4 se referă la primul pilon al Convenției de la Aarhus, precum și la părțile din al treilea pilon care sunt relevante pentru accesul la informații.
            
         
               11.
            
            
               Considerentele (1), (5), (7), (11) și (16) ale Directivei 2003/4 prevăd:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Accesul sporit al publicului la informațiile despre mediu și diseminarea acestor informații contribuie la o mai bună conștientizare a problemelor de mediu, la schimbul liber de opinii, la o participare mai eficientă a publicului la luarea deciziilor despre mediu și, în cele din urmă, la îmbunătățirea mediului.
                     
                  [...]
               
                        (5)
                     
                     
                        [...] Dispozițiile de drept comunitar trebuie să fie compatibile cu cele ale [Convenției de la Aarhus] în vederea încheierii acesteia de către Comunitatea Europeană.
                     
                  [...]
               
                        (7)
                     
                     
                        Diferențele dintre legislația în vigoare în statele membre privind accesul la informațiile legate de mediu deținute de autoritățile publice pot crea inegalități în Comunitate în ceea ce privește accesul la astfel de informații sau condițiile de concurență.
                     
                  [...]
               
                        (11)
                     
                     
                        Pentru a lua în considerare principiul prevăzut la articolul 6 din tratat, care impune integrarea cerințelor privind mediul în definirea și punerea în aplicare a politicilor și a activităților comunitare, definiția autorităților publice trebuie extinsă pentru a cuprinde guvernul sau administrațiile publice de la nivel național, regional sau local, indiferent dacă acestea au sau nu responsabilități specifice legate de mediu. Definiția trebuie extinsă în același mod pentru a include alte persoane sau organisme care îndeplinesc funcții publice administrative privind mediul în conformitate cu legislația internă, precum și alte persoane sau organisme care acționează sub controlul acestora și care au responsabilități sau funcții publice legate de mediu.
                     
                  [...]
               
                        (16)
                     
                     
                        Dreptul la informație înseamnă că dezvăluirea informațiilor este regula generală și că autoritățile publice pot refuza o cerere de informații despre mediu în cazuri specifice și clar definite. Motivele de refuz trebuie interpretate în mod restrictiv, iar interesul public în numele căruia este dezvăluită informația trebuie comparat cu interesul servit de refuz. [...]
                     
                  [...]”
            
         
               12.
            
            
               Articolul 1 din Directiva 2003/4/CE prevede:
               „Obiectivele prezentei directive sunt:
               
                        (a)
                     
                     
                        garantarea dreptului de acces la informațiile despre mediu deținute de către sau pentru autoritățile publice și stabilirea condițiilor de bază și a modalităților practice de exercitare a acestuia și
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        asigurarea, ca regulă generală, a punerii la dispoziția publicului și a diseminării progresive a informațiilor despre mediu pentru a se realiza cea mai largă disponibilitate și diseminare sistematică a informațiilor despre mediu la nivelul publicului. [...]”
                     
                  
         
               13.
            
            
               Conform articolului 2 punctul 1 din Directiva 2003/4, „informații[le] despre mediu” sunt definite drept:
               „[...] orice informații scrise, vizuale, verbale, electronice sau în orice altă formă materială privind:
               
                        (a)
                     
                     
                        starea elementelor mediului, precum aerul și atmosfera, apa, solul, pământul, peisajul și siturile naturale, inclusiv terenuri umede, de coastă și maritime, diversitatea biologică și componentele sale, inclusiv organismele modificate genetic, precum și interacțiunea dintre aceste elemente;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        factorii, precum substanțele, energia, zgomotul, radiațiile sau deșeurile, inclusiv deșeurile radioactive, emisiile, deversările și alte tipuri de diseminare în mediu, care afectează sau care este posibil să afecteze elementele de mediu menționate la litera (a);
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        măsurile (inclusiv măsurile administrative) cum sunt politicile, legislația, planurile, programele, acordurile de mediu și activitățile care afectează sau care este posibil să afecteze elementele și factorii menționați la literele (a) și (b), precum și măsurile sau activitățile elaborate pentru protejarea acestor elemente;
                        [...]”
                     
                  
         
               14.
            
            
               Articolul 2 punctul 2 definește autoritatea publică drept:
               
                        „(a)
                     
                     
                        guvern sau altă administrație publică, inclusiv organisme publice consultative, de la nivel național, regional sau local;
                     
                  [...]
               Statele membre pot prevedea ca această definiție să nu includă organismele sau instituțiile atunci când acestea acționează în baza capacităților lor judiciare sau legislative. [...]”
            
         
               15.
            
            
               Articolul 2 punctul 3 definește informațiile deținute de o autoritate publică drept „informațiile despre mediu aflate în posesia acesteia care au fost elaborate sau primite de autoritatea respectivă”.
            
         
               16.
            
            
               Articolul 3 alineatul (1) prevede:
               „Statele membre se asigură că, în conformitate cu dispozițiile din prezenta directivă, autoritățile publice trebuie să pună la dispoziția oricărui solicitant, la cererea acestuia și fără ca acesta să declare interesul pe care îl are în acest sens, informațiile despre mediu pe care le dețin sau care sunt deținute în numele lor.”
            
         
               17.
            
            
               Articolul 4 este intitulat: „Excepții”. Acesta prevede la alineatele (1) și (2) împrejurările în care statele membre pot dispune ca o cerere de informații despre mediu să fie refuzată. Aceste împrejurări reflectă dispozițiile articolului 4 alineatele (3) și (4) din Convenția de la Aarhus (
                     8
                  ). Articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf prevede: „Motivele de refuz menționate la alineatele (1) și (2) se interpretează în mod restrictiv, ținându-se seama de interesul public servit de dezvăluire în cazul respectiv”.
            
         
         Dreptul național
      
      
               18.
            
            
               În dreptul german, Directiva 2003/4 a fost transpusă prin Umweltinformationsgesetz (Legea privind informațiile referitoare la mediu, denumită în continuare „UIG”).
            
         
               19.
            
            
               Articolul 2 alineatul (1) punctul 1 din UIG include „guvernul și alte organisme ale administrației publice” printre autoritățile care sunt obligate să furnizeze informații. Cu toate acestea, articolul 2 alineatul (1) punctul 1 litera a) exclude în mod expres „cele mai înalte autorități federale de la această obligație, atunci când acționează în cadrul unei proceduri legislative sau atunci când emit instrumente de reglementare [«Rechtsverordungen»]”.
            
         
               20.
            
            
               Legislația națională (
                     9
                  ) autorizează Ministerul Federal al Economiei și Tehnologiei (denumit în continuare „ministerul”) să adopte regulamente de modificare a Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Regulamentul privind etichetarea energetică a autoturismelor).
            
         
               21.
            
            
               Regulamentul din 22 august 2011 (
                     10
                  ) a fost adoptat în mod corespunzător de minister în temeiul abilitării menționate. Acest regulament privește furnizarea de informații consumatorilor referitoare la consumul de carburant, la emisiile de dioxid de carbon și la consumul de energie electrică al autoturismelor noi. Regulamentul prevede că informația respectivă trebuie furnizată consumatorilor înainte de încheierea unui contract de vânzare, întrucât se consideră că astfel de informații pot influența decizia de cumpărare a acestora. Deciziile consumatorilor determină tipurile de automobile care sunt în circulație și produc emisii de dioxid de carbon și care, prin urmare, în final, afectează aerul și atmosfera.
            
         
         Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
      
      
               22.
            
            
               La 14 octombrie 2010, Deutsche Umwelthilfe, o asociație ecologistă, a adresat o cerere ministerului în temeiul UIG. Aceasta a solicitat în special accesul la informații pe care industria germană a automobilelor le transmisese ministerului în cursul etapelor pregătitoare care s-au finalizat cu adoptarea regulamentului din 22 august 2011.
            
         
               23.
            
            
               Ministerul a respins cererea adresată de Deutsche Umwelthilfe, pentru motivul că el acționase în baza capacității sale legislative și, în consecință nu era o autoritate publică supusă obligației de a furniza informații despre mediu.
            
         
               24.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe a introdus o acțiune prin care a atacat decizia menționată la Verwaltungsgericht Berlin, care a adresat Curții următoarele întrebări:
               
                        „1)
                     
                     
                        Articolul 2 punctul 2 a doua teză din [Directiva 2003/4/CE] trebuie interpretat în sensul că activitățile organismelor și instituțiilor care privesc activitatea legislativă desfășurată de executiv în temeiul unei abilitări conferite printr-o lege adoptată de parlament reprezintă activități desfășurate în baza capacității lor legislative?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, astfel de organisme și instituții sunt excluse din domeniul de aplicare al noțiunii «autoritate publică» în mod permanent sau numai până la încheierea procedurii legislative?”
                     
                  
         
               25.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe, guvernul german și Comisia Europeană au prezentat Curții observații scrise și au formulat și observații orale în ședința din 17 ianuarie 2013.
            
         
         Considerații introductive
      
      
               26.
            
            
               Comisia a ridicat trei probleme, pe care le vom aborda înainte de a începe analiza pe fond.
            
         
               27.
            
            
               În primul rând, Comisia subliniază că, anterior Tratatului de la Lisabona, la nivelul Uniunii Europene nu exista o definiție generală a noțiunii „act legislativ”. Prin urmare, era posibil să se susțină în mod întemeiat că, prin conținutul lor material, regulamentele Comisiei constituiau acte legislative. O asemenea afirmație nu mai este însă posibilă având în vedere articolul 289 alineatul (3) TFUE. Problema dacă o măsură adoptată la nivelul Uniunii Europene este un act legislativ constituie în prezent un aspect mai degrabă de formă decât de fond (
                     11
                  ). Comisia susține că, dacă s-ar acorda relevanță faptului că un anumit tip de instrument de reglementare este clasificat drept legislativ ori de executare în fiecare stat membru, răspunsul la întrebarea dacă se aplică excepția prevăzută la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 ar varia de la un stat membru la altul.
            
         
               28.
            
            
               Având în vedere marea varietate a tradițiilor juridice și a sistemelor de drept din cele 27 de state membre, pare de dorit să se adopte o abordare de interpretare a directivei care are mai multe șanse să determine o interpretare uniformă (
                     12
                  ).
            
         
               29.
            
            
               În al doilea rând, Comisia admite că informațiile trimise ministerului de industria germană de autovehicule, la care Deutsche Umwelthilfe solicită acces, sunt informații despre mediu în sensul articolului 2 punctele 1 și 3 din Directiva 2003/4. Cu toate acestea, Comisia susține că informațiile respective ies de sub incidența articolului 2 punctul 2 al doilea paragraf, întrucât nu provin de la o autoritate publică. În consecință, Comisia afirmă că nu este necesar să se răspundă la prima întrebare adresată de instanța națională.
            
         
               30.
            
            
               Nu împărtășim această opinie.
            
         
               31.
            
            
               Instanța națională nu a considerat necesar să adreseze o întrebare prin care să solicite să se stabilească dacă cererile privind informații despre mediu adresate unei autorități publice pot viza informații furnizate autorității respective de o persoană fizică. În opinia noastră, instanța a fost pe deplin îndreptățită să procedeze astfel.
            
         
               32.
            
            
               Accentul pe care Comisia îl pune pe proveniența informațiilor în cauză și dacă acestea provin de la o persoană fizică sau de la o autoritate publică este în mod clar în contradicție cu articolul 2 punctul 3 din Directiva 2003/4, care prevede că informațiile deținute de o autoritate publică înseamnă „informațiile despre mediu aflate în posesia acesteia” dacă au fost „elaborate sau primite de autoritatea respectivă”. În timp ce prima categorie de informații va fi fost într-adevăr (prin definiție) produsă de o „autoritate publică”, nu considerăm că există niciun motiv întemeiat pentru a presupune că cea de a doua categorie trebuie să fie limitată la informațiile primite de la alte autorități publice. Dimpotrivă, interpretarea firească este că autorul este irelevant, ceea ce contează este posesia.
            
         
               33.
            
            
               În al treilea rând, instanța națională consideră că adoptarea unor instrumente de reglementare în sensul articolului 2 alineatul (1) punctul 1 litera a) din UIG acoperă toate activitățile direct legate, inclusiv consultările dintre minister și industria germană de automobile. Comisia apreciază că interpretarea dată de instanța națională articolului 2 alineatul (1) punctul 1 litera a) din UIG nu este conformă cu articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf din Directiva 2003/4 și prezintă o interpretare diferită a dreptului național.
            
         
               34.
            
            
               Din nou, nu putem admite punctul de vedere al Comisiei.
            
         
               35.
            
            
               Potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea este în principiu obligată să se întemeieze pe calificările care rezultă din decizia de trimitere (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               În plus, constituie o caracteristică a procedurii preliminare prevăzute la articolul 267 TFUE faptul că este de competența instanței de trimitere să soluționeze litigiul cu care este sesizată ținând cont de răspunsul Curții (
                     14
                  ). Astfel, revine instanței care adresează trimiterea preliminară obligația să aprecieze conformitatea legislației naționale cu normele Uniunii Europene. Funcția Curții este să furnizeze instanței naționale criterii care să îi permită acesteia din urmă să interpreteze articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 și să aplice normele sale naționale (
                     15
                  ), iar nu să se pronunțe asupra conformității articolului 2 alineatul (1) punctul 1 litera a) din UIG cu directiva menționată. Rezultă că Curtea trebuie să răspundă la prima întrebare adresată de instanța națională.
            
         
         Prima întrebare
      
      
               37.
            
            
               În cauza Flachglas Torgau, Curții i s-a solicitat să stabilească dacă excepția prevăzută la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 se aplică ministerelor atunci când participă la procesul de adoptare a legislației primare. Curtea a apreciat că este necesară aplicarea unei interpretări funcționale în privința sintagmei „organisme sau instituții care acționează în baza capacităților lor [...] legislative”. În cazul în care, în temeiul dreptului național, ministerele au în responsabilitate depunerea proiectelor de legi, prezentarea lor Parlamentului și participarea la procesul legislativ, în special prin formularea de avize, acestea pot intra, în consecință, sub incidența excepției (dacă statul membru alege să o aplice).
            
         
               38.
            
            
               Prezenta cauză diferă de cauza Flachglas Torgau. În speță, problema care se ridică este dacă instrumentele de reglementare adoptate de puterea executivă intră sub incidența excepției menționate.
            
         
               39.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe susține că articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 trebuie interpretat restrictiv, astfel încât să excludă procesul de adoptare a unor astfel de măsuri. Guvernul german consideră că, dimpotrivă, este adecvată o interpretare largă. Comisia afirmă că o interpretare restrictivă nu ar lua în considerare abordarea funcțională a Curții din cauza Flachglas Torgau. O interpretare prea extinsă nu ar fi însă conformă cu semnificația directivei astfel cum este înțeleasă în lumina Convenției de la Aarhus.
            
         
               40.
            
            
               Excepția prevăzută la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 ar trebui interpretată în mod extensiv sau restrictiv? Ori există o a treia opinie conform căreia anumite instrumente de reglementare intră sub incidența excepției, însă altele nu? În caz afirmativ, cum ar trebui delimitată categoria protejată?
            
         
               41.
            
            
               Nici textul Directivei 2003/4, nici Convenția de la Aarhus nu cuprind nicio indicație dacă organismele sau instituțiile care adoptă instrumente de reglementare trebuie considerate că „acționează în baza capacităților lor [...] legislative”.
            
         
               42.
            
            
               Atunci când interpretează excepțiile de la o regulă generală, Curtea va adopta o abordare restrictivă (
                     16
                  ). Astfel, în Hotărârea Flachglas Torgau, Curtea a statuat că articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf din Directiva 2003/4 nu poate fi interpretat astfel încât să se extindă efectele derogării dincolo de ce este necesar pentru a asigura protecția intereselor pe care urmărește să le garanteze și că întinderea derogărilor pe care le prevede trebuie stabilită ținând seama de finalitățile directivei menționate (
                     17
                  ). Această abordare ar trebui în mod clar urmată în prezenta cauză.
            
         
               43.
            
            
               În plus, Directiva 2003/4 trebuie interpretată în lumina obiectivelor și a structurii Convenției de la Aarhus (
                     18
                  ). În cazul în care există o alegere între mai multe abordări privind interpretarea directivei menționate, considerăm că este preferabilă adoptarea interpretării care se îndepărtează mai puțin de convenție (
                     19
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Atât convenția, cât și Directiva 2003/4 reflectă intenția fermă de a asigura o transparență sporită, în special în ceea ce privește posibilitatea cetățenilor de a trage la răspundere autoritățile publice (
                     20
                  ). Garantarea dreptului de acces la informațiile despre mediu este expres menționată drept obiectiv la articolul 1 din convenție (și la articolul 1 din directivă). În general, transparența este benefică, însă nu se urmărește instaurarea unei transparențe nelimitate. Mai precis, atât convenția, cât și Directiva 2003/4 admit că obiectivul de asigurare a transparenței poate fi atenuat de necesitatea de a permite autorităților publice să își execute sarcinile fără întreruperi nelegale (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Având în vedere importanța pe care convenția o acordă garantării transparenței, în caz de ambiguitate, Directiva 2003/4 ar trebui interpretată astfel încât mai degrabă să se promoveze acest obiectiv decât să se adopte o interpretare care ar face mai dificilă realizarea lui (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               Articolul 4 alineatul (1) din convenție prevede că autoritățile publice au obligația să pună la dispoziția publicului informațiile despre mediu solicitate. Cu toate acestea, în cazul în care se aplică excepția prevăzută la articolul 2 punctul 2, organismul sau instituția avută în vedere nu intră sub incidența definiției noțiunii „autoritate publică” și, în consecință nu este supusă obligației respective. Așadar, organismul sau instituția sunt scutite de sarcina de a aprecia dacă accesul la informații solicitat ar putea sau ar trebui refuzat în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatele (3) și (4).
            
         
               47.
            
            
               Organismele sau instituțiile ar fi împiedicate să adopte instrumente de reglementare dacă excepția generală prevăzută la articolul 2 punctul 2 din directivă nu le-ar fi aplicabilă și dacă ar fi supuse obligației obișnuite de divulgare, sub rezerva excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din directivă?
            
         
               48.
            
            
               În Hotărârea Flachglas Torgau, Curtea a statuat: „Articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/4 are ca obiect să permită statelor membre să stabilească normele apte să asigure buna desfășurare a procedurii de adoptare a legilor ținând seama de faptul că, în diferitele state membre, informarea cetățenilor este, în mod normal, asigurată într-o măsură suficientă în cadrul procedurii legislative” (
                     23
                  ).
            
         
               49.
            
            
               În lumina acestei declarații, Germania pune întrebarea de ce procesul pentru adoptarea unor instrumente de reglementare să nu fie protejat prin aceleași garanții care se aplică în privința adoptării legislației primare?
            
         
               50.
            
            
               Este o întrebare legitimă, la care vom răspunde ținând cont factorii prezentați în continuare.
            
         
               51.
            
            
               La fel ca legislația primară, instrumentele de reglementare sunt de obicei măsuri care cuprind norme obligatorii cu aplicabilitate generală. Cele două categorii de norme nu sunt însă identice. Un element important este că procedurile care conduc la adoptarea legislației primare și secundare diferă. Astfel, parțial din acest motiv, multe sisteme de drept (dacă nu majoritatea) conțin mecanisme care permit legiferarea la diferite niveluri. Procedurile parlamentare pentru adoptarea legislației primare sunt prin natura lor lungi. Acestea pot fi și rigide. Așadar, o întrerupere a calendarului poate perturba agenda legislativă a unei administrații. Procedurile pentru adoptarea legislației secundare, deși uneori complexe, sunt, cu toate acestea, în mod considerabil mai rapide și mai flexibile decât o procedură parlamentară completă, permițând astfel administrației să adopte măsuri de reglementare în termene relativ rapide (
                     24
                  ). O caracteristică a procesului de adoptare a legislației secundare este că în general se sprijină mai puțin pe o procedură legislativă parlamentară democratică completă. Pot exista puține cerințe procedurale (sau niciuna) privind dezbaterea parlamentară. Prin urmare, există în general mai puțină transparență și posibilități mai reduse de control public.
            
         
               52.
            
            
               Germania afirmă că procedura care a condus la adoptarea regulamentului din 22 august 2011 a fost transparentă. Deutsche Umwelthilfe pretinde că procedura respectivă nu a oferit un nivel de transparență și de control public comparabil cu cel oferit de procedura parlamentară pentru adoptarea legislației primare.
            
         
               53.
            
            
               Nu există o diferențiere clară între ceea ce acoperă legislația primară și ceea ce acoperă instrumentele de reglementare de rang inferior. Instrumentele de reglementare pot fi utilizate pentru a introduce măsuri contestabile. Nu este neobișnuit ca legiuitorii să manipuleze sistemele lor naționale prin utilizarea procedurii celei mai puțin transparente oferite de legislația secundară pentru a implementa politici problematice în afara controlului public care există în procedura parlamentară (adăugăm imediat că nu sugerăm că această situație se regăsea în speță). Propuneri de măsuri care afectează mediul pot suscita opinii puternice pro sau contra. Convenția de la Aarhus are drept obiectiv să evite ca legislația care afectează mediul să fie adoptată în secret.
            
         
               54.
            
            
               Întrucât procedurile pentru adoptarea legislației secundare oferă mai puțină transparență și posibilități mai reduse pentru controlul public, rezultă că o interpretare a articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 care ar extinde excepția prevăzută pentru organismele sau instituțiile care „acționează în baza capacităților lor [...] legislative” pentru a acoperi toate instrumentele de reglementare ar fi incompatibilă cu realizarea obiectivelor Convenției (
                     25
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Preferăm să eliminăm ambiguitatea din articolul 2 punctul 2 interpretând această dispoziție într-un mod care asigură o mai mare (mai degrabă decât mai puțină) transparență și, prin urmare, un control public mai ridicat (mai degrabă decât mai redus). De aceea, considerăm că ar trebui prezumat că instrumentele de reglementare ies de sub incidența domeniului de aplicare al excepției.
            
         
               56.
            
            
               Adăugăm că însăși Convenția prevede în mod specific la articolul 8 „norme administrative și/sau instrumente normative juridic obligatorii și cu aplicabilitate generală” privind al doilea pilon (care se referă la participarea publicului). Această distincție sugerează că, în structura Convenției, adoptarea legislației primare este considerată ca fiind intrinsec diferită de adoptarea instrumentelor de reglementare. În consecință, este improbabil ca expresia „acționează în baza capacităților lor [...] legislative”, prevăzută la articolul 2 punctul 2 din convenție, transpusă aproape literal la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4, să fi avut drept scop includerea în mod automat a ambelor activități.
            
         
               57.
            
            
               Buna desfășurare (
                     26
                  ) a procedurii de adoptare a legislației secundare ar fi afectată dacă excepția generală prevăzută la articolul 2 punctul 2 nu s-ar aplica în mod automat acestei categorii de norme juridice?
            
         
               58.
            
            
               Expresia „acționează în baza capacităților lor [...] legislative”, prevăzută la articolul 2 punctul 2, desemnează un proces fluid. Ramura executivă a guvernului efectuează o serie de acte pregătitoare înainte ca textul unui proiect de lege să fie dezbătut într-o sesiune parlamentară. Actele pregătitoare pot include colectarea și evaluarea informațiilor, elaborarea unei politici, redactarea de norme juridice, pregătirea de opinii juridice privind actul avut în vedere și organizarea unei consultări. Informațiile privind anumite dintre aceste activități ar putea intra sub incidența uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) sau (2) din Directiva 2003/4, garantând astfel nivelul necesar de protecție în cadrul procedurii de reglementare. În rest, considerăm că potențialul risc de „perturbare” în adoptarea de instrumente de reglementare este prețul care trebuie plătit pentru realizarea obiectivelor de transparență și de respectare a obligației de responsabilitate publică urmărite de convenție și de directivă.
            
         
               59.
            
            
               Atât Germania, cât și Comisia recunosc că dispozițiile constituționale diferite pot determina rezultate diferite în diversele state membre. Orice interpretare întemeiată pe caracteristici procedurale specifice ale procesului normativ riscă, așadar, să aplice excepția prevăzută la articolul 2 punctul 2 din directivă în mod diferit în cadrul Uniunii Europene. Acest lucru ar fi contrar unuia dintre obiectivele clare ale Directivei 2003/4, astfel cum este prevăzut în considerentul (7), care vizează armonizarea diferențelor dintre legislația din statele membre privind accesul la informațiile legate de mediu deținute de autoritățile publice, armonizare care impune, la rândul său, interpretarea uniformă a dreptului Uniunii Europene (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Anterior am menționat prezumția că adoptarea instrumentelor de reglementare nu intră sub incidența excepției stabilite pentru „activitatea legislativă”, prevăzută la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4. Poate fi răsturnată această prezumție și, în caz afirmativ, în ce temei?
            
         
               61.
            
            
               Atât guvernul german, cât și Comisia invită Curtea să stabilească criteriile care să permită instanțelor naționale să determine dacă un anumit instrument de reglementare intră sau nu intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 din directivă (considerăm că, procedând astfel, acestea trebuie să admită în mod necesar – deși implicit – că anumite instrumente de reglementare nu trebuie protejate prin această excepție).
            
         
               62.
            
            
               Este posibil să se prevadă asemenea criterii?
            
         
               63.
            
            
               Comisia sugerează că jurisprudența dezvoltată de Curte în interpretarea Directivei EIM ar trebui să se aplice în speță prin analogie (
                     28
                  ). Această jurisprudență precizează, în esență, că numai proiectele care au fost adoptate în detaliu printr-un act legislativ specific, astfel încât obiectivele Directivei EIM au fost realizate prin intermediul procesului legislativ, sunt excluse din domeniul de aplicare al directivei menționate (
                     29
                  ). Guvernul german nu este de acord. Acesta susține că jurisprudența privind Directiva EIM nu este utilă pentru a interpreta domeniul de aplicare al articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               Nu avem convingerea că jurisprudența privind Directiva EIM poate fi aplicată prin analogie directă.
            
         
               65.
            
            
               Directiva EIM se aplică în împrejurări speciale, atunci când se efectuează o evaluare a impactului asupra mediului pe baza informațiilor furnizate de respectivul inițiator al proiectului. Directiva 2003/4 are un domeniu de aplicare mult mai extins. Aceasta prevede un regim general care să asigure oricărei persoane fizice sau juridice dintr-un stat membru un drept de acces la informațiile despre mediu deținute de autoritățile publice sau în numele acestora, fără ca persoanele în cauză să aibă obligația de a declara interesul pe care îl au în acest sens (
                     30
                  ). În consecință, nu considerăm adecvată simpla transpunere a interpretării date de Curte dispozițiilor foarte specifice ale Directivei EIM la regimul general prevăzut de Directiva 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               Cu toate acestea, achiesăm la opinia Comisiei cu privire la faptul că, pentru a formula criterii în vederea stabilirii dacă, într-un caz specific, prezumția că instrumentele de reglementare nu intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 este răsturnată, este esențial să se aibă în vedere obiectivele Directivei 2003/4. Considerăm că, atunci când (a) procedurile care conduc la adoptarea unui instrument de reglementare îndeplinesc obiectivele identificate de Curte, garantând dreptul de acces la informații despre mediu deținute de o autoritate publică, și când (b) difuzarea și punerea la dispoziția publicului a acestor informații (
                     31
                  ) se realizează într-un mod comparabil cu cel care caracterizează adoptarea legislației primare, transparența și posibilitatea controlului public sunt garantate. În aceste condiții, aplicarea excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4 nu ar submina efectul util al directivei menționate. Va reveni instanței naționale sarcina de a stabili dacă criteriile respective sunt îndeplinite într-un caz determinat, iar sarcina probei acestui fapt ar trebui să incumbe autorității publice care urmărește să invoce excepția.
            
         
               67.
            
            
               Este adevărat că inexistența unei reguli clare privind faptul dacă procedura de adoptare a instrumentelor de reglementare intră sau nu intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 implică faptul că instanțele naționale vor trebui, după caz, să examineze și să compare procedurile naționale de adoptare a legislației primare și secundare. Controlând nivelul de garanții prevăzute de legislația națională, instanțele naționale vor deveni gardienii transparenței și ai respectării obligației de responsabilitate publică impuse de Convenția de la Aarhus și de Directiva 2003/4. Desigur, acestea vor avea întotdeauna posibilitatea, dacă doresc, să solicite îndrumări suplimentare din partea Curții înainte de a pronunța hotărârile lor.
            
         
               68.
            
            
               Este cert că instanța de trimitere nu a inițiat încă un asemenea exercițiu în prezenta cauză. În ipoteza în care Curtea ar adopta abordarea pe care o propunem, va reveni instanței naționale obligația să examineze procedurile de drept național care au condus la adoptarea regulamentului din 22 august 2011 și să stabilească dacă obiectivele privind transparența și controlul public au fost garantate în procesul de adoptare a instrumentului de reglementare menționat, în special prin permiterea accesului la informațiile primite de ministerul indicat, precum și la informațiile provenind de la acesta, la documente pregătitoare și la orice alte dezbateri parlamentare. Doar în cazul în care instanța națională este convinsă că aceasta a fost situația în cazul respectiv, ar trebui să permită aplicarea excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2003/4.
            
         
               69.
            
            
               În consecință, considerăm că trebuie să se răspundă la prima întrebare adresată de instanța națională în sensul că organele executive care adoptă acte obligatorii în temeiul unor puteri care le sunt conferite printr-un act al parlamentului sunt excluse din domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf prima teză, cu excepția cazului în care procedura de adoptare a unor asemenea instrumente garantează un drept de acces la informațiile despre mediu astfel încât să se permită realizarea obiectivelor Directivei 2003/4 într-un mod comparabil cu cel prevăzut de procedura pentru adoptarea actelor legislative. Sarcina probei acestui fapt incumbă organului executiv care urmărește să invoce excepția respectivă. Revine instanței naționale obligația să verifice dacă au fost îndeplinite obiectivele Directivei 2003/4, luând în considerare în special obiectivele privind transparența și controlul public.
            
         
         A doua întrebare
      
      
               70.
            
            
               În cazul în care Curtea răspunde la prima întrebare potrivit sugestiei noastre, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare. Cu toate acestea, din motive de exhaustivitate, în situația în care Curtea dorește să răspundă la întrebarea menționată, suntem de acord cu toate părțile că – aplicând raționamentul Curții din Hotărârea Flachglas Torgau (
                     32
                  ) – articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că posibilitatea acordată de această dispoziție statelor membre de a nu considera autorități publice organismele sau instituțiile care acționează în baza capacității lor legislative nu mai poate fi exercitată atunci când procedura legislativă în discuție s-a încheiat.
            
         
         Concluzie
      
      
               71.
            
            
               Având în vedere considerațiile de mai sus, sugerăm Curții să răspundă la prima întrebare adresată de Verwaltungsgericht Berlin după cum urmează:
               „În sensul dispozițiilor articolului 2 punctul 2 din Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului, un organ executiv este exclus din domeniul de aplicare al derogării prevăzute la articolul 2 punctul 2 al doilea paragraf prima teză din directiva menționată atunci când adoptă instrumente de reglementare conform unei abilitări cuprinse într-o normă juridică de rang superior, cu excepția cazului în care procedura de adoptare a unor asemenea instrumente garantează un drept de acces la informațiile despre mediu astfel încât să se permită realizarea obiectivelor Directivei 2003/4 într-un mod comparabil cu cel prevăzut de procedura pentru adoptarea actelor legislative. Sarcina probei acestui fapt incumbă organului executiv care urmărește să invoce excepția respectivă. Revine instanței naționale obligația să verifice dacă au fost îndeplinite obiectivele Directivei 2003/4, luând în considerare în special obiectivele privind transparența și controlul public.
               Nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.”
            
         (
            1
         )	Limba originală: engleza.
      (
            2
         )	În aceste concluzii, vom utiliza și sintagma „instrumente de reglementare” atunci când ne referim la astfel de măsuri.
      (
            3
         )	A se vedea punctul 51 de mai jos.
      (
            4
         )	Hotărârea din 14 februarie 2012 (C-204/09, punctul 34). A se vedea și punctele 47 și 48 din concluziile noastre prezentate în acea cauză.
      (
            5
         )	Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului (JO L 41, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 9, p. 200). Directiva 90/313 privind libertatea de acces la informații în domeniul mediului a prevăzut accesul la informațiile despre mediu deținute de autoritățile publice începând cu 1 ianuarie 1993.
      (
            6
         )	Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) a fost semnată la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201).
      (
            7
         )	Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 1985, L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174, denumită în continuare „Directiva EIM”).
      (
            8
         )	A se vedea punctul 5 de mai sus.
      (
            9
         )	Articolul 1 alineatul (1) punctul 1, articolul 2 alineatul (2), articolul (3) alineatul (1) și articolul (3) alineatele (3)-(5) din Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (Legea etichetării energetice) din 30 ianuarie 2002, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul din 31 octombrie 2006 (denumită în continuare „EnVKG”).
      (
            10
         )	Erste Verordnung zur Änderung der Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Primul regulament de modificare a Regulamentului privind etichetarea energetică a autoturismelor) din 22 august 2011 (denumit în continuare „regulamentul din 22 august 2011”).
      (
            11
         )	A se vedea punctul 7 de mai sus.
      (
            12
         )	A se vedea considerentul (7) al Directivei 2003/4 și Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctul 50. A se vedea și punctul 59 de mai jos.
      (
            13
         )	Hotărârea din 20 octombrie 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal și alții (C-511/03, Rec., p. I-8979, punctul 25 și jurisprudența citată).
      (
            14
         )	Hotărârea din 4 februarie 2010, Genc (C-14/09, Rep., p. I-931, punctul 31).
      (
            15
         )	Hotărârea din 26 iunie 2008, Burda (C-284/06, Rep., p. I-4571, punctul 39).
      (
            16
         )	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 11 ianuarie 2000, Țările de Jos și Van der Wal/Comisia (C-174/98 P și C-189/98 P, Rec., p. I-1, punctul 27), și Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia (C-514/07 P, C-528/07 P și C-532/07 P, Rep., p. I-8533, punctul 36), ambele privind accesul la documente. A se vedea și Hotărârea din 17 iunie 1998, Mecklenburg/Kreis Pinneberg (C-321/96, Rec., p. I-3809, punctul 25), privind interpretarea articolului 2 litera (a) și a articolului 3 alineatul (2) a treia liniuță din Directiva 90/313/CEE a Consiliului (care a precedat Directiva 2003/4).
      (
            17
         )	Punctul 38 și jurisprudența citată.
      (
            18
         )	A se vedea considerentul (5) al Directivei 2003/4. A se vedea și Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctul 30 și jurisprudența citată.
      (
            19
         )	A se vedea punctul 42 din concluziile noastre în cauza Flachglas Torgau.
      (
            20
         )	A se vedea considerentele Convenției citate la punctul 3 și în special considerentul (1) al Directivei 2003/4, citat la punctul 11 de mai sus.
      (
            21
         )	A se vedea punctele 30 și 31 din concluziile noastre în cauza Flachglas Torgau.
      (
            22
         )	A se vedea considerentul (16) al Directivei 2003/4, citat la punctul 11 de mai sus.
      (
            23
         )	A se vedea Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctul 43.
      (
            24
         )	În observațiile sale scrise, guvernul german afirmă că, între anii 1949-1994, au fost adoptate 15000 de instrumente de reglementare, în timp ce 5000 de acte normative primare au fost promulgate în aceeași perioadă.
      (
            25
         )	A se vedea al doilea considerent al Convenției, citat la punctul 3 de mai sus.
      (
            26
         )	A se vedea, cu privire la activitățile judiciare, Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată la nota de subsol 16, punctele 92 și 93. Nu rezultă însă în mod necesar că dreptul de a solicita documente de procedură va perturba în mod automat și în toate împrejurările „atmosfera de serenitate” dorită pentru desfășurarea procedurii. A se vedea de exemplu, în ceea ce privește Curtea Europeană a Drepturilor Omului, articolul 40 al doilea paragraf din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului.
      (
            27
         )	Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA (C-344/04, Rec., p. I-403, punctul 27).
      (
            28
         )	Comisia se referă la Hotărârea din 16 septembrie 1999, WWF și alții (C-435/97, Rec., p. I-5613, punctul 57), și la Hotărârea din 18 octombrie 2011, Boxus și alții (C-128/09-C-131/09, C-134/09 și C-135/09, Rep., p. I-9711).
      (
            29
         )	Hotărârea din 19 septembrie 2000, Linster (C-287/98, Rec., p. I-6917, punctul 51).
      (
            30
         )	Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctul 31 și jurisprudența citată.
      (
            31
         )	Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctul 38. A se vedea și punctele 30 și 54 din concluziile noastre în acea cauză.
      (
            32
         )	Hotărârea Flachglas Torgau, citată la nota de subsol 4, punctele 52-58. A se vedea și punctele 66-76 din concluziile noastre în acea cauză.