CELEX: 62019CC0517
Language: sl
Date: 2020-10-21
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Pikamäeja, predstavljeni 21. oktobra 2020.#Maria Alvarez y Bejarano in drugi proti Evropski komisiji.#Pritožba – Javni uslužbenci – Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije – Reforma Kadrovskih predpisov – Uredba (EU, Euratom) št. 1023/2013 – Nove določbe glede povračila letnih potnih stroškov in dodelitve potovalnega časa – Vezava na izseljenski status – Ugovor nezakonitosti – Načeli enakega obravnavanja in sorazmernosti – Intenzivnost sodnega nadzora.#Združeni zadevi C-517/19 P in C-518/19 P.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   PRIITA PIKAMÄEJA,
   predstavljeni 21. oktobra 2020 (
         1
      )
   
      Združeni zadevi C‑517/19 P in C‑518/19 P
   
   Maria Alvarez y Bejarano,
   Ana‑Maria Enescu,
   Lucian Micu,
   Angelica Livia Salanta,
   Svetla Shulga,
   Soldimar Urena de Poznanski,
   Angela Vakalis,
   Luz Anamaria Chu,
   Marli Bertolete,
   Maria Castro Capcha,
   Hassan Orfe El,
   Evelyne Vandevoorde
   proti
   Evropski komisiji (C‑517/19 P)
   ter
   Jakov Ardalic,
   Liliana Bicanova,
   Monica Brunetto,
   Claudia Istoc,
   Sylvie Jamet,
   Despina Kanellou,
   Christian Stouraitis,
   Abdelhamid Azbair,
   Abdel Bouzanih,
   Bob Kitenge Ya Musenga,
   El Miloud Sadiki,
   Cam Tran Thi
   proti
   Svetu Evropske unije (C‑518/19 P)
   „Pritožba – Javni uslužbenci – Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije – Reforma z dne 1. januarja 2014 – Člen 7 Priloge V – Členi 4, 7 in 8 Priloge VII – Nove določbe o pavšalnem plačilu letnih potnih stroškov iz kraja zaposlitve v matični kraj in odobritvi dopusta za obisk doma – Povezava z izselitvenim statusom – Ugovor nezakonitosti – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 20 – Enakost pred zakonom – Intenzivnost sodnega nadzora“
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Pritožniki s tema pritožbama predlagajo razveljavitev sodb Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. aprila 2019, Alvarez y Bejarano in drugi/Komisija (T‑516/16 in T‑536/16, neobjavljena, EU:T:2019:267), ter Ardalic in drugi/Svet (T‑523/16 in T‑542/16, neobjavljena, EU:T:2019:272), s katerima so bile zavrnjene njihove ničnostne tožbe, ki so jih na podlagi ugovora nezakonitosti člena 7 Priloge V in člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom za uradnike Evropske unije vložili zoper sklepe Evropske komisije in Sveta Evropske unije, s katerimi sta jim bila na podlagi teh določb od 1. januarja 2014 zavrnjena pavšalno plačilo letnih potnih stroškov in odobritev dopusta za obisk doma.
         
      
            2.
         
         
            Zaporedne reforme Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in odprave ali zmanjšanja ugodnosti, ki jih včasih spremljajo, so vzrok za spore med uradniki oziroma uslužbenci ter institucijami, v katerih so zaposleni. Po vprašanju zmanjšanja števila dni letnega dopusta za osebje, napoteno v tretje države, (
                  2
               ) mora Sodišče odločiti o zakonitosti določb Kadrovskih predpisov, ki izhajajo iz Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (
                  3
               ) ter omejujejo povračilo letnih potnih stroškov in – pod dobro znanim prejšnjim poimenovanjem – potovalni čas.
         
      
            3.
         
         
            Zadevi, o katerih odloča Sodišče, sta priložnost, da med drugim pojasni obseg sodnega nadzora nad tem, ali je zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, pri izvajanju diskrecijske pravice spoštoval enakosti pred zakonom.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
            4.
         
         
            Uredba št. 31 (EGS) 11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (
                  4
               ) (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi) je bila večkrat spremenjena, med drugim z Uredbo (št. 1023/2013, ki je začela veljati 1. januarja 2014.
         
      
            5.
         
         
            Člen 7 Priloge V h Kadrovskim predpisom določa:
            „Uradniki, ki so upravičeni do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, so vsako leto upravičeni do dveh dni in pol dodatnega dopusta za obisk svoje matične države.
            Prvi odstavek se uporablja za uradnike, katerih kraj zaposlitve je na ozemlju držav članic. Če je kraj zaposlitve zunaj teh ozemelj, se trajanje dopusta za obisk doma določi s posebnim sklepom ob upoštevanju vsakokratnih potreb.“ (
                  5
               )
         
      
            6.
         
         
            Člen 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa:
            „1.   Izselitveni dodatek v višini 16 % celotnega zneska osnovne plače, gospodinjskega dodatka in otroškega dodatka, se izplača uradniku:
            
                     (a)
                  
                  
                     uradnikom:
                     
                              –
                           
                           
                              ki niso in nikoli niso bili državljani države, na katere ozemlju je kraj, v katerem so zaposleni in,
                           
                        
                              –
                           
                           
                              ki v obdobju petih let, ki se je končalo šest mesecev pred začetkom dela, niso stalno prebivali ali opravljali svoje glavne poklicne dejavnosti na evropskem ozemlju te države. Pri uporabi te določbe se ne upoštevajo okoliščine, ki izhajajo iz dela za drugo državo ali mednarodno organizacijo;
                           
                        
               
                     (b)
                  
                  
                     uradnikom, ki so ali so bili državljani države, na ozemlju katere je kraj njihove zaposlitve, vendar so v desetih letih pred datumom začetka svoje službe stalno prebivali zunaj evropskega ozemlja te države zaradi razlogov, ki niso povezani z opravljanjem dela v državni službi ali službi mednarodne organizacije.
                  
               […]
            2.   Uradnik, ki ni in ni nikoli bil državljan države, na katere ozemlju je zaposlen, in ki ne izpolnjuje pogojev iz odstavka 1, ima pravico do nadomestila za prebivanje v tujini v višini ene četrtine dodatka za izselitev.
            3.   Za namene odstavkov 1 in 2 se uslužbenec, ki s poroko samodejno pridobi državljanstvo države, na ozemlju katere je zaposlen/‑a, in ga ne more vrniti, obravnava enako kakor uslužbenec iz prve alinee odstavka 1(a).“ (
                  6
               )
         
      
            7.
         
         
            Člen 7 Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa:
            „1.   Uradnik ima pravico do pavšalnega plačila za stroške svojega prevoza ter prevoza zakonca in vzdrževancev, ki dejansko živijo v njegovem gospodinjstvu:
            
                     (a)
                  
                  
                     ob nastopu službe za pot iz kraja vpoklica v kraj zaposlitve;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     ob prenehanju delovnega razmerja v smislu člena 47 Kadrovskih predpisov za pot iz kraja zaposlitve v matični kraj, kot je določen v odstavku 4 tega člena;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     ob vsaki premestitvi, zaradi katere se spremeni kraj zaposlitve.
                  
               V primeru smrti uradnika imajo preživeli zakonec in vzdrževanci pravico do pavšalnega plačila pod enakimi pogoji.
            […]
            4.   Matični kraj uradnika se določi ob njegovem nastopu službe, načeloma ob upoštevanju kraja vpoklica ali, na izrecno in ustrezno utemeljeno zahtevo, kraja, v katerem je središče interesov uradnika. Tako določen matični kraj se lahko s posebnim sklepom organa za imenovanja spremeni med uradnikovim službovanjem ali po njegovem prenehanju. Vendar se med uradnikovim službovanjem tak sklep sprejme le izjemoma in na podlagi ustreznih dokazil, ki jih predloži uradnik.
            […]“
         
      
            8.
         
         
            Člen 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa:
            „1.   Uradniki, upravičeni do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, imajo v okviru omejitve iz odstavka 2 v vsakem koledarskem letu pravico do pavšalnega plačila, ki je enako stroškom svojega prevoza iz kraja zaposlitve v matični kraj, kot je določen v členu 7, če pa so upravičeni do gospodinjskega dodatka, se znesek izplača tudi za zakonca in vzdrževance v smislu člena 2.
            […]
            2.   Pavšalno plačilo temelji na dodatku po kilometru geografske razdalje med uradnikovim krajem zaposlitve in njegovim matičnim krajem.
            Če je matični kraj, kot je določen v členu 7, zunaj ozemelj držav članic Unije ter zunaj držav in ozemelj, navedenih v Prilogi II k Pogodbi o delovanju Evropske unije, in ozemelj držav članic Evropskega združenja za prosto trgovino, pavšalno plačilo temelji na dodatku po kilometru geografske razdalje med uradnikovim krajem zaposlitve in glavnim mestom države članice, katere državljan je. Uradniki, katerih matični kraj je zunaj ozemelj držav članic Unije ter zunaj držav in ozemelj, navedenih v Prilogi II k Pogodbi o delovanju Evropske unije, in ozemelj držav članic Evropskega združenja za prosto trgovino in ki niso državljani ene od držav članic, niso upravičeni do pavšalnega plačila.
            […]
            4.   Odstavki 1, 2 in 3 tega člena veljajo za uradnike, katerih kraj zaposlitve je na ozemlju držav članic. […]
            Pavšalno plačilo temelji na stroških letalskega prevoza za ekonomski razred.“ (
                  7
               )
         
      
      III. Dejansko stanje
   
   
      
         A.
       
         Zadeva C‑517/19 P
      
   
   
            9.
         
         
            M. Alvarez y Bejarano in 11 drugih oseb so uradniki ali pogodbeni uslužbenci Komisije, ki delajo v Belgiji. Vsi imajo dvojno državljanstvo, med drugim državljanstvo kraja zaposlitve. Ne prejemajo niti izselitvenega dodatka niti nadomestila za prebivanje v tujini iz člena 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, ki z Uredbo št. 1023/2013 ni bil spremenjen.
         
      
            10.
         
         
            Matični kraj sedmih od teh 12 oseb je v Evropski uniji ali čezmorskih državah in ozemljih iz Priloge II k Pogodbi DEU, matični kraj preostalih petih oseb pa je zunaj ozemelj držav članic Unije, Evropskega združenja za prosto trgovino (Efta) ali ozemelj iz navedene Priloge II. Enajst uradnikov oziroma uslužbencev je državljanov države njihovega matičnega kraja, matični kraj ene od njih, belgijsko‑panamske državljanke, pa je v avtonomni regiji Azori (Portugalska).
         
      
            11.
         
         
            Komisija je po začetku veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 sprejela splošne določbe za izvajanje člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom in sklep o dopustih.
         
      
            12.
         
         
            Ker so bili osebni spisi M. Alvarez y Bejarano in 11 drugih zadevnih oseb zaradi sprejetja teh aktov prilagojeni, te osebe od 1. januarja 2014 niso več upravičene niti do pavšalnega plačila letnih potnih stroškov niti do dopusta za obisk doma (v nadaljevanju: zadevni ugodnosti), nekdanjega potovalnega časa, to je ugodnosti, ki so bile pred tem datumom odobrene uradnikom ali uslužbencem, katerih matični kraj je bil – kot v primeru zadevnih oseb – v kraju, ki ni kraj zaposlitve.
         
      
            13.
         
         
            Ker je Komisija zavrnila pritožbe, vložene zoper te spremembe osebnih spisov, so zadevne osebe vložile tožbi pri Splošnem sodišču (združeni zadevi T‑516/16 in T‑536/16).
         
      
      
         B.
       
         Zadeva C‑518/19 P
      
   
   
            14.
         
         
            Dejansko stanje v zadevi C‑518/19 P je v bistvu podobno kot v zadevi C‑517/19 P.
         
      
            15.
         
         
            J. Ardalic in 11 drugih oseb so uradniki ali pogodbeni uslužbenci Sveta, ki imajo vsi dvojno državljanstvo, med drugim državljanstvo kraja zaposlitve, in ne prejemajo niti izselitvenega dodatka niti nadomestila za prebivanje v tujini.
         
      
            16.
         
         
            Matični kraj šestih od teh oseb je v Uniji ali čezmorskih državah in ozemljih iz Priloge II k Pogodbi DEU, matični kraj drugih šestih oseb pa je zunaj ozemelj držav članic Unije, Efta ali ozemelj iz navedene Priloge II.
         
      
            17.
         
         
            Enajst pritožnikov je državljanov države, v kateri je njihov matični kraj, en uslužbenec pa je belgijsko‑hrvaški državljan, vendar je njegov matični kraj v Srbiji.
         
      
            18.
         
         
            Kot uradniki oziroma uslužbenci v zadevi C‑517/19 P tudi J. Ardalic in enajst drugih zadevnih oseb od 1. januarja 2014 niso več upravičeni do zadevnih ugodnosti zaradi začetka veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 in dveh sklepov generalnega sekretarja Sveta.
         
      
            19.
         
         
            Ker je Svet zavrnil pritožbe, vložene zoper te spremembe njihovih osebnih spisov, so J. Ardalic in enajst drugih oseb vložili tožbi pri Splošnem sodišču (združeni zadevi T‑523/16 in T‑542/16).
         
      
      IV. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijani sodbi
   
   
            20.
         
         
            M. Alvarez y Bejarano in 23 drugih uradnikov oziroma uslužbencev (v nadaljevanju: pritožniki) so v tožbah na prvi stopnji, s katerimi so predlagali razglasitev ničnosti zanje neugodnih sklepov, podali ugovor nezakonitosti člena 7 Priloge V in člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, kakor sta bila spremenjena z Uredbo št. 1023/2013, ki so ga utemeljili s tremi očitki, ki se nanašajo, prvič, na nezakonitost, ki izhaja iz „izpodbijanja matičnega kraja tožečih strank“, drugič, na nezakonitost pogoja za odobritev, povezanega z upravičenostjo do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, in tretjič, na kršitev načel sorazmernosti, pravne varnosti, pridobljenih pravic in varstva zaupanja v pravo ter pravice do spoštovanja družinskega življenja.
         
      
            21.
         
         
            Splošno sodišče je tožbi v celoti zavrnilo.
         
      
      V. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
   
   
      
         A.
       
         V zadevi C‑517/19 P
      
   
   
            22.
         
         
            Pritožniki v zadevi C‑517/19 P Sodišču predlagajo, naj:
            
                     –
                  
                  
                     razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 30. aprila 2019 v združenih zadevah T‑516/16 in T‑536/16, Alvarez y Bejarano in drugi/Komisija;
                  
               
                     –
                  
                  
                     razglasi ničnost sklepa Komisije, da se pritožnikom od leta 2014 ne dodeli več noben potovalni čas in nobeno povračilo letnih potnih stroškov;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Komisiji naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            23.
         
         
            Komisija Sodišču predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     pritožbo zavrne;
                  
               
                     –
                  
                  
                     pritožnikom naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            24.
         
         
            Evropski parlament in Svet, ki sta kot intervenienta na prvi stopnji vložila odgovor na pritožbo v skladu s členom 172 Poslovnika Sodišča, prav tako predlagata zavrnitev pritožbe in naložitev plačila stroškov pritožnikom.
         
      
      
         B.
       
         V zadevi C‑518/19 P
      
   
   
            25.
         
         
            Pritožniki v zadevi C‑518/19 P Sodišču predlagajo, naj:
            
                     –
                  
                  
                     razveljavi sodbo Splošnega sodišča z dne 30. aprila 2019 v združenih zadevah T‑523/16 in T‑542/16, Ardalic in drugi/Svet;
                  
               
                     –
                  
                  
                     razglasi ničnost sklepa generalnega sekretarja Sveta Evropske unije, da se pritožnikom od 1. januarja 2014 ne dodeli več noben potovalni čas in nobeno povračilo letnih potnih stroškov;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Svetu naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            26.
         
         
            Svet Sodišču predlaga, naj:
            
                     –
                  
                  
                     pritožbo zavrne;
                  
               
                     –
                  
                  
                     pritožnikom naloži plačilo stroškov.
                  
               
      
            27.
         
         
            Parlament, ki je kot intervenient na prvi stopnji vložil odgovor na pritožbo v skladu s členom 172 Poslovnika, prav tako predlaga zavrnitev pritožbe in naložitev plačila stroškov pritožnikom.
         
      
            28.
         
         
            Predsednik Sodišča je v skladu s členom 54(2) Poslovnika 1. oktobra 2019 odločil, da zadevi C‑517/19 P in C‑518/19 P združi za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
         
      
            29.
         
         
            Stranke so ustno podale navedbe na obravnavi pred Sodiščem, ki je bila 1. julija 2020.
         
      
      VI. Pravna analiza
   
   
            30.
         
         
            Pritožniki v utemeljitev pritožb navajajo dva razloga, od katerih se prvi nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri opredelitvi obsega svojega sodnega nadzora, drugi pa na kršitev načela enakega obravnavanja.
         
      
      
         A.
       
         Prvi pritožbeni razlog
      
   
   
            31.
         
         
            Ni sporno, da je Splošno sodišče v obeh izpodbijanih sodbah opravilo omejen nadzor zakonitosti, in to zato, ker določitev pogojev in pravil za uporabo povračila letnih potnih stroškov in potovalnega časa spada na področje predpisov, na katerem ima zakonodajalec široko diskrecijsko pravico. Splošno sodišče je menilo, da mora na takem področju v zvezi s spoštovanjem načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije preveriti le, ali je zadevna institucija uporabila samovoljno ali očitno neustrezno razlikovanje in ali v zvezi z načelom sorazmernosti sprejeti ukrep ni bil očitno neprimeren glede na cilj predpisov.
         
      
            32.
         
         
            Pritožniki v pritožbah trdijo, da je Splošno sodišče s tem napačno uporabilo pravo in da bi moralo v okviru preverjanja spoštovanja načela enakega obravnavanja opraviti celovit nadzor. Okoliščina, da naj bi imel zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico, naj bi bila sama po sebi neupoštevna za odgovor na vprašanje, ali sporni predpisi povzročajo neenako obravnavanje uradnikov.
         
      
            33.
         
         
            Te utemeljitve po mojem mnenju ni mogoče sprejeti iz razlogov, navedenih v nadaljevanju. Po kratkem povzetku pogojev za omejen nadzor zakonitosti, ki ga izvaja sodišče Unije, bom preučil vprašanje sodnega nadzora nad spoštovanjem enakega obravnavanja in nato vprašanje, o katerem se je razpravljalo na obravnavi, glede vpliva morebitne diskriminacije na podlagi državljanstva na obseg navedenega nadzora.
         
      
      1. Izvajanje omejenega sodnega nadzora
   
   
            34.
         
         
            Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je Sodišče zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pooblastil priznalo široko diskrecijsko pravico, kadar je treba sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve ter kadar mora opraviti zapletene presoje in ocene. (
                  8
               )
         
      
            35.
         
         
            Čeprav se ta diskrecijska pravica zakonodajalcu redno priznava na področju kmetijstva, sociale, trgovine ali okolja, mu je bila priznana tudi v okviru reform Kadrovskih predpisov. Iz sodne prakse tako izhaja, da ima zakonodajalec širok manevrski prostor, da prilagodi Kadrovske predpise ter kadar koli spremeni, tudi na slabše, pravice in obveznosti uradnikov, pri čemer je treba spomniti, da pravna vez med uradniki in upravo temelji na Kadrovskih predpisih, in ne na pogodbi. (
                  9
               )
         
      
            36.
         
         
            Kot poudarja Svet, se je v sodni praksi štelo, da zakonodaja na področju javnih uslužbencev vključuje politične, gospodarske in socialne odločitve ter da mora zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, torej opraviti zapletene presoje in ocene, pri katerih ima široko diskrecijsko pravico.
         
      
            37.
         
         
            Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da mora biti intenzivnost nadzora zakonitosti v položaju, v katerem je moral zakonodajalec Unije opraviti zapletene gospodarske presoje, toliko manjša, kot je „zadevni akt splošen“. (
                  10
               ) V tem primeru pa ni sporno, da so tožbe, vložene pri Splošnem sodišču, temeljile izključno na ugovoru nezakonitosti člena 7 Priloge V in člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom. Pritožniki zadevnima institucijama ne očitajo, da sta storili napako pri presoji, temveč trdijo le, da individualni zavrnilni sklepi, naslovljeni na vsakega od njih, glede povračila potnih stroškov in dopusta za obisk doma niso zakoniti, ker temeljijo na pravilih, ki sama po sebi niso zakonita.
         
      
            38.
         
         
            V tem okviru po mojem mnenju ni dvoma, da se zakonodajalcu, ki je sprejel Kadrovske predpise, priznava široka diskrecijska pravica, kar pomeni, da sodišče izvaja omejen nadzor zakonitosti. Sodišče se mora pri nadzoru omejiti na preučitev, ali se pri izvajanju take pravice ni zgodila očitna napaka ali zloraba pooblastila, oziroma tudi na to, ali zakonodajalec ni očitno prekoračil svoje diskrecijske pravice. (
                  11
               )
         
      
            39.
         
         
            Z zanimanjem ugotavljam, da pritožniki ne izpodbijajo obstoja diskrecijske pravice zakonodajalca, ki je sprejel Kadrovske predpise, to je okoliščine, ki jo zadevne osebe štejejo za brezpredmetno glede na merilo zakonitosti, v skladu s katerim bi ta zakonodajalec moral ravnati in ki ga je domnevno kršil, in sicer načelo enakega obravnavanja.
         
      
      2. Nadzor spoštovanja načela enakega obravnavanja
   
   
            40.
         
         
            Načelo enakega obravnavanja je del splošnih načel prava Unije, katerih temeljna narava je določena v členu 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki ji je s členom 6(1) PEU priznana enaka pravna vrednost kot Pogodbama. Kot izhaja iz člena 51(1) Listine, se njene določbe med drugim uporabljajo za institucije Unije, ki morajo zato spoštovati v njej določene pravice. (
                  12
               )
         
      
            41.
         
         
            Sodišče je jasno navedlo, da mora zakonodajalec pri sprejemanju pravil, ki veljajo predvsem na področju javnih uslužbencev Unije, spoštovati splošno načelo enakega obravnavanja. (
                  13
               ) To načelo je torej del hierarhično višjih pravnih pravil, ki veljajo za zakonodajalca, vključno pri izvajanju njegove diskrecijske pravice, in katerih spoštovanje preverja Sodišče, vendar v tem primeru izvaja omejen sodni nadzor. (
                  14
               ) Glede tega ugotavljam, da pritožniki niso navedli nobenega sklicevanja na sodno prakso, s katero bi upravičili njihovo trditev glede izvajanja celovitega sodnega nadzora v zvezi s spoštovanjem načela enakega obravnavanja.
         
      
            42.
         
         
            Ni sporno, da lahko preučitev sodne prakse Sodišča na prvi pogled prikaže podobo nekoliko nejasne fotografije z negotovimi obrisi zaradi relativne različnosti uporabljenih formulacij. Vseeno se mi zdi, da je mogoče ob določenem odmiku iz konsolidirane razlage odločb Sodišča razbrati trdno usmeritev sodne prakse. Tako je mogoče ugotoviti, da obstoj kršitve načela enakega obravnavanja predpostavlja, da se kategoriji oseb, katerih dejanski in pravni položaj se bistveno ne razlikujeta, obravnavata različno ali da se različni položaji obravnavajo enako, ne da bi bilo tako obravnavanje objektivno utemeljeno. (
                  15
               ) Če zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, izvaja svojo diskrecijsko pravico, ga sodišče kaznuje le, če samovoljno ali očitno neustrezno razlikuje glede na cilj, ki ga želi uresničevati. (
                  16
               ) Zadnjenavedena formulacija, ki je razmeroma nepopolna, res ni vedno expressis verbis ponovljena v odločbah Sodišča, vendar se mi izvajanje omejenega nadzora zakonitosti ne zdi sporno.
         
      
            43.
         
         
            Ta opredelitev intenzivnosti nadzora, ki jo je Splošno sodišče upravičeno uporabilo, po mojem mnenju zasluži odobritev iz razlogov, ki so povezani z vsako institucionalno organizacijo demokratične države in vsebovani v izrazu: delitev oblasti. Glede tega je treba opozoriti, da je bil s Pogodbama oblikovan sistem razdelitve pristojnosti med različnimi institucijami Unije, s katerim je vsaki od njih dodeljena njej lastna vloga znotraj institucionalne strukture Unije in pri opravljanju nalog, ki so ji dodeljene. Spoštovanje institucionalnega ravnovesja pomeni, da vsaka od institucij izvaja svoje pristojnosti ob upoštevanju pristojnosti drugih institucij. (
                  17
               )
         
      
            44.
         
         
            Opredelitev pravic in obveznosti evropskih javnih uslužbencev je predvsem odgovornost zakonodajalca, ki sprejme Kadrovske predpise. Omejitev nadzora Sodišča je obvezna zlasti takrat, ko mora, kot v obravnavani zadevi, navedeni zakonodajalec odločati med različnimi interesi in tako izbirati med možnostmi v okviru političnih odločitev, ki so v njegovi lastni pristojnosti. (
                  18
               )
         
      
      3. Vpliv morebitne diskriminacije na podlagi državljanstva
   
   
            45.
         
         
            Na obravnavi se je razpravljalo o vplivu morebitne diskriminacije na podlagi državljanstva na intenzivnost sodnega nadzora. Ta razprava se ni razvila zaradi stališča pritožnikov, temveč samo zaradi stališča Sveta, ki ga je izrazil v odgovoru na pritožbo in v skladu s katerim bo Sodišče, če zakonodajalec uporablja sumljive kategorije, in sicer povezane zlasti z raso, spolom, etničnim izvorom, političnimi ali verskimi prepričanji ali starostjo, opravilo ožji nadzor zakonitosti, to je celovit nadzor, v okviru preverjanja obstoja diskriminacije, prepovedane s pravom Unije. (
                  19
               )
         
      
            46.
         
         
            V zvezi s tem je treba spomniti, da je pristojnost Sodišča v okviru pritožbe omejena na presojo pravnih vprašanj, ki so bila obravnavana na prvi stopnji. Sodišče je zato v okviru takega postopka pristojno le za presojo, ali je iz argumentacije v pritožbi razvidna napačna uporaba prava v izpodbijani sodbi. (
                  20
               )
         
      
            47.
         
         
            Ugotoviti pa je treba, da pritožniki Splošnemu sodišču s prvim pritožbenim razlogom očitajo izključno, da je napačno presodilo intenzivnost svojega nadzora spoštovanja „načela enakega obravnavanja“, potrjenega v „členu 20 Listine“, z drugim pritožbenim razlogom pa kršitev navedenega načela. Zahteva po celovitem nadzoru nikakor ni povezana z zatrjevanjem diskriminacije na podlagi državljanstva, iz prepisa obravnave na Sodišču pa je razvidno, da zastopniki pritožnikov sploh niso namigovali na tako diskriminacijo. Vprašanje državljanstva so pritožniki omenili le v okviru razprave o primerljivosti kategorij zadevnih uradnikov in izpodbijanja negativne odločitve Splošnega sodišča.
         
      
            48.
         
         
            V teh okoliščinah se mi zdi, da preučitev prvega razloga iz pritožb nikakor ne vključuje razprave o tem, da zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, v besedilih, ki določajo odobritev zadevnih ugodnosti, uporablja sumljivo merilo razlikovanja, v obravnavani zadevi državljanstvo. Tudi ob domnevi, da je taka razprava potrebna, na podlagi navedenega pritožbenega razloga ni mogoče doseči razveljavitve izpodbijanih sodb.
         
      
            49.
         
         
            Ni sporno, da je odobritev obeh zadevnih ugodnosti uradnikom odvisna od priznavanja upravičenosti do izselitvenega dodatka ali za prebivanje v tujini, ki sta določena v členu 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, v katerem je med merili za njegovo uporabo navedeno državljanstvo uradnikov. Poudariti pa je treba, da je Sodišče menilo, da je namen izselitvenega dodatka nadomestitev stroškov in posebnih neugodnosti zaradi zaposlitve v instituciji Unije za uradnike, ki se morajo zaradi tega preseliti, ter da je glavno merilo pravice do tega nadomestila običajno prebivališče uradnika pred začetkom dela, njegovo državljanstvo pa je v tem primeru predvideno le podredno, ker je pomembno le za vprašanje trajanja prebivanja zunaj ozemlja zaposlitve. (
                  21
               )
         
      
            50.
         
         
            Poleg tega je Sodišče zavrnilo predlog za ugotovitev neveljavnosti člena 21(2), točka 2, Uredbe Sveta (Euratom, ESPJ, EGS) št. 912/78 z dne 2. maja 1978 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti, (
                  22
               ) s katerim je bil v člen 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom dodan sedanji odstavek 2 v zvezi z odobritvijo izselitvenega dodatka, z obrazložitvijo, da se prvonavedena določba sklicuje le na izključno merilo državljanstva za odobritev ali zavrnitev navedenega nadomestila in tako krši splošno prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva, ki je bila določena v prejšnjem členu 7 Pogodbe EGS. Sodišče je menilo, da je nadomestilo za prebivanje v tujini namenjeno nadomestitvi neugodnosti, ki jih imajo uradniki zaradi svojega statusa tujca, zato je zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, pri diskrecijski presoji tega položaja upravičeno uporabil le merilo državljanstva, katerega korist je, da je: prvič, enotno, saj se uporablja enako za vse uradnike ne glede na njihov kraj zaposlitve; drugič, objektivno po naravi in splošno glede na povprečni učinek neugodnosti prebivanja v tujini na osebni položaj zadevnih oseb in tretjič, neposredno povezano s ciljem predpisov, ki je nadomestiti težave in neugodnosti, ki izhajajo iz statusa tujca v državi zaposlitve. (
                  23
               )
         
      
            51.
         
         
            Te rešitve iz sodne prakse, povezane z besedili, ki so vsebinsko ostala nespremenjena, se mi zdijo še vedno upoštevne za zavrnitev vsakršne ideje o kršitvi prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, ki je izražena zlasti v členu 18 PDEU, glede povračila letnih potnih stroškov in odobritve dopusta za obisk doma.
         
      
            52.
         
         
            Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
         
      
      
         B.
       
         Drugi pritožbeni razlog
      
   
   
            53.
         
         
            Drugi pritožbeni razlog se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja, saj pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da je, prvič, napačno odločilo, da niso v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem uradnikov, ki prejemajo izselitveni dodatek ali nadomestilo za prebivanje v tujini, in drugič, napačno presodilo cilj in sorazmernost zadevnih predpisov.
         
      
      1. Uvodne ugotovitve
   
   
            54.
         
         
            Ni sporno, da sodni nadzor spoštovanja enakosti pred zakonom nujno vključuje prvo analizo, ki je, kar se po dogovoru imenuje test primerljivosti. Če sodišče kategorije zadevnih oseb opredeli kot „primerljive“, mora opraviti drugo analizo, s katero preveri, ali je različno obravnavanje teh primerljivih kategorij utemeljeno ali ne, pri čemer enakost pred zakonom ni kršena, če je odgovor pritrdilen. Sodišče v okviru te druge analize preverja obstoj „samovoljnega ali očitno neustreznega razlikovanja“.
         
      
            55.
         
         
            Splošno sodišče je v izpodbijanih sodbah dejansko opravilo test primerljivosti in menilo, da položaj „izseljencev“ ni podoben položaju pritožnikov ali primerljiv z njim, s to ugotovitvijo pa se je končala pravna razprava. Kot je bilo pojasnjeno, če navedena položaja nista primerljiva, z različnim obravnavanjem zadevnih položajev ni kršena enakost pred zakonom, določena v členu 20 Listine. (
                  24
               ) V teh okoliščinah ugotovitev Splošnega sodišča, v skladu s katero sistem, v katerem je pridobitev zadevnih ugodnosti odvisna od pogoja za upravičenost do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, „ni niti očitno neustrezen niti očitno neprimeren“ glede na njegov cilj, vzbuja najmanj presenečenje.
         
      
            56.
         
         
            Onkraj tavtološke formulacije, ki se oddaljuje od formulacije, na katero je Splošno sodišče sicer spomnilo na začetku razlogovanja, je treba ugotoviti, da ta ugotovitev ni povezana z obrazložitvijo, ki ji sledi in ki ne vsebuje analize sorazmernosti zadevnih predpisov. Tako se mi zdi, da je za obrazložitev izpodbijane sodbe značilna nekakšna zmešnjava pri uporabi metode analize spoštovanja načela enakega obravnavanja. Po mojem mnenju je tudi napačna glede rezultata testa primerljivosti.
         
      
      2. Primerljivost zadevnih položajev
   
   
            57.
         
         
            Spomniti je treba, da obstoj kršitve načela enakega obravnavanja predpostavlja, da se kategoriji oseb, katerih dejanski in pravni položaj se bistveno ne razlikujeta, obravnavata različno ali da se različni položaji obravnavajo enako, ne da bi bilo tako obravnavanje objektivno utemeljeno. Primerljivost položajev je treba presojati z vidika predmeta in namena akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje in za katerega se zatrjuje, da je z njim kršeno navedeno načelo. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada zadevni ukrep. (
                  25
               )
         
      
            58.
         
         
            Splošno sodišče je v izpodbijanih sodbah, potem ko je opozorilo le na namen člena 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, omenilo cilj, ki ga zakonodajalec uresničuje v okviru Uredbe št. 1023/2013, kakor izhaja iz uvodne izjave 24 te uredbe. Splošno sodišče je tako omenilo, da je zakonodajalec želel posodobiti in racionalizirati pravila o potovalnih časih in plačilu letnih potnih stroškov ter jih povezati z izselitvenim statusom, da bi bila njihova uporaba preprostejša in preglednejša. Za nadaljnje dokazovanje Splošnega sodišča v zvezi s primerljivostjo zadevnih položajev se mi zdi, da jasno temelji na upoštevanju tega namena zakonodajalca.
         
      
            59.
         
         
            Ta obrazložitev Splošnega sodišča po mojem mnenju razkriva zmešnjavo med, na eni strani, predmetom in ciljem določb o pavšalnem plačilu letnih potnih stroškov in dopustu za obisk doma, ki sta edina, z vidika katerih je treba preveriti, ali so dejanski in pravni položaji zadevnih uradnikov primerljivi, ter, na drugi strani, ciljem, ki ga uresničuje zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, in s katerim bi bilo mogoče utemeljiti razlikovanje med položaji, ki so bili predhodno opredeljeni kot primerljivi. (
                  26
               ) Zaradi te metodološke napake je Splošno sodišče pri analizi primerljivosti prišlo do napačne ugotovitve.
         
      
            60.
         
         
            V zvezi s tem pritožniki trdijo, da uradniki, ki so upravičeni do zadevnih ugodnosti, niso v bistveno drugačnem položaju kot uradniki, ki do njih niso upravičeni in katerih matični kraj je, kot pri prvonavedenih, drugačen od kraja zaposlitve, vendar imajo poleg tega državljanstvo države, na katere ozemlju je ta kraj zaposlitve.
         
      
            61.
         
         
            Poudariti je treba, da sta predmet in namen pavšalnega plačila letnih potnih stroškov in dodatnih dni dopusta za prevoz z začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 ostala strogo nespremenjena, ker gre še vedno za to, da se uradnikom omogoči, da ohranijo družinske, družbene in kulturne vezi z matičnim krajem. Sprememba se nanaša le na dodatek enega pogoja za odobritev, saj morajo uradniki, katerih matični kraj se razlikuje od kraja zaposlitve, od 1. januarja 2014 biti tudi upravičeni do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, da bi dobili pavšalno plačilo letnih potnih stroškov in dodatne dni dopusta za prevoz.
         
      
            62.
         
         
            Glede matičnega kraja uradnika se ta določi ob njegovem nastopu službe, načeloma ob upoštevanju kraja vpoklica ali, na izrecno in ustrezno utemeljeno zahtevo, kraja, v katerem je središče interesov uradnika. (
                  27
               ) Ta pojem „središče interesov“ temelji na splošnem načelu prava javnih uslužbencev, v skladu s katerim mora uradnik imeti možnost, da osebne odnose s krajem, v katerem ima glavne interese, ohrani kljub nastopu službe in oddaljenosti med krajem zaposlitve in tem krajem. Središče interesov je opredeljeno kot kraj, v katerem uradnik kumulativno ohrani svoje glavne družinske in premoženjske vezi ter bistvene državljanske interese, tako aktivne kot pasivne. (
                  28
               )
         
      
            63.
         
         
            Ugotoviti je treba, da se pojem „matični kraj“ še naprej uporablja za določitev odobritve nekaterih pravic finančne narave. Tako je uradnik, čigar matični kraj se razlikuje od njegovega kraja zaposlitve, tudi če bi imel državljanstvo države, na katere ozemlju je kraj zaposlitve, upravičen do povračila potnih stroškov za svojega zakonca in vzdrževance iz njegovega kraja zaposlitve v matični kraj ob prenehanju delovnega razmerja (člen 7(1) Priloge VII h Kadrovskim predpisom). Poleg tega zadevna institucija ob smrti tega uradnika prevzame stroške za prevoz trupla do matičnega kraja (člen 75 Kadrovskih predpisov).
         
      
            64.
         
         
            Pavšalno plačilo letnih potnih stroškov iz kraja zaposlitve v matični kraj in odobritev dveh dni in pol dodatnega dopusta za obisk matične države tako kot pravice finančne narave, omenjene v prejšnji točki, kažejo na posebnost kategorije uradnikov, ki so iz razlogov, povezanih z njihovo poklicno dejavnostjo, oddaljeni od središč svojih interesov, in ki jim želi zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, omogočiti, da ohranijo vez s tem središčem.
         
      
            65.
         
         
            Splošno sodišče za utemeljitev svoje ugotovitve o neobstoju primerljivosti v zvezi s pritožniki omenja „določen odmik“ od matičnega kraja in dejstvo, da ne morejo trditi, da imajo „tesnejši“ odnos z matičnim krajem kot upravičenci do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, in to zaradi svoje večje vključenosti v družbo države kraja zaposlitve, za kar je značilno državljanstvo navedene države. Ali lahko preprosta in edina razlika v intenzivnosti moči vezi z državo matičnega kraja, izpeljana iz obstoja odnosa z drugo državo, opredeljuje objektivno drugačen položaj, ki se lahko opredeli kot neprimerljiv? Zdi se mi, da mora biti odgovor na to vprašanje nikalen.
         
      
            66.
         
         
            Ugotoviti moram, da pridobitev državljanstva države, na katere ozemlju je kraj zaposlitve, ne povzroči obvezno spremembe sklepa o določitvi matičnega kraja v spisu zadevnega uradnika. Ta kraj ostaja enak celotno poklicno pot uradnika, razen če uprava izjemoma ne sprejme posebnega sklepa na podlagi ustreznih dokazil, ki jih predloži zadevna oseba. (
                  29
               ) Ni mogoče šteti, da so družinske, družbene in premoženjske vezi tega uradnika z državo matičnega kraja nujno tako oslabele, da so postopno izginile, in to je toliko bolj nesporno, kadar ima zadevna oseba tudi državljanstvo te države, kar velja za 11 od 24 pritožnikov. Vsaj paradoksalno, če ne nedosledno, bi bilo sklepati, da je to, da ima uradnik državljanstvo države kraja zaposlitve, močan kazalnik obstoja številnih in tesnih vezi med to osebo in državo njenega državljanstva, ne da bi se ista funkcija priznala državljanstvu države matičnega kraja. Dodati je treba, da matični kraj izseljenca ni nujno država, katere državljanstvo ima zadevni uradnik, kar Svet priznava.
         
      
            67.
         
         
            V teh okoliščinah se položaj uradnikov, ki so upravičeni do zadevnih ugodnosti, in položaj uradnikov, ki do njih niso upravičeni in katerih matični kraj je, kot pri prvonavedenih, drugačen od kraja zaposlitve, vendar imajo poleg tega državljanstvo države, na katere ozemlju je ta kraj zaposlitve, po mojem mnenju lahko štejeta za primerljiva glede na predmet in cilj določb Kadrovskih predpisov, ki določata ti ugodnosti, pri čemer je treba opozoriti, da se ne zahteva, da sta zadevna položaja enaka. (
                  30
               )
         
      
            68.
         
         
            Čeprav se mi obrazložitev Splošnega sodišča v zvezi s tem zato zdi napačna, vseeno ni treba razveljaviti izpodbijane sodbe, s katero so bile zavrnjene ničnostne tožbe. Spomniti je treba, da če obrazložitev sodbe Splošnega sodišča kaže na kršitev prava Unije, njen izrek pa je utemeljen z drugimi pravnimi razlogi, taka kršitev ne more povzročiti ničnosti te sodbe in je treba obrazložitev spremeniti. (
                  31
               ) V obravnavani zadevi napaka Splošnega sodišča glede primerljivosti zadevnih položajev ne more povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe, ker je razlikovanje v členu 7 Priloge V in členu 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom objektivno utemeljeno. (
                  32
               )
         
      
      3. Utemeljitev različnega obravnavanja
   
   
            69.
         
         
            Spomniti je treba, da člen 52(1) Listine dopušča omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, priznanih z Listino, če so ta omejevanja predpisana z zakonom, če upoštevajo bistveno vsebino navedenih pravic in svoboščin ter če so, ob upoštevanju načela sorazmernosti, potrebna in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebi po varstvu pravic in svoboščin drugih.
         
      
            70.
         
         
            Sodišče je pojasnilo, da je različno obravnavanje utemeljeno, kadar temelji na objektivnem in razumnem merilu, to se pravi, kadar je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki ga želi doseči zadevna zakonodaja, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se želi doseči z zadevnim obravnavanjem. (
                  33
               )
         
      
            71.
         
         
            Očitno je torej, prvič, da mora biti omejitev „predpisana z zakonom“. Drugače povedano, obravnavani ukrep mora imeti zakonsko podlago, kar v tem primeru ne povzroča nobene težave, saj so zadevni ugodnosti in pogoji za njuno odobritev določeni v členu 7 Priloge V in členu 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom v povezavi s členom 4 navedene Priloge VII.
         
      
            72.
         
         
            Drugič, v zvezi s povezavo med zadevnim različnim obravnavanjem in cilji v splošnem interesu, ki jih uresničuje zakonodajalec, je treba poudariti, da kadar gre za zakonodajni akt Unije, mora zakonodajalec Unije dokazati obstoj objektivnih meril, navedenih v zvezi z utemeljitvijo, in Sodišču predložiti dokaze, ki so potrebni za preizkus obstoja navedenih meril. (
                  34
               ) V zvezi s tem sta se zadevni instituciji sklicevali na uvodne izjave 2, 12 in 24 Uredbe št. 1023/2013, pri čemer bi bilo treba v skladu z zadnjenavedeno „[p]ravila o potovalnem času in letnem plačilu stroškov prevoza med krajem zaposlitve in matičnim krajem […] posodobiti, racionalizirati in povezati z izselitvenim statusom, da bi bila njihova poraba bolj preprosta in pregledna“.
         
      
            73.
         
         
            Preučitev uvodnih izjav navedene uredbe kaže, da je bil posebni cilj, omenjen v prejšnji točki, del širše volje zakonodajalca, da doseže dobro stroškovno učinkovitost v zvezi z evropskimi javnimi uslužbenci in to učinkovitost zagotovi, in sicer v znanem okviru gospodarske krize, ki zahteva politiko obvladovanja javnih izdatkov, ter hkrati še naprej zagotavlja kakovostno zaposlovanje na najširšem možnem geografskem območju. Svet je pojasnil, da posodobitev pravil, ki urejajo plačilo letnih potnih stroškov v matični kraj in odobritev dopusta za obisk doma, upošteva razvoj letalskega prevoza, za katerega so značilni redni leti v različne in finančno dostopne namembne kraje. Tej objektivni ugotovitvi lahko dodamo ugotovitev o dostopnosti in brezplačnosti internetnih komunikacij, ki prav tako prispevajo k ohranjanju vezi z matičnim krajem.
         
      
            74.
         
         
            Težko se mi zdi, da ne bi za utemeljene štel ciljev, ki jih zakonodajalec tako uresničuje s sprejetjem Uredbe št. 1023/2013, da bi se zagotovilo tehnično in gospodarsko vzdržno upravljanje javnih uslužbencev. Ti cilji zaradi notranje zapletenosti in težavnega izvajanja presegajo zgolj stroge finančne preudarke proračunske ekonomije.
         
      
            75.
         
         
            Svet navaja, da je zakonodajalec leta 2013 za to, da bi racionaliziral pravila o plačilu letnih potnih stroškov in potovalnem času in hkrati zagotovil najboljšo stroškovno učinkovitost v zvezi z evropskimi javnimi uslužbenci, uvedel merilo razlikovanja, katerega namen je bil čim bolje usmeriti ukrep in ga omejiti na tiste, za katere je menil, da ga najbolj potrebujejo, in sicer izselitveni status, upravičenost do katerega je pogoj za odobritev obeh zgoraj navedenih ugodnosti. Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je sicer res, da lahko uradniki bolj ali manj intenzivno in torej subjektivno doživljajo nevšečnosti zaradi bivanja v tujini, vendar določbe člena 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom temeljijo na objektivnih in enotnih elementih, (
                  35
               ) kar nasprotuje vsaki trditvi pritožnikov glede razlikovanja, ki naj bi bilo v osnovi samovoljno.
         
      
            76.
         
         
            Tretjič, glede sorazmernosti spornih določb se mi zdi mogoče izključiti vsako ugotovitev o očitno neustreznem razlikovanju. Nasprotno se mi zdi, da lahko namenitev plačila letnih potnih stroškov v matični kraj in dopusta za obisk doma le uradnikom, katerih matični kraj se razlikuje od kraja zaposlitve in ki so upravičeni do izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, prispeva k uresničevanju ciljev zakonodajalca glede posodobitve in racionalizacije, da bi se zagotovila dobra stroškovna učinkovitost za evropske javne uslužbence, hkrati pa ohranili zaposlovanje na najširšem možnem geografskem območju ter posledično privlačnost in reprezentativnost te funkcije.
         
      
            77.
         
         
            Zadevni ugodnosti sta tako namenjeni uradnikom, ki niso ali pa so zelo malo vključeni v družbo države kraja zaposlitve zaradi svojega statusa tujca v državi gostiteljici in/ali obveznosti, da so se morali ob nastopu službe preseliti in se nastaniti na ozemlju te države. Kot je Svet pravilno poudaril na obravnavi, je merilo izselitve ali prebivanja v tujini za opredelitev uradnikov, ki najbolj potrebujejo finančno podporo za ohranitev vezi z matičnim krajem, povsem v skladu z logiko sistema, vzpostavljenega z reformiranimi kadrovskimi predpisi. V okviru te široke diskrecijske pravice je zakonodajalec med možnimi rešitvami izbral omejitev števila upravičencev do zadevnih ugodnosti, tako da je izključil kategorijo uradnikov, ki jo zastopajo pritožniki, za katere je menil, da je njihov odnos z matičnim krajem manj močen.
         
      
            78.
         
         
            Poleg tega, čeprav je treba člen 7 Priloge V in člen 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom razlagati v povezavi s členom 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, ki se nanaša na dodelitev izselitvenega dodatka ali nadomestila za prebivanje v tujini, je zadnjenavedeni člen napisan dovolj natančno in jasno, da zagotavlja preprosto in pregledno uporabo teh določb Kadrovskih predpisov v skladu s ciljem zakonodajalca, navedenim v uvodni izjavi 24 Uredbe št. 1023/2013. S trditvijo pritožnikov, da je bil prejšnji sistem preprostejši in preglednejši, ni mogoče ovreči zgoraj navedene ugotovitve.
         
      
            79.
         
         
            Pritožniki se v podporo očitku glede samovoljnega ali neustreznega razlikovanja sklicujejo še na dva primera položajev, ki sta po njihovem mnenju pomembna. Prvi se nanaša na morebitno spremembo kraja zaposlitve pritožnika, čigar matični kraj je v tretji državi, zaradi česar bi bil upravičen do izselitvenega dodatka in bi se predvsem ugotovilo, da je na podlagi novih pravil za izračun kilometrine, določenih v členu 8(2) Priloge VII h Kadrovskim predpisom upravičen do višjega nadomestila za potne stroške kot prej . Drugi se nanaša na položaj uradnika, čigar matični kraj je v tretji državi in ki je upravičen do izselitvenega dodatka, vendar ne prejema pavšalnega povračila letnih potnih stroškov, ker je razdalja med glavnim mestom države članice, katere državljanstvo ima, in krajem zaposlitve manjša od 200 km.
         
      
            80.
         
         
            Ugotoviti je treba, da je oba primera, ki ju navajajo pritožniki, mogoče opredeliti kot hipotetična ali teoretična, saj nikakor ne ustrezata njihovemu položaju. Poudariti pa je treba, da uradnik ni upravičen delovati v interesu prava ali institucij in lahko v utemeljitev ničnostne tožbe uveljavlja le očitke, ki se nanašajo nanj osebno. (
                  36
               ) Pritožniki se v podporo ugovoru nezakonitosti spornih določb Kadrovskih predpisov s tem, da trdijo, da so v primerljivem položaju kot upravičenci do obeh zadevnih ugodnosti in da različno obravnavanje ni utemeljeno, sklicujejo na kršitev načela enakega obravnavanja,. Zato se mi zdi, da je treba utemeljenost ugovora nezakonitosti presojati le glede na položaj pritožnikov, ki so belgijski državljani, zaposleni v Bruslju, vendar je njihov matični kraj drugačen od kraja zaposlitve, pri čemer mora Sodišče nadzor opraviti in concreto. Iz tega sledi, da lahko Sodišče po mojem mnenju upošteva utemeljitev pritožnikov le, če je njen namen dokazati, da je bilo s spornimi določbami Kadrovskih predpisov kršeno načelo enakega obravnavanja glede njih osebno.
         
      
            81.
         
         
            Vsekakor je treba v zvezi s prvim položajem, ki ga omenjajo pritožniki, poudariti, da je zakonodajalcu mogoče očitati kršitev načela enakega obravnavanja le, če so bile zaradi zadevnega obravnavanja nekatere osebe postavljene v manj ugoden položaj kot druge, (
                  37
               ) za kar ne gre v primeru zvišanja nadomestila, na katerega se sklicujejo pritožniki. Drugi položaj se ne nanaša na načelo upravičenosti uradnika do plačila letnih potnih stroškov, temveč se nanaša na vprašanje pravil za izračun kilometrine, pri katerih se ne upošteva oddaljenost med 0 in 200 kilometri. Iz teh preudarkov glede pravice do te ugodnosti ni mogoče izpeljati nobene ugotovitve o očitno neustreznem razlikovanju med upravičenci do te ugodnosti in pritožniki. Poleg tega, kot poudarja Komisija, zgoraj navedeno pravilo za izračun ne nasprotuje cilju zakonodajalca glede racionalizacije in namenitve plačila letnih potnih stroškov tistim, ki ga najbolj potrebujejo.
         
      
            82.
         
         
            Pritožniki niso navedli drugih trditev v zvezi s sorazmernostjo zadevnih predpisov, s katerimi bi se lahko utemeljila ugotovitev samovoljnega ali očitno neustreznega razlikovanja, ali v zvezi s poseganjem v bistveno vsebino enakosti pred zakonom, določeno v členu 20 Listine.
         
      
            83.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno presodilo primerljivost zadevnih položajev, vendar ta napaka ne more povzročiti razveljavitve izpodbijanih sodb, ker je sporno različno obravnavanje objektivno utemeljeno.
         
      
            84.
         
         
            Zato je treba očitke zoper ta del izpodbijanih sodb zavrniti.
         
      
      VII. Predlog
   
   
            85.
         
         
            Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj pritožbi zavrne in pritožnikom naloži plačilo stroškov.
         
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: francoščina.
   (
         2
      )	Glej sodbo z dne 8. septembra 2020, Komisija in Svet/Carreras Sequeros in drugi (C‑119/19 P in C‑126/19 P, EU:C:2020:676).
   (
         3
      )	UL 2013, L 287, str. 15.
   (
         4
      )	UL 1962, L 45, str. 1385.
   (
         5
      )	Na podlagi člena 91 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev se po analogiji uporablja za pogodbene uslužbence.
   (
         6
      )	Pred reformo Kadrovskih predpisov, ki je začela veljati 1. januarja 2014, in po njej se je ta določba na podlagi člena 92 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev po analogiji uporabljala za pogodbene uslužbence.
   (
         7
      )	Člena 7 in 8 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, kakor sta bila spremenjena z Uredbo št. 1023/2013, se na podlagi člena 92 Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev po analogiji uporabljata za pogodbene uslužbence.
   (
         8
      )	Glej zlasti sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 57), in z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, točka 44).
   (
         9
      )	Glej sodbe z dne 16. oktobra 1980, Hochstrass/Sodišče (147/79, EU:C:1980:238, točka 12); z dne 22. decembra 2008, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, točki 60 in 91), in z dne 4. marca 2010, Angé Serrano in drugi/Parlament (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, točke 82, 86 in 93).
   (
         10
      )	Glej sodbo z dne 19. novembra 1998, Združeno kraljestvo/Svet (C‑150/94, EU:C:1998:547, točka 54).
   (
         11
      )	Glej zlasti sodbi z dne 22. novembra 2001, Nizozemska/Svet (C‑110/97, EU:C:2001:620, točka 62), in z dne 2. julija 2009, Bavaria in Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, točka 82).
   (
         12
      )	Glej sodbi z dne 19. septembra 2013, Preveritev Komisija/Strack (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, točka 39), in z dne 8. septembra 2020, Komisija in Svet/Carreras Sequeros in drugi (C‑119/19 P in C‑126/19 P, EU:C:2020:676, točka 110).
   (
         13
      )	Glej sodbi z dne 22. decembra 2008, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, točka 78), in z dne 4. marca 2010, Angé Serrano in drugi/Parlament (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, točki 99 in 100).
   (
         14
      )	Glej zlasti sodbe z dne 26. marca 1987, Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons (58/86, EU:C:1987:164, točke od 12 do 17); z dne 8. junija 1989, AGPB (167/88, EU:C:1989:234, točke od 28 do 33); z dne 21. februarja 1990, Wuidart in drugi (od 267/88 do 285/88, EU:C:1990:79, točke od 13 do 18); z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 59); z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet (C‑176/09, EU:C:2011:290, točka 50); z dne 8. junija 2010, Vodafone in drugi (C‑58/08, EU:C:2010:321, točka 52); z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točka 97), in z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico) (C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 56).
   (
         15
      )	Glej v tem smislu sodbe z dne 15. aprila 2010, Gualtieri/Komisija (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, točka 70); z dne 6. septembra 2018, Piessevaux/Svet (C‑454/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:680, točka 78), in z dne 22. decembra 2008, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, točka 76).
   (
         16
      )	Glej sodbe z dne 7. junija 1972, Sabbatini‑Bertoni/Parlament (20/71, EU:C:1972:48, točka 13); z dne 15. januarja 1981, Vutera/Komisija (1322/79, EU:C:1981:6, točka 9); z dne 14. julija 1983, Ferrario in drugi/Komisija (152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, od 177/81 do 179/81, 182/81 in 186/81, EU:C:1983:208, točka 13); z dne 17. julija 2008, Campoli/Komisija (C‑71/07 P, EU:C:2008:424, točka 64); z dne 15. aprila 2010, Gualtieri/Komisija (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, točka 72), in z dne 6. septembra 2018, Piessevaux/Svet (C‑454/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:680, točka 69).
   (
         17
      )	Glej sodbi z dne 4. oktobra 1991, Parlament/Svet (C‑70/88, EU:C:1991:373, točki 21 in 22), in z dne 15. novembra 2011, Komisija/Nemčija (C‑539/09, EU:C:2011:733, točka 56). Dodati je treba, da je značilnost vsake zakonodajne dejavnosti sprejemanje odločitev, to je različno obravnavanje z izvajanjem kategorizacije.
   (
         18
      )	Glej sodbo z dne 8. februarja 2000, Emesa Sugar (C‑17/98, EU:C:2000:70, točka 53).
   (
         19
      )	Svet se v odgovoru na pritožbo sklicuje na sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:292), katerih točko 33 se mi zdi koristno delno navesti: „Nasprotno pa se na nekaterih drugih področjih, zlasti na področju gospodarske in socialne politike, in če zakonodajalec ne uporablja takih sumljivih kategorij – kar pomeni, da obstaja dvom samo o enakosti pred zakonom – stopnja intenzivnosti nadzora zniža.“
   (
         20
      )	Glej sodbo z dne 15. novembra 2012, Svet/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, točka 40 in navedena sodna praksa).
   (
         21
      )	Glej sodbe z dne 20. februarja 1975, Airola/Komisija (21/74, EU:C:1975:24, točke od 6 do 8); z dne 16. oktobra 1980, Hochstrass/Sodišče (147/79, EU:C:1980:238, točka 12), in z dne 15. septembra 1994, Magdalena Fernández/Komisija (C‑452/93 P, EU:C:1994:332, točka 21).
   (
         22
      )	UL 1978, L 119, str. 1.
   (
         23
      )	Glej sodbo z dne 16. oktobra 1980, Hochstrass/Sodišče (147/79, EU:C:1980:238, točki 12 in 13).
   (
         24
      )	Glej sodbe z dne 22. decembra 2008, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, točka 79); z dne 22. maja 2014, Glatzel,C‑356/12 (EU:C:2014:350, točka 84), in z dne 6. septembra 2018, Piessevaux/Svet (C‑454/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:680, točke od 78 do 82).
   (
         25
      )	Glej zlasti sodbe z dne 14. junija 1990, Weiser (C‑37/89, EU:C:1990:254, točka 15); z dne 1. marca 2011, Association belge des Consommateurs Test-Achats in drugi (C‑236/09, EU:C:2011:100, točka 29), in z dne 6. septembra 2018, Piessevaux/Svet (C‑454/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:680, točki 78 in 79), ter mnenje 1/17 (Sporazum CETA EU‑Kanada) z dne 30. aprila 2019 (EU:C:2019:341, točka 177).
   (
         26
      )	Ta zmešnjava je žal pogosta. Kot pa je bilo že pravilno pojasnjeno v teoriji, s predmetom pravne določbe, ki je podelitev pristojnosti upravi, ni nikakor mogoče utemeljiti različnega obravnavanja, ki izhaja iz izvajanja te pristojnosti. To, s čimer je mogoče utemeljiti različno obravnavanje, ni predmet zakona, ampak cilj zakonodajalca, ali drugače povedano, razmerje med sredstvom in ciljem. Enakopravnost se upošteva pri instrumentalnem razmerju, ki ga določa zakon med (legitimnim) ciljem, ki mu sledi zakonodajalec, in sredstvom, ki je različno obravnavanje. Cilj je merilo presoje sredstva, pod pogojem popravka s sorazmernostjo, v smislu, da posplošene razlike v obravnavanju ni mogoče utemeljiti niti z najboljšim ciljem (Olivier Jouanjan, „Le Conseil constitutionnel, gardien de l’égalité ?“, v: Jus Politicum, št. 7).
   (
         27
      )	Člen 7(4) Priloge VII h Kadrovskim predpisom.
   (
         28
      )	Glej sodbo z dne 2. maja 1985, De Angelis/Komisija (144/84, EU:C:1985:171, točki 13 in 14). Poudariti moram, da so se pritožniki v pritožbi in na obravnavi sicer sklicevali na to sodbo in v njej omenjeno splošno načelo prava javnih uslužbencev, katerega kršitev se je navajala pred Splošnim sodiščem v podporo ugovoru nezakonitosti, vendar je edini predmet drugega pritožbenega razloga neupoštevanje načela enakega obravnavanja.
   (
         29
      )	Člen 7(4) Priloge VII h Kadrovskim predpisom.
   (
         30
      )	Sodba z dne 10. maja 2011, Römer (C‑147/08, EU:C:2011:286, točka 42).
   (
         31
      )	Glej sodbo z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija (C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 118).
   (
         32
      )	Poudariti moram, da je Splošno sodišče kljub ugotovitvi, da kategorije zadevnih uradnikov niso primerljive, opravilo posebno presojo sorazmernosti zadevnih predpisov. Tako je menilo, da ukrepi, ki jih je uvedel zakonodajalec, ki je sprejel Kadrovske predpise, niso očitno nesorazmerni glede na cilj, ki ga uresničuje. Pritožniki prerekajo to analizo Splošnega sodišča v okviru drugega pritožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja.
   (
         33
      )	Glej zlasti sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 47 in navedena sodna praksa).
   (
         34
      )	Glej sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 48 in navedena sodna praksa).
   (
         35
      )	Glej sodbe z dne 20. februarja 1975, Airola/Komisija (21/74, EU:C:1975:24, točka 9); z dne 16. oktobra 1980, Hochstrass/Sodišče (147/79, EU:C:1980:238, točki 12 in 13), in z dne 15. januarja 1981, Vutera/Komisija (1322/79, EU:C:1981:6, točka 9).
   (
         36
      )	Glej v tem smislu sklep z dne 8. marca 2007, Strack/Komisija (C‑237/06 P, EU:C:2007:156, točka 64).
   (
         37
      )	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi (C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 39).