CELEX: 62019CC0517
Language: nl
Date: 2020-10-21
Title: Conclusie van advocaat-generaal P. Pikamäe van 21 oktober 2020.#Maria Alvarez y Bejarano e.a. tegen Europese Commissie.#Hogere voorziening – Openbare dienst – Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – Herziening van het Statuut – Verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 – Nieuwe bepalingen inzake de vergoeding van de jaarlijkse reiskosten en het recht op reisdagen – Verband met de status van ontheemde of expatriate – Exceptie van onwettigheid – Gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel – Omvang van de rechterlijke toetsing.#Gevoegde zaken C-517/19 P en C-518/19 P.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   P. PIKAMÄE
   van 21 oktober 2020 (
         1
      )
   
      Gevoegde zaken C‑517/19 P en C‑518/19 P
   
   Maria Alvarez y Bejarano,
   Ana-Maria Enescu,
   Lucian Micu,
   Angelica Livia Salanta,
   Svetla Shulga,
   Soldimar Urena de Poznanski,
   Angela Vakalis,
   Luz Anamaria Chu,
   Marli Bertolete,
   Maria Castro Capcha,
   Hassan Orfe El,
   Evelyne Vandevoorde
   tegen
   Europese Commissie (C‑517/19 P)
   en
   Jakov Ardalic,
   Liliana Bicanova,
   Monica Brunetto,
   Claudia Istoc,
   Sylvie Jamet,
   Despina Kanellou,
   Christian Stouraitis,
   Abdelhamid Azbair,
   Abdel Bouzanih,
   Bob Kitenge Ya Musenga,
   El Miloud Sadiki,
   Cam Tran Thi
   tegen
   Raad van de Europese Unie (C‑518/19 P)
   „Hogere voorziening – Openbare dienst – Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie – Hervorming van 1 januari 2014 – Artikel 7 van bijlage V – Artikelen 4, 7 en 8 van bijlage VII – Nieuwe bepalingen betreffende de betaling van een forfaitair bedrag voor de jaarlijkse reiskosten van de standplaats naar de plaats van herkomst en de toekenning van thuisverlof – Verband met de status van ontheemde of buitenlander – Exceptie van onwettigheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 20 – Gelijkheid voor de wet – Omvang van de rechterlijke toetsing”
   
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            Met deze hogere voorzieningen verzoeken rekwiranten om vernietiging van de arresten van het Gerecht van de Europese Unie van 30 april 2019, Alvarez y Bejarano e.a./Commissie (T‑516/16 en T‑536/16, niet gepubliceerd, EU:T:2019:267), en Ardalic e.a./Raad (T‑523/16 en T‑542/16, niet gepubliceerd, EU:T:2019:272) (hierna samen: „bestreden arresten”), waarbij de beroepen zijn verworpen die zij op grond van een exceptie van onwettigheid van artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie hadden ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten van de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie houdende weigering, overeenkomstig die bepalingen en met ingang van 1 januari 2014, om hun recht te geven op de betaling van een forfaitaire vergoeding voor de jaarlijkse reiskosten en op thuisverlof.
         
      
            2.
         
         
            De opeenvolgende hervormingen van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de afschaffing of vermindering van voordelen waarmee die soms gepaard zijn gegaan, hebben geleid tot geschillen tussen ambtenaren of andere personeelsleden en de instellingen waarbij zij in dienst zijn. Na de kwestie van de vermindering van het aantal dagen jaarlijks verlof voor personeel dat is tewerkgesteld in een derde land (
                  2
               ), moet het Hof zich nu uitspreken over de wettigheid van de statutaire bepalingen die voortvloeien uit verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (
                  3
               ), waarbij de vergoeding voor de jaarlijkse reiskosten en, onder de welbekende oude benaming, de reisdagen worden beperkt.
         
      
            3.
         
         
            De zaken waarvan het Hof kennisneemt bieden het de gelegenheid om met name de omvang te verduidelijken van de controle die de rechter uitoefent op de eerbiediging van de gelijkheid voor de wet door de statutaire wetgever wanneer deze zijn discretionaire bevoegdheid uitoefent.
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
            4.
         
         
            Verordening nr. 31 (EEG), nr. 11 (EGA), tot vaststelling van het statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (
                  4
               ) (hierna: „Statuut”) is herhaaldelijk gewijzigd, onder meer bij verordening nr. 1023/2013, die op 1 januari 2014 in werking is getreden.
         
      
            5.
         
         
            Artikel 7 van bijlage V bij het Statuut bepaalt:
            „Ambtenaren die recht hebben op de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland hebben elk jaar recht op twee en een halve dag bijkomend verlof om hun thuisland te bezoeken.
            De eerste alinea is van toepassing op de ambtenaar van wie de standplaats op het grondgebied van een van de lidstaten is gelegen. Is de standplaats buiten dat grondgebied gelegen, dan wordt de duur van het thuisverlof naargelang van de behoeften vastgesteld bij bijzonder besluit.” (
                  5
               )
         
      
            6.
         
         
            Artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut bepaalt:
            „1.   Een ontheemdingstoelage van 16 % van de som van het basissalaris, de kostwinnerstoelage en de kindertoelage waarop de ambtenaar recht heeft, wordt toegekend aan:
            
                     a)
                  
                  
                     de ambtenaar:
                     
                              –
                           
                           
                              die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, en die deze ook nooit heeft bezeten, en,
                           
                        
                              –
                           
                           
                              die gedurende een periode van vijf jaar, eindigende zes maanden vóór zijn indiensttreding, niet regelmatig woonachtig is geweest of zijn voornaamste beroepsbezigheden heeft uitgeoefend op het grondgebied in Europa van bedoelde staat. Buiten beschouwing blijven hierbij omstandigheden die voortvloeien uit diensten, verricht voor een andere staat of een internationale organisatie;
                           
                        
               
                     b)
                  
                  
                     de ambtenaar die de nationaliteit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, bezit of heeft bezeten, maar die gedurende een periode van tien jaar, eindigende op het ogenblik van zijn indiensttreding, regelmatig woonachtig is geweest buiten het grondgebied in Europa van die staat, en wel om een andere reden dan het uitoefenen van een functie in dienst van een staat of van een internationale organisatie.
                  
               [...]
            2.   De ambtenaar die niet de nationaliteit bezit van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen en deze nationaliteit ook nooit bezeten heeft, doch niet voldoet aan de in lid 1 genoemde voorwaarden, heeft recht op een toelage voor verblijf in het buitenland gelijk aan een vierde van de ontheemdingstoelage.
            3.   Voor de toepassing van de leden 1 en 2 wordt de ambtenaar die door huwelijk automatisch en zonder mogelijkheid tot verwerping de nationaliteit heeft verkregen van de staat op welks grondgebied zijn standplaats is gelegen, gelijkgesteld met de ambtenaar als bedoeld in lid 1, sub a), eerste streepje.” (
                  6
               )
         
      
            7.
         
         
            Artikel 7 van bijlage VII bij het Statuut bepaalt:
            „1.   De ambtenaar heeft recht op betaling van een forfaitair bedrag voor reiskosten, voor zichzelf, zijn echtgenoot en de personen te zijnen laste, die daadwerkelijk met hem samenwonen:
            
                     a)
                  
                  
                     bij zijn indiensttreding en wel van de plaats van aanwerving naar de standplaats;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     bij beëindiging van de dienst in de zin van artikel 47 van het Statuut, van de standplaats naar de plaats van herkomst zoals deze in lid 4 van dit artikel wordt omschreven;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     bij overplaatsing die een verandering van standplaats met zich brengt.
                  
               Bij overlijden van de ambtenaar hebben zijn overlevende echtgenoot en de personen te zijnen laste naar dezelfde maatstaven recht op betaling van een forfaitair bedrag.
            [...]
            4.   De plaats van herkomst van de ambtenaar wordt bij zijn indiensttreding vastgesteld; hierbij wordt rekening gehouden met de plaats van aanwerving of, op uitdrukkelijk en gemotiveerd verzoek, met de plaats die het centrum van zijn belangen vormt. Deze vaststelling kan later, gedurende de tijd waarin de ambtenaar in dienst is, of ter gelegenheid van zijn vertrek, bij bijzonder besluit van het tot aanstelling bevoegde gezag worden herzien. Zolang het personeelslid in dienst is, kan dit besluit echter slechts bij uitzondering worden genomen na overlegging van bewijsstukken die zijn verzoek deugdelijk staven.
            [...]”
         
      
            8.
         
         
            Artikel 8 van bijlage VII bepaalt:
            „1.   De ambtenaar die recht heeft op de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland, heeft binnen de in lid 2 gestelde grens voor zichzelf en, indien hij recht heeft op de kostwinnerstoelage, voor zijn echtgenoot en de personen te zijnen laste in de zin van artikel 2, eenmaal per kalenderjaar recht op betaling van een forfaitair bedrag voor de reiskosten van zijn standplaats naar zijn plaats van herkomst in de zin van artikel 7.
            [...]
            2.   Het forfaitair bedrag is gebaseerd op een vergoeding per kilometer geografische afstand tussen de standplaats van de ambtenaar en zijn plaats van herkomst.
            Wanneer de plaats van herkomst in de zin van artikel 7 gelegen is buiten het grondgebied van de lidstaten van de Unie en buiten de landen en gebieden die worden genoemd in bijlage II bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie, wordt het forfaitair bedrag gebaseerd op een vergoeding per kilometer geografische afstand tussen de standplaats van de ambtenaar en de hoofdstad van de lidstaat waarvan hij een onderdaan is. Ambtenaren van wie de plaats van herkomst is gelegen buiten het grondgebied van de lidstaten van de Unie en buiten de landen en gebieden die worden genoemd in bijlage II bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie, en die geen onderdaan zijn van een van die lidstaten, hebben geen recht op betaling van het forfaitair bedrag.
            [...]
            4.   De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van toepassing op de ambtenaar van wie de standplaats op het grondgebied van een van de lidstaten is gelegen [...].
            De betaling van het forfaitaire bedrag wordt berekend op basis van de reiskosten per vliegtuig in economy class.” (
                  7
               )
         
      
      III. Voorgeschiedenis van de gedingen
   
   
      
         A.
       
         Zaak C‑517/19 P
      
   
   
            9.
         
         
            Maria Alvarez y Bejarano en elf andere personen zijn ambtenaren of arbeidscontractanten van de Commissie met standplaats in België. Allen hebben een dubbele nationaliteit, waaronder die van hun standplaats. Zij ontvangen noch de ontheemdingstoelage, noch de toelage voor verblijf in het buitenland als bedoeld in artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut, dat niet is gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013.
         
      
            10.
         
         
            De plaats van herkomst van zeven van hen is gelegen in de Europese Unie of in de in bijlage II bij het VWEU genoemde landen en gebieden overzee, terwijl die van de andere vijf gelegen is buiten het grondgebied van de lidstaten van de Unie en de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) of van de in die bijlage II genoemde gebieden. Elf van de ambtenaren of contractanten zijn ingezetenen van de staat van hun plaats van herkomst, terwijl de plaats van herkomst van een van hen, een Belgisch-Panamese, is gelegen in de autonome regio Azoren (Portugal).
         
      
            11.
         
         
            Na de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013 heeft de Commissie algemene uitvoeringsbepalingen voor artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut en een besluit inzake verlof vastgesteld.
         
      
            12.
         
         
            Aangezien de persoonsdossiers van Alvarez y Bejarano en van de elf andere betrokkenen als gevolg van de vaststelling van deze handelingen zijn aangepast, hebben zij sinds 1 januari 2014 geen recht meer op de forfaitaire betaling van de jaarlijkse reiskosten of op thuisverlof (hierna: „de betrokken voordelen”), voordien „reisdagen”, die vóór die datum werden toegekend aan ambtenaren of andere personeelsleden van wie was vastgesteld dat de plaats van herkomst in een andere plaats dan de standplaats was gelegen, zoals het geval was bij de betrokkenen.
         
      
            13.
         
         
            Daar de Commissie de tegen deze wijzigingen in de persoonsdossiers ingediende klachten heeft afgewezen, hebben de betrokkenen beroep ingesteld bij het Gerecht (gevoegde zaken T‑516/16 en T‑536/16).
         
      
      
         B.
       
         Zaak C‑518/19 P
      
   
   
            14.
         
         
            De voorgeschiedenis van het geding in zaak C‑518/19 P komt in wezen overeen met die in zaak C‑517/19 P.
         
      
            15.
         
         
            Jakov Ardalic en elf anderen zijn ambtenaren of arbeidscontractanten van de Raad en hebben allen een dubbele nationaliteit, waaronder die van hun standplaats. Zij ontvangen noch de ontheemdingstoelage, noch de toelage voor verblijf in het buitenland.
         
      
            16.
         
         
            De plaats van herkomst van zes van hen is gelegen in de Europese Unie of in de in bijlage II bij het VWEU genoemde landen en gebieden overzee, terwijl die van de andere zes gelegen is buiten het grondgebied van de lidstaten van de Unie en de EVA of van de in die bijlage II genoemde gebieden.
         
      
            17.
         
         
            Elf rekwiranten zijn ingezetenen van de staat waar hun plaats van herkomst is gelegen; één contractant is Belgisch-Kroatisch, met plaats van herkomst in Servië.
         
      
            18.
         
         
            Evenals de ambtenaren of contractanten in zaak C‑517/19 P hebben Ardalic en de elf andere betrokkenen, na de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013 en twee besluiten van de secretaris-generaal van de Raad, met ingang van 1 januari 2014 geen recht meer op de betrokken voordelen.
         
      
            19.
         
         
            Aangezien de klachten tegen de wijzigingen in hun persoonsdossier door de Raad zijn verworpen, hebben Ardalic en de elf andere betrokkenen beroep ingesteld bij het Gerecht (zaken T‑523/16 en T‑542/16).
         
      
      IV. Procedure bij het Gerecht en bestreden arresten
   
   
            20.
         
         
            In hun respectieve beroepen in eerste aanleg tot nietigverklaring van de hen betreffende ongunstige besluiten hebben Alvarez y Bejarano en de 23 andere ambtenaren of contractanten (hierna: „rekwiranten”) een exceptie van onwettigheid van artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, opgeworpen, die steunt op drie punten van bezwaar: 1) onwettigheid als gevolg van het „in twijfel trekken van de plaats van herkomst van rekwiranten”, 2) onwettigheid van de toekenningsvoorwaarde voor de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland, en 3) schending van de beginselen van evenredigheid, rechtszekerheid, verworven rechten en bescherming van het gewettigd vertrouwen alsook van het recht op eerbiediging van het gezinsleven.
         
      
            21.
         
         
            Het Gerecht heeft de beroepen in hun geheel verworpen.
         
      
      V. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
   
   
      
         A.
       
         Zaak C‑517/19 P
      
   
   
            22.
         
         
            Rekwiranten in zaak C‑517/19 P verzoeken het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     het arrest van het Gerecht van 30 april 2019 in de gevoegde zaken T‑516/16 en T‑536/16, Alvarez y Bejarano e.a./Commissie, te vernietigen;
                  
               
                     –
                  
                  
                     het besluit van de Commissie om rekwiranten vanaf 2014 geen reisdagen of vergoeding van de jaarlijkse reiskosten meer toe te kennen, nietig te verklaren;
                  
               
                     –
                  
                  
                     de Commissie te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
            23.
         
         
            De Commissie verzoekt het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     de hogere voorziening af te wijzen;
                  
               
                     –
                  
                  
                     rekwiranten te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
            24.
         
         
            Het Europees Parlement en de Raad, die als interveniënten in eerste aanleg overeenkomstig artikel 172 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een memorie van antwoord hebben ingediend, verzoeken eveneens om afwijzing van de hogere voorziening en om verwijzing van rekwiranten in de kosten.
         
      
      
         B.
       
         Zaak C‑518/19 P
      
   
   
            25.
         
         
            Rekwiranten in zaak C‑518/19 P verzoeken het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     het arrest van het Gerecht van 30 april 2019 in de gevoegde zaken T‑523/16 en T‑542/16, Ardalic e.a./Raad, te vernietigen;
                  
               
                     –
                  
                  
                     het besluit van de secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie om rekwiranten met ingang van 1 januari 2014 geen reistijd of jaarlijkse reiskostenvergoeding meer toe te kennen, nietig te verklaren;
                  
               
                     –
                  
                  
                     de Raad te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
            26.
         
         
            De Raad verzoekt het Hof:
            
                     –
                  
                  
                     de hogere voorziening af te wijzen;
                  
               
                     –
                  
                  
                     rekwiranten te verwijzen in de kosten.
                  
               
      
            27.
         
         
            Het Parlement, dat als interveniënt in eerste aanleg overeenkomstig artikel 172 van het Reglement voor de procesvoering een memorie van antwoord heeft ingediend, verzoekt eveneens dat de hogere voorziening wordt afgewezen en dat rekwiranten worden verwezen in de kosten.
         
      
            28.
         
         
            Overeenkomstig artikel 54, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft de president van het Hof op 1 oktober 2019 beslist om de zaken C‑517/19 P en C‑518/19 P te voegen voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
         
      
            29.
         
         
            Partijen zijn gehoord op de terechtzitting die op 1 juli 2020 voor het Hof is gehouden.
         
      
      VI. Juridische analyse
   
   
            30.
         
         
            Tot staving van hun hogere voorzieningen voeren rekwiranten twee middelen aan: 1) onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de afbakening van de omvang van zijn rechterlijke toetsing, en 2) schending van het beginsel van gelijke behandeling.
         
      
      
         A.
       
         Eerste middel
      
   
   
            31.
         
         
            Het staat vast dat het Gerecht in de twee bestreden arresten een beperkte wettigheidstoetsing heeft verricht op grond dat de vaststelling van de voorwaarden en de nadere regels voor de vergoeding van de jaarlijkse reiskosten en voor de reistijd tot een regelgevingsgebied behoort waarop de wetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Het Gerecht was van oordeel dat het zich op dit gebied ertoe moest beperken na te gaan, wat de naleving van het beginsel van gelijke behandeling en het non-discriminatiebeginsel betreft, of de betrokken instelling geen willekeurig of kennelijk inadequaat onderscheid had gemaakt en, wat het evenredigheidsbeginsel betreft, of de vastgestelde maatregel niet kennelijk ongeschikt was in het licht van het doel van de regeling.
         
      
            32.
         
         
            In hun hogere voorzieningen betogen rekwiranten dat het Gerecht aldus blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en dat het, wat de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling betreft, een volledige toetsing had moeten verrichten. De omstandigheid dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, is op zich irrelevant voor de beantwoording van de vraag of de litigieuze regeling een ongelijke behandeling van ambtenaren in het leven heeft geroepen.
         
      
            33.
         
         
            Dit argument kan mijns inziens om de hieronder uiteengezette redenen niet opgaan. Na een kort overzicht van de voorwaarden voor uitvoering van een beperkte wettigheidstoetsing door de Unierechter, zal ik eerst ingaan op de kwestie van de rechterlijke toetsing van de eerbiediging van de gelijkheid voor de wet en vervolgens op de ter terechtzitting besproken kwestie van de gevolgen van een eventuele discriminatie op grond van nationaliteit voor de omvang van die toetsing.
         
      
      1. Beperkte rechterlijke toetsing
   
   
            34.
         
         
            Volgens vaste rechtspraak van het Hof beschikt de Uniewetgever in het kader van de uitoefening van de hem toegekende bevoegdheden over een ruime beoordelingsbevoegdheid op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en wanneer hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. (
                  8
               )
         
      
            35.
         
         
            Deze discretionaire bevoegdheid komt de wetgever in de regel toe op het gebied van landbouw-, handels-, milieu- en sociaal beleid, maar ook in het kader van de hervormingen van het Statuut. Zo blijkt uit de rechtspraak dat de wetgever over een ruime beoordelingsmarge beschikt om het Statuut te wijzigen en om de rechten en de verplichtingen van de ambtenaren te allen tijde te wijzigen – ook in ongunstige zin –, waarbij erop moet worden gewezen dat de rechtsverhouding tussen de ambtenaren en de administratie statutair en niet contractueel van aard is. (
                  9
               )
         
      
            36.
         
         
            Zoals de Raad benadrukt, brengt de wetgeving op het gebied van de openbare dienst volgens de rechtspraak politieke, economische en sociale keuzen mee en moet de statutaire wetgever dus ingewikkelde beoordelingen en afwegingen maken waarvoor hij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt.
         
      
            37.
         
         
            Bovendien heeft het Hof reeds met betrekking tot een situatie waarin de Uniewetgever ingewikkelde economische beoordelingen moest maken geoordeeld dat de omvang van de wettigheidstoetsing des te beperkter moest zijn aangezien „de betrokken handeling een algemene strekking [had]”. (
                  10
               ) In het onderhavige geval staat echter vast dat de voor het Gerecht ingestelde beroepen uitsluitend gegrond waren op een exceptie van onwettigheid van artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut. Rekwiranten verwijten de betrokken instellingen niet dat zij een beoordelingsfout hebben gemaakt, maar stellen enkel dat de negatieve individuele besluiten die aan elk van hen zijn gericht, wat de vergoeding van de reiskosten en het thuisverlof betreft, onregelmatig zijn daar zij gebaseerd zijn op normen die zelf onwettig zijn.
         
      
            38.
         
         
            In deze context bestaat er volgens mij geen enkele twijfel over dat aan de statutaire wetgever een ruime beoordelingsbevoegdheid toekomt, hetgeen tot gevolg heeft dat de rechter slechts een beperkte wettigheidstoetsing mag verrichten. De toetsing door de rechter moet zich beperken tot het onderzoek, ten gronde, of bij de uitoefening van die bevoegdheid geen kennelijke vergissing of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of de betrokken instellingen de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk hebben overschreden. (
                  11
               )
         
      
            39.
         
         
            Ik merk met belangstelling op dat rekwiranten de discretionaire bevoegdheid van de statutaire wetgever niet betwisten, maar als niet ter zake dienend beschouwen voor de wettigheidsparameter waaraan hij zich had moeten houden en die hij zou hebben geschonden, namelijk het beginsel van gelijke behandeling.
         
      
      2. Toezicht op de naleving van het beginsel van gelijke behandeling
   
   
            40.
         
         
            Het beginsel van gelijke behandeling maakt deel uit van de algemene beginselen van het Unierecht, waarvan de fundamentele aard is verankerd in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), waaraan artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde toekent als aan de Verdragen. Zoals blijkt uit artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan met name gericht aan de instellingen van de Unie, die derhalve gehouden zijn om de in het Handvest neergelegde rechten te eerbiedigen. (
                  12
               )
         
      
            41.
         
         
            Het Hof heeft duidelijk geoordeeld dat de wetgever bij de vaststelling van regels die met name op het gebied van het ambtenarenrecht gelden, het algemene beginsel van gelijke behandeling dient te eerbiedigen. (
                  13
               ) Dit algemene beginsel maakt dus deel uit van de hogere rechtsregels die bindend zijn voor de wetgever, ook wanneer hij zijn discretionaire bevoegdheid uitoefent, en waarvan de eerbiediging door het Hof wordt gecontroleerd, zij het, in dit laatste geval, op basis van een beperkte wettigheidstoetsing. (
                  14
               ) Ik merk in dit verband op dat rekwiranten geen enkele verwijzing naar de rechtspraak hebben aangevoerd die hun bewering kan rechtvaardigen dat in verband met de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling een volledige rechterlijke toetsing moet worden verricht.
         
      
            42.
         
         
            Het kan niet worden ontkend dat de rechtspraak van het Hof vanwege de verscheidenheid van de daarin gebezigde formuleringen op het eerste gezicht onduidelijk of enigszins vaag kan overkomen. Het komt mij echter voor dat, wanneer we de beslissingen van het Hof achteraf in hun geheel bestuderen, zich een vaste lijn in de rechtspraak aftekent. Zo kan worden opgemaakt dat een schending van het beginsel van gelijke behandeling vooronderstelt dat twee categorieën personen wier situaties rechtens en feitelijk geen wezenlijke verschillen vertonen verschillend worden behandeld of dat verschillende situaties gelijk worden behandeld, zonder dat een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. (
                  15
               ) De rechter grijpt enkel in de uitoefening door de statutaire wetgever van zijn discretionaire bevoegdheid in wanneer deze laatste in het licht van het doel dat hij voor ogen had een willekeurig of kennelijk inadequaat onderscheid heeft gemaakt. (
                  16
               ) Deze relatief onvolkomen formulering wordt weliswaar niet altijd uitdrukkelijk in de beslissingen van het Hof overgenomen, maar de verrichting van een beperkte wettigheidstoetsing lijkt mij onbetwistbaar.
         
      
            43.
         
         
            Deze vaststelling van de toetsingsomvang, die terecht door het Gerecht in aanmerking wordt genomen, verdient naar mijn mening goedkeuring om redenen die eigen zijn aan elke institutionele organisatie van een democratische staat en die vervat zijn in de uitdrukking „scheiding der machten”. In dit verband hebben de Verdragen immers een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen van de Unie ingevoerd, waarbij elke instelling haar eigen taak krijgt toebedeeld binnen de institutionele structuur van de Unie ter verwezenlijking van de aan de Unie opgedragen doelstellingen. De eerbiediging van het institutionele evenwicht houdt in dat iedere instelling haar bevoegdheden dient uit te oefenen met inachtneming van de bevoegdheden van de andere instellingen. (
                  17
               )
         
      
            44.
         
         
            De vaststelling van de rechten en verplichtingen van de personeelsleden van het Europees ambtenarenapparaat is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de statutaire wetgever. De beperking van de toetsing door het Hof is in het bijzonder geboden wanneer, zoals in het onderhavige geval, die wetgever uiteenlopende belangen tegen elkaar dient af te wegen en aldus een keuze moet maken uit de politieke opties die binnen zijn eigen verantwoordelijkheid vallen. (
                  18
               )
         
      
      3. Invloed van mogelijke discriminatie op grond van nationaliteit
   
   
            45.
         
         
            Ter terechtzitting is gediscussieerd over de invloed van een mogelijke discriminatie op grond van nationaliteit op de omvang van de rechterlijke toetsing. Deze discussie vond plaats naar aanleiding van opmerkingen die waren gemaakt – niet door rekwiranten, maar enkel door de Raad in zijn conclusie van antwoord – volgens welke, indien de wetgever gebruikmaakt van verdachte classificaties – namelijk classificaties die verband houden met onder meer ras, geslacht, etnische afstamming, politieke of religieuze opinies of leeftijd –, de rechter een nadere, dat wil zeggen volledige wettigheidstoetsing verricht om na te gaan of er sprake is van door het Unierecht verboden discriminatie. (
                  19
               )
         
      
            46.
         
         
            In dit verband zij erop gewezen dat het Hof in hogere voorziening enkel bevoegd is om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven ten aanzien van de middelen die voor de rechters in eerste aanleg zijn aangevoerd. Bijgevolg is het Hof in het kader van die procedure uitsluitend bevoegd om te onderzoeken of de in de hogere voorziening aangevoerde argumenten erop wijzen dat het bestreden arrest berust op een onjuiste rechtsopvatting. (
                  20
               )
         
      
            47.
         
         
            Opgemerkt zij dat rekwiranten het Gerecht, met hun eerste middel van de hogere voorzieningen, uitsluitend verwijten dat het een onjuiste beoordeling heeft gemaakt van de omvang van de toetsing die het in verband met de naleving van het in „artikel 20 van het Handvest” verankerde „beginsel van gelijke behandeling” moest verrichten en, met hun tweede middel, dat het dit beginsel heeft geschonden. Het verzoek tot volledige toetsing houdt geenszins verband met de bewering dat er sprake is van discriminatie op grond van nationaliteit en bij lezing van het transcript van de terechtzitting voor het Hof blijkt dat de vertegenwoordigers van rekwiranten niet eens op een dergelijke discriminatie hebben gezinspeeld. De nationaliteitskwestie werd door hen enkel aan de orde gesteld bij de discussie over de vergelijkbaarheid van de betrokken categorieën van ambtenaren en de betwisting van het negatieve oordeel van het Gerecht.
         
      
            48.
         
         
            In deze omstandigheden ben ik van mening dat het onderzoek van het eerste middel van de hogere voorzieningen geenszins aanleiding geeft tot een discussie over het gebruik door de statutaire wetgever van een verdacht onderscheidingscriterium, in casu de nationaliteit, in de teksten die de toekenning van de betrokken voordelen bepalen. Zelfs in de veronderstelling dat een dergelijke discussie noodzakelijk is, kan deze niet leiden tot vernietiging van de bestreden arresten op grond van dit middel.
         
      
            49.
         
         
            Het staat vast dat de toekenning van de twee betrokken voordelen aan de ambtenaren afhankelijk is van de erkenning van het recht op de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland als bedoeld in artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut, waarin als een van de toepassingsvoorwaarden de nationaliteit van de ambtenaren wordt genoemd. Opgemerkt moet evenwel worden dat het Hof heeft geoordeeld dat de ontheemdingstoelage tot doel heeft de bijzondere lasten en nadelen te compenseren die uit de indiensttreding bij een instelling van de Unie voortvloeien voor de ambtenaren die als gevolg daarvan verplicht zijn van verblijfplaats te veranderen, en dat het belangrijkste criterium voor het recht op deze toelage de gewone verblijfplaats van de ambtenaar vóór zijn indiensttreding is, terwijl diens nationaliteit in dat geval slechts als een bijkomend criterium wordt beschouwd, aangezien dit alleen relevant is voor de kwestie van de duur van het verblijf buiten het grondgebied van de standplaats van de ambtenaar. (
                  21
               )
         
      
            50.
         
         
            Bovendien heeft het Hof reeds een vordering afgewezen waarbij hem werd verzocht om artikel 21, lid 2, punt 2, van verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 912/78 van de Raad van 2 mei 1978 tot wijziging het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen (
                  22
               ) – bij welke bepaling aan artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut het huidige lid 2, betreffende de toekenning van een toelage voor verblijf in het buitenland, is toegevoegd – ongeldig te verklaren op grond dat eerstgenoemde bepaling voor de toekenning of weigering van die toelage enkel en alleen verwees naar het nationaliteitscriterium, en dus in strijd was met het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat in het oude artikel 7 van het EEG-Verdrag was opgenomen. Het Hof heeft geoordeeld dat, aangezien de toelage voor verblijf in het buitenland is bedoeld om de nadelen te compenseren die ambtenaren wegens hun status van vreemdeling ondervinden, de gemeenschapswetgever zich bij zijn discretionaire beoordeling van deze situatie terecht uitsluitend op het nationaliteitscriterium had gebaseerd, dat de verdienste heeft dat het 1) uniform is, daar het op alle ambtenaren gelijkelijk van toepassing is, ongeacht hun standplaats, 2) naar zijn aard en in zijn algemeenheid objectief is in het licht van de gemiddelde impact van de ongemakken van een verblijf buiten eigen land voor de persoonlijke situatie van de betrokkenen, en 3) rechtstreeks verband houdt met het doel van de regeling, te weten de moeilijkheden en de nadelen als gevolg van de status van vreemdeling in een gastland compenseren. (
                  23
               )
         
      
            51.
         
         
            Deze oplossingen uit de rechtspraak, die betrekking hebben op teksten die in wezen ongewijzigd zijn gebleven, lijken mij nog steeds relevant om uit te sluiten dat er met betrekking tot de vergoeding van de jaarlijkse reiskosten en de toekenning van thuisverlof sprake is van een inbreuk op het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit, zoals dat met name tot uitdrukking komt in artikel 18 VWEU.
         
      
            52.
         
         
            Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat het eerste middel van de hogere voorzieningen moet worden afgewezen.
         
      
      
         B.
       
         Tweede middel
      
   
   
            53.
         
         
            Het tweede middel van de hogere voorzieningen betreft schending van het beginsel van gelijke behandeling. Rekwiranten stellen dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat zij zich niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de ambtenaren die de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland ontvangen, en dat het Gerecht het doel en de evenredigheid van de betrokken regeling onjuist heeft beoordeeld.
         
      
      1. Opmerkingen vooraf
   
   
            54.
         
         
            Het is algemeen aanvaard dat de rechterlijke toetsing van de eerbiediging van de gelijkheid voor de wet noodzakelijkerwijs een eerste analyse omvat die bestaat uit de zogenoemde vergelijkbaarheidstest. Ingeval de categorieën van de betrokken personen door de rechter als „vergelijkbaar” worden aangemerkt, moet vervolgens worden nagegaan of het verschil in behandeling van deze vergelijkbare categorieën gerechtvaardigd is. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is de gelijkheid voor de wet niet geschonden. Het onderzoek door de rechter of er sprake is van een „willekeurig of kennelijk inadequaat onderscheid” vindt na de eerste analyse plaats.
         
      
            55.
         
         
            In de bestreden arresten heeft het Gerecht de vergelijkbaarheidstest effectief toegepast en geoordeeld dat de situatie van „ontheemden” of expatriates niet soortgelijk is aan of vergelijkbaar is met die van rekwiranten, waarmee de juridische discussie kon worden afgesloten. Zoals reeds is opgemerkt, vormt een verschil in behandeling van de betrokken situaties, voor zover deze niet vergelijkbaar zijn, geen schending van de in artikel 20 van het Handvest verankerde gelijkheid voor de wet. (
                  24
               ) In die omstandigheden is de conclusie van het Gerecht dat de regeling waarbij het recht op de betrokken voordelen afhankelijk wordt gesteld van het recht op de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland „noch kennelijk inadequaat noch kennelijk ongeschikt” is, in het licht van de doelstelling ervan, op zijn zachtst gezegd verbazingwekkend.
         
      
            56.
         
         
            Afgezien van de tautologische formulering, die verschilt van de formulering die het Gerecht nochtans aan het begin van zijn redenering heeft gebruikt, moet worden vastgesteld dat deze conclusie geen verband houdt met de daaraan voorafgaande motivering, die geen analyse van de evenredigheid van de betrokken regeling omvat. De motivering van het bestreden arrest lijkt er volgens mij dan ook op te wijzen dat er sprake was van een zekere verwarring bij de toepassing van de analysemethode voor de naleving van het beginsel van gelijke behandeling. Naar mijn mening is de motivering ook onjuist wat betreft het resultaat van de vergelijkbaarheidstest.
         
      
      2. Vergelijkbaarheid van de betrokken situaties
   
   
            57.
         
         
            Er moet aan worden herinnerd dat een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling veronderstelt dat twee categorieën personen wier juridische en feitelijke situaties geen wezenlijke verschillen vertonen verschillend worden behandeld of dat verschillende situaties op identieke wijze worden behandeld, zonder dat een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. De vergelijkbaarheid van de situaties moet worden beoordeeld in het licht van het voorwerp en het doel van de handeling van de Unie waarbij het betrokken onderscheid wordt gemaakt en die in strijd zou zijn met dit beginsel. Bovendien moet er rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de betrokken handeling valt. (
                  25
               )
         
      
            58.
         
         
            In de bestreden arresten heeft het Gerecht, na te hebben herinnerd aan het doel van artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut, verwezen naar het door de wetgever in het kader van verordening nr. 1023/2013 nagestreefde doel, zoals uiteengezet in overweging 24 van deze verordening. Zo heeft het Gerecht aangegeven dat de wetgever de regels inzake de reisdagen en de vergoeding van de jaarlijkse reiskosten heeft willen moderniseren en rationaliseren en aan de status van expatriate of ontheemde heeft willen koppelen, zodat de toepassing ervan eenvoudiger en transparanter verloopt. De daaropvolgende bewijsvoering door het Gerecht dat de betrokken situaties niet vergelijkbaar zijn, lijkt mij duidelijk te zijn gebaseerd op de inaanmerkingneming van deze bedoeling van de wetgever.
         
      
            59.
         
         
            Deze motivering van het Gerecht wijst mijns inziens op verwarring van, enerzijds, het voorwerp en het doel van de bepalingen die voorzien in de forfaitaire betaling van de jaarlijkse reiskosten en het thuisverlof – de enige factoren aan de hand waarvan moet worden nagegaan of de feitelijke en juridische situaties van de betrokken ambtenaren vergelijkbaar zijn – met, anderzijds, het door de statutaire wetgever nagestreefde doel dat kan rechtvaardigen dat een onderscheid wordt gemaakt tussen situaties die eerder als vergelijkbaar werden aangemerkt. (
                  26
               ) Als gevolg van deze methodologische vergissing is het Gerecht bij het onderzoek naar de vergelijkbaarheid tot een onjuiste conclusie gekomen.
         
      
            60.
         
         
            Dienaangaande betogen rekwiranten dat de ambtenaren die de betrokken voordelen ontvangen, zich niet in een wezenlijk andere situatie bevinden dan die welke deze voordelen niet ontvangen, van wie de plaats van herkomst, net zoals bij eerstgenoemden, verschilt van hun standplaats, maar die ook de nationaliteit hebben van de staat waar die standplaats is gelegen.
         
      
            61.
         
         
            Er zij op gewezen dat het voorwerp en het doel van de forfaitaire betaling van de jaarlijkse reiskosten en de extra verlofdagen voor vervoer met de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013 strikt ongewijzigd zijn gebleven, aangezien het er nog steeds om draait dat de ambtenaren de sociale, culturele en gezinsbanden met hun plaats van herkomst in stand kunnen houden. De wijziging betreft enkel de toevoeging van een toekenningsvoorwaarde, aangezien de ambtenaar wiens plaats van herkomst verschilt van zijn standplaats, vanaf 1 januari 2014 ook recht moet hebben op de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland om de forfaitaire betaling van de jaarlijkse reiskosten en de extra verlofdagen voor vervoer te verkrijgen.
         
      
            62.
         
         
            De plaats van herkomst van de ambtenaar wordt bij de indiensttreding vastgesteld; hierbij wordt rekening gehouden met de plaats van aanwerving of, op uitdrukkelijk en gemotiveerd verzoek, met de plaats die het centrum van de belangen van de betrokkene vormt. (
                  27
               ) Het begrip „centrum van de belangen” berust op het algemene beginsel van het ambtenarenrecht dat de ambtenaar ondanks zijn indiensttreding en de afstand tussen zijn standplaats en de plaats waar zijn voornaamste belangen zijn gelegen, de mogelijkheid moet hebben om zijn persoonlijke betrekkingen met deze laatste plaats te behouden. Het centrum van de belangen wordt omschreven als de plaats waar de ambtenaar tegelijk zijn voornaamste familiebanden, zijn vermogensrechtelijke belangen en zijn voornaamste – zowel actieve als passieve – belangen als burger heeft. (
                  28
               )
         
      
            63.
         
         
            Vastgesteld moet worden dat het begrip „plaats van herkomst” nog steeds wordt gebruikt om de toekenning van bepaalde geldelijke rechten te bepalen. Zo heeft de ambtenaar wiens plaats van herkomst verschilt van de standplaats, ook al bezit hij de nationaliteit van de staat waar zijn standplaats is gelegen, bij beëindiging van de dienst recht op vergoeding van de reiskosten van zijn echtgenoot en de personen te zijnen laste van zijn standplaats naar zijn plaats van herkomst (artikel 7, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut). In geval van overlijden van de ambtenaar draagt de betrokken instelling ook de kosten van het vervoer van het stoffelijk overschot naar de plaats van herkomst (artikel 75 van het Statuut).
         
      
            64.
         
         
            De forfaitaire betaling van de jaarlijkse reiskosten van de standplaats naar de plaats van herkomst en de toekenning van tweeënhalve dag extra verlof om naar de plaats van herkomst te reizen, evenals de in het vorige punt genoemde geldelijke rechten, zijn een uiting van het specifieke karakter van een categorie van ambtenaren die om redenen die verband houden met hun beroepsactiviteit ver van hun belangencentra verwijderd zijn en aan wie de statutaire wetgever de gelegenheid wil bieden om hiermee een band te blijven onderhouden.
         
      
            65.
         
         
            Ter onderbouwing van zijn conclusie dat de betrokken situaties niet vergelijkbaar zijn verwijst het Gerecht ten aanzien van rekwiranten naar een „zekere breuk” met hun plaats van herkomst en naar het feit dat zij niet kunnen beweren een „nauwere” band met hun plaats van herkomst te hebben dan de ontvangers van de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland aangezien zij beter zijn geïntegreerd in de samenleving van de staat waarin hun standplaats is gelegen, waarvan zij immers de nationaliteit bezitten. Kan het enkele verschil in de sterkte van de band met de staat van herkomst, afgeleid uit het bestaan van een relatie met een andere staat, van dien aard zijn dat het een objectief verschillende situatie tot stand brengt die als „niet-vergelijkbaar” kan worden gekenmerkt? Deze vraag moet volgens mij ontkennend worden beantwoord.
         
      
            66.
         
         
            Ik wil erop wijzen dat het verkrijgen van de nationaliteit van de staat waarin de standplaats is gelegen, niet noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat het besluit tot vaststelling van de plaats van herkomst in het dossier van de betrokken ambtenaar wordt gewijzigd. De plaats van herkomst blijft gedurende de gehele loopbaan van de ambtenaar dezelfde, tenzij het bevoegde gezag een bijzonder besluit neemt, bij wijze van uitzondering en na overlegging van bewijsstukken die het verzoek van de betrokkene deugdelijk staven. (
                  29
               ) Er kan niet van worden uitgegaan dat de sociale, vermogensrechtelijke en familiebanden van de betrokken ambtenaar met de staat van herkomst noodzakelijkerwijs zodanig zijn verzwakt dat zij geleidelijk aan verdwijnen, a fortiori wanneer de betrokkene ook de nationaliteit van die staat bezit, wat het geval is bij 11 van de 24 rekwiranten. Het zou op zijn minst paradoxaal of zelfs inconsequent zijn om aan te nemen dat wanneer een ambtenaar de nationaliteit van de staat van de standplaats bezit, dit een duidelijke aanwijzing is voor het bestaan van meerdere nauwe banden tussen deze persoon en het land van zijn of haar nationaliteit, zonder te erkennen dat dit ook geldt voor het bezit van de nationaliteit van de staat van de plaats van herkomst. Hieraan moet worden toegevoegd dat de plaats van herkomst van de ontheemde of de buitenlander niet noodzakelijkerwijs het land is waarvan de betrokken ambtenaar de nationaliteit bezit, wat de Raad erkent.
         
      
            67.
         
         
            In die omstandigheden kan de situatie van de ambtenaren die de betrokken voordelen ontvangen en die van de ambtenaren die deze niet ontvangen, van wie de plaats van herkomst, net als die van eerstgenoemden, verschilt van hun standplaats, maar die ook de nationaliteit hebben van de staat waar die standplaats is gelegen, mijns inziens als vergelijkbaar worden beschouwd, gelet op het voorwerp en het doel van de statutaire bepalingen waarbij die voordelen zijn ingesteld, waarbij eraan moet worden herinnerd dat het niet is vereist dat de betrokken situaties identiek zijn. (
                  30
               )
         
      
            68.
         
         
            Hoewel de redenering van het Gerecht op dit punt mij derhalve onjuist lijkt, betekent dit niet dat de bestreden arresten, waarbij de beroepen tot nietigverklaring zijn verworpen, moeten worden vernietigd. Er zij aan herinnerd dat wanneer blijkt dat bij de motivering van een arrest van het Gerecht het Unierecht is geschonden, maar het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, dit niet betekent dat dit arrest moet worden vernietigd maar dat het anders dient te worden gemotiveerd. (
                  31
               ) In casu kan de vergissing van het Gerecht met betrekking tot de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties niet leiden tot de vernietiging van het bestreden arrest, aangezien het onderscheid dat in artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut wordt gemaakt, objectief gerechtvaardigd is. (
                  32
               )
         
      
      3. Rechtvaardiging van een verschil in behandeling
   
   
            69.
         
         
            Er zij aan herinnerd dat artikel 52, lid 1, van het Handvest toestaat dat er beperkingen worden gesteld op de uitoefening van daarin erkende rechten en vrijheden, mits die beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
         
      
            70.
         
         
            Het Hof heeft verduidelijkt dat een verschil in behandeling gerechtvaardigd is indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil evenredig is aan het met de betrokken behandeling nagestreefde doel. (
                  33
               )
         
      
            71.
         
         
            Zo blijkt in de eerste plaats dat de beperking „bij wet moet worden gesteld”. Met andere woorden, de betrokken maatregel moet een rechtsgrondslag hebben. In het onderhavige geval levert dit geen problemen op, aangezien de betrokken voordelen en de voorwaarden voor de toekenning ervan zijn vastgesteld in artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut, gelezen in samenhang met artikel 4 van bijlage VII.
         
      
            72.
         
         
            Wat in de tweede plaats het verband tussen het verschil in behandeling en de door de wetgever nagestreefde doelen van algemeen belang betreft, dient te worden opgemerkt dat wanneer er sprake is van een wetgevingshandeling van de Unie, het aan de Uniewetgever staat om het bestaan van ter rechtvaardiging van een verschil in behandeling ingeroepen objectieve criteria aan te tonen en de feiten en omstandigheden aan te dragen die het Hof nodig heeft om na te gaan of die criteria bestaan. (
                  34
               ) In dit verband hebben de betrokken instellingen verwezen naar de overwegingen 2, 12 en 24 van verordening nr. 1023/2013. In overweging 24 staat dat „[d]e regels inzake het aantal jaarlijkse reisdagen en de jaarlijkse vergoeding van de reiskosten tussen de standplaats en de plaats van herkomst moeten worden gemoderniseerd, gerationaliseerd en aan de status van expatriate worden gekoppeld, zodat de toepassing van die regels eenvoudiger en transparanter verloopt”.
         
      
            73.
         
         
            Uit de overwegingen van genoemde verordening blijkt dat de in het voorgaande punt vermelde bijzondere doelstelling in het verlengde ligt van de ruimere intentie van de wetgever om binnen het Europese ambtenarenapparaat in een context van economische crisis die om beheersing van de overheidsuitgaven vraagt, kostenefficiëntie te bereiken en te waarborgen, en tegelijkertijd de aanwerving van hooggekwalificeerde personeelsleden vanuit een zo breed mogelijke geografische basis te blijven garanderen. De Raad heeft erop gewezen dat er bij de modernisering van de regels betreffende de betaling van jaarlijkse reiskosten naar de plaats van herkomst en de toekenning van thuisverlof rekening is gehouden met de ontwikkelingen in het luchtvervoer, dat wordt gekenmerkt door reguliere vluchten naar uiteenlopende en betaalbare bestemmingen. Aan deze objectieve constatering kan worden toegevoegd dat internetcommunicatie eenvoudig en gratis is, hetgeen eveneens bijdraagt aan het behoud van een band met de plaats van herkomst.
         
      
            74.
         
         
            Het lijkt mij moeilijk om de door de wetgever met de vaststelling van verordening nr. 1023/2013 nagestreefde doelstellingen om een technisch en economisch levensvatbaar beheer van het overheidsapparaat te waarborgen, niet als legitiem te beschouwen. Deze vanuit hun aard complexe en moeilijk te verwezenlijken doelstellingen gaan verder dan loutere, strikt op begrotingsbesparing gerichte financiële overwegingen.
         
      
            75.
         
         
            De Raad geeft aan dat de wetgever, teneinde de regels inzake de vergoeding van de jaarlijkse reiskosten en die inzake de reisdagen te rationaliseren en tegelijkertijd de kostenefficiëntie binnen het Europese ambtenarenapparaat te waarborgen, in 2013 een onderscheidingscriterium heeft ingevoerd om de maatregel zo goed mogelijk op de doelgroep af te stemmen en te beperken tot degenen die de vergoeding naar zijn mening het meest nodig hebben, te weten ontheemden of buitenlanders, wier status als zodanig een voorwaarde vormt voor de toekenning van beide bovengenoemde voordelen. Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof dat, hoewel het waar is dat ambtenaren in meer of mindere mate en dus op een subjectieve manier nadeel kunnen ondervinden van hun ontheemding, de bepalingen van artikel 4 van bijlage VII bij het Statuut gebaseerd zijn op objectieve en eenvormige criteria (
                  35
               ), hetgeen de bewering van rekwiranten ontkracht dat er sprake is van een per definitie willekeurig onderscheid.
         
      
            76.
         
         
            Wat in de derde plaats de evenredigheid van de litigieuze bepalingen betreft, lijkt het mij dat kan worden uitgesloten dat er sprake is van een kennelijk inadequaat onderscheid. Integendeel, de betaling van de jaarlijkse reiskosten naar de plaats van herkomst en het thuisverlof voorbehouden aan enkel die ambtenaren wier plaats van herkomst verschilt van de standplaats en die de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland ontvangen, lijkt mij een geschikte manier om bij te dragen aan de verwezenlijking van de moderniserings- en rationaliseringsdoelstellingen van de wetgever, die erop gericht zijn kostenefficiëntie voor het Europese ambtenarenapparaat te waarborgen en tegelijkertijd de aanwerving op een zo breed mogelijke geografische basis en, daarmee, de aantrekkelijkheid en representativiteit van het Europese ambtenaarschap te behouden.
         
      
            77.
         
         
            De betrokken voordelen zijn dus bestemd voor ambtenaren die, vanwege hun status van buitenlander in het gastland en/of de noodzaak om bij hun indiensttreding van woonplaats te veranderen om zich op het grondgebied van die staat te vestigen, weinig of niet in de samenleving van de staat van de standplaats zijn geïntegreerd. Zoals de Raad ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, is het criterium van ontheemding of buitenlanderschap om te bepalen welke ambtenaren het meest behoefte hebben aan financiële steun om de banden met hun plaats van herkomst in stand te houden, volledig in overeenstemming met de logica van de door het hervormde Statuut ingevoerde regeling. De wetgever heeft in het kader van zijn ruime beoordelingsmarge, als een van de mogelijkheden, ervoor gekozen het aantal ontvangers van de betrokken voordelen te beperken door de ambtenarencategorie waartoe rekwiranten behoren, uit te sluiten, omdat hij heeft gemeend dat de band die deze ambtenaren met de plaats van herkomst hebben, minder sterk is.
         
      
            78.
         
         
            Bovendien moeten artikel 7 van bijlage V en artikel 8 van bijlage VII bij het Statuut weliswaar worden gelezen in samenhang met artikel 4 van deze laatste bijlage betreffende de ontheemdingstoelage of de toelage voor verblijf in het buitenland, maar is dit laatste artikel voldoende nauwkeurig en duidelijk geformuleerd om een eenvoudige en transparante toepassing van deze bepalingen van het Statuut te waarborgen overeenkomstig de in overweging 24 van verordening nr. 1023/2013 genoemde doelstelling van de wetgever. Het argument van rekwiranten dat de oude regeling eenvoudiger en transparanter was, kan bovengenoemde conclusie niet weerleggen.
         
      
            79.
         
         
            Tot staving van hun bewering dat er sprake is van een willekeurig of inadequaat onderscheid geven rekwiranten voorts twee voorbeelden van situaties die volgens hen relevant zijn. Het eerste betreft een mogelijke verandering van standplaats van een rekwirant wiens plaats van herkomst in een derde staat is gelegen, met als gevolg dat hij dan de ontheemdingstoelage ontvangt en vooral dat de reiskosten – op grond van de in artikel 8, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut vervatte nieuwe regels voor de berekening van de kilometervergoeding – hoger worden vergoed dan voorheen. Het tweede heeft betrekking op de situatie van een ambtenaar wiens plaats van herkomst in een derde staat is gelegen en die in aanmerking komt voor de ontheemdingstoelage, maar geen forfaitaire vergoeding van de jaarlijkse reiskosten ontvangt omdat de afstand tussen de hoofdstad van de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft en zijn standplaats minder dan 200 km bedraagt.
         
      
            80.
         
         
            Er zij op gewezen dat de twee door rekwiranten beoogde scenario’s als hypothetisch of theoretisch kunnen worden omschreven, aangezien zij op geen enkele wijze met hun situatie overeenstemmen. Benadrukt moet worden dat een ambtenaar niet bevoegd is om in het belang van de wet of van de instellingen op te treden, en tot staving van een beroep tot nietigverklaring slechts hem persoonlijk betreffende grieven kan aanvoeren. (
                  36
               ) Ter staving van de exceptie van onwettigheid van de litigieuze statutaire bepalingen beroepen rekwiranten zich op schending van het beginsel van gelijke behandeling, met het argument dat zij zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van de ambtenaren die beide voordelen wel ontvangen en dat het verschil in behandeling niet gerechtvaardigd is. Het komt mij derhalve voor dat de gegrondheid van de exceptie van onwettigheid enkel mag worden beoordeeld aan de hand van de situatie van rekwiranten, die in Brussel werkzame Belgische onderdanen zijn maar een andere plaats van herkomst hebben dan de standplaats, aangezien het Hof zijn toetsing in het concrete geval moet verrichten. Hieruit volgt dat het Hof naar mijn mening slechts rekening kan houden met de argumenten van rekwiranten voor zover zij hiermee willen aantonen dat de betrokken statutaire bepalingen het beginsel van gelijke behandeling ten aanzien van hen persoonlijk hebben geschonden.
         
      
            81.
         
         
            Hoe dan ook zij er – wat de door rekwiranten bedoelde eerste situatie betreft – op gewezen dat de wetgever slechts kan worden verweten dat hij het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden wanneer door de behandeling in kwestie bepaalde personen ten opzichte van anderen worden benadeeld (
                  37
               ), wat niet het geval is in het door rekwiranten aangedragen voorbeeld van een verhoging van de vergoeding. In de tweede situatie gaat het niet over het beginsel dat een ambtenaar in aanmerking komt voor vergoeding van de jaarlijkse reiskosten, maar over de wijze van berekening van de kilometervergoeding, waarbij het gedeelte van de afstand tussen 0 en 200 km buiten beschouwing wordt gelaten. Uit deze overwegingen kan niet worden afgeleid dat er een inadequaat onderscheid is gemaakt tussen de ontvangers van dat voordeel en rekwiranten wat het recht op dat voordeel betreft. Bovendien is bovengenoemde berekeningswijze, zoals de Commissie aangeeft, niet in strijd met de doelstelling van de wetgever om te rationaliseren en de betaling van de jaarlijkse reiskosten voor te behouden aan degenen die deze het meest nodig hebben.
         
      
            82.
         
         
            Rekwiranten hebben met betrekking tot de evenredigheid van de betrokken regeling geen andere argumenten aangevoerd waaruit zou blijken dat er een willekeurig of kennelijk inadequaat onderscheid is gemaakt of dat er is voorbijgegaan aan de wezenlijke inhoud van de in artikel 20 van het Handvest neergelegde gelijkheid voor de wet.
         
      
            83.
         
         
            Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat het Gerecht een verkeerde beoordeling van de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties heeft gemaakt, maar dat dit niet tot de vernietiging van de bestreden arresten kan leiden, aangezien het gelaakte verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is.
         
      
            84.
         
         
            Bijgevolg moeten de tegen dit gedeelte van de bestreden arresten gerichte grieven worden afgewezen.
         
      
      VII. Conclusie
   
   
            85.
         
         
            In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de hogere voorzieningen af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
         
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Frans.
   (
         2
      )	Zie arrest van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a. (C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676).
   (
         3
      )	PB 2013, L 287, blz. 15.
   (
         4
      )	PB 1962, 45, blz. 1385.
   (
         5
      )	Van overeenkomstige toepassing op arbeidscontractanten krachtens artikel 91 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden.
   (
         6
      )	Zowel vóór als na de hervorming van het Statuut die op 1 januari 2014 in werking is getreden, was/is deze bepaling van overeenkomstige toepassing op arbeidscontractanten krachtens artikel 92 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden.
   (
         7
      )	De artikelen 7 en 8 van bijlage VII bij het Statuut, zoals die zijn gewijzigd bij verordening nr. 1023/2013, zijn in beginsel van overeenkomstige toepassing op arbeidscontractanten krachtens artikel 92 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden.
   (
         8
      )	Zie met name arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 57), en 30 januari 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, punt 44).
   (
         9
      )	Zie arresten van 16 oktober 1980, Hochstrass/Hof van Justitie (147/79, EU:C:1980:238, punt 12); 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, punten 60 en 91), en 4 maart 2010, Angé Serrano e.a./Parlement (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, punten 82, 86 en 93).
   (
         10
      )	Zie arrest van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad (C‑150/94, EU:C:1998:547, punt 54).
   (
         11
      )	Zie met name arresten van 22 november 2001, Nederland/Raad (C‑110/97, EU:C:2001:620, punt 62), en 2 juli 2009, Bavaria en Bavaria Italia (C‑343/07, EU:C:2009:415, punt 82).
   (
         12
      )	Zie arresten van 19 september 2013, Heroverweging Commissie/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punt 39), en 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a. (C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punt 110).
   (
         13
      )	Zie arresten van 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, punt 78), en 4 maart 2010, Angé Serrano e.a./Parlement (C‑496/08 P, EU:C:2010:116, punten 99 en 100).
   (
         14
      )	Zie met name arresten van 26 maart 1987, Coopérative agricole d’approvisionnement des Avirons (58/86, EU:C:1987:164, punten 12‑17); 8 juni 1989, AGPB (167/88, EU:C:1989:234, punten 28‑33); 21 februari 1990, Wuidart e.a. (267/88–285/88, EU:C:1990:79, punten 13‑18); 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 59); 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad (C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 50); 8 juni 2010, Vodafone e.a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, punt 52); 4 mei 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punt 97), en 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 56).
   (
         15
      )	Zie in die zin arresten van 15 april 2010, Gualtieri/Commissie (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, punt 70); 6 september 2018, Piessevaux/Raad (C‑454/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:680, punt 78), en 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, punt 76).
   (
         16
      )	Zie arresten van 7 juni 1972, Sabbatini-Bertoni/Parlement (20/71, EU:C:1972:48, punt 13); 15 januari 1981, Vutera/Commissie (1322/79, EU:C:1981:6, punt 9); 14 juli 1983, Ferrario e.a./Commissie (152/81, 158/81, 162/81, 166/81, 170/81, 173/81, 175/81, 177/81–179/81, 182/81 en 186/81, EU:C:1983:208, punt 13); 17 juli 2008, Campoli/Commissie (C‑71/07 P, EU:C:2008:424, punt 64); 15 april 2010, Gualtieri/Commissie (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, punt 72), en 6 september 2018, Piessevaux/Raad (C‑454/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:680, punt 69).
   (
         17
      )	Zie arresten van 4 oktober 1991, Parlement/Raad (C‑70/88, EU:C:1991:373, punten 21 en 22), en 15 november 2011, Commissie/Duitsland (C‑539/09, EU:C:2011:733, punt 56). Hieraan moet worden toegevoegd dat het kenmerk van elke wetgevende activiteit het maken van keuzen is, dat wil zeggen het toepassen van verschillen in behandeling door middel van categorisering.
   (
         18
      )	Zie arrest van 8 februari 2000, Emesa Sugar (C‑17/98, EU:C:2000:70, punt 53).
   (
         19
      )	In zijn conclusie van antwoord verwijst de Raad naar de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:292), waarvan het mij nuttig lijkt punt 33 deels aan te halen: „Op bepaalde gebieden daarentegen, in het bijzonder dat van de economische en sociale regelgeving, en wanneer de wetgever geen gebruik maakt van dergelijke verdachte classificaties, dat wil zeggen wanneer alleen de gelijkheid voor de wet aan de orde is, is het toezicht minder groot.”
   (
         20
      )	Zie arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         21
      )	Zie arresten van 20 februari 1975, Airola/Commissie (21/74, EU:C:1975:24, punten 6‑8); 16 oktober 1980, Hochstrass/Hof van Justitie (147/79, EU:C:1980:238, punt 12), en 15 september 1994, Magdalena Fernández/Commissie (C‑452/93 P, EU:C:1994:332, punt 21).
   (
         22
      )	PB 1978, L 119, blz. 1.
   (
         23
      )	Zie arrest van 16 oktober 1980, Hochstrass/Hof van Justitie (147/79, EU:C:1980:238, punten 12 en 13).
   (
         24
      )	Zie arresten van 22 december 2008, Centeno Mediavilla e.a./Commissie (C‑443/07 P, EU:C:2008:767, punt 79); 22 mei 2014, Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, punt 84), en 6 september 2018, Piessevaux/Raad (C‑454/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:680, punten 78‑82).
   (
         25
      )	Zie met name arresten van 14 juni 1990, Weiser (C‑37/89, EU:C:1990:254, punt 15); 1 maart 2011, Belgische Verbruikersunie Test-Aankoop e.a. (C‑236/09, EU:C:2011:100, punt 29), en 6 september 2018, Piessevaux/Raad (C‑454/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:680, punten 78 en 79), alsook advies 1/17 (CETA EU-Canada) van 30 april 2019 (EU:C:2019:341, punt 177).
   (
         26
      )	Die verwarring komt helaas vaak voor. Zoals terecht in de rechtsleer is aangegeven, kan het voorwerp van een wettelijke bepaling die erin bestaat de overheid een bevoegdheid toe te kennen, geenszins een uit de uitoefening van die bevoegdheid voortkomend verschil in behandeling rechtvaardigen. Een verschil in behandeling wordt dus niet gerechtvaardigd door het voorwerp van de wet, maar door de doelstelling van de wetgever of, anders gezegd, door de middel-doelrelatie. De gelijkheid is gelegen in de instrumentele relatie die de wet instelt tussen het door de wetgever nagestreefde (legitieme) doel en het middel, te weten het verschil in behandeling. Het middel moet worden beoordeeld aan de hand van het doel, met inachtneming van de evenredigheid, in die zin dat welk verschil in behandeling dan ook zelfs niet door het beste doel kan worden gerechtvaardigd (Jouanjan, O., „Le Conseil constitutionnel, gardien de l’égalité?”, Jus Politicum, nr. 7).
   (
         27
      )	Artikel 7, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut.
   (
         28
      )	Zie arrest van 2 mei 1985, De Angelis/Commissie (144/84, EU:C:1985:171, punten 13 en 14). Ik stel vast dat rekwiranten in hogere voorziening en ter terechtzitting weliswaar hebben verwezen naar dit arrest en naar het daarin genoemde algemene beginsel van het ambtenarenrecht, waarvan de schending voor het Gerecht is aangevoerd ter ondersteuning van de exceptie van onwettigheid, maar dat het tweede middel in hogere voorziening enkel betrekking heeft op de schending van het beginsel van gelijke behandeling.
   (
         29
      )	Artikel 7, lid 4, van bijlage VII bij het Statuut.
   (
         30
      )	Zie arrest van 10 mei 2011, Römer (C‑147/08, EU:C:2011:286, punt 42).
   (
         31
      )	Zie arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie (C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 118).
   (
         32
      )	Ik stel vast dat het Gerecht, los van zijn conclusie dat de betrokken categorieën van ambtenaren niet vergelijkbaar zijn, een specifieke beoordeling heeft gemaakt van de evenredigheid van de betrokken regeling. Het was daarbij van oordeel dat de door de statutaire wetgever ingevoerde maatregelen niet kennelijk onevenredig waren aan het door hem nagestreefde doel. Rekwiranten bekritiseren deze analyse van het Gerecht in het kader van hun tweede middel in de hogere voorzieningen, waarmee zij stellen dat het beginsel van gelijke behandeling is geschonden.
   (
         33
      )	Zie met name arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         34
      )	Zie arrest van 16 december, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         35
      )	Zie arresten van 20 februari 1975, Airola/Commissie (21/74, EU:C:1975:24, punt 9); 16 oktober 1980, Hochstrass/Hof van Justitie (147/79, EU:C:1980:238, punten 12 en 13), en 15 januari 1981, Vutera/Commissie (1322/79, EU:C:1981:6, punt 9).
   (
         36
      )	Zie in die zin beschikking van 8 maart 2007, Strack/Commissie (C‑237/06 P, EU:C:2007:156, punt 64).
   (
         37
      )	Zie in die zin arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 39).