CELEX: 62007CC0278
Language: bg
Date: 2008-09-25
Title: Заключение на генералния адвокат Sharpston представено на25 септември 2008 г. # Hauptzollamt Hamburg-Jonas срещу Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. (C-278/07), Vion Trading GmbH (C-279/07) и Ze Fu Fleischhandel GmbH (C-280/07). # Искане за преюдициално заключение: Bundesfinanzhof - Германия. # Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 - Защита на финансовите интереси на Европейските общности - Член 3 - Връщане на възстановяване при износ - Определяне на давностен срок - Нередности, извършени преди влизане в сила на Регламент № 2988/95 - Правило за давност, което е част от общото гражданско право на държава-членка. # Съединени дела C-278/07 до C-280/07.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г‑ЖА ELEANOR SHARPSTON
      представено на 25 септември 2008 година(1)
      
      Съединени дела C‑278/07, C‑279/07 и C‑280/07
      Hauptzollamt Hamburg-Jonas
      срещу
      Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co., Vion Trading GmbH and Ze Fu Fleischhandel GmbH
      (Преюдициално запитване, отправено от Bundesfinanzhof (Германия)
      „Защита на финансовите интереси на Европейските общности — Регламент (ЕО) № 2988/95 — Връщане на възстановяване при износ — Определяне на давностен срок“1.        Настоящите преюдициални запитвания, отправени от Bundesfinanzhof (Федерален финансов съд), Германия, се отнасят до тълкуването
         на Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските
         общности (наричан по-нататък „Регламент № 2988/95“ или „Регламентът“)(2). Те се отнасят по-специално до разпоредбите на Регламента, които въвеждат давностен срок за връщането на платени възстановявания
         при износ, когато задължението за възстановяване произтича от нередност.
      
      2.        Запитващата юрисдикция иска да се установи приложното поле ratione temporis и ratione materiae на давностния срок, установен
         в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95. Тя иска по-специално да се установи дали тази разпоредба може да се прилага към
         положения, възникнали преди влизането в сила на Регламента и към административни действия, които не представляват санкции.
         Освен това запитващата юрисдикция търси насоки относно тълкуването на член 3, параграф 3 от Регламента, който се отнася до
         дерогациите съгласно националното право на давностния срок, предвиден от Регламента.
      
       Правна уредба
       Регламент № 2988/95
      3.        Регламент № 2988/95, в сила от 26 декември 1995 г., установява много общи правила относно проверките, административните мерки
         и санкции за нередности в случаите, в които са извършени плащания на бенефициери по общностни политики.
      
      4.        Преди това няма общи правила на Общността, които уреждат подобни нередности. Няма общи правила и за давностния срок за разследване
         или разкриване на нередности или за ограничаване на налагането на административни мерки за връщане или на административни
         санкции вследствие на подобни нередности(3).
      
      5.        Трето, четвърто и пето съображение от Регламента са особено релевантни. Трето съображение указва, че подробните правила, ръководещи
         администрирането и мониторинга на разходите на Общността, са предмет на различни подробни разпоредби в съответствие с политиките,
         които се засягат, но че трябва да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Общността във всички
         области. Четвърто съображение гласи, че ефективността на борбата с измамите срещу финансовите интереси на Общността изисква
         създаването на общ набор от правни средства във всички области, попадащи в обхвата на политиките на Общността. Пето съображение
         напомня, че нередностите и административните мерки и санкции, свързани с тях, се предвиждат в секторните правила в съответствие
         с Регламента. Обхватът на Регламента е достатъчно широк, за да може последният да е основан на член 235 ЕО и член 203 ЕОАЕ(4).
      
      6.        Регламентът въвежда поредица от общи правила относно проверките, административните мерки и санкции.
      
      7.        Член 1, параграф 1 гласи:
      
      „За целите на защитата на финансовите интереси на Европейските общности, с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се
         до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността.“
      
      8.        Член 1, параграф 2 определя като „нередност“
      
      „… всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор,
         което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или
         посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите
         или посредством извършването на неоправдан разход.“
      
      9.        Релевантните разпоредби на член 3 гласят:
      
      „1.      Срокът за давност за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена.
         Въпреки това секторните правила [(5)] могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.
      
      В случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност започва да тече от датата, на която нередността
         е прекратена. В случай на многогодишна програма срокът за давност във всеки случай продължава, докато програмата изрично не
         бъде прекратена.
      
      Срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването
         или правните действия, отнасящи се до нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го
         прекъсва.
      
      Въпреки това срокът за давност влиза в сила най-късно на датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок,
         ако компетентните власти не са наложили санкция, освен ако административната процедура не е била отложена в съответствие с
         разпоредбите на член 6, параграф 1.
      
      2.      Срокът за изпълнение на решението, налагащо административната санкция, е тригодишен. Срокът започва да тече от деня, в който
         решението става окончателно.
      
      Случаите на прекъсване и спиране се уреждат от съответните разпоредби на националното право.
      3.      Държавите членки запазват възможността да прилагат срок, който е по-дълъг от този, предвиден в параграфи 1 и 2 съответно.“
      10.      Член 4 предвижда общото правило, че ако икономически оператор придобие незаконно облага посредством нередност, облагата се
         отнема (чрез възстановяване или чрез загуба на обезпечение). При все това в член 4, параграф 4 се посочва, че „[м]ерките,
         предвидени в настоящия член, не се разглеждат като санкции“.
      
      11.      За разлика от това член 5 предвижда налагане на административни санкции за преднамерено извършени или причинени по небрежност
         нередности.
      
      12.      Член 6 установява условията, в които производствата за налагане на финансови санкции могат да бъдат спрени. Член 6, параграф 1,
         последно изречение предвижда, че „[с]пирането на административното производство спира давностния срок, предвиден в член 3“.
      
       Национално право
      13.      Към момента на настъпване на обстоятелствата член 195 от германския граждански кодекс (Bürgerlichesgesetzbuch; „BGB“) предвижда,
         че общият давностен срок за гражданскоправни искове и жалби е тридесет години. Член 195 е изменен, считано от 1 януари 2002 г.
         Общият давностен срок е сведен на три години и оттогава не е изменян.
      
      14.      Към момента на настъпване на нередностите германският закон не съдържа разпоредби, които предвиждат специален давностен срок
         за искове за връщане на незаконно предоставени финансови облаги (като връщане на незаконно предоставено възстановяване при
         износ) или по-общо — на незаконно предоставени административни ползи. Както администрацията, така и съдилищата прилагат член 195
         от BGB mutatis mutandis(6).
      
       Фактическа обстановка
      15.      През 1993 г. три дружества(7) подават молба да се ползват от авансови плащания върху възстановявания при износ на телешко месо в Йордания. Hauptzollamt
         (главно митническо бюро)(8) уважава исканията.
      
      16.      През 1998 г. Hauptzollamt извършва редица проверки. В резултат от тях то установява, че въпросното телешко месо в действителност
         е било реекспортирано от Йордания в Ирак. Поради това Hauptzollamt иска от трите дружества да върнат предоставените възстановявания
         при износ на основание, че са били незаконно изплатени въз основа на опорочена от нередност молба(9).
      
      17.      Дружествата обжалват пред Finanzgericht Hamburg (Финансов съд на Хамбург). С решение от 4 май 2005 г. Finanzgericht уважава
         жалбите им. Той приема, че давностният срок, предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, е изтекъл и в резултат
         на това исканията на Hauptzollamt са просрочени.
      
      18.      Hauptzollamt подава ревизионна жалба пред Bundesfinanzhof, който решава да спре производството и да постави на Съда следните
         преюдициални въпроси:
      
      „(1)      Прилага ли се предвиденият в член 3, параграф 1, първа алинeя от Регламент № 2988/95 относно защитата на финансовите интереси
         на Европейските общности давностен срок и когато дадена нередност е извършена или прекратена преди влизането в сила на Регламент
         № 2988/95?
      
      (2)      Прилага ли се изобщо определеният в посочената разпоредба давностен срок спрямо административните мерки като връщане на възстановяване
         при износ, постановено вследствие на нередности?
      
      (3)      В случай че отговорите на тези два въпроса са утвърдителни:
               Може ли държава членка да приложи по-дълъг срок по силата на член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 дори когато такъв по-дълъг
         срок е бил предвиден в законодателството на държавата членка и преди приемането на посочения регламент? Може ли един такъв
         по-дълъг срок да бъде приложен и когато не е бил уреден в специална разпоредба за връщане на възстановяване при износ или
         за административни мерки като цяло, а се съдържа в обща разпоредба на държавата членка, отнасяща се до всички случаи на давност,
         които не са уредени в специални разпоредби (Auffangsregelung)?“
      
      19.      Josef Vosding, Vion и Ze Fu, както и чешкото правителство и Комисията, представят писмени становища.
      
      20.      На съдебното заседание на 17 април 2008 г. присъстват представилите писмени становища страни (с изключение на чешкото правителство),
         както и френското правителство, което представя устно становище.
      
       Преценка
       Предварителна бележка
      21.      И трите дружества твърдят пред националните съдилища, че Hauptzollamt не е установило, че твърдените нередности действително
         са били извършени. Те излагат същите доводи и в настоящото производство.
      
      22.      Член 234 ЕО обаче се основава на ясно разделение на функциите между националните съдилища и Съда. Фактическите въпроси попадат
         в компетентността на националните съдилища, докато ролята на Съда е да дава насоки за тълкуването на общностното право. Следователно
         за своето решение по преюдициално запитване Съдът трябва да се основава на фактите, изложени от националния съд в акта за
         преюдициално запитване(10).
      
       По първия въпрос
      23.      Първият въпрос се отнася до приложното поле ratione temporis на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95. Запитващата юрисдикция
         по същество иска да се установи дали този член се прилага за нередности, които са били извършени или прекратени преди влизането
         в сила на Регламента(11).
      
      24.      Съдът неотменно приема, че „процесуалните норми се считат по правило за приложими към всички съдебни спорове, висящи към момента
         на тяхното влизане в сила, за разлика от материалноправните норми, които обикновено се тълкуват като неприложими към положения,
         съществуващи преди влизането им в сила“(12).
      
      25.      По изключение на материална правна норма може да се придаде обратна сила. Такава обратна сила е възможна само доколкото от
         текста, целите или от общата структура на тази норма достатъчно ясно е видно, че трябва да ѝ се придаде подобно действие.
         Освен това при прилагането на материалноправна норма с обратна сила трябва надлежно да се съблюдават принципите на правната
         сигурност и на оправданите правни очаквания(13).
      
      26.      Следователно първата стъпка, за да се установи дали запитващата юрисдикция може да придаде на член 3, параграф 1 обратна сила,
         е да се определи дали тази разпоредба е процесуална или материалноправна.
      
      27.      В Решение по дело Vonk Dairy Products(14) на Съда не се налага изрично да разглежда дали член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 е процесуална норма, която се прилага
         с обратна сила. Решението се основава върху предпоставката, че член 3, параграф 1 е приложимата процесуална норма и че съответният
         давностен срок всъщност е предвиден в нея(15). Тъй като производството безспорно се е уреждало от Регламент № 2988/95, а действителният спор по това дело е бил дали дейността
         на износителите може да се счита за „продължаваща или повторно извършена нередност“, то не е било необходимо да се анализира
         в подробности дали член 3, параграф 1 е чисто процесуална норма(16).
      
      28.      В преюдициалното си запитване Bundesfinanzhof прави редица паралели между член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 и член 221,
         параграф 3 от Митническия кодекс на Общността, който се разглежда в Решение по дело Molenbergnatie(17).
      
      29.      Тази разпоредба гласи, че „Уведомяването [за митническото задължение] на длъжника не може да бъде извършено след изтичането
         на тригодишен срок от датата на възникване на митническото задължение. Въпреки това, когато поради дадено деяние, подлежащо
         на наказателно преследване, митническите органи не са били в състояние да определят точния размер на дължимите сборове, уведомяването
         може да се извърши в рамките на действащите разпоредби и след изтичането на посочения тригодишен срок“.
      
      30.      В становищата си Josef Vosding и Ze Fu следват заключението на Bundesfinanzhof и изхождат от съждението (прилагайки по аналогия
         съдебната практика по дело Molenbergnatie), че нормата е материалноправна. За разлика от тях, Vion, Франция и Комисията считат,
         че нормата е процесуална(18).
      
      31.      В Решение по дело Molenbergnatie Съдът приема, че член 221, параграф 3 представлява „пречка за правото на тези органи да съберат
         дълга, но също и „норма, която урежда самото митническо задължение“(19). По-нататък Съдът прави недвусмислена връзка между изтичането на давностния срок и съществуването на самото задължение, като
         посочва, че при изтичането на давностния срок „задължението е просрочено и следователно погасено“(20). От това следва, че той определя член 221, параграф 3 като материалноправна норма.
      
      32.      При цялото ми уважение това съждение не може да се приеме за правилно. Като препятства кредитора да събере вземането си, изтичането
         на давностния срок не погасява нито самия дълг, нито неговите последици. Поначало задълженията се погасяват или чрез опрощаването
         им от кредитора, или чрез плащането от длъжника. Изтичането на давностен срок не е аналогично на нито едно от тях. Напротив,
         както поддържа генералният адвокат Jacobs в заключението си по дело Molenbergnatie, давностният срок спада именно към групата
         на процесуалните норми(21). Аз също споделям схващането на генералния адвокат Jacobs, че поначало изтичането на давностен срок не „погасява“ автоматично
         съответното правно задължение, което иначе би подлежало на изпълнение.
      
      33.      Нищо в текста на член 3, параграф 1 от Регламента не подсказва, че същият урежда или поне засяга същността на иска(22). Той чисто и просто съдържа разпоредба за давност. Неговата структура всъщност е класическа.
      
      34.      Очевидно е, че разследванията на органите ще имат за предмет да установят дали действително е извършена нередност и че резултатът
         от тези разследвания ще има пряко отражение върху последващите решения относно: a) дали въобще трябва да се изплати възстановяване
         при износ, б) ако това е така — в какъв размер, в) дали (ако се сравни тази хипотеза с вече изплатено възстановяване при износ)
         е имало надплащане, и г) ако това е така — какъв е размерът, който властите трябва да съберат от бенефициера. Тези фактори
         обаче не могат да доведат до заключението, че член 3, параграф 1 от Регламента е материалноправна по естеството си норма.
      
      35.      По мое мнение член 3, параграф 1 от Регламента е чисто процесуална норма. Следователно в съответствие с постоянната практика
         на Съда, на която вече се позовах(23), той е приложим към всички съдебни спорове, които са висящи към момента на неговото влизане в сила.
      
      36.      Ако въпреки това Съдът счете, че член 3, параграф 1 трябва да се тълкува като материалноправна норма, налага се да се разгледа
         дали член 3, параграф 1 отговаря на условията, изведени в Решение по дело Salumi(24), за да може следователно да се приложи с обратна сила. Тези условия накратко се изразяват в това, че обратната сила трябва
         ясно да следва от текста, целите и общата структура на мярката при съблюдаване на принципите на правната сигурност и на оправданите
         правни очаквания.
      
      37.      Именно поради това че първите две условия, изведени в Решение по дело Salumi, се отнасят до мярка, която има ясни материалноправни последици (каквито оспорваната мярка няма), е трудно да се разбере как
         тези условия са изпълнени в настоящия случай. Буквалният прочит на член 3, параграф 1, първа алинея във връзка с широкото
         определение, дадено в член 1, параграф 1, разкрива, че посоченият член се прилага към всички положения, уредени от Регламента.
         За оборване на тази презумпция е необходим ясен текст в обратен смисъл. Такъв липсва. Само по себе си това обстоятелство обаче
         не е достатъчно, за да се установи, че законодателят безспорно е възнамерявал да придаде на член 3, параграф 1 обратна сила.
      
      38.      Целта на Регламента е да се осигури защита на финансовите интереси на Европейските общности и да се приемат общи правила,
         отнасящи се до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността. Подобна обща
         рамка обхваща и давностни срокове за връщане на недължимо платени суми, но не дава пояснения относно тяхното приложно поле
         във времето.
      
      39.      Що се отнася до целите и общата структура, Регламентът въвежда „общ набор от правни средства“(25), като обяснява защо това е необходимо и релевантно(26). Макар прилагане с обратна сила на еднакъв давностен срок да не е в противоречие нито с целите, нито с общата структура на
         Регламента, от тези елементи е трудно да се изведе изрично потвърждение за прилагане с обратна сила.
      
      40.      На последно място, прилагането с обратна сила на член 3, параграф 1 в настоящия случай би довело до по-кратък давностен срок
         от приложимия съгласно националното право. Това е в интерес на съответните дружества и отговаря на оправданите им правни очаквания(27). По-малко ясно е дали подобно тълкуване удовлетворява общия интерес от правна сигурност.
      
      41.      Считам следователно, че дори (quod non) член 3, параграф 1 от Регламента да се приеме за материалноправна норма, тя не отговаря
         на критериите, изведени от Решението по дело Salumi. Посочвайки това, достигам до заключението, че тъй като давностният срок,
         предвиден в член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95 е процесуална, а не материалноправна норма, този давностен
         срок се прилага дори когато дадената нередност е извършена или прекратена преди влизането на Регламента в сила.
      
       По втория въпрос
      42.      Вторият въпрос се отнася до приложното поле ratione materiae на член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95. Запитващата юрисдикция
         иска да се установи дали давностният срок е приложим за всички мерки на националните власти за връщане в резултат на откриване
         на нередност(28).
      
      43.      В Решение по дело Handlbauer(29) Съдът приема, че член 3, параграф 1 е приложим както към нередностите, визирани в член 4, така и към тези, визирани в член 5.
         Съдът отбелязва, че член 1, параграф 1 въвежда „общи норми“ и че широкото определение за нередност в член 1, параграф 2 „обхваща
         преднамерените или причинените по небрежност нередности, които могат да доведат до […] заплащане на административна глоба
         [(30)], както и тези нередности, които водят единствено до отнемане на незаконно придобити блага [(31)] …“. Съдът обаче не прави разграничение между двете категории нередности(32).
      
      44.      В писменото си становище Комисията привлича вниманието на Съда върху множество проблеми, за които твърди, че произтичат от
         Решение по дело Handlbauer. Тя изразява същата загриженост и на съдебното заседание. Комисията твърди по-специално, че бюджетът
         на Общностите може да бъде застрашен, ако прилагането на давностния срок обхване и административните мерки, които нямат наказателноправен
         характер.
      
      45.      Комисията твърди, че давностният срок е в интерес на съответните предприятия, като ограничава периода от време, през който
         дадено предприятие може да бъде санкционирано за нередност и че това всъщност е уместно по отношение на мерките за налагане
         на санкции. Финансовите интереси на Общностите обаче диктуват по-малко строгите мерки да не се ограничават по този начин.
         Така Комисията ясно разграничава последиците от нередност, извършена преднамерено или причинена по небрежност, и от нередност,
         допусната без вина от страна на износителя.
      
      46.      Санкциите по член 5 са административни санкции. Те се различават от административните мерки за връщане по член 4 по естеството
         си и по начина на изчисляването на съответните суми. Няма обаче санкции, които се налагат безпричинно. И двата вида санкции
         се налагат поради допусната нередност и са неразривно свързани с нея.
      
      47.      Общо правило е, че всяка нередност води до отнемане на незаконно придобитата облага(33) (което означава връщане на изплатените суми). Ако нередността е била извършена преднамерено или е била причинена по небрежност,
         може да се наложи административна санкция. Съждението на Комисията води до (погрешен) резултат, че износителите, които извършат
         преднамерено или причинят по небрежност нередности, могат да се възползват от давностния срок, който се отказва на по-малко
         провинилите се.
      
      48.      Комисията предлага давностният срок както за административните мерки за връщане, така и за мерките за връщане, които не са
         наложени поради нередност(34), да се урежда от националното право. Тя препраща към подготвителните работи във връзка с Регламента, като поддържа, че мнозинството
         от държавите членки се е обявило за ограничаване на прилагането на давностния срок само до административните санкции. Подготвителните
         работи обаче са субсидиарен източник на законовото тълкуване. Сами по себе си те не могат да бъдат използвани за оборване
         на ясен законов текст(35). Така както е приет, текстът на Регламента не се поддава на подобно тълкуване и в Решение по дело Handlbauer Съдът вече е
         имал случай да отхвърли тълкуването на Комисията (която излага напълно гледната си точка по случая). Освен това тълкуването
         на Съда е в съответствие със заключението на генералния адвокат(36), а преди това Първоинстанционният съд използва същия подход и в Решение по дело Peix(37).
      
      49.      Трябва да добавя, че съждението на Комисията изглежда смесва връщането на възстановявания при износ, когато нарушението не
         е допуснато нито преднамерено, нито е извършено по небрежност, с връщането на възстановявания при износ, изплатени недължимо
         от компетентния орган, без да е налице каквато и да било нередност. Първата категория явно е уредена от Регламент № 2988/95(38). Втората, също така явно, не е уредена.(39)
      
      50.      Стеснително тълкуване на материалното приложно поле на член 3, параграф 1 обаче не се подкрепя от текста на Регламента.
      
      51.      Първо, Комисията твърди, че приложното поле на думата „процедури“ трябва да определи приложното поле на член 3, параграф 1
         и че за „процедури“ трябва се считат „процедурите, водещи до налагането на административни санкции“. По мое мнение обаче параметрите
         на член 3, параграф 1 се определят от приложното поле на термина „нередност“. В член 1, параграф 2 той се определя като „всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е
         имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите“(40).
      
      52.      Процедурата по връщане се прилага, само ако е била допусната нередност. Видно от широкото определение на термина „нередност“
         в член 1, параграф 2, както по-малките, така и по-сериозните нарушения могат да увредят бюджета на Общността.(41) Следователно член 3, параграф 1 трябва да обхваща всички процедури за връщане на недължимо получена облага в резултат на
         каквато и да било нередност.
      
      53.      Освен това подходът на Комисията изглежда не взема предвид буквалния текст на член 1, параграф 1 — към който препраща член 3,
         параграф 1 — който гласи, че с Регламента се приемат общи правила, отнасящи се inter alia до „административните мерки и санкции“.
      
      54.      Второ, Комисията твърди, че текстът на член 3, параграф 1, четвърта алинея разкрива, че като цяло член 3, параграф 1 се отнася
         изключително до нередностите, които могат да доведат до налагането на административни санкции(42).
      
      55.      Според мен целият член 3, параграф 1 установява обща система на давността. Общият давностен срок е четири години (член 3,
         параграф 1, първа алинея). Член 3, параграф 1, втора алинея се отнася до особените проблеми, които възникват при продължаваща
         или повторно извършена нередност. Всяко действие на компетентните органи, свързано с разследването или правните действия,
         отнасящи се до нередността, е достатъчно за прекъсване на давностния срок (член 3, параграф 1, трета алинея). Член 3, параграф 1,
         четвърта алинея въвежда общо правило, че давностният срок обичайно влиза в сила (включително в случай на прекъсване съгласно
         член 3, параграф 1, трета алинея) след осем години. От това правило има само две изключения: a) ако компетентните власти са
         наложили санкция (съгласно член 5) или б) административната процедура е била отложена в съответствие с разпоредбите на член 6,
         параграф 1. В първия случай член 3, параграф 2 предвижда, че срокът за изпълнение на решението, налагащо административната
         санкция, е тригодишен. Във втория случай се прилагат специалните подробни разпоредби на член 6. Струва ми се, че подобен прочит
         придава съгласуваност на правилата за давностните срокове. Обратно, предложеното от Комисията тълкуване на член 3, параграф 1,
         четвърта алинея изопачава смисъла на първите три алинеи на разпоредбата.
      
      56.      Както посочих, не считам, че настоящият текст на Регламента може — без да бъде изопачен — да се подаде на тълкуването, което
         му дава Комисията. Ако Комисията е права да твърди, че намерението на законодателя било давностният срок да се прилага изключително
         към административните санкции, струва ми се, че би било по-уместно тя да предложи на Съвета да се приеме поясняващо изменение,
         отколкото да иска от Съда да преразгледа Решение по дело Handlbauer.
      
      57.      Трето, член 3, параграф 1 е част от дял „Общи принципи“ на Регламента. Неговото приложно поле принципно трябва да се тълкува
         разширително.
      
      58.      Четвърто, член 3, параграф 1 трябва да се разглежда в контекста на административното право. По този въпрос Комисията подчертава,
         че давностният срок за административни санкции се изчислява от момента на възникване на нередността, докато в случай на връщане
         на незаконно получени облаги той тече от момента на предоставяне на облагата. По-нататък Комисията изхожда от предпоставката,
         че последният от посочените моменти винаги предхожда първия. Въз основа на това Комисията твърди, че износител, който е извършил
         нередност (независимо дали тя води до административни мерки за връщане или до административна санкция), в съответствие с Решение
         по дело Handlbauer ще се третира по-благоприятно от износителя, който не е извършил нередност, поради разликата в началния
         момент на давностния срок.
      
      59.      Предпоставката на Комисията обаче е погрешна. Облагата невинаги се предоставя, преди да бъде извършена нередността. Например,
         ако нередността се състои в попълването на погрешна информация в молбата, поредността на двете събития ще бъде обратна. Дали
         в даден случай износител ще попадне в по-благоприятно положение според националния си закон или според Регламента ще зависи
         както от хронологията на настъпване на тези две събития, така и от това дали националният закон предвижда по-дълъг или по-кратък
         давностен срок от Регламента. Това не представлява убедително основание за преразглеждане на Решение по дело Handlbauer.
      
      60.      В заключение считам, че давностният срок, предвиден в член 3, параграф 1, се прилага общо както към административните мерки
         като връщане на възстановяване при износ в резултат на нередности, така и към административните санкции.
      
      61.      Тъй като предложените от мен отговори на първите два въпроса са утвърдителни, пристъпвам към разглеждане на третия въпрос.
      
       По третия въпрос
      62.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи каква е свободата за преценка, предоставена на държавите членки
         с член 3, параграф 3, за дерогиране на член 3, параграф 1.
      
      63.      Този въпрос включва два елемента. Първо, трябва ли спорната национална законова разпоредба да е приета след влизането в сила
         на Регламент № 2988/95, за да може да се ползва от дерогацията? Второ, до каква степен разпоредбата трябва да е специална?
      
       По хронологията
      64.      Член 3, параграф 3 гласи, че държавите членки „запазват“ възможността да прилагат по-дълъг давностен срок(43). Думата „запазват“ според мен достатъчно недвусмислено разкрива, че не е необходимо националното законодателство, прието
         преди влизането в сила на Регламент № 2988/95, да се отменя. Подобно законодателство попада в приложното поле на дерогацията.
         Също така, след като дерогацията запазва властта им в това отношение, държавите членки могат да въведат и нови разпоредби,
         предвиждащи по-дълги давностни срокове. Те не могат обаче да въведат по-кратък давностен срок. Подобно тълкуване съответства
         на целта на Регламента да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Общността(44).
      
       По специалния характер
      65.      Приложното поле на давностния срок, установен в член 3, параграф 1, се определя в член 1, параграф 1 и в член 1, параграф 2.
         Давностният срок е срокът, който се прилага към процедурите във връзка с „нередности“, определени в член 1, параграф 2(45). От това следва, че всяка разпоредба, която иска да дерогира член 3, параграф 1 въз основа на член 3, параграф 3, трябва
         също да попада в това приложно поле.
      
      66.      Според мен член 195 от BGB не отговаря на този критерий.
      
      67.      BGB съдържа обща кодификация на германското гражданско право. Давностният срок, установен в член 195 от BGB, е обща разпоредба
         на гражданското право. Като такъв той не засяга административноправни въпроси. По-специално той не е приложим per se към връщането на възстановявания при износ, които са били предоставени незаконно(46).
      
      68.      Изглежда преди влизането в сила на Регламент № 2988/95 германските съдилища прилагат член 195 от BGB по аналогия към положения, касаещи административно връщане на суми. Прилагането по аналогия не е прилагане, което ясно и недвусмислно
         дерогира обичайния (общия) давностен срок, установен в Регламента, за процедурите във връзка с „всяко нарушение на разпоредба
         на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат
         нарушаването на общия бюджет на Общностите“. Понастоящем Регламент № 2988/95 предвижда общ давностен срок (обикновено четири
         години). След като се въвежда с регламент, този давностен срок е пряко приложим. Прилагане на по-дълъг давностен срок въз
         основа на предходна съдебна аналогия би довело до пряко противоречие с изискванията на принципа на правна сигурност. Поради
         това считам, че общият давностен срок в член 195 от BGB не може да се прилага въз основа на член 3, параграф 3 от Регламента.
      
      69.      В някои писмени становища се отделя голямо внимание на факта, че към момента на настъпване на обстоятелствата давностният
         срок по член 195 BGB е тридесет години. Ако Регламентът не беше приложим, тези доводи можеха да са релевантни за отговор на
         въпроса дали е било уместно член 195 BGB да се прилага по аналогия към административни процедури за връщане на суми, изплатени
         от бюджета на Общностите. След влизането в сила на Регламент № 2988/95 обаче действителната продължителност на националния
         давностен срок, който националните органи искат да приложат, става ирелевантно. При това положение прилагане по аналогия не
         може да се допусне.
      
      70.      Именно поради тази причина от факта, че с изменението на член 195 от BGB от 2002 г. общият давностен срок в гражданското право
         се намалява на три години, не произтичат затруднения. След като член 195 от BGB според мен не може да продължи да се прилага
         по аналогия към връщането на възстановявания при износ, които са били незаконно получени в резултат на нередност, предвиденият
         тригодишен срок допуска четиригодишния срок, посочен в член 3, параграф 1, първа алинея. С други думи двете разпоредби действат
         в различни сфери. Следователно те не са в колизия.
      
      71.      За пълнота ще добавя, че за да се ползва от дерогацията по член 3, параграф 3 всяка национална разпоредба, запазваща специален
         (по-дълъг) давностен срок, приложим към процедурите във връзка с незаконно получени плащания, застрашаващи бюджета на Общностите,
         трябва да се съобразява с общите принципи на общностното право (като недопускането на дискриминация) и да е пропорционална.
         След като общият давностен срок по Регламент № 2988/95 е четири години, тридесетгодишен давностен срок при всички положения
         би бил непропорционален.
      
      72.      Следователно считам, че член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 се прилага към по-дълги давностни срокове, установени от
         националното право преди приемането на този регламент, при условие че подобни давностни срокове са били или са специално приложими
         към процедури, попадащи в приложното поле на Регламента, и се съобразяват с основните принципи на общностното право.
      
       Заключение
      73.      Поради това предлагам на поставените от Bundesfinanzhof въпроси Съдът да отговори по следния начин: 
      
      „(1)      Тъй като давностният срок, предвиден в член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от
         18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности е процесуална, а не материалноправна
         норма, този давностен срок се прилага дори в случаите, когато дадената нередност е извършена или прекратена преди влизането
         на Регламента в сила.
      
      (2)      Давностният срок, предвиден в член 3, параграф 1, се прилага общо както към административните мерки като връщане на възстановяване
         при износ в резултат на нередности, така и към административните санкции.
      
      (3)      Член 3, параграф 3 от Регламент № 2988/95 се прилага към по-дълги давностни срокове, предвидени от националното право преди
         приемането на Регламента, при условие че подобни давностни срокове са били или са специално приложими към процедури, попадащи
         в приложното поле на Регламента, и са в съответствие с общите принципи на общностното право.“
      
      1 –	Език на оригиналния текст: английски.
      
      2 –	ОВ L 312, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166.
      
      3 –	Член 8, параграф 1 от Регламент № 729/70/ЕИО на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска
         политика (ОВ L 94, стр. 13) изисква специално от държавите членки да се уверят, че транзакциите, финансирани от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране
         на земеделието („ФЕОГА“) — включващи възстановявания при износ към трети страни — са извършени действително и редовно, да
         предотвратят и преследват нередностите, както и да си върнат разпилените в резултат на нередности или небрежност суми. Той
         обаче не предвижда давностен срок за тези действия.
      
      4 –	Вж. в това отношение дванадесето съображение от Регламента.
      
      5 –      Към момента на настъпване на обстоятелствата не съществуват релевантни секторни правила.
      
      6 –	В акта за преюдициално запитване се посочва изрично: „In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum
         keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder — allgemeiner
         — zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung
         wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]“
      
      7 –	Съответно дружества Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co („Josef Vosding“; дело C‑278/07), Vion Trading
         GmbH („Vion“; дело C‑279/07) и Ze Fu Fleischhandel GmbH („Ze Fu“; дело C‑280/07). И трите дружества са жалбоподатели пред
         Finanzgericht Hamburg, а понастоящем са ответници пред запитващата юрисдикция.
      
      8 –	Жалбоподател в производството пред запитващата юрисдикция.
      
      9 –	С решения от 23 септември 1999 г. (относно Josef Vosding) и от 13 октомври 1999 г. (относно Vion и Ze Fu).
      
      10 –	По-скоро вж. Решение от 8 май 2008 г. по дело Danske Svineproducenter (C‑491/06, Сборник, стр. I‑3339, точка 23 и цитираната
         съдебна практика).
      
      11 –	Макар да има известна несигурност по отношение на точния момент, в който е извършена нередността, запитващата юрисдикция
         изхожда от схващането, че исканията за възстановяване са страдали от порок през 1993 г., т.е. преди влизането в сила на Регламента
         през 1995 г. Споделям това становище.
      
      12 –	Вж. Решение от 23 февруари 2006 г. по дело Molenbergnatie (C-201/04, Recueil, стр. I‑2049, точка 31 и цитираната съдебна
         практика).
      
      13 –	Вж. Решение от 12 ноември 1981 г. по дело SRL Meridionale Industria Salumi и др. (212/80—217/80, Recueil, стр. 2735, точки
         9 и 10 и цитираната съдебна практика).
      
      14 –	Решение по дело C‑279/05, Сборник, стр. I‑239.
      
      15 –	Вж. точки 40—44 от решението (и по-специално точка 42) и точки 68—79 от заключението ми по това дело.
      
      16 –	В точка 26 от решението се отбелязва, че последната операция по износ е извършена на 28 септември 1994 г. Давностният срок
         е бил прекъсван двукратно от административни мерки от естеството, описано в член 3, параграф 1, трета алинея от Регламента.
         Решението за връщане на възстановяванията при износ е постановено на 18 април 2001 г. Обстоятелствата в основата на спора
         следователно предхождат влизането в сила на Регламента през 1995 г., но административното решение е взето след това. Очевидно
         Регламентът не е бил приложен към спор, който е „висящ“ към момента на влизането му в сила.
      
      17 –	Посочено в бележка под линия 12.
      
      18 –	Чешкото правителство поддържа, че въпросът за обратната сила не следва да се разисква, тъй като разпоредбата урежда за
         в бъдеще положение, което продължава да поражда последици. Тъй като обаче положението е възникнало преди влизането в сила
         на Регламента, струва ми се, че въпросът за обратната сила е валиден.
      
      19 –	Точка 39 от решението.
      
      20 –	Точка 41 от решението.
      
      21 –	Генералният адвокат Jacobs разглежда член 221, параграф 3 от Митническия кодекс на Общността като „правило за погасяване
         на правото на иск“, като изтичането на давностния срок не засяга съществуването на самия дълг (вж. точка 40 от Заключението
         по дело Molenbergnatie).
      
      22 –	В това отношение член 3, параграф 1 от Регламента може да влезе в разрез с член 221, параграф 3 от Митническия кодекс,
         който се разглежда в Решение по дело Molenbergnatie. Последната посочена разпоредба позволява уведомяване на длъжника след
         изтичане на давностния срок, когато митническият дълг произтича от действие, за което към момента на извършването му се е
         предвиждало съдебно наказателно производство, така че митническите органи не са могли да определят точния размер на законно дължимите митни сборове (курсивът е мой) — елемент, който липсва в член 3, параграф 1 от Регламента.
      
      23 –	Вж. бележка под линия 12 по-горе.
      
      24 –	Точки 9 и 10 от решението и цитираната съдебна практика, перифразирани в точка 25 от настоящото заключение.
      
      25 –	Четвърто съображение.
      
      26 –	Трето и четвърто съображение.
      
      27 –	Може да се каже, че предприятията са имали оправдано правно очакване давностният срок да не бъде удължен — в случая той
         явно е значително скъсен спрямо срока, предвиждан по-рано от националното право.
      
      28 –	За разлика от прилагането само спрямо мерки, представляващи санкции.
      
      29 –	Решение от 24 юни 2004 г. по дело Handlbauer (C‑278/02, Recueil, стр. I‑6171).
      
      30 –	Тоест нередности по член 5.
      
      31 –	Тоест нередности по член 4.
      
      32 –	Вж. точки 32—34 от решението.
      
      33 –	Член 4, параграф 1.
      
      34 –	Примерно, ако съответният административен орган е изплатил недължимо възстановяване при износ и иска връщаното му от бенефициера.
         Въпросът е поставен в Решение от 15 януари 2009 г по дело Bayerische Hypotheken (C‑281/07, все още непубликувано в Сборника).
      
      35 –	Вж. точка 30 от заключението на генералния адвокат Tizzano (Решение от 4 октомври 2001 г. по дело Bowden и др., C‑133/00,
         Recueil, стр. I-7031).
      
      36 –	Вж. точки 39—53 от заключението, и по-специално точка 52. 
      
      37 –	Решение на Първоинстанционния съд от 13 март 2003 г. по дело José Marti Peix SA/Комисия (T‑125/01, Recueil, стр. II‑865).
      
      38 –	Вж. член 1, параграф 2 и член 4.
      
      39 –	Вж. мое заключение по дело Bayerische Hypotheken, посочено в бележка под линия 34, което се отнася до връщане на възстановяване
         при износ, недължимо изплатено на износител поради грешка на Hauptzollamt, без да е налице каквато и да било нередност.
      
      40 –	Курсивът е мой.
      
      41 –	Вж. Решение по дело Handlbauer, посочено по-горе в бележка под линия 29, точки 32 и 33 и трето, четвърто и пето съображение
         от Регламента. В Решение по дело Vonk Dairy Products, посочено по-горе в бележка под линия 14, Съдът също се основава на предпоставката, че давностният срок, предвиден в член 3,
         параграф 1, се прилага към всички процедури, а не само към процедурите, водещи до налагането на административни санкции.
      
      42 –	Този текст изглежда смущава и запитващата юрисдикция.
      
      43 –	Използваната на френски дума в члена е „conservent“; на немски — „behalten“. В текста и на двата езика, както и в този
         на английски език, ясно се указва, че тази разпоредба се отнася до съществуващи законодателни разпоредби, които предвиждат
         по-дълги давностни срокове. Комисията изказва уместно предположение, че ако случаят не беше такъв, щеше да се използва друг
         глагол като „apply“ („appliquer“ или „anzuwenden“).
      
      44 –	Вж. трето и четвърто съображение от Регламента. Относно последиците от изменението от 2002 г. на член 195 от BGB (за намаляване
         на давностния срок на 3 години, вж. точка 70 по-долу).
      
      45 –	Вж. точка 60 от настоящото заключение.
      
      46 –	Вж. точка 14 от настоящото заключение.