CELEX: 52016PC0171
Language: nl
Date: 2016-03-21
Title: Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland

EUROPESE COMMISSIE
            Brussel, 21.3.2016
            COM(2016) 171 final
            2016/0089(NLE)
            Voorstel voor een
            BESLUIT VAN DE RAAD
            tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland
            
               
         
         
            
               TOELICHTING
            
            
               1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
            
            
               1.1. Artikel 78, lid 3, van het Verdrag en de huidige tijdelijke herplaatsingsregelingen
            
            
               
                  Als onderdeel van het gemeenschappelijk asielbeleid voorziet artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna “VWEU” genoemd) in een specifieke rechtsgrondslag voor optreden in noodsituaties. Op basis daarvan kan de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, voorlopige maatregelen vaststellen ten gunste van lidstaten die door een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen. De voorlopige maatregelen waarin artikel 78, lid 3, VWEU voorziet, hebben een uitzonderlijk karakter. Zij kunnen uitsluitend worden genomen wanneer de situatie met betrekking tot de asielstelsels van de lidstaten die met een grote toestroom van onderdanen van derde landen worden geconfronteerd, voldoende dringend en ernstig is.
               
               
                  Op grond van artikel 78, lid 3, VWEU heeft de Raad twee besluiten vastgesteld tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland. Op grond van Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad
                     1
                   moeten 40 000 verzoekers om internationale bescherming uit Italië en Griekenland in andere lidstaten worden herplaatst. Op grond van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad
                     2
                   moeten 120 000 verzoekers om internationale bescherming vanuit Italië en Griekenland, en vanuit andere lidstaten indien deze met een noodsituatie worden geconfronteerd, worden herplaatst.
               
               
                  In artikel 4, lid 2, van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad wordt bepaald dat op 26 september 2016 54 000 van de 120 000 verzoekers moeten worden herplaatst vanuit Italië en Griekenland naar het grondgebied van andere lidstaten, tenzij op die datum de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 3, een voorstel heeft ingediend om hen toe te wijzen aan een andere begunstigde lidstaat die wordt geconfronteerd met een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van personen.
               
               
                  De Commissie dient overeenkomstig artikel 1, lid 2, de situatie van massale instroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten permanent te evalueren en in voorkomend geval voorstellen in te dienen tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1601, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan voor het herplaatsingsmechanisme, alsmede met de zich ontwikkelende druk op de lidstaten, in het bijzonder de lidstaten in de frontlinie.
               
            
            
               De situatie is nog steeds kritiek. Volgens de gegevens van Frontex zijn gedurende de eerste maanden van 2016 dagelijks gemiddeld 2 000 tot 3 000 personen vanuit Turkije irregulier Griekenland binnengekomen. De beperkingen die aan de grens tussen Griekenland en de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië zijn ingesteld, hebben de druk op Griekenland
                  3
                nog verhoogd en geleid tot een hoger risico dat nieuwe migratieroutes ontstaan via andere EU-lidstaten, wanneer de weersomstandigheden beter worden. Deze nieuwe migratieroutes zullen de situatie voor de lidstaten in de frontlinie waarschijnlijk verergeren.
            
            
               De Commissie heeft op 16 maart haar eerste verslag over herplaatsing en hervestiging
                  4
                vastgesteld, zoals zij overeenkomstig artikel 12 van de twee Raadsbesluiten verplicht is. In de mededeling geeft zij een overzicht van de uitdagingen die zij heeft geconstateerd en de lessen die zij heeft getrokken in de eerste maanden dat de regelingen voor herplaatsing en hervestiging werden uitgevoerd, en doet zij aanbevelingen en stelt zij maatregelen voor om de uitvoeringsgraad op korte termijn te verbeteren.
            
            
               De staatshoofden en regeringsleiders van de EU zijn het op 7 maart eens geworden over een aantal beginselen die de grondslag moeten vormen voor een akkoord met Turkije en die onder meer inhouden dat “voor elke Syriër van de Griekse eilanden die door Turkije wordt overgenomen, […] een andere Syriër uit Turkije in de EU-lidstaten [zal] worden hervestigd, binnen het kader van de bestaande afspraken”.
            
            
               De uitvoering van de verschillende regelingen die hervestiging, toelating op humanitaire gronden of andere vormen van legale toelating mogelijk maken, verlicht de migratiedruk op de lidstaten in de frontlinie, met name Griekenland, doordat die regelingen de gevaarlijke en irreguliere migratiestromen naar de EU van Syriërs of personen die door het conflict in Syrië ontheemd zijn geraakt, vervangen door veilige en legale migratietrajecten.
            
            
               In deze context riep de Commissie in haar mededeling over nieuwe praktische stappen in de samenwerking EU-Turkije op het gebied van migratie
                  5
                op tot de nodige stappen om enkele van de verbintenissen in het kader van de bestaande herplaatsingsbesluiten over te hevelen naar de zogeheten 1:1-regeling, met name alle of een deel van de momenteel niet toegewezen 54 000 plaatsen. Hervestiging dan wel het aanbieden van andere legale mogelijkheden voor de toelating van personen die duidelijk internationale bescherming behoeven, kan worden beschouwd als gelijkwaardig aan herplaatsing, aangezien het in al die gevallen een concrete uitdrukking betreft van solidariteit met andere lidstaten of derde landen die met een massale instroom van migranten worden geconfronteerd.
            
            
               1.2. Andere solidariteitsinstrumenten
            
            
               Naast de verplichtingen binnen de herplaatsingsregeling en om de mondiale migratiecrisis op brede basis aan te pakken en solidariteit te tonen met derde landen die er ook door worden getroffen, heeft de Commissie een hervestigingsregeling van de EU aanbevolen voor 20 000 personen die internationale bescherming behoeven. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Commissie van 8 juni 2015 over een Europese hervestigingsregeling
                  6
                zijn 27 lidstaten
                  7
                samen met de geassocieerde Dublinstaten op 20 juli 2015
                  8
                tot overeenstemming gekomen over de hervestiging, door middel van multilaterale en nationale regelingen, van 22 504 ontheemde personen van buiten de EU die duidelijk internationale bescherming behoeven. De staten van hervestiging zijn overeengekomen om rekening te houden met een aantal prioritaire regio’s voor hervestiging, waaronder Noord-Afrika, het Midden-Oosten en de Hoorn van Afrika. De hervestigingsplaatsen werden verdeeld over de lidstaten en de geassocieerde Dublinstaten volgens de in de bijlage bij de conclusies vastgestelde toezeggingen.
            
            
               Op 15 december 2015 heeft de Commissie een aanbeveling inzake een vrijwillige regeling voor toelating op humanitaire gronden met Turkije vastgesteld, waarin zij voorstelt dat de deelnemende staten personen toelaten die door het conflict in Syrië ontheemd zijn geraakt en internationale bescherming behoeven, en die door de Turkse autoriteiten vóór 29 november 2015 zijn geregistreerd. Een dergelijke regeling kan worden beschouwd als begeleidende maatregel bij de wederzijdse verbintenissen die de EU en Turkije in het gezamenlijke actieplan van 29 november 2015 zijn aangegaan.
            
            
               2. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL
            
            
               2.1. Samenvatting van de voorgestelde maatregel
            
            
               Deze wijziging houdt in dat de inspanningen die de lidstaten hebben verricht door in Turkije verblijvende Syriërs toe te laten in het kader van hervestiging, op humanitaire gronden of via andere vormen van legale toelating, meetellen voor de bepaling van het aantal verzoekers om internationale bescherming dat overeenkomstig Besluit 2015/1601 van de Raad op hun grondgebied moet worden herplaatst. Ten aanzien van de 54 000 verzoekers bedoeld in artikel 4, lid 1, onder c), van Besluit 2015/1601 van de Raad maakt deze wijziging het mogelijk dat het aantal in Turkije verblijvende Syriërs dat de lidstaten op hun grondgebied hebben toegelaten in het kader van hervestiging, op humanitaire gronden of via andere vormen van legale toelating in het kader van nationale of multilaterale regelingen, anders dan de hervestigingsregeling die op 20 juli 2015 is vastgesteld op grond van de conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, in mindering wordt gebracht op het hun toegewezen aantal te herplaatsen verzoekers. Artikel 10 van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad is van toepassing, wat wil zeggen dat de lidstaten die van deze faciliteit gebruikmaken, het bedrag van 6 500 EUR ontvangen.
            
            
               2.2. Rechtsgrondslag 
            
         
         
            
               De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit van de Raad is artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 
            
            
               2.3. Subsidiariteit
            
            
               Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.
            
            
               Op dit gebied heeft de Europese Unie deze bevoegdheden uitgeoefend door Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad vast te stellen. Deze maatregel houdt in dat de lidstaten voor een deel aan hun verplichtingen op grond van dat besluit kunnen voldoen door aan andere solidariteitsinspanningen deel te nemen. 
            
            
               2.4. Evenredigheid
            
            
               Aangezien de situatie ten gevolge van de huidige vluchtelingencrisis dringend en ernstig is, gaat het optreden dat hierbij wordt voorgesteld niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel, dat erin bestaat de situatie doeltreffend aan te pakken.
            
            
               2.5. Gevolgen voor de grondrechten 
            
            
               De grondrechten als vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de EU (hierna het “Handvest” genoemd) van de verzoekers om internationale bescherming die binnen het toepassingsgebied van Besluit (EU) 2015/1601 vallen, worden onverlet gelaten.
            
            
               2.6. Variabele geometrie
            
            
               Overeenkomstig protocol nr. 21 nemen Ierland en het Verenigd Koninkrijk geen deel aan dit voorstel, hoewel zij binnen drie maanden na de indiening ervan of na de goedkeuring alsnog voor deelname kunnen kiezen.
            
            
               Hoewel Ierland al heeft besloten om aan Besluit 2015/1601 deel te nemen, geldt de vorige zin ook voor Ierland overeenkomstig artikel 4 bis van protocol nr. 21.
            
            
               Aangezien het Verenigd Koninkrijk nog niet heeft besloten om aan Besluit (EU) 2015/1601 deel te nemen, zou het eerst moeten besluiten om aan dat besluit deel te nemen, alvorens zij aan deze maatregel kan deelnemen, aangezien het niet mogelijk is om deel te nemen aan de wijziging van een maatregel zonder gebonden te zijn aan de maatregel zelf.
            
            
               3. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
            
            
               
                  Dit voorstel houdt geen extra kosten voor de EU-begroting in.
               
            
            
               2016/0089 (NLE)
            
            
               Voorstel voor een
            
            
               BESLUIT VAN DE RAAD
            
            
               tot wijziging van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland
            
            
               DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
            
            
               Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 78, lid 3,
            
         
         
            
               Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
            
            
               Gezien het advies van het Europees Parlement
                  9
               ,
            
            
               Overwegende hetgeen volgt:
            
            
               (1)Krachtens artikel 78, lid 3, VWEU heeft de Raad twee besluiten vastgesteld tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland. Op grond van Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad
                  10
                moeten 40 000 verzoekers om internationale bescherming uit Italië en Griekenland in andere lidstaten worden herplaatst. Op grond van Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad
                  11
                moeten 120 000 verzoekers om internationale bescherming uit Italië en Griekenland in andere lidstaten worden herplaatst.
            
            
               (2)In artikel 4, lid 2, van Besluit (EU) 2015/1601 wordt bepaald dat op 26 september 2016 54 000 verzoekers moeten worden herplaatst op het grondgebied van andere lidstaten, tenzij op die datum de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 3, een voorstel heeft ingediend om hen toe te wijzen aan een andere begunstigde lidstaat of andere begunstigde lidstaten die word(t)(en) geconfronteerd met een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van personen. 
            
            
               (3)Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van Besluit (EU) 2015/1601 dient de Commissie de massale toestroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten permanent te evalueren. De Commissie dient in voorkomend geval voorstellen tot wijziging van dat besluit in, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan voor het herplaatsingsmechanisme, alsmede met de zich ontwikkelende druk op de lidstaten, in het bijzonder de lidstaten in de frontlinie.
            
            
               (4)De staatshoofden en regeringsleiders van de EU zijn het op 7 maart eens geworden om verder te werken op basis van een aantal beginselen dat de grondslag moeten vormen voor een akkoord met Turkije en dat onder meer inhoudt dat voor elke Syriër van de Griekse eilanden die door Turkije wordt overgenomen, een andere Syriër uit Turkije in de EU-lidstaten zal worden hervestigd, binnen het kader van de bestaande afspraken. Deze beginselen werden verder uitgewerkt in de mededeling van de Commissie over nieuwe praktische stappen in de samenwerking EU-Turkije op het gebied van migratie
                  12
               , waarin zij opriep tot de nodige stappen om enkele van de verbintenissen in het kader van de bestaande herplaatsingsbesluiten over te hevelen naar de zogeheten 1:1-regeling, met name alle of een deel van de momenteel niet toegewezen 54 000 plaatsen.
            
            
               (5)Er kan van worden uitgegaan dat hervestiging, toelating op humanitaire gronden of andere vormen van legale toelating vanuit Turkije in het kader van nationale en multilaterale regelingen zal bijdragen aan de verlichting van de migratiedruk op de lidstaten die begunstigden zijn van de herplaatsing overeenkomstig Besluit (EU) 2015/1601, omdat daarmee legale en veilige mogelijkheden worden geboden om de Unie binnen te komen en irreguliere binnenkomst wordt ontmoedigd. De solidariteitsinspanningen van de lidstaten, die inhouden dat zij in Turkije verblijvende Syriërs die duidelijk internationale bescherming behoeven, tot hun grondgebied toelaten, moeten derhalve in aanmerking worden genomen ten aanzien van de hierboven bedoelde 54 000 verzoekers om internationale bescherming. Wat die 54 000 verzoekers betreft, dient het aantal personen dat aldus vanuit Turkije tot een lidstaat wordt toegelaten, in mindering te worden gebracht op het aantal in die lidstaat overeenkomstig Besluit (EU) 2015/1601 te herplaatsen personen.
            
            
               (6)De toelatingsprocedures waarop dit besluit van toepassing is, omvatten hervestiging, toelating op humanitaire gronden of andere legale mogelijkheden voor de toelating van personen die duidelijk internationale bescherming behoeven, zoals programma’s voor visumverstrekking op humanitaire gronden, overbrenging op humanitaire gronden, programma’s voor gezinshereniging, particuliere sponsoringprojecten, programma’s voor studiebeurzen, regelingen voor arbeidsmobiliteit, enzovoort.
            
            
               (7)Dit besluit doet geen afbreuk aan de verbintenissen die lidstaten zijn aangegaan in het kader van de Conclusies van 20 juli 2015 van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, die niet dienen mee te tellen voor het voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van Besluit 2015/1601. Een lidstaat die verkiest om aan zijn verplichtingen uit hoofde van Besluit (EU) 2015/1601 te voldoen door in Turkije verblijvende Syriërs toe te laten in het kader van hervestiging, kan die inspanningen derhalve niet laten meetellen voor zijn verbintenissen in het kader van de hervestigingsregeling van 20 juli 2015.
            
            
               (8)Met het oog op doeltreffende monitoring van de situatie dienen de lidstaten maandelijks aan de Commissie verslag uit te brengen over de in Turkije verblijvende Syriërs die zij tot hun grondgebied hebben toegelaten in het kader van de mogelijkheid waarin deze wijziging voorziet, onder vermelding van de nationale of multilaterale regeling in het kader waarvan de betrokkenen zijn toegelaten en de vorm van legale toelating die is toegepast.
            
            
               (9)Aangezien de doelstellingen van dit besluit niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna “VEU” genoemd) neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in datzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat dit besluit niet verder dan hetgeen nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.
            
            
               (10)Dit besluit eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn neergelegd.
            
            
               (11)Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt het Verenigd Koninkrijk niet deel aan de vaststelling van dit besluit en is dit besluit niet bindend voor, noch van toepassing in het Verenigd Koninkrijk.
            
            
               (12)Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van dit besluit en is dit besluit niet bindend voor, noch van toepassing in Ierland.
            
            
               (13)Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, en is dit besluit niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken.
            
            
               (14)Gezien het spoedeisende karakter van de situatie dient dit besluit in werking te treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie,
            
            
               HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
            
            
               Artikel 1
            
            
               In artikel 4 van Verordening (EU) nr. 2015/1601 wordt het volgende lid 3 bis ingevoegd:
            
         
         
            
               “3 bis.Wat de herplaatsing van de in lid 1, onder c), bedoelde verzoekers betreft, leidt het feit dat een lidstaat in Turkije verblijvende onderdanen van Syrië tot zijn grondgebied toelaat in het kader van nationale of multilaterale regelingen voor de legale toelating van personen die duidelijk internationale bescherming behoeven, andere dan de hervestigingsregeling bedoeld in de Conclusies van 20 juli 2015 van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, tot een overeenkomstige vermindering van de verplichtingen van de betreffende lidstaat.
            
            
               Artikel 10 is van overeenkomstige toepassing op elke legaal toegelaten persoon die tot een vermindering van de herplaatsingsverplichtingen leidt.
            
            
               De lidstaten brengen maandelijks verslag uit aan de Commissie over het aantal personen dat zij overeenkomstig dit lid legaal hebben toegelaten, onder vermelding van het type regeling in het kader waarvan de betrokkenen zijn toegelaten en de vorm van legale toelating die is toegepast.”
            
            
               Artikel 2
               Inwerkingtreding
            
            
               Dit besluit treedt in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
            
            
               Gedaan te Brussel,
            
            
               
                     Voor de Raad
               
               
                     De voorzitter
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland (PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146).
               
               
                  
                     (2)
                  Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland, PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80.
               
               
                  
                     (3)
                  Indien de stromen aanhouden, zouden volgens de UNHCR binnen een maand meer dan 100 000 migranten in Griekenland kunnen stranden.
               
               
                  
                     (4)
                  COM(2016) 165 final.
               
               
                  
                     (5)
                  COM(2016) 166 final.
               
               
                  
                     (6)
                  C(2015) 3560 final.
               
               
                  
                     (7)
                  Hongarije neemt niet aan de regeling deel. 
               
               
                  
                     (8)
                  Raadsdocument 11130/15: “Conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, betreffende het hervestigen middels multilaterale en nationale regelingen van 20 000 personen die duidelijk internationale bescherming behoeven”.
               
               
                  
                     (9)
                  PB C […] van […], blz. […].
               
               
                  
                     (10)
                  Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland (PB L 239 van 15.9.2015, blz. 146).
               
               
                  
                     (11)
                  Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland, PB L 248 van 24.9.2015, blz. 80.
               
               
                  
                     (12)
                  COM(2016) 166 final.