CELEX: 62014CC0003
Language: da
Date: 2015-01-15
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Y. Bot fremsat den 15. januar 2015.#Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Telefonia Dialog sp. z o.o. mod T-Mobile Polska SA.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Najwyższy.#Præjudiciel forelæggelse – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – direktiv 2002/21/EF – artikel 7 og 20 – bilæggelse af en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester – forpligtelse til at iværksætte den i artikel 7, stk. 3, foreskrevne procedure – foranstaltning, der kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne – direktiv 2002/19/EF – artikel 5 – de nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med netadgang og samtrafik – direktiv 2002/22/EF – artikel 28 – ikke-geografiske numre.#Sag C-3/14.

Generaladvokatens forslag til afgørelse
               
            
            Generaladvokatens forslag til afgørelse
            1. Med den foreliggende præjudicielle forelæggelse anmodes Domstolen om at præcisere anvendelsesområdet for den underretningsprocedure, som EU-lovgiver har fastsat i artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (2) .
            2. I henhold til denne bestemmelse er en national tilsynsmyndighed forpligtet til at underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder om de udkast til foranstaltninger, der vedtages på grundlag af bestemmelser, som EU-lovgiver udtrykkeligt har fastsat i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), og som »vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 3, litra b).
            3. Sąd Najwyższy (højesteret) (Polen) har i det væsentlige anmodet Domstolen om at præcisere rækkevidden af hver af disse to betingelser.
            4. Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (formanden for kontoret for elektronisk kommunikation, herefter »formanden for UKE«), den polske nationale tilsynsmyndighed og Telefonia Dialog sp. z o.o. (herefter »Telefonia Dialog«) og T-Mobile Polska SA, tidligere Polska Telefonia Cyfrowa SA (herefter »T-Mobile Polska«), et af de største telekommunikationsselskaber i Polen. På anmodning fra Telefonia Dialog og for at løse tvisten med T-Mobile Polska har formanden for UKE således pålagt T-Mobile Polska forpligtelser til at sikre slutbrugerne den ret til adgang til opkald til ikke-geografiske numre, der sikres med artikel 28 i direktiv 2002/22/EF (3) . I henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 2, litra d) og f), forstås ved et »ikke-geografisk nummer« et nummer fra den nationale nummerplan, hvor talstrukturen ikke indeholder en geografisk information, der anvendes til at dirigere opkald til nettermineringspunktets (NTP) fysiske placering. Det omfatter bl.a. mobil-, frikalds- og overtakseringsnumre. Det fremgår af sagens akter, at formanden for UKE ikke har meddelt denne foranstaltning til Europa-Kommissionen og til de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder forud for vedtagelsen af den.
            5. Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål i det væsentlige oplyst, om en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er forpligtet til at give underretning om en foranstaltning som den, der er tale om i hovedsagen. Den ønsker navnlig oplyst, om denne foranstaltning, hvormed den nationale tilsynsmyndighed har pålagt en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre for at løse en tvist, henhører under anvendelsesområdet for proceduren og nærmere bestemt opfylder de to betingelser, der er opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a) og b).
            6. Jeg vil i dette forslag til afgørelse redegøre for, hvorfor jeg mener, at en sådan foranstaltning henhører under anvendelsesområdet for rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og dermed skal meddeles til Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder, da den vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            7. Jeg foreslår i denne henseende, at Domstolen fastslår, at den betingelse om foranstaltningens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, der er opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), har til formål at påvise, at den pågældende foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på handelen mellem medlemsstaterne. Da denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, påhviler det hver enkelt af de kompetente nationale myndigheder at gennemføre en konkret undersøgelse under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatørers stilling og betydning på markedet.
            I – Retsforskrifter 
            A – EU-retten 
            1. Adgangsdirektivet
            8. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF (4) bestemmer følgende:
            »Inden for rammerne af [rammedirektivet] fastlægges der i nærværende direktiv harmoniserede regler for, hvordan medlemsstaterne kan regulere adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter. Formålet er med udgangspunkt i principperne for det indre marked at opstille et regelsæt for forholdene mellem leverandører af net og tjenester med henblik på at skabe holdbar konkurrence, interoperabilitet mellem elektroniske kommunikationstjenester og fordele for forbrugerne.«
            9. Adgangsdirektivets artikel 5 med overskriften »De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med netadgang og samtrafik« bestemmer:
            »1. De nationale tilsynsmyndigheder skal med henblik på at virkeliggøre målsætningerne i artikel 8 i [rammedirektivet] tilskynde til og, når det er hensigtsmæssigt, sørge for, at der i henhold til bestemmelserne i dette direktiv etableres den fornødne adgang og samtrafik og sikres interoperabilitet mellem tjenesterne, samt varetage deres ansvar med henblik på at fremme effektivitet, holdbar konkurrence, effektive investeringer og innovation samt skabe flest mulige fordele for slutbrugerne.
            Med forbehold af de foranstaltninger, der kan træffes vedrørende virksomheder med stærk markedsposition i henhold til artikel 8, skal de nationale tilsynsmyndigheder navnlig:
            a) i det omfang, det er nødvendigt for at sikre end-to-end-forbindelse, kunne indføre forpligtelser for virksomheder, der kontrollerer adgangen til slutbrugere, herunder i begrundede tilfælde pligt til sammenkoble deres net, hvis det ikke allerede er sket
            [...]
            3. Forpligtelser og betingelser, der indføres i overensstemmelse med stk. 1 og 2, […] skal gennemføres efter procedurerne i artikel 6 og 7 i [rammedirektivet].
            4. Hvad angår adgang og samtrafik sørger medlemsstaterne for, at den nationale tilsynsmyndighed kan gribe ind på eget initiativ, når det er begrundet, eller, såfremt virksomhederne ikke er nået frem til en aftale, på foranledning af en af de implicerede parter for at sikre de politiske målsætninger i artikel 8 i [rammedirektivet], jf. bestemmelserne i nærværende direktiv og procedurerne i artikel 6 og 7, 20 og 21 i [rammedirektivet].«
            10. Adgangsdirektivets artikel 8 med overskriften »Fastlæggelse, ændring eller tilbagetrækning af forpligtelser« har følgende ordlyd:
            »1. Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder har beføjelse til at pålægge de forpligtelser, der er beskrevet i artikel 9-13.
            [...]
            4. Forpligtelser, der pålægges i henhold til denne artikel, skal tage udgangspunkt i det konkrete problem, være forholdsmæssige og berettigede i lyset af de målsætninger, der er fastlagt i artikel 8 i [rammedirektivet]. Sådanne forpligtelser kan kun pålægges efter høring i overensstemmelse med artikel 6 og 7 i nævnte direktiv.
            [...]«
            2. Rammedirektivet
            11. I 15. og 38. betragtning til rammedirektivet præciseres følgende:
            »(15)	Det er vigtigt, at de nationale tilsynsmyndigheder hører alle interesserede parter om påtænkte afgørelser og tager hensyn til disses kommentarer, før de træffer endelig afgørelse. For at sikre, at afgørelser på nationalt plan ikke får negative følger for det indre marked eller for andre af traktatens målsætninger, bør de nationale tilsynsmyndigheder desuden underrette Kommissionen og andre nationale tilsynsmyndigheder om visse udkast til afgørelser, så disse får mulighed for at kommentere dem. Det er rimeligt, at de nationale tilsynsmyndigheder hører de interesserede parter om alle udkast til foranstaltninger med konsekvenser for handelen mellem medlemsstaterne. Det er i dette direktiv og i særdirektiverne fastsat, i hvilke tilfælde procedurerne i artikel 6 og 7 finder anvendelse.
            [...]
            (38) Foranstaltninger, der kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, er foranstaltninger, som kan øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne på en måde, der kan skabe en hindring for det indre marked. Det kan være foranstaltninger, som har væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater, herunder foranstaltninger, der påvirker brugerprisen i andre medlemsstater, foranstaltninger, der påvirker de muligheder, en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat har for at levere en elektronisk kommunikationstjeneste, og navnlig foranstaltninger, som påvirker muligheden for at levere transnationale tjenester, samt foranstaltninger, der påvirker markedsstrukturen eller ‑adgangen og dermed får følger for virksomheder i andre medlemsstater.«
            12. Rammedirektivets artikel 6 med overskriften »Høring og transparens« bestemmer følgende:
            »Medlemsstaterne sikrer med undtagelse af spørgsmål, der er omfattet af artikel 7, stk. 6, 20 eller 21, at de nationale tilsynsmyndigheder, når de i medfør af dette direktiv eller af særdirektiverne agter at træffe foranstaltninger med væsentlige virkninger for det relevante marked, giver de interesserede parter lejlighed til inden for en rimelig frist at fremsætte bemærkninger til udkastet til foranstaltninger […]«
            13. Rammedirektivets artikel 7 med overskriften »Konsolidering af det indre marked for elektronisk kommunikation« har følgende ordlyd:
            »1. De nationale tilsynsmyndigheder tager under udførelsen af deres opgaver i medfør af dette direktiv og særdirektiverne størst muligt hensyn til målene i artikel 8, herunder i det omfang de vedrører det indre markeds funktion.
            2. De nationale tilsynsmyndigheder bidrager til udviklingen af det indre marked ved at samarbejde indbyrdes og med Kommissionen på en transparent måde for at sikre en ensartet anvendelse af dette direktiv og særdirektiverne i alle medlemsstaterne […]
            3. Ud over den i artikel 6 omhandlede høring skal en national tilsynsmyndighed, der agter at træffe en foranstaltning, som
            a) er omfattet af artikel 15 eller 16 i dette direktiv, artikel 5 eller 8 i [adgangsdirektivet] og artikel 16 i [forsyningspligtdirektivet] og
            b) vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne,
            samtidig og under iagttagelse af artikel 5, stk. 3, stille udkastet til foranstaltning samt begrundelsen herfor til rådighed for Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i andre medlemsstater og underrette Kommissionen og de andre nationale tilsynsmyndigheder herom. De nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen kan kun fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed inden for en måned eller inden for den i artikel 6 omhandlede frist, hvis den er længere. Fristen på én måned kan ikke forlænges.
            [...]«
            14. Rammedirektivets artikel 20 med overskriften »Tvistbilæggelse mellem virksomheder« bestemmer følgende:
            »1. Opstår der en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en medlemsstat i forbindelse med forpligtelser, der følger af dette direktiv eller særdirektiverne, træffer den pågældende nationale tilsynsmyndighed, efter anmodning fra den ene eller den anden af parterne, med forbehold af bestemmelserne i stk. 2, en bindende afgørelse for at bilægge tvisten hurtigst muligt […]
            [...]
            3. Ved bilæggelse af en tvist træffer den nationale tilsynsmyndighed afgørelser, der tilsigter at opfylde målene i artikel 8. Forpligtelser, som den nationale tilsynsmyndighed pålægger en virksomhed som led i bilæggelsen af en tvist, skal respektere bestemmelserne i dette direktiv eller i særdirektiverne.
            [...]«
            3. Forsyningspligtdirektivet
            15. Forsyningspligtdirektivets artikel 28 henhører under kapitel IV med overskriften »Slutbrugeres interesser og rettigheder«. Denne artikel vedrører adgangen til at kalde ikke-geografiske numre og bestemmer følgende:
            »Medlemsstaterne sikrer, at slutbrugere fra andre medlemsstater, hvor det er teknisk og økonomisk muligt kan kalde ikke-geografiske numre på deres område [...]«
            B – Polsk ret 
            16. Med Ustawa Prawo telekomunikacyjne (telekommunikationsloven) af 16. juli 2004 (5) i den udgave, der finder anvendelse på tvistens faktiske omstændigheder, gennemføres de bestemmelser, som EU-lovgiver har vedtaget i »telekommunikationspakken«, i national ret.
            17. Med denne lovs artikel 15 i kapitel 3 med overskriften »Høringsprocedure« gennemføres rammedirektivets artikel 6 i national ret. Denne artikel bestemmer følgende:
            »Inden formanden for UKE [Prezes Urzędu] træffer afgørelse vedrørende følgende forhold:
            1) markedsanalysen eller udpegningen af en telekommunikationsoperatør, som har en stærk markedsposition, eller annullation af en afgørelse herom
            2) pålægge lse, ophævelse, opretholdelse eller ændring af regulerende forpligtelser for telekommunikationsvirksomheder, som har en stærk markedsposition eller som ikke har en sådan position
            3) om adgang til telekommunikation, som omhandlet i artikel 28-30
            4) i andre forhold, som er nævnt i loven,
            gennemfører han en høringsprocedure og giver de berørte retssubjekter mulighed for skriftligt at fremsætte deres bemærkninger til udkastet til afgørelse inden for en bestemt frist.«
            18. Lovens artikel 18 findes i kapitel 4 med overskriften »Konsolideringsprocedure«. Med denne artikel gennemføres rammedirektivets artikel 7 i national ret og har følgende ordlyd:
            »Har de i artikel 15 nævnte afgørelser indvirkning på handelsforholdet mellem medlemsstaterne, indleder formanden for UKE samtidig med høringsproceduren en konsolideringsprocedure og sender udkastet til afgørelsen samt begrundelsen herfor til [...] Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater.«
            19. Med artikel 27 og 28 i telekommunikationsloven gennemføres adgangsdirektivets artikel 5 i national ret. Artikel 27 og 28 har følgende ordlyd:
            »Artikel 27
            1. Formanden for UKE kan ved afgørelse efter skriftlig anmodning fra en af parterne i forhandlingerne om indgåelse af en adgangsaftale eller af egen drift fastsætte en frist for afslutningen af forhandlingerne vedrørende den pågældende aftales indgåelse, idet fristen ikke må overstige 90 dage fra det tidspunkt, hvor anmodningen om indgåelse af en sådan aftale indgives.
            2. Indledes der ikke forhandlinger, eller afslås adgang til et telekommunikationsnet af en operatør, der har pligt til at sikre adgang, eller er der ikke inden for den i stk. 1 fastsatte frist indgået en aftale, kan en af parterne indgive en anmodning til formanden for UKE om, at der træffes afgørelse vedrørende de omtvistede spørgsmål, eller at der fastsættes vilkår for samarbejdet.
            [...]
            Artikel 28
            1. Formanden for UKE træffer en afgørelse om adgang til telekommunikationsnet inden 90 dage fra indgivelsen af den i artikel 27, stk. 2, nævnte anmodning under hensyntagen til følgende kriterier:
            1) telekommunikationsnettenes brugeres interesse
            2) de forpligtelser, der påhviler operatører af telekommunikationsnet
            3) fremme af moderne telekommunikationstjenester
            4) karakteren af de omtvistede spørgsmål og den praktiske mulighed for at gennemføre løsninger vedrørende de tekniske og økonomiske aspekter af adgang, som foreslås af de operatører af telekommunikationsnet, der deltager i forhandlingerne, og som kan udgøre alternativer
            5) garantien:
            a) for netintegriteten og tjenesternes interoperabilitet
            b) for ikke-diskriminerende adgangsbetingelser
            c) for udviklingen af konkurrencen på markedet for telekommunikationstjenester
            [...]
            4. Afgørelsen om adgang træder for så vidt angår de områder, afgørelsen omfatter, i stedet for aftaler om adgang.
            [...]
            6. Formanden for UKE kan efter anmodning fra en af de berørte parter eller af egen drift ændre afgørelsen om adgang, når dette er begrundet i nødvendigheden af at beskytte slutbrugernes interesser, sikre en effektiv konkurrence eller sikre i interoperabiliteten mellem tjenester.
            [...]«
            20. Med telekommunikationslovens artikel 79, stk. 1, gennemføres forsyningspligtdirektivets artikel 28 i national ret. Den har følgende ordlyd:
            »Operatøren af et offentligt telekommunikationsnet sikrer, hvor det er teknisk og økonomisk muligt, at slutbrugere af dennes net såvel som slutbrugere i andre medlemsstater har adgang til ikke-geografiske numre i Republikken Polen, medmindre den opkaldte abonnent har begrænset adgangen til opkald fra slutbrugere i bestemte geografiske områder.«
            II – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål 
            21. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Telefonia Dialog anmodede formanden for UKE om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at ændre bestemmelserne i en aftale mellem Telefonia Dialog og T-Mobile Polska om slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre.
            22. På grundlag af telekommunikationslovens artikel 28, der gennemfører adgangsdirektivets artikel 5 med overskriften »De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med netadgang og samtrafik« i national ret, pålagde formanden for UKE med afgørelse af 19. december 2008 Telefonia Dialog at levere telefonitermineringstjenester via sit net mod den i afgørelsen fastsatte modydelse. T-Mobile Polska var forpligtet til at sikre sine abonnenter adgang til de informationstjenester, der blev leveret via Telefonia Dialogs net mod den i afgørelsen fastsatte modydelse.
            23. I forbindelse med et søgsmål anlagt af T-Mobile Polska ophævede Sąd Okręgowy w Warszawie (byretten i Warszawa) formanden for UKE’s afgørelse med den begrundelse, at denne ikke havde gennemført en underretningsprocedure som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Efter Sąd Okręgowy w Warszawies opfattelse havde denne afgørelse indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, idet den berørte borgerne i medlemsstater, som benyttede sig af T-Mobile Polskas roamingtjenester.
            24. Sąd Apelacyjny w Warszawie (appelretten i Warszawa) stadfæstede denne dom.
            25. Formanden for UKE iværksatte kassationsanke ved Sąd Najwyższy. Han er af den opfattelse, at Sąd Apelacyjny w Warszawie ved at fastslå, at den pågældende foranstaltning havde indvirkning på det indre marked, ikke har fortolket begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, korrekt og dermed har tilsidesat denne bestemmelse.
            26. Sąd Najwyższy har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            »1) Skal [rammedirektivets] artikel 7, stk. 3, sammenholdt med [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, fortolkes således, at enhver foranstaltning, som træffes af de nationale tilsynsmyndigheder med henblik på opfyldelse af forpligtelsen i [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, indvirker på samhandelen mellem medlemsstaterne, blot såfremt den pågældende foranstaltning kan give slutbrugere fra andre medlemsstater adgang til ikke-geografiske numre på den pågældende medlemsstats område?
            2) Skal [rammedirektivets] artikel 6, artikel 7, stk. 3, og artikel 20 fortolkes således, at den nationale tilsynsmyndighed ikke må gennemføre en konsolideringsprocedure, når den træffer afgørelse i en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, og denne tvist vedrører en af disse virksomheders opfyldelse af forpligtelsen i [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, heller ikke selv om den pågældende foranstaltning får indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, og den nationale tilsynsmyndighed i henhold til national ret er forpligtet til altid at gennemføre en konsolideringsprocedure, når den pågældende foranstaltning kan få indvirkning på samhandelen?
            3) Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende: Skal [rammedirektivets] artikel 6, artikel 7, stk. 3, og artikel 20, sammenholdt med artikel 288 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, fortolkes således, at den nationale ret er forpligtet til ikke at anvende nationale bestemmelser, som pålægger den nationale tilsynsmyndighed altid at gennemføre en konsolideringsprocedure, når den har truffet en foranstaltning, som kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne?
            III – Indledende bemærkninger 
            27. Jeg foreslår af følgende årsager, at Domstolen bedømmer spørgsmålene i en anden rækkefølge end den af Sąd Najwyższy foreslåede.
            28. Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en national tilsynsmyndighed er forpligtet til at overholde den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede underretningsprocedure, når denne i forbindelse med en tvist mellem to selskaber, der leverer elektroniske kommunikationstjenester i en enkelt medlemsstat, kræver opfyldelse af de forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre, som EU-lovgiver har fastsat i forsyningspligtdirektivets artikel 28.
            29. De tilfælde, hvor nationale tilsynsmyndigheder er forpligtede til at foretage underretning om deres udkast til foranstaltninger, er klart defineret af EU-lovgiver i rammedirektivets artikel 7, stk. 3. To betingelser skal være opfyldt.
            30. Den første vedrører foranstaltningens genstand. I medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), skal der således være tale om foranstaltninger, der »er omfattet af artikel 15 eller 16 i dette direktiv, [adgangsdirektivets] artikel 5 eller 8 og [forsyningspligtdirektivets] artikel 16«.
            31. Den anden betingelse vedrører foranstaltningens indvirkning på det indre marked. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), skal der således være tale om foranstaltninger, der »vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne«.
            32. Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål at få klarlagt rækkevidden af denne anden betingelse. Sąd Najwyższy ønsker således oplyst, om en foranstaltning som den i tvisten i hovedsagen omhandlede, der skal sikre adgang til ikke-geografiske numre, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b).
            33. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret endvidere at få afklaret rækkevidden af den første betingelse om afgørelsens art. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om underretningsproceduren finder anvendelse på en foranstaltning, der er vedtaget på grundlag af rammedirektivets artikel 20, i forbindelse med løsning af en tvist mellem nationale operatører.
            34. Henset til det ovenstående mener jeg, at det er mere hensigtsmæssigt at besvare disse to spørgsmål i omvendt rækkefølge. Hvis det således fastslås, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der er vedtaget i forbindelse med løsningen af en tvist mellem virksomheder, ikke er omfattet af en af de situationer, som EU-lovgiver udtrykkeligt har defineret i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), er det ufornødent at undersøge, om denne foranstaltning i henhold til den pågældende bestemmelses litra b) kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            IV – Analyse 
            A – Rækkevidden af betingelsen i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), om foranstaltningens art 
            35. Den forelæggende ret ønsker med sit andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er forpligtet til at foretage underretning om en foranstaltning, hvormed den pålægger en teleoperatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre, når denne foranstaltning vedtages inden for rammerne af løsningen af en tvist i medfør af dette direktivs artikel 20 (6) .
            36. Spørgsmålet opstår, fordi EU-lovgiver ikke i rammedirektivets artikel 20 har præciseret, at Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder skal underrettes om en sådan beslutning i henhold til den i direktivets artikel 7, stk. 3, omhandlede procedure.
            37. Spørgsmålet opstår ligeledes, for så vidt som denne afgørelse ikke ved første øjekast er omfattet af de tilfælde, som EU-lovgiver har defineret i direktivets artikel 7, stk. 3, litra a).
            38. I henhold til denne bestemmelse er en national tilsynsmyndighed forpligtet til at foretage underretning om foranstaltninger, hvormed
            – den afgrænser det relevante marked eller foretager en markedsanalyse i henhold til rammedirektivets artikel 15 og 16
            – den opfylder forpligtelserne vedrørende adgang til elektroniske kommunikationsnet og vedrørende samtrafik i henhold til adgangsdirektivets artikel 5
            – den i henhold til adgangsdirektivets artikel 8 fastlægger, ændrer eller tilbagetrækker de forpligtelser, der påhviler de operatører, som har en stærk markedsposition på et bestemt marked, særlig
            – forpligtelserne vedrørende transparens i forbindelse med samtrafik eller adgang i henhold til adgangsdirektivets artikel 9
            – forpligtelserne vedrørende ikke-diskriminering i henhold til adgangsdirektivets artikel 10
            – forpligtelserne vedrørende regnskabsmæssig opsplitning i henhold til adgangsdirektivets artikel 11
            – forpligtelserne vedrørende adgang til specifikke netelementer og tilhørende faciliteter i henhold til adgangsdirektivets artikel 12
            – kravene vedrørende priskontrol og omkostningsregnskaber i henhold til adgangsdirektivets artikel 13
            – den opretholder, ændrer eller tilbagetrækker forpligtelserne vedrørende detailmarkeder i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 16, stk. 3.
            39. EU-lovgiver har således ikke udtrykkeligt nævnt en foranstaltning vedtaget på grundlag af rammedirektivets artikel 20.
            40. Jeg mener dog ikke, at dette er til hinder for, at en sådan afgørelse kan henhøre under anvendelsesområdet for den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede underretningsprocedure, så snart denne foranstaltning vedrører en af de i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), opstillede forpligtelser og har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i dette direktivs artikel 7, stk. 3, litra b).
            41. Rammedirektivets artikel 20 er således en ren proceduremæssig bestemmelse. Heri præciseres som bekendt de standarder og den procedure, der finder anvendelse, når en national tilsynsmyndighed intervenerer i en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en og samme medlemsstat og med henblik på en løsning af denne tvist træffer en bindende afgørelse.
            42. Gennemførelsen af underretningsproceduren afhænger imidlertid ikke af arten af den procedure, der har resulteret i, at den nationale tilsynsmyndighed har truffet den pågældende foranstaltning. Som det klart fremgår af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), afhænger gennemførelsen af denne procedure udelukkende af genstanden for foranstaltningen. Skal den afgrænse et relevant marked, skal den sikre adgang til en elektronisk kommunikationstjeneste, eller har den til formål at pålægge en markedsoperatør forpligtelser vedrørende priskontrol?
            43. I hovedsagen må man således se på selve genstanden for den afgørelse, som formanden for UKE har truffet, uafhængigt af den proceduremæssige ramme, den indgår i.
            44. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at formanden for UKE traf denne foranstaltning med henblik på gennemførelse af forpligtelserne i forsyningspligtdirektivets artikel 28, som skal garantere slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre på deres område. En sådan afgørelse vedrører således adgangen til en elektronisk kommunikationstjeneste.
            45. Selv om den pågældende foranstaltning indgår i den i rammedirektivets artikel 20 omhandlede tvistbilæggelsesprocedure, har den forelæggende ret bekræftet, at den er blevet vedtaget i medfør af de beføjelser, som formanden for UKE har fået tildelt med telekommunikationslovens artikel 28, hvormed adgangsdirektivets artikel 5 gennemføres i national retsorden. Det skal bemærkes, at denne bestemmelse tildeler de enkelte nationale tilsynsmyndigheder en ret, eller endog en forpligtelse, til at pålægge markedsoperatørerne forpligtelser vedrørende adgang til elektroniske kommunikationstjenester og samtrafik. Der er tale om en materiel bestemmelse, som foranstaltningen i hovedsagen helt klart er omfattet af.
            46. Genstanden for den foranstaltning, som formanden for UKE har vedtaget, er således baseret på adgangsdirektivets artikel 5, hvori fastsættes de beføjelser og forpligtelser, der påhviler de nationale tilsynsmyndigheder i forbindelse med adgang og samtrafik, mens proceduren beror på rammedirektivets artikel 20, hvori fastsættes de proceduremæssige standarder, der finder anvendelse i forbindelse med bilæggelse af en tvist.
            47. Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at EU-lovgiver har etableret en meget tæt forbindelse mellem de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af adgangsdirektivets artikel 5, og de i rammedirektivets artikel 6, 7, 20 og 21 omhandlede proceduremæssige mekanismer. Som det meget klart fremgår af adgangsdirektivets artikel 5, stk. 3 og 4, skal de forpligtelser og betingelser, som de nationale tilsynsmyndigheder pålægger i forbindelse med adgang og samtrafik, gennemføres i overensstemmelse med de i rammedirektivets artikel 6 og 7 omhandlede hørings- og underretningsprocedurer og eventuelt under overholdelse af de i rammedirektivets artikel 20 og 21 opstillede procedureregler, når de indgår i bilæggelsen af en national eller grænseoverskridende tvist.
            48. Når det er sagt, skal det fremhæves, at de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af adgangsdirektivets artikel 5, er udtrykkeligt omfattet af de i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), nævnte tilfælde. De nationale tilsynsmyndigheder er således forpligtede til at underrette Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater om sådanne foranstaltninger, når de har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            49. En sådan fortolkning underbygges af de mål, som EU-lovgiver forfølger på dette område.
            50. Målet, som fremgår udtrykkeligt af 15. betragtning til rammedirektivet, er at sikre, at afgørelser truffet på nationalt plan af de nationale tilsynsmyndigheder ikke får negative følger for det indre marked. Det fremgår endvidere af anden betragtning til Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 (7), at disse beslutninger ikke må få negativ indvirkning på realiseringen af de mål, som EU-lovgiver forfølger med fastsættelsen af en retlig ramme for telekommunikationsmarkedet, der er omhandlet i rammedirektivets artikel 8. Med andre ord kræver EU-lovgiver, at de nationale tilsynsmyndigheder bidrager til udviklingen af det indre marked ved at samarbejde på en gennemsigtig måde indbyrdes og med Kommissionen for at sikre en ensartet anvendelse af de regler, der er fastsat i forbindelse med »telekommunikationspakken«, og således undgå enhver konkurrenceforvridning, der kan hindre udviklingen af telekommunikationsmarkedet.
            51. Det ville imidlertid være i strid med disse mål, hvis foranstaltninger vedtaget af de nationale tilsynsmyndigheder i forbindelse med bilæggelse af en tvist udelukkes fra underretningsproceduren. Disse foranstaltninger er af administrativ og ikke juridisk karakter, og underretningen om dem indgår helt klart i det samarbejde, som EU-lovgiver forsøger at etablere mellem de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen. Jeg mener derfor, at en udelukkelse af sådanne foranstaltninger fra anvendelsesområdet for rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ville hindre den ønskede harmonisering. Det skal i denne henseende bemærkes, at EU-lovgiver i 32. betragtning til rammedirektivet udtrykkeligt har anført, at »[n]år en national tilsynsmyndighed deltager i bilæggelsen af en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en medlemsstat, bør den søge at sikre, at de forpligtelser, der følger af [rammedirektivet] eller særdirektiverne, overholdes«, herunder kravet om gennemsigtighed og samarbejde.
            52. Det er i øvrigt interessant at bemærke, at Kommissionen i forbindelse med forfølgelsen af disse mål i fjerde betragtning til ovennævnte henstilling har præciseret, at den »vil give nationale tilsynsmyndigheder, der anmoder derom, lejlighed til at drøfte eventuelle planlagte foranstaltninger, inden disse anmeldes formelt i henhold til artikel 7 i [rammedirektivet]«.
            53. Henset til det ovenstående mener jeg således, at rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal fortolkes således, at en foranstaltning vedtaget inden for rammerne af en tvistbilæggelse, hvormed en national tilsynsmyndighed pålægger en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre i overensstemmelse med de beføjelser og det ansvar, der påhviler den i henhold til adgangsdirektivets artikel 5, rammedirektivets artikel 20 og forsyningspligtdirektivets artikel 28, henhører under anvendelsesområdet for underretningsproceduren, og at der derfor skal foretages underretning herom, når denne foranstaltning har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            B – Rækkevidden af forpligtelsen i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), om foranstaltningens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne 
            54. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 28 ønsker at garantere, at slutbrugerne kan kalde ikke-geografiske numre, nødvendigvis har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, således at Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de andre medlemsstater skal underrettes herom.
            55. Besvarelsen af dette spørgsmål forudsætter her, at rækkevidden af kriteriet om »[foranstaltningens] indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), klarlægges.
            56. Dette kriterium er, som tidligere anført, bestemmende for underretningsprocedurens anvendelsesområde. Selv om dette kriterium har dannet grundlag for en omfattende retspraksis i forbindelse med tvister på konkurrenceområdet, har Domstolen endnu ikke udtalt sig om rækkevidden heraf i forbindelse med en tvist inden for telekommunikationssektoren.
            57. Det skal først og fremmest bemærkes, at EU-lovgiver udtrykkeligt har defineret rækkevidden af dette kriterium i 38. betragtning til rammedirektivet.
            58. Der er tale om »foranstaltninger, som kan øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne på en måde, der kan skabe en hindring for det indre marked«, idet EU-lovgiver endvidere har præciseret, at det »kan være foranstaltninger, som har væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater«.
            59. Jeg skal indledningsvis konstatere, at denne definition er identisk med den, som Domstolen og Kommissionen har valgt i forbindelse med konkurrenceretlige tvister. Det skal således bemærkes, at Domstolen i Völk-dommen (8), der er grundlæggende på dette område, fastslog, at begrebet »[påvirkning af] handelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i EØF-traktatens artikel 85, stk. 1 (senere EF-traktatens artikel 85, stk. 1, derefter artikel 81, stk. 1, EF, nu artikel 101, stk. 1, TEUF), forudsætter, at den pågældende aftale kan »udøve en direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på handelen mellem medlemsstaterne på en måde, der kan være til skade for virkeliggørelsen af målene for et mellemstatsligt enhedsmarked« (9) . To år senere præciserede Domstolen ligeledes i Béguelin Import-dommen (10), at begrebet påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne vedrører aftaler og praksis, som » mærkbart  [kan] påvirke handelen mellem medlemsstater« (11) .
            60. Kommissionen medtog denne definition i sin meddelelse »Retningslinjer vedrørende begrebet påvirkning af handelen i [...] artikel 81 [EF] og 82 [EF] (12), som jeg vil vende tilbage til.
            61. Der er således overensstemmelse mellem EU-lovgivers definition af begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og definitionen af udtrykket »der kan påvirke handelen mellem medlemsstater« i artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
            62. Denne overensstemmelse er fuldt ud kohærent, når det tages i betragtning, at telekommunikationsmarkedet i dag er et liberaliseret marked, hvor operatørerne kan udvise en adfærd, som kan betragtes på grundlag af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
            63. Som det klart fremgår af lovrammen inden for telekommunikationssektoren, hviler afgrænsningen og analysen af relevante markeder, de økonomiske operatørers stilling og position på disse markeder samt indvirkningen af den af disse operatører vedtagne praksis på disse markeder, på en økonomisk analyse, der er baseret på den konkurrenceretlige metode. EU-lovgiver har i øvrigt udtrykkeligt fastslået dette i forbindelse med forpligtelserne vedrørende adgang til de elektroniske kommunikationsnet og samtrafikken i 13. betragtning til adgangsdirektivet.
            64. Under disse omstændigheder mener jeg, som alle de parter, der har afgivet indlæg i hovedsagen, at begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne«, som EU-lovgiver har anvendt i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal have den samme rækkevidde som begrebet påvirkning af handelen mellem medlemsstater, som EU-lovgiver har baseret sig på i forbindelse med konkurrenceretten, særlig artikel 101 TEUF, og det skal bedømmes i henhold til en tilsvarende metode.
            65. Denne metode præciseres i retningslinjerne, som er baseret på Domstolens retspraksis på området.
            66. I henhold til disse retningslinjer indebærer udtrykket »kan påvirke handelen mellem medlemsstater« som omhandlet i artikel 101 TEUF og 102 TEUF, som tidligere anført, at den omhandlede aftale direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt øver indflydelse på samhandelen mellem medlemslandene (13) . Ifølge Domstolen skal denne bedømmelse baseres på en undersøgelse af en række objektive retlige og faktiske omstændigheder inden for den faktiske ramme, som aftalen indgår i (14) . De kompetente myndigheder skal i denne forbindelse tage hensyn til aftalens art eller karakteren af den pågældende praksis, til de pågældende produkters art samt til de berørte virksomheders stilling og størrelse.
            67. Aftalens art og virksomhedernes position på markedet giver oplysninger om aftalens kapacitet til at påvirke handelen mellem medlemsstater. De berørte produkters art giver oplysninger om muligheden for, at samhandelen inden for EU påvirkes. Når køb og salg af et produkt indgår i en grænseoverskridende handel eller repræsenterer en væsentlig del af aktiviteten i en virksomhed, der ønsker at komme ind på eller øge sine aktiviteter i andre medlemsstater, er det lettere at påvise, at en sådan aftale kan have indvirkning på det indre marked.
            68. I henhold til retningslinjerne indebærer påvirkning af handelen mellem medlemsstater i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, at den pågældende aftale eller adfærd har et vist mindstemål af grænseoverskridende virkninger (15), der berører mindst to medlemsstater. Kriteriet om påvirkning af handelen mellem medlemsstater indebærer således et kvantitativt element, som begrænser anvendelsen af EU-retten til aftaler og adfærd, der kan have virkninger af et vist omfang. Bedømmelsen af den mærkbare karakter afhænger endnu en gang af omstændighederne i hvert enkelt tilfælde, og navnlig af arten af den pågældende aftale eller adfærd samt de implicerede virksomheders markedsposition (16) .
            69. Som allerede anført mener jeg, at bedømmelsen af den indvirkning, som en foranstaltning vedtaget af en national tilsynsmyndighed har på samhandelen mellem medlemsstaterne, skal baseres på en tilsvarende metode.
            70. Denne bedømmelse er efter min mening en faktisk omstændighed, som det tilkommer de kompetente nationale myndigheder at afgøre fra sag til sag. De nationale myndigheder skal således vurdere, om den foranstaltning, de agter at vedtage, vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart eller væsentligt ved at øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne. Deres vurdering skal i denne henseende navnlig baseres på foranstaltningens og de pågældende tjenesters art samt på den position og betydning, de pågældende virksomheder har på markedet (17) .
            71. I 38. betragtning til rammedirektivet har EU-lovgiver opstillet en ikke-udtømmende liste over de foranstaltninger, der kan have en væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater. Der er bl.a. tale om foranstaltninger, der påvirker markedsstrukturen, eller som indfører en hindring for adgangen til markedet og dermed får følger for virksomheder i andre medlemsstater. Der er ligeledes tale om foranstaltninger, der påvirker brugerprisen i andre medlemsstater, samt foranstaltninger, der påvirker de muligheder, en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat har for at levere en elektronisk kommunikationstjeneste.
            72. Kommissionen mener eksempelvis, at foranstaltninger vedrørende fastsættelse af takster for telefonitermineringstjenester  (18) får følger for operatører i andre medlemsstater, således at Kommissionen skal underrettes forudgående om sådanne foranstaltninger i henhold til den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede procedure (19) . Kommissionen mener, at takster for telefonitermineringstjenester netop udgør en del af opkaldsudgifterne mellem forskellige netoperatørers kunder og faktureres den kunde, der foretager opkaldet, således at foranstaltningen kan anses for at have en betydelig indvirkning på brugerne. Den mener endvidere, at niveauet for taksterne for telefonitermineringstjenester direkte påvirker kapaciteten for operatører med hjemsted i andre medlemsstater til at levere deres tjenester i den pågældende medlemsstat på grundlag af de fastsatte takster for telefonitermineringstjenester.
            73. Kommissionen mener ligeledes, at de foranstaltninger, hvormed en national tilsynsmyndighed fastsætter taksterne for engrossalg af højhastighedsadgang og deres beregningsmetode, skal være genstand for en forudgående underretning i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
            74. I hovedsagen påhviler det således den nationale retsinstans konkret at vurdere, om den pågældende foranstaltning, som vedtages for at sikre slutbrugerne adgang til ikke-geografiske numre, ligeledes kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, således at alle de krævede betingelser i tilknytning til underretningsproceduren er opfyldt.
            75. Med henblik herpå skal den nationale retsinstans således tage hensyn til denne foranstaltnings art og til arten af de pågældende tjenester.
            76. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den pågældende foranstaltning forpligter T-Mobile Polska til at garantere slutbrugere, der opholder sig på det nationale område, og som benytter dets net til roaming, adgang til ikke-geografiske numre.
            77. Det skal bemærkes, at der ved et »ikke-geografisk nummer« i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 2, litra d) og f), forstås et nummer fra den nationale nummerplan, hvor talstrukturen ikke indeholder en geografisk information, der anvendes til at dirigere opkald til nettermineringspunktets fysiske placering. Dette omfatter navnlig mobil-, frikalds- og overtakseringsnumre.
            78. Jeg kan ligeledes forstå, at den i den foreliggende sag omhandlede foranstaltning fastsætter retningslinjerne for taksering af adgangstjenesten til ikke-geografiske numre i forbindelse med aftalen mellem T-Mobile Polska og Telefonia Dialog.
            79. Det er min opfattelse, at disse elementer viser, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
            80. På den ene side er den adgang til ikke-geografiske numre, som T-Mobile Polska skal sikre, ikke blot til gavn for slutbrugerne på dette selskabs net, men også for dem, der benytter de roamingtjenester, selskabet tilbyder. Som Kommissionen imidlertid allerede med rette har bemærket, indebærer det, der tilsammen kaldes roaming, at kommunikationen har en grænseoverskridende dimension. T-Moblie Polska har desuden under retsmødet præciseret, at selskabet har indgået mere end 140 roamingkontrakter med udbydere i forskellige medlemsstater.
            81. På den anden side fastsætter den omhandlede foranstaltning priserne på telekommunikationstjenester samt retningslinjerne for revision af disse takster. Hvis disse retningslinjer indsættes i aftalen med T-Mobile Polska, kan de efter min mening have direkte følger for slutbrugeren, da de udgør et element i opkaldsudgifterne og dermed påvirker det beløb, som faktureres den kunde, der foretager opkaldet. Under disse omstændigheder mener jeg, at en sådan foranstaltning kan have en væsentlig indvirkning på brugerne. Som Sąd Apelacyjny w Warszawie har fastslået, er det endvidere ikke umuligt, at den ligeledes har indvirkning på betingelserne for markedsadgang for operatører, navnlig de operatører, der er etableret i andre medlemsstater.
            82. Den nationale retsinstans skal endvidere tage hensyn til de berørte selskabers, særlig T-Mobile Polska, betydning på markedet og markedsposition. Ifølge de oplysninger, jeg er i besiddelse af, samt de opl ysninger, som T-Mobile Polska meddelte under retsmødet, er dette selskab et af de største telekommunikationsselskaber i Polen og i hele Østeuropa. Som det fremgår af dommen i sagen Polska Telefonia Cyfrowa (20), havde formanden for UKE allerede i 2006 fastslået, at det pågældende selskab besad en stærk markedsposition på markedet for taletelefonitjenester, og derfor pålagt det visse forpligtelser (21) . I 2008 havde T-Mobil Polska en markedsandel på 29%, mens denne andel var på 27% i 2013. Disse oplysninger om T-Mobile Polskas betydning på markedet viser tydeligvis, at antallet af kommunikationer via dette selskabs net, herunder opkald til ikke-geografiske numre, er betydeligt.
            83. Selv om disse elementer siger noget om den omhandlede foranstaltnings kapacitet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, er de efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til, at det kan konkluderes, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket mærkbart. Det påhviler den nationale retsinstans at afgøre, hvor stor denne indvirkning reelt er, henset til alle de elementer, den er i besiddelse af i forbindelse med den foreliggende sag.
            84. Henset til det ovenstående mener jeg således, at rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal fortolkes således, at en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 28 ønsker at sikre slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre, kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, når denne foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem disse medlemsstater mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på samhandelen.
            85. Denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, som det påhviler hver enkelt af de kompetente nationale myndigheder at afgøre i hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatører markedsposition og betydning på markedet.
            C – Tredje spørgsmål 
            86. Jeg mener ikke, at det er fornødent at undersøge den forelæggende rets tredje spørgsmål, henset til den besvarelse af de to første spørgsmål, som jeg foreslår. Som allerede anført fremgår det endvidere af den polske lovtekst, som den fremgår af de bilag, jeg er i besiddelse af, at den ikke afviger fra de forpligtelser, som EU-lovgiver har opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
            V – Forslag til afgørelse 
            87. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen svarer Sąd Najwyższy som følger:
            »1) Artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) skal fortolkes således, at en foranstaltning, som vedtages i forbindelse med tvistbilæggelse, og hvormed en national tilsynsmyndighed pålægger en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre i overensstemmelse med de beføjelser og det ansvar, der påhviler den i henhold til artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet), artikel 20 i direktiv 2002/21 og artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet), henhører under anvendelsesområdet for underretningsproceduren, og der skal således foretages underretning herom, når den har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            2) Artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21 skal fortolkes således, at en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til artikel 28 i direktiv 2002/22 ønsker at sikre slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre, kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, når denne foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem disse medlemsstater mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på samhandelen.
            Denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, som det påhviler de enkelte kompetente nationale myndigheder at afgøre i hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatørers markedsposition og betydning på markedet.«
            (1) . 
            (2)  –	EFT L 108, s. 33 (herefter »rammedirektivet«).
            (3)  –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.3.2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT L 108, s. 51).
            (4)  –	Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.3.2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT L 108, s. 7).
            (5)  –	Dz. U. nr. 171, punkt 1800.
            (6)  –	Ligesom Kommissionen mener jeg, at den polske lovgivning ikke afviger fra de forpligtelser, som EU-lovgiver har fastsat i rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
            (7)  –	Kommissionens henstilling om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EUT L 301, s. 23).
            (8)  –	5/69, EU:C:1969:35.
            (9)  –	Præmis 5.
            (10)  –	22/71, EU:C:1971:113.
            (11)  –	Præmis 16. Min fremhævelse.
            (12)  –	EUT 2004 C 101, s. 81, herefter »retningslinjerne«.
            (13)  –	Jf. punkt 23 i retningslinjerne.
            (14)  –	Dom Völk (EU:C:1969:35, præmis 5 og 7).
            (15)  –	Jf. punkt 13 i retningslinjerne.
            (16)  –	Jf. punkt 28 i retningslinjerne.
            (17)  –	Jf. eksempelvis dom Javico (C-306/96, EU:C:1998:173, præmis 17).
            (18)  –	Der er tale om engrostakster, som operatøren for en abonnent, der modtager et mobilopkald, fakturerer opkalderens netoperatør for at formidle eller »terminere« et opkald.
            (19)  –	Jf. Kommissionens pressemeddelelser af 25.6.2009 og 24.6.2010, som findes på følgende webadresser: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_fr.htm?locale=EN og http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_en.htm
            (20)  –	C-410/09, EU:C:2011:294.
            (21)  –	Præmis 14.
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      Y. BOT
      fremsat den 15. januar 2015 (
            1
         )
      
         Sag C-3/14
      
      
         Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej,
      
      
         Telefonia Dialog sp. z o.o.,
      
      
         mod
      
      T-Mobile Polska SA , tidligere Polska Telefonia Cyfrowa SA
      
         (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sąd Najwyższy (Polen))
      
      »Præjudiciel forelæggelse — elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester — direktiv 2002/19/EF — artikel 5 — de nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med adgang og samtrafik — direktiv 2002/21/EF — artikel 7, stk. 3 — underretning om udkast til foranstaltninger, som de nationale tilsynsmyndigheder planlægger — procedurens anvendelsesområde — rækkevidden af betingelsen om afgørelsens genstand — rækkevidden af betingelsen om denne foranstaltnings indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne — en national tilsynsmyndigheds afgørelse truffet i forbindelse med en tvistbilæggelse mellem to nationale operatører i henhold til artikel 20 i direktiv 2002/21/EF — afgørelse, hvormed den ene af disse operatører pålægges de forpligtelser om adgang til ikke-geografiske numre, der er fastsat i artikel 28 i direktiv 2002/22/EF«
      
               1. 
            
            
               Med den foreliggende præjudicielle forelæggelse anmodes Domstolen om at præcisere anvendelsesområdet for den underretningsprocedure, som EU-lovgiver har fastsat i artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (
                     2
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               I henhold til denne bestemmelse er en national tilsynsmyndighed forpligtet til at underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder om de udkast til foranstaltninger, der vedtages på grundlag af bestemmelser, som EU-lovgiver udtrykkeligt har fastsat i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), og som »vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 3, litra b).
            
         
               3. 
            
            
               Sąd Najwyższy (højesteret) (Polen) har i det væsentlige anmodet Domstolen om at præcisere rækkevidden af hver af disse to betingelser.
            
         
               4. 
            
            
               Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (formanden for kontoret for elektronisk kommunikation, herefter »formanden for UKE«), den polske nationale tilsynsmyndighed og Telefonia Dialog sp. z o.o. (herefter »Telefonia Dialog«) og T-Mobile Polska SA, tidligere Polska Telefonia Cyfrowa SA (herefter »T-Mobile Polska«), et af de største telekommunikationsselskaber i Polen. På anmodning fra Telefonia Dialog og for at løse tvisten med T-Mobile Polska har formanden for UKE således pålagt T-Mobile Polska forpligtelser til at sikre slutbrugerne den ret til adgang til opkald til ikke-geografiske numre, der sikres med artikel 28 i direktiv 2002/22/EF (
                     3
                  ). I henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 2, litra d) og f), forstås ved et »ikke-geografisk nummer« et nummer fra den nationale nummerplan, hvor talstrukturen ikke indeholder en geografisk information, der anvendes til at dirigere opkald til nettermineringspunktets (NTP) fysiske placering. Det omfatter bl.a. mobil-, frikalds- og overtakseringsnumre. Det fremgår af sagens akter, at formanden for UKE ikke har meddelt denne foranstaltning til Europa-Kommissionen og til de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder forud for vedtagelsen af den.
            
         
               5. 
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål i det væsentlige oplyst, om en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er forpligtet til at give underretning om en foranstaltning som den, der er tale om i hovedsagen. Den ønsker navnlig oplyst, om denne foranstaltning, hvormed den nationale tilsynsmyndighed har pålagt en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre for at løse en tvist, henhører under anvendelsesområdet for proceduren og nærmere bestemt opfylder de to betingelser, der er opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a) og b).
            
         
               6. 
            
            
               Jeg vil i dette forslag til afgørelse redegøre for, hvorfor jeg mener, at en sådan foranstaltning henhører under anvendelsesområdet for rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og dermed skal meddeles til Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder, da den vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            
         
               7. 
            
            
               Jeg foreslår i denne henseende, at Domstolen fastslår, at den betingelse om foranstaltningens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, der er opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), har til formål at påvise, at den pågældende foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på handelen mellem medlemsstaterne. Da denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, påhviler det hver enkelt af de kompetente nationale myndigheder at gennemføre en konkret undersøgelse under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatørers stilling og betydning på markedet.
            
         
         I – Retsforskrifter
      
      A – EU-retten
      
      1. Adgangsdirektivet
      
               8.
            
            
               Artikel 1, stk. 1, i direktiv 2002/19/EF (
                     4
                  ) bestemmer følgende:
               »Inden for rammerne af [rammedirektivet] fastlægges der i nærværende direktiv harmoniserede regler for, hvordan medlemsstaterne kan regulere adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter. Formålet er med udgangspunkt i principperne for det indre marked at opstille et regelsæt for forholdene mellem leverandører af net og tjenester med henblik på at skabe holdbar konkurrence, interoperabilitet mellem elektroniske kommunikationstjenester og fordele for forbrugerne.«
            
         
               9.
            
            
               Adgangsdirektivets artikel 5 med overskriften »De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med netadgang og samtrafik« bestemmer:
               »1.   De nationale tilsynsmyndigheder skal med henblik på at virkeliggøre målsætningerne i artikel 8 i [rammedirektivet] tilskynde til og, når det er hensigtsmæssigt, sørge for, at der i henhold til bestemmelserne i dette direktiv etableres den fornødne adgang og samtrafik og sikres interoperabilitet mellem tjenesterne, samt varetage deres ansvar med henblik på at fremme effektivitet, holdbar konkurrence, effektive investeringer og innovation samt skabe flest mulige fordele for slutbrugerne.
               Med forbehold af de foranstaltninger, der kan træffes vedrørende virksomheder med stærk markedsposition i henhold til artikel 8, skal de nationale tilsynsmyndigheder navnlig:
               
                        a)
                     
                     
                        i det omfang, det er nødvendigt for at sikre end-to-end-forbindelse, kunne indføre forpligtelser for virksomheder, der kontrollerer adgangen til slutbrugere, herunder i begrundede tilfælde pligt til sammenkoble deres net, hvis det ikke allerede er sket
                     
                  [...]
               3.   Forpligtelser og betingelser, der indføres i overensstemmelse med stk. 1 og 2, […] skal gennemføres efter procedurerne i artikel 6 og 7 i [rammedirektivet].
               4.   Hvad angår adgang og samtrafik sørger medlemsstaterne for, at den nationale tilsynsmyndighed kan gribe ind på eget initiativ, når det er begrundet, eller, såfremt virksomhederne ikke er nået frem til en aftale, på foranledning af en af de implicerede parter for at sikre de politiske målsætninger i artikel 8 i [rammedirektivet], jf. bestemmelserne i nærværende direktiv og procedurerne i artikel 6 og 7, 20 og 21 i [rammedirektivet].«
            
         
               10.
            
            
               Adgangsdirektivets artikel 8 med overskriften »Fastlæggelse, ændring eller tilbagetrækning af forpligtelser« har følgende ordlyd:
               »1.   Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder har beføjelse til at pålægge de forpligtelser, der er beskrevet i artikel 9-13.
               [...]
               4.   Forpligtelser, der pålægges i henhold til denne artikel, skal tage udgangspunkt i det konkrete problem, være forholdsmæssige og berettigede i lyset af de målsætninger, der er fastlagt i artikel 8 i [rammedirektivet]. Sådanne forpligtelser kan kun pålægges efter høring i overensstemmelse med artikel 6 og 7 i nævnte direktiv.
               [...]«
            
         2. Rammedirektivet
      
               11.
            
            
               I 15. og 38. betragtning til rammedirektivet præciseres følgende:
               
                        »(15)
                     
                     
                        Det er vigtigt, at de nationale tilsynsmyndigheder hører alle interesserede parter om påtænkte afgørelser og tager hensyn til disses kommentarer, før de træffer endelig afgørelse. For at sikre, at afgørelser på nationalt plan ikke får negative følger for det indre marked eller for andre af traktatens målsætninger, bør de nationale tilsynsmyndigheder desuden underrette Kommissionen og andre nationale tilsynsmyndigheder om visse udkast til afgørelser, så disse får mulighed for at kommentere dem. Det er rimeligt, at de nationale tilsynsmyndigheder hører de interesserede parter om alle udkast til foranstaltninger med konsekvenser for handelen mellem medlemsstaterne. Det er i dette direktiv og i særdirektiverne fastsat, i hvilke tilfælde procedurerne i artikel 6 og 7 finder anvendelse.
                     
                  [...]
               
                        (38)
                     
                     
                        Foranstaltninger, der kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, er foranstaltninger, som kan øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne på en måde, der kan skabe en hindring for det indre marked. Det kan være foranstaltninger, som har væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater, herunder foranstaltninger, der påvirker brugerprisen i andre medlemsstater, foranstaltninger, der påvirker de muligheder, en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat har for at levere en elektronisk kommunikationstjeneste, og navnlig foranstaltninger, som påvirker muligheden for at levere transnationale tjenester, samt foranstaltninger, der påvirker markedsstrukturen eller ‑adgangen og dermed får følger for virksomheder i andre medlemsstater.«
                     
                  
         
               12.
            
            
               Rammedirektivets artikel 6 med overskriften »Høring og transparens« bestemmer følgende:
               »Medlemsstaterne sikrer med undtagelse af spørgsmål, der er omfattet af artikel 7, stk. 6, 20 eller 21, at de nationale tilsynsmyndigheder, når de i medfør af dette direktiv eller af særdirektiverne agter at træffe foranstaltninger med væsentlige virkninger for det relevante marked, giver de interesserede parter lejlighed til inden for en rimelig frist at fremsætte bemærkninger til udkastet til foranstaltninger […]«
            
         
               13.
            
            
               Rammedirektivets artikel 7 med overskriften »Konsolidering af det indre marked for elektronisk kommunikation« har følgende ordlyd:
               »1.   De nationale tilsynsmyndigheder tager under udførelsen af deres opgaver i medfør af dette direktiv og særdirektiverne størst muligt hensyn til målene i artikel 8, herunder i det omfang de vedrører det indre markeds funktion.
               2.   De nationale tilsynsmyndigheder bidrager til udviklingen af det indre marked ved at samarbejde indbyrdes og med Kommissionen på en transparent måde for at sikre en ensartet anvendelse af dette direktiv og særdirektiverne i alle medlemsstaterne […]
               3.   Ud over den i artikel 6 omhandlede høring skal en national tilsynsmyndighed, der agter at træffe en foranstaltning, som
               
                        a)
                     
                     
                        er omfattet af artikel 15 eller 16 i dette direktiv, artikel 5 eller 8 i [adgangsdirektivet] og artikel 16 i [forsyningspligtdirektivet] og
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne,
                     
                  samtidig og under iagttagelse af artikel 5, stk. 3, stille udkastet til foranstaltning samt begrundelsen herfor til rådighed for Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i andre medlemsstater og underrette Kommissionen og de andre nationale tilsynsmyndigheder herom. De nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen kan kun fremsætte bemærkninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed inden for en måned eller inden for den i artikel 6 omhandlede frist, hvis den er længere. Fristen på én måned kan ikke forlænges.
               [...]«
            
         
               14.
            
            
               Rammedirektivets artikel 20 med overskriften »Tvistbilæggelse mellem virksomheder« bestemmer følgende:
               »1.   Opstår der en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en medlemsstat i forbindelse med forpligtelser, der følger af dette direktiv eller særdirektiverne, træffer den pågældende nationale tilsynsmyndighed, efter anmodning fra den ene eller den anden af parterne, med forbehold af bestemmelserne i stk. 2, en bindende afgørelse for at bilægge tvisten hurtigst muligt […]
               [...]
               3.   Ved bilæggelse af en tvist træffer den nationale tilsynsmyndighed afgørelser, der tilsigter at opfylde målene i artikel 8. Forpligtelser, som den nationale tilsynsmyndighed pålægger en virksomhed som led i bilæggelsen af en tvist, skal respektere bestemmelserne i dette direktiv eller i særdirektiverne.
               [...]«
            
         3. Forsyningspligtdirektivet
      
               15.
            
            
               Forsyningspligtdirektivets artikel 28 henhører under kapitel IV med overskriften »Slutbrugeres interesser og rettigheder«. Denne artikel vedrører adgangen til at kalde ikke-geografiske numre og bestemmer følgende:
               »Medlemsstaterne sikrer, at slutbrugere fra andre medlemsstater, hvor det er teknisk og økonomisk muligt kan kalde ikke-geografiske numre på deres område [...]«
            
         B – Polsk ret
      
      
               16.
            
            
               Med Ustawa Prawo telekomunikacyjne (telekommunikationsloven) af 16. juli 2004 (
                     5
                  ) i den udgave, der finder anvendelse på tvistens faktiske omstændigheder, gennemføres de bestemmelser, som EU-lovgiver har vedtaget i »telekommunikationspakken«, i national ret.
            
         
               17.
            
            
               Med denne lovs artikel 15 i kapitel 3 med overskriften »Høringsprocedure« gennemføres rammedirektivets artikel 6 i national ret. Denne artikel bestemmer følgende:
               »Inden formanden for UKE [Prezes Urzędu] træffer afgørelse vedrørende følgende forhold:
               
                        1)
                     
                     
                        markedsanalysen eller udpegningen af en telekommunikationsoperatør, som har en stærk markedsposition, eller annullation af en afgørelse herom
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        pålæggelse, ophævelse, opretholdelse eller ændring af regulerende forpligtelser for telekommunikationsvirksomheder, som har en stærk markedsposition eller som ikke har en sådan position
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        om adgang til telekommunikation, som omhandlet i artikel 28-30
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        i andre forhold, som er nævnt i loven,
                     
                  gennemfører han en høringsprocedure og giver de berørte retssubjekter mulighed for skriftligt at fremsætte deres bemærkninger til udkastet til afgørelse inden for en bestemt frist.«
            
         
               18.
            
            
               Lovens artikel 18 findes i kapitel 4 med overskriften »Konsolideringsprocedure«. Med denne artikel gennemføres rammedirektivets artikel 7 i national ret og har følgende ordlyd:
               »Har de i artikel 15 nævnte afgørelser indvirkning på handelsforholdet mellem medlemsstaterne, indleder formanden for UKE samtidig med høringsproceduren en konsolideringsprocedure og sender udkastet til afgørelsen samt begrundelsen herfor til [...] Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater.«
            
         
               19.
            
            
               Med artikel 27 og 28 i telekommunikationsloven gennemføres adgangsdirektivets artikel 5 i national ret. Artikel 27 og 28 har følgende ordlyd:
               »Artikel 27
               
               1.   Formanden for UKE kan ved afgørelse efter skriftlig anmodning fra en af parterne i forhandlingerne om indgåelse af en adgangsaftale eller af egen drift fastsætte en frist for afslutningen af forhandlingerne vedrørende den pågældende aftales indgåelse, idet fristen ikke må overstige 90 dage fra det tidspunkt, hvor anmodningen om indgåelse af en sådan aftale indgives.
               2.   Indledes der ikke forhandlinger, eller afslås adgang til et telekommunikationsnet af en operatør, der har pligt til at sikre adgang, eller er der ikke inden for den i stk. 1 fastsatte frist indgået en aftale, kan en af parterne indgive en anmodning til formanden for UKE om, at der træffes afgørelse vedrørende de omtvistede spørgsmål, eller at der fastsættes vilkår for samarbejdet.
               [...]
               
                  Artikel 28
               
               1.   Formanden for UKE træffer en afgørelse om adgang til telekommunikationsnet inden 90 dage fra indgivelsen af den i artikel 27, stk. 2, nævnte anmodning under hensyntagen til følgende kriterier:
               
                        1)
                     
                     
                        telekommunikationsnettenes brugeres interesse
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        de forpligtelser, der påhviler operatører af telekommunikationsnet
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        fremme af moderne telekommunikationstjenester
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        karakteren af de omtvistede spørgsmål og den praktiske mulighed for at gennemføre løsninger vedrørende de tekniske og økonomiske aspekter af adgang, som foreslås af de operatører af telekommunikationsnet, der deltager i forhandlingerne, og som kan udgøre alternativer
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        garantien:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 for netintegriteten og tjenesternes interoperabilitet
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 for ikke-diskriminerende adgangsbetingelser
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 for udviklingen af konkurrencen på markedet for telekommunikationstjenester
                              
                           
                  [...]
               4.   Afgørelsen om adgang træder for så vidt angår de områder, afgørelsen omfatter, i stedet for aftaler om adgang.
               [...]
               6.   Formanden for UKE kan efter anmodning fra en af de berørte parter eller af egen drift ændre afgørelsen om adgang, når dette er begrundet i nødvendigheden af at beskytte slutbrugernes interesser, sikre en effektiv konkurrence eller sikre i interoperabiliteten mellem tjenester.
               [...]«
            
         
               20.
            
            
               Med telekommunikationslovens artikel 79, stk. 1, gennemføres forsyningspligtdirektivets artikel 28 i national ret. Den har følgende ordlyd:
               »Operatøren af et offentligt telekommunikationsnet sikrer, hvor det er teknisk og økonomisk muligt, at slutbrugere af dennes net såvel som slutbrugere i andre medlemsstater har adgang til ikke-geografiske numre i Republikken Polen, medmindre den opkaldte abonnent har begrænset adgangen til opkald fra slutbrugere i bestemte geografiske områder.«
            
         
         II – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
      
      
               21.
            
            
               Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Telefonia Dialog anmodede formanden for UKE om at træffe de nødvendige foranstaltninger for at ændre bestemmelserne i en aftale mellem Telefonia Dialog og T-Mobile Polska om slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre.
            
         
               22.
            
            
               På grundlag af telekommunikationslovens artikel 28, der gennemfører adgangsdirektivets artikel 5 med overskriften »De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og ansvar i forbindelse med netadgang og samtrafik« i national ret, pålagde formanden for UKE med afgørelse af 19. december 2008 Telefonia Dialog at levere telefonitermineringstjenester via sit net mod den i afgørelsen fastsatte modydelse. T-Mobile Polska var forpligtet til at sikre sine abonnenter adgang til de informationstjenester, der blev leveret via Telefonia Dialogs net mod den i afgørelsen fastsatte modydelse.
            
         
               23.
            
            
               I forbindelse med et søgsmål anlagt af T-Mobile Polska ophævede Sąd Okręgowy w Warszawie (byretten i Warszawa) formanden for UKE’s afgørelse med den begrundelse, at denne ikke havde gennemført en underretningsprocedure som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Efter Sąd Okręgowy w Warszawies opfattelse havde denne afgørelse indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, idet den berørte borgerne i medlemsstater, som benyttede sig af T-Mobile Polskas roamingtjenester.
            
         
               24.
            
            
               Sąd Apelacyjny w Warszawie (appelretten i Warszawa) stadfæstede denne dom.
            
         
               25.
            
            
               Formanden for UKE iværksatte kassationsanke ved Sąd Najwyższy. Han er af den opfattelse, at Sąd Apelacyjny w Warszawie ved at fastslå, at den pågældende foranstaltning havde indvirkning på det indre marked, ikke har fortolket begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, korrekt og dermed har tilsidesat denne bestemmelse.
            
         
               26.
            
            
               Sąd Najwyższy har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
               
                        »1)
                     
                     
                        Skal [rammedirektivets] artikel 7, stk. 3, sammenholdt med [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, fortolkes således, at enhver foranstaltning, som træffes af de nationale tilsynsmyndigheder med henblik på opfyldelse af forpligtelsen i [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, indvirker på samhandelen mellem medlemsstaterne, blot såfremt den pågældende foranstaltning kan give slutbrugere fra andre medlemsstater adgang til ikke-geografiske numre på den pågældende medlemsstats område?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Skal [rammedirektivets] artikel 6, artikel 7, stk. 3, og artikel 20 fortolkes således, at den nationale tilsynsmyndighed ikke må gennemføre en konsolideringsprocedure, når den træffer afgørelse i en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, og denne tvist vedrører en af disse virksomheders opfyldelse af forpligtelsen i [forsyningspligtdirektivets] artikel 28, heller ikke selv om den pågældende foranstaltning får indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, og den nationale tilsynsmyndighed i henhold til national ret er forpligtet til altid at gennemføre en konsolideringsprocedure, når den pågældende foranstaltning kan få indvirkning på samhandelen?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende: Skal [rammedirektivets] artikel 6, artikel 7, stk. 3, og artikel 20, sammenholdt med artikel 288 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, fortolkes således, at den nationale ret er forpligtet til ikke at anvende nationale bestemmelser, som pålægger den nationale tilsynsmyndighed altid at gennemføre en konsolideringsprocedure, når den har truffet en foranstaltning, som kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne?
                     
                  
         
         III – Indledende bemærkninger
      
      
               27.
            
            
               Jeg foreslår af følgende årsager, at Domstolen bedømmer spørgsmålene i en anden rækkefølge end den af Sąd Najwyższy foreslåede.
            
         
               28.
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en national tilsynsmyndighed er forpligtet til at overholde den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede underretningsprocedure, når denne i forbindelse med en tvist mellem to selskaber, der leverer elektroniske kommunikationstjenester i en enkelt medlemsstat, kræver opfyldelse af de forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre, som EU-lovgiver har fastsat i forsyningspligtdirektivets artikel 28.
            
         
               29.
            
            
               De tilfælde, hvor nationale tilsynsmyndigheder er forpligtede til at foretage underretning om deres udkast til foranstaltninger, er klart defineret af EU-lovgiver i rammedirektivets artikel 7, stk. 3. To betingelser skal være opfyldt.
            
         
               30.
            
            
               Den første vedrører foranstaltningens genstand. I medfør af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), skal der således være tale om foranstaltninger, der »er omfattet af artikel 15 eller 16 i dette direktiv, [adgangsdirektivets] artikel 5 eller 8 og [forsyningspligtdirektivets] artikel 16«.
            
         
               31.
            
            
               Den anden betingelse vedrører foranstaltningens indvirkning på det indre marked. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), skal der således være tale om foranstaltninger, der »vil få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne«.
            
         
               32.
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med sit første spørgsmål at få klarlagt rækkevidden af denne anden betingelse. Sąd Najwyższy ønsker således oplyst, om en foranstaltning som den i tvisten i hovedsagen omhandlede, der skal sikre adgang til ikke-geografiske numre, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b).
            
         
               33.
            
            
               Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret endvidere at få afklaret rækkevidden af den første betingelse om afgørelsens art. Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om underretningsproceduren finder anvendelse på en foranstaltning, der er vedtaget på grundlag af rammedirektivets artikel 20, i forbindelse med løsning af en tvist mellem nationale operatører.
            
         
               34.
            
            
               Henset til det ovenstående mener jeg, at det er mere hensigtsmæssigt at besvare disse to spørgsmål i omvendt rækkefølge. Hvis det således fastslås, at en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der er vedtaget i forbindelse med løsningen af en tvist mellem virksomheder, ikke er omfattet af en af de situationer, som EU-lovgiver udtrykkeligt har defineret i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), er det ufornødent at undersøge, om denne foranstaltning i henhold til den pågældende bestemmelses litra b) kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            
         
         IV – Analyse
      
      A – Rækkevidden af betingelsen i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), om foranstaltningens art
      
      
               35.
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med sit andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en national tilsynsmyndighed i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3, er forpligtet til at foretage underretning om en foranstaltning, hvormed den pålægger en teleoperatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre, når denne foranstaltning vedtages inden for rammerne af løsningen af en tvist i medfør af dette direktivs artikel 20 (
                     6
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Spørgsmålet opstår, fordi EU-lovgiver ikke i rammedirektivets artikel 20 har præciseret, at Kommissionen og de øvrige medlemsstaters nationale tilsynsmyndigheder skal underrettes om en sådan beslutning i henhold til den i direktivets artikel 7, stk. 3, omhandlede procedure.
            
         
               37.
            
            
               Spørgsmålet opstår ligeledes, for så vidt som denne afgørelse ikke ved første øjekast er omfattet af de tilfælde, som EU-lovgiver har defineret i direktivets artikel 7, stk. 3, litra a).
            
         
               38.
            
            
               I henhold til denne bestemmelse er en national tilsynsmyndighed forpligtet til at foretage underretning om foranstaltninger, hvormed
               
                        —
                     
                     
                        den afgrænser det relevante marked eller foretager en markedsanalyse i henhold til rammedirektivets artikel 15 og 16
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den opfylder forpligtelserne vedrørende adgang til elektroniske kommunikationsnet og vedrørende samtrafik i henhold til adgangsdirektivets artikel 5
                     
                  
                        —
                     
                     
                        den i henhold til adgangsdirektivets artikel 8 fastlægger, ændrer eller tilbagetrækker de forpligtelser, der påhviler de operatører, som har en stærk markedsposition på et bestemt marked, særlig
                     
                  
                        —
                     
                     
                        
                                 —
                              
                              
                                 forpligtelserne vedrørende transparens i forbindelse med samtrafik eller adgang i henhold til adgangsdirektivets artikel 9
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 forpligtelserne vedrørende ikke-diskriminering i henhold til adgangsdirektivets artikel 10
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 forpligtelserne vedrørende regnskabsmæssig opsplitning i henhold til adgangsdirektivets artikel 11
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 forpligtelserne vedrørende adgang til specifikke netelementer og tilhørende faciliteter i henhold til adgangsdirektivets artikel 12
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 kravene vedrørende priskontrol og omkostningsregnskaber i henhold til adgangsdirektivets artikel 13
                              
                           
                  
                        —
                     
                     
                        den opretholder, ændrer eller tilbagetrækker forpligtelserne vedrørende detailmarkeder i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 16, stk. 3.
                     
                  
         
               39.
            
            
               EU-lovgiver har således ikke udtrykkeligt nævnt en foranstaltning vedtaget på grundlag af rammedirektivets artikel 20.
            
         
               40.
            
            
               Jeg mener dog ikke, at dette er til hinder for, at en sådan afgørelse kan henhøre under anvendelsesområdet for den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede underretningsprocedure, så snart denne foranstaltning vedrører en af de i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), opstillede forpligtelser og har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i dette direktivs artikel 7, stk. 3, litra b).
            
         
               41.
            
            
               Rammedirektivets artikel 20 er således en ren proceduremæssig bestemmelse. Heri præciseres som bekendt de standarder og den procedure, der finder anvendelse, når en national tilsynsmyndighed intervenerer i en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en og samme medlemsstat og med henblik på en løsning af denne tvist træffer en bindende afgørelse.
            
         
               42.
            
            
               Gennemførelsen af underretningsproceduren afhænger imidlertid ikke af arten af den procedure, der har resulteret i, at den nationale tilsynsmyndighed har truffet den pågældende foranstaltning. Som det klart fremgår af rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), afhænger gennemførelsen af denne procedure udelukkende af genstanden for foranstaltningen. Skal den afgrænse et relevant marked, skal den sikre adgang til en elektronisk kommunikationstjeneste, eller har den til formål at pålægge en markedsoperatør forpligtelser vedrørende priskontrol?
            
         
               43.
            
            
               I hovedsagen må man således se på selve genstanden for den afgørelse, som formanden for UKE har truffet, uafhængigt af den proceduremæssige ramme, den indgår i.
            
         
               44.
            
            
               Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at formanden for UKE traf denne foranstaltning med henblik på gennemførelse af forpligtelserne i forsyningspligtdirektivets artikel 28, som skal garantere slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre på deres område. En sådan afgørelse vedrører således adgangen til en elektronisk kommunikationstjeneste.
            
         
               45.
            
            
               Selv om den pågældende foranstaltning indgår i den i rammedirektivets artikel 20 omhandlede tvistbilæggelsesprocedure, har den forelæggende ret bekræftet, at den er blevet vedtaget i medfør af de beføjelser, som formanden for UKE har fået tildelt med telekommunikationslovens artikel 28, hvormed adgangsdirektivets artikel 5 gennemføres i national retsorden. Det skal bemærkes, at denne bestemmelse tildeler de enkelte nationale tilsynsmyndigheder en ret, eller endog en forpligtelse, til at pålægge markedsoperatørerne forpligtelser vedrørende adgang til elektroniske kommunikationstjenester og samtrafik. Der er tale om en materiel bestemmelse, som foranstaltningen i hovedsagen helt klart er omfattet af.
            
         
               46.
            
            
               Genstanden for den foranstaltning, som formanden for UKE har vedtaget, er således baseret på adgangsdirektivets artikel 5, hvori fastsættes de beføjelser og forpligtelser, der påhviler de nationale tilsynsmyndigheder i forbindelse med adgang og samtrafik, mens proceduren beror på rammedirektivets artikel 20, hvori fastsættes de proceduremæssige standarder, der finder anvendelse i forbindelse med bilæggelse af en tvist.
            
         
               47.
            
            
               Jeg skal i denne forbindelse bemærke, at EU-lovgiver har etableret en meget tæt forbindelse mellem de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af adgangsdirektivets artikel 5, og de i rammedirektivets artikel 6, 7, 20 og 21 omhandlede proceduremæssige mekanismer. Som det meget klart fremgår af adgangsdirektivets artikel 5, stk. 3 og 4, skal de forpligtelser og betingelser, som de nationale tilsynsmyndigheder pålægger i forbindelse med adgang og samtrafik, gennemføres i overensstemmelse med de i rammedirektivets artikel 6 og 7 omhandlede hørings- og underretningsprocedurer og eventuelt under overholdelse af de i rammedirektivets artikel 20 og 21 opstillede procedureregler, når de indgår i bilæggelsen af en national eller grænseoverskridende tvist.
            
         
               48.
            
            
               Når det er sagt, skal det fremhæves, at de foranstaltninger, der vedtages på grundlag af adgangsdirektivets artikel 5, er udtrykkeligt omfattet af de i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra a), nævnte tilfælde. De nationale tilsynsmyndigheder er således forpligtede til at underrette Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de øvrige medlemsstater om sådanne foranstaltninger, når de har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            
         
               49.
            
            
               En sådan fortolkning underbygges af de mål, som EU-lovgiver forfølger på dette område.
            
         
               50.
            
            
               Målet, som fremgår udtrykkeligt af 15. betragtning til rammedirektivet, er at sikre, at afgørelser truffet på nationalt plan af de nationale tilsynsmyndigheder ikke får negative følger for det indre marked. Det fremgår endvidere af anden betragtning til Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 (
                     7
                  ), at disse beslutninger ikke må få negativ indvirkning på realiseringen af de mål, som EU-lovgiver forfølger med fastsættelsen af en retlig ramme for telekommunikationsmarkedet, der er omhandlet i rammedirektivets artikel 8. Med andre ord kræver EU-lovgiver, at de nationale tilsynsmyndigheder bidrager til udviklingen af det indre marked ved at samarbejde på en gennemsigtig måde indbyrdes og med Kommissionen for at sikre en ensartet anvendelse af de regler, der er fastsat i forbindelse med »telekommunikationspakken«, og således undgå enhver konkurrenceforvridning, der kan hindre udviklingen af telekommunikationsmarkedet.
            
         
               51.
            
            
               Det ville imidlertid være i strid med disse mål, hvis foranstaltninger vedtaget af de nationale tilsynsmyndigheder i forbindelse med bilæggelse af en tvist udelukkes fra underretningsproceduren. Disse foranstaltninger er af administrativ og ikke juridisk karakter, og underretningen om dem indgår helt klart i det samarbejde, som EU-lovgiver forsøger at etablere mellem de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen. Jeg mener derfor, at en udelukkelse af sådanne foranstaltninger fra anvendelsesområdet for rammedirektivets artikel 7, stk. 3, ville hindre den ønskede harmonisering. Det skal i denne henseende bemærkes, at EU-lovgiver i 32. betragtning til rammedirektivet udtrykkeligt har anført, at »[n]år en national tilsynsmyndighed deltager i bilæggelsen af en tvist mellem virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en medlemsstat, bør den søge at sikre, at de forpligtelser, der følger af [rammedirektivet] eller særdirektiverne, overholdes«, herunder kravet om gennemsigtighed og samarbejde.
            
         
               52.
            
            
               Det er i øvrigt interessant at bemærke, at Kommissionen i forbindelse med forfølgelsen af disse mål i fjerde betragtning til ovennævnte henstilling har præciseret, at den »vil give nationale tilsynsmyndigheder, der anmoder derom, lejlighed til at drøfte eventuelle planlagte foranstaltninger, inden disse anmeldes formelt i henhold til artikel 7 i [rammedirektivet]«.
            
         
               53.
            
            
               Henset til det ovenstående mener jeg således, at rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal fortolkes således, at en foranstaltning vedtaget inden for rammerne af en tvistbilæggelse, hvormed en national tilsynsmyndighed pålægger en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre i overensstemmelse med de beføjelser og det ansvar, der påhviler den i henhold til adgangsdirektivets artikel 5, rammedirektivets artikel 20 og forsyningspligtdirektivets artikel 28, henhører under anvendelsesområdet for underretningsproceduren, og at der derfor skal foretages underretning herom, når denne foranstaltning har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
            
         B – Rækkevidden af forpligtelsen i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), om foranstaltningens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
      
      
               54.
            
            
               Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 28 ønsker at garantere, at slutbrugerne kan kalde ikke-geografiske numre, nødvendigvis har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, således at Kommissionen og de nationale tilsynsmyndigheder i de andre medlemsstater skal underrettes herom.
            
         
               55.
            
            
               Besvarelsen af dette spørgsmål forudsætter her, at rækkevidden af kriteriet om »[foranstaltningens] indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, litra b), klarlægges.
            
         
               56.
            
            
               Dette kriterium er, som tidligere anført, bestemmende for underretningsprocedurens anvendelsesområde. Selv om dette kriterium har dannet grundlag for en omfattende retspraksis i forbindelse med tvister på konkurrenceområdet, har Domstolen endnu ikke udtalt sig om rækkevidden heraf i forbindelse med en tvist inden for telekommunikationssektoren.
            
         
               57.
            
            
               Det skal først og fremmest bemærkes, at EU-lovgiver udtrykkeligt har defineret rækkevidden af dette kriterium i 38. betragtning til rammedirektivet.
            
         
               58.
            
            
               Der er tale om »foranstaltninger, som kan øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne på en måde, der kan skabe en hindring for det indre marked«, idet EU-lovgiver endvidere har præciseret, at det »kan være foranstaltninger, som har væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater«.
            
         
               59.
            
            
               Jeg skal indledningsvis konstatere, at denne definition er identisk med den, som Domstolen og Kommissionen har valgt i forbindelse med konkurrenceretlige tvister. Det skal således bemærkes, at Domstolen i Völk-dommen (
                     8
                  ), der er grundlæggende på dette område, fastslog, at begrebet »[påvirkning af] handelen mellem medlemsstaterne« som omhandlet i EØF-traktatens artikel 85, stk. 1 (senere EF-traktatens artikel 85, stk. 1, derefter artikel 81, stk. 1, EF, nu artikel 101, stk. 1, TEUF), forudsætter, at den pågældende aftale kan »udøve en direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på handelen mellem medlemsstaterne på en måde, der kan være til skade for virkeliggørelsen af målene for et mellemstatsligt enhedsmarked« (
                     9
                  ). To år senere præciserede Domstolen ligeledes i Béguelin Import-dommen (
                     10
                  ), at begrebet påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne vedrører aftaler og praksis, som »mærkbart [kan] påvirke handelen mellem medlemsstater« (
                     11
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Kommissionen medtog denne definition i sin meddelelse »Retningslinjer vedrørende begrebet påvirkning af handelen i [...] artikel 81 [EF] og 82 [EF] (
                     12
                  ), som jeg vil vende tilbage til.
            
         
               61.
            
            
               Der er således overensstemmelse mellem EU-lovgivers definition af begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, og definitionen af udtrykket »der kan påvirke handelen mellem medlemsstater« i artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
            
         
               62.
            
            
               Denne overensstemmelse er fuldt ud kohærent, når det tages i betragtning, at telekommunikationsmarkedet i dag er et liberaliseret marked, hvor operatørerne kan udvise en adfærd, som kan betragtes på grundlag af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
            
         
               63.
            
            
               Som det klart fremgår af lovrammen inden for telekommunikationssektoren, hviler afgrænsningen og analysen af relevante markeder, de økonomiske operatørers stilling og position på disse markeder samt indvirkningen af den af disse operatører vedtagne praksis på disse markeder, på en økonomisk analyse, der er baseret på den konkurrenceretlige metode. EU-lovgiver har i øvrigt udtrykkeligt fastslået dette i forbindelse med forpligtelserne vedrørende adgang til de elektroniske kommunikationsnet og samtrafikken i 13. betragtning til adgangsdirektivet.
            
         
               64.
            
            
               Under disse omstændigheder mener jeg, som alle de parter, der har afgivet indlæg i hovedsagen, at begrebet »indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne«, som EU-lovgiver har anvendt i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal have den samme rækkevidde som begrebet påvirkning af handelen mellem medlemsstater, som EU-lovgiver har baseret sig på i forbindelse med konkurrenceretten, særlig artikel 101 TEUF, og det skal bedømmes i henhold til en tilsvarende metode.
            
         
               65.
            
            
               Denne metode præciseres i retningslinjerne, som er baseret på Domstolens retspraksis på området.
            
         
               66.
            
            
               I henhold til disse retningslinjer indebærer udtrykket »kan påvirke handelen mellem medlemsstater« som omhandlet i artikel 101 TEUF og 102 TEUF, som tidligere anført, at den omhandlede aftale direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt øver indflydelse på samhandelen mellem medlemslandene (
                     13
                  ). Ifølge Domstolen skal denne bedømmelse baseres på en undersøgelse af en række objektive retlige og faktiske omstændigheder inden for den faktiske ramme, som aftalen indgår i (
                     14
                  ). De kompetente myndigheder skal i denne forbindelse tage hensyn til aftalens art eller karakteren af den pågældende praksis, til de pågældende produkters art samt til de berørte virksomheders stilling og størrelse.
            
         
               67.
            
            
               Aftalens art og virksomhedernes position på markedet giver oplysninger om aftalens kapacitet til at påvirke handelen mellem medlemsstater. De berørte produkters art giver oplysninger om muligheden for, at samhandelen inden for EU påvirkes. Når køb og salg af et produkt indgår i en grænseoverskridende handel eller repræsenterer en væsentlig del af aktiviteten i en virksomhed, der ønsker at komme ind på eller øge sine aktiviteter i andre medlemsstater, er det lettere at påvise, at en sådan aftale kan have indvirkning på det indre marked.
            
         
               68.
            
            
               I henhold til retningslinjerne indebærer påvirkning af handelen mellem medlemsstater i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, at den pågældende aftale eller adfærd har et vist mindstemål af grænseoverskridende virkninger (
                     15
                  ), der berører mindst to medlemsstater. Kriteriet om påvirkning af handelen mellem medlemsstater indebærer således et kvantitativt element, som begrænser anvendelsen af EU-retten til aftaler og adfærd, der kan have virkninger af et vist omfang. Bedømmelsen af den mærkbare karakter afhænger endnu en gang af omstændighederne i hvert enkelt tilfælde, og navnlig af arten af den pågældende aftale eller adfærd samt de implicerede virksomheders markedsposition (
                     16
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Som allerede anført mener jeg, at bedømmelsen af den indvirkning, som en foranstaltning vedtaget af en national tilsynsmyndighed har på samhandelen mellem medlemsstaterne, skal baseres på en tilsvarende metode.
            
         
               70.
            
            
               Denne bedømmelse er efter min mening en faktisk omstændighed, som det tilkommer de kompetente nationale myndigheder at afgøre fra sag til sag. De nationale myndigheder skal således vurdere, om den foranstaltning, de agter at vedtage, vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart eller væsentligt ved at øve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indflydelse på handelsmønsteret mellem medlemsstaterne. Deres vurdering skal i denne henseende navnlig baseres på foranstaltningens og de pågældende tjenesters art samt på den position og betydning, de pågældende virksomheder har på markedet (
                     17
                  ).
            
         
               71.
            
            
               I 38. betragtning til rammedirektivet har EU-lovgiver opstillet en ikke-udtømmende liste over de foranstaltninger, der kan have en væsentlig indvirkning på udbydere eller brugere i andre medlemsstater. Der er bl.a. tale om foranstaltninger, der påvirker markedsstrukturen, eller som indfører en hindring for adgangen til markedet og dermed får følger for virksomheder i andre medlemsstater. Der er ligeledes tale om foranstaltninger, der påvirker brugerprisen i andre medlemsstater, samt foranstaltninger, der påvirker de muligheder, en virksomhed med hjemsted i en anden medlemsstat har for at levere en elektronisk kommunikationstjeneste.
            
         
               72.
            
            
               Kommissionen mener eksempelvis, at foranstaltninger vedrørende fastsættelse af takster for telefonitermineringstjenester (
                     18
                  ) får følger for operatører i andre medlemsstater, således at Kommissionen skal underrettes forudgående om sådanne foranstaltninger i henhold til den i rammedirektivets artikel 7, stk. 3, omhandlede procedure (
                     19
                  ). Kommissionen mener, at takster for telefonitermineringstjenester netop udgør en del af opkaldsudgifterne mellem forskellige netoperatørers kunder og faktureres den kunde, der foretager opkaldet, således at foranstaltningen kan anses for at have en betydelig indvirkning på brugerne. Den mener endvidere, at niveauet for taksterne for telefonitermineringstjenester direkte påvirker kapaciteten for operatører med hjemsted i andre medlemsstater til at levere deres tjenester i den pågældende medlemsstat på grundlag af de fastsatte takster for telefonitermineringstjenester.
            
         
               73.
            
            
               Kommissionen mener ligeledes, at de foranstaltninger, hvormed en national tilsynsmyndighed fastsætter taksterne for engrossalg af højhastighedsadgang og deres beregningsmetode, skal være genstand for en forudgående underretning i henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
            
         
               74.
            
            
               I hovedsagen påhviler det således den nationale retsinstans konkret at vurdere, om den pågældende foranstaltning, som vedtages for at sikre slutbrugerne adgang til ikke-geografiske numre, ligeledes kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, således at alle de krævede betingelser i tilknytning til underretningsproceduren er opfyldt.
            
         
               75.
            
            
               Med henblik herpå skal den nationale retsinstans således tage hensyn til denne foranstaltnings art og til arten af de pågældende tjenester.
            
         
               76.
            
            
               Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den pågældende foranstaltning forpligter T-Mobile Polska til at garantere slutbrugere, der opholder sig på det nationale område, og som benytter dets net til roaming, adgang til ikke-geografiske numre.
            
         
               77.
            
            
               Det skal bemærkes, at der ved et »ikke-geografisk nummer« i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 2, litra d) og f), forstås et nummer fra den nationale nummerplan, hvor talstrukturen ikke indeholder en geografisk information, der anvendes til at dirigere opkald til nettermineringspunktets fysiske placering. Dette omfatter navnlig mobil-, frikalds- og overtakseringsnumre.
            
         
               78.
            
            
               Jeg kan ligeledes forstå, at den i den foreliggende sag omhandlede foranstaltning fastsætter retningslinjerne for taksering af adgangstjenesten til ikke-geografiske numre i forbindelse med aftalen mellem T-Mobile Polska og Telefonia Dialog.
            
         
               79.
            
            
               Det er min opfattelse, at disse elementer viser, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
            
         
               80.
            
            
               På den ene side er den adgang til ikke-geografiske numre, som T-Mobile Polska skal sikre, ikke blot til gavn for slutbrugerne på dette selskabs net, men også for dem, der benytter de roamingtjenester, selskabet tilbyder. Som Kommissionen imidlertid allerede med rette har bemærket, indebærer det, der tilsammen kaldes roaming, at kommunikationen har en grænseoverskridende dimension. T-Moblie Polska har desuden under retsmødet præciseret, at selskabet har indgået mere end 140 roamingkontrakter med udbydere i forskellige medlemsstater.
            
         
               81.
            
            
               På den anden side fastsætter den omhandlede foranstaltning priserne på telekommunikationstjenester samt retningslinjerne for revision af disse takster. Hvis disse retningslinjer indsættes i aftalen med T-Mobile Polska, kan de efter min mening have direkte følger for slutbrugeren, da de udgør et element i opkaldsudgifterne og dermed påvirker det beløb, som faktureres den kunde, der foretager opkaldet. Under disse omstændigheder mener jeg, at en sådan foranstaltning kan have en væsentlig indvirkning på brugerne. Som Sąd Apelacyjny w Warszawie har fastslået, er det endvidere ikke umuligt, at den ligeledes har indvirkning på betingelserne for markedsadgang for operatører, navnlig de operatører, der er etableret i andre medlemsstater.
            
         
               82.
            
            
               Den nationale retsinstans skal endvidere tage hensyn til de berørte selskabers, særlig T-Mobile Polska, betydning på markedet og markedsposition. Ifølge de oplysninger, jeg er i besiddelse af, samt de oplysninger, som T-Mobile Polska meddelte under retsmødet, er dette selskab et af de største telekommunikationsselskaber i Polen og i hele Østeuropa. Som det fremgår af dommen i sagen Polska Telefonia Cyfrowa (
                     20
                  ), havde formanden for UKE allerede i 2006 fastslået, at det pågældende selskab besad en stærk markedsposition på markedet for taletelefonitjenester, og derfor pålagt det visse forpligtelser (
                     21
                  ). I 2008 havde T-Mobil Polska en markedsandel på 29%, mens denne andel var på 27% i 2013. Disse oplysninger om T-Mobile Polskas betydning på markedet viser tydeligvis, at antallet af kommunikationer via dette selskabs net, herunder opkald til ikke-geografiske numre, er betydeligt.
            
         
               83.
            
            
               Selv om disse elementer siger noget om den omhandlede foranstaltnings kapacitet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, er de efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til, at det kan konkluderes, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket mærkbart. Det påhviler den nationale retsinstans at afgøre, hvor stor denne indvirkning reelt er, henset til alle de elementer, den er i besiddelse af i forbindelse med den foreliggende sag.
            
         
               84.
            
            
               Henset til det ovenstående mener jeg således, at rammedirektivets artikel 7, stk. 3, skal fortolkes således, at en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til forsyningspligtdirektivets artikel 28 ønsker at sikre slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre, kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, når denne foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem disse medlemsstater mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på samhandelen.
            
         
               85.
            
            
               Denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, som det påhviler hver enkelt af de kompetente nationale myndigheder at afgøre i hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatører markedsposition og betydning på markedet.
            
         C – Tredje spørgsmål
      
      
               86.
            
            
               Jeg mener ikke, at det er fornødent at undersøge den forelæggende rets tredje spørgsmål, henset til den besvarelse af de to første spørgsmål, som jeg foreslår. Som allerede anført fremgår det endvidere af den polske lovtekst, som den fremgår af de bilag, jeg er i besiddelse af, at den ikke afviger fra de forpligtelser, som EU-lovgiver har opstillet i rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
            
         
         V – Forslag til afgørelse
      
      
               87.
            
            
               Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen svarer Sąd Najwyższy som følger:
               
                        »1)
                     
                     
                        Artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) skal fortolkes således, at en foranstaltning, som vedtages i forbindelse med tvistbilæggelse, og hvormed en national tilsynsmyndighed pålægger en operatør forpligtelser vedrørende adgang til ikke-geografiske numre i overensstemmelse med de beføjelser og det ansvar, der påhviler den i henhold til artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet), artikel 20 i direktiv 2002/21 og artikel 28 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet), henhører under anvendelsesområdet for underretningsproceduren, og der skal således foretages underretning herom, når den har indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21 skal fortolkes således, at en foranstaltning, hvormed en national tilsynsmyndighed i henhold til artikel 28 i direktiv 2002/22 ønsker at sikre slutbrugernes adgang til ikke-geografiske numre, kan have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne, når denne foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem disse medlemsstater mærkbart ved at udøve en direkte eller indirekte, faktisk eller potentiel indvirkning på samhandelen.
                        Denne bedømmelse vedrører de faktiske omstændigheder, som det påhviler de enkelte kompetente nationale myndigheder at afgøre i hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til foranstaltningens og de pågældende tjenesteydelsers art samt til de pågældende operatørers markedsposition og betydning på markedet.«
                     
                  
         (
            1
         ) – Originalsprog: fransk.
      (
            2
         ) – EFT L 108, s. 33 (herefter »rammedirektivet«).
      (
            3
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.3.2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT L 108, s. 51).
      (
            4
         ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.3.2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT L 108, s. 7).
      (
            5
         ) – Dz. U. nr. 171, punkt 1800.
      (
            6
         ) – Ligesom Kommissionen mener jeg, at den polske lovgivning ikke afviger fra de forpligtelser, som EU-lovgiver har fastsat i rammedirektivets artikel 7, stk. 3.
      (
            7
         ) – Kommissionens henstilling om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (EUT L 301, s. 23).
      (
            8
         ) – 5/69, EU:C:1969:35.
      (
            9
         ) – Præmis 5.
      (
            10
         ) – 22/71, EU:C:1971:113.
      (
            11
         ) – Præmis 16. Min fremhævelse.
      (
            12
         ) – EUT 2004 C 101, s. 81, herefter »retningslinjerne«.
      (
            13
         ) – Jf. punkt 23 i retningslinjerne.
      (
            14
         ) – Dom Völk (EU:C:1969:35, præmis 5 og 7).
      (
            15
         ) – Jf. punkt 13 i retningslinjerne.
      (
            16
         ) – Jf. punkt 28 i retningslinjerne.
      (
            17
         ) – Jf. eksempelvis dom Javico (C-306/96, EU:C:1998:173, præmis 17).
      (
            18
         ) – Der er tale om engrostakster, som operatøren for en abonnent, der modtager et mobilopkald, fakturerer opkalderens netoperatør for at formidle eller »terminere« et opkald.
      (
            19
         ) – Jf. Kommissionens pressemeddelelser af 25.6.2009 og 24.6.2010, som findes på følgende webadresser: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1008_fr.htm?locale=EN og http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-804_en.htm
      (
            20
         ) – C-410/09, EU:C:2011:294.
      (
            21
         ) – Præmis 14.