CELEX: 62008CJ0438
Language: fi
Date: 2009-10-22
Title: Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 22 päivänä lokakuuta 2009. # Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Portugalin tasavalta. # Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen - Sijoittautumisvapaus - Direktiivi 96/96/EY - Kansallinen lainsäädäntö - Ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä rajoittavat edellytykset - EY 45 artikla - Toiminnot, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön - Liikenneturvallisuus - Oikeasuhteisuus. # Asia C-438/08.

Asia C-438/08
      Euroopan yhteisöjen komissio
      vastaan
      Portugalin tasavalta
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sijoittautumisvapaus – Direktiivi 96/96/EY – Kansallinen lainsäädäntö – Ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä rajoittavat edellytykset – EY 45 artikla – Toiminnot, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön – Liikenneturvallisuus – Oikeasuhteisuus
      Tuomion tiivistelmä
      1.        Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Rajoitukset
      (EY 43 artikla)
      2.        Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sijoittautumisvapaus – Palvelujen tarjoamisen vapaus – Poikkeukset – Toiminnot, jotka liittyvät
            julkisen vallan käyttöön – Soveltamisala
      (EY 45 artikla; neuvoston direktiivin 96/96 2 artikla)
      1.        Jäsenvaltio ei noudata EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan asettaessaan sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille,
         jotka haluavat harjoittaa kyseisessä jäsenvaltiossa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia tekemällä
         toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten
         toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta
         katsastustoiminnan kanssa.
      
      Vaikka nimittäin kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia sovelletaankin yhdenmukaisesti kyseiseen jäsenvaltioon
         sijoittautuneisiin yrityksiin ja muista jäsenvaltioista tuleviin yrityksiin, vaatimukset saattavat kuitenkin johtaa siihen,
         että toimijoita, jotka eivät täytä niissä määriteltyjä ehtoja, estetään sijoittautumasta kyseiseen jäsenvaltioon harjoittaakseen
         siellä ajoneuvojen katsastustoimintaa. Varsinkin yleistä etua koskeva edellytys saattaa antaa toimivaltaisille viranomaisille
         mahdollisuuden harkintavallan käyttöön mielivaltaisella tavalla, antamalla niille mahdollisuuden evätä ajoneuvojen katsastustoimintaan
         tarvittava lupa joiltakin asianomaisilta toimijoilta silloinkin, kun nämä täyttävät lainsäädännössä vahvistetut muut vaatimukset.
         Koska tällaisten toimenpiteiden tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta tavoitellun päämäärän kannalta ei ole osoitettu, niitä
         ei myöskään voida pitää perusteltuina liikenneturvallisuuden suojeluun liittyvistä syistä.
      
      (ks. 30, 49 ja 53 kohta sekä tuomiolauselma)
      2.        Moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen katsastusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun direktiivin
         96/96 2 artiklan mukaan jäsenvaltio valvoo edelleen suoraan katsastuslaitosten toimintaa, vaikka se antaa niiden hallinnoimisen
         yksityisille elimille. Kyseisen artiklan ensimmäisen virkkeen perusteella on nimittäin jäsenvaltion asiana nimetä toimivaltaiset
         laitokset, järjestää valtuutusmenettelyt ja valvoa kyseisiä laitoksia suoraan. Saman artiklan toisessa virkkeessä mainitaan
         varotoimista, joihin on ryhdyttävä ajoneuvojen katsastustoiminnan ja korjaustoiminnan välisten eturistiriitojen tapauksessa,
         ja virkkeen sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on ”erityisesti” huolehdittava, että katsastusten puolueettomuus ja korkea laatu
         säilytetään. Ilmaisun ”erityisesti” käyttäminen merkitsee sitä, että direktiivin 96/96 tarkoituksena on, että valtio toteuttaa
         tinkimättömästi nämä molemmat konkreettiset laatutavoitteet, nimittäin ajoneuvojen katsastuksen puolueettomuuden ja korkean
         laadun, eturistiriitojen ilmetessä mutta sitäkin suuremmalla syyllä myös täyttäessään direktiivin 96/96 2 artiklan ensimmäisessä
         virkkeessä tarkoitettua ajoneuvojen katsastuksia suorittavien yksityisten laitosten ohjaustehtäväänsä. Sen vuoksi ja kun yksityiset
         laitokset harjoittavat toimintaansa toimivaltaisen viranomaisen aktiivisessa valvonnassa ja tämä viranomainen on viime kädessä
         vastuussa kyseisten laitosten tekemistä tarkastuksista ja päätöksistä eikä niiden siksi voida katsoa osallistuvan EY 45 artiklassa
         tarkoitetulla tavalla välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön, ajoneuvoja katsastavien yksityisten elinten
         toiminta ei kuulu EY 45 artiklassa määrätyn poikkeuksen piiriin.
      
      (ks. 37, 42, 43 ja 45 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
      22 päivänä lokakuuta 2009 (*)
      
      Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sijoittautumisvapaus – Direktiivi 96/96/EY – Kansallinen lainsäädäntö – Ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä rajoittavat edellytykset – EY 45 artikla – Toiminnot, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön – Liikenneturvallisuus – Oikeasuhteisuus
      Asiassa C‑438/08,
      jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu
         3.10.2008,
      
      Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään E. Traversa ja M. Teles Romão, prosessiosoite Luxemburgissa,
      
      kantajana,
      vastaan
      Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Fernandes ja A. Pereira de Miranda,
      
      vastaajana,
      YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
      toimien kokoonpanossa: kolmannen jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts, joka hoitaa neljännen jaoston puheenjohtajan tehtäviä,
         sekä tuomarit E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský ja T. von Danwitz (esittelevä tuomari),
      
      julkisasiamies: Y. Bot,
      kirjaaja: R. Grass,
      ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
      päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
      on antanut seuraavan
      tuomion
      1        Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut
         EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille, jotka
         haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia muun muassa tekemällä
         toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten
         toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta
         katsastustoiminnan kanssa.
      
       Asiaa koskevat oikeussäännöt
       Yhteisön säännöstö
      2        Moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen katsastusta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.12.1996 annetun
         neuvoston direktiivin 96/96/EY (EYVL L 1997, L 46, s. 1) 33 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
      
      ”– – tässä direktiivissä säädetyt yhteisön toimenpiteet ovat välttämättömiä katsastuksia koskevan sääntelyn yhdenmukaistamiseksi,
         liikenteenharjoittajien välisen kilpailun vääristymisen estämiseksi ja ajoneuvojen asianmukaisen katsastamisen ja huoltamisen
         takaamiseksi – –”.
      
      3        Direktiivin 96/96 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Kussakin jäsenvaltiossa on suoritettava siinä valtiossa rekisteröidyille moottoriajoneuvoille sekä niiden perävaunuille ja
         puoliperävaunuille tämän direktiivin – – mukaiset määräaikaiset katsastukset.”
      
      4        Saman direktiivin 2 artikla kuuluu seuraavasti:
      
      ”Valtion tai sen tähän tehtävään määräämän julkisyhteisön tai sen tähän tehtävään nimeämien ja tätä tarkoitusta varten valtuutettujen,
         mahdollisesti yksityisten, elinten tai laitosten, jotka toimivat valtion suorassa valvonnassa, on suoritettava tässä direktiivissä
         säädetyt katsastukset. Jos katsastuksista vastaavat laitokset suorittavat samalla ajoneuvojen korjauksia, jäsenvaltioiden
         on erityisesti huolehdittava, että katsastusten puolueettomuus ja korkea laatu säilytetään.”
      
       Kansallinen säännöstö
      5        Moottoriajoneuvojen katsastustoimintaa koskevan 15.12.1999 annetun asetuksen nro 550/99 (decreto-lei relativo à actividade
         de inspecção técnica de veículos a motor; jäljempänä decreto-lei) 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
      
      ”1.      Lupa ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen myönnetään sisäasiainministerin päätöksellä tieliikenteen pääosaston esityksestä
         kotimaisille tai ulkomaisille oikeushenkilöille, viimeksi mainituille kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että ne ovat laillisesti
         sijoittautuneet valtakunnan alueelle.
      
      2.      Tieliikenteen pääosasto voi tehdä edellisessä momentissa tarkoitetun esityksen vain, jos luvan myöntäminen on katsastustoiminnan
         toteuttamisen kannalta yleisen edun mukaista.”
      
      6        Kun tieliikenteen pääosasto sittemmin lakkautettiin, sen tehtävät siirrettiin liikkuvuus- ja maaliikennelaitokselle (Instituto
         da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IMTT).
      
      7        Decreto-lein 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
      
      ”1.      Yksiköllä katsotaan olevan tarvittavat tekniset, taloudelliset ja rahoitukselliset edellytykset, kun se esittää tutkimusselvityksen
         taloudellisesta kannattavuudesta ja selvityksen katsastusasemien avaamiseksi ja niiden toiminnan asianmukaiseksi johtamiseksi
         tarvittavista resursseista.
      
      2.      Edellisessä momentissa tarkoitetun tutkimusselvityksen laajuudesta ja rakenteesta sekä siinä mainituille rahoituksellisille
         resursseille asetettavista tarkemmista vaatimuksista säädetään sisäasiainministerin asetuksella.”
      
      8        Tämän pykälän 2 momentin perusteella annettiin 9.12.2000 ajoneuvojen katsastusasemien perustamista koskevien julkisten tarjouskilpailujen
         sääntöjen hyväksymistä koskeva asetus nro 1165/2000 (jäljempänä asetus), jonka 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
      
      ”Luvan myöntäminen ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen edellyttää teknisten, taloudellisten ja rahoituksellisten
         edellytysten olemassaolon tutkimista 15.12.1999 annetun decreto-lein 4 ja 6 §:ssä säädetyllä tavalla hakijan esittämien seuraavien
         selvitysten perusteella:
      
      – –
      e) asiakirja, joka osoittaa, että hakijan yhtiöpääoma on vähintään 100 000 euroa tai vastaava rahamäärä escudoina – –.”
      9        Decreto-lein 7 §:ssä säädetään seuraavaa:
      
      ”Lupaa ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen ei voida myöntää yksiköille,
      a) joiden toimialana ei ole yksinomaan ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittaminen tai
      b) joiden osakkaat, johtajat tai hallituksen jäsenet harjoittavat ajoneuvojen tai niiden osien tai tarvikkeiden valmistusta,
         korjausta, vuokrausta, tuontia tai kauppaa taikka kuljetustoimintaa.”
      
       Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
      10      Koska komissio piti ongelmallisena ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamisluvan saamisen edellytyksiä koskevan kansallisen
         lainsäädännön yhteensopivuutta EY 43 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden periaatteen kanssa, se päätti aloittaa
         EY 226 artiklan mukaisen menettelyn ja esitti Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen 18.10.2005 päivätyllä kirjeellä.
      
      11      Portugalin tasavalta, jolle oli myönnetty vastauksen antamista varten asetetun määräajan pidennys 18.2.2006 asti, vastasi
         25.4.2006 päivätyllä kirjeellä. Koska komissio katsoi tämän vastauksen jälkeenkin, ettei kysymyksessä oleva sääntely ollut
         EY 43 artiklan mukainen, se osoitti kyseiselle jäsenvaltiolle 15.12.2006 perustellun lausunnon, jossa sitä kehotettiin toteuttamaan
         lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden määräajassa sen vastaanottamisesta.
      
      12      Portugalin tasavalta vastasi perusteltuun lausuntoon ensin 29.1.2007 päivätyllä kirjeellä, jossa se ilmoitti, että lainsäädäntöesitys
         decreto-lein muuttamisesta arvostelun kohteena olleiden säännösten poistamiseksi oli laadittu. Se ilmoitti 11.1.2008 päivätyssä
         kirjeessä, että tätä säädösmuutosta koskeva menettely päättyisi tammikuun 2008 loppuun mennessä, ja myöhemmin 19.5.2008 päivätyssä
         kirjeessä, että menettely oli loppuvaiheessa. Koska komissio ei voinut päätyä katsomaan, että kaikki tarvittavat toimenpiteet
         kysymyksessä olevan kansallisen lainsäädännön saattamiseksi EY 43 artiklan mukaiseksi olisi toteutettu, se päätti nostaa nyt
         käsiteltävänä olevan kanteen.
      
       Kanne
       Asianosaisten lausumat
      13      Komissio katsoo ensinnäkin, ettei EY 45 artiklan ensimmäiseen kohtaan sisältyvää poikkeusmääräystä, johon Portugalin tasavalta
         on vedonnut osoittaakseen lainsäädäntönsä yhteensopivuuden EY 43 artiklan kanssa, voida soveltaa tässä tapauksessa.
      
      14      Julkisen vallan käyttöön perustuvaa poikkeusta voidaan komission mukaan ensinnäkin soveltaa vain syrjivien toimenpiteiden
         yhteydessä, kun oikeudenkäynnin kohteena oleva kansallinen järjestelmä sen sijaan koskee nimenomaisesti sekä kotimaisia että
         ulkomaisia yksikköjä. Toiseksi tätä poikkeusta on tulkittava suppeasti ja sovellettava vain toimintaan, joka sellaisenaan
         liittyy välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön.
      
      15      Komission mukaan Portugalin tasavalta on kuitenkin viralliseen huomautukseen vastatessaan vahvistanut, että ajoneuvojen katsastaminen
         on taloudellista toimintaa ja että katsastuslaitosten vastuu katsastuksen aikana tai sen jälkeen aiheutuneista vahingoista
         kuuluu yksityisoikeuden alaan. Katsastustodistuksen tai ‑merkin luovuttaminen ei osoita, että kysymys olisi julkisen vallan
         käytöstä. Se seikka, että ajoneuvojen katsastamista koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisestä voidaan määrätä seuraamuksia,
         ei myöskään vaikuta asiaan. Sellaisten seuraamusten määrääminen nimittäin kuuluu poliisi- tai oikeusviranomaisten yksinomaiseen
         toimivaltaan, koska katsastusyrityksillä ei ole minkäänlaista toimivaltaa pakkokeinojen käyttöön.
      
      16      Näin ollen komissio katsoo, että edellytykset luvan saamiseksi ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamista varten ovat sellainen
         sijoittautumisvapautta koskeva rajoitus, joka on ristiriidassa EY 43 artiklan kanssa. Ensinnäkin decreto-lein 3 §:n 2 momentissa
         säädetty edellytys, jonka mukaan uusien lupien myöntämisen on oltava yleisen edun mukaista, jättää tämän toiminnan harjoittamiseen
         Portugalissa halukkaat muiden jäsenvaltioiden oikeushenkilöt kansallisten viranomaisten vapaan harkintavallan varaan. Tämä
         sääntely ei siten täytä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä, sillä oikeuskäytännön mukaan
         hallinnollisen ennakkolupajärjestelmän hyväksyttävyys edellyttää, että järjestelmän on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin,
         jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa, millä asetetaan rajat kansallisten viranomaisten harkintavallan
         käytölle.
      
      17      Komissio katsoo, ettei yleisen edun käyttämistä kriteerinä voida myöskään oikeuttaa liikenneturvallisuuden suojeluun liittyvillä
         perusteluilla, ja täsmentää lausumaansa tältä osin toteamalla, ettei oikeasuhteisuutta koskeva vaatimus täyty. Kyseisessä
         kansallisessa järjestelmässä ei nimittäin kiinnitetä huomiota katsastusasemien toimintaan, joten sillä ei voida taata tämän
         tavoitteen toteutumista. Lisäksi luvan myöntäminen yleistä etua koskevasta epämääräisestä perusteesta riippuvalla tavalla
         ylittää sen, mikä on liikenneturvallisuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.
      
      18      Toiseksi komissio vetoaa siihen, että decreto-lein 6 §:n 1 momentissa ja asetuksen 1 §:n e kohdassa yhdessä luettuina säädetty
         vaatimus vähintään 100 000 euron yhtiöpääomasta merkitsee asiassa C-171/02, komissio vastaan Portugali, 29.4.2004 annetun
         tuomion (Kok., s. I-5645, 54 kohta) mukaan sitä, että yhteisön toimijaa, jonka yhtiöpääoma on tätä pienempi, estetään sijoittautumasta
         Portugalin alueelle. Komissio katsoo myös, että Portugalin tasavallan perustelut, joiden mukaan tämän edellytyksen tarkoituksena
         on varmistaa luvan saaneiden toimijoiden vakavaraisuus, eivät ole päteviä. Velkojien suojelemiseksi on nimittäin olemassa
         vähemmän rajoittavia keinoja, kuten vakuuden antaminen tai vakuutussopimuksen tekeminen (em. asia komissio v. Portugali, tuomion
         55 kohta).
      
      19      Kolmanneksi komission mukaan myöskään decreto-lein 7 §:n a kohta, jossa ajoneuvojen katsastusyritysten toimiala rajataan yksinomaan
         tähän toimintaan, ei ole yhteensopiva EY 43 artiklan kanssa. Sijoittautumisjäsenvaltiossaan muita palveluja laillisesti suorittavien
         toimijoiden on nimittäin pakko muuttaa yrityksensä toimialaa tai jopa sen sisäistä rakennetta voidakseen harjoittaa toimintaansa
         Portugalissa. Liikenneturvallisuuteen ei ole mahdollista vedota tavoitteena silloin, kun kysymyksessä oleva säännös ei sovellu
         tämän tavoitteen saavuttamiseen ja kun katsastusten laatu voidaan varmistaa laadunvalvontamenettelyillä. Siltä osin kuin tavoitteena
         on vilpillisten katsastusten vähentäminen mahdollisimman vähiin, komissio huomauttaa lopuksi, ettei katsastuksia voida olettaa
         vilpillisiksi pelkästään niihin liittyvien muiden toimintojen harjoittamisen vuoksi eikä vilpillisten katsastusten vaaraa
         ole edes olemassa ajoneuvojen katsastamiseen liittymättömissä toiminnoissa. Lisäksi voitaisiin harkita vähemmän rajoittavia
         toimenpiteitä.
      
      20      Komissio katsoo neljänneksi, että ajoneuvojen katsastuslaitosten osakkaita, johtajia ja hallituksen jäseniä koskevilla decreto-lein
         7 §:n b kohdan mukaisilla tehtävien yhteensopimattomuutta koskevilla säännöillä saattaa olla vastaavia rajoittavia vaikutuksia,
         koska ne pakottavat toiseen jäsenvaltioon jo laillisesti sijoittautuneet ja siellä muuta toimintaa harjoittavat toimijat muuttamaan
         sisäistä rakennettaan, eroamaan yhtiökumppaneistaan tai luopumaan katsastustoiminnan kanssa yhteensopimattomista toiminnoista.
         Tällaiset säännöt eivät komission mukaan ole myöskään oikeassa suhteessa liikenneturvallisuutta, katsastusten puolueettomuutta
         ja vilpin ehkäisemistä koskeviin tavoitteisiin, joihin asiassa on vedottu. On olemassa vähemmän rajoittavia ratkaisuja, kuten
         velvollisuus katsastuttaa muussa yrityksessä ajoneuvot, jotka liittyvät yrityksen osakkaiden, johtajien tai hallituksen jäsenten
         harjoittamaan muuhun toimintaan, ja kääntäen, velvollisuus teettää katsastuksessa hylkäämisen jälkeiset korjaustyöt riippumattomassa
         yrityksessä, kielto katsastaa yrityksen johtajien, henkilökunnan tai näiden läheisten ajoneuvoja, järjestelmällisen valvonnan
         kohdistaminen katsastuslaitoksiin taikka siviili- tai rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevan järjestelmän käyttöönotto.
      
      21      Portugalin tasavalta katsoo, että näyttää kiistämättömältä, että ajoneuvojen katsastustoiminta koskee liikenneturvallisuuteen
         liittyvää yleistä etua. Se vetoaa ensinnäkin siihen, että tämä toiminta on valtiolle itselleen kuuluva tehtävä, vaikka valtio
         voikin tukeutua yksityisten elinten yhteistyöhön, ja että direktiivin 96/96 2 artikla tukee tätä kantaa. Yksityisille elimille
         annettu valtuutus ei kuitenkaan missään tapauksessa merkitse tämän valtiolle itselleen kuuluvan tehtävän sisällöllistä yksityistämistä.
         Riidanalaisten perusteiden säätämiseen on ollut hyväksyttävä syy siksi, että valtion on välttämättä kohdistettava erityisvalvontaa
         sellaisiin yksityisiin toimijoihin, joille tämän toiminnan harjoittamiseen oikeuttava valtuutus on myönnetty.
      
      22      Toiseksi nämä valtuutetut yksityiset elimet suorittavat Portugalin tasavallan mukaan julkisen vallan käyttöä sisältäviä toimia.
         Kysymyksessä oleva toiminta on periaatteessa mahdollista järjestää kahdella tavalla: joko siten, että yksityiset elimet suorittavat
         katsastusta valmistelevan toimen, josta viranomainen sen jälkeen antaa todistuksen, tai siten, että sekä katsastus että todistuksen
         antaminen uskotaan yksityisen elimen tehtäväksi mutta viranomainen valvoo kyseistä elintä. Portugalin järjestelmässä katsastusmenettelyn
         tarkoituksena on pelkästään valmistella tärkeintä toimenpidettä, joka on päätöksen tekeminen siitä, annetaanko ajoneuvolle
         todistus voimassa olevien säännösten mukaisuudesta vai ei, ja joka tapahtuu kokonaan ilman hallintoviranomaisen myötävaikutusta.
         Nämä päätökset ovat ajoneuvon omistajan oikeuspiiriin kohdistuvien vaikutustensa kannalta rinnastettavissa julkisen vallan
         käyttöön.
      
      23      Portugalin tasavalta katsoo siten, että ajoneuvojen katsastustoiminta liittyy välittömästi julkisen vallan käyttöön. Siinäkin
         tapauksessa, että kysymyksessä olevien sääntöjen voitaisiin ajatella olevan yhteensopimattomia EY 43 artiklan kanssa, niille
         olisi siten EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan mukainen oikeuttamisperuste.
      
      24      Portugalin tasavalta lausuu joka tapauksessa, että se on ryhtynyt decreto-lein muuttamista tarkoittavaan menettelyyn, jonka
         päätarkoitus on korvata ennakkolupajärjestelmä sellaisella järjestelmällä, jossa toimiluvat myönnetään kilpailun perusteella.
         Kun tämä uusi säädös annetaan ja vahvistetaan, minkä oli alun perin määrä tapahtua vuoden 2009 ensimmäisellä neljänneksellä
         ja vastaajan vastauskirjelmän mukaan heinäkuuhun 2009 mennessä, decreto-leissä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset ja
         mahdolliset sijoittautumisvapauden rajoitukset lakkaavat.
      
       Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
       Kysymys rajoituksen olemassaolosta
      25      Komissio arvostelee Portugalin tasavaltaa pääasiallisesti siitä, että tämä asettaa EY 43 artiklan kanssa yhteensopimattomia
         alalle pääsyn edellytyksiä yksityisille toimijoille, jotka haluavat harjoittaa sen alueella ajoneuvojen katsastustoimintaa.
      
      26      Aluksi on todettava, että direktiivin 96/96 tarkoituksena on sen johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan toteuttaa katsastuksia
         koskevan sääntelyn yhdenmukaistaminen erityisesti, kuten direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa todetaan, määrittämällä katsastettavien
         ajoneuvojen luokat, katsastusten toistumistiheys ja pakollisesti tarkastettavat kohteet. Tähän direktiiviin ei kuitenkaan
         sisälly lainkaan säännöksiä ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä koskevista säännöistä.
      
      27      Vaikka on totta, että alalla, jota ei ole yhdenmukaistettu kattavasti yhteisössä, jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti yhä
         toimivalta määritellä toiminnan harjoittamisen edellytykset kyseisellä alalla, jäsenvaltioiden on kuitenkin käytettävä toimivaltaansa
         siten, että ne ottavat huomioon EY:n perustamissopimuksessa taatut perusvapaudet (ks. asia C-393/05, komissio v. Itävalta,
         tuomio 29.11.2007, Kok., s. I‑10195, 29 kohta ja asia C-404/05, komissio v. Saksa, tuomio 29.11.2007, Kok., s. I-10239, 31
         kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      28      Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko EY 43 artiklan mukaista, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan
         ajoneuvojen katsastustoiminnan harjoittamiseen oikeuttavan luvan saamiselle tiettyjä ehtoja, kuten hallinnollisten lupien
         myöntämisen tekeminen riippuvaksi yleisestä edusta, asianomaisille markkinoille pyrkiviä yrityksiä koskeva vaatimus vähintään
         100 000 euron yhtiöpääomasta, kyseisten yritysten toimialan rajoittaminen sekä tehtävien yhteensopimattomuutta koskevien sääntöjen
         asettaminen niiden osakkaille, johtajille ja hallituksen jäsenille.
      
      29      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden rajoituksina on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään tämän
         vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (ks. mm. asia C-79/01, Payroll ym., tuomio 17.10.2002,
         Kok., s. I-8923, 26 kohta; asia C-442/02, CaixaBank France, tuomio 5.10.2004, Kok., s. I-8961, 11 kohta ja asia C-157/07,
         Krankenheim Ruhesitz am Wannsee-Seniorenheimstatt, tuomio 23.10.2008, Kok., s. I-8061, 30 kohta).
      
      30      Vaikka Portugalin lainsäädännössä säädettyjä vaatimuksia sovelletaankin yhdenmukaisesti Portugaliin sijoittautuneisiin yrityksiin
         ja muista jäsenvaltioista tuleviin yrityksiin, vaatimukset saattavat kuitenkin johtaa siihen, että toimijoita, jotka eivät
         täytä niissä määriteltyjä ehtoja, estetään sijoittautumasta Portugaliin harjoittaakseen siellä ajoneuvojen katsastustoimintaa.
         Kuten komissio on korostanut, varsinkin nyt kysymyksessä olevan hallintoluvan myöntämisen tekeminen riippuvaksi yleisestä
         edusta saattaa antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden harkintavallan käyttöön mielivaltaisella tavalla, antamalla
         niille mahdollisuuden evätä tämä lupa joiltakin asianomaisilta toimijoilta silloinkin, kun nämä täyttävät lainsäädännössä
         vahvistetut muut vaatimukset.
      
      31      Oikeusriidan kohteena olevat Portugalin lainsäädännössä asetetut ajoneuvojen katsastusalalle pääsyn edellytykset muodostavat
         siten sijoittautumisvapauden esteen.
      
       Kysymys EY 45 artiklan ensimmäisen kohdan sovellettavuudesta
      32      Portugalin tasavalta ei kiistä seikkaperäisesti nyt kysymyksessä olevan lainsäädännön rajoittavaa vaikutusta mutta vetoaa
         siihen, että ajoneuvojen katsastustoiminta on toimintaa, joka ”liittyy julkisen vallan käyttöön” EY 45 artiklassa tarkoitetulla
         tavalla ja jää sen vuoksi EY 43 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Komissio vetoaa tältä osin siihen, että kysymys on taloudellisesta
         toiminnasta, joka ei sisällä välitöntä ja nimenomaista osallistumista julkisen vallan käyttöön, ja että EY 45 artiklaa sovelletaan
         pelkästään toimenpiteisiin, jotka ovat luonteeltaan syrjiviä.
      
      33      Viimeksi mainitun väitteen osalta on kuitenkin todettava, kuten tämän tuomion 29 kohdassa on muistutettu, että vakiintuneen
         oikeuskäytännön mukaan EY 43 artiklaan ei sisälly pelkästään syrjintäkieltoa, vaan siinä kielletään myös kaikki rajoitukset,
         joilla sijoittautumisvapauden käyttäminen tehdään vähemmän houkuttelevaksi. Koska EY 45 artiklaan sisältyy yleisesti sovellettava
         poikkeus EY 43 artiklaan kirjatusta sijoittautumisvapauden periaatteesta, sen soveltamista ei siten voida rajata pelkkiin
         syrjiviin toimenpiteisiin. Tätä komission väitettä ei sen vuoksi voida hyväksyä.
      
      34      Sen sijaan on syytä huomauttaa, että koska EY 45 artikla on poikkeus sijoittautumisvapautta koskevasta perusperiaatteesta,
         sitä on tulkittava siten, että sen ulottuvuus rajoittuu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi,
         joita jäsenvaltiot voivat kyseisen määräyksen nojalla suojella (ks. mm. asia 147/86, komissio v. Kreikka, tuomio 15.3.1988,
         Kok., s. 1637, Kok. Ep. IX, s. 445, 7 kohta; asia C-114/97, komissio v. Espanja, tuomio 29.10.1998, Kok., s. I-6717, 34 kohta
         ja asia C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006, Kok., s. I-2941, 45 kohta).
      
      35      On myös kiistämätöntä, että arvioitaessa EY 45 artiklassa määrättyjä poikkeuksia sijoittautumisvapauden periaatteesta on otettava
         huomioon se, että tässä artiklassa kyseisestä vapaudesta sallituille poikkeuksille on asetettu yhteisön oikeudessa rajat (ks.
         vastaavasti asia 2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974, Kok., s. 631, Kok. Ep. II, s. 311, 50 kohta ja em. asia komissio v. Kreikka,
         tuomion 8 kohta).
      
      36      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tässä artiklassa määrätty poikkeus on siten rajoitettava koskemaan vain sellaisia toimintoja,
         joissa on sellaisenaan kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön (ks. em. asia Reyners,
         tuomion 45 kohta; asia C-42/92, Thĳssen, tuomio 13.7.1993, Kok., s. I-4047, 8 kohta ja asia C-283/99, komissio v. Italia,
         tuomio 31.5.2001, Kok., s. I-4363, 20 kohta), joten kyseisessä poikkeuksessa tarkoitettuna osallistumisena julkisen vallan
         käyttöön ei voida pitää toimintoja, jotka ovat pelkästään avustavia ja valmistavia suhteessa elimeen, joka tosiasiallisesti
         käyttää julkista valtaa tekemällä lopullisen päätöksen (em. asia Thĳssen, tuomion 22 kohta; em. asia komissio v. Itävalta,
         tuomion 36 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 38 kohta).
      
      37      Yhteisöjen tuomioistuin on vielä täsmentänyt yksityisten elinten suorittamien pelkkien valmistelutoimien ja välitöntä ja nimenomaista
         osallistumista julkisen vallan käyttöön sisältävien toimien välistä erottelua toteamalla, että vaikka yksityiset laitokset
         käyttävät julkisille viranomaisille kuuluvia toimivaltuuksia tehdessään suorittamiinsa tarkastuksiin perustuvia johtopäätöksiä,
         EY 45 artiklaan vetoaminen ei voi tulla kysymykseen silloin, kun toimivaltainen viranomainen asiassa sovellettavan lainsäädännön
         mukaan valvoo näiden yksityisten laitosten toimintaa (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 41 kohta ja em.
         asia komissio v. Saksa, tuomion 43 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut, että kun yksityiset laitokset harjoittavat
         toimintaansa toimivaltaisen viranomaisen aktiivisessa valvonnassa ja tämä viranomainen on viime kädessä vastuussa kyseisten
         laitosten tekemistä tarkastuksista ja päätöksistä, niiden ei voida katsoa osallistuvan EY 45 artiklassa tarkoitetulla tavalla
         välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön (em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 42 kohta ja em. asia komissio
         v. Saksa, tuomion 44 kohta).
      
      38      Kanteeseen ja vastineeseen sisältyvien tietojen mukaan ajoneuvojen katsastusten toteuttaminen Portugalissa kuuluu julkisen
         laitoksen, IMTT:n, toimivaltaan mutta IMTT voi tukeutua yksityisiin elimiin kyseisten katsastusten suorittamiseksi käytännössä.
         Päätöksen siitä, annetaanko ajoneuvolle todistus teknisten vaatimusten mukaisuudesta vai ei, tekee ajoneuvojen katsastuksesta
         huolehtiva yksityinen elin kokonaan ilman hallintoviranomaisen myötävaikutusta.
      
      39      Kuten vastineesta myös ilmenee, ajoneuvojen katsastuslaitosten toiminta jäsentyy kahdeksi vaiheeksi. Ensimmäisessä vaiheessa
         tämän toiminnan sisältönä on teknisten tarkastusten tekeminen eli sen selvittäminen, ovatko tarkastetut ajoneuvot voimassa
         olevien teknisten normien mukaisia, ja tarkastuspöytäkirjan laatiminen tehtyjen tarkastusten yksityiskohtien ja saatujen tulosten
         tallentamiseksi. Toisessa vaiheessa tähän toimintaan sisältyy todistuksen antaminen suoritetusta katsastuksesta kiinnittämällä
         ajoneuvoon katsastusmerkki taikka päinvastaisessa tapauksessa kieltäytyminen tällaisen todistuksen antamisesta.
      
      40      Ensimmäiseen vaiheeseen kuuluvat tehtävät ovat teknisiä ja näin ollen muita kuin julkisen vallan käyttöön kuuluvia (ks. vastaavasti
         asia C-3/88, komissio v. Italia, tuomio 5.12.1989, Kok., s. 4035, Kok. Ep. X, s. 285, 13 kohta). Katsastustodistuksen antamiseen
         liittyvään toiseen vaiheeseen sen sijaan sisältyy julkisen vallan käyttöä, koska siinä tehdään tekniseen tarkastukseen perustuvia
         oikeudellisia päätöksiä.
      
      41      Tältä osin on kuitenkin syytä todeta, että koska katsastustodistuksen antamista tai sen epäämistä koskevan päätöksen asiasisältönä
         on vain teknisen tarkastuksen tulosten toteaminen, siihen ei sisälly julkisen vallan käyttämiselle ominaista itsenäistä päätöksentekoa,
         ja toisaalta päätös tehdään valtiovallan suorassa valvonnassa.
      
      42      Direktiivin 96/96 2 artiklasta nimittäin ilmenee, että vaikka jäsenvaltio antaa katsastuslaitosten hallinnoimisen yksityisille
         elimille, se kuitenkin valvoo edelleen suoraan niiden toimintaa.
      
      43      Kyseisen artiklan ensimmäisen virkkeen perusteella on nimittäin jäsenvaltion asiana nimetä toimivaltaiset laitokset, järjestää
         valtuutusmenettelyt ja valvoa kyseisiä laitoksia suoraan. Saman artiklan toisessa virkkeessä mainitaan varotoimista, joihin
         on ryhdyttävä ajoneuvojen katsastustoiminnan ja korjaustoiminnan välisten eturistiriitojen tapauksessa, ja virkkeen sanamuodon
         mukaan jäsenvaltioiden on ”erityisesti” huolehdittava, että katsastusten puolueettomuus ja korkea laatu säilytetään. Ilmaisun
         ”erityisesti” käyttäminen merkitsee sitä, että direktiivin 96/96 tarkoituksena on, että valtio toteuttaa tinkimättömästi nämä
         molemmat konkreettiset laatutavoitteet, nimittäin ajoneuvojen katsastuksen puolueettomuuden ja korkean laadun, eturistiriitojen
         ilmetessä mutta sitäkin suuremmalla syyllä myös täyttäessään direktiivin 96/96 2 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua
         ajoneuvojen katsastuksia suorittavien yksityisten laitosten ohjaustehtäväänsä.
      
      44      Kuten komissio on lisäksi huomauttanut, ajoneuvojen katsastuksia suorittavilla yksityisillä elimillä ei ole toimintansa yhteydessä
         toimivaltaa pakkokeinojen käyttöön vaan ajoneuvojen katsastusta koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen kuuluu poliisi-
         ja oikeusviranomaisten toimivaltaan, eikä Portugalin tasavalta ole tätä kiistänyt.
      
      45      Tästä seuraa, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa kysymyksessä olevien ajoneuvoja katsastavien yksityisten elinten toiminta
         kuulu EY 45 artiklassa määrätyn poikkeuksen piiriin. Sen vuoksi on tutkittava, voidaanko ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä
         koskevalle Portugalin tasavallan toteuttamalle järjestelmälle esittää oikeuttamisperuste.
      
       Kysymys oikeuttamisperusteen olemassaolosta
      46      Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sijoittautumisvapautta koskeva rajoitus voidaan hyväksyä vain, jos se on perusteltu
         yleistä etua koskevista pakottavista syistä. Tällöinkin sen on oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen
         eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen (ks. vastaavasti asia C-158/03, komissio v.
         Espanja, tuomio 27.10.2005, 35 kohta; asia C-518/06, komissio v. Italia, tuomio 28.4.2009, 72 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa
         ja asia C-531/06, komissio v. Italia, tuomio 19.5.2009, 49 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      47      Tältä osin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on osoitettava yhtäältä, että kyseinen lainsäädäntö on tarpeen sillä
         tavoitellun päämäärän toteuttamiseksi, ja toisaalta, että tämä sääntely on suhteellisuusperiaatteen mukainen (ks. vastaavasti
         asia C-54/05, komissio v. Suomi, tuomio 15.3.2007, Kok., s. I-2473, 39 kohta ja asia C-297/05, komissio v. Alankomaat, tuomio
         20.9.2007, Kok., s. I-7467, 76 kohta).
      
      48      Nyt käsiteltävässä asiassa Portugalin tasavallan esittämä oikeuttamisperuste koskee tarvetta varmistaa liikenneturvallisuus,
         joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on yleistä etua koskeva pakottava syy (ks. mm. em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion
         77 kohta ja asia C-110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009, 60 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      49      On kuitenkin todettava, ettei Portugalin tasavalta ole oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä puolustautunut komission
         väitteitä vastaan tältä osin eikä se ole osoittanut, että kyseiset toimenpiteet olisivat tarpeellisia tavoitellun päämäärän
         kannalta ja oikeassa suhteessa siihen. Riidanalaisia säännöksiä ei siten voida pitää perusteltuina liikenneturvallisuuden
         suojeluun liittyvistä syistä.
      
      50      Portugalin tasavalta on lisäksi ilmoittanut ryhtyneensä decreto-lein tarkistamista koskevaan menettelyyn, joka oli tarkoitus
         saattaa päätökseen heinäkuussa 2009, määritelläkseen uudelleen ajoneuvojen katsastustoimintaa koskevat tekniset säännöt ja
         oikeussäännöt ja poistaakseen voimassa olevasta järjestelmästä aiheutuvat sijoittautumisvapauden rajoitukset.
      
      51      On kuitenkin muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalliseen lainsäädäntöön tehdyillä muutoksilla ei
         ole merkitystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen ratkaisun kannalta, jollei niitä ole toteutettu
         ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä (ks. mm. asia C-173/94, komissio v. Belgia, tuomio 2.7.1996,
         Kok., s. I-3265, 16 kohta ja asia C-66/06, komissio v. Irlanti, tuomio 20.11.2008, 91 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
         Portugalin tasavalta ei siten voi vedota lainsäädännön muutoksiin, jotka tehdään kyseisen päivän jälkeen.
      
      52      Näin ollen komission nostamaa kannetta on pidettävä perusteltuna.
      
      53      Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
         koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa toimiville elimille, jotka haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen
         katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia tekemällä toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla
         vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla yritysten toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen
         jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta katsastustoiminnan kanssa.
      
       Oikeudenkäyntikulut
      54      Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
      
      Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
      1)      Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on asettanut sellaisille muissa jäsenvaltioissa
            toimiville elimille, jotka haluavat harjoittaa Portugalissa ajoneuvojen katsastustoimintaa, sijoittautumisvapauden rajoituksia
            tekemällä toimiluvan myöntämisen riippuvaksi yleisestä edusta, vaatimalla vähintään 100 000 euron yhtiöpääomaa, rajoittamalla
            yritysten toimialaa sekä säätämällä niiden osakkaiden, johtajien ja hallituksen jäsenten tiettyjen muiden toimintojen yhteensopimattomuudesta
            katsastustoiminnan kanssa.
      2)      Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      Allekirjoitukset
      * Oikeudenkäyntikieli: portugali.