CELEX: 62005TJ0308
Language: it
Date: 2007-12-12
Title: Sentenza del Tribunale di primo grado (Seconda Sezione) del 12 dicembre 2007. # Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee. # Fondi strutturali - Cofinanziamento - Regolamenti (CE) nn. 1260/1999 e 448/2004 - Requisiti di ammissibilità degli acconti erogati da organismi nazionali nell’ambito di regimi di aiuti di Stato o relativamente alla concessione di aiuti - Prova dell’utilizzo dei fondi da parte dei destinatari ultimi - Ricorso di annullamento - Atto impugnabile. # Causa T-308/05.

Causa T‑308/05
      Repubblica italiana
      contro
      Commissione delle Comunità europee
      «Fondi strutturali — Cofinanziamento — Regolamenti (CE) nn. 1260/1999 e 448/2004 — Requisiti di ammissibilità degli acconti erogati da organismi nazionali nell’ambito di regimi di aiuti di Stato o relativamente
         alla concessione di aiuti — Prova dell’utilizzo dei fondi da parte dei destinatari ultimi — Ricorso di annullamento — Atto impugnabile»
      
      Massime della sentenza
      1.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili
      (Artt. 230 CE e 233 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, nn. 1, quarto comma, e 3)
      2.      Procedura — Atto introduttivo del ricorso — Requisiti di forma
      (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, n. 1)
      3.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili
      (Art. 230 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999)
      4.      Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Ammissibilità delle spese effettuate dagli
            enti nazionali
      (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32; regolamento della Commissione n. 448/2004, allegato, regola n. 1, punti 1
            e 2)
      5.      Bilancio delle Comunità europee — Contributo finanziario comunitario — Controllo finanziario degli interventi
      [Artt. 10 CE e 274 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999, artt. 32, n. 1, terzo comma, e 38, n. 1, lett. g); regolamento
            della Commissione n. 438/2001, artt. 2, n. 1, e 7, n. 2]
      6.      Atti delle istituzioni — Scelta del fondamento giuridico — Normativa comunitaria —Requisito di chiarezza e di prevedibilità
      7.      Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Ammissibilità delle spese effettuate dagli
            enti nazionali
      (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, n. 1, terzo comma)
      8.      Coesione economica e sociale — Interventi strutturali — Finanziamento comunitario — Ammissibilità delle spese effettuate dagli
            enti nazionali
      (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, n. 1, terzo comma; regolamento della Commissione n. 448/2004, allegato,
            regola n. 1, punto 1.3)
      1.      L’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato
         dalle istituzioni che, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, miri a produrre effetti giuridici.
      
      A questo proposito, una volta investita di una domanda di pagamento della partecipazione dei fondi strutturali nell’ambito
         di un regime di aiuti che è ammissibile ai sensi dell’art. 32, n. 3, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali
         sui fondi strutturali, la Commissione non è legittimata a prolungare uno stato di inattività. In funzione delle disponibilità
         finanziarie, essa deve, infatti, eseguire i pagamenti intermedi corrispondenti a tale domanda entro un termine non superiore
         a due mesi a decorrere dal ricevimento di quest’ultima, come previsto dall’art. 32, n. 1, quarto comma, del citato regolamento.
         Di conseguenza, se la Commissione avesse, nella fattispecie, violato tale obbligo di agire, per contestare tale circostanza
         lo Stato membro interessato avrebbe dovuto presentare un ricorso per carenza. Nell’ipotesi in cui tale ricorso per carenza
         fosse stato accolto, la Commissione sarebbe stata tenuta, in applicazione dell’art. 233 CE, ad adottare le misure necessarie
         all’esecuzione della sentenza. Di conseguenza, una lettera della Commissione, nella parte in cui rende noto ad uno Stato membro
         il rifiuto di agire della medesima in ordine alle domande di pagamento sino a quando non siano pervenute le informazioni relative
         agli acconti, non produce alcun effetto giuridico che possa essere oggetto di un ricorso d’annullamento presentato in base
         all’art. 230 CE.
      
      (v. punti 56, 59, 62)
      2.      L’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale prevede che l’atto introduttivo del ricorso debba contenere
         un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Esso deve quindi chiarire in cosa consistono i motivi di ricorso e non può limitarsi
         alla sola enunciazione astratta degli stessi.
      
      Inoltre, tale esposizione, anche sommaria, dev’essere sufficientemente chiara e precisa al fine di consentire alla parte convenuta
         di predisporre le proprie difese e al Tribunale di decidere sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno.
         La certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia richiedono, affinché un ricorso o, più nello specifico,
         un motivo di ricorso siano ricevibili, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda emergano
         in modo coerente e comprensibile dal testo stesso dell’istanza.
      
      (v. punti 71‑72)
      3.      Una lettera della Commissione ad uno Stato membro con cui si chiede a quest’ultimo di integrare le dichiarazioni di spesa
         presentatele che corredavano le domande di pagamento della partecipazione dei fondi strutturali, in quanto rinvia ad una nota
         interpretativa inerente all’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi
         strutturali, secondo la quale, nell’ambito di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione
         di aiuti, gli acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo
         da parte dei destinatari ultimi non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, non ha modificato il campo d’applicazione
         della disciplina comunitaria e non può, sotto questo profilo, rappresentare un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
      
      (v. punti 102, 114)
      4.      In quanto una lettera della Commissione ad uno Stato membro è fondata su di una nota interpretativa inerente all’art. 32,
         n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, secondo la quale, nell’ambito
         di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti, gli acconti versati dagli
         organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi
         non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, per rifiutare di porre a carico dei fondi gli importi corrispondenti
         ad acconti non giustificati da prove documentali relativamente al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi, tale lettera
         è conforme all’art. 32 del citato regolamento n. 1260/1999 e alla norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004,
         che modifica il regolamento n. 1685/2000, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda
         l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali.
      
      (v. punti 103, 148)
      5.      La Commissione esercita la funzione di esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea ai sensi dell’art. 274 CE. Poiché
         tale articolo non opera alcuna distinzione in base alla modalità di gestione applicata, la Commissione continua ad esercitare
         tale responsabilità generale nell’ambito della gestione comune dei fondi strutturali. Dagli artt. 10 CE e 274 CE risulta oltretutto
         che, nella gestione comune dei fondi strutturali, gli Stati membri sono tenuti a cooperare con la Commissione per garantire
         che i fondi comunitari siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria. Le norme citate sono richiamate
         dall’art. 38, n. 1, lett. g), del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, relativo
         al controllo finanziario degli interventi.
      
      Qualora i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri risultino affidabili e garantiscano un’«adeguata pista di
         controllo» ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 438/2001, recante modalità di applicazione del citato regolamento
         n. 1260/1999 per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei fondi strutturali,
         la certificazione, da parte dello Stato membro interessato, delle spese dichiarate fornisce alla Commissione, in linea di
         principio, una garanzia sufficiente in merito alla correttezza, alla regolarità e all’ammissibilità delle domande di contributi
         comunitari, come risulta dall’art. 2, n. 1, del citato regolamento n. 438/2001.
      
      Tuttavia, nel caso in cui la Commissione e uno Stato membro forniscano interpretazioni divergenti di un testo che determina
         le condizioni d’ammissibilità di talune spese, l’affidabilità del sistema nazionale di gestione e di controllo non garantisce
         più alla Commissione che le spese dichiarate da tale Stato membro corrispondano interamente a spese ammissibili ai sensi della
         disciplina applicabile. Spetta quindi allo Stato membro interessato, nell’esercizio delle sue responsabilità in materia di
         certificazione delle spese e nell’ambito di una cooperazione leale con le istituzioni comunitarie, consentire alla Commissione
         di procedere all’esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità, fornendole tutti gli elementi informativi che essa
         giudica necessari per consentirle di effettuare pagamenti conformi all’art. 32, n. 1, terzo comma, del citato regolamento
         n. 1260/1999. Qualsiasi altra soluzione arrecherebbe pregiudizio all’effetto utile dell’art. 38, n. 1, di quest’ultimo regolamento
         e, più estesamente, degli artt. 10 CE e 274 CE.
      
      (v. punti 109, 111‑112)
      6.      La legislazione comunitaria dev’essere chiara e la sua applicazione dev’essere prevedibile per tutti gli interessati. Il principio
         di certezza del diritto, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, esige che ogni atto inteso a produrre
         effetti giuridici tragga il proprio valore giuridico da una norma del diritto comunitario, che va esplicitamente indicata
         come fondamento normativo e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto dev’essere rivestito. Tuttavia, l’omissione del
         riferimento al preciso fondamento normativo di un atto può non costituire un vizio sostanziale qualora sia possibile determinarlo
         con l’ausilio di altri elementi dell’atto. Detto espresso riferimento è però indispensabile quando la sua omissione lascia
         gli interessati e il giudice comunitario competente nell’incertezza circa il preciso fondamento normativo.
      
      (v. punti 123‑124)
      7.      L’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, e le relative
         disposizioni di applicazione non riconoscono alla Commissione alcun margine discrezionale quanto alla determinazione dei requisiti
         di ammissibilità degli acconti. Decidendo, in una lettera ad uno Stato membro, che gli acconti versati dagli organismi nazionali
         non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi e dichiarati, a titolo
         di pagamenti intermedi, da tale Stato non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, la Commissione non ha potuto agire
         in violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento o di certezza del diritto.
      
      (v. punto 150)
      8.      Né il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, su cui sono fondati
         l’art. 32 del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali e le modalità di attuazione del
         medesimo, né una nota interpretativa della Commissione inerente all’art. 32, n. 1, terzo comma, del citato regolamento, secondo
         la quale, nell’ambito di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti, gli
         acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte
         dei destinatari ultimi non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, contravvengono ai principi di proporzionalità,
         di parità di trattamento o di certezza del diritto.
      
      Infatti, per quanto riguarda il principio di proporzionalità, nell’ambito del sistema istituito dall’art. 32 del citato regolamento
         n. 1260/1999, il principio del rimborso delle spese, a titolo di pagamenti intermedi e di pagamenti del saldo, contribuisce
         a garantire un utilizzo dei fondi comunitari conforme ai principi di buona gestione finanziaria enunciati dall’art. 274 CE.
         Esso consente di evitare che la Comunità eroghi contributi finanziari rilevanti che essa non potrebbe più recuperare in seguito,
         ovvero solamente a fronte di rilevanti difficoltà, nell’ipotesi in cui questi ultimi non siano utilizzati conformemente alla
         loro destinazione, limitando il rischio affrontato dal bilancio comunitario ad un importo pari al 7% della partecipazione
         di fondi all’intervento in questione. Il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti
         del saldo, nonché la menzionata nota interpretativa, che attua tale principio, non possono pertanto essere considerati come
         misure manifestamente inidonee.
      
      Quanto al principio di parità di trattamento, la norma n. 1, punto 1.3, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, che modifica
         il regolamento n. 1685/2000 recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda l’ammissibilità
         delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, la quale stabilisce che gli aiuti di Stato concessi
         sotto forma di versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati
         come spese effettivamente sostenute ai sensi del citato art. 32, n. 1, terzo comma, a condizione che i fondi in questione
         ottemperino ai requisiti di cui alle norme 8 e 9 di detto allegato, effettua un’applicazione particolare del principio di
         rimborso delle spese a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, per tener conto della specificità dei finanziamenti
         in favore del capitale-investimento di imprese. Tali finanziamenti sono concessi alle piccole e medie imprese da entità giuridiche
         indipendenti, che agiscono in veste di intermediari. Contrariamente agli acconti, i finanziamenti in favore del capitale-investimento
         alimentano fondi che hanno lo scopo di facilitare l’accesso dei destinatari ultimi alle fonti di finanziamento. È in base
         a tale specifica situazione, non comparabile a quella degli acconti, che i versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio,
         ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati come spese effettivamente sostenute ai sensi del medesimo art. 32,
         n. 1, terzo comma.
      
      Infine, il principio di certezza del diritto non può essere considerato violato nel caso di specie, in quanto sia il principio
         del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, sia la citata nota interpretativa rappresentano
         un’applicazione conforme della disciplina applicabile.
      
      (v. punti 155‑157, 159‑162)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
      12 dicembre 2007 (*)
      
      «Fondi strutturali – Cofinanziamento – Regolamenti (CE) nn. 1260/1999 e 448/2004 – Requisiti di ammissibilità degli acconti erogati da organismi nazionali nell’ambito di regimi di aiuti di Stato o relativamente
         alla concessione di aiuti – Prova dell’utilizzo dei fondi da parte dei destinatari ultimi – Ricorso di annullamento – Atto impugnabile»
      
      Nella causa T‑308/05,
      Repubblica italiana, rappresentata inizialmente dal sig. A. Cingolo, successivamente dal sig. P. Gentili, avvocati dello Stato,
      
      ricorrente,
      contro
      Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. L. Flynn e dalla sig.ra M. Velardo, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. G. Faedo,
      
      convenuta,
      avente ad oggetto una domanda di annullamento delle decisioni asseritamente contenute nelle lettere della Commissione del
         7 giugno 2005, n. 5272, dell’8 giugno 2005, n. 5453, del 17 giugno 2005, nn. 5726 e 5728, e del 23 giugno 2005, n. 5952,
      
      IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO 
      DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione),
      composto dal sig. A.W.H. Meij, facente funzione di presidente, dal sig. N.J. Forwood e dalla sig.ra I. Pelikánová, giudici,
      cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 25 aprile 2007,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
       Contesto normativo
      1        A norma dell’art. 159 CE, la Comunità europea appoggia la realizzazione degli obiettivi di coesione economica e sociale, tra
         cui lo sviluppo regionale, con l’azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (Fondo europeo agricolo di
         orientamento e di garanzia, sezione «orientamento», Fondo sociale europeo e Fondo europeo di sviluppo regionale; in prosieguo:
         i «fondi strutturali» o i «fondi»). 
      
      2        Ai sensi dell’art. 161 CE, il Consiglio definisce in particolare i compiti, gli obiettivi prioritari e l’organizzazione dei
         fondi strutturali nonché le norme generali applicabili a tali fondi. 
      
      3        Sulla base di quest’ultima disposizione, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni
         generali sui fondi strutturali (GU L 161, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento generale»), che disciplina gli obiettivi,
         l’organizzazione, il funzionamento e l’applicazione dei fondi strutturali nonché il ruolo e le competenze della Commissione
         e degli Stati membri in materia.
      
       Disposizioni relative all’ammissibilità delle spese alla partecipazione dei fondi
      4        L’art. 30 del regolamento generale precisa i requisiti per l’«ammissione» delle spese alla partecipazione finanziaria dei
         fondi. Ai sensi del suo n. 3, le «norme nazionali pertinenti si applicano alle spese ammissibili a meno che, ove necessario,
         la Commissione decida norme comuni di ammissibilità delle spese secondo la procedura di cui all’articolo 53, paragrafo 2».
      
      5        In applicazione degli artt. 30, n. 3, e 53, n. 2, del regolamento generale, la Commissione ha adottato il regolamento (CE)
         28 luglio 2000, n. 1685, recante disposizioni di applicazione del regolamento generale per quanto riguarda l’ammissibilità
         delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai fondi strutturali (GU L 193, pag. 39). Tale regolamento è entrato in
         vigore il 5 agosto 2000 ed è stato successivamente modificato, con effetto a decorrere dalla data della sua entrata in vigore
         per quanto concerne le disposizioni rilevanti nella presente controversia, dal regolamento (CE) della Commissione 27 giugno
         2003, n. 1145 (GU L 160, pag. 48). Successivamente, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) 10 marzo 2004, n. 448 (GU L 72,
         pag. 66), che abroga il regolamento n. 1145/2003 e modifica l’allegato del regolamento n. 1685/2000, sostituendolo con il
         testo contenuto nell’allegato di questo (in prosieguo: l’«allegato del regolamento n. 448/2004»). Il regolamento n. 448/2004
         è entrato in vigore l’11 marzo 2004. Ai sensi del suo art. 3, esso si applica retroattivamente a decorrere dal 5 luglio 2003,
         data di entrata in vigore del regolamento n. 1145/2003, fatta eccezione, segnatamente, per i punti 1.3, 2.1, 2.2 e 2.3 di
         cui alla norma n. 1 del suo allegato, che si applicano a decorrere dal 5 agosto 2000, data di entrata in vigore del regolamento
         n. 1685/2000.
      
      6        La norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 448/2004, dedicata alle «[s]pese effettivamente sostenute», precisa ciò che
         dev’essere inteso per «pagamenti effettuati dai beneficiari finali». Secondo il punto 1.2 quest’ultima:
      
      «Nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell’articolo 87 del Trattato e dell’aiuto concesso da organismi designati dagli Stati
         membri, per “pagamenti effettuati dai beneficiari finali” si intendono finanziamenti versati ai singoli destinatari ultimi
         dagli organismi che concedono l’aiuto. I pagamenti dell’aiuto effettuati dai beneficiari finali devono essere giustificati
         con riferimento alle condizioni e agli obiettivi dell’aiuto».
      
      7        Ai sensi del punto 1.4 di questa stessa norma:
      
      «Nei casi diversi da quelli indicati al punto 1.2, per “pagamenti effettuati dai beneficiari finali” si intendono i pagamenti
         effettuati dagli organismi o dalle imprese pubbliche o private del tipo definito nel complemento di programmazione ai sensi
         dell’articolo 18, paragrafo 3, lettera b), del regolamento generale, direttamente responsabili dell’attuazione dell’operazione
         specifica».
      
      8        La norma n. 1 precisa, peraltro, le modalità di «[p]rova della spesa». Ai sensi del suo punto 2.1:
      
      «In linea generale, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo,
         devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non risulti possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da
         documenti contabili aventi forza probatoria equivalente». 
      
      9        Il punto 2.3 della norma n. 1 così dispone:
      
      «Inoltre, ove le operazioni siano eseguite nell’ambito di appalti pubblici, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali
         a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo devono essere comprovati da fatture quietanzate rilasciate secondo le
         disposizioni dei contratti sottoscritti. In tutti gli altri casi, inclusa la concessione di sovvenzioni pubbliche, i pagamenti
         eseguiti dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, devono essere comprovati mediante
         le spese effettivamente sostenute (incluse le spese di cui al punto 1.5) [ossia gli ammortamenti, i contributi in natura e
         le spese generali] dagli organismi o dalle imprese pubbliche o private implicate nell’esecuzione dell’operazione». 
      
       Disposizioni in tema di pagamento della partecipazione dei fondi
      10      L’art. 32 del regolamento generale disciplina i «pagamenti» della partecipazione dei fondi. Ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo
         e quarto comma:
      
      «Il pagamento può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di pagamenti del saldo. I pagamenti intermedi e i
         pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai
         beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente. 
      
      In funzione delle disponibilità finanziarie, la Commissione esegue i pagamenti intermedi entro un termine non superiore a
         due mesi, a decorrere dal ricevimento di una domanda ammissibile (…)».
      
      11      Secondo l’art. 32, n. 2, del regolamento generale:
      
      «All’atto del primo impegno, la Commissione versa un acconto all’autorità di pagamento. L’acconto è pari al 7% della partecipazione
         dei Fondi all’intervento in questione (…)».
      
      12      L’art. 32, n. 3, del regolamento generale dispone in particolare quanto segue:
      
      «I pagamenti intermedi sono effettuati da parte della Commissione per rimborsare le spese effettivamente sostenute a titolo
         dei Fondi e certificate dall’autorità di pagamento (…). Essi devono rispettare [talune] condizioni (…). Se una delle condizioni
         non è rispettata e la domanda di pagamento non è pertanto ammissibile, lo Stato membro e l’autorità di pagamento ne sono informati
         senza indugio dalla Commissione e adottano le disposizioni necessarie per porre rimedio alla situazione».
      
      13      Ai sensi dell’art. 32, n. 4, del regolamento generale:
      
      «Il pagamento del saldo dell’intervento viene eseguito in presenza delle seguenti condizioni:
      a)       se l’autorità di pagamento ha presentato alla Commissione, entro sei mesi dal termine fissato per il pagamento nella decisione
         relativa alla partecipazione dei fondi, una dichiarazione certificata delle spese effettivamente pagate;
      
      (…)».
       Disposizioni relative alla certificazione delle spese
      14      In applicazione dell’art. 53, n. 2 del regolamento generale e al fine di armonizzare i requisiti relativi alla certificazione
         delle spese imputabili a pagamenti di fondi effettuati a titolo di pagamenti intermedi o di pagamenti del saldo, la Commissione
         ha adottato, nell’ambito del regolamento (CE) della Commissione 2 marzo 2001, n. 438, recante modalità di applicazione del
         regolamento generale per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei fondi
         strutturali (GU L 63, pag. 21), talune norme che precisano il contenuto delle certificazioni delle dichiarazioni di spese
         intermedie e finali e specificano la natura e la qualità delle informazioni su cui esse si fondano.
      
       Disposizioni in tema di controllo finanziario
      15      Il controllo finanziario è disciplinato dagli artt. 38 e 39 del regolamento generale, nonché dalle relative disposizioni di
         applicazione contenute nel regolamento n. 438/2001.
      
      16      L’art. 38, n. 1, del regolamento generale prevede che, nell’ambito del controllo finanziario di cui essi assumono la responsabilità
         primaria, gli Stati membri «collaborano con la Commissione per assicurare che i fondi comunitari siano utilizzati conformemente
         a principi di sana gestione finanziaria».
      
      17      Nell’ambito delle disposizioni relative ai «sistemi di gestione e di controllo», l’art. 7 del regolamento n. 438/2001 dispone
         quanto segue:
      
      «1. I sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri prevedono un’adeguata pista di controllo.
      2. Una pista di controllo è adeguata se consente:
      a)       di verificare la corrispondenza dei dati riepilogativi certificati alla Commissione alle singole registrazioni di spesa e
         alla relativa documentazione giustificativa, conservate ai vari livelli dell’amministrazione e presso i beneficiari finali,
         nonché, nel caso in cui questi ultimi non siano i percettori finali del contributo, presso gli organismi o le imprese che
         eseguono le operazioni (…)».
      
      18      Nella parte dedicata alla «[c]ertificazione delle spese», l’art. 9, n. 1, del regolamento n. 438/01 stabilisce quanto segue:
         
      
      «Le certificazioni delle dichiarazioni di spesa intermediarie e finali di cui all’articolo 32, paragrafi 3 e 4, del regolamento
         [generale] sono redatte, secondo il modello di cui all’allegato II, da un addetto o da un ufficio dell’autorità di pagamento
         funzionalmente indipendenti da qualunque ufficio che autorizza i pagamenti». 
      
      19      L’art. 9, n. 2, lett. b), punto i), del regolamento n. 438/2001 dispone che, prima di certificare una determinata dichiarazione
         di spesa, l’autorità di pagamento deve verificare, in particolare, che la dichiarazione di spesa riguardi esclusivamente spese
         che siano «corrispondenti alle spese effettuate dai beneficiari finali, ai sensi dei paragrafi 1.2, 1.3 e 2 della norma n. 1
         dell’allegato del regolamento (…) n. 1685/2000, documentate mediante fatture quietanzate o documenti contabili di valore probatorio
         equivalente».
      
       Fatti all’origine del ricorso
      20      Con lettera del 7 settembre 2001 la Commissione ha fatto pervenire alla Repubblica italiana una nota contenente un’interpretazione
         dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale (in prosieguo: la «nota interpretativa»). Ai sensi della lettera
         accompagnatoria, la nota interpretativa aveva lo «scopo di chiarire certi quesiti posti alla Commissione relativamente alle
         nozioni di “spese effettivamente sostenute” e “pagamenti effettuati dai beneficiari finali”». In questo contesto, al suo punto
         8 la nota interpretativa stabiliva, con riferimento all’articolo citato, i requisiti per l’ammissione a un cofinanziamento
         mediante i fondi strutturali degli acconti versati da organismi nazionali (in prosieguo: i «beneficiari finali») nell’ambito
         di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti (in prosieguo: gli «acconti»):
         «[n]el caso in cui il beneficiario finale non coincida con il destinatario ultimo dei fondi comunitari, ad esempio per i regimi
         di aiuto, gli acconti sulle sovvenzioni sono versati ai destinatari ultimi dai beneficiari finali. Tuttavia, le spese dichiarate
         dal beneficiario finale all’autorità di gestione o di pagamento o all’organismo intermedio devono riferirsi alle spese effettive
         dei destinatari ultimi, giustificate dalle fatture quietanziate o da documenti di valore probatorio equivalente. Per questo
         motivo i pagamenti di acconti da parte del beneficiario finale non possono essere inclusi nelle spese dichiarate alla Commissione,
         a meno che tale beneficiario non abbia potuto stabilire che il destinatario ultimo ha utilizzato questo acconto per coprire
         spese effettive». Così, secondo la nota interpretativa, gli acconti non corredati delle prove del loro utilizzo da parte dei
         destinatari ultimi (in prosieguo gli «acconti non comprovati») non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi (in prosieguo:
         la «regola generale controversa»).
      
      21      Con lettera 20 gennaio 2003 la Commissione ha comunicato alla Repubblica italiana, occupandosi di una domanda di pagamento
         inoltrata da quest’ultima, che avrebbe defalcato l’importo corrispondente agli acconti non comprovati. Essa ha invitato la
         Repubblica italiana a comunicare detto importo, mentre il trattamento della sua domanda di pagamento sarebbe stato, nell’attesa,
         interrotto.
      
      22      Con lettera 3 marzo 2003 la Commissione ha fatto presente alla Repubblica italiana di aver disposto il pagamento di una somma
         inferiore a quella richiesta, a seguito della defalcazione di un importo corrispondente agli acconti non comprovati.
      
      23      Il 27 marzo 2003 la Repubblica italiana ha presentato un ricorso d’annullamento avverso le due lettere citate (causa C‑138/03).
      
      24      Parallelamente alle vicende descritte, una procedura di consultazione era in corso in seno al comitato per lo sviluppo e la
         riconversione delle regioni (in prosieguo: il «comitato»), allo scopo di definire le modalità di semplificazione della gestione
         dei fondi strutturali. In tale contesto, la Commissione aveva chiesto al comitato di esaminare la possibilità di ammettere
         gli acconti alla partecipazione dei fondi nonché i requisiti per una siffatta ammissione. Non essendo stato raggiunto alcun
         accordo nel corso della settantatreesima riunione del comitato, il 19 febbraio 2003 la Commissione ha infine rinunciato ad
         assumere qualsiasi altra iniziativa a riguardo.
      
      25      Con lettera 14 maggio 2003 la Commissione ha informato la Repubblica italiana della conclusione del dibattito svoltosi in
         seno al comitato. Essa ha precisato pertanto che la sua posizione in ordine all’ammissibilità degli acconti restava quella
         espressa nella nota interpretativa. Tuttavia, riferendosi ai dubbi che potevano sorgere in ordine all’interpretazione delle
         norme in vigore e per non eludere le aspettative che il dibattito in seno al comitato aveva potuto legittimamente suscitare,
         la Commissione ha deciso di considerare ammissibili gli acconti non comprovati relativi ad aiuti per i quali la decisione
         definitiva di erogazione era stata adottata al più tardi il 19 febbraio 2003, ovvero nei casi di aiuti assegnati nell’ambito
         di una procedura di gara conclusasi, al più tardi, entro la stessa data. Peraltro, la Commissione ha fatto presente alla Repubblica
         italiana che l’ammontare degli acconti doveva essere specificato, in base ai criteri così indicati, nelle dichiarazioni di
         spesa che corredano le domande di pagamento che essa le avrebbe inviato. Il 24 luglio 2003 la Repubblica italiana ha presentato
         un ricorso d’annullamento avverso la lettera del 14 maggio 2003 (causa C‑324/03).
      
      26      In applicazione dei principi espressi nella lettera del 14 maggio 2003, il 5 giugno 2003 le autorità italiane hanno ricevuto
         il pagamento degli importi di cui alle lettere 20 gennaio e 3 marzo 2003, reclamati nell’ambito del ricorso C‑138/03.
      
      27      Con lettera del 29 luglio 2003 la Commissione ha comunicato alle autorità italiane una nuova versione della lettera 14 maggio
         2003 che correggeva taluni errori di traduzione contenuti nella stessa. Il 9 ottobre 2003 la Repubblica italiana ha presentato
         un ricorso d’annullamento avverso la lettera 29 luglio 2003 (causa C‑431/03). Come nell’ambito della causa C‑324/03, la Repubblica
         italiana ha contestato la lettera nella parte in cui essa nega di riconoscere l’ammissibilità al contributo dei fondi strutturali
         degli acconti non giustificati da prove documentali relativamente al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi quando
         la decisione definitiva di erogazione dell’aiuto o la conclusione della procedura di gara siano intervenute successivamente
         alla data del 19 febbraio 2003 (in prosieguo: gli «acconti controversi»).
      
      28      Il 25 settembre 2003 la Repubblica italiana ha altresì presentato un ricorso avverso il regolamento n. 1145/2003, il quale
         era entrato in vigore il 5 luglio 2003 (causa C‑401/03, divenuta, a seguito di trasferimento al Tribunale, causa T‑223/04).
      
      29      Con lettera del 25 marzo 2004 la Commissione ha fatto presente alla Repubblica italiana che gli importi degli acconti pagati
         nell’ambito di regimi di aiuto, per ogni programma rientrante negli obiettivi nn. 1 e 2, avrebbero dovuto essere specificati,
         per ogni misura, nelle future dichiarazioni di spesa, in linea con quanto previsto nelle lettere del 14 maggio e del 29 luglio
         2003. La Repubblica italiana ha presentato un ricorso avverso tale lettera e, in subordine, avverso il regolamento n. 448/2004,
         il quale era entrato in vigore l’11 marzo 2004 (causa T‑207/04).
      
      30      Con lettera del 1° marzo 2005, n. 6311, la Repubblica italiana ha presentato alla Commissione una domanda di pagamento intermedio
         per l’attuazione del programma operativo regionale (in prosieguo: il «POR») ai sensi dell’obiettivo n. 1 relativo alla Regione
         Campania per il periodo 2000‑2006.
      
      31      Con lettera del 21 marzo 2005, n. 2772, la Commissione ha chiesto alla Repubblica italiana di integrare la dichiarazione di
         spesa che corredava tale domanda di pagamento precisando chiaramente l’importo degli acconti controversi erogati.
      
      32      Con lettera del 29 aprile 2005, n. 12827, la Repubblica italiana ha presentato alla Commissione un’altra domanda di pagamento
         per un importo di EUR 17 341 776,84 nell’ambito dell’attuazione dello stesso POR.
      
      33      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 marzo 2005, la Repubblica italiana ha proposto
         un ricorso avverso, segnatamente, la lettera della Commissione del 21 marzo 2005, n. 2772 (causa T‑212/05).
      
      34      Con lettera del 7 giugno 2005, n. 5272 (in prosieguo: la «prima lettera impugnata»), la Commissione ha chiesto alla Repubblica
         italiana di integrare le dichiarazioni di spesa che corredavano le domande di pagamento presentatele con lettere del 1° marzo
         2005, n. 6311, e del 29 aprile 2005, n. 12827 (in prosieguo: le «dichiarazioni di spesa controverse» e le «domande di pagamento
         controverse»), specificando, per ciascuna misura, l’importo degli acconti controversi erogati o eventualmente erogati e ha
         precisato inoltre che le procedure di liquidazione corrispondenti alle domande di pagamento controverse si sarebbero interrotte
         o sarebbero rimaste interrotte in attesa di ricevere le dette informazioni. Tale lettera è pervenuta alle autorità italiane
         interessate l’8 giugno 2005.
      
      35      Con lettere dell’8 giugno 2005, n. 5453 (in prosieguo: la «seconda lettera impugnata»), del 17 giugno 2005, nn. 5726 e 5728,
         e del 23 giugno 2005, n. 5952 (in prosieguo, rispettivamente: la «terza lettera impugnata» e la «quarta lettera impugnata»),
         e del 23 giugno 2005, n. 5952 (in prosieguo: la «quinta lettera impugnata»), la Commissione ha informato la Repubblica italiana
         che i pagamenti effettuati sarebbero stati d’importo diverso rispetto a quello richiesto nell’ambito dell’attuazione, da un
         lato, del documento unico di programmazione relativo all’obiettivo n. 2 per la Regione Lazio per il periodo 2000‑2006 e, dall’altro,
         del POR relativo all’obiettivo n. 1 per la Regione Puglia per lo stesso periodo, a seguito della defalcazione degli importi
         relativi agli acconti controversi.
      
      36      Con sentenza 24 novembre 2005, cause riunite C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑10043, in prosieguo:
         la «sentenza 24 novembre 2005»), la Corte ha dichiarato il non luogo a provvedere sul ricorso nella causa C‑138/03 e che i
         ricorsi nelle cause C‑324/03 e C‑431/03 dovevano essere respinti; il primo perché infondato, il secondo perché irricevibile.
      
       Procedimento e conclusioni delle parti
      37      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 agosto 2005, la Repubblica italiana ha proposto
         il presente ricorso.
      
      38      Con lettera 10 gennaio 2006, la cancelleria ha invitato le parti a formulare le loro osservazioni in merito alle eventuali
         conseguenze da trarsi, ai fini della presente causa, dalla sentenza 24 novembre 2005, di cui al punto 36 supra. Le parti hanno
         depositato le loro osservazioni entro i termini impartiti e la Commissione ha in seguito inviato in cancelleria un corrigendum
         per la rettifica di un errore materiale contenuto nelle sue osservazioni.
      
      39      Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, a
         titolo di misure di organizzazione del procedimento, ha invitato la Commissione a rispondere a taluni quesiti e la Repubblica
         italiana a produrre un documento. Le parti hanno ottemperato a tali richieste. 
      
      40      Con decisione del 2 febbraio 2007, i giudici A.W.H. Meij e N.J. Forwood sono stati rispettivamente designati come presidente
         di sezione facente funzione e giudice, in sostituzione del giudice J. Pirrung, in ragione di un impedimento di quest’ultimo.
         
      
      41      Le parti sono state sentite nelle loro difese orali e nelle loro risposte ai quesiti del Tribunale in occasione dell’udienza
         svoltasi il 25 aprile 2007. All’esito di quest’ultima, è stata organizzata dinanzi al Tribunale una riunione informale con
         i rappresentanti delle parti.
      
      42      La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia:
      
      –        annullare la prima lettera impugnata, nella parte in cui le si chiede di integrare le dichiarazioni di spesa che corredano
         le domande di pagamento controverse specificando, per ciascuna misura, l’importo degli acconti controversi erogati o eventualmente
         erogati e nella parte in cui essa precisa che, in attesa di ricevere le dette informazioni, le procedure di liquidazione relative
         a tali domande si sarebbero interrotte o sarebbero rimaste interrotte;
      
      –        annullare la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata, nella parte in cui esse precisano che i pagamenti
         effettuati saranno d’importo diverso rispetto a quello richiesto, a seguito della defalcazione degli importi relativi agli
         acconti controversi;
      
      –        condannare la Commissione alle spese.
      43      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
      
      –        respingere il ricorso come irricevibile o infondato;
      –        condannare la Repubblica italiana alle spese.
       Sulla ricevibilità
       Argomenti delle parti
      44      La Commissione contesta la ricevibilità del ricorso presentato avverso la prima lettera impugnata, poiché, in ragione della
         sua natura interpretativa e, in subordine, confermativa, essa non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
      
      45      In via principale, la Commissione sostiene che la prima lettera impugnata non produce alcun effetto giuridico proprio, ma
         ha carattere puramente interpretativo.
      
      46      Per quanto riguarda, in primo luogo, la regola generale controversa, la prima lettera impugnata si limiterebbe a ribadire
         l’interpretazione resa dalla Commissione in ordine all’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale e non produrrebbe
         alcun effetto giuridico proprio nei confronti della Repubblica italiana. 
      
      47      In secondo luogo, la richiesta di comunicare informazioni in ordine agli acconti rappresenterebbe solo una modalità applicativa
         ed un’esplicitazione pratica della normativa sull’ammissibilità delle spese e, più specificamente, delle norme sulla certificazione
         delle spese dettate dal regolamento n. 448/2004.
      
      48      Per quanto riguarda, in terzo e ultimo luogo, l’avvertimento che, nell’attesa di ricevere le informazioni sugli acconti, le
         procedure di liquidazione di cui trattasi sarebbero state o sarebbero rimaste interrotte, ciò corrisponderebbe ad un obbligo,
         per la Commissione, di non dar seguito, in forza dei principi della buona gestione finanziaria, a domande di pagamento irregolari
         o incomplete o che non rispettino le norme sulla certificazione delle spese. Esso discenderebbe dall’impossibilità in cui
         si sarebbe trovata la Commissione di effettuare i pagamenti sollecitati in assenza delle informazioni richieste, senza tuttavia
         esprimere una presa di posizione della Commissione in merito alla fondatezza delle domande di pagamento controverse.
      
      49      Replicando all’argomento della Repubblica italiana, la Commissione sostiene che, conformemente alla giurisprudenza, l’impugnabilità
         della prima lettera impugnata non può dedursi dall’eventuale illegittimità della regola generale controversa, cui essa si
         riferisce, come neppure dall’eventuale superamento dei poteri spettanti alla Commissione in sede di adozione della stessa.
      
      50      In subordine, la Commissione afferma che la prima lettera impugnata ha natura puramente confermativa. Quest’ultima confermerebbe
         la regola generale controversa esposta nelle lettere del 14 maggio e del 29 luglio 2003 nonché, ancor prima dell’adozione
         delle lettere citate, nella nota interpretativa. Tali lettere avrebbero definitivamente chiuso il dibattito istituzionale
         sulla questione dell’ammissibilità degli acconti. Ai punti 36 e 37 della sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, la Corte
         avrebbe confermato che la lettera del 14 maggio 2003 rendeva manifesto il risultato definitivo di un riesame di tale questione.
      
      51      Infine, la Commissione sostiene che la Repubblica italiana non può attendersi alcun reale vantaggio dall’eventuale annullamento
         della prima lettera impugnata, atteso che essa continuerà, comunque, ad applicare i criteri stabiliti nella nota interpretativa
         per valutare le domande di pagamento controverse.
      
      52      La Repubblica italiana sostiene la ricevibilità del ricorso diretto contro la prima lettera impugnata. Tale lettera sarebbe
         idonea a produrre effetti giuridici propri e sarebbe atta a modificare direttamente la sua situazione giuridica, cosicché
         costituirebbe, secondo una giurisprudenza costante, un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
      
      53      Per un verso, la prima lettera impugnata conterrebbe, conformemente al contenuto delle lettere del 29 luglio 2003 e del 25
         marzo 2004, l’ordine di comunicare, nelle dichiarazioni di spesa controverse, informazioni relative agli acconti. L’obbligo
         di dichiarazione posto in tal modo a suo carico non deriverebbe dalle disposizioni del regolamento n. 438/2001, che disciplina
         le modalità di certificazione di spesa, bensì dalla regola generale controversa, che si baserebbe su un’interpretazione erronea
         delle disposizioni del regolamento generale e del regolamento n. 448/2004, che regola l’ammissibilità delle spese.
      
      54      Per altro verso, la prima lettera impugnata avrebbe una portata innovatrice rispetto alle norme che disciplinano l’ammissibilità
         delle spese e la loro certificazione, nonché rispetto alle precedenti lettere della Commissione, in quanto assocerebbe una
         sanzione al precetto di comunicare le informazioni relative agli acconti. Infatti, la lettera precisa che non sarà dato corso
         alle domande di pagamento controverse fin tanto che le informazioni relative agli acconti non saranno state trasmesse. La
         prima lettera impugnata avrebbe così introdotto, in violazione della normativa applicabile, una nuova ipotesi di rigetto delle
         domande di pagamento di ordine meramente procedurale.
      
      55      Infine, la Repubblica italiana contesta l’argomento della Commissione secondo cui la prima lettera impugnata sarebbe un atto
         di natura puramente confermativa. Infatti, dopo essere stata messa in discussione, la regola generale controversa citata nella
         nota interpretativa sarebbe stata riesaminata in modo approfondito nell’ambito del dibattito istituzionale relativo alla modifica
         del regolamento n. 1685/2000, del quale la prima lettera impugnata, adottata poco dopo il regolamento n. 448/2004, rappresenterebbe
         l’esito.
      
       Giudizio del Tribunale
      56      Secondo una giurisprudenza costante, l’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE deve potersi esperire nei confronti
         di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre
         effetti giuridici (v. sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 32, e giurisprudenza ivi citata).
      
      57      Per stabilire se la prima lettera impugnata produca effetti giuridici ai sensi della giurisprudenza citata, laddove essa chiede
         alla Repubblica italiana di integrare le dichiarazioni di spesa controverse specificando, per ciascuna misura, l’importo degli
         acconti controversi erogati o eventualmente erogati e laddove essa precisa che, fin quando non saranno pervenute dette informazioni,
         le procedure avviate con riferimento alle domande di pagamento controverse saranno o resteranno interrotte, è necessario esaminare
         nel contempo il suo contenuto nonché il contesto in cui essa è stata adottata (v. ordinanza della Corte 13 giugno 1991, causa
         C‑50/90, Sunzest/Commissione, Racc. pag. I‑2917, punto 13).
      
      58      Per quanto riguarda, in primo luogo, l’asserzione della Repubblica italiana secondo cui la prima lettera impugnata le infliggerebbe
         una sanzione laddove precisa che non sarà dato alcun seguito alle domande di pagamento controverse sino a quando non siano
         pervenute le informazioni relative agli acconti, occorre rilevare che ciò equivale, in sostanza, a denunciare un prolungato
         stato di inattività della Commissione. La Repubblica italiana ritiene, come essa ha sostenuto in sede di udienza, che la Commissione
         sarebbe stata tenuta, nella fattispecie, ad effettuare i pagamenti corrispondenti alle domande di pagamento controverse entro
         il termine di due mesi previsto dall’art. 32, n. 1, quarto comma, del regolamento generale.
      
      59      Occorre a tal proposito ricordare che, una volta investita di una domanda di pagamento ammissibile ai sensi dell’art. 32,
         n. 3, del regolamento generale, la Commissione non è legittimata a prolungare uno stato di inattività. In funzione delle disponibilità
         finanziarie, essa deve, infatti, eseguire i pagamenti intermedi corrispondenti a tale domanda entro un termine non superiore
         a due mesi a decorrere dal ricevimento di quest’ultima, come previsto dall’art. 32, n. 1, quarto comma, del regolamento generale.
         Di conseguenza, se la Commissione avesse, nella fattispecie, violato tale obbligo di agire, come sostenuto dalla Repubblica
         italiana, per contestare tale circostanza quest’ultima avrebbe dovuto presentare un ricorso per carenza (v., in tal senso,
         sentenza della Corte 26 maggio 1982, causa 44/81, Germania/Commissione, Racc. pag. 1855, punto 6, e sentenza del Tribunale
         14 dicembre 2006, cause riunite T‑314/04 e T‑414/04, Germania/Commissione, punto 48). Nell’ipotesi in cui tale ricorso per
         carenza fosse stato accolto, la Commissione sarebbe stata tenuta, in applicazione dell’art. 233 CE, ad assumere le misure
         necessarie all’esecuzione della sentenza (sentenza 14 dicembre 2006, Germania/Commissione, cit., punto 48).
      
      60      Tale soluzione non è messa in discussione dal fatto che la Repubblica italiana è stata espressamente informata, mediante la
         prima lettera impugnata, del rifiuto di agire della Commissione. Un rifiuto di agire, pur essendo esplicito, può essere infatti
         deferito alla Corte a norma dell’art. 232 CE in quanto non fa venir meno la carenza (sentenza della Corte 27 settembre 1988,
         causa 302/87, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. 5615, punto 17).
      
      61      In ogni caso, come la Commissione ha confermato in sede di udienza, senza essere contraddetta sul punto dalla Repubblica italiana,
         lo stato di inattività reso noto mediante la prima lettera impugnata aveva carattere meramente temporaneo ed è cessato una
         volta che le ragioni che lo giustificavano sono venute meno, poiché la Commissione ha infine adottato una decisione in merito
         alle domande di pagamento controverse. Tale decisione finale è stata comunicata alla Repubblica italiana con lettera del 24
         agosto 2005, n. 8799, e quest’ultima ha presentato ricorso avverso la lettera stessa (T‑402/05).
      
      62      Di conseguenza, occorre rilevare che la prima lettera impugnata, nella parte in cui ha reso noto alla Repubblica italiana
         il rifiuto di agire della Commissione in ordine alle domande di pagamento controverse, non ha prodotto alcun effetto giuridico
         che possa essere oggetto di un ricorso d’annullamento presentato in base all’art. 230 CE.
      
      63      Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’indicazione secondo cui la Repubblica italiana avrebbe dovuto comunicare alla Commissione
         le informazioni relative agli acconti, occorre precisare che la prima lettera impugnata si riferisce in tal modo, per rinvio,
         ad un obbligo di dichiarazione che deriverebbe, in capo a tale Stato membro, da un’applicazione combinata della regola generale
         controversa e della decisione contenuta nella lettera del 14 maggio 2003 (v. punto 25 supra), da cui risultano essere ammissibili
         al cofinanziamento dei fondi esclusivamente gli acconti non comprovati relativi ad aiuti per i quali la decisione definitiva
         di erogazione era stata adottata al più tardi il 19 febbraio 2003, ovvero relativi ad aiuti assegnati nell’ambito di una procedura
         di gara conclusasi, al più tardi, entro la stessa data. Infatti, la prima lettera impugnata rinvia espressamente alla lettera
         del 21 marzo 2005, n. 2772 (v. punto 31 supra), la quale a sua volta rinvia alla lettera del 29 luglio 2003, che rettifica
         la lettera del 14 maggio 2003 (v. punto 27 supra).
      
      64      Emerge quindi dal contenuto stesso della prima lettera impugnata che quest’ultima intendeva ricordare alla Repubblica italiana,
         in occasione dell’esame delle domande di pagamento controverse, un obbligo di dichiarazione a cui essa era tenuta in forza
         della normativa riguardante l’ammissibilità delle spese e, in particolare, in forza della regola generale controversa.
      
      65      Per verificare se la prima lettera impugnata si limiti effettivamente a ricordare alla Repubblica italiana taluni obblighi
         derivanti dalla disciplina comunitaria, senza modificarne l’ambito di applicazione, ovvero se, al contrario, essa sia idonea
         a produrre effetti giuridici, è necessario risolvere talune questioni di merito sollevate dalla presente controversia (v.,
         in tal senso, sentenza della Corte 20 marzo 1997, causa C‑57/95, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑1627, punti 9 e 10, e sentenza
         24 novembre 2005, punto 36 supra, punti 33‑35).
      
       Sul merito
      66      A sostegno della sua domanda di annullamento della prima, della seconda, della terza, della quarta e della quinta lettera
         impugnata (in prosieguo, nel loro insieme: le «lettere impugnate»), la Repubblica italiana deduce nove motivi. Il primo motivo
         attiene al difetto di fondamento normativo e alla violazione delle norme che regolano il controllo finanziario. Il secondo
         motivo si fonda sul difetto assoluto di motivazione. Il terzo motivo si riferisce alla mancata osservanza del procedimento
         di formazione delle decisioni della Commissione nonché alla violazione del suo regolamento interno. Il quarto motivo attiene
         alla violazione dell’art. 32 del regolamento generale e della norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004.
         Il quinto motivo si riferisce alla violazione delle disposizioni relative all’ammissibilità delle spese. Il sesto motivo si
         fonda sulla violazione del principio di proporzionalità e sullo sviamento di potere. Il settimo motivo attiene alla violazione
         del regolamento n. 448/2004, dei principi di parità di trattamento e di certezza del diritto, nonché alla contraddittorietà
         delle lettere impugnate. L’ottavo motivo si riferisce alla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001. Infine, il
         nono motivo attiene alla violazione di un principio di semplificazione.
      
      67      Poiché la Commissione ha contestato la ricevibilità del terzo motivo, è necessario esaminare innanzi tutto il motivo citato.
         
      
      68      Occorre altresì ricordare che la soluzione della questione relativa alla ricevibilità, sollevata al precedente punto 65, dipende
         dalle risposte che saranno fornite alle questioni relative al merito ed aventi ad oggetto, per un verso, l’interpretazione
         della disciplina comunitaria in materia di ammissibilità delle spese e, per altro verso, le conseguenze che inevitabilmente
         derivano da tale disciplina nella fase della dichiarazione e della certificazione delle spese. Poiché tali questioni, relative
         al merito, sono sollevate con il quarto e con il quinto motivo, per un verso, e con l’ottavo e con il nono motivo, per altro
         verso, occorre di seguito esaminare questi ultimi.
      
       Sul terzo motivo, relativo alla mancata osservanza del procedimento di formazione delle decisioni della Commissione e alla
            violazione del suo regolamento interno
       Argomenti delle parti
      69      La Repubblica italiana afferma, in sostanza, che, inviandole le lettere impugnate, la Commissione le ha notificato talune
         decisioni che non sembrano essere state adottate nell’osservanza del procedimento previsto dal suo regolamento interno.
      
      70      La Commissione chiede il rigetto del terzo motivo in quanto irricevibile, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 44,
         n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale. L’argomento su cui si basa il motivo in esame risulterebbe oscuro
         e impreciso in merito all’identificazione delle norme asseritamente violate.
      
       Giudizio del Tribunale
      71      L’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura prevede che il ricorso debba contenere un’esposizione sommaria dei
         motivi dedotti. Ciò significa che l’atto introduttivo deve chiarire in cosa consistono i motivi di ricorso e non può limitarsi
         alla sola enunciazione astratta degli stessi (sentenze del Tribunale 18 novembre 1992, causa T‑16/91, Rendo e a./Commissione,
         Racc. pag. II‑2417, punto 130, e 28 marzo 2000, causa T‑251/97, T. Port/Commissione, Racc. pag. II‑1775, punto 90). 
      
      72      Inoltre, l’esposizione dei motivi, anche sommaria, dev’essere sufficientemente chiara e precisa al fine di consentire alla
         parte convenuta di predisporre le proprie difese e al Tribunale di decidere sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni
         a sostegno. La certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia richiedono, affinché un ricorso o, più nello
         specifico, un motivo di ricorso siano ricevibili, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda
         emergano in modo coerente e comprensibile dal testo stesso dell’istanza (v., sulla ricevibilità del ricorso, sentenze del
         Tribunale 14 marzo 1998, causa T‑348/94, Enso Española/Commissione, Racc. pag. II‑1875, punto 143, e T. Port/Commissione,
         punto 71 supra, punto 91).
      
      73      Nella fattispecie, l’argomento su cui si fonda il terzo motivo manca di chiarezza e di precisione quanto all’individuazione
         delle norme del regolamento interno che sarebbero state asseritamente violate in sede di adozione delle lettere impugnate,
         e ciò benché il regolamento interno della Commissione sia un documento pubblicato, in tutte le lingue dell’Unione europea,
         nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU 2000, L 308, pag. 26).
      
      74      La Commissione ha dunque ragione nel sostenere che l’esposizione del presente motivo, nell’ambito del ricorso, non risultava
         sufficientemente chiara e precisa da consentirle di predisporre le proprie difese. Essa non consente neppure al Tribunale
         di decidere in merito alla fondatezza del motivo in esame.
      
      75      Pertanto, il terzo motivo deve essere dichiarato irricevibile.
      
       Sul quarto motivo, attinente alla violazione dell’art. 32 del regolamento generale e della norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato
            del regolamento n. 448/2004, e sul quinto motivo, attinente alla violazione delle norme in tema di ammissibilità delle spese
       Argomenti delle parti
      76      La Repubblica italiana afferma che le lettere impugnate violano l’art. 32 del regolamento generale e la norma n. 1 dell’allegato
         del regolamento n. 448/2004, in quanto si basano sulla regola generale controversa. Nell’ipotesi in cui il regolamento n. 448/2004
         rappresentasse il fondamento della regola generale controversa, essa sostiene l’illegittimità di quest’ultimo, in quanto contrasterebbe
         con l’art. 32 del regolamento generale.
      
      77      La Repubblica italiana sostiene che la soluzione fornita dalla Corte nella sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, non
         può essere trasposta al caso di specie. Per un verso, la norma n. 1, punto 2, dell’allegato del regolamento n. 1685/2000,
         sulla quale si fonda la detta soluzione, sarebbe stata sostanzialmente modificata dal regolamento n. 448/2004. Per altro verso,
         la controversia in esame riguarderebbe esclusivamente l’art. 30 del regolamento generale e le disposizioni dell’allegato del
         regolamento n. 448/2004, che disciplinano l’ammissibilità delle spese affrontate dai beneficiari finali, mentre la sentenza
         della Corte interpreta una disposizione diversa, vale a dire l’art. 32 del regolamento generale che disciplina il pagamento,
         da parte della Commissione, della partecipazione dei fondi.
      
      78      La Repubblica italiana contesta peraltro che l’art. 32 del regolamento generale e la norma n. 1 dell’allegato del regolamento
         n. 448/2004 possano essere interpretati in senso corrispondente alla regola generale controversa.
      
      79      In primo luogo, le disposizioni del regolamento generale o del regolamento n. 448/2004 non consentirebbero di prendere in
         considerazione l’attività dei destinatari ultimi allo scopo di valutare l’ammissibilità degli acconti. Le nuove disposizioni
         del regolamento (CE) del Consiglio 11 luglio 2006, n. 1083, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale,
         sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento generale (GU L 210, pag. 25), confermerebbero,
         a contrario, che le disposizioni di quest’ultimo non consentivano, fino ad allora, di prendere in considerazione l’attività
         dei destinatari ultimi. Infatti, solo con la modifica della nozione di «beneficiario», introdotta dal regolamento n. 1083/2006,
         sarebbe divenuto possibile prendere in considerazione tale elemento.
      
      80      In secondo luogo, la norma n. 1, punto 2.1, dell’allegato del regolamento n. 448/2004 confermerebbe implicitamente l’ammissibilità
         degli acconti non comprovati al contributo dei fondi strutturali, imponendo semplicemente ai beneficiari finali di documentare
         i pagamenti da essi effettuati a titolo di «pagamenti intermedi e (…) pagamenti del saldo».
      
      81      In terzo luogo, il principio di necessità degli aiuti di Stato, secondo cui gli aiuti possono essere dichiarati compatibili
         con il diritto comunitario solo qualora vadano a beneficio di imprese che non dispongono di risorse finanziarie proprie sufficienti
         a realizzare l’investimento previsto, impedirebbe di subordinare l’ammissibilità degli acconti alla presentazione dei documenti
         probatori relativi alla loro utilizzazione da parte dei destinatari ultimi. In forza di tale principio, il versamento degli
         acconti dovrebbe sempre precedere l’investimento realizzato dalle imprese. Allo stesso modo in cui il principio di necessità
         degli aiuti di Stato giustificherebbe il fatto che i versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui
         e ai fondi di garanzia sono considerati spese ammissibili, come previsto dalla norma n. 1, punto 1.3, dell’allegato del regolamento
         n. 448/2004, tale principio implicherebbe altresì la necessità di riconoscere l’ammissibilità degli acconti non comprovati.
      
      82      Infine, le disposizioni dell’allegato del regolamento n. 448/2004 relative alle spese di ammortamento, ai contributi in natura
         e alle spese generali dimostrerebbero che la peculiare natura di talune spese può far sì che la loro ammissibilità non sia
         subordinata alla presentazione dei documenti probatori relativi al loro utilizzo.
      
      83      La Commissione contesta tutti gli argomenti sollevati dalla Repubblica italiana. Essa sostiene che le lettere impugnate, laddove
         si riferiscono alla regola generale controversa o la applicano, sono conformi alla formulazione e all’intento dell’art. 32
         del regolamento generale e della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 448/2004. Essa chiede, di conseguenza, il rigetto
         del quarto e del quinto motivo. Per quanto riguarda l’eccezione di illegittimità del regolamento n. 448/2004 con riferimento
         all’art. 32 del regolamento generale, la Commissione rileva che essa è irricevibile in quanto sollevata tardivamente e che,
         in ogni caso, tale regolamento è conforme al regolamento generale.
      
       Giudizio del Tribunale
      84      Con il suo quarto e quinto motivo, la Repubblica italiana sostiene, in sostanza, che la Commissione ha interpretato l’art. 32
         del regolamento generale e la norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 448/2004 in maniera erronea, deducendo da tali disposizioni
         la regola generale controversa.
      
      85      Occorre innanzi tutto rilevare che nella sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, la Corte ha risolto, in base all’art. 32
         del regolamento generale e della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, la questione riguardante l’ammissibilità
         degli acconti alla partecipazione dei fondi, stabilendo gli eventuali requisiti in tal senso.
      
      86      In tale contesto, la Corte ha innanzi tutto sottolineato che uno degli obiettivi del regolamento generale, ricordato al suo
         quarantatreesimo ‘considerando’, era quello di garantire una sana gestione finanziaria verificando la giustificazione e la
         certificazione delle spese (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 44). Alla luce di tale obiettivo si spiega il
         fatto che il sistema istituito dall’art. 32 del regolamento generale e dalla norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000
         si basi sul principio del rimborso delle spese (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 45). Ciò implica che, in
         linea di principio, l’ammissibilità delle spese effettuate dagli organismi nazionali è subordinata alla presentazione ai servizi
         della Commissione di una prova del loro utilizzo nell’ambito del progetto finanziato dall’Unione europea, la quale prova può
         risolversi in fatture quietanzate o, ove ciò si riveli impossibile, in documenti contabili di valore probatorio equivalente
         (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 46). Se, a titolo di acconto previsto ai sensi dell’art. 32, n. 2, del regolamento
         generale, la Commissione versa alle autorità nazionali un importo pari al 7% della partecipazione dei fondi strutturali all’intervento
         in questione senza pretendere, già in questa fase, documenti giustificativi delle spese effettuate (sentenza 24 novembre 2005,
         punto 36 supra, punto 47), nondimeno siffatti documenti devono essere presentati con riferimento ai pagamenti intermedi e
         ai pagamenti del saldo (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 49).
      
      87      In conclusione, la Corte ha dichiarato conforme all’art. 32 del regolamento generale nonché alla norma n. 1, punti 1 e 2,
         dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 la regola secondo cui gli acconti erogati dagli Stati membri nell’ambito di un
         regime di aiuti e dichiarati da questi ultimi a titolo di pagamenti intermedi e di pagamenti del saldo non sono ammissibili
         al contributo dei fondi strutturali, a meno che non siano presentati documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da
         parte dei destinatari ultimi (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 50).
      
      88      Nessuna delle circostanze fatte valere dalla Repubblica italiana impedisce di trasporre alla fattispecie in esame la soluzione
         fornita dalla Corte nella sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, così da riconoscere la conformità della regola generale
         controversa all’art. 32 del regolamento generale nonché alla norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004.
      
      89      Gli argomenti basati sull’entrata in vigore del regolamento n. 448/2004 devono essere respinti. Per un verso, il regolamento
         n. 448/2004 non ha modificato il significato né la portata dell’art. 32 del regolamento generale, del quale esso si limita
         a precisare le modalità di applicazione, come previsto dall’art. 53, n. 2, del regolamento generale. Per altro verso, con
         riferimento alla norma n. 1, punto 2, dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, il riferimento aggiunto dal regolamento
         n. 448/2004 alla necessità di comprovare, «a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo», i pagamenti effettuati
         dai beneficiari finali risulta essere, tenuto conto del contesto regolamentare in cui esso si inserisce, una semplice esplicitazione
         della regola precedentemente applicabile e non una modifica di quest’ultima. Infatti, in base alla norma n. 1, punti 1 e 2,
         del regolamento n. 1685/2000, la Corte ha rilevato che il principio del rimborso delle spese si applica ai soli pagamenti
         della Commissione che assumano la forma di pagamento intermedio o di pagamento del saldo, ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo
         comma, del regolamento generale (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punti 48 e 49).
      
      90      Erroneamente, quindi, la Repubblica italiana afferma che il regolamento n. 448/2004 ha modificato il significato della norma
         n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 1685/2000. A tal proposito, essa si è peraltro contraddetta nell’ambito
         dei propri scritti difensivi rilevando, a più riprese, la sostanziale identità delle disposizioni rilevanti del regolamento
         n. 1685/2000, prima e dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 448/2004. Tale identità giustifica, nella fattispecie, un’applicazione
         in via analogica della soluzione fornita dalla Corte nella sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra.
      
      91      Occorre del pari respingere l’argomento secondo cui la differenza tra le regole esaminate dalla Corte nella sentenza 24 novembre
         2005, punto 36 supra, e quelle rilevanti nella presente controversia osterebbe a tale applicazione in via analogica. Risulta,
         infatti, chiaramente dagli stessi scritti difensivi della Repubblica italiana e, in particolare, dal quarto e dal quinto motivo
         sollevati nel ricorso che nella presente controversia si pone la questione se gli acconti siano ammissibili con riferimento
         all’art. 32 del regolamento generale e alle sue modalità di applicazione, contenute nel regolamento n. 448/2004. Si tratta
         quindi di una questione analoga a quella esaminate dalla Corte nella sentenza 24 novembre 2005 (v. precedenti punti 85 e 87).
      
      92      Di conseguenza, per gli stessi motivi esposti dalla Corte nella sua sentenza e che sono stati ricordati ai precedenti punti
         86 e 87, occorre constatare che la regola generale controversa è conforme sia all’art. 32 del regolamento generale, sia alla
         norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004. Senza neppure doversi pronunciare sull’eccezione di irricevibilità
         sollevata dalla Commissione, occorre di conseguenza respingere l’eccezione di illegittimità del regolamento n. 448/2004 sollevata
         dalla Repubblica italiana.
      
      93      Peraltro, nessuno degli argomenti fatti valere dalla Repubblica italiana consente di rimettere in discussione la conformità
         della regola generale controversa alla disciplina riguardante l’ammissibilità delle spese.
      
      94      Occorre innanzi tutto respingere l’argomento secondo cui la disciplina applicabile non consentirebbe di tener conto dell’attività
         dei destinatari ultimi ai fini della valutazione dell’ammissibilità degli acconti. Tale argomento, che era già stato formulato
         dinanzi alla Corte in base all’art. 32 del regolamento generale e alla norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000,
         è stato respinto da quest’ultima (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punti 39, 40 e 44‑50). Esso non può trovare accoglimento
         neppure dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 448/2004, il quale non ha modificato né il significato né la portata delle
         regole rilevanti applicabili (v. punto 90 supra).
      
      95      Dal punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 448/2004, relativo alla prova della spesa, risulta che i pagamenti
         effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, devono essere comprovati da documenti
         giustificativi. Alla luce della sua economia, tale regola trova generale applicazione ai pagamenti effettuati dai beneficiari
         finali sia nell’ambito delle operazioni da essi stessi realizzate, sia nell’ambito degli aiuti che essi concedono, segnatamente
         in base a regimi di aiuto. Per quanto riguarda, tuttavia, quest’ultimo genere di pagamenti, il punto 2.3 della norma n. 1
         dell’allegato del regolamento n. 448/2004 precisa che i documenti giustificativi devono corrispondere alle spese effettivamente
         sostenute dai destinatari ultimi nell’esecuzione dell’operazione.
      
      96      Come giustamente osservato dalla Commissione, la produzione di documenti giustificativi relativi all’utilizzo degli acconti
         da parte dei destinatari ultimi nell’ambito dell’esecuzione delle operazioni è altresì prevista dall’art. 7 del regolamento
         n. 438/2001, che stabilisce che la pista di controllo attuata dagli Stati membri nell’ambito dei loro sistemi di gestione
         e di controllo deve consentire di verificare la corrispondenza dei dati riepilogativi certificati alla Commissione alle singole
         registrazioni di spesa e alla relativa documentazione giustificativa, tra cui, nel caso dei regimi di aiuti di Stato o della
         concessione di aiuti, vi è quella conservata presso i destinatari ultimi.
      
      97      Dalle considerazioni che precedono risulta oltretutto che l’argomento a contrario che la Repubblica italiana vorrebbe trarre
         dalle disposizioni del regolamento n. 1083/2006, applicabile ai programmi del periodo 2007-2013, deve essere respinto. Del
         resto, come giustamente sostenuto dalla Commissione in sede di udienza, lungi dal contraddire la regola generale controversa,
         l’art. 78, n. 2, del regolamento n. 1083/2006 conferma che il riconoscimento dell’ammissibilità degli acconti implicava un
         intervento del legislatore comunitario. Quest’ultimo doveva, in particolare, consentire di definire, nel rispetto dei principi
         di buona gestione, le condizioni di un tale riconoscimento, poiché non era stato possibile trovare alcun accordo sul punto
         in merito alla programmazione per il periodo 2000-2006 (v. precedente punto 24).
      
      98      Risulta altresì privo di qualsivoglia fondamento giuridico l’argomento testuale basato sulla norma n. 1, punto 2.1, dell’allegato
         del regolamento n. 448/2004. Occorre ricordare che tale disposizione disciplina la prova delle spese dichiarate alla Commissione
         al fine di ottenere da quest’ultima «pagamenti intermedi o del saldo» ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento
         generale. In tale contesto, il riferimento ai citati «pagamenti intermedi o del saldo» si spiega per il fatto che, nel caso
         del pagamento da parte della Commissione, a titolo di acconto, di un importo pari al 7% della partecipazione dei fondi all’intervento
         in questione, previsto all’art. 32, n. 2, primo comma, del regolamento generale, le autorità nazionali non sono tenute a presentare,
         già in questa fase, documenti giustificativi delle spese effettuate (sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 47).
         Di conseguenza, i termini «pagamenti intermedi e (…) pagamenti del saldo», contenuti nella norma n. 1, punto 2.1, dell’allegato
         del regolamento n. 448/2004, non possono essere interpretati nel senso che agli acconti non è applicabile il principio del
         rimborso delle spese. 
      
      99      Occorre inoltre respingere, in quanto privi di rilevanza, gli argomenti basati su un «principio di necessità» degli aiuti
         di Stato. La Repubblica italiana non ha spiegato in che modo il «principio di necessità» da essa fatto valere, anche a volerlo
         considerare esistente, imporrebbe di eludere il principio del rimborso delle spese applicabile, in forza dell’art. 32 del
         regolamento generale, alle domande di pagamenti intermedi e del saldo. Il fatto che, nell’ambito dei regimi di aiuto, gli
         Stati membri versino acconti ad imprese che non dispongono di risorse proprie sufficienti non impone alla Commissione di rimborsare
         gli acconti di cui trattasi, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, anche se non corrispondono a spese effettivamente
         sostenute ai sensi dell’art. 32 del regolamento generale.
      
      100    A tal proposito, non può trarsi alcun argomento dalla norma n. 1, punto 1.3, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, poiché
         quest’ultima dispone espressamente che i versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi
         di garanzia (inclusi i fondi di partecipazione in capitale di rischio), che rispondono ai requisiti stabiliti dalla norma,
         devono essere considerati spese effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale.
         L’ammissibilità degli acconti al contributo dei fondi non può, infatti, essere dedotta da un testo di applicazione speciale,
         che disciplina unicamente i pagamenti effettuati dagli Stati membri nell’ambito dei fondi di capitale di rischio, di fondi
         per mutui o di fondi per garanzia.
      
      101    Infine, gli argomenti basati sulle disposizioni dell’allegato del regolamento n. 448/2004 relative agli ammortamenti, ai contributi
         in natura e alle spese generali non possono essere accolti. Anche a supporre che l’ammissibilità di tali spese non sia subordinata
         alla presentazione di documenti giustificativi, tale circostanza è priva di rilevanza al fine di valutare l’ammissibilità
         degli acconti. In ogni caso, dalla norma n. 1, punti 2.1 e 2.3, dell’allegato del regolamento n. 448/2004 risulta che gli
         ammortamenti, i contributi in natura e le spese generali devono essere comprovati da documenti contabili dotati di forza probatoria.
         
      
      102    Risulta da quanto precede che la prima lettera impugnata, laddove rinvia alla regola generale controversa, non ha modificato
         il campo d’applicazione della disciplina comunitaria e non può, sotto questo profilo, rappresentare un atto impugnabile ai
         sensi dell’art. 230 CE.
      
      103    Ne discende inoltre che la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata, laddove si basano sulla regola generale
         controversa per rifiutare di porre a carico dei fondi gli importi corrispondenti agli acconti controversi, sono conformi all’art. 32
         del regolamento generale e alla norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004.
      
      104    Il quarto e il quinto motivo devono pertanto essere respinti in quanto infondati con riferimento alla seconda, alla terza,
         alla quarta e alla quinta lettera impugnata.
      
       Sull’ottavo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001, e sul nono motivo, attinente alla violazione
            di un principio di semplificazione.
       Argomenti delle parti
      105    La Repubblica italiana sostiene che le lettere impugnate violano le norme relative alla certificazione delle spese sancite
         dall’art. 9 del regolamento n. 438/2001, in quanto impongono ovvero danno per presupposto il fatto che le autorità nazionali
         competenti specifichino nelle loro dichiarazioni di spesa, per ciascuna misura, l’importo degli acconti controversi erogati
         o eventualmente erogati. Le modalità di certificazione delle spese sarebbero integralmente disciplinate da tale articolo,
         il quale dispone che le dichiarazioni certificate di spesa di cui all’art. 32, nn. 3 e 4, del regolamento generale devono
         essere redatte secondo il modello di certificato contenuto nel allegato II al regolamento n. 438/2001. Oltre un determinato
         importo, le spese dovrebbero essere dichiarate solamente mediante tale certificato, distinguendo, per ciascuna misura, la
         fonte di finanziamento di cui trattasi («pubblica comunitaria», «altra pubblica» e «privata») e l’anno nel corso del quale
         le spese sono state affrontate. Così, imponendo alle autorità nazionali competenti di integrare le loro dichiarazioni di spesa
         con informazioni relative all’importo degli acconti erogati, la Commissione avrebbe imposto a queste ultime obblighi di dichiarazione
         non previsti dalla normativa vigente.
      
      106    La Repubblica italiana osserva inoltre che, imponendo talune modalità di certificazione delle spese maggiormente gravose e
         maggiormente vincolanti rispetto a quelle previste dall’art. 9 del regolamento n. 438/2001, la Commissione ha violato un principio
         di semplificazione della gestione dei fondi strutturali. L’esistenza di un tale principio potrebbe essere dedotta dal quarantaduesimo
         ‘considerando’ del regolamento generale, dalle affermazioni orali della Commissione nonché dalle proposte che quest’ultima
         ha sottoposto al comitato.
      
      107    La Commissione chiede che il motivo attinente alla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001 sia respinto in quanto
         infondato. Le informazioni relative agli acconti controversi erogati sarebbero risultate indispensabili al fine di stabilire
         l’importo degli acconti che dovevano essere posti a carico del bilancio comunitario. Di conseguenza, la comunicazione di tali
         informazioni sarebbe equivalsa, per le autorità nazionali, all’esecuzione del loro obbligo di certificazione delle spese in
         forza dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001.
      
      108    La Commissione respinge, peraltro, il motivo attinente alla violazione di un principio di semplificazione. L’obiettivo di
         semplificazione della gestione dei fondi non può giustificare un pregiudizio, come nella fattispecie, alle regole relative
         alla dichiarazione e alla certificazione delle spese derivanti dai principi della buona gestione finanziaria.
      
       Giudizio del Tribunale
      109    La Commissione esercita la funzione di esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea ai sensi dell’art. 274 CE. Poiché
         tale articolo non opera alcuna distinzione in base alla modalità di gestione applicata, la Commissione continua ad esercitare
         tale responsabilità generale nell’ambito della gestione comune dei fondi strutturali. Dagli artt. 10 CE e 274 CE risulta oltretutto
         che, nella gestione comune dei fondi strutturali, gli Stati membri sono tenuti a cooperare con la Commissione per garantire
         che i fondi comunitari siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria. Le norme citate sono richiamate
         dall’art. 38, n. 1, lett. g), del regolamento generale, relativo al controllo finanziario degli interventi. 
      
      110    Nell’ambito di tale controllo finanziario, lo Stato membro assume la responsabilità primaria, certificando, in particolare,
         alla Commissione che le spese dichiarate con riferimento alle domande di pagamento intermedie o del saldo corrispondono a
         spese effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale e della norma n. 1, punti 1
         e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004. La Commissione assume una decisione relativamente a tali domande di pagamento
         stabilendo, nell’esercizio della responsabilità generale che le incombe nell’ambito dell’esecuzione del bilancio, l’importo
         delle spese dichiarate e certificate dallo Stato membro da porsi a carico del bilancio comunitario.
      
      111    Qualora i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri risultino affidabili e garantiscano un’«adeguata pista di
         controllo» ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 438/2001, la certificazione delle spese dichiarate fornisce alla
         Commissione, in linea di principio, una garanzia sufficiente in merito alla correttezza, alla regolarità e all’ammissibilità
         delle domande di contributi comunitari, come risulta dall’art. 2, n. 1, del regolamento n. 438/2001.
      
      112    Tuttavia, nel caso in cui, come nella fattispecie, la Commissione e uno Stato membro forniscano interpretazioni divergenti
         di un testo che determina le condizioni d’ammissibilità di talune spese, l’affidabilità del sistema nazionale di gestione
         e di controllo non garantisce più alla Commissione che le spese dichiarate da tale Stato membro corrispondano interamente
         a spese ammissibili ai sensi della disciplina applicabile. Spetta quindi allo Stato membro interessato, nell’esercizio delle
         sue responsabilità in materia di certificazione delle spese e nell’ambito di una cooperazione leale con le istituzioni comunitarie,
         consentire alla Commissione di procedere all’esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità, fornendole tutti gli
         elementi informativi che essa giudica necessari per consentirle di effettuare pagamenti conformi all’art. 32, n. 1, terzo
         comma, del regolamento generale. Qualsiasi altra soluzione arrecherebbe pregiudizio all’effetto utile dell’art. 38, n. 1,
         del regolamento generale e, più estesamente, degli artt. 10 CE e 274 CE.
      
      113    Sia la regola generale controversa, di cui è stata rilevata la conformità all’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento
         generale e alla norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, sia la regola speciale relativa all’ammissibilità
         degli acconti non comprovati versati sino al 19 febbraio 2003, basata su una decisione della Commissione che non è stata contestata
         nell’ambito delle cause C‑324/03 e C‑431/03, risultavano opponibili alla Repubblica italiana in quanto le erano state previamente
         comunicate (v. precedenti punti 25 e 27). Orbene, come emerge dal precedente punto 112, l’applicazione combinata di tali regole
         imponeva necessariamente alla Repubblica italiana di comunicare, unitamente alle sue domande di pagamento e alle sue dichiarazioni
         di spesa, le informazioni in suo possesso che erano state richieste dalla Commissione per consentire a quest’ultima di stabilire
         l’importo degli acconti controversi erogati o eventualmente erogati. La Commissione sostiene quindi giustamente che la formalità
         dichiarativa controversa era, nella fattispecie, una semplice modalità applicativa e un’inevitabile conseguenza pratica dell’obbligo
         di certificazione delle spese gravante sulla Repubblica italiana ai sensi dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001.
      
      114    Pertanto, nell’invitare le autorità italiane a completare le dichiarazioni di spesa controverse specificando, per ciascuna
         misura, l’importo degli acconti controversi erogati o eventualmente erogati, la prima lettera impugnata si è limitata a rammentare
         loro un obbligo dichiarativo che inevitabilmente deriva, a loro carico, dalla disciplina comunitaria, senza modificare l’ambito
         di applicazione di quest’ultima. Alla luce delle considerazioni che precedono, nonché alla luce di quelle svolte al precedente
         punto 102, occorre concludere che la prima lettera impugnata non ha prodotto alcuno degli effetti giuridici contestati dalla
         Repubblica italiana e non può, sotto questo profilo, rappresentare un atto giuridico impugnabile ai sensi della giurisprudenza
         citata al precedente punto 56. Nella parte in cui si riferisce alla prima lettera impugnata, il presente ricorso deve pertanto
         essere respinto in quanto irricevibile. Di conseguenza, è necessario proseguire l’esame del ricorso stesso solamente per la
         parte in cui esso ha ad oggetto la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata.
      
      115    A tal proposito, la Repubblica italiana ha torto nell’affermare che la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata
         violerebbero l’art. 9 del regolamento n. 438/2001 ovvero un principio generale di semplificazione, in quanto esse presupporrebbero
         il rispetto, da parte delle autorità nazionali competenti, della formalità dichiarativa controversa. 
      
      116    È già stato rilevato al precedente punto 113 che la formalità in questione rappresentava una modalità applicativa ed una conseguenza
         pratica inevitabile dell’obbligo di certificazione delle spese gravante sulla Repubblica italiana ai sensi dell’art. 9 del
         regolamento n. 438/2001.
      
      117    Oltretutto, la legittimità della formalità dichiarativa controversa non può essere messa in discussione sulla base del principio
         di semplificazione fatto valere dalla Repubblica italiana. Se è certamente vero che il regolamento generale risponde a talune
         preoccupazioni connesse alla semplificazione delle procedure di impegno e di pagamento, e che la Commissione si impegna, in
         tale contesto, a sopprimere le complicazioni amministrative inutili, è altresì vero che nel sistema dei fondi strutturali
         non vige un principio secondo cui le procedure d’impegno e di pagamento dovrebbero essere semplificate senza considerare le
         conseguenze derivanti sotto il profilo del buon funzionamento e della sana gestione finanziaria dei fondi. La volontà di semplificazione
         delle procedure espressa nell’ambito del regolamento generale non può, nella fattispecie, portare a mettere in discussione
         una formalità dichiarativa derivante da un’attuazione del sistema dei fondi strutturali conforme ai principi della buona gestione
         finanziaria, di cui all’art. 274 CE, come già rilevato al precedenti punti 112 e 113.
      
      118    Di conseguenza, l’ottavo e il nono motivo, invocati a sostegno della domanda di annullamento della seconda, della terza, della
         quarta e della quinta lettera impugnata, non possono essere accolti.
      
       Sul primo motivo, attinente ad un difetto di fondamento normativo e alla violazione delle norme che regolano il controllo
            finanziario
       Argomenti delle parti
      119     La Repubblica italiana afferma che le lettere impugnate non indicano la disposizione che ha permesso la loro adozione, come
         è invece imposto dal principio di certezza del diritto (sentenza della Corte 16 giugno 1993, causa C‑325/91, Francia/Commissione,
         Racc. pag. I‑3283, punto 26). Il semplice richiamo implicito alla lettera del 29 luglio 2003 non potrebbe costituire un fondamento
         normativo legittimo e congruo, in quanto la regola generale controversa contenuta in tale lettera sarebbe contraria alle disposizioni
         del regolamento generale e del regolamento n. 448/2004. 
      
      120    La Repubblica italiana addebita inoltre alla Commissione di aver usurpato, adottando le lettere impugnate, una competenza
         spettante esclusivamente agli Stati membri in forza degli artt. 38 e 39 del regolamento generale e delle sue disposizioni
         di attuazione, che figurano nel regolamento n. 438/2001. Risulterebbe infatti da tali disposizioni, nonché dalla comunicazione
         della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio 6 settembre 2004, riguardante le rispettive responsabilità degli Stati
         membri e della Commissione nella gestione comune dei fondi strutturali e del Fondo di coesione [COM(2004) 580 def.], che sono
         gli Stati membri ad assumersi in primo luogo la responsabilità del controllo finanziario degli interventi dei fondi e ad essere
         tenuti ad accertare e certificare alla Commissione l’ammissibilità delle spese che essi dichiarano, a titolo di pagamenti
         intermedi e di pagamenti del saldo. La Commissione avrebbe soltanto il compito di controllare i «sistemi di gestione e controllo»
         posti in essere dagli Stati membri.
      
      121    La Commissione chiede il rigetto della prima censura, basata su un difetto di fondamento normativo. Le lettere impugnate si
         inserirebbero in un contesto regolamentare chiaramente definito e da lungo tempo noto alla Repubblica italiana. Esse si riferirebbero,
         infatti, alla lettera del 29 luglio 2003, la quale a sua volta si riferirebbe alla nota interpretativa, e potrebbero quindi
         trovare, mediante detto rinvio, il loro fondamento normativo nella regola generale controversa, citata nell’ambito di queste
         ultime.
      
      122    Quanto alla seconda censura, attinente alla pretesa violazione delle norme che regolano il controllo finanziario, la Commissione
         ritiene che il ragionamento della Repubblica italiana debba essere respinto perché privo di fondamento. La responsabilità
         del controllo finanziario degli interventi dei fondi, assunta in via primaria dagli Stati membri, sarebbe priva di rilevanza
         ai fini dell’ammissibilità degli acconti. La Commissione ribadisce che la regola generale controversa è conforme al principio
         del rimborso delle spese, sotteso alla disciplina applicabile in materia.
      
       Giudizio del Tribunale
      123    Per quanto riguarda la prima censura, basata su un difetto di fondamento normativo, occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza
         costante, la legislazione comunitaria dev’essere chiara e la sua applicazione dev’essere prevedibile per tutti gli interessati.
         Il principio di certezza del diritto fa parte dei principi generali del diritto comunitario di cui il Tribunale deve garantire
         l’osservanza. Esso esige che ogni atto inteso a produrre effetti giuridici tragga il proprio valore giuridico da una norma
         del diritto comunitario, che va esplicitamente indicata come fondamento normativo e che prescrive la forma giuridica di cui
         l’atto dev’essere rivestito (sentenza 16 giugno 1993, causa C‑325/91, Francia/Commissione, punto 119 supra, punti 26 e 30).
      
      124    Tuttavia, emerge altresì dalla giurisprudenza che l’omissione del riferimento al preciso fondamento normativo di un atto può
         non costituire un vizio sostanziale, qualora sia possibile determinarlo con l’ausilio di altri elementi dell’atto. Detto espresso
         riferimento è però indispensabile quando la sua omissione lascia gli interessati e il giudice comunitario competente nell’incertezza
         circa il preciso fondamento normativo (sentenza della Corte 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493,
         punto 9, e sentenza del Tribunale 11 settembre 2002, causa T‑70/99, Alpharma/Conseil, Racc. pag. II‑3495, punto 112).
      
      125    La seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata contengono decisioni della Commissione relative al pagamento
         di un importo diverso da quello richiesto dalla Repubblica italiana. Tali decisioni si basano espressamente su un diniego
         dell’istituzione comunitaria di porre a carico del bilancio le spese dichiarate dalla Repubblica italiana corrispondenti agli
         acconti controversi. Esse non citano espressamente la disposizione di diritto comunitario da cui traggono la loro forza vincolante
         e che prescrive la forma giuridica che devono rivestire.
      
      126    Occorre pertanto verificare se nella seconda, nella terza, nella quarta e nella quinta lettera impugnata vi siano altri elementi
         idonei a superare l’incertezza derivante dall’omessa indicazione, nell’ambito di queste ultime, del fondamento normativo delle
         decisioni adottate dalla Commissione.
      
      127    Dall’esposizione dei fatti (v. precedenti punti 20‑35) emerge che le lettere controverse si inseriscono in un ampio scambio
         epistolare intervenuto tra la Commissione e la Repubblica italiana relativamente alla questione dell’ammissibilità degli acconti.
         Con la nota interpretativa, la Commissione aveva comunicato alla Repubblica italiana la regola generale controversa, secondo
         cui gli acconti non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi non
         sono ammessi alla partecipazione dei fondi, ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale. Nelle sue
         lettere del 14 maggio e del 29 luglio 2003, la Commissione aveva ribadito la regola generale controversa. Essa aveva altresì
         comunicato alla Repubblica italiana la sua decisione di considerare ammissibili gli acconti erogati fino al 19 febbraio 2003,
         in forza del principio di tutela del legittimo affidamento.
      
      128    Letto in tale contesto, il contenuto della seconda, della terza, della quarta e della quinta lettera impugnata consente alla
         Repubblica italiana e al Tribunale di comprendere che queste ultime danno applicazione, in ciascuna fattispecie, alla regola
         generale controversa, e che le decisioni che esse contengono si basano quindi sull’interpretazione dell’art. 32, n. 1, terzo
         comma, del regolamento generale esposta dalla Commissione nella nota interpretativa, nelle lettere del 14 maggio e del 29
         luglio 2003, nonché del 25 maggio 2004.
      
      129    La legittimità di tale fondamento normativo non può peraltro essere messa in discussione dalla Repubblica italiana con riferimento
         al regolamento generale e al regolamento n. 448/2004, poiché, come già rilevato al precedente punto 92, la regola generale
         controversa è conforme sia all’art. 32 del regolamento generale, sia alla sua disposizione di applicazione di cui alla norma
         n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004.
      
      130    La prima censura, basata su un difetto di fondamento normativo, non può pertanto essere accolta.
      
      131    Per quanto riguarda la seconda censura, basata sull’applicazione delle disposizioni che regolano il controllo finanziario,
         occorre precisare che con questa la Repubblica italiana afferma, in sostanza, che la Commissione non era competente a negare
         il rimborso, a titolo della partecipazione dei fondi, degli acconti controversi dichiarati dalle autorità italiane. 
      
      132    Tuttavia, poiché si è accertato che i dinieghi di rimborso si basano sull’obbligo derivante, per la Commissione, dall’art. 32,
         n. 1, terzo comma, del regolamento generale e dalle sue disposizioni di applicazione, di effettuare esclusivamente pagamenti
         intermedi e pagamenti del saldo corrispondenti a spese effettivamente sostenute ai sensi dell’articolo citato, l’argomento
         sollevato dalla Repubblica italiana deve essere respinto. Infatti, la certificazione delle spese effettuata dalla Repubblica
         italiana non pregiudica la possibilità per la Commissione, nell’ambito della responsabilità generale che le incombe nell’esecuzione
         del bilancio, di escludere dal cofinanziamento comunitario le spese dichiarate e certificate che, secondo la sua interpretazione
         della disciplina applicabile, non corrispondono a spese ammissibili.
      
      133    Nella fattispecie, la Commissione ha quindi agito nell’esercizio della sua competenza attributiva in materia di esecuzione
         del bilancio comunitario, senza invadere le competenze riservate agli Stati membri a titolo di controllo finanziario degli
         interventi, come risultanti dagli artt. 38 e 39 del regolamento generale e dalle relative disposizioni di applicazione contenute
         nel regolamento n. 438/2001.
      
      134    Anche la seconda censura deve pertanto essere disattesa. Di conseguenza, il primo motivo deve essere integralmente respinto.
         
      
       Sul secondo motivo, relativo al difetto assoluto di motivazione
       Argomenti delle parti
      135    La Repubblica italiana lamenta che le lettere impugnate violano l’obbligo di motivazione degli atti comunitari sancito dall’art. 253 CE,
         come interpretato dalla giurisprudenza comunitaria, giacché non contengono alcun elemento a sostegno delle decisioni che esse
         contengono. Nella fattispecie, la Commissione sarebbe stata tenuta a sviluppare la propria analisi in maniera esplicita nelle
         lettere impugnate, in considerazione, per un verso, della modifica del quadro regolamentare intervenuta, poco prima della
         loro adozione, a seguito dell’entrata in vigore del regolamento n. 448/2004 e, per altro verso, della portata delle decisioni
         contenute in tali lettere, che vanno notevolmente al di là delle decisioni precedenti (sentenza della Corte 26 novembre 1975,
         causa 73/74, Fabricants de papiers peints/Commissione, Racc. pag. 1491, punto 31).
      
      136    La Commissione chiede il rigetto del secondo motivo perché ritiene che le lettere impugnate siano sufficientemente motivate
         con riferimento al contesto della fattispecie, nonché con riferimento alla disciplina riguardante l’ammissibilità delle spese
         alla partecipazione dei fondi strutturali, il cui contenuto era noto alla Repubblica italiana, alla quale era stato comunicato
         nell’ambito della nota interpretativa e della lettera 29 luglio 2003. 
      
       Giudizio del Tribunale
      137    In forza di una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto
         di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana,
         in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare
         il proprio controllo (sentenze della Corte 11 settembre 2003, causa C‑445/00, Austria/Consiglio, Racc. pag. I‑8549, punto
         49; 9 settembre 2004, causa C‑304/01, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑7655, punto 50, e 24 novembre 2005, punto 36 supra,
         punto 54).
      
      138    Tale obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze concrete, in particolare del contenuto dell’atto,
         della natura dei motivi esposti e dell’interesse che il destinatario dell’atto può avere a ricevere spiegazioni. La motivazione
         non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento se la motivazione
         di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto
         e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenze della Corte 22 marzo 2001, causa C‑17/99, Francia/Commissione,
         Racc. pag. I‑2481, punto 36; 7 marzo 2002, causa C‑310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑2289, punto 48, nonché sentenza
         24 novembre 2005, punto 36 supra, punto 55).
      
      139    Come emerge dai precedenti punti 127 e 128, la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata hanno applicato
         implicitamente la regola generale controversa enunciata nella nota interpretativa, nelle lettere del 14 maggio e del 29 luglio
         2003, nonché in quella datata 25 marzo 2004. Lo scambio epistolare intervenuto tra la Commissione e la Repubblica italiana
         consentiva quindi a quest’ultima di comprendere che i dinieghi di rimborso si basavano implicitamente, ma in maniera chiara
         e inequivoca, sul fatto che gli acconti controversi dichiarati dalla Repubblica italiana non potevano essere considerati spese
         effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale e non erano pertanto ammissibili
         alla partecipazione dei fondi.
      
      140    Del resto, emerge dall’argomentazione svolta dalla Repubblica italiana nell’ambito del presente ricorso che quest’ultima ha
         compreso il ragionamento sotteso alle decisioni di diniego di rimborso contenute nella seconda, nella terza, nella quarta
         e nella quinta lettera impugnata. Infatti, la sua domanda d’annullamento di tali decisioni si basa principalmente su una contestazione
         della regola generale controversa, sulla quale esse si basano.
      
      141    Di conseguenza, il secondo motivo, basato sul difetto assoluto di motivazione, deve essere respinto.
      
       Sul sesto motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità e allo sviamento di potere, e sul settimo motivo,
            attinente alla violazione del regolamento n. 448/2004, dei principi di parità di trattamento e di certezza del diritto nonché
            alla contraddittorietà delle lettere impugnate
       Argomenti delle parti
      142    Nell’ambito del suo sesto motivo, la Repubblica italiana sostiene che le lettere impugnate violano il principio di proporzionalità,
         in quanto applicano un principio generale e astratto d’inammissibilità degli acconti, che è sproporzionato rispetto alla finalità
         perseguita. Questo principio si fonderebbe, innanzitutto, sulla premessa non verificata che, nel caso degli acconti, non sussisterebbero
         garanzie sufficienti che le somme percepite dai destinatari ultimi siano poi impiegate per la realizzazione degli obiettivi
         dell’aiuto. Esso sarebbe poi stato adottato senza valutare la possibilità dell’esistenza di altre misure adeguate meno restrittive
         e, segnatamente, senza tener conto delle garanzie derivanti dalla normativa nazionale. Orbene, la legge italiana offrirebbe
         garanzie per quanto riguarda l’attuazione, da parte dei destinatari ultimi che percepiscono gli acconti, delle operazioni
         cofinanziate dai fondi. Infine, il principio applicato dalla Commissione prescinderebbe da qualsiasi analisi operata dai propri
         servizi in sede di esame delle domande di pagamento presentate dalle autorità nazionali. 
      
      143    La Repubblica italiana aggiunge che il principio generale e astratto di inammissibilità degli acconti rivela uno sviamento
         di potere, laddove si risolve in un mero strumento di pressione direttamente esercitata nei confronti delle autorità nazionali
         competenti.
      
      144    Col suo settimo motivo, la Repubblica italiana sostiene che le lettere impugnate violano il principio generale di parità di
         trattamento, come sancito dalla giurisprudenza comunitaria, nonché le disposizioni del regolamento n. 448/2004 e sono viziate
         da una contraddizione flagrante in quanto sembrano introdurre, senza che ciò sia giuridicamente sostenibile, una duplice disciplina
         per i casi dei regimi di aiuti di Stato cofinanziati dai fondi strutturali. Infatti, mentre gli aiuti generalmente versati
         in forma di acconti non sarebbero, in linea di principio, ammissibili, la situazione sarebbe diversa nel caso degli aiuti
         all’investimento nelle piccole e medie imprese (PME), concessi in forma di versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio,
         ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia (ivi inclusi i fondi di partecipazione in capitale di rischio), ai sensi della norma
         n. 1, punto 1.3, e della norma n. 8, punto 2.9, dell’allegato del regolamento n. 448/2004. La pretesa specificità di tal genere
         di finanziamenti non potrebbe giustificare una simile disparità di trattamento con riferimento al principio di necessità degli
         aiuti di Stato, già menzionato al precedente punto 81.
      
      145    La Repubblica italiana afferma, inoltre, che le lettere impugnate violano il principio di certezza del diritto. Esse introdurrebbero,
         infatti, un elemento di incertezza nella normativa applicabile, lasciando supporre che, anche nel caso peculiare degli aiuti
         concessi in forma di versamenti ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia, sia possibile
         pretendere l’esibizione di documenti diversi da quelli indicati nel regolamento n. 448/2004 ai fini della loro ammissibilità.
      
      146    La Commissione nega che le lettere impugnate violino il principio di proporzionalità. Il regolamento generale e le sue disposizioni
         di applicazione non impedirebbero ai beneficiari finali di versare acconti ai destinatari ultimi. Tali acconti potrebbero
         addirittura essere cofinanziati dai fondi, senza alcun requisito relativo alla prova del loro utilizzo, nel limite di un importo
         pari al 7% della partecipazione dei fondi all’intervento in questione, importo erogato dalla Commissione ai sensi dell’art. 32,
         n. 2, primo comma, del regolamento generale, all’atto del primo impegno.
      
      147    La Commissione replica, peraltro, che le censure formulate con il settimo motivo risultano prive di fondamento e devono quindi
         essere respinte. Le regole di ammissibilità relative ai pagamenti erogati nei fondi di capitale di rischio, nei fondi per
         mutui e nei fondi di garanzia sarebbero state formulate alla luce delle caratteristiche peculiari di questo tipo di finanziamenti.
      
       Giudizio del Tribunale
      –       Sulla violazione del regolamento n. 448/2004
      148    Come è già stato rilevato al precedente punto 103, la seconda, la terza, la quarta e la quinta lettera impugnata hanno applicato
         correttamente la norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, negando la possibilità di porre a carico
         del bilancio comunitario gli importi corrispondenti agli acconti controversi. Si deve quindi subito respingere la censura
         basata sulla violazione del regolamento n. 448/2004.
      
      –       Sulla violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento e di certezza del diritto 
      149    Le censure basate sulla violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento e di certezza del diritto hanno
         ad oggetto, in sostanza, l’applicazione che è stata data alla regola generale controversa dalla seconda, dalla terza, dalla
         quarta e dalla quinta lettera impugnata. È in base a tale regola, infatti, che la Commissione si è rifiutata di porre a carico
         del bilancio comunitario gli importi corrispondenti agli acconti controversi dichiarati dalle autorità italiane.
      
      150    Occorre sottolineare che l’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale e le relative disposizioni di applicazione
         non riconoscono alla Commissione alcun margine discrezionale quanto alla determinazione dei requisiti di ammissibilità degli
         acconti. Decidendo, nella seconda, nella terza, nella quarta e nella quinta lettera impugnata, che gli acconti controversi
         dichiarati, a titolo di pagamenti intermedi, dalla Repubblica italiana non erano ammissibili, la Commissione non ha pertanto
         potuto agire in violazione del principio di proporzionalità, del principio di parità di trattamento ovvero del principio di
         certezza del diritto.
      
      151    Anche qualora si dovesse ritenere che la Repubblica italiana eccepisca, nella fattispecie, l’illegittimità dell’art. 32, n. 1,
         terzo comma, del regolamento generale e delle relative disposizioni di applicazione, a sostegno del ricorso da essa proposto
         avverso le decisioni individuali assunte in base agli stessi, e anche qualora si ammettesse la ricevibilità di tali eccezioni
         di illegittimità, ai sensi dell’art. 241 CE, queste ultime non potrebbero essere accolte nel merito. 
      
      152    La regola generale controversa rappresenta esclusivamente un’applicazione specifica, nel contesto dei regimi di aiuti o degli
         aiuti concessi dagli organismi nazionali, del principio del rimborso delle spese, a titolo di pagamenti intermedi e di pagamenti
         del saldo, sul quale si basano l’art. 32 del regolamento generale e le relative disposizioni di applicazione, allo scopo di
         garantire un utilizzo dei fondi comunitari conforme ai principi di buona gestione finanziaria, di cui all’art. 274 CE (v.
         precedente punto 86). Occorre pertanto esaminare, nella fattispecie, la presunta violazione dei principi di proporzionalità,
         di parità di trattamento e di certezza del diritto alla luce di tale principio. 
      
      153    Quanto all’asserita violazione del principio di proporzionalità, occorre ricordare che esso fa parte dei principi generali
         del diritto comunitario e che richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di ciò che è idoneo
         e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che,
         qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla misura meno restrittiva e che gli inconvenienti
         causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenze della Corte 5 maggio 1998, causa C‑157/96,
         National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I‑2211, punto 60, e 12 marzo 2002, cause riunite C‑27/00 e C‑122/00, Omega Air e a.,
         Racc. pag. I‑2569, punto 62; sentenze del Tribunale 27 settembre 2002, causa T‑211/02, Tideland Signal/Commissione, Racc. pag. II‑3781,
         punto 39, e 13 aprile 2005, causa T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. pag. II‑1121, punto 99).
      
      154    Ai fini del controllo giurisdizionale delle condizioni citate, occorre tener conto del fatto che il legislatore comunitario
         dispone di un ampio potere normativo per definire le norme generali applicabili ai fondi strutturali, corrispondente alle
         responsabilità politiche che l’art. 161 CE gli attribuisce. Di conseguenza, solo la manifesta inidoneità di un provvedimento
         adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità
         di tale provvedimento (v., in tal senso, con riferimento alla politica agricola comune, sentenza National Farmers’ Union e a.,
         punto 153 supra, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
      
      155    Nell’ambito del sistema istituito dall’art. 32 del regolamento generale, il principio del rimborso delle spese, a titolo di
         pagamenti intermedi e di pagamenti del saldo, contribuisce a garantire un utilizzo dei fondi comunitari conforme ai principi
         di buona gestione finanziaria enunciati dall’art. 274 CE. Esso consente di evitare che la Comunità eroghi contributi finanziari
         rilevanti che essa non potrebbe più recuperare in seguito, ovvero solamente a fronte di rilevanti difficoltà, nell’ipotesi
         in cui questi ultimi non siano utilizzati conformemente alla loro destinazione, limitando il rischio affrontato dal bilancio
         comunitario ad un importo pari al 7% della partecipazione di fondi all’intervento in questione (conclusioni dell’avvocato
         generale Kokott pronunciate nella causa che ha dato luogo alla sentenza 24 novembre 2005, punto 36 supra, Racc. pag. I‑10047,
         punti 77 e 80).
      
      156    Tale limitazione del rischio affrontato dal bilancio comunitario in ragione di un utilizzo non conforme degli acconti non
         può essere messa in discussione, nella fattispecie, in base alle garanzie eventualmente offerte dalla disciplina italiana.
         Infatti, poiché le garanzie previste a livello nazionale sono istituite dal destinatario ultimo a vantaggio degli organismi
         nazionali che versano gli acconti, non può considerarsi manifestamente inidoneo il fatto che siano questi ultimi, e non la
         Comunità, ad assumere il rischio di un comportamento non conforme dei destinatari ultimi e a farsi carico delle difficoltà
         collegate ad un’eventuale richiesta di rimborso delle somme indebitamente versate. 
      
      157    Il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, nonché la regola generale
         controversa, che attua tale principio, non possono pertanto essere considerati come misure manifestamente inidonee. Il principio
         di proporzionalità non è stato quindi violato. 
      
      158    Per quanto riguarda l’asserita violazione dei principi di parità di trattamento e di certezza del diritto, si deve ricordare
         che il principio generale della parità di trattamento impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, salvo che
         una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata (v., nell’ambito del pubblico impiego, sentenza del Tribunale
         26 febbraio 2003, causa T‑184/00, Drouvis/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑51 e II‑297, punto 39; v. altresì, nel settore della
         concorrenza, sentenze del Tribunale 13 dicembre 2001, cause riunite T‑45/98 e T‑47/98, Krupp Thyssen Stainless e Acciai speciali
         Terni/Commissione, Racc. pag. II‑3757, punto 237, e 6 dicembre 2005, causa T‑48/02, Brouwerij Haacht/Commissione, Racc. pag. II‑5259,
         punto 108), mentre il principio di certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare e precise, ed è diretto
         così a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario
         (sentenza della Corte 15 febbraio 1996, causa C‑63/93, Duff e a., Racc. pag. I‑569, punto 20, e sentenza del Tribunale 7 novembre
         2002, cause riunite T‑141/99, T‑142/99, T‑150/99 e T‑151/99, Vela e Tecnagrind/Commissione, Racc. pag. II‑4547, punto 391).
         Il principio di certezza del diritto implica che le disposizioni comunitarie non siano formulate in termini contraddittori.
         
      
      159    La norma n. 1, punto 1.3, dell’allegato del regolamento n. 448/2004 stabilisce che gli aiuti di Stato concessi sotto forma
         di versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati come spese
         effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale, a condizione che i fondi in questione
         ottemperino ai requisiti di cui alle norme 8 e 9 di detto allegato. Come giustamente affermato dalla Commissione, tale norma
         effettua un’applicazione particolare del principio di rimborso delle spese a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del
         saldo, per tener conto della specificità dei finanziamenti in favore del capitale-investimento di imprese. Tali finanziamenti
         sono concessi alle PME da entità giuridiche indipendenti, che agiscono in veste di intermediari. Contrariamente agli acconti,
         i quali sono versati direttamente ai destinatari ultimi dagli organismi nazionali, i finanziamenti in favore del capitale-investimento
         alimentano fondi che hanno lo scopo di facilitare l’accesso dei destinatari ultimi alle fonti di finanziamento. È in base
         a tale specifica situazione, non comparabile a quella degli acconti, che i versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio,
         ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati come spese effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1,
         terzo comma, del regolamento generale.
      
      160    Da quanto precede risulta che le disposizioni dell’allegato del regolamento n. 448/2004, in forza delle quali solamente gli
         aiuti concessi sotto forma di versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia
         sono considerati come spese effettivamente sostenute ai sensi dell’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale, non
         violano il principio di parità di trattamento.
      
      161    Peraltro, il principio di certezza del diritto non può essere considerato violato nel caso di specie, in quanto sia il principio
         del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, sia la regola generale controversa rappresentano
         un’applicazione conforme della disciplina applicabile. Occorre a tal proposito sottolineare che si era richiamata l’attenzione
         della Repubblica italiana sull’esistenza della regola generale controversa e sui requisiti di ammissibilità degli acconti
         previsti dall’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento generale, dalla nota interpretativa, dalle lettere del 14 maggio
         e del 29 luglio 2003, nonché da quella del 25 marzo 2004. Risulta inoltre da quanto esposto al precedente punto 159 che la
         Repubblica italiana non può legittimamente sostenere di essere stata lasciata in uno stato di incertezza quanto alla disciplina
         vigente a causa della diversità delle norme di ammissibilità contenute nella norma n. 1, punti 1.2 e 1.3, e nella norma n. 8
         dell’allegato del regolamento n. 448/2004.
      
      162    Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, non risulta che il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti
         intermedi e dei pagamenti del saldo, e la regola generale controversa violino, di per sé stessi, ovvero nell’applicazione
         concreta che ne è stata fatta dalla seconda, dalla terza, dalla quarta e dalla quinta lettera impugnata, i principi di proporzionalità,
         di parità di trattamento o di certezza del diritto. 
      
      163    Di conseguenza, le censure relative alla violazione di tali principi devono essere respinte. 
      
      –       Sullo sviamento di potere 
      164    Secondo la giurisprudenza, una decisione è viziata da sviamento di potere solamente ove risulti, sulla base di elementi obiettivi,
         pertinenti e concordanti, che essa sia stata emanata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini
         diversi da quelli dichiarati (sentenze del Tribunale 23 ottobre 1990, causa T‑46/89, Pitrone/Commissione, Racc. pag. II‑577,
         punto 71, e 6 marzo 2002, cause riunite T‑92/00 e T‑103/00, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, Racc. pag. II‑1385,
         punto 84).
      
      165    Nella fattispecie, la Repubblica italiana non ha fornito alcun indizio obiettivo che consenta di concludere che la Commissione
         abbia commesso uno sviamento di potere nell’esercizio della propria competenza. Pertanto, lo sviamento di potere non è dimostrato.
         
      
      166    Ne discende che il sesto e settimo motivo devono essere respinti e che il ricorso deve essere respinto nel suo insieme in
         quanto parzialmente irricevibile e, quanto al resto, infondato. 
      
       Sulle spese
      167    Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle
         spese.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      Per questi motivi,
      IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
      dichiara e statuisce:
      1)      Il ricorso è respinto.
      2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.
      
      
               Meij
            
            
               Forwood
            
            
               Pelikánová
            
         Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 dicembre 2007.
      
               Il cancelliere
            
             
            
                     Il presidente facente funzione
            
         
               E. Coulon
            
             
            
                     A.W.H. Meij
            
         
      
      Indice
      
      Contesto normativo
      Disposizioni relative all’ammissibilità delle spese alla partecipazione dei fondi
      Disposizioni in tema di pagamento della partecipazione dei fondi
      Disposizioni relative alla certificazione delle spese
      Disposizioni in tema di controllo finanziario
      Fatti all’origine del ricorso
      Procedimento e conclusioni delle parti
      Sulla ricevibilità
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sul merito
      Sul terzo motivo, relativo alla mancata osservanza del procedimento di formazione delle decisioni della Commissione e alla
         violazione del suo regolamento interno
      
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sul quarto motivo, attinente alla violazione dell’art. 32 del regolamento generale e della norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato
         del regolamento n. 448/2004, e sul quinto motivo, attinente alla violazione delle norme in tema di ammissibilità delle spese
      
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sull’ottavo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 438/2001, e sul nono motivo, attinente alla violazione
         di un principio di semplificazione.
      
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sul primo motivo, attinente ad un difetto di fondamento normativo e alla violazione delle norme che regolano il controllo
         finanziario
      
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sul secondo motivo, relativo al difetto assoluto di motivazione
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      Sul sesto motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità e allo sviamento di potere, e sul settimo motivo,
         attinente alla violazione del regolamento n. 448/2004, dei principi di parità di trattamento e di certezza del diritto nonché
         alla contraddittorietà delle lettere impugnate
      
      Argomenti delle parti
      Giudizio del Tribunale
      – Sulla violazione del regolamento n. 448/2004
      – Sulla violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento e di certezza del diritto
      – Sullo sviamento di potere
      Sulle spese
      * Lingua processuale: l'italiano.