CELEX: 61995CC0044
Language: da
Date: 1996-03-21
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly fremsat den 21. marts 1996. # Regina mod Secretary of State for the Environment, ex parte: Royal Society for the Protection of Birds. # Anmodning om præjudiciel afgørelse: House of Lords - Forenede Kongerige. # Direktiv 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle - Direktiv 92/43/EØF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter - Afgrænsning af områder som særligt beskyttede områder - Medlemsstaternes skønsbeføjelser - Økonomiske og sociale hensyn - Lappel Bank. # Sag C-44/95.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      NIAL FENNELLY
      fremsat den 21. marts 1996 (
            *1
         )
      Indhold
       
               
                  I — Indledning
               
             
               
                  II — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
               
             
               
                  III — De relevante bestemmelser i fællesskabsretten
               
             
               
                  IV — Parternes indlæg
               
             
               
                  i) Det første spørgsmål — forholdet mellem artikel 2 og artikel 4, stk. 1, i fugledirektivet
               
             
               
                  ii) Det andet spørgsmål — muligheden for at tage økonomiske hensyn i betragtning i overensstemmelse med Leybucht-digedommen eller med habitatdirektivet
               
             
               
                  V — Undersøgelse af spørgsmålene fra den nationale domstol
               
             
               
                  i) Det første spørgsmål: Anvendelsen af artikel 2 på afgørelser om udlægning
               
             
               
                  a) Direktivets kontekst
               
             
               
                  b) Direktivets generelle ordning
               
             
               
                  c) Fortolkningen af direktivets artikel 2
               
             
               
                  d) Forholdet mellem direktivets artikel 3 og 4
               
             
               
                  e) Udstrækningen og arten af medlemsstaternes skøn ved udvælgelsen af SBO'er
               
             
               
                  f) »Sund fornuft«-argumenter
               
             
               
                  ii) Del a) af det andet spørgsmål: Muligheden for at tage økonomiske hensyn i betragtning, der kan ligestilles med overordnede almene interesser, i forbindelse med udlægning af SBO'er
               
             
               
                  iii) Del b) af det andet spørgsmål: Muligheden for i forbindelse med udlægningen af SBO'er at tage økonomiske hensyn i betragtning, der må sidestilles med væsentlige samfundsinteresser, som anført i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4
               
             
               
                  VI — Forslag til afgørelse
               
            I — Indledning
      
               1.
            
            
               Denne sag angår medlemsstaternes ret til at tage økonomiske hensyn i betragtning i forbindelse med, at der træffes afgørelse om udlægning af et område som et særligt beskyttet område (herefter »SBO«) i henhold til fugledirektivet (
                     1
                  ). Spørgsmålet er forelagt af House of Lords i en sag, der vedrører det forhold, at en lille del af et stort vådområde af international betydning undtoges fra det udlagte område. Det er oplyst for Domstolen, at hovedsagen udgør en prøvesag for den fremtidige udlægning af et stort antal andre særligt beskyttede områder rundt om i Det Forenede Kongerige og formentlig også i en række andre medlemsstater. Et hertil knyttet spørgsmål er blevet rejst vedrørende fortolkningen af visse bestemmelser i habitatdirektivet (
                     2
                  ).
            
         II — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
      
               2.
            
            
               Sagen for de nationale domstole angår undtagelsen fra beskyttelsen efter fugledirektivet af omkring 22 hektar af Lappel Bank, der er et tidevandsbetinget slikvadeområde, der geografisk ligger inden for Medway Estuary and Marshes (flodmunding og marsker) på nordkysten af Kent. Den følgende beskrivelse af den faktiske baggrund er taget fra Lord Justice Hirst's votum i dommen afsagt af Court af Appeal den 18. august 1994:
               »Medway Estuary and Marshes er vådområder af international betydning for et betydeligt antal forskellige vade- og svømmefuglearter, der benytter dem både som yngle- og overvintringsområde og som rasteområde under forårs- og efterårstrækkene. De er også hjemsted for betydelige, fastboende, ynglende bestande af klyder og dværgterner, og begge disse arter er anset for udsatte og optaget i bilag I til [fugle]direktivet. Området som helhed falder utvivlsomt ind under anvendelsesområdet for både artikel 4, stk. 1, og artikel 4, stk. 2.
               Slikvaden ved Lappel Bank giver føde af god kvalitet og ly til et antal vade- og svømmefugle, herunder regnspove, rødben, stenvender, ryle, stor præstekrave, stor hjejle (
                     3
                  ) og gravand, der alle tillige findes i betydeligt antal over hele Medway Estuary and Marshes. Ingen af disse arter er optaget i bilag I til direktivet. Lappel Bank er imidlertid også en vigtig del af det samlede økosystem i det udpegede SBO, og tabet af dets tidevandsområde ville sandsynligvis betyde en reduktion af den samlede population af vade- og svømmefugle i Medway Estuary and Marshes. Samtlige arter, der findes på Lappel Bank, findes i større antal over hele det omhandlede område, og det hævdes ikke, at Lappel Bank er nødvendigt for nogen bestemt arts overlevelse. Imidlertid ... findes nogle arter forholdsmæssigt i betragteligt større antal end andre steder i det omhandlede område ...
               [Sheerness' havn] besidder såvel maritime som geografiske fordele. Den største naturlige attraktion er dens anløbsfaciliteter med naturligt forekommende vanddybder på 11 meter uanset tidevandet, hvilket gør det muligt at modtage både kystgående skibe og højsøskibe, herunder traditionelle stykgodsskibe. Da det er en af de få havne i den sydøstlige del af England, der besidder sådanne faciliteter, har den udviklet sig til en blomstrende virksomhed, og den er nu den femtestørste havn i Det Forenede Kongerige for behandling af gods og fragt.
               Dens placering ved havet ved udmundingen af Themsen og tæt ved de store skibsruter i Nordsøen og Den Engelske Kanal tiltrækker betydelig trafik. Dens placering mod land på Nordkents kyst, som er et område, hvor der er planlagt en betydelig fremtidig udvikling, og hvorfra der er let adgang til Kanaltunnellen og hovedmarkederne London og Sydøst, er også meget fordelagtig ...
               Havnen planlægger nu udvikling og udvidelse, men fysisk udvidelse kan realistisk set kun gennemføres gennem tørlægning og udvikling af Lappel Bank, idet havnen mod nord og mod vest afgrænses af havet, og idet udvidelse på landsiden mod øst forhindres af de nærliggende byområder i byen Sheerness, jernbanen og hovedvej A 249.«
            
         
               3.
            
            
               Medway Estuary and Marshes er også anført som et vådområde af international betydning i den internationale konvention undertegnet i Ramsar den 2. februar 1971 (
                     4
                  ). Selv om det var uomtvistet, at Lappel Bank var en integrerende del af økosystemet i Medway Estuary and Marshes, blev det ikke udtrykkeligt oplyst for Domstolen, om området er optaget under Ramsar-konventionen.
            
         
               4.
            
            
               Det fremgår, at Medway Estuary and Marshes, bortset fra Lappel Bank, i 1986 i overensstemmelse med den i Det Forenede Kongerige fulgte fremgangsmåde blev identificeret som et muligt SBO i forhold til fugledirektivet. Som sådant blev området i forskellige planlægningsmæssige henseender behandlet, som om det allerede var blevet udpeget som et SBO. I august 1989 fik Medway havnemyndighed (forgængeren for Port of Sheerness Ltd) plantilladelse af Swale Borough Council til en inddæmning af den del af Lappel Bank, som ikke tidligere var indvundet; tilladelsen blev givet bl.a. på betingelse af, at arbejdet skulle påbegyndes inden for fem år, og at der ikke foretoges yderligere uden den lokale planmyndigheds udtrykkelige tiltrædelse.
            
         
               5.
            
            
               Den ornitologiske betydning af Lappel Bank blev beskrevet på følgende måde i inspektørens rapport vedrørende en offentlig høring, som fandt sted i slutningen af 1990 og begyndelsen af 1991 angående bl.a. Medway havnemyndigheds ansøgning om plantilladelse til bassininddæmning og udvidelse af dokkerne i Sheerness ved Lappel Bank:
               »Lappel Bank huser på nogle tidspunkter en stor procentdel af den samlede overvintrende bestand i Medway af nogle arter ... lejlighedsvis huser Lappel Bank mere end 19% af det samlede antal i Medway af adskillige arter ... Under hensyn til betydningen af Medway flodmundingen for trækfugle, den føderessource, som slikvaden ved Lappel Bank udgør, samt den brug, som fuglene gør af den ... konkluderer jeg, at Lappel Bank i sig selv er en lille, men betydningsfuld del af det net af lokaliteter, som muliggør overlevelse for nogle trækfugle. Stedet har international betydning.«
            
         
               6.
            
            
               I overensstemmelse med anerkendelsen af stedets ornitologiske betydning blev Lappel Bank omfattet af det foreslåede SBO Medway Estuary and Marshes i 1991. En yderligere ansøgning fra Medway havnemyndighed om plantilladelse til at udvide Sheernessdokkerne ind på Lappel Bank blev »indkaldt« af miljøministeren. Dette er en procedure, hvorigennem ministeren i stedet for den lokale planmyndighed træffer afgørelse om arealanvendelse, som kan have væsentlige virkninger på miljømæssigt udsatte steder eller af andre grunde. Den 30. juli 1992 tiltrådte ministeren planinspektørens anbefaling af at nægte plantilladelse under henvisning til, at det planlagte ville have »betydelige negative virkninger for overlevelsen og reproduktionen af visse fuglearter og ikke ville være i overensstemmelse med fugledirektivets krav«.
            
         
               7.
            
            
               Efter denne afgørelse modtog ministeren forestillinger både om at tilbagekalde plantilladelsen fra 1989 og om at genoverveje sin afgørelse vedrørende Lappel Bank i lyset af de alvorlige økonomiske og sociale konsekvenser, det ville have for Sheernessdokkernes fremtid, hvis Lappel Bank blev omfattet af det nævnte SBO. Der påfulgte en periode med intensive konsultationer af dem, der repræsenterede de rivaliserende interesser, både ornitologiske og økonomiske. Det er anført, at ministeren tillagde begge tilbørlig vægt, før han bekendtgjorde sin beslutning. Den 15. december 1993 bekendtgjorde ministeren, at Medway Estuary and Marshes var udlagt som et SBO, mens Lappel Bank blev holdt ude fra det udpegede område. Udeholdelsen forklaredes på følgende måde:
               »Jeg er klar over, at Lappel Bank er en vigtig del af Medway flodmundingssystem, men det udgør mindre end en procent af det samlede område Medway SBO. Jeg anerkender også, at yderligere landindvinding ved Lappel Bank er af afgørende betydning for Sheerness havns overlevelsesevne på længere sigt. Havnen bidrager i væsentlig grad til øen Sheppey's, Sydøstregionens og Det Forenede Kongeriges økonomi, og adskillige hundrede arbejdspladser er afhængige af havnens virksomhed ...
               Jeg har konkluderet, at behovet for ikke at ødelægge havnens økonomiske overlevelsesevne, og det bidrag, som udvidelse ind i dette område vil betyde, vejer tungere end områdets naturbeskyttelsesmæssige værdi. Jeg skal understrege, at min afgørelse er udtryk for en undtagelse, truffet for at sikre den økonomiske fremtid for Sheerness og øen Sheppey.«
            
         
               8.
            
            
               Det er dette aspekt af afgørelsen af 15. december 1993, nemlig udeholdelsen af Lappel Bank fra det udpegede område, der omfatter 4681 hektar, som jeg vil betegne den »anfægtede afgørelse«, der af Det Kongelige Selskab for Beskyttelse af Fugle (Royal Society for the Protection of Birds; herefter »RSPB«) anfægtedes for de nationale domstole. Det centrale spørgsmål i den foreliggende sag er, hvorvidt ministeren havde lov til, som det erkendes, at han gjorde, at tage økonomiske hensyn i betragtning. Divisional Court, Queen's Bench Division, forkastede den 8. juli 1994 sagsøgerens påstand om annullation af beslutningen. Court of Appeal stadfæstede denne dom den 18. august 1994. Under appelsagen forelagde House of Lords følgende spørgsmål for Domstolen ved kendelse af 9. februar 1995:
               
                        »1)
                     
                     
                        Er en medlemsstat berettiget til at tage de hensyn i betragtning, der er anført i artikel 2 i direktiv 79/409/EØF af2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, ved udlægning af et område som særligt beskyttet område og/eller ved fastlæggelsen af grænserne for et sådant område i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og/eller stk. 2 ?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Såfremt spørgsmål 1) besvares benægtende, kan en medlemsstat da alligevel tage de i artikel 2 opregnede hensyn i betragtning i forbindelse med udlægningsproceduren, når
                        
                                 a)
                              
                              
                                 der er tale om almene hensyn, som har forrang for det almene hensyn, som direktivets økologiske formål er udtryk for (dvs. den betingelse, Domstolen har opstillet i f.eks. sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland (’Leybucht-digerne’), for, at kravene i artikel 4, stk. 4, kan fraviges), eller
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 der er tale om bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser af den art, der kan tages i betragtning ifølge artikel 6, stk. 4, i direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter?«
                              
                           
                  
         
               9.
            
            
               I juni 1994 gav Swale Borough Council plantilladelse til at ændre anvendelsen af området fra landindvinding til udvikling af et område til åben oplagring til brug for havnen. Den 1. juni 1995 var de nødvendige ingeniørarbejder med henblik på inddæmning af hele Lappel Bank blevet udført som forberedelse til opfyldning af området; henved en tredjedel af det omtvistede område var blevet omstruktureret og blev benyttet af Sheerness' havn. Ifølge oplysninger givet af havnemyndighederne i juni 1995 skulle det resterende arbejde være færdiggjort »inden for nogle måneder«.
            
         
               10.
            
            
               Under appellen til House of Lords havde RSPB anmodet om foreløbige foranstaltninger i form af en udtalelse om, at:
               »Ministeren handler ulovligt, hvis han, før retten har truffet endelig afgørelse om spørgsmålet i sagen, undlader at handle på en sådan måde, at det undgås, at levesteder for arter ødelægges, ligesom det undgås, at arter forstyrres i samtlige de områder, som officielt er blevet identificeret som egnede til udpegelse af særligt beskyttede områder ...« Denne anmodning blev afslået, i første række under henvisning til, at RSPB ikke var i stand til at påtage sig en forpligtelse til at dække de tab, som Sheerness' havn måtte lide, således som det kræves efter engelsk ret (
                     5
                  ).
            
         III — De relevante bestemmelser i fællesskabsretten
      
               11.
            
            
               Fugledirektivet tager som sit udgangspunkt tilbagegangen i bestanden af et stort antal vilde fuglearter på det europæiske område, hvor traktaten finder anvendelse (herefter, for nemheds skyld »Europa«); denne tilbagegang beskrives som »udgør[ende] en alvorlig fare for bevarelsen af det naturlige miljø, navnlig på grund af, at den biologiske ligevægt hermed er truet« (anden betragtning). Effektiv beskyttelse af fuglene ses som et »typisk grænseoverskridende miljøproblem, som landene har et fælles ansvar for«, navnlig for så vidt angår trækfugle, der må betragtes »som fælles eje« (tredje betragtning).
            
         
               12.
            
            
               Det anføres i sjette betragtning, som særligt Det Forenede Kongerige har påberåbt sig (
                     6
                  ), at »beskyttelse af [vilde] fugle ... er en nødvendig foranstaltning for som led i det fælles markeds funktion at virkeliggøre [en af] Fællesskabets målsætning[er] med henblik på bedre levevilkår, harmonisk udvikling af den økonomiske virksomhed inden for hele Fællesskabet og vedvarende afbalanceret ekspansion; traktaten indeholder imidlertid ikke den fornødne specifikke hjemmel til at foretage indgreb«.
            
         
               13.
            
            
               Direktivet kræver, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger vedrørende »de forskellige faktorer, som kan indvirke på fuglebestandens størrelse, dvs. følger af menneskelige aktiviteter, herunder især forringelse og forurening af fuglenes levesteder, fangst af og drab på fugle, samt den handel, sådanne aktiviteter kan give anledning til ... [og anerkende, at] omfanget af de foranstaltninger, der skal indgå som led i en beskyttelsespolitik, må tilpasses de forhold, som gælder for de forskellige arter« (syvende betragtning). Formålet med denne beskyttelse anføres som »bevarelse på lang sigt samt forvaltning af de naturlige ressourcer, som er en integrerende del af de europæiske folks arv« og »[bevarelse og genopretning af] den naturlige ligevægt for de pågældende fuglearter ... i det omfang, dette med rimelighed er muligt« (ottende betragtning). I præamblen anføres også, at »det er absolut nødvendigt at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, hvis samtlige fuglearter skal bevares ... [at] visse fuglearter bør omfattes af særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår deres levesteder med henblik på at sikre, at disse arter kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområder ... [og at] disse bestemmelser bør ligeledes tage hensyn til trækfugle og samordnes med henblik på oprettelse af et samlet hele« (niende betragtning).
            
         
               14.
            
            
               Direktivets formål er defineret i artikel 1, stk. 1:
               »Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.«
               Artikel 1, stk. 2, bestemmer nærmere, at direktivet gælder for »fugle samt for deres æg, reder og levesteder«.
            
         
               15.
            
            
               Artikel 1 kompletteres af artikel 2, en af de centrale bestemmelser i denne sag, som lyder således:
               »Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn« (
                     7
                  ).
            
         
               16.
            
            
               De æsentligste materielle bestemmelser angår for det første beskyttelsen af vilde fugles levesteder (artikel 3 og 4) og for det andet beskyttelsen af vilde fuglearter (artikel 5-9). Det er klart, at det er den første kategori af foranstaltninger, der har betydning i denne sag. Efter artikel 3, stk. 1, kræves det af medlemsstaterne, at de »træffer ... alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter«; denne forpligtelse skal udføres »ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn«. I artikel 3, stk. 2, er nærmere angivet de væsentligste midler til opnåelse af målsætningerne i det foregående stykke, herunder »oprettelse af beskyttede områder« og »vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder«.
            
         
               17.
            
            
               Direktivets artikel 4, som er den afgørende bestemmelse i denne sag, fortjener at blive citeret i sin helhed:
               »1.   For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
               I denne forbindelse tages der hensyn til:
               
                        a)
                     
                     
                        arter, der trues af udslettelse
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
                     
                  Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
               Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
               2.   Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
               3.   Medlemsstaterne fremsender alle relevante oplysninger til Kommissionen, således at denne kan tage passende initiativer til den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
               4.   Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
            
         
               18.
            
            
               Direktivets artikel 5-8 pålægger medlemsstaterne en række forpligtelser vedrørende beskyttelsen af vilde fugle, deres æg og reder, ud over forpligtelsen til at beskytte deres levesteder. Disse omfatter forpligtelsen til »at indføre en generel ordning til beskyttelse af alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter« samt forbud mod salg af og jagt på vilde fugle, i alle tilfælde med begrænsede undtagelser. Fravigelser fra disse forpligtelser er tilladte under de strenge betingelser, som er anført i artikel 9. Artikel 14 tillader medlemsstaterne at indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger end dem, der er anført i direktivet. Resten af bestemmelserne i direktivet er uden betydning for Domstolens præjudicielle afgørelse i nærværende sag.
            
         
               19.
            
            
               Visse bestemmelser i habitatdirektivet er også af betydning, idet en del af andet spørgsmål fra House of Lords vedrører det. Som det vil ses nedenfor, tilføjer det i en væsendig henseende ændringer med hensyn til artikel 4 i fugledirektivet. Ifølge habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne oprette et »sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder« (herefter »SÆBer«), kendt som »Natura 2000« med henblik på at »sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde« (
                     8
                  ). Udtrykket »SÆB« var foran i direktivets artikel 1, litra 1), blevet defineret som »et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget«.
            
         
               20.
            
            
               Ifølge artikel 6, stk. 1, skal medlemsstaterne iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger for SÆBer. Artikel 6, stk. 2, forpligter dem til at træffe passende foranstaltninger for at undgå »forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger« i således udpegede områder. Alle planer og projekter, der kan »påvirke« et SÆB »væsentligt« skal undergå en vurderingsprocedure og må kun iværksættes, når de nationale myndigheder har »sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de — hvis det anses for nødvendigt — har hørt offentligheden« (artikel 6, stk. 3).
            
         
               21.
            
            
               Artikel 6, stk. 4, tillader faktisk en fravigelse fra den generelle forpligtelse til at opretholde et SÆB uforandret. Det hedder heri:
               »Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes (
                     9
                  ). Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
               Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
            
         
               22.
            
            
               I artikel 7 i habitatdirektivet findes ændringerne til visse af reglerne i fugledirektivets artikel 4. Det hedder i artiklen:
               »Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i direktiv 79/409/EØF, for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«
            
         
               23.
            
            
               Ifølge artikel 23 skulle medlemsstaterne iværksætte de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af habitatdirektivet inden for to år efter dets meddelelse, dvs. i juni 1994. Der er enighed om, at Det Forenede Kongerige ikke søgte at bringe direktivet i anvendelse førend i oktober 1994, adskillige måneder efter, at den anfægtede afgørelse blev truffet.
            
         IV — Parternes indlæg
      
               24.
            
            
               Der blev indgivet skriftlige indlæg af RSPB, Det Forenede Kongeriges og Frankrigs regeringer, Port of Sheerness Ltd (intervenient i hovedsagen; herefter »Sheerness' havn«) og Kommissionen, der alle var repræsenterede under den mundtlige forhandling den 7. februar 1996.
            
         i) Det første spørgsmål — forholdet mellem artikel 2 og artikel 4, stk. 1, i fugledirektivet
      
               25.
            
            
               RSPB er af den opfattelse, at artikel 2-faktorer — i nærværende sammenhæng økonomiske hensyn — ikke kan begrunde fravigelser fra de forpligtelser, der pålægges ved fugledirektivet, og at de i det væsentlige udgør en del af baggrunden for direktivets beskyttelsesordning. Foreningen citerer til støtte for sit synspunkt Domstolens dom og generaladvokatens forslag til afgørelse i sagerne Kommissionen mod Belgien og Kommissionen mod Italien (
                     10
                  ). På grundlag af dommen i sagen Kommissionen mod Tysk-Und (
                     11
                  ) konkluderer foreningen, at artikel 2-faktorer ikke kommer i betragtning ved anvendelsen af artikel 4, stk. 4. Medlemsstaterne har en skønsmæssig beføjelse med hensyn til valget af de mest egnede områder til bevarelse af de pågældende arter, men de hensyn, der kan tillægges betydning ved udøvelsen af dette skøn, er udelukkende ornitologiske.
            
         
               26.
            
            
               RSPB gør gældende, at Domstolen i sagen Kommissionen mod Spanien (
                     12
                  ) forkastede argumentet om, at de økologiske hensyn efter direktivets artikel 4 enten kunne underordnes eller afvejes over for økonomiske hensyn. I forbindelse med at den antog, at artikel 2-hensyn ikke kunne finde anvendelse på forhold omfattet af artikel 4, sondrede Domstolen ikke mellem artikel 4, stk. 4, på den ene side, og artikel 4, stk. 1 og 2, på den anden side. Det synspunkt, som Kommissionen gav udtryk for i den nævnte sag, og som ministeren i høj grad påberåbte sig for de nationale domstole, nemlig at medlemsstaterne kan tage økonomiske hensyn i betragtning ved udpegelsen af SBO'er, står isoleret uden at være blevet fulgt op, og er end ikke længere udtryk for Kommissionens standpunkt. Hertil kommer, at habitatdirektivet kræver, at medlemsstaterne udpeger særlige beskyttelsesområder på grundlag af videnskabelige, beskyttelsesrelaterede kriterier, hvilket er helt i overensstemmelse med RSPB's synspunkt, at medlemsstaterne skal udpege de områder, som er mest egnede fra et ornitologisk synspunkt, og at der ikke kan tages hensyn til økonomiske faktorer.
            
         
               27.
            
            
               Det er Kommissionens synspunkt, at de spørgsmål, der er stillet Domstolen, dækker to situationer, nemlig udlægningen af et område og fastlæggelsen af dets grænser. Den gør gældende, at Lappel Bank bør betragtes, som om den allerede var blevet udlagt, og den anser udvidelsen af Sheerness-dokkerne som en delvis ophævelse af udlægningen, som derfor bør bedømmes efter fugledirektivets artikel 4, stk. 4, som ændret ved habitatdirektivets artikel 7. Kommissionen citerer også sagen om Santona-vadeområdet til støtte for dens synspunkt om, at Domstolen ikke havde til hensigt at underkaste forpligtelsen til at udpege områder nogen andre kriterier end ornitologiske. Dette anses for at være i overensstemmelse med ordningen efter fugledirektivet, hvis artikel 2 har til formål at fastlægge medlemsstaternes hovedforpligtelser i henhold til direktivet, nemlig at træffe »alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde ... bestanden af ... de i artikel 1 omhandlede arter ...«; de økonomiske og rekreative hensyn, bestemmelsen henviser til, kan kun være af underordnet betydning i den afvejning, medlemsstaterne skal foretage efter artikel 3, mellem disse hensyn og forpligtelsen til at beskytte vilde fuglearter i almindelighed.
            
         
               28.
            
            
               Efter Kommissionens opfattelse fastsætter artikel 4 på den anden side en særlig beskyttelsesordning for fugle omfattet af bilag I og trækfugle, med hensyn til hvilken der ikke kan tillægges artikel 2 betydning. Dette blev bekræftet i sagen om Leybucht-digerne; ved at udlægge et område som SBO, har medlemsstaten anerkendt, at området indeholder egnede omgivelser for de pågældende arter, og den kan ikke støtte sig på artikel 2 for at unddrage sig sine forpligtelser efter artikel 4, stk. 4. Hvis ornitologiske kriterier viser, at et område er det mest egnede med henblik på udlægning, ville så meget desto mere en fravigelse af udlægningsforpligtelsen af andre grunde end ornitologiske give medlemsstaterne mulighed for fra begyndelsen af at unddrage sig deres forpligtelser angående levesteder efter fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2.
            
         
               29.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har givet udtryk for den opfattelse, at fugledirektivet må ses i en økonomisk og ikke alene i en ornitologisk sammenhæng, og den citerer henvisningen til det fælles markeds funktion i præamblens sjette betragtning. Den gør gældende, at en medlemsstat i forbindelse med gennemførelsen af en bestemmelse i direktivet har ret til at tage de i artikel 2 anførte økonomiske hensyn i betragtning, medmindre disse udtrykkeligt er taget i betragtning i den pågældende bestemmelse. Da artikel 4, stk. 1 og 2, ikke tager sådanne hensyn i betragtning, kan en medlemsstat gøre dette, når den træffer afgørelser i henhold til disse bestemmelser.
            
         
               30.
            
            
               Efter regeringens opfattelse kan artikel 4 ikke anskues løsrevet fra artikel 3, som klart muliggør, at økonomiske hensyn tages i betragtning; det ville være overraskende, hvis der ikke kunne tages sådanne hensyn ved opfyldelsen af den mere specifikke forpligtelse i forhold til SBO'er i artikel 4. »Egnet-hedskriteriet« i artikel 4, stk. 1, må derfor bedømmes i forhold til kravene i artikel 2 og ikke kun i forhold til ornitologiske kriterier. Andre overvejelser kommer i betragtning, når et område én gang er udlagt; som Domstolen antog i Leybucht-digedommen, er medlemsstaternes frihed til at tage hensyn til økonomiske faktorer i forbindelse med fravigelser fra forpligtelsen til at beskytte det udlagt område meget mere begrænset. Når en medlemsstat kan tage overordnede eller overvejende (økonomiske) hensyn i betragtning efter artikel 4, stk. 4, hvor den har begrænset frihed, ville det være en anomali, hvis den ikke kunne tage økonomiske hensyn i betragtning, hvor dens frihed er større, nemlig efter artikel 4, stk. 1 og 2. Denne tankegang finder så meget desto mere anvendelse i forhold til fastlæggelsen af grænserne for et SBO; det er ikke blevet hævdet i den foreliggende sag, at udeholdelsen af 22 hektar af Lappel Bank vil forhindre, at bevaringsformålet nås. Regeringen gør gældende, at dens analyse bekræftes af sagerne om Leybucht-digerne og Santona-vadeområdet.
            
         
               31.
            
            
               Sheerness' havn støtter Det Forenede Kongeriges regerings synspunkt. Præamblens syvende betragtning, der bestemmer, at omfanget af de foranstaltninger, der skal indgå som led i en beskyttelsespolitik, »må tilpasses de forhold, som gælder for de forskellige arter«, og artikel 2 viser tilsammen, at fugledirektivet anerkender behovet for at have økonomiske interesser for øje. De specifikke forpligtelser i artikel 4 er udslag af den generelle forpligtelse efter artikel 3 i forhold til bestemte arter; artikel 3 tillader medlemsstater at tage hensyn efter artikel 2 i betragtning, og der er intet i artikel 4, stk. 1 eller 2, der forhindrer medlemsstaterne i at tage disse hensyn i betragtning, skønt i mindre udstrækning, inden for rammerne af disse sidstnævnte bestemmelser. Både Leybucht-digedommen og dommen i sagen om Santona-vadeområdet viser, at medlemsstaterne har en skønsmæssig beføjelse i henseende til valget af SBO'er og fastlæggelsen af deres grænser. Kommissionens antagelse i den førstnævnte sag, hvorefter medlemsstaterne havde ret til at tage økonomiske hensyn i betragtning ved udpegelsen af områder, blev stiltiende accepteret af generaladvokaten og Domstolen; Sheerness' havn fortolker Domstolens dom således, at det kun er i forbindelse med artikel 4, stk. 4, at de økonomiske hensyn anført i artikel 2 ikke kan tages i betragtning. Det fremgår klart af dommen i sagen om Santona-vadeområdet, vurderet i sin helhed, at præmis 19, hvori Domstolen udtalte, at de interesser, der henvises til i artikel 2, ikke kan komme i betragtning i forbindelse med artikel 4, alene henviser til artikel 4, stk. 4.
            
         
               32.
            
            
               Den franske regering har anført, at medlemsstaterne er forpligtede til at fastlægge udstrækningen af SBO'er således, at de mest egnede områder, men ikke nødvendigvis alle opregnede eller mulige områder, omfattes. I overensstemmelse med artikel 2 skal medlemsstaterne lade sig lede af hensyn af økonomisk art i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelsen til at skabe SBO'er i henhold til artikel 4. Tankegangen i sagen om Leybucht-digerne, i hvilken Domstolen fandt, at indskrænkningen af et SBO ikke kunne begrundes i økonomiske hensyn, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag, der angår oprettelsen af et SBO. Et udpeget område af meget begrænset udstrækning kan i overensstemmelse med artikel 2 udeholdes fra det »bedst egnede område«, hvis det er hensigten at udvikle det pågældende område på en måde, som er forenelig med det fremtidige SBO, og hvis dets inddragelse ville medføre en alvorlig uligevægt mellem fuglebeskyttelsen og de økonomiske interesser, der står på spil. Det ville være ulogisk og ville kunne underminere systemet vedrørende udlægning af beskyttelsesområder efter fugle- og habitatdirektiverne, hvis en medlemsstat var forpligtet til at udpege et område med viden om, at den straks ville være i stand til at give tilladelse til udvikling af netop dette område i henhold til den procedure, som gælder efter artikel 6, stk. 4, i habitatdirektivet.
            
         ii) Det andet spørgsmål — muligheden for at tage økonomiske hensyn i betragtning i overensstemmelse med Leyhucht-digedommen eller med habitatdirektivet
      
               33.
            
            
               RSPB har gjort gældende, at nok kan overordnede interesser tages i betragtning i forbindelse med udlægningen, men økonomiske og sociale interesser kan ikke udgøre en sådan overordnet interesse. Den rigtige fremgangsmåde efter fugledirektivet, som ændret ved habitatdirektivet, er at behandle et område, som opfylder de ornitologiske kriterier for udlægning, som om det var blevet udlagt, og at følge de procedurer og regler, som er foreskrevet i artikel 6, stk. 3 og 4, i habitatdirektivet.
            
         
               34.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har givet udtryk for den opfattelse, at en overordnet almen interesse kan tages i betragtning i forbindelse med udlægningen, og at økonomiske hensyn kan udgøre en sådan overordnet almen interesse. Det modsatte synspunkt ville pånøde en ufleksibel regel, der kunne afstedkomme urimelige resultater i ekstreme tilfælde, hvilket hverken ville være nødvendigt eller hensigtsmæssigt med henblik på at opfylde fugledirektivets formål. Det Forenede Kongeriges regering anfører, at habitatdirektivet ikke havde fået virkning på tidspunktet for den anfægtede afgørelse i hovedsagen, men gør gældende, at de »bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art«, som habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, henviser til, også kan tages i betragtning i forbindelse med udlægning af SBO'er; at udelukke sådanne hensyn ville påføre den overordnede beslutningsproces en unødvendig og uønskelig kompleksitet og give anledning til unødige administrative tiltag, idet et område, som der var grundlag for at udvikle økonomisk i henhold til denne bestemmelse, først skulle udlægges og derpå undergives en dispensationsprocedure. Dette synspunkt strider ikke mod kompensationsreglerne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, idet en pligt til at træffe kompenserende foranstaltninger var indeholdt i artikel 4, stk. 1 og 2, i fugledirektivet, også før dette blev ændret.
            
         
               35.
            
            
               Sheerness' havn har anført, at udelukkelsen af økonomiske interesser, der ligger på linje med overordnede almene interesser, ville være i strid med fugledirektivets almindelige ordning, der anerkender behovet for at tage hensyn til økonomiske interesser. Udelukkelsen af sådanne økonomiske interesser under udlægningsordningen for SBO'er efter ændringerne, gennemført ved habitatdirektivet, ville efter havnens opfattelse føre til utidig formalisme; i hvert fald må økonomiske interesser, som er væsentlige og bydende nødvendige, kunne tillægges betydning i forbindelse med opfyldelsen af pligterne i forbindelse med udlægningen af SBO'er.
            
         
               36.
            
            
               På grund af deres stillingtagen til hovedspørgsmålet har hverken den franske regering eller Kommissionen behandlet dette punkt særskilt.
            
         V — Undersøgelse af spørgsmålene fra den nationale domstol
      
               37.
            
            
               Fugledirektivet er blandt de første af Fællesskabets lovgivningforanstaltninger, der hovedsagelig er begrundet i miljøbeskyttelseshensyn. Det foregriber faktisk indførelsen ved den europæiske fælles akt af miljøbeskyttelseshensyn som selvstændige formål for Fællesskabet. Selv om de fleste af dets materielle bestemmelser, navnlig dem, som vedrører beskyttelse af arter, nu har været undergivet Domstolens bedømmelse, kan direktivet stadig give anledning til nye fortolkningsspørgsmål (
                     13
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Under sagen for de nationale domstole og særlig for Court of Appeal gjorde begge parter gældende, at hovedspørgsmålet, nemlig om økonomiske hensyn kunne tillægges betydning i forbindelse med en medlemsstats myndigheders beslutninger vedrørende udlægning af SBO'er, var »acte clair« i deres favør. Lord Jauncey of Tullichettle beretter i House of Lords om den overraskende omstændighed, at to dommere i Court of Appeal anså det for »acte clair«, at ministeren var berettiget til at tage økonomiske hensyn i betragtning, mens den tredje dommer anså det for »acte clair« i modsat retning. Selv om Domstolen har skullet fortolke artikel 4 ved en række tidligere lejligheder, og selv om jeg mener, at det er muligt at nå til et klart og utvetydigt svar på de spørgsmål, der er rejst af den forelæggende domstol, er jeg stærkt i tvivl om, hvorvidt »den korrekte anvendelse af fællesskabsretten [fremgik] med en sådan klarhed, at der ikke [forelå] nogen rimelig tvivl om afgørelsen af det rejste spørgsmål« for nu at anvende den prøve, som Domstolen opstillede i sagen CILFIT (
                     14
                  ). Over for modstridende synspunkter om, at et nærmere bestemt forhold er »acte clair« kan nationale domstole med fordel erindre sig generaladvokat Capotorti's bemærkninger i samme sag (
                     15
                  ).
            
         i) Det første spørgsmål: Anvendelsen af artikel 2 på afgørelser om udlægning
      
               39.
            
            
               I sit første spørgsmål rejser den nationale domstol et vigtigt principspørgsmål, nemlig om en medlemsstat kan tage økonomiske hensyn efter artikel 2 i fugledirektivet (
                     16
                  ) i betragtning, når den udlægger SBO'er i overensstemmelse med dettes artikel 4, stk. 1 og/eller 2, eller når den fastlægger disses grænser. Det er ubestridt, at ministeren, forudsat hans ret til at tage sådanne hensyn i betragtning, på korrekt måde hørte de interesserede personer og organer, og at han også tillagde de relevante ornitologiske hensyn vægt. Det forhold, at han i den sidste ende valgte at give Sheerness' havns økonomiske interesser prioritet, faldt ind under hans kompetenceområde og er ikke undergivet domstolskontrol, bortset fra i det ekstreme tilfælde, at der er tale om en helt igennem irrationel afgørelse. Afgørelsen beskriver sig selv som en »undtagelse«, men det forklares kort heri, hvorfor de økonomiske grunde til at tillade udvikling af området »vejer tungere end områdets naturbeskyttelsesmæssige værdi«. Under disse omstændigheder er der ingen grund til at antage, at udviklingen af Sheerness' havn vil have »konkrete positive virkninger« for bevarelsen af vilde fugle i den forstand, hvori Domstolen benyttede dette udtryk i sagen om Leybucht-digerne (
                     17
                  ).
            
         
               40.
            
            
               Med henblik på besvarelsen af dette første spørgsmål vil det være nødvendigt at fortolke direktivets artikel 2 og undersøge bestemmelsens betydning for direktivets bestemmelser om levesteder, artikel 3 og 4. Jeg vil gerne begynde denne analyse med at behandle en bemærkning fremsat af Det Forenede Kongeriges regering vedrørende direktivets kontekst, en bemærkning, som til en vis grad synes at have betinget regeringens fortolkning af de relevante bestemmelser.
            
         a) Direktivets kontekst
      
               41.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har henvist til præamblens sjette betragtning til støtte for det synspunkt, at »fugledirektivet må anskues i en økonomisk og ikke blot ornitologisk kontekst«; på grundlag af denne betragtning og artikel 2, som fortolket af Domstolen, når regeringen til den konklusion, at »en medlemsstat har ret til at tage ... økonomiske og andre hensyn i betragtning, medmindre disse hensyn allerede er taget i betragtning af Rådet i forbindelse med udformningen af den pågældende bestemmelse.«
            
         
               42.
            
            
               Det fremgår klart af sjette betragtnings ordlyd, at den har til formål at begrunde, at Rådet benytter traktatens artikel 235 som hjemmel for direktivet. Der kan kun træffes foranstaltninger i henhold til denne bestemmelse, »[såfremt] en handling fra Fællesskabets side viser sig påkrævet for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål inden for fællesmarkedets rammer, og denne traktat ikke indeholder fornøden hjemmel hertil«. Sjette betragtning har til formål at vise nødvendigheden af handling fra Fællesskabets side samt manglen på andre, mere præcise hjemmeler i traktaten, og den identificerer de fællesskabsmål, som direktivet har til formål at nå. Udtrykket »fællesmarkedet« i artikel 235 og i sjette betragtning bør fortolkes i lyset af traktatens artikel 2; i dens oprindelige affattelse bestemte artiklen, at bl.a. en varig og afbalanceret højnelse af levestandarden og fremme af en harmonisk udvikling af den økonomiske virksomhed skulle søges gennemført »gennem oprettelsen af et fællesmarked og gennem gradvis tilnærmelse af medlemsstaternes økonomiske politik«. Ordene »harmonisk« og »afbalanceret« viser, som jeg ser det, at begrebet »fællesmarkedet«, anvendt i traktatens artikel 235, omfatter også andre værdier end de snævert økonomiske; den omstændighed, at en nærmere bestemt foranstaltning er gennemført med hjemmel i denne bestemmelse og således er anset for »påkrævet ... inden for fællesmarkedets rammer«, udelukker ikke, at den fremmer disse værdier, herunder efter omstændighederne tillægger dem prioritet frem for økonomiske hensyn.
            
         
               43.
            
            
               Beskyttelsen af miljøet er en sådan værdi, som kan påvirkes dybtgående og drastisk gennem ukontrolleret økonomisk aktivitet. Harmoni og balance er nødvendig, hvis det skal forhindres, at økonomisk vækst ødelægger Fællesskabets goder og værdier, som på lang sigt er af afgørende betydning for højnelsen af levestandarden, som er et af Fællesskabets mål. Dette var efter min opfattelse underforstået i en række af traktatens bestemmelser i deres oprindelige affattelse, som udgør hjemmelen for fællesskabshandlinger inden for forskellige områder. Domstolen udtalte således i »hormonsagen«, at »virkeliggørelsen af målsætningerne med den fælles landbrugspolitik ... ikke [kan] ske på en sådan måde, at almene hensyn som for eksempel en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers og dyrs sundhed og liv lades ude af betragtning, idet fællesskabsinstitutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser skal inddrage disse hensyn« (
                     18
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Da nationale miljøbeskyttelsesforanstaltninger kunne øve indflydelse på varernes frie bevægelighed og konkurrencevilkårene, blev Fællesskabet uundgåeligt ledt til at forfølge miljøformål på en mere direkte måde i forbindelse med reguleringen af økonomisk aktivitet (
                     19
                  ). I ADBHU-sagen, i hvilken foreneligheden af Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald med den grundlæggende ret til frihandel blev anfægtet, udtalte Domstolen, at »princippet om den frie erhvervsudøvelse ikke gælder ubetinget, men er underkastet visse begrænsninger, der er begrundet i de hensyn, Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, forudsat at selve det væsentlige indhold i dette princip ikke berøres heraf ... miljøbeskyttelsen ... er et af Fællesskabets grundlæggende formål« (
                     20
                  ). Det er vigtigt at notere sig denne markante udtalelse fra Domstolens side, forud for indføjelsen i traktaten ved den europæiske fælles akt af et særligt afsnit om miljø, således som dette afsnit er blevet ændret og styrket ved traktaten om Den Europæiske Union, samt den udtrykkelige anerkendelse af miljøbeskyttelseshensyn i forbindelse med lovgivning om det indre marked (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Det følger efter min opfattelse af det anførte, at Fællesskabets kompetence og ansvar med henblik på at sikre respekten for miljøet i princippet er et uomgængeligt tillæg til dets kompetence og ansvar i forhold til reguleringen af økonomisk aktivitet, hvilket blot blev gjort mere udtrykkeligt, både indholdsmæssigt og proceduremæssigt, gennem tilføjelserne til traktaten om miljøbeskyttelse. I de fleste sammenhænge er der tale om to sider af samme sag; økonomisk aktivitet kan ødelægge miljøet, mens miljøbeskyttelseskrav kan hindre økonomisk aktivitet.
            
         
               46.
            
            
               Mere præcise angivelser vedrørende den kontekst, i hvilken direktivet havde til formål at beskytte fugles levesteder, kan findes i erklæringen fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, af 22. november 1973 vedrørende et handlingsprogram for De Europæiske Fællesskaber på miljøområdet (
                     22
                  ), hvorefter »en harmonisk udvikling af den økonomiske virksomhed ... samt en varig afbalanceret udvikling ... vil være utænkeligt uden ... en forbedring af ... beskyttelse af det naturlige miljø [, hvilket er] blandt Fællesskabets vigtigste opgaver« (fjerde og femte betragtning). Fællesskabets miljøpolitik skal derfor »bidrage til en fornuftig forvaltning af og undgå enhver udnyttelse af ressourcerne og det naturlige miljø, der kan medføre mærkbare skader på den økologiske balance« (målsætninger, tredje led).
            
         
               47.
            
            
               Baggrunden for beskyttelsen af flora og fauna er beskrevet således i resolutionen fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, af 17. maj 1977 om videreførelse og gennemførelse af en politik og et handlingsprogram for De Europæiske Fællesskaber på miljøområdet:
               »Vilde plante- og dyrearter samt dyrebestande er en del af menneskehedens fællesarv. De er vigtige, fordi de udgør genetiske ressourcer, som ikke kan fornys, og fordi de indgår i globale økologiske ligevægte, hvis stabilitet er afhængig af de mange forskellige funktioner, som sikres derigennem, og af de mange forskelligartede organismer, som bidrager dertil. Den gradvise indskrænkelse af et stigende antal vilde arter er ikke blot i sig selv en forringelse af naturarven, den reducerer mangfoldigheden i de genetiske ressourcer, som ikke kan fornys, og skader samtidig mere eller mindre den økologiske ligevægt« (
                     23
                  ).
            
         
               48.
            
            
               Første betragtning til fugledirektivet henviser både til 1973-erklæringen og 1977-resolutionen, mens andre betragtninger, gengivet ovenfor (
                     24
                  ), giver udtryk for Rådets bekymring vedrørende truslen mod vilde arters miljø. Det følger af det foregående, at direktivets kontekst efter min opfattelse er overvejende økologisk, selv om det tager økonomiske overvejelser i betragtning under visse omstændigheder.
            
         
               49.
            
            
               For så vidt Det Forenede Kongeriges regerings udtalelse indebærer, at den kontekst, hvori direktivet blev vedtaget, også ud over direktivets tekst skulle pege i retning af, at medlemsstaterne skulle have en skønsmæssig beføjelse til at tage økonomiske hensyn i betragtning, er udtalelsen efter min opfattelse urigtig. Hvis udtalelsen på den anden side skulle give udtryk for, at direktivet fastlægger den korrekte balance mellem økonomiske og økologiske faktorer, som efter Rådets opfattelse var nødvendige på daværende tidspunkt for at sikre bevarelsen af vilde fugle som bestemt i artikel 1 og 2, kan der ikke rejses indvendinger imod den; men den støtter så ikke den konklusion, som regeringen nåede til i henseende til fortolkningen af artikel 4, stk. 1 og 2.
            
         b) Direktivets generelle ordning
      
               50.
            
            
               Det afgørende argument mod at tage økonomiske hensyn i betragtning er ikke i det væsentlige grundet på en sproglig fortolkning, således som det er blevet anført; efter min opfattelse støtter direktivets generelle ordning det synspunkt, at økonomiske hensyn ikke kan tages i betragtning i forbindelse med udlægning af områder. Ganske vist er en balance mellem ornitologiske og økonomiske hensyn nødvendig i forbindelse med afgørelser om beskyttelse af levesteder; men det er direktivet selv, som fastlægger balancen i henseende til udlægning af SBO'er, hvorimod det ikke overlader medlemsstaterne noget skøn til hver for sig at finde deres egen balance.
            
         
               51.
            
            
               Dette illustreres af præamblens syvende betragtning, gengivet ovenfor (
                     25
                  ). Udtalelsen i denne betragtning, at »omfanget af de foranstaltninger, der skal indgå som led i en beskyttelsespolitik, må tilpasses de forhold, som gælder for de forskellige arter« — hvilken udtalelse Sheerness' havn påberåbte sig med henblik på at vise, at direktivet udtrykkeligt anerkender behovet for at tage behørigt hensyn til økonomiske interesser — kan lige så vel begrunde begrænsninger i forfølgelsen af sådanne interesser; truede arter af vilde fugle og trækfugle er i en situation, som klart kræver mere omfattende beskyttelsesforanstaltninger end dem, der finder anvendelse på vilde fugle i almindelighed. Direktivets generelle ordning er baseret på en række omhyggeligt afstemte forpligtelser og forbud, der er holdt i generelle vendinger, men som ledsages, hvor det er påkrævet, af udtrykkelige undtagelser og fravigelser, som medlemsstaterne kun kan bringe i anvendelse under de betingelser, der er angivet i hvert enkelt tilfælde.
            
         
               52.
            
            
               Denne analyse bekræftes af direktivets bestemmelser vedrørende beskyttelse af arter. F.eks. kræves det i artikel 6, stk. 1, af medlemsstaterne, at de forbyder »salg, transport med henblik på salg og besiddelse med henblik på salg samt udbud til salg af levende og døde fugle såvel som let genkendelige dele af eller produkter fremstillet af disse fugle«; på den anden side tillader artikel 6, stk. 2 og 3, omsætning af visse arter af vilde fugle, når deres »biologiske status tillader dette«. En tilsvarende fravigelse fra forbuddet mod at jage vilde fugle tillades, i vidt omfang motiveret af rekreative hensyn, ved artikel 7 i forhold til visse arter, hvor jagt ikke vil bringe deres beskyttelsesmæssige status i fare »på grund af bestandens størrelse og fugleartens geografiske udbredelse og formeringsevne inden for Fællesskabet« (ellevte betragtning). Det Forenede Kongeriges regering har selv, efter min mening med rette, henvist til de meget begrænsede muligheder for fravigelse, som tillades ved direktivets artikel 9, som værende »udtryk for Rådets forudgående dom (sic) over de omstændigheder, under hvilke økonomiske og andre hensyn kan opnå forrang for det beskyttelsessystem, der er oprettet gennem artikel 5 til 8«.
            
         
               53.
            
            
               I henhold til hver enkelt af disse bestemmelser er beskyttelsesformålet fremherskende; men medlemsstaterne kan opnå undtagelser fra forbuddene, eller en fravigelse i overensstemmelse med artikel 9, af nærmere bestemte grunde (herunder økonomiske og rekreative hensyn) og under bestemte betingelser. Direktivets almindelige ordning viser, at fuglebeskyttelse er reglen, og at medlemsstaterne kun kan påberåbe sig andre hensyn med henblik på at mildne reglen, hvor dette udtrykkeligt er tilladt. At økologiske, eller nærmere betegnet ornitologiske faktorer, har forrang inden for denne generelle ordning, er oplagt.
            
         c) Fortolkningen af direktivets artikel 2
      
               54.
            
            
               Mens Det Forenede Kongeriges regering derfor ikke bestrider, at direktivet i henseende til beskyttelse af arter selv har fastlagt den nødvendige balance mellem økonomi og økologi, har det indtaget det standpunkt, at fastlæggelsen af balancen i henseende til beskyttelsen af levesteder for alle arter af vilde fugle er overladt medlemsstaterne. Til støtte for dette synspunkt henviser regeringen i første række til ordlyden af artikel 2, som fortolket af Domstolen, og til udstrækningen af det skøn, som medlemsstaterne har efter henholdsvis artikel 3 og efter artikel 4, stk. 1 og 2.
            
         
               55.
            
            
               Artikel 2 kan efter min mening kun fortolkes i sammenhæng med direktivets artikel 1; begge er generelle bestemmelser, der tilsammen fastlægger medlemsstaternes forpligtelser. Artikel 1 fastsætter direktivets saglige anvendelsesområde (»alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold ...«, »deres æg, reder og levesteder«), dets geografiske anvendelsesområde (»medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse«) (
                     26
                  ), samt dets reguleringsformål (»bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og ... regler for udnyttelse af de nævnte arter«). Artikel 2 pålægger medlemsstaterne den generelle forpligtelse at træffe de nødvendige foranstaltninger for at nå direktivets mål, og fastsætter det niveau for bestanden, som medlemsstaterne skal opretholde eller opnå, nemlig »et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav«; i forbindelse med, at de træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at opretholde eller opnå dette niveau, skal medlemsstaterne tilgodese »økonomiske og rekreative hensyn«.
            
         
               56.
            
            
               Denne fortolkning harmonerer med Kommissionens forklarende bemærkninger til artikel 2 i det forslag, der blev til fugledirektivet:
               »De i direktivet fastsatte foranstaltninger har til formål at opretholde bestande af de forskellige arter på et niveau, som er foreneligt med en række hensyn ... Det ledende princip er her at finde et tilfredsstillende niveau under hensyntagen til forskellige kriterier, og ikke blot til ét kriterium, som f.eks. beskyttelse« (
                     27
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Det er således betegnende, at selv om Kommissionen havde foreslået, at medlemsstaterne skulle forpligtes til at opretholde bestandene på et niveau, som er »foreneligt med ... økologiske, økonomiske, rekreative og videnskabelige hensyn«, begrænsede Rådet økonomiske og rekreative hensyn til at være forhold, som medlemsstaterne skulle »tilgodese«, i forbindelse med, at de traf alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestandene på et niveau, som imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav. Dermed krævede Rådet ikke, at de niveauer for bestandene, som skulle nås, nødvendigvis skulle være forenelige med økonomiske hensyn, hvilket ville have indebåret, at disse skulle behandles på lige fod med økologiske hensyn; i stedet bør artikel 2 efter min opfattelse læses således, at den kræver, at bestandene af beskyttede arter skal opretholdes på et niveau, som imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav, mens den pålægger medlemsstaterne at tilgodese økonomiske og rekreative hensyn i forbindelse med de foranstaltninger, de træffer i overensstemmelse med direktivet med henblik på at nå disse niveauer.
            
         
               58.
            
            
               Det ville på grundlag af en grammatisk fortolkning af denne bestemmelse, som ikke er blevet fremført af nogen af parterne i denne sag, være muligt at fortolke forpligtelsen til at imødekomme økonomiske og rekreative hensyn som en henvisning til fastlæggelsen af de niveauer for bestandene, som skal nås (»Medlemsstaterne [skal] ... opretholde ... bestanden af ... de ... omhandlede arter [idet de] tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«) frem for som en henvisning til de foranstaltninger, som skal træffes (»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger[, idet de] tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«). Efter min opfattelse ville denne fortolkning imidlertid ikke være i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, som tillader medlemsstaterne at tilgodese disse hensyn, når de »træffer ... alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe« levesteder for vilde fugle generelt; fortolkningen ville tillige i realiteten føre teksten tilbage til det, som Kommissionen havde foreslået, men som Rådet ikke vedtog.
            
         
               59.
            
            
               Den af Domstolen anlagte fortolkning af artikel 2 i tidligere retspraksis støtter den opfattelse, at direktivet selv har fastlagt den nødvendige balance mellem økonomiske og økologiske faktorer. Mens Domstolen således i sagen Kommissionen mod Belgien som generelt hovedsynspunkt antog, at »der bliver tale om en afvejning af fuglebeskyttelsesinteressen og andre, f.eks. økonomiske interesser« udtalte den:
               »... artikel 2 indeholder således ikke nogen selvstændig fravigelse af den generelle beskyttelsesordning, men viser klart, at der bag direktivet ligger overvejelser både vedrørende nødvendigheden af en effektiv beskyttelse af fugle og vedrørende den offentlige sundhed og sikkerhed, økonomien, økologien, videnskaben, kulturen og fritids-behovene« (
                     28
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Den citerede passage i foregående afsnit har Det Forenede Kongerige henvist til med henblik på at godtgøre, at hvor direktivet ikke udtrykkeligt tilgodeser økonomiske hensyn, er medlemsstaterne frit stillet til at gøre dette. Efter min vurdering ville artikel 2, hvis medlemsstaterne havde ret til at tilgodese sådanne hensyn på grundlag af bestemmelsen, uvægerligt fungere som »selvstændig fravigelse«, en fortolkning, som Domstolen til stadighed har forkastet. Forholdet er det, at hovedformålet med artikel 2 er at fastsætte forpligtelser, men derimod langt fra at begrunde fravigelser af nogen art (
                     29
                  ).
            
         d) Forholdet mellem direktivets artikel 3 og 4
      
               61.
            
            
               I nærværende sag ligger det klart, at den nationale domstol ønsker en afgørelse af, om de økonomiske hensyn, som artikel 2 henviser til, kan tages i betragtning i forbindelse med udlægning af SBO'er. Før undersøgelsen af dette centrale spørgsmål ora forholdet mellem direktivets artikel 3 og 4 kunne det være nyttigt at behandle to præliminære spørgsmål, som Kommissionen har rejst.
            
         
               62.
            
            
               Kommissionen har opfordret Domstolen til at behandle udelukkelsen af Lappel Bank fra Medway Estuary and Marshes som en delvis ophævelse af udlægningen af et udpeget område. Dette forekommer mig ikke at være en særlig nyttig tilgang eller at svare til ordlyden af eller hensigten med de forelagte spørgsmål. Ministerens afgørelse var efter ordlyden klart en beslutning om at udlægge et område som et SBO, men at udelukke Lappel Bank. Spørgsmålet for den nationale domstol er, hvorvidt Lappel Bank skulle have været omfattet; hvis svaret er benægtende, rejser der sig ikke noget spørgsmål om delvis ophævelse, og hvis svaret er bekræftende, er der ingen grund til at betvivle, at Det Forenede Kongerige vil tage de nødvendig skridt til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til direktivet.
            
         
               63.
            
            
               Kommission en søgte også at sondre mellem udlægningen af et område som et SBO og fastlæggelsen af dets grænser. Under de omstændigheder, der er tale om i den foreliggende sag, er dette en sondring, der ikke gør nogen forskel, og Kommissionen baserede ikke nogen del af sin procedure på sondringen; når det besluttes at udlægge et givet areal som et SBO, skal medlemsstatens myndigheder også fastlægge dets grænser. Det er åbenbart, og dette blev heller ikke bestridt, at udelukkelsen af et givet areal fra et SBO's område, som ikke kan begrundes ornitologisk i henhold til direktivet, ville udgøre en overtrædelse af forpligtelsen efter artikel 4, stk. 1, til at udlægge de mest egnede områder.
               For Det Forenede Kongeriges regerings vedkommende er der ikke tale om at godtgøre, at man kan udøve et skøn, der ikke er begrænset af direktivet, i henseende til fastlæggelsen af et SBO's grænser, men om at vise, at man, når der på forskriftsmæssig måde er identificeret et område, som synes at burde udlægges, i henhold til direktivet har ret til at udelukke en del af dette område på grundlag af økonomiske hensyn.
            
         
               64.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har med særlig styrke fremført det argument, at artikel 2 bør fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse i forbindelse med udlægningen af SBO'er i henhold til artikel 4, stk.1 og 2, på samme måde som den finder anvendelse på artikel 3, uanset der ikke findes nogen udtrykkelig angivelse i denne retning i ordlyden af artikel 4. Efter regeringens opfattelse bør artikel 4 ses som »et mere præcist udtryk for den generelle forpligtelse i artikel 3«.
            
         
               65.
            
            
               Artikel 3 fastlægger den generelle forpligtelse for medlemsstaterne med hensyn til alle beskyttede arters levesteder; medlemsstaterne skal træffe »alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter«. Når henses til denne forpligtelses omfang, der dækker alle vilde fugle uden hensyn til, om der består nogen som helst trussel mod deres bevarelsesstatus, og til det forhold, at direktivet havde til formal at nå en balance mellem økologiske og andre, konkurrerende interesser (
                     30
                  ), ville det have været overrasken, såfremt medlemsstaterne havde været udelukket fra at tage økonomiske og rekreative hensyn i betragtning i forbindelse med opfyldelsen af artikel 3; derfor fastsætter artikel 3, stk. 1, udtrykkeligt, at medlemsstaterne skal handle »ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn«.
            
         
               66.
            
            
               Artikel 4 er så at sige en fugl af en hel anden art. Den finder kun anvendelse på truede arter, opregnet i bilag I til direktivet, og på regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter. De særlige bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, og hvoraf udpegelsen af SBO'er blot er den mest fremtrædende, er påkrævede med henblik på at sikre selve de pågældende arters overlevelse og med henblik på at lette deres reproduktion i deres udbredelsesområde. Det fremgår af direktivets præambel, særlig syvende betragtning, og af den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori direktivet blev vedtaget, at mange af disse arter er truede netop som en følge af »menneskelige aktiviteter«, økonomiske og rekreative (
                     31
                  ); at tillade medlemsstaterne i realiteten at tillægge disse hensyn forrang i forbindelse med afgørelser vedrørende særlige bevaringsforanstaltninger ville efter min opfattelse være i modstrid det formål, der oprindeligt var med at fastsætte en særlig ordning for truede arter og trækfuglearter, ligesom det kunne have som virkning, at man anvendte i alt væsentligt samme ordning for truede arter og trækfuglearter som for andre vilde fugle.
            
         
               67.
            
            
               At beskyttelsesordningen for truede arter og trækfuglearter er af en særlig karakter, blev understreget af Domstolen i Van den Burg-dommen. I denne dom bemærkede Domstolen, at direktivets artikel 14 udtrykkeligt bemyndiger medlemsstaterne til at indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger, og at direktivet følgelig har »... givet udtømmende bestemmelser om medlemsstaternes kompetence med hensyn til beskyttelse af vilde fugle« (
                     32
                  ). Under henvisning til direktivets generelle formål fortolkede Domstolen denne bestemmelse således, at medlemsstaterne er bemyndiget »til at træffe strengere beskyttelsesforanstaltninger for at sikre en endnu mere effektiv beskyttelse af [truede arter og trækfugle]« også med hensyn til individer af arter, som ikke lever på den pågældende medlemsstats område; på den anden side giver bestemmelsen ikke hjemmel for sådanne foranstaltninger med hensyn til andre beskyttede arter, undtagen i forhold til arter, som lever på medlemsstatens område (
                     33
                  ).
            
         
               68.
            
            
               Artikel 3 er den eneste bestemmelse i direktivet, som udtrykkeligt tillader medlemsstaterne at tage hensyn til de ikke-ornitologiske hensyn, nævnt i artikel 2. Jeg mener ikke, at en sådan undtagelse fra den generelle forpligtelse bør udvides uden en udtrykkelig bestemmelse herom. En sådan vid fortolkning af bestemmelserne om levesteder, der udvider området for medlemsstaternes skøn, ville efter min opfattelse tillige underminere den ensartede anvendelse af direktivet; Domstolen anførte i Van der Feesten-dommen, at et »sådant resultat ville på den ene side bryde med formålet om effektiv beskyttelse af den europæiske fuglefauna og på den anden side kunne give anledning til konkurrencefordrejninger inden for Fællesskabet« (
                     34
                  ). De fugle, der er opregnet i bilag I, er identificeret som sådanne, der har behov for beskyttelse i hele Fællesskabet. Deres sikkerhed og mulige overlevelse bør ikke bringes i fare ved handlinger foretaget af den enkelte medlemsstat.
            
         
               69.
            
            
               Dette er ikke første gang, Domstolen skal tage stilling til argumentet om, at »forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 4 kun [er] mere udførlige varianter af de foranstaltninger, der er nævnt i direktivets artikel 3, stk. 2, litra a) og b)«; Det Forenede Kongerige fremførte samme fortolkning af disse bestemmelser i sagen om Leybucht-digerne (
                     35
                  ). Stiltiende, men, efter min opfattelse, uomtvisteligt forkastede Domstolen dette synspunkt; hvis den havde accepteret det, havde den måttet godtage, at medlemsstaternes forpligtelser efter artikel 4, stk. 4, var underkastet hensynene i artikel 2, hvilket den ikke gjorde (
                     36
                  ).
            
         
               70.
            
            
               Den fortolkning af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, som Det Forenede Kongerige fremfører, ville også være dobbelt stridende mod habitatdirektivet; selv om de nationale foranstaltninger til gennemførelse af sidstnævnte endnu ikke var i kraft på det tidspunkt, da den anfægtede afgørelse blev truffet, fremgår den tætte forbindelse mellem de to direktiver klart af præamblen til habitatdirektivet, og særligt af dettes syvende og femtende betragtning samt artikel 3, stk. 1, og artikel 7. Som RSPB har påpeget, er forholdet det, at mens medlemsstaterne skal tage hensyn til »økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg«, når de træffer foranstaltninger i henhold til habitatdirektivet (artikel 2, stk. 3), er kriterierne for udvælgelsen af særlige bevaringsområder i bilag III i det hele knyttet til bevarelse. Således er f.eks. kriterierne for national vurdering af lokaliteternes relative betydning som naturtyper defineret på følgende måde:
               
                        »a)
                     
                     
                        Den pågældende naturtypes repræsentativitet på lokaliteten.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Den del af lokaliteten, der er dækket af den pågældende naturtype i forhold til det samlede areal, der er dækket af denne naturtype på det nationale område.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Bevaringsgraden af og retableringsmuligheden for den pågældende naturtypes struktur og funktioner.
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        Global vurdering af lokalitetens værdi for bevaringen af den pågældende naturtype.«
                     
                  
         
               71.
            
            
               Det fremgår af habitatdirektivets artikel 4, stk. 1, at medlemsstaterne skal identificere mulige særlige bevaringsområder på deres territorier på grundlag af disse kriterier samt »relevante videnskabelige oplysninger«. Denne bestemmelse fastslår, at »for dyrearter, der lever inden for store områder, svarer disse lokaliteter til steder inden for disse arters naturlige udbredelsesområde, som frembyder de fysiske eller biologiske elementer, der er væsentlige for deres liv og reproduktion«. Medmindre artikel 2, stk. 3, måtte antages at udgøre en »selvstændig fravigelse« fra medlemsstaternes forpligtelser efter habitatdirektivets artikel 4, er der intet i dette direktiv, der peger i retning af, at udpegelsen af SBO'er, til forskel fra den efterfølgende forpligtelse til at bevare dem, skulle være undergivet økonomiske prioriteringer.
            
         
               72.
            
            
               Den af Det Forenede Kongeriges regering fremførte fortolkning ville være stridende mod den ordning, der finder anvendelse på SBO'er som følge af de ændringer af fugledirektivet, der gennemførtes ved habitatdirektivet. Ifølge Det Forenede Kongerige kan en medlemsstat tage økonomiske hensyn i betragtning i forbindelse med udpegningen af de »mest egnede områder«; på denne måde ville medlemsstaten være i stand til at gøre dette uden at gennemføre den vurdering, som kræves efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, eller at træffe kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes, i overensstemmelse med artikel 6, stk. 4, eller at overholde de andre betingelser, der er fastsat ved disse bestemmelser. Hvis lokaliteter allerede er blevet vurderet med henblik på deres økonomiske udviklingsmuligheder forud for enhver beslutning angående deres udlægning som SBO'er, får hele mekanismen omkring dispensationer fra forpligtelsen til at bevare sådanne lokaliteter lidet eller intet formål, bortset fra de tilfælde, hvor de bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser først opstår efter udpegelsen af lokaliteten.
            
         
               73.
            
            
               Det ville også følge af denne fortolkning, at medlemsstater, som har undladt at udpege de meste egnede områder inden for fristen for gennemførelsen af fugledirektivet — april 1981 for Det Forenede Kongeriges vedkommende — derved ville nyde en væsentlig fordel, navnlig i henseende til de økonomiske omkostninger ved at træffe kompensationsforanstaltninger for ophævede SBO'er, i forhold til de medlemsstater, som hurtigere har efterkommet artikel 4, stk. 1 og 2. Denne situation ville ligeledes støde an mod kravet om ensartet anvendelse af direktivet, hvortil er henvist ovenfor (
                     37
                  ).
            
         
               74.
            
            
               Der findes yderligere en vinkel på dette spørgsmål, som parterne ikke kom ind på, og som efter min opfattelse er lige så vigtig for fortolkningen af fugledirektivets artikel 4, stk. 1. I forbindelse med, at de opfylder deres forpligtelser efter dette direktivs artikel 3, har medlemsstaterne ret til at tage visse faktorer i betragtning, hvis bedømmelse kunne beskrives som subjektive for den pågældende medlemsstat. Intet i direktivet ville forpligte medlemsstaterne til at tilgodese økonomiske eller rekreative hensyn i andre medlemsstater i forbindelse med, at de vedtager foranstaltninger for at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for beskyttede fugle i almindelighed i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1. De kriterier, som gælder for anvendelsen af artikel 4, stk. 1, er på den anden side udelukkende objektive, dvs. efter deres art ornitologiske, og overholdelsen heraf skal vurderes på fællesskabsplan. Således afhænger omfanget af de særlige bevaringsforanstaltninger, som kræves, af de behov, der gælder for overlevelse og reproduktion af de pågældende arter »i deres udbredelsesområde«, frem for på den enkelte medlemsstats niveau, idet der skal tages hensyn til konstaterbare »tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse«. I forbindelse med beslutninger om udlægning af SBO'er skal medlemsstaterne tage hensyn til »behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og Undområde, hvor dette direktiv finder anvendelse« (artikel 4, stk. 1, tredje afsnit; min fremhævelse). Tilsvarende gælder der objektive kriterier for de særlige bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaterne er forpligtede til at vedtage til beskyttelse at trækfuglearter i henhold til artikel 4, stk. 2, og den samordning, som Kommissionen skal gennemføre efter artikel 4, stk. 3.
            
         
               75.
            
            
               Udelukkelse fra SBO-udlægningsproceduren af, hvad der kunne kaldes overvejelser af national betydning, er fuldstændigt i harmoni med resten af direktivet. Således hedder det f.eks. i tredje betragtning, at trækfuglearter må »betragtes som fælles eje«, og at »effektiv beskyttelse af fuglene er et typisk grænseoverskridende miljøproblem, som landene har et fælles ansvar for«. Fællesskabskarakteren af levestedsbeskyttelsen af truede arter og trækfuglearter understreges af artikel 4, stk. 3, som tillægger Kommissionen ansvaret for »den samordning, som er nødvendig, for at de i stk. 1 og 2 omhandlede områder kan udgøre et samlet hele, der imødekommer behovet for beskyttelse af de pågældende arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse«. I denne henseende har Domstolen til stadighed understreget, at »en punktlig gennemførelse [af direktivet] har dog særlig betydning i et tilfælde som det foreliggende, hvor forvaltningen af det fælles eje er betroet medlemsstaterne på deres respektive territorier« (
                     38
                  ).
            
         
               76.
            
            
               Også i dommen i sagen om Santoña-vadeområdet afviste Domstolen, i præmis 16-19, at økonomiske hensyn kunne indgå i forbindelse med artikel 4, stk. 1 og 2. Som svar på et argument fra den spanske regering om, at de økologiske krav, som opstilles i artikel 4, må »vige for ... sociale og økonomiske hensyn, eller ... i det mindste [bør] afvejes i forhold til sådanne hensyn«, udtalte Domstolen:
               »Dette argument skal forkastes. Det fremgår således af dom[men i Leybucht-dige-sagen], at medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktivet ikke efter forgodtbefindende kan påberåbe sig begrundelser, som er støttet på andre hensyn« (
                     39
                  ).
               Det synspunkt, som blev gjort gældende af nogle af parterne i nærværende sag, at Domstolens udtalelse i dommen om Santoña-vadeområdet var begrænset til direktivets artikel 4, stk. 4, er hverken forenelig med ordlyden af Kommissionens stævning, som henviste til både artikel 4, stk. 1 og 2, og til artikel 4, stk. 4, eller med den generelle karakter af den spanske regerings argumentation, som er gengivet i dommens præmis 17 og i retsmøderapporten (
                     40
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Efter min opfattelse følger det heraf, at fraværet af enhver udtrykkelig henvisning i artikel 4, stk. 1, til en medlemsstats skønsfrihed til efter artikel 3 at tage økonomiske og rekreative hensyn i betragtning må fortolkes således, at det udelukker eksistensen af noget som helst skøn i denne henseende.
            
         e) Udstrækningen og arten af medlemsstaternes skøn ved udvælgelsen af SBO'er
      
               78.
            
            
               Direktivets artikel 4, stk. 1, pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at »udlægge som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af [truede] arter«. Det Forenede Kongeriges regering har argumenteret med, at en »naturlig læsemåde« vedrørende denne bestemmelse er, at »egnetheden« skal fastlægges under henvisning til de forskellige hensyn, hvortil artikel 2 henviser (
                     41
                  ), og at direktivet ikke skal fortolkes således, at det »kræver, at udlægning skal finde sted alene på grundlag af ornitologiske kriterier«. Endvidere argumenteres der med, at Domstolen har anerkendt, at medlemsstaterne har et vist, begrænset skøn i henseende til direktivets artikel 4, stk. 4, og at direktivet ikke har til formål at nægte dem en skønsmargen med hensyn til artikel 4, stk. 1 og 2.
            
         
               79.
            
            
               Det følger af den analyse af ordlyden af og den generelle sammenhæng med hensyn til artikel 3 og 4, som jeg har fremført ovenfor, at udlægningen af SBO'er faktisk skal ske på grundlag af de ornitologiske kriterier, som udtrykkeligt er fastsat i teksten til artikel 4, stk. 1. Dette er ikke foreneligt med eksistensen af et vist skøn for medlemsstaterne. For det første indebærer anvendelsen af udtrykket »navnlig«, at udlægningen af de mest egnede områder som SBO'er er et minimumskrav. Herudover følger det, som Domstolen udtalte i sagen Kommissionen mod Italien, af »denne opgavefordeling [i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1] ... at det er medlemsstaterne, der skal angive de arter, der skal være omfattet af særlige beskyttelsesforanstaltninger ... Medlemsstaterne har i øvrigt bedre muligheder end Kommissionen for at være bekendt med, hvilke af de i bilag I til direktivet anførte arter, der findes på deres område« (
                     42
                  ). Dette skøn er efter sin art biologisk frem for politisk; som den tyske regering anførte i sagen om Leybucht-digerne, indbefatter valget af et SBO en yderst kompleks afvejning af de mest forskelligartede fakta og kræver betydeligt videnskabeligt arbejde (
                     43
                  ); dette tillader efter min opfattelse ikke indførelsen af andre kriterier end dem, der er fastsat i de pågældende bestemmelser i direktivet.
            
         
               80.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har under henvisning til sagen om Leybucht-digerne argumenteret med, at medlemsstaterne har et begrænset skøn med hensyn til at tage økonomiske hensyn i betragtning under de betingelser, hvorunder en fravigelse fra forpligtelsen efter artikel 4, stk. 4, til »at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene« er begrundet, og at det ville være udtryk for en anomali, hvis medlemsstaterne var ude af stand til at tage sådanne hensyn i betragtning i forbindelse med udlægningen af SBO'er.
            
         
               81.
            
            
               Denne opfattelse synes mig at være grundet på en fejllæsning af Leybucht-digedommen. Domstolen fastslog klart, at en beslutning om at reducere et SBO's areal ikke kunne begrundes med økonomiske faktorer; de eneste hensyn, der kunne danne grundlag, var »almene hensyn, som har forrang for det økologiske formål, der forfølges med direktivet. I denne sammenhæng kan de interesser, der er nævnt i direktivets artikel 2 — nemlig økonomiske og rekreative hensyn — ikke komme i betragtning« (
                     44
                  ). Herudover var en hensyntagen til sådanne faktorer i forbindelse med den handling, der var begrundet i den almene interesse, der har forrang, »i princippet uforenelig med de [i artikel 4] fastsatte krav« (
                     45
                  ). Under hensyn til sagens konkrete omstændigheder fandt Domstolen, at beslutningen om den nye linjeføring for diget kunne begrundes med de »konkrete positive virkninger for fuglenes levesteder«, og at hensyntagen til økonomiske forhold ikke udgjorde en overtrædelse af artikel 4, stk. 4, »da der — men også kun derfor — eksisterede den ... økologiske udligning« (
                     46
                  ).
            
         
               82.
            
            
               Det fremgår af Domstolens dom, at medlemsstaterne ikke kan henvise til økonomiske hensyn, hverken med henblik på at begrunde reduktionen af størrelsen af et område, som tidligere er udlagt som SBO, eller i forbindelse med beslutningen om handlinger, der er begrundet i en overordnet almen interesse. Hvor en sådan overordnet interesse er til stede, er en medlemsstat ikke udelukket fra at foretage en given handling, som har »konkrete positive virkninger for fuglenes levesteder«, blot fordi denne handling er i overensstemmelse med en given økonomisk interesse, så længe de positive økologiske virkninger ikke opvejes af handlingens negative konsekvenser. Efter min opfattelse støtter dommen ikke den opfattelse, at medlemsstaterne har et skøn med hensyn til ikke at udlægge et SBO, eller til at indskrænke et udlagt område, på grundlag af økonomiske hensyn.
            
         
               83.
            
            
               Der er ligeledes en modsigelse indbygget i Det Forenede Kongeriges argument om, at der skal indfortolkes et residualskøn for medlemsstaterne i de tilfælde, hvor en bestemmelse i direktivet ikke udtrykkeligt tager økonomiske og andre ikke-ornitologiske hensyn i betragtning. Direktivets artikel 4, stk. 4, som bestemmelsen forelå på tidspunktet for den anfægtede afgørelse, tog ikke udtrykkeligt sådanne hensyn i betragtning; ifølge Det Forenede Kongeriges tankegang skulle et »artikel 2-hensyn« derfor indfortolkes. Dette var faktisk det standpunkt, som Det Forenede Kongerige indtog i sagen om Leybucht-digerne, og som meget udtrykkeligt blev tilbagevist af Domstolen, der fastslog, at i forbindelse med artikel 4, stk. 4, kan sådanne interesser ikke tages i betragtning (
                     47
                  ).
            
         
               84.
            
            
               I virkeligheden fortolker Det Forenede Kongerige artikel 4, stk. 1 og 2, i lyset af artikel 3, mens det behandler artikel 4, stk. 4, som en særskilt bestemmelse, der er undergivet andre regler. Det forekommer mig at være meget mere logisk at fortolke de fire stykker i artikel 4 som et sammenhængende hele. Domstolen udtalte i Leybucht-digedommen, at direktivet ikke udtrykkeligt omhandler muligheden af, at medlemsstater arealmæssigt formindsker et SBO, »da de i deres erklæringer selv har anerkendt, at der i disse områder består de mest egnede levevilkår for de i direktivets bilag I opregnede arter. I modsat fald ville medlemsstaterne ensidigt kunne unddrage sig de forpligtelser, som direktivets artikel 4, stk. 4, pålægger dem med hensyn til særligt beskyttede områder« (
                     48
                  ). Domstolen tilbageviste herved den af Det Forenede Kongeriges regering fremførte idé om, at kriteriet »egnethed« skulle fortolkes som omfattende ikke-økologiske hensyn.
            
         
               85.
            
            
               Det synes efter min opfattelse også at følge af denne dom, at de som SBO'er udpegede områder alene fortjener sådan særlig beskyttelse, fordi de er de ornitologisk set mest velegnede områder, og ikke fordi de er områder, som er udvalgt, fordi de har det svageste økonomiske potentiale, og omvendt, at medlemsstaterne skal udpege de mest egnede områder, fordi de, når de er blevet udpeget, har krav på den udstrakte beskyttelse, der er tilsigtet med artikel 4, stk. 4. Det skøn, som medlemsstaterne har efter artikel 4, stk. 1 og 2, hidrører fra karakteren af disse bestemmelser, som pålægger positive, ikke negative forpligtelser, og skønnet er begrænset til en anvendelse af de kriterier, der er fastsat ved bestemmelserne.
            
         
               86.
            
            
               Det følger efter min opfattelse af det foregående, at med forbehold af kravet om, at der tages hensyn til overordnede almene interesser, tillader medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser efter artikel 4, stk. 1 og 2, dem ikke ved beslutningen om at udlægge SBO'er at tage andre hensyn i betragtning end dem, der er fastsat i de nævnte bestemmelser.
            
         f) »Sund fornuft«-argumenter
      
               87.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har endvidere henvist til, hvad der skal være udtryk for overvejelser på grundlag af sund fornuft, idet man opstiller en hypotese angående to ensartede områder, det ene tæt på et industriområde, det andet langt fra sådanne aktiviteter, hvoraf det kun er nødvendigt at udlægge det ene for at opfylde bevaringsformålet. Under sådanne omstændigheder ville udelukkelsen af økonomiske hensyn efter regeringens opfattelse lede medlemsstaten til at træffe et »nærmest vilkårligt valg mellem de to områder«.
            
         
               88.
            
            
               RSPB betvivlede under den mundtlige forhandling, om dette er et på nogen måde sandsynligt scenarie fra et ornitologisk synspunkt. Uanset dette særlige synspunkt skal det i denne forbindelse erindres, at Det Forenede Kongeriges bemærkninger på dette punkt er båret af den idé, som allerede er afvist ovenfor (
                     49
                  ), at artikel 4, stk. 1, bør fortolkes i lyset, af artikel 3. Antagelserne vedrørende de ensartede lokaliteter ville kunne tænkes at være realistiske i forbindelse med artikel 3 i relation til vilde fugles levesteder i almindelighed, bortset fra naturligvis, at artikel 3 tillader, at der tages hensyn til ikke-økologiske kriterier. Argumentet forekommer mig ikke at tage hensyn til den omstændighed, at artikel 4, stk. 1 og 2, kun finder anvendelse på vilde fuglearter, hvis eksistens er truet og på trækfuglearter. Fugle af sådanne arter, hvis levested tilfældigvis ligger tæt på et industrikvarter, fortjener ikke i mindre grad beskyttelse efter direktivet end arter, der findes i mere afsides liggende områder. I det givne eksempel er det intet i direktivet, som, hvis de pågældende to områder i lige grad opfylder kriterierne efter bestemmelserne for at være de »bedste egnede til beskyttelse af disse arter«, kunne fritage medlemsstaten fra forpligtelsen til at udlægge begge områder som SBO'er. Den blotte omstændighed, at en medlemsstat har udlagt et antal områder som SBO'er, kan ikke retfærdiggøre medlemsstatens undladelse af at udlægge en lokalitet, som i overensstemmelse med de objektive ornitologiske kriterier i artikel 4 findes blandt de »bedst egnede områder«; forpligtelsen pålagt ved artikel 4, stk. 1 og 2, er ikke blot at opnå et almindeligt mål, således som Det Forenede Kongeriges regering synes at tro, men »at beskytte, opretholde og genskabe levestederne som sådanne på grund af deres økologiske værdi« (
                     50
                  ).
            
         
               89.
            
            
               Af de grunde, som er anført ovenfor, er jeg af den opfattelse, at medlemsstaterne ikke må tage økonomiske hensyn som dem, der er nævnt i fugledirektivets artikel 2, i betragtning i forbindelse med udpegelsen af SBO'er eller i forbindelse med fastlæggelsen af grænserne for sådanne SBO'er i medfør af direktivets artikel 4, stk. 1, og/eller stk. 2.
            
         ii) Del a) af det andet spørgsmål: Muligheden for at tage økonomiske hensyn i betragtning, der kan ligestilles med overordnede almene interesser, i forbindelse med udlægning af SBO'er
      
               90.
            
            
               Da det svar, jeg foreslår, vedrørende det første spørgsmål er benægtende, bør Domstolen efter min opfattelse behandle det andet spørgsmål stillet af House of Lords. Ved del a) af det andet spørgsmål søges det i realiteten fastslået, hvorvidt en medlemsstat ville have ret til at tage artikel 2-hensyn i betragtning i forbindelse med udlægningsproceduren i tilfælde, hvor sådanne hensyn udgør en almen interesse, der er overordnet den almene interesse, som direktivets økologiske formål er udtryk for (herefter »overordnet almen interesse«), under anvendelsen af den prøve, der er opstillet af Domstolen i Leybucht-digedommen. I virkeligheden er temaet igen, i en anden form, om økonomiske interesser kan tages i betragtning. Det Forenede Kongeriges regering har i første række satset på et bekræftende svar på spørgsmål 1), men har også argumenteret med, at en afvisning af muligheden for, at økonomiske interesser nogensinde kunne udgøre en sådan overordnet almen interesse, ville virke urimeligt stift og føre til uforholdsmæssige resultater.
            
         
               91.
            
            
               Det ser ud som om dette tema første gang blev rejst af dommer Hoffman i dommen afsagt af Court of Appeal, og at det første gang blev gjort gældende af ministeren for House of Lords. Spørgsmålets relevans for den anfægtede afgørelse er på ingen måde klar, da ministeren ikke henviser til nogen overordnet almen interesse, økonomisk eller af anden art. Det tilkommer imidlertid den nationale domstol at bringe ethvert svar afgivet af Domstolen i anvendelse på sagens faktiske omstændigheder.
            
         
               92.
            
            
               De overvejelser, som begrundede arealindskrænkningen vedrørende et SBO i sagen om Leybucht-digerne, støttedes i første række på nødvendigheden af at beskytte menneskeliv; Domstolen fandt, at »faren for oversvømmelser og kystsikring udgør hensyn, der er tilstrækkeligt vægtige til at retfærdiggøre inddigningsforanstaltninger og forstærkning af kystanlæg, så længe disse foranstaltninger er begrænset til det strengt nødvendige og kun indebærer den ringest muligt formindskelse af det særligt beskyttede område« (
                     51
                  ). Leybucht-digedommen vedrørte ganske vist en allerede udlagt lokalitet og drejede sig om foranstaltninger, som en medlemsstat var forpligtet til at træffe i henhold til artikel 4, stk. 4, der på daværende tidspunkt ikke var blevet ændret og ikke indeholdt nogen dispensationsbestemmelse som den, der blev tilføjet ved artikel 7 i habitatdirektivet. For mig at se følger det heraf, at medlemsstaterne har ret til at tage hensyn til lignende overordnede almene interesser i forbindelse med udlægningen af og fastlæggelsen af grænserne for SBO'er, uanset direktivets tavshed på dette punkt. Det følger imidlertid også heraf, at i det tilfælde, at en bestemt lokalitet eller del af en lokalitet, der i øvrigt var egnet til udlægning som SBO, ikke blev udlagt som sådan på grund af en overordnet almen interesse, ville medlemsstaten være forpligtet i henhold til disse bestemmelser til at træffe kompensationsforanstaltninger. For så vidt er jeg enig i Det Forenede Kongeriges regerings bemærkninger om, at en sådan kompensationsforpligtelse må indlægges i artikel 4, stk. 1 og 2, med henblik på at opfylde den primære forpligtelse i henhold til disse bestemmelser. Det fremgår ikke, at der findes bestemmelser herom i den anfægtede afgørelse.
            
         
               93.
            
            
               Med hensyn til spørgsmålet om proportionalitet ligger det i sagens natur, at beskyttelsesforanstaltninger som dem, der er tale om, under særlige omstændigheder kan begrænse økonomisk udvikling, som der ikke i øvrigt ville kunne rejses indvendinger imod (
                     52
                  ). Ved afgørelsen af, hvad der er forholdsmæssigt, er det vigtigt at huske, som det blev anført af advokaten for RSPB under den mundtlige forhandling, at de enorme tab vedrørende fugles levesteder i årtierne forud for vedtagelsen af fugledirektivet ikke indtrådte på en gang, men var resultatet af en akkumulation af forholdsvis små tab. Det forhold, at en lokalitet er lille geografisk set, er derfor ikke en afgørende faktor.
            
         
               94.
            
            
               Jeg konkluderer, at mens en overordnet almen interesse, således som Domstolen anerkendte det i sagen om Leybucht-digerne, kan tages i betragtning i forbindelse med udlægningen af SBO'er og fastlæggelsen af deres grænser, kan økonomiske interesser ikke anses for at udgøre en overordnet almen interesse.
            
         iii) Del b) af det andet spørgsmål: Muligheden for i forbindelse med udlægningen af SBO'er at tage økonomiske hensyn i betragtning, der må sidestilles med væsentlige samfundsinteresser, som anført i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4
      
               95.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at dette spørgsmål kun kan have betydning for afgørelser om udlægning, som er truffet, efter at habitatdirektivet trådte i kraft, men at afgørelsen om udlægning i den foreliggende sag blev truffet forud for iværksættelsen af habitatdirektivet. Det er rigtigt, at begrebet væsentlige samfundsinteresser først kom ind i fugledirektivet gennem de tilføjelser, der skete ved habitatdirektivet, og derfor kan der muligvis argumenteres for, at dette synspunkt kan anses for at være korrekt. Domstolen har imidlertid til stadighed antaget, at »det udelukkende tilkommer de nationale retsinstanser ... på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen« (
                     53
                  ). Under alle omstændigheder er jeg ikke enig i den foreslåede fortolkning af habitatdirektivets artikel 7. Intet i denne bestemmelse ville være til hinder for, at den fandt anvendelse i fremtiden på en allerede udlagt lokalitet. House of Lords synes at være af den opfattelse, at spørgsmålet er af betydning for rettens afgørelse i den sag, som verserer for den. Jeg skal derfor kort komme ind på spørgsmålet.
            
         
               96.
            
            
               Det Forenede Kongeriges regering antager, at medlemsstaterne skal være i stand til at tage hensyn til »bydende nødvendige samfundsinteresser«, hvilket omfatter hensyn af »social eller økonomisk art«, i forbindelse med afgørelser om udlægning, og at den modsatte antagelse ville påføre den samlede beslutningsproces unødvendige og uønskelige besværligheder og give anledning til unødvendige administrative tiltag, hvis en lokalitet først skulle udlægges og derpå undergives en dispensationsprocedure.
            
         
               97.
            
            
               Forskellen mellem på den ene side en beslutning om ikke at udlægge en lokalitet som et SBO og på den anden side at udlægge lokaliteten og undergive den, også umiddelbart, en dispensationsprocedure, er ikke et spørgsmål om at sammenligne det administrative besvær. Hvis en lokalitet, der opfylder betingelserne for at blive udlagt som et SBO i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, ikke udlægges, vil lokaliteten ikke være omfattet af de beskyttende begrænsninger, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, og navnlig kravene i artikel 6, stk. 4, om, at en økologisk set destruktiv plan kun må gennemføres, hvis »der ikke findes nogen alternativ løsning«, og at »... medlemsstaten [træffer] alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes«.
            
         
               98.
            
            
               Mit tidligere udtrykte synspunkt, at økonomiske hensyn er udelukket fra enhver beslutningsproces efter artikel 4, stk. 1 og 2, bekræftes af ordlyden af ændringerne i artikel 4; ikke alene ændrede Rådet ikke artikel 4, stk. 1 eller 2, således, at det blev tilladt medlemsstaterne at tage sådanne hensyn i betragtning, men ændringerne i artikel 4, stk. 4, selv giver medlemsstaterne en begrænset frihed til at tage sådanne hensyn i betragtning i tilfælde, hvor de kommer til at være i afgørende modstrid med medlemsstaternes økologiske forpligtelser i henhold til direktivet.
            
         
               99.
            
            
               I lyset af det foregående er det min opfattelse, at en medlemsstat ikke må tage økonomiske hensyn i betragtning i forbindelse med udlægningen, heller ikke i tilfælde, hvor den anser disse for at være udtryk for bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.
            
         VI — Forslag til afgørelse
      
               100.
            
            
               Af de grunde, som er anført ovenfor, anbefaler jeg, at de spørgsmål, der er forelagt Domstolen af House of Lords, besvares på følgende måde:
               
                        1)
                     
                     
                        En medlemsstat er ikke berettiget til at tage økonomiske hensyn som dem, der er nævnt i artikel 2 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, i betragtning, når den udlægger særligt beskyttede områder, eller i forbindelse med fastlæggelsen af grænserne for sådanne særligt beskyttede områder i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1 og/eller stk. 2.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        I forbindelse med udlægningen af et særligt beskyttet område i henhold til artikel 4, stk. 1 eller stk. 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 kan en medlemsstat tage hensyn til en almen interesse, der er overordnet den almene interesse, der har fundet udtryk ved direktivets økologiske formål, på betingelse af, at der træffes de kompenserende foranstaltninger, som må anses for indeholdt i bestemmelserne. Økonomiske hensyn udgør ikke en overordnet almen interesse i denne forbindelse
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 kan en medlemsstat ikke tage økonomiske hensyn i betragtning, som den anser for ligestillede med bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, som anført i artikel 6, stk. 4, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter.
                              
                           
                  
         (
            *1
         ) – Originalsprog: engelsk.
      (
            1
         ) – Rådets direktiv 79/409/EØF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle, EFT L 103, s. 1.
      (
            2
         ) – Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, EFT L 206, s. 7.
      (
            3
         ) – Ifølge sagsakterne har det sandsynligvis været meningen at anføre »strandhjejle«.
      (
            4
         ) – Danmarks Traktater 1978, s. 136; jf. også Kommissionens henstilling 75/66/EØF af 20.12.1974 til medlemsstaterne om beskyttelse af fugle og deres naturlige omgivelser (EFT 1975 L 21, s. 24), hvori det henstilles, at medlemsstaterne tiltræder Ramsar-konventionen.
      (
            5
         ) – RSPB har anført, at man ville være glad for en udtalelse fra Domstolen om dette emne. Et krav som det nævnte vil i høj grad kunne fa indflydelse på håndhævelsen af nationale regler, der har til formål at gennemføre Fællesskabets miljøret; men den forelæggende ret har ikke anmodet om en sådan udtalelse, og jeg Kan ikke anbefale, at Domstolen udtaler sig om emnet under denne sag.
      (
            6
         ) – Jf. punkt 41 og 42 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            7
         ) – Mine fremhævelser.
      (
            8
         ) – Udtrykkene »naturtyper«, »gunstig bevaringsstatus« og »levested for en art« er defineret i direktivet i henholdsvis artikel 1, litra b), e) og f).
      (
            9
         ) – Min fremhævelse; dette udtryk er genstanden for del b) af det andet spørgsmål forelagt af House of Lords (jf. punkt 95-99 i nairvxrcndc forslag til afgørelse).
      (
            10
         ) – Domme af 8.7.1987 (henholdsvis sag 247/85, Sml. s. 3029, og sag 262/85, Sml. s. 3073).
      (
            11
         ) – Dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Sml. I, s. 883, herefter »Leybucht-dige-dommen« eller »sagen om Leybucht-digerne«.
      (
            12
         ) – Dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Sml. I, s. 4221, herefter sagen om »Slntoria-videområdet«.
      (
            13
         ) – Domme af 8.2.1996, sag C-149/94, Vergy, Sml. I, s. 299, og sag C-202/94, Van der Feesten, Sml. I, s. 355.
      (
            14
         ) – Dom af 6.10.1982, sag 283/81, Sml. s. 3415, præmis 16.
      (
            15
         ) – A.st., forslagets punkt 4, s. 3435, 3436 og 3437.
      (
            16
         ) – Artikel 2 henviser også til rekreative hensyn; men disse synes ikke at have nogen betydning i nærværende sag.
      (
            17
         ) – Jf. punkt 80, 81 og 82 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            18
         ) – Dom af 23.2.1988, Sig 68/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 855, præmis 12.
      (
            19
         ) – Domme af 18.3.1980, sag 91/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1099, præmis 8, og sag 92/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1115, præmis 8.
      (
            20
         ) – Dom af 7.2.1985, sag 240/83, Anklagemyndigheden mod ADBHU, Smi. s. 531, præmis 12 og 13; jf. også dom af 20.9.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, præmis 8.
      (
            21
         ) – Jf. nu henholdsvis traktatens artikel 130 R-130 T og artikel 100 A, stk. 3 og 4.
      (
            22
         ) – EFT 1973 C 112, s. 1.
      (
            23
         ) – EFT 1977 C 139, s. 25.
      (
            24
         ) – Jf. navnlig anden og ottende betragtning, anført i punkt 11 og 13 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            25
         ) – Punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            26
         ) – Dette indbefatter et mål af ekstraterritorial beskyttelse med hensyn til fugle af underarter, som ikke opholder sig på det omrade, pi hvilket direktivet finder anvendelse, når arten er beskyttet: Sag C-202/94, Van der Feesten, citeret i fodnote 13 ovenfor.
      (
            27
         ) – KOM(76) 676 endelig udg. af 20.12.1976, punkt III.2.
      (
            28
         ) – Sag 247/85, citeret i fodnote 10 ovenfor, præmis 8 (min fremhævelse).
      (
            29
         ) – Bestemmelsen kan f.eks. også fungere som vejledning ved fremtidige ændringer af bilagene til direktivet; om dette se forslag til afgørelse fra generaladvokat Da Cruz Vilaça i sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, citeret i fodnote 10 ovenfor, s. 3051 og s. 3052.
      (
            30
         ) – Jf. punkt 50-53 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            31
         ) – Jf. også de forklarende bemærkninger, som ledsagede Kommissionens forslag til direktiv om fredning af fugle, citeret i fodnote 27 ovenfor, punkt 1.5.
      (
            32
         ) – Dom af 23.5.1990, sag C-169/89, Sml. I, s. 2143, præmis 9.
      (
            33
         ) – A.st., præmis 12.
      (
            34
         ) – Sag C-202/94, citeret i fodnote 13 ovenfor, præmis 16.
      (
            35
         ) – Sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, citeret i fodnote 11 ovenfor, Sml. I, s. 901.
      (
            36
         ) – A.st., præmis 22.
      (
            37
         ) – Punkt 68 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            38
         ) – Sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, citeret i fodnote 10 ovenfor, præmis 9.
      (
            39
         ) – Sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, citeret i fodnote 12 ovenfor, præmis 18.
      (
            40
         ) – A.st, Sml. I, s. 4228 og 4229.
      (
            41
         ) – Dette modsiges klart af Leybucht-digedommen; jf. punkt 83 i nærværende forslag til afgørelse.
      (
            42
         ) – Dom af 17.1.1991, sag C-334/89, Sml. I, s. 93, præmis 9.
      (
            43
         ) – Sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, citeret i fodnote 11 ovenfor, Sml. I, s. 896 og 897.
      (
            44
         ) – A.st., præmis 22.
      (
            45
         ) – A.st-, præmis 24.
      (
            46
         ) – A.st., præmis 25.
      (
            47
         ) – A.sL, pracmis 22.
      (
            48
         ) – A.sL, przmis 20.
      (
            49
         ) – Punkt 65-77 i nacrvacrcndc forslag til afgørelse.
      (
            50
         ) – Sag C-355/90, »Santoña-vadcområdet«, citeret i fodnote 12 ovenfor, pracmis 15.
      (
            51
         ) – Sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, citeret i fodnote 11 ovenfor, præmis 23.
      (
            52
         ) – I sagen om Lcybucht-digerne anerkendte den tyske regering, selv om den gjorde gzldende, at medlemsstaterne nar et vidt skøn vedrørende anvendelsen af artikel 4, stk 4, udtrykkeligt, at i »særligt beskyttede områder må almindelige økonomiske interesser, som turisme, industri eller landbrug ... vige for hensynet til fuglebeskyttelsen« (sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, citeret i fodnote 11 ovenfor, Sml. I, s. 897 og 898).
      (
            53
         ) – Dom af 6.7.1995, sig C-62/93, Supcrgaz, Sml. I, s. 1883, præmis 10.