CELEX: 62011CC0515
Language: hr
Date: 2013-03-21 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston od 21. ožujka 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
      ELEANOR SHARPSTON
      od 21. ožujka 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑515/11
      
      
         Deutsche Umwelthilfe eV
      
      
         protiv
      
      
         Bundesrepublik Deutschland
      
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Njemačka))
      „Pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti — Područje primjene izuzeća iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4/EZ — Pitanje djeluju li tijela javne vlasti u zakonodavnom svojstvu pri donošenju izvršnih uredbi“
      
               1. 
            
            
               Hijerarhija pravnih normi uobičajeno je obilježje modernih pravnih sustava. Ona podrazumijeva ideju okomite klasifikacije pravnih akata, pri čemu se oni nižeg ranga donose na temelju ovlasti dodijeljenih u aktu višeg ranga. Stoga je primarno zakonodavstvo koje zakonodavac usvaja na temelju parlamentarnih postupaka nadopunjeno sekundarnim zakonodavstvom (
                     2
                  ) koje donosi izvršna vlast na temelju ovlasti predviđene u aktu primarnog zakonodavstva. Izvršna vlast često te akte donosi u postupku jednostavnijem od onoga koji se primjenjuje na primarno zakonodavstvo (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               U predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Berlin (Njemačka) nacionalni sud postavlja pitanje na koje Sud nije odgovorio u predmetu Flachglas Torgau (
                     4
                  ) jer nije bilo relevantno za njegov ishod, odnosno za odgovor na pitanje je li izvršna grana vlasti, kada donosi uredbe na temelju pravne ovlasti dodijeljene odredbom primarnog zakonodavstva, tijelo ili institucija koja djeluje u zakonodavnom svojstvu u smislu članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 (
                     5
                  ).
            
         
         Zakonodavstvo
      
      
         Arhuška konvencija
      
      
               3.
            
            
               Europska unija, države članice i 19 drugih država stranke su Arhuške konvencije, koja je stupila na snagu 30. listopada 2001. (
                     6
                  ). Konvencija se temelji na trima „stupovima” – pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđu. Njezina preambula sadržava sljedeće uvodne izjave:
               „[S]hvaćajući kako olakšavanje pristupa informacijama i sudjelovanje javnosti u odlučivanju u području zaštite okoliša unapređuje kakvoću i provedbu odluka, pridonosi svijesti javnosti o pitanjima okoliša, pruža javnosti mogućnost izražavanja svoje zabrinutosti i omogućuje tijelima vlasti posvećivanje dužne pozornosti toj zabrinutosti,
               [T]ežeći tome da se ovim putem poveća odgovornost i transparentnost odlučivanja i ojača podrška javnosti odlukama o okolišu,
               [S]hvaćajući kako je transparentnost poželjna u svim dijelovima vlasti i pozivajući zakonodavna tijela na primjenu načela ove Konvencije u svom radu”.
            
         
               4.
            
            
               U članku 2. stavku 2. Konvencije „tijelo vlasti” definirano je osobito kao „tijelo državne, regionalne i druge uprave”, zajedno sa svim fizičkim ili pravnim osobama koje obnašaju javne dužnosti, posebice u vezi s okolišem, ali su iz te definicije isključena „tijela [i] ustanove koji djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu”.
            
         
               5.
            
            
               Članak 4. Konvencije, koji uvodi prvi stup, nosi naslov „Pristup informacijama o okolišu”. U njegovim prvim dvama stavcima od stranaka se u biti zahtijeva da osiguraju da tijela vlasti, ako im je podnesen zahtjev za informaciju o okolišu u kojem nije potrebno navesti interes, što je prije moguće stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti. U članku 4. stavcima 3. i 4. navedeni su neki razlozi na temelju kojih se takav zahtjev može odbiti. U zadnjem podstavku članka 4. stavka 4. navodi se: „Gore navedene razloge za odbijanje treba tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš.”
            
         
               6.
            
            
               Članak 8. Konvencije nosi naslov „Sudjelovanje javnosti tijekom izrade provedbenih propisa i/ili općeprimjenjivih pravno obvezujućih normativnih instrumenata”. U njemu je predviđeno da stranke u pogledu pripreme takvih mjera moraju nastojati promicati djelotvorno sudjelovanje javnosti u odgovarajućem stadiju i dok su mogućnosti još otvorene.
            
         
         Odredbe Ugovora
      
      
               7.
            
            
               Članak 289. UFEU‑a odnosi se na zakonodavne akte u sustavu Europske unije. Člankom 289. stavkom 3. predviđeno je da su pravni akti doneseni zakonodavnim postupkom zakonodavni akti. U članku 290. UFEU‑a definirani su delegirani akti te je predviđen sustav nadzora nad donošenjem takvih akata na razini Europske unije.
            
         
         Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš
      
      
               8.
            
            
               Svrha je Direktive EIA (
                     7
                  ) usklađivanje procjene učinaka na okoliš koji će se vjerojatno javiti ako se određeni projekti ostvare. U šestoj uvodnoj izjavi u preambuli navedeno je da je „suglasnost za izvođenje javnih i privatnih projekata koji će vjerojatno imati značajne učinke na okoliš potrebno dati samo nakon prethodne procjene vjerojatnih značajnih učinaka tih projekata na okoliš; […] ta se ocjena mora provesti na temelju odgovarajućih informacija koje dostavi nositelj projekta, a koje mogu dopuniti tijela vlasti i osobe na koje se dotični projekt može odnositi”.
            
         
               9.
            
            
               U članku 1. stavku 5. Direktive EIA predviđeno je da se ona ne primjenjuje na projekte čije su pojedinosti predviđene posebnim aktom nacionalnog zakonodavstva, s obzirom na to da se ciljevi Direktive, uključujući one koji se odnose na pružanje informacija, postižu zakonodavnim postupkom.
            
         
         Direktiva 2003/4
      
      
               10.
            
            
               Direktiva 2003/4 obuhvaća prvi stup Arhuške konvencije kao i neke dijelove trećeg stupa koji su relevantni za pristup informacijama.
            
         
               11.
            
            
               U uvodnim izjavama 1., 5., 7., 11. i 16. u preambuli Direktive 2003/4 navedeno je:
               
                        „(1)
                     
                     
                        Povećani pristup javnosti informacijama o okolišu i širenje takvih informacija pridonosi većoj svijesti o pitanjima okoliša, slobodnoj razmjeni stavova, učinkovitijem sudjelovanju javnosti u odlučivanju u vezi s okolišem i, u konačnici, kvalitetnijem okolišu.
                     
                  […]
               
                        (5)
                     
                     
                        […] Odredbe Zajednice moraju biti u skladu s [Arhuškom konvencijom] budući da joj Europska zajednica namjerava pristupiti.
                     
                  […]
               
                        (7)
                     
                     
                        Razlike među zakonima na snazi u državama članicama koji se odnose na pristup informacijama o okolišu koje posjeduju tijela javne vlasti mogu stvoriti nejednakost unutar Zajednice u pogledu pristupa takvim informacijama ili u pogledu uvjeta natjecanja.
                     
                  […]
               
                        (11)
                     
                     
                        Uvažavajući načelo u članku 6. Ugovora da se zahtjevi za zaštitu okoliša integriraju u definiciju i provedbu politika i aktivnosti Zajednice, definiciju tijela javne vlasti treba proširiti tako da obuhvaća vladu ili drugu javnu upravu na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, bez obzira imaju li one posebne odgovornosti za okoliš. Slično tome, definiciju treba proširiti kako bi uključila ostale osobe ili tijela, koja obnašaju javne upravne funkcije u vezi s okolišem u skladu s nacionalnim pravom, kao i osobe ili tijela pod njihovim nadzorom koje imaju javnu odgovornost ili funkcije u vezi s okolišem.
                     
                  […]
               
                        (16)
                     
                     
                        Pravo na informaciju znači da bi objavljivanje informacija trebalo biti opće pravilo i da tijelima javne vlasti treba biti dopušteno odbiti zahtjev za pružanje informacija o okolišu u pojedinačnim i jasno određenim slučajevima. Razlozi za odbijanje trebali bi se tumačiti restriktivno, pri čemu bi javni interes za objavljivanjem informacija trebalo usporediti s interesom za njegovo odbijanje. […]
                     
                  […]”
            
         
               12.
            
            
               U članku 1. Direktive 2003/4 određeno je:
               „Ciljevi ove Direktive su:
               
                        (a)
                     
                     
                        zajamčiti pravo na pristup informacijama o okolišu, koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, te utvrditi osnovne pojmove i uvjete, kao i praktična rješenja za njegovo izvršavanje; i
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        osigurati da su, kao nešto što se samo po sebi razumije, informacije o okolišu postupno sve dostupnije i raširenije u javnosti, kako bi se postigla najveća moguća sustavna dostupnost i širenje informacija o okolišu u javnosti. […]”
                     
                  
         
               13.
            
            
               U članku 2. stavku 1. Direktive 2003/4 „[i]nformacije o okolišu” definirane su kao:
               „[…] bilo koja informacija u pisanom, vizualnom, slušnom, elektroničkom ili bilo kojem drugom materijalnom obliku o:
               
                        (a)
                     
                     
                        stanju elemenata okoliša kao što su zrak i atmosfera, voda, tlo, zemlja, krajolik i prirodna staništa, uključujući močvare, obalna i morska područja, biološku raznolikost i njezine sastavne dijelove, uključujući i genetski modificirane organizme, kao i interakciju između tih elemenata;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        čimbenicima kao što su tvari, energija, buka, zračenje ili otpad, uključujući radioaktivni otpad, emisije, ispuštanja i druga istjecanja u okoliš, koja utječu ili bi mogla utjecati na elemente okoliša navedene u točki (a);
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        mjerama (uključujući administrativne mjere), kao što su politike, zakonodavstvo, planovi, programi, sporazumi o okolišu i aktivnosti koje utječu ili mogu utjecati na elemente i čimbenike navedene u točkama (a) i (b), kao i mjere ili aktivnosti namijenjene zaštiti tih elemenata;
                     
                  […]”
            
         
               14.
            
            
               U članku 2. točki 2. „[t]ijelo javne vlasti” definirano je kao:
               
                        „(a)
                     
                     
                        vlada ili drugo tijelo javne uprave, uključujući javna savjetodavna tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini;
                        […]
                        Države članice mogu odrediti da ova definicija ne obuhvaća tijela i institucije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu. […]”
                     
                  
         
               15.
            
            
               U članku 2. točki 3. „[i]nformacije pohranjene kod tijela javne vlasti” definirane su kao „informacije o okolišu koje su u njihovom posjedu i koje su ona sama proizvela ili zaprimila”.
            
         
               16.
            
            
               Članak 3. stavak 1. određuje:
               „Države članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev, bez obaveze iskazivanja interesa.”
            
         
               17.
            
            
               Članak 4. nosi naslov „Izuzeća”. U stavcima 1. i 2. tog članka navedene su okolnosti u kojima države članice mogu propisati odbijanje zahtjeva za informacije o okolišu. Te okolnosti odražavaju odredbe članka 4. stavaka 3. i 4. Arhuške konvencije (
                     8
                  ). U članku 4. stavku 2. drugom podstavku navedeno je: „Razlozi za odbijanje navedeni u stavcima 1. i 2. trebaju se tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir u pojedinačnom slučaju javni interes za to objavljivanje.”
            
         
         Nacionalno pravo
      
      
               18.
            
            
               Direktiva 2003/4 Umweltinformationsgesetzom (Zakon o informacijama o okolišu, u daljnjem tekstu: UIG) je prenesena u njemačko savezno pravo.
            
         
               19.
            
            
               U članku 2. stavku 1. točki 1. UIG‑a „vlada i druga tijela javne uprave” navedeni su među onima koji moraju pružiti informacije. Međutim, u članku 2. stavku 1. točki 1. podtočki (a) iz te su obveze izričito isključena „najviša savezna tijela ako djeluju u okviru zakonodavnog postupka ili prilikom donošenja uredbi [‚Rechtsverordnungen’]”.
            
         
               20.
            
            
               Savezno ministarstvo za gospodarstvo i tehnologiju (u daljnjem tekstu: ministarstvo) ovlašteno je na temelju nacionalnog zakonodavstva (
                     9
                  ) donositi uredbe o izmjeni Pkw‑Energieverbrauchskennzeichnungsverordnunga (Uredba o označivanju potrošnje energije motornih vozila).
            
         
               21.
            
            
               Ministarstvo je na temelju tih ovlasti propisno donijelo Uredbu od 22. kolovoza 2011. (
                     10
                  ). Ta se uredba odnosi na pružanje potrošačima informacija koje se odnose na potrošnju goriva, emisije ugljikova dioksida i potrošnju električne energije novih motornih vozila. Njome je predviđeno da se potrošačima informacije moraju pružiti prije sklapanja ugovora o prodaji, jer se smatra da takve informacije mogu utjecati na njihovu odluku o kupnji. Odluke potrošača utječu na to koja će vozila biti u prometu i stvarati emisije ugljikova dioksida te tako u konačnici utječu na zrak i atmosferu.
            
         
         Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
      
      
               22.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe, udruga za zaštitu okoliša, 14. listopada 2010. podnio je ministarstvu zahtjev na temelju UIG‑a. Konkretno, on je zahtijevao pristup informacijama koje je njemačka automobilska industrija dostavila ministarstvu u pripremnoj fazi postupka koji je rezultirao donošenjem Uredbe od 22. kolovoza 2011.
            
         
               23.
            
            
               Ministarstvo je odbilo zahtjev Deutsche Umwelthilfea, jer je on djelovao u zakonodavnom svojstvu te stoga nije tijelo javne vlasti na koje se odnosi obveza pružanja informacija o okolišu.
            
         
               24.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe pokrenuo je protiv te odluke postupak pred Verwaltungsgerichtom Berlin, koji je Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1.
                     
                     
                        Treba li članak 2. točku 2. [Direktive 2003/4/EZ] tumačiti na način da tijela i institucije također djeluju u zakonodavnom svojstvu kada se njihove aktivnosti odnose na donošenje normativnih odredbi od strane izvršne vlasti na temelju zakonske ovlasti?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, jesu li ta tijela i institucije trajno isključeni iz definicije pojma ‚tijelo javne vlasti’ ili samo dok traje zakonodavni postupak?”
                     
                  
         
               25.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe, njemačka vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja te su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 17. siječnja 2013.
            
         
         Uvodna pitanja
      
      
               26.
            
            
               Komisija je uputila na tri pitanja koja ću razmotriti prije nego što se upustim u sadržajnu analizu.
            
         
               27.
            
            
               Kao prvo, Komisija ističe da prije Ugovora iz Lisabona nije postojala opća definicija „zakonodavnog akta” na razini Europske unije. Stoga je bilo moguće legitimno tvrditi da su Komisijine uredbe zbog svojeg sadržaja zakonodavni akti. Međutim, takva tvrdnja više nije moguća s obzirom na članak 289. stavak 3. UFEU‑a. Odgovor na pitanje je li Unijina mjera zakonodavni akt sada je više pitanje oblika, a ne sadržaja (
                     11
                  ). Komisija tvrdi da bi se odgovor na pitanje primjenjuje li se izuzeće iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 razlikovao od jedne države članice do druge ako bi se u obzir uzelo je li određena vrsta uredbe klasificirana kao zakonodavni ili kao izvršni akt u pojedinoj državi članici.
            
         
               28.
            
            
               S obzirom na bogatu raznolikost pravnih tradicija i pravnih sustava u 27 država članica, čini se poželjnim usvojiti pristup tumačenja Direktive, kojim će se vjerojatnije postići ujednačeno tumačenje (
                     12
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Kao drugo, Komisija se slaže s time da su informacije koje je njemačka automobilska industrija poslala ministarstvu, a kojima Deutsche Umwelthilfe traži pristup, informacije o okolišu u smislu članka 2. točaka 1. i 3. Direktive 2003/4. Međutim, ističe da taj materijal ne ulazi u područje primjene članka 2. točke 2. drugog podstavka jer ne potječe od tijela javne vlasti. Stoga Komisija smatra da nije potrebno odgovoriti na prvo pitanje nacionalnog suda.
            
         
               30.
            
            
               Ne mogu se složiti s time.
            
         
               31.
            
            
               Nacionalni sud nije smatrao potrebnim uputiti pitanje o tome mogu li se zahtjevi za informacije o okolišu podneseni tijelu javne vlasti odnositi na informacije koje je tom tijelu pružio privatni subjekt. Smatram da je imao puno pravo to ne učiniti.
            
         
               32.
            
            
               Naglasak koji Komisija stavlja na podrijetlo predmetnih informacija te na pitanje potječu li one od privatnog subjekta ili tijela javne vlasti u očitoj je suprotnosti s člankom 2. točkom 3. Direktive 2003/4, u kojem je navedeno da informacije pohranjene kod tijela javne vlasti predstavljaju „informacije o okolišu koje su u njihovom posjedu” ako ih je „to tijelo proizvelo ili zaprimilo”. Dok prvonavedenu kategoriju informacija „tijelo javne vlasti” (po definiciji) stvara, ne vidim nijedan dobar razlog zbog kojeg bi potonja kategorija bila ograničena na informacije koje su zaprimljene od drugih tijela javne vlasti. Upravo suprotno: logično je tumačiti da je autorstvo nevažno – bitno je posjedovanje.
            
         
               33.
            
            
               Kao treće, nacionalni sud zauzima stajalište da donošenje uredbi u smislu članka 2. stavka 1. točke 1. podtočke (a) UIG‑a obuhvaća sve izravno povezane aktivnosti, uključujući savjetovanja između ministarstva i njemačke automobilske industrije. Komisija smatra da je tumačenje članka 2. stavka 1. točke 1. podtočke (a) UIG‑a koje nacionalni sud predlaže u suprotnosti s člankom 2. točkom 2. drugim podstavkom Direktive 2003/4 te iznosi drukčije tumačenje nacionalnog prava.
            
         
               34.
            
            
               Ni ovo Komisijino stajalište ne mogu prihvatiti.
            
         
               35.
            
            
               U skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud svoju ocjenu načelno mora temeljiti na opisu nacionalnog prava koji je iznesen u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje (
                     13
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Nadalje, obilježje prethodnog postupka predviđenog člankom 267. UFEU‑a jest da nacionalni sud mora spor koji se pred njim vodi riješiti uzimajući u obzir odgovor Suda (
                     14
                  ). Stoga sud koji upućuje zahtjev mora ocijeniti sukladnost nacionalnog prava s odredbama prava Unije. Funkcija je Suda da nacionalnom sudu pruži kriterije koji će mu omogućiti tumačenje članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 i primjenu svojih nacionalnih pravila (
                     15
                  ); nije na Sudu da odluči o sukladnosti članka 2. stavka 1. točke 1. podtočke (a) UIG‑a s tom direktivom. Iz toga slijedi da Sud treba odgovoriti na prvo pitanje nacionalnog suda.
            
         
         Prvo pitanje
      
      
               37.
            
            
               U predmetu Flachglas Torgau Sud je upitan primjenjuje li se izuzeće iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 na ministarstva kada sudjeluju u postupku donošenja primarnog zakonodavstva. Sud je zaključio da bi se na izraz „tijela ili institucije kada djeluju u […] zakonodavnom svojstvu” trebalo primijeniti funkcionalno tumačenje. Stoga, budući da su ministarstva na temelju nacionalnog prava odgovorna za izradu nacrta zakona, njihovo predstavljanje parlamentu i sudjelovanje u zakonodavnom postupku, osobito putem oblikovanja mišljenja, ona mogu biti obuhvaćena izuzećem (ako ga država članica odluči primijeniti).
            
         
               38.
            
            
               Ovaj se predmet razlikuje od predmeta Flachglas Torgau. Ovdje je riječ o pitanju jesu li uredbe koje donosi izvršna vlast obuhvaćene tim izuzećem.
            
         
               39.
            
            
               Deutsche Umwelthilfe tvrdi da članak 2. točku 2. Direktive 2003/4 treba usko tumačiti, na način da se isključi postupak donošenja takvih mjera. Nasuprot tomu, njemačka vlada smatra da valja primijeniti široko tumačenje. Komisija ističe da se uskim tumačenjem ne uzima u obzir funkcionalni pristup Suda u presudi Flachglas Torgau. Međutim, preširoko tumačenje nije u skladu sa smislom Direktive protumačenim s obzirom na Arhušku konvenciju.
            
         
               40.
            
            
               Treba li se izuzeće iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 tumačiti široko ili usko? Ili postoji treća mogućnost prema kojoj se izuzeće primjenjuje na neke, ali ne i na sve uredbe? Ako postoji, kako tu zaštićenu kategoriju treba odrediti?
            
         
               41.
            
            
               U tekstu Direktive 2003/4 ili Arhuške konvencije nema naznaka o tome treba li se za tijela ili institucije koji donose uredbe smatrati da „djeluju u […] zakonodavnom svojstvu”.
            
         
               42.
            
            
               Sud će prilikom tumačenja izuzeća od općeg pravila primjenjivati uzak pristup (
                     16
                  ). Tako je u presudi Flachglas Torgau Sud zaključio da se članak 2. točku 2. Direktive 2003/4 ne može tumačiti na način da se njegove učinke proširi iznad onoga što je nužno za zaštitu interesa koji se njime nastoje zajamčiti, a doseg odstupanja koja su njime predviđena mora se utvrditi vodeći računa o ciljevima te direktive (
                     17
                  ). Taj je pristup očito potrebno slijediti u ovom predmetu.
            
         
               43.
            
            
               Nadalje, Direktiva 2003/4 mora se tumačiti s obzirom na ciljeve i strukturu Arhuške konvencije (
                     18
                  ). Ako postoji mogućnost izbora između više pristupa tumačenju Direktive, smatram da je bolje usvojiti onaj koji manje odstupa od Konvencije (
                     19
                  ).
            
         
               44.
            
            
               I Konvencija i Direktiva 2003/4 odražavaju odlučnost da se osigura povećana transparentnost, osobito u pogledu mogućnosti građana da tijela javne vlasti drže odgovornima (
                     20
                  ). Jamčenje prava na javni pristup informacijama o okolišu izričito se spominje kao cilj u članku 1. Konvencije (i u članku 1. Direktive). Općenito, transparentnost je poželjna, iako neograničena transparentnost nije predviđena. I u Konvenciji i u Direktivi 2003/4 osobito je dopušteno ograničenje cilja osiguranja transparentnosti zbog potrebe da se tijelima javne vlasti omogući da svoje zadaće obave bez neopravdanih smetnji (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               S obzirom na važnost koju Konvencija pridaje osiguravanju transparentnosti, mjesta na kojima je Direktiva 2003/4 dvosmislena treba tumačiti na način koji promiče taj cilj, umjesto na način koji bi otežao njegovo ostvarenje (
                     22
                  ).
            
         
               46.
            
            
               U članku 4. stavku 1. Konvencije predviđeno je da su tijela javne vlasti obvezna, na temelju zahtjeva, staviti informacije o okolišu na raspolaganje javnosti. Međutim, ako je primjenjivo izuzeće iz članka 2. točke 2., dotično tijelo ili institucija ne ulazi u definiciju „tijela javne vlasti” te, posljedično, nema takvu obvezu. Stoga je oslobođeno zadaće razmatranja može li se ili treba zahtijevani pristup informacijama odbiti na temelju izuzeća iz članka 4. stavaka 3. i 4.
            
         
               47.
            
            
               Bi li tijela i institucije bili spriječeni u donošenju uredbi ako se na njih ne bi primjenjivalo sveobuhvatno izuzeće iz članka 2. točke 2. Direktive i ako bi se na njih primjenjivala obična obveza pružanja informacija, uz primjenu izuzeća iz njezina članka 4. stavka 1.?
            
         
               48.
            
            
               Sud je u presudi Flachglas Torgau zaključio: „Svrha je članka 2. točke 2. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/4 omogućiti državama članicama da propišu odgovarajuća pravila kako bi osigurale da postupak donošenja zakonodavstva teče glatko, uzimajući u obzir činjenicu da je pružanje informacija građanima u različitim državama članicama odgovarajuće osigurano u zakonodavnom postupku” (
                     23
                  ).
            
         
               49.
            
            
               S obzirom na taj navod, Njemačka pita: zašto se na postupak donošenja uredbi ne bi primjenjivala ista jamstva koja se primjenjuju na donošenje primarnog zakonodavstva?
            
         
               50.
            
            
               To je valjano pitanje. Pri odgovaranju na njega uzet ću u obzir sljedeće čimbenike.
            
         
               51.
            
            
               Kao i primarno zakonodavstvo, uredbe su obično mjere koje sadržavaju obvezujuća pravila opće primjene. Međutim, te dvije kategorije pravnih normi nisu jednake. Važno je istaknuti da se postupci donošenja primarnog i sekundarnog zakonodavstva razlikuju. Doista, to je djelomičan razlog zbog kojeg mnogi (ako ne i svi) pravni sustavi sadržavaju mehanizme koji omogućuju donošenje zakonodavstva na različitim razinama. Parlamentarni postupci donošenja zakonodavstva po samoj su svojoj naravi dugotrajni. Mogu biti i kruti. Stoga kašnjenje s ispunjenjem rokova može poremetiti zakonodavni program uprave. Postupci donošenja sekundarnog zakonodavstva, iako katkad složeni, svejedno su znatno brži i fleksibilniji od punog parlamentarnog postupka te stoga omogućuju upravi da relativno brzo poduzme regulatorne mjere (
                     24
                  ). Značajka je postupka donošenja sekundarnog zakonodavstva da je puni demokratski parlamentarni postupak općenito manje prisutan. Moguće je da nema mnogo (ili da uopće nema) postupovnih zahtjeva u pogledu održavanja parlamentarne rasprave. Stoga je općenito manje transparentnosti i mogućnosti javnog nadzora.
            
         
               52.
            
            
               Njemačka tvrdi da je postupak koji je doveo do donošenja Uredbe od 22. kolovoza 2011. bio transparentan. Deutsche Umwelthilfe tvrdi da u tom postupku nije bio osiguran stupanj transparentnosti i javnog nadzora usporediv s onim koji postoji kod parlamentarnog postupka donošenja primarnog zakonodavstva.
            
         
               53.
            
            
               Nema jasne podjele u pogledu toga što se uređuje primarnim zakonodavstvom, a što instrumentima nižeg ranga. Uredbama se mogu uvoditi sporne mjere. Nije nepoznato da zakonodavci katkad manipuliraju svojim nacionalnim sustavima tako da primjenjuju manje transparentan postupak koji pruža sekundarno zakonodavstvo kako bi teške političke odluke proveli mimo javnog nadzora prisutnog u parlamentarnom postupku (odmah napominjem da ne sugeriram da je to ovdje bio slučaj). Predložene mjere koje utječu na okoliš mogu izazvati snažna stajališta odobravanja ili protivljenja. Arhuškom konvencijom nastoji se spriječiti da se zakonodavstvo koje utječe na okoliš donosi u tajnosti.
            
         
               54.
            
            
               Budući da postupci donošenja sekundarnog zakonodavstva osiguravaju manju transparentnost i mogućnost javnog nadzora, iz toga proizlazi da tumačenje članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 kojim se izuzeće u pogledu „djel[ovanja] u […] zakonodavnom svojstvu” proširuje na sve uredbe nije u skladu s ostvarenjem ciljeva Konvencije (
                     25
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Sklona sam dvosmislenost iz članka 2. točke 2. riješiti tako da tu odredbu tumačim na način kojim se osigurava više (umjesto manje) transparentnosti te stoga više (umjesto manje) javnog nadzora. Stoga smatram da bi pretpostavka trebala biti da uredbe ne ulaze u područje primjene tog izuzeća.
            
         
               56.
            
            
               Dodajem da i sama Konvencija u članku 8. sadržava posebne odredbe o „provedbeni[m] propis[ima] i/ili općeprimjenjivi[m] pravno obvezujući[m] normativni[m] instrumen[tima]” u pogledu drugog stupa (koji se odnosi na sudjelovanje javnosti). Takvo razlikovanje upućuje na to da se donošenje primarnog zakonodavstva u strukturi Konvencije smatra samo po sebi različitim od donošenja uredbi. Stoga nije vjerojatno da se izrazom „djeluju u […] zakonodavnom svojstvu” iz članka 2. stavka 2. Konvencije, koji je gotovo doslovno prenesen člankom 2. točkom 2. Direktive 2003/4, željelo automatski obuhvatiti obje djelatnosti.
            
         
               57.
            
            
               Bi li postupak donošenja sekundarnog zakonodavstva prestao glatko teći (
                     26
                  ) ako se sveobuhvatno izuzeće iz članka 2. točke 2. ne bi automatski primjenjivalo na tu kategoriju pravnih normi?
            
         
               58.
            
            
               Izraz „djeluju u […] zakonodavnom svojstvu” iz članka 2. točke 2. obuhvaća fluidan postupak. Izvršna vlast obavlja nekoliko pripremnih funkcija prije nego što se o nacrtu predloženog zakona počne raspravljati na zasjedanju parlamenta. One mogu uključivati prikupljanje i ocjenu informacija, oblikovanje politike, izradu nacrta pravnih pravila, pripremanje pravnih mišljenja u pogledu dotičnog akta i provođenje konzultacija. Informacije koje se odnose na neke od tih djelatnosti mogu biti obuhvaćene jednim od izuzeća iz članka 4. stavka 1. ili 2. Direktive 2003/4, čime se osigurava potreban stupanj zaštite u okviru regulatornog postupka. Glede ostaloga čini mi se da je mogući rizik od „ometanja” donošenja uredbi cijena koja se plaća za ostvarenje transparentnosti i javne odgovornosti kojima teže Konvencija i Direktiva.
            
         
               59.
            
            
               I Njemačka i Komisija prihvaćaju da različite ustavne odredbe mogu dovesti do različitih rezultata u pojedinim državama članicama. Stoga se svakim tumačenjem koje se temelji na posebnim postupovnim značajkama regulatornog postupka stvara rizik od različitog načina primjene izuzeća iz članka 2. točke 2. Direktive diljem Europske unije. To bi bilo u suprotnosti s jednim od jasnih ciljeva Direktive 2003/4, navedenim u uvodnoj izjavi 7. u preambuli, a to je usklađivanje razlika među zakonima država članica koji se odnose na pristup informacijama o okolišu koje posjeduju tijela javne vlasti, koje pak zahtijeva ujednačeno tumačenje prava Unije (
                     27
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Do sada sam govorila o pretpostavci da se sveobuhvatno izuzeće u pogledu „zakonodavne djelatnosti” iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 ne odnosi na donošenje uredbi. Je li ta pretpostavka oboriva i, ako jest, na kojoj osnovi?
            
         
               61.
            
            
               I njemačka vlada i Komisija traže od Suda da odredi kriterije koji će nacionalnim sudovima omogućiti da utvrde ulazi li određena uredba u područje primjene izuzeća iz članka 2. točke 2. Direktive ili ne. (Smatram da tim potezom one nužno prihvaćaju – makar implicitno – da neke uredbe ne bi trebale biti zaštićene tim izuzećem.)
            
         
               62.
            
            
               Je li moguće odrediti takve kriterije?
            
         
               63.
            
            
               Komisija smatra da u ovom predmetu treba primijeniti sudsku praksu koju je Sud razvio u pogledu tumačenja Direktive EIA (
                     28
                  ). Ta sudska praksa u biti upućuje na to da su samo projekti čije su pojedinosti predviđene posebnim zakonodavnim aktom, na način da su ciljevi Direktive EIA ostvareni zakonodavnim postupkom, isključeni iz područja primjene te direktive (
                     29
                  ). Njemačka vlada ne slaže se s tim. Ističe da sudska praksa koja se odnosi na Direktivu EIA nije od pomoći pri tumačenju područja primjene članka 2. točke 2. Direktive 2003/4.
            
         
               64.
            
            
               Nisam uvjerena da se sudska praksa u pogledu Direktive EIA može primijeniti izravnom analogijom.
            
         
               65.
            
            
               Direktiva EIA osobito se primjenjuje na okolnosti u kojima se ocjena utjecaja na okoliš obavlja na temelju informacija koje je pružio dotični nositelj projekta. Direktiva 2003/4 ima mnogo šire područje primjene. Njome je predviđen opći sustav kojemu je cilj osigurati da sve fizičke ili pravne osobe u državi članici imaju pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, bez obveze da ta osoba iskaže interes (
                     30
                  ). Stoga ne smatram da je prikladno tumačenje Suda u pogledu vrlo specifičnih odredbi Direktive EIA jednostavno prenijeti na opće uređenje iz Direktive 2003/4.
            
         
               66.
            
            
               Međutim, slažem se s Komisijom utoliko što je, pri nastojanju da se odrede kriteriji na temelju kojih bi se u konkretnom slučaju utvrdilo je li oborena pretpostavka da uredbe ne ulaze u područje primjene izuzeća iz članka 2. točke 2., ključno uzeti u obzir ciljeve Direktive 2003/4. Čini mi se da su transparentnost i mogućnost javnog nadzora osigurani ako (a) postupci za donošenje uredbe ispunjavaju ciljeve koje je Sud odredio, pri čemu jamče pravo pristupa informacijama o okolišu koje su pohranjene kod javnih tijela, te ako su (b) širenje i stavljanje takvih informacija na raspolaganje javnosti (
                     31
                  ) ostvareni na način usporediv s onim koji je prisutan kod donošenja primarnog zakonodavstva. U tim okolnostima primjena izuzeća iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 ne bi narušila učinkovitost te direktive. Na nacionalnom sudu bit će da utvrdi jesu li ti kriteriji ispunjeni u konkretnom slučaju; a teret dokazivanja toga trebao bi biti na tijelu javne vlasti koje se poziva na izuzeće.
            
         
               67.
            
            
               Točno je da će nedostatak jasnog pravila o tome primjenjuje li se izuzeće iz članka 2. točke 2. na postupak donošenja uredbi značiti da će nacionalni sudovi morati, prema potrebi, analizirati i uspoređivati nacionalne postupke donošenja primarnog i sekundarnog zakonodavstva. Nadzirući razinu zaštite koju pruža nacionalno pravo, nacionalni sudovi postat će čuvari transparentnosti i odgovornosti koje se zahtijevaju Arhuškom konvencijom i Direktivom 2003/4. Naravno, ako žele, moći će od Suda tražiti dodatne smjernice prije donošenja odluke.
            
         
               68.
            
            
               Naravno, sud koji je uputio zahtjev još se nije upustio u takvu analizu u ovom predmetu. Ako Sud usvoji pristup koji predlažem, nacionalni sud bit će dužan proučiti postupke iz nacionalnog prava koji su doveli do donošenja Uredbe od 22. kolovoza 2011. i utvrditi jesu li ciljevi transparentnosti i javnog nadzora bili osigurani u postupku donošenja uredbe, osobito na način da je omogućen pristup informacijama koje je dotično ministarstvo primilo kao i informacijama koje su od njega potekle, pripremnim dokumentima i bilo kakvim parlamentarnim raspravama. Nacionalni sud dopustit će primjenu izuzeća iz članka 2. točke 2. Direktive 2003/4 samo ako utvrdi da je to bio slučaj.
            
         
               69.
            
            
               U skladu s tim, smatram da na prvo pitanje nacionalnog suda treba odgovoriti na način da su tijela izvršne vlasti koja donose obvezujuće akte na temelju ovlasti dodijeljenih parlamentarnim aktom isključena iz područja primjene izuzeća iz članka 2. točke 2. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/4, osim ako postupak donošenja takvih instrumenata jamči pristup informacijama o okolišu tako da su ciljevi Direktive 2003/4 ostvareni na način usporediv s onim koji predviđa postupak donošenja zakonodavnih akata. Teret dokazivanja da je to tako leži na tijelu izvršne vlasti koje se poziva na to izuzeće. Na nacionalnom je sudu da provjeri jesu li ciljevi Direktive 2003/4 ispunjeni, osobito uzimajući u obzir ciljeve transparentnosti i javnog nadzora.
            
         
         Drugo pitanje
      
      
               70.
            
            
               Ako Sud na prvo pitanje odgovori na način koji predlažem, neće biti potrebno odgovoriti na drugo pitanje. Međutim, radi cjelovitosti, ako bi Sud htio odgovoriti na to pitanje, slažem se sa svim strankama da se članak 2. točka 2. drugi podstavak prva rečenica Direktive 2003/4 – ako primijenimo pristup Suda u presudi Flachglas Torgau (
                     32
                  ) – mora tumačiti na način da se mogućnost izbora da se tijela ili institucije koji djeluju u zakonodavnom svojstvu ne smatraju javnim tijelima, koja je tom odredbom pružena državama članicama, više ne može primijeniti nakon što je dotični zakonodavni postupak završio.
            
         
         Zaključak
      
      
               71.
            
            
               S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo pitanje koje je postavio Verwaltungsgericht Berlin odgovori na sljedeći način:
               Za potrebe članka 2. točke 2. Direktive 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ, tijelo izvršne vlasti isključeno je iz područja primjene članka 2. točke 2. drugog podstavka prve rečenice te direktive kada donosi regulatorne akte na temelju ovlasti sadržanih u pravnom pravilu višeg ranga, osim ako postupak donošenja takvih instrumenata jamči pristup informacijama o okolišu tako da su ciljevi Direktive 2003/4 ostvareni na način usporediv s onim koji predviđa postupak usvajanja zakonodavnih akata. Teret dokazivanja da je to tako leži na tijelu izvršne vlasti koje se poziva na to izuzeće. Na nacionalnom je sudu da provjeri jesu li ciljevi Direktive 2003/4 ispunjeni, osobito uzimajući u obzir ciljeve transparentnosti i javnog nadzora.
               Na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.
            
         (
            1
         )	Izvorni jezik: engleski
      (
            2
         )	Za takve ću se mjere u ovom mišljenju koristiti i izrazom „uredbe”.
      (
            3
         )	Vidjeti točku 51. u nastavku.
      (
            4
         )	Presuda od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau GmbH/Savezna Republika Njemačka, C‑204/09, Zb., str. I‑0000., t. 34. Također vidjeti točke 47. i 48. mojeg mišljenja u tom predmetu.
      (
            5
         )	Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.). Direktiva 90/313 o slobodi pristupa informacijama o okolišu od 1. siječnja 1993. omogućila je pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod tijela javne vlasti.
      (
            6
         )	Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija ili Konvencija) potpisana je 25. lipnja 1998. te je u ime Europske zajednice odobrena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.).
      (
            7
         )	Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš [neslužbeni prijevod] (SL 1985., L 175, str. 40.) (u daljnjem tekstu: Direktiva EIA).
      (
            8
         )	Vidjeti točku 5. ovog mišljenja.
      (
            9
         )	Članak 1. stavak 1. točka 1., članak 2. stavak 2. i članak 3. stavci 1., 3., 4. i 5. Energieverbrauchskennzeichnungsgesetza (Zakon o označivanju potrošnje energije) od 30. siječnja 2002., kako je izmijenjen uredbom od 31. listopada 2006. (u daljnjem tekstu: EnVKG)
      (
            10
         )	Erste Verordnung zur Änderung der Pkw‑Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Prva uredba o izmjeni Uredbe o označivanju potrošnje energije motornih vozila) od 22. kolovoza 2011. (u daljnjem tekstu: Uredba od 22. kolovoza 2011.)
      (
            11
         )	Vidjeti točku 7. ovog mišljenja.
      (
            12
         )	Vidjeti uvodnu izjavu 7. u preambuli Direktive 2003/4 i presudu Flachglas Torgau, navedenu u gornjoj bilješci 4., t. 50. Također vidjeti točku 59. ovog mišljenja.
      (
            13
         )	Presuda od 20. listopada 2005., Ten Kate Holding Musselkanaal i dr., C‑511/03, Zb., str. I‑8979., t. 25. i navedena sudska praksa.
      (
            14
         )	Presuda od 4. veljače 2010., Genc, C‑14/09, Zb., str. I‑931., t. 31.
      
      (
            15
         )	Presuda od 26. lipnja 2008., Burda, C‑284/06, Zb., str. I‑4571., t. 39.
      
      (
            16
         )	Vidjeti, primjerice, presudu od 11. siječnja 2000. u spojenim predmetima C‑174/98 P i C‑189/98 P, Nizozemska i Van der Wal/Komisija, Zb., str. I‑1., t. 27. i presudu od 21. rujna 2010. u spojenim predmetima C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Švedska i dr./API i Komisija, Zb., str. I‑8533., t. 36., koje se obje odnose na pristup dokumentima. Također vidjeti presudu od 17. lipnja 1998., Mecklenburg, C‑321/96, Zb., str. I‑3809., t. 25., koja se odnosi na tumačenje članka 2. točke (a) i članka 3. stavka 2. druge alineje Direktive Vijeća 90/313/EEZ (prethodnica Direktive 2003/4).
      (
            17
         )	Vidjeti točku 38. i navedenu sudsku praksu.
      (
            18
         )	Vidjeti uvodnu izjavu 5. u preambuli Direktive 2003/4. Također vidjeti presudu Flachglas Torgau, navedenu u gornjoj bilješci 4., t. 30. i navedenu sudsku praksu.
      (
            19
         )	Vidjeti točku 42. mojeg mišljenja u predmetu Flachglas Torgau.
      (
            20
         )	Vidjeti uvodne izjave Konvencije navedene u točki 3. te osobito uvodnu izjavu 1. u preambuli Direktive 2003/4, navedenu u točki 11. ovog mišljenja.
      (
            21
         )	Vidjeti točke 30. i 31. mojeg mišljenja u predmetu Flachglas Torgau.
      (
            22
         )	Vidjeti uvodnu izjavu 16. u preambuli Direktive 2003/4, navedenu u točki 11. ovog mišljenja.
      (
            23
         )	Vidjeti presudu Flachglas Torgau, navedenu u gornjoj bilješci 4., t. 43.
      (
            24
         )	Njemačka vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi da je u razdoblju od 1949. do 1994. doneseno 15000 uredbi, dok je primarnih akata objavljeno 5000.
      (
            25
         )	Vidjeti uvodnu izjavu 2. u preambuli Konvencije, navedenu u točki 3. ovog mišljenja.
      (
            26
         )	U pogledu pravosudnih djelatnosti vidjeti presudu Švedska i dr./API i Komisija, navedenu u gornjoj bilješci 16., t. 92. i 93. Međutim, iz toga nužno ne slijedi da će pravo da se zahtijevaju postupovni dokumenti automatski i u svim kontekstima narušiti željenu „neometanost” vođenja postupka – u pogledu Europskog suda za ljudska prava vidjeti, primjerice, članak 40. stavak 2. Europske konvencije o ljudskim pravima.
      (
            27
         )	Presuda od 10. siječnja 2006., IATA i ELFAA, C‑344/04, Zb., str. I‑403., t. 27.
      
      (
            28
         )	Komisija se poziva na presudu od 18. listopada 2011. u spojenim predmetima C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, Boxus i Roua, Zb., str. I‑0000. i na presudu od 16. rujna 1999., WWF i dr., C‑435/97, Zb., str. I‑5613., t. 57.
      
      (
            29
         )	Presuda od 19. rujna 2000., Linster, C‑287/98, Zb., str. I‑6917., t. 51.
      
      (
            30
         )	Presuda Flachglas Torgau, navedena u gornjoj bilješci 4., t. 31. i navedena sudska praksa.
      (
            31
         )	Presuda Flachglas Torgau, navedena u gornjoj bilješci 4., t. 38. Vidjeti također točke 30. i 54. mojeg mišljenja u tom predmetu.
      (
            32
         )	Presuda Flachglas Torgau, navedena u gornjoj bilješci 4., t. 52. do 58. Vidjeti također točke. 66. do 76. mojeg mišljenja u tom predmetu.