CELEX: 62020CC0614
Language: sv
Date: 2022-03-10
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat M. Campos Sánchez-Bordona föredraget den 10 mars 2022.###

Preliminär utgåva
FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
MANUEL  CAMPOS  SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget  den  10 mars 2022 (1)

Mål C‑614/20

AS  Lux  Express  Estonia

mot

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium,

(begäran om  förhandsavgörande  från  Tallinna  Halduskohus  (Förvaltningsdomstolen  i  Tallinn,  Estland))
”Begäran om förhandsavgörande – Kollektivtrafik på järnväg och väg – Förordning (EG) nr 1370/2007 – Allmän bestämmelse som föreskriver en skyldighet att tillhandahålla vissa grupper av personer kostnadsfria transporter – Artikel 2 e och artikel 3.2 – Allmän trafikplikt – Rätt till ersättning – Artikel 4.1 b i – Möjlighet för en medlemsstat att utesluta ersättning – Artikel 3.3 – Tillämpningsområde – Undantag”

1.        Enligt  estnisk  lag  är  vägtransportföretagen  skyldiga  att  kostnadsfritt  transportera  vissa  kategorier  av  passagerare  (kortfattat  uttryckt  barn  i  förskoleåldern  och  personer  med  funktionsnedsättning).

2.        Tallinna  Halduskohus  (Förvaltningsdomstolen  i  Tallinn,  Estland)  frågar,  i  korthet,  om  denna  lagstadgade  skyldighet  omfattas  av  begreppet  allmän  trafikplikt  i  den  mening  som  avses  i  förordning  (EG) nr 1370/2007(2) och,  om  så  är  fallet,  om  de  berörda  företagen  har  rätt  att  få  ersättning  för  de  uteblivna  intäkterna.
I.      Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt. Förordning nr 1370/2007

3.        Artikel 1  (”Syfte  och  tillämpningsområde”)  har  följande  lydelse:
”1.      Syftet  med  denna  förordning  är  att  fastställa  hur  de  behöriga  myndigheterna,  i  enlighet  med  gemenskapslagstiftningen,  kan  ingripa  på  området  för  kollektivtrafik  för  att  se  till  att  det  tillhandahålls  tjänster  av  allmänt  intresse  som  bland  annat  är  tätare,  säkrare,  av  bättre  kvalitet  eller  billigare  än  vad  den  fria  marknaden  skulle  kunna  erbjuda.
I  denna  förordning  fastställs  därför  på  vilka  villkor  de  behöriga  myndigheterna,  när  de  ålägger  eller  ingår  avtal  om  allmän  trafikplikt,  ger  kollektivtrafikföretagen  ersättning  för  ådragna  kostnader  och/eller  beviljar  ensamrätt  som  motprestation  för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt.
…”.

4.        Artikel 2  (”Definitioner”)  har  följande  lydelse:
”I  denna  förordning  gäller  följande  definitioner:
a)      kollektivtrafik:  persontransporttjänster  av  allmänt  ekonomiskt  intresse  som  erbjuds  allmänheten  fortlöpande  och  utan  diskriminering.
…
e)      allmän trafikplikt:  krav  som  en  behörig  myndighet  definierar  eller  fastställer  för  att  sörja  för  kollektivtrafik  av  allmänt  intresse  som  ett  kollektivtrafikföretag  inte  skulle  ha  något  eget  kommersiellt  intresse  av  att  bedriva  utan  att  få  ersättning,  eller  åtminstone  inte  i  samma  omfattning  eller  på  samma  villkor.
f)      ensamrätt:  ett  kollektivtrafikföretags  rätt  att  bedriva  viss  kollektivtrafik  på  en  sträcka,  inom  ett  nät  eller  inom  ett  visst  område  utan  att  andra  sådana  företag  har  en  sådan  rätt.
g)      ersättning  för  allmän  trafik:  varje  förmån,  särskilt  ekonomisk,  som  en  behörig  myndighet  direkt  eller  indirekt  ger  med  hjälp  av  offentliga  medel  under  den  period  den  allmänna  trafikplikten  genomförs  eller i  anslutning  till  denna  period.
…
l)      allmän bestämmelse:  åtgärd  som  utan  diskriminering  tillämpas  på  alla  kollektivtrafiktjänster  av  samma  slag  inom  ett  givet  geografiskt  område  som  en  behörig  myndighet  ansvarar  för.
…”

5.        Artikel 3  (”Avtal  om  allmän  trafik  och  allmänna  bestämmelser”)  har  följande  lydelse:
”1.      När  en  behörig  myndighet  beslutar  att  bevilja  ett  företag  som  den  själv  valt  ensamrätt  och/eller  någon  typ  av  ersättning  som  motprestation  för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt  ska  detta  ske  inom  ramen  för  ett  avtal  om  allmän  trafik.
2.      Om  den  allmänna  trafikplikten  avser  att  bestämma  högsta  taxa  för  samtliga  passagerare  eller  för  vissa  grupper  av  passagerare  kan  den  också,  genom  avvikelse  från punkt 1,  omfattas  av  allmänna  bestämmelser.  Den  behöriga  myndigheten  skall  i  enlighet  med  principerna  i  artiklarna 4  och  6  och  i  bilagan  ersätta  kollektivtrafikföretagen  för  den  ekonomiska  nettoeffekten,  positiv  eller  negativ,  på  de  kostnader  och  intäkter  som  följer  av  uppfyllandet  av  taxevillkor  vilka  fastställts  i  allmänna  bestämmelser,  på  ett  sådant  sätt  att  alltför  höga  ersättningar  undviks.  Detta  skall  gälla  oaktat  behöriga  myndigheters  rätt  att  i  avtal  om  allmän  trafik  integrera  allmän  trafikplikt  med  fastställda  högsta  taxor.
3.      Utan  att  det  påverkar  tillämpningen  av  bestämmelserna  i  artiklarna 73,  86,  87  och  88  i  fördraget  får  medlemsstaterna  från  denna  förordnings  tillämpningsområde  undanta  allmänna  bestämmelser  om  ekonomisk  ersättning  för  allmän  trafikplikt  som  fastställer  högsta  tillåtna  taxor  för  elever,  studenter  och  personer  med  nedsatt  rörlighet.  Underrättelse  om  dessa  allmänna  bestämmelser  skall  ske  i  enlighet  med  artikel 88  i  fördraget.  Varje  sådan  underrättelse  skall  innehålla  fullständiga  upplysningar  om  åtgärden  och  särskilt  uppgifter  om  beräkningsmetoden.”

6.        I  artikel 4  (”Obligatoriskt  innehåll  i  avtal  om  allmän  trafik  och i  allmänna  bestämmelser”)  föreskrivs  följande:
”1.      I  avtal  om  allmän  trafik  och  i  allmänna  bestämmelser  ska
a)      klart  och  tydligt  fastställas  den  allmänna  trafikplikt  som  definieras  i  denna  förordning  och  specificeras  i  enlighet  med  artikel 2a  som  kollektivtrafikföretaget  ska  fullgöra  och  vilka  geografiska  områden  som  avses.
b)      i  förväg  och  på  ett  objektivt  och  öppet  sätt  fastställas
i)      de  parametrar  som  skall  användas  för  att  beräkna  den  eventuella  ersättningen  och
ii)      den  eventuella  ensamrättens  art  och  omfattning  på  ett  sätt  som  förhindrar  alltför  höga  ersättningar.
…”

7.        Artikel 6  (”Ersättning  för  allmän  trafik”)  har  följande  lydelse:
”1.      …  all  ersättning  enligt  en  allmän  bestämmelse  eller  enligt  ett  avtal  om  allmän  trafik  [ska]  vara  förenlig  med  bestämmelserna  i  artikel 4.”

8.        I  bilagan  (”Regler  för  beviljande  av  ersättning  i  de  fall  som  avses  i  artikel 6.1”)  anges  följande:
”1.      Ersättning  knuten  till  en  allmän  bestämmelse  eller  till  ett  avtal  om  allmän  trafik  som  har  direkttilldelats  i  enlighet  med  artikel 5.2,  5.4,  5.5  eller  5.6  ska  beräknas  enligt  reglerna  i  denna  bilaga.
2.      Ersättningen  får  inte  överstiga  ett  belopp  som  motsvarar  den  ekonomiska  nettoeffekten  som  motsvarar  summan  av  de  verkningar,  positiva  som  negativa,  som  fullgörandet  av  den  allmänna  trafikplikten  får  för  kollektivtrafikföretagets  kostnader  och  inkomster.  Verkningarna  skall  bedömas  genom  att  man  jämför  situationen  med  uppfylld  trafikplikt  med  den  situation  som  skulle  ha  förelegat  om  trafikplikten  inte  hade  varit  uppfylld.  För  att  beräkna  den  ekonomiska  nettoeffekten  skall  den  behöriga  myndigheten  låta  sig  vägledas  av  nedanstående  uppställning:
…
3.      Fullgörande  av  den  allmänna  trafikplikten  kan  påverka  ett  trafikföretags  eventuella  transportverksamhet  utöver  den  berörda  allmänna  trafikplikten.  För  att  undvika  en  alltför  hög  ersättning  eller  en  utebliven  ersättning  skall  kvantifierbara  ekonomiska  effekter  på  trafikföretagets  berörda  nät  därför  beaktas  när  den  ekonomiska  nettoeffekten  beräknas.
…”
B.      Estnisk rätt Ühistranspordiseadus(3)

9.        I  34 §  föreskrivs  följande:
”Transportören  ska  på  en  nationell  linje  på  väg,  vattenväg  och  järnväg  utan  kostnad  transportera  barn  som  den  1 oktober under  innevarande  läsår  ännu  inte  fyllt  sju  år samt  barn  vilkas  skolplikt  har  senarelagts,  personer  upp  till  16 års ålder  med  funktionshinder,  personer  från  16 års ålder  och  uppåt  med  gravt  funktionshinder  samt  personer  med  betydande  synnedsättning  liksom  ledsagare  för  en  person  med  grav  eller  betydande  synnedsättning  och  ledarhund  eller  assistanshund  för  en  person  med  funktionshinder.  För  denna  kostnadsfria  transport  av  passagerare  inom  dessa  grupper  ska  transportören  inte  erhålla  någon  ersättning.”
II.    Bakgrund, tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

10.      Den  5 juni 2019  begärde  Eesti  Buss  OÜ  och  AS  Lux  Express  Estonia,  som  tillhandahöll  kommersiell  kollektivtrafik  på  väg,(4) hos  den  estniska  ministern  för  ekonomi  och  infrastruktur  ersättning  för  uteblivna  biljettintäkter  på  grund  av  deras  skyldighet  enligt  34 §  ÜTS.

11.      Den  10 juli 2019  avslog  ministern  för  ekonomi  och  infrastruktur  denna  begäran  med  motivering  att  trafikföretag  i  enlighet  med  34 §  ÜTS  inte  ska  erhålla  ersättning  för  kostnadsfri  transport  av  personer  som  tillhör  de  grupper  som  anges  där.

12.      Den  12 augusti 2019  väckte  Lux  Express  talan  vid  Tallinna  Halduskohus  (Förvaltningsdomstolen  i  Tallinn,  Estland).  Lux  express  yrkade  i  första  hand  skadestånd(5) och  i  andra  hand  att  Republiken  Estland  skulle  förpliktas  att  utbetala  ekonomisk  ersättning  i  lämplig  storlek  jämte  ränta  till  ett  belopp  enligt  domstolens  bedömning.

13.      Den  hänskjutande  domstolen  har  angett  följande:  
–      Artikel 34  ÜTS  innehåller  en  allmän  bestämmelse,  i  den  mening  som  avses  i  artiklarna 2  l  och  3.2  i  förordning nr 1370/2007,  genom  att  det  där  fastställs  en  högsta  tillåten  taxa  (gratis)  för  vissa  grupper  av  passagerare.  Syftet  med  den  bestämmelsen  är  att  de  passagerarna  ska  tillförsäkras  billiga  transporter.  Det  är  osannolikt  att  ett  företag  skulle  transportera  dessa  passagerare  kostnadsfritt  utan  myndigheternas  ingripande.
–      Av  artiklarna 3.2  och  3.4  i  förordning nr 1370/2007  tycks  följa  att  trafikföretaget  ska  erhålla  ersättning,  men  enligt  artikel 4.1 b  i)  i  samma  förordning  får  medlemsstaterna  genom  nationell  lag  utesluta  ersättning  till  trafikföretaget.
–      Enligt  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  får  medlemsstaterna  från  denna  förordnings  tillämpningsområde  undanta  allmänna  bestämmelser  om  ekonomisk  ersättning  för  allmän  trafikplikt  genom  vilka  det  fastställs  högsta  tillåtna  taxor  för  skolelever,  studenter  och  personer  med  nedsatt  rörlighet.

14.      Om  förordning nr 1370/2007  inte  är  tillämplig  i  förevarande  mål,  vill  den  hänskjutande  domstolen  dessutom  veta  om  beviljandet  av  en  ersättning  kan  grundas  på  en  annan  unionsrättsakt  (så  som  Europeiska  unionens  stadga  om  de  grundläggande  rättigheterna  (nedan  kallad  stadgan)),  eller  om  målet  uteslutande  ska  avgöras  på  grundval  av  nationell  rätt.

15.      Om  ersättning  ska  utgå  till  trafikföretaget,  undrar  den  hänskjutande  domstolen  avslutningsvis  vilka  kriterier  som  ska  beaktas  vid  fastställandet  av  ersättningens  storlek  för  att  ersättningen  inte  ska  stå  i  strid  med  unionens  bestämmelser  om  statligt  stöd.  

16.      Mot  bakgrund  av  detta  har  Tallinna  Halduskohus  (Förvaltningsdomstolen  i  Tallinn)  hänskjutit  följande  tolkningsfrågor  till  EU-domstolen:
”1)      Ska  det  fallet  att  alla  privata  företag,  som  inom  landet  i  kommersiellt  syfte  bedriver  persontransporter  i  linjetrafik  på  väg,  vattenväg  och  järnväg,  åläggs  samma  skyldighet  att  kostnadsfritt  transportera  passagerare  inom  en  viss  grupp  (barn  i  förskoleåldern,  personer  upp  till  16 års ålder  med  funktionshinder,  personer  från  16 års ålder  och  uppåt  med  gravt  funktionshinder  samt  personer  med  betydande  synnedsättning  liksom  ledsagare  för  en  person  med  grav  eller  betydande  synnedsättning  och  ledarhund  eller  assistanshund  för  en  person  med  funktionshinder)  behandlas  som  åläggande  av  en  allmän  trafikplikt  i  den  mening  som  avses  i  artiklarna 2 e  och  3.2  i  …  förordning  (EG) nr 1370/2007  …?
2)      Har  –  för  det  fall  att  detta  utgör  en  allmän  trafikplikt  i  den  mening  som  avses  i  förordning nr 1370/2007  –  en  medlemsstat  i  enlighet  med  artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007  rätt  att  genom  nationell  lag  utesluta  ersättning  till  transportören  för  uppfyllandet  av  en  sådan  skyldighet?
      Vilka  kriterier  är  tillämpliga  för  det  fall  att  en  medlemsstat  har  rätt  att  utesluta  ersättning  till  transportören?
3)      Är  det  enligt  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  tillåtet  att  undanta  allmänna  bestämmelser  om  fastställande  av  högsta  tillåtna  taxor  för  andra  grupper  än  de  som  anges  i  denna  bestämmelse  från  tillämpningsområdet  för  förordningen?
      Gäller  skyldigheten  att  underrätta  Europeiska  kommissionen  enligt  artikel 108  i  fördraget  om  Europeiska  unionens  funktionssätt  även  om  det  inte  i  de  allmänna  bestämmelserna  om  fastställande  av  högsta  tillåtna  taxor  stadgas  om  en  ersättning  till  transportören?
4)      Kan  beviljandet  av  en  ersättning  grundas  på  en  annan  unionsrättsakt  (så  som  Europeiska  unionens  stadga  om  de  grundläggande  rättigheterna),  om  förordning nr 1370/2007  inte  är  tillämplig  i  förevarande  fall?
5)      Vilka  kriterier  måste  vara  uppfyllda  för  att  den  ersättning  som  i  så  fall  ska  beviljas  transportören  för  att  den  ska  vara  förenlig  med  bestämmelserna  om  statligt  stöd?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen

17.      Begäran  om  förhandsavgörande  inkom  till  domstolens  kansli  den  18 november 2020.

18.      Lux  Express  Estonia,  den  estniska  regeringen  och  Europeiska  kommissionen  har  inkommit  med  skriftliga  yttranden.

19.      Det  har  inte  ansetts  nödvändigt  att  hålla  förhandling.
IV.    Bedömning

A.      Den första tolkningsfrågan

20.      I  Republiken  Estland  regleras  kollektivtrafikens  organisation  i  ÜTS.  Dess  tillämpningsområde  omfattar  persontransporter  på  väg,  vilka  kan  ha  formen  av  linjetrafik,  tillfälliga  transporter  eller  taxitransporter.  

21.      Linjetrafik,  vilket  innefattar  kollektiva  transportmedel  på  väg,  tillhandahålls  antingen  inom  ramen  för  avtal  om  allmän  trafik  eller  i  form  av  kommersiella  tjänster.(6)

22.      Den  taxa  som  ska  tillämpas  vid  kommersiell  linjetrafik  fastställs  av  trafikföretaget.  För  linjetrafik  som  tillhandahålls  inom  ramen  för  ett  avtal  om  allmän  trafik,  fastställs  den  högsta  tillåtna  taxan  per kilometer  eller  det  högsta  tillåtna  priset  för  biljetten  av  den  behöriga  myndigheten.  

23.      Enligt  34 §  ÜTS  ska  ett  trafikföretag  som  tillhandahåller  transporter  på  en  nationell  linje  utan  kostnad  transportera  vissa  grupper  av  passagerare,  som  barn  i  förskoleålder  och  funktionshindrade  personer,  på  ovan  angivna  villkor.(7) För  denna  kostnadsfria  transport  av  passagerare  inom  dessa  grupper  erhåller  trafikföretaget  inte  någon  ersättning.

24.      Genom  sin  första  tolkningsfråga  vill  den  hänskjutande  domstolen  få  klarlagt  om  den  skyldighet  att  tillhandahålla  kostnadsfria  transporter  som  föreskrivs  i  estnisk  lag,  omfattas  av  begreppet  allmän  trafikplikt  i  den  mening  som  avses  i  förordning nr 1370/2007.

25.      I  förordning nr 1370/2007  avses  med  ”allmän  trafikplikt:  krav  som  en  behörig  myndighet  definierar  eller  fastställer  för  att  sörja  för  kollektivtrafik  av  allmänt  intresse  som  ett  kollektivtrafikföretag  inte  skulle  ha  något  eget  kommersiellt  intresse  av  att  bedriva  utan  att  få  ersättning,  eller  åtminstone  inte  i  samma  omfattning  eller  på  samma  villkor”.(8)

26.      Ett  sätt  på  vilket  de  myndigheter  som  är  behöriga  på  området  för  kollektivtrafik,  vilket  i  förordning nr 1370/2207  betecknas  som  en  tjänst  av  allmänt  intresse  (artikel 2  a),  kan  ingripa  är  att  ålägga  trafikföretag  allmän  trafikplikt.  Syftet  med  detta  är  att  ”…  se  till  att  det  tillhandahålls  tjänster  av  allmänt  intresse  som  bland  annat  är  tätare,  säkrare,  av  bättre  kvalitet  eller  billigare  än  vad  den  fria  marknaden  skulle  kunna  erbjuda”.(9)

27.      För  att  ålägga  allmän  trafikplikt  är  det  enligt  förordning nr 1370/2007  möjligt  att  använda  sig  av  två  typer  av  rättsliga  instrument:  avtal  om  allmän  trafik  och  allmänna  bestämmelser.(10)

28.      Ett  exempel  på  allmän  trafikplikt  som  anges  i  förordning nr 1370/2007  är  den  som  just  ”avser  att  fastställa  högsta  taxa  för  …  vissa  grupper  av  passagerare”  genom  allmänna  bestämmelser  (artikel 3.2  i  förordning nr 1370/2007).

29.      Den  estniska  regeringen  medger  att  34 §  ÜTS(11) ålägger  kommersiella  trafikföretag  den  aktuella  skyldigheten,  i  syfte  att  ”göra  det  möjligt  för  familjer  med  små  barn  och  personer  med  funktionshinder  att  använda  sig  av  kollektivtrafik  genom  att  göra  den  mer  överkomlig  och  tillgänglig  för  dem”.(12)

30.      Dessa  påpekanden  från  den  estniska  regeringens  sida  visar  utan  omsvep  att  införandet  av  en  ”nolltaxa”  för  vissa  samhällsgrupper  på  kommersiella  busslinjer  uppfyller  ett  mål av  allmänt  intresse  som  bygger  på  sociala  kriterier.

31.      Ett  trafikföretag  som  bara  eftersträvar  att  verksamheten  ska  gå  med  vinst,  tillgodoser  inte  detta  sociala  intresse  kostnadsfritt.  Att  tillhandahålla  en  tjänst  utan  motprestation  strider  mot  marknadslogiken  och  det  är  därför  som  skyldigheten  att  tillhandahålla  kostnadsfria  transporter  enligt  lagen  blir  till  ett  åläggande  av  allmän  trafikplikt  som  måste  uppfyllas  (enligt  en  ”allmän  bestämmelse”  i  det  här  fallet).

32.      34 §  ÜTS  återspeglar  således  en  verklig  allmän  trafikplikt,  som  kan  åläggas  trafikföretag  som  tillhandahåller  transporter  på  en  nationell  linje,  och  den  innebär  att  vissa  grupper  av  passagerare  ska  transporteras  kostnadsfritt.(13)

33.      Eftersom  ÜTS  drar  taxebegränsningen  till  dess  yttersta  spets  (”nolltaxa”),  blir  följden  av  den  att  trafikföretagen,  genom  en  allmän  bestämmelse,  åläggs  en  verklig  trafikplikt  som  syftar  till  att  gynna  ”vissa  grupper  av  passagerare”.

34.      En  annan  sak  är  om  den  skyldigheten  enligt  förordning nr 1370/2007  ska  vara  förenad  med  en  ersättning(14) till  trafikföretaget,  vilket  den  andra  tolkningsfrågan  handlar  om.
B.      Den andra tolkningsfrågan

35.      Den  hänskjutande  domstolen  anser  med  rätta  att  om  ÜTS  föreskriver  en  allmän  trafikplikt  i  den  mening  som  avses  i  förordning nr 1370/2007,  ska  det  trafikföretag  som  fullgör  denna  trafikplikt  i  princip  erhålla  ersättning  för  den,  i  enlighet  med  artiklarna 3.2  och  4  i  den  förordningen.

36.      Den  hyser  emellertid  tvivel  om  huruvida  en  medlemsstat  i  enlighet  med  artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007  har  rätt  att  genom  nationell  lag  utesluta  ersättning  till  trafikföretaget  och  om  så  är  fallet,  på  vilka  villkor.

37.      Vid  bedömningen  av  denna  tolkningsfråga  ska  jag  för  det  första  behandla  de  aspekter  som  rör  ersättningen  och  för  det  andra  frågan  huruvida  det  går  att  utesluta  den  enligt  artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007.
1.      Motprestation för allmän trafikplikt

38.      I  förordning nr 1370/2007  föreskrivs  en  motprestation(15) för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt  när  den  är  betungande  för  de  berörda  företagen.  Ett  trafikföretag  som  åläggs  en  sådan  trafikplikt  har  rätt  att  antingen  erhålla  en  ersättning(16) eller  beviljas  en  ensamrätt.(17)

39.      Begreppet  ”ersättning  för  allmän  trafik”  knyter  en  förmån,  särskilt  ekonomisk,  till  fullgörandet  av  en  allmän  trafikplikt  som  innebär  att  tjänster  tillhandahålls  som  saknar  kommersiellt  intresse.

40.      Föregångarna  till  förordning nr 1370/2007  har  samma  inriktning,  vilken  skulle  kunna  betecknas  som  ”ersättningsbaserad”:  
–      Enligt  artikel 6  i  rådets  beslut 65/271/EEG(18) skulle  en  ersättning  betalas  ut  för  de  ekonomiska  bördor  som  är  en  följd  av  att  en  medlemsstat  tillämpar  transportpriser  och  transportvillkor  inom  persontransporter  till  förmån  för  en  eller  flera  särskilda  befolkningsgrupper.
–      Samma  sak  föreskrevs  i  artiklarna 1.4  och  9  i  förordning  (EEG) nr 1191/69.(19) Enligt  artikel 4.1  skulle  ”[t]ransportföretag,  som  drabbas  av  kostnader  med  anledning  av  att  i punkt 2  nämnda  skyldigheter  bibehålls  eller  med  anledning  av  att  sådana  taxor  och  villkor  som  avses  i punkt 3  gäller  [vilka  åläggs  av  en  medlemsstat  till  förmån  för  en  eller  flera  särskilda  befolkningsgrupper],  …  kompenseras  härför  genom  ersättning  i  enlighet  med  gemensamma,  i  denna  förordning  fastställda  rutiner”.(20)
–      Enligt  förordning nr 1191/69  skulle  taxebestämmelserna  uppfylla  två  villkor  för  att  trafikföretaget  skulle  erhålla  ersättning  för  dessa.  De  skulle  dels  innebära  att  ”särskilda”  taxeåtgärder  infördes  som  avsåg  vissa  grupper  av  passagerare,  dels  vara  oförenliga  med  företagets  affärsintresse.(21)

41.      Principen  om  ersättning  för  de  ekonomiska  bördor  som  den  allmänna  trafikplikten  medför  tar  sig  nu  uttryck  i  olika  bestämmelser  i  förordning nr 1370/2007:
–      I  artikel 3.2  uttrycks  den  i  tvingande  ordalag:  ”Den  behöriga  myndigheten  ska  …  ersätta”  kollektivtrafikföretagen  för  den  trafikplikt  som  den  offentliga  myndigheten  ensidigt  ålägger  dem.
–      I  artikel 1.1  andra  stycket  nämns  också  uttryckligen  de  ”villkor  [på  vilka]  de  behöriga  myndigheterna,  när  de  ålägger  …  allmän  trafikplikt,  ger  kollektivtrafikföretagen  ersättning  för  ådragna  kostnader  …”.
–      I  bilagan  som  innehåller  regler  för  beviljande  av  ersättning  beaktas,  i punkt 3,  kvantifierbara  ekonomiska  effekter  på  trafikföretagets  berörda  nät  ”för  att  undvika  en  …  utebliven  ersättning”.
–      I punkt 2  i  den  nya  artikel 2a(22) nämns  ”[s]pecifikationerna  för  den  allmänna  trafikplikten  och  den  dithörande  ersättningen  för  den  ekonomiska  nettoeffekten  av  den  allmänna  trafikplikten”.

42.      På  så  sätt  blir  den  allmänna  trafikplikten,  när  den  medför  en  ekonomisk  börda,  inte  ekonomiskt  betungande  för  de  trafikföretag  som  ska  fullgöra  den.  Antingen  får  de  ersättning  för  kostnaderna  för  denna  trafikplikt  eller  så  beviljas  de  ensamrätt.

43.      Förordning nr 1370/2007  föreskriver  således  inte  att  det  enbart  är  trafikföretagen  som  ska  bära  kostnaden  för  den  allmänna  trafikplikten  till  förmån  för  vissa  grupper  av  passagerare  (om  så  vore  fallet  skulle,  så  som  den hänskjutande domstolen  påpekade,  sannolikt  ingen  gå  med  på  att  tillhandahålla  tjänsten,  eftersom  den  saknar  kommersiellt  intresse  i  sig).

44.      Sammanfattningsvis  ska  en  sådan  trafikplikt,  som  kan  ta  sig  uttryck  i  ett  avtal  om  allmän  trafik  eller  i  en  allmän  bestämmelse,  vilket  här  är  fallet,  medföra  en  lämplig  ekonomisk  ersättning  eller  beviljande  av  en  ensamrätt.

45.      Det  är  viktigt  att  klargöra  att  de  allmänna  bestämmelserna  om  prissättning  som  de  här  aktuella  inte  är  av  samma  beskaffenhet  som  bestämmelserna  om  passagerares  säkerhet,  miljöskydd,  arbetarskydd  eller  transporttjänsternas  kvalitet.(23) Uppfyllandet  av  de  sistnämnda  bestämmelserna,  vilka  till  skillnad  från  bestämmelserna  om  prissättning  utgör  det  regelverk  inom  ramen  för  vilket  verksamheten  bedrivs,  ger  inte  rätt  till  ersättning.
2.      Är det möjligt att utesluta motprestationen?

46.      I  artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007  nämns  ”de  parametrar  som  ska  användas  för  att  beräkna  den  eventuella  ersättningen”.  (24)

47.      Detta  led,  vars  tolkning  den  hänskjutande  domstolen  efterfrågar,  ska  inte  tolkas  så,  att  det  ger  medlemsstaterna  rätt  att  besluta  huruvida  ersättning  ska  beviljas  eller  inte.  Det  återspeglar  snarare  möjligheten  att  ”en  behörig  myndighet  beslutar  att  bevilja  ett  företag  som  den  själv  valt  ensamrätt”  enligt  artikel 3.1  i  förordning nr 1370/2007,  som  ett  alternativ  till  ekonomisk  ersättning,  när  ett  avtal  om  allmän  trafik  ingås.

48.      Medan  en  ”motprestation  för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt”  enligt  artikel 3.1  ska  ske  inom  ramen  för  ett  avtal  om  allmän  trafik,(25) gäller  den  skyldigheten  inte  när  högsta  tillåtna  taxor  fastställs  i  ”allmänna  bestämmelser”  (artikel 3.2  i  förordning nr 1370/2007).

49.      I  det  sistnämnda  fallet  (vilket  är  det  som  är  aktuellt  här),  har  jag  tidigare  erinrat  om  att  enligt  artikel 3.2  i  förordning nr 1370/2007  ska  ”den  behöriga  myndigheten  …  ersätta  kollektivtrafikföretagen  för  den  ekonomiska  nettoeffekten,  positiv  eller  negativ,  på  de  kostnader  och  intäkter  som  följer  av  uppfyllandet  av  taxevillkor  vilka  fastställts  i  allmänna  bestämmelser,  på  ett  sådant  sätt  att  alltför  höga  ersättningar  undviks”.

50.      Det  skulle  kunna  invändas  att  eftersom  den  allmänna  trafikplikten  påverkar  alla  trafikföretag  på  samma  sätt,  saknas  det skäl att  bevilja  ersättning  för  den,  eftersom  den  inte  medför  några  konkurrensnackdelar  för  vissa  trafikföretag  i  förhållande  till  andra.

51.      Jag  anser  emellertid  inte  att  förordning nr 1370/2007  ger  stöd  för  en  sådan  ståndpunkt.

52.      Domstolen  har  slagit  fast  att  enligt  förordning nr 1191/69,  vilken  föregick  den  nuvarande  förordningen,  fick  ”medlemsstaterna  …  ålägga  ett  statligt  företag,  vilket  ansvarar  för  kollektivtrafiken  i  en  kommun,  att  tillhandahålla  offentliga  tjänster,  och  [föreskriva  att]  ersättning  för  skada  till  följd  av  sådana  skyldigheter  ska  utgå  i  enlighet  med  bestämmelserna  i  nämnda  förordning”.(26)

53.      Förordning nr 1370/2007  tillhandahåller  en  motsvarande  grund  för  att  vidhålla  denna  ståndpunkt.  Att  trafikföretaget  i  det  mål som  avgjordes  genom  domen  Antrop  var  statligt  och  att  det  i  förevarande  mål rör  sig  om  ett  privat  företag,  utgör  inget  hinder.(27) Tvärtom  är  det  motiverat  att  införa  ersättningar  när  privata  affärsdrivande  företag  åläggs  en  betungande  allmän  trafikplikt  och  därigenom  berövas  en  del  av  de  intäkter  som  deras  verksamhet  bygger  på,(28) för  att  motverka  de  negativa  effekter  som  kan  påverka  deras  konkurrenskraft  på  marknaden.

54.      I  förordning nr 1370/2007  föreskrivs  visserligen  att  ersättningen  inte  ska  vara  alltför  hög,  eftersom  den  i  så  fall  utgör  statligt  stöd,  vilket  jag  ska  återkomma  till  nedan.  Därför  föreskrivs  i  förordningen  en  rad  återhållande  mekanismer,(29) men  den  medger  inte  att  allmän  trafikplikt  åläggs  utan  någon  ersättning  alls  som  i  förevarande  fall.

55.      Domstolen  har  uppmärksammat  ersättningarnas  storlek  och  huruvida  de  är  förenliga  med  reglerna  om  statligt  stöd.(30) Såvitt  jag  inte  misstar  mig,  har  den  inte  uttalat  sig  om  nationella  bestämmelser  som  på  området  för  passagerartransporter  utan  vidare  utesluter  ersättning  för  allmän  trafikplikt,  som  den  som  är  aktuell  i  förevarande  mål.

56.      I  domen  Altmark(31) gjorde  domstolen  en  prövning  av  lagenligheten  av  ett  offentligt  stöd  som  syftade  till  att  möjliggöra  linjetrafik.  När  den  prövade  huruvida  detta  stöd  omfattades  av  artikel 107  FEUF,  fick  den  ta  ställning  till  huruvida  det  skulle  ”anses  utgöra  ersättning  som  motsvarar  ett  vederlag  för  tjänster  som  det  mottagande  företaget  har  tillhandahållit  för  att  fullgöra  allmän  trafikplikt”.(32)

57.      I  domen  Altmark  förutsatte  domstolen  således  att  det  företag  som  skulle  fullgöra  en  allmän  trafikplikt  som  var  tydligt  definierad,  hade  rätt  till  ett  vederlag  (ersättning)  och  att  detta  inte  fick  överstiga  vad  som  var  nödvändigt  för  att  täcka  alla  eller  delar  av  de  kostnader  som  hade  uppkommit  i  samband  med  skyldigheterna  att  tillhandahålla  allmännyttiga  tjänster.(33)

58.      I  domen  Altmark  bekräftade  domstolen  således  den  allmänna  principen  (att  trafikföretaget  ska  beviljas  ersättning  för  en  allmän  trafikplikt  som  är  betungande  för  det),  samtidigt  som  den  angav  villkoren  ”[f]ör  att  det  i  ett  konkret  fall  skall  kunna  anses  att  en  sådan  ersättning  inte  utgör  statligt  stöd”.(34)

59.      Särdraget  i  förevarande  mål är  som  nämnts  att  den  nationella  lagen  utesluter  ersättning.  Det  är  i  detta  sammanhang  omtvistat  huruvida  förordning nr 1370/2007  ger  stöd  för  att  den  som  tillhandahåller  tjänsten  får  kräva  ersättning  från  myndigheterna  i  medlemsstaten.

60.      Jag  anser  att  rätten  att  ta  betalt  för  tjänster  som  tillhandahålls  användare  utgör  en  oskiljaktig  del  av  en  affärsverksamhet  på  området  kollektivtrafik  på  väg,  när  transportföretaget  inte  har  några  andra  intäkter  än  biljettintäkterna.(35) Betalningen  för  dessa  tjänster  ska  antingen  erläggas  av  användarna  eller  av  de  myndigheter  som  ålägger  trafikföretagen  att  transportera  användarna  kostnadsfritt.

61.      Den  ålagda  begränsningen  påverkar  inte heller  ”rena  affärsintressen  eller  affärsmöjligheter,  vars  osäkerhet  är  en  del  av  den  ekonomiska  verksamhetens  själva  natur,  utan  omfattar  endast  rättigheter  som  kan  räknas  som  förmögenhetsvärden,  eftersom  de  enligt  rättsordningen  ger  en  etablerad  rättslig  ställning  på  ett  sådant  sätt  att  rättighetsinnehavaren  självständigt  kan  utöva  dessa  rättigheter  för  egen  vinning”.(36)

62.      Följaktligen  medger  artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007  inte  att  en  lämplig  ersättning  utesluts  i  ett  fall  som  det  här  aktuella.
C.      Den tredje tolkningsfrågan

63.      Med  sin  tredje  fråga  vill  den  hänskjutande  domstolen  få  svar  på  om  det  enligt  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  är  tillåtet  att  även  undanta  allmänna  bestämmelser  om  fastställande  av  högsta  tillåtna  taxor  för  andra  grupper  av  passagerare  än  de  som  anges  där  från  förordningens  tillämpningsområde.(37)

64.      Enligt  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  får  medlemsstaterna  från  denna  förordnings  tillämpningsområde  undanta  ”allmänna  bestämmelser  om  ekonomisk  ersättning  för  allmän  trafikplikt  genom  vilka  det  fastställs  högsta  tillåtna  taxor  för  skolelever,  studenter  och  personer  med  nedsatt  rörlighet”.

65.      Ett  villkor  för  detta  är  att  medlemsstaten  underrättar  kommissionen  om  dessa  allmänna  bestämmelser  och  lämnar  ”fullständiga  upplysningar  om  åtgärden  och  särskilt  uppgifter  om  beräkningsmetoden”.

66.      I  det  föregående  regelverket,  i  förordning nr 1191/69,(38) föreskrevs  också  en  liknande  möjlighet  avseende  företag  vilkas  verksamhet  uteslutande  var  begränsad  till  stads-,  förorts-  eller  regional  trafik.

67.      Liksom  varit  fallet  i  andra  mål som  domstolen  tidigare  har  prövat,(39) är  villkoren  i  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  inte  heller  här  uppfyllda,  om  man  ser  till  de  upplysningar  som  finns  i  beslutet  att  begära  förhandsavgörande  och  parternas  yttranden.  

68.      I  dessa  upplysningar  och  yttranden  finns  det  inget  som  tyder  på  att  Republiken  Estland  skulle  ha  uttryckt  en  vilja  att  undanta  dess  allmänna  bestämmelser  (om  högsta  tillåtna  taxor  för  vissa  grupper  av  personer)  från  tillämpningsområdet  för  förordning nr 1370/2007  och  inte  heller  att  den  skulle  ha  underrättat  kommissionen  om  detta.

69.      Mot  bakgrund  av  detta  är  den  tredje  tolkningsfrågan  snarast  hypotetisk  (och  den  kan  följaktligen  inte  tas  upp  till  sakprövning),  eftersom  den  faktiska  omständighet  som  utgör  förutsättning  för  en  tillämpning  av  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  inte  föreligger  i  förevarande  mål.

70.      Under  alla  förhållanden  ger  möjligheten  att  undanta  dessa  allmänna  bestämmelser  från  tillämpningsområdet  för  förordning nr 1370/2007,  inte  medlemsstaterna  rätt  att  bortse  från  de  krav  som  följer  av  andra  unionsrättsliga  bestämmelser  och  principer.  Jag  anser  inte  att  det  är  nödvändigt  att  fördjupa  sig  mer  på  denna  punkt,  eftersom  Republiken  Estland  som  nämnts  inte  har  använt  sig  av  denna  möjlighet.
D.      Den fjärde tolkningsfrågan

71.      Den  fjärde  tolkningsfrågan  ställs  ”om  förordning nr 1370/2007  inte  är  tillämplig  i  förevarande  fall”.  Om  så  är  fallet  vill  den  hänskjutande  domstolen  veta  om  beviljandet  av  en  ersättning  kan  grundas  på  en  annan  unionsrättsakt,  så  som  stadgan.  

72.      Det  är  inte  nödvändigt  att  besvara  denna  fråga,  eftersom  förordning nr 1370/2007  är  tillämplig  i  målet.  Den  innehåller  det  regelverk  som  ska  tillämpas  på  ersättningar  som  är  förknippade  med  allmän  trafikplikt  som  åläggs  genom  allmänna  bestämmelser.

73.      Det  är  således  inte  nödvändigt  att  använda  sig  av  stadgan  som  rättslig  grund  för  de  ersättningar  som  förevarande  mål handlar  om.

74.      Stadgan  skulle  däremot  kunna  användas  som  ett  instrument  för  tolkning,  mot  bakgrund  av  att  34 §  ÜTS  medför  en  begränsning  av  trafikföretagens  grundläggande  rättigheter,  vilket  den  estniska  regeringen  har  medgett.  Den  estniska  regeringen  har  upprepade  gånger(40) påpekat  att  den  artikeln  inte  begränsar  näringsfriheten(41) eller  äganderätten  i  alltför  hög  grad,  vilket  innebär  att  den  medger  att  det  finns  en  sådan  begränsning.  

75.      Grundläggande  rättigheter  får  begränsas  om  villkoren  i  artikel 52.1  i  stadgan  är  uppfyllda.(42) För  de  områden  på  vilka  unionen  utövar  sina  befogenheter,  såsom  kollektivtrafik  på  väg,  fastställer  unionslagstiftaren  en  balans  mellan  erkännandet  av  den  grundläggande  rättigheten  och  de  begränsningar  som  är  tillåtna  (vilka  bygger  på  berättigade  mål av  allmänt  samhällsintresse)  enligt  den  artikeln  i  stadgan.(43)

76.      Vad  beträffar  ersättningar  för  allmän  trafikplikt  inom  området  kollektivtrafik  på  väg,  uppnås  denna  balans  genom  bestämmelserna  i  förordning nr 1370/2007.
E.      Den femte tolkningsfrågan

77.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  veta  ”[v]ilka  kriterier  [som]  måste  vara  uppfyllda  för  att  den  ersättning  som  i  så  fall  ska  beviljas  transportören  ska  vara  förenlig  med  bestämmelserna  om  statligt  stöd”.

78.      Om  frågan  formuleras  på  det  sättet  liknar  den  mer  en  rådfrågning  än  en  verklig  tolkningsfråga  som  avser  en  tolkning  av  särskilda  unionsrättsliga  bestämmelser  som  har  betydelse  för  tvisten.

79.      Svaret  måste  oundvikligen  hamna  på  samma  abstraktionsnivå  och  begränsa  sig  till  att  erinra  om  följande:
–      Enligt  artikel 93  FEUF,  som  ingår  i  avdelning  VI  (”Transporter”),  ”är  [s]töd  …  förenligt  med  fördragen,  om  det  …  innebär  ersättning  för  allmän  trafikplikt”.
–      I  artikel 3.2  i  förordning nr 1370/2007  föreskrivs  att  den  behöriga  myndigheten  ska  ”ersätta  kollektivtrafikföretagen  för  den  ekonomiska  nettoeffekten,  positiv  eller  negativ,  på  de  kostnader  och  intäkter  som  följer  av  uppfyllandet  av  taxevillkor  vilka  fastställts  i  allmänna  bestämmelser,  på  ett  sådant  sätt  att  alltför  höga  ersättningar  undviks”.
–      Dessa  ersättningar  måste  iaktta  bestämmelserna  i  artiklarna 4  och  6  i  förordning nr 1370/2007  samt  i  bilagan  till  den  förordningen.  Bilagan  innehåller  regler  om  ersättning  i  de  fall  som  anges  i  artikel 6.1  (allmän  trafikplikt  enligt  allmänna  bestämmelser)  och  den  får  inte  vara  alltför  hög.(44)
–      I  den  mån  ersättningarna  för  att  uppfylla  taxevillkor  enligt  allmänna  bestämmelser  betalas  i  enlighet  med  förordning nr 1370/2007,  är  de  förenliga  med  den  inre  marknaden  och  ska  undantas  från  skyldigheten  att  anmäla  detta  i  förväg  till  kommissionen.(45)
–      Det  är  bara  om  ersättningen  är  alltför  hög,  i  förhållande  till  de  beräkningsgrunder  som  anges  i  de  ovannämnda  bestämmelserna,  som  den  kan  anses  utgöra  ett  statligt  stöd  som  medlemsstaten  ska  anmäla  till  kommissionen,  i  enlighet  med  artikel 108  FEUF.(46)
–      I  sista  hand  ska  de  kriterier  beaktas  som  domstolen  slog  fast  i  domen  Altmark,(47) för  att  avgöra  när  det  föreligger  ett  statligt  stöd,  enligt  artikel 107  FEUF.  Härmed  avses  sådant  stöd  som  ger  en  fördel  och  det  behöver  inte  utgöra  en  ersättning  i  egentlig  mening.  Med  ”statligt  stöd”  enligt  artikel 107  FEUF  avses  inte  sådant  stöd  som  bara  utgör  ersättning  för  fullgörandet  av  skyldigheter  avseende  allmännyttiga  tjänster.(48)

80.      Uppgiften  att  tillämpa  dessa  kriterier  på  förevarande  mål sträcker  sig  längre  än  den  uppgift  att  tolka  unionsrätten,  som  artikel 267  FEUF  anförtror  domstolen.  Det  ankommer  således  på  den  hänskjutande  domstolen  att  pröva  huruvida  ersättningens  storlek  ska  motsvara  trafikföretagets  eventuella  uteblivna  intäkter,  beräknade  på  grundval  av  grundpriset  för  biljetter  eller  andra  parametrar  som  den  finner  lämpliga.  De  bestämmelser  i  bilagan  till  förordning nr 1307/2007  som  den  hänskjutande  domstolen  hänvisar  till  i  slutet  av  beslutet  att  begära  förhandsavgörande,  innehåller  anvisningar  för  hur  det  ska  göras.
V.      Förslag till avgörande

81.      Mot  bakgrund  av  vad  som  ovan  anförts  föreslår  jag  att  domstolen  ska  besvara  de  tolkningsfrågor  som  Tallinna  Halduskohus  (Förvaltningsdomstolen  i  Tallinn,  Estland)  har  ställt  på  följande  sätt:
”1)      Artiklarna 2 e  och  3.2  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EG) nr 1370/2007  av  den  23 oktober 2007  om  kollektivtrafik  på  järnväg  och  väg  och  om  upphävande  av  rådets  förordning  (EEG) nr 1191/69  och  (EEG) nr 1107/70  ska  tolkas  så,  att  den  allmänna  bestämmelse  som  ålägger  alla  företag  som  bedriver  persontransporter  i  linjetrafik  på  väg  att  transportera  vissa  grupper  av  passagerare  kostnadsfritt  utgör  en  allmän  trafikplikt.
2)      Artikel 4.1 b  i)  i  förordning nr 1370/2007  medger  inte  att  en  medlemsstat  genom  nationell  rätt  utesluter  ersättning  till  transportören  för  ett  sådant  fullgörande  av  allmän  trafikplikt.
3)      Enligt  artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  får  en  medlemsstat  undanta  allmänna  bestämmelser  om  ekonomisk  ersättning  för  allmän  trafikplikt  som  innebär  att  högsta  tillåtna  taxor  fastställs  för  vissa  grupper  av  passagerare  från  tillämpningsområdet  för  den  förordningen,  om  den  anmäler  dessa  till  kommissionen  och  lämnar  fullständiga  upplysningar  om  åtgärden.
4)      Ersättningar  för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt  måste  iaktta  bestämmelserna  i  artiklarna 4  och  6  i  förordning nr 1370/2007  samt  i  bilagan  till  den  förordningen.  I  den  mån  ersättningarna  för  att  uppfylla  taxevillkor  enligt  allmänna  bestämmelser  betalas  i  enlighet  med  förordning nr 1370/2007,  ska  de  inte  anses  utgöra  statligt  stöd.  De  är  då  förenliga  med  den  inre  marknaden  och  ska  undantas  från  skyldigheten  att  anmäla  dem  i  förväg  till  kommissionen.”

1      Originalspråk:  spanska.

2      Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EG) nr 1370/2007  av  den  23 oktober 2007  om  kollektivtrafik  på  järnväg  och  väg  och  om  upphävande  av  rådets  förordning  (EEG) nr 1191/69  och  (EEG) nr 1107/70  (EUT L 315,  2007, s. 1).

3      Lagen  om  kollektivtrafik  (RT  I,  23.03.2015,  2),  i  den  lydelse  som  är  tillämplig  i  det  nationella  målet  (RT  I,  30.06.2020,  24).  Nedan  kallad  ÜTS.

4      Vart  och  ett  av  dessa  företag  innehade  sedan augusti 2013  respektive mars 2015,  licens  för  persontrafik.  Med  stöd  av  dessa  tillhandahöll  de  kommersiell  linjetrafik  med  buss  inom  landet.  Efter  att  de  fusionerats  den  29 juli 2019,  fortsatte  Lux  Express  Estonia  att  bedriva  verksamheten.

5      Sedan  den  första  begäran  framställdes  hos  ministern,  har  ersättningsyrkandet  ändrats  med  avseende  på  dess  tidsmässiga  omfattning.  Det  omfattar  nu  perioden  mellan  den  1 januari 2016  och  den  31 januari 2020.

6      Enligt  den  estniska  regeringen  (punkterna  7–9  i  dess  skriftliga  yttrande)  bär  de  privata  företagen  själva  affärsrisken  när  de  tillhandahåller  linjetrafik  fritt  och  de  avgör  själva  vilka  linjer  de  ska  trafikera  och  ansöker  om  licens  för  att  få  göra  det.  Om  någon  linje  inte  är  ekonomiskt  attraktiv  för  de  kommersiella  trafikföretagen  men  är  av  intresse  för  användarna,  fastställer  den  behöriga  myndigheten  en  allmän  trafikplikt  genom  att  ingå  ett  avtal  om  allmän  trafik.  Dessa  avtal  tilldelas  normalt  genom  ett  upphandlingsförfarande  där  villkoren  för  tillhandahållandet  av  trafiken  och  aktuellt  stöd  anges.  

7      Punkt 9 i  detta  förslag  till  avgörande.

8      Artikel 2  e  i  förordning nr 1370/2007. Skäl 5  har  en  liknande  lydelse:  ”Många  landbaserade  persontransporttjänster  av  allmänt  ekonomiskt  intresse  kan  i  dag  inte  tillhandahållas  kommersiellt.  Medlemsstaternas  behöriga  myndigheter  bör  kunna  ingripa  för  att  se  till  att  dessa  tjänster  tillhandahålls.  För  att  säkerställa  tillhandahållandet  av  kollektivtrafik  kan  myndigheterna  bland  annat  bevilja  kollektivtrafikföretagen  ensamrätt,  bevilja  dem  ekonomisk  ersättning  och  fastställa  allmänna  bestämmelser  för  bedrivande  av  kollektivtrafik  som  är  tillämpliga  på  samtliga  företag.”

9      Artikel 1.1  i  förordning nr 1370/2007.

10      Dessa  begrepp  definieras  i artikel 2  i  respektive  2  l  i  förordning nr 1370/2007.  Ett  avtal  om  allmän  trafik  bekräftar  att  ”en  behörig  myndighet  och  ett  kollektivtrafikföretag  har  enats”.  En  allmän  bestämmelse  innebär  en  ”åtgärd  som  utan  diskriminering  tillämpas  på  alla  kollektivtrafiktjänster  av  samma  slag  inom  ett  givet  geografiskt  område”.  

11      Det  råder  knappast  något  tvivel  om  att  den  estniska  lagstiftaren  ska  anses  vara  behörig  myndighet,  i  den  mening  som  avses  i artikel 2  b  i  förordning nr 1370/2007.

12      Den  estniska  regeringens  skriftliga  yttrande, punkt 11.  Enligt  den  estniska  regeringen  ”återspeglar  [ÜTS]  den  estniska  författningen”  och  ”den  särskilda  omsorg  som  samhället  ägnar  familjer  med  små  barn  och  personer  med  funktionshinder,  vilket  innebär  att  begränsningarna  av  de  grundläggande  rättigheterna  för  detta  ändamål  ska  anses  vara  berättigade.  Lagstiftaren  har  ett  omfattande  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  när  det  gäller  att  begränsa  grundläggande  rättigheter  av  socialpolitiska  skäl.”  Medgivandet  av  att  det  sker  en  begränsning  av  sådana  rättigheter  upprepas  på  flera  ställen:  inte  bara  i punkt 11  (två  gånger),  utan  även  i punkterna 12,  22,  49  och  50  i  dess  skriftliga  yttrande.

13      I  sin  dom  av  den  14 oktober 2021,  Viesgo  Infraestructuras  Energéticas  (C‑683/19,  EU:C:2021:847),  slog  domstolen  fast  att  en  liknande  skyldighet  var  att  betrakta  som  allmän  trafikplikt  (i  den  mening  som  avses  i artikel 3.2  i  Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2009/72/EG  av  den  13 juli 2009  om  gemensamma  regler  för  den  inre  marknaden  för  el  och  om  upphävande  av direktiv 2003/54/EG  (EUT L 211,  2009,s.  55)),  nämligen  försäljningsbolagens  skyldighet  att  leverera  el  till  vissa  utsatta  konsumenter  till  reducerat  pris.  

14      I  domen  av  den  14 oktober 2021,  Viesgo  Infraestructuras  Energéticas  (C‑683/19,  EU:C:2021:847),  fann  domstolen  att direktiv 2009/72  inte  utgjorde  hinder  för  ”ett  system  för  att  finansiera  en  skyldighet  att  tillhandahålla  allmännyttiga  tjänster,  bestående  i  att  leverera  el  till  vissa  utsatta  konsumenter  till  reducerat  pris … utan  att  det  finns  någon  möjlighet  till  kompensation” (punkt 61).

15      I artikel 3.1  i  förordning nr 1370/2007  nämns  uttryckligen  en  ”motprestation  för  fullgörande  av  allmän  trafikplikt”.

16      Enligt artikel 2  g  i  förordning  1370/2007  avses  med  sådan  ersättning  ”varje  förmån,  särskilt  ekonomisk,  som  en  behörig  myndighet  direkt  eller  indirekt  ger  med  hjälp  av  offentliga  medel  under  den  period  den  allmänna  trafikplikten  genomförs  eller  i  anslutning  till  denna  period”.

17      Enligt artikel 2  f  i  förordning nr 1370/2007  avses  med  ensamrätt  ”ett  kollektivtrafikföretags  rätt  att  bedriva  viss  kollektivtrafik  på  en  sträcka,  inom  ett  nät  eller  inom  ett  visst  område  utan  att  andra  sådana  företag  har  en  sådan  rätt”.

18      Rådets beslut 65/271/EEG  av  den  13 maj 1965  om  harmonisering  av  vissa  bestämmelser  som  inverkar  på  konkurrensen  vad  gäller  transporter  på  järnväg,  väg  och  inre  vattenvägar  (EGT L 88,  1965, s. 1500;  svensk  specialutgåva, område 7, volym 1, s. 40).

19      Rådets  förordning  av  den  26 juni 1969  om  medlemsstaternas  åtgärder  i  fråga  om  allmän  trafikplikt  på  järnväg,  väg  och  inre  vattenvägar  (EGT L 156,  1969, s. 1;  svensk  specialutgåva, område 7, volym 1, s. 64).

20      Även  om  reformen  genom  rådets  förordning  (EEG) nr 1893/91  av  den  20 juni 1991  om  ändring  i  förordning  (EEG) nr 1191/69  (EGT L 169,  1991, s. 1;  svensk  specialutgåva, område 7, volym 4, s. 14)  innebar  att artikel 1.4  i  förordning nr 1191/69  togs  bort,  behölls artikel 9,  vilket  innebar  att  ersättningen  för  de  ekonomiska  bördor  för  transportföretagen  som  är  en  följd  av  att  transportpriser  och  transportvillkor  inom  persontransporter  tillämpas  till  förmån  för  en  eller  flera  särskilda  befolkningsgrupper.

21      Ersättningsskyldigheten  omfattade  således  inte  ”allmänna  prispolitiska  åtgärder”  eller  ”övergripande  åtgärder  angående  taxor  och  villkor  för  att  åstadkomma  strukturmässiga  effekter  på  transportmarknaden  eller  delar  av  den”.  Se  dom  av  den  27 november 1973,  Nederlandse  Spoorwegen  (36/73,  EU:C:1973:130, punkterna 11–13).

22      Vilken  lagts  till  genom  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2016/2338  av  den  14 december 2016  (EUT L 354,  2016, s. 22).

23      Dessa  nämns  i skäl 17  i  förordning nr 1370/2007.

24      Min  kursivering.

25      Se  meddelande  från  kommissionen  om  tolkningsriktlinjer  för  förordning  (EG) nr 1370/2007  om  kollektivtrafik  på  järnväg  och  väg  (EUT C 92,  2014, s. 1)  (nedan  kallat  kommissionens  meddelande), punkt 2.2.3  andra  stycket.

26      Dom  av  den  7 maj 2009,  Antrop  m.fl.  (C‑504/07,  EU:C:2009:290,nedan  kallad  domen  Antrop, punkt 21).

27      I skäl 12  i  förordning nr 1370/2007  anges  att  ”[u]r  gemenskapsrättslig  synvinkel  har  det  ingen  betydelse  om  kollektivtrafik  tillhandahålls  av  offentliga  eller  privata  företag”.

28      Den  estniska  regeringen  och  Lux  Express  Estonia  har  olika  uppfattning  om  hur  stora  de  faktiska  ekonomiska  effekterna  av  denna  åtgärd  är.  Enligt  den  estniska  regeringen  är  effekterna  ”begränsade” (punkt 15  i  dess  skriftliga  yttrande),  medan  trafikföretaget  menar  att  åtgärden  påverkar  dess  omsättning  i  betydande  grad.

29      Artikel 4, artikel 6  och  bilagan.

30      Domen  Antrop, punkt 23:  ”Genom artikel 73  i  fördraget  har  ett  undantag  från  de  allmänna  regler  som  normalt  är  tillämpliga  på  statligt  stöd  inrättats  vad  gäller  transporter.  Det  föreskrivs  därvid  att  stöd  som  tillgodoser  behovet  av  samordning  av  transporter  eller  som  innebär  ersättning  för  allmän  trafikplikt  är  förenligt  med  fördraget.”

31      Dom  av  den  24 juli 2003,  Altmark  Trans  och  Regierungspräsidium  Magdeburg  (C‑280/00,  EU:C:2003:415, nedan  kallad  domen  Altmark).

32      Ibidem, punkt 87.

33      Villkoren  i  domen  Altmark  förefaller  ha  legat  till  grund  för  lydelsen  av  vissa  bestämmelser  i  förordning nr 1370/2007.

34      Domen  Altmark, punkt 88.

35      Lux  Express  Estonia  har  understrukit  (punkt 3  i  dess  skriftliga  yttrande)  att  alla  dess  intäkter  kommer  från  försäljningen  av  biljetter  och  att  företaget  inte  får  något  stöd  från  staten.  Företaget  har  vidare  klargjort (punkt 28  i  dess  skriftliga  yttrande)  att  det  inte  heller  erhåller  någon  annan  kompensation,  så  som  beviljande  av  ensamrätt.

36      Dom  av  den  3 september 2015,  Inuit  Tapiriit  Kanatami  m.fl./kommissionen  (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 60).  En  annan  fråga  är  som  nämnts  hur  denna  rätt  ska  kvantifieras  i  varje  enskilt  fall.  Det  är  möjligt  att  vissa  ålagda  skyldigheter  (till  exempel  rörande  mycket  små  barn  som  inte  tar  upp  några  platser)  inte  får  några  negativa  effekter  på  trafikföretagets  intäkter.

37      I  förteckningen  över  grupper  i artikel 3.3  i  förordning nr 1370/2007  (elever,  studenter  och  personer  med  nedsatt  rörlighet)  skulle  de  grupper  som  anges  i  34 § ÜTS  analogt  kunna  inkluderas.  I  34 § nämns  barn  i  förskoleåldern  samt  andra  personer  med  funktionshinder,  såväl  barn  som  vuxna.  Den  estniska  regeringen  har  gjort  gällande (punkt 41  i  dess  skriftliga  yttrande)  att  de  allmänna  bestämmelserna  om  fastställande  av  högsta  tillåtna  taxor  för  grupper  av  passagerare  som  liknar  dem  i artikel 3.3  bör  omfattas  av  den  artikeln,  av  samma  hänsyn  till  allmänintresset.

38      Artikel 1.1  andra  stycket  i  dess  lydelse  enligt  förordning nr 1893/91.

39      Dom  av  den  3 april 2014,  CTP  (C‑516/12–C‑518/12,  EU:C:2014:220, punkt 20):  ”Ingenting  i  den  akt  som  domstolen  har  tagit  del  av  tyder  på  att  Republiken  Italien  har  använt  sig  av  den  möjlighet  som  föreskrivs  i artikel 1.1  andra stycket  i  förordning nr 1191/69  att  från  denna  förordnings  tillämpningsområde  undanta  företag  vilkas  verksamhet  uteslutande  är  begränsad  till  stads-,  förorts-  eller  regional  trafik.  Bestämmelserna  i  denna  förordning  är  således  helt  och  hållet  tillämpliga  på  målet  vid  den  nationella  domstolen,  och  tolkningsfrågorna  ska  prövas  enligt  dessa  bestämmelser.”  Se  även  domen  Antrop, punkt 17.  

40      Se  fotnot  12  i  detta  förslag  till  avgörande.

41      Genom  att  transportören  ”åläggs  ett  krav  som  påverkar  dennes  näringsverksamhet”,  aktualiseras  näringsfriheten,  som  stadfästs  i artikel 16  i  stadgan  (se  dom  av  den  15 september 2016,  Mc  Fadden  (C‑484/14,  EU:C:2016:689, punkt 82),  liksom  äganderätten.

42      Dom  av  den  21 maj 2019,  kommissionen/Ungern  (Nyttjanderätter  till  jordbruksmark)  (C‑235/17,  EU:C:2019:432, punkt 88):  ”I  [artikel 52.1  i  stadgan]  anges  att  begränsningar  i  utövandet  av  de  rättigheter  som  anges  i  stadgan  får  göras  endast  under  förutsättning  att  begränsningarna  föreskrivs  i  lag,  är  förenliga  med  det  väsentliga  innehållet  i  dessa  rättigheter  och  att  de,  med  beaktande  av  proportionalitetsprincipen,  är  nödvändiga  och  faktiskt  svarar  mot  mål  av  allmänt  samhällsintresse  som  erkänns  av  unionen  eller  behovet  av  skydd  för  andras  rättigheter  och  friheter.”

43      Naturligtvis  med  undantag  av  domstolens  prövning  av  giltigheten  av  bestämmelser  i  unionens  sekundärrätt.

44      Ersättningen  får  inte  försätta  transportören  i  en  mer  gynnsam  ställning  än  konkurrenternas.  Det  är  därför  som  det  i punkt 2 i  bilagan  till  förordning nr 1370/2007  anges  att  de  ekonomiska  verkningarna  ska  bedömas  ”genom  att  man  jämför  situationen  med  uppfylld  trafikplikt  med  den  situation  som  skulle  ha  förelegat  om  trafikplikten  inte  hade  varit  uppfylld”.  Om  gränsen  för  den  ekonomiska  nettoeffekten  överskrids,  utgör  det  överskjutande  beloppet  ett  statligt  stöd.  

45      Kommissionens  meddelande, punkt 2.4.1:  ”Om  sådan  ersättning  avser  kollektivtrafik  på  järnväg  och  väg  och  betalas  i  enlighet  med  förordning  (EG) nr 1370/2007  ska  den  anses  förenlig  med  den  inre  marknaden  och  vara  undantagen  från  kravet  på  anmälan  i  förväg  som  anges  i artikel 108.3  i  EUF-fördraget  i  enlighet  med artikel 9.1  i  den  förordningen”.

46      Ibidem, punkt 2.2.4.

47      Ibidem, punkt 2.4.1:  ”För  att  inte  utgöra  statligt  stöd  behöver  den  ersättningen  respektera  de  fyra  villkoren  i  EU-domstolens  Altmark-dom.”

48      Domen  Altmark, punkt 87.