CELEX: 62005CC0393
Language: ro
Date: 2007-07-12 00:00:00
Title: Concluziile comune ale avocatului general Sharpston prezentate la data de 12 iulie 2007. # Comisia Comunităților Europene împotriva Republicii Austria. # Regulamentul (CEE) nr. 2092/91 - Producție agricolă ecologică - Organisme de control private - Cerința unui sediu sau a unei infrastructuri permanente în statul membru în care sunt prestate serviciile - Justificări - Participarea la exercitarea autorității publice - Articolul 55 CE - Protecția consumatorilor. # Cauza C-393/05. # Comisia Comunităților Europene împotriva Republicii Federale Germania. # Regulamentul (CEE) nr. 2092/91 - Producție agricolă ecologică - Organisme de control private - Cerința unui sediu sau a unei infrastructuri permanente în statul membru în care sunt prestate serviciile - Justificări - Participarea la exercitarea autorității publice - Articolul 55 CE - Protecția consumatorilor. # Cauza C-404/05.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      ELEANOR SHARPSTON
      prezentate la 12 iulie 20071(1)
      
      Cauza C‑393/05
      Comisia Comunităților Europene
      împotriva
      Republicii Austria
      
      și
      Cauza C‑404/05
      Comisia Comunităților Europene
      împotriva
      Republicii Federale Germania
      „Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor – Libera prestare a serviciilor – Organisme de control în domeniul producției agricole ecologice – Cerința unui sediu în statul membru – Grad de armonizare – Exercitarea autorității publice – Motive imperative de interes general – Protecția consumatorilor”1.        În cadrul acestor proceduri paralele desfășurate în temeiul articolului 226 CE, Comisia Comunităților Europene susține că
         Republica Austria și Republica Federală Germania nu și‑au îndeplinit obligația de a asigura libera prestare a serviciilor
         impunând organismelor private, autorizate într‑un alt stat membru să presteze servicii de control în domeniul agriculturii
         ecologice, obligația de a avea cel puțin o infrastructură permanentă pe teritoriul acestora pentru a putea presta aceleași
         servicii în aceste state.
      
      2.        Cauzele ridică problema gradului de armonizare comunitară în domeniul acestor controale și a posibilei justificări a unor
         restricții privind libertatea de a presta servicii de control fie pentru motivul că aceste servicii implică exercitarea autorității
         publice, fie pentru motivul că restricțiile constituie cerințe imperative de interes general legate de protecția consumatorilor.
      
       Dreptul comunitar
       Tratatul CE
      3.        Articolul 49 CE interzice restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Comunității cu privire la resortisanții
         statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.
      
      4.        Potrivit articolului 55 CE, articolul 45 CE se aplică liberei prestări a serviciilor garantate prin articolul 49 CE. Articolul
         45 primul paragraf CE prevede:
      
      „Sunt exceptate de la aplicarea dispozițiilor prezentului capitol, în ceea ce privește statul membru interesat, activitățile
         care sunt asociate în acest stat, chiar și cu titlu ocazional, exercitării autorității publice.”
      
       Regulamentul nr. 2092/91
      5.        Regulamentul nr. 2092/91(2) stabilește norme comunitare privind producția, etichetarea și controlul produselor agricole și alimentare obținute în mod
         ecologic.
      
      6.        Preambulul explică, în special, că ar trebui să existe un cadru de astfel de norme pentru a permite protejarea agriculturii
         ecologice, garantarea condițiilor de concurență loială între producători, împiedicarea anonimatului pe piața de produse ecologice
         și îmbunătățirea credibilității acestor produse în percepția consumatorilor(3), că, în interesul producătorilor și al cumpărătorilor, ar trebui să fie prevăzute principii minime(4) și că toți operatorii și toate stadiile de producție și comercializare ar trebui să facă obiectul unui sistem regulat de
         control care să îndeplinească cerințele minime comunitare și să fie dus la îndeplinire de autorități de control desemnate
         și/sau de către organisme autorizate și supravegheate(5).
      
      7.        Articolele 1, 2 și 4 din regulament enumeră produsele vizate și indicațiile privind metoda de producție ecologică și definesc
         diferite noțiuni. Articolul 3 prevede că regulamentul se aplică fără a aduce atingere celorlalte dispoziții comunitare sau
         de drept intern, în conformitate cu legislația comunitară. Articolul 5 prevede condițiile de etichetare și de promovare în
         care se pot face referiri la metodele ecologice de producție, iar articolul 6 expune regulile de producție (definite pe larg
         în anexa I) pe care le presupune „metoda de producție ecologică”.
      
      8.        Articolele 8 și 9 se referă la sistemul de control. În special, articolul 9 prevede:
      
      „(1) Statele membre instituie un sistem de control exercitat de una sau mai multe autorități de control desemnate și/sau de organisme
         private autorizate […]
      
      […]
      (3)   Sistemul de control cuprinde cel puțin aplicarea măsurilor preventive și de control prevăzute în anexa III.
      (4)   Pentru aplicarea sistemului de control realizat de organismele private, statele membre desemnează o autoritate responsabilă
         pentru autorizarea și supravegherea acestor organisme.
      
      (5)   Pentru autorizarea organismului de control privat, se iau în considerare următoarele:
      (a)      procedura de control standard care conține o descriere detaliată a măsurilor de control și de precauție pe care organismul
         se angajează să le impună operatorilor ce fac obiectul controlului;
      
      (b)      sancțiunile pe care organismul intenționează să le aplice atunci când sunt identificate neregularități și/sau încălcări;
      (c)      resursele adecvate sub formă de personal calificat și facilități administrative și tehnice, precum experiența în domeniul
         controlului și fiabilitatea;
      
      (d)      obiectivitatea organismului de control față de operatorii care fac obiectul controlului său.
      (6)   După ce un organism de control a fost autorizat, autoritatea competentă:
      (a)      se asigură că controalele efectuate de organismul de control sunt obiective;
      (b)      verifică eficacitatea controalelor sale;
      (c)      ia cunoștință de neregularitățile și/sau încălcările descoperite și de sancțiunile aplicate;
      (d)      retrage autorizația organismului de control atunci când acesta nu satisface cerințele prevăzute la literele (a) și (b) sau
         nu mai îndeplinește criteriile indicate la alineatul (5) sau nu satisface cerințele stabilite la alineatele (7), (8), (9)
         și (11).
      
      […]
      (7)   Autoritatea și organismele de control autorizate prevăzute la alineatul (1):
      (a)      se asigură că cel puțin măsurile de control și de precauție prevăzute în anexa III sunt aplicate exploatațiilor supuse controlului;
      […]
      (8)   Organismele de control autorizate:
      (a)      acordă autorității competente, în scopul controlului, acces la birourile și facilitățile lor și la orice informații și asistență
         considerate necesare de către autoritatea competentă pentru îndeplinirea obligațiilor sale în temeiul prezentului regulament;
      
      (b)      înaintează autorității competente a statului membru, până la 31 ianuarie a fiecărui an, o listă a operatorilor care au făcut
         obiectul controlului […]
      
      (9)   Autoritatea și organismele de control prevăzute la alineatul (1):
      (a)      se asigură că, în cazul în care se constată o neregulă cu privire la aplicarea articolelor 5 și 6 sau a măsurilor prevăzute
         în anexa III, indicațiile prevăzute la articolul 2 privind metoda de producție ecologică sunt eliminate […];
      
      (b)      la constatarea unei încălcări a dispozițiilor în mod manifest sau într‑un mod care provoacă efecte îndelungate, interzic operatorului
         respectiv comercializarea produselor cu indicații privind metoda de producție ecologică, pentru o perioadă ce urmează să fie
         stabilită împreună cu autoritatea competentă a statului membru.
      
      […]
      (11) De la 1 ianuarie 1998 și fără a aduce atingere alineatelor (5) și (6), organismele de control desemnate trebuie să îndeplinească
         cerințele stabilite în conformitate cu condițiile normei EN 45011(6).
      
      […]”
      9.        Articolul 10 prevede aplicarea unei indicații și/sau a unei embleme pe eticheta produselor supuse sistemului de control; în
         această privință, articolul 10 alineatul (3) impune organismelor de control obligații de executare echivalente celor prevăzute
         la articolul 9 alineatul (9).
      
      10.      Articolul 10a, care reglementează măsurile generale de aplicare, prevede:
      
      „(1) Atunci când un stat membru constată, la un produs care provine dintr‑un alt stat membru și care poartă indicațiile menționate
         la articolul 2 și/sau în anexa V, neregularități sau încălcări referitoare la aplicarea prezentului regulament, el informează
         statul membru care a desemnat autoritatea de control sau care a autorizat organismul de control și Comisia cu privire la aceasta.
      
      (2)   Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a evita utilizarea frauduloasă a indicațiilor menționate la articolul 2 și/sau
         în anexa V.”
      
      11.      Anexa III prezintă în detaliu cerințele minime de control și măsurile preventive din sistemul de control stabilit la articolele
         8 și 9. Anexa V enumeră indicațiile și emblemele care pot fi utilizate, în diferite limbi, pentru etichetare.
      
      12.      În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din regulament, atât Republica Austria, cât și Republica Federală Germania au
         optat pentru un sistem de control exercitat de organisme private.
      
       Dreptul austriac
      13.      În prezent nu există o reglementare care să oblige organismele private de control să fie stabilite în Austria pentru a‑și
         putea desfășura activitatea în acest stat. Cu toate acestea, este cunoscut că, pentru autorizarea acestor organisme, autoritățile
         austriece solicită în fapt cel puțin să existe un sediu de sucursală care să dispună de personalul aferent și de resursele
         administrative și tehnice necesare(7).
      
      14.      Ca răspuns la întrebările scrise adresate de Curte, Republica Austria a explicat că guvernatorii diferitelor landuri sunt
         autoritățile competente pentru punerea în aplicare a articolului 9 din regulament. Aceștia sunt responsabili de admiterea
         sau respingerea cererilor de autorizare ale potențialelor organisme private de control, de asigurarea respectării procedurilor
         de raportare și de supravegherea activităților organismelor de control autorizate. Aceștia sunt de asemenea împuterniciți
         să retragă autorizarea.
      
      15.      Organismele private de control autorizate nu sunt competente să impună ele însele sancțiuni sau să asigure executarea acestora.
         Acestea pot face numai recomandări către guvernatorii landurilor. Totuși, acestea pot acorda anumite derogări individuale
         prevăzute de regulament (tot sub supravegherea guvernatorilor landurilor).
      
       Dreptul german
      16.      Potrivit sistemului federal german, punerea în aplicare a regulamentului intră în competența landurilor. În 1994, un grup
         de lucru ad‑hoc („Arbeitsgemeinschaft”) instituit de landuri a redactat un set de linii directoare pentru a promova aplicarea
         uniformă a sistemului de control. Deși liniile directoare au fost concepute ca recomandări, landurile le‑au transformat parțial
         în dispoziții administrative cu forță juridică obligatorie(8).
      
      17.      Punctele 1 și 2 din liniile directoare prevăd că autoritățile competente ale diferitelor landuri sunt responsabile de autorizarea
         și supravegherea organismelor private însărcinate cu punerea în aplicare a procedurii de control potrivit articolului 9 din
         regulament.
      
      18.      Punctul 2.1 prevede(9):
      
      „[…] Un organism de control poate fi autorizat numai dacă dispune de un sediu în UE. Un organism de control care nu dispune
         de o reprezentanță pe teritoriul național nu poate solicita autorizarea decât dacă a desemnat un reprezentant cu reședința
         în [Germania] […].
      
      Delegarea [de competențe] către organismele de control este posibilă […]”
      19.      La 10 iulie 2002, Republica Federală Germania a adoptat legea privind agricultura ecologică(10) (denumită în continuare „ÖLG”) în vederea transpunerii, între altele, a Regulamentului nr. 2092/91. Potrivit articolului
         15 din ÖLG, anumite dispoziții au intrat în vigoare în ziua următoare publicării, și anume la 16 iulie 2002, iar celelalte
         la 1 aprilie 2003.
      
      20.      Dintre dispozițiile aflate, așadar, în vigoare în perioada relevantă pentru prezenta cauză(11), articolul 2 alineatul 3 autoriza landurile să delege total sau parțial organismelor de control ori altor persoane fizice
         sau juridice de drept privat supravegherea respectării de către producători și operatori a dispozițiilor regulamentului sau
         să le acorde un rol de cooperare (participativ) la îndeplinirea acestor sarcini.
      
      21.      Dintre celelalte dispoziții, se poate nota că, potrivit articolului 3 alineatul 1, în cazul în care landurile nu au delegat
         supravegherea, organismele de control trebuie să efectueze controalele prevăzute în regulament „în măsura în care executarea
         sarcinilor nu presupune efectuarea unei proceduri administrative” și că articolul 4 alineatul 1 punctul 4 conferă mai multă
         precizie și rigoare efectului liniilor directoare anterioare, impunând existența unui sediu în Germania drept condiție pentru
         autorizarea unui organism de control.
      
       Cauza C‑393/05
      22.      În 1999, Comisia a primit o plângere din partea unui organism privat de control stabilit și autorizat în Germania. Reiese
         că acest organism fusese inițial autorizat să presteze servicii în Austria, dar autorizarea i‑a fost retrasă întrucât nu avea
         un sediu în acest stat.
      
      23.      În urma a două solicitări de informații, Comisia a trimis Republicii Austria o scrisoare de punere în întârziere la 8 noiembrie
         2000, în care arăta că cerința ca un organism privat de control stabilit și autorizat în alt stat membru să aibă o sucursală
         sau un sediu în Austria pentru a putea efectua controale în acest stat este contrară articolului 49 CE. Republica Austria
         a răspuns prin scrisoarea din 25 aprilie 2001. La 16 octombrie 2002, Comisia a emis un aviz motivat.
      
      24.      După examinarea răspunsului Republicii Austria din 23 decembrie 2002, Comisia a introdus prezenta acțiune la 4 noiembrie 2005,
         solicitând Curții să constate că, „impunând organismelor private de control din domeniul agriculturii ecologice care sunt
         situate și autorizate în alt stat membru să aibă un sediu sau o altă infrastructură permanentă în Austria pentru a‑și putea
         desfășura activitățile în acest stat, Republica Austria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului
         49 CE” și să oblige Republica Austria la plata cheltuielilor de judecată.
      
      25.      Inițial, Republica Austria a solicitat să aibă loc o ședință, dar ulterior a retras această cerere. Prin urmare, nu a avut
         loc nicio ședință.
      
       Cauza C‑404/05
      26.      Prin scrisoarea de punere în întârziere din 8 noiembrie 2000, Comisia a informat Republica Federală Germania cu privire la
         faptul că, în opinia sa, cerința ca un organism privat de control stabilit și autorizat în alt stat membru să aibă o sucursală
         sau un sediu în Germania pentru a putea efectua controale în acest stat este contrară articolului 49 CE. Republica Federală
         Germania a răspuns prin scrisoarea din 19 februarie 2001. Comisia a emis un aviz motivat la 16 octombrie 2002.
      
      27.      După examinarea răspunsului Republicii Federale Germania din 13 februarie 2003, Comisia a introdus prezenta acțiune la 17
         noiembrie 2005, solicitând Curții să constate neîndeplinirea obligațiilor de către Republica Federală Germania în aceiași
         termeni precum în cazul Republicii Austria și să oblige Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.
      
      28.      Întrucât niciuna dintre părți nu a solicitat prezentarea de observații orale, nu a avut loc nicio ședință.
      
       Apreciere
      29.      Este cert că dispozițiile în vigoare în Austria și în Germania constituie de facto un obstacol în calea prestării de servicii, potrivit regulamentului, de către organisme de control stabilite și autorizate
         în alte state membre, dar care nu au un sediu în Austria sau în Germania, după caz. Comisia susține că cerința ca un astfel
         de organism să aibă un sediu în statul membru gazdă anulează libertatea acestuia de a presta servicii prevăzută de articolul
         49 CE.
      
      30.      O chestiune prealabilă privește nivelul de armonizare stabilit prin regulament. Republica Federală Germania susține că regulamentul
         armonizează în mod exhaustiv sistemul de control pe care îl instituie, astfel încât libertățile fundamentale prevăzute de
         tratat nu mai constituie criteriul în raport cu care se apreciază legalitatea reglementării naționale a unui stat membru.
         Dimpotrivă, Republica Austria consideră că regulamentul nu armonizează toate aspectele autorizării și supravegherii organismelor
         private de control, astfel încât atât dispozițiile tratatului privind libera prestare a serviciilor, cât și justificările
         derogărilor de la aceste dispoziții trebuie să se aplice aspectelor nearmonizate.
      
      31.      În continuare, Republica Austria și Republica Federală Germania invocă, în esență, două argumente în apărare.
      
      32.      În primul rând, acestea susțin că activitatea organismelor private de control presupune exercitarea autorității publice în
         sensul articolului 45 primul paragraf CE.
      
      33.      În al doilea rând (și în subsidiar, în cazul Republicii Federale Germania), acestea invocă motive imperative de interes general(12) pentru a justifica cerința ca un organism de control care își exercită activitatea pe teritoriul lor național să aibă de
         asemenea un sediu pe acest teritoriu.
      
       Gradul de armonizare care rezultă din regulament
      34.      Conform jurisprudenței Curții, în cazul în care reglementarea comunitară a realizat o armonizare exhaustivă a anumitor activități,
         dispozițiile naționale trebuie evaluate în raport cu dispozițiile relevante ale acestei reglementări și nu cu cele ale articolelor
         tratatului(13).
      
      35.      Acest principiu se întemeiază pe prezumția (rezonabilă) că, prin realizarea unei armonizări totale într‑un anumit domeniu,
         Consiliul a acționat într‑un mod compatibil cu libertățile fundamentale garantate prin tratat. Din acest motiv, dat fiind
         că a fost realizată o armonizare totală, compatibilitatea reglementării naționale trebuie, în astfel de cazuri, să fie apreciată
         mai degrabă prin raportare la regulamentul de armonizare decât la tratatul însuși.
      
      36.      Invers, chiar dacă, în lipsa armonizării comunitare a unui domeniu, statele membre rămân competente pentru a‑l reglementa,
         acestea trebuie să își exercite competența cu respectarea libertăților fundamentale garantate prin tratat(14). Curtea a aplicat deja acest principiu unei situații în care reglementarea comunitară armonizase anumite aspecte ale procedurii
         de control, dar nu și aspectul privind sediul organismelor de control și a considerat că este contrar articolului 49 CE ca
         un stat membru să impună unei întreprinderi să fie stabilită pe teritoriul său pentru a fi autorizată ca organism de control(15).
      
      37.      În prezenta cauză, considerăm că este clar că armonizarea activităților de control nu este completă(16).
      
      38.      Folosirea termenilor „minime” și „cadru” în preambulul regulamentului indică deja faptul că armonizarea nu este exhaustivă.
         În același sens, articolul 9 alineatul (3) și alineatul (7) litera (a) se referă la asigurarea aplicării „cel puțin” a măsurilor
         preventive și de control prevăzute în anexa III.
      
      39.      Totuși, cea mai semnificativă este dispoziția expresă cuprinsă în articolul 3, potrivit căreia regulamentul se aplică „fără
         a aduce atingere celorlalte dispoziții comunitare sau de drept intern, în conformitate cu legislația comunitară”, referitoare
         la obiectul său.
      
      40.      Regulamentul nu face nicio referire la prestarea de servicii într‑un stat membru de către un organism privat stabilit și autorizat
         în alt stat membru. Considerăm că articolul 3 este dificil de interpretat ca excluzând aceste servicii din domeniul de aplicare
         al articolului 49 CE. Condiția, impusă de Republica Austria și de Republica Federală Germania, ca organismele de control să
         aibă și un sediu pe teritoriul național al acestora trebuie, prin urmare, examinată, în opinia noastră, în lumina acestui
         articol și a oricăror motive care justifică derogări de la acesta ce rezultă din tratat sau din jurisprudența Curții.
      
       Problema ridicată de regulament
      41.      Având în vedere că prestarea transfrontalieră de servicii nu este reglementată de regulament, în acest stadiu poate fi utilă
         precizarea situației juridice.
      
      42.      Regulamentul nr. 2092/91 stabilește anumite cerințe minime pentru produsele care poartă o indicație sau o emblemă comunitară
         care atestă folosirea metodelor de producție ecologice. Acesta impune statelor membre instituirea unui sistem de supraveghere
         a producției și a etichetării acestor produse. În funcție de opțiunea statului membru, acest sistem poate fi încredințat uneia
         sau mai multor autorități de control de stat și/sau unor organisme private de control, autorizate și supravegheate de o autoritate
         de stat. Sistemul de control trebuie să asigure el însuși aplicarea anumitor măsuri minime.
      
      43.      În cazul în care statele membre au optat pentru încredințarea controlului exclusiv uneia sau mai multor autorități de stat,
         nu apar probleme privind prestarea transfrontalieră de servicii. În temeiul deciziei adoptate, organismele private nu vor
         fi competente să efectueze controale în aceste state membre, indiferent de naționalitatea și de sediul sau de sediile lor.
         Propriile autorități ale unui stat membru, prin natura lor, nu vor fi competente să efectueze controale în afara teritoriului
         lor.
      
      44.      Regulamentul nu cuprinde nicio dispoziție și nu furnizează nicio indicație cu privire la cazurile în care organisme private
         de control autorizate într‑un stat membru intenționează să își ofere serviciile în alt stat membru care a optat să încredințeze
         acestui tip de organisme răspunderea pentru efectuarea controalelor. În principiu, astfel de organisme trebuie totuși să aibă
         dreptul să își ofere serviciile, conform articolului 49 CE și sub rezerva oricăror limitări ale acestui drept care sunt admise
         de tratat sau de jurisprudența Curții.
      
      45.      Cu toate acestea, apar dificultăți de ordin practic și este de înțeles încercarea statelor membre de a le soluționa.
      
      46.      Organismele de control autorizate trebuie, printre altele, să acorde accesul autorității de supraveghere la birourile și instalațiile
         lor [articolul 9 alineatul (8) din regulament]. Autoritatea de supraveghere trebuie, printre altele, să se asigure că controalele
         efectuate sunt obiective și să verifice eficacitatea acestora [articolul 9 alineatul (6)].
      
      47.      Îndeplinirea acestor obligații ridică probleme în cazul în care autoritatea de supraveghere și organismul de control se află
         în state membre diferite. O autoritate de supraveghere poate verifica pe teritoriul său controalele efectuate de un organism
         autorizat de autoritatea unui alt stat membru? Poate aceasta solicita accesul la birourile și instalațiile unui organism de
         control într‑un alt stat membru, fie atunci când a autorizat ea însăși organismul respectiv, fie atunci când acesta este autorizat
         în celălalt stat membru? Poate aceasta verifica controalele efectuate în alt stat membru de un organism pe care ea însăși
         l‑a autorizat? Există pericolul ca un organism de control să nu fie supus supravegherii în ceea ce privește serviciile pe
         care le prestează într‑un alt stat membru decât cel în care a fost autorizat?
      
      48.      Republica Austria și Republica Federală Germania, care au optat pentru un sistem de control pus în aplicare de organisme private
         autorizate, au răspuns la aceste întrebări prin impunerea cerinței privind existența pe teritoriul acestora a unui sediu permanent
         (sau, în cazul Germaniei – cel puțin conform liniilor directoare –, a unei reprezentanțe care poate fi asimilată sediului(17)) ca o condiție prealabilă autorizării pentru prestarea de servicii de control în aceste state.
      
      49.      Totuși, pare de asemenea posibil (și proporțional) ca dificultățile să fie soluționate prin cooperarea dintre autoritățile
         statelor membre. Nu revine Curții sarcina să prescrie mijloacele respective – acest rol revenind legiuitorului comunitar –,
         însă, în cursul procedurii precontencioase a acestor două cauze, Comisia a expus în acest sens posibilitatea unei proceduri
         sumare de autorizare(18).
      
      50.      O cerință generală de tipul celei impuse de Republica Austria și de Republica Federală Germania apare astfel ca fiind contrară
         articolului 49 CE, cu excepția cazurilor în care este justificată pentru motive valabile. Republica Austria și Republica Federală
         Germania invocă două astfel de motive.
      
       Exercitarea autorității publice
      51.      În temeiul articolului 45 CE (coroborat cu articolul 55 CE), articolul 49 CE nu se aplică activităților care sunt asociate,
         chiar și cu titlu ocazional, exercitării autorității publice în statul membru interesat.
      
      52.      Ca derogare de la o libertate fundamentală prevăzută de tratat, articolul 45 trebuie să primească o interpretare care limitează
         sfera acestuia la ceea ce este strict necesar pentru ocrotirea intereselor pe care statele membre le pot proteja în temeiul
         său(19). Prin urmare, acesta se referă numai la activitățile care reprezintă în sine o participare directă și specifică la exercitarea
         autorității publice(20). Sunt astfel excluse simplele funcții auxiliare și pregătitoare în raport cu un organism care exercită autoritatea publică
         prin adoptarea deciziei finale(21). Controlul efectuat de Curte pentru a stabili dacă o activitate implică exercitarea autorității publice în sensul articolului
         45 CE constă în a verifica dacă deciziile adoptate de o persoană sau de o entitate în cadrul acestei activități au forță juridică
         obligatorie(22).
      
      53.      În prezentele cauze, organismele private de control autorizate sunt supuse supravegherii și controlului autorității competente
         din statul membru de origine. Organismele private efectuează ele însele controalele necesare conform regulamentului. Acestea
         pot aplica sancțiuni, inclusiv cele enumerate la articolul 9 alineatul (9) și la articolul 10 alineatul (3), în cazul în care
         operatorii nu își îndeplinesc obligațiile. Astfel cum arată Republica Federală Germania, organismele private pot de asemenea
         acorda anumite derogări.
      
      54.      Acestea fiind spuse, în cadrul sistemului instituit de regulament, în esență, organismele de control operează un sistem de
         certificare de produs sub supravegherea autorității competente(23). În contextul jurisprudenței Curții privind articolul 45 CE, considerăm că ar fi util să realizăm o paralelă cu sarcinile
         îndeplinite de comisarii de asigurări care fac obiectul cauzei Thijssen(24). În cauza menționată, comisarii erau autorizați și supravegheați de către oficiul belgian de control al asigurărilor (OCA),
         o autoritate publică. O societate de asigurări a fost obligată să desemneze un comisar autorizat, care trebuia să furnizeze
         oficiului un raport privind societatea și să îl informeze cu privire la încălcările legii sau cu privire la orice alt element
         susceptibil să afecteze situația financiară a societății. Comisarul avea competența de a suspenda, până la opt zile, punerea
         în aplicare a unei decizii care ar putea constitui o infracțiune(25).
      
      55.      Curtea a considerat că sarcinile încredințate comisarilor erau auxiliare și pregătitoare în raport cu funcțiile exercitate
         de OCA, care adopta deciziile finale. Prin urmare, acestea nu erau asociate în mod direct și specific exercitării autorității
         publice. Acest lucru se aplica de asemenea în ceea ce privește dreptul de veto temporar, întrucât decizia finală era adoptată
         de OCA, care nu era ținut de vetoul comisarului(26).
      
      56.      Astfel, regulamentul în sine nu indică și nici nu sugerează că sarcinile îndeplinite de organismele private de control autorizate
         implică exercitarea autorității publice, astfel cum este înțeleasă de Curte.
      
      57.      Ce se poate spune despre felul în care, în practică, regulamentul a fost pus în aplicare în Republica Austria și în Republica
         Federală Germania?
      
      58.      Reiese că, în Germania, practica diferă în funcție de land. Unele landuri au optat pentru delegarea de competențe către organisme
         private de control sau pentru acordarea unui rol participativ acestora. În alte landuri, organisme private de control funcționează
         exclusiv în cadrul dreptului privat. În toate cazurile însă, organismele de control sunt subordonate autorității competente.
      
      59.      Competența organismelor de control de a impune sancțiuni diferă în mod considerabil de la un land la altul. Unele dintre acestea
         pot impune, fie independent, fie în cooperare cu autoritatea competentă, unele sau toate măsurile prevăzute la articolul 9
         alineatul (9) și la articolul 10 alineatul (3) din regulament. În alte cazuri, aceste măsuri sunt impuse de autoritățile landurilor.
         În cazul delegării autorității, aceste competențe sunt administrative. Totuși, măsurile pot fi de asemenea prevăzute în contractul
         dintre organismele de control și producători, intrând astfel în sfera dreptului privat. Competența de a pune în executare
         sancțiuni (precum și de a sancționa anumite încălcări ale legii) este, cu câteva excepții, rezervată autorităților competente.
      
      60.      Situația în Austria este mai simplă. Guvernorii landurilor sunt cei care supraveghează organismele private de control autorizate
         și, la recomandarea (fără caracter obligatoriu) a acestora, sancționează încălcările.
      
      61.      Eliberarea de certificate constituie sarcina organismelor private de control autorizate care este cea mai apropiată de efectuarea
         unui act oficial. În opinia noastră, această activitate nu constituie o exercitare a autorității publice în sensul articolului
         45 CE(27).
      
      62.      În plus, nimic din prezentele cauze nu sugerează că restrângerea totală a libertății de a presta servicii private transfrontaliere
         de control într‑un stat membru gazdă care a optat să permită efectuarea acestor servicii de control de către organisme private
         autorizate stabilite pe teritoriul său este „strict necesară” pentru a ocroti interesele statelor membre respective(28).
      
      63.      Regulamentul nu interzice statelor membre să delege competențe administrative către organismele de control; Republica Austria
         și Republica Federală Germania sunt, așadar, libere să procedeze astfel. Însă prin aceasta nu trebuie să restrângă libertățile
         fundamentale.
      
      64.      Republica Austria se bazează în mod considerabil pe hotărârea pronunțată în cauza Van Schaik(29) (care privea eliberarea de certificate de control pentru autoturisme). Avocatul general Jacobs a considerat că o astfel de
         activitate nu are legătură cu exercitarea autorității publice(30). Curtea a apreciat că „recunoașterea de către statul olandez a unor ateliere de reparații auto stabilite în alte state membre
         […] implică extinderea unor prerogative de autoritate publică în afara teritoriului național și nu intră, așadar, în domeniul
         de aplicare al articolului [49] din tratat”(31).
      
      65.      Totuși, nu este clar dacă exercitarea autorității publice la care s‑a referit Curtea în această hotărâre este recunoașterea
         de către statul olandez a unor ateliere de reparații auto stabilite în alte state membre sau activitatea specifică de certificare
         a autoturismelor. Dacă este vorba despre cea din urmă, este surprinzătoare lipsa motivării acestei concluzii a Curții (care
         nu a menționat nici măcar actualul articol 45 CE), având în vedere, în primul rând, propria sa jurisprudență care restrânge
         domeniul de aplicare al acestei derogări și, în al doilea rând, opinia contrară exprimată de avocatul general. Prin urmare,
         în opinia noastră, hotărârea pronunțată în cauza Van Schaik nu este utilă în soluționarea prezentelor cauze.
      
      66.      Concluzionăm că activitățile organismelor private de control autorizate nu reprezintă exercitarea autorității publice în sensul
         articolului 45 CE.
      
       Motive imperative de interes general
      67.      Ca alternativă la derogarea de la articolul 45 CE, ambele state membre invocă protecția consumatorilor ca interes imperativ.
         Acestea consideră că cerința ca un organism privat de control să fie stabilit pe teritoriul național este proporțională cu
         acest scop, fiind necesară în vederea asigurării obiectivității și a unei supravegheri la standarde ridicate. Sarcinile unei
         autorități de supraveghere în temeiul articolului 9 alineatul (6) din regulament sunt continue. Acestea pot fi îndeplinite
         în mod eficient numai dacă organismele de control se află în aceeași țară cu autoritatea competentă. Procedura prevăzută la
         articolul 10a, potrivit căreia celelalte state membre și Comisia sunt informate referitor la neregulile privind produsele,
         nu poate fi extinsă prin analogie la organismele de control. Acestea îndeplinesc sarcini diferite, în funcție de obligațiile
         care li se impun de către statul lor de origine. În consecință, și nivelul de supraveghere variază. O procedură de autorizare
         simplificată, precum cea propusă de Comisie, ar fi, așadar, ineficientă.
      
      68.      Potrivit jurisprudenței Curții, motive imperative de interes general pot justifica o restricție la libera prestare a serviciilor
         prevăzută de o măsură națională atunci când acel interes nu este deja ocrotit prin măsuri comunitare de armonizare(32) sau protejat prin norme impuse prestatorilor de servicii în statul membru în care sunt stabiliți(33). Totuși, o astfel de măsură restrictivă trebuie să se aplice tuturor persoanelor sau întreprinderilor care exercită o activitate
         în statul membru de destinație și nu se poate justifica decât dacă este necesară pentru protejarea intereselor pe care aceasta
         urmărește să le garanteze, iar acest obiectiv nu poate fi protejat prin mijloace mai puțin restrictive(34).
      
      69.      Protecția consumatorilor poate constitui un motiv imperativ de interes general(35) și cerința existenței unui sediu se aplică, atât în Austria, cât și în Germania, tuturor organismelor private de control
         care intenționează să presteze aceste servicii.
      
      70.      Totuși, deși nu cuprinde o armonizare completă a domeniului agriculturii ecologice(36), regulamentul prevede criterii armonizate, pe baza cărora supravegherea se va conforma acelorași standarde minime în întreaga
         Comunitate. Prin urmare, dacă un organism de control este stabilit în alt stat membru, în care birourile și instalațiile sale
         sunt supravegheate de autoritatea națională competentă, acest lucru este suficient pentru a face inutilă orice dublare a acestei
         supravegheri de către Republica Austria sau Republica Federală Germania, după caz, și pentru a lipsi de orice justificare
         condiția privind stabilirea în statul gazdă(37).
      
      71.      În opinia noastră, argumentul statelor membre pârâte întemeiat pe existența unor motive imperative de interes general trebuie,
         așadar, respins.
      
       Concluzia Comisiei
      72.      În final vom aborda o chestiune de detaliu, care nu este nesemnificativă.
      
      73.      În ambele cauze Comisia solicită Curții să constate că statul membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul
         articolului 49 CE, impunând organismelor de control situate și autorizate în alt stat membru să aibă cel puțin o infrastructură
         permanentă pe teritoriul său pentru a‑și putea desfășura activitățile în acest stat.
      
      74.      Totuși, practica(38) atât în Austria, cât și în Germania, astfel cum a fost descrisă în memoriile părților, este că aceste organisme trebuie să
         aibă cel puțin o infrastructură permanentă pe teritoriul național pentru a putea obține autorizația și că nu pot desfășura activități de control pe acest teritoriu dacă nu sunt autorizate de către autoritățile naționale.
      
      75.      Elementele dosarului indică astfel o situație mai complexă decât cea conturată în concluziile Comisiei. Întrucât situația
         descrisă în memoriile părților o cuprinde pe cea descrisă în concluziile Comisiei, nimic nu se opune admiterii cererii Comisiei
         în ambele cauze. Diferența are totuși repercusiuni în ceea ce privește măsurile pe care trebuie să le adopte statele membre
         în vederea remedierii situației.
      
      76.      În esență, dacă unui organism de control autorizat într‑un stat membru trebuie să i se permită libera prestare a serviciilor
         într‑un alt stat membru, însă sub supraveghere corespunzătoare, atunci al doilea stat membru are două opțiuni. Acesta poate
         fie să autorizeze el însuși organismul, în temeiul autorizației inițiale, și apoi să supună activitățile organismului pe teritoriul
         său propriei supravegheri, fie să accepte organismul de control fără o autorizare suplimentară și să supravegheze activitățile
         acestuia în cooperare cu autoritatea de supraveghere din statul membru de origine. Deși nu revine Curții sarcina de a indica
         o anumită soluție și deși este regretabil că legiuitorul nu a procedat în acest sens, oricare dintre cele două abordări ni
         se pare acceptabilă în raport cu articolul 49 CE.
      
       Cheltuielile de judecată
      77.      În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere,
         la plata cheltuielilor de judecată. Considerăm că cererile trebuie admise în ambele cauze, iar Comisia a solicitat obligarea
         Republicii Austria și a Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.
      
       Concluzie
      78.      Prin urmare, propunem Curții:
      
      în cauza C‑393/05,
      –        să constate că, impunând organismelor private de control din domeniul agriculturii ecologice care sunt situate și autorizate
         în alt stat membru să aibă un sediu sau o altă infrastructură permanentă în Austria pentru a‑și putea desfășura activitățile
         în acest stat, Republica Austria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE;
      
      –        să oblige Republica Austria la plata cheltuielilor de judecată;
      și, în cauza C‑404/05,
      –        să constate că, impunând organismelor private de control din domeniul agriculturii ecologice care sunt situate și autorizate
         în alt stat membru să aibă un sediu sau o altă infrastructură permanentă în Germania pentru a‑și putea desfășura activitățile
         în acest stat, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE;
      
      –        să oblige Republica Federală Germania la plata cheltuielilor de judecată.
      1 –	Limba originală: engleza.
      
      2 –	Regulamentul (CEE) nr. 2092/91 al Consiliului din 24 iunie 1991 privind metoda de producție agricolă ecologică și indicarea
         acesteia pe produsele agricole și alimentare (JO L 198, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 56), cu modificările ulterioare
         (denumit în continuare „regulamentul”). Versiunea consolidată aplicabilă, în limba engleză, poate fi consultată la adresa
         http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/consleg/1991/R/01991R2092-20020323-en.pdf.
      
      3 –	A se vedea al cincilea considerent.
      
      4 –	A se vedea al optulea considerent.
      
      5 –	A se vedea al doisprezecelea și al treisprezecelea considerent.
      
      6 –	Care cuprinde cerințe pentru organismele care operează sisteme de certificare de produs.
      
      7 –	Comisia observă că un proiect de lege actual impune în mod expres ca, în vederea autorizării, organismele de control să
         fie stabilite în Austria.
      
      8 –	A se vedea Schlussbericht din 4 octombrie 2002 al Forschungsinstitut für biologischen Landbau, Berlin, punctul 3.3.1.
      
      9 –	Cităm din versiunea din 6 aprilie 2001. În scrisoarea de notificare, Comisia se referă la o versiune anterioară cu o numerotare
         diferită.
      
      10 –	Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – ÖLG (Öko‑Landbaugesetz)
         din 10 iulie 2002 (BGBl. 2002 I 47, p. 2558).
      
      11 –	În cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulate în temeiul articolului 226 CE, data pertinentă
         pentru aprecierea compatibilității dispozițiilor naționale cu obligațiile care revin unui stat membru în temeiul dreptului
         comunitar este cea a expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei (a se vedea, cel mai recent, Hotărârea din
         7 iunie 2007, Comisia/Țările de Jos, C‑50/06, Rep., p. I‑4383, punctul 48). În prezenta cauză, acest termen era de două luni
         de la data comunicării avizului motivat din 16 octombrie 2002.
      
      12 –	Printre motivele de justificare dezvoltate în jurisprudența Curții, a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 30 noiembrie
         1995, Gebhard (C‑55/94, Rec., p. I‑4165, punctul 37).
      
      13 –	A se vedea Hotărârea din 23 ianuarie 2003, Comisia/Austria (C‑221/00, Rec., p. I‑1007, punctul 42 și jurisprudența citată).
      
      14 –	A se vedea Hotărârea din 1 februarie 2001, Mac Quen și alții (C‑108/96, Rec., p. I‑837, punctul 24 și jurisprudența citată),
         și Hotărârea din 11 iulie 2002, Gräbner (C‑294/00, Rec., p. I‑6515, punctul 26).
      
      15 –	Hotărârea din 14 decembrie 2006, Comisia/Austria (C‑257/05, Rec., p. I‑134, punctul 18 și dispozitivul). Reglementarea
         comunitară în cauză era Directiva 97/23/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 mai 1997 de apropiere a legislațiilor
         statelor membre referitoare la echipamentele sub presiune (JO L 181, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 21, p. 159).
      
      16 –	Se poate adăuga că, astfel cum a arătat Comisia, Regulamentul nr. 2092/91 nu se întemeiază pe articolul 45 al doilea paragraf
         CE, care permite Consiliului să excludă anumite activități de la aplicarea dispozițiilor din capitolul referitor la libera
         prestare a serviciilor.
      
      17 –	A se vedea Hotărârea din 4 decembrie 1986, Comisia/Germania (205/84, Rec., p. 3755, punctul 21). A se vedea de asemenea,
         într‑un alt domeniu, articolul 3 din A doua Directivă [88/357/CEE] a Consiliului din 22 iunie 1988 de coordonare a actelor
         cu putere de lege și a actelor administrative privind asigurarea generală directă, de stabilire a dispozițiilor destinate
         să faciliteze exercitarea efectivă a libertății de a presta servicii și de modificare a Directivei 73/239/CEE (JO L 172, p. 1,
         Ediție specială, 06/vol. 1, p. 197).
      
      18 –	Procedura propusă de Comisie ar ține seama de elementele deja temeinic verificate în statul membru de origine, dar statul
         membru gazdă ar fi autorizat să se asigure că organismul de control (i) dispune de personal calificat și de resurse administrative
         și tehnice pentru a efectua controale pe teritoriul său și poate prezenta garanții privind experiența, fiabilitatea și obiectivitatea
         sa, (ii) efectuează o supraveghere corespunzătoare în conformitate cu articolul 9 alineatul (6) și, în special, informează
         autoritatea competentă în mod sistematic și eficient cu privire la orice nereguli și încălcări, (iii) aplică în mod corect
         criteriile sistemului de control.
      
      19 –	Hotărârea din 15 martie 1988, Comisia/Grecia (147/86, Rec., p. 1637, punctul 7), Hotărârea din 29 octombrie 1998, Comisia/Spania
         (C‑114/97, Rec., p. I‑6717, punctul 34), și Hotărârea din 30 martie 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03,
         Rec., p. I‑2941, punctul 45).
      
      20 –	Hotărârea din 21 iunie 1974, Reyners (2/74, Rec., p. 631, punctul 45), și Hotărârea Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti
         (punctul 46 și jurisprudența citată).
      
      21 –	Hotărârea din 13 iulie 1993, Thijssen (C‑42/92, Rec., p. I‑4047, punctul 22).
      
      22 –	A se vedea Hotărârile citate anterior Reyners, punctele 52 și 53, și Thijssen, punctul 21, precum și Hotărârea din 10 decembrie
         1991, Comisia/Grecia (C‑306/89, Rec., p. I‑5863, punctul 7).
      
      23 –	Într‑adevăr, în temeiul articolului 9 alineatul (11) din regulament, acestea trebuie să respecte norma EN 45011, care cuprinde
         cerințe pentru organismele care operează sisteme de certificare de produs. 
      
      24 –	Hotărârea Thijssen, citată la nota de subsol 21.
      
      25 –	Idem, punctele 11 și 16-19. A se vedea de asemenea raportul de ședință.
      
      26 –	Idem, punctele 21 și 22.
      
      27 –	A se vedea Hotărârea Thijssen, citată la punctele 54 și 55 de mai sus.
      
      28 –	A se vedea punctul 52 de mai sus.
      
      29 –	Hotărârea din 5 octombrie 1994 (C‑55/93, Rec., p. I‑4837).
      
      30 –	A se vedea punctul 17 din concluziile prezentate în cauza Schaik.
      
      31 –	Punctul 16 din hotărâre.
      
      32 –	Hotărârea din 25 iulie 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, Rec., p. I‑4007, punctul 12), și Hotărârea
         Comisia/Austria, citată la nota de subsol 15, punctul 23.
      
      33 –	Hotărârea din 17 decembrie 1981, Webb (279/80, Rec., p. 3305, punctul 17), Hotărârea Gebhard, citată la nota de subsol
         12, punctul 38, și Hotărârea din 9 iulie 1997, Parodi (C‑222/95, Rec., p. I‑3899, punctul 21 și jurisprudența citată).
      
      34 –	Hotărârile citate anterior Collectieve Antennevoorziening Gouda, punctele 12 și 15 și jurisprudența citată, și Parodi,
         punctul 21.
      
      35 –	Hotărârea citată anterior Collectieve Antennevoorziening Gouda, punctul 14.
      
      36 –	A se vedea punctul 40 de mai sus.
      
      37 –	A se vedea, prin analogie, Hotărârea Comisia/Austria, citată la nota de subsol 15, punctele 26 și 27, o cauză privind libertatea
         de a presta servicii pentru controlorii de instalații de încălzire. Regulamentul nr. 2092/91 este însă foarte diferit de reglementarea
         comunitară în cauză în Hotărârea din 20 mai 1992, Ramrath (C‑106/91, Rec., p. I‑3351), pe care o invocă Republica Austria
         în memoriul său în apărare. Această reglementare impune în mod expres statelor membre să efectueze evaluările pertinente în
         conformitate cu dreptul național. A se vedea Hotărârea Ramrath, punctul 34.
      
      38 –	Trebuie amintit că, cel puțin la momentul pertinent pentru aprecierea compatibilității normelor naționale, acestea erau
         consacrate mai degrabă de practica administrativă decât de legislație.