CELEX: 32021D2182
Language: es
Date: 2020-03-06 00:00:00
Title: Decisión (UE) 2021/2182 de la Comisión de 6 de marzo de 2020 SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) sobre las medidas en favor de Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF) [notificada con el número C(2020) 1254] (El texto en lengua portuguesa es el único auténtico) (Texto pertinente a efectos del EEE)

10.12.2021   
               
               
                  ES
               
               
                  Diario Oficial de la Unión Europea
               
               
                  L 444/1
               
            
         DECISIÓN (UE) 2021/2182 DE LA COMISIÓN
         de 6 de marzo de 2020
         SA.41727 (2016/C) (ex 2016/NN) (ex 2015/CP) sobre las medidas en favor de Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (EMEF)
         
            
               [notificada con el número C(2020) 1254]
            
         
         (El texto en lengua portuguesa es el único auténtico)
         (Texto pertinente a efectos del EEE)
         LA COMISIÓN EUROPEA,
         Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
         Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y en particular su artículo 62, apartado 1, letra a),
         Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
         Considerando lo siguiente:
         1.   PROCEDIMIENTO
         
         
                     1)
                  
                  
                     El 27 de abril de 2015, Bombardier Transportation Portugal SA (en lo sucesivo, «Bombardier» o «el denunciante») presentó una denuncia en materia de ayuda estatal contra Empresa de Manutenção de Equipamento Ferroviário, SA (en lo sucesivo, «EMEF»), alegando que EMEF se había beneficiado de una ayuda estatal ilegal a través de su empresa matriz CP-Comboios de Portugal, E.P.E (en lo sucesivo, «CP»), el operador público portugués de transporte de viajeros por ferrocarril.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     La denuncia fue remitida a las autoridades portuguesas para que presentaran sus observaciones, junto con una solicitud de información, el 3 de junio de 2015. Portugal respondió el 17 de julio de 2015 y el 24 de julio de 2015.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     El 9 de junio de 2015 se celebró una reunión con las autoridades portuguesas.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     La Comisión solicitó información adicional a las autoridades portuguesas mediante carta de 29 de octubre de 2015. Las autoridades portuguesas respondieron el 21 de diciembre de 2015.
                  
               
                     5)
                  
                  
                     Mediante carta de 2 de junio de 2016, la Comisión notificó a Portugal su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a las presuntas medidas de ayuda estatal («la decisión de incoación»).
                  
               
                     6)
                  
                  
                     La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la decisión de incoación.
                  
               
                     7)
                  
                  
                     Tras una ampliación del plazo, las autoridades portuguesas presentaron sus observaciones sobre la decisión de incoación el 3 de agosto de 2016.
                  
               
                     8)
                  
                  
                     El denunciante presentó sus observaciones el 5 de septiembre de 2016. No se recibieron otras observaciones de terceros.
                  
               
                     9)
                  
                  
                     El 2 de diciembre de 2016, la Comisión remitió las observaciones del denunciante a Portugal, dándole la oportunidad de responder a ellas, junto con una solicitud de información adicional.
                  
               
                     10)
                  
                  
                     Las observaciones de Portugal sobre las observaciones presentadas por el denunciante y la respuesta a la solicitud de información se recibieron por carta de 27 de enero de 2017.
                  
               
                     11)
                  
                  
                     El 2 de febrero de 2017 se celebró una reunión técnica con las autoridades portuguesas durante la cual las autoridades portuguesas facilitaron aclaraciones adicionales.
                  
               
                     12)
                  
                  
                     Portugal aportó información adicional el 10 de marzo de 2017.
                  
               
                     13)
                  
                  
                     La Comisión envió otra solicitud de información a Portugal el 30 de marzo de 2017.
                  
               
                     14)
                  
                  
                     La respuesta de Portugal a la solicitud de información se recibió el 1 de junio de 2017.
                  
               
                     15)
                  
                  
                     El 29 de septiembre de 2017, Portugal presentó su respuesta a la solicitud de información de la Comisión de 13 de septiembre de 2017.
                  
               2.   DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
         
         2.1.   Antecedentes de la investigación y contexto de las medidas
         
         2.1.1.   El presunto beneficiario
         
         
                     16)
                  
                  
                     EMEF es una empresa portuguesa especializada en la reparación y el mantenimiento de material rodante ferroviario que ofrece, en particular, servicios de mantenimiento pesado, mejora y reacondicionamiento del material rodante ferroviario y sus equipos conexos, así como de diseño, fabricación y mejora de vagones de mercancías.
                  
               
                     17)
                  
                  
                     EMEF es propiedad al 100 % de CP, el operador portugués de transporte de viajeros por ferrocarril, que es propiedad exclusiva del Estado portugués.
                  
               
                     18)
                  
                  
                     EMEF se fundó en 1993 mediante escisión de su empresa matriz, CP, aunque parece haber seguido funcionando como departamento interno de CP al menos hasta 2004 (3).
                  
               
                     19)
                  
                  
                     Antes de la escisión, las actividades de mantenimiento de CP se llevaban a cabo internamente y CP no recurría a prestadores de servicios externos. Tras la escisión, EMEF siguió siendo el prestador exclusivo de los servicios de mantenimiento. En 2017, el 80 % de los ingresos de EMEF (4) procedían de servicios prestados a CP, su empresa matriz, a pesar de que estos habían disminuido en los últimos años (5).
                  
               
                     20)
                  
                  
                     Las pruebas presentadas por Portugal muestran que, además de la relación mutua de empresa matriz/empresa filial, tanto CP como EMEF eran empresas cautivas la una de la otra: sin EMEF, CP no habría podido cumplir su obligación de servicio público de prestar servicios de transporte de viajeros por ferrocarril; y en el momento en que se concedieron las medidas en cuestión, los únicos clientes importantes de EMEF eran CP y su entonces filial CP Carga.
                  
               
                     21)
                  
                  
                     Entre los demás clientes de EMEF cabe mencionar a Bombardier/Prometro, EMEF/Siemens ACE y RENFE.
                  
               
                     22)
                  
                  
                     EMEF es el único prestador de servicios de mantenimiento de ferrocarriles en Portugal que no está integrado verticalmente con la fabricación y compite con competidores multinacionales integrados verticalmente, como Bombardier, Siemens, Alstom y Comsa, que en muchos casos tienden a limitar su actividad de mantenimiento al material rodante que fabrican.
                  
               2.1.2.   La denuncia
         
         
                     23)
                  
                  
                     El denunciante alegó que, desde 2003, EMEF ha recibido en numerosas ocasiones ayuda financiera de CP en forma de capital desembolsado, pagos en efectivo para cubrir pérdidas, préstamos y garantías estatales para préstamos bancarios.
                  
               
                     24)
                  
                  
                     El denunciante alegó también que era posible que CP hubiera concedido ayuda estatal a EMEF al adquirir servicios de EMEF por encima del precio de mercado.
                  
               2.1.3.   Plazo de prescripción
         
         
                     25)
                  
                  
                     De conformidad con el artículo 17 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (6), las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años y cualquier acción emprendida por la Comisión relacionada con la ayuda ilegal interrumpirá el plazo de prescripción. La Comisión remitió la denuncia a Portugal el 3 de junio de 2015. Por lo tanto, la investigación formal y la presente Decisión se refieren únicamente a las medidas concedidas después del 3 de junio de 2005.
                  
               2.2.   Las medidas investigadas
         
         
                     26)
                  
                  
                     El procedimiento formal de investigación se refería a tres medidas, incluidas sus submedidas (denominadas conjuntamente «las medidas»): «medida 1: ampliaciones del capital de EMEF» por un total de 47,6 millones EUR («la medida 1»), «medida 2: préstamos concedidos a EMEF» por un total de 19,5 millones EUR («la medida 2») y «medida 3: garantías financieras concedidas a EMEF» por un total de 23 millones EUR («la medida 3»).
                  
               
                     27)
                  
                  
                     En lo que respecta a la «medida 4: adquisición de servicios de reparación y mantenimiento a EMEF por encima de los precios de mercado» («la medida 4»), se consideró conforme al mercado en la decisión de incoación. Más concretamente, sobre la base de las pruebas aportadas por Portugal, en la decisión de incoación la Comisión consideró que los precios de compra pagados por CP a EMEF eran conformes al mercado o estaban por debajo del precio de mercado y que, por lo tanto, no se concedió ninguna ventaja a EMEF. Por lo tanto, la Comisión concluyó que no se había concedido ninguna ayuda estatal a EMEF en lo que respecta a la adquisición por parte de CP de servicios de reparación y mantenimiento a EMEF.
                  
               2.2.1.   Medida 1: ampliaciones del capital en EMEF
         
         
                     28)
                  
                  
                     CP inyectó capital a EMEF por valor de 47,6 millones EUR, constituido por:
                     
                                 •
                              
                              
                                 5,2 millones EUR de aportaciones de capital adicionales efectuadas entre el 23 de mayo de 2007 y el 12 de enero de 2012,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 42,4 millones EUR de conversiones de préstamos en capital propio entre el 31 de diciembre de 2006 y el 29 de junio de 2012, de la siguiente manera:
                                 
                                             •
                                          
                                          
                                             28,6 millones EUR convertidos en capital propio el 31 de diciembre de 2006, integrados por los siguientes préstamos:
                                             
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         3,6 millones EUR concedidos en abril de 2004,
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         5,3 millones EUR concedidos en diciembre de 2004,
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1,2 millones EUR concedidos en marzo de 2005,
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         1 millón EUR concedido en agosto de 2005,
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         0,3 millones EUR concedidos en noviembre de 2005,
                                                      
                                                   
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                                                         3 millones EUR concedidos en septiembre de 2006,
                                                      
                                                   
                                                         •
                                                      
                                                      
                                                         14,2 millones EUR concedidos en octubre de 2006,
                                                      
                                                   
                                       
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                                             3,5 millones EUR convertidos en capital propio el 20 de agosto de 2009, integrados por dos préstamos de 2,5 millones EUR y 1 millón EUR, respectivamente, ambos concedidos en mayo de 2007,
                                          
                                       
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                                             7,8 millones EUR concedidos en julio de 2009 y convertidos en capital propio el 20 de agosto de 2009,
                                          
                                       
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                                             2,5 millones EUR concedidos en diciembre de 2010 y convertidos en capital propio el 29 de junio de 2012.
                                          
                                       
                           
               2.2.2.   Medida 2: préstamos concedidos a EMEF
         
         
                     29)
                  
                  
                     CP concedió préstamos a EMEF por un total de 19,5 millones EUR, integrados por:
                     
                                 •
                              
                              
                                 6 millones EUR concedidos en noviembre de 2008 a un tipo de interés de euríbor 1M + 1,5 % (el préstamo se reembolsó en abril de 2009),
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5 millones EUR concedidos en mayo de 2010 a un tipo de interés de euríbor 6M + 2,5 %,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 5,5 millones EUR concedidos en marzo de 2012 a un tipo de interés de euríbor 3M + 7,5 %, y
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 3 millones EUR concedidos en enero de 2014 a un tipo de interés de euríbor 3M + 7 %.
                              
                           
               2.2.3.   Medida 3: garantías financieras concedidas a EMEF
         
         
                     30)
                  
                  
                     CP proporcionó garantías financieras a EMEF por un total de 23 millones EUR, integrados por:
                     
                                 •
                              
                              
                                 una garantía de 10 millones EUR concedida en mayo de 2006 para un préstamo al tipo euríbor 6M + 0,625 % (contrato de préstamo de 23 de mayo de 2006),
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 una garantía de 6 millones EUR concedida en marzo de 2009 para un préstamo al tipo euríbor 6M + 2,5 %,
                              
                           
                                 •
                              
                              
                                 una garantía de 7 millones EUR concedida en marzo de 2009 para un préstamo al tipo euríbor a 6M + 2,5 %.
                              
                           
               3.   MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
         
         
                     31)
                  
                  
                     En su decisión de incoación, la Comisión inició investigaciones sobre posibles ayudas estatales a favor de EMEF a través de las medidas 1, 2 y 3.
                  
               
                     32)
                  
                  
                     Antes de la decisión de incoación, Portugal no abordó en absoluto el aspecto de imputabilidad de las medidas, por lo que la Comisión consideró a título preliminar que las medidas eran imputables al Estado.
                  
               
                     33)
                  
                  
                     Antes de la decisión de incoación, Portugal alegó que el apoyo financiero de CP en forma de la medida 1, la medida 2 y la medida 3 se había realizado en condiciones de mercado y, por tanto, no constituía ayuda estatal.
                  
               
                     34)
                  
                  
                     Sin embargo, por lo que se refiere a la medida 1, Portugal no presentó toda la información necesaria para justificar su alegación de que CP actuó como un operador en una economía de mercado por lo que se refiere a las ampliaciones de capital.
                  
               
                     35)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a la medida 2, Portugal no aportó pruebas suficientes para demostrar que los préstamos se concedieron en condiciones de mercado.
                  
               
                     36)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a la medida 3, Portugal no aportó pruebas suficientes para demostrar que las garantías financieras se concedieron en condiciones de mercado.
                  
               
                     37)
                  
                  
                     Por lo tanto, la Comisión concluyó provisionalmente que las medidas 1, 2 y 3 solo podían considerarse compatibles como ayuda de salvamento o reestructuración en el sentido de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 2004. Sin embargo, Portugal no había presentado ninguna prueba que garantizara el cumplimiento de los requisitos necesarios para considerar compatible una ayuda de reestructuración para EMEF. Por consiguiente, la Comisión albergaba dudas sobre la compatibilidad de las medidas 1, 2 y 3 con el mercado interior.
                  
               4.   OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
         
         
                     38)
                  
                  
                     En su carta de 5 de septiembre de 2016, el denunciante alegó que la afirmación de Portugal de que las medidas se ajustaban al principio del operador en una economía de mercado («POEM») debe refutarse por el hecho de que EMEF nunca ha pagado dividendos a CP.
                  
               
                     39)
                  
                  
                     El denunciante también alegó en su carta que el Grupo Bombardier había dejado de tener ingresos en Portugal debido a la desventaja competitiva resultante del apoyo público a EMEF. Como consecuencia de ello, Bombardier se ha visto obligada a cerrar sus operaciones en Portugal y a despedir a trabajadores, reduciendo su plantilla de setenta y cinco trabajadores en 2015 a tan solo cinco en 2016 (limitada a funciones de representación).
                  
               5.   OBSERVACIONES DE PORTUGAL
         
         5.1.   Posición de Portugal respecto a la imputabilidad
         
         
                     40)
                  
                  
                     Tras la decisión de incoación, Portugal argumentó ampliamente que las medidas no eran imputables al Estado. La posición de Portugal se puede resumir de la siguiente manera:
                  
               5.1.1.   Estatuto jurídico de CP
         
         
                     41)
                  
                  
                     Portugal alegó que CP es una empresa pública, propiedad directa del Estado al 100 %, y que se inscribe en el marco jurídico de las «empresas estatales» dentro del «sector público empresarial».
                  
               
                     42)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas alegaron (7) que dentro del «sector público estatal» existen tres categorías de entidades o subsectores que se distinguen esencialmente por su nivel de integración en el Estado y por sus diferentes grados de autonomía con respecto al Gobierno.
                  
               
                     43)
                  
                  
                     El «sector público empresarial» está formado por empresas públicas y empresas afiliadas. Estas empresas públicas incluyen empresas comerciales cuyo control inherente a la función de accionista es ejercido por el Estado o por otra empresa pública.
                  
               
                     44)
                  
                  
                     Además del «sector público empresarial», existen en Portugal otras dos categorías de entidades estatales, según su nivel de integración en el Estado y su diferente grado de autonomía con respecto al Gobierno: i) el «subsector público directo», formado por organismos integrados en el Estado y que están bajo el control del Gobierno portugués, y ii) el «subsector público indirecto» (compuesto en particular por «institutos públicos»), que, aunque no forma parte del Estado, persigue indirectamente sus objetivos y está sujeto al poder de supervisión del Gobierno.
                  
               
                     45)
                  
                  
                     Portugal alegó que el Derecho administrativo portugués prevé tres formas diferentes en que el Gobierno puede ejercer su función de control administrativo sobre el sector público: «el poder de dirección», «el poder de supervisión» y «el poder de tutela». El poder de dirección es el más fuerte, el poder de tutela, aplicable a CP, es el más débil, y el poder de supervisión se sitúa entre ambos.
                  
               
                     46)
                  
                  
                     El «poder de dirección» (que implica el poder de dar órdenes e instrucciones) se aplica a las entidades que forman parte de la administración central del Estado y que están subordinadas jerárquicamente al Gobierno. El «poder de supervisión» (el poder de orientación, que implica la facultad para emitir directivas y recomendaciones) se ejerce sobre entidades que forman parte de la denominada «administración indirecta», como los institutos públicos. El «poder de tutela» (que implica funciones de tutela administrativa) se ejerce respecto de las entidades que forman parte del denominado «sector público autónomo», que incluye el «sector público empresarial».
                  
               
                     47)
                  
                  
                     Por lo que se refiere al sector público empresarial, Portugal alegó que el poder de tutela del Estado está definido en la ley y que, en esencia, implica la formulación de directrices de gestión, la realización del control financiero (ejercido por el Tribunal de Cuentas y la Inspección General de Finanzas) y el establecimiento de obligaciones para las empresas en materia de presentación de determinados documentos justificativos. Además de estos poderes previstos por la ley, el Estado ejerce los derechos habituales inherentes a su función de accionista en las empresas en cuestión según su proporción de derechos de voto y de conformidad con la normativa mercantil pertinente. De conformidad con el artículo 25 del Decreto-ley n.o 133/2013, de 3 de octubre de 2013 (8) («DL 133/2013»), las empresas públicas gozan de autonomía de gestión en sus relaciones con el Estado y de independencia en la ejecución de su estrategia empresarial.
                  
               5.1.2.   Observaciones de Portugal relativas al control formal del Estado sobre CP y EMEF
         
         
                     48)
                  
                  
                     EMEF es una filial propiedad al 100 % de CP y, por lo tanto, según Portugal, el Estado solo ejerce un control indirecto sobre EMEF. No existe ninguna disposición legal relativa a la tutela del Estado sobre las filiales de empresas públicas, como EMEF. Las disposiciones legales solo se aplican a la empresa matriz, CP.
                  
               
                     49)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas afirmaron que CP es una empresa pública sujeta al Derecho privado, que ejerce y gestiona sus actividades con independencia del Estado, en particular por lo que se refiere a su relación con las empresas en las que CP tiene participación, como EMEF.
                  
               
                     50)
                  
                  
                     Portugal indicó que, de conformidad con el artículo 1, apartado 1, de los estatutos de CP (9), CP es una empresa pública, dotada de autonomía administrativa, financiera y patrimonial, con capacidad jurídica para asumir todos los derechos y obligaciones necesarios o adecuados para la consecución de su objetivo (10). Así pues, aunque forme parte del sector público empresarial, CP se rige específicamente por el Derecho privado (Derecho civil, fiscal, mercantil y de sociedades).
                  
               
                     51)
                  
                  
                     El ejercicio de la tutela económica y financiera sobre CP por parte de las autoridades portuguesas en el período en que se concedieron las medidas se basa en las disposiciones del Decreto-ley n.o 558/99, de 17 de diciembre de 1999 (11) («DL 558/99»), en vigor hasta diciembre de 2013, y del Decreto-ley n.o 133/2013. Así, el DL 558/99 reguló las relaciones en el sector público empresarial durante la mayor parte del período en el que se concedieron las medidas 1, 2 y 3.
                  
               
                     52)
                  
                  
                     El artículo 22 de los estatutos de CP describe el control que pueden ejercer las autoridades portuguesas sobre CP.
                  
               
                     53)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas declararon que el marco de tutela económica y financiera establecido en el artículo 22 de los estatutos de CP se deriva directamente del marco jurídico establecido en el artículo 29 del DL 558/99.
                  
               
                     54)
                  
                  
                     El artículo 22 de los estatutos dispone lo siguiente:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 «La tutela económica y financiera de CP E.P.E. (12) es ejercida por los ministros del Gobierno responsables de las finanzas y el transporte, sin perjuicio del correspondiente poder de tutela.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 La tutela abarca, específicamente:
                                 
                                             a)
                                          
                                          
                                             la aprobación de planes de actividades e inversión, presupuestos y cuentas, así como inversiones de capitales, subvenciones y pagos compensatorios, distintos de los regidos por acuerdos contractuales con arreglo al artículo 9, apartado 2, letra c);
                                          
                                       
                                             b)
                                          
                                          
                                             la aprobación de la política de precios o tarifas que debe establecer la empresa, limitada al servicio público de transporte de viajeros, de conformidad con la legislación especial.
                                          
                                       
                           
                                 3)
                              
                              
                                 CP E.P.E. está sujeta, en términos generales, al control financiero ejercido por la Inspección General de Finanzas (IGF), cuyo objetivo es verificar la legalidad, la economía, la eficiencia y la eficacia de su gestión».
                              
                           
               
                     55)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas también subrayaron que los requisitos de tutela o presentación de información aplicables a CP se aplican a todas las empresas públicas (las denominadas «E.P.E») en Portugal. CP envía los informes anuales al Gobierno (más concretamente, a los ministerios responsables). Sin embargo, estos informes no son aprobados formalmente, ni de ningún otro modo, por el Gobierno o los ministerios responsables.
                  
               5.1.3.   Observaciones de Portugal sobre el control efectivo ejercido por el Estado sobre CP
         
         
                     56)
                  
                  
                     Portugal explicó que, de conformidad con el artículo 22 de los estatutos de CP, la tutela por parte de las autoridades portuguesas incluye formalmente la aprobación de los planes de inversión de CP. Sin embargo, la última vez que CP solicitó dicha aprobación en relación con la inversión en EMEF fue en 2001, es decir, antes del período objeto de evaluación, a lo cual CP no recibió respuesta alguna (13). Posteriormente, CP no ha vuelto a solicitar aprobación. Por lo tanto, las medidas 1, 2 y 3 fueron decididas por el consejo de administración de CP, mediante solicitud de intervención de EMEF, sin la aprobación del Gobierno.
                  
               
                     57)
                  
                  
                     Por lo que se refiere a la tutela efectiva ejercida por el Gobierno sobre CP, las autoridades portuguesas declararon que, en el período en que se concedieron las medidas, el poder de tutela efectivamente ejercido por el Estado con respecto a CP estaba sumamente atenuado. Consistía principalmente en:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 Esbozar orientaciones estratégicas para el sector del transporte ferroviario. Estas orientaciones consistían en orientaciones genéricas de política pública (por ejemplo, en materia de accesibilidad y movilidad) para la coordinación del sector interno (infraestructuras y transporte), así como para la coordinación con las políticas europeas.
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 Revisar los planes de actividades y presupuestarios («PAO», por sus siglas en portugués) anuales. Los PAO fueron elaborados por CP de conformidad con las orientaciones definidas por su consejo de administración. A continuación, fueron enviados a título informativo al Ministerio de Finanzas, que no emitió ninguna posición formal ni aprobación en relación con los PAO en el período en el que se concedieron las medidas 1, 2 y 3. El Ministerio de Finanzas solo aprobó los PAO de CP a partir de 2016, es decir, después de que se concediera la última medida objeto de investigación (enero de 2014).
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 Recibir informes y cuentas. Hasta diciembre de 2013, CP debía estaba obligada a enviar documentos solo a título informativo, por lo que la aprobación no era necesaria.
                              
                           
               5.1.4.   Con respecto al nombramiento del consejo de administración de CP
         
         
                     58)
                  
                  
                     Portugal comunicó que, en el período en que se concedieron las medidas, el consejo de administración de CP fue nombrado mediante una decisión administrativa («resolução») adoptada por el Consejo de Ministros portugués.
                  
               
                     59)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas señalaron que los miembros del consejo de administración de CP, en el ejercicio de sus funciones como tales, están sujetos a los incompatibilidades e impedimentos legales previstos en el Estatuto de los Organismos de Gestión Pública. El Estatuto, vigente desde 1976 y modificado por dos actos posteriores, regula el nombramiento y el ejercicio de las funciones de los gestores nombrados en empresas públicas («gestores públicos»). En el período objeto de investigación, la gestión de CP se regía por dos Estatutos de los Organismos de Gestión Pública diferentes: el Estatuto de los Organismos de Gestión Pública de 1982, aprobado por el Decreto-ley n.o 464/82, de 9 de diciembre (14), y el Estatuto de los Organismos de Gestión Pública de 2007, aprobado por el Decreto-ley n.o 71/2007, de 27 de marzo (15). Ambos Estatutos establecen (16) que los gestores públicos deben declarar cualquier conflicto de intereses, llevar a cabo su trabajo con total independencia y autonomía y exclusivamente en interés de la empresa, según criterios de eficiencia económica y de acuerdo con los objetivos de la empresa. Exigen igualmente (17) que los gestores públicos trabajen a tiempo completo para la empresa pública, a menos que el ministro de Hacienda y el ministro de Finanzas establezcan un mandato diferente, lo que no sucedió en el caso de los administradores de CP. Esto impide, entre otras cosas, que los gestores públicos ejerzan otros cargos de dirección en la administración pública o en organismos reguladores independientes.
                  
               
                     60)
                  
                  
                     Portugal alegó que los miembros ejecutivos del consejo de administración de CP ejercen su actividad en régimen de exclusividad, es decir, no pueden acumular cargos políticos o gubernamentales ni ningún cargo ejecutivo en una empresa privada o pública mientras sean miembros del consejo de administración de CP, a fin de garantizar su independencia y concentración en la mayor medida posible. Mientras desempeñen funciones como miembros del consejo de administración de CP, solo podrán: i) ocupar el cargo de miembro del consejo de administración de una filial, por ejemplo, como director de EMEF (sin remuneración), ii) ocupar un cargo en una entidad en la que, por ley, deban ocupar un cargo obligatorio (funções em regime de inerência), por ejemplo, en un consejo consultivo o de supervisión, o iii) ejercer actividades de docencia en establecimientos de enseñanza superior pública, organizar conferencias o charlas o redactar literatura académica.
                  
               
                     61)
                  
                  
                     Por lo tanto, cualquier miembro del consejo de administración de CP que pudiera ocupar un cargo político, gubernamental o municipal antes de ser nombrado miembro del consejo de administración de CP está sujeto a una obligación estricta de dimitir de dicho cargo antes de incorporarse al consejo de administración de CP, so pena de sanción por responsabilidad penal, civil o financiera.
                  
               
                     62)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas explicaron que los criterios utilizados para seleccionar a los miembros del consejo de administración de CP incluían amplios conocimientos especializados en el sector del transporte o experiencia de gestión, formación académica pertinente y la ausencia de intereses privados.
                  
               
                     63)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas facilitaron a la Comisión información sobre los conocimientos especializados de los miembros actuales y anteriores del consejo de administración de CP, incluidos sus CV. Portugal también facilitó varias actas de las reuniones del consejo de administración de CP.
                  
               
                     64)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas subrayaron que, si bien los miembros del consejo de administración de CP son nombrados por el Gobierno, ello no afecta a la autonomía de CP, ya que las personas nombradas no son ni antiguos funcionarios públicos ni políticos.
                  
               5.1.5.   Con respecto a si se solicitó al Estado que aprobase las medidas
         
         
                     65)
                  
                  
                     Portugal alegó que, de conformidad con el artículo 2, apartado 4, y el artículo 26, apartado 1, de los estatutos de CP, CP tenía derecho a constituir filiales, siendo su competencia cobrar tasas por la prestación de servicios de transporte de viajeros por ferrocarril y realizar pagos para alcanzar su objetivo.
                  
               
                     66)
                  
                  
                     El artículo 2, apartado 4, de los estatutos de CP establece lo siguiente: «[e]n el cumplimiento del objetivo establecido en el apartado anterior, (el objetivo principal de CP es la prestación de servicios de transporte ferroviario de viajeros en la red ferroviaria nacional) CP E.P.E. puede:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 constituir sociedades o adquirir participaciones de conformidad con la ley;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 celebrar con otras empresas o entidades los acuerdos que se consideren necesarios o convenientes para satisfacer mejor las necesidades del público y las exigencias del servicio público del que es responsable; […]
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 emprender todas las acciones que se consideren necesarias o convenientes para alcanzar su objetivo».
                              
                           
               
                     67)
                  
                  
                     El artículo 26, apartado 1, de los estatutos de CP establece lo siguiente: «[e]s competencia exclusiva de CP E.P.E. recaudar los ingresos procedentes de su actividad de conformidad con los presentes estatutos y la ley, así como realizar todos los gastos necesarios para la consecución de su objetivo».
                  
               
                     68)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas subrayaron que el Gobierno portugués no había interferido directa ni indirectamente en la gestión de EMEF, ni siquiera a través de su posición de accionista único de CP.
                  
               
                     69)
                  
                  
                     Portugal alegó que las decisiones de CP de invertir en EMEF fueron, a raíz de la iniciativa de EMEF, adoptadas por el consejo de administración de CP y aprobadas formalmente en la asamblea general anual de EMEF (en su calidad de accionista único), y no mediante actos gubernamentales. La función de accionista de EMEF la ejerce CP, y no las autoridades gubernamentales portuguesas, según las cuales CP tiene los mismos poderes que cualquier otro accionista privado que ejerce el control previsto en el Derecho de sociedades privadas.
                  
               
                     70)
                  
                  
                     Del mismo modo, las decisiones de CP relativas a sus filiales no implican la intervención directa o indirecta del Estado: son tomadas por el consejo de administración de CP sin intervención directa ni indirecta del Gobierno, que no interfiere en las decisiones de gestión de CP.
                  
               
                     71)
                  
                  
                     No existen requisitos específicos de presentación de información por parte de CP al Gobierno portugués en lo que se refiere específicamente a EMEF y a las acciones emprendidas en relación con EMEF. Las autoridades portuguesas observaron que las inversiones específicas realizadas por CP en EMEF no estaban incluidas en los PAO. De hecho, hasta 2011, las referencias a EMEF en dichos documentos eran indirectas y se hacían en relación con los costes de mantenimiento del material rodante.
                  
               
                     72)
                  
                  
                     Portugal declaró que las decisiones de CP de invertir en EMEF no fueron comunicadas al Gobierno portugués, ni adoptadas o aprobadas por este. Las decisiones de invertir en EMEF fueron adoptadas por CP en el marco de su autonomía e independencia en materia de gestión empresarial, en particular en lo que se refiere a la relación con sus filiales. Estas decisiones fueron tomadas por CP en consonancia con la autosostenibilidad de la empresa y a través de autofinanciación.
                  
               5.1.6.   Con respecto al papel de la Inspección General de Finanzas
         
         
                     73)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas alegaron que el control financiero sobre CP ejercido por la Inspección General de Finanzas («IGF») no implicaba decisiones sobre las medidas tomadas por CP en relación con EMEF. La IGF recibe los informes anuales de CP con carácter anual (es decir, los informes y las cuentas anuales de cada año), a fin de que la IGF pueda emitir un dictamen y, a continuación, presentar dichos documentos para ser analizados por los ministros del Gobierno responsables de las finanzas y los transportes. Estos documentos no proporcionan información alguna sobre las consideraciones relativas a la inversión de CP en EMEF.
                  
               5.1.7.   Con respecto a la financiación de CP en el momento de la concesión de las medidas
         
         
                     74)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas también informaron a la Comisión de que, en el período en que se concedieron las medidas, el Estado no realizó ampliaciones de capital ni concedió préstamos directos a CP.
                  
               
                     75)
                  
                  
                     También se explicó que los recursos financieros invertidos en EMEF en el período en que se concedieron las medidas procedían esencialmente de préstamos obtenidos por CP de bancos comerciales portugueses.
                  
               5.1.8.   Con respecto a los órganos decisorios de EMEF
         
         
                     76)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas explicaron la estructura de los órganos decisorios de EMEF, que son la junta general de accionistas y el consejo de administración. Entre 2005 y 2010, EMEF disponía asimismo de un comité ejecutivo compuesto exclusivamente por personas que no pertenecían a la administración de CP.
                  
               
                     77)
                  
                  
                     La junta general de accionistas está compuesta por el accionista de EMEF, es decir, CP. Desde marzo de 2013, el consejo de administración está compuesto por dos miembros, seleccionados de entre los cinco (18) miembros del consejo de administración de CP. Los miembros del consejo de administración son elegidos en la junta general de accionistas de EMEF. En el período anterior a 2013, el consejo de administración de EMEF estaba compuesto por entre tres y cinco miembros, que no eran necesariamente representantes de su accionista único, CP.
                  
               
                     78)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas subrayaron que, a diferencia de los miembros del consejo de administración de CP (que son nombrados por el Gobierno), los miembros del consejo de administración de EMEF son elegidos en la junta general de accionistas de EMEF y no son nombrados por el Estado.
                  
               5.2.   Posición de Portugal sobre la conformidad de las medidas en el marco del principio del operador en una economía de mercado
         
         
                     79)
                  
                  
                     Tras la decisión de incoación, Portugal presentó dos informes de diligencia debida elaborados por «SAER-Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco» (19) (SAER) (20), actas de la reunión y tres estudios ex post elaborados por Deloitte & Associados SROC, SA que evaluaban las medidas 1, 2 y 3 por separado.
                  
               
                     80)
                  
                  
                     Portugal alegó que las aportaciones de capital realizadas y las decisiones tomadas por CP correspondían a las de un operador privado en una economía de mercado. Portugal alegó que CP tomó todas sus decisiones relativas a EMEF basándose en un análisis estratégico ex ante y en profundidad de las actividades de EMEF, con el objetivo de apoyar a EMEF, teniendo en cuenta sus necesidades de mercado y las perspectivas futuras conducentes a la rentabilidad.
                  
               
                     81)
                  
                  
                     Portugal hizo hincapié en que han de tenerse en cuenta a la hora de evaluar la conformidad del comportamiento de CP con el principio del operador en una economía de mercado las siguientes circunstancias específicas:
                     
                                 1)
                              
                              
                                 EMEF operaba en un sector deficitario, caracterizado por un mercado nacional de reparación ferroviaria incipiente, con oportunidades limitadas y sumamente dependiente del cliente estatal durante mucho tiempo;
                              
                           
                                 2)
                              
                              
                                 la ausencia de operadores competidores con capacidad instalada y competencias técnicas alternativas comparables a las de EMEF;
                              
                           
                                 3)
                              
                              
                                 la imperiosa necesidad de CP de mantener su flota para cumplir la obligación de servicio público de prestar servicios de transporte de viajeros por ferrocarril;
                              
                           
                                 4)
                              
                              
                                 EMEF no se creó ex novo, sino que heredó una estructura de personal y de costes inadecuada que afectó en parte a su rendimiento y a su sostenibilidad inmediata;
                              
                           
                                 5)
                              
                              
                                 la mayoría de las actividades de EMEF se llevaban a cabo a favor de CP;
                              
                           
                                 6)
                              
                              
                                 la relación de EMEF con CP, que debía cumplir obligaciones de servicio público, tuvo un impacto significativo en los servicios de mantenimiento y reparación de EMEF, sobre todo hasta 2006, ya que resultaba un proceso difícil y largo para EMEF lograr la autonomía deseada con respecto a la fijación de precios, la definición de su actividad y la libertad de organización.
                              
                           
               5.3.   Posición de Portugal respecto a la calificación de EMEF como empresa en crisis
         
         
                     82)
                  
                  
                     Portugal alegó que, si la Comisión deseaba analizar las medidas con respecto a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 2004, sería necesario evaluar si EMEF tendría capacidad, teniendo en cuenta sus recursos propios y los que CP estaría dispuesta a proporcionar, para soportar las pérdidas que sufría y restablecer la viabilidad de su modelo empresarial sin la intervención del Gobierno en forma de ayuda estatal.
                  
               6.   EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
         
         6.1.   Introducción
         
         
                     83)
                  
                  
                     Según el artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Para determinar si una medida constituye ayuda, se deben cumplir las siguientes condiciones:
                     
                                 —
                              
                              
                                 la medida es concedida por el Estado y mediante fondos estatales;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la medida confiere una ventaja a una empresa;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la ventaja es selectiva; y
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 la medida falsea o amenaza falsear la competencia y puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
                              
                           
               
                     84)
                  
                  
                     La primera condición que ha de tenerse en cuenta es si el apoyo financiero de CP a EMEF fue concedido por el Estado o mediante fondos estatales. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Stardust Marine (21), este criterio se cumple si, por una parte, se refiere a fondos estatales y si, por otra parte, su concesión es imputable al Estado, es decir, a Portugal.
                  
               6.2.   Ayuda concedida mediante fondos estatales
         
         
                     85)
                  
                  
                     En el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, los fondos estatales son los fondos de un Estado miembro y de sus autoridades públicas, así como los fondos de las empresas públicas en las que las autoridades públicas pueden, directa o indirectamente, ejercer un control.
                  
               
                     86)
                  
                  
                     Como señaló el Tribunal de Justicia, «desde el momento en que los recursos de empresas públicas están sometidos al control del Estado y se encuentran por tanto a disposición del mismo, tales recursos están comprendidos en el concepto de “fondos estatales”, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1» (22).
                  
               
                     87)
                  
                  
                     CP es de propiedad al 100 % del Estado. Por lo tanto, la Comisión concluye que el apoyo financiero concedido por CP a EMEF implicó el uso de fondos estatales incluso si en el período en que se concedieron las medidas CP se financiara no mediante subvenciones directas del Estado, sino a través de créditos obtenidos en el mercado comercial.
                  
               6.3.   Imputabilidad al Estado
         
         
                     88)
                  
                  
                     Por lo que respecta a la imputabilidad, en la sentencia de Stardust Marine, el Tribunal de Justicia declaró que «[e]n efecto, aunque el Estado pueda controlar a una empresa pública y ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, no es posible dar por supuesto automáticamente el ejercicio efectivo de dicho control en un caso concreto. Una empresa pública puede actuar con mayor o menor independencia, en función del grado de autonomía que le reconozca el Estado. […] Por lo tanto, el mero hecho de que una empresa pública esté sometida al control estatal no basta para imputar al Estado medidas adoptadas por ella, como las medidas de apoyo financiero que se discuten. Resulta necesario analizar además si resulta procedente la conclusión de que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de dichas medidas» (23).
                  
               
                     89)
                  
                  
                     Por consiguiente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el criterio de imputabilidad al Estado debe ser analizado por la Comisión en cada caso. La imputabilidad no puede deducirse exclusivamente a partir de factores de naturaleza orgánica que vinculan a la empresa pública con el Estado.
                  
               
                     90)
                  
                  
                     El Tribunal de Justicia indicó que «la imputabilidad al Estado de una medida de ayuda adoptada por una empresa pública puede deducirse de un conjunto de indicios derivados de las circunstancias del asunto y del contexto en el que se produjo la medida» (24). En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia se refirió a indicios tales como el hecho de que la empresa pública que concedió la ayuda no podía adoptar esta decisión sin tener en cuenta las exigencias de las autoridades públicas, el hecho de que la empresa estuviera vinculada al Estado no solo por factores de naturaleza orgánica, sino que debía tener en cuenta las directrices adoptadas por un comité interministerial, la integración de la empresa pública en la estructura de la Administración Pública, la naturaleza de sus actividades y el hecho de desarrollarlas en el mercado compitiendo normalmente con empresas privadas, el estatuto jurídico de la empresa, regida por el Derecho público o por el Derecho de sociedades común, la intensidad de la tutela que ejercen las autoridades públicas sobre la gestión de la empresa, o cualquier otro indicio de la intervención de las autoridades públicas en el caso concreto de que se trate o de lo improbable de su falta de intervención en la adopción de la medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de las condiciones que establezca (25).
                  
               
                     91)
                  
                  
                     En la decisión de incoación (considerando 29), dado que Portugal no había alegado que la financiación de EMEF por parte de CP no era imputable al Estado, la Comisión concluyó provisionalmente que las medidas adoptadas por CP eran imputables al Estado.
                  
               
                     92)
                  
                  
                     Sobre la base de las observaciones y aclaraciones adicionales facilitadas por Portugal tras la decisión de incoación, la Comisión investigó las circunstancias de la concesión de las medidas y los diversos indicios de una posible participación de las autoridades portuguesas en las decisiones de concesión.
                  
               
                     93)
                  
                  
                     Por lo tanto, la Comisión evaluará si la participación de las autoridades portuguesas en la decisión de concesión de las medidas en cuestión se basó en un conjunto de indicios que, considerados en su conjunto, demuestran el ejercicio de una influencia o de un control efectivo por parte del Estado.
                  
               6.3.1.   El Estatuto jurídico de CP
         
         
                     94)
                  
                  
                     Aunque es propiedad directa del Estado al 100 % y, por lo tanto, es una empresa pública sujeta al régimen de «empresas públicas» en Portugal, CP se rige por el Derecho privado con arreglo a los artículos 3 y 7 del Decreto-ley n.o 558/99 y, a partir de diciembre de 2013, por el Decreto-ley n.o 133/2013. CP goza de un alto nivel de autonomía en sus operaciones.
                  
               
                     95)
                  
                  
                     En cuanto al grado de autonomía en relación con el Gobierno, CP es una empresa sobre la cual el Gobierno dispone de un «poder de tutela», lo que significa que CP tiene libertad e independencia para gestionar sus actividades sin intervención directa o indirecta de las autoridades portuguesas.
                  
               
                     96)
                  
                  
                     Las autoridades portuguesas aclararon que, con arreglo al Derecho administrativo portugués, si bien el poder de supervisión consiste en definir y orientar la conducta de una entidad, el poder de tutela es la mera facultad para fiscalizar la regularidad o la adecuación del funcionamiento de una determinada entidad.
                  
               
                     97)
                  
                  
                     Por lo tanto, CP, la entidad que concedió las medidas y que pertenece al grupo de empresas que está menos integrado en el sector público, goza del máximo grado de autonomía y tiene el nivel más bajo de control ejercido por el Gobierno, ya que solo se le aplica el poder de tutela.
                  
               
                     98)
                  
                  
                     La Comisión observa que, como se señala en el considerando 88, el mero hecho de que CP esté bajo control estatal no es suficiente para concluir que las medidas son imputables al Estado.
                  
               6.3.2.   Intensidad de la tutela ejercida
         
         
                     99)
                  
                  
                     De conformidad con los estatutos de CP, que se ajustan a lo dispuesto en los Decretos-leyes 558/99 y 133/2013, la tutela económica y financiera de CP la ejercen el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Transportes. Esta tutela implica:
                     
                                 a)
                              
                              
                                 la aprobación de los planes de actividades y de inversión, los presupuestos y las cuentas, así como de las inversiones de capital, las subvenciones y los pagos compensatorios; y
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 la aprobación de las tarifas que debe fijar la empresa con respecto al servicio público de transporte de viajeros.
                              
                           
               
                     100)
                  
                  
                     No obstante, según la información facilitada por las autoridades portuguesas, en el período en que se concedieron las medidas investigadas (2006-2014) (26), el poder de tutela efectivamente ejercido por el Estado con respecto a CP fue limitado. Consistió principalmente en esbozar orientaciones estratégicas para el sector del transporte ferroviario y en recibir los planes anuales de actividades y los presupuestos anuales, los denominados «PAO». El ministerio competente solo aprobó los PAO de 2016 en adelante (27). Tal como se describe en el considerando 56, Portugal declaró que la última vez que CP solicitó aprobación en relación con inversiones en EMEF fue en 2001, es decir, antes del período investigado en el presente caso, y que ni siquiera entonces obtuvo ninguna respuesta de las autoridades portuguesas.
                  
               
                     101)
                  
                  
                     La gestión de CP también incluye un órgano de control. Entre 2006 y 2013, el órgano de control era la Comissão de Fiscalização, sin ningún miembro activo en la Administración Pública, excepto el presidente, que entre 2005 y 2007 actuó como consultor externo del Tribunal de Cuentas. En noviembre de 2013, la Comissão de Fiscalização fue sustituida por el Conselho Fiscal, con cuatro miembros nombrados por los Ministerios de Finanzas y Economía, activos al mismo tiempo en la Administración Pública (en la IGF y la Dirección General del Tesoro y Finanzas). Sobre la base de la información facilitada por Portugal, estos órganos actuaban de forma semejante a un órgano de auditoría de una empresa privada y, como tal, no intervinieron ni pudieron intervenir en el proceso de toma de decisiones que condujo a la adopción de las medidas en cuestión, ya que tenían la obligación de ser independientes.
                  
               
                     102)
                  
                  
                     Portugal alegó que las inversiones previstas por CP y comunicadas a los ministerios competentes no contenían referencias específicas a las medidas y que CP no solicitó autorización ni decisión alguna al respecto. Esto indica que las autoridades portuguesas no tenían conocimiento de las medidas específicas concedidas por CP a EMEF.
                  
               
                     103)
                  
                  
                     Según Portugal, en la práctica, hasta diciembre de 2013, cuando entró en vigor el Decreto-ley n.o 133/2013, las cuentas anuales y los informes enviados a la IGF y a la Dirección General del Tesoro y Finanzas nunca recibieron aprobación alguna. Desde diciembre de 2013, de conformidad con el Decreto-ley n.o 133/2013, los informes y las cuentas deben ser aprobados. Sin embargo, como indicó Portugal, estas cuentas e informes anuales no incluían información sobre la inversión de CP en EMEF.
                  
               
                     104)
                  
                  
                     La Comisión observa que la única submedida concedida después de diciembre de 2013 fue el préstamo de 3 millones EUR concedido en enero de 2014 por CP a EMEF. Sobre la base de la información presentada por Portugal, ni siquiera esta submedida, que forma parte de la medida 2, fue aprobada por el Estado, ya que solo había transcurrido un mes desde la entrada en vigor de las nuevas disposiciones establecidas por el Decreto-ley n.o 133/2013. La Comisión considera que esta información es verosímil. Además, incluso después de la entrada en vigor del Decreto-ley n.o 133/2013, la información incluida en las cuentas y los informes anuales remitidos a la IGF no permitía extrapolar los importes de los préstamos y de las garantías financieras concedidas a EMEF, ni siquiera de las conversiones de préstamos en capital propio.
                  
               
                     105)
                  
                  
                     Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión considera que el régimen de tutela vigente en el período investigado y la forma en que se aplicó concretamente no impidieron a CP ejercer sus funciones de gestión con plena autonomía, ni limitaron su independencia estatutaria. El nivel de participación de los ministros responsables en la gobernanza de CP era, en la práctica, muy inferior al previsto en la legislación aplicable y en los estatutos de CP. El papel limitado del Estado en el presente caso, en especial en lo que se refiere a las medidas investigadas, no permitía inferir que el Estado hubiera participado en la adopción de una medida específica.
                  
               6.3.3.   Autoridad pública no implicada en la concesión de las medidas
         
         
                     106)
                  
                  
                     Según Portugal, la decisión de CP de invertir en EMEF no fue comunicada al Gobierno portugués, ni decidida o aprobada por este. Las decisiones sobre las medidas fueron tomadas por CP en el marco de su autonomía e independencia.
                  
               
                     107)
                  
                  
                     De conformidad con el artículo 2, apartado 4, y el artículo 26, apartado 1, de los estatutos de CP expuestos en el apartado 65, CP tenía derecho a crear una filial y decidir cómo asignar los recursos para alcanzar su objetivo, es decir, la prestación de servicios de transporte ferroviario de viajeros en Portugal.
                  
               
                     108)
                  
                  
                     Sobre la base de la información recibida, las medidas de inversión concedidas a EMEF no estaban incluidas en los PAO. Hasta 2011, las referencias a EMEF en dichos documentos estaban relacionadas con los costes de mantenimiento del material rodante pagados por CP a EMEF, ya que los servicios de mantenimiento fueron prestados por EMEF y no incluían información sobre las medidas de financiación concedidas a EMEF. Después de 2011, CP mencionó en los informes anuales que era necesario tomar medidas para «reducir las pérdidas de las empresas afiliadas de CP» y las perspectivas de que EMEF se convirtiera en una empresa competitiva.
                  
               
                     109)
                  
                  
                     Según las actas de las reuniones del consejo de administración de CP facilitadas por Portugal, las decisiones adoptadas durante las reuniones del consejo de administración de CP fueron precedidas de información, peticiones y notas elaboradas y enviadas por EMEF. No se hacía referencia alguna a una posible intervención del Estado. Por lo tanto, la Comisión considera que la adopción de las medidas evaluadas fue iniciativa de EMEF.
                  
               
                     110)
                  
                  
                     Esta idea también se ve respaldada por el hecho de que la dimensión financiera de EMEF es relativamente limitada en comparación con el grupo CP: el volumen de negocios de EMEF (55 millones EUR en 2014) y los activos totales (45 millones EUR en 2014) eran muy limitados en comparación con los del grupo CP (320 millones EUR de volumen de negocios y 975 millones EUR de activos totales para el grupo CP consolidado en 2014 (28)).
                  
               
                     111)
                  
                  
                     Las decisiones de inversión de CP fueron tomadas por el consejo de administración de CP.
                  
               
                     112)
                  
                  
                     Por consiguiente, la Comisión concluye que, sobre la base de la información presentada por las autoridades portuguesas, a la luz de las características específicas y particulares del presente caso, las medidas no fueron decididas ni aprobadas por las autoridades portuguesas y no hay indicios de que el Gobierno o cualquier otra autoridad pública hubiera participado de algún modo en la decisión de CP de conceder las medidas a EMEF.
                  
               6.3.4.   Nombramiento de los miembros del consejo de administración de CP y del consejo de administración de EMEF
         
         
                     113)
                  
                  
                     En el período en que se concedieron las medidas, el consejo de administración de CP fue nombrado mediante decisión administrativa (resolução) del Consejo de Ministros portugués, conforme a lo previsto en los estatutos de CP.
                  
               
                     114)
                  
                  
                     Según la información facilitada en los considerandos 61 a 67, a pesar de haber sido nombrados por el Estado, los miembros del consejo de administración eran gestores que no estaban autorizados a acumular diferentes funciones de gestión durante su mandato. Esto significa que miembros del Gobierno o de cualquier otra autoridad pública no podían formar parte del consejo de administración de CP al mismo tiempo que ejercían funciones públicas, ni podían formar parte del consejo de administración de EMEF.
                  
               
                     115)
                  
                  
                     Desde 2011, el nombramiento de gestores públicos, como CP, y de otros altos funcionarios públicos en Portugal está sujeto a la aprobación no vinculante de sus respectivos CV por parte de un organismo de evaluación independiente, a saber, la Comisión de Selección y Contratación de la Administración Pública.
                  
               
                     116)
                  
                  
                     Portugal ha facilitado la lista de todos los miembros del consejo de administración de CP y sus respectivos CV para el período investigado. La Comisión observa que, según dichos CV, solo dos miembros del consejo de administración tenían una dilatada experiencia en el ámbito de la administración central portuguesa (ya fuera a nivel político o como altos funcionarios ministeriales). Por consiguiente, la Comisión considera que la mayoría de los miembros del consejo de administración no fueron nombrados sobre la base de méritos políticos o administrativos relacionados con la experiencia anterior en la Administración Pública portuguesa.
                  
               
                     117)
                  
                  
                     Los miembros del consejo de administración de EMEF son elegidos en la junta general de accionistas de EMEF y se les confieren poderes de administración de la empresa.
                  
               
                     118)
                  
                  
                     De la información presentada se desprende que no fueron nombrados miembros del Gobierno ni delegados de ninguna autoridad pública para los órganos decisorios de CP o de EMEF. La selección y el nombramiento del consejo de administración de CP no afectaron a la capacidad de CP para ejercer su autonomía financiera y operativa. Por lo tanto, a falta de pruebas de la existencia de vínculos específicos entre CP y las autoridades públicas, la Comisión concluye que no existen indicios de una participación de las autoridades públicas en la adopción de las medidas en cuestión.
                  
               6.3.5.   Las circunstancias subyacentes a la adopción de las medidas
         
         
                     119)
                  
                  
                     CP recurrió a su filial EMEF para cumplir su obligación de servicio público, en un contexto en el que los clientes de EMEF se limitaban prácticamente a CP, su empresa matriz, y su (entonces) filial CP Carga (29). El hecho de que CP pudiera pagar a EMEF remuneraciones por debajo de los precios de mercado por los servicios prestados descritos en el considerando 27 es otra razón que explica el interés de CP por mantener EMEF en activo. Las decisiones de CP de conceder las medidas a EMEF se basaron en una lógica empresarial. Tal como se indicó anteriormente, esas medidas se adoptaron a nivel de CP, sin ninguna participación específica del Estado.
                  
               
            Conclusión sobre la imputabilidad
         
         
                     120)
                  
                  
                     Habida cuenta de las circunstancias y del contexto del presente caso, sobre la base de los indicios directos e indirectos analizados en su conjunto, la Comisión considera que no hay pruebas de ninguna participación específica de las autoridades portuguesas en la concesión de las medidas. El Estado no inició las medidas, ni las aprobó, ni fue informado de las medidas específicas ni de sus detalles. Las pruebas aportadas indican que la tutela del Estado sobre la actividad de CP se centraba en garantizar que CP cumpliera sus obligaciones de servicio público y cumpliera sus obligaciones de presentación de información, sin incluir las medidas concedidas por CP a EMEF. En vista de lo anterior, a falta de indicios suficientes del ejercicio de una influencia o un control efectivos por parte del Estado, la Comisión concluye que las medidas no son imputables al Estado portugués.
                  
               7.   CONCLUSIÓN
         
         
                     121)
                  
                  
                     La Comisión concluye que las medidas no son imputables al Estado portugués. Dado que los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE para determinar si una medida constituye ayuda son acumulativos, la Comisión no necesita evaluar si se cumplen las demás condiciones.
                  
               
                     122)
                  
                  
                     Por lo tanto, la Comisión concluye que las medidas no constituyen ayuda estatal.
                  
               HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
         
            Artículo 1
            La medida 1 (ampliaciones de capital en EMEF), la medida 2 (préstamos concedidos a EMEF) y la medida 3 (garantías financieras concedidas a EMEF) no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
         
         
            Artículo 2
            El destinatario de la presente Decisión es la República Portuguesa.
         
         
            Hecho en Bruselas, el 6 de marzo de 2020.
            
               
                  Por la Comisión
               
               Margrethe VESTAGER
               
                  Miembro de la Comisión
               
            
         
         
            (1)  DO C 284 de 5.8.2016, p. 36.
         
            (2)  Véase la nota a pie de página n.o 1.
         
            (3)  Esto se puede deducir del estudio sobre el funcionamiento de EMEF titulado «Plan de facilitación económica y financiera de EMEF», elaborado en 2004 por «SAER-Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco», una empresa de consultoría externa.
         
            (4)  En 2016, los ingresos de EMEF ascendieron a 63 millones EUR.
         
            (5)  EMEF ya no presta servicios a CP Carga, actualmente MEDLOG, la filial de transporte ferroviario de mercancías de CP, que fue privatizada en 2015.
         
            (6)  Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO L 248 de 24.9.2015, p. 9).
         
            (7)  Páginas 5-16 de las observaciones de 1 de junio de 2017.
         
            (8)  Decreto-Lei n.o 133/2013, de 3 de octubre (Diário da República, 1.a série, n.o 191, de 3.10.2013).
         
            (9)  Decreto-Lei n.o 137-A/2009, de 12 de junio (Diário da República, 1.a série, n.o 112, de 12.6.2009).
         
            (10)  El objetivo de CP es la prestación de servicios de transporte ferroviario de viajeros en la red ferroviaria nacional.
         
            (11)  Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de diciembre (Diário da República n.o 292/1999, Série I-A, de 17.12.1999).
         
            (12)  E.P.E significa «entidade pública empresarial», es decir, empresa pública.
         
            (13)  Página 8 de las observaciones de 27 de enero de 2017.
         
            (14)  Decreto-Lei n.o 464/82, de 27 de marzo (Diário da República n.o 283/1982, Série I de 9.12.1982).
         
            (15)  Decreto-Lei n.o 71/2007, de 27 de marzo (Diário da República n.o 61/2007, Série I de 27.3.2007).
         
            (16)  Artículos 8 y 9 del Decreto-ley n.o 464/82 y artículos 10, 12, 20 y 22 del Decreto-ley n.o 71/2007.
         
            (17)  Artículo 10 del Decreto-ley n.o 464/82 y artículo 20 del Decreto-ley n.o 71/2007.
         
            (18)  Hasta febrero de 2013, el consejo de administración de CP estaba compuesto por cinco miembros y a partir de febrero de 2013, por un total de cuatro miembros.
         
            (19)  SaeR-Sociedade de Avaliação de Empresas e Risco es una empresa de consultoría portuguesa que asesora a EMEF y CP sobre la reestructuración de EMEF.
         
            (20)  Informe de diligencia debida, de 25 de junio de 2004, y Plan EMEF/SAER para el trienio 2006-2008, de diciembre de 2005, incluido un análisis de agosto de 2006.
         
            (21)  Sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C-482/99, EU:C:2002:294.
         
            (22)  Asunto C-656/15 P, Comisión/TV2/Denmark, apartado 47.
         
            (23)  Asunto C-482/99, apartado 52.
         
            (24)  Asunto C-482/99, apartado 55.
         
            (25)  Asunto C-482/99, apartados 55 y 56; véanse también el asunto T-305/13, SACE, apartado 46, y el asunto C-472/15 P, SACE, apartado 36.
         
            (26)  Véanse los considerandos 28 a 30 de la presente Decisión.
         
            (27)  Como se indica en el considerando 29 de la presente Decisión, la última medida evaluada se concedió en enero de 2014.
         
            (28)  Fuente: Orbis/Bureau van Dijk.
         
            (29)  Véase la nota a pie de página n.o 5.