CELEX: 61996CC0242
Language: nl
Date: 1998-03-24 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Alber van 24 maart 1998. # Italiaanse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. # EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Begrotingsjaren 1992 en 1993 - Rundvlees. # Zaak C-242/96.

Belangrijke juridische mededeling

|

61996C0242

Conclusie van advocaat-generaal Alber van 24 maart 1998.  -  Italiaanse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen.  -  EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Begrotingsjaren 1992 en 1993 - Rundvlees.  -  Zaak C-242/96.  

Jurisprudentie 1998 bladzijde I-05863

Conclusie van de advocaat generaal

A - Inleiding1 De onderhavige zaak betreft diverse correcties van de middelen van het EOGFL(1) ten laste van Italië voor een totaalbedrag van 108 850 076 808 LIT. Dit bedrag komt overeen met correcties tussen 2 % en 10 % van zes verschillende begrotingsposten. 2 De eerste twee correcties betreffen de openbare opslag van rundvlees. Allereerst verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek ernstige tekortkomingen in het beheer van de vleesaankopen. De bevoegde autoriteit zou haar controletaak aan een beroepsorganisatie hebben gedelegeerd, zonder na te gaan of dit mandaat wel op regelmatige wijze werd uitgevoerd. Ook de verantwoordelijkheid voor het ontbenen van het vlees zou volledig zijn overgedragen aan interventiecentra - wederom zonder enig toezicht daarop. Dit zou tot ernstige tekortkomingen hebben geleid. 3 De andere correctie op dit gebied wordt door de Commissie aldus gemotiveerd, dat de nationale autoriteiten in het kader van de interventieaankopen ongeoorloofde meervoudige offertes (groepsoffertes of met elkaar gelieerde offertes) hebben aanvaard.(2) 4 Een ander punt betreft het tekortschieten van de controles op premies voor schapen- en geitenvlees. Als gevolg hiervan zouden in veel gevallen premies zijn betaald, ofschoon de desbetreffende aanvragen hadden moeten worden afgewezen. 5 Ook ter zake van de openbare opslag van graan beroept de Commissie zich op ernstige controlegebreken, die volgens haar te wijten zijn aan het feit dat de taken op dit gebied volledig aan externe marktdeelnemers waren gedelegeerd. 6 In het kader van het uit de productie nemen van bouwland verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek, dat zij braakleggingspremies heeft toegekend voor bouwland waarop voorheen niets werd verbouwd. 7 Met betrekking tot de vergoeding van de opslagkosten voor suiker betoogt de Commissie, dat de bevoegde autoriteiten en de AIMA voor een deel geen controles hebben uitgevoerd. B - Feiten en wettelijke bepalingen Openbare opslag van rundvlees 8 De Italiaanse Republiek concludeert dienaangaande tot nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie(3), voor zover daarbij een bedrag van 54 927 174 194 LIT niet ten laste van het EOGFL is gebracht. Deze korting bedraagt 10 % van de voor 1990 en 1991 gedeclareerde uitgaven. 9 Ter motivering van deze korting verwijst de Commissie naar haar syntheseverslag(4), blijkens hetwelk zij in het kader van haar controles in 1990 en 1991 ernstige tekortkomingen in het Italiaanse controlesysteem heeft geconstateerd. Zij schrijft deze tekortkomingen toe aan het feit dat het bevoegde interventiebureau, de AIMA, haar taak aan een beroepsorganisatie, de AIA, heeft overgedragen. De verantwoordelijkheid voor het ontbenen van het aangekochte rundvlees zou op haar beurt weer aan particuliere interventiecentra zijn gedelegeerd. In beide gevallen zou onvoldoende zijn gecontroleerd, of de taken overeenkomstig de regelingen van de Commissie werden uitgevoerd. 10 De Commissie voert voorts aan, dat in veel gevallen de controlerende en gecontroleerde instantie identiek waren. Dat wil zeggen, dat de instanties die de controles verrichtten ook zelf vlees aan de interventiebureaus konden leveren. 11 Volgens de Commissie worden deze controlegebreken bevestigd doordat zij bij haar verificaties ernstige tekortkomingen in het verloop van de procedure alsmede in de kwaliteit van het opgeslagen vlees heeft geconstateerd. Zo heeft het interventiebureau vlees aangekocht dat wegens zijn kwaliteit niet ter interventie had mogen worden toegelaten. Bovendien is vastgesteld, dat merktekens van de controle voor een deel waren verwijderd, hetgeen erop duidt, dat het geen vlees uit de Gemeenschap betrof. Voorts zijn nieuwe klasse-indelingen met vervalsingen van de aanvankelijke klasse-indeling geconstateerd. Verdere punten van kritiek betroffen onder meer de ongeschikte verpakking en een gebrekkige invriezing van het vlees. 12 Ter illustratie van de tekortkomingen in het Italiaanse controlesysteem verwijst de Commissie bovendien naar de verkopen van het opgeslagen vlees in het kader van voedselhulp voor Bulgarije enerzijds en in het kader van verkopen aan de voormalige Sovjet-Unie en Brazilië anderzijds. Ook daarbij zijn voornoemde tekortkomingen geconstateerd. Op grond hiervan achtte de Commissie een korting van 10 % van de voor 1990 en 1991 gedeclareerde kosten gerechtvaardigd. 13 De Italiaanse regering bestrijdt, dat de controles niet volgens de voorschriften zijn uitgevoerd. Zo het vlees al tekortkomingen vertoonde, gold dit slechts voor uitzonderingsgevallen. Mitsdien zou een korting van 10 % in elk geval te hoog zijn, met name gelet op de inmiddels door de Italiaanse regering ingevoerde verbeteringen. Inschrijvingsprocedure voor rundvlees 14 De Italiaanse Republiek vordert dienaangaande nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij een bedrag van 7 104 000 000 LIT niet is erkend. Dit bedrag komt overeen met een forfaitaire correctie van 2 % van de uitgaven voor 1992. 15 De Commissie motiveert deze korting in haar syntheseverslag(5) aldus, dat Italië meervoudige offertes heeft toegelaten. De handelwijze van de bevoegde Italiaanse autoriteiten was niet verenigbaar met de communautaire voorschriften en heeft geleid tot discriminatie van de belanghebbenden die deze voorschriften wel hebben nageleefd. 16 De betwiste meervoudige offertes zouden wellicht van speculatieve aard zijn. Indien namelijk zeer grote hoeveelheden rundvlees ten verkoop aan het interventiebureau worden aangeboden, moeten deze hoeveelheden worden verlaagd door toepassing van een coëfficiënt.(6) Aangezien de aanbieders ook daarna hun totale vleesvoorraad aan het interventiebureau zullen willen verkopen, wordt door het indienen van te hoge offertes gespeculeerd, aldus de Commissie. Wanneer een aanbieder ervan uitgaat, dat er een bepaalde verminderingscofficiënt zal worden vastgesteld, zal hij het interventiebureau een dienovereenkomstig grotere hoeveelheid ten verkoop aanbieden. Indien nu een lagere coëfficiënt wordt vastgesteld dan de inschrijver vermoedt, moet hij meer vlees aan het interventiebureau leveren dan waarover hij eigenlijk beschikt. Zo hij niet voor ten minste 85 %, respectievelijk 95 % aan zijn verplichtingen ingevolge de overeenkomst met het interventiebureau kan voldoen, verbeurt hij de voor het totaalbedrag gestelde zekerheid geheel of gedeeltelijk.(7) 17 Indien de inschrijver nu zijn aanvankelijke offerte in meerdere kleine offertes splitst die hij via stromannen indient, vermindert daardoor het risico van verbeuring van de gestelde zekerheid. Zo hij niet de volledige aangeboden hoeveelheid kan leveren, kan hij in geval van verschillende kleine offertes in elk geval enkele daarvan gestand doen, zodat hij de zekerheid niet verbeurt. De zekerheid voor de overige offertes die hij vervolgens geen gestand meer kan doen, vervalt dan weliswaar, doch deze wordt niet berekend op basis van het totaalbedrag van de door hem gedane offertes, doch slechts op basis van het lagere bedrag van de desbetreffende offertes. Het bedrag van de vervallen zekerheid is dus lager en wordt vaak overtroffen door de gerealiseerde winst. 18 Volgens de Commissie blijkt hieruit eenduidig, dat de indiening van meerdere offertes speculatie bevordert, omdat de zekerheidstelling ten gevolge hiervan aan doeltreffendheid inboet. 19 Het voorwenden van grotere hoeveelheden met het oog op speculatie is in strijd met het doel van de interventie. Deze beoogt - wanneer de marktprijzen onder een bepaalde drempel zakken - de markt door middel van bijvoorbeeld interventieaankopen te stabiliseren en een zeer sterke prijsdaling tegen te gaan of te matigen.(8) Bij verordening nr. 859/89(9) is een inschrijvingsprocedure ingevoerd.(10) In het kader van deze inschrijvingsprocedure worden aankoopprijzen en -hoeveelheden op basis van de ontvangen offertes vastgesteld.(11) 20 Speculatieve offertes die, zoals gezegd, worden bevorderd door het indienen van meerdere offertes, beletten volgens de Commissie een succesvolle toepassing van de interventiemaatregelen. Omdat meer vlees wordt aangeboden dan eigenlijk op de markt voorhanden is, worden ook de aankoopprijzen en -hoeveelheden, die op grond van de ingediende offertes worden bepaald, niet langer overeenkomstig de marktsituatie vastgesteld. Speculatieve offertes verhinderen dus, dat de Commissie een juiste voorstelling van de marktsituatie krijgt. Om deze reden kan welhaast met zekerheid worden gesteld, dat op grond van speculatieve offertes en van de daarvoor vereiste meervoudige offertes meer vlees tegen hogere prijzen door de interventiebureaus wordt aangekocht. Bovendien dient men in dit verband voor ogen te houden, dat de indiening van meerdere offertes ook prijsspeculaties mogelijk maakt. Door de aankoop van te grote hoeveelheden ontstaan er voor het EOGFL méér kosten dan ter ondersteuning van de markt nodig is, aldus de Commissie. 21 Volgens verzoekster daarentegen zijn alle voorschriften in het kader van de interventie nageleefd. Zij zou niet meer dan één offerte per inschrijver hebben aanvaard en dus geen controleverplichtingen hebben geschonden. 22 De aan dit geschil ten grondslag liggende regeling is vervat in artikel 9 van verordening nr. 859/89, dat in lid 1 bepaalt: "De inschrijver kan slechts aan de inschrijving deelnemen, als hij zich er schriftelijk toe verbindt alle voorschriften met betrekking tot de betrokken aankopen na te leven."(12) 23 Lid 2 luidt: "De betrokkenen nemen aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, deel door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel met bericht van ontvangst; elke inschrijver mag slechts één offerte per categorie en per inschrijving indienen."(13) 24 Het onderscheid tussen de begrippen "inschrijver" en "betrokkene" is volgens de Commissie in casu van belang. Uit de onderscheiden woordkeus zou blijken, dat betrokkenen niet kunnen worden gelijkgesteld met inschrijvers. Het begrip "betrokkenen" duidt volgens de Commissie niet alleen op degenen die daadwerkelijk tot actie zijn overgegaan en een offerte hebben ingediend. Het zou een veel ruimere kring van personen beslaan; dientengevolge zou het verbod om meer dan één offerte in te dienen, niet alleen gelden voor de afzonderlijke inschrijver - dat wil zeggen, de inschrijver die de offerte daadwerkelijk indient - doch voor alle personen die dezelfde vleeshoeveelheid aanbieden. 25 Verzoekster is daarentegen van mening, dat de begrippen "inschrijver" en "betrokkene" onderling verwisselbaar zijn. De onderscheiden woordkeuze zou slechts bedoeld zijn om een herhaling van begrippen te voorkomen. Van een onderscheid tussen beide begrippen zou geen sprake zijn. Het begrip "betrokkene", aldus verzoekster, betekent ook in andere regelingen van de Gemeenschap niet méér dan een onderneming die aan een inschrijving deelneemt. Het verbod van artikel 9, lid 2, laatste volzin, houdt dus enkel in, dat de persoon die uiteindelijk als inschrijver optreedt, slechts één offerte mag indienen. 26 Dat bij de offertes ook de economische situatie in aanmerking moet worden genomen, volgt eerst uit artikel 11, lid 3, van de ten tijde van de feiten van het geding nog niet in werking getreden verordening (EEG) nr. 2456/93 van de Commissie van 1 september 1993 tot uitvoering van verordening nr. 805/68 van de Raad wat de algemene en de speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees betreft.(14) Deze bepaling luidt als volgt: "Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving slechts één offerte indienen. De lidstaten vergewissen zich ervan dat de inschrijvers onderling niet verbonden zijn wat hun directie, personeel en werking betreft. Als er ernstige aanwijzingen zijn dat dit niet het geval is of als een offerte niet aan de economische realiteit beantwoordt, wordt de bedoelde offerte slechts als ontvankelijk aangemerkt nadat degene die deze heeft ingediend terdege heeft aangetoond dat aan de eisen van de tweede alinea is voldaan. Wanneer is komen vast te staan dat een inschrijver meer dan één offerte heeft ingediend, is geen enkele van de door hem ingediende offertes ontvankelijk." 27 Volgens de Commissie was de inschrijvingsprocedure in Italië nog om een andere reden niet verenigbaar met de communautaire voorschriften. De ondernemingen op de Italiaanse rundvleesmarkt zijn gegroepeerd in drie grote beroepsverenigingen. Naar verzoekster heeft verklaard, vervullen deze verenigingen voor hun leden alle benodigde formaliteiten bij overheidsinstanties. Dit zou gangbare praktijk in Italië zijn. Zo zouden deze verenigingen de offertes van hun leden verzamelen - in verzegelde enveloppen volgens verzoekster - en doorzenden aan het interventiebureau. De Commissie meent, dat daarmee het door artikel 9, lid 6, van verordening nr. 859/89 voorgeschreven vertrouwelijke karakter van de offertes niet langer gewaarborgd is. De Italiaanse regering is daarentegen van mening, dat de verenigingen op dit punt slechts de taak van postbode vervullen. Bijgevolg zou er geen sprake zijn van schending van communautaire regelingen. 28 Een dergelijke beroepsvereniging kan voorts op eigen naam een overkoepelende offerte indienen voor alle leden die geen individuele offerte hebben ingediend. Ook in dit geval is volgens de Commissie het vertrouwelijke karakter niet gewaarborgd. De belangen van de concurrenten worden gebundeld, waardoor de voordelen van de inschrijving teniet worden gedaan. De Italiaanse regering meent evenwel, dat dit nu juist geen inbreuk oplevert op het door de Commissie ingeroepen verbod van meerdere offertes. In casu zou geen sprake zijn van meerdere offertes, doch slechts van één overkoepelende offerte van de beroepsvereniging. Dit zou de interventie niet in gevaar brengen, doch tot een vermindering van het aantal offertes leiden, hetgeen zonder meer wenselijk is. De premie voor schapen- en geitenvlees 29 Op dit punt bestrijdt de Italiaanse Republiek de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij een bedrag van 34 175 522 595 LIT niet is erkend. Dit bedrag komt neer op een correctie van 10 % van de uitgaven voor 1992. 30 Ingevolge artikel 5 van verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees(15) wordt aan schapen- en geitenvleesproducenten een premie toegekend ter compensatie van inkomensverliezen. Volgens de Commissie hebben ernstige tekortkomingen in het Italiaanse controlesysteem ertoe geleid, dat in veel gevallen ten onrechte premies zijn toegekend voor dieren die hiervoor niet in aanmerking kwamen. 31 De Italiaanse Republiek betwist niet de door de Commissie aangevoerde tekortkomingen, doch heeft bezwaar tegen het bedrag van de door de Commissie toegepaste correctie. Zij schrijft de controlegebreken toe aan gebrekkige opleiding en ontoereikende juridische kennis van het controlerend personeel. Openbare opslag van graan 32 Dienaangaande verzoekt de Italiaanse Republiek om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij een bedrag van 10 082 336 246 LIT niet is erkend. De Commissie motiveert deze correctie aan de hand van de ernstige tekortkomingen die zij in het kader van haar controles heeft geconstateerd. De taken ter zake van de openbare opslag zouden zonder enige vorm van toezicht zijn overgedragen aan particuliere marktdeelnemers. Naar de Commissie betoogt, was er geen toezicht op de werkzaamheden van de externe marktdeelnemers, noch op de kwaliteit van de opgeslagen producten. Als gevolg daarvan zouden onnodige kosten voor het Fonds zijn ontstaan. Om deze reden heeft de Commissie een korting van 10 % toegepast op de voor 1992 gedeclareerde technische en financieringskosten en een korting van 5 % op de diverse kosten voor 1992. 33 De Italiaanse Republiek betwist niet de door de Commissie aangevoerde tekortkomingen, doch heeft bezwaar tegen het bedrag van de korting. Het uit productie nemen van bouwland 34 In dit verband bestrijdt de Italiaanse Republiek de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij een bedrag van 2 169 762 753 LIT niet is erkend. Volgens verzoeksters verklaring komt dit bedrag neer op een korting van 10 % van de voor Sicilië erkende uitgaven voor 1992. 35 Bij verordening (EEG) nr. 797/85 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur(16), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1094/88(17), is een steunregeling ingevoerd ter bevordering van het uit productie nemen van bouwland.(18) Alle bouwland, ongeacht de aard van het product dat erop is geteeld, kan voor deze steun in aanmerking komen, op voorwaarde dat het - voorheen - gedurende een nader te bepalen referentieperiode - in casu het verkoopseizoen 1987/1988 - effectief is bebouwd.(19) 36 Volgens de Commissie hebben op Sicilië ook percelen die niet aan laatstgenoemde voorwaarde voldeden, van deze steunregeling geprofiteerd; zij acht het onzinnig braakleggingspremies toe te kennen voor percelen die weliswaar zijn bewerkt, doch waarop niets is geteeld. Verzoekster zou hierop ook geen enkele vorm van toezicht hebben uitgeoefend. 37 De Italiaanse regering betoogt, dat de tot dusverre gangbare techniek van de "traditionele braak" is vervangen. Bij de traditionele braak ligt de grond gedurende een bepaalde periode braak en wordt zij slechts bewerkt ter verbetering van de wateropname en -retentie. Inmiddels is men tot de techniek overgegaan om deze braakliggende percelen te beplanten met vroeg te oogsten herfst/voorjaarsteelt zoals voederpeulgewassen, bonen, kekererwten, aardappelen, enzovoort, om schade in verband met corrosie te voorkomen. 38 Volgens de Commissie wordt op Sicilië nog steeds (ook) de techniek van de traditionele braak (dat wil zeggen, zonder nieuwe aanplant) toegepast. Aangezien hierop echter geen controles hebben plaatsgevonden, heeft zij besloten een bedrag van - naar eigen zeggen - 5 % van de desbetreffende uitgaven niet te erkennen. 39 De Italiaanse regering betwist dat de korting gerechtvaardigd is, omdat de overeenkomstige regeling van de verordening niet eenduidig zou zijn geformuleerd. Opslagkosten voor suiker 40 Dienaangaande bestrijdt de Italiaanse Republiek de beschikking van de Commissie, voor zover daarbij een bedrag van 391 281 020 LIT niet is erkend. Dit bedrag komt neer op een korting van 10 % van de in 1992 aan gespecialiseerde handelaren (en aan onafhankelijke opslaghuizen) betaalde opslagkosten. 41 De Commissie motiveert deze korting aldus, dat de noodzakelijke controles te enen male zouden ontbreken. 42 Bij artikel 8 van verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(20) is een vergoedingsregeling voor de opslagkosten van suiker ingevoerd. Deze omvat een forfaitaire vergoeding en wordt gefinancierd door middel van bijdragen. Ingevolge verordening nr. 1785/81 worden deze bijdragen geheven van iedere importeur en raffinadeur van preferentiële suiker. 43 Ingevolge artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1358/77 van de Raad van 20 juni 1977 houdende de algemene voorschriften inzake verevening van de opslagkosten in de sector suiker en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 750/68(21), wordt de vergoeding van de opslagkosten aan de volgende personen toegekend: "elke suikerfabrikant die over een basisquotum beschikt, elke suikerraffinadeur, elke fabrikant van poedersuiker (...) en kandijsuiker, elke gespecialiseerde suikerhandelaar die erkend is door de lidstaat op het grondgebied waarvan zijn bedrijf is gevestigd, elk interventiebureau". 44 De derde overweging van de considerans van deze verordening luidt voorts, "dat derhalve voor de vaststelling van de bedragen van deze bijdragen moet worden uitgegaan van het beginsel dat de bedragen van de terugbetalingen gelijk moeten zijn aan de bedragen der ontvangen bijdragen". 45 Het toezicht op dit stelsel wordt tot slot geregeld in artikel 19 van verordening (EEG) nr. 1998/78 van de Commissie van 18 augustus 1978 houdende vaststelling van de wijze van toepassing van de vereveningsregeling voor opslagkosten in de sector suiker.(22) Dit artikel luidt als volgt: "De lidstaten nemen alle nodige maatregelen voor de toepassing van deze verordening en stellen met name alle door hen noodzakelijk geachte controleprocedures vast." 46 De Commissie betoogt, dat het hier om een zeer ingewikkeld stelsel gaat dat strenge controlemaatregelen vergt, waarin ook daadwerkelijk is voorzien. Nu in Italië tot en met 31 december 1992 echter geen enkele controle bij de gespecialiseerde handelaren is verricht, acht zij de korting van 10 % gerechtvaardigd. 47 De Italiaanse regering geeft toe, dat gedurende een overgangsperiode(23) geen controles ter plaatse bij de gespecialiseerde handelaren zijn gehouden. Er zou slechts een administratieve controle hebben plaatsgevonden. Deze was echter, aldus verzoekster, bijzonder intensief en voorzag in strenge sancties ingeval de vereiste documenten te laat werden ingediend. Zodra de AIMA ook controles ter plaatse kon uitvoeren, is deze vorm van controle uitgebreid tot de voorgaande perioden. Daarbij zijn geen onregelmatigheden geconstateerd. Dit geldt ook voor de voorgaande perioden, aldus verzoekster. 48 De Italiaanse regering vervolgt, dat aangezien de opslagkosten worden gefinancierd met door de producenten betaalde bijdragen, de niet-erkenning van de uitgaven in verband met de opslagkosten in tegenspraak is met de erkenning van de boekhouding van de bijdragen van de begunstigden. 49 Met betrekking tot het vraagstuk van de noodzakelijke controles voert verzoekster aan, dat de communautaire voorschriften geen specifieke bepalingen bevatten ten aanzien van de frequentie en de wijze van uitvoering van de controles. In plaats daarvan heeft de communautaire wetgever de autoriteiten van de lidstaten een grote vrijheid gelaten bij de toepassing van de procedures en maatregelen die hij ter verzekering van een adequate controle noodzakelijk acht. Daar volgens verzoekster het bewijs van financiële schade in casu ontbreekt, ontbreekt elke grond voor de stelling dat de controles ontoereikend waren. Eis en verweer 50 De Italiaanse Republiek heeft tegen deze zes correcties beroep ingesteld, strekkende tot: - nietigverklaring van beschikking nr. 417 van de Commissie van 10 april 1996(24), voor zover daarbij van de door de Italiaanse Republiek ter goedkeuring aangeboden uitgaven voor het begrotingsjaar 1992 een bedrag van in totaal 108 850 076 808 LIT niet ten laste van het EOGFL is gebracht. 51 De Commissie concludeert tot: - verwerping van het beroep; - verwijzing van verzoekster in de kosten. C - Analyse Openbare opslag van rundvlees 52 De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek grove controlegebreken, dat wil zeggen een schending van haar controleplicht. Met betrekking tot het toezicht op het ontbenen volgt deze plicht uit artikel 20 van verordening nr. 859/89 betreffende de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees.(25) Dit artikel bepaalt niet alleen, dat de interventiebureaus moeten toezien op alle daarmee gepaard gaande werkzaamheden, doch schrijft tevens voor, in welke vorm deze controles moeten worden gegoten. Wat de overige controles betreft, zij verwezen naar verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.(26) In de considerans van deze verordening wordt onder meer overwogen, "dat maatregelen moeten worden genomen om elke onregelmatigheid te voorkomen".(27) De achtste overweging luidt: "Overwegende dat de uitgaven van de Gemeenschap aan een grondig onderzoek moeten worden onderworpen; dat, ter aanvulling van de door de lidstaten eigener beweging uit te oefenen controle, die hoofdzaak blijft, dient te worden voorzien in verificaties door functionarissen van de Commissie en in de mogelijkheid voor deze instelling om een beroep te doen op de lidstaten." 53 Het hiermee overeenkomende artikel 8 van de verordening bepaalt in lid 1: "De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om: - zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd; - onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen; - de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen; (...)" 54 Volgens de rechtspraak van het Hof is het een aangelegenheid van de nationale autoriteiten om over de strikte naleving van de communautaire voorschriften te waken.(28) Tot hoever deze verplichting van de lidstaten in het kader van de financiering van het EOGFL reikt, heeft het Hof uitgemaakt in zijn arrest Exportslachterijen van Oordegem. Daarin overwoog het ten aanzien van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70: "Deze bepaling, die voor deze specifieke materie de bij artikel 5 van het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichtingen formuleert, bevat volgens de rechtspraak van het Hof de beginselen waaraan de Gemeenschap en de lidstaten zich moeten houden bij de uitvoering van de uit middelen van het EOGFL gefinancierde communautaire landbouwinterventiemaatregelen en bij de bestrijding van bedrog en onregelmatigheden met betrekking tot deze maatregelen (arrest BayWa, reeds aangehaald, punt 13). Zo legt dit artikel de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, ook al verplicht de specifieke gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk tot het vaststellen van deze of gene controlemaatregel (arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punten 16 en 17)."(29) 55 Hieruit volgt, dat er een controleverplichting van de lidstaten kan bestaan, ook al voorziet de betrokken regeling daar niet uitdrukkelijk in. 56 Aangezien verordening nr. 859/89 uitgebreide voorschriften inzake de kwaliteit van het aangekochte vlees en de wijze van opslag en verpakking bevat, moeten de lidstaten de overeenkomstige controles uitvoeren om de naleving van deze voorschriften te verzekeren. 57 Indien zij deze verplichting niet nakomen, worden hun uitgaven in het kader van het EOGFL niet vergoed. Volgens de rechtspraak van het Hof "worden uitsluitend de volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten verleende restituties en verrichte interventies door het EOGFL gefinancierd".(30) Het staat daarbij aan de Commissie om aan te tonen, dat er sprake is van schending van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten.(31) 58 Hierna zal derhalve moeten worden onderzocht, of de Commissie aan haar bewijsplicht heeft voldaan. Zij betoogt, dat de controletaken en de verantwoordelijkheid in het kader van de interventieprocedure door de AIMA is overgedragen aan de AIA en particuliere centra, zonder dat het toezicht daarop door de AIMA verzekerd was. 59 De Italiaanse Republiek preciseert van haar zijde, wie als controleur optrad en hoe deze controles werden uitgevoerd. Enerzijds noemt zij in dit verband officiële veeartsen, doch anderzijds betoogt zij, dat controles zijn uitgevoerd door een organisatie die rechtstreeks was verbonden met de voor het beheer van de opslag verantwoordelijke instantie. Over de vraag of de AIMA controles heeft verricht en hoe zij dit in voorkomend geval heeft gedaan, laat verzoekster zich niet uit. Zij voert enkel aan, dat niet kan worden gesteld dat zij - de AIMA - haar taak aan de AIA heeft gedelegeerd. Tussen deze beide instanties zou veeleer een op wederkerigheid berustende overeenkomst bestaan. 60 Aangezien de AIMA dus niet heeft aangegeven, of en hoe zij controles heeft verricht, kan hieruit volgens verzoekster worden geconcludeerd, dat een controle op dit niveau volledig ontbrak. 61 Volgens de Commissie wordt dit bevestigd door het feit dat de geconstateerde gebreken aan het vlees deels zo duidelijk waren (bijvoorbeeld gebrekkige stempels), dat zij bij een regelmatige controle hoe dan ook aan het licht zouden zijn getreden. 62 Het is de vraag of daarmee afdoende bewijs is geleverd van een inbreuk door de AIMA. Dienaangaande zij verwezen naar de rechtspraak van het Hof volgens welke de Commissie elke beschikking waarbij zij het ontbreken van controles of tekortkomingen in de verrichte controles vaststelt, moet motiveren.(32) In het aangehaalde geval voerde de Commissie onder meer aan, dat de bevoegde autoriteiten niets wisten te zeggen over de frequentie van de controles ter plaatse en over de wijze waarop de communicatie tussen de toezichthoudende autoriteiten en de plaatselijke functionarissen verliep. Zij hadden evenmin iets te melden over het uitblijven van een schriftelijk rapport. Hiermee waren de grieven van de Commissie toereikend gemotiveerd. Het zou thans aan verzoekster hebben gestaan om de onjuistheid van de bevindingen van de Commissie aan te tonen. Hiertoe, aldus het Hof, kon verzoekster niet volstaan met te stellen dat in feite zowel administratieve controles als controles ter plaatse hadden plaatsgevonden, zonder dat zij dit met bewijzen staafde. Aangezien zij aldus niet had aangetoond, dat er controles waren verricht, kon er ernstig aan worden getwijfeld, of er wel een afdoende en doeltreffend stelsel van toezicht en controlemaatregelen was ingevoerd.(33) 63 De Commissie zet op dit punt uiteen, dat de AIMA niet heeft kunnen verklaren, volgens welke criteria zij is nagegaan of de AIA zich naar behoren heeft gekweten van de aan haar gedelegeerde taken. Met andere woorden, de AIMA heeft niet kunnen aantonen met welke middelen zij een correcte werking van het systeem heeft verzekerd. Evenmin heeft zij aanwijzingen kunnen verschaffen voor eventueel door haar verstrekte instructies. De Italiaanse autoriteiten hebben niet eens verduidelijkt, of er inspecties ter plaatse zijn gehouden en zo ja, hoe vaak en volgens welke criteria. Hetzelfde geldt voor de maatregelen met betrekking tot de conservering van het vlees. Tot slot hebben zij evenmin resultaten van eventuele controles kunnen overleggen, aldus de Commissie. 64 De Commissie acht een doeltreffend controlesysteem hier des te belangrijker, omdat in veel gevallen controleur en gecontroleerde identiek zijn. Een dergelijke praktijk werkt fraude in de hand. De Italiaanse Republiek doet er op dit punt het zwijgen toe. Zij beperkt zich tot een uiteenzetting over de taakverdeling in een specifiek geval tussen controleurs van de AIA en officiële veeartsen en controleurs van particuliere interventiecentra. Uit dit betoog blijkt niet precies, of de taken tussen de verschillende instanties steeds duidelijk van elkaar gescheiden waren. 65 Voor het overige gaat de Italiaanse Republiek slechts op afzonderlijke grieven in. Zo betoogt zij bijvoorbeeld met betrekking tot de grief dat de interventiebureaus wederrechtelijk reeds diepgevroren vlees hebben aangekocht, dat een dergelijke inbreuk niet in het kader van een controle door de Commissie achteraf kan worden geconstateerd. De Commissie betwist dit met de stelling, dat stempels op in diepgevroren toestand aangekocht vlees zeer gemakkelijk kunnen worden verwijderd, zulks in tegenstelling tot stempels die op vers vlees zijn aangebracht. De grief dat Italië zich niet heeft gehouden aan de maximumhoeveelheid die in kartonnen dozen mag worden verpakt, wordt door de Italiaanse Republiek niet bestreden. Zij zet enkel uiteen, waarom dit voorschrift niet in acht is genomen. Op de grief dat er valse stempels zijn aangebracht, gaat zij niet in. Zij beperkt zich tot de stelling, dat het aanbrengen van een stempel op de verkeerde plek niet tot schade heeft geleid. 66 Wat de nieuwe klasse-indelingen betreft, erkent de Italiaanse Republiek in elk geval, dat de AIA vanaf 1991, door middel van een circulaire, uitvoerige instructies aan de bevoegde autoriteiten moest verstrekken ter naleving van de regelgeving. Zij betwist dus niet, dat er problemen op dit vlak waren gerezen. 67 Met betrekking tot talrijke grieven voert verzoekster slechts aan, dat er controles zijn verricht zonder dat daarbij inbreuken aan het licht zijn getreden. Zoals reeds aangetoond, is dit volgens de rechtspraak van het Hof niet voldoende. Wat de problemen bij de indeling van het vlees aangaat, betoogt verzoekster, dat daarbij wordt uitgegaan van subjectieve criteria, die van lidstaat tot lidstaat verschillen. Dienaangaande zij opgemerkt, dat er duidelijke communautaire voorschriften bestaan voor de indeling van het vlees.(34) Tegen de grief dat er kalfsvlees, respectievelijk rundvlees van de inferieure categorie P is aangekocht, brengt verzoekster in, dat er geen enkele reden was om kalfsvlees ten verkoop aan de interventie aan te bieden, omdat de prijs daarvan veel hoger lag op de vrije markt. Hiertoe zij opgemerkt, dat de verkoop van kalfsvlees aan de interventie zinvol kan zijn, wanneer dit vlees niet op de vrije markt kan worden verkocht. Vlees van categorie P, zo vervolgt verzoekster, is in Italië zeer zeldzaam en is ook in het kader van eigen controles niet geconstateerd. Zoals reeds aangetoond, volstaat dit betoog niet. Met betrekking tot de grief inzake de onjuiste indeling verwijst de Italiaanse regering - na te hebben gesteld dat van een dergelijk bedrog niet is gebleken - naar deskundigenrapporten die op verzoek van de producenten en interventiecentra zijn opgesteld. In dat verband is niet speciaal gelet op een wijziging van categorie P in de superieure categorie R, omdat de opgegeven categorieën correct waren gebleken. Het is twijfelachtig, of dit betoog volstaat ter weerlegging van voornoemde grief. Ook al zou dit echter het geval zijn, dan nog resteren er genoeg andere aspecten waaruit controlegebreken blijken. 68 Een ander punt waarop verzoekster zich beroept, is dat de geconstateerde gebreken minimaal zijn; met andere woorden, er zou slechts sprake zijn van een geringe schending. Afgezien van het feit dat de omvang van de schending niet vaststaat, kan een dergelijk betoog zich slechts uitstrekken tot één enkele grief en niet tot alle door de Commissie gestelde gebreken. 69 Wat de verkopen aan Bulgarije, de voormalige Sovjet-Unie en Brazilië aangaat, betoogt verzoekster, dat van de zijde van de ontvangers van het vlees geen kritiek is vernomen. Dit kan in casu echter geen criterium zijn. In het geval van Bulgarije beroept verzoekster zich erop, dat het vlees vóór de uitvoer is gecontroleerd. Indien daarbij gebreken zouden zijn geconstateerd, had het vlees niet voor export kunnen worden vrijgegeven. Hetzelfde gaat volgens haar op voor de verkopen aan de voormalige Sovjet-Unie. Bovendien zou de Commissie bij de verkopen aan Bulgarije een volkomen onjuiste vleeshoeveelheid hebben aangegeven. Dit kan niet worden geverifieerd. Vaststaat evenwel, dat bij een controle is geconstateerd, dat het om vlees ging dat niet aan de interventievoorschriften voldeed. 70 De Italiaanse regering noemt nog een ander concreet geval. Daarin zou de AIA - nadat een controle door het EOGFL geen aanleiding tot kritiek had gegeven - ernstige tekortkomingen hebben vastgesteld. Doch ook uit dit concrete geval van een effectieve controle kan niet worden afgeleid, dat de onderzoekscriteria van de AIA in algemene lijnen overeenkwamen met die van het EOGFL. 71 Tot slot betoogt verzoekster, dat de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen slechts op enkele concrete gevallen betrekking hebben (bijvoorbeeld de tekortkomingen in het vlees zelf en de gebrekkige verpakking). Deze concrete gevallen vormen echter een extra bewijs van het ontbreken van een doeltreffend controlesysteem.(35) Ook hier kan worden gesteld, dat de Commissie erin is geslaagd aan te tonen dat - indien er al controles door de AIMA zijn verricht - deze controles, evenals die van de AIA, niet toereikend waren. In zoverre kunnen de geconstateerde concrete gevallen dit bevestigen. Bovendien heeft de Commissie aangevoerd, dat zij in 1990 alle bestaande interventiecentra heeft gecontroleerd en in 1991 15 van de 35. In alle centra zou zij dezelfde tekortkomingen hebben geconstateerd. Wat dat betreft, kan hier niet worden gesproken van slechts enkele concrete gevallen of doelgerichte inspecties. Anderzijds zij erop gewezen, dat de Commissie hier heeft gekozen voor de methode van de forfaitaire berekening aan de hand van het ontstane risico. Aangezien de AIMA niet heeft kunnen weerleggen, dat zij zelf niet langer controles verrichtte, kan uit die blote omstandigheid alleen al een aanzienlijk risico voor het Fonds worden afgeleid. Men hoeft zich niet enkel te baseren op de in het kader van de controles vastgestelde tekortkomingen. 72 Mitsdien is de Commissie geslaagd in het bewijs, dat de Italiaanse Republiek niet aan haar controleverplichting heeft voldaan. Zij gaat er terecht van uit, dat dit een risico voor het Fonds opleverde. 73 Voor het overige rust de bewijslast thans op de Italiaanse regering. Volgens de rechtspraak van het Hof immers staat het aan een lidstaat om te bewijzen, dat voldaan is aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering, wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg waren van aan deze lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften.(36) Met andere woorden, verzoekster moet bewijzen, dat het haar verweten gedrag niet tot een verhoging van de kosten in het kader van het EOGFL heeft geleid. Verzoekster heeft dienaangaande echter geen enkele uitlating gedaan. 74 Zij beperkt zich tot het betoog dat, indien de Commissie in het kader van haar beoordelingsvrijheid tot een juiste beslissing was gekomen, zij slechts een korting van 5 % had mogen opleggen. 75 In dit verband zij verwezen naar het standpunt van het Hof, dat de Commissie in gevallen waarin niet kan worden vastgesteld, in hoeverre een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel tot een verhoging van de uitgaven op een begrotingspost van het EOGFL heeft geleid, "geen andere keuze" heeft dan de financiering van de betrokken uitgaven volledig, dus niet slechts procentueel, te weigeren.(37) 76 Voor het geval forfaitaire correcties moeten worden toegepast, heeft de Commissie op voorstel van een interdirectorale groep (rapport-Belle) besloten bepaalde richtsnoeren vast te leggen. Daarin wordt voorgesteld, de forfaitaire berekeningsmethode tot drie mogelijke percentages te beperken: - 2 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering was; - 5 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem betreft of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestond; - 10 % van de uitgaven: wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL. 77 Voor het overige volstaat een verwijzing naar de rechtspraak van het Hof inzake gevallen waarin de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, de financiële gevolgen van de onrechtmatige handeling tracht te berekenen. In dergelijke gevallen - aldus het Hof - moet een lidstaat bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld.(38) Verzoekster werpt hier enkel tegen, dat een korting van 10 % niet gerechtvaardigd is, aangezien de door de Commissie uitgevoerde controles niet-representatief waren. Dit bezwaar is ongegrond, omdat het aantal steekproeven dat door de Commissie is gehouden, niet ter zake doet. Beslissend zijn de controles waarvoor verzoekster de verantwoordelijkheid draagt. Aangezien de tekortkomingen het gehele controlesysteem betreffen - de AIMA heeft niet kunnen bewijzen, dat zij controle uitoefent op de uitvoering van de door haar gedelegeerde taken - is een korting van 10 % ook volgens de richtsnoeren van het rapport-Belle gerechtvaardigd. 78 Verzoekster wijst voorts op de door haar ingevoerde verbeteringen in het controlesysteem, die volgens haar ook in het syntheseverslag zijn erkend. Om deze reden had geen korting van 10 % mogen worden opgelegd. In de richtsnoeren is bepaald, dat ingeval de lidstaat maatregelen treft om de onvolkomenheden, zodra zij aan het licht kwamen, te verhelpen, dit als verzachtende omstandigheid in aanmerking moet worden genomen bij de toe te passen correctie. Deze criteria moeten in acht worden genomen wanneer er twijfel over bestaat, welke van de drie categorieën (2 %, 5 % of 10 %) toepassing moet vinden. De Commissie brengt hier evenwel tegen in, dat voornoemde veranderingen pas met ingang van 1993 zijn doorgevoerd. Naar zij verklaart, is verzoekster echter reeds in 1991 in kennis gesteld van de bestaande tekortkomingen. 79 Italië heeft de verbeteringen dus niet terstond nadat zij over de tekortkomingen was ingelicht, doorgevoerd. Tot slot verdient nog de aandacht, dat Italië in beginsel wordt begunstigd door de forfaitaire berekening; zou de Commissie namelijk de resultaten van haar controles hebben geschat, dan zou zij tot de conclusie zijn gekomen, dat in 30 % van de gevallen sprake was van onregelmatigheden. Op grond hiervan kan in casu worden gesteld, dat de korting van 10 % gerechtvaardigd was. Inschrijvingsprocedure voor rundvlees Doel van artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 80 Verzoekster betoogt in de eerste plaats, dat de Commissie artikel 9, lid 2, tweede volzin, verkeerd heeft uitgelegd. Deze bepaling vereist enkel, dat elke natuurlijke of rechtspersoon die ten overstaan van de autoriteiten als inschrijver optreedt, slechts één offerte indient. Uit de regeling volgt niet, dat rekening moet worden gehouden met de economische realiteit - dat wil zeggen, met eventuele banden tussen de vennoten van een vennootschap en de vennootschap zelf alsook houdstermaatschappijen. Dit zou uitdrukkelijk uit de regeling moeten blijken. Indien offertes van onafhankelijke rechtspersonen om economische redenen worden afgewezen, is dit in strijd met het beginsel van economische vrijheid. 81 Volgens de rechtspraak van het Hof staat het aan de Commissie om te bewijzen, dat er sprake is van schending van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, leidend tot de weigering om uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen.(39) 82 Het Hof heeft bovendien met betrekking tot de eisen aan de formulering van de voorschriften overwogen: "Daar een voorschrift waarvan de niet-naleving financiële gevolgen met zich brengt, voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn, kon de Commissie zich niet beroepen op de bewoordingen van post (...) om, op het ogenblik van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, een uitlegging op te leggen die niet strookte met de normale betekenis van de gebruikte bewoordingen."(40) 83 Onderzocht moet derhalve worden, of de formulering van artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 aan deze eisen voldoet, respectievelijk of zij een uitlegging als door de Commissie gehanteerd toelaat. Het lijkt in dit verband zinvol vooraf te onderzoeken, hoe de Commissie artikel 9, lid 2, tweede volzin, wenst uit te leggen. In de memories wordt veelal van "meervoudige" offertes gesproken. Het kan daarbij niet om offertes gaan die door een en dezelfde inschrijver onder één naam zijn ingediend. Dergelijke offertes zijn namelijk ook in Italië niet geldig. Zoals voorts uit de memories blijkt, veroordeelt de Commissie ook niet elke vorm van verband tussen de afzonderlijke offertes. Zo zet zij bijvoorbeeld uiteen dat, wanneer een persoon twee van elkaar onafhankelijke slachtinrichtingen exploiteert, elk van deze inrichtingen een eigen offerte kan indienen. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, verbiedt artikel 9, lid 2, tweede volzin, slechts offertes die betrekking hebben op dezelfde vleeshoeveelheid. Indien een betrokkene zijn vlees dus niet alleen zelf, doch ook via stromannen aanbiedt, is dit volgens de communautaire voorschriften ontoelaatbaar en moet dit door de autoriteiten van de betrokken lidstaat een halt worden toegeroepen. 84 De Commissie wijst op de rechtspraak van het Hof, volgens welke een bepaling niet alleen aan de hand van de formulering, doch ook van de aard en doelstelling ervan moet worden uitgelegd.(41) Dienovereenkomstig betoogt zij, dat de hier bestreden bepaling van haar doel zou worden beroofd, indien het mogelijk was meerdere offertes in te dienen om zodoende het verbod te omzeilen. 85 Door de praktijk rond de interventieaankopen in Italië wordt - zoals reeds aangetoond - de interventieregeling in gevaar gebracht, aldus de Commissie. Door de aankoop van te grote hoeveelheden ontstaan meer kosten dan nodig is om de markt te ondersteunen. Bovendien is de door artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 571/89, vereiste gelijke toegang voor alle betrokkenen niet verzekerd. 86 Artikel 9, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 859/89 moet derhalve in het licht van de doelstelling ervan aldus worden uitgelegd, dat een belemmering van de interventiemaatregelen niet is toegestaan. Wanneer offertes betrekking hebben op dezelfde hoeveelheid vlees, zijn zij in werkelijkheid afkomstig van een en dezelfde inschrijver. Deze offertes zijn dus ontoelaatbaar. 87 Volgens de Commissie volgt dit uit de formulering. Dienaangaande zij opgemerkt, dat een verschillende aanduiding in de leden 1 en 2 van artikel 9 zeer wel kan duiden op een verschillende betekenis. Hieruit kan worden afgeleid, dat het niet volstaat te controleren, of degene die de offerte daadwerkelijk indient, slechts één enkele offerte indient, dat wil zeggen of er telkens een onafhankelijke (rechts)persoon optreedt. Zo kan onder betrokkene worden verstaan iemand die zijn vlees aan de interventie wil verkopen. Deze hoeft - zoals we hebben gezien - niet noodzakelijkerwijs overeen te komen met de inschrijver, dat wil zeggen degene die de offerte daadwerkelijk indient. Wanneer het vlees bijvoorbeeld via stromannen wordt aangeboden, is er één betrokkene, doch zijn er meerdere inschrijvers. Indien men echter het gebruik van beide begrippen in andere verordeningen betreffende interventiemaatregelen voor rundvlees beziet, kan worden vastgesteld, dat voornoemd onderscheid niet altijd in acht wordt genomen. Zo moet er bijvoorbeeld luidens de eerste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2271/90(42) in worden voorzien, dat "elke inschrijver per categorie en per inschrijving slechts één offerte [mag] indienen". Voorts wordt in de Duitse versie van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 2456/93, dat artikel 9 van verordening nr. 859/89 heeft vervangen, enerzijds het begrip "Interessent" en anderzijds het begrip "Bieter" gehanteerd met betrekking tot de indiening van offertes.(43) 88 Aan het onderscheid tussen "inschrijver" en "betrokkene" in artikel 9 kunnen derhalve geen nadere conclusies worden verbonden. 89 Meer verhelderend is evenwel het onderzoek van de regelingen die aan de hier strijdige bepaling zijn voorafgegaan. Zo werd in het jaar 1990 de mogelijkheid geschapen om verschillende offertes tegen verschillende prijzen in te dienen. Na de wijziging bij verordening (EEG) nr. 1282/90(44) luidde artikel 9, lid 2, tweede volzin, als volgt: "Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving meerdere offertes indienen waarin een verschillende prijs wordt geboden." 90 Deze regeling werd echter reeds in augustus 1990 weer ingetrokken. De desbetreffende verordening nr. 2271/90 bevatte in de eerste overweging van de considerans de verklaring, "dat op grond van de opgedane ervaring moet worden bepaald dat de inschrijver slechts één offerte (...) per categorie en per inschrijving mag indienen". 91 Volgens verzoekster kunnen uit deze verschillende taalversies geen conclusies voor de onderhavige zaak worden getrokken. In verordening nr. 1282/90 ging het om meerdere offertes en om een en dezelfde persoon. In casu echter gaat het om de vraag, of offertes van verschillende rechtspersonen mogen worden afgewezen. Dit is, aldus verzoekster, nimmer de bedoeling geweest, zodat men ook in perioden van economische moeilijkheden niet tot een andere uitlegging kan komen. En zulks des te minder, nu de regeling van verordening nr. 2456/93 tot een omkering van de bewijslast voor de inschrijver leidt. De inschrijver moet namelijk zijn economische onafhankelijkheid bewijzen. Een dergelijke regel kan volgens verzoekster niet uit artikel 9, lid 2, tweede volzin, worden afgeleid. Het is echter ook niet nodig, zich op een regeling te baseren die overeenkomt met verordening nr. 2456/93. Doch tegelijkertijd staat sinds de intrekking van de regeling van verordening nr. 1282/90 vast, dat de inschrijver niet langer meerdere offertes met betrekking tot dezelfde vleeshoeveelheden kan indienen. Doel van de hier bestreden regeling van artikel 9, lid 2, tweede volzin, is dus in elk geval, dat een bepaalde vleeshoeveelheid niet meerdere malen kan worden aangeboden. Aan deze regeling wordt elk nuttig effect ontnomen, indien zij zonder meer kan worden omzeild door het inzetten van stromannen. 92 Dit moet ook verzoekster hebben geweten, toen zij de offertes ontving. Enerzijds geldt voor elke regel, dat zij zinloos wordt wanneer zij wordt omzeild doordat bijvoorbeeld - zoals in casu gesteld - hetzelfde vlees door meerdere personen wordt aangeboden. Anderzijds kende ook verzoekster het doel van de interventie. Zij moet zich er derhalve van bewust zijn geweest, dat het in strijd met het doel van de interventie is om het op de markt voorradige vlees meerdere malen aan te bieden. 93 Bovendien heeft het Hof uitgemaakt, dat ook in gevallen waarin het gemeenschapsrecht op grond van een te goeder trouw door de nationale autoriteiten gegeven uitlegging objectief verkeerd wordt toegepast, de hieruit voortvloeiende kosten ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 ten laste van de lidstaten blijven.(45) Deze enge uitlegging van de voorwaarden om uitgaven ten laste van het EOGFL te kunnen brengen is wegens het doel van verordening nr. 729/70 dwingend. Aangezien de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de gelijkheid tussen de marktdeelnemers van de Gemeenschap moet waarborgen, kunnen nationale autoriteiten van een lidstaat niet aan de hand van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de eigen marktdeelnemers begunstigen ten opzichte van die van andere lidstaten waarin een engere uitlegging wordt voorgestaan.(46) 94 Verzoekster wijst erop, dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, niet regelt wie de afzonderlijke inschrijvers zijn en hoe hun onderlinge betrekkingen eruit dienen te zien. Uit het doel van artikel 9, lid 2, tweede volzin, volgt, dat het verboden is om vlees via stromannen aan te bieden. Verzoekster kan niet volstaan met het betoog, dat zij volgens de formulering van artikel 9 niet verplicht is eventuele banden tussen afzonderlijke inschrijvers te onderzoeken. Dit aspect ziet enkel op de vraag, of de naleving van een verbodsbepaling als die van artikel 9, lid 2, tweede volzin, kan worden gecontroleerd. 95 De Commissie moet derhalve worden bijgevallen in haar betoog, dat artikel 9, lid 2, tweede volzin, ook offertes verbiedt die weliswaar van verschillende rechtspersonen afkomstig zijn, doch hetzelfde vlees betreffen, zodat de slotsom gewettigd lijkt, dat zij door stromannen zijn ingediend. 96 Anders dan verzoekster beweert, is er dus een grondslag voor afwijzing van dergelijke offertes, namelijk voornoemd artikel 9, lid 2, tweede volzin. Controleverplichting van de lidstaat 97 Volgens de Commissie is de om die reden in het kader van de goedkeuring van de rekeningen opgelegde korting gerechtvaardigd, omdat verzoekster niet op de naleving van deze bepaling heeft toegezien. 98 Vaststaat dat offertes in Italië enkel worden getoetst aan de vraag, of zij van verschillende rechtspersonen afkomstig zijn. Een nader onderzoek wordt niet verricht. Onderzocht moet nu dus worden, of dit de conclusie wettigt, dat verzoekster heeft verzuimd een communautaire regeling na te leven, want de Commissie heeft geen enkel concreet voorbeeld genoemd waarin daadwerkelijk offertes door stromannen zijn ingediend. 99 De reden dat de Commissie dit niet met bewijzen kan staven, is gelegen in het feit dat verzoekster te dien aanzien in het geheel geen controles heeft verricht. Onderzocht is slechts, of de offertes afkomstig waren van een onafhankelijke (rechts)persoon. De Commissie beschikt dus niet over de benodigde gegevens om een onderzoek naar de nadere omstandigheden te kunnen instellen. Weliswaar kan de Commissie ook zelf controles verrichten, doch volgens de rechtspraak van het Hof berust het beheer van de EOGFL-financiering in de eerste plaats bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Het Hof heeft voorts overwogen: "Deze - op vertrouwen gebaseerde - regeling voorziet niet in een stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verrichten (...) Enkel de lidstaat zelf kan immers precies weten en vaststellen, welke gegevens nodig zijn om de EOGFL-rekeningen op te stellen, aangezien voor de Commissie de afstand tot de marktdeelnemers te groot is om bij hen de nodige inlichtingen te kunnen inwinnen."(47) 100 Aangezien de Commissie in het kader van de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen dus is aangewezen op de verklaringen van de lidstaten, is het haar hier niet mogelijk een concreet voorbeeld te geven van mogelijke schendingen die in het kader van de inschrijvingen zijn gepleegd. Zij kan - en moet - slechts aantonen, dat verzoekster niet alle met het oog op de naleving van het betrokken voorschrift noodzakelijke voorwaarden heeft onderzocht. Dit heeft de Commissie gedaan. 101 Wat de algemene controleverplichting ingevolge artikel 8 van verordening nr. 729/70 betreft, zij naar de punten 53 en volgende verwezen. Zoals uit de rechtspraak van het Hof blijkt, kan een lidstaat ook verplicht zijn controles te verrichten, wanneer een dergelijke verplichting niet uitdrukkelijk in de desbetreffende regeling is opgenomen. 102 Derhalve rijst de vraag, of verzoekster in casu tot een nadere controle verplicht was; met andere woorden, had de lidstaat meer moeten doen, respectievelijk kunnen doen en zo ja, wat dan? 103 Zoals de Commissie naar voren heeft gebracht, ontstaat het nadeel voor het Fonds doordat de indiening van meerdere offertes door een betrokkene via stromannen het indienen van speculatieve offertes bevordert. Beziet men thans de handelwijze van de Commissie met betrekking tot speculatieve offertes op zich, dan kan men zich afvragen, of verzoekster gehouden was om verder gaande maatregelen te treffen. 104 Naar de Commissie heeft verklaard, heeft zij, om speculatieve offertes tegen te gaan waarbij in afwachting van een bepaalde verminderingscoëfficiënt een grotere vleeshoeveelheid wordt aangeboden dan voorradig is, de zekerheidstelling ingevoerd.(48) Dat wil zeggen, dat de lidstaten er in zoverre slechts over hoeven te waken, dat het overeenkomstige bedrag van de zekerheid in bewaring wordt gegeven. Zij hoeven niet te controleren, of de afzonderlijke inschrijver meer vlees heeft aangeboden dan hij bezit. 105 In casu ging het echter om een aanvullende regeling, die moest worden nageleefd en niet mocht worden omzeild: een betrokkene die zijn vlees aan de interventie wilde verkopen, mocht niet meerdere offertes indienen. Dit volgde uit het doel van de interventie. Deze gedachte vond echter pas later concreet uitdrukking, en wel in de regeling van verordening nr. 2456/93.(49) Dit doet echter niets af aan het feit dat zij - naar de geest ervan althans - reeds eerder bekend had moeten zijn. 106 Mitsdien moet ervan worden uitgegaan, dat verzoekster een nadere controle had dienen te verrichten teneinde vast te stellen, of de ingediende offertes daadwerkelijk van één en dezelfde inschrijver afkomstig waren. Dit geldt met name vanwege de reeds genoemde duidelijke aanwijzingen, dat er banden tussen de afzonderlijke inschrijvers bestonden, hetgeen is gebleken uit een vergelijking van de verschillende namen, adressen en bankrekeningnummers. Ook al zou hieruit niet met zekerheid kunnen worden afgeleid, dat er sprake was van een schending van de regeling van artikel 9, lid 2, tweede volzin, dan nog waren de aanwijzingen van dien aard, dat een nadere controle noodzakelijk kon en moest worden geacht, en alleen dat was van belang. 107 Een dergelijk onderzoek had ook reeds vóór de inwerkingtreding van de verordening van 1993 kunnen worden verricht. Zoals aangetoond, kan een controleverplichting van de lidstaten ook bestaan, wanneer zulks niet uitdrukkelijk in de overeenkomstige regeling is voorzien, doch dit uit het doel ervan voortvloeit. Van belang daarbij is, dat de lidstaat controleert of daadwerkelijk verschillende vleeshoeveelheden zijn aangeboden. Hoe hij deze controles uitvoert, mag hij zelf weten. Daartoe is geen uitdrukkelijke regeling door de Commissie nodig. Men kan dan ook niet stellen, dat de Commissie - zoals verzoekster betoogt - verordening nr. 2456/93 met terugwerkende kracht op het onderhavige geval wil toepassen. 108 Mitsdien kan worden geconcludeerd, dat verzoekster een nadere controle had moeten verrichten, doch dit heeft nagelaten. Derhalve heeft zij haar controleplicht en daarmee het gemeenschapsrecht geschonden. 109 Rest de vraag, of dit tevens opgaat voor de uitsluitend in Italië gangbare praktijk van indiening van offertes door beroepsverenigingen. Aangezien Italië heeft betoogd, dat de offertes in verzegelde enveloppen aan de vereniging worden toegezonden en door deze slechts worden doorgezonden - hetgeen de Commissie niet heeft bestreden - is er formeel geen sprake van meerdere offertes; ook het vertrouwelijke karakter is gewaarborgd, zodat niet valt in te zien, hoe dit tot schending van artikel 9, lid 2, tweede volzin, respectievelijk van artikel 9, lid 6, zou kunnen leiden. Dit gaat echter niet op voor de praktijk om beroepsorganisaties offertes op eigen naam te laten indienen. Aangezien de offertes eerst worden verzameld en vervolgens afzonderlijk worden doorgestuurd, wordt het vertrouwelijke karakter ervan miskend. Bovendien bestaat het gevaar, dat de regeling van artikel 9, lid 4, sub a, wordt geschonden, krachtens welke een offerte ten minste betrekking moet hebben op een hoeveelheid van 10 ton. Aan deze regeling komt elk nuttig effect te ontvallen, indien ook kleine offertes worden verzameld en vervolgens in het kader van een grote overkoepelende offerte worden ingediend. In dit opzicht is in elk geval sprake van schending van de communautaire voorschriften. Bewijs van schade voor het EOGFL - bewijslast 110 Thans moet worden onderzocht, of de feiten een korting in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, zoals door de Commissie toegepast, rechtvaardigen. Aangezien de Commissie schending van de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten heeft aangetoond, staat het thans aan verzoekster om te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de daaraan te verbinden financiële gevolgen. 111 De Commissie heeft niet enkel gesteld, dat er schade voor het EOGFL is ontstaan. Zij heeft bovendien aangetoond, dat en hoe verzoekster in strijd met het gemeenschapsrecht heeft gehandeld. Voorts heeft zij uiteengezet, hoe dit speculatie door de aanbieders kon bevorderen. Tot slot heeft zij duidelijk gemaakt, dat dit tot een verkeerde beoordeling van de markt en dus tot een te grote aankoop van rundvlees tegen wellicht te hoge prijzen zou hebben kunnen leiden. Mitsdien heeft zij hoe dan ook aangetoond, dat er schade voor het EOGFL kan zijn ontstaan. 112 Aangezien verzoekster zelf geen grieven tegen de financiële berekening van de Commissie naar voren brengt, hoeft alleen nog te worden onderzocht, of de door de Commissie toegepaste korting van 2 % ook in het licht van haar eigen richtsnoeren gerechtvaardigd is. 113 Met betrekking tot de in deze richtsnoeren vermelde correctietarieven en -percentages zij naar punt 76 verwezen. 114 In dit verband zij er nogmaals aan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof de financiering van de uitgaven zelfs tot 100 % kan worden afgewezen, wanneer de exacte financiële gevolgen van een met het gemeenschapsrecht strijdige maatregel niet kunnen worden vastgesteld.(50) 115 In casu is geen sprake van geringe onvolkomenheden in het controlesysteem. Integendeel, er is in het geheel niet gecontroleerd, of dezelfde vleeshoeveelheid verschillende keren, en wel via stromannen, is aangeboden. Gelet hierop lijkt het door de Commissie gehanteerde correctiepercentage van 2 % evenredig en passend. 116 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat de door verzoekster in dit opzicht tegen de beschikking van de Commissie aangevoerde argumenten ongegrond zijn. Controles ter zake van de premies voor schapen- en geitenvlees 117 De Italiaanse regering betwist niet, dat er ernstige tekortkomingen op het gebied van de controle bestonden. Aangezien er echter met ingang van 1993 maatregelen zijn getroffen, die ook door de Commissie als doeltreffend zijn aangemerkt, bestrijdt zij het bedrag van de korting. Volgens haar had de korting ten hoogste 2 % mogen bedragen. 118 De Commissie daarentegen preciseert, dat deze maatregelen pas met ingang van 1993 zijn ingevoerd, terwijl de litigieuze beschikking betrekking heeft op de uitgaven voor het begrotingsjaar 1992. Daarnaast betoogt de Commissie, dat een korting van 10 % ook gerechtvaardigd is in het licht van de richtsnoeren van het rapport-Belle. Een doelmatige controle heeft nagenoeg niet plaatsgevonden. Op grond hiervan had zij zelfs - zoals in de voorgaande jaren - een hogere korting kunnen opleggen. Gelet op de door Italië ingevoerde verbeteringen heeft zij dit achterwege gelaten. 119 Volgens de bepalingen van het rapport-Belle kunnen de verbeteringen door de nationale autoriteiten slechts dan in aanmerking worden genomen, indien niet geheel duidelijk is, welke van de drie kortingen (korting van 2 %, 5 % of 10 %) in een concreet geval moet worden toegepast. De Italiaanse regering bestrijdt niet, dat er vóór de ingevoerde verbeteringen nagenoeg geen doelmatige controle plaatsvond. Dientengevolge waren de schendingen zo ernstig van aard, dat er een aanzienlijk financieel risico voor het Fonds bestond, hetgeen een correctie van 10 % rechtvaardigt. 120 Voorts schrijft het rapport-Belle voor, dat verbeteringen moeten worden ingevoerd zodra de tekortkomingen aan de dag treden. Ook hiervan was in casu geen sprake, nu de Commissie reeds in de voorgaande jaren correcties had toegepast, terwijl de verbeteringen eerst met ingang van 1993 van kracht zijn geworden. Het financiële risico voor 1992 kon derhalve niet meer worden verkleind. Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat een korting van 10 % hier gerechtvaardigd kan worden geacht. 121 Uit het betoog van verzoekster dat er niet meer premies zijn toegekend dan toegestaan, zou men kunnen afleiden dat zij het bestaan van schade betwist. Dienaangaande zij opgemerkt, dat ingevolge 's Hofs rechtspraak de bewijslast hiervan op verzoekster rust. Nu zij echter geen nadere argumenten heeft aangevoerd, heeft zij niet weerlegd, dat het bestaan van ernstige tekortkomingen in het controlesysteem tot een aanzienlijk financieel risico voor het Fonds heeft geleid. Volgens de richtsnoeren van de Commissie volstaat dit om een correctie te kunnen toepassen. Openbare opslag van graan 122 Ook hier bestrijdt de Italiaanse Republiek de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen niet. Onder verwijzing naar de met ingang van 1994 ingevoerde verbeteringen betoogt zij evenwel, dat de voor 1992 toegepaste correcties van 5 % en 10 % (telkens voor verschillende begrotingsposten) niet meer gerechtvaardigd zijn. 123 De Commissie beroept zich wederom op de onbetwiste ernst van de tekortkomingen, die volgens het rapport-Belle de door haar toegepaste correcties rechtvaardigt. De ingevoerde verbeteringen worden onderzocht in het kader van latere goedkeuringen van de rekeningen. Volgens de Italiaanse Republiek moeten deze hervormingen echter nu reeds tot een verlaging van de correctietarieven leiden. 124 Gelet op de ernst van de schendingen lijkt de door de Commissie toegepaste correctie hier - evenals ter zake van de premies voor schapen- en geitenvlees - niet minder gerechtvaardigd, te meer daar de door de Italiaanse Republiek ingeroepen hervormingen, naar zij zelf verklaart, pas met ingang van 1994 zijn ingevoerd. Uit productie nemen van bouwland 125 De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek, dat zij niet heeft gecontroleerd, of het bij het beweerdelijk uit productie genomen bouwland om bouwland ging dat voorheen effectief werd bebouwd, dan wel om bouwland dat in het kader van de gewijzigde vorm van braaklegging was bebouwd. 126 Ofschoon de Italiaanse Republiek dit niet bestrijdt, betoogt zij, dat in Italië sinds het verkoopseizoen 1987/1988 de gewijzigde vorm van braaklegging (met aanplant) wordt toegepast. De desbetreffende regelingen zouden echter niet eenduidig zijn en een correctie dus niet gerechtvaardigd. 127 De Commissie voert aan, dat zij op grond van de opmerkingen van het bemiddelingsorgaan heeft besloten slechts 5 % in plaats van 10 % van de uitgaven niet ten laste van het EOGFL te brengen. Aldus heeft zij rekening gehouden met de overigens zeer strenge controles die de Italiaanse autoriteiten ter zake van het uit productie nemen van bouwland hebben verricht. 128 Wat nu de vraag aangaat, of in de bepalingen van de verordening - zoals de Italiaanse regering stelt - een technisch begrip wordt gehanteerd dat niet eenduidig is, zij onderstreept, dat verzoekster hiermee op het begrip "braaklegging"(51) doelt. In casu gaat het er echter veeleer om, wanneer men ervan kan uitgaan, dat braak te leggen bouwland voorheen effectief is bebouwd. 129 Dienaangaande zij verwezen naar verordening (EEG) nr. 1272/88 van de Commissie van 29 april 1988 tot vaststelling van de bepalingen voor de toepassing van de steunregeling ter bevordering van het uit productie nemen van bouwland.(52) Volgens artikel 2, lid 1, van deze verordening wordt onder bouwland verstaan bouwland als gespecificeerd in punt D in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 571/88(53), met uitzondering van de onder letter D.21 bedoelde grond. Een uitzondering geldt tevens voor bouwland dat niet wordt gebruikt voor producten waarvoor een gemeenschappelijke marktordening bestaat. Bijlage I, punt D, noemt onder meer als teeltgewassen: graan, peulvruchten, aardappelen, suikerbieten, handelsgewassen zoals tabak, hop, katoen, oliehoudende zaden of vezelgewassen en voedergewassen. De uitzondering onder punt 21 luidt: "braakland". Derhalve kan ook bouwland dat in het kader van de braaklegging met aardappelen of peulvruchten is bebouwd, voor steun in aanmerking komen. 130 Anderzijds kan het uit productie genomen bouwland krachtens artikel 1 bis, lid 3, vierde volzin, van verordening nr. 1094/88 worden gebruikt voor beweiding of voor de teelt van linzen, kekers en wikke. Op deze wijze bebouwd bouwland kan derhalve niet als effectief bebouwd worden aangemerkt. Ook al volgt dus niet zonder meer uit voornoemde bepalingen, dat het in geding zijnde bouwland op Sicilië voor steun in aanmerking kwam, dit neemt niet weg, dat in elk geval kan worden gesteld, dat de bepalingen op dit punt niet eenduidig zijn. 131 Niettemin heeft de Italiaanse regering de grief van de Commissie, dat de traditionale methode van braaklegging nog steeds wordt toegepast op Sicilië, niet kunnen weerleggen. De loutere bewering dat deze methode volledig is vervangen, is hiertoe onvoldoende, te meer daar de Commissie zich tevens beroept op gegevens in het kader van het op communautaire schaal ingevoerde informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen.(54) De door de Commissie geëiste controles waren dus noodzakelijk. Dat deze controles daadwerkelijk zijn verricht, heeft verzoekster niet kunnen bewijzen. Naar de Commissie heeft verklaard, heeft verzoekster geen inlichtingen kunnen verschaffen over haar instructies met betrekking tot uit te voeren controles. De opgelegde correctie is dus gerechtvaardigd. Opslagkosten voor suiker 132 Verzoekster acht de door haar verrichte controles toereikend. Hetzelfde gaat haars inziens op voor de periode waarin bij de gespecialiseerde handelaren slechts administratieve controles en geen controles ter plaatse zijn gehouden. 133 De te verrichten controles worden onder meer genoemd in artikel 4 van verordening nr. 1358/77. In lid 1 daarvan wordt geregeld, dat de terugbetaling wordt berekend op basis van maandelijkse overzichten van de opgeslagen hoeveelheden. Hieruit volgt, dat de controles op de opgeslagen hoeveelheden maandelijks moesten worden verricht. Doch hiermee staat nog niet vast, of dit ter plaatse moest geschieden. 134 Artikel 16 van verordening nr. 1998/78 regelt het geval waarin er verschillen worden geconstateerd tussen de daadwerkelijke en de boekhoudkundige voorraden. Dergelijke verschillen kunnen echter alleen worden vastgesteld, wanneer controles ter plaatse worden uitgevoerd. Uit de terugbetalingsregeling van de opslagkosten voor suiker volgt dus, dat het niet volstaat om uitsluitend administratieve controles te houden. 135 Nu vaststaat dat verzoekster in de door de Commissie onderzochte periode geen controles ter plaatse bij de gespecialiseerde handelaren heeft verricht, kan worden geconcludeerd, dat zij niet aan de krachtens de communautaire voorschriften op haar rustende controleverplichting heeft voldaan. 136 Verzoekster brengt hiertegen in, dat een dergelijke verplichting niet uitdrukkelijk uit de desbetreffende regelingen voortvloeit. Dit kan niet worden beaamd. Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof, dat controleverplichtingen van de lidstaten ook kunnen bestaan, wanneer zij niet uitdrukkelijk in een verordening zijn voorzien. Dit volgt uit het doel van de regeling in samenhang met de algemene controleverplichting van artikel 8 van verordening nr. 729/70. 137 Voor het overige stelt verzoekster enkel, dat de door haar verrichte controles toereikend waren. Volgens de rechtspraak van het Hof is dit echter onvoldoende. 138 Wat betreft de verwijzing van verzoekster naar het verband tussen de terugbetaling van de opslagkosten en de bijdragen van de producenten, stelt de Commissie dat dit vergoedingsstelsel stoelt op het beginsel van financiële neutraliteit. Dit houdt volgens haar in, dat voor elk begrotingsjaar het totaalbedrag van de geïnde bijdragen gelijk is aan het totaalbedrag van de betaalde vergoedingen. De Commissie verwijst dienaangaande naar artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1358/77. Deze bepaling schrijft voor, dat een eventueel ontstaan verschil wordt overgeboekt naar een volgend verkoopseizoen. Op grond van voornoemd beginsel worden slechts vergoedingen toegekend voor producten waarvoor een bijdrage is betaald. Omgekeerd worden slechts bijdragen geïnd voor producten waarvoor de opslagkosten worden terugbetaald. Volgens de Commissie moet dit evenwicht van de betrokken bedragen echter op communautair niveau en niet op het niveau van de lidstaat of van de betrokken onderneming worden bereikt. Het staat aan de Commissie om de bedragen jaarlijks voor de gehele Gemeenschap vast te stellen. 139 Daarnaast is het niet noodzakelijk, aldus de Commissie, dat de marktdeelnemers die bijdragen betalen, dezelfde zijn als die welke van de vergoedingen profiteren. Dit zou duidelijk blijken uit de omstandigheid, dat ook gespecialiseerde handelaren voor terugbetaling in aanmerking komen, ofschoon zij geen bijdragen hoeven te betalen. Zelfs voor een afzonderlijke fabrikant zouden de beide bedragen - van de vergoedingen en van de bijdragen - niet automatisch overeenstemmen. 140 Dit moet worden bevestigd. Uit het verband tussen vergoedingen en bijdragen kan niet worden afgeleid, dat de vergoeding ook moet worden toegekend wanneer niet aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Zo wordt de vergoeding bijvoorbeeld uitsluitend toegekend voor bepaalde soorten suiker.(55) Daarnaast kunnen bepaalde verwerkingsmethoden ertoe leiden, dat het eindproduct niet langer voor vergoeding in aanmerking komt.(56) Indien deze voorwaarden niet in acht worden genomen, kunnen de opslagkosten niet worden vergoed. Reeds betaalde bijdragen spelen daarbij geen rol. Veeleer is het zo, dat ten onrechte betaalde vergoedingen tot schade voor het Fonds leiden. 141 Ook het argument van verzoekster, dat schade voor het Fonds niet is bewezen, is niet overtuigend. Blijkens de reeds aangehaalde rechtspraak van het Hof moet een lidstaat in geval van een geconstateerde schending aantonen, dat de financiële overwegingen van de Commissie onjuist zijn. Dit heeft verzoekster niet gedaan. 142 Mitsdien staat vast, dat verzoekster heeft verzuimd de noodzakelijke controles te verrichten, hetgeen tot een aanzienlijk risico voor het EOGFL heeft geleid. Een correctie van 10 % is dus gerechtvaardigd. Kosten 143 Volgens artikel 69, lid 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij, voor zover dit is gevorderd, in de kosten worden verwezen. D - Conclusie 144 Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging: 1) het beroep te verwerpen; 2) de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen. (1) - Het betreft hier het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw. (2) - Deze problematiek staat, voor een deel althans, ook centraal in de zaken Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-209/96, Jurispr. 1998, blz. I-5655), Frankrijk/Commissie (C-232/96, Jurispr. 1998, blz. I-5699), Denemarken/Commissie (C-233/96, Jurispr. 1998, blz. I-5759) en Ierland/Commissie (C-238/96, Jurispr. 1998, blz. I-5801). (3) - Beschikking van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Orintatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19). (4) - Document VI/6355/95. (5) - Zie voetnoot 4. (6) - De dienovereenkomstige regeling is opgenomen in artikel 11, lid 3, van verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 betreffende de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB L 91, blz. 5). (7) - Artikel 13, lid 4, van verordening nr. 859/89. (8) - Vierde overweging van de considerans en artikel 5 van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24). (9) - Aangehaald in voetnoot 6. (10) - Derde overweging van de considerans en artikelen 7 e.v. van verordening nr. 859/89. (11) - Tweede overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 571/89 van de Raad van 2 maart 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1302/73 en tot verlenging van verordening (EEG) nr. 4132/88 (PB L 61, blz. 43). (12) - Cursivering van mij. (13) - Cursivering van mij. (14) - PB L 225, blz. 4. (15) - PB L 289, blz. 1. (16) - Verordening van de Raad van 12 maart 1985 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 93, blz. 1). (17) - Verordening van de Raad van 25 april 1988 tot wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 797/85 en (EEG) nr. 1760/87 voor wat betreft het uit productie nemen van bouwland en de extensivering en de omschakeling van de productie (PB L 106, blz. 28). (18) - Artikel 1 bis, lid 1. (19) - Artikel 1 bis, lid 2, van verordening nr. 1094/88. (20) - PB L 177, blz. 4. (21) - PB L 156, blz. 4. (22) - PB L 231, blz. 5. (23) - In de door de Commissie onderzochte periode had de AIMA zojuist de taken van de voormalige Cassa Conguaglio Zucchero overgenomen. (24) - Bekendgemaakt onder nr. 96/311 (zie voetnoot 3). (25) - Aangehaald in voetnoot 6. (26) - PB L 94, blz. 13. (27) - Zevende overweging van de considerans van verordening nr. 729/70. (28) - Arresten van 10 november 1993, Nederland/Commissie (C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 11); 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie (C-366/88, Jurispr. blz. I-3571, punt 20); 12 juni 1990, Duitsland/Commissie (C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 17), en 6 mei 1982, BayWa (146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503, punt 26). (29) - Arrest van 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Jurispr. blz. I-2283, punten 17 en 18). (30) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punten 13 en 14) met verdere verwijzingen. (31) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 18) met verdere verwijzingen; arresten van 19 februari 1991, Italië/Commissie (C-281/89, Jurispr. blz. I-347, punt 19), met verdere verwijzingen; 24 maart 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (347/85, Jurispr. blz. 1749, punt 16), en 6 oktober 1993, Italië/Commissie (C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 13), met verdere verwijzingen. (32) - Arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 23). (33) - Arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punten 26 e.v.). (34) - Verordening (EEG) nr. 1208/81 van de Raad van 28 april 1981 tot vaststelling van het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen (PB L 123, blz. 3). (35) - Zie ook arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 42). (36) - Arresten Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 16) en Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 31, punt 14). (37) - Arresten van 4 juli 1996, Griekenland/Commissie (C-50/94, Jurispr. blz. I-3331, punt 26), en 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie (15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punten 32 e.v.), en arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 31, punt 13). (38) - Arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie (aangehaald in voetnoot 31, punten 14 en 15). (39) - Zie voetnoten 30 en 31. (40) - Arrest van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie (349/85, Jurispr. blz. 169, punt 16). (41) - Arresten van 3 december 1992, Contarini (C-283/91, Jurispr. blz. I-6359, punt 14), en 29 februari 1996, Frankrijk en Ierland/Commissie (C-296/93 en C-307/93, Jurispr. blz. I-795, punt 21). (42) - Verordening van de Commissie van 1 augustus 1990 tot wijziging van verordening nr. 859/89 (PB L 204, blz. 45). (43) - Dit onderscheid treft men ook aan in de Engelse versie, waar van "interested parties" en "tenderer" wordt gesproken. (44) - Verordening van de Commissie van 15 mei 1990 tot wijziging van verordening nr. 859/89 (PB L 126, blz. 31). (45) - Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 729/70 bepaalt: "Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, worden gefinancierd de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan." (46) - Arrest van 7 februari 1979, Nederland/Commissie (11/76, Jurispr. blz. 245, punten 8 en 9). (47) - Arrest Nederland/Commissie (aangehaald in voetnoot 28, punt 11). (48) - Artikel 10 van verordening nr. 859/89. (49) - Derde overweging van de considerans van verordening nr. 2456/93. (50) - Zie voetnoot 37. (51) - In de Franse tekst "jachère" en in de Italiaanse tekst "maggese". (52) - PB L 121, blz. 36. (53) - Verordening van de Raad van 29 februari 1988 houdende organisatie van communautaire enquêtes inzake de structuur van de landbouwbedrijven in het tijdvak van 1988-1997 (PB L 56, blz. 1). (54) - Verordening nr. 79/65/EEG van de Raad van 15 juni 1965 tot oprichting van een boekhoudkundig informatienet betreffende de inkomens en de bedrijfseconomische positie van de landbouwbedrijven in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1965, blz. 1859). (55) - Artikel 3 van verordening nr. 1358/77. (56) - Artikel 9 van verordening nr. 1998/78.