CELEX: 62016CC0125
Language: bg
Date: 2017-06-01
Title: Заключение на генералния адвокат P. Mengozzi, представено на 1 юни 2017 г.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 1 юни 2017 година(1)

Дело C‑125/16

Malta Dental Technologists Association

John Salomone Reynaud

срещу

Superintendent tas-Saħħa Pubblika

Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina

(Преюдициално запитване, отправено от Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Граждански съд, първи състав, Малта)
„Преюдициално запитване — Признаване на професионалните квалификации — Регламентирана професия — Клиничен зъботехник — Условия за упражняване на професионална дейност — Задължение за упражняване под контрола на зъболекар — Свобода на установяване — Пречка — Обосноваване — Закрила на общественото здраве — Принцип на пропорционалност“

 Въведение

1.        Клиничните зъботехници (наричани по-нататък „КЗ“) или протезисти са експерти в областта на протетичната стоматология, включително в изработването на зъбни протези или изкуствени зъби и други спомагателни услуги като поправка, корекция или модификация на протези. В държавите членки, които признават тази професия(2), КЗ практикуват самостоятелно и могат да са в пряк контакт с пациентите.

2.        През периода 2009—2012 г. най-малко трима КЗ са подали заявления, за да им бъде разрешено да упражняват професията си в Малта. Тези заявления са отхвърлени, тъй като Малта признава като професия в областта на комплементарната медицина единствено професията зъботехник(3), но не и професията КЗ. Поради това малтийските власти са предложили на КЗ да ги регистрират като зъботехници. След регистрирането им като такива те би трябвало да упражняват професията при същите условия като зъботехниците, тоест под контрола на зъболекар, както е предвидено в националната правна уредба. Тъй като считат, че това положение противоречи на задълженията на държавите членки, произтичащи от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (наричана по-нататък „Директива 2005/36“)(4) и на принципа, съгласно който свободата на установяване предполага всеки специалист, преминал професионално обучение в държава членка, да има възможност да се установи и да упражнява професионалната си дейност в останалите държави — членки на Европейския съюз, според условията, определени в държавата членка, в която е преминато обучението, жалбоподателите в главното производство, Malta Dental Technologists Аssociation (Малтийска асоциация на зъботехниците) и г‑н Reynaud, който е КЗ, сезират запитващата юрисдикция с искане да разпореди на малтийските власти да регистрират КЗ, признати като такива в други държави — членки на Европейския съюз, и да им позволят да упражняват професията си в Малта без контрол от зъболекар.

3.        При тези обстоятелства Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Граждански съд, първи състав, Малта) решава да спре производството и с акт за преюдициално запитване, постъпил в секретариата на 29 февруари 2016 г., поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Несъвместимо ли е с принципите и правните норми, уреждащи създаването на единния пазар, и по-специално с тези в членове 49 ДФЕС, 52 ДФЕС и 56 ДФЕС, малтийските здравни власти да забраняват или да отказват да признаят професията „[КЗ]“, при положение че въпреки липсата на дискриминация в закона лица от други държави членки, които са подали заявление в този смисъл, на практика са лишени от възможността да се установят в Малта с цел упражняване на професията си, въпреки че не съществува опасност за общественото здраве?
2)      Приложима ли е Директива [2005/36] по отношение на [КЗ], като се има предвид, че ако дадена протеза се окаже некачествена, единствено би могло да се наложи коригиране или смяна на некачествения стоматологичен апарат, без никакъв риск за пациента?
3)      Може ли наложената от малтийските здравни власти забрана, която се оспорва по настоящото дело, да послужи за постигане на целта за осигуряване на високо равнище на защита на общественото здраве, при положение че всяка некачествена протеза може да бъде сменена без никакъв риск за пациента?
4)      Представлява ли нарушение на принципа на пропорционалност начинът, по който [малтийските здравни власти] тълкува[т] и прилага[т] Директива [2005/36] по отношение на [КЗ], които подават пред тях заявления за признаване?“.
 Производството пред Съда

4.        По настоящото преюдициално запитване писмени становища са представени от Малтийска асоциация на зъботехниците, от Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (Съвет за професиите в областта на комплементарната медицина), от малтийското, чешкото, испанското, италианското, австрийското и полското правителство, както и от Европейската комисия.

5.        В проведеното на 2 март 2017 г. съдебно заседание устни становища са изложени от жалбоподателите в главното производство, от малтийското и испанското правителство, както и от Комисията.
 Анализ

6.        Четирите поставени на Съда преюдициални въпроса, които предлагам да бъдат разгледани заедно, имат за цел да бъде преценена съвместимостта с правото на Съюза на положение, при което приемащата държава членка предлага да регистрира КЗ, преминали обучение в друга държава членка, като зъботехници — единствената професия, призната в приемащата държава членка — като им налага да спазват условията за упражняване на професията зъботехник, така както са определени от последната държава членка.

7.        На първия етап от анализа ще определя коя е приложимата правна норма на Съюза. В отговор на въпрос, поставен от Съда в съдебното заседание, жалбоподателите в главното производство уточняват, че тяхното искане се отнася до свободата на КЗ да се установяват и да упражняват професията си в Малта и че след като дадена професия съществува в една държава членка, не само тази професия, но и условията, при които тя се упражнява в държавата членка, в която е преминато обучението, би трябвало да бъдат признати в останалите 27 държави. От това уточнение става ясно, че посочените жалбоподатели основават доводите си по-скоро на основните свободи, отколкото на Директива 2005/36. Въпреки това, предвид текста на втория и четвъртия преюдициален въпрос, е необходимо предварително да бъдат изложени няколко съображения във връзка с тази директива.
 Относно прилагането на Директива 2005/36

–       Регламентирана професия в приемащата държава членка?

8.        Директива 2005/36 се прилага „към всички граждани на държава членка, включително упражняващите свободни професии, които желаят да упражняват регламентирана професия в друга държава членка, различна от държавата, в която са придобили своите професионални квалификации“(5). „Регламентирана професия“ — което е понятие от правото на Съюза(6) — означава „професионална дейност или съвкупност от професионални дейности, достъпът до които, упражняването на които или един от начините на упражняване на които, са подчинени, пряко или непряко, от законовите, подзаконовите или административните разпоредби, на притежаването на определени професионални квалификации; по-специално, използването на професионално звание, ограничено от законови, подзаконови и административни разпоредби до титулярите на определена професионална квалификация, представлява начин на упражняване“(7). Понятието „професионална квалификация“ по смисъла на Директивата не означава всяка квалификация, доказана изобщо с удостоверение за професионална квалификация, а само тази, доказана с удостоверение за професионална квалификация, която е специално насочена към подготовка за упражняването на определена професия(8).

9.        По същество Директива 2005/36 въвежда система, основаваща се на два режима за признаване на квалификациите, а именно, от една страна, автоматичното признаване за регламентираните професии, за които минималните квалификационни изисквания са хармонизирани в рамките на Съюза (като например „лекар по дентална медицина“(9), наричан разговорно „зъболекар“), както и за някои други регламентирани професии, и от друга страна, взаимното признаване на квалификациите за останалите регламентирани професии(10), тоест за тези, за които условията за обучение не са хармонизирани, какъвто е случаят с КЗ и зъботехниците.

10.      Предоставената на Съда преписка не съдържа никакви ясни данни, които да позволят със сигурност да се определи дали професията зъботехник е регламентирана професия в Малта. Всъщност не е установено, че достъпът до професията зъботехник зависи от условието за притежаване на конкретна професионална квалификация или на удостоверение за професионална квалификация, специално насочена към подготовка за упражняване на посочената професия. Сигурно е обаче, че тази професия се счита за професия от областта на комплементарната медицина и че професията КЗ не съществува в този си вид в Малта; следователно не става въпрос за „регламентирана професия“ едновременно в държавата членка, в която е получено обучението, и в приемащата държава членка. Ето защо изглежда, че липсва едно от условията за прилагане на Директива 2005/36.

11.      Възможни са следните два подхода.

12.      Или обстоятелството, че КЗ могат да упражняват професията си без контрол от зъболекар и в пряк контакт с пациентите, е определящо до такава степен за професията КЗ, че тя трябва да се счита за професия, различна от тази на зъботехниците, и следователно в този случай трябва да се приеме, че Директива 2005/36 не се прилага и че правото на Съюза не задължава държавите членки да признаят професии, които не желаят да признават.

13.      Или, ако предположим, първо, че в Малта професията зъботехник е „регламентирана професия“ по смисъла на Директива 2005/36, и второ, че професията КЗ е „същата професия“ като тази на зъботехника(11), отново по смисъла на Директива 2005/36, това не променя факта, че затруднението за малтийските власти идва не от изискваната степен на професионална квалификация — след като е предложена регистрация на КЗ като зъботехници — а от обстоятелството, че професията зъботехник се упражнява в сътрудничество със зъболекар. В това отношение трябва да отбележа, че противно на твърденията на жалбоподателите в главното производство, Директива 2005/36 няма за цел да позволи на специалистите, придобили квалификация в държавата членка по произход, да упражняват професията си в приемащата държава членка при условията, определени от държавата членка, в която е получено обучението. Член 4, параграф 1 от Директива 2005/36 ясно сочи, че „[п]ризнаването на професионални квалификации от приемащата държава членка предоставя на бенефициерите достъп в тази държава членка до упражняване на същата професия, за която са придобили квалификация в държавата членка по произход, и право да упражняват тази професия в приемащата държава членка при същите условия, които се прилагат за нейните граждани“(12). Обстоятелството, че се работи под контрола на зъболекар, следва да се счита като условие за упражняване на професията зъботехник в Малта: всеки, който възнамерява да се установи в Малта като зъботехник, трябва да приеме, че ще работи в сътрудничество със зъболекар. Обратното би означавало да бъде задължена една държава членка да копира условията за упражняване на дадена професия от на пръв поглед по-либералните условия, които преобладават в други държави членки, и Директива 2005/36 да се превърне в инструмент за заобикаляне на условията за упражняване на регламентирани професии, въпреки че последните не са били предмет на хармонизация(13). Съгласно текста на Директивата обаче определянето на тези условия остава от компетентността на приемащите държави членки, при условие да не са дискриминационни, да са обективно обосновани и да са пропорционални(14).
–       По въпроса за частичния достъп до професията лекар по дентална медицина

14.      При разискванията пред Съда беше повдигнат въпросът относно евентуален частичен достъп на КЗ до професията „лекар по дентална медицина“.

15.      Припомням, че с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 година за изменение на Директива 2005/36 и на Регламент № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством информационната система за вътрешния пазар(15) (наричана по-нататък „Директива 2013/55“) в Директива 2005/36 е добавен член 4е(16), който дава право на органите на приемащата държава членка да предоставят според конкретния случай частичен достъп до професионална дейност, когато: 1) специалистът е напълно квалифициран да упражнява в държавата членка по произход професионалната дейност, за която се иска частичен достъп в приемащата държава членка; 2) разликите между професионалната дейност в държавата членка по произход и регламентираната професия в приемащата държава членка са толкова съществени, че прилагането на компенсационни мерки би се равнявало на изискване заявителят да премине пълния курс на образование и обучение, и 3) професионалната дейност може обективно да бъде отделена от други дейности в обхвата на регламентираната професия в приемащата държава членка. Въпреки това частичният достъп може да бъде отказан, ако отказът е мотивиран с императивни съображения от общ интерес, които могат да спомогнат за постигането на поставената цел и не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел(17).

16.      Мислимо ли е, както поддържа Комисията, че КЗ могат да се възползват от този механизъм за частичен достъп, доколкото дейността на КЗ отговаря частично на дейността на лекарите по дентална медицина(18)? С други думи, мислимо ли е да бъдат оставени КЗ да получат частичен достъп до професията зъболекар?

17.      Не съм убеден в това, тъй като член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, гласи, че посоченият член „не се прилага за специалисти, които се ползват от автоматично признаване на професионалната си квалификация по реда на дял ІІІ, глави ІІ, ІІІ и ІІІа“. Дял ІІІ, глава ІІІ, раздел 4 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, е посветен на лекарите по дентална медицина. Следователно, що се отнася до лекарите по дентална медицина, моят прочит на този член е, че е възможен единствено пълен достъп до дейността, по силата, от една страна, на хармонизирането на условията за обучение с Директива 2005/36(19), и от друга страна, на произтичащото от това автоматично признаване, от което тези лекари се ползват съгласно тази директива.

18.      Вярно е, че член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, има предвид съответните „специалисти“, а не професиите. Въпреки това член 36 от Директива 2005/36 дава да се разбере, че упражняването на професионалната дейност е запазено за лекарите по дентална медицина(20) и прогласява, че „[у]пражняването на дейностите на лекар по дентална медицина предполага притежаване на удостоверенията за професионални квалификации, изброени в точка 5.3.2 от Приложение V“(21), след което дефинира тази дейност като „профилактика, диагностициране и лечение на аномалии и болести на зъбите, устата, челюстите и околните тъкани“(22). Тези дейности са предвидени като едно цяло. От една страна, дейността на КЗ покрива само част от дейността на лекарите по дентална медицина, а от друга страна, тези КЗ явно не отговарят на определените в Директива 2005/36 условия за признаване на квалификацията им и за упражняване на тази дейност(23). Признаването на възможността КЗ да бъдат допуснати частично до професията лекар по дентална медицина, въпреки че Директивата установява взаимосвързаност между притежаването на едно от удостоверенията за професионална квалификация, изброени в точка 5.3.2 от приложение V към Директивата, и упражняването на професията лекар по дентална медицина, ми се струва в пълно противоречие с намерението на законодателя на Съюза. Така Съдът приема, че „[у]пражняването на дейностите на лекар по дентална медицина предполага притежаване на удостоверенията за професионални квалификации“(24). Освен това, ако беше предвидена възможност за частичен достъп на КЗ до дейностите на лекарите по дентална медицина, това щеше да доведе до създаването на нова, „несъвършена“ категория на само частично практикуващи дентална медицина лекари, която не съответства на нито една от предвидените в Директивата категории, а това е изключено(25).

19.      Във всеки случай признаването на частичен достъп не е абсолютно право, тъй като приемащата държава членка може да откаже такъв при условията, предвидени в член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55.
–       Междинно заключение

20.      От гореизложения анализ следва, че основното съмнение е дали в спора в главното производство Директива 2005/36 е приложима, и запитващата юрисдикция следва да определи дали професията зъботехник е регламентирана професия в Малта по смисъла на Директива 2005/36.

21.      Ако предположим, че Директивата се прилага, се очертават две различни посоки на анализа. В края на анализа, направен въз основа на член 4 от Директива 2005/36, достигнах до извода, че изискването за упражняване на професията зъботехник, а именно да се работи под контрола на зъболекар, може да се приеме за съвместимо с посочената директива, при условие че не е дискриминационно — както е в случая — и е обективно обосновано и пропорционално — което следва да се провери. Освен това извършеният анализ по въпроса за частичния достъп до професията лекар по дентална медицина ме наведе на извода, че при всички положения частичен достъп може да бъде отказан, стига отказът да се основава на императивно съображение от общ интерес, което може да спомогне за постигането на поставената цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ.

22.      Тези две проверки са аналогични на тази, която Съдът ще трябва да извърши, ако разгледа положението в главното производство от гледна точка на първичното право, за което го приканвам сега, тъй като, както испанското правителство подчерта в съдебното заседание, следва все пак да се отбележи, че малтийските власти не упрекват КЗ нито в липса на достатъчна професионална квалификация, нито в това, че са завършили недостатъчно или съществено различаващо се обучение, за да могат да упражняват регламентирана професия в Малта. Спорът в главното производство се отнася в действителност до възможността КЗ да упражняват професията си, евентуално като зъботехници, самостоятелно, тоест без контрол от зъболекар, който въпрос засяга свободата на установяване.
 Анализ от гледна точка на първичното право

23.      От представената на Съда преписка се установява, че засегнатите КЗ са поискали от малтийските власти да им бъде издадено разрешение за упражняване на тяхната професия в Малта. Тъй като според жалбоподателите в главното производство характерна за тази професия е възможността за пряк контакт с пациентите, логично е упражняването на професията КЗ в Малта да предполага същите да се установят в Малта, поради което, както вече отбелязах, изложеният по-нататък анализ ще се основава на член 49 ДФЕС(26).

24.      Няма спор, че упражняването на професията зъботехник се подчинява на условието работата да се извършва под контрола на зъболекар, така че зъботехниците нямат преки взаимоотношения с пациентите. Съдът припомня, че „съгласно член 49, втора алинея ДФЕС свободата на установяване се упражнява при условия, определени в законодателството на страната по установяване на собствените ѝ граждани. От това следва, че достъпът до конкретна дейност или нейното упражняване е уреден в приемащата държава членка, като гражданинът на друга държава членка, възнамеряващ да упражнява тази дейност, по принцип трябва да отговаря на предвидените в тази правна уредба условия“(27). Тъй като професията зъботехник не е предмет на хармонизация в рамките на Съюза нито по отношение на условията за достъп, нито по отношение на условията за упражняване, държавите членки са компетентни да определят тези приложими към нея условия при спазване на гарантираните от Договора основни свободи(28). Няма съмнение, че малтийската правна уредба, която задължава зъботехниците да работят под контрола на зъболекар, може да направи упражняването на правото на свободно установяване по-непривлекателно за КЗ. Това положение може да бъде оправдано единствено с наличието на императивно съображение от общ интерес, при условие че то е подходящо за постигане на поставената цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане(29).

25.      Малтийското правителство изтъква като обосновка опазването на общественото здраве. Тъй като става въпрос за цел, която се преследва и от самия Съюз, нейната законност не би могла да се постави под съмнение(30). Остава да се провери дали наложеното на зъботехниците условие да работят под контрола на зъболекар е необходимо и пропорционално.

26.      В самото начало следва да се припомни, че предвид първостепенното място, което общественото здраве заема в Договора, и свободата на преценка, която последният предоставя на държавите членки, „само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала система на закрила, различна от тази, приета от друга държава членка, не би могло да влияе върху преценката за необходимостта и пропорционалността на разпоредбите, приети в тази област“(31). Всъщност Съдът многократно постановява, че „животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора, и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен“(32). Тъй като в различните държави членки тази степен може да е различна, следва да се признае, че при преценката на националните мерки, насочени към неговата закрила, общественото здраве налага особена бдителност(33). Ето защо не е достатъчно жалбоподателите в главното производство да се позовават на обстоятелството, че Великобритания разрешава на КЗ да упражняват професията си самостоятелно.

27.      По-нататък, повтаряните в преюдициалните въпроси твърдения, че не съществува никакъв риск за здравето на пациентите, и съответно за общественото здраве, ако КЗ упражняват професията си в пряк контакт с пациентите и напълно самостоятелно, трябва да бъдат разгледани в техния контекст(34). Всъщност от акта за преюдициално запитване се установява, че именно жалбоподателите в главното производство пред запитващата юрисдикция — а именно Малтийска асоциация на зъботехниците — са съставили посочените въпроси, преди да поискат от тази юрисдикция да ги постави на Съда. При тези обстоятелства липсата на риск за общественото здраве не е категорично твърдение, направено от запитващата юрисдикция след извършена от нея преценка на действителното положение. Ето защо е уместно Съдът да засегне тази проблематика в бъдещото си решение.

28.      Тезата на КЗ в това отношение се изразява по същество в твърдението, че тяхната степен на професионална квалификация им позволява напълно да упражняват професията си самостоятелно и без риск, тъй като КЗ не извършвали инвазивни процедури в устата на пациентите, а само изработвали, поправяли и коригирали зъбни апарати за пациентите. Недобре коригирана или дефектна протеза можела да създаде само неудобство и можела просто да бъде извадена от самия пациент или сменена от КЗ. КЗ не извършвали диагностика, не предписвали медицинско лечение и когато имали съмнение за патология, били длъжни да насочат пациентите към зъболекар. Освен това нямало научни доказателства, че зъбните апарати или протезите могат да доведат до значителни увреждания в устата на пациентите. Накрая, ако бъдело позволено на КЗ да работят в пряк контакт с пациентите, това щяло да позволи на най-бедните да получат достъп до стоматологични услуги на по-ниски цени.

29.      Малтийското правителство не е съгласно с това становище и твърди, че дейностите на КЗ и техните умения обхващат само механичните аспекти от лечението на определени аномалии и заболявания, които засягат зъбите и устната кухина. КЗ не били квалифицирани да поставят диагнози, за да планират този вид лечение, а освен това не били компетентни да проследяват процеса на възстановяване на устата, което може да се извършва само от напълно квалифициран зъболекар, още повече че имало значителни разлики в обучението за придобиване на право на достъп до професията КЗ(35). Доставянето на зъбен апарат или протеза не било безопасно, тъй като ако посоченият апарат или протеза не е добре поставен биха могли да възникнат скрити патологии, които да убегнат от вниманието на КЗ, и временни или трайни увреждания на тъканите. Например, ако коренът на зъба под апарата или протезата не е правилно изваден, можело да се стигне до инфекции. Освен това при пациентите, лекувани с химиотерапия или бисфосфонат, можело да се наблюдават усложнения. Зле поставена протеза, съчетана с лоши грижи за устната кухина, можела да доведе до повишаване на риска от рак на устната кухина. Ако апаратът не е добре изработен, той можел да предизвика или задълбочи пародонтални заболявания и съответно да причини необратими увреждания, ако неговото поставяне и контекстът, в който се поставя, не се контролират от зъболекар, чието професионално обучение е по-широко и по-пълно в сравнение с обучението на КЗ и му позволява да извърши цялостна преценка на положението, а не само на механичната му страна, както е в случая с КЗ. Не можело да се разчита пациентът сам да си даде сметка за проблемите, свързани с неговата зъбна протеза или апарат, а препращането на пациента от КЗ към зъболекар би могло да стане във вече напреднал стадий на заболяването. Като представя документи, малтийското правителство се позовава и на определен брой научни изследвания, които свидетелствали за последиците, понякога тежки, от лошо имплантиране или ненапасване на зъбен апарат, поставен в нездравословна органична среда. То отхвърля довода, че свободното упражняване на професията КЗ без контрол от зъболекар би дало възможност на най-бедните да получат достъп до стоматологични услуги, като изтъква, че в Малта лицата с недостатъчно доходи могат да посещават зъболекар безплатно. Накрая, малтийското правителство изтъква, че принципът на предпазните мерки изисква закрилата на общественото здраве да има предимство пред икономическите съображения и че за прилагане на посочения принцип държавите членки разполагат с широка свобода на преценка.

30.      Като се има предвид, от една страна, обстоятелството, че изразените от малтийското правителство съмнения се основават поне отчасти на научни изследвания, с които то цели да докаже, че неговите доводи не са просто твърдения, и от друга страна, свободата на преценка, която сам Съдът прогласява в своята практика, припомнена по-специално в точка 26 от настоящото заключение, изискването към квалифицираните в друга държава членка КЗ да работят под контрола на зъболекар в приемащата държава членка, която не признава тази професия, е подходящо за постигане на целта за опазване на общественото здраве и не надхвърля необходимото за постигането на тази цел(36).

31.      Ето защо член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава зъботехниците да упражняват професията си под контрола на зъболекар, макар да може да направи по-непривлекателно упражняването на правото на свободно установяване за тази категория специалисти, преследва законосъобразна цел за закрила на общественото здраве, подходяща е да гарантира постигането на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане.
 Изводи от анализа, извършен от гледна точка на първичното право, за анализа на Директива 2005/36

32.      Както посочих по-горе(37), ако Съдът приеме — quod non — че спорът в главното производство се урежда от Директива 2005/36, преценката за съвместимостта на разглежданото в главното производство положение с член 4 от Директива 2005/36 или с член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, трябва да бъде направена въз основа на същата проверка като тази, която анализирах по-горе във връзка с член 49 ДФЕС.

33.      При това положение предлагам на Съда при условията на евентуалност да постанови, че член 4 от Директива 2005/36 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска условие за упражняване като разглежданото в главното производство, съгласно което зъботехниците трябва да упражняват професията си под контрола на зъболекар, тъй като това условие за упражняване е обективно обосновано и пропорционално.

34.      Накрая, предлагам на Съда да постанови, при условията на евентуалност спрямо предходното, че член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска в спора в главното производство да бъде отказан частичен достъп на КЗ до професията лекар по дентална медицина.
 Заключение

35.      С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Граждански съд, първи състав, Малта), по следния начин:
Основен отговор:
–        „член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която задължава зъботехниците да упражняват професията си под контрола на зъболекар, макар да може да направи по-непривлекателно упражняването на правото на свободно установяване за тази категория специалисти, преследва законосъобразна цел за закрила на общественото здраве, подходяща е да гарантира постигането на преследваната цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане“.
При условията на евентуалност, ако Съдът приеме, че случаят се урежда от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации:
–        „член 4 от Директива 2005/36 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска условие за упражняване като разглежданото в главното производство, съгласно което зъботехниците трябва да упражняват професията си под контрола на зъболекар, тъй като това условие за упражняване е обективно обосновано и пропорционално“.
При условията на евентуалност спрямо предходното, ако Съдът приеме, че случаят в главното производство се урежда от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 година за изменение на Директива 2005/36 и на Регламент № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар:
–        „член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска в спора в главното производство да бъде отказан частичен достъп на клиничните зъботехници до професията лекар по дентална медицина“.

1      Език на оригиналния текст: френски.

2      Като Кралство Дания, Ирландия, Кралство Нидерландия или Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, според запитващата юрисдикция.

3      Член 2 от Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta (Закон за професиите в здравеопазването, глава 464 от Законите на Малта) дава следното определение на лице, което упражнява свободна професия в областта на комплементарната медицина: „лице, което упражнява свободна професия в областта на здравеопазването и чието име е вписано в регистрите на професиите в областта на комплементарната медицина, посочени в член 28“. Член 25 от този закон гласи, че „[н]икой не може да упражнява професия в областта на комплементарната медицина, ако името му не е вписано в съответния регистър […]“. Приложение ІІІ към същия закон изброява професиите в областта на комплементарната медицина и включва зъботехниката, но не и професията КЗ.

4      ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3 и поправки в ОВ L 271, 16.10.2007 г., стр. 18, ОВ L 33, 3.2.2009 г., стр. 49 и ОВ L 305, 24.10.2014 г., стр. 115.

5      Член 2 от Директива 2005/36.

6      Вж. решение от 6 октомври 2015 г., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, т. 36 и цитираната съдебна практика).

7      Член 3, параграф 1, буква а) от Директива 2005/36.

8      Решение от 6 октомври 2015 г., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, т. 38).

9      Вж. член 21 от Директива 2005/36.

10      В случай на прекалено големи различия между преминатото в държавата по произход обучение и изискваното за същата дейност в приемащата държава членка могат да бъдат наложени период за приспособяване и/или изпит за правоспособност: вж. съображение 15 и член 14 от Директива 2005/36.

11      Член 1 от Директива 2005/36 гласи, че тя „установява реда за признаване от държава членка, която обвързва достъпа до регламентирана професия или нейното упражняване на своята територия с притежаване на определени професионални квалификации […], с цел достъп до тази професия и нейното упражняване, на професионални квалификации, придобити в една или повече други държави членки […], и който ред позволява на титуляра на споменатите квалификации да упражнява там същата професия“ (курсивът е мой). Описанието на дейността на зъботехника изглежда съответства напълно на дейността на КЗ, дори и обучението на последните да е по-продължително. Следователно според мен може логично да се приеме, че КЗ е „същата професия“ като професията зъботехник по смисъла на членове 1 и 4 от Директива 2005/36. Относно понятието „същата професия“ вж. още решение от 19 януари 2006 г., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, т. 20).

12      Курсивът е мой.

13      Вж. в същия смисъл заключението на генералния адвокат Sharpston по дело Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, т. 28).

14      Както изисква съображение 3 от Директива 2005/36, с оглед на което следва да бъде разглеждан член 4, параграф 1.

15      ОВ L 354, 2013 г., стр. 132.

16      Приложимостта ratione temporis на този член в главното производство е спорна, тъй като в преюдициалното запитване са посочени решения, отказващи на КЗ да упражняват професията си самостоятелно, които са приети от малтийските власти в периода 2009—2012 г.

17      Вж. член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36, изменена с Директива 2013/55.

18      В такъв случай ще става въпрос за две регламентирани професии: от една страна, професията на КЗ и от друга страна, професията на лекаря по дентална медицина.

19      Точка 5.3.1 от приложение V към Директива 2005/36 уточнява учебната програма за лекарите по дентална медицина, а точка 5.3.2 от същото приложение посочва удостоверенията за професионална квалификация, които всяка държава членка издава за базова професионална квалификация на лекарите по дентална медицина.

20      Вж. член 36, параграф 1 от Директива 2005/36, съгласно който „професионалните дейности на лекари по дентална медицина са дейностите, дефинирани в параграф 3 и упражнявани въз основа на професионалните квалификации, изброени в точка 5.3.2 от Приложение V“.

21      Член 36, параграф 2 от Директива 2005/36.

22      Член 36, параграф 3 от Директива 2005/36. Вж. още член 34, параграф 3, буква б) от посочената директива.

23      В това отношение припомням, че според Съда „Директива 2005/36 не допуска […] лице, което няма удостоверение за завършено базово обучение по дентална медицина, да упражнява професията лекар по дентална медицина“ (решение от 19 септември 2013 г., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, т. 41).

24      Решение от 19 септември 2013 г., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, т. 34).

25      Вж. по аналогия определение от 17 октомври 2003 г., Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, т. 28 и цитираната съдебна практика). Освен това КЗ очевидно не могат да претендират за упражняване на дейност под звание, съответстващо на званието на лекарите по дентална медицина. Директива 2005/36 също така не предвижда възможност за упражняване на професията лекар по дентална медицина под звание, различно от предвидените в посочената директива (вж. по аналогия определение от 17 октомври 2003 г., Vogel, C‑35/02, EU:C:2003:570, т. 31). Накрая, държа да уточня, че тук става въпрос за положение, което най-малко по две причини е различно от разгледаното в решение от 19 януари 2006 г., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45). Първо, професията, до която жалбоподателите в главното производство по това дело иска достъп, не е част от професиите, за които правото на Съюза предвижда автоматично признаване (за разлика от професията лекар по дентална медицина). Второ, отказът КЗ да бъдат допуснати частично до професията лекар по дентална медицина не ги лишава от професионална перспектива в приемащата държава, тъй като, припомням, малтийските власти са предложили да ги регистрират и да им дадат право да упражняват професията зъботехник, която е единствената призната в тази държава членка професия.

26      Член 52 ДФЕС, който също е посочен от запитващата юрисдикция в преюдициалните въпроси, изглежда неотносим, тъй като малтийската правна уредба не установява „специален режим за чуждите граждани“, понеже условието професията да се упражнява под контрола на зъболекар е наложено и на малтийските зъботехници.

27      Решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 19 и цитираната съдебна практика).

28      Решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 20 и цитираната съдебна практика).

29      Вж. решения от 1 февруари 2001 г., Mac Quen и др. (C‑108/96, EU:C:2001:67, т. 26), от 19 януари 2006 г., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, т. 30 и цитираната съдебна практика), от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 21) и от 4 май 2017 г., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, т. 65).

30      Сред изобилната съдебна практика вж. решения от 1 февруари 2001 г., Mac Quen и др. (C‑108/96, EU:C:2001:67, т. 29), от 11 юли 2002 г., Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, т. 42), от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 27) и от 4 май 2017 г., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, т. 67).

31      Решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 27 и цитираната съдебна практика).

32      Решение от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др. (C‑171/07 и C‑172/07, EU:C:2009:316, т. 19 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 4 май 2017 г., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, т. 71).

33      Вж. решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, т. 27).

34      Вж. текста на преюдициалните въпроси в точка 3 от настоящото заключение.

35      Вж. приложение 2 към писменото становище на малтийското правителство.

36      В решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (С‑575/11, EU:C:2013:430), въпреки че не е му поставен такъв въпрос, Съдът признава, че контролът от лекар върху специалист, упражняващ парамедицинска професия, може да служи на целта за закрила на общественото здраве (вж. точка 29 от посоченото решение).

37      Вж. точка 20 и сл. от настоящото заключение.