CELEX: 61981CC0044
Language: fr
Date: 1982-03-16
Title: Conclusions de l'avocat général VerLoren van Themaat présentées le 16 mars 1982. # République fédérale d'Allemagne et Bundesanstalt für Arbeit contre Commission des Communautés européennes. # Fonds social - Apurement de compte. # Affaire 44/81.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
      M. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT,
      PRÉSENTÉES LE 16 MARS 1982 (
            1
         )
      
         Monsieur le Président,
      
      
         Messieurs les Juges,
      
      1. Introduction
      Le 20 février 1981, le greffe de la Cour de justice a enregistré un recours formé par la république fédérale d'Allemagne et la «Bundesanstalt für Arbeit» (office fédéral de l'emploi) et dirigé contre la Commission des Communautés européennes. A titre principal, le recours tendait à voir condamner la Commission au paiement de 16928855,52 DM à la «Bundesanstalt für Arbeit» et à titre subsidiaire, à voir annuler la décision de la Commission du 10 décembre 1980, portant refus du versement de soldes dus au titre de la décision du 23 décembre 1977, par laquelle la Commission avait agréé le concours du Fonds social européen pour des opérations projetées par la «Bundesanstalt für Arbeit» dans le domaine de la reconversion de l'industrie horlogère (adaptation à l'électronique à quartz) et dans celui de la lutte contre le chômage des jeunes. En deuxième lieu — et à cet égard seul le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne est requérant — le recours tend à l'annulation de la communication de la Commission du 16 décembre 1980 (no de dossier: 8007034-V/C) sur l'application de l'article 4 de la décision 78/706/CEE de la Commission, du 27 juillet 1978, concernant certaines modalités administratives du fonctionnement du Fonds social (JOCE 1978, L 238, p. 20).
      En vertu des dispositions du règlement de procédure applicables en l'espèce et des annexes I et II qui y sont jointes, le recours a encore été introduit juste à temps. Les questions juridiques qui se posent en l'espèce ne concernent pas tant le montant que le fondement juridique (et simultanément la recevabilité) de la demande en paiement et, en outre, le bien-fondé des deux chefs de demande, y compris le chef de demande subsidiaire à la demande principale.
      Les quatre opérations pour lesquelles un concours du Fonds social avait été octroyé et pour lesquelles des acomptes avaient été versés devaient être exécutées respectivement entre le 1er mai 1977 et le 30 avril 1978, entre le 16 novembre 1977 et le 31 août 1978, entre le 1er janvier 1978 et le 31 août 1978 et entre le 16 novembre 1977 et le 31 août 1978. A l'exception d'une partie de la dernière, les opérations ont été exécutées en temps utile. Néanmoins, les demandes en versement du solde des concours du Fonds social n'ont été introduites que le 8 mai 1980. En vertu de l'article 4 de la décision 78/706/CEE de la Commission, elles auraient dû être introduites respectivement au plus tard le 30 octobre 1979 et (pour les trois dernières opérations) le 29 février 1980. Comme nous l'avons mentionné précédemment, les demandes ont porté sur un montant total de près de 17 millions de DM. Les 11 et 15 juillet 1980, la Commission a fait savoir au gouvernement de la république fédérale d'Allemagne qu'il ne lui était pas possible de faire droit aux demandes de versement de soldes, celles-ci n'ayant pas été présentées dans les délais prévus à l'article 4, paragraphe 1, de la décision 78/706/CEE de la Commission, du 27 juillet 1978, déjà citée.
      En dépit d'un entretien qui a eu lieu le 29 septembre 1980 entre des représentants de la Commission et du ministère fédéral du travail, et malgré les lettres des 6 octobre et 4 décembre 1980 émanant respectivement du secrétaire d'État allemand compétent et du président de la «Bundesanstalt für Arbeit», M. Vredeling, membre de la Commission, a confirmé, par lettre du 10 décembre 1980, le refus de paiement opposé par la Commission.
      Dans une circulaire du 16 décembre 1980, la Commission a rappelé une nouvelle fois, de façon générale, qu'elle considérait les délais qu'elle avait fixés dans sa décision 78/706/CEE pour l'introduction des demandes d'apurement définitifs des comptes comme des délais de forclusion. Pour le contenu intégral de la circulaire, nous nous permettons de renvoyer au rapport d'audience.
      Par ordonnance du 1er juillet 1981, la Cour de justice a admis la république d'Irlande à intervenir pour soutenir les conclusions des requérantes à la suite de la demande d'intervention formée le 17 juin 1981.
      Dans la suite de nos considérations, nous examinerons en premier lieu le fondement juridique des différents chefs de demandes. C'est en particulier le fondement juridique du chef de demande principal et subsidiaire tendant au paiement qui semble soulever des problèmes considérables en l'espèce. A cet égard, nous examinerons également les exceptions d'irrecevabilité soulevées par la Commission. Toutefois, celles-ci ne concernent pas - la demande à titre principal ayant pour objet le paiement. Elles ne concernent que le chef de demande subsidiaire tendant à voir annuler le refus de paiement ainsi que le deuxième chef de demande tendant à voir annuler la communication du 16 décembre 1980.
      Dans la troisième partie de nos conclusions, nous examinerons, en tant que de besoin, le bien-fondé des différents chefs de demande et, dans une dernière partie, nous résumerons nos conclusions.
      2. Le fondement juridique et la recevabilité des différents chefs de demande
      2.1. Le premier chef de demande
      Les problèmes relatifs au fondement juridique de l'introduction de demandes en paiement de concours agréés du Fonds social européen sont nés du fait qu'à l'origine, les requérantes ont estimé possible, en l'espèce, une application par analogie de l'article 215 du traité CEE (voir requête, p. 17). En particulier, elles ont estimé à l'origine que, dans les circonstances présentes, il existait une analogie avec la responsabilité qualifiée de contractuelle dans l'article 215, alinéa 1, du traité CEE cité. Dans leur réplique, elles ont considéré que leur demande en paiement était une voie de procédure autonome, généralement reconnue dans les Etats membres pour obtenir le paiement d'une créance, comparable aux actions en réparation comme elles sont admises par l'article 215, alinéa 2, du traité CEE.
      Eu égard au fondement juridique choisi à l'origine à l'appui de la demande en paiement, on peut faire remarquer tout d'abord que l'obligation prétendue de payer peut tout au plus découler de règlements et d'autres actes unilatéraux de droit public de la Communauté, mais en aucun cas d'un contrat. Ensuite, c'est à bon droit à notre avis que la Commission a déduit du 6e attendu de l'arrêt de la Cour de justice dans les affaires Interquell et Diamalt (affaires 261 et 262/78, Recueil 1979, p. 3045) que le deuxième alinéa de l'article 215 ne peut pas servir de fondement juridique — ou alors tout au plus en l'absence de tout autre fondement juridique valable — à une demande en paiement de montants prétendument dus au titre du droit communautaire. En effet, la disposition en cause concerne uniquement la réparation de dommages. C'est la conclusion qu'une analyse des principes des ordres juridiques des États membres corrobore, également. Dans le droit de la plupart des États membres, nous n'avons pas trouvé d'action comparable à la «Leistungsklage» (action en exécution d'une obligation) qui, de l'avis des requérantes, peut être introduite dans de tels cas en vertu du droit administratif allemand. L'étude du droit des autres États membres permet plutôt de conclure que le fondement juridique d'actions comme celle de l'espèce doit d'abord être recherché dans l'article 173 ou dans l'article 175 du traité CEE ou dans une combinaison des fondements juridiques fournis par ces deux articles. Même si les voies de recours ouvertes ont été conçues différemment, nous avons en particulier régulièrement trouvé dans le droit national des États membres des parallèles avec l'article 175, alinéa 2, du traité CEE.
      A l'audience, les parties sont finalement tombées d'accord sur le fait que le fondement juridique du chef de demande à titre principal devrait être fourni par l'article 175 du traité CEE. En fait, en l'espèce, les requérantes reprochent d'abord à la Commission de ne pas avoir pris une décision portant versement du solde demandé, contrairement aux dispositions du traité (en particulier des dispositions d'exécution fondées sur celui-ci). En conséquence, le texte de l'article 175 du traité CEE permet parfaitement que ledit article soit le premier fondement juridique de la prétention formulée en l'espèce.
      Un obstacle à cette analyse, que la Commission avait soulevé à l'origine, était que la disposition figurant dans l'alinéa 2 de l'article en cause prévoyait que le recours n'était recevable que si l'institution en cause avait été préalablement invitée à agir. Toutefois, à une question que nous avons posée, la Commission a finalement admis à l'audience que les demandes verbales et écrites des requérantes préalablement mentionnées, en particulier leurs lettres des 6 octobre et 4 décembre 1980, peuvent certes être considérées comme une invitation à agir au sens de l'article 175, alinéa 2, du traité CEE.
      La lettre du commissaire Vredeling du 10 décembre 1980 qui y a fait suite peut être considérée comme une prise de position définitive de la Commission au sens de la deuxième phrase de l'alinéa 2 de l'article 175, c'est-à-dire en l'espèce comme un refus définitif de procéder au versement. A cet égard, la demande subsidiaire du premier chef de conclusion, à savoir la demande d'annulation du refus définitif de versement des soldes, revêt une certaine importance. En effet, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour de justice, entre autres de l'affaire Nordgetreide (affaire 42/71, Recueil 1972, p. 105), qu'après une telle prise de position, le fondement juridique de toute action ultérieure glisse de l'article 175 à l'article 173 du traité CEE. En d'autres termes, dès lors que l'institution en cause a agi, ne serait-ce qu'en écrivant une lettre par laquelle elle refuse la décision demandée, une action en carence n'est plus possible et l'acte en cause doit être attaqué sur le fondement de l'article 173 (voir H. G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, deuxième édition, 1979, p. 197). Ainsi entendue, la demande formulée à titre subsidiaire par rapport à la prétention principale des requérantes, à savoir la demande en annulation de la lettre de M. Vredeling, du 10 décembre 1980, doit donc être déclarée recevable en tant que recours d'un État membre au sens de l'article 173 du traité CEE. Eu égard aux motifs pour lesquels cette lettre, et non pas déjà les refus antérieurs de verser les soldes, doit être considérée comme une prise de position définitive de la Commission sur la demande de versement, il est possible de renvoyer, non seulement au régime établi par l'article 175 et à la jurisprudence antérieure de la Cour de justice, mais également au rapport d'audience en ce qu'il concerne les refus antérieurs de versement. Cette constatation est importante pour le délai de recours applicable en l'espèce qui a été respecté eu égard à la lettre du 10 décembre 1980 ainsi que nous l'avons fait remarquer précédemment. En conséquence, l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission en défense à la demande formulée à titre subsidiaire par rapport à la demande principale doit être rejetée pour les motifs évoqués.
      2.2. Le deuxième chef de conclusion
      Ainsi que nous l'avons observé, le deuxième chef de conclusion, formulé exclusivement par le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, tend à l'annulation de la circulaire de la Commission du 16 décembre 1980.
      Eu égard à la recevabilité de ce deuxième chef de conclusion, il ne nous semble pas décisif de savoir si oui ou non la circulaire constitue un acte normatif. En vérité, l'article 173 offre une voie de recours contre tous les actes du Conseil et de la Commission. Quoi qu'il en soit, il découle selon nous de la «ratio» des articles 173 et 174 qu'en vertu de l'article 173, seuls peuvent être attaqués des actes assortis de conséquences juridiques pour les justiciables, en l'espèce pour les Etats membres. Néanmoins, la communication en cause qui émane du directeur du Fonds social ne vise manifestement qu'à donner une explication plus précise de la décision 78/706/CEE de la Commission, du 27 juillet 1978. Nous fondant à cet égard également sur l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Phoenix-Rheinrohr (affaire 20/58, Recueil 1958-1959, p. 173), nous estimons donc, en accord avec la Commission, que le deuxième chef de conclusion des requérantes est en effet irrecevable. Comme il est possible d'attaquer les décisions individuelles fondées sur la communication du 16 décembre 1980, une telle déclaration d'irrecevabilité ne porte pas non plus atteinte aux intérêts d'une protection appropriée des droits des justiciables.
      3. Le bien-fondé de la demande formulée à titre subsidiaire par rapport à la demande en paiement
      3.1. La lettre attaquée et les questions juridiques qui y sont liées
      Il découle de l'analyse que nous avons faite précédemment que, du point de vue du fond, il ne reste plus qu'à examiner la demande subsidiaire au premier chef de conclusion formulé par les requérantes, à savoir la demande en annulation de la lettre de M. Vredeling, du 10 décembre 1980. Pour ce qui importe en l'espèce, cette lettre déclare en premier lieu que les demandes en versement de soldes ont été introduites tardivement en vertu de l'article 4 de la décision 78/706/CEE et que M. Vredeling ne voit aucune possibilité de donner à l'administration du Fonds des instructions pour qu'elle retire sa décision du 11 juillet 1980.
      En outre, M. Vredeling expose encore une fois dans cette lettre pourquoi l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 fournit un fondement juridique suffisant à l'article 4 de la décision 78/706/CEE cité. Selon la lettre, l'article 13 mentionné habilite la Commission à prendre les mesures nécessaires à une «administration régulière» («ordnungsgemäße Verwaltung») du Fonds. M. Vredeling dit encore qu'«une telle administration des concours octroyés exige que les demandes de versement soient formulées dans un délai raisonnable» (
            2
         ).
      Il ressort également de la lettre que la Commission a aussi rejeté une série de demandes de versement d'autres États membres qui lui sont parvenues tardivement et que M. Vredeling considère déjà le principe de l'égalité de traitement de tous les États membres comme un obstacle à la possibilité d'accorder une dérogation à l'article 4 en cause au gouvernement de la république fédérale d'Allemagne.
      Sur le fondement de cette lettre, nous examinerons à présent successivement les questions de droit suivantes:
      
               a)
            
            
               la compétence de la Commission à fixer des délais de forclusion comme ceux en cause en l'espèce;
            
         
               b)
            
            
               le contenu de l'article 4 de la décision 78/706/CEE de la Commission;
            
         
               c)
            
            
               la légalité du refus de payer en cause en l'espèce.
            
         3.2. La compétence de la Commission à fixer des délais de forclusion pour l'introduction de demandes de versement au titre de concours du Fonds social
      Selon les allégations des requérantes, il découle des articles 7 et 8 du règlement (CEE) no 2893/77 (JOCE 1977, L 337, p. 1) et de l'article 4 du règlement (CEE) no 858/72 (JOCE 1972, L 101, p. 3) du Conseil que la Commission doit procéder au paiement dès lors que les conditions fixées par le Conseil sont remplies. Les requérantes estiment que, ainsi qu'il découle, entre autres, de ces règlements d'application et aussi de l'article 127 du traité CEE, seul le Conseil, à l'exclusion de la Commission, est compétent pour soumettre le versement à d'autres conditions obligatoires. Selon les requérantes, l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 du Conseil, sur lequel la décision 78/706/CEE est fondée, limite expressément les compétences de la Commission aux mesures nécessaires à l'exécution des règles établies par le règlement. A leur avis, une mesure prévoyant que la Commission puisse retirer des concours déjà octroyés ne constitue plus une mesure d'exécution du règlement en cause mais une disposition d'exécution quant au fond de l'article 127 du traité CEE. En conséquence, les requérantes estiment que seul le Conseil est compétent pour adopter de telles dispositions nécessaires à l'exécution. Les requérantes prétendent que toute dérogation à cette règle relative à la répartition des compétences doit être expressément prévue par un règlement du Conseil ainsi qu'il ressort, selon elles, de l'article 4 du règlement (CEE) no 858/72, tel que modifié par le règlement (CEE) no 2894/77 (JOCE 1977, L 337, p. 5), qui décrit précisément les compétences de la Commission à réduire ou à ne pas verser les concours. Enfin, les requérantes font valoir que la possibilité de révoquer des droits déjà nés au financement d'opérations déjà régulièrement exécutées, au seul motif que les pièces justificatives ont été produites tardivement, soulève une question de principe si importante que seul le Conseil saurait y répondre. Dans leur réplique, les requérantes, mettant comme il nous semble, l'accent sur un autre élément, ont souligné que leur prétention n'est pas fondée sur un comportement irrégulier de la Commission mais sur l'octroi de concours le 23 décembre 1977 au sujet desquels elles demandent le versement des soldes. En conséquence, une fois que des crédits ont été engagés, la Commission devrait exclusivement avoir pour mission d'appliquer les modalités d'application que le Conseil a établies. Comme le Conseil s'est réservé toute décision tendant à préciser la réglementation quant au fond, l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 du Conseil ne peut pas être interprété dans le sens adopté par la Commission. En particulier, la Commission ne devrait pas pouvoir fixer des délais de forclusion sous forme de délais entraînant la déchéance de droits puisque ceux-ci entraînent comme conséquence une limitation quant au fond des droits des bénéficiaires. Dans ce contexte, les requérantes se prévalent alors de nouveau de l'article 4, paragraphe 3, du règlement (CEE) no 2894/77 qui contient des dispositions relativement à la réduction des concours pour des opérations mises en œuvre irrégulièrement. Les requérantes estiment qu'il en découle, a fortiori, que le Conseil est également seul compétent pour refuser de verser certaines sommes afférentes à des opérations qui ont cependant été régulièrement menées à terme.
      Nous estimons que, dans leur argumentation ainsi qu'elle vient d'être résumée, les requérantes méconnaissent la différence fondamentale entre les réglementations discrétionnaires de fond et les réglementations administratives. Toutes les dispositions de règlements du Conseil que les requérantes ont citées se rapportent clairement à la politique à adopter quant au fond. Sans préjudice de la compétence du Conseil à établir les dispositions d'exécution à cet égard, au titre de l'article 127 du traité CEE, l'article 124 du traité CEE prévoit expressément que l'administration du Fonds incombe à la Commission. A la lumière de cet article et à défaut de dispositions adoptées par le Conseil lui-même à cet égard, l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 du Conseil devra effectivement être interprété comme un mandat de prendre toutes les mesures d'administration nécessaires à l'exécution des dispositions prévues dans ce règlement. C'est également l'interprétation que corrobore le texte de l'article 11 du règlement cité par lequel, avec une référence à l'article 124 du traité CEE, la Commission se voit tenue de veiller au contrôle de l'emploi des concours attribués en application du règlement. La fixation de délais pour l'apurement définitif des comptes, par règlement, directive ou décision qui revêt soit un caractère purement administratif soit le caractère d'un réel délai de forclusion ou de
      déchéance, entre certainement selon nous dans le cadre des tâches d'administration visées à l'article 124 du traité CEE. Même du point de vue de l'exécution régulière et conforme aux. buts assignés du budget et du point de vue de la responsabilité annuelle devant le Conseil et le Parlement, sous le contrôle de la Cour des comptes, conformément à l'article 205 bis et à l'article 206 bis, paragraphe 2, du traité CEE, nous estimons que la fixation de délais de forclusion raisonnables sur le fondement de l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 est justifiée à tous égards. L'article 11 de ce règlement confère à la Commission la tâche de veiller à l'utilisation des concours octroyés, et cela «sans préjudice des dispositions qui seront arrêtées sur la base de l'article 209 du traité». Cette formulation implique que la tâche conférée à la Commission n'est pas limitée à l'application de dispositions d'exécution de l'article du traité mentionné en dernier lieu. A l'audience, la Commission a encore fait d'autres remarques importantes à cet égard, relativement aux articles 205 et suivants du traité CEE. Elles font apparaître, entre autres, que précisément la république fédérale d'Allemagne a insisté à plusieurs reprises sur une liquidation plus rapide des versements du Fonds social. Enfin, nous attirons encore l'attention sur un parallèle qu'on peut faire avec les tâches d'administration des États membres dans le cadre de la mise en œuvre de la politique agricole commune. Dans une vaste jurisprudence, la Cour de justice a toujours interprété de façon très large ces tâches d'administration.
      Enfin, comme la Commission, nous estimons que la fixation du délai en cause n'est pas non plus contraire à un principe de non-rétroactivité invoqué par l'Irlande dans son intervention puisqu'elle concerne exclusivement des délais qui, pour la première opération, n'avaient commencé à courir que depuis trois mois et qui, pour les trois autres opérations, n'avaient pas encore commencé à courir lors de l'adoption de la décision 78/706/CEE. Même si, eu égard à la première opération, on ne fait courir le délai qu'à la date de l'entrée en vigueur de ladite décision, la demande en versement des soldes pour cette opération a été présentée tardivement.
      En conséquence, notre conclusion sur ce point est que sur le fondement combiné de l'article 124 du traité CEE et de l'article 11 du règlement (CEE) no 2396/71 du Conseil, la Commission avait effectivement compétence au titre de l'article 13 de ce règlement pour fixer des délais de forclusion pour l'apurement définitif des comptes dans le cadre de concours octroyés par le Fonds social.
      3.3. Le contenu de l'article 4 de la décision 78/706/CEE de la Commission
      Après consultation du comité du Fonds social européen, la Commission a adopté les mesures d'exécution de l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 par la décision 78/706/ÇEE, du 27 juillet 1978, adressée aux États membres. L'article 4 de ladite décision prévoit que les États membres disposent de dix-huit mois après la date de fin des opérations pour introduire leurs demandes de paiement.
      De l'avis des requérantes et du gouvernement de l'Irlande, partie intervenante, ce délai est un délai purement administratif et non pas un délai de péremption ou un délai de forclusion. Selon les parties, cette interprétation découle tant des termes de l'article 4 que de la place qu'il occupe par rapport à l'ensemble de la décision. Pour de plus amples détails relativement à l'argumentation des requérantes, nous nous permettons de renvoyer au rapport d'audience.
      Selon nous, cette argumentation est, elle aussi, condamnée à l'échec. Tout d'abord, en ce qui concerne les demandes de concours, il est expressément dit dans les considérants de la décision en cause que «afin d'assurer une saine gestion du Fonds, il y a lieu de prévoir que le non-respect de ces délais signifie retrait des demandes en cause». Cet extrait des considérants évoque clairement un délai de forclusion et non pas seulement un simple délai administratif. Lorsqu'ensuite les considérants prévoient, en ce qui concerne le versement des concours, que les États membres doivent disposer d'un certain délai après la fin des opérations pour introduire leurs demandes de paiement, cette disposition devra être entendue dans le même sens eu égard également à sa formulation. De même le texte de l'article 4 évoque de façon si claire un délai de forclusion que, pour le moins en cas de doute, les États membres auraient dû consulter la Commission en temps utile sur le caractère du délai imposé. En outre, la communication de la Commission à l'audience, à savoir que cinq États membres (qui avaient également introduit leurs demandes de paiement tardivement) ont accepté l'interprétation de la Commission, n'a pas été contredite. Enfin, il nous semble que c'est à bon droit qu'à cet égard la Commission a établi un parallèle avec une question de qualification de délais qui a fait l'objet de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Wasaknäcke Knäckebrotfabrik (affaire 32/72, Recueil 1972, p. 1181). De surcroît, il nous semble que les attendus de cet arrêt relatifs à la nécessité de prévoir des délais uniformes sans possibilité de dérogations individuelles en application du principe d'égalité de traitement sont pertinents, par analogie, en l'espèce.
      Sur ce chef de demande, notre conclusion est en conséquence qu'il ne fait aucun doute que le délai en cause à l'article 4 de la décision 78/706/CEE doit être entendu comme un délai de forclusion ou comme un délai de déchéance.
      3.4. La légalité du refus en cause de versement des soldes
      Enfin, il reste à examiner la question de savoir s'il existe des motifs portant à considérer que le refus de versement opposé en l'espèce est illégal.
      A cet égard, les requérantes soutiennent en premier lieu qu'elles ne pouvaient entendre l'article 4 que dans le sens d'un pur délai administratif et qu'une interprétation tendant à y voir un délai de forclusion est contraire au principe de la bonne foi sur lequel elles pouvaient se fonder quant à la portée de la disposition. Elles prétendent que, par le passé, la Commission a également prorogé les délais à plusieurs reprises. Enfin, selon elles, le fait de qualifier le délai en cause de délai de forclusion dans tous les cas est contraire au principe de proportionnalité.
      En ce qui concerne les dérogations prétendues au délai imparti, la Commission a soutenu, sans que les parties contestent à cet égard, qu'il s'agissait toujours dans ce contexte de cas exceptionnels dont l'État membre concerné l'avait informée avant l'expiration de délai. C'est précisément parce qu'elle n'exclut pas, en principe, la possibilité pour un État d'invoquer de cette manière, en temps utile, des circonstances exceptionnelles qu'on ne peut pas parler d'une violation du principe de proportionnalité. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission aurait d'ailleurs limité les dérogations au délai imparti aux cas de force majeure ou aux situations contraignantes comparables qui lui sont signalées en temps utile avant la fin du délai.
      Tant dans les mémoires déposés qu'à l'audience, les requérantes ont amplement fait valoir que, dans les cas examinés, on pouvait également considérer qu'il s'agissait dans le même sens de circonstances exceptionnelles, objectivement susceptibles de justifier un dépassement du délai. A cet égard, nous renvoyons au rapport d'audience. De plus, les requérantes ont estimé que l'exigence de la Commission, à savoir que l'Etat membre doit invoquer un cas de force majeure ou d'autres situations exceptionnelles contraignantes avant l'expiration du délai, ne trouve aucun fondement dans la décision. Toutefois, il nous semble qu'une telle exigence découle de la nature du délai de forclusion, ce qui contraint de rejeter l'argumentation développée. Selon nous, les requérantes ne peuvent pas non plus, dans ce contexte, se prévaloir utilement de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire Atalanta (affaire 240/78, Recueil 1979, p. 2137), parce que, dans cette espèce, il n'était pas question d'un délai de forclusion absolu mais d'une obligation d'envoyer les pièces justificatives nécessaires «sans délai». La Cour de justice n'a pas non plus considéré alors que cette obligation constituait une obligation principale à l'exécution de laquelle l'octroi du droit à l'aide était soumis mais qu'il s'agissait d'une obligation accessoire dont l'exécution en soi, mais non pas l'exécution dans le délai imparti, constituait une condition à l'octroi du droit à l'aide. En revanche, en l'espèce, notre analyse montre clairement qu'il s'agit d'un délai de forclusion, sous réserve des cas dans lesquels des raisons imperatives faisant obstacle au respect du délai sont signalées en temps utile.
      Cependant, il nous semble que, dans le cas concret, les arguments analysés jusqu'à présent, visant à appuyer ou à infirmer le point de vue des requérantes sur le refus de versement examiné ici, font pencher la balance en faveur des requérantes plus que ne le faisait l'analyse des arguments qu'elles ont évoqués eu égard à la légalité de la décision 78/706/CEE en soi. En ce qui concerne le refus de versement contesté, nous estimons notamment que deux arguments des requérantes analysés en soi sont relativement forts: en premier lieu, les requérantes invoquent, preuves à l'appui, les aspects administratifs en effet extrêmement complexes des opérations en cause, qui ont rendu très difficile, sinon impossible, la présentation des pièces justificatives exigées en temps utile; en deuxième lieu, les requérantes ont fait valoir que, sur le fondement de l'arrêt de la Cour de justice cité, dans l'affaire 240/78, elles étaient convaincues que le principe de bonne foi était applicable en leur faveur et qu'un certain retard dans la collection et dans le dépôt des pièces justificatives dans des conditions si extraordinaires n'aurait pas de conséquence irrémédiable à leur détriment dès lors que les opérations avaient été exécutées en temps utile et que la preuve en était fournie. En d'autres termes, les circonstances de l'espèce sont à la limite des cas de force majeure que la jurisprudence de la Cour reconnaît. Dans ce contexte, nous renvoyons notamment à l'arrêt du 14 février 1978, dans l'affaire Fleischhandelsgesellschaft (affaire 68/77, Recueil 1978, p. 353, en particulier 11e attendu, p. 370), ainsi qu'à une série d'autres circonstances de fait analysées dans la jurisprudence de la Cour qui a été relevée par H. G. Schermers aux pages 60 à 62 de l'ouvrage cité. Néanmoins, il ressort des espèces examinées que jusqu'à présent la Cour n'a admis les cas de force majeure ou des situations comparables que lorsque les intéressés ne pouvaient pas exercer d'influence déterminante sur les circonstances en cause. Selon nous, cette condition n'est pas remplie en l'espèce. Pour cette raison, mais aussi en nous fondant sur le fait que les requérantes n'ont pas signalé en temps utile le retard prévisible et surtout en nous fondant sur le principe d'égalité également invoqué dans la lettre de M. Vredeling, du 10 décembre 1980, nous concluons en définitive au rejet du chef de demande subsidiaire des requérantes tendant à l'annulation de la décision définitive incluse dans la lettre citée, portant refus de versement des montants encore dus au titre de la décision de la Commission, du 23 décembre 1977. Nous ajoutons toutefois que, si l'article 174 du traité CEE en avait offert la possibilité, nous aurions peut-être conclu à un paiement partiel, dont le montant aurait dû être fixé selon les règles d'équité, en faveur de la république fédérale d'Allemagne. Même si cette possibilité avait existé en principe, il aurait fallu d'ailleurs, dans ce cas, d'abord comparer la prétendue complexité extraordinaire des comptes en cause et la durée du dépassement de délai avec les cas des autres demandes en versement de soldes, que la Commission a rejetées au motif que le délai n'avait pas été respecté.
      4. Résumé
      En résumé, nos conclusions sont les suivantes:
      
               1)
            
            
               A l'origine, la première prétention formulée par les requérantes pouvait s'inscrire dans le cadre de l'article 175 du traité CEE. Néanmoins, après le refus définitif de paiement des sommes demandées opposé par la Commission, c'est l'article 173 du traité CEE qui s'applique à ce refus et la première partie du chef de conclusion formulé à titre principal perd tout fondement juridique propre. En revanche, la demande subsidiaire au premier chef de conclusion, tendant à l'annulation de la décision de la Commission, du 10 décembre 1980, doit être déclarée recevable.
            
         
               2)
            
            
               Le deuxième chef de conclusion formulé par la république fédérale d'Allemagne, tendant à l'annulation de la communication de la Commission du 16 décembre 1980, no de référence: 8007034-V/C, relative à l'application de l'article 4 de la décision 78/706/CEE, du 27 juillet 1978, doit être déclaré irrecevable, puisqu'il s'agit manifestement d'une simple communication visant à donner une interprétation, qui, en tant que telle, ne peut pas avoir d'effets juridiques.
            
         
               3)
            
            
               La demande tendant à l'annulation de la lettre de M. Vredeling, du 10 décembre 1980, incluant le refus définitif de la Commission de verser les soldes demandés, doit être rejetée. Sur le fondement de l'article 13 du règlement (CEE) no 2396/71 du Conseil, et en vertu des dispositions combinées de l'article 124 du traité CEE et de l'article 11 du règlement cité, la Commission était certainement compétente pour fixer des délais de forclusion pour l'apurement définitif des comptes afférents aux concours du Fonds qui avaient été accordés. Les considérants de la décision de la Commission 78/706/CEE permettent également de voir avec certitude un tel délai de forclusion dans le délai mentionné à l'article 4 de la décision en cause. Sur le fondement de la jurisprudence antérieure de la Cour de justice et conformément à l'obligation d'assurer l'égalité de traitement de tous les États membres, les circonstances particulières invoquées par la république fédérale d'Allemagne ne peuvent pas être considérées comme constitutives d'un cas de force majeure ou d'une situation exceptionnelle comparable qui, en l'espèce, aurait pu justifier une dérogation au caractère obligatoire du délai de forclusion.
            
         
               4)
            
            
               Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, les requérantes doivent être condamnées aux dépens.
            
         (
            1
         )	Traduit du néerlandais.
      (
            2
         )	Le texte original est le suivant: «Eine solche Verwaltung der bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.»