CELEX: 61987CJ0360
Language: pt
Date: 1991-02-28 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal de 28 de Fevereiro de 1991. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. # Incumprimento - Não transposição de uma directiva - Águas subterrâneas. # Processo C-360/87.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
   apresentado no processo C-360/87 (
         *1
      )
   I — Enquadramento regulamentar
   
            1.
         
         
            A Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (a seguir designada por «directiva», impôs aos Estados-membros a adopção de medidas necessárias para impedir a descarga directa ou indirecta de certas substâncias (enumeradas na lista I do seu anexo) nas águas subterrâneas e limitar a de outras substâncias (enumeradas na lista II do seu anexo).
         
      
            2.
         
         
            A directiva estabelece, para o efeito, uma distinção entre as descargas directas (introdução nas águas subterrâneas de substâncias incluídas nas listas I ou II, após encaminhamento no solo ou subsolo) [alíneas b) e c) do n.° 2 do artigo 1.°].
            Quanto às substâncias da lista I:
            
                     —
                  
                  
                     a directiva prevê a proibição de qualquer descarga directa;
                  
               
                     —
                  
                  
                     submete a uma investigação prévia as acções de eliminação ou de depósito para eliminar essas substâncias susceptíveis de levar a uma descarga indirecta;
                  
               
                     —
                  
                  
                     dispõe que devem ser tomadas todas as medidas adequadas para evitar qualquer descarga indirecta das referidas substâncias devido a quaisquer outras acções efectuadas à superfície ou no interior do solo (n.° 1 do artigo 4.°).
                  
               
      
            3.
         
         
            Quanto às substâncias da lista II, a directiva impõe aos Estados-membros submeter a uma investigação prévia:
            
                     —
                  
                  
                     qualquer descarga directa, de forma a eliminar tais descargas;
                  
               
                     —
                  
                  
                     as acções de eliminação ou de depósito com vista a eliminar essas substâncias, susceptíveis de conduzir a uma descarga indirecta (n.° 1 do artigo 5.°).
                  
               
      
            4.
         
         
            Sendo absolutamente proibida qualquer descarga directa das substâncias da lista I, a directiva prevê, nos outros casos, um sistema de autorizações que apenas pode ser concedidas após investigações prévias para detectar a presença eventual, nas descargas, de substâncias constantes das listas I e II (artigo 4.°, n.os 2 e 3, artigo 5.°, n.° 1, e artigo 6.°). Essas investigações devem integrar um estudo das condições hidrogeológicas da zona considerada, do eventual poder depurador do solo e do subsolo e dos riscos de poluição e de alteração da qualidade das águas subterrâneas pela descarga, e determinar se essa descarga constitui uma solução adequada (artigo 7°). As autorizações só podem ser concedidas após ser verificado que o controlo contínuo das águas subterrâneas, e especialmente da sua qualidade, está assegurado (artigo 8.°). Por essa razão, os artigos 9.° e 10.° da directiva fixam os elementos a mencionar nas autorizações.
         
      
            5.
         
         
            As autorizações só podem ser concedidas por um período limitado e devem ser revistas pelo menos de quatro em quatro anos (artigo 11.°).
         
      
            6.
         
         
            A directiva prevê, além disso, a obrigação de as autoridades competentes dos Estados-membros fiscalizarem a observância das condições impostas pelas autorizações, bem como as incidências nas descargas nas águas subterrâneas (artigo 13.°).
         
      
            7.
         
         
            O artigo 15.° da directiva dispõe ainda que os Estados-membros devem manter um inventário das autorizações concedidas.
         
      
            8.
         
         
            De acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 21.° da Directiva 80/68, os Estados-membros porão em vigor essas medidas num prazo de dois anos a contar da sua notificação e, segundo o n.° 2 do mesmo artigo, comunicam à Comissão os textos das disposições essenciais adoptadas no domínio regulado por esta directiva. O prazo de transposição da directiva terminava em 19 de Dezembro de 1981.
         
      II — Factos e tramitação do processo
   
            9.
         
         
            Na sequência de uma denúncia que lhe foi dirigida em 1984 relativa à poluição do lençol freático em Campania e em Basilicata, a Comissão solicitou ao Governo italiano, por carta de 22 de Maio de 1984, que lhe fossem fornecidas, entre outras, informações sobre o respeito das disposições da Directiva 80/68.
         
      
            10.
         
         
            Por carta de 14 de Janeiro de 1985, a República Italiana comunicou, entre outras coisas, que as águas italianas são protegidas contra a poluição pela Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, intitulada «Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli I», GURI n.° 141 de 29.5.1976, p. 4125), pela Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, intitulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n.° 171, e 10 maggio 1976, n.° 319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli II», GURI n.° 352 de 29.12.1979, p. 10533), bem como pela decisão de 4 de Fevereiro de 1977 do Comité de Ministros para a protecção das águas contra a poluição (GURI n.° 48 de 21.2.1977, Supplemento ordinario, p. 2).
         
      
            11.
         
         
            Entendendo que as disposições nacionais em questão não davam integral cumprimento à directiva, a Comissão, por carta de 3 de Abril de 1986, encetou o processo previsto no artigo 169.° do Tratado CEE e convidou a República Italiana a apresentar-lhe as suas observações num prazo de dois meses.
         
      
            12.
         
         
            O Governo da República Italiana respondeu por cartas de 18 de Junho e de 15 de Julho de 1986, alegando que as disposições em vigor em Itália garantiam já praticamente a execução total da Directiva 80/68, mas admitiu, no entanto, que algumas disposições da directiva «devem ser introduzidas, de forma mais explícita ainda, na ordem jurídica italiana».
         
      
            13.
         
         
            A Comissão, após reexame aprofundado da legislação italiana à luz das observações apresentadas nas duas cartas acima referidas, não alterou o seu ponto de vista e dirigiu à República Italiana, em 20 de Janeiro de 1987, um parecer, fundamentado, convidandó-a a adoptar as medidas de transposição necessárias no prazo de dois meses a contar da notificação do parecer.
         
      
            14.
         
         
            A República. Italiana respondeu, poi carta de 31, de Março de 1987, reproduzindo as observações que tinha já apresentado., Foi na sequência desta resposta e da extinção do prazo concedido à República Italiana para transpor as disposições da directiva para o direito interno que a Comissão instaurou a presente acção.
         
      III — Fase escrita do processo e pedidos das partes
   
            15.
         
         
            A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Dezembro de 1987.
         
      
            16.
         
         
            A fase escrita do processo teve tramitação regular. O Tribunal de Justiça, com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, decidiu iniciar a fase oral do processo sem medidas de instrução prévias. A República Italiana foi convidada a responder por escrito a algumas questões e a Comissão a tomar posição quanto a estas respostas; a demandada deu seguimento a esse convite após o termo do prazo, fixado em 8 de Maio de 1989.
         
      
            17.
         
         
            A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que sê digne:
            
                     —
                  
                  
                     declarar que, ao não ter adoptado, no prazo prescrito, as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor, integral e correctamente, para a sua ordem jurídica interna, a Directiva 80/68 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE;
                  
               
                     —
                  
                  
                     condenar a República Italiana nas despesas do processo.
                  
               
      
            18.
         
         
            A República Italiana conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
            
                     —
                  
                  
                     julgar a acção improcedente, excepto quanto ao ponto relativo à regulamentação não demonstrada de certas substâncias compreendidas nas listas I e II da directiva em causa.
                  
               
      
            19.
         
         
            A República Italiana não formulou pedidos quanto às despesas.
         
      IV — Fundamentos e argumentos das partes
   
            20.
         
         
            A Comissão toma em consideração as declarações feitas pela República Italiana no processo pré-contencioso segundo as quais, nos termos das disposições legislativas e regulamentares em vigor em Itália, toda a descarga directa de águas usadas nas águas subterrâneas é proibida, e considera que a República Italiana deu cumprimento às exigências, do. primeiro. travessão do n.° 1. do artigo 4.°, bem como às do primeiro travessão do n.° 1 do artigo 5.° da directiva em causa; todavia, sustenta que subsistem diversos pontos em que a legislação italiana não dá cumprimento à directiva.
         
      Quanto à disitinção entre as substâncias da lista I e as da lista II
   
            21.
         
         
            A Comissão alega, em primeiro lugar, que a legislação italiana não estabelece qualquer distinção entre as substâncias da lista I e as da lista II do anexo da directiva. A legislação italiana, no entender da Comissão, parte do princípio de que todas as descargas de substâncias são aceitáveis desde que respeitem os limites fixados nos quadros A e C da lei Merli I. Ora, a importâncAia dessa distinção reside no facto de, no que toca as substancias da lista I, a directiva prever, nos seus artigos 3.° e 4.°, que a introdução de tais substancias nas águas subterrâneas deve ser impedida, e não limitada. Essa regulamentação, no parecer da Comissão, atenta contra o objectivo da directiva, a saber, contra a prevenção da poluição das águas subterrâneas e a redução ou a eliminação das consequências da sua poluição (artigo 1.°). Segundo a Comissão, a República Italiana não toma posição, nos seus memorandos, sobre este ponto.
         
      Quanto às substâncias omitidas pela legislação italiana
   
            22.
         
         
            A Comissão sustenta que a legislação italiana ignora uma série de substâncias referidas nessas listas. Quanto às substâncias da lista I, sustenta que não se encontra nela o parâmetro «compostos orgânicos de estanho» (lista I, ponto 3, da directiva); da mesma forma, no que toca aos «compostos orgânicos de halogéneo e substâncias que podem produzir esses compostos no meio aquático» e aos «compostos orgânicos de fósforo» (lista I, pontos 1 e 2), a legislação italiana, que faz referência apenas aos «pesticidi clorurati», aos «solventi clorurati» e aos «pesticidi fosforati»; faltam igualmente aí, segundo a Comissão, a maior parte das substâncias que «possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno no meio aquático ou por intermédio deste» (lista I, n.° 4). Quanto às substâncias da lista II, a Comissão afirma que a legislação italiana não contempla qualquer dos parâmetros químicos seguintes: antimònio, molibdeno, titânio, berílio, urânio, vanádio, cobalto, talio, telúrio e prata. A Comissão sustenta igualmente que a legislação italiana ignora ainda vários dos compostos que podem ser classificados entre os «biocidas e seus derivados que não constam na lista I» (por exemplo: carbamatos, ditiocarbamatos, fungicidas organosulfurados, derivados de amónio quartenários, etc), bem como o grupo de «compostos orgânicos de silício tóxicos ou persistentes e substâncias que podem produzir esses compostos nas águas, com exclusão dos que são biologicamente inofensivos ou que se transformam rapidamente na água em substâncias inofensivas» (pontos 1, 2 e 4 da lista II do anexo da directiva).
         
      
            23.
         
         
            Quanto a essas omissões, a República Italiana sustenta que, pelo facto de em relação a certas substâncias não existir definição pontual, encontra dificuldades na transposição da directiva e que a Comissão não lhe deu os esclarecimentos exigidos. Afirmou, além disso, aquando da fase pré-contenciosa do processo, que preparou um projecto de lei (n.° 3832) a fim de colmatar essa lacuna.
         
      Quanto ao processo de concessão das «autorizações de descarga»
   
            24.
         
         
            A Comissão sustenta que o processo de concessão de «autorizações de descarga» previsto pela regulamentação italiana não dá cumprimento à directiva porque o sistema italiano prevê a concessão de autorizações de descarga sem investigação prévia específica, ao passo que a directiva prevê, por um lado, a exigência de uma investigação prévia específica e circunstanciada (artigo 7°) e, por outro, que seja assegurado o controlo contínuo das águas subterrâneas (artigo 8.°).
         
      
            25.
         
         
            A República Italiana sustenta que as acusações da Comissão ignoram o artigo 1° da Lei n.° 62 de 5 de Março de 1982 (GURI n.° 63 de 5.3.1982, p. 1713), que, ao prever que a elaboração pelas regiões de um plano destinado a determinar as zonas idóneas para o escoamento à superfície do solo das águas usadas e dos detritos e ao aplicar os critérios da decisão dos ministros de 4 de Fevereiro de 1977, satisfaz as exigências da directiva, porque desempenha um papel de predefinição das condições de descarga das águas. Com esse plano, o controlo, aquando da concessão da autorização, torna-se, segundo a República Italiana, mais eficaz.
         
      
            26.
         
         
            No que toca às «autorizações de descarga», a Comissão entende que as disposições da Lei n.° 62 de 5 de Março de 1982, já referida, não dão cumprimento à directiva, pois são demasiado genéricas e muito vagas e, por conseguinte, insuficientes em relação ao sistema de investigações prévias, específicas e pontuais previstas pela directiva. A Comissão não contesta que as obrigações decorrentes da directiva possam ser devolvidas às regiões, mas sustenta que, até ao presente, nem o Estado nem as regiões italianas adoptaram medidas necessárias para dar cumprimento à directiva.
         
      Quanto à «autorização provisória» presumida
   
            27.
         
         
            A Comissão sustenta que, segundo o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 1976, a concessão de uma autorização não está sujeita a qualquer condição, a não ser a de que o recorrente deve apresentar à administração comunal um pedido de autorização acompanhado de uma descrição precisa das características qualitativas e quantitativas da descarga. Além disso, presume-se concedida uma «autorização provisória» se o pedido de autorização não foi indeferido num prazo de seis meses. Esse sistema instaura, segundo a Comissão, um processo de «consentimento tácito» que autoriza as descargas e se reduz a um simples registo do pedido de autorização, sem verificação específica da sua declarada conformidade com os limites de aceitabilidade previstos pela lei, nem, sobretudo, com as condições previstas, em particular, pelos artigos 9.° e 10.° da directiva, aos quais é subordinada a concessão da autorização. As mesmas observações podem aliás ser feitas no que toca à aplicação do artigo 2.° da directiva.
         
      
            28.
         
         
            Segundo a República Italiana, a autoridade competente deve, de qualquer forma, verificar, quanto às autorizações tácitas, que a zona escolhida pela descarga no interior do solo (que figura no pedido de autorização) entra nas indicadas previamente pela autoridade regional. No que toca aos artigos 8.°, 9.° e 10.° da directiva, a República Italiana sustenta que a Comissão ignora a importância das disposições do direito italiano que garante um controlo preventivo eficaz de descargas indirectas em conformidade com a directiva. Aliás, não existe fundamento, segundo a República Italiana, para se afirmar, como faz a Comissão, que as disposições da directiva relativas ao carácter obrigatório de uma autorização não tenham sido aplicadas pelo facto de a lei italiana prever a possibilidade de autorização tácita. Esta regra processual, não sendo excluída pela directiva, inclui-se nos poderes de aplicação do Estado-membro. Segundo a República Italiana, não pode afirmar-se que o facto de se prever uma autorização tácita seja em si contrário ao objectivo prosseguido pela directiva. Se esse argumento fosse fundado, decorreria daí que o consentimento tácito seria por natureza incompatível com qualquer processo de controlo, o que, segundo a República Italiana, não é exacto.
         
      Quanto à duração da autorização
   
            29.
         
         
            Segundo a Comissão, a legislação italiana prevê um sistema de autorização definitiva, ao passo que o artigo 11.° da directiva em causa prevê que as autorizações só podem ser concedidas por um período limitado e devem ser reexaminadas pelo menos de quatro em quatro anos. A Comissão sustenta que a lei italiana não contém qualquer disposição nesse sentido. Pelo contrário, o artigo 15.° da lei Merli I prevê um sistema de autorização definitiva, que parece totalmente o oposto de um regime de autorização limitada no tempo. Mesmo que a legislação italiana preveja que as autorizações definitivas possam ser revogadas ou modificadas em qualquer momento, não se segue necessariamente que dê cumprimento à obrigação rigorosa de reexaminar, de quatro em quatro anos, as autorizações em questão. Segundo a Comissão, a República Italiana não parece tomar posição quanto a este ponto.
         
      Quanto ao controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações e as incidências das descargas
   
            30.
         
         
            A Comissão sustenta também que o artigo 13.° da directiva, que prevê o controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações bem como das incidências das descargas nas águas subterrâneas, também não foi, pelos vistos, transposto correctamente para a legislação italiana. É verdade, segundo a Comissão, que o n.° 6 do artigo 15.° da lei Merli I, com as alterações da lei Merli II, atribui aos presidi, aos serviços inter-regionais, bem como, transitoriamente, aos laboratórios provinciais de higiene e de profilaxia, «funções técnicas de vigilância e de controlo de todas as descargas». Todavia, por um lado, essas funções revestem um carácter demasiado geral e vago e, por outro, parecem limitadas a um «controlo das descargas» para garantir o respeito dos limites de aceitabilidade fixados pela lei.
         
      
            31.
         
         
            A República Italiana responde que, quanto ao controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações e às incidências das descargas, as acusações da Comissão não têm fundamento porque a legislação italiana contém disposições pertinentes.
         
      Quanto à obrigação de manter um inventário das autorizações
   
            32.
         
         
            A Comissão sustenta também que o artigo 15.° da directiva, que obriga os Estados-membros a manter o inventário das autorizações, também não foi transposto porque o sistema italiano de concessão de autorizações tácitas acaba por restringir os efeitos dessa obrigação. Com efeito, mesmo se há que interpretar a alínea décima quinta do ponto 2.1 do anexo 5 da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977 acima referida («para esse efeito, será organizado um registo de todas as descargas autorizadas») num sentido correspondente à obrigação antes indicada, tal registo (a existir) deverá necessariamente apresentar numerosas lacunas, pelo menos no que toca às autorizações tácitas. Segue-se, nomeadamente, que no caso de a Comissão pedir aos Estados-membros que lhe fornecessem todas as informações necessárias respeitantes [alíneas b) e d) do n.° 1 do artigo 16.° da directiva] aos detalhes relativos às autorizações concedidas e aos resultados dos inventários previstos no artigo 15.° da directiva, a República Italiana seria incapaz, por sua própria culpa, de dar cumprimento a essa obrigação. A Comissão sustenta que nenhum inventário de autorizações existe, nem pode existir em Itália, tendo em conta o sistema de autorizações em vigor.
         
      
            33.
         
         
            A República Italiana responde que a Comissão procede a uma apreciação muito genérica e não justificada da eficácia prática dessas medidas. Se se tomar em consideração que a directiva não contém, quanto a esses aspectos, prescrições pontualmente obrigatórias, não parece admissível assentar em tais bases um juízo válido de omissão de transposição da directiva.
         
      V — Questões apresentadas ao Governo da República Italiana
   
            34.
         
         
            O Tribunal de Justiça convidou a República Italiana a responder, por escrito, e a Comissão a comentar as respostas da República Italiana quanto às seguintes questões:
            
                     «1)
                  
                  
                     A Comissão refere que, segundo a legislação italiana, todas as descargas são aceitáveis desde que respeitem certos limites, sem estabelecer qualquer distinção entre as substâncias da lista I e as da lista II do anexo da directiva, distinção importante porque a directiva prevê que a introdução de substâncias da lista I deve ser impedida e não limitada.
                     A afirmação da Comissão é exacta? Em caso de resposta negativa, quais serão as normas em Itália que permitem considerar que a directiva em causa está completamente transposta nesse ponto para a ordem jurídica interna?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     A Comissão enumera várias substâncias constantes de ambas as listas acima referidas que são omitidas pela legislação italiana.
                     A República Italiana confirma a enumeração de substâncias omitidas feita pela Comissão?
                  
               
                     3)
                  
                  
                     Segundo a República Italiana, a Comissão ignora a importânica das disposições nacionais que asseguram o controlo das águas subterrâneas pretendido pela directiva (artigo 8.°), bem como a verificação da conformidade da autorização com os limites de aceitabilidade previstos pela lei e com as condições impostas pelos artigos 9.° e 10.° da directiva já referida.
                     Quais são essas disposições e qual é o domínio da directiva que cada uma delas transpõe?
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Segundo a Comissão, a legislação italiana prevê um sistema de autorização definitiva, quando o artigo 11.° da directiva prevê que as autorizações só podem ser concedidas por um período limitado e devem ser reexaminadas pelo menos cada quatro anos.
                     A República Italiana contesta essa afirmação? Em caso de resposta afirmativa, com base em que disposições concretas?
                  
               
                     5)
                  
                  
                     Quais são as disposições concretas que asseguram a transposição para direito interno do artigo 13.° da directiva?
                  
               
                     6)
                  
                  
                     As autorizações tácitas reconhecidas pela legislação da República Italiana podem ser inventariadas e como?
                     A Comissão, a que serão comunicadas as respostas do Governo da República Italiana, é convidada a comentá-las no prazo de um mês a contar dessa comunicação.»
                  
               
      Quanto à primeira questão
   
            35.
         
         
            Na sua resposta, inscrita no registo do Tribunal de Justiça em 1 de Agosto de 1989, a República Italiana refere-se ao anexo V, ponto 1, da decisão de 4 de Fevereiro de 1977 do Comitê de Ministros para a protecção das águas contra a poluição. A República Italiana sublinha que as descargas são autorizadas:
            
                     a)
                  
                  
                     à superfície do solo e nas suas camadas superficiais, mas unicamente na medida em que se trate de descargas que, pelas suas características, sejam susceptíveis de depuração natural;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     no subsolo, mas unicamente na medida que a descarga seja efectuada em camadas geológicas profundas; as descargas devem ser bloqueadas entre estruturas porosas de capacidade suficiente, isoladas da circulação hídrica subterrânea por barreiras geológicas impermeáveis adequadas.
                  
               A República Italiana sustenta que, à luz dessas disposições, está absolutamente excluído que possa haver uma descarga directa das substâncias enumeradas no anexo I da directiva. Por outro lado, o risco de que uma descarga indirecta possa conduzir à descarga nas águas subterrâneas das substâncias já referidas está praticamente afastado.
         
      
            36.
         
         
            A Comissão, nos seus comentários, sustenta que a resposta da República Italiana confirma que a sua legislação não faz a distinção, fundamental na economia da directiva, entre as substâncias da lista I e as da lista II. Acrescenta que a decisão invocada pela República Italiana não transpõe a directiva em causa porque, na realidade, em virtude da não distinção entre as substâncias das listas I e II, as disposições são insuficientes e apresentam o mesmo caracter genérico que a Lei n.° 319, já referida, de que são a interpretação e a aplicação. Aliás, segundo a Comissão, a noção de «depuração natural» é insuficiente para transpor a distinção entre as duas listas.
         
      Quanto à segunda questão
   
            37.
         
         
            A República Italiana admite as acusações da Comissão ao observar, quanto às substâncias que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno, que a Comissão não especifica quais são as substâncias com tais propriedades que não estejam previstas na regulamentação italiana.
         
      
            38.
         
         
            A Comissão toma nota do reconhecimento da acusação pela República Italiana e especifica que a directiva não fornece a lista desse tipo de substâncias, que está ligada à evolução científica e que, pelo contrário, a legislação não faz em parte alguma referência a essas substâncias.
         
      Quanto à terceira questão
   
            39.
         
         
            No que toca à transposição dos artigos 8.°, 9.° e 10.° da directiva, a República Italiana esclarece que o anexo V à decisão de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, prevê uma regulamentação muito detalhada relativa às verificações prévias que devem ser efectuadas a fim de avaliar a compatibilidade da descarga com o meio, as quais dizem respeito, no essencial, ao exame das características do local destinado à descarga bem como às das águas da descarga. Em especial, quanto ao controlo contínuo prescrito pelo artigo 8.°, a República Italiana sustenta que é garantido em virtude da disposição do ponto 2.8 da decisão do Comité de Ministros (verificação das consequências para o meio e previsões relativas à evolução do sistema).
         
      
            40.
         
         
            A Comissão sublinha o caracter vago da resposta da República Italiana em relação às disposições precisas e pontuais da directiva (artigos 7.° a 10.°) e observa que a República Italiana deixa de referir-se, como no seu memorando de defesa, ao artigo 2.° da Lei n.° 62 e não contesta o facto recordado na réplica da Comissão, de que, de qualquer forma, até ao presente, nem o Estado nem as regiões italianas empreenderam o que quer que seja para concretizar as poucas e vagas medidas previstas.
         
      Quanto à quarta questão
   
            41.
         
         
            Sobre a transposição do artigo 11.° da directiva, a República Italiana explica que não tomou posição no memorando de defesa porque não achou, no inquérito da Comissão, a formulação de uma acusação expressa e específica relativa aos efeitos temporários da autorização. A República Italiana acrescenta todavia que as disposições em vigor não regulam o período de validade da autorização.
         
      
            42.
         
         
            A Comissão toma nota do facto de o Governo italiano reconhecer que as «leis em vigor não regulamentam o período de validade da duração da autorização», e sublinha que não é exacto afirmar que não levantou expressamente, no requerimento, a questão da execução do artigo 11.° da directiva. Explica que, por carta de 7 de Dezembro de 1987, a Comissão transmitiu ao Tribunal de Justiça o texto de um aditamento ao requerimento inicial (o n.° 3 à inserir na página 9) que trata especificamente do ponto em questão e que, por carta de 9 de Dezembro de 1987, a Secretaria do Tribunal de Justiça acusou a recepção desse aditamento que dava seguimento à acção instaurada em 2 de Dezembro de 1987.
         
      Quanto à quinta questão
   
            43.
         
         
            A República Italiana sustenta que as disposições em vigor asseguram o cumprimento do artigo 13.° da directiva. No que toca ao controlo dos efeitos das descargas sobre as águas subterrâneas, remete para as observações que formulou, em resposta à terceira questão, a propósito do artigo 8.° do directiva. Ademais, no que toca ao controlo do respeito das condições prescritas pela autorização, especifica que, segundo o artigo 9.° da Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, as autarquias e as comunidades de montanha são obrigadas a assumir o controlo contínuo das descargas públicas e privadas e que o artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, pune com sanção penal, e mesmo detenção, quem quer que efectue ou mantenha uma descarga sem respeitar todas as prescrições indicadas no acto de autorização. Sublinha que a qualificação desse comportamento como crime implica automaticamente um dever de vigilância que incumbe a todas as autoridades encarregadas da verificação das infracções criminais. Acrescenta também que, para garantir a eficácia da acção pública de vigilância, de prevenção e da repressão das infracções cometidas em detrimento do ambiente (entre as quais figura, naturalmente, a infracção presentemente examinada), foi criado um grupo operacional de carabinieri, especializado em matéria de ambiente (artigo 8.°, n.° 4, da Lei n.° 349, de 8 de Julho de 1986, GURI n.° 162, de 15.7.1986).
         
      
            44.
         
         
            Segundo a Comissão, as indicações fornecidas em resposta à quinta questão confirmam de novo o bem-fundado da sua posição. Observa que transparece claramente que nenhuma disposição nacional se preocupa em dar cumprimento ao artigo 3.° da directiva, relativo ao controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações e à vigilância das incidências das descargas sobre as águas subterrâneas. A Comissão sustenta que as disposições citadas pela República Italiana correspondem ao espírito das leis «Merli» (limites de aceitabilidade), mas certamente não ao da directiva, que é, de longe, mais precisa e mais rigorosa. No que toca às sanções previstas no artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, a Comissão sublinha que se trata de medidas perfeitamente insuficientes para garantir o respeito das disposições da directiva, sobretudo se se tiver em conta que a referida lei continua sensivelmente aquém do necessário para dar cumprimento à regulamentação prevista pela directiva. Por fim, no que toca à criação de um Nucleo operativo ecologico dell'Arma dei Carabinieri (corpo operacional de carabineiros no domínio do ambiente), a Comissão interroga-se como tal instituição pode ser apresentada como uma medida, mesmo parcial, de cumprimento do disposto do artigo 13.° da directiva, quando deve tratar-se de uma vintena de homens encarregados de vigiar todos os atentados feitos ao ambiente em sentido amplo.
         
      Quanto à sexta questão
   
            45.
         
         
            A sexta questão, a República Italiana responde que a concessão de autorizações tácitas não constitui obstáculo ao inventário requerido pela directiva porque tal autorização possui necessariamente, também ela, uma base documental constituída pelo respectivo pedido recebido pelo serviço competente.
         
      
            46.
         
         
            A Comissão sublinha que o que se convencionou chamar as «autorizações tácitas» não pode de qualquer forma servir de base para o inventário imposto pelo artigo 15.° da directiva (que se refere a um tipo bem preciso de autorizações) e que é incontestado que não existe, no momento actual, em Itália, qualquer inventário das autorizações, sejam elas expressas ou tácitas.
         
      C. N. Kakouris
   Juiz-relator
   (
         *1
      )	Língua do processo: italiano.
 ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
      28 de Fevereiro de 1991 (
            *1
         )
      No processo C-360/87,
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no seu próprio gabinete, no Luxemburgo, Centre Wagner, Kirchberg,
      demandante,
      contra
      
         República Italiana, representada pelo professor Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, assistido por Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sede da Embaixada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
      demandada,
      que tem por objecto declarar verificado que, ao não adoptar, no prazo prescrito, as medidas legislativas, regulamentares e administrativas para transpor integral e correctamente para a sua ordem jurídica interna a Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (JO L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162), a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
      composto por O. Due, presidente, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidentes de secção, C. N. Kakouris, F. Grévisse e M. Zuleeg, juízes,
      advogado-geral: W. Van Gerven
      secretário: H. A. Rühi, administrador principal
      visto o relatório para audiência e após a realização desta em 4 de Julho de 1990,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 25 de Setembro de 1990,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Dezembro de 1987, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objectivo fazer reconhecer que, ao não adoptar, no prazo prescrito, as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integral e correctamente para a sua ordem jurídica interna a Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (JO 1980, L 20, p. 43; EE 15 F2 p. 162, a seguir designada por «directiva»), a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
            
         
               2
            
            
               Para mais ampla exposição dos factos do processo, das disposições comunitárias e nacionais em causa, da tramitação processual bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         Quanto ao objecto do litígio
      
               3
            
            
               Ao longo da fase pré-contenciosa e da fase escrita do processo perante o Tribunal de Justiça, a República Italiana fez saber, entre outras coisas, que as águas italianas são protegidas contra a poluição pela Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, intitulada «Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli I». GURI n.° 141 de 29.5.1976, p. 4125), pela Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, intitulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n.° 171, e 1C maggio 1976, n.° 319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli II», GURI n.° 352 de 29.12.1979, p. 10533), bem como pela decisão de 4 de Fevereiro de 1977 do Comité de Ministros para a protecção das águas contra a poluição (GURI, Supplemento ordinário n.° 48 de 21.2.1977, p. 2). Todavia, aquando da fase oral do processo, a República Italiana declarou que, em certos aspectos, a sua legislação não dava integral cumprimento à directiva e indicou que estava em curso o processo legislativo destinado a conseguir uma perfeita conformidade.
            
         
               4
            
            
               Aquando da fase pré-contenciosa do processo, a República Italiana tinha sustentado que, segundo as disposições legislativas e regulamentares em vigor em Itália, é proibida toda a descarga directa das águas usadas nas águas subterrâneas. A legislação italiana corresponderia por conseguinte às exigências dos artigos 4.°, n.° 1, primeiro travessão e 5.°, n.° 1, primeiro travessão, da directiva.
            
         
               5
            
            
               A Comissão declarou, no requerimento inicial, que levava em conta as declarações feitas pela República Italiana relativamente à proibição das descargas directas. Na fase oral do processo, declarou que se tinha demonstrado que a legislação italiana prevê de maneira indirecta uma proibição de qualquer descarga directa e reconheceu que, quanto a este ponto, a proibição absoluta de descargas directas está em conformidade com a directiva.
            
         
               6
            
            
               Tendo presentes estas diferentes tomadas de posição, resta examinar as acusações concretas da Comissão quanto à conformidade da legislação italiana com a directiva.
            
         
               7
            
            
               Deve observar-se, a título preliminar, que a transposição para direito interno das normas comunitárias não exige necessariamente uma reprodução formal e textual do seu conteúdo numa disposição expressa e específica e que pode satisfazer-se com um contexto jurídico geral, na condição de que este assegure efectivamente a aplicação da directiva de uma forma suficientemente clara e precisa (ver acórdão de 27 de Maio de 1988, Comissão/França, 252/85, Colect., p. 2243). É necessário, por isso, examinar, sob este ponto de vista, cada uma das acusações da Comissão.
            
         Quanto à distinção entre as substâncias constantes da lista I e as da lista II
      
               8
            
            
               A Comissão alega, em primeiro lugar, que a legislação italiana relativa às descargas não estabelece qualquer distinção entre as substâncias da lista I e as da lista II. A distinção seria importante à luz do objectivo da directiva, isto é, a protecção eficaz das águas subterrâneas contra a poluição, pois, segundo ela, as descargas de substâncias constantes da lista I devem ser impedidas, ao passo que as das substâncias que constam da lista II devem ser somente limitadas.
            
         
               9
            
            
               Não tendo a República Italiana tomado posição quanto a esta acusação nem no memorando de defesa nem na tréplica, referiu-se, em questão escrita que lhe foi dirigida pelo Tribunal, ao anexo 5, ponto 1, da decisão de 4 de Fevereiro dse 1977 do Comité de Ministros, já referida, sublinhando que, segundo essa decisão, a descarga directa de substâncias da lista I está absolutamente excluída e que o risco de uma desacarga indirecta está praticamente afastado.
            
         
               10
            
            
               A República Italiana reconheceu igualmente, na fase oral do processo, que a legislação italiana não faz distinção entre descargas directas e indirectas, mas sustenta que a decisão de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, garante que as descargas não podem atingir as águas subterrâneas porque essa decisão apenas autoriza a descarga à superfície do solo desde que aí haja uma depuração natural, e no subsolo desde que seja efectuada nas camadas geológicas profundas e impermeabilizadas. A República Italiana sublinha, todavia, que a directiva, pela distinção que faz entre as substâncias constantes respectivamente das listas I e II, autoriza um determinado grau de poluição em relação às substâncias da lista II, contrariamente à legislação em vigor em Itália, que é mais rigorosa neste ponto.
            
         
               11
            
            
               Tal como resulta das declarações da República Italiana, esta reconheceu que a sua legislação não faz distinção entre as substâncias constantes das listas I e II. Ora, o artigo 3.° da directiva trata diversamente as descargas de substâncias constantes da lista I, que devem ser sempre proibidas quando se trate de descargas directas e que estão sujeitas a autorização, após investigação, quando se trate de descargas indirectas, e as descargas de substâncias constantes da lista II, que estão sujeitas a outras regras. Por conseguinte, a distinção dos dois tipos de substâncias é imperativa à luz do objectivo da directiva. Segue-se que deve ser reproduzida na legislação nacional com a precisão e a clareza requeridas, a fim de satisfazer plenamente a exigência de certeza jurídica.
            
         
               12
            
            
               A este propósito, há que recordar que uma legislação que faz subsistir, nas pessoas interessadas um estado de incerteza quanto às possibilidades que lhes são oferecidas de recorrer ao direito comunitário não satisfaz a obrigação de transposição de uma directiva para direito nacional (ver acórdão de 3 de Março de 1988, Comissão/Itália, 116/86, Colect., p. 1323).
            
         
               13
            
            
               Quanto ao argumento da República Italiana de que a sua legislação afasta praticamente o risco de uma descarga indirecta, deve recordar-se que, tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, n.° 25 (C-339/87, Colect., p. I-851), a fim de garantir a plena aplicação das directivas, de direito e não apenas de facto, os Estados-membros devem prever um quadro legal preciso no domínio em questão.
            
         
               14
            
            
               Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve ser acolhida.
            
         Quanto às substâncias omitidas pela legislação italiana
      
               15
            
            
               A Comissão sustenta que a legislação italiana omite várias substâncias mencionadas nas listas I e II da directiva.
            
         
               16
            
            
               Quanto à lista I, a Comissão sustenta que não se encontra na legislação italiana o parâmetro «compostos orgânicos de estanho» (lista I, ponto 3), nem a maior parte das substâncias que «possuem um poder cancerígeno, mutageno e teratógeno no meio aquático ou por intermédio deste» (lista I, ponto 4), e que, entre os compostos orgânicos de halogénio e as substâncias que podem dar origem a tais compostos no meio aquático e os compostos orgânicos de fósforo (lista I, pontos 1 e 2), essa legislação faz referência apenas aos «pesticidi clorurati», aos «solvente clorurati» e aos «pesticidi fosforati».
            
         
               17
            
            
               Quanto às substâncias constantes da lista II, a Comissão sustenta que a legislação italiana não leva em conta qualquer dos parâmetros químicos seguintes : antimònio, molibdeno, titânio, urânio, vanàdio, cobalto, tálio, telurio e prata, e que não compreende também vários dos compostos que podem ser classificados entre os «biócidos e seus derivados que não figuram na lista I». Cita, a este propósito, exemplos tais como os carbamatos, os ditiocarbamatos, os fungicidas orgânicos sulfurados, os derivados amonio-quaternários e outros, bem como o grupo «compostos orgânicos de silício tóxicos ou persistentes e substâncias que podem produzir esses compostos nas águas, com exclusão dos que são biologicamente inofensivos ou que se transformam rapidamente na água em substâncias inofensivas» (pontos 1, 2 e 4 da lista II).
            
         
               18
            
            
               Em resposta a questão apresentada, a este propósito, pelo Tribunal, a República Italiana reconheceu o bem-fundado da acusação relativa ao conjunto destas substâncias e confirmou a sua posição na fase oral do processo. Observa, todavia, que, no que toca mais particularmente às substâncias referidas no ponto 4 da lista I da directiva, isto é, as que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno, encontrou dificuldades derivadas do facto de a directiva não conter indicações sobre a questão de saber quais são essas substâncias e que, tendo pedido esclarecimentos à Comissão a este propósito, não recebeu resposta.
            
         
               19
            
            
               Há que declarar que é verdade que a directiva não especifica as substâncias que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno e que, como disse justamente a Comissão, esse silêncio é devido à evolução constante dos conhecimentos científicos na matéria. Todavia, a dificuldade assinalada não justifica a falta de uma menção geral dessas substâncias na legislação nacional.
            
         
               20
            
            
               Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve ser acolhida.
            
         Quanto ao processo de concessão das autorizações de descarga
      
               21
            
            
               A Comissão sustenta que a República Italiana não transpôs nem o artigo 7° da directiva, que prescreve o conteúdo da investigação prévia específica, nem o artigo 8.°, que exige como condição para a autorização de descarga a verificação de que o controlo contínuo das águas subterrâneas, e nomeadamente, da sua qualidade, esteja assegurada.
            
         
               22
            
            
               A República Italiana sustenta que a Lei n.° 62, de 5 de Março de 1982 (GURI n.° 63 de 5.3.1982, p. 1713), satisfaz as exigências do artigo 7.° da directiva, por prever que as regiões são obrigadas a determinar, por meio de um plano adequado, as zonas aptas a receber o escoamento das águas usadas e dos lodos, aplicando os critérios constantes do anexo 5 da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, que cria uma regulamentação muito detalhada relativamente às verificações prévias. Essa regulamentação desempenharia, segundo a República Italiana, um papel de predefinição das condições de descarga.
            
         
               23
            
            
               Essa argumentação não poderá ser acolhida. Com efeito, o artigo 7° da directiva exige, em virtude da natureza específica do objecto da investigação, ou seja, o meio receptor das descargas, que esta tenha igualmente um objectivo específico, isto é, o estudo das condições hidrogeológicas da zona em causa, do eventual poder depurador do solo e do subsolo e de outros elementos, e é por essa razão, aliás, que esse texto indica de maneira precisa os elementos sobre os quais devem incidir as investigações prévias. Subordina assim a concessão das autorizações a condições precisas e detalhadas que devem ser consideradas como imperativas para que seja atingido o objectivo da directiva. Segue-se que uma legislação nacional que define de maneira vaga e geral certos critérios e normas técnicas de utilização das águas não poderá ser compatível com as exigências da directiva.
            
         
               24
            
            
               Quanto à transposição do artigo 8.° da directiva, a República Italiana sustenta que o controlo contínuo das águas previsto por esse texto é garantido pelo anexo 5, ponto 2.8, da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referido, que dispõe que há que prever todas as verificações necessárias para avaliar as consequências do sistema de descarga para o meio e enuncia, a título indicativo, um certo número de verificações a efectuar.
            
         
               25
            
            
               Esta argumentação também não poderá ser acolhida. Com efeito, o artigo 8.° da directiva subordina, de maneira imperativa, a concessão das autorizações previstas nos artigos 4.°, 5.° e 6.° a uma verificação prévia e específica de determinado conteúdo.
            
         
               26
            
            
               Ora, as disposições invocadas pela República Italiana prevêem apenas medidas vagas e gerais, de sorte que não poderá considerar-se que ponham em execução o texto acima referido com a precisão e a clareza requeridas para satisfazer plenamente a exigência da certeza jurídica (ver acórdão de 17 de Setembro de 1987 Comissão/Países Baixos, n.° 15 291/84, Colect., p. 3483).
            
         
               27
            
            
               Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
            
         Quanto à «autorização provisória» tácita
      
               28
            
            
               A Comissão sustenta igualmente que a República Italiana não transpôs nem os artigos 9.° e 10.° da directiva, que prevêem os elementos que devem ser fixados nas autorizações, nem o artigo 12.°, que prevê as condições em que uma autorização é recusada ou revogada. Sustenta que o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, não subordina a concessão de uma autorização a qualquer condição que não seja a obrigação de o requerente apresentar um pedido acompanhado de uma descrição precisa das características da descarga. Sustenta também que, em conformidade com esse artigo, se presume concedida uma autorização provisória quando o pedido de concessão de autorização não for indeferido no prazo de seis meses. Segundo a Comissão, essa disposição cria um sistema de autorização por simples pedido e um processo de «consentimento tácito» cujas repercussões abrangem tanto a autorização como o controlo, pois, desde que há autorização tácita, não é seguro que o controlo tenha sido efectuado e, no caso de não o ter sido, a autorização é concedida sem respeito das condições previstas pelos artigos 9.°, 10.° e 12.° da directiva.
            
         
               29
            
            
               A República Italiana alega que o facto de a legislação italiana prever uma autorização tácita não significa que o sistema seja em si incompatível com o objectivo prosseguido pela directiva, pois os Estados-membros dispõem do poder de escolher o mecanismo pelo qual esta será posta em execução. Segundo a República Italiana, a autoridade competente deve, de qualquer forma, verificar, no que toca às autorizações tácitas, que a zona escolhida para a descarga entra na determinada antes pela autoridade regional. Por conseguinte, o direito italiano garantiria um controlo preventivo, eficaz e conforme à directiva.
            
         
               30
            
            
               Há que dizer, a este propósito, que a directiva prevê que a recusa, a concessão ou a revogação das autorizações devem resultar de um acto expresso e segundo regras de processo precisas que respeitem um certo número de condições necessárias, condições que determinam os direitos e as obrigações dos particulares.
            
         
               31
            
            
               Por conseguinte, uma autorização tácita não poderá ser compatível com as exigências da directiva, tanto mais que, como a Comissão salientou, essa autorização não permite a realização de investigações prévias, nem de investigações a posteriori, nem de controlos. Segue-se que a legislação nacional não transpõe a directiva com a precisão e a clareza requeridas para satisfazer plenamente a exigência de certeza jurídica.
            
         
               32
            
            
               Por conseguinte, essa acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
            
         Quanto ao período de validade da autorização
      
               33
            
            
               Segundo a Comissão, a legislação italiana, e especialmente o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referido, prevê uma autorização definitiva que, mesmo que possa ser revogada ou modificada em qualquer momento, é incompatível com o artigo 11.° da directiva, o qual impõe aos Estados-membros a obrigação de conceder autorizações limitadas no tempo, que devem ser reexaminadas pelo menos de quatro em quatro anos.
            
         
               34
            
            
               Não tendo a República Italiana tomado posição quanto a esta questão nos seus memorandos, em resposta a uma questão apresentada para esse efeito pelo Tribunal de Justiça, reconheceu que as disposições da sua legislação em vigor não regulam o período de validade da autorização.
            
         
               35
            
            
               Por conseguinte, esta acusação deve ser acolhida.
            
         Quanto ao controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações e das incidências das descargas
      
               36
            
            
               A Comissão sustenta que o artigo 13.° da directiva, que obriga os Estados-membros a controlar o respeito das condições impostas por cada autorização, bem como as incidências das descargas nas águas subterrâneas, não foi correctamente transposta porque o artigo 15.°, sexta alínea da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, com as alterações da Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, já referida, atribui às autoridades italianas poderes de vigilância e de controlo de carácter vago e limitados unicamente ao controlo do respeito dos limites de aceitabilidade fixados pela lei.
            
         
               37
            
            
               Quanto à acusação relativa ao controlo do respeito das condições prescritas pela autorização, a República Italiana, em resposta a uma questão escrita do Tribunal, especifica que o artigo 9.° da Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, já referida, corresponde às exigências da directiva porque as autarquias e as comunidades de montanha são obrigadas a assegurar a vigilância das descargas e o artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Março de 1976, já referida, prevê a este propósito sanções penais para as pessoas que não respeitem as prescrições indicadas na autorização. Invoca a criação, pelo artigo 8.°, n.° 4, da Lei n.° 349, de 8 de Julho de 1986 (GURI n.° 162 de 15.7.1986), de um grupo operacional de carabinieri especializados em matéria de ambiente. Segundo a República Italiana, o facto de a não observância das prescrições indicadas na autorização constitui uma infracção penal arrasta automaticamente um dever de vigilância e de controlo que incumbe às autoridades encarregadas da investigação das infracções criminais.
            
         
               38
            
            
               Quanto à acusação respeitante ao controlo relativo às incidências das descargas, a República Italiana, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, especifica que esse controlo é garantido pela disposição do ponto 2.8 da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referida.
            
         
               39
            
            
               Em resposta a essa argumentação, a Comissão sustenta que a legislação italiana é vaga e que as sanções penais previstas pelo artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, são insuficientes para garantir a aplicação da directiva porque a própria lei não leva em conta disposições precisas e detalhadas desta. Além disso, a Comissão entende que o grupo de carabinieri, constituído por uma vintena de homens, não poderá ser eficaz para a protecção de todos os atentados contra o ambiente.
            
         
               40
            
            
               Há que salientar, em primeiro lugar, que o artigo 13.° da directiva impõe às autoridades dos Estados-membros um dever específico de fiscalização de todas as condições impostas pelas autorizações concedidas bem como de todas as incidências das descargas nas águas subterrâneas.
            
         
               41
            
            
               Ora, a legislação italiana, ao prever, de forma geral, uma infracção penal para sancionar a nao observância das condições previstas pelas autorizações concedidas, nao impõe uma fiscalização específica do respeito dessas condições. Também não prevê o controlo das incidências das descargas nas águas subterrâneas.
            
         
               42
            
            
               Segue-se que as medidas tomadas pela República Italiana não poderão ser suficientes para satisfazer as exigências específicas da directiva, tanto no que toca à fiscalização do respeito das condições previstas pelas autorizações concedidas como no que toca à das incidências das descargas nas águas subterrâneas.
            
         
               43
            
            
               Por conseguinte, essa acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
            
         Quanto à obrigação de manter um inventário das autorizações
      
               44
            
            
               A Comissão sustenta que a legislação italiana não satisfaz o disposto no artigo 15.° da directiva, que obriga os Estados-membros a manter um inventário das autorizações. Com efeito, nenhum inventário desse tipo existe no momento actual em Itália, e, mesmo que existisse algum, teria necessariamente lacunas, pelo menos no que toca às autorizações tácitas.
            
         
               45
            
            
               Segundo a República Italiana, o facto de a legislação nacional permitir autorizações tácitas não impede a elaboração do inventário requerido pela directiva porque cada pedido de autorização apresentado ao serviço competente é acompanhado de uma documentação que contém todas as indicações caracterizadoras da descarga.
            
         
               46
            
            
               Esse argumento também não poderá ser acolhido porque a documentação invocada nao satisfaz a exigência da directiva de manter um inventário das autorizações.
            
         
               47
            
            
               Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
            
         
               48
            
            
               Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, deve declarar-se que, ao não adoptar no prazo prescrito todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
            
         Quanto às despesas
      
               49
            
            
               Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento do Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Ao não doptar no prazo prescrito todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A República Italiana é condenada nas despesas do processo.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Mancini
                     Moitinho de Almeida
                     Diez de Velasco
                     Kakouris
                     Grévisse
                     Zuleeg
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de Fevereiro de 1991.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: italiano.