CELEX: 62020CC0475
Language: ro
Date: 2022-04-07
Title: Concluziile avocatului general A. Rantos prezentate la 7 aprilie 2022.###

Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ATHANASIOS RANTOS
prezentate la 7 aprilie 2022(1)

Cauzele conexate C‑475/20-C‑482/20

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

împotriva

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, fostă Lottomatica Holding Srl,

cu participarea:

Lottomatica Videolot Rete Spa,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

și

Cirsa Italia SpA (C‑476/20)

Gamenet SpA (C‑478/20)

NTS Network SpA (C‑479/20)

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)

Snaitech SpA., fostă Snai SpA (C‑482/20)

împotriva

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

cu participarea:

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 și C‑482/20),

Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 și C‑479/20),

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 și C‑479/20),

Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

NAZ S.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 și C‑482/20),

Giog S.r.l. (C‑482/20),

Codere Network SpA (C‑482/20)

și

Codere Network SpA (C‑477/20)

împotriva

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

cu participarea:

Hbg Connex SpA,

Nbg Srl,

Seven Beers,

Nologames Srl,

Marchionni Games Sas,

Elettrogiochi di Marchionni Sauro,

Mm Games Chioggia Srl,

Replay Srl,

Trevigiochi New Srl,

Luxor di Dong Feng,

Mm Games Srl,

Mm Games Mestre Srl,

Bellagio Srl,

Trilioner Srl,

Dubai Srl,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

și

Snaitech SpA, fostă Cogetech SpA (C‑481/20)

împotriva

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese,

cu participarea:

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – (ACADI)

[cereri de decizie preliminară formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Trimitere preliminară – Libertatea de stabilire – Articolul 49 TFUE – Libera prestare a serviciilor – Articolul 56 TFUE – Restricții – Jocuri de noroc – Concesiuni pentru activitatea de colectare a pariurilor – Reglementare națională de reducere a compensațiilor datorate concesionarilor – Principiul încrederii legitime”

I.      Introducere

1.        Prezentele cereri de decizie preliminară au fost formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) în cadrul unor litigii între societățile care gestionează în Italia jocuri de noroc prin intermediul mașinilor de jocuri mecanice (denumite în continuare „concesionarii”), pe de o parte, și Agenzia delle dogane e dei monopoli (Agenția Vamală și a Monopolurilor, Italia), pe de altă parte, în legătură cu o reglementare națională care reduce cu un cuantum unic resursele de stat puse la dispoziția acestor concesionari.

2.        Prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere urmărește să afle dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal constituie o restricție privind, pe de o parte, libertatea de stabilire (articolul 49 TFUE) sau libera prestare a serviciilor (articolul 56 TFUE) și, pe de altă parte, principiul încrederii legitime. În cazul unui răspuns afirmativ, această instanță ridică problema dacă o astfel de restricție este justificată de motive imperative de interes general și este proporțională cu obiectivele urmărite.
II.    Cadrul juridic: dreptul italian

3.        Articolul 14 din Legea nr. 23 din 11 martie 2014(2) prevede:
„1.      Guvernul este abilitat să pună în aplicare, prin intermediul decretelor legislative prevăzute la articolul 1, reorganizarea dispozițiilor în vigoare în materie de jocuri, reorganizând toate normele în vigoare sub forma unui cod al dispozițiilor referitoare la jocuri, fără a aduce atingere modelului organizațional întemeiat pe regimul concesiunii și al autorizării, în măsura în care este indispensabil pentru protecția încrederii legitime, a ordinii și securității publice, pentru concilierea dintre interesele bugetului de stat și interesele locale, precum și interesele generale în materie de sănătate publică, pentru prevenirea recirculării veniturilor obținute din activități infracționale, precum și pentru a garanta plata regulată a prelevărilor fiscale aplicate jocurilor.
2.      Reorganizarea prevăzută la alineatul 1 se efectuează cu respectarea următoarelor principii și orientări:
[…]
g)      revizuirea remunerațiilor și [a] comisioanelor datorate concesionarilor și celorlalți operatori conform criteriului progresivității legat de volumul de colectare a pariurilor;
[…]”

4.        Articolul 1 alineatul 649 din Legea nr. 190 din 23 decembrie 2014(3) prevede:
„Pentru a contribui la obiectivul de consolidare a finanțelor publice și în așteptarea unei reorganizări profunde a remunerațiilor și a comisioanelor datorate concesionarilor și celorlalți operatori din cadrul lanțului în rețeaua de colectare a pariurilor în numele statului, în temeiul articolului 14 alineatul 2 litera g) din [legea de abilitare], resursele de stat puse, cu titlu de comision, la dispoziția concesionarilor și a persoanelor care, în funcție de rolurile lor respective, operează în gestionarea jocurilor și în colectarea pariurilor prin intermediul echipamentelor menționate la articolul 110 alineatul 6 din textul unic al Decretului regal nr. 773 din 18 iunie 1931 se reduc cu suma de 500 de milioane de euro pe an, începând din anul 2015. În consecință, începând cu 1 ianuarie 2015:
a)      operatorii din cadrul lanțului plătesc concesionarilor cuantumul integral al pariurilor colectate prin intermediul echipamentelor menționate mai sus, după scăderea câștigurilor plătite. Concesionarii comunică Agenției Vamale  și a Monopolurilor numele operatorilor din cadrul lanțului care nu efectuează plata, în special în vederea unei eventuale plângeri la autoritatea judiciară competentă;
b)      concesionarii, în exercitarea misiunilor publice care le sunt atribuite, în plus față de suma plătită statului în mod obișnuit cu titlu de impozite și alte taxe datorate în temeiul reglementării în vigoare și în temeiul convențiilor de concesiune, plătesc anual suma de 500 de milioane de euro, în perioada cuprinsă între lunile aprilie și octombrie ale fiecărui an, fiecare proporțional cu numărul de echipamente care îi erau alocate la data de 31 decembrie 2014. Numărul de echipamente prevăzute la articolul 110 alineatul 6 literele a) și b) din textul unic al Decretului regal nr. 773 din 18 iunie 1931 alocat fiecărui concesionar, precum și modalitățile prin care se efectuează plata se stabilesc printr‑o decizie a directorului Agenției Vamale  și a Monopolurilor, adoptată până la 15 ianuarie 2015 cel târziu, după examinarea datelor. O decizie similară va fi adoptată pentru a modifica numărul de echipamente stabilite în conformitate cu cele de mai sus, începând cu anul 2016;
c)      concesionarii, în exercitarea misiunilor publice care le sunt atribuite, repartizează sumele rămase, disponibile pentru remunerațiile și comisioanele lor, între ceilalți operatori din cadrul lanțului, renegociind contractele corespunzătoare și plătind remunerațiile și comisioanele exclusiv pentru încheierea contractelor renegociate.”

5.        Articolul 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015 a fost pus în aplicare prin Decretul nr. 388 din 15 ianuarie 2015(4).

6.        Articolul 1 alineatul 920 din Legea nr. 208 din 28 decembrie 2015(5) a abrogat această dispoziție, în timp ce articolul 1 alineatul 921 din legea respectivă a stabilit că dispoziția menționată  „[…] se interpretează în sensul că reducerea anuală a resurselor de stat puse, cu titlu de comision, la dispoziția concesionarilor și a persoanelor care, în funcție de competențele lor respective, operează în domeniul gestionării jocurilor și colectării pariurilor prin intermediul echipamentelor menționate la articolul 110 alineatul 6 din textul unic al Decretului regal nr. 773 din 18 iunie 1931, se aplică fiecăruia dintre operatorii din cadrul lanțului proporțional cu participarea sa la distribuirea comisionului, pe baza acordurilor contractuale corespunzătoare și ținând seama de durata lor în anul 2015”.
III. Litigiile principale, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

7.        Prin convenții de concesiune încheiate în anul 2013, în  urma unei cereri de ofertă publicate în anul 2011, concesionarilor li s‑a atribuit gestionarea echipamentelor în discuție în litigiul principal(6). Această procedură de cerere de ofertă stabilea, printre altele, modalitățile de determinare a comisionului concesionarilor respectivi.

8.        În temeiul articolului 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015, care prevedea reducerea cu 500 de milioane de euro pe an a resurselor de stat puse la dispoziția concesionarilor pe baza numărului de echipamente alocate (denumită în continuare „prelevarea în litigiu”), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat, Italia), prin Decretul nr. 388 din 15 ianuarie 2015, a procedat, pentru anul 2015, la estimarea numărului de echipamente care puteau fi alocate fiecărui concesionar și la cuantificarea sumelor datorate în consecință. Ulterior, articolul 1 alineatele 920 și 921 din Legea stabilității pentru anul 2016 a limitat prelevarea în litigiu doar la anul 2015 și a repartizat această prelevare între toți operatorii din cadrul lanțului, iar nu doar între concesionari.

9.        Concesionarii au formulat acțiuni la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) împotriva prelevării în litigiu, în măsura în care ar reduce în mod semnificativ marja lor de profit  și ar fi nelegală, pentru motivul că dispozițiile pe care le pune în aplicare ar fi contrare dreptului Uniunii sau dispozițiilor constituționale italiene.

10.      Întrucât Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins această acțiune prin hotărârea din 1 august 2019(7), concesionarii au formulat recurs la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), care a hotărât, în fiecare dintre litigiile principale, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt formulate în termeni identici în toate cauzele:
„1)      Este compatibilă cu exercitarea libertății de stabilire garantate la articolul 49 TFUE  și cu exercitarea liberei prestări a serviciilor garantate la articolul 56 TFUE introducerea unei dispoziții precum cea cuprinsă la articolul 1 alineatul 649 din Legea [stabilității pentru anul 2015], prin care remunerațiile și comisioanele sunt reduse doar prin raportare la o categorie limitată și specifică de operatori, și anume doar operatorii de jocuri [practicate cu mașini de jocuri], iar nu prin raportare la toți operatorii din sectorul de jocuri?
2)      Este compatibilă cu principiul de drept european al protecției încrederii legitime introducerea unei dispoziții precum cea citată, cuprinsă la articolul 1 alineatul 649 din Legea [stabilității pentru anul 2015], care, pentru motive exclusiv economice, reduce, în cursul executării unei convenții de concesiune încheiate între o societate și o administrație a statului italian, comisionul stipulat în convenția menționată?”

11.      Curtea a decis să conexeze aceste cauze în vederea desfășurării fazelor scrise și orale ale procedurii și în vederea pronunțării hotărârii, având în vedere conexitatea lor, și să adreseze instanței de trimitere o întrebare pentru a se clarifica dacă aceste cauze privesc o situație pur internă care nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

12.      Concesionarii, guvernul italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți au prezentat de asemenea observații orale în cadrul ședinței de audiere a pledoariilor care a avut loc la 27 ianuarie 2022.
IV.    Analiză

A.      Cu privire la competența Curții

13.      Înainte de a aborda examinarea fondului întrebărilor preliminare, considerăm că ar fi util să înlăturăm orice îndoială cu privire la competența Curții de a se pronunța asupra întrebărilor preliminare.

14.      Astfel, deși toți concesionarii sunt societăți italiene și elementele prezentelor cauze par să fie la prima vedere limitate doar la un stat membru, și anume Italia, este suficient să se constate că unele dintre aceste societăți sunt controlate de societăți din alte state membre(8) și că, astfel cum a subliniat Comisia în observațiile sale scrise și în ședință, discriminările „inverse” sunt interzise de dreptul italian(9).

15.      Prin urmare, apreciem că Curtea este competentă să răspundă la întrebările preliminare.
B.      Cu privire la prima întrebare preliminară

16.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă articolele 49 și 56 TFUE se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, prin care remunerația unei singure categorii de operatori din sectorul jocurilor de noroc, și anume operatorii din sectorul jocurilor practicate pe mașini de jocuri mecanice (concesionari și comercianți cu amănuntul), este redusă cu 500 de milioane de euro, pentru anul 2015.

17.      Această instanță, pe de o parte, apreciază că reglementarea națională în discuție în litigiul principal a impus o prelevare economică cu efect retroactiv pentru concesionari, ceea ce implică o restrângere a libertăților garantate la articolele 49 și 56 TFUE, și, pe de altă parte, are îndoieli că această restrângere este justificată de motive imperative de interes general, în măsura în care pare să fie inspirată exclusiv de rațiuni legate de consolidarea finanțelor publice.

18.      În punctele următoare, vom examina dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal constituie o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor garantate la articolele 49 și 56 TFUE (secțiunea 1) și, în cazul unui răspuns afirmativ, vom preciza condițiile în care o asemenea restricție poate fi justificată de motive imperative de interes general (secțiunea 2), din perspectiva existenței unei astfel de justificări [secțiunea 2 litera a)] și a proporționalității reglementării naționale în discuție în litigiul principal cu obiectivele urmărite [secțiunea 2 litera b)], înainte de a da un răspuns la prima întrebare (secțiunea 3).
1.      Cu privire la existența unei restricții privind libertățile garantate la articolele 49 și 56 TFUE

19.      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, trebuie considerate drept restricții privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor(10) toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertăților garantate de articolele 49 și 56 TFUE(11).

20.      În speță, după cum subliniază Comisia, ne pare evident că reducerea resurselor de stat puse la dispoziția concesionarilor după acordarea concesiunilor este de natură să afecteze rentabilitatea investițiilor efectuate de acești concesionari și să facă mai puțin atractivă pentru aceștia desfășurarea activităților de jocuri de noroc(12).

21.      Pe de altă parte, considerăm că această constatare nu este pusă cu adevărat în discuție de niciuna dintre părțile din cauzele principale(13). Guvernul italian în special a arătat, în această privință, că prelevarea în litigiu a avut un impact minim asupra concesionarilor, ceea ce, în orice caz, nu împiedică ca această prelevare să constituie o restricție privind libertățile fundamentale respective(14).

22.      Prin urmare, considerăm că reglementarea națională în discuție în litigiul principal este de natură să constituie o restricție privind libertățile garantate la articolele 49 și 56 TFUE.
2.      Cu privire la existența unor justificări pentru restricție

23.      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, reglementarea jocurilor de noroc face parte din domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări în materie la nivelul Uniunii, statele membre beneficiază de o largă putere de apreciere în ceea ce privește alegerea nivelului de protecție a consumatorilor și a ordinii sociale pe care îl consideră cel mai adecvat. Prin urmare, statele membre sunt libere să stabilească obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit. Restricțiile pe care le impun statele membre trebuie, cu toate acestea, să îndeplinească cerințele care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește în special justificarea lor prin motive imperative de interes general și proporționalitatea lor(15).

24.      Pentru acest motiv, pentru a examina dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal poate fi justificată, trebuie să se stabilească, pe de o parte, dacă această reglementare, având în vedere obiectivele sale, urmărește motive imperative de interes general și, pe de altă parte, dacă dispozițiile relevante respectă principiul proporționalității.
a)      Cu privire la existența unor motive imperative de interes general

25.      În ceea ce privește obiectivele urmărite de reglementarea națională în discuție în litigiul principal, constatăm că articolul 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015 a introdus prelevarea în litigiu, pe de o parte, „[p]entru a contribui la obiectivul de consolidare a finanțelor publice” și, pe de altă parte, „în așteptarea unei reorganizări profunde a remunerațiilor și a comisioanelor datorate concesionarilor și celorlalți operatori din cadrul lanțului în rețeaua de colectare a pariurilor în numele statului, în temeiul [legii de abilitare]”.

26.      În ceea ce privește, pe de o parte, obiectivul de consolidare a finanțelor publice, amintim că Curtea a statuat în mod repetat că numai obiectivul de a maximiza veniturile la bugetul statului nu poate să permită o restricție privind libera prestare a serviciilor(16). Prin urmare, numai obiectivul declarat al prelevării în litigiu, și anume consolidarea finanțelor publice, nu constituie o justificare valabilă a restricției pe care o implică reglementarea națională în discuție în litigiul principal.

27.      Cu toate acestea, Curtea a statuat de asemenea că împrejurarea că o restricție privind activitățile de jocuri de noroc avantajează în mod accesoriu bugetul statului membru vizat nu înlătură caracterul justificat al acestei restricții în cazul în care aceasta urmărește cu adevărat mai întâi obiective legate de motive imperative de interes general, aspect a cărui verificare este de competența instanței naționale(17).

28.      În această privință, în observațiile sale scrise și în ședință, guvernul italian a arătat că, dincolo de modul de redactare a dispozițiilor relevante, acestea se înscriu într‑un context mai larg de reechilibrare a sectorului jocurilor de noroc. În acest context, reglementarea națională în discuție în litigiul principal ar urmări de asemenea obiectivul de reducere a rentabilității activităților de jocuri de noroc pentru a combate răspândirea jocurilor de noroc ilegale și pentru a proteja categoriile cele mai vulnerabile ale populației față de efectele legate de jocurile de noroc, în special de riscul de dependență de jocuri.

29.      Or, asemenea obiective, în măsura în care sunt relevante în speță, ne par, la prima vedere, susceptibile să constituie motive imperative de interes general de natură să justifice o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor.

30.      În aceste condiții, revine instanței de trimitere, care, în cererea sa de decizie preliminară, nu a evidențiat existența unor astfel de obiective, sarcina de a identifica obiectivele efectiv urmărite de reglementarea în discuție în litigiul principal(18) și, mai precis, de a verifica dacă această reglementare urmărește, pe lângă obiectivul declarat de consolidare a finanțelor publice, și obiectivele de prevenire a răspândirii jocurilor ilegale și de protejare a categoriilor cele mai vulnerabile ale populației față de riscul de dependență de jocuri.

31.      În ceea ce privește, pe de o parte, reorganizarea remunerațiilor și a comisioanelor evocate la articolul 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015, constatăm că articolul 14 din legea de abilitare prevedea efectiv că guvernul era abilitat să pună în aplicare reorganizarea dispozițiilor în vigoare în materie de jocuri, inclusiv revizuirea remunerațiilor și a comisioanelor datorate concesionarilor și celorlalți operatori din cadrul lanțului jocurilor de noroc, „conform criteriului progresivității legat de volumul de colectare a pariurilor”.

32.      Cu toate acestea, sub rezerva verificărilor pe care trebuie să le efectueze instanța de trimitere, considerăm că o asemenea reorganizare generală nu a fost urmărită de reglementarea națională în discuție în litigiul principal. Astfel, după cum reiese din modul de redactare a articolului 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015, această reglementare intervine în așteptarea acestei reorganizări  și în scopul consolidării finanțelor publice (iar nu al unei reorganizări a remunerațiilor și a comisioanelor)(19). În plus, prelevarea în litigiu nu a fost stabilită conform criteriului progresivității legat de volumul de colectare a pariurilor prevăzut de legea de abilitare, ci conform unui nivel fix și repartizat între concesionari(20) pe baza numărului de echipamente administrate, independent de rentabilitatea acestora(21).
b)      Cu privire la proporționalitatea restricției cu obiectivele urmărite

33.      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, restricțiile impuse de statele membre trebuie să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv. În plus, trebuie amintit în acest context că o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât atunci când răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic(22).

34.      Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante a Curții, statul membru care intenționează să se prevaleze de un obiectiv de natură să legitimeze obstacolul în calea liberei prestări a serviciilor are obligația de a furniza instanței sesizate pentru a se pronunța asupra acestei probleme toate elementele de natură să îi permită să se asigure că măsura respectivă îndeplinește cu adevărat cerințele care decurg din principiul proporționalității(23).

35.      În speță, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, pe baza informațiilor furnizate de statul membru în cauză, dacă reglementarea națională în discuție în litigiul principal, prin reducerea rentabilității activităților de jocuri de noroc, este necesară pentru a atinge, în mod coerent și sistematic, obiectivele suplimentare invocate de guvernul italian, și anume cele de prevenire a răspândirii jocurilor de noroc ilegale și de protejare a categoriilor cele mai vulnerabile ale populației față de riscul de dependență de jocuri de noroc(24), și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective.

36.      În acest scop, instanța respectivă trebuie să efectueze o apreciere globală a împrejurărilor în care a fost adoptată și pusă în aplicare reglementarea națională în discuție în litigiul principal. Printre aceste împrejurări, în opinia noastră, nu poate fi trecut cu vederea faptul că, deși are caracter temporar și parțial, vizând doar un anumit subsector, deși foarte profitabil, din sectorul mai larg al jocurilor de noroc(25), această reglementare, departe de a fi o măsură izolată, se înscrie în cadrul mai larg definit de Legea stabilității pentru anul 2015 și se referă la adoptarea mai multor măsuri, inclusiv măsuri de consolidare economică, în cele mai diverse domenii.
3.      Răspunsul care trebuie dat la prima întrebare

37.      Având în vedere toate cele de mai sus, propunem să se răspundă la prima întrebare că o reglementare națională care reduce cu un cuantum unic resursele de stat puse la dispoziția concesionarilor de jocuri de noroc prin intermediul mașinilor de jocuri mecanice constituie o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor garantate la articolele 49 și, respectiv, 56 TFUE, în măsura în care este de natură să facă mai puțin atractivă desfășurarea activității de jocuri de noroc prin intermediul jocurilor mecanice.

38.      Cu toate acestea, o asemenea restricție poate fi justificată de motive imperative de interes general, în măsura în care instanța națională concluzionează, în urma unei aprecieri globale a împrejurărilor care însoțesc adoptarea și punerea în aplicare a acestei reglementări, că aceasta urmărește cu adevărat, în mod coerent și sistematic, obiective de interes general, cum ar fi prevenirea răspândirii jocurilor de noroc ilegale și protejarea categoriilor cele mai vulnerabile ale populației față de riscul de dependență de jocurile de noroc, având în vedere că simplul fapt că o restricție privind activitățile de jocuri de noroc vizează obiectivul de consolidare a finanțelor publice nu împiedică să se considere că această restricție urmărește mai întâi în mod efectiv asemenea obiective și le urmărește în mod coerent și sistematic.
C.      Cu privire la a doua întrebare preliminară

39.      Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă principiul protecției încrederii legitime se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, din motive exclusiv economice, reduce comisionul stipulat într‑o convenție de concesiune încheiată între o societate și administrația statului membru în cauză pe durata convenției respective.

40.      Această instanță are îndoieli cu privire la compatibilitatea cu principiul amintit a reglementării naționale în discuție în litigiul principal, întrucât aceasta are impact asupra relațiilor de concesiune deja existente și pare imprevizibilă pentru un întreprinzător prudent și atent(26).

41.      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, principiul securității juridice, care îl are drept corolar pe cel al protecției încrederii legitime, impune în special ca normele de drept să fie clare și precise, iar efectele lor să fie previzibile, mai ales atunci când pot produce consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi. Totuși, un operator economic nu se poate baza pe lipsa totală a oricărei modificări legislative, acesta putând pune în discuție numai modalitățile de aplicare a unei astfel de modificări(27).

42.      Potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante a Curții, posibilitatea de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime este deschisă oricărui operator economic pe care o autoritate națională l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. Totuși, atunci când un operator economic prudent și avizat este în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri de natură să îi afecteze interesele, el nu poate invoca acest principiu atunci când este adoptată această măsură. În plus, operatorii economici nu sunt îndreptățiți să aibă o încredere legitimă în menținerea unei situații existente, care poate fi modificată de autoritățile naționale în cadrul puterii lor de apreciere(28).

43.      Instanța de trimitere este singura care trebuie să examineze dacă o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal este conformă cu principiul protecției încrederii legitime, Curtea, care se pronunță asupra trimiterii preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, fiind competentă numai să furnizeze acestei instanțe toate elementele de interpretare proprii dreptului Uniunii care pot să îi permită să aprecieze această conformitate. Instanța de trimitere poate ține seama în acest scop de toate elementele relevante care rezultă din dispozițiile, din finalitatea sau din economia legislațiilor vizate(29).

44.      În această privință, observăm mai întâi că, așa cum se amintește la punctul 23 din prezentele concluzii, statele membre beneficiază de o largă putere de apreciere în ceea ce privește politica lor în materie de jocuri de noroc. Pe de altă parte, sectorul jocurilor de noroc a făcut obiectul unor intervenții constante și variate din partea legiuitorului italian în ultimii ani(30).

45.      În continuare, deși cererea de ofertă din anul 2011 prevedea norme specifice pentru stabilirea comisionului datorat concesionarilor, cărora le‑au fost atribuite concesiunile în anul 2013, arătăm că, așa cum susține guvernul italian, raportul contractual dintre operatorii economici și administrațiile publice legate de regimul de concesiune are un „caracter dinamic”, care permite intervenții ale statului justificate de obiective de interes public, cu atât mai mult atunci când, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, reglementarea națională în discuție în litigiul principal urmărește cu adevărat obiectivele de combatere a răspândirii jocurilor de noroc ilegale și de protejare a categoriilor cele mai vulnerabile ale populației față de riscul de dependență de jocurile de noroc, astfel cum se arată la punctele 28 și 29 din prezentele concluzii.

46.      În sfârșit, după cum susține guvernul italian, legea de abilitare, adoptată în anul 2014, prevedea revizuirea remunerațiilor și a comisioanelor datorate concesionarilor și celorlalți operatori(31).

47.      Prin urmare, prelevarea în litigiu impusă concesionarilor a constituit, în mod cert, o modificare într‑un termen foarte scurt a condițiilor prevăzute de convențiile de concesiuni(32). Cu toate acestea, considerăm că natura evolutivă și de facto incertă a legislației în materie de jocuri de noroc, precum și caracterul temporar al acestei prelevări și, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, impactul său limitat asupra rentabilității investițiilor efectuate de concesionari, asigură ca intervenția legislativă în discuție este departe de a fi excepțională sau imprevizibilă, astfel încât să dea naștere, în spiritul concesionarilor, unei încrederi legitime ca acele condiții prevăzute de convențiile lor să rămână neschimbate(33).

48.      În concluzie, apreciem că revine instanței de trimitere, ținând seama de toate elementele care precedă și de orice altă împrejurare relevantă din litigiile cu care este sesizată, sarcina de a examina dacă concesionarii, în calitate de operatori prudenți și avizați, dispuneau de elemente suficiente care să le permită să se aștepte ca reglementarea națională în discuție în litigiul principal să sufere o modificare precum prelevarea în litigiu.

49.      În consecință, propunem să se răspundă la a doua întrebare că principiul protecției încrederii legitime nu se opune, în principiu, unei reglementări naționale care reduce, pentru un anumit an și pentru sume limitate, comisionul stipulat într‑o convenție de concesiune de jocuri de noroc prin intermediul unor mașini de jocuri mecanice. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a examina, în cadrul unei aprecieri concrete a tuturor împrejurărilor relevante, dacă acest principiu a fost respectat în cauzele principale.
V.      Concluzie

50.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
1)      O reglementare națională care reduce cu un cuantum unic resursele de stat puse la dispoziția concesionarilor de jocuri de noroc prin intermediul mașinilor de jocuri mecanice constituie o restricție privind libertatea de stabilire sau libera prestare a serviciilor, garantate la articolele 49 și, respectiv, 56 TFUE, în măsura în care este de natură să facă mai puțin atractivă desfășurarea activității de jocuri de noroc prin intermediul mașinilor de jocuri mecanice.
Cu toate acestea, o asemenea restricție poate fi justificată de motive imperative de interes general, în măsura în care instanța națională concluzionează, în urma unei aprecieri globale a împrejurărilor care însoțesc adoptarea și punerea în aplicare a acestei reglementări, că aceasta urmărește cu adevărat, în mod coerent și sistematic, obiective de interes general, cum ar fi cele de prevenire a răspândirii jocurilor de noroc ilegale și de protejare a categoriilor cele mai vulnerabile ale populației față de riscul de dependență de jocuri, având în vedere că simplul fapt că o restricție privind activitățile de jocuri de noroc vizează obiectivul de consolidare a finanțelor publice nu împiedică să se considere că această restricție urmărește mai întâi în mod efectiv asemenea obiective și le urmărește în mod coerent și sistematic.
2)      Principiul încrederii legitime nu se opune, în principiu, unei reglementări naționale care reduce, pentru un anumit an  și pentru sume limitate, comisionul stipulat într‑o convenție de concesiune de jocuri de noroc prin intermediul unor mașini de jocuri mecanice. Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a examina, în cadrul unei aprecieri concrete a tuturor împrejurărilor relevante, dacă acest principiu a fost respectat în cauzele principale.

1      Limba originală: franceza.

2      Legge no 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (Legea nr. 23 privind delegarea către guvern a măsurilor pentru un sistem fiscal mai echitabil, transparent și centrat pe creștere) din 11 martie 2014 (GURI nr. 59 din 12 martie 2014) (denumită în continuare „legea de abilitare”).

3      Legge no 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” [Legea nr. 190 privind dispoziții pentru constituirea bugetului anual și multianual al statului (Legea stabilității pentru anul 2015) din 23 decembrie 2014] (supliment ordinar la GURI nr. 300 din 29 decembrie 2014) (denumită în continuare „Legea stabilității pentru anul 2015”).

4      Decreto direttoriale no°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (Decretul nr. 388 al Administrației Autonome a Monopolurilor de Stat) din 15 ianuarie 2015 (prot. nr. 4076 RU).

5      Legge no 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” [Legea nr. 208 privind bugetul anual și multianual al statului (Legea stabilității pentru anul 2016)] (supliment ordinar la GURI nr. 302 din 30 decembrie 2015) (denumită în continuare „Legea stabilității pentru anul 2016”).

6      Este vorba mai precis despre echipamente numite „amusement with prize (AWP)” și „video lottery terminal (VLT)”.

7      În cursul procedurii, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a sesizat cu o problemă de constituționalitate a articolului 1 alineatul 649 din Legea stabilității pentru anul 2015 Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia), care, în urma intrării în vigoare a Legii stabilității pentru anul 2016, care a abrogat această dispoziție, i‑a trimis cauza pentru a reexamina relevanța acestei probleme. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins ulterior acțiunea, considerând în esență că intrarea în vigoare a articolului 1 alineatele 920 și 921 din Legea stabilității pentru anul 2016 eliminase toate neregulile posibile în raport cu dispozițiile relevante.

8      Pe de altă parte, o altă societate concesionară vizată de prelevare, și anume Global Starnet Ltd, care este ea însăși o societate străină, a formulat, împotriva Decretului nr. 388 din 15 ianuarie 2015, o acțiune care a condus la o cerere de decizie preliminară ulterioară (cauza C‑463/21), suspendată în așteptarea deciziei care urmează să fie pronunțată în prezentele cauze conexe.

9      În această privință, trebuie amintit că Curtea s‑a declarat în mai multe rânduri competentă să statueze asupra unei cereri de decizie preliminară referitoare la dispoziții de drept al Uniunii în cazuri în care, deși situația de fapt din litigiul principal se situa în afara domeniului de aplicare al acestui drept, dispozițiile dreptului menționat au devenit aplicabile datorită dreptului național, printr‑o trimitere operată de acesta la conținutul lor [a se vedea Hotărârea din 21 noiembrie 2019, Deutsche Post și alții (C‑203/18 și C‑374/18, EU:C:2019:999, punctul 36, precum și jurisprudența citată)]. Pe de altă parte, în speță, niciuna dintre părțile din litigiu nu contestă cu adevărat competența Curții sau admisibilitatea întrebărilor preliminare.

10      Amintim, în treacăt fie spus, că jocurile de noroc sunt servicii care pot fi prestate atât prin intermediul unui sediu permanent, cât și în cadrul unei prestări de servicii și că, în speță, nu este necesar să se facă o distincție între libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.

11      A se vedea Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 35 și jurisprudența citată).

12      A se vedea prin analogie Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 36), și Concluziile avocatului general Wahl prezentate în cauza Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, punctul 38).

13      Observăm că discuția dintre părți a privit mai ales aspectele existenței unor justificări întemeiate pe motive imperative de interes general și pe caracterul proporțional al reglementării naționale în discuție în litigiul principal în raport cu obiectivele urmărite.

14      Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante, noțiunea de „restricție” privind libertățile fundamentale nu este supusă unei reguli „de minimis” [a se vedea în special în acest sens Hotărârea din 3 decembrie 2014, De Clercq și alții (C‑315/13, EU:C:2014:2408, punctul 61, precum și jurisprudența citată)].

15      A se vedea Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctele 39 și 40, precum și jurisprudența citată).

16      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 60, precum și jurisprudența citată).

17      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 61, precum și jurisprudența citată).

18      A se vedea Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 43 și jurisprudența citată).

19      De altfel, această reglementare se aplică numai pentru o parte din sectorul jocurilor de noroc, și anume cea referitoare la mașinile de jocuri mecanice.

20      Prelevarea în litigiu a fost ulterior repartizată între toți operatorii din cadrul lanțului de articolul 1 alineatele 920 și 921 din Legea stabilității pentru anul 2016.

21      Pe de altă parte, fără a aduce atingere verificărilor ce revin instanței de trimitere, din elementele dosarului nu reiese că reorganizarea respectivă a fost efectuată ulterior.

22      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 64, precum și jurisprudența citată).

23      A se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 65, precum și jurisprudența citată).

24      Cu condiția ca aceasta să urmărească efectiv obiectivele respective, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere (a se vedea punctele 28-30 din prezentele concluzii).

25      De fapt, această reglementare nu a rămas în vigoare decât pentru un an (anul 2015) și a privit numai jocurile de noroc legate de exploatarea mașinilor mecanice.

26      Pe de altă parte, potrivit instanței menționate, caracterul excepțional al acestei măsuri nu pune în discuție necesitatea unui răspuns la întrebarea preliminară, întrucât amploarea acesteia este deosebită, iar legiuitorul național ar putea adopta o nouă măsură identică.

27      A se vedea Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctele 46 și 47). În special, principiul securității juridice nu impune lipsa unor modificări legislative, ci impune mai degrabă ca legiuitorul național să țină seama de situațiile speciale ale operatorilor economici și să prevadă, dacă este cazul, adaptări la aplicarea noilor norme juridice [a se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 79, precum și jurisprudența citată)].

28      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) și alții (C‑798/18 și C‑799/18, EU:C:2021:280, punctul 42, precum și jurisprudența citată).

29      A se vedea în special Hotărârea din 15 aprilie 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) și alții (C‑798/18 și C‑799/18, EU:C:2021:280, punctul 43, precum și jurisprudența citată).

30      Aceste numeroase intervenții ale legiuitorului italian au făcut în mod regulat obiectul unor trimiteri preliminare din partea instanțelor italiene [a se vedea printre altele Hotărârea din 21 octombrie 1999, Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514), Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Gambelli și alții (C‑243/01, EU:C:2003:597), Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, EU:C:2007:133), Hotărârea din 16 februarie 2012, Costa și Cifone (C‑72/10 și C‑77/10, EU:C:2012:80), Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026), precum și Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal și alții (C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672)].

31      Deși această lege prevedea revizuirea remunerațiilor și a comisioanelor în discuție conform criteriului progresivității legat de volumul de colectare a pariurilor datorate concesionarilor și, astfel cum am arătat la punctele 28 și 32 din prezentele concluzii și sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, reglementarea națională în discuție în litigiul principal nu se înscrie în cadrul unei asemenea revizuiri globale, nu este mai puțin adevărat că legiuitorul italian își manifestase intenția de a interveni din nou în sectorul în discuție.

32      În această privință, amintim că, în principiu, un operator economic care a făcut investiții costisitoare în scopul de a se conforma sistemului adoptat anterior de legiuitor își poate vedea interesele afectate în mod considerabil printr‑o eliminare anticipată a regimului respectiv, iar aceasta cu atât mai mult atunci când această eliminare este efectuată în mod neașteptat și imprevizibil, fără să îi lase timpul necesar pentru a se adapta la noua situație legislativă [a se vedea Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 87, precum și jurisprudența citată)].

33      În opinia noastră, aceste împrejurări reduc și necesitatea unei „perioade de adaptare”, în sensul jurisprudenței citate la nota de subsol 32 din prezentele concluzii.