CELEX: 62011CP0256
Language: es
Date: 2011-09-29
Title: Opinión del Abogado General Mengozzi presentada el 29 de septiembre de 2011. # Murat Dereci y otros contra Bundesministerium für Inneres. # Petición de decisión prejudicial: Verwaltungsgerichtshof - Austria. # Asunto C-256/11.

OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL
      SR. PAOLO MENGOZZI
      presentada el 29 de septiembre de 2011 (1)
      
      Asunto C‑256/11
      Murat Dereci
      Vishaka Heiml
      Alban Kokollari
      Izunna Emmanuel Maduike
      Dragica Stevic
      [Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
      «Ciudadanía de la Unión – Derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio
         de un Estado miembro – Situación en la que el ciudadano de la Unión reside en el Estado miembro cuya nacionalidad posee – Requisitos para la concesión de un permiso de residencia a miembros de la familia nacionales de terceros países – Privación del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión – Acuerdo de Asociación CEE-Turquía – Cláusulas de “standstill” – Artículo 41 del Protocolo Adicional – Artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación»
      I –    Introducción
      1.        La presente petición de decisión prejudicial, formulada por el Verwaltungsgerichtshof (Austria), se refiere, en esencia, a
         la interpretación del artículo 20 TFUE y al alcance de esta disposición tras las sentencias Ruiz Zambrano (2) y McCarthy. (3)
      
      2.        Dicha petición se suscitó en el marco de cinco procedimientos incoados ante el órgano jurisdiccional remitente, cada uno de
         ellos dirigido a obtener la anulación de las resoluciones de apelación que confirmaban la negativa del Bundesministerium für
         Inneres (Ministerio del Interior) a conceder una autorización de residencia a los demandantes en el litigio principal, acompañada
         en algunos casos de una orden de repatriación o de expulsión del territorio austriaco.
      
      3.        Estos cinco procedimientos tienen en común el hecho de que los demandantes en el litigio principal son nacionales de terceros
         países, miembros de la familia de ciudadanos de la Unión residentes en Austria y que desean vivir allí con estos últimos.
      
      4.        Estos procedimientos coinciden también en la circunstancia de que los ciudadanos de la Unión de que se trata nunca han hecho
         uso de su derecho a circular libremente y, para su sustento, no dependen de los demandantes en el litigio principal, miembros
         de su familia.
      
      5.        No obstante, los cinco asuntos del litigio principal presentan un cierto número de diferencias que se refieren fundamentalmente
         a) al carácter legal (asuntos Heiml, Kokollari) o ilegal (asuntos Dereci y Maduike) de la entrada en Austria; b) al carácter
         legal o ilegal de la residencia (a excepción de la demandante en el quinto asunto del litigio principal, la Sra. Dragica Stevic,
         los demás demandantes en el litigio principal estuvieron en situación irregular en Austria); c) al vínculo familiar que los
         une con el ciudadano o ciudadanos de la Unión de que se trata (cónyuge y padre de hijos de corta edad en el asunto Dereci;
         cónyuge en los asuntos Heiml y Maduike; hijo mayor de edad en los asuntos Kokollari y Stevic), así como d) a su eventual dependencia
         económica respecto de dichos ciudadanos de la Unión (estado de dependencia más o menos acentuado del nacional del país tercero
         en todos los asuntos, salvo en el asunto Maduike).
      
      6.        Más concretamente, en el primer asunto del litigio principal, el Sr. Murat Dereci, nacional turco, entró ilegalmente en Austria
         en noviembre de 2001 y contrajo matrimonio con una ciudadana austriaca en julio de 2003, con la que tuvo tres hijos menores
         nacidos en 2006, 2007 y 2008, todos de nacionalidad austriaca. Su solicitud de permiso de residencia, presentada en junio
         de 2004, fue examinada y desestimada tras la entrada en vigor, el 1 de enero de 2006, de la Ley austriaca de establecimiento
         y residencia (Niederlassung- und Aufenthaltsgesetz; en lo sucesivo, «NAG»), a tenor de la cual, los solicitantes de terceros
         países que pretendan obtener un permiso de residencia en Austria debe permanecer fuera del territorio de dicho Estado miembro
         mientras esperan la resolución de su solicitud. Las autoridades austriacas consideraron, por tanto, que, desde el 1 de enero
         de 2006, aun a la espera de la decisión relativa a su solicitud de permiso de residencia, el Sr. Dereci permanecía de forma
         ilegal en Austria. Dichas autoridades emitieron asimismo contra él una orden de expulsión que fue objeto de una apelación
         con efecto suspensivo que, en el momento de formularse la presente petición de decisión prejudicial, no ha sido resuelta.
         Según las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente, aunque el Sr. Dereci haya indicado que podría ejercer una actividad
         por cuenta ajena o no de peluquería si se le concediera el permiso de residencia, las autoridades austriacas dudan de que
         disponga de los recursos suficientes para acogerse a la reagrupación familiar, puesto que los ingresos familiares no alcanzan
         efectivamente el importe legal requerido por las disposiciones de la NAG. Las autoridades austriacas consideraron igualmente
         que ni el Derecho de la Unión ni el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
         Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), obligaban a conceder al Sr. Dereci un permiso
         de residencia.
      
      7.        La demandante en el segundo asunto del litigio principal, la Sra. Vishaka Heiml, es nacional de Sri Lanka y se casó con un
         ciudadano austriaco en mayo de 2006. Tras beneficiarse de la expedición de un visado en enero de 2007, entró legalmente en
         Austria en febrero del mismo año. En abril de 2007, solicitó que le concediera un permiso de residencia como miembro de la
         familia de un nacional austriaco. Mientras que su marido tiene un empleo estable en Viena, la Sra. Heiml indicó que deseaba
         proseguir sus estudios superiores en un centro universitario de dicha ciudad en el que ya había sido admitida. No obstante,
         su solicitud de permiso de residencia fue denegada debido a que, tras la expiración de su visado, la Sra. Heiml habría debido
         permanecer en el extranjero a la espera de la decisión sobre su solicitud. Además, las autoridades austriacas consideraron,
         como en el asunto Dereci, que la Sra. Heiml no podía ampararse ni en el Derecho de la Unión ni en el artículo 8 del CEDH.
      
      8.        En el tercer asunto, el Sr. Alban Kokollari, originario de Kosovo, entró legalmente en Austria en 1984 con sus padres, entonces
         de nacionalidad yugoslava, cuando el sólo tenía dos años de edad. Gozó de un permiso de residencia hasta el año 2006, en el
         que solicitó su renovación por primera vez. Al no haber presentado determinados documentos, su solicitud fue denegada. En
         julio de 2007, el Sr. Kokollari presentó una nueva solicitud de permiso de residencia, aduciendo en particular que su madre,
         que ya contaba con la nacionalidad austriaca y estaba empleada en un servicio de limpieza, garantizaba su sustento, mientras
         que su padre recibía un subsidio de desempleo. La solicitud del Sr. Kokollari fue denegada debido a que, desde la desestimación
         de su primera solicitud de renovación en 2006, debería haber abandonado el territorio austriaco y permanecer en el extranjero
         a la espera de la respuesta a su solicitud presentada en julio de 2007. Por lo demás, las autoridades austriacas estimaron
         que el Sr. Kokollari no podía acogerse al Derecho de la Unión y no había invocado ninguna otra razón concreta que obligara
         a que se le expidiese un permiso de residencia. Al parecer, ya se había emitido una orden de expulsión.
      
      9.        En el cuarto asunto, el Sr. Izunna Emmanuel Maduike, nacional nigeriano, entró, al igual que el Sr. Dereci, de forma ilegal
         en Austria en 2003. Presentó una solicitud de asilo sobre la base de declaraciones falsas, cuya desestimación devino irrevocable
         en diciembre de 2005. Entretanto, el Sr. Maduike se casó con una ciudadana austriaca y solicitó, en diciembre de 2005, que
         se le expidiera un permiso de residencia. Su solicitud fue denegada debido a que había residido ilegalmente en Austria a la
         espera de la respuesta a su solicitud y a que, al haber cometido una infracción de las normas reguladoras del asilo, constituía
         una amenaza para el orden público que impedía que se le concediese tal permiso.
      
      10.      La Sra. Stevic, nacional serbia, que permanece en Serbia con su marido y sus hijos mayores de edad, es la demandante en el
         quinto asunto del litigio principal. El 5 de septiembre de 2007 solicitó un permiso de residencia en Austria para reunirse
         con su padre, que vive desde 1972 en dicho Estado miembro y que obtuvo la nacionalidad austriaca el 4 de septiembre de 2007.
         Según la Sra. Stevic y su padre, este último había pagado una ayuda mensual de 200 euros durante todos esos años y, una vez
         que ella estuviera en Austria, garantizaría el sustento de su hija. Las autoridades austriacas desestimaron la solicitud de
         la Sra. Stevic debido a que la ayuda mensual que recibió no podía considerarse una prestación de alimentos y, en relación
         con los importes establecidos en la NAG, los recursos de su padre serían insuficientes para permitir a la Sra. Stevic garantizar
         su sustento. Por lo demás, se consideró que ni el Derecho de la Unión ni el artículo 8 del CEDH obligaban a estimar la solicitud
         de reagrupación familiar presentada por la Sra. Stevic.
      
      11.      Al examinar estos asuntos, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, habida cuenta de la sentencia Ruiz Zambrano antes
         citada, sobre las circunstancias en las que unos ciudadanos de la Unión se verían obligados, en el sentido de dicha sentencia,
         a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a los miembros de su familia, nacionales de terceros países y, por tanto,
         quedarían privados del disfrute efectivo de los derechos que les confiere la ciudadanía de la Unión. Además, aun reconociendo
         que la Directiva 2004/38/CE (4) no es aplicable en los cinco asuntos del litigio principal, puesto que los ciudadanos de la Unión afectados no han ejercido
         su derecho a la libre circulación, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si esta Directiva, en la medida en que favorece
         el mantenimiento de la unidad familiar, no debería tenerse en cuenta de manera que se entienda que la mera imposibilidad de
         llevar una vida familiar en un Estado miembro podría tener el efecto de privar a los ciudadanos de la Unión de ejercer la
         esencia de los derechos que les confiere su estatuto. Además, en lo que atañe exclusivamente al asunto Dereci, el órgano jurisdiccional
         remitente se pregunta, en relación con la nacionalidad del demandante en ese asunto del litigio principal, si, con carácter
         subsidiario, una de las disposiciones del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y
         Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, concluido en nombre de la Comunidad por la Decisión 64/732/CEE del
         Consejo, de 23 de diciembre de 1963, (5) no se opone a la aplicación, desde el 1 de enero de 2006, de los requisitos de obtención de un permiso de residencia en Austria,
         más estrictos que antes, impuestos por la NAG a los nacionales turcos.
      
      12.      En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia
         las siguientes cuestiones prejudiciales:
      
      «1)      a)     ¿Debe interpretarse el artículo 20 TFUE en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros denegar al nacional de un país
         tercero cuyo cónyuge y cuyos hijos menores son ciudadanos de la Unión la residencia en el Estado miembro de residencia del
         cónyuge y de los hijos, cuya nacionalidad éstos poseen, aun cuando dichos ciudadanos de la Unión no dependen para su sustento
         del nacional del país tercero? (asunto Dereci)
      
            b)      ¿Debe interpretarse el artículo 20 TFUE en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros denegar al nacional de un país
         tercero cuyo cónyuge es ciudadano de la Unión la residencia en el Estado miembro de residencia del cónyuge, cuya nacionalidad
         éste posee, aun cuando dicho ciudadano de la Unión no depende para su sustento del nacional del país tercero? (asuntos Heiml
         y Maduike)
      
            c)      ¿Debe interpretarse el artículo 20 TFUE en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros denegar al nacional mayor de edad
         de un país tercero cuya madre es ciudadana de la Unión la residencia en el Estado miembro de residencia de la madre, cuya
         nacionalidad ésta posee, aun cuando, si bien la ciudadana de la Unión no depende para su sustento del nacional del país tercero,
         éste sí depende para su sustento de la ciudadana de la Unión? (asunto Kokollari)
      
            d)      ¿Debe interpretarse el artículo 20 TFUE en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros denegar a la nacional mayor de
         edad de un país tercero cuyo padre es ciudadano de la Unión la residencia en el Estado miembro de residencia del padre, cuya
         nacionalidad éste posee, aun cuando, si bien el ciudadano de la Unión no depende para su sustento de la nacional del país
         tercero, ésta recibe alimentos del ciudadano de la Unión? (asunto Stevic)
      
      2)      En caso de respuesta afirmativa a alguna de las cuestiones del apartado 1):
      ¿La obligación de los Estados miembros de permitir la residencia a los nacionales de un país tercero con arreglo al artículo
         20 TFUE constituye un derecho de residencia derivado directamente del Derecho de la Unión, o basta con que el Estado miembro
         reconozca al nacional del país tercero el derecho de residencia con carácter constitutivo?
      
      3)      a)     En caso de que, conforme a la respuesta a la segunda cuestión, exista un derecho de residencia en virtud del Derecho de la
         Unión:
      
                  ¿En qué condiciones no existe, de forma excepcional, el derecho de residencia derivado del Derecho de la Unión, o en qué condiciones
         puede retirarse al nacional de un país tercero el derecho de residencia?
      
            b)      En caso de que, conforme a la respuesta a la segunda cuestión, sea suficiente con que se reconozca al nacional del país tercero
         el derecho de residencia con carácter constitutivo:
      
                  ¿En qué condiciones puede denegarse al nacional del país tercero el derecho de residencia (pese a la obligación que en principio
         incumbe al Estado miembro de permitir la residencia)?
      
      4)      En caso de que el artículo 20 TFUE no se oponga a que se deniegue al nacional de un país tercero la residencia en el Estado
         miembro en una situación como la del Sr. Dereci:
      
      ¿Se opone el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación fundado por el Acuerdo por el que se crea una Asociación
         entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, de 19 de septiembre de 1980, sobre el desarrollo de la Asociación, o el artículo
         41 del Protocolo Adicional, [(6)] firmado el 23 de noviembre de 1970 en Bruselas, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante el
         Reglamento (CEE) nº 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, [(7)] que, con arreglo a su artículo 62, forma parte del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica
         Europea y Turquía, en un caso como el del Sr. Dereci a que se someta la primera entrada en el país de un nacional turco a
         una normativa nacional más estricta que la que se aplicaba previamente a los nacionales turcos en su primera entrada, aunque
         las disposiciones nacionales que facilitaban la primera entrada entraron en vigor después del momento en que las citadas disposiciones
         relativas a la Asociación con Turquía adquirieron eficacia respecto al Estado miembro?»
      
      13.      Mediante resolución de 9 de septiembre, el Presidente del Tribunal de Justicia estimó la solicitud del órgano jurisdiccional
         remitente de que el presente asunto se tramitase mediante un procedimiento acelerado.
      
      14.      Los Gobiernos alemán, austriaco, danés, griego, neerlandés, polaco y del Reino Unido, Irlanda y la Comisión Europea presentaron
         observaciones escritas. Estas partes interesadas y el Sr. Dereci fueron oídos en la vista de 27 de septiembre de 2011, a excepción
         de los Gobiernos polaco y neerlandés, que no estuvieron representadas en ella.
      
      II – Análisis
      15.      Como ya se ha puesto de relieve, las cuatro cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia difieren en cuanto
         a su alcance. Las tres primeras se refieren a la interpretación del artículo 20 TFUE y atañen a las situaciones de los cinco
         asuntos del litigio principal, mientras que las respuestas a las cuestiones segunda y tercera se supeditan a una respuesta
         afirmativa, siquiera parcial, a la primera. La cuarta cuestión, que afecta exclusivamente a la situación del Sr. Dereci, se
         plantea en el supuesto de que el Tribunal de Justicia respondiera de forma negativa a la primera cuestión y se refiere a la
         interpretación de las cláusulas de «standstill» aplicables en el contexto del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre
         la Unión y la República de Turquía.
      
      A –    Sobre las tres primeras cuestiones prejudiciales (interpretación del artículo 20 TFUE)
      16.      Mediante sus tres primeras cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente desea en esencia saber si, y, en su caso, en qué
         condiciones, las disposiciones del TFUE relativas a la ciudadanía de la Unión implican la concesión de un derecho de residencia
         derivado a un nacional de un Estado tercero que es cónyuge, progenitor o hijo de un ciudadano de la Unión cuando dicho ciudadano
         ha residido siempre en el Estado miembro cuya nacionalidad posee sin haber hecho nunca uso de su derecho a la libre circulación.
      
      17.      Las razones por las que el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la interpretación del artículo 20 TFUE
         son inequívocas: se trata de determinar mejor el alcance de la sentencia Ruiz Zambrano antes citada, dictada por la Gran Sala
         el 8 de marzo pasado.
      
      18.      Recuérdese que en aquel asunto se trataba, en esencia, de saber si las disposiciones del TFUE relativas a la ciudadanía de
         la Unión podían conferir a un nacional de un Estado tercero (en el caso concreto, un ciudadana colombiano, acompañado de su
         esposa de la misma nacionalidad), que tenía a su cargo a dos de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, un derecho
         de residencia o una exención del permiso de trabajo en el Estado miembro cuya nacionalidad tenían los dos menores (en el caso
         concreto, el Reino de Bélgica) y en el que éstos habían nacido y residido sin haber ejercido nunca su derecho a la libre circulación.
      
      19.      En relación con la ausencia de desplazamiento de los hijos del Sr. Ruiz Zambrano a un Estado miembro distinto del Reino de
         Bélgica, era evidente, como por lo demás señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 39 de la sentencia Ruiz Zambrano antes
         citada, que la Directiva 2004/38 era inaplicable a ese asunto.
      
      20.      Esta circunstancia llevó igualmente a los Gobiernos que presentaron observaciones ante el Tribunal de Justicia así como a
         la Comisión a concluir que los hechos que dieron lugar al asunto Ruiz Zambrano constituían una situación meramente interna,
         que no permitía activar las disposiciones del TFUE relativas a la ciudadanía de la Unión invocadas por el órgano jurisdiccional
         nacional. (8)
      
      21.      El Tribunal de Justicia no siguió ese razonamiento y declaró que las denegaciones al Sr. Ruiz Zambrano del derecho de residencia
         y de permiso de trabajo eran contrarias al artículo 20 TFUE, «en la medida en que tales decisiones privarían a [los] menores del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión». (9)
      
      22.      En efecto, según el Tribunal de Justicia, una denegación del permiso de residencia habría tenido como consecuencia que los
         mencionados menores, ciudadanos de la Unión, se vieran obligados a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores. Del mismo modo, si no se hubiera concedido un permiso de trabajo al Sr. Zambrano, éste correría el riesgo de no disponer
         de los recursos necesarios para poder satisfacer sus propias necesidades y las de su familia, lo que habría tenido también
         como consecuencia que sus hijos, ciudadanos de la Unión, se vieran obligados a abandonar el territorio de ésta. En tales circunstancias,
         el Tribunal de Justicia consideró que estos ciudadanos de la Unión se verían, de hecho, en la imposibilidad de ejercer la
         esencia de los derechos que les confería su estatuto de ciudadanos de la Unión. (10)
      
      23.      De este modo, el Tribunal de Justicia parece rechazar la calificación de «situación meramente interna» de un Estado miembro
         cuando una medida nacional tiene el efecto de privar a un ciudadano de la Unión del disfrute efectivo de la esencia de los
         derechos vinculados a su estatuto, pese a la circunstancia de que aún no haya hecho uso de su derecho a la libre circulación.
      
      24.      Por lo demás, esta es la interpretación acogida por el Tribunal de Justicia en la sentencia McCarthy, (11) también mencionada brevemente en la presente petición de decisión prejudicial.
      
      25.      En dicho asunto se trataba de una nacional del Reino Unido, beneficiaria de prestaciones sociales en ese Estado miembro, que
         también tenía la nacionalidad irlandesa, pero que nunca había residido en un Estado miembro distinto del Reino Unido. Tras
         casarse con un nacional jamaicano, la Sra. McCarthy y su marido solicitaron a las autoridades del Reino Unido una autorización
         de residencia conforme al Derecho de la Unión, como ciudadana de la Unión y cónyuge de tal ciudadana, respectivamente. Estas
         solicitudes fueron desestimadas. En el marco de un recurso de casación sobre la decisión relativa a la Sra. McCarthy, la Supreme
         Court of the United Kingdom preguntó al Tribunal de Justicia acerca de la interpretación de las disposiciones de la Directiva
         2004/38.
      
      26.      Tras reformular las cuestiones planteadas para incluir el artículo 21 TFUE, (12) el Tribunal de Justicia, en primer lugar, descartó lógicamente la aplicación de la Directiva 2004/38 a una ciudadana de la
         Unión, como la Sra. McCarthy, que nunca había hecho uso de su derecho de libre circulación y siempre había residido en el
         territorio del Estado miembro cuya nacionalidad poseía. (13)
      
      27.      Examinando a continuación la aplicabilidad del artículo 21 TFUE, y tras señalar que el mero hecho de que un ciudadano de la
         Unión no haya hecho uso de su derecho de libre circulación no puede equipararse a una situación puramente interna, el Tribunal
         de Justicia comprobó si, por un lado, con arreglo al criterio establecido en el apartado 42 de la sentencia Ruiz Zambrano,
         antes citada, la medida nacional controvertida tenía por efecto privar a la Sra. McCarthy del disfrute efectivo de la esencia
         de los derechos vinculados a su estatuto de ciudadana de la Unión o si, por otro lado, con arreglo al criterio de las sentencias
         Garcia Avello (14) y Grunkin y Paul, (15) esta medida tenía por efecto obstaculizar el ejercicio de su derecho a circular y residir libremente en el territorio de
         los Estados miembros, conforme al artículo 21 TFUE. (16)
      
      28.      El Tribunal de Justicia rechazó la posibilidad de que la negativa a tener en cuenta la nacionalidad irlandesa de la Sra. McCarthy
         en el Reino Unido a efectos, en definitiva, de obtener en dicho Estado un derecho de residencia derivado para su cónyuge,
         nacional de un país tercero, (17) pudiera tener como consecuencia afectar al «derecho de [la Sra. McCarthy] a circular y residir libremente en el territorio
         de los Estados miembros, [o a algún] otro derecho que le confiera su estatuto de ciudadana de la Unión». (18)
      
      29.      En particular, como señaló el Tribunal de Justicia, contrariamente a la situación que caracterizaba al asunto Ruiz Zambrano,
         la aplicación de la medida nacional controvertida no llevaba a la Sra. McCarthy a salir del territorio de la Unión, pues ésta
         disfrutaba, en virtud de un principio de Derecho internacional, de un derecho de residencia incondicionado en el Reino Unido,
         al poseer la nacionalidad de dicho Estado miembro. (19)
      
      30.      En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia declaró que la situación personal de la Sra. McCarthy no presentaba ningún
         punto de conexión con ninguna de las situaciones previstas por el Derecho de la Unión, de modo que el artículo 21 TFUE no
         le era aplicable. (20)
      
      31.      En la presente etapa, y con independencia de determinados interrogantes que puede suscitar la articulación de las sentencias
         Ruiz Zambrano y McCarthy, (21) antes citadas, ya es posible extraer de ellas consideraciones útiles a efectos de la respuesta que ha de darse a las tres
         primeras cuestiones prejudiciales. 
      
      32.      Primeramente, como era el caso de los asuntos Ruiz Zambrano y McCarthy, antes citados, la Directiva 2004/38 no es de aplicación
         a las cinco situaciones fácticas que dieron lugar a la petición de decisión prejudicial, puesto que ninguno de los ciudadanos
         de la Unión de que se trata ha hecho uso de su derecho a la libre circulación. Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente
         está de acuerdo al respecto. (22)
      
      33.      A continuación, al igual que han defendido los Gobiernos que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia y la
         Comisión, ninguno de estos cinco asuntos aparenta caracterizarse por el riesgo de una privación del disfrute efectivo de la
         esencia de los derechos vinculados a la ciudadanía de la Unión o de un obstáculo al ejercicio del derecho de los ciudadanos
         de la Unión de que se trata a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
      
      34.      En efecto, en primer lugar, por lo que respecta a la situación de la familia Dereci, no existe ningún riesgo de que la denegación
         del permiso de residencia del Sr. Dereci por parte de las autoridades austriacas pueda llevar a que la esposa y los tres hijos
         de corta edad del Sr. Dereci, los cuatro ciudadanos de la Unión, se vean privados del disfrute de uno de los derechos enumerados
         en el artículo 20 TFUE, apartado 2. En particular, en cuanto al derecho a circular y residir libremente en el territorio de
         los Estados miembros, mencionado en el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra a), la Sra. Dereci, como nacional austriaca, puede
         seguir beneficiándose del derecho a residir en Austria y puede hacer uso efectivamente de su derecho a la libre circulación
         entre los Estados miembros. Lo mismo ocurre con sus hijos, que, no obstante, debido a su corta edad, no podrán ejercer tal
         derecho independientemente de su madre. Además, contrariamente a la situación que dio lugar al asunto Ruiz Zambrano, antes
         citado, de la petición de decisión prejudicial se desprende que ninguno de los cuatro ciudadanos de la Unión está a cargo
         del Sr. Dereci, nacional de un país tercero. (23) Por tanto, si el Sr. Dereci no pudiera obtener un permiso de residencia y/o debiera ser expulsado hacia Turquía, ni su esposa
         ni sus hijos, a diferencia de los hijos del Sr. Ruiz Zambrano, correrían el riesgo de verse obligados a abandonar el territorio
         de la Unión.
      
      35.      En segundo lugar, las situaciones de la Sra. Heiml, nacional de Sri Lanka y del Sr. Maduike, nacional nigeriano, ambos cónyuges
         de ciudadanos de la Unión, presentan una cierta analogía con la del cónyuge de la Sra. McCarthy. Al igual que ocurría en el
         asunto que dio lugar a la sentencia McCarthy, antes citada, ni el marido de la Sra. Heiml ni la esposa del Sr. Maduike, que,
         según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, gozan ambos de empleos estables en Viena, se encontrarían en la
         situación de tener que abandonar el territorio de la Unión si las autoridades austriacas denegaran a sus respectivos cónyuges
         un derecho de residencia en Austria. Además, estos ciudadanos de la Unión no se verían en modo alguno privados del disfrute
         de los derechos derivados de la ciudadanía de la Unión, en particular, el de libre circulación y residencia en el territorio
         de los Estados miembros.
      
      36.      En tercer lugar, una solución idéntica se aplica respecto al Sr. Kokollari y la Sra. Stevic, ambos hijos mayores de edad de
         ciudadanos de la Unión. En particular, ni la madre del Sr. Kokollari ni el padre de la Sra. Stevic estarían obligados a abandonar
         el territorio de la Unión si sus hijos mayores de edad no pudieran permanecer o entrar en Austria, puesto que estos ciudadanos
         de la Unión no se hallan en absoluto en una situación de dependencia, desde el punto de vista económico y/o jurídico, de sus
         hijos mayores de edad, nacionales de países terceros.
      
      37.      La argumentación que precede resulta ser, en definitiva, una aplicación pura y simple de los criterios acogidos en las sentencias
         Ruiz Zambrano y McCarthy, antes citadas. Se basa en el postulado de que «la esencia de los derechos vinculados al estatuto
         de ciudadano de la Unión», en el sentido de la sentencia Ruiz Zambrano antes citada, no incluye el derecho al respeto de la
         vida familiar recogido en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como en el artículo
         8, apartado 1, del CEDH.
      
      38.      En efecto, de la postura adoptada por el Tribunal de Justicia en esos dos asuntos antes citados, y especialmente del razonamiento
         articulado en la sentencia McCarthy, se desprende que el derecho al respeto de la vida familiar resulta en sí mismo insuficiente
         para atraer hacia el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión la situación de un ciudadano de la Unión que no ha ejercido
         su derecho a la libre circulación y/o, en su caso, no se ve privado del disfrute efectivo de uno de los derechos enumerados
         en el artículo 20 TFUE, apartado 2, letras b) a d). (24)
      
      39.      Esta postura no obedece tanto al respeto del tenor literal del artículo 20 TFUE, apartado 2, cuya enumeración de los derechos
         de que disponen los ciudadanos de la Unión claramente no es exhaustiva, (25) cuanto al interés por evitar que las competencias de la Unión y de sus instituciones invadan las de los Estados miembros
         en el ámbito de la inmigración o las del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el ámbito de la protección de los derechos
         fundamentales, conforme a los artículos 6 TUE, apartado 1, y 51, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales. (26)
      
      40.      En lo que atañe, concretamente, a la vida familiar, la protección que le confieren esos tres ordenamientos jurídicos –nacional,
         de la Unión y convencional– resulta complementaria. Así, en el supuesto de un ciudadano de la Unión que ha hecho uso de una
         de las libertades previstas por el TFUE, el derecho al respeto de la vida familiar, en el momento actual, está protegido en
         el plano internacional y en el plano del Derecho de la Unión. (27) En el caso de un ciudadano de la Unión que no ha hecho uso de una de esas libertades, esta protección está garantizada en
         los planos nacional y convencional. (28)
      
      41.      Por tanto, no cabe excluir que, en los asuntos del litigio principal, la denegación de un permiso de residencia y/o las órdenes
         de expulsión dirigidas a algunos de los demandantes en el litigio principal, progenitor, hijo o cónyuge de un nacional de
         un Estado miembro, puedan constituir un menoscabo del respeto de la vida familiar garantizado por el artículo 8, apartado
         1, del CEDH.
      
      42.      Tal vulneración, no obstante, derivaría de obligaciones que incumben a la República de Austria en virtud del CEDH y no en
         su condición de Estado miembro de la Unión. Su examen sería competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y, en su
         caso, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. (29)
      
      43.      No obstante lo que acabe de decirse, no puedo pasar por alto el hecho de que las consecuencias de la aplicación pura y simple
         de la jurisprudencia Ruiz Zambrano y McCarthy en los asuntos del litigio principal suscitan ciertas situaciones de perplejidad
         que cabría considerar como escollos o, al menos, como paradojas.
      
      44.      Una de ellas consiste en el hecho de que, para poder disfrutar efectivamente de una vida familiar en el territorio de la Unión,
         los ciudadanos de la Unión de que se trata se ven obligados a ejercer una de las libertades de circulación previstas por el TFUE. De este modo, si la Sra. Dereci y sus hijos, el marido
         de la Sra. Heiml o la esposa del Sr. Maduike se instalan, por ejemplo, en Alemania, o prestan servicios hacia un Estado miembro,
         su situación quedará comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y, por tanto, tal como lo admite la Comisión,
         podrán beneficiarse, con todo probabilidad, de una reagrupación familiar con sus respectivos cónyuges. (30) Estos ciudadanos de la Unión podrían igualmente regresar a continuación a su Estado miembro de origen, acompañados de sus
         parientes cercanos, independientemente del ejercicio de una actividad económica en ese Estado miembro, pues una situación
         de ese tipo escapa a la calificación de situación meramente interna. (31)
      
      45.      Si nos ceñimos al caso de la familia Dereci, que, a semejanza de la situación que dio lugar al asunto Ruiz Zambrano, implica
         hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, la ciudadanía de la Unión de la Sra. Dereci podría considerarse, paradójicamente,
         como una circunstancia que frena y/o difiere la reagrupación familiar. En efecto, mientras que, a raíz de la sentencia Ruiz
         Zambrano, los hijos, ciudadanos de la Unión, de los cónyuges Ruiz Zambrano, ambos nacionales de un país tercero, pueden inmediatamente
         seguir manteniendo relaciones con sus dos progenitores en el Estado miembro cuya nacionalidad poseen y sobre cuyo territorio
         residen, la vida familiar de los tres hijos de corta edad del matrimonio Dereci, en cambio, queda en la práctica supeditada
         al ejercicio por parte de su madre de una de las libertades de circulación previstas por el TFUE y, en consecuencia, probablemente,
         al desplazamiento de ésta a un Estado miembro distinto de Austria.
      
      46.      Esto no significa, a mi juicio, que el alcance de la sentencia Ruiz Zambrano se limite a los supuestos de ciudadanos de la
         Unión menores y a cargo de uno de sus progenitores, ambos nacionales de Estados terceros, como sugirió el Gobierno austriaco
         en la vista.
      
      47.      Así, siempre en el caso de la familia Dereci, no me parece evidente que la respuesta a la primera cuestión prejudicial fuese
         idéntica si determinadas circunstancias de hecho fueran distintas. Por ejemplo, si la Sra. Dereci, por cualquier razón, fuera
         incapaz de trabajar y, por tanto, de satisfacer las necesidades de sus hijos, habría un alto riesgo, a mi juicio, de que la
         denegación de un permiso de residencia a su marido y a fortiori su expulsión a Turquía privaran a los hijos de la pareja del disfrute efectivo de los derechos esenciales vinculados a la
         ciudadanía de la Unión al obligarles, de hecho, a abandonar el territorio de la Unión. En efecto, ¿cómo podría una madre de
         tres hijos de corta edad, sin recursos propios, pese al derecho de residencia en Austria del que goza debido a su nacionalidad,
         garantizar la manutención de sus hijos si no fuera capaz de trabajar y, por tanto, tampoco fuera capaz de instalarse de forma
         duradera en otro Estado miembro con los miembros de su familia?
      
      48.      Asimismo, en mi opinión, la negativa a conceder un permiso de residencia a un nacional de un país tercero que hubiera de asumir
         la carga económico y/o jurídica, administrativa y afectiva de uno de sus progenitores, ciudadano de la Unión, podría llevar
         a que ese ciudadano corriera el mismo riesgo de no poder acogerse a su estatuto y tener que abandonar el territorio de la
         Unión.
      
      49.      Por tanto, las diferentes situaciones específicas de las que habrá de conocer el Tribunal de Justicia con ocasión de las peticiones
         de decisión prejudicial serán las que determinen el alcance exacto de la sentencia Ruiz Zambrano. Admito que esta situación
         es poco satisfactoria desde el punto de vista de la seguridad jurídica. Los presentes asuntos, planteados menos de tres meses
         después de dictarse dicha sentencia, tienen el mérito de situar rápidamente al Tribunal de Justicia ante la tarea de precisar
         los límites de su jurisprudencia incipiente. (32) La respuesta a la primera cuestión, tal como se propone, en esencia, en los apartados 33 a 36 de la presente opinión, reducirá
         igualmente la incertidumbre jurídica creada por la sentencia Ruiz Zambrano. Sin embargo, no colmará todas las zonas de penumbra
         en torno a las consecuencias de esa sentencia en cuanto a la aplicación del criterio de la privación del disfrute efectivo
         por parte de un ciudadano de la Unión de los derechos esenciales derivados de su estatuto en una serie de situaciones como
         las planteadas en los dos puntos precedentes de la presente opinión.
      
      50.      A la luz de estas consideraciones y en la fase actual de desarrollo del Derecho de la Unión, sugiero al Tribunal de Justicia
         que responda a la primera cuestión prejudicial del siguiente modo: el artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de
         que no se aplica a un ciudadano de la Unión que es cónyuge, progenitor o hijo menor de un nacional de un país tercero cuando
         dicho ciudadano de la Unión nunca antes ha ejercido su derecho a circular libremente entre los Estados miembros y siempre
         ha residido en el Estado miembro cuya nacionalidad posee, siempre y cuando la situación de dicho ciudadano de la Unión no
         se vea acompañada de la aplicación de medidas nacionales que tengan como efecto privarle del disfrute efectivo de la esencia
         de los derechos vinculados a su estatuto de ciudadano de la Unión u obstaculizar el ejercicio de su derecho a circular y residir
         libremente en el territorio de los Estados miembros.
      
      51.      En estas circunstancias, no procede proponer una respuesta a las cuestiones segunda y tercera planteadas por el órgano jurisdiccional
         remitente.
      
      B –    Sobre la cuarta cuestión prejudicial (interpretación de las cláusulas de «standstill» en el contexto del Acuerdo por el que
            se crea una Asociación entre la Unión y la República de Turquía)
      52.      Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si, en el caso de una respuesta negativa a su
         primera cuestión, las cláusulas de «standstill» previstas respectivamente en el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo
         de Asociación, respecto a la circulación de los trabajadores turcos, y en el artículo 41 del Protocolo Adicional, respecto
         a la libertad de establecimiento, se oponen a que un Estado miembro someta la primera entrada de nacionales turcos a normas
         internas más estrictas que las que regulaban anteriormente dicha entrada, aunque estas últimas, que habían suavizado el régimen
         de la primera entrada, no hubieran entrado en vigor hasta después de que los artículos antes citados fueran efectivos en el
         Estado miembro en cuestión.
      
      53.      Como ya he manifestado, esta cuestión sólo es pertinente en lo que atañe a la situación del Sr. Dereci, que es un nacional
         turco y que, según la información transmitida por el órgano jurisdiccional remitente, dice poder ejercer una actividad profesional
         por cuenta ajena o por cuenta propia, si las autoridades austriacas le conceden un permiso de trabajo.
      
      54.      Consta que la solicitud de permiso de residencia del Sr. Dereci en el territorio austriaco se presentó bajo el régimen de
         la Ley austriaca de 1997, que concedía a los nacionales de Estados terceros el derecho a permanecer en dicho territorio mientras
         se resolvía sobre su primera solicitud de permiso de residencia. Esta Ley constituía una flexibilización de la Ley de 1 de
         julio de 1993 vigente en el momento en que el Acuerdo de Asociación con la República de Turquía se hizo efectivo en Austria.
      
      55.      Consta igualmente que las disposiciones de la NAG, que entraron en vigor el 1 de enero de 2006, suprimieron el derecho concedido
         a los nacionales de Estados terceros, como el Sr. Dereci, establecido conforme al régimen de la Ley austriaca de 1997, de
         permanecer en el territorio austriaco mientras se tramitaba su primera solicitud de permiso de residencia.
      
      56.      De los documentos obrantes en autos se desprende asimismo que la residencia del Sr. Dereci pasó a ser ilegal a partir del
         1 de enero de 2006 precisamente porque su solicitud de permiso de residencia, presentada el 24 de junio de 2004, con arreglo
         al régimen de la Ley austriaca de 1997, no había sido aún objeto de resolución a 31 de diciembre de 2005.
      
      57.      El alcance de la cuestión, por tanto, estriba en saber si, en la medida en que son aplicables a la primera entrada de una
         nacional turco en el territorio de un Estado miembro, las cláusulas de «standstill» previstas en el artículo 13 de la Decisión
         nº 1/80 y en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional permitirían al órgano jurisdiccional remitente rechazar la
         obligación, impuesta en lo sucesivo por la NAG, de que dicho nacional permanezca en el extranjero o abandone el territorio
         austriaco durante la tramitación de su solicitud de permiso de residencia en Austria. (33)
      
      58.      A este respecto, cabe recordar que, con arreglo al artículo 13 de la Decisión nº 1/80, los Estados miembros y la República
         de Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y
         de los miembros de su familia que se encuentren en su territorio respectivo en situación legal por lo que respecta a la residencia
         y al empleo.
      
      59.      Conforme al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, las Partes contratantes se abstendrán de introducir entre sí
         nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.
      
      60.      No cabe duda de que las disposiciones controvertidas de la NAG constituyen nuevas restricciones en el sentido del artículo
         13 de la Decisión nº 1/80, por cuanto afectan a la situación de trabajadores turcos, y del artículo 41, apartado 1, del Protocolo
         Adicional, en la medida en que atañen a los nacionales turcos que deseen hacer uso de la libertad de establecimiento o de
         la libre prestación de servicios en virtud del Acuerdo de Asociación, ya que se adoptaron después de la entrada en vigor de
         dichos artículos.
      
      61.      Esta apreciación no queda desvirtuada por la circunstancia, destacada por el órgano jurisdiccional remitente, de que las disposiciones
         de la NAG hubieran endurecido las condiciones aplicables a los nacionales turcos, no en relación con las disposiciones aplicables
         en Austria en el momento de la entrada en vigor del artículo 13 de la Decisión nº 1/80 y del artículo 41, apartado 1, del
         Protocolo Adicional (es decir, las de la Ley de 1 de julio de 1993), sino en relación con las disposiciones, más ventajosas,
         adoptadas desde la entrada en vigor de esos instrumentos jurídicos en Austria (es decir, las de la Ley de 1997).
      
      62.      En efecto, tal solución ya ha sido acogida por el Tribunal de Justicia en su sentencia Toprak y Oguz (34) y, en mi opinión, está plenamente justificada por la exigencia de que los Estados miembros, tras la entrada en vigor de esos
         instrumentos en su territorio, no se alejen del objetivo de no hacer más difícil el establecimiento gradual de las libertades
         económicas conferidas a los nacionales turcos en la Unión, en particular reconsiderando normas que hayan adoptado a favor
         de dichos nacionales. (35)
      
      63.      Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado reiteradamente, en lo que atañe al artículo 41, apartado 1, del Protocolo
         Adicional, que la prohibición prevista en ese artículo incluye las restricciones relativas a los requisitos de forma y/o de
         fondo para la primera admisión en el territorio del Estado miembro de que se trate de nacionales turcos que pretendan ejercer
         allí la libertad de establecimiento. (36)
      
      64.      Por tanto, esta disposición no interfiere con la competencia de los Estados miembros para regular el derecho de establecimiento. (37) Según el Tribunal de Justicia, opera como norma de naturaleza cuasi procedimental, que prescribe ratione temporis cuáles son las disposiciones de la normativa de un Estado miembro que deben regir la apreciación de la situación de un nacional
         turco que desee ejercitar la libertad de establecimiento en un Estado miembro, (38) sea o no legal su estancia en ese Estado miembro. (39)
      
      65.      En relación con este último punto, es preciso recordar que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Savas, (40) el interesado había invocado la cláusula de «standstill» prevista en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional
         tras haber infringido las disposiciones nacionales en materia de inmigración, residiendo de manera ilegal en el territorio
         de un Estado miembro durante más de diez años. Esta circunstancia, sin embargo, no llevó al Tribunal de Justicia a impedirle
         acogerse a la norma procedimental contenida en esta disposición.
      
      66.      Asimismo, en el asunto Tum y Dari, antes citado, la cláusula de «standstill» prevista en el artículo 41, apartado 1, del Protocolo
         Adicional fue invocada por dos nacionales turcos que habían residido en un Estado miembro infringiendo una resolución de expulsión
         dictada después de que se hubiera rechazado su solicitud de asilo. En su sentencia, el Tribunal de Justicia rechazó expresamente
         el argumento de que un nacional turco sólo puede invocar la cláusula de «standstill» si ha entrado legalmente en el Estado
         miembro. (41)
      
      67.      Por consiguiente, considero que el Sr. Dereci, cuya situación no deja de ser análoga a la que dio lugar al asunto Tum y Dari,
         podría beneficiarse de la aplicación del artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
      
      68.      En estas circunstancias, no sería estrictamente necesario responder a la parte de la cuarta cuestión relativa a la interpretación
         del artículo 13 de la Decisión nº 1/80, puesto que la aplicación concomitante de esta disposición con el artículo 41, apartado
         1, del Protocolo Adicional queda excluida. (42)
      
      69.      A este respecto, no obstante, debe señalarse que, en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, varios Gobiernos insistieron
         en que la cláusula de «standstill» prevista en el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 no se aplica a los nacionales turcos
         que se encuentran en situación irregular en lo que atañe a la residencia. A su entender, esta interpretación se deduce del
         propio tenor literal de esta interpretación, así como del apartado 84 de la sentencia Abatay y otros, antes citada.
      
      70.      Si se compartiera ese razonamiento, habría que concluir que esa cláusula tiene un alcance distinto de la enunciada en el artículo
         41, apartado 1, del Protocolo Adicional.
      
      71.      Tal interpretación sería opuesta a una corriente jurisprudencial que asimila el alcance de esas dos cláusulas de «standstill» (43) y en virtud de la cual el Tribunal de Justicia ha declarado igualmente que el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 prohíbe
         cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de circulación de trabajadores, incluidas las referidas a los requisitos
         de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de un Estado miembro, (44) a semejanza de lo declarado en relación con el artículo 41, apartado 1, del Protocolo adicional.
      
      72.      No obstante, sin que sea necesario zanjar esta cuestión, basta con recordar, como se desprende de la resolución de remisión
         y como el Sr. Dereci y la Comisión adujeron durante la vista, que el Sr. Dereci residió legalmente en el territorio austriaco
         hasta el 31 de diciembre de 2005 y que no fue sino a partir del 1 de enero de 2006 cuando su estancia pasó a ser ilegal debido
         a que, contraviniendo las disposiciones controvertidas de la NAG, permaneció en dicho territorio a la espera de la tramitación
         de su solicitud de reagrupación familiar. Ahora bien, a mi juicio, no cabe oponer a un nacional turco que pretende acogerse
         al artículo 13 de la Decisión nº 1/80 la supuesta ilegalidad de su estancia en el territorio de un Estado miembro considerando
         que esa ilegalidad se desprende de la aplicación de las disposiciones legislativas de dicho Estado miembro cuya compatibilidad
         con la prohibición de que ese Estado miembro adopte nuevas restricciones en el sentido del artículo 13 de la Decisión nº 1/80
         es precisamente objeto de discusión por parte de un órgano jurisdiccional nacional. Otra conclusión equivaldría simplemente
         a privar a esta última disposición de su efecto útil.
      
      73.      Por estas razones, propongo que se responda del siguiente modo a la cuarta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional
         remitente: el artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional y el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 deben interpretarse
         en el sentido de que impiden, en un caso como el de un nacional turco como el Sr. Dereci, someter la primera entrada de ese
         nacional a disposiciones nacionales más estrictas que las que regulaban anteriormente dicha entrada, aunque estas últimas,
         que habían suavizado el régimen precedente en materia de primera entrada, no hubieran entrado en vigor hasta después de que
         los artículos antes citados relativos a la asociación con la República de Turquía fuesen efectivos en el Estado miembros en
         cuestión.
      
      III – Conclusión
      74.      A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales
         del Verwaltungsgerichtshof del modo siguiente:
      
      «1)      El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a un ciudadano de la Unión que es cónyuge, progenitor
         o hijo menor de un nacional de un país tercero cuando dicho ciudadano de la Unión nunca antes ha ejercido su derecho a circular
         libremente entre los Estados miembros y siempre ha residido en el Estado miembro cuya nacionalidad posee, siempre y cuando
         la situación de dicho ciudadano de la Unión no se vea acompañada de la aplicación de medidas nacionales que tengan como efecto
         privarle del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados a su estatuto de ciudadano de la Unión u obstaculizar
         el ejercicio de su derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
      
      2)      El artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970, anejo al Acuerdo por el que se crea
         una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, y el artículo
         13 de la Decisión nº 1/80, de 19 de septiembre de 1980, del Consejo de Asociación fundado por el Acuerdo por el que se crea
         una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, sobre el desarrollo de la Asociación, deben interpretarse en
         el sentido de que impiden, en un caso como el de un nacional turco como el Sr. Dereci, someter la primera entrada de ese nacional
         a disposiciones nacionales más estrictas que las que regulaban anteriormente dicha entrada, aunque estas últimas, que habían
         suavizado el régimen precedente en materia de primera entrada, no hubieran entrado en vigor hasta después de que los artículos
         antes citados relativos a la asociación con la República de Turquía fuesen efectivos en el Estado miembros en cuestión.»
      
      1 –	Lengua original: francés.
      
      2 –	Sentencia de 8 de marzo de 2011 (C‑34/09, Rec. p. I‑0000).
      
      3 –	Sentencia de 5 de mayo de 2011 (C‑434/09, Rec. p. I‑0000).
      
      4 –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión
         y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se
         modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
         75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77, y –corrección de errores– DO 2004, L 229, p. 35).
      
      5 –	DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18.
      
      6 –      Protocolo Adicional y Protocolo Financiero, firmados el 23 de noviembre de 1970, anejos al Acuerdo por el que se crea una
         Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía y relativo a las medidas que deben adoptarse para su entrada en
         vigor – Acta final – Declaraciones (DO 1972, L 293, p. 4; EE 11/01, p. 218).
      
      7 –      DO 1972, L 293, p. 4; EE 11/01, p. 213.
      
      8 –	Según la jurisprudencia, las normas del TFUE en materia de libre circulación de personas y los actos adoptados para la
         ejecución de éstas no pueden aplicarse a actividades que no presenten ningún punto de conexión con alguna de las situaciones
         contempladas por el Derecho de la Unión y cuyos elementos pertinentes estén todos situados en el interior de un solo Estado
         (véanse, en particular, las sentencias de 1 de abril de 2008, Gouvernement de la Communauté française y Gouvernement wallon,
         C‑212/06, Rec. p. I‑1683, apartado 33; de 25 de julio de 2008, Metock y otros, C‑127/08, Rec. p. I‑6241, apartado 77, y McCarthy,
         antes citada, apartado 45).
      
      9 –	Fallo de la sentencia Ruiz Zambrano, antes citada (la cursiva es mía). Véase igualmente el apartado 42 de dicha sentencia,
         que a su vez se refiere al apartado 42 de la sentencia de 2 de marzo de 2010, Rottman (C‑135/08, Rec. p. I‑1449), a tenor
         del cual el Tribunal de Justicia estimó que era manifiesto que la situación de un ciudadano de la Unión que, como el Sr. Rottman,
         se enfrentaba a una decisión revocatoria de la naturalización adoptada por las autoridades de un Estado miembro que lo colocaba,
         tras haber perdido la nacionalidad de origen de otro Estado miembro, en una posición que puede acarrear la pérdida del estatuto
         conferido por el artículo 17 CE (actualmente artículo 20 TFUE) y de los derechos correspondientes estaba comprendida, por
         su propia naturaleza, en el ámbito del Derecho de la Unión.
      
      10 –	Sentencia Ruiz Zambrano, antes citada, apartado 44.
      
      11 –	Sentencia antes citada, apartados 46, 47 y 55.
      
      12 –	Idem, apartado 26.
      
      13 –	Idem, apartados 39 y 43.
      
      14 –	Sentencia de 2 de octubre de 2003 (C‑148/02, Rec. p. I‑11613).
      
      15 –	Sentencia de 14 de octubre de 2008 (C‑353/06, Rec. p. I‑7639).
      
      16 –	Sentencia McCarthy, antes citada, apartados 49 a 53.
      
      17 –	Véase, a este respecto, la reformulación de la solicitud de la Sra. McCarthy en los apartados 22 y 23 de la sentencia McCarthy,
         antes citada.
      
      18 –	Idem, apartado 49.
      
      19 –	Idem, apartado 50. Tal como recuerda el apartado 29 de la Sentencia McCarthy, el principio de Derecho internacional en cuestión,
         reafirmado en el artículo 3 del Protocolo nº 4 del CEDH, implica que un Estado miembro no puede expulsar de su territorio
         a sus propios nacionales o negarles el derecho a entrar y a residir en él.
      
      20 –	Idem, apartados 55 y 56.
      
      21 –	Dos puntos merecen ser mencionados. Por un lado, la razón por la que el Tribunal de Justicia opta por un examen de las
         situaciones que dieron lugar a estos dos asuntos en función del artículo 20 TFUE o bien en función del artículo 21 TFUE no
         está muy clara. A este respecto, el artículo 20 TFUE, apartado 2, parece presentarse como una enumeración de los derechos
         reconocidos a los ciudadanos de la Unión, cuyas modalidades se precisan en los artículos 21 TFUE a 24 TFUE y, por tanto, como
         si tuviera un mayor alcance que el derecho a residir y circular a que se refiere el artículo 21 TFUE, apartado 1. Sin embargo,
         no alcanzo a comprender, entre los derechos enumerados en el artículo 20 TFUE, apartado 2, letras a) a d), cuál de ellos,
         aparte justamente del relativo a la circulación y a la residencia de los ciudadanos de la Unión en el territorio de los Estados
         miembros, podía estar en juego en los asuntos Ruiz Zambrano y McCarthy. Por otro lado, la inclusión en la fundamentación jurídica
         de la sentencia McCarthy del criterio relativo al «obstáculo al ejercicio del derecho a circular y residir libremente en el
         territorio de los Estados miembros» como criterio que permite relacionar una situación interna con el Derecho de la Unión,
         paralelamente al criterio establecido en la sentencia Ruiz Zambrano relativo a la privación del disfrute efectivo de la esencia
         de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión, parece, finalmente, en lo que atañe al único auténtico derecho
         del que podían verse potencialmente privados los menores Ruiz Zambrano, flexibilizar este criterio. Así, si hubiéramos de
         aplicar la sentencia McCarthy a una situación determinada, un ciudadano de la unión que no hubiera aún ejercido su derecho
         a la libre circulación podría estar comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión mediante la prueba, no
         de una privación del disfrute efectivo del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, sino simplemente
         de la existencia de un obstáculo al ejercicio de tal libertad. Por consiguiente, desde este punto de vista, la sentencia McCarthy parece aligerar la carga
         de la prueba exigida en la sentencia Ruiz Zambrano para que una situación interna pueda estar comprendida en el ámbito de
         aplicación del Derecho de la Unión.
      
      22 –	A los efectos oportunos, tampoco es aplicable a las situaciones que dieron lugar a los asuntos del litigio principal la
         Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO L 251, p. 12),
         la cual, si bien atañe, ciertamente, a la reagrupación familiar en relación con los nacionales de países terceros, sólo es
         aplicable a condición de que éstos residan legalmente en el territorio de los Estados miembros y sólo beneficia, tal como
         ha subrayado la Comisión en sus observaciones escritas, a los miembros de la familia de dichos nacionales que no poseen la
         ciudadanía de la Unión y se reúnen con ellos en dicho territorio.
      
      23 –	En la vista ante el Tribunal de Justicia, el representante del Sr. Dereci sostuvo que éste tenía una obligación de alimentos
         hacia sus hijos. No obstante, esta circunstancia no resulta de las apreciaciones fácticas efectuadas por el órgano jurisdiccional
         remitente.
      
      24 –	A saber, respectivamente, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
         municipales del Estado miembro en el que resida el ciudadano de la Unión, en las mismas condiciones que los nacionales de
         dicho Estado; el derecho a acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del
         que sea nacional el ciudadano de la Unión, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado
         miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, así como el derecho a formular peticiones al Parlamento
         Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las instituciones y los órganos consultivos de
         la Unión en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa misma lengua.
      
      25 –	La segunda frase del artículo 20 TFUE, apartado 2, menciona en efecto que los ciudadanos de la Unión son titulares «entre
         otras cosas» de los derechos enumerados en las letras a) a d) de esa misma disposición. Debe señalarse, no obstante, que,
         en virtud del artículo 25 TFUE, párrafo segundo, sólo el Consejo, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo,
         parece disponer de la posibilidad de adoptar disposiciones «encaminadas a completar los derechos enumerados» en el artículo
         20 TFUE, apartado 2.
      
      26 –	Según estas disposiciones, la Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias
         de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas
         en los Tratados.
      
      27 –	Véanse a este respecto, en particular, las sentencias de 11 de julio de 2002, Carpenter (C‑60/00, Rec. p. I‑6279), apartado
         41, y Metock y otros, antes citada, apartado 56, así como las disposiciones de la Directiva 2004/38.
      
      28 –	Véase la sentencia Metock y otros, antes citada, apartados 77 a 79.
      
      29 –	En este sentido, véanse igualmente las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto que dio lugar
         a la sentencia McCarthy, antes citada, punto 60. A este respecto, quisiera señalar que, si bien el Derecho austriaco exige
         que las autoridades nacionales ponderen los motivos que inciden en la denegación de un permiso de residencia a un nacional
         de un país tercero y la necesidad de respetar la vida privada y familiar, en el sentido del artículo 8 del CEDH, de la información
         proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente no se desprende con claridad que tal ponderación se haya llevado a cabo
         en lo que atañe a los casos de los Sres. Kokollari y Maduike. En el caso de la familia Dereci, tampoco está claro que las
         autoridades nacionales hayan comprobado que la denegación del permiso de residencia motivada, en parte, por el incumplimiento
         del baremo estricto, establecido por la normativa austriaca, relativo al nivel de ingresos exigido para esa familia, sea proporcionada
         en relación con la exigencia de la protección de la vida familiar. En cualquier caso, como ya he indicado, corresponde al
         juez nacional efectuar este examen, sujeto al control, en su caso, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
      
      30 –	Véanse las implicaciones de las sentencias antes citadas Carpenter y Metock y otros, así como de la Directiva 2004/38.
      
      31 –	Véase, en este sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2007, Eind (C‑291/05, Rec. p. I‑10719), apartados 35 a 37.
      
      32 –	Otros asuntos que atañen a la interpretación del artículo 20 TFUE, tras la sentencia Ruiz Zambrano, antes citada, están
         pendientes en este momento ante el Tribunal de Justicia: véanse los asuntos O y S (C‑356/11) y L (C‑357/11), incoados el 7
         de julio de 2011.
      
      33 –	Aunque no sea objeto de controversia, me permito recordar que el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 y el artículo 41, apartado
         1, del Protocolo Adicional pueden ser directamente invocados por los nacionales turcos ante los órganos jurisdiccionales nacionales
         para excluir la aplicación de las normas de Derecho interno contrarias a las cláusulas inequívocas de «standstill» que estas
         disposiciones de Derecho de la Unión establecen: véase, en particular, la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros
         (C‑317/01 y C‑369/01, Rec. p. I‑12301), apartados 58 y 117.
      
      34 –	Sentencia de 9 de diciembre de 2010 (C‑300/09 y C‑301/09, Rec. p. I‑0000), apartados 54 y 60.
      
      35 –	Idem, apartados 52 y 55.
      
      36 –	En este sentido, véanse en particular las sentencias de 20 de septiembre de 2007, Tum y Dari (C‑16/05, Rec. p. I‑7415),
         apartado 69; de 17 de septiembre de 2009, Sahin (C‑242/06, Rec. p. I‑8465), apartado 64, y de 29 de abril de 2010, Comisión/Países
         Bajos (C‑92/07, Rec. p. I‑3683), apartado 47.
      
      37 –	Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de febrero de 2009, Soysal y Savatli (C‑288/06, Rec. p. I‑1031), apartado
         47, y de 21 de julio de 2011, Oguz (C‑186/10, Rec. p. I‑0000), apartado 26.
      
      38 –	Sentencias antes citadas Tum y Dari, apartado 55, y Oguz, apartado 28.
      
      39 –	Sentencias antes citadas Tum y Dari, apartado 59, y Oguz, apartado 33.
      
      40 –	Sentencia de 11 de mayo de 2000 (C‑37/98, Rec. p. I‑2927).
      
      41 –	Sentencia antes citada, apartados 59 y 64 a 67.
      
      42 –	Véase la sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 86.
      
      43 –	Véase, en particular, la sentencia Toprak y Oguz, antes citada, apartado 54.
      
      44 –	Véase la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 49. Véase también, en este sentido, la sentencia Toprak
         y Oguz, antes citada, apartado 45.