CELEX: 61996CC0209
Language: de
Date: 1998-03-24
Title: Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 24. März 1998. # Vereinigtes Königreich Grossbritannien und Nordirland gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # EAGFL - Rechnungsabschluß - Haushaltsjahre 1992 und 1993 - Rindfleisch. # Rechtssache C-209/96.

Wichtiger rechtlicher Hinweis

|

61996C0209

Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 24. März 1998.  -  Vereinigtes Königreich Grossbritannien und Nordirland gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften.  -  EAGFL - Rechnungsabschluß - Haushaltsjahre 1992 und 1993 - Rindfleisch.  -  Rechtssache C-209/96.  

Sammlung der Rechtsprechung 1998 Seite I-05655

Schlußanträge des Generalanwalts

A - Einführung 1 Im vorliegenden Fall geht es um eine vom Kläger angefochtene pauschale Kürzung der EAGFL(1)-Mittel. Diese Kürzung wird von der beklagten Kommission damit begründet, daß die nationalen Behörden im Rahmen der Interventionsankäufe unzulässige Mehrfachangebote (Gruppenangebote oder zusammenhängende Angebote) akzeptiert hätten.(2) Diese könnten spekulativen Charakter haben. Würden nämlich sehr grosse Mengen Rindfleisch zum Verkauf an die Intervention angeboten, werde es notwendig, diese Mengen durch Anwendung eines Koeffizienten zu verringern(3). Da die Anbieter versuchten, auch weiterhin ihr gesamtes Fleisch an die Intervention zu verkaufen, werde durch die Abgabe von überhöhten Angeboten spekuliert. Rechne ein Anbieter mit der Festlegung eines bestimmten Reduktionsköffizienten, biete er eine entsprechend höhere Menge zum Verkauf an die Intervention an. Werde nun ein Koeffizient festgelegt, der nicht so hoch sei wie vom Bieter vermutet, müsse dieser der Interventionsstelle mehr Fleisch liefern als ihm eigentlich zur Verfügung stehe. Könne er den Vertrag mit der Interventionsstelle nicht bis zu 85 % bzw. 95 % erfuellen, verliere er die für den Gesamtbetrag hinterlegte Sicherheitsleistung ganz oder teilweise.(4) 2 Teile der Bieter nun sein ursprüngliches Angebot in mehrere kleine auf, die er über Strohmänner anbiete, so reduziere sich das Risiko des Verlustes der Sicherheitsleistung. Könne er nicht die vollständige angebotene Menge liefern, so könne er bei verschiedenen kleinen Angeboten zumindest einige davon so weit erfuellen, daß er die Sicherheitsleistung nicht verliere. Bei den restlichen Angeboten, die er dann nicht mehr erfuellen könne, werde zwar auch die Sicherheitsleistung einbehalten, diese sei aber nicht über den Gesamtbetrag aller von ihm initiierten Angebote berechnet, sondern nur über den jeweils kleineren Betrag. Die Höhe der verlorenen Garantiesumme sei somit geringer und werde oft durch den erzielten Gewinn übertroffen. 3 Nach Meinung der Kommission ergibt sich daraus eindeutig, daß die Abgabe von mehreren Angeboten die Spekulation begünstigt, weil die Wirkung der Garantiehinterlegung reduziert wird. 4 Das Vortäuschen grösserer Mengen im Zusammenhang mit den Spekulationen stehe dem Sinn der Intervention entgegen. Diese solle - wenn die Preise auf dem Markt unter einen bestimmten Betrag fallen - z. B. durch Interventionsaufkäufe den Markt stabilisieren und einen wesentlichen Preisrückgang verhindern oder mildern.(5) Die Verordnung Nr. 859/89(6) habe ein Ausschreibungsverfahren eingeführt.(7) Im Rahmen dieses Ausschreibungsverfahrens würden Ankaufspreise und -mengen auf der Grundlage der eingegangenen Angebote festgesetzt.(8) 5 Die spekulativen Angebote, die - wie gezeigt - durch die Abgabe von Mehrfachangeboten begünstigt würden, behinderten den erfolgreichen Einsatz der Interventionsmaßnahmen. Da mehr Fleisch angeboten werde, als eigentlich auf dem Markt vorhanden sei, könnten auch die Ankaufspreise und Ankaufsmengen, die auf der Grundlage der eingegangenen Angebote festgesetzt werden, nicht mehr entsprechend den Marktgegebenheiten festgelegt werden. Die spekulativen Angebote verhinderten somit, daß die Kommission einen genauen Überblick über die Marktsituation erhalte. Aus diesem Grund sei fast mit Sicherheit davon auszugehen, daß aufgrund der spekulativen Angebote und der sie fördernden "Mehrfach"angebote mehr Fleisch zu höheren Preisen von den Interventionsstellen angekauft werde. Dabei sei ausserdem zu bedenken, daß die Abgabe von mehreren Angeboten auch ein Spekulieren bezueglich des Preises erlaube. Durch den Ankauf überhöhter Mengen entstuenden dem EAGFL mehr Kosten als für die Stützung des Marktes erforderlich. B - Sachverhalt und gesetzliche Bestimmungen 6 Mit der vorliegenden Klage begehrt das Vereinigte Königreich die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission, von den Ausgaben des Vereinigten Königreichs im Haushaltsjahr 1992, die im Rahmen des Ankaufs von Rindfleisch entstanden sind, einen Betrag von 3 356 000 UKL nicht zu übernehmen(9) (im folgenden: Entscheidung). Die Nichtanerkennung dieser Kosten ergibt sich aus Anhang I der Entscheidung. Dieser Betrag entspricht einer pauschalen Korrektur von 2 % der Ausgaben für 1992. 7 Die Kommission begründet diese Kürzung in ihrem Zusammenfassenden Bericht(10) damit, daß das Vereinigte Königreich nicht kontrolliert habe, ob es sich um Mehrfachangebote gehandelt habe. 8 Dies wäre leicht feststellbar gewesen, denn die Bieter hätten keine grossen Bemühungen unternommen, ihre untereinander bestehenden Verbindungen zu verbergen. Wie aus den Unterlagen hervorgehe, seien in bestimmten Fällen die Angebote zwar von unabhängigen juristischen Personen abgegeben, jedoch von derselben Person unterschrieben gewesen und mit demselben Faxgerät verschickt worden. Die Angebote hätten dieselbe Kontonummer zur Überweisung der Bezahlung genannt, und die Sicherheitsleistung sei von ein und derselben Person für alle diese Angebote hinterlegt worden. Der britischen Behörde habe somit das Vorgehen der Bieter von Anfang an bekannt sein müssen. 9 Das Vorgehen der zuständigen britischen Behörde (Intervention Board) sei daher nicht mit den Gemeinschaftsregeln vereinbar gewesen und habe eine Diskriminierung der Beteiligten verursacht, die die Regeln beachtet hätten. 10 Nach Meinung des Klägers wurden dagegen alle Vorschriften im Rahmen der Intervention beachtet. Er habe keine Gebote akzeptiert, die nicht zulässig gewesen seien, weshalb er auch nicht gegen Kontrollpflichten verstossen habe. 11 Die diesem Rechtsstreit zugrunde liegende Regelung ist in Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 enthalten, der in seinem Absatz 1 bestimmt: "Ein Bieter darf an der Ausschreibung nur teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, alle Bestimmungen über die betreffenden Ankäufe einzuhalten."(11) 12 Absatz 2 lautet: "Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, und zwar entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch eine durch die Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Sie dürfen nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen."(12) 13 Die Unterscheidung der Begriffe "Bieter" und "Interessent" ist nach Meinung der Kommission hier von Bedeutung. Aus der unterschiedlichen Wortwahl ergebe sich, daß Interessenten nicht mit Bietern gleichzusetzen seien. Der Begriff "Interessenten" bezeichne nicht nur diejenigen, die tatsächlich tätig würden und ein Angebot hinterlegten. Er erfasse einen viel weiteren Personenkreis; es sei demnach nicht nur dem einzelnen Bieter - d. h. dem, der das Angebot tatsächlich abgibt - verboten, mehr als ein Angebot abzugeben. Vielmehr erfasse das Verbot alle, die dieselbe Fleischmenge anböten. 14 Der Kläger ist demgegenüber der Meinung, daß die Begriffe "Bieter" und "Interessenten" austauschbar seien. Ein Unterschied sei - wenn überhaupt - lediglich darin zu erkennen, daß "Interessenten" potentielle Bieter bezeichne; "Bieter" dagegen sei die Person, die tatsächlich ein Angebot abgebe. Das Verbot des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 beschränke sich demnach darauf, daß die Person, die letztlich als Bieter auftrete, nur ein Angebot abgeben dürfe. 15 Daß diese Vorschrift auch andere Personen als den Bieter betreffe, ergebe sich erst aus dem Artikel 11 Absatz 3 der zum hier zugrunde liegenden Zeitpunkt noch nicht gültigen Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch(13). Dieser lautet: "Jeder Interessent darf nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen. Die Mitgliedstaaten überzeugen sich davon, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihre[r] Funktionsweise voneinander unabhängig sind. Gibt es ernste Anzeichen dafür, daß dies nicht der Fall ist oder daß ein Angebot nicht der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage entspricht, so kann das Angebot nur berücksichtigt werden, wenn der Bieter angemessene Nachweise für die Einhaltung der Bedingung des vorstehenden Unterabsatzes erbringt. Wird festgestellt, daß ein Bieter mehrere Angebote abgegeben hat, so wird keines davon berücksichtigt." 16 Der Kläger, der im Gegensatz zur Kommission der Meinung ist, daß bei dem von ihm vorgenommenen Ausschreibungsverfahren Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 vollständig beachtet wurde, hat im Mai 1995 die Schlichtungsstelle(14) angerufen. Zu der Praxis der "Mehrfach"angebote, die tatsächlich - vom wirtschaftlichen Gesichtspunkt aus - von ein und demselben Wirtschaftsteilnehmer stammen, äusserte sich die Schlichtungsstelle nach Angaben des Klägers wie folgt: Obwohl die Mitgliedstaaten nichts unternommen hätten, um gegen diese Praxis vorzugehen, könne es nicht sein, daß die Kommissionsdienststellen selbst keine Kenntnis davon gehabt hätten. Diese hätten aber nicht vor 1993 reagiert. Unter diesen Umständen - so die Schlichtungsstelle weiter - und unter Beachtung der Tatsache, daß diese Praxis anscheinend keinen finanziellen Schaden für den Fonds verursacht habe, sei eine Korrektur von 2 % der Gesamtkosten schwer zu rechtfertigen. 17 Die Kommission weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß sie - im Gegensatz zu den nationalen Behörden - zunächst nicht über diese Kenntnisse verfügte. Da ihr die Angebote anonym übermittelt würden, sei sie erst im Rahmen der von ihr durchgeführten Kontrollen auf die Unregelmässigkeiten aufmerksam geworden. 18 Nachdem die Kommission die im Zusammenfassenden Bericht vorgeschlagene 2%ige Kürzung in ihrer Entscheidung bestätigt hat, erhob der Kläger im Juni 1996 Klage vor dem Gerichtshof und beantragte, - die Entscheidung(15), von den Ausgaben des Vereinigten Königreichs im Haushaltsjahr 1992 für die Abteilung Garantie des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft einen Betrag von 3 356 000 UKL nicht zu übernehmen, für nichtig zu erklären; - der Kommission die Kosten des Klägers in diesem Verfahren aufzuerlegen. Die Kommission beantragte, - die Klage abzuweisen; - dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. C - Stellungnahme Sinn und Zweck des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 19 Der Kläger macht zum ersten geltend, die Kommission habe Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 falsch interpretiert. Diese Regelung verlange lediglich, daß jede natürliche oder juristische Person, die der Behörde gegenüber als Bieter auftrete, nur ein einziges Angebot abgebe. Zu etwaigen Verbindungen zwischen den einzelnen Bietern, die zu beachten sein könnten, äussere sich die Verordnung Nr. 859/89 nicht. Durch Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 werde lediglich die Anzahl der Angebote geregelt. Zu den Charakteristika der Bieter werde keine Aussage getroffen. Die Zahl der Angebote sei im Vereinigten Königreich kontrolliert worden. Die nationale Behörde habe nachgeprüft, ob es sich bei den einzelnen Bietern jeweils um eine eingetragene juristische Person handelte. Ob zwischen den einzelnen Unternehmen, die ein Angebot abgegeben haben, eventuell Verbindungen bestanden hätten, sei im Vereinigten Königreich nicht nachgeprüft worden, da keine Notwendigkeit dazu vorgelegen habe. 20 Selbst wenn eine solche Prüfung vorgenommen worden wäre, hätte die Verordnung Nr. 859/89 dem Kläger keine juristische Grundlage dafür gegeben, diese verbundenen Angebote zurückzuweisen. 21 Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei es im Rahmen der Rechnungsabschlüsse des EAGFL Sache der Kommission, nachzuweisen, daß ein Mitgliedstaat gegen Gemeinschaftsregeln verstossen habe. Diesen Nachweis habe die Kommission - wie gezeigt - nicht erbringen können. Der Kläger weist ausserdem darauf hin, daß Regelungen, die finanzielle Folgen für die Mitgliedstaaten nach sich ziehen können, klar und präzise formuliert sein müssten. 22 Der Kläger verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes. Danach "finanziert der EAGFL, ..., nur die nach Gemeinschaftsvorschriften gewährten Erstattungen und vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte ..."(16). Dabei ist es Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen(17). 23 Der Gerichtshof hat ausserdem bezueglich der Anforderungen an die Formulierung der Vorschriften entschieden: "Da eine Vorschrift, deren Nichtbeachtung finanzielle Folgen hat, hinreichend klar und genau sein muß, konnte sich die Kommission nicht auf den Wortlaut der Tarifstelle ... stützen, um zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL eine Auslegung vorzuschreiben, die nach dem gewöhnlichen Sinn der verwendeten Wörter nicht geboten war."(18) 24 Es ist demnach zu prüfen, ob die Formulierung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 859/89 diesen Anforderungen genügt bzw. ob sie eine solche Auslegung, wie sie die Kommission vornimmt, zulässt. Dabei erscheint es sinnvoll, vorab zu untersuchen, wie die Kommission den Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 auslegen möchte. In den Schriftsätzen ist meist von "Mehrfach"angeboten die Rede. Dabei kann es sich nicht um Angebote handeln, die von ein und demselben Bieter unter einem Namen eingereicht werden. Solche Angebote sind nämlich auch im Vereinigten Königreich nicht zulässig. Wie sich aus den Schriftsätzen weiter ergibt, beanstandet die Kommission auch nicht jede Art der Verbindung zwischen den einzelnen Angeboten. So führt sie z. B. aus, wenn eine Person unabhängig voneinander zwei Schlachthöfe betreibe, könne jeder von diesen ein eigenes Angebot unterbreiten. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, sind ihrer Meinung nach nur Angebote, die sich auf dieselbe Fleischmenge beziehen, nach Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 unzulässig. Biete also ein Interessent sein Fleisch nicht nur selbst, sondern auch über Strohmänner an, so sei dies nach Gemeinschaftsvorschriften nicht zulässig und müsse von den mitgliedstaatlichen Behörden unterbunden werden. 25 Die Kommission weist darauf hin, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine Regelung nicht nur nach dem Wortlaut, sondern auch nach Sinn und Zweck der entsprechenden Regelung auszulegen sei.(19) Dementsprechend trägt die Kommission vor, die hier streitige Regelung würde ihres Zweckes beraubt, wenn es möglich wäre, mehrere Angebote mittels Strohmännern einzureichen und somit die Verbotsnorm zu umgehen. 26 Durch die Praxis bei den Interventionsaufkäufen im Vereinigten Königreich werde - wie bereits gezeigt - das System der Intervention gefährdet. Durch den Ankauf überhöhter Mengen entstuenden mehr Kosten als für die Marktstützung erforderlich. Ausserdem sei der von Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/89 geforderte gleiche Zugang für alle Interessenten nicht gewährleistet. 27 Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 859/89 müsse deshalb nach Sinn und Zweck so ausgelegt werden, daß eine Behinderung der Interventionsmaßnahmen nicht möglich sei. Wenn Angebote sich auf dieselbe Menge Fleisch bezögen, stammten sie in Wirklichkeit nur von einem einzigen Bieter. Solche Angebote seien daher unzulässig. 28 Nach Meinung der Kommission ergibt sich dies auch aus dem Wortlaut. Hierzu ist zu sagen, daß eine unterschiedliche Bezeichnung in Absatz 1 und Absatz 2 des Artikels 9 durchaus auf eine unterschiedliche Bedeutung hinweisen könnte. Daraus ließe sich folgern, daß es nicht genügt, zu kontrollieren, ob derjenige, der das Angebot tatsächlich abgibt, nur ein einziges abgibt, d. h. ob jeweils eine unabhängige (juristische) Person auftritt. So könnte unter einem Interessenten jemand verstanden werden, der daran interessiert ist, sein Fleisch an die Intervention zu verkaufen. Dieser muß - wie gesehen - nicht unbedingt mit dem Bieter, d. h. mit demjenigen, der das Angebot tatsächlich abgibt, identisch sein. Wird z. B. das Fleisch über Strohmänner angeboten, so gibt es nur einen Interessenten aber mehrere Bieter. Betrachtet man jedoch den Gebrauch der beiden Begriffe in anderen Verordnungen, die sich mit Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch beschäftigen, so stellt man fest, daß die eben dargestellte Unterscheidung nicht immer eingehalten wird. So heisst es z. B. im ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2271/90(20), es sollte vorgesehen werden, "daß der Bieter je Kategorie und Ausschreibung nur ein einziges Gebot ... einreichen darf". Ausserdem verwendet die deutsche Fassung des Artikels 11 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2456/93, der Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 ersetzt hat, im Zusammenhang mit der Angebotsabgabe einerseits den Begriff "Interessent" und andererseits den Begriff "Bieter".(21) 29 Aus der Unterscheidung zwischen "Bieter" und "Interessent" in Artikel 9 lassen sich somit keine weiteren Schlüsse ziehen. 30 Aufschlußreicher ist jedoch die Betrachtung der Regelungen, die der hier streitigen vorangegangen sind. So wurde im Jahr 1990 die Möglichkeit geschaffen, mehrere Angebote zu verschiedenen Preisen einzureichen. Durch die Verordnung Nr. 1282/90(22) erhielt Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 folgende Fassung: "Sie dürfen je Ausschreibung mehrere Angebote mit verschiedenen Preisen pro Kategorie hinterlegen." 31 Diese Regelung wurde aber bereits im August 1990 wieder aufgehoben. Die entsprechende Verordnung Nr. 2271/90 sah in ihrem ersten Erwägungsgrund vor: "Erfahrungsgemäß sollte vorgesehen werden, daß der Bieter je Kategorie und Ausschreibung nur ein einziges Gebot ... einreichen darf." 32 Nach Meinung des Klägers wird damit nur die Anzahl der Angebote geregelt, die der Bieter abgeben darf. Gleichzeitig steht nach Abschaffung der Regelung der Verordnung Nr. 1282/90 aber fest, daß der Bieter nicht mehr mehrere Angebote bezueglich derselben Fleischmenge abgeben darf. Sinn und Zweck der hier streitigen Regelung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 ist somit jedenfalls, daß eine bestimmte Fleischmenge nicht mehrmals angeboten werden kann. Diese Regelung wird sinnlos, wenn sie durch Einsatz von Strohmännern ohne weiteres umgangen werden kann. 33 Dies muß auch dem Kläger bewusst gewesen sein, als er die Angebote entgegennahm. Zum einen gilt für jede Norm, daß sie zwecklos wird, wenn sie z. B. dadurch umgangen wird, daß - wie hier behauptet - dasselbe Fleisch von mehreren Personen angeboten wird. Zum anderen kannte auch der Kläger Sinn und Zweck der Intervention. Insofern muß ihm auch bewusst gewesen sein, daß es dem Zweck der Intervention zuwiderläuft, wenn das auf dem Markt vorhandene Fleisch mehrfach angeboten wird. 34 Ausserdem hat der Gerichtshof entschieden, daß auch in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht aufgrund einer guten Glaubens erfolgten Auslegung durch die nationalen Behörden objektiv unzutreffend angewandt wird, nach Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70(23) diese Kosten zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen(24). Diese enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL sei wegen der Zielsetzung der Verordnung Nr. 729/70 zwingend. Da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaaten gewährleisten müsse, könnten nationale Behörden eines Mitgliedsstaats nicht über eine weite Auslegung einer bestimmten Vorschrift die Marktbürger dieses Staates gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten begünstigen, in denen eine engere Auslegung vertreten würde.(25) 35 Der Kläger weist zwar zu Recht darauf hin, daß Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 keine Regelung dahin gehend enthält, wer die einzelnen Bieter sind und wie ihre Beziehungen zueinander gestaltet sein müssen. Dies ist jedoch auch nicht erforderlich. Aus Sinn und Zweck des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 ergibt sich, daß es verboten ist, Fleisch über Strohmänner anzubieten. Der Kläger kann sich nicht damit begnügen, vorzutragen, daß er nach dem Wortlaut des Artikels 9 nicht verpflichtet sei, etwaige Verbindungen zwischen einzelnen Bietern zu prüfen. Letzteres betrifft lediglich die Frage, wie die Einhaltung einer Verbotsnorm wie der des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 kontrolliert werden kann. 36 Es ist demnach der Kommission zuzustimmen, wenn sie vorträgt, nach Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 seien auch Angebote untersagt, die zwar von verschiedenen juristischen Personen stammen, die aber dasselbe Fleisch betreffen, so daß davon ausgegangen werden kann, daß die Angebote von Strohmännern abgegeben wurden. 37 Damit besteht entgegen dem Vortrag des Klägers auch eine Grundlage für die Ablehnung derartiger Angebote, nämlich der besagte Artikel 9 Absatz 2 Satz 2. Kontrollverpflichtung des Mitgliedsstaats 38 Nach Meinung der Kommission ist die deshalb vorgenommene Kürzung im Rahmen des Rechnungsabschlusses gerechtfertigt, weil der Kläger nicht darauf geachtet hat, daß diese Regelung respektiert wird. 39 Es steht fest, daß im Vereinigten Königreich die Angebote nur daraufhin untersucht wurden, ob sie von verschiedenen juristischen Personen stammten. Eine weitergehende Prüfung wurde nicht vorgenommen. Im folgenden wird nun zu prüfen sein, ob man aufgrund dessen von einer Nichtbeachtung einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung durch den Kläger ausgehen kann. 40 Der Kläger trägt nämlich vor, die Kommission habe nicht ein einziges konkretes Beispiel genannt, in dem tatsächlich Angebote durch Strohmänner abgegeben wurden. 41 Einen solchen Nachweis kann die Kommission jedoch deshalb nicht erbringen, weil der Kläger in dieser Hinsicht überhaupt keine Kontrollen durchgeführt hat. Es wurde lediglich geprüft, ob die Angebote von einer unabhängigen (juristischen) Person stammen. Es liegen der Kommission somit keine Informationen zur Prüfung der näheren Umstände vor. Zwar kann die Kommission auch selbst Kontrollen durchführen, jedoch ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Durchführung der EAGFL-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Der Gerichtshof führte weiter aus: "Dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen ... Nur der Mitgliedstaat ist nämlich in der Lage, die für die Aufstellung der EAGFL-Rechnungen nötigen Angaben in Erfahrung zu bringen und zu ermitteln, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen."(26) 42 Da die Kommission somit im Rahmen der EAGFL-Rechnungsabschlüsse auf die Angaben seitens der Mitgliedstaaten angewiesen ist, ist es ihr hier nicht möglich, ein konkretes Beispiel für einen Verstoß im Rahmen der Ausschreibungen vorzulegen. Sie kann - und muß - lediglich nachweisen, daß der Kläger nicht alle zur Einhaltung der entsprechenden Vorschrift notwendigen Voraussetzungen überprüft hat. Dies hat die Kommission getan. 43 Im Rahmen der Frage, ob damit ein Verstoß des Klägers gegen Gemeinschaftsrecht nachgewiesen ist, ist auch zu beachten, ob der Kläger zu einer weitergehenden Kontrolle verpflichtet gewesen wäre. Hierzu ist auf die Verordnung Nr. 729/70 zu verweisen. In den Erwägungsgründen zu dieser Verordnung heisst es u. a.: "Es müssen Maßnahmen getroffen werden, um alle Unregelmässigkeiten zu verhindern ..."(27) Der achte Erwägungsgrund lautet: "Die Ausgaben der Gemeinschaft müssen gründlich überwacht werden; zur Ergänzung der von den Mitgliedstaaten auf eigene Initiative durchgeführten Kontrollen, denen nach wie vor die Hauptbedeutung zukommt, sind Prüfungen durch Bedienstete der Kommission und die Möglichkeit vorzusehen, daß die Kommission die Hilfe der Mitgliedstaaten in Anspruch nimmt." 44 Der diesen Erwägungen entsprechende Artikel 8 der Verordnung regelt in seinem Absatz 1: "Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um - sich zu vergewissern, daß die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, - Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, - die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. ..." 45 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es Sache der nationalen Verwaltungen, die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu überwachen.(28) Wie weit diese Verpflichtung der Mitgliedstaaten im Rahmen der Finanzierung des EAGFL geht, hat der Gerichtshof in seinem Urteil Exportslachterijen van Oordegem entschieden. Dort heisst es zu Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70: "In dieser Bestimmung, die eine Ausgestaltung der Pflichten der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EG-Vertrag für diesen besonderen Bereich darstellt, sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (Urteil BayWa, a. a. O., Randnr. 13). Auch wenn der besondere Gemeinschaftsrechtsakt nicht ausdrücklich eine bestimmte Kontrollmaßnahme vorschreibt, erlegt somit der genannte Artikel den Mitgliedstaaten doch die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind (Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17)."(29) 46 Daraus ergibt sich, daß eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu Kontrollen bestehen kann, auch wenn eine solche Pflicht nicht ausdrücklich in der entsprechenden Regelung vorgesehen ist. 47 Es stellt sich somit die Frage, ob im hier vorliegenden konkreten Fall der Kläger zu weitergehenden Kontrollen verpflichtet gewesen wäre; d. h. hätte der Mitgliedstaat mehr tun müssen bzw. können und wenn ja, was? 48 Wie die Kommission vorgetragen hat, entsteht der Nachteil für den Fonds dadurch, daß die Abgabe mehrerer Angebote durch einen Interessenten mittels Strohmännern die Abgabe spekulativer Angebote fördert. Betrachtet man nun das Vorgehen der Kommission gegen spekulative Angebote an sich, so könnte man sich die Frage stellen, ob der Kläger zu weitergehenden Maßnahmen verpflichtet gewesen wäre. 49 Zur Verhinderung spekulativer Angebote, bei denen in Erwartung eines bestimmten Reduktionsköffizienten eine höhere Fleischmenge angeboten wird als vorhanden, ist gemäß Artikel 10 Absatz 1 eine Sicherheitsleistung eingeführt worden(30), die "die Ernsthaftigkeit der Angebote und die Einhaltung der geltenden Bedingungen gewährleisten" soll.(31) Das heisst, insoweit sind die Mitgliedstaaten lediglich dazu verpflichtet, darauf zu achten, daß die entsprechende Sicherheitssumme hinterlegt wird. Sie müssen nicht kontrollieren, ob der einzelne Bieter mehr Fleisch angeboten hat, als er besitzt. 50 Im hier vorliegenden Fall ging es aber um eine zusätzliche Regelung, die zu beachten war und nicht umgangen werden durfte: Ein Interessent, der sein Fleisch an die Intervention verkaufen wollte, durfte nicht mehrere Angebote abgeben. Dies ergab sich aus dem Sinn der Intervention. Der Gedanke konkretisierte sich zwar erst später in der Regelung der Verordnung Nr. 2456/93(32). Dies ändert jedoch nichts daran, daß er - vom Sinn her - schon vorher hätte bekannt sein müssen. 51 Es bleibt somit festzuhalten, daß der Kläger weitergehende Kontrollen hätte durchführen müssen, um festzustellen, ob die abgegebenen Angebote tatsächlich von ein und demselben Bieter stammten. Dies gilt vor allem auch angesichts der bereits erwähnten deutlichen Hinweise auf Verbindungen zwischen den einzelnen Bietern. Selbst wenn sich aus diesen nicht mit Sicherheit schließen ließ, daß ein Verstoß gegen die Regelung des Artikels 9 Absatz 2 Satz 2 vorgelegen hat, waren die Hinweise aber doch derart, daß eine genauere Kontrolle für notwendig erachtet werden konnte und musste, und nur hierauf kam es an. 52 Der Kläger hat vorgetragen, daß eine solche Kontrolle nicht durchgeführt werden konnte, da die Schlachttermine zeitlich nach der Angebotsabgabe lagen. Es sei deshalb nicht möglich gewesen, zu diesem Zeitpunkt nachzukontrollieren, ob das angebotene Fleisch auch wirklich vorhanden gewesen sei. Hierzu ist zu sagen, daß dies nicht die einzige Möglichkeit war, um zu überprüfen, ob das Angebot von einem Strohmann abgegeben wurde. Zum Beispiel konnte auch geprüft werden, in welcher Verbindung die einzelnen Bieter zueinander standen und ob es dem einzelnen überhaupt möglich war, eigenes Fleisch anzubieten. So ist in der Verordnung Nr. 2456/93 vorgesehen, daß die Mitgliedstaaten sich davon überzeugen, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihrer Funktionsweise voneinander unabhängig sind.(33) Eine solche Prüfung hätte auch schon vor Inkrafttreten der Verordnung von 1993 durchgeführt werden können. Wie gezeigt, kann eine Kontrollverpflichtung der Mitgliedstaaten auch dann bestehen, wenn sie nicht ausdrücklich in der entsprechenden Regelung vorgeschrieben ist. Hier ergab sich diese Pflicht lange vor der Regelung der Verordnung Nr. 2456/93 aus dem Sinn der Intervention. Wichtig ist dabei, daß der Mitgliedstaat nachprüft, ob tatsächlich verschiedene Fleischmengen angeboten werden. Wie er diese Kontrollen durchführt, bleibt ihm überlassen. Es bedarf dazu keiner ausdrücklichen Regelung durch die Kommission. Man kann deshalb auch nicht davon ausgehen, daß die Kommission - wie der Kläger vorträgt - die Verordnung Nr. 2456/93 rückwirkend auf den vorliegenden Sachverhalt anwenden will. 53 Es bleibt somit festzuhalten, daß der Kläger eine weitergehende Kontrolle hätte durchführen müssen, dies aber nicht getan hat. Nachweis eines Schadens für den EAGFL - Beweislast 54 Im folgenden ist nun zu prüfen, ob der Vorgang eine Reduzierung im Rahmen des Rechnungsabschlusses, wie ihn die Kommission vorgenommen hat, rechtfertigt. Nach Meinung des Klägers ist dies nicht der Fall, da für den Fonds kein Schaden entstanden sei. 55 Zur Beantwortung dieser Frage ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Schadensnachweis und zur Beweislast im Rahmen der EAGFL-Rechnungsabschlüsse zu beachten. So hat der Gerichtshof ausgeführt, daß nur die nach Gemeinschaftsvorschriften gewährten Erstattungen und vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vom EAGFL finanziert werden.(34) Schließlich - so der Gerichtshof weiter - sei es Sache eines Mitgliedsstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß sie durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden(35). 56 Fraglich ist dabei, welche Anforderungen an den Vortrag der Kommission bezueglich der Verursachung eines finanziellen Schadens gestellt werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes hat die Kommission in Fällen, in denen sich nicht feststellen lässt, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, "keine andere Wahl", als die Finanzierung der fraglichen Ausgaben insgesamt, also nicht nur zu einem Prozentsatz, abzulehnen(36). 57 Ein solcher Fall könnte hier vorliegen, da es der Kommission gerade mangels der notwendigen Kontrollen nicht möglich war, festzustellen, in welchem Umfang das Verhalten des Klägers zu einem Schaden für den EAGFL geführt hat. Es können hier nur hypothetische Überlegungen dahingehend angestellt werden, welche Kosten nicht entstanden wären, wenn der Kläger ordnungsgemäß kontrolliert hätte. 58 Andererseits hat der Gerichtshof in einem Fall, in dem die Kommission die Richtigkeit der vom Mitgliedstaat übermittelten Zahlen angezweifelt hat, ausgeführt: "Die Kommission ist nämlich nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, daß an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, daß ... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun."(37) 59 Dieser Fall ist mit dem hier vorliegenden zwar nicht direkt vergleichbar, da die Kommission dem Kläger nicht vorwirft, die von ihm übermittelten Zahlen seien falsch. Vielmehr hätten die Zahlen anders lauten können, wenn der Kläger ausreichende Kontrollen durchgeführt hätte. Auch hier hat die Kommission jedoch nicht einfach nur vorgetragen, dem EAGFL sei ein Schaden entstanden. Vielmehr hat sie gezeigt, daß und wie der Kläger gegen Gemeinschaftsrecht verstossen hat. Weiterhin hat sie ausgeführt, wie dies ein Spekulieren der Anbieter begünstigt haben könnte. Schließlich hat sie erläutert, daß dies zu einer Fehleinschätzung des Marktes und damit zu einem überhöhten Ankauf von Rindfleisch unter Umständen zu erhöhten Preisen geführt haben könnte. Sie hat somit auf jeden Fall glaubhaft gemacht, daß ein Schaden für den EAGFL entstanden sein konnte. 60 Eine umfangreichere Nachweisverpflichtung kann der Kommission nicht auferlegt werden, da auch in diesem Fall die oben angeführten Gründe für die Erleichterung der Beweislast gegeben sind. Es kann auch nicht mit Sicherheit ausgeschlossen werden, daß das Verhalten des Klägers das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation gefährdet hat.(38) 61 Es ist somit Sache des Klägers - wie sich aus dem in Nummer 55 zitierten Urteil ergibt -, nachzuweisen, daß das ihm vorgeworfene Verhalten nicht zu einer Erhöhung der Kosten im Rahmen des EAGFL geführt hat. Der Kläger trägt vor, die Kommission sei nicht auf die von den Mitgliedstaaten übermittelten Angebote für den Verkauf an die Intervention angewiesen, sondern verfüge auch über andere Möglichkeiten, sich über den aktuellen Marktzustand zu informieren. 62 Hierzu ist zu sagen, daß anhand der Verordnung Nr. 571/89 die Ankaufspreise und -mengen auf der Grundlage der eingegangenen Angebote festgesetzt werden.(39) Daraus ergibt sich, daß diese Angebotszahlen bei der Beurteilung des Marktes und der Festlegung der Preise und Mengen, die angekauft werden, zumindest mit eine Rolle spielen. Es kann somit nicht ausgeschlossen werden, daß überhöhte Angebote zu einer Fehleinschätzung führen konnten. 63 Da die Kommission somit zumindest glaubhaft gemacht hat, daß das Verhalten des Klägers zu einem Schaden für den EAGFL geführt haben konnte, ist es Sache des Klägers, nachzuweisen, daß dies nicht der Fall war. 64 Eine derartige Verteilung der Beweislast wie im hier vorliegenden Fall erscheint auch vor dem Hintergrund weiterer Urteile des Gerichtshofes im Rahmen des Rechnungsabschlusses angemessen. So hat der Gerichtshof in Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht die Zahlung einer Beihilfe davon abhängig machte, daß bestimmte Nachweis- oder Kontrollförmlichkeiten erfuellt wurden, eine Beihilfe als nicht im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht gewährt angesehen, wenn diese Voraussetzung missachtet wurde. Die hiermit verbundene Zahlung dürfe nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden, selbst wenn feststehe, daß keine materielle Unregelmässigkeit vorliege.(40) 65 Ebenfalls im Zusammenhang mit der Einhaltung von Förmlichkeiten hat der Gerichtshof ausgeführt: "Es genügt die Feststellung, daß unter Berücksichtigung des wesentlichen Charakters der Förmlichkeiten, die nicht beachtet wurden, angesichts der Unmöglichkeit, die Einhaltung der Frist zu kontrollieren, innerhalb deren die Erzeugnisse hätten ausgeführt werden müssen, und wegen der dadurch bedingten Wahrscheinlichkeit von Verlusten oder sogar Betrügereien zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts der von der Kommission nicht anerkannte Betrag, der auf 2 % der betreffenden Ausgaben beschränkt war, nicht als übermässig und unverhältnismässig angesehen werden kann."(41) Daraus ergibt sich, daß auch die blosse Wahrscheinlichkeit von Verlusten als Kriterium bei der Beurteilung herangezogen werden kann. Eine solche Wahrscheinlichkeit ist auch hier gegeben angesichts der oben erwähnten Hinweise und der mangelnden Kontrollen. 66 Es bleibt demnach lediglich zu fragen, ob der Kläger durch seinen Vortrag nachweisen kann, daß kein Schaden für den EAGFL entstanden ist. Zunächst einmal trägt der Kläger vor, es sei Sache der Kommission, nachzuweisen, daß ein Schaden entstanden sei. Dies ist, wie oben gezeigt(42), nicht zutreffend. Darüber hinaus macht er geltend, seines Wissens nach seien keine höheren Kosten entstanden. Auch dies kann nicht als ausreichend angesehen werden. 67 Der Kläger trägt ausserdem vor, im besagten Zeitraum wären nur ganz geringe Beträge an Garantien verfallen. Demnach könne keine umfangreiche Spekulation bezueglich der Angebote vorgenommen worden sein. Nach Meinung der Kommission zeigt dies gerade, wie erfolgreich die Praxis der sogenannten Mehrfachangebote das Risiko für den einzelnen Bieter reduziert. 68 Wie die Kommission zu Recht vorträgt, ermöglicht es die Praxis der sogenannten Mehrfachangebote dem Bieter, mit mehreren Angeboten zu spekulieren, wobei der Verlust bei einer falschen Spekulation reduziert wird, weil die Garantie für die kleinere Menge geringer ist. 69 Demnach führt die Praxis der sogenannten Mehrfachangebote nicht unbedingt zu einer Reduzierung der Fälle, in denen die Sicherheitsleistung verfällt, wohl aber zu einer Reduzierung der eventuell einbehaltenen Garantiesumme. 70 Der Kläger nennt ausserdem Beispiele dafür, daß die angeblichen Mehrfachangebote den Bietern keinen Vorteil brächten. Hätten nämlich in den nach Meinung der Kommission zu beanstandenden Fällen die Mehrfachbieter nur ein einziges - gemeinsames - Gebot abgegeben, wären geringere Beträge der Garantiesumme einbehalten worden; zum Teil wäre die Garantiesumme sogar überhaupt nicht verfallen. Der Kläger geht dabei jedoch davon aus, daß verschiedene Fleischmengen angeboten werden, die gegebenenfalls untereinander ausgetauscht werden können. In dem Beispiel der Kommission wurde dagegen dieselbe Fleischmenge angeboten. 71 Schließlich macht der Kläger geltend, daß sich auch bei Ausschreibungen im Rahmen des sogenannten Sicherheitsnetzes der Kreis der Teilnehmer kaum von dem der Teilnehmer an normalen Ausschreibungen unterscheide.(43) Da im Rahmen des Sicherheitsnetzes aber alle Angebote akzeptiert würden, bestuende dort keine Notwendigkeit zu spekulativen Angeboten. Wenn aber der Teilnehmerkreis bei diesen Interventionen mit dem bei normalen Interventionen übereinstimmt - wie vom Kläger behauptet -, könnte es in der Tat fraglich sein, ob bei normalen Interventionen Mehrfachangebote abgegeben wurden. 72 Da es aber - wie die Kommission vorträgt - nur in ganz wenigen Fällen zu Interventionsmaßnahmen des Sicherheitsnetzes gekommen ist, kann man angesichts der übrigen Hinweise allein aus dieser Behauptung des Klägers nicht schließen, daß es keine Mehrfachangebote gegeben hat und somit kein Schaden für den EAGFL entstanden ist. Ausserdem ist damit noch nicht widerlegt, daß nicht im Einzelfall eine bestimmte Fleischmenge mehrfach angeboten wurde. 73 Damit steht fest, daß der Kläger die Überlegungen der Kommission bezueglich eines finanziellen Schadens für den EAGFL nicht widerlegen konnte. Möglichkeit der Pauschalberechnung des finanziellen Nachteils 74 Der Kläger wendet sich jedoch ausserdem gegen die von der Kommission vorgenommene Pauschalberechnung des finanziellen Nachteils. Da kein Zusammenhang mit einem Schaden bestehe, handele es sich hier eher um eine Sanktion, für die eine ausdrückliche Rechtsgrundlage bestehen müsse. Eine solche sei nicht ersichtlich. 75 Hierzu ist zu sagen, daß der Kläger fälschlicherweise davon ausgeht, daß hier kein Zusammenhang mit einem Schaden festgestellt werden kann. Ein Schaden für den EAGFL ist, wie oben gezeigt(44), nicht auszuschließen. Im übrigen genügt es, auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, die sich auf Fälle bezieht, in denen die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung berührten Ausgaben zurückweist, sondern sich um die Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns mit Hilfe von Berechnungen bemüht. Diese beruhen auf der Würdigung einer Lage, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre. In solchen Fällen - so der Gerichtshof weiter - ist es Sache eines Mitgliedsstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen.(45) Es obliegt somit auch hier dem Kläger, nachzuweisen, daß die von der Kommission vorgenommene Beurteilung falsch ist. Dies hat er, wie oben dargelegt, nicht tun können. Leitlinien der Kommission (Belle Group Report) 76 In diesem Zusammenhang muß nochmals daran erinnert werden, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Finanzierung der Ausgaben sogar zu 100 % abgelehnt werden kann, wenn sich die genauen finanziellen Auswirkungen einer gemeinschaftsrechtswidrigen Maßnahme nicht feststellen lassen.(46) 77 Für den Fall einer Pauschalregulierung hat die Kommission auf Vorschlag einer interdirektionalen Gruppe bestimmte Leitlinien beschlossen (Belle Group Report). Dabei wird eine Reduzierung der Pauschalabrechnung auf drei mögliche Prozentsätze vorgeschlagen: - 2 %, wenn die Mängel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems begrenzt sind oder die Durchführung von Kontrollen betreffen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben nicht dringend erforderlich waren, so daß von einem geringen Risiko für Verluste des Fonds ausgegangen werden kann; - 5 %, wenn die Mängel wichtige Elemente des Kontrollsystems betreffen oder die Durchführung von Kontrollen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben wichtig sind, so daß vernünftigerweise auf ein bedeutsames Risiko für Verluste für den Fonds geschlossen werden kann; - 10 %, wenn die Mängel sich auf die Gesamtheit oder auf grundlegende Elemente des Kontrollsystems beziehen oder die Durchführung von Kontrollen betreffen, die für die Sicherstellung der Regelgemäßheit der Ausgaben wesentlich sind, so daß vernünftigerweise auf ein hohes Risiko für ausgedehnte Verluste zu schließen ist. 78 Die Leitlinien sehen ausserdem vor, daß keine Korrektur vorgenommen werden sollte, in Fällen geringerer Kontrollmängel, in denen das Risiko von Verlusten als minimal eingeschätzt werden kann. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen die nationalen Behörden, sobald die Mängel bekannt wurden, wirksame Schritte unternommen hätten, um diese zu beheben, sowie in Fällen, in denen die Mängel auf Schwierigkeiten in der Auslegung der Gemeinschaftstexte zurückzuführen sind. 79 Auf diese Regelung bezieht sich der Kläger. Selbst wenn man davon ausgehen könnte, daß die Mängel im Kontrollsystem darauf beruhen, daß Artikel 9 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 859/89 schwer zu interpretieren war, muß doch darauf hingewiesen werden, daß die in diesen Leitlinien genannte Voraussetzung der (nur) geringen Kontrollmängel hier nicht gegeben ist. Es liegen keine geringen Mängel im Kontrollsystem vor; vielmehr wurden überhaupt keine Kontrollen dahin gehend vorgenommen, ob ein und dieselbe Fleischmenge mehrfach, und zwar über Strohmänner, angeboten wurde. Angesichts dessen erscheint die von der Kommission gewählte 2%ige Korrekturrate als verhältnismässig und angemessen. 80 Der Kläger konnte somit nicht nachweisen, daß die Beurteilungen der Kommission bezueglich der vorzunehmenden finanziellen Korrektur des Rechnungsabschlusses fehlerhaft sind. Verletzung des Artikels 190? 81 Der Kläger trägt schließlich noch vor, die Entscheidung der Kommission sei deshalb aufzuheben, weil sie gegen Artikel 190 EG-Vertrag verstosse. Die Kommission habe nicht genügend Gründe dafür vorgebracht, daß die Mehrfachangebote die von ihr behaupteten Auswirkungen gehabt hätten. Wie bereits oben gezeigt, hat die Kommission im hier vorliegenden Fall jedenfalls ihrer Beweislast genügt. Einer weiteren Begründung bedurfte es daher nicht. 82 Im übrigen ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach Rechnungsabschlussentscheidungen insoweit keiner detaillierten Begründung bedürfen, als das betroffene Land an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung weitgehend beteiligt war und deshalb die Gründe kannte, aus denen heraus die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen.(47) 83 Es ist deshalb festzuhalten, daß die vom Kläger gegen die Entscheidung der Kommission vorgebrachten Einwände nicht durchgreifen. Kosten 84 Nach Artikel 69 § 2 Satz 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. D - Ergebnis 85 Ich schlage demnach vor, wie folgt zu entscheiden: 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Das Vereinigte Königreich trägt die Kosten des Verfahrens. (1) - Es handelt sich hierbei um den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft. (2) - Dieses Problem ist zumindest zum Teil auch Gegenstand der Verfahren C-232/96 (Frankreich/Kommission), C-233/96 (Dänemark/Kommission), C-238/96 (Irland/Kommission) und C-242/96 (Italien/Kommission). (3) - Die entsprechende Regelung findet sich in Artikel 11 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 91, S. 5). (4) - Artikel 13 Absatz 4 der Verordnung Nr. 859/89. (5) - Vierter Erwägungsgrund und Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (ABl. L 48, S. 24). (6) - Zitiert in Fußnote 3. (7) - Dritter Erwägungsgrund und Artikel 7 ff. der Verordnung Nr. 859/89. (8) - Zweiter Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch, zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1302/73 und zur Verlängerung der Verordnung (EWG) Nr. 4132/88 (ABl. L 61, S. 43). (9) - Entscheidung (96/311/EG) der Kommission vom 10. April 1996 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 117, S. 19). (10) - Dokument VI/6355/95. (11) - Hervorhebung durch den Verfasser. (12) - Hervorhebung durch den Verfasser. (13) - ABl. L 225, S. 4. (14) - Eingerichtet durch die Entscheidung (94/442/EG) der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45). (15) - Vgl. Fußnote 9. (16) - Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91 (Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnrn. 13 und 14) mit weiteren Nachweisen. (17) - Urteile Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 18) mit weiteren Nachweisen, vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89 (Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19) mit weiteren Nachweisen, vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 16) und vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91 (Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13) mit weiteren Nachweisen. (18) - Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85 (Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169, Randnr. 16). (19) - Urteile vom 3. Dezember 1992 in der Rechtssache C-283/91 (Contarini, Slg. 1992, I-6359, Randnr. 14) und vom 29. Februar 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-296/93 und C-307/93 (Frankreich und Irland/Kommission, Slg. 1996, I-795, Randnr. 21). (20) - Verordnung (EWG) Nr. 2271/90 der Kommission vom 1. August 1990 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 204, S. 45). (21) - Diese Unterscheidung findet sich auch in der englischen Fassung, die von "interested parties" und "tenderer" spricht. (22) - Verordnung (EWG) Nr. 1282/90 der Kommission vom 15. Mai 1990 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 126, S. 31). (23) - Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13). (24) - Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 lautet: "Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) werden die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte finanziert, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden." (25) - Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76 (Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnrn. 8 und 9). (26) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 11). (27) - Siebter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 729/70. (28) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 11), Urteile vom 9. Oktober 1990 in der Rechtssache C-366/88 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-3571, Randnr. 20), vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88 (Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 17) und vom 6. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81 (BayWa, Slg. 1982, 1503, Randnr. 26). (29) - Urteil vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93 (Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 17 und 18). (30) - Artikel 10 der Verordnung Nr. 859/89. (31) - Dritter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 859/89. (32) - Dritter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2456/93. (33) - Artikel 11 Absatz 3 Satz 2. (34) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 14) mit weiteren Nachweisen. (35) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 16) und Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 17, Randnr. 14). (36) - Urteil vom 4. Juli 1996 in der Rechtssache C-50/94 (Griechenland/Kommission, Slg. 1996, I-3331, Randnr. 26), Urteil vom 7. Februar 1979 in den verbundenen Rechtssachen 15/76 und 16/76 (Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321, Randnrn. 32 ff.) und Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 17, Randnr. 13). (37) - Urteil Niederlande/Kommission (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 17). (38) - Urteil vom 27. Februar 1985 in der Rechtssache 55/83 (Italien/Kommission, Slg. 1985, 683, Randnr. 16). (39) - Zweiter Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 571/89 (zitiert in Fußnote 8). (40) - Urteil vom 25. Februar 1988 in der Rechtssache 327/85 (Niederlande/Kommission, Slg. 1988, 1065, Randnr. 25). (41) - Urteil vom 14. September 1995 in der Rechtssache C-49/94 (Irland/Kommission, Slg. 1995, I-2683, Randnr. 22). (42) - Vgl. Nrn. 54 ff. (43) - Maßnahmen des Sicherheitsnetzes werden ergriffen, wenn der Marktpreis besonders stark absinkt. Im Rahmen dieser Maßnahmen werden alle Angebote zu oder unter 80 % des Interventionspreises akzeptiert (Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 571/89). (44) - Vgl. Nrn. 54 ff., insbesondere 63. (45) - Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 17, Randnrn. 14 und 15). (46) - Vgl. Fußnote 36. (47) - Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission (zitiert in Fußnote 17, Randnr. 60).