CELEX: 52013DC0393
Language: de
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit in Polen zu beenden

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		52013DC0393
		
			Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche Defizit in Polen zu beenden /* COM/2013/0393 final */
			
				
		
		
			
			   	Empfehlung für eine
EMPFEHLUNG DES RATES
mit dem Ziel, das übermäßige öffentliche
Defizit in Polen zu beenden

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 126 Absatz 7,
auf Empfehlung der Europäischen Kommission,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)       Nach Artikel 126 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vermeiden die
Mitgliedstaaten übermäßige öffentliche Defizite.
(2)       Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
beruht auf dem Ziel einer gesunden öffentlichen Finanzlage als Mittel zur
Verbesserung der Voraussetzungen für Preisstabilität und ein kräftiges
tragfähiges Wachstum, das der Schaffung von Arbeitsplätzen förderlich ist.
(3)       Am 7. Juli 2009 stellte
der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 6 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft (EGV) fest, dass in Polen ein übermäßiges Defizit
bestand, und veröffentlichte gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV und
Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom
7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei
einem übermäßigen Defizit[1]
eine Empfehlung zur Korrektur des übermäßigen Defizits bis spätestens 2012[2]. Um das staatliche
Gesamtdefizit bis 2016 unter den Referenzwert von 3 % des BIP zu senken,
wurde den polnischen Behörden empfohlen, die für 2009 geplanten Maßnahmen zur
Konjunkturbelebung umsetzen, ab 2010 für eine jährliche strukturelle
Haushaltsanpassung von durchschnittlich 1¼% des BIP sorgen, ausführliche
Maßnahmen zur Senkung seines öffentlichen Defizits unter den Referenzwert bis
2012 anzugeben und Reformen einzuführen, um die laufenden Primärausgaben in den
Folgejahren unter Kontrolle zu bringen. Als Frist für die Ergreifung wirksamer
Maßnahmen legte der Rat den 7. Januar 2010 fest.
(4)       Am 3 Februar 2010 gelangte
die Kommission auf der Grundlage der Herbstprognosen ihrer Dienststellen zu dem
Schluss, dass Polen in Befolgung der Ratsempfehlung vom 7 Juli 2009
erforderliche Maßnahmen ergriffen habe, um sein öffentliches Defizit unter den
Referenzwert von 3 % des BIP zu senken, und dass im Defizitverfahren gegen
Polen daher keine weiteren Schritte erforderlich seien. Auf der Grundlage ihrer
Herbstprognose 2011 gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass Polen nicht
auf dem richtigen weg sei, und forderte das Land zu zusätzlichen Maßnahmen auf,
die von Polen auch ergriffen wurden. Deshalb bestätigte die Kommission am
11. Januar 2012, dass die polnischen Behörden wirksame Maßnahmen für eine
fristgerechte und nachhaltige Korrektur des übermäßigen Defizits getroffen
hatten und im Defizitverfahren gegen Polen zum damaligen Zeitpunkte keine
weiteren Schritte erforderlich waren[3].
(5)       Nach Artikel 3
Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 kann der Rat auf Empfehlung
der Kommission eine geänderte Empfehlung nach Artikel 126 Absatz 7
AEUV aussprechen, wenn wirksame Maßnahmen ergriffen wurden und nach der Annahme
der ursprünglichen Empfehlung unerwartete nachteilige wirtschaftliche
Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen
eingetreten sind. Das Eintreten unerwarteter nachteiliger wirtschaftlicher
Ereignisse mit sehr ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen wird
anhand der bei der Ratsempfehlung zugrunde gelegten Wirtschaftsprognose
beurteilt.
(6)       Nach Artikel 126
Absatz 7 AEUV und Artikel 3 der
Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates hat der Rat außerdem
Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat zu richten mit dem Ziel, das
übermäßige Defizit innerhalb einer bestimmten Frist zu beenden. In der
Empfehlung ist dem betreffenden Mitgliedstaat für die Ergreifung wirksamer
Maßnahmen zur Korrektur des übermäßigen Defizits eine Frist von höchstens sechs
Monaten zu setzen. Außerdem sollte der Rat in einer Empfehlung zur Korrektur
eines übermäßigen Defizits das Erreichen jährlicher Haushaltsziele verlangen,
die – ausgehend von der Prognose, die der Empfehlung zugrunde liegt – mit einer
jährlichen Mindestverbesserung des strukturellen Saldos, d. h. des
konjunkturbereinigten Saldos ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen,
in Einklang stehen, für die ein Richtwert von 0,5 % des BIP gilt.
(7)       Nach der Frühjahrsprognose
2009 der Kommissionsdienststellen, die der Empfehlung des Rates nach
Artikel 104 Absatz 7 AEUV vom 7.Juli 2009 zugrunde lag, sollte die
polnische Wirtschaft 2010 um 0,8 % wachsen, während die Jahre 2011 und
2012 außerhalb des Vorausschätzungszeitraums lagen. 2009 nahm das reale BIP um
1,6 % zu, was vor allem an einer Lockerung der Fiskal- und der Geldpolitik, dem
Zufluss von EU-Mitteln zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen und
einer Abwertung der Währung lag. Der Anstieg der Ausfuhren und die
Wiederbelebung der Inlandsnachfrage führten 2010 und 2011 zu einer
Erholungsphase mit realen BIP-Wachstumsraten von 3,9 % bzw. 4,5 %.
Damit lag das Wirtschaftswachstum 2010 deutlich über dem von der Kommission im
Frühjahr 2009 prognostizierten Wert von 0,8 %. In der Frühjahrsprognose
2009 der Kommissionsdienststellen war eine Schließung der Produktionslücke erst
nach dem Vorausschätzungszeitraum erwartet worden; dabei hatte die Kommission
implizit eine Wachstumsrate in der Höhe des potentiellen Wachstums in den
späteren Jahren angenommen. Allerdings verlangsamte sich das Wachstum in Polen
2012 mit einem realen Zuwachs von 1,9 % drastisch. Investitionen
insbesondere im Baugewerbe wurden durch Konsolidierungsmaßnahmen der Regierung,
ein gedämpftes Kreditwachstum und eine Zurückhaltung der Privathaushalte beim
Immobilienkauf gebremst. Insgesamt erwies sich die Wirtschaftstätigkeit in
Polen im Zeitraum 2009-2012 als relativ widerstandsfähig, auch wenn das reale
BIP-Wachstum 2012 vor allem infolge der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise
hinter seinem Potential zurückblieb.
(8)       Die Kommissionsdienststellen
rechnen in ihrer Frühjahrsprognose 2013 für dieses Jahr mit einem realen
BIP-Wachstum von lediglich 1,1%. Der private Verbrauch dürfte wegen der
zurückgehenden Beschäftigung, des gedämpften Lohnwachstums und der erneuten
Schaffung von Rücklagen durch die Privathaushalte lediglich um 0,8 % zulegen.
Der Trend bei den Bruttoanlageinvestitionen insbesondere im Infrastrukturbau
dürfte wegen der weiteren Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, der
schwachen Auslandsnachfrage und des gedämpften Kreditwachstums weiter
rückläufig bleiben und ein Minus von 2,6% aufweisen. Für 2014 wird eine gewisse
Beschleunigung der Wirtschaftstätigkeit mit einem realen Wachstum von
2,2 % erwartet, wobei Korrekturen nach oben oder nach unten je nach der
Geschwindigkeit der weltweiten konjunkturellen Erholung nicht auszuschließen
sind. 
(9)       Das gesamtstaatliche Defizit
war 2009 sprunghaft auf 7,4 % des BIP angewachsen (von 3,7 % im Vorjahr);
verantwortlich hierfür waren beträchtliche fiskalpolitische Impulse und eine
starke inhärente Ausgabendynamik aufgrund des hohen Wachstums. Die 2010 nach
Einleitung des Defizitverfahrens ergriffenen Konsolidierungsmaßnahmen nahmen
die Gehälter im öffentlichen Dienst und die laufenden Ausgaben ins Visier;
außerdem wurden die Verbrauchsteuern erhöht. Trotz dieser Konsolidierungsmaßnahmen
in Höhe von 0,6 % nahm das gesamtstaatliche Defizit 2010 auf 7,9% des BIP
zu. Ausschlaggebend hierfür war ein beträchtlicher Anstieg der öffentlichen
Investitionen (0,4% % des BIP) und der Vorleistungen (0,5% des BIP). Seit
2011 wurde das Gesamtdefizit von einer kontinuierlichen Konsolidierungspolitik
beeinflusst, zu der u.a. Einschnitte bei den auf offene Pensionsfonds
übertragenen Sozialversicherungsbeiträgen, eine Anhebung der Mehrwertsteuer,
einnahmensteigernde Änderungen anderer Steuern, die Einführung einer
befristeten Ausgabenregel und Ausgabenkürzungen bei der aktiven
Arbeitsmarktpolitik zählten. Dadurch ging das Gesamtdefizit 2011 auf 5% des BIP
zurück. 
(10)     Nach den Eurostat im April
2013 gemeldeten tatsächlichen Daten erreichte das gesamtstaatliche Defizit 2012
3,9% des BIP. Damit liegt das Defizit über dem von den polnischen Behörden im
September 2012 öffentlich annoncierten Wert von 3,5% des BIP. Insbesondere die
Zinsaufwendungen und die Sozialleistungen fielen höher aus als erwartet. Die Einnahmen
aus indirekten Steuern und insbesondere aus der MwSt. lagen deutlich unter den
Vorausschätzungen. Ein noch schlechteres Resultat wurde durch die
Hinauszögerung öffentlicher Investitionen verhindert, die wiederum zum Teil
durch den geringeren Eingang von Kapitaltransfers ausgeglichen wurde.
(11)     Nach der Frühjahrsprognose
2013 der Kommissionsdienststellen dürfte das gesamtstaatliche Defizit 2013
3,9 % des BIP erreichen (bei einem Defizitziel von 3,5 %) und 2014
bei unveränderten politischen Rahmenbedingungen 4,1% betragen. Die
Berücksichtigung der im aktualisierten polnischen Konvergenzprogramm von 2013
aufgeführten Maßnahmen, die nach dem Stichtag für die Frühjahrsprognose der
Kommission veröffentlicht wurde, ändert diese Einschätzung kaum. Für 2013 sind
im Konvergenzprogramm keine neuen diskretionären Maßnahmen vorgesehen. Wenn die
Mehrwertsteher nicht gesenkt, sondern wie im Konvergenzprogramm angekündigt auf
ihrem gegenwärtigen Niveau beibehalten würde, hätte diese Maßnahme nach den
Schätzungen der Kommission eine Senkung des Defizits von 2014 auf
3,7 BIP-% zur Folge. Deswegen wurde die Frühjahrsprognose der
Kommissionsdienststellen um die im Konvergenzprogramm vorgesehenen Maßnahmen
ergänzt, um die neue Empfehlung auf ein akkurates Basisszenario zu stützen. 
(12)     Das größte Abwärtsrisiko für
die Haushaltsziele von 2013 und der Folgejahre liegt nach den Erfahrungen der
Vergangenheit in einer starken Konjunkturabhängigkeit der Einnahmen aus
indirekten und direkten Steuern, der Verwendung nicht dem Standard
entsprechender Einnahmeelastizitäten in der Prognose. Dieser Umstand trat
besonders 2012 zutage, als die Einnahmen aus den indirekten Steuern trotz einer
Verbreiterung der Steuerbemessungsgrundlage wegen eines Anstiegs der
MwSt.-Erstattungen und –Rückstände zurückgingen. 
(13)     Das strukturelle Defizit ging
von 8,3 % des BIP im Jahr 2010 auf 5,4 % 2011 und 3,8 % 2012
zurück. Die in diesem Zeitraum durchgeführten Konsolidierungsmaßnahmen betrafen
insbesondere die indirekten Steuern, die Beiträge zur Invaliditätsversicherung,
Beiträge an offene Pensionsfonds, die Gehälter im öffentlichen Dienst (außer
den Kommunen) sowie Vorleistungen. Diese Maßnahmen waren sehr umfangreich und
betrafen sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite. Zusammengenommen machten
sie 2011 mehr als 2,1 % und 2012 1,6% des BIP aus.
(14)     Die durchschnittliche
erkennbare jährliche haushaltspolitische Anstrengung im Zeitraum 2010-2012 wird
auf 1,5 % des BIP geschätzt. Korrigiert um die beträchtliche Aufwärtskorrektur
des potentiellen Produktionswachstums seit Abgabe der Empfehlung (-0,3
Prozentpunkte) und wegen unerwartet langsamer wachsender Einnahmen als bei
Zugrundelegung eine auf Standardelastizitäten basierenden BIP-Wachstums (+0,4
Prozentpunkte) übertrifft die bereinigte durchschnittliche jährliche
strukturelle Konsolidierungsanstrengung im Zeitraum 2010-2012 mit 1,6 %
des BIP die empfohlene durchschnittliche jährliche strukturelle
Konsolidierungsanstrengung von 1¼ % des BIP. Aus der Bottom-up-Sicht
dürften sich die Konsolidierungsmaßnahmen in diesem Zeitraum kumulativ auf etwa
4,3 % des BIP belaufen. Polen hat folglich wirksame Maßnahmen ergriffen. 
(15)     Der Tragfähigkeitsbericht der
Kommission von 2012 zeigt, dass Polens öffentliche Haushalte kurzfristig nicht
unter Druck zu geraten drohen. Mittelfristig besteht ein mittleres und
langfristig ein geringes Nachhaltigkeitsrisiko, falls die fiskalpolitischen
Konsolidierungspläne vollständig umgesetzt werden. Im Bericht über die
demografische Alterung von 2012 wird insgesamt eine begrenzte Zunahme der
altersbezogenen öffentlichen Ausgaben für den Zeitraum 2010-2060 erwartet.
Dennoch muss Polen die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
weiter stärken, wenn auch in einem geringerem Ausmaß als die EU insgesamt.
(16)     Die Staatsschuld ging aufgrund
erheblicher Bestandsanpassungen von 56,2 % (2011) auf 55,6 % (2012)
zurück. Nach der Frühjahrsprognose 2013 der Kommissionsdienststellen dürfte sie
2013 auf 57,5 % des BIP anwachsen und 2014 bei unveränderten politischen
Rahmenbedingungen fas 59 % erreichen. 
(17)     Um das Defizit bis 2013 unter
die Schwelle von 3 % des BIP zu senken und damit die Frist um ein Jahr zu
verlängern, müsste sich die erforderliche strukturelle Anpassung auf mindestens
1,4 BIP-% belaufen. Eine derartige jährliche Anpassungsanstrengung würde
über dem in der Ratsempfehlung vom 7. Juli 2009 Verlangten liegen (1¼ %
des BIP), obwohl das finanzpolitische Risiko seit 2009 zurückgegangen ist, da
das Gesamtstaatsdefizit auf einem deutlich geringeren Niveau liegt und die
Schulden unter der 60 %-Schwelle bleiben. Folglich ist ein graduelleres
Konsolidierungstempo vertretbar, womit auch die wirtschaftlichen Kosten gesenkt
würden, die bei einer erzwungenen Korrektur 2013 beträchtlich wären, u.a. weil
nach der Empfehlung nur eine begrenzte Zeit für die Durchführung der
erforderlichen Maßnahmen bliebe. Sie müssten daher aufgebläht werden, um über
den gesamten Jahreszeitraum eine Wirkung im Umfang von 1 % des BIP zu
erreichen.
(18)     Angesichts der obigen
Ausführungen und im Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt ist eine
Verlängerung der Frist zur Korrektur des übermäßigen Defizits um zwei Jahre
gerechtfertigt.
(19)     Eine Korrektur des übermäßigen
Defizits bis 2014 würde Zwischenzielen für das Gesamtdefizit von 3,6% des BIP
für 2013 und 3,0 % des BIP für 2014 entsprechen. Die mit diesen Zielen
implizierte Verbesserung des strukturellen Haushaltssaldos müsste 2013
0,8 BIP-% und 2014 1,3 BIP-% betragen. Hierzu wären zusätzlich zu den
in der Frühjahrsprognose und dem aktualisierten Konvergenzprogramm aufgeführten
weitere Maßnahmen in Höhe von 0,4% des BIP für 2012 und 0,4% des BIP für 2013
mit einer Haushaltswirkung von ca. 0,25 % (2013) bzw. 0,4 % des BIP
(2014) erforderlich.
(20)     Polen erfüllt die Bedingungen,
die in Artikel 3 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über
die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit für
die Verlängerung der Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits
festgelegt sind -
HAT FOLGENDE EMPFEHLUNG ABGEGEBEN:
(1)                   
Polen sollte das übermäßige öffentliche Defizit bis
spätestens 2014 abstellen.
(2)                   
Polen sollte ein gesamtstaatliches Defizit von
3,6 % des BIP für 2013 und 3,0 % des BIP für 2014 anstreben, was der
aktualisierten Frühjahrsprognose der Kommissionsdienststellen zufolge einer
jährlichen Verbesserung des strukturellen Saldos von mindestens 0,8 % bzw.
1,3 % entsprechen würde.
(3)                   
Polen sollte die bereits verabschiedeten Maßnahmen
konsequent umsetzen und sie um ausreichende zusätzliche Maßnahmen ergänzen, um
eine Korrektur des übermäßigen Defizits bis spätestens 2014 zu erreichen.
(4)                   
Der Rat setzt Polen eine Frist bis zum [1 Oktober
2013], um wirksame Maßnahmen zu ergreifen und gemäß Artikel 3
Absatz 4a der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 ausführlich über die zur
Erreichung der Ziele geplante Konsolidierungsstrategie Bericht zu erstatten.
Ferner sollten die polnischen Behörden erstens
die Qualität der öffentlichen Finanzen insbesondere durch die Begrenzung von
Kürzungen bei wachstumsfördernden Infrastrukturinvestitionen auf ein Mindestmaß
und eine sorgfältige Überprüfung der Sozialausgaben und ihrer Effizienz
verbessern; zweitens eine bessere Einhaltung der Steuervorschriften
gewährleisten und die Effizienz der Finanzbehörden steigern und drittens den
institutionellen Rahmen der öffentlichen Finanzen verbindlicher und
transparenter gestalten, unter anderem durch die rasche Einführung einer
unbefristeten Ausgabenregel für den Gesamthaushalt. Um den Erfolg der
Haushaltskonsolidierungsstrategie zu gewährleisten, ist es schließlich von Bedeutung,
den Konsolidierungskurs durch umfassende Strukturreformen entsprechend den vom
Rat im Rahmen des Europäischen Semesters an Polen gerichteten Empfehlungen zu
flankieren. Über den in Empfehlung 4 vorgesehenen Bericht hinaus sollten die
polnischen Behörden in einem gesonderten Kapitel ihrer Konvergenzprogramme bis
zur vollständigen Korrektur des übermäßigen Defizits über die Fortschritte bei
der Umsetzung dieser Empfehlungen berichten.
Diese Empfehlung ist an die Republik Polen
gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am […]
                                                                       Im
Namen des Rates
                                                                       Der
Präsident
[1]               ABl. L 209
v. 2.8.1997, S. 6.
[2]               Alle Dokumente zum Defizitverfahren Polens sind abrufbar
unter: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm
[3]               Mitteilung der Kommission an den Rat – Bewertung der
Haushaltsausführung im Rahmen der laufenden Defizitverfahren nach der
Herbstprognose 2011 der Kommissionsdienststellen – COM(2012) 4 final,
11.1.2012.