CELEX: 62013CP0002
Language: pl
Date: 2014-06-13 00:00:00
Title: Stanowisko rzecznika generalnego Kokott przedstawiona w dniu 13 czerwca 2014 r. # Opinia wydana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE - Projekt umowy międzynarodowej - Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Zgodność wspomnianego projektu z traktatami UE i FUE. # Opinia 2/13.

Zbiór Orzeczeń

                                                        STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
                                                                    JULIANE KOKOTT
                                                          przedstawione w dniu 13 czerwca 2014 r. 1

                                                        Postępowanie w sprawie wydania opinii 2/13

                                                           wszczęte na wniosek Komisji Europejskiej

        Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię — Przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji
      o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) — Zachowanie szczególnych cech Unii
       i prawa Unii — Zachowanie kompetencji Unii i uprawnień jej instytucji — Udział Unii w organach
         powołanych w umowie międzynarodowej — Uznanie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw
                  Człowieka (ETPC) — Skuteczna ochrona prawna w ramach wspólnej polityki
                                        zagranicznej i bezpieczeństwa

                                                                                            Spis treści

     I–        Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   4

     II – Dotychczasowy przebieg procesu przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                      4

     III – Wniosek Komisji o wydanie opinii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         5

     IV – Ramy prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .       5

     V – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  7

     VI – Ocena merytoryczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .              8

                  Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   8

                  A – Zachowanie kompetencji Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                         10

                            1. Nieobcięcie kompetencji Unii w drodze przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                            10

                            2. Brak rozszerzenia kompetencji Unii w drodze przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                  11

                            3. Brak potrzeby nowych kompetencji dla Unii wskutek przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                          13

                                   a) Procedura wcześniejszego zaangażowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    13

     1 — Język oryginału: niemiecki.

PL
              ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                              1
 ---pagebreak---                       STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                   POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

                  b) Obowiązek wykonania wyroków ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                  16

                  c) Ochrona prawna w zakresie WPZiB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                               16

            4. Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           21

    B – Zachowanie uprawnień instytucji Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                           21

            1. Uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               21

                  a) Monopol na rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii (art. 344 TFUE) . . . . .                                                                    21

                  b) Uprawnienia sądów Unii w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli
                     zgodności z prawem aktów prawnych Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    24

                  c) Skutki protokołu dodatkowego nr 16 do EKPC dla uprawnień Trybunału . . . . . . . . .                                                                  27

                  d) Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             28

            2. Uprawnienia innych instytucji Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                        28

                  a) Ogólne uwagi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      28

                  b) Instytucjonalny system Unii w celu wymierzania sankcji za naruszenia prawa
                     konkurencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   28

                        i)      Instytucyjna rola Komisji jako organu ochrony konkurencji . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              29

                        ii)     Zasada „ne bis in idem” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .            30

                        iii) Zasada rozsądnego czasu trwania postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                        30

                        iv) Wniosek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .    30

    C – Zachowanie szczególnych cech Unii i prawa Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                       30

            1. Uznanie jurysdykcji ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                31

                  a) Rozważania ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           31

                  b) Szczególne postanowienia projektu porozumienia mające na celu zapewnienie
                     autonomii porządku prawnego Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                            33

                        i)      W przedmiocie ustalenia obowiązków w stosunku między Unią a jej
                                państwami członkowskimi (art. 3 ust. 7 projektu porozumienia) . . . . . . . . . . . . . .                                                  33

                        ii)     W przedmiocie oceny kwestii, czy wcześniejsze zaangażowanie Trybunału
                                Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest wymagane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                      34

                        iii) W przedmiocie różnicy w zakresie uprawnień ETPC i uprawnień Trybunału
                             Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ramach WPZiB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                              35

                  c) Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .             37

            2. Zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                  37

            3. Mechanizmy ustalania właściwego pozwanego w postępowaniach przed ETPC . . . . . . . .                                                                       39

2                                                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                                    STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                                POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

                              a) Zagwarantowanie skutecznego nadzoru w systemie kontroli EKPC . . . . . . . . . . . . . . .                                                                    40

                              b) Zagwarantowanie skutecznej obrony prawa Unii przed ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                               42

                                      i)      Brak wystarczających informacji na temat postępowań toczących się przed
                                              ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   42

                                      ii)     Uprawnienie ETPC do kontroli wiarygodności wniosków o dopuszczenie do
                                              sprawy w charakterze współpozwanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                    43

                              c) Konkluzja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .           44

                        4. Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   44

              D – Środki konieczne do udziału Unii w organach kontrolnych EKPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                 44

                        1. Udział Unii w ETPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                    45

                        2. Udział Unii w Komitecie Ministrów Rady Europy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                               45

                        3. Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   46

              E–        Szczególne uwzględnienie sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do EKPC . . . . . . . .                                                                           46

                        1. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do protokołów dodatkowych
                           do EKPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .         47

                        2. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do art. 15 EKPC . . . . . . . . . . . .                                                                      48

                        3. Szczególna   sytuacja    państw      członkowskich            w            odniesieniu                    do
                           międzynarodowoprawnych zastrzeżeń co do EKPC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                    48

                              a) Zasada wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego . . . . . . . . . . . . . . . .                                                                  48

                              b) EKPC jako część prawa Unii, której przysługuje pierwszeństwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                                                            49

                        4. Szczególna sytuacja państw członkowskich w ramach mechanizmu współpozwania . . . .                                                                                  50

                        5. Wniosek częściowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .                   51

              Uwaga końcowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .          51

VII – Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .      52

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                                                                             3
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

I – Wprowadzenie

1. Zamierzone przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności 2 (EKPC) ma doprowadzić do większej skuteczności i większej
homogeniczności w poszanowaniu praw podstawowych w Europie. Przede wszystkim jednak wraz
z tym przystąpieniem sama Unia podda się wymaganej długo z wielu stron zewnętrznej kontroli, jeśli
chodzi o przestrzeganie elementarnych standardów praw podstawowych. W ten sposób wobec Unii
będą wreszcie obowiązywać te same reguły, których uznania domaga się ona stale od swoich obecnych
i przyszłych członków.

2. Zamierzone przystąpienie do EKPC ma doniosłe znaczenie nie tylko z powodu jego ogromnego
sygnału politycznego, jaki wysyła, lecz także z powodu jego konstytucyjnoprawnego wymiaru. Przez
dziesiątki lat projekt ten zajmował co jakiś czas instytucje europejskie i także Trybunał zajmuje się już
po raz drugi prawnymi aspektami tego zamierzenia 3.

3. Od momentu wejścia w życie traktatu z Lizbony z uwagi na art. 6 ust. 2 TUE 4 nie ulega wątpliwości,
że Unia nie tylko ma kompetencję do przystąpienia do EKPC, ale także, iż państwa członkowskie
nałożyły na nią obowiązek pójścia tą drogą. Cel polegający na przystąpieniu do EKPC ma od tamtego
momentu w prawie Unii rangę konstytucyjną.

4. Diabeł jednak, jak to często bywa, tkwi w szczegółach. Na jakich warunkach wolno Unii przystąpić
do EKPC i jak można zapewnić, że takie przystąpienie pozostanie bez wpływu na szczególne cechy
prawa Unii, kompetencje Unii i uprawnienia jej instytucji? To są zasadniczo kwestie prawne, które
Trybunał ma rozpatrzyć w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii na wniosek Komisji
Europejskiej. W rachubę wchodzi zatem szczegółowe zbadanie „tekstu drobnym druczkiem”
zamierzonego przystąpienia pod kątem jego zgodności z traktatami założycielskimi Unii. Podstawą
tego badania jest „Zrewidowany projekt porozumienia w sprawie przystąpienia”, który negocjatorzy
przedłożyli w czerwcu 2013 r. w Strasburgu Komitetowi Sterującemu ds. Praw Człowieka jako
właściwemu organowi Rady Europy.

II – Dotychczasowy przebieg procesu akcesyjnego

5. Zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 17 marca 2010 r. Rada Unii Europejskiej udzieliła w dniu
4 czerwca 2010 r. upoważnienia do podjęcia negocjacji w sprawie przystąpienia Unii do EKPC,
wyznaczyła Komisję jako negocjatora i udzieliła jej wytycznych co do negocjacji.

6. Negocjacje w sprawie przystąpienia toczyły się w instytucjonalnych ramach Rady Europy, mówiąc
dokładniej, w dwóch następujących po sobie grupach roboczych, które upoważnił Komitet Ministrów
Rady Europy. Poza Komisją w negocjacjach brały udział także zainteresowane państwa członkowskie
Rady Europy, z których niektóre należą do Unii, a pozostałe nie.

7. W czerwcu 2013 r. Komitetowi Sterującemu ds. Praw Człowieka Rady Europy przedłożono końcowe
sprawozdanie z negocjacji 5, do którego poza „Zrewidowanym projektem porozumienia w sprawie
przystąpienia” 6 załączono także kilka innych projektów aktów prawnych, mianowicie projekt deklaracji
Unii Europejskiej, którą ma ona złożyć w momencie podpisania porozumienia w sprawie przystąpienia,

2 — Podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
3 — Zajmując się po raz pierwszy tym tematem, Trybunał oświadczył w dniu 28 marca 1996 r., że ówczesna Wspólnota Europejska nie miała
    kompetencji, by przystąpić do EKPC (opinia 2/94, EU:C:1996:140, pkt 36 i sentencja).
4 — Postanowienie to wzoruje się na art. I-9 ust. 2 Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, który nie wszedł w życie (podpisanego
    w Rzymie w dniu 29 października 2004 r., Dz.U. 2004, C 310, s. 1).
5 — Końcowe sprawozdanie dla Komitetu Sterującego ds. Praw Człowieka (Rapport final au CDDH), dok. nr 47 + 1(2013)008 rev2, przedłożone
    w Strasburgu w dniu 10 czerwca 2013 r.; zwane dalej „sprawozdaniem końcowym”.
6 — Zwanym dalej „projektem porozumienia”.

4                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

projekt uzupełniającej reguły do Reguł Komitetu Ministrów, projekt wspólnej deklaracji intencji między
Unią Europejską i układającą się stroną X, jak również projekt raportu wyjaśniającego do porozumienia
w sprawie przystąpienia 7. Negocjatorzy zgodzili się, że wspomniane teksty tworzą całościowy pakiet
i wszystkie są tak samo ważne dla przystąpienia Unii do EKPC 8.

III – Wniosek Komisji o wydanie opinii

8. Z uwagi na konstytucyjnoprawny wymiar zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC i w celu
zagwarantowania pewności prawa pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Komisja zwróciła się do Trybunału
na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE o wydanie opinii w przedmiocie następującego pytania:

„Czy projekt porozumienia w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest zgodny z traktatami?”.

9. Do wniosku Komisji o wydanie opinii zostały załączone poza projektem porozumienia także
wszystkie pozostałe projekty aktów prawnych wymienione w pkt 7 powyżej. Teksty te istnieją niestety
tylko w języku francuskim i angielskim.

10. W sprawie wniosku Komisji o wydanie opinii odbyły się przed Trybunałem najpierw pisemny etap
postępowania, a następnie rozprawa w dniach 5 i 6 maja 2014 r. Obok Komisji jako wnioskodawczyni
w pisemnym etapie postępowania udział wzięły Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski, jak
również Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Niemcy, Estonia, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja,
Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia,
Szwecja i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Z wyjątkiem Bułgarii i Polski
wymienieni uczestnicy postępowania zajęli także stanowisko ustnie, zaś dodatkowo na rozprawie
reprezentowane były także Belgia i Włochy.

IV – Ramy prawne

11. Ramy prawne przystąpienia Unii do EKPC wynikają z art. 6 TUE, protokołu nr 8 do TUE
i do TFUE (zwanego dalej „protokołem nr 8”) 9, jak również z deklaracji do art. 6 ust. 2 TUE 10 (zwanej
dalej „deklaracją nr 2”).

12. Artykuł 6 TUE stanowi, co następuje:

„1. Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej
z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma
taką samą moc prawną jak traktaty.

Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach.

Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi
określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym
uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień.

7 — Zwany dalej „raportem wyjaśniającym”.
8 — Punkt 9 sprawozdania końcowego.
9 — Protokół (nr 8) dotyczący artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie
    praw człowieka i podstawowych wolności.
10 — Deklaracja nr 2 do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat z Lizbony podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                          5
 ---pagebreak---                    STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach.

3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom
członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”.

13. Protokół nr 8 ma następujące brzmienie:

„Artykuł 1

Umowa dotycząca przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności (zwanej dalej »Konwencją Europejską«), przewidzianego w artykule 6 ustęp
2 Traktatu o Unii Europejskiej, musi odzwierciedlać konieczność zachowania szczególnych cech Unii
i prawa Unii, zwłaszcza w odniesieniu do:

a)   szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych Konwencji
     Europejskiej;

b)   mechanizmów niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi
     indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii,
     w zależności od danego przypadku.

Artykuł 2

Umowa, o której mowa w artykule 1, zagwarantuje, że przystąpienie nie ma wpływu na kompetencje
Unii ani uprawnienia jej instytucji. Zagwarantuje, że żadne jej postanowienia nie mają wpływu na
szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do Konwencji Europejskiej, w szczególności
protokołów do niej, środków podjętych przez państwa członkowskie w drodze odstępstwa od
Konwencji Europejskiej zgodnie z jej artykułem 15 i zastrzeżeń do Konwencji Europejskiej
dokonanych przez państwa członkowskie zgodnie z jej artykułem 57.

Artykuł 3

Postanowienia umowy, o której mowa w artykule 1, nie mogą mieć wpływu na artykuł 344 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.

14. W deklaracji nr 2 konferencja międzyrządowa, która przyjęła traktat z Lizbony, oświadczyła, co
następuje:

„Konferencja uzgadnia, że przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności powinno nastąpić w taki sposób, aby można było zachować szczególny
charakter porządku prawnego Unii. W związku z tym Konferencja stwierdza istnienie regularnego
dialogu między Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej a Europejskim Trybunałem Praw
Człowieka; dialog ten może zostać wzmocniony po przystąpieniu Unii do tej Konwencji”.

15. Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych:

„W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym
w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres
są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi
przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę”.

6                                                                                     ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                         STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                     POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

V – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii

16. Niektórzy uczestnicy postępowania wyrazili pewne wątpliwości co do dopuszczalności wniosku
o wydanie opinii. Ich krytyka odnosi się do rozważań Komisji na temat zamierzonych
wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku z przystąpieniem do EKPC. Podczas gdy
niektórzy uczestnicy postępowania ubolewają nad tym, że Komisja w ogóle podjęła rozważania na ten
temat, w opinii innych uczestników postępowania rozważania te nie idą wystarczająco daleko.

17. Zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE Parlament, Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą
uzyskać opinię Trybunału w sprawie zgodności przewidywanych umów międzynarodowych
z traktatami. Postępowanie w sprawie wydania opinii ma na celu uniknięcie komplikacji, które
mogłyby wyniknąć z późniejszego zakwestionowania przed sądem zgodności z prawem pierwotnym
Unii umów międzynarodowych wiążących Unię 11.

18. Dopuszczalnym przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii na podstawie art. 218
ust. 11 TFUE jest „przewidywana umowa”, co zakłada, że Trybunał dysponuje wystarczającymi danymi
na temat treści danego porozumienia 12.

19. W niniejszym przypadku Komisja przedłożyła Trybunałowi kompletną treść projektu porozumienia
i dokumentów towarzyszących. Z całości tych dokumentów można jednoznacznie wywnioskować, na
jakich warunkach ma nastąpić przystąpienie Unii do EKPC, a w szczególności, na jakich warunkach
Unia zamierza poddać się mechanizmom kontroli sądowej ustanowionym w EKPC 13. Dane te są
wystarczające, aby móc ocenić zgodność z traktatami zamierzonego przystąpienia do EKPC.

20. Okoliczność, że Komisja nie przedstawiła Trybunałowi w niniejszym postępowaniu projektów
wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku z przewidywanym porozumieniem w sprawie
przystąpienia, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności jej wniosku o wydanie opinii. Przedmiotem
postępowania w sprawie wydania opinii jest bowiem tylko przewidywane porozumienie w sprawie
przystąpienia jako takie, a nie ewentualnie konieczne wewnątrzunijne środki wykonawcze. Do
zrozumienia treści i zakresu projektu porozumienia i dokumentów towarzyszących nie są potrzebne
dane na temat zamierzonych wewnątrzunijnych środków wykonawczych.

21. Także okoliczność, że obecnie uczestnicy postępowania nie są zgodni co do tego, jaką formę
prawną powinny mieć wewnątrzunijne środki wykonawcze i jaką należy im nadać treść, nie stoi na
przeszkodzie, by Trybunał zbadał zgodność projektu porozumienia z traktatami. Jako że Trybunał
w przeszłości nie wymagał, by zainteresowane instytucje osiągnęły ostateczne porozumienie co do
konkretnej treści przewidywanej umowy międzynarodowej 14, tym bardziej nie może on w niniejszym
przypadku uzależniać dopuszczalności wniosku o wydanie opinii od porozumienia zainteresowanych
instytucji w sprawie ostatecznego ukształtowania ewentualnych wewnątrzunijnych środków
wykonawczych.

22. Zresztą zważywszy na zasadę równowagi instytucjonalnej, która wymaga, by każda instytucja
wykonywała swoje uprawnienia z poszanowaniem uprawnień pozostałych instytucji 15 (zob. także
art. 13 ust. 2 TUE), zadaniem Trybunału w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii nie
może być stawianie właściwym instytucjom w obecnym stadium obszernych i szczegółowych pod
względem treści wymogów co do wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku
z przewidywanym porozumieniem w sprawie przystąpienia.

11 — Opinie: 2/94, EU:C:1996:140, pkt 3; 1/08, EU:C:2009:739, pkt 107; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 47.
12 — Opinie: 2/94, EU:C:1996:140, pkt 20–22; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 49.
13 — Opinia 2/94, EU:C:1996:140, pkt 20.
14 — Opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 55.
15 — Wyroki: Parlament/Rada, C-70/88, EU:C:1990:217, pkt 22; Parlament/Rada, C-133/06, EU:C:2008:257, pkt 57; a także opinia 1/09,
     EU:C:2011:123, pkt 55.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                             7
 ---pagebreak---                     STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                 POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

23. Jeżeli w ramach merytorycznego badania projektu porozumienia okaże się, że do jego wejścia
w życie bezwzględnie konieczne jest wydanie określonych wewnątrzunijnych środków wykonawczych,
to Trybunał może wskazać to w swojej odpowiedzi na wniosek Komisji o wydanie opinii jako warunek
zgodności z traktatami przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia.

24. Podsumowując, wniosek Komisji o wydanie opinii jest w każdym razie dopuszczalny bez względu
na ewentualne spory uczestników postępowania co do konkretnej treści wewnątrzunijnych środków
wykonawczych, które trzeba będzie jeszcze przyjąć.

VI – Ocena merytoryczna

Uwagi wstępne

25. Wraz z zamierzonym przystąpieniem Unii do EKPC powstaje szczególna, a wręcz jedyna w swoim
rodzaju konstelacja, w której międzynarodowa, ponadnarodowa organizacja – Unia Europejska –
poddaje się kontroli innej organizacji międzynarodowej – Radzie Europy – pod kątem przestrzegania
elementarnych standardów praw podstawowych. Skutkuje to tym, że od tej pory w dziedzinach
uregulowanych w prawie Unii będzie można wezwać nie tylko sądy krajowe i unijne, ale także
Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) do czuwania nad przestrzeganiem praw podstawowych.

26. Aby przystąpienie Unii do EKPC odbyło się w zgodzie z obowiązującym prawem pierwotnym Unii,
delegacje negocjacyjne zawarły szereg uregulowań w projekcie porozumienia. Wbrew snutym
dotychczas przypuszczeniom Unia nie będzie zatem traktowana w uprzywilejowany sposób
w porównaniu z innymi układającymi się stronami EKPC, lecz w drodze rozważanych uregulowań ma
zostać uwzględniona specyficzna sytuacja Unii i jej państw członkowskich. Sytuacja ta charakteryzuje
się również tym, że w sprawach Unii Europejskiej dochodzi często do złożonych interakcji między
działaniami i kompetencjami po stronie Unii i państw członkowskich, w szczególności państwa
członkowskie są zazwyczaj włączone w wykonywanie prawa Unii.

27. Oczywiste jest, że w celu ochrony praw podstawowych należy uwzględnić tę szczególną i złożoną
sytuację w drodze odpowiednich środków. Podkreślić należy w szczególności trzy przewidziane
w projekcie porozumienia nowości, które dotyczą ustalania odpowiedzialności Unii, mechanizmu
współpozwania i procedury wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału.

28. Jeśli chodzi najpierw o odpowiedzialność Unii z tytułu ewentualnych naruszeń EKPC, to art. 1
ust. 3 zdanie pierwsze projektu porozumienia jasno stanowi, że wskutek przystąpienia Unii do EKPC
po jej stronie powstają tylko zobowiązania w związku z aktami, środkami lub zaniechaniami jej
instytucji, organów lub innych jednostek organizacyjnych, jak również w związku z osobami, które
działają w ich imieniu. W art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia dodano, że żadne
postanowienie EKPC lub protokołów dodatkowych do tej konwencji nie może nakładać na Unię
zobowiązania do podjęcia działania lub przyjęcia środka, do których nie byłaby ona właściwa w świetle
prawa Unii. W art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze projektu porozumienia wyjaśniono wreszcie, że akty, środki
lub zaniechania organów państwa członkowskiego lub osób działających w ich imieniu przypisuje się
temu państwu, nawet jeśli mają one miejsce przy wykonywaniu prawa Unii, w tym decyzji wydanych
na podstawie traktatu UE i traktatu FUE. Jednak zgodnie z art. 1 ust. 4 zdanie drugie projektu
porozumienia Unia może w takich wypadkach zostać pociągnięta do odpowiedzialności jako
współpozwana wspólnie z danym państwem członkowskim lub danymi państwami członkowskimi za
ewentualne naruszenia EKPC.

8                                                                                      ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

29. Przewidziany w art. 3 projektu porozumienia nowy mechanizm współpozwania – dotychczas
określany także jako mechanizm „dalszego pozwania” – umożliwia w określonych wypadkach zarówno
Unii, jak i co najmniej jednemu państwu członkowskiemu Unii bycie wspólnie pozwanymi i tym
samym równoprawną stroną w postępowaniu przed ETPC, nawet jeśli skarga została wniesiona przez
skarżącego tylko przeciwko Unii bądź tylko przeciwko co najmniej jednemu państwu członkowskiemu
Unii. Mianowicie obowiązuje to zgodnie z art. 1 ust. 4 zdanie drugie projektu porozumienia
w wypadkach, w których kwestionowane akty, środki lub zaniechania jednostek organizacyjnych
państw członkowskich mają miejsce przy wykonywaniu prawa Unii.

30. Z mechanizmem współpozwania jest ściśle związana procedura wcześniejszego zaangażowania
przewidziana w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia. Procedura ta, która niekiedy jest także opisywana
jako „procedura uprzedniej wewnętrznej kontroli”, ma umożliwić naszemu Trybunałowi w sporze,
który miał swój początek przed sądami krajowymi i nigdy nie był przedmiotem postępowania
w sprawie wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE 16, zajęcie
stanowiska w przedmiocie zgodności prawa Unii z EKPC, zanim ETPC wyda swoje orzeczenie
w sprawie.

31. To, czy opisane powyżej oraz inne nowości, które przewiduje projekt porozumienia, są
odpowiednie, aby zapewnić zgodne z traktatami przystąpienie Unii do EKPC, należy rozważyć
w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii. W tym celu wskazane jest przejrzenie krok po
kroku w oparciu o strukturę wniosku Komisji o wydanie opinii różnych wymogów prawnych, które są
stawiane porozumieniu w sprawie przystąpienia w prawie pierwotnym Unii. Zarówno uregulowanie
odpowiedzialności Unii, jak również mechanizm współpozwania i procedura wcześniejszego
zaangażowania będą przy tym istotne w najrozmaitszych związkach. W szczególności należy zbadać,

— czy kompetencje Unii zostają zachowane (część A) 17,

— czy uprawnienia instytucji Unii pozostają nienaruszone (część B) 18,

— czy szczególne cechy Unii i prawa Unii pozostają zachowane (część C) 19,

— czy zostały podjęte konieczne środki w celu zapewnienia udziału Unii w organach kontrolnych
  EKPC (część D) 20 i

— czy została należycie uwzględniona szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do
  EKPC (część E) 21.

32. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym także kwestia, czy uznanie jurysdykcji ETPC jest zgodne
z autonomią prawa Unii 22 i czy sądowa kontrola działalności Unii w ramach wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) czyni zadość wymogom stawianym skutecznej ochronie
prawnej w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC 23.

16 — W niektórych przypadkach może to wprawdzie wynikać z naruszenia ciążącego na sądach ostatniej instancji obowiązku wniesienia sprawy do
     Trybunału w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE, ale równie dobrze sytuacja taka może mieć podstawę w jednym z trzech wyjątków od
     obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które to wyjątki Trybunał uznał w swoim orzecznictwie
     CILFIT (zob. zasadniczo wyrok Cilfit i in., 283/81, EU:C:1982:335).
17 — Punkty 33–104 niniejszego stanowiska.
18 — Punkty 105–156 niniejszego stanowiska.
19 — Punkty 157–236 niniejszego stanowiska.
20 — Punkty 237–248 niniejszego stanowiska.
21 — Punkty 249–279 niniejszego stanowiska.
22 — Zobacz w tym względzie pkt 162–196, a także, szczególnie w kwestii WPZiB, pkt 185–194 niniejszego stanowiska.
23 — Zobacz w tym względzie pkt 82–103 niniejszego stanowiska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      9
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

A – Zachowanie kompetencji Unii

33. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE przystąpienie Unii do EKPC nie może mieć wpływu na
kompetencje Unii określone w traktatach.

34. W przytoczonym powyżej postanowieniu znajduje wyraz główne pragnienie państw członkowskich,
które przewija się jak myśl przewodnia w traktacie z Lizbony: rozbudowa ochrony praw podstawowych
na płaszczyźnie europejskiej – czy to w drodze karty praw podstawowych, czy to poprzez przystąpienie
do EKPC – nie powinna prowadzić do żadnych zakłóceń w delikatnie wyważonym systemie
kompetencji, na którym oparta jest Unia Europejska i który charakteryzuje jej stosunek do państw
członkowskich 24.

35. Wreszcie art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE ma zapewnić, że przystąpienie Unii do EKPC nie
doprowadzi do obejścia procedur zmiany traktatów (art. 48 TUE) i tym samym do ingerencji
w „dokument konstytucyjny” Unii 25.

36. Konieczność ratyfikacji przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia przez wszystkie
państwa członkowskie Unii (zob. art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie ostatnie TFUE) nie oznacza wcale,
że jego postanowienia mogą odbiegać od prawa pierwotnego Unii. Wręcz przeciwnie, Unia może
zawrzeć umowę międzynarodową taką jak przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia tylko
wtedy, gdy i o ile pozostaje ona w zgodzie z traktatami. Jeżeli tak nie jest, przed zawarciem umowy
międzynarodowej na szczeblu Unii wymagana jest wyraźna zmiana traktatów 26. Milczące złamanie
prawa pierwotnego Unii („treaty override”) nie jest dozwolone w żadnym wypadku instytucjom Unii 27,
nawet gdyby państwa członkowskie Unii wykazały taką gotowość w ramach negocjacji i ratyfikacji
umowy międzynarodowej.

37. W powyższym kontekście w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii należy zbadać, czy
przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia powoduje naruszenie traktatu WE lub traktatu
FUE poprzez obcięcie kompetencji Unii (zob. w tej kwestii część 1 poniżej) czy też rozszerzenie
kompetencji Unii (zob. w tej kwestii część 2 poniżej); ponadto należy rozważyć, czy zobowiązania,
które Unia zaciągnie w drodze zawarcia porozumienia w sprawie przystąpienia, mogą spowodować
konieczność przyznania jej nowych kompetencji (zob. w tej kwestii część 3 poniżej).

1. Nieobcięcie kompetencji Unii w drodze przystąpienia

38. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE należy najpierw zapewnić, że kompetencje Unii nie
zostaną obcięte w drodze jej przystąpienia do EKPC. Dodatkowo zostało to podkreślone także w art. 2
zdanie pierwsze protokołu nr 8, zgodnie z którym w porozumieniu w sprawie przystąpienia należy
zagwarantować, że przystąpienie do EKPC „nie ma wpływu” na kompetencje Unii.

39. Z projektu porozumienia, jak również z dokumentów towarzyszących, którymi dysponuje Trybunał
w ramach tego postępowania w sprawie wydania opinii, nie można wywnioskować niczego, co mogłoby
wskazywać na obcięcie kompetencji Unii wskutek jej przystąpienia do EKPC. Także ze stanowisk
uczestników postępowania nie można wywieść tego rodzaju wskazówek.

24 — Zobacz w tym względzie art. 6 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 51 ust. 2 karty praw podstawowych, w których wreszcie została przejęta treść
     art. I-9 ust. 2 zdanie drugie i art. II-111 ust. 2 Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy.
25 — Podobnie opinia 2/94, EU:C:1996:140, pkt 35 zdanie ostatnie.
26 — Zasada ta została wyrażona między innymi w art. 218 ust. 11 zdanie drugie TFUE.
27 — Podobnie także wyrok Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 285),
     zgodnie z którym zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatów.

10                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

40. Bez wątpienia wynikające z prawa międzynarodowego związanie Unii EKPC nałoży na nią
ograniczenia przy wykonywaniu jej istniejących kompetencji. Jako umowa międzynarodowa zawarta
przez Unię wraz z dojściem do skutku przystąpienia EKPC będzie bowiem wywierać skutki wiążące
wobec instytucji Unii (art. 216 ust. 2 TFUE).

41. Takie ograniczenia przy wykonywaniu kompetencji tkwią jednak w naturze każdego uregulowania,
w którym są zagwarantowane prawa podstawowe. Immanentną funkcją praw podstawowych jest
bowiem zakreślenie granic działania państwowych, jak i międzynarodowych instytucji w celu ochrony
podmiotów prawa. Nałożone na Unię w art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE zobowiązanie do
przystąpienia do EKPC zostałoby pozbawione sensu, gdyby Unia nie mogła zaakceptować wynikających
z EKPC ograniczeń w stosunku do wykonywania przysługujących jej kompetencji.

42. Tak czy owak Unia stosuje już teraz, to jest przed jej oficjalnym przystąpieniem, kryteria ochrony
praw podstawowych wynikające z EKPC, tak że – gdyby mieć na uwadze jedynie ich treść –
ograniczenia, które mogą w przyszłości wyniknąć z członkostwa w EKPC w stosunku do wykonywania
kompetencji instytucji Unii, obowiązują już od dawna (zob. w szczególności art. 6 ust. 3 TUE i art. 52
ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych) 28.

43. Podsumowując, w związku z zamierzonym przystąpieniem Unii do EKPC nie należy obawiać się
obcięcia jej kompetencji w rozumieniu art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE i art. 2 zdanie pierwsze
protokołu nr 8.

2. Brak rozszerzenia kompetencji Unii w drodze przystąpienia

44. Następnie należy rozważyć, czy zamierzone przystąpienie do EKPC jako takie może spowodować
jakiekolwiek rozszerzenie istniejących kompetencji Unii. Także to jest zakazane w myśl art. 6 ust. 2
zdanie drugie TUE.

45. Ostatecznie ustanowiony w art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE zakaz rozszerzania kompetencji Unii
ma służyć przestrzeganiu zasady przyznania. Jak wiadomo, zasada ta oznacza, że Unia działa wyłącznie
w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia
określonych w nich celów (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 zdanie pierwsze TUE) oraz że wszelkie
kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich (art. 4 ust. 1 TUE i art. 5
ust. 2 zdanie drugie TUE).

46. Już w swojej pierwszej opinii w sprawie przystąpienia do EKPC Trybunał stwierdził, że żadne
z postanowień obowiązującego wówczas traktatu WE nie powierza instytucjom Unii w sposób
generalny uprawnień do wydawania norm w dziedzinie praw człowieka ani do zawierania umów
międzynarodowych w tym zakresie 29. W tym względzie nic się nie zmieniło wskutek późniejszych
zmian prawa pierwotnego Unii aż do traktatu z Lizbony. Unia nadal nie dysponuje kompetencją
generalną w zakresie praw podstawowych i praw człowieka. Wobec tego nie może ona także uzyskać
takiej kompetencji w drodze jej przystąpienia do EKPC 30.

47. Niemniej ewentualne obawy, że zamierzone przystąpienie do EKPC może doprowadzić do takiego
rodzaju rozszerzenia kompetencji Unii, są nieuzasadnione. Liczne sformułowania w projekcie
porozumienia i w towarzyszących mu dokumentach świadczą raczej o tym, że autorzy tych tekstów
dążyli do rozwiania tych wątpliwości od samego początku.

28 — Podobnie już wcześniej w orzecznictwie naszego Trybunału zob. między innymi wyroki: Hauer, 44/79, EU:C:1979:290, pkt 15, 17; Johnston,
     222/84, EU:C:1986:206, pkt 18; Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, EU:C:2008:461, pkt 283.
29 — Opinia 2/94, EU:C:1996:140, pkt 27.
30 — Punkt 2 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii
     Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dok. P7_TA(2010)0184 (2009/2241/INI),
     zwanej dalej „rezolucją Parlamentu z 2010 r.”.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     11
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

48. W szczególności zarówno w art. 1 ust. 3 zdanie drugie, jak i w art. 1 ust. 4 projektu porozumienia
zagwarantowano, że w przypadku przystąpienia Unii do EKPC ustalone w prawie pierwotnym Unii
rozgraniczenie kompetencji i odpowiedzialności między Unią a jej państwami członkowskimi zostanie
zachowane.

49. Z jednej strony w art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia podkreślono, że żadne
postanowienie EKPC lub protokołów dodatkowych do tej konwencji nie może nakładać na Unię
zobowiązania do podjęcia działania lub przyjęcia środka, do których nie byłaby ona właściwa w świetle
prawa Unii. Postanowienie to ma gwarantować, że w związku ze swoim członkostwem w EKPC Unia
nie będzie musiała przedsiębrać niczego, do czego brakowałoby jej uprawnienia w świetle prawa Unii.

50. Z drugiej strony z art. 1 ust. 4 projektu porozumienia wynika, że Unii nie można przypisać aktów,
środków lub zaniechań jej państw członkowskich, nawet jeśli państwa członkowskie wykonują prawo
Unii.

51. Niekiedy stawiane jest pytanie, czy przewidziany w projekcie porozumienia udział Unii w organach
kontrolnych EKPC mógłby spowodować rozszerzenie kompetencji Unii. Taki przypadek tu jednak nie
zachodzi. Udział Unii w organach kontrolnych EKPC nie prowadzi do tego, że Unia musiałaby działać
w jakikolwiek sposób poza kompetencjami powierzonymi jej w traktacie UE i w traktacie FUE. Jej
współdziałanie w strasburskich organach – czy to udział w niektórych uchwałach Zgromadzenia
Parlamentarnego i Komitetu Ministrów, czy też powoływanie kandydatów na urząd sędziego w ETPC
– jest wręcz wyraźnie przewidziane w prawie pierwotnym Unii [zob. w tym względzie art. 1 lit. a)
protokołu nr 8].

52. Jeśli chodzi w szczególności o sprawowany przez Komitet Ministrów nadzór nad wykonaniem
ostatecznych wyroków ETPC (art. 46 ust. 2–5 EKPC) i nad wykonaniem polubownych uzgodnień
(art. 39 ust. 4 EKPC), to współdziałanie Unii w tym organie nie ogranicza się wyłącznie do takich
przypadków, które dotyczą jej samej lub jej państw członkowskich przy wykonywaniu prawa Unii.
Wręcz przeciwnie, celem zewnętrznej kontroli ustanowionej w EKPC jest właśnie to, by każda
układająca się strona EKPC zajmowała się nadzorem przypadków, które wchodzą w zakres
odpowiedzialności innej układającej się strony lub większej liczby tych stron. Rozległe współdziałanie
Unii w tym systemie wzajemnego nadzoru odpowiada duchowi zewnętrznej kontroli, który leży
u podstaw EKPC, i jest zatem bezpośrednio objęte nałożonym na Unię w art. 6 ust. 2 zdanie
pierwsze TUE zobowiązaniem do przystąpienia do EKPC.

53. Na koniec należy zauważyć, że przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia nie uprzedza
także pytania, czy i w jakich okolicznościach Unia ma kompetencję do przystąpienia do innych umów
międzynarodowych w celu ochrony praw podstawowych i praw człowieka, w tym istniejących
i przyszłych protokołów dodatkowych do EKPC. Poprzez zamierzoną zmianę art. 59 ust. 2 EKPC 31
projekt porozumienia otwiera Unii jedynie z punktu widzenia Rady Europy – w świetle prawa
międzynarodowego – możliwość przystąpienia do innych protokołów dodatkowych do EKPC niż
protokoły pierwszy i szósty, do których Unia ma już teraz przystąpić. Urzeczywistnienie takiego
przystąpienia wymaga jednak odrębnych instrumentów akcesyjnych 32, do których ratyfikacji w obrębie
Unii ma ponownie zastosowanie procedura przewidziana w art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie
drugie TFUE.

31 — Zobacz w tym względzie art. 1 ust. 2 akapit pierwszy projektu porozumienia.
32 — Zobacz także pkt 17 raportu wyjaśniającego.

12                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

54. Uzasadnione jest zadanie sobie pytania, czy Unia nie uzyska na podstawie tzw. „doktryny AETR” 33
wyłącznej kompetencji do zawierania dalszych umów międzynarodowych w dziedzinie praw
podstawowych i praw człowieka, skoro tylko przystąpi do EKPC. W każdym razie wraz
z przystąpieniem EKPC stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii 34. Teoretycznie można
by więc uznać za dopuszczalną argumentację, iż Unia na mocy swojego przystąpienia do EKPC
uzyskuje nową wyłączną kompetencję zgodnie z ostatnim wariantem art. 216 ust. 1 TFUE w związku
z art. 3 ust. 2 TFUE – wyłączną kompetencję, która tylko jej samej zezwala na zawieranie przyszłych
umów międzynarodowych, o ile takie umowy mogłyby wpłynąć na postanowienia EKPC jako część
„wspólnych zasad” obowiązujących wewnątrz Unii lub zmienić ich zakres. Moim zdaniem przeszkodę
ku takiemu „efektowi AETR” stanowi jednak art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE jako lex specialis, zgodnie
z którym przystąpienie do EKPC nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach, czyli jej
kompetencje istniejące przed przystąpieniem.

55. Podsumowując, w powyższym kontekście nie może być mowy o tym, że zamierzone przystąpienie
do EKPC spowoduje jakiekolwiek rozszerzenie kompetencji Unii.

3. Brak potrzeby nowych kompetencji dla Unii wskutek przystąpienia

56. Na koniec należy wyjaśnić, czy przystąpienie do EKPC wymaga, by państwa członkowskie
przeniosły na Unię dodatkowe kompetencje.

57. Z pewnością na powyższe pytanie nie można odpowiedzieć raz na zawsze w ostatecznie wiążący
sposób w obecnym stanie. Nie można bowiem wykluczyć, że postanowienie EKPC zostanie
w przyszłości zinterpretowane przez ETPC w taki sposób, który mógłby spowodować konieczność
zmiany prawa pierwotnego Unii.

58. Prawdą jest, że taki scenariusz jest mało prawdopodobny, gdyż z jednej strony Unia kieruje się już
obecnie kryteriami ochrony praw podstawowych wynikającymi z EKPC (zob. w szczególności art. 6
ust. 3 TUE i art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych), a z drugiej strony art. 1 ust. 3
zdanie drugie projektu porozumienia jasno stanowi, że EKPC nie nakłada na Unię żadnych
zobowiązań, do których wykonania brakowałoby jej uprawnień w świetle prawa Unii.

59. Jednakże w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii zadaniem naszego Trybunału jest
zapewnienie, że w drodze zamierzonego przystąpienia do EKPC Unia nie zaciąga świadomie
zobowiązań z zakresu prawa międzynarodowego, których ewidentnie nie jest ona w stanie wykonać
już teraz z powodu jej istniejącej struktury instytucyjnej.

60. W powyższym kontekście trzy aspekty zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC zasługują na
bardziej szczegółową analizę: po pierwsze, procedura wcześniejszego zaangażowania [zob. część a)
poniżej], po drugie, obowiązek wykonania wyroków ETPC, w których stwierdzono naruszenie EKPC
[zob. część b) poniżej] i po trzecie, problematyka ochrony prawnej w WPZiB [zob. część c) poniżej].

a) Procedura wcześniejszego zaangażowania

61. W art. 3 ust. 6 projektu porozumienia przewidziano procedurę wcześniejszego zaangażowania.
Zgodnie z tym postanowieniem ETPC w zawisłym przed nim postępowaniu przyznaje naszemu
Trybunałowi w określonych warunkach możliwość wcześniejszego wypowiedzenia się w kwestii
zgodności przepisu prawa Unii z EKPC.

33 — Doktryna AETR wynika z wyroku Komisja/Rada (22/70, EU:C:1971:32, pkt 15–19); nowsze streszczenie można znaleźć przykładowo w opinii
     1/03 (EU:C:2006:81, pkt 114–133).
34 — Wyroki: Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 5; IATA i ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, pkt 36; Air Transport Association of America
     i in., C-366/10, EU:C:2011:864, pkt 73.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  13
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

62. Na płaszczyźnie wewnątrzunijnej oznacza to, że Unia musi dysponować koniecznymi
kompetencjami, aby ustanowić procedurę wcześniejszego zaangażowania. Gdyby było pewne, że Unia
nie ma prawnych warunków do powołania do życia procedury wcześniejszego zaangażowania,
uniemożliwiałoby to jej zawarcie porozumienia w sprawie przystąpienia.

63. Faktycznie w publicznej debacie na temat przystąpienia Unii do EKPC pojawiły się pojedyncze
wątpliwości co do tego, czy można wprowadzić w życie procedurę wcześniejszego zaangażowania bez
uprzedniej zmiany traktatów założycielskich Unii Europejskiej. W niniejszym postępowaniu w sprawie
wydania opinii Polska zajęła bowiem stanowisko, że stworzenie procedury wcześniejszego
zaangażowania w obecnym stanie prawa nie jest zgodne z traktatami.

64. Trafne jest, iż procedura wcześniejszego zaangażowania nie należy do przewidzianych wyraźnie
w traktacie UE i w traktacie FUE postępowań sądowych, których przeprowadzanie powierzono
Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE). Sama ta
okoliczność nie uprawnia jednak do wyciągnięcia wniosku, że prawo pierwotne w swoim obecnym
stanie stoi na przeszkodzie stworzeniu procedury wcześniejszego zaangażowania.

65. Nasz Trybunał uznał bowiem, że umowy międzynarodowe zawierane z państwami trzecimi mogą
mu nawet przyznawać nowe kompetencje sądownicze, pod warunkiem że nie naruszy to istoty funkcji
Trybunału wynikającej z traktatów UE i FUE 35.

66. W przypadku wcześniejszego zaangażowania przewidzianego w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia
wątpliwe jest już to, czy w ogóle chodzi tu o nową kompetencję Trybunału. Można bowiem jak
najbardziej przyjąć pogląd, że w przypadku wcześniejszego zaangażowania Trybunału w trakcie
postępowania toczącego się przed ETPC chodzi wyłącznie o nowy sposób wykonywania istniejących
już kompetencji orzeczniczych sądu Unii zgodnie z art. 19 ust. 1 zdanie drugie i ust. 3 TUE.

67. Nawet gdyby jednak chciało się przyjąć, że wraz z procedurą wcześniejszego zaangażowania
stworzona zostaje nowa kompetencja naszego Trybunału, to w każdym razie nie chodzi tu
o kompetencję, która naruszałaby istotę funkcji Trybunału przewidzianej w traktatach. Wręcz
przeciwnie, procedura wcześniejszego zaangażowania przyczynia się do tego, że Trybunał może lepiej
wypełniać przysługującą mu od zawsze funkcję oraz że do tego pozostaje zachowany jego – istniejący
przynajmniej w uwspólnotowionych dziedzinach polityki – monopol na kontrolę zgodności z prawem
aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii 36.

68. Co do istoty zadanie Trybunału polega na zapewnieniu poszanowania prawa przy dokonywaniu
wykładni i stosowaniu traktatów (art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE). W tym celu ciąży na nim
w szczególności obowiązek dokonywania wykładni prawa Unii [art. 267 akapit pierwszy lit. a)
i b) TFUE] oraz kontrolowania legalności aktów instytucji, organów i innych jednostek
organizacyjnych Unii [art. 263 akapit pierwszy TFUE i art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE].

69. Ta sama funkcja – wykładnia prawa Unii oraz kontrolowanie legalności aktów instytucji, organów
i jednostek organizacyjnych Unii – jest co do istoty pomyślana w stosunku do Trybunału także
w ramach procedury wcześniejszego zaangażowania w rozumieniu art. 3 ust. 6 projektu porozumienia.

35 — Opinie: 1/92, EU:C:1992:189, pkt 32; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 75.
36 — Podobnie opinia 1/00, EU:C:2002:231, pkt 24.

14                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

70. Z pewnością ramy proceduralne, w których Trybunał będzie wykonywał wspomnianą powyżej
funkcję w przypadku takiego wcześniejszego zaangażowania, mogą być inne niż ramy proceduralne
skargi o stwierdzenie nieważności lub postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
(art. 263 TFUE i 267 TFUE). W szczególności różnice mogą występować w odniesieniu do
uprawnienia do złożenia wniosku, przebiegu postępowania, choćby terminów, których trzeba będzie
dotrzymać, i skutków orzeczenia Trybunału.

71. Wskutek takich tylko różnic istota kompetencji Trybunału, jak również innych instytucji Unii
uczestniczących ewentualnie w procedurze wcześniejszego zaangażowania, nie ulegnie zmianie;
w żadnym wypadku nie zostanie ona naruszona w takim stopniu, że uzasadniałoby to uznanie
projektu porozumienia za niezgodny z traktatami 37.

72. Procedura wcześniejszego zaangażowania, jak podkreślił sam Trybunał, należy raczej do
koniecznych przesłanek przystąpienia Unii do EKPC 38. Stworzenie takiej procedury służy zachowaniu
szczególnych cech Unii i prawa Unii oraz uprawnień Trybunału (art. 1 i art. 2 zdanie pierwsze
protokołu nr 8) 39.

73. Takie postępowanie jest zatem niezbędną częścią środków koniecznych w trakcie omawianego
przystąpienia, do których urzeczywistnienia art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE i protokół nr 8 nie tylko
upoważniają Unię, lecz także zobowiązują. W art. 1 lit. a) protokołu nr 8 przewidziano ponadto
wyraźnie, że zostaną ustanowione takie „szczególn[e] warunk[i] ewentualnego udziału Unii w organach
kontrolnych” EKPC.

74. W celu konkretnego ukształtowania procedury wcześniejszego zaangażowania na płaszczyźnie
wewnątrzunijnej konieczne będzie uzupełnienie statutu Trybunału, które nie ma jednak charakteru
„zmiany konstytucyjnej” i w związku z tym może zostać przeprowadzone zgodnie ze zwykłą procedurą
ustawodawczą (art. 281 akapit drugi TFUE) bez konieczności stosowania formalnej procedury zmiany
traktatów (art. 48 TUE) 40.

75. Moim zdaniem niewystarczające byłoby natomiast jedynie zawarcie odpowiednich uregulowań
proceduralnych w decyzji Rady w sprawie zatwierdzenia przewidywanego porozumienia w sprawie
przystąpienia, ponieważ w ten sposób doszłoby do obejścia zwykłej procedury ustawodawczej
przewidzianej w art. 281 akapit drugi TFUE, ponadto przepisom proceduralnym, które należy wydać,
nie przysługiwałyby ten sam skutek i ta sama ranga co postanowieniom statutu.

76. Dopiero wtedy gdy wymagane postanowienia – w szczególności te dotyczące uprawnienia do
złożenia wniosku, przebiegu postępowania i skutków orzeczenia Trybunału – zostaną ujęte w statucie
Trybunału, procedura wcześniejszego zaangażowania stanie się w pełni operacyjna i zgodnie z art. 19
ust. 3 lit. c) TUE w związku z art. 281 akapit pierwszy TFUE i art. 51 TUE będzie się mogła zaliczać do
„spra[w] przewidzianych w traktatach”, do których rozstrzygania powołany jest Trybunał.

37 — Zobacz podobnie także opinia 1/00, EU:C:2002:231, pkt 14 w związku z pkt 18 i 23.
38 — Dokument zawierający refleksje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nad niektórymi aspektami przystąpienia Unii Europejskiej do
     europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przedstawiony w dniu 5 maja 2010 r., dostępny na stronie
     internetowej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pod http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (ostatnio oglądany w dniu
     12 maja 2014 r.), w szczególności pkt 9, 11, 12; podobnie Wspólny komunikat Przewodniczącego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
     i Prezesa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w nawiązaniu do spotkania obu trybunałów w styczniu 2011 r., opublikowany w dniu
     24     stycznia    2011    r.,   dostępny    na    stronie   internetowej   Trybunału      Sprawiedliwości     Unii     Europejskiej pod
     http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/ (ostatnio oglądany w dniu 12 maja 2014 r.), w szczególności pkt 2 akapit ostatni.
39 — Zobacz w tym względzie pkt 121–135 i pkt 180–184 niniejszego stanowiska.
40 — Nowe postanowienia w statucie Trybunału będą ewentualnie musiały zostać uzupełnione kilkoma dodatkowymi szczegółowymi
     uregulowaniami w regulaminie postępowania przed Trybunałem.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       15
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

b) Obowiązek wykonania wyroków ETPC

77. Także ustanowiony w art. 46 ust. 1 EKPC obowiązek wykonania wyroków ETPC, w których
stwierdzono naruszenie EKPC przez instytucje, organy lub inne jednostki organizacyjne Unii, nie
wymaga przeniesienia na Unię nowych kompetencji.

78. Takie wyroki ETPC mają deklaratoryjny charakter i EKPC nie nakazuje konkretnie układającym się
stronom, jak powinny one wykonać skierowane do nich wyroki sądowe, lecz pozostawia im w tym celu
pewien margines działania 41.

79. Na płaszczyźnie wewnątrzunijnej stwierdzone przez ETPC naruszenie EKPC będzie musiało
z reguły zostać usunięte w ten sposób, że sporny akt prawny instytucji Unii zostanie uchylony lub
zmieniony. Nie ulega wątpliwości, że Unia dysponuje koniecznymi uprawnieniami do takiego actus
contrarius; są to te same uprawnienia, które posłużyły za podstawę do wydania danego aktu prawnego.
Do tego dochodzi uprawnienie sądów Unii do stwierdzenia na warunkach przewidzianych w traktatach
nieważności aktów prawnych Unii (art. 263 TFUE i 267 TFUE).

80. Ponadto możliwe jest, że wyrok ETPC wymaga wydania aktu prawnego Unii lub stanowi powód do
przyznania odszkodowania. Także z takiego zobowiązania instytucje Unii będą się mogły bez problemu
wywiązać w ramach przyznanych im w traktatach uprawnień, zwłaszcza że art. 1 ust. 3 zdanie drugie
projektu porozumienia jednoznacznie stanowi, że EKPC nie zobowiązuje Unii do niczego, do czego
brakowałoby jej kompetencji w świetle traktatów.

81. Gdyby stwierdzone przez ETPC naruszenie EKPC miało wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu
Unii, w niektórych przypadkach konieczne może być wznowienie danego postępowania sądowego.
Wymaganego w tym celu uzupełnienia art. 44 statutu Trybunału 42 można dokonać na podstawie
art. 281 akapit drugi TFUE, przy czym nie trzeba się obawiać przeinaczenia zadań sądów Unii. Do
kwestii tej odnoszą się odpowiednio przedstawione powyżej rozważania na temat procedury
wcześniejszego zaangażowania 43.

c) Ochrona prawna w zakresie WPZiB

82. O wiele bardziej sporna niż oba poprzednio omówione aspekty jest kwestia, czy obecne
kompetencje Unii – mówiąc dokładniej, kompetencje instytucji Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE) – są wystarczające, aby w zakresie wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa zapewnić poziom ochrony prawnej, który czyni zadość wymogom
art. 6 EKPC i 13 EKPC 44.

41 — Zobacz w tym względzie także pkt 11 deklaracji państw stron EKPC z okazji konferencji wysokiego szczebla na temat przyszłości
     Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanej dalej „deklaracją z Brighton”), uchwalonej w Brighton w kwietniu 2012 r., dostępnej
     w językach francuskim i angielskim na stronie internetowej Rady Europy pod http://hub.coe.int/de/20120419-brighton-declaration/ (ostatnio
     oglądanej w dniu 14 maja 2014 r.).
42 — Zobacz w tym względzie zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (2000) 2 przyjęte w dniu 19 stycznia 2000 r. skierowane do
     państw stron w kwestii kontroli lub wznowienia niektórych postępowań na szczeblu międzypaństwowym w nawiązaniu do wyroków
     Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jako model mogłyby przykładowo posłużyć podstawy wznowienia znane prawu niemieckiemu
     w § 580 pkt 8 Zivilprozessordnung (niemieckiego kodeksu postępowania cywilnego) i w § 359 pkt 6 Strafprozessordnung (niemieckiego
     kodeksu postępowania karnego).
43 — Zobacz pkt 64–74 niniejszego stanowiska.
44 — W kwestii pokrewnej problematyki, czy szczególne cechy WPZiB stoją na przeszkodzie uznaniu jurysdykcji ETPC przez Unię, zob.
     pkt 185–195 niniejszego stanowiska.

16                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

83. Z jednej strony przystąpienie do EKPC będzie bowiem niewątpliwie skutkować tym, że Unia będzie
zobowiązana przestrzegać gwarancji praw podstawowych wynikających z EKPC – i tym samym także
nakazu skutecznej ochrony prawnej zgodnie z art. 6 EKPC i 13 EKPC – we wszystkich dziedzinach jej
działalności, w tym WPZiB 45. Unia nie może uchylić się od tych zobowiązań nawet w drodze
międzynarodowoprawnego zastrzeżenia przy podpisaniu porozumienia w sprawie przystąpienia lub
przy składaniu jej dokumentu ratyfikacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 57 ust. 1 zdanie drugie EKPC
niedopuszczalne są „zastrzeżenia o charakterze ogólnym” 46 i co więcej, art. 11 projektu porozumienia
nie zezwala na jakiekolwiek zastrzeżenia co do porozumienia w sprawie przystąpienia.

84. Z drugiej strony wewnątrz Unii obowiązuje zasada, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
nie jest właściwy ani w zakresie postanowień prawa pierwotnego dotyczących WPZiB, ani w zakresie
aktów prawnych przyjętych na ich podstawie (art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275
akapit pierwszy TFUE). Tylko całkiem wyjątkowo na podstawie art. 275 akapit drugi TFUE sądy Unii
są właściwe w zakresie WPZiB; właściwość ta obejmuje, po pierwsze, kontrolę przestrzegania tzw.
klauzuli nienaruszalności (art. 40 TUE), a po drugie, skargi o stwierdzenie nieważności wniesione
przez jednostki (art. 263 akapit czwarty TFUE) przeciwko środkom ograniczającym, które Rada przyjęła
w ramach WPZiB.

85. Czy mając na uwadze dopiero co wspomniane ograniczenie kompetencji orzeczniczych sądów Unii,
ochrona prawna zagwarantowana w porządku prawnym Unii w zakresie WPZiB może być postrzegana
jako skuteczna ochrona prawna w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC? Czy też Unia poprzez
przystąpienie do EKPC, tak jak zostało ono przewidziane w projekcie porozumienia, zaciągnie
międzynarodowoprawne zobowiązania w odniesieniu do ochrony prawnej w zakresie WPZiB, do
których wykonania jej instytucje – mianowicie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – nie mają
koniecznych uprawnień? Gdyby Trybunał stwierdził, że ta druga sytuacja ma miejsce, stanowiłoby to
nie tylko przeszkodę do przystąpienia przez Unię do EKPC, ale także ujawniłoby na płaszczyźnie
wewnątrzunijnej lukę w systemie ochrony prawnej, która już dziś byłaby wysoce problematyczna,
choćby ze względu na nakaz homogeniczności ustanowiony w art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw
podstawowych.

86. Komisja 47 proponuje rozwiać ewentualne wątpliwości co do skuteczności ochrony prawnej
jednostek w zakresie WPZiB poprzez szczególnie szeroką wykładnię drugiej możliwości przewidzianej
w art. 275 akapit drugi TFUE. Instytucja ta chciałaby, aby postanowienie to było rozumiane w ten
sposób, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy nie tylko do orzekania
w przedmiocie skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez jednostki przeciwko środkom
ograniczającym, ale ponadto może także rozpoznawać skargi o odszkodowanie i odpowiadać na
wnioski prejudycjalne sformułowane przez sądy krajowe w zakresie WPZiB. Ponadto opowiada się ona
za takim stosowaniem możliwości ochrony prawnej jednostek w zakresie WPZiB, że obejmuje ona nie
tylko akty w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE, które to akty wywierają wiążące skutki prawne,
ale także zwykłe akty faktyczne („Realakte”), czyli akty pozbawione skutków prawnych.

87. Na rozprawie Komisja dodała, że kontrola przestrzegania art. 40 TUE, która jest przewidziana
w pierwszej możliwości ujętej w art. 275 akapit drugi TFUE, umożliwia sądom Unii czuwanie nad
odpowiednią ochroną prawną w zakresie WPZiB.

45 — Zgodnie z pkt 23 raportu wyjaśniającego odpowiedzialność Unii obowiązuje niezależnie od kontekstu, w jakim mają miejsce akty, środki lub
     zaniechania jej instytucji, organów i jednostek organizacyjnych oraz obejmuje ona wyraźnie sprawy dotyczące WPZiB; zob. uzupełniająco
     art. 3 ust. 2 projektu porozumienia, który włącza do odpowiedzialności Unii także jej decyzje wydane na podstawie traktatu UE.
46 — Sędziowie strasburscy badają wnikliwie w każdym konkretnym przypadku, czy zgłoszone przez układającą się stronę zastrzeżenie jest
     dopuszczalne, a w szczególności, czy zostało ono sformułowane wystarczająco precyzyjnie; zob. wyrok ETPC z dnia 4 marca 2014 r.
     w sprawie Grande Stevens i in. przeciwko Włochom (skargi nr 18640/10, nr 18647/10, nr 18663/10, nr 18668/10 i nr 18698/10,
     pkt 204–211).
47 — W podobny sposób wypowiedziała się mniejszość państw członkowskich uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania opinii.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       17
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

88. Podobnie jak liczni uczestnicy postępowania 48 mam poważne wątpliwości, czy sposób rozumienia
obu możliwości przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE, za jakim opowiada się Komisja, stanowi
prawnie możliwą drogę, aby zagwarantować jednostce w zakresie WPZiB skuteczną ochronę prawną
w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC.

89. Z jednej strony w ramach swojej wykładni Komisja błędnie ocenia stosunek reguły i wyjątku leżący
u podstaw art. 275 TFUE; obraca ona w jej przeciwieństwo zasadę niewłaściwości sądów Unii
w zakresie WPZiB, która to zasada została wyrażona w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE
i art. 275 akapit pierwszy TFUE. Z drugiej strony, przyjmując, że Trybunał jest właściwy orzekać
w postępowaniach prejudycjalnych i w przedmiocie skarg o odszkodowanie w ramach WPZiB, narusza
ona jednoznaczne brzmienie drugiej możliwości przewidzianej w art. 275 akapit drugi TFUE, w którym
jest tylko mowa o właściwości Trybunału w zakresie skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych
przez jednostki zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE przeciwko środkom ograniczającym, ale nie
o skargach mających inny przedmiot lub skargach innego rodzaju, ani tym bardziej o odesłaniach
prejudycjalnych sądów krajowych w rozumieniu art. 267 TFUE.

90. Geneza art. 275 TFUE potwierdza, że nie należy podzielać stanowiska Komisji 49. Pierwotnie
postanowienie to miało figurować jako art. III-376 w Traktacie ustanawiającym konstytucję dla
Europy. Jego sformułowanie ma w istocie swoje źródło w pracach Konwentu Europejskiego, które
znalazły ze swej strony odbicie w art. III-282 projektu Traktatu ustanawiającego konstytucję dla
Europy 50. Jak wynika z materiałów Konwentu Europejskiego, w owym czasie toczyła się pogłębiona
dyskusja na temat szerszego ukształtowania kompetencji sądów Unii w zakresie WPZiB, jednakże
okazało się, że osiągnięcie konsensusu w sprawie idących w tym kierunku propozycji nie jest
możliwe 51. Ostatecznie Konwent, jak i obie konferencje międzyrządowe w sprawie Traktatu
ustanawiającego konstytucję dla Europy oraz traktatu z Lizbony, które to konferencje poszły jego
śladem, uczepiły się międzyrządowego w dużej mierze ukształtowania WPZiB, w którym sądom Unii
miały zostać przyznane tylko ściśle wytyczone kompetencje.

91. Ponadto wykładnia art. 275 TFUE, jaką ma na myśli Komisja, prowadziłaby do niezgodnego z art. 6
ust. 1 akapit drugi i art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE rozszerzenia kompetencji Unii, a dokładniej
mówiąc do rozszerzenia kompetencji orzeczniczych instytucji Unii – Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej 52.

92. Z orzecznictwa Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistía i Segi 53przytoczonego przez Komisję nie
można także wywieść niczego, co mogłoby popierać pogląd broniony przez tę instytucję. Prawdą jest,
że w wymienionych tu sprawach Trybunał podkreślił, że Unia jest wspólnotą prawa; z dzisiejszego
punktu widzenia należałoby powiedzieć – unią prawa. Opierając się na tym zasadniczym stwierdzeniu,

48 — W swoich uwagach na piśmie oraz w uwagach ustnych Francja, Zjednoczone Królestwo i Rada wypowiedziały się wybitnie negatywnie na
     temat stanowiska bronionego przez Komisję.
49 — Ogólnie w kwestii możliwości uwzględnienia genezy postanowień traktatów, zob. wyroki: Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, pkt 135;
     Komisja/Parlament i Rada, C-427/12, EU:C:2014:170, pkt 36; Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C-583/11 P, EU:C:2013:625,
     pkt 50, 59, 70; a także moja opinia w tej ostatniej sprawie (EU:C:2013:21, pkt 32).
50 — Przyjętego przez Konwent Europejski w dniach 13 czerwca 2003 r. i 10 lipca 2003 r., i przekazanego przewodniczącemu Rady Europejskiej
     w Rzymie w dniu 18 lipca 2003 r.
51 — Sekretariat Konwentu Europejskiego, raport uzupełniający w kwestii kontroli sądowej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
     [dokument CONV 689/1/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., pkt 5, pkt 7 lit. c)], a także pismo przewodnie Prezydium w sprawie artykułów
     dotyczących Trybunału i Sądu (dokument CONV 734/03 z dnia 2 maja 2003 r., zob. w szczególności wyjaśnienia w kwestii przewidywanego
     art. 240a).
52 — Zobacz w tym względzie wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, EU:C:2013:625, pkt 97, a także moja opinia w tamtej sprawie
     (C-583/11 P, EU:C:2013:21, pkt 112, 113).
53 — Wyroki: Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166; Gestoras Pro Amnistía i in./Rada, C-354/04 P, EU:C:2007:115; Segi i in./Rada,
     C-355/04 P, EU:C:2007:116; Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461.

18                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

Trybunał przypomniał, że ani państwa członkowskie, ani instytucje Unii nie mogą się uchylić od
kontroli zgodności swoich aktów z traktatami jako dokumentem konstytucyjnym Unii 54. Natomiast nie
wywiódł on z tego fundamentalnego stwierdzenia, że poniekąd praeter legem należy uznać nowe środki
odwoławcze lub procedury przed sądami Unii, które nie są przewidziane w prawie pierwotnym.

93. Niewątpliwie we wspomnianych powyżej sprawach Trybunał opowiedział się za wykładnią prawa
pierwotnego umożliwiającą zagwarantowanie w jak najlepszy sposób praktycznej skuteczności
procedur przewidzianych wyraźnie w traktatach. I tak przykładowo w wyroku Les Verts uznał, że
skarga o stwierdzenie nieważności przewidziana w art. 173 traktatu EWG jest także dopuszczalna na
akty Parlamentu wywierające skutki prawne wobec osób trzecich 55. Podobnie w wyrokach Gestoras
Pro Amnistía i Segi zinterpretował on zakres stosowania postępowania prejudycjalnego przewidzianego
w art. 35 ust. 1 UE 56 w odniesieniu do ówczesnego „trzeciego filaru” w ten sposób, że owo
postępowanie może znaleźć zastosowanie do wszystkich środków Rady, które mają wywrzeć skutki
prawne wobec osób trzecich.

94. Bardziej wymowna dla roztrząsanej tu problematyki zdaje się być jednak okoliczność, że
w wyrokach Gestoras Pro Amnistía i Segi Trybunał wprost odmówił uznania w ówczesnym „trzecim
filarze” takich rodzajów skarg, które nie były wyraźnie przewidziane w traktacie UE w wersji traktatu
z Amsterdamu. W szczególności w tamtym kontekście zanegował on dopuszczalność skarg
o odszkodowanie 57. Powyższe orzecznictwo można także z łatwością przenieść na grunt interesującej
nas tu kwestii ochrony prawnej w ówczesnym „drugim filarze”, to jest w dziedzinie WPZiB, w której
kompetencje sądów Unii są tradycyjnie jeszcze węższe 58.

95. W świetle powyższych rozważań sposób zrozumienia art. 275 TFUE, za jakim opowiada się
Komisja, nie jest przekonywający. Abstrahując całkowicie od braku zasadności argumentów Komisji,
szczególnie szeroka wykładnia kompetencji sądów Unii zaproponowana przez Komisję nie jest zresztą
w ogóle konieczna, aby zagwarantować jednostkom skuteczną ochronę prawną w zakresie WPZiB.
Całkowicie trafne stwierdzenie, że ani państwa członkowskie, ani instytucje Unii nie mogą się uchylić
od kontroli zgodności swoich aktów z traktatami jako dokumentem konstytucyjnym Unii, nie musi
bowiem koniecznie prowadzić w każdym przypadku do wyciągnięcia wniosku, iż sądy Unii są
właściwe.

96. Jak wskazuje bowiem art. 19 ust. 1 TUE, system ochrony prawnej traktatów wspiera się na dwóch
filarach, jednym z nich są sądy Unii, a drugim – sądy krajowe 59. Jeżeli zatem – co ma systematycznie
miejsce w dziedzinie WPZiB – nie istnieje możliwość bezpośredniego wniesienia skargi do sądów
Unii, to sądy krajowe są i pozostają właściwe. Wreszcie wynika to z zasady przyznania, zgodnie z którą
wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich (art. 4
ust. 1 TUE w związku z art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 TUE) 60.

54 — Wyroki: Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 23; Gestoras Pro Amnistía i in./Rada, C-354/04 P, EU:C:2007:115, pkt 51; Segi
     i in./Rada, C-355/04 P, EU:C:2007:116, pkt 51; podobnie wyroki: Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
     C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 281; E i F, C-550/09, EU:C:2010:382, pkt 44; Polska/Komisja, C-336/09 P, EU:C:2012:386,
     pkt 36; Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C-583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 91.
55 — Wyrok Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, pkt 25.
56 — Traktat o Unii Europejskiej w wersji traktatu z Amsterdamu.
57 — Wyroki: Gestoras Pro Amnistía i in./Rada, C-354/04 P, EU:C:2007:115, pkt 46–48; Segi i in./Rada, C-355/04 P, EU:C:2007:116, pkt 46–48.
58 — Podobnie – chociaż dotyczyło to jeszcze stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie traktatu z Lizbony – wyroki: Gestoras Pro
     Amnistía i in./Rada, C-354/04 P, EU:C:2007:115, pkt 50; Segi i in./Rada, C-355/04 P, EU:C:2007:116, pkt 50.
59 — Opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 66; wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C-583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 90.
60 — Podobnie – chociaż dotyczyło to jeszcze stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie traktatu z Lizbony – opinia rzecznika
     generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych Gestoras Pro Amnistía i in./Rada (C-354/04 P i C-355/04 P, EU:C:2006:667,
     w szczególności pkt 99, 104).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     19
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

97. Ponadto państwa członkowskie są zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wyraźnie zobowiązane
do ustanowienia koniecznych środków odwoławczych, aby zapewnić skuteczną ochronę prawną
w ramach WPZiB będącej dziedziną objętą prawem Unii 61.

98. Wielokrotnie WPZiB wymaga realizacji przez organy państw członkowskich (art. 26 ust. 3 TUE,
art. 42 ust. 3 TUE i art. 44 ust. 1 TUE). W każdym razie droga do sądów krajowych jest zatem jasno
wytyczona dla jednostki, która chce poddać kontroli sądowej akty, środki lub zaniechania wchodzące
w zakres WPZiB, które dotyczą go w jakikolwiek sposób 62.

99. Nawet gdy WPZiB jest realizowana przez instytucje, organy lub inne jednostki organizacyjne Unii
w sposób, który dotyczy jednostki bezpośrednio i indywidualnie, przysługująca jej droga do sądów
krajowych nie jest zablokowana, chyba że wyjątkowo może on znaleźć ochronę prawną bezpośrednio
u sądów Unii na podstawie drugiej możliwości przewidzianej w art. 275 akapit drugi TFUE.
W zakresie bowiem w jakim Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie przysługuje
właściwość na podstawie traktatów, nawet spory, których stroną jest Unia, zgodnie z art. 274 TFUE
nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych. Zważywszy na uregulowanie zawarte
w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE, taka mogłaby być
normalna sytuacja w ramach WPZiB.

100. Jeżeli sądy krajowe będą rozpoznawać tego rodzaju spory w ramach WPZiB, to są one
zobowiązane stosować prawo Unii. Przy tej okazji będą one musiały ewentualnie zbadać zgodność
aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii w ramach WPZiB z prawem Unii
wyższego rzędu i w przypadku stwierdzenia niezgodności będą one zobowiązane do ich
niezastosowania w konkretnym sporze 63. Inaczej bowiem niż w uwspólnotowionych dziedzinach
polityki, jak już wspomniano 64, w zakresie WPZiB traktaty nie przewidują właśnie żadnej kompetencji
prejudycjalnej Trybunału, na co wskazują art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit
pierwszy TFUE. W konsekwencji Trybunał nie może w ramach WPZiB rościć sobie pretensji do
przysługującego mu poza tym monopolu na kontrolę zgodności z prawem działalności instytucji,
organów i innych jednostek organizacyjnych Unii. Moim zdaniem jego utrwalone orzecznictwo, które
sięga czasów wyroku Foto-Frost 65, nie może zatem zostać przeniesione na grunt WPZiB. Inaczej niż
w dziedzinach prawa Unii, które są ukształtowane w ponadnarodowy sposób, w zakresie WPZiB nie
ma żadnej ogólnej zasady, w myśl której zgodność z prawem aktów instytucji Unii mogłaby być
kontrolowana tylko przez sądy Unii.

101. Niewątpliwie z punktu widzenia integracji politycznej godne ubolewania jest, że w kwestiach
związanych z WPZiB Trybunał nie ma kompetencji prejudycjalnej i nie dysponuje monopolem
jurysdykcyjnym w zakresie ważności aktów prawnych instytucji w rozumieniu wyroku Foto-Frost
(EU:C:1987:452), ponieważ w ten sposób nie można zapewnić jednolitej wykładni i jednolitego
stosowania prawa Unii w ramach WPZiB. Jest to jednak logiczną konsekwencją wyboru prawodawcy,
by WPZiB nadal była zasadniczo kształtowana na szczeblu międzyrządowym i by element
ponadnarodowy, który jest immanentnie związany z każdą kompetencją naszego Trybunału, był
ograniczony do ściśle wytyczonych wyjątkowych przypadków, które są wyczerpująco wymienione
w art. 275 akapit drugi TFUE.

61 — Podobnie już wyroki: Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C-50/00 P, EU:C:2002:462, pkt 41; Gestoras Pro Amnistía i in./Rada,
     C-354/04 P, EU:C:2007:115, pkt 56; Segi i in./Rada, C-355/04 P, EU:C:2007:116, pkt 56; Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
     C-583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 100, 101.
62 — W tym duchu także art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze projektu porozumienia przewiduje, że akty, środki i zaniechania krajowych organów
     działających w wykonaniu prawa Unii są przypisywane państwom członkowskim.
63 — Podobnie także – chociaż w nieco innym kontekście – opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych Gestoras Pro
     Amnistía i in./Rada (C-354/04 P i C-355/04 P, EU:C:2006:667, pkt 121–132).
64 — Zobacz pkt 88–95 niniejszego stanowiska.
65 — Wyrok Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, pkt 15–20.

20                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

102. Skuteczną ochronę prawną jednostki, jak wymagają tego art. 6 EKPC i 13 EKPC, można zapewnić
także bez kompetencji prejudycjalnej i bez monopolu jurysdykcyjnego naszego Trybunału odnośnie do
aktów prawnych instytucji.

103. Podsumowując, w odniesieniu do WPZiB należy zatem przyjąć, że zamierzone przystąpienie Unii
do EKPC może zostać zrealizowane bez potrzeby stworzenia nowych kompetencji dla Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ w kwestiach związanych z WPZiB skuteczną ochronę
prawną jednostki zapewniają częściowo sądy Unii (art. 275 akapit drugi TFUE), a częściowo sądy
krajowe (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 274 TFUE).

4. Wniosek częściowy

104. W świetle powyższych rozważań nie należy się obawiać, że projekt porozumienia mógłby zmienić
kompetencje Unii określone w traktatach. Ponadto wykonanie na płaszczyźnie wewnątrzunijnej
przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia nie wymaga przeniesienia nowych uprawnień
na Unię.

B – Zachowanie uprawnień instytucji Unii

105. Z art. 2 zdanie pierwsze i art. 3 protokołu nr 8 wynika ponadto, że przystąpienie do EKPC nie
może mieć wpływu na uprawnienia instytucji Unii. Wymóg ten należy zbadać w pierwszym rzędzie
w odniesieniu do uprawnień Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie
pierwsze TUE) (zob. w tym względzie część 1 poniżej). W celu dopełnienia wywodu zbadam następnie
krótko uprawnienia innych instytucji Unii (zob. część 2 poniżej), przy czym na szczególną uwagę
zasługuje ustanowiony w prawie Unii system sankcji finansowych w zakresie prawa konkurencji [zob.
część 2 lit. b) poniżej].

1. Uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

106. Rola Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do którego należy zapewnienie poszanowania
prawa przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu traktatów (art. 19 ust. 1 TUE), ma fundamentalne
znaczenie dla porządku prawnego stworzonego w drodze traktatów 66. Jeśli chodzi o zamierzone
przystąpienie Unii do EKPC, na zbadanie zasługują bowiem dwa aspekty: z jednej strony monopol na
rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii [zob. w tym względzie część a) poniżej] oraz z drugiej
strony ich uprawnienia w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli zgodności z prawem aktów
prawnych Unii [zob. w tym względzie część b) poniżej]. Ponadto trzeba będzie krótko przeanalizować
protokół dodatkowy nr 16 do EKPC [zob. w tym względzie część c)].

a) Monopol na rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii (art. 344 TFUE)

107. W art. 344 TFUE państwa członkowskie Unii zobowiązały się „nie poddawać sporów dotyczących
wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana”. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem postanowienie to oznacza, że Trybunałowi Sprawiedliwości Unii
Europejskiej przysługuje wyłączna kompetencja do rozstrzygania wszelkich sporów prawnych między
państwami członkowskimi, o ile dotyczą one prawa Unii 67 (zob. w tym względzie art. 259 TFUE). To
samo musi się a fortiori odnosić także do sporów prawnych między Unią a jednym lub wieloma z jej

66 — W tym duchu opinia 1/91 (EU:C:1991:490, pkt 46) i wyrok Komisja/Irlandia (C-459/03, EU:C:2006:345, pkt 169), w których w związku z rolą
     Trybunału jest mowa o „fundamentach Wspólnoty” bądź o „podstawowej cesze sądownictwa wspólnotowego”; podobnie wyrok Kadi i Al
     Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 285, 304.
67 — Opinia 1/91, EU:C:1991:490, pkt 46; wyrok Komisja/Irlandia, C-459/03, EU:C:2006:345, pkt 123, 169.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                      21
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

państw członkowskich (zob. w szczególności art. 258 TFUE, art. 263 akapit drugi TFUE, art. 265 akapit
pierwszy TFUE i art. 268 TFUE). Innymi słowy, państwa członkowskie przyznały sądom Unii w celu
rozstrzygania ich sporów z zakresu prawa Unii monopol jurysdykcyjny, który został ugruntowany
w prawie pierwotnym w art. 344 TFUE.

108. Aby chronić opisaną powyżej fundamentalną funkcję sądów Unii, art. 3 protokołu nr 8 stanowi, że
żadne z postanowień przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia nie może mieć wpływu na
art. 344 TFUE.

109. W tym kontekście godne omówienia jest w szczególności postępowanie w sprawach
międzypaństwowych przewidziane w art. 33 EKPC 68, zgodnie z którym każda z wysokich układających
się stron EKPC może wnieść skargę do ETPC, jeśli uważa, że inna wysoka układająca się strona
naruszyła postanowienia EKPC lub jej protokołów 69. Wspomniane postanowienie należy ocenić
w związku z art. 55 EKPC, zgodnie z którym wysokie układające się strony zgadzają się zasadniczo, że
nie będą przedkładały sporów powstałych w związku z interpretacją lub stosowaniem EKPC do
rozpatrzenia w ramach innych sposobów rozstrzygania sporów niż przewidziane w EKPC.

110. Ewidentnie istnieje konflikt między wynikającym z art. 344 TFUE obowiązkiem ciążącym na
państwach członkowskich, by rozstrzyganie sporów związanych z prawem Unii powierzać wyłącznie
naszemu Trybunałowi, a obowiązkiem, jaki art. 55 EKPC nakłada na układające się strony, by powstałe
między nimi spory związane z EKPC były rozstrzygane przez ETPC. Jak już bowiem wspomniano, wraz
z przystąpieniem Unii do EKPC konwencja ta stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii 70
(zob. także art. 216 ust. 2 TFUE). Wbrew zaskakującemu poglądowi Komisji wysoce możliwe jest, że
po tym przystąpieniu dojdzie do sporów prawnych w zakresie stosowania prawa Unii między
państwami członkowskimi Unii albo między państwami członkowskimi a Unią co do wykładni lub
stosowania EKPC.

111. Gdyby w celu rozstrzygnięcia takiego sporu musiało zostać wszczęte przed ETPC postępowanie,
które art. 33 EKPC przewiduje dla spraw międzypaństwowych, stanowiłoby to naruszenie wyłącznej
kompetencji naszego Trybunału i tym samym naruszenie art. 344 TFUE.

112. Problem, o którym mowa powyżej, został jasno zidentyfikowany w trakcie negocjacji w sprawie
zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC. W celu jego rozwiązania w projekcie porozumienia ujęto
art. 5, zgodnie z którym postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej „nie mogą
być interpretowane jako sposoby rozstrzygania sporów w rozumieniu art. 55 EKPC”. W raporcie
wyjaśniającym wspomniane postanowienie projektu porozumienia zostało uściślone w ten sposób, „że
art. 55 EKPC nie zakazuje stosowania uregulowania przewidzianego w art. 344 TFUE” 71.

113. W wykładni nadanej mu w raporcie wyjaśniającym art. 5 projektu porozumienia rozwiązuje zatem
konflikt, jaki mógłby powstać między art. 55 EKPC i art. 344 TFUE w ten sposób, że Unia i jej państwa
członkowskie mogą nadal przedkładać do rozstrzygnięcia sądom Unii ewentualne spory prawne między
nimi co do wykładni i stosowania EKPC i nie są zobowiązane wszczynać postępowania przed ETPC,
które art. 33 EKPC przewiduje dla spraw międzypaństwowych.

68 — Artykuł 4 ust. 2 projektu porozumienia przewiduje, że po przystąpieniu Unii do EKPC tytuł art. 33 konwencji zostanie zmieniony
     w następujący sposób „Sprawy między Stronami”. Dla uproszczenia w dalszej części stanowiska nadal będę używać obecnego tytułu „Sprawy
     międzypaństwowe”.
69 — W praktyce takie postępowania są rzadkie.
70 — Wyroki: Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 5; IATA i ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, pkt 36; Air Transport Association of America
     i in., C-366/10, EU:C:2011:864, pkt 73.
71 — Punkt 74 zdanie ostatnie raportu wyjaśniającego.

22                                                                                                               ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

114. Niemniej ani w projekcie porozumienia, ani w towarzyszących mu dokumentach nie jest
faktycznie wykluczone, iż państwa członkowskie Unii będą mimo to dążyły do rozstrzygnięcia
istniejącego między nimi sporu w prawie Unii co do wykładni i stosowania EKPC w drodze
postępowania przed ETPC przewidzianego dla spraw międzypaństwowych, choć zgodnie z art. 55
EKPC w związku z art. 5 projektu porozumienia nie są one do tego zobowiązane na mocy prawa
międzynarodowego.

115. Gdyby chciało się zapewnić, że w sporach z zakresu prawa Unii dotyczących EKPC w żadnych
okolicznościach nie dojdzie do takiego naruszenia wyłącznej kompetencji naszego Trybunału przez
państwa członkowskie, to przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia musiałoby –
przykładowo na wzór art. 282 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza 72 – zawierać
uregulowanie wychodzące poza art. 5 projektu porozumienia, które nie tylko pozostanie bez wpływu na
art. 344 TFUE, ale także przyzna mu pierwszeństwo przed art. 33 EKPC. W postępowaniu dotyczącym
sprawy międzypaństwowej, które zostałoby mimo wszystko wszczęte przed ETPC, można by podnieść
zarzut niedopuszczalności. Ponadto przed wydaniem orzeczenia w zawisłym przed nim postępowaniu
dotyczącym sprawy międzypaństwowej między państwami członkowskimi Unii ETPC musiałby –
przynajmniej w wątpliwych przypadkach – być zobowiązany dać naszemu Trybunałowi zgodnie
z procedurą wcześniejszego zaangażowania okazję wypowiedzenia się w kwestii, czy przedmiot
postępowania stanowi spór z zakresu prawa Unii w rozumieniu art. 344 TFUE czy też nie.

116. Tak daleko idące uregulowanie, które zresztą nie odpowiada powszechnej praktyce w umowach
międzynarodowych, nie wydaje mi się jednak bezwzględnie konieczne, aby zapewnić praktyczną
skuteczność art. 344 TFUE i tym samym zachować monopol naszego Trybunału na rozstrzyganie
sporów.

117. Co więcej, gdyby w niniejszym przypadku chciało się ustanowić wyraźne uregulowanie w kwestii
niedopuszczalności postępowań dotyczących spraw międzypaństwowych przed ETPC i w kwestii
pierwszeństwa art. 344 TFUE jako przesłankę zgodności przewidywanego porozumienia w sprawie
przystąpienia z prawem pierwotnym Unii, oznaczałoby to w dorozumiany sposób, że liczne umowy
międzynarodowe zawarte przez Unię w przeszłości są obarczone brakiem, gdyż nie zawierają klauzuli
tego rodzaju.

118. Moim zdaniem do zapewnienia praktycznej skuteczności art. 344 TFUE wystarczy możliwość
przeprowadzenia przeciwko państwom członkowskim, które przedkładają swoje spory z zakresu prawa
Unii do rozstrzygnięcia innym instancjom międzynarodowym niż Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, postępowania w sprawie naruszenia traktatu (art. 258–260 TFUE) 73, w którego ramach
można w razie potrzeby przyjąć także środki tymczasowe (art. 279 TFUE) 74.

119. Reasumując, jestem zatem zdania, że projekt porozumienia nie budzi żadnych prawnych
wątpliwości co do art. 344 TFUE w związku z art. 3 protokołu nr 8.

120. Gdyby Trybunał uznał jednak za konieczne zagwarantowanie w większym stopniu praktycznej
skuteczności art. 344 TFUE niż ma to miejsce obecnie w projekcie porozumienia, to mógłby uzależnić
zgodność zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC z traktatami od deklaracji Unii i jej państw
członkowskich, którą musiałyby one złożyć przy okazji tego przystąpienia. W takiej deklaracji Unia

72 — Podpisanej w dniu 10 grudnia 1982 r. w Montego Bay (Dz.U. 1998, L 179, s. 1).
73 — Tak stało się w sprawie Komisja/Irlandia, C-459/03, EU:C:2006:345.
74 — W drodze środka tymczasowego nasz Trybunał mógłby zobowiązać dane państwo członkowskie do oświadczenia w postępowaniu przed
     ETPC, że nie zamierza podtrzymywać już wniesionej do niego skargi [art. 37 ust. 1 lit. a) EKPC]. Gdyby nasz Trybunał oddalił następnie
     jako bezzasadną skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, to ETPC mógłby podjąć decyzję o ponownym
     wpisaniu skargi na listę spraw (art. 37 ust. 2 EKPC).

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                     23
 ---pagebreak---                            STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                        POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

i państwa członkowskie musiałyby oznajmić innym układającym się stronom EKPC w wiążący z punktu
widzenia prawa międzynarodowego sposób swój zamiar, że nie będą wszczynać przed ETPC
postępowań na podstawie art. 33 EKPC z powodu ewentualnych naruszeń EKPC, o ile przedmiot
sporu dotyczy zakresu obowiązywania prawa Unii 75.

b) Uprawnienia sądów Unii w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli zgodności z prawem
aktów prawnych Unii

121. Abstrahując od omówionego właśnie powyżej monopolu na rozstrzyganie sporów przysługującego
sądom Unii zgodnie z art. 344 TFUE, w systemie sądowniczym Unii Europejskiej spoczywa na nich
zadanie dokonywania ostatecznej i wiążącej wykładni prawa Unii, jak również mają one monopol 76 na
sprawowanie kontroli zgodności z prawem aktów instytucji, organów i innych jednostek
organizacyjnych Unii 77.

122. Co do zasady zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie zmieni w żaden sposób sytuacji,
o której mowa powyżej. Wyroki ETPC, w których stwierdzono naruszenie EKPC, mają bowiem czysto
deklaratoryjny charakter i pozostawiają zainteresowanej w danym przypadku układającej się stronie
pewien margines działania w celu ich wykonania (art. 46 ust. 1 EKPC) 78. Ponadto w swoich wyrokach
ETPC nie wypowiada się na temat wiążącej wykładni lub ważności przepisów prawnych
zainteresowanych układających się stron 79. Ogranicza się on raczej do dokonywania wykładni EKPC
i stwierdzania ewentualnych naruszeń zagwarantowanych w niej praw podstawowych.

123. Niemniej ETPC nie może w swoich wyrokach nie zbadać prawa wewnętrznego zainteresowanych
układających się stron, o ile jest to konieczne do zajęcia stanowiska w kwestii zarzutu naruszenia praw
podstawowych zagwarantowanych w EKPC. Siłą rzeczy ETPC opiera się w swoich wyrokach na
określonym zrozumieniu treści i zakresu wewnętrznych przepisów prawa. Tylko tak może on
przykładowo rozsądnie zweryfikować, czy przewidziane w wewnętrznym porządku prawnym środki
odwoławcze czynią zadość wymogom prawa do „skutecznego środka odwoławczego” (art. 13 EKPC)
i czy ingerencje w określone prawa podstawowe EKPC są „przewidziane przez ustawę”
w wewnętrznym porządku prawnym (art. 5 ust. 1 EKPC, art. 8 ust. 2 EKPC, art. 9 ust. 2 EKPC, art. 10
ust. 2 EKPC i art. 11 ust. 2 EKPC) 80. W tym duchu także prawo Unii wraz z wydanym do niego
orzecznictwem naszego Trybunału było już w przeszłości przedmiotem dyskusji w orzeczeniach
ETPC 81.

75 — Podobnie pkt 8 rezolucji Parlamentu z 2010 r. (przytoczonej już w przypisie 30 powyżej).
76 — W kwestii tego monopolu zob. opinia 1/00, EU:C:2002:231, pkt 24; wyrok Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, pkt 15–20.
77 — Inaczej jest tylko w odniesieniu do WPZiB (zob. w tym względzie art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 TFUE, a także moje
     rozważania przedstawione w pkt 85–101 niniejszego stanowiska).
78 — Zobacz pkt 78 niniejszego stanowiska.
79 — Raport wyjaśniający, pkt 62 zdanie ostatnie; zob. ponadto, wyrok ETPC z dnia 24 kwietnia 1990 r. w sprawie Kruslin przeciwko Francji
     (skarga nr 11801/85, seria A, nr 176-A), § 29; orzeczenie ETPC z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie W przeciwko Niderlandom (skarga
     nr 20689/08).
80 — Zobacz przykładowo wyrok ETPC z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie Smirnov przeciwko Rosji (skarga nr 71362/01, Recueil des arrêts et
     décisions 2007-VII), pkt 45; a także wyroki ETPC z dnia 15 lutego 2011 r.: w sprawie Harju przeciwko Finlandii (skarga nr 56716/09, pkt 40,
     44); w sprawie Heino przeciwko Finlandii (skarga nr 56720/09, pkt 45).
81 — Zobacz przykładowo wyroki ETPC: z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Cantoni przeciwko Francji (skarga nr 17862/91, Recueil des arrêts
     et décisions, 1996-V); z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (skarga nr 24833/94, Recueil des
     arrêts et décisions, 1999-I); z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Bosphorus przeciwko Irlandii (skarga nr 45036/98, Recueil des arrêts et
     décisions, 2005-VI); z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (skarga nr 30696/09, Recueil des arrêts et décisions,
     2011), a także orzeczenie ETPC z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij
     i in. przeciwko Niderlandom (skarga nr 13645/05).

24                                                                                                                        ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

124. Aby zapewnić, że przy takich okazjach uprawnienia sądów Unii będą respektowane i jednocześnie
spełnione zostaną wymogi zasady pomocniczości w obrębie systemu kontroli EKPC, art. 3 ust. 6
projektu porozumienia przewiduje procedurę wcześniejszego zaangażowania. Zgodnie z tym
postanowieniem w postępowaniu zawisłym przed ETPC, w którym Unia jest współpozwaną,
Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy przyznać czas konieczny do zbadania zgodności
przepisu prawa Unii z EKPC, o ile nie przeprowadził on jeszcze takiego badania.

125. Jak sam Trybunał stwierdził w dokumencie zawierającym jego refleksje 82, taka procedura
wcześniejszego zaangażowania jest zasadniczo odpowiednia i ponadto konieczna, aby zachować
kompetencje sądów Unii w związku z przystąpieniem Unii do EKPC.

126. Należy jednak zbadać, czy przesłanki wcześniejszego zaangażowania, które zostały uregulowane
w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia, nie są pomyślane zbyt restrykcyjnie, co mogłoby zagrozić
kompetencjom sądów Unii. Przesłanki takie są trzy:

— zakres stosowania procedury wcześniejszego zaangażowania jest nierozerwalnie związany ze
  statusem współpozwanego, tak że wcześniejsze zaangażowanie naszego Trybunału wchodzi
  w rachubę tylko wtedy, gdy Unia jest współpozwaną przed ETPC;

— wcześniejsze zaangażowanie jest przewidziane tylko w wypadku, gdy nasz Trybunał nie
  przeprowadził jeszcze badania zgodności spornego przepisu prawa Unii z EKPC;

— przedmiotem wcześniejszego zaangażowania jest zgodność prawa Unii z prawami podstawowymi
  EKPC, których naruszenie jest zarzucane w postępowaniu przed ETPC.

127. Jeśli chodzi, po pierwsze, o powiązanie zakresu stosowania procedury wcześniejszego
zaangażowania ze statusem Unii jako współpozwanej, to wydaje się to odpowiednie, aby zachować
kompetencje sądów Unii. Wprawdzie z tego powiązania wynika a contrario, że wcześniejsze
zaangażowanie naszego Trybunału nie jest możliwe, jeżeli skarga przed ETPC jest skierowana
przeciwko samej Unii jako pozwanej albo gdy Unia w ogóle nie jest stroną w postępowaniu przed
ETPC – ani jako pozwana, ani jako współpozwana. W żadnym z tych obu ostatnich przypadków brak
możliwości wcześniejszego zaangażowania nie pociąga jednak za sobą ryzyka naruszenia kompetencji
sądów Unii.

128. Jeżeli bowiem sama Unia jest pozwaną, to wymóg wyczerpania wszelkich wewnątrzunijnych
środków odwoławczych (art. 35 ust. 1 EKPC) zapewnia już, że spór nie będzie mógł dotrzeć do ETPC,
zanim sądy Unii nie będą miały okazji rozpatrzyć w ramach przysługujących im kompetencji kwestii
wykładni i zgodności z prawem wchodzącego w grę przepisu prawa Unii. Natomiast jeżeli Unia nie
jest ani pozwaną, ani współpozwaną – a zatem nie jest stroną postępowania przed ETPC – to nie
należy się obawiać naruszenia kompetencji sądów Unii, ponieważ wyrok ETPC, który ma on wydać,
nie będzie wiążący dla Unii, nawet jeśli miałby on zawierać rozważania na temat prawa Unii (zob.
art. 46 ust. 1 EKPC).

129. Po drugie, ograniczenie wcześniejszego zaangażowania do przypadków, w których sądy Unii nie
wypowiedziały się jeszcze w kwestii zgodności spornego przepisu prawa Unii z EKPC, także nie tworzy
zagrożenia dla kompetencji sądów Unii. Jeżeli bowiem sądy Unii zajęły już raz w ostatecznym
orzeczeniu stanowisko w konkretnej kwestii prawnej, która jest później przedmiotem skargi wniesionej

82 — Przytoczonym już w przypisie 38 powyżej.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                              25
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

do ETPC, to wykonały już one swoje kompetencje 83. W przypadku gdy mamy do czynienia z takim acte
éclairé, nawet od sądów państw członkowskich Unii orzekających w ostatniej instancji nie można
oczekiwać, że wniosą sprawę do naszego Trybunału. To samo musi obowiązywać w stosunku ETPC
do sądów Unii.

130. Po trzecie, problematyczne jest natomiast dokonane w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia
ograniczenie przedmiotu wcześniejszego zaangażowania do kwestii zgodności (w języku francuskim:
„compatibilité”, w języku angielskim: „compatibility”) prawa Unii z prawami podstawowymi EKPC,
których naruszenie jest zarzucane w postępowaniu przed ETPC. Jak już bowiem wspomniano
powyżej 84, uprawnienia sądów Unii w żadnym wypadku nie wyczerpują się w badaniu legalności
przepisów prawa Unii, lecz rozciągają się na ich wykładnię, co jest istotne. Właśnie w sytuacjach gdy
pojawiają się kwestie dotyczące praw podstawowych, kompetencja sądów Unii do dokonywania
wykładni ma szczególne znaczenie, gdyż w licznych przypadkach już w drodze samej wykładni można
zapewnić, że sporny przepis prawa Unii nie wejdzie w konflikt z prawami podstawowymi 85. Odnosi się
to zarówno do przepisów prawa pierwotnego Unii, jak i do przepisów prawa wtórnego.

131. Wbrew temu, co zdaje się sądzić Komisja 86, ograniczenie przedmiotu wcześniejszego
zaangażowania do kwestii związanych wyłącznie z legalnością i ważnością byłoby jednoznaczne
z poważnym zlekceważeniem uprawnień sądów Unii, tak jakby nasz Trybunał miał tylko możliwość
wyboru między czarnym i białym.

132. Na szczęście odniesienie do „badania zgodności” zawarte w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia
jest wystarczająco otwarte samo w sobie, by mogło obejmować także kwestie wykładni prawa Unii
i umożliwiać wcześniejsze zaangażowanie naszego Trybunału w celu zapewnienia interpretacji
przepisów prawa Unii zgodnej z EKPC.

133. Jak wynika jednak z raportu wyjaśniającego, „badanie zgodności” w rozumieniu art. 3 ust. 6
projektu porozumienia w przypadku prawa wtórnego Unii oznacza wyłącznie, że nasz Trybunał orzeka
w przedmiocie „ważności” przepisów zawartych w aktach prawnych instytucji, organów i innych
jednostek organizacyjnych Unii 87.

134. Okoliczność, że w raporcie wyjaśniającym kwestie „ważności” prawa wtórnego zostały postawione
na równi z kwestiami „zgodności”, budzi poważne wątpliwości, czy przedmiotowy zakres stosowania
wcześniejszego zaangażowania, tak jak został on określony w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia,
rzeczywiście wystarczy, by zachować kompetencje sądów Unii. Wprawdzie niektórzy uczestnicy
postępowania starali się zminimalizować znaczenie raportu wyjaśniającego dla wykładni art. 3 ust. 6
projektu porozumienia, ale ten punkt widzenia nie wydaje się przekonujący, gdyż raport wyjaśniający
stanowi część całościowego pakietu wynegocjowanego w celu przystąpienia Unii do EKPC i zgodnie
z wolą jego autorów należy mu przypisać takie samo znaczenie co samemu porozumieniu 88.

135. Wspomniane powyżej wątpliwości co do zakresu procedury wcześniejszego zaangażowania mogą
ostatecznie zostać rozwiane tylko w drodze doprecyzowania, że badanie zgodności prawa Unii
z EKPC, do którego przeprowadzenia należy dać okazję naszemu Trybunałowi zgodnie z art. 3 ust. 6
projektu porozumienia w drodze wcześniejszego zaangażowania, obejmuje kwestie wykładni nie tylko

83 — W kwestii, do czyich kompetencji należy ocena, czy sądy Unii już raz zbadały zgodność spornego przepisu prawa Unii z EKPC, zob.
     pkt 180–184 niniejszego stanowiska.
84 — Punkt 121 niniejszego stanowiska.
85 — W tym duchu zob. spośród wielu wyroki: Orkem/Komisja, 374/87, EU:C:1989:387, w szczególności pkt 28, 32–35; Ordre des barreaux
     francophones et germanophone i in., C-305/05, EU:C:2007:383, w szczególności pkt 28; Promusicae, C-275/06, EU:C:2008:54,
     w szczególności pkt 68; podobnie także wyrok NS, C-411/10 i C-493/10, EU:C:2011:865, w szczególności pkt 99, 100, 106.
86 — Na rozprawie przed Trybunałem Komisja obstawała przy stanowisku, że zupełnie wystarczające jest ograniczenie zakresu stosowania
     wcześniejszego zaangażowania w związku z aktami prawnymi prawa wtórnego Unii do kwestii ważności.
87 — Raport wyjaśniający, pkt 66.
88 — Punkt 9 sprawozdania końcowego.

26                                                                                                          ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

w przypadku prawa pierwotnego Unii, ale także w przypadku prawa wtórnego. Tego rodzaju
doprecyzowanie wydaje mi się konieczne do zagwarantowania pewności prawa. Moim zdaniem
Trybunał może zatem uznać projekt porozumienia za zgodny z traktatami jedynie pod warunkiem, że
dokonane zostanie takie uściślenie.

c) Skutki protokołu dodatkowego nr 16 do EKPC dla uprawnień Trybunału

136. Wreszcie należy krótko wspomnieć protokół dodatkowy nr 16 do EKPC. Jego możliwe skutki dla
uprawnień naszego Trybunału zostały pokrótce przedyskutowane z uczestnikami postępowania na
ustnym etapie niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii w związku z pytaniami zadanymi
przez członków Trybunału.

137. Wspomniany protokół dodatkowy nr 16, który do tej pory 89 został podpisany tylko przez siedem
państw członkowskich Unii i nie został jeszcze ratyfikowany przez żadne z tych państw, przewiduje
wprowadzenie dobrowolnego „postępowania prejudycjalnego” w systemie EKPC, za którego pomocą
niektóre sądy najwyższe układających się stron EKPC będą mogły zwrócić się do ETPC o wydanie
niewiążącej opinii w przedmiocie wykładni EKPC.

138. Najpierw należy stwierdzić, że protokół dodatkowy nr 16 jako taki nie jest przedmiotem
niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii, ponieważ nie należy on do tekstów prawnych, do
których Unia ma przystąpić zgodnie z projektem porozumienia.

139. Nie można jednak wykluczyć, że protokół dodatkowy nr 16 może pośrednio ograniczyć rolę
naszego Trybunału, nawet jeśli nie zostanie on ratyfikowany przez samą Unię i gdyby przystąpiło do
niego tylko kilka państw członkowskich Unii. Jak już bowiem wspomniano, wraz z przystąpieniem
Unii do EKPC konwencja ta stanie się jako taka integralną częścią porządku prawnego Unii, tak że
nasz Trybunał będzie właściwy do jej wykładni w drodze orzeczenia prejudycjalnego
(art. 267 TFUE) 90. Jego rola w wykładni EKPC wewnątrz Unii mogłaby jednak zostać zagrożona z tego
powodu, że sądy najwyższe państw członkowskich, które ratyfikowały protokół dodatkowy nr 16 do
EKPC, mogłyby być skłonne, na podstawie postanowień tego protokołu, do zwracania się ze swoimi
pytaniami dotyczącymi wykładni EKPC raczej do ETPC aniżeli do naszego Trybunału.

140. Ostatecznie zjawisko, o którym mowa powyżej, nie jest jednak skutkiem przystąpienia Unii do
EKPC. Nawet gdyby nie doszło do zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC, sądy z państw
członkowskich, które ratyfikowały protokół dodatkowy nr 16, mogą zwracać się do ETPC z pytaniami
dotyczącymi praw podstawowych w celu wykładni EKPC zamiast wystąpić do naszego Trybunału
z identycznie brzmiącymi z punktu widzenia prawa materialnego pytaniami w celu dokonania
wykładni karty praw podstawowych.

141. Aby rozwiązać powyższy problem, wystarczy wskazać na art. 267 akapit trzeci TFUE, który
nakłada na orzekające w ostatniej instancji sądy państw członkowskich obowiązek wystąpienia
z odesłaniem prejudycjalnym do naszego Trybunału. Artykuł 267 akapit trzeci TFUE ma
pierwszeństwo przed prawem krajowym i tym samym także przed umową międzynarodową
ewentualnie ratyfikowaną przez niektóre państwa członkowskie Unii taką jak protokół dodatkowy
nr 16 do EKPC. Z tego wynika, że orzekające w ostatniej instancji sądy państw członkowskich – o ile
mają one orzec w sporze wchodzącym w zakres stosowania prawa Unii – są obowiązane zwracać się
w drodze pierwszeństwa do naszego Trybunału z pytaniami dotyczącymi praw podstawowych
i w drodze pierwszeństwa muszą się one stosować do jego orzeczeń.

89 — Stan na dzień 6 maja 2014 r.
90 — Wyroki: Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 6; Brita, C-386/08, EU:C:2010:91, pkt 39.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                               27
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

d) Wniosek częściowy

142. Podsumowując, należy stwierdzić, że projekt porozumienia nie narusza uprawnień Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sposób, który byłby niezgodny z art. 2 zdanie pierwsze protokołu
nr 8, pod warunkiem że zakres stosowania procedury wcześniejszego zaangażowania zostanie
doprecyzowany zgodnie z konkluzją przedstawioną w pkt 135 powyżej.

2. Uprawnienia innych instytucji Unii

143. Jeśli chodzi o uprawnienia innych instytucji Unii, w szczególności uprawnienia Parlamentu, Rady
Europejskiej, Rady i Komisji, nie widać, w jakim stopniu mogłyby one zostać naruszone wskutek
przystąpienia Unii do EKPC. Postępowanie w sprawie wydania opinii przed Trybunałem nie ujawniło
niczego, co wskazywałoby na ewentualne naruszenie tych uprawnień.

a) Ogólne uwagi

144. Ogólnie należy zauważyć, że wskutek przystąpienia Unii do EKPC wszystkie jej instytucje będą
zobowiązane do przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności zagwarantowanych w EKPC
przy wykonywaniu swoich uprawnień. Jest to jednak, jak już wspomniano w innym miejscu 91,
konieczny i zamierzony skutek przystąpienia do EKPC, który nie może być błędnie rozumiany jako
naruszenie uprawnień w rozumieniu art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8.

145. W zakresie, w jakim uczestniczące w postępowaniu w sprawie wydania opinii instytucje Unii
i państwa członkowskie wymieniają poglądy na temat tego, kto w przyszłości będzie ustalał
stanowisko, jakiego Unia będzie bronić w organach EKPC lub Rady Europy i kto będzie tam
reprezentował Unię, chodzi o problemy, które trzeba będzie rozwiązać w momencie konkretnego
ukształtowywania środków, jakie należy podjąć w obrębie Unii w celu przetransponowania
przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia. Mogące ewentualnie wystąpić w tym związku
naruszenie uprawnień jednej lub drugiej instytucji nie będzie bowiem wynikać z samego porozumienia
w sprawie przystąpienia, lecz wyłącznie ze środków wykonawczych. Wobec tego związane z tym
kwestie prawne będą musiały zostać ocenione w przyszłych postępowaniach sądowych 92 i nie mogą –
choćby z przezorności – stać się przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii,
w którym kwestie te miałyby czysto hipotetyczny charakter.

b) Instytucjonalny system Unii w celu wymierzania sankcji za naruszenia prawa konkurencji

146. Na rozprawie przed Trybunałem z uczestnikami postępowania omówiono krótko kwestię, czy
zamierzone przystąpienie Unii do EKPC spowoduje konieczność zmiany istniejących kompetencji
instytucji Unii lub innych systemowych dostosowań w dziedzinie prawa konkurencji Unii, a mówiąc
dokładniej w przypadku wymierzania sankcji finansowych za naruszenia art. 101 TFUE i 102 TFUE.
Przy tej okazji poruszono, po pierwsze, instytucyjną rolę Komisji Europejskiej jako organu ochrony
konkurencji, po drugie, zasadę „ne bis in idem” i po trzecie, zasadę rozsądnego czasu trwania
postępowania.

91 — Zobacz pkt 40–42 niniejszego stanowiska.
92 — Zobacz tytułem ilustracji sprawa Rada/Komisja, C-73/13, EU:C:2013:299, w toku, w której poruszane są tego rodzaju kwestie prawne, nawet
     jeśli nie odnoszą się one do EKPC.

28                                                                                                                ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

i) Instytucyjna rola Komisji jako organu ochrony konkurencji

147. Gdy art. 101 TFUE i 102 TFUE są stosowane na szczeblu Unii, Komisja występuje jako organ
ochrony konkurencji i dysponuje uprawnieniem do wymierzenia przedsiębiorstwom i związkom
przedsiębiorstw dość surowych sankcji finansowych (grzywien i okresowych kar pieniężnych) bez
potrzeby wcześniejszego zwrócenia się do sądu [zob. art. 103 ust. 2 lit. a) TFUE, art. 105 TFUE oraz
art. 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 93]. Tej instytucyjnej roli Komisji 94 przysługuje w systemie
traktatów założycielskich szczególne znaczenie, które jest ściśle związane z fundamentalnym zadaniem
polegającym na zagwarantowaniu funkcjonowania europejskiego rynku wewnętrznego.

148. Niektórzy twierdzą, że taki system, który jest oparty na wymierzaniu sankcji administracyjnych
przez organ, jest problematyczny w świetle gwarancji rzetelnego procesu sądowego ustanowionej
w art. 6 ust. 1 EKPC.

149. Przy obecnym stanie orzecznictwa ETPC tego rodzaju wątpliwości są jednak bezzasadne. Jak
bowiem wyjaśnił ETPC, sankcje administracyjne, w tym sankcje nakładane w dziedzinie prawa
konkurencji, wchodzą wprawdzie w zakres stosowania gwarancji proceduralnych, jakie art. 6 EKPC
ustanawia w zakresie prawa karnego, ale nie należą one do „rdzenia” prawa karnego – można by także
powiedzieć, że mają one jedynie charakter quasi-karny 95 – co skutkuje tym, że karnoprawne gwarancje
określone w art. 6 EKPC niekoniecznie muszą znaleźć zastosowanie w swym pełnym rygorze 96.

150. ETPC uznał ostatnio wyraźnie, że organ ochrony konkurencji może wymierzać grzywny w celu
ukarania naruszeń zakazu karteli, pod warunkiem że dane przedsiębiorstwo może wystąpić przeciwko
wydanej wobec niego decyzji antymonopolowej nakładającej grzywnę do organu sądowego
posiadającego nieograniczone prawo orzekania (w języku francuskim „pleine juridiction”, w języku
angielskim „full jurisdiction”). Warunek ten jest spełniony w systemie ochrony prawnej Unii
Europejskiej, co wynika zarówno z orzecznictwa naszego Trybunału 97, jak i z orzecznictwa ETPC 98.

151. Wobec powyższego zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie wymaga ze względu na art. 6
EKPC żadnych instytucjonalnych zmian w systemie wymierzania sankcji finansowych w dziedzinie
prawa konkurencji.

93 — Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81
     i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 2, s. 205).
94 — Dla kompletności wywodu należy zauważyć, że Komisja nie dysponuje wyłączną kompetencją do stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE.
     Jednakże w zakresie, w jakim wprowadzenie w życie prawa konkurencji jest przewidziane na szczeblu krajowym, liczne państwa
     członkowskie także ustanowiły organy ochrony konkurencji, których zadania i uprawnienia są podobne do tych powierzonych Komisji.
95 — Zobacz w tym względzie moje opinie przedstawione w sprawach: ETI i in. (C-280/06, EU:C:2007:404, pkt 71); Toshiba Corporation i in.
     (C-17/10, EU:C:2011:552, pkt 48); Schenker i in. (C-681/11, EU:C:2013:126, pkt 40). Sądy Unii stosują niezmiennie zasady prawa karnego
     w europejskim prawie konkurencji (zob. w kwestii domniemania niewinności wyrok Hüls/Komisja, C-199/92 P, EU:C:1999:358, pkt 149, 150
     i w kwestii zakazu kumulacji sankcji – „ne bis in idem” – wyrok Toshiba Corporation i in., C-17/10, EU:C:2012:72, pkt 94).
96 — Wyrok ETPC z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie Jussila przeciwko Finlandii (skarga nr 73053/01, Recueil des arrêts et décisions,
     2006-XIV, pkt 43); podobnie wyrok ETPC z dnia 27 września 2011 r. w sprawie Menarini Diagnostics/Włochy (skarga nr 43509/08, pkt 62);
     zob. także wyrok Trybunału EFTA z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie E-15/10 Posten Norge przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA (Report
     of the EFTA Court, 2012, s. 246), pkt 87, 88, a także wydany przez Trybunał wyrok Schindler Holding i in./Komisja, C-501/11 P,
     EU:C:2013:522, pkt 33–35.
97 — Wyroki: Otis i in., C-199/11, EU:C:2012:684, w szczególności pkt 63; Chalkor/Komisja, C-386/10 P, EU:C:2011:815, w szczególności pkt 67;
     Schindler Holding i in./Komisja, EU:C:2013:522, w szczególności pkt 33–38, a także uzupełniająco moja opinia w tej ostatniej sprawie
     (C-501/11 P, EU:C:2013:248, pkt 27–30).
98 — Wyżej wymieniony w przypisie 96 wyrok ETPC w sprawie Menarini Diagnostics przeciwko Włochom, pkt 57–67, w kwestii krajowego
     systemu stosowania prawa konkurencji, który jest bardzo podobny do systemu obowiązującego na szczeblu Unii.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       29
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

ii) Zasada „ne bis in idem”

152. Zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie wymaga także zmian w unijnoprawnym systemie
stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE z uwagi na zakaz kumulacji sankcji („ne bis in idem”)
przewidziany w art. 4 ust. 1 protokołu dodatkowego nr 7 do EKPC. Projekt porozumienia nie rozciąga
się bowiem na protokół dodatkowy nr 7 do EKPC. Tym samym poprzez przystąpienie do EKPC Unia
nie zaciągnie żadnych zobowiązań z zakresu prawa międzynarodowego w odniesieniu do zasady „ne
bis in idem”. Jeśli chodzi o obecnie zamierzone przystąpienie do EKPC, w zakresie „ne bis in idem”
nie trzeba zatem będzie podejmować żadnych działań, nawet jeśli – wbrew bronionemu przeze mnie
poglądowi 99 – chciałoby się wyjść z założenia, że koncepcja tej zasady prawnej w prawie konkurencji
Unii obecnie nie pokrywa się (jeszcze) w pełni z koncepcją, na której ETPC opierał się w sprawach
karnych.

iii) Zasada rozsądnego czasu trwania postępowania

153. Jeśli chodzi wreszcie o zasadę rozsądnego czasu trwania postępowania, którą także można
wywieść z art. 6 EKPC, to jej obowiązywanie w prawie Unii jest ogólnie uznane (zob. art. 41 ust. 1
i art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych), i nasz Trybunał już często był proszony
o skontrolowanie jej przestrzegania, zwłaszcza w sprawach z zakresu konkurencji.

154. Sama okoliczność, że w wielu poszczególnych przypadkach trzeba było stwierdzić, że Komisja,
działając jako organ ochrony konkurencji 100, bądź Sąd jako organ kontroli sądowej pierwszej
instancji 101 dopuściły się naruszenia omawianej zasady, nie pozwala sama w sobie na wyciągnięcie
wniosku, że zamierzone przystąpienie do EKPC spowoduje konieczność zmian instytucjonalnych
w obrębie Unii.

155. Decydujące wydaje mi się raczej to, że instytucje Unii podejmują wszelkie konieczne działania, aby
zapobiegać ewentualnym naruszeniom zasady rozsądnego czasu trwania postępowania i przewidują
skuteczne sankcje na wypadek jej naruszenia. Nie widzę żadnych konkretnych wskazówek, które
świadczyłyby o tym, że takie działania nie mają miejsca 102.

iv) Wniosek

156. W zgodzie z Komisją i Radą dochodzę zatem do wniosku, że Unia może przystąpić do EKPC bez
potrzeby dokonywania zmian w istniejących kompetencjach jej instytucji lub innych systemowych
dostosowań w dziedzinie prawa konkurencji.

C – Zachowanie szczególnych cech Unii i prawa Unii

157. W porozumieniu w sprawie przystąpienia należy zgodnie z art. 1 protokołu nr 8 zadbać o to, „by
zostały zachowane szczególne cechy Unii i prawa Unii”. W zdaniu pierwszym deklaracji nr 2 znalazła
także wyraz zasadnicza wola, „by zachować szczególne cechy porządku prawnego Unii”.

99 — Moja opinia w sprawie Toshiba Corporation i in. (C-17/10, EU:C:2011:552, pkt 111–124).
100 — Wyroki: Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja, C-105/04 P, EU:C:2006:592,
      pkt 35–62; Technische Unie/Komisja, C-113/04 P, EU:C:2006:593, pkt 40–72; zob. ponadto moje opinie przedstawione w sprawach:
      Solvay/Komisja (C-109/10 P, EU:C:2011:256, pkt 305–310); Solvay/Komisja (C-110/10 P, EU:C:2011:257, pkt 146–151).
101 — Wyroki: Baustahlgewebe/Komisja, C-185/95 P, EU:C:1998:608, pkt 26–47; Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisja,
      C-385/07 P, EU:C:2009:456, pkt 183–188; Gascogne Sack Deutschland/Komisja, C-40/12 P, EU:C:2013:768, pkt 97–102; FLSmidth/Komisja,
      C-238/12 P, EU:C:2014:284, pkt 118–123.
102 — Zobacz w tym względzie w szczególności wydane niedawno wyroki: Gascogne Sack Deutschland/Komisja, C-40/12 P, EU:C:2013:768,
      pkt 89–96; FLSmidth/Komisja, C-238/12 P, EU:C:2014:284, pkt 116, 117.

30                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

158. Szczególne cechy, o których mowa w protokole nr 8 i w deklaracji nr 2, oznaczają w szczególności
dwie rzeczy: z jednej strony, przystąpienie Unii do EKPC nie może naruszyć autonomii porządku
prawnego Unii, a z drugiej strony, przystąpienie to musi nastąpić w poszanowaniu cech właściwych
Unii jako systemu wieloszczeblowego.

159. W odniesieniu do autonomii porządku prawnego Unii należy zauważyć, że w drodze traktatów
założycielskich został stworzony nowy porządek prawny sui generis, innymi słowy: autonomiczny
porządek prawny. Jego ochrona stanowi od ponad 50 lat jeden z kamieni węgielnych orzecznictwa
naszego Trybunału 103 i obecnie jest on powszechnie uznawany. Wspomniana autonomia jest nie tylko
charakterystyczna dla stosunku prawa Unii do prawa państw członkowskich, ale musi być także
przestrzegana w stosunku do państw trzecich i organizacji międzynarodowych: jeżeli Unia zawiera
umowę międzynarodową, to trzeba zapewnić, że nie doprowadzi to do naruszenia autonomii porządku
prawnego Unii 104.

160. Do cech właściwych Unii jako systemu wieloszczeblowego należy w interesującym nas tu
kontekście przede wszystkim to, że w obrębie Unii kompetencje i obowiązki są podzielone pomiędzy
organy krajowe i organy Unii zgodnie z licznymi przepisami zawartymi w prawie pierwotnym
i w prawie wtórnym.

161. W dalszej części opinii należy zbadać, czy projekt porozumienia czyni zadość tym szczególnym
cechom Unii i prawa Unii. Zgodnie z art. 1 protokołu nr 8 trzeba będzie przy tym uwzględnić
następujące trzy aspekty:

— uznanie jurysdykcji ETPC przez Unię (część 1) 105,

— zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii (część 2) 106 oraz

— mechanizmy ustalania właściwego pozwanego w postępowaniach przed ETPC (część 3) 107.

1. Uznanie jurysdykcji ETPC

162. W pierwszej kolejności zbadam, czy zamierzone uznanie jurysdykcji ETPC przez Unię może
doprowadzić do naruszenia szczególnych cech Unii i prawa Unii (art. 1 protokołu nr 8). Ku mojemu
zdziwieniu w swoim wniosku o wydanie opinii Komisja nie poświęciła ani słowa tej kwestii, która ma
przecież kapitalne znaczenie dla oceny prawnej projektu porozumienia. Kwestia ta została jednak
obszernie przedyskutowana z uczestnikami postępowania na rozprawie przed Trybunałem.

a) Rozważania ogólne

163. W żadnym miejscu projekt porozumienia nie przewiduje wyraźnie, że Unia będzie podlegała
jurysdykcji ETPC. Niemniej projekt ten implikuje nieodzownie, że Unia, jak wszystkie pozostałe
układające się strony EKPC, uznaje jurysdykcję ETPC poprzez swoje przystąpienie do EKPC 108.

103 — Zobacz wyroki o zasadniczym znaczeniu: van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1; Costa, 6/64, EU:C:1964:66; Internationale
      Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, pkt 3; a także ostatnio opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 65.
104 — Opinie: 1/91, EU:C:1991:490, pkt 30; opinia 1/92, EU:C:1992:189, pkt 18; 1/00, EU:C:2002:231, pkt 11; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 67.
105 — Punkty 162–196 niniejszego stanowiska.
106 — Punkty 197–207 niniejszego stanowiska.
107 — Punkty 208–235 niniejszego stanowiska.
108 — Zobacz także pkt 26 raportu wyjaśniającego, w którym podkreślono, że orzeczenia ETPC wydane zarówno w postępowaniach ze skargi
      indywidualnej, jak i w postępowaniach w sprawach międzypaństwowych, w których to postępowaniach Unia jest stroną, będą wiążące
      wobec instytucji Unii, w tym naszego Trybunału.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  31
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

164. Podobnie jak liczni uczestnicy postępowania chciałabym dodać, że ten element zewnętrznej
kontroli sądowej nad przestrzeganiem elementarnych standardów praw podstawowych przyniesie
najważniejszą zmianę w porównaniu z obecną sytuacją prawną i jest powszechnie postrzegany jako
prawdziwa wartość dodana zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC 109. Uznanie jurysdykcji ETPC
przez Unię nie powinno być postrzegane jako zwykły gest podporządkowania się 110, lecz jako szansa
intensyfikacji istniejącego już dialogu w kwestii praw podstawowych między naszym Trybunałem
i ETPC jako dwiema autentycznie europejskimi jurysdykcjami (zob. podobnie także zdanie drugie
deklaracji nr 2). Idealnie współpraca ta doprowadzi do wzmocnienia ochrony praw podstawowych
w Europie i tym samym przyczyni się także do urzeczywistnienia fundamentalnych wartości, na
których opiera się Unia (art. 2 TUE).

165. Jak wynika jasno z art. 1 lit. a) protokołu nr 8, który zawiera wyraźne odesłanie do „szczególnych
warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych” EKPC, także autorzy traktatu
z Lizbony przyjęli założenie, że Unia uzna jurysdykcję ETPC, o ile w porozumieniu w sprawie
przystąpienia zostaną przewidziane odpowiednie postanowienia w celu zachowania szczególnych cech
Unii i prawa Unii.

166. W tym samym duchu nasz Trybunał orzekł już, iż co do zasady nie jest niezgodne z prawem Unii,
że zawierając umowę międzynarodową, Unia poddaje się orzecznictwu sądu międzynarodowego, który
jest właściwy do dokonywania wykładni i stosowania postanowień tejże umowy 111.

167. Jako że orzeczenia ETPC i sądów Unii dotyczące praw podstawowych są już obecnie zbieżne
w znacznym zakresie, formalne uznanie orzecznictwa ETPC wskutek przystąpienia Unii do EKPC nie
powinno prowadzić do żadnych praktycznych problemów w zdecydowanej większości przypadków.
Należy jednak podkreślić, iż przystąpienie Unii do EKPC implikuje nieodzownie, że Unia jest gotowa
uznać także takie orzeczenia ETPC, z których wynika niezgodność obowiązującego prawa Unii
z EKPC lub w których zostanie stwierdzone, że Unia naruszyła w konkretnym przypadku EKPC 112.

168. Na ustnym etapie niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii obszernie dyskutowano na
temat kwestii, czy nasz Trybunał powinien zastrzec sobie możliwość nieuznania wyroków ETPC, które
wchodzą w konflikt z konstytucyjną tożsamością Unii – rodzajem porządku publicznego w prawie Unii
– lub opierają się na oczywistym przekroczeniu kompetencji sędziów strasburskich i tym samym
zapadły ultra vires.

169. Moim zdaniem w obecnym stanie prawa nie ma powodu do tego, by nasz Trybunał wyraził takie
zastrzeżenie sądownicze oparte na względach konstytucyjnych.

170. Z pewnością tego rodzaju zastrzeżenia można odnaleźć w orzecznictwie niektórych trybunałów
konstytucyjnych w państwach członkowskich Unii w odniesieniu do stosunku prawa Unii do prawa
krajowego 113. Mało przekonujące wydaje mi się jednak zastosowanie tego samego postępowania do
stosunku między prawem Unii i EKPC, jak również do stosunków między naszym Trybunałem
i ETPC, bez względu na to, czy wspomniane zastrzeżenia uważa się za dopuszczalne czy też nie. EKPC
nie tworzy bowiem ponadnarodowego porządku prawnego porównywalnego z prawem Unii, który to
porządek prawny miałby sam z siebie pierwszeństwo przed krajowymi porządkami prawnymi

109 — Zobacz już pkt 1 niniejszego stanowiska.
110 — Zobacz w tym względzie rezolucja Parlamentu z 2010 r. (tamże pkt 1 tiret ostatnie), zgodnie z którą jeden Trybunał nie jest nadrzędny
      wobec drugiego Trybunału, lecz oba są wyspecjalizowane w różnych dziedzinach.
111 — Opinie: 1/91, EU:C:1991:490, pkt 40, 70; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 74.
112 — Podobnie także pkt 3 i 26 deklaracji z Brighton.
113 — Najbardziej znane w tym kontekście są zastrzeżenia niemieckiego federalnego trybunału konstytucyjnego, które można opisać za pomocą
      pojęć „kontrola ultra vires” i „kontrola tożsamości” (zob. w tym względzie Bundesverfassungsgericht, wyroki: BVerfGE 89, 155 do traktatu
      z Maastricht; BVerfGE 123, 267 do traktatu z Lizbony), a także teoria „controlimiti” rozwinięta przez włoski trybunał konstytucyjny
      (zasadniczo w tym względzie: Corte costituzionale, wyrok nr 170 z dnia 8 czerwca 1984 r., Granital).

32                                                                                                                  ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

układających się stron i wywierałby w nich bezpośrednie skutki. Ponadto układające się strony EKPC
mają zazwyczaj znacznie większy margines działania, gdy wykonują wyroki ETPC, aniżeli zakres
uznania, jaki przysługuje z reguły państwom członkowskim Unii w odniesieniu do orzecznictwa sądów
Unii.

171. Gdyby jednak w przyszłości zdarzył się kiedyś nieprawdopodobny przypadek, że wyrok ETPC
wzbudzi wątpliwości co do jego zgodności z fundamentalnymi zasadami porządku prawnego Unii lub
z cechami strukturalnymi ustroju instytucjonalnego Unii, to nie tylko Trybunał, ale także organy
polityczne i państwa członkowskie Unii będą zobowiązane poszukać odpowiednich rozwiązań 114.
Rozpiętość dostępnych opcji sięgałaby wówczas od zmiany prawa Unii – w tym prawa pierwotnego
Unii – aż do wypowiedzenia członkostwa Unii w systemie strasburskim (art. 58 EKPC) 115.

b) Szczególne postanowienia projektu porozumienia mające na celu zapewnienie autonomii porządku
prawnego Unii

172. Z orzecznictwa naszego Trybunału wynika w szczególności, że w celu zachowania autonomii
porządku prawnego Unii należy zapewnić w umowie międzynarodowej, że kompetencje Unii i jej
instytucji pozostają nienaruszone i że sąd międzynarodowy nie może dokonywać wykładni prawa Unii,
która byłaby wiążąca dla Unii i jej instytucji 116.

173. Pierwszy z wymienionych wyżej aspektów, to jest zachowanie kompetencji Unii i jej instytucji,
omówiłam już w ramach rozważań poświęconych art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE oraz art. 2 zdanie
pierwsze protokołu nr 8 117. Natomiast w odniesieniu do drugiego aspektu wymienionego powyżej
należy jeszcze zbadać, czy w projekcie porozumienia zapewniono, że ETPC nie będzie dokonywał ani
bezpośrednio, ani pośrednio wykładni prawa Unii, która byłaby wiążąca dla Unii i jej instytucji.

174. Co do zasady w drodze postanowień porozumienia w sprawie przystąpienia dotyczących
przypisywania aktów, środków i zaniechań (art. 1 ust. 3 zdanie pierwsze i ust. 4 zdanie pierwsze
projektu porozumienia), jak również mechanizmu współpozwania i procedury wcześniejszego
zaangażowania (art. 3 projektu porozumienia) wprowadzono reguły, które są odpowiednie do
zapewnienia, że ETPC nie będzie dokonywał wykładni prawa Unii, która byłaby wiążąca dla instytucji
bądź też dla państw członkowskich Unii. To, czy te reguły są wystarczające, by zagwarantować
skuteczną ochronę autonomii prawa Unii, zależy jednak od oceny ich konkretnego ukształtowania.
W tym względzie wydaje mi się, iż projekt porozumienia wiąże się z trzema problemami, które teraz
poruszę.

i) W przedmiocie ustalenia obowiązków w stosunku między Unią a jej państwami członkowskimi
(art. 3 ust. 7 projektu porozumienia)

175. Pierwszy problem, jaki pojawia się w odniesieniu do autonomii prawa Unii, dotyczy ustalenia
obowiązków w stosunku między Unią a jej państwami członkowskimi, w sytuacji gdy są one wspólnie
stronami postępowania przed ETPC w charakterze pozwanego lub współpozwanego i gdy w swoim
wyroku Trybunał ten stwierdza naruszenie EKPC.

114 — Jak Trybunał wyjaśnił w wyroku Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461,
      pkt 285), zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatów.
115 — Komisja także wskazała na możliwość wypowiedzenia na rozprawie przed Trybunałem.
116 — Opinia 1/00, EU:C:2002:231, pkt 11–13; zob. także opinie: 1/91, EU:C:1991:490, pkt 41–46, 61–65; 1/92, EU:C:1992:189, pkt 32, 41.
117 — Zobacz w tym względzie pkt 33–104, 105–156 niniejszego stanowiska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  33
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

176. Artykuł 3 ust. 7 część pierwsza zdania projektu porozumienia przewiduje co prawda jako regułę,
że pozwany i współpozwany ponoszą wspólnie odpowiedzialność za naruszenie EKPC stwierdzone
przez ETPC. W ten sposób ETPC zostaje zwolniony z konieczności ustalenia na podstawie prawa
Unii, kto zgodnie z art. 46 ust. 1 EKPC powinien odpowiedzieć za to naruszenie EKPC: Unia czy jej
państwo członkowskie bądź państwa członkowskie. W przeważającej większości przypadków
uregulowanie to powinno skutkować tym, że ETPC nie musi dokonywać wiążącej wykładni
kompetencji i obowiązków Unii i jej państw członkowskich przewidzianych w prawie Unii 118.

177. Jednak art. 3 ust. 7 druga część zdania projektu porozumienia daje ETPC także możliwość
orzeczenia, że albo pozwany, albo współpozwany powinien odpowiedzieć samodzielnie za stwierdzone
przezeń naruszenie EKPC. Takie ustalenie wymaga dokładnego rozgraniczenia kompetencji
i obowiązków pozwanego i współpozwanego, co implikuje, że ETPC zajmuje przynajmniej pośrednio
stanowisko w przedmiocie przepisów prawa Unii.

178. Należy przyznać, że projekt porozumienia ogranicza przewidzianą w art. 3 ust. 7 część druga
zdania możliwość odejścia od zasady wspólnej odpowiedzialności do tych przypadków, w których
pozwany i współpozwany przedstawili ETPC argumenty idące w tym kierunku. Nawet jeśli
sformułowanie tej klauzuli nie jest wolne od niejasności 119, prawdopodobne jest, iż ma ona oznaczać,
że ETPC może odejść od zasady wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego za
naruszenia EKPC tylko w zgodzie z ich zgodnymi argumentami.

179. Zawarte w art. 3 ust. 7 część druga zdania projektu porozumienia nawiązanie do argumentów
pozwanego i współpozwanego nie zmienia jednak okoliczności, że w sytuacji gdy ETPC stosuje tę
klauzulę w sposób wiążący dla instytucji i państw członkowskich Unii, zajmuje on stanowisko
w przedmiocie ich poszczególnych kompetencji i obowiązków, tak jak wynikają one z prawa Unii.
ETPC nie jest jednak do tego uprawniony, nawet gdyby instytucje lub państwa członkowskie Unii
miały wyrazić na to swoją zgodę w drodze zgodnych stanowisk. Z zasady autonomii prawa Unii wynika
bowiem, że jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może być właściwy do dokonywania
wiążącej wykładni przepisów prawa Unii. W konsekwencji art. 3 ust. 7 część druga zdania projektu
porozumienia pozostaje w konflikcie z zasadą autonomii prawa Unii.

ii) W przedmiocie oceny kwestii, czy wcześniejsze zaangażowanie Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej jest wymagane

180. Drugi problem, który pojawia się w odniesieniu do autonomii prawa Unii, dotyczy oceny
konieczności wszczęcia w konkretnym przypadku postępowania w celu wcześniejszego zaangażowania
naszego Trybunału.

181. Zgodnie z art. 3 ust. 6 projektu porozumienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej
należy przyznać w drodze wcześniejszego zaangażowania konieczny czas na zbadanie zgodności
przepisu prawa Unii z EKPC, o ile nie przeprowadził on jeszcze takiego badania. Tym samym kwestia,
czy Trybunał wypowiedział się już na temat zgodności przepisu prawa Unii z EKPC, ma w konkretnym
przypadku decydujące znaczenie dla wszczęcia postępowania w celu wcześniejszego zaangażowania
naszego Trybunału.

182. Z pewnością ocena kwestii, o której mowa powyżej, w wielu przypadkach nie powinna wiązać się
ze szczególnymi trudnościami, ponieważ z orzecznictwa naszego Trybunału będzie można z łatwością
wywnioskować, czy w przeszłości zajął on już stanowisko w przedmiocie zgodności przepisu prawa
Unii z EKPC. Mogą jednak wystąpić graniczne przypadki, w których mimo wcześniejszego zbadania

118 — Podobnie także pkt 62 raportu wyjaśniającego.
119 — Raport wyjaśniający nie zawiera żadnych wywodów, które mogłyby rozwiać te niejasności. W szczególności pkt 62 tegoż raportu także
      odnosi się tylko do argumentów przedstawionych przez pozwanego i współpozwanego lub współpozwanych.

34                                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

przez Trybunał danego przepisu prawa Unii nadal jest niejasne, czy wypowiedział się on już
wystarczająco na temat jego zgodności z prawem podstawowym zagwarantowanym w EKPC, którego
naruszenie jest zarzucane przed ETPC 120, i czy rozpatrzył w sposób ogólny kwestię tej zgodności
w tych samych aspektach prawnych, które są obecnie istotne przed ETPC 121.

183. Niezgodne z autonomią prawa Unii byłoby także w takich granicznych przypadkach pozostawienie
w rękach samego ETPC decyzji co do konieczności wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału.
Ostatecznie tylko nasz Trybunał jest bowiem w stanie dostarczyć wiarygodnych informacji o tym, czy
już się kiedyś wypowiedział w konkretnej kwestii prawnej, która pojawiła się przed ETPC, dotyczącej
zgodności określonego przepisu prawa Unii z jednym lub wieloma prawami podstawowymi
zagwarantowanymi w EKPC.

184. Aby uczynić zadość zasadzie autonomii porządku prawnego Unii i zachować kompetencje
orzecznicze naszego Trybunału, należy zatem zapewnić, że w razie wątpliwości ETPC będzie zawsze
stosował procedurę wcześniejszego zaangażowania zgodnie z art. 3 ust. 6 projektu porozumienia.
ETPC może odstąpić od wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału tylko wtedy, gdy jest
oczywiste, że sądy Unii rozpatrzyły już konkretną kwestię prawną, która została podniesiona w skardze
wniesionej do ETPC 122. Moim zdaniem idące w tym kierunku uściślenie, które będzie wiążące w świetle
prawa międzynarodowego, jest nieodzowne, aby zapewnić, że mechanizm wcześniejszego
zaangażowania pozostanie bez wpływu na autonomię porządku prawnego Unii.

iii) W przedmiocie różnicy w zakresie uprawnień ETPC i uprawnień Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej w ramach WPZiB

185. Trzeci problem, jaki może się pojawić w odniesieniu do autonomii prawa Unii, dotyczy ochrony
praw podstawowych i kontroli sądowej aktów prawnych Unii w ramach WPZiB 123.

186. Nie ulega wątpliwości, iż w ramach WPZiB istnieje pewna różnica między kompetencjami
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE) i kompetencjami
ETPC. Przyznała to między innymi Rada na ustnym etapie niniejszego postępowania w sprawie
wydania opinii.

187. I tak po przystąpieniu Unii do EKPC na ETPC będzie ciążyło zadanie badania we wszystkich
dziedzinach prawa Unii, a zatem także w zakresie WPZiB, skarg wniesionych przez osoby i państwa
oraz stwierdzania ewentualnych naruszeń EKPC, za które Unia może być odpowiedzialna zgodnie
z art. 1 ust. 3 zdanie pierwsze projektu porozumienia jako pozwana lub zgodnie z art. 1 ust. 4 zdanie
drugie tegoż projektu jako współpozwana 124.

120 — Można sobie wyobrazić, że Trybunał zbadał już wprawdzie zgodność aktu prawnego Unii z jednym prawem podstawowym przewidzianym
      w EKPC (na przykład z art. 8 EKPC), ale nie pod kątem innego prawa podstawowego (na przykład art. 6 ust. 1 EKPC), którego
      domniemane naruszenie jest obecnie przedmiotem skargi wniesionej do ETPC.
121 — Przykładowo nasz Trybunał dwukrotnie badał z całkowicie różnych punktów widzenia ważność dyrektywy o „zatrzymywaniu danych”: za
      pierwszym razem pod kątem jej podstawy prawnej, a dopiero za drugim razem pod kątem określonych praw podstawowych (zob. z jednej
      strony wyrok Irlandia/Parlament i Rada, C-301/06, EU:C:2009:68, a także z drugiej strony wyrok Digital Rights Ireland, C-293/12
      i C-594/12, EU:C:2014:238).
122 — Ostatecznie pojawiające się tu problemy są porównywalne z problemami, które są związane ze zwolnieniem sądów krajowych orzekających
      w ostatniej instancji z ciążącego na nich obowiązku wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
      zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE (zob. zasadniczo wyrok Cilfit i in., 283/81, EU:C:1982:335) i wszystko wskazuje na to, że należy je
      rozwiązać w podobny sposób.
123 — W kwestii pokrewnej problematyki, czy szczególne cechy WPZiB umożliwiają zapewnienie skutecznej ochrony prawnej w tej dziedzinie
      polityki, zob. już pkt 82–103 niniejszego stanowiska.
124 — Zobacz w tym względzie także, pkt 83 niniejszego stanowiska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                         35
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

188. Jak już wspomniano, sądy Unii dysponują natomiast tylko ograniczonymi kompetencjami
w zakresie WPZiB (art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE w związku z art. 275 TFUE), i to na
sądach państw członkowskich Unii ciąży zasadniczo obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony
prawnej w zakresie WPZiB (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 274 TFUE). Rozumie się
samo przez się, że także procedura wcześniejszego zaangażowania (art. 3 ust. 6 projektu
porozumienia) może znaleźć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości
Unii Europejskiej jest zgodnie z traktatami założycielskimi w ogóle właściwy do dokonywania wykładni
prawa Unii w dziedzinie WPZiB oraz do kontrolowania zgodności z prawem działalności instytucji
Unii; w przeciwnym wypadku jego kompetencje zostałyby rozszerzone w sposób niezgodny z art. 4
ust. 1 TUE, art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 5 ust. 2 TUE oraz art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE.

189. Czy w takich okolicznościach Unia może uznać jurysdykcję ETPC? Czy zgodne z autonomią
prawa Unii jest, że ETPC może badać zgodność z EKPC aktów, środków lub zaniechań instytucji Unii
w ramach WPZiB, podczas gdy sądy Unii – abstrahując od wyjątków uregulowanych w art. 275 akapit
drugi TFUE – nie są ze swej strony uprawnione do przeprowadzenia takiego badania? Czy
akceptowalne jest, że w związku z WPZiB Unia musi w świetle prawa międzynarodowego odpowiadać
za ewentualne naruszenia EKPC jako pozwana lub współpozwana, nie dysponując przy tym na
płaszczyźnie wewnętrznej własnymi, ponadnarodowymi sądami, które byłyby uprawnione do karania
takich naruszeń i przyczyniałyby się do wprowadzania w życie EKPC?

190. Powyższe pytania są całkiem nowe. O ile jestem w stanie to stwierdzić, problematyka autonomii
prawa Unii w przypadku zawierania umów międzynarodowych pojawiała się dotychczas tylko
w sytuacjach, w których można się było obawiać konfliktu kompetencji między sądami Unii i sądem
międzynarodowym, ale nie w sytuacji, gdy kompetencje sądów Unii pozostają w tyle za
kompetencjami sądu międzynarodowego.

191. Moim zdaniem zasada autonomii prawa Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by Unia uznała
jurysdykcję sądu międzynarodowego, którego kompetencje w określonej dziedzinie – w niniejszym
przypadku w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – są szersze niż kompetencje instytucji
Unii, jaką jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

192. Co prawda zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada autonomii prawa Unii wymaga, by przy
zawieraniu umów międzynarodowych zapewnić, że kompetencje Unii i jej instytucji pozostają
nienaruszone i że sąd międzynarodowy nie może dokonywać wykładni prawa Unii, która byłaby
wiążąca dla Unii i jej instytucji 125. Ostatecznie ma to jednak tylko zapobiegać ewentualnym konfliktom
między orzecznictwem sądów Unii z jednej strony i orzecznictwem sądu międzynarodowego z drugiej
strony oraz służyć zachowaniu ponadnarodowej struktury sui generis Unii 126.

193. Natomiast z góry można wykluczyć, iż dojdzie do konfliktów orzeczniczych bądź że
ponadnarodowa struktura Unii zostanie zagrożona w zakresie, w jakim autorzy traktatów
założycielskich Unii Europejskiej świadomie zrezygnowali w określonej dziedzinie – tak jak tu
w dziedzinie WPZiB – z ponadnarodowej struktury oraz z jednolitej i autonomicznej wykładni prawa
Unii przez jej własny organ sądowniczy. Brak wystarczających przepisów wewnątrz Unii, które byłyby
same w stanie chronić autonomię prawa Unii, nie może być wysuwany jako argument przemawiający
przeciwko uznaniu jurysdykcji organu sądowniczego organizacji międzynarodowej. Ponadto uznanie
jurysdykcji międzynarodowej nie osłabia, lecz wzmacnia skuteczność ochrony prawnej jednostek
w takiej sytuacji.

125 — Zobacz pkt 172 niniejszego stanowiska.
126 — Tak w szczególności w odniesieniu do utworzenia Europejskiego Obszaru Gospodarczego opinie: 1/91, EU:C:1991:490, pkt 34, 35, 41–46,
      61–65; 1/92, EU:C:1992:189, pkt 32, 41.

36                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

194. Powyższe rozważania są tym bardziej prawdziwe w przypadku zamierzonego przystąpienia Unii do
EKPC, jako że autorzy traktatu z Lizbony świadomie powierzyli instytucjom Unii w art. 6 ust. 2 TUE
kompetencję i misję urzeczywistnienia tego projektu, nie wyposażając wcześniej WPZiB
w ponadnarodową strukturę, a w szczególności w obszerną właściwość sądowniczą sądów Unii. Jak się
wydaje, sami autorzy traktatu z Lizbony nie dostrzegli zatem żadnej sprzeczności między mocno
ograniczoną jurysdykcją sądów Unii w dziedzinie WPZiB z jednej strony a uznaniem jurysdykcji ETPC
wskutek przystąpienia Unii do EKPC z drugiej strony.

195. Jak już wspomniano, wszystko to nie szkodzi skutecznemu stosowaniu EKPC, jak również
skutecznej ochronie prawnej jednostek w dziedzinie WPZiB. W tym zakresie autorzy traktatu
z Lizbony oparli się na sądach krajowych jako drugim filarze systemu ochrony prawnej Unii
Europejskiej. Na tych sądach krajowych spoczywa obowiązek karania ewentualnych naruszeń EKPC,
które miałyby miejsce w ramach WPZiB, i przyczyniania się do wprowadzenia w życie EKPC (art. 19
ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 274 TFUE), chyba że wyjątkowo sądy Unii są właściwe
zgodnie z art. 275 akapit drugi TFUE 127.

c) Wniosek częściowy

196. Nie jest niezgodne z traktatami, że Unia poprzez swoje przystąpienie do EKPC uzna jurysdykcję
ETPC, pod warunkiem że w projekcie porozumienia zostaną dokonane niezbędne uściślenia co do
oceny konieczności wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału (art. 3 ust. 6 projektu) oraz co
do ustalania obowiązków pozwanego i współpozwanego (art. 3 ust. 7 projektu). Ponadto okoliczność,
że ETPC będzie się mógł zajmować w zakresie WPZiB kwestiami, które nie wchodzą w zakres
kompetencji sądów Unii, nie wpływa na zgodność projektu porozumienia z traktatami.

2. Zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii

197. Do istotnych cech, które wyróżniają porządek prawny Unii jako nowy i autonomiczny porządek
prawny, należą ponadto jego pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich i bezpośrednia
skuteczność licznych przepisów prawa Unii 128. W drugiej kolejności należy zatem zbadać w ramach
art. 1 protokołu nr 8, czy zamierzone przystąpienie Unii do EKPC jest w stanie naruszyć bezpośrednią
skuteczność i pierwszeństwo prawa Unii.

198. Jeśli chodzi najpierw o bezpośrednią skuteczność prawa Unii, to przystąpienie Unii do EKPC nie
powinno stanowić szczególnego problemu. Wraz z wejściem w życie przewidywanego porozumienia
w sprawie przystąpienia EKPC stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii 129. W tym
charakterze EKPC będzie co do zasady także należeć do aktów prawnych prawa Unii wywierających
bezpośrednie skutki. Postanowienia EKPC, w których są zagwarantowane klasyczne prawa podstawowe
lub które zawierają normy proceduralne mające zastosowanie do skarg indywidualnych przed ETPC, są
bezwarunkowe pod względem treści i wystarczająco dokładne, tak że obywatele Unii i przedsiębiorstwa
mogą się na nie powoływać.

199. Wskutek przystąpienia Unii do EKPC w przypadkach uregulowanych w prawie Unii konwencji tej
będzie przysługiwać pierwszeństwo prawa Unii przed prawem krajowym państw członkowskich.
Wynika to z art. 216 ust. 2 TFUE, zgodnie z którym wszystkie umowy międzynarodowe zawarte przez
Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie 130.

127 — Zobacz pkt 96–103 niniejszego stanowiska.
128 — Opinie: 1/91, EU:C:1991:490, pkt 21; 1/09, EU:C:2011:123, pkt 65.
129 — Wyroki: Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 5; IATA i ELFAA, C-344/04, EU:C:2006:10, pkt 36; Air Transport Association of America
      i in., C-366/10, EU:C:2011:864, pkt 73.
130 — W kwestii uwzględnienia szczególnej sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do EKPC, które to uwzględnienie może być ewentualnie
      konieczne w tym kontekście, zob. pkt 249–277 niniejszego stanowiska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    37
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

200. Trudniejsza do określenia jest jednak ranga, jaką w przyszłości będzie zajmować EKPC
w hierarchii norm porządku prawnego Unii.

201. Z jednej strony bowiem jako umowa międzynarodowa zawarta przez Unię EKPC zajmie miejsce
między prawem pierwotnym a pozostałym prawem wtórnym: EKPC będzie mieć zatem pierwszeństwo
przed pozostałym prawem wtórnym, ponieważ wiąże instytucje Unii (art. 216 ust. 2 TFUE).
Jednocześnie będzie ona jednak miała niższą rangę niż prawo pierwotne, ponieważ przewidywane
porozumienie w sprawie przystąpienia zostało wynegocjowane przez Komisję i zatwierdzone przez
Radę, tak że jako akt instytucji Unii podlega ono kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez
Trybunał (zob. art. 263 akapit pierwszy TFUE, art. 267 akapit pierwszy TFUE oraz już we
wcześniejszym stadium art. 218 ust. 11 TFUE). Nie zmienia tego także okoliczność, że to porozumienie
w sprawie przystąpienia wymaga zatwierdzenia przez państwa członkowskie zgodnie z ich
odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (art. 218 ust. 8 akapit drugi część ostatnia zdania TFUE).

202. Z drugiej strony gdyby wyciągnąć wniosek, że obecnie traktaty założycielskie mogą rościć sobie
bez ograniczeń prawo do „pierwszeństwa” przed EKPC, ponieważ to przewidywane porozumienie
międzynarodowe zajmuje „pośrednią rangę” między prawem pierwotnym a pozostałym prawem
wtórnym Unii, nie oddałoby to sprawiedliwości szczególnemu znaczeniu EKPC dla porządku prawnego
Unii.

203. Należy mieć bowiem na uwadze, że obowiązek przestrzegania kryteriów ochrony praw
podstawowych wynikających z EKPC ma w Unii rangę konstytucyjną. Z jednej strony wynika to
z art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym prawa podstawowe, które są zagwarantowane w EKPC, stanowią
część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Z drugiej strony karta praw podstawowych, która ma
z kolei rangę wiążącego prawa pierwotnego (art. 6 ust. 1 akapit pierwszy część druga zdania TUE),
musi być interpretowana i stosowana zgodnie z zasadą, że wskutek nakazu homogeniczności
wyrażonego w art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze tej karty EKPC należy traktować jako minimalny standard
ochrony praw podstawowych na szczeblu Unii.

204. Z powyższego wynika, że ewentualnego konfliktu między prawem podstawowym
zagwarantowanym w EKPC a przepisem prawa pierwotnego Unii nie można rozwiązać poprzez zwykłe
odesłanie do formalnie niższej rangi EKPC w stosunku do traktatów założycielskich Unii 131. Wręcz
przeciwnie, z art. 6 ust. 3 TUE i z art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych wynika, że
prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni
i stosowaniu prawa pierwotnego Unii oraz że zawsze trzeba się starać znaleźć ostrożną równowagę
między tymi prawami podstawowymi i odpowiednimi przepisami prawa pierwotnego.

205. Zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie zmieni niczego istotnego we wspomnianym
obowiązku zachowania ostrożnej równowagi, która już dziś wynika z art. 6 ust. 3 TUE i art. 52 ust. 3
zdanie pierwsze karty praw podstawowych.

206. Możliwe jest, że ETPC nie zawsze zdefiniuje równowagę między wymogami ochrony praw
podstawowych z jednej strony a względami interesu ogólnego lub też interesami gospodarczymi
z drugiej strony dokładnie w taki sam sposób, jak miało to dotychczas miejsce w orzecznictwie naszego
Trybunału 132. W tym zakresie okoliczność, że instytucje Unii będą związane orzecznictwem ETPC
wskutek mającego nastąpić przystąpienia Unii do EKPC, może naturalnie doprowadzić do pewnego

131 — Podobnie także wyrok Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 285, 304),
      w którym Trybunał uściślił, że zasada, iż wszystkie akty Unii powinny przestrzegać praw podstawowych, zalicza się do zasad
      konstytucyjnych Unii oraz że ochrona praw podstawowych należy do fundamentów Unii.
132 — W przedmiocie tej problematyki zob. tytułem ilustracji w szczególności wyroki: Schmidberger, C-112/20, EU:C:2003:333; Omega, C-36/02,
      EU:C:2004:614; International Transport Workers’ Federation i Finish Seamen’s Union, zwany „wyrokiem Viking”, C-438/05, EU:C:2007:772;
      Laval un Partneri, C-341/05, EU:C:2007:809; Dynamic Medien, C-244/06, EU:C:2008:85; Digital Rights Ireland, C-293/12 i C-594/12,
      EU:C:2014:238.

38                                                                                                                 ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

przesunięcia akcentu, przykładowo w stosunku między prawami podstawowymi i podstawowymi
wolnościami europejskiego rynku wewnętrznego. Ta możliwa zmiana będzie jednak nieuchronnym
skutkiem przystąpienia Unii do EKPC i uznania jurysdykcji ETPC, tak jak założyli to autorzy traktatu
z Lizbony w art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE i w art. 1 lit. a) protokołu nr 8 133.

207. Podsumowując, przystąpienie Unii do EKPC, tak jak zostało ono przewidziane w projekcie
porozumienia, nie zagraża zatem ani bezpośredniej skuteczności prawa Unii, ani pierwszeństwu tego
prawa.

3. Mechanizmy ustalania właściwego pozwanego w postępowaniach przed ETPC

208. Po trzecie, należy wreszcie omówić wymogi art. 1 lit. b) protokołu nr 8. Postanowienie to
przewiduje, że należy zachować szczególne cechy Unii i prawa Unii „w odniesieniu do mechanizmów
niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne były
kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii, w zależności od danego
przypadku”.

209. Wbrew temu, co mogłoby sugerować pobieżne badanie zwłaszcza niemieckiej wersji językowej
art. 1 lit. b) protokołu nr 8, w tym kontekście chodzi nie tyle o przekazanie („Übermittlung”) skarg we
właściwym znaczeniu tego słowa, ile raczej o prawidłowe ustalenie odpowiedzialnego pozwanego. Jak
pokazują inne wersje językowe tego postanowienia, w szczególności wersja francuska i angielska 134,
chodzi o zapewnienie, by skargi wnoszone do ETPC były w zależności od sytuacji prawidłowo
kierowane przeciwko państwom członkowskim albo przeciwko Unii bądź przeciwko państwom
członkowskim i Unii, to znaczy, mówiąc w uproszczeniu, by były one kierowane przeciwko właściwemu
pozwanemu lub właściwym pozwanym.

210. Wymóg ustanowiony w art. 1 lit. b) protokołu nr 8 wpisuje się w szczególny kontekst, mianowicie
w sprawach Unii Europejskiej dochodzi często do złożonych interakcji między działaniami
i kompetencjami po stronie Unii i państw członkowskich, w szczególności państwa członkowskie są
zazwyczaj włączone w wykonywanie prawa Unii. Dla systemu EKPC tworzy to nietypową mieszaną
sytuację, w której przepisy są wydawane przez jedną lub więcej układających się stron EKPC (prawo
pierwotne Unii przez państwa członkowskie Unii, zaś prawo wtórne Unii przez instytucje Unii), które
to przepisy są transponowane przez jedną lub więcej układających się stron EKPC (dotychczas przez
samą Unię, często jednak przez władze krajowe) 135. Może to prowadzić do trudności w ustaleniu
właściwego pozwanego w postępowaniach wszczynanych przed ETPC w odniesieniu do prawa Unii.

211. Wymóg przewidzenia „mechanizmów niezbędnych” do wskazania właściwego pozwanego, od
którego to wymogu art. 1 lit. b) protokołu nr 8 uzależnia przystąpienie Unii do EKPC, musi być
analizowany właśnie w opisanym powyżej kontekście. Wymóg ten opiera się na dwóch celach: z jednej
strony takie mechanizmy gwarantują skuteczny nadzór ze strony ETPC w postępowaniu ze skargi
indywidualnej (art. 34 EKPC), w przypadku gdyby prawo Unii miało być stosowane do jednostek
w sposób rzekomo sprzeczny z EKPC; dzięki tym mechanizmom także inne układające się strony

133 — W kwestii uznania jurysdykcji ETPC, zob. w szczególności pkt 163–171 niniejszego stanowiska.
134 — W języku francuskim: „pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés
      correctement contre …”, w języku angielskim: „to ensure that proceedings by non-Member States and individual applications are correctly
      addressed to …” (wyróżnienie pochodzi ode mnie).
135 — Raport wyjaśniający, pkt 38.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                       39
 ---pagebreak---                            STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                        POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

EKPC mogą bardziej efektywnie wykonywać swoje zadania kontrolne za pomocą postępowania
w sprawach międzypaństwowych (art. 33 EKPC) 136. Z drugiej strony w ten sposób zapewnia się, że Unia
i jej państwa członkowskie będą mogły skutecznie bronić prawa Unii przed ewentualnymi zarzutami, iż
pozostaje ono w niezgodzie z EKPC.

212. Urzeczywistnieniu obu celów mają służyć zawarte w projekcie porozumienia uregulowania
dotyczące przypisywania aktów, środków lub zaniechań Unii i jej państw członkowskich (zob. art. 1
ust. 3 zdanie pierwsze i art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze tego projektu), które to uregulowania uzupełnia
mechanizm współpozwanego (zob. art. 3 projektu).

a) Zagwarantowanie skutecznego nadzoru w systemie kontroli EKPC

213. Jeśli chodzi o pierwszy z celów przyświecających art. 1 lit. b) protokołu nr 8, czyli
zagwarantowanie skutecznego nadzoru w systemie kontroli EKPC, reguły przypisywania zawarte
w projekcie porozumienia zapewniają, że nie mogą powstać żadne wątpliwości co do tego, przeciwko
któremu pozwanemu jednostki lub układające się strony EKPC powinny skierować swoje skargi,
w których zarzucają naruszenie EKPC przez prawo Unii lub wynikające ze stosowania prawa Unii.

214. Zgodnie ze wspomnianymi regułami przypisywania Unia jest odpowiedzialna wyłącznie za akty,
środki lub zaniechania swoich własnych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych, w tym osób
działających w ich imieniu (art. 1 ust. 3 zdanie pierwsze projektu porozumienia), podczas gdy akty,
środki lub zaniechania krajowych jednostek organizacyjnych należy przypisywać tylko państwom
członkowskim, i to także wtedy, gdy mają one miejsce przy wykonywaniu prawa Unii (art. 1 ust. 4
zdanie pierwsze projektu porozumienia).

215. Jednocześnie mechanizm współpozwania ma na celu zapewnienie skutecznego wykonywania
wyroków ETPC, w których stwierdził on naruszenie EKPC wynikające z prawa Unii lub popełnione
przy okazji jego wykonywania (art. 46 ust. 1 EKPC).

— Zgodnie z art. 3 ust. 2 projektu porozumienia Unia ma pełnić rolę współpozwanej, w przypadku gdy
  skarżący, zarzucając naruszenie EKPC przez krajowe jednostki organizacyjne, kwestionuje
  ostatecznie zgodność prawa Unii z EKPC 137, w szczególności gdy krajowa jednostka organizacyjna
  mogłaby uniknąć zarzucanego naruszenia EKPC jedynie wtedy, gdyby nie dopełniła obowiązku
  wynikającego z prawa Unii.

— Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 projektu porozumienia państwa członkowskie Unii mają pełnić
  rolę współpozwanego, w przypadku gdy skarżący, zarzucając naruszenie EKPC przez instytucje,
  organy lub jednostki organizacyjne Unii, kwestionuje ostatecznie zgodność traktatu UE, traktatu
  FUE lub innych przepisów prawa pierwotnego z EKPC 138, w szczególności gdy pozwany mógłby
  uniknąć zarzucanego naruszenia EKPC jedynie wtedy, gdyby nie dopełnił obowiązku wynikającego
  z prawa Unii.

136 — Zobacz także pkt 39 raportu wyjaśniającego, w którym jest mowa o unikaniu luk w systemie EKPC w odniesieniu do udziału,
      odpowiedzialności i związania wyrokami (w języku francuskim: „éviter toute lacune dans le système de la Convention liée à la participation,
      à la responsabilité et à l’opposabilité”).
137 — Zobacz tytułem ilustracji wyrok ETPC z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Bosphorus przeciwko Irlandii (skarga nr 45036/98, Recueil des
      arrêts et décisions, 2005-VI); decyzja z dnia 20 stycznia 2009 r. w sprawie Cooperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse
      Kokkelvisserij i in. przeciwko Niderlandom (skarga nr 13645/05).
138 — Także ten problem pojawił się już w przeszłości; zob. wyrok ETPC z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie Matthews przeciwko Zjednoczonemu
      Królestwu (skarga nr 24833/94, Recueil des arrêts et décisions, 1999-I).

40                                                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

216. Mówiąc prościej, pozwanym jest zatem w każdym przypadku ten, któremu należy przypisać
zarzucany akt, środek lub zaniechanie, zaś rola współpozwanego przypada temu, który jest
w stosownym przypadku uprawniony do zmiany przepisów prawa Unii związanych z danym aktem,
środkiem lub zaniechaniem 139: w przypadku prawa wtórnego Unii jest to sama Unia, zaś w przypadku
prawa pierwotnego Unii – państwa członkowskie Unii.

217. Okoliczność, że zgodnie z projektem porozumienia żadna układająca się strona EKPC nie jest
zobowiązana przyjąć na siebie roli współpozwanego w postępowaniu toczącym się przed ETPC, może
jednak stanowić problem 140. Można sobie zatem teoretycznie wyobrazić, że układająca się strona
EKPC – czy to Unia, czy państwo członkowskie Unii – zrezygnuje ze złożenia z własnej inicjatywy
wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanego lub odrzuci zaproszenie ETPC do
przystąpienia do sporu w charakterze współpozwanego, nawet jeśli spełnione są ku temu przesłanki
określone w art. 3 ust. 2 lub ust. 3 projektu porozumienia. W takim przypadku zachodzi
niebezpieczeństwo, że wyrok ETPC, w którym zostanie stwierdzone naruszenie EKPC wynikające
z prawa Unii, nie będzie mógł zostać skutecznie wykonany, ponieważ ten, na którym ciąży
w stosownym przypadku obowiązek zmiany prawa Unii, nie jest związany wyrokiem ETPC z tego
powodu, że nie uczestniczył w postępowaniu w charakterze współpozwanego.

218. Na pierwszy rzut oka problem ten można by najlepiej rozwiązać w ten sposób, że udział
w charakterze współpozwanego w postępowaniu toczącym się przed ETPC jest obowiązkowy zarówno
dla Unii, jak i dla jej państw członkowskich, skoro tylko spełnione są przesłanki materialne określone
w art. 3 ust. 2 lub ust. 3 projektu porozumienia. Taka automatyzacja mechanizmu współpozwania –
przykładowo w drodze wezwania przez ETPC do przystąpienia do postępowania – mogłaby jednak
wejść w konflikt z autonomią porządku prawnego Unii 141, ponieważ wewnątrzunijne jednostki
organizacyjne (czy to na szczeblu Unii, czy też na szczeblu państw członkowskich) nie miałyby już
w ramach własnej odpowiedzialności możliwości dokonywania ostatecznej oceny, czy w danym
przypadku prawo Unii wchodzi w rachubę i czy konieczna jest obrona tego prawa Unii przed ETPC.

219. Negocjatorzy uwzględnili te sprzeczne interesy, o których mowa powyżej, przewidując, że przy
okazji podpisywania porozumienia w sprawie przystąpienia Unia złoży jednostronną deklarację 142.
W przewidywanej deklaracji Unia ma się zobowiązać między innymi do zapewnienia, że
w postępowaniu przed ETPC złoży wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanej
lub przyjmie zaproszenie ETPC do przystąpienia do sporu w charakterze współpozwanej, jeżeli
spełnione są przesłanki określone w art. 3 ust. 2 porozumienia w sprawie przystąpienia. Tym samym
z jednej strony zostaje zachowana autonomia prawa Unii, a z drugiej strony zostaje zapewnione, że
Unia jako współpozwana będzie związana wszystkimi ewentualnymi wyrokami ETPC, których
wykonanie wymaga działań ze strony instytucji, organów lub innych jednostek organizacyjnych Unii.

220. Prawdą jest, że projekt porozumienia i towarzyszące mu dokumenty nie przewidują
porównywalnej deklaracji, w której państwa członkowskie Unii zobowiązywałyby się do przystąpienia
do sporu w charakterze współpozwanych, w sytuacji gdyby przed ETPC zakwestionowana została
zgodność prawa pierwotnego Unii z EKPC. Z punktu widzenia prawa Unii tego rodzaju zobowiązanie
państw członkowskich nie jest jednak bezwzględnie konieczne, ponieważ już sam obowiązek lojalnej
współpracy nałożony na nie w art. 4 ust. 3 TUE zobowiązuje je do udziału w charakterze
współpozwanych we wszystkich postępowaniach przed ETPC, które spełniają przesłanki określone
art. 3 ust. 3 projektu porozumienia. Obowiązuje to a fortiori wtedy, gdy instytucja Unii wzywa
państwa członkowskie do wystąpienia do ETPC z wnioskiem o dopuszczenie ich do sprawy
w charakterze współpozwanych.

139 — Podobnie także pkt 56 zdanie ostatnie raportu wyjaśniającego.
140 — Raport wyjaśniający, pkt 53.
141 — W przedmiocie zasady autonomii zob. ogólnie pkt 159 niniejszego stanowiska.
142 — Załącznik II do sprawozdania końcowego.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                41
 ---pagebreak---                            STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                        POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

b) Zagwarantowanie skutecznej obrony prawa Unii przed ETPC

221. Jeśli chodzi o drugi z dwóch celów przyświecających art. 1 lit. b) protokołu nr 8, czyli
zagwarantowanie skutecznej obrony prawa Unii przed ETPC, jego realizacja wymaga, by Unii i jej
państwom członkowskim faktycznie stworzono możliwość przystąpienia do postępowania przed ETPC,
gdy uważają to za konieczne.

i) Brak wystarczających informacji na temat postępowań toczących się przed ETPC

222. Skuteczna obrona prawa Unii zakłada przede wszystkim, że Unia jest wiarygodnie informowana
o wszystkich postępowaniach przed ETPC toczących się przeciwko co najmniej jednemu jej państwu
członkowskiemu, w których to postępowaniach wchodzi w rachubę jej udział w charakterze
współpozwanej zgodnie z art. 3 ust. 2 projektu porozumienia. Tak samo państwa członkowskie Unii
muszą być powiadamiane o wszystkich postępowaniach wszczętych przed ETPC przeciwko Unii, do
których to postępowań mogą one przystąpić w charakterze współpozwanych zgodnie z art. 3 ust. 3
projektu porozumienia.

223. Z raportu wyjaśniającego do projektu porozumienia zdaje się wynikać, że negocjatorzy wyszli
z założenia, iż istniejący system publikacji wszystkich wniesionych do ETPC skarg, które zostały
doręczone danemu pozwanemu, jest w stanie zapewnić rozpowszechnienie koniecznych informacji 143.

224. W powyższej kwestii należy zauważyć, że wbrew temu, co utrzymywała Komisja na rozprawie,
ETPC nie zapewnia obecnie żadnej systematycznej publikacji wszystkich wniesionych do niego skarg,
nawet jeśli zostały już one doręczone danemu pozwanemu. W szczególności ETPC, inaczej niż nasz
Trybunał mający do dyspozycji Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, nie dysponuje żadnym oficjalnym
i ukazującym się regularnie instrumentem publikacji, w którym wymieniane byłyby wniesione do niego
sprawy wraz ze wskazaniem ich przedmiotu sporu. Inaczej niż w przypadku strony internetowej
naszego Trybunału także wyszukiwarka ETPC (HUDOC), która jest powszechnie dostępna
w Internecie, nie umożliwia dostępu do systematycznego zestawienia wszystkich wniesionych
i doręczonych skarg. Poza tym, o ile wiadomo, nie przewiduje się, by ETPC automatycznie
przekazywał Unii wszystkie skargi, które doręcza co najmniej jednemu jej państwu członkowskiemu,
i odwrotnie nie planuje się systematycznego przesyłania państwom członkowskim Unii wszystkich
skarg, które są doręczane Unii.

225. W takich okolicznościach nie można obecnie przyjąć, iż praktykowany w ETPC system doręczania
i publikowania zawisłych skarg jest odpowiedni do informowania w wiarygodny sposób potencjalnych
współpozwanych o istnieniu wszelkich postępowań, w których mogliby być oni skłonni złożyć wniosek
o dopuszczenie do sprawy zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie pierwsze projektu porozumienia.

226. Niektórzy uczestnicy postępowania stoją na stanowisku, że z powodu obowiązku lojalnej
współpracy ustanowionego w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie i instytucje Unii są zobowiązane
do wzajemnego informowania się o wszystkich skargach doręczonych im przez ETPC, przy czym
obowiązek ten należy jeszcze ewentualnie skonkretyzować w środkach transponujących porozumienie
w sprawie przystąpienia, które to środki trzeba będzie przyjąć na płaszczyźnie wewnątrzunijnej.

227. Nie podzielam powyższego stanowiska. Możliwość dochodzenia przez potencjalnych
współpozwanych praw proceduralnych przed ETPC nie może zależeć od tego, że zostaną oni
pośrednio – przez inne strony postępowania – poinformowani o istnieniu postępowania w sprawie
skargi, w której jest kwestionowane prawo Unii. Aby zagwarantować pełną praktyczną skuteczność
możliwości udziału w postępowaniach przed ETPC w charakterze współpozwanych, które to
możliwości stwarza Unii i jej państwom członkowskim art. 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 projektu

143 — Raport wyjaśniający, pkt 52 zdanie ostatnie.

42                                                                                            ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

porozumienia, oraz aby im umożliwić obronę prawa Unii przed ETPC w możliwie najlepszych
warunkach, sam ETPC musi mieć obowiązek automatycznego informowania Unii o wszystkich
skargach, które doręczył co najmniej jednemu jej państwu członkowskiemu, jak również, odwrotnie,
musi być on obowiązany do systematycznego informowania wszystkich państw członkowskich Unii
o wszelkich skargach, które doręczył Unii. W czasach elektronicznej komunikacji
i zinformatyzowanego zarządzania aktami spraw wspomniany obowiązek nie może być postrzegany
jako nadmierne administracyjne obciążenie ETPC. Dla porównania: także nasz Trybunał dostarcza
sam istotne w praktyce informacje wszystkim tym, którzy mogliby mieć ewentualnie prawo do wzięcia
udziału w postępowaniu 144 i nie pozostawia tego w żadnym wypadku skarżącemu lub pozwanemu
w zawisłym przed nim postępowaniu.

228. Możliwość wystosowania przez ETPC zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie pierwsze projektu
porozumienia zaproszenia do przystąpienia do sporu w charakterze współpozwanego w odpowiednich
postępowaniach nie naprawia braku systematycznego informowania Unii i jej państw członkowskich
o skargach doręczonych przez ETPC głównemu pozwanemu. W myśl wspomnianego postanowienia
ETPC nie jest bowiem zobowiązany do systematycznego wysyłania takich zaproszeń, lecz przysługuje
mu uznanie w zakresie wyboru spraw, w których uważa wystosowanie takiego zaproszenia za
konieczne.

ii) Uprawnienie ETPC do kontroli wiarygodności wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze
współpozwanego

229. Ponadto skuteczna obrona prawa Unii zakłada, że Unia może uczestniczyć we wszystkich
postępowaniach przed ETPC, w których w jej opinii kwestionowana jest zgodność prawa Unii z EKPC.
Także państwa członkowskie Unii muszą mieć możliwość udziału we wszystkich postępowaniach przed
ETPC, w których ich zdaniem w rachubę wchodzi zgodność prawa Unii z EKPC.

230. Z art. 3 ust. 5 zdanie trzecie projektu porozumienia wynika jednak, że ETPC ma przysługiwać
uprawnienie do sprawowania kontroli wiarygodności, w przypadku gdy wpłynie do niej wniosek Unii
lub jej państw członkowskich o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanego. Tym samym
ETPC będzie dysponować uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie dopuszczania współpozwanych
do poszczególnych spraw. Niektórzy uczestnicy postępowania starali się wprawdzie zminimalizować
znaczenie tych uprawnień dyskrecjonalnych, ale ogólnie uczestnicy postępowania byli dalecy od
osiągnięcia porozumienia w kwestii zakresu tychże uprawnień ETPC 145. Te rozbieżności
w stanowiskach świadczą o tym, że wskutek przewidywanej kontroli wiarygodności możliwości udziału
potencjalnych współpozwanych są obarczone znaczną niepewnością.

231. Jestem zdania, że kontrola wiarygodności, o której mowa powyżej, jest w stanie zagrozić
przewidzianemu w art. 1 lit. b) protokołu nr 8 celowi polegającemu na skutecznej obronie prawa Unii
przed ETPC. Nawet jeśli bowiem można oczekiwać, że ETPC będzie zazwyczaj uwzględniał wnioski
o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanego, nie można jednak wykluczyć, iż
w niektórych przypadkach uzna on, że uzasadnienie przytoczone na poparcie takiego wniosku nie jest
wiarygodne. W takim przypadku Unia bądź jej państwa członkowskie byłyby wykluczone z udziału
w postępowaniu przed ETPC, choć uważałyby one, iż w tym postępowaniu konieczna jest obrona
prawa Unii.

144 — W tym celu komunikat o każdym sporze zawisłym przed sądami Unii jest publikowany na stronie internetowej naszego Trybunału, jak
      również w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej już na wczesnym etapie postępowania.
145 — Podczas gdy niektórzy uczestnicy postępowania uważali, że zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie trzecie projektu porozumienia ETPC może się
      tylko upewnić, czy wniosek jest w ogóle opatrzony uzasadnieniem, inni uczestnicy postępowania reprezentowali pogląd, że ETPC może
      ponadto badać wniosek co do istoty, mianowicie czy przedstawione uzasadnienie jest na pierwszy rzut oka zasadne.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                    43
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

232. Taka sytuacja nie jest zresztą zgodna z autonomią porządku prawnego Unii. Autonomia ta
zakłada, że Unia bądź jej państwa członkowskie w ramach własnej odpowiedzialności i bez
współdziałania ze strony instytucji spoza systemu Unii decydują, czy dana sprawa dotyczy prawa Unii
i czy z tego powodu uważają one za konieczny swój udział w postępowaniu w charakterze
współpozwanych.

233. Możliwość uczestnictwa w postępowaniach zawisłych przed ETPC jako „strony trzecie”, jaką
art. 36 ust. 2 EKPC oferuje układającym się stronom tej konwencji, nie pozwala skompensować tego
oczywistego braku w ukształtowaniu mechanizmu współpozwania, tak jak został on przewidziany
w projekcie porozumienia. Przewidziane we wspomnianym postanowieniu dopuszczenie stron trzecich
do udziału w postępowaniu nie następuje bowiem automatycznie, lecz zależy od uznania ETPC
(„może”).

234. W omawianym kontekście interesujące może być dokonanie porównania z przepisami
proceduralnymi obowiązującymi przed naszym Trybunałem. Przepisy te przyznają instytucjom Unii
uczestniczącym w procedurze ustawodawczej, jak również państwom członkowskim prawo do udziału
we wszystkich zawisłych postępowaniach, i to całkowicie niezależnie od wykazania uzasadnionego
interesu, zaś prawo to nie jest ograniczone uprawnieniami dyskrecjonalnymi jakiegokolwiek rodzaju
bądź jakąkolwiek kontrolą wiarygodności ze strony Trybunału 146. Przepisy te stanowią
odzwierciedlenie szczególnej odpowiedzialności, jaką biorą na siebie wspomniane instytucje Unii
i państwa członkowskie za porządek prawny Unii.

c) Konkluzja

235. Planowany mechanizm współpozwania w takiej postaci, w jakiej został on przewidziany w art. 3
projektu porozumienia, może zostać uznany za zgodny z art. 1 lit. b) protokołu nr 8 tylko wtedy, gdy
zostanie zapewnione, że potencjalni współpozwani będą systematycznie i bez wyjątku informowani
o istnieniu wszystkich postępowań, w których mogliby być skłonni do złożenia wniosku
o dopuszczenie do sprawy zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie pierwsze projektu porozumienia, oraz że
ewentualne wnioski o dopuszczenie nie będą poddawane żadnej kontroli wiarygodności przez ETPC
na podstawie art. 3 ust. 5 zdanie trzecie tegoż projektu.

4. Wniosek częściowy

236. Podsumowując, należy stwierdzić, że o zgodności projektu porozumienia ze szczególnymi cechami
Unii i prawa Unii można mówić tylko wtedy, gdy do projektu zostaną wprowadzone zmiany
przedstawione w szkicu w pkt 179, 184 i 235 powyżej.

D – Środki konieczne do udziału Unii w organach kontrolnych EKPC

237. Artykuł 1 lit. a) protokołu nr 8 wymaga ponadto, by przewidywane porozumienie w sprawie
przystąpienia odzwierciedlało konieczność zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii
„w odniesieniu do szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych”
EKPC.

238. Wskutek zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC Unia będzie uczestniczyć w dwóch organach
kontrolnych konwencji: w ETPC, który stanowi sądowy organ kontrolny, i w Komitecie Ministrów
Rady Europy, który jest politycznym organem kontrolnym.

146 — W kwestii udziału w postępowaniu prejudycjalnym zob. art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; w kwestii udziału
      w postępowaniach w przedmiocie skarg bezpośrednich i w postępowaniach odwoławczych zob. art. 40 akapit pierwszy tegoż statutu
      i art. 131 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

44                                                                                                              ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

1. Udział Unii w ETPC

239. Jeśli chodzi najpierw o udział Unii w ETPC, to mechanizm współpozwania oraz procedura
wcześniejszego zaangażowania – zarówno jedno, jak i drugie są przewidziane w art. 3 projektu
porozumienia – stanowią szczególne warunki w rozumieniu art. 1 lit. a) protokołu nr 8. Jak już
wspomniałam w innym miejscu, uregulowanie to jest zasadniczo odpowiednie do zachowania
szczególnych cech Unii i prawa Unii w przypadku jej przystąpienia do EKPC. Jeśli chodzi
o funkcjonowanie tych mechanizmów, wystarczy tylko dokonać kilku drobnych zmian, uzupełnień
i uściśleń 147.

240. To, że Unia będzie miała ponadto prawo do udziału w wyborach sędziów ETPC za
pośrednictwem delegacji Parlamentu Europejskiego w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy
(art. 6 projektu porozumienia i art. 22 EKPC), rozumie się samo przez się. To samo odnosi się do
prawa Unii do proponowania własnych kandydatów na stanowisko sędziego w ETPC. Nie trzeba
będzie podejmować specyficznych środków, aby zachować szczególne cechy Unii i prawa Unii w tym
względzie. Wręcz przeciwnie, w świetle art. 1 lit. a) protokołu nr 8 wystarczy, że Unia, jak przewidziano
w projekcie porozumienia, będzie uczestniczyła jako równoprawna układająca się strona EKPC
w wyborach sędziów ETPC i że sędzia wybrany zgodnie z jej propozycją będzie uczestniczył jako
równoprawny członek ETPC w jego działalności orzeczniczej 148.

2. Udział Unii w Komitecie Ministrów Rady Europy

241. Następnie, jeśli chodzi o udział Unii w pracach Komitetu Ministrów Rady Europy, to art. 7
projektu porozumienia w związku z przewidywaną „regułą nr 18” 149 zawiera kilka uregulowań
szczególnych odnoszących się do wymaganej większości przy podejmowaniu decyzji przez ten
Komitet, gdy w sprawach, w których Unia jest stroną, wypełnia on swoje zadanie czuwania nad
wykonaniem ostatecznych wyroków ETPC (art. 46 ust. 2–5 EKPC) i wykonaniem warunków
polubownego załatwienia sprawy (art. 39 ust. 4 EKPC).

242. W szczególności reguła nr 18 ust. 2 przewiduje, iż jedna czwarta głosów przedstawicieli
uprawnionych do zasiadania w Komitecie Ministrów wystarczy do podjęcia ostatecznych decyzji tego
Komitetu o przekazaniu sprawy ETPC. Już taka „hipermniejszość” w Komitecie Ministrów może
zatem spowodować wszczynanie przed ETPC postępowań w sprawie niewykonania zobowiązań oraz
postępowań w sprawie wykładni wyroków.

243. Uregulowania szczególne, o których mowa powyżej, wynikają z okoliczności, że Unia i jej państwa
członkowskie wskutek ciążącego na nich obowiązku lojalnej współpracy, jaki nakłada na nie prawo Unii
(art. 4 ust. 3 TUE), będą głosować w Komitecie Ministrów w uzgodniony sposób, w sytuacji gdy prawo
Unii będzie kwestionowane w związku z potencjalnym naruszeniem EKPC 150. Aby jednak umożliwić
skuteczną kontrolę zewnętrzną aktów, środków i zaniechań Unii i jej państw członkowskich przez
Komitet Ministrów, reguły dotyczące głosowania musiały zostać tak dostosowane, by już sama Unia
nie mogła zablokować podjęcia decyzji 151.

147 — W tym względzie zob. w szczególności pkt 135, 179, 184 i 235 niniejszego stanowiska.
148 — Punkt 77 raportu wyjaśniającego.
149 — Ten nowy przepis proceduralny, zatytułowany „Wyroki i polubowne załatwianie w sprawach, w których Unia Europejska jest stroną”, ma
      zostać dodany do „Reguł Komitetu Ministrów dotyczących czuwania nad wykonaniem wyroków i wykonaniem warunków polubownego
      załatwienia sprawy” (zob. załącznik III do sprawozdania końcowego).
150 — Punkt 82 raportu wyjaśniającego.
151 — Punkty 84–92 raportu wyjaśniającego.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  45
 ---pagebreak---                            STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                        POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

244. Niewątpliwie wspomniane uregulowania szczególne skutkują przyznaniem państwom
członkowskim Rady Europy, które nie są państwami członkowskimi Unii, szczególnej wagi w pracach
Komitetu Ministrów, gdy w grę wchodzi nadzór nad przestrzeganiem przez Unię jej zobowiązań
wynikających z EKPC. Te uregulowania szczególne mogą prowadzić do tego, że Unia i jej państwa
członkowskie – mimo że w rzeczywistości pod względem czysto liczbowym miałyby one większość –
zostaną „przegłosowane” w przypadku głosowania w kwestii nadzoru nad wyrokami i polubownym
załatwieniem w sprawach, gdy Unia jest stroną. Jako że Komitet Ministrów jest organem politycznym,
nie można ponadto wykluczyć, iż państwa członkowskie Rady Europy, które nie należą do Unii,
w przypadku rozbieżności będą głosować w sposób, który nie będzie uwzględniał należycie
szczególnych cech Unii i prawa Unii.

245. W naturze systemu zbiorowej gwarancji wiążącego się ze skuteczną kontrolą zewnętrzną 152 leży
jednak, że państwa członkowskie Rady Europy, które nie należą do Unii, mogą doprowadzić do
podjęcia takich decyzji wbrew woli Unii i jej państw członkowskich, gdy uważają, że Unia nie
wywiązała się ze swoich zobowiązań wynikających z wyroku ETPC lub nie spełniła zaakceptowanych
przez nią warunków polubownego załatwienia sporu. W braku planowanych uregulowań szczególnych
Unia i jej państwa członkowskie dysponowałyby w Komitecie Ministrów prawem weta we własnych
sprawach, co miałoby ostatecznie absurdalne skutki dla systemu kontroli zewnętrznej.

246. Niebezpieczeństwo naruszenia szczególnych cech Unii i prawa Unii wydaje się jednak nieznaczne,
ponieważ Komitet Ministrów nie rozstrzyga ostatecznie sam kwestii, czy Unia należycie wykonała
skierowany przeciwko niej wyrok lub zaakceptowane przez nią warunki polubownego załatwienia
sprawy. Decyzja Komitetu Ministrów, która została podjęta z ewentualnych pobudek politycznych,
prowadziłaby bowiem jedynie do poddania sprawy (ponownej) kontroli prawnej ETPC.

247. Podsumowując, uregulowania odnoszące się do prac Komitetu Ministrów wydają się zatem
odpowiednie do zachowania szczególnych cech Unii, jeśli chodzi o jej udział w organach kontrolnych
EKPC. Nie budzą one żadnych wątpliwości co do ich zgodności z traktatami.

3. Wniosek częściowy

248. W świetle całości powyższych rozważań (z zastrzeżeniem moich uwag uczynionych w pkt 135,
179, 184 i 235 powyżej, jak również tej, którą przedstawię w pkt 265 poniżej) żaden element nie
wskazuje na to, że zawarte w projekcie porozumienia uregulowania odnoszące się do udziału Unii
w organach kontrolnych EKPC mogą naruszyć szczególne cechy Unii i prawa Unii lub być niezgodne
z traktatami pod innym względem.

E – Szczególne uwzględnienie sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do EKPC

249. Wreszcie zgodnie z art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8 należy zapewnić, że przewidywane
porozumienie w sprawie przystąpienia pozostanie bez wpływu na „szczególną sytuację państw
członkowskich” Unii w odniesieniu do EKPC, i to w szczególności w trzech aspektach:

— po pierwsze, w odniesieniu do protokołów dodatkowych do EKPC (zob. w tym względzie część 1
  poniżej),

— po drugie, w odniesieniu do ewentualnych środków w przypadku zaistnienia stanu
  niebezpieczeństwa publicznego, które to środki państwa członkowskie Unii podejmują na podstawie
  art. 15 EKPC (zob. w tym względzie część 2 poniżej), oraz

152 — Znaczenie skutecznej i rzetelnej kontroli przez Komitet Ministrów podkreślono także w pkt 27 deklaracji z Brighton.

46                                                                                                                   ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

— po trzecie, w odniesieniu do ewentualnych zastrzeżeń dokonanych przez państwa członkowskie
  Unii zgodnie z art. 57 EKPC (zob. w tym względzie część 3 poniżej).

250. Poza wymienionymi powyżej trzema aspektami trzeba także poruszyć krótko kwestię możliwego
niebezpieczeństwa dla szczególnej sytuacji państw członkowskich w ramach EKPC w związku
z mechanizmem współpozwania (zob. w tym względzie część 4 poniżej).

1. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do protokołów dodatkowych do EKPC

251. Jeśli chodzi najpierw o szczególną sytuację państw członkowskich Unii w odniesieniu do
protokołów dodatkowych do EKPC, to należy przypomnieć, iż nie wszystkie państwa członkowskie
ratyfikowały koniecznie wszystkie te teksty prawne 153. Z tego powodu art. 2 zdanie drugie protokołu
nr 8 ma na celu zagwarantowanie, że przystąpienie Unii do EKPC nie doprowadzi pośrednio do
związania państw członkowskich protokołami dodatkowymi do EKPC, których one same nie są
(jeszcze) stronami.

252. Niemniej przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia spowoduje w każdym razie
przystąpienie Unii do pierwszego i szóstego protokołu dodatkowego do EKPC. Wszystkie państwa
członkowskie Unii są już stronami tych protokołów. W tym zakresie nie mamy zatem w ogóle do
czynienia ze „szczególną sytuacj[ą] państw członkowskich”, na którą mogłoby mieć wpływ zamierzone
przystąpienie Unii do EKPC.

253. W ramach niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii nie trzeba badać kwestii, czy
ewentualne późniejsze przystąpienie Unii do innych protokołów dodatkowych do EKPC, których
stroną nie są wszystkie państwa członkowskie Unii, jest zgodne z przepisami prawa pierwotnego
zawartymi w art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8, ponieważ w chwili obecnej chodzi tu o czysto
hipotetyczną kwestię, która nie jest przedmiotem trwającego obecnie procesu akcesyjnego. Abstrahując
od tego, z uwagi na szczególny wymóg ratyfikacji przewidziany w art. 218 ust. 8 akapit drugi część
ostatnia zdania TFUE do samych państw członkowskich należy czuwanie w przypadku każdego
przyszłego przystąpienia Unii do protokołu dodatkowego do EKPC nad zgodnością podejmowanych
wówczas przez Unię zobowiązań z zakresu prawa międzynarodowego z ich własnymi zobowiązaniami.

254. Dla kompletności wywodu chciałabym przypomnieć, iż z materialnego punktu widzenia prawo
Unii czerpie już od dawna inspirację z protokołów dodatkowych do EKPC, nawet jeśli nie wszystkie
państwa członkowskie Unii są ich stronami. Z jednej strony tego rodzaju protokoły dodatkowe są
uwzględniane w ramach karty praw podstawowych 154, zaś z drugiej strony mogą one odgrywać rolę
przy ustalaniu treści ogólnych zasad prawa Unii 155 (zob. także art. 6 ust. 3 TUE). Nie można
wykluczyć, że takie odesłania, jakie prawo Unii i sądy Unii czynią do treści protokołów dodatkowych do
EKPC, wywierają wpływ na sytuację państw członkowskich, przykładowo na ciążące na nich
zobowiązania przy stosowaniu prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.
Chodzi tu jednak o zjawisko występujące już w obecnym stanie prawa Unii, a nie o skutek
zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC.

255. Zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie spowoduje zatem żadnych zmian w sytuacji państw
członkowskich w odniesieniu do protokołów dodatkowych do EKPC, którym to zmianom ma
zapobiegać art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8.

153 — Protokoły dodatkowe nr 4, 7, 12 i 13 do EKPC nie zostały jeszcze ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie Unii.
154 — Zobacz w szczególności wyjaśnienia do art. 19, 50 i 52 karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 17).
155 — Zobacz na przykład w kwestii ogólnej zasady prawa „ne bis in idem” wyroki: Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C-238/99 P,
      C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 59; Showa Denko/Komisja,
      C-289/04 P, EU:C:2006:431, pkt 50.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                  47
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

2. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do art. 15 EKPC

256. Następnie jeśli chodzi o klauzulę dotyczącą stanu niebezpieczeństwa publicznego zawartą
w art. 15 EKPC, to zezwala ona układającym się stronom EKPC w określonych granicach na podjęcie
„środków”, które uchylają stosowanie zobowiązań wynikających z EKPC „[w] przypadku wojny lub
innego niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu”.

257. Przystąpienie Unii do EKPC nie zmieni niczego we wspomnianej powyżej możliwości
podejmowania przez państwa członkowskie środków w przypadku zaistnienia stanu niebezpieczeństwa
publicznego. Żadne postanowienie projektu porozumienia nie ogranicza przysługującej państwom
członkowskim możliwości skorzystania z art. 15 EKPC. Także okoliczność, że wskutek przystąpienia
Unii do EKPC konwencja ta stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii i zgodnie z art. 216
ust. 2 TFUE będzie jej przysługiwać pierwszeństwo prawa Unii przed prawem krajowym 156, nie wpływa
na stosowanie przez państwa członkowskie odpowiednich środków w przypadku zaistnienia stanu
niebezpieczeństwa publicznego. Tak jak inne postanowienia EKPC także art. 15 EKPC zostanie
bowiem włączony do prawa Unii. Zresztą prawo Unii ze swej strony zawiera w art. 347 TFUE klauzulę
nadzwyczajną, która jest porównywalna z klauzulą przewidzianą w art. 15 EKPC i która zezwala
zasadniczo państwom członkowskim na podejmowanie takich samych środków, do których podjęcia są
one uprawnione na podstawie EKPC.

258. Nie istnieje zatem powód do obawy, że zamierzone przystąpienie Unii do EKPC wpłynie
w jakikolwiek sposób na szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do art. 15 EKPC.

3. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do międzynarodowoprawnych zastrzeżeń
co do EKPC

259. Trzeba jeszcze zbadać, czy projekt porozumienia może wpłynąć na szczególną sytuację państw
członkowskich, o ile dokonały one zgodnie z art. 57 EKPC międzynarodowoprawnych zastrzeżeń
wobec jednego lub innego postanowienia konwencji. Problematykę tę można omawiać z dwóch
różnych punktów widzenia: z jednej strony w odniesieniu do zasady wspólnej odpowiedzialności
pozwanego i współpozwanego przewidzianej w projekcie porozumienia [zob. w tym względzie część a)
poniżej], zaś z drugiej strony pod kątem pierwszeństwa prawa Unii przed prawem krajowym, które to
pierwszeństwo będzie przysługiwać EKPC wskutek przystąpienia Unii do tej konwencji [zob. w tym
względzie część b) poniżej].

a) Zasada wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego

260. Jednym z celów uregulowania zawartego w art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8 jest uniknięcie
sytuacji, w której wskutek przystąpienia Unii do EKPC państwo członkowskie Unii zostałoby skazane
przez ETPC za naruszenie postanowienia EKPC, chociaż ono samo jako układająca się strona EKPC
dokonało właśnie międzynarodowoprawnego zastrzeżenia co do tego postanowienia.

261. Wbrew temu, co zdaje się sądzić Komisja, uregulowania zawarte w art. 1 ust. 3 i 4 projektu
porozumienia nie pozwalają w żadnym razie wykluczyć ryzyka takiego skazania przez ETPC.

156 — Zobacz pkt 198 niniejszego stanowiska.

48                                                                                           ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                           STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                       POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

262. Prawdą jest, że art. 1 ust. 3 projektu porozumienia uściśla, iż wskutek przystąpienia do EKPC na
Unii będą ciążyć wynikające z tej konwencji zobowiązania tylko w odniesieniu do aktów, środków
i zaniechań jej własnych instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych, jak również
w odniesieniu do osób działających w ich imieniu. Ponadto z art. 1 ust. 4 projektu porozumienia
wynika, że akty, środki lub zaniechania krajowych jednostek organizacyjnych przypisuje się tylko
państwom członkowskim Unii, i to także wtedy gdy mają one miejsce przy wykonywaniu prawa Unii.

263. Niemniej do kluczowych elementów projektu porozumienia należy wspominany już wielokrotnie
mechanizm współpozwania i korelatywnie reguła wspólnej odpowiedzialności Unii i co najmniej
jednego państwa członkowskiego za ewentualne naruszenia EKPC przy wykonywaniu prawa Unii
(art. 3 ust. 7 projektu porozumienia).

264. W świetle powyższego uregulowania może dojść do sytuacji, w których ETPC w swoim wyroku
uzna co najmniej jedno państwo członkowskie działające w charakterze współpozwanego (zob. art. 3
ust. 3 projektu porozumienia) za odpowiedzialne wraz z Unią za naruszenie prawa podstawowego
zagwarantowanego w EKPC, mimo że dane państwo lub państwa członkowskie, działając same jako
układające się strony EKPC, dokonały międzynarodowoprawnego zastrzeżenia co do danego
postanowienia EKPC. W takim przypadku przystąpienie Unii do EKPC i wiążąca się z tym reguła
wspólnej odpowiedzialności skutkowałyby ewentualnie rozszerzeniem odpowiedzialności danych
państw członkowskich poza ich zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego, które to
zobowiązania one same zaciągnęły jako układające się strony EKPC.

265. Tego rodzaju ukształtowanie projektu porozumienia pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 2
zdanie drugie protokołu nr 8, zgodnie z którym przystąpienie Unii do EKPC nie może mieć wpływu
na szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do EKPC. W tych okolicznościach Unia
może zawrzeć przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia tylko wtedy, gdy zostanie w niej
odpowiednio uściślone, iż zasada wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego znajduje
zastosowanie bez uszczerbku dla ewentualnych zastrzeżeń dokonanych przez układające się strony
EKPC na podstawie art. 57 tej konwencji.

b) EKPC jako część prawa Unii, której przysługuje pierwszeństwo

266. Ponadto nie ulega wątpliwości, że w porównaniu z obecną sytuacją prawną przystąpienie Unii do
EKPC spowoduje także na płaszczyźnie wewnątrzunijnej silniejsze związanie państw członkowskich
EKPC. Jak już bowiem wielokrotnie przypominałam, wraz z przystąpieniem Unii do EKPC konwencja
ta stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii i zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE będzie jej
przysługiwać pierwszeństwo prawa Unii przed prawem krajowym 157.

267. W większości przypadków nie powinno to co prawda wywrzeć skutków praktycznych, gdyż prawo
Unii także niezależnie od przystąpienia Unii do EKPC (art. 6 ust. 2 TUE) gwarantuje liczne prawa
podstawowe, które zapewniają – czy to w ramach karty praw podstawowych (art. 6 ust. 1 TUE), czy też
w postaci ogólnych zasad prawa (art. 6 ust. 3 TUE) – co najmniej równorzędny, o ile nawet nie wyższy
poziom ochrony aniżeli prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC). Wszystkie państwa
członkowskie są tak czy owak zobowiązane do przestrzegania bez ograniczeń tych praw podstawowych
wynikających z prawa Unii, w przypadku gdy stosują one prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty
praw podstawowych, bez względu na to, czy jako układające się strony EKPC dokonały
międzynarodowoprawnych zastrzeżeń odnośnie do porównywalnych postanowień EKPC lub jej
protokołów dodatkowych czy też nie uczyniły takich zastrzeżeń.

157 — Zobacz pkt 198 niniejszego stanowiska.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                               49
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

268. Nawet gdyby zdarzył się mało prawdopodobny przypadek, iż określone prawo podstawowe jest
uznane jedynie w EKPC i nie można go jednocześnie wywieść z karty praw podstawowych lub
z ogólnych zasad prawa Unii, to państwa członkowskie byłyby zobowiązane do jego przestrzegania
przy stosowaniu prawa Unii na podstawie art. 216 ust. 2 TFUE. W takim przypadku państwo
członkowskie mogłoby zatem być w przyszłości zmuszone do przestrzegania na mocy prawa Unii
takiego postanowienia EKPC, co do którego ewentualnie zgłosiło ono samo zastrzeżenie, działając
w charakterze układającej się strony EKPC.

269. W przypadku wspomnianych powyżej ewentualnych skutków art. 216 ust. 2 TFUE dla pozycji
prawnej państw członkowskich chodzi jednak o problematykę, która dotyczy wyłącznie prawa Unii
i która nie może być przedmiotem przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia, lecz musi
zostać rozwiązana jedynie na płaszczyźnie wewnątrzunijnej w ramach autonomii prawa Unii 158. Do
celów niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii wystarczy stwierdzić, że art. 2 zdanie drugie
protokołu nr 8 nie wymaga w żaden sposób, by uregulowanie w tym przedmiocie odnoszące się do
wewnętrznych stosunków prawnych między Unią i jej państwami członkowskimi zostało ujęte
w projekcie porozumienia. Wręcz przeciwnie, takie uregulowanie, które figurowałoby w porozumieniu
w sprawie przystąpienia, pozostawałoby nieuchronnie w konflikcie z autonomią prawa Unii.

4. Szczególna sytuacja państw członkowskich w ramach mechanizmu współpozwania

270. Wreszcie trzeba zwrócić uwagę, iż zawarte w art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8 wyliczenie
aspektów, w których należy zachować szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do
EKPC, nie ma wyczerpującego charakteru (jako że jest ono poprzedzone słowem „zwłaszcza”).
W związku z zamierzonym przystąpieniem Unii do EKPC mogą się zatem pojawić jeszcze inne
problemy prawne, które nie zostały wyraźnie wymienione i które mogą mieć ewentualnie wpływ na
szczególną sytuację państw członkowskich.

271. W tym kontekście wydaje mi się wskazane powrócić krótko do mechanizmu współpozwania,
który jest przewidziany w art. 3 projektu porozumienia.

272. Jak już wspomniałam, projekt porozumienia nie przewiduje automatyzmu w stosunku do udziału
Unii lub jej państw członkowskich w charakterze współpozwanych w postępowaniach przed ETPC 159.
Gdyby Unia, co jest z pewnością nieprawdopodobne, nie uczestniczyła jako współpozwana
w postępowaniu w sprawie skargi wszczętym przeciwko co najmniej jednemu jej państwu
członkowskiemu, mimo że spełnione są ku temu przesłanki określone w art. 3 ust. 2 projektu
porozumienia, ETPC nie mógłby zmusić Unii do udziału w postępowaniu. Musiałby się on raczej
ograniczyć do przypisania odpowiedzialności za ewentualne naruszenie EKPC wyłącznie państwu
członkowskiemu lub państwom członkowskim, które są pozwanymi (art. 46 ust. 1 EKPC), nawet gdyby
do naruszenia tego doszło przy wykonywaniu prawa Unii.

273. Czy to pozostałe ryzyko dla państw członkowskich, że ewentualnie będą one musiały samodzielnie
odpowiedzieć za naruszenia EKPC, które wynikają z prawa Unii, prowadzi do naruszenia sytuacji
państw członkowskich w odniesieniu do EKPC w rozumieniu art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8?
Sądzę, że nie.

158 — Ramy niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii zostałyby rozbite, gdybym miała zająć bardziej szczegółowe stanowisko w tej
      problematyce. W tym miejscu można tylko zaznaczyć, że możliwe, ale w żadnym wypadku nie obowiązkowe jest uwzględnianie na
      płaszczyźnie wewnątrzunijnej idei prawnej wyrażonej w art. 2 zdanie drugie protokołu nr 8 przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu
      art. 216 ust. 2 TFUE i tym samym ograniczenie w razie potrzeby związania państw członkowskich EKPC ratyfikowaną przez Unię bez
      zastrzeżeń.
159 — Zobacz pkt 217–219 niniejszego stanowiska.

50                                                                                                             ECLI:EU:C:2014:2475
 ---pagebreak---                          STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                      POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

274. Z jednej strony takie ryzyko istnieje już obecnie po stronie państw członkowskich, choć Unia nie
jest jeszcze stroną EKPC. Uznaje się bowiem, że już w obecnym stanie prawa państwa członkowskie
Unii nie mogą uchylić się od swojej odpowiedzialności wynikającej z prawa międzynarodowego
w ramach EKPC, przenosząc swoje suwerenne prawa na Unię. Już dziś możliwe są postępowania
przed ETPC w sprawie skarg wniesionych przeciwko państwom członkowskim Unii, które to skargi
mają na celu pociągnięcie do odpowiedzialności tych państw członkowskich za domniemane naruszenia
EKPC, które wynikają z przeniesienia suwerennych praw na Unię. ETPC bada ze swej strony takie
skargi, ale jeszcze do tej pory stosuje ograniczone kryterium kontroli, jak uczynił to w orzecznictwie
Bosphorus 160. Nawet jeśli po przystąpieniu Unii do EKPC ETPC będzie stosował surowsze kryterium
kontroli niż to, na którym oparł się w orzecznictwie Bosphorus, nie zmieni to niczego zasadniczego
w ciążącym od zawsze na państwach członkowskich zobowiązaniu do przestrzegania EKPC i do
nieuchylania się od niej poprzez przeniesienie swoich suwerennych praw na organizacje
międzynarodowe.

275. Z drugiej strony jednostronna deklaracja, którą Unia zamierza złożyć i której tekst jako część
dokumentów towarzyszących projektowi porozumienia znajduje się w posiadaniu Trybunału, zapewnia
– przy jednoczesnym uwzględnieniu autonomii prawa Unii – odpowiednią gwarancję, że Unia nie
„pozostawi na lodzie” swoich państw członkowskich przed ETPC, gdy spełnione są przesłanki
określone w art. 3 ust. 2 projektu porozumienia pozwalające jej na udział w postępowaniu
w charakterze współpozwanej.

276. Z powyższego wynika, że okoliczność, iż Unia nie jest automatycznie wzywana do udziału
w charakterze współpozwanej we wszystkich postępowaniach w sprawie skarg odnoszących się do
prawa Unii wniesionych przeciwko jej państwom członkowskim, lecz może autonomicznie decydować
o swoim udziale w postępowaniu przed ETPC, nie prowadzi zatem do żadnej istotnej zmiany sytuacji
państw członkowskich w odniesieniu do EKPC. A fortiori nie może być mowy o pogorszeniu ich
sytuacji w porównaniu z sytuacją przed przystąpieniem Unii do EKPC.

5. Wniosek częściowy

277. Podsumowując, nie istnieje zatem powód do obawy, że projekt porozumienia może prowadzić do
naruszenia szczególnej sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do EKPC w rozumieniu art. 2
zdanie drugie protokołu nr 8, pod warunkiem że dokonane zostanie uściślenie, o którym mowa
w pkt 265 powyżej.

Uwaga końcowa

278. Badanie projektu porozumienia na podstawie kryteriów prawnych zawartych w art. 6 ust. 2 TUE
i w protokole nr 8, jak również w świetle deklaracji nr 2 nie wykazało niczego, co mogłoby poważnie
zakwestionować zgodność zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC z traktatami. Projekt
porozumienia wymaga jedynie kilku stosunkowo niewielkich zmian lub uzupełnień, które będzie
można wprowadzić bez większego trudu.

279. W takich okolicznościach nie wydaje mi się celowe, by uznać, że w swym obecnym brzmieniu
projekt porozumienia jest niezgodny z traktatami. Wręcz przeciwnie, Trybunał, opierając się na swojej
drugiej opinii w przedmiocie Europejskiego Obszaru Gospodarczego 161, powinien orzec, że projekt
porozumienia jest zgodny z traktatami, pod warunkiem że zostaną do niego wprowadzone zmiany,
uzupełnienia i uściślenia, o których wspomniałam powyżej.

160 — Wyrok ETPC z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie Bosphorus przeciwko Irlandii (skarga nr 45036/98, Recueil des arrêts et décisions,
      2005-VI).
161 — Opinia 1/92, EU:C:1992:189, pkt 1 sentencji.

ECLI:EU:C:2014:2475                                                                                                                 51
 ---pagebreak---                    STANOWISKO J. KOKOTT – POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII 2/13
                POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDANIA OPINII NA PODSTAWIE ART. 218 UST. 11 TFUE

VII – Wnioski

280. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby wyraził swoją opinię w następujący
sposób:

Zrewidowany projekt porozumienia w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności, który to projekt został przedłożony w dniu 10 czerwca
2013 r. w Strasburgu, jest zgodny z traktatami, pod warunkiem że zostanie zapewnione w sposób
wiążący w świetle prawa międzynarodowego,

— iż Unia i jej państwa członkowskie będą systematycznie i bez wyjątku informowane o wszystkich
  skargach wniesionych do ETPC, o ile i skoro tylko zostaną one doręczone poszczególnym
  pozwanym, aby mogły one ewentualnie złożyć wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze
  współpozwanych zgodnie z art. 3 ust. 5 projektu porozumienia,

— iż wnioski o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanych, które to wnioski Unia i jej
  państwa członkowskie złożą na podstawie art. 3 ust. 5 projektu porozumienia, nie będą poddawane
  żadnej kontroli wiarygodności przez ETPC,

— iż procedura wcześniejszego zaangażowania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
  przewidziana w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia będzie się rozciągać na wszystkie kwestie
  prawne dotyczące wykładni prawa pierwotnego Unii i prawa wtórnego Unii w zgodzie z EKPC,

— iż ETPC może odstąpić od przeprowadzenia postępowania w celu wcześniejszego zaangażowania
  Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przewidzianego w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia
  tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozpatrzył już
  konkretną kwestię prawną, która została podniesiona w skardze wniesionej do ETPC,

— iż zasada wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego przewidziana w art. 3 ust. 7
  projektu porozumienia pozostanie bez wpływu na ewentualne zastrzeżenia, jakie układające się
  strony dokonały zgodnie z art. 57 EKPC oraz

— iż ponadto ETPC nie będzie mógł w żadnych okolicznościach odstąpić od zasady wspólnej
  odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego uregulowanej w art. 3 ust. 7 projektu
  porozumienia w przypadku stwierdzenia naruszenia EKPC.

52                                                                                    ECLI:EU:C:2014:2475