CELEX: 51989PC0282
Language: es
Date: 1989-09-15
Title: PROPUESTA DE DIRECTIVA DEL CONSEJO RELATIVA A LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR LOS DANOS Y PERJUICIOS CAUSADOS AL MEDIO AMBIENTE ORIGINADOS POR LOS RESIDUOS

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
                                    C0M(89) 282 final - SYN 217
                                    Bruselas, 15 de septiembre de 1989
                          Propuesta de
                     DIRECTIVA DEL CONSEJO
relativa a La responsabilidad civil por Los daños y perjuicios
    causados al medio ambiente originados por Los residuos
                 (presentada por la Comisión)
 ---pagebreak---                                                           - 1 -
                                          fXPOSKiQOJE.BOjiyôS
1•   GgngrjIididES
    La D i r e c t i v a del Consejo de 6 de diciembre de 1984 r e l a t i v a al                             seguimiento
    y    al       control      de   la  Comunidad           de    los     traslados         transfronterizos           de
    residuos p e l i g r o s o s (84/631/CEE)                 establece en su a r t i c u l o 11.3 que
        "El      Consejo,       según el     procedimiento dispuesto en el                       artículo        100 del
        Tratado,           decidirá,     a más t a r d a r        el    30 de septiembre               de 1988,       las
        condiciones de a p l i c a c i ó n de l a r e s p o n s a b i l i d a d c i v i l        del      productor en
        caso de          daños o     de c u a l q u i e r  otra     persona        que haya        de responder        de
        dichos daños y f i j a r á igualmente un régimen de s e g u r o s " .
    A raíz            de  la   contaminación         provocada         por  el      accidente        acaecido      en  la
    f á b r i c a Sandoz,        el Consejo,         en su Resolución de 24 de noviembre de 1984,
    invitó         a l a Comisión a que             examinase        los    problemas        planteados          por  los
    daños causados al medio ambiente y procediese a l a r e v i s i ó n de l a s medidas
    que l a Comunidad piensa adoptar para p r e v e n i r y r e p a r a r estos daños.
    La comunicación que en este s e n t i d o prepara l a Comisión para el Consejo y
    el Parlamento examinará l o s problemas r e l a c i o n a d o s con el                           establecimiento
    de un régimen de r e s p o n s a b i l i d a d c i v i l       en caso de daños ocasionados contra
    el medio ambiente.
2.  Obj£tiyô§.i!Ê-Ia_eire.£îiya
    La D i r e c t i v a t i e n e como o b j e t i v o d e c l a r a r a p l i c a b l e el  p r i n c i p i o según el
    cual " q u i e n contamina paga",                en condiciones que permitan hacer avanzar l a
    r e a l i z a c i ó n del mercado    interior.
(1) DO n° L 326 de 13.12.1984, p. 3 1 .
 ---pagebreak---                                          - 2
   Efectivamente,       el    establecimiento     de    un    régimen    uniforme   de
   responsabilidad en la CEE va destinado,        por un lado,     a que la víctima de
   los daños ocasionados por los residuos perciba una indemnización justa y,
    por otro, a que los gastos en los que hayan incurrido las industrias en el
   sector de los residuos, y cuya causa sean los atentados al medio ambiente,
   se vean reflejados en el precio del producto o del servicio,              origen de
   estos residuos.
    El hecho mismo de que existan disparidades en las legislaciones nacionales
   en lo relativo a la designación de la persona responsable (productor,
   poseedor) y     la explicación     no concertada de las nociones de daños y
   perjuicios causados al medio ambiente cubiertos por la responsabilidad,
   de vinculo de causalidad,       limitaciones de responsabilidad,      etc., podrían
   dar lugar a que entre         los Estados   miembros    no se diesen     las mismas
   condiciones de competencia y por este mismo motivo,            a que se produjesen
   flujos artificiales de inversiones y residuos hacia los países con las
   condiciones menos rígidas para los agentes económicos y más desfavorables
   para el perjudicado,     todo lo cual contradice la filosofía del Acta Única,
   por la que se establece un nivel de protección elevado.
   La Directiva,     además,    tiene un carácter preventivo:       consciente de que
   deberá pagar,     quien contamina se ^ería        impulsado   a tomar   las medidas
   necesarias para reducir al mínimo los riesgos siempre que fuese posible.
3. Ca!DBQ_£lÊ_â2lieâ£10a
   La   Directiva   abarca   todos    los tipos   de residuos      generados   por una
   actividad profesional,       excepto los residuos nucleares o los residuos y
   agentes contaminantes ocasionados por hidrocarburos que se contemplan en
   los Convenios vigentes en los Estados miembros.
   Los residuos nucleares quedan excluidos del ámbito de aplicación de la
   Directiva puesto que están contemplados en Convenios internacionales y, en
   particular,    en el Convenio sobre la responsabilidad civil en el campo de
   la energía    nuclear   (París,     29 de  julio de     1960) y el Convenio que
   complementa el anterior Convenio (Bruselas,          31 de enero de 1963) y los
   Protocolos referentes a estos Convenios.
 ---pagebreak---                                                          - 3 -
         En      la      actualidad,       la   aplicación      de     estos     Convenios        responde       a    los
         objetivos          perseguidos por l a presente D i r e c t i v a con respecto a l o s                    otros
         residuos.
         Efectivamente,            l a actuación c o m u n i t a r i a en m a t e r i a de g e s t i ó n de r e s i d u o s
         pretende r e d u c i r       al máximo l a producción y c o n t r o l a r            los efectos        de l o s
         residuos           durante     el    ciclo   completo,          desde     su     producción         hasta      su
         eliminación.             Es    ésta     una   prioridad        de   la . p o l í t i c a     medioambiental
         comunitaria,            pues hará que pueda determinarse                   la   responsabilidad           civil
         a p l i c a b l e durante el c i c l o de producción,            de v i d a y de e l i m i n a c i ó n de l o s
         residuos.
 4.      U_niseoQ§abiiidâ£!_ôbiÊtiyâ
         Dado que este principio implica una responsabilidad automática,                                     con él se
         garantiza una indemnización de los perjudicados,                                la rehabilitación del
         medio ambiente y una responsabilizaron de los agentes económicos,                                       con la
         aplicación de los objetivos contemplados en la presente Directiva.
         La responsabilidad objetiva                 relativa a los riesgos que corre                         el medio
         ambiente se está extendiendo por todas partes.                           Para empezar,           recordemos
         que en un ámbito semejante                  (y comparable) como es el de                     los productos
         defectuosos,             la    Directiva      del    Consejo       de        25   de     julio       de    1985
                              (2)
         (85/374/CEE)              sigue este principio,               que aparece también en un número
         cada         vez      mayor      de    Convenios        internacionales             (energía         nuclear,
         contaminación marina causada por los hidrocarburos).                              Finalmente,          también
         en este principio se basa el proyecto de Convenio relativo a los daños
         causados          durante el      transporte de mercancías peligrosas                       por carretera,
         ferrocarril o navegación interior,                   elaborado por UNIDROIT, actualmente en
         fase de negociación en la Comisión Económica para Europa de las Naciones
         Unidas.
         Asimismo,           el Comunicado final de la octava Conferencia de Ministros para
         la Protección del Rin contra la contaminación, celebrada en Estrasburgo el
         1 de octubre de 1987, y en la que participó la Comisión de las Comunidades
-.-.«. i
(2)
         DO n° L 210 de 7.8.1985, p. 29.
 ---pagebreak---                                          - 4 -
   Europeas,     solicita   una armonización     de la  legislación  en materia de
   responsabilidad     civil   para   los    daños  causados  por   las   sustancias
   peligrosas, que se basa en el principio de la responsabilidad objetiva.
   Esta   misma    tendencia    empieza    a  adquirir  gran   importancia   en  las
   legislaciones nacionales.       Así,   las legislaciones alemana y belga s^è han
   adoptado   el   principio   de responsabilidad objetiva.      En Francia,    este
   principio está bien asentado en la jurisprudencia. En los Países Bajos, la
   jurisprudencia empieza a adoptarlo y se está trabajando en la elaboración
   de una propuesta de ley que introduzca este principio en el nuevo código
   civil.   En España,     dicho principio existe en el campo de la gestión de
   residuos.
5. El_BEÍQ£ÍeÍQ_de_rgSBQQSakÍlÍ£ldd
   El  principio de responsabilidad establecido        en la Directiva es que la
   responsabilidad incumbe al productor de los residuos que hayan dañado o
   perjudicado el medio ambiente.
   Efectivamente,     el principio de que quien contamina paga supone que los
   costes de los residuos, considerados como un mal social, se reflejen en el
   precio de los productos o servicios a los que se deben dichos residuos.
   Esto nos aleja del principio que se ha definido a veces según el cual la
   responsabilidad de los daños incumbe el transportista. Este punto de vista
   es comprensible cuando se trata del transporte de mercancías peligrosas,
   pero no es válido por lo que se refiere a los daños causados por los
   residuos, ^a que éstos son de naturaleza diferente.
   Muchas veces el valor dudoso de los residuos incita al productor de los
   mismos a deshacerse de ellos,       y así, de un extremo a otro de la cadena de
   agentes económicos que pueden intervenir en operaciones comerciales sobre
   residuos, siempre puede surgir la tentación de administrar ilegal mente los
   residuos antes que entregarlos a un eliminador adecuado.
 ---pagebreak---     Por o t r a p a r t e ,         el   productor de l o s r e s i d u o s es el          principal         capacitado
    para tomar medidas que permitan s u p r i m i r todo r i e s g o para el hombre y el
    medio ambiente.                  Es el      que conoce          mejor  que   nadie        la    naturaleza,            la
    composición y l a s c a r a c t e r í s t i c a s de l o s r e s i d u o s .
   Por eso, el productor de l o s r e s i d u o s debe ser el responsable hasta que se
    haya l l e v a d o a cabo l a e l i m i n a c i ó n en condiciones r e g l a m e n t a r i a s .
   Nada impide, por o t r o l a d o , que el productor establezca en el c o n t r a t o que
    el t r a n s p o r t i s t a ,     o c u a l q u i e r o t r o agente económico,           sea el     responsable
    ante él          en caso de que l o s daños que se deban indemnizar o l a                                reparación
    de l o s        perjuicios         causados al            medio ambiente     provengan de una f a l t a de
   éste.
   No o b s t a n t e ,      cuando el         poseedor de l o s r e s i d u o s no pueda i n d e n t i f i c a r al
   productor se l e considerará siempre responsable.
¿. L05_£láñQS_y.-QtCQS_BgCÍUÍCÍ0S_£ybÍgC£QS>EQC_la-.DÍCfiCtÍ«a
   El régimen de r e s p o n s a b i l i d a d que se i n s t a u r a cubre:
   - l o s daños a l a s personas ( l e s i o n e s c o r p o r a l e s ,          fallecimientos);
   - l o s daños a l o s bienes ( d e t e r i o r o ,               destrucción);
   -    los perjuicios              causados al medio ambiente.                 Es necesario i n c l u i r             estos
       ú l t i m o s en una c a t e g o r í a nueva d i s t i n t a de l a s c a t e g o r í a s       anteriores.
   Efectivamente,               l o s p e r j u i c i o s causados al medio ambiente conciernen a l a
   c o l e c t i v i d a d y no a un i n d i v i d u o .           A veces,    son p e r j u i c i o s  d i f í c i l e s de
   cuantificar,             y no se excluye l a p o s i b i l i d a d de que l a r e h a b i l i t a c i ó n del
   medio         ambiente se traduzca en un gasto                       desproporcionado con respecto                     al
   r e s u l t a d o deseado.           Por eso,          l a propuesta de D i r e c t i v a , en su a r t í c u l o 4,
   l i m i t a el p r i n c i p i o de r e s p o n s a b i l i d a d .
   En       primer        lugar,         sólo         se     contemplan    los    atentados           importantes          y
   persistentes,              y serán estas p r e c i s i o n e s l a s que permitan al juez nacional
   d e s c a r t a r l o s atentados menores y temporales.
 ---pagebreak---                                                          - 6 -
   En segundo lugar,               será necesario que estos atentados hayan sido motivados
   por una modificación de las condiciones del agua, del suelo o del a i r e ,                                     lo
   cual incluye además los atentados a l a fauna o a l a f l o r a originados por
   una modificación de estas condiciones.                          Finalmente sólo está previsto                   la
   reparación o el             reembolso           de los    gastos j u s t i f i c a d o s  y no el       pago de
   indemnizaciones en forma de sanciones ("punitive damages").
7• La§_fiSESfi.n¿S_f á£ülÍáíJáS_fiáEá_SDÍáJÜaE-lJDá-á££Í2fl
   El derecho de entablar una acción de responsabilidad c i v i l                               contra el autor
   del daño corresponde,                 en primer lugar, al perjudicado o, llegado el caso,
   a sus herederos.
   Por lo que se r e f i e r e a los p e r j u i c i o s causados al medio ambiente,                            dado
   que conciernen            a la      colectividad,           el  derecho se otorga             a los      poderes
   públicos.
   Igualmente podrá reconocerse t a l derecho a las agrupaciones de interés o a
   las asociaciones reconocidas,                       cuyo objetivo e s t a t u t a r i o sea l a protección
   del    medio ambiente o de la salud pública.                          Por lo que se r e f i e r e a las
   agrupaciones,           la     Directiva          instaura   un sistema          en el     que se    tiene     en
   cuenta l a    l e g i s l a c i ó n aplicable          en los Estados miembros,               tanto los que
   aceptan      la      acción           directa        de   tales     asociaciones            (Países       Bajos,
   Luxemburgo),         como los que,               como Francia e I t a l i a ,      les permiten emprender
   una    acción      civil          en    los        procedimientos     penales           cuando   reúnen       las
   condiciones necesarias,                   o incluso los que siguen siendo r e t i c e n t e s                ante
   este t i p o de i n i c i a t i v a s .
   En este aspecto,             l a D i r e c t i v a no busca l a armonización. Efectivamente,                    )a
   Comunidad      ha      preparado          una       solución    intermedia           que   consiste       en   no
   contrariar las actuales i n i c i a t i v a s y en no f o r z a r l a posible evolución.
8, Limiíá£ÍQD£§_cje_E£§fiuD5JÍlÍiÍíJjií
   3. LÍ!SÍÍJ£ÍODSS.£S!DfifiEil£S
       La propuesta           establece una prescripción de t r e s                      años a p a r t i r   de l a
       fecha   en l a que             el   denunciante        haya   tenido        o debiera      haber      tenido
       conocimiento de los daños y perjuicios causados al medio ambiente y l a
 ---pagebreak---                                        - 7 -
   identidad del productor,         como se estableció también en la Directiva
   85/374/CEE.     Por lo tanto, será necesaria cierta atención por parte del
   denunciante.
   Por otro lado,      el derecho a la reparación prescribe después de 30 años
   a partir del hecho generador de los daños o perjuicios                      causados al
   medio ambiente.       Parece justo limitar en el tiempo la posibilidad de
   emprender una acción de responsabilidad civil y, teniendo en cuenta la
   lentitud     de los efectos que puede producir              la contaminación en el
   suelo, el límite de 30 años parece           un buen compromiso.
b. LÍmÍ£a£ÍQDe5_fÍDáQ£Í£Eá§
   En la hipótesis contemplada en el artículo 4,              la limitación financiera
   de la responsabilidad civil desde el punto de vista de los perjudicados
   o    del medio    ambiente    afectado     no está     justificada.       Además,      una
   limitación de este tipo sería contraria a los principios de que quién
   contamina paga y a la prevención,             establecidos en el apartado 2 del
   artículo 130 R del Tratado.        La Comisión, por lo tanto, no hace ninguna
   propuesta en este sentido.
c. LimitaçifijDê§_M_£finÎÊDido_cje_ 1 á_EESfiSDiá¿iliiJaiJ
   (1) £üeE2á_B!ái¿SE• Esta causa puede eximir al productor siempre y cuando
         la demuestre.
   (2) ÇuJ.fiâ_£ôOtEih.y£iyâ' En caso de que los daños hayan sido causados de
         forma conjunta por los residuos y por una actuación culpable del
         perjudicado,    las circunstancias determinarán,           llegado el caso, si
         conviene reducir, y en qué medida, la responsabilidad del productor
         de los residuos,     o incluso si se debe suprimir ésta completamente.
         Esta solución corresponde a la del apartado 2 del artículo 8 de la
         Directiva 85/374.
   < 3 ) LQS_JÍJÍ5os_o_jLejJiüJüi>S-JC^tís^íli>S-_4.LJltqj_<L..4nLb.te,nt&_s.e.„ilgbfiD_totâl-û
         ËâE£iâl!DêntÊ_â_lâ_iDtÊEyÊD£ifiD_rifi-.tfin£ÊE25. La Directiva 85/374/CEE
         dispone   que   la  responsabilidad        del   productor      de  un     producto
 ---pagebreak---                                                                     - 8 -
                 defectuoso no disminuye cuando los daños o perjuicios causados al
                 medio         ambiente          son        debidos       al   mismo       tiempo       a   un     defecto        del
                 producto y a la intervención de terceros (párrafo 1, artículo 8 ) .
                 Esta solución se justifica por el hecho de que el productor dispone
                 en todo            momento         de la posibilidad                de interponer             un recurso de
                 garantía            contra            terceros.           Un    razonamiento            parecido           debería
                 aplicarse            en       el       régimen        de   responsabilidad             por      los       daños     o
                 perjuicios causados al medio ambiente originados por los residuos.
                 Por lo tanto se propone adoptar la filosofía del artículo 8 de la
                 Directiva 85/374/CEE.
9.   Sejjuros
     Aunque l a           Directiva          84/631/CEE             contempla      la    creación        de    un régimen          de
     seguros         que      cubra       los       daños        causados      por     los     residuos,            la     Comisión
      considera que en este tema hay que actuar con p r e c a u c i ó n .
     Por un l a d o ,          l a s compañías de seguros no son p a r t i d a r i a s en l a a c t u a l i d a d
     del seguro o b l i g a t o r i o ,              aunque sea l i m i t a d o ,         dado que el mercado de l o s
     seguros de medio ambiente está en pleno d e s a r r o l l o .                                    La e x i s t e n c i a de un
     l í m i t e mínimo (que,               p o l í t i c a m e n t e , no se j u s t i f i c a r í a s i f u e r a i n f e r i o r a
     l o s 70 m i l l o n e s        de ecus p r e s c r i t o s          por   la    Directiva        85/374/CEE)           podría
     falsear        el mercado.              Por o t r o       lado,      hay responsables que p r e f i e r e n o t r o s
     medios igualmente e f i c a c e s ; por ejemplo, l a p r e s t a c i ó n de una g a r a n t í a ,                              la
     l e t r a de cambio,             e t c . , p r e v i s t a s en l a l e g i s l a c i ó n c o r r e s p o n d i e n t e de l o s
     Estados Unidos, por ejemplo.
     En estas condiciones parece p r e f e r i b l e ,                          por el momento,               no l e g i s l a r   al
     respecto.
10 • DâSâS„y._BSEiui£ifiâ.£âUââdââ.âl.iD£difi.â(nbieQt£-0S_Efi£UBfiEil2lfiâ
     Para s e l e c c i o n a r       aquellos            casos      en l o s  que no se puede                identificar          al
     responsable            o     bien     los         casos      en    que   éste      no     esté    en    condiciones           de
     indemnizar            al   perjudicado              o de r e p a r a r   los     perjuicios         causados al medio
     ambiente,            es necesario e s t a b l e c e r una p o l í t i c a c o m u n i t a r i a . En e f e c t o ,            si
     l a s d e c i s i o n e s que se toman r e s p e c t o a l a a t r i b u c i ó n de l o s costes (¿a l o s
 ---pagebreak---                                          - y
     productores de los residuos?,      ¿al perjudicado?,   ¿a la colectividad?), a
     las normas de pago y a la       gestión de los fondos,   son distintas en cada
     Estado   miembro,     podrían  provocarse   distorsiones   de  competencia   no
     justificadas.    Desde el punto de vista de la política del medio ambiente,
     las decisiones que se tomen al respecto deberán basarse en los principios
     establecidos en el artículo 130R del Tratado.      Desde el punto de vista del
     perjudicado,     no sería   justo  que se   tratara de forma distinta     casos
     semejantes (o incluso el mismo caso si se trata de una contaminación con
     efectos en varios Estados miembros).
     Aunque algunos Estados miembros están estudiando ^a la cuestión de los
     daños y perjuicios causados al medio ambiente no recuperables, la Comisión
     necesita más tiempo antes de poder presentar propuestas en este sentido,
     puesto que,    además de ser una materia extremadamente compleja,     no parece
     lógico reducir     el ámbito   de aplicación   de un instrumento    comunitario
     limitándolo únicamente a los daños y a los perjuicios causados al medio
     ambiente originados por los residuos.
     Por este motivo,     se propone continuar estudiando el tema y encargar a la
     Comisión la elaboración de normas al respecto.
11 • Ba§g_i jyEÍdÍ£i
     El apartado 3 del articulo 11 de la Directiva 84/631/CEE dispone que se
     utilice el artículo 100 como base jurídica de la Directiva relativa a la
     responsabilidad civil en materia de residuos.
     La actual disparidad de las disposiciones relativas a la responsabilidad
     civil del productor por los daños y perjuicios causados al medio ambiente
     originados por los residuos puede falsear la competencia, afectar la libre
     circulación de mercancías en el mercado interior y establecer diferencias
     en el nivel de protección de la salud, de los bienes y del medio ambiente.
     Por lo tanto,    esta disparidad tiene consecuencias directas en la creación
     y funcionamiento del mercado interior.
 ---pagebreak---                                              - 10
     El apartado 3 del        artículo 11 de 1 a Directiva 84/631/CEE dispone que se
     utilice el artículo 100 como base jurídica para la aproximación de las
     disposiciones en materia de responsabilidad civil por los daños causados
     por los residuos.
     Desde   la entrada      en vigor    del  Acta Única,      la base   adecuada   para la
     armonización de las disposiciones nacionales que repercuten en el mercado
     interior la constituye el artículo 100A y no el artículo 100.                   Por lo
    tanto, se propone utilizar el artículo 100A como base jurídica.
12. eEtÍ£ülQ5
    aEÍÍ£ülC_l
    Este artículo fija el ámbito de aplicación de la Directiva (véase también
    el punto 3 ) .
    Se    propone     excluir     del   campo    de   aplicación   de   la   Directiva   la
    responsabilidad        civil     regulada    por    los   Convenios    internacionales
    aplicables en la materia,            siempre    y cuando   los Estados miembros     los
    apliquen,      así como la responsabilidad civil por los residuos nucleares,
    que   no    sean   los   que   regula   la   normativa   comunitaria   en  materia   de
    residuos.
    aEÍÍ£ülo_2
    La definición de "productor" es la que apar&ce en la Directiva 84/631/CEE.
    La de "residuos" remite a la Directiva 75/442/CEE.             Hay que señalar que la
    Comisión     elaboró    y   transmitió    al   Consejo   una  modificación    de  estas
    Directivas en las que,         entre otras cosas, se propone una nueva definición
    de la noción de "residuos".
    Se consideran asimismo como productores de "residuos":
    -   el ifflPQEtádoE en la Comunidad de residuos procedentes de países no
       comunitarios;
 ---pagebreak---                                                      - 11
- el       fioseedor,     t a n t o en caso de t r a s l a d o de l o s r e s i d u o s por el             territorio
     de      la    Comunidad        como     en    caso    de     que       no   se   conozca          el   verdadero
     productor;
- el £Ü!DÍDáíl2E* s i l o s r e s i d u o s l e f u e r o n entregados l e g a l mente.
Las d e f i n i c i o n e s de "daños" y de " p e r j u i c i o s              causados al medio ambiente"
aparecen explicadas en el punto 6.
6EtÍ£UlP._2
Este a r t í c u l o determina l o s p r i n c i p i o s de l a r e s p o n s a b i l i d a d o b j e t i v a y de
su a t r i b u c i ó n al productor (véanse también l o s puntos 4 y 5 ) .
8EÍÍ£ills_4
Este       artículo       regula       las     acciones     admisibles           y   la   relación         de   causa-
e f e c t o . La Comisión d e c i d i ó no e l i m i n a r t o t a l m e n t e l a o b l i g a t o r i e d a d de la
prueba, pero ha querido f a c i l i t a r               l a s i t u a c i ó n del p e r j u d i c a d o , que muchas
veces no dispone de l o s medios necesarios para saber en qué c o n s i s t e n las
llamadas a c t i v i d a d e s       "profesionales".
ÔEÎÎ£uIô-_5
En este a r t í c u l o se establece l a r e s p o n s a b i l i d a d s o l i d a r i a en l o s casos en
l o s que         estén    implicados         varios     productores.             En el     artículo        5 de     la
D i r e c t i v a 85/374/CEE se establece esta misma r e s p o n s a b i l i d a d .
En él se establece que no e x i s t e r e s p o n s a b i l i d a d del productor                         cuando l o s
daños o p e r j u i c i o s causados al medio ambiente pueden a t r i b u i r s e a un caso
de f u e r z a mayor.
AEÍÍ£ülfi.^2
En     algunos        Estados       miembros       se    considera          que    la   autorización           de  los
poderes          públicos      no l i m i t a   ni   elimina       la     responsabilidad c i v i l           por  los
daños y l o s p e r j u i c i o s causados al medio ambiente. Así o c u r r e en Francia y
 ---pagebreak---                                     - 12 -
 los Países Bajos.      Desde hace algún tiempo,   en la República Federal de
 Alemania ^à no se conceden autorizaciones que limiten los derechos civiles
 de terceros.
Ante las discrepanciaspersistentes en la materia,        la Comisión prefirió
regular de forma explícita este asunto.
âEtÎEUicZ
Uéanse los números 2 y 3 del punto 8c de la exposición de motivos.
âE£Î£ylâ_8
La responsabilidad civil no podrá ser facultativa ni negociable.        Por lo
tanto, no estarán permitidas las cláusulas contractuales que afecten a las
disposiciones de la Directiva.        Véase igualmente el artículo   12 de la
Directiva 85/374/CEE.
8EÍÍ£UlQ5«2_i¿-10
Véase el punto 8a anteriormente citado.
ÔEti£uIô_ll
Véase el punto 10 anteriormente citado.
AE£Í£ülfi_i2
Para f i j a r un régimen de responsabilidad objetiva deben tenerse en cuenta
algunos convenios en vigor o en preparación en lo referente al transporte.
Como va se ha dicho anteriormente (véase el punto 4 ) ,    cuando se trata de
transporte de mercancías peligrosas se responsabiliza al transportista.
Ahora bien,       como se trata   ante todo de proteger al   perjudicado,   la
Directiva      propuesta no deberá limitar las posibilidades que le han sido
atribuidas por otras vías.
 ---pagebreak---                                  - 13
Algunos  convenios   internacionales  establecen  una   limitación de la
responsabilidad. La Directiva deberá respetar este derecho.
âEticyIâ-12
Este artículo impide que la Directiva tenga efectos retroactivos.
 ---pagebreak---                                                            - 14 -
                                                          Propuesta de
                                                    DIRECTIVA DEL CONSEJO
                     r e l a t i v a a La responsabiLidad c i v i l por Los daños y p e r j u i c i o s
                             causados aL medio ambiente o r i g i n a d o s por Los residuos
EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto        el       Tratado         constitutivo     de    la     Comunidad       Económica        Europea   y,   en
p a r t i c u l a r , su a r t í c u l o 100A,
V i s t a l a propuesta de l a Comisión                    ,
                                                                   (2)
En cooperación con el Parlamento Europeo                                 ,
V i s t o el dictamen del Comité Económico y S o c i a l "" ,
Considerando que el apartado 3 del                        a r t í c u l o 11 de l a D i r e c t i v a   84/631/CEE deL
Consejo (4)               cuya úLtima modificación La constituye La Directiva 86/279/CEE (5) prevé, con base en el
 articulo 100 deL Tratado, una acción comunitaria a f i n de determinar Las condiciones de apLicación
 de La responsabi Lidad c i v i l de Los productores por Los daños causados por residuos,, o cié cualquier
otra persona que haya de responder de dichos daños, así como para f i j a r un régimen de seguros;
Considerando que el                    programa     de   a c c i ó n , de 1987 de l a s Comunidades Europeas
                                                  (  )
en materia de                  medio    ambiente          prevé            que  "se    ultimarán        los   trabajos
relativos             a     la      responsabilidad     civil        y          seguros       relacionados      con el
traslado             transfronterizo           de    dichos        residuos ( p e l i g r o s o s ) y se presentarán Las
propuestas              pertinentes"        (§  5.3.6);         que         asimismo prevé que La Comisión
considerará " e l alcance de una nueva d e f i n i c i ó n d e l término " r e s p o n s a b i l i d a d "
en materia de medio ambiente" (§ 2 . 5 . 5 ) ;
(1)
(2)
(3)
(4) DO n° L 326 de 13.12.1984, p. 31.
<5> DO n* L 189 de 4.7.1986, p. 13
 (6) DO n a C 328 de 7.12.1987, p. 6
 ---pagebreak---                                                           - 15 -
Considerando                que   las  disparidades        entre    las   legislaciones      de los     Estados
 miembros           en      lo  referente    a la     responsabilidad por          los daños y      perjuicios
 causados           al      medio   ambiente     por    los   residuos     podrían    dar   lugar    a   flujos
 artificiales               de inversiones y de residuos;             que semejante situación f a l s e a r í a
 la     competencia,             afectaría    a la     libre    circulación     de mercancías dentro          del
mercado i n t e r i o r y generaría diferentes grados de protección de l a salud.de los
bienes y del medio ambiente;                    que es preciso, pues, aproximar las legislaciones de
 los Estados miembros en este campo;
Considerando que desde l a entrada en vigor del Acta Única Europea, el                                 artículo
 100A constituye, en lugar del a r t í c u l o 100, l a base apropiada del Tratado para
l a aproximación de las disposiciones nacionales que repercuten en el mercado
 interior;
Considerando                que   esta    aproximación       debe    basarse    en   un   nivel  de p r o t e c c i ó n
elevado t a n t o en lo que respecta                  a    los    daños y a los perjuicios causados al
medio ambiente,que puedan                   repararse,como en lo           concerniente a las condiciones
que deban reunirse para poder r e c u r r i r a los t r i b u n a l e s ;
Considerando que el                  apartado     1 del     artículo    11   de l a   Directiva    84/631/CEE
o b l i g a al productor a adoptar todas las medidas necesarias para proceder o hacer
que se proceda a la eliminación de los residuos,                            de       manera que se proteja
la calidad del medio ambiente;
Considerando que la                  acción      comunitaria en l a gestión de           los residuos t i e n e como
f i n a l i d a d reducir al mínimo          l a producción y controlar sus efectos durante toda
la duración del c i c l o ,            desde la producción hasta la eliminación; que contempla todos
los t i p o s de residuos;
Considerando que,                  por consiguiente, el régimen comunitario de responsabilidad
civil        en este ámbito no puede limitarse                  únicamente     a los daños y       perjuicios
causados            al      medio    ambiente     que    hayan    tenido    lugar     durante   el    traslado
t r a n s f r o n t e r i z o de residuos peligrosos;
 ---pagebreak---                                                16
Considerando que este régimen presupone el riesgo profesional;
Considerando    que   los  principios      de    "quien    contamina, paga"     y   de   acción
preventiva establecidos en el apartado 2 del artículo 130R del Tratado sólo
serán verdaderamente eficaces en lo referente a la gestión de los residuos si
los costes de los daños        o de los perjuicios causados al medio ambiente por los
residuos se hacen repercutir en el coste de los bienes o servicios que hayan
producido dichos residuos,        y que,     dado el riesgo que supone la existencia
misma de    los residuos,      la responsabilidad        objetiva   del   productor    permite
resolver el problema de la mejor manera posible;
Considerando     que,    sin   embargo,       si   los    residuos    han   sido    legalmente
transmitidos    a  un eliminador      autorizado     en virtud     de lo dispuesto       en el
                                                   deL
articulo 9 de la Directiva          78/319/CEE          Consejo (7), la responsabilidad
deberá transferirse a este último;
Considerando que,      con el fin de proteger los derechos del perjudicado,                  el
poseedor de Los resiolos debe poder identificar           al productor,      so pena    de ser
considerado él mismo como productor;
Considerando    que   para   que   la   protección      del   perjudicado     sea   eficaz   es
necesario que éste pueda reclamar la reparación completa a cada uno de los
eventuales responsables del mismo daño o de los perjuicios causados al medio
ambiente,     independientemente      de   que    se   determinen    las   responsabilidades
relativas de unos y otros;
Considerando que la protección de las personas y del medio ambiente requiere
que la responsabilidad del productor no sea menor por el hecho de que otras
personas hayan contribuido a causar el daño o el perjuicio al medio ambiente;
que,   sin embargo,     se podrá tomar en consideración la culpa concomitante del
perjudicado para compartir, reducir o suprimir tal responsabilidad;
 7)
    DO n° L 84 de 31.3.1978, p. 43.
 ---pagebreak---                                           - 17 -
Considerando que la protección de las personas y del medio ambiente exige la
 reparación de los daños     que hayan comportado muerte o lesiones corporales; que esta
 reparación debe aplicarse tanto a los daños causados a los bienes como a los
 perjuicios causados al medio ambiente;        que la presente Directiva no obsta al
pago del "pretium doloris" y otros daños morales, eventualmente              previsto      en
 la ley   aplicable en cada caso;
                                                                        0
Considerando que     conviene prever un plazo de prescripción uniforme para ejercer
el derecho al resarcimiento, tanto en interés del perjudicado como del productor;
Considerando que,     para garantizar una protección eficaz de las personas y del
medio   ambiente,     no  deberá   permitirse     que   ninguna     cláusula    contractual
establezca excepciones a La responsabilidad del productor frente al perjudicado;
Considerando que,     dadas las condiciones actuales del mercado,           no es oportuno
establecer un régimen de seguros obligatorios;
Considerando que deberán elaborarse normas comunitarias para poder                reparar
los daños y perjuicios causados al medio ambiente               por los residuos
cuando no pueda conseguirse una      reparación completa;
HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
                                      aE£Í£ülfi_l
1. La presente Directiva se aplicará a la responsabilidad civil por los daños y
    perjuicios   causados  al medio    ambiente     por  residuos    resultantes     de una
    actividad profesional, a partir del momento de su formación.
2. La presente Directiva no se aplicará
    - a los residuos nucleares contemplados en las disposiciones               legales
      nacionales basadas en el Convenio sobre la Responsabilidad Civil                 en el
      campo de la energía nuclear (París, 29 de julio de 1960) y en el Convenio
      que complementa el Convenio anterior (Bruselas, 31 de enero de 1963), así
      como en los protocolos referentes a dichos Convenios;
 ---pagebreak---                                        - 18
       a los residuos y agentes contaminantes contemplados en las disposiciones
       legales       nacionales basadas en el Convenio Internacional        sobre la
       Responsabilidad Civil   por los daños causados por la contaminación por
       hidrocarburos (Bruselas,    29 de noviembre    de 1969) y en el Convenio
       Internacional por el que se crea un fondo internacional de indemnización
       por los daños causados por la contaminación por hidrocarburos (Bruselas,
       18 de diciembre de 1971).
                                     âCîi£Ulfi_2
1. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por
    (a)   "productor": toda persona física o jurídica cuya actividad profesional
                       haya producido residuos,    así como toda persona que haya
                       efectuado operaciones de tratamiento previo, de mezcla, o
                       de otro   tipo,    que  hayan  provocado   un  cambio   en la
                       naturaleza o la composición de dichos residuos hasta el
                       momento en que se haya originado el daño o los perjuicios
                       causados al medio ambiente;
    (b)   "residuo":   toda sustancia u objeto definido como tal en el artículo
                       1 de la Directiva 75/442/CEE        del Consejo (8).
    (c)   "daño"     (i)  el daño causado por muerte o por lesiones corporales;
                     (ii) el daño causado a los bienes:
    (d)   "perjuicios causados al medio ambiente":     los atentados importantes y
                                                       persistentes     al      medio
                                                       ambiente    ocasionados    por
                                                       una   modificación    de   las
                                                       condiciones          físicas,
                                                       químicas o    biológicas del
                                                       agua,   del   suelo  y/o del
                                                       aire siempre    que   no
(á)
     DO n° L 194 de 25.7.1975, p. 4 7 .
 ---pagebreak---                                        - 19
                                                        se consideren daños con arreglo
                                                        al inciso (i i) de la letra c).
2. En el lugar  de  la  persona  definida   en   la letra a) del apartado 1, se
    considerará productor de residuos:
    (a)  a l a persona que importe residuos en la Comunidad,        excepto si estos
         residuos fueron exportados previamente de la Comunidad y si,          desde
         entonces,    no han sufrido   un cambio    sustancial  de naturaleza o de
         composición hasta haber sido de nuevo importados;
    (b)  a l a persona que ejerciera el control efectivo de los residuos cuando
         se produjo el hecho generador del daño o de los perjuicios      causados al
         medio ambiente:
         i)   si esta persona no está en condiciones de identificar en un plazo
              razonable al productor definido en el apartado 1;
         ii) si los residuos transitan por la Comunidad sin haber sufrido un
              cambio sustancial de naturaleza o de composición antes de que se
              produjera el hecho generador del daño o de Los perjuicios causados al
              medio ambiente;
    (c)  cuando   los  residuos  hubiesen   sido   regularmente   entregados  a una
         instalación,   un establecimiento o una empresa autorizados con arreglo
         a lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 75/442/CEE , en el articulo
         6 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo (9) o en el articulo 9 de la
         Directiva 78/319/CEE, o bien autorizados con arreglo a lo dispuesto en
         el artículo 6 de la Directiva 76/403/CEE del Consejo (10): e l responsable
         de dicha instalación, dicho establecimiento o dicha empresa.
(9)
     DO n° L 194 de 25.7.1975, p. 31
(10)
      DO n° L 108 de 26.4.1976, p. 41
 ---pagebreak---                                            - 20 -
                                         ÔEÎi£ulfi_3
El   productor   de l o s residuos   será    c i v i l m e n t e responsable de los daños y perjuicios
causados al medio ambiente       por dichos residuos, independientemente de que exista o no culpa
por su parte.
                                         articulóla
1. El    demandante podrá solicitar judicialmente :
    (a)   la   prohibición   o   cese            del       hecho    generador  del   daño  o de los
         perjuicios causados al medio ambiente;
    (b) el reembolso de los gastos producidos por las medidas de prevención del
         daño o   de los perjuicios causados al medio ambiente;
    (c) el reembolso      de los gastos     derivados de las medidas              adoptadas para
         reparar   los daños   a que se refiere el inciso (i i) de La letra c) del
         apartado 1 del articulo 2.
    (d) la rehabilitación del medio ambiente de forma que éste quede                        en el
         estado   en   que se   encontraba inmediatamente antes de producirse los
         perjuicios al medio ambiente o el reembolso de Los gastos
         derivados de las medidas adoptadas a tal                 fin.
    (e) la indemnización de los daños.
2.   E n lo que    concierne a la rehabilitación del medio ambiente                  prevista en
    la letra d) del apartado 1,       el demandante             podrá solicitar   dicha rehabilitación
    o el reembolso de los gastos consiguientes, salvo cuando:
    - los    gastos   sean  considerablemente           más      elevados  que  el  beneficio
       resultante para el medio ambiente de dicha rehabilitación y
    - puedan     adoptarse   medidas alternativas a la rehabilitación por un coste
       considerablemente menor.
 ---pagebreak---                                                - 21
     En este último caso, el demandante podrá solicitar que se apliquen tales
     medidas o el reembolso de los gastos que de ellas se deriven.
3. Los poderes públicos podrán               ejercitar ante los tribunales las acciones
     contempladas en1 as letras (a), (b)                y (d) del apartado 1 en lo referente
     al perjuicio causado al medio ambiente.
4. Si, de acuerdo con el Derecho                 de los Estados miembros, las asociaciones
     colectivas de intereses estuviesen legitimadas para ejercitar ante los
     tribunales acciones como demandantes, tan sólo podrán solicitar la
     prohibición o el cese del hecho generador de los perjuicios causados al
     medio ambiente. No obstante, en el supuesto de que ellas mismas hayan adoptado
     las medidas contempladas en las letras b) y d) del apartado 1, podrán
     solicitar el reembolso de Los gastos derivados de tales medidas.
5. La presente Directiva no causará perjuicio                  a las disposiciones nacionales
     relativas a Los daños inmateriales.
6. El demandante         deberá probar el daño o los perjuicios causados al medio
     ambiente y establecer la existencia de una considerable probabilidad de
     presencia de nexo causal entre los residuos del productor y el daño sufrido o, según el caso,
     los perjuicios causados al medio ambiente.
                                            actir.iilo._5
Si,     con arreglo      a la    presente    Directiva,      fueran   varios    los   productores
responsables       del  mismo daño o de         los mismos perjuicios        causados    al   medio
ambiente,      l a responsabilidad de los mismos será s o l i d a r i a ,      sin perjuicio de
l a s disposiciones      de Derecho nacional relativas al derecho a repetir contra los cor responsables.
                                            0_-Í-_1___
1. De acuerdo con la presente Directiva el productor no será responsable si
     demuestra que el daño o los perjuicios causados al medio ambiente se deben
     a un caso de fuerza mayor, con arreglo al Derecho comunitario.
 ---pagebreak---                                                  - 22 -
?.. El simple hecho de disponer de una autorización de los poderes públicos no
    eximirá al productor de su responsabilidad.
                                              UEtítlilQ-1
1. Sin p e r j u i c i o   de las disposiciones       de Derecho nacional relativas al derecho a repetir,
    la responsabilidad del productor no se reducirá por e l                  hecho      de que
    el daño o los perjuicios causados al medio ambiente hayan sido originados
    conjuntamente por los residuos y l a intervención de t e r c e r o s .
2. La responsabilidad del productor podrá reducirse o suprimirse,                       considerando
    todas las circunstancias,             cuando el daño haya sido causado conjuntamente
    por los residuos y por el comportamiento culpable de l a                  persona       que haya
    sufrido el daño o de cualquier o t r a persona de l a que aquella sea responsable.
                                              ÔE_i__l__3
La responsabilidad del productor derivada                 de l a presente D i r e c t i v a  no podrá
quedar l i m i t a d a o excluida      respecto los demandantes, en virtud de clausula contractual
alguna limitativa o exoneratona de responsabilidad.
                                              e_-í_iilo._2
1. Los Estados miembros            preverán       en sus legislaciones respectivas que la
    acción de resarcim/ento contemplada en la presente Directiva prescribirá en
    un plazo       de tres     años a partir de la fecha           en que la persona           potencial-
    mente demandante con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del
    artículo 4,          haya tenido o debiera haber tenido conocimiento del daño                o de los
    perjuicios causados al medio ambiente y de la identidad del productor.
2. Las disposiciones de los Estados miembros que regulen la suspensión o la
    interrupción         de. la prescripción      no se verán      afectadas     por )a      presente
    Directiva.
 ---pagebreak---                                                     23 -
                                            ÔEÎl£Ulfi_10
El derecho de r e c u r r i r  a    los t r i b u n a l e s , conforme a l a presente D i r e c t i v a
se extinguirá transcurrido un plazo de t r e i n t a años a p a r t i r          de l a fecha en
que se haya producido el hecho generador del daño o de los perjuicios causados al
medio ambiente,     salvo      que durante este período             se haya   entablado      una
acción   de e s t e  tipo      contra    el      responsable        de  los  daños  o de      los
perjuicios    causados         al   medio      ambiente.
                                            actículQ-ll
A propuesta de la Comisión y a más tardar el 31 de diciembre de 1992, el
Consejo determinará         las condiciones y los medios que deban adoptarse para
reparar los daños y         perjuicios causados al medio ambiente a que se refiere la
presente Directiva,en caso de que:
- no se haya podido identificar                al responsable        con arreglo a la presente
  Directiva;
- el responsable no esté en condiciones de reparar todos los daños y/o
  perjuicios ocasionados.
                                           0.C_í_ulo.-l_
La presente Directiva no afectará a:
a) los derechos que la persona que, según la presente Directiva,                        tenga el
   derecho de acción pueda esgrimir en virtud de los convenios internacionales
   vigentes  en materia           de responsabilidad            civil   por       transporte         de
   mercancías peligrosas;
b) los derechos establecidos por el Convenio internacional sobre la limitación
   de la responsabilidad en materia de obligaciones marítimas (Londres,                        19 de
   noviembre de 1976).
 ---pagebreak---                                       • 24 -
                                   Ar£i£ylo_13
La presente   Directiva no se aplicará    ni a los daños    ni a los  perjuicios
causados al medio ambiente, cuyo hecho generador se haya producido antes de la
 fecha de ejecución     de  la misma.
                                   aCÍÍCUlC.lá
1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales,    reglamentarias y
   administrativas necesarias para cumplir la presente Di rectiva,a más tardar
   el 1 de enero de 1991 .  Informarán inmediatamente de ello a La Comisión.
2. Las  disposiciones   adoptadas   en virtud del apartado 1 se referirán
   explícitamente a la presente Directiva.
3. Los  Estados miembros    comunicarán a la Comisión el texto de las
   disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la
   presente Directiva.
                                   âcticulû-15
Los destinatarios de la presente Directiva    serán Los Estados miembros.
Hecho en Bruselas, el                                 Por el Consejo
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                                                      ISSN 0257-9545
                                                               COM(89) 282 final
                                                   DOCUMENTOS
ES                                                                              15
                                      N° de catálogo : CB-CO-89-377-ES-C
                                                             ISBN 92-77-52645-9
Oficina de Publicaciones Oficíales de las Comunidades Europeas
L-2985 Luxemburgo