CELEX: 52014PC0563
Language: ro
Date: 2014-09-11
Title: Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI de autorizare a statelor membre să ratifice, în interesul Uniunii Europene, Protocolul din 2014 la Convenția privind munca forțată din 1930 a Organizației Internaționale a Muncii cu privire la aspecte legate de politica socială

|
			
		
		
		52014PC0563
		
			Propunere de DECIZIE A CONSILIULUI de autorizare a statelor membre să ratifice, în interesul Uniunii Europene, Protocolul din 2014 la Convenția privind munca forțată din 1930 a Organizației Internaționale a Muncii cu privire la aspecte legate de politica socială /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	EXPUNERE DE MOTIVE
1.           CONTEXTUL PROPUNERII
Propunerile de decizii ale Consiliului vor
permite statelor membre să ratifice Protocolul la Convenția privind
munca forțată, 1930, a Organizației Internaționale a Muncii
(OIM), denumit în continuare „protocolul”.
Convenția nr. 29 din 1930 a Organizației
Internaționale a Muncii (OIM) privind munca forțată
(denumită în continuare „convenția”) este una dintre cele opt convenții
fundamentale ale OIM care definesc standardele de muncă internaționale
fundamentale și este considerată un instrument de protecție a
drepturilor omului. La adoptarea convenției, în 1930, Conferința
Internațională a Muncii (denumită în continuare „conferința”)
a făcut apel la statele membre să elimine recurgerea la munca forțată
în cel mai scurt timp posibil și să considere orice astfel de
faptă drept infracțiune. Totuși, 80 de ani mai târziu, în ciuda
ratificării aproape universale a convenției, această
practică încă există, deși în forme diferite de cele care
au provocat această preocupare la începutul secolului al XX-lea. OIM
estimează că cel puțin 20,9 de milioane de persoane sunt victime
ale muncii forțate la nivel mondial.
Protocolul, adoptat în cadrul celei de a 103-a
sesiuni a conferinței, urmărește să abordeze lacunele din
implementare și să realizeze progrese în prevenirea traficului de
persoane în scopul exploatării prin muncă, precum și în ceea ce
privește protecția și despăgubirea victimelor muncii forțate.
Uniunea Europeană (UE) s-a angajat atât
la nivel intern, cât și în relațiile sale externe, să promoveze
drepturile omului și munca decentă și să elimine traficul
de persoane. De o deosebită importanță în contextul Protocolului
este, de asemenea, angajamentul UE de a promova protecția drepturilor
copilului și egalitatea între bărbați și femei, deoarece
femeile pot fi deosebit de vulnerabile la anumite forme de muncă forțată.
Drepturile la locul de muncă reprezintă un pilon fundamental al
muncii decente. Prin ratificarea convențiilor OIM și a protocoalelor
aferente, statele membre ale UE transmit un semnal important referitor la
coerența politicii UE în ceea ce privește promovarea principiilor și
drepturilor fundamentale la locul de muncă și îmbunătățirea
condițiilor de lucru la nivel mondial.
În plus, ca parte a strategiei UE pentru eradicarea
traficului de persoane[1],
Comisia a îndemnat statele membre să ratifice toate instrumentele,
acordurile și obligațiile juridice internaționale relevante.
Acest fapt va contribui la combaterea traficului de persoane într-un mod mai
eficient, mai coordonat și mai coerent. În ultimii ani, consolidarea
drepturilor victimelor în UE a fost, de asemenea, o prioritate strategică
a Comisiei. Directiva orizontală privind drepturile victimelor va garanta
că victimele criminalității vor beneficia de norme minime comune
în materie de drepturi pe parcursul anchetelor polițienești și
al procedurilor judiciare. Protocolul ar trebui să fie interpretat ca
făcând parte din această activitate.
Prin urmare, este necesar să se elimine,
la nivelul UE, orice obstacole juridice din calea ratificării protocolului
de către statele membre ale UE. Conținutul protocolului nu se
află în niciun fel de opoziție cu acquis-ul existent al UE.
Dispozițiile protocolului
consolidează cadrul juridic internațional, stabilind obligația
de a preveni munca forțată și obligația de a oferi
victimelor protecție și acces la căi de atac, cum ar fi
despăgubirile.
În conformitate cu articolele 1 și 6 din
protocol, statele membre ale OIM trebuie să elaboreze o politică și
un plan de acțiune la nivel național pentru suprimarea eficientă
și susținută a muncii forțate și să ia
măsuri pentru a aplica dispozițiile protocolului, prin consultarea
organizațiilor angajatorilor și ale lucrătorilor.
Articolul 2 din protocol prevede
măsurile pe care trebuie să le ia statele membre ale OIM pentru a
preveni munca forțată, și anume:
·              
educarea și informarea persoanelor, în special
a celor care sunt deosebit de vulnerabile, și a angajatorilor;
·              
eforturi pentru a se garanta că domeniul de
aplicare și punerea în aplicare a legislației relevante pentru
prevenirea muncii forțate se aplică tuturor lucrătorilor și
tuturor sectoarelor economiei și că serviciile de inspecție a
muncii sunt consolidate;
·              
protejarea persoanelor, în special a
lucrătorilor migranți, împotriva practicilor de recrutare și de
plasare potențial abuzive și frauduloase;
·              
sprijinirea diligenței necesare atât în
sectorul public, cât și în cel privat; și
·              
abordarea cauzelor profunde care sporesc riscurile
muncii forțate.
În ceea ce privește victimele muncii forțate,
articolul 3 prevede că trebuie luate măsuri eficiente pentru
identificarea, eliberarea, protecția, refacerea și reabilitarea
acestora, precum și alte forme de asistență și sprijin.
Articolul 4 prevede obligația statelor membre OIM de a se asigura
că toate victimele au acces la căi de atac, cum ar fi
despăgubirile, și că autoritățile competente au
dreptul de a nu urmări penal victimele pentru activități ilegale
pe care au fost obligate să le săvârșească.
În plus, articolul 5 prevede cooperarea
internațională pentru prevenirea și eliminarea muncii forțate,
iar articolul 7 elimină dispozițiile tranzitorii din convenție.
Protocolul abordează domenii ale legislației
UE care fac deja obiectul unei reglementări avansate.
În dispozițiile sale privind prevenirea
muncii forțate, protocolul se referă la aspecte reglementate de
politica socială a UE pentru care legislația UE stabilește norme
minime privind condițiile de muncă[2].
În dispozițiile sale privind protecția
victimelor și accesul la căi de atac, protocolul abordează
aspecte referitoare la cooperarea judiciară în materie penală, pentru
care legislația UE stabilește standarde minime privind combaterea
traficului de persoane și drepturile victimelor[3].
Anumite părți ale protocolului
abordează, de asemenea, libera circulație a lucrătorilor[4] și normele privind
azilul și imigrația[5].
În plus, există o interacțiune între
protocol și normele stabilite prin politica comercială comună,
prin acorduri internaționale ale UE, prin cooperarea pentru dezvoltare și
prin instrumentele comerciale care fac trimiteri la standardele de muncă
fundamentale, precum și la ratificarea și la punerea în aplicare
efectivă a convențiilor fundamentale ale OIM în țări terțe
și în UE.
2.           REZULTATELE
CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE ȘI ALE EVALUĂRILOR
IMPACTULUI
Nu se aplică.
3.           ELEMENTELE JURIDICE ALE
PROPUNERII
Protocolul este un acord internațional cu
caracter obligatoriu, sub rezerva ratificării, și este legat de
convenție. Protocolul creează obligații juridice aplicabile
statelor care îl ratifică și nu poate fi ratificat decât de statele
care au ratificat convenția.
În cadrul OIM, un protocol este utilizat
pentru a revizui parțial sau pentru a completa o convenție, permițându-i
să se adapteze la condițiile în schimbare și să devină
mai relevantă. Articolul 19 alineatul (4) din Constituția
OIM, privind adoptarea și ratificarea convențiilor, se aplică,
de asemenea, unui protocol.
În conformitate cu jurisprudența Curții
de Justiție a Uniunii Europene (CJUE)[6],
mai exact în ceea ce privește încheierea și ratificarea unei convenții
a OIM[7],
statele membre nu sunt în măsură să decidă ratificarea
protocolului în afara cadrului instituțiilor Uniunii, deoarece unele
părți ale protocolului se încadrează în domeniile de competență
a UE.
Cu toate acestea, UE nu poate să ratifice
un protocol OIM, deoarece, conform normelor OIM, doar statele pot fi părți
la astfel de protocoale.
Întrucât obiectul prezentului protocol
intră parțial în domeniile de competență ale UE și parțial
în cele ale statelor membre, instituțiile Uniunii și statele membre
trebuie să ia măsurile necesare pentru a coopera la ratificarea
protocolului și pentru a pune în aplicare angajamentele care decurg din
protocolul respectiv[8].
În ultimul deceniu, Consiliul a autorizat
statele membre să ratifice, în interesul Uniunii Europene, cinci convenții
OIM, din care anumite părți țin de domeniile de competență
ale UE[9].
În ceea ce privește protocolul, progresul
la nivel de reglementare este într-un stadiu atât de avansat în diversele
aspecte privind combaterea traficului de persoane, protecția victimelor și
politicile sociale care intră sub incidența protocolului, încât
statele membre nu mai sunt în măsură să acționeze în mod
suveran în relația cu părțile externe în acest sens[10]. Articolul 82
alineatul (2) și articolul 153 din Tratatul privind funcționarea
Uniunii Europene (TFUE) constituie temeiul juridic principal pentru legislația
UE relevantă, care este mai detaliată decât principiile generale
stabilite în protocol.
Nu există nicio
incompatibilitate între dispozițiile protocolului și cerințele
minime în aceste domenii prevăzute în acquis-ul UE.
În conformitate cu articolul 19
alineatul (8) din Constituția OIM, protocolul stabilește
standarde minime. Acquis-ul UE adoptă aceeași abordare.
Aceasta înseamnă că legislația Uniunii poate fi mai strictă
decât standardele OIM și viceversa[11].
Prin urmare, propunerile de decizii ale
Consiliului vor autoriza statele membre să ratifice, în interesul Uniunii
Europene, acele părți ale protocolului care intră în domeniile de
competență ale UE și le recomandă acestora să
depună eforturi în acest sens până la sfârșitul anului 2016.
Propunerile de decizii ale Consiliului se
bazează, pe de o parte, pe articolul 218 alineatul (6) din TFUE, coroborat
cu articolul 82 alineatul (2) din TFUE, care reprezintă principalul temei
juridic pentru legislația UE privind cooperarea judiciară în materie
penală cu privire la combaterea traficului de persoane și la
drepturile victimelor, și, pe de altă parte, articolul 153 alineatul
(2) al doilea paragraf din TFUE, coroborat cu articolul 218 alineatul (6) din
TFUE, care reprezintă principalul temei juridic pentru legislația UE
privind protejarea și ameliorarea condițiilor de lucru,
aplicabilă prevenirii muncii forțate.
Protocolul urmărește mai multe
obiective care sunt legate în mod indisolubil, fără ca una dintre
acestea să fie secundară și indirectă în raport cu
cealaltă. Protocolul vizează, în special, asigurarea unor condiții
de muncă decente, pe de o parte, și protejarea victimelor muncii forțate
sau obligatorii, precum și sancționarea autorilor, pe de altă
parte. În consecință, protocolul trebuie să aibă ca temei
juridic atât articolul 82 alineatul (2), cât și articolul 153 alineatul
(1) literele (a) și (b) din TFUE. O decizie unică nu poate fi
adoptată pe un dublu temei juridic atunci când procedurile prevăzute
de cele două temeiuri juridice sunt incompatibile[12]. Aceasta este situația
în cazul de față, având în vedere faptul că aspectele legate de
cooperarea judiciară în materie penală nu sunt obligatorii pentru
Danemarca, ceea ce duce la drepturi de vot diferite în Consiliu. Prin urmare,
sunt necesare două decizii separate ale Consiliului. 
În ceea ce privește obiectivul de a
proteja victimele împotriva muncii forțate sau obligatorii, precum și
sancționarea autorilor infracțiunilor, articolul 82 alineatul (2) din
TFUE reprezintă unicul temei juridic pe care ar trebui să se bazeze
prezenta propunere. Este adevărat că Protocolul abordează, de
asemenea, statutul de rezident al victimelor muncii forțate sau
obligatorii, în măsura în care acest lucru este necesar pentru a le
permite acestor victime să aibă acces la căi de atac adecvate și
eficace (a se vedea, în special, articolul 4 din protocol). Cu toate
acestea, acest obiectiv asociat articolului 79 din TFUE are doar un rol
accesoriu, în timp ce obiectivul de prevenire și de luptă împotriva
traficului de persoane și cel de protejare a victimelor, asociate
articolului 82 alineatul (2) din TFUE[13],
pot fi calificate ca reprezentând scopul și componenta predominantă.
În acest context, Comisia amintește
că, la 14 aprilie 2014, în conformitate cu articolul 218 alineatele (3) și
(4) din TFUE, a depus în fața Consiliului o recomandare a Consiliului de
autorizare a deschiderii negocierilor și a directivelor de negociere în
cadrul celei de a 103-a sesiuni a Conferinței Internaționale a Muncii
cu privire la un protocol privind completarea Convenției nr. 29 din 1930 a
Organizației Internaționale a Muncii privind munca forțată
[COM(2014)238 din 14.4.2014]. Comisia reamintește, de asemenea, că
această recomandare a fost discutată în cadrul reuniunilor grupului
de lucru al Consiliului din 5 mai, 14 mai și 16 mai 2014 și că,
în ciuda mai multor încercări de a ajunge la o soluție
acceptabilă, s-a decis în cadrul reuniunii Coreper din 23 mai 2014 să
nu se urmărească în continuare acest aspect și, prin urmare,
să nu se depună proiectul de decizie a Consiliului spre adoptare. În
consecință, Comisia a emis următoarea declarație, care a
fost înregistrată în cadrul procesului verbal al Coreper:
„Comisia reamintește obligația de
cooperare loială între statele membre și Comisie în orice
împrejurare. Absența acestor decizii va duce la o situație care nu
este în conformitate cu tratatele, deoarece statele membre nu au libertatea juridică
de a-și asuma angajamente juridice cu privire la aspecte care țin de
competența Uniunii în cadrul negocierilor internaționale în afara
cadrului oferit de deciziile Uniunii. Comisia va evalua măsurile
corespunzătoare care trebuie luate în acest sens. Comisia reamintește
necesitatea de a respecta competențele Uniunii, de a evita orice
incompatibilitate dintre acquis-ul Uniunii și instrumentele OIM care
urmează a fi negociate și ca statele membre să acționeze în
interesul UE în cadrul OIM.”
Comisia remarcă, de asemenea, că, în
ciuda neadoptăriii respectivului proiect de decizie, statele membre au
recurs la negocierea și adoptarea, în cadrul OIM, a Protocolului din 2014
la Convenția privind munca forțată. Având în vedere importanța
Protocolului din 2014 la Convenția privind munca forțată,
Comisia propune, în temeiul articolului 218 alineatul (6) din TFUE, ca statele
membre să fie autorizate să ratifice protocolul menționat, acționând
împreună în interesul Uniunii. Comisia subliniază totodată
că această propunere nu poate fi considerată în niciun caz ca
reprezentând o acceptare de către Comisie a legalității
procedurii care a condus la adoptarea respectivului protocol în cadrul OIM
2014/0259 (NLE)
Propunere de
DECIZIE A CONSILIULUI
de autorizare a statelor membre să
ratifice, în interesul Uniunii Europene, Protocolul din 2014 la Convenția
privind munca forțată din 1930 a Organizației
Internaționale a Muncii cu privire la aspecte legate de politica
socială
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea
Uniunii Europene, în special articolul 153 alineatul (1) literele (a) și
(b), coroborat cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v),
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
având în vedere aprobarea Parlamentului European[14], 
întrucât:
(1)       Uniunea Europeană
promovează ratificarea convențiilor internaționale în domeniul
muncii care sunt clasificate de către Organizația Internațională
a Muncii ca fiind actualizate, pentru a contribui la eforturile Uniunii
Europene de a promova drepturile omului și munca decentă pentru toți,
precum și de a eradica traficul de persoane, atât în interiorul, cât și
în afara UE, unul dintre aspectele esențiale ale acestor eforturi fiind
protecția principiilor și a drepturilor fundamentale la locul de
muncă.
(2)       Anumite părți ale
normelor întemeiate pe Protocolul din 2014 la Convenția privind munca forțată,
1930, a Organizației Internaționale a Muncii (OIM), denumit în
continuare „protocolul”, țin de competența Uniunii în conformitate cu
articolul 153 alineatul (1) literele (a) și (b) din TFUE.
În special, unele norme din protocol sunt deja acoperite de acquis-ul UE
în domeniul politicii sociale[15].
(3)       În consecință,
statele membre nu pot să își asume angajamente în legătură
cu aceste părți în afara cadrului instituțiilor Uniunii Europene[16].
(4)       Articolul 19
alineatul (4) din Constituția OIM, privind adoptarea și
ratificarea convențiilor, se aplică și în cazul unui protocol,
care reprezintă un acord internațional cu caracter obligatoriu, sub
rezerva ratificării, și care este legat de o convenție. 
(5)       Uniunea Europeană nu
poate să ratifice protocolul, întrucât doar statele membre pot fi părți
la acesta.
(6)       Prin urmare, este necesar ca
statele membre să fie autorizate să ratifice protocolul, acționând
împreună în interesul Uniunii Europene, în ceea ce privește părțile
care intră sub incidența competenței Uniunii în conformitate cu
articolul 153 alineatul (1) literele (a) și (b) din TFUE.
(7)       Dispozițiile proiectului
de protocol, altele decât dispozițiile referitoare la politica
socială, vor face obiectul unei decizii adoptate în paralel cu prezenta
decizie.
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE: 
Articolul 1
Statele membre sunt autorizate să
ratifice Protocolul din 2014 la Convenția privind munca forțată,
1930, a Organizației Internaționale a Muncii în ceea ce privește
părțile care intră în sfera de competență
conferită Uniunii Europene prin articolul 153 alineatul (1) literele (a) și
(b) din TFUE.
Articolul 2
Statele membre ar trebui ia măsurile
necesare pentru a întreprinde demersurile necesare în vederea depunerii
instrumentelor de ratificare a protocolului pe lângă directorul general al
Biroului Internațional al Muncii cât mai curând posibil, de preferință
înainte de 31 decembrie 2016. 
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează statelor
membre.
Adoptată la Bruxelles,
                                                                       Pentru
Consiliu
                                                                       Președintele
[1]               Strategia UE pentru perioada 2012-2016 în vederea
eradicării traficului de persoane, COM(2012) 286 din 19.6.2012.
[2]               Inclusiv Directiva 91/533/CEE privind obligația
angajatorului de a informa lucrătorii asupra condițiilor aplicabile
contractului sau raportului de muncă („declarație scrisă”),
Directiva 2008/104/CE privind munca prin agent de muncă temporară,
precum și directivele privind sănătatea și securitatea la
locul de muncă, inclusiv Directiva-cadru 89/391/CEE, Directiva 2003/88/CE
privind timpul de lucru, Directiva 94/33/CEE privind protecția tinerilor
la locul de muncă și Directiva 92/85/CEE privind protecția
maternității.
[3]               Directiva 2011/36/UE („combaterea traficului de
persoane”); Directiva 2012/29/UE („drepturile victimelor”);
[4]               Articolul 45 din TFUE și Regulamentul nr.
492/2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii.
[5]               Directiva 2004/81/CE („permisul de ședere pentru
victime”) și Directiva 2009/52/CE („sancțiuni împotriva
angajatorilor”). Directiva 2008/115/CE („returnare”), Directiva 2011/98/UE
(„permis unic”) și Directiva 2014/36/UE („lucrători sezonieri”) sunt,
de asemenea, vizate de anumite dispoziții ale protocolului și ale
recomandării aferente.
[6]               Hotărârea Curții Europene de Justiție din
31 martie 1971 pronunțată în cauza 22/70 referitoare la Acordul
european privind transportul rutier, Rec. 1971, p. 263; a se vedea, de
asemenea, articolul 3 alineatul (2) din TFUE care a codificat aceste
principii.
[7]               Avizul 2/91 al Curții Europene de Justiție din
19 martie 1993 privind Convenția nr. 170 referitoare la produsele chimice,
Rec. 1993-I, p. 1061.
[8]               Avizul 2/91 al CJUE (ibid), punctele 36, 37 și 38.
[9]               Decizia Consiliului din 14 aprilie 2005 de autorizare a
statelor membre să ratifice în interesul Comunității Europene
Convenția Organizației Internaționale a Muncii privind actele de
identitate ale navigatorilor (Convenția nr. 185), JO L 136/1 din
30.5.2005;            
Decizia Consiliului din 7 iunie 2007 de autorizare a ratificării de
către statele membre, în interesul Comunității Europene, a
Convenției din 2006 a Organizației Internaționale a Muncii
privind munca în domeniul maritim (JO L 161/63 din 22.6.2007);                
Decizia Consiliului din 7 iunie 2010 de autorizare a ratificării de
către statele membre, în interesul Uniunii Europene, a Convenției din
2007 privind munca în domeniul pescuitului, a Organizației
Internaționale a Muncii (Convenția nr. 188) JO L 145/12 din
11.6.2010;        
Decizia Consiliului din 28 ianuarie 2014 de autorizare a ratificării de
către statele membre, în interesul Uniunii Europene, a Convenției din
1990 a Organizației Internaționale a Muncii privind siguranța
utilizării produselor chimice la locul de muncă (Convenția nr.
170) (2014/52/UE);               
Decizia Consiliului din 28 ianuarie 2014 de autorizare a ratificării de
către statele membre, în interesul Uniunii Europene, a Convenției din
2011 a Organizației Internaționale a Muncii privind munca
decentă pentru personalul casnic (Convenția nr. 189), (2014/51/EU).
[10]             Avizul 2/91 al Curții Europene de Justiție,
punctele 25 și 26.
[11]             Avizul 2/91 al Curții Europene de Justiție,
punctul 18.
[12]             A se vedea, cel mai recent, Hotărârea CJUE din 11
iunie 2014, în cauza C-377/12, punctul 34.
[13]             A se vedea, în special, Directiva 2012/29/UE a
Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 de stabilire
a unor norme minime privind drepturile, sprijinirea și protecția
victimelor criminalității, care se bazează pe articolul 82
alineatul (2) din TFUE și Directiva 2011/36/UE a Parlamentului European
și a Consiliului din 5 aprilie 2011 privind prevenirea și combaterea
traficului de persoane și protejarea victimelor acestuia, care se
bazează pe articolul 82 alineatul (2) și pe articolul 83 alineatul
(1) din TFUE. Articolul 1 alineatele (1), (2) și (3), articolul 2 literele
(a) și (c), articolul 3, și articolul 4 alineatele (1) și (2)
din protocol privesc în mod direct aspecte reglementate de aceste directive.
[14]             JO C , , p. .
[15]             În special articolul 1 alineatul (1) și articolul 2
literele (a) și (d) din protocol se referă la aspecte care fac
obiectul Directivei 91/533/CEE privind obligația angajatorului de a
informa lucrătorii asupra condițiilor aplicabile contractului sau
raportului de muncă („declarație scrisă”), al Directivei
2008/104/CE privind munca prin agent de muncă temporară, precum
și directiva privind sănătatea și securitatea la locul de
muncă, inclusiv al Directivei-cadru 89/391/CEE, al Directivei 2003/88/CE
privind timpul de lucru, al Directivei 94/33/CEE privind protecția
tinerilor la locul de muncă și al Directivei 92/85/CEE privind
protecția maternității.
[16]             CJUE, cauza 22/70 Comisia c. Consiliu („AETR”), Rec. 1971,
263, punctul 22, Avizul 2/91 („OIM”), Rec. 1993-I, 1061, punctul 26 și
cauza C-45/07, Comisia c. Grecia Rec. 2009, I- 701, punctul 31.