CELEX: 61991CC0054
Language: nl
Date: 1993-02-17
Title: Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 17 februari 1993. # Bondsrepubliek Duitsland tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Begrotingsjaar 1988. # Zaak C-54/91.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      G. TESAURO
      van 17 februari 1993 (
            *1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               Met het onderhavige beroep verzoekt de Bondsrepubliek Duitsland om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(90) 2337 def. van de Commissie van 30 november 1990 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1988 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven. (
                     1
                  )
               Uit deze beschikking blijkt, dat volgens de door de diensten van de Commissie verrichte verificaties een deel van de door de Bondsrepubliek Duitsland gedeclareerde kosten voor het betrokken begrotingsjaar niet aan de door de bepalingen van gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden voldoet en derhalve niet door het EOGFL voor zijn rekening genomen kan worden,
            
         
               2. 
            
            
               Zoals gewoonlijk, zijn de specifieke redenen voor de onregelmatigheid van elke operatie duidelijk gemaakt bij de bilaterale contacten die aan het besluit tot goedkeuring van de rekeningen voorafgingen, en zijn zij vervolgens samengevat in een syntheseverslag dat aan de Duitse overheid is toegezonden.
               Tijdens de schriftelijke fase van de procedure heeft verzoekster op verschillende punten afstand gedaan van instantie; bovendien zijn partijen tot overeenstemming gekomen over de uitvoerrestituties in de sectoren suiker en granen, het punt van het geding waarop zich overigens de opmerkingen in de memorie van interventie van de Franse regering concentreerden.
               Nu dit is verduidelijkt, kan ik derhalve beginnen met het onderzoek van de overige litigieuze punten.
            
         A — Ontbreken van uitvoercertificaten: 104909,63 DM (punt 4.1.3.2 van het syntheseverslag)
      
               3.
            
            
               De Duitse regering bestrijdt in de eerste plaats de verklaring in het syntheseverslag, dat een financiële rectificatie noodzakelijk was wegens de uitvoer van een hoeveelheid interventiegranen, die in mindering was gebracht op de tolerantiemarge die ten onrechte was vermeld op een certificaat van voorfixatic van de uitvoerrestitutie. Zij stelt met name, dat zij van dit geval niet op de hoogte was en dat de beschikking dienaangaande hoc dan ook onvoldoende is gemotiveerd.
               Naar aanleiding van de door de Commissie in het verweerschrift overgelegde verklaringen, erkent de Duitse regering, dat het betrokken uitvoercertificaat inderdaad ten onrechte in een toleranticmarge voorzag, maar zij voegt hieraan toe, dat de vergissing door een latere rectificatie kon worden hersteld, zoals blijkt uit verschillende documenten die in deze zaak zijn overgelegd.
            
         
               4.
            
            
               Laat ik, wat de grief inzake onvoldoende motivering betreft, allereerst herinneren aan het feit, dat volgens vaste rechtspraak de omvang van de in artikel 190 EEG-Verdrag neergelegde motiveringsplicht afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld; in het bijzonder behoeft een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, waarin wordt geweigerd een deel van de gedeclareerde uitgaven ten laste van dit fonds te brengen, geen uitvoerige motivering, daar de betrokken regering nauw betrokken is bij de totstandkoming van de beschikking en dus kan weten, waarom de Commissie een bepaald bedrag niet ten laste van het EOGFL meent te moeten brengen. (
                     2
                  )
            
         
               5.
            
            
               Naar uit het dossier van de zaak blijkt (zie bijlagen 1 en 2 bij hoofdstuk III van het verweerschrift), betreft de bestreden verrichting de uitvoer naar de Sovj et-Unie van granen die waren opgeslagen in de depots van de interventiebureaus. Op deze beschikking was bij herhaling de aandacht van de Duitse overheid gevestigd, onder nauwkeurige vermelding van het nummer van het bestreden certificaat. Bij brief van 23 mei 1990 gaf de Commissie te kennen, dat zij de tolerantie van 1500000 kg die was toegekend op certificaat nr. 239195065, ongerechtvaardigd achtte.
               Verzoekster kan zich derhalve niet op onvoldoende motivering van de bestreden beschikking beroepen, daar zij, de voorafgaande mededelingen in aanmerking genomen, moest begrijpen naar welke schending van de communautaire regeling de Commissie verwees.
            
         
               6.
            
            
               Het Hof kan volgens mij evenmin de bewijsstukken die tijdens de procedure ter rechtvaardiging van de bestreden verrichting zijn overgelegd, onderzoeken. Zo de Commissie, zoals uiteengezet, de schending van de communautaire voorschriften door de Duitse autoriteiten gedetailleerd heeft meegedeeld, hadden genoemde autoriteiten de documenten waar het om gaat voor 30 juni 1990 kunnen en moeten overleggen. Dit is de referentiedatum die door de Commissie is vastgesteld krachtens artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 inzake de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie. (
                     3
                  )
               Derhalve moet het middel ontleend aan het ontbreken van uitvoercertificaten worden verworpen,
            
         B — Exporten waarvoor de aangifte pas is ingediend nadat de produkten het grondgebied van de Gemeenschap hadden verlaten: 18037338,54 DM (punt 4.1.3.3 van het syntheseverslag)
      
               7.
            
            
               De Duitse regering bestrijdt de verklaringen van de Commissie, dat bij verscheidene gelegenheden uitvoerrestituties zijn toegekend, ofschoon de betrokken aangiften pas na het vertrek van de schepen bij de douane waren ingediend, waardoor niet de noodzakelijke controles konden worden verricht.
               Verzoekster voegt hieraan toe, dat in enkele gevallen weliswaar de controle-exemplaren te laat zijn overgelegd, maar dat dit te wijten was aan de omstandigheid, dat de goederen reeds het voorwerp van douanecontrole waren geweest, daar het om interventiegrancn of om granen uit een restitutie-entrepot met voorfinanciering ging.
            
         
               8.
            
            
               Een kort overzicht van de wettelijke bepalingen inzake de communautaire procedure voor de uitvoer moet een beter begrip van het litigieuze punt mogelijk maken.
               Richtlijn 81/177/EEG van de Raad van 24 februari 1981 betreffende de harmonisatie van de procedures voor de uitvoer van communautaire goederen (
                     4
                  ) bepaalt het volgende: „Om (...) goederen uit het douanegebied van de Gemeenschap te kunnen uitvoeren, moet bij een douanckantoor (...) een uitvoeraangiftc (...) worden ingediend” (artikel 2). Deze aangifte „moet schriftelijk worden gedaan door middel van een formulier dat overeenkomt met het officiële model dat door de bevoegde autoriteiten is vastgesteld” (artikel 3) en „de uit te voeren goederen moeten worden aangeboden bij een douanekantoor in de Gemeenschap” (artikel 5, lid 1).
               De aangifte kan worden ingediend zodra de goederen bij het douanekantoor zijn aangeboden; dit laatste „kan (...) toestaan dat de aangifte wordt ingediend voordat de aangever in staat is de goederen aan te bieden” (artikel 5, lid 2).
               Volgens artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten (
                     5
                  ), moeten op het document dat wordt gebruikt, alle nodige gegevens voor de berekening van de hoogte van de restitutie worden vermeld en moeten op het tijdstip van de aanvaarding van de aangifte ten uitvoer de goederen onder douanecontrole worden geplaatst tot zij het douanegebied van de Gemeenschap verlaten.
            
         
               9.
            
            
               Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, blijkt uit deze bepalingen, dat een aangifte ten uitvoer schriftelijk moet worden gedaan, opdat met name de door de exporteur verstrekte gegevens met de ten uitvoer aangeboden goederen kunnen worden vergeleken; voorts kan de aangifte stellig vóór de aanbieding van de goederen worden overhandigd, maar niet nadat deze het douanegebied hebben verlaten
            
         
               10.
            
            
               Zoals blijkt uit het rapport van 4 mei 1990 van het Hauptzollamt te Oldenburg (bijlage bij hoofdstuk IV van het verweerschrift van de Commissie), is in de door de Commissie bestreden gevallen de uitvoerprocedure niet met de noodzakelijke zorgvuldigheid verlopen. Wat de na 30 maart 1988 aanvaarde aangiften ten uitvoer betreft, blijkt namelijk, dat de vijf litigieuze controleexemplaren pas daags na het vertrek van het schip zijn opgesteld en dat de goederen niet op hun hoeveelheid en kenmerken zijn gecontroleerd. Bovendien wordt er in het rapport eenvoudig van uitgegaan, dat de verlangde aangifte vóór de aanvang van het laden is gedaan.
               Wat de aangiften ten uitvoer van 25 januari 1988 betreft, blijkt eveneens uit het reeds aangehaalde rapport, dat, hoewel het schip Tenoch de haven van Nordenham op 2 januari 1988 heeft verlaten, het controleexemplaar pas op 25 januari 1988 werd ingeschreven en afgegeven; bovendien heeft de met de uitklaring belaste ambtenaar de uitgevoerde goederen niet geïnspecteerd en het Hauptzollamt neemt in dit geval eveneens genoegen met de veronderstelling, dat tijdig een mondelinge of telefonische aangifte is gedaan met het oog op de vervulling van de douaneformaliteiten. Ten slotte blijkt, dat voor een partij rogge en een deel van een partij tarwemeel, hoewel deze niet zijn overgeladen om te worden gewogen, toch een weegbrief is afgegeven die door een lid van het hulppersoneel van de douane was opgesteld.
            
         
               11.
            
            
               Gelet op deze onregelmatigheden en bij gebreke van betrouwbaar bewijs, dat tijdig de verlangde aangifte ten uitvoer was gedaan, lijkt de verklaring van de Duitse regering, dat de uitgevoerde produkten daadwerkelijk vóór de aanvang van het laden zijn aangegeven, in het geheel niet overtuigend; anderzijds vindt het eveneens door verzoekster naar voren gebrachte argument, dat controle niet noodzakelijk was, omdat het in casu ging om granen die in de depots van interventiebureaus waren opgeslagen, evenmin steun in de communautaire regeling.
               Het middel dat betrekking heeft op dit punt van de bestreden beschikking kan derhalve evenmin worden toegewezen.
            
         C — Datum van aanvaarding door de douanediensten van de aangifte ten uitvoer: 251803,64 DM (punt 4.1.3.5 van het syntheseverslag)
      
               12.
            
            
               De Duitse regering bestrijdt de verklaring van de Commissie, dat de administratieve praktijk van de Duitse douane om de keuze van de dag van aanvaarding van de aangifte, en daardoor van de restitutievoet, aan de ondernemers over te laten, in strijd is met het gemeenschapsrecht. De communautaire regeling preciseert namelijk niet, welke datum als datum van aanvaarding van de aangifte ten uitvoer in aanmerking dient te worden genomen.
            
         
               13.
            
            
               Laat ik dadelijk zeggen, dat, anders dan verzoekster betoogt, de relevante communautaire regeling mijns inziens de keuze van de datum van aanvaarding van de aangifte ten uitvoer niet aan de douaneautoriteiten, en nog minder aan de ondernemers overlaat.
            
         
               14.
            
            
               Overeenkomstig richtlijn 81/177 moet de aanwezigheid van de uit te voeren goederen bij een douanekantoor of op een andere door de bevoegde autoriteiten aangewezen plaats, op de voorgeschreven wijze aan deze autoriteiten worden medegedeeld (artikel 5, lid 3); deze mededeling impliceert de indiening van de aangifte bij het douanekantoor waar de goederen zijn aangeboden (artikel 5, leden 1 en 2).
               Bovendien is bepaald, dat de aangiften die aan de gestelde voorwaarden voldoen, onmiddellijk door de douane worden aanvaard, volgens de in iedere Lid-Staat vastgestelde vorm (artikel 6, lid 1).
            
         
               15.
            
            
               Uit deze bepalingen blijkt, dat de aanvaarding van de aangifte ten uitvoer moet plaatsvinden onmiddellijk nadat deze aangifte is onderzocht op vorm, inhoud en overeenstemming met de voor uitvoer bestemde goederen.
               Zoals de Commissie terecht naar voren heeft gebracht, is deze controle feitelijk onmogelijk wanneer een deel van de goederen zich nog in de silo of in een middel van vervoer over land bevindt of zelfs reeds in het schip is geladen. De controle moet namelijk onmiddellijk voor het laden worden uitgevoerd, en aangezien de aangifte ten uitvoer onverwijld na de voltooiing van de controle moet worden aanvaard, moet deze aanvaarding derhalve onmiddellijk voor het laden of kort na de aanvang daarvan plaatsvinden.
               Bijgevolg moet dit middel eveneens worden verworpen.
            
         D — Restituties voor de produktie van zetmeel en suiker: 6200360,76 DM (punten 4.2.4.1 en 4.5.1.4 van het syntheseverslag)
      
               16.
            
            
               De Duitse regering bestrijdt de verklaring van de Commissie, dat de door de Duitse instanties in deze sector gevolgde administratieve procedure fysieke controles onmogelijk maakt en in alle opzichten een schending is van verordening (EEG) nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de produktierestitutics in de sectoren granen en rijst (
                     6
                  ), en van verordening (EEG) nr. 1729/78 van de Commissie van 24 juli 1978 houdende uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de restitutie bij de produktie voor suiker die in de chemische industrie wordt gebruikt. (
                     7
                  )
               Volgens verzoekster leggen de twee voornoemde verordeningen geen fysieke controles op, maar laten zij de vaststelling van nadere voorschriften voor de controle veeleer over aan de nationale autoriteiten. Een procedure volgens welke de restituticaanvraag kan worden ingediend en de waarborg kan worden gesteld na de verwerking van het produkt, is derhalve wettig.
            
         
               17.
            
            
               Anders dan de Duitse regering betoogt, komt deze procedure mijns inziens niet met de geest en nog minder met de letter van de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht overeen.
               Zoals namelijk al uit de motivering van de twee aangehaalde verordeningen blijkt, kan de restitutie bij de produktie niet worden toegekend indien nauwkeurige gegevens ontbreken. (
                     8
                  ) Daartoe bepalen artikel 4 van verordening nr. 2169/86 en artikel 2 van verordening nr. 1729/78, dat de fabrikant die een produktierestitutie wenst te verkrijgen, bij de bevoegde autoriteiten een schriftelijke aanvraag moet indienen waarin met name de hoeveelheid en de aard van de te verwerken produkten en ook de plaats van verwerking zijn vermeld. Bovendien moeten in het kader van de controleprocedure aanvullende gegevens aan de bevoegde autoriteit worden medegedeeld, opdat deze tot de opgelegde verificaties kan overgaan (artikel 8, lid 1, van verordening nr. 2169/86 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1729/78).
            
         
               18.
            
            
               De Duitse procedure, volgens welke de aanvraag voor restitutie kan worden ingediend na de verwerking, is in de eerste plaats in kennelijke tegenspraak met de bepalingen van de hiervoor aangehaalde artikelen, en maakt voorts de eventuele fysieke controles op de goederen onmogelijk.
               Over dit laatste aspect merk ik op dat, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 2169/86 en zoals ook blijkt uit de bepalingen van verordening nr. 1729/78 inzake de controleprocedure, de bevoegde autoriteiten tot rechtstreekse controle op de goederen moeten kunnen overgaan wanneer zij dat nodig achten, ook al wordt de verificatie gewoonlijk door middel van administratieve controles verricht.
            
         
               19.
            
            
               Zoals met name blijkt uit de conclusie van repliek lijkt de Duitse regering in werkelijkheid toe te geven, dat deze procedure niet overeenstemt met de bewoordingen van de aangehaalde bepalingen; zij benadrukt echter, dat deze werkwijze overeenstemt met de geest van de communautaire regeling en tevens de doeltreffendheid van de controles waarborgt.
               Verzoekster voegt hieraan toe, dat het controlestelsel dat de Commissie beweert toe te passen, de continuïteit en de regelmaat van de produktie kan belemmeren, doordat het de verwerkende industrie ertoe brengt, steeds vaker gebruik te maken van zetmeel en suiker uit derde landen, die aan een minder strikt controlestelsel zijn onderworpen.
            
         
               20.
            
            
               Dienaangaande, en zonder in de bijzonderheden van de door verzoekster naar voren gebrachte grieven te treden, beperk ik mij tot de opmerking, dat volgens vaste rechtspraak de Lid-Staten, wanneer een verordening specifieke controlemaatregelen voorschrijft, deze dienen toe te passen zonder dat behoeft te worden onderzocht, of hun stelling dat een ander controlesysteem doeltreffender is, juist is (
                     9
                  ), en dat de Lid-Staten ter rechtvaardiging van met de communautaire regeling strijdige praktijken niet kunnen aanvoeren dat de betrokken regeling ondoeltreffend is.
               Mijns inziens moet dit middel derhalve eveneens worden verworpen.
            
         De kosten
      
               21.
            
            
               De Duitse regering heeft van het onderdeel van het beroep inzake de uitvoerrestituties in de sectoren granen en suiker afgezien naar aanleiding van beschikking 91/583/EEG van de Commissie van 31 oktober 1991 (
                     10
                  ), waarbij de betrokken bedragen ten laste van het EOGFL zijn gebracht. Zij verzoekt echter, dat de kosten die betrekking hebben op dit punt, ten laste van de Commissie worden gebracht, daar de litigieuze restituties ab initio correct zijn uitgevoerd.
               Dit standpunt, dat overigens door de Commissie wordt bestreden, kan mijns inziens niet worden aanvaard. Naar uit de motivering zowel van de bestreden beschikking als van de daarop volgende beschikking 91/583 blijkt, behoudt de Commissie zich uitdrukkelijk het recht voor, haar weigering opnieuw te onderzoeken indien de betrokken Lid-Staat overgaat tot een aanvullende controle van de betrokken uitgaven en bewijsstukken overlegt waardoor de twijfels over de gegrondheid van de opgegeven restituties kunnen worden weggenomen.
               Zo de Commissie derhalve op haar beschikking is teruggekomen, is dat kennelijk alleen gebeurd nadat andere beoordelingselementen te harer kennis waren gebracht, en niet op grond dat zij eenvoudig van mening was veranderd.
            
         
               22.
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
               
                        1)
                     
                     
                        het beroep te verwerpen;
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen;
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        te verstaan dat de Franse Republiek, interveniente, haar eigen kosten zal dragen.
                     
                  
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
      (
            1
         )	Bekendgemaakt als beschikking 90/644/EEG (PB 1990, L 350, bk 82).
      (
            2
         )	Arrest van 14 januari 1981 (zaak 819/79, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 21, r. o. 19-21).
      (
            3
         )	PB 1972, L 186, biz. 1. Genoemd lid is toegevoegd bij verordening (EEG) nr. 422/86 van de Commissie van 25 februari 1986 (PB 1986, L 48, biz. 31). Zie ook arrest van 8 januari 1992 (zaak C-197/90, Italië/Commissie, Jurispr. 1992, blz. I-1).
      (
            4
         )	PI) 1981, L S3, biz. 40.
      (
            5
         )	PI) 1987, L 351, biz. 1.
      (
            6
         )	PB 1986, L 189, bl/.. 12.
      (
            7
         )	PB 1978, L 201, biz. 26.
      (
            8
         )	Zie de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1729/78 en van verordening nr. 2169/86.
      (
            9
         )	Arrest van 14 januari 1981, Duusland/Commissic, reetis aangehaald, r. o. 10.
      (
            10
         )	PB 1991, L 314, biz. 47.