CELEX: 52011SC0818
Language: it
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sul programma nazionale di riforma 2011 della
Bulgaria
e che formula un parere del Consiglio 
sul programma di convergenza aggiornato della Bulgaria, 2011-2014
IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione
europea, in particolare l’articolo 121, paragrafo 2, e l’articolo 148,
paragrafo 4,
visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del
Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle
posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle
politiche economiche[1],
in particolare l’articolo 9, paragrafo 3,
vista la raccomandazione della Commissione
europea[2],
viste le conclusioni del Consiglio europeo,
visto il parere del comitato per l’occupazione,
sentito il comitato economico e finanziario,
considerando quanto segue:
(1)              
Il 26 marzo 2010 il Consiglio europeo ha approvato
la proposta della Commissione europea di lanciare Europa 2020, una nuova
strategia per l’occupazione e la crescita basata su un maggiore coordinamento
delle politiche economiche e incentrata sui settori chiave in cui occorre
intervenire per rafforzare il potenziale di crescita sostenibile e di
competitività dell’Europa.
(2)              
Il Consiglio ha adottato il 13 luglio 2010 una
raccomandazione sugli indirizzi di massima per le politiche economiche degli
Stati membri e dell’Unione (per il periodo 2010-2014) e il 21 ottobre 2010
una decisione sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore
dell’occupazione[3],
che insieme formano gli “orientamenti integrati”. Gli Stati membri sono stati
invitati a tener conto degli orientamenti integrati nelle proprie politiche
nazionali in materia economica e di occupazione.
(3)              
Il 12 gennaio 2011 la Commissione ha adottato la
prima analisi annuale della crescita, che segna l’inizio di un nuovo ciclo di
governance economica nell’UE e del primo semestre europeo di coordinamento
integrato e ex-ante delle politiche, che si fonda sulla strategia Europa 2020.
(4)              
Il 25 marzo 2011 il Consiglio europeo ha approvato
le priorità per il risanamento finanziario e le riforme strutturali (in linea
con le conclusioni del Consiglio del 15 febbraio e del 7 marzo 2011 e
in seguito all’analisi annuale della crescita della Commissione). Il Consiglio
europeo ha rilevato che occorre attribuire priorità al ripristino di bilanci
sani e alla sostenibilità dei conti pubblici, alla riduzione della
disoccupazione attraverso riforme del mercato del lavoro e a nuovi sforzi
intesi ad aumentare la crescita. Esso ha invitato gli Stati membri a tradurre
tali priorità in misure concrete che saranno inserite nei rispettivi programmi
di stabilità o di convergenza e nei programmi nazionali di riforma.
(5)              
Il 25 marzo 2011 il Consiglio europeo ha inoltre
invitato gli Stati membri che partecipano al patto Euro Plus a presentare i
loro impegni in tempo utile perché possano essere inseriti nei rispettivi
programmi di stabilità o di convergenza e nei programmi nazionali di riforma.
(6)              
Il 15 aprile 2011 la Bulgaria ha presentato l’aggiornamento
del suo programma di convergenza 2011 relativo al periodo 2011-2014 e il suo
programma nazionale di riforma 2011. Onde tener conto di eventuali
correlazioni, i due programmi sono stati valutati contemporaneamente.
(7)              
La crisi economica ha interrotto un periodo di crescita
sostenuta trainata da un afflusso consistente di investimenti esteri diretti e
da un’espansione del credito. Dopo un calo cumulativo del 7,1% tra i valori
massimi e minimi, nel secondo trimestre del 2010 il PIL ha ricominciato a
crescere, tanto che per il 2010 la crescita del PIL reale è stata
sostanzialmente, nel complesso, vicina allo zero. Una forte ripresa delle
esportazioni e il riapprovvigionamento delle scorte hanno rappresentato i più
importanti fattori di crescita. Il saldo delle amministrazioni pubbliche è
passato da un surplus nel periodo precedente la crisi a un disavanzo del 4,7%
del PIL nel 2009 e del 3,3% del PIL nel 2010. Mentre nel comparto delle
industrie esportatrici la produzione e l’occupazione sono cresciute, nel corso
dell’ultimo anno la ripresa è stata limitata dalla ridotta attività del settore
immobiliare, della costruzione e del commercio al dettaglio. L’occupazione ha
accusato il colpo della correzione della produzione, registrando una perdita di
circa 358 000 posti di lavoro rispetto al picco raggiunto nel 2008. Di
conseguenza, la disoccupazione è cresciuta di diversi punti percentuali, fino a
raggiungere nel 2010 il tasso del 10,2%, mentre non si prevede che l’occupazione
ritornerà ai livelli precedenti la crisi nel medio termine.
(8)              
Sulla base della valutazione dell’aggiornamento del
programma di convergenza a norma del regolamento (CE) 1466/97, il Consiglio è
del parere che lo scenario macroeconomico sotteso alle proiezioni di bilancio
si fonda su proiezioni di crescita più favorevoli di quelle contenute nelle
previsioni dei servizi della Commissione. Dopo un considerevole aggiustamento
di bilancio di oltre 2 punti percentuali in termini strutturali nel 2010
concentrato nella parte iniziale del programma, nel 2011 lo sforzo di bilancio
è nettamente inferiore all’aggiustamento raccomandato, che dovrebbe essere pari
ad almeno lo 0,75% del PIL. Tuttavia, il programma di convergenza aggiornato
prevede nel 2011 una correzione del disavanzo pubblico eccessivo, in conformità
alla raccomandazione del Consiglio, nonché ulteriori, successive, riduzioni. L’aggiornamento
non fornisce però informazioni sufficientemente dettagliate sulle misure di
bilancio previste per conseguire gli obiettivi di bilancio nel periodo 2012-14.
La revisione al ribasso dell’obiettivo di medio termine (OMT) di un disavanzo
strutturale dello 0,6% del PIL previsto per il 2014 risulta ancora più
ambizioso del livello minimo richiesto. L’OMT riflette gli obiettivi del patto
di stabilità e crescita e si calcola che sarà raggiunto entro la fine del
periodo di riferimento (2014). Ciononostante, dopo la prevista correzione del
disavanzo eccessivo nel 2011, lo sforzo medio di bilancio strutturale
programmato su base annua per il periodo 2012-14 è ben al di sotto del miglioramento
strutturale minimo su base annua di 0,5% del PIL raccomandato. In
considerazione del graduale miglioramento delle prospettive economiche, il
programma dovrebbe mirare ad un più rapido conseguimento dell’OMT. Allorché
valutate rispetto a una stima prudente di crescita del prodotto potenziale a
medio termine, le proiezioni relative all’aumento della spesa di bilancio per
il 2012-13 appaiono piuttosto ottimistiche e mettono a rischio la posizione di
bilancio strutturale nel medio termine.
(9)              
Se realizzata come previsto entro la fine del 2011,
la correzione del disavanzo eccessivo aiuterà a riconquistare la fiducia e a
rafforzare la credibilità delle politiche di governo. Nel medio termine, il
conseguimento dell’obiettivo di un disavanzo strutturale ridotto allo 0,6% del
PIL è importante per garantire che la politica di bilancio sostenga il regime
monetario in atto. Il risanamento di bilancio è tuttavia ostacolato da
inefficienze nel settore pubblico che potrebbero generare notevoli pressioni
sulla spesa. Le entrate di bilancio rischiano invece di essere strutturalmente
inferiori di quanto non lo siano state negli anni di boom precedenti la crisi. Occorre
pertanto un’ambiziosa riforma delle finanze pubbliche al fine di realizzare il
necessario aggiustamento di bilancio e contribuire a garantire i finanziamenti
per attuare le necessarie riforme strutturali, compreso il cofinanziamento dei
progetti sovvenzionati dall’UE.
(10)          
Nel contesto economico favorevole pre-crisi, i
risultati di bilancio della Bulgaria sono stati relativamente positivi. Gli
obiettivi di bilancio sono stati regolarmente raggiunti e si è riusciti ad
accumulare consistenti riserve. Nel 2009, a seguito degli effetti della crisi,
per la prima volta, dopo anni, il bilancio è stato negativo ed è stata infranta
la regola di bilancio volta a mantenerlo in pareggio o in attivo e a contenere
la spesa pubblica al disotto del 40% del PIL. Ciò è da attribuirsi, in parte, a
carenze nelle attività di programmazione e controllo della spesa. Va inoltre
considerato il fatto che le entrate non previste derivanti dall’effervescenza
dell’attività economica precedente la crisi erano state utilizzate per
finanziare grossi aumenti della spesa ad hoc e tagli ai contributi
previdenziali. Per far fronte a questi problemi, le autorità hanno avviato
varie iniziative per migliorare il controllo della spesa e i sistemi di
monitoraggio e di notifica, compresa l’adozione di un pacchetto legislativo
globale volto a rafforzare le norme di bilancio e il quadro di bilancio a medio
termine. Si prevede di potenziare la disciplina di bilancio e la prevedibilità
delle politiche al fine di ridurre la volatilità macroeconomica e garantire una
politica di bilancio meno prociclica.
(11)          
Negli anni di boom che hanno preceduto la crisi si
è assistito ad una considerevole contrazione del mercato del lavoro e ad una
forte crescita dei salari, rivelatesi superiori all’aumento della produttività.
Nel quarto trimestre del 2007 la crescita salariale ha raggiunto il picco di un
tasso annuo vicino al 20%. A seguito della recessione, i salari hanno
cominciato a decrescere, sebbene nel 2010 la crescita salariale sia rimasta
relativamente alta (vicina al 10%) per i dipendenti a contratto (che
rappresentano circa il 65% della forza lavoro). L’adeguamento della crescita
salariale alla crescita della produttività faciliterà la ristrutturazione
interna dell’economia nei settori produttivi e di esportazione.
(12)          
Gli ostacoli alla partecipazione al mercato del
lavoro riflettono in parte l’insufficienza di politiche attive del mercato del
lavoro (PAML) opportunamente mirate e su misura, così come servizi pubblici di
collocamento inefficaci e sottofinanziati. La qualità dei servizi pubblici nell’attivare
alla ricerca di un lavoro e nel fornire assistenza o aggiornamento professionale
in tal senso è minima, così come lo è la spesa pubblica. Inoltre, la copertura
delle PALM è limitata (solo il 12% di quanti cercano un impiego prendono parte
alle misure di attivazione). L’avvio di programmi occupazionali di portata più
regionale e dei programmi formativi su vasta scala previsti dai Fondi
strutturali europei avrà, nel breve termine, effetti positivi. Tuttavia, una
scarsa capacità a monitorare e valutare i risultati dei programmi ostacola l’elaborazione
delle politiche. Come sottolineato in un recente rapporto commissionato dal
servizio pubblico per l’occupazione (“Valutazione dell’effetto netto delle
politiche attive del mercato del lavoro in Bulgaria”), servizi più
personalizzati e di maggiore qualità, come pure il miglioramento delle
infrastrutture degli uffici di collocamento, aiuterebbero più efficacemente i
disoccupati a trovare un lavoro.
(13)          
La crisi economica continua ad avere effetti sul
mercato del lavoro. Il tasso di disoccupazione è salito dal 5,4% nel 2008 al 10,2%
nel 2010, mentre quello giovanile (persone di età compresa tra i 15 e i 24
anni) ha raggiunto il 23,2% nel 2010. La crisi ha colpito soprattutto quanti
non dispongono di qualifiche elevate (compresa buona parte della minoranza
Roma), ovvero quasi il 70% dei disoccupati. Il tasso di disoccupazione di lunga
durata (il 46% nel 2010) è superiore alla media UE (pari al 40% nello
stesso anno), e vi è il rischio che diventi strutturale. Il tasso di attività
giovanile è stato costantemente inferiore ai due terzi della media UE (2009: 29,5%;
UE: 43,8%). Nel 2009 il tasso di occupazione giovanile è stato del 24,8% (a
fronte del 35,2% nell’UE). La Bulgaria presenta inoltre la percentuale più
alta di giovani non impegnati negli studi né in un’attività lavorativa (il 19,5%
delle persone di età compresa tra i 15 e i 24 anni). Uno dei principali
ostacoli alla partecipazione dei giovani al mercato del lavoro è rappresentato
dalla scarsa possibilità di combinare lavoro e istruzione, in particolare
attraverso tirocini e apprendistati nel settore di studio di ciascuno che
agevolino la transizione verso il mercato del lavoro.
(14)          
Nonostante un livello di istruzione sopra la media,
oltre il 40% dei bulgari non è perfettamente in grado di leggere, scrivere e
far di conto. Ciò sottolinea la necessità di migliorare il sistema educativo
perché possa meglio coincidere con le necessità del mercato del lavoro. Sulla
base dei risultati positivi della recente riforma che ha decentrato gli
istituti scolastici, l’imminente legge sull’istruzione prescolare e scolare
dovrebbe garantire la responsabilità degli istituti e apportare una serie di
soluzioni, ulteriormente migliorabili, in materia di autonomia finanziaria,
tassi di partecipazione prescolare e valutazione esterna. Il tasso di abbandono
scolastico (pari al 14,7% nel 2009) è vicino alla media UE, ma è
particolarmente elevato tra i Roma (si stima che nel 2008 fosse del 43%). I
tassi d’istruzione terziaria (27,9% nel 2009) restano al disotto della media UE
(che è del 32,2%). La riforma dell’istruzione superiore del paese ha accumulato
un notevole ritardo. La nuova legge in materia, già prevista per il 2010 e
successivamente ritirata, dovrebbe utilmente contribuire a far fronte alle
necessità di riforma.
(15)          
La riforma pensionistica decisa nel 2010 non è
ancorata alla speranza di vita, né al sistema sanitario e di assistenza di
lunga durata. Si prevede di attuarla tra il 2011 e il 2026 e il fatto che
la maggior parte delle misure entreranno in vigore durante la seconda metà del
periodo previsto potrebbe mettere a rischio sia l’attuazione della riforma che
la sostenibilità del primo pilastro del sistema pensionistico.
(16)          
Il tasso di cittadini bulgari che vivono in gravi
ristrettezze economiche è molto più elevato della media UE (a conoscere gravi
privazioni materiali è il 41,9% della popolazione, contro l’8,1% dell’UE).
Circa il 66% degli anziani sono a rischio di povertà, un tasso notevolmente
superiore alla media UE. Vi sono indicazioni che le condizioni di vita sono
peggiorate negli ultimi anni. Data la situazione demografica, la realizzazione
degli obiettivi del piano nazionale di riforma (PNR) in materia di riduzione
della povertà dipende in larga misura dalla corretta concezione delle politiche
indirizzate ai lavoratori più anziani e alle persone svantaggiate, nonché dall’adeguatezza
dei trasferimenti sociali. Nel PNR viene annunciata una strategia operativa per
l’integrazione dei Roma, che secondo le stime costituirebbero il 10% della
popolazione. La strategia affronterà in un unico piano globale i molteplici
ostacoli incontrati nei settori dell’impiego, dell’istruzione, della salute e
in quello abitativo.
(17)          
La scarsa efficienza dei servizi pubblici
costituisce tuttora un ostacolo alla crescita. Nonostante la recente
razionalizzazione, la riforma della pubblica amministrazione non ha affrontato
il problema di come migliorare la qualità del personale o delle funzioni
primarie. Il tasso di penetrazione del servizio fisso a banda larga è, con
il 14,9%, il secondo più basso dell’UE, il che contribuisce a limitare la
capacità di assorbimento di tutti i servizi prestati per via elettronica.
(18)          
Il tasso di irregolarità negli appalti pubblici
raggiunge il 60% di tutte le procedure verificate ed è addirittura superiore
per grandi progetti di infrastrutture pubbliche, per i quali le autorità hanno
l’obbligo di effettuare un controllo ex-ante. La capacità dell’Agenzia di
ispezione finanziaria pubblica si è ridotta considerevolmente e, di
conseguenza, nel 2009 essa ha effettuato controlli ex-post solo per il 12% dell’insieme
delle procedure di appalto pubblico.
(19)          
L’intensità energetica dell’economia bulgara è tra
le più elevate dell’UE. Un esempio saliente è il riscaldamento domestico, dove
il grosso del problema è costituito dalla scarsa manutenzione degli immobili
con un numero elevato di appartamenti. Recenti modifiche delle norme di
ammissibilità rendono possibile l’utilizzo dei fondi strutturali UE per
sostenere investimenti in efficienza energetica. Gli investimenti effettuati
sono scarsi, mentre le entrate provenienti dalle tasse sull’energia e sui
trasporti sono diminuite in proporzione al PIL e alla pressione fiscale sul
lavoro, notevolmente al disopra della media UE. L’accesso al mercato energetico
è ostacolato da una ridotta concorrenza e da meccanismi di fissazione dei
prezzi poco trasparenti.
(20)          
            La Bulgaria ha assunto una serie di
impegni nell’ambito del patto Euro Plus[4].
Sul piano del bilancio, gli impegni indicano che la sostenibilità delle finanze
pubbliche sarà puntellata da misure di riforma delle pensioni volte a garantire
- mediante il congelamento delle pensioni e dei salari fino al 2013 e il
rafforzamento del quadro di bilancio nazionale tramite l’adozione di un patto
di stabilità, comprensivo di regole numeriche di bilancio vincolanti - che nel
settore pubblico i pagamenti vengano effettuati sulla base dei risultati. Per
stimolare l’occupazione, saranno adottate misure tese a ridurre la percentuale
di lavoro sommerso e ad aumentare la partecipazione al mercato del lavoro. Le
misure per la competitività mirano soprattutto a ridurre gli oneri
amministrativi e a rafforzare l’e-governance, nonché a migliorare sia l’accesso
all’istruzione che i risultati del sistema educativo. I suddetti impegni fanno
riferimento a tre delle quattro aree del patto e non riguardano il settore finanziario.
Essi rappresentano il prosieguo del più ampio programma di riforma delineato
nel programma di convergenza e nel programma nazionale di riforma e rafforzano
i progetti di riforma in corso nei settori della governance di bilancio, della
pubblica amministrazione e dell’istruzione. Gli impegni assunti nel quadro del
patto Euro Plus sono stati valutati e presi in considerazione nella
formulazione delle raccomandazioni.
(21)          
La Commissione ha esaminato il programma di
convergenza, il programma nazionale di riforma e gli impegni assunti nel quadro
del patto Euro Plus[5]
tenendo conto non solo della loro importanza per la sostenibilità delle
politiche socioeconomiche e di bilancio della Bulgaria, ma anche del rispetto
delle norme e degli orientamenti dell’UE, vista la necessità di rafforzare l’intera
governance economica dell’Unione europea attraverso il contributo dell’UE alle
future decisioni operate a livello nazionale. La Commissione ritiene che dopo
un considerevole aggiustamento di bilancio concentrato nella parte iniziale del
programma nel 2010, i piani di risanamento del bilancio per il 2011 dovrebbero
essere attuati secondo le previsioni e il disavanzo dovrebbe essere portato al
disotto del valore di riferimento del 3%, in linea con la raccomandazione del
Consiglio. Il programma aggiornato non fornisce informazioni sufficientemente
dettagliate sulle misure di bilancio previste per conseguire gli obiettivi di
bilancio nel periodo 2012-14, né assicurazioni che un più rapido conseguimento
dell’obiettivo di medio termine fissato sia possibile. Il rafforzamento del
quadro di bilancio nazionale consoliderà la disciplina di bilancio e garantirà
prevedibilità e credibilità alla politica di governo a medio termine.
Dovrebbero essere adottate ulteriori misure per rafforzare la competitività,
facilitare l’accesso all’occupazione, tutelare i gruppi più vulnerabili alle
prese con molteplici ostacoli, rafforzare la capacità della pubblica
amministrazione e delle autorità di regolamentazione, accrescere l’efficienza
delle risorse e creare maggiori opportunità per gli investimenti e la crescita.
(22)          
Alla luce di quanto precede e tenuto conto della
raccomandazione del Consiglio a norma dell’articolo 126, paragrafo 7, del
trattato sul funzionamento dell’Unione europea del 2 giugno 2010, il Consiglio
ha esaminato il programma di convergenza aggiornato della Bulgaria per il 2011
e il suo parere[6]
trova riscontro, in particolare, nelle raccomandazioni di cui ai punti 1 e 2 di
seguito formulate. Tenuto conto delle conclusioni del Consiglio europeo del 25
marzo 2011, il Consiglio ha altresì esaminato il programma nazionale di riforma
della Bulgaria,
RACCOMANDA alla Bulgaria di adottare
provvedimenti nel periodo 2011-2012 al fine di:
(1)                   
procedere a un’efficace esecuzione del bilancio
così da correggere il disavanzo eccessivo nel 2011. Specificare le misure che
sostengono la strategia di bilancio per il periodo 2012-2014 e approfittare
dell’attuale ripresa economica per accelerare l’aggiustamento verso l’obiettivo
di bilancio a medio termine, in particolare mantenendo la crescita della spesa
in linea con la crescita potenziale a medio termine e aumentando la quota di
spesa pubblica destinata a sostenere la crescita;
(2)                   
adottare misure per migliorare la prevedibilità
della programmazione ed esecuzione del bilancio, in particolare rafforzando la
governance di bilancio. Predisporre a tal fine norme di bilancio vincolanti e
un quadro di bilancio a medio termine ben definito che garantisca la
trasparenza a tutti i livelli di governo. Introdurre misure per far sì che le
relazioni di bilancio siano soggette al principio di competenza;
(3)                   
prendere provvedimenti per accelerare l’attuale
riforma del sistema pensionistico e rafforzare le misure volte ad aiutare i
lavoratori più anziani a rimanere più a lungo nel mondo del lavoro;
(4)                   
promuovere, in concertazione con le parti sociali e
in base alle pratiche nazionali, politiche volte a garantire che gli aumenti
salariali rispecchino meglio gli incrementi di produttività e sostengano la
competitività;
(5)                   
agire per far fronte alle sfide poste dalla lotta
contro la povertà e promuovere l’inclusione sociale, specie dei gruppi più
vulnerabili alle prese con molteplici ostacoli e mirare, a tal fine, a:
espandere il mercato delle agenzie private per il lavoro; modernizzare i servizi
pubblici per l’impiego per rafforzare la loro capacità di far combaciare i
profili di competenze con la domanda del mercato del lavoro sostenere in
particolare i giovani poco qualificati; far avanzare la riforma del sistema
educativo tramite l’adozione, entro il 2012, di una legge sull’istruzione
prescolare e scolare e di una nuova legge sull’istruzione superiore;
(6)                   
intensificare gli sforzi per rafforzare la capacità
amministrativa delle principali funzioni di governo e delle autorità di
regolamentazione al fine di rendere i servizi pubblici più efficaci nel
rispondere alle esigenze dei cittadini e delle imprese; introdurre misure di
controllo degli appalti pubblici sulla base di valutazioni del rischio,
rafforzare la capacità delle autorità di prevenire e sanzionare le
irregolarità, al fine di migliorare la qualità e il rapporto costo-benefici
nell’uso dei fondi pubblici;
(7)                   
eliminare gli ostacoli all’ingresso, alle
disposizioni sui profitti garantiti e ai controlli sui prezzi e garantire la
piena indipendenza dell’ente normativo bulgaro per l’energia al fine di aprire
i mercati del gas e dell’elettricità ad una maggiore concorrenza. Infine,
introdurre incentivi per migliorare l’efficienza energetica degli edifici.
Fatto a Bruxelles 
                                                                       Per
il Consiglio
                                                                       Il
presidente
[1]               GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1.
[2]               GU C … del …, pag. .
[3]               Mantenuti per il 2011 mediante decisione 2011/308/UE del Consiglio del 19
maggio 2011.
[4]               Maggiori dettagli sugli impegni contratti in seno al
patto sono contenuti nel documento SEC(2011) 711.
[5]               SEC(2011) 711.
[6]               Previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, del regolamento
(CE) n. 1466/97 del Consiglio.