CELEX: 61994CJ0158
Language: da
Date: 1997-10-23
Title: Domstolens Dom af 23. oktober 1997. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. # Traktatbrud - Enerettigheder til import og eksport af elektricitet. # Sag C-158/94.

Avis juridique important

|

61994J0158

Domstolens Dom af 23. oktober 1997.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik.  -  Traktatbrud - Enerettigheder til import og eksport af elektricitet.  -  Sag C-158/94.  

Samling af Afgørelser 1997 side I-05789

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

1 Frie varebevaegelser - traktatens bestemmelser - anvendelsesomraade - elektricitet - omfattet(EF-traktaten, art. 30 ff.) 2 Statslige handelsmonopoler - enerettigheder til import og eksport af elektricitet - ulovligt - berettigelse - traktatens artikel 90, stk. 2 - anvendelsesbetingelser - tildeling af enerettigheder i Italien (EF-traktaten, art. 37, 90 og 169)  

Sammendrag

3 Import og eksport af elektricitet er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser. Elektricitet anses nemlig for en vare i forbindelse med Faellesskabets toldnomenklatur (KN-kode 2716).4 Det er i strid med traktatens artikel 37, at en medlemsstat tildeler en statslig virksomhed enerettigheder til import og eksport af elektricitet, eftersom det kun er afsaetningsvilkaarene for andre medlemsstaters erhvervsdrivende og leverandoerer, der direkte paavirkes af enerettighederne vedroerende import, og eftersom enerettighederne vedroerende eksport kun beroerer forsyningsvilkaarene for de erhvervsdrivende eller forbrugerne i de andre medlemsstater, og de medfoerer saaledes begge en forskelsbehandling over for eksportoerer eller importoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater. Det fremgaar imidlertid af traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, at stk. 2 kan paaberaabes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, enerettigheder, der navnlig er i strid med traktatens artikel 37, i det omfang opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af saadanne rettigheder, og forudsat, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet om, hvorvidt Den Italienske Republik i fornoedent omfang har paavist, at de omhandlede enerettigheder er noedvendige for, at virksomheden, som er indehaver af dem, kan opfylde de saerlige opgaver, som er betroet den, er det rigtigt, at det paahviler den medlemsstat, der paaberaaber sig artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne i henhold til denne bestemmelse er opfyldt. Det kan imidlertid ikke paa grundlag af denne bevisbyrde tillige kraeves, at Den Italienske Republik, der detaljeret har redegjort for grundene til, at en opfyldelse paa oekonomisk acceptable vilkaar af de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, som den har overdraget en virksomhed, efter dens opfattelse ville blive hindret, saafremt de anfaegtede foranstaltninger blev ophaevet, derudover positivt skal bevise, at ingen anden taenkelig foranstaltning, som i sagens natur er teoretisk, kan goere det muligt at sikre opfyldelsen af disse opgaver paa de samme vilkaar. I det omfang Kommissionen - som det paahviler at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, samt at fremlaegge de oplysninger for Domstolen, som er noedvendige for at efterproeve dette - i det vaesentlige har begraenset sig til rent retlige argumenter med henblik paa at afvise de argumenter, som den naevnte medlemsstat har fremfoert for at begrunde opretholdelsen af enerettighederne, maa Domstolens bedoemmelse begraenses til spoergsmaalet, om Kommissionen skal gives medhold i de juridiske anbringender, som den har fremfoert, og det tilkommer ikke Domstolen paa grundlag af nogle generelle bemaerkninger at foretage en bedoemmelse - hvori der noedvendigvis indgaar en vurdering af oekonomiske, finansielle og sociale spoergsmaal - af de foranstaltninger, som medlemsstaten maatte kunne traeffe for at kunne sikre landets forsyning med elektricitet til de lavest mulige omkostninger og paa en ansvarlig maade over for samfundet. Hvad for det andet angaar spoergsmaalet om, hvorvidt de omhandlede enerettigheder paavirker udviklingen af samhandelen i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse, paahvilede det Kommissionen med henblik paa at bevise, at det paastaaede traktatbrud foreligger, under Domstolens kontrol at definere den interesse for Faellesskabet, i forhold til hvilken udviklingen i samhandelen skal vurderes, og at bevise, hvorledes det - naar der ikke findes en faelles politik paa det paagaeldende omraade - havde vaeret muligt at udvikle den direkte samhandel mellem producenter og forbrugere parallelt med udviklingen af samhandelen mellem de overordnede net, navnlig naar disse producenter og forbrugere ikke har adgang til transport- og forsyningsnettene.  

Parter

I sag C-158/94,Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Richard B. Wainwright og Antonio Aresu, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg, sagsoeger, stoettet af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved Lindsey Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister David Anderson, og med valgt adresse i Luxembourg paa Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt, intervenient, mod Den Italienske Republik ved afdelingschef, professor Umberto Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, Ivo M. Braguglia, og med valgt adresse i Luxembourg paa Italiens Ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde, sagsoegt, stoettet af Den Franske Republik ved kontorchef Catherine de Salins og fuldmaegtig Jean-Marc Belorgey, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, og med valgt adresse i Luxembourg paa Frankrigs Ambassade, 8 B, boulevard Joseph II, og Irland ved Chief State Solicitor Michael A. Buckley, som befuldmaegtiget, bistaaet af John D. Cooke, SC, og barrister Jennifer Payne, og med valgt adresse i Luxembourg paa Irlands Ambassade, 28, route d'Arlon, intervenienter, angaaende en paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30, 34 og 37, idet den over for de oevrige medlemsstater som led i et statsligt handelsmonopol har indfoert og opretholdt eneret til import og eksport inden for elektricitetssektoren, har DOMSTOLEN sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C. Gulmann, H. Ragnemalm og M. Wathelet samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, D.A.O. Edward (refererende dommer), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og L. Sevón, generaladvokat: G. Cosmas justitssekretaerer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau, paa grundlag af retsmoederapporten, efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 7. maj 1996 af Kommissionen ved Richard B. Wainwright og Antonio Aresu, af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved barrister Nicholas Green, af Den Italienske Republik ved Ivo M. Braguglia, af Den Franske Republik ved afdelingschef Marc Perrin de Brichambaut, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, og Jean-Marc Belorgey samt af Irland ved Paul Gallagher, SC, og Jennifer Payne, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. november 1996, afsagt foelgende Dom  

Dommens præmisser

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 14. juni 1994 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EF-traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EF-traktatens artikel 30, 34 og 37, idet den over for de oevrige medlemsstater som led i et statsligt handelsmonopol har indfoert og opretholdt enerettigheder til import og eksport inden for elektricitetssektoren.2 Ved den italienske lov nr. 1643 af 6. december 1962 (GURI nr. 316 af 12.12.1962) blev elektricitetssektoren nationaliseret ved oprettelse af Ente nazionale per l'energia elettrica (herefter »ENEL«), hvortil de erhvervsvirksomheder blev overfoert, som drev virksomhed inden for elektricitetssektoren. I henhold til lovens artikel 1, foerste afsnit, har ENEL navnlig til opgave at drive virksomhed paa det nationale omraade med produktion, import og eksport, transport, transformation, distribution og salg af elektricitet, uanset hvilken oprindelse den har. 3 ENEL's rettigheder blev naermere fastlagt ved lovdekret nr. 342 af 18. marts 1965 (GURI nr. 104 af 26.4.1965), hvis artikel 20 udtrykkeligt forbyder andre virksomheder end ENEL at importere, eksportere og handle med elektricitet samt foretage leverancer for tredjemaends regning. 4 Ifoelge artikel 133 ff. i den faelles lov nr. 1755 af 11. december 1933 om vandomraader og elektriske anlaeg, som aendret ved lov nr. 127 af 26. januar 1942 og lov nr. 606 af 19. juli 1959, er import og eksport af elektricitet betinget af, at der meddeles en tilladelse, som udstedes af ministeren for offentlige arbejder. Det fremgaar af sagen, at ENEL i medfoer af den nu gaeldende tilladelse, der gaelder til den 31. december 1997, kan importere eller eksportere op til 30 000 TWh (terawatttime = 1 mia. kWh) om aaret fra eller til Italiens europaeiske nabolande, med en tolerancemargen paa +20%. 5 Da Kommissionen fandt, at den beskrevne italienske lovgivning overdrog enerettigheder til import og eksport af elektricitet til staten, som udoevede dem gennem ENEL, og af denne grund var i strid med traktatens artikel 30, 34 og 37, anmodede den ved skrivelse af 9. august 1991 i overensstemmelse med traktatens artikel 169 den italienske regering om at meddele den sine bemaerkninger om det paatalte traktatbrud inden for en frist paa to maaneder. 6 Ved skrivelse af 5. november 1991 bestred den italienske regering, at der forelaa et traktatbrud, og gjorde navnlig gaeldende, at ENEL's enerettigheder til import og eksport var berettigede efter EF-traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2. 7 Den 26. november 1992 rettede Kommissionen en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den afviste de argumenter, som den italienske regering havde fremfoert, og navnlig gjorde gaeldende, at undtagelserne i henhold til traktatens artikel 36 og artikel 90, stk. 2, ikke var anvendelige i sagen. 8 Efter at den italienske regering ved skrivelse af 6. oktober 1993 havde fastholdt sin opfattelse, har Kommissionen anlagt naervaerende sag. 9 Ved to kendelser af 18. januar 1995 har Domstolens praesident givet Den Franske Republik og Irland tilladelse til at intervenere til stoette for Den Italienske Republiks paastande; ved kendelse af samme dato har praesidenten givet Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til stoette for Kommissionens paastande. Spoergsmaalet, om enerettighederne til import og eksport er forenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37 10 Kommissionen har anfoert, at det statslige importmonopol, som ENEL har, dels er til hinder for, at producenter fra andre medlemsstater saelger deres produktion i Italien til andre kunder end dette monopol, dels hindrer de potentielle kunder i Italien i frit at vaelge deres kilder til forsyning med elektricitet, der hidroerer fra de andre medlemsstater. 11 ENEL's enerettigheder til import begraenser derfor samhandelen mellem medlemsstater og er som foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner i strid med traktatens artikel 30. Disse rettigheder udgoer samtidig en forskelsbehandling som omhandlet i traktatens artikel 37, ikke alene i forhold til eksportoerer hjemmehoerende i andre medlemsstater, men ogsaa i forhold til brugere, der er etableret i den paagaeldende medlemsstat. 12 Kommissionen har gjort gaeldende, at de samme betragtninger alt andet lige gaelder med hensyn til ENEL's enerettigheder med hensyn til eksport. Indehaveren af saadanne rettigheder har naturligt tendens til at afsaette den indenlandske produktion paa hjemmemarkedet frem for at imoedekomme efterspoergslen fra andre medlemsstater, hvorfor saadanne rettigheder maa anses for diskriminerende i henhold til traktatens artikel 34 og 37. 13 Det skal inden gennemgangen af disse argumenter undersoeges, om elektricitet, saaledes som det haevdes af den italienske regering, ikke udgoer en »vare« i traktatens forstand og foelgelig ikke er omfattet af dennes bestemmelser vedroerende frie varebevaegelser. Spoergsmaalet, om elektricitet kan betegnes som en »vare« i traktatens forstand 14 Den italienske regering har anfoert, at elektricitet udviser langt klarere ligheder med kategorien »tjenesteydelser« end med kategorien »varer« og derfor ikke er omfattet af det materielle anvendelsesomraade for traktatens artikel 30-37. Den har understreget, at elektricitet er en immateriel substans, der ikke kan oplagres, og som ikke har en selvstaendig oekonomisk eksistens, idet den aldrig er til nogen nytte i sig selv, men alene paa grund af dens mulige anvendelsesformaal. Navnlig er baade import og eksport af elektricitet blot foranstaltninger vedroerende drift af det elektriske net, som efter deres art henhoerer under kategorien »tjenesteydelser«. 15 Den italienske regering har endvidere gjort gaeldende, at selv om elektricitet er en vare i traktatens forstand, foelger det af dom af 24. marts 1994 (sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039) og af 18. juni 1991 (sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925), at import og eksport af en vare alene med det formaal at levere tjenesteydelser er omfattet af tjenesteydelserne selv og er dermed ikke omfattet af reglerne vedroerende frie varebevaegelser. 16 I disse domme har Domstolen dels kendt for ret, at indfoersel af reklamer for og lodsedler til et lotteri i en medlemsstat med det formaal at faa indbyggerne i denne medlemsstat til at deltage i et lotteri, der arrangeres i en anden medlemsstat, har tilknytning til en virksomhed med »tjenesteydelser«, som omhandlet i EF-traktatens artikel 60, og foelgelig er omfattet af EF-traktatens artikel 59 (punkt 1 i domskonklusionen i Schindler-dommen, a.st.), dels at en koncession til en enkelt virksomhed paa eneret til fjernsynsspredning, herunder eneret til at indfoere, udleje eller distribuere materiel og produkter, som er noedvendige for udsendelserne, ikke i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion efter betydningen i traktatens artikel 30 (praemis 15 i ERT-dommen, a.st.). 17 Det bemaerkes imidlertid, at Domstolen i dom af 27. april 1994 (sag C-393/92, Almelo m.fl., Sml. I, s. 1477, praemis 28) har fastslaaet, at det er ubestridt, at elektricitet saavel ifoelge faellesskabsretten som ifoelge national ret er en vare efter traktatens artikel 30. Domstolen har navnlig anfoert, at elektricitet anses for en vare i forbindelse med Faellesskabets toldnomenklatur (KN-kode 2716), og at den allerede i dom af 15. juli 1964 (sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org. ref.: Rec. s. 1141) havde fastslaaet, at elektricitet er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 37. 18 I Schindler-dommen har Domstolen i praemis 22 udtrykkeligt anfoert, at indfoersel og distribution af dokumenter og lodsedler, der er noedvendige for afholdelsen af et lotteri, ikke er et maal i sig selv, men alene skal goere det muligt for indbyggerne i de medlemsstater, hvor disse dokumenter og genstande indfoeres og distribueres, at deltage i lotteriet. Schindler-dommen kan derfor ikke overfoeres paa en situation som den i naervaerende sag, hvor de tjenesteydelser, der er noedvendige for import eller eksport af elektricitet og for at transportere og distribuere den, kun er midler til at levere en vare i traktatens forstand til brugeren. 19 I oevrigt har Domstolen i ERT-dommen fastslaaet (praemis 18), at den omstaendighed, at et monopol paa fjernsynstjenesteydelser er tildelt eneret til at indfoere, udleje eller distribuere materiel og produkter, som er noedvendige for fjernsynsspredningen, ikke udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion i traktatens artikel 30's forstand, for saa vidt som der derved ikke diskrimineres mellem indenlandske og importerede produkter til skade for sidstnaevnte. Det kan paa denne baggrund under ingen omstaendigheder udledes af denne dom, at indfoersel og udfoersel af det omhandlede materiel ikke er omfattet af selve anvendelsesomraadet for traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser. 20 Det skal herefter undersoeges, hvorvidt de i naervaerende sag anfaegtede enerettigheder til import og eksport er forenelige med de naevnte bestemmelser, herunder artikel 37. Traktatens artikel 37 21 Ifoelge artikel 37, stk. 1, skal medlemsstaterne gradvis tilpasse de statslige handelsmonopoler, saaledes at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsaetningsvilkaar er udelukket fra overgangsperiodens udloeb. Denne forpligtelse finder anvendelse paa ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller oever maerkbar indflydelse paa indfoersel eller udfoersel mellem medlemsstaterne, og finder ogsaa anvendelse paa statskoncessionerede monopoler. I oevrigt paalaegger artikel 37, stk. 2, navnlig medlemsstaterne at afholde sig fra at indfoere nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anfoerte principper. 22 Uden at kraeve afskaffelse af de naevnte monopoler foreskriver denne bestemmelse dermed betingelsesloest, at de skal tilpasses saaledes, at den anfoerte forskelsbehandling er udelukket fra overgangsperiodens udloeb (dom af 3.2.1976, sag 59/75, Manghera m.fl., Sml. s. 91, praemis 5). I oevrigt forboed den allerede foer overgangsperiodens udloeb medlemsstaterne at indfoere nye former for forskelsbehandling af den i bestemmelsens stk. 1 omhandlede art. 23 Som Domstolen allerede har fastslaaet i den naevnte dom i Manghera-sagen (praemis 12) og i dom af 13. december 1990 (sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 44), medfoerer enerettigheder vedroerende import i forhold til eksportoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, en forskelsbehandling, som er forbudt efter artikel 37, stk. 1. Det er nemlig kun afsaetningsvilkaarene for andre medlemsstaters erhvervsdrivende og leverandoerer, der paavirkes direkte af saadanne rettigheder. 24 Paa samme maade medfoerer enerettigheder vedroerende eksport i sagens natur en forskelsbehandling over for importoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, da denne eneret kun beroerer forsyningsvilkaarene for de erhvervsdrivende eller forbrugerne i de andre medlemsstater. 25 I oevrigt bemaerkes, saaledes som Kommissionen har gjort det, at ENEL, som efter loven paa det nationale omraade ikke alene varetager virksomhed med produktion, import og eksport, transport og transformation, men ogsaa virksomhed med distribution og salg af elektricitet, fortrinsvis forbeholder den disponible indenlandske produktion for de brugere, der befinder sig i Italien. Det maa herefter antages, at ENEL's enerettigheder til eksport i hvert fald har til virkning, hvis ikke til formaal, saerligt at begraense eksporthandelen og saaledes skaber forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet og eksporthandelen, hvorved der sikres det italienske hjemmemarked en saerlig fordel (jf. hertil, for saa vidt angaar traktatens artikel 34, navnlig dom af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, praemis 12). 26 Den italienske regering har imidlertid gjort gaeldende, at det foelger af den naevnte ERT-dom, at saafremt samhandelen med en vare er snaevert forbundet med levering af tjenesteydelser, hvilket er tilfaeldet med elektricitet, er det ikke tilstraekkeligt som bevis for, at der foreligger en overtraedelse af traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser i almindelighed og af artikel 37 i saerdeleshed, at henvise til indirekte eller potentielle hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, men der skal fremlaegges bevis for, at der foreligger en faktisk hindring, og dermed for en reel forskelsbehandling, der rammer det indfoerte produkt i forhold til det indenlandske produkt. 27 Den italienske regering har i denne forbindelse understreget, at omfanget af indfoerslerne af elektricitet i Italien har vaeret konstant stigende igennem de seneste aar, og at Italien for tiden er den stoerste importoer af elektricitet i Den Europaeiske Union. 28 Den italienske regering har endvidere anfoert, at Domstolen i dom af 24. november 1993 (forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, praemis 16) har fastslaaet, at det forhold, at nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse paa varer fra andre medlemsstater, ikke kan antages direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som naevnt i dommen i Dassonville-sagen (dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837), forudsat - bl.a. - at bestemmelserne, saavel retligt som faktisk, paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade, og Domstolen har dermed tillagt det princip, der foelger af den naevnte dom i ERT-sagen generel gyldighed, hvoraf foelger, at ENEL's enerettigheder til import og eksport kun kan vaere i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, saafremt deres formaal var at give ENEL fri adgang til ved anvendelsen af rettighederne at diskriminere mellem elektricitet fremstillet i Italien og elektricitet, der er fremstillet i Den Europaeiske Union i oevrigt, saaledes at den foerstnaevnte begunstiges. 29 Det er rigtigt, at Domstolen i ERT-dommen kendte for ret, at traktatens artikler, som omhandler frie varebevaegelser, ikke er til hinder for at give en koncession til en enkelt virksomhed paa eneret til fjernsynsspredning, herunder eneret til at indfoere, udleje eller distribuere materiel og produkter, som er noedvendige for udsendelserne, for saa vidt som der derved ikke diskrimineres mellem indenlandske og importerede produkter til skade for sidstnaevnte. 30 Imidlertid var de indfoerte varer i ERT-dommen, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 65 i forslaget til afgoerelse, udelukkende bestemt for indehaveren af et monopol paa tjenesteydelser, som i sig selv ikke var i strid med faellesskabsretten, mens den elektricitet, der i naervaerende sag indfoeres af indehaveren af enerettighederne, ikke alene er beregnet til brug for denne, men til forbrug for samtlige virksomheder og forbrugere i den paagaeldende medlemsstat. 31 Det bemaerkes ligeledes, at Keck og Mithouard-dommen, jf. ovenfor, alene omhandler nationale bestemmelser, som begraenser eller forbyder bestemte former for salg, og ikke nationale lovbestemmelser, hvis formaal er at regulere samhandelen med varer mellem medlemsstaterne (dommens praemis 12), eller som vedroerer de betingelser, som de paagaeldende varer skal opfylde (dommens praemis 15). 32 Endelig bemaerkes, at den omstaendighed, at samhandelens omfang er vokset konstant i de seneste aar, ikke kan afkraefte konstateringerne i naervaerende doms praemis 23, 24 og 25, hvorefter enerettigheder vedroerende import og eksport i en medlemsstat foerer til forskelsbehandling over for henholdsvis eksportoerer og importoerer, der er hjemmehoerende i andre medlemsstater, naar denne samhandel udelukkende varetages af indehaveren af disse rettigheder, og naar alle erhvervsdrivende i de andre medlemsstater uden videre er afskaaret fra at importere og eksportere direkte og ikke frit kan vaelge deres kunder eller leverandoerer i den medlemsstat, hvor indehaveren af rettighederne er etableret. Traktatens artikel 30, 34 og 36 33 Eftersom de anfaegtede enerettigheder til import og eksport saaledes er i strid med traktatens artikel 37, er det ikke laengere noedvendigt at undersoege, om de er i strid med artikel 30 og 34, og foelgelig heller ikke, om de eventuelt kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 36. 34 Det maa imidlertid endvidere undersoeges, om de anfaegtede enerettigheder, saaledes som det haevdes af den italienske regering, kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, eller traktatens artikel 130 A og artikel 130 B. Begrundelser stoettet paa traktatens artikel 90, stk. 2 35 Kommissionen har foerst og fremmest gjort gaeldende, at traktatens artikel 90, stk. 2, ikke kan paaberaabes med henblik paa at begrunde statslige foranstaltninger, der er uforenelige med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, herunder artikel 37. 36 Den har subsidiaert anfoert, at det foelger af Domstolens praksis, at det ikke er tilstraekkeligt, for at en medlemsstat er omfattet af undtagelsen i artikel 90, stk. 2, at den har overdraget en virksomhed at udfoere en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, men at det ogsaa kraeves, at anvendelsen af traktatens bestemmelser hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet denne virksomhed, og at dette ikke strider mod Faellesskabets interesser (dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, Sml. I, s. 5889, praemis 26). Kommissionen har anfoert, at det foelger af dom af 19. maj 1993 (sag C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 14 og 16) og af den tidligere naevnte Almelo-dom (praemis 49), at betingelsen for, at de konkurrencebegraensninger, som foelger af tildelingen af enerettigheder til virksomheder, der har faaet overdraget en opgave af almindelig oekonomisk interesse, kan begrundes i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, er, at de er noedvendige for, at disse virksomheder kan udfoere de saerlige opgaver, som er betroet dem, og navnlig for, at de kan opnaa acceptable oekonomiske vilkaar. 37 Der skal foerst foretages en undersoegelse af Kommissionens hovedargument, hvorefter traktatens artikel 90, stk. 2, ikke kan paaberaabes med henblik paa at begrunde statslige foranstaltninger, der er uforenelige med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser. Spoergsmaalet, om traktatens artikel 90, stk. 2, finder anvendelse paa statslige foranstaltninger, der er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser 38 Traktatens artikel 90, stk. 1, forbyder generelt medlemsstaterne, for saa vidt angaar offentlige virksomheder og virksomheder, som de indroemmer saerlige eller eksklusive rettigheder, at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med EF-traktatens bestemmelser, navnlig de i artikel 6 og artikel 85-94 naevnte. Denne bestemmelse forudsaetter noedvendigvis, at medlemsstaterne kan tillaegge visse virksomheder enerettigheder og dermed tildele dem et monopol. 39 Artikel 90, stk. 2, bestemmer, at virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, er underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem, dog forudsat, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. 40 I dom af 6. juli 1982 (forenede sager 188/80, 189/80 og 190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 12) har Domstolen fastslaaet, at artikel 90 kun vedroerer de virksomheder, hvis adfaerd staterne har et saerligt ansvar for paa grund af deres indflydelse paa virksomhederne, og at bestemmelsen dels klart udtrykker, at de naevnte virksomheder - med de undtagelser der fremgaar af stk. 2 - er undergivet samtlige traktatens bestemmelser, dels paalaegger medlemsstaterne at overholde disse bestemmelser i forhold til de naevnte virksomheder. 41 I lyset af det anfoerte maa artikel 90, stk. 1, fortolkes saaledes, at den tilsigter at forhindre, at medlemsstaterne udnytter deres forbindelser med de omhandlede virksomheder til at omgaa forbuddene i andre bestemmelser i traktaten, som retter sig direkte til dem, som f.eks. forbuddene i artikel 30, 34 og 37, idet de forpligter eller tilskynder virksomhederne til at udvise en adfaerd, der, hvis den forekom hos medlemsstaterne, ville vaere i strid med disse bestemmelser. 42 Paa denne baggrund fastsaetter artikel 90, stk. 2, de betingelser, hvorunder virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, undtagelsesvis kan fritages fra traktatens bestemmelser. 43 Det fremgaar af artikel 90, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, saaledes som disses raekkevidde er bestemt i det foregaaende, at stk. 2 kan paaberaabes som grundlag for, at en medlemsstat tildeler en virksomhed, som har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, enerettigheder, der navnlig er i strid med traktatens artikel 37, i det omfang opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet den, kun kan sikres ved tildeling af saadanne rettigheder, og forudsat at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. 44 Det skal herefter tillige undersoeges, om disse betingelser, saaledes som Kommissionen subsidiaert har gjort gaeldende, ikke er opfyldt i naervaerende sag. Spoergsmaalet, om ENEL's enerettigheder til import og eksport er noedvendige 45 Det bemaerkes, at Kommissionen i aabningsskrivelsen har anfoert, at Den Italienske Republik ikke laengere over for de oevrige medlemsstater kunne opretholde enerettigheder til import og eksport paa elektricitetsomraadet, som efter Kommissionens opfattelse var uforenelige med traktatens artikel 30, 34 og 37. 46 Den italienske regering har i svaret herpaa givet en detaljeret beskrivelse af den nationale elektricitetssektor, som denne var foer vedtagelsen af 1962-loven, og har navnlig anfoert, at i medfoer af denne lov bestaar de opgaver, der er betroet ENEL, bl.a. i »med de lavest mulige administrative omkostninger at sikre en forsyning med elektrisk energi, som i henseende til maengde og pris er tilpasset hensynene til en afbalanceret oekonomisk udvikling i landet«. Den har endvidere anfoert en raekke saavel oekonomiske som juridiske argumenter som begrundelse for opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder, navnlig i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2. Den har isaer gjort gaeldende, at en ophaevelse af disse rettigheder uundgaaeligt vil have til foelge at hindre opfyldelsen af den saerlige opgave, der er betroet ENEL, saaledes som denne var beskrevet af den italienske regering. 47 I den begrundede udtalelse er Kommissionen ikke gaaet ind i en droeftelse paa det oekonomiske plan, men har derimod koncentreret sig om de juridiske betragtninger, paa grundlag af hvilke den fortsat mente, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder var uforenelig med traktatens artikel 30, 34 og 37. For saa vidt angaar artikel 90, stk. 2, anfoerte den blot, at denne bestemmelse ikke fandt anvendelse paa statslige foranstaltninger, der er i strid med disse artikler. 48 I sine bemaerkninger til den begrundede udtalelse har den italienske regering navnlig henledt opmaerksomheden paa foelgerne af Kommissionens opfattelse, som indebaerer en kritik af en raekke punkter i den italienske elsektors struktur og dermed anfaegter en struktur, som virker tilfredsstillende med henblik paa landets energipolitik, mens der ikke findes nogen faellesskabspolitik, der i dag kan erstatte den. 49 Den italienske regering har endvidere understreget, at det i forbindelse med den kritiske undersoegelse af de saerlige elementer i denne struktur, som udgoeres af enerettighederne til import og eksport, er noedvendigt at tage hensyn til den enkelte medlemsstats saerlige situation. 50 Selv om den italienske regering i de naevnte bemaerkninger i oevrigt har bekraeftet, at den opretholdt sin opfattelse vedroerende det paatalte traktatbrud, har Kommissionen i staevningen, saaledes som det fremgaar af naervaerende doms praemis 35 og 36, fortsat blot dels gentaget sit hovedanbringende om, at traktatens artikel 90, stk. 2, er uanvendelig paa statslige foranstaltninger, der er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser, dels henvist til de tidligere naevnte domme i sagerne Merci convenzionali porto di Genova, Corbeau og Almelo, uden at den dog har undersoegt disses konkrete anvendelse i den foreliggende sag. 51 Den italienske regering har for Domstolen reelt gentaget de anbringender, som den havde fremfoert under den administrative procedure, og navnlig, at det efter dens opfattelse er sikkert, at en ophaevelse af ENEL's enerettigheder til import og eksport vil hindre denne i at opfylde sin forpligtelse til at levere energi med moderate omkostninger og til moderate priser med henblik paa at sikre en afbalanceret oekonomisk udvikling i landet. Den har i denne forbindelse gjort gaeldende, at saafremt de naevnte rettigheder ophaeves, vil de fleste store forbrugere, som er beliggende i de norditalienske regioner naer ved graenserne, vaelge at koebe fra udenlandske leverandoerer, hvorved ENEL vil miste den vigtigste kilde til udligning af omkostningerne ved elektricitetsforsyningen, hvilket vil medfoere en stigning af den gennemsnitlige pris for elektricitet, som vil ramme de forbrugere, der - enten paa grund af deres lille forbrug eller paa grund af, at de er beliggende i de regioner i det centrale og sydlige Italien, hvor adgangen til udenlandske leverandoerer ikke bestaar eller ikke er velbegrundet oekonomisk - ikke vil have nogen anden loesning end at koebe elektricitet hos ENEL. 52 Uanset denne argumentation har Kommissionen i replikken blot gentaget de juridiske betragtninger, der anfoeres i staevningen, og i oevrigt blot anfoert, at den blotte frygt for, at en staerk tilboejelighed hos de industrielle forbrugere til at koebe elektricitet i udlandet kan fratage ENEL de bedste kunder, paa ingen maade begrunder den konklusion, at dette selskabs udligningsopgave kan blive truet, eftersom den italienske regering ikke har bevist, at der ikke er andre, mindre indgribende foranstaltninger af oekonomisk art, saasom stoette til de vanskeligt stillede forbrugere eller statsstoettemidler, som kunne goere det muligt at naa det samme resultat under overholdelse af traktatens krav. 53 Det maa imidlertid fastslaas, at Kommissionen ved paa denne maade generelt at angive visse alternative foranstaltninger til de anfaegtede rettigheder ikke har taget hensyn til de saerlige kendetegn ved det nationale elforsyningssystem (navnlig de krav, der foelger af landets geografiske udstraekning), som den italienske regering har fremhaevet, og heller ikke konkret har undersoegt, om disse foranstaltninger ville goere det muligt for ENEL at opfylde den opgave af almindelig oekonomisk interesse, som selskabet har faaet overdraget, paa oekonomisk acceptable vilkaar. 54 Selv om det er rigtigt, at det paahviler den medlemsstat, der paaberaaber sig artikel 90, stk. 2, at bevise, at betingelserne i henhold til denne bestemmelse er opfyldt, kan det ikke paa grundlag af denne bevisbyrde tillige kraeves, at medlemsstaten, naar den detaljeret redegoer for grundene til, at en opfyldelse paa oekonomisk acceptable vilkaar af de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, som den har overdraget en virksomhed, efter dens opfattelse ville blive hindret, saafremt de anfaegtede foranstaltninger blev ophaevet, derudover positivt skal bevise, at ingen anden taenkelig foranstaltning, som i sagens natur er teoretisk, kan goere det muligt at sikre opfyldelsen af disse opgaver paa de samme vilkaar. 55 Under en traktatbrudssag i medfoer af traktatens artikel 169 paahviler det nemlig Kommissionen at godtgoere, at det haevdede traktatbrud foreligger, samt at fremlaegge de oplysninger for Domstolen, som er noedvendige for, at denne kan efterproeve, om der foreligger et traktatbrud (jf. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, praemis 6). 56 I denne forbindelse bemaerkes, at formaalet med den i traktatens artikel 169 fastsatte administrative procedure er at give medlemsstaten lejlighed til at bringe sine regler i overensstemmelse med traktatens krav paa frivilligt grundlag og i givet fald begrunde sin stillingtagen (jf. i denne retning dom af 18.3.1986, sag 85/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1149, praemis 11). Det er netop dette, den italienske regering har gjort, idet den allerede i sit svar paa Kommissionens aabningsskrivelse har anfoert en raekke argumenter til stoette for, at opretholdelsen af de anfaegtede enerettigheder kan vaere begrundet, navnlig i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2. 57 Den begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten (jf. navnlig dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, praemis 16). I naervaerende sag bestod de grunde, som Kommissionen anfoerte i denne forbindelse, i det vaesentlige i juridiske betragtninger, ifoelge hvilke de begrundelser, som den italienske regering havde fremfoert, ikke var relevante. 58 Formaalet med et eventuelt soegsmaal fra Kommissionen er paa grundlag af den administrative procedure i detaljer at angive de klagepunkter, som Kommissionen anmoder Domstolen om at tage stilling til, og i alt fald kort at angive de retlige og faktiske forhold, som klagepunkterne stoettes paa (jf. navnlig den tidligere naevnte dom i sagen Kommissionen mod Graekenland, praemis 28). I naervaerende sag har Kommissionen i det vaesentlige begraenset sig til rent retlige argumenter. 59 Naar sagens rammer er blevet fastlagt saaledes, maa Domstolens bedoemmelse begraenses til spoergsmaalet, om Kommissionen skal gives medhold i de juridiske anbringender, som den har fremfoert. Det tilkommer klart ikke Domstolen paa grundlag af nogle generelle bemaerkninger, der er fremsat i replikken, at foretage en bedoemmelse - hvori der noedvendigvis indgaar en vurdering af oekonomiske, finansielle og sociale spoergsmaal - af de foranstaltninger, som en medlemsstat maatte kunne traeffe for at sikre, at det nationale omraade forsynes med elektricitet til omkostninger og priser, der kan sikre en afbalanceret oekonomisk udvikling i landet. 60 Paa baggrund af det anfoerte og navnlig under hensyn til, at Domstolen ikke har tiltraadt den retsopfattelse, der laa til grund baade for Kommissionens begrundede udtalelse og for staevningen, kan Domstolen ikke inden for rammerne af naervaerende sag foretage en undersoegelse af, hvorvidt Den Italienske Republik ved at opretholde ENEL's enerettigheder til import og eksport faktisk har overskredet graenserne for, hvad der er noedvendigt med henblik paa, at denne virksomhed paa oekonomisk acceptable vilkaar kan opfylde de opgaver af almindelig oekonomisk interesse, der er betroet den. 61 Det bemaerkes, at det endvidere er en betingelse for, at ENEL's enerettigheder til import og eksport i medfoer af traktatens artikel 90, stk. 2, kan undtages fra anvendelsen af traktatens regler, at udviklingen af samhandelen ikke paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. Paavirkningen af udviklingen af samhandelen inden for Faellesskabet 62 Som det fremgaar af naervaerende doms praemis 27, har den italienske regering i svarskriftet forklaret, at omfanget af indfoerslerne af elektricitet i Italien er vokset konstant i de seneste aar, og at Italien i dag er den stoerste importoer af elektricitet i Den Europaeiske Union. Den har saaledes uimodsagt af Kommissionen anfoert, at indfoerslerne af elektricitet i 1993 steg 11,6% i forhold til 1992 og naesten udgjorde 40 mia. kWh eller det samme som OEstrigs totale produktion. 63 Kommissionen har blot anfoert, at betingelsen for, at visse foranstaltninger kan undtages fra anvendelsen af traktatens bestemmelser i medfoer af artikel 90, stk. 2, ikke alene er, at en saadan anvendelse direkte eller indirekte er til hinder for opfyldelsen af de paalagte saerlige opgaver, men ogsaa, at Faellesskabets interesse ikke tilsidesaettes, men den har ikke anfoert noget som helst til paavisning af, at samhandelen inden for Faellesskabet med elektricitet paa grund af ENEL's enerettigheder til import og eksport har udviklet sig og fortsat udvikler sig i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. 64 I naervaerende sag paahvilede det imidlertid Kommissionen at paavise dette. 65 I betragtning af den italienske regerings forklaringer paahvilede det saaledes Kommissionen med henblik paa at bevise, at det paastaaede traktatbrud foreligger, under Domstolens kontrol at definere den interesse for Faellesskabet, i forhold til hvilken udviklingen i samhandelen skal vurderes. Der skal i den forbindelse mindes om, at traktatens artikel 90, stk. 3, udtrykkeligt paalaegger Kommissionen at paase, at denne artikel bringes i anvendelse, og at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger, saafremt det er paakraevet. 66 I naervaerende sag var en saadan definition saa meget mere paakraevet, som den eneste faellesskabsretsakt, der direkte vedroerer samhandelen med elektricitet, nemlig Raadets direktiv 90/547/EOEF af 29. oktober 1990 om transit af elektricitet gennem de overordnede net (EFT L 313, s. 30), i sjette betragtning udtrykkeligt fastslaar, at der mellem de overordnede net i de europaeiske lande foregaar en udveksling af elektrisk energi, hvis betydning vokser fra aar til aar. 67 Da Kommissionen udtrykkeligt har praeciseret, at dens soegsmaal alene vedroerer enerettighederne til import og eksport og ikke andre rettigheder, der bl.a. findes paa transport- og forsyningsomraadet, paahvilede det den herefter isaer at bevise, hvorledes det - naar der ikke findes en faelles politik paa det paagaeldende omraade - havde vaeret muligt at udvikle den direkte samhandel mellem producenter og forbrugere parallelt med udviklingen af samhandelen mellem de overordnede net, navnlig naar disse producenter og forbrugere ikke har ret til adgang til transport- og forsyningsnettene. 68 Det foelger i det hele af det anfoerte, at Den Italienske Republik skal frifindes i den af Kommissionen anlagte sag, uden at det er noedvendigt at undersoege de argumenter, som den italienske regering har fremfoert paa grundlag af traktatens artikel 130 A og artikel 130 B.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger69 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Kommissionen har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger. I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 4, baerer de medlemsstater og institutioner, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisserudtaler og bestemmer DOMSTOLEN 1) Den Italienske Republik frifindes. 2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber betaler sagens omkostninger. 3) Intervenienterne Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Den Franske Republik samt Irland baerer deres egne omkostninger.