CELEX: 62011CC0539
Language: bg
Date: 2013-01-30 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат Jääskinen представено на30 януари 2013 г. # Ottica New Line di Accardi Vincenzo срещу Comune di Campobello di Mazara. # Искане за преюдициално заключение: Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - Италия. # Членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС - Свобода на установяване - Обществено здраве - Оптици - Регионално законодателство, което изисква разрешение за откриването на нови оптики - Демографски и географски ограничения - Обосноваване - Годност за постигане на преследваната цел - Съгласуваност - Пропорционалност. # Дело C-539/11.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
      Г‑Н N. JÄÄSKINEN
      представено на 30 януари 2013 година (
            1
         )
      
         Дело C‑539/11
      
      
         Ottica New Line di Accardi Vincenzo
      
      
         срещу
      
      
         Comune di Campobello di Mazara
      
      
         (Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Италия)
      
      „Дейност на оптик — Свобода на установяване — Обществено здраве — Член 49 ДФЕС — Регионално законодателство, подчиняващо откриването на нови оптики на разрешение — Демографски и географски ограничения — Обосноваване — Годност за постигане на преследваната цел — Пропорционалност“
      
               1. 
            
            
               Със своето преюдициално запитване Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Италия) по същество иска от Съда да установи дали правото на Съюза допуска регионална правна уредба, каквато е разглежданата в спора по главното производство, подчиняваща установяването на нови оптики на критерии за гъстота на населението и разстояние между оптиките.
            
         
               2. 
            
            
               Преюдициалните въпроси са отправени в рамките на спор между Ottica New Line di Accardi Vincenzo (наричано по-нататък „Ottica New Line“) и comune di Campobello di Mazara по повод на решение на последната, с което разрешава на Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. S.n.c. (наричано по-нататък „Fotottica“) да упражнява трайно дейността оптик на територията на тази община.
            
         
               3. 
            
            
               Настоящото дело се вписва в съдебната практика относно националните мерки, подчиняващи упражняването на свободата на установяване — в рамките на професии, имащи връзка с общественото здраве — на разрешителен режим, съставляващ ограничение (
                     2
                  ). Следва да се припомни, че спецификите на дейността оптик вече са били разглеждани в съдебната практика, от която е видно, че те се различават от услугите, които изцяло попадат в обхвата на опазването на общественото здраве (
                     3
                  ). В конкретния случай Съдът ще трябва да уточни дали и евентуално доколко принципите, установени в Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (
                     4
                  ) във връзка с установяването на аптеки, могат да се прилагат и за оптики.
            
         
         I – Правна уредба
      
      А – Правото на Съюза
      
      
               4.
            
            
               Съображение 22 от Директива 2006/123/ЕО (
                     5
                  ) гласи следното:
               „Изключването на здравеопазването от обхвата на настоящата директива следва да включва здравните и фармацевтични услуги, оказвани от професионалисти в сферата на здравеопазването на пациенти при оценка, поддържане или възстановяване състоянието на тяхното здраве, когато тези дейности са включени в рамките на регулирана здравна професия в държавата членка, където се предоставят“.
            
         
               5.
            
            
               Член 1, параграф 1 от посочената директива предвижда:
               „Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“.
            
         
               6.
            
            
               Член 2, параграф 2, буква е) от Директива 2006/123 гласи:
               „Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
               […]
               
                        е)
                     
                     
                        здравни услуги, независимо дали са предоставени чрез здравни заведения, и независимо от начина, по който са организирани и финансирани на национално ниво, и дали са публични или частни“.
                     
                  
         Б – Национална правна уредба
      
      
               7.
            
            
               По смисъла на член 1 от Регионален сицилиански закон № 12 от 9 юли 2004 г. относно правилата за упражняване на дейността „оптик“ и за изменение на Регионален закон № 28 от 22 февруари 1999 г. (наричан по-нататък „Регионален закон № 12/2004“):
               „1.   За издаване на разрешение за упражняване на дейността оптик компетентният общински орган взема предвид, освен вписването на лицето в специалния регистър по член 71 от Регионален закон № 25 от 1 септември 1993 г., и съотношението между броя на жителите и на оптиките с оглед осигуряване на разумно разпределение на предлагането на територията. За подобно съотношение се счита съотношението една оптика на всеки 8000 жители. Разстоянието между две оптики не трябва да е под 300 метра. Горепосочените ограничения не се прилагат към оптиките, които се преместват от обект под наем в собствен обект или които са принудени да се преместят поради евикция или други обстоятелства, свързани с непреодолима сила. Не се засягат разрешенията, издадени към датата на влизане в сила на настоящия закон.
               2.   Когато са налице доказани изисквания от териториално естество, компетентният общински орган предвижда издаване на разрешение или преместване на съществуващо разрешение при дерогация от разпоредбите на параграф 1, след като получи задължително становище от провинциалната комисия към търговската камара по член 8 от Правилника за прилагане на член 71 от Регионален закон № 25 от 1 септември 1993 г., приет с Декрет № 64 на президента на Републиката от 1 юни 1995 г.
               3.   Въпреки това в общините, в които броят на жителите не надхвърля 8000, компетентният общински орган може — без да е получил становището на комисията по параграф 2 — да предостави най-много две разрешения. Не се засягат молбите, подадени преди датата на влизане в сила на настоящия закон“.
            
         
         II – Обстоятелствата в основата на спора по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
      
      
               8.
            
            
               С решение от 18 декември 2009 г. Сomune di Campobello di Mazara разрешава на Fotottica да създаде оптика на нейна територия. От акта за преюдициално запитване е видно, че това решение от 18 декември 2009 г. е било издадено в нарушение на член 1, параграф 1 от Регионален закон № 12/2004, тъй като установяването на въпросната оптика не е било в съответствие с условията за гъстота на населението и за разстояние между оптиките, предвидени с въпросната разпоредба.
            
         
               9.
            
            
               Ottica New Line обжалва посоченото решение от 18 декември 2009 г. пред Tribunale аmministrativo regionale per la Sicilia. С решение от 18 март 2010 г. тази юрисдикция отхвърля жалбата му, като не прилага член 1, параграф 1 от Регионален закон № 12/2004, приемайки, че той е несъвместим с правото на Съюза.
            
         
               10.
            
            
               Ottica New Line подава въззивна жалба срещу последното решение пред запитващата юрисдикция, която иска да се уточни възможността да се транспонират по отношение на оптиките принципите, произтичащи от посоченото по-горе Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez. Според тази юрисдикция е безспорно, че професията на оптика, дори в по-голяма степен от тази на фармацевта, е предмет на търговски съображения. При все това не може напълно да се изключи наличието на подобен свързан със здравеопазването интерес от въвеждането и запазването в сила на особен режим на териториално разпределение на оптиките.
            
         
               11.
            
            
               При тези условия Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
               
                        1)
                     
                     
                        Трябва ли правото на Европейския съюз в областта на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги да се тълкува в смисъл, че вътрешна правна уредба — в случая член 1 от Закон № 12 от 2004 г. на Автономен регион Сицилия, — която предвижда за откриването на оптики на територията на държава членка (в случая на част от посочената територия) ограничения за гъстота на населението и за разстояние между оптиките, водещи в собствен смисъл до нарушение на горепосочените основни свободи, отговаря на императивно съображение от обществен интерес, свързано с изискването за защита на здравето на човека?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ако отговорът на предходния въпрос е положителен, с оглед на правото на […] Съюза следва ли да се приеме, че предвидените от Закон № 12 от 2004 г. на Автономен регион Сицилия за откриване на оптики на територията на Региона ограничения за гъстота на населението (една оптика на 8000 жители) и за разстояние (300 метра между две оптики) са подходящи за осъществяването на целта във връзка с горепосоченото императивно съображение от обществен интерес?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Ако отговорът на въпрос 1 е положителен, с оглед на правото на […] Съюза следва ли да се приеме, че предвидените от Закон № 12 от 2004 г. на Автономен регион Сицилия за откриване на оптики на територията на Региона ограничения за гъстота на населението (една оптика на 8000 жители) и за разстояние (300 метра между две оптики) са пропорционални или че не надхвърлят необходимото за осъществяването на целта във връзка с горепосоченото императивно съображение от обществен интерес?
                     
                  
         
               12.
            
            
               Настоящото преюдициално запитване е постъпило в секретариата на Съда на 21 октомври 2011 г. Писмени становища са представили чешкото, испанското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.
            
         
         III – По допустимостта на преюдициалното запитване
      
      
               13.
            
            
               В самото начало ще отбележа, че всички елементи на разглеждания по главното производство спор се ограничават в рамките само на една държава членка, дори на един регион. Следователно преюдициалното запитване би могло да се обяви за недопустимо, тъй като не съдържа никакъв трансграничен аспект.
            
         
               14.
            
            
               Действително е безспорно, че разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободата на установяване са неприложими към положение, което във всяко едно отношение се ограничава в рамките на една-единствена държава членка (
                     6
                  ).
            
         
               15.
            
            
               Въпреки това съгласно практиката на Съда отговорът на такъв въпрос може да бъде полезен на запитващата юрисдикция, по-специално в хипотезата, в която националното право изисква тя да даде възможност на гражданин на дадена държава членка да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (
                     7
                  ).
            
         
               16.
            
            
               В настоящия случай изтъкнатата в тази съдебна практика хипотеза се отнася, в контекста на делото по главното производство, за правата, които гражданин на държава членка, различна от Италианската република, би могъл да извлече от правото на Съюза, ако се намираше в същото положение като Fotottica, желаещо да създаде оптика и сблъскващо се с жалбата на друга оптика, основана на регионално законодателство, установяващо система с предварително разрешение, чието издаване е подчинено на особено строги изисквания, които могат да възпрепятства правата, с които въпросният предприемач се ползва по силата на Договора.
            
         
               17.
            
            
               Вследствие на това, тъй като не е очевидно, че тълкуването на правото на Съюза не би било полезно, за да позволи на запитващата юрисдикция да се произнесе, настоящото преюдициално запитване следва да се счита за допустимо.
            
         
         IV – Анализ на преюдициалните въпроси
      
      А – Предварителни бележки относно характеристиките на дейността на оптик
      
      
               18.
            
            
               Основният въпрос, който се поставя с настоящото преюдициално запитване, е дали дейността на оптик има достатъчно тясна връзка със защитата на общественото здраве, за да могат да се обосноват ограничителни национални мерки по отношение на свободата на установяване, гарантирана с Договора. Затова в началото ще анализирам някои свързани с това общи аспекти.
            
         
               19.
            
            
               На първо място бих искал да изтъкна факта, че според мен, и независимо от съществуващите на национално равнище различия (
                     8
                  ), упражняваната от оптик дейност като цяло е със смесен характер. Така с цел анализиране на разглежданото по главното производство законодателство, уреждащо упражняването на дейността на оптик, следва да се направи разграничение между два аспекта.
            
         
               20.
            
            
               От една страна, е безспорно, че пациентите или клиентите най-често отиват в оптики главно снабдени с медицински рецепти от лекари офталмолози, за да закупят изделия, предназначени да коригират зрителни недостатъци, като например очила или контактни лещи. Освен това, когато оптик има разрешение да извършва прегледи на зрението, да измерва остротата му, да определя и контролира необходимата зрителна корекция, да открива смущения в зрението и да лекува нарушенията в него посредством оптични средства за корекцията му, да съветва клиентите в това отношение и да ги насочва към специалист офталмолог, той упражнява дейност, попадаща в обхвата на понятието за здравни грижи и отговаряща на загрижеността за общественото здраве.
            
         
               21.
            
            
               От друга страна, специализираният персонал на оптиките упражнява известен брой дейности от техническо естество, като например сглобяването на рамката, ремонта на очилата, подмяната на стъклата и нагаждането на разположението на очилата. Освен това оптичните магазини обикновено продават широк набор от оптични продукти и аксесоари, като слънчеви очила, калъфи за очила, продукти за поддръжка, както и оптични инструменти, например бинокулярни лупи и т.н. В това отношение тази част от дейността на оптиците, която би могла да се квалифицира като „параоптична“, не би могла да се приеме за попадаща в обхвата на понятието за здравни грижи и следователно е с търговски характер.
            
         
               22.
            
            
               Макар че тези два аспекта най-често са неразривно свързани, не би могло все пак да се изключи възможността „параоптичното“ направление да преобладава и дори да е единствено, ако така е решил националният законодател. За да мога да се произнеса по квалифицирането на дейността „оптик“ в дадена държава членка, следва да разгледам във всеки отделен случай обхвата на нейните функции в съответствие с приложимото национално законодателство.
            
         
               23.
            
            
               В това отношение бих искал да припомня няколко аспекта, произтичащи от посоченото по-горе Решение по дело Ker-Optika, които според мен са в подкрепа на предложения смесен подход. Действително, Съдът, от който е поискано да се произнесе по законността на забраната за онлайн продажба на контактни лещи, е постановил, че консултирането на клиент с квалифициран оптик и извършваните от него услуги могат да намалят рисковете за общественото здраве. Така, като приема, че разглежданата правна уредба не изпълнява изискването за пропорционалност в преследването на целта за закрила на общественото здраве, Съдът същевременно допуска, че като предвижда получаването на контактни лещи само в специализирани оптични магазини, националната правна уредба е най-малкото подходяща да гарантира осъществяването на въпросната цел (
                     9
                  ).
            
         
               24.
            
            
               В този ред на мисли ми се струва, че формулираното от Съда правило в съдебната практика, произтичаща от Решение по дело LPO (
                     10
                  ), според което държавата членка може да изисква контактните лещи да се предоставят от квалифициран персонал, може да бъде разширено, при спазване на принципа на пропорционалност, за всеки оптичен материал, чието използване може да породи рискове за здравето на пациентите. Това впрочем изглежда произтича занапред от Решение по дело Mаc Quen (
                     11
                  ), според което при определени условия е законно, поради свързани с общественото здраве съображения, прегледът за корекция на чисто зрителни нарушения да се извършва само от една категория професионалисти, каквито са офталмолозите, като се изключват оптиците, които не са лекари.
            
         
               25.
            
            
               Обратно, Съдът ясно е приел в посоченото по-горе Решение по дело Ker-Optika, че предварителната медицинска консултация, изискваща физически преглед на пациента, и продажбата на лещи като такава са напълно отделими една от друга. Тъй като става въпрос за акт, който може да се извърши от неспециалист или евентуално под негов надзор, Съдът потвърждава, че от тази гледна точка дейността на оптиките ясно се различава от елементите, включващи се в закрилата на общественото здраве.
            
         
               26.
            
            
               Тази позиция се вписва като продължение на по-стара съдебна практика относно правилото за единство на кабинета за целите на упражняването на професиите на общопрактикуващ лекар, зъболекар или ветеринар, представляващо според Съда ограничение на свободата на установяване, което не може да бъде обосновано с императивни съображения, свързани с общественото здраве, тъй като не е необходимо упражняващото професията лице непрекъснато да се намира в близост до пациента или клиента (
                     12
                  ). В своето заключение по дело Комисия/Гърция (
                     13
                  ) генералният адвокат Ruiz-Jarabo Colomer правилно предлага този подход да бъде разширен и по отношение на оптиците (
                     14
                  ). Впрочем не е излишно да се спомене анализът на двойнствения характер на правоотношенията на оптиките в същото това заключение (
                     15
                  ).
            
         
               27.
            
            
               Вследствие на това ми се струва, че практиката на Съда относно дейността оптик допуска въпросната професия да не попада в своята цялост в областта на закрилата на общественото здраве в стриктния смисъл на понятието.
            
         
               28.
            
            
               Накрая, макар Директива 2006/123 да не е изрично посочена в преюдициалните въпроси, самият текст на преюдициалното запитване се позовава на нея. Без да навлизам в изчерпателен анализ на приложимостта на тази директива в конкретния случай, ще отбележа, при всички случаи, че посочената директива се прилага по отношение на всички разновидности на услуги, както са определени в член 4, точка 1 от същата, при спазване на изключенията, изброени в членове 1—4 от нея. Същевременно съгласно член 2, параграф 2, буква е) от Директива 2006/123, във връзка със съображение 22 от нея, здравните услуги са изключени от приложното ѝ поле при спазването на няколко условия. От една страна, става въпрос за услуги, целящи да се оцени, поддържа или възстанови здравословното състояние на пациентите. От друга страна, въпросните грижи трябва да бъдат предоставяни от представителите на регулирана здравна професия в държавата членка.
            
         
               29.
            
            
               Ще отбележа също, че в Италия професията „оптик“ представлява регулирана професия по смисъла на Директива 2005/36/ЕО (
                     16
                  ). Професията оптик попада в обхвата на точка 1 от приложение II, относно курсовете за обучение за спомагателни здравни дейности и грижи за деца, и следователно представлява професия, за която е необходим курс за обучение по смисъла на член 11, буква в), подточка ii) от посочената директива.
            
         
               30.
            
            
               Именно в светлината на всички гореизложени съображения ще анализирам поставените преюдициални въпроси.
            
         Б – По наличието на ограничение на свободата на установяване
      
      
               31.
            
            
               В самото начало ще отбележа, че макар запитващата юрисдикция да поставя на Съда три отделни последователни въпроса, проблематиката, чието тълкуване се иска, е съсредоточена върху това дали правото на Съюза допуска правна уредба като разглежданата регионална уредба. Следователно предлагам въпросите да се преформулират в този смисъл и да им се даде общ отговор.
            
         
               32.
            
            
               Освен това спорът по главното производство се отнася до трайно упражняване на дейност на оптик, което предполага стабилност и непрекъснатост на икономическата дейност, упражнявана в държава членка за неопределен срок от време. Поради това, независимо от относително широката формулировка на преюдициалните въпроси, засягащи както свободата на установяване, така и свободното предоставяне на услуги, считам, че отговорът, който следва да се даде, трябва да се ограничи до проблематиката, свързана със свободата на установяване.
            
         
               33.
            
            
               С тези въпроси запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза допуска правна уредба като тази на регион Сицилия, която подчинява установяването на оптиките на условия за гъстота на населението и за разстояние между тях.
            
         
               34.
            
            
               Съгласно постоянната съдебна практика член 49 ДФЕС въвежда задължение за премахване на ограниченията на свободата на установяване. Всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода, трябва да се считат за такива ограничения (
                     17
                  ).
            
         
               35.
            
            
               В тази категория попада по-специално правна уредба, която подчинява установяването на предприятие от друга държава членка на получаването на предварително разрешение, тъй като тази уредба може да затруднява упражняването от това предприятие на свободата на установяване, като му пречи да упражнява свободно дейността си чрез постоянен обект. Всъщност, от една страна, споменатото предприятие рискува да понесе допълнителните административни и финансови тежести, които предполага издаването на подобно разрешение. От друга страна, системата на предварително разрешение изключва от упражняването на дейност като самостоятелно заето лице икономическите оператори, които не отговарят на предварително определените изисквания, чието спазване обуславя издаването на разрешението (
                     18
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Освен това, когато национална правна уредба подчинява упражняването на дадена дейност на условие, свързано с икономическите или социални нужди, на които тази дейност трябва да отговори, тя представлява ограничение, понеже ограничава броя на доставчиците на услуги (
                     19
                  ).
            
         
               37.
            
            
               Що се отнася до спора по главното производство, първо, следва да се отбележи, че националната правна уредба подчинява създаването на оптика на издаването на предварително разрешение от страна на компетентния общински орган. Второ, тази правна уредба позволява създаването на една оптика на всеки 8000 жители на региона. Трето, посочената правна уредба не допуска оптиците да упражняват независима икономическа дейност в помещения по техен избор, тъй като по принцип са задължени да се съобразяват с изискването за минимално разстояние от 300 метра от съществуващите оптики.
            
         
               38.
            
            
               Също така тази правна уредба възпира и дори възпрепятства оптичните предприятия от други държави членки да упражняват своята дейност в Сицилия чрез постоянен обект.
            
         
               39.
            
            
               Освен това бих искал да подчертая, че макар разглежданата по главното производство регионална правна уредба да изглежда недискриминационна, ми се струва, че тя може да има непряко дискриминационно действие по отношение на гражданството на засегнатите оператори.
            
         
               40.
            
            
               Всъщност от Закон № 12/2004 е видно, че ограниченията за създаване на оптики не се прилагат в случай на преместване от обект под наем в собствен обект или при принудително преместване, по-конкретно вследствие на евикция. Много вероятно е такава дерогация да е в по-голяма полза на жителите на Сицилия, отколкото на лица с произход извън острова, по-специално гражданите на други държави членки.
            
         
               41.
            
            
               Следователно регионална правна уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
            
         В – По обосновката на ограничението
      
      1. Установяване на императивно съображение от общ интерес
      
               42.
            
            
               Както се разглежда от запитващата юрисдикция, става въпрос да се установи дали в областта на въпросната регионална правна уредба, която ограничава установяването на оптиките, може да намери приложение императивно съображение от общ интерес, свързано със защитата на общественото здраве.
            
         
               43.
            
            
               Съгласно съдебната практика национална мярка, която, макар че се прилага без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на гарантираните от Договора основни свободи, може да бъде обоснована от императивни съображения от общ интерес, при условие че е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и че не надхвърля необходимото за нейното постигане (
                     20
                  ).
            
         
               44.
            
            
               Безспорно е, че опазването на общественото здраве е сред императивните съображения от общ интерес, които по силата на член 46, параграф 1 ЕО могат да обосноват ограничения на свободата на установяване. По-конкретно, такива ограничения могат да се обосноват с целта да се гарантира сигурното и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти. Значението на споменатата обща цел се потвърждава по-специално от член 168, параграф 1 ДФЕС, по силата на който при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Съюза се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве (
                     21
                  ).
            
         
               45.
            
            
               В това отношение запитващата юрисдикция признава наличието на връзка между дейността оптик и колективния интерес, свързан със закрилата на общественото здраве, така че в конкретния случай би съществувало императивно съображение, което може да обоснове изтъкнатото по-горе ограничение на свободата на установяване.
            
         
               46.
            
            
               В акта за преюдициално запитване по този въпрос се уточнява, че съгласно италианското законодателство оптикът упражнява дейност, спомагателна за здравните професии, като осигурява, контролира и приспособява предприемането на мерки за корекция на зрителните недостатъци: лещи, рамки за очила, контактни лещи, визуални помощни средства за лица с намалено зрение. Според това законодателство той може да извършва несложни прегледи по измерване на зрението. Освен това, ако е придобил необходимата диплома, оптикът оптометрист може да третира зрителните недостатъци чрез оптични мерки за корекция. При използване на специална апаратура той измерва и качеството на зрението и установява дали са налице недостатъци; следователно негова задача е да избере, предпише и осигури най-подходящата мярка за корекция, като я приспособи към изискванията на пациента. Освен това той е натоварен с извършването на дейност по превенция на зрението. Накрая, основната дейност на оптиките се състои в продажбата на очила и контактни лещи, осъществявана въз основа на лекарското предписание.
            
         
               47.
            
            
               Ще отбележа все пак, че това описание на запитващата юрисдикция се основава на текста на Кралски декрет № 1265 от 27 юли 1934 г., а не на спорната сицилианска правна уредба. Запитващата юрисдикция обаче не уточнява връзката, която може да съществува между тези два източника.
            
         
               48.
            
            
               С оглед на предварителните си съображения съм склонен въпреки това да мисля, че схващането за професията оптик, което е в основата на националното законодателство, позволява да се допусне, че разглежданата по главното производство регионална правна уредба принципно може да попада в обхвата на императивно съображение за обществено здраве.
            
         
               49.
            
            
               Посочената правна уредба обаче трябва освен това действително да преследва споменатата цел, което би трябвало ясно да произтича от текстовете, приложими към упражняването на професията оптик в Сицилия. Всъщност, тъй като общият интерес от закрила на общественото здраве се разгръща по няколко начина, обосноваването на ограничение според мен изисква наличието на силна и адекватна връзка между целта, преследвана от спорната правна уредба, и въпросното императивно съображение от общ интерес.
            
         
               50.
            
            
               В това отношение поначало съжалявам, че италианското правителство не представя становище, което би могло да внесе полезни разяснения относно предназначението и целта на посочената сицилианска правна уредба. Впрочем заинтересованата държава членка е тази, която следва да докаже, че мярката, национална или местна, която може да представлява ограничение, действително е обоснована.
            
         
               51.
            
            
               Освен това, предвид изтъкнатото в предварителните съображения смесено естество на дейността оптик, от една страна, и фактът, че мерките за планиране на инфраструктурите на оптика, от друга страна, са — когато е приложимо — с особено ограничителен характер, считам, че равнището на изискване, въз основа на което национална мярка, регулираща откриването на оптики, може да се счита за годна да бъде обоснована с целта за закрила на общественото здраве, трябва да бъде по-високо от случаите, в които регулирана дейност ясно се свързва — в своята цялост или в преобладаващата си част — с предоставянето на здравни грижи (медицински и болнични услуги, аптеки).
            
         
               52.
            
            
               В настоящия случай съгласно Регионален закон № 12/2004 ограничението на свободата на установяване произтича, от една страна, от ограничение с демографски характер, и от друга страна, от такова с географски характер.
            
         
               53.
            
            
               По отношение на демографското ограничение, допускам, че с такава мярка може да се преследва целта за закрила на общественото здраве, с това, че по-специално предвижда справедливото снабдяване на населението с оптични продукти и балансираното разпределение на оптиките на територията на Сицилия. Както Съдът вече е отбелязал, държавите членки могат да решат здравните инфраструктури и заведения да са предмет на планиране с оглед гарантирането на достъпността на здравни услуги в по-малко привлекателни райони посредством минимален праг за брой жители, обслужвани от такова заведение (
                     22
                  ). Поради тази причина подобно разпределение на оптичните услуги би могло да допринесе за това на всеки оптичен магазин да се осигурят достатъчно клиенти.
            
         
               54.
            
            
               Обратно, що се отнася до географското ограничение, макар че по принцип то би могло да се окаже допълнително спрямо това, което се отнася до броя на населението (
                     23
                  ), в конкретния случай не долавям никаква връзка с целта за закрила на общественото здраве. Действително, такова ограничение се свежда до намаляване на конкуренцията, като ефектът му е да препятства твърде високата концентрация на оптични магазини на дадено място (в населен участък или дори търговски център). Такава цел обаче ми се струва чужда на закрилата на общественото здраве.
            
         
               55.
            
            
               Въпреки това съм на мнение, че подобно ограничение с географски характер би могло да попада в обхвата на споменатата цел, при условие че е замислено като достатъчно широко, за да отговори на същата цел, на която и ограничението с демографски характер (
                     24
                  ). По-общо казано, ограничение с географски характер може да допринася за целта за закрила на общественото здраве само при условие че се основава на релевантни критерии. По този начин ограничение с географски характер може в градска среда да допринесе за осигуряване на балансирано снабдяване с медицински или оптични продукти, и обратно, да е единствено с антиконкурентен ефект в селски или крайградски район.
            
         
               56.
            
            
               Предвид материалите по делото според мен на пръв поглед не е доказано, че сицилианската правна уредба в своята цялост попада в обхвата на целта за закрила на общественото здраве. Припомням, че практиката на Съда относно професията оптик не приравнява посочената професия към здравните професии в стриктния смисъл на понятието.
            
         
               57.
            
            
               Същевременно, при положение че дейността на оптик може да обхваща както направлението, свързано с общественото здраве, така и това, което е свързано с „параоптичните“ услуги, е важно да се разгледа във всеки отделен случай съотношението между тези два аспекта, довело до приемането на национален нормативен текст, ограничаващ свободата на установяване. Задължително е запитващата юрисдикция да определи, с оглед на посочените по-горе материали, какво е действителното предназначение на сицилианската правна уредба, за да може да даде сигурен отговор на въпроса за евентуалното ѝ обосноваване.
            
         
               58.
            
            
               В случай че Съдът все пак прецени, с оглед на материалите по делото, че с налагането на ограничения за гъстота на населението и за спазване на разстояние между оптиките сицилианският законодател е бил воден от целта за закрила на общественото здраве, следва, при условията на евентуалност, да се разгледат допълнителните критерии за обосноваването, установени в съдебната практика.
            
         2. Анализ на останалите критерии, необходими за обосноваване на ограничението
      
               59.
            
            
               Независимо от наличието на легитимна цел съобразно правото на Съюза, обосноваването на ограничение на установените в Договора основни свободи предполага разглежданата мярка да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (
                     25
                  ). Освен това национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако наистина отговаря на изискването за нейното съгласувано и систематично постигане (
                     26
                  ).
            
         
               60.
            
            
               В това отношение запитващата юрисдикция в акта си за преюдициално запитване иска да се установи дали е било възможно в конкретния случай да се транспонира постановеното в посоченото по-горе Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, в което Съдът е направил извода, че правото на Съюза по принцип допуска национална правна уредба, подчиняваща установяването на нови аптеки на ограничения за гъстота на населението и за разстояние между аптеките, тъй като такива ограничения могат да осигурят баланс в разпределението на аптеките в рамките на националната територия, по този начин да осигурят подходящ достъп на цялото население до фармацевтично обслужване и в резултат на това да повишат сигурността и качеството в снабдяването на населението с лекарствени продукти.
            
         
               61.
            
            
               Този извод се основава на съдебната практика, допускаща здравните инфраструктури и заведения да бъдат предмет на планиране. Последното може да включва предварително разрешение за установяването на нови доставчици на грижи, когато се окаже абсолютно необходимо за преодоляването на евентуални непълноти в достъпа до здравни услуги и за избягване на учредяването на дублиращи се структури, така че да бъде осигурено медицинско обслужване, което да се адаптира към нуждите на населението, да покрива цялата територия и да взема предвид географски изолираните райони или районите, поставени в неблагоприятно положение поради други причини (
                     27
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Не съм убеден обаче, че този извод може да бъде напълно и пряко транспониран по отношение на предоставяните от оптиците услуги.
            
         
               63.
            
            
               Наистина запитващата юрисдикция уточнява, че не може напълно да се изключи наличието на свързан със здравеопазването интерес от въвеждането и запазването в сила на особен режим на териториално разпределение на оптиките. Според въпросната юрисдикция би могло да се поддържа твърдението, че при липса на каквато и да е правна уредба оптиките щяха да се концентрират в населените места, които се считат за благоприятни от търговска гледна точка, като вследствие на това в по-малко привлекателните места щеше да има недостиг на оптици.
            
         
               64.
            
            
               Въпреки това ми се струва, че е налице осезаема разлика, от гледна точка на общественото здраве, между задачите, които могат да се възложат на аптеките, от една страна, и тези, които се отреждат на оптиките, от друга.
            
         
               65.
            
            
               На първо място, тази разлика се откроява най-вече с оглед на критерия за неотложност, характеризиращ достъпа до фармацевтични продукти спрямо този до оптични.
            
         
               66.
            
            
               Всъщност, както Съдът вече е уточнил, при създаването на регулаторна рамка, приложима за аптеките, е задължително да се гарантира на населението подходящ достъп до фармацевтично обслужване, а следователно и да се повишат сигурността и качеството в снабдяването на населението с лекарствени продукти (
                     28
                  ).
            
         
               67.
            
            
               Поради тази причина националните правни уредби често не само предвиждат правила за демографско или географско разпределение, но и налагат на фармацевтите задължения, целящи да се гарантира постоянна достъпност до лекарствени продукти. Може да става въпрос например за даване на дежурства или за задължение за доставяне на лекарствени продукти по лекарско предписание в определен срок.
            
         
               68.
            
            
               Обратно, предоставяната от оптиците услуга, дори когато отговаря на загриженост за общественото здраве, никога не е с такъв характер на спешност.
            
         
               69.
            
            
               На второ място, в практиката на Съда вече са засегнати някои аспекти на разграничението, което следва да се прави между аптеките, оптичните магазини и медицинските клинични лаборатории от гледна точка на риска, на който са изложени пациентите в случай на погрешното или неправилно отпускане на лекарствен продукт, спрямо този, на който са изложени в случай на допусната грешка при отпускането на оптични продукти. Така „за разлика от оптичните продукти предписаните или използвани по терапевтични причини лекарствени продукти въпреки всичко могат да увредят сериозно здравето, ако се употребяват без необходимост или неправилно, без потребителят да е в състояние да осъзнае това при приемането им. Освен това неоправданата от медицинска гледна точка продажба на лекарствени продукти води до разхищаване на публични финансови средства, което не може да бъде сравнено с това, произтичащо от неоправданите продажби на оптични продукти“ (
                     29
                  ).
            
         
               70.
            
            
               Съдът е уточнил също, че рискът, произтичащ от неправилно отпускане на оптични продукти, не е сравним с поемания в случай на погрешно извършване на медицински лабораторни изследвания, макар че той може да има отрицателни последици за пациента (
                     30
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Накрая, независимо от въпроса по какво дейността на оптиците би могла да се приравни на дейността на фармацевтите, за целите на анализа на ограниченията на свободата на установяване, във всеки случай следва да се разгледа дали сицилианското регионално законодателство е пригодно да гарантира целта за закрила на общественото здраве и дали не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
            
         
               72.
            
            
               Предвид липсата на уточнение в акта за преюдициално запитване в това отношение, националният съд е този, който трябва да провери дали в Сицилия съществува истинска политика на планиране, приложима спрямо оптиките, която е основана на съображения, свързани със закрилата на общественото здраве. Би трябвало по-специално да се изиска в подготвителните работи във връзка с въпросната правна уредба да се включи сравнително проучване на критериите, на които се основава Регионален закон № 12/2004, както и обосноваване на техния избор.
            
         
               73.
            
            
               Макар че определените със споменатия регионален закон условия изглеждат много стриктни, не изключвам, при спазване на мерки за адаптиране от типа на предвидените в съдебната практика (
                     31
                  ), разглежданата правна уредба за оптиките да се окаже пригодна.
            
         
               74.
            
            
               Всъщност по този начин Съдът е приел, че животът и здравето на хората се нареждат на първо място сред ценностите и интересите, защитавани от Договора, и че държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят закрилата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен (
                     32
                  ).
            
         
               75.
            
            
               В това отношение Регионален закон № 12/2004 предвижда възможност за адаптиране на посочените по-горе критерии за разрешение „[к]огато са налице доказани изисквания от териториално естество“ и „след [получаване на] задължително становище от провинциалната комисия към търговската камара […]“. Освен това, посоченият закон позволява издаването — без консултиране с въпросната комисия — на най-много две разрешения в общините с по-малко от 8000 жители.
            
         
               76.
            
            
               Според мен в конкретния случай тази методика на адаптиране не съответства на изискванията, произтичащи от съдебната практика, според която „за да бъде обоснован даден режим на предварително административно разрешение, дори и да дерогира такава основна свобода, той трябва при всички случаи да се основава на обективни, недискриминационни и предварително известни критерии, така че да се регламентира упражняването на правото на преценка на националните органи, за да не бъде упражнявано по произволен начин […]. Такъв режим на предварително административно разрешение трябва да се основава на леснодостъпна система от процедури, която да е в състояние да гарантира на заинтересованите лица, че техните искания ще бъдат разглеждани в разумен срок, обективно и безпристрастно, като освен това евентуалните откази за издаване на разрешение трябва да подлежат на обжалване по съдебен ред“ (
                     33
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Същевременно, изразът „[к]огато са налице доказани изисквания от териториално естество“, фигуриращ в Регионален закон № 12/2004, не изглежда достатъчно точен, за да може да регламентира свободата на преценка на регионалната администрация.
            
         
               78.
            
            
               Освен това, както Комисията правилно подчертава, съставът на провинциалната комисия, чието становище задължително трябва да бъде взето предвид, за да се разреши откриването на оптика при дерогация от общите правила, е дискусионен (
                     34
                  ). Всъщност, тъй като въпросната комисия се състои от четирима представители на професионалното сдружение на оптиците, изглежда, че тя е в противоречие с изведения от съдебната практика принцип, според който намесата — в процедурата за издаване на разрешение — на органи, съставени от конкурентни оператори, които вече присъстват на посочената територия, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги или на свободата на установяване (
                     35
                  ).
            
         
               79.
            
            
               Накрая ще отбележа, че в посоченото по-горе Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez регионалното законодателство предвижда мерки за насърчаване на установяването на аптеки в неблагоприятните или по-малко рентабилни зони — аспект, който в настоящото дело несъмнено липсва (
                     36
                  ).
            
         
               80.
            
            
               Предвид съвкупността от изложените по-горе доводи изпитвам сериозни съмнения по отношение на характера на пригодност на предвидените с Регионален закон № 12/2004 критерии, уреждащи установяването на оптиките.
            
         
               81.
            
            
               Също при условията на евентуалност остава да се разгледа дали установеното с Регионален закон № 12/2004 ограничение надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел.
            
         
               82.
            
            
               Както е видно от акта за преюдициално запитване, много сицилиански общини са с население между 8000 и 16 000 жители, но регионалната правна уредба изглежда по-малко ограничителна в случая на общините, чието население не надвишава 8000 жители. Следователно смятам, че при тези демографски условия сицилианският закон има за последица да ограничи прекомерно достъпа до предоставяните от оптиците услуги в случаите, в които броят на жителите попада в междинните зони между интервалите на численост на населението, определени със Закон № 12/2004.
            
         
               83.
            
            
               С оглед на всички гореизложени съображения според мен разглежданата по главното производство сицилианска правна уредба е прекомерна, непоследователна и непригодна да постигне преследваната цел.
            
         
         V – Заключение
      
      
               84.
            
            
               Предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana преюдициални въпроси по следния начин:
               „Член 49 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че вътрешноправна уредба като разглежданата по главното производство, която предвижда ограничения, свързани с гъстотата на населението и със задължителното минимално разстояние между оптиките, представлява ограничение на свободата на установяване. При обстоятелства като тези в спора по главното производство това ограничение не изглежда обосновано от целта за закрила на общественото здраве, освен ако разглежданата правна уредба произтича от последователна политика, целяща да гарантира балансирано снабдяване със здравни грижи — нещо, което запитващата юрисдикция следва да провери. При всички положения, в конкретния случай изискването за минимално разстояние между оптиките не може да бъде обосновано с оглед на императивното съображение от общ интерес, свързано със закрилата на общественото здраве“.
            
         (
            1
         )	Език на оригиналния текст: френски.
      (
            2
         )	Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (C-570/07 и C-571/07, Сборник, стр. I-4629). Вж. и Решение от 21 април 2005 г. по дело Комисия/Гърция (C-140/03, Recueil, стр. I-3177), Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer (C-169/07, Сборник, стр. I-1721) и Решение от 21 юни 2012 г. по дело Susisalo и др. (C‑84/11), както и Определение от 6 октомври 2010 г. по дело Sáez Sánchez и Rueda Vargas (C‑563/08) и Определение на председателя на Съда от 29 септември 2011 г. по дело Grisoli (C‑315/08).
      (
            3
         )	Решение от 25 май 1993 г. по дело LPO (C-271/92, Recueil, стр. I-2899), Решение от 1 февруари 2001 г. по дело Mac Quen и др. (C-108/96, Recueil, стр. I-837), Решение от 21 април 2005 г. по дело Комисия/Гърция (C-140/03, Recueil, стр. I-3177) и Решение от 2 декември 2010 г. по дело Ker-Optika (C-108/09, Сборник, стр. I-12213).
      (
            4
         )	Вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе.
      (
            5
         )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
      (
            6
         )	Решение от 3 октомври 1990 г. по дело Nino и др. (C-54/88, C-91/88 и C-14/89, Recueil, стр. I-3537, точка 11), Решение от 30 ноември 1995 г. по дело Esso Española (C-134/94, Recueil, стр. I-4223, точка 17), Решение от 17 юли 2008 г. по дело Комисия/Франция (C-389/05, Сборник, стр. I-5397, точка 49), както и Решение по дело Susisalo и др., посочено по-горе (точка 18).
      (
            7
         )	Вж. по-специално Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C-451/03, Recueil, стр. I-2941, точка 29), Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др. (C-94/04 и C-202/04, Recueil, стр. I-11421, точка 30), Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе (точка 36), както и Решение от 22 декември 2010 г. по дело Omalet (C-245/09, Сборник, стр. I-13771, точка 15).
      (
            8
         )	Всъщност в това отношение се налага изводът, че дейността „оптик“ в различните държави членки обхваща няколко професии. Съгласно базата данни за регулираните професии в Европейския съюз (достъпна на следния адрес: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm), думата „оптик“ обхваща, наред с други, следните регулирани професии: оптик (оптик — производител на очила), оптик, специализиран в контактните лещи, оптометрист и „optical equipment maker“.
      (
            9
         )	Вж. Решение по дело Ker-Optika, посочено по-горе (точка 64).
      (
            10
         )	Посочено по-горе (точка 11).
      (
            11
         )	Посочено по-горе (точка 38).
      (
            12
         )	Решение от 16 юни 1992 г. по дело Комисия/Люксембург (C-351/90, Recueil, стр. I-3945, точка 22).
      (
            13
         )	Вж. Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, в което Съдът се е произнесъл по забраната, наложена на дипломиран оптик да разработва повече от една оптика. Разглежданото национално законодателство запазва възможността за откриване на оптичен магазин единствено за притежателите на лиценз на оптик, получили за тази цел лично разрешение без възможност за преотстъпване.
      (
            14
         )	Вж. заключението по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе (точка 37).
      (
            15
         )	Пак там (точка 34).
      (
            16
         )	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3).
      (
            17
         )	Вж. в този смисъл Решение по дело Mac Quen и др., посочено по-горе (точка 26), Решение от 17 октомври 2002 г. по дело Payroll и др. (C-79/01, Recueil, стр. I-8923, точка 26), Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-299/02, Recueil, стр. I-9761, точка 15), както и Решение от 21 април 2005 г. по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе (точка 27).
      (
            18
         )	Вж. в този смисъл Решение по дело Hartlauer, посочено по-горе (точки 34 и 35).
      (
            19
         )	Пак там (точка 36).
      (
            20
         )	Вж. по-конкретно Решение от 31 март 1993 г. по дело Kraus (C-19/92, Recueil, стр. I-1663, точка 32).
      (
            21
         )	Вж. Решение по дело Susisalo и др., посочено по-горе (точка 37).
      (
            22
         )	Вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе (точки 70—76).
      (
            23
         )	Пак там (точка 84).
      (
            24
         )	Според мен, ако се предвижда осигуряването на балансирано географско разпределение на оптиките, условието, свързано със спазването на минимално разстояние между посочените заведения, може да попада в обхвата на целта за закрила на общественото здраве. Същевременно намирам, че ограничението от 300 метра е подходящо за осъществяването на посочената цел единствено в градските зони, характеризиращи се с висока гъстота на населението.
      (
            25
         )	Вж. в този смисъл Решение от 26 ноември 2002 г. по дело Oteiza Olazabal (C-100/01, Recueil, стр. I-10981, точка 43), Решение от 16 октомври 2008 г. по дело Renneberg (C-527/06, Сборник, стр. I-7735, точка 81), Решение от 11 юни 2009 г. по дело X и Passenheim‑van Schoot (C-155/08 и C-157/08, Сборник, стр. I-5093, точка 47), както и Решение от 17 ноември 2009 г. по дело Presidente del Consiglio dei Ministri (C-169/08, Сборник, стр. I-10821, точка 42).
      (
            26
         )	Вж. по-специално Решение по дело Hartlauer (точка 55) и Решение по дело Presidente del Consiglio dei Ministri (точка 42), посочени по-горе.
      (
            27
         )	Вж. Решение по дело Hartlauer (точки 51 и 52), както и Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (точка 70), посочени по-горе.
      (
            28
         )	Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе (точка 78).
      (
            29
         )	Решение от 19 май 2009 г. по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др. (C-171/07 и C-172/07, Сборник, стр. I-4171, точка 60).
      (
            30
         )	Решение от 16 декември 2010 г. по дело Комисия/Франция (C-89/09, Сборник, стр. I-12941, точка 58).
      (
            31
         )	Вж. по-конкретно Решение от 12 юли 2001 г. по дело Smits и Peerbooms (C-157/99, Recueil, стр. I-5473).
      (
            32
         )	Вж. Решение по дело Blanco Pérez и Chao Gómez, посочено по-горе (точка 44 и цитираната съдебна практика).
      (
            33
         )	Решение по дело Smits и Peerbooms, посочено по-горе (точка 90). В това решение Съдът е приел, че инфраструктурите за амбулаторни грижи, като лекарски кабинети и поликлиники, също могат да бъдат предмет на планиране.
      (
            34
         )	От становището на Комисията е видно, че съгласно член 8 от Декрет № 64 на президента на региона от 1 юни 1995 г. за приемане на Правилник за прилагане на член 71 от Регионален закон № 25 от 1 септември 1993 г. въпросната провинциална комисия се състои от четирима представители на професионалното сдружение, двама от които са назначени от организациите, представляващи професията оптик на провинциално равнище, и двама — от организациите, представляващи професията оптик на регионално равнище.
      (
            35
         )	Решение от 15 януари 2002 г. по дело Комисия/Италия (C-439/99, Recueil, стр. I-305, точки 39 и 40).
      (
            36
         )	Става въпрос за система, целяща да даде предимство в момента на предоставяне на нови разрешения на собствениците на аптеки.