CELEX: 62002CC0460
Language: sv
Date: 2004-09-09
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Léger föredraget den 9 september 2004. # Europeiska kommissionen mot Italienska republiken. # Luftfart - Marktjänster - Direktiv 96/67/EG. # Mål C-460/02.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATPHILIPPE LÉGERföredraget den 9 september 2004(1)
         Mål C-460/02Europeiska gemenskapernas kommission mot Republiken Italien 
            Fördragsbrott  –  Direktiv 96/67/EG om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen  –  Felaktigt införlivande  –  Återkallande av en del av talan
            
      
         
        1.       Genom förevarande talan yrkar Europeiska gemenskapernas kommission fastställelse av att Republiken Italien har underlåtit
      att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster
      på flygplatserna inom gemenskapen
         			(2)
         		 (nedan kallat direktivet).
      
      
        2.       Kommissionen har till stöd för sin talan gjort gällande att Republiken Italien har åsidosatt flera bestämmelser i direktivet
      dels genom att underlåta att fastställa
      
        
      –
         en tid av högst sju år för vilken leverantörerna av marktjänster väljs ut, i enlighet med artikel 11.1 d i direktivet,
      
      
      dels genom att bland annat anta två nationella bestämmelser som strider mot direktivet, nämligen
      
        
      –
         en social åtgärd som är oförenlig med artikel 18 i direktivet och
      
      
        
      –
         övergångsbestämmelser som inte är tillåtna enligt direktivet.
      
      
      
      
      I –  Tillämpliga bestämmelser 
      
      A –  De gemenskapsrättsliga bestämmelserna 
      
        3.       I enlighet med skäl fem i direktivet är syftet med direktivet att ge tillträde till marknaden för marktjänster på varje flygplats
      inom en medlemsstats territorium,
         			(3)
         		 för att bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna. Detta fria tillträde skall förverkligas
      gradvis.
         			(4)
         		
      
        4.       I syfte att ge tillträde till marknaden för marktjänster kan medlemsstaterna, med beaktande av ändamålet med direktivet, vidta
      åtgärder för att säkerställa att säkerhetsrestriktionerna iakttas, garantera säkerheten samt säkerställa skyddet av miljön
      och socialt skydd i adekvat omfattning.
         			(5)
         		
      
        5.       I direktivet
         			(6)
         		 avses med
      ”…
      d) användare av en flygplats: varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods,
      från eller till den berörda flygplatsen. 
      e) marktjänster: de tjänster som utförs på en flygplats åt en användare enligt beskrivningen i bilagan. 
      f) egenhantering: situation i samband med marktjänster, där en användare skaffar sig en eller flera typer av marktjänster
      utan att ingå något som helst kontrakt med tredje man i syfte att tillhandahålla sådana tjänster. Enligt denna definition
      anses inte användare som tredje man, i förhållande till varandra, om 
      
        
      –
         den ena innehar en majoritet av den andra, eller 
      
      
        
      –
         samma enhet innehar majoriteten i var och en av dem.
      
      
      g) leverantör av marktjänster: varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje person en eller flera typer av
      marktjänster.”
      
      
        6.       Detta tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser är emellertid inte absolut. Medlemsstaterna kan nämligen besluta
      om undantag genom att begränsa antalet tjänsteleverantörer eller genom att reservera vissa marktjänster för en leverantör.
         			(7)
         		 En medlemsstat kan på detta sätt reservera eller begränsa till minst två det antal tjänsteleverantörer eller användare, som
      tillhandahåller egenhantering i enlighet med artiklarna 6.2 och 7.2 i direktivet. Enligt direktivet är denna begränsning tillåten
      endast för tjänsterna ”bagagehantering”, ”ramptjänster”, ”påfyllning av bränsle och olja” samt ”gods och posthantering”.
      
      
        7.       I artikel 9 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna kan besluta om undantag från att ge tillträde till marknaden för tjänster
      på flygplatser när specifika begränsningar, bland annat avseende kapaciteten, gör det omöjligt att ge tillträde till marknaden
      i den omfattning som föreskrivs i direktivet. Undantaget kan innebära att man begränsar antalet leverantörer av marktjänster
      eller användare som utövar egenhantering av marktjänster, att man reserverar tjänster eller utövandet av egenhantering eller
      att man förbjuder utövandet av egenhantering. Dessa undantag skall anmälas till kommissionen. 
      
      
        8.       I artikel 11 i direktivet föreskrivs ett särskilt urvalsförfarande, grundat på objektiva kriterier, för de leverantörer av
      tjänster som har tillstånd att tillhandahålla marktjänster på en flygplats när deras antal är begränsat till följd av att
      en medlemsstat fattat ett beslut i enlighet med de ovan nämnda bestämmelserna. Leverantörerna väljs i enlighet med direktivet
      för en tid av högst sju år.
      
      
        9.       Enligt direktivet kan medlemsstaterna fordra att den verksamhet som utövas av en tjänsteleverantör eller en användare som
      bedriver egenhantering skall vara godkänd av en i förhållande till flygplatsens ledningsenhet fristående myndighet.
         			(8)
         		
      
        10.     Slutligen skall påpekas att det i artikel 18 i direktivet föreskrivs följande:
      ”Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv och med beaktande av gemenskapsrättens övriga bestämmelser
      kan medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de anställdas rättigheter skyddas samt att hänsyn tas
      till miljön.”
      
      
      B –  De  nationella bestämmelserna 
      
        11.     Ovan nämnda direktiv har införlivats i italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 18 av den 13 januari 1999 om ”tillämpning
      av direktivet”
         			(9)
         		 (nedan kallat lagstiftningsdekret 18/99).
      
      
        12.     Ente nazionale per l'aviazione civile (Nationella myndigheten för civil luftfart, nedan kallad ENAC), den behöriga nationella
      myndigheten, har till uppgift att säkerställa att bestämmelserna i lagstiftningsdekret 18/99 tillämpas korrekt.
      
      
        13.     Republiken Italien har beslutat att utnyttja den möjlighet att begränsa antalet tjänsteleverantörer som följer av artikel
      6.2 i direktivet genom att vid valet av leverantörer använda sig av det speciella förfarande som föreskrivs i artikel 11 i
      direktivet.
         			(10)
         		 I lagstiftningsdekret 18/99 föreskrivs även de villkor som uppställs för godkännande av leverantörer av marktjänster.
      
      
        14.     Artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 rör mer specifikt det sociala skyddet och i artikeln föreskrivs följande:
      ”1.   När fritt tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser säkerställs, är det nödvändigt att, under 30 månader från
      det att detta dekret trätt i kraft, säkerställa sysselsättningsnivån och kontinuiteten i anställningsförhållandet för den
      personal som arbetade för den som tidigare ansvarade för tjänsten.
      2.     Med förbehåll för det fall då en övergång sker av en företagsgren, medför varje övergång av en verksamhet som avser en eller
      flera av de marktjänster som anges i bilagorna A och B en övergång av den personal som utsetts av de berörda personerna i
      samråd med arbetstagarnas fackförbund, från den föregående tjänsteleverantören till efterträdaren, i proportion till den del
      av trafiken eller verksamheten som övertagits av den sistnämnda.”
      
      
        15.     Slutligen innehåller artikel 20 i lagstiftningsdekret 18/99 följande övergångsbestämmelse:
      ”Anställningsavtal, som hänför sig till flera olika organisatoriska strukturer och innehåller olika avtalsvillkor, som gäller
      för den personal som utövar marktjänster på flygplatser och som var i kraft den 19 november 1998, skall fortsätta att gälla
      till dess respektive avtal löpt ut, utan möjlighet till förlängning, dock längst för en tid av sex år.”
      
      
      II –  Det administrativa förfarandet 
      
        16.     Kommissionen mottog den 29 mars 1999 ett detaljerat klagomål från Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (Förening
      för skydd av användares och konsumenters rättigheter), vilket föranledde den att kontrollera de relevanta bestämmelserna i
      lagstiftningsdekret 18/99, genom vilket direktivet hade införlivats. Kommissionen, som konstaterade att gemenskapsrätten hade
      åsidosatts på flera punkter, sände den 3 maj 2000 en formell underrättelse till den italienska regeringen.
      
      
        17.     Kommissionen, som inte var nöjd med regeringens svar, sände den 24 juli 2001 ett motiverat yttrande till denna regering. Flera
      meddelanden sändes från den italienska regeringen, via dess ständiga representation, till kommissionen. Senare organiserades
      möten mellan representanter från behörig avdelning inom kommissionen och experter från det italienska transportministeriet,
      vid vilka den italienska regeringen lade fram förslag till ändringar av bestämmelserna i lagstiftningsdekret 18/99.
      
      
        18.     Således angavs i meddelandet av den 10 maj 2002 från Ständiga representationen att de italienska myndigheterna förbehöll sig
      rätten att underrätta kommissionen om den fortsatta utvecklingen av ärendet och uppgav att de avsåg att upphöra med de överträdelser
      som förekom. Då kommissionen härefter inte mottog någon underrättelse om den fortsatta utvecklingen väckte den, med stöd av
      artikel 226 EG, denna talan den 19 december 2002.
      
      
      III –  Talan 
      
        19.     I sin ansökan har kommissionen gjort gällande tre anmärkningar mot medlemsstaten. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
      fastställa att Republiken Italien
      
        
      –
         har underlåtit att i lagstiftningsdekret 18/99 fastställa den tid av högst sju år för vilken leverantörerna av marktjänster
            väljs ut, i enlighet med artikel 11.1 d i direktivet,
         
      
      
        
      –
         genom artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 har infört en social åtgärd som är oförenlig med artikel 18 i direktivet, och
      
      
        
      –
         i artikel 20 i lagstiftningsdekret 18/99 har föreskrivit övergångsbestämmelser som inte är tillåtna enligt direktivet.
      
      
      
      
        20.     Genom skrivelse av den 19 januari 2004 meddelade den italienska regeringen domstolen att det i lag nr 306 av den 31 oktober
      2003 om ändring av lagstiftningsdekret 18/99 slutligen hade införts en uttrycklig hänvisning till att leverantörerna skall
      väljas för en tid av högst sju år. 
      
      
        21.     Genom skrivelse, som inkom till domstolens kansli den 24 mars 2004, beslutade kommissionen att delvis återkalla sin talan,
      nämligen vad beträffar den första grunden.
         			(11)
         		 Den italienska regeringen har godtagit denna återkallelse av en del av talan i skrivelse av den 22 april 2004.
      
      
        22.     Jag skall alltså först pröva kommissionens andra anmärkning och sedan den tredje anmärkningen.
      
      
      A –  Förekomsten av en social åtgärd som är oförenlig med direktivet 
      
      1. Parternas argumentation
      
        23.     Kommissionen har gjort gällande att Republiken Italien, genom att anta artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99, har infört
      en bestämmelse som är oförenlig med direktivet och i synnerhet med dess artikel 18. I artikel 14 föreskrivs en skyldighet
      för leverantörer av marktjänster på flygplatser att överta personalen från den föregående tjänsteleverantören i proportion
      till omfattningen av den övertagna verksamheten.
      
      
        24.     En sådan skyldighet går längre än vad som är tillåtet enligt artikel 18 i direktivet och till och med längre än vad som föreskrivs
      i rådets direktiv 2001/23/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse
      [*] av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter.
         			(12)
         		 I artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 föreskrivs en systematisk skyldighet att överföra personalen vid en övergång av
      verksamhet, således i alla fall och inte endast i de fall då detta föreskrivs i direktiv 2001/23/EG. [*I överensstämmelse
      med andra språkversioner av direktivet används i stället för uttrycket överlåtelse nedan genomgående uttrycket övergång. Övers.
      anm.]
      
      
        25.     När det gäller ändamålet att ge tillträde till marknaden för marktjänster favoriserar en sådan skyldighet, enligt kommissionens
      mening, de företag som redan är etablerade och som inte behöver överta de anställda från ett annat företag. De leverantörer
      som vill få tillträde till marknaden kan inte välja sin personal, eftersom de är tvungna att överta den personal som har arbetat
      för den föregående leverantören. En sådan situation utgör, enligt kommissionen, en begränsning av det fria tillhandahållandet
      av tjänster för alla nya konkurrenter.
      
      
        26.     Enligt den italienska regeringen hindrar de sociala skyddsåtgärderna i artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 inte att direktivets
      ändamål uppnås och de är i realiteten resultatet av en konkret tillämpning av den behörighet som medlemsstaterna beviljats
      genom artikel 18 i direktivet. Denna artikel utgör dessutom en del av det gradvisa genomförande som föreskrivs i direktivet.
       
      
      
        27.     Enligt den italienska regeringen bör artikel 14 ses i sitt sammanhang i lagstiftningsdekret 18/99, som utfärdats i en situation
      som kännetecknas dels av att landet har en extremt hög arbetslöshet, dels av att verksamheten vid flygplatser präglas av sedan
      länge befästa kollektivavtal. Enligt de italienska myndigheterna var det således, med hänsyn till den stora förekomsten av
      fackföreningar som skulle kunna ge upphov till eventuella stridigheter, nödvändigt att genomföra en gradvis förändring. Den
      italienska regeringen ville i denna situation följa en återhållsam linje genom att föreskriva en övergångsbestämmelse vad
      beträffar arbetstagarnas rättigheter, vilka annars inte längre skulle kunna skyddas i italiensk rätt.
         			(13)
         		
      
        28.     Enligt denna regering kan medlemsstaterna med stöd av skälen 8 och 24 samt artikel 18 i direktivet vidta åtgärder till skydd
      för arbetstagarnas rättigheter för att komplettera de garantier som redan föreskrivs i gemenskapsrätten.
         			(14)
         		 Det är absolut nödvändigt att det genom de nationella genomförandebestämmelserna skapas en balans mellan de två grundläggande
      kraven att liberalisera marknaden för marktjänster och att skydda arbetstagarnas rättigheter. De italienska myndigheterna
      opponerar sig mot kommissionens ställningstagande som de anser ger företräde åt liberaliseringsmålet.
      
      
        29.     Det kan påpekas att de italienska myndigheterna, i en skrivelse från Ständiga representationen av den 31 oktober 2001,
         			(15)
         		 avsåg att ersätta artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 med en skyldighet, som närmare skulle fastställas men som skulle
      ha till syfte att varje ny entreprenör som önskade utföra marktjänster under en viss tid skulle ge företräde åt de personer
      som arbetat för det företag som upphört med verksamheten och som nu var arbetslösa.
         			(16)
         		
      
      2. Rättslig bedömning
      
        30.     För att kunna bedöma den andra anmärkningen måste räckvidden av artikel 18 i direktivet undersökas. Det är härefter nödvändigt
      att fastställa hur denna bestämmelses räckvidd skall tolkas. Är genomförandet av direktivets ändamål, såsom kommissionen har
      gjort gällande, styrande för medlemsstaternas lagstiftningsarbete? Eller skall bestämmelsen tvärtom, i enlighet med den italienska
      regeringens ställningstagande, tolkas på så sätt att den ger medlemsstaterna ett utrymme för att självständigt lagstifta i
      frågan angående socialt skydd vid genomförandet av direktivet?
      
      
        31.     Jag anser, i likhet med kommissionen, att sådana åtgärder inte får leda till att direktivets syfte och ändamålsenliga verkan
      ifrågasätts. Jag skall, i enlighet med de tolkningsmetoder som fastställts av domstolen,
         			(17)
         		 undersöka ordalydelsen av artikel 18 i direktivet samt nämnda direktivs struktur och målsättning i syfte att fastställa den
      relevanta bestämmelsens räckvidd.
      
      
        32.     I texten i artikel 18 föreskrivs som alla vet att ”[medlemsstaterna utan] att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna
      i detta direktiv och med beaktande av gemenskapsrättens övriga bestämmelser kan … vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa
      att de anställdas rättigheter skyddas . . .”. Denna bestämmelse skall läsas tillsammans med skäl 24 i direktivet, i vilket
      föreskrivs att ”[b]efogenheten att garantera socialt skydd i adekvat omfattning för personalen i de företag som tillhandahåller
      marktjänster bör kvarstanna hos medlemsstaterna.” 
      
      
        33.     Av dessa formuleringar framgår att medlemsstaterna kan föreskriva sociala skyddsåtgärder vid genomförandet av detta direktiv.
      Men dessa bestämmelsers ordalydelse ger inte medlemsstaterna en obegränsad behörighet att lagstifta inom området för socialt
      skydd. Denna behörighet är nämligen underkastad tre villkor. För det första får medlemsstaten när de använder sig av den ovan
      nämnda behörigheten inte inkräkta på tillämpningen av direktivet i dess helhet. Vidare måste den iaktta de övriga bestämmelserna
      i gemenskapsrätten. Slutligen skall åtgärder som vidtas med stöd av denna behörighet vara nödvändiga för att säkerställa att
      arbetstagarnas rättigheter skyddas.
      
      
        34.     Enligt det första villkoret får medlemsstaterna när de utövar sin lagstiftningsbehörighet inte förhindra att direktivets mål,
      vilka jag kommer att behandla nedan, uppnås. Det andra villkoret som kan utläsas ur ordalydelsen av artikel 18 i direktivet
      refererar till skyldigheten att iaktta gemenskapsrättens övriga bestämmelser när medlemsstaterna fattar beslut om sociala
      åtgärder. Medlemsstaterna får således inte åsidosätta direktiv 2001/23/EG när de genomför de sociala åtgärder som de beslutat
      om. I bestämmelsen krävs slutligen att den nationella åtgärden skall vara proportionell.
      
      
        35.     En systematisk tolkning av bestämmelsen om socialt skydd ger möjlighet att påpeka den plats som artikel 18 innehar i direktivets
      struktur. Det kan nämligen konstateras att artikel 18 nästan är en av direktivets sista artiklar.
         			(18)
         		 I direktivet anges först tillämpningsområdet för tillträde till marknaden för marktjänster, betydelsen av de begrepp som
      direktivet innehåller och alla de bestämmelser i direktivet som innehåller de gemenskapsrättsliga regler som medlemsstaterna
      kan tillämpa när de ger tillträde till marknaden för marktjänster. Det finns ett flertal sådana bestämmelser och de rör såväl
      valet av tjänsteleverantör, godkännande och undantag som regler om tillträde till anläggningarna.
      
      
        36.     En hänvisning till det sociala skyddet har införts först efter alla de bestämmelser som rör tillträdet till marknaden för
      marktjänster och medlemsstaternas absoluta skyldighet att garantera säkerheten.
         			(19)
         		
      
        37.     I detta sammanhang är ordalydelsen av artikel 18 i förhållande till direktivets struktur otvetydig. Denna artikel skall anses
      innehålla en strävan att ta hänsyn till det sociala skyddet, som visserligen är reell, men som endast utgör ett komplement
      till genomförandet av direktivet i sin helhet. Denna bedömning tycks även vara förenlig med denna texts syfte.
      
      
        38.     Syftet med direktivet, såsom det har framställts i rättsaktens skäl, är, såsom kommissionen med fog har påpekat, dubbelt.
      För det första skall det fria tillträdet till marknaden förverkligas gradvis och för det andra skall en effektiv och lojal
      konkurrens införas på marknaden för marktjänster.
         			(20)
         		 Jag har även kunnat konstatera att alla bestämmelserna rör de närmare formerna för tillträdet till marknaden för marktjänster.
      Hänsynstagandet till det sociala skyddet utgör således endast ett komplement. Det är emellertid inte, såsom Republiken Italien
      felaktigt har gjort gällande, frågan om att vid tillämpning av direktivet ge företräde åt liberaliseringssträvanden på bekostnad
      av skyddet för arbetstagarna. Enligt min mening rör direktivets ändamål endast marknaden för marktjänster. Bestämmelserna
      i direktivet har utfärdats i syfte att ge tillträde till denna marknad.
      
      
        39.     Direktivets syfte i detta avseende får, enligt min mening, inte äventyras genom att medlemsstaterna vidtar sociala åtgärder
      med stöd av artikel 18. Jag anser emellertid att artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 medför att förverkligandet av direktivets
      ändamål äventyras.
      
      
        40.     De italienska myndigheterna har förklarat att den italienska bestämmelsen inte hindrar att sektorn för marktjänster liberaliseras.
      Dess syfte är endast att den gradvisa övergången från det gamla till det nya systemet skall genomföras utan att anställningsförhållanden
      abrupt sägs upp. Republiken Italien har bestritt kommissionens argument att den ifrågasatta lagstiftningen kan snedvrida konkurrensen
      på marknaden för marktjänster på flygplatser till förmån för de företag som redan är etablerade och till nackdel för potentiella
      konkurrenter. Enligt Republiken Italien kan principen om fri konkurrens inte användas som förevändning för att befria dessa
      aktörer från de begränsningar som föreskrivs för den aktuella aktivitetssektorn i sociallagstiftningen.
         			(21)
         		
      
        41.     Jag vill emellertid erinra om att det i artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99, för en begränsad tid,
         			(22)
         		 föreskrivs att ”varje övergång av en verksamhet som avser en eller flera av de marktjänster som anges i bilagorna A och B”,
      i syfte att säkerställa sysselsättningsnivån och kontinuiteten i anställningsförhållandet för den personal som arbetade för
      den som tidigare ansvarade för tjänsten ”[m]ed förbehåll för det fall då övergång sker av en företagsgren, medför … en övergång
      av den personal som utsetts av de berörda personerna i samråd med arbetstagarnas fackförbund, från den föregående tjänsteleverantören
      till efterträdaren, i proportion till den del av trafiken eller verksamheten som övertagits av den sistnämnda”. Genom denna
      bestämmelse föreskrivs således ett socialt skydd som går utöver det som följer av direktiv 2001/23/EG. Detta kompletterande
      sociala skydd kan grunda sig på artikel 18 i direktivet under förutsättning att de ovan angivna villkoren iakttas.
      
      
        42.      Genom den nationella lagregeln åläggs i praktiken varje ny konkurrent en skyldighet, i form av ett kompletterande socialt
      skydd, att överta personalen från den föregående tjänsteleverantören i proportion till den andel trafik eller verksamhet som
      har övertagits. Liksom kommissionen anser jag att en sådan skyldighet kan äventyra tillträdet till marknaden för marktjänster
      och få till följd att äventyra direktivets ändamålsenliga verkan. Direktivet har till syfte att göra en marknad, som tidigare
      fungerade som ett monopol, tillgänglig för konkurrens. Detta beslut, som bör fattas etappvis, utgör ett särskilt beslut i
      det avseendet att det är nödvändigt att tillåta nya företag att överta verksamheter som dittills utövats av en enda enhet.
      Detta gradvisa öppnande av marknaden bör, såsom kommissionen har påpekat, leda till ett rationellt utnyttjande av flygplatsernas
      infrastruktur och en sänkning av kostnaderna.
      
      
        43.     Den italienska åtgärden innebär emellertid, enligt min mening och såsom kommissionen vidare har gjort gällande, att nya potentiella
      konkurrenter missgynnas i förhållande till redan etablerade företag. De företag som har intresse av att få tillträde till
      marknaden för marktjänster fråntas nämligen möjligheten att själva välja sin personal. För den ifrågasatta verksamheten, det
      vill säga tillhandahållandet av tjänster, är valet av personal avgörande, eftersom det är personalen som har till uppgift
      att tillhandahålla tjänsterna. Genom att begränsa urvalet och friheten att organisera sin personal för de nya företag som
      vill tränga in på den nya konkurrensmarknaden, införs genom den italienska bestämmelsen begränsningar som får stora konsekvenser
      för dessa företag. Dessa begränsningar medför att dessa nya företag missgynnas till förmån för ett redan etablerat företag.
      En sådan åtgärd medför således i realiteten att de nya konkurrenternas handlingsutrymme begränsas, eftersom en så viktig aspekt
      som organisationen av företagets personal styrs av den nationella åtgärden.
      
      
        44.     Jag anser dessutom att kommissionen har fog för sitt påpekande att den italienska åtgärden går längre än de åtgärder som kan
      anses nödvändiga för att skydda arbetstagarnas rättigheter i enlighet med artikel 18 i direktivet.
      
      
        45.     Denna åtgärd innebär nämligen att personalen systematiskt skall övertas av den nya tjänsteleverantören, visserligen i proportion
      till den verksamhet som övertas, men utan några förbehåll. Sådana bestämmelser är enligt min mening oproportionella. Det är
      i detta avseende intressant att notera att den italienska regeringen under det administrativa förfarandet föreslog att den
      skulle ersätta bestämmelsen i artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 genom att införa en ”skyldighet för den nya entreprenören,
      som avser att anställa personal, att under en viss tid ge företräde till de personer som arbetat för det föregående företaget
      och som har blivit arbetslösa”.
         			(23)
         		 Detta alternativ till de aktuella bestämmelserna i artikel 14 i lagstiftningsdekret 18/99 skulle ha medfört en större flexibilitet
      för de nya konkurrerande företagen. 
      
      
        46.     Rent upplysningsvis anser jag, i likhet med vad kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, att det även är möjligt att
      som alternativ tänka sig en nationell åtgärd som, i stället för att kräva att arbetstagarna skall övertas av det nya företaget,
      fördelar ansvaret för och bekymret avseende skyddet för den föregående tjänsteleverantörens arbetstagare mellan denne och
      den nya leverantören. Det nya företaget skulle således, tillsammans med det företag vars verksamhet det har övertagit och
      eventuellt fackföreningarna, kunna överväga en omplacering eller en gottgörelse av vissa arbetstagare. Fördelen med en sådan
      åtgärd vore att den, genom det sociala åtagande den innebär, inte skulle avskräcka nya företag som skulle vilja tränga in
      på den nya marknad som har öppnats för konkurrens.
      
      
        47.     Kommissionens anmärkning mot förekomsten av en social åtgärd som är oförenlig med direktivet i den italienska rättsakt som
      har till syfte att införliva direktivet är således befogad.
      
      
      B –  Införande av övergångsbestämmelser som inte är tillåtna enligt direktivet 
      
        48.     I sin ansökan har kommissionen ansett att bestämmelsen i artikel 20 i lagstiftningsdekret 18/99 strider mot direktivet genom
      att företag med ”olika organisatoriska strukturer” tillåts att utöva egenhantering parallellt med användare som valts att
      utöva egenhantering i enlighet med direktivets bestämmelser. Kommissionen har påpekat att de italienska myndigheterna har
      gjort gällande att dessa bestämmelser är tillfälliga och utan betydelse samt att de avser att upphäva denna artikel.
      
      
        49.     I direktivet anges tydligt vilka kategorier av aktörer som utför marktjänster som kan klassificeras som leverantörer av marktjänster
      och aktörer som utövar egenhantering. De enheter som inte uppfyller de kriterier som uppställs i direktivet kan endast utöva
      verksamhet i egenskap av tjänsteleverantörer till tredje man. I direktivet föreskrivs inte någon möjlighet för medlemsstaterna
      att utfärda övergångsbestämmelser för de företag som har ”olika organisatoriska strukturer”. Genom att införa sådana övergångsbestämmelser
      har lagstiftningsdekret 18/99 infört bestämmelser som strider mot direktivets ordalydelse.
      
      
        50.     Artikel 20 i lagstiftningsdekret 18/99 är således oförenlig med direktivet. Den anmärkning kommissionen framfört mot denna
      artikel är följaktligen välgrundad.
      
       
      IV –  Förslag till avgörande 
      
        51.     Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besluta enligt följande:
      
       
      1)
         Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 18 i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober
            1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen genom att, i artikel 14 i lagstiftningsdekret nr
            18 av den 13 januari 1999, införa en social åtgärd som är oförenlig med direktivet.
         
      
      
       
      2)
         Republiken Italien har åsidosatt nämnda direktiv genom att i artikel 20 i lagstiftningsdekret nr 18/99 föreskriva otillåtna
            övergångsbestämmelser.
         
      
      
       
      3)
         Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna. 
      
      
      
       1 –
         
         Originalspråk: franska.
      
      2 –
         
         EGT L 272, s. 36. Av artikel 23.1 i direktivet framgår att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar
            som är nödvändiga för att följa direktivet senast ett år efter det att det har offentliggjorts i  Europeiska gemenskapernas officiella tidning .
            
         
      
      3 –
         
         Artikel 1.1 i direktivet.
            
         
      
      4 –
         
         Skäl 10.
            
         
      
      5 –
         
         Skälen 11, 22 och 24.
            
         
      
      6 –
         
         Artikel 2.
            
         
      
      7 –
         
         Se artiklarna 6 och 9 i direktivet.
            
         
      
      8 –
         
         Enligt artikel 14 i direktivet krävs att de kriterier som fastställs av medlemsstaterna för att erhålla detta godkännande
            skall följa vissa principer, såsom icke-diskriminering, samband med det uppställda målet och garantera tillträde till marknaden
            eller utövande av egenhantering i den omfattning som föreskrivs i direktivet.
            
         
      
      9 –
         
         GURI av den 4 februari 1999, bilaga nr 28.
            
         
      
      10 –
         
         Artikel 4.2 och artikel 11.1 i lagstiftningsdekret 18/99.
            
         
      
      11 –
         
         Kommissionens återkallande av en del av sin talan gjordes före den muntliga förhandlingen den 25 mars 2004, vid vilken den
            erinrade om sin återkallelse. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en återkallelse, och därmed a fortiori en återkallelse
            av en del av talan, göras under det skriftliga förfarandet eller därefter. Se särskilt dom av den 23 maj 1996 i mål C-331/94,
            kommissionen mot Grekland (REG 1996, s. I-2675), punkterna 5 och 6.
            
         
      
      12 –
         
         Rådets direktiv av den 12 mars 2001 (EGT L 82, s. 16, nedan kallat direktiv 2001/23/EG). De åtgärder som föreskrivs i artikel
            14 i lagstiftningsdekret 18/99 kan endast finna sitt berättigande inom ramen för genomförandet av direktiv 2001/23/EG. I förevarande
            fall är de italienska åtgärderna emellertid, enligt kommissionen, tillämpliga på varje typ av övergång av verksamhet och har
            således ett mycket större tillämpningsområde än det som följer av direktiv 2001/23/EG. Detta direktiv uppställer stränga krav
            för att det skall anses röra sig om en övergång. Endast det förhållandet att de tillhandahållna tjänsterna är analoga medför
            inte att man kan dra slutsatsen att det rör sig om övergång av en ekonomisk enhet. Endast det förhållandet att verksamheterna
            är likartade medför inte att man kan dra slutsatsen att det rör sig om en övergång i den mening som avses i direktiv 2001/23/EG
            och att skyldigheten att skydda arbetstagarnas rättigheter skall iakttas. 
            
         
      
      13 –
         
         Punkt 3.2 i svaromålet samt skrivelsen från Ständiga representationen nr 8679 av den 18 juli 2000 sådan den har återgetts
            av kommissionen i dess ansökan, punkt 34.
            
         
      
      14 –
         
         Punkt 3.4 i svaromålet.
            
         
      
      15 –
         
         Nr 13444.
            
         
      
      16 –
         
         En avsikt som, i enlighet med vad kommissionen har gjort gällande i punkt 45 i sin ansökan, för närvarande inte har lett till
            något resultat.
            
         
      
      17 –
         
         Se särskilt dom av den 19 oktober 1995 i mål C-128/94, Hönig (REG 1995, s. I‑3389), punkt 9, av den 23 mars 2000 i mål C-208/98,
            Berliner Kindl Brauerei (REG 2000, s. I-­1741), av den 12 oktober 2000 i mål C-372/98, Cooke (REG 2000, s. I-­8683), och av
            den 29 april 2004 i mål C‑341/01, Plato Plastik (REG 2004, s. I-0000).
            
         
      
      18 –
         
         Skälen 22 och 24, som också hänvisar till möjligheten för medlemsstaterna att inrätta ett socialt skydd inom ramen för direktivet,
            är också bland de sista skälen.
            
         
      
      19 –
         
         Jag kan även konstatera att det rör sig om en standardartikel som finns i andra gemenskapsrättsliga författningar i form av
            ännu en aspekt som medlemsstaterna skall beakta. Se till exempel, för ett liknande resonemang, artikel 15 i förslag till Europaparlamentets
            och rådets direktiv om tillträde till marknaden för hamntjänster [KOM (2001) 35 slutlig, EGT C 154, s. 290].
            
         
      
      20 –
         
         I skäl 5 i direktivet anges att detta dubbla syfte får positiva konsekvenser i form av sänkta driftskostnader för flygbolagen
            och förbättrad service för användarna. Detta dubbla mål har i praktiken uppnåtts, enligt en rapport som upprättats av kommissionen
            i enlighet med artikel 22 i direktivet, http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf,
            punkt 1.2.
            
         
      
      21 –
         
         Sidan 7 i svaromålet och dom av den 25 januari 2001 i mål C-172/99, Liikenne (REG 2001, s. I‑745), punkt 22.
            
         
      
      22 –
         
         I artikel 14.1 begränsas dess tillämpning till de första 30 månaderna efter det att lagstiftningsdekret 18/99 trätt i kraft.
            
         
      
      23 –
         
         Punkt 45 i ansökan.