CELEX: E2012C1108(01)
Language: nl
Date: 2011-07-13 00:00:00
Title: Aanbeveling van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van 13 april 2011 inzake de regulering van afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EVA-staten

8.11.2012   
            
            
               NL
            
            
               Publicatieblad van de Europese Unie
            
            
               C 340/5
            
         AANBEVELING VAN DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA
   van 13 april 2011
   inzake de regulering van afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EVA-staten (1)
   
   2012/C 340/04
   DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA (2),
   Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (3),
   Gezien de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie, en met name artikel 5, lid 2, onder b),
   Gezien het besluit bedoeld in punt 5cl van bijlage XI bij de EER-Overeenkomst Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (4), en met name artikel 19, lid 1, zoals aan de EER-Overeenkomst aangepast bij Protocol 1 van diezelfde Overeenkomst,
   Na raadpleging van het Comité voor communicatie van de EVA,
   Overwegende hetgeen volgt:
   
               (1)
            
            
               Overeenkomstig artikel 8, lid 3, van de kaderrichtlijn, dragen de nationale reguleringsinstanties (hierna ook „NRI's” genoemd) bij aan de ontwikkeling van de interne markt, onder meer door met elkaar en met de Europese Commissie en/of de Autoriteit, waar nodig, op transparante wijze samen te werken om de ontwikkeling van een consistente reguleringspraktijk te waarborgen. Tijdens de beoordeling van meer dan 850 ontwerpmaatregelen die overeenkomstig artikel 7 van de kaderrichtlijn waren aangemeld, bleek echter dat nog steeds een aantal tegenstrijdigheden bestaan bij de tariefregulering voor gespreksafgifte.
            
         
               (2)
            
            
               Hoewel er in de meeste EVA-staten over het algemeen sprake is van enige vorm van kostenoriëntering, lopen de maatregelen voor prijscontrole binnen de EER uiteen. Er zijn niet alleen zeer uiteenlopende kostentoerekeningsinstrumenten maar ook verschillende manieren voor de toepassing van deze instrumenten. De tarieven voor gespreksafgifte op wholesaleniveau die in de EER worden toegepast, lopen hierdoor nogal uiteen, hetgeen slechts ten dele kan worden verklaard door specifieke nationale factoren. De Europese Groep van reguleringsinstanties voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (ERG), die werd opgericht bij het besluit bedoeld in punt 5cl van bijlage XI bij de EER-Overeenkomst (Besluit 2002/627/EG van de Commissie
                   (5)), zoals aan de EER-Overeenkomst aangepast bij Protocol 1 van diezelfde Overeenkomst (6), kwam in zijn gemeenschappelijk standpunt over de symmetrie van tarieven voor afgifte van vaste en van mobiele gesprekken tot dezelfde conclusie. Zo hebben nationale reguleringsinstanties in een aantal gevallen kleinere exploitanten van vaste of mobiele telefonie toestemming gegeven om hogere afgiftetarieven te hanteren omdat het nieuwkomers op de markt betreft die nog niet hebben kunnen profiteren van schaalvoordelen en/of te maken hebben met een andere kostenstructuur. Deze asymmetrieën zijn niet alleen binnen maar ook buiten de nationale grenzen waar te nemen, hoewel zij geleidelijk aan vervagen. In zijn gemeenschappelijk standpunt heeft de ERG bevestigd dat afgiftetarieven normaliter symmetrisch moeten zijn en dat voor asymmetrie een passende motivering is vereist.
            
         
               (3)
            
            
               Grote verschillen in de regelgeving ten aanzien van afgiftetarieven voor vaste en mobiele telefonie leiden tot grondige concurrentieverstoringen. Markten voor gespreksafgifte vormen een situatie waarin toegang mogelijk is vanuit twee richtingen en waarbij beide exploitanten die de verbinding aangaan, in principe profiteren van de regeling. Omdat zij echter ook met elkaar concurreren bij het aantrekken van abonnees, kunnen afgiftetarieven belangrijke strategische gevolgen hebben die ook doorwegen op de concurrentiepositie. Wanneer de afgiftetarieven hoger liggen dan de efficiënte kosten, leidt dit tot belangrijke transfers tussen de markten en consumenten van vaste en mobiele telefonie. Voorts kan dit er op markten waar exploitanten asymmetrische marktaandelen bezitten, toe leiden dat kleinere exploitanten belangrijke vergoedingen moeten betalen aan grotere concurrenten. Bovendien blijft het niveau van mobiele afgiftetarieven, absoluut gezien, in een aantal EER-staten hoog vergeleken met de tarieven die worden toegepast in een aantal landen buiten de EER en in vergelijking met vaste afgiftetarieven in het algemeen, hetgeen zich vertaalt in hoge prijzen voor de eindgebruiker, die nu weliswaar een dalende trend vertonen. Hoge afgiftetarieven leiden in veel gevallen tot hoge retailprijzen voor gespreksopbouw en derhalve tot een geringer gebruik, hetgeen ten koste gaat van de welvaart van de consumenten.
            
         
               (4)
            
            
               Het gebrek aan harmonisatie bij de toepassing van kostentoerekeningssystemen op afgiftemarkten tot op heden wijst op de noodzaak van een gemeenschappelijke aanpak die een grotere rechtszekerheid zal bieden en de juiste prikkels zal verschaffen voor potentiële investeerders. Ook zullen daardoor de lasten van de regulering voor de bestaande exploitanten die momenteel actief zijn in verschillende EER-staten, verminderen. De doelstelling van een samenhangende regulering op de afgiftemarkten is duidelijk en wordt als zodanig door de NRI's erkend en werd ook door de Europese Commissie en de Autoriteit herhaaldelijk bevestigd bij hun toetsing van ontwerpmaatregelen aan artikel 7 van de kaderrichtlijn.
            
         
               (5)
            
            
               Op grond van het reguleringskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten zijn de invoering van verplichte en passende mechanismen inzake kostprijsadministratie en prijscontroles vereist. Het gaat hierbij om de artikelen 9, 11 en 13, in samenhang met overweging 20 van het besluit bedoeld in punt 5cl van bijlage XI bij de EER-Overeenkomst (Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (7)) (toegangsrichtlijn), zoals aan de EER-Overeenkomst aangepast bij Protocol 1 van diezelfde Overeenkomst (8).
            
         
               (6)
            
            
               Het besluit bedoeld in punt 26j van bijlage XI bij de EER-Overeenkomst (Aanbeveling 2005/698/EG van de Commissie van 19 september 2005 inzake scheiding van boekhoudingen en kostenberekeningssystemen onder het regelgevingskader voor elektronische communicatie (9)), zoals aan de EER-Overeenkomst aangepast bij Protocol 1 van diezelfde Overeenkomst (10), biedt een kader voor de consequente toepassing van de specifieke bepalingen inzake kostprijsadministratie en boekhoudkundige scheiding, om de transparantie van voorgeschreven boekhoudsystemen, methodes, controle en de verslaglegging te verbeteren, hetgeen alle betrokkenen ten goede komt.
            
         
               (7)
            
            
               Gespreksafgifte op wholesaleniveau is de dienst die nodig is om gesprekken naar de gekozen aansluiting (in vaste netwerken) of naar abonnees (in mobiele netwerken) af te geven. Het tariferingsysteem in de EER is gebaseerd op Calling Party Network Pays, hetgeen inhoudt dat de kosten voor afgifte worden vastgesteld door het opgeroepen netwerk en worden betaald door het netwerk dat de oproep doet. De opgeroepen partij wordt niets in rekening gebracht voor deze dienst en heeft over het algemeen geen reden om te reageren op de afgifteprijs die door zijn netwerkexploitant is vastgesteld. De regelgevingsinstanties maken zich in dit verband met betrekking tot de concurrentie vooral zorgen over extreme prijzen. Hoge afgifteprijzen worden uiteindelijk terugverdiend door hogere beltarieven voor eindgebruikers. Gelet op het feit dat afgiftemarkten toegankelijk zijn vanuit twee richtingen vormt ook kruissubsidiëring tussen exploitanten een potentieel concurrentieprobleem. Concurrentieproblemen kunnen zich voordoen bij zowel vaste als mobiele afgiftemarkten. Omdat het in het belang is van de exploitanten die gesprekken afgeven, om de prijzen vast te stellen op een niveau dat ver boven de kosten ligt, wordt kostenoriëntatie beschouwd als de meest geschikte oplossing op middellange termijn voor deze problemen. In overweging 20 van de toegangsrichtlijn wordt opgemerkt dat de methode voor het terugverdienen van de kosten moet zijn aangepast aan de omstandigheden. Gezien de specifieke kenmerken van markten voor gespreksafgifte en de daaraan verbonden concurrentie- en distributieproblemen, erkennen de Europese Commissie en de Autoriteit al geruime tijd dat een gemeenschappelijke aanpak die gebaseerd is op doelmatige kostennorm en de toepassing van symmetrische afgiftetarieven, doelmatigheid en duurzame concurrentie zou bevorderen en zou zorgen voor optimale consumentenvoordelen wat betreft prijzen en dienstenaanbod.
            
         
               (8)
            
            
               Op grond van artikel 8, lid 1, van de kaderrichtlijn moeten de EER-staten ervoor zorgen dat de nationale reguleringsinstanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn en de bijzondere richtlijnen omschreven reguleringstaken, met name die welke erop gericht zijn daadwerkelijke concurrentie te waarborgen, zoveel mogelijk rekening houden met het streven dat de regulering technologisch neutraal moet zijn. Artikel 8, lid 2, van de kaderrichtlijn bepaalt verder dat nationale reguleringsinstanties de concurrentie bevorderen door onder meer de verzekering te verlangen dat gebruikers maximaal voordeel genieten wat betreft keuze, prijs en kwaliteit van de dienst en dat er in de sector elektronische communicatie geen vervalsing of beperking van de concurrentie plaatsvindt. Om deze doelstellingen te bereiken en te zorgen voor een consequente toepassing in alle EER-staten moeten de gereguleerde afgiftetarieven zo spoedig mogelijk omlaag worden gebracht tot het niveau van de kosten van een efficiënte exploitant.
            
         
               (9)
            
            
               In een situatie waarin sprake is van concurrentie, concurreren exploitanten op basis van de huidige kosten en worden zij niet gecompenseerd voor kosten die het gevolg zijn van inefficiënte bedrijfsvoering. Historische kosten moeten derhalve worden omgerekend in huidige kosten om rekening te houden met de kosten van een efficiënte exploitant die gebruikmaakt van moderne technologie.
            
         
               (10)
            
            
               Exploitanten die gecompenseerd worden voor feitelijke afgiftekosten zullen niet geneigd zijn efficiënter te werken. Toepassing van een bottom-up model sluit aan op het concept waarbij een netwerk wordt ontwikkeld voor een efficiënte exploitant aan de hand van een economisch/technisch model van een efficiënt netwerk dat uitgaat van de huidige kosten. Hierbij wordt rekening gehouden met de apparatuur die nodig is en niet zozeer met de apparatuur die voorhanden is en blijven de historische kosten buiten beschouwing.
            
         
               (11)
            
            
               Omdat een bottum-up model hoofdzakelijk is gebaseerd op afgeleide gegevens — netwerkkosten worden bijvoorbeeld berekend aan de hand van informatie van verkopers van apparatuur —, zouden reguleringsinstanties de resultaten van een bottom-up model wellicht willen vergelijken met de resultaten van een top-down model om met de meest degelijke resultaten te kunnen komen en grote verschillen in exploitatiekosten, kapitaalkosten en kostentoerekening tussen een hypothetische en een echte exploitant te vermijden. Om mogelijke tekortkomingen van het bottom-up model zoals informatieasymmetrie vast te stellen en te verbeteren, kan de NRI de resultaten van een aanpak op basis van een bottom-up model vergelijken met die van een overeenkomstig top-down model waarbij gebruik wordt gemaakt van gecontroleerde gegevens.
            
         
               (12)
            
            
               Het kostenmodel gebaseerd moet worden op de efficiënte technologische keuzen die beschikbaar zijn in de voor het model relevante periode, voor zover deze kunnen worden vastgesteld. Bij een bottom-up model dat vandaag wordt samengesteld kan men er dan ook in principe van uitgaan dat het kernnetwerk voor vaste netwerken gebaseerd is op Next-Generation-Network (NGN). Het bottom-up model voor mobiele netwerken moet gebaseerd zijn op een combinatie van 2G en 3G die worden gebruikt in het toegangselement van het netwerk en dient rekening te houden met de voorziene situatie terwijl men er bij het kernonderdeel kan van uitgaan dat het gebaseerd is op NGN.
            
         
               (13)
            
            
               Rekening houdende met de bijzondere kenmerken van de markten voor gespreksafgifte moeten de kosten van afgiftediensten worden berekend op basis van toekomstige incrementele kosten op lange termijn (LRIC). Bij een LRIC-model, worden alle kosten variabel. Omdat men er van uitgaat dat alle activa op termijn worden vervangen, zorgt het vaststellen van de tarieven aan de hand van dit model voor een efficiënte kostendekking. LRIC-modellen houden alleen rekening met kosten die het gevolg zijn van een vastgestelde stijging (increment). Een aanpak op basis van incrementele kosten waarbij alleen efficiënte kosten worden toegerekend die er niet zouden zijn wanneer de aan het increment ten gronde liggende dienst niet langer zou worden verstrekt (dat wil zeggen vermijdbare kosten) bevordert een efficiënte productie en een efficiënt gebruik en beperkt potentiële concurrentieverstoringen. Hoe meer afgiftetarieven afwijken van de meerkosten, des te groter de concurrentieverstoringen tussen vaste en mobiele markten en/of tussen exploitanten met asymmetrische marktaandelen en verkeersstromen. Een pure LRIC-aanpak waarbij de gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau als relevant increment wordt beschouwd en alleen vermijdbare kosten omvat, is dan ook gerechtvaardigd. Met een LRIC-aanpak zouden ook alle vaste en variabele kosten die gemoeid zijn met het aanbieden van gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau kunnen worden terugverdiend zodat kosten makkelijker doelmatig kunnen worden terugverdiend (omdat men er van uitgaat dat vaste kosten op lange termijn variabel worden).
            
         
               (14)
            
            
               Vermijdbare kosten zijn het verschil tussen de vastgestelde langetermijnkosten van een exploitant die een volledig gamma van diensten verschaft en de totale vastgestelde kosten van die exploitant die een volledig gamma van diensten verschaft zonder gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau aan derde partijen (d.w.z. de stand-alone kosten van een exploitant die geen afgifte biedt aan derden). Om een passende kostentoerekening te kunnen maken, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de met het verkeer samenhangende kosten, dat wil zeggen alle vaste en variabele kosten die toenemen met de uitbreiding van het verkeer en kosten die niet met het verkeer samenhangen, dat wil zeggen alle kosten die niet omhoog gaan wanneer het verkeer toeneemt. Om te kunnen bepalen welke vermijdbare kosten relevant zijn voor gespreksafgifte op wholesaleniveau mag geen rekening worden gehouden met kosten die niet samenhangen met het verkeer. Bovendien kan het nodig zijn met het verkeer samenhangende kosten vervolgens toe te rekenen aan andere diensten (bijv. gespreksopbouw, SMS, MMS, breedband, huurlijnen, enz.) waarbij gespreksafgifte op wholesaleniveau de doorslaggevende dienst is waarmee rekening moet worden gehouden. Kosten die worden toegerekend aan de gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau moeten derhalve alleen gelijk zijn aan de aanvullende kosten voor het verschaffen van de dienst. Met een op LRIC-gebaseerde kostenberekening voor gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau in vaste en mobiele markten moeten derhalve alleen de kosten kunnen worden terugverdiend die vermeden kunnen worden wanneer een gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau aan derden niet langer wordt verschaft.
            
         
               (15)
            
            
               Het is duidelijk dat gespreksafgifte een dienst is die winst oplevert voor zowel de partij die de oproep doet als de partij die de oproep ontvangt (wanneer de ontvangende partij er geen voordeel bij zou hebben, zou ze de oproep niet ontvangen), hetgeen er weer op duidt dat beide partijen verantwoordelijk zijn voor het ontstaan van de kosten. Wanneer de prijzen op basis van de kosten zouden worden bepaald zodat de kosten voor rekening zouden zijn voor degene die aanleiding geeft tot de kosten, dan zouden de kosten voor de veroorzaker zijn. Aanvaarding dat de kosten door beide partijen worden veroorzaakt, betekent dat niet alle daarmee verbonden kosten moeten worden terugverdiend via de gereguleerde afgiftetarieven op wholesaleniveau. Volgens deze aanbeveling kunnen alle vermijdbare kosten voor het verschaffen van gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau echter worden terugverdiend door middel van de wholesaletarieven, dat wil zeggen alle kosten die toenemen als gevolg van een toename van het gespreksafgifteverkeer op wholesaleniveau.
            
         
               (16)
            
            
               Bij het vaststellen van afgiftetarieven moet elke afwijking van afzonderlijke niveaus van kostenefficiëntie gebaseerd zijn op objectieve kostenverschillen waarover exploitanten geen controle hebben. Bij vaste netwerken zijn er geen objectieve kostenverschillen vastgesteld waarover de exploitant geen controle heeft. In mobiele netwerken kan ongelijke spectrumtoewijzing worden beschouwd als een externe factor die leidt tot verschillen in de kosten per eenheid tussen mobiele exploitanten. Externe kostenverschillen kunnen ontstaan wanneer spectrum niet wordt toegewezen aan de hand van marktmechanismen maar op basis van een sequentieel vergunningsproces. Wanneer het spectrum wordt toegewezen door middel van een marktmechanisme zoals een veiling of wanneer er sprake is van een secundaire markt, zijn de kostenverschillen als gevolg van frequentietoewijzing meer intrinsiek en zullen zij waarschijnlijk fors dalen of verdwijnen.
            
         
               (17)
            
            
               Nieuwkomers op mobiele markten kunnen echter gedurende een overgangsperiode geconfronteerd worden met hogere kosten per eenheid voordat zij de minimale omvang hebben om rendabel te opereren. In dergelijke situaties kunnen NRI’s, nadat zij hebben vastgesteld dat er belemmeringen zijn voor intrede op en uitbreiding van de retailmarkt, hen toestemming verlenen hun hogere meerkosten ten opzichte van die van een modelexploitant gedurende een overgangsperiode van maximaal vier jaar na hun toetreding tot de markt terug te verdienen. Uitgaande van het gemeenschappelijk standpunt van de ERG, is het redelijk te voorzien in een periode van vier jaar voor de geleidelijke eliminering van asymmetrieën, gebaseerd op de inschatting dat het op de mobiele markt waarschijnlijk drie à vier jaar na de toetreding tot de markt kan duren voordat een marktaandeel van 15 à 20 % kan worden verwezenlijkt, waarmee men in de buurt komt van de minimale omvang om rendabel te opereren. Dit geldt met name voor de situatie van nieuwkomers op de markt voor vaste telefonie die lagere kosten per eenheid kunnen verwezenlijken door hun netwerken te concentreren op routes met een hoge dichtheid in bepaalde geografische regio's en/of relevante netwerkinput kunnen huren van gevestigde exploitanten.
            
         
               (18)
            
            
               Een afschrijvingregeling waarbij rekening wordt gehouden met de economische waarde van activa geniet de voorkeur. Wanneer echter geen degelijk economisch afschrijvingsmodel kan worden ontwikkeld, zijn er nog andere benaderingen mogelijk zoals lineaire afschrijving, annuiteiten en tilted annuities. Als afweging voor de keuze van een alternatief concept geldt in hoeverre een dergelijk concept in de buurt kan komen van een economische afschrijving. Wanneer geen degelijk economisch afschrijvingsmodel kan worden ontwikkeld, moet het afschrijvingsprofiel van elk belangrijk actief in het bottom-up model afzonderlijk worden onderzocht en moet worden gekozen voor een aanpak die een afschrijvingsprofiel oplevert dat vergelijkbaar is met dat van een economische afschrijving.
            
         
               (19)
            
            
               Wat efficiënte schaal betreft, gelden uiteenlopende overwegingen voor de vaste en de mobiele markt. De minimum efficiënte schaal (MES) in de vaste en de mobiele markt kan verschillen omdat deze afhangt van reguleringsvoorwaarden en commerciële voorwaarden.
            
         
               (20)
            
            
               Bij het reguleren van afgiftetarieven op wholesaleniveau mogen NRI's exploitanten niet uitsluiten of hen verbieden over te stappen op andere regelingen voor de uitwisseling van afgifteverkeer in de toekomst zolang deze regelingen in overeenstemming zijn met een concurrerende markt.
            
         
               (21)
            
            
               Een overgangsperiode tot 31 december 2012 moet volstaan om NRI's de mogelijkheid te bieden een kostenmodel op te zetten en exploitanten in staat te stellen hun bedrijfsplannen dienovereenkomstig aan te passen terwijl aan de andere kant rekening wordt gehouden met de dringende behoefte van consumenten om maximaal voordeel te halen uit efficiënte, op kosten gebaseerde afgiftetarieven.
            
         
               (22)
            
            
               Voor NRI's met beperkte middelen kan uitzonderlijk een aanvullende overgangsperiode nodig zijn om het aanbevolen kostenmodel op te stellen. Onder dergelijke omstandigheden zou een NRI, wanneer ze kan aantonen dat een andere methode (bijvoorbeeld benchmarking) dan een bottom-up LRIC-model gebaseerd op de huidige kosten resultaten oplevert die in overeenstemming zijn met deze aanbeveling en eveneens leidt tot efficiënte resultaten die in overeenstemming zijn met die in een concurrerende markt, tot 1 juli 2014 een alternatieve aanpak voor de prijsberekening kunnen hanteren. Wanneer het objectief gezien voor NRI's met beperkte middelen onevenredig zou zijn de aanbevolen kostenmethode na deze datum te hanteren, mogen zij een alternatieve methode toepassen tot de datum waarop deze aanbeveling wordt herzien, behalve wanneer de instantie die is opgericht met het oog op samenwerking tussen de NRI's en de Europese Commissie en de Autoriteit, met inbegrip van de hieraan verbonden werkgroepen, voldoende praktische steun en richtsnoeren verstrekt om deze situatie met beperkte middelen op te vangen en met name de kosten voor de tenuitvoerlegging van de aanbevolen methode. Het resultaat van dergelijke alternatieve methoden mag niet boven het gemiddelde afgiftetarief uitkomen dat is vastgesteld door de NRI's die de aanbevolen kostentoerekeningsmethode hanteren.
            
         
               (23)
            
            
               Ten behoeve van deze aanbeveling heeft overleg plaatsgevonden met het Comité voor communicatie van de EVA, dat zijn mening hierover heeft gegeven,
            
         BEVEELT AAN:
   
               1.
            
            
               Wanneer de nationale reguleringsinstanties (hierna „NRI’s” genoemd) overeenkomstig artikel 13 van de toegangsrichtlijn prijscontrole en verplichtingen inzake kostprijsadministratie opleggen aan exploitanten die door hen zijn aangewezen als ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht op markten voor gespreksafgifte op wholesaleniveau voor afzonderlijke openbare telefoonnetwerken („vaste en mobiele afgiftemarkten”), naar aanleiding van een marktanalyse die is uitgevoerd in overeenstemming met artikel 16 van de toegangsrichtlijn, dienen zij afgiftetarieven vast te stellen die gebaseerd zijn op de kosten van een efficiënte exploitant. Dit houdt in dat deze ook symmetrisch zouden zijn. De NRI's dienen hierbij als volgt te werk te gaan.
            
         
               2.
            
            
               Aanbevolen wordt de beoordeling van efficiënte kosten te baseren op de huidige kosten en een aanpak te hanteren waarbij als relevante kostenberekeningsmethode gebruik wordt gemaakt van een bottom-up model en incrementele kosten op lange termijn (LRIC).
            
         
               3.
            
            
               NRI's kunnen de resultaten van de aanpak met een bottom-up model vergelijken met die van een top-down model dat gebruikmaakt van gecontroleerde gegevens om de degelijkheid van de resultaten te toetsen en te verbeteren en dienovereenkomstige aanpassingen uit te voeren.
            
         
               4.
            
            
               Het kostenmodel moet gebaseerd zijn op efficiënte technologieën die beschikbaar zijn in de voor het model relevante periode. Het kerngedeelte van zowel vaste als mobiele netwerken zou derhalve in principe gebaseerd kunnen worden op Next-Generation-Network (NGN). Het deel dat toegang geeft tot mobiele netwerken moet eveneens gebaseerd worden op een combinatie van 2G- en 3G-telefonie.
            
         
               5.
            
            
               De hier genoemde verschillende kostencategorieën moeten als volgt worden vastgelegd:
               
                           a)
                        
                        
                           „incrementele kosten” zijn kosten die kunnen worden vermeden wanneer een specifiek increment niet langer ter beschikking wordt gesteld (ook wel vermijdbare kosten genoemd);
                        
                     
                           b)
                        
                        
                           „kosten die verband houden met het verkeer” zijn alle vaste en variabele kosten die toenemen naarmate het verkeer toeneemt.
                        
                     
         
               6.
            
            
               Het relevante increment in het LRIC-model moet worden omschreven als de gespreksafgifte op wholesaleniveau aan derden. Dit houdt in dat NRI's bij de beoordeling van incrementele kosten het verschil moeten bepalen tussen de totale kosten op lange termijn van een exploitant die een volledig gamma diensten verleent, en de totale kosten op lange termijn van deze exploitant wanneer geen gespreksafgifte op wholesaleniveau aan derden wordt geleverd. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen met het verkeer samenhangende kosten en andere kosten, terwijl bij de berekening van afgiftetarieven op wholesaleniveau geen rekening moet worden gehouden met deze laatste kosten. Om de relevante incrementele kosten te bepalen wordt aanbevolen de met het verkeer samenhangende kosten in de eerste plaats toe te rekenen aan andere diensten dan gespreksafgifte op wholesaleniveau en alleen de overige met het verkeer samenhangende kosten toe te rekenen aan gespreksafgifte op wholesaleniveau. Op deze wijze worden alleen kosten die vermeden kunnen worden wanneer gespreksafgifte op wholesaleniveau aan derden niet langer wordt verstrekt, toegerekend aan de gereguleerde gespreksafgiftediensten. De beginselen voor de berekening van het gespreksafgifte-increment op wholesaleniveau in netwerken voor vaste en mobiele telefonie zijn verder uiteengezet in de bijlage.
            
         
               7.
            
            
               Aanbevolen wordt voor de afschrijving van activa zoveel mogelijk gebruik te maken van economische afschrijving.
            
         
               8.
            
            
               Wanneer de juiste efficiënte omvang van de modelexploitant moet worden bepaald, moeten de NRI's rekening houden met de beginselen voor het bepalen van de juiste efficiënte omvang in netwerken voor vaste en mobiele afgifte zoals uiteengezet in de bijlage.
            
         
               9.
            
            
               Wanneer efficiënte kostenniveaus worden vastgesteld die afwijken van de hierboven beschreven beginselen, dienen deze te worden gerechtvaardigd door kostenverschillen waarover de betrokken exploitanten geen controle hebben. Dergelijke objectieve kostenverschillen kunnen zich voordoen op mobiele afgiftemarkten als gevolg van ongelijke spectrumtoewijzing. Wanneer het kostenmodel de kosten omvat voor aanvullend spectrum dat is verworven om gespreksafgifte op wholesaleniveau te kunnen verschaffen moeten de NRI's alle objectieve kostenverschillen regelmatig herzien, en er onder meer op letten of het in de lijn der verwachtingen ligt dat aanvullend spectrum beschikbaar komt via een toewijzing op basis van marktmechanismen, waardoor eventuele kostenverschillen als gevolg van bestaande toewijzingen wegvallen of dat dit relatieve kostennadeel geleidelijk afneemt naarmate nieuwkomers meer marktaandeel verwerven.
            
         
               10.
            
            
               Wanneer kan worden aangetoond dat een nieuwkomer op de markt voor mobiele telefonie die onder de minimum efficiënte schaal opereert hogere incrementele kosten heeft per eenheid dan de modelexploitant, kunnen NRI’s, nadat zij hebben vastgesteld dat er belemmeringen zijn voor intrede op en uitbreiding van de retailmarkt, hem toestemming verlenen deze hogere kosten tijdens een overgangsperiode via gereguleerde afgiftetarieven terug te verdienen. Deze periode mag niet langer zijn dan vier jaar na de toetreding tot de markt.
            
         
               11.
            
            
               Deze aanbeveling laat eerdere reguleringsbesluiten van NRI's op de hier genoemde gebieden onverlet. NRI's dienen er niettemin voor te zorgen dat afgiftetarieven vóór 31 december 2012 worden toegepast op een kostenefficiënt, symmetrisch niveau, afhankelijk van eventuele objectieve kostenverschillen die overeenkomstig de punten 9 en 10 zijn vastgesteld.
            
         
               12.
            
            
               In uitzonderlijke omstandigheden en wanneer de NRI, met name als gevolg van beperkte middelen, het aanbevolen kostenmodel niet tijdig kan opstellen en kan aantonen dat een andere methode dan een bottom-up LRIC-model gebaseerd op de huidige kosten resultaten oplevert die in overeenstemming zijn met deze aanbeveling en voldoende efficiënte resultaten oplevert die in overeenstemming zijn met die op een concurrerende markt, kan zij ertoe overgaan tot uiterlijk 1 juli 2014 voorlopige prijzen vast te stellen gebaseerd op een alternatieve aanpak. Wanneer het objectief gezien voor NRI's met beperkte middelen buiten proportie zou zijn de aanbevolen kostenmethode na deze datum te hanteren, mogen zij een alternatieve methode toepassen tot de datum waarop deze aanbeveling wordt herzien, behalve wanneer de instantie die is opgericht met het oog op samenwerking tussen de NRI's en de Europese Commissie en de Autoriteit, met inbegrip van de hieraan verbonden werkgroepen, voldoende praktische steun en richtsnoeren verstrekt om deze situatie met beperkte middelen op te vangen en met name de kosten voor de tenuitvoerlegging van de aanbevolen methode. Het resultaat van dergelijke alternatieve methoden mag niet niet boven het gemiddelde afgiftetarief uitkomen dat is vastgesteld door de NRI's die de aanbevolen-kostenmethode hanteren.
            
         
               13.
            
            
               Deze aanbeveling wordt herzien overeenkomstig toekomstige wijzigingen van Aanbeveling 2009/396/EC van de Europese Commissie inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EU.
            
         
               14.
            
            
               Deze aanbeveling is gericht tot de EVA-staten.
            
         
      Gedaan te Brussel, 13 april 2011.
      
         
            Voor de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA
         
         Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY
         
            Waarnemend voorzitter
         
         Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON
         
            Lid van het College
         
      
   
   
      (1)  Stemt overeen met Aanbeveling 2009/396/EC van de Europese Commissie van 7 mei 2009 inzake de regelgeving voor afgiftetarieven van vaste en mobiele telefonie in de EU (PB L 124 van 20.5.2009, blz. 67), aan de EER-Overeenkomst aangepast.
   
      (2)  Hierna „de Autoriteit” genoemd.
   
      (3)  Hierna „de EER-Overeenkomst” genoemd.
   
      (4)  PB L 108 van 24.4.2002, blz. 33
   
   
      (5)  PB L 200 van 30.7.2002, blz. 38.
   
      (6)  Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 10/2004 (PB L 116 van 22.4.2004, blz. 58 en EER-supplement nr. 20 van 22.4.2004, blz. 13), in werking getreden per 7 februari 2004.
   
      (7)  PB L 108 van 24.4.2002, blz. 7.
   
      (8)  Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 11/2004 (PB L 116 van 22.4.2004, blz. 60 en EER-supplement nr. 20 van 22.4.2004, blz. 14), in werking getreden per 1 november 2004.
   
      (9)  PB L 266 van 11.10.2005, blz. 64.
   
      (10)  Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 84/2008 (PB L 280 van 23.10.2008, blz. 18 en EER-supplement nr. 64 van 23.10.2008, blz. 11), in werking getreden per 5 juli 2008.
   
      BIJLAGE
      
         Beginselen voor de berekening van afgiftetarieven op wholesaleniveau voor vaste netwerken
      
      De relevante incrementele kosten (d.w.z. vermijdbare kosten) van de gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau zijn het verschil tussen de totale langetermijnkosten van een exploitant die het volledige gamma van diensten verleent en de totale langetermijnkosten van een exploitant die geen gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau aan derden verschaft.
      Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de kosten die wel en de kosten die niet met het verkeer samenhangen om ervoor te zorgen dat deze correct worden toegerekend. Niet met het verkeer samenhangende kosten mogen niet worden meegerekend bij de berekening van afgiftetarieven op wholesaleniveau. Van de kosten die wel met het verkeer samenhangen, mogen alleen die kosten die vermeden kunnen worden wanneer geen gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau worden geleverd, worden toegerekend aan het relevante afgifte-increment. Deze vermijdbare kosten kunnen worden berekend door de met het verkeer samenhangende kosten eerst toe te rekenen aan andere diensten dan gespreksafgifte op wholesaleniveau (bijv. gespreksopbouw, datadiensten, IPTV enz.) waarbij alleen de resterende met het verkeer samenhangende kosten worden toegerekend aan de gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau.
      Over het algemeen ligt de standaardgrens tussen kosten die wel en kosten die niet met het verkeer samenhangen, daar waar de eerste verkeersconcentratie optreedt. In een PSTN-netwerk is dit over het algemeen de upstreamkant van de linecard in de concentrator op afstand. Het equivalent op een NGN-breedband is de linecard in de DSLAM/MSAN (1). Wanneer de DSLAM/MSAN zich in een straatkast bevindt, moet worden nagegaan of het upstreamcircuit tussen een dergelijke kast en de centrale/hoofdverdeler wordt gedeeld en moet worden beschouwd als onderdeel van de verkeersgevoelige kostencategorie. In dat geval ligt de scheidslijn tussen kosten die wel en kosten die niet samenhangen met het verkeer in de straatkast. Wanneer specifieke capaciteit wordt toegewezen aan de gespreksafgiftedienst ongeacht het type technologie, dan blijft de scheidslijn liggen op het niveau van de concentrator op afstand.
      Wanneer de hierboven beschreven aanpak wordt gevolgd, zouden voorbeelden van kosten die in het increment afgifte kunnen worden opgenomen, aanvullende netwerkcapaciteit kunnen omvatten die nodig is om wholesaleverkeer aan te bieden (bijv. aanvullende netwerkinfrastructruur voor zover deze nodig is om de capaciteit uit te breiden in verband met aanvullend wholesaleverkeer) alsmede aanvullende commerciële wholesalekosten die rechtstreeks verband houden met het verstrekken van wholesaleafgiftediensten aan derden.
      Om voor het kostenmodel de efficiënte schaal te kunnen bepalen van een exploitant, moeten NRI’s rekening houden met het feit dat exploitanten in vaste netwerken de mogelijkheid hebben hun netwerken in bepaalde geografische gebieden aan te leggen en zich op routes met een hoge dichtheid kunnen concentreren en/of relevante netwerkinput kunnen huren van gevestigde exploitanten. Bij het definiëren van de individuele efficiënte schaal voor de modelexploitant moeten de NRI’s er derhalve ook rekening mee houden dat efficiënte toegang moet worden bevorderd en tegelijkertijd oog hebben voor het feit dat kleine exploitanten onder bepaalde omstandigheden kunnen produceren in kleinere geografische gebieden tegen lagere kosten per eenheid. Voorts kan men ervan uitgaan dat kleinere exploitanten die niet dezelfde schaalvoordelen kunnen halen als de grootste exploitanten die actief zijn in ruimere geografische gebieden, eerder geneigd zijn input te kopen tegen wholesaleprijzen dan zelf afgiftediensten te leveren.
      
         Beginselen voor het berekenen van afgiftetarieven op wholesaleniveau in mobiele netwerken
      
      De relevante incrementele kosten (d.w.z. vermijdbare kosten) van de gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau zijn het verschil tussen de totale langetermijnkosten van een exploitant die het volledige gamma van diensten verleent en de totale langetermijnkosten van een exploitant die geen gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau aan derden verschaft.
      Er moet onderscheid worden gemaakt tussen kosten die wel en de kosten die niet met het verkeer samenhangen om ervoor te zorgen dat deze correct worden toegerekend. Kosten die niet met het verkeer samenhangen mogen niet worden meegerekend bij de berekening van afgiftetarieven op wholesaleniveau. Van de kosten die wel met het verkeer samenhangen mogen alleen kosten die vermeden kunnen worden wanneer geen gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau worden geleverd, worden toegerekend aan het relevante afgifte-increment. Deze vermijdbare kosten kunnen worden berekend door de met het verkeer samenhangende kosten eerst toe te rekenen aan andere diensten dan gespreksafgifte op wholesaleniveau (bv. gespreksopbouw, SMS, MMS enz..) waarbij alleen de resterende met het verkeer samenhangende kosten worden toegerekend aan de gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau.
      Kosten van de handset en de SIM-kaart hangen niet samen met het verkeer en mogen niet worden meegerekend bij een kostenberekeningsmodel voor gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau.
      Dekking kan het best worden omschreven als het vermogen of de optie om vanaf een punt in het netwerk op elk tijdstip één oproep te doen, en vermogen betekent aanvullende netwerkkosten die nodig zijn met het oog op het toegenomen verkeer. De noodzaak om te voldoen aan dergelijke dekking voor abonnees zal leiden tot kosten die niet samenhangen met het verkeer, welke niet mogen worden toegerekend aan het increment gespreksafgifte op wholesaleniveau. Investeringen in volwassen mobiele markten worden meer gestuurd door uitbreiding van het vermogen en de ontwikkeling van nieuwe diensten en dit zou tot uitdrukking moeten komen in het kostenmodel. De incrementele kosten van gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau mogen derhalve geen dekkingskosten omvatten maar wel aanvullende capaciteitskosten voor zover deze het gevolg zijn van het verschaffen van gespreksafgiftediensten op wholesaleniveau.
      De kosten van spectrumgebruik (de vergunning om te beschikken over spectrumfrequenties en deze te gebruiken) die ontstaan bij het verschaffen van diensten op retailniveau aan netwerkabonnees vloeien in eerste instantie voort uit het aantal abonnees en hangen derhalve niet samen met het verkeer. Zij moeten dan ook niet worden erkend als onderdeel van het increment gespreksafgifte op wholesaleniveau. De kosten om aanvullend spectrum te verwerven om de capaciteit te verhogen (boven het minimum dat nodig is om retaildiensten te verstrekken aan abonnees) met het oog op extra verkeer als gevolg van het verschaffen van een gespreksafgiftedienst op wholesaleniveau moeten worden meegerekend op basis van verwachte opportuniteitskosten.
      Wanneer de hierboven beschreven aanpak wordt gevolgd, zouden voorbeelden van kosten die in het increment afgiftedienst kunnen worden opgenomen, aanvullende netwerkcapaciteit kunnen omvatten die nodig is om extra wholesaleverkeer aan te bieden omvatten (bv. aanvullende netwerkinfrastructuur voor zover deze nodig is om de capaciteit uit te breiden in verband met aanvullend wholesaleverkeer). Dergelijke kosten die verband houden met het netwerk zouden aanvullende mobiele schakelcentrales (mobile switching centres — MSC's) of basisinfrastructuur kunnen omvatten die rechtstreeks nodig is voor afgifteverkeer naar derden. Wanneer bepaalde netwerkelementen bovendien gedeeld worden om gespreksopbouw- en -afgiftediensten te verstrekken, zoals cellocaties of basis-zend/ontvangstations (Base Transceiver Stations — BTS), zullen deze worden opgenomen in het kostenmodel voor afgiftekosten voor zover zij nodig waren omdat aanvullende capaciteit nodig is in verband met afgifteverkeer naar derden. Bovendien zou ook met aanvullende spectrumkosten en commerciële kosten op wholesaleniveau die rechtstreeks verband houden met het verschaffen van gespreksafgifte op wholesaleniveau aan derden, rekening worden gehouden. Dit betekent dat dekkingskosten, de vermijdbare vaste bedrijfskosten en commerciële retailkosten niet worden meegerekend.
      Om voor het kostenmodel de minimum efficiënte schaal te bepalen en rekening houdende met de ontwikkeling van marktaandelen in een aantal EER-staten, wordt aanbevolen de omvang vast te stellen op een marktaandeel van 20 %. Mobiele exploitanten die pas zijn toegetreden tot de markt, zullen er naar verwachting naar streven hun efficiëntie en hun inkomsten te maximaliseren en zouden dus een minimummarktaandeel van 20 % kunnen behalen. Wanneer een NRI kan aantonen dat de marktvoorwaarden op het grondgebied van die EVA-staten een afwijkende minimum efficiënte schaal zouden inhouden, zou zij kunnen afwijken van de aanbevolen aanpak.
      
         (1)  Digital Subscriber Line Access Multiplexer/Multi-Service Access Node.