CELEX: 62021CC0278
Language: bg
Date: 2022-05-12 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат J. Kokott, представено на 12 май 2022 г.###

Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
JULIANE KOKOTT
от 12 май 2022 година(1)

Дело C‑278/21

AquaPri A/S

срещу

Miljø- og Fødevareklagenævnet

(Преюдициално запитване, отправено от Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания)
„Преюдициално запитване — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Специални защитени зони — Допълнителна оценка на въздействието от гледна точка на целите на съхраняването на тези територии — Предварителна проверка на необходимостта от оценка — Нитратни емисии от съществуващо рибовъдно стопанство — Отчитане на план за управление на водите, както и на програма „Натура 2000“ за съответната територия“

I.      Въведение

1.        Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(2) изисква да се извърши предварителна проверка, за да се оцени въздействието на план или проект, който може да окаже значително влияние върху защитените територии. Необходима ли е обаче такава проверка и в случай, когато съгласно националното право за продължаване на експлоатацията на вече разрешена инсталация следва да бъде издадено ново разрешение и първоначалното разрешение е издадено в нарушение на задължението за извършване на оценка? В това се състои основният въпрос в преюдициалното запитване по настоящото дело.

2.        В случай че такава оценка е необходима, запитващата юрисдикция иска също да установи какво значение има в това отношение план за управление на водите и програмата „Натура 2000“ за съответната защитена зона.
II.    Правна уредба

А.      Правото на Съюза

1.      Директива за местообитанията

3.        Издаването на разрешение за осъществяване на планове и проекти, които биха могли да окажат значително влияние върху защитена по силата на Директивата за местообитанията или на Директивата за птиците(3) територия, е уредено в член 6, параграфи 2 и 3 от Директивата за местообитанията, както следва:
„2.      Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3.      Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
2.      Директива за ОВОС

4.        Член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС(4) определя понятието „проект“, както следва:
„–      извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,
–      друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми;“.
Б.      Датското право

5.        Член 33 от Miljøbeskyttelseslov (Закон за опазване на околната среда) предвижда, че за определени предприятия или инсталации е необходимо разрешение. Според акта за преюдициално запитване това се отнася по-специално за стопанства за аквакултури. Съгласно посоченото в акта за преюдициално запитване съществуващите стопанства за аквакултури, които все още не са получили разрешение по тази разпоредба, трябва на основание преходна разпоредба(5) да подадат съответна молба за разрешение до 15 март 2014 г.

6.        С член 6, параграфи 1 и 2 от Декрета за местообитанията(6) се транспонира член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията:
„Член 6 Преди вземане на решение по член 7 следва да се провери дали проектът, самостоятелно или във взаимодействие с други планове и проекти, може да има значително въздействие върху територия от „Натура 2000“. За проектите, които не са непосредствено свързани с управлението на територията от „Натура 2000“ или не са необходими за него, трябва да се извърши  проверка.
Параграф 2 Ако органът счита, че проектът би могъл да има съществено въздействие върху територия от „Натура 2000“, трябва да се извърши подробна оценка на последиците от въздействието на проекта, като се вземе предвид целта за опазване на съответната територия. Ако оценката на последиците покаже, че проектът би оказал отрицателно влияние върху международна  защитена природна зона, не се предоставя разрешение, изключение или разрешително по подаденото заявление“.

7.        Член 7, параграф 7, точка 6 от Декрета за местообитанията предвижда по-специално, че член 6, параграфи 1 и 2 се прилагат за разрешенията по член 33 Закона за опазване на околната среда.
„Параграф 7 Следните случаи по Закона за опазване на околната среда попадат в обхвата на член 6:
„1)—5) […]
6)      разрешение на предприятия и др. съгласно член 33, параграф 1, член 38 и член 39 от Miljøbeskyttelsesloven (Закон за опазване на околната среда)“.

8.        От държавната програма „Натура 2000“ за периода 2016—2021 г. става ясно, че за територия от „Натура 2000“ № 173, която е разположена най-близо до стопанството за аквакултури Onsevig, усилията са свързани основно с територията и няма изисквания по отношение на качеството на водата, което се гарантира от плана за управление на водите; също така не се установяват конкретни изисквания за намаляване на азотните емисии, което също се урежда с отделна правна уредба.

9.        В плана за управление на водите за периода 2015—2021 г. за водосборния басейн на Sjælland (Зеланд, Дания), който е приет след предварителна проверка за оценка на въздействието в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията и който включва, inter alia, морските територии от „Натура 2000“ № 173, 170 и 162, като се прави позоваване на политическото споразумение от 22 ноември 2015 г. — т.нар. „пакет за аграрната и хранително-вкусовата промишленост“, се посочва, че са планирани азотни емисии  от 43 тона, за да се гарантира, че съществуващите стопанства за аквакултури, обхванати от плановете за управление, могат да използват напълно настоящите си разрешения за емисии.
III. Факти и преюдициално запитване

10.      В датски води съществуват общо 19 стопанства за аквакултури, някои от които се намират в рамките на територия от „Натура 2000“ или близо до нея. Има висящи спорове за седем от тези стопанства. В тях се отглежда предимно дъгова пъстърва. Стопанствата  отделят емисии от, inter alia, азот и фосфор, а това може да засегне близките територии от „Натура 2000“.

11.      Едно от спорните стопанства е стопанството за аквакултури Onsevig. То е собственост на AquaPri A/S, което в настоящото дело се представлява от Dansk Akvakultur — търговско сдружение на датски развъдници на риба. Стопанството се намира във водите на Smålandsfarvandet на около 1,7 км северно от територия от „Натура 2000“ № 173, на около 10,5 км южно от територия от „Натура 2000“ № 170 и на около 12,4 км южно от територия от „Натура 2000“ № 162. Определянето на най-близката територия от „Натура 2000“, а именно територия № 173, се дължи на присъствието в нея на естествените местообитания „пясъчни плитчини“ (1110), „тинести равни площи“ (1140), „заливи“ (1160), „рифове“ (1170) и приоритетното природно местообитание „лагуни“ (1150). Определянето на различни защитени зони за птици (№ 82, 83, 85 и 86) в същия район се дължи на големия брой мътещи и/или почиващи си там птици.

12.      На 15 февруари 1999 г. компетентният местен орган по въпросите на околната среда Storstrøms Amt (окръг Сторстрьом) издава разрешение за преместване на стопанството за аквакултури на настоящото му място.

13.      На 27 октомври 2006 г. окръг Сторстрьом издава преразгледано разрешение на стопанството за аквакултури, с което му се позволява да увеличи емисиите на азот с 0,87 тона, а именно от 15,6 тона на 16,47 тона, и да използва и изхвърля мед и три вида антибиотици. Окръг Сторстрьом извършва преценка на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда (наричана по-нататък „ОВОС“) и приема, че увеличените  емисии на азот нямат значително отражение върху околната среда, що се отнася до близката територия от „Натура 2000“ № 173, и поради това за проекта не е необходима ОВОС. Окръг Сторстрьом не се разглежда правилата за международните защитени природни зони.

14.      Решението е обжалвано пред компетентния по това време апелативен орган, а именно Naturklagenævnet (Орган по жалбите в областта на защита на природата), поради отрицателното влияние върху територия от „Натура 2000“. Решението на окръг Сторстрьом е потвърдено от Naturklagenævnet. Той установява, че пороците, от които страда решението относно преценката на необходимостта от ОВОС, не са толкова значителни и не могат да доведат конкретно до невалидност на преценката.

15.      Съгласно така потвърденото решение на окръг Сторстрьом от 27 октомври 2006 г. най-късно до 15 март 2014 г. трябва да се подаде искане за екологично разрешително до надзорния орган.

16.      Поради това AquaPri подава заявление за екологично разрешително за стопанството за аквакултури Onsevig, което централният орган за опазване на околната среда Miljøstyrelse издава на 16 декември 2014 г. В съответствие с техническата екологична оценка в решението си органът за опазване на околната среда приема, че стопанството за аквакултури, самостоятелно или във връзка с други планове или проекти, не може да окаже отрицателно влияние върху територия от „Натура 2000“ № 173. За да стигне до това решение, органът за защита на околната среда се позовава, inter alia, на решението на окръг Сторстрьом от 27 октомври 2006 г. и на липсата на подадена впоследствие информация, от която да е видно, че стопанството за аквакултури оказва влияние върху територията от „Натура 2000“.

17.      Екологичното разрешително от 16 декември 2014 г. е обжалвано от организация за опазване на околната среда пред Miljø- og Fødevareklagenævnet (Орган по жалбите в областта на околната среда и храните), който с решение от 13 март 2018 г. го отменя. В своето решение органът по жалбите приема, че за екологичното разрешително на стопанството за аквакултури Onsevig, с което се разрешава продължаване на експлоатацията на стопанството, без предварително да е извършена проверка за оценка на въздействието върху местообитанията от цялостната дейност, е трябвало да се извърши такава оценка. В подкрепа на тази констатация посоченият орган отбелязва, че все още не е извършена оценка на въздействието върху местообитанията от цялостната дейност на всички стопанства за аквакултури в зоната в съответствие с датските правила за транспониране на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Отделянето на хранителни вещества от стопанството за аквакултури, заедно с с други планове и проекти можели да окажат значително влияние върху територии от „Натура 2000“ № 173, 170 и 162, поради което рискът от увреждане местообитанията, довели до определянето на територията, не можел да се изключи a priori.

18.      Жалбата на AquaPri срещу това решение от 13 март 2018 г. понастоящем е висяща пред Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания). Юрисдикцията отправя следните въпроси до Съда:
1)      Трябва ли член 6, параграф 3 [първо изречение] от Директивата за местообитанията да се тълкува в смисъл, че е приложим в положение като разглежданото в настоящия случай, в което е поискано разрешение за продължаване на експлоатацията на съществуващо стопанство за аквакултури, когато дейността на  това стопанството и отделянето на азотни емисии и други хранителни вещества остават непроменени спрямо разрешените дейност и емисии през 2006 г., но във връзка с предходното разрешение на стопанството за аквакултури не е извършвана оценка на цялостната дейност и на кумулативното въздействие на дейността на всички стопанства за аквакултури в зоната, тъй като компетентните органи са оценили само общото допълнително изхвърляне на азот и т.н. от съответното рибовъдно стопанство?
2)      Има ли значение за отговора на първия въпрос обстоятелството, че в националния план за управление на водосборните басейни за периода 2015—2021 г. се взема предвид присъствието на стопанства за аквакултури в зоната, доколкото в него се предвижда конкретно количество азот, за да се гарантира, че съществуващите стопанства за аквакултури в зоната могат да използват настоящите си разрешения за отделяне на емисии и че действителното отделяне на емисии от рибовъдните стопанства остава в зададените граници?
3)      Ако в положение като разглежданото в настоящия случай трябва да се извърши оценка в съответствие с член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, трябва ли във връзка с тази оценка компетентният орган да вземе предвид границите за изхвърляне на азот, предвидени в плана за управление на водите за периода 2015—2021 г., и всякакви други релевантни данни и оценки, които евентуално се съдържат в плана за управление на водите или програмата „Натура 2000“ за зоната?

19.      AquaPri A/S, Miljø- og Fødevareklagenævn (Орган по жалбите в областта наоколната среда и храните) и Европейската комисия представят писмени становища и вземат участие в съдебното заседание, проведено на 24 март 2022 г.
IV.    Анализ

20.      От основно значение в разглежданото дело е въпросът до каква степен разпоредбата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията относно оценката на въздействието е приложима във връзка с разрешението за продължаване на експлоатацията на инсталация в непроменен вид (по този въпрос точка А по-долу). В случай че тази разпоредба е приложима, запитващата юрисдикция иска също да установи какво значение има в това отношение план за управление на водите и програмата „Натура 2000“ за съответната защитена зона. От една страна, се поставя въпросът какво е значението на определеното в плана за управление на водите относно азотните емисии за предварителната проверка относно необходимостта от оценка на въздействието (по този въпрос точка Б по-долу), а от друга страна, какво е значението на двата документа за същинската оценка на въздействието (по този въпрос и точка В по-долу).
А.      Въпрос 1 — Оценка на въздействието при издаването на ново разрешение за проект

21.      Първият въпрос има за цел да изясни дали член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията изисква при издаване на ново разрешение за даден проект да се направи оценка на въздействието му от гледна точка на целите на съхраняването на съответната територия, когато въздействието на този проект остава непроменено, но то не е било предмет на пълен анализ при издаването на предходното разрешение и кумулативното въздействие с други планове и проекти също не е било взето предвид.

22.      Този въпрос се поставя специално по отношение на намиращо се в морето близо до датския остров Småland стопанство за аквакултури, на което през 2006 г. е издадено разрешение за увеличаване на емисиите на азот, без да бъдат взети предвид вече разрешените преди това емисии на азот от стопанството или азотните отлагания от други източници. Между страните има съгласие, че тази оценка през 2006 г. не е отговаряла на изискванията по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, тъй като посочената разпоредба изисква да се вземе предвид кумулативното въздействие на съответния проект. Законосъобразността на окончателното решение от 2006 г. обаче не е предмет на настоящото производство.

23.      За да отговоря на първия въпрос, първо ще обясня, че член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не налага задължение за извършване на (нова) оценка на въздействието, ако предходното разрешение не е отговаряло на изискванията на тази разпоредба (втора част от първия въпрос, точка 1 по-долу). След това обаче ще докажа, че предвиденото в националното право издаване на ново разрешение за проект изисква и нова оценка на въздействието (първа част от първия въпрос, точка 2 по-долу).
1.      Последици от грешки при издаването на разрешение за проект в миналото

24.      Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията планове или проекти, които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние специална защитена зона по смисъла на посочената директива, се подлагат на (подходяща)(7) проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите за опазване на тази територия.

25.      Фактът, че проектът не се осъществява в съответните територии от мрежата „Натура 2000“, а извън тях, в никакъв случай не води до неприложимост на изискванията по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(8).

26.      Целта на тази оценка е да подготви разрешението на проекта. Това е така, тъй като съгласно член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията компетентните национални органи, като съблюдават резултатите от оценката на въздействието и като спазват разпоредбите на член 6, параграф 4, одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно въздействие върху съответната територия.

27.      Във връзка с това член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предвижда процедура за оценяване, която чрез предварителен контрол да гарантира, че планове или проекти, които биха могли да окажат значително влияние върху съответната територия, се одобряват само ако няма да окажат отрицателно влияние върху целостта на тази територия(9).

28.      От друга страна, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не предвижда изискване да бъде подложен отново на такава оценка проект, който вече е получил окончателно разрешение, ако при първоначалната оценка са били допуснати грешки(10). Поради това за продължаването на дадена дейност в непроменен вид обикновено не се изисква нова оценка(11).

29.      Това обаче не означава, че подобни грешки и евентуално отрицателно влияние върху защитените зони трябва да се приемат. Всъщност, когато се установи, че вече получил разрешение проект впоследствие може да окаже отрицателно влияние върху защитена територия, тъй като води до влошаване на състоянието или до значително обезпокояване на видовете, забраната за влошаване на състоянието, предвидена в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, позволява да се постигне основната цел за опазване и защита на качеството на околната среда, в това число опазване на естествените местообитания, както и на дивата флора и фауна по смисъла на първото съображение от директивата(12). Дадена дейност е в съответствие с член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията само ако гарантира, че тя не води до никакво обезпокояване, което може да засегне в значителна степен целите на посочената директива, и по-точно целите ѝ за опазване. Самото наличие на вероятност или опасност осъществяваната в защитена зона дейност да причини значително обезпокояване може да съставлява нарушение на споменатата разпоредба(13).

30.      Поради това AquaPri правилно подчертава, че задължението за преразглеждане на разрешението ѝ не може да се извлече непосредствено от член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, а от член 6, параграф 2. В зависимост от това как националното право гарантира прилагането на тази разпоредба, значение в това отношение могат да имат принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания за запазване на издаденото преди това разрешение по-специално в контекста на изключенията по член 6, параграф 4(14). Поради това тези съображения биха могли да обосноват и претенции за обезщетение, което AquaPri очаква в случай на нова оценка на въздействието.

31.      Спорното решение на органа по жалбите в областта на околната среда и храните обаче не цели прилагането на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, а на член 6, параграф 3. В това отношение следва да се отбележи, че тази разпоредба не изисква нова оценка на въздействието, когато въздействието от дадена дейност не е било предмет на пълен анализ в окончателно предходно разрешение и кумулативното въздействие  с други планове и проекти също не е било взето предвид.
2.      Ново разрешение съгласно датското право

32.      Следва ли от това обаче, че при издаване на ново разрешение за такъв проект, изисквано съгласно националното право, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не изисква оценка на въздействието от гледна точка на определените цели за опазване на съответната територия, ако въздействието от проекта остава непроменено? Първата част на първия въпрос се отнася именно до това положение.

33.      Както току-що беше посочено, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не изисква нова оценка на въздействието и следователно издаване на ново разрешение за дадена дейност, когато тази дейност продължава да се извършва в непроменен вид.

34.      Когато обаче държава членка предвижда в собственото си законодателство издаване на ново разрешение, това разрешение може да представлява одобрение от компетентните национални органи на този проект по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията. Посочените органи могат да дадат такова одобрение едва след като въз основа на заключенията от оценката на въздействието установят, че не е налице отрицателно влияние върху съответната територия.
а)      Разрешение на проект?

35.      Предпоставка за одобрение на проект по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията обаче е одобрението да се отнася до даден проект.

36.      Действително Директивата за местообитанията не съдържа определение на понятието „проект“, но първо Съдът е приел, че понятието „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС е релевантно за определянето на същото понятие по смисъла на Директивата за местообитанията(15). Съгласно това определение следва да се считат за „проект“ извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми, както и друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми.

37.      Тъй като експлоатацията на стопанството за аквакултури ще продължи без промяна, разрешението не се отнася до изграждането на инсталацията. Не може обаче да се изключи възможността в бъдеще допълнителните азотни отлагания в защитени територии, свързани с продължаващата експлоатация без промяна на стопанството за аквакултури, да представлява намеса в естествената околна среда по смисъла на определението за „проект“ в Директивата за ОВОС(16).

38.      Дори бъдещите допълнителни азотни отлагания обаче да не се считат за намеса съгласно Директивата за ОВОС, това не изключва хипотезата за наличие на проект по смисъла на Директивата за местообитанията, тъй като понятието „проект“ в Директивата за ОВОС е по-ограничително от същото понятие в Директивата за местообитанията(17). За прилагането на Директивата за местообитанията е от значение преди всичко дали въпросната дейност може да окаже значително влияние върху защитена територия(18).

39.      Това не може да бъде изключено a priori за дейности, които водят до допълнителни азотни отлагания в защитени местообитания(19), което впрочем изглежда е отправната точка на оспорваното решение на Апелативния съвет по околна среда и храни.

40.      AquaPri обаче се позовава на решение Stadt Papenburg, според което, когато с оглед по-специално на своята нееднократност, природа или на условията за извършването си определени дейности следва да се разглеждат като една-единствена мярка, те могат да се приемат за един и същ проект по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, за който не се провежда нова процедура за оценка съгласно тази разпоредба(20). Тази съдебна практика се отнася до нееднократни дейности, които съгласно националното право са били разрешени еднократно за в бъдеще. Решение Stadt Papenburg се отнася до разрешение за извършване на редовни работи по драгиране на река, за да е възможно придвижването с кораби с определена дълбочина(21).

41.      Както също така се поддържа от Комисията и Апелативния съвет по околна среда и храни, в разглеждания случай това не е така, тъй като разрешението от 27 октомври 2006 г. не позволява продължаване на експлоатацията на стопанството за аквакултури за неопределен срок. Напротив, в него вече се указва необходимостта от ново разрешение.
б)      Значение на разрешението по член 33 от Miljøbeskyttelsesloven (Закон за опазване на околната среда)

42.      Следователно отговорът на първата част от първия въпрос зависи от това дали посоченото в решението от 27 октомври 2006 г. изискване до 15 март 2014 г. да се подаде заявление до надзорния орган за издаване на разрешение за извършване на замърсяващи околната среда дейности по член 33 от Miljøbeskyttelsesloven (Закон за опазване на околната среда), води до ново одобрение по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията. За такова ново одобрение на проект е необходима оценка на въздействието(22).

43.      В това отношение първо трябва да се уточни, че според акта за преюдициално запитване това изискване не е условие, наложено от издаващия разрешението орган, а само позоваване на задължение, което произтича пряко от датските разпоредби(23).

44.      Единствено националните юрисдикции могат да правят задължителна оценка на съдържанието на тези датски разпоредби, тъй като отнася до въпрос от националното право. Съдът обаче може да предостави насоки на запитващата юрисдикция относно това какви характеристики трябва да има изискването за ново разрешение, за да се приложи член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

45.      Ако исканото разрешение е само формалност, както твърди AquaPri, то не представлява съгласие по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Би могло да се приеме например, че положението е такова, ако разрешението трябва да бъде предоставено задължително по силата на съществуващите разрешения от 1999 и 2006 г.

46.      От друга страна, ако с предвиденото в националното законодателство ново разрешение действително се взема решение за продължаване на дейността, то същото представлява одобрение по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, което подлежи на оценка на въздействието. Всъщност в този случай с новото разрешение се решава дали въздействието от дейността върху съответната територия ще продължи и занапред, или ще бъде преустановено.

47.      Въпреки че актът за преюдициално запитване не съдържа информация относно функцията на разрешението, което трябва да бъде поискано допълнително съгласно член 33 от Miljøbeskyttelsesloven (Закон за опазване на околната среда), според Апелативния съвет по околна среда и храни се изисква подробна оценка на условията за издаване на такова разрешение. Следователно изглежда става въпрос за разрешението, посочено в член 1, параграф 2, буква в) от Директивата за ОВОС, което трябва да се основава на отчитане в пълна степен на въздействието на дадения проект върху околната среда(24), когато за проекта се изисква такава оценка. На пръв поглед тази оценка включва по-специално датските разпоредби, с които се транспонира член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(25).

48.      Следователно изглежда, че разрешението по член 33 от Miljøbeskyttelsesloven (Закон за опазване на околната среда) трябва да се разглежда като одобрение по смисъла на член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията и следователно то подлежи и на оценка на въздействието по член 6, параграф 3, първо изречение от същата директива.
в)      Правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания

49.      Предходните съображения не са в противоречие нито с принципа на правна сигурност, нито с принципа на защита на оправданите правни очаквания. Всъщност, когато националното право изисква ново разрешение за продължаване на експлоатацията на дадена инсталация, притежателят на съществуващото разрешение не може оправдано да очаква, че това ново разрешение ще включва съдържанието на съществуващо разрешение в непроменен вид.

50.      Следователно дадена държава членка може да изключи оправданите правни очаквания за съществуването на разрешение, като предвиди изрично, какъвто изглежда е настоящият случай, последващо преразглеждане още при предоставянето на първото разрешение.

51.      Следва също така в допълнение да се отбележи, че ако се приложи подобна уредба, претенциите на притежателя на преразгледаното разрешение за обезщетение, очаквано от AquaPri при прилагане на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, в никакъв случай не биха могли да се основават на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
г)      Отговор на първата част от първия въпрос

52.      Следователно на първата част от първия въпрос следва да се отговори, че предвидено в националното право ново разрешение за дейност, която продължава в непроменен вид, следва да се счита за одобрение по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, което подлежи на оценка на въздействието, когато с това разрешение действително се взема решение за продължаването на дейността.
Б.      Въпрос 2 — Планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. в предварителната проверка

53.      Вторият въпрос има за цел да установи какво значение имат показателите на датския план за управление на водите за периода 2015—2021 г. по отношение на допустимото изхвърляне на азот от стопанства за аквакултури за предварителната проверка на необходимостта от цялостна оценка на въздействието съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.

54.      За да отговоря на този въпрос, ще приема, че съгласно датското право този план може да бъде от значение за законосъобразността на решението, разглеждано в главното производство, въпреки че изглежда е приет едва след издаване през 2014 г. на новото разрешение за рибовъдните стопанства.

55.      При това положение първо ще изложа критериите, въз основа на които следва да се извърши посочената предварителна проверка, а след това ще обсъдя в този контекст значението на разрешението от 2006 г. и на плана за управление на водите за периода 2015—2021 г.
1.      Необходимост от оценка на въздействието

56.      Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, когато план или проект поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти може да окаже значително влияние върху специална защитена зона по смисъла на посочената директива, е необходима подходяща оценка на въздействието върху тази специална защитена зона от гледна точка на целите за опазването ѝ.

57.      Следователно задължението за извършване на оценка възниква, когато съществува вероятност или риск даден план или проект да окаже значително влияние върху територията(26). Като се има предвид по-конкретно принципът на предпазните мерки, който е един от основополагащите принципи на политиката за високо равнище на защита, провеждана от Съюза в областта на околната среда в съответствие с член 191, параграф 2 ДФЕС и в светлината на който следва да се тълкува Директивата за местообитанията, такъв риск е налице, когато въз основа на обективни данни не може да се изключи вероятността съответният план или проект да окаже значително влияние върху съответната територия(27). Оценката на тази опасност трябва да бъде извършена именно с оглед на специфичните природни характеристики и условия на територията, до която се отнася подобен план или проект(28).

58.      Ако в резултат на тази предварителна проверка продължават да съществуват съмнения относно липсата на значително въздействие, трябва да бъде извършена предвидената в член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията пълна оценка на въздействието(29).
2.      Разрешението от 2006 г.

59.      Недостатъците на предварителната проверка, извършена в контекста на разрешението от 2006 г., са показателни за прилагането на този критерий.

60.      По принцип тази предварителна проверка на продължаващата експлоатация без промяна на стопанството за аквакултури би могла да представлява обективни данни, които изключват отрицателно влияние(30). Това е така, тъй като заключенията на тази предварителна проверка са, че стопанството няма значително въздействие върху защитените зони.

61.      Действително подобно използване на предходна проверка е разумно, това обаче предполага, че в рамките на тази проверка вече е направена цялостна и точна оценка на релевантните към момента на вземане на последващото решение аспекти. Ако обаче към датата на последващото разрешение се окаже, че тази предходна проверка съдържа пропуски, оценката не може да изключи възможността за значително влияние на съответния план или проект върху разглежданата територия.

62.      В настоящия случай първият въпрос от преюдициалното запитване се основава на предположението, че предходната предварителна проверка от 2006 г.  не е обхванала цялостната дейност и кумулативното въздействие на всички стопанства за аквакултури в територията, тъй като компетентните органи са оценили само допълнителното изхвърляне на азот и т.н., поискано от съответното рибовъдно стопанство. Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията обаче е важно да се установи дали предвидените работи във взаимодействие с други планове и проекти могат да замърсят значително дадена защитена територия. Следователно е трябвало да бъде отчетено кумулативното въздействие на всички източници на азот, които замърсяват съответните защитени зони.

63.      Освен това в рамките на издаването на ново разрешение би следвало да се вземат предвид и междувременно добавените източници на азот.

64.      От това следва, че в предварителната проверка от 2006 г. има пропуски и не може да се изключи, че спорните стопанства за аквакултури заедно с другите източници на азотни отлагания оказват значително влияние върху съответните територии.
3.      План за управление на водите за периода 2015—2021 г.

65.      Действително планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. също може да представлява обективни данни, от които следва, че е излишно да се прави отделна оценка на въздействието на включените в плана последици.

66.      Всъщност именно по отношение на азотните отлагания от различни източници Съдът признава, че общата оценка на въздействието, извършена предварително, позволява да бъде проучен евентуалният кумулативен ефект за съответните територии(31). Все пак националните юрисдикции следва да извършват задълбочен и пълен анализ на научната подплатеност на „подходящата оценка“ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, която придружава даден програмен подход и различните условия около прилагането на този подход(32).

67.      Всъщност подобна цялостна оценка трябва също така да изключи възможността обхванатите от нея последици от съответните предвидени работи да оказват значително влияние върху разглежданата територия, така щото да не се извършва индивидуална оценка на тези работи съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията(33).

68.      Следователно документ, който подобно на плана за управление на водите за периода 2015—2021 г. определя допустимото изхвърляне на азот от рибовъдните стопанства, трябва да гарантира от научна гледна точка, че азотните отлагания в защитените територии, получени от това изхвърляне, заедно с азотните отлагания от всички останали източници не достигат до ниво, което оказва значително влияние върху целите за опазване на посочените територии.

69.      В това отношение не е достатъчно да се вземат предвид еднородни източници, като например в конкретния случай други стопанства за аквакултури. По-скоро трябва да се вземе предвид замърсяването на всяка отделна защитена територия от всички източници на азот, в това число например и от селското стопанство, отпадните води и транспорта(34). Това е така, тъй като по своето естество отрицателното влияние на азота върху местообитанията зависи от общото замърсяване(35).

70.      Освен това Съдът е постановил, че при определяне на допустимото изхвърляне на азот все още не трябва да се отчита ефектът от бъдещите мерки за намаляване на азотните отлагания в защитените територии(36).

71.      От акта за преюдициално запитване е видно, че планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. е приет въз основа на оценка на въздействието, извършена в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Макар това да е доказателство, че той отговаря на посочените изисквания, запитващата юрисдикция все пак е трябвало да провери дали тази оценка действително изключва възможността разрешеното изхвърляне на азот да окаже отрицателно влияние върху защитените зони.

72.      Освен това възникват съмнения от факта, че допустимото количество изхвърлен азот се основава на политически компромис и се определя с цел да се позволи продължаване на експлоатацията на съществуващите стопанства за аквакултури(37). Това създава впечатление, че това определяне няма за цел предотвратяване на научна основа на значителни отрицателни влияния върху защитените територии.

73.      В крайна сметка обаче преценката на научната подплатеност на плана за управление на водите за периода 2015—2021 г. е задължение на националните юрисдикции.

74.      В зависимост от резултата от тази оценка планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. може да изключи всякакво съмнение, че изхвърлянето на азот от спорното стопанство може да окаже значително влияние върху защитените територии. В този случай няма да е необходима оценка съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията, най-малкото що се отнася до това изхвърляне.

75.      Ако планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. не може да разсее тези съмнения, например поради слабости в неговата научна обосновка, това изключва възможността да не се извършва индивидуална оценка на обхванатите предвидени работи съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.

76.      Ето защо на втория въпрос следва да се отговори, че определянето на степента на допустимото въздействие върху околната среда на определени дейности в план за управление на водите може да бъде от значение при предварителната проверка на необходимостта от оценка на въздействието на тези дейности съгласно член 6, параграф 3 от Директива за местообитанията, ако това определяне изключва всяко съмнение, че последиците от съответните, обхванати от плана дейности оказват значително влияние върху разглежданата територия.
В.      Въпрос 3 — План за управление на водите за периода 2015—2021 г. и програма „Натура 2000“ в оценката на въздействието

77.      Третият въпрос се отнася до съблюдаването на плана за управление на водите за периода 2015—2021 г., както и на програма „Натура 2000“ за съответната защитена зона в рамките на оценка на въздействието, която става необходима, ако в рамките на предварителната проверка не може да се изключи всякакво съмнение за наличието на значително отрицателно влияние върху защитените зони.

78.      Подобна оценка на въздействието трябва да включва пълни, точни и окончателни констатации, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените работи за засегнатата защитена територия(38).

79.      Ако планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. съдържа такива констатации, въз основа на съображенията по втория въпрос най-вероятно няма да е необходимо извършване на оценка на въздействието, поне що се отнася до евентуалните отрицателни влияния в резултат на азотните отлагания.

80.      В обратния случай обаче би било наложително да се направи оценка на въздействието, тъй като планът за управление на водите за периода 2015—2021 г. не може да разсее всякакво съмнение относно азотните отлагания, ето защо би следвало да се подхожда внимателно при неговото съблюдаване.

81.      Ако изхвърлянето на азот от други източници е надеждно предвидено в плана, то би могло да се използва най-малкото за определяне на влиянието, които оценяваното рибовъдно стопанство оказва във взаимодействие с други планове и проекти. 

82.      Липсата на отрицателно влияние от кумулативното въздействие върху съответната територия може да се изведе от плана само ако той съдържа пълни, точни и окончателни констатации, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно неблагоприятните последици от изхвърлянето на азот за защитените зони.

83.      Това е възможно само ако съмненията, които са останали в рамките на предварителната проверка и които обосновават необходимостта от пълна оценка на въздействието, не се считат за разумни съмнения от научна гледна точка, най-малкото с оглед на тази пълна оценка.

84.      Извън това програма „Натура 2000“ за защитената територия не е от значение за оценката на отрицателното влияние върху територията в резултат на азотните отлагания. Това е така, тъй като съгласно изрично установеното в тази програма тя не съдържа изисквания за предприемане на действия във връзка с качеството на водата, което се гарантира с плана за управление на водите, нито определя конкретни изисквания за намаляване на замърсяването с азот, което също се урежда с отделна правна уредба.

85.      Ето защо на третия въпрос следва да се отговори, че документи, като плана за управление на водите за периода 2015—2021 г., както и програма „Натура 2000“ за защитената територия, са релевантни за оценката на въздействието на планове или проекти върху защитени територии съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, доколкото съдържат точни и окончателни констатации, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените планове за засегнатата защитена територия.
V.      Заключение

86.      По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин:
1)      Член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна не изисква нова оценка на въздействието, когато въздействието от дадена дейност не е било предмет на пълен анализ в окончателно предходно разрешение и кумулативното въздействие на други планове и проекти също не е било взето предвид.
Предвидено в националното право ново разрешение за дейност, която продължава в непроменен вид, трябва да се счита за одобрение по смисъла на член 6, параграф 3 от Директива 92/43, което подлежи на оценка на въздействието, когато с това разрешение действително се взема решение за продължаване на дейността.
2)      Определянето на степента на допустимото въздействие върху околната среда на определени дейности в план за управление на водите може да бъде от значение при предварителната проверка на необходимостта от оценка на въздействието на тези дейности съгласно член 6, параграф 3 от Директива 92/43, ако това определяне изключва всяко съмнение, че последиците от съответните, обхванати от плана дейности оказват значително влияние върху разглежданата територия.
3)      Документи, като плана за управление на водите за периода 2015—2021 г. и програма „Натура 2000“ за защитената територия, са релевантни за оценката на въздействието на планове или проекти в защитени територии съгласно член 6, параграф 3 от Директива 92/43, доколкото съдържат точни и окончателни констатации, които могат да разсеят всяко разумно съмнение от научна гледна точка относно последиците от предвидените работи за засегнатата защитена територия.

1      Език на оригиналния текст: немски.

2      Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 година за адаптиране на някои директиви в областта на околната среда поради присъединяването на Република Хърватия (ОВ L 158, 2013 г., стр. 193).

3      Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7), изменена с Директива 2013/17.

4      Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г., стр. 1), последно изменена с Директива 2014/52/ЕС (ОВ L 124, 2014 г., стр. 1).

5      Точка 19 от акта за преюдициално запитване се отнася до член 70, параграф 2 и № I 205 от приложение 2 от Bekendtgørelse nr. 1458 af 12. december 2017 om godkendelse af listevirksomhed (godkendelsesbekendtgørelsen) (Декрет № 1458 от 12 декември 2017 г. за разрешаване на определени дейности). Вероятно това задължение е въведено първоначално с член 3, параграф 3, второ изречение от Bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed (BEK nr 143 af 01/03/2006).

6      Bekendtgørelse nr. 188 af 26. februar 2016 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder (habitatbekendtgørelsen) (Декрет № 188 от 26 февруари 2016 г. за определяне и управление на международни защитени природни зони —  Декрет за местообитанията).

7      В този смисъл съображение десет от Директивата за местообитанията, както и от първоначалните езикови редакции на Директивата за местообитанията — текстовете на испански, гръцки, английски, френски, нидерландски и португалски език.

8      Решения от 10 януари 2006 г., Комисия/Германия (C‑98/03, EU:C:2006:3, т. 44 и 51), от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 136) и от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 26).

9      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 34), от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 117) и от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 25).

10      В този смисъл решение от 20 октомври 2005 г., Комисия/Обединеното кралство (C‑6/04, EU:C:2005:626, т. 58).

11      В този смисъл решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 78—83).

12      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 37) и от 14 януари 2010 г., Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, т. 49).

13      Решения от 14 януари 2016 г., Grüne Liga Sachsen и др. (C‑399/14, EU:C:2016:10, т. 41 и 42), от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и С‑294/17, EU:C:2018:882, т. 85) и от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (влошаване на състоянието на природна зона Доняна) (C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 153 и 155).

14      Решение от 10 ноември 2016 г., Комисия/Гърция (Кипарисия) (C‑504/14, EU:C:2016:847, т. 41), както и моето заключение по дела Комисия/България (Калиакра) (C‑141/14, EU:C:2015:528, т. 86) и Комисия/Гърция (Кипарисия) (C‑504/14, EU:C:2016:105, т. 40).

15      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 26), от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и С‑294/17, EU:C:2018:882, т. 60) и от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 122).

16      Вж. решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 72).

17      Вж. решения от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 63—66) и от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 29).

18      Решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 68—70).

19      Например моето заключение по съединени дела Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:622, по-специално т. 61 и сл. и т. 104 и сл.).

20      Решения от 14 януари 2010 г., Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, т. 47 и 48) и от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 78—80).

21      Решение от 14 януари 2010 г., Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, т. 11, 47 и 48).

22      Вж. в този смисъл решения от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 130) и от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 38 и 39). Вж. също по-горе решение от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 28).

23      Вж. по-горе бележка под линия 5.

24      Решение от 24 февруари 2022 г., Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, т. 48 и 58).

25      Член 6, параграфи 1 и 2, както и член 7, точка 6 от датския Декрет за местообитанията.

26      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 41 и 43) и от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 119).

27      Решения от 7 септември 2004 г. (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 44) и от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie ASBL и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, т. 134).

28      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 48), от 15 май 2014 г., Briels и др. (C‑521/12, EU:C:2014:330, т. 20) и от 12 април 2018 г., People Over Wind и Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, т. 34).

29      Решения от 7 септември 2004 г., Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, т. 44), от 26 май 2011 г., Комисия/Белгия (C‑538/09, EU:C:2011:349, т. 41) и от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 114).

30      Вж. в този смисъл решение от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 54).

31      Решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 96).

32      Решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 101).

33      Вж. по-горе, т. 57.

34      Вж. моето заключение по съединени дела Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:622, т. 49 и сл.).

35      Вж. моето заключение по съединени дела Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:622, т. 41).

36      Решение от 7 ноември 2018 г., Coöperatie Mobilisation for the Environment и др. (C‑293/17 и C‑294/17, EU:C:2018:882, т. 126—130).

37      Точка 12 от акта за преюдициално запитване, както и стр. 5 и 74 от плана за управление на водите.

38      Решения от 11 април  2013 г., Sweetman и др. (C‑258/11, EU:C:2013:220, т. 44), от 17 април 2018 г., Комисия/Полша (Беловежка гора) (C‑441/17, EU:C:2018:255, т. 114) и от 9 септември 2020 г., Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, т. 55).