CELEX: 62005CC0191
Language: nl
Date: 2006-02-23
Title: Conclusie van advocaat-generaal Kokott van 23 februari 2006. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Portugese Republiek. # Niet-nakoming - Richtlijn 79/409/EEG - Behoud van vogelstand - Specialebeschermingszone - Wijziging zonder wetenschappelijke basis. # Zaak C-191/05.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      J. KOKOTT
      van 23 februari 2006 (1)
      
      Zaak C‑191/05
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Portugese Republiek
      „Behoud van vogelstand – Specialebeschermingszone”
      I –    Inleiding
      1.     De onderhavige niet-nakomingsprocedure betreft de vraag of en onder welke voorwaarden een lidstaat een specialebeschermingszone
         in de zin van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand(2) (hierna: „vogelrichtlijn”) kan verkleinen. De vogelrichtlijn bevat geen regeling met betrekking tot deze vraag, welke met
         het oog op het grote aantal beschermingszones(3) van toenemend praktisch belang is.
      
      II – Rechtskader
      2.     Artikel 4 van de vogelrichtlijn regelt welke gebieden de lidstaten als specialebeschermingszones voor vogels (hierna: „SBZ”)
         dienen aan te wijzen:
      
      „1.      Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten
         daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
      
      In dat verband wordt gelet op :
      a) soorten die dreigen uit te sterven;
      b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
      c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
      d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
      Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
      De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden
         als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische
         zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.”
      
      III – Feiten, precontentieuze procedure en conclusies van partijen
      3.     Bij decreto-lei (wetsbesluit) nr. 384-B/99 van 23 september 1999 heeft de Portugese Republiek de SBZ „Moura, Mourão, Barrancos”
         aangewezen. In deze zone gaat het om de bescherming van steppevogels. Typische steppevogels zijn de grote trap (otis tarda),
         de kleine trap (tetrax tetrax) of de griel (burhinus œdicnimus). Volgens het door de Portugese regering aan de Commissie toegezonden
         standaardgegevensformulier van december 1997 komen binnen de SBZ echter ook vogels voor die volgens de Commissie niet tot
         de steppevogels kunnen worden gerekend: 20 tot 40 verblijf houdende paren oehoes (bubo bubo), 1 tot 5 broedparen zwarte gieren
         (ægypius monachus) en 15 tot 30 broedparen dwergarenden (hieraætus pennatus). Bijna 10 000 kraanvogels (grus grus) overwinteren
         in de SBZ en ook de vale gier (gyps fulvus) komt voor in de zone.
      
      4.     De Commissie verwijt de Portugese Republiek, die dat niet betwist, bij decreto-lei nr. 141/2002 van 20 mei 2002 de SBZ met
         bijna 3000 hectare te hebben verkleind. Uit de overwegingen van het decreto-lei zou blijken dat gebieden zijn uitgesloten
         die op grond van het gebruik ervan geen belangrijke leefgebieden voor steppevogels zijn. Uit een ander door de Commissie overgelegd
         document van de Portugese autoriteiten, te weten de beslissing om opdracht te geven tot de uitvoering van een wetenschappelijke
         studie naar de afbakening van de SBZ(4), blijkt daarentegen dat niet bekend is waarom de verkleining heeft plaatsgevonden.
      
      5.     De Commissie heeft in de onderhavige zaak op 17 oktober 2003 aan de Portugese Republiek een aanmaningsbrief gezonden met het
         verzoek om opmerkingen in te dienen. Na het antwoord te hebben ontvangen, heeft zij op 9 juli 2004 een met redenen omkleed
         advies uitgebracht. De Portugese Republiek heeft in beide gevallen medegedeeld dat een wetenschappelijk onderzoek wordt verricht
         naar de afbakening van de SBZ.
      
      6.     De Commissie heeft vervolgens op 28 april 2005 het onderhavige beroep ingesteld, waarin zij het Hof verzoekt,
      „vast te stellen dat de Portugese Republiek, door de grenzen van de specialebeschermingszone „Moura, Mourão, Barrancos” te
         wijzigen en daardoor zones uit te sluiten waarin in het wild levende vogelsoorten voorkomen waarvan de bescherming de aanwijzing
         van die specialebeschermingszone heeft gerechtvaardigd, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4,
         lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand;
      
      de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.”
      7.     De Portugese regering concludeert enkel dat het het Hof behage de procedure tot eind september 2005 te schorsen, om de Portugese
         regering in de gelegenheid te stellen een nieuwe, op een wetenschappelijke studie gebaseerde afbakening van de SBZ „Moura,
         Mourão, Barrancos” over te leggen.
      
      IV – Beoordeling
      8.     Hoewel de Portugese regering niet concludeert tot verwerping van het beroep en dit evenmin ten gronde bestrijdt, kan het beroep
         van de Commissie enkel slagen wanneer zij de gestelde niet-nakoming concludent aantoont.
      
      9.     De Commissie stelt dat de verkleining van de SBZ in strijd is met artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn. Volgens deze bepaling
         zijn de lidstaten verplicht om de gebieden die het meest geschikt zijn voor de bescherming van de in bijlage I bij de richtlijn
         vermelde vogelsoorten, als specialebeschermingszones aan te wijzen. In de verkleining van een SBZ is echter noch in artikel 4,
         lid 1, noch elders in de vogelrichtlijn voorzien.(5)
      
      10.   Het Hof heeft tot dusverre verkleiningen van zones, meestal samenhangend met de verslechtering van SBZ’s tengevolge van projecten,
         als een mogelijke schending van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn behandeld.(6) Deze bepaling verplicht de lidstaten om de verslechtering van de woongebieden van beschermde vogels in de SBZ’s te voorkomen.
         Tegenwoordig zou bij een aangewezen SBZ de beschermingsregeling moeten worden toegepast van artikel 6, leden 2 tot en met
         4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora
         en fauna(7) (hierna: „habitatrichtlijn”).(8) In het onderhavige geval stelt de Commissie echter niet dat de SBZ „Moura, Mourão, Barrancos” is verslechterd. Derhalve kan
         er ook geen schending van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn worden vastgesteld.
      
      11.   Zoals de Commissie stelt, zou de verkleining van de SBZ echter een schending kunnen inhouden van de aanwijzingsverplichting
         krachtens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn. Dat veronderstelt dat de uitgesloten gebieden tot de zones behoren die
         het meest geschikt zijn voor de bescherming van de in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde soorten. Dan zouden zij namelijk
         deel dienen uit te maken van een SBZ.
      
      12.   Er dient derhalve te worden onderzocht of de uitgesloten gebieden moeten worden aangewezen. Volgens vaste rechtspraak beschikken
         de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsmarge ten aanzien van de keuze van de SBZ’s, maar dient over de aanwijzing
         en afbakening van die zones uitsluitend aan de hand van de in de vogelrichtlijn vastgelegde ornithologische criteria te worden
         besloten.(9) In principe is het in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie om aan te tonen dat aan deze criteria is voldaan.(10) In het onderhavige geval deelt de Commissie echter niets mee over de betrokken gebieden en toont zij bijgevolg evenmin aan
         dat deze als SBZ zouden moeten worden aangewezen.(11)
      
      13.   Daaruit volgt echter niet dat het beroep moet worden verworpen. Bij de verkleining van aangewezen zones wordt bij wijze van
         uitzondering de bewijslast namelijk omgekeerd. Wanneer de lidstaat de betrokken gebieden niet aantoonbaar bij vergissing als
         SBZ heeft aangewezen(12), heeft hij met deze aanwijzing erkend dat in deze zone de meest geschikte leefomstandigheden bestaan voor de in bijlage I
         bij de vogelrichtlijn vermelde soorten.(13) Wanneer hij daarvan wil afwijken, dient hij aan te tonen waarom de betrokken zone – geheel of gedeeltelijk –  niet het meest
         geschikt is.
      
      14.   Voor dit bewijs is het niet voldoende om enkel aan te tonen dat de betrokken gebieden op het moment van de verkleining niet
         (meer) het meest geschikt zijn. Daarentegen dient in principe te worden aangetoond dat deze reeds op het moment van de aanwijzing
         – in uiterste consequentie zelfs op het moment van de oorspronkelijke aanwijzingsverplichting(14) – niet tot de meest geschikte gebieden behoorden. In het tegenovergestelde geval zouden de lidstaten zich namelijk straffeloos
         kunnen onttrekken aan hun verplichting om de gebieden zodanig in stand te houden dat zij ook verder het meest geschikt zijn
         voor de bescherming van de vogels.(15) Enkel wanneer de lidstaat kan aantonen dat een inmiddels opgetreden verlies aan kwaliteit berust op objectieve, door hem
         niet te beïnvloeden omstandigheden, zoals bijvoorbeeld vulkaanuitbarstingen, kan hij de verkleining van een SBZ rechtvaardigen.
      
      15.   De Portugese regering heeft geen van deze bewijzen geleverd. Zij heeft enkel meerdere malen aangekondigd nog een studie te
         verrichten om nogmaals de afbakening van de SBZ op wetenschappelijke basis te kunnen herzien. De aankondiging van een studie
         volstaat echter niet als bewijs.
      
      16.   Aangezien de Portugese Republiek bijgevolg niet heeft aangetoond dat de verkleining van de SBZ op wetenschappelijke gronden
         was gebaseerd, is het beroep van de Commissie gegrond.
      
      V –    Kosten
      17.   Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
         voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het gelijk is gesteld, dient Portugese Republiek te worden verwezen
         in de kosten.
      
      VI – Conclusie
      18.   Ik geef het Hof in overweging te verklaren:
      „1)      Door de specialebeschermingszone ‚Moura, Mourão, Barrancos’ te verkleinen, is de Portugese Republiek de verplichtingen niet
         nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het
         behoud van de vogelstand.
      
      2)      De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.”
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits.
      
      2 –	PB L 103, blz. 1.
      
      3 –	De Natura‑barometer van de Commissie, van juni 2005, europa.eu.int/comm/ environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm,
         vermeldt 4212 zones, welke 8,37 % van de oppervlakte van de Gemeenschap omvatten.
      
      4 –	Bijlage IV bij het verzoekschrift.
      
      5 –	Het Hof eiste daarentegen in het arrest van 6 maart 2003, Commissie/Finland (C-240/00, Jurispr. blz. I-2187, punt 19),
         zelfs dat een aanwijzing als zone definitief moet zijn en niet blootgesteld mag zijn aan een mogelijke latere wijziging.
      
      6 –	Arresten van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (Leybucht) (C-57/89, Jurispr. blz. I‑883, punt 20), en 2 augustus 1993,
         Commissie/Spanje (moerassen van Santoña) (C‑355/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 35).
      
      7 –	PB L 206, blz. 7.
      
      8 –	Zie artikel 7 van de habitatrichtlijn en arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk (Basses Corbières) ( C-374/98,
         Jurispr. blz. I-10799, punten 44 e.v.).
      
      9 –	Arrest moerassen van Santoña, reeds aangehaald (voetnoot 6), punt 26; arresten van 11 juli 1996, Royal Society for the
         Protection of Birds (Lappel Bank) (C-44/95, Jurispr. blz. I-3805, punt 26), en 19 mei 1998, Commissie/Nederland (IBA 1989)
         (Jurispr. blz. I‑3031, punten 60 e.v.).
      
      10 –	Arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk (Seinemonding) (C‑166/97, Jurispr. blz. I‑1719, punt 40).
      
      11 –	Zie voor dergelijke bewijzen bijvoorbeeld het arrest moerassen van Santoña, reeds aangehaald (voetnoot 6), punt 29, of
         mijn conclusie van 27 oktober 2005 in de zaak Commissie/Oostenrijk (Lauteracher Ried) (C-209/04, Jurispr. blz. I‑00000, punt
         23).
      
      12 –	Zie arrest van 25 november 1999, Commissie/Frankrijk (moeras van de Poitou) (C-96/98, Jurispr. blz. I-8531, punt 55).
      
      13 –	Reeds (voetnoot 6) aangehaalde arresten Leybucht, punt 20, en moerassen van Santoña, punt 35.
      
      14 –	Ook de gebieden welke aangewezen hadden moeten worden, maar niet zijn aangewezen, vallen onder de bescherming van de vogelrichtlijn:
         zie de arresten moerassen van Santoña, reeds aangehaald (voetnoot 6), punt 22, en Basses Corbières, reeds aangehaald (voetnoot
         8), punten 47 e.v.
      
      15 –	Zie voor aangewezen SBZ’s arrest van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (conformiteit) (C‑6/04, Jurispr. blz. I‑9017,
         punten 33 en 34).