CELEX: 62013CP0002
Language: de
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Stellungnahme der Generalanwältin Kokott vom 13. Juni 2014. # Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV - Entwurf eines internationalen Übereinkommens - Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten - Vereinbarkeit des Entwurfs mit dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag. # Gutachten 2/13.

Sammlung der Rechtsprechung
                                          STELLUNGNAHME DER GENERALANWÄLTIN
                                                                          JULIANE KOKOTT
                                                                           vom 13. Juni 2014 1
                                                                    Gutachtenverfahren 2/13
                                    eingeleitet auf Antrag der Europäischen Kommission
      „Abschluss internationaler Übereinkünfte durch die Union — Beitritt der Union zur Europäischen
         Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) — Wahrung der
     besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts — Wahrung der Zuständigkeiten der Union
          und der Befugnisse ihrer Organe — Beteiligung der Union an den durch die internationale
          Übereinkunft eingesetzten Gremien — Anerkennung der Gerichtsbarkeit des Europäischen
      Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) — Effektiver Rechtsschutz in der Gemeinsamen Außen-
                                                                        und Sicherheitspolitik“
                                                                             Inhaltsverzeichnis
    I–    Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  4
    II – Bisheriger Verlauf des Beitrittsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                            4
    III – Gutachtenantrag der Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          5
    IV – Rechtlicher Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             5
    V – Zulässigkeit des Gutachtenantrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           7
    VI – Inhaltliche Würdigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                8
            Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          8
            A – Die Wahrung der Zuständigkeiten der Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              10
                    1. Keine Beschneidung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                     11
                    2. Keine Ausweitung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                   12
                    3. Kein Bedarf an neuen Kompetenzen für die Union infolge des Beitritts . . . . . . . . . . . . . . .                                                                    14
   1 — Originalsprache: Deutsch.
DE
          ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                 1
 ---pagebreak---                  STELLUNGNAHME VON FRAU KOKOTT – GUTACHTENVERFAHREN 2/13
                        GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
         a) Das Verfahren der Vorabbefassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                             14
         b) Die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              16
         c) Der Rechtsschutz in der GASP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         17
      4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      22
  B – Die Wahrung der Befugnisse der Organe der Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    22
      1. Die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            22
         a) Das Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (Art. 344 AEUV) . . . . . . . . . . . . .                                                             22
         b) Die Befugnisse der Unionsgerichte in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts
             und die Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                    25
         c) Die Auswirkungen des 16. Zusatzprotokolls zur EMRK auf die Befugnisse des
             Gerichtshofs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    28
         d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           28
      2. Die Befugnisse anderer Unionsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         29
         a) Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      29
         b) Das institutionelle System der Union zur Verhängung von Sanktionen für
             Zuwiderhandlungen gegen das Wettbewerbsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            29
             i)   Die institutionelle Rolle der Kommission als Wettbewerbsbehörde . . . . . . . . . . .                                                            29
             ii)  Der Grundsatz „ne bis in idem“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           30
             iii) Der Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                 31
             iv) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
  C – Die Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts . . . . . . . . . . . . . . .                                                             31
      1. Die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                        32
         a) Allgemeine Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                  32
         b) Die besonderen Vorkehrungen zur Sicherung der Autonomie der
             Unionsrechtsordnung im Abkommensentwurf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                         34
             i)   Zur Festlegung der Verantwortlichkeiten im Verhältnis zwischen der Union
                  und ihren Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 7 des Abkommensentwurfs) . . . . . . . . . .                                                              34
             ii)  Zur Beurteilung der Frage, ob eine Vorabbefassung des Gerichtshofs der
                  Europäischen Union erforderlich ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                              35
             iii) Zur Diskrepanz zwischen der Reichweite der Befugnisse des EGMR und
                  denen des Gerichtshofs der Europäischen Union im Rahmen der GASP . . . . . .                                                                     36
         c) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           38
2                                                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    STELLUNGNAHME VON FRAU KOKOTT – GUTACHTENVERFAHREN 2/13
                                                GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
              2. Die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Unionsrechts . . . . . .                                                                                     38
              3. Die Mechanismen zur Bestimmung des richtigen Beschwerdegegners in den Verfahren
                     vor dem EGMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   40
                     a) Gewährleistung von wirksamer Überwachung im Kontrollsystem der EMRK . . . . . .                                                                                     41
                     b) Gewährleistung einer wirksamen Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR .                                                                                         43
                            i)       Das Fehlen hinreichender Informationen über die beim EGMR anhängigen
                                     Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            43
                            ii)      Die Befugnis des EGMR zur Plausibilitätsprüfung im Zusammenhang mit
                                     Anträgen auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                   44
                     c) Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           45
              4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       45
         D – Die notwendigen Vorkehrungen für die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien
              der EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              46
              1. Die Beteiligung der Union am EGMR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            46
              2. Die Beteiligung der Union am Ministerkomitee des Europarats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                  46
              3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       47
         E–   Die Berücksichtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die
              EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          48
              1. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zusatzprotokolle zur
                     EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           48
              2. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art. 15 EMRK . . . . . . . . . . . . .                                                                            49
              3. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre völkerrechtlichen
                     Vorbehalte zur EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                          49
                     a) Der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit von Beschwerdegegner und
                            Mitbeschwerdegegner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         50
                     b) Die EMRK als mit Vorrangwirkung ausgestatteter Bestandteil des Unionsrechts . . .                                                                                   50
              4. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten im Rahmen des Mechanismus des
                     Mitbeschwerdegegners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         51
              5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                       52
         Abschließende Bemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                      53
 VII – Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                          3
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I – Einleitung
1. Der geplante Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der
Menschenrechte und Grundfreiheiten 2 (EMRK) soll zu mehr Effektivität und zu mehr Homogenität
bei der Achtung der Grundrechte in Europa führen. Vor allem aber wird sich die Union selbst mit
diesem Beitritt einer von vielen Seiten lange geforderten externen Kontrolle unterwerfen, was die
Einhaltung elementarer Grundrechtestandards anbelangt. Auf diese Weise lässt die Union letztlich die
gleichen Regeln für sich gelten, deren Anerkennung sie auch von ihren gegenwärtigen und künftigen
Mitgliedstaaten immer wieder einfordert.
2. Nicht nur wegen seiner enormen politischen Signalwirkung, sondern auch aufgrund seiner
verfassungsrechtlichen Dimension ist der geplante Beitritt zur EMRK ein Vorhaben von
herausragender Bedeutung. Über Jahrzehnte hinweg hat dieses Projekt immer wieder die europäischen
Institutionen beschäftigt, und auch der Gerichtshof ist bereits zum zweiten Mal mit rechtlichen
Aspekten dieses Vorhabens befasst 3.
3. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon steht mit Art. 6 Abs. 2 EUV 4 fest, dass die Union nicht
nur über die Befugnis verfügt, der EMRK beizutreten, sondern auch, dass ihr die Mitgliedstaaten die
Pflicht auferlegt haben, diesen Weg zu beschreiten. Das Ziel, der EMRK beizutreten, hat seither im
Unionsrecht Verfassungsrang.
4. Der Teufel steckt jedoch, wie so häufig, im Detail. Zu welchen Bedingungen darf die Union der
EMRK beitreten, und wie kann sichergestellt werden, dass ein solcher Beitritt die Besonderheiten des
Unionsrechts, die Zuständigkeiten der Union und die Befugnisse ihrer Organe unberührt lässt? Dies
sind im Kern die Rechtsfragen, mit denen sich der Gerichtshof im vorliegenden Gutachtenverfahren
auf Antrag der Europäischen Kommission auseinandersetzen muss. Es wird also darum gehen, das
„Kleingedruckte“ des geplanten Beitritts eingehend auf seine Vereinbarkeit mit den
Gründungsverträgen der Union zu überprüfen. Grundlage für diese Prüfung ist der „Revidierte
Entwurf für ein Beitrittsabkommen“, wie er im Juni 2013 in Straßburg von den Verhandlungsführern
dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte als zuständigem Gremium des Europarats vorgelegt
wurde.
II – Bisheriger Verlauf des Beitrittsprozesses
5. Auf Empfehlung der Kommission vom 17. März 2010 hat der Rat der Europäischen Union am
4. Juni 2010 die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen über den Beitritt der Union zur
EMRK erteilt, die Kommission zur Verhandlungsführerin bestimmt und ihr Leitlinien für die
Verhandlungen vorgegeben.
6. Die Beitrittsverhandlungen fanden im institutionellen Rahmen des Europarats statt, genauer gesagt
in zwei aufeinanderfolgenden Arbeitsgruppen, welche das Ministerkomitee des Europarats
bevollmächtigt hatte. An den Verhandlungen wirkten neben der Kommission auch interessierte
Vertragsstaaten des Europarats mit, von denen einige der Union angehören, andere nicht.
2 — Unterzeichnet in Rom am 4. November 1950.
3 — Bei seiner ersten Befassung mit diesem Thema befand der Gerichtshof bekanntlich am 28. März 1996, dass die damalige Europäische
     Gemeinschaft nicht über die Zuständigkeit verfügte, der EMRK beizutreten (Gutachten 2/94, EU:C:1996:140, Rn. 36 und Tenor).
4 — Diese Vorschrift orientiert sich am Vorbild von Art. I-9 Abs. 2 des gescheiterten Vertrags über eine Verfassung für Europa (unterzeichnet in
     Rom am 29. Oktober 2004, ABl. C 310, S. 1).
4                                                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
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7. Im Juni 2013 wurde dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte des Europarats der
Abschlussbericht über die Verhandlungen vorgelegt 5, dem neben dem Revidierten Entwurf für ein
Beitrittsabkommen 6 noch einige weitere Entwürfe für Rechtsakte beigefügt sind, namentlich ein
Entwurf einer Erklärung der Europäischen Union zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des
Beitrittsabkommens, ein Entwurf einer ergänzenden Regel zu den Regeln des Ministerkomitees, ein
Entwurf für eine gemeinsame Absichtserklärung zwischen der Europäischen Union und der
Vertragspartei X, sowie der Entwurf für einen Erläuternden Bericht zum Beitrittsabkommen 7. Die
Verhandlungsführer sind übereingekommen, dass diese Texte ein Gesamtpaket bilden und für den
Beitritt der Union zur EMRK alle gleich wichtig sind 8.
III – Gutachtenantrag der Kommission
8. Angesichts der verfassungsrechtlichen Dimension des geplanten Beitritts der Union zur EMRK und
zur Gewährleistung von Rechtssicherheit hat die Kommission den Gerichtshof mit Schriftsatz vom
4. Juli 2013 gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV um die Abgabe eines Gutachtens zu folgender Frage
ersucht:
Ist der Entwurf des Abkommens über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten mit den Verträgen vereinbar?
9. Dem Gutachtenantrag der Kommission liegen neben dem Abkommensentwurf auch alle weiteren
oben in Rn. 7 aufgeführten Entwürfe von Rechtsakten bei. Diese Texte liegen allerdings
bedauerlicherweise nur in französischer und englischer Sprache vor.
10. Über den Gutachtenantrag der Kommission wurde vor dem Gerichtshof schriftlich und, am 5. und
6. Mai 2014, mündlich verhandelt. Am schriftlichen Verfahren haben sich neben der Kommission als
Antragstellerin der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament sowie Bulgarien, die
Tschechische Republik, Dänemark, Deutschland, Estland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich,
Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, die
Slowakei, Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland
beteiligt. Mit Ausnahme Bulgariens und Polens haben diese Verfahrensbeteiligten auch mündlich
Stellung genommen, zusätzlich waren in der mündlichen Verhandlung Belgien und Italien vertreten.
IV – Rechtlicher Rahmen
11. Der rechtliche Rahmen für den Beitritt der Union zur EMRK ergibt sich aus Art. 6 EUV, dem
Protokoll Nr. 8 zum EUV und zum AEUV (Protokoll Nr. 8) 9, sowie aus einer Erklärung zu Art. 6
Abs. 2 EUV 10 (Erklärung Nr. 2).
5 — Abschlussbericht an den Lenkungsausschuss für Menschenrechte (Rapport final au CDDH), Dok. Nr. 47+1(2013)008 rev2, vorgelegt in
     Straßburg am 10. Juni 2013, im Folgenden: Abschlussbericht.
6 — Im Folgenden: Abkommensentwurf.
7 — Im Folgenden: Erläuternder Bericht.
8 — Rn. 9 des Abschlussberichts.
9 — Protokoll (Nr. 8), zu Art. 6 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union, über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum
     Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
10 — Erklärung Nr. 2 zur Schlussakte der Regierungskonferenz, die den am 13. Dezember 2007 unterzeichneten Vertrag von Lissabon
      angenommen hat.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                        5
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                              GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
12. In Art. 6 EUV ist Folgendes bestimmt:
„(1) Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte
der Europäischen Union vom 7. Dezember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg
angepassten Fassung niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind rechtlich
gleichrangig.
Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der
Union in keiner Weise erweitert.
Die in der Charta niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze werden gemäß den allgemeinen
Bestimmungen des Titels VII der Charta, der ihre Auslegung und Anwendung regelt, und unter
gebührender Berücksichtigung der in der Charta angeführten Erläuterungen, in denen die Quellen
dieser Bestimmungen angegeben sind, ausgelegt.
(2) Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten bei. Dieser Beitritt ändert nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der
Union.
(3) Die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen
der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“
13. Das Protokoll Nr. 8 ist folgendermaßen abgefasst:
„Artikel 1
In der Übereinkunft über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden ‚Europäische Konvention‘) nach Artikel 6
Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union wird dafür Sorge getragen, dass die besonderen
Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben, insbesondere in Bezug auf
a)    die besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der
      Europäischen Konvention;
b)    die nötigen Mechanismen, um sicherzustellen, dass Beschwerden von Nichtmitgliedstaaten und
      Individualbeschwerden den Mitgliedstaaten und/oder gegebenenfalls der Union ordnungsgemäß
      übermittelt werden.
Artikel 2
In der Übereinkunft nach Artikel 1 wird sichergestellt, dass der Beitritt der Union die Zuständigkeiten
der Union und die Befugnisse ihrer Organe unberührt lässt. Es wird sichergestellt, dass die
Bestimmungen der Übereinkunft die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die
Europäische Konvention unberührt lassen, insbesondere in Bezug auf ihre Protokolle, auf
Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten in Abweichung von der Europäischen Konvention nach
deren Artikel 15 getroffen werden, und auf Vorbehalte, die die Mitgliedstaaten gegen die Europäische
Konvention nach deren Artikel 57 anbringen.
Artikel 3
Keine der Bestimmungen der Übereinkunft nach Artikel 1 berührt Artikel 344 des Vertrags über die
Arbeitsweise der Europäischen Union.“
6                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
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14. In der Erklärung Nr. 2 hat die Regierungskonferenz, die den Vertrag von Lissabon angenommen
hat, überdies Folgendes zum Ausdruck gebracht:
„Die Konferenz kommt überein, dass der Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz
der Menschenrechte und Grundfreiheiten unter Bedingungen erfolgen sollte, die es gestatten, die
Besonderheiten der Rechtsordnung der Union zu wahren. In diesem Zusammenhang stellt die
Konferenz fest, dass der Gerichtshof der Europäischen Union und der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte in einem regelmäßigen Dialog stehen; dieser Dialog könnte beim Beitritt der Union
zu dieser Konvention intensiviert werden.“
15. Ergänzend ist auf Art. 52 Abs. 3 der Charta der Grundrechte hinzuweisen:
„Soweit diese Charta Rechte enthält, die den durch die Europäische Konvention zum Schutz[e] der
Menschenrechte und Grundfreiheiten garantierten Rechten entsprechen, haben sie die gleiche
Bedeutung und Tragweite, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird. Diese
Bestimmung steht dem nicht entgegen, dass das Recht der Union einen weiter gehenden Schutz
gewährt.“
V – Zulässigkeit des Gutachtenantrags
16. Einige Verfahrensbeteiligte haben punktuelle Zweifel an der Zulässigkeit des Gutachtenantrags
geäußert. Ihre Kritik bezieht sich auf die Ausführungen der Kommission zu den geplanten
unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen für den Beitritt zur EMRK. Während sich manche
Verfahrensbeteiligte daran stoßen, dass die Kommission überhaupt Ausführungen zu dieser Thematik
macht, gehen diese Ausführungen anderen Verfahrensbeteiligten nicht weit genug.
17. Gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV können Gutachten des Gerichtshofs über die Vereinbarkeit
geplanter internationaler Übereinkünfte (d. h. völkerrechtlicher Abkommen) mit den Verträgen vom
Parlament, dem Rat, der Kommission oder einem Mitgliedstaat eingeholt werden. Das
Gutachtenverfahren zielt darauf ab, Verwicklungen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die
Vereinbarkeit von völkerrechtlichen Abkommen, die die Union verpflichten, mit dem
Unionsprimärrecht zu einem späteren Zeitpunkt vor Gericht bestritten würde 11.
18. Zulässiger Gegenstand eines Gutachtenverfahrens gemäß Art. 218 Abs. 11 aeuv ist eine „geplante
Übereinkunft“, was voraussetzt, dass dem Gerichtshof hinreichende Angaben zum Inhalt dieses
Abkommens zur Verfügung stehen 12.
19. Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem Gerichtshof den vollständigen Wortlaut des
Abkommensentwurfs und seiner Begleitdokumente vorgelegt. Aus der Gesamtheit dieser Unterlagen
lässt sich klar und eindeutig entnehmen, zu welchen Bedingungen der Beitritt der Union zur EMRK
erfolgen soll, insbesondere, zu welchen Bedingungen sich die Union den gerichtlichen
Kontrollmechanismen der EMRK zu unterwerfen beabsichtigt 13. Diese Angaben sind ausreichend, um
die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts zur EMRK mit den Verträgen zu beurteilen.
11 — Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 3), Gutachten 1/08 (EU:C:2009:739, Rn. 107) und Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 47).
12 — Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 20 bis 22) und Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 49).
13 — Vgl. dazu auch Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 20).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                             7
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20. Dass die Kommission dem Gerichtshof im vorliegenden Verfahren keine Entwürfe für die
unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten Beitrittsabkommen zugeleitet hat, steht der
Zulässigkeit ihres Gutachtenantrags nicht entgegen. Denn Gegenstand des Gutachtenverfahrens ist nur
das geplante Beitrittsabkommen als solches, nicht hingegen die möglicherweise erforderlichen
unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen. Zum Verständnis von Inhalt und Tragweite des
Abkommensentwurfs und seiner Begleitdokumente bedarf es keiner Angaben über die beabsichtigten
unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen.
21. Auch der Umstand, dass sich die Verfahrensbeteiligten gegenwärtig nicht einig sind, welche
Rechtsform die unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen haben sollen und welcher Inhalt ihnen zu
geben ist, hindert den Gerichtshof nicht an der Prüfung der Vereinbarkeit des Abkommensentwurfs
mit den Verträgen. Denn wenn der Gerichtshof in der Vergangenheit schon nicht verlangt hat, dass
die betroffenen Organe ein endgültiges Einvernehmen erzielt haben, was den konkreten Inhalt der
geplanten völkerrechtlichen Übereinkunft betrifft 14, so kann er im vorliegenden Fall die Zulässigkeit
des Gutachtenantrags erst recht nicht vom Einvernehmen der betroffenen Organe hinsichtlich der
genauen Ausgestaltung etwaiger unionsinterner Umsetzungsmaßnahmen abhängig machen.
22. Berücksichtigt man den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, der gebietet, dass jedes
Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt 15 (vgl. auch
Art. 13 Abs. 2 EUV), so kann es im Übrigen nicht Aufgabe des Gerichtshofs im vorliegenden
Gutachtenverfahren sein, den zuständigen Organen im jetzigen Stadium umfassende und detaillierte
inhaltliche Vorgaben für die unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten
Beitrittsabkommen zu machen.
23. Sollte sich im Rahmen der inhaltlichen Prüfung des Abkommensentwurfs erweisen, dass zu seinem
Inkrafttreten der Erlass bestimmter unionsinterner Umsetzungsmaßnahmen zwingend notwendig ist,
so kann der Gerichtshof dies in seiner Antwort auf den Gutachtenantrag der Kommission als
Bedingung für die Vereinbarkeit des geplanten Beitrittsabkommens mit den Verträgen aussprechen.
24. Alles in allem ist aber der Gutachtenantrag der Kommission ohne Rücksicht auf etwaige
Streitigkeiten der Verfahrensbeteiligten über den konkreten Inhalt der noch zu treffenden
unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zulässig.
VI – Inhaltliche Würdigung
Vorbemerkung
25. Mit dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK entsteht die besondere, wenn nicht sogar
einzigartige Konstellation, in der sich eine internationale, supranationale Organisation – die
Europäische Union – der Kontrolle einer anderen internationalen Organisation – dem Europarat – im
Hinblick auf die Einhaltung elementarer Grundrechtestandards stellt. Dies hat zur Folge, dass fortan in
unionsrechtlich geregelten Bereichen nicht nur nationale und unionale Gerichte, sondern auch der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) aufgerufen sein werden, über die Einhaltung
von Grundrechten zu wachen.
14 — Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 55).
15 — Urteile Parlament/Rat (C-70/88, EU:C:1990:217, Rn. 22) und Parlament/Rat (C-133/06, EU:C:2008:257, Rn. 57), sowie Gutachten 1/09
     (EU:C:2011:123, Rn. 55).
8                                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
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26. Um den Beitritt der Union zur EMRK im Einklang mit dem geltenden Unionsprimärrecht
auszugestalten, haben die Verhandlungsdelegationen eine Reihe von Regelungen in den
Abkommensentwurf aufgenommen. Anders als bisweilen unterstellt, wird dadurch der Union nicht
etwa eine Vorzugsbehandlung gegenüber anderen Vertragsparteien der EMRK zuteil, vielmehr soll mit
den in Aussicht genommenen Regelungen der spezifischen Situation der Union und ihrer
Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden. Diese kennzeichnet sich nicht zuletzt dadurch, dass es in
Angelegenheiten der Europäischen Union häufig zu einem komplexen Zusammenspiel unionaler und
mitgliedstaatlicher Handlungen und Zuständigkeiten kommt, insbesondere sind die Mitgliedstaaten in
aller Regel in die Durchführung des Unionsrechts eingebunden.
27. Es liegt auf der Hand, dass dieser besonderen und komplexen Situation für den Schutz der
Grundrechte durch geeignete Vorkehrungen Rechnung zu tragen ist. Hervorzuheben sind
insbesondere drei im Abkommensentwurf vorgesehene Neuerungen, welche die Festlegung der
Verantwortlichkeit der Union, den Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und das Verfahren der
Vorabbefassung unseres Gerichtshofs betreffen.
28. Was zunächst die Verantwortlichkeit der Union für etwaige Verstöße gegen die EMRK anbelangt,
so stellt Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Abkommensentwurfs klar, dass der Union durch ihren Beitritt zur
EMRK nur Verpflichtungen in Bezug auf Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer eigenen
Organe, Einrichtungen und Stellen entstehen, sowie in Bezug auf Personen, die in deren Namen
handeln. In Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs wird hinzugefügt, dass keine Bestimmung
der EMRK oder ihrer Zusatzprotokolle der Union die Verpflichtung auferlegt, eine Handlung
vorzunehmen oder eine Maßnahme zu treffen, für die sie nach dem Unionsrecht nicht zuständig
wäre. In Art. 1 Abs. 4 Satz 1 des Abkommensentwurfs wird schließlich klargestellt, dass Handlungen,
Maßnahmen oder Unterlassungen der Organe eines Mitgliedstaats oder von in deren Namen
handelnden Personen diesem Staat zugerechnet werden, auch wenn diese bei der Durchführung des
Unionsrechts – einschließlich von Beschlüssen aufgrund des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags –
vorkommen. Allerdings kann die Union nach Art. 1 Abs. 4 Satz 2 des Abkommensentwurfs in solchen
Fällen als Mitbeschwerdegegnerin gemeinsam mit dem oder den betroffenen Mitgliedstaaten für
etwaige Verstöße gegen die EMRK in die Haftung genommen werden.
29. Der in Art. 3 des Abkommensentwurfs niedergelegte neue Mechanismus des Mitbeschwerdegegners
– bisweilen auch als Mechanismus des „weiteren Beschwerdegegners“ bezeichnet – ermöglicht es, dass
in bestimmten Fällen sowohl die Union als auch einer oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gemeinsam
Beschwerdegegner und damit gleichberechtigte Partei in einem Verfahren vor dem EGMR sein
können, selbst wenn die Beschwerde vom Beschwerdeführer nur gegen die Union bzw. nur gegen
einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gerichtet wurde. Namentlich gilt dies nach Art. 1 Abs. 4
Satz 2 des Abkommensentwurfs in Fällen, in denen Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen
mitgliedstaatlicher Stellen bei der Durchführung des Unionsrechts vorkommen.
30. Eng mit dem Mechanismus des Mitbeschwerdegegners verbunden ist das Verfahren der
Vorabbefassung gemäß Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs. Dieses Verfahren, das bisweilen auch
als „Verfahren der vorherigen internen Kontrolle“ beschrieben wird, soll es unserem Gerichtshof
ermöglichen, in einem Rechtsstreit, der vor nationalen Gerichten seinen Ausgang genommen hat und
niemals Gegenstand eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AEUV war 16, über die
Vereinbarkeit von Unionsrecht mit der EMRK zu befinden, bevor der EGMR eine Entscheidung in der
Sache trifft.
16 — Dies mag in manchen Fällen einer Verletzung der Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV geschuldet
      sein, kann aber ebenso gut auf einer der drei Ausnahmen von der Vorlagepflicht beruhen, die unser Gerichtshof in seiner Rechtsprechung
      „CILFIT“ anerkannt hat (vgl. grundlegend Urteil Cilfit u. a., 283/81, EU:C:1982:335).
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31. Ob diese und andere Neuerungen, die der Abkommensentwurf vorsieht, geeignet sind, einen mit
den Verträgen vereinbaren Beitritt der Union zur EMRK sicherzustellen, wird im vorliegenden
Gutachtenverfahren zu erörtern sein. Dazu bietet es sich an, in Anlehnung an die Gliederung des
Gutachtenantrags der Kommission Schritt für Schritt die verschiedenen rechtlichen Anforderungen
durchzugehen, die im Unionsprimärrecht an das Beitrittsabkommen gestellt werden. Sowohl die
Regelung der Verantwortlichkeit der Union als auch der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und
das Verfahren der Vorabbefassung werden dabei in den unterschiedlichsten Zusammenhängen relevant
werden. Zu prüfen ist im Folgenden insbesondere,
— ob die Zuständigkeiten der Union gewahrt bleiben (Abschnitt A) 17,
— ob die Befugnisse der Organe der Union unberührt bleiben (Abschnitt B) 18,
— ob die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben (Abschnitt C) 19,
— ob die notwendigen Vorkehrungen für die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der
    EMRK getroffen wurden (Abschnitt D) 20 und
— ob der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die EMRK gebührend Rechnung
    getragen wurde (Abschnitt E) 21.
32. Besonderes Augenmerk verdient dabei auch die Frage, ob die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des
EGMR mit der Autonomie des Unionsrechts vereinbar ist 22 und ob die gerichtliche Kontrolle der
Tätigkeit der Union im Rahmen ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) den
Anforderungen an einen effektiven Rechtsschutz im Sinne der Art. 6 und 13 EMRK genügt 23.
A – Die Wahrung der Zuständigkeiten der Union
33. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV darf der Beitritt der Union zur EMRK die in den Verträgen
festgelegten Zuständigkeiten der Union nicht ändern.
34. In dieser Vorschrift kommt ein grundlegendes Anliegen der Mitgliedstaaten zum Ausdruck, das
sich wie ein roter Faden durch den Vertrag von Lissabon zieht: Der Ausbau des Grundrechtsschutzes
auf europäischer Ebene – sei es durch die Charta der Grundrechte oder durch den Beitritt zur EMRK
– soll zu keinen Verwerfungen in dem fein austarierten Kompetenzsystem führen, auf dem die
Europäische Union gegründet ist und das ihr Verhältnis zu den Mitgliedstaaten charakterisiert 24.
35. Letztlich soll durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sichergestellt werden, dass es mit dem Beitritt der
Union zur EMRK nicht zu einer Umgehung der Verfahren zur Änderung der Verträge (Art. 48 EUV)
und damit zu einem Eingriff in die „Verfassungsurkunde“ der Union kommt 25.
17 — Rn. 33 bis 104 dieser Stellungnahme.
18 — Rn. 105 bis 156 dieser Stellungnahme.
19 — Rn. 157 bis 236 dieser Stellungnahme.
20 — Rn. 237 bis 248 dieser Stellungnahme.
21 — Rn. 249 bis 279 dieser Stellungnahme.
22 — Vgl. dazu Rn. 162 bis 196 sowie, speziell zur GASP, Rn. 185 bis 194 dieser Stellungnahme.
23 — Vgl. dazu Rn. 82 bis 103 dieser Stellungnahme.
24 — Vgl. dazu Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV und Art. 51 Abs. 2 der Charta der Grundrechte, in denen letztlich der Inhalt von Art. I-9 Abs. 2
     Satz 2 und Art. II-111 Abs. 2 des Vertrags über eine Verfassung für Europa übernommen wird.
25 — Im selben Sinne Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 35, letzter Satz).
10                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
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36. Keineswegs bedeutet die Notwendigkeit der Ratifizierung des geplanten Beitrittsabkommens durch
alle Mitgliedstaaten der Union (vgl. Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 letzter Halbsatz AEUV), dass seine
Bestimmungen vom Primärrecht der Union abweichen könnten. Vielmehr darf die Union eine
internationale Übereinkunft wie das geplante Beitrittsabkommen nur abschließen, wenn und soweit
diese mit den Verträgen im Einklang steht. Ist dies nicht der Fall, so bedarf es vor dem Abschluss der
internationalen Übereinkunft auf Unionsebene einer ausdrücklichen Änderung der Verträge 26. Eine
stillschweigende Durchbrechung des Unionsprimärrechts („treaty override“) ist den Unionsorganen
keinesfalls gestattet 27, selbst wenn die Mitgliedstaaten der Union dazu im Rahmen der Verhandlungen
und der Ratifizierung der internationalen Übereinkunft die Hand reichen sollten.
37. Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Gutachtenverfahren zu prüfen, ob das geplante
Beitrittsabkommen unter Verletzung des EU-Vertrags oder des AEU-Vertrags eine Beschneidung der
Kompetenzen der Union (vgl. dazu sogleich, Abschnitt 1) oder eine Ausweitung der Kompetenzen der
Union bewirkt (vgl. dazu unten, Abschnitt 2); außerdem ist zu erörtern, ob die Verpflichtungen, welche
die Union durch den Abschluss des Beitrittsabkommens eingehen würde, es notwendig machen
könnten, ihr neue Kompetenzen einzuräumen (vgl. dazu unten, Abschnitt 3).
1. Keine Beschneidung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt
38. Zunächst gilt es nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sicherzustellen, dass die Kompetenzen der Union
durch ihren Beitritt zur EMRK nicht beschnitten werden. Dies wird zusätzlich auch in Art. 2 Satz 1
des Protokolls Nr. 8 unterstrichen, wonach im Beitrittsabkommen sicherzustellen ist, dass der Beitritt
zur EMRK die Zuständigkeiten der Union „unberührt lässt“.
39. Dem Abkommensentwurf sowie den Begleitdokumenten, die dem Gerichtshof im Rahmen dieses
Gutachtenverfahrens vorliegen, ist nichts zu entnehmen, was auf eine Beschneidung der
Zuständigkeiten der Union im Zuge ihres Beitritts zur EMRK hindeuten könnte. Auch den
Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten waren keine dahin gehenden Hinweise zu entnehmen.
40. Zweifelsohne wird die völkerrechtliche Bindung an die EMRK der Union Beschränkungen bei der
Ausübung ihrer bestehenden Kompetenzen auferlegen. Denn als eine von der Union geschlossene
internationale Übereinkunft entfaltet die EMRK mit dem Vollzug des Beitritts Bindungswirkung für
die Organe der Union (Art. 216 Abs. 2 AEUV).
41. Solche Beschränkungen bei der Ausübung von Zuständigkeiten liegen jedoch in der Natur jeder
Regelung, in der Grundrechte verbürgt werden. Denn es ist die ureigenste Funktion von
Grundrechten, dem Handeln staatlicher wie auch internationaler Einrichtungen zum Schutz der
Rechtsunterworfenen Grenzen zu ziehen. Der in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV enthaltene Auftrag, der
EMRK beizutreten, würde seines Sinnes entleert, wenn die Union die aus der EMRK folgenden
Beschränkungen für die Ausübung ihrer Kompetenzen nicht hinnehmen dürfte.
42. Ohnehin wendet die Union schon jetzt, d. h. vor ihrem offiziellen Beitritt, die aus der EMRK
fließenden Maßstäbe für den Grundrechtsschutz an, so dass die Beschränkungen, die sich künftig aus
der Mitgliedschaft in der EMRK für die Ausübung der Kompetenzen der Unionsorgane ergeben
können, rein inhaltlich besehen längst in Geltung sind (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 3 EUV und
Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte) 28.
26 — Dieser Grundsatz kommt nicht zuletzt in Art. 218 Abs. 11 Satz 2 AEUV zum Ausdruck.
27 — In diesem Sinne auch Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C-402/05 P und C-415/05 P,
      EU:C:2008:461, Rn. 285), wonach die Verpflichtungen aufgrund einer internationalen Übereinkunft nicht die Verfassungsgrundsätze der
      Verträge beeinträchtigen können.
28 — Im selben Sinne bereits früher die Rechtsprechung unseres Gerichtshofs: vgl., statt vieler, Urteile Hauer (44/79, EU:C:1979:290, Rn. 15
      und 17), Johnston (222/84, EU:C:1986:206, Rn. 18) und Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission
      (C-402/05 P und C-415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 283).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      11
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43. Insgesamt ist also durch den geplanten Beitritt der Union zur EMRK keine Beschneidung ihrer
Zuständigkeiten im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV und Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 zu
befürchten.
2. Keine Ausweitung der Kompetenzen der Union durch den Beitritt
44. Zu erörtern ist ferner, ob der geplante Beitritt zur EMRK als solcher eine irgendwie geartete
Ausweitung der bestehenden Kompetenzen der Union bewirken kann. Auch dies wäre nach Art. 6
Abs. 2 Satz 2 EUV untersagt.
45. Letztlich ist das Verbot einer Ausweitung der Kompetenzen der Union, wie es in Art. 6 Abs. 2
Satz 2 EUV angelegt ist, zur Wahrung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung bestimmt.
Dieser Grundsatz besagt bekanntlich, dass die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten
tätig wird, die ihr die Mitgliedstaaten in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten
Ziele übertragen haben (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV), und dass alle der Union nicht
in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben (Art. 4 Abs. 1 EUV
und Art. 5 Abs. 2 Satz 2 EUV).
46. Schon in seinem ersten Gutachten zum EMRK-Beitritt hat der Gerichtshof festgestellt, dass keine
Bestimmung des seinerzeitigen EG-Vertrags den Unionsorganen allgemein die Befugnis verleihe,
Vorschriften auf dem Gebiet der Menschenrechte zu erlassen oder völkerrechtliche Verträge in
diesem Bereich zu schließen 29. Daran hat sich auch durch die nachfolgenden Änderungen des
Unionsprimärrechts bis hin zum Vertrag von Lissabon nichts geändert. Die Union verfügt weiterhin
nicht über eine allgemeine Kompetenz auf dem Gebiet der Grund- und Menschenrechte.
Dementsprechend darf sie auch durch ihren Beitritt zur EMRK keine solche Kompetenz erwerben 30.
47. Allerdings sind etwaige Befürchtungen, es könne durch den geplanten Beitritt zur EMRK zu einer
derartigen Kompetenzausweitung der Union kommen, unbegründet. Zahlreiche Formulierungen im
Abkommensentwurf und den ihm beigefügten Begleitdokumenten deuten vielmehr darauf hin, dass
die Verfasser dieser Texte bestrebt waren, eben diese Bedenken von vornherein zu zerstreuen.
48. Insbesondere wird sowohl in Art. 1 Abs. 3 Satz 2 als auch in Art. 1 Abs. 4 des
Abkommensentwurfs gewährleistet, dass im Fall des Beitritts der Union zur EMRK die im
Unionsprimärrecht angelegte Abgrenzung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zwischen der
Union und ihren Mitgliedstaaten gewahrt bleibt.
49. Zum einen hebt Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs hervor, dass keine Bestimmung der
EMRK oder ihrer Zusatzprotokolle der Union die Verpflichtung auferlegt, eine Handlung vorzunehmen
oder eine Maßnahme zu treffen, für die sie nach dem Unionsrecht unzuständig wäre. Durch diese
Vorschrift wird sichergestellt, dass die Union aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der EMRK nichts
unternehmen muss, wofür ihr nach dem Unionsrecht die Befugnis fehlen würde.
50. Zum anderen folgt aus Art. 1 Abs. 4 des Abkommensentwurfs, dass der Union keine Handlungen,
Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer Mitgliedstaaten zuzurechnen sind, selbst wenn die
Mitgliedstaaten das Unionsrecht durchführen.
29 — Gutachten 2/94 (EU:C:1996:140, Rn. 27).
30 — Nr. 2 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. Mai 2010 zu den institutionellen Aspekten des Beitritts der Europäischen
     Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI), im
     Folgenden: Entschließung des Parlaments von 2010.
12                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
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51. Bisweilen wird die Frage aufgeworfen, ob die im Abkommensentwurf vorgesehene Beteiligung der
Union an den Kontrollgremien der EMRK eine Kompetenzausweitung der Union bewirken könnte.
Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK führt nicht
dazu, dass die Union in irgendeiner Weise außerhalb der ihr im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag
zugewiesenen Zuständigkeiten handeln müsste. Vielmehr wird ihre Mitwirkung in den Straßburger
Organen – sei es die Teilnahme an bestimmten Beschlüssen der parlamentarischen Versammlung und
des Ministerkomitees oder die Benennung von Kandidaten für das Amt des Richters am EGMR – im
Unionsprimärrecht sogar ausdrücklich vorausgesetzt (vgl. dazu Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8).
52. Was speziell die Überwachung des Vollzugs der endgültigen Urteile des EGMR (Art. 46 Abs. 2
bis 5 EMRK) und der Durchführung von gütlichen Einigungen (Art. 39 Abs. 4 EMRK) durch das
Ministerkomitee betrifft, so lässt sich die Mitwirkung der Union in diesem Gremium nicht allein auf
diejenigen Fälle beschränken, die sie selbst betreffen oder aber ihre Mitgliedstaaten bei der
Durchführung des Unionsrechts. Vielmehr ist es gerade der Zweck einer externen Kontrolle, wie sie
durch die EMRK eingerichtet wird, dass sich jede Vertragspartei der EMRK mit der Überwachung von
Fällen befasst, die in den Verantwortungsbereich einer oder mehrerer anderer Vertragsparteien fallen.
Eine umfassende Mitwirkung der Union an diesem System gegenseitiger Überwachung entspricht dem
Geist externer Kontrolle, wie er der EMRK zugrunde liegt, und ist folglich unmittelbar vom Auftrag
des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV umfasst, der EMRK beizutreten.
53. Abschließend ist anzumerken, dass das geplante Beitrittsabkommen auch nicht der Frage vorgreift,
ob und unter welchen Umständen die Union die Zuständigkeit besitzt, anderen internationalen
Übereinkünften zum Schutz der Grund- und Menschenrechte beizutreten, einschließlich bestehender
oder künftiger Zusatzprotokolle zur EMRK. Denn durch die geplante Änderung von Art. 59 Abs. 2
EMRK 31 eröffnet der Abkommensentwurf der Union lediglich aus Sicht des Europarats –
völkerrechtlich – die Möglichkeit eines Beitritts zu anderen EMRK-Zusatzprotokollen als dem ersten
und sechsten, denen sich die Union bereits jetzt anschließen soll. Zur Verwirklichung eines solchen
Beitritts bedarf es aber gesonderter Beitrittsinstrumente 32, für deren Ratifizierung unionsintern
wiederum das Verfahren nach Art. 218 Abs. 8 Unterabs. 2 Satz 2 AEUV gilt.
54. Zugegebenermaßen könnte man sich fragen, ob die Union nicht aufgrund der sogenannten
„AETR-Doktrin“ 33 eine ausschließliche Zuständigkeit zum Abschluss weiterer internationaler
Übereinkünfte auf dem Gebiet der Grund- und Menschenrechte erwerben wird, sobald sie der EMRK
beitritt. Immerhin wird die EMRK mit dem Beitritt integrierender Bestandteil der
Unionsrechtsordnung 34 sein. Es wäre also theoretisch denkbar, zu argumentieren, dass die Union kraft
ihres Beitritts zur EMRK eine neue ausschließliche Außenkompetenz gemäß der letzten Variante von
Art. 216 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 AEUV erwirbt – eine Außenkompetenz, die
ihr allein den Abschluss künftiger internationaler Übereinkünfte erlaubt, soweit durch solche
Übereinkünfte die Vorschriften der EMRK als Teil der unionsintern geltenden „gemeinsamen
Vorschriften“ beeinträchtigt oder in ihrem Anwendungsbereich geändert werden könnten. Meines
Erachtens wird ein solcher „AETR-Effekt“ jedoch durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV als lex specialis
verhindert, wonach der Beitritt zur EMRK nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der
Union – d. h. ihre vor dem Beitritt bestehenden Zuständigkeiten – ändert.
55. Insgesamt kann vor diesem Hintergrund nicht davon die Rede sein, dass durch den geplanten
Beitritt zur EMRK eine irgendwie geartete Ausweitung der Kompetenzen der Union bewirkt würde.
31 — Vgl. dazu Art. 1 Abs. 2 Unterabs. 1 des Abkommensentwurfs.
32 — Vgl. auch Rn. 17 des Erläuternden Berichts.
33 — Die AETR-Doktrin geht zurück auf das Urteil Kommission/Rat (22/70, EU:C:1971:32, Rn. 15 bis 19); eine Zusammenfassung jüngeren
     Datums findet sich etwa im Gutachten 1/03 (EU:C:2006:81, Rn. 114 bis 133).
34 — Urteile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5), IATA und ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, Rn. 36) und Air Transport Association of
     America u. a. (C-366/10, EU:C:2011:864, Rn. 73).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                               13
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3. Kein Bedarf an neuen Kompetenzen für die Union infolge des Beitritts
56. Abschließend ist zu klären, ob der Beitritt zur EMRK es erfordert, dass der Union von ihren
Mitgliedstaaten zusätzliche Kompetenzen übertragen werden.
57. Sicherlich kann diese Frage beim gegenwärtigen Stand nicht ein für allemal letztverbindlich
beantwortet werden. Es lässt sich nämlich nicht ausschließen, dass eine Bestimmung der EMRK vom
EGMR in Zukunft in einer Weise ausgelegt wird, die eine Änderung des Unionsprimärrechts
erforderlich machen könnte.
58. Zwar mag ein solches Szenario wenig wahrscheinlich sein, denn zum einen orientiert sich die
Union schon jetzt an den aus der EMRK fließenden Maßstäben für den Grundrechtsschutz (vgl.
insbesondere Art. 6 Abs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte), zum anderen
stellt Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs klar, dass die EMRK der Union keine
Verpflichtungen auferlegt, zu deren Erfüllung ihr nach dem Unionsrecht die Befugnisse fehlen
würden.
59. Gleichwohl ist es im vorliegenden Gutachtenverfahren Aufgabe unseres Gerichtshofs,
sicherzustellen, dass die Union durch ihren geplanten Beitritt zur EMRK nicht sehenden Auges
völkerrechtliche Verpflichtungen eingeht, zu deren Erfüllung sie schon jetzt aufgrund ihres
bestehenden institutionellen Gefüges offensichtlich nicht in der Lage ist.
60. In diesem Zusammenhang verdienen drei Gesichtspunkte des geplanten Beitritts der Union zur
EMRK eine eingehendere Analyse: erstens das Verfahren der Vorabbefassung (vgl. sogleich,
Abschnitt a), zweitens die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR, in denen eine Verletzung
der EMRK festgestellt wird (vgl. unten, Abschnitt b), und drittens die Problematik des Rechtsschutzes
in der GASP (vgl. unten, Abschnitt c).
a) Das Verfahren der Vorabbefassung
61. In Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs ist das Verfahren der Vorabbefassung vorgesehen.
Danach räumt der EGMR unter bestimmten Voraussetzungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren
unserem Gerichtshof die Möglichkeit ein, sich vorab zur Vereinbarkeit einer Bestimmung des
Unionsrechts mit der EMRK zu äußern.
62. Auf unionsinterner Ebene bedeutet dies, dass die Union über die notwendigen Kompetenzen
verfügen muss, um ein solches Verfahren der Vorabbefassung einzurichten. Die Union wäre gehindert,
das Beitrittsabkommen abzuschließen, wenn feststünde, dass es ihr intern an den rechtlichen
Voraussetzungen fehlt, ein Verfahren der Vorabbefassung ins Leben zu rufen.
63. Tatsächlich wurde in der öffentlichen Debatte über den Beitritt der Union zur EMRK vereinzelt
angezweifelt, ob sich das Verfahren der Vorabbefassung ohne vorherige Änderung der
Gründungsverträge der Europäischen Union verwirklichen lässt. Im vorliegenden Gutachtenverfahren
hat namentlich Polen die Auffassung vertreten, dass die Schaffung eines Verfahrens der
Vorabbefassung beim gegenwärtigen Stand nicht mit den Verträgen vereinbar sei.
64. Zutreffend ist, dass das Verfahren der Vorabbefassung nicht zu den im EU-Vertrag und im
AEU-Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Gerichtsverfahren gehört, mit deren Durchführung das
Organ Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) betraut ist. Dieser Umstand
allein berechtigt jedoch nicht zu dem Schluss, das Primärrecht stünde bei seinem gegenwärtigen Stand
der Schaffung eines Verfahrens der Vorabbefassung entgegen.
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65. Denn unser Gerichtshof hat anerkannt, dass ihm durch eine mit Drittstaaten geschlossene
internationale Übereinkunft sogar neue Zuständigkeiten zugewiesen werden können, sofern dadurch
nicht die Aufgabe des Gerichtshofs, wie sie im EU-Vertrag und im AEU-Vertrag ausgestaltet ist,
verfälscht wird 35.
66. Hinsichtlich der in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs vorgesehenen Vorabbefassung ist schon
zweifelhaft, ob es sich dabei überhaupt um eine neue Zuständigkeit des Gerichtshofs handelt. Es lässt
sich nämlich durchaus vertreten, dass es sich bei der Vorabbefassung des Gerichtshofs während eines
laufenden Verfahrens beim EGMR lediglich um eine neue Modalität der Ausübung der bereits
bestehenden Rechtsprechungskompetenzen des Unionsrichters nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3
EUV handelt.
67. Selbst wenn man aber annehmen möchte, dass mit dem Verfahren der Vorabbefassung eine neue
Zuständigkeit unseres Gerichtshofs geschaffen wird, so handelt es sich jedenfalls nicht um eine
Zuständigkeit, die das Wesen der in den Verträgen vorgesehenen Aufgabe des Gerichtshofs verfälschen
würde. Ganz im Gegenteil trägt das Verfahren der Vorabbefassung dazu bei, dass der Gerichtshof die
ihm seit jeher überantwortete Aufgabe besser erfüllen kann und dass zudem sein – jedenfalls im
Bereich der vergemeinschafteten Politiken bestehendes – Monopol für die Kontrolle der
Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union gewahrt
bleibt 36.
68. Im Kern besteht die Aufgabe des Gerichtshofs darin, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung
und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV). Zu diesem Zweck obliegt es ihm
insbesondere, das Unionsrecht auszulegen (Art. 267 Abs. 1 Buchst. a und b AEUV) sowie die
Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf ihre Rechtmäßigkeit zu
überprüfen (Art. 263 Abs. 1 AEUV und Art. 267 Abs. 1 Buchst. b AEUV).
69. Dieselbe Funktion – Auslegung des Unionsrechts sowie Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
Handlungen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union – ist dem Gerichtshof im
Kern auch im Verfahren der Vorabbefassung im Sinne von Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs
zugedacht.
70. Sicherlich mag der prozedurale Rahmen, in dem der Gerichtshof diese Funktion im Fall einer
solchen Vorabbefassung ausüben wird, ein anderer sein als jener der Nichtigkeitsklage oder des
Vorabentscheidungsverfahrens (Art. 263 AEUV und 267 AEUV). Insbesondere kann es Unterschiede
in Bezug auf die Antragsberechtigung, den Verfahrensablauf, etwa einzuhaltende Fristen und die
Wirkungen der Entscheidung des Gerichtshofs geben.
71. Durch solche Unterschiede allein wird das Wesen der Zuständigkeiten des Gerichtshofs wie auch
der anderen am Verfahren der Vorabbefassung womöglich beteiligten Organe der Union nicht
verändert; auf keinen Fall wird es aber in einem Maße beeinträchtigt, das es rechtfertigen würde, den
Abkommensentwurf für mit den Verträgen unvereinbar zu erklären 37.
35 — Gutachten 1/92 (EU:C:1992:189, Rn. 32) und Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 75).
36 — Im selben Sinne Gutachten 1/00 (EU:C:2002:231, Rn. 24).
37 — Vgl. in diesem Sinne auch Gutachten 1/00 (EU:C:2002:231, Rn. 14 in Verbindung mit Rn. 18 und 23).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                    15
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72. Vielmehr gehört ein Verfahren der Vorabbefassung, wie der Gerichtshof selbst betont hat, zu den
unabdingbaren Voraussetzungen für einen Beitritt der Union zur EMRK 38. Die Schaffung eines
solchen Verfahrens dient der Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Rechts der
Union sowie der Befugnisse des Gerichtshofs (Art. 1 und Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8) 39.
73. Somit ist ein solches Verfahren notwendiger Bestandteil der im Zuge dieses Beitritts erforderlichen
Maßnahmen, zu deren Verwirklichung Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV und das Protokoll Nr. 8 die Union
nicht nur ermächtigen, sondern auch verpflichten. In Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 wird
überdies ausdrücklich vorausgesetzt, dass eine solche „besondere Regelung für eine etwaige
Beteiligung der Union an den Kontrollgremien“ der EMRK geschaffen wird.
74. Zur konkreten Ausgestaltung des Verfahrens der Vorabbefassung auf unionsinterner Ebene wird
eine Ergänzung der Satzung des Gerichtshofs nötig sein, die aber keinen „verfassungsändernden“
Charakter hat und deshalb im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden kann
(Art. 281 Abs. 2 AEUV), ohne dass es eines förmlichen Vertragsänderungsverfahrens (Art. 48 EUV)
bedürfte 40.
75. Nicht ausreichend wäre hingegen meines Erachtens eine bloße Aufnahme der betreffenden
Verfahrensregelungen in den Beschluss des Rates über die Genehmigung des geplanten
Beitrittsabkommens, weil dadurch das in Art. 281 Abs. 2 AEUV vorgesehene ordentliche
Gesetzgebungsverfahren umgangen würde und den zu erlassenden Verfahrensregelungen überdies
nicht dieselbe Wirkung und derselbe Rang zukäme wie den Vorschriften der Satzung.
76. Erst wenn die erforderlichen Bestimmungen – insbesondere solche zur Antragsberechtigung, zum
Verfahrensablauf und zur Wirkung der Entscheidung des Gerichtshofs – in die Satzung des
Gerichtshofs aufgenommen sind, wird das Verfahren der Vorabbefassung voll operationell sein und
gemäß Art. 19 Abs. 3 Buchst. c EUV in Verbindung mit Art. 281 Abs. 1 AEUV und Art. 51 EUV zu
den „in den Verträgen vorgesehenen Fällen“ gezählt werden können, zu deren Entscheidung der
Gerichtshof berufen ist.
b) Die Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR
77. Auch die in Art. 46 Abs. 1 EMRK verankerte Pflicht zur Umsetzung von Urteilen des EGMR, in
denen eine Verletzung der EMRK durch Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union
festgestellt wird, erfordert keine Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die Union.
78. Solche Urteile des EGMR sind deklaratorischer Natur, und die EMRK schreibt ihren
Vertragsparteien nicht konkret vor, wie sie die an sie gerichteten Urteile umzusetzen haben, sondern
lässt ihnen zu diesem Zweck einen gewissen Spielraum 41.
38 — Reflexionspapier des Gerichtshofs der Europäischen Union zu bestimmten Aspekten des Beitritts der Europäischen Union zur Europäischen
      Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, vorgelegt am 5. Mai 2010, abrufbar auf der Internetseite des
      Gerichtshofs der Europäischen Union unter http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (zuletzt besucht am 12. Mai 2014), insbesondere
      Rn. 9, 11 und 12; im selben Sinne die Gemeinsame Mitteilung der Präsidenten des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des
      Gerichtshofs der Europäischen Union im Anschluss an das Treffen der beiden Gerichtshöfe im Januar 2011, veröffentlicht am 24. Januar
      2011, abrufbar auf der Internetseite des Gerichtshofs der Europäischen Union unter http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (zuletzt
      besucht am 12. Mai 2014), insbesondere Punkt 2, letzter Absatz.
39 — Vgl. dazu unten, Rn. 121 bis 135 und Rn. 180 bis 184 dieser Stellungnahme.
40 — Die neuen Vorschriften in der Satzung des Gerichtshofs müssten gegebenenfalls durch einige zusätzliche Detailregelungen in der
      Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergänzt werden.
41 — Vgl. dazu auch Ziff. 11 der Erklärung der Vertragsstaaten der EMRK anlässlich ihrer Hochrangigen Konferenz über die Zukunft des
      Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte („Erklärung von Brighton“), verabschiedet in Brighton im April 2012, abrufbar in
      französischer und englischer Sprache auf der Internetseite des Europarats unter http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/
      (zuletzt besucht am 14. Mai 2014).
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79. Auf unionsinterner Ebene wird eine vom EGMR festgestellte Verletzung der EMRK in der Regel
dadurch auszuräumen sein, dass der streitige Rechtsakt eines Unionsorgans aufgehoben oder geändert
wird. Zweifelsohne verfügt die Union für einen solchen actus contrarius über die notwendigen
Befugnisse; es sind dieselben, die als Grundlage für den Erlass jenes Rechtsakts gedient haben. Hinzu
kommt die Befugnis der Unionsgerichte, Unionsrechtsakte unter den in den Verträgen vorgesehenen
Voraussetzungen für nichtig bzw. ungültig zu erklären (Art. 263 AEUV und 267 AEUV).
80. Möglich ist außerdem, dass ein Urteil des EGMR erstmals den Erlass eines Unionsrechtsakts
erfordert oder Anlass zur Gewährung von Schadensersatz bietet. Auch einer solchen Verpflichtung
werden die Unionsorgane im Rahmen der ihnen in den Verträgen eingeräumten Befugnisse
problemlos nachkommen können, zumal Art. 1 Abs. 3 Satz 2 des Abkommensentwurfs klarstellt, dass
die EMRK die Union zu nichts verpflichtet, wozu ihr nach den Verträgen die Zuständigkeit fehlen
würde.
81. Sofern ein vom EGMR festgestellter Verstoß gegen die EMRK aus einer rechtskräftigen
Entscheidung eines Unionsgerichts folgen sollte, mag in bestimmten Fällen die Wiederaufnahme des
betreffenden Gerichtsverfahrens notwendig werden. Die dazu erforderliche Ergänzung von Art. 44 der
Satzung des Gerichtshofs 42 kann nach Art. 281 Abs. 2 AEUV vorgenommen werden, ohne dass eine
Verfälschung der Aufgaben der Unionsgerichte zu befürchten wäre. Insoweit gilt das oben zum
Verfahren der Vorabbefassung Gesagte entsprechend 43.
c) Der Rechtsschutz in der GASP
82. Sehr viel umstrittener als die beiden zuvor erörterten Aspekte ist die Frage, ob die derzeitigen
Zuständigkeiten der Union – genauer gesagt die Kompetenzen des Organs Gerichtshof der
Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) – ausreichen, um in der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik ein Niveau an Rechtsschutz zu gewährleisten, das den Anforderungen der Art. 6
und 13 EMRK genügt 44.
83. Einerseits wird nämlich der Beitritt zur EMRK zweifelsohne zur Folge haben, dass die Union die
aus der EMRK folgenden Grundrechtsgarantien – und somit auch das Gebot des effektiven
Rechtsschutzes gemäß den Art. 6 und 13 EMRK – in allen ihren Tätigkeitsbereichen einzuhalten hat,
einschließlich der GASP 45. Diesen Verpflichtungen könnte sich die Union selbst durch einen
völkerrechtlichen Vorbehalt bei der Unterzeichnung des Beitrittsabkommens oder bei der
Hinterlegung ihrer Ratifizierungsurkunde nicht entziehen, da nach Art. 57 Abs. 1 Satz 2 EMRK
„Vorbehalte allgemeiner Art“ unzulässig sind 46 und zudem Art. 11 des Abkommensentwurfs keinerlei
Vorbehalte zum Beitrittsabkommen erlaubt.
42 — Siehe dazu die vom Ministerkomitee des Europarats am 19. Januar 2000 angenommene Empfehlung Nr. R (2000) 2 an die Vertragsstaaten
     über die Überprüfung oder Wiederaufnahme bestimmter Verfahren auf innerstaatlicher Ebene im Anschluss an Urteile des Europäischen
     Gerichtshofs für Menschenrechte. Als Modell könnten beispielsweise die Wiederaufnahmegründe dienen, die das deutsche Recht in § 580
     Nr. 8 der Zivilprozessordnung und in § 359 Nr. 6 der Strafprozessordnung kennt.
43 — Vgl. Rn. 64 bis 74 dieser Stellungnahme.
44 — Zu der verwandten Problematik, ob die Besonderheiten der GASP einer Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union
     entgegenstehen, vgl. unten Rn. 185 bis 195 dieser Stellungnahme.
45 — Gemäß Rn. 23 des Erläuternden Berichts gilt die Verantwortlichkeit der Union unabhängig vom Zusammenhang, in dem sich die
     Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen abspielen, und sie schließt ausdrücklich
     Angelegenheiten betreffend die GASP ein; vgl. ergänzend Art. 3 Abs. 2 des Abkommensentwurfs, der in die Verantwortlichkeit der Union
     auch ihre aufgrund des EU-Vertrags gefassten Beschlüsse einschließt.
46 — Die Straßburger Richter prüfen im Einzelfall sehr eingehend, ob ein von einer Vertragspartei angebrachter Vorbehalt zulässig ist, und
     insbesondere, ob er hinreichend präzise formuliert ist; vgl. EGMR, Urteil vom 4. März 2014, Grande Stevens u. a./Italien
     (Beschwerde-Nrn. 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 und 18698/10, Rn. 204 bis 211).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     17
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84. Andererseits gilt aber unionsintern der Grundsatz, dass der Gerichtshof der Europäischen Union
weder für die primärrechtlichen Bestimmungen über die GASP noch für die auf der Grundlage dieser
Bestimmungen erlassenen Rechtsakte zuständig ist (Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und
Art. 275 Abs. 1 AEUV). Nur höchst ausnahmsweise besteht in der GASP gemäß Art. 275 Abs. 2
AEUV eine Zuständigkeit der Unionsgerichte; sie umfasst zum einen die Kontrolle der Einhaltung der
sogenannten Unberührtheitsklausel (Art. 40 EUV) und zum anderen die Nichtigkeitsklagen Einzelner
(Art. 263 Abs. 4 AEUV) gegen restriktive Maßnahmen, die der Rat im Rahmen der GASP erlassen
hat.
85. Kann der von der Unionsrechtsordnung gewährleistete Rechtsschutz in der GASP angesichts der
besagten Beschränkung der Rechtsprechungszuständigkeiten der Unionsgerichte als wirksamer
Rechtsschutz im Sinne der Art. 6 und 13 EMRK angesehen werden? Oder würde die Union durch
ihren Beitritt zur EMRK, wie er im Abkommensentwurf vorgesehen ist, mit Blick auf den
Rechtsschutz in der GASP völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen, zu deren Erfüllung es ihren
Organen – namentlich dem Gerichtshof der Europäischen Union – an den notwendigen Befugnissen
fehlt? Sollte der Gerichtshof feststellen, dass Letzteres der Fall ist, so wäre die Union nicht nur am
Beitritt zur EMRK gehindert, sondern es würde auch unionsintern eine Lücke im Rechtsschutzsystem
zutage treten, die bereits heute – nicht zuletzt im Hinblick auf das Homogenitätsgebot des Art. 52
Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte – höchst problematisch wäre.
86. Die Kommission 47 schlägt vor, etwaigen Bedenken im Hinblick auf die Effektivität des
Rechtsschutzes Einzelner in der GASP durch eine besonders weite Auslegung der zweiten Alternative
von Art. 275 Abs. 2 AEUV zu begegnen. Sie möchte jene Vorschrift dahin gehend verstanden wissen,
dass der Gerichtshof der Europäischen Union nicht nur für Nichtigkeitsklagen Einzelner gegen
restriktive Maßnahmen zuständig ist, sondern sich darüber hinaus auch mit Schadensersatzklagen
befassen und Vorabentscheidungsersuchen nationaler Gerichte auf dem Gebiet der GASP beantworten
darf. Außerdem plädiert sie dafür, die Rechtsschutzmöglichkeiten Einzelner in der GASP so zu
handhaben, dass darunter nicht nur Handlungen im Sinne des Art. 263 Abs. 1 AEUV fallen, die
verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, sondern auch bloße Realakte, also Handlungen ohne
Rechtswirkungen.
87. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission hinzugefügt, dass die in der ersten
Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV vorgesehene Kontrolle der Einhaltung von Art. 40 EUV es den
Unionsgerichten ermögliche, in der GASP für angemessenen Rechtsschutz zu sorgen.
88. Ähnlich wie zahlreiche Verfahrensbeteiligte 48 habe ich erhebliche Zweifel, ob das von der
Kommission zugrunde gelegte Verständnis beider Alternativen von Art. 275 Abs. 2 AEUV einen
rechtlich gangbaren Weg darstellt, um dem Einzelnen in der GASP effektiven Rechtsschutz im Sinne
der Art. 6 und 13 EMRK zu garantieren.
89. Zum einen verkennt die Kommission mit ihrer Auslegung das Art. 275 AEUV zugrunde liegende
Verhältnis von Regel und Ausnahme; sie verkehrt den Grundsatz der Unzuständigkeit der
Unionsgerichte in der GASP, wie er in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1
AEUV verankert ist, in sein Gegenteil. Zum anderen verstößt sie mit der von ihr angenommenen
Zuständigkeit des Gerichtshofs für Vorabentscheidungsverfahren und Schadensersatzklagen im
Rahmen der GASP gegen den klaren Wortlaut der zweiten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV, wo
nur von einer Zuständigkeit für Nichtigkeitsklagen Einzelner gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV gegen
restriktive Maßnahmen die Rede ist, nicht aber von anderen Klagegegenständen oder Klagearten und
erst recht nicht von Vorlagen nationaler Gerichte im Sinne von Art. 267 AEUV.
47 — In ähnlicher Weise hat sich eine Minderheit der am Gutachtenverfahren beteiligten Mitgliedstaaten geäußert.
48 — Besonders prononciert sind Frankreich, das Vereinigte Königreich und der Rat in ihren schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen der
     Kommission entgegengetreten.
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90. Dass der Auffassung der Kommission nicht zu folgen ist, bestätigt sich, wenn man die
Entstehungsgeschichte von Art. 275 AEUV mit in die Überlegungen einbezieht 49. Diese Vorschrift
sollte ursprünglich als Art. III-376 in den Vertrag über eine Verfassung für Europa eingehen. Ihre
Formulierung geht im Kern auf die Arbeiten des Europäischen Konvents zurück, die sich ihrerseits in
Art. III-282 des Entwurfs des Vertrags über eine Verfassung für Europa 50 niedergeschlagen haben.
Wie die Materialien des Europäischen Konvents zeigen, war seinerzeit über eine großzügigere
Ausgestaltung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte in der GASP durchaus diskutiert worden,
allerdings stellten sich die dahin gehenden Vorschläge als nicht konsensfähig heraus 51. Letzten Endes
hielten der Konvent sowie – ihm folgend – die beiden Regierungskonferenzen zum
Verfassungsvertrag und zum Lissabonner Vertrag am Modell einer weitgehend intergouvernementalen
Ausgestaltung der GASP fest, in der den Unionsgerichten nur eng umgrenzte Kompetenzen
eingeräumt werden sollten.
91. Überdies würde eine Auslegung von Art. 275 AEUV, wie sie der Kommission vorschwebt, auf eine
mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 und Abs. 2 Satz 2 EUV nicht vereinbare Erweiterung der Zuständigkeiten
der Union hinauslaufen, genauer gesagt auf eine Erweiterung der Rechtsprechungskompetenzen des
Unionsorgans Gerichtshof der Europäischen Union 52.
92. Aus der von der Kommission ins Feld geführten Rechtsprechung „Les Verts“, „Kadi“, „Gestoras Pro
Amnistía“ und „Segi“ 53 lässt sich ebenfalls nichts entnehmen, was die von diesem Organ vertretene
Sichtweise stützen könnte. In den genannten Fällen hat der Gerichtshof zwar betont, dass die Union
eine Rechtsgemeinschaft – aus heutiger Sicht eine Rechtsunion – ist. Ausgehend von dieser
grundlegenden Feststellung hat der Gerichtshof daran erinnert, dass weder die Mitgliedstaaten noch
die Unionsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit den
Verträgen als Verfassungsurkunde der Union stehen 54. Keineswegs hat er aber aus dieser
grundlegenden Feststellung gefolgert, dass gleichsam praeter legem neue, im Primärrecht nicht
vorgesehene Rechtsbehelfe oder Verfahrensarten vor den Unionsgerichten anzuerkennen seien.
93. Zugegebenermaßen hat sich der Gerichtshof in den besagten Rechtssachen für eine Auslegung des
Primärrechts ausgesprochen, mit der die praktische Wirksamkeit der in den Verträgen ausdrücklich
vorgesehenen Verfahrensarten bestmöglich gewährleistet werden konnte. So hat er etwa im Urteil „Les
Verts“ anerkannt, dass die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 EWG-Vertrag auch gegen Handlungen des
Parlaments mit Rechtswirkungen gegenüber Dritten statthaft war 55. In ähnlicher Weise hat er in den
49 — Allgemein zur Möglichkeit der Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte bei der Auslegung von Bestimmungen der Verträge vgl. Urteile
      Pringle (C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 135), Kommission/Parlament und Rat (C-427/12, EU:C:2014:170, Rn. 36) und Inuit Tapiriit Kanatami
      u. a./Parlament und Rat (C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 50, 59 und 70) sowie meine Schlussanträge in letzterer Rechtssache (EU:C:2013:21,
      Rn. 32).
50 — Vom Europäischen Konvent angenommen am 13. Juni 2003 und 10. Juli 2003, dem Präsidenten des Europäischen Rates überreicht in Rom
      am 18. Juli 2003.
51 — Sekretariat des Europäischen Konvents, Ergänzender Bericht zur Frage der gerichtlichen Kontrolle über die Gemeinsame Außen- und
      Sicherheitspolitik (Dokument CONV 689/1/03 vom 16. April 2003, Rn. 5 und Rn. 7 Buchst. c), sowie Übermittlungsvermerk des Präsidiums
      betreffend die Artikel über den Gerichtshof und das Gericht (Dokument CONV 734/03 vom 2. Mai 2003, vgl. dort insbesondere die
      Ausführungen zum geplanten Art. 240a).
52 — Vgl. dazu Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 97) sowie meine Schlussanträge in jener
      Rechtsssache (EU:C:2013:21, Rn. 112 und 113).
53 — Urteile Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat (C-354/04 P, EU:C:2007:115), Segi u. a./Rat
      (C-355/04 P, EU:C:2007:116) und Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C-402/05 P und C-415/05 P,
      EU:C:2008:461).
54 — Urteile Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, Rn. 23), Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat (C-354/04 P, EU:C:2007:115, Rn. 51) und Segi
      u. a./Rat (C-355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 51); im selben Sinne Urteile Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission
      (C-402/05 P und C-415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 281), E und F (C-550/09, EU:C:2010:382, Rn. 44), Polen/Kommission (C-336/09 P,
      EU:C:2012:386, Rn. 36) und Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 91).
55 — Urteil Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, Rn. 25).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         19
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Urteilen         „Gestoras          Pro        Amnistía“           und         „Segi“        den        Anwendungsbereich                des
Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 35 Abs. 1 EU 56 für die damalige „dritte Säule“ dahin gehend
interpretiert, dass jenes Verfahren auf alle Maßnahmen des Rates Anwendung finden kann, die
Rechtswirkung gegenüber Dritten erzeugen sollen.
94. Aufschlussreicher für die hier zu erörternde Problematik scheint mir aber der Umstand, dass es der
Gerichtshof in den Urteilen „Gestoras Pro Amnistía“ und „Segi“ ausdrücklich abgelehnt hat, in der
seinerzeitigen „dritten Säule“ Klagearten anzuerkennen, die nicht explizit im EU-Vertrag in der
Fassung des Vertrags von Amsterdam vorgesehen waren. Insbesondere hat er im dortigen
Zusammenhang die Statthaftigkeit von Schadensersatzklagen verneint 57. Dies lässt sich ohne Weiteres
auch auf die hier interessierende Frage des Rechtsschutzes in der ehemaligen „zweiten Säule“, d. h. in
der GASP, übertragen, wo die Zuständigkeiten der Unionsgerichte traditionell noch weniger weit
reichen 58.
95. Vor diesem Hintergrund kann das von der Kommission an den Tag gelegte Verständnis des
Art. 275 AEUV nicht überzeugen. Ganz unabhängig von der fehlenden Stichhaltigkeit der Argumente
der Kommission ist die besonders weite von ihr vorgeschlagene Auslegung der Zuständigkeiten der
Unionsgerichte im Übrigen gar nicht erforderlich, um in der GASP für den Einzelnen effektiven
Rechtsschutz zu gewährleisten. Denn die – völlig zutreffende – Feststellung, dass weder die
Mitgliedstaaten noch die Unionsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im
Einklang mit den Verträgen als Verfassungsurkunde der Union stehen, muss nicht in jedem Fall
zwingend zur Bejahung einer Zuständigkeit der Unionsgerichte führen.
96. Wie nämlich Art. 19 Abs. 1 EUV zeigt, beruht das Rechtsschutzsystem der Verträge auf zwei
Säulen, von denen sich die eine auf die Unionsgerichte und die andere auf die nationalen Gerichte
stützt 59. Besteht also – wie regelmäßig in der GASP – keine direkte Klagemöglichkeit zu den
Unionsgerichten, so sind und bleiben die nationalen Gerichte zuständig. Letztlich folgt dies aus dem
Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung, wonach alle der Union nicht in den Verträgen
übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben (Art. 4 Abs. 1 EUV in Verbindung
mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV) 60.
97. Zudem sind die Mitgliedstaaten gemäß Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV ausdrücklich verpflichtet,
die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit in der GASP – einem vom Unionsrecht erfassten
Bereich – wirksamer Rechtsschutz gewährleistet ist 61.
98. Vielfach bedarf die GASP der Durchführung durch mitgliedstaatliche Stellen (Art. 26 Abs. 3 EUV,
Art. 42 Abs. 3 EUV und Art. 44 Abs. 1 EUV). Dann ist für den Einzelnen der Weg zu den nationalen
Gerichten ohnehin vorgezeichnet, wenn er Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen im Rahmen
der GASP, die sich in irgendeiner Weise auf ihn auswirken, zum Gegenstand einer gerichtlichen
Überprüfung machen möchte 62.
56 — Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Amsterdam.
57 — Urteile Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat (C-354/04 P, EU:C:2007:115, Rn. 46 bis 48) und Segi u. a./Rat (C-355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 46
     bis 48).
58 — Im selben Sinne – wenngleich noch zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon – Urteile Gestoras Pro Amnistía
     u. a./Rat (C-354/04 P, EU:C:2007:115, Rn. 50) und Segi u. a./Rat (C-355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 50).
59 — Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 66) und Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat (C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 90).
60 — In diesem Sinne auch – wenngleich noch zur Rechtslage vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon – die Schlussanträge des
     Generalanwalts Mengozzi, Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat (C-354/04 P und C-355/04 P, EU:C:2006:667, insbesondere Rn. 99 und 104).
61 — Im selben Sinne bereits Urteile Unión de Pequeños Agricultores/Rat (C-50/00 P, EU:C:2002:462, Rn. 41), Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat
     (C-354/04 P, EU:C:2007:115, Rn. 56), Segi u. a./Rat (C-355/04 P, EU:C:2007:116, Rn. 56) und Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und
     Rat (C-583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 100 und 101).
62 — Dementsprechend sieht auch Art. 1 Abs. 4 Satz 1 des Abkommensentwurfs die Zurechnung von Handlungen, Maßnahmen und
     Unterlassungen nationaler Stellen in Ausübung von Unionsrecht an die Mitgliedstaaten vor.
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99. Selbst wenn die GASP aber durch eigene Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union in
einer den Einzelnen unmittelbar und individuell betreffenden Weise durchgeführt wird, ist dem
Einzelnen der Weg zu den nationalen Gerichten nicht versperrt, sofern er nicht ausnahmsweise
gemäß der zweiten Alternative von Art. 275 Abs. 2 AEUV direkt bei den Unionsgerichten
Rechtsschutz finden kann. Denn soweit keine Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union
aufgrund der Verträge besteht, sind nach Art. 274 AEUV sogar Streitsachen, bei denen die Union
selbst Partei ist, der Zuständigkeit der einzelstaatlichen Gerichte nicht entzogen. Angesichts der in
Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV getroffenen Regelung dürfte dies in
der GASP der Normalfall sein.
100. Werden innerstaatliche Gerichte mit derartigen Rechtsstreitigkeiten im Rahmen der GASP
befasst, so sind sie verpflichtet, das Unionsrecht anzuwenden. Dabei haben sie gegebenenfalls
Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union im Rahmen der GASP auf
ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Unionsrecht hin zu überprüfen und sie – bei Feststellung der
Unvereinbarkeit – in dem konkreten Rechtsstreit unangewendet zu lassen 63. Denn anders als im
Bereich der vergemeinschafteten Politiken sehen die Verträge in der GASP, wie schon erwähnt 64,
ausweislich der Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 Abs. 1 AEUV gerade keine
Vorabentscheidungskompetenz des Gerichtshofs vor. Folglich kann der Gerichtshof im Rahmen der
GASP nicht sein ansonsten anerkanntes Monopol für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Tätigkeit
der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beanspruchen. Seine ständige
Rechtsprechung, die auf das Urteil Foto-Frost 65 zurückgeht, kann dementsprechend auf die GASP
meines Erachtens nicht übertragen werden. Anders als in den supranational strukturierten Bereichen
des Unionsrechts gibt es in der GASP keinen allgemeinen Grundsatz, nach dem die Handlungen der
Unionsorgane nur von Unionsgerichten auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft werden dürften.
101. Zweifelsohne             ist      das       Fehlen        einer      Vorabentscheidungskompetenz            und        eines
Verwerfungsmonopols unseres Gerichtshofs à la Foto-Frost in Fragen der GASP aus
integrationspolitischer Sicht höchst bedauerlich, weil auf diese Weise keine einheitliche Auslegung
und Anwendung des Unionsrechts im Rahmen der GASP sichergestellt werden kann. Dies ist jedoch
die logische Konsequenz der Festlegung des Vertragsgesetzgebers, die GASP auch weiterhin im
Wesentlichen intergouvernemental auszugestalten und das supranationale Element, das jeder
Zuständigkeit unseres Gerichtshofs innewohnt, auf eng umgrenzte Ausnahmefälle zu beschränken, die
in Art. 275 Abs. 2 AEUV abschließend aufgezählt sind.
102. Effektiver Rechtsschutz für den Einzelnen, wie ihn die Art. 6 und 13 EMRK erfordern, lässt sich
auch ohne eine Vorabentscheidungskompetenz und ohne ein Verwerfungsmonopol unseres
Gerichtshofs sicherstellen.
103. Insgesamt ist folglich mit Blick auf die GASP festzuhalten, dass der geplante Beitritt der Union
zur EMRK ohne die Schaffung neuer Zuständigkeiten für den Gerichtshof der Europäischen Union
vollzogen werden kann, weil in Fragen der GASP wirksamer Rechtsschutz für den Einzelnen teils
durch die Unionsgerichte (Art. 275 Abs. 2 AEUV), teils durch die nationalen Gerichte (Art. 19 Abs. 1
Unterabs. 2 EUV und Art. 274 AEUV) gewährleistet wird.
63 — In diesem Sinne auch – wenngleich in etwas anderem Zusammenhang – die Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi, Gestoras Pro
     Amnistía u. a./Rat (C-354/04 P und C-355/04 P, EU:C:2006:667, Rn. 121 bis 132).
64 — Vgl. oben, Rn. 88 bis 95 dieser Stellungnahme.
65 — Urteil Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, Rn. 15 bis 20).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                             21
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4. Zwischenergebnis
104. Nach alledem ist somit nicht zu befürchten, dass der Abkommensentwurf die in den Verträgen
festgelegten Zuständigkeiten der Union ändern könnte. Zur unionsinternen Umsetzung des geplanten
Beitrittsabkommens wird es im Übrigen keiner Übertragung neuer Befugnisse auf die Union bedürfen.
B – Die Wahrung der Befugnisse der Organe der Union
105. Aus Art. 2 Satz 1 und Art. 3 des Protokolls Nr. 8 folgt außerdem, dass der Beitritt zur EMRK die
Befugnisse der Unionsorgane unberührt lassen muss. Dieses Erfordernis bedarf in erster Linie in Bezug
auf die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) der
Erörterung (vgl. dazu sogleich, Abschnitt 1). Der Vollständigkeit halber werde ich anschließend kurz
auf die Befugnisse der anderen Unionsorgane eingehen (vgl. unten, Abschnitt 2), wobei das
unionsrechtliche System zur Verhängung finanzieller Sanktionen auf dem Gebiet des
Wettbewerbsrechts besondere Beachtung verdient (siehe unten, Abschnitt 2 Buchst. b).
1. Die Befugnisse des Gerichtshofs der Europäischen Union
106. Die Rolle des Gerichtshofs der Europäischen Union, dem es obliegt, die Wahrung des Rechts bei
der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 19 Abs. 1 EUV), ist für die mit den
Verträgen geschaffene Rechtsordnung von grundlegender Bedeutung 66. Mit Blick auf den geplanten
Beitritt der Union zur EMRK verdienen es namentlich zwei Aspekte, erörtert zu werden: einerseits das
Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (siehe dazu nachfolgend Abschnitt a) sowie andererseits
ihre Befugnisse in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts und die Prüfung der Rechtmäßigkeit von
Unionsrechtsakten (siehe dazu unten, Abschnitt b). Daneben ist kurz auf das 16. Zusatzprotokoll zur
EMRK einzugehen (siehe unten, Abschnitt c).
a) Das Streitschlichtungsmonopol der Unionsgerichte (Art. 344 AEUV)
107. In Art. 344 AEUV haben sich die Mitgliedstaaten der Union verpflichtet, „Streitigkeiten über die
Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln“. Nach
ständiger Rechtsprechung kommt in dieser Vorschrift zum Ausdruck, dass dem Gerichtshof der
Europäischen Union eine ausschließliche Zuständigkeit zur Entscheidung aller zwischen
Mitgliedstaaten auftretenden Rechtsstreitigkeiten zusteht, soweit sie das Unionsrecht betreffen 67 (vgl.
dazu Art. 259 AEUV). Dasselbe muss erst recht auch für Rechtsstreitigkeiten zwischen der Union und
einem oder mehreren ihrer Mitgliedstaaten gelten (vgl. insbesondere Art. 258 AEUV, Art. 263 Abs. 2
AEUV, Art. 265 Abs. 1 AEUV und Art. 268 AEUV). Anders ausgedrückt haben die Mitgliedstaaten
den        Unionsgerichten            zur         Beilegung           ihrer        unionsrechtlichen             Streitigkeiten        ein
Streitschlichtungsmonopol eingeräumt, das in Art. 344 AEUV seine primärrechtliche Verankerung
findet.
108. Um diese grundlegende Funktion der Unionsgerichte zu schützen, schreibt Art. 3 des Protokolls
Nr. 8 vor, dass keine der Bestimmungen des geplanten Beitrittsabkommens Art. 344 AEUV berühren
darf.
66 — In diesem Sinne Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 46) und Urteil Kommission/Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, Rn. 169), wo im
      Zusammenhang mit der Rolle des Gerichtshofs von den „Grundlagen der Gemeinschaft“ bzw. von einem „grundlegenden Zug des
      gerichtlichen Systems der Gemeinschaft“ die Rede ist; ähnlich Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission
      (C-402/05 P und C-415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 285 und 304).
67 — Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 46) und Urteil Kommission/Irland (C-459/03, EU:C:2006:345, Rn. 123 und 169).
22                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
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109. Erörterungswürdig erscheint in diesem Zusammenhang insbesondere das in Art. 33 EMRK
vorgesehene Verfahren der Staatenbeschwerde 68, wonach jede Vertragspartei den EGMR wegen jeder
behaupteten Verletzung der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle durch eine andere Vertragspartei
anrufen kann 69. Letztere Vorschrift ist im Zusammenhang mit Art. 55 EMRK zu würdigen, wonach
die Vertragsparteien im Wesentlichen übereinkommen, Streitigkeiten über die Auslegung und
Anwendung der EMRK keinen anderen als den in der EMRK selbst vorgesehenen
Beschwerdeverfahren zur Beilegung zu unterstellen.
110. Offenkundig besteht zwischen der aus Art. 344 AEUV resultierenden Pflicht der Mitgliedstaaten,
bei unionsrechtlichen Streitigkeiten allein unseren Gerichtshof anzurufen, und der in Art. 55 EMRK
niedergelegten Pflicht, Streitigkeiten in Bezug auf die EMRK im Wege der Staatenbeschwerde vor dem
EGMR auszutragen, ein Spannungsverhältnis. Denn mit dem Beitritt der Union wird die EMRK, wie
schon erwähnt, zu einem integrierenden Bestandteil der Unionsrechtsordnung 70 (vgl. auch Art. 216
Abs. 2 AEUV). Entgegen der überraschenden Auffassung der Kommission kann es also nach diesem
Beitritt im Anwendungsbereich des Unionsrechts sehr wohl zu Rechtsstreitigkeiten zwischen
Mitgliedstaaten der Union oder zwischen Mitgliedstaaten und der Union über die Auslegung oder
Anwendung der EMRK kommen.
111. Sollte zur Beilegung einer solchen Streitigkeit die Durchführung eines Verfahrens der
Staatenbeschwerde gemäß Art. 33 EMRK vor dem EGMR angestrengt werden, so wäre dies eine
Missachtung der ausschließlichen Zuständigkeit unseres Gerichtshofs und somit eine Verletzung von
Art. 344 AEUV.
112. Bei den Verhandlungen über den geplanten Beitritt der Union zur EMRK wurde dieses Problem
durchaus erkannt. Zu seiner Lösung wurde Art. 5 in den Abkommensentwurf aufgenommen, wonach
die Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union „keine Verfahren zur Streitbeilegung im
Sinne von Art. 55 EMRK darstellen“. Im Erläuternden Bericht wird diese Vorschrift des
Abkommensentwurfs dahin gehend präzisiert, „dass Art. 55 EMRK die Anwendung der in Art. 344
AEUV vorgesehenen Vorschrift nicht untersagt“ 71.
113. Folglich löst Art. 5 des Abkommensentwurfs in der Auslegung, die ihm der Erläuternde Bericht
gibt, den möglichen Konflikt zwischen Art. 55 EMRK und Art. 344 AEUV in dem Sinne, dass die
Union und ihre Mitgliedstaaten etwaige Rechtsstreitigkeiten untereinander über die Auslegung und
Anwendung der EMRK auch weiterhin vor den Unionsgerichten austragen dürfen und nicht
verpflichtet sind, nach Art. 33 EMRK das Verfahren der Staatenbeschwerde vor dem EGMR
anzustrengen.
114. Allerdings wird weder im Abkommensentwurf noch in seinen Begleitdokumenten effektiv
ausgeschlossen, dass Mitgliedstaaten der Union eine zwischen ihnen bestehende unionsrechtliche
Streitigkeit über die Auslegung und Anwendung der EMRK nichtsdestoweniger im Wege der
Staatenbeschwerde vor dem EGMR austragen, obwohl sie dazu nach Art. 55 EMRK in Verbindung mit
Art. 5 des Abkommensentwurfs völkerrechtlich nicht verpflichtet wären.
68 — Art. 4 Abs. 2 des Abkommensentwurfs sieht vor, dieses Verfahren nach dem Beitritt der Union zur EMRK in „Verfahren der Beschwerde
     zwischen den Vertragsparteien“ umzubenennen. Aus Gründen der Vereinfachung behalte ich jedoch im Folgenden den Begriff
     „Staatenbeschwerde“ bei.
69 — In der Praxis sind solche Verfahren selten.
70 — Urteile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5), IATA und ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, Rn. 36) und Air Transport Association of
     America u. a. (C-366/10, EU:C:2011:864, Rn. 73).
71 — Rn. 74, letzter Satz, des Erläuternden Berichts.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                23
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115. Wollte man sicherstellen, dass es in unionsrechtlichen Rechtsstreitigkeiten mit Bezug zur EMRK
unter keinen Umständen zu einer solchen Missachtung der ausschließlichen Zuständigkeit unseres
Gerichtshofs durch Mitgliedstaaten der Union kommt, so müsste das geplante Beitrittsabkommen –
etwa nach dem Vorbild von Art. 282 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen 72 – eine
über Art. 5 des Abkommensentwurfs hinausgehende Regelung enthalten, mit der Art. 344 AEUV
nicht nur unberührt gelassen, sondern ihm Vorrang vor Art. 33 EMRK eingeräumt wird. Gegen
gleichwohl erhobene Staatenbeschwerden könnte dann vor dem EGMR die Einrede der Unzulässigkeit
erhoben werden. Außerdem müsste der EGMR vor seiner Entscheidung über ein bei ihm anhängiges
Verfahren der Staatenbeschwerde zwischen Mitgliedstaaten der Union – zumindest in Zweifelsfällen –
verpflichtet werden, unserem Gerichtshof im Wege des Verfahrens der Vorabbefassung Gelegenheit
zur Stellungnahme darüber zu geben, ob der Verfahrensgegenstand eine unionsrechtliche Streitigkeit
im Sinne von Art. 344 AEUV darstellt oder nicht.
116. Eine derart weitgehende Regelung, die überdies keiner gängigen Praxis in internationalen
Übereinkünften entspricht, erscheint mir jedoch nicht zwingend erforderlich, um die praktische
Wirksamkeit von Art. 344 AEUV sicherzustellen und damit das Streitschlichtungsmonopol unseres
Gerichtshofs zu bewahren.
117. Mehr noch: Wollte man im vorliegenden Fall eine ausdrückliche Regelung zur Unzulässigkeit von
Staatenbeschwerden vor dem EGMR und zum Vorrang von Art. 344 AEUV als Voraussetzung für die
Vereinbarkeit des geplanten Beitrittsabkommens mit dem Unionsprimärrecht aufstellen, so würde dies
implizit bedeuten, dass zahlreiche von der Union in der Vergangenheit geschlossene internationale
Übereinkünfte mit einem Makel behaftet sind, weil in ihnen keine derartigen Klauseln vorgesehen
sind.
118. Meines Erachtens reicht zur Sicherung der praktischen Wirksamkeit von Art. 344 AEUV die
Möglichkeit aus, gegen Mitgliedstaaten, die ihre unionsrechtlichen Streitigkeiten vor anderen
internationalen Instanzen als dem Gerichtshof der Europäischen Union austragen, ein
Vertragsverletzungsverfahren durchzuführen (Art. 258 AEUV bis 260 AEUV) 73, in dessen Rahmen
nötigenfalls auch einstweilige Anordnungen getroffen werden können (Art. 279 AEUV) 74.
119. Alles in allem bin ich deshalb der Meinung, dass der Abkommensentwurf keine rechtlichen
Bedenken im Hinblick auf Art. 344 AEUV in Verbindung mit Art. 3 des Protokolls Nr. 8 aufwirft.
120. Sollte der Gerichtshof es gleichwohl für notwendig erachten, die praktische Wirksamkeit von
Art. 344 AEUV stärker abzusichern, als dies gegenwärtig im Abkommensentwurf der Fall ist, so
könnte er die Vereinbarkeit des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den Verträgen von einer
Erklärung der Union und ihrer Mitgliedstaaten abhängig machen, die anlässlich des Beitritts der Union
abzugeben wäre. In dieser Erklärung müssten die Union und die Mitgliedstaaten gegenüber den
anderen Vertragsparteien der EMRK in völkerrechtlich bindender Weise ihre Absicht kundtun,
untereinander vor dem EGMR keine Verfahren gemäß Art. 33 EMRK wegen etwaiger Verletzungen
der EMRK anzustrengen, sofern der Streitgegenstand den Geltungsbereich des Unionsrechts betrifft 75.
72 — Unterzeichnet am 10. Dezember 1982 in Montego Bay (ABl. 1998, L 179, S. 1).
73 — So geschehen in der Rechtssache Kommission/Irland (C-459/03, EU:C:2006:345).
74 — Im Wege der einstweiligen Anordnung könnte unser Gerichtshof den betreffenden Mitgliedstaat verpflichten, im Verfahren vor dem EGMR
      zu erklären, dass er die von ihm dort eingelegte Staatenbeschwerde nicht weiterzuverfolgen gedenkt (Art. 37 Buchst. a EMRK). Sollte unser
      Gerichtshof später die Vertragsverletzungsklage als unbegründet abweisen, so stünde es dem EGMR frei, die Wiedereintragung der
      Staatenbeschwerde in sein Register anzuordnen (Art. 37 Abs. 2 EMRK).
75 — In diesem Sinne Nr. 8 der Entschließung des Parlaments von 2010 (oben in Fn. 30 angeführt).
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b) Die Befugnisse der Unionsgerichte in Bezug auf die Auslegung des Unionsrechts und die Prüfung
der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten
121. Abgesehen von ihrem soeben erörterten Streitschlichtungsmonopol gemäß Art. 344 AEUV
kommt den Unionsgerichten im Gerichtssystem der Europäischen Union die Aufgabe zu, das
Unionsrecht letztverbindlich auszulegen, sowie das Monopol 76, die Handlungen der Organe,
Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen 77.
122. Im Prinzip wird sich daran auch nach dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK nichts ändern.
Denn die Urteile des EGMR, in denen eine Verletzung der EMRK festgestellt wird, sind rein
deklaratorischer Natur und lassen der jeweils betroffenen Vertragspartei einen gewissen Spielraum zu
ihrer Umsetzung (Art. 46 Abs. 1 EMRK) 78. Überdies trifft der EGMR in seinen Urteilen keine
Aussagen zur verbindlichen Auslegung oder zur Gültigkeit von Rechtsvorschriften der betroffenen
Vertragsparteien 79. Vielmehr beschränkt er sich darauf, die EMRK auszulegen und etwaige Verstöße
gegen die in ihr verbürgten Grundrechte festzustellen.
123. Gleichwohl kommt der EGMR nicht umhin, sich in seinen Urteilen mit dem internen Recht der
betroffenen Vertragsparteien auseinanderzusetzen, soweit dies erforderlich ist, um zur Rüge einer
Verletzung der in der EMRK garantierten Grundrechte Stellung zu nehmen. Zwangsläufig legt der
EGMR in seinen Urteilen ein bestimmtes Verständnis von Inhalt und Tragweite interner
Rechtsvorschriften zugrunde. Nur so kann er beispielsweise sinnvoll prüfen, ob die in der internen
Rechtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe den Anforderungen des Rechts auf eine „wirksame
Beschwerde“ (Art. 13 EMRK) genügen und ob Eingriffe in bestimmte Grundrechte der EMRK in der
internen Rechtsordnung „gesetzlich vorgesehen“ sind (Art. 5 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2,
Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 EMRK) 80. In diesem Sinne war auch das Unionsrecht einschließlich
der dazu ergangenen Rechtsprechung unseres Gerichtshofs in der Vergangenheit bereits Gegenstand
der Erörterung in Entscheidungen des EGMR 81.
124. Um sicherzustellen, dass bei solchen Gelegenheiten die Befugnisse der Unionsgerichte gewahrt
bleiben und zugleich dem Subsidiaritätsgrundsatz innerhalb des Kontrollsystems der EMRK Genüge
getan wird, sieht Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs das Verfahren der Vorabbefassung vor.
Danach ist dem Gerichtshof der Europäischen Union in einem beim EGMR anhängigen Verfahren, in
dem die Union Mitbeschwerdegegnerin ist, die notwendige Zeit zur Prüfung der Vereinbarkeit einer
Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK einzuräumen, sofern er eine solche Prüfung noch nicht
vorgenommen hat.
125. Wie der Gerichtshof selbst in seinem Reflexionspapier 82 festgestellt hat, ist ein solches Verfahren
der Vorabbefassung grundsätzlich geeignet und darüber hinaus auch erforderlich, um mit Blick auf den
Beitritt der Union zur EMRK die Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren.
76 — Zu diesem Monopol vgl. Gutachten 1/00 (EU:C:2002:231, Rn. 24) und Urteil Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, Rn. 15 bis 20).
77 — Anders verhält es sich lediglich in Bezug auf die GASP (vgl. dazu Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV und Art. 275 AEUV sowie meine
     Ausführungen oben in Rn. 85 bis 101 dieser Stellungnahme).
78 — Vgl. oben, Rn. 78 dieser Stellungnahme.
79 — Erläuternder Bericht, Rn. 62 letzter Satz; vgl. außerdem EGMR, Urteil vom 24. April 1990, Kruslin/Frankreich (Beschwerde-Nr. 11801/85,
     Serie A, Nr. 176-A, § 29), und Entscheidung vom 20. Januar 2009, W/Niederlande (Beschwerde-Nr. 20689/08).
80 — Vgl. beispielsweise EGMR, Urteil vom 7. Juni 2007, Smirnov/Russland (Beschwerde-Nr. 71362/01, Recueil des arrêts et décisions 2007-VII,
     Rn. 45), sowie Urteile vom 15. Februar 2011, Harju/Finnland (Beschwerde-Nr. 56716/09, Rn. 40 und 44) und Heino/Finnland
     (Beschwerde-Nr. 56720/09, Rn. 45).
81 — Vgl. beispielsweise EGMR, Urteile vom 15. November 1996, Cantoni/Frankreich (Beschwerde-Nr. 17862/91, Recueil des arrêts et décisions
     1996-V), vom 18. Februar 1999, Matthews/Vereinigtes Königreich (Beschwerde-Nr. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions 1999-I), vom
     30. Juni 2005, Bosphorus/Irland (Beschwerde-Nr. 45036/98, Recueil des arrêts et décisions 2005-VI), und vom 21. Januar 2011,
     M.S.S./Belgien und Griechenland (Beschwerde-Nr. 30696/09, Recueil des arrêts et décisions 2011), sowie Entscheidung vom 20. Januar 2009,
     Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij u. a./Niederlands (Beschwerde-Nr. 13645/05).
82 — Oben in Fn. 38 angeführt.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       25
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126. Zu prüfen bleibt allerdings, ob die Voraussetzungen der Vorabbefassung, wie sie in Art. 3 Abs. 6
des Abkommensentwurfs normiert sind, nicht zu restriktiv geraten sind und dadurch die
Zuständigkeiten der Unionsgerichte beeinträchtigt zu werden drohen. Diese Voraussetzungen sind
dreierlei:
— Der Anwendungsbereich des Verfahrens der Vorabbefassung ist untrennbar mit dem Status des
     Mitbeschwerdegegners verknüpft, so dass eine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs von
     vornherein nur in Frage kommt, wenn die Union vor dem EGMR Mitbeschwerdegegnerin ist.
— Die Vorabbefassung ist nur für den Fall vorgesehen, dass unser Gerichtshof noch keine Prüfung der
     Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK durchgeführt
     hat.
— Gegenstand der Vorabbefassung ist die Vereinbarkeit dieses Unionsrechts mit den im Verfahren
     vor dem EGMR gerügten Grundrechten der EMRK.
127. Was erstens die Koppelung des Anwendungsbereichs des Verfahrens der Vorabbefassung an den
Status der Union als Mitbeschwerdegegnerin anbelangt, so erscheint diese als angemessen, um die
Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren. Zwar folgt im Umkehrschluss aus dieser Verknüpfung,
dass keine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs möglich ist, wenn eine Beschwerde vor dem EGMR
gegen die Union selbst als Beschwerdegegnerin gerichtet ist oder aber wenn die Union im Verfahren
vor dem EGMR überhaupt nicht Partei ist – weder als Beschwerdegegnerin noch als
Mitbeschwerdegegnerin. In keinem der beiden letztgenannten Fälle führt jedoch das Fehlen einer
Möglichkeit zur Vorabbefassung zur Gefahr einer Beeinträchtigung der Zuständigkeiten der
Unionsgerichte.
128. Ist nämlich die Union selbst Beschwerdegegnerin, so wird schon durch das Erfordernis der
Erschöpfung aller unionsinternen Rechtsbehelfe (Art. 35 Abs. 1 EMRK) sichergestellt, dass der
Streitgegenstand den EGMR nicht erreichen kann, bevor die Unionsgerichte im Rahmen ihrer
Zuständigkeiten Gelegenheit hatten, sich mit der Auslegung und der Rechtmäßigkeit der in Rede
stehenden Vorschrift des Unionsrechts zu befassen. Ist hingegen die Union weder Beschwerdegegnerin
noch Mitbeschwerdegegnerin – und somit nicht Partei des Verfahrens vor dem EGMR –, so ist eine
Beeinträchtigung der Zuständigkeiten der Unionsgerichte ohnehin nicht zu besorgen, weil das zu
fällende Urteil des EGMR, selbst wenn es Ausführungen zum Unionsrecht enthalten sollte, für die
Union nicht bindend ist (vgl. Art. 46 Abs. 1 EMRK).
129. Ebenso wenig droht zweitens den Zuständigkeiten der Unionsgerichte Gefahr durch die
Beschränkung der Vorabbefassung auf Fälle, in denen sich diese Gerichte noch nicht zur
Vereinbarkeit der in Rede stehenden Bestimmung des Unionsrechts mit der EMRK geäußert haben.
Haben nämlich die Unionsgerichte schon einmal in einer rechtskräftigen Entscheidung zu der
konkreten Rechtsfrage Stellung genommen, die später vor dem EGMR Beschwerdegegenstand wird, so
haben sie ihre Zuständigkeit bereits ausgeübt 83. In einem solchen Fall des acte éclairé würde nicht
einmal von letztinstanzlichen Gerichten der Mitgliedstaaten der Union erwartet, dass sie unseren
Gerichtshof befassen. Dasselbe muss im Verhältnis des EGMR zu den Unionsgerichten gelten.
130. Problematisch ist hingegen drittens die in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs vorgenommene
Beschränkung des Gegenstands der Vorabbefassung auf Fragen der Vereinbarkeit (Französisch:
compatibilité, Englisch: compatibility) von Unionsrecht mit den im Verfahren vor dem EGMR
gerügten Grundrechten der EMRK. Denn wie oben erwähnt 84, erschöpfen sich die Befugnisse der
Unionsgerichte keineswegs in der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Bestimmungen des Unionsrechts,
83 — Zu der Frage, in wessen Zuständigkeit es fällt, zu beurteilen, ob die Unionsgerichte schon einmal die Frage der Vereinbarkeit der streitigen
      Vorschrift des Unionsrechts mit der EMRK geprüft haben, vgl. unten Rn. 180 bis 184 dieser Stellungnahme.
84 — Rn. 121 dieser Stellungnahme.
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sondern erstrecken sich ganz maßgeblich auch auf deren Auslegung. Gerade im Zusammenhang mit
grundrechtlichen Fragen kommt dieser Auslegungszuständigkeit der Unionsgerichte eine besondere
Bedeutung zu, lässt sich doch in den meisten Fällen schon im Wege der Auslegung sicherstellen, dass
die in Rede stehende Vorschrift des Unionsrechts nicht in Konflikt mit Grundrechten tritt 85. Dies gilt
für Vorschriften des Unionsprimärrechts ebenso wie für solche des Sekundärrechts.
131. Anders als die Kommission zu meinen scheint 86, wäre es eine erhebliche Missachtung der
Befugnisse der Unionsgerichte, wollte man den Gegenstand der Vorabbefassung auf reine
Rechtmäßigkeits- oder Gültigkeitsfragen verengen, so als ob unser Gerichtshof nur die Möglichkeit
hätte, zwischen schwarz und weiß zu wählen.
132. Erfreulicherweise ist die Bezugnahme auf die „Prüfung der Vereinbarkeit“ in Art. 3 Abs. 6 des
Abkommensentwurfs als solche hinreichend offen, um auch Fragen der Auslegung des Unionsrechts
einzuschließen und eine Vorabbefassung unseres Gerichtshofs zur Sicherstellung einer
EMRK-konformen Interpretation unionsrechtlicher Bestimmungen zu ermöglichen.
133. Wie sich allerdings aus dem Erläuternden Bericht ergibt, soll es bei der „Prüfung der
Vereinbarkeit“ im Sinne von Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs im Fall des Unionssekundärrechts
nur darum gehen, dass unser Gerichtshof über die „Gültigkeit“ von Vorschriften in Rechtsakten der
Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union befindet 87.
134. Angesichts dieser Gleichsetzung von Fragen der „Gültigkeit“ des Sekundärrechts mit solchen der
„Vereinbarkeit“ im Erläuternden Bericht sind erhebliche Zweifel angebracht, ob der sachliche
Anwendungsbereich der Vorabbefassung, wie er in Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs definiert
ist, wirklich ausreicht, um die Zuständigkeiten der Unionsgerichte zu wahren. Zwar haben einige
Verfahrensbeteiligte versucht, die Bedeutung des Erläuternden Berichts für die Auslegung von Art. 3
Abs. 6 des Abkommensentwurfs herunterzuspielen. Diese Sichtweise kann jedoch nicht überzeugen,
da der Erläuternde Bericht Teil des ausgehandelten Gesamtpakets für den Beitritt der Union zur
EMRK ist und ihm nach dem Willen seiner Verfasser die gleiche Bedeutung zukommen soll wie dem
Abkommen selbst 88.
135. Die genannten Zweifel an der Reichweite des Vorabbefassungsverfahrens können letztlich nur
durch eine Klarstellung dahin gehend ausgeräumt werden, dass die Prüfung der Vereinbarkeit des
Unionsrechts mit der EMRK, zu der unserem Gerichtshof nach Art. 3 Abs. 6 des
Abkommensentwurfs im Wege der Vorabbefassung Gelegenheit zu geben ist, nicht allein im Fall des
Unionsprimärrechts, sondern auch im Fall des Sekundärrechts Fragen der Auslegung einschließt. Eine
derartige Klarstellung erscheint mir zur Gewährleistung von Rechtssicherheit erforderlich. Meines
Erachtens sollte deshalb die Vereinbarkeit des Abkommensentwurfs mit den Verträgen nur unter der
Bedingung einer solchen Klarstellung bejaht werden.
85 — In diesem Sinne vgl., statt vieler, die Urteile Orkem/Kommission (374/87, EU:C:1989:387, insbesondere Rn. 28 und 32 bis 35), Ordre des
     barreaux francophones et germanophone u. a. (C-305/05, EU:C:2007:383, insbesondere Rn. 28) und Promusicae (C-275/06, EU:C:2008:54,
     insbesondere Rn. 68); ähnlich auch Urteil NS (C-411/10 und C-493/10, EU:C:2011:865, insbesondere Rn. 99, 100 und 106).
86 — Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof auf dem Standpunkt beharrt, dass es völlig ausreichend sei, den
     Anwendungsbereich der Vorabbefassung im Zusammenhang mit Rechtsakten des Unionssekundärrechts auf Gültigkeitsfragen zu
     beschränken.
87 — Erläuternder Bericht, Rn. 66.
88 — Rn. 9 des Abschlussberichts.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     27
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                                      GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
c) Die Auswirkungen des 16. Zusatzprotokolls zur EMRK auf die Befugnisse des Gerichtshofs
136. Schließlich ist kurz auf das 16. Zusatzprotokoll zur EMRK einzugehen. Seine möglichen
Auswirkungen auf die Befugnisse unseres Gerichtshofs wurden im mündlichen Teil dieses
Gutachtenverfahrens aufgrund von Fragen seitens der Mitglieder des Gerichtshofs kursorisch mit den
Verfahrensbeteiligten erörtert.
137. Dieses 16. Zusatzprotokoll, das bislang 89 nur von sieben Mitgliedstaaten der Union unterzeichnet
und noch von keinem von ihnen ratifiziert wurde, sieht die Einführung eines freiwilligen
„Vorabentscheidungsverfahrens“ im EMRK-System vor, mit dem bestimmte oberste Gerichte der
Vertragsparteien der EMRK den EGMR um die Abgabe eines nicht bindenden Gutachtens zur
Auslegung der EMRK ersuchen können.
138. Zunächst ist festzustellen, dass das 16. Zusatzprotokoll als solches nicht Gegenstand des
vorliegenden Gutachtenverfahrens ist, weil es nicht zu den Rechtstexten gehört, denen die Union
gemäß dem Abkommensentwurf beitreten soll.
139. Gleichwohl ist nicht auszuschließen, dass die Rolle unseres Gerichtshofs mittelbar durch das 16.
Zusatzprotokoll beeinträchtigt werden könnte, selbst wenn es nicht von der Union selbst ratifiziert
wird und ihm auch nur einige ihrer Mitgliedstaaten angehören sollten. Denn wie bereits erwähnt,
wird die EMRK als solche mit dem Beitritt der Union zur EMRK integrierender Bestandteil der
Unionsrechtsordnung, so dass unser Gerichtshof zu ihrer Auslegung im Wege der Vorabentscheidung
(Art. 267 AEUV) zuständig sein wird 90. Seine Rolle bei der Auslegung der EMRK im unionsinternen
Raum könnte jedoch dadurch gefährdet werden, dass oberste Gerichte der Mitgliedstaaten, die das 16.
Zusatzprotokoll zur EMRK ratifiziert haben, sich in Anwendung seiner Bestimmungen versucht sehen
mögen, eher den EGMR als unseren Gerichtshof mit Fragen zur Auslegung der EMRK zu befassen.
140. Letztlich ist aber dieses Phänomen keine Folge des Beitritts der Union zur EMRK. Selbst ohne
den geplanten Beitritt der Union können Gerichte aus Mitgliedstaaten, die das 16. Zusatzprotokoll
ratifiziert haben, sich mit Grundrechtsfragen – zur Auslegung der EMRK – an den EGMR wenden,
statt unseren Gerichtshof mit materiell gleichlautenden Fragen – zur Auslegung der Charta der
Grundrechte – zu befassen.
141. Zur Lösung dieses Problems genügt ein Hinweis auf Art. 267 Abs. 3 AEUV, der die Vorlagepflicht
letztinstanzlicher Gerichte der Mitgliedstaaten an unseren Gerichtshof festschreibt. Art. 267 Abs. 3
AEUV hat Vorrang vor innerstaatlichem Recht und damit auch vor einem möglicherweise von
einzelnen Mitgliedstaaten der Union ratifizierten internationalen Übereinkommen wie dem 16.
Zusatzprotokoll zur EMRK. Daraus folgt, dass letztinstanzliche Gerichte der Mitgliedstaaten sich –
soweit sie einen Rechtsstreit im Anwendungsbereich des Unionsrechts zu entscheiden haben – mit
Grundrechtsfragen vorrangig an unseren Gerichtshof zu wenden und vorrangig dessen
Entscheidungen zu beachten haben.
d) Zwischenergebnis
142. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass der Abkommensentwurf die Befugnisse des
Gerichtshofs der Europäischen Union nicht in einer Weise berührt, die mit Art. 2 Satz 1 des Protokolls
Nr. 8 unvereinbar wäre, vorausgesetzt, der Anwendungsbereich des Verfahrens der Vorabbefassung
wird in dem in Rn. 135 aufgezeigten Sinne klargestellt.
89 — Stand: 6. Mai 2014.
90 — Urteile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, Rn. 6) und Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, Rn. 39).
28                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
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2. Die Befugnisse anderer Unionsorgane
143. Was die Befugnisse anderer Unionsorgane anbelangt, insbesondere jene des Parlaments, des
Europäischen Rates, des Rates und der Kommission, so ist nicht ersichtlich, inwieweit diese durch den
Beitritt der Union zur EMRK berührt werden könnten. Im Gutachtenverfahren vor dem Gerichtshof
haben sich keinerlei Anhaltspunkte für eine mögliche Beeinträchtigung dieser Befugnisse ergeben.
a) Allgemeines
144. Allgemein ist anzumerken, dass infolge des Beitritts der Union zur EMRK alle ihre Organe bei der
Ausübung ihrer jeweiligen Befugnisse die in der EMRK verbürgten Menschenrechte und
Grundfreiheiten zu beachten haben. Dies ist jedoch, wie bereits an anderer Stelle erwähnt 91, eine
notwendige und beabsichtigte Folge des Beitritts zur EMRK, die nicht als Beeinträchtigung von
Befugnissen im Sinne von Art. 2 Satz 1 des Protokolls Nr. 8 missverstanden werden darf.
145. Soweit sich die am Gutachtenverfahren beteiligten Unionsorgane und Mitgliedstaaten darüber
austauschen, wer künftig die Position der Union in den Gremien der EMRK bzw. des Europarats
festzulegen hat und durch wen die Union dort vertreten sein wird, handelt es sich um Probleme, die
bei der konkreten Ausgestaltung der unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zu dem geplanten
Beitrittsabkommen zu lösen sein werden. Denn eine gegebenenfalls in diesem Zusammenhang
auftretende Beeinträchtigung der Befugnisse des einen oder des anderen Organs wird nicht aus dem
Beitrittsabkommen selbst, sondern allein aus den Umsetzungsmaßnahmen resultieren.
Dementsprechend muss die Würdigung der damit zusammenhängenden Rechtsfragen künftigen
Gerichtsverfahren vorbehalten sein 92 und kann nicht – gleichsam vorsorglich – zum Gegenstand des
vorliegenden Gutachtenverfahrens gemacht werden, in dem diese Fragen rein hypothetischen
Charakter hätten.
b) Das institutionelle System der Union zur Verhängung von Sanktionen für Zuwiderhandlungen gegen
das Wettbewerbsrecht
146. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof wurde mit den Verfahrensbeteiligten kurz
die Frage erörtert, ob der geplante Beitritt der Union zur EMRK eine Veränderung der bestehenden
Zuständigkeiten der Unionsorgane oder sonstige systemische Anpassungen auf dem Gebiet des
Wettbewerbsrechts der Union – genauer gesagt bei der Verhängung finanzieller Sanktionen für
Zuwiderhandlungen gegen die Art. 101 AEUV und 102 AEUV – notwendig macht. Dabei wurde
erstens die institutionelle Rolle der Europäischen Kommission als Wettbewerbsbehörde angesprochen,
zweitens der Grundsatz „ne bis in idem“ und drittens der Grundsatz der angemessenen
Verfahrensdauer.
i) Die institutionelle Rolle der Kommission als Wettbewerbsbehörde
147. Soweit die Art. 101 AEUV und 102 AEUV auf Unionsebene durchgesetzt werden, fungiert die
Kommission als Wettbewerbsbehörde und verfügt über die Befugnis, ohne vorherige Einschaltung
eines Gerichts finanzielle Sanktionen (Geldbußen und Zwangsgelder) in empfindlicher Höhe gegen
Unternehmen und Unternehmensvereinigungen zu verhängen (vgl. Art. 103 Abs. 2 Buchst. a AEUV,
91 — Vgl. oben, Rn. 40 bis 42 dieser Stellungnahme.
92 — Siehe als Anschauungsbeispiel die anhängige Rechtssache C-73/13, Rat/Kommission, in der sich – wenn auch nicht im Rahmen der EMRK
     – derartige Rechtsfragen stellen.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 29
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Art. 105 AEUV sowie Art. 23 und 24 der Verordnung [EG] Nr. 1/2003 93). Dieser institutionellen Rolle
der Kommission 94 kommt im System der Gründungsverträge eine besondere Bedeutung zu, die eng
mit der fundamentalen Aufgabe verknüpft ist, die Funktionsweise des Europäischen Binnenmarkts zu
gewährleisten.
148. Vereinzelt wird behauptet, ein solches System, das auf der Verhängung administrativer
Sanktionen durch eine Behörde basiert, sei mit Blick auf die Garantie eines fairen Strafverfahrens
gemäß Art. 6 EMRK problematisch.
149. Beim gegenwärtigen Stand der Rechtsprechung des EGMR sind derartige Bedenken jedoch
unbegründet. Denn wie der EGMR klargestellt hat, fallen zwar administrative Sanktionen, auch solche
auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts, in den Anwendungsbereich der strafrechtlichen
Verfahrensgarantien nach Art. 6 EMRK. Sie gehören jedoch nicht zum „harten Kern“ des Strafrechts
– man könnte auch sagen: sie sind lediglich strafrechtsähnlich 95 –, was zur Folge hat, dass die in
Art. 6 EMRK niedergelegten strafrechtlichen Garantien nicht notwendigerweise in ihrer vollen Strenge
zur Anwendung kommen müssen 96.
150. Ausdrücklich hat der EGMR jüngst anerkannt, dass Geldbußen für Zuwiderhandlungen gegen das
Kartellverbot von einer Behörde verhängt werden dürfen, sofern das betroffene Unternehmen gegen
jede ihm gegenüber ergangene kartellrechtliche Bußgeldentscheidung ein Organ der Rechtsprechung
mit vollumfänglicher Prüfungsbefugnis (Französisch: „pleine juridiction“, Englisch: „full jurisdiction“)
anrufen kann. Im Rechtsschutzsystem der Europäischen Union ist diese Voraussetzung erfüllt, wie
sich sowohl der Rechtsprechung unseres Gerichtshofs 97 als auch der Rechtsprechung des EGMR 98
entnehmen lässt.
151. Dementsprechend erfordert der geplante Beitritt der Union zur EMRK mit Blick auf Art. 6 EMRK
keine institutionellen Veränderungen im System der Verhängung finanzieller Sanktionen auf dem
Gebiet des Wettbewerbsrechts.
ii) Der Grundsatz „ne bis in idem“
152. Auch im Hinblick auf das Verbot der Doppelbestrafung („ne bis in idem“) gemäß Art. 4 Abs. 1
des siebten Zusatzprotokolls zur EMRK folgt aus dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK kein
Veränderungsbedarf am unionsrechtlichen System der Durchsetzung der Art. 101 AEUV und 102
AEUV. Denn der Abkommensentwurf erstreckt sich schon gar nicht auf das siebte Zusatzprotokoll zur
EMRK. Somit wird die Union durch ihren Beitritt zur EMRK keine völkerrechtlichen Verpflichtungen
auf dem Gebiet des „ne bis in idem“ eingehen. Folglich würde mit Blick auf den gegenwärtig
93 — Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags
     niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1).
94 — Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die Kommission über keine ausschließliche Zuständigkeit zur Durchsetzung der Art. 101
     AEUV und 102 AEUV verfügt. Soweit aber eine Durchsetzung auf nationaler Ebene vorgesehen ist, haben zahlreiche Mitgliedstaaten
     ebenfalls Wettbewerbsbehörden eingesetzt, deren Aufgaben und Befugnisse denen der Kommission ähneln.
95 — Vgl. dazu meine Schlussanträge ETI u. a. (C-280/06, EU:C:2007:404, Rn. 71), Toshiba Corporation u. a. (C-17/10, EU:C:2011:552, Rn. 48)
     und Schenker u. a. (C-681/11, EU:C:2013:126, Rn. 40). Die Unionsgerichte wenden in ständiger Rechtsprechung strafrechtliche Grundsätze
     im europäischen Wettbewerbsrecht an (vgl. zur Unschuldsvermutung das Urteil Hüls/Kommission, C-199/92 P, EU:C:1999:358, Rn. 149
     und 150, und zum Verbot der Doppelbestrafung – „ne bis in idem“ – das Urteil Toshiba Corporation u. a., C-17/10, EU:C:2012:72, Rn. 94).
96 — EGMR, Urteil vom 23. November 2006, Jussila/Finnland (Beschwerde-Nr. 73053/01, Recueil des arrêts et décisions 2006-XIV, Rn. 43); im
     selben Sinne EGMR, Urteil vom 27. September 2011, Menarini Diagnostics/Italien (Beschwerde-Nr. 43509/08, Rn. 62); vgl. auch
     EFTA-Gerichtshof, Urteil vom 18. April 2012, Posten Norge/EFTA-Überwachungsbehörde (E-15/10, EFTA Court Reports 2012, S. 246,
     Rn. 87 und 88), sowie das Urteil Schindler Holding u. a./Kommission (C-501/11 P, EU:C:2013:522, Rn. 33 bis 35) unseres Gerichtshofs.
97 — Urteile Otis u. a. (C-199/11, EU:C:2012:684, insbesondere Rn. 63), Chalkor/Kommission (C-386/10 P, EU:C:2011:815, insbesondere Rn. 67)
     und Schindler Holding u. a./Kommission (C-501/11 P, EU:C:2013:522, insbesondere Rn. 33 bis 38) sowie ergänzend meine Schlussanträge in
     letzterer Rechtssache (EU:C:2013:248, Rn. 27 bis 30).
98 — EGMR, Urteil Menarini Diagnostics/Italien (oben in Fn. 96 angeführt, Rn. 57 bis 67), zu einem nationalen System der
     Kartellrechtsdurchsetzung, das dem auf Unionsebene geltenden stark ähnelt.
30                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
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                                        GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
geplanten Beitritt zur EMRK in Sachen „ne bis in idem“ kein Handlungsbedarf entstehen, selbst wenn
man – entgegen meiner Auffassung 99 – davon ausgehen wollte, dass sich die Konzeption dieses
Rechtsgrundsatzes im Wettbewerbsrecht der Union derzeit (noch) nicht vollständig mit der vom
EGMR in Strafsachen zugrunde gelegten deckt.
iii) Der Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer
153. Was schließlich den Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer anbelangt, der ebenfalls aus
Art. 6 EMRK hergeleitet werden kann, so ist seine Geltung im Unionsrecht allgemein anerkannt (vgl.
Art. 41 Abs. 1 und Art. 47 Abs. 2 der Charta der Grundrechte), und unser Gerichtshof war –
insbesondere in Wettbewerbssachen – schon häufig aufgerufen, seine Einhaltung zu prüfen.
154. Der bloße Umstand, dass in mehreren Einzelfällen eine Verletzung dieses Grundsatzes durch die
Kommission als Wettbewerbsbehörde 100 bzw. durch das Gericht als erstinstanzliche richterliche
Kontrollinstanz 101 festgestellt werden musste, lässt für sich allein genommen nicht die Schlussfolgerung
zu, dass mit Blick auf den geplanten Beitritt zur EMRK institutionelle Veränderungen innerhalb der
Union vorgenommen werden müssten.
155. Entscheidend scheint mir vielmehr, dass bei den Organen der Union alle nötigen Vorkehrungen
getroffen werden, um etwaigen Verstößen gegen den Grundsatz der angemessenen Verfahrensdauer
vorzubeugen und im Fall seiner Verletzung wirksame Sanktionen vorzuhalten. Ich sehe keine
konkreten Anhaltspunkte, dass es an diesen Vorkehrungen mangeln würde 102.
iv) Fazit
156. Im Einklang mit der Kommission und dem Rat komme ich deshalb insgesamt zu dem Schluss,
dass der geplante Beitritt der Union zur EMRK ohne eine Veränderung der bestehenden
Zuständigkeiten der Unionsorgane oder sonstige systemische Anpassungen auf dem Gebiet des
Wettbewerbsrechts vollzogen werden kann.
C – Die Wahrung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts
157. Des Weiteren ist im Beitrittsabkommen gemäß Art. 1 des Protokolls Nr. 8 dafür Sorge zu tragen,
„dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben“. Das fundamentale
Anliegen, „die Besonderheiten der Rechtsordnung der Union zu wahren“, kommt überdies im ersten
Satz der Erklärung Nr. 2 zum Ausdruck.
158. Mit den im Protokoll Nr. 8 und in der Erklärung Nr. 2 genannten Besonderheiten ist
insbesondere zweierlei gemeint: Zum einen darf die Autonomie der Unionsrechtsordnung durch den
Beitritt der Union zur EMRK nicht beeinträchtigt werden. Zum anderen gilt es, im Rahmen dieses
Beitritts den Eigenheiten der Union als Mehrebenensystem gerecht zu werden.
99 — Schlussanträge Toshiba Corporation u. a. (C-17/10, EU:C:2011:552, Rn. 111 bis 124).
100 — Urteile Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Kommission (C-105/04 P, EU:C:2006:592,
      Rn. 35 bis 62) und Technische Unie/Kommission (C-113/04 P, EU:C:2006:593, Rn. 40 bis 72); vgl. außerdem meine Schlussanträge
      Solvay/Kommission (C-109/10 P, EU:C:2011:256, Rn. 305 bis 310) und Solvay/Kommission (C-110/10 P, EU:C:2011:257, Rn. 146 bis 151).
101 — Urteile Baustahlgewebe/Kommission (C-185/95 P, EU:C:1998:608, Rn. 26 bis 47), Der Grüne Punkt – Duales System
      Deutschland/Kommission (C-385/07 P, EU:C:2009:456, Rn. 183 bis 188), Gascogne Sack Deutschland/Kommission (C-40/12 P,
      EU:C:2013:768, Rn. 97 bis 102) und FLSmidth/Kommission (C-238/12 P, EU:C:2014:284, Rn. 118 bis 123).
102 — Vgl. dazu insbesondere die jüngst ergangenen Urteile Gascogne Sack Deutschland/Kommission (C-40/12 P, EU:C:2013:768, Rn. 89 bis 96)
      und FLSmidth/Kommission (C-238/12 P, EU:C:2014:284, Rn. 116 und 117).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                   31
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                                        GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
159. Zur Autonomie der Unionsrechtsordnung ist anzumerken, dass mit den Gründungsverträgen der
Europäischen Union eine neue Rechtsordnung eigener Art geschaffen wurde – mit anderen Worten:
eine autonome Rechtsordnung. Ihr Schutz ist seit mehr als 50 Jahren einer der Eckpfeiler der
Rechtsprechung unseres Gerichtshofs 103 und erfreut sich inzwischen allgemeiner Anerkennung.
Besagte Autonomie ist nicht nur für das Verhältnis des Unionsrechts zum Recht der Mitgliedstaaten
charakteristisch, sondern erfordert auch im Verhältnis zu Drittstaaten und internationalen
Organisationen Beachtung: Schließt die Union eine internationale Übereinkunft ab, so ist
sicherzustellen, dass dadurch die Autonomie der Unionsrechtsordnung nicht beeinträchtigt wird 104.
160. Zu den Eigenheiten der Union als Mehrebenensystem gehört im hier interessierenden
Zusammenhang vor allem, dass innerhalb der Union die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten
aufgrund zahlreicher im Primärrecht und im Sekundärrecht enthaltener Bestimmungen zwischen
nationalen und unionalen Stellen geteilt sind.
161. Im Folgenden wird zu erörtern sein, ob der Abkommensentwurf diesen besonderen Merkmalen
der Union und des Unionsrechts gerecht wird. Ausgehend von Art. 1 des Protokolls Nr. 8 wird dabei
namentlich auf folgende drei Gesichtspunkte Bedacht zu nehmen sein:
— die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union (Abschnitt 1) 105,
— die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Unionsrechts (Abschnitt 2) 106
    sowie
— die Mechanismen zur Bestimmung des richtigen Beschwerdegegners in den Verfahren vor dem
    EGMR (Abschnitt 3) 107.
1. Die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR
162. Als Erstes ist im Zusammenhang mit den besonderen Merkmalen der Union und                                                         des
Unionsrechts (Art. 1 des Protokolls Nr. 8) zu erörtern, ob diese durch die geplante Anerkennung                                        der
Gerichtsbarkeit des EGMR seitens der Union beeinträchtigt werden können. Erstaunlicherweise                                            hat
die Kommission diese Frage, die von grundlegender Bedeutung für die rechtliche Bewertung                                               des
Abkommensentwurfs ist, in ihrem Gutachtenantrag mit keiner Silbe erwähnt. Sie wurde jedoch in                                          der
mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausführlich mit den Verfahrensbeteiligten erörtert.
a) Allgemeine Erwägungen
163. Dass die Union der Gerichtsbarkeit des EGMR unterstellt sein wird, ist nirgends im
Abkommensentwurf                 ausdrücklich           niedergelegt.          Gleichwohl          impliziert      dieser        Entwurf
notwendigerweise, dass die Union, wie alle anderen Vertragsparteien der EMRK, durch ihren Beitritt
zur EMRK die Gerichtsbarkeit des EGMR anerkennt 108.
103 — Vgl. grundlegend die Urteile van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1), Costa (6/64, EU:C:1964:66) und Internationale Handelsgesellschaft
      (11/70, EU:C:1970:114, Rn. 3) sowie, aus jüngerer Zeit, das Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 65).
104 — Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 30), Gutachten 1/92 (EU:C:1992:189, Rn. 18), Gutachten 1/00 (EU:C:2002:231, Rn. 11) und Gutachten
      1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 67).
105 — Rn. 162 bis 196 dieser Stellungnahme.
106 — Rn. 197 bis 207 dieser Stellungnahme.
107 — Rn. 208 bis 235 dieser Stellungnahme.
108 — Vgl. auch Rn. 26 des Erläuternden Berichts, wo hervorgehoben wird, dass die Entscheidungen des EGMR in Verfahren der
      Individualbeschwerde wie auch der Staatenbeschwerde, in denen die Union Partei ist, gegenüber den Unionsorganen einschließlich unseres
      Gerichtshofs verbindlich sein werden.
32                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
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164. In Übereinstimmung mit zahlreichen Verfahrensbeteiligten füge ich hinzu, dass dieses Element
externer gerichtlicher Kontrolle über die Einhaltung elementarer Grundrechtestandards im Vergleich
zur gegenwärtigen Rechtslage den wichtigsten Unterschied ausmachen wird und gemeinhin als der
eigentliche Mehrwert des geplanten Beitritts der Union zur EMRK angesehen wird 109. Dabei sollte die
Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union nicht als eine bloße Unterwerfung
angesehen werden 110, sondern als eine Chance zur Intensivierung des bereits bestehenden Dialogs in
Grundrechtsfragen zwischen unserem Gerichtshof und dem EGMR als zwei genuin europäischen
Gerichtsbarkeiten (vgl. in diesem Sinne auch den zweiten Satz der Erklärung Nr. 2). Idealerweise wird
diese Zusammenarbeit zu einer Stärkung des Grundrechtsschutzes in Europa führen und damit auch
zur Verwirklichung der grundlegenden Werte beitragen, auf die sich die Union gründet (Art. 2 EUV).
165. Wie aus Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 mit seiner ausdrücklichen Bezugnahme auf „die
besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien“ der EMRK
deutlich wird, gehen auch die Verfasser des Vertrags von Lissabon von der Anerkennung der
Gerichtsbarkeit des EGMR durch die Union aus, sofern im Beitrittsabkommen Vorkehrungen dafür
getroffen werden, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben.
166. Im selben Sinne hat unser Gerichtshof bereits entschieden, dass es nicht grundsätzlich mit dem
Unionsrecht unvereinbar ist, wenn sich die Union durch den Abschluss einer internationalen
Übereinkunft der Rechtsprechung eines internationalen Gerichts unterwirft, das mit der Auslegung
und Anwendung der Bestimmungen eben dieser Übereinkunft betraut ist 111.
167. Angesichts der bereits bestehenden, weitgehenden Konvergenz zwischen den Entscheidungen des
EGMR und der Unionsgerichte in Grundrechtsfragen dürfte die formelle Anerkennung der
Rechtsprechung des EGMR als Folge des Beitritts der Union zur EMRK in den allermeisten Fällen zu
keinen praktischen Problemen führen. Hervorzuheben ist aber, dass mit dem Beitritt zur EMRK
notwendigerweise die Bereitschaft der Union einhergehen muss, auch solche Entscheidungen des
EGMR anzuerkennen, aus denen sich eine Unvereinbarkeit des geltenden Unionsrechts mit der EMRK
ergibt oder in denen festgestellt wird, dass die Union in einem Einzelfall die EMRK verletzt hat 112.
168. Im mündlichen Teil dieses Gutachtenverfahrens wurde ausführlich die Frage erörtert, ob sich
unser Gerichtshof vorbehalten sollte, Urteilen des EGMR die Anerkennung zu versagen, sofern diese
mit der Verfassungsidentität der Union – einer Art unionsrechtlichem ordre public – in Konflikt
treten oder auf einer offensichtlichen Überschreitung der Kompetenzen der Straßburger Richter
beruhen und somit ultra vires ergangen sind.
169. Meines Erachtens besteht beim gegenwärtigen Stand kein Anlass für unseren Gerichtshof, einen
solchen verfassungsrechtlich motivierten richterlichen Vorbehalt auszusprechen.
170. Sicherlich lassen sich der Rechtsprechung einiger Verfassungsgerichte in den Mitgliedstaaten der
Union mit Blick auf das Verhältnis des Unionsrechts zum nationalen Recht derartige Vorbehalte
entnehmen 113. Es erschiene mir jedoch wenig überzeugend, dieselbe Vorgehensweise auf das
Verhältnis zwischen dem Unionsrecht und der EMRK sowie auf die Beziehungen zwischen unserem
Gerichtshof und dem EGMR zu übertragen, gleichviel, ob man die besagten Vorbehalte grundsätzlich
für legitim hält oder nicht. Denn mit der EMRK wird keine dem Unionsrecht vergleichbare
109 — Vgl. bereits oben, Rn. 1 dieser Stellungnahme.
110 — Vgl. dazu auch die Entschließung des Parlaments von 2010 (dort Nr. 1, letzter Gedankenstrich), wonach ein Gerichtshof dem anderen
      nicht übergeordnet ist, sondern beide auf unterschiedliche Bereiche spezialisiert sind.
111 — Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 40 und 70) und Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 74).
112 — In diesem Sinne auch Ziff. 3 und 26 der Erklärung von Brighton.
113 — Am bekanntesten dürften in diesem Zusammenhang die Vorbehalte des deutschen Bundesverfassungsgerichts sein, die sich mit den
      Begriffen „Ultra-vires-Kontrolle“ und „Identitätskontrolle“ beschreiben lassen (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht, Urteile BVerfGE 89, 155
      zum Vertrag von Maastricht und BVerfGE 123, 267 zum Vertrag von Lissabon), sowie die vom italienischen Verfassungsgerichtshof
      entwickelte Theorie der „controlimiti“ (grundlegend dazu: Corte costituzionale, Urteil Nr. 170 vom 8. Juni 1984, Granital).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                           33
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supranationale Rechtsordnung geschaffen, welche schon aus sich selbst heraus Vorrang und
unmittelbare Wirkung in den internen Rechtsordnungen der Vertragsparteien beanspruchen könnte.
Überdies verbleibt den Vertragsparteien der EMRK bei der Umsetzung von Urteilen des EGMR
typischerweise ein deutlich größerer Spielraum, als er den Mitgliedstaaten der Union mit Blick auf die
Rechtsprechung der Unionsgerichte in der Regel zusteht.
171. Sollte sich gleichwohl in der Zukunft einmal der unwahrscheinliche Fall ereignen, dass ein Urteil
des EGMR Zweifel hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit grundlegenden Prinzipien der
Unionsrechtsordnung oder mit Strukturmerkmalen des institutionellen Gefüges der Union aufwirft, so
wird es dem Gerichtshof, aber auch den politischen Organen sowie den Mitgliedstaaten der Union
obliegen, nach angemessenen Lösungen zu suchen 114. Dabei wird die Bandbreite der zur Verfügung
stehenden Optionen von der Änderung des Unionsrechts – einschließlich des Unionsprimärrechts –
bis hin zur Kündigung der Mitgliedschaft der Union im Straßburger System (Art. 58 EMRK)
reichen 115.
b) Die besonderen Vorkehrungen zur Sicherung der Autonomie der Unionsrechtsordnung im
Abkommensentwurf
172. Im Einzelnen ist zur Wahrung der Autonomie der Unionsrechtsordnung nach der
Rechtsprechung unseres Gerichtshofs in der internationalen Übereinkunft sicherzustellen, dass die
Zuständigkeiten der Union und ihrer Organe unberührt bleiben und das internationale Gericht keine
für die Union und ihre Organe verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt 116.
173. Den ersten dieser Gesichtspunkte, d. h. die Wahrung der Zuständigkeiten der Union und ihrer
Organe, habe ich bereits oben im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV sowie mit Art. 2
Satz 1 des Protokolls Nr. 8 erörtert 117. Zu prüfen bleibt hingegen mit Blick auf den zweiten genannten
Gesichtspunkt, ob im Abkommensentwurf sichergestellt ist, dass der EGMR weder direkt noch indirekt
eine für die Union und ihre Organe verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt.
174. Grundsätzlich sind im geplanten Beitrittsabkommen mit den Vorschriften über die Zurechnung
von Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen (Art. 1 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 des
Abkommensentwurfs) sowie mit dem Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und dem Verfahren
der Vorabbefassung (Art. 3 des Abkommensentwurfs) Vorkehrungen getroffen worden, die geeignet
sind, sicherzustellen, dass der EGMR keine für die Organe oder auch für die Mitgliedstaaten der
Union verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt. Ob diese Vorkehrungen ausreichen, um
einen wirksamen Schutz der Autonomie des Unionsrechts zu gewährleisten, hängt allerdings von einer
Würdigung ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Diesbezüglich scheint mir der Abkommensentwurf drei
Probleme aufzuwerfen, denen ich mich nachfolgend zuwende.
i) Zur Festlegung der Verantwortlichkeiten im Verhältnis zwischen der Union und ihren
Mitgliedstaaten (Art. 3 Abs. 7 des Abkommensentwurfs)
175. Das erste Problem, das sich mit Blick auf die Autonomie des Unionsrechts stellt, betrifft die
Festlegung der Verantwortlichkeiten im Verhältnis zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten,
wenn sie als Beschwerdegegner bzw. Mitbeschwerdegegner gemeinsam Parteien eines Verfahrens vor
dem EGMR sind und dieser in seinem Urteil einen Verstoß gegen die EMRK feststellt.
114 — Wie der Gerichtshof im Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C-402/05 P und C-415/05 P,
      EU:C:2008:461, Rn. 285) ausgeführt hat, können die Verpflichtungen aufgrund einer internationalen Übereinkunft nicht die
      Verfassungsgrundsätze der Verträge beeinträchtigen.
115 — Auf die Möglichkeit der Kündigung hat auch die Kommission in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hingewiesen.
116 — Gutachten 1/00 (EU:C:2002:231, Rn. 11 bis 13); vgl. auch Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 41 bis 46 und 61 bis 65) und Gutachten
      1/92 (EU:C:1992:189, Rn. 32 und 41).
117 — Vgl. dazu oben, Rn. 33 bis 104 und 105 bis 156 dieser Stellungnahme.
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176. Zwar sieht Art. 3 Abs. 7, erster Halbsatz, des Abkommensentwurfs als Regel vor, dass der
Beschwerdegegner und der Mitbeschwerdegegner gemeinsam die Verantwortung für einen vom
EGMR festgestellten Verstoß gegen die EMRK tragen. Auf diese Weise wird der EGMR von der
Notwendigkeit entbunden, unter Rückgriff auf das Unionsrecht zu bestimmen, wer gemäß Art. 46
Abs. 1 EMRK für den Verstoß gegen die EMRK geradezustehen hat: die Union oder ihr(e)
Mitgliedstaat(en). In den allermeisten Fällen dürfte diese Regelung dazu führen, dass der EGMR keine
verbindliche Auslegung der nach dem Unionsrecht bestehenden Zuständigkeiten und
Verantwortlichkeiten der Union und ihrer Mitgliedstaaten vornehmen muss 118.
177. Jedoch eröffnet Art. 3 Abs. 7, zweiter Halbsatz, des Abkommensentwurfs dem EGMR auch die
Möglichkeit, zu entscheiden, dass entweder allein der Beschwerdegegner oder allein der
Mitbeschwerdegegner für den festgestellten Verstoß gegen die EMRK geradezustehen hat. Eine solche
Festlegung erfordert eine genaue Abgrenzung der Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten von
Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner, was voraussetzt, dass der EGMR zumindest mittelbar
zu Vorschriften des Unionsrechts Stellung nimmt.
178. Zugegebenermaßen beschränkt der Abkommensentwurf die in Art. 3 Abs. 7, zweiter Halbsatz,
vorgesehene Möglichkeit der Abweichung vom Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit auf
diejenigen Fälle, in denen der Beschwerdegegner und der Mitbeschwerdegegner vor dem EGMR
entsprechende Argumente vorgebracht haben. Auch wenn die Formulierung jener Klausel nicht frei
von Unklarheiten ist 119, dürfte mit ihr gemeint sein, dass der EGMR sich nur im Einklang mit
übereinstimmenden Argumenten des Beschwerdegegners und des Mitbeschwerdegegners vom
Grundsatz ihrer gemeinsamen Verantwortlichkeit für Verstöße gegen die EMRK entfernen darf.
179. Die in Art. 3 Abs. 7, zweiter Halbsatz, des Abkommensentwurfs enthaltene Anknüpfung an die
Argumente von Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner ändert allerdings nichts an dem
Umstand, dass der EGMR bei Anwendung dieser Klausel in einer für die Organe und die
Mitgliedstaaten der Union verbindlichen Weise zur Abgrenzung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten und
Verantwortlichkeiten Stellung nimmt, wie sie sich aus dem Unionsrecht ergibt. Dazu ist der EGMR
jedoch nicht berufen, selbst wenn die Organe oder Mitgliedstaaten der Union durch
übereinstimmende Stellungnahmen damit ihr Einverständnis erklären sollten. Denn aus dem
Grundsatz der Autonomie des Unionsrechts folgt, dass für eine verbindliche Auslegung
unionsrechtlicher Bestimmungen allein der Gerichtshof der Europäischen Union zuständig sein kann.
Folglich steht Art. 3 Abs. 7, zweiter Halbsatz, des Abkommensentwurfs in Konflikt mit dem
Grundsatz der Autonomie des Unionsrechts.
ii) Zur Beurteilung der Frage, ob eine Vorabbefassung des Gerichtshofs der Europäischen Union
erforderlich ist
180. Das zweite Problem, das sich mit Blick auf die Autonomie des Unionsrechts stellt, betrifft die
Beurteilung der Notwendigkeit, in einem konkreten Fall ein Verfahren der Vorabbefassung unseres
Gerichtshofs einzuleiten.
181. Gemäß Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs ist dem Gerichtshof der Europäischen Union im
Wege der Vorabbefassung die notwendige Zeit für die Prüfung der Vereinbarkeit einer Bestimmung
des Unionsrechts mit der EMRK einzuräumen, sofern er eine solche Prüfung noch nicht vorgenommen
hat. Damit kommt der Frage, ob sich der Gerichtshof schon einmal zur Vereinbarkeit einer Vorschrift
des Unionsrechts mit der EMRK geäußert hat, im konkreten Einzelfall entscheidende Bedeutung für
die Einleitung eines Verfahrens der Vorabbefassung zu.
118 — In diesem Sinne auch Rn. 62 des Erläuternden Berichts.
119 — Der Erläuternde Bericht enthält keine Ausführungen, die geeignet wären, diese Unklarheiten auszuräumen. Insbesondere wird dort in
      Rn. 62 ebenfalls nur auf die vom Beschwerdegegner und dem oder den Mitbeschwerdegegner(n) vorgebrachten Argumente Bezug
      genommen.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 35
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182. Sicherlich dürfte die Beurteilung dieser Frage in vielen Fällen keine besonderen Schwierigkeiten
aufwerfen, weil sich aus der Rechtsprechung unseres Gerichtshofs unschwer ergeben wird, ob er in
der Vergangenheit schon einmal zur Vereinbarkeit einer Vorschrift des Unionsrechts mit der EMRK
Stellung genommen hat. Es mag aber durchaus Grenzfälle geben, in denen trotz früherer Befassung
des Gerichtshofs mit der betreffenden Vorschrift des Unionsrechts unklar bleibt, ob er sich schon
hinreichend zu ihrer Vereinbarkeit mit dem nun vor dem EGMR gerügten Grundrecht der EMRK
geäußert hat 120 und ob er ganz allgemein diese Vereinbarkeit unter den gleichen rechtlichen
Gesichtspunkten erörtert hat, wie sie nun vor dem EGMR relevant werden 121.
183. Mit der Autonomie des Unionsrechts wäre es unvereinbar, auch in solchen Grenzfällen die
Entscheidung über die Notwendigkeit einer Vorabbefassung unseres Gerichtshofs allein in die Hände
des EGMR zu legen. Denn letztlich kann nur unser Gerichtshof selbst verlässlich darüber Auskunft
geben, ob er sich schon einmal mit der konkreten vor dem EGMR anhängigen Rechtsfrage betreffend
die Vereinbarkeit einer bestimmten Vorschrift des Unionsrechts mit einem oder mehreren
Grundrechten der EMRK befasst hat.
184. Um dem Grundsatz der Autonomie der Unionsrechtsordnung gerecht zu werden und die
Rechtsprechungskompetenzen unseres Gerichtshofs zu wahren, muss deshalb sichergestellt sein, dass
der EGMR im Zweifel stets ein Verfahren der Vorabbefassung gemäß Art. 3 Abs. 6 des
Abkommensentwurfs durchführen wird. Von einer Vorabbefassung unseres Gerichtshofs darf der
EGMR nur dann absehen, wenn offensichtlich ist, dass sich die Unionsgerichte bereits mit der
konkreten Rechtsfrage befasst haben, die durch die anhängige Beschwerde vor dem EGMR aufgeworfen
wird 122. Eine dahin gehende, völkerrechtlich bindende Klarstellung ist meines Erachtens unabdingbar,
um sicherzustellen, dass die Autonomie der Unionsrechtsordnung mit Blick auf den Mechanismus der
Vorabbefassung unangetastet bleibt.
iii) Zur Diskrepanz zwischen der Reichweite der Befugnisse des EGMR und denen des Gerichtshofs der
Europäischen Union im Rahmen der GASP
185. Das dritte Problem, das sich mit Blick auf die Autonomie des Unionsrechts stellen kann, betrifft
den Grundrechtsschutz und die gerichtliche Kontrolle von Unionsrechtsakten im Rahmen der
GASP 123.
186. Zweifelsohne besteht im Rahmen der GASP eine gewisse Diskrepanz zwischen den
Zuständigkeiten des Gerichtshofs der Europäischen Union (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EUV) und jenen des
EGMR. Dies hat nicht zuletzt der Rat im mündlichen Teil dieses Gutachtenverfahrens eingeräumt.
187. So wird dem EGMR nach dem Beitritt der Union zur EMRK auf allen Sachgebieten des
Unionsrechts, also auch im Bereich der GASP, die Aufgabe zukommen, Beschwerden von Personen
und Staaten zu prüfen und etwaige Verletzungen der EMRK festzustellen, für die die Union gemäß
Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Abkommensentwurfs als Beschwerdegegnerin oder gemäß Art. 1 Abs. 4
Satz 2 dieses Entwurfs als Mitbeschwerdegegnerin verantwortlich sein kann 124.
120 — Denkbar ist, dass der Gerichtshof einen Unionsrechtsakt zwar schon auf seine Vereinbarkeit mit einem Grundrecht der EMRK geprüft hat
       (z. B. mit Art. 8 EMRK), nicht aber mit Blick auf ein anderes Grundrecht (z. B. Art. 6 Abs. 1 EMRK), dessen behauptete Verletzung
       nunmehr vor dem EGMR Gegenstand einer Beschwerde ist.
121 — Beispielsweise hat sich unser Gerichtshof zweimal unter ganz unterschiedlichen Blickwinkeln mit der Gültigkeit der Richtlinie über die
       „Vorratsdatenspeicherung“ befasst, und zwar das erste Mal nur mit Blick auf ihre Rechtsgrundlage und erst das zweite Mal mit Blick auf
       bestimmte Grundrechte (vgl. einerseits das Urteil Irland/Parlament und Rat, C-301/06, EU:C:2009:68, sowie andererseits das Urteil Digital
       Rights Ireland und Seitlinger u. a., C-293/12 und C-594/12, EU:C:2014:238).
122 — Letztlich stellen sich hier vergleichbare Probleme, wie sie auch bei der Frage der Entbindung letztinstanzlicher nationaler Gerichte von
       ihrer Pflicht zur Vorlage an den Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV auftreten (vgl. grundlegend Urteil Cilfit u. a., 283/81,
       EU:C:1982:335), und es liegt nahe, sie in ähnlicher Weise zu lösen.
123 — Zu der verwandten Problematik, ob die Besonderheiten der GASP es ermöglichen, in diesem Politikbereich effektiven Rechtsschutz zu
       gewährleisten, vgl. bereits oben Rn. 82 bis 103 dieser Stellungnahme.
124 — Vgl. dazu auch oben, Rn. 83 dieser Stellungnahme.
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                                        GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
188. Demgegenüber verfügen die Unionsgerichte, wie bereits erwähnt, nur über eingeschränkte
Befugnisse in der GASP (Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 6 EUV in Verbindung mit Art. 275 AEUV),
und es obliegt im Wesentlichen den Gerichten der Mitgliedstaaten der Union, in der GASP für
effektiven Rechtsschutz zu sorgen (Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 274
AEUV). Auch das Verfahren der Vorabbefassung (Art. 3 Abs. 6 des Abkommensentwurfs) kann
selbstredend nur insoweit zur Anwendung kommen, als der Gerichtshof der Europäischen Union
nach den Gründungsverträgen überhaupt zuständig ist, in der GASP das Unionsrecht auszulegen und
die Tätigkeit der Unionsorgane auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen; ansonsten würde es zu
einer mit Art. 4 Abs. 1 EUV, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV sowie Art. 6 Abs. 2 Satz 2 EUV
unvereinbaren Ausweitung seiner Befugnisse kommen.
189. Darf die Union vor diesem Hintergrund die Gerichtsbarkeit des EGMR anerkennen? Ist es mit der
Autonomie des Unionsrechts vereinbar, wenn der EGMR Handlungen, Maßnahmen oder
Unterlassungen der Unionsorgane im Rahmen der GASP auf ihre Vereinbarkeit mit der EMRK prüfen
kann, während den Unionsgerichten – von den in Art. 275 Abs. 2 AEUV normierten Ausnahmen
abgesehen – die Befugnis fehlt, ihrerseits eine solche Prüfung vorzunehmen? Ist es akzeptabel, dass
die Union im Zusammenhang mit der GASP für etwaige Verstöße gegen die EMRK als
Beschwerdegegnerin oder Mitbeschwerdegegnerin völkerrechtlich haftet, ohne zugleich intern über
eigene – supranationale – Gerichte zu verfügen, die die Befugnis hätten, solche Verstöße zu
sanktionieren und der EMRK zur Durchsetzung zu verhelfen?
190. Diese Fragen sind durchaus neuartig. Denn soweit ersichtlich, hat sich die Problematik der
Autonomie des Unionsrechts beim Abschluss internationaler Übereinkünfte bislang immer nur in
Fällen gestellt, in denen Kompetenzkonflikte zwischen den Unionsgerichten und einem
internationalen Gericht zu befürchten waren, nicht hingegen in einem Fall, in dem die Befugnisse der
Unionsgerichte hinter jenen des internationalen Gerichts zurückbleiben.
191. Meines Erachtens hindert der Grundsatz der Autonomie des Unionsrechts die Union nicht, die
Gerichtsbarkeit eines internationalen Gerichts anzuerkennen, dessen Zuständigkeiten auf einem
bestimmten Sachgebiet – hier auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik – weiter reichen als
die des Unionsorgans Gerichtshof der Europäischen Union.
192. Zugegebenermaßen gebietet nach ständiger Rechtsprechung der Grundsatz der Autonomie des
Unionsrechts, beim Abschluss internationaler Übereinkünfte sicherzustellen, dass die Zuständigkeiten
der Union und ihrer Organe unberührt bleiben und ein internationales Gericht keine für die Union
und ihre Organe verbindliche Auslegung des Unionsrechts vornimmt 125. Letztlich sollen dadurch aber
nur mögliche Konflikte zwischen der Rechtsprechung der Unionsgerichte einerseits und der
Rechtsprechung des internationalen Gerichts andererseits vermieden und die einzigartige
supranationale Struktur der Union bewahrt werden 126.
193. Demgegenüber können Rechtsprechungskonflikte und Gefahren für die supranationale Struktur
der Union von vornherein nicht auftreten, soweit die Verfasser der Gründungsverträge der
Europäischen Union in einem bestimmten Bereich – wie hier auf dem Gebiet der GASP – bewusst
auf eine supranationale Struktur sowie auf die einheitliche und autonome Auslegung des Unionsrechts
durch ein eigenes Rechtsprechungsorgan der Union verzichtet haben. Das Fehlen hinreichender
Vorkehrungen innerhalb der Union, mit denen allein die Autonomie des Unionsrechts geschützt
werden könnte, kann schwerlich gegen die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des
Rechtsprechungsorgans einer internationalen Organisation ins Feld geführt werden. Auch die
Effektivität des Rechtsschutzes für Einzelne wird übrigens in einer solchen Situation durch die
Anerkennung einer internationalen Gerichtsbarkeit nicht geschwächt, sondern gestärkt.
125 — Vgl. oben, Rn. 172 dieser Stellungnahme.
126 — So insbesondere, mit Blick auf die Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums, Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 34 und 35, 41
      bis 46 sowie 61 bis 65) und Gutachten 1/92 (EU:C:1992:189, Rn. 32 und 41).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                               37
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194. In Bezug auf den geplanten Beitritt der Union zur EMRK gilt all dies umso mehr, als die Verfasser
des Vertrags von Lissabon den Unionsorganen mit Art. 6 Abs. 2 EUV bewusst die Befugnis und den
Auftrag zur Verwirklichung jenes Vorhabens erteilt haben, ohne zuvor die GASP mit einer
supranationalen Struktur und insbesondere mit einer umfassenden Rechtsprechungszuständigkeit der
Unionsgerichte auszustatten. Die Verfasser des Vertrags von Lissabon selbst haben also allem
Anschein nach keinen Widerspruch gesehen zwischen der stark eingeschränkten Gerichtsbarkeit der
Unionsgerichte in der GASP auf der einen Seite und der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR
im Zuge des Beitritts der Union zur EMRK auf der anderen Seite.
195. Der Effektivität der Anwendung der EMRK sowie der Wirksamkeit des Rechtsschutzes für
Einzelne auf dem Gebiet der GASP tut all dies, wie bereits erwähnt, keinen Abbruch. Insoweit haben
die Verfasser des Vertrags von Lissabon auf die nationalen Gerichte als zweite Säule des
Rechtsschutzsystems der Europäischen Union gesetzt. Diesen nationalen Gerichten obliegt es, etwaige
Verstöße gegen die EMRK im Zusammenhang mit der GASP zu sanktionieren und der EMRK zur
Durchsetzung zu verhelfen (Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 274 AEUV),
soweit nicht ausnahmsweise eine Zuständigkeit der Unionsgerichte nach Art. 275 Abs. 2 AEUV
besteht 127.
c) Zwischenergebnis
196. Mit den Verträgen ist es nicht unvereinbar, dass die Union durch ihren Beitritt zur EMRK die
Gerichtsbarkeit des EGMR anerkennt, vorausgesetzt, im Abkommensentwurf werden mit Blick auf die
Beurteilung der Notwendigkeit einer Vorabbefassung unseres Gerichtshofs (Art. 3 Abs. 6 des Entwurfs)
sowie mit Blick auf die Feststellung der Verantwortlichkeiten von Beschwerdegegner und
Mitbeschwerdegegner (Art. 3 Abs. 7 des Entwurfs) die notwendigen Klarstellungen vorgenommen.
Außerdem berührt der Umstand, dass der EGMR im Bereich der GASP mit Fragen befasst werden
könnte, die der Zuständigkeit der Unionsgerichte entzogen sind, nicht die Vereinbarkeit des
Abkommensentwurfs mit den Verträgen.
2. Die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des Unionsrechts
197. Zu den wesentlichen Merkmalen, die die Unionsrechtsordnung als neue, autonome
Rechtsordnung auszeichnen, gehört außerdem ihr Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten und die
unmittelbare Wirkung zahlreicher Bestimmungen des Unionsrechts 128. Als Zweites ist deshalb im
Rahmen von Art. 1 des Protokolls Nr. 8 zu prüfen, ob der geplante Beitritt der Union zur EMRK
geeignet ist, die unmittelbare Wirkung und den Vorrang des Unionsrechts zu beeinträchtigen.
198. Was zunächst die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts anbelangt, so dürfte der Beitritt der
Union zur EMRK keine besonderen Probleme aufwerfen. Mit Inkrafttreten des geplanten
Beitrittsabkommens wird die EMRK integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung 129. In dieser
Eigenschaft wird die EMRK in aller Regel an der unmittelbaren Wirkung des Unionsrechts
partizipieren. Denn die Vorschriften der EMRK, in denen klassische Grundrechte verankert oder
Verfahrensbestimmungen für Individualbeschwerden beim EGMR niedergelegt sind, sind inhaltlich
unbedingt und hinreichend genau, so dass Unionsbürger und gegebenenfalls Unternehmen sich auf sie
berufen können.
127 — Vgl. oben, Rn. 96 bis 103 dieser Stellungnahme.
128 — Gutachten 1/91 (EU:C:1991:490, Rn. 21) und Gutachten 1/09 (EU:C:2011:123, Rn. 65).
129 — Urteile Haegeman (181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5), IATA und ELFAA (C-344/04, EU:C:2006:10, Rn. 36) und Air Transport Association of
      America u. a. (C-366/10, EU:C:2011:864, Rn. 73).
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                                       GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
199. Ebenso wird – in unionsrechtlich geregelten Fällen – die EMRK mit dem Beitritt der Union am
Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten teilhaben. Dies ergibt
sich aus Art. 216 Abs. 2 AEUV, wonach alle von der Union geschlossenen internationalen
Übereinkünfte die Mitgliedstaaten binden 130.
200. Schwieriger ist allerdings der künftige Rang der EMRK innerhalb der Normenhierarchie der
Unionsrechtsordnung zu beurteilen.
201. Einerseits wird nämlich die EMRK als eine von der Union geschlossene internationale
Übereinkunft im Rang zwischen dem Primärrecht und dem sonstigen Sekundärrecht stehen: So wird
die EMRK zwar dem sonstigen Sekundärrecht vorgehen, weil sie die Organe der Union bindet
(Art. 216 Abs. 2 AEUV). Gleichzeitig wird sie aber dem Primärrecht untergeordnet sein, weil das
geplante Beitrittsabkommen von der Kommission ausgehandelt ist und vom Rat genehmigt wird, so
dass es als Handlung von Unionsorganen der Rechtmäßigkeitskontrolle des Gerichtshofs untersteht
(vgl. Art. 263 Abs. 1 AEUV, Art. 267 Abs. 1 AEUV sowie schon im Vorfeld Art. 218 Abs. 11 AEUV).
Daran kann auch der Umstand nichts ändern, dass dieses Beitrittsabkommen der Zustimmung durch
die Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften bedarf (Art. 218 Abs. 8
Unterabs. 2 letzter Halbsatz AEUV).
202. Andererseits würde man der besonderen Bedeutung der EMRK für die Unionsrechtsordnung
nicht gerecht, wenn man aus dem „Zwischenrang“ dieser geplanten internationalen Übereinkunft
zwischen dem Primärrecht und dem sonstigen Sekundärrecht der Union schließen wollte, dass die
Gründungsverträge fortan uneingeschränkt „Vorrang“ vor der EMRK beanspruchen könnten.
203. Zu bedenken ist nämlich, dass die Pflicht zur Beachtung der aus der EMRK fließenden Maßstäbe
für den Grundrechtsschutz in der Union Verfassungsrang hat. Zum einen ergibt sich dies aus Art. 6
Abs. 3 EUV, wonach die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind, als allgemeine
Grundsätze Teil des Unionsrechts sind. Zum anderen gilt für die Auslegung und Anwendung der
Charta der Grundrechte, die ihrerseits den Rang von verbindlichem Primärrecht hat (Art. 6 Abs. 1
Unterabs. 1 zweiter Halbsatz EUV), dass die EMRK aufgrund des Homogenitätsgebots in Art. 52
Abs. 3 Satz 1 der Charta als Mindeststandard für den Grundrechtsschutz auf Unionsebene anzusehen
ist.
204. Vor diesem Hintergrund kann ein etwaiger Konflikt zwischen einem Grundrecht der EMRK und
einer Bestimmung des Primärrechts der Union nicht durch einen bloßen Verweis auf den formell
niedrigeren Rang der EMRK gegenüber den Gründungsverträgen der Union gelöst werden 131.
Vielmehr folgt aus Art. 6 Abs. 3 EUV und aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der Grundrechte, dass
die Grundrechte der EMRK bei der Auslegung und Anwendung des Unionsprimärrechts zu
berücksichtigen sind und stets ein schonender Ausgleich zwischen diesen Grundrechten und den
betreffenden Bestimmungen des Primärrechts zu suchen ist.
205. Durch den geplanten Beitritt der Union zur EMRK wird sich an dieser Pflicht zum schonenden
Ausgleich, die sich bereits heute aus Art. 6 Abs. 3 EUV und aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta der
Grundrechte ableiten lässt, nichts Grundlegendes ändern.
130 — Zu der in diesem Zusammenhang gegebenenfalls erforderlichen Berücksichtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick
      auf die EMRK vgl. unten, Rn. 249 bis 277 dieser Stellungnahme.
131 — In diesem Sinne auch Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission (C-402/05 P und C-415/05 P,
      EU:C:2008:461, Rn. 285 und 304), wonach es zu den Verfassungsgrundsätzen der Union zählt, dass alle Handlungen der Union die
      Menschenrechte achten müssen, und der Schutz der Grundrechte zu den Grundlagen der Union gehört.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     39
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206. Es mag sein, dass der EGMR den Ausgleich zwischen den Erfordernissen des
Grundrechtsschutzes auf der einen Seite und Gemeinwohlbelangen oder auch wirtschaftlichen
Interessen auf der anderen nicht immer in genau derselben Weise definieren wird, wie dies in der
Rechtsprechung unseres Gerichtshofs bislang der Fall war 132. Insoweit kann es durch die
bevorstehende Bindung der Unionsorgane an die Rechtsprechung des EGMR infolge des Beitritts der
Union zur EMRK durchaus zu einer gewissen Akzentverschiebung kommen, etwa im Verhältnis
zwischen den Grundrechten und den Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarkts. Diese
mögliche Entwicklung wäre jedoch eine unausweichliche Folge des Beitritts der Union zur EMRK und
der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR, wie sie von den Verfassern des Vertrags von
Lissabon in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 EUV und in Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 vorausgesetzt
werden 133.
207. Alles in allem droht somit weder der unmittelbaren Wirkung noch dem Vorrang des
Unionsrechts Gefahr, wenn die Union, wie im Abkommensentwurf vorgesehen, der EMRK beitritt.
3. Die Mechanismen zur Bestimmung des richtigen Beschwerdegegners in den Verfahren vor dem
EGMR
208. Als Drittes ist schließlich auf die Anforderungen von Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8
einzugehen. Diese Bestimmung schreibt vor, dass die besonderen Merkmale der Union und des
Unionsrechts „in Bezug auf die nötigen Mechanismen“ erhalten bleiben müssen, „um sicherzustellen,
dass Beschwerden von Nichtmitgliedstaaten und Individualbeschwerden den Mitgliedstaaten und/oder
gegebenenfalls der Union ordnungsgemäß übermittelt werden“.
209. Anders als insbesondere die deutsche Sprachfassung von Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 bei
vordergründiger Betrachtung nahelegen mag, geht es in diesem Zusammenhang weniger um die
Übermittlung von Beschwerden im eigentlichen Sinne als vielmehr um die korrekte Festlegung des
verantwortlichen Beschwerdegegners. Wie ein Blick auf andere Sprachfassungen der Bestimmung,
nicht zuletzt die französische und englische 134, verdeutlicht, gilt es sicherzustellen, dass die beim
EGMR eingereichten Beschwerden je nach Sachlage in zutreffender Weise gegen die Mitgliedstaaten
und/oder gegen die Union gerichtet sind, d. h., vereinfacht ausgedrückt, dass sie gegen den oder die
richtigen Beschwerdegegner gerichtet sind.
210. Hintergrund dieser in Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 aufgestellten Anforderung ist der
Umstand, dass es in Angelegenheiten der Europäischen Union häufig zu einem komplexen
Zusammenspiel unionaler und mitgliedstaatlicher Handlungen und Zuständigkeiten kommt,
insbesondere sind die Mitgliedstaaten in aller Regel in die Durchführung des Unionsrechts
eingebunden. Es entsteht also eine für das System der EMRK ungewöhnliche Gemengelage, in der von
einer oder mehreren Vertragsparteien der EMRK Vorschriften erlassen werden (das Unionsprimärrecht
von den Mitgliedstaaten der Union, das Unionssekundärrecht von den Organen der Union), die von
einer oder mehreren anderen Vertragsparteien der EMRK umgesetzt werden (bisweilen von der Union
selbst, häufig aber von nationalen Stellen) 135. Dies kann zu Schwierigkeiten bei der Bestimmung des
richtigen Beschwerdegegners in Verfahren vor dem EGMR mit Bezug zum Unionsrecht führen.
132 — Anschauungsbeispiele zu dieser Problematik finden sich etwa in den Urteilen Schmidberger (C-112/00, EU:C:2003:333), Omega (C-36/02,
      EU:C:2004:614), International Transport Workers’ Federation und Finnish Seamen’s Union („Viking“, C-438/05, EU:C:2007:772), Laval un
      Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809), Dynamic Medien (C-244/06, EU:C:2008:85) und Digital Rights Ireland (C-293/12 und C-594/12,
      EU:C:2014:238).
133 — Zur Anerkennung der Gerichtsbarkeit des EGMR vgl. auch oben, insbesondere Rn. 163 bis 171 dieser Stellungnahme.
134 — Französisch: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement
      contre …“, Englisch: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly addressed to …“
      (Hervorhebungen nur hier).
135 — Erläuternder Bericht, Rn. 38.
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211. Das Erfordernis, die „nötigen Mechanismen“ für die Auswahl des richtigen Beschwerdegegners
vorzusehen, das Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 zur Voraussetzung für den Beitritt der Union
zur EMRK macht, muss vor diesem Hintergrund gesehen werden. Ihm liegt eine doppelte Zielsetzung
zugrunde: Zum einen gewährleisten solche Vorkehrungen eine wirksame Überwachung durch den
EGMR im Verfahren der Individualbeschwerde (Art. 34 EMRK), sollte das Unionsrecht Einzelnen
gegenüber in vermeintlich EMRK-widriger Weise zur Anwendung kommen; ebenso können die
anderen Vertragsparteien der EMRK ihre Kontrollaufgaben mittels der Staatenbeschwerde (Art. 33
EMRK) effektiver wahrnehmen 136. Zum anderen wird sichergestellt, dass das Unionsrecht seinerseits
von der Union und ihren Mitgliedstaaten gegen etwaige Rügen, es stehe nicht im Einklang mit der
EMRK, wirksam verteidigt werden kann.
212. Der Verwirklichung beider Ziele dienen die im Abkommensentwurf enthaltenen Regelungen über
die Zurechnung von Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen der Union und ihrer
Mitgliedstaaten (siehe Art. 1 Abs. 3 Satz 1 und Art. 1 Abs. 4 Satz 1 dieses Entwurfs), gepaart mit dem
Mechanismus des Mitbeschwerdegegners (siehe Art. 3 des Entwurfs).
a) Gewährleistung von wirksamer Überwachung im Kontrollsystem der EMRK
213. Was das erste der beiden Ziele von Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 – d. h. Gewährleistung
einer wirksamen Überwachung im Kontrollsystem der EMRK – anbelangt, so stellen die im
Abkommensentwurf enthaltenen Zurechnungsregeln sicher, dass keine Zweifel daran aufkommen
können, gegen welchen Beschwerdegegner Einzelne oder Vertragsparteien der EMRK ihre
Beschwerden richten müssen, mit denen sie eine Verletzung der EMRK durch das Unionsrecht oder
anlässlich seiner Durchführung rügen.
214. Nach den besagten Zurechnungsregeln ist die Union nur für Handlungen, Maßnahmen oder
Unterlassungen ihrer eigenen Organe, Einrichtungen und Stellen, einschließlich der Personen, die in
deren Namen handeln, verantwortlich (Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Abkommensentwurfs), wohingegen
Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen nationaler Stellen allein den Mitgliedstaaten
zuzurechnen sind, und zwar auch dann, wenn sie sich bei der Durchführung von Unionsrecht ereignen
(Art. 1 Abs. 4 Satz 1 des Abkommensentwurfs).
215. Gleichzeitig sorgt der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners für eine effektive Umsetzung von
Urteilen des EGMR, in denen eine Verletzung der EMRK durch das Unionsrecht oder bei seiner
Durchführung festgestellt wird (Art. 46 Abs. 1 EMRK).
— Der Union ist nach Art. 3 Abs. 2 des Abkommensentwurfs die Rolle des Mitbeschwerdegegners
    zugedacht, wenn der Beschwerdeführer mit der von ihm behaupteten Verletzung der EMRK durch
    nationale Stellen letztlich die Vereinbarkeit von Unionsrecht mit der EMRK in Frage stellt 137,
    insbesondere, wenn die behauptete Verletzung der EMRK durch nationale Stellen nur unter
    Missachtung einer aus dem Unionsrecht fließenden Pflicht hätte verhindert werden können.
— Für die Mitgliedstaaten der Union ist hingegen gemäß Art. 3 Abs. 3 des Abkommensentwurfs die
    Rolle des Mitbeschwerdegegners vorgesehen, wenn der Beschwerdeführer mit einer von ihm
    behaupteten Verletzung der EMRK durch Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union
    letztlich die Vereinbarkeit des EU-Vertrags, des AEU-Vertrags oder anderer Bestimmungen des
136 — Vgl. auch Rn. 39 des Erläuternden Berichts, wo von der Vermeidung von Lücken im System der EMRK in Bezug auf Beteiligung,
       Verantwortlichkeit und Bindung an Urteile die Rede ist (Französisch: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la
       participation, à la responsabilité et à l’opposabilité“).
137 — Als Anschauungsbeispiele hierzu vgl. EGMR, Urteil vom 30. Juni 2005, Bosphorus/Irland (Beschwerde-Nr. 45036/98, Recueil des arrêts et
       décisions 2005-VI), und Entscheidung vom 20. Januar 2009, Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij
       u. a./Niederlands (Beschwerde-Nr. 13645/05).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     41
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    Primärrechts in Frage stellt 138, insbesondere, wenn die behauptete Verletzung der EMRK nur unter
    Missachtung einer aus dem Unionsprimärrecht fließenden Pflicht hätte verhindert werden können.
216. Vereinfacht ausgedrückt wird also Beschwerdegegner jeweils derjenige, dem die inkriminierte
Handlung, Maßnahme oder Unterlassung zuzurechnen ist, wohingegen die Rolle des
Mitbeschwerdegegners demjenigen zufällt, in dessen Macht es steht, gegebenenfalls eine Änderung
der mit jener Handlung, Maßnahme oder Unterlassung zusammenhängenden Bestimmungen des
Unionsrechts herbeizuführen 139: im Fall des Unionssekundärrechts die Union selbst, im Fall des
Unionsprimärrechts die Mitgliedstaaten der Union.
217. Problematisch könnte freilich sein, dass nach dem Abkommensentwurf keine Vertragspartei der
EMRK verpflichtet ist, in einem beim EGMR anhängigen Verfahren die Rolle des
Mitbeschwerdegegners einzunehmen 140. Damit ist theoretisch denkbar, dass eine Vertragspartei der
EMRK – sei es die Union oder ein Mitgliedstaat der Union – davon absieht, von sich aus einen
Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner zu stellen oder eine Einladung des EGMR zum
Streitbeitritt als Mitbeschwerdegegner anzunehmen, selbst wenn dafür die Voraussetzungen nach
Art. 3 Abs. 2 bzw. Abs. 3 des Abkommensentwurfs erfüllt sind. In einem solchen Fall besteht die
Gefahr, dass ein Urteil des EGMR, in dem eine auf das Unionsrecht zurückzuführende Verletzung der
EMRK festgestellt wird, nicht zuverlässig umgesetzt werden kann, weil derjenige, dem es obliegt,
gegebenenfalls das Unionsrecht zu ändern, mangels Verfahrensbeteiligung als Mitbeschwerdegegner
nicht an das Urteil des EGMR gebunden ist.
218. Bei vordergründiger Betrachtung wäre dieses Problem am besten dadurch zu lösen, dass die
Beteiligung als Mitbeschwerdegegner an einem Verfahren vor dem EGMR sowohl für die Union als
auch für ihre Mitgliedstaaten verpflichtend ist, wann immer die sachlichen Voraussetzungen dafür
gemäß Art. 3 Abs. 2 bzw. Abs. 3 des Abkommensentwurfs erfüllt sind. Eine solche Automatisierung
des Mechanismus des Mitbeschwerdegegners – etwa im Wege der Beiladung durch den EGMR –
könnte jedoch mit der Autonomie der Rechtsordnung der Union 141 in Konflikt geraten, weil es dann
nicht mehr in der Hand der unionsinternen Stellen (ob auf Unionsebene oder auf mitgliedstaatlicher
Ebene) läge, eigenverantwortlich und letztverbindlich zu beurteilen, ob Unionsrecht betroffen ist und
ob es erforderlich ist, dieses Unionsrecht vor dem EGMR zu verteidigen.
219. Diesen widerstreitenden Interessen haben die Verhandlungsführer Rechnung getragen, indem sie
die Abgabe einer einseitigen Erklärung der Union anlässlich der Unterzeichnung des
Beitrittsabkommens vorgesehen haben 142. In der geplanten Erklärung verpflichtet sich die Union u. a.,
sicherzustellen, dass sie in einem Verfahren vor dem EGMR einen Antrag auf Zulassung als
Mitbeschwerdegegnerin stellen oder eine Einladung des EGMR zum Streitbeitritt als
Mitbeschwerdegegnerin annehmen wird, wenn die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 2 des
Beitrittsabkommens erfüllt sind. Damit ist einerseits die Autonomie des Unionsrechts gewahrt und
andererseits sichergestellt, dass die Union als Mitbeschwerdegegnerin an alle etwaigen Urteile des
EGMR gebunden sein wird, zu deren Umsetzung Handlungen von Organen, Einrichtungen oder
sonstigen Stellen der Union erforderlich sind.
220. Zutreffend ist, dass im Abkommensentwurf und seinen Begleitdokumenten keine vergleichbare
Verpflichtungserklärung der Mitgliedstaaten der Union vorgesehen ist, sollte einmal die Vereinbarkeit
von Unionsprimärrecht mit der EMRK vor dem EGMR auf dem Spiel stehen. Aus unionsrechtlicher
Sicht ist eine derartige Verpflichtung der Mitgliedstaaten jedoch nicht zwingend erforderlich, weil
138 — Auch dieses Problem hat sich in der Vergangenheit bereits gestellt; vgl. EGMR, Urteil vom 18. Februar 1999, Matthews/Vereinigtes
      Königreich (Beschwerde-Nr. 24833/94, Recueil des arrêts et décisions 1999-I).
139 — In diesem Sinne auch Rn. 56, letzter Satz, des Erläuternden Berichts.
140 — Erläuternder Bericht, Rn. 53.
141 — Zum Grundsatz der Autonomie vgl. allgemein Rn. 159 dieser Stellungnahme.
142 — Anlage II zum Abschlussbericht.
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                                         GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
diese schon kraft ihrer unionsrechtlichen Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV)
gehalten sein werden, sich an allen Verfahren vor dem EGMR als Mitbeschwerdegegner zu beteiligen,
für die die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 3 des Abkommensentwurfs erfüllt sind. Dies gilt erst
recht, wenn ein Unionsorgan die Mitgliedstaaten auffordert, vor dem EGMR ihre Zulassung als
Mitbeschwerdegegner zu beantragen.
b) Gewährleistung einer wirksamen Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR
221. Was das zweite der beiden Ziele von Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 – d. h. Gewährleistung
einer wirksamen Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR – anbelangt, so ist zu seiner
Verwirklichung erforderlich, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten effektiv in die Lage versetzt
werden, einem Verfahren vor dem EGMR beizutreten, wenn sie dies für erforderlich halten.
i) Das Fehlen hinreichender Informationen über die beim EGMR anhängigen Verfahren
222. Zunächst setzt eine wirksame Verteidigung des Unionsrechts voraus, dass die Union zuverlässig
über alle beim EGMR anhängigen Verfahren gegen einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten
informiert wird, in denen nach Art. 3 Abs. 2 des Abkommensentwurfs ihre Beteiligung als
Mitbeschwerdegegnerin in Frage kommt. Ebenso müssen die Mitgliedstaaten der Union über alle
beim EGMR anhängigen Verfahren gegen die Union in Kenntnis gesetzt werden, an denen sie nach
Art. 3 Abs. 3 des Abkommensentwurfs als Mitbeschwerdegegner mitwirken könnten.
223. Ausweislich des Erläuternden Berichts zum Abkommensentwurf scheinen die Verhandlungsführer
davon auszugehen, dass das bestehende System der Veröffentlichung aller beim EGMR anhängigen
Rechtssachen, welche dem jeweiligen Beschwerdegegner zugestellt wurden, die Verbreitung der
erforderlichen Informationen sicherstellen dürfte 143.
224. Dazu ist anzumerken, dass beim EGMR derzeit – entgegen dem Vorbringen der Kommission in
der mündlichen Verhandlung – keine systematische Veröffentlichung aller anhängigen Rechtssachen
vorgenommen wird, auch nicht solcher, die bereits dem jeweiligen Beschwerdegegner zugestellt
wurden. Insbesondere verfügt der EGMR, anders als unser Gerichtshof mit dem Amtsblatt der
Europäischen Union, über keine offizielle und regelmäßig erscheinende Publikation, in der solche
Rechtssachen unter Nennung ihres Streitgegenstands aufgeführt wären. Auch über die im Internet frei
zugängliche Suchmaschine des EGMR („HUDOC“) findet sich, anders als auf der Webseite unseres
Gerichtshofs, keine systematische Zusammenstellung aller anhängigen und zugestellten Beschwerden.
Außerdem ist, soweit ersichtlich, nicht vorgesehen, dass der EGMR der Union automatisch alle
Beschwerden übermittelt, die er einem oder mehreren ihrer Mitgliedstaaten zustellt, ebenso wenig wie
umgekehrt geplant ist, den Mitgliedstaaten der Union systematisch alle Beschwerden zu übersenden,
die der Union notifiziert werden.
225. Unter diesen Umständen kann derzeit nicht davon ausgegangen werden, dass das beim EGMR
praktizierte System der Zustellung und Veröffentlichung anhängiger Beschwerden geeignet wäre,
potenzielle Mitbeschwerdegegner verlässlich über die Existenz aller Verfahren zu informieren, in
denen sie veranlasst sein könnten, einen Antrag auf Zulassung gemäß Art. 3 Abs. 5 Satz 1 des
Abkommensentwurfs zu stellen.
143 — Erläuternder Bericht, Rn. 52 letzter Satz.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                43
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226. Einige Verfahrensbeteiligte sind der Meinung, dass die Mitgliedstaaten und die Unionsorgane
aufgrund ihrer Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) kraft Unionsrechts gehalten
sind, sich gegenseitig über alle Beschwerden zu informieren, die ihnen jeweils vom EGMR zugestellt
werden, wobei diese Pflicht gegebenenfalls noch in den unionsinternen Umsetzungsmaßnahmen zum
Beitrittsabkommen zu konkretisieren wäre.
227. Diese Auffassung teile ich nicht. Die Möglichkeit der Geltendmachung der Verfahrensrechte
potenzieller Mitbeschwerdegegner vor dem EGMR darf nicht davon abhängen, dass sie indirekt –
über andere Verfahrensbeteiligte – von der Existenz eines Beschwerdeverfahrens mit
unionsrechtlichen             Bezügen         erfahren.        Um          die     volle      praktische         Wirksamkeit          der
Beteiligungsmöglichkeiten der Union bzw. ihrer Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 2, Abs. 3 und
Abs. 5 des Abkommensentwurfs zu gewährleisten und ihnen unter bestmöglichen Voraussetzungen
die Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR zu ermöglichen, muss es Aufgabe des EGMR selbst
sein, die Union automatisch über sämtliche Beschwerden zu unterrichten, die er einem oder mehreren
ihrer Mitgliedstaaten zugestellt hat, ebenso wie er umgekehrt alle Mitgliedstaaten der Union
systematisch über sämtliche Beschwerden zu unterrichten hat, die der Union notifiziert werden. Im
Zeitalter der elektronischen Kommunikation und der computergestützten Aktenführung kann diese
Pflicht nicht als eine übermäßige administrative Belastung des EGMR angesehen werden. Zum
Vergleich: Auch unser Gerichtshof nimmt die praktisch bedeutsame Information all derjenigen, die
gegebenenfalls ein Recht auf Beteiligung am Verfahren haben könnten, selbst vor 144 und überlässt dies
keineswegs dem Kläger oder dem Beklagten eines bei ihm anhängigen Verfahrens.
228. Das Fehlen einer systematischen Unterrichtung der Union und ihrer Mitgliedstaaten über die vom
EGMR dem jeweiligen Hauptbeschwerdegegner notifizierten Beschwerden wird nicht dadurch
ausgeglichen, dass der EGMR nach Art. 3 Abs. 5 Satz 1 des Abkommensentwurfs in geeigneten
Verfahren eine Einladung zum Streitbeitritt als Mitbeschwerdegegner aussprechen kann. Denn nach
jener Vorschrift ist der EGMR nicht verpflichtet, derartige Einladungen systematisch auszusprechen,
sondern behält ein Ermessen zur Auswahl jener Rechtssachen, in denen er eine solche Einladung für
erforderlich hält.
ii) Die Befugnis des EGMR zur Plausibilitätsprüfung im Zusammenhang mit Anträgen auf Zulassung
als Mitbeschwerdegegner
229. Darüber hinaus setzt eine wirksame Verteidigung des Unionsrechts voraus, dass sich die Union an
allen Verfahren vor dem EGMR beteiligen darf, in denen ihrer Auffassung nach die Vereinbarkeit von
Unionsrecht mit der EMRK in Frage steht. Ebenso muss es den Mitgliedstaaten der Union offenstehen,
sich an allen Verfahren vor dem EGMR zu beteiligen, in denen ihrer Meinung nach die Vereinbarkeit
von Unionsrecht mit der EMRK auf dem Spiel steht.
230. Aus Art. 3 Abs. 5 Satz 3 des Abkommensentwurfs folgt jedoch, dass dem EGMR die Befugnis
zukommen soll, Anträge der Union und ihrer Mitgliedstaaten auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner
inhaltlich einer Plausibilitätsprüfung zu unterziehen. Damit wird dem EGMR ein
Beurteilungsspielraum zugestanden, was die Zulassung von Mitbeschwerdegegnern anbelangt. Zwar
haben einige Verfahrensbeteiligte versucht, die Bedeutung jenes Beurteilungsspielraums
herunterzuspielen. Insgesamt waren sich die Verfahrensbeteiligten jedoch alles andere als einig, wie
weit der Beurteilungsspielraum des EGMR reichen soll 145. Dies offenbart, dass die
Beteiligungsmöglichkeiten                potenzieller        Mitbeschwerdegegner               aufgrund          der    vorgesehenen
Plausibilitätsprüfung mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sind.
144 — Zu diesem Zweck wird über jeden bei den Unionsgerichten anhängigen Rechtsstreit auf der Internetseite unseres Gerichtshofs sowie im
      Amtsblatt der Europäischen Union bereits in einem frühen Verfahrensstadium eine Veröffentlichung vorgenommen.
145 — Während einige Verfahrensbeteiligte meinten, der EGMR dürfe sich nach Art. 3 Abs. 5 Satz 3 des Abkommensentwurfs nur vergewissern,
      dass ein Antrag überhaupt mit Gründen versehen ist, vertraten andere Verfahrensbeteiligte die Ansicht, der EGMR dürfe darüber hinaus
      inhaltlich prüfen, ob die vorgebrachten Gründe prima facie stichhaltig sind.
44                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
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                                      GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
231. Ich bin der Auffassung, dass diese Plausibilitätsprüfung geeignet ist, das Ziel der wirksamen
Verteidigung des Unionsrechts vor dem EGMR zu gefährden, wie es Art. 1 Buchst. b des Protokolls
Nr. 8 zugrunde liegt. Selbst wenn nämlich zu erwarten ist, dass der EGMR in aller Regel einem
Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner stattgeben wird, ist es doch nicht auszuschließen, dass
er in bestimmten Fällen die Plausibilität der zugunsten eines solchen Antrags vorgebrachten Gründe
verneinen könnte. Dann wäre die Union bzw. wären ihre Mitgliedstaaten von der Beteiligung an
einem Verfahren vor dem EGMR ausgeschlossen, obwohl sie es für erforderlich hielten, in diesem
Verfahren das Unionsrecht zu verteidigen.
232. Ein solcher Zustand wäre im Übrigen auch nicht mit der Autonomie der Unionsrechtsordnung
vereinbar. Diese Autonomie setzt voraus, dass die Union bzw. ihre Mitgliedstaaten
eigenverantwortlich und ohne irgendwelche Mitwirkungsrechte von Einrichtungen außerhalb des
Unionssystems entscheiden, ob eine Rechtssache das Unionsrecht berührt und ob sie deshalb eine
Beteiligung als Mitbeschwerdegegner als notwendig erscheinen lässt.
233. Dieses offenkundige Defizit in der Ausgestaltung des Mechanismus des Mitbeschwerdegegners,
wie er im Abkommensentwurf vorgesehen ist, lässt sich nicht dadurch kompensieren, dass die
Vertragsparteien der EMRK gemäß Art. 36 Abs. 2 EMRK die Möglichkeit haben, sich als „Dritte“ an
den beim EGMR anhängigen Verfahren zu beteiligen. Denn auch eine solche Zulassung von Dritten
ist nach letzterer Vorschrift kein Automatismus, sondern steht im Ermessen des EGMR („kann“).
234. In diesem Zusammenhang kann es von Interesse sein, einen Vergleich mit den bei unserem
Gerichtshof geltenden Verfahrensbestimmungen zu ziehen. Diese räumen den an
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Unionsorganen sowie den Mitgliedstaaten das Recht ein, sich
völlig unabhängig vom Nachweis eines berechtigten Interesses an allen anhängigen Verfahren zu
beteiligen, ohne dass dieses Recht durch ein irgendwie geartetes Ermessen oder eine irgendwie
geartete Plausibilitätsprüfung seitens des Gerichtshofs beschränkt wäre 146. Darin kommt die besondere
Verantwortung der besagten Unionsorgane und Mitgliedstaaten für die Unionsrechtsordnung zum
Ausdruck.
c) Fazit
235. Der geplante Mechanismus des Mitbeschwerdegegners, wie er in Art. 3 des Abkommensentwurfs
vorgesehen ist, kann nur dann als mit Art. 1 Buchst. b des Protokolls Nr. 8 vereinbar angesehen
werden, wenn sichergestellt ist, dass potenzielle Mitbeschwerdegegner systematisch und ohne
Ausnahme über die Existenz aller Verfahren informiert werden, in denen sie veranlasst sein könnten,
einen Antrag auf Zulassung gemäß Art. 3 Abs. 5 Satz 1 des Abkommensentwurfs zu stellen, und dass
etwaige Anträge auf Zulassung nach Art. 3 Abs. 5 Satz 3 jenes Entwurfs keiner Plausibilitätsprüfung
seitens des EGMR unterzogen werden.
4. Zwischenergebnis
236. Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass von einer Vereinbarkeit des Abkommensentwurfs mit
den besonderen Merkmalen der Union und des Unionsrechts nur dann ausgegangen werden kann,
wenn der Entwurf in der oben in den Rn. 179, 184 und 235 skizzierten Weise geändert wird.
146 — Zur Beteiligung an Vorabentscheidungsverfahren vgl. Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union; zur Beteiligung an
      Direktklageverfahren und Rechtsmittelverfahren vgl. Art. 40 Abs. 1 jener Satzung und Art. 131 Abs. 2 der Verfahrensordnung des
      Gerichtshofs.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                   45
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D – Die notwendigen Vorkehrungen für die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK
237. Außerdem macht Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8 für das geplante Beitrittsabkommen die
Vorgabe, die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts „in Bezug auf die besondere
Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien“ der EMRK zu bewahren.
238. Mit dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK wird sich die Union an beiden Kontrollgremien
der Konvention beteiligen: am EGMR als gerichtlichem Kontrollorgan und am Ministerkomitee des
Europarats als politischem Kontrollorgan.
1. Die Beteiligung der Union am EGMR
239. Was zunächst die Beteiligung der Union am EGMR anbelangt, so besteht mit dem geplanten
Mechanismus des Mitbeschwerdegegners sowie mit dem in Aussicht genommenen Verfahren der
Vorabbefassung, die beide in Art. 3 des Abkommensentwurfs vorgesehen sind, eine besondere
Regelung im Sinne von Art. 1 Buchst. a des Protokolls Nr. 8. Wie ich bereits an anderer Stelle
ausgeführt habe, ist diese Regelung grundsätzlich geeignet, die besonderen Merkmale der Union und
des Unionsrechts im Hinblick auf den Beitritt zur EMRK zu bewahren. Es sind lediglich einige
punktuelle Änderungen, Ergänzungen und Klarstellungen zur Funktionsweise dieser Mechanismen
erforderlich 147.
240. Dass die Union überdies das Recht haben wird, durch eine Delegation des Europäischen
Parlaments in der Parlamentarischen Versammlung des Europarats an der Wahl der Richter des
EGMR mitzuwirken (Art. 6 des Abkommensentwurfs und Art. 22 EMRK), versteht sich von selbst.
Das Gleiche gilt für das Recht der Union, eigene Kandidaten für das Amt eines Richters am EGMR
vorzuschlagen. Spezifischer Vorkehrungen zur Wahrung der besonderen Merkmale der Union und
des Unionsrechts bedurfte es in diesem Zusammenhang nicht. Vielmehr ist es im Hinblick auf Art. 1
Buchst. a des Protokolls Nr. 8 ausreichend, dass die Union, wie im Abkommensentwurf vorgesehen,
als gleichberechtigte Vertragspartei der EMRK an der Wahl der Richter des EGMR mitwirkt und sich
der auf ihren Vorschlag hin bestellte Richter als gleichberechtigtes Mitglied des EGMR an dessen
Rechtsprechungstätigkeit beteiligt 148.
2. Die Beteiligung der Union am Ministerkomitee des Europarats
241. Was sodann die Beteiligung der Union an den Arbeiten des Ministerkomitees des Europarats
anbelangt, so sind in Art. 7 des Abkommensentwurfs in Verbindung mit der geplanten „Regel
Nr. 18“ 149 einige Sonderregelungen für die Mehrheitserfordernisse bei der Beschlussfassung dieses
Gremiums enthalten, wenn dieses mit Blick auf Rechtssachen, in denen die Union Partei ist, seiner
Aufgabe der Überwachung des Vollzugs von endgültigen Urteilen des EGMR (Art. 46 Abs. 2 bis 5
EMRK) und der Durchführung von gütlichen Einigungen (Art. 39 Abs. 4 EMRK) nachgeht.
242. Insbesondere reichen gemäß Abs. 2 der Regel Nr. 18 für abschließende Entschließungen des
Ministerkomitees mit dem Ziel einer Befassung des EGMR die Stimmen eines Viertels der zur
Teilnahme an den Sitzungen berechtigten Repräsentanten aus. Schon eine solche „Hyperminorität“ im
Ministerkomitee kann danach vor dem EGMR die Einleitung von Verletzungsverfahren und von
Verfahren zur Auslegung von Urteilen erwirken.
147 — Vgl. dazu oben, insbesondere Rn. 135, 179, 184 und 235 dieser Stellungnahme.
148 — Rn. 77 des Erläuternden Berichts.
149 — Diese neue Verfahrensvorschrift ist mit „Urteile und gütliche Einigungen in Rechtssachen, in denen die Europäische Union Partei ist“
      überschrieben und soll den „Regeln des Ministerkomitees für die Überwachung des Vollzugs von Urteilen und der Durchführung gütlicher
      Einigungen“ hinzugefügt werden (vgl. Anlage III zum Abschlussbericht).
46                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
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243. Diese Sonderregelungen sind dem Umstand geschuldet, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten
aufgrund ihrer aus dem Unionsrecht resultierenden Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3
EUV) im Ministerkomitee gemeinsam abstimmen werden, wenn es um potenzielle Verstöße gegen die
EMRK mit Bezug zum Unionsrecht geht 150. Um gleichwohl eine wirksame externe Kontrolle der
Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen der Union und ihrer Mitgliedstaaten durch das
Ministerkomitee zu ermöglichen, mussten die Regeln über die Abstimmung so angepasst werden, dass
die Union nicht schon für sich allein genommen eine Beschlussfassung blockieren kann 151.
244. Zugegebenermaßen haben die besagten Sonderregelungen zur Folge, dass den Vertragsstaaten des
Europarats, die nicht Mitgliedstaaten der Union sind, bei den Arbeiten des Ministerkomitees ein
besonderes Gewicht eingeräumt wird, wenn es gilt, die Einhaltung der Verpflichtungen der Union aus
der EMRK zu überwachen. Die Sonderregelungen können dazu führen, dass die Union und ihre
Mitgliedstaaten – obwohl sie eigentlich rein zahlenmäßig in der Mehrheit wären – bei der
Überwachung von Urteilen und gütlichen Einigungen, in denen die Union Partei ist, „überstimmt“
werden. Da das Ministerkomitee ein politisches Organ ist, kann überdies nicht ausgeschlossen werden,
dass die Vertragsstaaten, die nicht der Union angehören, bei ihrem Abstimmungsverhalten im Streitfall
ohne die nötige Rücksicht auf die Besonderheiten der Union und des Unionsrechts vorgehen werden.
245. Es liegt aber in der Natur eines Systems der kollektiven Garantie mit wirksamer externer
Kontrolle 152, dass die nicht der Union angehörenden Vertragsstaaten des Europarats solche Beschlüsse
gegen den Willen der Union und ihrer Mitgliedstaaten herbeiführen können, wenn sie der Meinung
sind, die Union sei ihren Verpflichtungen aus einem Urteil des EGMR oder aus einer von ihr
geschlossenen gütlichen Einigung nicht nachgekommen. Ohne die geplanten Sonderregelungen hätten
die Union und ihre Mitgliedstaaten im Ministerkomitee ein Vetorecht in eigener Sache, was das
System der externen Kontrolle letztlich ad absurdum führen würde.
246. Die Gefahr einer Beeinträchtigung der Besonderheiten der Union und des Unionsrechts erscheint
gleichwohl als gering, da das Ministerkomitee nicht selbst endgültig darüber befindet, ob die Union ein
gegen sie gerichtetes Urteil oder eine von ihr geschlossene gütliche Einigung ordnungsgemäß
umgesetzt hat. Vielmehr führt eine etwaige politisch motivierte Beschlussfassung im Ministerkomitee
lediglich dazu, dass der EGMR (erneut) mit der rechtlichen Prüfung der Sache befasst wird.
247. Insgesamt erscheinen die Regelungen für Arbeiten des Ministerkomitees somit als angemessen,
um den Besonderheiten der Union im Hinblick auf ihre Beteiligung an den Gremien der EMRK
gerecht zu werden. Sie werfen keine Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit den Verträgen auf.
3. Zwischenergebnis
248. Alles in allem bestehen also (vorbehaltlich meiner Anmerkungen oben in Rn. 135, 179, 184
und 235 sowie unten in Rn. 265 dieser Stellungnahme) keine Anhaltspunkte dafür, dass die im
Abkommensentwurf enthaltenen Regelungen über die Beteiligung der Union an den Kontrollgremien
der EMRK den besonderen Merkmalen der Union und des Unionsrechts nicht gerecht würden oder
sonst mit den Verträgen unvereinbar sein könnten.
150 — Rn. 82 des Erläuternden Berichts.
151 — Rn. 84 bis 92 des Erläuternden Berichts.
152 — Die Bedeutung einer wirksamen und fairen Überwachung durch das Ministerkomitee wird auch in Ziff. 27 der Erklärung von Brighton
       betont.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                               47
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E – Die Berücksichtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die EMRK
249. Schließlich ist nach Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 sicherzustellen, dass das geplante
Beitrittsabkommen „die besondere Situation der Mitgliedstaaten“ der Union in Bezug auf die EMRK
unberührt lässt, und zwar insbesondere unter drei Gesichtspunkten:
— erstens hinsichtlich der Zusatzprotokolle zur EMRK (vgl. dazu sogleich, Abschnitt 1),
— zweitens im Hinblick auf etwaige Notstandsmaßnahmen, die von den Mitgliedstaaten der Union
    gestützt auf Art. 15 EMRK getroffen werden (vgl. dazu unten, Abschnitt 2), sowie
— drittens bezüglich etwaiger Vorbehalte, die die Mitgliedstaaten der Union gemäß Art. 57 EMRK
    angebracht haben (vgl. dazu unten, Abschnitt 3).
250. Daneben wird kurz auf eine mögliche Gefahr für die besondere Situation der Mitgliedstaaten in
der EMRK im Zusammenhang mit dem Mechanismus des Mitbeschwerdegegners einzugehen sein
(vgl. dazu unten, Abschnitt 4).
1. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zusatzprotokolle zur EMRK
251. Was zunächst die besondere Situation der Mitgliedstaaten der Union in Bezug auf die
Zusatzprotokolle zur EMRK anbelangt, so ist daran zu erinnern, dass nicht alle Mitgliedstaaten
notwendigerweise alle diese Rechtstexte ratifiziert haben 153. Dementsprechend bezweckt Art. 2 Satz 2
des Protokolls Nr. 8, sicherzustellen, dass der Beitritt der Union zur EMRK nicht mittelbar zu einer
Bindung der Mitgliedstaaten an EMRK-Zusatzprotokolle führt, denen sie selbst (noch) nicht als
Vertragsparteien angehören.
252. Das geplante Beitrittsabkommen wird allerdings ohnehin nur den Beitritt der Union zum ersten
und zum sechsten Zusatzprotokoll zur EMRK bewirken. Diesen beiden Protokollen gehören bereits
alle Mitgliedstaaten der Union an. Insoweit besteht also gar keine „besondere Situation der
Mitgliedstaaten“, die durch den geplanten Beitritt der Union zur EMRK berührt werden könnte.
253. Ob ein späterer etwaiger Beitritt der Union zu anderen Zusatzprotokollen der EMRK, denen
womöglich nicht alle Mitgliedstaaten der Union angehören, mit den primärrechtlichen Vorgaben des
Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 vereinbar wäre, muss im vorliegenden Gutachtenverfahren nicht
geklärt werden, weil es sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt um eine rein hypothetische Frage handelt,
die nicht Gegenstand des laufenden Beitrittsprozesses ist. Abgesehen davon haben es die
Mitgliedstaaten angesichts des besonderen Ratifikationserfordernisses gemäß Art. 218 Abs. 8
Unterabs. 2 letzter Halbsatz AEUV selbst in der Hand, bei jedem künftigen Beitritt der Union zu einem
EMRK-Zusatzprotokoll auf Kohärenz zwischen den dann einzugehenden völkerrechtlichen
Verpflichtungen der Union und ihren eigenen zu achten.
254. Der Vollständigkeit halber sei daran erinnert, dass sich das Unionsrecht in materieller Hinsicht
schon seit längerer Zeit an den Zusatzprotokollen zur EMRK inspiriert, selbst wenn ihnen nicht alle
Mitgliedstaaten der Union angehören. Zum einen finden derartige Zusatzprotokolle im Rahmen der
Charta der Grundrechte Berücksichtigung 154, zum anderen können sie eine Rolle spielen, wenn es gilt,
den Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze des Unionsrechts zu bestimmen 155 (vgl. auch Art. 6 Abs. 3
EUV). Es ist nicht auszuschließen, dass sich solche rein inhaltlichen Bezugnahmen des Unionsrechts
153 — Die Zusatzprotokolle Nr. 4, 7, 12 und 13 zur EMRK sind noch nicht von allen Mitgliedstaaten der Union ratifiziert.
154 — Vgl. insbesondere die Erläuterungen zu den Art. 19, 50 und 52 der Charta der Grundrechte (ABl. 2007, C 303, S. 17).
155 — Vgl. etwa – zum allgemeinen Rechtsgrundsatz „ne bis in idem“ – die Urteile Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C-238/99 P,
       C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P bis C-252/99 P und C-254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 59) und Showa Denko/Kommission
       (C-289/04 P, EU:C:2006:431, Rn. 50).
48                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
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                                        GUTACHTENVERFAHREN NACH ART. 218 ABS. 11 AEUV
und der Unionsgerichte auf Zusatzprotokolle zur EMRK auf die Situation der Mitgliedstaaten
auswirken – beispielsweise auf die ihnen obliegenden Verpflichtungen bei der Durchführung von
Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta der Grundrechte. Dabei handelt es sich aber um
ein bereits beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts bestehendes Phänomen und nicht etwa um
eine Folge des geplanten Beitritts der Union zur EMRK.
255. Durch den geplanten Beitritt der Union zur EMRK ergeben sich folglich insgesamt keine
Veränderungen für die Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Zusatzprotokolle zur EMRK, wie
sie Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 verhindern soll.
2. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art. 15 EMRK
256. Was sodann die Notstandsklausel in Art. 15 EMRK betrifft, so gestattet sie den Vertragsparteien
der EMRK in bestimmten Grenzen, „Maßnahmen“ zu treffen, die von den in der EMRK vorgesehenen
Verpflichtungen abweichen, sofern „das Leben der Nation durch Krieg oder einen anderen öffentlichen
Notstand bedroht“ ist.
257. An dieser Möglichkeit zum Erlass von Notstandsmaßnahmen wird sich durch den Beitritt der
Union zur EMRK nichts ändern. Keine Bestimmung des Abkommensentwurfs schränkt die
Möglichkeit der Mitgliedstaaten ein, von Art. 15 EMRK Gebrauch zu machen. Auch der Umstand,
dass die EMRK mit dem Beitritt der Union integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung sein
und gemäß Art. 216 Abs. 2 AEUV am Vorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Recht
partizipieren wird 156, berührt die Anwendung von Notstandsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten
nicht. Denn wie die anderen Bestimmungen der EMRK, so wird auch Art. 15 EMRK in das
Unionsrecht inkorporiert werden. Im Übrigen enthält das Unionsrecht seinerseits mit Art. 347 AEUV
eine Notstandsklausel, die der des Art. 15 EMRK vergleichbar ist und den Mitgliedstaaten im Kern
dieselben Maßnahmen erlaubt, wie sie auch nach der EMRK zulässig sind.
258. Somit besteht kein Anlass zu der Sorge, dass der geplante Beitritt der Union zur EMRK die
besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art. 15 EMRK in irgendeiner Weise berühren
könnte.
3. Die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf ihre völkerrechtlichen Vorbehalte zur
EMRK
259. Zu prüfen bleibt, ob der Abkommensentwurf die besondere Situation der Mitgliedstaaten
berühren kann, soweit sie gemäß Art. 57 EMRK völkerrechtliche Vorbehalte gegen die eine oder
andere Bestimmung der Konvention angebracht haben. Diese Problematik lässt sich unter zweierlei
Gesichtspunkten diskutieren: zum einen in Bezug auf den Grundsatz der gemeinsamen
Verantwortlichkeit von Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner, wie er im Abkommensentwurf
vorgesehen ist (vgl. dazu unten Abschnitt a), und zum anderen mit Blick auf den Vorrang des
Unionsrechts vor nationalem Recht, an dem die EMRK mit dem Beitritt der Union partizipieren wird
(vgl. dazu unten Abschnitt b).
156 — Vgl. oben, Rn. 198 dieser Stellungnahme.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                               49
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a) Der Grundsatz                   der     gemeinsamen   Verantwortlichkeit        von Beschwerdegegner     und
Mitbeschwerdegegner
260. Eines der Ziele der Regelung in Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 ist es, zu verhindern, dass ein
Mitgliedstaat der Union aufgrund des Beitritts der Union zur EMRK vom EGMR wegen Verletzung
einer Vorschrift der EMRK verurteilt wird, obwohl er selbst als Vertragspartei der EMRK gegen eben
diese Vorschrift einen völkerrechtlichen Vorbehalt angebracht hatte.
261. Anders als die Kommission zu meinen scheint, ist die Gefahr einer solchen Verurteilung durch
den EGMR angesichts der Regelungen in Art. 1 Abs. 3 und 4 des Abkommensentwurfs keineswegs
gebannt.
262. Zwar wird in Art. 1 Abs. 3 des Abkommensentwurfs klargestellt, dass die Union durch ihren
Beitritt zur EMRK nur in Bezug auf Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen ihrer eigenen
Organe, Einrichtungen und Stellen sowie in Bezug auf die in deren Namen handelnden Personen
Verpflichtungen aus der EMRK übernimmt. Zudem ergibt sich aus Art. 1 Abs. 4 des
Abkommensentwurfs, dass Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen nationaler Stellen nur den
Mitgliedstaaten der Union zuzurechnen sind, und zwar selbst dann, wenn sie bei der Durchführung
von Unionsrecht vorkommen sollten.
263. Allerdings gehört zu den zentralen Elementen des Abkommensentwurfs der bereits mehrfach
erwähnte Mechanismus des Mitbeschwerdegegners und – daran anknüpfend – die Regel der
gemeinsamen Verantwortlichkeit der Union und eines oder mehrerer Mitgliedstaaten für etwaige
Verstöße gegen die EMRK bei der Durchführung von Unionsrecht (Art. 3 Abs. 7 des
Abkommensentwurfs).
264. Angesichts dieser Regelung kann es zu Situationen kommen, in denen ein oder mehrere
Mitgliedstaaten als Mitbeschwerdegegner (vgl. Art. 3 Abs. 3 des Abkommensentwurfs) zusammen mit
der Union in einem Urteil des EGMR für die Verletzung eines Grundrechts der EMRK verantwortlich
erklärt werden, obwohl die betreffenden Mitgliedstaaten selbst in ihrer Eigenschaft als Vertragsparteien
der EMRK gegen die betreffende EMRK-Bestimmung einen völkerrechtlichen Vorbehalt angebracht
hatten. In diesem Fall hätte also der Beitritt der Union zur EMRK und die damit einhergehende Regel
der gemeinsamen Verantwortlichkeit möglicherweise eine Ausweitung der Haftung der betreffenden
Mitgliedstaaten über die von ihnen selbst als Vertragsparteien der EMRK übernommenen
völkerrechtlichen Verpflichtungen hinaus zur Folge.
265. Eine derartige Ausgestaltung des Abkommensentwurfs steht im eklatanten Widerspruch zu Art. 2
Satz 2 des Protokolls Nr. 8, wonach es im Zuge des Beitritts der Union zur EMRK zu keiner
Beeinträchtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK kommen darf.
Unter diesen Umständen kann die Union das geplante Beitrittsabkommen nur dann abschließen,
wenn darin angemessen klargestellt wird, dass der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit
von Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner etwaige Vorbehalte der Vertragsparteien im Sinne
von Art. 57 EMRK unberührt lässt.
b) Die EMRK als mit Vorrangwirkung ausgestatteter Bestandteil des Unionsrechts
266. Unzweifelhaft ist darüber hinaus, dass der Beitritt der Union zur EMRK auch unionsintern im
Vergleich zur gegenwärtigen Rechtslage eine stärkere Bindung der Mitgliedstaaten an die EMRK
bewirken wird. Denn wie schon mehrfach erwähnt, wird die EMRK mit dem Beitritt der Union
integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung sein und gemäß Art. 216 Abs. 2 AEUV am
Vorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Recht partizipieren 157.
157 — Vgl. oben, Rn. 198 dieser Stellungnahme.
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267. In den meisten Fällen dürfte dies zwar kaum praktische Auswirkungen haben, da das Unionsrecht
auch unabhängig vom Beitritt der Union zur EMRK (Art. 6 Abs. 2 EUV) zahlreiche Grundrechte
gewährleistet, die ein zumindest gleichwertiges, wenn nicht sogar höheres Schutzniveau bieten als jene
der EMRK – entweder im Rahmen der Charta der Grundrechte (Art. 6 Abs. 1 EUV) oder in Form von
allgemeinen Rechtsgrundsätzen (Art. 6 Abs. 3 EUV). An diese Unionsgrundrechte sind ohnehin alle
Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Unionsrechts im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta ohne
Einschränkungen gebunden, gleichviel, ob sie als Vertragsparteien der EMRK gegen vergleichbare
Vorschriften der EMRK oder ihrer Zusatzprotokolle völkerrechtliche Vorbehalte angebracht haben
oder nicht.
268. Sollte gleichwohl der unwahrscheinliche Fall eintreten, dass ein bestimmtes Grundrecht allein in
der EMRK Anerkennung findet und sich nicht zugleich aus der Charta der Grundrechte oder aus den
allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts herleiten lässt, so würde – bei der Durchführung des
Unionsrechts – die Bindung der Mitgliedstaaten an dieses Grundrecht aus Art. 216 Abs. 2 AEUV
folgen. In einem solchen Fall könnte sich also ein Mitgliedstaat künftig kraft Unionsrechts an eine
Vorschrift der EMRK gebunden sehen, gegen die er selbst womöglich in seiner Eigenschaft als
Vertragspartei der EMRK einen Vorbehalt angebracht hatte.
269. Bei diesen etwaigen Auswirkungen von Art. 216 Abs. 2 AEUV auf die Rechtsstellung der
Mitgliedstaaten handelt es sich jedoch um eine rein unionsrechtliche Problematik, die nicht zum
Gegenstand des geplanten Beitrittsabkommens gemacht werden darf, sondern allein auf
unionsinterner Ebene im Rahmen der Autonomie des Unionsrechts gelöst werden muss 158. Für das
vorliegende Gutachtenverfahren reicht die Feststellung aus, dass Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 in
keiner Weise erfordert, eine diesbezügliche Regelung zu den internen Rechtsbeziehungen zwischen
der Union und ihren Mitgliedstaaten in den Abkommensentwurf aufzunehmen. Im Gegenteil träte
eine solche Regelung im Beitrittsabkommen notwendigerweise in Konflikt mit der Autonomie des
Unionsrechts.
4. Die besondere Situation                       der   Mitgliedstaaten       im     Rahmen          des     Mechanismus           des
Mitbeschwerdegegners
270. Zu guter Letzt ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 enthaltene
Aufzählung von Gesichtspunkten, unter denen die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug
auf die EMRK zu bewahren ist, keinen abschließenden Charakter hat (vgl. die Formulierung
„insbesondere“). Es kann also noch andere, nicht ausdrücklich erwähnte Rechtsprobleme im
Zusammenhang mit dem geplanten Beitritt der Union zur EMRK geben, die womöglich eine
Beeinträchtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten nach sich ziehen.
271. In diesem Zusammenhang empfiehlt es sich, nochmals kurz den Blick auf den Mechanismus des
Mitbeschwerdegegners zu richten, der in Art. 3 des Abkommensentwurfs vorgesehen ist.
272. Wie bereits erwähnt, sieht der Abkommensentwurf keinen Automatismus für die Beteiligung der
Union oder ihrer Mitgliedstaaten als Mitbeschwerdegegner an den Verfahren des EGMR vor 159. Für
den – sicherlich unwahrscheinlichen – Fall, dass die Union sich an einem Beschwerdeverfahren, das
gegen einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gerichtet ist, nicht als Mitbeschwerdegegnerin
beteiligen sollte, obwohl dafür die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 2 des Abkommensentwurfs
158 — Den Rahmen des vorliegenden Gutachtenverfahrens würde es sprengen, zu jener Problematik umfassend Stellung zu nehmen. An dieser
      Stelle kann nur angedeutet werden, dass es denkbar, aber keineswegs zwingend ist, den in Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 zum
      Ausdruck kommenden Rechtsgedanken auf der unionsinternen Ebene bei der Auslegung und Anwendung von Art. 216 Abs. 2 AEUV zu
      berücksichtigen und so die Bindung der Mitgliedstaaten an die von der Union ohne Vorbehalte ratifizierte EMRK nötigenfalls zu
      beschränken.
159 — Vgl. oben, Rn. 217 bis 219 dieser Stellungnahme.
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                51
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gegeben wären, könnte der EGMR die Union nicht zur Verfahrensbeteiligung zwingen. Er müsste sich
vielmehr darauf beschränken, allein dem oder den Mitgliedstaaten, die Beschwerdegegner sind, die
Verantwortung für einen etwaigen Verstoß gegen die EMRK aufzuerlegen (Art. 46 Abs. 1 EMRK),
selbst wenn dieser Verstoß sich bei der Durchführung von Unionsrecht ereignet haben sollte.
273. Führt dieses Restrisiko für die Mitgliedstaaten, gegebenenfalls allein für Verstöße gegen die EMRK
haften zu müssen, die auf das Unionsrecht zurückgehen, zu einer Beeinträchtigung der Situation der
Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK im Sinne von Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8? Ich meine,
nein.
274. Zum einen besteht dieses Haftungsrisiko für die Mitgliedstaaten schon bisher, auch ohne einen
Beitritt der Union zur EMRK. Denn es ist anerkannt, dass die Mitgliedstaaten der Union sich schon
beim gegenwärtigen Stand nicht ihren völkerrechtlichen Verantwortlichkeiten im Rahmen der EMRK
entziehen können, indem sie Hoheitsrechte auf die Union übertragen. Dementsprechend sind schon
heute Beschwerdeverfahren vor dem EGMR gegen die Mitgliedstaaten der Union möglich, die darauf
abzielen, diese Mitgliedstaaten für behauptete Verletzungen der EMRK verantwortlich zu machen,
welche aus der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Union resultieren sollen. Der EGMR geht
seinerseits solchen Rügen nach, mag er auch bislang noch einen eingeschränkten Prüfungsmaßstab
zugrunde legen, wie er in der Bosphorus-Rechtsprechung 160 zum Ausdruck kommt. Selbst wenn der
EGMR nach dem Beitritt der Union zur EMRK einen strengeren Prüfungsmaßstab als den der
Bosphorus-Rechtsprechung an den Tag legen sollte, würde dies nichts Grundsätzliches an der seit
jeher bestehenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten ändern, die EMRK einzuhalten und sich ihr nicht
durch Übertragung von Hoheitsrechten auf internationale Einrichtungen zu entziehen.
275. Zum anderen bietet die beabsichtigte einseitige Erklärung der Union, deren Text als Teil der
Begleitdokumente zum Abkommensentwurf dem Gerichtshof vorliegt, unter gleichzeitiger
Berücksichtigung der Autonomie des Unionsrechts eine angemessene Garantie dafür, dass die Union
ihre Mitgliedstaaten vor dem EGMR nicht „im Stich lässt“, wenn die Voraussetzungen für ihre
Beteiligung als Mitbeschwerdegegnerin nach Art. 3 Abs. 2 des Abkommensentwurfs erfüllt sind.
276. Alles in allem führt somit der Umstand, dass die Union nicht automatisch als
Mitbeschwerdegegnerin zu allen gegen ihre Mitgliedstaaten gerichteten Beschwerden mit Bezug zum
Unionsrecht hinzugezogen wird, sondern autonom über ihre Beteiligung am Verfahren vor dem
EGMR entscheiden darf, zu keiner wesentlichen Veränderung der Situation der Mitgliedstaaten in
Bezug auf die EMRK. Erst recht kann von keiner Verschlechterung ihrer Situation im Vergleich zur
Lage vor dem Beitritt der Union zur EMRK die Rede sein.
5. Zwischenergebnis
277. Zusammenfassend besteht somit kein Anlass zu der Befürchtung, dass der Abkommensentwurf zu
einer Beeinträchtigung der besonderen Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK im Sinne
von Art. 2 Satz 2 des Protokolls Nr. 8 führen könnte, vorausgesetzt, es wird die oben in Rn. 265
erwähnte Klarstellung vorgenommen.
160 — EGMR, Urteil vom 30. Juni 2005, Bosphorus/Irland (Beschwerde-Nr. 45036/98, Recueil des arrêts et décisions 2005-VI).
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Abschließende Bemerkung
278. Die Prüfung des Abkommensentwurfs anhand der in Art. 6 Abs. 2 EUV und im Protokoll Nr. 8
enthaltenen rechtlichen Kriterien sowie im Lichte der Erklärung Nr. 2 hat nichts ergeben, was die
Vereinbarkeit des geplanten Beitritts der Union zur EMRK mit den Verträgen grundlegend in Frage
stellen könnte. Der Abkommensentwurf bedarf lediglich einiger vergleichsweise geringfügiger
Modifizierungen bzw. Ergänzungen, die sich ohne größeren Aufwand realisieren lassen dürften.
279. Vor diesem Hintergrund erschiene es mir nicht als zweckmäßig, den Abkommensentwurf beim
derzeitigen Stand seiner Formulierung für mit den Verträgen unvereinbar zu erklären. Vielmehr sollte
der Gerichtshof in Anlehnung an sein zweites Gutachten zum Europäischen Wirtschaftsraum 161
aussprechen, dass der Abkommensentwurf mit den Verträgen vereinbar ist, vorausgesetzt, die von mir
erwähnten Modifizierungen, Ergänzungen und Klarstellungen werden vorgenommen.
VII – Ergebnis
280. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, sich gutachtlich wie
folgt zu äußern:
Der am 10. Juni 2013 in Straßburg vorgelegte Revidierte Entwurf des Abkommens über den Beitritt der
Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ist mit den
Verträgen vereinbar, vorausgesetzt, es wird in völkerrechtlich verbindlicher Weise sichergestellt,
— dass die Union und ihre Mitgliedstaaten mit Blick auf ihre etwaigen Anträge auf
    Verfahrensbeteiligung als Mitbeschwerdegegner gemäß Art. 3 Abs. 5 des Abkommensentwurfs
    systematisch und ohne Ausnahme über alle beim EGMR anhängigen Beschwerden informiert
    werden, sofern und sobald diese dem jeweiligen Beschwerdegegner zugestellt wurden,
— dass Anträge der Union und ihrer Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 5 des Abkommensentwurfs
    auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner keinerlei Plausibilitätsprüfung durch den EGMR
    unterzogen werden,
— dass die Vorabbefassung des Gerichtshofs der Europäischen Union gemäß Art. 3 Abs. 6 des
    Abkommensentwurfs sich auf alle Rechtsfragen bezüglich der Auslegung des Unionsprimärrechts
    und des Unionssekundärrechts im Einklang mit der EMRK erstreckt,
— dass von der Durchführung eines Verfahrens der Vorabbefassung gemäß Art. 3 Abs. 6 des
    Abkommensentwurfs nur dann abgesehen werden darf, wenn es offensichtlich ist, dass der
    Gerichtshof der Europäischen Union sich bereits mit der konkreten Rechtsfrage befasst hat, die
    Gegenstand der beim EGMR anhängigen Beschwerde ist,
— dass der Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit von Beschwerdegegner und
    Mitbeschwerdegegner gemäß Art. 3 Abs. 7 des Abkommensentwurfs etwaige Vorbehalte von
    Vertragsparteien im Sinne von Art. 57 EMRK unberührt lässt und
— dass der EGMR im Übrigen unter keinen Umständen von dem in Art. 3 Abs. 7 des
    Abkommensentwurfs normierten Grundsatz der gemeinsamen Verantwortlichkeit von
    Beschwerdegegner und Mitbeschwerdegegner für von ihm festgestellte Verstöße gegen die EMRK
    abweichen darf.
161 — Gutachten 1/92 (EU:C:1992:189, Ziff. 1 des Tenors).
ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                53