CELEX: 61996CJ0003
Language: da
Date: 1998-05-19
Title: Domstolens Dom af 19. maj 1998. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Nederlandene. # Beskyttelse af vilde fugle - Særligt beskyttede områder. # Sag C-3/96.

Avis juridique important

|

61996J0003

Domstolens Dom af 19. maj 1998.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Nederlandene.  -  Beskyttelse af vilde fugle - Særligt beskyttede områder.  -  Sag C-3/96.  

Samling af Afgørelser 1998 side I-03031

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Traktatbrudssoegsmaal - administrativ procedure - genstand - spoergsmaal omtalt i besvarelsen af den begrundede udtalelse - ikke taget i betragtning i staevningen - tilsidesaettelse af retten til kontradiktion - foreligger ikke(EF-traktaten, art. 169) 2 Miljoe - beskyttelse af vilde fugle - direktiv 79/409 - udlaegning som saerligt beskyttede omraader - medlemsstaternes forpligtelser - raekkevidde - tilsidesaettelse - kriterier (Raadets direktiv 79/409, art. 2 og art. 4, stk. 1)  

Sammendrag

1 Formaalet med den administrative procedure, der er fastlagt i traktatens artikel 169, er at give medlemsstaten lejlighed til at begrunde sin stillingtagen og i givet fald bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag. I tilfaelde, hvor bestraebelserne paa at slutte sagen i mindelighed ikke krones med held, anmodes medlemsstaten om at efterkomme sine forpligtelser, som er angivet i den begrundede udtalelse, inden for den i udtalelsen fastsatte frist. En forskriftsmaessig administrativ procedure udgoer en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti, ikke blot med henblik paa at beskytte den paagaeldende medlemsstats rettigheder, men ogsaa med henblik paa at sikre, at en eventuel efterfoelgende retssag har en klart afgraenset tvist som genstand, og denne afgraensning sker i Kommissionens begrundede udtalelse.Naar der er utvivlsomt, at den begrundede udtalelse og proceduren forud for dennes afgivelse er forskriftsmaessig, er den beroerte medlemsstats ret til kontradiktion ikke blevet tilsidesat, fordi retssagen er blevet anlagt ved en staevning, hvori der ikke er taget hensyn til eventuelle nye faktiske eller retlige omstaendigheder, som den beroerte medlemsstat har naevnt i sit svar paa den begrundede udtalelse. Den paagaeldende stat kan nemlig under retssagen i fuldt omfang paaberaabe sig disse omstaendigheder allerede i sit foerste skriftlige indlaeg. 2 Artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409 om beskyttelse af vilde fugle paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til, naar de i bilag I naevnte fuglearter er til stede paa deres omraade, som SBO at udlaegge omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er de bedst egnede til beskyttelse af disse arter, og denne forpligtelse kan ikke opfyldes ved vedtagelse af andre saerlige beskyttelsesforanstaltninger. Endvidere kan ved valget af fastlaeggelse af et SBO de oekonomiske hensyn, der er omtalt i direktivets artikel 2, ikke tages i betragtning. Det skoen, som medlemsstaterne har ved valget af de omraader, der er de bedst egnede til at blive udlagt som SBO, vedroerer ikke hensigtsmaessigheden af som SBO at udlaegge de omraader, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede, men alene anvendelsen af disse kriterier i forbindelse med afgoerelsen af, hvilke omraader der er de bedst egnede, naar det gaelder beskyttelsen af de omhandlede arter. Naar det kan antages, at en medlemsstat som saerligt beskyttet omraade har udlagt lokaliteter, der i antal og samlet udstraekning er klart mindre end det antal lokaliteter og det samlede areal, der findes bedst egnet, kan det saaledes fastslaas, at denne medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, og Domstolen kan herved som grundlag for vurderingen af, i hvilket omfang medlemsstaten har opfyldt denne forpligtelse, anvende »Inventory of Important Bird Areas in the European Community« fra 1989, der indeholder en liste over lokaliteter af stor betydning for beskyttelsen af vilde fugle i Faellesskabet.  

Parter

I sag C-3/96,Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved W. Wils, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret, Kirchberg, sagsoeger, mod Kongeriget Nederlandene ved konsulent M.A. Fierstra og konsulent J.S. van den Oosterkamp, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Nederlandenes Ambassade, 5, rue C.M. Spoo, sagsoegt, stoettet af Forbundsrepublikken Tyskland ved afdelingschef E. Roeder og fuldmaegtig S. Maass, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, D-53107 Bonn, intervenient, angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til, Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1) og EF-traktatens artikel 5 og 189, idet det ikke i tilstraekkeligt omfang har udlagt saerligt beskyttede omraader som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1, har DOMSTOLEN sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann (refererende dommer), H. Ragnemalm, M. Wathelet og R. Schintgen samt dommerne J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward, G. Hirsch og P. Jann, generaladvokat: N. Fennelly justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 15. juli 1997, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 9. oktober 1997, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. januar 1996 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler det i henhold til Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »direktivet«) og EF-traktatens artikel 5 og 189, idet det ikke i tilstraekkeligt omfang har udlagt saerligt beskyttede omraader som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1.2 Domstolens praesident har ved kendelse afsagt den 15. juli 1996 givet Forbundsrepublikken Tyskland tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for den sagsoegte stat. 3 Det bestemmes i direktivets artikel 2, at »medlemsstaterne traeffer alle noedvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af samtlige de i artikel 1 omhandlede arter [som i vild tilstand har deres naturlige ophold paa medlemsstaternes omraade i Europa, hvor traktaten finder anvendelse] paa et niveau, som isaer imoedekommer oekologiske, videnskabelige og kulturelle krav og samtidig tilgodeser oekonomiske og rekreative hensyn.« 4 Direktivets artikel 3 indeholder foelgende bestemmelse: »1. Medlemsstaterne traeffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle noedvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstraekkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter. 2. Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i foerste raekke foelgende foranstaltninger: a) oprettelse af beskyttede omraader b) vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de oekologiske krav af levesteder baade i og uden for de beskyttede omraader c) genskabelse af oedelagte biotoper d) oprettelse af nye biotoper.« 5 Direktivets artikel 4, stk. 1, har foelgende ordlyd: »1. For arter, som er anfoert i bilag I, traeffes der saerlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesomraade. I denne forbindelse tages der hensyn til: a) arter, der trues af udslettelse b) arter, der er foelsomme over for bestemte aendringer af deres levesteder c) arter, der anses for sjaeldne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begraenset d) andre arter, der kraever speciel opmaerksomhed paa grund af deres levesteders saerlige beskaffenhed. Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedroerende bestandens stoerrelse. Medlemsstaterne udlaegger som saerligt beskyttede omraader navnlig saadanne omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske soe- og landomraade, hvor dette direktiv finder anvendelse.« 6 Bilag I til direktivet et blevet erstattet af bilaget til Kommissionens direktiv 85/411/EOEF af 25. juli 1985 om aendring af direktiv 79/409 (EFT L 233, s. 33). 7 Da Kommissionen fandt, at Kongeriget Nederlandene ikke havde udlagt tilstraekkeligt mange saerligt beskyttede omraader (herefter »SBO«) for de i direktivets bilag I naevnte fuglearter, opfordrede den den 25. september 1989 den nederlandske regering til inden to maaneder at fremsaette sine bemaerkninger. 8 Den nederlandske regering afviste ved skrivelse af 29. december 1989, at der forelaa en overtraedelse som haevdet af Kommissionen. Den gjorde naermere gaeldende, at den havde opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, idet den efter en afvejning af interessen i at beskytte de fredede arter og oekonomiske og rekreative hensyn havde udlagt tilstraekkeligt mange omraader, der var egnet til at beskytte de i bilag I naevnte arter, som SBO, og at den desuden havde truffet andre foranstaltninger, hvorved fuglene kan beskyttes. 9 Da Kommissionen til trods for disse oplysninger fortsat var af den opfattelse, at der forelaa en overtraedelse som anfoert, tilstillede den den 14. juni 1993 den nederlandske regering en begrundet udtalelse, hvori den anmodede Kongeriget Nederlandene om inden to maaneder at afhjaelpe den situation, som Kommissionen havde kritiseret under anbringende af, at den ikke havde udlagt tilstraekkeligt mange omraader som SBO til at sikre en effektiv beskyttelse af de i bilag I til direktivet naevnte arter. 10 Den nederlandske har regering haevdet, at den besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 1. december 1993. Kommissionen har derimod anfoert, at den aldrig har modtaget denne skrivelse. Formaliteten 11 Kongeriget Nederlandene har fremfoert flere formalitetsindsigelser. Undladelsen af at tage hensyn til Kongeriget Nederlandenes svar paa den begrundede udtalelse 12 Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at Kommissionen ved at undlade at tage hensyn til dens svar paa den begrundede udtalelse har tilsidesat retten til kontradiktion, og at sagen derfor skal afvises. 13 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den omstaendighed, at den ikke i staevningen har lagt vaegt paa den nederlandske regerings svar paa den begrundede udtalelse, heller ikke selv om den havde modtaget den nederlandske regerings svarskrivelse, kan udgoere en afvisningsgrund. Den i den begrundede udtalelse fastsatte frist tjener udelukkende til at give den medlemsstat, udtalelsen er rettet til, en sidste mulighed for at efterkomme Kommissionens synspunkt. Kommissionen goer i oevrigt gaeldende, at den eneste nye oplysning i naevnte skrivelse, som den er blevet bekendt med under sagen, er oplysningen om, at tre andre omraader i mellemtiden var blevet udlagt som SBO. Kommissionen har i denne forbindelse oplyst, at den faktisk har taget hensyn hertil i staevningen. 14 Det bemaerkes, at den i traktatens artikel 169 foreskrevne procedure omfatter to paa hinanden foelgende faser, nemlig en administrativ procedure og en retssag for Domstolen (jf. kendelse af 11.7.1995, sag C-266/94, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 1975, praemis 15). 15 Artikel 169, stk. 1, bestemmer: »Finder Kommissionen, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der paahviler den i henhold til denne traktat, fremsaetter den en begrundet udtalelse herom efter at have givet den paagaeldende stat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger.« 16 Formaalet med den administrative procedure er saaledes at give medlemsstaten lejlighed til at begrunde sin stillingtagen og i givet fald bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag. I tilfaelde, hvor bestraebelserne paa at slutte sagen i mindelighed ikke krones med held, anmodes medlemsstaten om at efterkomme sine forpligtelser, som er angivet i den begrundede udtalelse, inden for den i udtalelsen fastsatte frist (jf. bl.a. dom af 31.1.1984, sag 74/82, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 317, praemis 13, og af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, praemis 11). 17 Ifoelge Domstolens praksis udgoer en forskriftsmaessig administrativ procedure en med traktaten tilsigtet vaesentlig garanti, ikke blot med henblik paa at beskytte den paagaeldende medlemsstats rettigheder, men ogsaa med henblik paa at sikre, at en eventuel efterfoelgende retssag har en klart afgraenset tvist som genstand (jf. kendelsen i sagen Kommissionen mod Spanien, a.st., praemis 17, samt dom af 23.10.1997, sag C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815, praemis 15). 18 Det bemaerkes herved, at genstanden for en traktatbrudssag er fastlagt i Kommissionens begrundede udtalelse (jf. dom af 17.6.1987, sag 154/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2717, praemis 6). 19 Det er imidlertid ikke i den foreliggende sag blevet gjort gaeldende, at den begrundede udtalelse og proceduren forud for dennes fremsaettelse har vaeret mangelfuld. 20 Selv om det laegges til grund, at retssagen er blevet anlagt ved en af Kommissionen indgivet staevning, hvori der ikke er taget hensyn til eventuelle nye faktiske eller retlige omstaendigheder, som den beroerte medlemsstat har naevnt i sit svar paa den begrundede udtalelse, kan det herefter ikke antages, at denne stats ret til kontradiktion er blevet tilsidesat. Den kan nemlig under retssagen i fuldt omfang paaberaabe sig disse omstaendigheder allerede i sit foerste skriftlige indlaeg. Det tilkommer Domstolen at tage stilling til disse omstaendigheders betydning under traktatbrudssagen. 21 Denne foerste formalitetsindsigelse skal derfor forkastes. Arten af den i direktivets artikel 4, stk. 1, fastlagte forpligtelse 22 Den nederlandske regering har for det andet gjort gaeldende, at den paastaaede overtraedelse ikke saa meget bestaar i en enkelt handling eller undladelse som i en flerhed af tilsidesaettelser af en forpligtelse til at traeffe enkeltafgoerelser om omraaders udlaegning. Af hensyn til retten til kontradiktion er det retligt noedvendigt, at tilsidesaettelser af direktivets artikel 4, stk. 1, angives omraade for omraade. Den nederlandske regering har naermere anfoert, at Kommissionen har rejst kritik af, at den generelt har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, uden forinden at have indledt en kontradiktorisk droeftelse af de specielle kritikpunkter, der ligger til grund for sagen. 23 Ifoelge Kommissionen kan det ikke med foeje goeres gaeldende, at tilsidesaettelser af direktivets artikel 4, stk. 1, kun kan fastslaas omraade for omraade. Det kan ogsaa fastslaas, at der foreligger en tilsidesaettelse, naar det er klart, at en medlemsstat har udlagt langt faerre levesteder som SBO, end det efter ornitologiske kriterier er paakraevet. 24 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 14 i forslaget til afgoerelse, haenger bedoemmelsen af denne formalitetsindsigelse noeje sammen med den praecise fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 1, og med det egentlige indhold af Kommissionens kritik, og den skal derfor behandles sammen med sagens realitet. Nye oplysninger 25 Den nederlandske regering har for det tredje gjort gaeldende, at Kommissionen for foerste gang i staevningen fremfoerte klagepunktet om, at de som SBO udlagte omraader havde et utilstraekkeligt samlet areal og en utilstraekkelig kvalitet, samt de saerlige klagepunkter om undladelsen af at udlaegge den frisiske kyst ved Ijsselmeer og Hooge Platen vest for Schelde, saaledes at den sagsoegte stat blev hindret i at svare under den administrative procedure. Paa samme maade forholder det sig med klagepunktet om, at ferskvandssoeerne og -marskerne samt hedeomraaderne kun i meget begraenset omfang er blevet udlagt som SBO. Disse klagepunkter boer derfor afvises. 26 Regeringen har i oevrigt gjort gaeldende, at den undersoegelse, der fastlaegger de stoerre ornitologiske omraader i Nederlandene, og som blev offentliggjort efter, at den begrundede udtalelse var blevet tilstillet den (det drejer sig om Review of Areas Important for Birds in the Netherlands fra december 1994, herefter »IBA 94«) ikke skal tages i betragtning i naervaerende sag, idet den ikke har kunnet tage stilling til denne undersoegelse under den administrative procedure. 27 Kommissionen har heroverfor anfoert, at de paastaaede nye anbringender i realiteten kun er eksempler paa eller redegoerelser vedroerende ét og samme anbringende, som er blevet fremfoert fra procedurens start, og som gaar ud paa, at Kongeriget Nederlandene under hensyn til direktivets artikel 4, stk. 1, ikke har udlagt tilstraekkeligt mange SBO. Den har herved anfoert, at for saa vidt som det i denne artikel er bestemt, at medlemsstaterne skal udlaegge de omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af de i direktivets bilag I naevnte arter, som SBO, er der tale ikke blot om en kvantitativ, men ogsaa en kvalitativ forpligtelse, idet det slutresultat, som denne bestemmelse tager sigte paa, indebaerer, at enhver medlemsstat skal udlaegge et tilstraekkeligt stort, vidtstrakt og varieret antal SBO for at sikre, at samtlige de i bilag I naevnte arter, der befinder sig paa dens omraade, kan overleve og yngle. 28 Kommissionen har endvidere gjort gaeldende, at den har bevist sine synspunkter ved hjaelp af den ornitologiske undersoegelse, der blev offentliggjort i 1989 (det drejer sig om Inventory of Important Bird Areas in the European Community fra juli 1989, herefter »IBA 89«), og kun i supplerende omfang, uden at det var noedvendigt, ved hjaelp af IBA 94. 29 Det bemaerkes, at sagen, i det omfang den stoettes paa klagepunkter, der ikke er blevet fremfoert under den administrative procedure, skal afvises (jf. paa linje hermed dom af 14.7.1988, sag 298/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 4343, praemis 10, og af 25.4.1996, sag C-274/93, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 2019, praemis 11). 30 Kommissionen har i sagen saavel i aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse udtrykkeligt anfoert, at Kongeriget Nederlandene er forpligtet til at soerge for, at antallet og udstraekningen af de omraader, der er udlagt i medlemsstaterne, er i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 1. Formalitetsindsigelsen skal derfor i det omfang, den vedroerer klagepunktet om, at Kongeriget Nederlandene ikke har udlagt et tilstraekkeligt stort areal som SBO, forkastes. 31 Med hensyn til klagepunktet om, at de SBO, som Kongeriget Nederlandene har udlagt, ikke har den fornoedne kvalitet, som Kommissionen har uddybet under anbringende af, at ferskvandssoeerne og -marskerne samt hedestraekningerne kun i begraenset omfang er udlagt som SBO, maa det fastslaas, at selv om medlemsstaterne for at efterkomme artikel 4, stk. 1, som SBO skal udlaegge omraader, der kvantitativt og kvalitativt kan give sikkerhed for, at de i bilag I naevnte arter beskyttes, er dette ikke ensbetydende med, at klagepunktet om, at en medlemsstat ikke som SBO har udlagt omraader i det omfang, det efter den paagaeldende bestemmelse er noedvendigt, noedvendigvis omfatter de krav vedroerende kvaliteten, som hoerer med til den omhandlede forpligtelse. 32 Det fremgaar imidlertid, at Kommissionen under den administrative procedure stoettede sit klagepunkt over for Kongeriget Nederlandene paa den omstaendighed, at de af denne medlemsstat som SBO udlagte omraader var for faa og for smaa, dvs. at de var kvantitativt utilstraekkelige. Derimod er det synspunkt, at de af denne stat som SBO udlagte omraader ikke havde den fornoedne kvalitet i det foreliggende tilfaelde for foerste gang blevet fremfoert ved anlaeggelsen af retssagen. 33 Soegsmaalet skal derfor for saa vidt afvises. 34 Omtalen af den frisiske kyst ved Ijsselmeer og Hooge Platen vest for Schelde udgoer ikke et selvstaendigt nyt klagepunkt, i det omfang der kun er tale om eksempler til belysning af den paastaaede overtraedelse, der er hentet fra den liste over omraader, der efter Kommissionens opfattelse kan udlaegges som SBO, og som var vedlagt aabningsskrivelsen og den begrundede udtalelse. Denne omtale kan derfor, for saa vidt som den ikke indebaerer, at Domstolen specielt tager stilling til, om disse to omraader skal udlaegges som SBO, anerkendes. 35 Vedroerende henvisningen til IBA 94 bemaerkes for det foerste, at denne undersoegelse, der stammer fra december 1994, giver en fortegnelse over de omraader, der efter de videnskabelige kriterier, som Kommissionen anerkender, skal udlaegges som SBO i Nederlandene. 36 For det andet maa spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse, uden at aendringer af forholdene i tiden derefter kan tages i betragtning af Domstolen (jf. bl.a. dom af 3.7.1997, sag C-60/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3827, praemis 15). 37 Der er imidlertid ikke under sagen fremkommet oplysninger om, at IBA 94 vedroerer tidsrum foer udloebet af den frist, den sagsoegte stat fik til at efterkomme den begrundede udtalelse af 14. juni 1993. Sagen skal derfor under alle omstaendigheder afvises, i det omfang, paastanden om, at direktivet er overtraadt, stoettes paa IBA 94. 38 Det kan herefter laegges til grund, at sagen med de ovenfor anfoerte begraensninger, kan admitteres. Realiteten 39 Kommissionen har indledningsvis anfoert, at det fremgaar af direktivets artikel 4, stk. 1, at en medlemsstat har den saerlige forpligtelse at udlaegge tilstraekkeligt mange SBO for at sikre, at de fuglearter, der er naevnt i bilag I, og som befinder sig paa dens omraade, kan overleve og yngle. 40 Den har med hensyn til Nederlandene gjort gaeldende, at IBA 89 paa grundlag af de i denne undersoegelse valgte og beskrevne ornitologiske kriterier angiver 70 omraader paa i alt 797 920 ha, der vil kunne udlaegges som SBO. 41 Kommissionen har anfoert, at det nederlandske Landbrugs- og Fiskeriministerium har udfaerdiget sin egen liste over omraader, der vil kunne udlaegges, og som indeholder 53 omraader paa i alt 398 180 ha. Disse 53 omraader svarer delvis til 57 omraader, der er naevnt i IBA 89. Den nederlandske regering har imidlertid ikke redegjort for de videnskabelige kriterier, som dens liste over omraader, der vil kunne udlaegges som SBO, bygger paa. 42 Kommissionen mener under alle omstaendigheder, at Kongeriget Nederlandene ved kun at udpege 23 omraader paa i alt 327 602 ha som SBO klart har overskredet graenserne for det skoen, som ved direktivets artikel 4 er tillagt medlemsstaterne. 43 Kommissionen har i denne forbindelse dels anfoert, at de af Kongeriget Nederlandene udlagte omraader helt eller delvis daekker 33 omraader, der er naevnt i IBA 89, dvs. under halvdelen af det samlede antal omraader, som i denne undersoegelse anses for omraader, der vil kunne udlaegges til SBO, og at dette antal kun udgoer lidt over halvdelen af de 57 omraader, der er naevnt i IBA 89, og som de nederlandske myndigheder selv har anset for vigtige omraader for fuglene. Dels har den anfoert, at de 23 nederlandske SBO har et samlet areal, der paa sin side ogsaa er helt utilstraekkeligt: 327 602 ha mod 797 920 ha for de 70 omraader, der angives i IBA 89. Da et enkelt SBO, Waddenzee, alene omfatter 250 000 ha, daekker de oevrige SBO kun 77 602 ha, og dette er ikke nok til at sikre en passende beskyttelse for mange af de fuglearter, som er naevnt i direktivets bilag I. 44 Efter Kommissionens opfattelse er forpligtelsen til udlaegning faktisk tilsidesat, naar en medlemsstat klart saetter sig ud over antallet af omraader i IBA 89 og disses areal. Det goer den, naar den baade med hensyn til antallet af omraader og disses samlede areal kun udpeger mindre end halvdelen af de omraader, der er anfoert i IBA 89, som SBO. 45 Efter Kommissionens opfattelse viser ogsaa den omstaendighed, at bestandene af ni af de i bilag I til direktivet naevnte arter er faldet med over 50%, at den beskyttelse, som Kongeriget Nederlandene har givet af disse arter, er utilstraekkelig. I denne henseende er nedgangen i bestandene af standfuglearter som Tetrao tetrix og Botaurus stellaris meget sigende. 46 Den nederlandske regering har for det foerste anfoert, at udpegelsen af SBO kun er en af de foranstaltninger, hvorved en medlemsstat kan opfylde sin forpligtelse i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 1, til at traeffe saerlige beskyttelsesforanstaltninger. Medlemsstaterne kan nemlig ogsaa benytte andre beskyttelsesforanstaltninger for at opfylde denne forpligtelse. Der kan derfor kun foreligge tilsidesaettelse af denne bestemmelse, saafremt en medlemsstat ikke har truffet saerlige beskyttelsesforanstaltninger af nogen art. Den nederlandske regering mener imidlertid, at den ved at traeffe andre i denne forbindelse relevante beskyttelsesforanstaltninger som f.eks. naturfredningsloven, overdragelse af omraader til naturfredningsorganisationer og fuglebeskyttelsesprogrammer, har overholdt direktivet. 47 Den nederlandske regering har derefter bemaerket, at medlemsstaterne har et vist skoen ved gennemfoerelsen af direktivets artikel 4, stk. 1. Navnlig for saa vidt angaar udpegelsen af SBO er efter denne bestemmelse alene udpegelsen af de mest egnede omraader paakraevet. Ordningen i artikel 4, stk. 1, bygger saaledes paa en konkret vurdering af, om en bestemt lokalitet er et af de bedst egnede omraader. 48 Den sagsoegte stat har i denne forbindelse anfoert, at de sager, Domstolen tidligere har faaet forelagt, alle drejede sig om, hvorvidt en medlemsstat burde have udlagt en bestemt lokalitet som SBO. Kommissionen har imidlertid i det foreliggende tilfaelde ikke fastslaaet og end mindre bevist, at Kongeriget Nederlandene ved gennemfoerelsen af direktivets artikel 4, stk. 1, i specielle tilfaelde har overskredet graenserne for sit skoen. 49 Den nederlandske regering har tilfoejet, at medlemsstaterne, naar de vedtager saerlige beskyttelsesforanstaltninger i henhold til denne bestemmelse, skal tage hensyn ikke blot til de saerlige i bestemmelsen naevnte forhold, men ogsaa til de i direktivets artikel 2 naevnte oekonomiske og rekreative hensyn. 50 Den tyske regering har under henvisning til det skoen, som medlemsstaterne raader over, gjort gaeldende, at det efter artikel 4, stk. 1, er overladt til medlemsstaterne at vaelge SBO, og at den eneste faktor af betydning er, at omraaderne med hensyn til antal og udstraekning er egnet til at beskytte de paagaeldende arter og i stand til sammen med de omraader, de oevrige medlemsstater udlaegger, at danne et sammenhaengende net af beskyttelsesomraader. Ifoelge den tyske regering stilles der ikke i denne bestemmelse krav om udlaegning af et bestemt antal omraader, hvorimod medlemsstaterne er forpligtet til at paase, at de udlagte SBO er egnede til at beskytte de truede fuglearter. 51 Den nederlandske regering har desuden anfoert, at den ved udfaerdigelsen af sin liste over lokaliteter, der skal beskyttes, har benyttet tre kriterier, der ogsaa ligger til grund for IBA 89. Anvendelsen af disse kriterier foerer imidlertid ikke som foelge af deres generelle karakter til entydige resultater. Det er forklaringen paa, at der kan vaere forskel imellem de omraader, der efter IBA 89 opfylder kriterierne i direktivets artikel 4, stk. 1, og de omraader, der er udpeget som SBO af den paagaeldende medlemsstat. 52 Den nederlandske regering har i oevrigt anfoert, at det af Kommissionen anvendte kriterium om, at medlemsstaterne som SBO skal udpege i al fald halvdelen, saavel talmaessigt som arealmaessigt, af de omraader, der er angivet i IBA 89, ikke er indeholdt i direktivet. 53 Den tyske regering har gjort gaeldende, at IBA 89 bl.a. kun indeholder en liste over lokaliteter, der eventuelt efter videnskabelige kriterier vil kunne tjene til beskyttelsen af truede arter. Denne liste findes imidlertid ikke i direktivet og er heller ikke retligt bindende. Desuden har der ikke paa faellesskabsplan vaeret enighed om de kriterier, listen bygger paa, eller om den liste, som er udarbejdet paa grundlag af dem. Den tyske regering har tilfoejet, at et krav om, at de udlagte lokaliteter skal udgoere mindst 50%, er vilkaarlig og videnskabeligt ubegrundet. 54 Den nederlandske regering har endelig gjort gaeldende, at det ikke for at fastslaa, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat direktivets artikel 4, stk. 1, er tilstraekkeligt at fastslaa, at ni arter er gaaet mere end 50% tilbage, uden at tage hensyn til de forskellige faktorer, der kan vaere grunden hertil. Faldet i bestanden af Tetrao tetrix er saaledes navnlig en foelge af en katastrofal rugetid, der formentlig skyldes et nedfald fra atmosfaeren, hvis kilder ligger uden for de beroerte omraader. Den nederlandske regering har med hensyn til Botaurus stellaris anfoert, at bestanden, selv om arten er til stede i SBO med 10%, er i tilbagegang som paa alle andre europaeiske omraader. Dette viser, at denne arts tilbagegang ikke skyldes, at de saerlige beskyttelsesforanstaltninger, som Kongeriget Nederlandene har truffet, har vaeret utilstraekkelige. 55 Det bemaerkes for det foerste, at direktivets artikel 4, stk. 1, i modsaetning til, hvad Kongeriget Nederlandene goer gaeldende, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til som SBO at udlaegge omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af de i bilag I naevnte arter, og at denne forpligtelse ikke kan opfyldes ved vedtagelse af andre saerlige beskyttelsesforanstaltninger. 56 Efter Domstolens fortolkning af denne bestemmelse skal en medlemsstat nemlig, naar de omhandlede arter er til stede paa dens omraade, for dem bl.a. fastlaegge SBO (jf. dom af 17.1.1991, sag C-334/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 93, praemis 10). 57 En saadan fortolkning af udlaegningsforpligtelsen er i oevrigt i overensstemmelse med de specielt maalrettede og saerlig udbyggede bestemmelser om beskyttelse, som direktivets artikel 4 indeholder, navnlig for de i bilag I naevnte arter (jf. dom af 11.7.1996, sag C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Sml. I, s. 3805, praemis 23), og det saa meget mere, som det for samtlige af direktivet omfattede arter i dettes artikel 3 er bestemt, at beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder i foerste raekke omfatter foranstaltninger som f.eks. oprettelse af beskyttede omraader. 58 I oevrigt opstaar der, som generaladvokaten har anfoert i punkt 33 i forslaget til afgoerelse, saafremt medlemsstaterne kan undlade at opfylde forpligtelsen til at udlaegge SBO, naar de finder, at andre saerlige beskyttelsesforanstaltninger i tilstraekkeligt omfang kan sikre, at de i bilag I naevnte arter kan overleve og yngle, en fare for, at maalsaetningen om oprettelse af et samlet hele af SBO som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 3, ikke kan realiseres. 59 For det andet maa det fremhaeves, at de oekonomiske hensyn, der er omtalt i direktivets artikel 2, ikke kan tages i betragtning ved valget og fastlaeggelse af et SBO (jf. dommen i sagen Royal Society for the Protection of Birds, a.st., praemis 27). 60 I oevrigt maa det fastslaas, at selv om medlemsstaterne har et vist skoen ved valget af SBO, skal fastlaeggelsen af disse omraader ske paa grundlag af en raekke ornitologiske kriterier, der er fastlagt i direktivet (jf. dom af 2.8.1993, sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4221, praemis 26). 61 Heraf foelger, at det skoen, som medlemsstaterne har ved valget af de omraader, der er bedst egnede til at blive udlagt som SBO, ikke vedroerer hensigtsmaessigheden af som SBO at udlaegge de omraader, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede, men alene anvendelsen af disse kriterier i forbindelse med afgoerelsen af, hvilke omraader der er de bedst egnede, naar det gaelder beskyttelsen af de i bilag I til direktivet naevnte arter. 62 Medlemsstaterne skal foelgelig som SBO udlaegge alle de omraader, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede for beskyttelsen af de omhandlede arter. 63 Naar det kan antages, at en medlemsstat som SBO har udlagt lokaliteter, der i antal og samlet udstraekning er klart mindre end det antal lokaliteter og det samlede areal, der findes bedst egnet for beskyttelsen af de omhandlede arter, kan det saaledes fastslaas, at denne medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. 64 Den opfattelse, som Kongeriget Nederlandene har givet udtryk for, og hvorefter Kommissionen er forpligtet til omraade for omraade at fastslaa, hvilke overtraedelser af denne bestemmelse der saerligt har vaeret tale om, kan derfor ikke laegges til grund. 65 For det tredje bemaerkes, at den nederlandske regering, uden ganske vist at drage den videnskabelige vaerdi af IBA 89 i tvivl, har gjort gaeldende, at anvendelsen af de kriterier, som denne undersoegelse bygger paa, ikke, naar henses til disses generelle karakter, kan give entydige resultater for saa vidt angaar udlaegningen af omraader som SBO. Denne regering har imidlertid gjort gaeldende, at den under anvendelse af de samme kriterier som dem, IBA 89 bygger paa, med sin fortegnelse over omraader, der eventuelt vil kunne udlaegges som SBO, er naaet til et helt andet resultat end det, som denne undersoegelse anbefaler. Den har dog ogsaa i retsmoedet erkendt, at de af den anvendte kriterier var forskellige fra de i IBA 89 anvendte. 66 Det maa i denne forbindelse fastslaas, at Kongeriget Nederlandene hidtil ikke har fremlagt noget aktstykke fra den nationale procedure vedroerende fastlaeggelsen af SBO, der angiver de kriterier, som er blevet anvendt ved udpegelsen af SBO i denne medlemsstat. 67 Den har desuden under hele den administrative procedure samt i svarskriftet og duplikken betonet det forhold, at den ved udpegelsen af SBO i medfoer af direktivets artikel 2 maatte laegge vaegt paa oekonomiske og rekreative hensyn. Dette synspunkt kan imidlertid ikke bringes i samklang med dens udtalelse om, at den ved udpegelsen af SBO har anvendt rent ornitologiske kriterier. 68 I denne forbindelse bemaerkes, at IBA 89 giver en fortegnelse over omraader af stoerre betydning for beskyttelsen af vilde fugle i Faellesskabet, der er blevet udarbejdet til brug for det kompetente generaldirektorat i Kommissionen af Den Europaeiske Gruppe for Beskyttelse af Fugle og Levesteder i samarbejde med Det Internationale Raad for Fuglebeskyttelse og sagkyndige fra Kommissionen. 69 Imidlertid findes efter den foreliggende sags omstaendigheder det eneste dokument, der indeholder videnskabelige oplysninger, paa grundlag af hvilke det kan afgoeres, om den sagsoegte stat har opfyldt sin forpligtelse til som SBO at udlaegge de omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er bedst egnede til beskyttelse af fredede arter, at vaere IBA 89. Situationen ville have vaeret en anden, saafremt Kongeriget Nederlandene havde fremlagt videnskabeligt bevismateriale, paa grundlag af hvilket det kunne paavises, at den omhandlede forpligtelse kunne opfyldes ved som SBO at udlaegge omraader, som med hensyn til antal og samlet udstraekning var mindre end de i IBA 89 angivne. 70 Det maa derfor fastslaas, at denne fortegnelse, der ganske vist ikke er retligt bindende for de beroerte medlemsstater i den foreliggende sag, paa grund af sin anerkendte videnskabelige vaerdi, kan anvendes af Domstolen som grundlag for vurderingen af, i hvilket omfang Kongeriget Nederlandene har opfyldt sin forpligtelse til at udlaegge SBO. 71 Selv om det laegges til grund, at anvendelsen af de i IBA 89 benyttede ornitologiske kriterier kan foere til, at personer, der arbejder uafhaengigt af hinanden, fastlaegger SBO, der indbyrdes afviger betydeligt, er dette blot en mulighed, der ikke ses at vaere aktuel i den foreliggende sag, og som ikke som saadan kan laegges til grund for her at drage IBA 89's bevisvaerdi i tvivl. 72 Da Kongeriget Nederlandene herefter findes som SBO at have udlagt omraader, som med hensyn til antal og samlet udstraekning, er klart mindre end antallet og udstraekningen af de omraader, der efter IBA 89 vil kunne udlaegges som SBO, kan kravene ifoelge direktivets artikel 4, stk. 1, ikke anses for opfyldt. 73 Det kan foelgelig, og idet det er ufornoedent at tage stilling til de oevrige i denne sag fremfoerte synspunkter, fastslaas, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet ved som SBO at udlaegge omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er klart mindre end antallet og udstraekningen af de omraader, der vil kunne udlaegges som SBO i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger74 I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den part, der taber sagen, at betale sagens omkostninger. Kongeriget Nederlandene har i alt vaesentligt tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger. De medlemsstater og institutioner, der har interveneret i sagen, afholder i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 4, deres egne omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer DOMSTOLEN 1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ved som SBO at udlaegge omraader, som med hensyn til antal og udstraekning er klart mindre end antallet og udstraekningen af de omraader, der vil kunne udlaegges som SBO i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1. 2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger. 3) Forbundsrepublikken Tyskland baerer sine egne omkostninger.