CELEX: 62013CP0002
Language: cs
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Názor generální advokátky - Kokott - 13 června 2014. # Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU - Návrh mezinárodní dohody - Přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod - Slučitelnost uvedeného návrhu se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU. # Posudek 2/13.

Sbírka soudních rozhodnutí
                                                           NÁZOR GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
                                                                              JULIANE KOKOTT
                                                                          ze dne 13. června 2014 1
                                                                          Řízení o posudku 2/13
                                                           zahájené na žádost Evropské komise
   „Uzavírání mezinárodních dohod Unií — Přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
                a základních svobod (EÚLP) — Zachování specifických rysů Unie a práva Unie —
         Zachování pravomocí Unie a jejích orgánů — Účast Unie v orgánech zřízených mezinárodní
     dohodou — Uznání jurisdikce Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) — Účinná soudní ochrana
                                           v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky“
                                                                                             Obsah
    I–    Úvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  3
    II –  Dosavadní průběh procesu přistoupení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  4
    III – Žádost Komise o posudek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       5
    IV – Právní rámec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           5
    V – Přípustnost žádosti o posudek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           6
    VI – K věci samé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          8
          Úvodní poznámka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 8
          A – Zachování pravomocí Unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                9
                 1. Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                         10
                 2. Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                          10
                 3. Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                     12
                      a) Předběžné řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      13
   1 — Původní jazyk: němčina
CS
          ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                     1
 ---pagebreak---                            NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                   ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
         b) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                      14
         c) Soudní ochrana v rámci SZBP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          15
      4. Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
  B – Zachování pravomocí unijních orgánů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        19
      1. Pravomoci Soudního dvora Evropské unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  19
         a) Monopol unijních soudů k řešení sporů (článek 344 SFEU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                      20
         b) Pravomoci unijních soudů v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem
             legality unijních právních aktů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                     22
         c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EÚLP pro pravomoci Soudního dvora . . . . . . . . .                                                                       24
         d) Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    25
      2. Pravomoci jiných unijních orgánů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        25
         a) Obecné poznámky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                25
         b) Institucionální systém Unie k ukládání sankcí za protiprávní jednání v oblasti práva
             hospodářské soutěže . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               26
             i) Institucionální role Komise coby orgánu hospodářské soutěže . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                          26
             ii) Zásada „ne bis in idem“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   27
             iii) Zásada přiměřené délky řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        27
             iv) Shrnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .     27
  C – Zachování specifických rysů Unie a práva Unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                28
      1. Uznání jurisdikce ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              28
         a) Obecné úvahy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           28
         b) Zvláštní opatření k zajištění autonomie unijního právního řádu v návrhu dohody . . .                                                                         30
             i) K určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy (čl. 3 odst. 7
                  návrhu dohody) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             30
             ii) K posouzení otázky, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské
                  unie nezbytné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          31
             iii) K diskrepanci mezi rozsahem pravomocí ESLP a rozsahem pravomocí Soudního
                  dvora Evropské unie v rámci SZBP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               32
         c) Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    33
      2. Zásada přímého účinku a zásada přednosti unijního práva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               34
      3. Mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                         35
2                                                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                                NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                                       ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
                   a) Zajištění účinného dohledu v kontrolním systému EÚLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                              36
                   b) Zajištění účinné obhajoby unijního práva před ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                        38
                           i) Neexistence dostatečných informací o řízeních probíhajících před ESLP . . . . . . . . .                                                                         38
                           ii) Pravomoc ESLP k ověřování akceptovatelnosti návrhu na vstup spolužalovaného
                                 do řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          39
                   c) Shrnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             40
             4. Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               40
       D – Nezbytná opatření k účasti Unie v kontrolních orgánech EÚLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                40
             1. Účast Unie v ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         40
             2. Účast Unie ve Výboru ministrů Rady Evropy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                 41
             3. Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               42
       E–    Zohlednění zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 42
             1. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP . . . . . . . .                                                                                   42
             2. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k článku 15 EÚLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 43
             3. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k jejich mezinárodněprávním výhradám
                   k EÚLP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           43
             a) Zásada společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 44
             b) EÚLP jakožto součást unijního práva, pro niž platí zásada přednosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                   44
             4. Zvláštní postavení členských států v rámci institutu spolužalovaného . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                    45
             5. Dílčí závěr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .               46
       Závěrečná poznámka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                 46
 VII – Závěry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
I – Úvod
1. Zamýšlené přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod 2 (EÚLP) má zajistit účinnější a jednotnější uplatňování základních práv v Evropě. Tímto
přistoupením se ale Unie především sama podrobí externí kontrole v oblasti dodržování elementárních
standardů základních práv, která je již dlouhou dobu z mnoha stran požadována. Takto se Unie
konečně sama podřídí stejným pravidlům, jejichž uznání též soustavně vyžaduje od svých současných
i budoucích členských států.
2 — Podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                            3
 ---pagebreak---                                           NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
2. Zamýšlené přistoupení k EÚLP je záměrem mimořádného významu, a to nejen tím, že dává velmi
silný politický signál, ale také vlivem svého ústavněprávního rozměru. Tento projekt po desetiletí
opakovaně zaměstnával evropské orgány a Soudní svůj se má nyní již podruhé zabývat právními
aspekty tohoto záměru 3.
3. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je z čl. 6 odst. 2 SEU 4 zřejmé nejen to, že má Unie
pravomoc přistoupit k EÚLP, ale také to, že jí členské státy uložily povinnost tuto cestu nastoupit.
Přistoupení k EÚLP je cílem, který má od té doby v unijním právu ústavněprávní charakter.
4. Jak tomu ale často bývá, ďábel se skrývá v detailech. Za jakých podmínek smí Unie k EÚLP
přistoupit a jakým způsobem lze zajistit, aby se takové přistoupení nedotklo zvláštních rysů unijního
práva a pravomocí Unie a jejích orgánů? To je podstata právních otázek, s nimiž se má Soudní dvůr
v tomto řízení o posudku na žádost Evropské komise vypořádat. Půjde tedy o to důkladně ověřit, zda
jsou detaily zamýšleného přistoupení v souladu se zakládacími Smlouvami Unie. Podkladem pro toto
ověření je „přepracovaný návrh dohody o přistoupení“, tak jak jej vyjednavači předložili ve Štrasburku
v červnu roku 2013 Řídícímu výboru pro lidská práva coby příslušnému orgánu Rady Evropy.
II – Dosavadní průběh procesu přistoupení
5. Na doporučení Komise ze dne 17. března 2010 udělila Rada Evropské unie dne 4. června 2010
zmocnění k zahájení jednání o přistoupení Unie k EÚLP, ustanovila Komisi vyjednavačem a udělila jí
směrnice pro jednání.
6. Přístupová jednání probíhala v institučním rámci Rady Evropy, přesněji řečeno ve dvou po sobě
následujících pracovních skupinách pověřených Výborem ministrů Rady Evropy. Na jednáních se
vedle Komise podílely též zainteresované smluvní státy Rady Evropy, z nichž některé jsou členy Unie
a jiné nikoli.
7. V červnu roku 2013 byla Řídícímu výboru pro lidská práva Rady Evropy předložena závěrečná
zpráva z jednání 5, k níž jsou vedle přepracovaného návrhu dohody o přistoupení 6 připojeny ještě
některé další návrhy právních aktů, jmenovitě návrh prohlášení Evropské unie, které učiní v okamžiku
podepsání dohody o přistoupení, návrh pravidla, které se doplní k Pravidlům Výboru ministrů, návrh
memoranda o porozumění mezi Evropskou unií a smluvní stranou X a návrh vysvětlující zprávy
k dohodě o přistoupení 7. Vyjednavači se shodli na tom, že všechny tyto dokumenty tvoří jeden celek
a že jsou všechny ve stejné míře nutné pro přistoupení Unie k EÚLP 8.
3 — Je známo, že když se Soudní dvůr tímto tématem zabýval poprvé, shledal dne 28. března 1996, že tehdejší Evropské společenství nemělo
     pravomoc přistoupit k EÚLP (posudek 2/94, EU:C:1996:140, bod 36 a výrok).
4 — Toto ustanovení má předlohu v čl. I-9 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu (podepsané v Římě dne 29. října 2004, Úř. věst. 2004, C 310,
     s. 1), která nakonec nebyla přijata.
5 — Závěrečná zpráva pro Řídící výbor pro lidská práva (Rapport final au CDDH), dok. č. 47 + 1(2013)008 rev2, předložená ve Štrasburku dne
     10. června 2013; dále jen „závěrečná zpráva“.
6 — Dále jen „návrh dohody“.
7 — Dále jen „vysvětlující zpráva“.
8 — Bod 9 závěrečné zprávy.
4                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                         NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
III – Žádost Komise o posudek
8. S ohledem na ústavněprávní rozměr zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP a v zájmu zajištění
právní jistoty předložila Komise Soudnímu dvoru prostřednictvím spisu ze dne 4. července 2013 na
základě čl. 218 odst. 11 SFEU žádost o vydání posudku k následující otázce:
„Je návrh dohody o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
slučitelný se Smlouvami?“
9. K žádosti Komise o posudek jsou vedle návrhu dohody přiloženy také všechny ostatní návrhy
právních aktů uvedené v bodě 7 výše. Tyto dokumenty jsou ale bohužel k dispozici pouze ve
francouzském a anglickém jazyce.
10. O žádosti Komise o posudek proběhla před Soudním dvorem nejprve písemná část řízení a poté se
ve dnech 5. a 6. května 2014 konalo jednání. Písemné části řízení se vedle Komise jakožto
předkladatelky žádosti účastnila Rada Evropské unie a Evropský parlament a dále Bulharsko, Česká
republika, Dánsko, Německo, Estonsko, Irsko, Řecko, Španělsko, Francie, Kypr, Lotyšsko, Litva,
Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Finsko, Švédsko
a Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Kromě Bulharska a Polska přednesli tito
zúčastnění též ústní vyjádření, na jednání byly navíc zastoupeny Belgie a Itálie.
IV – Právní rámec
11. Právní rámec pro přistoupení Unie k EÚLP tvoří článek 6 SEU, protokol č. 8 k SEU a SFEU (dále
jen „protokol č. 8“) 9 a prohlášení k čl. 6 odst. 2 SEU 10 (dále jen „prohlášení č. 2“).
12. Článek 6 SEU stanoví:
„1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne
7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu
jako Smlouvy.
Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.
Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII
Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině,
jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.
2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této
úmluvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami.
3. Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních
svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva
Unie.“
9 — Protokol (č. 8) k čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
10 — Prohlášení č. 2 připojené k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu podepsanou dne 13. prosince 2007.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           5
 ---pagebreak---                              NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
13. Protokol č. 8 zní:
„Článek 1
Dohoda o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
„Evropská úmluva“) podle čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii musí odrážet nezbytnost zachování
specifických rysů Unie a práva Unie, zejména pokud jde o:
a)     zvláštní úpravu případné účasti Unie v kontrolních orgánech Evropské úmluvy;
b)     mechanismy nezbytné k zajištění toho, aby stížnosti podané jinými než členskými státy a stížnosti
       podané fyzickými osobami [individuální stížnosti] byly správně podávány podle případu proti
       členským státům nebo Unii.
Článek 2
Dohoda uvedená v článku 1 zajistí, aby se přistoupení nedotklo působnosti [pravomocí] Unie ani
pravomocí jejích orgánů. Zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení
členských států ve vztahu k Evropské úmluvě, zejména k jejím protokolům, opatřením přijatým
členskými státy odchylně od Evropské úmluvy v souladu s jejím článkem 15 a výhradám členských
států k Evropské úmluvě, jež byly formulovány v souladu s jejím článkem 57.
Článek 3
Žádné ustanovení dohody uvedené v článku 1 se nedotkne článku 344 Smlouvy o fungování Evropské
unie.“
14. V Prohlášení č. 2 se navíc mezivládní konference, jež přijala Lisabonskou smlouvu, vyjádřila
následovně:
„Konference se dohodla, že přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod se uskuteční tak, aby byly zachovány zvláštnosti právního řádu Unie. Konference bere v této
souvislosti na vědomí existenci pravidelného dialogu mezi Soudním dvorem Evropské unie
a Evropským soudem pro lidská práva; tento dialog může být posílen po přistoupení Evropské unie
k této úmluvě.“
15. Pro doplnění je třeba odkázat na čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv:
„Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv
a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená
úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
V – Přípustnost žádosti o posudek
16. Někteří ze zúčastněných vyjádřili dílčí pochybnosti o přípustnosti žádosti o posudek. Jejich výhrady
se týkají prohlášení Komise k zamýšleným interním unijním prováděcím opatřením pro účely
přistoupení k EÚLP. Zatímco někteří zúčastnění narážejí na to, že vůbec Komise k tomuto tématu činí
prohlášení, pro jiné zúčastněné naopak tato prohlášení nejdou dostatečně daleko.
6                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
17. Podle čl. 218 odst. 11 SFEU si mohou posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlených
mezinárodních dohod se Smlouvami vyžádat Parlament, Rada, Komise nebo členský stát. Cílem řízení
o posudku je předcházet obtížím, které by vyplývaly z pozdějších soudních sporů ohledně slučitelnosti
mezinárodních dohod zavazujících Unii s primárním unijním právem 11.
18. Přípustným předmětem řízení o posudku je podle čl. 218 odst. 11 SFEU „zamýšlená dohoda“, což
předpokládá, že Soudní dvůr má k dispozici dostatečné informace o samotném obsahu uvedené
dohody 12.
19. V projednávaném případě předložila Komise Soudnímu dvoru úplné znění návrhu dohody
a k němu připojených dokumentů. Z těchto podkladů jako celku lze jasně a jednoznačně vyvodit, za
jakých podmínek má k přistoupení Unie k EÚLP dojít, a zejména za jakých podmínek se Unie hodlá
podřídit mechanismům soudní kontroly zavedeným v EÚLP 13. Tyto informace jsou dostatečné na to,
aby bylo možné posoudit slučitelnost zamýšleného přistoupení k EÚLP se Smlouvami.
20. Skutečnost, že Komise v projednávané věci nepředložila Soudnímu dvoru žádné návrhy interních
unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení, není na překážku přípustnosti její
žádosti o posudek. Předmětem řízení o posudku je totiž pouze zamýšlená dohoda o přistoupení jako
taková, a nikoli případně vyžadovaná interní unijní prováděcí opatření. K pochopení obsahu a dopadů
návrhu dohody a k němu připojených dokumentů nejsou zapotřebí žádné informace o zamýšlených
interních unijních prováděcích opatřeních.
21. Ani okolnost, že se zúčastnění v současnosti neshodnou na tom, jakou právní podobu a jaký obsah
mají mít interní unijní prováděcí opatření, Soudnímu dvoru nebrání v ověření slučitelnosti návrhu
dohody se Smlouvami. Pokud Soudní dvůr už v minulosti nevyžadoval konečnou shodu dotyčných
orgánů o konkrétním obsahu zamýšlené mezinárodní dohody 14, nemůže tím spíše ani v projednávané
věci podmiňovat přípustnost žádosti o posudek shodou dotyčných orgánů o přesné podobě
případných interních unijních prováděcích opatření.
22. Vzhledem k zásadě institucionální rovnováhy, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své
pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních 15 (viz také čl. 13 odst. 2 SEU), nemůže být
ostatně v tomto řízení o posudku úkolem Soudního dvora dávat příslušným orgánům v tomto stadiu
rozsáhlé a podrobné pokyny ohledně interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě
o přistoupení.
23. Pokud by se v rámci zkoumání návrhu dohody po obsahové stránce ukázalo, že k jejímu vstupu
v platnost je nezbytně nutné vydání určitých interních unijních prováděcích opatření, může to Soudní
dvůr ve své odpovědi na žádost Komise o posudek vyslovit jako podmínku pro slučitelnost zamýšlené
dohody o přistoupení se Smlouvami.
24. Celkově vzato je ale žádost Komise o posudek přípustná, nehledě na případné neshody
zúčastněných o konkrétním obsahu interních unijních prováděcích opatření, která ještě bude třeba
přijmout.
11 — Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 3), posudek 1/08 (EU:C:2009:739, bod 107) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 47).
12 — Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, body 20 až 22) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 49).
13 — Viz také posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 20).
14 — Posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 55).
15 — Rozsudky Parlament v. Rada (C-70/88, EU:C:1990:217, bod 22) a Parlament v. Rada (C-133/06, EU:C:2008:257, bod 57) a posudek 1/09
     (EU:C:2011:123, bod 55).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 7
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
VI – K věci samé
A – Úvodní poznámka
25. Zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP nastane zvláštní, ne-li ojedinělá situace, kdy se
mezinárodní, nadnárodní organizace – Evropská unie – podřídí kontrole jiné mezinárodní organizace
– Rady Evropy – v otázce dodržování elementárních standardů základních práv. Nejen vnitrostátní
a unijní soudy, ale také Evropský soud pro lidská práva (ESLP) tedy budou v oblastech upravených
unijním právem napříště povolány k tomu, aby střežily dodržování základních práv.
26. Vyjednávající delegace zakotvily v návrhu dohody řadu ustanovení s cílem zajistit, aby bylo
přistoupení Unie k EÚLP v souladu s platným unijním primárním právem. V protikladu k tomu, co je
občas naznačováno, tím nebude Unii zajištěno jakési přednostní zacházení oproti ostatním smluvním
stranám EÚLP, nýbrž má být prostřednictvím výhledových ustanovení zohledněna zvláštní situace Unie
a jejích členských států. Tato situace se v neposlední řadě vyznačuje tím, že v záležitostech Evropské
unie dochází často ke komplexní souhře aktů a pravomocí Unie a členských států, zejména platí, že
členské státy jsou zpravidla zapojeny do uplatňování unijního práva.
27. Je zjevné, že tato specifická a složitá situace v otázkách ochrany základních práv musí být
zohledněna prostřednictvím vhodných opatření. Zvláště je třeba zdůraznit tři novinky obsažené
v návrhu dohody, které se týkají určení odpovědnosti Unie, institutu spolužalovaného a předběžného
řízení před Soudním dvorem.
28. Co se předně týče odpovědnosti Unie za případné porušení EÚLP, z čl. 1 odst. 3 věty první návrhu
dohody jasně vyplývá, že přistoupením Unie k EÚLP jí vznikají povinnosti pouze ve vztahu k aktům,
opatřením nebo opomenutím jejích orgánů, institucí a jiných subjektů. V článku 1 odst. 3 větě druhé
návrhu dohody se dodává, že v žádném z ustanovení EÚLP nebo jejích dodatkových protokolů
nemůže být Unii uložena povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření, k nimž by podle
unijního práva neměla pravomoc. V článku 1 odst. 4 větě první návrhu dohody je konečně jasně
stanoveno, že akty, opatření nebo opomenutí orgánů členského státu nebo osob jednajících jejich
jménem se přičítají tomuto státu, i když k nim dojde při uplatňování unijního práva, a to včetně
rozhodnutí přijatých na základě Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU. Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé
návrhu dohody však může Unie v takových případech odpovídat coby spolužalovaná za případné
porušení EÚLP společně s dotyčným členským státem nebo členskými státy.
29. Nový institut spolužalovaného zavedený v článku 3 návrhu dohody – občas také označovaný jako
institut „dalšího žalovaného“ – umožňuje, aby v určitých případech byly Unie a jeden nebo více
členských států společně žalovanými, a tím i rovnoprávnými účastníky řízení před ESLP, i když
stížnost stěžovatele směřuje jen proti Unii, respektive jen proti jednomu nebo více členským státům.
Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé návrhu dohody to jmenovitě platí v případě aktů, opatření nebo
opomenutí orgánů členských států při uplatňování unijního práva.
30. S institutem spolužalovaného je úzce spjato předběžné řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody.
Toto řízení, které je mnohdy označováno jako „předběžné interní přezkumné řízení“, má Soudnímu
dvoru umožnit, aby v právním sporu, který vyvstal před vnitrostátními soudy a nikdy nebyl
předmětem řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU 16, rozhodl o slučitelnosti unijního práva
s EÚLP před tím, než ve věci rozhodne ESLP.
16 — To by mohlo být v určitých případech způsobeno porušením povinnosti soudů nejvyššího stupně položit předběžnou otázku ve smyslu
      čl. 267 třetího pododstavce SFEU, ale stejně tak by se to mohlo opírat o některou ze tří výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku,
      které Soudní dvůr uznal ve své judikatuře „CILFIT“ (viz hlavně rozsudek Cilfit a další, 283/81, EU:C:1982:335).
8                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                              ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
31. Otázku, zda tyto a další novinky upravené v návrhu dohody dokážou zajistit, že přistoupení Unie
k EÚLP bude slučitelné se Smlouvami, bude třeba posoudit v tomto řízení o posudku. V tomto
ohledu je vhodné projít v souladu s členěním žádosti Komise o posudek postupně jednotlivé právní
požadavky kladené unijním primárním právem na dohodu o přistoupení. Jak úprava odpovědnosti
Unie, tak institut spolužalovaného a předběžné řízení přitom budou relevantní v nejrůznějších
souvislostech. Zvláště je nutno ověřit následující:
— zda jsou zachovány pravomoci Unie (oddíl A) 17,
— zda zůstávají nedotčeny pravomoci orgánů Unie (oddíl B) 18,
— zda jsou zachovány specifické rysy Unie a práva Unie (oddíl C) 19,
— zda byla přijata nezbytná opatření pro účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP (oddíl D) 20 a
— zda bylo náležitě přihlédnuto ke zvláštnímu postavení členských států ve vztahu k EÚLP (oddíl E) 21.
32. Zvláštní pozornost si přitom zasluhuje také otázka, zda je uznání jurisdikce ESLP slučitelné
s autonomií unijního práva 22 a zda soudní přezkum činnosti Unie v rámci její společné zahraniční
a bezpečnostní politiky (SZBP) vyhovuje požadavkům na účinnou soudní ochranu ve smyslu článků 6
a 13 EÚLP 23.
B – Zachování pravomocí Unie
33. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU se přistoupení Unie k EÚLP nesmí dotknout pravomocí Unie
vymezených smlouvami.
34. V tomto ustanovení se odráží principiální požadavek členských států, který se vine jako červená nit
Lisabonskou smlouvou, a sice že rozvoj ochrany základních práv na evropské úrovni, ať již
prostřednictvím Listiny základních práv nebo přistoupením k EÚLP, nesmí vést k žádným zvratům
v citlivě vyváženém systému pravomocí, na němž je Evropská unie založena a kterým je
charakterizován její vztah k členským státům 24.
35. Článkem 6 odst. 2 větou druhou SEU má být konečně zajištěno, že přistoupením Unie k EÚLP
nedojde k obcházení postupů k přijímání změn Smluv (článek 48 SEU), a tím k zásahu do „základní
ústavní listiny“ Unie 25.
36. Potřeba ratifikace zamýšlené dohody o přistoupení všemi členskými státy Unie (viz čl. 218 odst. 8
druhý pododstavec SFEU, část věty za středníkem) v žádném případě neznamená, že by se její
ustanovení mohla odchylovat od unijního primárního práva. Takovou mezinárodní dohodu, jako je
zamýšlená dohoda o přistoupení, smí naopak Unie uzavřít jen tehdy, je-li tato dohoda v souladu se
Smlouvami a jen v rozsahu, v němž je s nimi v souladu. Pokud tomu tak není, je zapotřebí před
17 — Body 33 až 104 tohoto názoru.
18 — Body 105 až 156 tohoto názoru.
19 — Body 157 až 236 tohoto názoru.
20 — Body 237 až 248 tohoto názoru.
21 — Body 249 až 279 tohoto názoru.
22 — V tomto ohledu viz body 162 až 196 a konkrétně k SZBP body 185 až 194 tohoto názoru.
23 — V tomto ohledu viz body 82 až 103 tohoto názoru.
24 — V tomto ohledu viz čl. 6 odst. 1 druhý pododstavec SEU a čl. 51 odst. 2 Listiny základních práv, do nichž byl nakonec převzat obsah čl. I-9
     odst. 2 věty druhé a čl. II-111 odst. 2 Smlouvy o Ústavě pro Evropu.
25 — V témž smyslu viz posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 35, poslední věta).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                            9
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
uzavřením mezinárodní dohody na úrovni Unie výslovná změna Smluv 26. Unijním orgánům není
v žádném případě dovoleno mlčky prolomit unijní primární právo („treaty override“) 27, i kdyby jim
v tom členské státy Unie nabídly v rámci vyjednávání a ratifikace mezinárodní dohody pomocnou
ruku.
37. Za těchto souvislostí je v tomto řízení o posudku třeba ověřit, zda zamýšlená dohoda o přistoupení
vede v rozporu se Smlouvou o EU nebo se Smlouvou o FEU k zúžení pravomocí Unie (v tomto ohledu
viz oddíl 1 níže) nebo k rozšíření jejích pravomocí (v tomto ohledu viz oddíl 2 níže); dále je třeba
posoudit, zda by v důsledku povinností, které by Unii uzavřením dohody o přistoupení vznikly, bylo
nezbytné přiznat jí nové pravomoci (v tomto ohledu viz oddíl 3 níže).
1. Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení
38. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU musí být předně zajištěno, aby pravomoci Unie nebyly
v důsledku jejího přistoupení k EÚLP zúženy. To je navíc zdůrazněno v čl. 2 větě první Protokolu č. 8,
podle kterého musí být v dohodě o přistoupení zajištěno, aby se přistoupení k EÚLP „nedotklo“
pravomocí Unie.
39. Z návrhu dohody ani z dokumentů k ní připojených, které má Soudní dvůr v rámci tohoto řízení
o posudku k dispozici, nelze vyvodit nic, co by mohlo ukazovat na zúžení pravomocí Unie vlivem
jejího přistoupení k EÚLP. Ani z vyjádření zúčastněných nic takového nevyplývá.
40. Z mezinárodněprávní vazby na EÚLP budou pro Unii nepochybně vyplývat omezení při výkonu
jejích stávajících pravomocí. EÚLP jakožto mezinárodní dohoda uzavřená Unií totiž bude mít po jejím
přistoupení závazné účinky pro orgány Unie (čl. 216 odst. 2 SFEU).
41. Taková omezení při výkonu pravomocí ale vycházejí z povahy každé právní úpravy, v níž jsou
zaručena základní práva. Primární funkcí základních práv je totiž klást meze jednání státních
i mezinárodních orgánů v zájmu ochrany subjektů práv. Závazek přistoupení k EÚLP obsažený v čl. 6
odst. 2 větě první SEU by postrádal smysl, kdyby Unie nemohla akceptovat omezení vyplývající z EÚLP
pro výkon jejích pravomocí.
42. Tak jako tak Unie již nyní, tj. před svým oficiálním přistoupením, uplatňuje standardy plynoucí
z EÚLP pro ochranu základních práv, takže omezení, která mohou v budoucnu plynout z přistoupení
k EÚLP pro výkon pravomocí unijních orgánů, již – z čistě obsahového hlediska – dávno platí (viz
zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52 odst. 3 větu první 1 Listiny základních práv) 28.
43. Celkově vzato se tedy v důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP nelze obávat žádného
zúžení jejích pravomocí ve smyslu čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU a čl. 2 věty první Protokolu č. 8.
2. Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení
44. Dále je nutno zkoumat, zda může zamýšlené přistoupení k EÚLP jako takové ve svém důsledku
jakkoli rozšiřovat stávající pravomoci Unie. I to by bylo podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU zakázáno.
26 — Tato zásada je vyjádřena mimo jiné v čl. 218 odst. 11 větě druhé SFEU.
27 — V tomto smyslu viz také rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461,
      bod 285), podle něhož povinnosti, které ukládá mezinárodní dohoda, nemohou mít za následek porušení ústavních zásad zakotvených ve
      Smlouvách.
28 — V témž smyslu viz dřívější judikaturu Soudního dvora a z mnoha dalších rozsudky Hauer (44/79, EU:C:1979:290, body 15 a 17), Johnston
      (222/84, EU:C:1986:206, bod 18) a Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461,
      bod 283).
10                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
45. Konečně smyslem zákazu rozšiřování pravomocí Unie, tak jak je stanoven v čl. 6 odst. 2 větě druhé
SEU, je zachování zásady svěřených pravomocí. Jak je známo, podle této zásady jedná Unie pouze
v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve
Smlouvách (čl. 5 odst. 1 věta první a odst. 2 věta první SEU) a pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii
svěřeny, náležejí členským státům (čl. 4 odst. 1 SEU a čl. 5 odst. 2 věta druhá SEU).
46. Již ve svém prvním posudku k přistoupení k EÚLP Soudní dvůr určil, že žádné ustanovení tehdejší
Smlouvy o ES obecně neuděluje unijním orgánům pravomoc přijímat pravidla v oblasti lidských práv
nebo uzavírat mezinárodní úmluvy v této oblasti 29. Na tom nic nezměnily ani následné změny
unijního primárního práva až po Lisabonskou smlouvu. Unie ani nadále nemá obecnou pravomoc
v oblasti základních a lidských práv. V důsledku toho nemůže ani přistoupením k EÚLP žádnou
takovou pravomoc získat 30.
47. Jakékoli obavy z toho, že by zamýšleným přistoupením k EÚLP mohlo dojít k takovému rozšíření
pravomocí Unie, jsou přitom neopodstatněné. Mnohé formulace v návrhu dohody a v dokumentech,
které jsou k němu připojeny, svědčí naopak o tom, že autoři těchto textů usilovali o to, aby tyto
pochybnosti byly rozptýleny již od počátku.
48. Především je jak v čl. 1 odst. 3 větě druhé, tak v čl. 1 odst. 4 návrhu dohody zaručeno, že v případě
přistoupení Unie k EÚLP zůstane unijním právem upravené vymezení pravomocí a odpovědnosti mezi
Unií a jejími členskými státy zachováno.
49. Článek 1 odst. 3 věta druhá návrhu dohody vyzdvihuje skutečnost, že žádné ustanovení EÚLP nebo
jejích dodatkových protokolů neukládá Unii povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření,
pro něž podle unijního práva nemá pravomoc. Tímto ustanovením je zajištěno, že Unie na základě
svého přistoupení k EÚLP nemusí činit nic, k čemuž by jí podle unijního práva scházela pravomoc.
50. Dále z čl. 1 odst. 4 návrhu dohody vyplývá, že Unii nelze přičíst žádné akty, opatření či opomenutí
jejích členských států, i když se jedná o uplatňování unijního práva členskými státy.
51. Tu a tam vyvstane otázka, zda účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP upravená v návrhu dohody
může znamenat rozšíření pravomocí Unie. Tak tomu ale není. Účast Unie v kontrolních orgánech
EÚLP nevede k tomu, že by Unie musela jakkoli jednat mimo rámec pravomocí, kterou jsou jí svěřeny
Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU. Její spolupůsobení ve štrasburských orgánech – ať se jedná o účast
na určitých rozhodnutích Parlamentního shromáždění nebo Výboru ministrů nebo o jmenování
kandidátů na funkci soudce ESLP – je naopak v unijním primárním právu dokonce výslovně
předpokládána (v tomto ohledu viz čl. 1 písm. a) Protokolu č. 8).
52. Pokud jde zvlášť o dohled Výboru ministrů nad výkonem konečných rozsudků ESLP (čl. 46 odst. 2
až 5 EÚLP) a nad plněním podmínek smírného urovnání (čl. 39 odst. 4 EÚLP), nelze spolupůsobení
Unie v tomto orgánu omezovat jen na ty případy, které se týkají jí samotné nebo také členských států
při uplatňování unijního práva. Externí kontrola, kterou EÚLP zavádí, má právě naopak za cíl, aby
každá smluvní strana EÚLP zajišťovala dohled nad případy, které spadají do sféry odpovědnosti jiné
smluvní strany či stran. Rozsáhlé spolupůsobení Unie v tomto systému vzájemného dohledu odpovídá
duchu externí kontroly, na němž je EÚLP založena, a je tedy přímo zahrnuta v požadavku na
přistoupení k EÚLP, který je obsažen v čl. 6 odst. 2 větě první SEU.
29 — Posudek 2/94 (EU:C:1996:140, bod 27).
30 — Bod 2 usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. května 2010 o institucionálních aspektech přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě
      o ochraně lidských práv a základních svobod, dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI), dále jen „usnesení Parlamentu z roku 2010“.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    11
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
53. Na závěr je třeba poznamenat, že zamýšlená dohoda o přistoupení rovněž předem neřeší otázku,
zda a za jakých okolností má Unie pravomoc přistoupit k dalším mezinárodním dohodám na ochranu
základních a lidských práv, včetně stávajících či budoucích dodatkových protokolů k EÚLP. Z pohledu
Rady Evropy totiž návrh dohody prostřednictvím zamýšlené změny čl. 59 odst. 2 EÚLP 31 pouze otevírá
Unii – v rámci mezinárodního práva – možnost přistoupit i k dalším dodatkovým protokolům k EÚLP
než jen k prvnímu a šestému protokolu, k nimž má Unie přistoupit již nyní. K uskutečnění takového
přistoupení je ale zapotřebí zvláštních přístupových instrumentů 32, pro jejichž ratifikaci uvnitř Unie
znovu platí postup podle čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce SFEU.
54. Zajisté by bylo možné si položit otázku, zda Unie, jakmile přistoupí k EÚLP, nenabude na základě
tzv. „doktríny AETR“ 33 výlučnou pravomoc k uzavření dalších mezinárodních dohod v oblasti
základních a lidských práv. V důsledku přistoupení se EÚLP každopádně stane nedílnou součástí
unijního právního řádu 34. Bylo by tedy teoreticky možné argumentovat tak, že Unie na základě svého
přistoupení k EÚLP nabude novou výlučnou vnější pravomoc dle posledního znění čl. 216
odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 SFEU, tj. vnější pravomoc, která dovoluje uzavírání budoucích
mezinárodních smluv jen jí samotné, pokud by takovými dohodami mohla být dotčena ustanovení
EÚLP coby součásti „společných pravidel“ platných v rámci Unie nebo pokud by mohla být změněna
jejich oblast působnosti. Dle mého názoru ale takovému „efektu AETR“ brání čl. 6 odst. 2 věta druhá
SEU coby lex specialis, podle kterého se přistoupení k EÚLP nedotkne pravomocí Unie vymezených
Smlouvami – tzn. jejích pravomocí existujících před přistoupením.
55. Celkově vzato nepřipadá v těchto souvislostech v úvahu, že by zamýšlené přistoupení k EÚLP mělo
ve svém důsledku jakkoli rozšiřovat pravomoci Unie.
3. Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení
56. Nakonec je nutno vyjasnit, zda přistoupení k EÚLP vyžaduje, aby členské státy na Unii přenesly
dodatečné pravomoci.
57. Je jisté, že za současného stavu nelze na tuto otázku dát jednou provždy závaznou a definitivní
odpověď. Nelze totiž vyloučit, že ESLP v budoucnu některé z ustanovení EÚLP vyloží tak, že by mohla
vzniknout potřeba změny unijního primárního práva.
58. Je třeba připustit, že takový scénář je málo pravděpodobný, neboť zaprvé se Unie již nyní řídí
standardy plynoucími z EÚLP pro ochranu základních práv (viz zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52
odst. 3 větu první Listiny základních práv) a zadruhé je v čl. 1 odst. 3 větě druhé návrhu dohody jasně
stanoveno, že EÚLP neukládá Unii žádné povinnosti, k jejichž splnění by jí scházela pravomoc podle
unijního práva.
59. V tomto řízení o posudku je nicméně úkolem Soudního dvora zajistit, aby Unie svým zamýšleným
přistoupením k EÚLP na sebe lehkovážně nevzala mezinárodněprávní závazky, které již dnes zjevně
není schopna plnit vzhledem k její stávající institucionální struktuře.
60. V této souvislosti je třeba důkladně analyzovat tři aspekty zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP,
a to zaprvé předběžné řízení (viz oddíl a) níže), zadruhé povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP,
v nichž je shledáno porušení EÚLP (viz oddíl b) níže), a zatřetí problematiku soudní ochrany v rámci
SZBP (viz oddíl c) níže).
31 — Viz čl. 1 odst. 2 první pododstavec návrhu dohody.
32 — Viz také bod 17 vysvětlující zprávy.
33 — Doktrína AETR vychází z rozsudku Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 15 až 19); její novější shrnutí lze nalézt například v posudku
      1/03 (EU:C:2006:81, body 114 až 133).
34 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
      America a další (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
12                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                     NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                         ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
a) Předběžné řízení
61. V článku 3 odst. 6 návrhu dohody je upraveno předběžné řízení. Podle tohoto ustanovení
poskytne ESLP za určitých předpokladů v rámci před ním probíhajícího řízení Soudnímu dvoru
možnost vyslovit se předem k slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP.
62. Na interní unijní úrovni to znamená, že Unie musí být nadána nezbytnými pravomocemi
k zavedení takového předběžného řízení. Pokud by se zjistilo, že Unii v interní rovině scházejí právní
předpoklady k zavedení předběžného řízení, nemohla by dohodu o přistoupení uzavřít.
63. Ve veřejné debatě o přistoupení Unie k EÚLP byly v ojedinělých případech vyjadřovány
pochybnosti o tom, zda lze předběžné řízení zavést bez předchozí změny zakládacích smluv Evropské
unie. V tomto řízení o posudku zastávalo jmenovitě Polsko názor, že zavedení předběžného řízení je
za současného stavu se Smlouvami neslučitelné.
64. Je skutečností, že předběžné řízení nefiguruje mezi soudními řízeními výslovně upravenými ve
Smlouvách o EU a o FEU, jejichž vedením je Soudní dvůr Evropské unie jakožto orgán (čl. 19 odst. 1
věta první SEU) pověřen. Tato okolnost ale ještě sama o sobě neopravňuje k závěru, že primární právo
za svého současného stavu brání zavedení předběžného řízení.
65. Soudní dvůr totiž uznal, že mezinárodní dohoda uzavřená se třetími státy může Soudnímu dvoru
dokonce svěřit nové soudní pravomoci za podmínky, že přiznání těchto pravomocí nezasahuje do
samotné podstaty funkce Soudního dvora tak, jak je koncipována ve Smlouvách o EU a o FEU 35.
66. V případě předběžného řízení upraveného v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody je nejisté již to, zda se
vůbec jedná o novou soudní pravomoc Soudního dvora. Lze totiž zcela jistě argumentovat, že se
v případě předběžného řízení před Soudním dvorem během probíhajícího řízení před ESLP jedná
pouze o nový způsob výkonu již existujících soudních pravomocí unijního soudu podle čl. 19 odst. 1
věty druhé a odst. 3 SEU.
67. I kdyby se ale mělo připustit, že zavedením předběžného řízení vzniká Soudnímu dvoru nová
soudní pravomoc, nejedná se každopádně o pravomoc, jež by zasahovala do samotné podstaty funkce
Soudního dvora stanovené ve Smlouvách. Předběžné řízení právě naopak přispívá k tomu, aby mohl
Soudní dvůr lépe plnit úkol, který je mu od počátku svěřen, a aby mu byl navíc zachován monopol –
přinejmenším v oblasti komunitarizovaných politik – k přezkumu legality aktů orgánů, institucí
a jiných subjektů Unie 36.
68. Podstatou úkolu Soudního dvora je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv
(čl. 19 odst. 1 věta druhá SEU). Za tím účelem mu zejména přísluší vykládat unijní právo (čl. 267
první pododstavec písm. a) a b) SFEU) a přezkoumávat legalitu aktů orgánů, institucí a jiných
subjektů Unie (čl. 263 první pododstavec SFEU a čl. 267 první pododstavec písm. b) SFEU).
69. Tatáž funkce, tj. výklad unijního práva a přezkum legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů
Unie, je Soudnímu dvoru určena v podstatě též v rámci předběžného řízení ve smyslu čl. 3 odst. 6
návrhu dohody.
70. Procesní rámec, ve kterém bude Soudní dvůr tuto funkci v případě takového předběžného řízení
vykonávat, bude zajisté jiný než v případě žaloby na neplatnost nebo řízení o předběžné otázce (články
263 SFEU a 267 SFEU). Rozdíly mohou existovat zvláště v souvislosti s aktivní legitimací, s průběhem
řízení, s případnými závaznými lhůtami a s účinky rozhodnutí Soudního dvora.
35 — Posudek 1/92 (EU:C:1992:189, bod 32) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 75).
36 — V tomtéž smyslu viz posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 24).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                  13
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
71. Takové rozdíly samy o sobě nezmění podstatu pravomocí Soudního dvora ani dalších unijních
orgánů případně zapojených do předběžného řízení; v žádném případě přitom nebude do jejich
podstaty zasaženo v takové míře, že by bylo odůvodněné prohlásit návrh dohody za neslučitelný se
Smlouvami 37.
72. Předběžné řízení naopak patří, jak zdůraznil Soudní dvůr, k bezpodmínečným předpokladům pro
přistoupení Unie k EÚLP 38. Zavedení takového řízení přispívá k zachování specifických rysů Unie
a práva Unie, jakož i pravomocí Soudního dvora (článek 1 a čl. 2 věta první Protokolu č. 8) 39.
73. Takové řízení je tedy nezbytnou součástí opatření vyžadovaných v souvislosti s tímto přistoupením,
k jehož uskutečnění čl. 6 odst. 2 věta první SEU a Protokol č. 8 nejen zmocňují, ale též zavazují.
V článku 1 písm. a) Protokolu č. 8 je navíc výslovně stanoveno, že bude přijata taková „zvláštní úprava
případné účasti Unie v kontrolních orgánech“ EÚLP.
74. K úpravě konkrétní podoby předběžného řízení na unijní úrovni bude nezbytné doplnění statutu
Soudního dvora, které ale nebude mít povahu „ústavní změny“, a bude tedy proveditelné řádným
legislativním postupem (čl. 281 druhý pododstavec SFEU) bez nutnosti formálního postupu pro
přijímání změn Smluv (článek 48 SEU) 40.
75. Dle mého mínění by ale prosté převzetí příslušné procesní úpravy do rozhodnutí Rady o schválení
zamýšlené dohody o přistoupení nebylo dostačující, neboť by se tím obcházel řádný legislativní postup
upravený v čl. 281 druhém pododstavci SFEU a vydávané procesní úprava by navíc neměla stejné
účinky a stejnou právní sílu jako ustanovení statutu.
76. Teprve až budou požadovaná ustanovení – zvláště ustanovení o aktivní legitimaci, o průběhu řízení
a o účinku rozhodnutí Soudního dvora – zakotvena ve statutu Soudního dvora, bude předběžné řízení
plně funkční a podle čl. 19 odst. 3 písm. c) SEU ve spojení s čl. 281 druhým pododstavcem SFEU
a článkem 51 SEU bude možné ho zařadit mezi „ostatní případy uvedené ve Smlouvách“, k jejichž
rozhodování je Soudní dvůr povolán.
b) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP
77. Ani povinnost zakotvená v čl. 46 odst. 1 EÚLP zajistit naplňování rozsudků ESLP, v nichž je
shledáno porušení EÚLP ze strany orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, nevyžaduje žádné
přenesení nových pravomocí na Unii.
78. Takové rozsudky ESLP mají deklaratorní povahu a EÚLP svým smluvním stranám nepředepisuje,
jak mají konkrétně naplnit rozsudky, které vůči nim byly vydány, ale ponechává jim za tím účelem
určitý prostor pro uvážení 41.
37 — V tomto smyslu viz také posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 14 ve spojení s body 18 a 23).
38 — Diskuzní dokument Soudního dvora Evropské unie o některých aspektech přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských
      práv a základních svobod, předložený dne 5. května 2010, dostupný na internetové stránce Soudního dvora Evropské unie:
      http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (naposledy navštívena dne 12. května 2014), zejména body 9, 11 a 12; v tomtéž smyslu viz
      Společné sdělení předsedů Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora Evropské unie v návaznosti na setkání mezi oběma
      soudními orgány v lednu 2011, zveřejněné dne 24. ledna 2011, dostupné na internetové stránce Soudního dvora Evropské unie:
      http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (naposledy navštívena dne 12. května 2014), zejména bod 2 poslední odstavec.
39 — Viz níže body 121 až 135 a 180 až 184 tohoto názoru.
40 — Nová ustanovení statutu Soudního dvora by musela být případně doplněna o dodatečnou podrobnější úpravu v jednacím řádu Soudního
      dvora.
41 — V tomto ohledu viz také bod 11 Deklarace smluvních států EÚLP u příležitosti jejich konference na nejvyšší úrovni o budoucnosti
      Evropského soudu pro lidská práva („Brightonská deklarace“), přijaté v Brightonu v dubnu 2012, dostupné ve francouzském a anglickém
      jazyce na internetové stránce Rady Evropy: http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (naposledy navštívena dne 14. května
      2014).
14                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                          NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                              ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
79. Porušení EÚLP, které konstatuje ESLP, bude zpravidla na úrovni Unie odstraněno tím, že sporný
právní akt unijního orgánu bude zrušen nebo změněn. Unie je nepochybně nadána pro případ
takového actus contrarius nezbytnými pravomocemi; jedná se o tytéž pravomoci, jež sloužily jako
podklad pro vydání uvedeného právního aktu. K tomu se připojuje pravomoc unijních soudů zrušit
unijní právní akt nebo jej prohlásit za neplatný za podmínek stanovených ve Smlouvách
(článek 263 SFEU a 267 SFEU).
80. Je také možné, že rozsudek ESLP bude vyžadovat prvotní přijetí unijního právního aktu nebo bude
podkladem pro přiznání náhrady škody. I takovéto povinnosti budou moci unijní orgány v rámci
pravomocí, které jim svěřují Smlouvy, bez problémů dostát, zvláště když čl. 1 odst. 3 věta druhá
návrhu dohody jasně stanoví, že EÚLP nezavazuje Unii k ničemu, k čemuž by jí podle Smluv scházela
pravomoc.
81. Pokud by porušení EÚLP, které konstatoval ESLP, bylo důsledkem pravomocného rozhodnutí
některého z unijních soudů, mohlo by být v určitých případech nutné znovuzahájení dotyčného
soudního řízení. Doplnění článku 44 statutu Soudního dvora, které by k tomu bylo nezbytné 42, se
může uskutečnit podle čl. 281 druhého pododstavce SFEU, přičemž se nelze obávat, že dojde k zásahu
do samotné podstaty funkcí unijních soudů. V tomto rozsahu platí odpovídajícím způsobem to, co bylo
uvedeno výše k předběžnému řízení 43.
c) Soudní ochrana v rámci SZBP
82. Mnohem spornější než oba výše posuzované aspekty je ale otázka, zda současné pravomoci Unie –
přesněji řečeno pravomoci Soudního dvora Evropské unie jakožto orgánu (čl. 19 odst. 1 věta první
SEU) – stačí k tomu, aby byla v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky zajištěna úroveň
soudní ochrany vyhovující požadavkům stanoveným v článcích 6 a 13 EÚLP 44.
83. Na jednu stranu totiž bude mít přistoupení k EÚLP nepochybně za následek, že Unie bude muset
ve všech svých činnostech, včetně SZBP, dodržovat záruky základních práv vyplývající z EÚLP, a tím
i zásadu účinné soudní ochrany podle článků 6 a 13 EÚLP 45. Těchto povinností by se Unie nemohla
zprostit ani prostřednictvím mezinárodněprávní výhrady při podpisu dohody o přistoupení nebo při
uložení své ratifikační listiny, neboť podle čl. 57 odst. 1 věty druhé EÚLP nejsou „výhrady všeobecné
povahy“ povoleny 46 a navíc článek 11 návrhu dohody žádné výhrady k dohodě o přistoupení
neumožňuje.
84. Na druhou stranu ale platí v rámci Unie zásada, že Soudní dvůr Evropské unie nemá pravomoc ve
vztahu k ustanovením primárního práva o SZBP ani k aktům přijatým na jejich základě (čl. 24 odst. 1
druhý pododstavec věta šestá SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU). Jen zcela výjimečně mají
v oblasti SZBP unijní soudy pravomoc podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU; tato jejich pravomoc
zahrnuje jednak kontrolu dodržování tzv. doložky o nedotknutelnosti (článek 40 SEU) a jednak žaloby
na neplatnost podávané jednotlivci (čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU) proti omezujícím opatřením
přijatým Radou v rámci SZBP.
42 — V tomto ohledu viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům č. R (2000) 2 ze dne 19. ledna 2000 o opětovném přezkumu
      nebo znovuzahájení řízení v některých věcech na vnitrostátní úrovni v návaznosti na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva. Jako vzor
      mohou sloužit například důvody pro znovuzahájení řízení, které zná německé právo a které jsou obsaženy v § 580 bodě 8
      Zivilprozessordnung (občanského soudního řádu) a v § 359 bodě 6 Strafprozessordnung (trestního řádu).
43 — Viz body 64 až 74 tohoto názoru.
44 — K příbuzné problematice, zda zvláštnosti SZBP brání uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie, viz níže body 185 až 195 tohoto názoru.
45 — V souladu s bodem 23 vysvětlující zprávy platí odpovědnost Unie nezávisle na souvislostech, v nichž k aktům, opatřením nebo opomenutí
      jejích orgánů, institucí a jiných subjektů došlo, a výslovně zahrnuje záležitosti týkající se SZBP; viz také čl. 3 odst. 2 návrhu dohody, podle
      kterého jsou do odpovědnosti Unie zahrnuta také její rozhodnutí vydávaná na základě Smlouvy o EU.
46 — Štrasburský soud v každém jednotlivém případě velmi důkladně ověřuje, zda je výhrada učiněná smluvní stranou přípustná a zvláště zda je
      formulována dostatečně přesně; viz rozsudek ESLP ze dne 4. března 2014, Grande Stevens a další v. Itálie (stížnosti č. 18640/10, 18647/10,
      18663/10, 18668/10 a 18698/10, body 204 až 211).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                               15
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
85. Lze soudní ochranu v rámci SZBP poskytovanou v unijním právním řádu považovat z hlediska
uvedeného omezení soudních pravomocí unijních soudů za účinnou soudní ochranu ve smyslu článků
6 a 13 EÚLP? Nebo by Unie na sebe přistoupením k EÚLP, tak jak je předpokládáno v návrhu dohody,
vzala v souvislosti se soudní ochranou v rámci SZBP mezinárodněprávní závazky, k jejichž splnění
schází jejím orgánům – jmenovitě Soudnímu dvoru Evropské unie – nezbytné pravomoci? Pokud by
Soudní dvůr zjistil, že platí posledně uvedené tvrzení, pak by to nejen bránilo Unii v přistoupení
k EÚLP, ale rovněž by tím byla odhalena v rámci Unie mezera v systému soudní ochrany, která by již
nyní – a to nejen z hlediska zásady homogenity podle čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv –
byla vysoce problematická.
86. Komise 47 navrhuje, aby bylo na případné pochybnosti o účinnosti soudní ochrany jednotlivců
v rámci SZBP reagováno zvlášť širokým výkladem druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém
pododstavci SFEU. Podle Komise by mělo být uvedené ustanovení chápáno tak, že Soudní dvůr
Evropské unie má pravomoc nejen v případě žalob na neplatnost podávaných jednotlivci proti
omezujícím opatřením, ale že může nadto rozhodovat také o žalobách na náhradu škody a odpovídat
na žádosti vnitrostátních soudů o rozhodnutí o předběžné otázce v oblasti SZBP. Dále je Komise
zastáncem toho, aby byly možnosti soudní ochrany jednotlivců v rámci SZBP uzpůsobeny tak, že pod
ně budou spadat nejen akty ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU, které mají právně závazné
účinky, ale také prosté faktické úkony, tj. úkony bez právních účinků.
87. Na jednání Komise dodala, že kontrola dodržování článku 40 SEU upravená v rámci první
možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SEU umožňuje unijním soudům zajistit v rámci
SZBP přiměřenou soudní ochranu.
88. Podobně jako mnozí ze zúčastněných 48 mám značné pochybnosti o tom, zda chápání obou
alternativ podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU, ze kterého Komise vychází, představuje právně
schůdnou cestu k zaručení účinné soudní ochrany jednotlivcům v rámci SZBP ve smyslu článků 6
a 13 EÚLP.
89. Zaprvé Komise svým výkladem opomíjí vztah mezi pravidlem a výjimkou, na kterém je
článek 275 SFEU postaven; zásadu neexistence pravomoci unijních soudů v rámci SZBP, která je
zakotvena v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci větě šesté SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU,
přetváří v její pravý opak. Zadruhé takto chápanou pravomocí Soudního dvora v případě řízení
o předběžné otázce a o žalobě na náhradu škody v rámci SZBP naráží na jasné znění druhé možnosti
uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU, kde se hovoří pouze o pravomoci v případě žalob na
neplatnost podávaných jednotlivci podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU proti omezujícím
opatřením, nikoli však o žalobách s jiným předmětem nebo jiné povahy a již vůbec ne o otázkách
vnitrostátních soudů ve smyslu článku 267 SFEU.
90. Geneze článku 275 SFEU 49 potvrzuje, že názor Komise nelze přijmout. Toto ustanovení mělo být
původně zařazeno do Smlouvy o Ústavě pro Evropu jako článek III-376. Jeho formulace v podstatě
vychází z prací Evropského konventu, které se projevily v článku III-282 návrhu Smlouvy o Ústavě pro
Evropu 50. Jak vyplývá z materiálů Evropského konventu, bylo v dané době skutečně diskutováno
o velkorysejším nastavení pravomocí unijních soudů v rámci SZBP, ukázalo se však, že s takovými
47 — V podobném smyslu se vyjádřila menšina členských států zúčastněných v řízení o posudku.
48 — Francie, Spojené království a Rada se ve svých písemných a ústních vyjádřeních postavily zvlášť rezolutně proti postojům Komise.
49 — Obecně k možnosti zohlednění geneze při výkladu ustanovení Smluv viz rozsudky Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, bod 135), Komise
     v. Parlament a Rada (C-427/12, EU:C:2014:170, bod 36) a Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625,
     body 50, 59 a 70), jakož i mé stanovisko v posledně uvedené věci (EU:C:2013:21, bod 32).
50 — Přijatý Evropským konventem ve dnech 13. června 2003 a 10. července 2003 a předložený předsedovi Evropské rady v Římě dne
     18. července 2003.
16                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
návrhy nebude možné dosáhnout konsensu 51. Nakonec se Konvent, jakož i po něm následující obě
mezivládní konference ke Smlouvě o Ústavě a k Lisabonské smlouvě držely modelu takového
uspořádání SZBP, které by probíhalo do značné míry na mezivládní úrovni a v němž měly být unijním
soudům poskytnuty jen úzce vymezené pravomoci.
91. Nadto by se takový výklad článku 275 SFEU, jak jej navrhuje Komise, rovnal rozšíření pravomocí
Unie, které by nebylo slučitelné s čl. 6 odst. 1 druhým pododstavcem a odst. 2 větou druhou SEU,
přesněji řečeno rozšíření soudních pravomocí Soudního dvora Evropské unie coby unijního orgánu 52.
92. Z judikatury „Les Verts“, „Kadi“, „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ 53, na niž poukazuje Komise,
rovněž nevyplývá nic, čím by bylo možné její postoj podepřít. Ve zmíněných případech sice Soudní
dvůr zdůraznil, že Unie je společenstvím práva, z dnešního pohledu spíše unií práva. Na základě
tohoto zásadního zjištění Soudní dvůr připomněl, že se ani členské státy, ani unijní orgány nemohou
vyhnout přezkumu slučitelnosti svých aktů se Smlouvami jakožto ústavní listinou Unie 54. Z tohoto
zásadního zjištění ale nijak nevyvodil, že by měly být takřka praeter legem uznány nové, v primárním
právu neupravené právní prostředky nebo typy řízení před unijními soudy.
93. Je třeba připustit, že se Soudní dvůr v uvedených věcech vyslovil pro takový výklad primárního
práva, který co možná nejlépe zajistí užitečný účinek jednotlivých druhů řízení upravených
Smlouvami. Například v rozsudku „Les Verts“ uznal, že žaloba na neplatnost podle článku 173 Smlouvy
o EHS může být podána též proti aktům Parlamentu s právními účinky vůči třetím osobám 55. Podobně
pak v rozsudcích „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ vyložil rozsah použití řízení o předběžné otázce
podle čl. 35 odst. 1 EU 56 pro tehdejší „třetí pilíř“ tak, že se uvedené řízení může týkat veškerých
opatření přijatých Radou, která mají mít právní účinky vůči třetím osobám.
94. Pro zde probíranou problematiku mi však připadá poučnější skutečnost, že Soudní dvůr
v rozsudcích „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ výslovně odmítl uznat v rámci tehdejšího „třetího
pilíře“ ty druhy žalob, které nebyly výslovně ve Smlouvě o EU ve znění Amsterodamské smlouvy
upraveny. Zvláště pak v takovéto souvislosti odmítl možnost podat žalobu na náhradu škody 57. To lze
bez dalšího použít i na zde posuzovanou otázku soudní ochrany v rámci tehdejšího „druhého pilíře“,
tzn. v rámci SZBP, kde jsou pravomoci unijních soudů tradičně ještě omezenější 58.
95. Za tohoto stavu není Komisí navrhovaný výklad článku 275 SFEU přesvědčivý. Nehledě na
neopodstatněnost argumentů Komise ostatně není její zvlášť široký výklad pravomocí unijních soudů
vůbec nezbytný k zajištění účinné soudní ochrany jednotlivcům v rámci SZBP. Zcela trefné
konstatování, že se ani členské státy, ani unijní orgány nemohou vyhnout přezkumu slučitelnosti svých
aktů se Smlouvami jakožto ústavní listinou Unie, totiž nemusí vždy nutně vést k závěru, že je dána
pravomoc unijních soudů.
51 — Sekretariát Evropského konventu, doplňující zpráva k otázce soudního přezkumu v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky
      (Dokument CONV 689/1/03 ze dne 16. dubna 2003, bod 5 a bod 7 písm. c), a průvodní poznámka předsednictva k článkům o Soudním
      dvoře a Tribunálu (Dokument CONV 734/03 ze dne 2. května 2003, viz zejména tam obsažená vysvětlení k navrhovanému článku 240a).
52 — V tomto ohledu viz rozsudek Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97) a mé stanovisko
      v uvedené věci (EU:C:2013:21, body 112 a 113).
53 — Rozsudky Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166), Gestoras Pro Amnistía a další v. Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115), Segi a další
      v. Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116) a Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05
      P, EU:C:2008:461).
54 — Rozsudky Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 23), Gestoras Pro Amnistía a další v. Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115,
      bod 51) a Segi a další v. Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 51); v tomtéž smyslu viz rozsudky Kadi a Al Barakaat International
      Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, bod 281), E a F (C-550/09, EU:C:2010:382, bod 44), Polsko
      v. Komise (C-336/09 P, EU:C:2012:386, bod 36) a Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, bod 91).
55 — Rozsudek Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 25).
56 — Smlouva o Evropské unii ve znění Amsterodamské smlouvy.
57 — Rozsudky Gestoras Pro Amnistía a další v. Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115, body 46 až 48) a Segi a další v. Rada (C-355/04
      P, EU:C:2007:116, body 46 až 48).
58 — V tomtéž smyslu – byť se ještě jedná o právní stav před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost – viz rozsudky Gestoras Pro Amnistía
      a další v. Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115, bod 50) a Segi a další v. Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, bod 50).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         17
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
96. Jak totiž dokládá čl. 19 odst. 1 SEU, systém právní ochrany vytvořený Smlouvami je založen na
dvou pilířích, z nichž jeden představují unijní soudy a druhý vnitrostátní soudy 59. Není-li tedy dána
žádná přímá možnost podání žaloby k unijním soudům, což je v oblasti SZBP pravidlem, pak je
a zůstává pravomoc na straně vnitrostátních soudů. Toto konečně vyplývá ze zásady svěřených
pravomocí, podle níž pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (čl. 4
odst. 1 SEU ve spojení s čl. 5 odst. 1 větou první a odst. 2 SEU) 60.
97. Členským státům je navíc v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU výslovně uložena povinnost
stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblasti SZBP, tj. v jedné z oblastí
pokrytých právem Unie 61.
98. V mnoha ohledech vyžaduje SZBP provedení na úrovni orgánů členských států (čl. 26 odst. 3 SEU,
čl. 42 odst. 3 SEU a čl. 44 odst. 1 SEU). V takových případech je jednotlivci tak jako tak předurčeno
obrátit se na vnitrostátní soudy, chce-li podrobit soudnímu přezkumu akty, opatření nebo opomenutí
v rámci SZBP, které mu jakkoli zakládají účinky 62.
99. I když je ale SZBP provedena na úrovni vlastních orgánů, institucí a jiných subjektů Unie tak, že se
jednotlivce bezprostředně a osobně dotýká, není jednotlivci cesta k vnitrostátním soudům uzavřena,
ledaže se může výjimečně domoci soudní ochrany přímo u unijních soudů v rámci druhé možnosti
uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU. S výhradou pravomocí přiznaných Soudnímu dvoru
Evropské unie Smlouvami totiž nejsou podle článku 274 SFEU dokonce ani spory, v nichž je sama Unie
stranou, vyňaty z pravomoci vnitrostátních soudů. Vzhledem k úpravě obsažené v čl. 24 odst. 1 druhém
pododstavci větě šesté SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU by to mělo být v rámci SZBP běžné.
100. Jsou-li soudům členských států předloženy takové spory v rámci SZBP, jsou tyto soudy povinny
uplatňovat unijní právo. Přitom musí případně ověřit, zda jsou akty orgánů, institucí či jiných subjektů
Unie v rámci SZBP slučitelné s unijním právem vyšší právní síly, a zjistí-li, že s ním slučitelné nejsou,
pak je v konkrétním sporu nepoužijí 63. Na rozdíl od toho, co platí u komunitarizovaných politik, totiž
Smlouvy podle čl. 24 odst. 1 druhého pododstavce věty šesté SEU a čl. 275 prvního pododstavce SFEU
neupravují v oblasti SZBP, jak již bylo uvedeno 64, žádnou pravomoc Soudního dvora k řízení
o předběžné otázce. V důsledku toho si Soudní dvůr nemůže v rámci SZBP nárokovat svůj jinde
uznaný monopol k přezkumu legality činnosti orgánů, institucí a jiných subjektů Unie. V souladu
s tím proto jeho ustálená judikatura, která vychází z rozsudku Foto-Frost 65, nemůže být dle mého
názoru použita v rámci SZBP. Na rozdíl od toho, co platí v nadnárodně strukturovaných oblastech
unijního práva, neexistuje v rámci SZBP žádná obecná zásada, podle které by legalita aktů unijních
orgánů mohla být ověřována pouze unijními soudy.
59 — Posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 66) a rozsudek Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, bod 90).
60 — V tomto smyslu také – byť se ještě jedná o právní stav před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost – viz stanovisko generálního advokáta
     Mengozziho ve věci Gestoras Pro Amnistía a další v. Rada (C-354/04 P a C-355/04 P, EU:C:2006:667, zejména body 99 a 104).
61 — V tomtéž smyslu viz rozsudky Unión de Pequeños Agricultores v. Rada (C-50/00 P, EU:C:2002:462, bod 41), Gestoras Pro Amnistía a další
     v. Rada (C-354/04 P, EU:C:2007:115, bod 56), Segi a další v. Rada (C-355/04 P, EU:C:2007:116, bod 56) a Inuit Tapiriit Kanatami a další
     v. Parlament a Rada (C-583/11 P, EU:C:2013:625, body 100 a 101).
62 — V tomtéž smyslu stanoví také čl. 1 odst. 4 věta první návrhu dohody, že se akty, opatření a opomenutí vnitrostátních orgánů při uplatňování
     unijního práva přičítají členským státům.
63 — V tomto smyslu – byť v poněkud jiných souvislostech – viz také stanovisko generálního advokáta Mengozziho ve věci Gestoras Pro Amnistía
     a další v. Rada (C-354/04 P a C-355/04 P, EU:C:2006:667, body 121 až 132).
64 — Viz výše body 88 až 95 tohoto názoru.
65 — Rozsudek Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, body15 až 20).
18                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
101. Z hlediska integrační politiky je nepochybně velmi politováníhodné, že Soudnímu dvoru schází
v otázkách SZBP pravomoc k řízení o předběžné otázce a monopol k rozhodování o neplatnosti
unijních aktů ve smyslu judikatury Foto-Frost, protože takto nelze v rámci SZBP zajistit jednotný
výklad a jednotné uplatňování unijního práva. Jedná se však o logický důsledek rozhodnutí autorů
Smluv i nadále organizovat SZBP především mezivládně a omezit nadnárodní prvek, s nímž je vždy
pravomoc Soudního dvora těsně spjata, na úzce vymezené výjimečné případy, které jsou v čl. 275
druhém pododstavci SFEU vyjmenovány taxativně.
102. Účinná soudní ochrana pro jednotlivce, kterou požadují články 6 a 13 EÚLP, může být zajištěna
i bez pravomoci Soudního dvora k řízení o předběžné otázce a bez jeho monopolu k rozhodování
o neplatnosti unijních aktů.
103. Celkově vzato je tedy třeba ohledně SZBP konstatovat, že se zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP
může uskutečnit bez zavedení nových pravomocí Soudního dvora Evropské unie, neboť v otázkách
SZBP je účinná soudní ochrana pro jednotlivce zaručena zčásti unijními soudy (čl. 275 druhý
pododstavec SFEU) a zčásti soudy vnitrostátními (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU
a článek 274 SFEU).
4. Dílčí závěr
104. Z výše uvedeného vyplývá, že se nelze obávat toho, že by návrh dohody mohl změnit pravomoci
Unie stanovené Smlouvami. K provedení zamýšlené dohody o přistoupení v rámci Unie ostatně
nebude zapotřebí žádného přenesení nových pravomocí na Unii.
C – Zachování pravomocí unijních orgánů
105. Z článku 2 věty první a článku 3 Protokolu č. 8 dále vyplývá, že se přistoupení k EÚLP nesmí
dotknout pravomocí unijních orgánů. Tento požadavek je třeba zkoumat v prvé řadě ve vztahu
k pravomocem Soudního dvora Evropské unie (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) (k tomu viz oddíl 1
níže). Pro úplnost se budu následně v krátkosti zabývat pravomocemi ostatních unijních orgánů (viz
oddíl 2 níže), přičemž zvláštní pozornost bude zasluhovat unijní právní systém ukládání finančních
sankcí v oblasti hospodářské soutěže (viz oddíl 2 písm. b) níže).
1. Pravomoci Soudního dvora Evropské unie
106. Role Soudního dvora Evropské unie, jemuž přísluší zajišťovat dodržování práva při výkladu
a provádění Smluv (čl. 19 odst. 1 SEU), má pro právní řád zřízený Smlouvami zásadní význam 66.
S ohledem na zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP je třeba zkoumat zejména dva aspekty: zaprvé
monopol unijních soudů k řešení sporů (viz k tomu oddíl a) níže) a zadruhé jejich pravomoci
v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem legality unijních právních aktů (viz k tomu
oddíl b) níže). Vedle toho je třeba se v krátkosti pozastavit nad 16. dodatkovým protokolem k EÚLP
(viz oddíl c) níže).
66 — V tomto smyslu viz posudek 1/91 (EU:C:1991:490, bod 46) a rozsudek Komise v. Irsko (C-459/03, EU:C:2006:345, bod 169), kde se
     v souvislosti s rolí Soudního dvora hovoří o „základech Společenství“, resp. o „základním rysu soudního systému Společenství“; obdobně viz
     rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, EU:C:2008:461, body 285 a 304).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         19
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
a) Monopol unijních soudů k řešení sporů (článek 344 SFEU)
107. V článku 344 SFEU se členské státy Unie zavázaly, že „spory o výklad nebo provádění Smluv
nebudou řešit jinak, než jak stanoví Smlouvy“. Podle ustálené judikatury je uvedené ustanovení
výrazem toho, že je Soudní dvůr Evropské unie nadán výlučnou pravomocí k rozhodování veškerých
sporů mezi členskými státy, pokud se týkají unijního práva 67 (viz k tomu článek 259 SFEU). Totéž
musí tím spíše platit i pro spory mezi Unií a jedním nebo více jejími členskými státy (viz zejména
článek 258 SFEU, čl. 263 druhý pododstavec SFEU, čl. 265 první pododstavec SFEU
a článek 268 SFEU). Jinak řečeno, členské státy poskytly unijním soudům k řešení svých sporů
týkajících se unijního práva monopol, který je v rámci primárního práva zakotven v článku 344 SFEU.
108. Na ochranu této zásadní funkce unijních soudů se v článku 3 Protokolu č. 8 stanoví, že žádné
ustanovení zamýšlené dohody o přistoupení se nesmí dotknout článku 344 SFEU.
109. V této souvislosti je patrně zapotřebí posoudit zejména řízení o mezistátních stížnostech upravené
v článku 33 EÚLP 68, podle kterého může každá smluvní strana předložit ESLP každé údajné porušení
EÚLP a jejích dodatkových protokolů jinou smluvní stranou 69. Posledně uvedené ustanovení je třeba
chápat ve spojení s článkem 55 EÚLP, podle kterého smluvní strany v zásadě souhlasí s tím, že spory
vyplývající z výkladu nebo provádění EÚLP nebudou předkládat k jinému způsobu urovnání, než je
stanoveno v EÚLP.
110. Mezi povinností členských států vyplývající z článku 344 SFEU předkládat spory týkající se
unijního práva výlučně Soudnímu dvoru a povinností stanovenou v článku 55 EÚLP řešit spory
týkající se EÚLP cestou mezistátních stížností před ESLP panuje očividně napětí. Přistoupením Unie
se totiž EÚLP stane – jak již bylo uvedeno výše – nedílnou součástí unijního právního řádu 70 (viz také
článek 216 odst. 2 SFEU). Na rozdíl od překvapivého závěru Komise je tedy zcela možné, že po tomto
přistoupení dojde v oblasti působnosti unijního práva ke sporům mezi členskými státy Unie nebo mezi
členskými státy a Unií týkajícím se výkladu nebo uplatňování EÚLP.
111. Kdyby mělo být k řešení takového sporu použito řízení o mezistátní stížnosti podle článku 33
EÚLP před ESLP, jednalo by se o porušení výlučné pravomoci Soudního dvora, a tím o porušení
článku 344 SFEU.
112. Při vyjednávání o zamýšleném přistoupení Unie k EÚLP byl tento problém dobře rozpoznán.
K jeho řešení byl do návrhu dohody vložen článek 5, podle kterého řízení před Soudním dvorem
Evropské unie „nepředstavují řízení k urovnání sporů ve smyslu článku 55 EÚLP“. Ve vysvětlující
zprávě je toto ustanovení návrhu dohody zpřesněno tak, „že článek 55 EÚLP nebrání použití pravidla
zakotveného v článku 344 SFEU“ 71.
113. Dle výkladu obsaženého ve vysvětlující zprávě tedy článek 5 návrhu dohody řeší možný konflikt
mezi článkem 55 EÚLP a článkem 344 SFEU v tom smyslu, že Unie a její členské státy smí i nadále
případné vzájemné spory ohledně výkladu a uplatňování EÚLP řešit před unijními soudy a nejsou
povinny zahajovat podle článku 33 EÚLP řízení o mezistátní stížnosti před ESLP.
67 — Posudek 1/91 (EU:C:1991:490, bod 46) a rozsudek Komise v. Irsko (C-459/03, EU:C:2006:345, body 123 a 169).
68 — Podle čl. 4 odst. 2 návrhu dohody se toto řízení po přistoupení Unie k EÚLP přejmenuje na „řízení o stížnosti mezi smluvními stranami“.
     Pro zjednodušení však budu i nadále používat výraz „mezistátní stížnosti“.
69 — V praxi k takovým řízením dochází zřídkakdy.
70 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
     America a další (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
71 — Bod 74 poslední věta vysvětlující zprávy.
20                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
114. V návrhu dohody ani dokumentech k němu v připojených však není reálně vyloučeno, aby členské
státy Unie přece jen předložily ESLP vzájemný spor týkající se unijního práva a související s výkladem
a uplatňováním EÚLP, přestože by k tomu nebyly podle článku 55 EÚLP ve spojení s článkem 5
návrhu dohody mezinárodněprávně zavázány.
115. Pokud by mělo být zajištěno, že ve sporech týkajících se unijního práva a souvisejících s EÚLP
nebude za žádných okolností docházet k takovému nerespektování výlučné pravomoci Soudního dvora
členskými státy Unie, musela by zamýšlená dohoda o přistoupení – například po vzoru článku 282
Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu 72 – obsahovat úpravu jdoucí nad rámec
ustanovení článku 5 návrhu dohody, která by nejen ponechávala článek 344 SFEU nedotčený, ale která
by mu též zajišťovala přednost před článkem 33 EÚLP. Vůči současně podaným mezistátním
stížnostem by pak bylo možné uplatnit před ESLP námitku nepřijatelnosti. V případě řízení
o mezistátní stížnosti mezi členskými státy Unie probíhajícího před ESLP by kromě toho musel
být ESLP před svým rozhodnutím povinen poskytnout Soudnímu dvoru – přinejmenším
v pochybnostech – cestou předběžného řízení příležitost rozhodnout o otázce, zda je předmětem
řízení spor týkající se unijního práva ve smyslu článku 344 SFEU, či nikoli.
116. Nedomnívám se však, že by takto dalekosáhlá úprava, která navíc neodpovídá žádné běžné praxi
v mezinárodních dohodách, byla nezbytná k zajištění užitečného účinku článku 344 SFEU, a tím
k zachování monopolu Soudního dvora k řešení sporů.
117. Pokud by navíc bylo v posuzovaném případě požadováno zakotvení výslovné úpravy
o nepřijatelnosti mezistátních stížností před ESLP a o přednosti článku 344 SFEU jakožto předpoklad
pro slučitelnost zamýšlené dohody o přistoupení s primárním unijním právem, pak by to ve svém
důsledku znamenalo, že celá řada mezinárodních dohod uzavřených Unií v minulosti trpí vadou,
neboť podobná ustanovení neobsahují.
118. Dle mého mínění postačí k zajištění užitečného účinku článku 344 SFEU možnost zahájit proti
členským státům, které své spory týkající se unijního práva předložily jiným mezinárodním orgánům
než Soudnímu dvoru Evropské unie, řízení o nesplnění povinnosti (články 258 SFEU až 260 SFEU) 73,
v jehož rámci mohou být v případě nutnosti nařízena též předběžná opatření (článek 279 SFEU) 74.
119. Celkově vzato se tedy domnívám, že návrh dohody nedává prostor pro žádné pochybnosti právní
povahy v souvislosti s článkem 344 SFEU ve spojení s článkem 3 protokolu č. 8.
120. Kdyby Soudní dvůr přesto považoval za nezbytné zajistit užitečný účinek článku 344 SFEU lépe,
než je tomu v současnosti v rámci návrhu dohody, mohl by slučitelnost zamýšleného přistoupení Unie
k EÚLP se Smlouvami podmínit tím, že Unie a její členské státy učiní u příležitosti přistoupení Unie
určité prohlášení. V tomto prohlášení by Unie a členské státy musely vůči ostatním smluvním stranám
EÚLP projevit mezinárodněprávně závazným způsobem svou vůli, že mezi sebou nebudou před ESLP
zahajovat žádná řízení podle článku 33 EÚLP pro případné porušení EÚLP, bude-li se předmět sporu
dotýkat oblasti působnosti unijního práva 75.
72 — Podepsané dne 10. prosince 1982 v Montego Bay (Úř. věst. 1998, L 179, s. 1).
73 — K tomu došlo ve věci Komise v. Irsko (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Nařízením předběžného opatření by Soudní dvůr mohl dotyčnému členskému státu uložit povinnost, aby v řízení před ESLP prohlásil, že na
     mezistátní stížnosti, kterou před ním podal, již netrvá (čl. 37 písm. a) EÚLP). Kdyby Soudní dvůr později žalobu pro nesplnění povinnosti
     zamítl jako neopodstatněnou, mohl by ESLP rozhodnout o vrácení stížnosti do seznamu případů (čl. 37 odst. 2 EÚLP).
75 — V tomto smyslu viz bod 8 usnesení Parlamentu z roku 2010 (uvedené v poznámce pod čarou 30 výše).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       21
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
b) Pravomoci unijních soudů v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem legality unijních
právních aktů
121. Vedle výše analyzovaného monopolu k řešení sporů podle článku 344 SFEU připadá unijním
soudům v soudním systému Evropské unie také závazný výklad unijního práva a monopol 76 při
přezkumu legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie 77.
122. V zásadě se na tom ani po zamýšleném přistoupení Unie k EÚLP nic nezmění. Rozsudky ESLP,
v nichž je shledáno porušení EÚLP, jsou totiž ryze deklaratorní povahy a ponechávají dotyčné smluvní
straně při jejich naplňování určitý prostor pro uvážení (čl. 46 odst. 1 EÚLP) 78. ESLP se navíc ve svých
rozsudcích nevyslovuje k závaznému výkladu nebo k platnosti právních předpisů dotyčných smluvních
stran 79. Omezuje se naopak pouze na výklad EÚLP a na konstatování případného porušení v ní
zaručených základních práv.
123. Přesto se ESLP neobjede bez toho, aby se ve svých rozsudcích zabýval interním vnitrostátním
právem dotyčných smluvních stran v rozsahu, v němž je to nezbytné pro rozhodnutí o tvrzeném
porušení základních práv zaručených v EÚLP. ESLP ve svých rozsudcích nutně vychází z určitého
chápání obsahu a působnosti interních právních předpisů. Jen takto může například smysluplně ověřit,
zda právní prostředky upravené v interním právním řádu vyhovují požadavkům práva na „účinný
právní prostředek nápravy“ (článek 13 EÚLP) a zda jsou v interním právním řádu zásahy do určitých
základních práv zaručených v EÚLP „stanoveny zákonem“ (čl. 5 odst. 1, čl. 8 odst. 2, čl. 9 odst. 2,
čl. 10 odst. 2 a čl. 11 odst. 2 EÚLP) 80. V tomto smyslu také unijní právo včetně k němu vydané
judikatury Soudního dvora bylo již v minulosti předmětem analýzy v rozhodnutích ESLP 81.
124. K zajištění toho, že při takových příležitostech zůstanou pravomoci unijních soudů zachovány a že
bude zároveň učiněno zadost zásadě subsidiarity v rámci kontrolního systému EÚLP, upravuje čl. 3
odst. 6 návrhu dohody předběžné řízení. Podle něj se Soudnímu dvoru Evropské unie poskytne
v řízení probíhajícím před ESLP, ve kterém je Unie spolužalovanou, nezbytný čas k ověření
slučitelnosti ustanovení unijního práva s EÚLP, pokud ještě takové ověření neprováděl.
125. Jak konstatoval sám Soudní dvůr ve svém diskuzním dokumentu 82, takové předběžné řízení je
v zásadě vhodné a nadto i potřebné k zachování pravomocí unijních soudů vzhledem k přistoupení
Unie k EÚLP.
76 — K tomuto monopolu viz posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 24) a rozsudek Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, body 15 až 20).
77 — Jinak je tomu pouze v souvislosti se SZBP (v tomto ohledu viz čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec větu šestou SEU a článek 275 SFEU, jakož
     i má vysvětlení v bodech 85 až 101 tohoto názoru).
78 — Viz výše bod 78 tohoto názoru.
79 — Vysvětlující zpráva, bod 62 poslední věta; viz také rozsudek ESLP ze dne 24. dubna 1990, Kruslin v. Francie (stížnost č. 11801/85, Série A,
     č. 176-A, bod 29), a rozhodnutí ze dne 20. ledna 2009, W v. Nizozemsko (stížnost č. 20689/08).
80 — Například viz rozsudek ESLP ze dne 7. června 2007, Smirnov v. Rusko (stížnost č. 71362/01, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2007-VII,
     bod 45) a jeho rozsudky ze dne 15. února 2011, Harju v. Finsko (stížnost č. 56716/09, body 40 a 44) a Heino v. Finsko (stížnost č. 56720/09,
     bod 45).
81 — Viz například rozsudky ESLP ze dne 15. listopadu 1996, Cantoni v. Francie (stížnost č. 17862/91, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1996-V), ze
     dne 18. února 1999, Matthews v. Spojené království (stížnost č. 24833/94, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1999-I), ze dne 30. června 2005,
     Bosphorus v. Irsko (stížnost č. 45036/98, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2005-VI), a ze dne 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko
     (stížnost č. 30696/09, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2011) a jeho rozhodnutí ze dne 20. ledna 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie
     van de Nederlandse Kokkelvisserij a další v. Nizozemsko (stížnost č. 13645/05).
82 — Uvedený výše v poznámce pod čarou 38.
22                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
126. Zbývá však posoudit, zda podmínky pro předběžné řízení, které jsou normativně stanoveny v čl. 3
odst. 6 návrhu dohody, nejsou pojaty příliš restriktivně, a zda tedy nehrozí, že tím budou dotčeny
pravomoci unijních soudů. Jedná se o tři podmínky:
— Rozsah použití předběžného řízení je pevně navázán na postavení spolužalovaného, takže předběžné
    řízení před Soudním dvorem přichází od počátku v úvahu jen tehdy, když Unie vystupuje
    před ESLP jako spolužalovaná.
— Předběžné řízení je upraveno jen pro případ, kdy Soudní dvůr ještě nezkoumal slučitelnost
    předmětného ustanovení unijního práva s EÚLP.
— Předmětem předběžného řízení je slučitelnost unijního práva se základními právy zakotvenými
    v EÚLP, jejichž porušení bylo namítáno v řízení před ESLP.
127. Pokud jde zaprvé o navázání rozsahu použití předběžného řízení na postavení Unie coby
spolužalované, zdá se, že je k zachování pravomocí unijních soudů přiměřené. Z této vazby sice
a contrario vyplývá, že předběžné řízení před Soudním dvorem není možné, je-li před ESLP podána
stížnost proti samotné Unii jakožto žalované nebo není-li Unie v řízení před ESLP vůbec účastnicí
řízení – ani jako žalovaná, ani jako spolužalovaná. V žádném z obou posledně uvedených případů ale
nemožnost předběžného řízení nepředstavuje nebezpečí, že budou dotčeny pravomoci unijních soudů.
128. Je-li totiž Unie sama žalovanou, pak je již požadavkem na vyčerpání všech interních unijních
právních prostředků nápravy (čl. 35 odst. 1 EÚLP) zajištěno, že se předmět sporu nemůže dostat
před ESLP, dokud unijní soudy v rámci svých pravomocí neměly příležitost se vyslovit k výkladu
a legalitě příslušného ustanovení unijního práva. Pokud ale Unie není ani žalovanou, ani
spolužalovanou – a není tedy účastnicí řízení před ESLP – pak se každopádně není třeba obávat toho,
že budou dotčeny pravomoci unijních soudů, neboť rozsudek, který ESLP vydá, nebude pro Unii
závazný, i kdyby obsahoval vysvětlení k unijnímu právu (viz čl. 46 odst. 1 EÚLP).
129. Zadruhé nejsou pravomoci unijních soudů ohroženy ani omezením předběžného řízení jen na
případy, kdy se tyto soudy ještě nevyslovily ke slučitelnosti příslušného ustanovení unijního práva
s EÚLP. Pokud se totiž unijní soudy již vyslovily pravomocným rozhodnutím ke konkrétní právní
otázce, která se později stane předmětem stížnosti před ESLP, pak již svou pravomoc vykonaly 83.
V případě takového acte éclairé by se ani od soudů nejvyššího stupně jednotlivých členských států
Unie nedalo očekávat, že se obrátí na Soudní dvůr. Totéž musí platit ve vztahu mezi ESLP a unijními
soudy.
130. Zatřetí je naproti tomu problematické omezení předmětu předběžného řízení podle čl. 3 odst. 6
návrhu dohody na otázky slučitelnosti (francouzsky: compatibilité, anglicky: compatibility, německy:
Vereinbarkeit) unijního práva se základními právy, jejichž porušení je v řízení před ESLP namítáno.
Jak již bylo uvedeno výše 84, pravomoci unijních soudů totiž nejsou v žádném případě omezeny na
přezkum legality ustanovení unijního práva, nýbrž se vztahují – a to je podstatné – též na jejich
výklad. Právě v souvislosti s otázkami základních práv nabývá tato výkladová pravomoc unijních soudů
zvláštního významu, neboť ve většině případů lze již výkladem zajistit, že příslušné ustanovení unijního
práva není v rozporu se základními právy 85. To platí pro ustanovení primárního i sekundárního
unijního práva.
83 — K otázce, kdo má pravomoc posoudit, zda již unijní soudy ověřovaly otázku slučitelnosti sporného ustanovení unijního práva s EÚLP, viz
      níže body 180 až 184 tohoto názoru.
84 — Bod 121 tohoto názoru.
85 — V tomto smyslu viz z mnoha dalších rozsudky Orkem v. Komise (374/87, EU:C:1989:387, zejména body 28 a 32 až 35), Ordre des barreaux
      francophones et germanophone a další (C-305/05, EU:C:2007:383, zejména bod 28) a Promusicae (C-275/06, EU:C:2008:54, zejména
      bod 68); obdobně též rozsudek NS (C-411/10 a C-493/10, EU:C:2011:865, zejména body 99, 100 a 106).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     23
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
131. Na rozdíl od toho, co se patrně domnívá Komise 86, by se jednalo o vážné nerespektování
pravomocí unijních soudů, kdyby měl být předmět předběžného řízení zúžen pouze na otázky legality
či platnosti, jako by měl Soudní dvůr jen černobílou volbu.
132. Naštěstí je pojem „ověření slučitelnosti“ v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody jako takový dostatečně
široký, aby mohl zahrnovat i otázky výkladu unijního práva a umožnil předběžné řízení před Soudním
dvorem k zajištění výkladu ustanovení unijního práva slučitelného s EÚLP.
133. Jak ale vyplývá z vysvětlující zprávy, musí se při „ověřování slučitelnosti“ ve smyslu čl. 3 odst. 6
návrhu dohody v případě sekundárního unijního práva jednat pouze o to, že Soudní dvůr rozhoduje
o „platnosti“ ustanovení právních aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie 87.
134. Skutečnost, že otázky „platnosti“ sekundárního práva jsou ve vysvětlující zprávě postaveny na
roveň otázkám „slučitelnosti“, vyvolává značné pochybnosti o tom, zda věcný rozsah použití
předběžného řízení, tak jak je definován v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody, skutečně postačuje k zachování
pravomocí unijních soudů. Někteří zúčastnění se pokusili relativizovat význam vysvětlující zprávy pro
výklad čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. Takový pohled na věc ale není přesvědčivý, neboť vysvětlující
zpráva je součástí souboru dokumentů vyjednaného pro přistoupení Unie k EÚLP a v souladu se
záměrem autorů má mít stejný význam jako dohoda sama 88.
135. Zmíněné pochybnosti o rozsahu použití předběžného řízení mohou být konečně rozptýleny,
jedině když bude vyjasněno, že ověřování slučitelnosti unijního práva s EÚLP, k němuž musí být
Soudnímu dvoru dána příležitost podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody prostřednictvím předběžného
řízení, bude zahrnovat otázky výkladu nejen v případě primárního unijního práva, ale také v případě
unijního práva sekundárního. Takové vyjasnění považuji za nezbytné k zajištění právní jistoty. Podle
mého mínění by proto měl být návrh dohody prohlášen za slučitelný se Smlouvami pouze za
podmínky, že k takovému vyjasnění dojde.
c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EÚLP pro pravomoci Soudního dvora
136. Konečně je zapotřebí se v krátkosti pozastavit nad 16. dodatkovým protokolem k EÚLP. Jeho
potenciální účinky pro pravomoci Soudního dvora byly zběžně projednány se zúčastněnými v rámci
ústní části tohoto řízení o posudku na základě otázek členů Soudního dvora.
137. Tento 16. dodatkový protokol, který dosud 89 podepsalo jen sedm členských států Unie a žádný
z nich jej ještě neratifikoval, upravuje zavedení dobrovolného „řízení o předběžné otázce“ v systému
EÚLP, jehož prostřednictvím mohou některé nejvyšší soudy smluvních stran EÚLP žádat ESLP
o vydání nezávazného posudku k výkladu EÚLP.
138. Nejdříve je třeba konstatovat, že 16. dodatkový protokol není jako takový předmětem tohoto
řízení o posudku, neboť nepatří k právním instrumentům, k nimž má Unie podle návrhu dohody
přistoupit.
139. Přesto nelze vyloučit, že by 16. dodatkový protokol mohl nepřímo zasáhnout do role Soudního
dvora, i když nebude ratifikován samotnou Unií a přistoupí k němu jen některé z jejích členských
států. Jak již bylo totiž uvedeno, stane se EÚLP jako taková poté, co k ní Unie přistoupí, nedílnou
součástí unijního právního řádu, takže Soudní dvůr bude mít pravomoc ji vykládat cestou řízení
86 — Komise na jednání před Soudním dvorem trvala na tom, že je zcela dostačující, omezí-li se předběžné řízení v souvislosti s právními akty
     sekundárního unijního práva jen na otázky platnosti.
87 — Vysvětlující zpráva, bod 66.
88 — Bod 9 závěrečné zprávy.
89 — Stav k 6. květnu 2014.
24                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
o předběžné otázce (článek 267 SFEU) 90. Jeho úloha při výkladu EÚLP v rámci Unie by však mohla být
ohrožena tím, že by se nejvyšší soudy členských států, které 16. dodatkový protokol ratifikují, mohly při
uplatňování jeho ustanovení dostat do pokušení, že budou otázky výkladu EÚLP předkládat spíše ESLP
než Soudnímu dvoru.
140. Tento fenomén ale koneckonců není důsledkem přistoupení Unie k EÚLP. I bez zamýšleného
přistoupení Unie se mohou soudy členských států, které 16. dodatkový protokol ratifikují, obracet
na ESLP s otázkami k výkladu EÚLP týkajícími se základních práv, místo aby Soudnímu dvoru
pokládaly věcně totožně znějící otázky k výkladu Listiny základních práv.
141. K vyřešení tohoto problému stačí odkázat na čl. 267 třetí pododstavec SFEU, který stanoví
povinnost soudů nejvyššího stupně jednotlivých členských států pokládat předběžné otázky Soudnímu
dvoru. Článek 267 třetí pododstavec SFEU má přednost před vnitrostátním právem, a tím i před
mezinárodní dohodou, jako je 16. dodatkový protokol k EÚLP, případně ratifikovanou některými
členskými státy Unie. Z toho plyne, že se soudy nejvyššího stupně jednotlivých členských států –
mají-li rozhodnout spor v rámci působnosti unijního práva – musí s otázkami týkajícími se základních
práv obracet přednostně na Soudní dvůr a musí se řídit přednostně jeho rozhodnutími.
d) Dílčí závěr
142. V souhrnu je třeba uvést, že se návrh dohody nedotýká pravomocí Soudního dvora Evropské unie
způsobem, který by byl neslučitelný s čl. 2 větou první protokolu č. 8, za předpokladu, že bude rozsah
použití předběžného řízení vyjasněn ve smyslu naznačeném v bodě 135.
2. Pravomoci jiných unijních orgánů
143. Pokud jde o pravomoci jiných unijních orgánů, zejména o pravomoci Parlamentu, Evropské rady,
Rady a Komise, není patrné, do jaké míry by mohly být přistoupením Unie k EÚLP dotčeny. Z řízení
o posudku před Soudním dvorem nevyplynuly žádné náznaky možného zásahu do těchto pravomocí.
a) Obecné poznámky
144. V obecné rovině je třeba poznamenat, že v důsledku přistoupení Unie k EÚLP budou muset
všechny její orgány při výkonu svých pravomocí dodržovat lidská práva a základní svobody zaručené
v EÚLP. Jak již bylo uvedeno na jiném místě 91, jedná se o zákonitý a záměrný důsledek přistoupení
k EÚLP, který nesmí být zaměňován se zásahem do pravomocí ve smyslu čl. 2 věty první protokolu
č. 8.
145. Pokud nyní unijní orgány a členské státy zúčastněné v řízení o posudku debatují o tom, kdo bude
v budoucnu určovat postoj Unie v orgánech EÚLP či Rady Evropy a kým bude Unie v těchto orgánech
zastoupena, jedná se o problémy, které bude třeba řešit až při konkrétní úpravě interních unijních
prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení. Případný zásah do pravomocí toho či onoho
orgánu, k němuž by v této souvislosti došlo, totiž nebude vyplývat ze samotné dohody o přistoupení,
nýbrž pouze z prováděcích opatření. V důsledku toho musí být posouzení s tím souvisejících právních
otázek ponecháno na budoucích soudních řízeních 92 a nemůže se – takřka preventivně – stát
předmětem tohoto řízení o posudku, v němž by tyto otázky byly ryze hypotetické povahy.
90 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 6) a Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, bod 39).
91 — Viz výše body 40 až 42 tohoto názoru.
92 — Pro dokreslení viz v současnosti projednávanou věc C-73/13, Rada v. Komise, v níž takovéto otázky vyvstávají, i když nikoli v rámci EÚLP.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          25
 ---pagebreak---                                            NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                                 ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
b) Institucionální systém Unie k ukládání sankcí za protiprávní jednání v oblasti práva hospodářské
soutěže
146. Na jednání před Soudním dvorem byla se zúčastněnými v krátkosti probírána otázka, zda je
v důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP nezbytná změna stávajících pravomocí unijních
orgánů nebo jiná systémová úprava v oblasti unijního práva hospodářské soutěže – přesněji řešeno při
ukládání finančních sankcí za protiprávní jednání odporující článkům 101 SFEU a 102 SFEU. V této
souvislosti byla zmíněna zaprvé institucionální role Evropské komise coby orgánu hospodářské
soutěže, zadruhé zásada „ne bis in idem“ a zatřetí zásada přiměřené délky řízení.
i) Institucionální role Komise coby orgánu hospodářské soutěže
147. Při uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU na úrovni Unie vystupuje Komise jako orgán
hospodářské soutěže a je nadána pravomocí ukládat bez předchozího předložení věci soudu značně
vysoké finanční sankce (pokuty nebo penále) podnikům a sdružením podniků (viz čl. 103 odst. 2
písm. a) SFEU, článek 105 SFEU a články 23 a 24 nařízení (ES) č. 1/2003 93). Tato institucionální role
Komise 94 nabývá v systému zakládacích smluv zvláštní význam, který je úzce spjat se základní úlohou
zajistit fungování evropského vnitřního trhu.
148. Ojediněle se objevují tvrzení, že takovýto systém, který je založen na ukládání správních sankcí
správním orgánem, je problematický z hlediska záruky spravedlivého trestního procesu podle článku 6
EÚLP.
149. Za současného stavu judikatury ESLP jsou ale takové obavy nepodložené. Jak již ESLP jasně uvedl,
trestněprávní procesní záruky se totiž podle článku 6 EÚLP vztahují na správní sankce, a to i na takové,
které jsou ukládány v oblasti práva hospodářské soutěže. Takovéto sankce ale nenáleží k „tvrdému
jádru“ trestního práva – dalo by se také říci, že se jedná sankce pouze kvazitrestněprávní 95 – což má za
následek, že trestněprávní záruky stanovené v článku 6 EÚLP nemusí být nutně uplatňovány naprosto
striktně 96.
150. ESLP nedávno výslovně uznal, že pokuty za protiprávní jednání proti zákazu kartelových dohod
mohou být správním orgánem ukládány, pokud může dotčený podnik předložit jakékoli vůči němu
přijaté rozhodnutí o pokutě v kartelové věci soudnímu orgánu s pravomocí soudního přezkumu v plné
jurisdikci (francouzsky: „pleine juridiction“, anglicky: „full jurisdiction“). V unijním systému soudní
ochrany je tento předpoklad splněn, což vyplývá jak z judikatury Soudního dvora 97, tak
z judikatury ESLP 98.
93 — Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy
      (Úř. věst. L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
94 — Pro úplnost je třeba poznamenat, že Komise nemá výlučnou pravomoc k uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU. Předpokládá se
      uplatňování i na vnitrostátní úrovni a celá řada členských států zřídila orgány hospodářské soutěže, jejichž úkoly a pravomoci jsou podobné
      úkolům a pravomocím Komise.
95 — V tomto ohledu viz mé stanovisko ve věcech ETI a další (C-280/06, EU:C:2007:404, bod 71), Toshiba Corporation a další
      (C-17/10, EU:C:2011:552, bod 48) a Schenker a další (C-681/11, EU:C:2013:126, bod 40). V ustálené judikatuře unijních soudů jsou
      v evropském právu hospodářské soutěže uplatňovány zásady trestního práva (k presumpci neviny viz rozsudek Hüls v. Komise, C-199/92
      P, EU:C:1999:358, body 149 a 150, a k zákazu dvojího trestu – „ne bis in idem“ – viz rozsudek Toshiba Corporation a další,
      C-17/10, EU:C:2012:72, bod 94).
96 — Rozsudek ESLP ze dne 23. listopadu 2006, Jussila v. Finsko (stížnost č. 73053/01, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2006-XIV, bod 43); v tomtéž
      smyslu viz rozsudek ESLP ze dne 27. září 2011, Menarini Diagnostics v. Itálie (stížnost č. 43509/08, bod 62); viz také rozsudek Soudního
      dvora ESVO ze dne 18. dubna 2012, Posten Norge v. Kontrolní úřad ESVO (E-15/10, EFTA Court Reports 2012, s. 246, body 87 a 88),
      a rozsudek Soudního dvora Schindler Holding a další v. Komise (C-501/11 P, EU:C:2013:522, body 33 až 35).
97 — Rozsudky Otis a další (C-199/11, EU:C:2012:684, zejména bod 63), Chalkor v. Komise (C-386/10 P, EU:C:2011:815, zejména bod 67)
      a Schindler Holding a další v. Komise (C-501/11 P, EU:C:2013:522, zejména body 33 až 38) a pro doplnění též mé stanovisko v posledně
      uvedené věci (EU:C:2013:248, body 27 až 30).
98 — Rozsudek ESLP Menarini Diagnostics v. Itálie (uvedený výše v poznámce pod čarou 96, body 57 až 67) ohledně vnitrostátního systému
      prosazování kartelového práva, který se velmi podobá odpovídajícímu systému platnému na unijní úrovni.
26                                                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
151. V důsledku toho nevyžaduje zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP s ohledem na článek 6 EÚLP
žádnou institucionální změnu v systému ukládání finančních sankcí v oblasti práva hospodářské
soutěže.
ii) Zásada „ne bis in idem“
152. Také s ohledem na zákaz dvojího trestu („ne bis in idem“) podle čl. 4 odst. 1 sedmého
dodatkového protokolu k EÚLP nevyplývá ze zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP žádná potřeba
změn v systému uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU v rámci unijního práva. Návrh dohody se
již totiž vůbec nevztahuje na sedmý dodatkový protokol k EÚLP. Unii tak jejím přistoupením k EÚLP
nevzniknou žádné mezinárodněprávní závazky v oblasti zásady „ne bis in idem“. S ohledem na chystané
přistoupení k EÚLP by tedy ve věcech týkajících se zásady „ne bis in idem“ nebylo zapotřebí žádného
aktu, i kdyby se – na rozdíl od mého mínění 99 – vycházelo z toho, že se koncepce této právní zásady
v unijním právu hospodářské soutěže v současnosti (ještě) ne zcela kryje s koncepcí, z níž ESLP vychází
v trestních věcech.
iii) Zásada přiměřené délky řízení
153. Pokud jde konečně o zásadu přiměřené délky řízení, kterou lze taktéž vyvodit z článku 6 EÚLP,
její platnost v unijním právu je obecně uznána (viz čl. 41 odst. 1 a čl. 47 odst. 2 Listiny základních
práv) a Soudní dvůr byl zejména ve věcech hospodářské soutěže častokrát žádán, aby její dodržení
ověřil.
154. Pouhá skutečnost, že v několika ojedinělých případech muselo být konstatováno, že se Komise
jako orgán hospodářské soutěže 100, a případně Tribunál jako soudní orgán provádějící přezkum
v prvním stupni 101 dopustily porušení této zásady, nedovoluje učinit závěr, že by s ohledem na
zamýšlené přistoupení k EÚLP musely být provedeny institucionální změny v rámci Unie.
155. Za rozhodující považuji spíše to, aby byla u unijních orgánů přijata veškerá nezbytná opatření
k zamezení případnému porušování zásady přiměřené délky řízení a k uložení účinných sankcí
v případě jejího porušení. Nespatřuji žádné konkrétní známky toho, že by tato opatření scházela 102.
iv) Shrnutí
156. Ve shodě s Komisí a Radou tedy docházím k závěru, že zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP může
být provedeno beze změny stávajících pravomocí unijních orgánů nebo jiných systémových úprav
v oblasti práva hospodářské soutěže.
D – Zachování specifických rysů Unie a práva Unie
157. Dále musí dohoda o přistoupení podle článku 1 protokolu č. 8 odrážet „nezbytnost zachování
specifických rysů Unie a práva Unie“. Základní požadavek, „aby byly zachovány zvláštnosti právního
řádu Unie,“ je nadto vyjádřen v první větě prohlášení č. 2.
99 — Stanovisko Toshiba Corporation a další (C-17/10, EU:C:2011:552, body 111 až 124).
100 — Rozsudky Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
       body 35 až 62) a Technische Unie v. Komise (C-113/04 P, EU:C:2006:593, body 40 až 72); viz dále mé stanovisko ve věcech Solvay
       v. Komise (C-109/10 P, EU:C:2011:256, body 305 až 310) a Solvay v. Komise (C-110/10 P, EU:C:2011:257, body 146 až 151).
101 — Rozsudky Baustahlgewebe v. Komise (C-185/95 P, EU:C:1998:608, body 26 až 47), Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland
       v. Komise (C-385/07 P, EU:C:2009:456, body 183 až 188), Gascogne Sack Deutschland v. Komise (C-40/12 P, EU:C:2013:768, body 97 až
       102) a FLSmidth v. Komise (C-238/12 P, EU:C:2014:284, body 118 až 123).
102 — V tomto ohledu viz zejména nedávné rozsudky Gascogne Sack Německo v. Komise (C-40/12 P, EU:C:2013:768, body 89 až 96) a FLSmidth
       v. Komise (C-238/12 P, EU:C:2014:284, body 116 a 117).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  27
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
158. Specifickými rysy zmíněnými v protokolu č. 8 a zvláštnostmi uvedenými v prohlášení č. 2 se
rozumí zejména dvě věci. Zaprvé nesmí být přistoupením Unie k EÚLP dotčena autonomie unijního
právního řádu. Zadruhé musí být v rámci tohoto přistoupení respektovány charakteristiky Unie coby
víceúrovňového systému.
159. K autonomii unijního právního řádu je třeba poznamenat, že zakládacími smlouvami Evropské
unie byl vytvořen nový právní řád sui generis – jinými slovy autonomní právní řád. Jeho ochrana je již
více než padesát let základním kamenem judikatury Soudního dvora 103 a těší se od té doby
všeobecnému uznání. Uvedená autonomie není příznačná jen pro vztah unijního práva k právu
členských států, ale musí být dodržována i ve vztahu ke třetím zemím a mezinárodním organizacím:
uzavírá-li Unie mezinárodní dohodu, je třeba se ujistit, že tím nebude dotčena autonomie unijního
právního řádu 104.
160. K charakteristikám Unie coby víceúrovňového systému patří ve zde relevantních souvislostech
především to, že v rámci Unie jsou pravomoci a odpovědnost na základě celé řady ustanovení
primárního a sekundárního práva rozděleny mezi vnitrostátní a unijní orgány.
161. Následně bude třeba posoudit, zda návrh dohody respektuje specifické rysy Unie a práva Unie. Na
základě článku 1 protokolu č. 8 bude třeba přitom zohlednit zejména následující tři hlediska:
— uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie (oddíl 1) 105,
— zásady přímého účinku a přednosti unijního práva (oddíl 2) 106 a
— mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP (oddíl 3) 107.
1. Uznání jurisdikce ESLP
162. V souvislosti se specifickými rysy Unie a práva Unie (článek 1 protokolu č. 8) je třeba jako první
posoudit, zda tyto specifické rysy mohou být dotčeny zamýšleným uznáním jurisdikce ESLP ze strany
Unie. Tuto otázku, která má zásadní význam pro právní posouzení návrhu dohody, Komise kupodivu
ve své žádosti o posudek ani slůvkem nezmínila. Tato otázka však byla na jednání před Soudním
dvorem důkladně projednána se zúčastněnými.
a) Obecné úvahy
163. To, že bude Unie podléhat jurisdikci ESLP, není v návrhu dohody nikde výslovně stanoveno.
Tento návrh nicméně nutně znamená, že Unie, stejně jako všechny ostatní smluvní strany EÚLP, svým
přistoupením k EÚLP uzná jurisdikci ESLP 108.
103 — Viz zásadní rozsudky van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1), Costa (6/64, EU:C:1964:66) a Internationale Handelsgesellschaft
      (11/70, EU:C:1970:114, bod 3) a z nedávnější doby posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 65).
104 — Posudek 1/91 (EU:C:1991:490, bod 30), posudek 1/92 (EU:C:1992:189, bod 18), posudek 1/00 (EU:C:2002:231, bod 11) a posudek 1/09
      (EU:C:2011:123, bod 67).
105 — Body 162 až 196 tohoto názoru.
106 — Body 197 až 207 tohoto názoru.
107 — Body 208 až 235 tohoto názoru.
108 — Viz také bod 26 vysvětlující zprávy, kde je zdůrazněno, že rozhodnutí ESLP v řízeních o individuálních i mezistátních stížnostech, v nichž je
      Unie účastníkem řízení, budou pro unijní orgány, včetně Soudního dvora, závazné.
28                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
164. Ve shodě s mnoha zúčastněnými dodávám, že tento prvek externí soudní kontroly nad
dodržováním elementárních standardů základních práv bude představovat nevýznamnější rozdíl oproti
současnému stavu práva a obecně je pokládán za onu přidanou hodnotu zamýšleného přistoupení Unie
k EÚLP 109. Přitom by uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie nemělo být považováno za pouhé
podrobení se 110, nýbrž za šanci k zintenzivnění již probíhajícího dialogu v otázkách základních práv
mezi Soudním dvorem a ESLP jakožto mezi dvěma autenticky evropskými soudními orgány (v tomto
smyslu viz také druhou větu prohlášení č. 2). V ideálním případě povede tato spolupráce k zesílení
ochrany lidských práv v Evropě, a tím také přispěje k naplňování základních hodnot Unie (článek 2
SEU).
165. Jak je zřejmé z čl. 1 písm. a) protokolu č. 8, který výslovně poukazuje na „zvláštní úpravu případné
účasti Unie v kontrolních orgánech“ EÚLP, vychází také autoři Lisabonské úmluvy z uznání
jurisdikce ESLP ze strany Unie, pakliže k tomu budou v dohodě o přistoupení přijata opatření
k zachování specifických rysů Unie a práva Unie.
166. V tomtéž smyslu již Soudní dvůr dříve rozhodl, že v zásadě není s unijním právem neslučitelné,
podřídí-li se Unie uzavřením mezinárodní dohody rozhodnutím mezinárodního soudu, který bude
pověřen též výkladem a uplatňováním ustanovení této dohody 111.
167. Vzhledem k tomu, že se rozhodování ESLP a unijních soudů v otázkách základních práv již nyní
do značné míry sbližuje, nemělo by formální uznání rozhodnutí ESLP coby důsledek přistoupení Unie
k EÚLP vést v naprosté většině případů k žádným praktickým problémům. Je však třeba zdůraznit, že
přistoupení k EÚLP musí být nutně doprovázeno připraveností Unie uznat i taková rozhodnutí ESLP,
z nichž vyplyne neslučitelnost platného unijního práva s EÚLP nebo v nichž bude konstatováno, že se
Unie v konkrétním případě dopustila porušení EÚLP 112.
168. V rámci ústní části tohoto řízení o posudku byla důkladně zkoumána otázka, zda by si Soudní
dvůr neměl vyhradit, že rozsudky ESLP neuzná, pokud budou v rozporu s ústavní identitou Unie –
jakýmsi ordre public v unijním právu – nebo pokud vycházejí ze zjevného překročení pravomocí
štrasburských soudců, a byly tak vydány ultra vires.
169. Dle mého mínění není za současného stavu dán žádný důvod pro to, aby Soudní dvůr vyjadřoval
takovou soudcovskou, ústavněprávně motivovanou výhradu.
170. V judikatuře některých ústavních soudů členských států Unie jsou zajisté takovéto výhrady
v otázkách vztahu mezi unijním a vnitrostátním právem obsaženy 113. Nepřipadá mi však přesvědčivé,
že by mělo být stejným způsobem přistupováno i k vztahu mezi unijním právem a EÚLP a mezi
Soudním dvorem a ESLP, ať už jsou uvedené výhrady považovány v zásadě za legitimní, či nikoli.
EÚLP totiž nevytváří žádný nadnárodní právní řád, který by byl srovnatelný s unijním právem a který
by si mohl sám od sebe nárokovat přednost a přímý účinek v interních právních řádech smluvních
stran. Nadto je smluvním stranám EÚLP ponechán při naplňování rozsudků ESLP typicky mnohem
širší prostor pro uvážení, než jaký zpravidla mají členské státy Unie v případě judikatury unijních
soudů.
109 — Viz výše bod 1 tohoto názoru.
110 — V tomto ohledu viz usnesení Parlamentu z roku 2010 (bod 1 poslední odrážka), podle kterého není žádný ze soudních orgánů tomu
      druhému nadřazen, nýbrž každý z nich se specializuje na jiné oblasti.
111 — Posudek 1/91 (EU:C:1991:490, body 40 a 70) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 74).
112 — V tomto smyslu také body 3 a 26 Brightonské deklarace.
113 — V této souvislosti jsou zřejmě neznámější výhrady německého spolkového ústavního soudu, které lze popsat s pomocí pojmů „kontrola nad
      rozhodováním ultra vires“ a „kontrola z hlediska zachování identity“ (v tomto ohledu viz Bundesverfassungsgericht, nálezy BVerfGE 89, 155
      k Maastrichtské smlouvě a BVerfGE 123, 267 k Lisabonské smlouvě), a rovněž teorie „controlimiti“ italského ústavního soudu (v tomto
      ohledu viz hlavně Corte costituzionale, nález č. 170 ze dne 8. června 1984, Granital).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         29
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
171. Pokud by nicméně v budoucnu nastal poměrně nepravděpodobný případ, že by rozsudek ESLP
vyvolával pochybnosti ohledně své slučitelnosti se základními zásadami unijního právního řádu nebo
se strukturálními rysy institucionálního rámce Unie, pak by Soudnímu dvoru, ale také politickým
orgánům a členským státům Unie příslušelo nalézt přiměřené řešení 114. Paleta dostupných možností
by přitom sahala od změny unijního práva včetně práva primárního až po vypovězení členství Unie ve
štrasburském systému (článek 58 EÚLP) 115.
b) Zvláštní opatření k zajištění autonomie unijního právního řádu v návrhu dohody
172. K zachování autonomie unijního právního řádu je třeba podle judikatury Soudního dvora
v mezinárodní dohodě konkrétně zajistit, aby pravomoci Unie a jejích orgánů zůstaly nedotčeny a aby
mezinárodní soud nepodával žádný výklad unijního práva, který by byl pro Unii a její orgány
závazný 116.
173. První z těchto aspektů, tj. zachování pravomocí Unie a jejích orgánů, jsem již zkoumala výše
v souvislosti s čl. 6 odst. 2 větou druhou SEU a čl. 2 větou první protokolu č. 8 117. V souvislosti
s druhým zmíněným aspektem však ještě zbývá ověřit, zda je v návrhu dohody zajištěno, aby ESLP
přímo ani nepřímo nepodával výklad unijního práva, který by bylo pro Unii a její orgány závazný.
174. Prostřednictvím ustanovení o přičitatelnosti aktů, opatření a opomenutí (čl. 1 odst. 3 věta první
a odst. 4 věta první návrhu dohody) i prostřednictvím institutu spolužalovaného a předběžného řízení
(článek 3 návrhu dohody) byla v zamýšlené dohodě o přistoupení v zásadě přijata vhodná opatření
k zajištění toho, aby ESLP nepodával žádný výklad unijního práva, který by byl závazný nejen pro
orgány, ale i pro členské státy Unie. Zda tato opatření stačí k zajištění účinné ochrany autonomie
unijního práva, však závisí na vyhodnocení jejich konkrétní podoby. V tomto ohledu podle mě návrh
dohody nastoluje tři problémy, jimž se budu v dalším textu věnovat.
i) K určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy (čl. 3 odst. 7 návrhu dohody)
175. První problém, který vzniká v souvislosti s autonomií unijního práva, se týká určení odpovědnosti
ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy, jsou-li společně jakožto žalovaní, či případně
spolužalovaní účastníky řízení před ESLP a ESLP ve svém rozsudku konstatuje porušení EÚLP.
176. Článek 3 odst. 7 první část věty návrhu dohody stanoví jako pravidlo, že žalovaný a spolužalovaný
nesou společně odpovědnost za porušení EÚLP, jež konstatoval ESLP. ESLP je tak zbaven nutnosti
určovat za použití unijního práva, kdo má podle čl. 46 odst. 1 EÚLP nést důsledky porušení EÚLP, zda
Unie, nebo její členský stát či státy. V převážné většině případů by tato úprava měla vést k tomu,
že ESLP nebude muset podávat žádný závazný výklad pravomocí a odpovědnosti Unie a jejích
členských států stanovených unijním právem 118.
177. Článek 3 odst. 7 druhá část věty návrhu dohody nicméně poskytuje ESLP též možnost
rozhodnout, že odpovědnost za konstatované porušení EÚLP ponese buď sám žalovaný, nebo sám
spolužalovaný. Takové rozhodnutí vyžaduje přesné vymezení pravomocí a odpovědnosti žalovaného
a spolužalovaného, což předpokládá, že ESLP zaujme k ustanovením unijního práva přinejmenším
nepřímo postoj.
114 — Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05
      P, EU:C:2008:461, bod 285), povinnosti, které ukládá mezinárodní dohoda, nemohou mít za následek porušení ústavních zásad, na nichž
      Smlouvy stojí.
115 — Na možnost vypovězení poukázala též Komise na jednání před Soudním dvorem.
116 — Posudek 1/00 (EU:C:2002:231, body 11 až 13); viz také posudek 1/91 (EU:C:1991:490, body 41 až 46 a 61 až 65) a posudek 1/92
      (EU:C:1992:189, body 32 a 41).
117 — V tomto ohledu viz výše body 33 až 104 a 105 až 156 tohoto názoru.
118 — V tomto smyslu viz také bod 62 vysvětlující zprávy.
30                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                         NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
178. Je třeba připustit, že možnost odchýlit se od zásady společné odpovědnosti, upravenou v čl. 3
odst. 7 druhé části věty, návrh dohody omezuje na případy, kdy žalovaný a spolužalovaný před ESLP
přednesli v tomto směru své argumenty. I když formulace uvedeného ustanovení není prosta
nejasností 119, patrně se jí má na mysli, že se ESLP smí od zásady společné odpovědnosti žalovaného
a spolužalovaného za porušení EÚLP odchýlit jen v souladu se shodujícími se argumenty žalovaného
a spolužalovaného.
179. Vazba na argumenty žalovaného a spolužalovaného obsažená v čl. 3 odst. 7 druhé části věty
návrhu dohody však nic nemění na tom, že ESLP při použití tohoto ustanovení zaujímá postoj
k vymezení pravomocí a odpovědnosti orgánů a členských států Unie vyplývajících z unijního práva,
a to způsobem pro ně závazným. K tomu však ESLP není povolán, i kdyby k tomu měly dát orgány
nebo členské státy Unie souhlasnými vyjádřeními své svolení. Ze zásady autonomie unijního práva totiž
vyplývá, že závazný výklad ustanovení unijního práva může být pouze v pravomoci Soudního dvora
Evropské unie. Článek 3 odst. 7 druhá polovina věty návrhu dohody je proto v rozporu se zásadou
autonomie unijního práva.
ii) K posouzení otázky, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské unie nezbytné
180. Druhý problém, který nastává v souvislosti s autonomií unijního práva, se týká posouzení, zda je
předběžné řízení před Soudním dvorem v určitém konkrétním případě nezbytné.
181. V souladu s čl. 3 odst. 6 návrhu dohody je nutno poskytnout Soudnímu dvoru Evropské unie
prostřednictvím předběžného řízení nezbytný čas k ověření slučitelnosti určitého ustanovení unijního
práva s EÚLP, pokud ještě takové ověření neprováděl. V souvislosti s tím má otázka, zda se již Soudní
dvůr vyjadřoval ke slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP, v konkrétním případě
rozhodující význam pro zahájení předběžného řízení.
182. Posouzení této otázky by zajisté v mnoha případech nemělo vyvolávat zvláštní potíže, neboť
z judikatury Soudního dvora bude možné snadno vyvodit, zda již v minulosti zaujal postoj ke
slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP. Mohou se však vyskytnout také hraniční
případy, v nichž nebude jasné – přestože se předtím Soudní dvůr dotyčným ustanovením unijního
práva zabýval – zda se již dostatečně vyjádřil k jeho slučitelnosti se základním právem, které zaručuje
EÚLP a jehož porušení je nyní před ESLP namítáno 120, a zda obecně vzato tuto slučitelnost zkoumal
ze stejných právních hledisek, která jsou nyní relevantní před ESLP 121.
183. S autonomií unijního práva by bylo neslučitelné, kdyby i v takových hraničních případech bylo
rozhodnutí o potřebě předběžného řízení před Soudním dvorem ponecháno pouze
na ESLP. Koneckonců pouze Soudní dvůr může spolehlivě prohlásit, zda se již zabýval konkrétní právní
otázkou, která vyvstala před ESLP a která se týká slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva
s jedním či více základními právy zaručenými v EÚLP.
119 — Vysvětlující zpráva neobsahuje nic, co by dokázalo tyto nejasnosti rozptýlit. Konkrétně v jejím bodě 62 je rovněž poukazováno pouze na
      argumenty přednesené žalovaným a spolužalovaným či spolužalovanými.
120 — Lze si představit případ, kdy již Soudní dvůr ověřoval slučitelnost unijního právního aktu s některým základním právem upraveným v EÚLP
      (například s článkem 8 EÚLP), nikoli však se zřetelem k jinému základnímu právu (například k čl. 6 odst. 1 EÚLP), jehož tvrzené porušení
      je nyní předmětem stížnosti před ESLP.
121 — Soudní dvůr se kupříkladu dvakrát a pokaždé ze zcela odlišného úhlu pohledu zabýval platností směrnice o „uchovávání údajů“, a to poprvé
      z hlediska jejího právního základu a teprve podruhé z hlediska určitých základních práv (viz zaprvé rozsudek Irsko v. Parlament a Rada,
      C-301/06, EU:C:2009:68, a zadruhé rozsudek Digital Rights Ireland a Seitlinger a další, C-293/12 a C-594/12, EU:C:2014:238).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        31
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
184. K naplnění zásady autonomie unijního právního řádu a k zachování soudních pravomocí
Soudního dvora proto musí být zajištěno, aby v pochybnostech ESLP vždy přistoupila k předběžnému
řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. ESLP smí od předběžného řízení před Soudním dvorem
upustit jen tehdy, je-li zjevné, že se již unijní soudy zabývaly konkrétní právní otázkou, kterou
před ESLP nastoluje podaná stížnost 122. Vyjasnění v tomto směru, které bude mezinárodněprávně
závazné, je podle mě nezbytné, aby se zajistilo, že autonomie unijního právního řádu zůstane
v souvislosti s institutem předběžného řízení nedotčena.
iii) K diskrepanci mezi rozsahem pravomocí ESLP a rozsahem pravomocí Soudního dvora Evropské
unie v rámci SZBP
185. Třetí problém, který může v souvislosti s autonomií unijního práva vyvstat, se týká ochrany
základních práv a soudního přezkumu unijních aktů v rámci SZBP 123.
186. V rámci SZBP je nepochybně dána jistá diskrepance mezi pravomocemi Soudního dvora Evropské
unie (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) a pravomocemi ESLP. To v neposlední řadě připustila Rada v rámci
ústní části tohoto řízení o posudku.
187. ESLP tak po přistoupení Unie k EÚLP připadne ve všech oblastech unijního práva, tedy i v oblasti
SZBP, úkol zkoumat stížnosti jednotlivců a států a konstatovat případné porušení EÚLP, za něž může
nést Unie odpovědnost jako žalovaná podle čl. 1 odst. 3 věty první návrhu dohody nebo jako
spolužalovaná podle čl. 1 odst. 4 věty druhé tohoto návrhu 124.
188. Jak již bylo uvedeno výše, unijní soudy mají naproti tomu v rámci SZBP jen omezené pravomoci
(čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec šestá věta SEU ve spojení s článkem 275 SFEU) a v podstatě je na
soudech členských států, aby v rámci SZBP dbaly na účinnou soudní ochranu (čl. 19 odst. 1 druhý
pododstavec SEU ve spojení s článkem 274 SFEU). Také předběžné řízení (čl. 3 odst. 6 návrhu
dohody) může být samozřejmě použito jen v rozsahu, v jakém má Soudní dvůr Evropské unie podle
zakládacích smluv vůbec v rámci SZBP pravomoc vykládat unijní právo a ověřovat legalitu činnosti
unijních orgánů; jinak by došlo k rozšíření jeho pravomocí, jež by bylo neslučitelné s čl. 4 odst. 1 SEU,
čl. 5 odst. 1 větou první a odst. 2 SEU a čl. 6 odst. 2 větou druhou SEU.
189. Může Unie za těchto okolností uznat jurisdikci ESLP? Je s autonomií unijního práva slučitelná
možnost ESLP ověřovat, zda jsou akty, opatření či opomenutí unijních orgánů v rámci SZBP slučitelné
s EÚLP, zatímco unijním soudům – až na výjimky upravené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU –
schází pravomoc takové ověření provést? Je přípustné, aby Unie nesla v souvislosti se SZBP
mezinárodněprávní odpovědnost za případné porušení EÚLP jako žalovaná či spolužalovaná, aniž by
zároveň v interní rovině měla vlastní – nadnárodní – soudy s pravomocí ukládat sankce za takové
porušení a napomáhat s prosazováním EÚLP?
190. Jedná se o zcela nové otázky. Zdá se totiž, že problematika autonomie unijního práva při uzavírání
mezinárodních dohod dosud vyvstávala vždy jen v případech, kdy byly dány důvodné obavy
z kompetenčních sporů mezi unijními soudy a soudem mezinárodním, nikoli však v případě, kdy
pravomoci unijních soudů zůstávají pozadu za pravomocemi mezinárodního soudu.
122 — V konečném důsledku zde vyvstávají srovnatelné problémy, jaké vznikají v otázce zproštění vnitrostátních soudů nejvyššího stupně jejich
       povinnosti proložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU (viz hlavně rozsudek Cilfit a další,
       283/81, EU:C:1982:335), a vše nasvědčuje tomu, že by tyto problémy měly být řešeny podobným způsobem.
123 — K příbuzné problematice, zda je vzhledem k zvláštnostem SZBP možné v rámci této politiky zajistit účinnou soudní ochranu, viz výše
       body 82 až 103 tohoto názoru.
124 — V tomto ohledu viz výše bod 83 tohoto názoru.
32                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
191. Domnívám se, že zásada autonomie unijního práva Unii nebrání v tom, aby uznala jurisdikci
mezinárodního soudu, jehož pravomoci v určité oblasti – zde v oblasti zahraniční a bezpečnostní
politiky – sahají dál než pravomoci Soudního dvora Evropské unie coby unijního orgánu.
192. Je třeba připustit, že zásada autonomie unijního práva podle ustálené judikatury velí, aby bylo při
uzavírání mezinárodních dohod zajištěno, že pravomoci Unie a jejích orgánů zůstanou nedotčeny a že
mezinárodní soud nebude podávat žádný výklad unijního práva, který by byl pro Unii a její orgány
závazný 125. V konečném důsledku tím ale má být pouze zamezeno možným rozporům mezi
judikaturou unijních soudů a judikaturou mezinárodního soudu a zachována jedinečná nadnárodní
struktura Unie 126.
193. Naproti tomu lze rovnou uvést, že o rozporech v judikatuře a o nebezpečí pro nadnárodní
strukturu Unie nemůže být řeč, když se autoři zakládacích smluv Evropské unie v určité oblasti – jako
zde v oblasti SZBP – vědomě zřekli nadnárodní struktury a jednotného a autonomního výkladu
unijního práva vlastním soudním orgánem Unie. Neexistencí dostatečných opatření v rámci Unie, jež
by byla sama o sobě schopna ochránit samotnou autonomii unijního práva, lze jen sotva argumentovat
proti uznání jurisdikce soudního orgánu mezinárodní organizace. A účinnost soudní ochrany
jednotlivců ostatně nebude v takové situaci uznáním mezinárodní jurisdikce oslabena, nýbrž posílena.
194. V souvislosti se zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP to platí tím spíše, že autoři Lisabonské
smlouvy vědomě svěřili unijním orgánům na základě čl. 6 odst. 2 SEU pravomoc a úkol tento záměr
uskutečnit, aniž předtím vybavili SZBP nadnárodní strukturou, a zejména poskytli v této oblasti
unijním soudům rozsáhlou soudní pravomoc. Sami autoři Lisabonské smlouvy tedy podle všeho
nespatřovali žádný rozpor mezi silně omezenou jurisdikcí unijních soudů v oblasti SZBP na jedné
straně a uznáním jurisdikce ESLP v souvislosti s přistoupením Unie k EÚLP na straně druhé.
195. Jak již bylo uvedeno výše, nic z toho není na újmu efektivitě při uplatňování EÚLP ani účinnosti
soudní ochrany jednotlivců v oblasti SZBP. V tomto rozsahu se autoři Lisabonské smlouvy spolehli na
vnitrostátní soudy jakožto druhý pilíř systému soudní ochrany Evropské unie. Těmto vnitrostátním
soudům přísluší sankcionovat případné porušení EÚLP v souvislosti se SZBP a napomáhat
s prosazováním EÚLP (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 274 SFEU), pokud
není výjimečně dána pravomoc unijních soudů podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU 127.
c) Dílčí závěr
196. Se Smlouvami není neslučitelné, jestliže Unie přistoupením k EÚLP uzná jurisdikci ESLP, za
předpokladu, že v návrhu dohody budou v souvislosti s posuzováním nezbytnosti předběžného řízení
před Soudním dvorem (čl. 3 odst. 6 návrhu) a v souvislosti s určováním odpovědnosti žalovaného
a spolužalovaného (čl. 3 odst. 7 návrhu) učiněna potřebná vyjasnění. Mimoto skutečnost, že by ESLP
mohly být v oblasti SZBP předloženy otázky, které nespadají do pravomoci unijních soudů, nemá vliv
na slučitelnost návrhu dohody se Smlouvami.
125 — Viz výše bod 172 tohoto názoru.
126 — Viz zejména s ohledem na zřízení Evropského hospodářského prostoru posudek 1/91 (EU:C:1991:490, body 34 a 35, 41 až 46 a 61 až 65)
      a posudek 1/92 (EU:C:1992:189, body 32 a 41).
127 — Viz výše body 96 až 103 tohoto názoru.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  33
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
2. Zásada přímého účinku a zásada přednosti unijního práva
197. K základním charakteristickým rysům, jimiž se unijní právní řád vyznačuje jakožto nový,
autonomní právní řád, mimoto patří jeho přednost před právem členských států a přímý účinek celé
řady ustanovení unijního práva 128. Na druhém místě je tedy třeba v rámci článku 1 protokolu č. 8
ověřit, zda se zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP může dotknout přímého účinku a přednosti unijního
práva.
198. Pokud jde předně o přímý účinek unijního práva, nemělo by přistoupení Unie k EÚLP činit žádné
zvláštní problémy. Vstupem zamýšlené dohody o přistoupení v platnost se EÚLP stane nedílnou
součástí unijního právního řádu 129. Z tohoto titulu bude přímý účinek unijního práva obecně platit
i pro EÚLP. Ustanovení EÚLP, v nichž jsou zakotvena klasická základní práva nebo v nichž je
stanovena procesní úprava individuálních stížností u ESLP, jsou totiž z hlediska svého obsahu
bezpodmínečná a dostatečně přesná, takže se jich mohou dovolávat občané Unie a případně i podniky.
199. V důsledku přistoupení Unie bude mít rovněž EÚLP – v případech upravených unijním právem –
stejně jako unijní právo přednost před vnitrostátním právem členských států. To vyplývá z čl. 216
odst. 2 SFEU, podle kterého jsou všechny mezinárodní dohody uzavřené Unií pro členské státy
závazné 130.
200. Posouzení budoucího postavení EÚLP v hierarchii norem unijního právního řádu je však
obtížnější.
201. Na jednu stranu bude totiž EÚLP coby Unií uzavřená mezinárodní dohoda zaujímat postavení
mezi primárním právem a ostatním sekundárním právem: EÚLP tak bude mít přednost před ostatním
sekundárním právem, neboť je pro unijní orgány závazná (čl. 216 odst. 2 SFEU). Zároveň ale bude
podřízena primárnímu právu, protože zamýšlená dohoda o přistoupení je vyjednávána Komisí
a schvalována Radou, takže coby akt unijních orgánů podléhá přezkumu legality Soudním dvorem (viz
čl. 263 první pododstavec SFEU, čl. 267 první pododstavec SFEU a již v dřívější fázi též čl. 218
odst. 11 SFEU). Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že tato dohoda o přistoupení vyžaduje
schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec věta
druhá SFEU, část věty za středníkem).
202. Na druhou stranu by nebylo zvláštnímu významu EÚLP pro unijní právní řád učiněno zadost,
kdyby mělo být ze zařazení této zamýšlené mezinárodní dohody na „pozici“ mezi primární a ostatní
sekundární unijní právo vyvozováno, že by si zakládací smlouvy mohly napříště neomezeně nárokovat
„přednost“ před EÚLP.
203. Je totiž třeba mít na paměti, že povinnost respektovat standardy plynoucí z EÚLP pro ochranu
základních práv v Unii má ústavněprávní charakter. To zaprvé vyplývá z čl. 6 odst. 3 SEU, podle
kterého tvoří základní práva, která jsou zaručena v EÚLP, obecné zásady práva Unie. Zadruhé platí
pro výklad a uplatňování Listiny základních práv, jež má stejnou právní sílu jako závazné primární
právo (čl. 6 odst. 1 první pododstavec in fine SEU), že EÚLP musí být na základě zásady homogenity
podle čl. 52 odst. 3 věty první Listiny považována za minimální standard ochrany základních práv na
úrovni Unie.
128 — Posudek 1/91 (EU:C:1991:490, bod 21) a posudek 1/09 (EU:C:2011:123, bod 65).
129 — Rozsudky Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, bod 5), IATA a ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, bod 36) a Air Transport Association of
      America a další (C-366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
130 — K zohlednění zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP, případně vyžadovanému v této souvislosti, viz níže body 249 až
      277 tohoto názoru.
34                                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
204. V této souvislosti nemůže být případný rozpor mezi některým základním právem zaručeným
v EÚLP a ustanovením primárního unijního práva vyřešen pouhým poukazem na formálně nižší
postavení EÚLP ve vztahu k zakládacím smlouvám Unie 131. Z článku 6 odst. 3 SEU a z čl. 52 odst. 3
věty první Listiny základních práv naopak vyplývá, že základní práva zaručená v EÚLP musí být při
výkladu a uplatňování primárního unijního práva zohledněna a že musí být vždy hledána šetrná
rovnováha mezi těmito základními právy a dotčenými ustanoveními primárního práva.
205. Zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP se na této povinnosti zajišťovat šetrnou rovnováhu,
kterou lze již nyní dovodit z čl. 6 odst. 3 SEU a z čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv, nic
podstatného nezmění.
206. Je možné, že ESLP nebude rovnováhu mezi požadavky na ochranu základních práv na jedné
straně a obecným zájmem nebo též hospodářskými zájmy na straně druhé vždy definovat stejným
způsobem, jako tomu bylo doposud v judikatuře Soudního dvora 132. V tomto rozsahu může
nadcházející závaznost judikatury ESLP pro unijní orgány v důsledku přistoupení Unie k EÚLP
skutečně vést k jistému posunutí důrazu, například ve vztahu mezi základními právy a základními
svobodami v rámci evropského vnitřního trhu. Tento možný vývoj by však byl nevyhnutelným
důsledkem přistoupení Unie k EÚLP a uznání jurisdikce ESLP, tak jak je autoři Lisabonské smlouvy
předpokládají v čl. 6 odst. 2 větě první SEU a v čl. 1 písm. a) protokolu č. 8 133.
207. Celkově vzato nehrozí žádné nebezpečí ani pro přímý účinek, ani pro přednost unijního práva,
přistoupí-li Unie v souladu s návrhem dohody k EÚLP.
3. Mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP
208. Zatřetí je třeba se konečně zabývat požadavky čl. 1 písm. b) protokolu č. 8. Podle tohoto
ustanovení musí být specifické rysy Unie a práva Unie zachovány, „pokud jde o mechanismy nezbytné
k zajištění toho, aby stížnosti podané jinými než členskými státy a stížnosti podané fyzickými osobami
[individuální stížnosti] byly správně podávány podle případu proti členským státům nebo Unii“.
209. Na rozdíl od toho, co by zejména německé znění čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 mohlo při zběžném
pohledu naznačovat, nejde v této souvislosti ani tak o podávání („Übermittlung“) stížností ve vlastním
slova smyslu jako spíše o správné určení odpovědného žalovaného. Jak se ukazuje při pohledu na jiná
jazyková znění příslušného ustanovení a v neposlední řadě na francouzské a anglické znění 134, jde o to
zajistit, aby stížnosti podané k ESLP byly v závislosti na skutkovém stavu správně namířeny proti
členským státům, nebo Unii, případně proti členským státům i Unii, tedy zjednodušeně řešeno, aby
byly namířeny proti správnému žalovanému či žalovaným.
210. Za tímto požadavkem stanoveným v čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 stojí skutečnost, že
v záležitostech Evropské unie dochází často ke komplexní souhře aktů a pravomocí Unie a členských
států, zejména platí, že členské státy jsou zpravidla zapojeny do uplatňování unijního práva. Vzniká
tak nesourodá situace, která je pro systém EÚLP nezvyklá a v níž jsou jednou nebo více smluvními
131 — V tomto smyslu viz také rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05
       P, EU:C:2008:461, body 285 a 304), podle kterého mezi ústavní zásady Unie patří i to, že veškeré akty Unie musí respektovat základní
       práva, a ochrana základních práv je jedním ze základů Unie.
132 — K dokreslení této problematiky viz například rozsudky Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333), Omega (C-36/02, EU:C:2004:614),
       International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union („Viking“, C-438/05, EU:C:2007:772), Laval un Partneri
       (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008:85) a Digital Rights Ireland (C-293/12 a C-594/12, EU:C:2014:238).
133 — K uznání jurisdikce ESLP viz také výše zejména body 163 až 171 tohoto názoru.
134 — Francouzské znění: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement
       contre …“, anglické znění: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to …“
       a německé znění: „um sicherzustellen, dass Beschwerden von Nichtmitgliedstaaten und Individualbeschwerden … ordnungsgemäß
       übermittelt werden“ (kurziva provedena autorkou tohoto názoru).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         35
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
stranami EÚLP vydávány předpisy (primární unijní právo členskými státy, sekundární unijní právo
unijními orgány), které jsou pak jednou nebo více jinými smluvními stranami EÚLP prováděny (někdy
samotnou Unií, často ale vnitrostátními orgány) 135. To může vést k obtížím s určováním, kdo je tím
správným žalovaným v řízeních před ESLP souvisejících s unijním právem.
211. Požadavek na stanovení „nezbytných mechanismů“ pro výběr správného žalovaného, který je
podle čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 předpokladem pro přistoupení Unie k EÚLP, musí být posuzován
v těchto souvislostech. Tento požadavek je založen na dvou cílech. Zaprvé taková opatření
zajišťují ESLP účinný dohled v rámci řízení o individuální stížnosti (článek 34 EÚLP), pokud by mělo
být vůči jednotlivcům použito unijní právo způsobem, který je údajně v rozporu s EÚLP; stejně tak
mohou ostatní smluvní strany EÚLP efektivněji využít své kontrolní role prostřednictvím mezistátní
stížnosti (článek 33 EÚLP) 136. Zadruhé je zajištěno, že unijní právo může být ze strany Unie a jejích
členských států účinně hájeno vůči případným námitkám, že není v souladu s EÚLP.
212. K uskutečňování obou cílů slouží pravidla obsažená v návrhu dohody a týkající se přičitatelnosti
aktů, opatření nebo opomenutí Unie a jejích členských států (viz čl. 1 odst. 3 větu první a čl. 1 odst. 4
větu první tohoto návrhu), ve spojení s institutem spolužalovaného (viz článek 3 návrhu).
a) Zajištění účinného dohledu v kontrolním systému EÚLP
213. Pokud jde o první z obou cílů čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 – tj. zajištění účinného dohledu
v kontrolním systému EÚLP – pravidla přičitatelnosti obsažená v návrhu dohody zajišťují, že
nemohou vzniknout žádné pochybnosti o tom, proti kterému žalovanému mají jednotlivci nebo
smluvní strany EÚLP namířit své stížnosti, jimiž namítají, že unijním právem nebo při jeho provádění
došlo k porušení EÚLP.
214. Podle uvedených pravidel přičitatelnosti je Unie odpovědná pouze za akty, opatření nebo
opomenutí vlastních orgánů, institucí a jiných subjektů, včetně osob, které jednají jejím jménem (čl. 1
odst. 3 věta první návrhu dohody), kdežto akty, opatření nebo opomenutí vnitrostátních orgánů jsou
přičitatelné pouze členským státům, a to i tehdy, když nastanou při provádění unijního práva (čl. 1
odst. 4 věta první návrhu dohody).
215. Současně zajišťuje institut spolužalovaného účinné naplňování rozsudků ESLP, v nichž je
konstatováno porušení EÚLP unijním právem nebo při jeho uplatňování (čl. 46 odst. 1 EÚLP).
— Unii je podle čl. 3 odst. 2 návrhu dohody souzena role spolužalovaného, jestliže stěžovatel, který
    namítá porušení EÚLP ze strany vnitrostátních orgánů, v konečném důsledku zpochybňuje
    slučitelnost unijního práva s EÚLP 137, zejména když tvrzenému porušení EÚLP ze strany
    vnitrostátních orgánů mohlo být zabráněno jen nedodržením určité povinnosti vyplývající
    z unijního práva.
135 — Vysvětlující zpráva, bod 38.
136 — Viz také bod 39 vysvětlující zprávy, kde je řeč o zamezování mezerám v systému EÚLP v souvislosti s účastí, odpovědností a závazností
       rozsudků (francouzsky: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation, à la responsabilité et à l’opposabilité“).
137 — K dokreslení viz v tomto ohledu rozsudek ESLP ze dne 30. června 2005, Bosphorus v. Irsko (stížnost č. 45036/98, Sbírka rozsudků
       a rozhodnutí 2005-VI), a rozhodnutí ze dne 20. ledna 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij a další
       v. Nizozemsko (stížnost č. 13645/05).
36                                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
— Úloha spolužalovaného je naproti tomu určena podle čl. 3 odst. 3 návrhu dohody pro členské státy,
    jestliže stěžovatel, který namítá porušení EÚLP ze strany orgánů, institucí nebo jiných subjektů
    Unie, v konečném důsledku zpochybňuje slučitelnost Smlouvy o EU, Smlouvy o FEU nebo jiných
    ustanovení primárního práva 138, zejména když tvrzenému porušení EÚLP mohlo být zabráněno jen
    nedodržením určité povinnosti vyplývající z primárního unijního práva.
216. Zjednodušeně řečeno, žalovaným tedy bude ten, komu lze inkriminovaný akt, opatření či
opomenutí přičíst, zatímco úloha spolužalovaného připadne tomu, v jehož moci je provedení případné
změny ustanovení unijního práva souvisejících s oním aktem, opatřením či opomenutím 139: v případě
sekundárního unijního práva je to Unie sama, v případě unijního primárního práva jsou to členské státy
Unie.
217. Problémy zajisté může činit to, že podle návrhu dohody není žádná smluvní strana EÚLP povinna
přijmout roli spolužalovaného v řízení probíhajícím před ESLP 140. V této souvislosti je teoreticky
možné, že některá smluvní strana EÚLP – ať už Unie nebo členský stát Unie – nepodá sama od sebe
návrh na vstup do řízení jako spolužalovaná nebo nevyhoví výzvě ESLP ke vstupu do řízení jako
spolužalovaná, i když pro to budou splněny předpoklady podle čl. 3 odst. 2 případně odst. 3 návrhu
dohody. V takovém případě vzniká nebezpečí, že rozsudek ESLP, v němž bude konstatováno porušení
EÚLP připadající na vrub unijnímu právu, nebude možné spolehlivě naplnit, protože pro toho, komu
případně přísluší provedení změny unijního práva, nebude rozsudek ESLP závazný kvůli jeho neúčasti
v řízení jako spolužalovaný.
218. Na první pohled by bylo možné tento problém vyřešit nejlépe tak, že účast v řízení před ESLP
v postavení spolužalovaného bude povinná jak pro Unii, tak pro její členské státy, kdykoli jsou pro to
splněny věcné předpoklady podle čl. 3 odst. 2 případně odst. 3 návrhu dohody. Takové
zautomatizování institutu spolužalovaného – například předvoláním k ESLP – by se však mohlo
dostat do rozporu s autonomií unijního právního řádu 141, neboť by již potom nebylo v rukou orgánů
působících uvnitř Unie (ať již na unijní úrovni nebo na úrovni členských států) na vlastní odpovědnost
a závazně posoudit, zda je unijní právo dotčeno a zda je nezbytné toto unijní právo před ESLP
obhajovat.
219. Vyjednavači tyto protichůdné zájmy zohlednili, když stanovili, že u příležitosti podpisu dohody
o přistoupení učiní Unie jednostranné prohlášení 142. V zamýšleném prohlášení se Unie zaváže mimo
jiné k zajištění toho, že v řízení před ESLP podá návrh na vstup do řízení jako spolužalovaná nebo
vyhoví výzvě ESLP ke vstupu do řízení jako spolužalovaná, budou-li k tomu splněny předpoklady
stanovené v čl. 3 odst. 2 dohody o přistoupení. Tím zůstane jednak zachována autonomie unijního
práva a jednak bude zajištěno, aby pro Unii jakožto spolužalovanou byly závazné všechny
rozsudky ESLP, k jejichž naplnění budou vyžadovány akty orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie.
220. Je skutečností, že v návrhu dohody a v dokumentech k němu připojených není upraveno žádné
srovnatelné zavazující prohlášení členských států Unie pro případ, že by před ESLP šlo o slučitelnost
primárního unijního práva s EÚLP. Z pohledu unijního práva ale není takový závazek členských států
nezbytně nutný, neboť ty budou již z titulu své unijním právem stanovené povinnosti loajality (čl. 4
odst. 3 SFEU) nuceny účastnit se před ESLP jako spolužalovaní všech řízení, ve kterých pro to budou
splněny předpoklady podle čl. 3 odst. 3 návrhu dohody. To platí tím spíše, když unijní orgán členské
státy vyzve, aby ESLP podaly návrh na vstup do řízení v postavení spolužalovaných.
138 — Také tento problém již v minulosti nastal; viz rozsudek ESLP ze dne 18. února 1999, Matthews v. Spojené království (stížnost č. 24833/94,
       Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1999-I).
139 — V tomto smyslu viz také bod 56 poslední větu vysvětlující zprávy.
140 — Vysvětlující zpráva, bod 53.
141 — K zásadě autonomie viz obecně bod 159 tohoto názoru.
142 — Příloha II k závěrečné zprávě.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         37
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                            ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
b) Zajištění účinné obhajoby unijního práva před ESLP
221. Pokud jde o druhý z obou cílů čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 – tj. zajištění účinné obhajoby
unijního práva před ESLP – k naplňování tohoto cíle je zapotřebí, aby Unie a její členské státy měly
skutečnou možnost vstoupit do řízení před ESLP, považují-li to za nezbytné.
i) Neexistence dostatečných informací o řízeních probíhajících před ESLP
222. Účinná obhajoba unijního práva předně předpokládá, že Unie bude spolehlivě informována
o všech řízeních probíhajících před ESLP proti některému nebo některým jejím členským státům, ve
kterých připadá v úvahu její účast jako spolužalované podle čl. 3 odst. 2 návrhu dohody. Stejně tak
musí být členské státy Unie seznamovány se všemi řízeními probíhajícími před ESLP proti Unii, ve
kterých by se mohly podle čl. 3 odst. 3 návrhu dohody účastnit jako spolužalovaní.
223. Jak vyplývá z vysvětlující zprávy k návrhu dohody, vyjednavači patrně vycházejí z toho, že stávající
systém zveřejňování všech stížností předložených ESLP, které byly příslušnému žalovanému doručeny,
je schopen zajistit zpřístupnění požadovaných informací 143.
224. K tomu je třeba poznamenat, že v současné době u ESLP neprobíhá – na rozdíl od toho, co
Komise uvedla na jednání – žádné systematické zveřejňování všech předložených stížností, a to ani
takových, které již byly doručeny žalovanému. ESLP zejména nemá k dispozici, na rozdíl od Soudního
dvora, který využívá Úřední věstník Evropské unie, žádnou oficiální a pravidelně vydávanou publikaci,
ve které by byly uváděny jednotlivé věci s upřesněním předmětu sporu. Ani pomocí vyhledávacího
portálu ESLP („HUDOC“), který je volně přístupný na Internetu, nelze vyhledat – na rozdíl od
internetových stránek Soudního dvora – žádný systematický přehled všech probíhajících věcí
a doručených stížností. Dále patrně není upraveno, že by ESLP automaticky předával Unii všechny
stížnosti, které doručil jednomu nebo více jejím členským státům, a ani obráceně není předpokládáno,
že by všechny stížnosti doručené Unii byly systematicky předávány členským státům Unie.
225. Za těchto okolností se v současnosti nelze domnívat, že by systém doručování a zveřejňování
podaných stížností uplatňovaný u ESLP byl vhodný k tomu, aby potenciální spolužalované spolehlivě
informoval o veškerých řízeních, ve kterých by případně mohli podat návrh na vstup do řízení podle
čl. 3 odst. 5 věty první návrhu dohody.
226. Někteří zúčastnění jsou toho názoru, že členské státy a unijní orgány jsou na základě své
povinnosti loajality (čl. 4 odst. 3 SEU) z titulu unijního práva povinny navzájem se informovat o všech
stížnostech, které ESLP těm či oněm doručí, přičemž by tato povinnost měla být ještě případně
konkretizována v interních unijních prováděcích opatřeních k dohodě o přistoupení.
227. S tímto postojem se neztotožňuji. Možnost uplatnění procesních práv potenciálních
spolužalovaných před ESLP nemůže záviset na tom, že se o existenci řízení o stížnosti se vztahem
k unijnímu právu dozví nepřímo, prostřednictvím jiného účastníka řízení. Aby byl plně zajištěn
užitečný účinek, pokud jde o možnosti procesního účastenství Unie či případně jejích členských států
podle čl. 3 odst. 2, 3 a 5 návrhu dohody a aby jim byla umožněna obhajoba unijního práva před ESLP
za co nejlepších podmínek, musí ESLP sám automaticky uvědomovat Unii o všech stížnostech, které
doručil jednomu nebo více jejím členským státům, a obráceně systematicky uvědomovat všechny
členské státy Unie o všech stížnostech, které jsou doručovány Unii. Ve věku elektronické komunikace
143 — Vysvětlující zpráva, bod 52 poslední věta.
38                                                                                       ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                         NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
a informatizovaného vedení spisů nemůže být tato povinnost považována za nadměrnou
administrativní zátěž pro ESLP. Pro srovnání lze uvést, že také Soudní dvůr sám poskytuje v praxi
důležité informace všem, kdo by případně mohli mít právo účastnit se v řízení 144, a v žádném případě
tuto činnost neponechává na žalobci nebo žalovaném v řízení, které před ním probíhá.
228. Neexistenci systematického poskytování informací Unii a jejím členským státům o stížnostech
doručovaných hlavnímu žalovanému nelze kompenzovat tím, že ESLP může podle čl. 3 odst. 5 věty
první návrhu dohody v příslušných řízeních učinit výzvu ke vstupu spolužalovaného do řízení. Podle
uvedeného ustanovení totiž není ESLP povinen takovou výzvu činit systematicky, nýbrž má prostor
pro uvážení při výběru věcí, ve kterých bude takovou výzvu považovat za nezbytnou.
ii) Pravomoc ESLP k ověřování akceptovatelnosti návrhu na vstup spolužalovaného do řízení
229. Účinná obhajoba unijního práva mimoto předpokládá, že se Unie může účastnit všech řízení
před ESLP, ve kterých jde podle ní o slučitelnost unijního práva s EÚLP. Stejně tak musí být členským
státům Unie umožněno účastnit se všech řízení před ESLP, ve kterých jde podle nich o slučitelnost
unijního práva s EÚLP.
230. Z článku 3 odst. 5 věty třetí návrhu dohody však vyplývá, že ESLP má mít pravomoc podrobit
návrhy Unie a jejích členských států na vstup do řízení v postavení spolužalovaných obsahovému
ověření jejich akceptovatelnosti. Tím se ESLP poskytne prostor pro uvážení, pokud jde o vstup
spolužalovaného do řízení. Je pravda, že se někteří zúčastnění pokusili význam uvedeného prostoru
pro uvážení relativizovat. Celkově se však zúčastnění zdaleka neshodli na tom, kam až má prostor pro
uvážení ESLP sahat 145. To ukazuje, že možnosti procesního účastenství potenciálních spolužalovaných
na základě předpokládaného ověřování akceptovatelnosti návrhu jsou spojeny s výraznou nejistotou.
231. Domnívám se, že toto ověřování akceptovatelnosti návrhu může ohrozit cíl stanovený v čl. 1
písm. b) protokolu č. 8, kterým je účinná obhajoba unijního práva. I když se totiž dá očekávat,
že ESLP zpravidla návrhu na vstup spolužalovaného do řízení vyhoví, nelze vyloučit, že by v určitých
případech mohl důvody předložené na podporu takového návrh považovat za neakceptovatelné. Pak
by Unie a případně členské státy byly z účasti v řízení před ESLP vyloučeny, ačkoli považovaly za
nutné unijní právo v tomto řízení hájit.
232. Takový stav by ostatně nebyl slučitelný ani s autonomií unijního právního řádu. Tato autonomie
předpokládá, že Unie a případně její členské státy rozhodnou na vlastní odpovědnost a bez
spolurozhodovacího oprávnění orgánů stojících vně unijního systému o tom, zda se určitá věc dotýká
unijního práva, a zda proto vyžaduje jejich účast v řízení v postavení spolužalovaného.
233. Tento očividný nedostatek v úpravě institutu spolužalovaného, tak jak je stanoven v návrhu
dohody, nelze vyvážit tím, že smluvní strany EÚLP mají podle čl. 36 odst. 2 EÚLP možnost účastnit se
řízení probíhajícího před ESLP jako „třetí strana“. Ani takový vstup třetí strany do řízení totiž není
podle posledně uvedeného ustanovení nijak automatický, nýbrž je ponechán na uvážení ESLP
(„může“).
144 — Za tím účelem je o každé věci probíhající před unijními soudy zveřejněno sdělení na internetových stránkách Soudního dvora a v Úředním
       věstníku Evropské unie již v raném stadiu řízení.
145 — Zatímco měli někteří zúčastnění za to, že by se ESLP měl podle čl. 3 odst. 5 věty třetí návrhu dohody jen ujistit o tom, zda je návrh vůbec
       odůvodněn, zastávali jiní zúčastnění názor, že by ESLP měl mimoto věcně ověřit, zda jsou předložené důvody prima facie opodstatněné.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           39
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
234. V této souvislosti může být zajímavé provést srovnání s procesními ustanoveními platnými pro
Soudní dvůr. Tato procesní ustanovení přiznávají unijním orgánům podílejícím se na legislativním
procesu i členským státům právo účastnit se všech probíhajících řízení bez ohledu na prokázání
oprávněného zájmu s tím, že toto právo není omezeno žádnou formou uvážení nebo ověřováním
akceptovatelnosti návrhu ze strany Soudního dvora 146. To je výrazem zvláštní odpovědnosti uvedených
unijních orgánů a členských států za unijní právní řád.
c) Shrnutí
235. Zamýšlený institut spolužalovaného upravený v článku 3 návrhu dohody lze považovat za
slučitelný s čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 pouze tehdy, je-li zajištěno, aby potenciální spolužalovaní byli
systematicky a bez výjimky informováni o existenci všech řízení, ve kterých by mohli podat návrh na
vstup do řízení podle čl. 3 odst. 5 věty první návrhu dohody, a že případné návrhy na vstup do řízení
nebudou podléhat žádnému ověřování akceptovatelnosti ze strany ESLP podle čl. 3 odst. 5 věty třetí
uvedeného návrhu.
4. Dílčí závěr
236. V souhrnu je třeba uvést, že o slučitelnosti návrhu dohody se specifickými rysy Unie a práva Unie
lze uvažovat pouze tehdy, bude-li návrh změněn způsobem načrtnutým v bodech 179, 184 a 235 výše.
E – Nezbytná opatření k účasti Unie v kontrolních orgánech EÚLP
237. Článek 1 písm. a) protokolu č. 8 dále vyžaduje, aby byly zamýšlenou dohodou o přistoupení
zachovány specifické rysy Unie a práva Unie, „pokud jde o zvláštní úpravu případné účasti Unie
v kontrolních orgánech“ EÚLP.
238. V důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP se bude Unie účastnit v obou kontrolních
orgánech úmluvy: v ESLP jakožto soudním kontrolním orgánu a ve Výboru ministrů Rady Evropy
jakožto politickém kontrolním orgánu.
1. Účast Unie v ESLP
239. Pokud jde nejprve o účast Unie v ESLP, tvoří zvláštní úpravu ve smyslu čl. 1 písm. a) protokolu
č. 8 zamýšlený institut spolužalovaného a plánované předběžné řízení, které jsou upraveny v článku 3
návrhu dohody. Jak jsem již uvedla na jiném místě, je tato úprava v zásadě vhodná k zachování
specifických rysů Unie a práva Unie s ohledem na přistoupení k EÚLP. Je zapotřebí pouze několika
dílčích změn, doplnění a vyjasnění ohledně fungování těchto institutů 147.
240. Rozumí se samo sebou, že Unie bude mít také právo účastnit se volby soudců ESLP
prostřednictvím delegace Evropského parlamentu v Parlamentním shromáždění Rady Evropy (článek 6
návrhu dohody a článek 22 EÚLP). Totéž platí pro právo Unie navrhnout vlastní kandidáty na funkci
soudce ESLP. Zvláštních opatření k zachování specifických rysů Unie a práva Unie v této souvislosti
146 — K účasti v řízení o předběžné otázce viz článek 23 statutu Soudního dvora Evropské unie; k účasti v řízení o přímé žalobě a o kasačním
      opravném prostředku viz čl. 40 odst. 1 uvedeného statutu a čl. 131 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.
147 — V tomto ohledu viz výše zejména body 135, 179, 184 a 235 tohoto názoru.
40                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
zapotřebí není. S ohledem na čl. 1 písm. a) protokolu č. 8 naopak stačí, že se Unie – jak je stanoveno
v návrhu dohody – bude účastnit volby soudců ESLP jakožto rovnoprávná smluvní strana EÚLP a že se
soudce jmenovaný na její návrh bude podílet n a rozhodovací činnosti ESLP jako jeho rovnoprávný
člen 148.
2. Účast Unie ve Výboru ministrů Rady Evropy
241. Pokud jde dále o účast Unie na práci Výboru ministrů Rady Evropy, jsou v článku 7 návrhu
dohody ve spojení se zamýšleným „pravidlem č. 18“ 149 obsažena jistá zvláštní ustanovení týkající se
většiny požadované k přijímání rozhodnutí tohoto orgánu v rámci plnění jeho úlohy při dohledu nad
výkonem konečných rozsudků ESLP (čl. 46 odst. 2 až 5 EÚLP) a nad plněním podmínek smírného
urovnání (čl. 39 odst. 4 EÚLP) v případech, v nichž je Unie stranou.
242. Odstavec 2 pravidla č. 18 konkrétně stanoví, že pro závěrečná usnesení Výboru ministrů za
účelem předložení věci ESLP stačí hlasy jedné čtvrtiny zástupců oprávněných k účasti na zasedáních.
Již takováto „malá menšina“ ve Výboru ministrů může podle uvedeného ustanovení dát ESLP podnět
k zahájení řízení o porušení EÚLP a řízení o výkladu rozsudků.
243. Tato zvláštní ustanovení jsou dána tím, že Unie a její členské státy budou na základě své
povinnosti loajality stanovené v unijním právu (čl. 4 odst. 3 SEU) hlasovat ve Výboru ministrů
společně, půjde-li o potenciální porušení EÚLP v souvislosti s unijním právem 150. Aby byla Výboru
ministrů přesto umožněna účinná externí kontrola aktů, opatření a opomenutí Unie a jejích členských
států, musela být pravidla hlasování nastavena tak, aby Unie sama o sobě nemohla blokovat přijímání
rozhodnutí 151.
244. Je třeba připustit, že uvedená zvláštní ustanovení vedou k tomu, že smluvním státům Rady
Evropy, které nejsou členskými státy Unie, je při práci Výboru ministrů přiznána zvláštní váha
v případech, kdy jde o dohled nad dodržováním povinností Unie vyplývajících z EÚLP. Tato zvláštní
ustanovení mohou vést k tomu, že Unie a její členské státy budou při dohledu nad rozsudky a nad
smírným urovnáním v případech, v nichž je Unie stranou, „přehlasovány“, ačkoli čistě matematicky
vzato tvoří většinu. Jelikož je Výbor ministrů politickým orgánem, nelze navíc vyloučit, že smluvní
státy, které nepatří k Unii, budou při hlasování v případě neshody postupovat bez nezbytného zřetele
ke zvláštnostem Unie a práva Unie.
245. Skutečnost, že smluvní státy Rady Evropy nepatřící k Unii mohou vyvolat taková rozhodnutí proti
vůli Unie a jejích členských států, mají-li za to, že Unie nedostála svým povinnostem z rozsudku ESLP
nebo ze smírného urovnání, které uzavřela, ale plyne z povahy systému kolektivní záruky s účinnou
externí kontrolou 152. Bez zamýšlených zvláštních ustanovení by Unie a její členské státy měly na půdě
Výboru ministrů ve vlastní věci právo veta, což by nakonec mělo pro systém externí kontroly absurdní
důsledky.
246. Nebezpečí, že nebudou zachovány zvláštnosti Unie a práva Unie, se přesto jeví být nevelké, neboť
Výbor ministrů nerozhoduje sám s konečnou platností o tom, zda Unie řádně naplnila rozsudek, který
byl vůči ní vydán, nebo zda řádně plnila podmínky smírného urovnání, které uzavřela. Případné
politicky motivované rozhodnutí Výboru ministrů vede naopak jen k tomu, že ESLP bude (opětovně)
pověřen právním posouzením věci.
148 — Bod 77 vysvětlující zprávy.
149 — Toto nové procesní pravidlo je nadepsáno „Rozsudky a smírná urovnání v případech, v nichž je Evropská unie stranou“, a má být doplněno
       k „Pravidlům Výboru ministrů pro dohled nad výkonem rozsudků a nad plněním podmínek smírného urovnání“ (viz přílohu III závěrečné
       zprávy).
150 — Bod 82 vysvětlující zprávy.
151 — Body 84 až 92 vysvětlující zprávy.
152 — Význam účinného a spravedlivého dohledu ze strany Výboru ministrů je též zdůrazněn v bodě 27 Brightonské deklarace.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       41
 ---pagebreak---                                       NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                           ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
247. Lze tedy shrnout, že se ustanovení týkající se práce Výboru ministrů jeví být přiměřená k zajištění
toho, že bude rán zřetel na zvláštnosti Unie v souvislosti s její účastí v orgánech EÚLP. Slučitelnost
těchto ustanovení se Smlouvami nebudí žádné pochybnosti.
3. Dílčí závěr
248. Celkově vzato tedy neexistují (až na mé poznámky v bodech 135, 179, 184 a 235 výše
a v bodě 265 níže tohoto názoru) žádné známky toho, že by ustanovení o účasti Unie v kontrolních
orgánech EÚLP obsažená v návrhu dohody nezohledňovala specifické rysy Unie a práva Unie nebo že
by mohla být jinak se Smlouvami neslučitelná.
F – Zohlednění zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP
249. Podle čl. 2 věty druhé protokolu č. 8 je konečně nutno zajistit, aby se zamýšlená dohoda
o přistoupení nedotýkala „zvláštního postavení členských států“ Unie ve vztahu k EÚLP, a to zejména
ve třech ohledech:
— zaprvé ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP (v tomto ohledu viz oddíl 1) níže);
— zadruhé ve vztahu k případným naléhavým opatřením přijatým členskými státy Unie na základě
     článku 15 EÚLP (v tomto ohledu viz oddíl 2) níže) a
— zatřetí ve vztahu k případným výhradám učiněným členskými státy Unie podle článku 57 EÚLP (v
     tomto ohledu viz oddíl 3) níže).
250. Dále bude třeba se v krátkosti zabývat možným nebezpečím pro zvláštní postavení členských států
v rámci EÚLP v souvislosti s institutem spolužalovaného (v tomto ohledu viz oddíl 4) níže).
1. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP
251. Pokud jde nejprve o zvláštní postavení členských států Unie ve vztahu k dodatkovým protokolům
k EÚLP, je třeba připomenout, že ne všechny členské státy tyto právní instrumenty nutně
ratifikovaly 153. V důsledku toho má čl. 2 věta druhá protokolu č. 8 za cíl zajistit, aby přistoupení Unie
k EÚLP nevedlo nepřímo k tomu, že by se členské státy zavázaly k dodatkovým protokolům k EÚLP,
jejichž smluvní stranou (dosud) samy nejsou.
252. Zamýšlená dohoda o přistoupení však povede každopádně jen k přistoupení Unie k prvnímu
a šestému dodatkovému protokolu k EÚLP. Stranami těchto dvou protokolů jsou již všechny členské
státy Unie. Potud tedy neexistuje žádné „zvláštní postavení členských států“, které by mohlo být
zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP dotčeno.
253. Otázka, zda je případné pozdější přistoupení Unie k dalším dodatkovým protokolům k EÚLP,
jejichž stranou by nebyly všechny členské státy Unie, slučitelné s normami primárního práva
obsaženými v čl. 2 větě druhé protokolu č. 8, nemusí být v tomto řízení o posudku řešena, neboť se
v současné chvíli jedná o ryze hypotetickou otázku, která není předmětem probíhajícího procesu
přistoupení. Nehledě na to je pouze na členských státech – s ohledem na zvláštní požadavek na
ratifikaci podle čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce věty druhé SFEU, části věty za středníkem – aby
při každém budoucím přistoupení Unie k některému z dodatkových protokolů k EÚLP dbaly na
soudržnost mezi mezinárodními závazky, které na sebe Unie vezme, a svými vlastními závazky.
153 — Dodatkové protokoly č. 4, 7, 12 a 13 k EÚLP ještě nebyly ratifikovány všemi členskými státy Unie.
42                                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                      NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                          ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
254. Pro úplnost je třeba připomenout, že se unijní právo po hmotněprávní stránce již dlouhou dobu
inspiruje dodatkovými protokoly k EÚLP, i když jejich stranou nejsou všechny členské státy. Tyto
dodatkové protokoly jsou jednak zohledněny v Listině základních práv 154 a jednak mohou hrát roli při
určování obsahu obecných právních zásad unijního práva 155 (viz také čl. 6 odst. 3 SEU). Nelze vyloučit,
že toto odkazování v unijním právu a ze strany unijních soudů na obsah dodatkových protokolů
k EÚLP bude mít dopad na postavení členských států – například na jejich povinnosti při uplatňování
unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv. Přitom se ale jedná o jev vyskytující se
již za současného stavu unijního práva, a nikoli o důsledek zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP.
255. Ze zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP tedy celkově nevyplývají pro postavení členských států
ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP žádné změny, kterým má čl. 2 věta druhá protokolu č. 8
zamezit.
2. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k článku 15 EÚLP
256. Pokud jde dále o ustanovení o naléhavé situaci obsažené v článku 15 EÚLP, smluvním stranám
EÚLP je v něm umožněno přijmout v určitých mezích „opatření“ směřující k odstoupení od závazků
stanovených v EÚLP „v případě války nebo jiného veřejného ohrožení státní existence“.
257. Na této možnosti přijímat opatření v naléhavé situaci se přistoupením Unie k EÚLP nic nezmění.
Žádné ustanovení návrhu dohody neomezuje možnost členských států využít článek 15 EÚLP. Ani
skutečnost, že se EÚLP stane přistoupením Unie nedílnou součástí unijního právního řádu a podle
čl. 216 odst. 2 SFEU bude mít stejně jako unijní právo přednost před právem vnitrostátním 156, se
nedotkne uplatňování opatření v naléhavé situaci ze strany členských států. Stejně jako ostatní
ustanovení EÚLP bude totiž i článek 15 EÚLP inkorporován do unijního práva. Unijní právo ostatně
obsahuje vlastní ustanovení o naléhavé situaci, a sice článek 347 SFEU, které je srovnatelné
s článkem 15 EÚLP a členským státům v podstatě dovoluje stejná opatření, jaká jsou přípustná i podle
EÚLP.
258. Neexistuje tedy žádný důvod k obavám, že by se zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP mohlo
jakýmkoli způsobem dotknout zvláštního postavení členských států ve vztahu k článku 15 EÚLP.
3. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k jejich mezinárodněprávním výhradám k EÚLP
259. Zbývá ověřit, zda může být návrhem dohody dotčeno zvláštní postavení členských států, pokud
podle článku 57 EÚLP učinily mezinárodněprávní výhradu ke kterémukoli ustanovení úmluvy. Tato
problematika může být zkoumána ze dvou hledisek: zaprvé ve vztahu k zásadě společné odpovědnosti
žalovaného a spolužalovaného, která je upravena v návrhu dohody (v tomto ohledu viz oddíl a) níže),
a zadruhé ve vztahu k přednosti unijního práva před právem vnitrostátním, která bude po přistoupení
Unie platit i pro EÚLP (v tomto ohledu viz oddíl b) níže).
154 — Viz zejména vysvětlení k článkům 19, 50 a 52 Listiny základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 17).
155 — Například – k obecné právní zásadě ne bis in idem – viz rozsudky Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C-238/99 P, C-244/99
       P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P, EU:C:2002:582, bod 59) a Showa Denko v. Komise (C-289/04
       P, EU:C:2006:431, bod 50).
156 — Viz výše bod 198 tohoto názoru.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     43
 ---pagebreak---                                     NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                       ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
a) Zásada společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného
260. Jedním z cílů úpravy obsažené v čl. 2 větě druhé protokolu č. 8 je zabránit tomu, aby ESLP
v důsledku přistoupení Unie k EÚLP konstatoval porušení některého ustanovení EÚLP členským
státem Unie, ačkoli tento členský stát jakožto smluvní strana EÚLP učinil k takovému ustanovení
mezinárodněprávní výhradu.
261. Nebezpečí, že ESLP takto rozhodne v neprospěch členského státu, není na rozdíl od toho, co
patrně míní Komise, vzhledem k úpravě obsažené v čl. 1 odst. 3 a 4 návrhu dohody zcela vyloučeno.
262. Je pravda, že je v čl. 1 odst. 3 návrhu dohody jasně stanoveno, že Unie svým přistoupením k EÚLP
přejímá závazky z EÚLP jen ve vztahu k aktům, opatřením a opomenutím vlastních orgánů, institucí
a jiných subjektů a ve vztahu k osobám jednajícím jejich jménem. Z článku 1 odst. 4 návrhu dohody
navíc vyplývá, že akty, opatření a opomenutí vnitrostátních orgánů lze přičíst pouze členským státům
Unie, a to i tehdy, dojde-li k nim při uplatňování unijního práva.
263. K ústředním prvkům návrhu dohody ale patří již několikrát zmiňovaný institut spolužalovaného
a s ním spojené pravidlo společné odpovědnosti Unie a jednoho nebo více členských států za případné
porušení EÚLP při uplatňování unijního práva (čl. 3 odst. 7 návrhu dohody).
264. S ohledem na tuto úpravu mohou nastávat situace, kdy jeden nebo více členských států coby
spolužalovaní (viz čl. 3 odst. 3 návrhu dohody) budou spolu s Unií shledáni v rozsudku ESLP
odpovědnými za porušení některého základního práva zaručeného v EÚLP, přestože dotyčné členské
státy samy jakožto smluvní strany EÚLP učinily k předmětnému ustanovení EÚLP mezinárodněprávní
výhradu. V tomto případě by tedy přistoupení Unie k EÚLP a v návaznosti na ně pak pravidlo společné
odpovědnosti mělo eventuálně za následek rozšíření odpovědnosti dotyčných členských států nad
rámec mezinárodněprávních závazků, které na sebe samy vzaly jakožto smluvní strany EÚLP.
265. Taková úprava v návrhu dohody je v příkrém rozporu s čl. 2 větou druhou protokolu č. 8, podle
kterého nesmí být přistoupením Unie k EÚLP nijak dotčeno zvláštní postavení členských států ve
vztahu k EÚLP. Za těchto okolností může Unie zamýšlenou dohodu o přistoupení uzavřít pouze
tehdy, bude-li v ní náležitě vyjasněno, že zásadou společné odpovědnosti žalovaného
a spolužalovaného nejsou dotčeny případné výhrady smluvních stran ve smyslu článku 57 EÚLP.
b) EÚLP jakožto součást unijního práva, pro niž platí zásada přednosti
266. Navíc je nepochybné, že přistoupení Unie k EÚLP povede i uvnitř Unie k zesílení vazby členských
států na EÚLP v porovnání se současným stavem práva. Jak již bylo několikrát zmíněno, EÚLP se totiž
přistoupením Unie stane nedílnou součástí unijního právního řádu a podle čl. 216 odst. 2 SFEU bude
mít stejně jako unijní právo přednost před právem vnitrostátním 157.
267. Je pravda, že ve většině případů to zřejmě nebude mít praktický dopad, neboť unijní právo
přiznává i nezávisle na přistoupení Unie k EÚLP (čl. 6 odst. 2 SEU) celou řadu základních práv, jež
poskytují přinejmenším rovnocennou, ne-li dokonce vyšší úroveň ochrany než základní práva zaručená
v EÚLP – buď v rámci Listiny základních práv (čl. 6 odst. 1 SEU), anebo v podobě obecných právních
zásad (čl. 6 odst. 3 SEU). Těmito unijními základními právy jsou všechny členské státy tak jako tak
vázány bez jakýchkoli omezení při uplatňování unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny bez
ohledu na to, zda jakožto smluvní strany EÚLP učinily ke srovnatelným ustanovením EÚLP nebo
jejích dodatkových protokolů mezinárodněprávní výhrady, či nikoli.
157 — Viz výše bod 198 tohoto názoru.
44                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                        NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                             ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
268. Kdyby přece jen nastal onen nepravděpodobný případ, že by určité základní právo bylo přiznáno
pouze v EÚLP a že by zároveň nebylo možné je vyvodit z Listiny základních práv nebo z obecných
zásad unijního práva, pak by – při uplatňování unijního práva – vyplývala závaznost tohoto
základního práva pro členské státy z čl. 216 odst. 2 SFEU. V takovém případě by tedy mohl být
členský stát v budoucnu vázán na základě unijního práva určitým ustanovením EÚLP, ke kterému
eventuálně učinil výhradu jakožto smluvní strana EÚLP.
269. Při těchto případných účincích čl. 216 odst. 2 SFEU pro právní postavení členských států se ale
jedná o problematiku týkající se čistě jen unijního práva, která nemůže být předmětem zamýšlené
dohody o přistoupení, nýbrž musí být řešena pouze uvnitř Unie v rámci autonomie unijního práva 158.
Pro toto řízení o posudku stačí konstatování, že čl. 2 věta druhá protokolu č. 8 v žádném případě
nevyžaduje, aby byla v návrhu dohody zakotvena související úprava týkající se interních vztahů mezi
Unií a jejími členskými státy. Taková úprava v návrhu dohody by naopak byla nutně v rozporu
s autonomií unijního práva.
4. Zvláštní postavení členských států v rámci institutu spolužalovaného
270. Zcela nakonec je ještě třeba poukázat na skutečnost, že výčet hledisek v čl. 2 větě druhé protokolu
č. 8, v nichž musí být zachováno zvláštní postavení členských států ve vztahu k EÚLP, není taxativní
(viz výraz „zejména“). Mohou tedy existovat ještě další, výslovně neuvedené právní problémy
v souvislosti se zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP, jež s sebou případně přinášejí zásah do
zvláštního postavení členských států.
271. V této souvislosti se zdá vhodné se ještě jednou v krátkosti pozastavit nad institutem
spolužalovaného upraveným v článku 3 návrhu dohody.
272. Jak již bylo uvedeno, nepředvídá návrh dohody žádnou automatickou účast Unie nebo jejích
členských států jakožto spolužalovaných v řízeních před ESLP 159. Ve zcela nepravděpodobném
případě, že by se Unie neměla účastnit jako spolužalovaná v řízení o stížnosti namířené proti jednomu
nebo více jejím členským státům, ačkoli by pro to byly dány předpoklady podle čl. 3 odst. 2 návrhu
dohody, ESLP by Unii k účasti v řízení nemohl nutit. Musel by se naopak omezit na to, že
odpovědnými za případné porušení EÚLP učiní pouze žalovaný členský stát či státy (čl. 46 odst. 1
EÚLP), i kdyby k jejímu porušení došlo při uplatňování unijního práva.
273. Vede toto zbytkové riziko, že členské státy budou případně muset odpovídat samy za porušení
EÚLP vyplývající z unijního práva, k zásahu do postavení členských států ve vztahu k EÚLP ve smyslu
čl. 2 věty druhé protokolu č. 8? Domnívám se, že nikoli.
274. Zaprvé toto riziko odpovědnosti členských států existuje již nyní i bez přistoupení Unie
k EÚLP. Uznává se totiž, že se členské státy Unie již za současného stavu nemohou zprostit své
mezinárodněprávní odpovědnosti v rámci EÚLP přenesením svrchovaných práv na Unii. V důsledku
toho jsou již dnes možná řízení o stížnosti před ESLP proti členským státům Unie, jejichž cílem je
shledat tyto členské státy odpovědnými za tvrzené porušení EÚLP vyplývající z přenesení
svrchovaných práv na Unii. ESLP takové stížnosti posuzuje, i když doposud používá omezené
kritérium pro posouzení, které je vyjádřeno v judikatuře Bosphorus 160. I kdyby ESLP přišel po
přistoupení Unie k EÚLP s přísnějším kritériem, než jaké bylo použito v judikatuře Bosphorus,
odjakživa platící povinnost členských států dodržovat EÚLP – bez možnosti se této povinnosti zbavit
přenesením svrchovaných práv na mezinárodní instituce – by se tím nijak podstatně nezměnila.
158 — Kdyby měla být tato problematika rozsáhle posuzována, neúměrně by se tak přesáhl rámec tohoto řízení o posudku. Na tomto místě lze
       pouze zdůraznit, že je možné, nikoli však nutné, zohlednit uvnitř Unie právní úvahu vyjádřenou v čl. 2 větě druhé protokolu č. 8 při
       výkladu a uplatňování čl. 216 odst. 2 SFEU, a vázanost členských států EÚLP ratifikovanou Unií bez výhrad tak v případě potřeby omezit.
159 — Viz výše body 217 až 219 tohoto názoru.
160 — Rozsudek ESLP ze dne 30. června 2005, Bosphorus v. Irsko (stížnost č. 45036/98, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2005-VI).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         45
 ---pagebreak---                                     NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                                         ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
275. Zadruhé zamýšlené jednostranné prohlášení Unie, jehož text, který patří mezi dokumenty
připojené k návrhu dohody, má Soudní dvůr k dispozici, poskytuje – za současného zohlednění
autonomie unijního práva – přiměřenou záruku, že Unie své členské státy nenechá před ESLP „na
holičkách“, jsou-li splněny podmínky pro její účast jako spolužalované podle čl. 3 odst. 2 návrhu
dohody.
276. Skutečnost, že Unie není automaticky přibírána k účasti v řízení jako spolužalovaná u všech
stížností namířených proti jejím členským státům a souvisejících s unijním právem, nýbrž smí o své
účasti v řízení před ESLP samostatně rozhodnout, tedy nijak podstatně nemění postavení členských
států ve vztahu k EÚLP. Tím spíše nelze ani hovořit o zhoršení jejich postavení ve srovnání se stavem
před přistoupením Unie k EÚLP.
5. Dílčí závěr
277. V souhrnu tedy není dán žádný důvod k obavám, že by návrh dohody mohl vést k zásahu do
zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP ve smyslu čl. 2 věty druhé protokolu č. 8 za
předpokladu, že dojde k vyjasnění zmíněnému v bodě 265 výše.
G – Závěrečná poznámka
278. Z ověření návrhu dohody na základě právních kritérií obsažených v čl. 6 odst. 2 SEU
a v protokolu č. 8 a rovněž ve světle prohlášení č. 2 nevyplynulo nic, co by mohlo podstatným
způsobem zpochybnit slučitelnost zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP se Smlouvami. Návrh
dohody vyžaduje pouze několik poměrně nevelkých změn či doplnění, jejichž provedení by nemělo být
náročné.
279. V této souvislosti mi nepřipadá účelné prohlašovat návrh dohody za současného stavu jeho znění
za neslučitelný se Smlouvami. Soudní dvůr by se měl naopak opřít o svůj druhý posudek k Evropskému
hospodářskému prostoru 161 a určit, že návrh dohody je se Smlouvami slučitelný za předpokladu, že
budou učiněny změny, doplnění a vyjasnění, o nichž jsem se zmínila.
VII – Závěry
280. Na základě výše uvedených úvah Soudnímu dvoru navrhuji, aby vydal následující posudek:
Přepracovaný návrh dohody o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod předložený ve Štrasburku dne 10. června 2013 je se Smlouvami slučitelný za
předpokladu, že bude mezinárodněprávně závazným způsobem zajištěno
— že Unie a její členské státy budou s ohledem na své případné návrhy na účast v řízení v postavení
    spolužalovaných podle čl. 3 odst. 5 návrhu dohody systematicky a bez výjimky informovány
    o všech stížnostech podaných k ESLP, jakmile budou doručeny žalovanému;
— že návrhy Unie a jejích členských států podle 3 odst. 5 návrhu dohody na vstup do řízení
    v postavení spolužalovaných nebudou podrobeny žádnému ověřování jejich akceptovatelnosti ze
    strany ESLP;
161 — Posudek 1/92 (EU:C:1992:189, bod 1 výroku).
46                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                             NÁZOR ADVOKÁTKY J. KOKOTT – ŘÍZENÍ O POSUDKU 2/13
                               ŘÍZENÍ O POSUDKU PODLE ČL. 218 ODST. 11 SFEU
— že se předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské unie podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody bude
   vztahovat na veškeré právní otázky související s výkladem primárního a sekundárního unijního
   práva konformním s EÚLP;
— že od předběžného řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody bude možné upustit jen tehdy, bude-li
   zjevné, že se již Soudní dvůr Evropské unie konkrétní právní otázkou, která je předmětem řízení
   o stížnosti před ESLP, zabýval;,
— že případné výhrady smluvních stran ve smyslu článku 57 EÚLP zůstanou nedotčeny zásadou
   společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného podle čl. 3 odst. 7 návrhu dohody a
— dále že se ESLP nesmí za žádných okolností odklonit od zásady společné odpovědnosti žalovaného
   a spolužalovaného za jím konstatované porušení EÚLP, která je zakotvena v čl. 3 odst. 7 návrhu
   dohody.“
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                             47