CELEX: 62010CC0072
Language: bg
Date: 2011-10-27 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Cruz Villalón представено на27 октомври 2011 г. # Marcello Costa (C-72/10) и Ugo Cifone (C-77/10). # Искане за преюдициално заключение: Corte suprema di cassazione - Италия. # Свобода на установяване - Свободно предоставяне на услуги - Хазартни игри - Събиране на залози за спортни събития - Изискване за концесия - Последици, които трябва да се изведат от нарушение на правото на Съюза на предоставяне на концесии - Предоставяне на 16 300 допълнителни концесии - Принцип на равно третиране и задължение за прозрачност - Принцип на правната сигурност - Защита на притежателите на по-ранни концесии - Национална правна уредба - Задължително минимално разстояние между пунктовете за събиране на залози - Допустимост - Трансгранични дейности, сходни на тези, за които е предоставена концесията - Забрана от националната правна уредба - Допустимост. # Съединени дела C-72/10 и C-77/10.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-Н P. CRUZ VILLALÓN
      представено на 27 октомври 2011 година (
            1
         )
      Дело C-72/10
      Наказателно производство
      срещу
      Marcello Costa
      (Преюдициално запитване, отправено от Corte Suprema di Cassazione (Италия)
      Дело C-77/10
      Наказателно производство
      срещу
      Ugo Cifone
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Corte Suprema di Cassazione (Италия)
      
      „Свободно предоставяне на услуги — Свобода на установяване — Дейност по събиране на спортни залози — Изискване за притежаване на концесия и полицейско разрешение — Политика на „контролирано разрастване“ в хазартния сектор — Борба с незаконния хазарт — Минимално разстояние между пунктовете за събиране на залози — Прекратяване на концесията поради трансгранична дейност — Прекратяване на концесията поради постановяването на временни мерки или образуването на наказателно производство“
      
         I – Въведение
      
      
               1.
            
            
               Развитието на италианското законодателство относно хазартните игри е белязано от редица решения на Съда, които могат да послужат като отправна точка за анализа на поставения от Corte Suprema di Cassazione преюдициален въпрос.
            
         
               2.
            
            
               В Решение от 21 октомври 1999 г. по дело Zenatti (
                     2
                  ), Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Gambelli и др. (
                     3
                  ) и Решение от 6 март 2007 г. по дело Placanica и др. (
                     4
                  ) се разглежда проблемът с национална правна уредба, която във връзка с организирането на хазартни игри установява режим на концесии numerus clausus и полицейски разрешения и забранява предоставянето им на капиталови дружества. В Решение по дело Placanica Съдът определя недвусмислено естеството на преследваните от италианския законодател цели, като по този начин почти не оставя възможност на националния съд да обяви цитираната италианска правна уредба за съвместима с правото на Съюза. Причина за подробния отговор е обстоятелството, че след Решение по дело Gambelli италианската съдебна практика е доста противоречива (
                     5
                  ). Въпреки яснотата на Решение по дело Placanica мненията на италианските съдилища изглежда продължават да се разминават по въпроса за съвместимостта с правото на Съюза на новата италианска правна уредба на хазартните игри, приета в контекста на това решение. Някои, споделяйки позицията на г-н Costa и г-н Cifone, изложена в настоящото дело, твърдят, че тази нова правна уредба е лишила от полезно действие Решение по дело Placanica, създавайки нови предпоставки за дискриминация. Други, по примера на италианското правителство, поддържат, че въведените ограничения са обосновани с императивни съображения от общ интерес.
            
         
               3.
            
            
               Ето защо настоящото дело предлага на Съда нова възможност да уточни своята вече богата практика в областта на хазарта в един до известна степен познат контекст, този на хазартния сектор в Италия. В това отношение Решение по дело Placanica е изключително важно, тъй като в него вече са отчетени особеностите на посочения контекст: в частност ясният избор на италианския законодател да следва политика на значително, макар и представено като „контролирано“, разрастване на хазартния сектор. Според мен това обстоятелство е определящо за анализа на настоящия случай, без по този начин да се поставя под въпрос вече утвърдената съдебна практика, съгласно която държавите членки разполагат с голяма свобода на действие в хазартния сектор.
            
         
         II – Италианската правна уредба
      
      А – Административна правна уредба: концесионният и разрешителният режим
      
      
               4.
            
            
               Съгласно италианската правна уредба само лицата, на които в рамките на публичен търг е предоставена концесия, а впоследствие и полицейско разрешение, имат право да организират залагания.
            
         1. Концесионният режим
      
               5.
            
            
               През юли 2006 г. с т.нар. декрет „Bersani“ (Декрет-закон № 223 от 4 юли 2006 г., преобразуван в Закон № 248 от 4 август 2006 г.) (
                     6
                  ) приключва реформата на хазартния сектор в Италия, чиято цел е да се ускори привеждането на този сектор в съответствие с общностното право и съответно с Решение по дело Placanica.
            
         
               6.
            
            
               Съгласно параграф 1 от член 38 („Мерки за борба с незаконния хазарт“) преди 31 декември 2006 г. трябва да се приемат поредица от мерки „за борба с незаконното организиране на хазартни игри, данъчните измами и избягването на данъци в хазартния сектор и за защита на участниците в игрите“.
            
         
               7.
            
            
               В параграф 2 (
                     7
                  ) се установяват „нови правила за организирането на залагания върху резултати от състезания, различни от конни надбягвания“, измежду които трябва да се споменат следните:
               
                        —
                     
                     
                        предвижда се откриването на най-малко 7000 нови пункта за събиране на залози (член 287, буква d), като се определя максимален брой за община (буква e),
                     
                  
                        —
                     
                     
                        новите пунктове за събиране на залози трябва да са на определено минимално разстояние от вече съществуващите (букви f и g),
                     
                  
                        —
                     
                     
                        накрая, разпоредбата съдържа определение на „правилата за защита на притежателите на концесия за събиране на твърди залози върху резултатите от състезания, различни от конни надбягвания, уредени в [правилника, посочен в] Декрет № 111 на министъра на икономиката и финансите от 1 март 2006 г.“ (буква l).
                     
                  
         
               8.
            
            
               Член 38, параграф 4 (
                     8
                  ) съдържа много сходни разпоредби относно залаганията върху резултатите от конни надбягвания.
            
         Полицейските разрешения
      
               9.
            
            
               Концесионният режим в областта на хазарта е свързан с механизма на полицейските разрешения, уреден в Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г. (
                     9
                  ) по такъв начин, че разрешение за организиране на хазартни игри и събиране на залози се издава единствено на притежатели на концесия или упълномощени от тях лица.
            
         Б – Наказателното законодателство
      
      
               10.
            
            
               В Италия организирането без концесия или разрешение на хазартни игри, включително по телефон или друго телекомуникационно средство, представлява престъпление, за което се предвижда наказание лишаване от свобода до три години (член 4 от Закон № 401 от 13 декември 1989 г.) (
                     10
                  ).
            
         
         III – Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
      
      А – Дружество Stanley International Betting Ltd и неговото положение в Италия след Декрета Bersani и търговете през 2006 г.
      
      
               11.
            
            
               Stanley International Betting Ltd (наричано по-нататък „Stanley“) е учредено по английското право дружество, което има право да събира залози в Обединеното кралство по силата на предоставено от органите в град Ливърпул разрешение.
            
         
               12.
            
            
               В Италия Stanley развива дейност чрез над двеста представителства, станали популярни като „центрове за предаване на данни“ (наричани по-долу „ЦПД“). Те предлагат услугите си на общодостъпни места, в които поставят на разположение на залагащите средства, позволяващи им да получат дистанционен достъп до сървъра на Stanley, разположен в Обединеното кралство. Така по дистанционен път залагащите имат възможност да изпращат на Stanley предложения за спортни залози, избрани от програми с прояви и котировки, предоставени от дружеството, както и да получават приемане на тези предложения, да заплащат съответните суми по своите залози и да получават печалбите си, ако имат такива.
            
         
               13.
            
            
               ЦПД се управляват от независими оператори, сключили договори със Stanley. Г-н Costa и г-н Cifone са управители на ЦПД на Stanley в Италия.
            
         
               14.
            
            
               През 1999 г. италианските органи откриват търг с цел разпределянето на 1000 концесии за организиране на залагания за спортни състезания за период от шест години, който може да бъде продължен с още шест. В съответствие с действащите към онзи момент разпоредби за прозрачност на собствеността на акциите дружествата, които като Stanley търгуват на регулираните пазари, нямат право да участват в тези търгове.
            
         
               15.
            
            
               След като в Решение по дело Zenatti и Решение по дело Gambelli Съдът подлага на критика тези разпоредби, италианският законодател разрешава на всички капиталови дружества, независимо от правно-организационната им форма, да участват в публичните търгове за предоставяне на концесии за организиране на хазартни игри (член 22, параграф 11 от Закон № 289 от 27 декември 2002 г.) (
                     11
                  ) и премахва забраната за притежателите на концесии да осъществяват дейност чрез упълномощени за целта трети лица (член 14 ter от Декрет-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразуван в Закон № 80 от 14 май 2005 г.) (
                     12
                  ).
            
         
               16.
            
            
               Тези промени са последвани от реформата, предвидена в посочения по-горе декрет „Bersani“, в приложение на който автономната администрация на държавните монополи (наричана по-нататък „AAMS“) обнародва две обявления за търг за предоставянето на над 16 000 нови концесии за организиране на залагания във връзка със спортни състезания, включително конни надбягвания. Процедурите приключват през декември 2006 г. с предоставянето на 14 000 нови концесии в полза на различни местни и чуждестранни оператори.
            
         
               17.
            
            
               Stanley заявява пред италианските органи интереса си да участва в тези нови търгове през 2006 г., като иска от AAMS разяснения на тръжните условия. В частност Stanley иска уточнения във връзка с член 23 от проектодоговора между AAMS и бъдещите притежатели на новите концесии, в който се предвижда прекратяване на тези концесии, между другото, и
               
                        —
                     
                     
                        когато „спрямо концесионерите или техните законни представители или управители са постановени временни мерки или актове за предаване на съд във връзка с престъпления по Закон № 55 от 19 март 1990 г., с други престъпления, които могат да накърнят отношенията на доверие с AAMS, или с тежки или повторни нарушения на действащите правила относно публичните хазартни игри, включително неспазване на действащата правна уредба от страна на трети лица, на които концесионерът е възложил предоставянето на услуги, съпътстващи събирането на спортни залози по дистанционен път“ (параграф 2),
                     
                  
                        —
                     
                     
                        „когато на италианска територия или чрез телекомуникационно средство, разположено извън територията на страната, концесионерът организира лично или чрез посредничеството на свързано с него дружество, независимо от естеството на съществуващата връзка, хазартни игри, сходни на публичните хазартни игри или на други управлявани от AAMS хазартни игри, или забранени в Италия хазартни игри“ (параграф 3).
                     
                  
         
               18.
            
            
               Съгласно член 23, параграф 6 от този проектодоговор (чиято цел е да създаде договорна уредба на концесията) отнемането или прекратяването на концесията води до загуба на гаранцията, която концесионерът е предоставил на AAMS, „без да се засяга правото на обезщетение за последващи вреди“.
            
         
               19.
            
            
               Предвид разясненията от страна на AAMS Stanley се отказва да участва в търговете. Въпреки това г-н Costa и г-н Cifone искат да им бъде издадено съответното полицейско разрешение, за да извършват дейността си на посредници при залаганията.
            
         
               20.
            
            
               На 27 ноември 2006 г. Stanley обжалва пред Tribunale administrativo regionale del Lazio различни свързани с тръжната процедура актове, като производството по обжалване е все още висящо (
                     13
                  ).
            
         Б – Дело Costa, C-72/10
      
      
               21.
            
            
               На 20 октомври 2008 г. прокуратурата иска от Tribunale di Roma да осъди г-н Costa за „нарушение по член 4, параграф 4 bis и параграф 1, първа алинея от Закон № 401/89“, тъй като незаконно, без да притежава концесия и полицейско разрешение, е приемал и събирал спортни залози за сметка на чуждестранно дружество, изпращайки му данни по дистанционен път и изпълнявайки по този начин ролята на посредник на това дружество, което без необходимата концесия приема залози.
            
         
               22.
            
            
               С решение от 27 януари 2007 г. Guidice delle indagini preliminari del Tribunale di Roma приема, че вътрешната правна уредба е неприложима, доколкото Corte Suprema di Cassazione, прилагайки установените от Съда принципи, е обявил, че италианското законодателство в тази област противоречи на принципите, заложени в Договора за ЕО. Поради това съдебният орган оправдава г-н Costa, по съображение че „деянията вече не съставляват престъпление“.
            
         
               23.
            
            
               Прокуратурата подава касационен протест срещу това решение пред Corte Suprema di Cassazione, като твърди, от една страна, че новата национална правна уредба, съдържаща се в декрета „Bersani“, е в съответствие с правото на Съюза, и от друга страна, че Stanley не е участвало в търговете, организирани съгласно тази нова правна уредба. Тъй като липсва решение на италианските органи, с което отказват да предоставят концесия на Stanley и което подлежи на обжалване пред административните съдилища, г-н Costa не може надлежно да твърди, че италианските органи по хазарта са допуснали нарушение, и да възразява срещу прилагането на правна уредба, от чието приложение доброволно се е отказал.
            
         В – Дело Cifone, C-77/10
      
      
               24.
            
            
               На 26 май 2009 г. по искане на прокуратурата Guidice delle indagini preliminari del Tribunale di Trani разпорежда, като временна мярка, запечатването на помещението на г-н Cifone и изземването на съоръженията му поради нарушение на член 4, параграфи 4bis и 4ter от Закон № 401/89 и на член 106 и член 132, параграф 1 от Декрет-закон № 385 от 1983 г.
            
         
               25.
            
            
               Г-н Cifone обжалва тази мярка пред Tribunale del Riesame di Bari, който с определение от 10 юли 2008 г. я потвърждава единствено във връзка с престъплението по член 4 от Закон № 401/89, тоест за това, че г-н Cifone е събирал залози, без да притежава концесия и разрешение от AAMS, нито пък полицейско разрешение.
            
         
               26.
            
            
               На 9 септември 2008 г. г-н Cifone подава касационна жалба срещу това определение, с която иска същото да бъде отменено и да бъде оставена без приложение националната правна уредба. За тази цел той твърди, че въпросната правна уредба, запазвайки действието на старите концесии, предвижда ограничения, що се отнася до местонахождението на новите пунктове за събиране на залози, и силно дискриминационни основания за прекратяване на концесиите, и поради това противоречи на правото на Съюза. Ето защо иска от Corte Suprema di Cassazione да отправи преюдициално запитване до Съда.
            
         Г – Преюдициалният въпрос
      
      
               27.
            
            
               Като счита, че с оглед на новата правна уредба на хазарта съществуват съмнения, що се отнася до обхвата на предвидените в членове 43 ЕО и 49 ЕО свободи на установяване и предоставяне на услуги, и че поради това е необходимо да се изясни дали тези свободи могат да бъдат ограничени с национален режим от вида на италианския, Corte Suprema di Cassazione спира двете главни производства и поставя следния преюдициален въпрос:
               „Как следва да се тълкуват членове 43 ЕО и 49 ЕО относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги във връзка със залаганията върху резултатите от спортни състезания, за да се определи дали посочените разпоредби от Договора допускат национална правна уредба, която установява монопол в полза на държавата, както и концесионен и разрешителен режим, за който по отношение на определения брой концесии е характерно следното: а) съществува обща тенденция за защита на притежателите на концесии, предоставени по-рано въз основа на процедура, от която една част от операторите незаконосъобразно са били изключени; б) действат разпоредби, които гарантират запазването на търговските позиции, придобити в резултат на процедура, от която част от операторите незаконосъобразно са били изключени (например забрана за новите концесионери да откриват пунктове за събиране на залози на по-малко от определено разстояние от вече съществуващите); в) налице са основания за прекратяване на концесиите и за загуба на гаранции в много голям размер, сред които и прякото или непряко управление от страна на концесионера на трансгранични хазартни дейности, подобни на тези, за които е предоставена концесията?“.
            
         
         IV – Производството пред Съда
      
      
               28.
            
            
               Преюдициалното запитване е постъпило в секретариата на Съда на 9 февруари 2010 г.
            
         
               29.
            
            
               Писмени становища представят Испания, Белгия, Португалия, Италия, Комисията, г-н Costa и г-н Cifone.
            
         
               30.
            
            
               На съдебното заседание от 29 юни 2011 г. се явяват представителите на г-н Costa, г-н Cifone, Комисията, Италианската република, Белгия, Малта и Португалия, за да изложат устно своите твърдения.
            
         
         V – По допустимостта на преюдициалното запитване
      
      
               31.
            
            
               Италианското правителство повдига няколко възражения срещу допустимостта на преюдициалния въпрос.
            
         
               32.
            
            
               На първо място, то твърди, че поставеният въпрос е хипотетичен. Според него евентуалното обявяване на новата италианска правна уредба за несъвместима с правото на Съюза не би засегнало страните по главните производства, доколкото Stanley доброволно се е отказало от участие в търговете от 2006 г., за които се прилага тази нова правна уредба. В крайна сметка намеква, че особеностите на концесионен режим, от който дружеството не се е възползвало, не могат да се отразят върху положението на г-н Costa и г-н Cifone от гледна точка на наказателното право.
            
         
               33.
            
            
               Г-н Costa и г-н Cifone поддържат точно обратното, а именно че ограниченията, въведени с новата правна уредба, са обусловили решението на Stanley да не поиска концесия, поради което евентуалната неправомерност на режима може да се отрази, в приложение на Решение по дело Placanica, на висящите наказателни производства. Изглежда, че именно това схващане е залегнало в преюдициалното запитване, в полза на което съгласно утвърдената съдебна практика съществува презумпция за релевантност и оттам за допустимост (
                     14
                  ).
            
         
               34.
            
            
               На второ място, италианското правителство счита, че преюдициалният въпрос е недопустим, тъй като е прекалено общ. Според мен обаче преюдициалното запитване на Corte Suprema di Cassazione съдържа описание на фактическия и нормативния контекст, в които се вписва преюдициалният въпрос, и предоставя данните, необходими на Съда, за да бъде полезен с отговора си (
                     15
                  ).
            
         
               35.
            
            
               От посоченото следва, че преюдициалният въпрос е допустим.
            
         
         VI – Анализ на преюдициалния въпрос
      
      А– По съществуването на ограничения на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги и евентуалното им обосноваване
      
      
               36.
            
            
               Съгласно установената съдебна практика разпоредбите, до които се отнася преюдициалният въпрос (предполагаема специална защита на старите концесионери, изискване за минимално разстояние в полза на тези концесионери и определени основания за прекратяване на концесиите), ограничават свободата на установяване (член 49 ДФЕС) и свободата на предоставяне на услуги (член 56 ДФЕС), тъй като въвеждат условия за тяхното упражняване и могат да възпрепятстват същото или да го направят по-малко привлекателно (
                     16
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Ограниченията могат да бъдат обосновани с императивни съображения от общ интерес, стига да се прилагат по недискриминационен начин, да са подходящи за постигането на преследваната цел от общ интерес (принцип на съгласуваност или целесъобразност) и да не надхвърлят необходимото за нейното осъществяване (принцип на пропорционалност) (
                     17
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Успоредно с тези строги изисквания, още с Решение по дело Schindler (
                     18
                  ), първо по рода си в тази област, Съдът признава, че при анализа на този сектор „не могат да се пренебрегнат съображенията от морално, религиозно и културно естество, които важат както за лотариите, така и за останалите хазартни игри във всички държави членки“, нито пък обстоятелството, че хазартът създава „висок риск от извършване на нарушения и измами“ и „подбужда към разточителност, която може да има вредни последици за лицата и обществото“. Съгласно утвърдената съдебна практика тези особености „са основание националните органи да разполагат с достатъчна свобода на преценка, за да определят изискванията, свързани със защитата на играчите, и по-общо, като се вземат предвид социалните и културните особености на всяка държава членка, със защитата на обществения ред“ (
                     19
                  ). Ето защо държавите членки „са свободни да установяват целите на своята политика в областта на хазартните игри, и когато се налага, да определят с точност търсеното равнище на защита“ (
                     20
                  ).
            
         Б – По целта от общ интерес, преследвана със спорните разпоредби: нейните граници в италианския контекст
      
      
               39.
            
            
               След като се констатира съществуването на ограничения на свободите, първата логическа стъпка с оглед евентуалното им обосноваване е да се установи целта, тоест „императивното съображение от общ интерес“, което се преследва със спорните разпоредби и спрямо което ще трябва да се приложат критериите за съгласуваност и пропорционалност.
            
         
               40.
            
            
               В рамките на широката свобода на действие, с която, както посочих, разполагат държавите членки в тази област, съдебната практика определя като императивни съображения от общ интерес целите „за защита на потребителите, за предотвратяване на измамите и на подтикването на гражданите към прекалено харчене във връзка с игрите, както и най-общо за предотвратяването на нарушенията на обществения ред“ (
                     21
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Още в Решение по дело Placanica обаче Съдът заключава, че „италианският законодател води насърчителна политика в отрасъла на хазартните игри, с цел да увеличи бюджетните постъпления“, и че „ограничаването на увлечението на потребителите по игрите или на предлагането на игри не може изобщо да послужи като обосновка за италианското законодателство“ (
                     22
                  ). Това категорично твърдение изглежда, ако не потвърдено, то поне релевантно в настоящия контекст, след решението на италианските органи да предоставят през 2006 г. 14 000 нови концесии за хазартна дейност (
                     23
                  ).
            
         
               42.
            
            
               В крайна сметка, ако волята на италианския законодател беше да води ограничителна политика по отношение на възможностите за хазартна дейност, той щеше да възприеме алтернативния подход, предложен в Решение по дело Placanica: отнемане и нов търг за концесиите от 1999 г. без увеличаване на техния брой. Вместо това се наблюдава извънредно разрастване на сектора от количествена и качествена гледна точка с все по-големи и по-разнообразни възможности за хазарт. Не е пресилено да се твърди, че италианската политика в тази област банализира хазарта, правейки го все по-достъпен. Въпреки множеството проверки и ограничения, на които, както ще видим, концесионерите продължават да бъдат подлагани, разрастването на този сектор е толкова значително, че на практика може да се говори за „либерализиран“, макар и регулиран сектор. Поради това не може да се приеме, че италианският режим на хазарта, особено след реформите от 2006 г., действително цели борба с хазартната зависимост и ограничаване на възможностите за хазартна дейност.
            
         
               43.
            
            
               Наистина в Решение по дело Placanica също се уточнява, че „политиката на контролирано разрастване в отрасъла на хазартните игри може да бъде в пълно съответствие със задачата да се привлекат играчи, упражняващи сами по себе си забранени дейности, свързани с игри и незаконни залагания, към разрешени и регламентирани дейности“. Следователно приемлива в това отношение цел би била да се „предотврати извършването на хазартни дейности с престъпна или измамна цел чрез насочването им към подлежащи на контрол законосъобразни схеми“ (
                     24
                  ).
            
         
               44.
            
            
               В съответствие с изискванията, определени в Решение по дело Placanica, и в известна степен изпреварвайки ги, декретът „Bersani“ изрично посочва като цели на новата правна уредба „борбата с незаконното организиране на хазартни игри, данъчните измами и избягването на данъци в хазартния сектор и защитата на участниците в игрите“.
            
         
               45.
            
            
               Горните съображения във връзка с преследваната цел от общ интерес са, както ще видим, изключително важни, тъй като обуславят като цяло преценката на спорните мерки.
            
         В– По възможността за обосноваване на ограниченията: изискванията за недискриминационност, целесъобразност и пропорционалност
      
      
               46.
            
            
               След като е установена целта, трябва да се провери дали всяко едно от ограниченията в националното право отговаря поотделно (
                     25
                  ) на изведените в практиката на Съда изисквания за недискриминационност, целесъобразност или съгласуваност и пропорционалност.
            
         1. Монополен режим с концесии numerus clausus
      
               47.
            
            
               Според запитващата юрисдикция италианската правна уредба „установява монополен режим в полза на държавата“ и консеционен и разрешителен режим.
            
         
               48.
            
            
               В съдебната практика многократно се посочва, в частност що се отнася до Италия, че национална правна уредба, която „забранява — с възможност за налагане на наказателни санкции — упражняването на дейности в отрасъла на хазартните игри при липсата на концесия или полицейско разрешение, издадено от държавата“, „съдържа ограничения за свободата на установяване, както и за свободното предоставяне на услуги“ (
                     26
                  ). Тези ограничения обаче могат да бъдат оправдани от гледна точка на целта да се предотврати извършването на дейностите в този сектор с престъпна или измамна цел (
                     27
                  ).
            
         
               49.
            
            
               В това отношение е достатъчно да се отбележи, че запитващият съд е този, който трябва да провери дали националната правна уредба отговаря на посочената цел и дали е в съответствие с изведеното от съдебната практика изискване за пропорционалност, като има предвид по-специално увеличаването през 2006 г. на броя на концесиите.
            
         2. Твърдяната „обща тенденция за защита“ на притежателите на старите концесии
      
               50.
            
            
               Corte Suprema di Cassazione и сега изтъква съществуването на „обща тенденция за защита на притежателите на концесии, предоставени по-рано въз основа на процедура, от която една част от операторите незаконосъобразно са били изключени“ (концесиите от 1999 г.).
            
         
               51.
            
            
               Несъмнено особеният режим на защита на старите концесионери представлява ограничение на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги (
                     28
                  ), което трудно може да бъде обосновано, тъй като с него очевидно се преследва икономическа цел (а именно да не се допусне новият режим да оказва прекомерен „конкурентен натиск“ — по думите на самото италианско правителство — върху вече присъстващите на пазара оператори) (
                     29
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Толкова общ извод обаче не може да се направи без конкретни данни за съществуването на тази евентуално незаконосъобразна защита, а по този въпрос преюдициалното запитване не съдържа много разяснения. Безспорно е, че не става въпрос за изолирано схващане на Corte Suprema di Cassazione. Г-н Costa цитира в писменото си становище дълъг списък от съдебни решения в този смисъл. Въпреки това запитващият съд не дава никакво конкретно обяснение в подкрепа на твърдението си, че тази „обща тенденция за защита“ съществува.
            
         
               53.
            
            
               Комисията счита, че това твърдение в преюдициалното запитване всъщност се отнася до запазването в сила на концесиите от 1999 г. Доколкото тези концесии са били предоставени въз основа на процедура, който впоследствие е обявена за несъвместима с правото на Съюза, тяхното запазване би могло да се смята за изключение. Сигурното обаче е, че след търговете от 2006 г. старите концесионери споделят пазара на спортните залагания с притежателите на 14 000 нови концесии — възможност, която изрично е била допусната в Решение по дело Placanica (
                     30
                  ). Следователно, общо казано, възприетият от италианския законодател подход би бил в съответствие с това решение, ако италианските съдебни органи преценят, че броят на предоставените нови концесии (14 000) е „подходящ“ за отстраняването на незаконосъобразните последици на търга от 1999 г.
            
         
               54.
            
            
               Според мен този брой по принцип може да се приеме за „подходящ“ по смисъла на Решение по дело Placanica, и дори за повече от достатъчен с оглед на нуждите на операторите, които незаконосъобразно са били изключени от участие в търговете през 1999 г. Достатъчно е да се отбележи, че в търговете от 2006 г. са били предложени 16 000 концесии, въпреки че в крайна сметка са предоставени само 14 000. Всички тези обстоятелства навеждат на мисълта, че в Решение по дело Placanica също се допуска продължаването на действието на старите концесии до 2012 г., което е извършено през 2006 г. успоредно с провеждането на новите търгове. Следователно от тази гледна точка „защитата“ чрез запазване в сила на старите концесии сама по себе си не би била в противоречие с правото на Съюза.
            
         
               55.
            
            
               Не следва обаче да се забравя, че във всички случаи възприетите в националното право начини за възстановяване на правата на операторите, незаконосъобразно изключени от участие в търговете, „не [трябва да] правят невъзможно или [да] затрудняват съществено упражняването на правата, предоставени от общностния правопорядък (принцип на ефективност)“ (
                     31
                  ). Всъщност този принцип изисква избраният от италианския законодател начин (предоставяне на нови концесии, които допълват вече съществуващите) да не води също до незаконосъобразно изключване на някои оператори.
            
         
               56.
            
            
               Всъщност г-н Costa и г-н Cifone твърдят, че вместо да улеснят участието на Stanley (давайки му възможност да упражни „правата, предоставени от общностния правопорядък“) новите норми, които са били приложими към търговете от 2006 г., на практика са го възпрепятствали. Това се дължало на включването на правила, които, от една страна, защитавали единствено конкурентното предимство на старите концесионери (особено с определянето на минимално разстояние от техните пунктове за събиране на залози), и от друга страна, обезсмисляли участието на дружеството (рискуващо автоматично прекратяване на концесията).
            
         
               57.
            
            
               Според г-н Costa и г-н Cifone изискването за минимално разстояние и основанията за прекратяване, предвидени в спорната правна уредба, са най-ясният израз на тази „обща тенденция за защита“ на старите концесионери, която е спомената в преюдициалното запитване и по тяхно мнение е заложена и в член 38, параграф 2 и параграф 4, буква l) от декрета „Bersani“, който изрично определя „мерките за защита на концесионерите“.
            
         
               58.
            
            
               Ето защо като обобщение следва да се отбележи, че национална правна уредба, която действително и изрично предоставя „обща тенденция за защита на притежателите на концесии, предоставени по-рано въз основа на процедура, от която една част от операторите незаконосъобразно са били изключени“, може да представлява необосновано ограничение на признатите в Договора свободи. В настоящия случай съответната разпоредба (член 38, параграф 2 и параграф 4, буква l) от декрета „Bersani“) не е съвсем ясна. Обхватът ѝ може да бъде определен само от италианския съд, който единствен има право да тълкува националното право.
            
         
               59.
            
            
               От друга страна и при липсата на повече уточнения от запитващата юрисдикция, в настоящия случай е нужно да се анализират отделно изискването за минимално разстояние и основанията за прекратяване като конкретен израз на тази предполагаема „обща тенденция за защита“.
            
         3. Наложеното на новите концесионери изискване за минимално разстояние
      
               60.
            
            
               Corte Suprema di Cassazione поставя и въпроса за съвместимостта с правото на Съюза на „разпоредби, които гарантират запазването на търговски позиции, придобити в резултат на процедура, от която част от операторите незаконосъобразно са били изключени“, посочвайки като пример „забраната за новите концесионери да откриват пунктове за събиране на залози на по-малко от определено разстояние от вече съществуващите“.
            
         
               61.
            
            
               Всъщност декретът „Bersani“ поставя изискване за минимално разстояние между пунктовете за събиране на залози, отменено с Декрет-закон № 149 от 25 септември 2008 г. (
                     32
                  ) Съгласно член 38, параграф 2, букви f) и g) от този декрет разположението на пунктовете за събиране на залози се определя при спазване на минимално разстояние от „тези пунктове, за които вече е предоставена концесия“ (
                     33
                  ). За случаите, когато в тези пунктове организирането на залагания е съпътстваща дейност, в разпоредбата се добавя, че това изискване за минимално разстояние „не се прилага за пунктовете за събиране на залози, в които към 30 юни 2006 г. се организират залагания върху резултати от спортни състезания“ (
                     34
                  ).
            
         
               62.
            
            
               За да обоснове мярката, италианското правителство твърди, че целта е да се осигури равномерно разпределяне на територията на страната на пунктовете за събиране на залози и така да се избегне двоякото увреждащо действие, което натрупването на хазартни заведения в определени места може да има за потребителите: живеещите в близост до тези места са изложени на прекомерно предлагане, а за живеещите в места „с недостиг“ има риск да предпочетат незаконните игри. По този начин се загатва двойна цел от общ интерес: на първо място, борба с хазартната зависимост, и на второ място, борба с престъпността и измамите в сектора.
            
         
               63.
            
            
               Както бе посочено, съображенията, свързани с борбата срещу хазартната зависимост, са слабо убедителни в контекста на Италия, отличаващ се с „насърчителна политика в отрасъла на хазартните игри“ (
                     35
                  ). Според мен не е възможно да се приложи по аналогия Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (
                     36
                  ), в което се приема, че изискването за минимално разстояние между аптеките е съвместимо с член 49 ДФЕС, тъй като е обосновано с императивни съображения, свързани с общественото здраве (
                     37
                  ). Въпреки че в някои отношения доводите на италианското правителство изглеждат се основават на това решение (
                     38
                  ), в настоящия случай не са налице, по вече споменати причини, императивни съображения от общ интерес, свързани с общественото здраве (и в частност борбата с хазартната зависимост).
            
         
               64.
            
            
               Остава да се прецени обосновката, свързана с предотвратяването на дейности с престъпна или измамна цел в хазартния сектор, която също, както бе посочено, представлява цел от общ интерес в състояние да обоснове ограниченията на признатите в Договора свободи. Според мен обаче изискването за минимално разстояние между хазартните заведения има слаба връзка с тази цел.
            
         
               65.
            
            
               Когато предлагането на разрешени от закона игри е достатъчно, атрактивно и известно, това наистина може да подпомогне борбата с престъпната дейност в този сектор, но справедливото разпределяне на това предлагане на територията на страната не изглежда неизбежен механизъм, от гледна точка на пропорционалността, за избягване на данъчните измами и на неправомерните действия в тази област.
            
         
               66.
            
            
               Макар да е вярно, че без задължително изискване за минимално разстояние съществува риск значителна част от пунктовете за събиране на залози да се съсредоточат в най-гъсто населените или най-развитите от търговска гледна точка райони на страната, изобщо не е сигурно, че в резултат на това съществена част от играчите, живущи в райони със слабо или нулево предлагане, ще прибегнат до услугите на организаторите на незаконни игри. Обратно, не изглежда, че равномерното териториално разпределяне на предлагането на законни хазартни игри е достатъчно средство, за да се възпрат някои играчи от участие в незаконни дейности.
            
         
               67.
            
            
               От друга страна, следва да се припомни, че изискването за минимално разстояние засяга само новите концесионери, като ползва вече присъстващите на пазара, което сякаш потвърждава идеята, отразена в самото преюдициално запитване, че е възможно с това изискване да се цели запазване на „търговските позиции“ на старите концесионери, като на практика на същите се осигури известно търговско предимство спрямо концесионерите, които до търговете през 2006 г. не са присъствали на пазара и могат да се окажат принудени да се установят в места, не толкова привлекателни от търговска гледна точка, колкото тези на старите концесионери. Това поставя под въпрос съгласуваността на мярката с изтъкнатата от италианското правителство цел да се противодейства на престъпността.
            
         
               68.
            
            
               Видно от Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group (
                     39
                  ) относно изискването в Италия за минимално разстояние между бензиностанциите, подобна мярка, доколкото възпрепятства навлизането на нови оператори на пазара, „изглежда по-скоро благоприятства положението на вече присъстващи на италианската територия оператори, без потребителите да извличат от това действителни предимства“. В крайна сметка мярката очевидно обслужва цел от чисто икономическо естество, която, както вече бе посочено, по никакъв начин не може да представлява императивно съображение от общ интерес по смисъла на съдебната практика (
                     40
                  ).
            
         
               69.
            
            
               В обобщение, членове 49 ДФЕС и 53 ДФЕС не допускат национална правна уредба, която на практика гарантира запазването на търговски позиции, придобити в резултат на процедура, от която част от операторите незаконосъобразно са били изключени; по-конкретно не допускат наложената на новите концесионери забрана да откриват пунктове за събиране на залози на по-малко от определено разстояние от вече съществуващите.
            
         4. Режим на прекратяване на концесиите
      а) Прекратяване поради организирането „на италианска територия или чрез телекомуникационно средство, разположено извън територията на страната“ на хазартни игри, сходни на публичните хазартни игри, или на забранени хазартни игри (член 23, параграф 3 от проектодоговора с концесионерите)
      
               70.
            
            
               Накрая, Corte Suprema di Cassazione поставя пред Съда въпроса за законосъобразността на италианския режим на прекратяване на концесията за организиране на хазартни игри (и следващата от това загуба на гаранцията), като конкретно посочва сред основанията за прекратяване „прякото или непряко управление от страна на концесионера на трансгранични хазартни дейности, подобни на тези, за които е предоставена концесията“.
            
         
               71.
            
            
               Може да се приеме, че начин италианският съд има предвид основанието за прекратяване, предвидено във вече цитирания член 23, параграф 3 от проектодоговора, регулиращ бъдещите концесии. Съгласно тази разпоредба концесията се прекратява, „когато на италианска територия или чрез телекомуникационно средство, разположено извън територията на страната, концесионерът организира лично или чрез посредничеството на свързано с него дружество, независимо от естеството на съществуващата връзка, хазартни игри, сходни на публичните хазартни игри или на други управлявани от AAMS хазартни игри, или на забранени в Италия хазартни игри“.
            
         
               72.
            
            
               Въпреки че съгласно съдебната практика единствено запитващият съд може да се произнесе как трябва да се тълкува националното право по висящите пред него дела (
                     41
                  ), неяснотите, които съдържат както формулировката на спорната разпоредба, така и в това отношение самото преюдициално запитване, ме карат да предложа две алтернативни възможности за тълкуване на този член 23, параграф 3 (
                     42
                  ).
            
         Първа възможност: прекратяване поради извършването на трансгранична дейност
      
               73.
            
            
               Първата възможност води до заключението, че разпоредбата, доколкото се отнася до организирането на някои игри „чрез телекомуникационно средство, разположено извън територията на страната“, забранява всяка трансгранична хазартна дейност, и по-конкретно осъществяваната от Stanley чрез ЦПД.
            
         
               74.
            
            
               Изглежда, че г-н Costa и г-н Cifone, както и самият Corte Suprema de Cassazione, поддържат това тълкуване, което впрочем може да бъде изведено и от множество решения на националните съдебни органи (
                     43
                  ). В негова подкрепа е и кореспонденцията между AAMS и Stanley по повод обявяването на търговете от 2006 г.
            
         
               75.
            
            
               Така на въпроса на Stanley дали според AAMS „дейността, упражнявана от Stanley пряко или посредством свързани с него ЦПД, нарушава принципите и разпоредбите, съдържащите се в тръжната документация (по-конкретно член 23 от проектодоговора)“, тази администрация отговаря, с писмо от 6 октомври 2006 г., че в Италия участието в търговете е несъвместимо с упражняването на трансгранична дейност, като посочва в частност, че новият режим позволява на кандидатите „да създадат мрежи от пунктове за събиране на залози, които след независима преценка биха могли също да имат национален характер“, и уточнява, че „въпросните мрежи естествено ще заменят старите мрежи, ако има такива, и в този контекст разпоредбите на член 23 от проектодоговора представляват подходяща защита на осъществените от същите тези концесионери инвестиции“.
            
         
               76.
            
            
               Освен съществената неяснота на този отговор, впечатлението, че начинът на действие на Stanley (и по-специално извършването на трансгранична дейност по дистанционен път), или най-малкото притежаваната от него дистрибуторска мрежа, е пречка за предоставянето на някоя от новите концесии, разубеждава това дружество да участва в търговете.
            
         
               77.
            
            
               Ако Corte Suprema di Cassazione счита, че член 23, параграф 3 от цитирания проектодоговор предвижда автоматично прекратяване на концесията само поради трансграничното управление на въпросните игри, следва да се приеме, че мярката представлява ограничение на свободата на установяване и предоставяне на услуги, чието обосноваване с целта да се предотвратят измамите и престъпността в сектора ми се струва доста пресилено.
            
         
               78.
            
            
               Несъмнено в Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, Съдът е признал на държавите членки широка свобода на действие във връзка с предлаганите по интернет хазартни игри (
                     44
                  ). Същевременно подобен подход не може да бъде възприет в настоящия случай, в който, ако се потвърди разглежданата възможност, предмет на спора е не контролът върху хазарта по интернет, а забраната за каквато и да било трансгранична дейност в този сектор. В случая по главното производство спорната правна уредба може да възпрепятства дейност, която, макар да има трансграничен характер, не е хазарт по интернет в тесен смисъл, тъй като предполага и физическото присъствие на представител на дружеството на италианска територия.
            
         
               79.
            
            
               Следователно по принцип разглежданата в случая дейност не притежава основната характеристика на хазарта по интернет, с която Съдът аргументира своя подход в Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, а именно „липсата на пряк контакт между потребителя и оператора“. „Трансграничната дейност“ не изключва по принцип възможността за такъв контакт; доколкото физически и пряк достъп може да се осигури чрез посредник или представител на дружеството, особените рискове на хазарта по интернет не са налице и затова не могат да обосноват разглежданата мярка.
            
         
               80.
            
            
               От друга страна, не следва да се забравя, че в Решение по дело Liga Portuguesa доводите са насочени срещу изискването за взаимно признаване на разрешения в областта на хазарта (
                     45
                  ). В случая взаимното признаване е изключено, доколкото по дело Liga Portuguesa става въпрос за хазарт по интернет, а в Решение по дело Stoß, посочено по-горе (
                     46
                  ) — по много ясен и общ начин за целия хазартен сектор.
            
         
               81.
            
            
               В този случай обаче, ако се приеме първата възможност за тълкуване, наложеното ограничение далеч не означава само, че чуждестранните оператори ще бъдат подложени на контрол от страна на националните органи, за да осъществяват хазартна дейност. Чисто и просто тези оператори няма да имат достъп до този пазар само поради това че основното място на дейност на дружеството е в друга държава членка и че правоотношенията с клиентите имат трансграничен елемент, въпреки възможността за полицейски контрол върху представителите, които евентуално постоянно се намират на територията на страната.
            
         
               82.
            
            
               Накратко, считам, че е в противоречие с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС национална правна уредба, която фактически забранява всяка трансгранична дейност в хазартния сектор, независимо от формата, в която се осъществява тази дейност, особено в случаите, когато е възможен пряк контакт между потребителя и оператора и контрол от страна на полицията върху посредниците на дружеството, намиращи се на територията на страната.
            
         Втора възможност: прекратяване на концесията поради предлагането на забранени игри
      
               83.
            
            
               Алтернативното тълкувание на посочения член 23, параграф 3 от проектодоговора води до заключението, че целта на разпоредбата е преди всичко да забрани множество игри, независимо дали същите се предлагат трансгранично („чрез телекомуникационно средство, разположено извън територията на страната“) или пряко („на италианска територия“). По-конкретно, съгласно тази разпоредба основание за прекратяване на концесията са „хазартните игрите, сходни на публичните хазартни игри или на други управлявани от AAMS хазартни игри, или забранените в Италия игри“. Преди всичко следва да се отбележи явната неяснота на тази формулировка в контраст с тежестта на последиците ѝ.
            
         
               84.
            
            
               Комисията и самият г-н Costa представят информация, която може да хвърли известна светлина по този въпрос. И двамата се позовават на съществуването на каталог или списък с игри, съставен и ежеседмично актуализиран от AAMS, който очертава оперативния обхват на концесиите, така че концесионерите могат да предлагат само включените в този списък игри, а предлагането на игри, които не са посочени в него, е основание за прекратяване на концесията (
                     47
                  ). Поради това ще се опитам да отговоря на въпроса на запитващия съд, имайки предвид тази информация.
            
         
               85.
            
            
               В Решение по дело Stoβ, посочено по-горе, Съдът признава, че предвид значителните разлики между отделните видове хазартни игри национална правна уредба, която за определени видове игри предвижда по-строг режим или дори ги забранява, а разрешава други, може да бъде съвместима с Договора (
                     48
                  ). Несъмнено при всички положения съответната мярка не трябва да бъде дискриминационна и трябва да допринася по съгласуван, систематичен и пропорционален начин за постигането на целта от общ интерес, която обслужва: в настоящия случай борбата с измамите и организирането на незаконни игри.
            
         
               86.
            
            
               Във връзка с настоящия случай следва да се припомни, че списъкът по принцип може да бъде съобразен с нуждите на операторите. Действително, концесионерите могат да искат от AAMS да включи определени игри в списъка, но тя явно взема решение при условията на оперативна самостоятелност.
            
         
               87.
            
            
               Без съмнение решението за включване на определена игра в списъка има функцията на „предварително административно разрешение“, което ограничава признатите в Договора свободи, но което в съответствие със съдебната практика може да бъде обосновано, стига да са изпълнени обективни, недискриминационни и подлежащи на съдебна проверка критерии (
                     49
                  ). В съдебното заседание страните признават, че съществува възможност да обжалват решението на AAMS, но представените документи не позволяват да се направи безспорен извод дали решението на AAMS относно списъка с разрешени игри действително се основава на обективни и предварително известни на заинтересованите лица критерии.
            
         
               88.
            
            
               Към горното следва да се изтъкне още едно обстоятелство, което се установява при прегледа на представените от страните документи и което във всички случаи запитващият съд трябва да провери наред с останалите фактически данни. Имам предвид обстоятелството, че е възможно игрите извън списъка на AAMS да са предлагани главно от чуждестранни оператори и да съставляват „най-интересният“ аспект на предлаганите от тях игри, който ги отличава от тези на националните оператори. Ако тези твърдения бъдат потвърдени, в случая може да се приеме, че е налице непряка дискриминация, която трудно може да бъде обоснована от гледна точка на посочените цели.
            
         
               89.
            
            
               Накратко, считам, че режим, който разрешава предлагането на включените в каталог или списък игри, а санкционира с прекратяване на концесията предлагането на други игри, може да бъде обоснован единствено ако се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии и ако административните решения във връзка със списъка подлежат на съдебен контрол.
            
         б) Прекратяване поради постановяването на временни мерки или образуването на наказателно производство срещу концесионерите или техните представители или управители (член 23, параграф 2 от проектодоговора с концесионерите)
      
               90.
            
            
               В писмените си становища г-н Costa и г-н Cifone посочват друго, неспоменато изрично в преюдициалния въпрос (
                     50
                  ) основание за прекратяване на концесията, също предвидено в проектодоговора, и по-конкретно в член 23, параграф 2 от него. Съгласно тази разпоредба AAMS прекратява концесията, когато „спрямо концесионерите или техните законни представители или управители са постановени временни мерки или актове за предаване на съд във връзка с престъпления по Закон № 55 от 19 март 1990 г., с други престъпления, които могат да накърнят отношенията на доверие с AAMS, или с тежки или повторни нарушения на действащите правила относно публичните хазартни игри, включително неспазване на действащата правна уредба от страна на трети лица, на които концесионерът е възложил предоставянето на услуги, съпътстващи събирането на спортни залози по дистанционен път“.
            
         
               91.
            
            
               Г-н Costa и г-н Cifone изтъкват, че с въвеждането на това основание за прекратяване на практика се възпрепятства участието на Stanley в търговете от 2006 г., тъй като срещу много от италианските представители на дружеството е имало висящи наказателни производства към онзи момент, преди решението по дело Placanica, посочено по-горе, и следователно преди решенията за прекратяване на тези производства.
            
         
               92.
            
            
               С оглед на изложеното по-горе заинтересованите лица считат, че въпросното основание за прекратяване (и следващата от него загуба на гаранцията) представлява недопустимо от гледна точка на Договора ограничение на свободното предоставяне на услуги и на свободата на установяване (
                     51
                  ).
            
         
               93.
            
            
               По принцип мярка, с която се цели този вид дейности да не се извършва от лица, чиято почтеност може да бъде поставена под въпрос, изглежда подходящо средство за постигането на целта да се предотвратят измамите и незаконните хазартни игри, а обстоятелството, че член 23, параграф 6 от същия проектодоговор дава право на засегнатото лице да иска обезщетение за вреди, ако впоследствие се установи, че концесията е прекратена неоснователно, представлява белег за пропорционалност, който не може да бъде пренебрегнат (
                     52
                  ). Независимо от това, въпросното основание за прекратяване на концесията (което неочаквано произтича от акт с договорен характер) поставя някои проблеми от гледна точка на пропорционалността.
            
         
               94.
            
            
               Първият проблем произтича от ранния етап, на който се взема решението за прекратяване, а именно още при образуването на евентуалното наказателно производство, когато липсва каквото и да било осъждане. Всъщност член 23, параграф 2 от проектодоговора определя постановяването на „временни мерки“ и акта за „предаване на съд“ (
                     53
                  ) като основания за прекратяване на концесията. В това отношение смятам, че обстоятелството, че решението за прекратяване се взема, преди да е постановена присъда, не прави мярката незаконосъобразна и същата може да се приеме за пропорционална, доколкото в италианския правен ред постановяването на временни мерки и образуването на наказателно производство са обусловени от наличието на данни, които пораждат основателно съмнение в почтеността на засегнатите лица. Освен това не следва да се забравя, че член 23, параграф 6 предвижда възможност за обезщетяване.
            
         
               95.
            
            
               По-убедително изглежда второто възражение, свързано с прекалено широкото определяне в цитирания член 23, параграф 2 от проектодоговора на видовете престъпления, които налагат вземането на решение за прекратяване на концесията. Цитираната разпоредба посочва, на първо място, „престъпленията по Закон № 55 от 19 март 1990 г.“ (
                     54
                  ) и в тази си част е достатъчно точна и обоснована предвид тежестта на престъпленията, до които се отнася (става въпрос за престъпления, свързани преди всичко с мафиотски дейности). По-нататък обаче се посочват, много по-общо, „престъпления, които могат да накърнят отношенията на доверие с AAMS“. Освен ако запитващият съд не приеме, че в тази хипотеза са описани достатъчно ясно видовете престъпления, до които се отнася разпоредбата, същата може да се окаже в това отношение непропорционална, доколкото оправомощава италианските публични органи да приемат решение с толкова тежки последици, като прекратяването на концесията, в случаи, които изобщо не са свързани с дейността по организиране на хазартни игри.
            
         
               96.
            
            
               Накратко, считам, че разпоредба, който предвижда прекратяване на концесията за хазартни игри, когато спрямо концесионерите или техните законни представители или управители са постановени временни мерки или актове за предаване на съд, не е в противоречие с членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, ако това основание е дефинирано чрез препращане към ясно определени видове престъпления, свързани с хазартната дейност.
            
         
         VII – Заключение
      
      
               97.
            
            
               С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос на Corte Suprema di Cassazione, както следва:
               „Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги във връзка със залаганията върху резултатите от спортни състезания трябва да се тълкуват в смисъл, че в рамките на монопол в полза на държавата и на концесионен и разрешителен режим:
               
                        а)
                     
                     
                        не допускат национална правна уредба, която действително и изрично предоставя ясна защита на притежателите на концесии, предоставени по-рано въз основа на процедура, от която една част от операторите незаконосъобразно са били изключени. Националният съд е този, който трябва да прецени дали националната правна уредба съдържа разпоредба в този смисъл и с този обхват;
                     
                  
                        б)
                     
                     
                        не допускат национална правна уредба, която на практика гарантира запазването на търговските позиции, придобити в резултат на процедура, от която част от операторите незаконосъобразно са изключени; по-конкретно не допускат наложената на новите концесионери забрана да откриват пунктове за събиране на залози на по-малко от определено разстояние от вече съществуващите;
                     
                  
                        в)
                     
                     
                        не допускат национална правна уредба, която предвижда прекратяване на концесията за хазартни игри, когато концесионерът осъществява трансгранична хазартна дейност, независимо от формата, в която се извършва тази дейност, и дори да е възможен пряк контакт между потребителя и оператора и контрол от страна на полицията върху посредниците на дружеството, намиращи се на територията на страната;
                     
                  
                        г)
                     
                     
                        допускат национална правна уредба, която разрешава предлагането на включените в каталог или списък игри, а санкционира с прекратяване на концесията предлагането на други игри, ако административните решения във връзка със списъка подлежат на съдебен контрол и се основават на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии;
                     
                  
                        д)
                     
                     
                        допускат национална правна уредба, която предвижда прекратяване на концесията за хазартни игри, когато спрямо концесионерите или техните законни представители или управители са постановени, в рамките на наказателно производство, временни мерки или актове за предаване на съд, ако това основание е дефинирано чрез препращане към ясно определени видове престъпления, свързани с хазартната дейност“.
                     
                  
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: испански.
      (
            2
         )	Дело C-67/98, Recueil, стр. I-7289.
      (
            3
         )	Дело C-243/01, Recueil, стр. I-13031 (наричано по-нататък „Gambelli“).
      (
            4
         )	Дела C-338/04, C-359/04 и C-360/04, Recueil, стр. I-1891 (наричани по-нататък „Placanica“).
      (
            5
         )	Като обобщение на тази италианска съдебна практика вж. Ruotolo, G. M. Il regime италианския del gambling all’esame della Corte di giustizia: rien ne va plus. — Diritto pubblico comparato ed europeo. III (2007). р. 1399. Вж. също коментарите по Решение по дело Placanica на Gnes, M., in: Giornale di Diritto Administrativo. No. 8/2007, р. 833 и на Schiano, R, . in: Revue du Droit de l’Union Européenne. No. 2/2007, р. 461.
      (
            6
         )	GURI бр. 18 от 11 август 2006 г.
      (
            7
         )	Който заменя член 1, параграф 287 от Закон № 311 от 30 декември 2004 г. (Закон за бюджета за 2005 г.).
      (
            8
         )	Който заменя член 1, параграф 498 от Закон № 311 от 30 декември 2004 г., цитиран по-горе.
      (
            9
         )	Testo Unico delle Leggi di Publica Sicurezza. Изменен със Закон № 388 от 23 декември 2000 г.
      (
            10
         )	Изменен със Закон № 388 от 23 декември 2000 г.
      (
            11
         )	Редовна притурка към GURI бр. 305 от 31 декември 2002 г.
      (
            12
         )	GURI бр. 111 от 14 май 2005 г.
      (
            13
         )	Жалба № 10869/2006.
      (
            14
         )	Решение от 13 март 2001 г. по дело Preusen Electra (C-379/98, Recueil, стр. I-2099, точка 38), Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer (C-169/07, Сборник, стр. I-1721, точка 24) и Решение от 8 септември 2010 г. по дело Stoβ и др. (C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 и C-410/07, Сборник, стр. I-8069, наричано по-нататък „Stoβ“, точка 51).
      (
            15
         )	Определение от 19 март 1993 г. по дело Banchero (C-157/92, Recueil, стр. I-1085, точка 4), Определение от 7 април 1995 г. по дело Grau Gomis и др. (C-167/94, Recueil, стр. I-1023, точка 8) и Решение от 23 декември 2009 г. по дело Spector Photo Group (C-45/08, Сборник, стр. I-12073, точка 26).
      (
            16
         )	Вж. между другото и Решение от 25 юли 1991 г. по дело Säger (C-76/90, Recueil, стр. I-4221, точка 12) и Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Gebhard (C-55/94, Recueil, стр. I-4165, точка 37).
      (
            17
         )	Вж. също Решение по дело Gambelli, посочено по-горе, точки 65 и 67.
      (
            18
         )	Решение от 24 март 1994 г. (C-275/92, Recueil, стр. I-1039).
      (
            19
         )	Решение по дело Schindler, посочено по-горе, точки 60 и 61. В същия смисъл Решение от 21 септември 1999 г. по дело Läärä и др. (C-124/97, Recueil, стр. I-6067, точка 13), Решение по дело Zenatti, посочено по-горе, точки 14 и 15, Решение по дело Gambelli, посочено по-горе, точка 63, Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 47, Решение от 8 септември 2009 г. по дело Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International (C-42/07, Сборник, стр. I-7633, наричано по-нататък „Liga Portuguesa“, точка 57) и Решение по дело Stoβ, посочено по-горе, точки 76 и 77.
      (
            20
         )	Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 48.
      (
            21
         )	Вж. също Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 46.
      (
            22
         )	Точка 54. За разлика от дело Gambelli, в което Съдът оставя на италианския съд да прецени кои са истинските цели на спорната правна уредба, по дело Placanica сам извършва тази проверка въз основа на данните, предоставени от Corte Suprema di Cassazzione и италианското правителство.
      (
            23
         )	Както ще видим по-нататък, това решение, макар да предхожда Решение по дело Placanica, е в съответствие с посочените в него възможни разрешения.
      (
            24
         )	Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 55. Съгласно точка 63 от Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, „борбата с престъпността може да представлява императивно съображение от обществен интерес, обосноваващо ограничения спрямо операторите, на които е предоставено разрешение да предлагат услуги в сектора на хазартните игри. Всъщност предвид значителния размер на сумите, които могат да се събират чрез тях, и на печалбите, които могат да осигурят на участниците, тези игри са свързани с висок риск от извършване на нарушения и измами“.
      (
            25
         )	Решение по дело Placanica, точка 49 и Решение по дело Stoß, точка 93, посочени по-горе.
      (
            26
         )	Решение по дело Gambelli, точка 59 и Решение по дело Placanica, точка 42, посочени по-горе.
      (
            27
         )	Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, точки 63 и 70.
      (
            28
         )	Макар да е общоприложима мярка, това ограничение би затруднило или направило по-малко привлекателно упражняването им от страна на гражданите на Съюза, възпрепятствайки по този начин достъпа на дружества от други държави членки до пазара и вътреобщностния търговски обмен. В този смисъл Решение от 5 октомври 2004 г. по дело CaixaBank France (C-442/02, Recueil, стр. I-8961, точка 11), Решение от 14 октомври 2002 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-299/02, Recueil, стр. I-9761, точка 15) и Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия (C-518/06; Сборник, стр. I-3491, точка 64).
      (
            29
         )	Както е известно, целите от чисто икономическо естество не могат съгласно съдебната практика да представляват императивно съображение от общ интерес. В този смисъл вж. Решение от 24 март 2011 г. по дело Комисия/Испания (C-400/08, Сборник, стр. I-1915, точки 74 и 95).
      (
            30
         )	В точка 63 от Решение по дело Placanica се посочват последиците от незаконосъобразното изключване на определен брой оператори от участие в търговете от 1999 г., като изрично се отбелязва, че „както отнемането и преразпределянето на старите концесии, така и провеждането на наддавателна процедура за достатъчен брой нови концесии биха могли да се окажат подходящи решения в това отношение“.
      (
            31
         )	Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 63. В този смисъл вж. също посочените в него Решение от 20 септември 2001 г. по дело Courage и Crehan (C-453/99, Recueil, стр. I-6297, точка 29) и Решение от 19 септември 2006 г. по дело i-21 Germany и Arcor (C-329/04 и C-422/04, Recueil, стр. I-8559, точка 57).
      (
            32
         )	Преобразуван в Закон № 184 от 19 ноември 2008 г. относно спешните мерки за изпълнение на общностните задължения в областта на хазарта (GURI бр. 276 от 25 ноември 2008 г.).
      (
            33
         )	Разстоянието зависи от броя на жителите на населеното място и от това дали организирането на залагания представлява основна или съпътстваща дейност.
      (
            34
         )	Член 38, параграф 4, букви f) и g) съдържа сходни разпоредби относно пунктовете за събиране на залози за конни надбягвания.
      (
            35
         )	Решение по дело Placanica, посочено по-горе, точка 54.
      (
            36
         )	Решение от 1 юни 2010 г. (C-570/07 и C-571/07, Сборник, стр. I-4629).
      (
            37
         )	Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 90 и цитираната в него съдебна практика.
      (
            38
         )	Вж. например Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе, точка 64.
      (
            39
         )	Решение по дело C-384/08, Сборник, стр. I-2055.
      (
            40
         )	Решение по дело Attanasio Group, посочено по-горе, точки 53—56.
      (
            41
         )	Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli (C-188/10 и C-189/10, Сборник, стр. I-5667, точка 49).
      (
            42
         )	Съдът възприема подобен подход в Решение по дело Melki, посочено по-горе. Предвид проблема с тълкуването на националното право той предлага на националния съд две алтернативни разрешения, като основава първото на застъпваното от последния тълкуване на спорната норма, а второто — на националната съдебна практика, която е в различен смисъл, и посочва, че последното би било „в съответствие“ с правото на Съюза (Решение по дело Melki, посочено по-горе, точка 50).
      (
            43
         )	Цитирани, както вече бе посочено, в писменото становище на г-н Costa.
      (
            44
         )	Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, точка 70.
      (
            45
         )	Решение по дело Liga Portuguesa, посочено по-горе, точка 69.
      (
            46
         )	Точки 111 и112.
      (
            47
         )	Този механизъм е уреден в член 5 от Декрет № 111 от 1 март 2006 г.
      (
            48
         )	Решение по дело Stoß, посочено по-горе, точки 95 и 96.
      (
            49
         )	Решение от 20 февруари 2001 г. по дело Analir и др. (C-205/99, Recueil, стр. I-1271, точка 38), Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Франция (C-389/05, Сборник, стр. I-5337, точка 94), Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer (C-169/07, Сборник, стр. I-1721, точка 64), Решение от 3 юни 2010 г. по дело Sporting Exchange Ltd. (C-203/08, Сборник, стр. I-4695, точки 49 и 50) и Решение от 8 септември 2010 г. по дело Carmen Media Group (C-46/08, Сборник, стр. I-3973, точки 86 и 87).
      (
            50
         )	Което обаче се включва в общия израз „основания за прекратяване на концесията“.
      (
            51
         )	Г-н Costa и г-н Cifone смятат, че това основание за прекратяване всъщност представлява основание за изключване от участие в търговете — твърдение, оспорено от италианското правителство. Според мен това обстоятелство е ирелевантно за анализа по съществото на делото, тъй като във всички случаи сигурното е, че процесуалното положение, в което са се намирали някои от италианските представители на Stanley към момента на новите търгове, е повлияло на решението на това дружество да не участва в тях (при всички положения прекратяването е щяло да бъде почти автоматично).
      (
            52
         )	Все пак изложеното твърдение трябва да се нюансира, тъй като след представянето на това заключение представителят на г-н Cifone изпрати на Съда пълния текст на член 23 от проектодоговора, от който Съдът разполагаше само с непълен вариант. С оглед на представения текст е възможно право на обезщетяване на вредите съгласно член 23, параграф 6 от проектодоговора да има единствено AAMS, но не и, както първоначално приех, концесионерът. Във всеки случай националният съд е този, който следва да установи смисъла на тази разпоредба.
      (
            53
         )	С това решение се приключва предварителното производство по делото, след което започва същинският наказателен процес. Във връзка с тези фази на наказателното производство в Италия вж. Решение от 16 юни 2005 г. по дело Pupino (C-105/03, Recueil, стр. I-5285, точки 13 и 14).
      (
            54
         )	Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale.