CELEX: 62020CC0475
Language: hu
Date: 2022-04-07
Title: A. Rantos főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2022. április 7.###

Ideiglenes változat
ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. április 7.(1)

C‑475/20–C‑482/20. sz. egyesített ügyek

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

kontra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, korábban Lottomatica Holding Srl;

a Lottomatica Videolot Rete Spa,

az Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

részvételével;

és 

Cirsa Italia SpA (C‑476/20)

Gamenet SpA (C‑478/20)

NTS Network SpA (C‑479/20)

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20)

Snaitech SpA, korábban SNAI SpA (C‑482/20)

kontra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

a Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20,C‑480/20 és C‑482/20),

a Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 és C‑479/20),

az Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 és C‑479/20),

a Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

a NAZ Srl unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),

a Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 és C‑482/20),

a Giog Srl (C‑482/20),

a Codere Network SpA (C‑482/20)

részvételével;

és

Codere Network SpA (C‑477/20)

kontra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri;

a Hbg Connex SpA,

az Nbg Srl,

a Seven Beers,

a Nologames Srl,

a Marchionni Games Sas,

az Elettrogiochi di Marchionni Sauro,

az Mm Games Chioggia Srl,

a Replay Srl,

a Trevigiochi New Srl,

a Luxor di Dong Feng,

az Mm Games Srl,

az Mm Games Mestre Srl,

a Bellagio Srl,

a Trilioner Srl,

a Dubai Srl,

az Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

részvételével;

és

Snaitech SpA, korábban Cogetech SpA (C‑481/20)

kontra

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese;

az Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento (ACADI)

részvételével

(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek)
„Előzetes döntéshozatal – Letelepedés szabadsága – EUMSZ 49. cikk – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 56. cikk – Korlátozások – Szerencsejátékok – Fogadásgyűjtési tevékenységgel kapcsolatos koncessziók – A koncessziós jogosultak részére fizetendő ellentételezést csökkentő nemzeti szabályozás – A bizalomvédelem elve”

I.      Bevezetés

1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) terjesztette elő az Olaszországban pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejátékok szervezésével foglalkozó társaságok (a továbbiakban: koncessziós társaságok) és az Agenzia delle dogane e dei monopoli (vám- és monopóliumügyi hatóság, Olaszország) között az e koncessziós társaságok rendelkezésére bocsátott állami forrásokat egy összegben csökkentő nemzeti szabályozás tárgyában folyamatban lévő jogvitákban.

2.        Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás korlátozza‑e egyrészt a letelepedés szabadságát (EUMSZ 49. cikk) vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EUMSZ 56. cikk), másrészt a bizalomvédelem elvét. Igenlő válasz esetén e bíróság azt kívánja megtudni, hogy az ilyen korlátozás igazolható‑e közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal, és arányos‑e az elérni kívánt célokkal.
II.    Jogi háttér: az olasz jog

3.        A 2014. március 11‑i 23. sz. törvény(2) 14. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A kormány felhatalmazást kap arra, hogy az 1. cikkben előírt törvényerejű rendeletek révén elvégezze a hatályos szerencsejátékkal kapcsolatos rendelkezések felülvizsgálatát, valamennyi hatályos szabály szerencsejátékról szóló törvénykönyvben történő rekodifikációja útján, a koncessziós és engedélyezési rendszeren alapuló szervezeti modell sérelme nélkül, mivel ez elengedhetetlen a jogos bizalom, a közrend és a közbiztonság védelme, a kincstári érdekek, a helyi érdekek és az általános közegészségügyi érdekek összeegyeztetése, a bűncselekményekből származó jövedelmek visszaforgatásának megakadályozása, valamint a szerencsejátékokra kivetett adók rendszeres megfizetésének biztosítása érdekében.
(2)      Az (1) bekezdésben előírt rekodifikációt a következő elvekkel és iránymutatásokkal összhangban kell elvégezni:
[…]
g)      a koncessziójogosultaknak és más gazdasági szereplőknek járó díjak és jutalékok felülvizsgálata a tétgyűjtés mennyiségéhez kapcsolódó progresszivitási kritérium alapján;
[…]”

4.        A 2014. december 23‑i 190. sz. törvény(3) 1. cikkének 649. bekezdése kimondja:
„Az államháztartás konszolidálásának célkitűzéséhez való hozzájárulás érdekében, valamint a [felhatalmazási törvény] 14. cikke (2) bekezdésének g) pontja értelmében az állam nevében végzett, fogadások gyűjtésére szolgáló hálózat keretében a koncessziós jogosultak és az ágazat más szereplői részére fizetendő díjak és jutalékok átfogó átalakítása céljából az 1931. június 18‑i 773. sz. királyi rendelet egységes szövege 110. cikkének (6) bekezdésében hivatkozott gépek segítségével történő játékszervezés és fogadásgyűjtés során a koncessziós jogosultak és a feladatkörüknek megfelelően a játékszervezés során eljáró személyek számára jutalék formájában rendelkezésre bocsátott állami források 2015‑től kezdődően évi 500 millió euróval csökkennek. Következésképpen 2015. január 1‑jétől:
a)      a fent hivatkozott gépek segítségével gyűjtött fogadások teljes összegét, a kifizetett nyeremények levonásával, az ágazat gazdasági szereplői kifizetik a koncessziós jogosultak részére. A koncessziós jogosultak közlik a vám‑ és monopóliumügyi hatósággal az ágazat azon gazdasági szereplőinek nevét, amelyek nem teljesítik ezt a kifizetést, különösen a hatáskörrel rendelkező bíróságnál előterjesztendő esetleges panasz céljából;
b)      a koncessziós jogosultak a rájuk bízott közfeladatok ellátása során, a hatályos jogszabályok és a koncessziós megállapodások alapján az államnak a szokásos módon fizetendő adók és egyéb díjak felett évente 500 millió euró összeget is befizetnek, minden év április és októbere között, a 2014. december 31‑én számukra engedélyezett gépek számának arányában. Az egyes koncessziós jogosultak részére engedélyezett, az 1931. június 18‑i 773. sz. királyi rendelet egységes szövege 110. cikke (6) bekezdésének a) és b) pontjában hivatkozott gépek számát, valamint a kifizetés módját a vám‑ és monopóliumügyi hatóság igazgatója legkésőbb 2015. január 15‑ig, az adatok vizsgálatát követően meghozott határozatában állapítja meg. A gépek fentiekkel összhangban meghatározott számának módosítása érdekében 2016‑tól kezdődően hasonló határozat meghozatalára kerül sor;
c)      a koncessziós jogosultak a rájuk bízott közfeladatok ellátása során felosztják az ágazat többi gazdasági szereplője között a díjaik és jutalékaik címén rendelkezésre álló fennmaradó összegeket, újratárgyalva a vonatkozó szerződéseket, és kizárólag az újratárgyalt szerződések megkötésére figyelemmel fizetve meg a díjakat és jutalékokat.” 

5.        A 2015. január 15‑i 388. sz. rendelet hajtotta végre a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének 649. bekezdését.(4)

6.        A 2015. december 28‑i 208. sz. törvény(5) 1. cikkének 920. bekezdése hatályon kívül helyezte e rendelkezést, míg e törvény 1. cikkének 921. bekezdése kimondta, hogy az említett rendelkezést  „[…] úgy kell értelmezni, hogy az 1931. június 18‑i 773. sz. királyi rendelet egységes szövege 110. cikkének (6) bekezdésében hivatkozott gépek segítségével történő játékszervezés és fogadásgyűjtés során a koncessziós jogosultak és a feladatkörüknek megfelelően a játékszervezés során eljáró személyek számára jutalék formájában rendelkezésre bocsátott állami források éves csökkentése az ágazat valamennyi gazdasági szereplője esetében a jutalék kiosztásának arányában alkalmazandó, a vonatkozó szerződéses megállapodások alapján, figyelemmel azok tartamára a 2015. évben”.
III. Az alapeljárások, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás

7.        A 2011‑ben közzétett ajánlati felhívást követően 2013‑ban kötött koncessziós szerződések révén megbízták a koncessziós jogosultakat az alapügyben szóban forgó gépek üzemeltetésével.(6) Ez az ajánlati felhívás rögzítette többek között az e koncessziós jogosultak jutaléka meghatározásának részletes szabályait.

8.        A 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének 649. bekezdése alapján, amely előírta a koncessziós jogosultak rendelkezésére bocsátott állami források évi 500 millió eurós csökkentését az engedélyezett gépek száma alapján (a továbbiakban: vitatott elvonás), az Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (állami monopóliumok önálló igazgatósága, Olaszország) a 2015. január 15‑i 388. sz. rendelettel minden egyes koncessziós jogosult tekintetében megbecsülte az engedélyezett gépek számát, és rendezte az ebből következően járó összegeket. Ezt követően a 2016. évi stabilitási törvény 1. cikkének 920. és 921. bekezdése a vitatott elvonást kizárólag a 2015‑ös évre korlátozta, és ezt a vitatott elvonást az ágazat valamennyi szereplője, és nem csupán a koncessziós jogosultak között osztotta el.

9.        A koncessziós jogosultak keresetet indítottak a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt a vitatott elvonással szemben, amennyiben az jelentősen csökkenti haszonkulcsukat, és jogellenes, mivel az általa végrehajtott rendelkezések ellentétesek az uniós joggal vagy az olasz alkotmányos rendelkezésekkel.

10.      Mivel a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói tartományi közigazgatási bíróság) 2019. augusztus 1‑jei ítéletével elutasította e keresetet,(7) a koncessziós jogosultak fellebbezést nyújtottak be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország), amely valamennyi alapeljárásban úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő, valamennyi ügyben azonos kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Összeegyeztethető‑e a letelepedés EUMSZ 49. cikkben biztosított szabadságának gyakorlásával és a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságának gyakorlásával a [2015. évi stabilitási törvény] 1. cikkének 649. bekezdésében szereplőhöz hasonló olyan szabályozás bevezetése, amely csak a szervezők korlátozott és meghatározott kategóriája, azaz kizárólag a játékautomatákkal rendelkező szerencsejáték‑szervezők, nem pedig valamennyi szerencsejáték‑szervező vonatkozásában csökkenti a jutalékokat és díjakat?
2)      Összeegyeztethető-e a bizalomvédelem uniós jogi elvével a 1[2015. évi stabilitási törvény] 1. cikkének 649. bekezdésében szereplőhöz hasonló, fent említett olyan szabályozás bevezetése, amely az időbeli hatálya alatt kizárólag gazdasági okokból csökkentette a valamely társaság és egy olasz állami közigazgatási szerv között létrejött koncessziós szerződésben megállapított díjat?” 

11.      A Bíróság úgy határozott, hogy ezen ügyeket, tekintettel azok összefüggésére, az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesíti, és kérdést intézett a kérdést előterjesztő bírósághoz annak tisztázása céljából, hogy az említett ügyek az uniós jog hatálya alá nem tartozó, tisztán belső helyzetre vonatkoznak‑e.

12.      A koncessziós jogosultak, az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. E felek szóbeli észrevételeket is előterjesztettek a 2022. január 27‑én tartott tárgyaláson.
IV.    Elemzés

A.      A Bíróság hatásköréről

13.      Mielőtt rátérnék az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések érdemi vizsgálatára, álláspontom szerint célszerű kizárni minden, a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elbírálására vonatkozó hatáskörét érintő kétséget.

14.      Noha ugyanis valamennyi koncessziós jogosult olasz társaság, és úgy tűnik, hogy a jelen ügyek tényállása prima facie egyetlen tagállamra, nevezetesen Olaszországra korlátozódik, elegendő megállapítani, hogy e társaságok némelyike más tagállamok társaságainak irányítása alatt áll,(8) és hogy – amint azt a Bizottság az írásbeli észrevételeiben és a tárgyaláson hangsúlyozta – az olasz jog tiltja a „fordított” hátrányos megkülönböztetést.(9)

15.      Úgy vélem tehát, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolására.
B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről

16.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel ellentétes‑e az olyan, az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely 2015‑ben 500 millió euróval csökkenti a szerencsejáték‑ágazat gazdasági szereplői egyetlen csoportjának, nevezetesen a pénznyerő automaták ágazata szereplőinek (koncessziós jogosultak és kiskereskedők) díjait.

17.      E bíróság egyrészt úgy véli, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás visszaható hatállyal gazdasági elvonást vetett ki a koncessziós jogosultakra, ami az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozását jelenti, másrészt pedig kétségei vannak a tekintetben, hogy e korlátozást közérdeken alapuló kényszerítő indokok igazolnák, mivel úgy tűnik, hogy azt kizárólag az államháztartás szanálásához kapcsolódó okok támasztják alá.

18.      A következő pontokban megvizsgálom, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben garantált letelepedés szabadsága, illetve szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül‑e (1. szakasz), és ha igen, megjelölöm, hogy milyen feltételek mellett igazolható az ilyen korlátozás közérdeken alapuló kényszerítő okokkal (2. szakasz), az ilyen indokolás megléte (a 2. szakasz a) pontja) és az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás elérni kívánt célokkal fennálló arányossága (a 2. szakasz b) pontja) szempontjából, majd választ adok az első kérdésre (3. szakasz).
1.      Az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozásának fennállásáról

19.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a letelepedés szabadsága vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága(10) korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk által biztosított szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi.(11)

20.      A jelen ügyben, amint arra a Bizottság rámutat, számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy a koncessziós jogosultak rendelkezésére bocsátott állami források csökkentése a koncessziók odaítélését követően alkalmas arra, hogy befolyásolja az e koncessziós jogosultak által eszközölt beruházások jövedelmezőségét, és kevésbé vonzóvá tegye számukra a szerencsejátékokkal kapcsolatos tevékenység gyakorlását.(12)

21.      Egyébiránt úgy tűnik számomra, hogy ezt a megállapítást az alapeljárások egyik fele sem vonja ténylegesen kétségbe.(13) Az olasz kormány e tekintetben különösen arra hivatkozott, hogy a vitatott elvonásnak minimális hatása volt a koncessziós jogosultakra, ami mindenesetre nem zárja ki, hogy ez az elvonás korlátozza az alapvető szabadságokat.(14)

22.      Úgy vélem tehát, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságok korlátozásának minősülhet.
2.      A korlátozás igazolásának fennállásáról

23.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyeken jelentős erkölcsi, vallási és kulturális különbségek állnak fenn a tagállamok között. Az e területre vonatkozó uniós szintű harmonizáció hiányában a tagállamok széles körű mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az általuk legmegfelelőbbnek vélt fogyasztóvédelmi és közrendvédelmi szint megválasztását illetően. A tagállamok tehát szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, és adott esetben szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét. A tagállamok által előírt korlátozásoknak azonban meg kell felelniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek, különösen a közérdeken alapuló kényszerítő okokkal való igazoltságuk és arányosságuk tekintetében.(15)

24.      Ennélfogva annak vizsgálata érdekében, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás igazolható‑e, el kell dönteni egyrészt, hogy e szabályozás – célkitűzéseire tekintettel – közérdeken alapuló kényszerítő indokokat követ‑e, másrészt pedig, hogy a releváns rendelkezések megfelelnek‑e az arányosság elvének.
a)      A közérdeken alapuló kényszerítő okok fennállásáról

25.      Az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás által követett célkitűzéseket illetően megállapítom, hogy a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének 649. bekezdése a vitatott elvonást egyrészt „[a]z államháztartás konszolidálásának célkitűzéséhez való hozzájárulás érdekében”, másrészt pedig „a [felhatalmazási törvény] értelmében az állam nevében végzett, fogadások gyűjtésére szolgáló hálózat keretében a koncessziós jogosultak és az egyéb gazdasági szereplők részére és a kereskedőknek és az ágazat más szereplőinek fizetendő díjak és jutalékok átfogó átalakítása céljából” vezette be.

26.      Ami egyrészt az államháztartás konszolidálásának célkitűzését illeti, a Bíróság már több alkalommal kimondta, hogy az államkincstár bevételeinek maximalizálása mint egyedüli cél nem teszi lehetővé a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását.(16) Ennélfogva a vitatott elvonás kinyilvánított célja, vagyis az államháztartás konszolidálása nem minősül az alapeljárásban szereplő nemzeti szabályozás által tartalmazott korlátozás érvényes igazolásának.

27.      Mindazonáltal a Bíróság azt is megállapította, hogy az a körülmény, hogy a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozása járulékosan az érintett tagállam költségvetésének is hasznot hajt, nem zárja ki e korlátozás igazolhatóságát, amennyiben az elsősorban a közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal kapcsolatos célokat követi, aminek vizsgálata a nemzeti bíróság feladata.(17)

28.      E tekintetben az olasz kormány írásbeli észrevételeiben és a tárgyaláson előadta, hogy a vonatkozó rendelkezések szövegén túl azok a szerencsejáték‑ágazat kiegyensúlyozásának tágabb összefüggésébe illeszkednek. Ebben az összefüggésben az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás a szerencsejáték‑tevékenység jövedelmezőségének csökkentésére is irányul, az illegális játékok terjedése elleni küzdelem, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a szerencsejátékokhoz kapcsolódó hatásokkal, különösen a játékfüggőség veszélyével szemben való védelme érdekében.

29.      Márpedig az ilyen célkitűzések, amennyiben relevánsak a jelen ügyben, álláspontom szerint prima facie olyan közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak minősülhetnek, amelyek alkalmasak a letelepedés szabadsága vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának igazolására.

30.      Mindemellett a kérdést előterjesztő bíróság – amely az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében nem állapította meg ilyen célkitűzések fennállását – feladata, hogy azonosítsa az alapügyben szóban forgó szabályozás által ténylegesen követett célokat,(18) közelebbről pedig ellenőriznie kell, hogy e szabályozás az államháztartás konszolidálásának kinyilvánított célkitűzésén kívül az illegális játékok terjedésének megakadályozására, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a játékfüggőség veszélyével szemben védelmére is irányul‑e.

31.      Ami másrészt a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikkének 649. bekezdésében hivatkozott díjak és jutalékok átalakítását illeti, megállapítom, hogy a felhatalmazásról szóló törvény 14. cikke ténylegesen előírta, hogy a kormány jogosult a hatályos szerencsejátékkal kapcsolatos rendelkezések felülvizsgálatára, beleértve a koncessziós jogosultaknak és a koncessziós jogosultak és az ágazat más szereplői részére fizetendő díjak és jutalékok felülvizsgálatát is, „a tétgyűjtés mennyiségéhez kapcsolódó progresszivitási kritérium alapján”.

32.      Mindazonáltal – fenntartva, hogy ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia – számomra nem tűnik úgy, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás ilyen általános átszervezést végzett volna. Amint az ugyanis a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikke 649. bekezdésének megfogalmazásából egyértelműen kiderül, ezt a szabályozást az átalakítás céljából és az államháztartás konszolidálása érdekében fogadták el (és nem a díjak és jutalékok átalakítása céljából).(19) Ezenfelül a vitatott elvonást nem a felhatalmazási törvényben előírt, a tétgyűjtés mennyiségéhez kapcsolódó progresszivitási kritérium alapján határozták meg, hanem egy rögzített szint szerint, és azt elosztották a koncessziós jogosultak között(20) az üzemeltetett gépek száma alapján, függetlenül azok jövedelmezőségétől.(21)
b)      A korlátozás követett célkitűzésekhez képest fennálló arányosságáról

33.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamok által előírt korlátozásoknak alkalmasnak kell lenniük az elérni kívánt cél megvalósítására, és nem léphetik túl az annak megvalósításához szükséges mértéket. Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti jogszabály csak akkor alkalmas az említett cél megvalósítására, ha azt ténylegesen koherens és szisztematikus módon kívánja elérni.(22)

34.      A Bíróság szintén állandó ítélkezési gyakorlata szerint a szolgáltatásnyújtás szabadsága akadályozásának igazolására alkalmas célra hivatkozni szándékozó tagállam feladata az e kérdést elbíráló bíróság számára minden olyan információt rendelkezésre bocsátani, amelyek alapján e bíróság megbizonyosodhat arról, hogy az említett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek.(23)

35.      A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az érintett tagállam által szolgáltatott információk alapján megvizsgálja, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás, amely csökkenti a szerencsejáték‑tevékenység jövedelmezőségét, szükséges‑e az olasz kormány által hivatkozott további célok – vagyis az illegális játékok terjedésének megakadályozása, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a játékfüggőség veszélyével szembeni védelme – koherens és szisztematikus eléréséhez,(24) és nem lépi‑e túl az e célok megvalósításához szükséges mértéket

36.      E célból e bíróságnak átfogóan kell értékelnie az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülményeket. E körülmények között álláspontom szerint nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy bár ideiglenes és részleges jellegű, és a szerencsejátékok szélesebb ágazatában csak egy adott – jóllehet igen jövedelmező – alágazatra vonatkozik,(25) e szabályozás korántsem elszigetelt intézkedés, hanem a stabilitásról szóló 2015. évi törvény által meghatározott tágabb keretbe illeszkedik, és több, gazdasági konszolidációs intézkedéseket is magában foglaló intézkedés elfogadására vonatkozik a legkülönbözőbb területeken.
3.      Az első kérdésre adandó válasz

37.      A fentiek fényében azt javaslom, hogy az első kérdésre az a válasz adandó, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely egy összegben csökkenti a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejáték‑koncessziós jogosultak rendelkezésére bocsátott állami forrásokat, az EUMSZ 49., illetve az EUMSZ 56. cikk által garantált letelepedés szabadságának, illetve szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti, amennyiben alkalmas arra, hogy a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejátékok folytatását kevésbé vonzóvá tegye.

38.      Az ilyen korlátozás mindazonáltal igazolható közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal, amennyiben a nemzeti bíróság az e szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülmények átfogó értékelését követően arra a következtetésre jut, hogy az ténylegesen koherens és szisztematikus módon követi az olyan közérdekű célokat, mint az illegális játékok terjedésének megakadályozása, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a játékfüggőség veszélyével szembeni védelme, és pusztán az a körülmény, hogy a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozása az államháztartás konszolidálásának célkitűzését követi, nem akadálya annak, hogy e korlátozást elsődlegesen ténylegesen ilyen célokat követő korlátozásnak lehessen tekinteni, valamint úgy, hogy az azokat koherens és szisztematikus módon követi.
C.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről

39.      Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy ellentétes‑e a bizalomvédelem elvével az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely kizárólag gazdasági okokból csökkenti a valamely társaság és az érintett tagállam hatóságai között kötött koncessziós szerződésben kikötött jutalékot e szerződés időtartama alatt.

40.      E bíróságnak kétségei vannak a tekintetben, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás összeegyeztethető lenne ezzel az elvvel, mivel hatással van a már folyamatban lévő koncessziós jogviszonyokra, és a figyelmes és körültekintő vállalkozó számára előre nem láthatónak tűnik.(26)

41.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bizalomvédelem elvével együtt járó jogbiztonság elve többek között megköveteli, hogy a jogszabályok világosak, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. A gazdasági szereplők ugyanakkor nem bízhatnak abban, hogy egyáltalán nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására, hanem csak e módosítások végrehajtásának módját kérdőjelezhetik meg.(27)

42.      Szintén a Bíróságállandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a bizalomvédelem elvére minden olyan gazdasági szereplő hivatkozhat, amelyben valamely nemzeti hatóság megalapozott várakozásokat keltett. Mindazonáltal, amikor a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes előre látni az olyan intézkedés elfogadását, amely érintheti az érdekeit, ezen intézkedés meghozatalát követően nem hivatkozhat ezen elvre. Ezenfelül a gazdasági szereplők nem helyezhetnek jogos bizalmat az olyan fennálló helyzet fennmaradásába, amelyet a nemzeti hatóságok a mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak.(28)

43.      Kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügyek tárgyát képezőhöz hasonló nemzeti szabályozás megfelel‑e az a bizalomvédelem elvének, a Bíróságnak – az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelemről való határozathozatal során – csak arra van hatásköre, hogy megadja ezen bíróság számára az uniós jog értelmezésével kapcsolatos valamennyi olyan tényezőt, amely alapján az el tudja bírálni e megfelelést. A kérdést előterjesztő bíróság e célból figyelembe veheti a többek között az érintett szabályozás szövegéből, céljából és szerkezetéből következő valamennyi releváns elemet.(29)

44.      E tekintetben mindenekelőtt megjegyzem, hogy – amint arra a jelen indítvány 23. pontjában emlékeztettem – a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájukat illetően. Egyébiránt az olasz jogalkotó az utóbbi években folyamatosan és változatos módon beavatkozott a szerencsejátékok ágazatába.(30)

45.      Ezt követően, bár a 2011. évi ajánlati felhívás különös szabályokat írt elő az azon koncessziós jogosultaknak járó jutalék meghatározására, akiknek 2013‑ban odaítélték a koncessziót, megjegyzem, hogy – amint arra az olasz kormány hivatkozik – a gazdasági szereplők és a közigazgatási szervek között fennálló, a koncessziós rendszerhez kapcsolódó szerződéses viszony olyan „dinamikus jelleggel” bír, amely lehetővé teszi a közérdekű célok által igazolt állami beavatkozásokat, különösen akkor, ha az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás a jelen indítvány 30–32. pontjában kifejtetteknek megfelelően ténylegesen az illegális játékok terjedésének megakadályozására, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a játékfüggőség veszélyével szembeni védelmére irányuló célt követ, aminek a vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

46.      Végül, amint arra az olasz kormány hivatkozik, a 2014‑ben elfogadott felhatalmazási törvény előírta a koncessziós jogosultaknak és más gazdasági szereplőknek járó díjak és jutalékok felülvizsgálatát.(31)

47.      Következésképpen a koncessziós jogosultakkal szemben előírt vitatott elvonás valóban a koncessziós megállapodásokban előírt feltételek nagyon rövid határidejű módosítását jelentette.(32) Ugyanakkor számomra úgy tűnik, hogy a szerencsejátékokra vonatkozó szabályozás változó és de facto bizonytalan jellege, valamint ezen elvonás ideiglenes jellege, és annak a koncessziós jogosultak által eszközölt befektetések jövedelmezőségére gyakorolt korlátozott hatása – azzal, hogy ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell vizsgálnia – folytán a szóban forgó jogalkotási beavatkozás messze nem olyan kivételes vagy előre nem látható, hogy az a koncessziós jogosultakban azt a jogos bizalmat kelti, hogy a szerződéseikben előírt feltételek változatlanok maradnak.(33)

48.      Következésképpen úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a fenti körülmények összességére, valamint az előtte folyamatban lévő jogviták bármely más releváns körülményére figyelemmel megvizsgálja, hogy a koncessziós jogosultak mint gondos és körültekintő gazdasági szereplők elegendő információval rendelkeztek‑e ahhoz, hogy arra számítsanak, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozást a vitatott elvonáshoz hasonló módosítás éri.

49.      Ebből következően azt javaslom, hogy a Bíróság a második kérdésre azt a választ adja, hogy a bizalomvédelem elvével főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely egy meghatározott évre és korlátozott összegekkel csökkenti a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejáték‑koncesszióról szóló szerződésben kikötött jutalékot. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az összes releváns körülmény konkrét értékelése keretében megvizsgálja, hogy az alapügyekben tiszteletben tartották‑e ezt az elvet.
V.      Végkövetkeztetés

50.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1)      Az olyan nemzeti szabályozás, amely egy összegben csökkenti a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejáték‑koncessziós jogosultak rendelkezésére bocsátott állami forrásokat, az EUMSZ 49., illetve az EUMSZ 56. cikk által garantált letelepedés szabadságának, illetve szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti, amennyiben alkalmas arra, hogy a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejátékok folytatását kevésbé vonzóvá tegye.
Az ilyen korlátozás mindazonáltal igazolható közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal, amennyiben a nemzeti bíróság az e szabályozás elfogadását és végrehajtását kísérő körülmények átfogó értékelését követően arra a következtetésre jut, hogy az ténylegesen koherens és szisztematikus módon követi az olyan közérdekű célokat, mint az illegális játékok terjedésének megakadályozása, valamint a lakosság legkiszolgáltatottabb csoportjainak a játékfüggőség veszélyével szembeni védelme, és pusztán az a körülmény, hogy a szerencsejáték‑tevékenységek korlátozása az államháztartás konszolidálásának célkitűzését követi, nem akadálya annak, hogy e korlátozást elsődlegesen ténylegesen ilyen célokat követő korlátozásnak lehessen tekinteni, valamint úgy, hogy az e célokat koherens és szisztematikus módon követi.
2)      A bizalomvédelem elvével főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely egy meghatározott évre és korlátozott összegekkel csökkenti  a pénznyerő automatákkal folytatott szerencsejáték‑koncesszióról szóló koncessziós szerződésben kikötött jutalékot. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az összes releváns körülmény konkrét értékelése keretében megvizsgálja, hogy az alapügyekben tiszteletben tartották‑e ezt az elvet.

1      Eredeti nyelv: francia.

2      2014. március 11‑i Legge no 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (az igazságosabb, átláthatóbb és növekedésorientált adórendszerre vonatkozó intézkedések kapcsán a kormány felhatalmazásáról szóló 23. sz. törvény) (a GURI 2014. március 12‑i 59. száma) (a továbbiakban: felhatalmazási törvény).

3      Legge no 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” (Az állam éves és többéves költségvetésének elkészítésére vonatkozó rendelkezésekről szóló, 2014. december 23‑i 190. sz. törvény [2015. évi stabilitási törvény]) (a GURI 2014. december 29‑i 300. számának rendes melléklete) (a továbbiakban: 2015. évi stabilitási törvény).

4      A 2015. január 15‑i Decreto direttoriale no°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (az állami monopóliumok önálló igazgatóságának [AAMS] 388. sz. rendelete) (prot. no 4076 RU).

5      Legge no 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” (az éves és többéves állami költségvetésről szóló 208. sz. törvény [2016. évi stabilitási törvény]) (a GURI 2015. december 30‑i 302. számának rendes melléklete) (a továbbiakban: 2016. évi stabilitási törvény).

6      Közelebbről az „amusement with prize (AWP)” és a „video lottery terminal (VLT)” elnevezésű gépekről van szó.

7      Az eljárás során a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói tartományi közigazgatási bíróság) a 2015. évi stabilitási törvény 1. cikke 649. bekezdésének alkotmányosságára vonatkozó kérdéssel fordult a Corte costituzionaléhoz (alkotmánybíróság, Olaszország), amely az e rendelkezést hatályon kívül helyező 2016. évi stabilitási törvény hatálybalépését követően az ügyet visszautalta elé e kérdés relevanciájának felülvizsgálata céljából. A Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói tartományi közigazgatási bíróság) ezt követően elutasította a keresetet, lényegében megállapítva, hogy a 2016. évi stabilitási törvény 1. cikke 920. és 921. bekezdésének hatálybalépése megszüntette a releváns rendelkezések valamennyi esetleges jogellenességét.

8      Egyébiránt egy, a beszedéssel érintett másik koncessziós társaság, nevezetesen a Global Starnet Ltd, amely maga is külföldi társaság, keresetet nyújtott be a 2015. január 15‑i 388. sz. rendelettel szemben, amelynek során később előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére került sor (C‑463/21. sz. ügy), amely kapcsán az eljárást a jelen egyesített ügyekben hozandó határozat meghozataláig felfüggesztették.

9      E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a Bíróság már több alkalommal kimondta, hogy hatáskörrel rendelkezik az uniós jogi rendelkezésekre vonatkozó, előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálására olyan helyzetekben, amelyekben az alapeljárás tényállása ugyan nem tartozik közvetlenül az uniós jog hatálya alá, e jog rendelkezéseit a nemzeti jog a tartalmukra való hivatkozással alkalmazandóvá teszi (lásd: 2019. november 21‑i Deutsche Post és társai ítélet, C‑203/18 és C‑374/18, EU:C:2019:999, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Egyébiránt a jelen ügyben az eljárásban részt vevő felek egyike sem kérdőjelezi meg ténylegesen a Bíróság hatáskörét vagy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságát.

10      Mellesleg emlékeztetek arra, hogy a szerencsejátékok olyan szolgáltatások, amelyek mind az állandó telephelyen keresztül, mind pedig szolgáltatásnyújtás keretében nyújthatók, és hogy a jelen ügyben nem szükséges különbséget tenni a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága között.

11      Lásd: 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2007:985, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

12      Lásd analógia útján: 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 36. pont); Wahl főtanácsnok Global Starnet ügyre vonatkozó indítványa (C‑322/16, EU:C:2017:442, 38. pont).

13      Megjegyzem, hogy a felek közötti vita főként a közérdeken alapuló kényszerítő indokokon alapuló igazolások fennállására és az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásnak az elérni kívánt célokhoz képest való arányos jellegére vonatkozott.

14      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az alapvető szabadságok „korlátozásának” fogalmára nem vonatkozik „de minimis” szabály (lásd ebben az értelemben: 2014. december 3‑i De Clercq és társai ítélet [C‑315/13, EU:C:2014:2408, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).

15      Lásd: 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2007:985, 39. és 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

16      Lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 60. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

17      Lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

18      Lásd: 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2007:985, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

19      Egyébiránt e szabályozás csak a szerencsejáték‑ágazat egy részében, nevezetesen a pénznyerő automaták ágazatában érvényesül.

20      A vitatott elvonást ezt követően a 2016. évi stabilitási törvény 1. cikkének 920. és 921. bekezdése az ágazat valamennyi szereplője között megosztotta.

21      Egyébiránt, a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok sérelme nélkül, az ügy irataiból nem tűnik ki, hogy az említett átalakításra ezt követően sor került volna.

22      Lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

23      Lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet (C‑98/14, EU:C:2015:386, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

24      Feltéve, hogy ténylegesen e célokat követi, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata (lásd a jelen indítvány 30–32. pontját).

25      E szabályozás ugyanis csak egy évig (2015‑ben) volt hatályban, és csak a pénznyerő automaták üzemeltetéséhez kapcsolódó szerencsejátékokra vonatkozott.

26      Egyébiránt az említett bíróság szerint ezen intézkedés kivételes jellege nem kérdőjelezi meg az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válasz szükségességét, mivel annak terjedelme jelentős, és a nemzeti jogalkotó elfogadhatna egy ezzel azonos új intézkedést.

27      Lásd: 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet (C‑322/16, EU:C:2007:985, 46. és 47. pont). Közelebbről, a jogbiztonság elve nem a jogszabály‑módosítások hiányát követeli meg, hanem azt, hogy a nemzeti jogalkotó a gazdasági szereplők különleges helyzeteit figyelembe vegye, és adott esetben az új jogszabályok alkalmazását ahhoz igazítsa (lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet [C‑98/14, EU:C:2015:386, 79. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).

28      Lásd: 2021.április 15‑i Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) és társai ítélet (C‑798/18 és C‑799/18, EU:C:2021:280, EU:C:2015:280, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

29      Lásd többek között: 2021.április 15‑i Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) és társai ítélet (C‑798/18 és C‑799/18, EU:C:2021:280, EU:C:2015:280, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

30      Az olasz jogalkotó e számos beavatkozása kapcsán rendszeresen előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre került sor az olasz bíróságok részéről (lásd többek között: 1999. október 21‑i Zenatti ítélet [C‑67/98, EU:C:1999:514]; 2003. november 6‑i Gambelli és társai ítélet [C‑243/01, EU:C:2003:597]; 2007. március 6‑i Placanica és társai ítélet [C‑338/04, C‑359/04 és C-360/04, EU:C:2007:133]; 2012. február 16‑i Costa és Cifone ítélet [C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80]; 2016. január 28‑i Laezza ítélet [C‑375/14, EU:C:2016:60]; 2017. december 20‑i Global Starnet ítélet [C‑322/16, EU:C:2017:985]; 2018. december 19‑i Stanley International Betting és Stanleybet Malta ítélet [C‑375/17, EU:C:2018:1026]; 2021. szeptember 2‑i Sisal és társai ítélet [C‑721/19 és C‑722/19, EU:C:2021:672]).

31      Jóllehet e törvény a szóban forgó, a koncessziós jogosultaknak fizetendő díjak és jutalékok felülvizsgálatát írta elő a tétgyűjtés mennyiségéhez kapcsolódó progresszivitási kritérium alapján, továbbá, amint arra a jelen indítvány 28. és 29. pontjában rámutattam – azzal, hogy ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia –, az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás nem illeszkedik az ilyen átfogó felülvizsgálat keretébe, mindazonáltal az olasz jogalkotó kinyilvánította a szóban forgó ágazatba való újbóli beavatkozásra irányuló szándékát.

32      E tekintetben emlékeztetek arra, hogy főszabály szerint a jogalkotó által korábban elfogadott rendszernek való megfelelés érdekében költséges beruházásokat végrehajtó gazdasági szereplők érdekeit jelentősen érintheti e rendszer idő előtti megszüntetése, és ez még inkább így van, amennyiben a rendszer megszüntetése hirtelen és előre nem látható módon történt, anélkül hogy az új jogszabályi környezethez való alkalmazkodáshoz szükséges időt hagytak volna számára (lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet [C‑98/14, EU:C:2015:386, 87. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).

33      E körülmények véleményem szerint szintén csökkentik a jelen indítvány 32. lábjegyzetében hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett „felkészülési idő” szükségességét.