CELEX: 62003CC0136
Language: fr
Date: 2004-10-21 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Poiares Maduro présentées le 21 octobre 2004. # Georg Dörr contre Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten et Ibrahim Ünal contre Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. # Demande de décision préjudicielle: Verwaltungsgerichtshof - Autriche. # Libre circulation des personnes - Ordre public - Directive 64/221/CEE - Articles 8 et 9 - Interdiction de séjour et décision d'éloignement motivées par des infractions pénales - Recours juridictionnel ne portant que sur la légalité de la mesure mettant fin au séjour de l'intéressé - Absence d'effet suspensif dudit recours - Droit de l'intéressé de faire valoir des considérations d'opportunité devant une autorité appelée à donner un avis - Accord d'association CEE-Turquie - Libre circulation des travailleurs - Articles 6, paragraphe 1, et 14, paragraphe 1, de la décision nº 1/80 du conseil d'association. # Affaire C-136/03.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALM. M. POIARES MADUROprésentées le 21 octobre 2004(1)
         Affaire C-136/031) Georg Dörr, 2) Ibrahim Ünal contre 1) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten, 2) Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg [demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgerichtshof (Autriche)]
            «Libre circulation des personnes  –  Ordre public  –  Interprétation des articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE  –  Accord d'association CEE-Turquie  –  Libre circulation des travailleurs  –  Interprétation des articles 6, paragraphe 1, et 14, paragraphe 1, de la décision n° 1/80 du conseil d'association»
            
      
         
       1.        La présente affaire porte sur deux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgerichtshof (Autriche). Par la première,
      le juge de renvoi cherche à savoir si les articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE 
         			(2)
         		 s’opposent à un système qui ne prévoit que des recours de légalité et sans effet suspensif à l’encontre des décisions d’éloignement
      des ressortissants communautaires, en l’absence d’autorité compétente mise en place conformément à l’article 9, paragraphe
      1, de ladite directive. Par la seconde question, il demande si les garanties procédurales prévues par la directive peuvent
      être transposées aux ressortissants turcs en vertu de la décision nº 1/80, du 19 septembre 1980, relative au développement
      de l’association 
         			(3)
         		, adoptée par le conseil d’association institué par l’accord d’association entre la Communauté économique européenne et la
      Turquie 
         			(4)
         		.
      
      
      I –    Le cadre juridique 
      
       A –    Le droit communautaire 
      
       1.        La directive 64/221
      
       2.        Aux termes de son article 1 er , cette directive vise les ressortissants d’un État membre qui séjournent ou se rendent dans un autre État membre de la Communauté,
      soit en vue d’exercer une activité salariée ou non salariée, soit en qualité de destinataires de services. Elle concerne,
      selon son article 2, les dispositions relatives à la délivrance ou au renouvellement du titre de séjour, ou à l’éloignement
      du territoire, qui sont prises par les États membres pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.
      
      
       3.        Selon son article 8, «[l]’intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d’entrée, de refus de délivrance ou de refus
      de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d’éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux
      contre les actes administratifs».
      
      
       4.        Aux termes de son article 9:
      «1.     En l’absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou
      s’ils n’ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d’éloignement du
      territoire d’un porteur d’un titre de séjour n’est prise par l’autorité administrative, à moins d’urgence, qu’après avis donné
      par une autorité compétente du pays d’accueil devant laquelle l’intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense
      et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
       Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour
      ou la décision d’éloignement.
       2.       Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d’éloignement avant toute délivrance
      d’un tel titre sont soumises, à la demande de l’intéressé, à l’examen de l’autorité dont l’avis préalable est prévu au paragraphe
      1. L’intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l’État
      ne s’y opposent.»
      
      
       2.        L’association CEE-Turquie
      
       5.        L’accord d’association a pour objet, conformément à son article 2, paragraphe 1, de promouvoir le renforcement continu et
      équilibré des relations commerciales et économiques entre les parties contractantes, y compris dans le domaine de la main-d’œuvre,
      notamment par la réalisation graduelle de la libre circulation des travailleurs (article 12), en vue d’améliorer le niveau
      de vie du peuple turc et de faciliter ultérieurement l’adhésion de la république de Turquie à la Communauté (quatrième considérant
      du préambule et article 28).
      
      
       6.        Les articles 6, 7 et 14 de la décision n° 1/80 figurent au chapitre II de celle-ci, intitulé «Dispositions sociales», section
      1, concernant les «Questions relatives à l’emploi et à la libre circulation des travailleurs».
      
      
       7.        L’article 6, paragraphe 1, est ainsi libellé:
      «Sous réserve des dispositions de l’article 7 relatif au libre accès à l’emploi des membres de sa famille, le travailleur
      turc, appartenant au marché régulier de l’emploi d’un État membre:
      
       
      –
         a droit, dans cet État membre, après un an d’emploi régulier, au renouvellement de son permis de travail auprès du même employeur,
            s’il dispose d’un emploi;
         
      
      
       
      –
         a le droit, dans cet État membre, après trois ans d’emploi régulier et sous réserve de la priorité à accorder aux travailleurs
            des États membres de la Communauté, de répondre dans la même profession auprès d’un employeur de son choix à une autre offre,
            faite à des conditions normales, enregistrée auprès des services de l’emploi de cet État membre;
         
      
      
       
      –
         bénéficie, dans cet État membre, après quatre ans d’emploi régulier, du libre accès à toute activité salariée de son choix.»
      
      
      
      
       8.        L’article 7 de cette même décision porte sur le libre accès à l’emploi des membres de la famille des travailleurs turcs.
      
      
       9.        Selon l’article 14, paragraphe 1, de ladite décision, «[l]es dispositions de la présente section sont appliquées sous réserve
      des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité et de santé publiques».
      
      
       B –    Le droit national 
      
       10.      L’article 10, paragraphe 2, point 3, du Fremdengesetz (loi fédérale sur l’entrée, le séjour et l’établissement des étrangers),
      dans sa version en vigueur à l’époque des faits au principal, prévoit qu’il y a lieu de refuser la délivrance d’un titre de
      séjour notamment si le séjour de l’étranger est susceptible de menacer la tranquillité, l’ordre et la sécurité publics.
      
      
       11.      En vertu de l’article 34, paragraphe 1, point 2, du Fremdengesetz, les étrangers séjournant sur le territoire fédéral en vertu
      d’un titre de séjour ou y séjournant durant la procédure en vue d’octroi d’un nouveau titre de séjour peuvent être expulsés
      dès lors qu’un motif de refus s’oppose à l’octroi d’un nouveau titre de séjour.
      
      
       12.      L’article 36, paragraphe 1, points 1 et 2, du Fremdengesetz dispose qu’un étranger peut se voir signifier une interdiction
      de séjour si certains faits permettent de supposer que son séjour menace la sécurité et l’ordre publics ou s’oppose à d’autres
      intérêts publics mentionnés à l’article 8, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et
      des libertés fondamentales. En vertu du paragraphe 2, point 1, de ce même article, un fait au sens du paragraphe 1 peut notamment
      consister dans la circonstance qu’un étranger a été définitivement condamné par une juridiction nationale à une peine de prison
      ferme de plus de trois mois, à une peine de prison assortie en partie d’un sursis, à une peine de prison assortie d’un sursis
      de plus de six mois ou a été condamné plus d’une fois pour des délits reposant sur le même comportement délictueux.
      
      
       13.      L’article 48, paragraphe 1, du Fremdengesetz prévoit qu’une interdiction de séjour prononcée à l’encontre d’un citoyen de
      l’Espace économique européenne ou d’un ressortissant d’un État tiers privilégié n’est recevable que si le comportement de
      l’intéressé menace l’ordre ou la sécurité publics. Le paragraphe 3 de ce même article prévoit qu’il y a lieu d’accorder d’office
      auxdites personnes, visées par une décision d’expulsion ou par une interdiction de séjour, un sursis d’un mois à l’exécution
      de la décision, sauf si des considérations d’ordre public ou de sûreté nationale exigent le départ immédiat de l’intéressé.
      
      
       14.      En vertu de l’article 88, paragraphe 1, du Fremdengesetz, les autorités administratives de district (Bezirksverwaltungsbehörde)
      statuent, sauf disposition contraire, sur les interdictions de séjour.
      
      
       15.      Ces décisions peuvent faire l’objet de recours. Le système autrichien de recours est organisé de la manière suivante. En un
      premier temps, le recours est porté devant les Sicherheitsdirektionen. En vertu des articles 78a et 78b du Bundesverfassungsgesetz
      (loi constitutionnelle fédérale) (ci-après «B‑VG»), les Sicherheitsdirektionen sont des autorités administratives liées par
      les instructions du ministère de l’Intérieur. À leur tête se trouve le Sicherheitsdirektor, qui est désigné par ce ministère,
      en accord avec le Landeshauptmann.
      
      
       16.     À cet égard, l’article 66 de l’Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (code de procédure administrative) dispose:
      «1)     L’autorité saisie d’un recours doit charger une autorité de rang inférieur de procéder à un complément d’enquête ou doit y
      procéder elle-même.
       2)       Si les faits de l’espèce sont à ce point insuffisants pour l’autorité saisie du recours, de sorte qu’il semble inévitable
      d’organiser une audience ou de procéder à une nouvelle audience, l’autorité saisie du recours peut annuler la décision attaquée
      et renvoyer l’affaire, aux fins d’une nouvelle instruction et d’une nouvelle décision, à l’autorité de rang inférieur.
       3)       Cependant, l’autorité saisie du recours peut organiser elle-même une audience et procéder directement à l’instruction de l’affaire
      si cela permet d’économiser du temps et des frais.
       4)       En dehors du cas prévu au paragraphe 2, l’autorité saisie du recours peut toujours statuer elle-même sur l’affaire, dans la
      mesure où le recours ne doit pas être rejeté au motif qu’il est irrecevable ou tardif. Elle est autorisée à substituer son
      verdict et sa motivation à ceux de l’autorité de rang inférieur et, par conséquent, de modifier la décision attaquée dans
      n’importe quel sens.»
      
      
       17.      En un second temps, un recours peut être intenté devant les deux juridictions suivantes, le Verwaltungsgerichtshof (juridiction
      administrative) et le Verfassungsgerichtshof (cour constitutionnelle). 
      
      
       18.      S’agissant du Verwaltungsgerichtshof, l’article 130, paragraphe 1, du B-VG prévoit qu’il connaît des recours dirigés contre
      l’illégalité des décisions des autorités administratives, y compris des chambres administratives indépendantes. En vertu du
      paragraphe 2 de ce même article, il n’y a pas d’illégalité lorsque le législateur ne prévoit pas de disposition contraignante
      concernant le comportement des autorités administratives, qu’il laisse aux autorités elles-mêmes le soin de déterminer ce
      comportement et que ces dernières font usage de ce pouvoir.
      
      
       19.     À cet égard, l’article 30 du Verwaltungsgerichtshofgesetz (loi relative au Verwaltungsgerichtshof) dispose:
      «1)     Les recours n’ont pas d’effet suspensif en vertu de la loi […].
       2)       Toutefois, sur demande du requérant, le Verwaltungsgerichtshof doit reconnaître l’effet suspensif dans la mesure où aucun
      intérêt public impératif ne s’y oppose et où, après appréciation de tous les intérêts concernés, la mise en œuvre ou l’exercice
      par un tiers d’un droit accordé par la décision entraînerait pour le requérant un préjudice disproportionné. […]
       3)       Les décisions adoptées en vertu du paragraphe 2 doivent être notifiées à toutes les parties. En cas de reconnaissance de l’effet
      suspensif, l’autorité doit suspendre l’exécution de l’acte administratif attaqué et prendre les mesures nécessaires à cet
      effet; la personne avantagée par la décision attaquée ne peut pas exercer son droit.»
      
      
       20.      L’article 41, paragraphe 1, du Verwaltungsgerichtshofgesetz dispose qu’il incombe au Verwaltungsgerichtshof d’examiner la
      décision attaquée sur la base des faits retenus par l’autorité défenderesse.
      
      
       21.      L’article 42, paragraphe 1, du Verwaltungsgerichtshofgesetz prévoit qu’il incombe au Verwaltungsgerichtshof de régler chaque
      litige en rendant une décision. Cette décision doit, en principe, soit rejeter le recours au motif qu’il n’est pas fondé,
      soit annuler la décision attaquée.
      
      
       22.      S’agissant, d’autre part, du Verfassungsgerichtshof, l’article 144 du B-VG précise que cette juridiction connaît uniquement
      de la conformité des décisions au regard d’un droit garanti par la Constitution.
      
      
       23.      En vertu de l’article 87, paragraphe 1, du Verfassungsgerichtshofgesetz (loi relative au Verfassungsgerichtshof), le Verfassungsgerichtshof
      doit constater si des droits garantis par la Constitution ont été violés ou si les droits du requérant ont été violés en raison
      de l’application d’un règlement illégal, d’une loi anticonstitutionnelle ou d’un traité illégal, et, le cas échéant, doit
      annuler l’acte administratif attaqué.
      
      
       24.     À cet égard, l’article 85 du Verfassungsgerichtshofgesetz (loi relative au Verfassungsgerichtshof) prévoit:
      «1)     Le recours n’a pas d’effet suspensif.
       2)       Le Verfassungsgerichtshof, sur demande du requérant, doit reconnaître l’effet suspensif dans la mesure où aucun intérêt public
      impératif ne s’y oppose et où, après appréciation de tous les intérêts concernés, la mise en œuvre ou l’exercice par un tiers
      d’un droit accordé par la décision entraînerait pour le requérant un préjudice disproportionné. Si les conditions applicables
      à la décision sur l’effet suspensif du recours s’étaient fondamentalement modifiées, il faudrait statuer à nouveau sur demande
      du requérant, de l’autorité (article 83, paragraphe 1) ou d’une autre partie.
       3)       Les décisions adoptées en vertu du paragraphe 2 doivent être notifiées au requérant, à l’autorité (article 83, paragraphe
      1) et aux autres parties. En cas de reconnaissance de l’effet suspensif, l’autorité doit suspendre l’exécution de l’acte administratif
      attaqué et prendre les mesures nécessaires à cet effet; la personne avantagée par la décision attaquée ne peut pas exercer
      son droit.
       4)       Si le Verfassungsgerichtshof ne s’est pas réuni, les décisions au sens du paragraphe 2 doivent être adoptées sur demande du
      référendaire du président du Verfassungsgerichtshof.»
      
      
      II –   Le litige au principal et les question préjudicielles 
      
       25.      M. Georg Dörr est un ressortissant allemand marié. Il séjourne depuis 1992 en Autriche, depuis 1995 avec sa famille, et y
      exerce une activité professionnelle. Il a été condamné à dix-huit mois de prison, dont douze avec un sursis probatoire, pour,
      entre autres, escroquerie aggravée.
      
      
       26.      Par décision du 1 er  octobre 1998 du Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt, M. Dörr s’est vu signifier une interdiction de séjour d’une durée de dix
      ans, en application des articles 48, paragraphes 1 et 3, et 36, paragraphe 1, point 1, du Fremdengesetz.
      
      
       27.      Son appel devant la Sicherheitsdirektion du Land de Carinthie ayant été rejeté par décision du 4 décembre 1998, en application
      de l’article 66, paragraphe 4, de l’Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, M. Dörr a saisi le Verwaltungsgerichtshof.
      
      
       28.      M. Ibrahim Ünal est un ressortissant turc. Il séjourne depuis plusieurs années légalement en Autriche et y exerce un emploi
      salarié. Il ressort du dossier qu’il a été condamné deux fois pour rixe et une fois pour violation du Führerscheingesetz (loi
      sur le permis de conduire) à des peines d’amende.
      
      
       29.      Par décision du 23 mars 2001, le Bezirkshauptmannschaft Dornbirn a ordonné l’expulsion de M. Ünal, en application des dispositions
      combinées des articles 34, paragraphe 1, point 2, et 10, paragraphe 2, point 3, du Fremdengesetz.
      
      
       30.      Son appel devant la Sicherheitsdirektion du Land de Vorarlberg ayant été rejeté par décision du 3 octobre 2001, en application
      de l’article 66, paragraphe 4, de l’Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz, M. Ünal a saisi le Verwaltungsgerichtshof.
      
      
       31.      Le Verwaltungsgerichtshof a joint les deux procédures aux fins d’une délibération et d’une décision communes. S’interrogeant,
      d’une part, sur la compatibilité, avec les exigences prévues par la directive 64/221, du contrôle juridictionnel prévu par
      l’ordre juridique autrichien, et, d’autre part, sur l’applicabilité desdites exigences aux travailleurs turcs, cette juridiction
      a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
      
      «1.
         Les articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales
            aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de
            santé publique (ci-après “la directive”) doivent-ils être interprétés en ce sens que les autorités administratives – indépendamment
            de l’existence d’une procédure d’appel interne à l’administration – ne peuvent adopter une décision sur l’éloignement du territoire
            sans avoir obtenu l’avis d’une autorité compétente (non prévue dans l’ordre juridique autrichien) conformément à l’article
            9, paragraphe 1, de la directive – hormis cas d’urgence – si leur décision ne peut faire l’objet que de simples recours devant
            les juridictions de droit public avec les restrictions suivantes: ces recours n’ont pas d’effet suspensif, les juridictions
            ne peuvent statuer sur l’opportunité des mesures adoptées et peuvent uniquement annuler la décision attaquée; de plus, l’une
            des juridictions (Verwaltungsgerichtshof), en ce qui concerne les faits, est limitée à l’examen de l’appréciation des faits
            (Schlüssigkeitsprüfung), l’autre juridiction (Verfassungsgerichtshof) est en outre limitée à l’examen de la violation des
            droits garantis par la Constitution?
         
      
      
      2. 
         Les garanties procédurales prévues à l’article 8 et à l’article 9 de la directive mentionnée au point 1 s’appliquent-t-elles
            aux ressortissants turcs dont la situation juridique est définie par les articles 6 ou 7 de la décision n° 1/80?»
         
      
      
      
       32.      Des observations écrites ont été déposées par MM. Dörr et Ünal, par les gouvernements autrichien et allemand, ainsi que par
      la Commission. Toutes les parties, à l’exception du gouvernement allemand, ont été représentées à l’audience qui a eu lieu
      le 8 septembre 2004.
      
      
      III –   Observations présentées à la Cour 
      
       33.      Quant à la première question préjudicielle, les requérants au principal soutiennent que la directive 64/221 s’oppose au système
      autrichien. Les mesures d’interdiction de séjour ne pourraient être exécutées qu’après avoir obtenu l’avis d’une autorité
      indépendante de la police des étrangers. Cette autorité devrait être expressément désignée par la loi et le droit de la saisir
      devrait être garanti pour chaque personne concernée.
      
      
       34.      La Commission est du même avis. Les recours ouverts à l’encontre d’une décision d’interdiction de séjour ne porteraient que
      sur la légalité des décisions et n’auraient pas un effet suspensif automatique. Dans ces conditions, l’absence d’une autorité
      compétente au sens de l’article 9 de la directive 64/221 rendrait le système autrichien incompatible avec celle-ci.
      
      
       35.      Les gouvernements allemand et autrichien considèrent, au contraire, que le système autrichien est compatible avec la directive
      64/221. D’après le gouvernement autrichien, le contrôle juridictionnel prévu n’est pas limité à la légalité d’une décision
      d’éloignement, mais inclut l’examen des erreurs d’appréciation entachant une décision. Dans cette mesure, il serait analogue
      au système accepté par la jurisprudence communautaire, qui se limite parfois au contrôle de l’erreur manifeste ou du détournement
      de pouvoir 
         			(5)
         		. De plus, il faudrait tenir compte du fait qu’un effet suspensif peut être accordé. Le gouvernement allemand insiste en outre
      sur le fait que le Verwaltungsgerichtshof contrôle également l’appréciation par les autorités des preuves qui fondent la décision
      d’éloignement. Ce faisant, il y aurait, dans une certaine mesure, un contrôle des faits.
      
      
       36.      En ce qui concerne la seconde question préjudicielle, M. Ünal rappelle la jurisprudence selon laquelle il faut transposer,
      dans la mesure du possible, aux travailleurs turcs bénéficiant d’un droit reconnu par la décision nº 1/80, les principes admis
      dans le cadre de l’article 39 CE 
         			(6)
         		. La protection juridique minimale résultant des garanties procédurales prévues par la directive 64/221 devrait être transposable
      au cadre de la décision nº 1/80.
      
      
       37.      Selon la Commission, aucun élément ne s’oppose à ce que l’argumentation développée par la Cour, aux points 56 à 64 de l’arrêt
      Nazli 
         			(7)
         		, s’agissant de la nécessité de rapprocher le statut juridique des ressortissants turcs qui séjournent légalement dans un
      État membre de celui des ressortissants des États membres de la Communauté, soit étendue à la protection procédurale accordée
      par la directive 64/221. Si les garanties procédurales visées aux articles 8 et 9 de la directive 64/221 n’étaient pas applicables
      aux travailleurs turcs, les États membres auraient toute latitude de rendre impossible l’exercice des droits dont ceux-ci
      peuvent se prévaloir en vertu de la décision n° 1/80.
      
      
       38.      Le gouvernement autrichien considère que les dispositions concernées de la directive 64/221 précisent l’article 39 CE, mais
      qu’elles ne sauraient être directement déduites de cette disposition. Pour être applicables aux travailleurs turcs, lesdites
      dispositions nécessiteraient un acte juridique supplémentaire qui n’a pas été adopté par le conseil d’association.
      
      
       39.      Le gouvernement allemand estime que l’on ne saurait transposer le droit communautaire dérivé aux travailleurs turcs à défaut
      de dispositions expresses. Étant donné que les dispositions des articles 8 et 9 de la directive 64/221 ne doivent pas être
      considérées comme étant propres à la libre circulation des travailleurs, une application par analogie de celles-ci aux travailleurs
      turcs ne s’imposerait nullement. Ce gouvernement reconnaît que la protection juridictionnelle à l’encontre des décisions administratives
      est un principe général du droit communautaire. Mais les garanties prévues aux articles 8 et 9 de la directive 64/221 n’auraient
      pas la même portée que le principe de protection juridique consacré par le droit primaire.
      
      
       40.      Ces deux gouvernements soutiennent que l’argumentation développée par la Cour dans l’arrêt Nazli, précité, ne s’oppose pas
      à l’interprétation qu’ils défendent, car ledit arrêt concerne essentiellement l’interprétation de la notion d’ordre public
      prévue à l’article 14, paragraphe 1, de la décision nº 1/80 et non les aspects procéduraux contenus dans la directive 64/221.
      
      
      IV –   Appréciation 
      
       A –    Sur la première question préjudicielle 
      
       41.      Il me semble que la réponse à cette question peut être aisément déduite de la jurisprudence. En effet, au point 6 du dispositif
      de l’arrêt du 29 avril 2004, Orfanopoulos et Oliveri 
         			(8)
         		, intervenu après le présent renvoi, la Cour a dit pour droit que «[l]’article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221 s’oppose
      à une disposition d’un État membre qui ne prévoit ni de procédure de réclamation ni de recours, comportant également un examen
      de l’opportunité, à l’encontre d’une décision d’expulsion d’un ressortissant d’un autre État membre prise par une autorité
      administrative, dès lors qu’aucune autorité indépendante de cette administration n’a été mise en place».
      
      
       42.      Cette interprétation trouve sa justification dans les passages suivants: «les dispositions de l’article 9, paragraphe 1, de
      la directive 64/221 ont pour objet d’assurer une garantie procédurale minimale aux personnes à qui est opposée une décision
      d’éloignement du territoire. Cet article, qui s’applique dans trois hypothèses, à savoir en l’absence de possibilités de recours
      juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s’ils n’ont pas d’effet suspensif, prévoit
      l’intervention d’une autorité compétente différente de celle qualifiée pour arrêter la décision. À moins d’une urgence, l’autorité
      administrative ne peut prendre sa décision qu’après avis donné par l’autre autorité compétente. L’intéressé doit pouvoir faire
      valoir ses moyens de défense devant cette dernière autorité et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure
      prévues par la législation nationale» (point 105) 
         			(9)
         		. En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’intervention de l’autorité compétente «doit permettre d’obtenir
      un examen exhaustif de tous les faits et circonstances, y compris de l’opportunité de la mesure envisagée, avant que la décision
      ne soit définitivement arrêtée […]. La Cour a également précisé que, sauf cas d’urgence, l’autorité administrative ne peut
      prendre sa décision qu’après avis donné par l’autorité compétente» (point 106) 
         			(10)
         		.
      
      
       43.      Cette garantie procédurale est rapportée par la Cour au besoin «d’assurer aux personnes à qui est opposée une décision d’éloignement
      du territoire la garantie d’un examen exhaustif de l’opportunité de la mesure envisagée» et de «[satisfaire] aux exigences
      d’une protection suffisamment efficace» (point 110) 
         			(11)
         		. Dans la mesure où il apparaît que les recours ouverts contre une décision d’expulsion ne portent que sur la légalité de
      celle-ci, la Cour souligne qu’il faut «vérifier si est remplie la condition de l’intervention d’une autorité compétente différente
      de celle qualifiée pour arrêter la décision et, le cas échéant, si une telle intervention satisfait aux conditions énumérées
      au point 106 du présent arrêt», évoqué ci-dessus (point 113). D’autre part, la Cour rappelle que la directive 64/221 «laisse
      aux États membres une marge d’appréciation en ce qui concerne la désignation de l’autorité compétente. Peut être considérée
      comme une telle autorité toute autorité publique indépendante de l’autorité administrative appelée à prendre une des mesures
      prévues par ladite directive, organisée de manière à ce que l’intéressé ait le droit de se faire représenter et de faire valoir
      ses moyens de défense devant elle» (point 114) 
         			(12)
         		.
      
      
       44.      L’application de ces critères à notre affaire relève de la seule responsabilité de la juridiction de renvoi. Il appartient
      néanmoins à la Cour de fournir tous les éléments d’interprétation utiles à cette application, tels qu’ils ressortent notamment
      de l’ordonnance de renvoi. Or, en l’espèce, il ressort de celle-ci que, dans l’ordre juridique autrichien, les recours juridictionnels
      ouverts à l’encontre d’une décision d’éloignement connaissent deux restrictions majeures. D’une part, les recours ouverts
      devant le Verwaltungsgerichtshof et le Verfassungsgerichtshof n’ont pas un effet suspensif automatique. D’autre part, il est
      interdit à ces juridictions d’examiner l’opportunité des mesures en cause. 
      
      
       45.      Il ne fait point de doute que de telles limitations de la protection juridictionnelle sont contraires au droit communautaire,
      à moins d’être compensées par l’intervention préalable d’une autorité indépendante dont les caractéristiques ont été définies
      dans la jurisprudence évoquée au point 43 ci-dessus. Même s’il était établi que la suspension de la décision d’éloignement
      peut être en fait systématiquement obtenue auprès des juridictions autrichiennes, ainsi que le prétend le gouvernement autrichien,
      l’absence de disposition relative à une suspension automatique dans les textes applicables me paraît contraire aux exigences
      de la directive, pour des raisons évidentes de sécurité juridique. En tout état de cause, le seul fait que les recours en
      cause ne permettent pas au juge d’exercer un contrôle d’opportunité suffit pour ouvrir le droit à la garantie procédurale
      minimale prévue à l’article 9 de la directive 64/221.
      
      
       46.      Par contrôle d’opportunité, j’entends un contrôle approfondi de la situation de la personne concernée et la possibilité de
      se prononcer sur la meilleure solution envisageable à son égard, compte tenu des circonstances de l’espèce. Cette précision
      prive de toute portée l’argument selon lequel les juridictions autrichiennes pourraient effectuer un contrôle des abus de
      pouvoir et des erreurs d’appréciation. En effet, cette possibilité demeure en deçà des exigences posées par la directive 64/221
      telles qu’interprétées par la Cour, selon lesquelles, en cas de recours juridictionnel, il doit être possible d’obtenir un
      contrôle exhaustif des faits et de l’opportunité de la mesure envisagée 
         			(13)
         		. 
      
      
       47.      Je considère également que la jurisprudence relative à l’existence en droit communautaire d’un contrôle juridictionnel limité,
      évoquée par le gouvernement autrichien 
         			(14)
         		, n’est pas pertinente pour la présente espèce. En effet, pareille jurisprudence a été développée dans le cadre spécifique
      des domaines d’application du droit communautaire impliquant des évaluations économiques ou techniques complexes 
         			(15)
         		. Elle ne saurait être transposée en dehors des domaines dans lesquels elle a été développée. 
      
      
       48.     À cet égard, le gouvernement autrichien fonde notamment son argumentation sur l’arrêt Upjohn, précité. Dans cet arrêt, la
      Cour a reconnu que, «lorsqu’une autorité communautaire est appelée, dans le cadre de sa mission, à effectuer des évaluations
      complexes, elle jouit de ce fait d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice est soumis à un contrôle juridictionnel
      limité qui n’implique pas que le juge communautaire substitue son appréciation des éléments de fait à celle de ladite autorité.
      Ainsi, le juge communautaire se limite, en pareil cas, à examiner la matérialité des faits et les qualifications juridiques
      que cette autorité en déduit et, en particulier, si l’action de cette dernière n’est pas entachée d’une erreur manifeste ou
      de détournement de pouvoir, ou si cette autorité n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation»
      (point 34). C’est dans ces conditions que, au point 35 de cet arrêt, la Cour déclare que «le droit communautaire n’exige pas
      que les États membres instaurent une procédure de contrôle juridictionnel des décisions nationales de retrait des [autorisations
      de mise sur le marché], prises au titre de la directive 65/65 et dans l’exercice d’appréciations complexes, impliquant un
      contrôle plus étendu que celui qu’exerce la Cour dans des cas similaires».
      
      
       49.      Il apparaît donc clairement que ce contrôle juridictionnel limité est justifié par des raisons d’ordre pratique tenant à la
      complexité économique ou technique des évaluations effectuées dans des matières déterminées. Pareil contrôle n’est transposable
      qu’à des situations nationales analogues à celles qui sont régies par ces domaines du droit communautaire. Dans la présente
      espèce, cependant, il s’agit de mesures de police qui ont une incidence directe et majeure sur la liberté personnelle. Aucune
      raison d’ordre pratique ne saurait justifier un contrôle limité de telles décisions et, au contraire, il apparaît particulièrement
      nécessaire d’exercer, dans ce domaine, un contrôle juridictionnel approfondi.
      
      
       50.     À ce stade, il serait loisible de s’interroger sur la compatibilité de la protection minimale prévue par la directive avec
      le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective. Il me semble en effet que la simple existence d’une autorité
      indépendante ayant le pouvoir de donner un avis préalable sur une décision d’éloignement n’est pas de nature à remplacer ni
      à pallier l’absence de contrôle juridictionnel plein et entier qui devrait, en toute hypothèse, être garanti. Rappelons que,
      dans ses conclusions dans l’affaire Shingara et Radiom 
         			(16)
         		, l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer avait conclu en ce sens que la garantie minimale résultant de la directive n’est pas
      conforme au droit des citoyens à une protection juridictionnelle consacré par la Cour en tant que principe général du droit
      communautaire. Bien que la Cour n’ait pas encore eu l’occasion de se prononcer sur ce point, je considère que l’argumentation
      développée dans ces conclusions devrait être suivie.
      
      
       51.      Dans le présent contexte, cependant, l’examen d’une telle question ne s’impose pas. Il suffit en effet de constater que le
      droit national en vigueur ne satisfait pas aux conditions prévues par la directive 64/221. Partant, je considère que les articles
      8 et 9 de la directive 64/221 s’opposent à ce que, dans le cadre d’un système de recours juridictionnels tel que décrit par
      l’ordonnance de renvoi, les autorités administratives adoptent une décision sur l’éloignement du territoire sans avoir obtenu
      l’avis d’une autorité compétente conformément à l’article 9, paragraphe 1, de la directive.
      
      
       B –    Sur la seconde question préjudicielle 
      
       52.      La question se pose de savoir si les garanties procédurales minimales prévues par la directive 64/221 peuvent et doivent être
      transposées au cadre de la décision nº 1/80.
      
      
       53.      Il convient de rappeler que, selon l’article 12 de l’accord d’association, «[l]es Parties contractantes conviennent de s’inspirer
      des articles 48, 49 [devenus, après modification, articles 39 CE et 40 CE] et 50 [devenu article 41 CE] du traité instituant
      la Communauté pour réaliser graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles». Le protocole additionnel, signé
      le 23 novembre 1970, annexé à l’accord d’association et conclu par le règlement (CEE) nº 2760/72 du Conseil, du 19 décembre
      1972 
         			(17)
         		, fixe, en son article 36, les délais de la réalisation graduelle de la libre circulation des travailleurs entre les États
      membres de la Communauté et la Turquie et prévoit que «[l]e Conseil d’association décidera des modalités nécessaires à cet
      effet».
      
      
       54.      C’est sur le fondement de ces dispositions que le conseil d’association, institué par ledit accord pour assurer l’application
      et le développement progressif du régime d’association, a adopté la décision nº 1/80, qui vise, selon son troisième considérant,
      à améliorer, dans le domaine social, le régime dont bénéficient les travailleurs et les membres de leur famille. Les dispositions
      du chapitre II, section 1, de la décision nº 1/80 constituent ainsi une étape supplémentaire vers la réalisation de la libre
      circulation des travailleurs, s’inspirant des articles 39 CE, 40 CE et 41 CE 
         			(18)
         		.
      
      
       55.      Dans ce contexte, une jurisprudence constante a inféré du libellé desdits articles 12 de l’accord d’association et 36 du protocole
      additionnel, ainsi que de l’objectif de la décision nº 1/80, que les principes admis dans le cadre des articles 39 CE, 40
      CE et 41 CE doivent être transposés, dans la mesure du possible, aux ressortissants turcs bénéficiant des droits reconnus
      par la décision nº 1/80 
         			(19)
         		. Dans l’arrêt Nazli, la Cour en a déduit que, «s’agissant de la détermination de la portée de l’exception d’ordre public
      prévue à l’article 14, paragraphe 1, de la décision nº 1/80, il convient de se référer à l’interprétation donnée de la même
      exception en matière de libre circulation des travailleurs ressortissants des États membres de la Communauté. Une telle interprétation
      est d’autant plus justifiée que ladite disposition est rédigée en des termes quasi identiques à ceux de l’article 48, paragraphe
      3, du traité» 
         			(20)
         		.
      
      
       56.      Les gouvernements intervenants font valoir deux objections pour s’opposer à l’extension de cette jurisprudence aux dispositions
      de la directive 64/221. 
      
      
       57.      Par la première, ils suggèrent que cette jurisprudence ne concernerait que le droit primaire. Elle ne serait pas applicable
      au droit dérivé relatif à la libre circulation des travailleurs. Par conséquent, la transposition des dispositions spécifiques
      de la directive 64/221 devrait être refusée. Cette objection n’est pas fondée. Il y a lieu de rappeler, tout d’abord, que
      l’accord d’association ne se borne pas à mentionner l’article 39 CE. En son article 12, il mentionne également l’article 40
      CE, qui est la base juridique pour l’adoption des «mesures nécessaires en vue de réaliser la libre circulation des travailleurs,
      telle qu’elle est définie à l’article 39». Or, la directive 64/221 se fonde non seulement sur l’article 56, paragraphe 2,
      du traité CE (devenu, après modification, article 46, paragraphe 2, CE), mais également sur le règlement nº 15 relatif aux
      premières mesures pour la réalisation de la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté 
         			(21)
         		, lequel fut adopté sur la base des articles 48 et 49 du traité CE. Il existe donc un lien évident entre le cadre de l’association
      et les mesures communautaires adoptées en matière de libre circulation des travailleurs.
      
      
       58.      Par ailleurs, la Cour a déjà eu l’occasion de transposer des mesures de droit dérivé aux travailleurs turcs dans le cadre
      de l’application de la décision nº 1/80. Ainsi, dans l’arrêt du 8 mai 2003, Wählergruppe Gemeinsam 
         			(22)
         		, la Cour s’est inspirée des dispositions du règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre
      circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté 
         			(23)
         		, pour interpréter la décision nº 1/80, dès lors que «[l]’objectif dudit règlement est […] uniquement d’expliciter les prescriptions
      de cet article 48» 
         			(24)
         		. De la même façon, l’avocat général Léger a proposé à la Cour, dans l’affaire Cetinkaya, de transposer l’interprétation de
      l’article 3 de la directive 64/221 au cadre de l’article 14 de la décision nº 1/80 
         			(25)
         		. En effet, les dispositions de la directive 64/221 ont notamment pour objet de préciser les modalités d’application de l’exception
      d’ordre public visée à l’article 39, paragraphe 3, CE et, dans des termes semblables, à l’article 14 de la décision n° 1/80.
      Il s’ensuit que, dans l’interprétation de la décision nº 1/80, il convient de s’inspirer également des dispositions de droit
      dérivé qui précisent ou explicitent les règles du traité relatives aux travailleurs, et notamment des dispositions de la directive
      64/221.
      
      
       59.      L’autre objection est tirée du fait que les dispositions en cause en l’espèce sont de nature procédurale. De telles dispositions
      ne seraient pas partie intégrante du régime de libre circulation transposable aux travailleurs turcs bénéficiant des droits
      reconnus par la décision n° 1/80. À mon avis, cette objection est tout autant dénuée de fondement. Rappelons que l’article
      6 de la décision nº 1/80, auquel a été reconnu un effet direct, crée un droit individuel en matière d’emploi et un droit corrélatif
      de séjour 
         			(26)
         		. Pour être effectif, ce droit individuel doit pouvoir être invoqué devant une autorité compétente et protégé par celle-ci.
      Les garanties procédurales prévues à l’article 9 de la directive 64/221 ne doivent pas être considérées comme de simples modalités
      techniques sans rapport avec les droits substantiels conférés aux particuliers. Au contraire, elles assurent la sauvegarde
      et la protection de ces droits. Il s’agit donc de garanties fondamentales, essentielles pour assurer l’effectivité de ces
      droits et du principe de libre circulation des travailleurs. En ce sens, elles sont indissociables de ce principe et de ces
      droits. Dans la mesure où les droits substantiels conférés aux ressortissants des États membres ont été étendus aux ressortissants
      turcs en vertu de la décision n° 1/80, la protection procédurale accordée par le droit communautaire pour faire valoir ces
      droits doit également leur être reconnue. Rien ne justifierait, en effet, d’établir un niveau de protection autonome et inférieur
      pour les droits reconnus par la décision nº 1/80.
      
      
       60.      Dans ces conditions, il convient de répondre à la seconde question préjudicielle en ce sens que les garanties procédurales
      prévues aux articles 8 et 9 de la directive 64/221 s’appliquent aux ressortissants turcs dont la situation juridique est définie
      par les articles 6 ou 7 de la décision n° 1/80.
      
      
      V –   Conclusion 
      
       61.      Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions qui lui sont posées dans cette affaire:
      
      «1)
         Les articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales
            aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de
            santé publique, doivent être interprétés en ce sens qu’il s’opposent à ce que les autorités administratives d’un État membre
            adoptent une décision sur l’éloignement du territoire sans avoir obtenu l’avis d’une autorité compétente conformément à l’article
            9, paragraphe 1, de la directive si leur décision ne peut faire l’objet que de simples recours juridictionnels comportant
            les restrictions suivantes: ces recours n’ont pas d’effet suspensif, les juridictions ne peuvent statuer sur l’opportunité
            des mesures adoptées et peuvent uniquement annuler la décision attaquée.
         
      
      
      2)
         Les garanties procédurales prévues aux articles 8 et 9 de la directive 64/221 s’appliquent aux ressortissants turcs dont la
            situation juridique est définie par les articles 6 ou 7 de la décision n° 1/80, du 19 septembre 1980, du conseil d’association
            relative au développement de l’association.»
         
      
      
      
       1 –
         
         Langue originale: le portugais.
      
      2 –
         
         Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de
            déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique (JO 1964, 56,
            p. 850).
            
         
      
      3 –
         
         La décision n° 1/80, entrée en vigueur le 1 er  juillet 1980, peut être consultée dans  Accord d’association et protocoles CEE-Turquie et autres textes de base , Office des publications officielles des Communautés européennes, Bruxelles, 1992.
            
         
      
      4 –
         
         Accord signé le 12 septembre 1963 à Ankara par la république de Turquie, d’une part, ainsi que par les États membres de la
            CEE et la Communauté, d’autre part, et conclu, approuvé et confirmé au nom de la Communauté par la décision 64/732/CEE du
            Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, 217, p. 3685, ci‑après l’«accord d’association»).
            
         
      
      5 –
         
         Ce gouvernement fait référence aux arrêts du 15 juin 1993, Matra/Commission (C‑225/91, Rec. p. I‑3203, points 24 et 25); du
            5 mai 1998, National Farmers’ Union e.a. (C‑157/96, Rec. p. I‑2211, point 39), et du 21 janvier 1999, Upjohn (C‑120/97, Rec.
            p. I-223, point 34).
            
         
      
      6 –
         
         Ils citent, notamment, l’arrêt du 23 janvier 1997, Tetik (C‑171/95, Rec. p. I-329, point 20).
            
         
      
      7 –
         
         Arrêt du 10 février 2000 (C-340/97, Rec. p. I‑957).
            
         
      
      8 –
         
         C‑482/01 et C‑493/01, non encore publié au Recueil.
            
         
      
      9 –
         
         La Cour fait référence aux arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 et C‑197/89, Rec. p. I‑3763, point 62), et du 9 novembre
            2000, Yiadom (C‑357/98, Rec. p. I‑9265, points 29 à 31).
            
         
      
      10 –
         
         La Cour fait référence aux arrêts du 5 mars 1980, Pecastaing (98/79, Rec. p. 691, point 17); du 22 mai 1980, Santillo (131/79,
            Rec. p. 1585, point 12); du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille (115/81 et 116/81, Rec. p. 1665, point 15), et Dzodzi, précité,
            point 62.
            
         
      
      11 –
         
         La Cour fait référence aux arrêts du 15 mai 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651, point 17), et du 15 octobre 1987, Heylens
            e.a. (222/86, Rec. p. 4097, points 14 et 15).
            
         
      
      12 –
         
         Ainsi qu’il ressort du point 19 de l’arrêt Santillo, précité note 10.
            
         
      
      13 –
         
         Arrêt Orfanopoulos et Oliveri, précité note 8, points 110 et 113.
            
         
      
      14 –
         
         Voir le résumé de ses observations au point 35 des présentes conclusions.
            
         
      
      15 –
         
         Ces domaines sont très nombreux. Citons, parmi les domaines dans lesquels cette jurisprudence s’est développée à l’origine,
            le domaine des règles de concurrence et celui de la politique agricole commune. Voir, en général, Molinier, J., «Le contrôle
            juridictionnel et ses limites: à propos du pouvoir discrétionnaire des institutions communautaires», dans Rideau, J., (dir.),
             De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens , LGDJ, Paris, 2000.
            
         
      
      16 –
         
         Conclusions présentées le 26 novembre 1996 dans l’affaire Shingara et Radiom (arrêt du 17 juin 1997, C‑65/95 et C‑111/95,
            Rec. p. I‑3343).
            
         
      
      17 –
         
         JO L 293, p. 1.
            
         
      
      18 –
         
         Voir arrêts du 6 juin 1995, Bozkurt (C-434/93, Rec. p. I-1475, points 14 et 19); Tetik, précité note 6, point 20, et du 19
            novembre 1998, Akman (C-210/97, Rec. p. I-7519, point 20).
            
         
      
      19 –
         
         Voir, en ce sens, arrêts Bozkurt, précité note 18, points 14, 19 et 20; Tetik, précité note 6, points 20 et 28; du 30 septembre
            1997, Günaydin (C‑36/96, Rec. p. I-5143, point 21), et Ertanir (C-98/96, Rec. p. I-5179, point 21), ainsi que du 26 novembre
            1998, Birden (C‑1/97, Rec. p. I-7747, point 23).
            
         
      
      20 –
         
         Arrêt précité note 7, point 56.
            
         
      
      21 –
         
         JO 1961, nº 57, p. 1073.
            
         
      
      22 –
         
         C‑171/01, Rec. p. I‑4301.
            
         
      
      23 –
         
         JO L 257, p. 2.
            
         
      
      24 –
         
         Point 83 de l’arrêt.
            
         
      
      25 –
         
         Point 63 des conclusions présentées le 10 juin 2004 (C‑467/02, affaire pendante devant la Cour).
            
         
      
      26 –
         
         Voir arrêts du 20 septembre 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461, points 29 et 31); du 16 décembre 1992, Kus (C-237/91,
            Rec. p. I-6781, point 33), et Tetik, précité note 6, points 26, 30 et 31.