CELEX: 52014PC0020
Language: sv
Date: 2014-01-22
Title: Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG

|
			
		
		
		52014PC0020
		
			Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	MOTIVERING
1.           Inledning
I början av den tredje handelsperioden
(2013–2020) kännetecknades EU:s utsläppshandelssystem av stor obalans mellan
tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter, vilket ledde till ett överskott på
omkring 2 miljarder utsläppsrätter som förväntas växa under de kommande åren
till mer än 2,6 miljarder utsläppsrätter 2020. Skälet till obalansen är framför
allt bristande överensstämmelse mellan å ena sidan tillgången på utsläppsrätter
vid auktionerna, som fastställs på ett mycket strikt sätt, och å andra sidan
efterfrågan på dem, som är flexibel och påverkas av konjunkturcykler, priser på
fossila bränslen och andra faktorer. Svagare efterfrågan går vanligtvis hand i
hand med minskad tillgång. På koldioxidmarknaden i EU är detta emellertid inte
fallet när det gäller tillgången vid auktionerna under dagens regelverk.
EU:s utsläppshandelssystem inrättades för att
uppnå målen för utsläppsminskningarna i EU på ett harmoniserat och
kostnadseffektivt sätt. Miljömålet säkras med hjälp av taket, men eftersom det
finns ett stort överskott minskar incitamenten för att investera i minskade
koldioxidutsläpp, vilket påverkar systemets kostnadseffektivitet negativt. De
ekonomiska aktörerna fattar sina investeringsbeslut mot bakgrund av överutbudet
av utsläppsrätter på marknaden och den prissignal som är förknippad med detta,
men samtidigt ökar de totala kostnaderna för problemen med klimatförändringarna
på medellång och lång sikt. Kort sagt, om dessa obalanser inte rättas till
kommer de att få stora konsekvenser för om EU:s utsläppshandelssystem ska kunna
uppfylla sitt mål i framtiden på ett kostnadseffektivt sätt, då mycket högre
nationella utsläppsmål skulle krävas än vad som fallet i dag[1].
Målet för utsläppen av växthusgaser 2030, som
fastställts inom den klimat- och energipolitiska ramen, kommer förmodligen att
leda till att en mer ambitiös linjär reduktionsfaktor tillämpas från och med
början av fas 4 under 2021. Detta skulle gradvis lindra obalansen på marknaden
över tid. Konsekvensbedömningen för 2030 års ram visar emellertid att en mer
ambitiös linjär faktor inte räcker för att råda bot på de negativa
konsekvenserna av den allvarliga obalansen på marknaden. Samtidigt skulle den
också lämna EU:s utsläppshandelssystem utan skydd mot framtida oväntade och
plötsliga efterfrågechocker.
Undantag från bestämmelserna i direktivet
skulle därför behövas i syfte att skapa en stabilitetsreserv för marknaden.
2.           Bakgrund till förslaget
Som en kortsiktig lösning för att dämpa
effekterna av överskottet beslutades att senarelägga (”back-load”)
auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter under de första åren av fas 3. I
det sammanhanget bekräftade kommissionen återigen sitt åtagande att lägga fram
handlingsalternativ i syfte att anta ytterligare lämpliga strukturåtgärder för
att stärka utsläppshandelssystemet under fas 3[2].
Med tanke på att överskottet är strukturellt
och långsiktigt krävs ytterligare insatser för att stärka EU:s
utsläppshandelssystem, så att en kostnadseffektiv övergång till en ekonomi med
låga koldioxidutsläpp ska kunna säkerställas. Kommissionens rapport om
tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden 2012[3], från november 2012,
innehåller en icke uttömmande lista med sex alternativ för strukturella
reformer av EU:s utsläppshandelssystem. Diskussionen under det offentliga
samråd som följde efter rapporten resulterade i ytterligare ett alternativ –
upprättandet av en reserv för marknadsstabilitet som kan göra tillgången vid
auktionerna på utsläppsrätter mer flexibel och öka motståndskraften mot störningar.

En konsekvensbedömning och en sammanfattning
offentliggörs tillsammans med detta förslag. Konsekvensbedömningen visar att
upprättandet av en reserv för marknadsstabilitet kan bidra till att rätta till
dagens obalanser, och skulle också göra utsläppshandelssystemet mera
motståndskraftigt mot eventuella framtida händelser i stor skala som allvarligt
kan störa balansen mellan tillgång och efterfrågan. När det gäller de olika
aspekter som rör utformningen visar den att en anpassning av reserven för marknadsstabilitet
i förhållande till det totala antalet utsläppsrätter i omlopp har fördelen att
inte bara förändringar i efterfrågan till följd av makroekonomiska förändringar
fångas upp, utan också till följd av effekter av andra faktorer, t.ex. kompletterande
politiska åtgärder, samt även förändringar på utbudssidan som t.ex. inflöde av
internationella krediter.
3.           Förslagets rättsliga
aspekter 
För att garantera förutsägbarhet ska reserven
för marknadsstabilitet utformas som en objektiv och regelbaserad mekanism som
ligger till grund för ”automatisk” justering av auktionsvolymerna enligt
förutbestämda villkor som ska tillämpas från och med utsläppshandelssystemets
fas 4 med början 2021. Även om konsekvensbedömningen har visat att ett
upprättande av reserven för marknadsstabilitet redan under fas 3 skulle
innebära fördelar för en starkare och effektivare koldioxidmarknad, förväntas
en senareläggning skapa viss tillfällig lättnad under de kommande åren.
Reserven för marknadsstabilitet föreslås därför upprättas i början av fas 4, så
att marknadsaktörerna får ledtid för anpassning till införandet av reserven och
tillräcklig rättslig säkerhet under fas 3 av EU:s utsläppshandelssystem.
Reserven för marknadsstabilitet som beskrivs i
detta förslag fungerar genom att justeringar görs av årliga auktionsvolymer i
lägen då det totala antalet utsläppsrätter i omlopp ligger utanför ett visst
fördefinierat område, enligt följande:
(a)                   
Om det totala överskottet är mer än 833 miljoner
utsläppsrätter tillförs reserven utsläppsrätter genom minskning av framtida
auktionsvolymer, i syfte att dämpa instabiliteten på marknaden till följd av
ett stort tillfälligt överskott i EU:s utsläppshandelssystem.
(b)                   
Om det totala överskottet är mindre än 400 miljoner
utsläppsrätter tas utsläppsrätter från reserven och läggs till framtida
auktionsvolymer, i syfte att dämpa instabiliteten på marknaden till följd av
ett stort tillfälligt underskott i EU:s utsläppshandelssystem.
Utsläppsrätter tillförs således eller tas
ifrån reserven för marknadsstabilitet i förhållande till det totala antalet
utsläppsrätter i omlopp. Denna indikator är ett direkt mått på den faktiska
obalansen mellan tillgång och efterfrågan, och är således att föredra framför
mera indirekta och osäkra mått för viktiga marknadskrafter, som t.ex. BNP,
bränslepriser, väder och nederbörd osv. Områdets nedre och övre gränser
fastställdes efter samråd med berörda aktörer och återspeglar det område inom
vilket erfarenheterna visar att marknaden fungerade korrekt.
För att förutsägbarhet och mer gradvisa
förändringar av reserven för marknadsstabilitet ska kunna säkerställas skulle
en förutbestämd volym på 100 miljoner utsläppsrätter per år tas ifrån reserven
när villkoren är uppfyllda. Denna kvantitet motsvarar omkring 5 % av de
nuvarande utsläppen inom EU:s utsläppshandelssystem per år, vilket utifrån
tidigare erfarenheter borde räcka för att klara även mycket plötsliga och
kraftiga ökningar av efterfrågan. 
Införandet av en reserv för marknadsstabilitet
kan innebära en avsevärd förändring av hur EU:s utsläppshandelssystem ser ut
och fungerar. Tidiga lärdomar av tillämpningen av reglerna för reserven kan
visa sig vara värdefulla och göra det möjligt att förbättra reglernas
utformning. Samtidigt är förutsägbarhet och stabilitet viktigt för en framgångsrik
koldioxidmarknad. För att rätt balans ska kunna uppnås föreslås att en översyn
med särskild fokusering på vissa reservparametrar görs senast 2026.
Förslaget innehåller också bestämmelser med
syfte att jämna ut tillgången vid auktionerna under åren kring övergångarna
mellan handelsfaserna i de fall standardvärdena annars skulle ha lett till
kraftiga förändringar. Denna effekt är volymneutral över treårsperioden och
består av ett enkelt genomsnitt av årliga volymer som dämpar möjliga
övergångseffekter och tillfälliga effekter på tillgången vid auktionerna till
följd av villkoren i direktiv 2003/87/EG och kommissionens förordning (EU) nr
1031/2010 för slutet av perioden med avseende på t.ex. utsläppsrätter som finns
kvar i nya deltagares reserv vid slutet av perioden, utsläppsrätter som inte
fördelats till följd av nedläggning eller i enlighet med undantaget för
modernisering av elsektorn. Om den volym utsläppsrätter som skulle auktioneras
ut under periodens sista år överstiger det genomsnittliga antal som ska
auktioneras ut under de två följande åren med mer än 30 % ska skillnaden
fördelas lika över dessa år. Denna bestämmelse bygger på erfarenheterna från
övergången från fas 2 till fas 3 i EU:s utsläppshandelssystem, och innebär att
en upprepning av övergångsvillkorens negativa konsekvenser kan undvikas.
Förslaget har samma rättsliga grund som
direktiv 2003/87/EG. Med tanke på dess bakgrund och tidsmässiga
tillämpningsområde läggs det fram som en del av 2030 års klimat- och
energipolitiska ram för EU.
EU:s rätt att agera bygger på det faktum att
EU:s utsläppshandelssystem fungerar som ett system för hela unionen på ett
fullständigt harmoniserat sätt. Det är förenligt med subsidiaritets- och
proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen.
2014/0011 (COD)
Förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT
om upprättande och användning av en reserv
för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av
direktiv 2003/87/EG 
(Text av betydelse för EES)
EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA
UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt, särskilt artikel 192.1,
med beaktande av Europeiska kommissionens
förslag,
efter översändande av utkastet till
lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,
med beaktande av Europeiska ekonomiska och
sociala kommitténs yttrande[4],

med beaktande av Regionkommitténs yttrande[5], 
i enlighet med det ordinarie
lagstiftningsförfarandet, och
av följande skäl:
1)         Enligt artikel 10.5 i Europaparlamentets
och rådets direktiv 2003/87/EG[6]
ska en rapport om koldioxidmarknadens funktion varje år lämnas in till
Europaparlamentet och till rådet. 
2)         Kommissionens rapport till
Europaparlamentet och rådet om tillståndet för den europeiska koldioxidmarknaden
2012[7] identifierade behovet
av åtgärder för att rätta till strukturell obalans mellan tillgång och
efterfrågan. Enligt konsekvensbedömningen för 2030 års klimat- och
energipolitiska ram[8]
förväntas denna obalans fortsätta, och skulle inte åtgärdas tillräckligt genom
en anpassning av den linjära utvecklingen till ett striktare mål inom denna
ram. En ändring av den linjära faktorn ändrar bara taket gradvis. Överskottet
skulle därmed också bara gradvis minska, och verksamheten på marknaden skulle
behöva fortsätta under mer än ett decennium med ett överskott på runt 2
miljarder utsläppsrätter eller mer. För att komma till rätta med detta problem
och göra EU:s utsläppshandelssystem mer motståndskraftigt mot obalanser bör en
reserv för marknadsstabilitet upprättas. För att
säkerställa rättslig säkerhet beträffande tillgången vid auktionerna under fas
3 och möjliggöra justering av ledtiderna när ändringarna införs bör reserven
för marknadsstabilitet upprättas från och med fas 4 med start 2021. För att
behålla så stor förutsägbarhet som möjligt bör klara regler införas för att
tillföra utsläppsrätter till reserven och ta ut dem från reserven. När
villkoren är uppfyllda, med början 2021, bör utsläppsrätter motsvarande
12 % av antalet utsläppsrätter i omlopp år x-2 tillföras reserven. Ett
motsvarande antal utsläppsrätter bör tas ut från reserven när det totala
antalet utsläppsrätter i omlopp understiger 400 miljoner.  
3)         Utöver upprättandet av reserven för
marknadsstabilitet bör dessutom några konsekvensmässiga ändringar göras av
direktiv 2003/87/EG för att säkerställa konsekvens och smidig funktion hos
utsläppshandelssystemet. Framför allt kan tillämpningen av direktiv 2003/87/EG
leda till att stora volymer av utsläppsrätter auktioneras ut vid slutet av
varje handelsperiod, vilket kan underminera stabiliteten på marknaden. För
att undvika en situation med obalans på marknaden när det gäller tillgången på
utsläppsrätter i slutet av en handelsperiod och i början av nästa, med möjliga
splittrande effekter för marknaden, bör bestämmelser införas om att delar av en
stor ökning av tillgången i slutet av en handelsperiod ska auktioneras ut under
de två första åren av nästa period. 
4)         Kommissionen bör se över hur
reserven för marknadsstabilitet fungerar mot bakgrund av erfarenheterna av
tillämpningen av den. Vid översynen av hur reserven för marknadsstabilitet
fungerar bör man särskilt beakta huruvida reglerna för att tillföra
utsläppsrätter till reserven är lämpliga med avseende på syftet, nämligen att
rätta till strukturell obalans mellan tillgång och efterfrågan.
5)         Artiklarna 10 och 13.2 i
direktiv 2003/87/EG bör därför ändras i enlighet med detta.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Reserv för marknadsstabilitet
1.           En reserv för
marknadsstabilitet ska upprättas, och vara i drift från och med den 1 januari
2021.
2.           Kommissionen ska
offentliggöra det totala antalet utsläppsrätter i omlopp varje år, senast den
15 maj påföljande år. Det totala antalet utsläppsrätter i omlopp år x ska
motsvara det kumulativa antalet utsläppsrätter som utfärdats under perioden
sedan den 1 januari 2008, inbegripet det antal som utfärdats i enlighet med
artikel 13.2 i direktiv 2003/87/EG under den perioden samt rätt att utnyttja
internationella reduktionsenheter som tillämpats av anläggningar som omfattas
av EU:s utsläppshandelssystem för utsläpp till och med den 31 december år x,
minus det kumulativa antal ton kontrollerade utsläpp från anläggningar som
omfattas av EU:s utsläppshandelssystem mellan den 1 januari 2008 och den 31
december år x, utsläppsrätter som annullerats i enlighet med artikel 12.4 i
direktiv 2003/87/EG och antalet utsläppsrätter i reserven. Utsläpp under treårsperioden 2005–2007, samt
utsläppsrätter som utfärdats för sådana utsläpp, ska inte beaktas. Det
första offentliggörandet ska ske senast den 15 maj 2017.
3.           Varje år med början 2021 ska
ett antal utsläppsrätter motsvarande 12 % av det totala antalet
utsläppsrätter i omlopp år x-2, enligt vad som offentliggjorts i maj år x-1,
tillföras reserven, såvida inte detta antal utsläppsrätter att tillföra
reserven skulle understiga 100 miljoner.
4.           Om det totala antalet
utsläppsrätter i omlopp något år understiger 400 miljoner ska 100 miljoner
utsläpprätter tas ut från reserven. Om det finns färre än 100 miljoner
utsläppsrätter i reserven ska samtliga utsläppsrätter i reserven tas ut i
enlighet med detta stycke.
5.           Om under något år punkt 4
inte är tillämplig och åtgärder vidtas i enlighet med artikel 29a i direktivet
ska 100 miljoner utsläpprätter tas ut från reserven. Om det finns färre än 100
miljoner utsläppsrätter i reserven ska samtliga utsläppsrätter i reserven tas
ut i enlighet med detta stycke. 
6.           Om åtgärder vidtas i enlighet
med punkterna 3 eller 5 ska auktionskalendrarna ta hänsyn till de
utsläppsrätter som tillförts eller som ska tas ifrån reserven.
Artikel 2
Ändringar av direktiv
2003/87/EG
Direktiv 2003/87/EG ska ändras på följande
sätt:
1.           Artikel 10.1 ska ersättas med
följande:
2.           ”1.
Från och med 2021 ska medlemsstaterna auktionera ut alla utsläppsrätter
som inte tilldelas gratis i enlighet med artiklarna 10a och 10c, och som inte
tillförs den reserv för marknadsstabilitet som upprättas genom
Europaparlamentets och rådets beslut [komplettera med beslut nr.](*).”
3.           I artikel 10 ska följande
punkt införas:
”1a. Om volymen på de
utsläppsrätter som ska auktioneras ut av medlemsstaterna under det sista året
av varje period som avses i artikel 13.1 överstiger den förväntade
genomsnittliga auktionsvolymen för den påföljande periodens två första år före
tillämpningen av artikel 1.3 i beslut [komplettera med beslut nr.] med
mer än 30 % ska två tredjedelar av skillnaden mellan volymerna räknas av
från auktionsvolymerna under periodens sista år och adderas med lika stora
delar till de volymer som medlemsstaterna ska auktionera ut under den följande
periodens två första år.”
4.           I artikel 13.2 andra stycket
ska följande mening läggas till:
”På motsvarande sätt
ska utsläppsrätter som ingår i den reserv för marknadsstabilitet som upprättas
genom beslut [komplettera med beslut nr.] och som inte längre är giltiga
ersättas med utsläppsrätter som är giltiga för innevarande period.”
Artikel 3
Översyn
Senast
den 31 december 2026 ska kommissionen, på grundval av en analys av den
europeiska koldioxidmarknadens funktion, göra en översyn av reserven för
marknadsstabilitet och, om så är lämpligt, lägga fram ett förslag till
Europaparlamentet och rådet. Översynen ska i synnerhet
uppmärksamma procenttalet för fastställandet av antalet utsläppsrätter som ska
tillföras reserven enligt artikel 1.3 och det numeriska värdet för tröskeln för
det totala antalet utsläppsrätter i omlopp som fastställs i artikel 1.4.
Artikel 4
Övergångsbestämmelse
Artikel 10.1 i direktiv 2003/87/EG, ändrat
genom direktiv 2009/29/EG, ska fortsätta att gälla till och med den 31 december
2020.
Artikel 5
Ikraftträdande
Detta beslut träder i kraft den tjugonde dagen
efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella
tidning.
Utfärdat i Bryssel den
På Europaparlamentets vägnar                     På
rådets vägnar
Ordförande                                                    Ordförande
[1]               COM(2012) 652 final.
[2]               COM(2012) 416 final.
[3]               COM(2012) 652.
[4]               EUT C , , s. .
[5]               EUT C , , s. .
[6]               Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den
13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser
inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, EUT L 275,
25.10.2003, s. 32.
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               Hänvisning.