CELEX: 61999CC0515
Language: da
Date: 2001-11-20
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed fremsat den 20. november 2001. # Hans Reisch m.fl. (forenede sager C-515/99 og C-527/99 - C-540/99) mod Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg og Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg og Anton Lassacher m.fl. (forenede sager C-519/99 - C-524/99 og C-526/99) mod Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg og Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg. # Anmodninger om præjudiciel afgørelse: Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg - Østrig. # Frie kapitalbevægelser - artikel 56 EF - procedure for afgivelse af erklæring og forudgående tilladelse til erhvervelse af byggegrunde - rent intern situation - foreligger ikke. # Forenede sager C-515/99, C-519/99 - C-524/99 og C-526/99 - C-540/99.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61999C0515

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed fremsat den 20. november 2001.  -  Hans Reisch m.fl. (forenede sager C-515/99 og C-527/99 - C-540/99) mod Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg og Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg og Anton Lassacher m.fl. (forenede sager C-519/99 - C-524/99 og C-526/99) mod Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg og Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg.  -  Anmodninger om præjudiciel afgørelse: Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg - Østrig.  -  Frie kapitalbevægelser - artikel 56 EF - procedure for afgivelse af erklæring og forudgående tilladelse til erhvervelse af byggegrunde - rent intern situation - foreligger ikke.  -  Forenede sager C-515/99, C-519/99 - C-524/99 og C-526/99 - C-540/99.  

Samling af Afgørelser 2002 side I-02157

Generaladvokatens forslag til afgørelse

I - Indledende bemærkninger 1 På baggrund af Konle-dommen (1) har Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg forelagt forskellige sager, som vedrører østrigske procedurer for tilladelse til erhvervelse af fast ejendom (2). Verwaltungssenat har således forelagt præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens bestemmelser om frie kapitalbevægelser. Den nationale ret vil have oplyst, om kravet om en forudgående retsstiftende overdragelsestilladelse til erhvervelse af fast ejendom er forenelig med fællesskabsretten. I mit forslag til afgørelse skal jeg også behandle den omtvistede nationale ordning i relation til bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser. II - De relevante retsregler 2 Efter østrigsk ret kræver stiftelse af ejendomsret til fast ejendom en retlig godkendt indførelse (»erhvervelse af ejendomsretten«) i tingbogen. I forbindelse med godkendelsen af en ejendomsoverdragelse skal den såkaldte Grundbuchsgericht (tingbogsdommeren) undersøge, om der kræves tilladelse til overdragelsen, og i bekræftende fald, om der er givet en sådan tilladelse, eller om erhvervelsen af ejendomsretten er mulig uden overdragelsestilladelse. De relevante retsregler findes i såvel de nationale bestemmelser som i delstaternes lovgivning. 3 Denne sag vedrører spørgsmålet, om Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 (3) er forenelig med fællesskabsretten. 4 Ifølge § 12, stk. 1, i Grundverkehrsgesetz er det en betingelse for at godkende visse retshandler vedrørende byggegrunde, at køberen af byggegrunden fremlægger en erklæring. For det første skal han ifølge § 12, stk. 3, angive, at han er østriger eller en udlænding, som gør brug af en af sine rettigheder efter EF-traktaten eller aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Endvidere skal han angive, at han vil benytte grunden til sin hovedbopæl eller til et erhvervsmæssigt formål. Køberen kan kun angive, at grunden skal benyttes som sekundær bolig, hvis den blev benyttet hertil inden den 1. marts 1993, eller såfremt den er beliggende i et område, hvor det er tilladt at opføre sekundærboliger. 5 På grundlag af brugerens erklæring udsteder Grundverkehrsbeauftragter (4)en attest. Denne kan kun afslå at udstede attesten, såfremt der er vægtige grunde til at befrygte, at køberen ikke vil anvende grunden i overensstemmelse med erklæringen, eller at erhvervelsen ikke er i overensstemmelse med lovens formål. I så fald henviser Grundverkehrsbeauftragter køberen til Grundverkehrslandeskommission. Denne kommission kan godkende overdragelsen, men er ligeledes bundet af de nævnte materielle kriterier for overdragelsen (principielt anvendelse af grunden som hovedbopæl eller til et erhvervsmæssigt formål), som har til formål at begrænse antallet af sekundærboliger. 6 Der kan ikke erhverves byggegrunde i delstaten Salzburg uden en attest fra Grundverkehrsbeauftragter eller en godkendelse fra Grundverkehrslandeskommission. Hvis ingen af de disse to afgørelser foreligger, mangler således den tilladelse, som efter østrigsk ret kræves til ejendomsoverdragelsen. 7 Ifølge § 19 i Grundverkehrsgesetz er køberen forpligtet til at anvende grunden i overensstemmelse med den erklæring, som han har afgivet i henhold til denne lovs § 12. 8 Ligeledes ifølge § 19 kan godkendelsen gøres betinget af overholdelsen af visse krav og forpligtelser til sikring af, at køberen anvender grunden til det i erklæringen angivne formål. Det kan tillige kræves, at køberen stiller en sikkerhed. Den kompetente myndighed skal fastsætte en passende sikkerhed, der ikke må overstige købsprisen for grunden eller dennes værdi. 9 Ifølge § 42 i Grundverkehrsgesetz kan Grundverkehrsbeauftragter rejse sag ved domstolene med henblik på ophævelse af en retshandel vedrørende fast ejendom. Domstolene kan ophæve den pågældende retshandel, hvis der er tale om en proforma- eller omgåelseshandel. 10 Ifølge § 43 i Grundverkehrsgesetz kan der pålægges bøde indtil 500 000 ATS og frihedsstraf indtil seks uger, såfremt køberen af den faste ejendom ikke har indhentet den nødvendige tilladelse eller anvender den købte grund til et ulovligt formål. 11 Den relevante fællesskabsret findes i EF-traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser og frie kapitalbevægelser (henholdsvis artikel 49 EF ff. og artikel 56 EF ff.). III - Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlinger 12 I den første række forenede sager, sagerne C-515/99 og C-527/99 - C-540/99 (Reisch m.fl.), har sagsøgerne i hovedsagerne ikke indhentet en tilladelse til at erhverve byggegrunde, hvorfor de blev pålagt en bøde. De har indbragt denne sanktion for Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg. 13 I den anden række forenede sager, sagerne C-519/99 - C-524/99 og C-526/99 (Lassacher m.fl.), har visse sagsøgere ikke opnået en tilladelse. De øvrige sagsøgere har kun opnået tilladelse på betingelse af, at de stillede en sikkerhed. Afgørelserne, som er truffet af Grundverkehrslandeskommission, er af sagsøgerne blevet indbragt for Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg. 14 Ved kendelser af 22. december 1999 har Unabhängiger Verwaltungssenat derefter i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: a) I sagerne C-515/99 og C-527/99 - C-540/99: »Skal bestemmelserne i artikel 56 EF ff. fortolkes således, at de er til hinder for anvendelse af §§ 12, 36 og 43 i SGVG 1997, i den affattelse heraf, som er offentliggjort i LGBl. nr.  11/99, hvorefter erhververen af en byggegrund i delstaten Salzburg skal indgive erklæring/indhente tilladelse, og udgør dette en tilsidesættelse af en grundlæggende frihed for køber efter Den Europæiske Unions retsforskrifter?« b) I sagerne C-519/99 - C-524/99 og C-526/99: »Skal bestemmelserne i artikel 56 EF ff. fortolkes således, at de er til hinder for anvendelse af §§ 12-14 i SGVG 1997, i den affattelse heraf, som er offentliggjort i LGBl. nr. 11/99, hvorefter erhververen af en byggegrund i delstaten Salzburg skal indgive erklæring/indhente tilladelse, og udgør dette en tilsidesættelse af en grundlæggende frihed for køber efter Den Europæiske Unions retsforskrifter?« 15 To af sagsøgerne i hovedsagerne, Heinz Schäfer (C-519/99) og GWB Gewerbeparkentwicklung GmbH (C-524/99) samt den østrigske regering har indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet den 12. september 2001 afgav Kommissionen og den nederlandske regering mundtlige indlæg. Deres argumenter vedrørte hovedsagelig det spørgsmål, om der i denne sag er tale om en »rent intern situation«, der ikke er reguleret i fællesskabsretten. IV - Strukturen af forslaget til afgørelse 16 Under sagen for Domstolen er et vigtigt indledende spørgsmål blevet grundigt diskuteret: I hvilken udstrækning er der i hovedsagen tale om en »rent intern situation«, hvilket vil indebære, at Domstolen ikke kan besvare spørgsmålene? Alle sager vedrører nemlig tilsyneladende personer, som er bosiddende i Østrig, og som ønsker at erhverve fast ejendom i Østrig. Kun i sag C-523/99 (Fidelsberger) har sagsøgeren adresse i en anden medlemsstat, dvs. i Tyskland. I øvrigt er sagsøgeren i hovedsagen i nogle andre sager en juridisk person. 17 Indholdsmæssigt har de sager, som Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg har forelagt Domstolen, mange lighedspunkter med problemstillingen i Konle-sagen (5). Under disse omstændigheder kan Domstolen - såfremt den i det hele taget når frem til at besvare de stillede spørgsmål - begrænse sig til at vurdere de aspekter, hvorved disse spørgsmål adskiller sig fra de spørgsmål, som Domstolen i realiteten allerede har besvaret i Konle-dommen. 18 Dermed kan det også synes klart, at generaladvokaten underkaster de præjudicielle spørgsmål en kort og enkelt behandling. Først skal Domstolens kompetence undersøges. Dernæst - i givet fald subsidiært - skal kriterierne i Konle-dommen (6) undersøges. 19 Jeg er imidlertid af den opfattelse, at disse sager berettiger en mere udførlig behandling. De foreliggende sagers indhold og sammenhæng begrunder denne antagelse. 20 Det står på forhånd fast, at de spørgsmål, der er forelagt, vedrører en national ordning, som knytter betingelser til erhvervelsen af fast ejendom i turistmæssigt attraktive områder for - af hensyn til den fysiske planlægning - at kunne begrænse antallet af sekundærboliger. I princippet er det kun muligt er erhverve byggegrunde, hvis køberen har til hensigt at benytte grunden til sin hovedbopæl eller til et erhvervsmæssigt formål. I del V af dette forslag til afgørelse beskrives selve ordningen indgående. 21 Der var tale om en lignende ordning i Konle-sagen. I denne forbindelse fastslog Domstolen, at nationale foranstaltninger, der regulerer erhvervelsen af fast ejendom, skal respektere traktatens bestemmelser om etableringsfriheden for medlemsstaternes statsborgere og om frie kapitalbevægelser (7). Dernæst vurderede Domstolen udelukkende den omtvistede østrigske ordning på grundlag af princippet om frie kapitalbevægelser efter artikel 56 EF. Domstolens beslutning om at vurdere ordningen, som forfulgte formål inden for landsplanlægningen, på grundlag af de frie kapitalbevægelser er efter min opfattelse ikke et helt naturligt valg. En sådan ordning berører nemlig i lige så høj grad - hvis ikke endog mere - andre friheder i henhold til EF-traktaten, f.eks. den frie udveksling af tjenesteydelser. Den vedrører nemlig i første række den måde, hvorpå grunden benyttes, og ikke de kapitaltransaktioner, der er nødvendige for erhvervelsen af den pågældende grund. Jeg skal (under VI) komme nærmere ind på de frie kapitalbevægelsers betydning, men også de andre friheder, i forbindelse med retshandler vedrørende fast ejendom. Dette er det første mere generelle problem, som jeg skal behandle i dette forslag til afgørelse. 22 Min opfattelse, at den østrigske ordning ikke alene kan vurderes på grundlag af artikel 56 EF, har betydning for det andet problem, som jeg skal behandle mere udførligt, nemlig princippet om den »rent interne situation«. Domstolen kom for nylig i Guimont-dommen (8) ind på sin forpligtelse til at besvare et præjudicielt spørgsmål i et tilfælde, hvor alle tilknytningsmomenter i hovedsagen vedrørte en enkelt medlemsstat. Det kan udledes af denne dom - som i øvrigt ikke står alene - at Domstolen ikke uden videre er rede til ikke at besvare et præjudicielt spørgsmål, fordi der mangler grænseoverskridende omstændigheder i hovedsagen. Jeg skal (under VII) behandle det spørgsmål, om begrundelsen i Guimont-dommen, som vedrørte de frie varebevægelser, specielt angående ost, også gælder for retshandler vedrørende fast ejendom. I foregribelse heraf konstaterer jeg allerede nu, at jeg ikke ser nogen grund til at anlægge en mere begrænset opfattelse med hensyn til Domstolens opgaver. 23 Det tredje og sidste problem vedrører proportionaliteten af en national foranstaltning, når det viser sig, at denne faktisk eller potentielt kan udgøre en hindring for de frie varebevægelser (og der derfor ikke kan tales om en »rent intern situation«). Det drejer sig herved navnlig om, hvilken form for hindring der kan antages at foreligge i forbindelse med retshandler vedrørende fast ejendom. Man erhverver generelt en fast ejendom med henblik på at besidde den i en længere periode. I modsætning til erhvervelsen af løsøre - jeg henviser til eksemplet i Guimont-dommen (9) (ost) - udgør formaliteter forud for erhvervelsen ikke nødvendigvis en større hindring end en efterfølgende kontrol (jf. også under VIII). 24 Efter at have behandlet disse tre generelle problemer skal jeg besvare de spørgsmål, der er forelagt Domstolen. V - Indholdet af og formålet med Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 25 Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 har inden for rammerne af den fysiske planlægning til formål at forhindre, at turistaktiviteter tager overhånd i visse regioner. I Konle-dommen nævner Domstolen i denne forbindelse »et formål inden for landsplanlægningen, såsom opretholdelsen i almenhedens interesse af en fast bosiddende befolkning og en økonomisk virksomhed, der er uafhængig af turisterhvervet i visse regioner« (10). Jeg tilføjer, at også naturbeskyttelsen eller beskyttelsen af truede landskaber kan være et oplagt formål inden for den fysiske planlægning. 26 I denne henseende indeholder loven en ordning, som skal begrænse antallet af sekundærboliger i delstaten Salzburg. Med loven indføres såvel en anmeldelses- og tilladelsesprocedure forud for erhvervelsen af en byggegrund som et efterfølgende kontrol- og sanktionssystem. Loven regulerer med andre ord anvendelsen af grunde som sekundærboliger. Udgangspunktet for lovgiveren er erhvervelsen af grunden. 27 Ordningen tager sigte på et bestemt marked, dvs. markedet for potentielle købere af sekundærboliger. Det kan både være privatpersoner og virksomheder, såsom kommercielle ferieboligbureauer eller byggefirmaer. Til illustration heraf: Blandt sagsøgerne i hovedsagerne findes der foruden fysiske personer også juridiske personer. 28 Dette marked er imidlertid absolut ikke et lokalt marked. Det sted, hvor sekundærboligen findes, er normalt ikke det sted, hvor køberen sædvanligvis opholder sig. Det er netop uden for ens egen region og dermed også ofte uden for ens egen medlemsstat, at det er interessant at anskaffe sig en sekundærbolig. Dette er givetvis tilfældet ved turistmæssigt attraktive områder, hvoraf der findes mange i delstaten Salzburg. Loven tager udtrykkeligt hensyn til muligheden for, at udlændinge ønsker at erhverve en sekundærbolig. Køberens nationalitet nævnes udtrykkeligt i lovens § 12. Vedkommende skal være østriger eller statsborger i en anden medlemsstat eller et andet land, der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. I denne forbindelse tillægger jeg det ikke nogen betydning, at sagsøgerne i hovedsagerne (næsten) alle er bosiddende i Østrig. Efter min opfattelse beror denne omstændighed på et tilfælde. Det kunne også forholde sig således, at den omtvistede ordning i delstaten Salzburg afholder udlændinge fra at erhverve byggegrunde i denne delstat. 29 Dermed har jeg kort skitseret formålet med og indholdet af ordningen samt det relevante marked, som den vedrører. 30 En sådan ordning indvirker på udøvelsen af forskellige former for økonomisk virksomhed, der er af betydning på fællesskabsplan, alt efter den måde, hvorpå byggegrunde anvendes til andre formål end som fast bopæl. 31 En borger, som erhverver en sekundærbolig, kan for der første gøre dette med henblik på kun at bebo denne sekundærbolig en del af året. I dette tilfælde er der tale om aktiviteter, som henhører under området for den frie bevægelighed for personer, dvs. (retten til) ophold i en anden medlemsstat. Den pågældende opholder sig ganske vist generelt kun i en begrænset periode af året i en sekundærbolig, men dette ophold har alligevel en varig karakter. Endvidere vedrører opholdet i sekundærboligen den frie udveksling af tjenesteydelser. I den henseende henviser jeg til Luisi- og Carbone-dommen (11), hvori bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser også blev anset for at gælde for de personer, som modtager en tjenesteydelse. Anvendelsen af sekundærboligen er nødvendigvis forbundet med tjenesteydelser til den private ejer af sekundærboligen. I den henseende kan der være tale om tjenesteydelser i forbindelse med selve boligen, f.eks. reparationer, men også tjenesteydelser i forbindelse med turistaktiviteter (12). For det andet er der mulighed for, at borgeren ikke selv anvender den sekundærbolig, som den pågældende har erhvervet, men udlejer den. Han skal i så fald selv betragtes som tjenesteyder i den i artikel 50 EF omhandlede forstand. En tredje variant, som ofte forekommer, er, at sekundærboligen benyttes af ejeren en del af året og udlejes i den resterende del. For det fjerde er der mulighed for, at grunden i første række erhverves som investerings- og spekulationsobjekt. I så fald er det primære ikke anvendelsen som sekundærbolig, men grundens forventede værdistigning. I dette tilfælde drejer det sig om de frie kapitalbevægelser. 32 Derudover kan erhvervsmæssige hensigter ligge til grund for erhvervelsen af den faste ejendom. I dette tilfælde spiller egen benyttelse principielt ingen rolle. En erhvervsmæssig køber vil ofte benytte grunden til udlejning af sekundærboliger, f.eks. i ferieparker. Udlejeren, der foruden udlejning af boliger ofte tilbyder en række andre (turistmæssige) tjenesteydelser, kan så betragtes som tjenesteyder. Også i forbindelse med en erhvervelse i erhvervsøjemed kan det centrale formål være investering eller spekulation. I dette tilfælde finder erhvervelsen i mindre grad sted med henblik på at anvende grunden som sekundærbolig. 33 Endelig skal jeg understrege, at Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 vedrører både erhvervelse af allerede bebyggede og erhvervelse af ikke bebyggede grunde. Er grunden endnu ikke bebygget på erhvervelsestidspunktet, er køberen naturligvis nødt til at bygge, hvis han ønsker at kunne benytte den til en sekundærbolig. Den køber, der lader en bolig opføre på sin grund, må anses for modtager af en tjenesteydelse. 34 Dette er de hyppigst forekommende former for økonomisk virksomhed, som Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 påvirker. Jeg vender nu tilbage til det centrale i ordningen, for så vidt som denne nemlig vedrører anvendelsen af grunde som sekundærbolig. Det drejer sig hovedsagelig om den måde, hvorpå de benyttes, uanset om de benyttes af køberen selv eller af tredjemand. De former for økonomisk virksomhed, som umiddelbart står i forbindelse med denne anvendelse, har således en central placering i dette forslag til afgørelse. Køberens hensigt kan ganske vist være kapitalinvestering eller spekulation, men i den forbindelse er der ikke tale om de aktiviteter, som reguleres af Salzburger Grundverkehrsgesetz. 35 Og endelig: Ordningen påvirker i alle tilfælde - uanset, hvorledes grunden benyttes - den frie bevægelighed for betalinger og kapital. Dette vedrører de betalings- og kapitaltransaktioner, der står i forbindelse med finansieringen af erhvervelsen. Der er herved tale om både den faktiske investering i grunden og finansieringen heraf. Jeg gør opmærksom på, at disse virkninger ganske vist ikke er omfattet af formålet med ordningen, men alligevel foreligger. VI - Frie kapitalbevægelser og de øvrige friheder i henhold til EF-traktaten 36 I denne del af mit forslag til afgørelse skal jeg behandle det første generelle problem, som er relevant for vurderingen af de foreliggende sager (jf. punkt 21 i dette forslag til afgørelse). Denne - udførlige - behandling er nødvendig som grundlag for mine bemærkninger i del VII i dette forslag til afgørelse vedrørende den muligvis rent interne karakter af de foreliggende sager. 37 Den nationale ret har i de foreliggende sager anmodet om en vurdering af den nationale østrigske ordning på grundlag af de frie kapitalbevægelser og ikke på grundlag af de øvrige friheder i henhold til EF-traktaten. Jeg antager, at den nationale ret har baseret sit valg på Konle-dommen (13). 38 I betragtning af denne problemstilling skal jeg indgående beskæftige mig med indholdet af og udviklingen i forbindelse med de frie kapitalbevægelser, for så vidt som dette er relevant for de foreliggende sager. Derefter skal jeg behandle de andre friheder i henhold til EF-traktaten og i betragtning af karakteren af Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 navnlig den frie udveksling af tjenesteydelser. Alt med henblik på en vurdering af spørgsmålet om, hvorledes lovligheden af retshandler vedrørende fast ejendom, som denne sag vedrører, bedst kan undersøges. Indholdet af de frie kapitalbevægelser 39 Indholdet af de frie kapitalbevægelser er blevet defineret af Domstolen i Luisi- og Carbone-dommen (14). Ifølge Domstolen er kapitalbevægelser »finansielle transaktioner, hvis formål først og fremmest er at anbringe eller investere vedkommende beløb, men ikke at betale for en ydelse«. 40 Hverken artikel 56 EF eller andre bestemmelser i EF-traktaten angiver nærmere, hvad der skal forstås ved kapitalbevægelser. Derfor støtter Domstolen sig ofte på bilag I i direktiv 88/361/EØF (15), som indeholder en nomenklatur for kapitalbevægelser. Dette direktiv blev imidlertid udstedt, inden den nuværende artikel 56 EF blev indføjet i EF-traktaten - ved Maastricht-traktaten - og har derfor strengt taget ikke længere gyldighed. 41 Domstolen fastslog herved følgende i Trummer og Mayer-dommen (16): »Da EF-traktatens artikel 73 B[(17)] imidlertid i det væsentlige gentager indholdet af artikel 1 i direktiv 88/361 - og uanset at direktivet er udstedt på grundlag af EØF-traktatens artikel 69 og artikel 70, stk. 1, som i mellemtiden er afløst af EF-traktatens artikel 73 B ff. - bevarer den nomenklatur for kapitalbevægelser, som er indeholdt i direktivets bilag, den vejledende værdi hvad angår definitionen af begrebet kapitalbevægelser, som den havde, før disse bestemmelser trådte i kraft, idet den i nomenklaturen indeholdte liste, som anført i indledningen, ikke er udtømmende«. 42 Nomenklaturen i bilaget til direktivet har således en vejledende værdi, men er ikke udtømmende. For de foreliggende sager er navnlig nomenklaturens del II, som vedrører investeringer i fast ejendom, relevant. Ifølge direktivet omfatter de frie kapitalbevægelser valutaudlændinges investeringer i fast ejendom i indlandet og valutaindlændinges investeringer i fast ejendom i udlandet. I denne forbindelse henviser jeg desuden til syvende betragtning til direktivet, som har følgende ordlyd: »En fuldstændig liberalisering af kapitalbevægelserne kan i nogle medlemsstater, herunder særlig i grænseområder, forårsage vanskeligheder på markedet for ejendomme, der ikke er helårsboliger; eksisterende national lovgivning om erhvervelse af sådanne ejendomme bør ikke berøres af gennemførelsen af dette direktiv.« 43 Det fremgår ikke af bilaget, at enhver erhvervelse af fast ejendom omfattes af de frie kapitalbevægelser, men derimod, at investeringer i fast ejendom i spekulationsøjemed kan være omfattet af de frie kapitalbevægelser. Af afgørende betydning er den faktiske aktivitet, som en national ordning er relateret til. Er det erhvervelsen med henblik på at benytte den faste ejendom på en bestemt måde, eller er det kapitalinvesteringen? Jeg anførte i punkt 26 i dette forslag til afgørelse, at Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 regulerer benyttelsen af grunden. 44 I det væsentlige forbyder artikel 56 EF to former for nationale foranstaltninger, som begrænser kapitalbevægelserne. For det første er der tale om foranstaltninger, som kan hindre valutaindlændinge i den pågældende medlemsstat i at foretage investeringer eller gennemføre andre finansielle transaktioner i en anden medlemsstat. For det andet er der tale om foranstaltninger, som kan hindre valutaindlændinge i andre medlemsstater i at foretage investeringer eller gennemføre andre finansielle transaktioner i den pågældende medlemsstat. Jeg citerer fra dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (18): »Det udgør restriktioner for kapitalbevægelser i bestemmelsens forstand, at en medlemsstat træffer foranstaltninger, som kan afholde medlemsstatens borgere fra at optage lån eller foretage investeringer i andre medlemsstater [...] (19), eller som gør en direkte udenlandsk investering afhængig af en forudgående tilladelse [...]« (20). 45 I de foreliggende sager er der tale om en national foranstaltning, som gør en (udenlandsk) direkte investering på medlemsstatens område betinget af forudgående tilladelse. Udviklingen i forbindelse med de frie kapitalbevægelser 46 Siden oprettelsen af Det Europæiske Fællesskab har betydningen af de frie kapitalbevægelser gennemgået en vigtig udvikling. I den første fase, som stort set varede indtil udstedelsen af direktiv 88/361 - som skulle gennemføres i medlemsstaterne senest den 1. juli 1990 - indeholdt traktaten en bestemmelse om de frie kapitalbevægelser, som dog ikke havde direkte virkning. De oprindelige forfattere til traktaten fandt endnu ikke tiden moden til en fuldstændig liberalisering af kapitalbevægelserne. Medlemsstaterne skulle fortsat have beføjelse til at kontrollere kapitaltransaktioner. Den afledte ret på dette område var ligeledes begrænset. Rådets direktiv 72/156/EØF af 21. marts 1972 om regulering af de internationale pengestrømme og neutralisering af deres uønskede virkninger på den interne likviditet (21) indeholdt således en koordineringsmekanisme i forbindelse med kapitalbevægelser af usædvanlig størrelsesorden. 47 Medlemsstaternes beføjelser med hensyn til grænseoverskridende kapitaltransaktioner var nødvendige af hensyn til den monetære politik, som indtil Maastricht-traktaten ligeledes blev ført på medlemsstatsniveau. Det er vanskeligt at forestille sig, at man kan påvirke kursen på og mængden af den nationale valuta uden samtidig at kunne kontrollere de ind- og udgående kapitalstrømme. Artikel 105 i den gamle EØF-traktat fastsatte derfor kun en samordning af medlemsstaternes monetære politik. 48 Med udstedelsen af direktiv 88/361 blev der taget et vigtigt skridt til liberaliseringen af kapitalbevægelserne. I denne anden fase var medlemsstaterne forpligtet til at ophæve restriktionerne for kapitalbevægelserne inden for Fællesskabet. Direktivet skal ses i lyset af gennemførelsen af det indre marked indtil udgangen af 1992. I henhold til den daværende EØF-traktats artikel 7 A (22) indebærer det indre marked et område uden indre grænser med fri bevægelighed for kapital. 49 Med Maastricht-traktatens ikrafttræden blev den tredje fase indledt. Artikel 56, som finder direkte anvendelse, blev indføjet i EF-traktaten. De frie kapitalbevægelser blev - i forhold til de øvrige friheder i EF-traktaten - en fuldgyldig frihed. Sådanne fuldgyldige frie kapitalbevægelser var betingelsen for at indføre Den Økonomiske og Monetære Union. 50 Jeg betragter oprettelsen af Den Økonomiske og Monetære Union som den fjerde fase. Kapitalbevægelserne er frie. Der må ikke længere findes nationale bestemmelser, som knytter betingelser til kapitalbevægelserne mellem medlemsstaterne. 51 Inden for Den Økonomiske og Monetære Union kan man ikke længere, under alle omstændigheder ikke i euro-området, forestille sig offentligretlige restriktioner for kapitaltransaktioner. Der er opstået et enkelt penge- og kapitalmarked. Den monetære politik falder i henhold til artikel 105 EF ikke længere ind under medlemsstaternes kompetence og føres på unionsplan. Inden for disse rammer ligger lovgivningen og tilsynet med lovgivningen vedrørende kapitalstrømme - bl.a. ved oprettelsen af Den Europæiske Centralbank - nødvendigvis på fællesskabsplan. 52 Hermed vil jeg imidlertid ikke påstå, at kapitalbevægelserne er fuldstændig frie i praksis. Som eksempel skal jeg nævne den restriktion for de frie kapitalbevægelser, der var tale om i Svensson og Gustavsson-sagen (23). Domstolen fastslog heri, at en betingelse i den luxembourgske lovgivning, hvorefter et lån, der skal finansiere opførelsen, erhvervelsen eller forbedringen af en bolig, skulle optages hos et kreditinstitut, der har tilladelse til at drive virksomhed i Luxembourg, var i strid med fællesskabsretten. Der findes imidlertid fortsat mange privatretlige bestemmelser, som kræver finansiering via et kreditinstitut i samme medlemsstat. Sådanne bestemmelser kan være i strid med konkurrencereglerne, men er ikke relevant for de foreliggende sager. 53 Endvidere er de offentligretlige restriktioner for kapitalbevægelserne ganske vist ophævet, men adfærden blandt aktørerne på kapitalmarkedet er fortsat underlagt nationale bestemmelser. 54 Således gennemføres tilsynet med de finansielle institutioner på medlemsstatsplan. Desuden findes der nationale bestemmelser vedrørende finansmarkederne af hensyn til opretholdelsen af lov og orden, f.eks. inden for intern viden eller til bekæmpelse af hvidvaskningsaktiviteter. Medlemsstaterne kan ligeledes opretholde nationale skattelove. I den forbindelse giver artikel 58 EF medlemsstaterne et vist spillerum. I artikel 58, stk. 3, EF hedder det udtrykkeligt, at disse foranstaltninger »ikke [må] udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af den frie bevægelighed for kapital og betalinger [...]«. 55 I dette lys skal også Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 ses. Denne lov må ikke umiddelbart hindre de grænseoverskridende kapitalbevægelser i Den Økonomiske og Monetære Union. Den kan imidlertid fastsætte bestemmelser for adfærden blandt personer, som ønsker at investere kapital i fast ejendom i Østrig. Disse bestemmelser har i sagens natur grænseoverskridende virkninger, da der ikke længere findes nationale kapitalmarkeder. De øvrige friheder 56 Jeg skal nu behandle spørgsmålet om den frie bevægelighed for personer, hvortil jeg i denne forbindelse også henregner den frie udveksling af tjenesteydelser. I dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (24) fastslog Domstolen, at retten til at erhverve, udnytte og afhænde fast ejendom på en anden medlemsstats område er et nødvendigt supplement til den frie bevægelighed. Denne ret bidrager med andre ord væsentligt til gennemførelsen af den frie bevægelighed for personer inden for Den Europæiske Union. 57 I Konle-dommen (25) henviser Domstolen til etableringsfriheden for medlemsstaternes statsborgere. Efter min beskrivelse af Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 i del V i dette forslag til afgørelse mener jeg, at den frie udveksling af tjenesteydelser har en central placering i det foreliggende tilfælde. Jeg minder om, at egen benyttelse af sekundærboligen ofte er forbundet med tjenesteydelser for ejeren af sekundærboligen, og at det siden Luisi- og Carbone-dommen (26) er klart, at den frie udveksling af tjenesteydelser også omfatter friheden for den person, som tjenesteydelserne udføres for. Desuden er den boligejer, som udlejer boligen som led i erhvervsvirksomhed eller på anden måde, selv tjenesteyder. 58 Endvidere skal jeg understrege følgende. Som jeg allerede har anført i mit forslag til afgørelse i Baumbast-sagen (27), vedrører EF-traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for personer først og fremmest indrejse og ophold i en anden medlemsstat med henblik på dér at udøve økonomisk virksomhed. For bestemmelserne i Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 betyder dette bl.a. følgende. Disse bestemmelser tager ganske vist ikke i første række sigte på personer, som i medlemsstaten Østrig ønsker at udøve en økonomisk virksomhed, der står i forbindelse med arbejde, men de vedrører alligevel udøvelsen af økonomisk virksomhed. I mit forslag til afgørelse i Baumbast-sagen har jeg endvidere fastslået, at betydningen og rækkevidden af den frie bevægelighed for personer er øget betydeligt i løbet af årene. Dette har givetvis været tilfældet siden Maastricht-traktaten, hvorved der i EF-traktaten blev indføjet en generelt formuleret ret for enhver unionsborger til at færdes og opholde sig frit (artikel 18 EF). Uden at komme nærmere ind på den eventuelle direkte virkning af artikel 18 EF skal jeg understrege, at den stadig videre fortolkning af retten til at færdes og opholde sig frit inden for Den Europæiske Union fører til, at også opholdet i en sekundærbolig kan falde ind under denne ret. Konvergens af de frie kapitalbevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser 59 Siden dommen i Svensson og Gustavsson-sagen (28) er det klart, at bestemmelserne om de frie kapitalbevægelser og de andre friheder - i dette tilfælde etableringsfriheden - kan finde sideløbende anvendelse. I denne dom fastslog Domstolen, at en national (luxembourgsk) ordning var i strid med begge friheder. I senere domme har Domstolen imidlertid anfægtet nationale ordninger på grund af tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser eller en af de andre friheder og ikke taget stilling til, om der var tale om en »dobbelt tilsidesættelse«. 60 Denne fremgangsmåde fulgte Domstolen f.eks. i Safir-dommen (29). Denne sag drejede sig om en svensk ordning vedrørende beskatning af livsforsikringspræmier. Den nationale ret havde forelagt spørgsmålet om, hvorvidt denne ordning var forenelig med såvel bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser som bestemmelserne om de frie kapitalbevægelser. Domstolen bedømte ordningen ud fra den frie udveksling af tjenesteydelser, da »forsikringer er tjenesteydelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 60« [nu artikel 50 EF], og der ikke var tale om frie kapitalbevægelser (30). 61 Også i Konle-dommen (31) antog Domstolen, at to friheder i henhold til traktaten kunne finde anvendelse, dvs. foruden de frie kapitalbevægelser også etableringsfriheden. Derefter undersøgte den - uden yderligere begrundelse - kun ordningen på grundlag af bestemmelserne om frie kapitalbevægelser. I sit forslag til afgørelse i denne sag havde generaladvokat La Pergola anført, at tvisten i sagen vedrørte etableringsfriheden, hvorfor han ikke behandlede de frie kapitalbevægelser. 62 I sit forslag til afgørelse i Baars-sagen (32) opstillede generaladvokat Alber følgende regler i tilfælde af konvergens af de frie kapitalbevægelser og etableringsfriheden: »1) I det omfang, der er tale om et direkte indgreb i de frie kapitalbevægelser, som kun indirekte fører til en hindring for etablering, finder kun bestemmelserne om kapitalbevægelser anvendelse. 2) I det omfang, der er tale om et direkte indgreb i etableringsfriheden, som på grund af, at det hindrer etablering, indirekte fører til en formindskelse af kapitalstrømmene mellem medlemsstaterne, finder kun bestemmelserne om kapitalbevægelser anvendelse. [...] 3) Hvis der foreligger et indirekte indgreb i såvel de frie kapitalbevægelser som i etableringsretten, finder begge grundlæggende friheder anvendelse, og den statslige foranstaltning skal opfylde kravene i forbindelse med dem begge.« 63 Disse regler gælder efter min opfattelse ligeledes i tilfælde af konvergens af de frie kapitalbevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser. Det afgørende kriterium er derfor følgende: Foreligger der et »direkte indgreb«? Dette kriterium skal anvendes på grundlag af arten og indholdet af den omtvistede nationale ordning. 64 I sit forslag til afgørelse i Safir-sagen (33) beskrev generaladvokat Tesauro, hvad anvendelsen af dette kriterium kunne medføre: »Hvis den pågældende foranstaltning direkte hindrer kapitaloverførslen ved at gøre denne umulig eller vanskeligere, f.eks. ved, at der stilles krav om en tilladelse, eller, i hvert fald, ved, at der opstilles valutarestriktioner, skal den antages at være reguleret ved traktatens artikel 73 ff. [nu artikel 56 ff. EF]. Hvis foranstaltningen derimod kun indirekte hindrer kapitalbevægelserne og i første række udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der ikke er en valutarestriktion, er det traktatens artikel 59 ff. [nu artikel 49 ff. EF], der finder anvendelse.« 65 I Safir-dommen, som blev afsagt efter dette forslag til afgørelse, anvendes kriteriet ikke således. Alligevel mener jeg, at generaladvokat Tesauro har udfyldt kriteriet om et »direkte indgreb« på en hensigtsmæssig måde. Den argumentationslinje, som generaladvokat Tesauro har angivet, udgør et nyttigt udgangspunkt for vurderingen af de foreliggende sager. 66 I øvrigt skal jeg anføre følgende. Også EF-traktatens forfattere har fastsat mulighed for, at reglerne om den frie udveksling af tjenesteydelser og om de frie kapitalbevægelser kan anvendes sammen. I henhold til artikel 50 EF finder bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser alene anvendelse, »i det omfang [ydelserne] ikke omfattes af bestemmelserne vedrørende den frie bevægelighed for varer, kapital og personer«. Ved at indføje denne passage har traktatens forfattere kvalificeret den frie udveksling af tjenesteydelser som en restgruppe (34). I praksis har denne passage imidlertid ikke fået større betydning. Jeg minder om, at den allerede var indføjet i den oprindelige EØF-traktat i 1957, på et tidspunkt, hvor den grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser kun havde et begrænset omfang. I årenes løb har den frie udveksling af tjenesteydelser imidlertid vist sig som en stadig vigtigere frihed, der har spillet og stadig spiller en væsentlig rolle for integrationen i Europa. Der kan således ikke længere være tale om et »hierarki« af friheder, som man ville kunne slutte af den anførte passage (35). Dette følger også af de løsninger, som Domstolen har valgt i forbindelse med konkurrencespørgsmålet i f.eks. den nævnte Svensson og Gustavsson-dom samt Safir-dommen (36). Konvergens i forbindelse med retshandler vedrørende fast ejendom 67 Generaladvokat Alber anvendte kriteriet om »direkte indgreb« - på grundlag af Konle-dommen (37) - på erhvervelsen af fast ejendom. Efter hans opfattelse var der i det pågældende tilfælde tale om en direkte begrænsning af etableringsfriheden. Derefter drog han den konklusion, at »erhvervelse af fast ejendom altid [er] en investering af kapital og [...] derfor, uafhængigt af formålet, [er] beskyttet efter reglerne om kapitalbevægelser«. 68 På dette punkt lægger jeg hovedvægten anderledes. 69 Jeg minder om, at de østrigske bestemmelser, som de foreliggende sager vedrører, har til formål inden for den fysiske planlægning at regulere anvendelsen af grunde som sekundærbolig. I den henseende har ordningen erhvervelsen af fast ejendom som tilknytningsmoment. Den vedrører imidlertid ikke investeringer i fast ejendom. Ordningen vedrører heller ikke overførsel af kapital fra en medlemsstat til en anden. Enhver kan uafhængigt af, om den pågældende er østrigsk statsborger eller statsborger i en anden medlemsstat eller et andet land, der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, i henhold til ordningen investere kapital i fast ejendom i delstaten Salzburg. Den faste ejendom kan blot ikke benyttes som sekundærbolig. 70 Anskaffelsen af fast ejendom er i sagens natur forbundet med en kapitaltransaktion. Denne kapitaltransaktion tjener som betaling for prisen eller står - f.eks. med hensyn til en panteret i fast ejendom - i forbindelse med finansieringen af transaktionen. Anskaffelsen af fast ejendom, men også af andre kapitalgoder, adskiller sig desuden fra anskaffelsen af forbrugsgoder. Anskaffelsen af fast ejendom eller andre kapitalgoder indeholder altid et element af anbringelse eller investering. Goderne udgør efter anskaffelsen en del af køberens formue. 71 Kapitaltransaktionen er imidlertid ikke det centrale, men er snarere sekundær. Med generaladvokat La Pergolas ord (38): Foranstaltningen hindrer kun indirekte kapitalbevægelserne og udgør i første række en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der ikke er en valutarestriktion. 72 Kapitaltransaktionen kan i det store og hele vurderes på samme måde som enhver anden betaling, der erlægges som modydelse for en leveret tjenesteydelse. Jeg skal henvise til Luisi- og Carbone-dommen (39), hvori Domstolen sondrede mellem løbende betalinger og kapitalbevægelser: »[D]e løbende betalinger er valutaoverførsler, der udgør modydelse i et underliggende forretningsforhold, mens kapitalbevægelser er finansielle transaktioner, hvis formål først og fremmes er at anbringe eller investere vedkommende beløb, men ikke at betale for en ydelse. [...] Følgelig kan betalinger i forbindelse med turist-, forretnings-, studie- og kurrejser ikke anses for kapitalbevægelser [...].« I øvrigt er denne dom afsagt på grundlag af de tidligere bestemmelser vedrørende kapitalbevægelser og betalinger - som blev ændret ved Maastricht-traktaten - hvilket imidlertid ikke ændrer ved dens rækkevidde. 73 Jeg antager, at kapitaltransaktionen også i denne forbindelse først og fremmest skal betragtes som betaling for en ydelse. Dog har den kapitaltransaktion, der ligger til grund for erhvervelsen af fast ejendom, en mere kompleks karakter end i forbindelse med erhvervelsen af løsøre. For det første finansieres erhvervelsen af fast ejendom ofte ved hjælp af midler udefra, og der stiftes en panteret i fast ejendom. For det andet - og dette er vigtigt i denne forbindelse - indeholder enhver erhvervelse af fast ejendom derfor et investeringselement. Dette betyder imidlertid ikke, at hovedvægten derfor ligger på de frie kapitalbevægelser. Som jeg allerede har fremhævet, tager bestemmelserne i Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 ikke sigte på at regulere kapitaltransaktioner - investeringer i fast ejendom - men derimod økonomisk virksomhed, som er omfattet af den frie udveksling af tjenesteydelser. Der består kun en indirekte forbindelse til de frie kapitalbevægelser. 74 Under disse omstændigheder er det fejlagtigt også i de foreliggende sager at følge Domstolens afgørelse i Konle-dommen (40) og kun foretage en undersøgelse på grundlag af de frie kapitalbevægelser. Der er nemlig primært tale om den frie udveksling af tjenesteydelser. VII - Rent intern situation Afgivne indlæg 75 Både den nederlandske regering og Kommissionen har afgivet indlæg vedrørende spørgsmålet om tvistens rent interne karakter. Den nederlandske regering har henvist til Domstolens praksis i forbindelse med de frie varebevægelser og den frie bevægelighed for personer, hvoraf følger, at det tilkommer de nationale retsinstanser at beslutte, om de vil stille præjudicielle spørgsmål. Domstolen afviser kun en anmodning om en præjudiciel afgørelse forelagt af en national ret, hvis hovedsagen ikke har nogen som helst tilknytning til fællesskabsretten. Der er ingen grund til at behandle andre kriterier end de frie kapitalbevægelser - som den nationale rets spørgsmål vedrører. Dette ændrer ikke ved det forhold, at anvendelsen af artikel 56 EF er begrænset til situationer, hvor der er et grænseoverskridende element. Kommissionen har stillet det grundlæggende spørgsmål, om denne retspraksis, som begrænser anvendelsen af fællesskabsretten, er forenelig med det indre marked. Kommissionen drager den konklusion, at de foreliggende sager ikke egner sig til at besvare dette spørgsmål. Efter Kommissionens opfattelse er der en meget vidtgående pligt til at besvare præjudicielle spørgsmål. Den fortolker Domstolens praksis (41) således, at et spørgsmål skal bevares, hvis det ikke kan udelukkes, at det har en tilknytningsmoment til fællesskabsretten. I forbindelse med de foreliggende sager har Kommissionen henvist til en dom afsagt af den østrigske forfatningsdomstol den 26. februar 1999, som forbyder forskelsbehandling af østrigske statsborgere. 76 Sagsøgeren i hovedsagen i sag C-524/99 (GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH) går et skridt videre. Denne har anført, at tvisten ikke har noget tilknytningsmoment til EF-retten, og at de relevante bestemmelser i EF-traktaten allerede er fortolket i Konle-dommen (42). Betingelserne for at forelægge spørgsmål er derfor ikke opfyldt. Generelle rammer 77 Domstolen har gentagne gange beskæftiget sig med spørgsmålet om præjudicielle spørgsmåls eventuelt rent interne karakter. Inden jeg kommer nærmere ind på Domstolens praksis i forbindelse med forskellige delområder af fællesskabsretten, skal jeg kort skitsere de rammer, inden for hvilke dette problem skal placeres. 78 Ifølge fast retspraksis tilkommer det den nationale retsinstans at afgøre, om det er hensigtsmæssigt at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen (43). Domstolen er forpligtet til at besvare det, medmindre det klart fremgår, at den af den nationale retsinstans ønskede fortolkning af en fællesskabsbestemmelse savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (44). 79 Ligeledes ifølge fast retspraksis finder traktatens bestemmelser om fri bevægelighed (for personer og varer) ikke anvendelse på aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat. Domstolen betragter dette som en medlemsstats rent interne anliggender på grund af manglen på ethvert tilknytningsmoment til forhold, der falder ind under fællesskabsretten (45). 80 Disse to aspekter af Domstolens praksis - som principielt er uafhængige af hinanden - fastlægger de rammer, inden for hvilke nedenstående argumenter skal ses. Det centrale spørgsmål lyder: Er det de faktiske omstændigheder i hovedsagen, der er bestemmende for, om Domstolen skal besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt den, eller er det arten og indholdet af den nationale foranstaltning? 81 Hvis det er de faktiske omstændigheder i hovedsagen, der er bestemmende, er det klart, at Domstolen ikke besvarer det præjudicielle spørgsmål i tilfælde, hvor der mangler grænseoverskridende elementer i hovedsagen. Således forholder det sig tilsyneladende i de foreliggende sager, hvor østrigske statsborgere ønsker at købe grunde og hindres heri som følge af en national østrigsk ordning. 82 Hvis det derimod er indholdet af den nationale foranstaltning, der er bestemmende, påhviler det Domstolen at undersøge, om den nationale ordning kan have virkning udadtil. Kun hvis der mangler en - potentiel - virkning udadtil, afstår Domstolen fra at besvare det præjudicielle spørgsmål. Det næste skridt er - såfremt Domstolen besvarer spørgsmålet - den indholdsmæssige vurdering af den omtvistede nationale ordning. I denne fase kan der opstå det spørgsmål, om en statsborger i en medlemsstat kan gøre krav gældende over for sin egen medlemsstat på grundlag af fællesskabsretten. Det tilkommer i sidste instans den - nationale - retsinstans i hovedsagen at træffe afgørelse om sagsøgerens krav i det konkrete tilfælde. Dette gør den - om muligt - under hensyntagen til det svar, som Domstolen har givet på det forelagte præjudicielle spørgsmål. Domstolens praksis vedrørende de frie varebevægelser 83 I Guimont-dommen (46) behandlede Domstolen for nylig sin forpligtelse til at besvare et præjudicielt spørgsmål, selv om alle elementer i hovedsagen var begrænset til en enkelt medlemsstat. I denne dom gav Domstolen følgende - vide - fortolkning med hensyn til artikel 28 EF, frie varebevægelser. »21 For så vidt angår en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, der efter sin ordlyd finder anvendelse uden forskel på indenlandske og importerede produkter, og som tager sigte på at pålægge producenterne bestemte produktionsbetingelser, før det kan tillades dem at markedsføre deres produkter under en vis betegnelse, følger det af Domstolens praksis, at en sådan bestemmelse kun falder ind under traktatens artikel 30 i det omfang, den kan anvendes i situationer, der har tilknytning til import af varer i samhandelen i Fællesskabet [...] 22 Denne konstatering medfører dog ikke, at der ikke er anledning til at besvare det præjudicielle spørgsmål, der i den foreliggende sag er forelagt Domstolen. [...] 23 I den foreliggende sag synes den fortolkning af fællesskabsretten, der anmodes om, ikke åbenbart at være unødvendig for den nationale ret. En sådan besvarelse kan være anvendelig i tilfælde af, at den nationale lovgivning, i en sag som hovedsagen, kræver, at en indenlandsk producent skal have de samme rettigheder som dem, en producent fra en anden medlemsstat vil kunne støtte på fællesskabsretten i en anden tilsvarende situation.« Domstolen besvarede derfor det forelagte spørgsmål. 84 Guimont-dommen er baseret på tidligere retspraksis, bl.a. Pistre m.fl.-dommen (47), hvori Domstolen fremførte følgende argumenter: »Selv om anvendelsen af en national foranstaltning, som faktisk ikke har nogen forbindelse med import af varer, ikke falder ind under traktatens artikel 30 [...], kan der imidlertid ikke ses bort fra denne bestemmelse, alene fordi samtlige relevante elementer i den konkrete sag, der foreligger for den nationale domstol, findes inden for en enkelt medlemsstat. [...] I en sådan situation vil anvendelsen af den nationale foranstaltning også kunne have betydning for de frie varebevægelser mellem medlemsstater, bl.a. når den omhandlede foranstaltning indebærer en fordel for markedsføringen af varer fra den pågældende stat i forhold til importerede varer.« 85 Også i Smanor-dommen (48) har Domstolen allerede givet en sådan vid fortolkning. Den pågældende sag vedrørte anvendelsen af fransk ret på et fransk selskab, som fremstillede og markedsførte dybfrosne yoghurter på det franske marked. Domstolen fandt det imidlertid ikke udelukket, at sådanne produkter også ville blive importeret til Frankrig, og at den franske lovgivning fandt anvendelse på disse. Domstolen fastslog: »Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt selskabet Smanor ved den nationale domstol kan påberåbe sig, at de franske retsforskrifter indebærer en hindring for import af dybfrosne yoghurter, henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter de nationale retter efter proceduren i traktatens artikel 177 selv må bedømme, i hvilket omfang de spørgsmål, retterne forelægger Domstolen til præjudiciel afgørelse, er relevante for de faktiske omstændigheder i hovedsagen.« Også i denne forbindelse behandlede Domstolen spørgsmålet vedrørende EF-traktatens artikel 30 (nu artikel 28 EF). 86 Generaladvokat Jacobs var i sit forslag til afgørelse i den nævnte Pistre-sag ikke enig i denne vide fortolkning fra Domstolens side. Han formulerede i den forbindelse et mere klart alternativ: »Domstolen synes kun at have nægtet at undersøge spørgsmål vedrørende artikel 30 med henvisning til, at der er tale om rent interne forhold, i tilfælde, hvor den nationale bestemmelse udelukkende vedrører indenlandske varer og ikke finder anvendelse på importerede varer. [...] Efter min opfattelse bør Domstolen imidlertid nægte at tage stilling til, om artikel 30 finder anvendelse på importerede varer, når det klart fremgår af de faktiske omstændigheder, at disse fuldt ud er begrænset til det nationale område.« (49) Samme linje valgte generaladvokat Saggio i Guimont-sagen (50). Efter hans opfattelse behøvede Domstolen ikke at besvare det præjudicielle spørgsmål i denne sag, da de faktiske omstændigheder i hovedsagen klart var af rent intern karakter. 87 Af disse tre domme udleder jeg, at Domstolen inden for de frie varebevægelser ikke har fulgt generaladvokaten og ikke uden videre er rede til at afstå fra at besvare et præjudicielt spørgsmål på grund af manglen på et grænseoverskridende element. Tværtimod opstillede Domstolen i Guimont-dommen (51) endog et kriterium, som kan medføre, at der også ved rent interne omstændigheder skal gives en fortolkning af fællesskabsretten. Den mulige tilstedeværelse i den nationale retsorden af et forbud mod omvendt forskelsbehandling - forskelsbehandling af egne statsborgere i forhold til statsborgere fra andre lande - kan i sig selv være tilstrækkelig til at besvare et præjudicielt spørgsmål. Hvis den nationale lovgivning nemlig forbyder omvendt forskelsbehandling, har den nationale retsinstans - for at kunne fastslå, om der foreligger omvendt forskelsbehandling - behov for en fortolkning af de rettigheder, som statsborgere fra andre medlemsstater er omfattet af i henhold til fællesskabsretten. 88 Det er med andre ord arten og indholdet af den nationale foranstaltning og ikke de faktiske omstændighederne i hovedsagen, der er bestemmende for, om Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt den. Arbejdskraftens frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser 89 Med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser har Domstolen ligeledes behandlet den rent interne karakter i forbindelse med et præjudicielt spørgsmål. Domstolens opfattelse er tilsyneladende her en anden. 90 I en række tilfælde har Domstolen fastslået, at fællesskabsretten ikke finder anvendelse på rent interne situationer i en medlemsstat. I disse tilfælde har Domstolen ikke besvaret indholdet af den nationale rets spørgsmål. Jeg citerer fra USSL no 47 di Biella-dommen (52): »Ifølge fast retspraksis kan traktatens artikel 48, 52 og 59 ikke finde anvendelse på aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat.« Denne sag vedrørte et selskab, som udførte tjenesteydelser og havde hjemsted i Italien, og som leverende ydelser til et offentligt organ, der ligeledes var etableret i Italien. 91 Et godt eksempel på Domstolens er Batista Morais-dommen (53). Hovedsagen vedrørte en portugisisk statsborger, som arbejdede som kørelærer i Portugal. Domstolen er i denne forbindelse tilsyneladende enig i det synspunkt, som generaladvokat Jacobs og generaladvokat Saggio har fremført i sager vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser. 92 Det er påfaldende, at Domstolen antog det forelagte præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling, men ikke besvarede det, da der i hovedsagen var tale om en rent intern situation i en enkelt medlemsstats område. 93 I øvrigt kan der af Domstolens praksis vedrørende disse friheder også udledes følgende: Domstolen er ret hurtig til at anerkende et grænseoverskridende element, hvorved en sag er omfattet af fællesskabsrettens anvendelsesområde. Jeg skal herved henvise til en række sager, hvor en statsborger i en medlemsstat ved de nationale retsinstanser påberåbte sig fællesskabsretten, da de eksamensbeviser, som den pågældende havde erhvervet i en anden medlemsstat, og den dér erhvervede erhvervserfaring ikke var blevet anerkendt efter en national ordning (54). 94 Endvidere skal jeg henvise til Angonese-dommen (55), som vedrørte et tilfælde, hvor en italiensk statsborger anfægtede en italiensk bestemmelse vedrørende betingelserne for at deltage i en bestemt udvælgelsesprøve. Domstolen udtalte her: »Uden at der hermed tages stilling til indholdet [...], synes den fortolkning af fællesskabsretten, der ønskes, dog ikke åbenbart at savne enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.« Domstolen fandt det ikke nødvendigt i denne sag at basere sin forpligtelse til at besvare spørgsmålet på den - umiskendelige - tilstedeværelse af et grænseoverskridende element, da sagen vedrørte den manglende anerkendelse af sprogkundskaber, der var erhvervet i udlandet. Sammenfatning 95 På baggrund af ovenstående gennemgang af retspraksis kan følgende konstateres: Hvis de frie varebevægelser er genstand for tvisten, er den nationale foranstaltnings art og indhold bestemmende for, om Domstolen skal besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt den, mens det ved den frie udveksling af tjenesteydelser (eller andre friheder) er de faktiske omstændigheder i hovedsagen, der er bestemmende. Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser, hvorfor de faktiske omstændigheder i hovedsagen er bestemmende. I betragtning af, at der ikke er tale om grænseoverskridende elementer (56), kan Domstolen enten beslutte ikke at besvare de præjudicielle spørgsmål eller give et generelt svar i overensstemmelse med USSL no 47 di Biella-dommen (57). 96 Efter min opfattelse bør Domstolen ikke følge denne opfattelse, men henholde sig til Guimont-dommen vedrørende de frie varebevægelser (58). Dette baserer jeg på følgende betragtninger. 97 For det første er Guimont-dommen den eneste nyere dom, hvor Domstolen indgående har måttet behandle spørgsmålet om en rent intern situation. 98 For det andet skal jeg henvise til den klare begrundelse i Guimont-dommen, hvor Domstolen desuden nøje henholdt sig til sin faste praksis (59), hvorefter det i vidt omfang tilkommer de nationale retsinstanser selv at vurdere, om der i en national sag er behov for en fortolkning af fællesskabsretten. 99 For det tredje er der ingen grund til at følge en forskellig fremgangsmåde i forbindelse med de frie varebevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser. Ligesom varebevægelserne har udvekslingen af tjenesteydelser en klar grænseoverskridende karakter. 100 For det fjerde spiller den interne karakter efter min opfattelse ikke nogen særlige stor rolle i sager som de foreliggende. Det er rent tilfældigt, at alle parter i de sager, der er forelagt Domstolen, er bosiddende i medlemsstaten Østrig. Der er nemlig her tale om investeringer i grunde i turistområder. Personer eller organisationer fra andre medlemsstater vil generelt ofte også have en interesse i at erhverve grunde i disse områder. Desuden er der tale om sekundærboliger, som i de fleste tilfælde ikke er beliggende det sted, hvor køberen sædvanligvis bor. Netop heri ligger formålet med den pågældende østrigske ordning, som tager sigte på at opførelsen og anvendelsen af sekundærboliger. 101 På baggrund heraf når jeg frem til, at Domstolen i de foreliggende sager skal besvare de spørgsmål, der er forelagt den. Jeg tillægger det herved ingen betydning, at alle parter i hovedsagerne eventuelt er bosiddende i medlemsstaten Østrig. Det afgørende er, at Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 efter sin art og sit indhold har virkning udadtil og derfor faktisk eller potentielt kan udgøre en hindring for den frie bevægelighed. Det er nemlig ubestridt, at ordningen indeholder restriktioner for erhvervelsen af byggegrunde. Subsidiært: frie kapitalbevægelser 102 Selv om Domstolen undersøger Salzburger Grundverkehrsgesetz på grundlag af bestemmelserne om de frie kapitalbevægelser, skal den efter min opfattelse alligevel besvare de spørgsmål, der er forelagt den. 103 Domstolen har endnu ikke skullet behandle spørgsmålet om den rent interne situation i forbindelse med kapitalbevægelserne. Følgende er efter min opfattelse på forhånd klart i denne forbindelse. 104 Den enkeltkarakter af kapitalmarkedet, der er opstået som led i oprettelsen af Den Økonomiske og Monetære Union, medfører, at der ikke længere kan tales om en rent intern situation i forbindelse med de frie kapitalbevægelser. Der foreligger altid grænseoverskridende virkninger, selv om en national ordning i realiteten kun vedrører erhvervsdrivende inden for en enkelt medlemsstat, hvilket i øvrigt ikke er tilfældet her. 105 Efter min opfattelse kan denne enkeltkarakter sammenlignes med enkeltkarakteren af Fællesskabets toldområde, der allerede har eksisteret i længere tid. I den forbindelse fastslog Domstolen i Lancry m.fl.-dommen: »Selve princippet om en toldunion, der omfatter samtlige varebevægelser, således som toldunionen er indført ved traktatens artikel 9 [nu artikel 23 EF], kræver nemlig, at de frie varebevægelser i toldunionen, og ikke blot samhandelen mellem staterne, skal sikres helt generelt« (60). 106 I øvrigt skal jeg også fremføre følgende. Tilstedeværelsen af grænseoverskridende omstændigheder udspringer uundgåeligt af den faktiske og retlige sammenhæng, som disse sager, der relaterer til retshandler vedrørende fast ejendom, indgår i. I den henseende sondrer jeg ved kapitalbevægelserne mellem to elementer, som begge kan spille en rolle i de foreliggende sager. Det første er, at der faktisk foretages investering i en grund. Det andet element ved kapitalbevægelserne er finansieringen af denne investering. 107 Det er absolut muligt, at den faktiske investering, som vedrører en grund, der er beliggende i Østrig, foretages af en person, der er bosiddende i Østrig. I det tilfælde kan man tale om en intern situation, som desuden ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 56, i hver fald ikke hvis man lægger ordlyden i nomenklaturen - som er vejledende - i bilag I til direktiv 88/361 til grund. Den omtvistede ordning, som har til formål at hindre anvendelsen af sekundærboliger i turistområder, tager imidlertid ikke sigte på interne situationer. I den henseende gælder det, som jeg har anført i forbindelse med den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. punkt 100 i dette forslag til afgørelse), uden begrænsning. 108 Det andet element i forbindelse med kapitalbevægelserne er som nævnt finansieringen af investeringen. Ofte finansieres investeringen i fast ejendom udefra, f.eks. ved hjælp af en panteret i fast ejendom. I denne forbindelse skal jeg henvise til Trummer og Mayer-dommen (61), hvori Domstolen fastslog, at finansieringen af en investering, såsom en panteret i fast ejendom, falder ind under anvendelsesområdet for artikel 56, hvis den er uadskilleligt knyttet til en kapitalbevægelse. 109 Hvad angår finansieringen kan den interne karakter af en transaktion på ingen måde være afgørende for Domstolens behandling af et præjudicielt spørgsmål. Selv om panteretten i fast ejendom i de foreliggende sager i alle tilfælde var blevet stiftet af personer, der var bosiddende i Østrig, til fordel for østrigske banker, ville det dermed ikke være godtgjort, at transaktionen ikke ville have nogen virkning på kapitalbevægelserne inden for Fællesskabet. En østrigsk bank vil nemlig ikke operere alene på det østrigske kapitalmarked. 110 Jeg mener i øvrigt ikke, at det er Domstolens opgave at undersøge, hvor køberne af byggegrunde stifter eller har stiftet en panteret i fast ejendom. Det tilkommer heller ikke Domstolen at foretage en indgående undersøgelse af kapitalmarkedet i medlemsstaten Østrig for at kunne vurdere, om østrigske institutioner, som yder lån mod pant i fast ejendom, hovedsagelig opererer på det østrigske marked. 111 Det hører efter min opfattelse under disse omstændigheder til den nationale rets skønsbeføjelse at forelægge præjudicielle spørgsmål, hvis den mener, at sagen vedrører frie kapitalbevægelser. VIII - Proportionalitet Indledende bemærkning 112 I denne del af forslaget til afgørelse skal jeg behandle den indholdsmæssige besvarelse af de spørgsmål, den nationale ret har stillet. Jeg tager her udgangspunkt i, at disse spørgsmål skal bedømmes på grundlag af bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser. 113 I den henseende kan der opstå det spørgsmål, om en borger kan gøre krav gældende over for sin egen medlemsstat på grundlag af fællesskabsretten. Ifølge Domstolens praksis er en virksomhed omfattet af anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 49, såfremt blot en af tjenesteyderne er bosiddende i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen tilbydes (62). 114 Besvarelsen af spørgsmålet, om østrigske statsborgere har krav på grundlag af fællesskabsretten, skal efter min opfattelse - under hensyntagen til Domstolens praksis - i det foreliggende tilfælde overlades den nationale ret. Ifølge Kommissionens bemærkninger i de foreliggende sager forbyder bestemmelserne i den østrigske lovgivning forskelsbehandling af østrigske statsborgere i forhold til udlændinge (»omvendt forskelsbehandling«). Derfor kan østrigske statsborgere efter national ret have en interesse i at påberåbe sig fællesskabsretten. 115 Hvis Domstolen undersøger Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 på grundlag af de frie kapitalbevægelser, kan den tage udgangspunkt i følgende: Enkeltkarakteren af kapitalmarkedet inden for Den Økonomiske og Monetære Union medfører, at også østrigske statsborgere kan påberåbe sig fællesskabsretten. Konle-dommen (63) 116 I det væsentlige ønsker den nationale ret en præcisering af Konle-dommen. Delstaten Salzburgs Grundverkehrsgesetz, som de foreliggende sager vedrører, er i vidt omfang sammenlignelig med delstaten Tirols ordning, som Konle-sagen vedrørte. I begge tilfælde er der tale om en ordning, som knytter betingelser til erhvervelsen af byggegrunde, for at antallet af sekundærboliger kan begrænses, hvilket er i overensstemmelse med et mål for den fysiske planlægning. 117 I Konle-sagen anførte Domstolen, at dette mål i sig selv kan begrunde en begrænsning af de frie kapitalbevægelser. I denne sag vurderede Domstolen imidlertid, at det valgte middel, den forudgående tilladelse, udgjorde en for omfattende begrænsning af den frie bevægelighed. Nødvendigheden af en sådan procedure var efter Domstolens opfattelse ikke godtgjort i dette tilfælde (64). 118 Domstolen baserer denne opfattelse på følgende betragtninger. Den erkender, at en »simpel anmeldelsesprocedure [...] derfor ikke i sig selv [...] kan opfylde det formål, der forfølges med en procedure vedrørende forudgående tilladelse. For at sikre, at landarealer anvendes til det formål, der er fastsat i den gældende nationale lovgivning, skal medlemsstaterne ligeledes have mulighed for at træffe [også repressive] foranstaltninger«. Domstolen henviser herved til »bøder, [...] en afgørelse, hvorved det pålægges køberen straks at bringe den ulovlige benyttelse af ejendommen til ophør under trussel om ejendommens tvangssalg, og ved at salget erklæres ugyldigt, hvilket indebærer, at tingbogen retableres med de indførsler, den havde før ejendommens erhvervelse«. Desuden udgjorde »den forudgående erklæring, der var indført til fordel for østrigske statsborgere, [...] et effektivt middel til kontrol og til at undgå, at den pågældende ejendom erhverves som sekundærbolig«. 119 På grund af disse »andre muligheder, som den pågældende medlemsstat har for at sikre overholdelsen af den politik, den har fastlagt i sin landsplanlægning«, og under hensyn til den »risiko for forskelsbehandling, der er forbundet med et system med forudgående tilladelse til erhvervelsen af fast ejendom«, er kravet om en forudgående tilladelse for vidtgående ifølge Konle-dommen. 120 I de foreliggende sager er der tale om en national ordning, som ved første øjekast indeholder en mindre vidtgående begrænsning af den frie bevægelighed. I forbindelse med denne anmeldelses- og tilladelsesprocedure er det - med den nationale rets ord - normalt tilstrækkeligt, at køberen af byggegrunden indgiver en erklæring til den kompetente myndighed om, at grunden vil blive anvendt til et lovligt formål. Myndigheden skal acceptere erklæringen, hvis den ikke nærer begrundet tvivl. Kun i så fald igangsættes en procedure, som kan sammenlignes med den forudgående tilladelse efter Konle-dommen. Der er herved i øvrigt tale om en tilladelse, som kan gøres betinget af, at visse forskrifter overholdes, og at der stilles en sikkerhed. 121 Den østrigske regering har i sine skriftlige bemærkninger anført, at denne procedure er det mindst indgribende middel til at opnå det formål, der forfølges. Tilladelsesproceduren er derudover for den køber af grunden, som giver anledning til tvivl, forbundet med den fordel, at han rettidigt opnår sikkerhed, også med hensyn til eventuelle senere sanktioner i tilfælde af ulovlig anvendelse. Proceduren er også i overensstemmelse med fællesskabsretten. Schäfer, sagsøgeren i sag C-519/99, er ikke enig heri. Han har under henvisning til Konle-dommen anført, at den efterfølgende kontrol, der ligeledes er fastsat i loven, er tilstrækkelig. 122 Domstolen skal - såfremt den besvarer de præjudicielle spørgsmål - tage stilling til lovligheden af denne anmeldelses- og tilladelsesprocedure, hvis komplicerede karakter befinder sig mellem den forudgående erklæring, som Domstolen tilsyneladende accepterer i Konle-dommen, og den forudgående tilladelse, som blev fundet i strid med fællesskabsretten. Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 123 Ordningen i Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 må vurderes på grundlag af Domstolens faste praksis, som den bl.a. er formuleret i Gebhard-dommen (65): »[N]ationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, skal opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet.« 124 Bedømmes ordningen i Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997 på grundlag af disse fire betingelser, må man konstatere følgende. 125 Den første betingelse er uden videre opfyldt. Ordningen gælder på samme måde for østrigske statsborgere som for statsborgere fra andre medlemsstater eller andre lande, der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. 126 Ved vurderingen af den anden betingelse er det relevant, at Domstolen i Konle-dommen anerkendte »formål inden for landsplanlægningen, såsom opretholdelsen i almenhedens interesse af en fast bosiddende befolkning og en økonomiske virksomhed, der er uafhængig af turisterhvervet i visse regioner«, som tvingende almene hensyn (66). Jeg tilføjer, at også naturbeskyttelsen i nogle områder kan være et retmæssigt formål inden for landsplanlægningen. 127 Den tredje betingelse behøver efter min opfattelse ingen særlig behandling. Det siger sig selv, at bestemmelser, hvorved der indføres en ordning med kontrol med erhvervelsen og anvendelsen af fast ejendom, er egnet til at begrænse antallet af sekundærboliger i delstaten Salzburg. 128 Med hensyn til den fjerde betingelse er følgende efter min opfattelse klart på forhånd: Ved erhvervelsen af fast ejendom udgør formaliteter forud for erhvervelsen ikke nødvendigvis en større hindring end en efterfølgende kontrol. Man erhverver generelt en fast ejendom med henblik på at besidde den i en længere periode. Med hensyn til denne erhvervelse gælder der formkrav i alle nationale privatretlige systemer, f.eks. i form af notarielt bekræftet dokument og indførsel i et offentligt register. Disse formkrav har til formål at skabe den fornødne retssikkerhed for både køberen og eventuelt berørte tredjeparter. For køberen er det navnlig af betydning at få sikkerhed for, at han har rådighedsret over og herefter uforstyrret kan benytte den faste ejendom. 129 Proceduren i Salzburger Grundverkehrsgesetz giver køberen af en grund retssikkerhed. Hvis anmeldelses- og tilladelsesproceduren er blevet gennemført, kan han gå ud fra, at han fortsat uforstyrret kan benytte den faste ejendom. 130 Jeg kommer nu til vurderingen af selve proportionaliteten. Efter min opfattelse udgør en - præventiv - kontrol af den påtænkte anvendelse af en byggegrund ingen uforholdsmæssig restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. En sådan kontrol er nødvendig for at opnå formålet med ordningen - begrænsning af antallet af sekundærboliger. En national ordning som den foreliggende skal nemlig faktisk forhindre, at der sker uoprettelig skade på de interesser, der beskyttes via ordningen. Der kan opstå en uoprettelig skade, når byggeriet af sekundærboligen påbegyndes. Desuden kræves - i modsætning til i Konle-sagen - i princippet kun en anmeldelsespligt (67). Kun i tilfælde af begrundet tvivl kan de kompetente myndigheder beslutte, at der skal gennemføres en tilladelsesprocedure i forbindelse med erhvervelsen af grunden. Kravet om »begrundet tvivl« giver borgerne tilstrækkelige garantier mod en vilkårlig anvendelse af tilladelsesproceduren. 131 Anderledes forholder det sig med hensyn til de nærmere vilkår for selve tilladelsesproceduren. Til tilladelsen kan der i henhold til § 19 i Salzburger Grundverkehrsgesetz være knyttet krav og forpligtelser til sikring af, at køberen vil anvende grunden i overensstemmelse med sin erklæring. Der kan tillige stilles krav om, at køberen stiller en sikkerhed, som ikke må overstige købsprisen eller grundens værdi. 132 Loven giver dermed de kompetente myndigheder et vidt skøn og indebærer i den henseende en risiko for, at »udøvelsen af en i traktaten garanteret frihed beror på myndighedernes skøn, hvorved friheden gøres illusorisk« (68). Beføjelsen til at pålægge krav og forpligtelser er i loven nemlig ikke underlagt saglige kriterier. Dermed kan de kompetente myndigheder pålægge krav og forpligtelser, som kan være så indgribende, at en borger af den grund afholder sig fra at erhverve en fast ejendom. Dette gælder naturligvis så meget desto mere muligheden for at kræve, at der stilles en - betydelig! - sikkerhed. 133 Kort sagt: Hvis en beføjelse til at pålægge krav og forpligtelser eller en sikkerhed er nødvendig - hvilket efter min opfattelse på ingen måde er klart - skal en sådan beføjelse under alle omstændigheder være underlagt strenge begrænsninger. IX - Forslag til afgørelse 134 På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg stillede præjudicielle spørgsmål således: »Fællesskabsretten, navnlig bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser og i forbindelse hermed bestemmelserne om de frie kapitalbevægelser, er ikke til hinder for en anmeldelses- og tilladelsesprocedure ved erhvervelsen af faste ejendomme, som er nødvendig af hensyn til den fysiske planlægning og ikke fører til uforholdsmæssige hindringer. En uindskrænket beføjelse til at pålægge krav og forpligtelser må anses for en sådan uforholdsmæssig hindring.« (1) - Dom af 1.7.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099. (2) - Jf. vedrørende denne problemstilling tillige dom af 7.9.1999, sag C-355/97, Beck og Bergdorf, Sml. I, s. 4977. (3) - Gesetz des Landes Salzburg über den Grundstücksverkehr (LGBl. nr. 11/1999) (delstaten Salzburgs lov om erhvervelse og salg af fast ejendom). (4) - Myndighed, som købere af fast ejendom skal indgive anmeldelse til. (5) - Nævnt i fodnote 2. (6) - Nævnt i fodnote 2. (7) - Nævnt i fodnote 2, præmis 22. (8) - Dom af 5.12.2000, sag C-448/98, Sml. I, s. 10663, præmis 21 ff. Generaladvokat Saggio drog i sit forslag til afgørelse i denne sag den konklusion, at det præjudicielle spørgsmål ikke skulle besvares på grund af sin rent interne karakter. (9) - Nævnt i fodnote 9. (10) - Nævnt i fodnote 2, præmis 40. (11) - Dom af 31.1.1984, forenede sager 286/82 og 26/83, Sml. s. 377, præmis 10 ff. (12) - Luisi- og Carbone-dommen nævner udtrykkeligt turistområdet som en aktivitet, der henhører under området for den frie udveksling af tjenesteydelser. (13) - Nævnt i fodnote 2. (14) - Nævnt i fodnote 12, præmis 21. (15) - Rådets direktiv af 24.6.1988 om gennemførelse af traktatens artikel 67, EFT L 178, s. 5. (16) - Dom af 16.3.1999, sag C-222/97, Sml. I, s. 1661, præmis 21. (17) - Nu artikel 56 EF. (18) - Dom af 26.9.2000, sag C-478/98, Sml. I, s. 7587, præmis 18. (19) - Domstolen henviser i denne forbindelse til dom af 14.11.1995, sag C-484/93, Svensson og Gustavsson, Sml. I, s. 3955, præmis 10, Trummer og Mayer-dommen, nævnt i fodnote 17, præmis 26, og dom af 14.10.1999, sag C-439/97, Sandoz, Sml. I, s. 7041, præmis 19. (20) - Domstolen henviser i denne forbindelse til dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 24 og 25, og af 14.3.2000, sag C-54/99, Église de scientologie, Sml. I, s. 1335, præmis 14. (21) - EFT 1972 (I), s. 285. (22) - I den affattelse, der blev indsat ved den europæiske fælles akt. (23) - Nævnt i fodnote 20. (24) - Dom af 30.5.1989, sag 305/87, Sml. s. 1461, præmis 18 ff. (25) - Nævnt i fodnote 2. (26) - Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse. (27) - Forslag til afgørelse af 5.7.2001, sag C-413/99, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 28 ff. (28) - Nævnt i fodnote 20. (29) - Dom af 28.4.1998, sag C-118/96, Sml. I, s. 1897. (30) - Jf. tillige den i denne henseende sammenlignelige dom af 1.12.1998, sag C-410/96, Ambry, Sml. I, s. 7875. (31) - Nævnt i fodnote 2. (32) - Forslag til afgørelse af 14.10.1999, sag C-251/98, dom af 13.4.2000, Sml. I, s. 2787. (33) - Forslag til afgørelse af 23.9.1997, nævnt i fodnote 30, punkt 17. (34) - Generaladvokat Tesauro taler i sit forslag til afgørelse i Safir-sagen om, at reglerne om udveksling af tjenesteydelser har karakter af »residuelle« regler, som Domstolen efter hans opfattelse med urette ikke har taget i betragtning (punkt 15 i forslaget til afgørelse). (35) - Ligeværdigheden af de forskellige friheder fremgår også af Domstolen praksis med hensyn til »dobbelt tilsidesættelse«, jf. Safir-dommen, nævnt i fodnote 30, og Ambry-dommen, nævnt i fodnote 31. (36) - Nævnt i fodnote 20 og 30. (37) - Nævnt i fodnote 2. (38) - Jf. punkt 64 i dette forslag til afgørelse. (39) - Nævnt i fodnote 12, præmis 21-23. (40) - Nævnt i fodnote 2. (41) - Kommissionen har først og fremmest henvist til Guimont-dommen (nævnt i fodnote 9), som ligeledes senere behandles udførligt. (42) - Nævnt i fodnote 2. (43) - Naturligvis under overholdelse af artikel 234 EF. (44) - Bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 61. (45) - Jf. f.eks. dom af 19.3.1992, sag C-60/91, Batista Morais, Sml. I, s. 2085, præmis 7 og 9. (46) - Nævnt i fodnote 9, præmis 21 ff. Generaladvokat Saggio nåede i denne sag frem til, at det præjudicielle spørgsmål ikke skulle besvares, da det vedrørte et rent internt forhold. (47) - Dom af 7.5.1997, forenede sager C-321/94 - C-324/94, Sml. I, s. 2343, navnlig præmis 44 og 45. I øvrigt foreslog generaladvokat Jacobs i denne sag, at spørgsmålet vedrørende artikel 30 ikke skulle besvares, da der var tale om rent interne forhold. (48) - Dom af 14.7.1988, sag 298/87, Sml. s. 4489, præmis 8 og 9. (49) - Forslag til afgørelse af 24.10.1996, Pistre-dommen, nævnt i fodnote 48, punkt 37 og 38. (50) - I forslag til afgørelse af 9.3.2000 i Guimont-sagen, nævnt i fodnote 9, anbefalede han ligeledes ikke at besvare det præjudicielle spørgsmål i realiteten. (51) - Nævnt i fodnote 9. (52) - Dom af 16.1.1997, sag C-134/95, Sml. I, s. 195, præmis 19. Jf. tillige bl.a. dom af 16.2.1995, forenede sager C-29/94 - C-35/94, Aubertin m.fl., Sml. I, s. 301, præmis 9, vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser, og af 3.10.1990, forenede sager C-54/88, C-91/88 og C-14/89, Nino m.fl., Sml. I, s. 3537, vedrørende etableringsfriheden. (53) - Nævnt i fodnote 46. (54) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1979, sag 115/78, Knoors, Sml. s. 399, og af 6.10.1981, sag 246/80, Broekmeulen, Sml. s. 2311. (55) - Dom af 6.6.2000, sag C-281/98, Sml. I, s. 4139. (56) - Jeg ser i den forbindelse bort fra, at en af sagsøgerne i hovedsagerne har angivet en adresse i Tyskland. (57) - Nævnt i fodnote 53. (58) - Nævnt i fodnote 9. (59) - Jf. f.eks. dom af 17.7.1997, sag C-130/95, Giloy, Sml. I, s. 4291, præmis 20 ff. (60) - Dom af 9.8.1994, forenede sager C-363/93 og C-407/93 - C-411/93, Sml. I, s. 3957, præmis 29. (61) - Nævnt i fodnote 17, præmis 24-26. (62) - Jf. f.eks. dom af 21.9.1999, sag C-124/97, Läärä, Sml. I, s. 6067, præmis 27. (63) - Nævnt i fodnote 2. (64) - En udførlig vurdering af denne procedure findes i dommens præmis 39-49. De efterfølgende anførte betragtninger findes i præmis 46 ff. (65) - Dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Sml. I, s. 4165, præmis 37. (66) - Nævnt i fodnote 2, præmis 40. (67) - Nævnt i fodnote 2. (68) - Konle-dommen, nævnt i fodnote 2, præmis 44.