CELEX: 62002CC0184
Language: da
Date: 2004-03-30 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Stix-Hackl fremsat den 30. marts 2004. # Kongeriget Spanien (C-184/02) og Republikken Finland (C-223/02) mod Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union. # Direktiv 2002/15/EF - tilrettelæggelse af arbejdstiden for vejtransportsektoren - selvstændige chauffører - retsgrundlag - retten til fri erhvervsudøvelse - ligebehandlingsprincippet - forholdsmæssighed - begrundelsespligt. # Forenede sager C-184/02 og C-223/02.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKATCHRISTINE STIX-HACKL fremsat den 30. marts 2004(1)
         Forenede sager C-184/02 og C-223/02 Kongeriget SpanienRepublikken FinlandmodEuropa-ParlamentetogRådet for Den Europæiske UnionogEuropa-ParlamentetogRådet for Den Europæiske UnionKongeriget SpanienRepublikken FinlandmodEuropa-ParlamentetogRådet for Den Europæiske UnionogEuropa-ParlamentetogRådet for Den Europæiske Union
            »Annullationssøgsmål  –  formaliteten  –  direktiv 2002/15/EF  –  arbejdsvilkår  –  selvstændige chauffører  –  retsgrundlag  –  det generelle lighedsprincip  –  fri erhvervsudøvelse  –  forholdsmæssighed  –  begrundelsespligt«
            
      
         Indhold
      
      
               I –
                  
            Indledning
         
               II –
                  
            Retsforskrifter
         
               III –
                  
            Formaliteten
         
               A –
                  
            Sag C-184/02
         
               B –
                  
            Sag C-223/02
         
               IV –
                  
            Realiteten
         
               A –
                  
            Fællesskabets kompetence
         
               1.
                  
            Anbringenderne vedrørende direktivets målsætning, magtfordrejning og retsgrundlag
         
               a)
                  
            Direktivets målsætning (tredje anbringende i sag C-184/02)
         
               i)
                  
            Formaliteten
         
               ii)
                  
            Realiteten
         
               b)
                  
            Spørgsmålet om magtfordrejning og de valgte retsgrundlags retmæssighed (første anbringende i sag C-223/02)
         
               i)
                  
            Artikel 137, stk. 2, EF
         
               ii)
                  
            Artikel 71 EF
         
               iii)
                  
            Anvendelse af et unødvendigt retsgrundlag
         
               2.
                  
            Forskrifterne vedrørende små og mellemstore virksomheder (fjerde anbringende i sag C-223/02)
         
               a)
                  
            Artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF
         
               b)
                  
            Artikel 157, stk. 1, EF
         
               3.
                  
            Resultat
         
               B –
                  
            Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse (første og tredje anbringende i sag C-184/02 samt tredje anbringende
                  i sag C-223/02) og proportionalitetsprincippet (andet anbringende i sag C-223/02)
         
               1.
                  
            Indledende bemærkninger
         
               a)
                  
            Separat eller fælles undersøgelse
         
               b)
                  
            Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse
         
               c)
                  
            Fremlæggelsesbyrde og bevisbyrdefordeling
         
               2.
                  
            Forudsætninger for lovligheden af et indgreb i den grundlæggende rettighed
         
               a)
                  
            Proportionalitet i almindelighed
         
               b)
                  
            Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse i særdeleshed
         
               c)
                  
            Indgrebets proportionalitet
         
               i)
                  
            Direktivets mål
         
               ii)
                  
            Egnethed
         
               iii)
                  
            Nødvendighed
         
               iv)
                  
            Rimelighed
         
               3.
                  
            Resultat
         
               C –
                  
            Det generelle lighedsprincip (andet anbringende i sag C-184/02)
         
               1.
                  
            Det generelle lighedsprincip
         
               2.
                  
            Artikel 74 EF
         
               D –
                  
            Begrundelsespligten (fjerde anbringende i sag C-184/02 og femte anbringende i sag C-223/02)
         
               V –
                  
            Sagsomkostninger
         
               VI –
                  
            Forslag til afgørelse
         I – Indledning
        1.        De to sager vedrører et søgsmål anlagt af Kongeriget Spanien og et søgsmål anlagt af Republikken Finland med påstand om hel,
      henholdsvis delvis annullation af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/15/EF af 11. marts 2002 om tilrettelæggelse
      af arbejdstid for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter 
         			(2)
         		 (herefter »direktivet«). I disse sager skal Domstolen ud over at tage stilling til en række anbringender også tage stilling
      til nogle til dels nye problemer vedrørende formaliteten med hensyn til de to søgsmål.
      
      
      II – Retsforskrifter
        2.        Til de foreliggende retssagers kontekst hører først og fremmest Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 af 20. december 1985 om
      harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport 
         			(3)
         		, som i det væsentlige regulerer køre- og hviletider for ansatte chauffører og andre chauffører.
      
      
        3.        Derudover skal nævnes Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse
      af arbejdstiden 
         			(4)
         		. Dette direktiv regulerede bl.a. den daglige og den ugentlige hviletid, pauser, den maksimale ugentlige arbejdstid, årlig
      ferie og natarbejdets varighed; dog var visse aktiviteter såsom vejtransport undtaget. Direktivets anvendelsesområde blev
      udvidet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/34/EF af 22. juni 2000 om ændring af direktiv 93/104 om visse aspekter
      i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, for at omfatte sektorer og aktiviteter, der er undtaget fra dette direktiv
      
         			(5)
         		, til bl.a. at omfatte vejtransportsektoren. Såkaldte »mobile arbejdstagere« var imidlertid stadig ikke omfattet af bestemmelserne
      vedrørende den daglige hviletid, pauser, den ugentlige hviletid og natarbejdets varighed.
      
      
        4.        Direktiv 2002/15 supplerer de ovennævnte bestemmelser og fastlægger regler for den maksimale ugentlige arbejdstid, pauser,
      hviletid og natarbejde.
      
      
        5.        Artikel 1, hvori direktivets formål fastlægges, bestemmer:
      
       »Formålet med dette direktiv er at fastsætte minimumsforskrifter for tilrettelæggelse af arbejdstid for at forbedre beskyttelsen
      af sikkerheden og sundheden for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter, samt forbedre færdselssikkerheden og
      tilnærme konkurrencevilkårene yderligere til hinanden.«
      
      
        6.        Artikel 2, hvori direktivets anvendelsesområde fastlægges, bestemmer i stk. 1:
      »Dette direktiv gælder for mobile arbejdstagere, som er beskæftiget af virksomheder, der er etableret i en medlemsstat og
      deltager i vejtransportaktiviteter, som er omfattet af forordning (EØF) nr. 3820/85, eller, hvis denne ikke finder anvendelse,
      af AETR-overenskomsten.
       Uden at det berører bestemmelserne i tredje afsnit, finder direktivet anvendelse på selvstændige chauffører fra den 23. marts
      2009.
       Kommissionen forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en rapport senest to år før denne dato. Rapporten analyserer, hvilke konsekvenser
      undtagelsen fra direktivets anvendelsesområde for selvstændige chauffører har for færdselssikkerheden, konkurrencevilkårene,
      erhvervets struktur og de sociale aspekter. Der tages højde for situationen i de enkelte medlemsstater for så vidt angår transporterhvervets
      struktur og vejtransporterhvervets arbejdsmiljø. På baggrund af rapporten forelægger Kommissionen et forslag, der tager sigte
      på enten
      
        
      –
         at fastsætte de nærmere bestemmelser for direktivets anvendelse på selvstændige chauffører, for så vidt angår visse kategorier
            af selvstændige chauffører, hvis virksomhed ikke omfatter transportaktiviteter i andre medlemsstater, og som af objektive
            grunde er underlagt lokale begrænsninger, som f.eks. beliggenhed i et randområde, lange interne afstande eller et særdeles
            konkurrencepræget miljø, eller
         
      
      
        
      –
         at selvstændige chauffører ikke omfattes af direktivet.«
      
      
      
      
        7.        Artikel 3 indeholder direktivets definitioner. Litra a) indeholder den juridiske definition af begrebet »arbejdstid«. I litra
      a), nr. 2, hedder det:
      »For selvstændige chauffører anvendes samme definition på den periode mellem arbejdets påbegyndelse til dets afslutning, hvori
      den selvstændige chauffør er på sin arbejdsplads, til rådighed for kunden og udøver sine funktioner eller sine aktiviteter
      bortset fra generelt administrativt arbejde, der ikke specifikt knytter sig til den pågældende transport.
       Pauser, jf. artikel 5, hviletid, jf. artikel 6, samt rådighedstid, jf. punkt b) i nærværende artikel, medregnes ikke til arbejdstiden,
      medmindre der i medlemsstaternes lovgivning eller i aftaler mellem arbejdsmarkedets parter er fastsat regler om kompensation
      for eller begrænsning af rådighedstid.«
      
      
        8.        Litra e) fastlægger definitionen af begrebet »selvstændig chauffør« som følger:
      »Enhver person, hvis erhvervsmæssige hovedaktivitet er at udføre personbefordring ad vej eller vejgodstransport for fremmed
      regning, som defineret i fællesskabslovgivningen, i henhold til en fællesskabstilladelse eller enhver anden erhvervsmæssig
      bemyndigelse til at udføre den nævnte transport, og som har tilladelse til at arbejde for egen regning og ikke er bundet til
      en arbejdsgiver ved en ansættelseskontrakt eller noget andet arbejdsmæssigt hierarkisk afhængighedsforhold, som frit kan tilrettelægge
      den pågældende erhvervsaktivitet, og hvis indkomst afhænger direkte af overskuddet, og som alene eller i samarbejde med andre
      selvstændige chauffører frit kan have erhvervsmæssige forbindelser med flere kunder.
      
       For så vidt angår dette direktiv har chauffører, der ikke opfylder disse kriterier, samme rettigheder og forpligtelser som
      dem, der i henhold til dette direktiv gælder for mobile arbejdstagere.«
      
      
      III – Formaliteten 
       A – Sag C-184/02
        9.        I den af Kongeriget Spanien anlagte sag bestrider Rådet og Parlamentet, at sagen kan fremmes til realitetsbehandling, da kun
      Rådet er anført som sagsøgt i den oprindelige stævning. Først ved en skrivelse med benævnelsen »fe de erratas« har Kongeriget
      Spanien anmodet om en ændring på første side, således at også Parlamentet anføres som sagsøgt.
      
      
        10.      Umiddelbart kan man følge Kongeriget Spanien deri, at retsakten allerede i den oprindelige stævning blev anført som Parlamentets
      og Rådets retsakt. Her drejer det sig imidlertid om at anføre søgsmålets genstand, dvs. om det i henhold til artikel 38, stk. 1,
      litra c), i Domstolens procesreglement (herefter »procesreglementet«) nødvendige indhold i stævningen.
      
      
        11.      Ud over dette krav kommer imidlertid også kravet i medfør af procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra b), hvorefter stævningen
      skal indeholde en »angivelse af sagsøgte«. Denne bestemmelse skal dog ikke forstås således, at der kun må angives én sagsøgt.
      Thi det følger af artikel 21 i Domstolens statut, at stævningen skal angive »den part eller de parter, mod hvem stævningen
      udtages«, og dermed, at der også kan være flere sagsøgte.
      
      
        12.      Rådet og Parlamentet påpeger dermed med rette, at den retsakt, som Kongeriget Spanien anfægter, er en retsakt, som Parlamentet
      og Rådet har vedtaget ved den fælles beslutningsprocedure i henhold til artikel 251 EF, og at en stævning i et sådant tilfælde
      ved angivelsen af sagsøgte også skal nævne begge de institutioner, som har vedtaget retsakten.
      
      
        13.      Dette krav opfylder den oprindelige stævning tydeligvis ikke. Nu skal det undersøges, hvorvidt den skrivelse, som Domstolen
      har modtaget, skal betragtes som en simpel berigtigelse, »corrigendum«, eller som en skrivelse, hvorved man afhjælper en mangel
      ved stævningen.
      
      
        14.      Først skal det undersøges, om det i det foreliggende tilfælde drejer sig om en simpel berigtigelse, »corrigendum«, som for
      eksempel rettelse af skrivefejl. I sidstnævnte kategori falder for eksempel rettelse af urigtige talangivelser i den anfægtede
      retsakt. Ud over dette eksempel, som vedrører sagsgenstanden, kan man også anføre eksempler vedrørende parterne. Således kunne
      benævnelsen »Den Europæiske Kommission« for en part uden videre erstattes af den korrekte benævnelse »Kommissionen for De
      Europæiske Fællesskaber«. Sådanne rettelser er, også når de går ud over en simpel rettelse af skrivefejl, absolut tilladte.
      
      
        15.      I denne sammenhæng er Parlamentet og Rådet af den opfattelse, at det her drejer sig om en berigtigelse af stævningen. Procesreglementets
      artikel 38, stk. 7, tillader imidlertid kun en berigtigelse i de tilfælde, hvor stævningen ikke opfylder kravene i stk. 3-6.
      Men i nærværende tilfælde er det et krav i stk. 1, stævningen ikke opfylder.
      
      
        16.      Man kan for så vidt følge Parlamentet deri, at skrivelsen har som genstand at tilføje en sagsøgt part. I nærværende tilfælde
      drejer det sig altså om mere. Det drejer sig om en ændring af selve den oprindelige stævning og ikke om et af de tilfælde
      af berigtigelse, som stk. 3-6 regulerer. Dette bekræftes også af Kongeriget Spanien.
      
      
        17.      Mod klassificeringen af den spanske regerings skrivelse som simpelt »corrigendum« taler endelig også det forhold, at skrivelsen
      kun refererer til ændringen af første side og lader resten af stævningen, især de nedlagte påstande, forblive uændret. Offentliggørelsen
      i Tidende anfører også kun Rådet som sagsøgt.
      
      
        18.      Det kan imidlertid ikke være afgørende, hvilken benævnelse sagsøgerens skrivelse har, men derimod dens indhold. Ellers ville
      sagsøger selv kunne foretage den retlige klassificering af skrivelsen. Det ville i sidste ende medføre, at en ændring af stævningen
      ville være mulig »i form af« en berigtigelse af en skrivefejl.
      
      
        19.      Som argument for at fremme sagen til realitetsbehandling kan det anføres, at stævningen skal fortolkes i lyset af søgsmålets
      genstand. Hvad angår søgsmålets genstand fremgik det allerede af den oprindelige stævning, at det drejer sig om en retsakt
      fra Parlamentet og Rådet. Dertil kommer, at der i det foreliggende tilfælde hverken er tale om, at en sagsøgt skiftes ud med
      en anden, eller at en sagsøgt anføres for første gang, men derimod blot om, at yderligere en sagsøgt anføres. Denne er endda
      den anden af den anfægtede retsakts to ophavsmænd.
      
      
        20.      Når Kongeriget Spanien gør opmærksom på, at stævningen også blev forkyndt for Parlamentet, og at dettes ret til at forsvare
      sig således var sikret, så kan man på det grundlag ganske vist drage nogle konklusioner med hensyn til Domstolens fremgangsmåde,
      men man kan ikke på det grundlag besvare det principielle spørgsmål om, hvorvidt ændringer i stævningen er tilladt.
      
      
        21.      Et yderligere argument mod at antage den af Kongeriget Spanien anlagte sag til realitetsbehandling kunne findes i det forhold,
      at der eksisterer endnu en berigtigelsesbestemmelse. Således er der i medfør af artikel 38, stk. 2, tredje afsnit, kun mulighed
      for at afhjælpe mangler, som består i, at de i stk. 2, første og andet afsnit, omhandlede krav ikke er opfyldt.
      
      
        22.      Ud fra en samlet betragtning af de i artikel 38 udtrykkeligt regulerede berigtigelsesmuligheder er konklusionen altså, at
      kun afhjælpning af mangler vedrørende kravene i stk. 2-6 er udtrykkeligt hjemlet.
      
      
        23.      Deraf kan man på den ene side konkludere, at andre mangler ikke kan afhjælpes. På den anden side kunne man dog ligeledes være
      af den opfattelse, at bestemmelserne vedrørende berigtigelse skal anvendes analogt på tilfælde, som ikke er udtrykkeligt nævnt.
      
      
        24.      Da den spanske regerings skrivelse havde til formål og skulle have til følge, at yderligere en sagsøgt blev tilføjet, skal
      det til slut også undersøges, om det foreliggende tilfælde ville kunne blive behandlet som et supplement til stævningen. Procesreglementets
      artikel 41, stk. 1, tillader endog udtrykkeligt, at stævningen suppleres. Imod anvendelse af denne bestemmelse på det foreliggende
      tilfælde taler imidlertid det forhold, at det er en forudsætning for at tillade supplerende dokumenter, at det oprindelige
      processkrift opfylder procesreglementets minimumskrav. Der sondres altså skarpt mellem supplering og afhjælpning af mangler.
      Desuden skulle en supplering have været foretaget i replikken.
      
      
        25.      En afvejning af samtlige relevante omstændigheder fører dog til den konklusion, at stævningen i det mindste i den ændrede
      version opfylder procesreglementets krav, og at sagen kan antages til realitetsbehandling.
      
      
       B – Sag C-223/02
        26.      I den af Republikken Finland anlagte sag bestrider Parlamentet og Kommissionen, at søgsmålet kan fremmes til realitetsbehandling
      med den begrundelse, at stævningen ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 38 hvad angår søgsmålets genstand og
      sagsøgerens påstande. Thi Republikken Finland har nedlagt påstand om, at direktivet kun annulleres, for så vidt som det vedrører
      selvstændige chauffører, uden udtrykkeligt at anføre de bestemmelser, som skal annulleres.
      
      
        27.      Det skal altså undersøges, hvorvidt stævningen i denne henseende opfylder kravene i procesreglementets artikel 38.
      
      
        28.      Med hensyn til de krav om klarhed, som stævningen skal opfylde, fremfører Kommissionen, at søgsmålet er uklart, fordi det
      ikke fremgår deraf, hvorvidt kun de bestemmelser skal annulleres, hvori begrebet »selvstændig chauffør« er udtrykkeligt anført,
      eller også en række andre bestemmelser, som gælder for denne personkreds.
      
      
        29.      Men det fremgår hverken af Domstolens statut eller af procesreglementet, at de bestemmelser, som påstås annulleret, skal anføres
      udtrykkeligt i stævningen. En stævning opfylder også kravene om klarhed i de tilfælde, hvor søgsmålets genstand er fastlagt
      eller kan fastlægges på anden måde.
      
      
        30.      Den af Republikken Finland udtagne stævning opfylder dette krav, for søgsmålets genstand er for så vidt fastlagt tydeligt,
      idet stævningens påstande refererer til en klart fastlagt del af direktivets anvendelsesområde, nemlig til »selvstændige chauffører«.
      
      
        31.      At det drejer sig om en klart fastlagt del af direktivet, fremgår af direktivet selv, som har en selvstændig bestemmelse netop
      for denne del. Således bestemmer artikel 2, stk. 1, andet afsnit, at direktivet »finder […] anvendelse på selvstændige chauffører
      fra den 23. marts 2009«. Den i stævningens påstande anførte del af direktivet kan således afgrænses klart.
      
      
        32.      Endvidere bør også det af Parlamentet og Kommissionen fremførte argument forkastes, hvorefter søgsmålet overlader det til
      Domstolen at finde frem til de bestemmelser, som skal annulleres. En sådan handling skal Domstolen ikke foretage, når den
      tager søgsmålet til følge i alle påstandenes omfang og annullerer direktivet i det i stævningens påstande anførte omfang.
      
      
        33.      Den ændring af direktivet som følge af en sådan delvis annullation anordnet af Domstolen adskiller sig ikke i sit væsen fra
      en annullation af udtrykkeligt nævnte artikler i et direktiv. Også i sidstnævnte tilfælde vil direktivet blive ændret.
      
      
        34.      At give Republikken Finland medhold i sagen vil heller ikke berøre Parlamentets og Rådets kompetenceområder. Thi disse institutioner
      har i deres egenskab af ophavsmænd til en annulleret retsakt i henhold til artikel 233 EF fortsat »pligt til at gennemføre
      de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger«.
      
      
        35.      Endelig må man også afvise argumentet om, at det, såfremt den anlagte sag tages til følge, ville medføre, at direktivet aldrig
      ville træde i kraft med hensyn til de selvstændige chauffører. En dom i en sag vedrørende annullation af et direktiv vil kun
      have en sådan virkning i den særlige konstellation, hvor søgsmålets genstand vedrører bestemmelser, som endnu ikke anvendes.
      I reglen har annullationsdomme endog en endnu mere gennemgribende virkning: De medfører ophævelse af en bestemmelse ex tunc.
      
      
        36.      Den af Republikken Finland anlagte sag kan således antages til realitetsbehandling.
      
      
      IV – Realiteten
       A – Fællesskabets kompetence
        37.      Kongeriget Spanien og Republikken Finland anfægter direktivet med den begrundelse, at Fællesskabet ikke har kompetence til
      at fastsætte sådanne regler, som direktivet fastsætter for selvstændige chauffører.
      
      
       1. Anbringenderne vedrørende direktivets målsætning, magtfordrejning og retsgrundlag
      
       a) Direktivets målsætning (tredje anbringende i sag C-184/02)
      
        38.      Kongeriget Spanien begrunder sin påstand om, at direktivet er behæftet med en retlig fejl, med, at det har et dobbelt formål,
      nemlig chaufførernes sundhed og sikkerhed samt forbedring af færdselssikkerheden, men at dette ikke kan opnås med direktivet,
      fordi det indeholder rene socialforskrifter, nemlig forskrifter vedrørende chaufførernes leve- og arbejdsvilkår.
      
      
        39.      Kongeriget Spanien fremfører, at direktivet ikke regulerer chaufførernes køretid, men deres arbejdstid, bl.a. den maksimale
      ugentlige arbejdstid. Da forordningen fastsætter strengere regler, bl.a. vedrørende pauserne og den ugentlige arbejdstid,
      kan direktivet ikke fremme færdselssikkerheden. Desuden er det indgreb, som berører regulering af arbejdstiden, uberettiget
      for så vidt angår de selvstændige chauffører.
      
      
       i) Formaliteten
      
        40.      Kommissionen stiller som intervenient til støtte for Rådet og Parlamentet det spørgsmål, om dette af Kongeriget Spanien anførte
      klagepunkt kan antages til realitetsbehandling. For Kongeriget Spanien anfægter ingen af de to retsgrundlag, men »kritiserer«
      kun direktivets formål. Såfremt det, som Kongeriget Spanien påstår, drejer sig om en socialforskrift, så havde artikel 137
      EF været tilstrækkelig som retsgrundlag. Da man således ikke burde have valgt en anden regelfastsættelsesprocedure, foreligger
      der ingen procedurefejl.
      
      
        41.      Kommissionen har for så vidt ret, som tilføjelse af yderligere et retsgrundlag skulle betragtes som en fejl i angivelsen af
      retsgrundlaget for en fællesskabsretsakt, som ikke gør proceduren for denne retsakts vedtagelse mangelfuld 
         			(6)
         		.
      
      
        42.      Kongeriget Spaniens tredje anbringende kan dog på grundlag af indholdet af de fremsatte klagepunkter forstås således, at direktivets
      retsgrundlag anses for fejlagtige med henblik på, at direktivet alene har et socialt formål.
      
      
       ii) Realiteten
      
        43.      Umiddelbart ville det være nærliggende at undersøge realiteten vedrørende Kongeriget Spaniens klagepunkt i den tredje anbringende
      sammen med Republikken Finlands anbringende vedrørende magtfordrejning. Men som den spanske regering udtrykkeligt har anført
      under den mundtlige forhandling, vedrører dette anbringende ikke valg af retsgrundlag, men hænger sammen med den grundlæggende
      ret til fri erhvervsudøvelse (se under B).
      
      
       b) Spørgsmålet om magtfordrejning og de valgte retsgrundlags retmæssighed (første anbringende i sag C-223/02)
      
        44.      Republikken Finland er af den opfattelse, at ingen at de to retsgrundlag, altså hverken artikel 71 EF eller artikel 137, stk. 2,
      EF er tilstrækkeligt retsgrundlag for direktivet. Ganske vist kan forholdsregler, som tjener færdselssikkerheden, støttes
      på artikel 71 EF, men direktivet har et andet formål, nemlig beskyttelsen af sikkerheden og sundheden på arbejdspladsen. I
      denne henseende er artikel 137 EF rette hjemmel. Denne bestemmelse tillader imidlertid ikke vedtagelse af forskrifter for
      selvstændige, sådan som det sker med direktivet. De i direktivet foreskrevne bestemmelser om arbejdstiden for selvstændige
      chauffører er dermed uden retsgrundlag.
      
      
        45.      Med udgangspunkt i direktivets bestemmelser vedrørende den maksimale ugentlige arbejdstid, pauserne og natarbejdet tager Republikken
      Finland det standpunkt, at direktivet ikke fastlægger køretiden, men arbejdstiden. Sidstnævnte har imidlertid til forskel
      fra køretiden ikke noget med færdselssikkerheden at gøre. Derudover omfatter direktivet aktiviteter, som ikke har nogen sammenhæng
      med færdselssikkerheden.
      
      
        46.      Desuden viser artikel 2, stk. 1, ifølge Republikken Finland, at det på tidspunktet for vedtagelsen af direktivet endnu ikke
      var blevet undersøgt, hvilken virkning begrænsningerne af arbejdstiden ville have på færdselssikkerheden. I øvrigt er der
      ingen undersøgelser, som viser, at sikkerheden påvirkes af andre faktorer end køretiden. Direktivet kan heller ikke forhindre,
      at træthed forårsages af aktiviteter, som ikke hører til arbejdstiden i direktivets forstand.
      
      
        47.      Efter Republikken Finlands opfattelse ville man ved hjælp af foranstaltninger i medfør af artikel 71 EF heller ikke kunne
      nå det mål, som formentlig forfølges med direktivet, nemlig at konkurrencevilkårene skal tilnærmes til hinanden. Endelig bestemmer
      denne artikel, at gennemførelsen af målene i den fælles transportpolitik skal ske »under hensyntagen til transportspørgsmålenes
      særlige karakter«.
      
      
        48.      Til Republikken Finlands argumenter skal anføres, at det i denne sag ikke kan dreje sig om, hvorvidt fællesskabslovgiver må
      forfølge et bestemt mål, men om, hvorvidt fællesskabslovgiver har støttet den anfægtede retsakt på den rette hjemmel. I den
      forbindelse udgør de mål, man forfølger med retsakten, kun et ud af flere aspekter.
      
      
        49.      Det følger af fast retspraksis, at valget af hjemmel for en retsakt efter kompetencefordelingen i Fællesskabet ikke alene
      afhænger af, hvilket mål der efter en institutions overbevisning skal forfølges, men skal ske på grundlag af objektive forhold,
      som gør det muligt at foretage en domstolskontrol 
         			(7)
         		. Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold 
         			(8)
         		.
      
      
        50.      Det direktiv, som er genstand for denne sag, har i henhold til dets artikel 1 flere formål: for det første beskyttelsen af
      sikkerheden og sundheden for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter, for det andet forbedring af færdselssikkerheden
      og for det tredje tilnærmelse af konkurrencevilkårene.
      
      
        51.      Disse mål skal nås ved at fastsætte minimumsforskrifter for tilrettelæggelse af arbejdstiden. De i direktivet, især i dets
      artikel 4-7, fastsatte forskrifter vedrørende den maksimale ugentlige arbejdstid, pauser, hviletid og natarbejde, er altså
      de midler, man har valgt for at nå målet.
      
      
        52.      Som retsgrundlag har fællesskabslovgiver valgt artikel 71 EF og artikel 137, stk. 2, EF, altså to retsgrundlag, et trafikpolitisk
      og et socialpolitisk.
      
      
       i) Artikel 137, stk. 2, EF
      
        53.      I medfør af artikel 137, stk. 2, EF kan Rådet med henblik på artikel 137, stk. 1, EF vedtage minimumsforskrifter for bestemte
      områder. Artikel 137, stk. 1, første led, EF nævner som et sådant område forbedring af især arbejdsmiljøet for at beskytte
      arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
      
      
        54.      I denne sag bestrides ikke, ja det fremhæves endda af sagsøgerne, at det anfægtede direktiv tjener dette formål. Men da direktivet
      også gælder for selvstændige chauffører, opstår det spørgsmål, om artikel 137 EF kun kan være retsgrundlag for foranstaltninger
      vedrørende arbejdstagere eller også kan være det for foranstaltninger vedrørende selvstændige erhvervsdrivende.
      
      
        55.      Hvad det angår er Parlamentet af den opfattelse, at det er tilladt også at medtage de selvstændige erhvervsdrivende; Parlamentet
      begrunder dette med en række retsakter, som gælder både for arbejdstagere og for selvstændige. Parlamentet har for så vidt
      ret, som artikel 137 EF er tilstrækkeligt retsgrundlag for mobile arbejdstagere.
      
      
        56.      Til de retsakter, som Parlamentet har nævnt, skal dog først principielt bemærkes, at der ikke ud fra en bestemt praksis i
      fortiden kan drages konklusioner med hensyn til disses retmæssighed. Parlamentet har da heller ikke ved hjælp af retspraksis
      kunnet dokumentere sin tese om, at Domstolen udtrykkeligt har erklæret denne fremgangsmåde for retmæssig, for eksempel har
      afvist et lignende annullationssøgsmål eller har anerkendt en retsakts gyldighed i en præjudiciel afgørelse.
      
      
        57.      Til det af Parlamentet bl.a. nævnte direktiv 92/29/EØF 
         			(9)
         		 skal endvidere bemærkes, at i medfør af dette direktivs artikel 2, nr. 1, litra b), træffer »[h]ver enkelt medlemsstat [...]
      de nødvendige foranstaltninger for at sikre, [...] at de mængder lægemidler og medicinsk udstyr, der skal medtages, afpasses
      efter [...] antallet af arbejdstagere« 
         			(10)
         		. Også i dette direktivs betragtninger henvises flere gange til arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
      
      
        58.      Vedrørende argumentet om, at også den hidtidige praksis for udstedelse af socialforskrifter for selvstændige erhvervsdrivende
      taler for, at de valgte retsgrundlag ikke bør afvises, skal der hermed mindes om, at udvidelsen af forordning (EØF) nr. 1408/71
      
         			(11)
         		 i modsætning til den af Parlamentet skildrede praksis skete ved at inddrage EF-traktatens artikel 235 (nu artikel 308 EF)
      som hjemmel.
      
      
        59.      Hvad angår artikel 137 EF’s rækkevidde i forbindelse med selvstændige erhvervsdrivende henvises først til den udtrykkelige
      ordlyd af artikel 137, stk. 1, EF, hvor der udtrykkeligt er tale om arbejdstagere. Det gælder på trods af de forskelle i sprogversionerne,
      især den finske version, som Kommissionen med rette har gjort opmærksom på.
      
      
        60.      Da artikel 137 EF refererer til arbejdstagere, knytter denne bestemmelse sig til den sondring mellem selvstændige erhvervsdrivende
      og arbejdstagere, som findes i den primære ret, især i artikel 39 EF og artikel 43 EF.
      
      
        61.      Endelig skal der til argumentet om, at man mangler relevante videnskabelige undersøgelser af følgerne af bestemte aktiviteter
      for chaufførernes tilstand, for det første nævnes nogle undersøgelser, som Kommissionen har anført. For det andet viser Domstolens
      retspraksis, at »Fællesskabets lovgivende funktion, særligt på det sociale område og vedrørende arbejdsmarkedsvilkår ikke
      kan [...]være begrænset til situationer, hvor det er videnskabeligt påvist, at der er grund til at lovgive« 
         			(12)
         		.
      
      
        62.     »Derimod er den videnskabelige udvikling ikke den eneste grund til, at fællesskabslovgiver kan beslutte at tilpasse fællesskabslovgivningen,
      da det ved udøvelsen af det skøn, den råder over på området, også tilkommer den at tage andre hensyn [...]« 
         			(13)
         		.
      
      
        63.      Af alt dette følger, at artikel 137 EF ikke er en brugbar hjemmel for udstedelse af socialforskrifter, som gælder for selvstændige
      chauffører. Derfor skal det undersøges, om den del af de i direktivet foreskrevne bestemmelser, som ikke er omfattet af artikel
      137 EF, kan støttes på artikel 71 EF.
      
      
       ii) Artikel 71 EF
      
        64.      Ud fra en indholdsmæssig betragtning hører direktivet ikke til de tekniske eller produktrelaterede, men til de organisatoriske
      eller personrelaterede harmoniseringsforskrifter.
      
      
        65.      Ifølge Domstolens retspraksis kan fællesskabslovgiver ved foranstaltninger baseret på artikel 71 EF samtidig regulere sagsområder
      som socialpolitik og trafiksikkerhed, for så vidt som de er indbyrdes forbundet 
         			(14)
         		.
      
      
        66.      Som Kommissionen og Parlamentet med rette har anført, så supplerer direktivet forordning nr. 3820/85, for så vidt som sidstnævnte
      kun skal undgå en af de årsager, som påvirker færdselssikkerheden negativt, nemlig for lange køretider.
      
      
        67.      Direktivet derimod skal også omfatte andre negative påvirkninger af færdselssikkerheden. Da disse ikke kun stammer fra selve
      det at køre et motorkøretøj, dvs. at sikkerheden også er truet, selv om forordningen overholdes, var det nødvendigt ligeledes
      at inddrage andre aktiviteter, som kan medføre overtræthed hos chaufførerne.
      
      
        68.      Af retspraksis kan udledes, at ikke kun køretider, men også andre aktiviteter, der kan have indflydelse på kørslen, skal betragtes
      som arbejdstid 
         			(15)
         		. I overensstemmelse hermed foreskriver direktivet en begrænsning af den arbejdstid, som ligger ud over køretiden.
      
      
        69.      At der er en sådan sammenhæng mellem arbejdstidsbestemmelser og arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, betragtes ifølge Domstolens
      retspraksis som bevist 
         			(16)
         		. Således kan »den tid, som en chauffør anvender for at komme frem til det sted, hvor han overtager et køretøj, der er udstyret
      med en fartskriver, [...] have indflydelse på kørslen i den udstrækning, hvor den vil indvirke på chaufførens træthedstilstand«
      
         			(17)
         		.
      
      
        70.      Den i direktivet foreskrevne regulering af arbejdstiden skal således betragtes som en foranstaltning til forbedring af færdselssikkerheden
      i medfør af artikel 71, stk. 1, litra c), EF.
      
      
        71.      Som det fremgår af direktivets artikel 1, gælder direktivet for »personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter«, uden
      at der sondres mellem dem ud fra deres arbejdsretlige status.
      
      
        72.      Parlamentet og Kommissionen fremhæver med rette, at den forskellige status ikke bør spille nogen rolle i forbindelse med de
      mål, direktivet forfølger. Farer for køreevnen eksisterer nemlig uafhængig af, om nogen fører et køretøj som arbejdstager
      eller som selvstændig erhvervsdrivende 
         			(18)
         		.
      
      
        73.      Hvad angår målsætningen om tilnærmelse af konkurrencevilkårene så kan også sådanne foranstaltninger støttes på artikel 71
      EF. Såfremt man ikke anser denne artikels stk. 1, litra c), som tilstrækkelig hjemmel, så kommer stk. 1, litra d), under alle
      omstændigheder i betragtning. I medfør af denne bestemmelse kan fællesskabslovgiver nemlig fastsætte »alle andre formålstjenlige
      bestemmelser«.
      
      
        74.      Bemyndigelsesgrundlaget i artikel 71, stk. 1, litra d), EF er – som generalbestemmelse – formuleret så vidt, at det også kan
      bruges som grundlag for at udstede de i direktivet indeholdte bestemmelser.
      
      
        75.      At en foranstaltning som det anfægtede direktiv forfølger flere formål, som henhører under flere retsgrundlag, nemlig artikel
      71, stk. 1, litra c) og d), EF, taler ikke imod direktivets retmæssighed, fordi det også er tilladt at have en kombination
      af flere foranstaltninger i en retsakt.
      
      
       iii) Anvendelse af et unødvendigt retsgrundlag
      
        76.      Af ovenstående fremgår, at direktivet med hensyn til de selvstændige chauffører alene havde kunnet udstedes i henhold til
      artikel 71 EF. Ifølge Domstolens retspraksis kan anvendelse af et unødvendigt retsgrundlag være ulovlig 
         			(19)
         		. Da dette søgsmål imidlertid drejer sig om retsgrundlaget i forbindelse med selvstændige chauffører, og da artikel 137 EF,
      som ikke er nødvendig som retsgrundlag for selvstændige, imidlertid kunne være nødvendigt retsgrundlag i forbindelse med mobile
      arbejdstagere, vil dette spørgsmål ikke blive behandlet yderligere her. Nødvendigheden af artikel 137 EF som retsgrundlag
      i forbindelse med mobile arbejdstagere er nemlig ikke denne sags genstand.
      
      
       2. Forskrifterne vedrørende små og mellemstore virksomheder (fjerde anbringende i sag C-223/02)
      
        77.      Med fjerde anbringende gør Republikken Finland gældende, at fællesskabslovgiver ved at inddrage de selvstændige chauffører
      tilsidesætter bestemmelserne i artikel 137, stk. 2, andet punktum, EF samt artikel 157 EF, som beskytter små og mellemstore
      virksomheder (SMV). Thi de i direktivet fastsatte begrænsninger rammer i første række denne gruppe af virksomheder, fordi
      disse begrænsninger skader deres konkurrenceevne over for de store virksomheder. Sidstnævnte har nemlig arbejdstagere, som
      ville kunne bruge hele deres arbejdstid på at køre motorkøretøjerne, og ikke som de selvstændige chauffører også ville være
      nødt til at udføre andre aktiviteter. Desuden hæmmer direktivet også etablering af SMV. Dermed vil sektoren forandre sig til
      fordel for de store virksomheder.
      
      
       a) Artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF
      
        78.      Først henvises der ifølge Kommissionen til, at artikel 137, stk. 2, første afsnit, EF har begrænset betydning for det anfægtede
      direktiv. For påbuddet i dette afsnits andet punktum er kun rettet mod direktiver, som er udstedt i henhold til artikel 137
      EF. Da direktivet imidlertid også er udstedt i henhold til artikel 71 EF, kan artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum,
      EF også kun have begrænset virkning.
      
      
        79.      Da Republikken Finland kun anfægter direktivets anvendelse på selvstændige chauffører, og da direktivet i denne forbindelse
      alene kan udstedes i henhold til artikel 71 EF, finder artikel 137, stk. 2, EF slet ikke anvendelse i denne sammenhæng.
      
      
        80.      Dermed ville det være overflødigt at komme ind på den normative betydning, som artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum,
      EF har. For det tilfælde, at Domstolen skulle være af den opfattelse, at direktivet også skal vurderes efter artikel 137,
      stk. 2, EF i forbindelse med de selvstændige chauffører, bliver dennes normative betydning også undersøgt nedenfor.
      
      
        81.      Artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF bestemmer i den version, som anvendes her, at det i direktiverne skal
      undgås at pålægge administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små
      og mellemstore virksomheder.
      
      
        82.      I den forbindelse kan man stille det spørgsmål, om denne bestemmelse blot er en principerklæring, eller om den har et mere
      vidtgående, normativt indhold, som binder fællesskabslovgiver.
      
      
        83.      Mod en normativ virkning eller for en ringe normativ virkning taler den tyske versions ordlyd (»sollen keine [...] vorschreiben«).
      Følgelig ser man i tysk litteratur overvejende den opfattelse, at artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF er
      en principerklæring.
      
      
        84.      For en normativ virkning kan man imidlertid anføre de andre sprogversioner. Det gælder især de romanske sprog 
         			(20)
         		 samt den danske, svenske og engelske version 
         			(21)
         		. Også den græske 
         			(22)
         		 og den finske 
         			(23)
         		 version kan forstås i den retning på grund af anvendelsen af indikativ på en måde, som er blevet sædvane i fællesskabsretten.
      Men selv når man går ud fra, at artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF har en normativ virkning, er denne meget
      begrænset. Således nævnes i denne bestemmelse blot nogle foranstaltninger, såsom finansielle eller retlige byrder, som, afhængigt
      af hvordan de udformes, kunne gribe ind i retten til fri erhvervsudøvelse; ved at anføre »oprettelse og udvikling« af SMV
      omfattes begge former for fri erhvervsudøvelse, nemlig påbegyndelse af og udøvelse af en erhvervsmæssig aktivitet. Artikel
      137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF har næppe en normativ betydning, som går videre end det generelle juridiske
      princip om fri erhvervsudøvelse.
      
      
        85.      Som det fremgår af Domstolens retspraksis 
         			(24)
         		 vedrørende forgængerbestemmelsen til artikel 137, stk. 2, første afsnit, andet punktum, EF, nemlig EF-traktatens artikel
      118 A, stk. 2, andet afsnit, så er denne bestemmelse i hvert fald ikke til hinder for, at SMV underkastes bindende foranstaltninger.
      Det gælder også for den her omhandlede transportsektor.
      
      
        86.      Da direktivet tager hensyn til de følger, som dets arbejdstidsbestemmelse kan have for de små og mellemstore virksomheder,
      opfylder det dermed yderligere en af betingelserne i nævnte retspraksis.
      
      
        87.      Således fremgår det af den af Parlamentet anførte arbejdstidsbestemmelse i direktivets artikel 3, litra a), nr. 2, at det
      generelle administrative arbejde, som »ikke specifikt knytter sig til den pågældende transport«, ikke medregnes som arbejdstid.
      Denne undtagelse vedrører imidlertid netop selvstændige erhvervsdrivende, altså også det arbejde, som er typisk for SMV. Andet
      arbejde, som udføres af både selvstændige erhvervsdrivende og arbejdstagere, skulle derimod medtages i arbejdstiden, fordi
      det påvirker de mål, direktivet forfølger.
      
      
        88.      Derudover gøres også opmærksom på den fordel for SMV, som Parlamentet anfører. Denne fordel består i, at de selvstændige chauffører
      med hensyn til det arbejde, som ikke er omfattet af arbejdstiden, ikke er underlagt de arbejdsretlige begrænsninger, som gælder
      for arbejdstagere, hvorimod arbejdstagere, som udfører administrativt arbejde i store virksomheder, er underlagt yderligere
      bestemmelser. 
      
      
        89.      Endelig henvises der til Amsterdam-traktaten, som ligeledes indeholder en tekst vedrørende SMV: Den af regeringskonferencen
      vedtagne »26. erklæring ad artikel 118, stk. 2, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab« bestemmer, at »Fællesskabet
      med fastlæggelsen af minimumsforskrifter for beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ikke agter at udøve forskelsbehandling
      over for arbejdstagere i små og mellemstore virksomheder på en måde, omstændighederne ikke berettiger til«. Men deraf kan
      ikke udledes nogen normativ grænse, som er til hinder for det anfægtede direktivs gyldighed.
      
      
       b) Artikel 157, stk. 1, EF
      
        90.      Artikel 157, stk. 1, EF bestemmer i sit andet afsnit, andet led, at Fællesskabet med sin indsats på industriområdet tager
      sigte på at fremme et klima, der er gunstigt for initiativer og udvikling af virksomheder overalt i Fællesskabet, navnlig
      små og mellemstore virksomheder.
      
      
        91.      For fuldstændighedens skyld bør man i forbindelse med SMV også nævne artikel 157, stk. 3, EF, hvorefter »Fællesskabet bidrager
      til gennemførelsen af målene i stk. 1 gennem de politikker og aktioner, som det iværksætter i henhold til andre bestemmelser
      i denne traktat«. I forbindelse med disse to bestemmelser opstår spørgsmålet, om de overhovedet finder anvendelse på det anfægtede
      direktiv. Man kan ganske vist ved første øjekast forstå artikel 157, stk. 3, EF som en tværgående bestemmelse, hvorefter også
      andre retsakter, som ikke er vedtaget under overskriften »Industri«, også skal bidrage til virkeliggørelse af målene i stk. 1.
      Virkningen af dette påbud om hensyntagen er ganske vist begrænset.
      
      
        92.      For de i stk. 1 nævnte mål tjener et bestemt formål. Således henviser den indledende sætning til listen over formål i artikel
      157, stk. 1, andet afsnit, EF (»Med henblik herpå«) til artikel 157, stk. 1, første afsnit, EF.
      
      
        93.      Artikel 157, stk. 1, første afsnit, EF 
         			(25)
         		 refererer dog kun entydigt til industriens konkurrenceevne og ikke til konkurrenceevnen i andre sektorer af erhvervslivet
      som for eksempel transportsektoren.
      
      
        94.      I denne sammenhæng skal nævnes det af Republikken Finland fremførte argument om, at vejtransporten er en uundværlig bestanddel
      af infrastrukturen for virksomhedernes aktiviteter. Dette argument indeholder et udsagn om vejtransportens økonomiske betydning
      generelt, men det ændrer ikke noget ved, at artikel 157 EF ikke er en målestok for det anfægtede direktiv.
      
      
       3. Resultat
      
        95.      De af Republikken Finland fremførte klagepunkter vedrørende direktivets retsgrundlag og overtrædelse af bestemmelserne for
      SMV bør derfor forkastes.
      
      
       B – Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse (første og tredje anbringende i sag C-184/02 samt tredje anbringende
         i sag C-223/02) og proportionalitetsprincippet (andet anbringende i sag C-223/02)
        96.      Den af Kongeriget Spanien påståede tilsidesættelse af den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse har visse fælles
      træk med den af Republikken Finland påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Republikken Finland påstår, at
      der er sket en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 3, EF, hvorefter Fællesskabet kun må handle, i det omfang det er nødvendigt
      for at nå denne traktats mål.
      
      
       1. Indledende bemærkninger
      
       a) Separat eller fælles undersøgelse
      
        97.      Anbringenderne overlapper hinanden for så vidt, som man ved undersøgelsen af, om der foreligger en tilsidesættelse af rettigheden
      til fri erhvervsudøvelse, også kommer ind på proportionaliteten (accessorisk eller iboende undersøgelse af proportionaliteten).
      
      
        98.      Derfor opstår spørgsmålet, hvorvidt man skal foretage en »dobbelt proportionalitetsundersøgelse«, dvs. om man også bør foretage
      en undersøgelse på baggrund af det selvstændige proportionalitetsprincip.
      
      
        99.      Man kunne nemlig argumentere for, at en undersøgelse med udgangspunkt i proportionaliteten som en grundlæggende rettighed
      får proportionalitetens subjektiv-juridiske funktion, dvs. sikring af retsbeskyttelse, til at træde i forgrunden, mens en
      isoleret undersøgelse af proportionaliteten vil ske på et objektiv-juridisk grundlag. I sidstnævnte tilfælde undersøger man
      proportionalitetens funktion som en begrænsning af institutionernes kompetence, dvs. man undersøger direkte, hvor stort det
      spillerum er, som den lovgivende institution kan handle indenfor.
      
      
        100.    Denne differentiering med udgangspunkt i proportionalitetsprincippets funktion kommer dog ikke til udtryk i Domstolens retspraksis,
      fordi Domstolen foretager undersøgelsen af proportionaliteten inden for rammerne af den påståede tilsidesættelse af grundlæggende
      rettigheder ud fra den objektiv-juridiske funktion, således at der ikke deri kan findes et argument for en separat undersøgelse.
      
      
        101.    Mod en fælles undersøgelse kan heller ikke anføres, at de argumenter, Republikken Finland har fremført vedrørende tilsidesættelse
      af proportionalitetsprincippet, delvist afviger fra Kongeriget Spaniens argumenter.
      
      
        102.    Men frem for alt er det afgørende, at undersøgelsens genstand i begge tilfælde er den samme: anvendelse af direktivet på selvstændige
      chauffører. Da det ikke kun er det anfægtede direktivs mål, som er det samme, men også de berørte retsgoder samt påvirkningen
      af dem, burde undersøgelsen af de enkelte forudsætninger for proportionaliteten i det væsentlige også falde ens ud.
      
      
        103.    På baggrund af disse overvejelser synes en indholdsmæssig dobbelt undersøgelse af direktivet med udgangspunkt i proportionalitetsprincippet
      ikke at være passende.
      
      
       b) Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse
      
        104.    Hvad angår den af Kongeriget Spanien og Republikken Finland påståede tilsidesættelse af den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse
      henvises først til Domstolens faste retspraksis, hvorefter denne grundlæggende ret er en af fællesskabsrettens generelle principper.
      
      
        105.    Kongeriget Spanien anfører ud over retten til fri erhvervsudøvelse også retten til næringsfrihed eller til at drive erhvervsvirksomhed
      (»libertad de empresa«). Selv om Domstolen ganske vist isoleret har benyttet begrebet erhvervsfrihed 
         			(26)
         		 eller fri erhvervsudøvelse 
         			(27)
         		, så skal det ikke betragtes som en ret, som er forskellig fra rettigheden til fri udøvelse af erhverv eller ret til erhvervsfrihed
      
         			(28)
         		, men blot som en terminologisk afvigelse.
      
      
       c) Fremlæggelsesbyrde og bevisbyrdefordeling
      
        106.    Før den indholdsmæssige undersøgelse af, hvorvidt direktivet er i overensstemmelse med grundlæggende rettigheder, skal den
      af Kongeriget Spanien fremførte bevisbyrdefordeling behandles. Kongeriget Spanien er af den opfattelse, at sagsøgeren kun
      skal bevise indgrebet og den sagsøgte institution dets berettigelse; dette kan ikke lægges til grund. En sådan opdeling kan
      ikke støttes på fællesskabsretten. Tværtimod går den imod det generelle princip – som er fastlagt i traktaten og gennemført
      i Domstolens statut samt i procesreglementet – i retsbeskyttelsessystemet i forbindelse med annullationssøgsmål, hvorefter
      sagsøgeren skal bevise, at den af denne part påståede tilsidesættelse af retsregler er begrundet.
      
      
        107.    Da Kongeriget Spanien ikke kun påstår, at der er sket indgreb i en grundlæggende rettighed, men også at denne er blevet tilsidesat,
      påhviler det også Kongeriget Spanien at give en tilstrækkelig begrundelse for denne tilsidesættelser.
      
      
        108.    Noget lignende gælder for den disproportionalitet, som Republikken Finland påstår, at direktivet har. Således viser Domstolens
      undersøgelsespraksis, at den i forbindelse med retsakter, især i forbindelse med sådanne akter, som Parlamentet og Rådet har
      udstedt, som udgangspunkt formoder, at der foreligger proportionalitet.
      
      
        109.    Endelig kan det vedrørende annullationssøgsmål generelt udledes af en afgørelse truffet af Domstolen, at sagsøgeren skal bevise,
      at den retlige subsumption foretaget af den fællesskabsinstitution, hvis retsakt anfægtes, er urigtig 
         			(29)
         		.
      
      
       2. Forudsætninger for lovligheden af et indgreb i den grundlæggende rettighed
      
       a) Proportionalitet i almindelighed
      
        110.    I medfør af Domstolens faste praksis indebærer proportionalitetsprincippet, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger,
      at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det
      lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser. Såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger,
      skal den mindst bebyrdende vælges, og byrderne herved må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål 
         			(30)
         		.
      
      
       b) Den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse i særdeleshed
      
        111.    Først skal man gå ud fra, at rettigheden til fri erhvervsudøvelse »imidlertid ikke [er] absolutte rettigheder, men skal ses
      i sammenhæng med deres funktion i samfundet«. »[R]etten til fri erhvervsudøvelse kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat
      at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, som Fællesskabet forfølger, og forudsat at begrænsningerne
      ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af den
      beskyttede rettighed« 
         			(31)
         		.
      
      
        112.    Første skridt er at undersøge, om direktivet griber ind i de selvstændige chaufførers ret til fri erhvervsudøvelse, dvs. om
      det griber ind i denne grundlæggende rets beskyttelsessfære. Såfremt det er tilfældet, så vil det andet skridt være at undersøge,
      om et sådant indgreb er berettiget. Såfremt det ikke er berettiget, er indgrebet ulovligt, dvs. det tilsidesætter den grundlæggende
      ret.
      
      
        113.    Vedrørende det af Kongeriget Spanien og Republikken Finland påståede indgreb i retten til fri erhvervsudøvelse kan det konstateres,
      at indførelsen af en bestemmelse, som regulerer arbejdstiden, især den maksimale ugentlige arbejdstid, faktisk ændrer konkurrencesituationen,
      fordi der inden da ikke har eksisteret en sådan begrænsning. For som Republikken Finland med rette anfører, så udgør faktoren
      arbejde også for selvstændige erhvervsdrivende ud over faktoren kapital en væsentlig produktionsfaktor. På grund af arbejdstidsbestemmelsen
      bliver de berørte chauffører underlagt begrænsninger ved, at den køretid, de har til rådighed, er begrænset.
      
      
        114.    Som et yderligere indgreb betragtes pligten til at gøre optegnelser over arbejdstiden. I den forbindelse opstår spørgsmålet
      om, hvorvidt dette overhovedet griber ind i beskyttelsessfæren omkring den grundlæggende ret til fri erhvervsudøvelse. Selv
      om man skulle antage, at der er tale om et indgreb her, så kan denne forpligtelse i hvert fald vurderes til at være forholdsmæssig
      med hensyn til de dermed forbundne relativt ringe begrænsninger.
      
      
        115.    Men direktivet gør i hvert fald ikke indgreb i selve kernen i rettigheden til fri erhvervsudøvelse, da det kun vedrører de
      nærmere regler for udøvelsen af en sådan ret uden at bringe selve dens eksistens i fare. Direktivet medfører nemlig ikke,
      at selvstændige chauffører udelukkes fra erhvervsudøvelse.
      
      
        116.    Af ovenstående fremgår, at det med direktivet foretagne indgreb ikke berører selve kernen i de selvstændige chaufførers ret
      til fri erhvervsudøvelse.
      
      
        117.    For at nå målet vedrørende færdselssikkerheden kunne Parlamentet og Rådet anse det for væsentligt, at også selvstændige chauffører
      skal underkastes en tidsmæssig regulering. Det følger heraf, at arbejdstidsbegrænsningerne i direktivet »ikke [er] åbenbart
      uegne[de]« til at opnå det med den omtvistede retsakt forfulgte formål 
         			(32)
         		.
      
      
        118.    Hvis man nøjes med et lavt kontrolniveau, hvilket ikke er atypisk for undersøgelse af retsakter, dvs. går man ud fra, at indgrebet
      ikke må være »åbenbart uegnet« 
         			(33)
         		, ville enhver yderligere undersøgelse af proportionaliteten være overflødig.
      
      
        119.    Efter min mening bør man dog her foretage en undersøgelse af proportionaliteten. Domstolen har nemlig i en anden retssag,
      efter at den var kommet til det resultat, at retsakten ikke gør indgreb i selve kernen i retten til fri erhvervsudøvelse,
      fortsat undersøgelsen og set på, om disse bestemmelser forfølger formål i almenhedens interesse, og om de ikke indebærer et
      uforholdsmæssigt indgreb i de berørte personers, dvs. de selvstændige chaufførers situation 
         			(34)
         		.
      
      
       c) Indgrebets proportionalitet
      
        120.    Indgreb i beskyttede retsgoder, som for eksempel den frie erhvervsudøvelse, er berettigede, når de er proportionale. For at
      være det, skal de for det første tjene almenhedens interesse, for det andet være egnede til at forfølge dette formål, for
      det tredje være nødvendige for det og for det fjerde være rimelige.
      
      
        121.    I denne sammenhæng skal mindes om, at direktivet ikke regulerer arbejdstiden for alle selvstændige erhvervsdrivende i transportsektoren,
      men kun for de selvstændige erhvervsdrivende, som arbejder som selvstændige chauffører.
      
      
       i) Direktivets mål
      
        122.    Først skal det altså undersøges, om direktivets bestemmelser forfølger et mål, som tjener almenheden. Kommissionen, Rådet
      og Parlamentet henviser i denne forbindelse til færdselssikkerheden samt beskyttelsen af sikkerheden og sundheden.
      
      
        123.    Disse mål fremgår udtrykkeligt af fjerde betragtning til og især af artikel 1 i direktivet. Ifølge denne artikel er det direktivets
      formål at fastlægge minimumsforskrifter for tilrettelæggelse af arbejdstid for at forbedre beskyttelsen af sikkerheden og
      sundheden for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter, samt forbedre færdselssikkerheden og tilnærme konkurrencevilkårene
      yderligere til hinanden.
      
      
        124.    Disse mål, som forfølges med direktivet, er uden tvivl mål, som er af almen interesse, eller som tjener almenheden.
      
      
       ii) Egnethed
      
        125.    Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt direktivets bestemmelser er egnede til at opnå det i direktivets artikel 1 nævnte formål,
      må man gå ud fra, at begrænsninger i arbejdstiden for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter, tjener sikkerheden
      på de af disse personer benyttede veje samt sikkerheden og sundheden for disse personer og andre trafikanter.
      
      
        126.    Men hvad der gælder for mobile arbejdstagere, kan ikke være anderledes for selvstændige chauffører. For hvad angår deres »mobile
      vejtransportaktivitet« er der ingen forskel på disse to persongrupper. At mobile arbejdstagere har en anden juridisk status
      spiller ingen rolle i forbindelse med færdselssikkerheden.
      
      
       iii) Nødvendighed
      
        127.    Når man undersøger nødvendigheden af de i direktivet fastsatte bestemmelser, bør det undersøges, hvorvidt disse er nødvendige
      for at nå direktivets mål, eller hvorvidt der også findes mindre indgribende midler, som er lige så effektive. Her drejer
      det sig altså om at søge efter og vurdere alternative bestemmelser.
      
      
        128.    I denne forbindelse har Republikken Finland fremført, at en køretidsbegrænsning som bestemt i forordning nr. 3820/85 er nok,
      og at arbejdstidsbegrænsninger, som går ud over den, ikke er nødvendige. Desuden burde det kontrolleres bedre, om forordning
      nr. 3820/85 bliver overholdt.
      
      
        129.    Under alle omstændigheder skal det af Republikken Finland fremførte argument forkastes, ifølge hvilket direktivet ikke er
      nødvendigt for selvstændige chauffører, fordi disse ikke skal beskyttes i deres forhold til en arbejdsgiver. For med hensyn
      til de selvstændige chauffører forfølger direktivet ikke socialpolitiske, men trafikpolitiske mål.
      
      
        130.    Selv om det ikke er vanskeligt at klassificere begrænsninger af køretiden alene som et mildere middel, står det spørgsmål
      stadig ubesvaret, om sådanne begrænsede begrænsninger, som forordning nr. 3820/85 indeholder, er lige så effektive som de
      begrænsninger af arbejdstiden, som direktivet indeholder.
      
      
        131.    Da de mobile arbejdstageres og de selvstændige chaufførers arbejde ikke kun består af de aktiviteter, som er underlagt forordning
      nr. 3820/85, og det arbejde, som skal udføres ud over disse aktiviteter, påvirker chaufførens personlige tilstand og dermed
      færdselssikkerheden, kan begrænsningerne i denne forordning ikke være tilstrækkelige.
      
      
        132.    Med hensyn til målet om tilnærmelse af konkurrencevilkårene fremfører Republikken Finland, at direktivet ikke indeholder nogen
      præcisering af, hvordan dette mål skal nås. Kommissionen gør med rette opmærksom på, at netop inddragelsen af de selvstændige
      chauffører er nødvendig for at nå dette mål. Hvis man anvendte andre forskrifter på selvstændige chauffører end på de mobile
      arbejdstagere, så ville der være fare for, at man ville omgå direktivets forskrifter, som gælder for mobile arbejdstagere,
      ved at ændre sådanne chaufførers retsstilling.
      
      
       iv) Rimelighed
      
        133.    Hvad angår rimeligheden af de for selvstændige chauffører gældende bestemmelser skal der gøres opmærksom på, at det her i
      det væsentlige drejer sig om at afveje de begrænsninger, bestemmelserne medfører, med den nytte, dvs. det mål, der nås med
      disse bestemmelser. Til det formål er det nødvendigt først at finde frem til de berørte retsgoder og at vægte dem.
      
      
        134.    Direktivet har til formål, bortset fra en tilnærmelse af konkurrencevilkårene, at forbedre færdselssikkerheden og dermed beskyttelsen
      af liv og sundhed for alle trafikanter, ikke kun de berørte chauffører.
      
      
        135.    Begrænset bliver de selvstændige chaufførers frie, nemlig hidtil tidsmæssigt mindre begrænsede, erhvervsudøvelse. Graden af
      denne begrænsning vurderes, ifølge analysen af indgrebet, imidlertid til ikke at være særlig stor. Det ses bl.a. af, at ikke
      alt det arbejde, en selvstændig chauffør udfører, hører til arbejdstiden og derfor er begrænset. Således bestemmer direktivets
      artikel 3, litra a), nr. 2, at noget »generelt administrativt arbejde« ikke medregnes i den ugentlige arbejdstid. Men det
      er netop sådant noget arbejde, som er typisk for arbejdsgivere.
      
      
        136.    Under retsforhandlingerne er der i denne sammenhæng blevet henvist til forskellene i de forskellige sprogversioner og til,
      at udtrykket »gerade ausgeführten« [netop udført], som lægger sig til »Tätigkeit« [transport], mangler i den nederlandske,
      svenske og finske version. Det skal bemærkes, at disse versioner for så vidt ligner hinanden, som at de refererer til »in
      Frage stehende« [pågældende] transporter. I de fleste sprogversioner er der derimod meningsmæssigt tale om transporter, som
      er »undervejs«, som altså er ved at blive udført. Forskellen er dog for så vidt uden retlig betydning, idet begge grupper
      af sprogversioner indeholder en ensbetydende præcisering.
      
      
        137.    For at disse bestemmelser er rimelige for selvstændige chauffører, taler yderligere et forhold. Ifølge retspraksis afhænger
      en vurdering af, om en bestemmelse er proportional, også af, om denne bestemmelse tager hensyn til den berørte erhvervsdrivendes
      situation 
         			(35)
         		.
      
      
        138.    Det anfægtede direktiv opfylder dette krav, fordi Parlamentet og Rådet har taget hensyn til de selvstændige chaufførers situation,
      for så vidt som de har fastsat en senere ikrafttræden for denne personkreds.
      
      
        139.    Hvad angår vægtningen af det forfulgte mål, altså det beskyttede retsgode, drejer det sig her om det retsgode, som prioriteres
      højest i fællesskabsretten, nemlig menneskers liv og sundhed. Ikke blot giver Domstolen medlemsstaterne et stort spillerum
      på området for beskyttelse af sundhed, men den udviser også stor tilbageholdenhed ved kontrollen af Fællesskabets foranstaltninger
      vedrørende beskyttelse af forbrugernes sundhed 
         			(36)
         		 eller produktsikkerhed 
         			(37)
         		.
      
      
        140.    Et lavt kontrolniveau ser man netop ved Domstolens undersøgelse i de tilfælde, hvor det drejer sig om undersøgelse af akter
      i fællesskabslovgivningen på disse områder, fordi Parlamentet og Rådet her råder over et lovgivningsmæssigt skøn 
         			(38)
         		. Det har Domstolen også udtrykkeligt udtalt sig om på transportpolitikområdet:
      »Hvad angår den retslige prøvelse af de i ovenstående præmis anførte betingelser, fremgår det endvidere af fast retspraksis,
      at fællesskabslovgiver har en vidtgående lovgivningsbeføjelse vedrørende den fælles transportpolitik med henblik på vedtagelsen
      af de nødvendige fælles regler« 39  –Omega Air m.fl.-dommen (nævnt i fodnote 30), præmis 63, og dom af 17.7.1997, forenede sager C-248/95 og C-249/95, SAM
      Schifffahrt og Stapf, Sml. I, s. 4475, præmis 23; jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 12),
      præmis 58, vedrørende socialpolitik..
      
      
        141.    En samlet betragtning af alle synspunkter viser således, at bestemmelserne vedrørende selvstændige chauffører ikke er uforholdsmæssige.
      
      
       3. Resultat
      
        142.    Under disse omstændigheder kan det konstateres, at Parlamentet og Rådet med vedtagelsen af dette direktiv hverken har tilsidesat
      den grundlæggende rettighed til fri erhvervsudøvelse eller proportionalitetsprincippet. Det første anbringende i sag C-184/02
      samt det andet og tredje anbringende i sag C-223/02 bør derfor forkastes.
      
      
       C – Det generelle lighedsprincip (andet anbringende i sag C-184/02)
        143.    Kongeriget Spanien påstår med det andet anbringende, at der er sket krænkelse af princippet om ligebehandling, dvs. det generelle
      lighedsprincip, og krænkelse af artikel 74 EF.
      
      
       1. Det generelle lighedsprincip
      
        144.    Kongeriget Spanien fremfører vedrørende den påståede tilsidesættelse af det generelle lighedsprincip, at selvstændige chauffører
      befinder sig i en anden situation end de mobile arbejdstagere, fordi de har yderligere opgaver, som f.eks. at forhandle kontrakter
      på plads, at varetage økonomiske behov samt bogholderi. Derudover har de ikke nogen fast løn og nyder heller ikke samme beskyttelse
      som arbejdstagere. Desuden kan de mobile arbejdstagere udnytte hele deres arbejdstid til at køre. Direktivet pålægger således
      blot de selvstændige chauffører yderligere byrder uden også at give dem nogle rettigheder. Endelig hindrer direktivet etablering
      af små transportvirksomheder. Ved også at anvende direktivet på de selvstændige chauffører sker der en ens behandling af dem
      og de mobile arbejdstagere. Således bliver forskellige situationer behandlet ens, uden at det er objektivt berettiget.
      
      
        145.    For at besvare spørgsmålet, om direktivet tilsidesætter det generelle lighedsprincip, skal man tage udgangspunkt i Domstolens
      faste retspraksis, som kræver, at sammenlignelige situationer ikke behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke
      behandles ens, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet 
         			(40)
         		.
      
      
        146.    Som første skridt skal det altså undersøges, om det pågældende forhold falder ind under det generelle lighedsprincips beskyttelsessfære.
      Derefter skal de grupper, som skal sammenlignes, fastlægges, og man skal undersøge, hvordan de behandles. Til sidst skal undersøges,
      om den ens behandling af forskellige grupper er berettiget.
      
      
        147.    Hvad angår beskyttelsessfæren skal det anføres, at forudsætningerne for såvel den personlige beskyttelsessfære – det drejer
      sig om erhvervsdrivende inden for Fællesskabet – som den saglige beskyttelsessfære – fællesskabsrettens anvendelsesområde
      – er opfyldt.
      
      
        148.    Hvad angår de grupper, som skal sammenlignes, så drejer det sig her om på den ene side selvstændige chauffører og på den anden
      side mobile arbejdstagere.
      
      
        149.    Det generelle lighedsprincip ville være blevet tilsidesat, hvis disse to grupper ikke var ens, men var blevet behandlet ens,
      og denne behandling ikke var objektivt begrundet.
      
      
        150.    Det er dog ikke afgørende, om begge grupper er ens i alle henseender, men kun i den henseende, som er genstand for bestemmelserne.
      
      
        151.    Ved selvstændige chauffører og mobile arbejdstagere er der både nogle fælles træk og nogle forskelle. Til sidstnævnte hører
      f.eks. den arbejdsretlige status og de for de erhvervsdrivende typiske aktiviteter.
      
      
        152.    Som Kommissionen og Rådet har anført, befinder de selvstændige chauffører og mobile arbejdstagere sig dog for så vidt i samme
      situation, idet begge grupper udfører mobile vejtransportaktiviteter.
      
      
        153.    Når Kongeriget Spanien fremfører, at dette kun berettiger til at anvende samme forskrifter for køretider, men ikke de samme
      forskrifter for arbejdstiden, skal det understreges, at der til grund herfor ligger den urigtige antagelse, at kun bestemte
      aktiviteter, nemlig køretider, skal begrænses tidsmæssigt. Fællesskabslovgiver har imidlertid sat sig som mål, at der skal
      være en tidsmæssig begrænsning også for andre aktiviteter, som udføres af personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter.
      
      
        154.    Selvstændige chauffører er dog ikke kun sammenlignelige med mobile arbejdstagere med hensyn til at køre, men også med hensyn
      til andre aktiviteter, som f.eks. på- og aflæsning, rengøring og vedligeholdelse.
      
      
        155.    Hvad angår de aktiviteter, som en selvstændig chauffør udøver som erhvervsdrivende, befinder han sig dog ikke i samme situation
      som de mobile arbejdstagere. På det område gælder således også andre forskrifter for ham. Kommissionen, Rådet og Parlamentet
      henviser med rette til direktivets artikel 3, litra a), nr. 2, hvorefter bestemte aktiviteter ikke bliver medregnet i arbejdstiden.
      
      
        156.    For at der kan tages hensyn til de særlige forhold, som gælder for selvstændige chauffører, bestemmer direktivet i artikel
      2, stk. 1, andet og tredje afsnit, at Kommissionen undersøger, hvilke konsekvenser undtagelsen af de selvstændige chauffører
      har for færdselssikkerheden, konkurrencevilkårene og erhvervets struktur. Denne undersøgelse skal gøre det muligt for Kommissionen
      og derefter Rådet og Parlamentet at fastlægge særlige bestemmelser for inddragelsen af de selvstændige chauffører.
      
      
        157.    Derfor er det ikke korrekt, når Kongeriget Spanien fremfører, at direktivet behandler forskellige situationer ens. Selvstændige
      chauffører og de mobile arbejdstagere bliver nemlig kun behandlet ens, for så vidt som de befinder sig i en sammenlignelig
      situation.
      
      
        158.    En separat undersøgelse af berettigelsen til at behandle forskellige situationer ens kan således bortfalde.
      
      
        159.    At forskellig behandling af selvstændige chauffører og mobile arbejdstagere er lovlig og endda allerede praktiseres, viser
      Kongeriget Spaniens henvisning til den i Kongeriget Spanien gældende længere ugentlige arbejdstid for selvstændige chauffører,
      som er en følge af, at de mobile arbejdstagere er underlagt strengere bestemmelser i henhold til en overenskomst.
      
      
       2. Artikel 74 EF
      
        160.    Hvad angår den af Kongeriget Spanien påståede tilsidesættelse af artikel 74 EF skal man først finde frem til dens normative
      indhold. Ifølge denne artikel skal enhver foranstaltning, der træffes inden for rammerne af denne traktat vedrørende transportpriser
      og -vilkår, tage hensyn til transportvirksomhedernes økonomiske situation.
      
      
        161.    Denne forskrift retter sig utvetydigt til Fællesskabets institutioner, altså også Parlamentet og Rådet som fællesskabslovgiver.
      
      
        162.    Artikel 74 EF har som mål, at en foranstaltning ikke alene skal tjene trafikanternes interesser eller andre offentlige interesser.
      
      
        163.    Hvad angår indholdet af det i artikel 74 EF foreskrevne påbud er det imidlertid tvivlsomt, om det kun refererer til foranstaltninger,
      som er direkte rettet mod transportpriser og -vilkår, eller om det også refererer til sådanne foranstaltninger, som øger omkostningerne,
      og som dermed påvirker transportvirksomhedernes rentabilitet, altså indirekte påvirker priserne.
      
      
        164.    Men selv om man som Kongeriget Spanien mener, at også de foranstaltninger er omfattet, som indirekte påvirker transportpriserne,
      så skal det dog understreges, at artikel 74 EF ikke virker ubetinget, men kræver en afvejning af de mål, man ønsker at nå
      med en foranstaltning. Dette fremgår netop af ordlyden af artikel 74 EF, hvorefter man »skal tage hensyn til […] situation«.
      Det er derfor – blot – et påbud om at tage hensyn.
      
      
        165.    Dette påbud opfylder direktivet især ved, at dets artikel 2, stk. 1, tredje afsnit, forpligter Kommissionen til at udarbejde
      og fremlægge en rapport over, hvilke konsekvenser undtagelsen fra direktivets anvendelsesområde for selvstændige chauffører
      har for færdselssikkerheden, konkurrencevilkårene, erhvervets struktur og de sociale aspekter.
      
      
        166.    Som med rette fremhævet af Kommissionen, beviser også definitionen af arbejdstid i direktivets artikel 3, litra a), nr. 2,
      at der er blevet taget hensyn til transportvirksomhedernes særlige forhold.
      
      
        167.    Det på artikel 74 EF støttede anbringende bør derfor forkastes.
      
      
       D – Begrundelsespligten (fjerde anbringende i sag C-184/02 og femte anbringende i sag C-223/02)
        168.    Kongeriget Spanien og Republikken Finland påstår også, at der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten i artikel 253
      EF.
      
      
        169.    Kongeriget Spanien begrunder tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter med, at der i direktivet ikke er nogen egnet begrundelse
      for også at lade det omfatte selvstændige chauffører. Ottende betragtning vedrørende den midlertidige udelukkelse af selvstændige
      chauffører er konfus og ikke overbevisende med hensyn til de relevante forhold.
      
      
        170.    Ifølge Republikken Finland mangler der ikke kun en begrundelse for at lade direktivet omfatte selvstændige chauffører, men
      også en beskrivelse af de problemer, som skal løses ved hjælp af direktivet, som for eksempel de forskellige konkurrencevilkår.
      
      
        171.    Først behandles Parlamentets argument, hvorefter begrundelsen for det oprindelige forslag forbliver gyldig også for den endeligt
      vedtagne retsakt, for så vidt som de to stemmer overens indholdsmæssigt.
      
      
        172.    Republikken Finlands argument om, at begrundelsen skal være indeholdt i retsaktens endelige version, bør lægges til grund.
      Det fremgår allerede af ordlyden af artikel 253 EF (»direktiver […], som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab
      […], skal begrundes«). Deraf fremgår nemlig, at begrundelsen skal være indeholdt i den af institutionerne vedtagne version.
      Hvad angår Kommissionens forslag i forbindelse med retsakten foreskriver artikel 253 EF, at der i den vedtagne retsakt henvises
      til disse. Denne henvisning erstatter dog ikke angivelse af en begrundelse.
      
      
        173.    Det bemærkes, at begrundelsespligtens omfang ifølge fast retspraksis afhænger af, hvilken retsakt der er tale om, og at begrundelsen,
      når der er tale om almengyldige retsakter, som i det foreliggende tilfælde, kun behøver at angive de samlede omstændigheder,
      som har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, som den skal opfylde 
         			(41)
         		.
      
      
        174.    Det anfægtede direktiv indeholder i første og anden betragtning en beskrivelse af de samlede juridiske omstændigheder samt
      i ellevte og tolvte betragtning en begrundelse for især nødvendigheden af at begrænse natarbejde.
      
      
        175.    Direktivet indeholder således en sammenhængende og tilstrækkelig beskrivelse af de omstændigheder som helhed, der har ført
      til dets vedtagelse 
         			(42)
         		.
      
      
        176.    Direktivet opfylder imidlertid også det krav, at de mål, som Fællesskabet vil nå med det pågældende direktiv, skal fremgå
      deraf. Disse består i henhold til fjerde betragtning i at sikre færdselssikkerheden samt beskyttelsen af de berørte personers
      sikkerhed og sundhed. Disse personer kommer man så ind på i sjette, syvende og ottende betragtning, hvor de to grupper, mobile
      arbejdstagere og selvstændige chauffører, nævnes separat. Ganske vist er der kun med henblik på mobile arbejdstagere en særlig
      begrundelse vedrørende definitionen på arbejdstid, men det kan forklares med, at de selvstændige chauffører først senere –
      på grundlag af en rapport fra Kommissionen – skal omfattes af direktivet. I øvrigt gælder de samme forskrifter for de selvstændige
      chauffører fra det tidspunkt, hvor direktivet også finder anvendelse på denne gruppe. Dermed refererer fjerde betragtning
      også til denne gruppe; det er den betragtning, hvoraf direktivets mål fremgår.
      
      
        177.    Desuden ville udelukkelsen af selvstændige chauffører skulle begrundes separat, hvilket Kommissionen med rette gør opmærksom
      på. Som det fremgår af forordning nr. 3820/85, så er det reglen i transportsektoren, at selvstændige chauffører er omfattet.
      
      
        178.    En begrundelse derudover af yderligere detaljer er ikke nødvendig. For ifølge fast retspraksis »kræves [det] dog ikke, at
      begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter« 
         			(43)
         		.
      
      
        179.    Da det formål, der forfølges af fællesskabsinstitutionen, i det væsentlige fremgår af direktivet, ville det være urimeligt
      at kræve en særlig begrundelse 
         			(44)
         		. Da det drejer sig om et direktiv, dvs. om en retsakt med almen gyldighed, var Parlamentet og Rådet heller ikke forpligtet
      til at angive nærmere oplysninger i begrundelsen 
         			(45)
         		.
      
      
        180.    I gældende retspraksis er der yderligere et krav om, at det klart og utvetydigt skal fremgå af begrundelsen, hvilke betragtninger
      den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden
      for den trufne foranstaltning 
         			(46)
         		; af dette krav må man ikke udlede, at de selvstændige chauffører er målestokken for vurderingen af, hvorvidt begrundelsen
      er retmæssig.
      
      
        181.    Imod at individuelle personer skal betragtes som »berørte« taler målsætningen i retspraksis vedrørende begrundelsespligten,
      nemlig sikring af retsbeskyttelsen. For individuelle personer er retsbeskyttelsesmulighederne dog stærkt begrænsede i forbindelse
      med direktiver 
         			(47)
         		.
      
      
        182.    Som Parlamentet med rette har understreget, drejer det sig ved den anfægtede retsakt nemlig om et direktiv, som er rettet
      til medlemsstaterne i henhold til artikel 249 EF. Således betragtet er det medlemsstaterne, som er berørt af foranstaltningen.
      De selvstændige chauffører skal kun betragtes som berørt af gennemførelsesforanstaltningerne i de enkelte medlemsstater.
      
      
        183.    Mod alt for strenge krav til begrundelsespligten taler derudover også det forhold, at Kongeriget Spanien og Republikken Finland
      som medlemsstater har været dybt inddraget i lovgivningsprocessen. Thi i sådan et tilfælde går Domstolen ud fra, at medlemsstaterne
      »kender de begrundelser, som ligger til grund for retsakten« 
         			(48)
         		.
      
      
        184.    Anbringendet om, at der sker en tilsidesættelse af begrundelsespligten, bør derfor forkastes.
      
      
      V – Sagsomkostninger
        185.    Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt
      påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand herom, og da Kongeriget Spanien og Republikken Finland har tabt
      deres sager, bør de pålægges at betale sagsomkostningerne. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit,
      bærer Kommissionen, der er indtrådt i sagen som intervenient, sine egne omkostninger.
      
       
      VI – Forslag til afgørelse
        186.    Herefter foreslås det Domstolen at træffe følgende afgørelse:
      
      »1)
         Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
      
      
      2)
         Kongeriget Spanien og Republikken Finland betaler sagens omkostninger.
      
      
      3)
         Kommissionen bærer sine egne omkostninger.«
      
      
      
       1 –
         
         Originalsprog: tysk.
      
      2 –
         
         EFT L 80, s. 35.
            
         
      
      3 –
         
         EFT L 370, s. 1.
            
         
      
      4 –
         
         EFT L 307, s. 18.
            
         
      
      5 –
         
         EFT L 195, s. 41.
            
         
      
      6 –
         
         Dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 5545, præmis 19, og af 10.12.2002, sag C-491/01, British American
            Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 98.
            
         
      
      7 –
         
         Dom af 26.3.1987, sag 45/86, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 1493, præmis 11, af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod
            Rådet, Sml. I, s. 2867, præmis 10, af 4.4.2000, sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 2257, præmis 43, og af 30.1.2001,
            sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779, præmis 58.
            
         
      
      8 –
         
         Dommen i sagC-36/98, Spanien mod Rådet (nævnt i fodnote 7), præmis 58, i sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet (nævnt i fodnote
            7), præmis 43, og i sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet (nævnt i fodnote 7), præmis 10.
            
         
      
      9 –
         
         Rådets direktiv af 31.3.1992 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed med henblik på at forbedre den lægelige bistand
            om bord på skibe (EFT L 113, s. 19).
            
         
      
      10 –
         
         Min fremhævelse.
            
         
      
      11 –
         
         Rådets forordning (EØF) nr. 1390/81 af 12.5.1981 om udvidelse af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale
            sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, til også at omfatte selvstændige
            erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).
            
         
      
      12 –
         
         Dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 39.
            
         
      
      13 –
         
         British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco-dommen (nævnt i fodnote 6), præmis 80.
            
         
      
      14 –
         
         Dom af 28.11.1978, sag 97/78, Schumalla, Sml. s. 2311, præmis 5.
            
         
      
      15 –
         
         Jf. dom af 9.6.1994, sag C-394/92, Michielsen og Geybels Transport Service, Sml. I, s. 2497, præmis 14 og 19.
            
         
      
      16 –
         
         Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 12), præmis 38.
            
         
      
      17 –
         
         Dom af 18.1.2001, sag C-297/99, Skills Motor Coaches m.fl., Sml. I, s. 573, præmis 25.
            
         
      
      18 –
         
         Dette aspekt behandles nærmere i forbindelse med gennemgangen af de andre klagepunkter.
            
         
      
      19 –
         
         Dom af 11.9.2003, sag C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913.
            
         
      
      20 –
         
         De lyder: »évitent«, »evitano«, »evitarán« og »devem evitar«.
            
         
      
      21 –
         
         De lyder: »skal«, »skall« samt »shall avoid imposing«.
            
         
      
      22 –
         
         »Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη
            δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.«
            
         
      
      23 –
         
         »Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat
            pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.«
            
         
      
      24 –
         
         Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 12), præmis 44.
            
         
      
      25 –
         
         »Fællesskabet og medlemsstaterne sørger for, at de nødvendige betingelser for udviklingen af fællesskabsindustriens konkurrenceevne
            er til stede.«
            
         
      
      26 –
         
         Dom af 22.4.1999, sag C-161/97 P, Kernkraftwerke Lippe-Ems mod Kommissionen, Sml. I, s. 2057, præmis 101.
            
         
      
      27 –
         
         Dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 14, og af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531,
            præmis 9.
            
         
      
      28 –
         
         Dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Suckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415,
            præmis 77.
            
         
      
      29 –
         
         Dom af 20.11.2003, sag C-356/01, Østrig mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52 og 53.
            
         
      
      30 –
         
         Dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 13, af 16.12.1999, sag C-101/98, UDL, Sml. I, s. 8841,
            præmis 30, og af 12.3.2002, forenede sager C-27/00 og C-122/00, Omega Air m.fl., Sml. I, s. 2569, præmis 62.
            
         
      
      31 –
         
         Dommen i sagen Nold mod Kommissionen (nævnt i fodnote 27), præmis 14, dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder, Sml. s. 2237,
            præmis 15, af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, præmis 18, af 10.1.1992, sag C-177/90, Kühn, Sml. I, s. 35, præmis
            16, af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 78, af 13.12.1994, sag C-306/93, SMW Winzersekt,
            Sml. I, s. 5555, præmis 22, af 17.10.1995, sag C-44/94, National Federation of Fischermen’s Organizations m.fl., Sml. I, s. 3115,
            præmis 55, og af 28.4.1998, sag C-200/96, Metronome Musik, Sml. I, s. 1953, præmis 21.
            
         
      
      32 –
         
         SMW Winzersekt-dommen (nævnt i fodnote 31), præmis 27. O.a.: Det tyske »unverhältnismäβig« er i præmis 27 oversat til »uegnet«.
            
         
      
      33 –
         
         Samme dom, præmis 27..
            
         
      
      34 –
         
         Samme dom, præmis 24. I denne dom anvender Domstolen i sin afgørelse den her afviste, mindre strenge målestok.
            
         
      
      35 –
         
         SMW Winzersekt-dommen (nævnt i fodnote 31), præmis 28.
            
         
      
      36 –
         
         Fedesa m.fl.-dommen (nævnt i fodnote 30).
            
         
      
      37 –
         
         Dom af 9.8.1994, sag C-359/92, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 3681.
            
         
      
      38 –
         
         Se f.eks. dom af 13.5.1997, sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 2405, og dommen i sagen Det Forenede
            Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 12).
            
         
      
      39 –
         
         Omega Air m.fl.-dommen (nævnt i fodnote 30), præmis 63, og dom af 17.7.1997, forenede sager C-248/95 og C-249/95, SAM Schifffahrt
            og Stapf, Sml. I, s. 4475, præmis 23; jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 12), præmis 58,
            vedrørende socialpolitik.
            
         
      
      40 –
         
         SMW Winzersekt-dommen (nævnt i fodnote 31), præmis 30, dom af 7.7.1993, sag C-217/91, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3923,
            præmis 37, og af 13.4.2000, sag C-292/97, Karlsson m.fl., Sml. I, s. 2737, præmis 39.
            
         
      
      41 –
         
         Dom af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 25 og 26, og af 7.11.2000, sag
            C-168/98, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 9131, præmis 62.
            
         
      
      42 –
         
         Jf. Omega Air m.fl.-dommen (nævnt i fodnote 30), præmis 48, og dommen i sagen Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (nævnt i
            fodnote 41), præmis 63 og 64.
            
         
      
      43 –
         
         Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis,
            og af 17.10.1995, sag C-478/93, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 3081, præmis 49.
            
         
      
      44 –
         
         Omega Air m.fl.-dommen (nævnt i fodnote 30), præmis 47, dommen i sagen Luxembourg mod Parlamentet og Rådet (nævnt i fodnote
            41), præmis 62 og 66, dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 41), præmis 25 og 26, dom af 4.2.1997,
            forenede sager C-71/95, C-155/95 og C-271/95, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 687, præmis 53, og af 22.1.1986, sag 250/84,
            Eridania m.fl., Sml. s. 117, præmis 38.
            
         
      
      45 –
         
         Jf. dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet (nævnt i fodnote 41), præmis 32, Delacre m.fl.-dommen (nævnt i fodnote
            43), præmis 15 og 16, og dom af 5.5.1998, sag C-180/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2265, præmis 70.
            
         
      
      46 –
         
         Dommen i sagen Belgien mod Kommissionen (nævnt i fodnote 44), præmis 53, dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, (nævnt
            i fodnote 43), præmis 48, og dom af 14.7.1994, sag C-353/92, Grækenland mod Rådet, Sml. I, s. 3411, præmis 19.
            
         
      
      47 –
         
         Dom af 12.11.1998, sag C-352/96, Italien mod Rådet, Sml. I, s. 6937, præmis 40.
            
         
      
      48 –
         
         Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen (nævnt i fodnote 43), præmis 50, og dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod
            Kommissionen, Sml. I, s. 3399.