CELEX: 61989CJ0376
Language: pt
Date: 1991-03-05 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 5 de Março de 1991. # Panagiotis Giagounidis contra Stadt Reutlingen. # Pedido de decisão prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemanha. # Livre circulação de pessoas - Interpretação da directiva 68/360 - Direito de residência - Documento de identidade. # Processo C-376/89.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-376/89 (
            *1
         )
      I — Matéria de facto
      A — Enquadramento legal
      Nos termos do artigo 1.° da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 Fl p. 88), os Estados-membros suprimiram as restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos referidos Estados e seus familiares.
      O artigo 2.°, n.os 1, 2 e 3, dispõe o seguinte :
      
               «1)
            
            
               Os Estados-membros reconhecem aos nacionais abrangidos pelo artigo l.° o direito de deixarem o seu território a fim de terem acesso a uma actividade assalariada e de a exercerem no território de um outro Estado-membro. Este direito será exercido mediante simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido. Os familiares gozam dos mesmos direitos de que beneficia o trabalhador de que aqueles dependem.
            
         
               2)
            
            
               Os Estados-membros concederão ou renovarão a estes nacionais, de acordo com a sua própria legislação, um bilhete de identidade ou um passaporte que especifique, nomeadamente, a nacionalidade do seu titular.
            
         
               3)
            
            
               O passaporte deve ser válido, pelo menos, para todos os Estados-membros e para os países de trânsito directo entre esses Estados. Quando o passaporte constitua o único documento válido para sair do país, o seu período de validade não deve ser inferior a cinco anos.»
            
         O artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 68/360 é do seguinte teor:
      «Os Estados-membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1.° mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.»
      As disposições do artigo 4.°, n.os 1 e 3, desta directiva são as seguintes:
      
               «1)
            
            
               Os Estados-membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° que possam apresentar os documentos referidos no n.° 3.
            
         
               2)
            
            
               ...
            
         
               3)
            
            
               Para a emissão do Cartão de Residência de Nacional num Estado-membro da CEE, os Estados-membros apenas podem exigir a apresentação dos seguintes documentos:
               
                        —
                     
                     
                        ao trabalhador:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 o documento ao abrigo do qual entrou no seu território;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 uma declaração de contrato passada pelo empregador ou um certificado de trabalho;
                              
                           
                  
                        —
                     
                     
                        aos familiares: ...»
                     
                  
         B — Os antecedentes do litígio na causa principal
      
               1.
            
            
               Panagiotis Giagounidis, recorrente no processo principal, é um cidadão grego que entrou no território da República Federal da Alemanha em 1983 mediante apresentação de um passaporte válido. As autoridades da cidade de Reutlingen, recorrida na causa principal, concederam-lhe uma autorização de residência («Aufenthaltserlaubnis») e, a partir de 1981, um Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE. Desde o fim dos seus estudos, Panagiotis Giagounidis trabalha como professor na República Federal da Alemanha.
               De 12 de Março a 18 de Junho de 1984, ou seja, durante três meses e seis dias, P. Giagounidis não possuiu passaporte válido pelo facto de as autoridades helénicas lhe terem temporariamente recusado a prorrogação com o fundamento em que o requerente não tinha cumprido as suas obrigações militares. Durante este período, P. Giagounidis dispôs de um bilhete de identidade grego, emitido em 1967, por um período de validade ilimitado. Este bilhete de identidade, redigido em caracteres gregos, contém indicações sobre a identidade de P. Giagounidis, incluindo a sua nacionalidade. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades helénicas, tal bilhete de identidade só pode servir de documento de identidade no interior do país e não pode substituir o passaporte válido. Os cidadãos gregos só são autorizados a deixar o seu país se dispuserem de um passaporte válido.
               Em Novembro de 1984, P. Giagounidis solicitou às autoridades alemãs, para além do seu Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro, a concessão de uma «autorização ilimitada de residência» («Aufenthaltsberechtigung») nos termos do artigo 8.°, n.° 1, da lei alemã relativa aos estrangeiros (daqui em diante «AuslG»), publicada no BGBl. 1965, I, p. 353). Esta «autorização de residência» não é limitada nem no tempo nem no espaço, não pode conter qualquer condição e confere maiores garantias quanto a uma eventual expulsão. Esta autorização de residência pode ser concedida, nos termos do citado artigo 8.°, quando o estrangeiro reside «legalmente desde há pelo menos cinco anos» no território de aplicação da lei. As autoridades alemãs recusaram conceder a P. Giagounidis esta «autorização de residência» com fundamento em que num determinado período (de Março a Junho de 1984) P. Giagounidis não possuía os documentos de identidade necessários.
            
         
               2.
            
            
               P. Giagounidis recorreu desta decisão para o Verwaltungsgericht. Este ordenou às autoridades alemãs que proferissem nova decisão. No recurso interposto por estas, o recurso inicial de P. Giagounidis foi rejeitado pelo Verwaltungsgerichtshof que sustentou, nomeadamente, que a concessão da «autorização ilimitada de residência» era de excluir em virtude de P. Giagounidis não ter podido, durante um determinado lapso de tempo, comprovar a sua identidade, isto em violação do artigo 3.°, n.° 1, da AuslG, e do artigo 10.° da lei alemã relativa à entrada e à permanência dos estrangeiros da CEE (daqui em diante «AufenthG/EWG», publicada no BGBl, de 1980, I, p. 116). O bilhete de identidade de P. Giagounidis não seria suficiente para substituir o passaporte. O Verwaltunsgerichtshof entendeu ainda que, uma vez que, nos termos da Directiva 68/360, a apresentação de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido condiciona ao mesmo tempo a saída do território do Estado-membro que emitiu o documento e a entrada, assim como do direito de permanência, no território de um outro Estado-membro, o bilhete de identidade só pode ser reconhecido como substituindo validamente o passaporte se tiver a qualidade de um documento de viagem. Este órgão jurisdicional acrescenta que, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 68/360, o direito aplicável na matéria é exclusivamente o do Estado de emissão. Segundo as explicações fornecidas a este propósito pelas autoridades helénicas, o bilhete de identidade do recorrente só pode servir de documento de identidade na República Helénica e não se destina a permitir a saída do território helénico e a residência num país estrangeiro. O Verwaltungsgerichtshof conclui que enquanto a República Helénica não tiver emitido bilhetes de identidade em conformidade com as exigências do direito comunitário, com vista à saída do território helénico e à permanência noutros Estados-membros, as autoridades alemãs não podem reconhecer como válido o bilhete de identidade emitido com vista a ser utilizado unicamente no território da República Helénica. Tal reconhecimento seria um acto de ingerência na soberania de um outro Estado-membro em matéria de documentos de identidade e de estatuto pessoal.
            
         
               3.
            
            
               P. Giagounidis interpôs recurso desta decisão do Verwaltungsgerichtshof para o Bundesverwaltungsgericht. Alega, nomeadamente, que, ao apresentar o seu bilhete de identidade helénico, tinha comprovado de forma bastante a sua identidade. Com efeito, resulta de um ofício enviado em 1987 pela Comissão Europeia à República Federal da Alemanha que nem as directivas 68/360, acima citada, e 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços (JO L 172, p. 14; EE 06 Fl p. 132), nem o artigo 10.° da AufenthG/EWG prevêem condições quanto ao âmbito de validade territorial de um bilhete de identidade. Na hipótese de a validade deste último não ser bastante, a República Helénica comete uma violação do direito comunitário na medida em que ainda não instituiu um bilhete de identidade válido para a totalidade dos Estados-membros. O recorrente na causa principal deverá ser tratado como se a República Helénica se tivesse comportado de maneira conforme com o Tratado.
            
         C — As questões prejudiciais
      
               4.
            
            
               Considerando que o litígio suscita questões de interpretação das disposições da Directiva 68/360, o Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 17 de Outubro de 1989, suspendeu a instância e pediu ao Tribunal de Justiça, em conformidade com o artigo 177.° do Tratado CEE, que se pronunciasse a título prejudicial sobre as questões seguintes:
               «O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro pode ou deve conceder o direito de permanência no seu território às pessoas referidas no artigo 1.° desta directiva no caso de estas apresentarem um bilhete de identidade emitido por um Estado que restringiu o seu âmbito de validade geográfica ao seu próprio território?
               Importa para este efeito que:
               
                        a)
                     
                     
                        o bilhete de identidade tenha sido emitido antes da adesão do Estado que o emitiu às Comunidades Europeias e antes de os seus cidadãos terem começado a beneficiar da livre circulação;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        o interessado tenha entrado no território do Estado de acolhimento não mediante a apresentação do bilhete de identidade, mas sim de um passaporte;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        a restrição da validade do documento ao território do Estado que o emitiu não se encontre mencionada no próprio bilhete de identidade?»
                     
                  
         
               5.
            
            
               Na fundamentação do despacho de reenvio, o Bundesverwaltungsgericht precisa que o artigo 10.° da AufenthG/EWG transpõe para o direito nacional as disposições comunitárias com vista à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-membros. O órgão jurisdicional acrescenta que o documento exigido para fins de concessão do direito de permanencia na acepção do artigo 4.° da Directiva 68/360 pode perfeitamente ser o bilhete de identidade válido que, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta directiva, basta apresentar para entrar no territorio.
               O Bundesverwaltungsgericht considera que se se entender que um bilhete de identidade deve ser considerado como válido — pouco importa que na sua legislação (ver o artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 68/360) o Estado de origem tenha limitado o seu âmbito de aplicação geográfica ao seu território nacional — porque os artigos 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360 não estabelecem qualquer condição particular quanto ao seu campo de aplicação territorial e porque este bilhete de identidade deve, pelo contrário, ser reconhecido como um documento de viagem nos termos do direito comunitário, então os Estados-membros têm o direito e mesmo a obrigação de conceder a autorização de residência mediante a apresentação de tal documento. Em tal hipótese, deveria ser concedido provimento ao recurso, cujos pontos restantes não têm, aliás, que ser apreciados em função do direito comunitário, īsto pressupõe que a mesma regra seja aplicada aos bilhetes de identidade emitidos antes da adesão do Estado em questão às Comunidades Europeias e antes da entrada em vigor da livre circulação. Tais bilhetes de identidade deverão bastar para justificar a concessão da autorização de residência mesmo que o interessado tenha feito a sua primeira entrada no país mediante a apresentação de um passaporte.
               Em contrapartida, se o poder de emitir bilhetes de identidade, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 68/360, incluía o direito de um Estado-membro limitar a validade territorial do documento de identidade, mesmo em relação aos outros Estados-membros, estes últimos já não terão o direito nem a obrigação, por força da directiva, de conceder um direito de permanência aos titulares de tal documento de identidade. Nesta hipótese, contudo, importará saber se uma tal restrição da validade territorial deve ser mencionada no próprio documento de identidade ou se basta que a restrição resulte apenas, como no caso em apreço, das disposições de direito interno do Estado que emite o documento.
               O Bundesverwaltungsgericht acrescenta que, segundo o acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Julho de 1977, C. Sagulo e outros (8/77, Recueil, p. 1495), os artigos 2.° e 4.° da Directiva 68/360 prevêem, nomeadamente, sem prejuízo do direito conferido pela legislação comunitária de permanecer noutros Estados-membros para os fins pretendidos pelo Tratado, que os interessados devem ser possuidores de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido. A este respeito competirá aos Estados-membros escolherem as formas e os meios adequados com vista a conferir efeitos, no seu território, às disposições da Directiva 68/360. Estes princípios poderão levar a uma situação de conflito entre os Estados-membros no caso de um de entre eles se contentar, para fins de concessão do direito de permanência no seu território, com a apresentação de um bilhete de identidade cuja validade é limitada ao território nacional pelo Estado que o emitiu e que, portanto, não pode servir de documento de viagem nos Estados-membros.
            
         II — Tramitação processual
      
               6.
            
            
               O despacho de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Dezembro de 1989.
            
         
               7.
            
            
               Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça CEE, foram apresentadas observações escritas:
               
                        —
                     
                     
                        em representação da cidade de Reutlingen, pelo advogado Jürgen Baum, do foro de Reutlingen;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F.-W. Albrecht e A. Caeiro, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
                     
                  
         
               8.
            
            
               Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
            
         
               9.
            
            
               Por decisão de 20 de Setembro de 1990, o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 95.°, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo, decidiu atribuir o processo à Sexta Secção.
            
         III — Resumo das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça
      
               10.
            
            
               A cidade de Reutlingen considera que P. Giagounidis não satisfez a obrigação de provar a sua identidade em conformidade com o artigo 10.° da AufenthG/EWG. O texto do artigo 4.°, n.os 1 e 3 da Directiva 68/360 não concede o direito de residência a P. Giagounidis porque este entrou no território da República Federal da Alemanha com o seu passaporte e não com o seu bilhete de identidade.
            
         
               11.
            
            
               A cidade de Reutlingen considera que o bilhete de identidade grego de P. Giagounidis não constitui um bilhete de identidade válido que permita o acesso ao território do Estado em causa em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da Directiva 68/360. A validade do bilhete de identidade está limitada ao território da República Helénica e não constitui, portanto, um documento de identidade válido para entrar noutro território. Nos termos do artigo 10.° da AufenthG//EWG, a entrada e o direito de permanência na República Federal da Alemanha de um cidadão estrangeiro estão dependentes da apresentação do passaporte ou de um bilhete de identidade oficial válido no estrangeiro. Esta interpretação, confirmada pelo artigo 2.° da Directiva 68/360, pode significar unicamente que o passaporte ou o bilhete de identidade apresentados devem ser válidos dentro e fora do país de origem.
            
         
               12.
            
            
               A cidade de Reutlingen alega que o bilhete de identidade de P. Giagounidis não é um documento que o autorize a viajar nos termos do direito comunitário, pois foi emitido em 1967, antes da adesão da República Helénica as Comunidades Europeias e antes da entrada em vigor das normas relativas à livre circulação das pessoas. Antes da adesão, a República Helénica tinha o direito de limitar, em conformidade com o seu direito nacional, o âmbito de validade do bilhete de identidade, posto em causa, ao seu próprio território. Esta limitação resulta do próprio bilhete de identidade, pois o mesmo é emitido em língua e caracteres gregos, de forma que sendo ilegível (sic) não é, assim, utilizável fora da República Helénica.
               A cidade de Reutlingen acrescenta que qualquer interpretação que conceda ao bilhete de identidade em causa uma mais ampla validade constituirá uma ingerência inadmissível na soberania da República Helénica em matéria de documentos de identidade e de estatuto pessoal.
            
         
               13.
            
            
               Para a Comissão, os documentos denominados «bilhete de identidade» e «passaporte» são apenas uma condição do exercício efectivo do direito de saída, do direito de entrada e do direito de permanência no território de um Estado-membro previsto na legislação comunitária, respectivamente nos artigos 2.°, n.° 1, 3.°, n.° 1, e 4.°, n.° 3, da Directiva 68/360 e nos artigos 2.°, n.° 1, 3.°, n.° 1, e 6.° da Directiva 73/148 acima citada. A posse de um destes documentos não é, portanto, uma condição do direito do interessado à livre circulação. Em consequência, não é legalmente proibido aos Estados-membros concederem o direito de saída, o direito de entrada e o cartão de residência, na acepção da legislação comunitária, a um requerente que não apresente nem um bilhete de identidade nem um passaporte, mas que prove a sua qualidade de titular desse direito de outra forma (por exemplo, mediante um documento de identidade caducado).
               Resulta do artigo 2°, n.° 2, da Directiva 68/360 e do artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 73/148 que os Estados-membros são obrigados a emitir um dos dois documentos aos seus nacionais que desejem beneficiar do direito de livre circulação previsto na legislação comunitária. A remissão, feita no n.° 2 de cada um desses artigos, para as legislações nacionais só pode referir-se ao processo de emissão dos documentos. Estas disposições não permitem a conclusão de que estes documentos devem ser definidos exclusivamente em função das legislações nacionais, de forma a que um Estado-membro pudesse prejudicar a livre circulação limitando o âmbito de aplicação geográfica do documento. Além disso, nos termos do citado n.° 3 do artigo 2.°, «o passaporte deve ser válido, pelo menos, para todos os Estados-membros...»
            
         
               14.
            
            
               A Comissão sublinha que os artigos 2.°, 3.° e 4.° da Directiva 68/360 referem-se a «um bilhete de identidade»ou«um passaporte». Portanto, estes documentos, segundo a legislação comunitária, são equivalentes e intermutáveis.
               Qualquer interessado que possua estes dois documentos pode utilizar à sua escolha um ou outro. Tendo entrado no território de um Estado-membro mediante a apresentação de um passaporte, o interessado poderá requerer um cartão de residência mediante a apresentação de um bilhete de identidade e vice-versa. A expressão «documento ao abrigo do qual entrou no seu território», na acepção dos artigos 4.°, n.° 3, da Directiva 68/360 e 6.° da Directiva 73/148, significa que se deve tratar de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos. Esta redacção não pode remeter para um documento idêntico, senão o cartão de residência poderia ser recusado com o fundamento de que após a entrada no território de um Estado-membro o passaporte (ao abrigo do qual o interessado entrou), entretanto caducado, foi substituído por um novo passaporte.
               A equivalência dos dois documentos faz com que os Estados-membros não sejam obrigados a colocar à disposição um ou outro dos documentos segundo a escolha dos interessados. O Estado-membro cuja legislação não conhece o bilhete de identidade não é obrigado a criar um tal documento.
            
         
               15.
            
            
               A Comissão considera que para definir o conceito de bilhete de identidade, para efeitos de aplicação das directivas 68/360 e 73/148, se deve considerar o objecto deste documento, que é o mesmo que o do passaporte, e estabelecer as diferenças entre bilhete de identidade e passaporte.
               Estes dois documentos servem para provar o direito à livre circulação e para dar ao Estado de residência informações sobre a pessoa do interessado.
               Bilhete de identidade e passaporte devem provar a identidade do interessado e a sua nacionalidade. Assim, deverão neles figurar: o nome, a data de nascimento, etc., do interessado; a sua fotografia e a sua assinatura; a sua nacionalidade; o nome da autoridade que emitiu o documento, a data e o período de validade.
               Um bilhete de identidade, na acepção das duas directivas citadas, deverá, portanto, ser considerado como um documento oficial destinado a provar a identidade do titular. Um documento que serve para outros fins (por exemplo, uma carta de condução que confere o direito de conduzir um veículo) não poderá ser bastante, mesmo que contenha todas as informações necessárias. A diferença entre um bilhete de identidade e um passaporte reside no facto de este último, segundo uma longa tradição internacional, ser um «documento de viagem», enquanto que o bilhete de identidade é o documento nacional típico cuja utilização no estrangeiro só será possível em virtude de convenções bilaterais particulares e, no que se refere à Comunidade, em aplicação das duas citadas directivas. Uma limitação expressa da validade do bilhete de identidade ao território nacional pode ser típica de um bilhete de identidade. A legislação comunitária é que confere a este bilhete de identidade nacional a natureza de um documento que permite a livre circulação entre os Estados-membros da Comunidade Europeia. O artigo 2.°, n.° 3, segundo período, das duas citadas directivas não permite que os Estados-membros prevejam um bilhete de identidade que, contrariamente ao disposto no artigo 2.°, n.° 1, das duas directivas, não autorize os detentores a saírem do território nacional. O artigo 2.°, n.° 3, segundo período, aplica-se ao caso em que não esteja previsto qualquer bilhete de identidade na legislação do Estado-membro.
            
         
               16.
            
            
               No que se refere mais especificamente ao caso em apreço, a Comissão constata que o bilhete de identidade de P. Giagounidis contém todas as informações necessárias para provar a sua identidade e que este bilhete de identidade é, portanto, um bilhete de identidade válido na acepção das duas directivas. Resulta da definição, dada pela Comissão, do bilhete de identidade que, aquando da entrada e da permanência de um nacional comunitário no território de um outro Estado-membro, assim como no momento da emissão do cartão de residência, os Estados-membros devem considerar qualquer documento do Estado-membro de que o interessado é nacional como um bilhete de identidade na acepção do direito comunitário, mesmo que este documento apenas seja válido no território nacional, na medida em que este documento se destina exclusivamente a provar a identidade do seu titular e que a sua nacionalidade resulta do documento. Uma limitação do âmbito de validade geográfica deste documento não pode, portanto, ser tomada em consideração, quer resulte das disposições da legislação nacional quer seja mencionada no próprio documento.
            
         
               17.
            
            
               A Comissão acrescenta que, uma vez que é a legislação comunitária que confere ao bilhete de identidade nacional a natureza de um documento de saída, de entrada e de permanência, os Estados-membros não têm necessidade, no âmbito da transposição das directivas em questão para a sua legislação nacional, de criar um novo documento. A Comissão considera que tudo o que se assemelha a uma limitação susceptível de excluir a validade do documento de identidade nos outros Estados-membros deve ser suprimido. Os outros Estados-membros não podem esperar, para aplicar a sua legislação nacional, que o Estado de origem tenha formalmente suprimido a limitação em questão. A data de emissão dos documentos — e nomeadamente a questão de saber se os mesmos foram emitidos antes ou após a adesão — não tem assim qualquer incidência sobre a resposta a dar à questão principal. Um interessado que entre no território de um Estado-membro ao abrigo de um passaporte pode provar a sua identidade, após o termo da validade deste documento, por meio de um bilhete de identidade válido. A mesma coisa deve suceder no caso inverso. Uma vez que o Estado-membro de acolhimento e de residência deve reconhecer o bilhete de identidade mesmo que o Estado que o emitiu tenha limitado o âmbito de aplicação deste documento — incluindo quando esta limitação é mencionada no próprio bilhete de identidade —, o facto de nenhuma menção correspondente figurar no documento em questão não tem qualquer incidência sobre a resposta a dar à questão prejudicial.
            
         
               18.
            
            
               A Comissão precisa que, em 20 de Dezembro de 1988, instaurou contra a República Helénica um processo nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE com fundamento em que uma limitação do âmbito de validade geográfica de um bilhete de identidade nacional não é compatível com as obrigações que incumbem a este Estado-membro por força do Tratado.
               A Comissão acrescenta que, na mesma data, instaurou contra a República Federal da Alemanha um processo nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE com fundamento em que este Estado-membro não considerou o bilhete de identidade grego como um documento que autorize a entrada no território deste Estado-membro.
            
         
               19.
            
            
               A Comissão considera que as medidas transitórias que figuram no acto relativo às condições de adesão da República Helénica e às adaptações dos tratados, anexo ao tratado relativo à adesão da República Helénica à CEE e à CEEA (JO 1979, L 291, p. 1), não têm qualquer incidência sobre a resposta a dar à questão prejudicial. Com efeito, essas medidas apenas conferem ao Estado-membro de acolhimento a possibilidade de limitar a livre circulação dos trabalhadores gregos antes de 1 de Janeiro de 1988. No caso de um Estado-membro de acolhimento ter consentido a entrada e o exercício de uma profissão por um cidadão grego, antes ou após a adesão da República Helénica, são aplicáveis as disposições das duas citadas directivas. P. Giagounidis reside regularmente na República Federal da Alemanha e exerce aí uma actividade. Em consequência, deve beneficiar plenamente das disposições da Directiva 68/360.
            
         
               20.
            
            
               A título complementar, a Comissão considera, contrariamente ao «Bundesverwaltungsgericht», que a legislação comunitária deve ser tomada em consideração para responder à questão de saber se a recusa de uma autorização de residência, na acepção do artigo 8.°, n.° 1, da citada AuslG, deve ser apreciada exclusivamente em função da legislação nacional no caso de o bilhete de identidade grego não ser reconhecido, por não ser um bilhete de identidade na acepção da Directiva 68/360, em virtude da limitação geográfica do seu âmbito de validade.
               Com efeito, o direito de permanência de um trabalhador, nacional de um Estado-membro, decorre directamente do Tratado CEE [artigo 48.°, n.° 3, alíneas b) e c)]. A posse de um bilhete de identidade ou de um passaporte válidos não é uma condição desse direito, mas uma forma do seu exercício. O facto de um trabalhador entrar no território de um outro Estado-membro ao abrigo de um passaporte válido e de não estar momentaneamente em posse de um dos dois documentos previstos não lhe retira este direito. O Estado-membro de acolhimento não pode retirar-lhe o cartão de residência ou recusar a sua prorrogação por esta única razão. As autoridades alemãs não parecem ter encarado tais medidas ou mesmo uma expulsão no processo na causa principal. O recorrente permaneceria titular de um cartão de residência na acepção da lei alemã relativa à entrada e à permanência dos nacionais da CEE.
               A posse permanente de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido, que as duas directivas só prevêem para a entrada e para a emissão de um cartão de residência, deve contudo poder ser exigida pelos Estados-membros (isto aplica-se, nomeadamente, quando os próprios nacionais do país de acolhimento devem estar constantemente em posse de tal documento). A violação das disposições nacionais correspondentes deve, portanto, poder ser reprimida pelos Estados-membros. Mas é preciso zelar, a este respeito, para que as sanções respeitem o princípio da proporcionalidade, isto é, nomeadamente, que as sanções não sejam mais severas do que as previstas para os nacionais em caso de infracções análogas.
               A não emissão de uma autorização ilimitada de residência, na acepção do artigo 8.° da citada AuslG, não constitui uma sanção no sentido técnico, mas sim a privação de uma vantagem para os estrangeiros prevista de forma autónoma na legislação nacional. A Comissão considera aí também que em relação às medidas que favorecem a integração de trabalhadores estrangeiros deve ser aplicado o princípio da proporcionalidade. Deve providenciar-se, a este respeito, para que o requerente não possa ser posto em causa se as autoridades gregas, por um lado, entenderem negar qualquer validade ao bilhete de identidade, e, por outro, demorarem a prorrogar o passaporte.
            
         
               21.
            
            
               Em conclusão, a Comissão propõe ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial da forma seguinte:
               «O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro deve reconhecer o direito de permanência no seu território às pessoas referidas no artigo 1.° desta directiva no caso de elas apresentarem um bilhete de identidade cujo âmbito de validade geográfica foi restringido pelo Estado que o emitiu ao seu próprio território.
               O facto de o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão às Comunidades Europeias do Estado que o emitiu, ou antes do termo das medidas transitórias, de não ter sido o bilhete de identidade, mas um passaporte, que foi apresentado quando da entrada no território do Estado de acolhimento e de as limitações não serem mencionadas no próprio bilhete de identidade, não entra, para este efeito, em linha de conta.»
            
         G. F. Mancini
      Juiz relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
      5 de Março de 1991 (
            *1
         )
      No processo C-376/89,
      que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Bundesverwaltungsgericht, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
      Panagiotis Giagounidis
      e
      Stadt Reutlingen,
      uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação do artigo 4.° da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 Fl p. 88),
      O TRIBUNAL (Sexta Secção),
      composto por G. F. Mancini, presidente de secção, T. F. O'Higgins, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e P. J. G. Kapteyn, juízes,
      advogado-geral: M. Darmon
      secretário: V. Di Bucci, administrador
      vistas as observações escritas apresentadas:
      
               —
            
            
               em representação da cidade de Reutlingen, pelo advogado Jürgen Baum, do foro de Reutlingen;
            
         
               —
            
            
               em representação da Comissão, por F.-W. Albrecht e A. Caeiro, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes,
            
         visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações de P. Giagounidis, representado pela advogada Ingrid Laiten-berger-Schierle, do foro de Tubingen, e da Comissão, representada por H. Etienne, consultor jurídico, na qualidade de agente, na audiência de 13 de Novembro de 1990,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Tandro de 1991,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por despacho de 17 de Outubro de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de Dezembro seguinte, o Bundesverwaltungsgericht colocou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade(JO L 257,p. 13; EE 05 Fl p. 88).
            
         
               2
            
            
               Estas questões foram suscitadas no ambito de um litígio que opõe Panagiotis Giagounidis, cidadão helénico, à cidade de Reutlingen (República Federal da Alemanha), a propósito da recusa desta em emitir a favor daquele uma autorização ilimitada de residência.
            
         
               3
            
            
               Por força do artigo 1.° da citada Directiva 68/360, os Estados-membros suprimirão as restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos referidos Estados e seus familiares aos quais se aplica o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação de trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77).
            
         
               4
            
            
               O artigo 2.°, n.° 1, o artigo 3.°, n.° 1, e o artigo 4.°, n.os 1, 2 e 3, primeiro travessão, da mesma directiva, dispõem o seguinte:
               «Artigo 2. °
               1)   Os Estados-membros reconhecem aos nacionais abrangidos pelo artigo 1.° o direito de deixarem o seu território, a fim de terem acesso a uma actividade assalariada e de a exercerem no território de um outro Estado-membro. Este direito será exercido mediante simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido. Os familiares gozam dos mesmos direitos de que beneficia o trabalhador de que aqueles dependem.
               Artigo 3. °
               1)   Os Estados-membros admitirão no seu território as pessoas abrangidas pelo artigo 1.° mediante a simples apresentação de um bilhete de identidade ou passaporte válido.
               Artigo 4. °
               1)   Os Estados-membros reconhecerão o direito de permanência no seu território às pessoas abrangidas pelo artigo 1.° que possam apresentar os documentos referidos no n.° 3.
               2)   O direito de permanência é confirmado pela emissão de um documento denominado ‘Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE’...
               3)   Para a emissão do Cartão de Residência de Nacional num Estado-membro da CEE, os Estados-membros apenas podem exigir a apresentação dos seguintes documentos :
               
                        —
                     
                     
                        ao trabalhador:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 o documento ao abrigo do qual entrou no seu território;
                              
                           
                  ...»
            
         
               5
            
            
               O artigo 8. , n.° 1, da lei alemã de 28 de Abril de 1965 relativa aos estrangeiros (Ausländergesetz, a seguir «AuslG», BGBl. 1965, I, p. 353) prevê, nomeadamente, que os estrangeiros que residem legalmente, desde há pelo menos cinco anos, no territorio da República Federal da Alemanha, podem obter a concessão de uma autorização ilimitada de residência. Esta autorização não é limitada no espaço nem no tempo e não pode conter condições.
            
         
               6
            
            
               Nos termos do artigo 10.° da lei alemã de 31 de Janeiro de 1980 relativa à entrada e a permanencia dos nacionais dos Estados-membros (Aufenthaltsgesetz/EWG a seguir «AufenthG/EWG», BGBl. 1980, I, p. 116), o direito de entrada e de permanencia pressupõe que o estrangeiro possa provar a sua identidade através de um passaporte ou de um bilhete de identidade oficial.
            
         
               7
            
            
               Em 1967 as autoridades helénicas passaram a P. Giagounidis um bilhete nacional de identidade com um período de validade ilimitado, contendo informações sobre a identidade e a nacionalidade do titular. Nos termos da legislação helénica, tal bilhete de identidade nao permite ao seu titular deixar o território nacional. Todavia, esta limitação nao vem mencionada no bilhete de identidade de P. Giagounidis.
            
         
               8
            
            
               Em 1973, P. Giagounidis entrou no território da República Federal da Alemanha apresentando um passaporte helénico válido. Efectuou os seus estudos universitários neste país e, desde então, nele lecciona em estabelecimentos escolares. Em 1984, P. Giagounidis, que era titular do «Cartão de Residência de Nacional de um Estado-membro da CEE», na acepção do artigo 4.°, n.° 2, da citada Directiva 68/360, requereu à cidade de Reutlingen a concessão da autorização ilimitada de residência prevista no artigo 8.° da AuslG. As autoridades desta cidade recusaram-se a emitir aquela autorização com fundamento em que P. Giagounidis não tinha estado em posse de um passaporte válido durante o período compreendido entre 12 de Março e 18 de Junho de 1984, pois que as autoridades helénicas tinham recusado prorrogar a validade do seu passaporte para este período e, portanto, não tinha residido legalmente no território federal, na acepção do artigo 8.°, n.° 1, da AuslG.
            
         
               9
            
            
               O recurso de P. Giagounidis, interposto da recusa da cidade de Reutlingen, obteve provimento, em primeira instância, no Verwaltungsgericht Sigmaringen e foi-lhe negado provimento, em segunda instância, pelo Verwaltungsgerichtshof Baden--Württemberg. Este órgão jurisdicional considerou que a concessão da autorização ilimitada de residência era de excluir pelo facto de o requerente não ter podido provar, durante um determinado período, a sua identidade, em violação das disposições da AuslG e do artigo 10.° da AufenthG/EWG. Considerando que o litígio suscitava questões de interpretação da Directiva 68/360, o Bundesverwaltungsgericht, para o qual foi interposto recurso de «Revista», suspendeu a instância e colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
               «O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro pode ou deve conceder o direito de permanência no seu território às pessoas referidas no artigo 1.° desta directiva no caso de estas apresentarem um bilhete de identidade emitido por um Estado que restringiu o seu âmbito de validade geográfica ao seu próprio território?
               Importa para este efeito que
               
                        a)
                     
                     
                        o bilhete de identidade tenha sido emitido antes.da adesão do Estado que o emitiu às Comunidades Europeias e antes de os seus cidadãos terem começado a beneficiar da livre circulação;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        o interessado tenha entrado no território do Estado de acolhimento não mediante a apresentação do bilhete de identidade, mas sim de um passaporte;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        a restrição da validade do documento ao território do Estado que o emitiu não se encontre mencionada no próprio bilhete de identidade?»
                     
                  
         
               10
            
            
               Para uma mais ampla exposição do enquadramento jurídico e dos factos da causa principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas no Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         Quanto à primeira questão
      
               11
            
            
               Perante as circunstâncias do caso em apreço na causa principal, verifica-se que através^ desta questão, o tribunal nacional pretende, em substância, saber se o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro pode ou deve conceder o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° desta directiva, no caso de estes apresentarem um bilhete de identidade que não permite ao seu titular deixar o território nacional.
            
         
               12
            
            
               Para responder a esta questão, convém recordar que o direito dos cidadãos de um Estado-membro de entrarem no território de outro Estado-membro e de nele permanecerem, para os fins pretendidos pelo Tratado CEE, é directamente conferido por este Tratado ou, conforme os casos, pelas disposições adoptadas em aplicação do mesmo (ver, neste sentido, nomeadamente, acórdão de 18 de Maio de 1989 Comissão/Alemanha, 249/86, n.° 9, Colect., p. 1263).
            
         
               13
            
            
               As disposições da Directiva 68/360 destinam-se a facilitar o exercício do direito à livre circulação dos trabalhadores, tal como vem formulado nos artigos 48.° e 49.° do Tratado CEE. Em consequência, esta directiva deve ser interpretada à luz destas disposições do Tratado, que impõem a implementação de todas as medidas necessárias com vista a realizar progressivamente a livre circulação dos trabalhadores (ver, neste sentido, o citado acórdão de 18 de Maio de 1989, 249/86).
            
         
               14
            
            
               O artigo 4.° da Directiva 68/360 impõe aos Estados-membros a obrigação de conceder o título de residência a qualquer pessoa que prove, através dos documentos adequados, pertencer a uma das categorias mencionadas no artigo 1.° da mesma directiva (ver acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Recueil, p 497) Entre as provas a apresentar figuram, nomeadamente, as da identidade e da nacionalidade do trabalhador.
            
         
               15
            
            
               Ora, há que notar que um bilhete nacional de identidade, uma vez que contém todos os elementos de prova, da identidade, e da nacionalidade do seu titular preenche esta condição, mesmp que: não permita ao interessado deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
            
         
               16
            
            
               Portanto, deve ser respondido à primeira questão prejudicial que o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro é obrigado a reconhecer o direito de residência, no seu território, aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° da mesma directiva quando estes apresentem um bilhete de identidade válido, mesmo que este não permita ao seu titular deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
            
         Quanto à segunda questão
      
               17
            
            
               Através desta questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se a resposta à primeira questão varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades Europeias, por outro, de este não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular deste bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.
            
         
               18
            
            
               Tal como acima foi salientado, o bilhete de identidade, no que se refere ao reconhecimento do direito de residência, apenas tem o valor de prova da identidade e da nacionalidade do seu titular.
            
         
               19
            
            
               Portanto, tem de se considerar que o bilhete de identidade não perde a sua função, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360, pelo facto de ter sido emitido pelo Estado-membro antes da sua adesão às Comunidades ou ainda pelo facto de conter ou não uma menção segundo a qual o seu titular não pode, apenas ao abrigo deste, deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
            
         
               20
            
            
               No que se refere à exigência estabelecida no artigo 4.°, n.° 3, alínea a), da Directiva 68/360, segundo a qual o Estado-membro de acolhimento, para efeitos de emissão do cartão de nacional comunitário, apenas pode pedir o documento ao abrigo do qual o trabalhador entrou no seu território, convém recordar antes de mais que, segundo uma jurisprudência uniforme, a livre circulação dos trabalhadores constitui um dos fundamentos da Comunidade e, portanto, as disposições que consagram esta liberdade devem ser objecto de uma interpretação ampla (ver, como mais recente, acórdão de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen, C-292/89, Colect., p. I-745).
            
         
               21
            
            
               Deve sublinhar-se ainda que a finalidade da citada disposição da Directiva 68/360 é excluir que o Estado-membro de acolhimento possa impor condições desproporcionadas ao exercício do direito de permanência e, portanto', exigir a apresentação de documentos que não sejam aqueles que se supõe que o trabalhador possui, na medida em que já se serviu dos mesmos para efeitos de entrada no território deste Estado-membro.
            
         
               22
            
            
               Deve-se também salientar que, no momento em que o trabalhador requer um cartão de residência ao abrigo da Directiva 68/360, pode já não estar na posse do documento ao abrigo do qual entrou no território do Estado-membro de acolhimento. Portanto, seria contrário ao princípio da livre circulação dos trabalhadores que este Estado-membro pudesse fazer depender a emissão do cartão de residência da apresentação deste mesmo documento.
            
         
               23
            
            
               Resulta das precedentes considerações que os Estados-membros são obrigados a reconhecer o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° da Directiva 68/360 que apresentem quer um bilhete de identidade quer um passaporte válido, independentemente do documento ao abrigo do qual entraram no território dos Estados-membros.
            
         
               24
            
            
               Portanto, deve ser respondido ao órgão jurisdicional nacional que a resposta à sua primeira questão não varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades, por outro, de aquele não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular desse bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.
            
         Quanto às despesas
      
               25
            
            
               As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações no Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
               pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 17 de Outubro de 1989, declara:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        O artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-membro é obrigado a reconhecer o direito de residência no seu território aos trabalhadores abrangidos pelo artigo 1.° desta directiva quando estes apresentem um bilhete de identidade válido, mesmo que este não permita ao seu titular deixar o território do Estado-membro que o emitiu.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A resposta à primeira questão não varia pelo facto de, por um lado, o bilhete de identidade ter sido emitido antes da adesão do Estado-membro que o emitiu às Comunidades, por outro, de aquele não conter qualquer menção relativa à limitação da sua validade ao território nacional e, finalmente, de o titular desse bilhete de identidade ter sido admitido no território do Estado-membro de acolhimento apenas ao abrigo do seu passaporte.
                     
                  
          
               
                  
                     Mancini
                     O'Higgins
                     Kakouris
                     Schockweiler
                     Kapteyn
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de Março de 1991.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente da Sexta Secção
                           G. F. Mancini
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: alemão.