CELEX: 62015CC0559
Language: sk
Date: 2016-11-09
Title: Návrhy prednesené 9. novembra 2016 – generálny advokát Y. Bot.#Onix Asigurări SA proti Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato.#Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 73/239/EHS – Smernica 92/49/EHS – Zásada jediného povolenia – Zásada dohľadu členským štátom pôvodu – Článok 40 ods. 6 – Pojem ‚nezrovnalosť‘ – Dobrá povesť akcionárov – Zákaz uložený poisťovni so sídlom v jednom členskom štáte uzatvárať nové zmluvy na území iného členského štátu.#Vec C-559/15.

NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 9. novembra 2016 (1)

Vec C‑559/15

Onix Asigurări SA

proti

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Aproximácia právnych predpisov – Priame poistenie s výnimkou životného poistenia – Smernica 92/49/EHS – článok 40 ods. 6 – Rozsah právomocí hostiteľského členského štátu – Opatrenie spočívajúce v zákaze uzatvárať nové zmluvy na jeho území, prijaté voči poisťovni, ktorej bolo udelené povolenie, pričom jej predstaviteľ a referenčný akcionár bol odsúdený za spáchanie trestného činu“
Návrh

1.         na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 40 ods. 6 smernice Rady 92/49/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa priameho poistenia s výnimkou životného poistenia a o zmene a doplnení smerníc 73/239/EHS a 88/357/EHS (tretia smernica o neživotnom poistení)(2).

2.        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Onix Asigurări SA(3), poisťovacou spoločnosťou založenou podľa rumunského práva so sídlom v Rumunsku, a Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni(4), orgánom dohľadu nad poisťovníctvom v Taliansku, vo veci rozhodnutia prijatého týmto orgánom, ktorým sa spoločnosti Onix zakázalo uzatvárať nové poistné zmluvy na území Talianska.

3.        Táto vec nastoľuje otázku existencie a rozsahu právomocí členského štátu, v ktorom dochádza k výkonu slobody poskytovať služby, v prípade, že tento štát zistí, že poisťovňa, ktorej bolo udelené povolenie, pričom táto poisťovňa zameriava hlavnú časť svojej činnosti na jeho územie, má za svojho hlavného predstaviteľa a akcionára jedného z jeho štátnych príslušníkov, ktorý najmä v dôsledku odsúdenia za spáchanie trestného činu stratil právo na začatie poisťovacej činnosti v tomto štáte. Bránia za takýchto okolností zásady jediného povolenia a dohľadu v štáte pôvodu tomu, aby hostiteľský členský štát zakázal tejto poisťovni pokračovať vo svojej činnosti na jeho území, na účel/na účely/s cieľom ochrany záujmov poistníkov a poistených?

4.        Hoci ma táto otázka nabáda k tomu, aby som uskutočnil zváženie zásad a protichodných záujmov, čo je vždy náročnou úlohou, som presvedčený, že právo Únie musí byť nositeľom absolútnej požiadavky, podľa ktorej zásada dohľadu v štáte pôvodu nemôže poskytovať základ, či skôr alibi stratégiám, ktoré spočívajú vo vyhýbaní sa právnym predpisom a ktoré môžu vážne poškodzovať verejný záujem.

5.        V týchto návrhoch budem zastávať názor, že článok 8 ods. 1 a článok 13 ods. 1 smernice 73/239(5) sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby orgán dohľadu hostiteľského členského štátu prijal voči poisťovni, ktorá na jeho území vykonáva činnosť na základe slobody poskytovať služby, opatrenia, akým je zákaz uzatvárať nové zmluvy, založené výlučne na nedodržaní podmienok povolenia, akou je podmienka týkajúca sa dobrého mena akcionárov.

6.        Uvediem však, že tieto ustanovenia za okolností, o aké ide vo veci samej, keď poisťovňa, ktorej bolo vydané povolenie členským štátom pôvodu, jednak má za referenčného akcionára fyzickú osobu, ktorá najmä z dôvodu, že bola odsúdená za spáchanie trestného činu pokusu o subvenčný podvod, má zakázaný prístup na trh poisťovníctva v hostiteľskom členskom štáte, a jednak zameriava svoje činnosti hlavne na územie tohto členského štátu, nebránia tomu, aby orgány dohľadu uvedeného členského štátu prijali na základe článku 40 ods. 6 smernice 92/49 a zohľadňujúc existenciu mimoriadneho prípadu vyplývajúceho z nečinnosti orgánov dohľadu členského štátu pôvodu, ktoré boli márne vyzvané na odňatie povolenia, opatrenia obmedzujúce výkon slobody poskytovať služby danej poisťovne na jeho území, akým je zákaz pokračovať v uzatváraní nových zmlúv, s cieľom zabrániť riziku obchádzania zákazu vstupu na trh prostredníctvom právnickej osoby, cez ktorú sa služby poskytujú, a s tým súvisiacemu riziku opakovania porušovania právnych predpisov, za ktoré bol referenčný akcionár sankcionovaný.
I –    Právny rámec

A –    Právo Únie

1.      Smernica 73/239

7.        Smernica 73/239, zmenená a doplnená smernicou 92/49, vo svojom článku 6 stanovovala:
„Vykonávanie priamej poisťovacej činnosti je podmienené úradným povolením.
O povolenie príslušných orgánov členského štátu pôvodu požiada:
a)      poisťovňa, ktorá si na území tohto členského štátu zriadi svoje ústredie;
b)      každá poisťovňa, ktorá získala povolenie podľa prvého pododseku a ktorá rozširuje svoju činnosť na celé odvetvie alebo na ďalšie odvetvia.“

8.        Podľa článku 8 ods. 1 písm. e) a článku 8 ods. 3 tejto smernice:
„1.      Členský štát pôvodu vyžaduje, aby každá poisťovňa, ktorá chce získať povolenie:
…
e)      účinne bola riadená osobami dobrej povesti s príslušnou odbornou kvalifikáciou alebo skúsenosťami.
…
3.      Nič v tejto smernici nebráni tomu, aby členské štáty ponechali v platnosti alebo prijali zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia, ktoré vyžadujú schválenie zakladacej listiny a stanov a predloženie iných dokladov potrebných na bežné vykonávanie dohľadu.
Členské štáty však neprijmú ustanovenia vyžadujúce predchádzajúci súhlas alebo systematické oznamovanie všeobecných a osobitných poistných podmienok, sadzby a formy poistného a iné tlačivá, ktoré chce poisťovňa používať v styku s poistencami.
Členské štáty môžu zachovať alebo zaviesť predchádzajúce oznámenie či súhlas s navrhovaným nárastom poistných sadzieb iba ako súčasť všeobecného systému cenovej kontroly.
…“

9.        Článok 13 ods. 1 a 2 tej istej smernice stanovoval:
„1.      Za finančný dohľad poisťovne vrátane činnosti, ktorú vykonáva cez pobočky alebo na základe slobody poskytovať služby, zodpovedá výlučne členský štát pôvodu.
2.      Finančný dohľad zahŕňa overenie týkajúce sa celej činnosti poisťovne, stavu solventnosti, zriadenia technických rezerv a aktív na ich pokrytie v súlade so stanovenými pravidlami alebo praxou dodržiavanou v členskom štáte pôvodu podľa ustanovení prijatých na úrovni spoločenstva.
…“

10.      Článok 22 ods. 1 tejto smernice v znení zmien a doplnení znel:
„1.      Príslušný orgán členského štátu pôvodu môže odňať ním udelené povolenie, ak poisťovňa:
…
b)      prestala spĺňať podmienky na vydanie povolenia;
…
d)      závažne poruší svoje povinnosti podľa právnych predpisov, ktoré sa na ňu vzťahujú.
…“
2.      Smernica 92/49

11.      Odôvodnenia 5 až 7 a 9 smernice 92/49 stanovovali:
„(5)      keďže prijatý prístup prispieva k takému zosúladeniu, aké je zásadné, potrebné a postačujúce na dosiahnutie vzájomného uznania povolenia a uvážlivých kontrolných systémov, čím bude zaručené jediné povolenie platné v celom spoločenstve, a uplatnenie zásady dohľadu v členskom štáte pôvodu;
(6)      keďže výsledok, vytvorenie a vykonávanie činnosti v poisťovníctve musia byť odteraz podmienené poskytnutím jediného úradného povolenia vydaného príslušnými správnymi orgánmi členského štátu, v ktorom má poisťovňa svoje ústredie; keďže také povolenie umožňuje vykonávanie poisťovacej činnosti v celom spoločenstve na základe práva usadiť sa alebo poskytovať služby; keďže členský štát, v ktorom je pobočka alebo zabezpečovanie služieb, nemôže vyžadovať, aby poisťovne, ktoré tam chcú vykonávať poisťovaciu činnosť a boli už povolené vo svojom členskom štáte pôvodu, žiadali nové povolenie …;
(7)      keďže príslušné orgány členských štátov pôvodu budú odteraz zodpovedné za sledovanie finančnej spoľahlivosti poisťovní vrátane stavu ich solventnosti, založenia primeraných technických rezerv a pokrytia týchto rezerv porovnateľnými aktívami;
…
(9)      keďže príslušné správne orgány členských štátov musia mať k dispozícii také dozorné prostriedky, ktoré sú potrebné na zabezpečenie riadnej činnosti poisťovní spoločenstva, vykonávanej na základe práva usadiť sa alebo poskytovať služby; keďže musia byť najmä schopné, aby zaviedli primeranú ochranu alebo nariadili sankcie na zabránenie odchýlok a porušenia ustanovení na dohľad nad poisťovaním;“.

12.      Článok 8 smernice 92/49 stanovoval:
„Príslušné orgány členského štátu pôvodu neudelia poisťovni povolenie na začatie poisťovacej činnosti skôr, než budú oboznámené s totožnosťou akcionárov alebo členov, priamych alebo nepriamych, buď fyzických, alebo právnických osôb, ktoré sa preukázali kvalifikovanými podielmi v tejto poisťovni, a výškou týchto podielov.
Tieto orgány odmietnu vydať povolenie, ak by vzhľadom na potrebu zabezpečiť riadnu a uvážlivú správu poisťovne neboli spokojní so spôsobilosťou akcionárov alebo členov.“

13.      Článok 15 ods. 1 tejto smernice, ktorého znenie má pôvod v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2007/44/ES z 5. septembra 2007(6), vyžadoval predchádzajúce oznámenie plánov nadobudnutia kvalifikovaného podielu v poisťovni.

14.      Podľa článku 15b ods. 1 uvedenej smernice:
„1.      Pri posudzovaní oznámenia ustanoveného v článku 15 ods. 1 a informácií uvedených v článku 15a ods. 2 príslušné orgány v záujme zaručenia správneho a obozretného riadenia poisťovne, v prípade ktorej sa nadobudnutie navrhuje, a so zreteľom na možný vplyv navrhovaného nadobúdateľa na poisťovňu zhodnotia vhodnosť navrhovaného nadobúdateľa a finančnú transparentnosť navrhovaného nadobudnutia na základe týchto kritérií:
a)      dobré meno navrhovaného nadobúdateľa;
b)      dobré meno a skúsenosti osoby, ktorá bude riadiť činnosť poisťovne v dôsledku navrhovaného nadobudnutia;
…“

15.      Článok 40 ods. 3 až 7 smernice 92/49 stanovoval:
„3.      Ak príslušné orgány členského štátu zistia, že poisťovňa s pobočkou alebo vykonávajúca činnosť na základe slobody poskytovania služieb na jeho území nedodržuje právne predpisy, ktoré sa na ňu vzťahujú v tomto členskom štáte, budú požadovať, aby dotknutá poisťovňa vykonala nápravu.
4.      Ak príslušná poisťovňa nevykoná potrebné opatrenia, príslušné orgány dotknutého členského štátu budú o tom informovať príslušné orgány členského štátu pôvodu. Tieto orgány prijmú čo najskôr všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie nápravy v dotknutej poisťovni. O povahe týchto opatrení budú informované príslušné orgány dotknutého členského štátu.
5.      Ak napriek opatreniam prijatým členským štátom pôvodu alebo ak sa tieto opatrenia ukážu ako nedostatočné, alebo v tomto štáte nie sú, poisťovňa porušuje platné právne predpisy dotknutého členského štátu, tento môže po informovaní príslušných orgánov členského štátu pôvodu prijať náležité opatrenia, aby zabránil porušovaniu alebo uložil sankcie za ďalšie porušovanie, [a] pokiaľ je to nevyhnutné, zabrániť poisťovni v pokračovaní uzatvárania nových poistných zmlúv na jeho území. Členské štáty zabezpečia na svojom území možnosť doručovania potrebného pre takéto opatrenia voči poisťovniam.
6.      Odsekmi 3, 4 a 5 nie je dotknutá mimoriadna právomoc dotknutých členských štátov na prijatie príslušných opatrení na zabránenie nedostatkov na ich územiach. Bude sem zahrnutá možnosť zabrániť poisťovniam, aby pokračovali v uzatváraní nových poistných zmlúv na ich územiach.
7.      Odsekmi 3, 4 a 5 nie je dotknutá právomoc členských štátov ukladať sankcie za porušenia na ich územiach.
…“

16.      Smernice 73/239 a 92/49 boli zrušené od 1. januára 2016 smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/138/ES z 25. novembra 2009 o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II)(7).
3.      Výkladové oznámenie Európskej komisie

17.      Dňa 16. februára 2000 prijala Komisia výkladové oznámenie s názvom „Sloboda poskytovania služieb a všeobecný záujem v sektore poisťovníctva“(8).

18.      Podľa bodu I.A.5 tohto oznámenia, ktorý má názov „Dohľad hostiteľského štátu nad podmienkami vydávania jediného povolenia“:
„Komisia zastáva názor, že ustanovenia smerníc o poisťovníctve… zakazujú hostiteľskému členskému štátu preverovať, či poisťovňa, ktorej zámerom je pôsobiť na území tohto štátu v rámci slobody poskytovať služby alebo prostredníctvom pobočky, spĺňa harmonizované podmienky, v súvislosti s ktorými jej členský štát pôvodu vydal jediné povolenie. Táto kontrola patrí výlučne do právomoci členského štátu pôvodu. Členský štát pôvodu vydáva jediné povolenie na svoju zodpovednosť, ktorú hostiteľský členský štát nemôže následne spochybňovať….
Ak má hostiteľský členský štát dôvody pochybovať o dodržiavaní týchto podmienok, môže využiť článok 227 Zmluvy alebo vyzvať Komisiu, aby uplatnila postup pre prípad nesplnenia povinnosti na základe článku 226 Zmluvy.“
4.      Pokyny pre obozretné posudzovanie nadobudnutí

19.      Pokyny pre obozretné posudzovanie nadobudnutí a zvýšení podielov vo finančných inštitúciách, vyžadované smernicou 2007/44(9), v bodoch 27 a 28 stanovovali:
„27.      Orgány dohľadu budú venovať osobitnú pozornosť nasledovným situáciám, ktoré môžu spochybniť bezúhonnosť navrhovaného nadobúdateľa:
–        Odsúdenie za spáchanie trestného činu: orgány dohľadu preskúmajú najmä:
–        každé porušenie právnych predpisov upravujúcich jednak bankové a finančné činnosti alebo činnosti poisťovníctva a finančné služby, a jednak trhy s cennými papiermi, cenné papiere a platobné nástroje – vrátane právnych predpisov týkajúcich sa prania špinavých peňazí, manipulácie s trhom, trestných činov obchodovania s využitím dôverných informácií a úžery;
–        každú nečestnú alebo podvodnú prax, každý väčší finančný trestný čin, ako aj akékoľvek iné porušenie práva obchodných spoločností alebo právnych predpisov v oblasti konkurzu, platobnej neschopnosti alebo ochrany spotrebiteľov…
–        Do úvahy možno tiež vziať každý trestný čin, ktorý je alebo bol predmetom súdneho konania, pokiaľ spochybňuje bezúhonnosť navrhovaného nadobúdateľa, a môže tak znamenať, že nie sú splnené požiadavky bezúhonnosti.
28.      Bezúhonnosť navrhovaného nadobúdateľa sa posúdi nielen na základe súdnych rozhodnutí a prebiehajúcich súdnych konaní, ale aj nasledovných situácií, ktoré môžu spochybniť bezúhonnosť navrhovaného nadobúdateľa:
–        prebiehajúce alebo ukončené vyšetrovania a/alebo donucovacie opatrenia týkajúce sa navrhovaného nadobúdateľa, administratívnoprávne sankcie za nedodržanie predpisov upravujúcich bankové a finančné činnosti alebo činnosti poisťovníctva, finančné služby, trhy s cennými papiermi, cenné papiere alebo platobné nástroje, alebo akýchkoľvek iných právnych predpisov týkajúcich sa finančných služieb;
–        prebiehajúce alebo ukončené vyšetrovania a/alebo donucovacie opatrenia uložené akýmkoľvek profesijným alebo regulačným orgánom za nedodržanie uplatniteľných predpisov.“

B –    Talianske právo

20.      Článok 193 codice delle assicurazioni private (kódexu súkromného poistenia)(10) v znení účinnom ku dňu skutkových okolností vo veci samej stanovoval:
„1.      Poisťovne so sídlom v iných členských štátoch podliehajú obozretnému dohľadu orgánu členského štátu pôvodu, aj pokiaľ ide o činnosť vykonávanú v rámci slobody usadiť sa alebo slobody poskytovať služby na území Talianskej republiky.
2.      Bez toho, aby bolo dotknuté ustanovenie uvedeného odseku 1, ak [ISVAP](11) zistí, že poisťovňa nedodržiava platné a účinné ustanovenia talianskych právnych predpisov, oznámi jej, že dochádza k porušeniu predmetnej povinnosti a nariadi jej, aby sa prispôsobila platným a účinným právnym predpisom.
3.      Ak sa táto poisťovňa neprispôsobí platným a účinným právnym predpisom, [ISVAP] v tejto veci informuje orgán dohľadu členského štátu pôvodu a požiada ho, aby prijal opatrenia nevyhnutné na zastavenie protiprávneho konania.
4.      Ak orgán štátu pôvodu príslušné opatrenia neprijme alebo tieto opatrenia nie sú dostatočné, ak dané protiprávne konanie môže poškodzovať všeobecný záujem alebo v mimoriadnych prípadoch, keď je potrebné chrániť záujmy poistených a iných osôb oprávnených na poistné plnenie, môže [ISVAP] prijať voči poisťovni, po oboznámení orgánu dohľadu členského štátu pôvodu, potrebné opatrenia, vrátane zákazu uzatvárať nové zmluvy v rámci pôsobenia na základe slobody usadiť sa alebo slobody poskytovať služby, s účinkami uvedenými v článku 167.
5.      Ak poisťovňa, ktorá sa dopustila porušenia, vykonáva svoje činnosti prostredníctvom pobočky alebo vlastní majetok na území Talianskej republiky, administratívnoprávne sankcie uplatniteľné na základe ustanovení talianskeho zákona sa prijmú voči uvedenej pobočke alebo majú podobu konfiškácie majetku nachádzajúceho sa na území Talianska.
6.      Opatrenia, ktorými sa ukladajú sankcie alebo obmedzenia výkonu činnosti na základe slobody usadiť sa alebo na základe slobody poskytovať služby, sa oznámia dotknutej poisťovni. Komunikácia medzi [ISVAP] a poisťovňou prebieha v taliančine.“
II – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka

21.      Spoločnosť Onix je poisťovacia spoločnosť založená podľa rumunského práva so sídlom v Bukurešti (Rumunsko), ktorá od 24. októbra 2012 vykonáva v Taliansku činnosť na základe slobody poskytovať služby, predovšetkým v oblasti záručného poistenia, keď poskytuje poistné záruky orgánom verejnej správy v rámci verejných obstarávaní.

22.      Podľa informácií, ktoré Autoritatea de supraveghere financiara (rumunský orgán finančného dohľadu)(12) oznámil IVASS, počas dvoch mesiacov, v priebehu ktorých Onix vykonávala svoje činnosti v roku 2012, táto spoločnosť prijala poistné vo výške 795 363 eur, z čoho približne 75 % v Taliansku a zvyšok v Rumunsku.

23.      Na základe žiadosti o informácie zo strany IVASS, ktorej boli predložené žiadosti o informácie zo strany orgánov verejnej správy, ktorým boli poskytnuté poistné záruky, ASF uviedol, že referenčným akcionárom spoločnosti Onix je taliansky štátny príslušník, Simone Lentini, ktorý je ako fyzická osoba akcionárom, ktorý kontroluje 0,01 % základného imania spoločnosti Onix, a ktorý ako jediný spoločník spoločnosti Egady Company kontroluje 99,99 % zvyšného základného imania. ASF tiež spresnil, že pán Lentini je tiež predsedom predstavenstva a generálnym riaditeľom spoločnosti Onix.

24.      IVASS usúdil, že na základe prijatých informácií je zrejmé, že dobré meno pána Lentiniho predstavuje problém, predovšetkým z dôvodu, že Tribunale di Marsala (súd v Marsale, Taliansko) ho 29. júla 2013 odsúdil za trestný čin pokusu o obzvlášť závažný subvenčný podvod proti Talianskej republike.

25.      IVASS listom zo 4. októbra 2013 zaslal ASF informácie a dokumenty, ktoré mal k dispozícii, pričom ho požiadal, aby prijal všetky vhodné opatrenia na účely ochrany poistených, a upozornil ho, že ak tieto opatrenia neprijme, IVASS sám prijme všetky potrebné a nevyhnutné opatrenia na ochranu záujmov talianskych poistených.

26.      ASF listom z 8. novembra 2013 ponúkol súčinnosť, pričom oznámil vytvorenie internej pracovnej skupiny, ktorej úlohou bolo posúdiť opatrenia, ktoré sa majú prijať, a požiadal IVASS, aby jej poskytol súčinnosť.

27.      IVASS listom z 19. novembra 2013 potvrdil, že je pripravený poskytnúť súčinnosť, pričom zdôraznil naliehavosť veci a oznámil, že ak ASF do 30 dní spoločnosti Onix neodníme povolenie, bude nútený zakázať tejto spoločnosti uzatvárať nové poistné zmluvy v Taliansku.

28.      Dňa 9. decembra 2013 sa uskutočnilo stretnutie medzi obidvomi orgánmi dohľadu, v priebehu ktorého ASF uviedol, že nemôže odňať povolenie udelené spoločnosti Onix najmä z dôvodu, že kritériá stanovené pokynmi z 18. júla 2008 neboli prebraté do vnútroštátneho právneho poriadku.

29.      Rozhodnutím z 20. decembra 2013, prijatým na základe článku 40 ods. 6 smernice 92/49 a článku 193 ods. 4 CAP, zakázal IVASS spoločnosti Onix uzatvárať nové poistné zmluvy na území Talianska.

30.      Spoločnosť Onix podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre Lazio, Taliansko), ktorý ju rozsudkom zo 14. januára 2015 zamietol, keď usúdil, že neexistencia dobrého mena predstavuje mimoriadny prípad, ktorý odôvodňuje prijatie opatrení na účely ochrany záujmov poistených.

31.      Spoločnosť Onix proti tomuto rozsudku podala odvolanie na Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), pričom predovšetkým uviedla, že orgán dohľadu hostiteľského členského štátu nemá právomoc zakázať poisťovni, ktorej bolo vydané povolenie v členskom štáte pôvodu, uzatvárať nové zmluvy na jeho území z dôvodu nedodržania podmienky týkajúcej sa dobrého mena.

32.      Vnútroštátny súd plánuje zamietnuť žalobu, keďže usudzuje, že článok 40 ods. 6 smernice 92/49 oprávňuje orgány dohľadu hostiteľského členského štátu, aby z dôvodu preukázanej trestnej minulosti referenčného akcionára preventívne zakázali poisťovni pokračovať vo výkone svojej činnosti na jeho území, na účely ochrany záujmov poistených.

33.      Keďže však Consiglio di Stato (Štátna rada) má pochybnosti o súlade takéhoto riešenia s právom Únie, najmä so zásadou jediného povolenia a dohľadu v členskom štáte pôvodu nad podmienkou týkajúcou sa dobrého mena, rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku: „Bránia právo [Únie], najmä článok 40 ods. 6 smernice 92/49/EHS, bod 5 výkladového oznámenia Komisie 2000/C/43/03 a zásada… dohľadu v štáte pôvodu výkladovému prístupu (ako je ten, ktorý sa týka článku 193 ods. 4 [CAP], ktorý si osvojil vnútroštátny súd), podľa ktorého môže orgán dohľadu hostiteľského štátu, v ktorom pôsobí poisťovací subjekt v rámci slobody poskytovať služby, prijať v mimoriadnych prípadoch a na ochranu záujmov poistencov a osôb oprávnených na poistné plnenie opatrenia nariaďujúce povinnosť zdržať sa konania, s osobitným zreteľom na zákaz uzatvárania nových zmlúv na území hostiteľského štátu, odôvodnené konštatovaním o nesplnení, či už počiatočnom alebo dodatočnom a hodnotenom na základe voľnej úvahy, subjektívnej požiadavky stanovenej na účel vydania povolenia na prevádzkovanie poisťovacej činnosti, konkrétne požiadavky dobrého mena?“
III – Moje posúdenie

34.      S cieľom odpovedať na otázku položenú vnútroštátnym súdom musím vychádzať z predpokladu, ktorý pripomenula Komisia vo svojich písomných pripomienkach, že smernica 92/49 zakotvila zásady jediného povolenia a výlučnej právomoci členského štátu, v ktorom sa nachádza sídlo poisťovne, pokiaľ ide o finančný dohľad nad touto poisťovňou. Podľa odôvodnenia 1 tejto smernice je jej cieľom zavŕšiť vnútorný trh priameho poistenia okrem životného poistenia z pohľadu práva usadiť sa, ako aj na slobodné poskytovanie služieb, ktoré uľahčí činnosť poisťovniam s ústredím v Európskej únii, aby pokryli riziká umiestnené v spoločenstve.

35.      Z odôvodnenia 5 smernice 92/49 navyše vyplýva, že na dosiahnutie týchto cieľov prispieva prístup prijatý normotvorcom Únie k „takému zosúladeniu, aké je zásadné, potrebné a postačujúce na dosiahnutie vzájomného uznania povolenia a uvážlivých kontrolných systémov, čím bude zaručené jediné povolenie platné v celom spoločenstve, a uplatnenie zásady dohľadu v členskom štáte pôvodu“.

36.      Členský štát pôvodu tak má v súlade s článkami 6 a 13 smernice 73/239, v znení zmien a doplnení, výlučnú právomoc overiť splnenie podmienok potrebných na vydanie predchádzajúceho administratívneho povolenia a vykonávať nad nimi finančný dohľad. Ako sa výslovne uvádza v článku 7 ods. 1 tejto smernice, vydanie tohto povolenia členským štátom pôvodu poskytuje prístup k podnikaniu v poisťovníctve v celej Únii.

37.      Vzhľadom na to, že podmienky povolenia sú zosúladené, nemôže byť sloboda poskytovať služby obmedzená zavedením dodatočných podmienok zo strany členských štátov, ktorým by tieto podriadili výkon činnosti poisťovníctva na ich území, či už na základe slobody usadiť sa alebo na základe slobody poskytovať služby. Rovnako treba usudzovať, že slobodu poskytovať služby by tiež nebolo možné plne vykonávať, ak by ostatné členské štáty mohli odmietnuť uplatňovať ustanovenia práva Únie vo vzťahu k poisťovni, ktorá získala predchádzajúce administratívne povolenie, a to tak, že by odlišne posúdili situáciu tejto poisťovne z hľadiska podmienok stanovených normotvorcom Únie.

38.      Zásada jediného povolenia tak nesporne bráni tomu, aby hostiteľský členský štát preskúmaval zosúladené podmienky stanovené na vydanie tohto povolenia, ktoré môže byť v prípade, že poisťovňa prestala spĺňať tieto podmienky, odňaté iba členským štátom pôvodu.

39.      Podmienky povolenia sú uvedené v článku 8 smernice 73/239, ktorý predovšetkým stanovuje, že na účely získania povolenia musí poisťovňa, ktorá sa zakladá, mať jednu z právnych foriem stanovených touto smernicou,(13) obmedziť svoju činnosť na poisťovaciu činnosť a na také operácie, ktoré s ňou bezprostredne súvisia, s vylúčením všetkých ostatných obchodných činností,(14) a predložiť plán činnosti obsahujúci najmä povahu pokrytých rizík a podrobnosti týkajúce sa príjmov z poistného a výdavkov na poistné plnenia.

40.      Pokiaľ ide konkrétne o prejednávanú vec, treba uviesť, že článok 8 ods. 1 písm. e) smernice 73/239 stanovuje, že poisťovne musia byť účinne riadené osobami „dobrej povesti s príslušnou odbornou kvalifikáciou alebo skúsenosťami“, zatiaľ čo články 8 a 15b smernice 92/49 stanovujú podmienky týkajúce sa „spôsobilosti“ akcionárov alebo členov, ktorá musí byť taká, aby zabezpečila riadnu a uvážlivú správu, pričom v druhom z týchto dvoch článkov sa upresňuje, že v prípade nadobudnutia novým nadobúdateľom musí tento nadobúdateľ spĺňať kritérium „dobrého mena“.

41.      Tieto dve smernice tak výslovne podmieňujú vydanie a udržanie si povolenia „dobrou povesťou“ vedenia a „dobrým menom“ akcionárov.

42.      Z toho vyplývajú dva dôsledky.

43.      Po prvé, bez toho, aby bolo potrebné sa vyjadriť k presnému obsahu pokynov z 18. júla 2008, treba uviesť, že prijatie týchto pokynov výkladovej povahy, samozrejme, neznamená, že pred týmto výkladom nemali ustanovenia stanovujúce podmienky dobrého mena žiadnu záväznosť pre členské štáty. Rumunské orgány dohľadu sa teda nesprávne domnievali, že sa môžu odvolávať na neexistenciu prebratia pokynov na odôvodnenie svojho odmietnutia odňať povolenie spoločnosti Onix z dôvodu, že jej referenčný akcionár má záznam v registri trestov.

44.      Po druhé, hoci relatívne vágne pojmy „dobré meno“ a „dobrá povesť“, samozrejme, ponechávajú príslušným orgánom členského štátu pôvodu určitú mieru voľnej úvahy, predsa len ich nemožno vykladať tak, že by oprávňovali orgány dohľadu hostiteľského členského štátu vykonať posúdenie týchto kritérií, konkurujúce posúdeniu vykonanému orgánmi dohľadu členského štátu pôvodu. Hoci tu existuje miera voľnej úvahy, táto prináleží výlučne členskému štátu pôvodu a nemôže znamenať priznanie konkurenčnej právomoci hostiteľskému členskému štátu. Inými slovami, neexistencia presnej definície „štandardného“ pojmu „dobré meno“ alebo „dobrá povesť“ nemôže odôvodniť zasahovanie orgánov dohľadu hostiteľského členského štátu do tých právomocí, ktoré sú vyhradené členskému štátu pôvodu.

45.      Usudzujem teda, že podmienka dobrého mena nepredstavuje výnimku z pravidla, ktoré pripomenula Komisia vo svojom výkladovom oznámení a podľa ktorého dohľad nad zosúladenými podmienkami povolenia prináleží iba členskému štátu pôvodu, v rámci právomoci ktorého bolo povolenie vydané.

46.      Úplne teda súhlasím so záverom, ktorý z toho vyvodzuje táto inštitúcia, a síce že orgán hostiteľského členského štátu v zásade nie je oprávnený napraviť nečinnosť orgánu členského štátu pôvodu tým, že prijme opatrenia, ktoré sa zakladajú výlučne na nesplnení jednej z podmienok požadovaných na účely povolenia na činnosť poisťovní.

47.      Navrhujem teda, aby Súdny dvor ako všeobecné pravidlo stanovil, že článok 8 ods. 1 a článok 13 ods. 1 smernice 73/239 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby orgán dohľadu hostiteľského členského štátu prijal voči poisťovni, ktorá pôsobí na jeho území v režime voľného pohybu služieb, také opatrenia, ako je zákaz uzatvárať nové zmluvy, ktoré by boli výlučne založené na nesplnení podmienok na vydanie povolenia na činnosť, medzi ktoré patrí požiadavka dobrého mena akcionárov.

48.      Odtiaľ je už len krok k vyvodeniu strohého záveru, že zo znenia tohto pravidla vyplýva, že za okolností veci samej nemá Talianska republika okrem možnosti začať konanie o nesplnení povinnosti žiadnu možnosť vykonať úkony na zabezpečenie ochrany poistníkov a poistených, no podľa môjho názoru je potrebné sa vykonania tohto kroku zdržať.

49.      Analýza, podľa ktorej by zo zásady jediného povolenia a pravidla dohľadu v členskom štáte pôvodu vyplývalo, že hostiteľský členský štát nemá žiadnu možnosť uskutočniť kroky vo vzťahu k poisťovni, ktorej bolo vydané povolenie, pričom ide o poisťovňu, ktorá nedodržiava právne predpisy uplatniteľné na jeho území, je totiž založená na skreslenej predstave o smernici 92/49, ktorej významné ustanovenia vyhradzujú orgánom hostiteľského členského štátu možnosť zakročiť s cieľom ukončiť konštatované porušovanie.

50.      V prvom rade článok 28 tejto smernice priznáva hostiteľskému členskému štátu právomoc zabrániť uzatvoreniu zmluvy, ktorá by bola „v rozpore s právnymi predpismi na ochranu všeobecných záujmov“. Všeobecný záujem tak predstavuje prvý záchranný mechanizmus umožňujúci odôvodniť opatrenie, ktoré poisťovni, ktorej bolo vydané povolenie, obmedzuje slobodu poskytovať služby. Riešenie, ktoré takto zakotvil normotvorca Únie, je priamym odrazom judikatúry Súdneho dvora, založenej na jeho rozsudku z 20. februára 1979, Rewe‑Zentral(15), tzv. „Cassis de Dijon“, v ktorej sa pripustilo, že naliehavé dôvody všeobecného záujmu môžu odôvodniť obmedzenia voľného pohybu.

51.      V druhom rade článok 40 smernice 92/49 stanovuje bezpečnostnú doložku, ktorá umožňuje hostiteľskému členskému štátu prijať opatrenia s cieľom zaručiť, aby poisťovne s pobočkou alebo vykonávajúce činnosť na základe slobody poskytovania služieb na jeho území dodržiavali pravidlá, ktoré sú na ňom uplatniteľné.

52.      Tento článok zavádza dva odlišné postupy podľa toho, či ide o mimoriadny prípad alebo nie.

53.      Bežný postup podľa článku 40 ods. 3 až 5 smernice 92/49 umožňuje hostiteľskému členskému štátu zabrániť porušovaniu, ktorého sa na jeho území dopúšťa poisťovňa, ktorej bolo vydané povolenie, alebo za neho uložiť sankcie. Orgán dohľadu tohto členského štátu musí najprv vyzvať dotknutú poisťovňu, aby vykonala nápravu, a následne, ak daná poisťovňa nevykoná potrebné opatrenia, musí o tom informovať príslušné orgány členského štátu pôvodu, aby „čo najskôr [prijali] všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie nápravy v dotknutej poisťovni“(16). Až v prípade, že poisťovňa porušuje platné právne predpisy napriek prijatým opatreniam alebo ak sa tieto opatrenia ukážu ako „nedostatočné“(17) alebo „nie sú“(18), môže samotný hostiteľský štát prijať „náležité opatrenia, aby zabránil porušovaniu alebo uložil sankcie za ďalšie porušovanie“(19), medzi ktoré patrí, „pokiaľ je to nevyhnutné“(20), zákaz pokračovať v uzatváraní nových poistných zmlúv.

54.      Mimoriadny postup podľa článku 40 ods. 6 smernice 92/49 umožňuje dotknutým členským štátom v mimoriadnych prípadoch prijať príslušné opatrenia na zabránenie nedostatkov na ich územiach, medzi ktoré patrí zákaz pokračovať v uzatváraní nových poistných zmlúv.

55.      V predmetnom prípade je nesporné, že opatrenie zákazu uzatvárať nové zmluvy v Taliansku bolo prijaté na základe článku 193 kódexu súkromného poistenia, ktorý zlúčil mimoriadny postup a bežný postup do jediného postupu. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu však tiež vyplýva, že toto opatrenie bolo odôvodnené existenciou mimoriadnej situácie, ktorá sa vyznačovala potrebou ochraňovať poistených. Práve z tohto dôvodu vnútroštátny súd zameral svoju otázku na výklad článku 40 ods. 6 smernice 92/49.

56.      Účastníci konania, ktorí Súdnemu dvoru predložili pripomienky, poskytli protichodné výklady tohto ustanovenia.

57.      Zatiaľ čo Onix tvrdí, že toto ustanovenie obmedzuje právomoc hostiteľského členského štátu uskutočniť zákrok iba na prípad porušenia ustanovení na ochranu všeobecného záujmu, ktoré patria medzi „operatívne právne predpisy“ uplatniteľné v tomto členskom štáte, pokiaľ ide o uzatváranie a vykonávanie poistných zmlúv, talianska vláda usudzuje, že táto právomoc môže byť založená už len na samotnej skutočnosti, že jeden z akcionárov prestal spĺňať podmienku týkajúcu sa dobrého mena, pokiaľ je preukázané, že všeobecný záujem poistených nemožno zodpovedajúcim spôsobom ochrániť v členskom štáte pôvodu. Pokiaľ ide konkrétne o mimoriadny postup podľa článku 40 ods. 6 smernice 92/49, táto vláda dodáva, že pojem „zabránenie nedostatkov“ je veľmi široký a zahŕňa všetky skutočnosti, z ktorých môže vyplývať skutočné nebezpečenstvo pre záujmy poistených alebo nebezpečenstvo pre riadne fungovanie a efektívnosť trhu poisťovníctva ako celku. Pokiaľ ide o Komisiu, táto uvádza, že na to, aby mohol orgán hostiteľského členského štátu uplatniť mimoriadny postup, nemôže sa obmedziť iba na preukázanie toho, že jedna z podmienok povolenia nie je splnená alebo že prestala byť plnená, ale musí preukázať existenciu osobitnej potreby zakročiť, s cieľom zabrániť tomu, aby dochádzalo k porušeniam. Komisia však pripúšťa, že orgánu hostiteľského členského štátu prináleží posúdiť, či za okolností, o aké ide vo veci samej, hrozí riziko, že na vnútroštátnom území dôjde k porušovaniu, a či je na zabránenie tomuto porušovaniu nevyhnutne potrebný zákaz uzatvárať nové zmluvy, pričom na tento účel sa môže zohľadniť konkrétna situácia osôb zodpovedných za prevádzku poisťovne a nedodržanie požiadavky dobrej povesti zo strany týchto osôb.

58.      Podľa môjho názoru, tak ako to správne vyjadruje Komisia, zachovanie potrebného účinku ustanovení práva Únie, ktoré upravujú rozdelenie právomocí medzi členským štátom pôvodu a hostiteľským členským štátom, znamená, že orgány hostiteľského členského štátu nemôžu využiť postup v zmysle bezpečnostnej doložky iba na základe skutočnosti, že poisťovňa, ktorá vykonáva činnosť na základe slobody usadiť sa alebo na základe slobody poskytovať služby, nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky povolenia. Ak by sa totiž pripustilo, že nedodržanie podmienok povolenia samo osebe postačuje na odôvodnenie právomoci hostiteľského členského štátu, znamenalo by to spraviť z výnimky podľa článku 40 smernice 92/49 zásadu a z výlučne doplnkovej právomoci, ktorá sa uplatňuje v prípade nezakročenia zo strany orgánov členského štátu pôvodu, konkurenčnú právomoc.

59.      Na druhej strane si nemyslím, že na základe zásady jediného povolenia a dohľadu v členskom štáte pôvodu je nutné usudzovať, že orgány dohľadu hostiteľského členského štátu môžu konať na základe článku 40 smernice 92/49 iba v prípade, že sa nedostatky týkajú tých ustanovení, ktoré naďalej patria do právomoci členských štátov.

60.      Proti takémuto výkladu totiž existujú viaceré námietky.

61.      Po prvé podľa môjho názoru je tento výklad založený na príliš reštriktívnom výklade článku 40 smernice 92/49, ktorý napriek tomu, že z pravidla dohľadu v členskom štáte pôvodu stanovuje výnimku, ktorú treba vykladať reštriktívne, je koncipovaný všeobecne, pričom nerozlišuje medzi pôvodom nedostatkov, ktorým sa má zabrániť.

62.      Po druhé analýzu, podľa ktorej, ako sa zdá, bol článok 40 smernice 92/49 koncipovaný nielen ako procesnoprávne ustanovenie, ale práve aj ako výnimka zo zásady dohľadu v členskom štáte pôvodu, na základe ktorej má za určitých podmienok právomoc hostiteľský členský štát, podporujú prípravné práce na smernici 92/49. Podľa odôvodnenia návrhu tretej smernice Rady o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa priameho poistenia s výnimkou životného poistenia a o zmene a doplnení smerníc 73/239 a 88/357 [KOM(90)348 v konečnom znení](21) totiž hoci právny režim, zavedený s cieľom umožniť prijatie opatrení a sankcií voči poisťovni, ktorá nedodržiava pravidlá, ktoré sa na ňu vzťahujú, pri výkone činnosti na základe slobody poskytovať služby, „je založený na zásadách zverenia všeobecnej právomoci prijímať opatrenia a sankcie členskému štátu pôvodu, ako aj na spolupráci medzi rozličnými dotknutými členskými štátmi“(22), hostiteľský členský štát „si napriek tomu(23) ponecháva možnosť priamo(24)prijímať opatrenia voči podniku, ktorý pôsobí na jeho území, aby zabránil porušovaniu alebo uložil sankcie za porušovanie na neho sa vzťahujúcich právnych predpisov, ktorého sa tento podnik dopúšťa na jeho území“(25). Uvádza sa, že „rovnako to platí v prípade, že sú opatrenia prijaté členským štátom pôvodu nedostatočné alebo že neexistujú“(26). Bezpečnostný mechanizmus je tak myslený ako výnimka zo zásady „zverenia všeobecných právomoci“ členskému štátu pôvodu, umožňujúca hostiteľskému členskému štátu prijať opatrenia, aby zabránil porušovaniu alebo uložil sankcie za porušovanie na jeho území. Prínos tohto mechanizmu tak nie je iba procesný. Zďaleka sa neobmedzuje iba na koordináciu činnosti členských štátov pri súčasnom rešpektovaní ich príslušných právomocí, ale aj priznáva hostiteľskému členskému štátu určitú právomoc na zabránenie porušovaniu alebo uloženie sankcií za porušovanie, ktorého sa na jeho území dopúšťa poisťovňa vykonávajúca svoju činnosť na základe slobody poskytovať služby.

63.      Keďže pritom zásada dohľadu v štáte pôvodu nie je absolútnou zásadou a „keďže nejde o zásadu stanovenú Zmluvou“(27), normotvorca Únie sa od nej môže odchýliť(28). Táto zásada, tak ako ju stanovuje smernica 92/49, má napokon obmedzený rozsah, pretože „sa vzťahuje iba na finančný dohľad nad poisťovňami“(29) a „nevylučuje možnosť kontrol“(30) orgánmi hostiteľského členského štátu.

64.      Po tretie podľa môjho názoru je dôležité zdôrazniť, že z hľadiska nedostatkov, ktoré sa dajú poisťovniam vytýkať, nemožno načrtnúť úplne jasnú deliacu čiaru medzi ustanoveniami, ktoré patria do pôsobnosti členského štátu pôvodu a ustanoveniami, ktoré patria do právomoci hostiteľského členského štátu, keďže skutočnosti predstavujúce nesplnenie povinnosti stanovenej zosúladenými právnymi predpismi môžu tiež predstavovať nedostatok z hľadiska vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré neboli predmetom zosúladenia, alebo prinajmenšom predstavovať riziko nedostatku.

65.      V tejto súvislosti medzi článkom 40 ods. 3 smernice 92/49 a článkom 40 ods. 6 tejto smernice existuje významný formulačný rozdiel. Zatiaľ čo prvé z týchto dvoch ustanovení podmieňuje uplatnenie riadneho postupu zistením, že poisťovňa s pobočkou alebo vykonávajúca činnosť na základe slobody poskytovania služieb na území členského štátu „nedodržuje právne predpisy, ktoré sa na ňu vzťahujú“, druhé uvedené ustanovenie na účely uplatnenia mimoriadneho postupu podobnú podmienku neobsahuje. Uplatnenie riadneho postupu je teda podmienené zistením „nedostatkov“, ktoré spočívajú v nedodržiavaní právnych predpisov hostiteľského členského štátu. Cieľom tohto postupu je teda ukončiť porušovanie, ktorého sa už daná poisťovňa dopustila, a uložiť zaň sankcie.

66.      Preventívna povaha mimoriadneho postupu podľa článku 40 ods. 6 smernice 92/49 naopak umožňuje pružnejšie uplatnenie. Tento postup nepodlieha rovnakým podmienkam ako riadny postup, pretože na to, aby ho hostiteľský členský štát mohol uplatniť, stačí preukázať potrebu „zabráneni[a] nedostatkov“, ku ktorým by mohlo dôjsť na jeho území. Zákrok hostiteľského členského štátu tak možno odôvodniť ochranou poistených, ktorí sú vnútroštátnymi subjektmi, proti rizikám, že dôjde k porušovaniu, a to, samozrejme, pod podmienkou, že sú tieto riziká riadne preukázané.

67.      Z vyššie uvedených úvah vyvodzujem záver, že normotvorca Únie nekoncipoval bezpečnostnú doložku stanovenú v smernici 92/49 ako výlučne procesné ustanovenie, ktorého účelom by bola iba organizácia spolupráce medzi členským štátom pôvodu a hostiteľským členským štátom, pokiaľ ide o dohľad nad poisťovňami vykonávajúcimi činnosť na základe slobody usadiť sa alebo na základe slobody poskytovať služby, bez toho, aby došlo k zmene pravidiel rozdelenia právomocí. Cieľom tejto doložky, ktorá je koncipovaná ako výnimka zo zásady dohľadu v členskom štáte pôvodu, je tiež priznať hostiteľskému členskému štátu právomoc zakročiť, a zároveň pre výkon týchto právomocí uložiť prísne podmienky, a to tak hmotnoprávne, ako aj procesnoprávne.

68.      V konečnom dôsledku, hoci sa plne stotožňujem s analýzou Komisie, podľa ktorej orgán hostiteľského členského štátu v zásade nie je oprávnený nahrádzať orgán členského štátu pôvodu, ktorý je nečinný, tak, že by prijal opatrenie založené na nesplnení jednej z podmienok vyžadovaných na povolenie vydávané poisťovniam, predsa len usudzujem, že v prípade, o aký ide vo veci samej, je možné na základe článku 40 ods. 6 uložiť opatrenie spočívajúce v zákaze uzatvárať nové zmluvy, keďže toto opatrenie nie je v skutočnosti založené na nesplnení jednej z podmienok vyžadovaných na povolenie, ale na existencii rizika, že dôjde k porušovaniu, ktorému sú vystavení poistení a osoby oprávnené na poistné plnenie zo zmlúv o poskytnutí záruky.

69.      Presne o takýto prípad pritom ide vo veci samej, ktorá sa týka situácie, kde existujú osobitné okolnosti preukazujúce zjavnosť rizík, že dôjde k porušovaniu, na ktoré poukázali talianske orgány dohľadu, ako aj naliehavú potrebu prijať opatrenia voči spoločnosti Onix s cieľom zabezpečiť ochranu talianskeho trhu poisťovníctva.

70.      V tejto súvislosti musím pripomenúť, že z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že rozhodnutie o zákaze uzatvárať nové poistné zmluvy v Taliansku prijal IVASS na základe týchto zistení:
–        Predovšetkým pán Lentini, ktorý kontroluje základné imanie spoločnosti Onix ako akcionár fyzická osoba a ako jediný spoločník spoločnosti Egady Company, bol 29. júla 2013 odsúdený za spáchanie trestného činu pokusu o obzvlášť závažný subvenčný podvod proti Talianskej republike s cieľom získať finančnú pomoc z verejných prostriedkov.
–        Ďalej pán Lentini bol jediným členom správnej rady G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, ktorá bola na základe rozhodnutia Banca d’Italia (Národná banka Talianska) z 28. augusta 2007 a rozhodnutia ministra hospodárstva z 10. júna 2008 vymazaná zo zoznamov finančných sprostredkovateľov z dôvodu nezrovnalostí pri správe a nedodržania minimálnych požiadaviek v oblasti vlastných zdrojov, pričom z rovnakých dôvodov bola pánovi Lentinimu uložená administratívna sankcia vo výške 80 000 eur.
–        Napokon spoločnosti Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, pôvodne Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, bol dvakrát zaistený majetok na základe rozhodnutia Agenzia delle Entrate (daňový úrad) z dôvodu poskytnutých záruk, ktoré neboli vyplatené.

71.      Podľa môjho názoru IVASS tým, že sa oprel o uvedené tri skutočnosti, ku ktorým došlo v minulosti, preukázal existenciu mimoriadne vážneho rizika, že zo strany spoločnosti Onix, právnickej osoby, cez ktorú sa dané služby poskytujú, znova dôjde k porušovaniu, pre ktoré už boli uložené sankcie pánovi Lentinimu osobne alebo spoločnostiam, ktoré kontroluje. Na základe samotných týchto porušení, ku ktorým došlo v minulosti, pritom vzniká riziko, že Onix nebude schopná plniť svoje záväzky vyplývajúce zo záruky a v dôsledku toho spôsobí vážnu ujmu tak podnikom, ktoré financovali uzavretie poistných zmlúv s touto spoločnosťou, ako aj verejným právnickým osobám, ktoré sú osobami oprávnenými na plnenie z týchto záväzkov. Za osobitných okolností, o aké ide vo veci samej, je tak podľa môjho názoru existencia rizika, že dôjde k porušovaniu odôvodňujúcemu uplatnenie postupu podľa článku 40 ods. 6, jasne preukázaná, a to bez ohľadu na zistenie, že nie je dodržaná podmienka dobrého mena, potrebná na získanie povolenia.

72.      Navyše sa domnievam, že IVASS preukázal existenciu mimoriadnej situácie, ktorá vyplýva z neexistujúcej spolupráce a zanedbania náležitej starostlivosti zo strany rumunských orgánov dohľadu, zo skutočnosti, že Onix zameriava svoju činnosť hlavne na územie Talianska, pretože hoci mala táto spoločnosť oprávnenie na vykonávanie činnosti na tomto území iba od 24. októbra 2012, počas týchto dvoch mesiacov činnosti v roku 2012 tam prijala 75 % svojho poistného, a zo znepokojivých žiadostí o informácie podaných verejnými orgánmi, ktoré vyjadrili svoje znepokojenie ako osoby oprávnené zo záruk poskytnutých spoločnosťou Onix.

73.      V tomto sa plne stotožňujem so stanoviskom predsedu Európskeho orgánu pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EOPDP)(31), ktorý v rámci rozhodovania o dôvodnosti sťažnosti, ktorú podala Onix proti IVASS 5. februára 2014, rozhodol(32) o tom, že sa nezačne vyšetrovanie, pričom predovšetkým uviedol, že k výkonu právomoci orgánu hostiteľského členského štátu prijať v mimoriadnom prípade príslušné opatrenia, stanovenej v článku 40 ods. 6 smernice 92/49, môže dôjsť v prípade, že na obavy uvedeného orgánu nie je možné reagovať inak, najmä prostredníctvom spolupráce medzi orgánmi dohľadu.

74.      V konečnom dôsledku usudzujem, že podmienky na uplatnenie mimoriadneho postupu podľa článku 40 ods. 6 smernice 92/49 sú v prejednávanej veci splnené, vzhľadom na to, že IVASS sa neobmedzil iba na konštatovanie, že Onix nedodržala podmienku dobrého mena, ale poukázal na existenciu mimoriadnej situácie, ktorá si vyžaduje prijatie opatrení určených na zabránenie porušovaniu.

75.      Analýzu, podľa ktorej je za okolností, o aké ide vo veci samej, zákrok hostiteľského členského štátu legitímny a odôvodnený, podľa môjho názoru potvrdzuje významné množstvo judikatúry týkajúcej sa sankcie za zneužitie práva.

76.      Odvolávanie sa na zneužitie práva na odôvodnenie legitímnosti určitých obmedzení slobody poskytovať služby sa v judikatúre Súdneho dvora stalo známym od vydania rozsudku z 3. decembra 1974, van Binsbergen(33). V tomto rozsudku Súdny dvor rozhodol, že „členskému štátu nemožno uprieť právo prijať kroky určené na zabránenie tomu, aby slobodu [poskytovať služby] využíval poskytovateľ služieb, ktorého celá činnosť alebo hlavná časť tejto činnosti je zameraná na jeho územie, s cieľom vyhnúť sa profesijným pravidlám, ktoré by sa na neho uplatňovali, ak by bol usadený na území tohto štátu…“(34).

77.      Súdny dvor neskôr stanovil, že „členský štát je oprávnený prijať opatrenia určené na zabránenie tomu, aby sa niektorí z jeho štátnych príslušníkov snažili vyhnúť pôsobnosti vnútroštátnej právnej úpravy tým, že zneužijú práva zavedené Zmluvou“(35) a že osoby podliehajúce súdnej právomoci „sa nemôžu zneužívajúcim spôsobom alebo podvodne dovolávať noriem [práva Únie]“(36). Súdny dvor usúdil, že za takýchto okolností môžu vnútroštátne súdy na základe objektívnych skutočností zohľadniť zneužívajúce alebo podvodné konanie dotknutých osôb, aby im v prípade potreby odmietli využiť ustanovenia práva Únie, na ktoré sa odvolávajú, a to pod podmienkou, že pri posúdení takéhoto konania zohľadnia ciele sledované predmetnými ustanoveniami(37).

78.      Táto judikatúra síce neoprávňuje členský štát na to, aby všeobecne vylúčil, aby mohli byť určité služby poskytované subjektmi so sídlom v iných členských štátoch, pretože by to znamenalo zrušiť slobodu poskytovať služby(38), no umožňuje mu prijať „v každom jednotlivom prípade“(39) opatrenia spočívajúce v konkrétnom zákaze.

79.      Súdny dvor vyžaduje, aby preukázanie situácie zneužitia práva spočívalo na objektívnych skutočnostiach. Medzi skutočnosti, ktoré sa vo všeobecnosti berú do úvahy, patrí kritérium založené na orientovaní činnosti, pričom situácia, keď je celá táto činnosť alebo jej hlavná časť obrátená na územie hostiteľského členského štátu, patrí do práva usadiť sa, a nie do slobody poskytovať služby.

80.      Okolnosti veci samej pritom poukazujú na objektívne skutočnosti spočívajúce v obchádzaní talianskych právnych predpisov. Je totiž nesporné, že odkedy bola Onix oprávnená vykonávať činnosť na základe slobody poskytovať služby, zamerala 75 % svojej činnosti na územie Talianska, pričom ju však riadila a kontrolovala osoba, ktorej bol zakázaný prístup na taliansky trh poisťovníctva.(40) Z týchto skutočností vyplýva, že pán Lentini sa usadil v Rumunsku s cieľom znovu vykonávať na území Talianska rovnakú činnosť, ako je tá, ktorú má zakázanú vykonávať, a to prostredníctvom právnickej osoby, cez ktorú pôsobí.

81.      Zatiaľ čo sa ako zneužitie zvyčajne kvalifikujú situácie, keď subjekt založí svoje sídlo v členskom štáte s výhodnou právnou úpravou s cieľom vyhnúť sa prísnejšej právnej úprave iného členského štátu, vec sama predstavuje prípad zjavnejšieho a závažnejšieho podvodu, v ktorom sa osoba snaží vyhnúť zákazu výkonu činnosti prostredníctvom využívania slobody poskytovať služby.

82.      Hoci sa stotožňujem s myšlienkou, ktorú na pojednávaní výrečne vyjadrila Komisia a podľa ktorej riziká, že dôjde k obchádzaniu zákona, nemôžu viesť k tomu, aby sa tým, že zásadu dohľadu v členskom štáte pôvodu upraceme naspäť do skrine, „spolu s vodou vylialo z vaničky aj dieťa“, som tiež presvedčený, že, ak sa mám vyjadriť rovnako metaforicky, nemožno „kúpať dieťa v špinavej vode“. Akceptovať, že zásady jediného povolenia a dohľadu v členskom štáte pôvodu by nás mohli doviesť do rozbúrených, ba až mimoriadne zmiešaných vôd obchádzania zákona, neznamená tieto zásady zachovať, ale smerovať k ich strate.

83.      Podľa môjho názoru v tejto veci ide o dôveryhodnosť právneho poriadku Únie. Odmietnutie sankcionovať konanie, ktoré je obchádzaním zákona a ktoré spočíva vo využívaní slobody poskytovať služby ako prostriedku na obchádzanie rozhodnutia o zákaze prístupu na vnútroštátny trh, odôvodneného najmä trestnou minulosťou, znamená poskytnúť silný argument všetkým tým, ktorí vyjadrujú veľké výhrady voči zásade dohľadu v členskom štáte pôvodu, pričom však táto zásada predstavuje základný stavebný prvok pri vytváraní vnútorného trhu. Táto zásada si zaslúži niečo lepšie ako dogmatický prístup, ktorý ju tým, že jej prepožičiava nebezpečný absolutistický charakter, utvrdzuje až do extrému, aby ju napokon oslabil a ohrozil celú stavbu.

84.      Napokon, pripustenie toho, že bezpečnostná doložka, ktorá bola zámerom normotvorcu Únie, môže za okolností veci samej fungovať, nespočíva v ničom inom ako v „uskutočnení tohto blahodarného zjemnenia, tejto sociálnej kompresie, mimo rámca ktorej by sa právo stalo hanebným, pretože by mohlo slúžiť na nastolenie spravodlivosti či nespravodlivosti bez rozdielu, podľa toho, aké má kto svedomie a apetít“(41). A odmietnutie toho, aby bola sloboda poskytovať služby podriadená apetítu podvodníkov, ktorých úmyslom je vyhnúť sa zákazu výkonu činnosti v jednom členskom štáte tak, že si nájdu útočisko v inom členskom štáte, neznamená spochybnenie acquis vnútorného trhu.

85.      Z uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal, že článok 8 ods. 1 a článok 13 ods. 1 smernice 73/239 sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby orgán dohľadu hostiteľského členského štátu prijal voči poisťovni, ktorá na jeho území vykonáva činnosť na základe slobody poskytovať služby, opatrenia, akým je zákaz uzatvárať nové zmluvy, založené výlučne na nedodržaní podmienok povolenia, akou je podmienka týkajúca sa dobrého mena akcionárov.

86.      Tieto ustanovenia však za okolností, o aké ide vo veci samej, keď poisťovňa, ktorej bolo vydané povolenie členským štátom pôvodu, jednak má za referenčného akcionára fyzickú osobu, ktorá najmä z dôvodu, že bola odsúdená za spáchanie trestného činu pokusu o subvenčný podvod, má zakázaný prístup na trh poisťovníctva v hostiteľskom členskom štáte, a jednak zameriava svoje činnosti hlavne na územie tohto členského štátu, nebránia tomu, aby orgány dohľadu uvedeného členského štátu prijali na základe článku 40 ods. 6 smernice 92/49 a zohľadňujúc existenciu mimoriadneho prípadu vyplývajúceho z nečinnosti orgánov dohľadu členského štátu pôvodu, ktoré boli márne vyzvané na odňatie povolenia, opatrenia obmedzujúce výkon slobody poskytovať služby danej poisťovne na jeho území, akým je zákaz pokračovať v uzatváraní nových zmlúv, s cieľom zabrániť riziku obchádzania zákazu vstupu na trh právnickou osobou, cez ktorú sa služby poskytujú, a s tým súvisiacemu riziku opakovania porušovania právnych predpisov, za ktoré bol referenčný akcionár sankcionovaný.

87.      Aj keď vnútroštátny súd nepoložil Súdnemu dvoru otázku týkajúcu sa procesných pravidiel, podľa ktorých môže orgán dohľadu hostiteľského členského štátu prijať opatrenia na základe článku 40 ods. 6 smernice 92/49, jeho konštatovanie, podľa ktorého bolo opatrenie zakazujúce uzatvárať nové zmluvy prijaté voči spoločnosti Onix bez jej predchádzajúceho vypočutia, ma vedie k spresneniu, že podľa môjho názoru sa právo byť vypočutý vo všetkých konaniach musí uplatniť aj v prípade použitia mimoriadneho postupu stanoveného v tomto ustanovení. Právo byť vypočutý sa totiž má uplatniť v prípade, že správny orgán chce prijať akt proti určitej osobe, ktorý nepriaznivo zasahuje do jej právneho postavenia,(42) a uplatní sa aj vtedy, keď uplatniteľné právne predpisy takúto formalitu výslovne nestanovujú.(43)
IV – Návrh

88.      Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálnu otázku položenú zo strany Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) odpovedal takto:
Článok 8 ods. 1 a článok 13 ods. 1 prvej smernice Rady 73/239/EHS z 24. júla 1973 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho poistenia s výnimkou životného poistenia sa majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby orgán dohľadu hostiteľského členského štátu prijal voči poisťovni, ktorá na jeho území vykonáva činnosť na základe slobody poskytovať služby, opatrenia, akým je zákaz uzatvárať nové zmluvy, založené výlučne na nedodržaní podmienok povolenia, akou je podmienka týkajúca sa dobrého mena akcionárov.
Tieto ustanovenia však za okolností, o aké ide vo veci samej, keď poisťovňa, ktorej bolo vydané povolenie členským štátom pôvodu, jednak má za referenčného akcionára fyzickú osobu, ktorá najmä z dôvodu, že bola odsúdená za spáchanie trestného činu pokusu o subvenčný podvod, má zakázaný prístup na trh poisťovníctva v hostiteľskom členskom štáte, a jednak zameriava svoje činnosti hlavne na územie tohto členského štátu, nebránia tomu, aby orgány dohľadu uvedeného členského štátu prijali na základe článku 40 ods. 6 smernice Rady 92/49/EHS z 18. júna 1992 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa priameho poistenia s výnimkou životného poistenia a o zmene a doplnení smerníc 73/239/EHS a 88/357/EHS (tretia smernica o neživotnom poistení) a zohľadňujúc existenciu mimoriadneho prípadu vyplývajúceho z nečinnosti orgánov dohľadu členského štátu pôvodu, ktoré boli márne vyzvané na odňatie povolenia, opatrenia obmedzujúce výkon slobody poskytovať služby danej poisťovne na jeho území, akým je zákaz pokračovať v uzatváraní nových zmlúv, s cieľom zabrániť riziku obchádzania zákazu vstupu na trh právnickou osobou, cez ktorú sa služby poskytujú, a s tým súvisiacemu riziku opakovania porušovania právnych predpisov, za ktoré bol referenčný akcionár sankcionovaný.

1      Jazyk prednesu: francúzština.

2      Ú. v. ES L 228, 1992, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 346.

3      Ďalej len „Onix“.

4      IVASS.

5      Prvá smernica Rady 73/239/EHS z 24. júla 1973 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení vzťahujúcich sa na začatie a vykonávanie priameho poistenia s výnimkou životného poistenia (U. v. ES L 228, 1973, s. 3; Mim. vyd. 06/001, s. 14).

6      Smernica, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 92/49/EHS a smernice 2002/83/ES, 2004/39/ES, 2005/68/ES a 2006/48/ES v súvislosti s procesnými pravidlami a kritériami hodnotenia obozretného posudzovania nadobudnutí a zvýšení podielov vo finančnom sektore (Ú. v. EÚ L 247, 2007, s. 1).

7      Ú. v. EÚ L 335, 2009, s. 1.

8      Ú. v. ES C 43, 2000, s. 5.

9      CEBS/2008/214, CEIOPS‑3L3‑19/08, CESR/08‑543b. Ďalej len „pokyny z 18. júla 2008“.

10      Riadna príloha ku GURI č. 239, z 13. októbra 2005.

11      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, teraz IVASS.

12      Ďalej len „ASF“.

13      Článok 8 ods. 1 písm. a) smernice 73/239.

14      Článok 8 ods. 1 písm. b) smernice 73/239.

15      120/78, EU:C:1979:42.

16      Článok 40 ods. 4 smernice 92/49.

17      Článok 40 ods. 5 smernice 92/49.

18      Článok 40 ods. 5 smernice 92/49.

19      Článok 40 ods. 5 smernice 92/49.

20      Článok 40 ods. 5 smernice 92/49.

21      Ú. v. ES C 244, 1990, s. 28.

22      Článok 35 ods. 2 prvá veta návrhu Komisie

23      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

24      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

25      Článok 35 ods. 2 druhá veta návrhu Komisie.

26      Článok 35 ods. 2 tretia veta návrhu Komisie.

27      Rozsudok z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada (C‑233/94, EU:C:1997:231, bod 64).

28      Rozsudok z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada (C‑233/94, EU:C:1997:231, bod 64).

29      Rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko (C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 115).

30      Rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko (C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 117).

31      EOPDP, zriadený nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1094/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov), a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/79/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 48), je v súlade s článkom 1 ods. 2 a 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1092/2010 z 24. novembra 2010 o makroprudenciálnom dohľade Európskej únie nad finančným systémom a o zriadení Európskeho výboru pre systémové riziká (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 1), súčasťou Európskeho systému finančného dohľadu (ESFS), ktorého úlohou je zabezpečovať dohľad nad finančným systémom Únie.

32      Rozhodnutie EIOPA‑14‑267, vydané predsedom EOPDP, týkajúce sa začatia vyšetrovania na základe článku 17 nariadenia č. 1094/2010.

33      33/74, EU:C:1974:131.

34      Rozsudok z 3. decembra 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, bod 13).

35      Pozri najmä rozsudok z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 24).

36      Pozri najmä rozsudky z 2. mája 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, bod 24, v ktorom Súdny dvor uviedol, že zamestnávateľ môže predložiť dôkazy umožňujúce vnútroštátnemu súdu konštatovať, že došlo k zneužitiu alebo podvodnému konaniu z dôvodu, že pracovník, ktorý predložil potvrdenie o pracovnej neschopnosti vydané v zahraničí, v skutočnosti nie je chorý) a z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 24).

37      Pozri najmä rozsudky z 2. mája 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, bod 25) a z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126,bod 25).

38      Pozri najmä rozsudok z 10. septembra 1996, Komisia/Belgicko (C‑11/95, EU:C:1996:316, bod 65 a citovanú judikatúru).

39      Pozri najmä rozsudok z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 25) a z 21. júla 2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, bod 25).

40      Existencia takéhoto zákazu postihujúceho pána Lentiniho v dôsledku sankcií, ktoré mu boli uložené, je výslovne uvedená v rozhodnutí vnútroštátneho súdu [bod 1.2 písm. b)].

41      JOSSERAND, L.: De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits. 2e édition, Dalloz, Paris, 2006.

42      Pozri najmä rozsudok z 3. júla 2014, Kamino International Logistics a Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:2041, bod 30 a citovanú judikatúru).

43      Pozri najmä rozsudok z 3. júla 2014, Kamino International Logistics a Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:2041, bod 31 a citovanú judikatúru).