CELEX: 62019CC0705
Language: hr
Date: 2020-12-03 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika Campos Sánchez-Bordona iznesen 03. prosinca 2020.

Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 3. prosinca 2020.(1)

Predmet C-705/19

Axpo Trading Ag

protiv

Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje robe – Promicanje uporabe energije proizvedene iz obnovljivih izvora – Uvoz električne energije iz Švicarske – Nacionalna odredba o obvezi kupnje zelenih certifikata – Davanje s istovrsnim učinkom kao carina – Diskriminirajući nacionalni porez – Mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza – Državna potpora – Prijenos državnih sredstava – Selektivnost potpore – Sporazum između Europske unije i Švicarske”

1.        Direktivom 2009/28/EZ(2), koju će od 1. srpnja 2021. zamijeniti Direktiva (EU) 2018/2001(3), znatno je potaknuta uporaba energije iz obnovljivih izvora. Jedan od mehanizama ili „programa potpore” koji se njome predviđa kako bi se potaknula proizvodnja te vrste energije jest mehanizam zelenih certifikata (u daljnjem tekstu: ZC)(4).

2.        Pri ocjeni mehanizama potpore električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora (renewable energy sources for electricity; u daljnjem tekstu: RES-E) 2005., Komisija je na sljedeći način sažela sustav ZC-a koji se, uz ostale držale članice, primjenjuje u Italiji: „U skladu sa sustavom zelenih certifikata […] RES-E se prodaje po tržišnoj cijeni konvencionalne energije. Kako bi se financirao dodatni trošak proizvodnje energije iz obnovljivih izvora i osiguralo da će se proizvesti željena količina, svi potrošači (ili u nekim zemljama proizvođači) obvezni su kupiti određen broj zelenih certifikata od proizvođača RES-E-a, u skladu s utvrđenom stopom ili kvotom za ukupnu potrošnju/proizvodnju električne energije […]”(5).

3.        Sud je već odlučivao o ZC-ima, konkretno, s aspekta slobodnog kretanja robe(6).  Predmetni zahtjev za prethodnu odluku Sudu daje mogućnost da proširi svoju sudsku praksu razmatranjem usklađenosti talijanskog pravnog sustava ZC-a s pravom Unije.
I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Sporazum o slobodnoj trgovini EZZ-Švicarska(7)

4.        Člankom 2. propisuje se:
„Sporazum se primjenjuje na proizvode podrijetlom iz Zajednice i Švicarske:
i.      koji su klasificirani u poglavljima 25. do 97. Harmoniziranog sustava nazivlja i brojčanog označivanja robe, osim proizvoda nabrojenih u Prilogu I.;
ii.      koji su nabrojeni u Prilogu II.;
iii.      koji su nabrojeni u Protokolu br. 2, uzimajući u obzir posebne odredbe koje su njime utvrđene.”

5.        Člankom 6. stavkom 1. određuje se:
„U trgovini između Zajednice i Švicarske ne uvode se nova davanja koja imaju istovrsni učinak kao uvozne carine”.

6.        U skladu s člankom 13. stavkom 1.:
„Ne uvode se nova kvantitativna ograničenja na uvoz ili mjere s istovrsnim učinkom u trgovini između Zajednice i Švicarske.”
2.      Direktiva 2009/28

7.        Uvodne izjave 15., 25., 52. i 56. glase kako slijedi:
„(15)      Polazišta, potencijali obnovljive energije i energetske mješavine svake države članice se razlikuju. Stoga je potrebno prenijeti 20 % cilja Zajednice u pojedinačne ciljeve za svaku državu članicu, vodeći pritom računa o pravednoj i odgovarajućoj raspodjeli uzimajući u obzir različita polazišta i potencijale država članica, uključujući postojeću razinu energije iz obnovljivih izvora i energetsku mješavinu. […]
[…]
(25)      Države članice imaju različite mogućnosti za razvoj obnovljive energije i na nacionalnoj razini provode različite programe potpore za energiju iz obnovljivih izvora. Velik dio država članica provodi programe potpore u okviru kojih je pomoć namijenjena isključivo energiji iz obnovljivih izvora koja se proizvodi na njihovom državnom području. Za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore iznimno je važno da države članice nadziru djelovanje i troškove nacionalnih programa potpore u skladu s različitim mogućnostima. Važno sredstvo za ostvarenje cilja ove Direktive je osiguravanje ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore u skladu s Direktivom 2001/77/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2001. o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije (SL 2001., L 283, str. 33.)] kako bi se sačuvalo povjerenje ulagača i omogućilo državama članicama da pripreme učinkovite nacionalne mjere za ispunjavanje ciljeva. Cilj je ove Direktive omogućiti prekograničnu potporu za energiju iz obnovljivih izvora i pritom ne utjecati na nacionalne programe potpore. Direktivom se uvode neobvezni mehanizmi suradnje među državama članicama koji im omogućuju da se dogovore u kojoj mjeri jedna država članica podržava proizvodnju energije iz obnovljivih izvora u drugoj državi članici i kakav bi trebao biti udio nacionalnih ciljeva proizvodnje energije iz obnovljivih izvora u svakoj od tih država članica. Kako bi se osigurala učinkovitost mjera za ispunjavanje ciljeva, tj. nacionalnih programa potpore i mehanizama za suradnju, bitno je da države članice mogu odlučiti u kojoj se mjeri njihovi programi nacionalne potpore provode za energiju iz obnovljivih izvora proizvedenu u drugim državama članicama (te provode li se uopće za takvu energiju) i o tome se dogovoriti pomoću mehanizama za suradnju koji su predviđeni ovom Direktivom.
[…]
(52)      Jedina je namjena jamstava o podrijetlu izdanih za potrebe ove Direktive dokazati krajnjem korisniku da je određeni udio ili određena količina energije proizvedena iz obnovljivih izvora. Jamstvo o podrijetlu može se prenositi, neovisno o energiji na koju se odnosi, s jednog nositelja na drugog. Međutim, radi osiguranja da je korisnik o jedinici električne energije iz obnovljivih izvora obaviješten samo jedanput, potrebno je izbjegavati dvostruko računanje i dvostruko obavješćivanje o jamstvu o podrijetlu. Energija iz obnovljivih izvora za koju je proizvođač popratno jamstvo o podrijetlu prodao odvojeno, ne smije se krajnjem potrošaču prikazati ili prodavati kao energija iz obnovljivih izvora. Važno je praviti razliku između zelenih certifikata koji se upotrebljavaju za programe potpore i jamstava o podrijetlu.
[…]
(56)      Jamstva o podrijetlu sama po sebi ne osiguravaju pravo na prednosti iz nacionalnih programa potpore.”

8.        U skladu s njezinim člankom 1., Direktivom 2009/28 utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora postavljanjem, među ostalim, obveznih nacionalnih ciljeva za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije i za udio energije iz obnovljivih izvora u prometu.

9.        Članak 3. stavci 1. i 2. odnose se na nacionalne opće ciljeve u pogledu udjela energije iz obnovljivih izvora energije i mjera kojima se osigurava njihovo poštovanje.

10.      Člankom 3. stavkom 3. predviđa se:
„Kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni u stavcima 1. i 2. ovog članka države članice mogu, inter alia, primijeniti sljedeće mjere:
(a)      programe potpore;
(b)      mjere suradnje između različitih država članica i između država članica i trećih zemalja za ostvarivanje svojih nacionalnih općih ciljeva u skladu s člancima od 5. do 11.
Ne dovodeći u pitanje članke 87. i 88. Ugovora, države članice u skladu s člancima od 5. do 11. ove Direktive imaju pravo odlučiti u kojoj će mjeri poduprijeti energiju iz obnovljivih izvora koja se proizvodi u drugoj državi članici.”

11.      Člankom 7. stavkom 1. propisuje se:
„Dvije države članice ili više država članica mogu surađivati na svim vrstama zajedničkih projekata koji se odnose na proizvodnju električne energije te energije za grijanje ili hlađenje iz obnovljivih izvora energije. Ta suradnja može uključivati i privatne operatore.”

12.      U članku 9. stavku 1. navodi se:
„Jedna država članica ili više država članica mogu surađivati s jednom trećom zemljom ili s više trećih zemalja u svim vrstama zajedničkih projekata koji se odnose na proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora. Takva suradnja može uključivati privatne operatore.”

13.      Člankom 15. određuje se:
„1.      Kako bi krajnjim kupcima dokazalo koliki je udio ili količina energije iz obnovljivih izvora u mješavini energetskih izvora u energiji dobavljača u skladu s člankom 3. stavkom 6. Direktive 2003/54/EZ, države članice osiguravaju da se podrijetlo električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije može zajamčiti u smislu ove Direktive u skladu s objektivnim, transparentnim i nediskriminacijskim kriterijima.
2.      S tim ciljem države članice osiguravaju da se jamstvo o podrijetlu izdaje na zahtjev proizvođača električne energije iz obnovljivih izvora energije. […]
[…]
Jamstvo o podrijetlu nije povezano s ispunjavanjem odredaba iz članka 3. od strane države članice. […]
9.      Države članice priznaju jamstva o podrijetlu koja izdaju druge države članice u skladu s ovom Direktivom isključivo kao dokaz elemenata iz stavka 1. i stavka 6. točaka od (a) do (f). Država članica može odbiti priznati jamstvo o podrijetlu kad postoje utemeljene sumnje u njegovu točnost, pouzdanost i istinitost. Država članica obavješćuje Komisiju o odbijanju i razlozima za odbijanje.
[…]”
B.      Talijansko pravo

1.      Pravila prije 2011.

14.      U povezanim točkama presude Green Network na sljedeći se način opisuje sustav ZC-a koji je u Italiji bio na snazi prije reforme iz 2011.:
„12.      Članak 11. stavak 1. Zakonodavne  uredbe br. 79 o primjeni Direktive 96/92/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 19. prosinca 1996. o zajedničkim pravilima za zajedničko tržište električne energije (SL 1997., L 27, str. 20.)] ([…] u daljnjem tekstu: Zakonodavna  uredba br. 79/1999) nameće gospodarskim subjektima koji su proizveli ili uvezli električnu energiju obvezu unosa u nacionalnu mrežu – iduće godine – određene kvote električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije (u daljnjem tekstu: zelena električna energija), koja potječe iz postrojenja koja su puštena u uporabu ili su povećala proizvodnju nakon stupanja na snagu navedene  uredbe. Sukladno stavku 3. navedenog članka, navedene obveze se među ostalim moguće osloboditi pribavljajući cijelu ili dio spomenute kvote kod drugih proizvođača, ako je električna energija unesena u nacionalnu mrežu zelena, ili pak kupujući zelene certifikate od operatora nacionalne mreže koji se od 1. studenoga 2005. naziva Gestore servizi energetici GSE SpA (u daljnjem tekstu: GSE). Zainteresirani proizvođači i uvoznici stoga moraju ili podnijeti certifikate koji potvrđuju da je određena kvota proizvedene ili uvezene električne energije proizvedena iz obnovljivih izvora energije ili kupiti zelene certifikate.
13.      Članak 4. stavak 6. Ministarske  uredbe o provedbenim odredbama u području električne energije iz obnovljivih izvora iz članka 11. stavaka 1., 2. i 3. Zakonodavne  uredbe br. 79 od 16. ožujka 1999. ([…] u daljnjem tekstu: Ministarska  uredba od 11. studenoga 1999.) određuje:
‚Obveza iz članka 11. stavaka 1. i 2. Zakonodavne  uredbe [br. 79/1999] može se izvršiti uvozom – u cijelosti ili djelomično – električne energije proizvedene u postrojenjima koja su stavljena u pogon nakon 1. travnja 1999. i koja su pokretana obnovljivim izvorima ako se ta postrojenja nalaze u stranim državama koje su usvojile odgovarajuće instrumente promicanja i ohrabrivanja korištenja obnovljivih izvora energije, na temelju tržišnih mehanizama koji dopuštaju istu mogućnost kod postrojenja smještenih u Italiji. U tom slučaju obvezanik podnosi zahtjev iz stavka 3. istodobno s ugovorom o kupnji električne energije proizvedene u postrojenju i s ovlaštenjem unosa te električne energije u nacionalnu mrežu. Sve podatke mora potvrditi tijelo određeno u skladu s člankom 20. stavkom 3. Direktive [96/92] […] u zemlji u kojoj se nalazi postrojenje. U slučaju država koje nisu članice Europske unije, prihvat je zahtjeva uvjetovan sklapanjem sporazuma između operatora nacionalne mreže i odgovarajućeg lokalnog tijela kojim se utvrđuju uvjeti za potrebne verifikacije.’
14.      Sukladno članku 20. stavku 3. Zakonodavne  uredbe br. 387 o primjeni Direktive [2001/77] o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije ([…], u daljnjem tekstu: Zakonodavna  uredba br. 387/2003) gospodarski subjekti koji uvoze električnu energiju proizvedenu u drugim državama članicama Europske unije mogu od GSE‑a zatražiti oslobođenje od obveze kupnje zelenih certifikata predviđene člankom 11. Zakonodavne  uredbe br. 79/1999 za dio uvezene zelene električne energije, uz podnošenje odgovarajuće fotokopije jamstva o podrijetlu izdanog u skladu s člankom 5. Direktive 2001/77. U slučaju uvoza električne energije proizvedene u trećoj državi, spomenuti članak 20. stavak 3. dobivanje navedenog oslobođenja uvjetuje sklapanjem sporazuma između Talijanske Republike i dotične treće države, kojim se predviđa da je predmetna električna energija proizvedena iz obnovljivih izvora energije, što je zajamčeno prema istim modalitetima kakvi su oni iz članka 5. Direktive 2001/77.
15.      Takav je sporazum sklopljen 6. ožujka 2007. između nadležnih talijanskih ministarstava i saveznog švicarskog odjela za okoliš, promet, energiju i komunikacije. Tim je sporazumom predviđeno uzajamno priznavanje jamstava o podrijetlu u pogledu električne energije uvezene nakon 2006. godine, tijekom koje je Švicarska Konfederacija usvojila propise usklađene s Direktivom 2001/77.
16.      U skladu s člankom 4. Zakonodavne  uredbe br. 387/2003 obveza je GSE‑a da nadzire poštovanje obveze iz članka 11. Zakonodavne  uredbe br. 79/1999 i da AEEG (Autorità per l'energia elettrica et il gas (Regulatorno tijelo za električnu energiju i plin, Italija)) obavijesti o slučajevima njezinog kršenja, koji je pak u tim slučajevima nadležan za izricanje sankcija predviđenih Zakonom br. 481 o pravilima tržišnog natjecanja i uređenju komunalnih usluga – ustanovljavanje regulatornih tijela za komunalne usluge […].”
2.      Zakonodavna uredba br. 28/2011(8)

15.      U skladu s njezinim člankom 25. stavkom 2., „električna energija uvezena od 1. siječnja 2012. ne podliježe obvezi iz članka 11. stavaka 1. i 2. Zakonodavne  uredbe [br. 79/1999] isključivo ako se njome pridonosi ostvarenju nacionalnih ciljeva predviđenih člankom 3.”.

16.      Člankom 25. stavkom 11. točkom (a) određeno je stavljanje izvan snage članka 20. stavka 3. Zakonodavne uredbe br. 378/2003 od 1. siječnja 2012. Nakon toga gospodarski subjekti koji uvoze električnu energiju proizvedenu u drugim državama članicama nisu mogli od GSE-a zatražiti oslobođenje od obveze kupnje ZC-a.
II.    Činjenično stanje, glavni postupak i prethodno pitanje

17.      Axpo Trading AG (u daljnjem tekstu: Axpo)(9) švicarsko je društvo koje djeluje u sektoru električne energije. Energiju proizvedenu u Švicarskoj (i u manjoj mjeri u Francuskoj) iz obnovljivih izvora energije i fosilnih goriva uvozi u Italiju.

18.      GSE je donio dvije odluke, 8. travnja 2014. i 10. srpnja 2016., u kojima je utvrdio da je Axpo tijekom 2012. i 2014. u Italiju uvezao električnu energiju proizvedenu iz obnovljivih izvora, a da nije kupio odgovarajuće ZC-e, i da je time povrijedio Zakonodavnu  uredbu br. 79/1999, kako je izmijenjena Zakonodavnom uredbom br. 28/2011, zbog čega mu je naložio da kupi ZC-e u roku od 30 dana.

19.      Axpo je pred Tribunalom Amministrativo Regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) pobijao GSE-ove odluke.

20.      Navedeni je sud u presudi od 18. rujna 2017. odbio Axpovu tužbu, pozivajući se osobito na presudu Ålands Vindkraft. Utvrdio je da talijanskim zakonodavstvom nije uspostavljeno davanje s istovrsnim učinkom ni državna potpora, s obzirom na to da nije selektivno i da ne narušava tržišno natjecanje te da je u skladu s Direktivom 2009/28.

21.      Osim sudske tužbe, Axpo je 29. listopada 2014. podnio pritužbu Glavnoj upravi za tržišno natjecanje (DG COMP) Komisije.

22.      U dopisu od 21. prosinca 2017. DG COMP je napomenuo da je Axpo pobijao prvostupanjsku presudu i zatražio od žalbenog suda da uputi zahtjev za prethodnu odluku. Također je naveo da mu talijanski sustav ZC-a nije bio prijavljen te je iznio obrazloženja koja je primijenio u prethodnim odlukama pri analizi ZC-a u drugim državama članicama(10).

23.      Axpo je 2. veljače 2015. podnio drugu pritužbu Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju (DG TAXUD) Komisije. Ona je odgovorila da će razmotriti mogućnost pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv Talijanske Republike.

24.      Axpo je pred Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija) pobijao presudu od 18. rujna 2017. i pritom tražio izuzimanje spornog talijanskog propisa  iz primjene. U prilog svojem zahtjevu u biti tvrdi da se obvezom kupnje ZC-a za uvoz RES-E-a povređuju pravila UFEU-a u pogledu državnih potpora, carinske unije, slobodnog kretanja robe i jednakog postupanja, kao i Sporazum EEZ-Švicarska.

25.      Komisija je intervenirala u postupak pred Consigliom de Stato (Državno vijeće) i pritom pojasnila da je u presudi Ålands Vindkraft Sud odlučio samo o neusklađenosti švedskih pravila sa zabranom mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza. Osim toga, tvrdila je da nacionalni sud može isključiti postojanje državne potpore, ali da, ako ocijeni da ona postoji, nije na njemu da procjenjuje njezinu usklađenost s pravom Unije jer ta ovlast pripada isključivo Komisiji.

26.      U svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku Consiglio de Stato (Državno vijeće) smatra da je talijanski propis u skladu s pravilima UFEU-a, Direktivom 2009/28 i Sporazumom EEZ-Švicarska. Konkretno, smatra da je nacionalni sustav ZC-a:
–      U skladu s pravilima UFEU-a u području državnih potpora jer nije bilo nikakvog prijenosa javnih sredstava. Čak i da je riječ o javnim sredstvima, propis bi bio u skladu s Direktivom 2009/28, kojom se promiču državne mjere za poticanje proizvodnje zelene energije, i sa zaštitom okoliša. U svakom slučaju, mjera se ne može kvalificirati kao selektivna mjera jer bi time mehanizam predviđen Direktivom 2009/28 sam po sebi bio selektivan, s obzirom na to da daje prednost proizvođačima RES-E-a u svakoj državi članici.
–      S obzirom na cilj Direktive 2009/28, ne predstavlja davanje s istovrsnim učinkom ni mjeru s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza.
–      Usklađena je s člancima 18. i 110. UFEU-a jer se njome osigurava jednako postupanje prema svim operatorima u sektoru električne energije koji isporučuju RES-E u talijansku mrežu.

27.      Međutim, Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatrao je nužnim uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Traži se da se Sud očituje o tome protivi li se
–      članku 18. UFEU-a, u dijelu u kojem se unutar područja primjene Ugovorâ zabranjuje svaka diskriminacija na temelju državljanstva;
–      člancima 28. i 30. UFEU-a te članku 6. Sporazuma o slobodnoj trgovini između EEZ-a i Švicarske, u dijelu u kojem se određuje ukidanje carina na uvoz i mjere s istovrsnim učinkom;
–      članku 110. UFEU-a, u dijelu kojim se zabranjuje veće oporezivanje uvoza od onog koje se izravno ili neizravno primjenjuje na slične nacionalne proizvode;
–      članku 34. UFEU-a te članku 13. Sporazuma o slobodnoj trgovini između EEZ-a i Švicarske, u dijelu kojim se zabranjuje usvajanje mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza;
–      člancima 107. i 108. UFEU-a, u dijelu kojim se zabranjuje provedba mjere državne potpore koja nije prijavljena Komisiji niti je u skladu s unutarnjim tržištem;
–      Direktivi 2009/28, u dijelu u kojem se određuje da je cilj promicanje trgovine zelenom električnom energijom unutar Zajednice promičući pritom proizvodne kapacitete pojedinih država članica;
nacionalni zakon koji uvoznicima zelene električne energije nameće novčanu obvezu koja se ne primjenjuje na nacionalne proizvođače istog proizvoda?”
III. Postupak pred Sudom

28.      Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 23. rujna 2019.

29.      Pisana očitovanja podnijeli su Axpo, GSE, Fallimento Esperia (u daljnjem tekstu: Esperia)(11), talijanska vlada i Komisija. Sve navedene stranke osim GSE-a sudjelovale su na raspravi održanoj 23. rujna 2020.
IV.    Ocjena

30.      Najprije ću ukratko prikazati talijanski sustav ZC-a te ću zatim ispitati njegovu usklađenost s Direktivom 2009/28. Na kraju ću razmotriti probleme koji zbog tog sustava nastaju u pogledu primarnog prava Unije i Sporazuma EEZ-Švicarska.
A.      Talijanski sustav ZC-a

31.      Italija je uvela sustav ZC-a Zakonodavnom uredbom br. 79/1999. Njime je pokušala, kao što sam to već naveo(12), potaknuti razvoj RES-E-a tako što je svojim proizvođačima dodjeljivala certifikate (ZC-e) kojima su oni mogli trgovati na tržištu, prodavajući ih proizvođačima električne energije iz neobnovljivih izvora(13).

32.      ZC-i su se dodjeljivali bez naknade svim proizvođačima RES-E-a koji bi ih zatražili od GSE-a, proporcionalno električnoj energiji koju proizvode, a nakon što je potonji podatak dokazan(14).

33.      Prodajom ZC-a koji su im dodijeljeni proizvođači RES-E-a mogli su „financirati dodatni trošak proizvodnje energije iz obnovljivih izvora i […] osigurati da se proizvede željena količina”(15).

34.      Kako bi ispunili njihove ciljeve, proizvođači odnosno uvoznici električne energije obvezani su Zakonodavnom uredbom br. 79/1999 i pravilima za njezinu provedbu da u nacionalnu mrežu unesu određen udio RES-E-a (koji mogu proizvesti neposredno ili nabaviti od talijanskog proizvođača) ili da kupe ZC-e.

35.      Proizvođači i uvoznici električne energije u Italiji stoga su morali podnijeti certifikate koji potvrđuju da je (a) određena kvota (proizvedene ili uvezene) električne energije proizvedena iz obnovljivih izvora energije ili (b) da su kupili odgovarajuće ZC-e.

36.      Ako je proizvođač ili uvoznik konvencionalne električne energije odlučio ostvariti svoj udio RES-E-a kupnjom ZC-a, bio je obvezan GSE-u podnijeti godišnju prijavu proizvedene električne energije i količine ZC-a proporcionalno svojoj kvoti.

37.      GSE je nakon provjere poništavao ZC-e koje je navedeni proizvođač ili uvoznik dostavio(16).  Ako su ZC-i bili niži od proizvođačeve ili uvoznikove kvote, on je morao nadoknaditi razliku kupnjom preostalih ZC-a te ih poslati GSE-u(17).

38.      Te se obveze, međutim, nisu morale ispuniti ako se dokazalo da električna energija uvezena u Italiju potječe iz obnovljivih izvora. U skladu s člankom 20. stavkom 3. Zakonodavne  uredbe br. 387/2003:
–      Uvoznici RES-E-a proizvedenog u drugim državama članicama Unije mogli su od GSE-a zatražiti oslobođenje od obveze kupnje ZC-a za dio uvezene električne energije, uz podnošenje preslike jamstva o podrijetlu.
–      Kad je pak bila riječ o uvozu RES-E-a proizvedenog u trećoj državi, oslobođenje je bilo uvjetovano sklapanjem sporazuma između Italije i dotične treće države kojim se predviđa da je električna energija proizvedena iz obnovljivih izvora energije i da se za nju jamči.

39.      Kao što je navedeno u presudi Green Network(18), Italija i Švicarska Konfederacija sklopile su takav sporazum 6. ožujka 2007. U njemu su uzajamno priznata jamstva o podrijetlu u pogledu električne energije uvezene nakon 2006. godine, tijekom koje je Švicarska Konfederacija usvojila propise usklađene s Direktivom 2001/77, koju je kasnije zamijenila Direktiva 2009/28.

40.      U presudi Green Network Sud je presudio da države članice ne mogu sklapati sporazume takve vrste jer je njihovo sklapanje u isključivoj nadležnosti Unije. Usto, presudio je da talijansko pravilo kojim se dopušta oslobođenje od obveze kupnje ZC-a za električnu energiju uvezenu iz trećih zemalja nije u skladu s pravom Unije(19).

41.      Zakonodavnom uredbom br. 28/2011 izmijenjen je sustav promicanja RES-E-a koji je uspostavljen Zakonodavnom  uredbom br. 79/1999 time što je odlučeno da će se ZC-i postupno napuštati i da će ih zamijeniti drugi program potpore. Osim toga, kao što sam već podsjetio, njome je od 1. siječnja 2012. ukinuta mogućnost da se uvoznike RES-E-a izuzme od kupnje talijanskih ZC-a(20).

42.      Upravo je zakonska izmjena iz 2011. dovela do spora iz kojega proizlazi zahtjev za prethodnu odluku.
B.      Usklađenost talijanskog sustava s Direktivom 2009/28

43.      Axpo smatra de se tim sustavom povređuje Direktiva 2009/28 jer se penalizira uvoz RES-E-a tako što se uvoznicima nalaže obveza podupiranja nacionalne proizvodnje, dok se Direktivom predviđaju mehanizmi suradnje.

44.      Sud koji je uputio zahtjev, GSE, Italija i Komisija pak tvrde da je taj sustav u skladu s Direktivom 2009/28.

45.      Smatram da je, prije svega, korisno uputiti na točke 26. do 29. presude Elecdey Carcelen i dr.(21), u kojima je Sud iznio sljedeće tvrdnje u pogledu Direktive 2009/28:
„26.      […] predmet [je] Direktive 2009/28, kako to proizlazi iz njezina članka 1., utvrđivanje zajedničkog okvira za promicanje energije iz obnovljivih izvora određivanjem, među ostalim, nacionalnih obveznih ciljeva za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije.
27.      Tako su, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/28, države članice dužne osigurati da je udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. barem jednak njihovu nacionalnom općem cilju, kako je utvrđen u Prilogu I. dijelu A te direktive, koji mora biti u skladu s ciljem dostizanja najmanje 20 % udjela energije iz obnovljivih izvora.
28.      Usto, u skladu s člankom 3. stavkom 2. navedene direktive, države članice moraju uvesti učinkovite mjere kako bi osigurale da udio energije iz obnovljivih izvora bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama iz Priloga I. dijela B ili da ga premaši.
29.      Radi postizanja tih ciljeva države članice mogu, u skladu s člankom 3. stavkom 3. Direktive 2009/28, primijeniti „programe potpore”, u smislu njezina članka 2. podstavka 2. točke (k), i, prema tome, dodijeliti investicijsku pomoć, oslobađanje od poreza ili njegovo smanjenje, povrat poreza ili programe potpore koji obvezuju na uporabu obnovljive energije.”

46.      Stoga, talijanski mehanizam ZC-a jest program potpore koji je svakako obuhvaćen Direktivom 2009/28. Osim toga, sličan je mehanizmu koji je bio predmet presude Ålands Vindkraft, u kojoj je jasno navedeno da „[…] odredbe članka 2. drugog stavka točaka (k) i (l) Direktive 2009/28 također posebno upućuju na nacionalne programe potpore koji primjenjuju ‚zelene certifikate’”(22).

47.      Presudom Ålands Vindkraft potvrđen je švedski program potpore kojim je, na teret dobavljača električne energije i određenih potrošača, uvedena obveza uporabe ZC-a „kako bi se ispunile njihove obveze koje se odnose na to da u svoju ponudu električne energije u određenoj mjeri uključe zelenu električnu energiju ili da u određenoj mjeri upotrebljavaju zelenu električnu energiju”(23).

48.      Direktivom 2009/28 nije utvrđen ujednačen okvir nacionalnih sustava potpore RES-E-u za čitavu Uniju, nego je državama članicama priznata široka margina za njihovo uređenje.

49.      Sud je istaknuo da „kako to proizlazi iz samog teksta članka 3. stavka 3. Direktive 2009/28 i osobito iz izraza ‚mogu’, države članice nikako nisu, kako bi promicale korištenje energije iz obnovljivih izvora, obvezne donijeti programe potpore ni, a fortiori, ako ih odluče donijeti, iste koncipirati u obliku oslobađanja ili smanjenja od poreza”(24).

50.      Države članice obvezne su samo „posti[ći] obvezn[e] nacionaln[e] opć[e] ciljev[e] utvrđen[e] u članku 3. stavcima 1. i 2. Direktive 2009/28 u vezi s njezinim Prilogom I.”(25).  Prema Komisijinim informacijama, Talijanska Republika ostvarila je svoj nacionalni opći cilj uporabe zelene energije za 2020.

51.      Margina prosudbe koja se Direktivom 2009/28 dodjeljuje državama članicama da oblikuju svoje programe potpore RES-E-u dopušta potpuno nacionalno uređenje navedenih programa, koji ide u korist proizvodnje, također nacionalne, RES-E-a i isključuje RES-E uvezen iz drugih država članica ili trećih zemalja(26).

52.      Sud je bio potpuno jasan: „namjera zakonodavca Unije nije bila nametnuti državama članicama koje su odabrale program potpore koji primjenjuje zelene certifikate da prednosti tog programa prošire na zelenu električnu energiju proizvedenu na području neke druge države članice”(27).

53.      Stoga, države članice ovlaštene su odlučiti primjenjuju li se njihovi nacionalni programi potpore na RES-E proizveden u drugim državama članicama (a fortiori, u trećim zemljama). Ako se priklone pružanju te mogućnosti, i dalje odlučuju u kojoj će mjeri to učiniti.

54.      Točno je da Direktiva 2009/28 uključuje mehanizme suradnje među državama članicama, koji se razlikuju od jamstava o podrijetlu koja se izdaju u skladu s tom direktivom (jamstva koja sama po sebi ne osiguravaju pravo na prednosti iz nacionalnih programa potpore)(28).  Međutim, ti su mehanizmi fakultativni, ne obvezni, tako da države svoje programe potpore jednostavno mogu ograničiti na RES-E proizveden unutar svojih granica.

55.      Razina poticanja samo proizvodnje RES-E-a proizvedenog u Italiji za koju se odlučilo talijansko zakonodavstvo od 2012. ne protivi se Direktivi 2009/28.
C.      Talijanski sustav ZC-a i pravila UFEU-a o carinskoj uniji i slobodnom kretanju robe

56.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „kada je neko područje iscrpno usklađeno na razini Unije, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava”(29).

57.      Direktivom 2009/28 nije provedeno iscrpno usklađivanje mehanizama potpore energijama iz obnovljivih izvora energije. U presudi Ålands Vindkraft(30) navode se argumenti koji potvrđuju neiscrpnost usklađivanja provedenog Direktivom 2009/28, koje smatram da nije potrebno ovdje ponovno navoditi.

58.      Na temelju te pretpostavke, usklađenost nacionalnih programa potpore s pravom Unije treba ocijeniti s obzirom na Direktivu 2009/28 i primarno pravo.

59.      Sud koji je uputio zahtjev konkretno postavlja pitanje o usklađenosti talijanskog sustava ZC-a sa zabranom davanja s istovrsnim učinkom kao carine na uvoz (članak 30. UFEU-a), diskriminirajućih nacionalnih poreza (članak 110. UFEU-a) i mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza (članak 34. UFEU-a).

60.      Nije nužno ocjenjivati talijanski zakon s obzirom na članak 18. UFEU-a jer se on primjenjuje samo ako ne postoje određenija pravila koja odražavaju načelo nediskriminacije(31).  To je slučaj u području slobodnog kretanja robe (u koje ulazi uvoz električne energije), s obzirom na to da se člancima 30., 34. i 110. UFEU-a pojašnjava načelo nediskriminacije koje je člankom 18. UFEU-a općenito utvrđeno.

61.      Budući da je zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza sekundarna u odnosu na ostale zabrane UFEU-a u području slobodnog kretanja robe(32), najprije valja razmotriti pitanje usklađenosti talijanskog sustava sa zabranom davanjâ s istovrsnim učinkom kao carine na uvoz i diskriminirajućih nacionalnih poreza.
1.      Zabrana davanjâ s istovrsnim učinkom kao carine na uvoz (članci 28. i 30. UFEU-a)

62.      Carina je neizravni porez kojim se oporezuje uvoz robe iz trećih zemalja (iznimno izvoz) u skladu s poreznim stopama utvrđenom carinskom tarifom Unije.

63.      Što se tiče uvoza RES-E-a u Italiju, sustav ZC-a, s obzirom na svoje značajke, nije carinske prirode (uz činjenicu da ne utječe samo na uvoz iz trećih zemalja nego i na uvoz iz drugih država članica).

64.      Axpo, međutim, tvrdi da se taj sustav može kvalificirati kao davanje s istovrsnim učinkom kao carina na uvoz, što treba detaljnije ispitati.

65.      Iako se u primarnom pravu ne navodi definicija davanja takve vrste, Sud ju je utvrdio u svojoj sudskoj praksi: „svaka novčana naknada, makar i minimalna, bez obzira na njezin naziv ili način primjene, kojom se jednostrano opterećuje roba zato što je prešla granicu, a nije riječ o carini u strogom značenju te riječi, predstavlja davanje s istovrsnim učinkom kao i carina”(33).  Davanje je takvo makar se ne ubire u korist države, nije diskriminirajuće ili zaštitne prirode i makar se opterećeni proizvod ne natječe na tržištu s nacionalnom proizvodnjom(34).

66.      Zabrana davanja s istovrsnim učinkom kao carina apsolutna je te se u primarnom pravu ne predviđaju njezina ograničenja. Ipak, Sud je utvrdio tri iznimke od te zabrane, koja se ne primjenjuje na:
–      Novčane naknade koje se ubiru pod određenim pretpostavkama zbog kontrola koje se provode radi ispunjavanja obveza propisanih pravom Unije(35).
–      Novčane naknade koje predstavljaju plaćanje za uslugu doista pruženu subjektu koji ga je dužan izvršiti u iznosu razmjernom toj usluzi(36).
–      Porezne sustave kojima se de facto oporezuje samo uvoz(37).

67.      S obzirom na sudsku praksu Suda, smatram da talijanski sustav ZC-a koji se primjenjuje na uvoznike RES-E-a nije ni davanje s istovrsnim učinkom kao carina.

68.      Priznajem da obveza kupnje talijanskih ZC-a za uvoznike električne energije u Italiju podrazumijeva posljedice slične posljedicama novčane naknade koju jednostrano propiše Talijanska Država. Međutim, ne smatram da je ta obveza jednaka onoj koja proizlazi iz poreza ili parafiskalnog nameta, a to je neophodan uvjet da novčana naknada bude obuhvaćena zabranom iz članaka 28. i 30. UFEU-a.

69.      Osim toga, obveza kupnje ZC-a nije povezana s prelaskom talijanske granice: ne uvodi se kao reakcija na uvoz električne energije, nego kako bi se poštovao nacionalni program potpore RES-E-u.

70.      U skladu s tim programom, od 2012. ukinuto je oslobođenje kojim se uvoznicima dopuštalo da dokažu da njihova električna energija potječe iz obnovljivih izvora u državi podrijetla. Kao što sam to već objasnio, na taj su način bili obvezani pribaviti talijanske ZC-e, čime je Talijanska Država poticala proizvodnju samo nacionalnog RES-E-a i prestala davati prednost uvezenom RES-E-u.

71.      Takvom izmjenom pravnog uređenja svojeg nacionalnog programa potpore upotrebi energije iz obnovljivih izvora Talijanska Država nije zapravo naložila nikakvo davanje povezano s činjenicom uvoza (odnosno, s prelaskom granice), nego je izmijenila svoj unutarnji sustav, za što je bila ovlaštena Direktivom 2009/28(38).

72.      Nacionalno pravilo tih značajki stoga ne podrazumijeva davanje s istovrsnim učinkom kao carina(39).
2.      Zabrana diskriminirajućih unutarnjih poreza

73.      Sud smatra da je „novčana naknada koja proizlazi iz općeg sustava nacionalnog oporezivanja koji prema istim objektivnim kriterijima sustavno obuhvaća kategorije proizvoda neovisno o njihovu podrijetlu ili odredištu obuhvaćena […] člankom 110. UFEU‑a koji zabranjuje diskriminirajuće nacionalne poreze”(40).

74.      Kao što sam to već objasnio, obveza kupnje talijanskih ZC-a nije porezne ili parafiskalne prirode, zbog čega se na nju ne može primijeniti zabrana iz članka 110. UFEU-a.

75.      Slažem se s Komisijom da takva mjera ne predstavlja porez, odnosno ne podrazumijeva porezno opterećenje, čime se ne dovodi u pitanje to da je mjera (kao mnoge druge slične obveze) utvrđena nacionalnim zakonodavstvom.
3.      Zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza (članak 34. UFEU-a)

76.      Članak 34. UFEU-a, „time što među državama članicama zabranjuje mjere istovrsnog učinka kao količinska ograničenja uvoza, obuhvaća svaku nacionalnu mjeru koja izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno može ograničiti trgovinu unutar Zajednice”(41).

77.      Obveza kupnje ZC-a, koju je Italija naložila za uvoz RES-E-a do 2016., mjera je s istovrsnim učinkom koja je obuhvaćena zabranom iz članka 34. UFEU-a.

78.      Riječ je o mjeri koja se primjenjuje samo na uvoz RES-E-a, a ne na nacionalnu proizvodnju te robe. Nacionalnim proizvođačima RES-E-a ZC-i se dodjeljuju bez naknade, dok ih uvoznici iste električne energije moraju kupiti (od nacionalnih proizvođača ili na digitalnoj platformi kojom upravlja društvo GME), ovisno o električnoj energiji koju uvoze u Italiju.

79.      Ta situacija, koja otežava uvoz, započela je 1. siječnja 2012. zbog Zakonodavne uredbe br. 28/2011 te je, ponavljam, trajala do 2016.(42).  Tijekom tog razdoblja uvoznici koji su uvozili RES-E kako bi ga isporučivali u talijansku mrežu morali su kupiti talijanske ZC-e iako su dokazali jamstvo o njegovu podrijetlu.

80.      Sud je utvrdio da je švedski sustav ZC-a, koji je sličan talijanskom, mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza(43).  Odlučio je i o njegovoj opravdanosti s obzirom na njegov cilj(44) zbog razloga koji su sažeti u točki 82. presude Ålands Vindkraft: „cilj promicanja uporabe obnovljivih izvora energije za proizvodnje električne energije, u načelu [bi] mogao opravdati moguće prepreke slobodnom kretanju robe”.

81.      Jednako tako, talijanski sustav ZC-a, kojim se također promiče proizvodnja RES-E-a, prikladan je za zaštitu istih ciljeva(45).

82.      Izravna povezanost ZC-a s proizvodnjom RES-E-a razvidna je, među ostalim, u članku 11. stavku 3. Zakonodavne  uredbe br. 79/1999 kada se njime predviđa da se ZC-i dodjeljuju ovisno o električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora(46).

83.      Osim toga, isključivo nacionalna priroda talijanskog programa potpora proizvodnji RES-E-a nije prepreka tome da taj mehanizam pridonese očuvanju općih interesa zaštite okoliša i zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka.

84.      Kada je riječ o proporcionalnosti, Sud je utvrdio da je švedskom sustavu ZC-a „osobito cilj osigurati da dodatne troškove proizvodnje zelene električne energije izravno snosi tržište odnosno dobavljači i korisnici električne energije koji su vezani obvezom zadovoljavanja kvota i, naposljetku, potrošači. […] Takvim odabirom država članica ne prelazi marginu prosudbe kojom raspolaže u ostvarivanju legitimnog cilja koji teži povećanju proizvodnje zelene električne energije”(47).

85.      Nadalje, Sud je ipak podsjetio da:
„[D]obro funkcioniranje takvog programa u biti podrazumijeva postojanje tržišnih mehanizama koji bi operatorima kojima je nametnuta obveza zadovoljavanja kvote i koji još ne raspolažu zahtijevanim certifikatima kako bi ih se oslobodilo spomenute obveze mogli omogućiti da te certifikate nabave na učinkovit način i pod poštenim uvjetima. […] Stoga je važno da se uvedu mehanizmi koji osiguravaju provedbu pravog tržišta certifikata na kojem se ponuda i potražnja stvarno mogu spojiti i uravnotežiti, čime bi se dobavljačima i zainteresiranim korisnicima stvarno omogućilo da na njemu nabave certifikate pod poštenim uvjetima”(48).

86.      Iste kriterije i uvjete ispunjavaju stoga i talijanski ZC-i:
–      S jedne strane, taj je sustav uspostavljen s identičnom svrhom kao švedski mehanizam koji je bio predmet presude Ålands Vindkraft.
–      S druge strane, uvoznici električne energije u Italiji mogu ispuniti svoju obvezu kupnjom ZC-a izravno od proizvođača koji imaju sjedište u toj zemlji ili na tržištu certifikata (digitalnoj platformi kojom upravlja društvo GME).

87.      Ukratko, čak i ako se talijanski sustav ZC-a može kvalificirati kao mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza, on je opravdan općim ciljevima zaštite okoliša i zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka.
D.      Talijanski sustav ZC-a i članci 107. i 108. UFEU-a

88.      Axpo i Esperia smatraju da se talijanskim sustavom državne potpore dodjeljuju u korist talijanskih proizvođača RES-E-a. Budući da Komisija nije o tome obaviještena, njime bi se povrijedio članak 108. UFEU-a.

89.      Suprotno tomu, GSE i talijanska vlada smatraju da taj sustav ne uključuje državne potpore jer nema prijenosa državnih sredstava i nije selektivan.

90.      Komisija smatra da „sama činjenica da se operatorima koji uvoze energiju nalaže obveza kupnje ZC-a sama po sebi ne čini potporu koja se financira državnim sredstvima jer ti operatori moraju kupiti ZC-e vlastitim financijskim sredstvima”. Uzimajući u obzir GSE-ovu prirodu i zadaće u upravljanju sustavom ZC-a, trebalo bi razjasniti koji je stupanj državne intervencije i nadzora nad tim sustavom, ali, na temelju dostavljenih podataka, „ne čini se da su u ovom slučaju ispunjeni uvjeti nužni kako bi postojala upotreba državnih sredstava”(49).

91.      Komisija dodaje da, s obzirom na to da odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku pruža nedostatna objašnjenja, koja ne dopuštaju da se konačno razjasni je li riječ o državnim potporama, „analiza sustava ZC-a  u cjelini ne čini se relevantnom u okviru spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev”(50).

92.      Ako se prihvati Komisijin pristup, zbog nedostatka elemenata prosudbe u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, dio koji se odnosi na kvalifikaciju talijanskog sustava ZC-a u cjelini kao državne potpore trebalo bi proglasiti nedopuštenim(51).

93.      Međutim, smatram da Sud može pružiti koristan odgovor Consigliu di Stato (Državno vijeće), s obzirom na dodatne podatke o tom pitanju koje su stranke pružile Sudu u svojim pisanim i usmenim očitovanjima te nedostatak opsežnijih informacija u zahtjevu za prethodnu odluku.

94.      Na taj odgovor u svakom slučaju utječe provjera značajki sustava ZC-a, na koje ću se ubrzo osvrnuti, a koju provodi sud koji je uputio zahtjev.
1.      Opći pristup

95.      U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.

96.      Dakle, četiri su uvjeta koji moraju biti ispunjeni za ocjenu nespojivosti državne potpore: (a) mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava; (b) ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama; (c) mora davati prednost svojem korisniku i (d) mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(52).

97.      Nije upitno da sporni sustav ispunjava drugi uvjet (moguć utjecaj na trgovinu među državama članicama) i četvrti uvjet (narušavanje ili prijetnja narušavanju tržišnog natjecanja). Suprotno tomu, sporna su preostala dva uvjeta, zbog čega je neophodno razjasniti podrazumijeva li taj sustav selektivnu prednost za poduzetnike korisnike i osobito utvrditi može li se mjera pripisati državi i podrazumijeva li upotrebu državnih sredstava.
2.      Državna intervencija i prijenos državnih sredstava

98.      Prema sudskoj praksi Suda, da bi se selektivna prednost mogla kvalificirati kao „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, ona mora, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljena putem državnih sredstava i, s druge strane, ona se mora moći pripisati državi(53).  Riječ je o dvama kumulativnim uvjetima(54) koji se ipak obično razmatraju zajedno kada se ocjenjuje neka mjera u skladu s tom odredbom.

99.      Axpo tvrdi da talijanski sustav uključuje prijenos državnih sredstava, što je posljedica dodjeljivanja ZC-a talijanskim proizvođačima RES-E-a bez naknade, otkupa ZC-a koji su GSE-u višak i državnog nadzora nad prihodima društva GME.

100. Axpo smatra da talijanski proizvođači bez naknade dobivaju ZC-e, proporcionalno količini RES-E-a koji proizvedu, te da ih mogu prodavati talijanskim proizvođačima konvencionalne električne energije i uvoznicima svih vrsta električne energije. Osim toga, GSE osigurava postojanje tržišta ZC-a tako što na tržište stavlja više ZC-a kad je potražnja visoka te ih povlači s navedenog tržišta kada je potražnja previše niska.

101. Talijanska vlada, GSE i sud koji je uputio zahtjev smatraju pak da se ZC-ima ne prenose državna sredstva. Kupnju ZC-a financiraju poduzeća koja su ih obvezna kupiti, a otkup ZC-a koji su GSE-u višak financiraju krajnji potrošači, pri čemu država nema nadzor nad tih sredstvima.

102. Komisija se očitovala samo o obvezi kupnje ZC-a, koju ne smatra potporom koja se financira državnim sredstvima(55).
a)      Pripisivost mjere državi

103. Kako bi se ocijenila pripisivost mjere državi, valja ispitati jesu li tijela javne vlasti sudjelovala u njezinu donošenju.

104. To se, očito, događa kada su selektivne prednosti za jednu kategoriju poduzetnika utvrđene zakonom(56).  To je slučaj s talijanskom sustavom ZC-a koji je uređen pravilima, od kojih neka imaju status zakona, koja je donijela Talijanska Država.

105. Međutim, GSE se protivi pripisivosti Talijanskoj Državi i tvrdi da ona nema nadzor nad svim elementima koji čine pravno uređenje ZC-a, a osobito ističe da upravo GSE, privatnopravno društvo, obavlja otkup ZC-a.

106. Državnom intervencijom ili intervencijom putem državnih sredstava obuhvaćene su potpore koje je država izravno dodijelila i potpore koje su dodijelila javna ili privatna tijela koja je osnovala ili imenovala država radi upravljanja potporom(57).  U okviru prava Unije ne može se dopustiti da se pravila o državnim potporama zaobilaze samim stvaranjem samostalnih institucija zaduženih za dodjelu potpora(58).

107. Činjenica da je GSE privatnopravno društvo ne sprečava to da se uspostava i pravno uređenje sustava ZC-a, što se tom društvu nalaže kao obveza, pripiše državi.

108. Naime, GSE je upravo talijanskim zakonom, uz njegova provedbena pravila, obvezan dodjeljivati ZC-e talijanskim proizvođačima RES-E-a, povlačiti ZC-e koji su višak ovisno o potražnji i odrediti referentnu cijenu za ponudu ZC-a. Ne čini se da GSE može samostalno odlučiti o prestanku izvršavanja tih zadaća.

109. Osim toga, iako GSE ima oblik privatnopravnog društva, njime potpuno upravlja talijanska vlada te obavlja zadaće javne prirode u sektoru energetike.

110. Slijedom toga, sporna mjera pripisiva je Talijanskoj Državi.
b)      Prijenos državnih sredstava

111. U svojem mišljenju u predmetu Georgsmarienhütte i dr.(59) iznio sam stanje sudske prakse u pogledu kvalifikacije nekih programa potpore RES-E-u kao državnih potpora, na što ovdje ponovno podsjećam(60).

112. Kako bi se smatrala državnom potporom, potrebno je da mjera osim pripisivosti državi podrazumijeva prijenos državnih sredstava poduzetnicima korisnicima.

113. Sud je opsežno objasnio pojam „državnih sredstava” kojim nije obuhvaćen samo javni sektor u strogom smislu, nego i, u određenim okolnostima, određena privatna tijela.

114. Neizravno smanjenje državnih prihoda prouzročeno donošenjem nacionalnih propisa ili mjera ne predstavlja prijenos državnih sredstava, ako je to posljedica tih propisa(61).

115. Najveće se poteškoće pri utvrđivanju je li bilo prijenosa državnih sredstava javljaju kada države donesu mehanizme kojima interveniraju u gospodarski život zbog kojih neki poduzetnici mogu dobiti selektivnu prednost. Konkretno, siva zona nastaje u slučajevima državne intervencije koji nadilaze donošenje jednostavnog, općeg zakonodavstva kojim se uređuje sektor, ali ne podrazumijevaju izravni prijenos sredstava. To je slučaj i u ovom zahtjevu za prethodnu odluku za čije je rješenje potrebno prethodno razmotriti složenu (i ne uvijek linearnu) sudsku praksu Suda u tom pogledu.

116. Državna mjera kojom se određene poduzetnike ili proizvode stavlja u povoljniji položaj ne gubi svojstvo besplatne prednosti zbog činjenice da je u cijelosti ili djelomično financirana iz doprinosa koje je uvelo tijelo javne vlasti, a koji se potražuju od predmetnih poduzetnika(62).

117. Naime, članak 107. stavak 1. UFEU-a obuhvaća sva novčana sredstva kojima se tijela javne vlasti mogu zaista koristiti za potporu poduzetnicima, neovisno o tome pripadaju li ta sredstva državi trajno. Čak i kada iznosi koji odgovaraju predmetnoj mjeri nisu u trajnom vlasništvu državne riznice, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao „državna sredstva”(63).

118. Što se tiče sektora električne energije, u presudi od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., Sud je presudio da „fondovi koji se financiraju putem obveznih doprinosa koje nameće zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu, mogu smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a čak i ako njima upravljaju subjekti koji nisu javna vlast”(64).

119. Iz te sudske prakse proizlazi da je za utvrđivanje toga jesu li sporna sredstva državna u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a presudan stupanj intervencije i nadzora tijela javne vlasti nad njima.

120. Nedostatkom nadzora tijela javne vlasti objašnjava se da Sud ne smatra potporama, na primjer, slučajeve u kojima se sredstva članova nekog strukovnog tijela raspoređuju za određeno namjensko financiranje u interesu tih članova, o kojem odlučuje privatna organizacija i čija je svrha posve komercijalna, a u odnosu na koje država ima samo ulogu posrednika koji propisuje da su doprinosi koje plaćaju trgovačke organizacije obvezni. Primjeri tih slučajeva su predmeti Pearle i dr.(65) i Doux Élevages i Coopérative agricole UKL-ARREE(66).

121. Nedostatkom državnog nadzora nad prijenosima sredstava objašnjava se i da Sud ne smatra potporama slučajeve kada se na temelju propisa preraspodjeljuju financijska sredstva jednog privatnog subjekta drugom, bez dodatne intervencije države. Načelno, nema prijenosa državnih sredstava ako se novac izravno prenosi s jednog privatnog subjekta na drugi a da pritom ne prijeđe preko javnog ili privatnog tijela koje je država imenovala radi upravljanja prijenosom(67).

122. Nema prijenosa državnih sredstava niti kada poduzetnike, većinom privatne, država nije ovlastila za upravljanje državnim sredstvima, nego su samo oni obvezni na otkup iz svojih vlastitih financijskih sredstava(68).  To je slučaj iz presude PreussenElektra, u skladu s kojom obveza, koju je država članica nametnula privatnim dobavljačima da po najnižim određenim cijenama kupuju električnu energiju iz obnovljivih izvora, ne podrazumijeva izravni ili neizravni prijenos državnih sredstava poduzetnicima koji proizvode tu vrstu energije, a ta se okolnost ne mijenja time što će manji prihodi poduzetnika koji podliježu toj obvezi vjerojatno prouzročiti smanjenje poreznih prihoda jer je ta posljedica svojstvena mjeri(69).  U tom slučaju predmetni poduzetnici (to jest privatni dobavljači električne energije) bili su obvezni kupovati jednu određenu vrstu električne energije vlastitim financijskim sredstvima, ali ih država nije imenovala za upravljanje sustavom potpora.

123. Sud također nije ocijenio da je prisutan državni nadzor (a time ni prijenos državnih sredstava) u poljskom mehanizmu kojim je opskrbljivačima nametnuta obveza prodaje krajnjim potrošačima udjela električne energije iz kogeneracije, u iznosu od 15 % njihove godišnje prodaje(70).

124. Međutim, državni se nadzor ponovno javlja i prisutan je prijenos državnih sredstava kada iznosi koje su platili pojedinci prelaze preko javnog ili privatnog subjekta koji je imenovan za njihovo kanaliziranje prema korisnicima. To se dogodilo u predmetu Essent Netwerk Noord u kojem je privatni subjekt na temelju zakona bio zadužen za naplaćivanje dodatka na cijenu (tarifu) električne energije u ime države i morao ga je kanalizirati prema korisnicima, pri čemu nije bio ovlašten koristiti se iznosima toga dodatka za druge svrhe, osim one predviđene zakonom. Ukupni iznos tog dodatka (koji je Sud okvalificirao kao porez) bio je pod javnim nadzorom, što je bilo dostatno da bude svrstan u državna sredstva(71).

125. Sud je državni nadzor ocijenio i u predmetu Vent de Colère! i dr. u kojem je postojao mehanizam, koji su financirali svi krajnji kupci, kojim su se u potpunosti naknađivali dodatni troškovi koje su podmirivali poduzetnici koji su bili obvezni otkupiti električnu energiju iz vjetra (po cijeni višoj od tržišne). Intervencija putem državnih sredstava postojala je i kada se taj mehanizam djelomično temeljio na izravnom prijenosu sredstava između privatnih subjekata(72).

126. Taj isti smisao potvrđen je u rješenju Suda u predmetu Elcogás u kojem se odlučivalo o tome „jesu li iznosi dodijeljeni privatnom poduzetniku, proizvođaču električne energije, koje financiraju svi krajnji korisnici električne energije na nacionalnom državnom području državna intervencija ili financiranje iz državnih sredstava”(73).

127. Odgovor Suda bio je da mehanizam za nadoknadu dodatnih troškova od kojeg je taj poduzetnik imao koristi (koji se financira krajnjom tarifom električne energije koja se primjenjuje na sve španjolske potrošače i korisnike prijenosne i distribucijske mreže na nacionalnom državnom području) treba smatrati državnom intervencijom ili intervencijom putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. U tom pogledu, nije bilo „relevantno […] da iznosi namijenjeni nadoknadi dodatnih troškova ne potječu od posebnog dodatka na tarifu električne energije i da predmetni mehanizam financiranja ne pripada, u strogom smislu, kategoriji poreza, poreznog prihoda ili parafiskalnog nameta u skladu s nacionalnim pravom”(74).

128. Od presuda koje je Sud donio o programima potpore RES-E-u nakon mišljenja u predmetu Georgsmarienhütte i dr., ističu se presuda od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija(75) i presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr.(76), u kojima se osobito naglašava državni nadzor nad iznosima kojima se koriste elektroenergetska poduzeća.

129. U prvoj od njih Sud je ukinuo presudu Općeg suda od 10. svibnja 2016., Njemačka/Komisija(77) i poništio Odluku Komisije o njemačkom sustavu potpore RES-E-u(78) potvrđenu tom presudom.

130. Sud smatra da Komisija nije „dokazala da prednosti predviđene EEG-om [Zakon o novom uređenju pravnog okvira za poticanje proizvodnje električne energije iz obnovljivih izvora]  iz 2012., odnosno sustav potpore proizvodnji električne energije iz obnovljivih izvora i jamskog plina financiran EEG doplatkom i sustav posebne naknade kojim se snižava doplatak za velike potrošače energije, uključuju državna sredstva i stoga čine državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a”(79).

131. U toj je presudi Sud uzeo u obzir, među ostalim, sljedeće argumente:
–      „[…] [O]kolnost da su sredstva prikupljena EEG doplatkom isključivo namijenjena financiranju sustava potpore i naknade na temelju odredbi EEG-a iz 2012. ne podrazumijeva da država može njima raspolagati u smislu [navedene] sudske prakse […]. U nedostatku bilo kojeg elementa koji dokazuje suprotno, to zakonsko načelo isključive namjene sredstava prikupljenih EEG doplatkom dokazuje da država upravo nije mogla raspolagati tim sredstvima, odnosno odlučiti o namjeni drukčijoj od one predviđene EEG‑om iz 2012.”.
–      OPS-i (operateri međuregionalnog prijenosnog sustava visokog i vrlo visokog napona), zaduženi za upravljanje programom potpore proizvodnji električne energije iz EEG-a [električna energija proizvedena iz obnovljivih izvora i jamskog plina], nisu cijelo vrijeme bili pod javnim nadzorom niti su uopće podlijegali javnom nadzoru. Točno je da se OPS-i nisu mogli koristiti sredstvima iz EEG doplatka u svrhe koje nije odredio zakonodavac, da su podlijegali obvezi upravljanja navedenim sredstvima na posebnom računu, da su poštovanje te obveze nadzirala tijela javne vlasti na temelju članka 61. EEG-a iz 2012. i da su državna tijela izvršavala strogi nadzor postupanja OPS-ova na više razina, osobito nadzirući stavljanje električne energije iz EEG-a na tržište u skladu s člankom 37. EEG-a iz 2012.
–       Međutim, Sud je utvrdio da se „na tako utvrđenim elementima zaista može temeljiti zaključak da javna tijela nadziru pravilnu provedbu EEG-a iz 2012., [ali da se] na temelju njih […] suprotno tomu ne može zaključiti da postoji javni nadzor samih sredstava prikupljenih EEG doplatkom”(80).

132. S druge strane, presudom Achema i dr. potvrđena je prethodna sudska praksa Suda, te je istaknuto da „[…] mjera koja se sastoji, među ostalim, od obveze otkupa energije može biti obuhvaćena pojmom ‚potpora’, iako ne podrazumijeva prijenos državnih sredstava […]” te da „[č]ak i kada iznosi koji odgovaraju predmetnoj mjeri nisu u trajnom vlasništvu državne riznice, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao ‚državna sredstva’”(81).

133. U toj je istoj presudi Sud ponovno zaključio da je odlučujuća bila činjenica da su subjekti koji nisu javna vlast „ovla[šteni] za upravljanje državnim sredstvima, a nije im samo nametnuta obveza otkupa iz vlastitih financijskih sredstava”(82).

134. Primjenjujući tu sudsku praksu na ovaj spor, kao prvo, analizirat ću sustav kupnje ZC-a  s obzirom na položaj korisnika i onih koji su ih bili obvezni kupiti te, kao drugo, razinu GSE-ova nadzora nad mehanizmom ZC-a.
1)      Obveza kupnje ZC-a

135. Što se tiče korisnika (talijanskih proizvođača RES-E-a), oni ne primaju sredstva od države nego od uvoznikâ, ili drugih nacionalnih proizvođača, električne energije u Italiju, koji moraju kupiti ZC-e koji su dodijeljeni prvonavedenima.

136. Stoga, prijenos sredstava s jednog privatnog subjekta na drugoga, makar se on obavljao radi ispunjenja zakonske ovlasti, načelno podrazumijeva da preneseni iznos (u ovom slučaju, cijena kupoprodaje između privatnih gospodarskih subjekata) nije državni. Obveza kupnje vlastitim sredstvima koja se odnosi na privatne subjekte nije u pravilu uključena u članak 107. stavak 1. UFEU-a.

137. To je u biti pristup koji prevladava u presudi PreussenElektra, u presudi Uteca(83) i u novijoj presudi od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija(84).

138. Što se tiče onih koji su bili obvezni kupiti ZC-e (odnosno druge strane u kupoprodaji), ponavljam da se ZC-i plaćaju vlastitim sredstvima kupaca.

139. Može li se tvrditi da se država odriče(85) naplate javnih sredstava time što ZC-e dodjeljuje proizvođačima RES-E-a sa sjedištem u Italiji bez naknade?

140. Potvrdni odgovor na to pitanje nastojao se pronaći u presudi od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska, jer se smatralo da je dodjela određenih emisijskih jedinica bez naknade pokazatelj državne prirode povezanih sredstava(86).  Nakon te presude Komisija je promijenila svoj kriterij jer dotad sredstva koja se odnose na ZC-e(87) nije smatrala državnim sredstvima.

141. Međutim, smatram da ta ekstrapolacija nije moguća. Sama priroda ZC-a zahtijeva da se oni dodjeljuju bez naknade proizvođačima RES-E-a kako bi ih oni prodavali na tržištu i ostvarili dobit u iznosu te prodaje. Da dodjela bez naknade prestane i proizvođači RES-E-a moraju uplatiti određeni iznos (izravno GSE-u ili na dražbi) kako bi stekli ZC-e, izgubio bi se sam smisao tog poticaja.

142. ZC-i su nastali kao način financiranja dodatnog troška koji za proizvođače donosi proizvodnja RES-E-a. Taj bi način financiranja nestao (te bi ZC bio nepotreban) da proizvođač RES-E-a kojemu se ZC dodjeljuje mora platiti njegov iznos. Da je to tako, navedenom dodatnom trošku dodao bi se trošak ZC-a, čime taj mehanizam više ne bi služio promicanju proizvodnje RES-E-a. Upravo su veći troškovi proizvodnje (barem u tom trenutku) u odnosu na konvencionalnu električnu energiju(88) motivirali dodjelu poticaja bez naknade(89).

143. Kao što je to Sud presudio, „nacionalnom programu potpora koji primjenjuje zelene certifikate […] osobito [je] cilj osigurati da dodatne troškove proizvodnje zelene električne energije izravno snosi tržište odnosno dobavljači i korisnici električne energije […] i, naposljetku, potrošači”(90).

144. Prema mojem mišljenju, te tvrdnje pokazuju da tržište, a ne državna tijela, preuzima dodatne troškove proizvodnje RES-E-a koji se odražavaju u ZC-ima, koji su vrijednosni papiri čiju vrijednost osigurava to što postoje njihovi zakonom obvezani kupci.

145. Isto tako, na proračun Talijanske Države ne utječe dodjela ZC-a bez naknade, koja, ponavljam, sama po sebi ne predstavlja prijenos državnih sredstava(91).

146. Tako to shvaća i Consiglio di Stato (Državno vijeće) koji je pritom utvrdio da „u ovom slučaju nisu uključena državna sredstva, s obzirom na to da se ne čini da je potvrđen nikakav, izravan ili neizravan, prijenos državnih sredstava u korist proizvođača zelene energije koji posluju u Italiji”(92).

147. Državni proračun stoga ne prestaje ostvarivati prihode zbog dodjeljivanja ZC-a bez naknade, što je, kao što sam to istaknuo, sastavni dio tog poticaja.

148. Da se u svrhu rasprave prihvati da to dodjeljivanje bez naknade predstavlja neizravan gubitak za Talijansku Državu, to nužno ne bi značilo da je riječ o državnoj potpori: Sud smatra da neizravno smanjenje državnih prihoda prouzročeno donošenjem nacionalnih propisa ili mjera ne predstavlja prijenos državnih sredstava, ako je to posljedica tih propisa ili mjera(93).
2)      Državni nadzor fondova namijenjenih za otkup ZC-a

149. Budući da je spor u okviru kojeg je upućen zahtjev za prethodnu odluku povezan s Axpovom obvezom kupnje ZC-a, u njegovu svojstvu uvoznika RES-E-a u Italiju, ono što je dosad navedeno o nepostojanju državnih sredstava trebalo bi biti dovoljno za davanje odgovora sudu koji je uputio zahtjev, kao što to predlaže i Komisija u svojim očitovanjima.

150. Međutim, taj pristup možda nije iscrpan jer izostavlja analizu nadzora Talijanske Države nad drugim elementima sustava ZC-a i njegovu provedbu. Konkretno, država je mogla obavljati nadzor nad financijskim sredstvima namijenjenim ZC-ima, neovisno o privatnim prijenosima između proizvođačâ RES-E-a i uvoznikâ i nacionalnih proizvođača konvencionalne električne energije.

151. Kao što je to već objašnjeno, talijanski zakonodavac uspostavio je mehanizam za održavanje tržišne vrijednosti ZC-a. Točno je da ZC-i mogu biti predmet izravnih transakcija između proizvođačâ RES-E-a i uvoznikâ i nacionalnih proizvođača konvencionalne električne energije, ali talijanskim je uređenjem također uspostavljena digitalna platforma za razmjenu ZC-a kojom upravlja društvo GME, društvo kći GSE-a.

152. Ni u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ni na raspravi nisu podneseni dokazi koji potvrđuju da GME upotrebljava svoja sredstva na način koji podrazumijeva prijenos državnih sredstava u korist nacionalnih proizvođača RES-E-a. Načelno se čini da je GME ograničen na upravljanje platformom kao posrednik između kupaca i prodavatelja ZC-a. Međutim, na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri tu okolnost.

153. Suprotno tomu, drugi element talijanskog sustava ZC-a, odnosno GSE-ova intervencija na tržištu radi otkupa certifikata koji su višak kako bi se održala njihova cijena, mogao bi uključivati prijenos državnih sredstava (u korist proizvođačâ RES-E-a).

154. Sredstva kojima GSE raspolaže za otkup ZC-a koji su višak potječu od prihoda ostvarenih na temelju porezne komponente A3, koju talijanski potrošači plaćaju na svojim računima za električnu energiju. Iznos komponente A3 određuje Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (Regulatorno tijelo za energiju, mreže i okoliš, Italija; u daljnjem tekstu: ARERA)(94).

155. Porezna komponenta A3 dio je takozvanih općih troškova elektroenergetskog sustava(95), čiji su iznosi utvrđeni člankom 39. stavkom 3. Uredbe sa zakonskom snagom br. 83/2012. Subjekti koji se koriste uslugama elektroenergetske mreže imaju pravnu obvezu plaćanja tih iznosa Fondu za poravnavanje u sektoru električne energije(96) i njihova prebacivanja na krajnje potrošače (koji ih, ponavljam, plaćaju na svojim računima).

156. Iznosi zahtijevani kako bi se podmirili opći troškovi elektroenergetskog sustava namijenjeni su financiranju ciljeva u općem interesu, u skladu s kriterijima raspodjele koje su utvrdila tijela javne vlasti. Jedan od tih ciljeva jest promicanje energije iz obnovljivih izvora i energetske učinkovitosti, za što služi porezna komponenta A3(97).

157. Prikupljeni iznosi za pokrivanje općih troškova elektroenergetskog sustava ne prenose se u državni proračun, nego se uplaćuju na proračun javne gospodarske organizacije (Fond za poravnavanje u sektoru električne energije), koji ih raspodjeljuje u korist određenih kategorija operatora, za posebne namjene. Iznimka od tog pravila je porezna komponenta A3, čiji se iznos uplaćivao u visini od 98 % na GSE-ove račune(98).

158. Porezna komponenta A3 stoga je novčana naknada koja je propisana talijanskim propisom radi financiranja cilja u općem interesu, odnosno promicanja proizvodnje RES-E-a. Među radnjama koje navedeni propis sadržava kako bi se ostvario taj cilj nalazi se otkup ZC-a koji provodi GSE.

159. Iako prihodi od porezne komponente A3 ne postaju dijelom državnog proračuna, mogli bi se smatrati državnim sredstvima pod neizravnim nadzorom talijanskih tijela jer GSE, kao društvo koje je u cijelosti u vlasništvu talijanskog Ministarstva gospodarstva i financija, od tog ministarstva i Ministarstva gospodarskog razvoja dobiva smjernice kojih se mora pridržavati(99).

160. Ukratko, sredstva komponente A3 koju GSE namjenjuje za otkup ZC-a mogla bi se smatrati državnim sredstvima, s obzirom na to da: (a) potječu od novčane naknade propisane talijanskim zakonodavstvom; (b) ih plaćaju krajnji potrošači električne energije i (c) njima upravlja javno društvo (GSE) koje djeluje prema uputama Talijanske Države te je zaduženo za njihovu dodjelu talijanskim proizvođačima RES-E-a tako što na platformi za razmjenu, kojom upravlja GME, otkupljuje ZC-e kada se njihova cijena spusti(100).

161. Porezna komponenta A3 stoga bi dovela do prihoda koji se mogu kvalificirati kao državna sredstva koja talijanski proizvođači RES-E-a ostvaruju neposredno, otkupom ZC-a koji obavlja GSE, subjekt koji ima oblik društva koje pripada državi(101).  U tom bi smislu bila riječ o prijenosu državnih sredstava koji čini državnu potporu(102).

162. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev, koji raspolaže svim potrebnim informacijama, da (a) analizira GSE-ovu intervenciju prilikom otkupa ZC-a na teret porezne komponente A3; (b), razjasni je li tom intervencijom došlo do prijenosa državnih sredstava u korist talijanskih proizvođača RES-E-a i (c) ocijeni koja razina državnog nadzora postoji u praksi nad sredstvima koja GSE namjenjuje otkupu ZC-a.
3.      Selektivnost prednosti

163. Proizvođačima RES-E-a sa sjedištem u Italiji dodjeljuje se prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a time što im se ZC-i dodjeljuju bez naknade te ih kasnije mogu prodati, izravno ili na digitalnoj platformi kojom upravlja GME, po cijeni koju je GSE zadužen održavati na razumnoj visini(103).

164. Ta se prednost dodjeljuje samo nacionalnim proizvođačima RES-E-a koji bi time bili povlašteni u odnosu na uvoznike električne energije (neovisno o tome je li riječ o RES-E-u ili konvencionalnoj električnoj energiji) i nacionalne proizvođače konvencionalne električne energije. Na prvi je pogled stoga riječ o selektivnoj prednosti(104).

165. Sud smatra da ocjena uvjeta koji se odnosi na selektivnost prednosti zahtijeva utvrđivanje može li u okviru konkretnog pravnog sustava nacionalna mjera staviti u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u usporedbi s drugima koji se, s obzirom na cilj koji se želi postići navedenim sustavom, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji i koji na taj način trpe različit tretman koji bi se u biti mogao okvalificirati kao diskriminirajući(105).

166. U slučaju programa potpora a ne pojedinačne potpore, potrebno je utvrditi imaju li od tog nacionalnog sustava, unatoč činjenici da dodjeljuje općenitu prednost, koristi isključivo određeni poduzetnici ili određena područja djelatnosti(106).

167. U skladu s metodom koja se općenito primjenjuje u sudskoj praksi u tom području, analiza selektivnosti mjere, obično se provodi u trima fazama: (a) utvrđivanje referentnog pravnog okvira; (b) usporedba činjenične i pravne situacije subjekata korisnika mjere i (c) moguća opravdanost stavljanja u povoljniji položaj prirodom ili općom strukturom referentnog sustava(107).

168. Kad je riječ o utvrđivanju referentnog pravnog okvira, stranke su tijekom rasprave iznijele potpuno suprotstavljena gledišta: jedne stranke smatraju da se referentnim okvirom treba smatrati opći okvir proizvodnje električne energije u Italiji, dok druge smatraju da je referentan onaj okvir koji se primjenjuje za proizvodnju RES-E-a.

169. Prema mojem mišljenju, referentni pravni okvir u ovom predmetu upravo je jedan od okvira uspostavljenih Direktivom 2009/28. Slažem se s Consigliom di Stato (Državo vijeće) kada tvrdi da je taj okvir „sam po sebi, izričito i namjerno selektivan, s obzirom na to da se njime u svakoj državi članici daje prednost proizvodnji zelene energije[…]”(108).

170. Stoga, dijelim mišljenje sa sudom koji je uputio zahtjev da se nacionalnim programom potpore RES-E-u, kao što je program ZC-a (koji se Direktivom 2009/28 predviđa i nastoji osigurati) referentni okvir ne stavlja izvan snage, nego on predstavlja njegov dio(109).

171. Da se pak smatra da je referentni pravni okvir onaj kojim se u Italiji općenito uređuje tržište električne energije (čija bi iznimka bio mehanizam ZC-a), trebalo bi proučiti usporedivost situacija jednih i drugih gospodarskih subjekata kako bi se razjasnili učinci tog programa potpore(110).

172. Talijanska Država ZC-ima nastoji promicati proizvodnju RES-E-a, a zbog posebnosti te vrste energije situacija onih koji u Italiji proizvode električnu energiju iz obnovljivih izvora sama po sebi nije usporediva sa situacijom onih koji je dobivaju iz fosilnih ili konvencionalnih izvora. Zbog nejednakih troškova koje snose, njihove situacije ne mogu se ocijeniti kao usporedive.

173. Međutim, u postizanju navedenog cilja mjesto proizvodnje RES-E-a načelno ne bi trebalo biti važno jer je jedino relevantno, ponavljam, da je proizveden iz obnovljivih izvora. S tog bi gledišta situacija u kojoj se nalaze talijanski proizvođači RES-E-a i ona u kojoj se nalaze uvoznici istog RES-E-a iz drugih država članica ili trećih zemalja bila slična. Potonji uvoznici stoga bi bili diskriminirani u odnosu na talijanske proizvođače, zbog čega bi prednost proizvođača RES-E-sa sjedištem u Italiji bila selektivna.

174. U tom pogledu ne smije se zaboraviti da se Direktivom 2009/28, kako ju tumači Sud u presudi Ålands Vindkraft, posebno odobrava da sustavi potpora proizvodnji RES-E-a budu strukturirani na nacionalnoj osnovi.

175. Kako bi se ta potpora ostvarila, ne treba precijeniti iznos od prodaje ZC-a, odnosno, on ne treba premašivati iznos jednak najvećem trošku koji proizvođači RES-E-a snose pri takvom načinu proizvodnje električne energije. Kada bi se cijena ZC-a umjetno povećala iznad navedenog troška, ne bi se moglo osporiti da je mjera selektivna (uz to da nema objektivno opravdanje).

176. Smatram da upravo priroda ili opća struktura sustava ZC-a(111) pružaju nužnu potporu opravdanosti mjere. Ako se program potpore podupire Direktivom 2009/28, to se čini radi poticanja zaštite okoliša i zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka. Stoga, ako program ispunjava zahtjeve iz te direktive, otvara se mogućnost da se potpora smatra usklađenom s člankom 107. stavkom 3. UFEU-a.

177. Analiza spojivosti potpore s unutarnjim tržištem nije, međutim, na nacionalnim sudovima, nego na Komisiji, koja je provodi na pojedinačnoj osnovi svakog slučaja nakon što joj odgovarajuća država članica dostavi obavijest(112), a slijedeći smjernice koje si je sama postavila(113).
E.      Sporazum EEZ-Švicarska

178. Sporazum EEZ-Švicarska načelno se primjenjuje na uvoz električne energije između Švicarske i država članica Unije(114).  Axpo smatra da se obvezom kupnje talijanskih ZC-a pri uvozu RES-E-a iz Švicarske u Italiju povređuju članci 6. i 13. Sporazuma.

179. Pozivanje na te odredbe Sporazuma zahtijevalo bi, prije svega, da Axpo dokaže da je električna energija koju uvozi u Italiju iz Švicarske proizvedena iz obnovljivih izvora. Kako bi se to ostvarilo, nužno je da su Unija i Švicarska ugovorile mehanizam kojim se to podrijetlo jamči i dokazuje.

180. Prema Komisijinim informacijama, i kao što je to potkrijepljeno na raspravi, Unija sa Švicarskom nije sklopila nikakav sporazum radi usklađivanja jamstava o podrijetlu RES-E-a, u skladu s odredbama članka 15. Direktive 2009/28. Bilateralni pregovori započeti u ovom području prekinuti su.

181. Točno je da su Italija i Švicarska 6. ožujka 2007. sklopile sporazum kojim je predviđeno uzajamno priznavanje jamstava o podrijetlu u pogledu električne energije uvezene od 2006.(115).  Međutim, taj bilateralni sporazum ne vrijedi za uzajamno priznavanje jamstava o podrijetlu RES-E-a, kao što sam to prethodno naveo(116).

182. Čak i da Axpo može dokazati da je električna energija koju uvozi iz Švicarske proizvedena iz obnovljivih izvora, smatram da talijanski sustav kupnje ZC-a, koji je naložen uvoznicima, ne bi bio u suprotnosti s člancima 6. i 13. Sporazuma EEZ-Švicarska(117).

183. Kad je riječ o članku 6. stavku 1. (kojim se zabranjuju davanja s istovrsnim učinkom kao carine na uvoz u trgovini između Zajednice i Švicarske, slično kao u člancima 28. i 30. UFEU-a), već sam napomenuo(118) da sporna obveza nije porezne ili parafiskalne prirode, zbog čega se ne može kvalificirati kao davanje s istovrsnim učinkom kao carine na uvoz.

184. Što se tiče članka 13. stavka 1. (kojim se zabranjuju količinska ograničenja uvoza i mjere s istovrsnim učinkom u trgovini između Zajednice i Švicarske), ta je zabrana slična onoj iz članka 34. UFEU-a. Kao što sam to također već objasnio(119), talijanski mehanizam ZC-a, iako predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza, opravdan je zaštitom okoliša i zaštitom zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka, zbog čega se njime ne povređuje zabrana iz članka 34. UFEU-a. Isto rasuđivanje može se primijeniti na zabranu iz članka 13. Sporazuma EEZ-Švicarska.
V.      Zaključak

185. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
„1.      Direktivi 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ ne protivi se zakonodavstvo u skladu s kojim država članica odluči uvoznike električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora u drugim državama članicama ili trećim zemljama ne izuzeti od obveze kupnje zelenih certifikata koji su isključivo povezani s nacionalnom proizvodnjom te vrste električne energije.
2.      Program potpore primjenom zelenih certifikata, poput onog o kojem je riječ u ovom sporu, nije carina na uvoz ni davanje s istovrsnim učinkom, koji su protivni člancima 28. i 30. UFEU-a, niti diskriminirajući nacionalni porez neusklađen s člankom 110. UFEU-a. Međutim, taj program predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza koja je načelno u suprotnosti sa zabranom iz članka 34. UFEU-a, ali se može opravdati važnim zahtjevom zaštite okoliša i razlogom u općem interesu koji se sastoji od zaštite života i zdravlja ljudi, životinja i biljaka, kako to dopušta članak 36. UFEU-a.
3.      Obveza kupnje zelenih certifikata koju je Talijanska Država naložila uvoznicima električne energije, kao i dodjeljivanje tih certifikata bez naknade nacionalnim proizvođačima električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora, ne podrazumijevaju prijenos državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Međutim, obveza otkupa zelenih certifikata koji su višak, koju ima društvo u državnom vlasništvu Gestore servizi energetici (operator energetskih usluga) na teret porezne komponente A3, mogla bi značiti prijenos državnih sredstava, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri. Taj prijenos ne može se kvalificirati kao državna potpora koja nije u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a jer se njime talijanskim proizvođačima električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora ne dodjeljuje selektivna prednost.
4.      Obveza kupnje nacionalnih zelenih certifikata koja je nacionalnim propisom naložena uvoznicima električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora u trećoj zemlji, poput Švicarske, ne protivi se članku 6. stavku 1. ni članku 13. stavku 1. Sporazuma između Europske ekonomske zajednice i Švicarske Konfederacije iz 1972.”

1      Izvorni jezik: španjolski

2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.)

3      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (SL 2018., L 328, str. 82. i ispravak SL 2020., L 311, str. 11.) Njome se preinačuje Direktiva 2009/28, čije je stavljanje izvan snage predviđeno za 1. srpnja 2021. Stoga se, ratione temporis, ne može primijeniti na ovaj predmet.

4      Drugi programi potpore mogu uključivati premije na tarife, natječajne postupke i porezne poticaje.

5      COM/2005/0627 final, Komunikacija Komisije od 7. prosinca 2005. o potpori električnoj energiji proizvedenoj iz obnovljivih izvora energije

6      Osobito u presudama od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft (C-573/12, EU:C:2014:2037; u daljnjem tekstu: presuda Ålands Vindkraft), od 11. rujna 2014., Essent Belgium (C-204/12 do C-208/12, EU:C:2014:2192) i od 26. studenoga 2014., Green Network (C-66/13, EU:C:2014:2399; u daljnjem tekstu: presuda Green Network)

7      Sporazum između Europske ekonomske zajednice i Švicarske Konfederacije (SL 1972., L 300, str. 188.; u daljnjem tekstu: Sporazum EEZ-Švicarska), kako je izmijenjen Odlukom br. 1/2000 Zajedničkog odbora EZ-Švicarska od 25. listopada 2000. kojom je usvojen Sporazum između Europske ekonomske zajednice i Švicarske Konfederacije s ciljem uspostave Harmoniziranog sustava nazivlja i brojčanog označivanja robe (SL 2001., L 51, str. 1.).

8      Decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (Zakonodavna uredba br. 28. od 3. ožujka 2011. kojom se prenosi Direktiva 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 28/2011)

9      U rujnu 2008. Axpo Trading AG preimenovan je u Axpo Solutions AG.

10      Nakon navođenja, primjerice, odluka u slučajevima SA.37177 (Rumunjska), SA.37345 (Poljska) i SA.45867 (Belgija) Komisija je tvrdila da su „dotične države članice u navedenim slučajevima proizvođačima [RES-E-a] dodijelile zelene certifikate bez naknade, uz istodobno uspostavljanje tržišta za trgovinu tim certifikatima. Prodajom certifikata proizvođači [RES-E-a] mogli su pribaviti odgovarajuću korist. U tim je slučajevima država proizvođačima [RES-E-a] stavljala na raspolaganje nematerijalnu imovinu koju je sama mogla prodati ili staviti na dražbu. Takvim se postupanjem država odricala državnih sredstava”. Komisija je dodala da se u tim odlukama oslonila na presudu Suda od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska (C-279/08 P, EU:C:2011:511).

11      Esperia je intervenirala u potporu Axpovih argumenata, s obzirom na to da je i sama stranka u sličnom sporu, koji je pred sudom koji je uputio zahtjev prekinut do odluke Suda.

12      Vidjeti točku 2. ovog mišljenja.

13      ZC-ima se moglo trgovati na platformi za razmjenu, kojom je upravljalo društvo Gestore dei Mercati Energetici SpA (u daljnjem tekstu: GME), koje je osnovao GSE. GSE je bio ovlašten za otkup ZC-a stavljenih na prodaju na platformi za razmjenu. Od 2008. mogao je povući izdane ZC-e koji su proizvođačima konvencionalne električne energije bili višak i nisu ih tražili te utvrditi cijenu njihova povlačenja.

14      U odgovoru na pitanja Suda Axpo je objasnio da činjenica da se ZC-i dodjeljuju bez naknade proizlazi iz Uredbe Ministarstva gospodarskog razvoja od 18. prosinca 2008., čijim se člankom 11. predviđa da GSE dodjeljuje ZC-e na zahtjev proizvođača bez ikakve naknade kada mu podnositelj zahtjeva prijavi svoju proizvodnju RES-E-a. Axpo je dodao da je on, kao vlasnik vjetroelektrana u Italiji, dobio ZC bez naknade.

15      Komunikacija Komisije navedena u točki 2. ovog mišljenja, str. 5.

16      Članak 13. Ministarske uredbe od 18. prosinca 2008.

17      Kad to nije bilo učinjeno, GSE je o tome obavještavao tijelo nadležno za izricanje odgovarajućih sankcija.

18      Presuda Green Network, t. 15.

19      Presuda Green Network, točka 1. izreke: pravu Unije „protivi [se] nacionaln[a] odredb[a] kakva je ona iz glavnog postupka, koja predviđa dodjelu oslobođenja od obveze stjecanja zelenih certifikata zbog unosa električne energije uvezene iz treće države na nacionalno potrošačko tržište uz uvjet prethodnog sklapanja sporazuma između dotične države članice i dotične treće države, kojim se jamči da je tako uvezena električna energija proizvedena iz obnovljivih izvora energije, a prema modalitetima identičnima onima koje predviđa članak 5. […] Direktive [2001/77]”.

20      Međutim, člankom 25. stavkom 2. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 zadržava se mogućnost odstupanja od navedene obveze u pogledu električne energije uvezene nakon 1. siječnja 2011. „isključivo ako se njome pridonosi ostvarenju nacionalnih ciljeva predviđenih člankom 3”. Axpo smatra da je ta mogućnost de facto bila isključena, s obzirom na to da je člankom 35. stavkom 1. točkom (a) navedene zakonodavne uredbe sklapanje sporazumâ između država radi prijenosa RES-E-a odgođeno za 2016. (Axpova pisana očitovanja, točka 7.).

21      Presuda od 20. rujna 2017. (C-215/16, C-216/16, C-220/16 i C-221/16; u daljnjem tekstu: presuda Elecdey Carcelen i dr., EU:C:2017:705)

22      Presuda Ålands Vindkraft, t. 41. i 42.

23      Ibidem, t. 46. U talijanskom sustavu obveza tereti proizvođače i uvoznike.

24      Presuda Elecdey Carcelen i dr., t. 31.

25      Ibidem, t. 32. Isto tako, u pogledu Direktive 2001/77, vidjeti presude od 26. rujna 2013., IBV & Cie (C-195/12, EU:C:2013:598, t. 80.) i Green Network, t. 54.

26      Presuda Ålands Vindkraft, t. 49.: „[…] što se tiče sumnji suda koji je uputio zahtjev, a koje se odnose na činjenicu da program potpore o kojemu je riječ u glavnom postupku predviđa dodjelu certifikata električne energije samo u pogledu zelene električne energije proizvedene na državnom području, potrebno je ustvrditi da je, usvojivši Direktivu 2009/28, zakonodavac Unije ostavio mogućnost za takvo teritorijalno ograničenje”.

27      Ibidem, t. 53. U toj se presudi citira uvodna izjava 25. Direktive 2009/28 u kojoj je utvrđeno na koji način većina država članica primjenjuje programe potpore koji isključivo potiču proizvodnju zelene energije na njihovu državnom području: „za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore čini se iznimno važnim da države članice nadziru djelovanje i troškove tih programa u skladu s različitim mogućnostima […]” (t. 99.).

28      Ti mehanizmi suradnje omogućuju državama članicama da se dogovore u kojoj mjeri jedna država članica podržava proizvodnju energije u drugoj državi članici i kakav bi trebao biti udio nacionalnih općih ciljeva proizvodnje RES-E-a.

29      Presuda Ålands Vindkraft, t. 57. i od 14. prosinca 2004., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz (C-309/02, EU:C:2004:799, t. 53.)

30      Presuda Ålands Vindkraft, t. 59. do 62.

31      „[Č]lanak 18. UFEU‑a, koji sadržava opće načelo nediskriminacije na temelju državljanstva, samostalno se primjenjuje samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje UFEU ne predviđa posebna pravila o nediskriminaciji” (presude od 18. srpnja 2017., Erzberger (C‑566/15, EU:C:2017:562, t. 25.) i od 10. listopada 2019., Krah (C-703/17, EU:C:2019:850, t. 19)).
      „Načelo nediskriminacije na temelju državljanstva provodi se, među ostalim, u području slobodnog kretanja robe, člankom 34. UFEU‑a u vezi s člankom 36. UFEU‑a” (vidjeti u tom smislu presude od 8. lipnja 2017., Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, t. 65.) i od 18. lipnja 2019., Austrija/Njemačka (C-591/17, EU:C:2019:504, t. 40.).

32      Presuda od 18. siječnja 2007., Brzeziński (C-313/05, EU:C:2007:33, t. 50. i navedena sudska praksa)

33      Presude od 6. prosinca 2018., FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, t. 29.) i od 14. lipnja 2018. Lubrizol France (C-39/17, EU:C:2018:438, t. 24. i navedena sudska praksa)

34      Presude od 14. rujna 1995., Simitzi (C-485/93 i C-486/93, EU:C:1995:281, t. 14. do 16.), od 9. studenoga 1983., Komisija/Danska (158/82, EU:C:1983:317, t. 18.) i od 1. srpnja 1969., Komisija/Italija (24/68, EU:C:1969:29, t. 7. i 9.)

35      Presuda od 6. prosinca 2018., FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, t. 31.)

36      Presuda od 14. lipnja 2018., Lubrizol France (C-39/17, EU:C:2018:438, t. 26. i navedena sudska praksa)

37      Ibidem, t. 46. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, naknada koja se pod istim kriterijima primjenjuje na domaće i uvozne proizvode može ipak biti Ugovorom zabranjena ako je namjena prihoda od takve naknade potpora djelatnosti koje posebno koriste oporezovanim domaćim proizvodima. Ako se prednostima koje imaju ti proizvodi u potpunosti poništavaju njihova porezna opterećenja, učinci tog poreza vidljivi su samo s obzirom na uvozne proizvode pa navedeni porez predstavlja davanje s istovrsnim učinkom.

38      Još ću jednom podsjetiti da se tom direktivom ovlašćuje države članice da utvrde primjenjuju li se njihovi nacionalni programi potpore, i u kojoj mjeri, na RES-E proizveden izvan njihovih granica.

39      Budući da ne odgovara pojmu davanja s istovrsnim učinkom kao carina, više nema potrebe za pitanjem obuhvaćaju li neka od ograničenja te zabrane obvezu uvoznikâ električne energije da kupe talijanske ZC-e.

40      Presuda od 6. prosinca 2018., FENS (C-305/17, EU:C:2018:986, t. 29.)

41      Presuda Ålands Vindkraft, t. 66. i presuda od 4. listopada 2018., L.E.G.O. (C-242/17, EU:C:2018:804, t. 58.)

42      ZC-e je 2016. zamijenio drugi program potpora koji se temeljio na premijama na tarife, s obzirom na to da je Italija bila premašila svoje ciljeve uporabe energije iz obnovljivih izvora u skladu s Direktivom 2009/28.

43      Presude Ålands Vindkraft, t. 75. i od 11. rujna 2014., Essent Belgium NV (C-204/12 do C-208/12, EU:C:2014:2192, t. 88.)

44      Presuda Ålands Vindkraft, t. 76. do 82.

45      U točkama 9.2 i 9.3 odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se da je talijanskom sustavu „svrha ostvarivanje nacionalnog cilja koji je postavilo europsko pravo […] potičući na državnom području proizvodnju zelene energije na teret potrošača (koji snose financijski teret GSE-ove ovlasti da kupi eventualno neprodane certifikate) ili operatora koji, u bilo kojem od načina proizvodnje, u nacionalnu mrežu isporučuju energiju koja nije proizvedena u Italiji iz obnovljivih izvora”.

46      Vidjeti u tom pogledu presudu Ålands Vindkraft, t. 95. i 96. U skladu s potonjom točkom, je li električna energija „zelena” može se utvrditi samo u fazi proizvodnje: „jednom kad se […] pusti u prijenosni ili distribucijski sustav, teško joj je utvrditi točno podrijetlo, zbog čega ju je u stadiju potrošnje u stvarnosti teško izdvojiti iz sustava kao zelenu električnu energiju”.

47      Ibidem, t. 109. i 110.

48      Ibidem, t. 113. i 114.

49      Komisijina pisana očitovanja, t. 36.

50      Ibidem, t. 37. Bez isticanja u izvorniku

51      Sud je, u nedavnoj presudi od 17. rujna 2020., Burgo Group (C-92/19, EU:C:2020:733, t. 41. do 44.), proglasio nedopuštenima dva pitanja iz jednog drugog zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće) jer nije sadržavao elemente nužne da se razjasni „protivi li se članku 107. UFEU‑a […] nacionalni propis koji dopušta kogeneracijskim postrojenjima koja nemaju obilježja postrojenja visoke učinkovitosti, u smislu te [D]irektive [2004/8], da i dalje uživaju, čak i nakon 31. prosinca 2010., program potpore kogeneraciji, na temelju kojeg su ona stoga, među ostalim, izuzeta od obveze kupnje zelenih potvrda”.

52      Presude od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr. (C-262/12, EU:C:2013:851, t. 15.), od 16. travnja 2015., Trapeza Eurobank Ergasias (C-690/13, EU:C:2015:235, t. 17.), od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C-524/14 P, EU:C:2016:971, t. 40.), od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, t. 38.), od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 17.) i od 29. srpnja 2019., Azienda Napoletana Mobilità (C-659/17, EU:C:2019:633, t. 20.)

53      Presuda od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 20.)

54      Presuda od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294, t. 24.)

55      Vidjeti točku 90. ovog mišljenja.

56      Presuda od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C-405/16 P, EU:C:2019:268, t. 49.)

57      Presude od 22. ožujka 1977., Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, t. 21.), od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C-379/98, EU:C:2001:160, u daljnjem tekstu: presuda PreussenElektra, t. 58.) i od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 23.)

58      Presuda od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294, t. 23.)

59      Mišljenje od 27. veljače 2018., Georgsmarienhütte i dr. (C-135/16, EU:C:2018:120, t. 104. do 121.)

60      U točkama koje slijede, od 112. do 127., navode se povezane točke tog mišljenja.

61      Presuda PreussenElektra, t. 62.

62      Presuda od 22. ožujka 1977., Steinike & Weinlig (78/76, EU:C:1977:52, t. 22.)

63      Presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294, t. 37.), od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr. (C-206/06, EU:C:2008:413, t. 70.), od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr. (C-262/12, EU:C:2013:851, t. 21.) i od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 25.)

64      C-262/12, EU:C:2013:85, t. 25. i od 2. srpnja 1974, Italija/Komisija (173/73, EU:C:1974:71, t. 35.)

65      Presuda od 15. srpnja 2004. (C-345/02, EU:C:2004:448, t. 41.). U tom su se predmetu, koji se odnosio na financiranje reklamne kampanje u korist optičara, sredstva za plaćanje navedene kampanje prikupljala od privatnih poduzeća posredstvom strukovnog tijela javnog prava. Sud je odbacio mogućnost da je riječ o „državnim sredstvima” jer navedeno tijelo „ni u jednom trenutku nije slobodno raspolagalo [ili moglo raspolagati]” davanjima, koja su „obvezno bila namijenjena financiranju […] [reklamne] kampanje”.

66      Presuda od 30. svibnja 2013. (C-677/11, EU:C:2013:348, t. 36.). U tom predmetu, koji se odnosio na uredbu kojom je na sve stručnjake proširen sporazum koji je sklopila strukovna organizacija (iz poljoprivrednog sektora proizvodnje i uzgoja purana), a kojim je utvrđen doprinos za financiranje zajedničkih aktivnosti o kojima je odlučivala navedena organizacija, nije utvrđeno postojanje državnih sredstava. Nacionalna tijela nisu mogla stvarno upotrebljavati sredstva od navedenih doprinosa za potporu određenim poduzećima, naime, o njihovoj upotrebi odlučivala je sektorska organizacija u korist ciljeva koje je sama odredila. Takva sredstva nisu neprekidno bila pod javnim nadzorom niti na raspolaganju državnim tijelima.

67      Presuda od 24. siječnja 1978., Van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10, t. 25. i 26.)

68      Presude od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr. (C-206/06, EU:C:2008:413, t. 74.), od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., (C-262/12, EU:C:2013:851, t. 35.) i od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 26.)

69      Presuda PreussenElektra, t. 59. do 62. Vidjeti i presudu Suda od 5. ožujka 2009., UTECA (C-222/07, EU:C:2009:124, t. 43. do 47.), o obveznim doprinosima uvedenima za televizijske kuće u korist filmske produkcije koji ne uključuju prijenos državnih sredstava.

70      Presuda od 13. rujna 2017., ENEA (C-329/15, EU:C:2017:671, t. 27. do 30.). Nadležno poljsko tijelo odobravalo je najviše tarife prodaje električne energije krajnjim potrošačima, tako da financijski trošak te obveze otkupa poduzetnici nisu mogli sistematično prevaljivati na krajnje potrošače. Zbog toga su u pojedinim okolnostima opskrbljivači električnom energijom nabavljali električnu energiju iz kogeneracije po višoj cijeni od one koju su naplaćivali krajnjim potrošačima, što im je stvaralo dodatni trošak. Nemogućnost prevaljivanja tog dodatnog troška na krajnjeg kupca, njegovog financiranja obveznim doprinosom koji je naložila država članica ili čak mehanizma njegove potpune naknade naveli su Sud da odluči da država nije ovlastila opskrbljivače da upravljaju javnim sredstvima, nego su oni svoju obvezu kupnje financirali vlastitim sredstvima.

71      Presuda od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord (C-206/06, EU:C:2008:413, t. 69. do 75.)

72      Presuda od 19. prosinca 2013., Association Vent de Colère! i dr. (C-262/12, EU:C:2013:851, t. 25. i 26.)

73      Rješenje od 22. listopada 2014. (C-275/13, neobjavljeno, EU:C:2014:2314, t. 20.)

74      Ibidem, t. 30. i 31. 

75      Predmet C-405/16 P, EU:C:2019:268

76      Predmet C-706/17, EU:C:2019:407

77      Predmet T-47/15, EU:T:2016:281

78      Odluka Komisije (EU) 2015/1585 od 25. studenoga 2014. o programu potpore SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) (koji je provela Njemačka radi potpore obnovljive električne energije i velikih potrošača)

79      Presuda od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C-405/16 P, EU:C:2019:268, t. 90.)

80      Ibidem, t. 76. do 80.

81      Presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C-706/17, EU:C:2019:407, t. 52. do 54.)

82      Ibidem, t. 55. (bez isticanja u izvorniku). U presudi Achema i dr. utvrđeno je da u litavskom sustavu prikupljanja sredstava za financiranje programa usluga od javnog interesa u sektoru električne energije postoji prijenos državnih sredstava.

83      Presuda od 5. ožujka 2009. (C-222/07, EU:C:2009:124). U tom se predmetu španjolskim zakonom javne ili privatne televizijske operatore obvezivalo na to da određen udio svojih prihoda namijene filmskoj industriji u toj državi članici (tako da prijevremeno financiraju filmove namijenjene kinodistribuciji i televizijske filmove). Sud je, pri utvrđivanju je li bila riječ o državnim sredstvima, presudio da „prednost koju filmskoj industriji u državi članici omogućuje mjera koju je donijela dotična država članica […] ne predstavlja prednost koju je izravno dodijelila država ili javno ili privatno tijelo koje je ta država zadužila ili osnovala” (točka 44.)

84      Predmet C-405/16 P, EU:C:2019:268. U skladu s njegovom točkom 75., „iako je točno […] da se potpora EEG električnoj energiji koju je proveo EEG iz 2012. temelji na zakonu i stoga [postoji] stvaran utjecaj države na mehanizme ustanovljene EEG-om iz 2012., ti elementi ipak nisu dostatni za zaključak da je država zato imala ovlast raspolaganja sredstvima kojima su upravljali OPS-i”.

85      Talijanska bi se država, s tog gledišta, odrekla prihoda koje bi mogla zaraditi od prodaje ZC-a na dražbi ili od njihove dodjele uz naknadu.

86      Predmet C-279/08 P, EU:C:2011:551. Njegova točka 107. glasi: „država članica zaista se odriče državnih sredstava time što tim emisijskim jedinicama [dušikovih oksida] pridaje obilježje nematerijalnih dobara kojima se može trgovati i što ih bez naknade stavlja na raspolaganje poduzećima umjesto da ih proda ili stavi na dražbu”.

87      Vidjeti bilješku 10. ovog mišljenja. U svojim pisanim očitovanjima (točka 40. talijanske verzije), GSE podsjeća da je Komisija pri ocjeni sustava belgijskih ZC-a u svojoj Odluci od 25. srpnja 2001. (državna potpora N 550/2000, SG (2001) D/290545) objasnila: „L’État procure gratuitement les certificats verts […] aux producteurs d’électricité verte. Ceux-ci doivent prouver qu’ils ont produit une certaine quantité d’électricité verte, en échange de quoi ils reçoivent une quantité correspondante de certificats verts. Ils peuvent vendre ces certificats aux distributeurs sur le (futur) marché des certificats verts. L’État leur offre donc des biens incorporels. On ne peut cependant considérer qu’il accepte un manque à gagner en procurant les certificats verts gratuitement […] En conséquence, la fourniture de certificats verts par l’État aux producteurs ne met pas en jeu des ressources d’État” (bez isticanja u izvorniku).

88      Smjernice Zajednice o državnim potporama za zaštitu okoliša iz 2008. (SL 2008., C 82, str. 1.): „Državne potpore mogu biti opravdane ako je trošak proizvodnje obnovljive energije viši od troška proizvodnje iz izvora manje prihvatljivih za okoliš […]”. 

89      Presuda Ålands Vindkraft, t. 103.

90      Ibidem, t. 109.

91      Talijanska je vlada na raspravi tvrdila da se Italija ne odriče javnih sredstava jer takva sredstva zapravo nikada nisu postojala. ZC-om se potvrđuje količina RES-E-a koju je proizveo talijanski proizvođač pa je logično da korist od tog ZC-a pripadne samom proizvođaču.

92      Točka 8. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku

93      Presuda PreussenElektra, t. 62.

94      Axpo se u tom pogledu poziva na GSE-ovo izviješće o poslovanju iz 2016. u skladu s kojim „GSE, zajedno s CSEA-om (Cassa per i Servizi Energetici e Ambientali (Fond za energetske usluge i usluge zaštite okoliša, Italija)), procjenjuje gospodarske potrebe komponente A3 na godišnjoj razini. Ovisno o potrebama, Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (Regulatorno tijelo za električnu energiju, plin i vodu; AEEGSI) [postao je ARERA] određuje prihode nužne za priljev na račun novih postrojenja za proizvodnju iz obnovljivih i sličnih izvora energije te pridonosi tromjesečnoj prilagodbi vrijednosti porezne komponente A3, koju potrošači plaćaju na svojim računima za električnu energiju”.

95      Za detaljnije objašnjenje općih troškova elektroenergetskog sustava u Italiji upućujem na presudu od 18. siječnja 2017., IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2017:17, t. 31. do 35.) i svoje mišljenje u tom predmetu (C-189/15, EU:C:2016:287).

96      Cassa per i Servizi Elettrici e Ambientali, koji je do 2015. nosio naziv Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico.

97      Drugi uključeni ciljevi u općem interesu bili su nuklearna sigurnost i teritorijalna poravnanja, posebni tarifni režimi za nacionalnog željezničkog prijevoznika, naknade namijenjene malim poduzećima iz sektora električne energije, potpore istraživanjima u sektoru električne energije i pokriće „elektroenergetskog bonusa” i poticaja velikim potrošačima električne energije.

98      Za detaljno objašnjenje tog mehanizma vidi Odluku Komisije od 25. ožujka 2017., SA.38635 (2014/NN) – Italy –Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy, t. 6. do 13.

99      To je Komisijina ocjena iz Odluke od 25. ožujka 2017., SA.38635 (2014/NN) – Italy – Reductions of the renewable and cogeneration surcharge for electro-intensive users in Italy, t. 91.

100      Axpo je na raspravi tvrdio da u praksi GSE kupuje većinu ZC-a na digitalnoj platformi za razmjenu kojom upravlja GME.

101      U okviru različitog mehanizma potpore koji je kasniji u odnosu na mehanizam ZC-a, Komisija je smatrala da slična GSE-ova intervencija podrazumijeva prijenos državnih sredstava (Odluka od 14. srpnja 2019., SA.53347 (2019/N) – Italy – Support to electricity from renewable sources 2019-2021).

102      Presuda od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.(C-262/12, EU:C:2013:851, t. 25.), rješenje od 22. listopada 2014., Elcogás (C-275/13, neobjavljeno, EU:C:2014:2314, t. 30.) i presuda od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C-706/17, EU:C:2019:407, t. 68.)

103      Komunikacija Komisije – Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014.–2020. (SL 2014., C 200, str. 1.). U tim se smjernicama priznaje da „[d]ržave članice mogu dodijeliti potpore za obnovljive izvore energije s pomoću tržišnih mehanizama kao što su zeleni certifikati. Ti tržišni mehanizmi [koji mogu, na primjer, obvezati dobavljače električne energije da određeni udio svoje opskrbe temelje na obnovljivim izvorima] omogućavaju svim proizvođačima obnovljive energije da ostvare posrednu korist od zajamčene potražnje za njihovom energijom, po cijeni višoj od tržišne cijene za konvencionalnu energiju. Cijena takvih zelenih certifikata nije unaprijed određena, nego ovisi o tržišnoj ponudi i potražnji” (t. 135.). Bez isticanja u izvorniku

104      Posljednjih se godina povećao broj sporova o selektivnoj prirodi državnih potpora (konkretno, potpora koje se dodjeljuju na temelju poreznih pravila), koji ponekad postaju toliko složeni da gospodarski ili pravni subjekti teško mogu sa sigurnošću, a priori, znati čega se moraju pridržavati.

105      Presude od 4. lipnja 2015., Komisija/MOL (C-15/14 P, EU:C:2015:362, t. 59.), od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr. (C-20/15 P i C-21/15 P, EU:C:2016:981, t. 54.) i od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C-706/17, EU:C:2019:407, t. 84.)

106      Presude od 30. lipnja 2016., Belgija/Komisija (C-270/15 P, EU:C:2016:489, t. 49. i 50.), od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr. (C-20/15 P i C-21/15 P, EU:C:2016:981, t. 55.) i od 4. svibnja 2015., Komisija/MOL (C-14/15, ECLI:EU:C:2015:362, t. 60.)

107      Opća primjena te metode podliježe kritikama koje ističu da nije dovoljno prikladna za ocjenu nekih programa potpore.

108      Točka 8.8. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku

109      Točka 8.6. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku: „budući da se nacionalnim programima potpore za proizvodnju zelene energije […] po definiciji predviđa posebno postupanje, u tehničkom i pravnom smislu, u korist proizvođača zelene energije […] može se zaključiti da […] se njima nipošto ne stavlja izvan snage ‚referentni okvir’, čime bi se potencijalno uključile državne potpore, nego se, naprotiv, podupire, potiče i potvrđuje konkretna provedba”.

110      Članak 107. stavak 1. UFEU-a ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima i stoga neovisno o tehnikama koje se primjenjuju (presude od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck (C-524/14 P, EU:C:2016:971, t. 48.) i od 15. studenoga 2011., Komisija i Španjolska/Government of Gibraltar i Ujedinjena Kraljevina (C-106/09 P i C-107/09 P, EU:C:2011:732, t. 87.)).

111      Presude od 9. listopada 2014., Ministerio de Defensa i Navantia (C-522/13, EU:C:2014:2262, t. 42. i 43.), od 18. srpnja 2013., P (C-6/12, EU:C:2013:525, t. 19.), od 8. rujna 2011., Komisija/Nizozemska (C-279/08 P, EU:C:2011:551, t. 62.) i od 8. rujna 2011., Paint Graphos i dr. (C-78/08 do C-80/08, EU:C:2011:550, t. 49. i sljedeće)

112      Talijanska Republika obavijestila je Komisiju o drugim programima potpore: vidjeti, među ostalim, navedeno u bilješkama 98., 99. i 101. ovog mišljenja, kao i Odluku Komisije od 28. travnja 2016., SA.43756, Support to electricity for renewable sources in Italy (SL 2016., C 258, str. 16.).

113      Smjernice Zajednice o državnim potporama za zaštitu okoliša iz 2008. (SL 2008., C 82, str. 1.) i Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014.–2020. (SL 2014., C 200, str. 1.)

114      U članku 2. Sporazuma ističe se da se on „primjenjuje na proizvode podrijetlom iz Zajednice i Švicarske: […] koji su klasificirani u poglavljima 25. do 97. Harmoniziranog sustava nazivlja i brojčanog označivanja robe, osim proizvoda nabrojenih u Prilogu I.”. Električna energija obuhvaćena je člankom 27. tog harmoniziranog sustava (oznaka 2716).

115      Točke 39. i 40. ovog mišljenja u kojima se upućuje na presudu Green Network. Na raspravi je talijanska vlada navela da je moglo doći do sukoba međunarodnog javnog prava jer primjena bilateralnog sporazuma nije bila moguća nakon donošenja Zakonodavne uredbe br. 28 iz 2011. Između 1. siječnja 2012. i 26. studenoga 2014., datuma donošenja presude Green Network, uzajamnim priznavanjem jamstava o podrijetlu u skladu s navedenim bilateralnim sporazumom uvoznicima švicarskog RES-E-a u Italiju nije dopušteno da izbjegnu obvezu kupnje talijanskih ZC-a.

116      Sudska praksa iz presude Green Network može se primijeniti na Direktivu 2009/28, s obzirom na to da je sastavljena u odnosu na Direktivu 2001/77, koja je prethodila Direktivi 2009/28, čiji je sadržaj u tom pogledu sličan.

117      Iako sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanje te ga smatra samorazumljivim, smatram da članci 6. i 13. Sporazuma mogu imati izravan učinak i da se zainteresirani pojedinci mogu na njih izravno pozivati pred nacionalnim sudovima. Riječ je o pravilima koja uključuju jasne, precizne i bezuvjetne zabrane i Sporazum je zbog svojih značajki takav da je na njegove odredbe moguće izravno se pozivati, u skladu s presudama od 26. listopada 1982., Kupferberg (C-104/81, EU:C:1982:362, t. 22. i 23.) i od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija (C-612/13 P, EU:C:2015:486, t. 35. i navedena sudska praksa).

118      Točka 68. ovog mišljenja

119      Točke 76. do 87. ovog mišljenja