CELEX: 61990CC0355
Language: da
Date: 1993-06-09
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Van Gerven fremsat den 9. juni 1993. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. # Beskyttelse af vilde fugle - særligt beskyttede områder. # Sag C-355/90.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      WALTER VAN GERVEN
      fremsat den 9. juni 1993 (
            *1
         )
      Indhold
       
               
                  Den retlige ramme, de faktiske omstændigheder og den forudgående administrative procedure
               
             
               
                  Den påståede overtrædelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2
               
             
               
                  Den påståede overtrædelse af fugledircktivets artikel 4, stk. 4
               
             
               
                  Forholdet mellem artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4
               
             
               
                  Bedømmelsen af Kommissionens klagepunkter generelt
               
             
               
                  Bedømmelsen af Kommissionens klagepunkter enkeltvis
               
             
               
                  Første klagepunkt: Industrikvartererne i Laredo og Colindres
               
             
               
                  Andet klagepunkt: Opfyldningsarbejder i Escalante
               
             
               
                  Tredje klagepunkt: Deponering af ikke-udnyttede materialer fra Montehano-stenbruddet
               
             
               
                  Fjerde klagepunkt: Anlæggelsen af den nye landevej mellem Argoños og Santoña
               
             
               
                  Femte klagepunkt: Akvakulturprojekter
               
             
               
                  Sjette klagepunkt: Deponering af byaffald og udledning af spildevand
               
             
               
                  Den påståede overtrædelse af fugledirektivets artikel 3
               
             
               
                  Forslag til afgørelse
               
            
         Hr. præsident,
      
      
         De herrer dommere,
      
      
               1. 
            
            
               Den foreliggende sag er anlagt af Kommissionen mod Spanien i medfør af EØF-traktatens artikel 169. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5 og 189 i EØF-traktaten, idet det ikke har truffet vedligeholdelses- og forvaltningsforanstaltninger i overensstemmelse med de økologiske krav til levestederne, ikke har truffet foranstaltninger til at genskabe ødelagte biotoper i Santoña-området, ikke har udlagt det som et særligt beskyttet område og ikke har truffet egnede foranstaltninger med henblik på at undgå forurening eller forringelse af levestederne i området, hvilket er i strid med artikel 3 og 4 i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (
                     1
                  ) (herefter benævnt »fugledirektivet« eller »direktivet«).
            
         Den retlige ramme, de faktiske omstændigheder og den forudgående administrative procedure
      
               2.
            
            
               I 1979 vedtog Rådet direktivet om beskyttelse af vilde fugle som et led i gennemførelsen af det første handlingsprogram for De Europæiske Fællesskaber på miljøområdet (
                     2
                  ). Efter betragtningerne til direktivet samt direktivets artikel 1 har dette til formål at sikre beskyttelsen af fuglearter, der i vild tilstand har deres naturlige ophold i Europa.
               Artikel 1, stk. 1 og 2, artikel 2 og 3 samt artikel 4, stk. 1, 2 og 4, har stor betydning i denne sag, og jeg har derfor fundet det på sin plads nedenfor at gengive disse bestemmelser in extenso.
               »Artikel 1
               1.   Dette direktiv vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.
               2.   Dette direktiv gælder for fugle samt for deres æg, reder og levesteder.
               3.   ...
               Artikel 2
               Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.
               Artikel 3
               1.   Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde ellei genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.
               2.   Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række følgende foranstaltninger:
               
                        a)
                     
                     
                        oprettelse af beskyttede områder
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        genskabelse af ødelagte biotoper
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        oprettelse af nye biotoper.
                     
                  Artikel 4
               1.   For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
               I denne forbindelse tages der hensyn til:
               
                        a)
                     
                     
                        arter, der trues af udslettelse
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
                     
                  Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
               Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
               2.   Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
               3.   ...
               4.   Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
            
         
               3.
            
            
               Santona-området er beliggende ved den cantabriske kyst i Nordspanien i kommunerne Santoña, Argoños, Escalante, Barcena de Cícero, Laredo og Colindres. Området består af en tragtformet flodmunding, hvori fem floder løber sammen (
                     3
                  ) og danner en bugt forud for det åbne hav. I denne beskyttede bugt blandes ferskvandet fra flodmundingen med det salte vand fra havet. Ved ebbe er der en afdækning af mere end 3500 ha bestående af dynd- eller saltengstrækninger. Ligesom ved andre flodmundinger af denne type begunstiger disse forhold tilstedeværelsen af en fauna af hvirvelløse dyr, som udgør fødegrundlaget for et stort antal svømme- og vadefugle.
               Santona-området karakteriseres af tilstedeværelsen af en betydelig fuglekoloni. En del af disse fugle lever sædvanligvis i flodmundingen, medens andre arter kommer fra forskellige steder i Europa afhængigt af årstiden. I løbet af sæsonen tæller bestanden mellem 15000 og 20000 fugle fordelt på ca. hundrede arter.
               Blandt disse fugle er der observeret 19 arter, som er nævnt i bilag I til direktivet, og som derfor er af betydning ifølge de ovenfor citerede bestemmelser i direktivets artikel 4, stk. 1 og 4 (
                     4
                  ). Som det vil fremgå af det følgende, handler nærværende sag først og fremmest (om end ikke udelukkende) om én af disse 19 fuglearter, nemlig skestorken (Platalea leucorodia). På den anden side tager Santona-området regelmæssigt imod mindst 14 trækfuglearter, som er vigtige ifølge artikel 4, stk. 2 og 4, i fugledirektivet (
                     5
                  ).
            
         
               4.
            
            
               Gennem flere klager fik Kommissionen kendskab til forskellige lokale foranstaltninger og aktiviteter, som efter dens mening forurener og ødelægger Santona-området, og som derfor kan bringe beskyttelsen af adskillige fuglearter i fare. Det drejer sig om følgende seks forhold:
               
                        —
                     
                     
                        Anlæggelsen af industrikvarterer i Laredo og Colindres på grunde, som udgør en del af Santona-området; Colindres kommunes projekt med opfyldning af de grunde, der er beliggende ved siden af dette industrikvarter; anlægsarbejderne og konsolideringen af et dige, som omgiver industrikvarteret og de omkringliggende grunde.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Escalante kommunes opfyldning af en del af vådområdet for at anlægge en park og et sportsterræn.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Losningen i vådområdet i nærheden af Montchano af ikke-udnyttede byggematerialer fra Montehano-stcnbruddet.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Anlæggelsen af en landevej mellem Argoños og Santoña, som går gennem vådområdet.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Tilladelsen til en sammenslutning af fiskere i Santoña til opdræt af venusmuslinger i en del af vådområdet og planerne om andre akvakulturprojekler i vådområdet.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante og Argoños kommuners deponering af byaffald og udledning af urenset spildevand i Santona-området.
                     
                  
         
               5.
            
            
               På baggrund af denne situation tilstillede Kommissionen den 18. juli 1988 den spanske regering en åbningsskrivelse som indledning til en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 169 for overtrædelse af artikel 3 og 4 i fugledirektivet (
                     6
                  ). Efter at den spanske regering havde afgivet sine bemærkninger, fremsatte Kommissionen den 27. juni 1989 en begrundet udtalelse med anmodning om, at Spanien inden én måned bragte de omtalte overtrædelser til ophør. Da den spanske regering fortsat bestred, at der som påstået forelå overtrædelser af fugledirektivet, har Kommissionen ved stævning af 30. november 1990 indbragt sagen for Domstolen (
                     7
                  ).
            
         
               6.
            
            
               Ifølge Kommissionen har Spanien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivet på tre punkter:
               
                        —
                     
                     
                        for det første udgør de seks klagepunkter (se under punkt 4) en tilsidesættelse af fngledirektivets artikel 3 især for så vidt angår bestemmelserne i denne artikels stk. 2, litra b) og c)
                     
                  
                        —
                     
                     
                        for det andet har Spanien overtrådt direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet det ikke har udlagt Santona-området som et særligt beskyttet område
                     
                  
                        —
                     
                     
                        endelig udgør de seks klagepunkter ligeledes en overtrædelse af direktivets artikel 4, stk. 4.
                        
                     
                  Den spanske regering afviser alle disse klagepunkter. I det følgende vil jeg først undersøge overtrædelsen af artikel 4, stk. 1 og 2 (punkt 7-17), og af artikel 4, stk. 4 (punkt 18-54), og dernæst overtrædelsen af artikel 3 (punkt 55-59). Et af de omtvistede punkter mellem Kommissionen og den spanske regering er, om artikel 3 er anvendelig på forhold, som er omfattet af specifikke bestemmelser i artikel 4. Følgelig vil jeg først undersøge, om artikel 4 i virkeligheden er blevet overtrådt.
            
         Den påståede overtrædelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2
      
               7.
            
            
               Fugledirektivets artikel 4, stk. 1 (hvis tekst jeg har gengivet i sin helhed under punkt 2), omhandler fuglearter, som er anført i bilag I til direktivet. Det drejer sig om arter, der trues af udslettelse, og som på den anden side og ifølge fællesskabslovgiver kræver speciel opmærksomhed. Ifølge artikel 4, stk. 1, første afsnit, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger for disse fuglearter med hensyn til deres levesteder. Fjerde afsnit bestemmer, at medlemsstaterne »udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter«.
               Artikel 4, stk. 2 (se igen under punkt 2), omhandler de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I. Med hensyn til disse fuglearter træffer medlemsstaterne »tilsvarende foranstaltninger«. Dette indebærer, at man ligeledes skal udlægge som særligt beskyttede områder navnlig de bedst egnede områder til beskyttelsen af disse arter (
                     8
                  ).
               I nærværende sag kritiserer Kommissionen Spanien for ikke at have udlagt Santoña-området som et særligt beskyttet område og derved at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til både artikel 4, stk. 1, og artikel 4, stk. 2.
            
         
               8.
            
            
               Kommissionen omtaler forskellige forhold, som understreger Santona-områdets betydning for visse i bilag I til direktivet nævnte fugle og for visse andre trækfugle, ud fra hvilke det skulle fremgå, at Santoña-området udgør et af »de bedst egnede områder« efter artikel 4, stk. 1 og 2.1 alt modtager vådområdet 19 fuglearter, som er anført i bilag I til direktivet. Hvis man retter sig efter de internationalt anerkendte statistikker, viser det sig, at Santona-området har international betydning for beskyttelsen og overlevelsen af en bestemt art, nemlig skestorken (Platalea leucorodia), og national betydning for to andre arter, nemlig skarven (Phalacrocorax carbo sinensis) og silkehejren (Egretta garzetta). Ligeledes huser Santona-området mindst 14 andre trækfuglearter. Anvendelsen af de samme videnskabelige kriterier viser, at Santoña-området har international betydning for tre af disse arter. På den anden side har det også national betydning for mere end ti arter.
            
         
               9.
            
            
               Næsten alle Kommissionens beviser vedrører specielt skestorken. Santoña-området har en særlig betydning for denne fuglearts fortsatte beståen, fordi det udgør et væsentligt mellemlandingsområdc (raste- og næringsområdc) på den trækrute, som disse fugle følger mellem Nederlandene og Nordafrika. Til støtte for sin argumentation nævner Kommissionen forskellige fagornitologiske værker og en obscrvationsundersøgelsc udført i 1990 i Santona-området. Af dette fremgår, at bestanden af skestorke i Vesteuropa består af 1100 par, hvoraf størsteparten bygger rede i Nederlandene. Ifølge denne undersøgelse har næsten 600 af de 1100 fugle, som holder til i Nederlandene, i den formeringsdygtige alder passeret gennem Nordspanien på deres træk mod Nordafrika. Santoña-området befinder sig på den træk-rute, som de hollandske skestorke følger, og det udgør et sted af vital betydning i betragtning af, at det ene efter det andet af de andre områder med lignende karakteristika på den cantabriske kyst i tidens løb er forsvundet.
               Den spanske regering har på sin side over for Domstolen erkendt, at Santoña-området bør udlægges som et særligt beskyttet område for at beskytte skestorken (
                     9
                  ). Imidlertid omfatter denne indrømmelse ikke de øvrige omtalte fuglearter og især ikke de øvrige trækfugle, som er omfattet af artikel 4, stk. 2.
            
         
               10.
            
            
               Ifølge Domstolens praksis fremgår det af fugledirektivct klart, at medlemsstaterne har »et vist skøn, når de ... skal fastlægge de områder, der er bedst egnet til udlægning som særligt beskyttede områder, i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1« (
                     10
                  ).
               Alligevel er denne skønsbeføjelse ikke, som Kommissionen med føje har anført, absolut. Direktivet bestemmer, at som særligt beskyttede områder udlægges »navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der lages hensyn til behovet for at beskytte arterne i del geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse« (artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit in fine). Efter min opfattelse betyder det, at en medlemsstat, som bliver stillet over for videnskabeligt funderede beviser, der på overbevisende måde påviser et levesteds enestående og meget specielle betydning for beskyttelsen af en i bilag I til direktivet nævnt fugleart eller af en regelmæssigt tilbagevendende trækfugleart, ville tilsidesætte sine forpligtelser ved ikke at udlægge dette levested som et særligt beskyttet område.
            
         
               11.
            
            
               Jeg finder, at Kommissionen i den foreliggende sag på en tilstrækkeligt overbevisende måde og på videnskabeligt grundlag har bevist, at Santona-området har en enestående eller i det mindste en meget speciel betydning for beskyttelsen af skestorken, som er nævnt i bilag I til direktivet. Som allerede nævnt har den spanske regering anerkendt dette i retsmødet. Men det forholder sig anderledes for så vidt angår de øvrige fuglearter, som er nævnt i artikel 4, stk. 2. Med hensyn til disse fugle har Kommissionen begrænset sig til (at henvise til) en statistik uden på nogen måde at bevise, hvorfor vådområdet har en enestående eller en meget speciel betydning for disse fugle (
                     11
                  ). Jeg mener derfor, at der for så vidt angår Kommissionens påstand om, at det statueres, at Spanien har overtrådt artikel 4, stk. 2, bør afsiges frifindelsesdom (
                     12
                  ).
            
         
               12.
            
            
               Selv om Spanien i princippet har anerkendt, at Santona-området bør udlægges som et særligt beskyttet område på grund af dets betydning for skestorken, benægter Spanien alligevel at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 1. Ifølge Spanien ville det være tilstrækkeligt at opfylde forpligtelsen i direktivet gradvis og inden for rimelige tidsfrister. I det foreliggende tilfælde blev forpligtelsen opfyldt derved, at Santona-området i 1987 blev erklæret for vildtreservat, i 1991 blev området midlertidigt beskyttet inden for rammerne af en procedure med henblik på områdets klassificering som naturreservat, og endelig blev området ved lov i 1992 erklæret for naturreservat. Kommissionen fastslår til gengæld, at den afgørende dato ved vurderingen af Spaniens forpligtelser er den 1. januar 1986, som er datoen for dette lands tiltrædelse af Fællesskabet, og at de senere beskyttelsesforanstaltninger, der er gennemført af Spanien, i øvrigt ikke er fuldstændige og derfor utilstrækkelige.
            
         
               13.
            
            
               Fugledirektivet er fra 1979 og stammer altså fra tiden før Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet den 1. januar 1986. Artikel 2 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse (
                     13
                  ) bestemmer:
               »Fra tiltrædelsen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de af Fællesskabernes institutioner før tiltrædelsen vedtagne retsakter bindende for de nye medlemsstater og gælder i disse stater på de vilkår, som er fastsat i disse traktater og i denne akt.«
               Artikel 395 i samme akt bestemmer følgende:
               »Medmindre der i listen i bilag XXXVI eller 1 andre af denne akts bestemmelser er fastsat en frist herfor, iværksætter de nye medlemsstater de forholdsregler, der er nødvendige for fra tiltrædelsen at overholde bestemmelserne i direktiver og beslutninger efter EØF-traktatens artikel 189 ...«.
               Der findes hverken i akten vedrørende tiltrædelsen eller nævnte bilag særlige bestemmelser vedrørende fugledircktivet, og det må derfor erkendes, at Spanien den 1. januar 1986 skulle have iværksat de nødvendige foranstaltninger for fra denne dato at efterkomme bestemmelserne i direktivet, og følgelig samme direktivs artikel 4, stk. 1. Med andre ord: Spanien har i denne henseende (
                     14
                  ) påtaget sig en forpligtelse til umiddelbart at tilvejebringe et bestemt resultat.
            
         
               14.
            
            
               Den spanske regering har heroverfor på sin side fremført, at forpligtelsen ifølge artikel 4, stk. 1, er af en sådan art, at der kun kræves en gradvis iværksættelse af administrative foranstaltninger for inden for en rimeligt tidsfrist al gennemføre det tilsigtede mål, som her er bevarelsen af de beskyttede fuglearter. Imidlertid har Spanien fremlagt bevis for fortsatte administrative bestræbelser af denne art; på den ene side har Spanien inden for sine grænser udlagt 114 særligt beskyttede områder med et større samlet areal end i nogen anden medlemsstat; på den anden side traf man for så vidt angår Santoña-området følgende forholdsregler: beskyttelsesforanstaltninger i 1987 (vildtreservat), i 1991 (midlertidig beskyttelse) og i 1992 (varig beskyttelse som naturreservat). Med denne sidste foranstaltning opfyldte Spanien fuldstændigt bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, dog med den formelle forskel, at området ikke benævntes »særligt beskyttet område for fugle«. I alle tilfælde har man ikke bragt denne artikels tilsigtede mål i fare, eftersom det af de relevante talmæssige opgørelser fremgår, at antallet af skestorke ikke er faldet i vådområdet i de seneste år, hvor man har rådet over optællinger (helt konkret frem til 1989).
            
         
               15.
            
            
               Jeg kan ikke anerkende denne argumentation. For det første går den spanske regering ud fra en alt for restriktiv opfattelse af de forpligtelser, som fugledircktivet pålægger medlemsstaterne. Det er rigtigt, at direktivets hovedformål, som udtrykt i artikel 1, er »beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område«, og at det afgørende motiv bag dette direktiv er frygten for, at disse beskyttede fuglearter skal forsvinde. Det er også rigtigt, at et direktiv ifølge EØF-traktatens artikel 189 er bindende »med hensyn til det tilsigtede mål«, men overlader det til medlemsstaterne »at bestemme form og midler«. Imidlertid står det fast, at fugledircktivet, og især artikel 4, stk. 1, som »tilsigtet mål« indebærer mere konkrete forpligtelser end blot del almene formål at beskytte de truede arter.
               Som nævnt ovenfor (punkt 10) indebærer artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, faktisk en forpligtelse til at udlægge som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som er bedst egnede for de arter, som er anført i bilag I. Teksten i artikel 4 indeholder ikke nogen angivelse af en ventetid, når det er konstateret, at et bestemt område har en enestående eller en meget speciel betydning for beskyttelsen af en af de fugle, som er anført i bilag I.
               På den anden side kan man for så vidt angår udlæggelsen af et sådant beskyttet område ikke tillægge det nogen betydning, at Spanien allerede har udlagt 114 andre særligt beskyttede områder (
                     15
                  ). De forpligtelser, der er indeholdt i direktivets artikel 4, stk. 1, gælder enkeltvis for hver eneste af de i bilag I anførte fuglearter, og eksistensen af særligt beskyttede områder for andre fugle i andre områder fritager derfor ikke Spanien for at skulle opfylde den her aktuelle forpligtelse vedrørende skestorken i Santona-området.
            
         
               16.
            
            
               Hermed er det ikke sagt, at Kommissionen under anlæggelsen af en sag inden for rammerne af EØF-traktatens artikel 169 ikke kan vise en vis forståelse for de særlige omstændigheder, som en medlemsstat muligvis bliver konfronteret med i forbindelse med opfyldelsen af en fællesskabsretlig forpligtelse. For en sådan mulighed er der taget højde med de skønsbeføjelser, der er tillagt Kommissionen, når det gælder afgørelsen af, om og i givet fald hvornår der skal anlægges tratatbrudssag i medfør af EØF-traktatens artikel 169 (
                     16
                  ).
               I den foreliggende sag tilstillede Kommissionen den 18. juli 1988 Spanien en åbningsskrivelse, og den 27. juni 1989 fremsatte den en begrundet udtalelse, som gav Spanien en frist på én måned, hvorefter den den 30. november 1990 anlagde nærværende sag ved Domstolen (se ovenfor under punkt 5). Heraf fremgår, at Kommissionen gav Spanien en tilstrækkelig lang frist til at gennemføre det omhandlede direktiv og især for så vidt angår udlægningen af Santona-området som særligt beskyttet område i medfør af direktivets artikel 4, stk. 1. Den eneste foranstaltning, som Spanien ifølge besvarelsen af 28. juli 1989 af den begrundede udtalelse har gennemført (
                     17
                  ), er erklæringen om, at Santona-området skulle være vildtreservat i henhold til Diputación Regional de Cantabria's dekret nr. 30/1987 af 8. maj 1987 (
                     18
                  ). Det kan kun vanskeligt bestrides, at denne foranstaltning, som til syvende og sidst kun er et jagtforbud, ikke opfylder de forpligtelser, der er fastlagt i fugledirektivets artikel 4, stk. 1. Den er uden tvivl både nyttig og endog væsentlig, men den kan bestemt ikke sidestilles med udlæggelsen af et særligt beskyttet område for fugle. Desuden hævder den spanske regering ikke, at dette jagtforbud i sig selv udgør en opfyldelse af artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, den gør blot gældende, at foranstaltningen udgør en del af en gradvis, fremadskridende gennemførelse af den nævnte bestemmelse.
            
         
               17.
            
            
               De andre beskyttelsesforanstaltninger, som Spanien henviser til, er den midlertidige beskyttelse af Santona-området ved dekret 43/1991 af 12. april 1991 (
                     19
                  ) og dets endelige beskyttelse ved lov nr. 6/1992 af 27. marts 1992 (
                     20
                  ). I den forbindelse bemærkes det, at Domstolen, når den inden for rammerne af en traktatbrudssag vurderer, hvorvidt en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, ikke kan tage de foranstaltninger i betragtning, som denne medlemsstat har truffet efter anlæggelsen af sagen (
                     21
                  ). Jeg når således til det resultat, at Spanien i strid med direktivets artikel 4, stk. 1, har undladt at udlægge Santona-området som et særligt beskyttet område.
            
         Den påståede overtrædelse af fugledirektivets artikel 4, stk. 4
      
               18.
            
            
               Fugledircktivets artikel 4, stk. 4 (jf. ovenfor under punkt 2), forpligter medlemsstaterne til at træffe egnede foranstaltninger med henblik på i de i artikel 4, stk. 1 og 2, nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene. Ligeledes skal medlemsstaterne uden for de særligt beskyttede områder bestræbe sig på at undgå forurening eller forringelse af levestederne.
            
         
               19.
            
            
               Ifølge Kommissionen har Spanien tilsidesat forpligtelsen til at overholde denne bestemmelse. Til støtte herfor anføres seks forhold (jf. ovenfor under punkt 4): bygningsarbejderne i industrikvartererne i Laredo og Colindres, opfyldningen af dele af vådområdet i Escalante, losningen af materialer fra Montehano-stenbruddet, anlæggelsen af landevejen mellem Argoños og Santoña, akvakulturprojckterne, og endelig deponeringen af fast affald og udledningen af urenset spildevand. Disse foranstaltninger og indgreb forurener og forringer Santona-området og forårsager en formindskelse af områdets areal. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at de foranstaltninger, de spanske myndigheder har truffet eller planlagt for at afhjælpe denne situation, er utilstrækkelige.
            
         
               20.
            
            
               Spanien har heroverfor fremført forskellige faktiske og retlige argumenter. Ifølge den spanske regering er det juridisk umuligt at foreholde en medlemsstat en samtidig overtrædelse af stk. 1 og stk. 4 i artikel 4 — som Kommissionen her gør. Spanien anfører også, at Kommissionen støtter sig enten til ikke-udførte projekter eller til forhold, som ligger forud for Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber i 1986; under alle omstændigheder har de spanske myndigheder efter denne dato truffet de nødvendige genoprettelsesforanstaltninger. Ifølge den spanske regering omhandler klagepunkterne forhold, som er enkeltstående og af ringe betydning. At artikel 4, stk. 4, ikke er blevet overtrådt, fremgår også af den omstændighed, at antallet af beskyttede fugle ikke er faldet i de seneste år, som man råder over oplysninger om.
            
         Forholdet mellem artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4
      
               21.
            
            
               Jeg vil begynde undersøgelsen her med spørgsmålet om forholdet mellem på den ene side artikel 4, stk. 1 og 2, og på den anden side samme artikels stk. 4. Ifølge den spanske regering er det umuligt at overtræde dem samtidigt. Artikel 4, stk. 4, henviser til forpligtelserne vedrørende de særligt beskyttede områder, der er udlagt inden for rammerne af stk. 1 eller 2. Der kan kun være tale om overtrædelse af stk. 4 efter udlæggelsen af et område som nævnt. Dette medfører i nærværende sag, at Kommissionens påstand for så vidt angår artikel 4, stk. 4, ikke kan tages til følge, fordi de kendsgerninger, Kommissionen støtter sig på, stammer fra tiden før loven af 1992, hvorved (det hævder i al fald den spanske regering) Santona-området udlagdes som særligt beskyttet område i henhold til artikel 4, stk. 1.
            
         
               22.
            
            
               Jeg kan ikke tilslutte mig den spanske regerings argumentation. Det skal først bemærkes, at de egnede foranstaltninger, som er nævnt i det første punktum i artikel 4, stk. 4, for at undgå forurening eller forringelse af levestederne, ikke gælder udelukkende, men kun navnlig for levestederne, som artikel 4, stk. 1 og 2, henviser til. Hvad angår de levesteder, som befinder sig uden for de omtalte beskyttede områder, skal medlemsstaterne også »bestræbe sig på« at undgå forurening eller forringelse af disse, ifølge stk. 4, andet punktum. Det fremgår desuden af artikel 4, stk. 1 — hvilket også gælder for »tilsvarende foranstaltninger«, jf. stk. 2 — at det generelt kræves af medlemsstaterne, at de træffer beskyttelsesforanstaltninger, og at de navnlig (det vil sige ikke udelukkende) udlægger som særligt beskyttede områder de levesteder, hvor de fuglearter, som er anført i bilag I, opholder sig. Af dette kan udledes, at de beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i artikel 4, ikke udelukkende består i udlæggelse af særligt beskyttede områder og/eller i beskyttelse af levestederne i de særligt beskyttede områder.
               Endelig ville det især være for let at unddrage sig det konkrete indhold i forpligtelserne ifølge artikel 4, hvis man accepterede, at stk. 4 kun kan overtrædes, efter at bestemmelserne i stk. 1 eller stk. 2 er opfyldt ved udlæggelsen af særligt beskyttede områder. Eftersom stk. 4 pålægger forpligtelser inden for et særligt beskyttet område, må disse forpligtelser også opfyldes i de tilfælde, hvor der i strid med stk. 1 eller stk. 2 (endnu) ikke er udlagt et sådant område. Her drejer det sig ifølge stk. 4, første punktum, om forpligtelsen til at træffe egnede foranstaltninger for at undgå forurening eller forringelse af levestederneog forstyrrelse af fuglene af væsentlig betydning (
                     22
                  ).
            
         Bedømmelsen af Kommissionens klagepunkter generelt
      
               23.
            
            
               Det fremgår af undersøgelsen ovenfor om forholdet mellem artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 4, stk. 4, og af den forudgående konstatering af, at Spanien i strid med artikel 4, stk. 1, har undladt at udlægge Santoña-området som særligt beskyttet område, at de seks anfægtede foranstaltninger og handlinger må bedømmes ved hjælp af reglen i artikel 4, stk. 4, første punktum. Som tidligere nævnt træffer medlemsstaterne i overensstemmelse med denne regel egnede foranstaltninger for at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, »i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel«.
            
         
               24.
            
            
               Jeg har tidligere i mit forslag til afgørelse i sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland (
                     23
                  ), beskæftiget mig med fortolkningen af denne bestemmelse. Dér forkastede jeg på den ene side den snævre opfattelse, at det alene er foranstaltninger eller forhold af væsentlig betydning, der virkelig kan bringe områdets beskyttede fuglearters overlevelse og formering i fare. På den anden side forkastede jeg ligeledes også det vide synspunkt, ifølge hvilket ethvert indgreb, der indebærer forurening, forringelse eller forstyrrelse i det beskyttede område, skulle forbydes. Jeg er af den opfattelse, at den rette fortolkning, som er i overensstemmelse med formålet i artikel 4, ligger midt mellem de to synspunkter:
               »Jeg mener, at Rådet med den pågældende bestemmelse har villet give udtryk for, at der ikke i et beskyttet område må forekomme forurening, forringelse eller forstyrrelse, som i væsentligt omfang forringer kvaliteten af levevilkårene for fuglene. Hertil tæller altså også negative faktorer, der i betydelig grad — selv om de ikke indebærer fare for fuglenes overleven og formering — vanskeliggør deres overleven og formering under de mest fordelagtige betingelser« (
                     24
                  ).
               Efter min mening følger det af denne fortolkning, at de tal, der er fremlagt i nærværende sag, og som ifølge den spanske regering peger på, at antallet af beskyttede fugle, især antallet af skestorke, i Santona-området ikke er faldet mellem 1986 og 1989, altså i den periode, der henvises til i den sag, Kommissionen har anlagt mod Spanien, ikke kan tillægges afgørende betydning (
                     25
                  ). Hvis artikel 4, stk. 4, ligeledes henviser til en væsentlig forringelse af kvaliteten af fuglenes levevilkår, kan man ikke ud fra den kendsgerning, at antallet af dem ikke reduceres, drage den konklusion, at der ikke er noget galt. Desuden afspejler de forhold, som på en væsentlig måde påvirker fuglenes overlevelse og endog formering, sig ikke nødvendigvis og på en umiddelbar måde i resultaterne af fugleoptællingerne, idet en sådan forringelse kan have virkninger på langt sigt eller kumulative virkninger.
            
         
               25.
            
            
               I forbindelse med bedømmelsen ud fra ovennævnte regel af de af Kommissionen kritiserede akter opstår endvidere spørgsmålet, om et indgreb, der i henhold til denne regel er forbudt, ikke kan være begrundet i andre, ranghøjere hensyn. I den foreliggende sag har den spanske regering forsvaret de forskellige påtalte forhold ved såvel for det enkelte forholds vedkommende som under ét at understrege de sociale og økonomiske hensyn.
               Domstolen har allerede behandlet denne problemstilling i den ovenfor nævnte sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland (
                     26
                  ). Denne sag vedrørte inddæmningsarbejderne i Leybucht, et naturområde i Tyskland. Disse anlægsarbejder forårsagede en formindskelse af arealet i et særligt beskyttet område. Begrundelsen for disse anlægsarbejder var overvejelser om beskyttelse af befolkningen, som boede på den anden side af diget, mod oversvømmelser og ønsket om at sikre adgangen for Greetsiel's fiskeriflåde til havnen. I sin dom udtalte Domstolen, at en sådan formindskelse af arealet udgjorde en overtrædelse af artikel 4, stk. 4 (
                     27
                  ), og fastslog for så vidt angår muligheden for at begrunde dette resultat:
               »Selv om medlemsstaterne har et vist skøn, når de i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, skal fastlægge de områder, der er bedst egnet til udlægning som særligt beskyttede områder, kan de derimod ikke råde over samme skøn, når de i henhold til direktivets artikel 4, stk. 4, ændrer eller formindsker sådanne områders areal, da de i deres erklæringer selv har anerkendt, at der i disse områder består de mest egnede levevilkår for de i direktivets bilag I opregnede arter. I modsat fald ville medlemsstaterne ensidigt kunne unddrage sig de forpligtelser, som direktivets artikel 4, stk. 4, pålægger dem med hensyn til særligt beskyttede områder.
               Denne fortolkning af sidstnævnte bestemmelse bekræftes i øvrigt af den niende betragtning til direktivet, som understreger den store betydning, som direktivet tillægger de særlige foranstaltninger til beskyttelse af levestederne for de i bilag I opregnede fuglearter med henblik på at sikre deres overleven og formering i deres udbredelsesområde. Heraf følger, at medlemsstaterne kun må formindske et særligt beskyttet områdes areal, når der foreligger ganske særlige omstændigheder.
               Der må således være tale om almene hensyn, som har forrang for det økologiske formål, der forfølges med direktivet. I denne sammenhæng kan de interesser, der er nævnt i direktivets artikel 2 — nemlig økonomiske og rekreative hensyn — ikke komme i betragtning. Som Domstolen har fastslået i dommene af 8. juli 1987 (sag 247/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3029, og sag 262/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3073), udgør denne bestemmelse ikke en selvstændig fravigelse af den ved direktivet indførte beskyttelsesordning« (
                     28
                  ).
            
         
               26.
            
            
               I sag C-57/89 betød det konkret, at overvejelserne vedrørende kystsikring kunne anerkendes, men dette var i princippet ikke tilfældet med det socioøkonomiske hensyn vedrørende Greetsiel fiskerihavns fortsatte beståen (
                     29
                  ). Imidlertid havde den del af projektet, som vedrørte havnen, samtidig konkrete positive virkninger for fuglenes levesteder. Den anden begrundelse måtte således komme i betragtning, »da der — men også kun derfor — eksisterede den ovennævnte økologiske udligning« (
                     30
                  ).
               Det forekommer mig, at Domstolens stillingtagen ikke kun gælder for en arealformindskclse som følge af udførte anlægsarbejder i et særligt beskyttet område, hvilket — sådan som jeg forstår dommen — må betragtes som en »forringelse« i henhold til artikel 4, stk. 4, men også gælder for enhver art af forurening, forringelse eller forstyrrelse, som nævnte stk. 4 henviser til.
            
         
               27.
            
            
               Herefter vil jeg undersøge lovligheden af de seks af Kommissionen anfægtede foranstaltninger. I denne sammenhæng skal jeg minde om, at kun forhold, der allerede er blevet påtalt i de begrundede udtalelser til vedkommende medlemsstat, og som fortsat har bestået senere, samt forhold, der er tilkommet efter de begrundede udtalelser, men som dog har været af samme beskaffenhed som de i disse udtalelser omhandlede forhold og udgør dele af én og samme adfærd, kan være genstand for en traktatbrudssag i henhold til EØF-traktatens artikel 169 (
                     31
                  ). Hvad angår Spanien skal de forhold, der er opstået efter den 1. januar 1986, datoen for Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet (se punkt 13 ovenfor), undersøges. Under hensyn til det ovenfor anførte vil jeg nu undersøge, om hvert enkelt af de omtvistede foranstaltninger kan betegnes som forurening, forringelse af levestederne eller forstyrrelse af fuglene i henhold til artikel 4, stk. 4, og om de væsentligt påvirker kvaliteten af fuglenes, og især skestorkens (
                     32
                  ), livsbetingelser i Santoña-området. I det omfang, det er nødvendigt, vil jeg samtidig undersøge, om disse indgreb kan begrundes med en almen interesse af højere rang, som det udtrykkes i dommen i sag C-57/89.
            
         
               28.
            
            
               Før jeg går i gang med denne undersøgelse, vil jeg dog understrege de konsekvenser, som en eventuel dom, hvorefter de omtvistede forhold udgør en tilsidesættelse af Spaniens forpligtelser, vil få. Under en sag, der er anlagt i medfør af EØF-traktatens artikel 169 og 171, er Domstolens opgave begrænset til at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten. Alligevel er dette ikke til hinder for, at der ud fra konstateringen heraf kan udledes konkrete genoprettelsesforpligtelser for denne medlemsstat. Det påhviler imidlertid først og fremmest Kommissionen at behandle og afgøre spørgsmålet herom, hvilket fremgår af følgende præmisser i Domstolens kendelse af 28. marts 1980:
               »Traktatens artikel 171 bestemmer, at såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til denne traktat, ’skal denne stat gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger’.
               Ifølge artikel 155 skal Kommissionen ’drage omsorg for gennemførelsen af de i denne traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne’; det påhviler derfor Kommissionen at drage omsorg for, at medlemsstaterne opfylder de af Domstolen afsagte domme.
               Ved udøvelsen af denne beføjelse kan Kommissionen anlægge sag i henhold til traktatens artikel 169, hvis den mener, at en medlemsstat ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at silure opfyldelsen af en dom, eller hvis de i givet fald med henblik herpå trufne foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med de af dommen følgende forpligtelser.« (
                     33
                  )
            
         Bedømmelsen af Kommissionens klagepunkter enkeltvis
      Første klagepunkt: Industrikvartererne i Laredo og Colindres
      
               29.
            
            
               Det første klagepunkt vedrører oprettelsen af industrikvarterer i Laredo og Colindres på jordarealer, som udgør en del af Santona-området, Colindres kommunes plan om opfyldning af de jordarealer, der ligger ved siden af dette industrikvarter, anlægsarbejderne og opfyldningen af et dige, som omgiver industrikvarteret og de omkringliggende jordarealer.
            
         
               30.
            
            
               Ifølge Kommissionen vil oprettelsen af disse industrikvarterer føre til, at en betydelig del af vådområdet (ca. 80 ha) vil forsvinde. Denne forandring vil påvirke to typer væsentlige levesteder i vådområdet, nemlig områder, som tidevandet overskyller og plantevæksten ved randen af vådområdet. Det omtvistede indgreb vil medføre, at visse dele af vådområdet bliver opdelt, isoleret eller opfyldt med jord. De planlagte anlægsarbejder kan derfor påvirke hele tidevands-strømmen i vådområdet og få en meget negativ virkning på hele vådområdets fysiske og biologiske økosystem. I betragtning af omfanget af disse projekter og deres placering midt i flodmundingen må der forventes en betydelig ændring i vandstrømmene på dette sted. Disse vandstrømme, som opstår af vekselvirkningen mellem tidevandet og flodaflejringen, er det vigtigste element i vådområdets geomorfologiske mønster. Desuden skal opmærksomheden henledes på, at udførelsen af disse arbejder truer med at ødelægge, formindske eller ændre de fysiske og kemiske forhold, som er bestemmende for forekomsten af de hvirvelløse dyr, der er den eneste føde for de forskellige vilde fugle.
            
         
               31.
            
            
               Efter min mening kan planerne om oprettelse af disse industrikvarterer, som er blevet anfægtet af Kommissionen, faktisk begrunde en konstatering om, at artikel 4, stk. 4, er blevet overtrådt, såfremt og i det omfang disse planer er blevet udført efter den 1. januar 1986, datoen for Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet. Så vidt jeg kan se, har Kommissionen i fornødent omfang godtgjort, at det i denne sag drejer sig om en forringelse af levestederne, som påvirker kvaliteten af fuglenes, og især skestorkens, livsbetingelser i Santona-området væsentligt. Alligevel benægter Spanien at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 4, enten fordi de forhold, Kommissionen anfægter, stammer fra tiden før 1986, eller fordi det drejer sig om ikke udførte projekter.
            
         
               32.
            
            
               Den spanske regering forklarer, at Laredo kommune råder over en koncession på 40 ha areal til anlæggelsen af en strandpromenade og udnyttelsen af det overskydende terræn i medfør af en administrativ aftale fra 1973. Laredo's almindelige plan for byplanlægning omfatter anlæggelsen af et industrikvarter på koncessionens areal i vådområdet. I begyndelsen af 80'erne blev der bygget et dige omkring dette område. Der blev i 1988 yderligere overdraget offentlig ejendom med kystområde på 23,5 ha til denne kommune, og i maj 1989 overdrog kommunen dette areal til SEPES, et offentligt selskab, som skulle påbegynde de nødvendige opfyldningsarbejder og anlægsarbejder til udførelsen af industrikvarteret. Inden påbegyndelsen af disse anlægsarbejder besluttede de kompetente myndigheder imidlertid at afstå fra udførelsen af industrikvarteret. Denne beslutning er resultatet af en aftale udfærdiget i 1991 mellem ministeren for offentlige arbejder og byplanlægning, Cantabriens regionale regering og Laredo kommune. I medfør af denne aftale besluttede parterne ikke at gennemføre anlægsarbejderne til udførelsen af industrikvarteret, at ophæve den tildelte koncession til Laredo kommune og at flytte stedet for anlæggelsen af industrikvarteret til fast land. Den spanske regering har for Domstolen fremlagt dokumenter, der beviser, at man valgte den nye placering af industrikvarteret uden for Santona-områdct.
               Colindres kommune råder over en koncession svarende til den, Laredo kommune har. Også i Colindres byggede man i begyndelse af 80'ernc et dige omkring det område, som var bestemt til anlæggelsen af et industrikvarter. Men i maj 1989 indledte de kompetente myndigheder en udløbsprocedure for det koncessionerede areal i Colindres. Colindres kommune er indstillet på at give afkald på bevillingen mod til gengæld at opnå tilladelse til på fast land at anlægge en strandpromenade, som langs med kysten vil forbinde denne kommune med Laredo kommune. På den måde vil det oprindelige projekt til industrikvarteret i Colindres ikke blive gennemført.
            
         
               33.
            
            
               Hvis forholdene viser sig at være sådan, som Spanien har fremlagt dem, mener jeg ikke, at man kan fastslå, at Spanien på dette punkt har overtrådt fuglcdircktivcts artikel 4, stk. 4. Som jeg har fremført ovenfor (under punkt 13), er Spanien forpligtet af fugledirektivct fra den 1. januar 1986. Såvel de anfægtede projekter med anlæggelsen af industrikvarterer, som bygningen af et dige omkring de områder, der er bestemt for dette formål, går imidlertid tilbage til tiden før denne dato. Det er rigtigt, at man blev ved at forberede gennemførelsen af projekterne indtil 1989, hvor disse arealer blev overdraget til SEPES. Som svar på Kommissionens begrundede udtalelse (
                     34
                  ) har Spanien erklæret, at man har opgivet den faktiske gennemførelse af disse projekter, og at man har meddelt foranstaltninger, som i mellemtiden er blevet truffet med det formål at gøre dette ophør permanent (
                     35
                  ). Den spanske regering har forpligtet sig til at træffe foranstaltninger for bl.a. at modvirke følgerne af de allerede udførte anlæg og især at fjerne de diger, som blev bygget inden Spaniens tiltrædelse, og på denne måde genoprette de truede områder. Det påhviler Kommissionen at sørge for, at den spanske regering opfylder dette tilsagn.
               Kommissionen har anført, at de diger, som var blevet lovet fjernet, alligevel blev konsolideret i foråret 1986. Dette indgreb forekommer mig ganske klart i strid med den forpligtelse, som Spanien fik ved tiltrædelsen, til ikke at forårsage nogen væsentlig forringelse af levestederne for de beskyttede fugle. Det forekommer mig, at konsolideringen af digerne har til formål at lukke de berørte arealer fuldstændigt inde og helt at forhindre tidevandets bevægelse på denne del af vådområdet, uden at man kan fremføre nogen acceptabel begrundelse herfor.
            
         
               34.
            
            
               Kommissionen har ligeledes anført, at overtrædelsen af artikel 4, stk. 4, stadig fortsætter på grund af de skadelige virkninger for miljøet, som fremkommer ved den nye placering af industrikvarteret. Dette anbringende må afvises. Men »ifølge Domstolens faste praksis afgrænses genstanden for en sag anlagt i medfør af traktatens artikel 169 af den administrative procedure, der er foreskrevet i denne bestemmelse« (
                     36
                  ). Nærværende traktatbrudssag er imidlertid rettet mod de industrikvarterer, som oprindeligt skulle opføres inden for vådområdet. Til gengæld er genstanden for dette søgsmål ikke opførelsen af det for nylig projekterede industrikvarter på fast land. I virkeligheden kan dette forhold efter Domstolens praksis (se under punkt 27) ikke opfattes som en fortsættelse af de forhold, som var genstand for den begrundede udtalelse, eller som et nyt forhold af samme beskaffenhed som det forhold, der er omfattet af den begrundede udtalelse: for så vidt som industrikvarteret med dets nye placering kan medføre forurening, forringelse eller forstyrrelse, jf. fugledirektivets artikel 4, stk. 4, er det indlysende, at det drejer sig om virkninger af en anden beskaffenhed end dem, som Kommissionen gik ud fra under den forudgående administrative procedure (
                     37
                  ).
            
         
               35.
            
            
               Jeg når således til det resultat, at Kommissionens påstande, for så vidt de er rettet mod anlæggelsen af industrikvarterer inden for vådområdet bør tages til følge, dog kun i det omfang, de anfægtede projekter er blevet gennemført efter den 1. januar 1986, men specielt i det omfang, Spanien har konsolideret de diger, som inden da var blevet bygget omkring de projekterede industrikvarterer. I øvrigt mener jeg, at det ville være passende, at Domstolen tager til efterretning, at Spanien har givet tilsagn om at fjerne de allerede gennemførte arbejder, og især de byggede diger, og således om at genoprette de truede områder.
            
         Andet klagepunkt: Opfyldningsarbejder i Escalante
      
               36.
            
            
               Det andet klagepunkt vedrører jordopfyldninger i vådområdet, der er foretaget af Escalante kommune for at anlægge en park og en fodboldbane i 1985. Ifølge Kommissionen blev parken i 1988 udvidet med et areal, der svarer til halvdelen af dens oprindelige størrelse, og der blev anlagt yderligere en fodboldbane samt sportsanlæg til håndbold, basketball og tennis. Kommissionen har givet udtryk for sin modvilje mod disse opfyldningsarbcjdcr, der efter dens opfattelse medvirker til, at de tilflugtstcdcr, som benyttes af vadefuglene, forsvinder eller formindskes.
            
         
               37.
            
            
               Den spanske regering har bekræftet, at Escalante kommune siden 1982 uden tilladelse har udført jordopfyldningcr i vådområdet, som er offentlig ejendom. Imidlertid afslog myndighederne i 1985 at lovliggøre de udførte opfyldninger. Den forvaltningssag, som kommunen anlagde mod dette afslag, verserer stadig. Ifølge den spanske regering er opfyldningerne ikke genoptaget efter anlæggelsen af yderligere sportsinstallationer i 1986. Den spanske regering slår fast, at den vil bruge de nødvendige tvangsmidler, hvis nye ulovlige opfyldningsarbcjdcr skulle blive til noget.
            
         
               38.
            
            
               Det forekommer mig indlysende, at anlæggelsen af yderligere sportsanlæg i 1986, dvs. efter Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet, udgør en »forringelse« i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, da denne anlæggelse formindsker det areal, der er til rådighed for vadefuglene. Alligevel er jeg af den opfattelse, at Kommissionen ikke i fornødent omfang har godtgjort, at livsbetingelserne for fuglene, og især for skestorken, i Santona-området er blevet betydeligt forringet på grund af denne anlæggelse. Det fremgår af de landkort (
                     38
                  ), som er blevet forelagt Domstolen, at sportsanlægsområdct kun optager et beskedent areal i udkanten af vådområdet, som ikke synes at spille en vigtig rolle hverken som rastested eller som næringssted for skestorken og andre beskyttede fugle. Jeg når således til det resultat, at Kommissionens anbringende for så vidt angår dette klagepunkt ikke kan tages til følge.
            
         Tredje klagepunkt: Deponering af ikke-udnyttede materialer fra Montehano-stenbruddet
      
               39.
            
            
               Det tredje klagepunkt vedrører deponering af ikkc-udnyttede materialer fra Montchano-stcnbruddet i vådområdet i nærheden af Montehano. Kommissionen hævder, at driften af stenbruddet og deponeringen af ikke-udnyttede materialer fra stenbruddet medfører en opfyldning med to virkninger — direkte (stenaffald) og indirekte (erosion og aflejring) — med katastrofale følger for den fauna, der er tilknyttet jordbunden i Santona-området.
            
         
               40.
            
            
               Den spanske regering hævder, at Kommissionens indvendinger støtter sig på forhold, som tilhører tiden før Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet. Montehano's minekoncession er en virksomhed, der startede driften i begyndelsen af århundredet. Nu kontrolleres dens aktivitet ifølge den nugældende lovgivning om miner, og i kraft af denne er alle deponeringer af ubrugelige materialer i vådområdet blevet definitivt standset. Der har været forhandlinger med den koncessionerede virksomhed for at få den til at fjerne en del af de opfyldninger, som foregik frem til 1976 ved Escalante's flodmunding. Siden da er det opfyldte areal ikke blevet forøget, og der er endog blevet fjernet affaldsmaterialer. Ifølge de spanske myndigheder skal virksomheden i alle tilfælde genoprette det ødelagte område og bringe det tilbage til den stand, det havde i 1982.
            
         
               41.
            
            
               Som sagen er blevet oplyst for Domstolen, hersker der en vis usikkerhed med hensyn til, hvor længe der blev foretaget deponeringer. Den spanske regering har i sit svar i 1989 på Kommissionens begrundede udtalelse bekræftet, at disse deponeringer blev endeligt standset for mange år siden (
                     39
                  ). Kommissionen hævder i stævningen, at der var en stigning af udvindingsarbejderne i stenbruddet samt yderligere deponeringer af ubrugelige materialer fra 1989 i forbindelse med anlæggelsen af landevejen mellem Argoños og Santoña (se nedenfor under punkt 43). Ifølge Kommissionen er dette forhold blevet erkendt i en økologisk rejsefører, udgivet af Cantabriens regionale regering (
                     40
                  ). I svarskriftet gentager Spanien uden videre, at deponeringerne er definitivt standset. Kommissionen har endnu en gang i replikken bekræftet, at deponeringerne er blevet genoptaget og har for at dokumentere dette forhold fremlagt et luftfoto som bilag (
                     41
                  ). I duplikken har den spanske regering ikke drøftet dette punkt yderligere. I retsmødet har Kommissionen fastholdt, hvad den tidligere havde udtalt herom. Den spanske regerings repræsentant har svaret, at fra marts 1993 er deponeringerne blevet forbudt for stedse, og at de er bragt til ophør.
               Med støtte i parternes reaktioner og deres stillingtagen i retsmødet, når jeg til den opfattelse, at det må anses for bevist, at minedriften og deponeringen af ikke-udnyttede materialer faktisk blev genoptaget eller har stået på efter 1989, dvs. ikke kun i en periode efter Spaniens tiltrædelse af Fællesskabet, men endog efter Kommissionens begrundede udtalelse af 27. juni 1989 og efter den frist på én måned, som var fastsat i denne udtalelse.
            
         
               42.
            
            
               Jeg mener ikke, at det volder problemer at betegne disse deponeringer som »forurening« og »forringelse« i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, når henses til deres henholdsvis direkte (stenaffald) og indirekte (erosion og aflejring) virkninger. Men jeg er alligevel ikke sikker på, at Kommissionen på overbevisende måde har godtgjort, at deponeringerne — her tænkes specielt på deponeringerne efter Spaniens tiltrædelse — på en betydelig måde har påvirket kvaliteten af livsbetingelserne for fuglene, og især for skestorken, i Santona-området. I så henseende har Kommissionen alene fremsat den allerede nævnte udtalelse om, at den direkte og indirekte virkning, som følger af deponeringerne, har »katastrofale følger« for den fauna, der er tilknyttet vådområdets jordbund. Dette punkt har den imidlertid hverken yderligere forklaret eller dokumenteret. Jeg kan heller ikke finde mere udførlige oplysninger i de øvrige akter i sagen. Desuden er det ikke helt klart, hvilket omfang de seneste deponeringer, dvs. deponeringerne efter Spaniens tiltrædelse, har. Det fremgår af de landkort, som er blevet forelagt Domstolen, at stenbruddet og dcponcringsstcdct befinder sig i udkanten af vådområdet, som ikke ser ud til at være af betydning, hverken som hvilested eller som næringssted for skestorken og andre fugle. Jeg kommer således til det resultat, at Kommissionens klagepunkt angående overtrædelsen af fugledirektivcts artikel 4, stk. 4, på grund af manglende bevis på dette punkt ikke kan anerkendes.
            
         Fjerde klagepunkt: Anlæggelsen af den nye landevej mellem Argoños og Santoña
      
               43.
            
            
               Det fjerde klagepunkt vedrører anlæggelsen af den nye landevej mellem Santoña og Argoños (
                     42
                  ). Ifølge Kommissionen vil anlægsarbejderne til denne landevej, som går igennem vådområdet, medføre en kraftig beskæring af vådområdets areal, en forøgelse af dets udtørring og en gradvis forsvinden af den fuglefauna, som findes dér. Landevejen går gennem en kvalitativt meget vigtig del af vådområdet. Anlæggelsen af landevejen fører til en opdeling, da en betydelig del af vådområdets areal bliver isoleret. Denne isolering indebærer, ifølge Kommissionen, en afgørende ændring af de økologiske særpræg for den adskilte del, som fremover vil udvikle sig uafhængigt af den resterende del af området. Denne udvikling kan forårsage tab af et egnet levested for fuglene, idet den kan få de fysiske processer, som sikrede de oprindelige karakteristika, til al forsvinde. Denne udvikling giver sig biologisk udslag i tabet af fristeder til hvile og redebygning for fuglene, hvilket uundgåeligt vil indebære en formindskelse af den fuglebestand, som normalt benytter disse områder.
               Selv om Kommissionen ikke benægter nødvendigheden af en bedre landevcjsforbindelse til Santoña, er Kommissionen af den opfattelse, at de spanske myndigheder i stedet for at anlægge en ny landevej på tværs af vådområdet kunne have forbedret den nuværende landevej langs Berria's kyst, som går uden om vådområdet.
            
         
               44.
            
            
               Den spanske regering fremfører på sin side, at det var nødvendigt at forbedre tilkørselsvejene til Santoña, der er en kommune med en fastboende befolkning på over 30000 indbyggere, som i sommersæsonen forøges væsentligt. Det var især nødvendigt at råde over en trafiksikker vej for den tunge trafik til Santoña's industrikvarterer af hensyn til den konservesindustri, som er etableret dér. Den nuværende landevej langs Berria's kyst, som går gennem et meget tætbefolket område, var ikke tilstrækkelig sikker (
                     43
                  ).
               Ifølge den spanske regering har de de kompetente myndigheder grundigt undersøgt de forskellige muligheder, inden man tog stilling til den nye landevejs linjeføring. Den nye landevej blev valgt af sikkerhedsgrunde og på grund af den tidsbesparelse og den problemfrie adgang til industrikvarteret, den gav. Alternativet med ombygningen af Berrialandevejen blev forkastet på grund af manglende plads, hvilket ville medføre, at adskillige bygninger skulle rives ned.
               Ifølge den spanske regering tog man fuldt ud de økologiske aspekter i forbindelse med anlæggelsen af den nye landevej i betragtning. Det oprindelige landevejsprojekt blev revideret, således at det (blandt andre forbedringer) kom til at omfatte åbne passager og broer i dæmningerne af hensyn til vandtilstrømningen til de arealer i vådområdet, som blev isoleret på grund af landevejen. Dette bevirker, at den mængde vand, som transporteres ved hvert tidevandsforløb, kan løbe frit, og at landevejsanlæggelsen ikke kan ødelægge levestedet i den del af vådområdet, som er blevet skilt ud af landevejen. Desuden udgør denne del af vådområdet kun et areal på ca. 185 ha, dvs. knap 0,5% af flodmundingens samlede areal.
            
         
               45.
            
            
               Den spanske regerings argument kan ikke overbevise mig. Den nye landevejs linjeføring, som i virkeligheden gennemskærer vådområdet, således som det fremgår af landkortene og billeder, Domstolen har fået forelagt, må uden tvivl betegnes som en »forringelse« i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4. Denne forringelse består i, hvad Kommissionen beskriver som opdelings- og isoleringseffekt og i tabet af en del af vådområdets areal. Dette tab udgør ikke kun det areal, som selve landevejen optager, men også det areal, som landevejen isolerer. Under sagen for Domstolen har man kunnet konstatere, at den nye landevejs linjeføring medførte og fulgtes af andre foranstaltninger (opfyldninger og byggearbejder), som betyder tab af en del af vådområdet, som ligger mellem den nye og den gamle landevej. Og det fremgår af loven af 1992, som definitivt giver Santoña-området status som naturreservat (
                     44
                  ), at det forholder sig sådan: det opfyldte areal mellem den nye og den gamle landevej er ikke længere indbefattet i det beskyttede område, hvorimod dette område tidligere udgjorde en del af det område, som var omfattet af jagtforbuddet fra 1987. Jeg finder det ligeledes sandsynligt, at landevejen også udgør en »forstyrrelse« af fuglene i henhold til artikel 4, stk. 4, på grund af trafikken samt på grund af de eventuelle vejfarende, som via landevejen vil kunne trænge ind i vådområdet.
               Jeg er af den opfattelse, at den omtalte forringelse og forstyrrelse kan antages på en betydelig måde at påvirke kvaliteten af livsbetingelserne for fuglene, og især for skestorken, i Santoña-området. Spaniens argument for det modsatte synspunkt — ifølge hvilket den del af vådområdet, der gennemskæres af den nye landevej, er af mindre vigtighed for skestorken og de øvrige fugle af større ornitologisk betydning, fordi disse fugle er frygtsomme og derfor ikke færdes i de dele af vådområdet, som ligger tæt ved beboede områder — finder jeg misvisende. Den kendsgerning, at skestorken og andre fugle er menneskesky, forekommer mig snarere at være en omstændighed, der beviser, at anlæggelsen af en landevej, som øger tilstedeværelsen af mennesker og trafik i vådområdet i forhold til tidligere, udgør en alvorlig forstyrrelse af fuglene og en forringelse af deres levesteder. Som følge af den spanske regerings argumentation kunne man også gradvis formindske det beskyttede område ved hver gang at påberåbe sig det argument, at de områder, der støder op til udkanterne, bruges mindre af fuglene, indtil der til sidst ikke mere var noget friområde tilbage til disse fugle.
            
         
               46.
            
            
               Endelig henstår uafgjort spørgsmålet om, hvorvidt anlæggelsen af den nye landevej, under forudsætning af at den udgør en forringelse og en forstyrrelse, som på væsentlig måde påvirker fuglenes levevilkår, kan begrundes ud fra overvejelser, der har forbindelse med almene hensyn, som har forrang for det almene økologiske hensyn, der forfølges med direktivet, og hvorved der ikke henvises til de økonomiske og rekreative hensyn, der er nævnt i fugledirektivets artikel 2. Det mener jeg ikke den kan.
               For så vidt som anlæggelsen af landevejen havde til formål at fremme turismen i området og industriaktiviteterne i Santoña's industrikvarter, drejer det sig om økonomiske og rekreative hensyn i henhold til direktivets artikel 2, som ikke kan tages i betragtning for at begrunde en overtrædelse af artikel 4, stk. 4. Ifølge Domstolens praksis tillader artikel 2 ikke nogen fravigelse fra den ved direktivet indførte beskyttelsesordning (
                     45
                  ). Den opnåede fordel, nemlig en tidsbesparelse på 12 minutter for trafikken, kan sandelig ikke sidestilles med det økologiske hensyn, der søges beskyttet. Den eneste begrundelse, der er tilbage, er henvisningen til trafiksikkerheden. En af grundene til at anlægge den nye landevej var den manglende sikkerhed på den allerede eksisterende landevej, som går igennem beboet område i Berria. Man kunne imidlertid have rådet bod på sikkerhedsproblemet ved at ombygge den eksisterende landevej eller ved at omlægge dens linjeføring, så den kom til at ligge lige uden for Berria's beboede område. Den afgørende grund til ikke at vælge denne løsning var, at der i så fald skulle nedrives et vist antal bygninger (
                     46
                  ). For så vidt som der her ikke længere er tale om et økonomisk hensyn, der — som tidligere nævnt — ikke kan udgøre en selvstændig fravigelse, er der sandelig ikke tale om et hensyn, der har forrang for det økologiske formål, der forfølges med fuglcdirektivet. Jeg kommer således til det resultat, at Kommissionens påstand på dette punkt er begrundet.
            
         
               47.
            
            
               Kommissionen har i replikken bragt et nyt forhold i forbindelse med anlæggelsen af Cantabria-motorvejen i nærheden af Colindres på bane. Det er indlysende, at Domstolen ikke kan udtale sig herom, da forholdet ikke har været omfattet af den administrative procedure og heller ikke nævnes i Kommissionens stævning (
                     47
                  ).
            
         Femte klagepunkt: Akvakulturprojekter
      
               48.
            
            
               Det femte klagepunkt vedrører tildelingen af en tilladelse til en fiskerforening i Santoña til opdræt af venusmuslinger i en del af vådområdet samt planer om andre akvakulturprojekter i det indre af vådområdet. Kommissionen skønner, at disse projekter af forskellige grunde er uforenelige med direktivet. Anbringelsen af akvakulturanlæg medfører ikke kun forandringer, som fremkalder ændringer i de hydrodynamiske processer og aflejringsprocesserne, men ødelægger også strukturen af den bestående jordbund og fører til, at dyrelivet på denne jord forsvinder. Marine brug fremkalder en betydelig forandring i den hvirvelløse fauna, hvorved de rørorme, som tjener til føde for de forskellige langnæbbede fugle, som er anført i bilag I til direktivet, og blandt dem skestorken, forsvinder. Anlæggene bruger desuden pæle og halvt nedsænkede net, som ifølge Kommissionen hindrer skestorkene i at bevæge sig frit under tidevandet. Indrettelsen af jordarealer til disse anlæg forhindrer også dannelsen af vandpytter under ebbe, hvor skestorkene søger føde.
               Bortset fra den kendsgerning, at oprettelsen af akvakulturanlæg fremkalder en mindskelse af vådområdets areal, som tjener til levested for vadefuglene, kan disse projekter ifølge Kommissionen ødelægge jordbundens struktur i vådområdet, udelukke jordbunden fra tidevandets indflydelse og de normale betingelser for saltholdighed, samt medvirke til, at den fauna, som udgør fuglenes føde, forsvinder.
            
         
               49.
            
            
               Den spanske regerings svar på disse argumenter er, at akvakulturvirksomheden i Santona-området er blevet fremmet i flere år med det formål at afhjælpe de sociale og økonomiske problemer, der er en følge af den relative nedgang inden for industri- og fiskerisektorerne. Af de talrige projekter, der er blevet forelagt, har kun de kunnet godkendes, som helt kan forenes med vedligeholdelsen af den økologiske kvalitet, og som samtidig lever op til en høj samfundsmæssig interesse, idet ansøgerne er kooperativer eller endda offentlige virksomheder. I alle tilfælde har der aldrig været mere end to koncessioner i drift, og de optager kun 0,3% af det totale areal af vådområdet. Det drejer sig om et projekt, som hører under en fiskerforening i Santoña, og som i øvrigt er blevet finansieret bl.a. med fællesskabsmidler, samt et andet projekt i omegnen af Bárcena de Cicero. Den spanske regerings repræsentant har i retsmødet bemærket, at førstnævnte projekt er blevet stoppet, fordi det tilsyneladende ikke var rentabelt.
            
         
               50.
            
            
               Det kan efter min mening ikke bestrides, at sådanne akvakulturanlæg inden for vådområdet på grund af de virkninger, som Kommissionen har beskrevet (se under punkt 48) — den er ikke blevet imødegået af den spanske regering på dette punkt — i princippet må betegnes som en forringelses-faktor for levestederne og som en forstyrrelse af fuglene i henhold til fuglcdircktivets artikel 4, stk. 4. Jeg finder også, at Kommissionen har ført tilstrækkeligt bevis for, at denne forringelse og forstyrrelse på en betydelig måde kan påvirke kvaliteten af livsbetingelserne for fuglene, og især for skestorken, i Santoña-områdct. Det eneste argument, som den spanske regering har fremført på dette punkt refererer sig til det begrænsede omfang af de faktisk gennemførte projekter.
               Del er indlysende, at man ikke kan bebrejde Spanien projekter, som aldrig er blevet gennemført, og navnlig ikke afslagene på ansøgningerne om tilladelse. Anderledes stiller sagen sig for så vidt angår de to projekter, som faktisk er blevet gennemført, og hvis areal (3,3% af vådområdets areal) jeg ikke finder, at man skal undervurdere, så meget mere som det er områder midt i vådområdet, der er berørt heraf. Der er desuden en betydelig forskel mellem dette forhold og opfyldningsarbejderne i Escalante, som ifølge Spanien kun påvirker 0,005% af vådområdets samlede areal og er beliggende i et hjørne af vådområdet, som er af begrænset betydning for de beskyttede fugle, hvad Kommissionen ikke har bestridt (se ovenfor under punkt 38). Selv om man i mellemtiden har givet afkald på det ene af de lo akvakulturprojckter, bliver delle projekt alligevel ved med at udgøre et problem, fordi de diger og konsolideringer, der er udført i forbindelse med dette projekt, endnu befinder sig midt i vådområdet, således som man kan se af de billeder, der er blevet fremlagt for Domstolen, således at projektets uheldige virkninger for miljøet dermed fortsat gør sig gældende (se ovenfor under punkt 27).
               Hvad disse to projekter angår kan man heller ikke acceptere den socioøkonomiske begrundelse, som den spanske regering har fremført. Som ovenfor bemærket (punkt 25) og ifølge Domstolens praksis kan man ikke påberåbe sig de økonomiske hensyn, der er nævnt i direktivets artikel 2, som en selvstændig fravigelse fra den ved fuglcdircktivets artikel 4 indførte beskyttelsesordning. Dette er kun muligt, når de foranstaltninger, som udspringer af disse hensyn, ledsages af økologisk udligning eller garantier af økologisk beskaffenhed (
                     48
                  ). Alligevel har Spanien ikke godtgjort, at der bliver tale om en sådan udligning eller sådanne garantier. Følgelig når jeg til det resultat, at Kommissionens påstand på dette punkt bør tages til følge.
            
         Sjette klagepunkt: Deponering af byaffald og udledning af spildevand
      
               51.
            
            
               Det sjette og sidste anfægtede forhold vedrører deponeringen af fast affald og udledningen af urenset spildevand i Santona-områdct fra kommunerne Santoña, Bárcena de Cicero, Laredo, Colindrcs, Escalante og Argoños.
               Hvad deponeringen af fast affald angår, gør Kommissionen gældende, at denne påvirker de strømme, som fremkommer ved vekselvirkningen mellem tidevandet og flodaflejringen. Sådanrie strømmes dynamik bestemmer en række fysiske parametre, såsom temperatur, saltholdighed, opløst ilt og lysforholdene i vandet, hvilket tilsammen danner biotopens fysiske og kemiske karakteristika. Hvis der bliver lagt hindringer for strømmene, sker der ændringer i værdierne af vandets fysiske og kemiske parametre, og dette indvirker på strukturen og sammensætningen af de planktoniske og bentoniske samfund.
               Hvad udledningen af ikke-renset spildevand angår, understreger Kommissionen de skadelige virkninger, der opstår på grund af tilstedeværelsen af giftige og farlige stoffer i spildevandet, som i væsentlig grad skader de økologiske betingelser i Santona-området. Det er dyre- og plantelivet i fødekædens første led, der først kommer til at lide under konsekvenserne af denne forurening. De negative eftervirkninger på de fuglearter, som lever i vådområdet, kommer ikke til syne i deres fulde omfang, førend forandringen på plankton, alger og den hvirvelløse fauna, som sikrer fuglenes eksistens, er fuldstændig tilendebragt.
            
         
               52.
            
            
               Spaniens indsigelser bygger på en argumentation om, at for det faste affald, der unægtelig udgjorde et alvorligt problem, er en løsning blevet fundet gennem de foranstaltninger, der er blevet truffet inden for rammerne af planen for behandling af fast byaffald i Santoña-bugtens område. Siden 1988 er affaldet fra 37 kommuner blevet behandlet på den kontrollerede losseplads for fast byaffald i Meruelo. Den spanske regering benægter ikke, at der stadig i 1990 fandt enkelte deponeringer af affald sted, således som Kommissionen har godtgjort ved hjælp af de billeder, der er blevet forelagt Domstolen. Disse deponeringer har imidlertid givet anledning til, at Cantabriens kystvæsen har indledt sanktionsprocedurer og udstedt påbud om standsning. Tilsyneladende er disse deponeringer herefter standset.
               Ligeledes har den spanske regerings repræsentant i retsmødet uden at blive modsagt af Kommissionen bekræftet, at alle kommuner, som Kommissionens tidligere klager vedrørte, nu sender deres faste affald til den kontrollerede losseplads i Meruelo. På baggrund af disse oplysninger må det være klart, at der ikke er nogen anledning til at dømme Spanien for tilsidesættelse af sine forpligtelser på dette punkt. Siden 1988, dvs. allerede inden Kommissionens begrundede udtalelse, har de spanske myndigheder truffet de nødvendige foranstaltninger for at bringe deponeringen af fast affald, som er genstanden for denne procedure, til ende. Ganske vist er det rigtigt, at der stadig i 1990 fandt enkelte deponeringer af affald sted, men jeg mener, at man ikke kan bebrejde Spanien disse deponeringer. Imod disse deponeringer har de kompetente myndigheder indledt sanktions-procedurer og udstedt påbud om standsning, hvis seriøsitet og effektivitet ikke benægtes, ikke engang af Kommissionen. Følgelig kommer jeg til det resultat, at de kritiserede forhold ikke har fundet sted efter Kommissionens begrundede udtalelse og efter udløbet af den tidsfrist, som Kommissionen har fastsat heri (
                     49
                  ), og derfor er der på dette punkt ikke grundlag for at fastslå, at direktivet ikke er blevet opfyldt.
            
         
               53.
            
            
               For så vidt angår udledningen af spildevand benægter den spanske regering ikke, at der fra kommunerne Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante og Argoños udledes urenset spildevand i vådområdet. Imidlertid bygger Spanien sit forsvar på to argumenter. For det første fremfører Spanien, at Kommissionen ikke har påvist overtrædelsen af nogen som helst fællesskabsretlig bestemmelse angående vandkvalitet, og at ingen bestemmelse tvinger kommunerne til at bygge rensningsanlæg. For det andet fremhæver den spanske regering, at der på initiativ af Comunidad de Cantabria blev forelagt Fællesskabet et program for totalsaneringen af Saja's og Besaya's flodlejer og Santanderbugten samt Asón's flodleje og Santoña-området. De anslåede udgifter for hele dette program udgør 27 mia. PTA. Finansieringen fra Fællesskabet er imidlertid begrænset til 1,8 mia. PTA, og de cantabriske myndigheder har besluttet at prioritere rensningen af Saja's og Besaya's flodlejer i et industriområde med en aftagende økonomisk aktivitet (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, mål nr. 2).
            
         
               54.
            
            
               Disse to argumenter overbeviser mig ikke. Det er ikke med den kendsgerning, at der ikke overtrædes nogen bestemmelse vedrørende vandkvaliteten med spildevandsudledningerne, selv om Kommissionen påstår, at dette er tilfældet (
                     50
                  ), godtgjort, at udledningen af urenset spildevand fra beboelses- og industriområderne (selv om dette vand ikke indeholder farlige stoffer i de nævnte fællesskabsretlige bestemmelsers forstand) ikke kan betegnes som »forurening af levestederne« i henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, og at sådan en udledning ikke på en betydelig måde påvirker kvaliteten af livsbetingelserne for fuglene, og især for skestorken (
                     51
                  ). Det er heller ikke nødvendigt at anføre nogen bestemmelse, som udtrykkeligt foreskriver, at kommunerne skal bygge rensningsanlæg.
               Tilbage står herefter kun spørgsmålet om, hvorvidt Spanien, således som den spanske regering hævder, har truffet »egnede foranstaltninger« i henhold til artikel 4, stk. 4, ved at etablere et rensningsprogram og ved at forelægge det for Kommissionen for at få det finansieret. Jeg mener ikke, at det er tilfældet. Fugledircktivets artikel 4, stk. 4, pålægger utvetydigt hver enkelt medlemsstat individuelt at træffe de foranstaltninger, som er fastsat i dette direktiv med hensyn til de særligt beskyttede områder eller de områder, som bør udlægges som særligt beskyttede områder (jf. punkt 22). Den kendsgerning, at Kommissionen, inden for rammerne af sine forskellige programmer og initiativer giver eller ikke giver tilsagn om finansiering heraf, ændrer ikke på noget punkt de forpligtelser, som hver enkelt medlemsstat har. Ved ikke at (ville) træffe andre foranstaltninger end dem, som eventuelt bliver finansieret af Fællesskabet — hvilket, efter hvad jeg kan udlede af den spanske regerings forsvar, er Spaniens politik i dette tilfælde — tilsidesætter Spanien sine forpligtelser til at gennemføre fugledirektivet. Jeg når derfor til det resultat, at Kommissionens anbringende på dette punkt skal lægges til grund.
            
         Den påståede overtrædelse af fugledirektivets artikel 3
      
               55.
            
            
               Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Spanien på grundlag af de påtalte forhold ikke kun har overtrådt fugledirektivets artikel 4, stk. 4, men også dets artikel 3. Artikel 3, stk. 2 (jf. ovenfor under punkt 2), forpligter medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger til »beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder«, bl.a. taler bestemmelsens litra b) og c) om »vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder« og om »genskabelse af ødelagte biotoper«. Med henblik herpå støtter Kommissionen sig ligeledes på de indsigelser, der allerede er blevet behandlet ovenfor i forbindelse med artikel 4, stk. 4, og som den har fremsat for så vidt angår industrikvartererne i Laredo og Colindres, opfyldningsarbejderne i Escalante, deponeringen af ikke-udnyttede materialer fra Montehano-stenbruddet, anlæggelsen af den nye landevej mellem Argoños og Santoña, akvakulturanlæggene, deponeringen af byaffald samt udledningen af spildevand.
            
         
               56.
            
            
               Den spanske regering støtter sine anbringender på både faktiske og retlige argumenter. De faktiske argumenter er de samme som dem, der er blevet undersøgt vedrørende artikel 4, stk. 4. De retlige argumenter, der skal undersøges i det følgende, vedrører navnlig fugledirektivets artikel 3.
               
                  For det første hævder den spanske regering, at Kommissionen tager fejl hvad angår beskaffenheden af opregningen i artikel 3, stk. 2. Når Kommissionen kritiserer Spanien for ikke at have truffet de foranstaltninger, som er opregnet i denne bestemmelses litra b) og c), fortolker den denne opregning, som om den var en liste over selvstændige forpligtelser for medlemsstaterne. Heroverfor står den spanske regerings opfattelse, hvorefter denne opregning snarere er en angivelse af de mulige foranstaltninger, som skal træffes, hvilket medlemsstaterne kun er forpligtet til i det omfang, det er nødvendigt for at værne om det formål, der forfølges med fugledirektivet, jf. dettes artikel 1, stk. 1, dvs. beskyttelsen af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område.
               
                  For det andet — og som følge af det første argument — finder den spanske regering, at for at kunne komme til det resultat, at der har fundet en overtrædelse af artikel 3 sted, kan Kommissionen ikke nøjes med at påvise en teoretisk virkning, som eventuelt vil kunne udledes af de påtalte forhold. Når man derimod tager formålet med direktivet i betragtning, der — som tidligere nævnt — består i at beskytte de fugle, som lever i vild tilstand, og ikke i at beskytte biotoper og levesteder som sådan — hvilket ikke er andet end midler til at opnå det omtalte formål — påhviler der Kommissionen en tredobbelt bevisbyrde. Kommissionen skulle føre bevis for, at de anfægtede foranstaltninger og forhold er af tilstrækkelig betydning til at påvirke levestedet for de fugle, der lever i vild tilstand. Dernæst skulle der føres bevis for, at det levested, der er tale om, er af væsentlig betydning for de omtalte fugles overlevelse. Endelig skulle der føres bevis for, at virkningerne af de anfægtede foranstaltninger og handlinger på levestederne virkelig har afspejlet sig i en betydelig reduktion i tilstedeværelsen af de beskyttede fugle.
               Den spanske regerings tredje argument henviser til forholdet mellem fugledirektivets artikel 3 og 4. Disse artikler udelukker hinanden, og af denne grund kan Kommissionen ikke gøre gældende, at de samtidig begge er overtrådt.
            
         
               57.
            
            
               Lad mig begynde med at undersøge det sidste argument, som efter min opfattelse ikke er korrekt. Teksten i artikel 3 og 4 indeholder ikke nogen som helst angivelse af, at disse bestemmelser tager sigte på tilfælde, der ikke kan forenes, eller at bestemmelserne udelukker hinanden. Jeg mener derimod, at artikel 3 — som det også fremgår af niende betragtning til direktivet — indeholder forpligtelser, som gælder vedrørende alle fugle, som lever i vild tilstand, medens artikel 4 tilføjer nærmere bestemte forpligtelser for så vidt angår de fugle, som er anført i bilag I til direktivet, og de trækfugle, som ikke er anført i dette bilag. At der er fastsat tillægsbestemmelser for disse to grupper fugle betyder absolut ikke, at de mere generelle regler derfor ikke skal opfyldes.
            
         
               58.
            
            
               Jeg kan stille mig mere imødekommende over for den spanske regerings to andre argumenter. I grunden støtter disse to argumenter sig på, at det, når Kommissionen kritiserer en medlemsstat for overtrædelse af fugledirektivets artikel 3, ikke er tilstrækkeligt at føre bevis for, at medlemsstaten har undladt at træffe en eller flere af de foranstaltninger, som er opregnet i nævnte artikels stk. 2. Kommissionen må derimod føre bevis for, at medlemsstaten ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af vilde fugle.
               Efter min opfattelse er det rigtigt, at de konkrete foranstaltninger, som er opregnet i artikel 3, stk. 2, skal forstås i lyset af direktivets artikel 3, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne træffer alle de foranstaltninger, der er nødvendige, »for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder« for de fugle, som lever i vild tilstand (jf. den fuldstændige tekst ovenfor under punkt 2). I nævnte bestemmelse bliver det imidlertid ikke angivet, hvad man forstår ved udtrykket »tilstrækkeligt« forskelligartede og vidtstrakte levesteder. Ikke desto mindre er det indlysende, at der hermed henvises til hovedformålet ifølge direktivets artikel 1, nemlig »tilstrækkelig« til beskyttelsen af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område, eller mere konkret ifølge direktivets artikel 2 »tilstrækkelig« til at opretholde eller tilpasse bestanden af de nævnte arter »på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn«.
               Det anførte indebærer, at den opregning af foranstaltninger, der findes i direktivets artikel 3, stk. 2, ikke som den spanske regering med rette anfører, i sig selv udgør en liste over selvstændige forpligtelser, men snarere peger på de midler, som medlemsstaterne bør anvende »i første række« (dvs. »fortrinsvis«) for at beskytte tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder, dvs. i det omfang det er nødvendigt for at opretholde de fuglearter, som lever i vild tilstand, ud fra de i direktivets artikel 2 omhandlede hensyn.
               Jeg vil dog ikke gå så langt som den spanske regering, når den foreslår, at overtrædelsen af artikel 3 skal gøres afhængig af beviset for en faktisk reduktion af antallet af de beskyttede fugle. En sådan betingelse ville fjerne enhver forebyggende virkning af artikel 3; man kunne kun fastslå en overtrædelse, når det var for sent at råde bod på den. Det er ganske vist rigtigt, at det må være vanskeligt at fastslå en overtrædelse af artikel 3, når de foreliggende tal, som i nærværende sag, ikke afspejler en reduktion af antallet af fugle.
            
         
               59.
            
            
               I praksis må disse overvejelser efter min mening give til resultat, at Kommissionen ikke har ført bevis for nogen overtrædelse af direktivets artikel 3. Naturligvis kan jeg følge Kommissionen, når den anfører, at (i det mindste nogle af) de påtalte forhold viser, at »vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de økologiske krav af levesteder« ikke forekommer, jf. artikel 3, stk. 2, litra b). Først og fremmest tænker jeg på linjeføringen af den nye landevej mellem Argoños og Santoña, der går lige igennem og ikke udenom en meget værdifuld del af vådområdet (jf. punkt 43-47 ff.). Men som tidligere anført, må Kommissionen tillige godtgøre, at en medlemsstat ikke har sørget for at fremskaffe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder med henblik på at opretholde eller tilpasse bestanden af de fuglearter, som lever i vild tilstand, på et niveau, som imødekommer de i direktivets artikel 2 nævnte krav. Jeg tror imidlertid ikke, at Kommissionen i nærværende sag har bevist, at de forskellige anfægtede forhold, når de tages i betragtning enten enkeltvis eller samlet, har medført en reduktion af levestederne for så vidt angår deres forskelligartethed og areal for nogen vild fugl i en sådan grad, at de ikke er tilstrækkelige til at beskytte den pågældende fugleart.
               Det skal endelig bemærkes, at de spanske myndigheder i denne sammenhæng har taget en ikke ubetydelig del af Kommissionens klagepunkter til efterretning, og det har givet anledning til, at nogle af de anfægtede projekter ikke er blevet gennemført, eller til gennemførelsen af genopretningsforanstaltninger, eller i det mindste til at visse skadelige indgreb er bragt til ophør (
                     52
                  ). Kommissionen har med sine anbringender om, at de anfægtede forhold var af en sådan beskaffenhed, at de især truede skestorkens overlevelse, undladt at hense til, at de spanske myndigheder i flere tilfælde havde truffet forholdsregler i anledning af den kritik, som denne institution var fremkommet med.
               Jeg når således til det resultat, at Kommissionens påstand om overtrædelse af fugledirektivets artikel 3 bør forkastes af mangel på bevis.
            
         Forslag til afgørelse
      
               60.
            
            
               På grundlag af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at fastslå, at:
               »Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser
               
                        —
                     
                     
                        idet det i strid med artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ikke har udlagt Santona-området som et særligt beskyttet område, og
                     
                  
                        —
                     
                     
                        idet det i strid med direktivets artikel 4, stk. 4, ikke har truffet egnede foranstaltninger med henblik på at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene i forbindelse med konsolidering af diger, der er opført omkring de industrikvarterer, som er projekteret i Laredo og Colindres (det bemærkes herved, at Kongeriget Spanien har forpligtet sig til at fjerne disse diger), i forbindelse med anlæggelsen af en ny vej mellem Argoños og Santoña, i forbindelse med gennemførelsen af visse projekter for akvakulturanlæg i vådområdet og/eller undladelsen af at fjerne de diger og indhegninger, der er opført omkring de områder, som er reserveret til de pågældende projekter, samt i forbindelse med udledningen i vådområdet af urenset spildevand fra nabokommunerne.
                     
                  I øvrigt frifindes sagsøgte.
               Kongeriget Spanien betaler to tredjedele og Kommissionen en tredjedel af sagens omkostninger.«
            
         (
            *1
         ) – Originalsprog: nederlandsk.
      (
            1
         ) – EFT L 103, s. 1.
      (
            2
         ) – Erklæring fra Rådet af 22.11.1973 vedrørende et handlings-program for De Europæiske Fællesskaber på miljøområdet, EFT C 112, s. 40.
      (
            3
         ) – Det drejer sig om udmundingerne fra floderne Limpias, Rada, Escalante, Argoños og Asón.
      (
            4
         ) – Det drejer sig om følgende arter: Gavia artica, Gavia immer, Phalacrocorax carbo sinensis, Egretta garzetta, Ciconia nigra, Platalca leucorodia, Pandion haliaetus, Circus aeruginosus, Porzana parva, Himantopus himantopus, Recurvirostra avosetta, Pluvialis aplicaría, Philomachus pugnax, Sterna caspia, Sterna sandvicensis, Sterna albifrons, Chcldonias niger, Alcedo atthis, Acroccphalus paludicola.
      (
            5
         ) – De 14 omtalte fuglearter er: Podiceps nigrícollís, Ardea cinerea, Numenius phaeopus, Numcnius arquata, Charadrius hiaticula, Hacmatopus ostraiegus, Calidns canutus, Anas piatyrhynchos, Anas penelope, Pluvialis squatoroia, Calidris alpina, Tringa nebularia, Limosa lapponica, Mclanita nigra.
      (
            6
         ) – Nævnt ovenfor i note 1.
      (
            7
         ) – Hvad nærmere angår den administrative procedure skal jeg henvise til retsmoelerapporlen, afsnit V, punkt 2-8.
      (
            8
         ) – Jf. angående fortolkningen af begrebet »tilsvarende foranstaltninger« mit forslag til afgørelse i sag C-57/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 903, punkt 27. I den foreliggende sag er både Kommissionen og den spanske regering enige i denne fortolkning.
      (
            9
         ) – I sit svar af 28.7.1989 på Kommissionens begrundede udtalelse benægtede Spanien stadig rigtigheden af delte princip (bilag 11 til stævningen). Imidlertid hedder det i svarskriftet, al »Spanien er i det væsentligste enig i Kommissionens anbringender« (s. 17), og i duplikken siges del udtrykkeligt: »... idet man er enig med Kommissionen om nødvendigheden af al udlægge Sanloña omrãdet som el særligt beskyttet område for fugle med det formål på en tilfredsstillende made at beskytte de hollandske skestorke, som opholder sig midlertidigt på delte område«. Og det synspunkt har den spanske regerings repræsentant i retsmodet endnu engang lillrådt.
      (
            10
         ) – Dom af 28.2.1991, sag C-57/89, Kommissionen mod Tysk land, Sml. I, s. 883, præmis 20. Naturligvis gælder delle for den analoge bestemmelse i artikel 4, stk. 2.
      (
            11
         ) – I note 19 i stævningen henviser Kommissionen kun til Grimmet og Jones' undersøgelser, ifølge hvilke Santoña-området er et af de fem steder i Nordvestspanien, somer mest besøgt af tre fuglearter (Anas penelope, Numenius arquata og Numenius phacopus). Den kendsgerning, at et område er besøgt af et større antal fugle, beviser ikke nødvendigvis, at området har en enestående eller en meget speciel betydning. I virkeligheden kan der være andre områder, som kan huse disse fugle ligeså godt som det område, i hvilket de er blevet observeret.
      (
            12
         ) – Det er fast praksis, at i sager anlagt i henhold til EØF-traktatens artikel 169 bærer Kommissionen bevisbyrden; jf. bl.a. dom af 25.4.1989, sag 141/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 943, og af 19.3.1991, sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, præmis 6.
      (
            13
         ) – EFT 1985 L 302, s. 23.
      (
            14
         ) – Spanien kunne heller ikke have — og har faklisk ikke — påberåbt sig den kendsgerning, at fristen ifolge tiltrædel scsaktens artikel 395 til at gennemfare fugledircktivet hverken er rimelig eller hensigtsmæssig: jf. dom af 7.11.1991. sag C-313/89, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5231, præmis 9-12.
      (
            15
         ) – Disse spanske foranstaltninger afviger i øvrigt ikke så meget fra de andre medlemsstaters, selv om den spanske regering forsøger på at få det til at se sådan ud. Af tallene i bilag II til den spanske regerings svarskrift fremgår det, at nogle medlemsstater råder over flere beskyttede områder (Tyskland), eller at de har udlagt en større procentdel af deres territorium som særligt beskyttede områder (Danmark og Belgien), hvorimod de spanske udlæggelser ikke er betydeligt større end Portugals — den anden medlemsstat, hvor direktivet har skullet anvendes fra 1986 —hvis man tager størrelsen af de respektive lande i betragtning.
      (
            16
         ) – »Som fastslået af Domstolen i dom af 10.12.1968, Kommissionen mod Den Italienske Republik, sag 7/68, Sml. 1965-1968, s. 541, org. réf.: Rec. s. 617, tilkommer det alene Kommissionen at vurdere, om der bør anlægges en traktatbrudssag ved Domstolen, og en sådan sag er undergivet objektive regler« (dom af 21.6.1988, sag 415/85, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 3097, præmis 9). »I den forbindelse er det tilstrækkeligt at fremhæve, at Kommissionen efter den ved traktatens artikel 169 etablerede ordning har et frit skøn ved afgørelsen af, om der skal anlægges traktatbrudssag, og at det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve dette skøn« (dom af 27.11.1990, sag C-209/88, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4313, præmis 16).
      (
            17
         ) – Det fremgår af selve teksten til traktatens artikel 169, andet afsnit, at den seneste frist for en medlemsstats rettidige opfyldelse af sine forpligtelser er den frist, der er fastsat af Kommissionen, hvilket i nærværende sag var en måned efter fremsættelsen af den begrundede udtalelse af 27.6.1989. Jf. dom af 10.3.1987, sag 199/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1039, præmis 7, 8 og 9, og af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4299, præmis 13.
      (
            18
         ) – Boletín Oficial de Cantabria, 22.5.1987, s. 1449.
      (
            19
         ) – Boletín Oficial de Cantabria, 12.4.1991. s. 1262.
      (
            20
         ) – Boletín Oficial del Estado, nr. 77, 30.3.1992, s. 10681.
      (
            21
         ) – Jí. bl.a. dom af 17.9.1987, sag 291/84, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3483, sammendraget, punkt 1, jf. præmis 15, på s. 3498, og af 27.11.1990, sag C-200/88, præmis 13, nævnt ovenfor i note 17.
      (
            22
         ) – Imidlertid er den forpligtelse, som er fastsat i artikel 4, stk. 4, sidste punktum, vedrorende de områder, som befinder sig uden for de særligt beskyttede områder, mindre omfattende end forpligtelserne vedrorende områderne inden for de særligt beskyttede områder. For de forslnævnte områder gælder det, at medlemsstaterne kun skal »bestræbe sig på« at undgå »forurening« eller »forringelse« (men ikke »forstyrrelse«).
      (
            23
         ) – Sml. 1991 I, s. 903.
      (
            24
         ) – A.st., punkt 33.
      (
            25
         ) – Kommissionen har i stævningen bekræftet, at de nævnte optællinger pegede på en formindskelse af antallet af fugle. Den spanske regering svarede, at efter dens opfattelse viste tallene snarere en forogelse. Kommissionen har ikke gentaget sit oprindelige argument i sin replik. En hurtig undersogelse af disse tal viser, at der hverken er bevis for en forogclsc eller en formindskelse. Således blev der observeret flere skestorke i foråret 1989 end i 1988, dog ikke flere end i 1987. I efteråret blev der observeret færre skestorke end i 1988, dog ikke færre end i 1987. Tallene fra de senere år synes at være mere pålidelige (bl.a. fordi de er baseret på hyppigere optællinger) end tallene fra tidligere år, hvorfor enhver sammenligning forekommer vanskelig.
      (
            26
         ) – Dom af 28.2.1991, nævnt i note 10.
      (
            27
         ) – A.st., præmis 18 og 20; Domstolen fulgte altså Kommissionens opfattelse, som gik ud på, at en arealformindskelse udgør en form for »forringelse« i henhold til artikel 4, stk. 4, og ikke den opfattelse, at en sådan arcalformindskclsc skulle tages i betragtning i lyset af artikel 4, stk. 1 og 2, som jeg var gået ind for; se mit ovenfor i note 8 nævnte forslag til afgørelse, punkt 25.
      (
            28
         ) – Dommen i ovennævnte sag C-57/89, præmis 20, 21 og 22.
      (
            29
         ) – A.st., præmis 23 og 24.
      (
            30
         ) – A.st., præmis 25 og 26.
      (
            31
         ) – Dom af 22.3.1983, sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1013, sammendraget, punkt 1, ¡f. præmis 20, ná s. 1040.
      (
            32
         ) – Det må navnlig påvises, at der bliver tale om folger for denne fugleart, idet Santoña-omrádct netop skulle udlægges som særligt beskyttet område af hensyn til den (jf. punkt 10 og 11 ovenfor), hvilket har medfort, at artikel 4, stk. 4, blev anvendelig (jf. punkt 2 ovenfor).
      (
            33
         ) – Kendelse af 28.3.1980, forenede sager 24/80 R og 97/80 R, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1319, præmis 10, 11 og 12. I øvrigt skal jeg minde om, at Domstolens dom kan få interesse »med henblik på fastsættelsen af grundlaget for det ansvar, som en medlemsstat som følge af sin passivitet kan pådrage sig over for andre medlemsstater, over for Fællesskabet eller over for enkeltpersoner«, jf. dom af 7.2.1973, sag 39/72, kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, præmis 11.
      (
            34
         ) – Svaret af 28.7.1989 findes i bilag 11 til Kommissionens stævning. De relevante steder i teksten findes på s. 5 og 6.
      (
            35
         ) – Når medlemsstaten i sit svar på den begrundede udtalelse har givet tilsagn om at bringe genstanden for søgsmålet til ophør, påhviler det Kommissionen at føre bevis for, at genstanden for søgsmålet trods det givne tilsagn fortsat består efter fristens udløb; jf. den i efterfølgende note nævnte dom, Sml. 1988, på s. 4367, præmis 15.
      (
            36
         ) – Dom af 14.7.1988, sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, præmis 10.
      (
            37
         ) – Kommissionen påberåbte sig først og fremmest tabet af en del af vådområdet samt isoleringen af visse områder. Det drejer sig hovedsageligt om anlæggelsen af industrivirksomheder inden for vådområdet: jf. ovenfor under punkt 30.
      (
            38
         ) – Jeg henviser ι denne sammenhæng til kortene i bilag 2 og 3 li! replikken, som henholdsvis viser trækruterne og de vigtigste raste og ernæringsområder for skestorken og andre fugle og lokaliseringen af de forskellige anfægtede aktivite ter.
      (
            39
         ) – Skrivelse af 28.7.1989, nævnt ovenfor i note 9, s. 7, punkt 5.
      (
            40
         ) – Kommissionens stævning, s. 18.
      (
            41
         ) – Bilag 4 i replikken.
      (
            42
         ) – I sagens akter er den nøjagtige dalo for påbegyndelsen af anlægsarbejderne lil denne landevej ikke angivet. I hvert fald genoptog man definitivt arbejderne og/cilcr fortsatte dem i februar 1989 efter en afbrydelse, som, efter hvad jeg formoder, skyldtes Kommissionens indvendinger over for den spanske regering. Den nye landevej blev åbnet for irafik i juli 1990.
      (
            43
         ) – Tidligere var en anden landevej mellem Santoña og Cícero blevet lukket, fordi den gik tværs gennem vådområdet. Den spanske regering og Kommissionen er enige om, at en genåbning af denne landevej under alle omstændigheder er en mulighed, som helt skal udelukkes.
      (
            44
         ) – Jf. ovenfor under punkt 14.
      (
            45
         ) – Dom i sag C-57/89, præmis 22, gengivet ovenfor under punkt 25.
      (
            46
         ) – Ī retsmodet er det blevet oplyst, at nogle af disse bygninger var blevet opfort efter anlæggelsen af den omtvistede lande vej, og det har den spanske regerings repræsentant ikke kunnet afvise.
      (
            47
         ) – Jf. ovenfor i note 31 og 36.
      (
            48
         ) – Jf. dommen i sag C-57/89, nxvnt ovenfor i note 30.
      (
            49
         ) – Jf. ovenfor under punkt 27, den nævnte dom i sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig.
      (
            50
         ) – Ifalge Kommissionen drejer det sig her om Rådets direktiv 76/464/EØF af 4.5.1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23).
      (
            51
         ) – Kommissionens bevisførelse med hensyn til disse udlednin-ăcr er mindre udforlig end dens bevisførelse med hensyn til c andre påtalte forhold. Heroverfor har den spanske regering imidlertid ikke på nogen måde benægtet hverken eksistensen af, alvoren i eller virkningerne af de nævnte udledninger.
      (
            52
         ) – Jf. ovenfor under punkt 32 angående industrikvarterernei Laredo og Colindres, punkt 37 angående opfyldningsarbcjderne i Escalante, punkt 40 angående Montehanostenbmddet og punkt 52 angående deponeringen af fast byaffald.