CELEX: 52011SC0824
Language: nl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Polandand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Poland, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0824
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Polandand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Poland, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2011
van Polen
en met een advies van de Raad
over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen voor de periode
2011–2014
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de
Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties
en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], en met name artikel 9, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2],
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en
Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)              
Op 26 maart 2010 hechtte de Europese Raad zijn
goedkeuring aan het voorstel van de Europese Commissie voor een nieuwe groei-
en werkgelegenheidstrategie. Deze Europa 2020-strategie moet voor betere
coördinatie van het economisch beleid zorgen en zich toespitsen op de
sleutelgebieden waarop Europa’s potentieel voor duurzame groei en
concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.
(2)              
De Raad heeft op 13 juli 2010 een aanbeveling
inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en
de Unie (2010–2014) en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de
richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten aangenomen[3], die samen de “geïntegreerde richtsnoeren”
vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en
werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.
(3)              
Op 12 januari 2011 hechtte de Commissie haar
goedkeuring aan de eerste jaarlijkse groeianalyse en gaf daarmee de aanzet tot
een nieuwe cyclus van economische governance in de EU en het eerste Europees
Semester van voorafgaande en geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa
2020-strategie berust. 
(4)              
Op 25 maart 2011 heeft de Europese Raad de
prioriteiten inzake begrotingsconsolidatie en structurele hervorming
goedgekeurd (overeenkomstig de conclusies van de Raad van 15 februari en 7
maart 2011 en ten vervolge op de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie). Hij
benadrukte dat voorrang moet worden gegeven aan het weer gezond en houdbaar
maken van begrotingen, het terugdringen van de werkloosheid door hervormingen
van de arbeidsmarkt en nieuwe inspanningen om de groei te stimuleren. Hij
verzocht alle lidstaten deze prioriteiten in concrete maatregelen om te zetten
die in hun stabiliteits- of convergentieprogramma’s en in hun nationale
hervormingsprogramma’s worden opgenomen.
(5)              
Op 25 maart 2011 verzocht de Europese Raad voorts
de lidstaten die aan het Euro Plus-pact deelnemen hun toezeggingen tijdig te
presenteren om te kunnen worden opgenomen in de stabiliteits- of
convergentieprogramma’s en de nationale hervormingsprogramma’s.
(6)              
Op 27 april 2011 heeft Polen zijn geactualiseerde
convergentieprogramma 2011 voor de periode 2011–2014 ingediend en op 29 april
2011 zijn nationale hervormingsprogramma 2011. Om met de onderlinge verbanden
rekening te houden, zijn beide programma’s terzelfder tijd geëvalueerd.
(7)              
De wereldwijde financiële crisis heeft in Polen tot
een economische inzinking geleid: de reële bbp-groei viel in 2009 terug tot
1,7%, maar het kwam niet tot een recessie. De reële bbp-groei herstelde zich in
2010 tot 3,8% doordat de sterke externe vraag de industriële productie
stimuleerde en een omslag in de voorraadcyclus teweegbracht, terwijl een
veerkrachtige arbeidsmarkt de particuliere consumptie ondersteunde. De
werkloosheid, die in 2008 nog op 7,1% stond, steeg in 2010 tot 9,6% ondanks dat
de werkgelegenheid toenam. De crisis heeft een zware tol geëist van de
overheidsfinanciën. Het overheidstekort steeg van 3,7% van het bbp in 2008 naar
7,3% in 2009. Ondanks een bescheiden consolidatiepakket en een sterke groei
liep het tekort in 2010 op tot 7,9% van het bbp. De schuldquote is gestegen van
50,9% in 2009 tot 55,1% in 2010, wat nog steeds onder de in het Verdrag
vastgestelde drempel van 60% en het grondwettelijk vastgelegde schuldplafond
ligt.
(8)              
Op basis van de overeenkomstig Verordening (EG) nr.
1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van het geactualiseerde
convergentieprogramma komt de Raad tot de conclusie dat het aan de
begrotingsprognoses ten grondslag liggende macro-economische scenario
aannemelijk is, hoewel het uitgaat van iets te optimistische groeiprognoses
voor 2012. Het doel van het programma is het tekort in 2012, de termijn die de
Raad heeft gesteld, terug te dringen tot beneden de referentiewaarde van 3% van
het bbp. De gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning in de periode 2010-2012
is globaal genomen in overeenstemming met het cijfer van 1,25% van het bbp dat
de Raad op 6 juli 2009 in het kader van de buitensporigtekortprocedure heeft
aanbevolen. Er wordt niet verwacht dat de middellangetermijndoelstelling
gedurende de programmaperiode zal worden bereikt. De bijstelling van de
pensioenhervorming – waarbij het structurele begrotingstekort in 2011 met 0,7%
van het bbp wordt teruggebracht en in 2012 met nog eens 0,5% – leidt niet tot
verbetering van de onderliggende begrotingssituatie, aangezien de
langetermijnverplichtingen navenant toenemen. De begrotingsdoelstellingen zijn
onderhevig aan neerwaartse risico’s, met name dat de ontvangsten uit directe
belastingen lager uitvallen, aangezien wordt uitgegaan van optimistische
veronderstellingen inzake de elasticiteit van de belastinggrondslag; dat de
prognoses van het programma voor de sociale bijdragen uitgaan van gunstige
scenario’s voor werkgelegenheid en loonstijgingen; en dat mogelijke
vertragingen bij de uitvoering en wijzigingen van de tekortverminderende
maatregelen, waar de regering niet rechtstreeks vat op heeft, tot ontsporingen
bij de begrotingsuitvoering kunnen leiden.
(9)              
De Poolse regering heeft zich ertoe verbonden het
algemene overheidstekort uiterlijk in 2012 terug te dringen tot onder de 3% van
het bbp, zoals de Raad heeft aanbevolen, en op de lange termijn de stabiliteit
van de overheidsfinanciën te verzekeren. Zij heeft daartoe in 2011 een plan
opgezet om de overheidsfinanciën substantieel te consolideren door middel van
maatregelen op zowel inkomsten- als uitgavengebied, die onder meer krachtige
bezuinigingen op de investeringsuitgaven van de overheid omvatten. De ontwerpbegroting
voor 2012 is door de regering op 5 mei 2011 goedgekeurd. Naar verwachting zal
deze tot een aanzienlijke verdere verlaging van het tekort leiden. Niettemin
kunnen naast de maatregelen die in de ontwerpbegroting voor 2012 zijn
opgenomen, nog andere maatregelen nodig zijn om de termijn van 2012 voor de
correctie van het buitensporige tekort te halen. Bij verdere verlaging van de
investeringsuitgaven van de overheid bestaat echter het risico dat het vermogen
tot medefinanciering van de door de EU gefinancierde investeringsprojecten
wordt beperkt.
(10)          
Polen heeft zijn begrotingskader in de loop der
jaren versterkt. De bestaande begrotingsregels en programmeringsprocedures voor
de lange termijn lijken echter niet te leiden tot voldoende transparantie van het
begrotingsproces, voldoende stimulansen voor de coördinatie tussen de
verschillende geledingen van de overheid en voldoende flexibiliteit om
macro-economische schokken en onevenwichtigheden op te vangen, en kunnen
daardoor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de middellange tot lange
termijn niet verzekeren. De begrotingsregels dienen bovendien gebaseerd te zijn
op voldoende brede budgettaire aggregaten en volledig in overeenstemming te
zijn met het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen (ESR 95).
Uitgaande van het huidige beleid kunnen de risico’s van de vergrijzing voor de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn als middelgroot worden
aangemerkt.
(11)          
Hoewel de regering voor de meeste begunstigden een
einde heeft gemaakt aan de speciale vervroegde pensioenen, bestaan er nog
steeds speciale vervroegde-uittredingsregelingen voor geüniformeerd personeel
en mijnwerkers, en is de wettelijke pensioenleeftijd voor vrouwen lager dan
voor mannen. De effectieve
pensioenleeftijd ligt daardoor nog steeds laag. Het zeer zwaar gesubsidieerde
socialezekerheidsfonds voor landbouwers (KRUS) stimuleert landbouwers bovendien
nauwelijks om uit de sector te stappen, wat de economische herstructurering
vertraagt en de groei van de productiviteit belemmert. 
(12)          
Het stelsel voor onderwijs en opleiding sluit niet
volledig aan op de behoeften van de arbeidsmarkt. Ondanks een sterke groei van
de populatie met een voltooide tertiaire opleiding wordt de inzetbaarheid
gehinderd doordat kwalificaties en banen onvoldoende op elkaar zijn afgestemd.
Er is onvoldoende wisselwerking tussen het hoger onderwijs en de zakelijke en
arbeidsomgeving. De participatie in onderwijs en beroepsopleiding onder
volwassenen (met name oudere en laaggeschoolde werknemers) is nog zeer laag. 
(13)          
De Poolse overheid geeft weinig uit aan onderzoek
en ontwikkeling, en de particuliere uitgaven, die tot de laagste in de EU
behoren, compenseren dat slechts in geringe mate. De particuliere uitgaven op
dit terrein dalen de laatste jaren bovendien, omdat er voor de particuliere
sector onvoldoende investeringsprikkels zijn. Dit zal waarschijnlijk een groot
knelpunt worden voor de groei op de middellange en lange termijn. Er is geen
geïntegreerd systeem voor onderzoek en ontwikkeling, doordat de banden tussen
universiteiten, onderzoeksinstellingen en de industrie zwak zijn.
(14)          
De lage arbeidsparticipatie van vrouwen is onder
andere te wijten aan de ontoereikende faciliteiten voor de opvang van kinderen
en afhankelijke personen. Het aantal kinderen onder de drie jaar waarvoor van
officiële opvangregelingen gebruik wordt gemaakt, ligt ver onder het
EU-gemiddelde. De inschrijvingsgraad van oudere kinderen neemt de afgelopen
jaren toe, maar is eveneens laag. In veel gevallen kunnen jonge ouders slechts
participeren op de arbeidsmarkt als familieleden de opvang van hun kinderen op
zich nemen. De ontoereikende opvangvoorzieningen verminderen bovendien het
arbeidsmarktpotentieel van met name oudere vrouwen, die stoppen met werken of
vervroegd uittreden om voor hun kleinkinderen of andere afhankelijke personen
te zorgen.
(15)          
De onderontwikkelde netwerkinfrastructuur is een
hinderpaal voor het bedrijfsleven en buitenlandse investeringen en de
onderontwikkelde vervoersinfrastructuur versterkt de verschillen tussen de
regio’s. De energie-infrastructuur veroudert snel en heeft de grenzen van haar
capaciteit bereikt. Zij moet bovendien ingrijpend worden aangepast om te kunnen
voldoen aan de eisen die het beleid voor de bestrijding van de gevolgen van
klimaatverandering stelt. Het Poolse spoorwegnet is op twee na het grootste van
Europa, maar het is door de verouderde infrastructuur en het verouderde rollend
materieel niet in staat om de expansie van de economische activiteit te
ondersteunen.
(16)          
De kwaliteit van het ondernemingsklimaat en de
efficiëntie van het overheidsbestuur in Polen laten te wensen over. In
vergelijking met andere landen heeft Polen vooral problemen op het gebied van
belastinginning, oprichting en beëindiging van bedrijven, de naleving van
contracten en de registratie van onroerend goed. Bedrijven ondervinden hinder
van langdurige licentie- en vergunningsprocedures. Wat juridische handelingen
betreft, zoals het handhaven van contracten en het verkrijgen van
bouwvergunningen, is het aantal benodigde procedures aan de hoge kant en neemt
het proces over het geheel genomen te veel tijd in beslag. 
(17)          
Polen heeft een aantal toezeggingen gedaan in het
kader van het Euro Plus-pact[4].
Wat de begroting betreft, verbindt Polen zich tot de bestaande schuldregel en
de tijdelijke uitgavenregel, de invoering van nieuwe regelgeving tot beperking
van de tekortquote voor plaatselijke overheden en de invoering van een
permanente uitgavenregel. Ter versterking van de financiële stabiliteit worden
maatregelen getroffen voor efficiëntere reglementering van en toezicht op de
banksector. De maatregelen op werkgelegenheidsgebied richten zich op de
arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en oudere werknemers en op hervormingen om
de banden tussen bedrijfsleven en onderwijs te versterken. De maatregelen op
concurrentiegebied richten zich op de sector onderwijs en wetenschappen,
vervoer en de ontwikkeling van breedbandinfrastructuur en verbetering van het
ondernemingsklimaat. Deze toezeggingen betreffen de vier doelstellingen van het
pact en zijn grotendeels in overeenstemming met de agenda die in het
convergentieprogramma en het nationale hervormingsprogramma is gepresenteerd.
Een aantal belangrijke beleidsuitdagingen is nog niet aangepakt (bijvoorbeeld
de geringe arbeidsparticipatie van oudere werknemers) of slechts zijdelings aan
de orde gekomen (bijvoorbeeld verbetering van het bedrijfsbeheer). De in het
kader van het Euro Plus-pact gedane toezeggingen zijn onderzocht en bij de
aanbevelingen in aanmerking genomen.
(18)          
De Commissie heeft het convergentieprogramma, het
nationale hervormingsprogramma en de in het kader van het Euro Plus-pact gedane
toezeggingen onderzocht[5].
Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een
houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Polen, maar ook of de
EU-regels en ‑richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak om de
algemene economische governance van de Europese Unie te versterken door middel
van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. Zij is van oordeel dat
de programma’s een ambitieus plan voor de consolidatie van de
overheidsfinanciën vormen en moedigt de regering aan de tenuitvoerlegging ervan
voort te zetten, en zo nodig aanvullende maatregelen te treffen om het algemene
overheidstekort uiterlijk in 2012 terug te brengen tot minder dan 3% van het
bbp. Voortbouwend op de prestaties van het afgelopen decennium dient Polen
maatregelen te nemen om de arbeidsparticipatie verder te vergroten, met name
door het pensioenstelsel en het onderwijs te hervormen en de voorzieningen voor
de opvang van kinderen en afhankelijke personen te verbeteren. Daarnaast dient
het vermogen om op andere factoren dan prijs te concurreren verder te worden
versterkt door het kader voor onderzoek en ontwikkeling en het
ondernemingsklimaat te verbeteren en investeringen in infrastructuur aan te
moedigen. 
(19)          
In het licht van deze beoordeling, en rekening
houdende met de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009 op grond van artikel
126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft
de Raad de actualisering 2011 van het convergentieprogramma van Polen
onderzocht. Zijn advies[6]
daarover is met name in de onderstaande aanbevelingen (1) en (2) weergegeven.
De Raad heeft het nationale hervormingsprogramma van Polen getoetst aan de
conclusies van de Europese Raad van 25 maart 2011,
BEVEELT AAN dat Polen in de periode
2011–2012 actie onderneemt om: 
(1)                   
De in de ontwerpbegrotingswet 2012 aangekondigde
maatregelen ten uitvoer te leggen en permanente aanvullende maatregelen te
nemen om het algemene overheidstekort uiterlijk in 2012 terug te dringen tot
minder dan 3% van het bbp. Bezuinigingen op groeibevorderende uitgaven in de
toekomst tot het minimum te beperken, met name de medefinanciering van de
EU-fondsen, en toe te zien op passende vooruitgang in de richting van de
middellangetermijndoelstelling.
(2)                   
Wetgeving vast te stellen om uiterlijk in 2013 een
permanente uitgavenregel in het leven te roepen. Deze regel moet gebaseerd zijn
op voldoende brede budgettaire aggregaten en volledig in overeenstemming zijn
met het Europees systeem van economische rekeningen. Daarnaast op de
middellange termijn en in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedures
maatregelen te nemen ter versterking van de mechanismen voor de coördinatie
tussen de verschillende geledingen van de overheid.
(3)                   
Zoals gepland de wettelijk pensioenleeftijd voor de
geüniformeerde diensten te verhogen en verdere maatregelen te nemen om de
effectieve pensioenleeftijd te verhogen en aan de levensverwachting te
koppelen. Een tijdschema vast te stellen voor een wijziging van de
voorschriften inzake de bijdragen van landbouwers aan het
socialezekerheidsfonds voor landbouwers (KRUS), die beter rekening houdt met de
individuele inkomsten.
(4)                   
De voorgestelde strategie voor een leven lang leren
ten uitvoer te leggen en het leerlingstelsel en gespecialiseerde programma’s
voor beroepsopleiding en beroepsonderwijs voor oudere en laaggeschoolde
werknemers te verbeteren. De banden tussen wetenschap en bedrijfsleven te
versterken door tenuitvoerlegging van het programma “bouwen op kennis”
(“Budujemy na wiedzy”); het hervormingsprogramma voor het hoger onderwijs
(“Partnerstwo dla wiedzy”) uit te voeren, teneinde het onderwijs beter af te
stemmen op de behoeften van de arbeidsmarkt.
(5)                   
De arbeidsparticipatie van vrouwen te vergroten
door middel van maatregelen om stabiele financiering van regelingen voor de
opvang van kinderen onder de leerplichtige leeftijd te waarborgen, zodat er
meer kinderen onder de drie jaar worden ingeschreven.
(6)                   
Maatregelen te nemen om de stimulansen voor
investeringen in energieopwekkingscapaciteit te herschikken en technologieën
met een lage koolstofuitstoot en de verdere ontwikkeling van
grensoverschrijdende koppeling van elektriciteitsnetten aan te moedigen. Een
meerjarenplan te ontwikkelen voor investeringen in spoorweginfrastructuur en
het masterplan voor het spoorvervoer ten uitvoer te leggen.
(7)                   
Een tijdschema op te stellen om de juridische
procedures voor het afdwingen van de naleving van contracten te vereenvoudigen;
de wetgeving inzake bouw en ruimtelijke ordening te herzien om de
beroepsprocedures te stroomlijnen en de administratieve procedures te
versnellen.
Gedaan te 
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
[2]               PB C […] van [...], blz. […].
[3]               Gehandhaafd voor 2011 bij Besluit 2011/308/EU van de
Raad van 19 mei 2011.
[4]               Nadere gegevens over de in het kader van het Euro
Plus-pact gedane toezeggingen zijn te vinden in SEC(2011) 729.
[5]               SEC(2011) 729.
[6]               Uit hoofde van artikel 9, lid 3, van Verordening (EG)
nr. 1466/97 van de Raad.