CELEX: 62014CJ0309
Language: cs
Date: 2015-09-02
Title: Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 2. září 2015.#Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) a Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) v. Presidenza del Consiglio dei Ministri a další.#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Právní postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty – Směrnice 2003/109/ES – Vnitrostátní právní úprava – Vydání a prodloužení povolení k pobytu – Podmínka – Povinný finanční příspěvek – Částka, která je osmkrát vyšší než částka k získání vnitrostátního průkazu totožnosti – Porušení zásad směrnice 2003/109/ES.#Věc C-309/14.

Účastníci řízení
               Odůvodnění rozsudku
               Výrok
               
            
            Účastníci řízení
            Ve věci C‑309/14,
            jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Itálie) ze dne 17. prosince 2013, došlým Soudnímu dvoru dne 30. června 2014, v řízení
            Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), 
            Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) 
            proti
            Presidenza del Consiglio dei Ministri, 
            Ministero dell’Interno, 
            Ministero dell’Economia e delle Finanze, 
            SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
            ve složení R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), předsedkyně senátu, J.-C. Bonichot, A. Arabadžev, J. L. da Cruz Vilaça a C. Lycourgos, soudci,
            generální advokát: Y. Bot,
            vedoucí soudní kanceláře: L. Carrasco Marco, rada,
            s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. dubna 2015,
            s ohledem na vyjádření předložená:
            – za Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) V. Angiolinim, L. Formilanem a L. Santinim, avvocati,
            – za Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) V. Angiolinim, L. Formilanem a L. Santinim, avvocati,
            – za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellou, avvocato dello Stato,
            – za francouzskou vládu F.-X. Bréchotem a D. Colasem, jako zmocněnci,
            – za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,
            – za Evropskou komisi M. Condou-Durande a A. Aresuem, jako zmocněnci,
            s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
            vydává tento
            Rozsudek 
            
            Odůvodnění rozsudku
            1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011 (Úř. věst. L 132, s. 1, dále jen „směrnice 2003/109“).
            2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Confederazione Generale Italiana del Lavoro (dále jen „CGIL“) a Istituto Nazionale Confederale Assistenza (dále jen „INCA“) na straně jedné a Presidenza del Consiglio dei Ministri (předsednictvo rady ministrů), Ministero dell’Interno (ministerstvo vnitra) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí) na straně druhé za účelem zrušení vyhlášky o poplatku za vydání a prodloužení povolení k pobytu, kterou obě tato ministerstva přijala dne 6. října 2011 (GURI č. 304 ze dne 31. prosince 2011, dále jen „vyhláška z roku 2011“), jakož i jakéhokoli přípravného, následného či souvisejícího aktu.
            Právní rámec 
            Unijní právo 
            3. Body 9, 10 a 18 odůvodnění směrnice 2003/109 uvádějí:
            „(9) Ekonomické důvody by neměly být důvodem pro nepřiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a nesmějí být chápány jako nesplnění příslušných podmínek.
            (10) Je třeba stanovit procesní pravidla pro posuzování žádostí o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta. Tyto postupy by měly být s ohledem na běžné pracovní zatížení správních orgánů členských států účinné a snadno zvládnutelné, jakož i průhledné a spravedlivé, aby dotyčným osobám nabízely dostatečnou právní jistotu. Neměly by se stát prostředkem k omezování výkonu práva pobytu.
            [...]
            (18) Vytvoření podmínek, na jejichž základě mohou státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, získat právo pobytu v jiném členském státě by mělo přispět k účinnému dosažení vnitřního trhu jako oblasti, ve které je zajištěn volný pohyb osob. Mohl by se také stát hlavním faktorem mobility, zejména na trhu práce Unie.“
            4. Článek 8 uvedené směrnice, nadepsaný „Povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – [EU]“, v odst. 2 stanoví:
            „Členské státy vydávají povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – [EU] dlouhodobě pobývajícím rezidentům. Doba platnosti povolení je minimálně pět let; po uplynutí doby platnosti se automaticky, případně na základě žádosti, prodlužuje.“
            5. Článek 19 směrnice 2003/109, nadepsaný „Posouzení žádostí a vydání povolení k pobytu“, stanoví:
            „[...]
            2. Jsou-li splněny podmínky stanovené v článcích 14, 15 a 16, s výhradou ustanovení o veřejném pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejném zdraví v článcích 17 a 18, vydá druhý členský stát dlouhodobě pobývajícímu rezidentovi povolení k pobytu s možností prodloužení doby platnosti. Doba platnosti tohoto povolení k pobytu bude po jejím uplynutí na základě žádosti, je-li nezbytná, prodloužena. Druhý členský stát uvědomí o svém rozhodnutí první členský stát.
            3. Druhý členský stát vydá rodinným příslušníkům dlouhodobě pobývajícího rezidenta povolení k pobytu s možností prodloužení doby platnosti, která mají stejnou dobu platnosti jako povolení vydané dlouhodobě pobývajícímu rezidentovi.“
            Italské právo 
            6. Článek 5 odst. 2b legislativního nařízení č. 286/1998 ze dne 25. července 1998, kterým se kodifikuje právní úprava v oblasti přistěhovalectví a pravidla týkající se postavení cizince (běžný doplněk ke GURI č. 191 ze dne 18. srpna 1998), který byl do tohoto legislativního nařízení vložen čl. 1 odst. 22 písm. b) zákona č. 94 ze dne 15. července 2009 o veřejné bezpečnosti (běžný doplněk ke GURI č. 170 ze dne 24. července 2009), stanoví:
            „Žádost o vydání a prodloužení povolení k pobytu podléhá zaplacení poplatku, jehož výše se stanoví v rozmezí mezi minimálně 80 a maximálně 200 eury vyhláškou Ministero dell’Economia e delle Finanze, vydanou ve spolupráci s Ministero dell’Interno, která stanoví rovněž způsob platby a způsob provedení ustanovení čl. 14a odst. 2[legislativního nařízení č. 286/1998]. Zaplacení poplatku se nevyžaduje za vydání a prodloužení povolení k pobytu v případech azylu, žádostí o azyl, podpůrné ochrany a povolení pobytu z humanitárních důvodů“.
            7. Článek 14a legislativního nařízení č. 286/1998 zavádí a upravuje Návratový fond („Fondo rimpatri“) následovně:
            „1. Zřizuje se Návratový fond při Ministero dell’Interno, za účelem financování nákladů na návrat cizinců do země původu nebo předchozího pobytu.
            2. Do uvedeného Fondu plyne polovina příjmů získaných výběrem poplatku uvedeného v čl. 5 odst. 2b, jakož i příspěvky případně vyčleněné Evropskou unií pro účely sledované Fondem. Zbývající část příjmů z poplatku uvedeného v čl. 5 odst. 2b je zanesena do předběžného rozpočtu Ministero dell’Interno na úhradu nákladů spojených s vyřizováním žádostí o vydání a prodloužení povolení k pobytu.“
            8. Vyhláška z roku 2011, přijatá na základě čl. 5 odst. 2b a čl. 14a legislativního nařízení č. 286/1998, stanoví výši poplatků, které je třeba uhradit pro vydání a prodloužení povolení k pobytu, následujícím způsobem:
            „a) 80 eur za povolení k pobytu na dobu delší než tři měsíce a kratší nebo rovnou jednomu roku;
            b) 100 eur za povolení k pobytu na dobu delší než jeden rok a kratší nebo rovnou dvěma rokům;
            c) 200 eur za vydání povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývající rezidenty – ES a pro žadatele o povolení k pobytu ve smyslu čl. 27 odst. 1 písm. a) legislativního nařízení č. [286/1998].“
            9. Třebaže předkládací rozhodnutí neobsahuje žádný odkaz na jiná vnitrostátní ustanovení stanovující jiné částky, které je třeba uhradit pro vydání a prodloužení povolení k pobytu, z vyjádření předložených Evropskou komisí, jakož i CGIL a INCA vyplývá, že na základě dříve existující stále platné italské právní úpravy je třeba pro vydání a prodloužení povolení k pobytu uhradit kromě poplatků stanovených ve vyhlášce z roku 2011 celkovou částku 73,50 eura, a to nezávisle na době platnosti povolení k pobytu.
            10. Z vyjádření Komise konkrétně vyplývá, že na základě čl. 7s b odst. 1 písm. b) nařízení s mocí zákona č. 7 ze dne 31. ledna 2005 o naléhavých opatřeních pro univerzity a výzkum, kulturní dědictví a činnosti, provádění rozsáhlých strategických prací, mobilitu úředníků a zjednodušení formalit týkajících se kolkovného a koncesních poplatků, které bylo se změnami přeměněno na zákon na základě zákona č. 43 ze dne 31. března 2005, jsou povolení k pobytu v papírové podobě nahrazena při podání žádosti o první vydání povolení k pobytu nebo jejich prodloužení elektronickými povoleními k pobytu v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí (Úř. věst. L 157, s. 1), a to od 1. ledna 2006.
            11. V souladu s článkem 1 vyhlášky ministra hospodářství a financí ze dne 4. dubna 2006 o stanovení výše nákladů, které musí žadatelé o elektronické povolení k pobytu uhradit, je částka těchto nákladů stanovena na 27,50 eura včetně daně z přidané hodnoty.
            12. Na základě jediného článku vyhlášky ministra vnitra ze dne 12. října 2005 o stanovení výše poplatků, které musí dotyčná osoba uhradit pro vydání a prodloužení povolení a dokladů k pobytu v rámci dohody uzavřené ve smyslu čl. 39 odst. 4a zákona č. 3 ze dne 16. prosince 2003, jsou náklady na služby, které musí hradit žadatel v rámci tohoto druhu řízení, stanoveny na 30 eur.
            13. Konečně v souladu s článkem 4 oddílem 1 sazebníku uvedeného v příloze A nařízení prezidenta republiky č. 642 ze dne 26. října 1972 o právní úpravě kolkovného, ve znění použitelném na věc v původním řízení, se výše kolkovného k vydání nebo prodloužení povolení k pobytu stanoví paušálně na 16 eur.
            Spor v původním řízení a předběžná otázka 
            14.  CGIL a l’INCA podaly u Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud v Laziu) návrh na zrušení vyhlášky z roku 2011, přičemž uvedly, že poplatek, který musí být podle této vyhlášky uhrazen pro vydání a prodloužení povolení k pobytu státním příslušníkům pocházejícím ze třetích zemí, je nespravedlivý nebo nepřiměřený.
            15. Předkládající soud měl za to, že je třeba i bez návrhu přezkoumat slučitelnost vnitrostátních pravidel – která ukládají platbu poplatku k vydání povolení pobytu, když stanoví zejména horní hranice v prováděcí právní úpravě – s ustanoveními unijního práva v dané oblasti.
            16. V tomto ohledu předkládající soud s odkazem na rozsudek Komise v. Nizozemsko (C‑508/10, EU:C:2012:243) uvádí, že právní předpisy dotčeného členského státu dodržují zásady uvedené ve směrnici 2003/109 pouze, pokud výše požadovaných poplatků, které nicméně mohou být v rámci rozpětí hodnot různé, nedosahují již od nejnižší hodnoty částek, které jsou příliš vysoké, a tedy nepřiměřené v porovnání s částkou, kterou musí uhradit státní příslušníci téhož státu k získání obdobného dokladu, jako je vnitrostátní průkaz totožnosti.
            17. Předkládající soud konkrétně připomněl, že v rozsudku Komise v. Nizozemsko (C‑508/10, EU:C:2012:243) bylo uvedeno, že ustanovení právního řádu Nizozemského království, která již od nejnižší hodnoty poplatku požadovaného za vydání povolení k pobytu stanoví částku rovnající se přibližně sedminásobku poplatku požadovaného za vydání vnitrostátního průkazu totožnosti státnímu příslušníku dotyčného členského státu, jsou neslučitelná se zásadami uvedenými ve směrnici 2003/109.
            18. S ohledem na to, že podle předkládajícího soudu náklady na vydání průkazu totožnosti v Itálii v současné době činí přibližně 10 eur a že nejnižší částka stanovená vyhláškou z roku 2011 činí 80 eur, takže finanční zátěž uložená státnímu příslušníkovi třetí země, aby mu bylo vydáno povolení k pobytu v tuzemsku, je přibližně osmkrát vyšší, tento soud vyjadřuje s ohledem na rozsudek Komise v. Nizozemsko (C- 508/10, EU:C:2012:243) pochybnosti, pokud jde o slučitelnost vnitrostátních ustanovení dotčených ve věci v původním řízení se zásadami směrnice 2003/109.
            19. Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
            „Brání zásady stanovené směrnicí [...] 2003/109 [...] takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou předpisy uvedené v čl. 5 odst. 2b legislativního nařízení č. 286/1998, které stanoví, že ‚[ž]ádost o vydání a prodloužení povolení k pobytu podléhá zaplacení poplatku, jehož výše se stanoví v rozmezí mezi minimálně 80 a maximálně 200 eury vyhláškou Ministero dell’Economia e delle Finanze, vydanou ve spolupráci s Ministero dell’Interno, která stanoví rovněž způsob platby [...]‘, přičemž se tak minimální výše poplatku stanoví přibližně na osminásobek nákladů za vydání vnitrostátního průkazu totožnosti?“
            K předběžné otázce 
            20. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2003/109 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která státním příslušníkům třetích zemí, kteří v dotyčném členském státě žádají o vydání či prodloužení povolení k pobytu, ukládá platbu poplatku, jehož výše činí 80 a ž 200 eur.
            21. Úvodem je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodů 4, 6 a 12 odůvodnění směrnice 2003/109, je jejím hlavním cílem integrace státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou trvale usazeni v členských státech (rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, C:2012:243, bod 66).
            22. Je nutno uvést, že Soudní dvůr již uznal, že členské státy mohou podmínit vydání povolení a dokladů k pobytu na základě směrnice 2003/109 zaplacením poplatků a že při stanovení výše těchto poplatků mají prostor pro uvážení (rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 64).
            23. Soudní dvůr však upřesnil, že posuzovací pravomoc přiznaná členským státům v tomto ohledu není neomezená a členské státy nemohou použít vnitrostátní právní úpravu, která může ohrozit dosažení cílů sledovaných směrnicí 2003/109 a tím ji zbavit užitečného účinku (viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 65).
            24. Mimoto v souladu se zásadou proporcionality, která je součástí obecných zásad unijního práva, musí být prostředky k provedení směrnice 2003/109 s to uskutečnit cíle sledované touto právní úpravou a nesmí překročit rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 75).
            25. I když je tedy členským státům umožněno podmínit vydání povolení k pobytu na základě směrnice 2003/109 výběrem poplatků, nic to nemění na tom, že v souladu se zásadou proporcionality nemůže mít výše, ve které jsou stanoveny, za cíl ani za účinek vytvoření překážky pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta přiznaného touto směrnicí, jakož i jiných práv, která vyplývají z přiznání tohoto právního postavení, neboť jinak hrozí, že bude narušen jak cíl touto směrnicí sledovaný, tak i její duch (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 69).
            26. V tomto ohledu z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že výše poplatku dotčeného ve věci v původním řízení činí 80 eur za vydání a prodloužení povolení k pobytu na dobu delší než tři měsíce a kratší nebo rovnou jednomu roku, 100 eur za vydání a prodloužení povolení k pobytu na dobu delší než jeden rok a kratší nebo rovnou dvěma rokům a 200 eur za vydání povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývající rezidenty – EU.
            27. Finanční dopad takového poplatku může být přitom pro některé státní příslušníky třetích zemí splňující podmínky stanovené směrnicí 2003/109 k vydání povolení k pobytu stanovených touto směrnicí značný, a to tím spíše, že s ohledem na dobu platnosti takových povolení musí tito státní příslušníci poměrně často žádat o prodloužení povolení a k částce tohoto poplatku se může připojit částka jiných poplatků stanovených dříve existující vnitrostátní právní úpravou, takže za takových okolností povinnost uhradit poplatek dotčený ve věci v původním řízení může představovat překážku pro to, aby uvedení státní příslušníci třetích zemí uplatnili svá práva přiznaná touto směrnicí.
            28. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že žalobci ve věci v původním řízení a Komise jak v písemných vyjádřeních, tak na jednání uvedli, že na základě dříve existující stále platné italské právní úpravy je třeba každopádně jak pro vydání, tak pro prodloužení povolení k pobytu uhradit jiný poplatek ve výši 73,50 eura, a to nezávisle na době platnosti předmětného povolení k pobytu, přičemž se tato částka připojí k výši poplatku dotčeného ve věci v původním řízení.
            29. Kromě toho z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v souladu s čl. 14a legislativního nařízení č. 286/1998 je polovina příjmů získaných výběrem poplatku dotčeného ve věci v původním řízení určena k financování nákladů na návrat státních příslušníků třetích zemí, nacházejících se na tuzemském území neoprávněně, do jejich země původu nebo předchozího pobytu, přičemž italská vláda tuto skutečnost na jednání potvrdila.
            30. Argumentaci italské vlády, podle níž poplatek dotčený ve věci v původním řízení nemůže být nepřiměřený, jelikož příjem vyplývající z toho poplatku souvisí s činností týkající se nezbytného šetření za účelem ověření dodržování podmínek požadovaných k získání povolení k pobytu na základě směrnice 2003/109, přijmout nelze.
            31. S ohledem na předcházející úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že směrnice 2003/109 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která státním příslušníkům třetích zemí, kteří v dotyčném členském státě žádají o vydání či prodloužení povolení k pobytu, ukládá platbu poplatku, jehož výše činí 80 až 200 eur, jelikož je takový poplatek nepřiměřený s ohledem na cíl sledovaný touto směrnicí a může vytvořit překážku pro výkon práv přiznaných touto směrnicí.
            K nákladům řízení 
            32. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
            
            Výrok
            Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
            Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011, brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která státním příslušníkům třetích zemí, kteří v dotyčném členském státě žádají o vydání či prodloužení povolení k pobytu, ukládá platbu poplatku, jehož výše činí 80 až 200 eur, jelikož je takový poplatek nepřiměřený s ohledem na cíl sledovaný touto směrnicí a může vytvořit překážku pro výkon práv přiznaných touto směrnicí.