CELEX: 61994CC0295
Language: sv
Date: 1996-03-14 00:00:00
Title: Gemensamt förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs föredraget den 14 mars 1996. # Hüpeden & Co. KG mot Hauptzollamt Hamburg-Jonas. # Begäran om förhandsavgörande: Finanzgericht Hamburg - Tyskland. # Konserverad odlad svamp - Åtgärder för styrning av marknaden. # Mål C-295/94. # Bernhard Pietsch mot Hauptzollamt Hamburg-Waltershof. # Begäran om förhandsavgörande: Finanzgericht Hamburg - Tyskland. # Konserverad svamp - Skyddsåtgärder. # Mål C-296/94.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61994C0295

Förslag till avgörande Jacobs föredraget den 14 mars 1996.  -  Hüpeden & Co. KG mot Hauptzollamt Hamburg-Jonas.  -  Begäran om förhandsavgörande: Finanzgericht Hamburg - Tyskland.  -  Mål C-295/94.  -  Bernhard Pietsch mot Hauptzollamt Hamburg-Waltershof.  -  Begäran om förhandsavgörande: Finanzgericht Hamburg - Tyskland.  -  Mål C-296/94.  -  Konserverad svamp.  

Rättsfallssamling 1996 s. I-03375

Generaladvokatens förslag till avgörande

1 De förevarande målen utgör en fortsättning av målen Faust och Wünsche om skyddsåtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp från tredje land.(1) I tre domar av den 16 oktober 1991(2) förklarade domstolen tre av kommissionens förordningar om vidtagande av sådana skyddsåtgärder som ogiltiga, såvitt avser det tilläggsbelopp som skulle betalas vid import för det fall att de i förordningarna fastställda kvantiteterna överskreds.(3) Förordningarna utgjorde en del av en serie åtgärder som vidtagits sedan år 1978 för att komma till rätta med störningar på gemenskapsmarknaden till följd av lågprisimport av svamp i stora mängder. I förordningarna föreskrevs att ett tilläggsbelopp på 175 ecu per 100 kg och 160 ecu per 100 kg skulle betalas vid import för det fall att de i förordningarna fastställda kvantiteterna överskreds.(4) Varje förordning gällde under en tremånadersperiod och tillsammans täckte de perioden den 1 januari 1981-30 september 1981.2 Förordningarna hade antagits med stöd av artikel 14.2 i rådets förordning (EEG) nr 516/77 av den 14 mars 1977 om den gemensamma organisationen av marknaderna för bearbetade produkter av frukt och grönsaker.(5) Bestämmelsen innehöll tillämpningsföreskrifter för artikel 14.1 i samma förordning, som löd: "Om gemenskapsmarknaden för en eller flera av de produkter som anges i artikel 1, genom import eller export, är utsatt för eller riskerar att utsättas för väsentliga störningar som kan äventyra de mål som uppställs i artikel 39 i fördraget får lämpliga åtgärder vidtas för handeln med tredje land tills sådana störningar eller risken för dem har upphört. Rådet skall, på förslag från kommissionen, med kvalificerad majoritet anta tillämpningsföreskrifter för denna punkt samt fastställa i vilka fall och inom vilka gränser medlemsstaterna får vidta skyddsåtgärder." 3 Sista meningen av artikel 14.1 genomfördes genom rådets förordning (EEG) nr 521/77 av den 14 mars 1977 om tillämpningsföreskrifter för skyddsåtgärder på marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker.(6) Artikel 2.2 i den förordningen, vilken gällde de åtgärder som kunde vidtas enligt artikel 14 i förordning nr 516/77, löd: "De åtgärder ... får vidtas endast i sådan utsträckning och under en sådan tidrymd som anses absolut nödvändig. De skall vidtas med hänsyn till den speciella situationen för de produkter som redan är på väg till gemenskapen. De får inte utsträckas till att omfatta andra produkter än sådana som importeras från eller är avsedda för tredje land. De får begränsas till att gälla produkter som importeras från eller har sitt ursprung i vissa länder, till att gälla export till vissa länder eller till att gälla vissa kvaliteter eller utföranden. De får begränsas till att gälla import avsedd för särskilda områden i gemenskapen eller till att gälla export från sådana områden." 4 I domarna i målen Faust och Wünsche hänvisade domstolen till den princip enligt vilken en åtgärd som medför en ekonomisk belastning för ekonomiska aktörer är laglig endast om den är lämplig och nödvändig för att uppnå de rättsenliga syften som eftersträvas med de ifrågavarande reglerna, med beaktande av att man, när det finns flera alternativa lämpliga åtgärder att välja mellan, skall välja den som är minst betungande och att de belastningar som påförs inte skall vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(7) Domstolen påpekade därefter att villkoren i artikel 2.2 i förordning nr 521/77(8) var tillämpliga på förordningarna i fråga. Domstolen godtog att uttagandet av en tilläggsavgift var lämpligt och nödvändigt för att uppnå syftet med den tvistiga förordningen, det vill säga att skydda gemenskapsmarknaden för svamp, vilken hotades av väsentliga störningar på grund av import från tredje land. Domstolen beslöt dock att de fastställda beloppen överskred gränsen för vad som krävs för att följa proportionalitetsprincipen enligt artikel 2.2 i förordning nr 521/77.(9) Domstolen förkastade ett antal av kommissionens argument som hade framförts till försvar för den tvistiga förordningens giltighet. 5 Kommissionen hade hävdat att dess åtgärder utgjorde en mindre störning av handeln än det totala importförbud som kommissionen skulle ha kunnat utfärda. Domstolen påpekade dock att avsikten med förordningarna inte var att förbjuda import som överskred vissa kvantiteter. Avsikten var snarare att, även när de fastställda kvantiteterna överskreds, lämna möjligheten öppen för utfärdande av importlicenser mot betalning av en tilläggsavgift.(10) 6 Kommissionen hade vidare hävdat att tilläggsavgiften måste vara hög för att få avskräckande verkan. Domstolen underströk dock ännu en gång att syftet inte var att utesluta import som överskred de fastställda kvantiteterna och tillade att förordningens syfte inte var att bestraffa import utan licens utan att skydda gemenskapsmarknaden.(11) 7 Enligt kommissionen var beloppet berättigat, eftersom det överensstämde med självkostnadspriset för konserverad svamp klass I från Frankrike som såldes på den tyska marknaden (Frankrike är den ledande producenten inom gemenskapen och Tyskland den huvudsakliga köparen). Kommissionen var av den åsikten att en tilläggsavgift som endast motsvarar skillnaden mellan exportlandets pris och gemenskapens pris inte kunde sägas uppfylla syftena med förordningarna. Domstolen uttalade dock att tilläggsavgiftens storlek fick till följd att kostnaden för den konserverade svamp som producerats i Kina, vilket var fallet i den aktuella tvisten, väsentligen höjdes i förhållande till kostnaden för konserverad svamp producerad inom gemenskapen.(12) 8 Domstolen pekade också på [avgiftens] verkan på importen av svamp av lägre kategorier, vilken måste anses allvarligare än verkan på import av svamp av klass I, eftersom avgiften väsentligen översteg kostnaden för konserverad svamp av lägre kategori som producerats inom gemenskapen: "En tilläggsavgift satt till en sådan nivå att den utgör en väsentlig ekonomisk belastning för importörer är därför oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet ..."(13) 9 Domstolen kom till slutsatsen att förordningen, som tillämpades på all konserverad svamp oberoende av ursprung eller kategori, ledde till en högre bestraffning av importörer av svamp av en lägre kategori än klass I, trots att kommissionen enligt artikel 2.2 i förordning nr 521/77 tilläts att ta hänsyn till svampens ursprung och kvalitet och i ljuset av detta fastställa olika tilläggsavgifter om så var nödvändigt.(14) 10 På denna grund förklarade domstolen (som påpekade att dess avgörande "följde av alla tidigare överväganden") att förordningarna var ogiltiga såvitt avser det fastställda tilläggsbeloppet. 11 De ifrågavarande målen gäller följderna av de ogiltiga åtgärder som vidtagits av kommissionen. Det system av kommissionens förordningar som rörde tidsbegränsade skyddsåtgärder ersattes av rådets direktiv (EEG) nr 1796/81 om åtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp.(15) I denna förordning fastställdes ett mer beständigt skyddssystem med årliga kvoter samt ett tilläggsbelopp på 160 ecu per 100 kg som skulle betalas för det fall att kvantiteten överskreds. Giltigheten av den förordningen ifrågasätts i målet Hüpeden (C-295/94). Målet Pietsch (C-296/94) gäller giltigheten av kommissionens förordning (EEG) nr 2163/92 om uttag av det tilläggsbelopp som föreskrivs i förordningarna (EEG) nr 3429/80, nr 796/81 och nr 1755/81 om skyddsåtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp.(16) Förordningen antogs efter domstolens domar och föreskrev att tilläggsbeloppet med retroaktiv verkan skulle nedsättas till 105 ecu per 100 kg netto från förutvarande ogiltigförklarade 175 ecu och 160 ecu. Jag övergår nu till att undersöka de frågor som uppkommit i dessa mål. Mål C-295/94: Firma Hüpeden & Co. 12 Målet Hüpeden rör tre partier svamp som importerades från Kina till Tyskland (Hamburg) under juli och december 1987. Vad gäller partiet som importerades under juli visade det sig att en anställd vid Hüpeden & Co, det vill säga sökanden i målet, hade räknat fel vad gällde storleken av den import av svamp som det fortfarande fanns utrymme för enligt gemenskapslagstiftningen. För de två partier som importerades under december trodde sökanden, på grund av de kontrakt som fanns med de kinesiska exportörerna, att importen kunde fullgöras inom de fastställda kvantiteterna. Kinesiska myndigheter har nämligen ett exportkvotsystem som normalt svarar mot gemenskapens importkvoter. Det visade sig däremot att kvantiteten redan var uppnådd. Hauptzollamt (tullkammaren) Hamburg-Jonas krävde betalning av tilläggsbelopp i enlighet med artikel 1 i förordning nr 1796/81.(17) Tilläggsbeloppet uppgick till 165 467,13 DM vilket, enligt sökanden i målet, utgör 150 procent av produktens värde och mer än 1 300 procent av importvinsten. Sökanden ifrågasatte vid Finanzgericht Hamburg giltigheten av den förordning på vilka avgiften grundade sig. 13 Finanzgericht anser att sökandens tvivel angående förordningens giltighet kan vara berättigade och har därför ställt följande fråga till domstolen: "Är artikel 2.1 i rådets förordning (EEG) nr 1796/81 av den 30 juni 1981 giltig?" Förordningen 14 Rådets förordning (EEG) nr 1796/81 om åtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp(18) (nedan kallad förordningen) grundade sig på artikel 13.2 i förordning nr 516/77(19). Artikeln löd: "Om inte annat föreskrivs i denna förordning eller om rådet, med kvalificerad majoritet och på förslag av kommissionen, beslutar annorlunda, skall - påförandet av varje avgift som har motsvarande verkan som en tull, och - tillämpningen av varje kvantitativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan förbjudas i handeln med tredje land." 15 I ingressen till förordningen anges att "[d]e priser till vilka konserverad odlad svamp erbjuds till försäljning i de viktigaste leverantörsländerna är avsevärt lägre än självkostnadspriserna för gemenskapens industri och de tillgängliga kvantiteterna i dessa länder är sådana att de kan orsaka störningar på gemenskapens marknad". Det anges också att "kommissionen [har] vid ett flertal tillfällen sedan 1978 känt sig föranlåten att vidta skyddsåtgärder mot import av konserverad odlad svamp". I ingressen tilläggs att denna situation troligen inte kommer att ändras inom en snar framtid, att de skyddsåtgärder som vidtagits inte utgör den lämpligaste metoden för att avhjälpa situationen och att därför bestämmelser skall utfärdas om styrning av marknaden, bestående av uttag av tilläggsbelopp på all import som överskrider de kvantiteter som det normalt handlas med. 16 Artikel 1 i förordningen har följande lydelse: "Vid varje övergång till fri omsättning i gemenskapen av konserverad odlad svamp som omfattas av undernummer ur 20.02 A i Gemensamma tulltaxan och som inte avses i artikel 4, skall ett tilläggsbelopp tas ut på den kvantitet som överstiger den som fastställs i artikel 3." 17 I artikel 2.1 fastställs tilläggsbeloppet: "Tilläggsbeloppet fastställs härmed till 160 ecu per 100 kg netto." 18 I artikel 3 fastställs den kvantitet som det hänvisas till i artikel 1: "Den kvantitet som avses i artikel 1 skall fastställas till 34 750 ton. Den skall varje år fördelas mellan leverantörsländerna med hänsyn till gemenskapens traditionella handelsflöden och, på lämpligt sätt, mellan eventuellt nya leverantörsländer." 19 Artikel 4 berör import från Maghreb- och AKS-staterna och är inte relevant i de förevarande målen. Artikel 5-7 gäller införlivandet av förordningen. Huruvida bestämmelsen är giltig 20 Det kommer att framgå att förordningen är mycket lik de kommissionsförordningar som domstolen har ogiltigförklarat, särskilt vad gäller tilläggsbeloppet som är fastställt till 160 ecu per 100 kg netto, det vill säga på samma nivå som i kommissionens förordning nr 1755/81. Rådet och kommissionen argumenterar trots detta att det föreligger väsentliga skillnader och att domstolen därför skall upprätthålla förordningens giltighet. Jag är däremot inte övertygad av dessa argument. 21 Först har det argumentet framförts att förordningen är en åtgärd för styrning av marknaden antagen på grundval av artikel 13.2 i förordning nr 516/77 och inte en skyddsåtgärd som kommissionen antagit på grundval av artikel 14.2 i den förordningen. Detta innebär enligt rådet och kommissionen att den särskilda proportionalitetsregel som fastställs i artikel 2.2 i förordning nr 521/77(20), det vill säga kravet att "åtgärder[na] ... får vidtas endast i sådan utsträckning och under en sådan tidsrymd som anses absolut nödvändig" (min kursivering), inte gäller. Man bör betänka att den bestämmelsen uttryckligen hänvisar till åtgärder som vidtagits enligt artikel 14 i förordning nr 516/77. Den hänvisar inte till åtgärder som vidtagits enligt artikel 13 i den förordningen. Rådet och kommissionen accepterar att förordningen måste stå i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen som en gemenskapsrättslig princip, men de gör gällande att den principen uppställer krav som är mindre strikta än kraven i artikel 2.2. 22 Det är riktigt att artikel 2.2 inte är tillämplig på åtgärder som vidtas enligt artikel 13 i förordning nr 516/77, trots att rådets åtgärder i sak givetvis är mycket lika de åtgärder som tidigare har vidtagits av kommissionen. Som vi tidigare sett hänvisas i ingressen till förordningen uttryckligen till tidigare skyddsåtgärder som har vidtagits av kommissionen. I ingressen angavs att risker för störningar av gemenskapsmarknaden, vilket var orsaken till kommissionens åtgärder, troligen inte kommer att ändras i framtiden och att det därför bör föreskrivas mer varaktiga "åtgärder för styrning av marknaden". Men den beteckningen tycks snarare utgöra en formell skillnad än en materiell sådan. De åtgärder för styrning av marknaden som nämns i förordningen är i stort sett desamma som de skyddsåtgärder som kommissionen tidigare har vidtagit. Rådet ersatte helt enkelt det skyddssystem som kommissionens tidsbegränsade förordningar utgjorde med en allmän förordning som skulle tillämpas på en mer varaktig grund. 23 På denna grund, och även om det snarare är den allmänna proportionalitetsprincipen som tillämpas än det mer strikta kravet i artikel 2.2 i förordning nr 521/77, anser jag att förordningen är ogiltig av samma skäl som har föranlett domstolen att ogiltigförklara kommissionens förordningar. 24 Det tycks mig att domstolen i sina domar, trots att den i dessa hänvisade till artikel 2.2 i förordning nr 521/77, inte särskilt tillämpade denna bestämmelse för att ogiltigförklara kommissionens förordningar. Domstolen ansåg att importörernas börda var oproportionerlig, särskilt på grund av att förordningarnas syfte inte var att bestraffa den import som översteg de fastställda kvantiteterna. För att komma fram till denna slutsats använde domstolen sig av den princip enligt vilken en åtgärd som medför en ekonomisk belastning för ekonomiska aktörer är laglig endast om den är lämplig och nödvändig för att uppnå de rättsenliga syften som eftersträvas med de ifrågavarande reglerna.(21) Som jag framhöll i mitt förslag till avgörande i de tidigare målen "förefaller det uppenbart överdrivet att av en importör kräva betalning av en avgift som motsvarar den fulla kostnaden för en inhemsk produkt utan att kunna visa på några mycket starka skäl som motiverar detta".(22) I fall då en avgift är uppenbart överdriven strider den mot den allmänna proportionalitetsprincipen i samma utsträckning som den strider mot de särskilda kraven i artikel 2.2. 25 Jag kan godta att man för att uppnå syftet att avskräcka import utöver kvoten sätter tilläggsbeloppet på en nivå som är högre än skillnaden i kostnader mellan gemenskapsvaran och den importerade varan. Detta kan vara nödvändigt för att avskräcka en orimligt stor import. Tilläggsbeloppet får emellertid inte sättas väsentligt högre än vad som är nödvändigt för detta syfte. Om så sker straffas importörer som oberoende av skälen härför genom förbiseende överskrider kvoten. Som vi sett i tidigare mål, och även i detta mål, kan importörer missta sig vad gäller de kvantiteter som fortfarande kan utnyttjas eller kan importörerna felaktigt tro att det fortfarande finns utrymme inom den importkvot de erhållit. Det är allmänt godtaget att det inte är möjligt att specialreglera detta slags import som beror på förbiseende. De blir nödvändigtvis också belagda med tilläggsavgifter. Det är till och med så, att om tilläggsbeloppet sätts mycket högt är det troligt att det endast är detta slags import som blir föremål för tilläggsbeloppet. Om tilläggsbeloppet sätts på en alltför hög nivå, utgör det i sådana fall ett otillåtet straff. Tilläggsbeloppet blir således detsamma i alla fall, om importören genom förbiseende överskrider kvoten, om han väljer att överskrida kvoten och betala tilläggsbeloppet och till och med om han försöker undvika betalning. I det sista fallet riskerar han givetvis straffrättsliga påföljder, men tilläggsbeloppet kan i inget fall ses som ett straff eller sättas på en sådan nivå att det blir till ett straff. 26 Av dessa anledningar är rådets och kommissionens argument, som går ut på att gemenskapslagstiftaren har en omfattande behörighet att göra skönsmässiga bedömningar i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken(23), inte relevanta. De har särskilt framhållit att man måste beakta förordningens system i sin helhet och att det när förordningen antogs beslöts att öka de kvantiteter som kunde importeras fritt från tilläggsbelopp i stället för att sänka själva tilläggsbeloppet. Vid sammanträdet meddelade kommissionens företrädare att kvantiteten ökats från omkring 27 000 ton för år 1981 till omkring 34 000 ton. Det har därför hävdats att förordningen i sin helhet är mer liberal än kommissionens förordningar och att det berättigar till ett högt tilläggsbelopp. Varken i de tidigare fallen eller i de ifrågavarande är det emellertid fråga om vilka kvantiteter som fastställts i respektive förordning. Vad gäller den delen har gemenskapslagstiftaren verkligen en omfattande behörighet att göra skönsmässiga bedömningar. Vad saken gäller är ju den börda som importörer åläggs i fall då importen överstiger de fastställda kvantiteterna. 27 Sökanden hävdade vid sammanträdet att ingen importör var beredd att frivilligt importera svamp utöver de kvantiteter som fastställts av rådet enligt förordningen. Kommissionens ombud vitsordade också att ingen sådan import gjorts. Han förklarade dock situationen med att kvantiteterna hade fastställts på en så hög nivå att de under de första åren inte utnyttjats till fullo. Enligt hans mening visade detta på att förordningen i fråga var mer liberal än de kommissionsförordningar som ogiltigförklarats. I min mening tyder detta dock på att risken för störningar på marknaden inte var särskilt stor. Varför var det då nödvändigt att fastställa ett sådant högt tilläggsbelopp? 28 Jag kan inte heller godta rådets argument att förordningen, som en varaktig åtgärd till skillnad från de tillfälliga åtgärder som vidtagits av kommissionen, möjliggör för importörer att planera sin affärsverksamhet och förser dem med en fast ram för importverksamheten och att det av dessa anledningar är berättigat att bestraffa import utöver de fastställda kvantiteterna. Jag förstår inte hur man kan komma fram till den slutsatsen. Det var givetvis svårare att planera långsiktigt så länge de tillfälliga förordningarna fanns (trots att de fastställda kvantiteterna i kommissionens ogiltigförklarade förordningar från år 1981 var i stort sett lika med de kvantiteter som fastställdes år 1980), men den omständigheten att det är lättare att göra en långsiktig planering rättfärdigar inte att straffavgifter tas ut. 29 Kommissionen och rådet hävdar också att rådet skulle ha kunnat vidta den mer restriktiva åtgärden att förbjuda import utöver de fastställda kvantiteterna. Detta argument förkastades dock av domstolen i domarna i målen Faust och Wünsche, där syftena med de tvistiga förordningarna var desamma som syftena med den ifrågavarande förordningen. Dessutom är jag inte övertygad om att ett förbud, skulle utgöra en större börda för importörerna. Om det helt enkelt förelåg ett förbud, skulle ju import som bröt mot det förbudet bli föremål för sanktioner. Frågan är dock om dessa skulle slå så hårt som ett tilläggsbelopp på 150 procent av produkternas värde, då en kvot överskridits genom förbiseende. I sådana fall skulle överdrivna straff strida mot proportionalitetsprincipen. Det bör också påpekas att uttagandet av ett tilläggsbelopp inte utesluter straffpåföljder när till exempel det föreligger uppsåt att olagligen undvika betalning. I ifrågavarande fall framgår det att de tyska myndigheterna har övervägt att vidta straffrättsliga åtgärder, men att de inte gjort så av den anledningen att importören inte har handlat olagligt. 30 Kommissionen har också anfört att tilläggsbeloppet inte föranledde någon kritik från de svampexporterande staterna under förhandlingarna i Uruguayrundan. Detta innebär emellertid naturligtvis inte att åtgärden för den skull skulle vara proportionerlig. Dessutom kan man föreställa sig att tredje land inte kände sig berörd av den börda som ålades gemenskapsimportörer för import utöver de fastställda kvantiteterna. I fall då tilläggsbeloppet sätts på en sådan förbudsliknande hög nivå, kommer det av tredje land att betraktas som en kvantitativ restriktion. Det spelar därför ingen roll för dem huruvida importörerna bestraffas, vad de bryr sig om är vilka kvantiteter som kan exporteras till gemenskapen. 31 Kommissionen har vidare anfört att tilläggsbeloppet sattes till 160 ecu per 100 kg, vilket motsvarar produktionskostnaderna för svamp av klass I inom gemenskapen, eftersom syftet var att endast svamp av hög kvalitet skulle importeras utöver de fastställda kvantiteterna. Det är riktigt att verkan av tilläggsbeloppet proportionerligt sett blir mindre sträng vid import av svamp av klass I, men den uppgår ändå till 100 procent av produktionskostnaderna för denna importerade svamp under förutsättning att kostnaderna är lika höga som de inom gemenskapen. Man får dock anta att dessa kostnader är lägre, eftersom det annars inte skulle föreligga någon risk för störningar. Tilläggsbeloppet blir således till och med större än 100 procent. Därutöver måste normala tulltariffer betalas. Det tycks därför som om tilläggsbeloppet också har en förbudsliknande verkan på import av svamp med hög kvalitet utöver de fastställda kvantiteterna och får till resultat att importörer av sådan svamp bestraffas. 32 Slutligen har kommissionen framfört att det är mycket svårt att göra en differentiering av tilläggsbeloppet på grundval av svampens kvalitet, som föreslagits av domstolen i dess domar. Även om så skulle vara fallet, skulle detta inte rättfärdiga den uppenbart för höga nivån på tilläggsbeloppet. 33 Jag kommer därför fram till att artikel 2.1 i rådets förordning nr 1796/81 är ogiltig avseende det fastställda tilläggsbeloppets storlek. Mål C-296/94: Bernhard Pietsch 34 Målet Pietsch gäller import av konserverad odlad svamp som ägde rum under februari-mars 1981. De bakomliggande affärstransaktionerna, som de beskrivits i begäran om förhandsavgörande, är ganska komplicerade. 35 Det framgår att Bernhard Pietsch, sökanden i målet, i mars 1981 ansökte hos Zollamt (tullmyndigheten) Veddel om försättande i fri omsättning av 8 665 kartonger med 24 burkar svamp i vardera. Han angav "Republiken Korea" som ursprungsland och uppvisade en importlicens för import av svamp från Korea. Zollamt Veddel fastställde ett tullbelopp (som sammanlagt uppgick till 50 700,65 DM), men någon tilläggsavgift uttogs inte, eftersom det inte krävdes enligt importlicensen (licensen innehöll inte meningen "tilläggsavgift skall betalas - förordning (EEG) nr 3429/80").(24) 36 Tullmyndighetens undersökningar visade att svampen var identisk med varorna i en importtransaktion gjord av företaget C.L. Eduard Blume, Hamburg (nedan kallat Blume). Blume hade köpt svampen från fraktare i Taiwan och magasinerat den i sitt tullmagasin som varor med ursprung i Taiwan. Enligt Hauptzollamt (tullkammaren) Hamburg-Waltershof, svaranden i målet, genomfördes därefter två skentransaktioner. Den 24 februari 1981 sålde Blume varor till ett belgiskt företag genom en skenöverenskommelse och den 26 februari 1981 köpte Blume tillbaka samma varor från sökanden genom ytterligare en skenöverenskommelse. Vad gäller både den "mellanliggande försäljningen" och "återköpet" övergick aldrig förfoganderätten, enligt tullens undersökningar, genom leveranssedel eller liknande dokument. Blume sålde varorna i Tyskland i mars 1981. Det var endast därefter som enskilda varupartier förflyttades från tullmagasinet till frihamnen i Hamburg och försattes i fri omsättning efter ansökan av Pietsch som varor med ursprung i Korea. 37 På grund av dessa omständigheter krävde svaranden, genom ändringsbeslut av den 27 februari 1984, betalning av 6 640,57 DM i tull. Dessutom skulle enligt beslutet ett tilläggsbelopp på 365 530,06 DM betalas på grundval av artikel 1 i förordning nr 3429/80(25), eftersom den konserverade svamp som hade försatts i fri omsättning, enligt svarandens mening, hade ursprung i Taiwan och sökanden inte hade uppvisat en importlicens för svamp med ursprung i Taiwan vid tullklareringen. 38 Sökanden klagade på ändringsbeslutet men klagomålet avslogs av svaranden som ogrundad. Sökanden väckte då talan mot avslagsbeslutet vid Finanzgericht Hamburg och det är denna talan som målet vid den nationella domstolen gäller. 39 Genom ytterligare ett ändringsbeslut av den 22 november 1993 minskade svaranden det tilläggsbelopp som skulle betalas från 365 530,06 DM till 219 213,47 DM. Den rättsliga grunden för den ändringen utgjordes av förordning nr 2163/92(26), vilken antogs efter domstolens domar i målen Faust och Wünsche. 40 Sökanden ansökte därefter om att detta ändringsbeslut skulle prövas i målet, i stället för det ändringsbeslut av den 27 februari 1984 mot vilket talan ursprungligen hade väckts. Sökanden är av den meningen att förordningen är ogiltig, trots att den minskar tilläggsbeloppet från 175 ecu per 100 kg netto till 105 ecu per 100 kg netto, eftersom även denna mindre summa är otillbörlig och alltför hög. 41 Finanzgericht Hamburg är av den åsikten att det för att lösa tvisten är nödvändigt att få svar från domstolen på följande fråga: "Är artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2163/92 giltig?" Förordningen 42 Kommissionens förordning (EEG) nr 2163/92 antogs med stöd av förordning nr 426/86(27), vilken upphävde förordning nr 516/77(28). Denna sistnämnda förordning utgjorde grundvalen för kommissionens förordning nr 3429/80, vilken var tillämplig vid tiden då de omtvistade händelserna utspelade sig men som domstolen senare förklarat ogiltig. 43 I ingressen till förordning nr 2163/92 (nedan kallad förordningen) anges att kommissionens tre förordningar från åren 1980 och 1981 ogiltigförklarades "vad gäller att det nämnda beloppet utan någon åtskillnad fastställdes för konserverad svamp, oavsett ursprung och kvalitet, och effekten blev att kostnaden ökade för importerad konserverad svamp, särskilt för svamp av lägre klass, och följaktligen bestraffades sådan import i högre utsträckning än annan import". 44 I ingressen anges vidare att målet med förordningarna i fråga var att minska intresset för import utöver de fastställda kvantiteterna och att "för att uppnå det målet måste skyddsåtgärder tillämpas i samband med import av alla klasser av konserverad svamp från alla tredje länder". Det anges vidare att beloppet därför måste fastställas på en tillräckligt hög nivå och att "[b]eloppet bör bestämmas till samma nivå för alla produkter i fråga för att undvika att det i importdeklarationen anges, i synnerhet vad gäller konserverad svamp, en lägre kvalitet än vad som verkligen är fallet, med hänsyn till att i frånvaro av en exakt gemenskapsdefinition av de olika kvalitetsklasserna skulle en gradering av beloppet efter produkternas kvalitet hindra en effektiv kontroll av de berörda varorna". 45 I ingressens sista övervägande anges följande: "Domstolen kritiserade inte att det togs ut ett belopp som baserades på gemenskapens självkostnad för konserverad svamp. För att undvika att tilläggsbeloppet för konserverad svamp av lägre kvalitet som importeras från tredje land avsevärt överskrider produktionskostnaden för samma typ av konserverad svamp i gemenskapen, bör beloppet fastställas på samma nivå som gemenskapens självkostnad för konserverad svamp av klass III." 46 Artikel 1 i förordningen har följande lydelse: "Det tilläggsbelopp som avses i artikel 1 i förordningarna (EEG) nr 3429/80, (EEG) nr 796/81 och (EEG) nr 1755/81 skall vara 105 ecu per 100 kg netto." 47 I artikel 2 föreskrivs följande: Denna förordning träder i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas på all import mellan den 1 januari 1981 och den 30 september 1981 och för vilken period det fortfarande finns öppna ärenden. Huruvida bestämmelsen är giltig 48 Finanzgericht har i begäran om förhandsavgörande förklarat varför den hyser tvivel om giltigheten av det nedsatta tilläggsbeloppet. Finanzgericht anser att beloppet också har karaktären av straff och väsentligen överskrider den nivå som är nödvändig för att skyddsåtgärden skall vara effektiv. Den hänvisar till mitt förslag till avgörande i målen Faust och Wünsche, där jag redovisade produktionskostnaderna i Frankrike för konserverad svamp av klass III för år 1981 (1,00 DM per burk om 315 g) samt den motsvarande kostnaden för produktion i Kina (0,81 DM). Finanzgericht har beräknat det belopp som skall läggas till denna sistnämnda summa vid import av svamp till gemenskapen enligt följande: 0,19 DM i tull och 0,90 DM i tilläggsavgift (på grundval av 105 ecu per 100 g netto), vilket ger en totalsumma på 1,90 DM. Kostnaden för kinesisk konserverad svamp av klass III, vid tillämpning av ett tilläggsbelopp på 105 ecu per 100 kg netto, överstiger därför kostnaden för fransk konserverad svamp med 90 procent vad gäller år 1981. Finanzgericht är av den åsikten att ett tilläggsbelopp av den storleken troligtvis kan jämställas med en bestraffning av en operatör som importerar utan importlicens. 49 Finanzgericht har också hänvisat till att kommissionen inte differentierade tilläggsbeloppet på grundval av de olika klasserna av svamp, trots att denna omständighet hade kritiserats av domstolen i tidigare domar. 50 Slutligen beror Finanzgerichts tvivel också på att det tilläggsbelopp som fastställs i förordningen motsvarar självkostnadspriset för konserverad odlad svamp av klass III, medan förordning nr 3429/80, vilken gällde vid denna tidpunkt, hade antagits för konserverad svamp i allmänhet. 51 Det är lämpligt att undersöka dessa tre invändningar i omvänd ordning. Svamptyperna 52 Vad gäller skillnaden mellan konserverad svamp och konserverad odlad svamp tycks det föreligga viss inkonsekvens mellan de olika språkversionerna av förordningen. Förordning nr 3429/80, vilken gällde vid tidpunkten för importen, hänvisar således i den engelska versionen till konserverad svamp i allmänhet. Detsamma gäller för den tyska versionen, vilken hänvisar till "Champignonkonserven". I den franska versionen däremot talas det om "conserves de champignons de couche", vilket normalt på engelska skulle översättas med "preserved cultivated mushrooms" [konserverad odlad svamp]. 53 Den engelska versionen av den ifrågavarande förordningen hänvisar i sin rubrik till konserverad odlad svamp. I ingressens sista övervägande anges däremot att tilläggsavgiften beräknades på grundval av gemenskapens självkostnadspris för konserverad svamp av klass III och någon hänvisning till odlad svamp görs inte. Den franska versionen är likartad. I rubriken hänvisas till "conserves de champignons de couche", medan det sista övervägandet hänvisar till "conserves de champignons". I motsats härtill hänvisar den tyska versionen konsekvent till "Zuchtpilzkonserven", det vill säga konserverad odlad svamp. 54 Sökanden har inte på något sätt påstått att den ovan beskrivna oklarheten fått skadliga verkningar för dess import eller annan import. Med tanke på detta och trots att kommissionens slarv med texten är bekymmersam anser jag inte att de ovan beskrivna inkonsekvenserna utgör en ogiltighetsgrund. Svampklasserna 55 Kommissionen har framfört att den omständigheten att förordningen inte gör en differentiering mellan de olika svampklasserna inte påverkar dess giltighet. Enligt kommissionen är det omöjligt att göra en differentiering, eftersom importörer skulle lockas att deklarera importen i en lägre klass och eftersom det inte finns något system, vare sig i gemenskapen eller i exportländerna, som kan klassificera svamp på ett riktigt sätt. I den utsträckning som kommissionen tog hänsyn till verkan av det nedsatta tilläggsbeloppet vad gäller svamp av lägre kvalitet, iakttog den domarna i målen Faust och Wünsche. 56 Jag godtar kommissionens påstående att den inte var tvingad att fastställa olika satser för de olika svampklasserna, om det inte var praktiskt genomförbart. Domstolen hänvisade i domarna till domen av den 11 februari 1988 i målet National Dried Fruit Trade Association(29), och angav att "en avgift inte är rättsstridig enbart på grund av att den har satts till en viss bestämd nivå". Dessutom tilläts kommissionen i artikel 2.2 i förordning nr 521/77 att fastställa olika tilläggsbelopp för svamp av olika kvalitet - utan att vara skyldig att göra detta. Proportionalitet 57 Sökanden i målet är av den åsikten att kommissionen inte har gjort en riktig tolkning av domarna i målen Faust och Wünsche. Enligt sökanden förklarade domstolen förordningen ogiltig inte endast på den grunden att ingen skillnad hade gjorts mellan de olika svampklasserna. Domstolen ansåg att tilläggsbeloppet var orimligt högt och den omständigheten att ingen skillnad hade gjorts nämndes endast som en kompletterande faktor. Sökanden anser att också det nedsatta tilläggsbeloppet är orimligt högt och att förordningen gör mer än att avskräcka import, eftersom ingen importör frivilligt skulle betala ett sådant belopp utöver de andra kostnaderna för importen. Sökanden understryker att förordningen bestraffar "olaglig" import på ett sätt som inte tar någon hänsyn till orsaken till olagligheten eller i vilken mån importören har förfarit culpöst. 58 Enligt sökanden var kommissionen, när förordningen antogs, bunden av kraven i artikel 2.2 i förordning nr 521/77(30). Han menar att tilläggsbeloppet skulle ha fastställts på en nivå som motsvarar skillnaden mellan produktionskostnaderna i gemenskapen och priset på importerad svamp inklusive tullavgifter. Endast då skulle störningar på gemenskapsmarknaden ha kunnat undvikas, samtidigt som det fanns ett utrymme för import från tredje land. 59 Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande anfört att förordningen är giltig. Kommissionen har inledningsvis förklarat hur tilläggsbeloppet beräknades. Detta gjordes på grundval av det genomsnittliga priset för odlad svamp av klass III på den tyska marknaden (vilket förefaller vara representativt för gemenskapsmarknaden) under det första kvartalet år 1981. Kommissionen har också uppgett vilken verkan detta hade på import av konserverad odlad svamp av klass III från Kina. De siffror som kommissionen har kommit fram till är mycket lika de som anges i begäran om förhandsavgörande.(31) 60 Kommissionen anser att det nedsatta tilläggsbeloppet inte är orimligt högt och att det står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Kommissionen har hävdat att domstolen i domarna i målen Faust och Wünsche endast prövade orimligheten av det ursprungliga tilläggsbeloppet i förhållande till import av svamp av lägre kvalitet. Genom förordningen sänks nivån för tilläggsbeloppet från omkring 150 procent av varans värde till omkring 90 procent av detta värde. Det var inte möjligt att ytterligare sänka detta belopp utan att äventyra det eftersträvade syftet, det vill säga att avskräcka import. 61 Liknande synpunkter har inkommit från den spanska regeringen. 62 Vad gäller proportionaliteten är den springande punkten givetvis huruvida ett tilläggsbelopp på 90 procent av varans värde är att betrakta som orimligt högt och av straffkaraktär, eller om det är lämpligt för att avskräcka import. Domarna ger inget omedelbart svar på den frågan. Å ena sidan finns tecken som tyder på att domstolen ansåg att kommissionen inte hade visat varför ett tilläggsbelopp som motsvarar skillnaden mellan priset i exportlandet och priset inom gemenskapen inte var tillräckligt. I punkt 24 i domen i mål C-24/90 hänvisar domstolen till kommissionens påstående att detta inte var tillräckligt och förkastar påståendet på den grunden att "verkan av den i förordning nr 3429/80 fastställda nivån av tilläggsbeloppet, som motsvarar produktionskostnaden för svamp inom gemenskapen, var att kostnaden för konserverad svamp producerad i Kina, som den i målet vid den nationella domstolen, ökade väsentligt i förhållande till kostnaden för konserverad svamp producerad inom gemenskapen". 63 Sedd för sig är slutsatsen i den punkten tillämplig även på det nedsatta tilläggsbeloppet i det förevarande fallet. Även i detta fall var verkan att kostnaden för den importerade varan var väsentligen större än kostnaden för gemenskapsprodukten. 64 Å andra sidan gick domstolen därefter över till att undersöka verkan på svamp av lägre kvalitet och påpekade att denna var oproportionerlig. Det är riktigt att förordningen minskade denna verkan. 65 Om man läser domen i sin helhet framgår det emellertid klart, att verkan på svamp av lägre kvalitet, i motsats till vad kommissionen och den spanska regeringen har anfört, inte var den enda grunden för ogiltighet. Tvärtom framställs detta i domen som en ytterligare punkt. Dessutom är domstolens dom, som jag påpekat i punkt 10 ovan, en följd av "alla tidigare överväganden". Följaktligen tror jag inte att domens verkan är riktigt angiven i ingressen till den tvistiga förordningen.(32) 66 Dessutom tror jag inte att den tvistiga förordningen skulle ha kunnat upprätthållas även om verkan på svamp av lägre kvalitet hade varit den enda grunden. Det var inte tillräckligt, som kommissionen har framhållit, att fastställa tilläggsbeloppet med hänvisning till kostnaden för svamp av lägre kvalitet, om beloppet i sig självt fortfarande var orimligt högt. Det tycks mig som om beloppet 105 ecu per 100 kg var orimligt högt, eftersom det fastställdes på en nivå som motsvarade hela summan för gemenskapens självkostnadspris för konserverad svamp av klass III. Jag hänvisar till de allmänna övervägandena rörande lagligheten av de tilläggsbelopp som behandlades i målet Hüpeden, vilka jag har redovisat ovan.(33) Dessa tycks i stora drag vara tillämpliga också i detta fall. Då syftet är att förebygga störningar på gemenskapsmarknaden på grund av lågprisimport, förefaller det mig att det tilläggsbelopp som läggs på sådan import måste förknippas med prisskillnaden för gemenskapsprodukter. Så är uppenbart inte fallet då tilläggsbeloppet motsvarar hela produktionskostnaden i gemenskapen. Även om man gör en jämförelse med självkostnadspriset om 160 ecu för svamp av klass I i gemenskapen, utgör tilläggsbeloppet inte mindre än två tredjedelar därav och förefaller alltjämt vara uppenbart orimligt högt. 67 Det är därför inte möjligt att godta kommissionens påstående att en lägre avgift inte skulle ha varit tillräcklig för att uppnå förordningens syfte. Detta påstående är i vart fall förbryllande, eftersom importen hade skett några år innan förordningen utfärdades och det inte någonstans har förklarats - vare sig i ingressen till förordningen eller i kommissionens inlagor - hur förordningen under dessa omständigheter kunde uppnå sitt syfte. Jag skulle däremot inte förlita mig på endast det övervägandet för att anse förordningen som ogiltig. Jag tror att kommissionen hade fog för att inta ståndpunkten, att eftersom dess tidigare förordningar ogiltigförklarats endast "vad avser tilläggsbeloppets storlek", var det möjligt för kommissionen att fastställa ett nytt lägre belopp även för import som gjorts långt dessförinnan. Som jag förklarat tidigare skulle jag inte heller godta sökandens påstående att tilläggsbeloppet måste sättas på en nivå som enbart motsvarar skillnaden mellan produktionskostnaden i gemenskapen och priset på importerad svamp. Jag anser däremot, av de skäl som angivits ovan, att den nivå som fastställdes i den tvistiga förordningen var orimligt hög och stred mot proportionalitetsprincipen. Förslag till avgörande 68 Jag föreslår därför att domstolen skall besvara den nationella domstolens frågor på följande sätt: 1) I mål C-295/94 (Hüpeden): Artikel 2.1 i rådets förordning (EEG) nr 1796/81 är ogiltig vad avser det fastställda tilläggsbeloppets storlek. 2) I mål C-296/94 (Pietsch): Artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 2163/92 är ogiltig vad avser det fastställda tilläggsbeloppets storlek. (1) - Domar av den 16 oktober 1991, Werner Faust (C-24/90, Rec. s. I-4905), Wünsche (C-25/90, Rec. s. I-4939) och Wünsche (C-26/90, Rec. s. I-4961); se också den tidigare domen av den 12 april 1984, Wünsche (345/82, Rec. s. 1995) samt beslutet av den 5 mars 1986, Wünsche (69/85, Rec. s. 947) (2) - C-24/90, C-25/90 och C-26/90, se fotnot 1 ovan. (3) - Kommissionens förordning (EEG) nr 3429/80 av den 29 december 1980 om skyddsåtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp (EGT nr L 358, s. 66), kommissionens förordning (EEG) nr 796/81 av den 27 mars 1981 om skyddsåtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp (EGT nr L 82, s. 8), kommissionens förordning (EEG) nr 1755/81 av den 30 juni 1981 om skyddsåtgärder tillämpliga i samband med import av konserverad odlad svamp (EGT nr L 175, s. 23). (4) - 175 ecu enligt förordningarna nr 3429/80 och nr 796/81 (se ovan fotnot 3) och 160 ecu enligt förordning nr 1755/81 (se fotnot 3 ovan). (5) - EGT nr L 73, s. 1. Förordningen upphävdes genom rådets förordning (EEG) nr 426/86 om den gemensamma organisationen av marknaderna för bearbetade produkter av frukt och grönsaker (EGT nr L 49, s. 1). (6) - EGT nr L 73, 1977, s. 28. Förordningen upphävdes med verkan från den 1 juli 1995 genom  rådets förordning (EG) nr 3290/94 av den 22 december 1994 om nödvändiga justeringar och övergångsföreskrifter inom jordbrukssektorn för genomförandet av de avtal som ingåtts under Uruguayrundan om multilaterala förhandlingar på handelsområdet (EGT nr L 349, s. 105), se artikel 6 och bilaga XIV. (7) - Mål C-24/90, se fotnot 1, punkt 12 i domen som hänvisar till domen av den 11 juli 1989 i målet Schräder (265/87, Rec. s. 2237, punkt 21). Domarna i målen C-25/90 och C-26/90,  se fotnot 1, innehåller en liknande formulering. I det följande hänvisar jag endast till domstolens dom i mål C-24/90. (8) - Se punkt 3. (9) - Mål C-24/90, se fotnot 1 ovan,  punkt 19 och följande punkter. (10) - Punkterna 20 och 21 i domen. (11) - Punkterna 22 och 23 i domen. (12) - Punkterna 24 och 25 i domen. (13) - Punkt 26 i domen. (14) - Punkt 27-29 i domen. (15) - EGT nr L 183, s. 1. Förordningen upphävdes, med verkan från den 1 juli 1995, av rådets förordning nr 3290/94, se fotnot 6 (se artikel 6 och bilaga XIV). (16) - EGT nr L 217, 1992, s. 16. (17) - Se fotnot 15. (18) - Se punkt 11 ovan. (19) - Se fotnot 5. (20) - Se punkt 3. (21) - Punkt 12 i domen i mål C-24/90, se fotnot 1 ovan. (22) - Punkt 40 i mitt förslag till avgörande i målen C-24/90, C-25/90 och C-26/90, se fotnot 1 ovan. (23) - Se dom av den 13 december 1994, SMW Winzersekt (C-306/93, Rec. s. I-5555, punkt 21) och av den 5 oktober 1994, Tyskland mot rådet (C-280/93, Rec. s. I-4973, punkterna 89 och 90). Man skulle kunna hänvisa till ett stort antal övriga domar. (24) - Se fotnot 3. (25) - Se fotnot 3. (26) - Se fotnot 16. (27) - Se fotnot 5. (28) - Se fotnot 5. (29) - 77/86, Rec. s. 757, punkt 29. (30) - Se punkt 3 ovan. (31) - Se punkt 48 ovan. (32) - Se punkt 43. (33) - Se särskilt punkt 24-26 ovan.