CELEX: 62010CC0071
Language: bg
Date: 2011-03-10
Title: Заключение на генералния адвокат Kokott представено на10 март 2011 г. # Office of Communications срещу Information Commissioner. # Искане за преюдициално заключение: Supreme Court of the United Kingdom - Обединеното кралство. # Обществен достъп до информация за околната среда - Директива 2003/4/ЕО - Член 4 - Изключения от правото на достъп - Искане за достъп, което е свързано с няколко интереса, защитени с член 4, параграф 2 от посочената директива. # Дело C-71/10.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г-ЖА J. KOKOTT
      представено на 10 март 2011 година(1)
      
      Дело C‑71/10
      Office of Communications
      срещу
      The Information Commissioner
      (Преюдициално запитване, отправено от Supreme Court of the United Kingdom)
      „Директива 2003/4/ЕО — Достъп до информация за околната среда — Изключения — Обществен интерес от разкриване на информацията — Интерес от отказ — Претегляне — Съчетаване на интереси“I –  Въведение
      1.        Върховният съд на Обединеното кралство, Supreme Court, отправя до Съда въпрос, който изглежда академичен, но последиците му
         все пак не са ясно предвидими.
      
      2.        Съгласно Директива 2003/4/ЕО относно обществения достъп до информация за околната среда(2) (наричана по-нататък „Директивата за информация за околната среда“) лицата имат право на достъп до информация за околната
         среда. Това право може да бъде ограничено, ако разкриването на такава информация би се отразило неблагоприятно върху определени
         интереси, които следва да бъдат защитени. Изключенията обаче не се прилагат, когато в отделни случаи общественият интерес
         от разкриване на информацията надделява над интереса от отказ за нейното разкриване.
      
      3.        Съдилищата в Обединеното кралство не са на едно мнение относно това как трябва да се претеглят интересите, когато едновременно
         са накърнени няколко интереса, които следва да бъдат защитени. Трябва ли всяко изключение да се разглежда поотделно, като
         се проверява кой интерес надделява — защитеният с изключението интерес или общественият интерес от разкриване на информацията
         (според становището на първите две съдебни инстанции и на малцинството съдии на отправилия преюдициалното запитване Supreme
         Court)? Или защитените с различни изключения интереси могат да бъдат съчетани помежду си и тогава да бъдат съвместно претеглени
         спрямо обществения интерес от разкриване на информацията (според становището на третата съдебна инстанция и на мнозинството
         съдии на Supreme Court)?
      
      4.        Следователно въпросът е дали, когато се решава дали да бъде разкрита информацията за околната среда, определени накърнени
         интереси, които, взети поотделно, не надделяват над обществения интерес от разкриване на информацията, могат да бъдат съчетани
         и евентуално да обосноват поверителното третиране на информацията.
      
      5.        Тези въпроси дават възможност на Съда да разгледа за първи път по-задълбочено процеса на претегляне на интереса от поверителност
         с обществения интерес от разкриване на информация.
      
      II –  Правна уредба
       А – Международно право
      6.        С Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие
         по въпроси на околната среда(3) (наричана по-нататък „Конвенцията от Орхус“), подписана от Общността на 25 юни 1998 г. в Орхус (Дания)(4), Съюзът е поел ангажимент на международно равнище да предоставя достъп до информацията за околната среда.
      
      7.        Възможните ограничения на правото на достъп следват по-конкретно от член 4, параграф 4 от Конвенцията:
      
      „Искането за информация за околната среда може да бъде отказано, ако разкриването на информацията би се отразило неблагоприятно
         върху 
      
      […]
      (b)      международните отношения, националната отбрана или обществената сигурност;
      […]
      (d)      правото на интелектуална собственост;
      […]
      Гореспоменатите основания за отказ се тълкуват ограничително, като се отчита общественият интерес от разкриване на информацията
         и като се взема предвид дали исканата информация се отнася до емисии в околната среда“.
      
       Б – Право на Съюза
      8.        Директивата за информация за околната среда привежда в действие Конвенцията от Орхус в рамките на Съюза и за тази цел в член 3,
         параграф 1 предвижда право на достъп до информация за околната среда.
      
      9.        Изключенията са уредени по-специално в член 4, параграф 2 от Директивата за информация за околната среда:
      
      „Държавите членки могат да предвидят отказ на искане за предоставяне на информация за околната среда, ако разкриването на
         информацията би могло да се отрази неблагоприятно върху:
      
      […]
      б)      международните отношения, обществената сигурност или националната отбрана;
      […]
      д)      правата върху интелектуалната собственост;
      […]
      Основанията за отказ, упоменати в параграфи 1 и 2, следва да се тълкуват ограничително, като се взема предвид за конкретния
         случай обслужвания[т] обществен интерес от разкриването на информацията. Във всеки конкретен случай обслужваният обществен
         интерес от разкриването се [претегля] спрямо обслужвания интерес от отказа. Държавите членки не могат да регламентират право
         на отхвърляне на искане за предоставяне на информация на основание параграф 2, букви а), г), е), ж) и з) в случаите, когато
         искането се отнася за емисии в околната среда“.
      
      10.      В това отношение съображение 16 предвижда:
      
      „Правото на информация означава, че разкриването на информация следва да бъде общо правило, и че на публичните власти следва
         да бъде разрешено да отхвърлят искания за информация за околната среда в специфични и ясно определени случаи. Основанията
         за отказ следва да бъдат интерпретирани ограничително, като обслужваният обществен интерес от разкриването ѝ следва да бъде
         [претеглен] спрямо интереса, обслужван от отказа. Мотивите за отказа следва да бъдат предоставени на заявителя в рамките на
         срока, предвиден от настоящата директива“.
      
       В – Национално право
      11.      Изключенията съгласно националното право, релевантни за настоящия случай, имат почти идентичен текст и се намират в Environmental
         Information Regulations 2004(5) (Наредба от 2004 г. за информацията за околната среда).
      
      III –  Фактическа обстановка и преюдициално запитване
      12.      Поисканата информация се отнася до точното местонахождение в Обединеното кралство на базови станции за мобилна телефония.
      
      13.      От края на 2003 г. Office of Communications (наричана по-нататък „Ofcom“) поддържа интернет страница, наречена „Sitefinder“
         („Локализатор“)(6), която дава възможност да се установи приблизителното местонахождение на всяка базова станция по цялата карта. Интернет страницата
         се захранва с информация, която мобилните телефонни оператори предоставят доброволно от своите бази данни. Тя дава възможност
         на лицата, въвеждайки пощенски код или име на град или улица, да търсят информация за базовите станции, находящи се в определена
         част от картата. Лицата обаче не получават информация нито за конкретното местонахождение с точност до метър, нито за това
         дали станцията е инсталирана на улицата, или се намира вътре или на върха на съоръжение или сграда. 
      
      14.      Един от информационните мениджъри на Health Protection Scotland (клон на National Health Service (Националната служба по здравеопазване)
         иска от Ofcom да му предостави точните координати на всяка базова станция, изглежда, за епидемиологични цели. Ofcom отхвърля
         това искане, а впоследствие и молбата на същия за преразглеждане. Тогава споменатият мениджър сезира жалбоподателя в главното
         производство, Information Commissioner, който разпорежда информацията да бъде разкрита. След подадената от Ofcom жалба по
         съдебен ред първата инстанция, Information Tribunal, запазва в сила разпореждането за разкриване на информация.
      
      15.      Information Tribunal приема, че разкриването на информацията би имало неблагоприятни последици за обществената сигурност и
         за защитата на интелектуалната собственост. Според него информацията би улеснила посегателствата върху базовите станции и
         същевременно Information Tribunal изтъква, че телекомуникационните дружества имат авторски права и права върху бази данни,
         що се отнася до информацията. От друга страна обаче, той счита, че общественият интерес от разкриване на информацията надделява,
         в частност поради това че поисканата информация би могла да бъде използвана за епидемиологични изследвания относно последиците
         от използването на мобилни телефони. При претеглянето на интересите Information Tribunal проверява поотделно как се прилагат
         двете изключения и отказва да ги претегли съвместно спрямо обществения интерес от разкриване на информацията.
      
      16.      Ofcom подава жалба до Administrative Court, който споделя становището на Information Tribunal по последния пункт. Последвалата
         жалба до Court of Appeal обаче води до обратния резултат.
      
      17.      Жалбата, подадена до Supreme Court от Information Commissioner, се отнася единствено до това дали неблагоприятните последици
         от двете съответни изключения следва да се претеглят съвместно или поотделно спрямо обществения интерес от разкриване на информацията.
         Към момента Supreme Court е склонен, с мнозинство 3:2, да подкрепи становището на Court of Appeal. Ето защо той отправя следния
         въпрос до Съда:
      
      „Съгласно Директивата за информация за околната среда, когато публичен орган притежава информация за околната среда, чието
         разкриване би накърнило отделни интереси, защитени с повече от едно изключение (в случая защитения по член 4, параграф 2,
         буква б) интерес, свързан с обществената сигурност, и защитения по член 4, параграф 2, буква д) интерес, свързан с правата
         върху интелектуалната собственост), но това накърняване не би било достатъчно силно, в случай че изключенията се разглеждат
         поотделно, за да надделее над обществения интерес от разкриване на информацията, изисква ли Директивата допълнително разглеждане,
         изразяващо се в съчетаването на отделните интереси, защитени с тези две изключения, и съвместното им претегляне спрямо обществения
         интерес от разкриване на информацията?“.
      
      18.      Information Commissioner, Кралство Швеция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейската комисия
         са представили писмени становища и са взели участие в съдебното заседание от 27 януари 2011 г.
      
      IV –  Анализ
      19.      Член 3, параграф 1 от Директивата за информация за околната среда предвижда, че от публичните власти се изисква да предоставят
         на разположение информацията за околната среда, съхранявана от или за тях, за всеки заявител при поискване и без той да трябва
         да декларира интерес.
      
      20.      Това право е въведено още през 1990 г. с първата Директива за информация за околната среда(7). Конвенцията от Орхус го доразвива, като понастоящем това право е приведено в действие с Директивата за информация за околната
         среда, която е приложима понастоящем.
      
      21.      Междувременно с Договора от Амстердам е даден израз, в член 1, втора алинея ЕС, на желанието за изграждане на все по-тесен
         съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост и възможно
         най-близко до гражданите. За тази цел член 15 ДФЕС (предишен член 255 ЕО) задължава институциите да зачитат принципа на откритост
         и обосновава — заедно с член 42 от Хартата за основните права — правото на достъп до техните документи. Това право е осъществено
         на практика с Регламент (ЕО) № 1049/2001(8), който съгласно член 3 и сл. от Регламент (ЕО) № 1367/2006(9) урежда и прилагането на правото на информация за околната среда спрямо институциите и органите на Съюза.
      
      22.      Правото на информация за околната среда обаче не е неограничено. Съгласно член 4 от Директивата за информация за околната
         среда информация може да бъде отказана, ако разкриването ѝ би могло да се отрази неблагоприятно върху някои интереси, изрично
         посочени в тази разпоредба. Интересът от отказ все пак трябва да бъде претеглен спрямо обществения интерес от разкриване на
         информацията.
      
      23.      Преюдициалното запитване се отнася до това претегляне на интереси. Supreme Court иска да се установи дали претеглянето трябва
         се извършва на два етапа, а именно
      
      –        най-напред във връзка с всяко отделно изключение да се провери дали е налице обществен интерес от разкриване на информацията, който надделява
         над неблагоприятните последици от нейното разкриване, и
      
      –        след това отделните неблагоприятно засегнати интереси да се претеглят съвместно спрямо обществения интерес от разкриване на информацията.
      
      24.      Предлаганият в преюдициалното запитване подход на пръв поглед е изненадващ, тъй като води до двукратно претегляне. Член 4,
         параграф 2, второ и трето изречение от Директивата за информация за околната среда обаче са в тази насока, тъй като в тези
         две изречения двукратно се споменава общественият интерес от разкриване на информацията.
      
      25.      Съгласно второ изречение основанията за отказ, упоменати в член 4, параграфи 1 и 2, следва да се тълкуват ограничително, като се взема предвид за конкретния
         случай общественият интерес от разкриване на информацията. В допълнение съгласно трето изречение във всеки конкретен случай
         общественият интерес от разкриване на информацията се претегля спрямо интереса от отказ.
      
       А – Относно член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната среда
      26.      Отчитането на обществения интерес съгласно член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната среда
         фактически налага да се извърши първо претегляне на интересите. Видно от съображение 16, второ изречение от преамбюла, при тълкуването на основанията за отказ общественият интерес от разкриване
         на информацията следва да бъде претеглен спрямо интереса от отказ.
      
      27.      Първото претегляне на интересите е свързано изключително с всяко от разглежданите изключения и трябва да бъде извършено при
         тълкуването на основанията за отказ.
      
      28.      В това отношение претеглянето най-напред поставя въпроса за това какво следва да се приеме за неблагоприятна последица за
         защитения интерес, като проблемът дали някои последици от разкриването на информацията трябва да се разглеждат като неблагоприятни
         е необходимо да бъде решен с оглед на обществения интерес от нейното разкриване(10).
      
      29.      Преценката дали в извънредни случаи общественият интерес от разкриване на информацията надделява над неблагоприятните последици
         от специалния защитен интерес обаче също може да е част от първото претегляне на интересите.
      
      30.      Така единственото претегляне, което допускат Information Commissioner, Швеция, Information Tribunal, Administrative Court
         и малцинството съдии в Supreme Court, следва от член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната
         среда.
      
       Б – Относно член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда
      31.      Ето защо при тълкуването на член 4, параграф 2 от Директивата за информация за околната среда трябва да се провери каква е
         функцията, която следва да изпълнява трето изречение.
      
      1.     Член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда като пояснение на второ изречение?
      32.      Член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда най-напред би могло да се разглежда като
         пояснение на съдържанието на второ изречение. Подобно на второ изречение от съображение 16, в трето изречение се уточнява,
         че преценката се изразява в претеглянето на интереси. Освен това в него отново се посочва, че претеглянето на интересите трябва
         да се осъществява във всеки конкретен случай, така че държавите членки да не могат да пропуснат да го въведат в закона за
         транспониране(11).
      
      33.      Произходът на член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда подкрепя становището, че
         то има пояснителен характер. Тази разпоредба е въведена малко преди Помирителният комитет да приеме Директивата. Точните мотиви
         не са документирани. По този въпрос обаче Съветът по-рано е отхвърлил идеята за въвеждане на задължение за претегляне на интересите,
         тъй като в Конвенцията от Орхус се говори само за отчитане на обществения интерес от разкриване на информация(12). От друга страна, Комисията и Парламентът са предлагали различни формулировки с цел да се поясни, че трябва да бъде предоставен
         достъп тогава когато надделява общественият интерес от разкриване на информацията. Ето защо третото изречение би могло да
         е израз на опита да бъде взет предвид този подход.
      
      34.      Подобно пояснение обаче би било отчасти излишно и освен това неубедително.
      
      35.      Още в член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната среда се говори за „конкретния случай“,
         така че не е било необходимо този израз да бъде повтарян в трето изречение.
      
      36.      Освен това щеше да има по-голяма яснота, с оглед квалификацията на предвиденото отчитане като претегляне на интереси, ако
         текстът на член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната среда бе заменен с формулировка като
         тази в съображение 16, второ изречение(13) или бе следвана предложената от Комисията(14) и одобрена от Парламента на първо четене(15) редакция на член 4, параграф 2, второ изречение(16).
      
      37.      Следователно тълкуването на член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда като разпоредба
         с чисто пояснителен характер е неубедително.
      
      2.     Член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда като претегляне на съчетани интереси?
      38.      Ето защо е необходимо да се провери дали член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда
         има самостоятелна функция, която не зависи от второ изречение и от предвиденото там претегляне на интереси. Тази функция би
         могла да се изразява в посоченото в преюдициалното запитване претегляне на съчетаните интереси, които не допускат разкриване
         на информацията.
      
      Относно текста на член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда
      39.      Обратно на становището на Швеция и на Information Commissioner, използването на понятието „интерес“ в единствено число не
         изключва съчетаването на няколко интереса. Действително текстовете на повечето езици(17) във всеки случай съпоставят само обществения интерес от разкриване на информация с интереса от отказа за разкриване, т.е.
         понятието „интерес“ е използвано в единствено число. При все това, в буквалното си значение „интересът“ от едното или другото
         би могъл да включва различни (частични) интереси, които са насочени към единия или към другия резултат.
      
      40.      Акцентът, поставен върху конкретния случай, в който трябва да се извърши претегляне, също не забранява съчетаването на интереси.
         Както изтъква Обединеното кралство, по-приемливо е понятието „конкретен случай“ да се тълкува в смисъл, че се отнася до всяко
         от решенията, които трябва да бъдат взети относно разкриването на информация(18).
      
      41.      На следващо място включването на интересите, които следва да бъдат защитени, в обхвата на различни изключения, допуска тяхното
         съчетаване. Както убедително посочва Обединеното кралство, тези изключения невинаги са ясно разграничими едно от друго. Напротив,
         понякога защитените интереси явно отчасти се припокриват. Това е особено видно в случая с интересите, защитени с член 4, параграф 2,
         букви г)—ж) от Директивата за информация за околната среда: поверителността на търговската или индустриалната информация,
         правата върху интелектуална собственост, личните данни и интересите или защитата на лицето, предоставило доброволно исканата
         информация.
      
      42.      На последно място доводът на Швеция, че претеглянето на интересите съгласно Директивата за информация за околната среда трябва
         да се извърши по същия начин както по Регламент № 1049/2001, също не може да бъде уважен.
      
      43.      От една страна, все още не е изяснен начинът, по който следва да се отговори на настоящия въпрос от гледна точка на Регламент
         № 1049/2001. Съдът все още не е проверил дали при претеглянето на интересите съгласно Регламента е възможно, дори задължително,
         интересите да бъдат съчетани(19).
      
      44.      От друга страна, що се отнася до претеглянето, текстът на Регламента съществено се различава от текста на Директивата за информация
         за околната среда. Съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Регламента(20) достъпът до документи би могъл да бъде отказан, когато са накърнени определени защитени интереси, „освен ако по-висш обществен
         интерес не диктува оповестяването на посочения документ“. Това изискване за претегляне е по-строго, отколкото член 4, параграф 2,
         трето изречение от Директивата за информация за околната среда.
      
      Относно ограничението на евентуалните изключения
      45.      Швеция обаче правилно изтъква, че съчетаването на интереси не може да създаде допълнителни изключения за правото на информация.
      
      46.      Съгласно съображение 16, първо изречение от Директивата за информация за околната среда разкриването на информация за околната
         среда може да бъде отказвано само в специфични и ясно определени случаи. Тези случаи са изрично изброени в член 4, параграф 1 и параграф 2, първо изречение. Видно от формулировката им, изключенията
         са не примерни, а изчерпателни(21). Стеснителното тълкуване, което налага член 4, параграф 2, второ изречение, потвърждава това.
      
      47.      Допълнителните изключения биха били в противоречие и с Конвенцията от Орхус, която в член 4, параграфи 3 и 4 също предвижда
         само някои изрично определени изключения(22). Споменатата конвенция, подобно на всички сключени от Съюза международни конвенции, има предимство пред разпоредбите на вторичното
         право на Съюза(23). Поради това предимство разпоредбите на вторичното право на Съюза по възможност трябва да се тълкуват в съответствие с международноправните
         задължения на Съюза(24), а това трябва да важи и в областта на информацията за околната среда(25).
      
      48.      Следователно член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация за околната среда не може да води до допълнителни
         изключения, които не са изрично изброени в член 4, параграф 1 и параграф 2, първо изречение.
      
      49.      Ето защо е явно изключена възможността в претеглянето съгласно член 4, параграф 2, трето изречение от Директивата за информация
         за околната среда да се включат интереси, които макар евентуално да са насочени срещу разкриването на информация, не са признати
         в член 4 като основание за изключения от правото на достъп до информация за околната среда, като например разходите за обработване
         на исканията.
      
      50.      Комисията също така правилно посочва, че кръгът на интересите, които следва да бъдат защитени, е още по-ограничен при решенията
         относно разкриването на информация за емисии. Съгласно член 4, параграф 2, четвърто изречение от Директивата за информация за околната среда — т.нар. клауза за емисии
         в околната среда — повечето от цитираните в член 4, параграф 2 интереси не могат да обосноват отказ. Следователно така по-специално
         е изключена поверителността на дейностите на публичните власти (член 4, параграф 2, буква а) или на търговската или индустриална
         информация (член 4, параграф 2, буква г). Поради това споменатите интереси не могат да бъдат включени в претеглянето, което
         се извършва, за да се прецени дали да се разкрие информация за емисии.
      
      51.      Не би било възможно да се вземат предвид и признати интереси, които действително са накърнени, но при първото претегляне съгласно
         член 4, параграф 2, второ изречение от Директивата за информация за околната среда за тях не може да бъде установено, че разкриването
         на информацията би имало неблагоприятни последици. Интересите, които не са неблагоприятно засегнати, не биха могли да имат
         тежест при претеглянето. Ето защо, ако бъде установено, че въпросните интереси имат последици, последните трябва да са неблагоприятни,
         за да бъдат включени в претеглянето.
      
      52.      Основният въпрос обаче е дали със съчетаването на признати, неблагоприятно засегнати интереси от поверителност, при извършването
         на претегляне се създават допълнителни изключения.
      
      53.      От съчетаването безспорно може да възникне допълнително ограничение на достъпа до информация за околната среда, ако няколко интереса съвместно обосновават отказ за разкриването на информация,
         въпреки че, взети поотделно, те не надделяват над обществения интерес от нейното разкриване. Все пак във всички случаи ще
         става въпрос за ограничение на достъпа, основано на признати интереси.
      
      54.      Съгласна съм с Обединеното кралство, че при това допълнително ограничение правилно е приложен принципът на пропорционалност.
      
      55.      Принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза, които Съюзът трябва да спазва(26). От това следва, че актовете на институциите не трябва да надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане
         на легитимно преследваните от разглежданата правна уредба цели. За целта, когато има избор между няколко подходящи мерки,
         следва да се прибегне до най-малко обвързващата, и в частност причинените неудобства не трябва да са несъразмерни по отношение
         на преследваните цели.(27)
      
      56.      Ако обаче признатите интереси, които са насочени срещу разкриването на информацията, очевидно съвместно надделяват над обществения
         интерес от нейното разкриване, причинените с разкриването на информацията за околната среда неудобства вече не биха били съразмерни
         спрямо преследваните цели.
      
      57.      Вярно е, че Швеция и Information Commissioner се позовават на принципа за стеснително тълкуване на изключенията, но и този
         принцип не налага информацията за околната среда да бъде разкрита с цената на несъразмерни неудобства. Напротив, той би следвало
         да се отчита при тълкуването на изключенията, при претеглянето на интересите и при самата преценка. В частност не би трябвало
         две неудобства механично да се съпоставят с едно предимство, а преди накърнените интереси да бъдат претеглени, трябва да се
         определи тежест, която отразява тяхното значение.
      
      58.      Действително Information Commissioner има опасения, че претеглянето на съчетани интереси би било трудно изпълнимо на практика,
         но тези трудности се дължат в по-малка степен на съчетаването самò по себе си, отколкото на естеството на претеглянето на
         интересите от разкриване на информацията и интересите от нейното неразкриване. Обикновено сравнението между посочените интереси
         е трудно и поради това претеглянето им също е сложна задача. Претеглянето обаче е по-лесно, ако при извършването му се прилага
         принципът за стеснително тълкуване на изключенията, така че при съмнение да се вземе решение, продиктувано от прозрачността.
      
      59.      В допълнение претеглянето може да налага съчетаване в контекста на отделни изключения, и по-конкретно — както правилно изтъква
         Обединеното кралство — що се отнася до обществения интерес от разкриване на информацията(28). Още в съображение 1 от Директивата за информация за околната среда са изброени три различни интереса: първо, от по-висока
         осведоменост по свързани с околната среда въпроси, второ, от свободна обмяна на мнения, и трето, от по-добра околна среда.
      
      60.      Ето защо на преюдициалното запитване трябва да се отговори, че когато публичен орган притежава информация за околната среда,
         чието разкриване би накърнило отделни интереси, защитени съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за информация за околната
         среда с повече от едно изключение, но това накърняване не би било достатъчно силно, в случай че изключенията се разглеждат
         поотделно, за да надделее над обществения интерес от разкриване на информацията, Директивата изисква допълнително разглеждане,
         изразяващо се в съчетаването на отделните интереси, защитени с двете изключения, и съвместното им претегляне спрямо обществения
         интерес от разкриване на информацията.
      
       В – Относно изключенията съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за информация за околната среда
      61.      На последно място, бих искала да разгледам накратко един въпрос, по който Комисията и Обединеното кралство са на различно
         мнение, и по-конкретно дали претеглянето на интересите може да включва и изключенията съгласно член 4, параграф 1 от Директивата
         за информация за околната среда. Този въпрос не е предмет на преюдициалното запитване, в което са посочени само две изключения
         съгласно параграф 2.
      
      62.      Ако Съдът все пак реши да се произнесе относно възможността за такова включване на член 4, параграф 1 от Директивата за информация
         за околната среда, очевидно е, че във връзка с буква а) от тази разпоредба няма как да бъде извършено претегляне: ако публичният
         орган не разполага с поисканата информация, той не може да я разкрие. Отговорът на въпроса дали това важи и при твърде общо
         формулирани искания по смисъла на буква в) зависи от тълкуването на това изключение. Ако то включва само исканията, чийто
         предмет не може да бъде установен, и в този случай не би било възможно претегляне.
      
      63.      От друга страна, в случаите на явно неоснователни искания (член 4, параграф 1, буква б) от Директивата за информация за околната
         среда), на искания във връзка с недовършени материали (буква г) и на искания относно вътрешни съобщения (буква д), се защитават
         интереси, които могат да бъдат претеглени и поради това трябва да бъдат отчетени, ако е налице неблагоприятно засягане. Същото
         би важало за твърде общо формулираните искания (буква в), ако в обхвата на това понятие е възможно да бъдат включени и исканията,
         които поради твърде общия си характер биха довели до особено високи разходи за обработване.
      
      V –  Заключение
      64.      Ето защо предлагам на Съда да даде следния отговор на поставения преюдициален въпрос:
      
      „Съгласно Директива 2003/4/ЕO относно обществения достъп до информация за околната среда, когато публичен орган притежава
         информация за околната среда, чието разкриване би накърнило отделни интереси, защитени съгласно член 4, параграф 2 с повече
         от едно изключение, но това накърняване не би било достатъчно силно, в случай че изключенията се разглеждат поотделно, за
         да надделее над обществения интерес от разкриване на информацията, Директивата изисква допълнително разглеждане, изразяващо
         се в съчетаването на отделните интереси, защитени с двете изключения, и съвместното им претегляне спрямо обществения интерес
         от разкриване на информацията.“
      
      1 –	Език на оригиналния текст: немски.
      
      2 –	Пълно заглавие: Директива 2003/4/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 година относно обществения достъп
         до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ L 41, стр. 26; Специално издание на български
         език, 2007 г., глава 15, том 9, стр. 200).
      
      3 –	ОВ L 124, 2005 г., стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 204.
      
      4 –	Приета с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език,
         2007 г., глава 15, том 14, стр. 201.
      
      5 –	S.I. 2004 г., № 3391.
      
      6 –	Http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/.
      
      7 –	Директива 90/313 на Съвета от 7 юни 1990 година за свободния достъп до информация за околната среда (ОВ L 158, стр. 56).
      
      8 –	Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи
         на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1,
         том 3, стр. 76).
      
      9 –	Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите
         на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по
         въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (ОВ L 264, стр. 13; Специално издание на български език,
         2007 г., глава 15, том 17, стр. 126).
      
      10 –	Според заключението ми от 3 март 2011 г. по дело Швеция/Комисия (C‑506/08 P, все още непубликувано в Сборника, в частност
         точка 47 и сл.) за контрола от страна на обществеността върху процеса на вземане на решения не може да се приеме, че засяга
         неблагоприятно този процес.
      
      11 –	В този смисъл междувременно Решение от 16 декември 2010 г. по дело Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, все още непубликувано
         в Сборника, точка 56).
      
      12 –	Вж. дял VI, точки 5 и 6, последни тирета от Обща позиция (ЕО) № 24/2002 на Съвета, приета на 28 януари 2002 г. във връзка
         с приемането на Директива 2002/. . ./ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната
         среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ C 113 E, стр. 1, 12).
      
      13 –	„Основанията за отказ следва да бъдат интерпретирани ограничително, като обслужваният обществен интерес от разкриването
         им следва да бъде [претеглен] спрямо интереса, обслужван от отказа“.
      
      14 –	Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения достъп до информация за околната среда,
         COM(2000) 402 окончателен.
      
      15 –	Парламентарен документ A5-0074/2001 (ОВ C 343, 2001 г., стр. 165).
      
      16 –	„Във всеки конкретен случай обслужваният обществен интерес от разкриването се [претегля] спрямо обслужвания интерес от
         отказа“. С добавянето на едно изречение при първото четене горното изречение става трето изречение от член 4, параграф 2 от
         измененото от Парламента предложение. 
      
            Вж. и измененото след първо четене Предложение на Комисията за директива на Европейския парламент и на Съвета относно обществения
         достъп до информация за околната среда, ОВ C 240 E, 2001 г., стр. 289 (292): „Горепосочените основания за отказ за разкриване
         на информация следва да бъдат тълкувани ограничително. […] Във всеки от изброените в член 4, параграф 1, буква в) и параграф 2,
         буква а)—ж) случаи общественият интерес от разкриване се претегля спрямо интереса от отказ на нейното разкриване. Достъп до
         поисканата информация се предоставя, ако общественият интерес надделява над интереса от отказ“.
      
      17 –	В текстовете на датски („interesser“) и естонски („huvidega“) език „интерес“ очевидно е в множествено число; на латвийски
         се говори за „предимства“: „ieguvumu“ и „ieguvumam“.
      
      18 –	От това схващане изхожда и Решение по дело Stichting Natuur en Milieu (цитирано в бележка под линия 11, точка 55 и сл.).
      
      19 –	В Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция/API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, все още непубликувано
         в Сборника, точка 158) Съдът действително посочва, че с определени общи съображения няма как да се докаже, че принципът на
         прозрачност води до особена спешност, която би надделяла над основанията (в множествено число!), оправдаващи отказа за разкриване на въпросните документи. Остава неясно обаче дали тези основания
         трябва да се разглеждат поотделно или съвместно.
      
      20 –	По отношение на изключенията съгласно член 4, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 не е предвидено претегляне на интересите.
      
      21 –	Относно Регламент № 1049/2001 вж. Решение от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия (IFAW, C‑64/05 P, Сборник,стр. I‑11389,
         точка 66 и сл., по-специално точка 76).
      
      22 –	По тези причини при приемането на Директивата за информация за околната среда финландското правителство е декларирало,
         че не приема 4, параграф 2, трето изречение; вж. Документ 14917/02 ADD 1 REV 1 на Съвета от 13 декември 2002 г., стр. 1.
      
      23 –	Решение от 10 септември 1996 г. по дело Комисия/Германия (C‑61/94, Recueil, стр. I‑3989, точка 52), Решение от 1 април
         2004 г. по дело, Bellio F.lli (C‑286/02, Recueil, стр. I‑3465, точка 33) и Решение от 10 януари 2006 г. по дело IATA и ELFAA
         (C‑344/04, Recueil, стр. I‑403, точка 35).
      
      24 –	Решение по дело Комисия/Германия (посочено в бележка под линия 23, точка 52), Решение от 14 юли 1998 г. по дело Bettati
         (C‑341/95, Recueil, стр. I‑4355, точка 20), Решение по дело Bellio F.lli (посочено в бележка под линия 23, точка 33), Решение
         от 7 декември 2006 г. по дело SGAE (C‑306/05, Recueil, стр. I‑11519, точка 35) и Решение от 14 май 2009 г. по дело, Internationaal
         Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, Сборник, стр. I‑4075, точка 38).
      
      25 –	Вж. заключенията ми от 23 септември 2010 г. по дело Stichting Natuur en Milieu (C‑266/09, все още непубликувано в Сборника,
         точка 41) и от 14 октомври 2010 г. по дело Ville de Lyon (C‑524/09, все още непубликувано в Сборника, точка 64 и сл.). Решение
         на четвърти състав на Съда от 22 декември 2010 г. по дело Ville de Lyon (C‑524/09, все още непубликувано в Сборника, точка 35
         и сл.) изглежда не може да се разглежда като отклонение от тази установена съдебна практика.
      
      26 –      Решение от 17 декември 1970 г. по дело Köster, Berodt & Co. (25/70, Recueil, стр. 1161, точка 21 и сл.), Решение от 18 ноември
         1987 г. по дело Maizena и др. (137/85, Recueil, стр. 4587, точка 15), и Решение от 17 януари 2008 г. по дело Viamex Agrar
         Handel (C‑37/06 и C‑58/06, Сборник, стр. I‑69, точка 33).
      
      27 –	Вж. в този смисъл Решение по дело Köster, Решение по дело Berodt & Co. (посочено в бележка под линия 26, точки 28 и 32),
         Решение от 11 юли 1989 г. по дело Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, стр. 2237, точка 21), Решение от 12 юли 2001 г.
         по дело Jippes и др. (C‑189/01, Recueil, стр. I‑5689, точка 81), Решение по дело Viamex Agrar Handel (посочено в бележка под
         линия 26, точка 35) и Решение от 9 март 2010 г. по дело ERG и др. (C‑379/08 и C‑380/08, все още непубликувано в Сборника,
         точка 86).
      
      28 –	За илюстрация относно Регламент № 1049/2001 Решение от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет (C‑39/05 P и C‑52/05 P,
         Сборник, стр. I‑4723, точки 45—47 и 67).