CELEX: 61984CC0181
Language: da
Date: 1985-06-18
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 18. juni 1985. # The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd mod Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP). # Anmodning om præjudiciel afgørelse: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Forenede Kongerige. # Eksportrestitutioner - fortabelse af sikkerhed - proportionalitetsprincippet. # Sag 181/84.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
      G. FEDERICO MANCINI
      fremsat den 18. juni 1985 (
            *1
         )
      
         Høje Domstol.
      
      
               1. 
            
            
               Det er almindelig kendt, at der inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbrugsvarer ved ind- og udførsel fra Fællesskabet kræves fremlæggelse af licenser, som udstedes af de kompetente nationale myndigheder på betingelse af, at den erhvervsdrivende stiller sikkerhed. Hovedformålet med sikkerhedsstillelsen er, at forpligtelsen til at ind- eller udføre varerne inden for licensens gyldighedsperiode faktisk overholdes. Desuden giver ordningen Fællesskabets myndigheder mulighed for konstant at kontrollere bevægelserne i handelen med tredjelande, således at de kan vurdere udviklingen og træffe de foranstaltninger, der måtte være nødvendige.
               Dette gælder også for sukkermarkedet; sukkerproduktionen er jo navnlig af klimatiske grunde udsat for hyppige svingninger, hvorfor fællesskabsorganerne fører en særlig streng kontrol med denne sektor. De søger navnlig at sikre en regelmæssig forsyning af sukker til priser, der set ud fra forbrugernes synspunkter er rimelige, og samtidig at hindre transaktioner i spekulationsøjemed, såfremt prisforskellene mellem de forskellige markeder er betydelige. Som led i denne politik søges det undgået, at der opstår overskud af sukker inden for det fælles marked, idet eksporten af sukker til tredjelande fremmes gennem ydelse af restitutioner, som svarer til forskellen mellem prisen på det fælles marked og den normalt lavere verdensmarkedspris.
               De grundlæggende regler om markedsordningen for sukker findes i Rådets forordning nr. 1785/81 af 30. juni 1981, mens gennemførelsesbestemmelserne og bestemmelserne om fastsættelse af restitutioner findes i Kommissionens forordning nr. 1880/83 af 8. juli 1983. Generelt kan man sige, at ordningen bygger på løbende licitationer, der iværksættes af Kommissionen. Det er ikke nødvendigt at beskrive ordningen i detaljer. Jeg skal derfor blot nævne, at licitationsproceduren i det væsentlige består af tre faser:
               
                        a)
                     
                     
                        I første fase indgiver den erhvervsdrivende et bud til det kompetente organ i en medlemsstat. I buddet angives den mængde sukker, som tilbudsgiveren ønsker at udføre, og størrelsen af den restitution, han er villig til at acceptere ud fra de herskende og forventede priser på verdensmarkedet. Samtidig med buddets afgivelse skal virksomheden i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1880/83 stille en sikkerhed på 9 ECU pr. 100 kg sukker til udførsel, og efter forordningens artikel 5, stk. 3, litra c), afgive en erklæring om, at den, såfremt buddet antages, vil ansøge om en eksportlicens inden for en bestemt frist.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Anden fase begynder, når virksomheden får meddelelse om, at dens bud er antaget. På det tidspunkt er den forpligtet til at ansøge om eksportlicens inden for fire dage. Hvis ansøgningen ikke er indgivet inden for fristen, er sikkerheden automatisk fortabt, bortset fra tilfælde af force majeure. Hvis der er indgivet flere bud, svarer den sikkerhed, der fortabes, til de mængder af sukker, for hvilke forpligtelsen til at ansøge om en licens ikke er opfyldt inden for den fastsatte frist.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Såfremt der er ansøgt om eksportlicens på forskriftsmæssig måde, begynder tredje fase, og den stillede sikkerhed tilbageholdes som garanti for, at udførslen vil blive foretaget. Den skal foretages senest i den femte måned efter antagelsen af buddet. Såfremt udførslen ikke finder sted inden for denne frist, er sikkerheden ligeledes fortabt, medmindre virksomheden også i dette tilfælde kan godtgøre, at der foreligger force majeure. Desuden kan sikkerheden forhøjes, såfremt verdensmarkedspriserne svinger ud over visse grænser.
                     
                  
         
               2. 
            
            
               Den 27. juli 1983 indgav E. D. & F. Man (Sugar) Ltd (herefter benævnt »Man Sugar«), en stor britisk sukkerhandelsvirksomhed, ved telex til IBAP (Intervention Board for Agricultural Produce) syv bud vedrørende udførsel og stillede samtidig den krævede sikkerhed på 9 ECU pr. 100 kg i form af en bankgaranti. Dagen efter underrettede IBAP Man Sugar om, at fem af budene var antaget, i alt vedrørende 30000 tons sukker til udførsel. Ansøgningerne om eksportlicens for de pågældende mængder skulle således være IBAP i hænde senest kl. 12 tirsdag den 2. august 1983. Ansøgningerne kom imidlertid først frem efter kl. 15 samme dag, altså en forsinkelse på ganske få timer, som ifølge det af Man Sugar over for Domstolen oplyste skyldtes »et usædvanligt og uforudseligt sammentræf af omstændigheder«. Personalet i virksomheden havde i tide gjort telexmeddelelserne om ansøgningerne parat, men netop dén tirsdag mødte den ansatte, som altid havde været ansvarlig for afsendelsen af telexmeddelelserne, ikke på arbejde af alvorlige og dokumenterede private grunde. Den medarbejder, som skulle udføre hendes arbejde, og som selvfølgelig ikke havde den samme erfaring med disse arbejdsopgaver, stod over for endnu større problemer, fordi han helt uventet var blevet overbebyrdet med arbejde netop på det tidspunkt, hvor telexmeddelelserne skulle have været sendt. Det arbejdspres, de nævnte omstændigheder medførte, og en usædvanlig varme viste sig at være for meget for den ellers så samvittighedsfulde ansatte, som først fik sendt telexmeddelserne først på eftermiddagen.
               Den 3. august 1983 meddelte IBAP Man Sugar, at ansøgningerne om licens var fremkommet for sent, og at sikkerheden på 1670370 UKL, svarende til virksomhedens overskud i næsten tre år, var fortabt. Beløbet blev tvangsmæssigt inddrevet kort tid efter.
               Man Sugar anlagde herefter sag til prøvelse af den nævnte afgørelse ved High Court of Justice, Queen's Bench Division, og gjorde i den forbindelse gældende, at fortabelsen af sikkerheden var groft urimelig, og at bestemmelserneserne om fortabelse er i strid med proportionalitetsprincippet. Dommer Glidewell, som skulle afgøre sagen, udsatte den og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »Er artikel 6, stk. 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1880/83 ugyldig som stridende mod proportionalitetsprincippet, for så vidt bestemmelsen, bortset fra tilfælde af force majeure, tilsyneladende foreskriver, at hele sikkerheden fortabes i ethvert tilfælde, hvor en ansøgning om eksportlicens som følge af en uagtsom fejl fra ansøgerens side ikke modtages af vedkommende interventionsorgan inden for den fastsatte frist?«
               Under sagens behandling ved Domstolen er der afgivet indlæg af Man Sugar, den britiske regering og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber.
            
         
               3. 
            
            
               Såfremt de omstændigheder, der var baggrunden for, at ansøgningerne om licens kom for sent frem, ikke måtte anses for force majeure, har Man Sugar fremført to argumenter til støtte for, at bestemmelsen er ugyldig. Det første argument vedrører selve forpligtelsen til at ansøge om en eksportlicens. Ifølge Man Sugar er den nævnte forpligtelse en administrativ formalitet af ringe betydning. Den sanktion, der er fastsat, såfremt forpligtelsen ikke opfyldes, kan derfor ikke svare til den sanktion — fortabelse af hele sikkerheden — der er fastsat i tilfælde af manglende overholdelse af forpligtelsen til at udføre varerne.
               Det er sidstnævnte forpligtelse og kun den, som er den egentlige begrundelse for ordningen med eksportlicenser. Dette bevises af fordningens tilblivelseshistorie. I de tidlige faser af den fælles landbrugspolitik var den sikkerhed, der skulle stilles som garanti for, at der blev ansøgt om licens, 1 RE pr. 100 kg sukker; efter antagelsen af buddene skulle sikkerheden straks erstattes af en ny sikkerhed på 4 RE, der skulle garantere, at sukkeret faktisk blev udført inden for licensens gyldighedsperiode. Hvis sukkerprisen på verdensmarkedet faldt mere end 1 RE i ugen forud for ansøgningen om licens eller mere end 4 RE i den periode, inden for hvilken udførslen herefter skulle finde sted, kunne virksomheden begrænse sit tab ved enten ikke at ansøge om licens i ugen efter licitationen eller, hvis virksomheden allerede havde ansøgt om licens, ved ikke at benytte den. I begge tilfælde var tabet begrænset til den stillede sikkerhed.
               Ved forordning nr. 3274/80 (senere erstattet af forordning nr. 1880/83) forsøgte Kommissionen at forenkle ovennævnte procedure på to måder: for det første fastslås det i forordningen, at eksportforpligtelsen opstår så snart buddet er antaget. Dernæst blev det beløb, der skulle stilles som sikkerhed ved indgivelsen af budet, forhøjet til 9 ECU pr. 100 kg, idet den dog kan forhøjes, hvis verdensmarkedsprisen i løbet af licensens gyldighedsperiode falder med mere end 9 ECU. Formålet med de nævnte ændringer var, at den bydende fuldt ud var ansvarlig for at foretage udførslen, så snart hans bud var antaget. Som Man Sugar har understreget, var resultaterne af de nævnte ændringer særdeles positive, idet sikkerheden indtil nu ikke er fortabt i ét eneste tilfælde.
               Den britiske virksomhed har desuden anført, at da eksportforpligtelsen eller forpligtelsen til at stille sikkerhed efter de nye bestemmelser består allerede fra det tidspunkt, hvor buddet antages, og ikke ændres ved den efterfølgende ansøgning om eksportlicens, har ansøgningen nu langt mindre betydning. Forklaringen er enkel. For det første er formålet med ansøgningen ikke at sikre, at eksportforpligtelsen opfyldes, idet dette silo-es i kraft af den sikkerhed, som i henhold til ovennævnte artikel 6 skal stilles, når buddet indgives, og som først frigives efter at udførslen har fundet sted. Desuden kan ansøgningen ikke forhindre transaktioner i spekulationsøjemed fra de berørte virksomheders side, da den tilslagsmodtager, som ikke udfører varerne, mister sikkerheden og i visse tilfælde endda skal betale et yderligere beløb. Endelig giver forpligtelsen til at ansøge om en eksportlicens ikke Kommissionen yderligere oplysninger ud over dem, den allerede har på det tidspunkt, buddet indgives. Ansøgningen bekræfter eksportørens navn, eksportforpligtelsen og forpligtelsen til at stille sikkerhed, men den indeholder kun én eneste oplysning, som ikke fandtes i buddet: den bydende virksomhed skal angive, hvorvidt den ønsker de monetære udligningsbeløb fastsat på tidspunktet for ansøgningen om licens (i hvilket tilfælde udførselslandet skal oplyses) eller den foretrækker det beløb, der er gældende på udførselsdagen i det land, hvorfra udførslen foretages. Denne afgørelse er imidlertid af rent kommerciel art og har ingen betydning for den mængde sukker, der udføres. Den har derfor ingen betydning i forbindelse med Kommissionens forvaltning af sukkermarkedet.
               Kernen i Man Sugar's første argument er således, at ordningen med licensansøgninger i virkeligheden blot er en overflødig anakronisme. Med sit andet argument indrømmer virksomheden dog, at ordningen trods alt har nogen berettigelse: den omstændighed, at den fulde sikkerhed fortabes, såfremt forpligtelsen til at ansøge om en licens ikke overholdes, er efter virksomhedens opfattelse under alle omstændigheder uforenelig med proportionalitetsprincippet.
               For det første har fortabelsen ikke til formål at erstatte et tab, som Fællesskabet eller det nationale organ har lidt, men er ganske enkelt en sanktion, oven i købet en universel sanktion. I henhold til artikel 6 bringes den således i anvendelse, både såfremt hovedforpligtelsen ikke opfyldes (eksport af overskudssukker fra det fælles marked) og ved tilsidesættelse af den accessoriske forpligtelse (ansøgningen om licens). Som Domstolen fastslog i dommen af 20. februar 1979 i sag 122/78 (Buitoni mod FORMA, Smi. 1979, s. 677), er proportionalitetsprincippet til hinder herfor. Desuden er sanktionen for vidtgående, når der åbenbart er tale om en mindre overtrædelse; som bekendt skal en fællesskabsforordning hjemle mulighed for at afpasse sanktionen efter grovheden af den manglende opfyldelse (jfr dom af 21.6.1979, sag 240/78, Atalanta mod Produktschap voor Vee en Vlees, Smi. 1979, s. 2137).
               Desuden har Kommissionen ifølge Man Sugar selv anerkendt, at det forholder således. I juli 1984 foreslog Kommissionen en ændring af forordning nr. 1880/83 derved, at der af den oprindelige sikkerhed kun fortabtes 3 ECU pr. 100 kg i tilfælde af, at der ikke var ansøgt om licens inden for den fastsatte frist. Forslaget blev trukket tilbage på foranledning af dommer Glidewell's beslutning om at forelægge Domstolen spørgsmålet til præjudiciel afgørelse. Det viser imidlertid, at forpligtelsen til at ansøge om licens med rimelighed kan silures overholdt ved anvendelse af mindre strenge sanktioner, navnlig når den manglende opfyldelse af forpligtelsen ikke er forsætlig og forsinkelsen med indgivelsen af ansøgningen er minimal, således som det er tilfældet i den foreliggende sag.
            
         
               4. 
            
            
               Kommissionen har afvist ovennævnte argumenter. Den har for det første anført, at forpligtelsen til at ansøge om licens på ingen måde blot er en formalitet, som skal bevise, at den bydende har påtaget sig forpligtelsen, men at den har en afgørende funktion som led i den gældende ordning. Således viste det sig efter den gamle ordning umuligt at silo-e en sund og forsvarlig forvaltning af eksportmarkedet for sukker: for eksempel forblev en række licenser, svarende til betydelige mængder af sukker, uudnyttede frem til slutningen af 1980, hvilket medførte tab af eksportafgifter og tvang Fællesskabet til at eksportere sukkeret med højere omkostninger til følge. Med henblik på at undgå sådanne eller lignende problemer er eksportørens forpligtelse efter den nye ordning opdelt i to komplementære faser: licensansøgningen og selve udførslen. Den første er ikke mindre vigtig end den sidste. Hvis virksomheden, efter at dens bud er antaget, ikke ansøger om licens, er Kommissionen med det samme klar over, at den mængde sukker, der er omfattet af licitationen, ikke vil blive udført, og den kan forhindre det deraf følgende tab ved at træffe passende administrative og økonomiske foranstaltninger.
               Ifølge Kommissionen er det af de samme grunde umuligt at sondre mellem de tilfælde, hvor den manglende ansøgning om licens er forsætlig og de til fælde, hvor den skyldes en fejl -eller en forglemmelse fra virksomhedens side. Det er givet, at denne omstændighed kan føre til uheldige situationer. Hidtil er sådanne situationer, bortset fra Man Sugar, ikke opstået, og hvor beklageligt det end er, kan et enkelt tilfælde ikke begrunde, at en ordning, hvorved langt alvorligere misbrug er undgået, skal erklæres ugyldig.
               Den britiske regering er enig i, at den nye ordning har bevist sin berettigelse, og at sukkermarkedet i kraft heraf kan forvaltes effektivt og korrekt. Den britiske regering finder imidlertid, at netop det forhold, at bestemmelserne er strengere, bevirker, at den helt korte frist, som tilslagsmodtageren har til at ansøge om licens, ikke længere har den samme funktion. Forhøjelsen af sikkerheden og de strenge betingelser for dens frigivelse indebærer, at der ikke længere er tvivl om virksomhedens vilje til at udføre de
               varer, for hvilket dens bud er antaget. Under de omstændigheder er det forhold, at virksomheden kun har fire dage til at indgive ansøgningen, og at hele sikkerheden fonabes, hvis fristen ikke overholdes, f.eks. ved en forglemmelse eller et på anden måde uagtsomt forhold, både unødvendig og uretfærdig.
               Den britiske regering har videre bemærket, at hovedformålet med den nye ordning, nemlig at sikre, at udførslen faktisk finder sted, bestemt vil kunne nås ved passende sanktioner. Problemet ville f.eks. slet ikke opstå, såfremt hele fasen med ansøgning om licens blev afskaffet. Virksomhedens oprindelige bud kunne i så fald betragtes som en betinget ansøgning om eksportlicens, som da ville blive udstedt ved antagelsen af buddet. På den måde ville sikkerheden kun tjene som garanti for, at eksportforpligtelsen blev opfyldt, og den ville kun fortabes i tilfælde af manglende opfyldelse. Blot ville det i så fald være nødvendigt med nye bestemmelser vedrørende fastsættelse af de monetære udligningsbeløb.
               Imidlertid kan man også forestille sig en anden løsning, hvorved forpligtelsen til at ansøge om licens fortsat ville bestå, og som ville tage hensyn til denne forpligtelses accessoriske karakter og eliminere de problemer, der så tydeligt fremgår af Man Sugar-sagen. Hvis virksomheden ikke havde overholdt fristen på grund af uagtsomhed, skulle blot en del af sikkerheden fortabes. Samtidig burde det nationale organ underrette virksomheden om, at hvis den ikke inden for en vis kortere frist indgiver licensansøgningen, vil den også miste resten af sikkerheden. En sådan ordning ville blandt andet have den fordel, at den svarer til den praksis, der følges inden for flere andre sektorer af den fælles landbrugspolitik.
            
         
               5. 
            
            
               På dette sted bør det nævnes, at dommer Glidewell har rejst spørgsmålet om gyldigheden af artikel 6 i forordning nr. 1880/83 ud fra en enkelt og helt konkret synsvinkel: en mulig uoverensstemmelse mellem den sanktion, der er fastsat i tilfælde af manglende overholdelse af tidsfristen for indgivelse af licensansøgningen på den ene side, og proportionalitetsprincippet på den anden. Man Sugar og den britiske regering har derimod rejst kritik af den nuværende ordning om udstedelse af eksportlicenser og gjort gældende, at forpligtelsen til at ansøge om licens efter den gældende ordning ikke længere er berettiget.
               Jeg kan ikke tiltræde denne kritik. Som Kommissionen har understreget, har ordningen til formål at sikre, at sukkereksporten fra Fællesskabet til tredjelande over et år forløber regelmæssigt og under en vis kontrol. Den har med andre ord til formål at undgå de skadelige økonomiske og kommercielle virkninger, der ville opstå, hvis udførslerne alle fandt sted i perioden umiddelbart efter produktionen. Med henblik på en god forvaltning af sektoren og for at varetage Fællesskabets forbrugeres interesse er det derfor vigtigt, at Kommissionen straks er klar over, hvor meget sukker der er til rådighed for det fælles marked, og hvor meget der kan eksporteres. Endelig skal Kommissionens tjenestegrene altid kunne vurdere priser og mulighederne for at afsætte sukker på verdensmarkedet.
               Når disse krav tages i betragtning, er det nemt at se, hvori værdien af den omtvistede
               ordning består. Hvis der ikke var en sådan ordning, måtte Kommissionen vente indtil udløbet af fristen for gennemførelsen af eksporten, dvs. den femte måned efter buddets antagelse, for at blive klar over, hvor meget sukker der ikke vil blive udført. Omkostningerne i forbindelse med en sådan forsinkelse skulle da bæres både af forbrugerne og af virksomhederne, som alle har en klar interesse i, at markedet forvaltes korrekt. Som de tre intervenienter har fremhævet, er det desuden ikke tilfældigt, at virksomhederne indtil nu altid har overholdt reglen i artikel 6.
               Dette betyder imidlertid ikke, at der ikke kan rejses kritik af ordningen. Den er ikke acceptabel for så vidt den straffer dem, som ikke opfylder eksportforpligtelsen, selv om de har den krævede licens, på samme måde som dem, som — måske kun med ganske få timers forsinkelse eller ganske uagtsomt — ikke opfylder fristen for at indgive licensansøgningen, selv om de har til hensigt at eksportere de varer, for hvilke deres bud er antaget. Den omstændighed, at den samme sanktion bringes i anvendelse i flere situationer, samt at der ikke i bestemmelserne sondres mellem den situation, hvor en administrativ tidsfrist ikke er overholdt, og den situation, at den forpligtelse, som er det grundlæggende formål med hele proceduren, åbenbart er for vidtgående, selv i betragtning af de kontrolhensyn, der er baggrunden for licensordningen.
               Kommissionen har bemærket, at det er umuligt at sondre mellem det tilfælde, hvor der er tale om en forsætlig undladelse af at ansøge om licens, og det tilfælde, hvor en sådan manglende ansøgning skyldes simpel uagtsomhed. Den sidste løsning, som den britiske regering har foreslået, viser, at Kommissionens pessimisme ikke er berettiget. Man kan bestemt forestille sig en ordning med en graduering af sanktionerne, som f.eks. et progressivt stigende tab (og muligvis en forhøjelse) af sikkerheden; en sådan ordning ville afholde virksomhederne fra at indlade sig på transaktioner i spekulationsøjemed og ville betyde en opretholdelse af de betingelser, der er nødvendige for, at kontrolorganerne kan forvalte markedet på en god måde.
               Den automatiske mekanisme med fortabelse af sikkerheden, således at sanktionen ikke kan afpasses efter en grov eller mindre grov karakter af den forsinkelse, som licensansøgningen indgives med fra virksomhedens side, og det forhold, at sanktionen bringes i anvendelse både såfremt virksomheden ikke overholder tidsfristen og såfremt den forsætligt nægter at eksportere, bevirkerker, at den omtvistede regel er i strid med proportionalitetsprincippet. Domstolens praksis vedrørende proportionalitetsprincippet og kriterierne for dens anvendelse, navnlig når der skal tages stilling til, om en sanktion er tilpasset formålet med den bestemmelse, hvis overtrædelse den er knyttet til, synes at støtte dette synspunkt (jfr. navnlig ovennævnte domme af 20.2.1979, sag 122/78, og af 21.6.1979, sag 240/78).
            
         
               6. 
            
            
               I lyset af det anførte skal jeg derfor foreslå, at det spørgsmål, High Court of Justice, Queen's Bench Division, ved dommer Glidewell, har forelagt ved kendelse af 18. juni 1984, besvares med, at artikel 6, stk. 3, i Kommissionens forordning nr. 1880/83 af 8. juli 1983 erklæres ugyldig.
            
         (
            *1
         ) – Oversat fra italiensk.