CELEX: 62006CJ0499
Language: bg
Date: 2008-05-22 00:00:00
Title: Решение на Съда (четвърти състав) от 22 май 2008 г.#Halina Nerkowska срещу Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie.#Искане за преюдициално заключение: Sąd Okręgowy w Koszalinie - Полша.#Пенсия за инвалидност, отпусната на цивилните жертви на войната или репресиите - Условие за пребиваване на национална територия - Член 18, параграф 1 ЕО.#Дело C-499/06.

Дело C‑499/06
      Halina Nerkowska
      срещу
      Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie
      (Преюдициално запитване, отправено от Sąd Okręgowy w Koszalinie)
      „Пенсия за инвалидност, отпусната на цивилните жертви на войната или репресиите — Условие за пребиваване на национална територия — Член 18, параграф 1 ЕО“
      Резюме на решението
      Гражданство на Европейския съюз — Право на свободно движение и на свободно пребиваване на територията на държавите-членки —
            Социални предимства
      (член 18 ЕО)
      Член 18, параграф 1 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава-членка, по силата на което
         като цяло и при всички обстоятелства последната отказва да изплаща на своите граждани обезщетение, предоставяно на цивилните
         жертви на войната или репресиите, само поради факта че те не пребивават през целия период на изплащане на това обезщетение
         на територията на тази държава, а пребивават на територията на друга държава-членка.
      
      Без съмнение както желанието задължението за солидарност по отношение на цивилните жертви на войната или репресиите да се
         сведе само до лицата, които имат връзка с народа на съответната държава, посредством условие за пребиваване, за което се счита,
         че е израз на степента на обвързаност на тези лица с това общество, така и необходимостта да се провери дали последните продължават
         да отговарят на условията за предоставяне на това обезщетение, представляват обективни съображения от общ интерес, които могат
         да обосноват тезата, че условията за предоставяне или плащане на подобно обезщетение могат да засегнат свободата на движение
         на гражданите на тази държава-членка.
      
      При все това макар да е вярно, че условието за пребиваване е критерий, който може да разкрие наличие на подобна връзка, това
         не променя факта, че когато едно лице е гражданин на държавата-членка, която предоставя разглежданото обезщетение, както и
         когато е живяло в тази държава повече от двадесет години, това може да е достатъчно, за да се установи връзка между тази държава-членка
         и получателя на това обезщетение. При тези обстоятелства изискването за пребиваване през целия период на изплащане на обезщетението
         трябва да се счита за непропорционално, доколкото надхвърля необходимото за гарантиране на подобна връзка. Освен това що се
         отнася до необходимостта да се провери дали получателят продължава да отговаря на условията за предоставяне на това обезщетение,
         условието за пребиваване също надхвърля необходимото за постигане на тази цел и поради това нарушава принципа на пропорционалност.
      
      (вж. точки 35, 37 и 39—47 и диспозитива)
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
      22 май 2008 година(*)
      
      „Пенсия за инвалидност, отпусната на цивилните жертви на войната или репресиите — Условие за пребиваване на национална територия — Член 18, параграф 1 ЕО“
      По дело C‑499/06
      с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Sąd Okręgowy w Koszalinie (Полша) с акт от 13 ноември
         2006 г., постъпил в Съда на 8 декември 2006 г., в рамките на производство по дело
      
      Halina Nerkowska
      срещу
      Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie,
      
      СЪДЪТ (четвърти състав),
      състоящ се от: г‑н K. Lenaerts, председател на състав, г‑н G. Arestis, г‑жа R. Silva de Lapuerta (докладчик), г‑н E. Juhász
         и г‑н J. Malenovský, съдии,
      
      генерален адвокат: г‑н M. Poiares Maduro,
      секретар: г‑н R. Grass,
      като има предвид становищата, представени:
      –        за г‑жа Nerkowska, от самата нея,
      –        за Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie, от адв. W. Witkowicz, adwokat,
      –        за полското правителство, от г‑жа E. Ośniecka-Tamecka, в качеството на представител,
      –        за италианското правителство, от г‑н I. M. Braguglia, в качеството на представител, подпомаган от г‑жа W. Ferrante, avvocato
         dello Stato,
      
      –        за Комисията на Европейските общности, от г‑жа D. Maidani и г‑жа A. Stobiecka-Kuik, в качеството на представители,
      след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 28 февруари 2008 г.,
      постанови настоящото
      Решение
      1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18, параграф 1 ЕО.
      
      2        Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Nerkowska и Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie (социално-осигурителен
         институт, отдел в Кошалин), по повод отказа на последния да ѝ изплаща пенсия за инвалидност поради уврежданията на здравето,
         последица от шестте години, през които тя е била изселена принудително в бившия Съюз на съветските социалистически републики
         (бившия СССР).
      
       Национална правна уредба
      3        Националната правна уредба се състои от Закона за пенсиите на военноинвалидите и на техните семейства (Ustawa o zaopatrzeniu
         inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin) от 29 май 1974 г., както е изменен (Dz. U от 2002 г., № 9, позиция 87, наричан
         по-нататък „Закона от 1974 г.“), и Закона за борците и някои жертви на репресии по време на войната и след нея (Ustawa o kombatantach
         oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego) от 24 януари 1991 г. (Dz. U № 17, позиция 75).
      
      4        Според член 5 от Закона от 1974 г. предвидените в него обезщетения се полагат на правоимащото лице по времето, през което
         то пребивава на територията на Република Полша, освен ако закон или международно споразумение не предвижда друго.
      
      5        Съгласно член 3 от Закона от 1974 г. тези пенсии се финансират от полската държава.
      
      6        По силата на член 12, параграф 2 от Закона от 24 януари 1991 г. за борците и някои жертви на репресии по време на войната
         и след нея от паричните обезщетения и другите предвидени в Закона от 1974 г. права се ползват и лицата, които по-специално
         попадат в една от групите инвалиди поради инвалидност, свързана в частност с престой в плен или в лагери за интерниране, или
         в лагери към Главна дирекция за военнопленниците и интернираните (ГУПВИ) на Народния комисариат на вътрешните работи (НКВД),
         а от март 1946 г. — на Министерството на вътрешните работи (МВД) на бившия СССР, или в лагери към отдел „Лагери за контрол
         и филтрация на НКВД“, а от март 1946 г. — на посоченото Министерство на вътрешните работи. От тези обезщетения се ползват
         и лицата, жертви на репресии по време на войната и след нея, с други думи лицата, които поради своите политически, религиозни
         и национални убеждения са насилствено заточени или принудително изселени в бившия СССР. За инвалидност, свързана с престой
         при принудително изселване, се счита инвалидността, която е последица от наранявания, контузии и други увреждания или заболявания,
         настъпили в резултат от такъв престой.
      
       Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
      7        Г‑жа Nerkowska, която понастоящем има полско гражданство, е родена на 2 февруари 1946 г. на територията на днешен Беларус.
      
      8        На тригодишна възраст тя загубва родителите си, изселени принудително в Сибир по силата на съдебно решение.
      
      9        През април 1951 г. г‑жа Nerkowska, нейният брат и леля ѝ също са изселени принудително в бившия СССР. Там тя живее при трудни
         условия до януари 1957 г.
      
      10      След близо шест години тя се завръща в Полша. Там учи, а после, след като завършва училище, се занимава с административна
         работа.
      
      11      През 1985 г. тя напуска Полша и се установява трайно в Германия.
      
      12      През октомври 2000 г. г‑жа Nerkowska сезира Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie с искане да получава пенсия
         за инвалидност поради уврежданията на здравето, настъпили по време на принудителното изселване.
      
      13      С решение от 4 октомври 2002 г. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie приема, че г‑жа Nerkowska има право на
         пенсия поради частичната си нетрудоспособност, свързана с престоя в концентрационни лагери, но при все това дължимото на това
         основание изплащане на обезщетение е преустановено с мотива, че получателят не пребивава на полска територия.
      
      14      Г‑жа Nerkowska оспорва това решение и сезира Sąd Okręgowy w Koszalinie (Областен съд в Кошалин), като иска да бъде постановено,
         че тя има основание да ѝ бъде изплащана търсената пенсия за инвалидност. Тази юрисдикция не уважава доводите ѝ и отхвърля
         жалбата с решение от 22 май 2003 г., постановено след съдебната проверка.
      
      15      През септември 2006 г. г‑жа Nerkowska отново подава искане за изплащане на посоченото по-горе обезщетение. В подкрепа на това
         искане тя изтъква, че на 1 май 2004 г. Република Полша се е присъединила към Европейския съюз и така е интегрирала общностното
         право във вътрешното полско право.
      
      16      След административната процедура, на 14 септември 2006 г. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie приема решението,
         предмет на главното производство, и отхвърля искането на г‑жа Nerkowska за плащане на пенсия за инвалидност, съответстваща
         на признатото ѝ преди това право, с мотива, че тя не пребивава на територията на Република Полша.
      
      17      Г‑жа Nerkowska оспорва посоченото решение пред препращащата юрисдикция, като иска то да бъде изменено така, че да ѝ се изплаща
         пенсията ѝ за инвалидност. Тя изтъква, че предвид присъединяването на Република Полша към Съюза, нейното настоящо местопребиваване
         не би могло да бъде пречка за плащането на това обезщетение.
      
      18      При тези условия Sąd Okręgowy w Koszalinie решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
      
      „Дали член 18 ЕО, който гарантира на гражданите на Европейския съюз правото да се придвижват и пребивават свободно на територията
         на държавите-членки, е пречка за прилагането на националните разпоредби, залегнали в член 5 от [Закона от 1974 г.], доколкото
         тези разпоредби обвързват изплащането на пенсия за нетрудоспособност, свързана с престой в концентрационни лагери, с условието
         правоимащото лице да пребивава на територията на Република Полша?“
      
       По преюдициалния въпрос
      19      С въпроса си препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали член 18, параграф 1 ЕО трябва да се тълкува в смисъл,
         че не допуска законодателство на държава-членка, по силата на което последната отказва да изплаща на един от своите граждани
         обезщетението, предоставяно на цивилните жертви на войната или репресиите, само с мотива, че местожителството на последния
         не е на територията на тази държава, а в друга държава-членка, макар правото на такова обезщетение да е било признато на този
         гражданин с решение на компетентен орган.
      
      20      В това отношение в самото начало следва да се определи дали положение като това по главното производство попада в приложното
         поле на общностното право, и по-специално на член 18, параграф 1 ЕО.
      
       По приложимостта на член 18, параграф 1 ЕО
      21      Що се отнася, от една страна, до приложното поле на посочената разпоредба по отношение на лицата, е достатъчно да се установи,
         че по силата на член 17, параграф 1 ЕО всяко лице, което е гражданин на държава-членка, притежава статут на гражданин на Съюза.
         По-нататък параграф 2 от същия член обвързва този статут с правата и задълженията, предвидени в Договора за ЕО, сред които
         са и посочените в член 18, параграф 1 ЕО (Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Tas-Hagen и Tas, C‑192/05, Recueil, стр. I‑10451,
         точка 18).
      
      22      Като полска гражданка г‑жа Nerkowska се ползва със създадения с член 17, параграф 1 ЕО статут на гражданин на Съюза и следователно
         може да се позовава евентуално на свързаните с подобен статут права, по-специално на правото на свободно движение и пребиваване,
         предвидени в член 18, параграф 1 ЕО.
      
      23      От друга страна, що се отнася до материалния обхват на член 18, параграф 1 ЕО, следва да се отбележи, че съгласно действащото
         общностно право обезщетение като това по главното производство, чиято цел е да обезщети цивилните жертви на войната или репресиите
         за претърпените от тях вреди за психическото или физическото им здраве, е от компетентността на държавите-членки (Решение
         по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 21).
      
      24      При все това последните трябва да упражняват тази компетентност при спазване на общностното право, в частност на разпоредбите
         на Договора, свързани с признатата на всеки гражданин на Съюза свобода да се придвижва и пребивава свободно на територията
         на държавите-членки (Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 22).
      
      25      Освен това е установено, че предвиденото в член 17 ЕО гражданство на Съюза няма за цел да разшири материалния обхват на Договора
         по отношение на вътрешни положения без каквато и да е връзка с общностното право (Решение от 5 юни 1997 г. по дело Uecker
         и Jacquet, C‑64/96 и C‑65/96, Recueil, стр. I‑3171, точка 23, Решение от 2 октомври 2003 г. по дело Garcia Avello, C‑148/02,
         Recueil, стр. I‑11613, точка 26, както и Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 23).
      
      26      Съдът обаче вече е постановил, че положенията, които попадат в приложното поле ratione materiæ на общностното право, по-специално
         включват положенията, свързани с упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, и с упражняването на свободата
         на движение и пребиваване на територията на държавите-членки, предвидена в член 18 ЕО (Решение от 15 март 2005 г. по дело
         Bidar, C‑209/03, Recueil, стр. I‑2119, точка 33, както и Решение от 12 юли 2005 г. по дело Schempp, C‑403/03, Recueil, стр. I‑6421,
         точки 17 и 18).
      
      27      В случая следва да се установи, че положение като това на г‑жа Nerkowska се включва в правото на свободно движение и свободно
         пребиваване на гражданите на Съюза в държавите-членки. Като е установила своето пребиваване в Германия, жалбоподателката по
         главното производство е упражнила предоставеното от член 18, параграф 1 ЕО право на всеки гражданин да се движи и пребивава
         свободно на територията на държава-членка, различна от тази, чийто гражданин е той.
      
      28      Освен това от преписката, представена на Съда от препращащата юрисдикция, ясно личи, че отказът да бъде изплащана предоставената
         на г‑жа Nerkowska пенсия за инвалидност следва само от обстоятелството, че последната е установила пребиваването си в Германия.
         
      
      29      От гореизложеното следва, че положение, при което упражняването от г‑жа Nerkowska на призната от общностния правен ред свобода
         влияе върху правото на последната да ѝ бъде изплащано предвидено от националното законодателство обезщетение, не може да се
         счита за чисто вътрешно и без никаква връзка с общностното право.
      
      30      Следователно трябва да се разгледа дали член 18, параграф 1 ЕО, който е приложим към положение като това по главното производство,
         следва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство, което за плащане на отпуснатата на цивилните жертви
         на войната или репресиите пенсия за инвалидност изисква получателят да пребивава на територията на държавата-членка, която
         предоставя това обезщетение.
      
       По изискваното условие за пребиваване
      31      Относно обхвата на член 18, параграф 1 ЕО Съдът вече е постановил, че предвидените в Договора възможности във връзка със свободното
         движение не могат да проявят пълното си действие, ако гражданин на държава-членка е възпрепятстван да ги използва поради пречки
         за пребиваването му в приемащата държава-членка, произтичащи от правна уредба в държавата му на произход, които го поставят
         в по-неблагоприятно положение, поради обстоятелството че се е възползвал от посочените възможности (Решение от 29 април 2004 г.
         по дело Pusa, C‑224/02, Recueil, стр. I‑5763, точка 19, както и Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 30).
      
      32      Национална правна уредба, с която някои граждани на съответната държава се поставят в по-неблагоприятно положение единствено
         поради обстоятелството че са упражнили правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава-членка, представлява
         ограничение на свободите, признати на всеки гражданин на Съюза с член 18, параграф 1 ЕО (Решение от 18 юли 2006 г. по дело
         De Cuyper, C‑406/04, Recueil, стр. I‑6947, точка 39, както и Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 31).
      
      33      Законът от 1974 г. представлява такова ограничение. Всъщност, като обвързва плащането на пенсията за инвалидност, въведена
         в полза на цивилните жертви на войната или репресиите, с условието получателите да пребивават на национална територия, този
         закон може да разубеди полските граждани, които са в положение като това на жалбоподателката по главното производство, да
         упражняват свободата си на движение и пребиваване в друга държава-членка освен Полша.
      
      34      Национална правна уредба, която налага подобно ограничение на гражданите на една държава-членка при упражняване на свободите
         им, може да бъде обоснована от гледна точка на общностното право само ако се основава на обективни съображения от общ интерес,
         несвързани с гражданството на съответните лица, и ако е пропорционална на легитимната цел, преследвана от националното право
         (Решение по дело De Cuyper, посочено по-горе, точка 40, както и Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 33).
      
      35      Що се отнася до първото условие, от становищата, представени на Съда както от ответника по главното производство, така и от
         полското правителство, е видно, че предвиденото в Закона от 1974 г. ограничение произтича главно от желанието на полския законодател
         да сведе задължението за солидарност по отношение на цивилните жертви на войната или репресиите само до лицата, които имат
         връзка с полския народ. Така условието за пребиваване било израз на степента на тяхното интегриране в рамките на полското
         общество.
      
      36      По-нататък ответникът по главното производство и полското правителство отбелязват, че само условие за пребиваване като това
         по главното производство е в състояние да гарантира възможността да се провери дали положението на получателя на съответното
         обезщетение не е претърпяло промени, които могат да имат последици върху неговото право на това обезщетение. В това отношение
         те подчертават, че невъзможността в другите държави-членки да се прибягва до административното и здравно подпомагане за социалноосигурителните
         обезщетения, предвидени в Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност
         на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, изменен и
         актуализиран с Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година (ОВ L 28, 1997 г., стр. 1; Специално издание на
         български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 35), лишава от ефикасност и ефективност извършвания от компетентните полски
         органи контрол. Те изтъкват още и че други, по-малко ограничителни мерки нямало да бъдат толкова ефикасни като посоченото
         условие.
      
      37      Без съмнение както желанието да се гарантира наличието на връзка между обществото в държавата-членка и получателя на обезщетението,
         така и необходимостта да се провери дали последният продължава да отговаря на условията за предоставяне на това обезщетение
         представляват обективни съображения от общ интерес, които могат да обосноват тезата, че условията за предоставяне или плащане
         на подобно обезщетение могат да засегнат свободата на движение на гражданите на тази държава-членка.
      
      38      Относно изискването за връзка между обществото в засегнатата държава-членка Съдът приема, че що се отнася до обезщетение като
         разглежданото по главното производство, което не е уредено от общностното право, държавите-членки имат широка свобода на преценка
         при определянето на критериите за оценка на подобна връзка, като са длъжни да спазват наложените от общностното право ограничения
         (Решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, точка 36).
      
      39      Следователно е правилно държавата-членка да ограничи предоставяната на цивилните жертви на войната или репресиите компенсация
         до лицата, за които се счита, че в определена степен са свързани с обществото в тази държава-членка, посредством условията,
         свързани с гражданството или пребиваването на съответното лице.
      
      40      При все това макар установеното в точка 33 от настоящото решение ограничение да може се обоснове от обективни съображения
         от общ интерес като посочените в предходната точка, необходимо е все пак то да бъде пропорционално на преследваната цел.
      
      41      На първо място, що се отнася до условието пребиваването на национална територия да продължава през целия период на изплащане
         на това обезщетение — условие, считано за елемент на връзка между полското общество и цивилните жертви на войната или репресиите,
         следва да се приеме, че макар да е вярно, че продължителното пребиваване е критерий, който може да разкрие наличие на подобна
         връзка, това не променя факта, че при обстоятелства като тези по главното производство подобно условие надхвърля необходимото
         за постигане на преследваната цел.
      
      42      Всъщност безспорно е, че г‑жа Nerkowska притежава полско гражданство и е живяла в Полша в продължение на повече от двадесет
         години — време, през което е учила и работила там. 
      
      43      Обстоятелството, че едно лице е гражданин на държавата-членка, която предоставя разглежданото в главното производство обезщетение,
         както и фактът, че лицето е живяло в тази държава-членка повече от двадесет години и е учило и работило там, може да са достатъчни,
         за да се установи връзка между тази държава-членка и получателя на това обезщетение. При тези обстоятелства изискването за
         пребиваване през целия период на изплащане на обезщетението трябва да се счита за непропорционално, доколкото надхвърля необходимото
         за гарантиране на подобна връзка.
      
      44      На второ място, що се отнася до довода, според който условието за пребиваване било единственото средство да се провери дали
         получателят на пенсия за инвалидност продължава да отговаря на условията за нейното предоставяне, достатъчно е да се отговори,
         че не би могло основателно да се поддържа, че преследваната цел не може да се постигне с други средства, които са по-малко
         ограничителни и също толкова ефикасни.
      
      45      Всъщност, ако медицински преглед или административна проверка изисква присъствието на получателя на обезщетение като разглежданото
         в главното производство на територията на съответната държава-членка, нищо не пречи последната да покани получателя да се
         яви там, за да премине подобен преглед или проверка, като в противен случай може да се предвиди и преустановяване на изплащането
         на обезщетението при необоснован отказ от страна на посочения получател.
      
      46      Следователно условие за пребиваване като разглежданото в главното производство надхвърля необходимото за постигане на целта
         да се провери дали получателят на обезщетението продължава да отговаря на условията за неговото предоставяне и поради това
         нарушава принципа за пропорционалност, посочен в точки 34 и 40 от настоящото решение.
      
      47      Предвид гореизложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 1 ЕО трябва да се тълкува
         в смисъл, че не допуска законодателство на държава-членка, по силата на което като цяло и при всички обстоятелства последната
         отказва да изплаща на своите граждани обезщетение, предоставяно на цивилните жертви на войната или репресиите, само поради
         факта, че те не пребивават през целия период на изплащане на това обезщетение на територията на тази държава, а пребивават
         на територията на друга държава-членка.
      
       По съдебните разноски
      48      С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход
         на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени
         за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
      
      По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
      Член 18, параграф 1 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска законодателство на държава-членка, по силата на което
            като цяло и при всички обстоятелства последната отказва да изплаща на своите граждани обезщетение, предоставяно на цивилните
            жертви на войната или репресиите, само поради факта, че те не пребивават през целия период на изплащане на това обезщетение
            на територията на тази държава, а пребивават на територията на друга държава-членка.
      Подписи
      * Език на производството: полски.