CELEX: 62017CJ0003
Language: da
Date: 2018-02-28
Title: Domstolens dom (Sjette Afdeling) af 28. februar 2018.#Sporting Odds Limited mod Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 56 TEUF – artikel 4, stk. 3, TEU – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – restriktioner – hasardspil – nationale bestemmelser – statens drift af visse former for hasardspil – eneret – koncessionsordning for andre former for spil – krav om forudgående godkendelse – administrativ sanktion.#Sag C-3/17.

DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
      28. februar 2018 (
            *1
         )
      »Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 56 TEUF – artikel 4, stk. 3, TEU – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – restriktioner – hasardspil – nationale bestemmelser – statens drift af visse former for hasardspil – eneret – koncessionsordning for andre former for spil – krav om tilladelse – administrativ sanktion«
      I sag C-3/17,
      angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) ved afgørelse af 4. oktober 2016, indgået til Domstolen den 3. januar 2017, i sagen
      
         Sporting Odds Ltd
      
      mod
      
         Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,
      
      har
      DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
      sammensat af afdelingsformanden, C.G. Fernlund, og dommerne J.-C. Bonichot og S. Rodin (refererende dommer),
      generaladvokat: M. Szpunar
      justitssekretær: A. Calot Escobar,
      på grundlag af den skriftlige forhandling,
      efter at der er afgivet indlæg af:
      
               –
            
            
               Sporting Odds Ltd ved ügyvédek A. Nemescsói og Gy.V. Radics,
            
         
               –
            
            
               den ungarske regering ved M.Z. Fehér og G. Koós, som befuldmægtigede,
            
         
               –
            
            
               den belgiske regering ved L. Van den Broeck og M. Jacobs, som befuldmægtigede, bistået af avocats P. Vlaemminck, R. Verbeke og J. Auwerx,
            
         
               –
            
            
               den estiske regering ved N. Grünberg, som befuldmægtiget,
            
         
               –
            
            
               den maltesiske regering ved A. Buhagiar, som befuldmægtiget,
            
         
               –
            
            
               den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho og P. de Sousa Inês, som befuldmægtigede,
            
         
               –
            
            
               Europa-Kommissionen ved H. Tserepa-Lacombe og L. Havas, som befuldmægtigede,
            
         og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
      afsagt følgende
      
         Dom
      
      
               1
            
            
               Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 3, TEU, artikel 56 TEUF og artikel 41, 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
            
         
               2
            
            
               Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Sporting Odds Ltd og Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (det centrale nationale told- og skattedirektorat, Ungarn) (herefter »skatte- og afgiftsmyndigheden«) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at pålægge Sporting Odds en bøde på 3500000 ungarske forint (HUF) (ca. 11306 EUR) (herefter »den omtvistede afgørelse«) for at have foranstaltet online-hasardspil uden at være i besiddelse af den koncession og den tilladelse, der kræves hertil.
            
         
         Retsforskrifter
      
      
         
            Lov om hasardspil
         
      
      
               3
            
            
               § 2, stk. 2, i szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. Törvény (lov nr. XXXIV af 1991 om foranstaltning af hasardspil) i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »loven om hasardspil«), har følgende ordlyd:
               »Foranstaltning af hasardspil kræver – medmindre en i nærværende lov fastsat undtagelse finder anvendelse – tilladelse fra den statslige afgiftsmyndighed. […]«
            
         
               4
            
            
               Nævnte lovs § 3, stk. 1, litra 1(a) og 1(b), samt § 3, stk. 3, er affattet som følger:
               »(1)   med undtagelse af afholdelse af fjernspil og online-kasinospil kan foranstaltning af ikke-liberaliserede hasardspil
               
                        a)
                     
                     
                        varetages af en virksomhed, der er oprettet for på regelmæssig basis at drive hasardspilsvirksomhed, og som ejes 100% af den ungarske stat (herefter »statslig hasardspiludbyder«), af et handelsselskab, som udelukkende ejes af den statslige hasardspiludbyder, eller af en økonomisk aktør, som staten ejer hovedparten af.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Staten kan midlertidigt give tredjepart ret til at udøve denne virksomhed gennem en koncessionsaftale.
                     
                  (1a)   Foranstaltning af fjernspil kan kun varetages af
               
                        a)
                     
                     
                        selskabet Szerencsejáték Zrt., som ejes 100% af den ungarske stat, med undtagelse af hestevæddemål
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        selskabet Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., som ejes 100% af den ungarske stat, for så vidt angår hestevæddemål.
                     
                  (1b)   Retten til at foranstalte online-kasinospil er udelukkende forbeholdt personer, der er indehavere af en koncession til drift af et kasino, der er beliggende på Ungarns område, og som kan foranstalte online-kasinospil via et selskab, der er indehaver af koncessionen, og som er oprettet med henblik på foranstaltning af kasinospil.
               […]
               (3)   Den statslige hasardspiludbyder har enekompetence til at foranstalte lotteri og væddemål – med undtagelse af hestevæddemål, fjernspil og bookmakervirksomhed.«
            
         
               5
            
            
               Nævnte lovs § 4, stk. 1 og 6, bestemmer følgende:
               »(1)   Med henblik på at indgå koncessionsaftaler bekendtgør ministeren et offentligt udbud i overensstemmelse med § 5, stk. 1, i [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (lov nr. XVI af 1991 om koncessioner)]. Bekendtgørelse af et udbud med henblik på tildeling af en koncession kræver – medmindre der er tale om en national udbudsprocedure – godkendelse fra det repræsentative organ for den lokale etableringsmyndighed (i Budapest, Hovedstadsrådet). Såfremt en koncession tildeles via en national udbudsprocedure, udsteder den statslige afgiftsmyndighed tilladelse til de lokaliteter, der er beliggende i de kommuner, hvor de repræsentative organer – i Budapest, Hovedstadsrådet – har godkendt varetagelsen af en sådan aktivitet på deres område.
               […]
               (6)   I henhold til § 10/C, stk. 2, i lov [nr. XVI af 1991] om koncessioner kan ministeren – uden bekendtgørelse af et offentligt udbud – indgå en koncessionsaftale med en pålidelig udbyder af hasardspil som omhandlet i denne lov.«
            
         
               6
            
            
               § 5, stk. 1, i lov om hasardspil har følgende ordlyd:
               »Såfremt der bekendtgøres et offentligt udbud i henhold til § 5, stk. 1, i lov [nr. XVI af 1991] om koncessioner, kan ministeren indgå en koncessionsaftale med den tilbudsgiver, hvis bud antages.«
            
         
               7
            
            
               § 37, nr. 30), i lov om hasardspil fastsætter:
               »En pålidelig udbyder af hasardspil er en udbyder af hasardspil, som anses for at være en gennemsigtig organisation som omhandlet i § 3, stk. 1, nr. 1), i nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (lov CXCVI af 2011 om statsejede aktiver):
               
                        a)
                     
                     
                        som har opfyldt alle indberetnings- og betalingsforpligtelser for så vidt angår afgiftsmæssige eller afgiftslignende udgifter på mere end 500000 HUF, som er registreret af den statslige skatte- og afgiftsmyndighed, uden på noget tidspunkt at have forårsaget en forsinkelse på mere end 90 dage i forbindelse med overholdelsen af disse forpligtelser
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        hvis bankkonti aldrig har været genstand for en direkte debitering fra skatte- og afgiftsmyndigheden på mere end 500000 HUF, og som aldrig i forbindelse med udøvelsen af sin virksomhed har været genstand for en tvangsfuldbyrdelsesprocedure til en værdi af mere end 500000 HUF
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        som i forbindelse med udøvelsen af sin virksomhed og inden for rammerne heraf aldrig har begået en overtrædelse, som er blevet sanktioneret med en bøde på mere end 5 mio. HUF pr. overtrædelse, […]
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        som i mindst ti år har foranstaltet hasardspil i Ungarn, og
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        som fuldt ud har overholdt reglerne vedrørende identificering af spillerne og forvaltning af data i denne forbindelse, såfremt denne forpligtelse påhviler udbyderen.«
                     
                  
         
         
            Lov nr. XVI af 1991 om koncessioner
         
      
      
               8
            
            
               § 10/C, stk. 1 og 2, i koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (lov nr. XVI af 1991 om koncessioner), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »lov om hasardspil«), har følgende ordlyd:
               »(1)   Koncessionsaftalen kan ligeledes indgås med en pålidelig udbyder af hasardspil som omhandlet i særlovgivningen i overensstemmelse med denne paragraf.
               (2)   Den ansvarlige minister på området kan beslutte, at der ikke skal bekendtgøres et offentligt udbud med henblik på at tildele en koncession, hvis koncessionsaftalen kan indgås med en bevist pålidelig udbyder af hasardspil.«
            
         
         Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      
      
               9
            
            
               Sporting Odds er et selskab med hjemsted i Det Forenede Kongerige, som har tilladelse til at foranstalte online-hasardspil i denne medlemsstat. Selskabet udbyder online-kasinospil i Ungarn uden dog at være i besiddelse af en koncession eller en tilladelse til at foranstalte sådanne spil i denne medlemsstat.
            
         
               10
            
            
               Efter en kontrol af webstedet »hu.sportingbeteuro.com«, der blev gennemført mellem den 6. og den 12. januar 2016, fastslog skatte- og afgiftsmyndigheden, at Sporting Odds havde foranstaltet sportsvæddemål uden at være i besiddelse af hverken en koncession eller en tilladelse med henblik herpå, således som det kræves i henhold til ungarsk lovgivning. Skatte- og afgiftsmyndigheden fandt, at Sporting Odds i henhold til national lovgivning ikke forinden skulle underrettes om kontrollen eller proceduren, og konkluderede udelukkende på grundlag af de konstateringer, der blev gjort under kontrollen af Sporting Odds websted, at der forelå en overtrædelse. Skatte- og afgiftsmyndigheden pålagde følgelig ved den omstvistede afgørelse Sporting Odds en bøde på 3500000 HUF.
            
         
               11
            
            
               Da Sporting Odds var af den opfattelse, at den ungarske lovgivning på området for hasardspil var strid med EU-retten, har selskabet besluttet at anlægge sag til prøvelse af den omtvistede afgørelse ved Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn).
            
         
               12
            
            
               Den forelæggende ret er i tvivl om for det første, at proceduren for tildeling af koncessioner til foranstaltning af hasardspil var tilrettelagt på en sådan måde, der gjorde det muligt for Sporting Odds at indgive en ansøgning i denne forbindelse, og for det andet, om der var sikret en effektiv domstolsprøvelse af proceduren for tildeling af sådanne koncessioner. Den forelæggende ret har i denne henseende konstateret, at økonomiministeren ikke afholdt et udbud, og at Sporting Odds ikke var i stand til at indgive et uopfordret tilbud med henblik på at opnå en koncession til foranstaltning af hasardspil, som er forbeholdt udbydere af hasardspil, der anses for »pålidelige«, som følge af den omstændighed, at denne kategori af udbydere alene omfatter udbydere, der i en periode på ti år har foranstaltet hasardspil i Ungarn.
            
         
               13
            
            
               Den forelæggende ret har i øvrigt fremhævet, at den nationale lovgivning ikke angiver, om økonomiministeren er forpligtet til at godtage et uopfordret tilbud, og konstateret, at denne ministers afgørelse ikke kan efterprøves af den nationale domstol, eftersom den ikke udgør en administrativ retsakt, der henhører under udøvelse af offentlig myndighed.
            
         
               14
            
            
               Den forelæggende ret har desuden gjort sig tanker om de sammenligningspunkter, som skal tages i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af sammenhængen og systematikken i artikel 56 TEUF, både for så vidt angår ordningen med statsligt monopol for visse typer af hasardspil og med hensyn til koncessionsordningen. Den forelæggende ret har i denne henseende bemærket, at der hvad angår kasinospil og online-kasinospil i strid med formålene om forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af den offentlige sundhed, som er indeholdt i den relevante lovgivning, har været et incitament for forbrugerne til at vælge denne type hasardspil.
            
         
               15
            
            
               Ifølge den forelæggende ret fremgår det desuden af Szerencsejáték Zrt.’s register (selskab, der er ansvarlig for foranstaltning af hasardspil, og som ejes 100% af den ungarske stat) og af selskabsregistre, at alene selskaber, der er registreret og har deres hjemsted i Ungarn, er indehavere af en kasinokoncession. Den forelæggende ret har i denne henseende rejst spørgsmålet, om en regel, hvorefter alene selskaber, der har en koncession til drift af et kasino, der er beliggende på Ungarns område, kan foranstalte online-hasardspil, udgør en uberettiget hindring.
            
         
               16
            
            
               Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, hvilke regler der danner grundlaget for undersøgelsen af sammenhængen og systematikken af foranstaltninger, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser. I denne forbindelse har denne ret forespurgt, om den i forbindelse med undersøgelsen af proportionalitet ex officio skal søge efter beviser, eller om den skal foretage en fordeling af bevisbyrden mellem sagens parter, eller andre personer.
            
         
               17
            
            
               Desuden har den forelæggende ret forespurgt, om en national regel, hvorefter en part ikke er i stand til at rejse spørgsmålet, om national ret er forenelig med EU-retten, før den retslige procedure, tilsidesætter retten til god forvaltning, som er sikret ved chartret, dvs. retten til at blive hørt og begrundelsespligten.
            
         
               18
            
            
               På denne baggrund har Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsret i Budapest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal artikel 56 [TEUF], forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde – en lovmæssig målsætning, som medlemsstaten i det væsentlige begrunder i hensynet til forbrugerbeskyttelse og bekæmpelsen af ludomani – fortolkes således, at medlemsstatens nationale monopol på området for sportsvæddemål og hestevæddemål på og uden for internettet er i strid med disse bestemmelser, såfremt det i medlemsstaten i øvrigt, efter den af medlemsstaten gennemførte omstrukturering af markedet, er muligt for private udbydere af tjenesteydelser i fysiske kasinoer [der er beliggende på Ungarns område] under en koncessionsordning at afholde andre former for hasardspil (kasinospil, kortspil, spilleautomater, online-kasinospil, online-kortspil) på og uden for internettet, som indebærer en betydelig risiko for afhængighed?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, såfremt det fastslås, at omstruktureringen af markedet, som er begrundet i bekæmpelsen af ludomani og den lovmæssige målsætning om forbrugerbeskyttelse, konkret har til følge eller udmønter sig i, at der efter den af medlemsstaten gennemførte omstrukturering af markedet ses en kontinuerlig stigning i antallet af kasinoer, de årlige skatter og afgifter på kasinoernes hasardspil, den statslige budgettering af indtægter fra afgifter på kasinokoncessioner, antallet af spillemærker, der købes af spillerne, samt det pengebeløb, som er nødvendigt for at opnå ret til at spille på spilleautomater?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, såfremt det fastslås, at indførelsen af et nationalt statsmonopol og private tjenesteudbyderes autoriserede afholdelse af hasardspil, som i det væsentlige er begrundet i bekæmpelsen af ludomani og en lovmæssig målsætning om forbrugerbeskyttelse, endvidere forfølger en økonomisk-politisk målsætning om at opnå højere nettoindtægter fra spil samt en ekstraordinær høj grad af indkomstgenerering på markedet for spillekasinoer på den kortest mulige tid med henblik på finansiering af andre statslige budgetudgifter og offentlige [opgaver]?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at medlemsstaternes begrænsning af udbuddet af hasardspil sker på en sammenhængende og systematisk måde, fortolkes således, at bestemmelsen er blevet tilsidesat, og kravet ikke er blevet overholdt, samt at der foreligger en urimelig differentiering mellem tjenesteudbyderne, såfremt det fastslås, at medlemsstaten under henvisning til samme hensyn til den offentlige orden [fortsat] forbeholder det nationale statsmonopol bestemte [online-hasardspil], mens den tillader adgang til andre [online-hasardspil] ved at udstede flere og flere koncessioner?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF og forbuddet mod forskelsbehandling fortolkes således, at de er til hinder for, at det alene er de tjenesteudbydere, som råder over fysiske kasinoer (med koncession) på ungarsk område, der kan opnå [godkendelse] til at udbyde online-kasinospil, hvorved de tjenesteudbydere, som ikke råder over et fysisk kasino på ungarsk område (herunder de udbydere, som råder over et fysisk kasino i en anden medlemsstat), ikke har mulighed for at opnå [tilladelse] til at udbyde online-kasinospil?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF og forbuddet mod forskelsbehandling fortolkes således, at de er til hinder for, at medlemsstaten, [enten] ved en eventuel bekendtgørelse af et udbud om tildeling af koncessioner til fysiske kasinoer, [eller] ved at give bevist pålidelige udbydere af hasardspil mulighed for at indgive [uopfordret] tilbud […] med henblik på at opnå koncession til et fysisk kasino, sikrer en teoretisk mulighed for, at enhver leverandør af tjenesteydelser, der opfylder de lovmæssige krav – herunder udbydere fra andre medlemsstater – kan opnå en koncession til drift af et fysisk kasino[, der er beliggende på Ungarns område,] og efter opnåelse heraf kan opnå [godkendelse] til at drive et online-kasino, mens det i virkeligheden forholder sig således, at den pågældende medlemsstat ikke bekendtgør noget offentligt og gennemsigtigt udbud om tildeling af koncessioner, at tjenesteudbyderen i praksis heller ikke har mulighed for at indgive et [uopfordret] tilbud […], og at medlemsstatens myndigheder ikke desto mindre fastslår, at tjenesteyderen har handlet retsstridigt, idet den pågældende har udbudt tjenester uden [tilladelse], og derfor pålægges en administrativ sanktion?
                     
                  
                        7)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, forbuddet mod forskelsbehandling samt kravet om, at godkendelsesproceduren skal være gennemsigtig, objektiv og offentlig, fortolkes således, at disse er til hinder for, at medlemsstaten indfører en [udbuds]ordning for tildeling af koncessioner for så vidt angår bestemte [hasardspil], samtidig med at det organ, der træffer afgørelse om koncessionerne, i stedet for at bekendtgøre et udbud med henblik på tildeling af koncessionerne, […] kan indgå koncessionsaftaler med bestemte kvalificerede personer fra bevist pålidelige udbydere af hasardspil, i stedet for at give samtlige tjenesteydere mulighed for at deltage i udbuddet på samme vilkår ved bekendtgørelse af et enkelt udbud?
                     
                  
                        8)
                     
                     
                        Såfremt [det syvende spørgsmål] besvares benægtende, og [hvis en medlemsstat kan] indføre flere forskellige procedurer […] med henblik på tildeling af en og samme koncession, skal medlemsstaten da i henhold til artikel 56 TEUF sikre ækvivalens mellem disse procedurer [for at sikre den effektive virkning af de EU-retlige bestemmelser vedrørende denne grundlæggende frihed under hensyntagen] til kravet om, at godkendelsesproceduren skal være gennemsigtig, objektiv og offentlig, samt kravet om ligebehandling?
                     
                  
                        9)
                     
                     
                        Har det betydning for besvarelsen af [det sjette til det ottende] spørgsmål […], at der hverken i det ene eller det andet tilfælde er sikret en mulighed for domstolsprøvelse eller andre effektive retsmidler til prøvelse af afgørelsen om tildeling af koncessionen?
                     
                  
                        10)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, loyalitetsprincippet i artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union […] samt medlemsstaternes institutionelle og processuelle autonomi, sammenholdt med [chartrets] artikel 47 og 48 […], samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, fortolkes således, at den nationale ret, der behandler [hoved]sagen, i forbindelse med sin undersøgelse af de EU-retlige krav, der kan udledes af Domstolens praksis, [navnlig under undersøgelsen] af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den af den pågældende medlemsstat indførte restriktion, af egen drift kan foranstalte og gennemføre undersøgelsen og bevisoptagelsen, selv i det tilfælde, hvor medlemsstatens nationale proceslovgivning ikke foreskriver en sådan beføjelse?
                     
                  
                        11)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48 samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, fortolkes således, at den nationale ret, der behandler [hoved]sagen, i forbindelse med sin undersøgelse af de EU-retlige krav, der kan udledes af Domstolens praksis, [navnlig under undersøgelsen] af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den af den pågældende medlemsstat indførte restriktion, ikke kan lægge bevisbyrden på de tjenesteydere, der berøres af restriktionen, men at det derimod påhviler medlemsstaten – konkret den statslige myndighed, der træffer den i [hovedsagen] anfægtede afgørelse – at begrunde og bevise overensstemmelsen med EU-retten samt nødvendigheden og forholdsmæssigheden af de nationale bestemmelser, idet en undladelse heraf i sig selv indebærer en krænkelse af EU-retten?
                     
                  
                        12)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF, ligeledes i lyset af retten til [god forvaltning] i henhold til chartrets artikel 41, stk. 1, retten til at blive hørt i henhold til artikel 41, stk. 2, litra a), og begrundelsespligten i artikel 41, stk. 2, litra c), samt loyalitetsprincippet i artikel 4, stk. 3, TEU og medlemsstaternes institutionelle og processuelle autonomi, fortolkes således, at disse krav ikke er opfyldt, hvis medlemsstatens kompetente myndighed hverken gør […]udbyderen [af hasardspil] bekendt med iværksættelsen af den administrative sanktionsprocedure i henhold til de nationale bestemmelser, eller [i en senere fase af] den administrative procedure hører vedkommende om foreneligheden af medlemsstatens lovgivning med EU-retten, og når den, uden i begrundelsen for sin afgørelse at give en detaljeret redegørelse for denne forenelighed og de beviser, som den støtter sig på, i en procedure i eneste instans pålægger en sanktion, som i henhold til national ret er kvalificeret som en administrativ sanktion?
                     
                  
                        13)
                     
                     
                        Når der henses til bestemmelserne i artikel 56 TEUF, chartrets artikel 41, stk. 1, artikel 41, stk. 2, litra a) og c), og artikel 47 og 48 samt retten til […] en effektiv domstolsbeskyttelse og retten til forsvar, som er forankret i disse bestemmelser, er de krav, der er fastsat i disse bestemmelser, da opfyldt, hvis udbyderen af hasardspil for første gang[…] og alene for den nationale ret[…] kan anfægte den nationale lovgivnings forenelighed med EU-retten?
                     
                  
                        14)
                     
                     
                        Kan artikel 56 TEUF samt medlemsstaternes pligt til at begrunde restriktionen af den frie udveksling af tjenesteydelser fortolkes således, at medlemsstaten ikke anses for at have opfyldt denne pligt, hvis den relevante konsekvensvurdering, hvorpå restriktionens målsætning med hensyn til den offentlige orden er baseret, ikke var tilgængelig på tidspunktet for indførelsen af denne restriktion eller på tidspunktet for undersøgelsen?
                     
                  
                        15)
                     
                     
                        Henset til de rammer, der er fastsat i loven med hensyn til udmålingen af det administrative [bøde]beløb, der kan pålægges, arten af den virksomhed, som sanktionen tilsigter at straffe, og navnlig omfanget af virksomhedens indvirkning på den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, samt [bødens] repressive formål, kan den [omtvistede] administrative [bøde] da i henhold til chartrets artikel 47 og 48 anses for at have »strafferetlig karakter«[, og] [h]ar denne omstændighed betydning for besvarelsen af [det ellevte til det fjortende spørgsmål]?
                     
                  
                        16)
                     
                     
                        Skal artikel 56 TEUF fortolkes således, at den ret, der behandler [hovedsagen], hvis den som følge af de svar, der gives på de foregående spørgsmål, erklærer lovbestemmelserne og deres anvendelse ulovlige, ligeledes skal fastslå, at en sanktion, der er baseret på de nationale bestemmelser, der ikke er i overensstemmelse med artikel 56 TEUF, er i strid med EU-retten?«
                     
                  
         
         Om de præjudicielle spørgsmål
      
      
         
            Om det første til det fjerde spørgsmål
         
      
      
               19
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med det første til det fjerde spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for et tosporet system for tilrettelæggelse af markedet for hasardspil, hvorved visse typer af hasardspil henhører under den statslige monopolordning, mens andre henhører under ordningen med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil.
            
         
               20
            
            
               Det skal indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaten består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke er harmoniseret på EU-plan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesse (dom af 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               21
            
            
               Det er dernæst ubestridt, at inden for rammerne af en lovgivning, som er forenelig med EUF-traktaten, tilkommer valget af foranstaltninger til organisation og kontrol med drift og anvendelse af hasardspil eller pengespil de nationale myndigheder inden for rammerne af deres skøn (jf. i denne retning dom af 8.9.2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, præmis 59).
            
         
               22
            
            
               Domstolen har desuden præciseret, at der på området for hasardspil i princippet skal foretages en særskilt undersøgelse af hver af de restriktioner, der er pålagt af den nationale lovgivning, navnlig om disse er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det eller de mål, som den pågældende medlemsstat har påberåbt sig, og om de ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (dom af 8.9.2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, præmis 60).
            
         
               23
            
            
               Det fremgår således af fast retspraksis, at det forhold, at forskellige former for hasardspil for visses vedkommende er underlagt et offentligt monopol og for andres vedkommende er underlagt en ordning, hvorefter der udstedes en tilladelse til private foretagender, ikke i sig selv kan fratage foranstaltninger, der i lighed med det offentlige monopol for en umiddelbar betragtning synes at være de mest restriktive og mest effektive, deres begrundelse, henset til de legitime mål, som de forfølger. En sådan forskel mellem lovgivningerne i retlig henseende er således ikke som sådan egnet til at påvirke et sådant offentligt monopols egnethed til at virkeliggøre målet om at forhindre incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani, med henblik på hvilket det er indført (dom af 8.9.2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, præmis 63).
            
         
               24
            
            
               Et tostrenget system for tilrettelæggelse af markedet for hasardspil kan imidlertid vise sig at være i strid med artikel 56 TEUF, hvis det konstateres, at de kompetente myndigheder fører politikker, som tilsigter at opfordre til deltagelse i andre hasardspil end dem, der er omfattet af det offentlige monopol, snarere end at reducere spillemulighederne og begrænse aktiviteterne på dette område på en sammenhængende og systematisk måde, således at formålet bestående i at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani, som lå til grund for indførelsen af monopolet, ikke længere effektivt kan forfølges ved hjælp af sidstnævnte (jf. i denne retning dom af 8.9.2010, Carmen Media Group, C-46/08, EU:C:2010:505, præmis 68).
            
         
               25
            
            
               I det foreliggende tilfælde har den ungarske regering påberåbt sig såvel hensyn til den offentlige orden, den offentlige sundhed og den offentlige sikkerhed som de væsentlige hensyn om forbrugerbeskyttelse og forebyggelse af ludomani og svig med henblik på at begrunde det tosporede system for bestemmelserne vedrørende hasardspil.
            
         
               26
            
            
               Det må fastslås, at sådanne hensyn kan begrunde begrænsninger af hasardspilvirksomhed såvel hvad angår ordningen med statsligt monopol på visse typer af sådanne spil, som med hensyn til ordningen med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil.
            
         
               27
            
            
               Sporting Odds har med henblik på at påvise en uoverensstemmelse i det ungarske system for foranstaltning af hasardspil imidlertid gjort gældende, at hovedformålet med den nationale lovgivning i realiteten består i at forøge budgetindtægterne fra de skatter, som opkræves på kasinoerne, fra en stigning i de forventede indtægter for vederlag for koncessioner og kasinoerne, samt fra værdien af de spillemærker, som spillerne køber. Selskabet har tilføjet, at foranstaltningerne om liberalisering af visse typer hasardspil har tilgodeset en udvidelse af kasinospil i strid med formålene om forbrugerbeskyttelse og forebyggelse af ludomani.
            
         
               28
            
            
               I denne henseende bemærkes, at selv om formålet om at maksimere statskassens indtægter ikke i sig selv kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, forhindrer den omstændighed, at en restriktion for hasardspilsvirksomhed accessorisk kommer den pågældende medlemsstats statskasse til gode, ikke, at denne restriktion kan være begrundet, såfremt der hermed først og fremmest faktisk forfølges mål, som vedrører tvingende almene hensyn, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 60 og 61).
            
         
               29
            
            
               Hvad angår en politik om liberalisering af visse typer af hasardspil, der kan indgå i forbindelse med en politik med kontrolleret udvidelse af hasardspilsvirksomhed, har Domstolen desuden fastslået, at en sådan politik kan være i overensstemmelse med både formålet om at undgå, at hasardspilsvirksomhed drives med kriminelle eller svigagtige formål, og formålet om at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani ved at styre forbrugerne i retning af det udbud, der kommer fra de autoriserede erhvervsdrivende, da dette udbud må formodes at være både fri for kriminelle elementer og udformet for bedre at beskytte forbrugerne mod overdrevent forbrug og ludomani (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               30
            
            
               For at nå dette mål om styring i retning af kontrollerede kredsløb skal de autoriserede erhvervsdrivende udgøre et pålideligt, men samtidig attraktivt alternativ til en forbudt aktivitet, hvilket bl.a. kan indebære, at der tys til nye distributionsmetoder (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               31
            
            
               En politik med kontrolleret udvidelse af hasardspilsvirksomhed kan imidlertid kun anses for at være sammenhængende, såfremt de kriminelle og svigagtige aktiviteter i tilknytning til hasardspil på den ene side og ludomani på den anden side på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen udgjorde et problem i Ungarn, og såfremt en udvidelse af de autoriserede og regulerede aktiviteter kunne afhjælpe et sådant problem (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               32
            
            
               Det tilkommer den forelæggende ret inden for rammerne af den sag, der er indbragt for den, at prøve, om disse betingelser er opfyldt, og i givet fald om den pågældende udvidelsespolitik har et omfang, som kan gøre den uforenelig med de formål, som den ungarske regering har påberåbt sig (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               33
            
            
               På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første til det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for et tostrenget system for tilrettelæggelse af markedet for hasardspil, hvorved visse typer af disse spil henhører under den statslige monopolordning, mens andre henhører under ordningen med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil, når den forelæggende ret har fastslået, at de bestemmelser, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser, reelt og på en sammenhængende og systematisk måde forfølger de formål, som den berørte medlemsstat har påberåbt sig.
            
         
         
            Om det femte spørgsmål
         
      
      
               34
            
            
               Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national regel som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af en tilladelse til foranstaltning af online-hasardspil udelukkende er forbeholdt udbydere af hasardspil, der i medfør af en koncession driver et kasino, som er beliggende på det nationale område.
            
         
               35
            
            
               Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal der mindes om, at den frie udveksling af tjenesteydelser stiller krav om afskaffelse af enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen på grund af hans nationalitet eller på grund af, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen præsteres. Betingelsen om, at en virksomhed skal oprette et fast forretningssted eller et datterselskab i den medlemsstat, hvor ydelsen skal præsteres, er direkte i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den gør det umuligt for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, at udføre tjenesteydelser i denne medlemsstat (dom af 21.1.2010, Kommissionen mod Tyskland, C-546/07, EU:C:2010:25, præmis 39 og deri nævnte retspraksis).
            
         
               36
            
            
               Selv om Domstolen har fastslået, at artikel 56 TEUF ikke er til hinder for nationale bestemmelser, der forbyder erhvervsdrivende, som er etableret i andre medlemsstater, hvor de lovligt udbyder tilsvarende tjenesteydelser, at udbyde hasardspil via internettet på en medlemsstats område (jf. i denne retning dom af 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 73), skal det bemærkes, at de nationale bestemmelser, der blev undersøgt i forbindelse med den sag, der gav anledning til denne dom, indførte et monopol på hasardspil, der sikrede enerettigheder til driften af disse spil for et organ, der var under statens effektive tilsyn.
            
         
               37
            
            
               I hovedsagen begrænser de omhandlede bestemmelser foranstaltning af hasardspil på internettet til erhvervsdrivende, der driver et kasino, som er beliggende på det nationale område, og som med henblik herpå har en koncession og en tilladelse.
            
         
               38
            
            
               Det fremgår af fast retspraksis, at en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af online-hasardspil skal bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd, således at den opstiller rammer for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke kan anvendes vilkårligt (jf. dom af 22.6.2017, Unibet International, C-49/16, EU:C:2017:491, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               39
            
            
               En restriktion som den, der er konstateret i hovedsagen, er således af diskriminerende karakter. Den er kun foreneligt med EU-retten, såfremt den henhører under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse, såsom artikel 52 TEUF, dvs. den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed (dom af 9.9.2010, Engelmann, C-64/08, EU:C:2010:506, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               40
            
            
               Den ungarske regering har påberåbt sig hensynene til den offentlige orden og den offentlige sundhed, idet den har anført, at den statslige kontrol med online-spil er begrænset, og at den nationale regel sikrer, at online-hasardspil, der indebærer større risici end traditionelt hasardspil, er forbeholdt pålidelige erhvervsdrivende, der driver et kasino, som er beliggende på det nationale område, og som opfylder kravene om forbrugerbeskyttelse og den offentlige orden.
            
         
               41
            
            
               Selv om det er ubestridt, at hasardspil, som er tilgængelige via internettet, på grund af den manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende indebærer en øget risiko af en anden art end den, som gælder på de traditionelle spillemarkeder, for eventuel svig begået af de erhvervsdrivende mod forbrugerne (dom af 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 70), skal den omhandlede regel fortsat opfylde de betingelser, der følger af Domstolens praksis for så vidt angår dens forholdsmæssighed (jf. i denne retning dom af 6.3.2007, Placanica m.fl., C-338/04, C-359/04 og C-360/04, EU:C:2007:133, præmis 48).
            
         
               42
            
            
               Mere præcist gælder, at en restriktion som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en udbyder af hasardspil skal indhente en koncession til drift af et kasino, der er beliggende på Ungarns område, for at kunne udbyde online-hasardspil, kan tillades, hvis det kan godtgøres, at denne restriktion udgør en ufravigelig forudsætning for at opnå det tilstræbte formål (jf. i denne retning dom af 9.7.1997, Parodi, C-222/95, EU:C:1997:345, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               43
            
            
               Det er åbenbart, at en sådan restriktion, der foreholder adgangen til markedet for hasardspil for personer, der driver kasinoer, som er beliggende på det nationale område, går videre, end hvad der kan anses for forholdsmæssigt, eftersom der findes mindre restriktive foranstaltninger, der gør det muligt at opnå de formål, som den ungarske regering har påberåbt sig.
            
         
               44
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det femte spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national regel som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af en tilladelse til foranstaltning af online-hasardspil udelukkende er forbeholdt udbydere af hasardspil, der er i besiddelse af en koncession til drift af et kasino, som er beliggende på det nationale område, for så vidt som denne regel ikke udgør en ufravigelig forudsætning for at opnå de tilstræbte formål, og der findes mindre restriktive foranstaltninger for at opnå sådanne formål.
            
         
         
            Om det sjette til det ottende spørgsmål
         
      
      
               45
            
            
               Med det sjette til det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af online-hasardspil, i henhold til hvilken de erhvervsdrivende kan indgå en koncessionsaftale til at drive et kasino og på grundlag af denne opnå tilladelse til foranstaltning af online-hasardspil enten ved at deltage i et udbud iværksat af økonomiministeren med henblik på indgåelse af en koncessionsaftale eller ved at indgive et uopfordret tilbud til denne minister med henblik på indgåelse af en koncessionsaftale, idet sidstnævnte mulighed indrømmes udbydere af hasardspil, som er »pålidelige« i den nationale lovgivnings forstand.
            
         
               46
            
            
               Det bemærkes indledningsvis, at Domstolen allerede har besvaret spørgsmål vedrørende fremgangsmåden for tildeling af koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil i Ungarn i dom af 22. juni 2017, Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491). Den eneste forskel mellem det sjette præjudicielle spørgsmål og de spørgsmål, som Domstolen allerede har besvaret, vedrører den type af koncession, som skal indhentes for, at en erhvervsdrivende kan tildeles en tilladelse til foranstaltning af online-hasardspil.
            
         
               47
            
            
               Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at procedurerne for tildeling af koncessioner, dvs. udbud iværksat af økonomiministeren med henblik på indgåelse af en koncessionsaftale og muligheden for at indgive et uopfordret tilbud til denne minister med henblik på indgåelse af en koncessionsaftale, der er forbeholdt udbydere af hasardspil, som kan kvalificeres som »pålidelige«, er uændrede. Desuden fremgår det ligeledes af denne afgørelse, at et udbud, der henhører under økonomiministerens kompetence, ikke altid er blevet iværksat, og at betingelsen om, at en udbyder af hasardspil, der er kvalificeret som »pålidelig«, i en periode på ti år skal have foranstaltet hasardspil i Ungarn, fortsat er indeholdt i den nationale lovgivning i den version, der finder anvendelse på de i hovedsagen omhandlede faktiske omstændigheder.
            
         
               48
            
            
               Uden at det er nødvendigt at foretage en undersøgelse af den i hovedsagen omhandlede ordning, fremgår det således af præmis 48 i dom af 22. juni 2017Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491), at denne ordning er i strid med artikel 56 TEUF.
            
         
               49
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det sjette til det ottende spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af online-hasardspil, når denne lovgivning indeholder regler, som er diskriminerende over for erhvervsdrivende med hjemsted i andre medlemsstater, eller når den fastsætter regler, der ikke er diskriminerende, men som anvendes på en ikke-gennemsigtig måde eller gennemføres på en sådan måde, at ansøgningen fra visse tilbudsgivere med hjemsted i andre medlemsstater afskæres eller vanskeliggøres.
            
         
         
            Om det niende spørgsmål
         
      
      
               50
            
            
               Det må fastslås, at eftersom det fremgår af anmodningen om en præjudiciel afgørelse, at Sporting Odds hverken har ansøgt om eller opnået en koncession, er dette spørgsmål, som omhandler de retsmidler, der er til rådighed med henblik på at anfægte afgørelser om tildeling af koncessioner, hypotetisk.
            
         
               51
            
            
               Følgelig må det fastslås, at det niende spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
            
         
         
            Om det tiende spørgsmål
         
      
      
               52
            
            
               Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48, er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som ikke fastsætter en undersøgelse ex officio af, om de foranstaltninger, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF og lægger bevisbyrden på sagens parter, er forholdsmæssige.
            
         
               53
            
            
               I denne henseende er det ubestridt, at det tilkommer den nationale domstol at foretage en samlet vurdering af omstændighederne omkring vedtagelsen og gennemførelsen af en restriktiv lovgivning på grundlag af de beviser, som medlemsstatens kompetente myndigheder har fremført, og hvorved det tilsigtes at godtgøre dels, at der foreligger mål, som kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret i EUF-traktaten, dels at restriktionen er forholdsmæssig (jf. i denne retning dom af 14.6.2017, Online Games m.fl., C-685/15, EU:C:2017:452, præmis 65).
            
         
               54
            
            
               Selv om disse domstole i henhold til de nationale processuelle regler kan være forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at fremme tilvejebringelsen af sådanne beviser, kan de derimod ikke være forpligtet til at træde i de nævnte myndigheders sted med henblik på at tilvejebringe de begrundelser, som disse myndigheder er forpligtet til at tilvejebringe. Såfremt disse begrundelser ikke bliver tilvejebragt som følge af de nævnte myndigheders fravær eller passivitet, skal de nationale domstole kunne drage enhver konklusion, der følger af en sådan mangel (dom af 14.6.2017, Online Games m.fl., C-685/15, EU:C:2017:452, præmis 66).
            
         
               55
            
            
               Domstolen har i øvrigt fastslået, at EU-retten ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter den domstol, der skal træffe afgørelse om, hvorvidt en lovgivning, som indskrænker udøvelsen af en grundlæggende frihedsrettighed i EU, er forpligtet til at foretage en undersøgelse ex officio af forholdene i den sag, som er indbragt for den, forudsat at en sådan ordning ikke har til følge, at den nævnte domstol er forpligtet til at træde i stedet for den pågældende medlemsstats kompetente myndigheder, som det tilkommer at tilvejebringe de beviser, der er nødvendige for, at domstolen kan efterprøve, om denne restriktion er begrundet (dom af 14.6.2017, Online Games m.fl., C-685/15, EU:C:2017:452, præmis 67).
            
         
               56
            
            
               Det følger heraf, at EU-retten ikke kræver, at medlemsstaterne fastsætter en undersøgelse ex officio af foranstaltninger, der indskrænker de grundlæggende frihedsrettigheder, og er dermed ikke til hinder for en national lovgivning, der lægger bevisbyrden på sagens parter.
            
         
               57
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tiende spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som ikke fastsætter en undersøgelse ex officio af, om de foranstaltninger, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF og lægger bevisbyrden på sagens parter, er forholdsmæssige.
            
         
         
            Om det ellevte spørgsmål
         
      
      
               58
            
            
               Med det ellevte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at det påhviler en medlemsstat, der har gennemført en restriktiv lovgivning, at fremlægge beviser, hvorved det tilsigtes at godtgøre dels, at der foreligger mål, som kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret i EUF-traktaten, dels at restriktionen er forholdsmæssig, eller om det er tilladt at pålægge den anden part i sagen en sådan forpligtelse.
            
         
               59
            
            
               For det første påhviler det, som det fremgår af denne doms præmis 52 og 53, de kompetente myndigheder i en medlemsstat, der har gennemført en sådan lovgivning, at fremlægge beviser, hvorved det tilsigtes at godtgøre dels, at der foreligger mål, som kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret i EUF-traktaten, dels at restriktionen er forholdsmæssig. Såfremt disse begrundelser ikke bliver tilvejebragt som følge af de disse myndigheders fravær eller passivitet, skal de nationale domstole for det andet kunne drage enhver konklusion, der følger af en sådan mangel.
            
         
               60
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det ellevte spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 47 og 48, skal fortolkes således, at det påhviler en medlemsstat, der har gennemført en restriktiv lovgivning, at fremlægge beviser, hvorved det tilsigtes at godtgøre dels, at der foreligger formål, som kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret i EUF-traktaten, dels at restriktionen er forholdsmæssig, og i modsat fald skal den nationale domstol kunne drage enhver konklusion, der følger af en sådan mangel.
            
         
         
            Om det fjortende spørgsmål
         
      
      
               61
            
            
               Med det fjortende spørgsmål, som skal behandles efter det ellevte spørgsmål, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke har opfyldt sin pligt til at begrunde en restriktiv foranstaltning som følge af den omstændighed, at den ikke har fremlagt en analyse af virkningerne af den nævnte foranstaltning på det tidspunkt, hvor den indføres i den nationale lovgivning, eller på det tidspunkt, hvor en sådan foranstaltning undersøges af den nationale domstol.
            
         
               62
            
            
               I denne forbindelse skal det bemærkes, at det påhviler den medlemsstat, som ønsker at påberåbe sig et mål, der kan begrunde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, at forsyne den nationale domstol med alle de oplysninger, som kan gøre det muligt for denne at sikre sig, at nævnte foranstaltning opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet (dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl., C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               63
            
            
               Det kan derimod ikke udledes af denne retspraksis, at en medlemsstat fratages muligheden for at påvise, at en national restriktiv foranstaltning opfylder disse krav, alene fordi nævnte medlemsstat ikke er i stand til at fremlægge undersøgelser, som har ligget til grund for vedtagelsen af den omhandlede lovgivning (dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl., C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               64
            
            
               Det tilkommer således den nationale domstol at anlægge en helhedsvurdering af omstændighederne omkring vedtagelsen og gennemførelsen af en restriktiv lovgivning (dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl., C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 52) og ikke udelukkende at konstatere, at der ikke er foretaget en forudgående undersøgelse af virkningerne af en lovgivning.
            
         
               65
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fjortende spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at det ikke kan fastslås, at en medlemsstat ikke har opfyldt sin pligt til at begrunde en restriktiv foranstaltning som følge af den omstændighed, at den ikke har fremlagt en analyse af virkningerne af den nævnte foranstaltning på det tidspunkt, hvor den indføres i den nationale lovgivning, eller på det tidspunkt, hvor en sådan foranstaltning undersøges af den nationale domstol.
            
         
         
            Om det sekstende spørgsmål
         
      
      
               66
            
            
               Med det sekstende spørgsmål, som skal behandles før det tolvte og det trettende spørgsmål, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en sanktion som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges som følge af en overtrædelse af den nationale lovgivning, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil, såfremt en sådan national lovgivning viser sig at være i strid med den nævnte artikel.
            
         
               67
            
            
               I denne henseende skal det blot bemærkes, at hvis en restriktiv ordning er blevet indført på området for hasardspil, og denne ordning er uforenelig med artikel 56 TEUF, kan en erhvervsdrivendes overtrædelse af ordningen ikke gøres til genstand for sanktioner (dom af 22.6.2017, Unibet International, C-49/16, EU:C:2017:491, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
            
         
               68
            
            
               Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det sekstende spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en sanktion som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges som følge af en overtrædelse af den nationale lovgivning, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil, såfremt en sådan national lovgivning viser sig at være i strid med denne artikel.
            
         
               69
            
            
               Henset til besvarelsen af dette spørgsmål er det ufornødent at besvare det tolvte, det trettende og det femtende spørgsmål.
            
         
         Sagsomkostninger
      
      
               70
            
            
               Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
            
          
            
               På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for et tostrenget system for tilrettelæggelse af markedet for hasardspil, hvorved visse typer af disse spil henhører under den statslige monopolordning, mens andre henhører under ordningen med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil, når den forelæggende ret har fastslået, at de bestemmelser, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser, reelt og på en sammenhængende og systematisk måde forfølger de formål, som den berørte medlemsstat har påberåbt sig.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national regel som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter tildelingen af en tilladelse til foranstaltning af online-hasardspil udelukkende er forbeholdt udbydere af hasardspil, der er i besiddelse af en koncession til drift af et kasino, som er beliggende på det nationale område, for så vidt som denne regel ikke udgør en ufravigelig forudsætning for at opnå de tilstræbte formål, og der findes mindre restriktive foranstaltninger for at opnå sådanne formål.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af online-hasardspil, når denne lovgivning indeholder regler, som er diskriminerende over for erhvervsdrivende med hjemsted i andre medlemsstater, eller når den fastsætter regler, der ikke er diskriminerende, men som anvendes på en ikke-gennemsigtig måde eller gennemføres på en sådan måde, at ansøgningen fra visse tilbudsgivere med hjemsted i andre medlemsstater afskæres eller vanskeliggøres.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, sammenholdt med artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som ikke fastsætter en undersøgelse ex officio af, om de foranstaltninger, der begrænser den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF og lægger bevisbyrden på sagens parter, er forholdsmæssige.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           5)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF, sammenholdt med artikel 47 og 48 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at det påhviler en medlemsstat, der har gennemført en restriktiv lovgivning, at fremlægge beviser, hvorved det tilsigtes at godtgøre dels, at der foreligger formål, som kan begrunde en restriktion for en grundlæggende frihed, der er sikret i EUF-traktaten, dels at restriktionen er forholdsmæssig, og i modsat fald skal den nationale domstol kunne drage enhver konklusion, der følger af en sådan mangel.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           6)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at det ikke kan fastslås, at en medlemsstat ikke har opfyldt sin pligt til at begrunde en restriktiv foranstaltning som følge af den omstændighed, at den ikke har fremlagt en analyse af virkningerne af den nævnte foranstaltning på det tidspunkt, hvor den indføres i den nationale lovgivning, eller på det tidspunkt, hvor en sådan foranstaltning undersøges af den nationale domstol.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           7)
                        
                     
                     
                        
                           Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en sanktion som den i hovedsagen omhandlede, der pålægges som følge af en overtrædelse af den nationale lovgivning, hvorved der er indført en ordning med koncessioner og tilladelser til foranstaltning af hasardspil, såfremt en sådan national lovgivning viser sig at være i strid med denne artikel
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Underskrifter
                  
               
            (
            *1
         ) – Processprog: ungarsk.