CELEX: 62020CC0453
Language: sl
Date: 2021-12-16
Title: Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone, predstavljeni 16. decembra 2021.#CityRail a.s. proti Správa železnic.#Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložiloÚřad pro přístup k dopravní infrastruktuře.#Predhodno odločanje – Člen 267 PDEU – Pojem ,sodišče‘ – Strukturna in funkcionalna merila – Opravljanje sodnih ali upravnih funkcij – Direktiva 2012/34/EU – Člena 55 in 56 – Enotni nacionalni regulatorni organ za železniški sektor – Neodvisen sektorski regulatorni organ – Upravičenost ukrepati po uradni dolžnosti – Pristojnost za sankcioniranje – Odločbe, zoper katere je mogoče vložiti pravno sredstvo pred sodiščem – Nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe.#Zadeva C-453/20.

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
   MANUELA CAMPOSA SANCHEZ-BORDONE,
   predstavljeni 16. decembra 2021 (
         1
      )
   
      Zadeva C‑453/20
   
   CityRail, a.s.
   proti
   Správa železnic, státní organizace,
   ob udeležbi
   ČD Cargo, a.s.
   
      (Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (regulatorni organ za dostop do prometne infrastrukture, Češka republika))
   
   „Postopek predhodnega odločanja – Člen 267 PDEU – Pojem nacionalnega sodišča – Merila – Regulatorni organ za železniški sektor – Direktiva 2012/34/EU – Člen 56 – Funkcije regulatornega organa – Upravna narava – Nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe – Železniški prevoz – Enotno evropsko železniško območje – Dostop do infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev – Tovorne klančine na tovornih terminalih – Sprememba uporabnin za dostop do infrastrukture ter dostop in storitve v objektih za izvajanje železniških storitev – Obveznost upravljavca infrastrukture in regulatornega organa, da uporabita Direktivo 2012/34/EU“
   
            1.
         
         
            Regulatorni organ Češke republike za dostop do prometne infrastrukture (
                  2
               ) Sodišču predstavi svoje dvome glede razlage Direktive 2012/34/EU (
                  3
               ), in sicer zlasti glede tovornih klančin in uporabnin, ki se zaračunajo za njihovo uporabo.
         
      
            2.
         
         
            Predlog za sprejetje predhodne odločbe je dopusten le, če Sodišče sprejme, da ta organ opravlja sodno funkcijo v smislu člena 267 PDEU. Kakor bom pojasnil v nadaljevanju, menim, da je Sodišče ne bi smelo sprejeti.
         
      
      I. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije. Direktiva 2012/34
      
   
   
            3.
         
         
            Člen 3 („Opredelitev pojmov“) določa:
            „V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
            […]
            
                     (2)
                  
                  
                     ‚upravljavec infrastrukture‘ pomeni vsak organ ali podjetje, odgovorno za obratovanje, vzdrževanje in obnavljanje železniške infrastrukture v omrežju ter odgovorno za sodelovanje pri njenem razvoju, v skladu s pravili, ki jih določi država članica v okviru svoje splošne politike za razvoj in financiranje infrastrukture;
                  
               
                     (3)
                  
                  
                     ‚železniška infrastruktura‘ pomeni vse postavke, navedene v Prilogi I;
                  
               […]
            
                     (11)
                  
                  
                     ‚objekt za izvajanje železniških storitev‘ pomeni napravo, vključno z zemljiščem, stavbo in opremo, ki je bila v celoti ali deloma posebej prilagojena za zagotavljanje ene ali več storitev iz točk 2 do 4 Priloge II;
                  
               […];
            
                     (26)
                  
                  
                     ,program omrežja‘ pomeni podrobno obrazložitev splošnih pravil, rokov, postopkov in meril za ureditve zaračunavanja uporabnin in dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, vključno z dodatnimi informacijami, potrebnimi za prošnje za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti;
                  
               […]“
         
      
            4.
         
         
            Člen 13 („Pogoji dostopa do storitev“) določa:
            „1.   Upravljavci infrastrukture vsem prevoznikom v železniškem prometu na nediskriminatoren način zagotavljajo minimalni paket dostopa do infrastrukture, določen v točki 1 Priloge II.
            2.   Upravljavci objektov za izvajanje železniških storitev vsem prevoznikom v železniškem prometu na nediskriminatoren način zagotavljajo dostop do objektov, navedenih v točki 2 Priloge II, vključno z dostopom do železniških tirov, ter do storitev, ki se izvajajo v teh objektih.
            […]“
         
      
            5.
         
         
            Člen 27 („Program omrežja“) določa:
            „1.   Upravljavec infrastrukture po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi izdela in objavi program omrežja […].
            2.   Program omrežja določa vrsto infrastrukture, ki je na razpolago prevoznikom v železniškem prometu in vsebuje informacije o pogojih dostopa do zadevne železniške infrastrukture. Program omrežja vsebuje tudi informacije o pogojih za dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in povezanih z omrežjem upravljavca infrastrukture, in za opravljanje storitev v teh objektih […]. Vsebina programa omrežja je določena v Prilogi IV.
            3.   Program omrežja se po potrebi posodablja in spreminja.
            4.   Program omrežja se objavi najpozneje štiri mesece pred potekom roka za vložitev prošenj za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti.“
         
      
            6.
         
         
            Člen 29 („Določitev, obračunavanje in pobiranje uporabnin“) določa:
            „1.   Države članice vzpostavijo okvir za zaračunavanje uporabnin, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja iz člena 4.
            Države članice ob upoštevanju navedenega pogoja določijo tudi posebna pravila za zaračunavanje uporabnin ali takšna pooblastila prenesejo na upravljavca infrastrukture.
            Države članice zagotovijo, da se okvir in pravila za zaračunavanje uporabnin vključijo v program omrežja ali da se v njem navede spletno mesto, na katerem so zadevni okvir in pravila objavljeni.
            Upravljavec infrastrukture obračuna in pobira uporabnino za infrastrukturo v skladu z vzpostavljenim okvirom za zaračunavanje uporabnin in pravili za zaračunavanje uporabnin.
            […]“
         
      
            7.
         
         
            Člen 31 („Načela zaračunavanja uporabnin“) določa:
            „1.   Uporabnine za železniško infrastrukturo in objekte za izvajanje železniških storitev se izplačajo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objektov za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti.
            […]
            3.   […] uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev[, so] enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa.
            […]
            7.   Uporabnina za zagotavljanje dostopa po tirih znotraj objektov, potrebnih za izvajanje železniških prevoznih storitev, iz točke 2 Priloge II in zagotavljanje storitev v teh objektih ne presega stroškov njihovega opravljanja, skupaj z razumnim dobičkom.
            […]“
         
      
            8.
         
         
            Člen 55 („Regulatorni organ“) določa:
            „1.   Vsaka država članica ustanovi enotni nacionalni regulatorni organ za železniški sektor. Brez poseganja v odstavek 2 je ta organ samostojen organ, ki je organizacijsko, funkcionalno, hierarhično in pri odločanju pravno ločen ter neodvisen od katerega koli drugega javnega ali zasebnega subjekta. Poleg tega je tudi glede svoje organizacije, pri odločanju o financiranju, glede pravne strukture in pri siceršnjem odločanju neodvisen od katerega koli upravljavca infrastrukture, organa za zaračunavanje uporabnine, organa za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti ali prosilca. Prav tako je funkcionalno neodvisen od katerega koli pristojnega organa, udeleženega v dodelitev pogodbe za opravljanje javne službe.
            […]“
         
      
            9.
         
         
            Člen 56 („Naloge regulatornega organa“) določa:
            „1.   Brez poseganja v člen 46(6) ima prosilec pravico pri regulatornem organu vložiti pritožbo, če meni, da je bil nepravično obravnavan, diskriminiran ali kako drugače oškodovan, še zlasti proti odločitvam upravljavca infrastrukture ali, po potrebi, proti odločitvam prevoznika v železniškem prometu ali upravljavca objektov za izvajanje železniških storitev v zvezi s/z:
            
                     (a)
                  
                  
                     programom omrežja v začasnih in končnih različicah;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     v programu omrežja določenimi merili;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     postopkom dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti in njegovimi rezultati;
                  
               
                     (d)
                  
                  
                     ureditvijo zaračunavanja uporabnin;
                  
               
                     (e)
                  
                  
                     višino in strukturo uporabnin, ki jih mora ali bi jih moral plačati;
                  
               
                     (f)
                  
                  
                     ureditvijo dostopa v skladu s členi 10 do 13;
                  
               
                     (g)
                  
                  
                     dostopom do storitev in njihovim zaračunavanjem v skladu s členom 13;
                  
               […]
            2.   Brez poseganja v pristojnosti nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, za varstvo konkurence na trgih storitev železniškega prometa je regulatorni organ pristojen za spremljanje konkurenčnih razmer na trgih storitev železniškega prometa, vključno zlasti s trgom za storitve potniškega prometa visokih hitrosti, in dejavnosti upravljavcev infrastrukture v povezavi s točkami (a) do (j) odstavka 1. Regulatorni organ na lastno pobudo in zaradi preprečevanja diskriminacije prosilcev zlasti preverja skladnost s točkami (a) do (j) odstavka 1. Predvsem preverja, ali program omrežja vsebuje diskriminatorne določbe ali daje upravljavcu infrastrukture diskrecijska pooblastila, ki bi se lahko uporabila za diskriminacijo prosilcev.
            […]
            6.   Regulatorni organ zagotavlja, da so uporabnine, ki jih določi upravljavec infrastrukture, v skladu z oddelkom 2 poglavja IV in nediskriminatorne. Pogajanja o višini uporabnin za infrastrukturo med prosilci in upravljavcem infrastrukture so dovoljena le v primeru, če se izvajajo pod nadzorom regulatornega organa. Regulatorni organ posreduje, če je verjetno, da bodo pogajanja v nasprotju z zahtevami tega poglavja.
            […]
            8.   Regulatorni organ ima pravico od upravljavca infrastrukture, od prosilcev in vsake prizadete tretje strani v zadevni državi članici zahtevati potrebne informacije.
            […]
            9.   Regulatorni organ preuči vsako pritožbo in po potrebi zaprosi za ustrezne informacije ter prične posvetovanja z vsemi zadevnimi stranmi v roku enega meseca od prejema pritožbe. Organ odloča o vsaki pritožbi, sprejme ukrepe za ureditev razmer in o svoji obrazloženi odločitvi obvesti zadevne strani v vnaprej določenem razumnem roku, v vsakem primeru pa najpozneje v šestih tednih po prejemu vseh potrebnih informacij. Brez poseganja v pristojnosti nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, za varstvo konkurence na trgih storitev železniškega prometa regulatorni organ po potrebi in na lastno pobudo odloči o primernih ukrepih, da se popravi diskriminacija prosilcev, izkrivljanje trga in druge oblike nezaželenega razvoja dogodkov na teh trgih, zlasti ob upoštevanju točk (a) do (j) odstavka 1.
            Odločitev regulatornega organa zavezuje vse stranke, ki jih odločitev zajema in ni pod nadzorom druge upravne instance. Regulatorni organ mora imeti možnost, da svoje odločitve izvršuje z ustreznimi kaznimi, tudi denarnimi kaznimi.
            […] 10.   Države članice zagotovijo, da za odločitve regulatornega organa obstaja možnost sodnega nadzora. Pritožba lahko zadrži izvršitev odločitve regulatornega organa le, če bi lahko takojšnji učinek odločitve regulatornega organa prosilcu povzročil nepopravljivo ali očitno prekomerno škodo. Ta določba ne posega v pristojnosti sodišča, pri katerem je pritožba vložena, v skladu z ustavnim pravom, kakor je primerno.
            […]“
         
      
            10.
         
         
            Priloga I („Seznam sestavnih delov železniške infrastrukture“) določa:
            „Železniško infrastrukturo sestavljajo naslednji sestavni deli, pod pogojem, da tvorijo del zgornjega ustroja, vključno s stranskimi tiri, vendar izključuje tire na območju delavnic za popravilo železniških vozil, tire v lokomotivskih depojih, garažne tire ter tire in stranske tire v zasebni lasti:
            […]
            
                     –
                  
                  
                     […] potniški peroni in tovorne klančine, vključno s tistimi na potniških postajah in tovornih terminalih; […]
                  
               […]“
         
      
            11.
         
         
            Priloga II („Storitve, ki se zagotovijo prevoznikom v železniškem prometu“) določa:
            „1. Minimalni paket storitev dostopa obsega:
            […]
            
                     (c)
                  
                  
                     uporabo železniške infrastrukture, vključno s kretnicami in tirnimi zvezami;
                  
               […]
            2. Omogoči se dostop, vključno z dostopom po tirih, do naslednjih objektov za izvajanje železniških storitev, kadar ti obstajajo, in storitev, ki se zagotavljajo v teh objektih:
            […]
            (b) tovorni terminali;
            […]“
         
      
            12.
         
         
            Priloga IV („Vsebina programa omrežja“) določa:
            „Program omrežja iz člena 27 vsebuje naslednje informacije:
            […]
            
                     2.
                  
                  
                     Oddelek o načelih določanja uporabnin in o tarifah. Ta oddelek vsebuje ustrezne podrobnosti glede ureditve določanja uporabnin, kakor tudi zadostne informacije o uporabninah ter druge ustrezne informacije o dostopu do storitev iz Priloge II, ki jih opravlja samo en ponudnik. Podrobno opisuje postopke, pravila in po potrebi lestvice, ki se uporabljajo za izvajanje členov 31 do 36, tako glede stroškov kot tudi glede uporabnin. Vsebuje informacije o spremembah že določenih ali predvidenih uporabnin v naslednjih petih letih, če so ti podatki na voljo.
                  
               […]
            
                     6.
                  
                  
                     Oddelek z informacijami o dostopu do objektov za izvajanje železniških storitev iz Priloge II ter zaračunavanju uporabnin zanje. Upravljavci objektov za izvajanje železniških storitev, ki niso pod nadzorom upravljavca infrastrukture, zagotovijo informacije o uporabnini za dostop do objektov in za izvajanje storitev ter informacije o tehničnih pogojih dostopa, ki se vključijo v program omrežja, ali navedejo spletno mesto, na katerem so te informacije na voljo brezplačno v elektronski obliki.
                  
               […]“
         
      
      
         B.
       
         Češko pravo
      
   
   
            13.
         
         
            V skladu s členom 2, točka 15, zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky], (
                  4
               ) so „v Češki republiki drugi centralni organi državne uprave: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]“.
         
      
            14.
         
         
            UPDI je urejen z zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (
                  5
               ). V skladu s členom 3(2) tega zakona je ta organ pri izvajanju svojih pristojnosti neodvisen, deluje nepristransko, zanj pa veljajo le zakoni in ostala pravna pravila. (
                  6
               )
         
      
            15.
         
         
            Zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a statní organizaci Správa železniční dopravní cesty (
                  7
               ) je ustanovil subjekt, pristojen za upravljanje železniškega prometa. (
                  8
               )
         
      
            16.
         
         
            Država je odgovorna za obveznosti upravljavca železniške infrastrukture. Ta upravlja državno premoženje in svojo dejavnost opravlja v javnem interesu. Vlada imenuje in razrešuje člane njegovega upravnega odbora.
         
      
            17.
         
         
            Člen 3(1)(k) odloka št. 76/2017 (
                  9
               ) določa, da sta kraja natovarjanja in raztovarjanja, namenjena prevozu blaga, operativna dela železniške postaje. V skladu s členom 2(9) zakona o železnicah je železniška postaja objekt za izvajanje železniških storitev.
         
      
            18.
         
         
            Člen 33(1) zakona o železnicah določa, da upravljavec infrastrukture kot pristojni za dodeljevanje zmogljivosti pripravi program omrežja in ga objavi.
         
      
            19.
         
         
            V skladu s členom 34e(1) zakona o železnicah lahko UPDI po uradni dolžnosti ali na predlog prosilca za dodelitev železniških zmogljivosti preuči skladnost programa omrežja s samim zakonom.
         
      
      II. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
   
   
            20.
         
         
            Upravljavec infrastrukture je sprejel dokument z naslovom „Opis objektov za izvajanje železniških storitev“ (v nadaljevanju: opis). (
                  10
               )
         
      
            21.
         
         
            Družba CityRail a.s. (
                  11
               ) se je na podlagi člena 55 Direktive 2012/34 obrnila na UPDI zaradi pregleda opisa, v katerem sta bila kraja natovarjanja in raztovarjanja blaga navedena kot objekta za izvajanje železniških storitev.
         
      
            22.
         
         
            Upravljavec infrastrukture pojasnjuje, da ta kraja ustrezata dvignjenim (nad nivojem tirov) in nedvignjenim (na nivoju tirov) prometnim površinam vzdolž tirov, ki so bile zgrajene za natovarjanje blaga, pa tudi vzdolž tirov ob takih krajih natovarjanja ali raztovarjanja.
         
      
            23.
         
         
            Vendar UPDI dvomi, da je kraje natovarjanja in raztovarjanja mogoče opredeliti kot objekte za izvajanje železniških storitev. Po njegovem mnenju se bolj uvrščajo pod pojem železniške infrastrukture, tudi če so znotraj tovornih terminalov, in tudi če so skupaj z glavnimi tiri in stranskimi tiri.
         
      
            24.
         
         
            UPDI to vprašanje (ki ga opredeljuje kot glavno) postavlja Sodišču, ko ga sprašuje:
            
                     –
                  
                  
                     ali lahko upravljavec železniške infrastrukture (ki je v tem primeru tudi upravljavec objektov za izvajanje železniških storitev) kadar koli spremeni višino uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ali mora upravljavec infrastrukture kot organ, ki je pod oblastjo in nadzorom države, uporabiti pravila Direktive 2012/34, ki imajo neposredni učinek, ali pa mora ravnati samo v skladu z nacionalnim pravom; in
                  
               
                     –
                  
                  
                     ali je mogoče določbe programa omrežja šteti za diskriminatorne, če nasprotujejo pravu Unije, ki ga upravljavec infrastrukture mora upoštevati.
                  
               
      
            25.
         
         
            Natančneje, vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je UPDI predložil Sodišču, so:
            
                     „1.
                  
                  
                     Ali sta kraj natovarjanja in raztovarjanja pri prevozu blaga, vključno z zadevnimi tiri, del železniške infrastrukture v smislu člena 3(3) Direktive 2012/34?
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Ali je možnost upravljavca infrastrukture, da kadar koli, v škodo prevoznikov, spremeni višino uporabnin za uporabo železniške infrastrukture ali objektov za izvajanje železniških storitev, v skladu z Direktivo 2012/34?
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Ali je v skladu s členom 288 [PDEU] Direktiva 2012/34 zavezujoča za Správa železnic (upravljavec infrastrukture, Češka republika)?
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Ali je mogoče šteti za diskriminatorna pravila, določena v programu omrežja, če so ta v nasprotju z določbami prava Evropske Unije, ki jih mora [upravljavec infrastrukture] spoštovati?“
                  
               
      
      III. Postopek pred Sodiščem
   
   
            26.
         
         
            Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 23. septembra 2020.
         
      
            27.
         
         
            Sodišče je v skladu s členom 101(1) Poslovnika od UPDI zahtevalo pojasnila glede njegove sodne narave.
         
      
            28.
         
         
            UPDI je 10. novembra 2020 predložil pojasnila, ki so bila posredovana intervenientkam v postopku predhodnega odločanja, da bi se te o njih izrekle.
         
      
            29.
         
         
            UPDI se je odzval na trditve češke vlade in Komisije v novem dopisu z dne 10. junija 2021.
         
      
            30.
         
         
            Upravljavec infrastrukture, družbi CityRail in ČD Cargo, a.s., (
                  12
               ) češka, španska in nizozemska vlada ter Evropska komisija so predložili pisna stališča.
         
      
            31.
         
         
            Presojeno je bilo, da izvedba obravnave ni nujna.
         
      
      IV. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe. Pojem sodišča in regulatorni organi za železniški sektor
   
   
            32.
         
         
            Več intervenientk v tem postopku predhodnega odločanja je menilo, da UPDI nima narave „sodišča“. Komisija, španska vlada in sama češka vlada mu te narave ne priznavajo.
         
      
            33.
         
         
            Sodišče je odločilo, (
                  13
               ) da je Schienen-Control Kommission (komisija za nadzor nad železnicami, Avstrija) mogoče „šteti za sodišče v smislu člena 267 PDEU“. Na podlagi tega UPDI tako v predložitveni odločbi kot v poznejših pojasnilih zahteva enako opredelitev. (
                  14
               )
         
      
            34.
         
         
            V sklepnih predlogih v zadevi Westbahn Management II, (
                  15
               ) objavljenih nekaj let po sodbi Westbahn Management I, sem izrazil svoje „pomisleke v zvezi s to opredelitvijo, ki bi se jo zaradi analognih razlogov lahko uporabilo praktično za vse regulatorne sektorske organe“.
         
      
            35.
         
         
            V sodbi Westbahn Management I so bile preučene posebnosti Schienen‑Control Kommission (komisija za nadzor nad železnicami), in sicer njena zakonska podlaga, njena stalnost, obveznost njene sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporaba pravnih pravil in njena neodvisnost. (
                  16
               )
         
      
            36.
         
         
            Čeprav je to običajno uporabljena metodologija, se lahko vprašamo, ali je upoštevna v primeru subjektov, ki morajo biti per definitionem neodvisni. Neodvisnost železniških regulatornih organov je določena vnaprej kot zahteva iz člena 55 Direktive 2012/34, ki je vključena v nacionalne zakonodaje, s katerimi se ta direktiva prenaša.
         
      
            37.
         
         
            Zakonodajalec Unije je v členu 56 Direktive 2012/34 orisal model nacionalnih regulatornih organov za železniški sektor, ki morajo sicer biti neodvisni od drugih organov, a spadajo na področje, značilno za državno upravo. Dal jim je pooblastila za sankcioniranje in jim podelil nekatera v bistvu upravna pooblastila, (
                  17
               ) ki nimajo nič skupnega z dejavnostjo sodišča.
         
      
            38.
         
         
            Menim, da je treba pri uporabi kategorij iz člena 267 PDEU za te regulatorne organe prilagoditi klasično sodno prakso, ki jo je sprejelo Sodišče.
         
      
            39.
         
         
            Ta prilagoditev je toliko bolj ustrezna, ker je samo Sodišče spremenilo svojo sodno prakso v zvezi s členom 267 PDEU. (
                  18
               ) Predvsem je pred kratkim izdalo sodbo Anesco in drugi (
                  19
               ), ki je pomembna za regulatorne organe.
         
      
            40.
         
         
            Sodišče je v tej sodbi zanikalo sodno naravo drugega železniškega regulatornega organa (in je njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasilo za nedopusten), in sicer Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (nacionalna komisija za trge in konkurenco, v nadaljevanju: CNMC) v Španiji. (
                  20
               ) Takoj se bom lotil posledic te sodbe, ki jih ima za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
         
      
            41.
         
         
            Res je, da je Sodišče v sodbi Westbahn Management I sprejelo, da lahko komisija za nadzor, ustanovljena v okviru avstrijskega regulatornega organa, uporabi člen 267 PDEU. Zdi se mi, da je pri tem ravnalo po inerciji, za katero menim, da je danes presežena, čeprav je takrat (2012) lahko bila razumna.
         
      
            42.
         
         
            Glede na normativno stvarnost regulatornih organov, ki mora upoštevati skupne smernice Direktive 2012/34, je treba namreč obravnavati predvsem vsebino nalog, na podlagi katerih bo mogoče delovanje regulatornega organa opredeliti kot upravno ali sodno.
         
      
            43.
         
         
            K načinu, ki ga priporočam, se nagibajo tisti, ki zatrjujejo nedopustnost tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Poudarjajo, da UPDI, čeprav se sam opredeli kot sodišče, kot organ spada pod državno upravo, svoje odločitve sprejema v upravnih postopkih in ravna v skladu s splošnimi pravili, ki za te postopke veljajo. (
                  21
               )
         
      
            44.
         
         
            Pristop, ki ga predlagam, poleg tega ni nepovezan s sodno prakso Sodišča. V drugih sodbah je Sodišče, da bi ugotovilo naravo predložitvenega organa, tehtalo, ali ta organ rešuje spor „v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe“. (
                  22
               )
         
      
            45.
         
         
            V sklepih, v katerih se je sodišče odločilo za to sodno prakso, se kot znaki, kdaj organa ni mogoče opredeliti kot sodišča v smislu člena 267 PDEU, poudarjajo naslednje stvari:
            
                     –
                  
                  
                     Da je pooblaščen za ukrepanje po uradni dolžnosti, „kaže na to, da ni ‚sodišče‘, ampak ima lastnosti upravnega organa“. (
                           23
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Kadar vloga organa ni nadziranje zakonitosti odločbe, temveč prvič odloča o pritožbi stranke, ta organ ne more „odločati o sporu v smislu sodne prakse Sodišča“. (
                           24
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Da organ „deluje […] kot specializirani organ, ki izvršuje pristojnost za sankcioniranje na področjih, ki spadajo v njegovo pristojnost, pa kaže na to, da je […] upravn[i] in ne sodn[i organ]“. (
                           25
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     „[N]acionalnega organa ni mogoče šteti za ‚sodišče‘ v smislu člena 267 PDEU v okoliščinah, v katerih odloča v okviru izvajanja nesodnih funkcij, kot so upravne funkcije“. (
                           26
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Organizacija sistema izpodbijanja odločb regulatornega organa je pomembna. Tako je, kadar je zoper te odločbe mogoče „vložiti pritožbo pri predsedniku tega urada, zoper odločbe predsednika pa je mogoče pri upravnem sodišču vložiti tožbo, v okviru katere je [urad] nasprotna stranka. Taka organizacija pravnih sredstev zoper odločbo […] poudarja upravno naravo odločb, ki jih sprejme ta organ.“ (
                           27
                        )
                  
               
      
            46.
         
         
            Kot sem navedel zgoraj, je Sodišče v sodbi Anesco in drugi zavrglo predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložila CNMC, kot nedopusten med drugim iz teh razlogov:
            
                     –
                  
                  
                     „[…] da CNMC deluje po uradni dolžnosti kot specializirani organ, ki izvršuje pristojnost za sankcioniranje na področjih, ki spadajo v njegovo pristojnost, pa kaže na to, da je odločba, ki jo mora sprejeti v postopku, v katerem je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, upravna in ne sodna“. (
                           28
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     „[…] Odločba CNMC, s katero se konča postopek, je namreč upravna odločba, ki – čeprav je dokončna in neposredno izvršljiva – ne more imeti lastnosti sodne odločbe, zlasti pravnomočnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, točka 34 in navedena sodna praksa).“ (
                           29
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     „Upravna narava postopka v glavni stvari je potrjena tudi s členom […], ki določa, da se s sprejetjem odločbe sveta CNMC konča postopek, ki je izrecno opredeljen kot ‚upravni‘. Poleg tega je v skladu s členom […] zoper tako odločbo mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu, pri kateri CNMC […] deluje kot tožena stranka v okviru sodnega postopka na prvi stopnji […] oziroma kot tožeča ali tožena stranka v primeru [kasacijske] pritožbe […].“ (
                           30
                        )
                  
               
      
            47.
         
         
            Izhajajoč iz teh premis je treba „[z]a ugotovitev, ali je treba nacionalni organ, ki v skladu z zakonom izvaja različne naloge, opredeliti kot ‚sodišče‘ v smislu člena 267 PDEU, […] preučiti specifično naravo različnih nalog, ki jih opravlja v posebnem normativnem okviru, v katerem Sodišču predloži vprašanje“. (
                  31
               )
         
      
            48.
         
         
            Ob upoštevanju zgoraj navedene sodne prakse pa menim, da UPDI opravlja upravne naloge, in ne sodnih, zaradi katerih bi lahko uporabil člen 267 PDEU, saj:
            
                     –
                  
                  
                     je pooblaščen, da ukrepa tako na predlog strank kot tudi po uradni dolžnosti (včasih samo po uradni dolžnosti). V postopku, v katerem je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, je namreč lahko brez razlikovanja ukrepal na predlog strank in po uradni dolžnosti. (
                           32
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ima široko pristojnost za ugotavljanje kršitev in naložitev glob pri izvajanju pooblastila za sankcioniranje. (
                           33
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Zoper njegove odločitve je mogoče vložiti pravno sredstvo pri dejanskih sodiščih, bodisi pri rednem (
                           34
                        ) bodisi pri upravnem sodišču. V postopkih pred tem zadnjim je UPDI na prvi stopnji tožena stranka. (
                           35
                        )
                  
               
      
            49.
         
         
            Menim, da preučitev harmonizirane ureditve (Direktiva 2012/34), ki jo kot referenčni okvir ponuja pravo Unije v zvezi z regulatornimi organi za železniški sektor, potrjuje nedopustnost predložitvene odločbe.
         
      
            50.
         
         
            Čeprav člen 56(1) Direktive 2012/34 tem organom podeljuje pristojnost za odločanje o pritožbah zoper odločbe, izdane v zvezi zadevami, ki so v njem naštete, (
                  36
               ) pa jim odstavek 2 istega člena omogoča izvajanje nadzora na lastno pobudo.
         
      
            51.
         
         
            Člen 56(8) Direktive 2012/34 te organe pooblašča za preiskavo, tako da jim dovoljuje zbiranje informacij za opravljanje „pritožbene funkcije ter naloge spremljanja konkurence na trgih storitev železniškega prometa v skladu z odstavkom 2“.
         
      
            52.
         
         
            Člen 56(9) Direktive 2012/34 jim podeli pristojnost, da „po potrebi in na lastno pobudo odloči[jo] o primernih ukrepih, da se popravi diskriminacija prosilcev, izkrivljanje trga in druge oblike nezaželenega razvoja dogodkov na teh trgih, zlasti ob upoštevanju točk (a) do (j) odstavka 1“.
         
      
            53.
         
         
            Zato, tudi če ti organi odločajo o pritožbi, to storijo v okolju, v katerem pobuda strank ni nujno potrebna, saj lahko sami regulatorni organi ukrepajo po uradni dolžnosti. Ne bi bilo logično sprejeti, da glede na to, da lahko v določenem smislu delujejo na lastno pobudo, izvajajo sodne funkcije, če do istega rezultata pridejo na podlagi pritožbe.
         
      
            54.
         
         
            Nazadnje, v skladu s členom 56(10) Direktive 2012/34 so odločitve regulatornih organov podvržene sodnemu nadzoru, ki ga odslej opravljajo dejanski sodni organi. Z vidika enotne razlage prava Unije je „zaradi obstoja te sodne poti mogoče zagotoviti učinkovitost postopka za predhodno odločanje, določenega v členu 267 PDEU“. (
                  37
               )
         
      
            55.
         
         
            Skratka, kot v zadevi Anesco in drugi je mogoče trditi, da odločitve regulatornih organov za železniški sektor „spadajo med upravne odločbe, s čimer je izključeno njihovo sprejetje pri izvajanju sodnih funkcij“. (
                  38
               )
         
      
            56.
         
         
            Poleg tega bi dopustitev vprašanj za predhodno odločanje, ki bi jih postavili upravni organi, katerih odločitve so predmet sodnega nadzora, lahko povzročila določeno nepravilno delovanje, kot je izpostavil generalni pravobranilec D. Ruiz‑Jarabo Colomer, pri čemer je navedel utemeljitve, ki so po dvajsetih letih še vedno aktualne. (
                  39
               )
         
      
            57.
         
         
            Skratka generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo Colomer je trdil, da če bi bila taka možnost sprejeta, odgovor Sodišča ne bi bil koristen za končno odločitev v sporu (
                  40
               ) in bi lahko vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe s strani upravnih organov vplivala na naknadno posredovanje dejanskih sodišč. (
                  41
               ) Meni, da se „s sprejetjem predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga vložijo upravni organi, resno oteži dialog med sodišči, vzpostavljen s Pogodbo, se izkrivlja namen dialoga pa tudi sodno varstvo državljana“. (
                  42
               )
         
      
            58.
         
         
            Glede na vse navedeno menim, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten. Če se Sodišče s tem ne bi strinjalo, bom vseeno analiziral vprašanja regulatornega organa.
         
      
      V. Vsebinska presoja
   
   
      
         A.
       
         Prvo vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            59.
         
         
            Dvom UPDI se nanaša na „kraj natovarjanja in raztovarjanja pri prevozu blaga, vključno z zadevnimi tiri“. Ali je ta kraj del železniške infrastrukture v smislu člena 3, točka 3, Direktive 2012/34 ali objektov za izvajanje železniških storitev? (
                  43
               )
         
      
            60.
         
         
            Potniški peroni so del železniške infrastrukture v skladu s Prilogo I, druga alinea, v povezavi s členom 3, točka 3, Direktive 2012/34. To potrjuje sodba Westbahn Management II. (
                  44
               )
         
      
            61.
         
         
            Zdaj je treba ugotoviti, ali je to trditev mogoče brez nadaljnjega prenesti na tovorne klančine. Čeprav so načeloma tudi te klančine del železniške infrastrukture, je treba na podlagi istih določb upoštevati, da so tovorni terminali – tako kot potniške postaje – objekt za izvajanje železniških storitev (Priloga II, točka 2(a) in (b), k Direktivi 2012/34).
         
      
            62.
         
         
            Tako kot v zadevi Westbahn Management II težave nastanejo, ko se poskuša razlikovati med na eni strani peroni oziroma klančinami in na drugi strani objektom za izvajanje železniških storitev, na katerem ti peroni so (takrat je šlo za potniške postaje, zdaj gre za tovorne terminale). Kot različna pojma, pri orisih katerih je težko ne upoštevati dejanskosti vsakega perona oziroma klančine ali terminala glede na njegove edinstvene značilnosti, postane kazuističen pristop neizbežen, vendar ni naloga Sodišča, da preverja tehnične podatke posameznega primera. (
                  45
               )
         
      
            63.
         
         
            UPDI prosi, naj se pojasni, ali kraj ob tiru, kjer se natovarja in raztovarja blago, spada v kategorijo železniške infrastrukture. V zvezi s tem je treba ugotoviti pomen izraza „tovorna klančina“ iz Priloge I k Direktivi 2012/34. Če se sprejme običajen pomen progovnega telesa, dvignjenega nad tir, je treba razjasniti, ali so izključeni kraji, namenjeni natovarjanju in raztovarjanju vlaka z nizkega dela na nivoju tirov. (
                  46
               )
         
      
            64.
         
         
            Z rešitvijo se ne smejo zanemariti cilji Direktive 2012/34, kadar se ta rešitev nanaša na „minimalni paket dostopa“, ki vključuje uporabo železniške infrastrukture. Poleg tega je treba pretehtati naravo blaga ter pogoje njegovega prevoza, natovarjanja in raztovarjanja.
         
      
            65.
         
         
            Osnovna fizična utemeljitev za potniški peron je, da se potnikom olajšata vstop in izstop z vlaka in morajo za to premostiti višino od tal do vrat vlaka. Ker blago očitno ni tako samostojno in ga mora nekdo natovoriti (na vlak) ali ga raztovoriti (z vlaka), pri čemer se ti postopki izvajajo s tal na nivoju tirov, s klančine, s tovornjaka ali s katerega drugega prevoznega sredstva.
         
      
            66.
         
         
            Zato menim, da je pomembneje upoštevati značilnosti postopkov natovarjanja in raztovarjanja. Če je namen odložiti blago poleg vlaka, zato da se natovori, ali po tem, ko se raztovori, gre za uporabo, ki spada v osnovno vsebino: prostor, ki je zraven tirov je torej treba izenačiti s klančino in vključiti v železniško infrastrukturo.
         
      
            67.
         
         
            V tem primeru bodo tovorne klančine tako kot potniški peroni pomenile „sestavne dele infrastrukturnih storitev, ki so za izvajalca bistveni pri opravljanju storitev in bi morale biti zagotovljene v zameno za najnižje uporabnine za dostop“. (
                  47
               )
         
      
            68.
         
         
            Ta pristop je mogoče abstraktno gledano prenesti na zapleteno stvarnost tovornih terminalov (
                  48
               ), ki so v Prilogi I k Direktivi 2012/34 opredeljeni kot železniška infrastruktura, v zvezi z njihovimi glavnimi in stranskimi tiri. Vendar vztrajam pri tem, da lahko tehnične značilnosti natovarjanja in raztovarjanja v posameznih primerih pripeljejo do drugačne rešitve.
         
      
            69.
         
         
            Čeprav ne vidim ovire za to, da bi se tovorne klančine, tako na glavnih kot stranskih tirih, štele za del železniške infrastrukture, se mora v izračunu uporabnine izražati samo njihova dejanska uporaba pri natovarjanju ali raztovarjanju blaga. To, kar se razlikuje od te stroge uporabe, kot so sami postopki ravnanja z blagom, (
                  49
               ) naj bi bilo že vključeno v vse postopke, ki so značilni za objekt za izvajanje železniških storitev.
         
      
            70.
         
         
            „Tovorne klančine“ iz Priloge I k Direktivi 2012/34 (opredeljene kot prostor ob vlaku, ki se uporablja izključno za natovarjanje ali raztovarjanje vlaka na glavnih ali stranskih tirih) so torej načeloma sestavni del železniške infrastrukture, katere uporaba spada v minimalni paket dostopa v skladu s točko 1(c) Priloge II k tej direktivi.
         
      
      
         B.
       
         Drugo vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            71.
         
         
            UPDI želi izvedeti, ali Direktiva 2012/34 upravljavcu infrastrukture dovoljuje, da v škodo prevoznikov enostransko spremeni uporabnine za uporabo železniške infrastrukture ali objektov za izvajanje železniških storitev. (
                  50
               )
         
      
            72.
         
         
            V skladu z Direktivo 2012/34 se za uporabo železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev plačujejo uporabnine. Te se izplačujejo upravljavcu infrastrukture oziroma upravljavcu objekta za izvajanje železniških storitev, ki jih uporabita za financiranje svojih dejavnosti (člen 31(1) v skladu s temi merili:
            
                     –
                  
                  
                     Za minimalni paket dostopa je uporabnina „enak[a] stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa“ (člen 31(3), prvi pododstavek, Direktive 2012/34).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Uporabnina za uporabo objektov za opravljanje železniških storitev ne presega stroškov opravljanja storitve, skupaj z razumnim dobičkom (člen 31(7) iste direktive).
                  
               
      
            73.
         
         
            V skladu s členom 29(1) Direktive 2012/34 program omrežja, ki ga mora sprejeti upravljavec infrastrukture, vsebuje okvir in pravila o uporabninah.
         
      
            74.
         
         
            Ureditev programa omrežja (člen 27(2) Direktive 2012/34) določa, da je treba objaviti informacije o pogojih dostopa do železniške infrastrukture in objektov za izvajanje železniških storitev.
         
      
            75.
         
         
            Priloga IV k Direktivi 2012/34 omenja v točki 2 uporabnine bolj na splošno, v točki 6 pa posebej uporabnine za uporabo objektov za izvajanje železniških storitev.
         
      
            76.
         
         
            V skladu s členom 31(3) in (7) Direktive 2012/34 v obeh primerih obstajajo različne omejitve določanja zneska uporabnin.
         
      
      1. Uporabnine za uporabo infrastrukture
   
   
            77.
         
         
            V zvezi z uporabo železniške infrastrukture sem že opozoril, da uporabnine za minimalni paket storitev dostopa in za dostop do infrastrukture, ki povezuje objekte za izvajanje železniških storitev, „so enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa“.
         
      
            78.
         
         
            Sestavni deli, našteti v Prilogi I, se morajo upoštevati pri izračunu teh uporabnin v skladu s členom 29 in naslednjih Direktive 2012/34 in – od njene uveljavitve dalje – Izvedbene uredbe (EU) 2015/909 (
                  51
               ).
         
      
            79.
         
         
            Izvedbena uredba 2015/909 vsebuje metodologijo, v skladu s katero je treba vsako spremembo uporabnin utemeljiti s spremembo osnovnih dejavnikov, ki omogočajo določitev neposrednih stroškov. (
                  52
               ) Upravljavec infrastrukture, za katerega velja to merilo in ki mora upoštevati to uredbo, ima pravico te uporabnine posodabljati ali jih spreminjati.
         
      
            80.
         
         
            Direktiva 2012/34 načeloma ne določa časovnih omejitev za posodabljanje teh uporabnin. Njen člen 27(3) dovoljuje, da se program omrežja po potrebi posodablja in spreminja. V točki 2 Priloge IV k Direktivi 2012/34 je navedeno, da mora program omrežja vsebovati „podatke o spremembah že določenih ali predvidenih uporabnin“.
         
      
            81.
         
         
            Sprememba uporabnin bo torej odvisna od tega, kar vnaprej določa program omrežja. S tem se doseže, da se prevozniki v železniškem prometu zanesejo na „predvidljive sisteme zaračunavanja in imajo razumna pričakovanja glede razvoja uporabnin za infrastrukturo“. (
                  53
               )
         
      
            82.
         
         
            Vendar ni mogoče izključiti, da je zaradi nepredvidljivih okoliščin priporočeno predčasno spremeniti uporabnine s posodobitvijo njihove vrednosti, da bi se prilagodile tem okoliščinam (
                  54
               ) ali spremembam stroškov, ki nastanejo neposredno.
         
      
            83.
         
         
            V sistemu Direktive 2012/34 povezava med določitvijo obdobij in prošnjami prevoznikov v železniškem prometu za dostop do infrastrukture torej ni le simbolična. (
                  55
               )
         
      
      2. Uporabnine za dostop do objektov za izvajanje železniških storitev
   
   
            84.
         
         
            Kar zadeva uporabnino za dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in zagotavljanje storitev v teh objektih, člen 31(7) Direktive 2012/34 določa, kot sem že opozoril, da njen znesek ne presega stroškov opravljanja storitev, skupaj z razumnim dobičkom.
         
      
            85.
         
         
            Ta določba je dopolnjena z Izvedbeno uredbo (EU) 2017/2177 (
                  56
               ), katere člen 4, ki se nanaša na opis objekta za izvajanje železniških storitev, med vsebinami določa „informacije o pristojbinah za pridobitev dostopa do objektov za izvajanje železniških storitev“ (odstavek 2, točka (m)).
         
      
            86.
         
         
            Člen 5(3) Izvedbene uredbe 2017/2177 upravljavcem objektov za izvajanje železniških storitev dovoljuje, da po potrebi posodobijo opis objekta za izvajanje železniških storitev (kar vključuje pristojbine). (
                  57
               )
         
      
            87.
         
         
            Posodobitev ali sprememba teh uporabnin (pristojbin) je torej dopustna, (
                  58
               ) če so v skladu z omejitvami, ki izhajajo iz zakonodaje Unije, kar pomeni, da je treba upoštevati omejitve v zvezi s stroški opravljanja storitve in razumnostjo dobička, (
                  59
               ) spoštovati načeli preglednosti in prepovedi diskriminacije (
                  60
               ) ter upoštevati merilo „potrebnosti“ pri utemeljitvi njihovega povišanja.
         
      
      3. Vmesni predlog
   
   
            88.
         
         
            Na podlagi do zdaj navedenega je mogoče sklepati, da lahko upravljavec infrastrukture pod nekaterimi vsebinskimi pogoji, pogoji, ki veljajo za postopek, in časovnimi pogoji spremeni znesek uporabnin za uporabo železniške infrastrukture ali objektov za izvajanje železniških storitev (če prevzame naloge njihovega upravljavca). (
                  61
               )
         
      
      
         C.
       
         Tretje vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            89.
         
         
            UPDI sprašuje, ali Direktiva 2012/34 zavezuje upravljavca infrastrukture. Za odgovor je treba najprej pojasniti naravo tega upravljavca.
         
      
            90.
         
         
            V predložitveni odločbi je upravljavec češke infrastrukture opredeljen kot državni organ. Ta upravljavec pa poudarja, da je „neodvisna in suverena“ (sic) pravna oseba in da ni „organizacijski del ali enota češke države“ niti ne deluje v imenu te države. (
                  62
               )
         
      
            91.
         
         
            Sodišče ni pristojno za razlago nacionalnih pravil, da bi odločilo o tem sporu, temveč mora načeloma upoštevati predložitveno odločbo. (
                  63
               ) Po mnenju UPDI je češki upravljavec infrastrukture državni organ, ki je pod oblastjo in nadzorom države. (
                  64
               )
         
      
            92.
         
         
            Člen 3, točka 2, Direktive 2012/34 državam članicam pusti določeno polje proste presoje pri opredelitvi narave upravljavcev infrastrukture, ki so lahko tako organ kot tudi podjetje.
         
      
            93.
         
         
            Sodišče je na splošno menilo, da je treba nekatere „organ[e] ali subjekt[e] […] enačiti z državo, ker so pravne osebe javnega prava, ki so del države v širšem smislu, ali ker so pod pristojnostjo oziroma nadzorom javnega organa ali ker jih je tak organ zadolžil za opravljanje nalog v javnem interesu in so jim bile za to dodeljene posebne pristojnosti“. (
                  65
               )
         
      
            94.
         
         
            S tega vidika, pri čemer mora predložitveno sodišče to še preveriti, vse kaže, da je češki upravljavec infrastrukture pojavna oblika države, ki ga ta ustanovi z zakonom, mu zaupa nekatere naloge v splošnem interesu, ki vključujejo posebne pristojnosti, ter imenuje in razreši njegov upravni odbor.
         
      
            95.
         
         
            Po mnenju Sodišča državni organi, čeprav niso „sodišča“ v smislu člena 267 PDEU, niso oproščeni „obveznosti, da pri sprejemanju odločb zagotovijo uporabo prava Unije in da po potrebi ne uporabijo nacionalnih določb, ki so očitno v nasprotju z določbami prava Unije z neposrednim učinkom, saj namreč te obveznosti veljajo za vse pristojne nacionalne organe, in ne samo za pravosodne organe“. (
                  66
               )
         
      
            96.
         
         
            Upravljavec železniške infrastrukture se torej ne more izogniti zahtevam iz Direktive 2012/34, ki imajo neposredni učinek.
         
      
      
         D.
       
         Četrto vprašanje za predhodno odločanje
      
   
   
            97.
         
         
            UPDI želi izvedeti, ali je mogoče šteti za diskriminatorna „pravila, določena v programu omrežja, če so ta v nasprotju z določbami prava Evropske Unije, ki jih mora [upravljavec infrastrukture] spoštovati“. (
                  67
               )
         
      
            98.
         
         
            Odgovor na to vprašanje mora izhajati iz odgovora na tretje vprašanje. Direktiva 2012/34 zavezuje upravljavca infrastrukture, tako da morajo biti njegovi akti (tudi program omrežja) v skladu z njo.
         
      
            99.
         
         
            Dejstvo, da del programa omrežja ne upošteva Direktive 2012/34, pa še ne pomeni, da je že zaradi te okoliščine diskriminatoren. Bil bi diskriminatoren, če bi uvedel ukrepe, zaradi kateri bi bila nekatera podjetja obravnavana neupravičeno v primerjavi z drugimi podjetji.
         
      
      VI. Predlog
   
   
            100.
         
         
            Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (regulatorni organ za dostop do prometne infrastrukture, Češka republika), razglasi za nedopusten.
            Podredno predlagam, naj se na ta predlog odgovori tako:
            
                     1.
                  
                  
                     „Tovorne klančine“ iz Priloge I k Direktivi 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja so kot kraji ob vlaku, ki se uporabljajo izključno za natovarjanje na vlak ali raztovarjanje z njega na glavnih ali stranskih tirih, del železniške infrastrukture.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Upravljavec infrastrukture lahko uporabnine za uporabo železniške infrastrukture spremeni, če to utemelji v skladu z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2015/909 z dne 12. junija 2015 o načinih izračunavanja stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa, in v skladu z odločitvami o spremembah ali napovedanimi spremembami v programu omrežja, razen če gre za odziv na izredne razmere.
                     Če je nujno, lahko upravljavec objekta za izvajanje železniških storitev brez poseganja v izpolnjevanje pogodbenih obveznosti do prevoznikov v železniškem prometu spremeni pristojbine za dostop do tega objekta in za zagotavljanje storitev, če se stroški zagotavljanja storitve, povečani za razumni dobiček, ne presežejo ter če se spoštujeta načeli preglednosti in nediskriminacije.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Upravljavca infrastrukture, ki je ne glede na njegovo pravno obliko opredeljen kot državni organ, zavezujejo določbe Direktive 2012/34, ki učinkujejo neposredno.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Program omrežja, ki ni v skladu z Direktivo 2012/34, se lahko šteje za diskriminatoren, če uvaja ukrepe, ki kot taki prevoznike v železniškem prometu obravnavajo neupravičeno v primerjavi z drugimi.
                  
               
      (
         1
      )	Jezik izvirnika: španščina.
   (
         2
      )	Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (v nadaljevanju: UPDI).
   (
         3
      )	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2016/2370 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2016, L 352, str. 1).
   (
         4
      )	Zakon 2/1969 o organizaciji ministrstev in drugih osrednjih organov državne uprave [Češke republike].
   (
         5
      )	Zakon 320/2016 o regulatornem organu za dostop do prometne infrastrukture.
   (
         6
      )	Glede prejšnje češke zakonodaje, ki se nanaša na železniški sektor, glej sodbo z dne 11. julija 2013, Komisija/Češka republika (C‑545/10, EU:C:2013:509).
   (
         7
      )	Zakon 77/2002 o delniški družbi České dráhy in državnemu organu Správa železnic.
   (
         8
      )	Ta organ opravlja naloge upravljavca infrastrukture in upravljavca objektov za izvajanje železniških storitev v smislu člena 3, točki 2 in 12, Direktive 2012/34. Prav tako je odgovoren za dodelitev železniških infrastrukturnih zmogljivosti v skladu z zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (zakon 266/1994 o železnicah, voznih vodih in žičniških napravah; v nadaljevanju: zakon o železnicah).
   (
         9
      )	Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (odlok Ministerstvo dopravy (ministrstvo za promet) št. 76/2017 o predmetu in obsegu storitev, ki jih prevozniku zagotavlja upravljavec infrastrukture železnic, voznih vodov in žičniških naprav ter upravljavec objektov za izvajanje železniških storitev).
   (
         10
      )	V opisu (sklic 16396/2019- SŽDC-GŘ-O11) so informacije, potrebne za dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in s tem povezanih storitev železniškega prometa. Po mnenju UPDI (točka 28 predložitvene odločbe) je opis mogoče šteti za del programa omrežja, česar upravljavec infrastrukture in družba ČD Cargo, a.s. ne sprejmeta.
   (
         11
      )	UPDI opredeli tega prevoznika v železniškem prometu kot „prosilca“ v smislu člena 3(19) Direktive 2012/34, ker ima „interes na podlagi javne službe ali poslovni interes za pridobitev infrastrukturnih zmogljivosti“.
   (
         12
      )	Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je družba ČD Cargo, a.s. tudi „prosilec“ v smislu člena 3, točka 19, Direktive 2012/34 in je aktivno sodelovala v postopku pred regulatornim organom.
   (
         13
      )	Sodba z dne 22. novembra 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; v nadaljevanju: sodba Westbahn Management I).
   (
         14
      )	V točki 19 dopisa z dne 10. junija 2021 zagovarja, da če lahko avstrijski regulatorni organ postavi vprašanja za predhodno odločanje, bi morali enaki organi drugih držav članic imeti enako možnost. Dejansko je v zadevi Westbahn Management I vprašanja za predhodno odločanje predložila komisija za nadzor nad železnicami (Schienen-Control Kommission), ki je odločala o pritožbah zoper odločitve regulatornega organa (Schienen-Control GmbH).
   (
         15
      )	Zadeva C‑210/18, EU:C:2019:277; v nadaljevanju: Westbahn Management II, opomba 3.
   (
         16
      )	Sodišče se je oprlo na člene od 81 do 84 avstrijskega Eisenbahngesetz (zakon o železnicah, BGBl. 60/1957). Glej točko 28 sodbe Westbahn Management I.
   (
         17
      )	Naloge sodelovanja in posvetovanja med upravnimi organi v okviru postopkov priprave upravnih aktov; pooblastila za notranjo samoorganizacijo; nadzor nad ureditvijo zaračunavanja uporabnin; spremljanje pogajanj med zainteresiranimi osebami; statistične dejavnosti; analiza in opazovanje trga ter celo revizija.
   (
         18
      )	Da se je mnenje Sodišča spremenilo, se kaže v sodbi velikega senata z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, točka 55), ki se je oddaljila od sodne prakse iz sodbe z dne 21. marca 2000, Gabalfrisa in drugi (od C‑110/98 do C‑147/98, EU:C:2000:145). To spremembo je Sodišče utemeljilo „zlasti ob upoštevanju novejše sodne prakse Sodišča, ki se nanaša zlasti na merilo neodvisnosti“.
   (
         19
      )	Sodba z dne 16. septembra 2020 (C‑462/19, EU:C:2020:715; v nadaljevanju: sodba Anesco in drugi). Španska vlada se je na to sodbo sklicevala v svojih pisnih stališčih, točka 14. Res je, da se je v tej zadevi delovanje CNMC kot organa za varstvo konkurence analiziralo posebej. Vendar ima CNMC v okviru opravljanja svoje funkcije železniškega regulatornega organa iste značilnosti (ukrepanje po uradni dolžnosti, upravna narava, nepravnomočnost njegovih odločb, sodni nadzor nad njegovimi odločbami) kot v preostalih njegovih funkcijah.
   (
         20
      )	CNMC v Španiji spremlja železniški sektor in izvaja nadzor nad njim v skladu s prvo končno določbo Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (zakon 38/2015 z dne 29. septembra o železniškem sektorju), s katerim sta bila spremenjena člena 11 in 12 Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (zakon 3/2013 z dne 4. junija o ustanovitvi CNMC). V skladu z drugo končno določbo se Direktiva 2012/34 v špansko pravo prenese z zakonom 38/2015.
   (
         21
      )	Točke 8, 15 in 16 dopisa regulatornega organa z dne 10. novembra 2020.
   (
         22
      )	Sodba z dne 31. januarja 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, točka 39).
   (
         23
      )	Sklep z dne 14. novembra 2013, MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767; v nadaljevanju: sklep MF 7, točka 18), ter sodba Anesco in drugi, točka 44.
   (
         24
      )	Sklep z dne 24. marca 2011, Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174, točka 23), v katerem je navedena sodba z dne 12. novembra 1998, Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, točki 16 in 18).
   (
         25
      )	Sodba Anesco in drugi, točka 44.
   (
         26
      )	Sklep MF 7, točka 16.
   (
         27
      )	Prav tam, točka 19.
   (
         28
      )	Sodba Anesco in drugi, točka 44.
   (
         29
      )	Prav tam, točka 48.
   (
         30
      )	Prav tam, točka 49.
   (
         31
      )	Sodba z dne 31. januarja 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, točka 41). Pri tem preverjanju bo odločitev Sodišča v veliki meri odvisna od kakovosti informacij, ki jih predložijo predložitveno sodišče in intervenienti v postopku predhodnega odločanja. Kadar se o teh informacijah – kot v obravnavanem primeru – podvomi (upravljavec infrastrukture trdi, da se je UPDI oprl na ene dele ureditve, drugih pa ni upošteval), nastane določena pravna negotovost.
   (
         32
      )	Dopis UPDI z dne 10. novembra 2020, točka 17.
   (
         33
      )	Prav tam, točka 18, v kateri potrdi, da je pooblaščen začeti postopke v primeru vsake kršitve, ki jo odkrije, in da ukrepa po uradni dolžnosti.
   (
         34
      )	UPDI ugovarja, da lahko češka civilna sodišča, ne da bi ga upoštevala v zadevnih sporih, „nedopustno posegajo v njegovo izključno pristojnost v zvezi z vprašanji železniškega sektorja“ (točka 46 dopisa z dne 10. novembra 2020). Na to posebno vprašanje se nanašata predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je češko civilno sodišče vložilo v zadevah C‑221/21 in C‑222/21, o katerih Sodišče še odloča.
   (
         35
      )	Dopis UPDI z dne 10. novembra 2020, točke od 37 do 39.
   (
         36
      )	To, da regulatorni organ odloča o pritožbi zoper odločbo upravljavca infrastrukture, ne pomeni vedno, da opravlja nalogo preverjanja zakonitosti upravnega akta: upravljavec infrastrukture je lahko tako organ kot tudi podjetje (člen 3, točka 2, Direktive 2012/34). V zadnjenavedenem primeru naj bi bil položaj regulatornega organa prvi formalno upravni položaj.
   (
         37
      )	Sodba z dne 31. januarja 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, točka 52).
   (
         38
      )	Sodba Anesco in drugi, točka 41.
   (
         39
      )	Sklepni predlogi v zadevi De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). Generalni pravobranilec je poudaril, kako „lahko to, kako je vprašanje za predhodno odločanje postavljeno, vpliva na odgovor Sodišča […]. Če vprašanje postavi upravni organ, lahko na pravno sredstvo, ki se nato vloži zoper njegovo odločitev, vpliva postavljeno vprašanje, način, kako je bilo postavljeno, ali trenutek, ko je bilo postavljeno, tako da bi bila dejanskemu sodišču v veliki meri odvzeta možnost uporabe predloga za sprejetje predhodne odločbe, saj bi, čeprav bi teoretično lahko postavilo novo vprašanje, to za stranke pomenilo dodatno zamudo v postopku v glavni stvari, kar bi bilo nevzdržno tam, kjer je sodno varstvo že tako precej počasno“ (točka 79).
   (
         40
      )	Prav tam, točka 78: „Sodišče, ki nadzira upravno odločbo, izdano po odgovoru Sodišča, lahko oceni, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni potreben, ali pa meni, da bi ga bilo treba obravnavati drugače. Če bi zatrdno ugotovilo, da se predmet razprave ne nanaša na razlago ali uporabo pravil iz pravnega reda Skupnosti, bi se vprašanje za predhodno odločanje in trud, ki je bil vložen v odgovor, izkazala za nepotrebna, hkrati pa bi dejstvo, da se njegove sodbe ne upoštevajo, ker so nepotrebne, za Sodišče pomenilo tudi izgubo legitimnosti.
   (
         41
      )	Prav tam, točka 79: „Če [sodišče] meni, da bi bilo treba vprašanje postaviti drugače, bo vezano na postavljeno vprašanje za predhodno odločanje in prejeti odgovor, zaradi ekonomičnosti postopka pa ne bo naklonjeno ponovnemu postopku predhodnega odločanja, da bi popravilo pot, ki je po njegovem mnenju bila napačna zaradi nepravilno postavljenega vprašanja.“
   (
         42
      )	Prav tam, točka 79.
   (
         43
      )	Direktiva 2012/34 zagotavlja dostop tako do železniške infrastrukture kot do objektov za izvajanje železniških storitev. Vendar obseg pravice do dostopa ni enak. V zvezi z železniško infrastrukturo so določbe zelo stroge in prevoznikom v železniškem prometu dostopa ni mogoče zavrniti. V uvodni izjavi 65 Direktive 2012/34 je navedeno, da je zaželeno natančno določiti „tiste sestavne dele infrastrukturnih storitev, ki so za izvajalca bistveni pri opravljanju storitev in bi morale biti zagotovljene v zameno za najnižje uporabnine za dostop“.
   (
         44
      )	Sodba Westbahn Management II, izrek: „Prilogo II k Direktivi 2012/34 […] je treba razlagati tako, da so ‚potniški peroni‘ iz Priloge I k tej direktivi sestavni del železniške infrastrukture, katere uporaba spada v okvir minimalnega paketa storitev v skladu s točko 1(c) navedene priloge II.“
   (
         45
      )	To sem izrazil v sklepnih predlogih v zadevi Latvijas dzelzceļš (Objekti za izvajanje železniških storitev) (C‑60/20, EU:C:2021:147), točka 36, ko sem navedel, da je „[t]o, ali je treba šteti, da gre za objekt za opravljanje železniških storitev – ki je pojem, ki se razlikuje od pojma železniške infrastrukture – […] odvisno od vrste tehničnih dejavnikov, o katerih lahko le predložitveno sodišče ugotovi, da so dokazani“.
   (
         46
      )	Nizozemska vlada se v stališču opira na ta dejavnik in trdi, da jih je treba razumeti kot del objekta za izvajanje železniških storitev.
   (
         47
      )	Uvodna izjava 65 Direktive 2012/34.
   (
         48
      )	Člen 3(s) Uredbe (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja in razveljavitvi Sklepa št. 661/2010/EU (UL 2013, L 348, str. 1), ki jih poimenuje „tovorni terminali“, jih opredeljuje kot „strukturo, ki je opremljena za pretovarjanje med vsaj dvema načinoma prevoza ali med dvema različnima železniškima sistemoma in za začasno hrambo tovora, kot so na primer pristanišča, pristanišča na celinskih plovnih poteh, letališča in železniško-cestni terminali“.
   (
         49
      )	Opredelitev tovornega terminala kaže, kako omejen mora biti neposredni dostop do boka vlaka za ravnanje z blagom. Organizacija tovornega terminala (ne glede na to, kako majhen je) na splošno zahteva, da manipulacijo z blagom izvaja upravljavec tega terminala. Torej ne bo zadoščalo, da vlak doseže območje železniške infrastrukture, temveč bo potrebna manipulacija blaga. Zato, tudi če obstaja pravica do uporabe minimalnega paketa dostopa (kamor spada tovorna klančina), ta pravica ne bo učinkovita, če ni mogoče raztovarjati ali natovarjati. Ta možnost bo za izvedbo teh postopkov odvisna od zmogljivosti upravljavca objekta za izvajanje železniških storitev, tudi če se klančina šteje za del železniške infrastrukture.
   (
         50
      )	Glede na točko 26 predložitvene odločbe se vzbudijo dvomi, ker si je upravljavec infrastrukture v tem smislu pridržal pravico do revizije cen: „Spremembe cen se sporočijo v obliki spremembe tega opisa vsaj en mesec vnaprej.“
   (
         51
      )	Izvedbena uredba Komisije z dne 12. junija 2015 o načinih izračunavanja stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa (UL 2015, L 148, str. 17).
   (
         52
      )	Uvodna izjava 17 Izvedbene uredbe 2015/909: „Iz različnih razlogov, na primer zaradi rasti produktivnosti, širjenja novih tehnologij ali boljšega razumevanja izvora stroškov, bi bilo treba izračun neposrednih stroškov redno posodabljati in pregledovati, med drugim v skladu z najboljšo mednarodno prakso.“
   (
         53
      )	Uvodna izjava 18 Izvedbene uredbe 2015/909.
   (
         54
      )	To se je zgodilo pred kratkim ob zdravstveni krizi, ki jo je povzročil covid-19, zaradi manjšega povpraševanja po železniških storitvah. Komisija je priporočila, naj se upravljavci infrastrukture odzovejo tako, da med drugim sprejmejo začasne spodbujevalne ukrepe, kot so „oprostitev, znižanje ali odlog uporabnin za dostop po tirih za uporabo železniške infrastrukture“. Glej predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi ukrepov za trajnostni trg storitev v železniškem prometu zaradi pandemije covida-19 (COM(2020) 260 final)
   (
         55
      )	V Direktivi 2012/34 opredelitev infrastrukturnih zmogljivosti temelji na načrtovanju v danem obdobju (člen 3, točka 24), program omrežja pa se nanaša na roke, postopke in merila ureditve zaračunavanja uporabnin (člen 3, točka 26). Poleg tega člen 27(4) kaže povezavo med programom omrežja in prošnjami za dodelitev infrastrukturnih zmogljivosti, ki se nato prenese na ureditev časovnega načrta postopka dodeljevanja, prošenj prosilcev in voznega reda (členi 43, 44 in Priloga VII).
   (
         56
      )	Izvedbena uredba Komisije z dne 22. novembra 2017 o dostopu do objektov za izvajanje železniških storitev in z železnico povezanih storitev (UL 2017, L 307, str. 1). V njej se namesto „uporabnin“ uporabi izraz „pristojbine“.
   (
         57
      )	Upravljavci infrastrukture morajo „[p]rosilce, ki so že vložili prošnjo za dostop ali naročili eno ali več storitev v objektu za izvajanje železniških storitev, pravočasno obvesti[ti] o vseh morebitnih pomembnih spremembah opisa objekta“.
   (
         58
      )	Tu ne upoštevam pogojev pogodbenega razmerja med prevoznikom v železniškem prometu in upravljavcem objekta za izvajanje železniških storitev.
   (
         59
      )	Merilo za določitev teh uporabnin (pristojbin) je manj strogo kot v primeru uporabnin, ki jih je treba plačati za dostop do infrastrukture in ki so predmet temeljitega izračunavanja neposrednih stroškov.
   (
         60
      )	Ta načela so, kar zadeva dostop do objektov za izvajanje železniških storitev, izražena v členih 10(1) in 13(2) Direktive 2012/34. V uvodni izjavi 4 Izvedbene uredbe 2017/2177 je navedeno, da je „[p]reglednost v zvezi s pogoji za dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in z železnico povezanih storitev ter informacijami o uporabninah je predpogoj za to, da imajo lahko vsi prosilci nediskriminatoren dostop do objektov za izvajanje železniških storitev in storitev, ki se zagotavljajo v navedenih objektih. […]“ (v izvirniku ni v ležečem tisku).
   (
         61
      )	Vsekakor pa je regulatorni organ ne glede na to, ali gre za uporabnine v zvezi z železniško infrastrukturo ali objekti za izvajanje železniških storitev, pristojen za izvajanje svojih nadzornih nalog v skladu s členom 56 Direktive 2012/34.
   (
         62
      )	Stališče upravljavca železniške infrastrukture, točka I(a).
   (
         63
      )	Kot je Sodišče spomnilo v sodbi z dne 2. aprila 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, točka 21), „mora Sodišče, kadar odgovarja na vprašanja za predhodno odločanje, v okviru delitve pristojnosti med sodišči Unije in nacionalnimi sodišči upoštevati tak dejanski in pravni okvir, v katerega se uvrščajo ta vprašanja, kot je opredeljen v predložitveni odločbi“.
   (
         64
      )	Točki 45 in 46 predložitvene odločbe.
   (
         65
      )	Sodba z dne 10. oktobra 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, točka 34).
   (
         66
      )	Sodba z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, točka 78).
   (
         67
      )	V obrazložitvi vprašanja (vendar ne v tem vprašanju) UPDI trdi, da je v skladu z nacionalnim pravom pristojen le za preverjanje, ali je program omrežja v skladu z zakonom o železnicah, ne pa ali je v skladu s pravom Unije. Če je tako, ne sme uporabiti tega nacionalnega pravila, ki bi bilo v nasprotju z načelom primarnosti prava Unije. Menim, da člen 34e(1) zakona o železnicah ne govori nujno v prid tej razlagi, ampak – naj ponovim – razlaga nacionalnega prava spada v pristojnost nacionalnih sodišč, in ne Sodišča.