CELEX: 61989CJ0313
Language: pt
Date: 1991-11-07 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal de 7 de Novembro de 1991. # Comissão das Comunidades Europeias contra Reino de Espanha. # Incumprimento - Directiva 80/155/CEE - Formação de parteiras. # Processo C-313/89.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      apresentado no processo C-313/89 (
            *1
         )
      I — Contexto jurídico e antecedentes do processo
      A — Contexto jurídico
      
               1.
            
            
               Os textos legais comunitários
               
                        a)
                     
                     
                        A actividade de parteira constitui objecto de duas directivas do Conselho, datadas de 21 de Janeiro de 1980: a Directiva 80/154/CEE que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de parteira e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (JO L 33, p. 1; EE 06 F2 p. 89) e a Directiva 80/155/CEE que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício QO L 33, p. 8; EE 06 F2 p. 95).
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        O artigo 1.° da Directiva 80/155 determina:
                        
                                 «1.
                              
                              
                                 Os Estados-membros farão depender o acesso às actividades de parteira, exercidas sob os títulos referidos no artigo 1.° da Directiva 80/154, e seu exercício, da posse de um diploma, certificado ou outro título de parteira referido no artigo 3.° da mesma directiva justificativo de que o interessado adquiriu no período total da sua formação:
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          conhecimentos adequados das ciências em que assentam as actividades de parteira, designadamente de obstetrícia e de ginecologia;
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          conhecimentos adequados da deontologia e da legislação profissional;
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          conhecimentos aprofundados da função biológica, da anatomia e da fisiologia no domínio da obstetrícia e relativamente ao recém-nascido, bem como conhecimentos das relações existentes entre o estado de saúde e o ambiente físico e social do ser humano e do seu comportamento;
                                       
                                    
                                          d)
                                       
                                       
                                          experiência clínica adequada em estabelecimentos aprovados sob o controlo de pessoal qualificado em obstetrícia;
                                       
                                    
                                          e)
                                       
                                       
                                          compreensão adequada da formação do pessoal de saúde e experiência de colaboração com este pessoal.
                                       
                                    
                           
                                 2.
                              
                              
                                 A formação referida no n.° 1 inclui:
                                 
                                          —
                                       
                                       
                                          uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos três anos de estudos teóricos e práticos; o acesso a essa formação é subordinado à conclusão, pelo menos, dos dez primeiros anos de formação escolar geral; ou
                                       
                                    
                                          —
                                       
                                       
                                          uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos dezoito meses, cujo acesso está subordinado à posse de um diploma, certificado ou outro título de enfermeiro responsável por cuidados gerais referido no artigo 3.° da Directiva 77/452/CEE.
                                       
                                    
                           
                                 3.
                              
                              
                                 A formação específica de parteira referida no primeiro travessão do n.° 2 deve incidir, no mínimo, sobre as matérias do programa de formação constante do anexo.
                                 A formação referida no segundo travessão do n.° 2 deve incidir, no mínimo, sobre as matérias do programa de formação constante do anexo, que não tenham sido objecto de ensino equivalente no âmbito da formação de enfermeiro.
                              
                           ...»
                        O n.° 4 deste artigo define as modalidades do ensino clínico, bem como as condições de coordenação deste ensino com o ensino teórico.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Quanto às condições que devem regular a aplicação em Espanha, da Directiva 80/155, já referida, o artigo 392.° do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados (JO L 302 de 15.11.1985, p. 23) determina:
                        «A partir da adesão, os novos Estados-membros sao considerados como sendo destinatários e como tendo sido notificados das directivas e decisões, na acepção do artigo 189.° do Tratado CEE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, bem como das recomendações e decisões, na acepção do artigo 14.° do Tratado CECA, desde que essas directivas, recomendações e decisões tenham sido notificadas a todos os Estados-membros actuais.»
                        Nos termos do artigo 395.° do mesmo acto:
                        «Os novos Estados-membros porão em vigor as medidas necessárias para darem cumprimento, a partir da adesão, ao disposto nas directivas e decisões, na acepção do artigo^ 89.° do Tratado CEE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, bem como das recomendações e decisões, na acepção do artigo 14.° do Tratado CECA, a menos que seja fixado um prazo na lista constante do anexo XXXVI ou noutras disposições do presente acto.»
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        A Directiva 89/594/CEE do Conselho, de 30 de Outubro de 1989, que altera as directivas 75/362/CEE, 77/452/CEE, 78/686/CEE, 78/1026/CEE e 80/154, relativas ao reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos respectivamente de médico, enfermeiro responsável por cuidados gerais, dentista, veterinário e parteira, bem como as directivas 75/363/CEE, 78/1027/CEE e 80/155, que têm por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às actividades de médico, de veterinário e de parteira, (JO L 341, p. 19) acrescentou, no seu artigo 24.°, ao artigo 1.° da Directiva 80/155, já referida, um n.° 6, que determina o seguinte:
                        «A título transitório e em derrogação do disposto nos n.os 1 e 4, a Espanha, cujas disposições legislativas, regulamentares e administrativas previam uma formação que, no momento da entrada em vigor da Directiva 80/154 e da presente directiva, não estava em conformidade com a presente directiva, pode manter a aplicação dessas disposições às pessoas que iniciaram a sua formação específica de parteira o mais tardar em 31 de Dezembro de 1985...»
                     
                  
         
               2.
            
            
               As disposições nacionais
               
                        a)
                     
                     
                        O decreto de 18 de Janeiro de 1957 (Ministério da Educação Nacional, BOE de 12 de Fevereiro de 1957) criou, no seu artigo 1.°, uma especialização de assistente em obstetrícia (parteira) destinada aos assistentes técnico-sanitários do sexo feminino.
                        O artigo 2° deste decreto prevê que, para poder seguir os estudos especializados de parteira, é necessário possuir o título de assistente técnico-sanitário.
                        O artigo 5.° do decreto, que especifica o regime dos estudos, determina:
                        «Os estudos de parteira só podem ser seguidos em regime de internato e são organizados nas maternidades. Têm a duração de um ano, iniciam-se em 1 de Outubro e terminam em 30 de Setembro do ano seguinte. Durante este período, oito meses serão consagrados a estudos teóricos e práticos e os quatro restantes serão inteiramente consagrados à prática.»
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Um decreto de 28 de Fevereiro de 1963 (Ministério da Educação Nacional, BOE de 9 de Março de 1963) autorizou as pessoas titulares do diploma de enfermeiro a seguirem a formação especializada de parteira prevista no citado decreto de 18 de Janeiro de 1957.
                        Para ter acesso a esta formação, as enfermeiras devem, previamente, em conformidade com o artigo 2.° do decreto de 28 de Fevereiro de 1963, «ser aprovadas num exame de entrada que incidirá sobre as seguintes matérias: matemática, física, química, bacteorologia, higiene ou, caso não sejam aprovadas, frequentar, com sucesso, um curso preparatório de seis meses, relativo às disciplinas fundamentais da especialidade, incluídas no programa de estudos de assistentes tecnico-sanitários».
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        O Decreto real 992/1987, de 3 de Julho de 1987, que regulamenta a obtenção do diploma de enfermeiro especialista (BOE de 1 de Agosto de 1987, n.° 183, p. 23642) criou um diploma de enfermeiro especialista que inclui sete especialidades entre as quais a de «enfermagem em obstetrícia ginecológica (parteira)»..
                        Nos termos do artigo 3.° do decreto real:
                        
                                 «1
                              
                              
                                 — O Ministério da Educação e Ciência adopta, com base em relatório do conselho das universidades e do Ministério da Saúde e Consumo, as directivas gerais a que devera obedecer os programas de formação das especialidades de enfermeiro, que devem, em quaisquer circunstâncias, estar em conformidade com as disposições da Directiva 80/155 da Comunidade Económica Europeia, de 21 de Janeiro de 1980, e com as directivas que forem posteriormente adoptadas.
                              
                           
                                 2
                              
                              
                                 — Estes programas devem especificar os objectivos qualitativos e quantitativos que o candidato ao título deve alcançar ao longo dos períodos de formação previstos.
                              
                           
                                 3
                              
                              
                                 — Os programas são propostos pelo conselho nacional das especializações em enfermagem e aprovados pelo Ministério da Educação e Ciência, com base em relatório do Ministério da Saúde e Consumo.»
                              
                           Este decreto revogou as disposições contrárias contidas no decreto de 18 de Janeiro de 1957.
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        O Decreto real 992/1987, já referido, fixou, por outro lado, as seguintes disposições transitórias:
                        «Primeira disposição
                        No momento da entrada em vigor do presente decreto real e não obstante o disposto no artigo 1.°, os titulares do diploma de enfermeiro, bem como os assistentes tecnico-sanitários que tenham exercido a profissão na especialidade considerada, durante quatro anos dos últimos dez anos, poderão obter um único título de enfermeiro especialista correspondente à sua experiência e uma única vez, na condição de obterem aprovação num trabalho de investigação sobre a referida especialidade, a apresentar, ou de serem aprovados nas provas que serão organizadas e que incidirão sobre os programas de formação desta especialidade, sob a forma e nos prazos previstos por via regulamentar. Para o efeito, os candidatos poderão apresentar-se a duas chamadas.
                        Segunda disposição
                        Os professores das escolas universitárias que, no momento da entrada em vigor do presente decreto real, tenham ininterruptamente exercido as suas funções docentes durante três anos, podem obter o título de especialista na especialidade correspondente ao seu domínio de conhecimentos ou numa especialidade relacionada, desde que tenham sido aprovados num exame ou que tenham obtido aprovação num trabalho de investigação sobre questões de ensino e de cuidados de enfermagem relacionado com a sua especialidade, a apresentar, e comprovem possuir a experiência profissional exigida na referida especialidade, de acordo com modalidades fixadas por via regulamentar.
                        De qualquer modo, deverão possuir pelo menos o diploma de enfermeiro.
                        Terceira disposição
                        
                                 1.
                              
                              
                                 Os alunos que, à data da entrada em vigor do presente decreto real, tenham iniciado estudos numa das especialidades de ATS e de enfermeiro previstas na legislação em vigor prosseguirão os seus estudos em conformidade com os programas e com o regime vigente no momento da sua inscrição.
                              
                           
                                 2.
                              
                              
                                 Os alunos que terminem os seus estudos na situação descrita no parágrafo anterior, obterão o diploma de especialista em conformidade com a anterior legislação, sem prejuízo do estabelecido na primeira disposição transitória.
                              
                           
                                 3.
                              
                              
                                 De qualquer modo, a partir do momento da publicação do presente decreto real, não poderá verificar-se nenhuma nova inscrição nas especialidades previstas na regulamentação anterior.
                              
                           Quarta disposição
                        Enquanto se aguarda a constituição do conselho nacional das especializações em enfermagem previsto no artigo 9.° do presente decreto real, o Ministério da Educação e Ciência pode fixar, a título provisório, com base em relatório favorável do Ministério da Saúde e Consumo, os programas de formação das especialidades de enfermagem previstos no presente decreto, bem como adoptar as medidas necessárias à sua aplicação durante o ano de 1987.»
                     
                  
         B — Antecedentes do processo
      Por carta datada de 3 de Maio de 1988, a Comissão chamou a atenção do Reino de Espanha para a obrigação que lhe incumbia de transpor a Directiva 80/155, já referida (a seguir «directiva»).
      Nesta carta, a Comissão alegava que a Espanha, após a sua adesão às Comunidades Europeias, tinha continuado a aplicar à obtenção do diploma de parteira o disposto no citado decreto de 18 de Janeiro de 1957, que não respondia às exigências da directiva.
      A Comissão considerava que o Decreto real 992/1987, já referido, não determinava nem a duração nem o teor da formação das parteiras e que, consequentemente, era impossível considerar que as autoridades espanholas tinham adoptado as medidas necessárias à transposição da directiva.
      A Comissão alegava igualmente que o decreto real não indicava de que modo as autoridades espanholas tornariam compatíveis com a directiva os diplomas de parteira obtidos posteriormente à adesão.
      Por fim, a Comissão considerava que as modalidades de obtenção dos diplomas previstos nas primeira e segunda disposições transitórias do decreto real não eram compatíveis com a directiva.
      O Governo espanhol não respondeu a esta carta.
      Nos termos do primeiro parágrafo do artigo 169.° do Tratado CEE, a Comissão emitiu, em 19 de Abril de 1989, um parecer fundamentado, que retomou a argumentação contida na sua carta de 3 de Maio de 1988.
      Dado que este parecer fundamentado não teve qualquer efeito e não obteve qualquer resposta, a Comissão propôs a presente acção de declaração de incumprimento, entrada no Tribunal em 11 de Outubro de 1989.
      Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
      II — Pedidos das partes
      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               —
            
            
               declarar que, ao não adoptar nos prazos estabelecidos as disposições necessárias a fim de dar cumprimento à Directiva 80/155 do Conselho, de 21 de Janeiro de 1980, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE;
            
         
               —
            
            
               condenar a recorrida ao pagamento das despesas do processo.
            
         O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
      
               —
            
            
               negar provimento à acção;
            
         
               —
            
            
               condenar a Comissão nas despesas.
            
         III — Resumo dos fundamentos e argumentos das partes
      A — Quanto às obrigações do Reino de Espanha
      
               1)
            
            
               No que respeita à data em que a directiva devia ser transposta
               A Comissão recorda o disposto nos já referidos artigos 392.° e 395.° do acto relativo às condições de adesão. Defende que, uma vez que a directiva não é mencionada na lista que figura no anexo XXXVI a este acto, competia às autoridades espanholas adoptar as medidas necessárias à sua transposição, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 1986.
               Os Estados-membros devem respeitar os prazos fixados para a transposição das directivas (acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica, 102/79, Recueil, p. 1473), adoptando antes do seu termo todas as medidas necessárias a uma transposição correcta (acórdãos de 29 de Janeiro de 1987, Comissão/Itália, 361/85, Recueil, p. 479; de 24 de Novembro de 1987, Comissão/Itália, 124/86, Recueil, p. 4661; de 24 de Novembro de 1987, Comissão/Itália, 125/86, Recueil, p. 4669).
               Saliente-se, além disso, que as autoridades espanholas, que participaram nas negociações de adesão, estavam em condições de elaborar, no prazo fixado, as disposições necessárias ao cumprimento das directivas (acórdãos de 12 de Outubro de 1982, Comissão/Itália, n.° 5, 136/81, Recueil, p. 3547; Comissão/Itália, n.° 5, 148/81, Recueil, p. 3555 e Comissão/Irlanda, n.° 5, 151/81, Recueil, p. 3573).
               Finalmente, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal, as dificuldades de ordem interna não podem justificar validamente a inobservância das obrigações decorrentes das directivas comunitárias (acórdão de 11 de Abril de 1978, Comissão//Itália, n.° 21, 100/77, Recueil, p. 879).
               O Reino de Espanha não contesta a existência desta obrigação de transpor a directiva o mais tardar na data da adesão.
               No entanto, alega que esta exigência não era a mais adequada nem a mais justa.
               Não era a mais adequada tendo em conta o conteúdo particularmente complexo da directiva, que interfere com vários sectores profissionais, científicos e académicos e diferentes órgãos administrativos. De resto, os Estados-membros que participaram na elaboração da directiva beneficiaram de um prazo de três anos para o seu cumprimento, a contar da notificação da mesma.
               Também não era a obrigação mais justa, na medida em que não garantia às pessoas que tinham iniciado os estudos de parteira, antes da adesão, a obtenção do diploma nas condições previstas na legislação vigente no momento da sua inscrição. Infringiam-se, nesse aspecto, os princípios de segurança jurídica e de respeito dos direitos subjectivos, bem como as expectativas legítimas dos cidadãos, que a ordem jurídica de todos os Estados-membros reconhece e protege.
               De resto, este último aspecto justificou a alteração introduzida no artigo 1.o da Directiva 80/155 pela Directiva 89/594, já referida, que se destinou a proteger, a nível comunitário, os direitos adquiridos dos titulares dos diplomas obtidos anteriormente à entrada em vigor da directiva.
            
         
               2)
            
            
               No que respeita ao conteúdo das obrigações que decorrem da directiva
               A Comissão defende, ao invocar o primeiro considerando do seu preâmbulo da directiva, que esta tem por objecto fixar normas mínimas em matéria de formação das parteiras, deixando as Estados-membros o máximo de liberdade no que respeita à organização do ensino. O objectivo prosseguido pela directiva consiste, assim, em alcançar, no interior da Comunidade, uma definição comum do campo de actividade das parteiras e da sua formação.
               São as seguintes as normas mínimas fixadas na directiva:
               
                        —
                     
                     
                        o acesso à actividade de parteira está sujeito à posse de um diploma de parteira obtido em conformidade com a directiva;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        este diploma deve garantir que o interessado teve uma formação específica na matéria;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        esta formação deve estar em conformidade com o disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 1.° da directiva, no que respeita à sua duração, conteúdo e organização;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        esta formação deve garantir que o interessado adquiriu os conhecimentos, a experiência e a compreensão exigidos no primeiro parágrafo do artigo 1.° da directiva.
                     
                  Consequentemente, um Estado-membro viola o disposto na directiva quando, por não ter tomado as medidas de aplicação necessárias, concede diplomas de parteira a pessoas que não têm a formação mínima exigida por estas disposições.
               O Reino de Espanha não contesta esta análise das obrigações que lhe incumbem.
            
         B — Quanto à falta de transposição da directiva no prazo estabelecido
      
               1)
            
            
               No que respeita à falta de transposição da directiva na data da adesão
               A Comissão observa que o Reino da Espanha não nega que, na data da adesão, não existiam medidas de transposição da directiva. Esta circunstância basta, por si só, para justificar o fundamento da acção.
               Recorda que a directiva exige que as parteiras tenham uma formação específica com uma duração mínima de dezoito meses, que incida, pelo menos, sobre as matérias do programa de formação que figuram no anexo à directiva e que não tenham sido objecto de um ensino equivalente no quadro da formação prévia de enfermeiro.
               A formação das parteiras, tal como se encontrava regulamentada na data da adesão, pelas disposições atrás citadas do decreto de 18 de Janeiro de 1957, não respondia a estas exigências. Com efeito, o diploma de parteira era concedido às pessoas titulares do diploma de assistente técnico sanitário que estudassem obstetrícia durante apenas um ano.
               O facto, invocado pelo demandado de, nos termos de um decreto de 28 de Fevereiro de 1963, as pessoas titulares de um diploma de enfermeiro deverem, para ter acesso aos estudos de parteira, ser aprovadas num exame de entrada ou frequentar um curso preparatório de seis meses onde são ministradas as disciplinas da especialidade que fazem parte do programa dos assistentes tecnico-sanitários, não tem qualquer pertinência na apreciação da conformidade da formação específica das parteiras com o disposto na directiva.
               O Reino de Espanha, embora não negue que, na data da adesão, não existiam medidas nacionais de transposição da directiva, alega, no entanto, que, apesar de ser diferente da prevista na directiva, a formação das parteiras nesta data não era qualitativamente inferior.
               De acordo com a regulamentação em vigor, constituída pelos decretos de 18 de Janeiro de 1957 e de 28 de Fevereiro de 1963, a formação propriamente dita de parteira era precedida de estudos universitários com uma duração de três anos. Concluídos estes estudos, as pessoas, para terem acesso à formação de parteira, deviam submeter-se a um exame de acesso à especialidade ou frequentar um curso preparatório de seis meses.
            
         
               2)
            
            
               No que respeita às incidências da intervenção do Decreto real 992/1987, de 3 de Julho de 1987, no alegado incumprimento
               A Comissão invoca sobre este ponto, os seguintes argumentos.
               
                        a)
                     
                     
                        O Decreto real 992/1987 não garante a transposição da directiva. Nos termos do artigo 189.° do Tratado, a transposição de uma directiva implica, para o Estado-membro, uma obrigação de acção. Apesar de o Estado-membro ter liberdade de escolha quanto à forma e aos meios de execução das disposições da directiva, compete-lhe adoptar, nos prazos estabelecidos, o conjunto das medidas que a execução da directiva implica.
                        No caso em apreço, o Decreto real 992/1987 revogou as disposições nacionais ao abrigo das quais eram anteriormente atribuídos os diplomas de parteira e proibiu, no último parágrafo da terceira disposição transitória, qualquer nova inscrição numa das especialidades previstas na regulamentação revogada.
                        Em contrapartida, o decreto não prevêas modalidades e os programas de uma nova formação das parteiras. O seu artigo 3.° limita-se a declarar que os regulamentos de aplicação adoptados com base naquele decreto deverão estar em conformidade com as exigências da directiva.
                        Desta forma, o decreto real limita-se a pôr fim ao regime anterior, esclarecendo que o futuro regime de estudos deverá estar em conformidade com a directiva. Tais disposições são manifestamente insuficientes para garantir uma transposição completa da directiva.
                        A Comissão observa igualmente que o decreto não esclarece em que condições as autoridades espanholas garantirão a conformidade dos diplomas de parteira atribuídos posteriormente à adesão da Espanha com as normas da directiva.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        Além disso, a Comissão salienta que determinadas disposições do decreto real já não estão, elas próprias, em conformidade com as finalidades da directiva.
                        A Comissão apresenta esta argumentação a título meramente subsidiário, uma vez que considera que ela tem um carácter acessório relativamente aos pedidos formulados na acção que tem por objecto a falta de transposição da directiva no prazo prescrito.
                        Trata-se, em primeiro lugar, das primeira e segunda disposições transitórias que abrem a determinados enfermeiros, assistentes técnico-sanitarios e professores de escolas universitárias vias de acesso ao título de enfermeiro especialista. No entender da Comissão, estas disposições podem aplicar-se, nomeadamente, à especialidade de parteira, que não é expressamente excluída do seu campo de aplicação. Tais disposições ignoram a directiva, na medida em que não subordinam a obtenção do diploma de parteira a um período mínimo de formação.
                        Em segundo lugar, o disposto nos n.os 1 e 2 da terceira disposição transitória, relativos aos direitos das pessoas que tenham iniciado estudos de parteira antes da entrada em vigor do decreto real, só parcialmente é que está em conformidade com o artigo 1.°, n.° 6, da Directiva 80/155, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 89/594, já referida.
                        Estes preceitos não comportam qualquer limitação no tempo. Daqui resulta que, contrariamente ao que a nova redacção da directiva autoriza, as pessoas que tenham iniciado estudos de parteira, depois de 31 de Dezembro de 1985, de acordo com a antiga regulamentação nacional então vigente, podem obter o diploma de parteira nas condições previstas nesta regulamentação.
                        Finalmente, no entender da Comissão, o facto de o demandado ter alegado que o disposto no decreto real necessita de regulamentos de aplicação, não impede de analisar, de imediato, a conformidade destas disposições com a directiva.
                     
                  
                  O Reino de Espanha nega que actualmente exista um incumprimento resultante da incompatibilidade do disposto no Decreto real 992/1987 com a directiva, com base nos seguintes argumentos.
               
                        a)
                     
                     
                        A terceira disposição transitória do decreto real que, no seu último número, proíbe qualquer nova inscrição numa das especialidades previstas na regulamentação revogada, constitui uma forma de execução parcial da directiva. Com efeito, esta disposição permite evitar eventuais incumprimentos da directiva.
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        O Decreto real 992/1987 é um decreto «quadro» que se refere a sete especialidades de enfermagem, uma das quais é a de parteira. O decreto não é directamente aplicável e não produz qualquer efeito jurídico em relação aos particulares. Tal como expressamente previsto nos artigos 3.° e 14.° e na primeira e segunda disposições transitórias, são necessários regulamentos de aplicação.
                        O decreto delega no ministro competente o poder de adoptar as medidas de aplicação. Esta delegação do poder regulamentar no ministro justifica-se pelo facto de o processo de elaboração dos diplomas se tornar assim menos complexo, mais flexível e mais rápido.
                        Em conformidade com o artigo 3.° do decreto real, os regulamentos de aplicação adoptados pelo ministro deverão ser compatíveis com a directiva. A obrigação de respeitar a legislação comunitária é, além disso, mencionada, de forma inabitual, na exposição dos fundamentos do decreto real.
                        Um regulamento de aplicação que ignorasse a directiva violaria a delegação contida no decreto real e, consequentemente, estaria ferido de nulidade na ordem jurídica nacional.
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Contrariamente ao que a Comissão defende, as primeira e segunda disposições transitórias do decreto real não se destinam a criar novas vias de acesso ao diploma de parteira. Estas disposições não se aplicam a esta especialidade e referem-se unicamente às restantes especialidades de enfermagem previstas no decreto real. Qualquer outra interpretação levaria a ignorar o disposto no artigo 3.° do decreto real que exige o respeito da directiva. Consequentemente, os regulamentos a adoptar com base nestas disposições transitórias deverão, necessariamente, excluir do seu campo de aplicação a especialidade de parteira.
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        A alteração introduzida pela Directiva 89/594 no artigo 1.o da Directiva 80/155 consagrou o conteúdo dos n.os 1 e 2 da terceira disposição transitória relativos à situação das pessoas que tinham iniciado estudos de uma das especialidades previstas na antiga regulamentação, antes da entrada em vigor do decreto real.
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        As disposições do Decreto real 992/1987 não foram utilizadas para impedir, no caso das parteiras, a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços dos nacionais dos restantes Estados-membros, que as directivas 80/154 e 80/155 têm por objectivo favorecer. Estas pessoas beneficiam das melhores condições, quer no que respeita ao estabelecimento no território espanhol, quer no que respeita à prestação de serviços relacionados com a especialidade em causa, com base fora de Espanha. A falta de transposição da directiva lesou apenas as pessoas espanholas, uma vez que, em Espanha, as escolas de parteiras se encontram encerradas desde o mês de Outubro de 1987 e que os diplomas de parteira deixaram de ser atribuídos a partir desta data.
                     
                  
         
               3)
            
            
               No que respeita aos diplomas legais nacionais em fase de elaboração
               O Reino de Espanha alega, finalmente, que teve e continua a ter a intenção de transpor as disposições da directiva na sua ordem jurídica nacional. Com o objectivo de não atrasar a transposição da directiva, o Governo recorreu ao processo previsto na quarta disposição transitória do decreto. Com base nesta disposição, o Ministério da Educação Nacional redigiu, após ter consultado um comité composto de representantes dos sectores académicos, científicos e profissionais, e com parecer favorável do Ministério da Saúde e Consumo, um projecto de decreto, produzido nos autos, que define os programas de formação das especialidades de enfermeiro contempladas no Decreto real 992/1987.
               Este decreto deve ser proximamente publicado. No que respeita à especialidade de parteira, o projecto de decreto prevê um período de formação de dois anos. A organização e o conteúdo desta formação foram fixados tendo em conta as disposições da directiva. Além disso, este projecto não cria nenhuma via de acesso ao diploma de parteira contrária à directiva.
               A Comissão congratula-se com a existência do projecto de decreto mencionado pelo Reino de Espanha, cuja conformidade com as disposições da directiva está a analisar.
            
         F. Grévisse
      Juiz-relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: espanhol.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
      7 de Novembro de 1991 (
            *1
         )
      No processo C-313/89,
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Daniel Calleja y Crespo, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      demandante,
      contra
      
         Reino de Espanha, inicialmente representado por Javier Conde de Saro, director-geral da coordenação jurídica e institucional comunitária, posteriormente por Carlos Bastarreche Sagües, nesta mesma qualidade e por Antonio Hierro Hernandez-Mora, abogado del Estado, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da Embaixada de Espanha, 4-6, boulevard Emmanuel-Servais,
      demandado,
      que tem por objecto a declaração de que, ao não adoptar, no prazo estabelecido, as disposições necessárias para dar cumprimento à Directiva 80/155/CEE do Conselho, de 21 de Janeiro de 1980, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
      composto por: O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn, R. Joliét, F. A. Schockweiler e F. Grévisse, presidentes de secção, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,
      advogado-geral : C. O. Lenz
      secretário: D. Louterman, administradora principal
      visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações das partes na audiência de 2 de Julho de 1991, na qual o Reino de Espanha foi representado por Rosario Silva de Lapuerta, abogada del Estado, na qualidade de agente,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 19 de Setembro de 1991,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 11 de Outubro de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que o Reino de Espanha, ao não adoptar, no prazo estabelecido, as disposições necessárias para dar cumprimento à Directiva 80/155/CEE do Conselho, de 21 de Janeiro de 1980, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício (JO L 33, p. 8; EE 06 F2 p. 95; a seguir «directiva»), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
            
         
               2
            
            
               Como o seu primeiro considerando indica, a directiva fixa normas mínimas relativas à formação das parteiras.
            
         
               3
            
            
               Nos termos do n.° 2 do artigo 1.° da directiva, esta formação deve incluir:
               
                        «—
                     
                     
                        uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos três anos de estudos teóricos e práticos; o acesso a essa formação é subordinado à conclusão, pelo menos, dos dez primeiros anos de formação escolar geral; ou
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uma formação específica a tempo inteiro de parteira de pelo menos dezoito meses, cujo acesso está subordinado à posse de um diploma, certificado ou outro título de enfermeiro responsável por cuidados gerais referido no artigo 3.° da Directiva 77/452/CEE».
                     
                  
         
               4
            
            
               Aquando da adesão do Reino de Espanha às Comunidades Europeias, a formação das parteiras neste Estado constituía objecto de um decreto de 18 de Janeiro de 1957 (BOE de 12.2.1957). O Decreto real 992/1987, de 3 de Julho de 1987, que regulamenta a obtenção do título de enfermeiro especialista (BOE de 1.8.1987, n.° 183, p. 23642), criou posteriormente um título de enfermeiro especialista que engloba sete especialidades, das quais uma é a de «enfermeira em obstetrícia ginecológica (parteira)». Este decreto real previu a fixação de um novo regime dos estudos para estas especialidades e revogou as disposições contrárias do decreto de 18 de Janeiro de 1957.
            
         
               5
            
            
               Considerando que o Reino de Espanha não tinha agido em conformidade com a directiva nos prazos estabelecidos, a Comissão propôs a presente acção por incumprimento.
            
         
               6
            
            
               Para mais ampla exposição das disposições comunitárias e nacionais pertinentes, da tramitação processual, dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         
               7
            
            
               O Reino de Espanha reconhece que a directiva não foi transposta no prazo estabelecido, isto é, nem na data da adesão nem posteriormente na data em que expirava o prazo de dois meses fixado pela Comissão no seu parecer fundamentado, datado de 19 de Abril de 1989.
            
         
               8
            
            
               O Reino de Espanha faz, no entanto, várias observações que deverão ser analisadas a fim de determinar se obstam à declaração do incumprimento desta forma reconhecido.
            
         
               9
            
            
               A demandante alega, em primeiro lugar, que a obrigação resultante dos artigos 392.° e 395.° do acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos tratados (JO 1985, L 302, p. 23), de transpor a directiva na data de adesão da Espanha às Comunidades Europeias, em 1 de Janeiro de 1986, nem era justa nem adequada. Esta obrigação não tinha em conta a complexidade das normas a adoptar, nem a dificuldade em elaborar, em prazo tão curto, os diplomas destinados a transpor a directiva. Além disso, não era acompanhada de nenhuma medida transitória que permitisse garantir a protecção dos direitos das pessoas que, antes da adesão, tinham iniciado estudos numa escola de parteiras e cuja escolaridade estava a decorrer.
            
         
               10
            
            
               Esta argumentação do Reino de Espanha destinada a contestar a fundamentação de uma obrigação por si mesmo assumida com a adesão às Comunidades Europeias não pode, de modo algum, ser acolhida. Com efeito, os actos de adesão não constituem actos das instituições; a validade das suas disposições não pode ser impugnada no Tribunal (ver, neste sentido, o acórdão de 28 de Abril de 1988, LAISA/Conselho, n.° 17, 31/86 e 35/86, Colect., p. 2285).
            
         
               11
            
            
               Em segundo lugar, o Reino de Espanha argumenta que a formação das parteiras em Espanha, na data da adesão, apesar de ser diferente, não era de qualidade inferior à prevista na directiva. Invoca a circunstância de que, para poderem ter acesso à formação específica de parteira, as pessoas interessadas deviam, após estudos universitários com uma duração de três anos, ser aprovadas num exame de acesso à especialidade ou, na sua ausência, frequentar um curso preparatório de seis meses.
            
         
               12
            
            
               Tais considerações sobre as modalidades de acesso à formação de parteira vigentes na data da adesão não têm qualquer incidência no que respeita à existência do incumprimento alegado. Com efeito, basta verificar que a duração da formação específica das parteiras, tal como então se encontrava prevista nas disposições do decreto de 18 de Janeiro de 1957, já referido, era de apenas um ano, quando o n.° 2 do artigo 1.° da directiva exige uma formação com a duração mínima de dezoito meses.
            
         
               13
            
            
               Finalmente, o Reino de Espanha alega que o Decreto real 992/1987 revogou as disposições do decreto de 18 de Janeiro de 1957 e proibiu quaisquer novas inscrições numa das especialidades de enfermeiro previstas na regulamentação anteriormente em vigor. Porém, como de resto ele próprio reconhece, na ausência de regulamentos de aplicação do decreto real que instituam uma nova formação de parteira em conformidade com as prescrições comunitárias, tais medidas são insuficientes para garantir uma transposição completa da directiva.
            
         
               14
            
            
               Do exposto resulta que o incumprimento do Reino de Espanha decorrente da falta de transposição da directiva, nos prazos estabelecidos, pode ser validamente declarado.
            
         
               15
            
            
               A declaração pelo Tribunal de tal incumprimento dá inteira razão ao pedido formulado na acção proposta pela Comissão. Consequentemente, a argumentação invocada por esta última a título «acessório» e «subsidiário» como fundamento dos pedidos, segundo a qual determinadas disposições do Decreto real 992/1987 já desrespeitam, elas próprias, a directiva, não tem qualquer relevância para a solução do problema.
            
         
               16
            
            
               Em conformidade com o pedido feito na presente acção deve, portanto, declarar-se que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, pelo facto de não ter adoptado, nos prazos estabelecidos, as necessárias disposições para dar cumprimento à Directiva 80/155 do Conselho.
            
         Quanto às despesas
      
               17
            
            
               Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
               declara :
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        Ao não adoptar nos prazos estabelecidos as disposições necessárias para dar cumprimento à Directiva 80/155/CEE do Conselho, de 21 de Janeiro de 1980, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas ao acesso às actividades de parteira e ao seu exercício, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Slynn
                     Joliét
                     Schockweiler
                     Grévisse
                     Moitinho de Almeida
                     Rodríguez Iglesias
                     Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de Novembro de 1991.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: espanhol.