CELEX: 62018CJ0737
Language: hr
Date: 2019-11-20
Title: Presuda Suda (deveto vijeće) od 20. studenoga 2019.#Portugalska Republika protiv Europske komisije.#Žalba – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Izdaci Portugalske Republike.#Predmet C-737/18 P.

PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
      20. studenoga 2019. (
            *1
         )
      „Žalba – Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) – Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Izdaci Portugalske Republike”
      U predmetu C‑737/18 P,
      povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 27. studenoga 2018.,
      
         Portugalska Republika, koju zastupaju L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa i P. Estêvão, u svojstvu agenata,
      žalitelj,
      a druga stranka postupka je:
      
         Europska komisija, koju zastupaju A. Sauka i B. Rechena, u svojstvu agenata,
      tuženik u prvostupanjskom postupku,
      SUD (deveto vijeće),
      u sastavu: S. Rodin (izvjestitelj), predsjednik vijeća, K. Jürimäe i N. Piçarra, suci,
      nezavisni odvjetnik: E. Tanchev,
      tajnik: A. Calot Escobar,
      uzimajući u obzir pisani postupak,
      odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
      donosi sljedeću
      
         Presudu
      
      
               1
            
            
               Portugalska Republika u svojoj žalbi zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 26. rujna 2018., Portugal/Komisija (T‑463/16, neobjavljena, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2018:606), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu za poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/1059 od 20. lipnja 2016. o isključivanju iz financiranja Europske unije određenih izdataka koje su države članice imale na ime Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2016., L 173, str. 59.), u dijelu u kojem se odnosi na nju (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
            
         
         Pravni okvir
      
      
               2
            
            
               Člankom 24. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006 i (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), naslovljenim „Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima plaćanja u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”, određuje se:
               „1.   Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima iz članka 23. utvrđuju se u skladu s postupkom iz članka 141. stavka 2. U tom je kontekstu potrebno voditi računa o ozbiljnosti, opsegu, trajanju i ponavljanju utvrđene nesukladnosti te o mjerilima utvrđenim u stavcima 2., 3. i 4. ovog članka.
               2.   U slučaju nemara postotak sniženja ne smije prijeći 5 %, a u slučaju ponovljene nesukladnosti on iznosi 15 %.
               U opravdanim slučajevima države članice mogu odlučiti da se sniženje ne primijeni ako se nesukladnost, s obzirom na njezinu ozbiljnost, opseg i trajanje, može smatrati manjom nesukladnosti. Međutim, nesukladnosti koje predstavljaju izravan rizik za zdravlje ljudi ili životinja ne smatraju se manjim slučajevima nesukladnosti.
               Osim ako poljoprivrednik odmah ne poduzme korektivne radnje kojima se uklanja utvrđena nesukladnost, nadležno tijelo poduzima potrebne radnje, koje, ovisno o slučaju, mogu biti ograničene na administrativnu kontrolu kojom se osigurava da će poljoprivrednik ukloniti utvrđene nesukladnosti. Poljoprivrednika je potrebno obavijestiti o manjim utvrđenim nesukladnostima i o obvezi poduzimanja korektivnih radnji.
               3.   U slučaju namjerno počinjene nesukladnosti postotak sniženja načelno ne smije biti manji od 20 %, a korisnika se može i potpuno isključiti iz jednog ili više programa potpore, i to tijekom jedne ili više kalendarskih godina.
               4.   U svakom slučaju ukupni iznos sniženja i isključenja za jednu kalendarsku godinu ne smije biti veći od ukupnog iznosa iz članka 23. stavka 1.”
            
         
               3
            
            
               Članak 50. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak SL 2013., L 246, str. 3.) glasi:
               „1.   Nadležno kontrolno tijelo obavlja kontrole na terenu u vezi sa zahtjevima i normama za koje je odgovorno za najmanje 1 % svih poljoprivrednika koji podnose zahtjeve za potporu u sklopu programa potpora za izravna plaćanja u skladu s člankom 2. točkom (d) Uredbe [br. 73/2009] i za koje je navedeno nadležno kontrolno tijelo odgovorno. Nadležno kontrolno tijelo, u vezi sa zahtjevima i normama za koje je odgovorno, za dotičnu kalendarsku godinu također obavlja provjere za najmanje 1 % svih poljoprivrednika podložnih obvezama višestruke sukladnosti u skladu s člancima 85t. i 103z. Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 1234/2007 [od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (SL 2007., L 299, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.)] u dotičnoj kalendarskoj godini za koje je dotično nadležno kontrolno tijelo odgovorno.
               Minimalna stopa kontrole u skladu s prvim podstavkom može se ostvariti na razini svakog nadležnog kontrolnog tijela ili na razini svakog akta ili norme ili skupine akata ili normi. Kada kontrole ne obavlja agencija za plaćanja, što je predviđeno člankom 48., minimalna stopa kontrole može se ostvariti na razini svake agencije za plaćanja.
               Ako se propisima koji se primjenjuju na akt i norme već određuju minimalne stope kontrole, primjenjuje se ta stopa umjesto minimalne stope navedene u prvom podstavku. U suprotnom države članice mogu odlučiti da se svaki slučaj neusklađenosti, utvrđen tijekom kontrola na terenu izvan uzorka u skladu s prvim podstavkom, u skladu s propisima koji se primjenjuju za akte i norme, prijavljuje nadležnom kontrolnom tijelu odgovornom za dotični akt ili normu koje taj slučaj dalje prati. Primjenjuju se odredbe ove glave.
               […]
               3.   Ako se kontrolom na terenu otkrije značajna razina neusklađenosti s određenim aktom ili normom, povećava se broj kontrola na terenu koje treba izvršiti za taj akt ili normu u sljedećem kontrolnom razdoblju. U sklopu određenog akta nadležno kontrolno tijelo može odlučiti ograničiti opseg takvih dodatnih kontrola na terenu za zahtjeve koji se najčešće krše.”
            
         
               4
            
            
               Članak 54. stavak 1. te uredbe propisuje:
               „Sve kontrole na terenu u skladu s ovim poglavljem, bez obzira je li dotični poljoprivrednik odabran za kontrolu na terenu u skladu s člankom 51., ili uslijed dodatnog praćenja neusklađenosti s kojima je na druge načine upoznato nadležno kontrolno tijelo, predmet su izvješća o kontroli koje izrađuje nadležno kontrolno tijelo.
               Kontrolno izvješće podijeljeno je na sljedeće dijelove:
               […]
               
                        (c)
                     
                     
                        […]
                     
                  Kada odredbe u vezi s dotičnim zahtjevom ili normom ostavljaju mogućnost da se utvrđena neusklađenost više ne prati, to se mora navesti u izvješću. To isto vrijedi u slučaju kad država članica odobri razdoblje za usklađivanje s novouvedenim normama Zajednice u skladu s člankom 26. stavkom 1. Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 1698/2005 [od 20. rujna 2005., o potporama ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.] ili razdoblje za usklađivanje mladih poljoprivrednika s postojećim normama Zajednice iz navedenog članka.”
            
         
               5
            
            
               Člankom 71. stavkom 1. navedene uredbe propisuje se:
               „Ne dovodeći u pitanje članak 77., kad se utvrdi neusklađenost zbog nemarnog poljoprivrednika, primjenjuje se umanjenje. To umanjenje u pravilu iznosi 3 % ukupnog iznosa u skladu s člankom 70. stavkom 8.
               Međutim, agencija za plaćanja može, na temelju ocjene koju je donijelo nadležno kontrolno tijelo u ocjenjivačkom dijelu izvješća o kontroli u skladu s člankom 54. stavkom 1. točkom (c), donijeti odluku o umanjenju navedenog postotka na 1 % ili povećanju istog postotka na 5 % ukupnog iznosa ili, u slučajevima iz drugog podstavka članka 54. stavka 1. točke (c), može donijeti odluku da se umanjenja ne uvode.”
            
         
               6
            
            
               Članak 31. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) predviđao je:
               „Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Zajednici.”
            
         
               7
            
            
               Točka 2. u dokumentu AGRI‑2005‑64043 Komisije, od 9. lipnja 2006., naslovljenom „Komunikacija o postupanju Komisije u kontekstu poravnanja računa Komponente za jamstva EFSJP‑a, u slučaju nedostataka utvrđenih u sustavima kontrole višestruke sukladnosti koje provode države članice”, određuje:
               „Dosad je dokument VI/5330/97 uglavnom korišten u kontekstu odbijanja izdataka proizašlih iz zahtjevâ za koje se utvrdi da ne ispunjavaju uvjete za dobivanje potpore. Čak i ako poštovanje zahtjevâ utvrđenih u Prilogu III. Uredbi [Vijeća] (EZ) br. 1782/2003 [od 29. rujna 2003., o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL 2003., L 270, str. 1.)] i normi koje čine sastavni dio priloga IV. navedenoj uredbi nije pretpostavka prihvatljivosti (vidjeti čl. 24. iste uredbe), već polazište za uspostavu kazni, treba primjenjivati dosljednu metodu u pogledu ovih dviju vrsta propusta. Kao što je navela Komisija (vidjeti dio C Priloga I. konačnom kompromisu predsjedništva od 18. lipnja 2003.), osnovna pravila o poravnanju računâ, utvrđena Uredbom [Vijeća] (EZ) br. 1258/1999 [od 17. svibnja 1999., o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 1999., L 160, str. 103.)], primjenjivat će se na višestruku sukladnost. Financijski ispravci moraju stoga, biti razmjerni riziku koji snosi fond uzimajući u obzir da norme o višestrukoj sukladnosti nisu pravilo o prihvatljivosti, nego temelj za određivanje kazni. Stoga se rizik za fond u načelu neće ocijeniti na temelju rizika od neprihvatljivih izdataka, nego na temelju rizika od financijskog gubitka koji proizlazi iz neprimjenjivanja kazni.
               […]
               Kao što je trenutno predviđeno dokumentom VI/5330/97, stopa ispravka mora se primjenjivati na udio fondova za koji trošak predstavlja rizik. U kontekstu višestruke sukladnosti to znači da, u odnosu na utvrđenja tijela nadležnog za kontrolu (specijalizirano kontrolno tijelo ili agencija za plaćanje), predmet ispravka mora biti ukupni iznos potpore poljoprivrednicima koje to tijelo mora kontrolirati i koji podliježu obvezi na koju se propusti odnose. Taj ispravak primijenit će se na razini sankcija koje bi bile primijenjene da je kontrola bila provedena u skladu s odgovarajućim standardima.
               […]”
            
         
               8
            
            
               Točka 3.2.1. tog dokumenta sadržava sljedeći odlomak:
               „Iznos na koji stopa ispravka utvrđena u točki 3.1. mora biti primijenjena procjenjuje se, dakle, načelno, na 10 % iznosa potpora dodijeljenih proizvođačima koji podliježu višestrukoj sukladnosti. Ovih 10 % se smatra reprezentativnim postotkom budući da se, u sustavu kontrole i primjerene sankcije, razina sankcija koje se primjenjuju povećava kada se utvrde ponovljeni slučajevi neusklađenosti (za koje ova razina može dosegnuti 15 %) ili namjerne neusklađenosti (za koju sankcije iznose, u načelu, 20 % ukupnog iznosa izravnih potpora), te čak mogu rezultirati isključenjem iz jednog ili više programa potpore tijekom tekuće i sljedeće godine.”
            
         
         Okolnosti spora
      
      
               9
            
            
               Okolnosti spora Opći sud je izložio u točkama 1. do 10. pobijane presude te ih je za potrebe ovog postupka moguće sažeti na sljedeći način.
            
         
               10
            
            
               Od 15. do 19. listopada 2012. Komisija je provela istragu o pravilnoj primjeni pravila o višestrukoj sukladnosti u Portugalskoj Republici.
            
         
               11
            
            
               Dopisom od 17. siječnja 2013. Komisija je dostavila Portugalskoj Republici utvrđenja u kojima naglašava da određeni izdaci nisu nastali u skladu s pravom Unije. Portugalska Republika odgovorila je na ta utvrđenja dopisom od 30. travnja 2013.
            
         
               12
            
            
               Dopisom od 14. studenoga 2013. Komisija je pozvala portugalska tijela na bilateralni sastanak koji je održan 19. veljače 2014. i s kojega je zapisnik Komisija dostavila portugalskim tijelima 26. svibnja 2014.
            
         
               13
            
            
               Dana 26. ožujka 2015. Komisija je dostavila svoje zaključke Portugalskoj Republici. U njima je zadržala svoje stajalište prema kojem primjena sustava višestruke sukladnosti, u financijskim godinama 2010. do 2012., nije bila u skladu s normama Unije i predložila isključenje iz financiranja Unije iznosa od 9533418,92 eura.
            
         
               14
            
            
               Dopisom od 7. svibnja 2015. Portugalska Republika je zatražila pokretanje postupka pred tijelom za mirenje. Dana 14. listopada 2015. to tijelo je zaključilo da neće biti moguće uskladiti stajališta dviju strana.
            
         
               15
            
            
               Dopisom od 14. prosinca 2015. Komisija je portugalskim tijelima priopćila svoje konačno stajalište.
            
         
               16
            
            
               U sažetom izvješću od 20. svibnja 2016. Komisija je sažela razloge za financijske ispravke izvršene nakon provjera koje je provela u okviru postupka potvrde o sukladnosti.
            
         
               17
            
            
               Komisija je spornom odlukom isključila iz financiranja Unije iznos od 8984891,60 eura koji odgovara izdacima koje je prijavila Portugalska Republika na ime višestruke sukladnosti tijekom financijskih godina 2010. do 2012.
            
         
         Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
      
      
               18
            
            
               Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. kolovoza 2016. Portugalska Republika pokrenula je postupak radi poništenja sporne odluke.
            
         
               19
            
            
               Portugalska Republika u prilog svojoj tužbi ističe šest tužbenih razloga:
               
                        –
                     
                     
                        prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatku u obrazloženju i povredi članka 11. Uredbe Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP‑a i EPFRR‑a (SL 2006., L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.);
                     
                  
                        –
                     
                     
                        drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 24. Uredbe br. 73/2009, kao i članka 54. stavka 1. drugog podstavka točke (c) i članka 71. Uredbe br. 1122/2009;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članaka 26. i 53. Uredbe br. 1122/2009;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatku u obrazloženju;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela ne bis in idem, i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti i članka 31. Uredbe br. 1290/2005.
                     
                  
         
               20
            
            
               Opći sud je odbio kao neosnovane prvi tužbeni razlog, u njegovu drugom i sedmom dijelu, kao i peti i šesti tužbeni razlog.
            
         
               21
            
            
               Opći sud je, osim toga, odbio kao bespredmetne prvi tužbeni razlog, u njegovu prvom i osmom dijelu, kao i drugi, treći i četvrti tužbeni razlog.
            
         
               22
            
            
               Slijedom toga, Opći sud je odbio tužbu.
            
         
         Zahtjevi stranaka pred Sudom
      
      
               23
            
            
               Portugalska Republika od Suda zahtijeva da:
               
                        –
                     
                     
                        ukine pobijanu presudu;
                     
                  
                        –
                     
                     
                        poništi spornu odluku i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        naloži Komisiji snošenje svih troškova.
                     
                  
         
               24
            
            
               Komisija od Suda zahtijeva da:
               
                        –
                     
                     
                        odbije žalbu i
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Portugalskoj Republici naloži snošenje troškova postupka.
                     
                  
         
         O žalbi
      
      
               25
            
            
               U prilog žalbi Portugalska Republika navodi dva razloga. Prvi žalbeni razlog temelji se na tvrdnji da je Opći sud, u okviru ocjene drugog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku, počinio pogrešku koja se tiče prava, u obrazloženje pobijane presude unio proturječje i povrijedio načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti. Drugi žalbeni razlog temelji se na tvrdnji da je Opći sud, u okviru ocjene šestog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku, počinio pogrešku koja se tiče prava, u obrazloženje pobijane presude unio proturječje i povrijedio načelo proporcionalnosti.
            
         
               26
            
            
               Prije ocjene prvog žalbenog razloga valja ispitati drugi žalbeni razlog.
            
         
         
            Drugi žalbeni razlog
         
      
      
         Argumentacija stranaka
      
      
               27
            
            
               U prilog svojem drugom žalbenom razlogu Portugalska Republika izlaže argumentaciju koja se sastoji od dva dijela.
            
         
               28
            
            
               Kao prvo, ova država članica prigovara Općem sudu da je odbijanjem šestog tužbenog razloga koji je pred njim istaknut, u točkama 50. i 51. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava i iznio proturječno obrazloženje.
            
         
               29
            
            
               U tom smislu Portugalska Republika podsjeća da, kao što proizlazi iz točke 2. dokumenta AGRI‑2005‑64043, pravila o višestrukoj sukladnosti nisu pravila o prihvatljivosti, nego temelj za utvrđivanje kazni. Osim toga, članak 50. Uredbe br. 1122/2009 predviđa maksimalnu stopu obvezne kontrole višestruke sukladnosti. Prema mišljenju te države članice, iz navedenoga slijedi da bi rizik za fondove trebalo procjenjivati na temelju rizika od nastanka financijske štete koja proizlazi iz neprimjenjivanja sniženjâ ili isključenjâ te da osnova izračuna provedenog financijskog ispravka ne bi trebao biti ukupni broj korisnika potpora koji podliježu višestrukoj sukladnosti, već samo broj korisnika koji odgovara stopi kontrole, s obzirom na to da samo potonji podliježu kaznama.
            
         
               30
            
            
               Međutim, iako je Opći sud napravio jasnu razliku između pravila o višestrukoj sukladnosti i pravila o prihvatljivosti u točki 41. pobijane presude, nakon toga je pomiješao ta pravila u točkama 46. i 47. te presude, omogućujući Komisiji da primijeni paušalni ispravak na sve korisnike potpora koji podliježu višestrukoj sukladnosti. Opći sud je, dakle, u svojoj presudi iznio proturječno obrazloženje. Osim toga, pogrešno je primijenio pravila o prihvatljivosti, iako se ovaj predmet odnosi na višestruku sukladnost, čiju je specifičnost zanemario.
            
         
               31
            
            
               Na taj način Opći sud je također povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja kao i pravila predviđena u točki 2. stavcima 1. i 6. dokumenta AGRI‑2005‑64043, članku 50. Uredbe br. 1122/2009 i u radnom dokumentu Komisije DS/2010/29 REV. Naime, dok paušalna stopa ispravka, s obzirom na prvi od tih dokumenata i članak 50. Uredbe br. 1122/2009, može biti primijenjena samo na 1 % korisnika potpora koji podliježu višestrukoj sukladnosti, Opći sud je primjenu proširio na sve korisnike potpora. Osim toga, prema drugom od tih dokumenata, koji je Komisija povrijedila donošenjem sporne odluke, čak u okviru nesavršenog kontrolnog sustava, maksimalna stopa je 20 % svih poljoprivrednika.
            
         
               32
            
            
               Kao drugo, Portugalska Republika tvrdi da Opći sud nije poštovao načelo proporcionalnosti i da je počinio pogrešku koja se tiče prava kad je u točki 43. pobijane presude zaključio da rizik za Fondove ne može biti ograničen na kontrolni uzorak. Naime, cilj ispravaka nije kazniti dotičnu državu članicu, nego u što većoj mjeri popraviti potencijalnu financijsku štetu. Dakle, kao što to proizlazi iz argumenata iznesenih u prvom dijelu, stvarna financijska šteta za Uniju je precijenjena i kazna izrečena u iznosu pet puta većem od potrebnog.
            
         
               33
            
            
               U tom kontekstu Portugalska Republika također smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava pozivajući se u točki 46. pobijane presude na dokument VI/5330/97 i oslanjajući se na u njemu sadržane kriterije. Naime, taj dokument je sastavljen u vrijeme kada pravila o višestrukoj sukladnosti još nisu bila usvojena.
            
         
               34
            
            
               Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
            
         
         Ocjena Suda
      
      
               35
            
            
               Uvodno valja podsjetiti da prema članku 170. stavku 1. Poslovnika Suda žalba ne može izmijeniti predmet spora koji se vodio pred Općim sudom. Naime, nadležnost Suda u okviru žalbe ograničena je na ocjenu pravnog rješenja razlogâ o kojima se raspravljalo pred prvostupanjskim sudom. Stranka dakle ne može pred Sudom prvi put iznijeti neki razlog koji nije iznijela pred Općim sudom jer bi to dovelo do toga da joj se dopusti da pred Sudom, čija je nadležnost u žalbenom postupku ograničena, pokrene postupak o sporu koji je širi od onoga o kojem je odlučivao Opći sud (rješenje od 12. srpnja 2018., Acquafarm/Komisija, C‑40/18 P, neobjavljeno, EU:C:2018:566, t. 58. i navedena sudska praksa).
            
         
               36
            
            
               U ovom slučaju potrebno je napomenuti da se argument koji se odnosi na povredu radnog dokumenta DS/2010/29 temelji na tvrdnji o tome da je Komisija povrijedila odredbe tog radnog dokumenta, suprotno načelu zaštite legitimnih očekivanja. Međutim, Portugalska Republika nije se pozivala na takvu povredu u svojoj tužbi u prvostupanjskom postupku. Stoga je taj argument očito nedopušten.
            
         
               37
            
            
               Prvenstveno je važno napomenuti da Portugalska Republika, u dvama dijelovima svojega drugog žalbenog razloga koje valja razmotriti zajedno, osporava to što je Opći sud odbio njezin šesti tužbeni razlog u prvostupanjskom postupku navodeći da je taj sud počinio pogreške koje se tiču prava, unio proturječje u obrazloženje pobijane presude i povrijedio načelo proporcionalnosti. U biti, ta država članica navodi da, za razliku od onoga što je Opći sud presudio, osnova za izračun primijenjenog paušalnog ispravka ne smije biti ukupni broj korisnikâ potpora koji podliježu višestrukoj sukladnosti, već broj korisnikâ nad kojima se provodi kontrola s obzirom na to da samo oni mogu biti podložni sankcijama.
            
         
               38
            
            
               U tom pogledu potrebno je napomenuti da je Opći sud utemeljio odbijanje šestog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku, u točki 51. pobijane presude, na razlozima iznesenima u točkama 41. do 50. te presude.
            
         
               39
            
            
               Stoga je u točki 41. pobijane presude Opći sud utvrdio da su stranke suglasne da se, u vezi s višestrukom sukladnosti, rizik za fondove, u načelu, ne procjenjuje na temelju rizika proizašlog iz neprihvatljivih izdataka, već na temelju rizika financijske štete proizašle iz neprimjenjivanja kazni. Osim toga, Opći sud je istaknuo da, u načelu, činjenica da se poljoprivrednik ne pridržava zahtjevâ višestruke sukladnosti, što je utvrđeno kontrolom, podliježe pojedinačnim kaznama, uzimajući u obzir odredbe uredbi br. 73/2009 i 1122/2009.
            
         
               40
            
            
               Kao prvo, Opći sud je u točkama 42. do 46. pobijane presude ispitao, a u točki 47. te presude odbio, argument Portugalske Republike prema kojemu samo poljoprivredna gospodarstva koja su bila predmet kontrole mogu biti podložna smanjenju ili isključenju. Tako je, u točkama 42. i 43. navedene presude, Opći sud smatrao da, čak ako rizik za fondove načelno odgovara neprimijenjenim kaznama za neispunjavanje zahtjevâ u vezi s višestrukom sukladnosti i ako je taj rizik načelno ograničen na kontrolni uzorak definiran među ostalim u člancima 50. i 51. Uredbe br. 1122/2009, to se primjenjuje samo ako je kontrolni sustav zahtjeva u vezi s višestrukom sukladnosti koji je uspostavila država članica učinkovit. S druge strane, ako je kontrolni sustav manjkav, država ne može jamčiti kontrolu i poštovanje pravila uspostavljenih uredbama br. 73/2009 i 1122/2009 pa nije, dakle, moguće utvrditi da je navedeni rizik ograničen na kontrolni uzorak.
            
         
               41
            
            
               U tom pogledu Opći sud je u točki 44. pobijane presude primjerice napomenuo da manjkavi sustav onemogućuje utvrđivanje značajne razine neusklađenosti, a time ni ne dopušta provedbu članka 50. stavka 3. Uredbe br.1122/2009, koji, u slučaju povišenja značajne razine neusklađenosti, zahtijeva povećanje broja kontrola na terenu koje treba provesti u sljedećem kontrolnom razdoblju.
            
         
               42
            
            
               U točki 45. te presude Opći sud je istaknuo da je Komisija upravo iz tog razloga u dokumentu AGRI‑2005‑64043 predvidjela da rizik za fondove može nadmašivati poljoprivrednike koji su bili predmet kontrole. U točki 46. navedene presude Opći sud je citirao veliki dio točke 2. tog dokumenata.
            
         
               43
            
            
               Kao drugo, u točkama 48. do 50. pobijane presude Opći sud je odbacio argument Portugalske Republike da je, u pogledu stope predviđene u članku 71. stavku 4. Uredbe br. 1122/2009, primjena osporavanoga financijskog ispravka suprotna načelu proporcionalnosti i članku 31. stavku 2. Uredbe br. 1290/2005. U tu svrhu utvrdio je da prva od tih odredbi ne utječe na ispravak koji Komisija primjenjuje na određenu državu članicu zbog manjkavosti njezina sustava kontrole zahtjevâ u vezi s višestrukom sukladnosti jer se ta odredba odnosi na smanjenja koja država članica mora primijeniti na poljoprivrednika u slučaju kada neusklađenost s pravilima višestruke sukladnosti proizlazi iz nepažnje potonjega.
            
         
               44
            
            
               Na temelju prethodno navedenoga, najprije valja utvrditi da, suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, Opći sud ni u čemu nije pomiješao pravila o prihvatljivosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti. Naprotiv, jasno ih je razlikovao u točki 41. pobijane presude.
            
         
               45
            
            
               Budući da mu Portugalska Republika prigovara da je proturječio toj razlici u točkama 46., 47., 50. i 51. te presude, važno je istaknuti da je Opći sud u točkama 42. do 46. navedene presude obrazložio svoj zaključak prema kojemu, u slučaju da je kontrolni sustav manjkav, rizik za fondove ne obuhvaća samo poljoprivrednike koji su bili predmet kontrole. Postupajući tako, Opći sud je uzeo u obzir specifičnosti pravila o višestrukoj sukladnosti a da pritom sam sebi nije proturječio.
            
         
               46
            
            
               U vezi s ocjenama iz točaka 42. do 46. pobijane presude, iako Portugalska Republika ukratko tvrdi da „čak i u manjkavim kontrolnim sustavima, […] primijenjene sankcije ne mogu biti proširene preko postotka poljoprivrednika koji su bili predmet kontrole”, to ne mijenja činjenicu da je ta država članica propustila objasniti u čemu je obrazloženje Općeg suda, prema kojem manjkav kontrolni sustav onemogućuje državi članici da osigura kontrolu i poštovanje pravila uspostavljenih uredbama br. 73/2009 i 1122/2009, pogrešno.
            
         
               47
            
            
               Naime, kad je riječ o tome da je Opći sud navodno povrijedio članak 50. Uredbe br. 1122/2009, valja istaknuti da stavak 1. te odredbe doduše propisuje kontrole na terenu samo za 1 % svih poljoprivrednika koji podnesu zahtjeve za potporu. Međutim, valja utvrditi, s jedne strane, da navedena odredba ne uređuje izračun stope ispravka koju Komisija propisuje državama članicama, osobito onima s manjkavim kontrolnim sustavima. S druge strane se, u stavku 3. iste odredbe, koji Opći sud citira u točki 44. pobijane presude, navodi da, ako se kontrolama na terenu otkrije značajna razina neusklađenosti, povećava se broj kontrola koje treba provesti u sljedećem razdoblju kontrole, što Portugalska Republika uostalom ne osporava. Slijedom toga, ne može se tvrditi da članak 50. Uredbe br. 1122/2009 predviđa samo obvezu nacionalnih kontrolnih tijela da kontroliraju 1 % svih korisnika potporâ.
            
         
               48
            
            
               U tim okolnostima valja odbiti kao neosnovan argument Portugalske Republike koji se temelji na tome da je Opći sud povrijedio članak 50. Uredbe br. 1122/2009 u točkama 47., 50. i 51. pobijane presude.
            
         
               49
            
            
               Kad je riječ o argumentu da je Opći sud u navedenim točkama pobijane presude povrijedio točku 2. dokumenta AGRI‑2005‑64043, valja utvrditi da je, čak i ako se u navedenoj točki navodi da postoji razlika između pravila o višestrukoj sukladnosti i pravila o prihvatljivosti, jednako tako predviđeno da „predmet ispravka mora biti ukupni iznos potpore poljoprivrednicima, koje to tijelo mora kontrolirati i koji podliježu obvezi na koju se propusti odnose”.
            
         
               50
            
            
               Međutim, pojam „poljoprivrednici koje se mora kontrolirati” ne može se tumačiti tako da obuhvaća samo poljoprivrednike koje su nacionalna tijela stvarno kontrolirala zbog, s jedne strane, nepostojanja bilo kakve naznake u tom pogledu u tekstu točke 2. navedenog dokumenta i, s druge strane, članka 50. stavka 3. Uredbe br. 1122/2009, s obzirom na koji ovaj pojam treba tumačiti. Naime, ta odredba predviđa povećanje broja kontroliranih poljoprivrednika. Međutim, kako je to s pravom istaknuo Opći sud u točki 44. pobijane presude, ako su kontrole manjkave, nikakva značajna razina neusklađenosti neće biti otkrivena i kontrolni uzorak se neće povećati.
            
         
               51
            
            
               U tim okolnostima treba odbiti kao neosnovan argument da je Opći sud u točkama 47., 50. i 51. pobijane presude povrijedio točku 2. dokumenta AGRI‑2005‑64043.
            
         
               52
            
            
               Osim toga, u tom kontekstu valja napomenuti da se, suprotno onomu što tvrdi Portugalska Republika, ne može smatrati ni da je Opći sud u točki 46. pobijane presude povrijedio točku 2. dokumenta AGRI‑2005‑64043 i članak 50. Uredbe br. 1122/2009 jer je u toj točki samo citirao izvadak iz točke 2. ovog dokumenta.
            
         
               53
            
            
               Drugo, kad je riječ o navodnoj povredi načela proporcionalnosti u točki 43. pobijane presude, argumentacija Portugalske Republike se temelji na pretpostavci da stopa ispravka nije primjenjiva na postotak koji premašuje 1 % korisnika potpora.
            
         
               54
            
            
               Međutim, kao što proizlazi iz prethodne analize, Portugalska Republika nije uspjela dovesti u pitanje utvrđenje Općeg suda prema kojem ta stopa nije ograničena na 1 % korisnika potpora. Stoga valja odbiti prigovor koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti.
            
         
               55
            
            
               Slijedom navedenoga, drugi žalbeni razlog valja odbiti kao djelomično očito nedopušten i djelomično neosnovan.
            
         
         
            Prvi žalbeni razlog
         
      
      
         Argumenti stranaka
      
      
               56
            
            
               Portugalska Republika u svojem prvom žalbenom razlogu navodi da je Opći sud u točki 139. pobijane presude, u okviru ocjene drugog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku, povrijedio načelo zaštite legitimnih očekivanja i počinio očitu pogrešku koja se tiče prava.
            
         
               57
            
            
               U tu svrhu Portugalska Republika tvrdi da taj tužbeni razlog nije bio od jednake važnosti kao ostali tužbeni razlozi i da se odnosio na „sustav sniženja i isključenja” i na posljedičnu povredu članka 24. Uredbe br. 73/2009, kao i članka 54. stavka 1. drugog podstavka točke (c) i članka 71. stavka 1. Uredbe br. 1122/2009. Međutim, kada je uzrok nepoštovanja pravila o višestrukoj sukladnosti ponašanje poljoprivrednika, ukupni iznos koji mu se dodjeljuje treba, sukladno članku 23. Uredbe br. 73/2009, sniziti ili isključiti.
            
         
               58
            
            
               Komisija je, na temelju pravila o višestrukoj sukladnosti, u spornoj odluci pogrešno utvrdila da su portugalska tijela za godine 2010., 2011. i 2012. predvidjela „dopuštenu granicu odstupanja” za neke elemente kontrole i da sustav primjenjivan u Portugalu nije olakšao učinkovitu primjenu kriterija u slučaju neusklađenosti, definiranih u članku 47. Uredbe br. 1122/2009. Naime, članak 71. stavak 1. te uredbe ne obvezuje da većina primijenjenih sankcija iznosi 3 % ukupnog iznosa. Ta odredba ostavlja državama članicama marginu prosudbe za snižavanje ili povisivanje te stope kako bi kazna bila razmjerna nepravilnosti. Stoga je Opći sud povrijedio članak 24. Uredbe br. 73/2009, članak 54. stavak 1. drugi podstavak točku (c) i članak 71. stavak 1. Uredbe br. 1122/2009 te, zbog počinjene pogreške koja se tiče prava, očito proturječio sadržaju točaka 43. i 44. pobijane presude.
            
         
               59
            
            
               Naime, odbivši kao bespredmetan drugi tužbeni razlog u prvostupanjskom postupku, Opći sud je implicirao da je portugalski sustav kontrole višestruke sukladnosti bio učinkovit sustav. Stoga je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava i iznio proturječno obrazloženje u pobijanoj presudi.
            
         
               60
            
            
               Naposljetku, Portugalska Republika zaključuje da je Opći sud povrijedio načelo pravne sigurnosti.
            
         
               61
            
            
               Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
            
         
         Ocjena Suda
      
      
               62
            
            
               U svojem prvom žalbenom razlogu Portugalska Republika u biti osporava točke 138. i 139. pobijane presude u dijelu u kojem je u njima Opći sud pogrešno kao bespredmetan odbio drugi tužbeni razlog u prvostupanjskom postupku.
            
         
               63
            
            
               U tom pogledu, kao što proizlazi iz točaka 134., 135. i 137. pobijane presude, Komisija je u spornoj odluci utvrdila nekoliko propusta u kontrolnom sustavu koji je uspostavila Portugalska Republika, od kojih su samo neki osporeni pred Općim sudom. Opći sud je u točki 138. pobijane presude napomenuo da, kada je riječ o šest od tih propusta, „izreka [sporne] odluke temeljila se na šest razloga, čija se osnovanost nije mogla valjano dovesti u pitanje u okviru prvog, petog i šestog tužbenog razloga i koji nisu bili obuhvaćeni drugim, trećim i četvrtim tužbenim razlogom”, navevši pritom popis tih šest razloga. U točki 139. te presude dodao je da je „svaki od tih šest razloga bio sam po sebi dovoljan da Komisija utemelji svoje obrazloženje i da se opravda primjena paušalnog ispravka od 5 %” te je iz toga, među ostalim, zaključio da je drugi tužbeni razlog, koji se odnosi na pogreške koje je Komisija navodno počinila u pogledu propusta u vezi s primjenom sniženjâ i isključenjâ, bespredmetan. Prema mišljenju Općeg suda, „naime, čak i uz pretpostavku [utemeljenosti], [taj tužbeni razlog] nije mogao dovesti do djelomičnog poništenja [sporne] odluke jer Portugalska Republika nije bila dokazala da su svi razlozi na temelju kojih je bio utvrđen paušalni ispravak od 5 % bili nezakoniti.”
            
         
               64
            
            
               Iz točaka 138. i 139. pobijane presude proizlazi da je Opći sud u biti utvrdio da je drugi tužbeni razlog u prvostupanjskom postupku bespredmetan u mjeri u kojoj se, čak i uz pretpostavku neutemeljenosti razloga koji se odnosi na propuste u vezi s primjenom sniženjâ i isključenjâ, izreka sporne odluke može, u svakom slučaju, temeljiti na svakom od šest ostalih razloga koje, ovisno o slučaju, Portugalska Republika nije osporila ili nije uspjela dovesti u pitanje u okviru svoje tužbe pred Općim sudom.
            
         
               65
            
            
               Međutim, kao prvo, valja utvrditi da ovim žalbenim razlogom Portugalska Republika ni u kojem slučaju ne dovodi u pitanje utvrđenje Općeg suda prema kojem je svaki od šest razloga iz točke 138. pobijane presude sam po sebi dovoljan da se opravda primjena paušalnog ispravka od 5 % niti navodi da se drugim tužbenim razlogom u prvostupanjskom postupku željelo osporiti te razloge sporne odluke.
            
         
               66
            
            
               Uostalom, potonji zaključak je potvrdila i Portugalska Republika s obzirom na to da je ona u svojoj žalbi istaknula da se drugi tužbeni razlog u prvostupanjskom postupku „odnosio na ,sustav primjene sniženjâ i isključenjâ'”.
            
         
               67
            
            
               U tim okolnostima valja zaključiti da je Opći sud odbio kao bespredmetan drugi tužbeni razlog istaknut u postupku pred njim a da pritom nije počinio pogrešku koja se tiče prava ni povrijedio načelo legitimnih očekivanja. Na taj zaključak ne utječe okolnost, pod pretpostavkom da je dokazana, a koja usto nije ničim potkrijepljena, da potonji tužbeni razlog „ne može biti od jednake važnosti kao ostali [tužbeni razlozi istaknuti pred Općim sudom]”.
            
         
               68
            
            
               Kao drugo, prigovor koji se temelji na tomu da je Opći sud povrijedio načelo pravne sigurnosti prihvativši tvrdnju Komisije da sustav primjene sniženjâ i isključenjâ koji je na snazi u Portugalu nije olakšao učinkovitu primjenu kriterija iz članka 47. Uredbe br. 1122/2009 i prigovor koji se temelji na tome da je Opći sud na prethodno opisani način proturječio sadržaju točaka 43. i 44. pobijane presude polaze od pogrešne pretpostavke i nepravilnog tumačenja te presude.
            
         
               69
            
            
               Naime, odbivši kao bespredmetan drugi tužbeni razlog istaknut pred njim bez provođenja ocjene utemeljenosti navoda Komisije u pogledu propusta u vezi s primjenom sniženjâ i isključenjâ, Opći sud nije ni na koji način prihvatio te navode.
            
         
               70
            
            
               Stoga treba odbiti kao neosnovan prigovor koji se temelji na proturječnosti razloga i povredi načela pravne sigurnosti.
            
         
               71
            
            
               Posljedično, prvi žalbeni razlog valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.
            
         
               72
            
            
               Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da žalbu treba odbiti u cijelosti.
            
         
         Troškovi
      
      
               73
            
            
               U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kada žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima.
            
         
               74
            
            
               U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
            
         
               75
            
            
               Budući da Portugalska Republika nije uspjela u postupku i da je Komisija podnijela zahtjev da ona snosi troškove, Portugalskoj Republici valja naložiti snošenje troškova u vezi s ovom žalbom.
            
          
            
               Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) proglašava i presuđuje:
            
          
            
               
                        
                           1.
                        
                     
                     
                        
                           Žalba se odbija.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2.
                        
                     
                     
                        
                           Portugalskoj Republici nalaže se snošenje troškova.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Potpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postupka: portugalski