CELEX: 52014PC0239
Language: sl
Date: 2014-04-14
Title: Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki ga je treba v imenu Evropske unije sprejeti na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930

|
			
		
		
		52014PC0239
		
			Predlog SKLEP SVETA o stališču, ki ga je treba v imenu Evropske unije sprejeti na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM
1.           OZADJE PREDLOGA
V okviru cilja nadaljevati in okrepiti sedanje
uspešne prakse sodelovanja med Unijo in državami članicami ter v skladu s
pravili pogodb je ta predlog namenjen določitvi stališča Unije na 103.
zasedanju Mednarodne konference dela glede priporočila o dopolnitvi
Konvencije Mednarodne organizacije dela (MOD) št. 29 o prisilnem ali
obveznem delu iz leta 1930. 
Konvencija MOD št. 29 o prisilnem ali obveznem
delu iz leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: konvencija) je ena od osmih temeljih
konvencij MOD – temeljnih mednarodnih delovnih standardov – in velja za
instrument človekovih pravic. Mednarodna konferenca dela je ob sprejetju konvencije
leta 1930 države članice pozvala, naj čim prej odpravijo prisilno
delo, kršitve v zvezi s tem pa opredelijo kot kazniva dejanja. Vendar se
več kot 80 let pozneje in kljub skoraj vsesplošni ratifikaciji konvencije
ta praksa še vedno izvaja, čeprav v drugačnih oblikah od tistih, ki
so povzročale toliko skrbi na začetku dvajsetega stoletja, pri
čemer MOD ocenjuje, da je na svetu vsaj 20,9 milijona žrtev prisilnega
dela.
Cilj priporočila MOD, ki bo obravnavano na
103. zasedanju Mednarodne konference dela (v nadaljnjem besedilu: konferenca),
je odpraviti pomanjkljivosti v izvajanju za boljše preprečevanje trgovine
z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile ter za večjo zaščito
žrtev prisilnega dela in odškodnine zanje.
Na dnevnem redu konference je tudi sprejetje
protokola v zvezi s to temo, ki se obravnava v ločenem priporočilu za
sklep Sveta o odobritvi začetka pogajanj.
1.1.        Obravnava in morebitno
sprejetje priporočila o dopolnitvi Konvencije MOD št. 29 o prisilnem
ali obveznem delu iz leta 1930 na 103. zasedanju Mednarodne konference dela od
28. maja do 12. junija 2014
Na dnevnem redu Mednarodne konference dela 2014 je
točka za določitev standardov glede „dopolnitve Konvencije št. 29
o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930“ s ciljem sprejeti protokol in/ali
priporočilo. 
To točko dnevnega reda konference je upravni
odbor MOD izbral na 317. sestanku (marca 2013) kot točko za določitev
standardov in edino razpravo na 103. zasedanju konference[1]. Ta odločitev
temelji na priporočilih, sprejetih februarja 2013 na sestanku
strokovnjakov o prisilnem delu in trgovini z ljudmi za namene izkoriščanja
delovne sile, ki ga je upravni odbor MOD sklical, da bi se „opredelile
pomanjkljivosti v sedanjem obsegu standardov MOD in bi se ugotovilo, ali je
treba določiti standarde za: (i) dopolnitev konvencij MOD o prisilnem delu
za obravnavo preprečevanja, zaščite žrtev in odškodnin zanje ter (ii)
odpravo trgovine z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile“[2]. Postopek spada v okvir
dejavnosti MOD za učinkovito in splošno upoštevanje, spodbujanje in uresničevanje
temeljnih načel in pravic pri delu 2012–2016[3].
O vrsti predloženega(-ih) instrumenta(-ov) – ali
bo to protokol in/ali priporočilo – bo odločala konferenca, in sicer
na podlagi predlogov, ki jih je Mednarodni urad za delo konec leta 2013 predstavil
v poročilu za konferenco marca 2014 po posvetovanju s predstavniki
tristranske strukture MOD[4].
Nekateri predstavniki so bolj naklonjeni priporočilu, ki bi spremljalo
protokol, nekateri pa samo priporočilu, zato je končna odločitev
konference glede tega negotova[5].
Priporočilo bo konvencijo in morebitni protokol dopolnilo s podrobnejšimi
smernicami o tem, kako je treba uporabljati osnovna načela konvencije in
morebitnega protokola. Ta predlog je osredotočen na vsebino takega
priporočila v katerem koli primeru na podlagi poročila, predloženega konferenci.
1.2.        Vsebina predlaganega
priporočila 
Cilj obravnavanega(-ih) standarda(-ov) je
„odpraviti pomanjkljivosti v izvajanju za izboljšanje ukrepov na področju
preprečevanja, zaščite in odškodnin, da bi se učinkovito
odpravilo prisilno delo“.
V predlogu priporočila, ki je del
poročila IV (2B), predloženega za 103. zasedanje Mednarodne konference
dela[6], so obravnavani
naslednji vidiki: 
·              
nacionalne politike: vključno z načrti
ukrepanja, organi za usklajevanje in spremljanje ter zbiranjem podatkov;
·              
preprečevanje: strategije za odpravljanje
prvotnih vzrokov prisilnega dela, vključno s krepitvijo vloge posameznih
ogroženih skupin prebivalstva, področjem uporabe in izvrševanjem delovnega
prava, ozaveščanjem, programi usposabljanja in usmerjevalnimi programi za
migrante pred odhodom v tujino, uporabo jezikov oziroma prevajanjem, skladnimi
politikami preseljevanja in mednarodnim sodelovanjem na področju preseljevanja,
osnovno ravnijo socialne zaščite ter zmanjšanjem obsega trgovine z blagom
in storitvami, ki vključujejo prisilno delo, ter povpraševanja po njih;
·              
zaščita žrtev, ki temelji na njihovem
prostovoljnem soglasju, potem ko so ustrezno poučene, in ni pogojena z
njihovo pripravljenostjo sodelovati v kazenskem postopku: zagotavljanje
takojšnje pomoči ter dolgoročnega okrevanja in rehabilitacije vsem
žrtvam, zagotavljanje zdravstvenega varstva, nastanitve, materialne, socialne
in ekonomske pomoči, izobraževanja in usposabljanja, zaščite pred
ustrahovanjem in povračilnimi ukrepi ter pred kaznovanjem za kazniva
dejanja, ki so jih bile žrtve prisiljene storiti, posebne zaščite za
otroke, za katere se domneva, da so mladoletni, in za delavce migrante z
obdobjem za razmislek in okrevanje, po potrebi z dovoljenjem za začasno
ali stalno prebivanje ter varno in po možnosti prostovoljno vrnitvijo v
domovino; ukrepi proti goljufijam, povezanim s posredovanjem dela;
·              
odškodnina in dostop do pravnega varstva: dostop do
ustreznih pravnih sredstev za vse žrtve, pravica do pridobitve odškodnine in
nadomestila za škodo, obveščanje in svetovanje, možnost zastopanja žrtev,
dostop do pravnih sredstev ne glede na državljanstvo in pravni status žrtev na
ozemlju, odškodninski skladi za žrtve; 
·              
izvrševanje: delovna inšpekcija, zaseg
dobička, pridobljenega s prisilnim delom, odgovornost pravnih oseb, kaznovanje
storilcev, kazalniki za odkrivanje žrtev;
·              
mednarodno sodelovanje: strokovno sodelovanje,
medsebojna pravna pomoč, izmenjava informacij in dobrih praks.
Pogajanja o priporočilu, ki naj bi bilo
sprejeto na 103. zasedanju Mednarodne konference dela, bodo temeljila na
predlogu priporočila.
1.3.        Delitev pristojnosti na
področju konvencije in predlaganega priporočila
Predlagane določbe priporočila delno spadajo
v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo pogodbe. Poleg tega se številne
nanašajo na področja zakonodaje Unije, v okviru katerih je stopnja
pravnega urejanja na ravni EU že napredna. 
Priporočilo obravnava vidike v zvezi z bojem
proti trgovini z ljudmi in zaščito žrtev, ki so povezani predvsem s
področjem pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah[7], v njegovem okviru so
pravila določena z Direktivo 2011/36/EU o preprečevanju trgovine z
ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev („boj proti trgovini z
ljudmi“) in Direktivo 2012/29/EU o določitvi minimalnih standardov na
področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj („pravice
žrtev“). Te vidike obravnava tudi Protokol Združenih narodov o
preprečevanju, zatiranju in kaznovanju trgovine z ljudmi, predvsem
ženskami in otroki, ki dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu
organiziranemu kriminalu, iz leta 2000 („Protokol ZN o trgovini z ljudmi“),
katerega pogodbenica je EU.
Priporočilo bo obravnavalo vidike, povezane s
področjem socialne politike[8],
v njegovem okviru so zahteve določene predvsem z Direktivo 91/533/EGS o obveznosti
delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o
zaposlitvi ali delovno razmerje („pisna izjava“) in Direktivo 2008/104/ES o
delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivami o
varnosti in zdravju pri delu, delovnem času, varstvu mladih ljudi pri delu
ali varstvu materinstva[9].
Priporočilo bo obravnavalo vidike, povezane s
področjem azila in priseljevanja[10],
v njegovem okviru so zahteve določene predvsem z Direktivo 2004/81/ES o
dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve
nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja
nezakonitega priseljevanja, ki sodelujejo s pristojnimi organi, in Direktivo 2009/52/ES
o sankcijah zoper delodajalce, ki vede zaposlujejo nezakonito prebivajoče
državljane tretjih držav („sankcije zoper delodajalce“), s katero so
določene sankcije, vključno s kazenskimi sankcijami, za delodajalce,
ki izkoriščajo nezakonite migrante, in ukrepi glede odškodnin za žrtve
takega izkoriščanja. 
Za zaščito delavcev migrantov lahko
priporočilo vpliva na prosto gibanje delavcev, zagotovljeno s
členom 45 PDEU in Uredbo št. 492/2011 o prostem gibanju delavcev
v Uniji.  Priporočilo bo vplivalo tudi na mednarodne sporazume EU ter
instrumente na področju razvojnega sodelovanja in trgovine s sklicevanjem
na temeljne delovne standarde ter ratifikacijo in učinkovito izvajanje
temeljnih konvencij MDO v tretjih državah, državah kandidatkah in EU.
V priporočilu bodo obravnavane tudi zadeve,
ki so zunaj pristojnosti, ki jih EU podeljujejo pogodbe. 
2.           REZULTATI POSVETOVANJ Z
ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCEN UČINKA
Ni relevantno. 

3.           PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA
Mednarodni konferenci dela bo na 103.
zasedanju zaupana naloga, da obravnava in sprejme navedeni predlog
priporočila o dopolnitvi Konvencije MOD št. 29 o prisilnem ali
obveznem delu iz leta 1930.
Priporočilo ni zavezujoče in ga
članicam MOD ni treba ratificirati. Vendar ga organi MOD za nadzorovanje
standardov uporabijo za ocenjevanje uporabe zadevnih delovnih standardov, poleg
tega zagotavlja smernice za nacionalno politiko, zakonodajo in prakso. V skladu
s členom 19(6)(b) in (c) Ustave MOD pogodbenice ob
sprejetju priporočila prevzamejo nekatere obveznosti. V zvezi s tem mora
vsaka pogodbenica v določenem roku začeti zakonodajne ali upravne
postopke za obravnavo prenosa priporočila v svoj nacionalni pravni red in
MOD obvestiti o ukrepih, ki jih je sprejela za uskladitev svojega pravnega reda
s priporočilom; kadar pa se odloči, da priporočila ne bo
uporabila, mora MOD v ustreznih časovnih presledkih obveščati o
trenutnem stanju nacionalne zakonodaje in prakse v zvezi z zadevami,
obravnavanimi v priporočilu.
Iz tega sledi, da bo predvideno
priporočilo akt organa, ustanovljenega z mednarodnim sporazumom, s pravnim
učinkom v smislu člena 218(9) PDEU.
Članice MDO so samo države in samo one
lahko predlagajo spremembe ter glasujejo o sprejetju priporočila na Mednarodni
konferenci dela. Unija je na konferenco povabljena kot opazovalka.
Ker pa bo priporočilo povezano z
zadevami, ki spadajo v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo pogodbe, in v
izključno nacionalne pristojnosti, morajo Unija in države članice
delovati povezano v duhu lojalnega sodelovanja, kot je določeno v
členu 4(3) PEU. Za ta namen bi morale države članice v okviru
delovanja v MOD tudi delovati skupaj v interesu Unije.
V tej fazi se zdi, da je predlagano
priporočilo v skladu z usmeritvami zakonodaje in politik Unije na tem
področju. Ni nasprotja med splošnimi načeli, ki se uvajajo s
predlaganim priporočilom, ter zakonodajo in politikami Unije, na prvi
pogled tudi ni neskladja med predlaganim priporočilom in pravnim redom
Unije.
Vendar bi bilo treba spremembe predlaganega
besedila med konferenco predlagati oziroma sprejeti le, če so združljive z
veljavno zakonodajo Unije. 
4.           PRAKTIČNI VIDIKI
Države članice bi morale v organih MOD
delovati povezano in usklajeno v interesu Unije. Glede na pravni okvir MOD
lahko v postopku pogajanja samo države članice predlagajo spremembe in
glasujejo. Zato bi morale države članice, ko delujejo v okviru nacionalnih
pristojnosti in skupaj v interesu Unije, ter Komisija delovati povezano v duhu
lojalnega sodelovanja. Za ta namen bi si morale države članice in Komisija
medsebojno pomagati pri opravljanju nalog za zagotovitev najboljšega varovanja
interesov Unije in njenih držav članic, pri teh nalogah pa bi jih morali
podpirati najboljši strokovnjaki držav članic in Komisije.
Zaradi medsebojne povezanosti protokola in
priporočila, o čemer bodo na konferenci potekale razprave in
pogajanja v istem odboru, bi bilo treba podrobno stališče Unije sprejeti po
proučitvi pogajalskega izhodišča glede protokola.  
2014/0131 (NLE)
Predlog
SKLEP SVETA
o stališču, ki ga je treba v imenu
Evropske unije sprejeti na 103. zasedanju Mednarodne konference dela glede
priporočila o dopolnitvi Konvencije Mednarodne organizacije dela
št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije, zlasti člena 82(2), člena 83(1), člena 153
in člena 218(9) Pogodbe,
ob upoštevanju predloga Evropske komisije,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)                   
Konvencija Mednarodne organizacije dela (MOD)
št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz leta 1930 (v nadaljnjem besedilu: konvencija)
od pogodbenic zahteva, naj čim prej odpravijo prisilno delo, kršitve v
zvezi s tem pa opredelijo kot kazniva dejanja. 
(2)                   
Obravnava in sprejetje predlogov priporočila o
dopolnitvi konvencije (v nadaljnjem besedilu: osnutek priporočila) sta na
dnevnem redu 103. zasedanja Mednarodne konference dela (v nadaljnjem besedilu: konferenca)
od 28. maja do 12. junija 2014.
(3)                   
Cilj osnutka priporočila je odpraviti
pomanjkljivosti v izvajanju za boljše preprečevanje trgovine z ljudmi za
namene izkoriščanja delovne sile ter za večjo zaščito žrtev
prisilnega dela in odškodnine zanje.
(4)                   
Pravila konvencije in določbe osnutka
priporočila delno spadajo v pristojnosti, ki jih Uniji podeljujejo
pogodbe. Poleg tega bo osnutek priporočila medsebojno povezan z veljavnim
pravnim redom na področjih socialne politike[11], azila in
priseljevanja[12],
prostega gibanja delavcev[13]
in temeljnih pravic[14].
Večina določb osnutka priporočila je zlasti predmet Direktive 2011/36/EU
o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti
njenih žrtev („boj proti trgovini z ljudmi“), kadar je to ustrezno, in
Direktive 2012/29/EU o določitvi minimalnih standardov na področju
pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj („pravice žrtev“). Te
vidike obravnava tudi Protokol Združenih narodov o preprečevanju,
zatiranju in kaznovanju trgovine z ljudmi, predvsem z ženskami in otroki, ki
dopolnjuje Konvencijo Združenih narodov proti mednarodnemu organiziranemu
kriminalu, iz leta 2000 („Protokol ZN o trgovini z ljudmi“), katerega
pogodbenica je EU. Osnutek priporočila bo medsebojno povezan tudi z
mednarodnimi sporazumi EU ter instrumenti na področju razvojnega
sodelovanja in trgovine s sklicevanjem na temeljne delovne standarde ter
ratifikacijo in učinkovito izvajanje temeljnih konvencij MDO v tretjih
državah, državah kandidatkah in EU.
(5)                   
V skladu s členom 19(6)(b) in (c)
Ustave MOD pogodbenice ob sprejetju priporočila prevzamejo nekatere
obveznosti. Priporočilo poleg tega zagotavlja smernice za nacionalno
politiko, zakonodajo in prakso, organi MOD za nadzorovanje standardov pa na
njegovi podlagi ocenijo uporabo zadevnih delovnih standardov. Iz tega sledi, da
bo osnutek priporočila akt organa, ustanovljenega z mednarodnim
sporazumom, s pravnim učinkom.
(6)                   
Glede na zgornje navedbe je v skladu s
členom 218(9) PDEU potrebno, da Svet sprejme sklep o določitvi
stališča, ki se sprejme v imenu Unije v zvezi z zadevami, ki spadajo v
pristojnost Unije. Države članice bodo delovale skupaj v interesu Unije, ki
ni članica MOD[15].
(7)                   
Ker se lahko osnutek priporočila še spremeni,
preden ga bo Mednarodna konferenca dela sprejela, je treba zagotoviti, da lahko
države članice, ki delujejo skupaj v interesu Unije, med konferenco
predlagajo spremembe ali soglašajo z njimi v zvezi z zadevami, ki spadajo v
pristojnost Unije, če so te spremembe združljive z veljavno zakonodajo EU
–
SPREJEL NASLEDNJI SKLEP: 
Edini člen 
1.           Unija na 103. zasedanju
Mednarodne konference dela zavzame stališče, da podpira odobritev
predvidenega osnutka priporočila. Besedilo osnutka priporočila je
vključeno v poročilo IV (2B), predloženo za 103. zasedanje Mednarodne
konference dela[16]. 
2.           Države članice zavzamejo
stališče Unije iz odstavka 1, pri čemer delujejo skupaj v
interesu Unije, ko na 103. zasedanju Mednarodne konference dela sprejemajo
določbe priporočila.
3.           Države članice, ki
delujejo skupaj v interesu Unije, se lahko o nebistvenih spremembah tega
stališča dogovorijo v okviru organov MOD brez dodatnega sklepa Sveta.
V Bruslju,
                                                                       Za
Svet
                                                                       Predsednik
[1]               GB.317/INS/2(Rev.) in evidenca
sklepov, 25. marec 2013. 
[2]               Tristranski sestanek strokovnjakov
o prisilnem delu in trgovini z ljudmi za namene izkoriščanja delovne sile
(Ženeva, od 11. do 15. februarja 2013), Report for discussion at the Tripartite
Meeting of Experts concerning the possible adoption of an ILO instrument to
supplement the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) (Poročilo za
razpravo na tristranskem sestanku strokovnjakov v zvezi z morebitnim sprejetjem
instrumenta MOD o dopolnitvi Konvencije št. 29 o prisilnem ali obveznem delu iz
leta 1930) (TMELE/2013); Final report (Končno poročilo) (TMELE/2013/7);
Conclusions adopted by the Meeting (Sklepi, sprejeti na sestanku) (TMELE/2013/6).
[3]               IMOD: Resolution concerning the
recurrent discussion on fundamental principles and rights at work (Resolucija v
zvezi s ponovno razpravo o temeljnih načelih in pravicah pri delu),
Mednarodna konferenca dela, 101. zasedanje, Ženeva, 2012, točke 8–31.
[4]               Http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm. 
[5]               Glej odgovore, prejete v okviru posvetovanja, v
poročilu IV (2A) za konferenco: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf. 
[6]               Javno dostopno na spletišču
MOD: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf.
[7]               Člen 82(2) in člen 83(1)
PDEU.
[8]               Člen 153 PDEU.
[9]               Direktiva 89/391/EGS, Direktiva 94/33/EGS,
Direktiva 2003/88/ES in Direktiva 92/85/EGS.
[10]             Člen 79 PDEU.
[11]             Vključno z Direktivo 91/533/EGS
o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na
pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje („pisna izjava“), Direktivo 2008/104/ES
o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela ter direktivami o
varnosti in zdravju pri delu, vključno z okvirno direktivo 89/391/EGS,
direktivo o delovnem času 2003/88/ES, direktivo o varstvu mladih ljudi pri
delu 94/33/EGS in direktivo o varstvu materinstva 92/85/EGS.
[12]             Zlasti Direktiva 2004/81/ES o
dovoljenju za prebivanje, izdanem prebivalcem tretjih držav, ki so žrtve
nedovoljene trgovine z ljudmi ali so bili predmet dejanj omogočanja
nezakonitega priseljevanja, ki sodelujejo s pristojnimi organi, in Direktiva 2009/52/ES
o sankcijah zoper delodajalce. 
[13]             Člen 45 PDEU in Uredba št. 492/2011 o prostem gibanju
delavcev v Uniji.
[14]             Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 4
(prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali
kaznovanja), 5 (prepoved suženjstva in prisilnega dela), 15 (svoboda izbire
poklica in pravica do dela), 24 (pravice otroka), 31 (pošteni in pravični
delovni pogoji) in 32 (prepoved dela otrok in varstvo mladih pri delu).
[15]             Mnenje Sodišča 2/91 z dne 19. marca 1993,
Recueil, str. I-1061, točka 26.
[16]             Javno dostopno na spletišču MOD:
http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf.