CELEX: 62006CC0319
Language: nl
Date: 2007-09-13 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Trstenjak van 13 september 2007. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Groot-Hertogdom Luxemburg. # Niet-nakoming - Terbeschikkingstelling van werknemers - Vrij verrichten van diensten - Richtlijn 96/71/EG - Bepalingen van openbare orde - Wekelijkse rusttijd - Verplichting documenten betreffende terbeschikkingstelling voor te leggen op eenvoudig verzoek van nationale autoriteiten - Verplichting in Luxemburg woonachtige ad-hocgevolmachtigde aan te wijzen die alle voor toezicht vereiste documenten bewaart. # Zaak C-319/06.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      V. TRSTENJAK
      van 13 september 2007 (1)
      
      Zaak C‑319/06
      Commissie van de Europese Gemeenschappen
      tegen
      Groothertogdom Luxemburg
      „Niet-nakoming – Artikel 226 EG – Vrij verrichten van diensten – Artikelen 49 EG en 50 EG – Artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de
         terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten – Bepalingen van openbare orde – Toepassing van nationale bepalingen inzake arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden – Verplichting, in Luxemburg woonachtige ad-hocgevolmachtigde aan te duiden”
      Inhoudsopgave
      I – Inleiding
      II – Rechtskader
      A – Gemeenschapsrecht
      B – Nationale regeling
      III – Precontentieuze procedure
      IV – Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
      V – Voornaamste argumenten van partijen
      A – Eerste grief: onjuiste uitvoering van artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71
      VI – Beoordeling rechtens
      A – Inleidende opmerkingen
      1. Doel van richtlijn 96/71
      2. Juridisch beoordelingskader
      B – Onderzoek van de middelen
      Eerste grief
      1. Het begrip „openbare orde” in artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71
      2. De bepalingen van artikel 1, lid 1, nrs. 1, 2, 8 en 11, van de wet van 20 december 2002
      VII – Kosten
      VIII – Conclusie
      
      I –    Inleiding
      1.        Deze zaak betreft een beroep wegens niet-nakoming dat door de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226
         EG is ingesteld en waarmee zij het Hof verzoekt vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg niet heeft voldaan aan de
         verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en
         de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten(2) (hierna: „richtlijn 96/71”), en krachtens de artikelen 49 EG en 50 EG, door de voorwaarden die het oplegt aan in een andere
         lidstaat gevestigde ondernemingen die werknemers in Luxemburg ter beschikking stellen met het oog op het verrichten van diensten.
      
      II – Rechtskader
      A –    Gemeenschapsrecht
      2.        Artikel 49, eerste alinea, EG bepaalt dat de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden
         zijn ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat waarin degene
         is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
      
      3.        Artikel 50, eerste alinea, EG definieert dergelijke diensten als dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden,
         voor zover de bepalingen betreffende onder meer het vrije verkeer van kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet
         van toepassing zijn. Krachtens de laatste alinea van artikel 50 EG kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden
         tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn
         eigen onderdanen oplegt.
      
      4.        Artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71 bepaalt onder het opschrift „Arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden” het volgende:
      
      „1.      De lidstaten zien erop toe dat de in artikel 1, lid 1, bedoelde ondernemingen – ongeacht het recht dat van toepassing is op
         het dienstverband – voor de op hun grondgebied ter beschikking gestelde werknemers wat de hierna genoemde aangelegenheden
         betreft, de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden garanderen die, in de lidstaat waar het werk wordt uitgevoerd, zijn vastgelegd:
      
      –        in wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en/of
      –        in collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken die algemeen verbindend zijn verklaard in de zin van
         lid 8, voor zover deze betrekking hebben op de in de bijlage genoemde activiteiten:
      
      a)      maximale werk‑ en minimale rustperioden;
      b)      minimumaantal betaalde vakantiedagen;
      c)      minimumlonen, inclusief vergoedingen voor overwerk; dit punt is niet van toepassing op de aanvullende bedrijfspensioenregelingen;
      d)      voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers, inzonderheid door uitzendbedrijven;
      e)      gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk;
      f)      beschermende maatregelen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden van zwangere of pas bevallen vrouwen,
         kinderen en jongeren;
      
      g)      gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-discriminatie.
      Voor de toepassing van deze richtlijn wordt het begrip ‚minimumlonen’ als bedoeld in de eerste alinea, tweede streepje, sub c,
         bepaald door de nationale wetgeving en/of praktijk van de lidstaat waar de werknemer ter beschikking is gesteld.
      
      [...]
      10.      Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten, met inachtneming van het Verdrag, op gelijke wijze aan de nationale ondernemingen
         en aan de ondernemingen van andere Staten arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden voorschrijven
      
      –        die betrekking hebben op andere aangelegenheden dan bedoeld in lid 1, eerste alinea, voor zover het gaat om bepalingen van
         openbare orde,
      
      –        die zijn vastgesteld in collectieve arbeidsovereenkomsten of scheidsrechterlijke uitspraken als bedoeld in lid 8, met betrekking
         tot andere dan de in de bijlage genoemde activiteiten.”
      
      5.        Bij de vaststelling van de richtlijn is een verklaring (verklaring 10) aangenomen, naar luid waarvan de woorden „bepalingen
         van openbare orde” „dienen te worden beschouwd als betrekking hebbend op bindende bepalingen waarvan niet mag worden afgeweken
         en die gelet op hun aard en doel voldoen aan de dwingende eisen van algemeen belang. Deze bepalingen kunnen met name een verbod
         op dwangarbeid inhouden of de rol van de overheid bij het toezicht op de naleving van de wetgeving inzake de arbeidsvoorwaarden
         en ‑omstandigheden bepalen”.(3)
      
      B –    Nationale regeling
      6.        Artikel 1 van de Luxemburgse wet van 20 december 2002 inzake de uitvoering van richtlijn 96/71 en het toezicht op de toepassing
         van het arbeidsrecht (hierna: „wet van 20 december 2002”)(4), luidt als volgt:          
      
      „(1)      Met betrekking tot in het bijzonder de bepalingen betreffende overeenkomsten in de zin van de wet van 27 maart 1986 houdende
         goedkeuring van het Verdrag van Rome van 19 juni 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst,
         vormen dwingende bepalingen van nationaal recht, die als zodanig gelden voor alle werknemers die op het grondgebied van het
         Groothertogdom Luxemburg een arbeidsprestatie leveren, met inbegrip van diegenen die tijdelijk in Luxemburg ter beschikking
         zijn gesteld, ongeacht de duur of het doel van de terbeschikkingstelling: alle voorschriften in wetten, verordeningen en bestuursrechtelijke
         bepalingen evenals alle voorschriften die voortvloeien uit algemeen verbindende collectieve arbeidsovereenkomsten of uit een
         scheidsrechterlijke uitspraak met een gelijkaardige werkingssfeer als verbindende collectieve arbeidsovereenkomsten, ter zake
         van:
      
      1.      de schriftelijke arbeidsovereenkomst of het document dat is opgesteld op basis van richtlijn 91/533/EEG van de Raad van 14 oktober
         1991 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst
         of ‑verhouding van toepassing zijn;
      
      2.      het sociale minimumloon en de automatische aanpassing van het loon aan de toename van de kosten voor levensonderhoud;
      3.      de arbeidsduur en de wekelijkse rusttijd;
      4.      het betaald verlof;
      5.      het collectieve verlof;
      6.      de wettelijke feestdagen;
      7.      de regeling inzake uitzendarbeid en terbeschikkingstelling van werknemers;
      8.      de regeling inzake deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidsovereenkomsten;
      9.      de beschermende voorschriften met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden van zwangere of pas bevallen vrouwen,
         kinderen en jongeren;
      
      10.      de non-discriminatie;
      11.      de collectieve arbeidsovereenkomsten;
      12.      de inactiviteit die onvermijdelijk volgt uit de rechtsvoorschriften inzake technische en door het weer veroorzaakte werkloosheid;
      13.      zwartwerk of clandestiene arbeid, met inbegrip van de bepalingen betreffende de werkvergunning voor werknemers die niet uit
         een lidstaat van de Europese Economische Ruimte afkomstig zijn;
      
      14.      de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk in het algemeen en de voorschriften inzake ongevallenpreventie
         van de vereniging voor ongevallenverzekering (Association d’assurance contre les accidents) overeenkomstig artikel 154 van
         het wetboek inzake de sociale zekerheid, evenals de minimumveiligheids‑ en gezondheidsvoorschriften die op basis van artikel 14
         van de wet van 17 juni 1994 over de veiligheid en de bescherming van de gezondheid op het werk zijn vastgesteld bij groothertogelijke
         verordening, na verplicht advies van de Raad van State en met instemming van de Conferentie van voorzitters van de Kamer van
         Volksvertegenwoordigers, in het bijzonder.
      
      (2)      De bepalingen van lid 1 van onderhavig artikel gelden voor alle werknemers, ongeacht hun nationaliteit, die bij om het even
         welke onderneming in dienst zijn, ongeacht de nationaliteit en de juridische of feitelijke zetel van de onderneming.”
      
      7.        Artikel 2 van deze wet luidt als volgt:
      
      „(1)      De bepalingen van artikel 1 van de onderhavige wet zijn daarenboven van toepassing op alle ondernemingen die in het kader
         van transnationale dienstverrichtingen werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van het Groothertogdom Luxemburg,
         met uitzondering van het zeevarend personeel van koopvaardijondernemingen.
      
      (2)      Onder ‚terbeschikkingstelling’ in de zin van het eerste lid worden verstaan de volgende activiteiten van de betrokken ondernemingen,
         voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer
         bestaat:
      
      1.      de terbeschikkingstelling van een werknemer namens en onder leiding van de in lid 1 van het onderhavige artikel vermelde ondernemingen,
         zelfs voor korte of op voorhand vastgestelde duur, op het grondgebied van het Groothertogdom Luxemburg in het kader van een
         overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de in Luxemburg gevestigde of werkzame ontvanger van de dienst;
      
      2.      de terbeschikkingstelling van een werknemer, zelfs voor korte of op voorhand vastgestelde duur, op het grondgebied van het
         Groothertogdom Luxemburg aan een vestiging van de onderneming van herkomst of aan een onderneming die tot hetzelfde concern
         behoort als de onderneming van herkomst;
      
      3.      onverminderd de toepassing van de wet van 19 mei 1994 inzake de regeling van uitzendwerk en van het tijdelijke uitlenen van
         arbeidskrachten, de terbeschikkingstelling van een werknemer, zelfs voor korte of op voorhand vastgestelde duur, door een
         uitzendbureau of in het kader van uitzendwerk aan een ontvangende onderneming, die in het Groothertogdom Luxemburg gevestigd
         of werkzaam is.
      
      (3)      Als ter beschikking gestelde werknemer wordt beschouwd elke werknemer die normaliter in het buitenland werkzaam is en voor
         bepaalde tijd zijn arbeidsprestatie op het grondgebied van het Groothertogdom Luxemburg verricht.
      
      (4)      Het begrip ‚dienstverband’ wordt overeenkomstig het Luxemburgse recht bepaald.”
      8.        Artikel 7 van de wet van 20 december 2002 luidt als volgt:
      
      „(1)      Voor de toepassing van de onderhavige wet moet een onderneming, ook wanneer zij niet op het grondgebied van het Groothertogdom
         Luxemburg is gevestigd of normaliter haar werkzaamheden buiten het Luxemburgse grondgebied uitoefent, waarvan één of meerdere
         werknemers, met inbegrip van werknemers die overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van onderhavige wet tijdelijk in Luxemburg
         ter beschikking zijn gesteld, in Luxemburg een arbeidsprestatie verrichten, de arbeidsinspectie vóór het begin van de werken
         op eenvoudig verzoek onverwijld de voor een controle absoluut noodzakelijke gegevens ter beschikking stellen, met in het bijzonder:
      
      –        namen, voornamen, geboorteplaats en ‑datum, burgerlijke staat, nationaliteit en beroep van de werknemers;
      –        de precieze beroepsbekwaamheden van de werknemers;
      –        de hoedanigheid waarin zij door de onderneming in dienst zijn genomen en het werk dat zij er normaal gezien uitvoeren;
      –        de vermelding van de woonplaats en, in voorkomend geval, de vaste verblijfplaats van de werknemers;
      –        in voorkomend geval, de verblijfs‑ of werkvergunning;
      –        de plaats van de werken in Luxemburg en de duur ervan;
      –        een kopie van het formulier E 101 of, in voorkomend geval, een precieze vermelding van de socialezekerheidskassen waarbij
         de werknemers gedurende hun verblijf op het Luxemburgse grondgebied zijn verzekerd;
      
      –        een kopie van de schriftelijke arbeidsovereenkomst of van het document dat is opgesteld op basis van richtlijn 91/533/EEG
         van de Raad van 14 oktober 1991 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden
         die op zijn arbeidsovereenkomst of ‑verhouding van toepassing zijn.
      
      (2)      Bij groothertogelijke verordening kan de toepassing van het onderhavige artikel nader worden geregeld.”
      9.        Artikel 8 van deze wet luidt als volgt:
      
      „Elke onderneming die in het buitenland is gevestigd en daar haar zetel heeft of in Luxemburg geen vaste inrichting heeft
         in de zin van de belastingwet, waarvan één of meerdere werknemers in Luxemburg om het even welke arbeidsprestatie leveren,
         is verplicht de stukken die noodzakelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de verplichtingen krachtens deze wet, in
         het bijzonder krachtens artikel 7, bij een in Luxemburg gevestigde ad-hocgevolmachtigde neer te leggen. Deze stukken moeten
         op eenvoudig verzoek onverwijld aan de arbeidsinspectie worden overhandigd. De onderneming of haar gevolmachtigde moet de
         arbeidsinspectie vóór de aanvang van het bezoldigde werk per aangetekend schrijven met ontvangstbewijs in kennis stellen van
         de precieze plaats van deponering.”
      
      III – Precontentieuze procedure
      10.      Bij aanmaningsbrief van 1 april 2004 heeft de Commissie de Luxemburgse regering gewezen op enkele ongerijmdheden in de uitvoering
         van richtlijn 96/71 bij wet van 20 december 2002. Met betrekking tot een eventuele schending van richtlijn 96/71 evenals van
         de artikelen 49 EG en 50 EG maakte de Commissie volgende bezwaren kenbaar:
      
      –        de wet van 20 december 2002 dwingt ondernemingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd en in Luxemburg werknemers ter
         beschikking stellen met het oog op het verrichten van diensten, tot inachtneming van arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden
         die verder gaan dan wat artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71 voorschrijft;
      
      –        de wet van 20 december 2002 voert richtlijn 96/71 onvolledig uit voor zover de nationale regeling het begrip „minimale rustperioden”
         tot de wekelijkse rusttijd beperkt, met uitsluiting van andere rustperioden zoals de dagelijkse rusttijd of de pauze;
      
      –        artikel 7 van de wet van 20 december 2002, dat ondernemingen waarvan een werknemer permanent of tijdelijk in Luxemburg werkzaam
         is, de verplichting oplegt „voor het begin van de werkzaamheden” „op eenvoudig verzoek” „onverwijld” de arbeidsinspectie de
         voor een controle noodzakelijke essentiële gegevens te verstrekken, is niet voldoende duidelijk geformuleerd om de rechtszekerheid
         te waarborgen;
      
      –        artikel 8 van de wet van 20 december 2002 beperkt het vrij verrichten van diensten doordat het deze ondernemingen verplicht
         een in Luxemburg gevestigde ad-hocgevolmachtigde aan te wijzen die is belast met de bewaring van de documenten die noodzakelijk
         zijn voor het toezicht op de naleving van de op die ondernemingen rustende verplichtingen.
      
      11.      Bij brief van 30 augustus 2004 heeft de Luxemburgse regering verklaard dat de door de Commissie bekritiseerde wettelijke bepalingen
         betreffende de toepasselijkheid van de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden, bepalingen van openbare orde in de zin van artikel 3,
         lid 10, van richtlijn 96/71 uitmaken.
      
      12.      Met betrekking tot de tweede grief erkende de Luxemburgse regering de onvolledige uitvoering van richtlijn 96/71.
      
      13.      Met betrekking tot de derde en de vierde grief van de Commissie stelde de Luxemburgse regering dat de bepalingen van artikel 7
         van de wet van 20 december 2002 met het gemeenschapsrecht verenigbaar zijn, daar de verplichting een ad-hocgevolmachtigde
         in Luxemburg aan te wijzen die is belast met de bewaring van de documenten die noodzakelijk zijn voor het toezicht op de nakoming
         van de op die ondernemingen rustende verplichtingen, noch een verplichting tot voorafgaande declaratie inhoudt, noch een discriminerende
         voorwaarde uitmaakt. Het gaat daarentegen om maatregelen zonder welke de bevoegde nationale autoriteiten hun controletaak
         niet kunnen volbrengen.
      
      14.      Omdat zij niet tevreden was met dit antwoord, heeft de Commissie de Luxemburgse regering op 18 oktober 2005 een met redenen
         omkleed advies gestuurd, waarin zij het Groothertogdom Luxemburg verweet zijn verplichtingen krachtens artikel 3, leden 1
         en 10, van richtlijn 96/71 alsmede de artikelen 49 EG en 50 EG niet te zijn nagekomen door:
      
      –        de bepalingen van artikel 1, lid 1, nrs. 1, 2, 8 en 11, van de wet van 20 december 2002 aan te duiden als bestuursrechtelijke
         voorschriften die onder de „nationale openbare orde” vallen;
      
      –        de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 96/71 onvolledig te hebben uitgevoerd in artikel 1, lid 1, nr. 3,
         van deze wet;
      
      –        in artikel 7, lid 1, van deze wet voorwaarden te stellen die onvoldoende duidelijk zijn om de rechtszekerheid te waarborgen;
      –        in artikel 8 van deze wet te bepalen dat de voor de controle noodzakelijke documenten in Luxemburg door een aldaar gevestigde
         ad-hocgevolmachtigde moeten worden bewaard.
      
      15.      De Commissie heeft het Groothertogdom Luxemburg bovendien aangemaand binnen twee maanden na ontvangst de maatregelen te treffen
         die nodig zijn om te voldoen aan het met redenen omkleed advies.
      
      16.      Bij brief van 22 december 2005 heeft de Luxemburgse regering verzocht om opschorting van deze termijn, teneinde haar standpunt
         uiteen te zetten. Het met redenen omkleed advies van de Commissie is evenwel onbeantwoord gebleven, waarop de Commissie beroep
         heeft ingesteld.
      
      IV – Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
      17.      De Commissie concludeert in haar verzoekschrift, ingekomen bij de griffie van het Hof op 20 juli 2006,
      
      –        vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 3,
         leden 1 en 10, van richtlijn 96/71/EG alsmede de artikelen 49 EG en 50 EG, door
      
      1.      de bepalingen van artikel 1, lid 1, nrs. 1, 2, 8 en 11, van de wet van 20 december 2002 aan te duiden als bestuursrechtelijke
         voorschriften die onder de „nationale openbare orde” vallen;
      
      2.      de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 96/71 onvolledig te hebben uitgevoerd in artikel 1, lid 1, nr. 3,
         van deze wet;
      
      3.      in artikel 7, lid 1, van deze wet voorwaarden te stellen die onvoldoende duidelijk zijn om de rechtszekerheid te waarborgen;
      4.      in artikel 8 van deze wet te bepalen dat de voor de controle noodzakelijke documenten in Luxemburg door een aldaar gevestigde
         ad-hocgevolmachtigde moeten worden bewaard;
      
      –        het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten van de procedure.
      18.      In het verweerschrift dat op 5 oktober 2006 ter griffie is neergelegd, verzoekt de Luxemburgse regering het Hof het beroep
         ongegrond te verklaren en de Commissie in de kosten te verwijzen.
      
      19.      Na de neerlegging van de repliek van de Commissie op 10 november 2006 en van de dupliek van de Luxemburgse regering op 12 januari
         2007 is de schriftelijke procedure afgesloten. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.
      
      V –    Voornaamste argumenten van partijen
      20.      De Commissie steunt haar beroep op vier grieven, die tegen de Luxemburgse uitvoeringsregeling zijn gericht.
      
      A –    Eerste grief: onjuiste uitvoering van artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71
      21.      De Commissie verwijt het Groothertogdom Luxemburg onjuiste uitvoering van richtlijn 96/71. Haar eerste grief is gericht tegen
         vier bepalingen van de wet van 20 december 2002. Volgens haar legt Luxemburg, door ten onrechte alle nationale bepalingen
         aan te duiden als voorschriften van openbare orde, ondernemingen die werknemers in Luxemburg ter beschikking stellen verplichtingen
         op die verder gaan dan wat richtlijn 96/71 voorschrijft. De uitvoering berust op een te ruime uitlegging van het begrip „bepalingen
         van openbare orde” in artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71. Dergelijke voorschriften moeten worden getoetst aan verklaring
         10 bij richtlijn 96/71, die dit begrip nader bepaalt.
      
      –       Vereiste van een schriftelijke arbeidsovereenkomst of van een gelijkwaardig document in de zin van richtlijn 91/533/EEG (artikel 1,
         lid 1, nr. 1, wet van 20 december 2002)
      
      22.      Dit verwijt heeft in de eerste plaats betrekking op de wettelijke verplichting, enkel werknemers ter beschikking te stellen
         die door een schriftelijke arbeidsovereenkomst of een gelijkwaardig document in de zin van richtlijn 91/533 met de onderneming
         zijn verbonden. De Commissie is van mening dat het toezicht op de nakoming van de verplichtingen krachtens richtlijn 91/533
         bij een terbeschikkingstelling enkel en alleen is opgedragen aan de autoriteiten van de lidstaat van vestiging, die de richtlijn
         moet uitvoeren, en niet aan de lidstaat van ontvangst.
      
      –       Automatische aanpassing van het loon aan de toename van de kosten voor levensonderhoud (artikel 1, lid 1, nr. 2, wet van 20 december
         2002)
      
      23.      De Commissie is van mening dat de Luxemburgse wetgeving met het vereiste van automatische aanpassing van het loon aan de toename
         van de kosten voor levensonderhoud, indruist tegen richtlijn 96/71, die enkel voorziet in een regeling van het minimumloon
         door de lidstaat die uitzendt.
      
      –       Nakoming van de regeling inzake deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidscontracten (artikel 1, lid 1, nr. 8, wet van 20 december
         2002)
      
      24.      Volgens de Commissie is de lidstaat van ontvangst krachtens richtlijn 96/71 niet gerechtigd zijn wetgeving inzake deeltijdarbeid
         en tijdelijke arbeidscontracten op te leggen aan ondernemingen die werknemers ter beschikking stellen.
      
      –       Inachtneming van de collectieve arbeidsovereenkomsten (artikel 1, lid 1, nr. 11, wet van 20 december 2002)
      25.      De Commissie stelt dat collectieve arbeidsovereenkomsten, ongeacht hun materiële inhoud, geen bestuursrechtelijke voorschriften
         uitmaken die onder de „nationale openbare orde” vallen.
      
      26.      De Luxemburgse regering verwijst hoofdzakelijk naar haar uiteenzetting in haar brief van 30 augustus 2004, dat de bepalingen
         van artikel 1 van de wet van 20 december 2002 bepalingen van openbare orde uitmaken aangezien zij de bescherming van de werknemers
         beogen. Alhoewel de Luxemburgse regering in beginsel instemt met de verwijzing van de Commissie naar verklaring 10 bij richtlijn
         96/71, herinnert zij eraan dat deze verklaring niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad en derhalve geen criterium kan
         zijn bij de uitlegging. In elk geval zijn de bepalingen van artikel 1 van de wet van 20 december 2002 gerechtvaardigd door
         dwingende redenen van algemeen belang. Ter ondersteuning van haar standpunt beroept zij zich tot slot op de wetgevingsprocedure
         die tot het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende diensten op de interne markt(5) heeft geleid.
      
      B –    Tweede grief: onvolledige uitvoering van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 96/71
      27.      De Luxemburgse regering erkent dat de uitvoering van richtlijn 96/71 onvolledig is en wijst op een wetswijziging van 19 mei
         2006.
      
      28.      De Commissie stelt daarvan niet op de hoogte te zijn gebracht.
      
      C –    Derde grief: onduidelijkheid op het vlak van de controlemaatregelen
      29.      Volgens de Commissie is artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 onvoldoende duidelijk geformuleerd om ondernemingen
         die werknemers in Luxemburg ter beschikking willen stellen, de nodige rechtszekerheid te waarborgen. Door het risico op een
         wetsovertreding voor deze ondernemingen te verhogen, vormt deze regeling een ongerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten
         van diensten. In elk geval komt de verplichting, de arbeidsinspectie vóór het begin van de werken op eenvoudig verzoek en
         onverwijld de voor een controle absoluut noodzakelijke gegevens ter beschikking te stellen, neer op een met artikel 49 EG
         onverenigbare plicht tot voorafgaande kennisgeving.
      
      30.      Volgens de Luxemburgse regering is de wettekst daarentegen voldoende duidelijk. In elk geval vereist de tekst van artikel 7,
         lid 1, van de wet van 20 december 2002 geen voorafgaande kennisgeving.
      
      D –    Vierde grief: vereiste van een ad-hocgevolmachtigde
      31.      Volgens de Commissie vormt de in artikel 8 van de wet van 20 december 2002 voorgeschreven aanwijzing van een ad-hocgevolmachtigde
         die in Luxemburg is gevestigd en die de documenten die noodzakelijk zijn voor het toezicht op de nakoming van de op die ondernemingen
         rustende verplichting, dient te bewaren gedurende een periode die voortduurt tot na de feitelijke dienstverrichting, een beperking
         van het vrij verrichten van diensten. Deze verplichting is niet enkel overbodig gelet op de samenwerking inzake informatie
         waarin artikel 4 van richtlijn 96/71 voorziet, maar veroorzaakt ook kosten voor de betrokken ondernemingen.
      
      32.      De Luxemburgse regering meent daarentegen dat het systeem van samenwerking inzake informatie waarnaar de Commissie verwijst,
         de bevoegde administratieve autoriteiten niet in staat stelt het toezicht voldoende efficiënt uit te voeren. Daarenboven vereist
         de wet van 20 december 2002 geen rechtsvorm voor de uitoefening van de functie als gevolmachtigde. Voorts is de inbewaringgeving
         van de vereiste documenten bij een gevolmachtigde, enkel vereist op de eerste werkdag, ongeacht het tijdstip van de terbeschikkingstelling.
      
      VI – Beoordeling rechtens
      A –    Inleidende opmerkingen
      1.      Doel van richtlijn 96/71
      33.      Volgens richtlijn 96/71 dient de lidstaat van ontvangst ter beschikking gestelde werknemers bepaalde dwingende arbeidsvoorwaarden
         en ‑omstandigheden te waarborgen. Deze vaststelling van minimumarbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden strekt tot de verwezenlijking
         van drie sterk verschillende doelen: het voorkomen van concurrentievervalsing, de bescherming van de rechten van de ter beschikking
         gestelde werknemers en het uit de weg ruimen van hindernissen en onduidelijkheden die het vrij verrichten van diensten beperken.
      
      34.      Het uitgangspunt voor de overwegingen van de Commissie en de Raad was de vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 49
         EG, die steeds meer ondernemingen ertoe aanzet werknemers tijdelijk ter beschikking te stellen om werk te verrichten op het
         grondgebied van een andere lidstaat dan de staat waar deze werknemers gewoonlijk werken. Volgens de overwegingen van de gemeenschapswetgever
         zijn eerlijke mededinging alsook maatregelen die de eerbiediging van de rechten van werknemers garanderen, noodzakelijk voor
         de bevordering van het vrij verrichten van diensten.(6) De verschillen tussen de lidstaten op het vlak van de inhoud van de respectieve arbeidsvoorwaarden die moeten worden nageleefd,
         kunnen ertoe leiden dat voor de ter beschikking gestelde werknemers lagere lonen en andere arbeidsvoorwaarden gelden dan voor
         werknemers van de lidstaat van ontvangst. Dit heeft gevolgen voor de eerlijke mededinging tussen ondernemingen en voor het
         beginsel van gelijke behandeling van buitenlandse en binnenlandse ondernemingen, wat in sociaal opzicht onaanvaardbaar is.
         Door de toepassing van een „harde kern” van het arbeidsrecht van het gastland op buitenlandse ondernemingen dienen dergelijke
         mededingingsverstoringen te worden vermeden.
      
      35.      Bovendien moesten de door internationalisering van het dienstverband ontstane problemen inzake het op het dienstverband toepasselijke
         recht, worden opgelost.(7) Door vast te leggen, welke nationale bepalingen dwingende bepalingen in de zin van artikel 7 van het Verdrag van Rome inzake
         het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (hierna: „Verdrag van Rome”), dienen uit te maken op het
         vlak van de terbeschikkingstelling van werknemers, heeft richtlijn 96/71 de toepasselijke arbeidsvoorwaarden voorzienbaar
         willen maken en daardoor de rechtszekerheid willen vergroten.(8)
      
      2.      Juridisch beoordelingskader
      36.      Met betrekking tot het materiële rechtskader waarbinnen het Hof de verenigbaarheid van de in geding zijnde Luxemburgse bepalingen
         met het gemeenschapsrecht dient te beoordelen, wens ik erop te wijzen dat richtlijn 96/71 op het vlak van de terbeschikkingstelling
         van werknemers slechts een gedeeltelijke harmonisatie heeft bewerkstelligd.(9) Zij is in de eerste plaats te beschouwen als een norm inzake de arbeidsrechtelijke collisieregels van de Gemeenschap, die
         betrekking heeft op de bijzonderheden en de voorwaarden van de arbeidsverhouding van de ter beschikking gestelde werknemers.(10) De wetgevingsdoelstelling van richtlijn 96/71 slaat daarentegen niet op de binnenkomst en het verblijf op het grondgebied
         van de lidstaat van ontvangst(11), zodat de beperkingen van het vrij verrichten van diensten in het kader van de grensoverschrijdende terbeschikkingstelling
         van werknemers in beginsel eveneens aan de maatstaf van de toepasselijke voorschriften van het EG-Verdrag, en in de eerste
         plaats artikel 49 EG, moeten worden getoetst.
      
      37.      Voor de rechterlijke toetsing aan het gemeenschapsrecht van een nationale maatregel in een niet-nakomingsprocedure krachtens
         artikel 226 EG heeft dit tot gevolg dat concreet moet worden nagegaan of de gestelde inbreuk enkel richtlijn 96/71, dan wel
         veeleer rechtstreeks artikel 49 EG betreft. Hoewel elke schending van de richtlijn uiteindelijk een schending impliceert van
         het Verdrag, daar dit de wettelijke grondslag van de richtlijn vormt, is toepassing van het Verdrag uitgesloten wanneer nationale
         regelingen aangaande grensoverschrijdende arbeidsprestaties strijdig zijn met de richtlijn. Indien de bepalingen echter rechtstreeks
         indruisen tegen het Verdrag, daar de gedetailleerde regeling van de richtlijn die het Verdrag uitvoert deze niet omvat, is
         de enige referentiemogelijkheid het Verdrag zelf.(12)
      
      38.      Met betrekking tot de verdeling van de stelplicht en de bewijslast dient te worden opgemerkt dat de Commissie in een niet-nakomingsprocedure
         krachtens artikel 226 EG het gestelde verzuim moet aantonen. Daarenboven dient zij het Hof de gegevens te verschaffen die
         het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van niet-nakoming, waarbij zij zich niet kan baseren op
         vermoedens.(13) Het staat dan aan de verwerende lidstaat de aangevoerde gegevens en de daaruit voortvloeiende gevolgen substantieel en gedetailleerd
         te weerleggen.(14)
      
      B –    Onderzoek van de middelen
       Eerste grief
      39.      Voor zover de Commissie een onjuiste uitvoering van artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71 stelt, betreft deze grief
         in de eerste plaats schending van deze norm van afgeleid recht.
      
      1.      Het begrip „openbare orde” in artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71
      40.      De Luxemburgse regering betoogt dat zij, door alle bepalingen betreffende de in artikel 1, lid 1, van de wet van 20 december
         2002 vastgestelde gebieden aan te duiden als dwingende bepalingen van nationaal recht, gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid
         waarin artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn 96/71 voorziet. Deze bepaling staat de lidstaten toe het geheel van de te respecteren
         voorschriften uit te breiden tot andere arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden, voor zover het daarbij gaat om bepalingen van
         openbare orde.(15) Deze bepaling maakt het eveneens mogelijk de voorschriften met betrekking tot de in collectieve arbeidsovereenkomsten en
         scheidsrechterlijke uitspraken geregelde arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden uit te breiden tot andere activiteiten dan
         de in bijlage vermelde bouwwerkzaamheden.
      
      41.      Van deze mogelijkheid kunnen de lidstaten evenwel niet onbegrensd gebruik maken. Zij dienen in het bijzonder rekening te houden
         met de fundamentele vrijheden en het doel van de richtlijn.(16) Dit volgt zowel uit de prioriteit van de vrijheid van dienstverrichting, die richtlijn 96/71 blijkens het vijfde punt van
         de considerans wenst te helpen verwezenlijken, als uit het beginsel van de beperkende uitlegging van bepalingen die een afwijking
         inhouden van de fundamentele vrijheden.(17) Dit heeft het Hof herhaaldelijk en uitdrukkelijk vastgesteld in verband met de exceptie van openbare orde.(18)
      
      42.      Het begrip „openbare orde” is een autonoom gemeenschapsrechtelijk begrip dat de werkingssfeer van de fundamentele vrijheden
         mede bepaalt en derhalve autonoom moet worden gedefinieerd, zonder daartoe aan te knopen bij een of meer nationale rechtsstelsels.(19) De uitlegging ervan is opgedragen aan het Hof, zodat de lidstaten de werkingssfeer ervan niet eenzijdig en zonder controle
         door de gemeenschapsorganen mogen vaststellen.(20) Dit sluit evenwel niet uit dat bijzondere omstandigheden een beroep op het begrip openbare orde kunnen rechtvaardigen, zodat
         de lidstaten eventueel, binnen de door het Verdrag gestelde grenzen, over een beoordelingsmarge beschikken.(21)
      
      43.      Afgezien van deze gemeenschappelijke beginselen kan het begrip „openbare orde” evenwel, afhankelijk van zijn plaats binnen
         de structuur van de communautaire rechtsorde en de functie van de betrokken norm, verschillende betekenissen hebben.(22) In het onderhavige geval werkt het begrip „openbare orde” zoals gebruikt in artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 als een
         uitzonderingsbepaling, aangezien deze een uitbreiding van de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 gewaarborgde kern van
         minimale beschermingsbepalingen slechts onder bepaalde voorwaarden toestaat.
      
      44.      Aangaande de precieze voorwaarden voor een beroep op deze machtiging is het begrip „openbare orde” in verklaring 10, die door
         de Raad en de Commissie is aangenomen bij de vaststelling van richtlijn 96/71, in die zin verduidelijkt dat daaronder onder
         andere „de bindende bepalingen moeten worden verstaan waarvan niet mag worden afgeweken en die gelet op hun aard en doel voldoen
         aan de dwingende eisen van algemeen belang”.
      
      45.      Volgens mij verzet niets zich tegen een uitlegging van artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 op basis van deze verklaring.
         Met betrekking tot de geoorloofdheid van het gebruik van in notulen neergelegde verklaringen van de Raad voor de uitlegging
         van het afgeleide recht heeft het Hof geoordeeld, dat een dergelijk gebruik enkel uitgesloten is wanneer de inhoud van de
         verklaring niet tot uitdrukking is gekomen in de tekst van de betrokken bepaling en dus rechtens geen betekenis heeft.(23) In dit verband zij opgemerkt dat verklaring 10 niet in tegenspraak is met het begrip „openbare orde”, maar integendeel bijdraagt
         tot de bepaling van de inhoud van de uitzonderingsbepaling. Met de verwijzing naar de „dwingende eisen van algemeen belang”
         strookt zij met de door het Hof ontwikkelde rechtspraak inzake de immanente grenzen van de fundamentele vrijheden, die ook
         op gevallen van grensoverschrijdende terbeschikkingstelling van werknemers van toepassing is. Anders dan de Luxemburgse regering
         betoogt, doet het gegeven dat deze verklaring 10 niet is bekendgemaakt in het Publicatieblad, niet af aan het feit dat zij
         rechtens relevant is, temeer daar de Luxemburgse regering als grondwettelijke vertegenwoordigster van een in de Raad vertegenwoordigde
         lidstaat niet kan ontkennen dat zij op de hoogte was van de uitleggende verklaringen die door dit orgaan in het kader van
         de wetgevingsprocedure zijn opgesteld.(24) Derhalve kan verklaring 10 als richtsnoer voor de uitlegging worden gebruikt.
      
      46.      Gelet op het voorgaande meen ik dat lidstaten niet mogen vorderen dat in andere lidstaten gevestigde dienstverrichtende ondernemingen
         al hun dwingende arbeidsrechtelijke voorschriften naleven.(25) Met het oog op een zo verregaand mogelijke verwezenlijking van het vrij verrichten van diensten dient te worden ingestemd
         met het standpunt van de Commissie, dat dit enkel kan worden verlangd voor de bij wet vastgestelde arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden
         die voor de rechtsorde van de lidstaten absoluut noodzakelijk zijn.(26) Of de in geding zijnde voorschriften dit vereiste vervullen, moet nader worden onderzocht.
      
      2.      De bepalingen van artikel 1, lid 1, nrs. 1, 2, 8 en 11, van de wet van 20 december 2002
      –       Vereiste van een schriftelijke arbeidsovereenkomst of van een gelijkwaardig document in de zin van richtlijn 91/533
      47.      Met betrekking tot het vereiste van een schriftelijke arbeidsovereenkomst of van een gelijkwaardig document in de zin van
         richtlijn 91/533 overeenkomstig artikel 1, lid 1, nr. 1, van de wet van 20 december 2002, dient te worden ingestemd met het
         standpunt van de Commissie, dat het toezicht op de nakoming van de bepalingen van richtlijn 91/533 in beginsel niet is opgedragen
         aan de lidstaat van ontvangst.
      
      48.      Richtlijn 91/533 strekt tot harmonisatie van de vormvoorschriften inzake arbeidsverhoudingen die enkele lidstaten in het licht
         van de steeds groter wordende verscheidenheid van arbeidsverhoudingen hebben vastgesteld om ervoor te zorgen dat de werknemers
         hun rechten kennen en dat arbeidsverhoudingen duidelijk worden vastgesteld.(27) Daartoe behoort het door de partijen vermelde bewijs van de naleving van de verplichting van de werkgever, de werknemer overeenkomstig
         artikel 2, lid 1, in samenhang met artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/533, schriftelijk in kennis te stellen van de belangrijkste
         gegevens van de arbeidsovereenkomst of ‑verhouding, evenals, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/533, van de
         voorwaarden waaronder hij in het buitenland ter beschikking wordt gesteld. De werkgever vervult deze verplichting wanneer
         hij de documenten met de vereiste gegevens opstelt en deze aan de werknemer verstrekt vóór diens vertrek.(28)
      
      49.      Volgens het laatste punt van de considerans van richtlijn 91/533 „[nemen] de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke
         bepalingen aan om aan deze richtlijn te voldoen, of [...] zorgen [ervoor] dat de sociale partners bij overeenkomst de nodige
         bepalingen invoeren, [en treffen] de lidstaten tevens de nodige maatregelen [...] om te allen tijde de bij de richtlijn voorgeschreven
         resultaten te kunnen waarborgen”. Zoals uit deze tekst blijkt, strekt de uitvoeringsverplichting van de lidstaten zich niet
         enkel uit tot louter wetgevend optreden, maar ook tot de uitvoering van deze bepalingen, met inbegrip van het toezicht op
         de naleving ervan. Deze verplichting geldt voor de betrokken lidstaten in geval van terbeschikkingstelling van werknemers,
         waarbij overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/533 dient te worden gewaarborgd dat de werknemer op voorhand bijkomende
         informatie ontvangt over de voorwaarden van zijn terbeschikkingstelling. Indien de lidstaat die uitzendt zijn controlebevoegdheden
         reeds heeft uitgeoefend, is er, gelet op de met richtlijn 91/533 gepaard gaande harmonisatie, geen ruimte voor een eventuele
         bevoegdheid van de lidstaat van ontvangst.
      
      50.      Deze bevoegdheid kan evenmin worden afgeleid uit richtlijn 91/533 en kan Luxemburg ook niet doen ontstaan door te verklaren
         dat het bij de inachtneming van de bovenvermelde informatieplichten gaat om normen ter bescherming van de openbare orde. Een
         dergelijk vereiste, waarin artikel 1, lid 1, nr. 1, van de wet van 20 december 2002 voorziet, kan niet worden gerekend tot
         de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 vastgestelde kern van gemeenschapsrechtelijke arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden.
         De beslissing van de gemeenschapswetgever de informatieverplichtingen overeenkomstig richtlijn 91/533 niet op te nemen in
         de opsomming van artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71, moet worden geëerbiedigd.(29)
      
      51.      Zonder belang voor het onderzoek van deze grief zijn ten slotte de uiteenzettingen van de Luxemburgse regering betreffende
         de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van richtlijn 2006/123/EG heeft geleid. Er bestaat immers noch een inhoudelijk,
         noch een temporeel verband tussen de in geding zijnde Luxemburgse wet van 20 december 2002 en richtlijn 2006/123. Deze wet
         voert alleen richtlijn 96/71 uit.
      
      –       Automatische aanpassing van het loon aan de toename van de kosten voor levensonderhoud
      52.      Met betrekking tot de automatische aanpassing van het „loon” aan de toename van de kosten voor levensonderhoud waarin artikel 1,
         lid 1, nr. 2, van de wet van 20 december 2002 voorziet, stelt de Luxemburgse regering dat deze strekt tot bescherming van
         de werknemers en bijdraagt tot het behoud van de sociale vrede in Luxemburg. Volgens haar voorziet artikel 3, lid 1, van richtlijn
         96/71 impliciet in een dergelijke automatische aanpassing.
      
      53.      De grief van de Commissie is echter niet gericht tegen het automatische karakter van dit mechanisme, maar tegen het onbetwiste
         feit dat naar Luxemburgs recht een algemene aanpassing van het „loon” plaatsvindt, die zowel van toepassing is op de reële
         lonen als op de minimumlonen. De Luxemburgse regering heeft reeds in haar brief van 30 augustus 2004 verklaard dat naar Luxemburgs
         recht het minimumloon eveneens is onderworpen aan het algemene aanpassingsmechanisme. Volgens de Commissie beantwoordt dit
         echter niet aan de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 96/71, waarin enkel sprake is van „minimumlonen”.
      
      54.      Ik ben het eens met de Commissie dat de bewoordingen van de Luxemburgse uitvoeringsnorm afwijken van richtlijn 96/71. Bij
         de beoordeling of een nationaalrechtelijke bepaling in strijd is met het gemeenschapsrecht, moet rekening worden gehouden
         met de uitlegging van deze bepaling door de nationale rechters.(30) De bewoordingen van artikel 1, lid 1, nr. 2, van de wet van 20 december 2002 zijn echter overduidelijk en sluiten een uitlegging
         in strijd met het gemeenschapsrecht uit. Voor zover de wet van 20 december 2002 op basis van objectieve criteria aldus moet
         worden uitgelegd dat een algemene aanpassing van het loon aan de ontwikkeling van de kosten voor levensonderhoud plaatsvindt,
         die eveneens een gunstige invloed heeft op de minimumlonen, voldoet artikel 1, lid 1, nr. 2, van de wet van 20 december 2002
         aan de gemeenschapsrechtelijke bepalingen van artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 96/71. In dit opzicht moet het argument
         van de Commissie dan ook als ongegrond worden beschouwd.
      
      –       Inachtneming van de regeling inzake deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidsovereenkomsten
      55.      Het in artikel 1, lid 1, nr. 8, van de wet van 20 december 2002 gestelde vereiste van eerbiediging van de regelingen inzake
         deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidsovereenkomsten valt niet onder één van de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 opgesomde
         categorieën, maar gaat daarentegen verder dan de kern van gemeenschapsrechtelijke arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden. Daar
         het is gebaseerd op de machtiging krachtens artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71, moet het aan het begrip „openbare orde”
         in de zin van verklaring 10 worden getoetst, waarin in essentie de rechtspraak van het Hof inzake artikel 49 EG werd overgenomen.(31)
      
      56.      Volgens vaste rechtspraak vereist artikel 49 EG niet alleen de afschaffing van elke discriminatie van de in een andere lidstaat
         gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van alle beperkingen – ook indien deze
         zonder onderscheid gelden voor binnenlandse dienstverrichters en voor dienstverrichters uit andere lidstaten – die de werkzaamheden
         van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbieden,
         belemmeren of minder aantrekkelijk maken.(32) Overeenkomstig deze definitie volstaat het voor de vaststelling van een beperking van het vrij verrichten van diensten in
         de zin van artikel 49 EG, dat de Luxemburgse regeling inzake deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidsovereenkomsten strikter is
         dan de regeling van de lidstaat die uitzendt, en daardoor het verrichten van diensten in Luxemburg voor buitenlandse ondernemingen
         minder aantrekkelijk maakt.
      
      57.      Het Hof heeft voorts vastgesteld dat de vrijheid van dienstverrichting als grondbeginsel van het Verdrag slechts mag worden
         beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, en die gelden voor iedere
         persoon of onderneming die op het grondgebied van de ontvangende lidstaat werkzaam is, voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd
         door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd.(33)
      
      58.      Volgens de Luxemburgse regering strekt artikel 1, lid 1, nr. 8, van de wet van 20 december 2002 tot gelijke behandeling en
         gelijke beloning van werknemers, zodat het beantwoordt aan de vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt legitieme doelstelling
         van bescherming van werknemers. De Luxemburgse regering stelt dat deze regeling strekt tot bescherming van werknemersrechten
         die in het gemeenschapsrecht reeds door richtlijnen 97/81/EG(34) en 99/70/EG(35) worden gewaarborgd. Daarenboven worden met dit artikel alleen maar algemene beginselen uitgevoerd die op de openbare orde
         van de Gemeenschap stoelen.
      
      59.      Ik ben het niet eens met deze rechtsopvatting. Het feit dat de gemeenschapswetgever het voorwerp van voormelde richtlijnen,
         in het bijzonder de regeling inzake deeltijdarbeid en tijdelijke arbeidsovereenkomsten, niet heeft opgenomen in artikel 3,
         lid 1, van richtlijn 96/71, wijst erop dat dit deel van het Europese arbeidsrecht juist geen deel uitmaakt van de openbare
         orde van de Gemeenschap. Daarenboven gaat het om regelingen die, zoals de Luxemburgse regering zelf toegeeft, op gemeenschapsrechtelijk
         niveau reeds het voorwerp hebben uitgemaakt van de richtlijnen 97/81 en 99/70 en derhalve door alle lidstaten moeten worden
         omgezet.(36) Derhalve zijn de erin vervatte belangen reeds gewaarborgd door voorschriften die op de dienstverrichter van toepassing zijn
         in de lidstaat waarin hij is gevestigd. De Luxemburgse regering kan zich dus niet op dwingende redenen van algemeen belang
         beroepen om de in geding zijnde regels als voorschriften van openbare orde aan te duiden.
      
      –       Eerbiediging van de collectieve arbeidsovereenkomsten
      60.      In verband met de verwijzing naar de „dwingende nationaalrechtelijke bepalingen in collectieve arbeidsovereenkomsten” in artikel 1,
         lid 1, nr. 11, van de wet van 20 december 2002, rijst in de eerste plaats de vraag betreffende de verenigbaarheid van deze
         regeling met artikel 3, leden 1 en 10 van richtlijn 96/71. De Commissie trekt de juiste uitvoering ervan in twijfel en verwijt
         Luxemburg in essentie dat deze lidstaat een categorie van voorschriften, los van hun rechtskarakter en hun materiële inhoud,
         in strijd met de machtiging in artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 wenst te verheffen tot dwingende bepalingen van nationaal
         recht.
      
      61.      De Commissie oefent kritiek uit op twee onderdelen van deze regeling, die afzonderlijk moeten worden onderzocht. In de eerste
         plaats ben ik het met de Commissie eens dat het begrip „collectieve arbeidsovereenkomsten” in de inleidende zin van artikel 1,
         lid 1, van de wet van 20 december 2002 een andere betekenis heeft dan in nr. 11 van deze bepaling. Terwijl er in het eerste
         geval sprake is van „verbindende collectieve arbeidsovereenkomsten”, wordt in nr. 11 algemeen naar „collectieve arbeidsovereenkomsten”
         verwezen. Daarbij kan het echter enkel en alleen gaan om collectieve arbeidsovereenkomsten die niet algemeen bindend zijn
         verklaard. Gezien de duidelijke bewoordingen van artikel 3, lid 1, tweede streepje, van richtlijn 96/71, die enkel verwijzen
         naar „collectieve arbeidsovereenkomsten die algemeen verbindend zijn verklaard”, kunnen collectieve arbeidsovereenkomsten
         die niet algemeen bindend zijn verklaard, niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Dientengevolge kunnen deze
         arbeidsovereenkomsten ook niet tot de kern van gemeenschapsrechtelijke arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden worden gerekend.(37)
      
      62.      Het tweede onderdeel heeft betrekking op de verheffing van een bepaalde categorie van bepalingen tot voorschriften van openbare
         orde, ongeacht hun rechtskarakter en hun materiële inhoud. Om te kunnen beoordelen of een bepaalde regeling die is opgenomen
         in een collectieve arbeidsovereenkomst, dwingend is in de zin van verklaring 10, moet de respectieve lidstaat volgens mij
         deze regelingen nauwkeurig aanduiden.(38) De algemene verwijzing naar „collectieve arbeidsovereenkomsten” overeenkomstig artikel 1, lid 1, nr. 11, van de wet van 20 december
         2002 vormt daarentegen een blanconorm, die volstrekt onbepaald en onduidelijk is. Een minimum aan bepaaldheid en duidelijkheid
         is absoluut noodzakelijk, daar niet kan worden uitgesloten dat zich omstandigheden voordoen die ertoe leiden dat de toepassing
         van in collectieve arbeidsovereenkomsten vastgelegde regelingen op ter beschikking gestelde werknemers indruist tegen het
         vrij verrichten van diensten.(39) Er moet dus steeds worden overgegaan tot een op het concrete geval afgestemd onderzoek van de vraag of de betrokken regeling
         objectief beschouwd de bescherming van de ter beschikking gestelde werknemers waarborgt en of deze de betrokken werknemers
         een daadwerkelijk voordeel verschaft, dat duidelijk bijdraagt tot hun sociale bescherming. De algemene verwijzing naar „collectieve
         arbeidsovereenkomsten” sluit een grondig onderzoek door het Hof evenwel uit.
      
      63.      In procedureel opzicht voldoet de Luxemburgse regering met de loutere verwijzing in haar verweerschrift naar de bij haar brief
         van 30 augustus 2004 gevoegde collectieve arbeidsovereenkomsten, niet aan haar verplichting de aangevoerde feiten gemotiveerd
         en uitvoerig te weerleggen.(40) De Commissie merkt terecht op dat het daarbij enkel gaat om collectieve arbeidsovereenkomsten in de zin van artikel 1, lid 1,
         eerste zin, die bij groothertogelijke verordening algemeen bindend zijn verklaard, en niet om de in geding zijnde overige
         „collectieve arbeidsovereenkomsten” waarnaar artikel 1, lid 1, nr. 11, van de wet van 20 december 2002 verwijst.
      
      64.      Derhalve is artikel 1, lid 1, nr. 11, van de wet van 20 december 2002 in strijd met artikel 3, leden 1 en 10, van richtlijn
         96/71.
      
       Tweede grief
      65.      In haar aanmaningsbrief heeft de Commissie de Luxemburgse regering voor de eerste keer erop attent gemaakt dat artikel 3,
         lid 1, sub a, van richtlijn 96/71 voor de lidstaten de verplichting inhield ervoor te zorgen dat ondernemingen die in een
         andere lidstaat zijn gevestigd, de maximumwerktijden en minimumrustperioden eerbiedigen. Zij heeft erop gewezen dat artikel 1,
         lid 1, nr. 3, van de wet van 20 december 2002 de bescherming van de minimumrustperioden beperkt tot de wekelijkse rusttijd.
         Het begrip „minimumrustperioden” omvat evenwel niet alleen de wekelijkse rusttijd, maar ook andere rusttijden, zoals bijvoorbeeld
         de dagelijkse rusttijd of de rustpauze waarin de artikelen 3 en 4 van richtlijn 2003/88/ EG(41) voorzien.
      
      66.      Reeds in haar antwoordbrief van 30 augustus 2004 heeft de Luxemburgse regering de onvolledige uitvoering van richtlijn 96/71
         erkend.(42)
      
      67.      Daarmee heeft zij in ieder geval pas aan haar verplichting voldaan na het verstrijken van de termijn van twee maanden die
         de Commissie in het met redenen omkleed advies van 12 oktober 2005 had gesteld. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet
         het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde
         van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.(43) Daar de Luxemburgse regering de laattijdige uitvoering niet betwist, is deze grief reeds hierom gegrond.
      
       Derde grief
      68.      De grief van de Commissie inzake een ongeoorloofde beperking van het vrije verkeer van diensten doordat de in het buitenland
         gevestigde ondernemers in artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 de verplichting wordt opgelegd „de arbeidsinspectie
         vóór het begin van de werken op eenvoudig verzoek onverwijld de voor een controle absoluut noodzakelijke gegevens ter beschikking
         stellen”, heeft geen betrekking op de uitvoering van richtlijn 96/71, maar betreft rechtstreeks artikel 49 EG.
      
      69.      Zoals gezegd, vereist artikel 49 EG niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde
         dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van alle beperkingen.(44) Volgens vaste rechtspraak kan de toepassing van de nationale regelingen van de ontvangende lidstaat op dienstverrichters
         dienstverrichtingen verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, en dus het vrije verkeer van diensten beperken, voor
         zover deze toepassing kosten en bijkomende administratieve en economische lasten met zich meebrengt.(45)
      
      70.      De regeling van artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 strekt ertoe de Luxemburgse arbeidsinspectie in staat te
         stellen de identiteit en het rechtmatige verblijf van de werknemers in het kader van een terbeschikkingstelling te controleren.
         Zij onderwerpt ondernemingen die niet op het grondgebied van het Groothertogdom Luxemburg zijn gevestigd, aan een anticiperende
         verplichte administratieve procedure, die vóór het begin van de werken de overlegging vereist van documenten betreffende de
         sociaal‑, arbeids‑ en verblijfsrechtelijke status van de ter beschikking gestelde werknemers. Derhalve brengt deze regeling
         in ieder geval voor de betrokken ondernemingen bijkomende administratieve formaliteiten met zich mee, die de terbeschikkingstelling
         van werknemers in Luxemburg minder aantrekkelijk kunnen maken dan in het binnenland. Volgens de aangehaalde ruime definitie
         in de rechtspraak bevestigt dit gegeven reeds dat deze regeling een beperking inhoudt.(46)
      
      71.      Er zij evenwel aan herinnerd dat het Hof de lidstaten de bevoegdheid heeft verleend om na te gaan of de nationale en gemeenschapsrechtelijke
         bepalingen op het gebied van het verrichten van diensten in acht zijn genomen. Evenzo heeft het Hof erkend dat controlemaatregelen
         die nodig zijn om de naleving te verifiëren van eisen die zelf worden gerechtvaardigd door redenen van algemeen belang, gerechtvaardigd
         zijn.(47) De Luxemburgse regering stelt dat de regeling van artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 haar rechtvaardiging
         vindt in de bescherming van de werknemers evenals in de noodzaak controles uit te voeren ter bestrijding van misbruik en van
         illegale transnationale activiteiten. Volgens de rechtspraak maken zowel de sociale bescherming van de werknemers als de strijd
         tegen misbruik legitieme doelstellingen uit.(48)
      
      72.      Het Hof heeft echter ook vastgesteld dat de door de nationale controlediensten uitgevoerde controles moeten geschieden met
         inachtneming van de door het gemeenschapsrecht gestelde beperkingen en de vrijheid van dienstverrichting niet illusoir mogen
         maken.(49) Zij moeten in het bijzonder geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, en zij mogen niet
         verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(50)
      
      73.      De Luxemburgse regeling wordt vooral gekenmerkt door de wettelijke verplichting van de ondernemers nog „vóór het begin van
         de werken” de arbeidsinspectie de vereiste documenten ter beschikking te stellen, wat wijst op een met het gemeenschapsrecht
         in beginsel onverenigbaar voorafgaand toezicht op misbruik. De Luxemburgse regering antwoordt hierop dat de omstandigheid
         dat de ondernemer zijn mededelingsplicht slechts „op verzoek” dient te vervullen, deze wettelijke verplichting afzwakt. De
         ondernemer is niet verplicht, op eigen initiatief aangifte te doen bij de autoriteiten.
      
      74.      Volgens mij bestaan er evenwel aanwijzingen dat de Luxemburgse regeling zonder meer vergelijkbaar is met voorafgaand toezicht
         op misbruik. Artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 moet namelijk in samenhang met de artikelen 13 tot en met 17
         van de wet van 4 april 1974 inzake de reorganisatie van de arbeidsinspectie (hierna: wet van 4 april 1974) worden gelezen(51), krachtens welke de arbeidsinspectie bij niet-nakoming van de mededelingsplicht van de ondernemer met onmiddellijke ingang
         de stopzetting van de arbeidsactiviteit van de ter beschikking gestelde werknemers op het grondgebied van het Groothertogdom
         kan bevelen. De arbeidsinspectie kan dan pas toestemming geven voor hervatting van het werk nadat alle noodzakelijke documenten
         alsnog zijn ingediend.(52) Niet-inachtneming van het bevel tot stopzetting wordt krachtens artikel 28 van de wet van 4 april 1974 met gevangenisstraf
         en een geldboete bestraft. Daar enerzijds „toestemming” is vereist om het werk te hervatten en anderzijds niet-nakoming van
         de mededelingsplicht strafbaar is, moet de regeling van artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 aldus worden verstaan,
         dat het verrichten van diensten in Luxemburg door de terbeschikkingstelling van werknemers verboden is behoudens voorafgaande
         toestemming.(53)
      
      75.      In casu is er daarenboven de verzwarende omstandigheid dat de formulering van de bepaling niet voldoet aan de vereisten van
         rechtszekerheid en duidelijkheid. Om de volledige toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren, moeten de lidstaten
         volgens vaste rechtspraak niet alleen hun recht met het gemeenschapsrecht in overeenstemming brengen, maar daarenboven moeten
         zij een dermate nauwkeurige, duidelijke en doorzichtige rechtstoestand scheppen, dat de particulier zijn rechten in volle
         omvang kan kennen en er zich voor de nationale rechterlijke instanties op kan beroepen.(54) Dit beginsel geldt a fortiori wanneer het nationale recht particulieren verplichtingen oplegt en bij overtreding met sancties
         dreigt.
      
      76.      In casu moet worden vastgesteld dat de dubbelzinnige tekst van de regeling de administratie een verregaande discretionaire
         bevoegdheid verleent voor het geven van de toestemming. Daarenboven leidt dit tot een onredelijke verhoging van het risico
         voor de bedrijven, bestuurlijke of strafrechtelijke sancties op te lopen. Uit de bewijsstukken die de Commissie heeft overgelegd,
         blijkt dat de arbeidsinspectie artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 klaarblijkelijk strikt uitlegt, door te verlangen
         dat alle documenten voorafgaand aan de dienstverrichting worden ingediend.(55) Anders dan de Luxemburgse regering stelt, volstaat het dus niet dat de documenten op dezelfde dag, vlak vóór de aanvang van
         de werkzaamheden worden ingediend. Bij de praktische uitvoering van artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 kunnen
         daarenboven moeilijkheden voortvloeien uit het feit dat de meldingsplicht, en derhalve de eigenlijke administratieve procedure,
         in beginsel pas na ontvangst van een „aanvraag” van de arbeidsinspectie ontstaat, waarbij onduidelijk is hoe de onderneming
         zich voorafgaand aan deze procedure dient te gedragen en of zij deze „aanvraag” in voorkomend geval zelf dient uit te lokken.
         Aangezien een onderneming bij ontbreken van een dergelijke „aanvraag” per slot van rekening de vrijheid van dienstverrichting
         niet kan uitoefenen zonder zich bloot te stellen aan bestuurlijke dan wel strafrechtelijke sancties, maakt deze beperking
         een absoluut verbod uit. Daar minder ingrijpende middelen kunnen worden aangewend om de bescherming van de werknemers te waarborgen,
         is dit verbod niet nodig voor het bereiken van dat doel.
      
      77.      In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat het Hof recentelijk in het arrest Commissie/Luxemburg(56) het volgende heeft vastgesteld met betrekking tot de onevenredigheid van voorafgaande toestemming als voorwaarde om te mogen
         werken en de toepassing van minder ingrijpende middelen: „De verplichting voor een dienstverrichter om de plaatselijke autoriteiten
         in kennis te stellen van de aanwezigheid van een of meer ter beschikking gestelde werknemers, de vermoedelijke duur van die
         aanwezigheid en de dienst of diensten die de terbeschikkingstelling nodig maakt of maken, zou een even doeltreffende en minder
         beperkende maatregel zijn dan het onderhavige vereiste. Zij zou die autoriteiten in staat stellen de naleving van de Luxemburgse
         sociale reglementering gedurende de terbeschikkingstelling te controleren, en daarbij rekening te houden met de verplichtingen
         waaraan de onderneming reeds moet voldoen krachtens de sociaalrechtelijke regels van de lidstaat van herkomst.” In die omstandigheden
         is het passender dat de lidstaat van ontvangst zijn inmenging beperkt tot het verifiëren van de vereiste informatie die de
         dienstverrichter bij het begin van zijn werkzaamheden in de lidstaat van ontvangst heeft verstrekt en pas repressief optreedt
         wanneer dit nodig blijkt.(57) Met de feitelijke invoering van een verbod behoudens voorafgaande toestemming in artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december
         2002 gaat de Luxemburgse regeling dus verder dan hetgeen het Hof als evenredig beschouwt.
      
      78.      Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de onderhavige regeling een voorafgaand toezicht op misbruik invoert dat onverenigbaar
         is met artikel 49 EG. Derhalve is deze grief gegrond.
      
       Vierde grief
      79.      De in artikel 8 van de wet van 20 december 2002 voorgeschreven aanwijzing van een ad-hocgevolmachtigde die in Luxemburg woont,
         is een bijkomend administratief vereiste dat de terbeschikkingstelling van werknemers door in een andere lidstaat gevestigde
         ondernemingen kan bemoeilijken en vormt dus een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG.(58) Derhalve moet worden onderzocht of de beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting die het gevolg zijn van deze nationale
         voorschriften, gerechtvaardigd zijn door een doelstelling van algemeen belang en, zo ja, of zij nodig zijn om die doelstelling
         met passende middelen na te streven.
      
      80.      De Luxemburgse regering beroept zich op de bescherming van de werknemers, de bestrijding van misbruik en de noodzaak van een
         doeltreffende controle. Zoals ik reeds heb uiteengezet, zijn zowel de sociale bescherming van de werknemers als de strijd
         tegen misbruik als legitieme doelstellingen erkend(59) en is het uitoefenen van toezicht om de toepassing van nationale beschermingsbepalingen te waarborgen, met het gemeenschapsrecht
         verenigbaar voor zover dit toezicht plaatsvindt binnen de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen.(60)
      
      81.      In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat een lidstaat voor de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet mag
         verlangen dat is voldaan aan alle voorwaarden die voor vestiging gelden en daardoor elk nuttig effect ontnemen aan de bepalingen
         van het EG-Verdrag die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren.(61)
      
      82.      Dienovereenkomstig heeft het Hof in het arrest Commissie/Italië(62) geoordeeld dat het vereiste dat ondernemingen die tijdelijke arbeidskrachten ter beschikking wensen te stellen van klanten
         in Italië, hun zetel of bijkantoor in Italië moeten hebben, in strijd is met het vrij verrichten van diensten, daar het in
         andere lidstaten gevestigde ondernemingen belet in genoemde lidstaat diensten te verrichten.
      
      83.      De Luxemburgse regering stelt in wezen dat artikel 8 van de wet van 20 december 2002 geen nauwkeurige eisen stelt aan de ad-hocgevolmachtigde.
         Zo wordt noch vereist dat het een natuurlijke persoon of een rechtspersoon is, noch dat deze een tegen betaling handelende
         instelling is. Het komt er enkel op aan dat de arbeidsinspectie de naam van de persoon kent aan wie de benodigde documenten
         in bewaring zijn gegeven. In de bouwsector kunnen de hoofdaannemer, de voorlieden of een kantoor ad-hocgevolmachtigde in de
         zin van deze bepaling zijn.
      
      84.      Deze uitlegging vindt evenwel geen steun in artikel 8 van de wet van 20 december 2002 en is zelfs in tegenspraak met de wettelijke
         bepalingen. Uit de tekst van dit artikel blijkt duidelijk dat de ad-hocgevolmachtigde in Luxemburg „gevestigd” moet zijn,
         en dus het „centrum van zijn belangen” dan wel zijn „normale woonplaats” in het binnenland dient te hebben. Zoals de Commissie
         treffend opmerkt, vereist deze voorwaarde een „vaste woonplaats” en op zijn minst een verblijf dat langer is dan de duur van
         de dienstverrichting. Daaruit volgt dat niet voldaan is aan de vereisten van artikel 8 van de wet van 20 december 2002 indien
         de benodigde documenten bijvoorbeeld door één van de ter beschikking gestelde werknemers worden bewaard.
      
      85.      Volgens mij is dit resultaat in strijd met de rechtspraak van het Hof. In het arrest Arblade(63) heeft het Hof namelijk vastgesteld dat een verplichting om bepaalde documenten ter beschikking te houden en te bewaren in
         de woonplaats van een in de lidstaat van ontvangst gevestigde natuurlijke persoon, die deze bijhoudt als lasthebber of aangestelde
         van de werkgever die hem heeft aangewezen, ook nadat de werkgever geen werknemers in die staat meer in dienst heeft, enkel
         geoorloofd is indien de autoriteiten van deze lidstaat hun toezichthoudende taak bij gebreke van een dergelijke verplichting
         niet doeltreffend kunnen vervullen.
      
      86.      Ik ben het eens met de Luxemburgse regering dat het verrichten van controles ter plaatse noodzakelijk is om de inachtneming
         van de beschermende bepalingen der lidstaten te waarborgen. Deze regering heeft evenwel niet genoegzaam uiteengezet en bewezen
         dat de Luxemburgse autoriteiten hun toezichthoudende taak niet kunnen vervullen zonder de medewerking van een in Luxemburg
         gevestigde ad-hocgevolmachtigde. Ter rechtvaardiging voor een dermate ingrijpende beperking van de vrijheid van dienstverrichting
         als de onderhavige, volstaat het niet de doeltreffendheid van het georganiseerde systeem van samenwerking en informatie-uitwisseling
         tussen de lidstaten waarin artikel 4 van richtlijn 96/71 voorziet, zonder zorgvuldige motivering in twijfel te trekken of
         daartegen bezwaren te opperen.(64) Zoals alle andere lidstaten is het Groothertogdom Luxemburg verplicht, aan het voornoemde systeem voor ambtelijke hulp mee
         te werken in het belang van het toezicht op de inachtneming van de betrokken arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden. Op dit
         punt heeft de Luxemburgse regering niet voldaan aan haar procedurele stel‑ en bewijsplicht.
      
      87.      Hoe dan ook kan het toezicht op de naleving van de regelingen die betrekking hebben op de sociale bescherming van de werknemers
         door minder ingrijpende maatregelen worden gewaarborgd. Voor de vervulling van deze toezichthoudende taak volstaat het namelijk
         in beginsel dat één van de ter beschikking gestelde werknemers, bijvoorbeeld een voorwerker, wordt aangeduid die de contacten
         onderhoudt tussen de buitenlandse onderneming en de arbeidsinspectie en in voorkomend geval de benodigde documenten op het
         bouwterrein of op een toegankelijke en duidelijk aangegeven plaats op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst ter beschikking
         houdt.(65)
      
      88.      Ik kom dan ook tot de conclusie dat de vereisten van artikel 8 van de wet van 20 december 2002 onevenredig zijn en indruisen
         tegen artikel 49 EG. Derhalve is ook de vierde grief gegrond.
      
      VII – Kosten
      89.      Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen.
         Aangezien het Groothertogdom Luxemburg op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.
      
      VIII – Conclusie
      90.      Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging
      
      –        vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 3,
         leden 1 en 10, van richtlijn 96/71/EG alsmede de artikelen 49 EG en 50 EG, door
      
      1.      de bepalingen van artikel 1, lid 1, punten 1, 2, 8 en 11, van de wet van 20 december 2002 aan te duiden als bestuursrechtelijke
         voorschriften die onder de „nationale openbare orde” vallen;
      
      2.      de bepalingen van artikel 3, lid 1, sub a, van richtlijn 96/71 bij artikel 1, lid 1, nr. 3, van deze wet onvolledig te hebben
         omgezet;
      
      3.      in artikel 7, lid 1, van deze wet voorwaarden te stellen die onvoldoende duidelijk zijn om de rechtszekerheid te waarborgen;
      4.      in artikel 8 van deze wet te bepalen dat de voor de controle noodzakelijke documenten in Luxemburg door een aldaar gevestigde
         ad-hocgevolmachtigde moeten worden bewaard;
      
      –        het beroep te verwerpen voor het overige;
      –        het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten van de procedure.
      1 –	Oorspronkelijke taal: Duits
      
      2 –	PB 1997, L 18, blz. 1.
      
      3 –	Verklaring 10 is niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. De inhoud ervan wordt echter
         weergegeven in de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité
         en het Comité van de Regio’s van 25 juli 2003, COM(2003) 458 def., blz. 13.
      
      4 –	Wet van 20 december 2002 inzake de uitvoering van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december
         1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten en het toezicht op de
         toepassing van het arbeidsrecht (Mémorial A – nr. 154 van 31 december 2003, blz. 3722).
      
      5 –	Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt van
         4 april 2006, COM(2006) 160 def.
      
      6 –	Zie punt 5 van de considerans.
      
      7 –	Zie punt 6 van de considerans.
      
      8 –	In de punten 7-11 van de considerans van richtlijn 96/71 wordt ingegaan op de verhouding tot het Verdrag van Rome, waarvan
         artikel 6 betrekking heeft op de individuele arbeidsovereenkomsten en ‑verhoudingen. Krachtens dit voorschrift is „het recht
         van het land waar de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht, zelfs wanneer hij tijdelijk
         in een ander land te werk is gesteld” (artikel 6, lid 2, sub a, Verdrag van Rome), bepalend – zij het als grens voor de rechtskeuze
         of als recht dat bij gebreke van een rechtskeuze van toepassing is. Dit voorschrift wordt door richtlijn 96/71 in die zin
         gewijzigd dat voor de in de richtlijn vermelde arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden het recht van de plaats waar men werkt
         bepalend is, tenzij het recht dat op basis van artikel 6 Verdrag van Rome op de arbeidsovereenkomst van toepassing is, gunstigere
         voorwaarden vaststelt. Volgens Jayme, E. en Kohler, C., „Europäisches Kollisionsrecht 1997 - Vergemeinschaftung durch ‚Säulenwechsel’”,
         Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts, 1997, 17e jaargang, nr. 6, blz. 400, kan richtlijn 96/71 worden begrepen als een concretisering van de „dwingende bepalingen”
         in de zin van artikel 7 Verdrag van Rome, daar punt 10 van de considerans er uitdrukkelijk naar verwijst.
      
      9 –	Zie conclusie van advocaat-generaal Léger van 23 februari 2006 in de zaak Commissie/Oostenrijk (arrest van 21 september
         2006, C‑168/04, Jurispr. blz. I‑9041, punt 28). Op het vlak van de terbeschikkingstelling van werknemers heeft er nog geen
         harmonisatie plaatsgevonden. Punt 86 van de considerans van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van
         12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376, blz. 36) stelt uitdrukkelijk dat dit gebied buiten de
         werkingssfeer van deze richtlijn valt. Een voorstel van de Commissie betreffende de opheffing van administratieve belemmeringen
         en de plicht van de lidstaten om samen te werken ten aanzien van de detachering van werknemers en de detachering van onderdanen
         van derde landen, is op aandringen van het Europees Parlement en de Raad uit het vroegere ontwerp voor de richtlijn geschrapt.
         Zie dienaangaande het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2006, COM(2006) 160 def.,
         blz. 15-16. 
      
      10 –	Schmidt, M., Das Arbeitsrecht der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 2001, blz. 254 en 259, is van mening dat richtlijn 96/71 de arbeidsvoorwaarden niet harmoniseert, maar wel de
         collisierechtelijke keuzevrijheid beperkt. Däubler, W., „Die Entsende-Richtlinie und ihre Umsetzung in das deutsche Recht”,
         Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 1997, blz. 614, wijst erop dat richtlijn 96/71 met name op artikelen 57, lid 2, EG (thans artikel 47, lid 2, EG) en 66 EG
         (thans artikel 55 EG) is gebaseerd. Artikel 66 EG verwijst naar de mogelijkheden tot vormgeving en beperking die bestaan op
         het gebied van de vrijheid van vestiging, en gelast de analoge toepassing ervan op het vlak van het verrichten van diensten.
         Overeenkomstig artikel 57, lid 2, EG kan de Raad voor de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der
         lidstaten richtlijnen vaststellen, teneinde de uitoefening van de fundamentele vrijheden (vestiging respectievelijk verrichten
         van diensten) te vergemakkelijken. Inhoudelijk is dit gebeurd. De richtlijn coördineert de arbeidsrechtelijke voorwaarden
         die dienstverleners in acht dienen te nemen. Forgó, K., „Aktuelles zur Entsenderichtlinie”, ecolex 1996, blz. 818, stelt dat de verschillen die door de uiteenlopende collisieregels ontstonden, door richtlijn 96/71 uit de
         weg zijn geruimd. De onderscheiden die door het verschillende nationale arbeidsrecht ontstaan, blijven daarentegen ook na
         de inwerkingtreding van richtlijn 96/71 bestaan, aangezien deze niet voorziet in een inhoudelijke harmonisatie. Borgmann,
         B., „Kollisionsrechtliche Aspekte des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes”, Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts 1996, blz. 319, beschouwt richtlijn 96/71 als een coördinatie van de internationaal dwingende normen op het gebied van het
         arbeidsrecht. In punt 58 van zijn conclusie van 23 mei 2007 in de voor het Hof aanhangige zaak Laval un Partneri (C‑341/05),
         stelt advocaat-generaal Mengozzi dat richtlijn 96/71 de coördinatie tot doel heeft van de conflictregels van de lidstaten
         ter bepaling van het nationale recht dat van toepassing is op een grensoverschrijdende dienst in een situatie van tijdelijke
         terbeschikkingstelling van werknemers binnen de Gemeenschap, zonder de materiële regels van de lidstaten inzake het arbeidsrecht
         en de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden – met name op het gebied van het loon –, noch het recht op collectieve actie te
         harmoniseren.
      
      11 –	Zie punt 6 van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 15 september 2005 in de zaak Commissie/Duitsland (arrest
         van 19 januari 2006, C‑244/04, Jurispr. blz. I‑885, punt 6). 
      
      12 –	Zie in die zin ook punt 28 van de conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer van 14 december 2006 in de zaak Commissie/Duitsland
         (arrest van 18 juli 2007, C‑490/04, Jurispr. blz. I‑6095), en punten 144-163 van de conclusie in de zaak Laval un Partneri
         (aangehaald in voetnoot 10).
      
      13 –	Arresten van 12 mei 2005, Commissie/België, C‑287/03, Jurispr. blz. I‑3761, punt 27; 14 april 2005, Commissie/Duitsland,
         C‑341/02, Jurispr. blz. I‑2733, punt 35; 29 mei 2001, Commissie/Italië, C‑263/99, Jurispr. blz. I‑4195, punt 27; 8 maart 2001,
         Commissie/Duitsland, C‑68/99, Jurispr. blz. I‑1865, punt 38; 23 oktober 1997, Commissie/Frankrijk, C‑159/94, Jurispr. blz. I‑5815,
         punt 102, en 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6.
      
      14 –	Arrest van 22 september 1988, Commissie/Griekenland, 272/86, Jurispr. blz. 4875, punt 21.
      
      15 –	Tijdens de onderhandelingen in de Raad hebben zich in het bijzonder het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Portugal tegen
         een open lijst uitgesproken, daar deze in strijd zou zijn met het doel van de richtlijn, duidelijkheid te scheppen en de rechtszekerheid
         te vergroten (Agence Europe, 43e jaargang, nr. 6449 van 27-28 maart 1995).
      
      16 –	Zo: Fuchs, M. en Marhold, F., Europäisches Arbeitsrecht, 2e editie, Wenen 2006, blz. 322. Borgmann, B., „Kollisionsrechtliche Aspekte des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes”, aangehaald
         in voetnoot 10, blz. 316, is van mening dat de lidstaten weliswaar de ongewenste concurrentie met ondernemingen uit staten
         met lage loonkosten kunnen verminderen door hun internationaal dwingende voorschriften „strenger te maken”, maar dat daarbij
         de gemeenschapsrechtelijke regels moeten worden gerespecteerd. Görres, S., Grenzüberschreitende Arbeitnehmerentsendung in der EU, Wenen/Graz 2003, blz. 122, is van mening dat een beroep op artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 vereist dat de betrokken
         nationale arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden regelingen van openbare orde uitmaken, die niet indruisen tegen de voorschriften
         van het EG-Verdrag. De auteurs aanvaarden dus dat bij een beroep op artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 bepaalde criteria
         moeten worden gerespecteerd, tot welke noodzakelijkerwijs zowel de te verwezenlijken vrijheid van dienstverrichting als de
         doelstellingen van de gemeenschapswetgever behoren. In punt 212 van zijn conclusie van 23 mei 2007 in de zaak Laval un Partneri
         (C‑341/05) stelt advocaat-generaal Mengozzi dat het feit dat nationale regels behoren tot de categorie der bepalingen van
         openbare orde of tot die van wetten van politie en veiligheid niet betekent dat zij niet in overeenstemming met de bepalingen
         van het Verdrag hoeven te zijn, zoals blijkt uit artikel 3, lid 10, van richtlijn 96/71 en uit de rechtspraak met betrekking
         tot artikel 49 EG.
      
      17 –	Zie in verband met beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten, punt 143 van de conclusie
         van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer van 16 mei 2006 in de gevoegde zaken Placanica, Palazzese en Sorrichio (C‑338/04,
         C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891). Georgiadis, N., Derogation clauses: the protection of national interests in EC law, Brussel 2006, blz. 72, wijst erop dat alle afwijkende bepalingen, in het bijzonder de exceptie van openbare orde, in beginsel
         beperkend moeten worden uitgelegd. Volgens von Wichmann, J., Dienstleistungsfreiheit und grenzüberschreitende Entsendung von Arbeitnehmern, Frankfurt am Main 1998, blz. 104-105, kunnen conceptuele argumenten tegen een ruime uitlegging worden aangevoerd. Uit de
         omstandigheid dat de openbare-ordeclausule een uitzonderingsbepaling is, volgt reeds dat deze strikt moet worden uitgelegd.
         Een beroep op de openbare orde vereist dus dat wezenlijke nationale belangen van de lidstaat worden geraakt.
      
      18 –	Het Hof heeft daarbij steeds beklemtoond dat de exceptie van openbare orde een afwijking van het fundamentele beginsel
         van het vrije verkeer van personen vormt, die, zoals elke uitzondering op een grondbeginsel van het Verdrag, strikt moet worden
         uitgelegd en waarvan de draagwijdte door de lidstaten niet eenzijdig kan worden bepaald. Zie arresten van 26 februari 1975,
         Bonsignore, 67/74, Jurispr. blz. 297, punt 6; 28 oktober 1975, Rutili, 36/75, Jurispr. blz. 1219, punt 27; 27 oktober 1977,
         Bouchereau, 30/77, Jurispr. blz. 1999, punt 33; 19 januari 1999, Calfa, C‑348/96, Jurispr. blz. I‑11, punt 23; 29 april 2004,
         Orfanopoulos en Oliveri, C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257, punten 64-65; 31 januari 2006, Commissie/Spanje, C‑503/03,
         Jurispr. blz. I‑1097, punt 45; 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C‑441/02, Jurispr. blz. I‑3449, punt 34; en 7 juni 2007,
         Commissie/Nederland, C‑50/06, Jurispr. blz. I‑4383, punt 2.
      
      19 –	Arresten van 2 april 1998, EMU Tabac e.a., C‑296/95, Jurispr. blz. I‑1605, punt 30, en 23 maart 1982, Levin, 53/81, Jurispr.
         blz. 1035, punten 10-12.
      
      20 –	Volgens vaste rechtspraak veronderstelt het beroep van een nationale instantie op het begrip openbare orde hoe dan ook
         dat er, afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, sprake is van een
         reële en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie arresten Rutili, aangehaald
         in voetnoot 18, punt 28; Bouchereau, aangehaald in voetnoot 18, punt 35; Orfanopoulos en Oliveri, aangehaald in voetnoot 18,
         punt 66; Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 18, punt 46; Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 18, punt 35, en
         Commissie/Nederland, aangehaald in voetnoot 18, punt 43).
      
      21 –	Zie arrest van 14 december 1974, Van Duyn, 41/74, Jurispr. blz. 1337, punten 18-19.
      
      22 –	Dit begrip wordt in een groot aantal gemeenschapsrechtelijke bepalingen gebruikt, waarvan in het primaire recht vooral
         de artikelen 30 EG, 39, lid 3, EG, 46 EG, 55 EG en 58, lid 1, sub b, EG belangrijk zijn geworden als zogenaamde „perken van
         de fundamentele vrijheden”, die onder bepaalde voorwaarden beperkingen van het door het primaire recht gewaarborgde vrije
         verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal toelaten. Daarnaast wordt het begrip „openbare orde” in het afgeleide
         recht hetzij als uitzonderingsbepaling, hetzij als uitleggend en verduidelijkend afgeleid recht gebruikt; zie Schneider, H.,
         Die öffentliche Ordnung als Schranke der Grundfreiheiten im EG-Vertrag, Baden-Baden 1998, blz. 53.
      
      23 –	Arresten van 23 februari 1988, Commissie/Italië, 429/85, Jurispr. blz. 843, punt 9; 26 april 1991, Antonissen, C‑292/89,
         Jurispr. blz. I‑745, punt 18; 29 mei 1997, VAG Sverige, C‑329/95, Jurispr. blz. I‑2675, punt 23, en 3 december 1998, Generics
         (UK) e.a., C‑368/96, Jurispr. blz. I‑7967, punten 25‑28.
      
      24 –	Protest tegen de uitspraken in verklaring 10, hoewel deze toe te schrijven is aan de Raad als orgaan en dus onder andere
         ook aan de Luxemburgse regering, druist in tegen het rechtsbeginsel „venire contra factum proprium nemini licet”, volgens
         hetwelk niemand in strijd met zijn eigen gedrag mag handelen.
      
      25 –	Zie arresten van 24 januari 2002, Portugaia Construções, C‑164/99, Jurispr. blz. I‑787, punt 17, en 15 maart 2001, Mazzoleni,
         C‑165/98, Jurispr. blz. I‑2189, punt 23. In deze arresten verklaarde het Hof dat een lidstaat de verrichting van diensten
         op zijn grondgebied niet afhankelijk mag stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden. Daardoor
         zou immers elk nuttig effect worden ontnomen aan de bepalingen van het EG-Verdrag, die het vrij verrichten van diensten juist
         moeten verzekeren.
      
      26 –	Wolfsgruber, C., Die grenzüberschreitende Entsendung von Arbeitnehmern, Wenen 2001, blz. 42, vermeldt verklaring 10 niet. De auteur is toch van mening dat het begrip „openbare orde” in artikel 3,
         lid 10, van richtlijn 96/71 in navolging van de rechtspraak van het Hof inzake artikel 46, lid 1, EG strikt moet worden uitgelegd.
         Een uitbreiding van de arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden van de lidstaat van ontvangst is dus enkel mogelijk op voorwaarde
         dat een „daadwerkelijk en voldoende zwaarwegend gevaar voor de fundamentele belangen van de maatschappij bestaat”. Däubler, W.,
         „Die Entsende-Richtlinie und ihre Umsetzung in das deutsche Recht”, aangehaald in voetnoot 10, blz. 615, wijst erop dat geenszins
         alle arbeidsvoorwaarden die in collectieve arbeidsovereenkomsten zijn vastgesteld en op binnenlandse ondernemingen van toepassing
         zijn, tot de dienstverrichters uit andere lidstaten worden uitgebreid. Het gaat veeleer om minimumloon en minimumrecht op
         vakantie, zodat bijvoorbeeld de hogere lonen van een vakman, gebruikelijke toelagen, bedrijfspensioenregelingen enzovoort
         niet van belang zijn. Daaruit kan worden afgeleid dat richtlijn 96/71 weliswaar een kern van minimale beschermingsbepalingen
         vaststelt, maar tegelijkertijd beperkingen van het vrij verrichten van diensten op basis van bedenkingen van openbare orde
         zoveel mogelijk wenst te vermijden.
      
      27 –	Richtlijn 91/533 strekt tevens tot uitvoering van punt 9 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de
         werkenden, naar luid waarvan de arbeidsvoorwaarden van alle loontrekkenden in de Europese Gemeenschap hetzij bij wet, hetzij
         bij collectieve arbeidsovereenkomst, hetzij in een arbeidsovereenkomst moeten worden vastgesteld, volgens de specifieke bepalingen
         van elk land.
      
      28 –	Krachtens artikel 2, lid 1, in samenhang met artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/533 is de werkgever verplicht, de werknemer
         uiterlijk twee maanden na het begin van zijn werk schriftelijk in kennis te stellen van de belangrijkste gegevens van de arbeidsovereenkomst
         of ‑verhouding. Artikel 2, lid 2, van richtlijn 91/533 stelt de minimumomvang van de informatieplicht vast. Moet de werknemer
         werken in een ander land of in andere landen dan de lidstaat onder de wetgeving en/of gebruiken waarvan zijn arbeidsovereenkomst
         of ‑verhouding valt, dan moet het document krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/533 daarenboven de volgende gegevens
         bevatten: i) de duur van het werk in het buitenland, ii) de muntsoort waarin het loon wordt uitbetaald, iii) in voorkomend
         geval, de voordelen in geld en in natura die aan het werk in het buitenland zijn verbonden en, in voorkomend geval, de wijze
         waarop de terugkeer van de werknemer naar zijn land is geregeld. De informatie over de muntsoort waarin het loon wordt uitbetaald
         en over de voordelen die aan het werk in het buitenland zijn verbonden, mag, in voorkomend geval, bestaan in een verwijzing
         naar de wettelijke, bestuursrechtelijke of statutaire bepalingen of de collectieve arbeidsovereenkomsten. Deze documenten
         moeten vóór het vertrek van de werknemer in diens bezit zijn. Zie Fuchs, M. en Marhold, F., Europäisches Arbeitsrecht, aangehaald in voetnoot 16, blz. 79 e.v.
      
      29 –	Met betrekking tot de verhouding tussen richtlijn 96/71 en richtlijn 2006/123, zie de uiteenzettingen in voetnoot 9.
      
      30 –	Lenaerts, K., Arts, D. en Maselis, I., Procedural Law of the European Union, 2e editie, Londen 2006, nr. 5‑056, blz. 162, wijzen erop dat de draagwijdte van nationale wetten, verordeningen of bestuursrechtelijke
         voorschriften moet worden beoordeeld op basis van de uitlegging ervan door de nationale rechters. Indien een nationale bepaling
         op verschillende wijzen – zowel in strijd als in overeenstemming met het gemeenschapsrecht – kan worden uitgelegd moet de
         Commissie het bewijs leveren dat de nationale rechters de betreffende bepaling op een met het gemeenschapsrecht onverenigbare
         wijze uitleggen. In casu zijn de bewoordingen van artikel 1, lid 1, nr. 2, van de wet van 20 december 2002 evenwel overduidelijk
         en sluiten zij een andere uitlegging, die waarschijnlijk zou indruisen tegen artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 91/533,
         uit.
      
      31 –	Zie punt 45.
      
      32 –	Arresten van 25 juli 1991, Säger, C‑76/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 12; 9 augustus 1994, Vander Elst, C‑43/93, Jurispr.
         blz. I‑3803, punt 14; 28 maart 1996, Guiot, C‑272/94, Jurispr. blz. I‑1905, punt 10; 12 december 1996, Reisebüro Broede, C‑3/95,
         Jurispr. blz. I‑6511, punt 25; 9 juli 1997, Parodi, C‑222/95, Jurispr. blz. I‑3899, punt 18; arrest Portugaia Construções,
         aangehaald in voetnoot 25, punt 16, en arrest van 19 januari 2006, Commissie/Duitsland, C‑244/04, Jurispr. blz. I‑885, punt 30.
      
      33 –	Arresten van 25 oktober 2001, Finalarte, C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 en C‑68/98–C‑71/98, Jurispr. blz. I‑7831, punt 31,
         en 23 november 1999, Arblade, C‑369/96 en C‑376/96, Jurispr. blz. I‑8453, punt 34.
      
      34 –	Richtlijn 97/81/EG van de Raad van 15 december 1997 betreffende de door de Unice, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst
         inzake deeltijdarbeid (PB L 14, blz. 9). De richtlijn garandeert werknemers die in het kader van nieuwe, flexibele arbeidsvormen
         worden tewerkgesteld, dezelfde behandeling als voltijdwerkers en werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.
         De toegang tot deeltijdarbeid dient te worden vergemakkelijkt. De werkgevers ontvangen aanbevelingen betreffende de wijze
         waarop zij kunnen inspelen op de wensen van de werknemers inzake flexibele arbeidsvormen.
      
      35 –	Richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst
         inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB L 175, blz. 43). De richtlijn bevat minimumvoorschriften inzake arbeidsovereenkomsten
         voor bepaalde tijd, teneinde de gelijke behandeling van werknemers te waarborgen en misbruik als gevolg van het gebruik van
         opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen. Zij nodigt de lidstaten uit sancties
         vast te stellen voor inbreuken op deze minimumvoorschriften. Bovendien voorziet zij in afwijkingsclausules teneinde de administratieve
         belasting te beperken die de toepassing van deze nieuwe bepalingen voor kleine en middelgrote ondernemingen zou kunnen teweegbrengen.
      
      36 –	De algemene brancheoverkoepelende organisaties, in het bijzonder de Unie van Industrie‑ en Werkgeversfederaties der Europese
         Gemeenschap (UNICE), het Europees Centrum van gemeenschapsbedrijven (CEEP) en het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV),
         hebben op 6 juni 1997 een raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid en op 18 maart 1999 een raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten
         voor bepaalde tijd gesloten, die respectievelijk door de richtlijnen 97/81 en 99/70 moesten worden uitgevoerd. Zoals blijkt
         uit punt 14 van de considerans van richtlijn 97/81 en punt 16 van de considerans van richtlijn 99/70, werd een richtlijn in
         de zin van artikel 249 EG als het passende instrument beschouwd, daar deze de lidstaten verbindt wat het te bereiken resultaat
         betreft, maar hun tegelijk de bevoegdheid laat om de vorm en de middelen daartoe te bepalen.
      
      37 –	Zonder over te gaan tot een juridische analyse op basis van richtlijn 96/71, stellen Däubler, W., „Die Entsende-Richtlinie
         und ihre Umsetzung in das deutsche Recht”, aangehaald in voetnoot 10, blz. 615, en Borgmann, B., „Entsendung drittstaatsangehöriger
         Arbeitnehmer durch EU-Unternehmen nach Deutschland”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 1993, blz. 122, dat niet alle in collectieve arbeidsovereenkomsten vastgestelde arbeidsvoorwaarden die voor binnenlandse
         ondernemingen gelden, van toepassing kunnen worden verklaard op dienstverrichters uit andere lidstaten. Laatstgenoemde auteur
         beschouwt de gedwongen uitbreiding van de werkingssfeer van binnenlandse collectieve arbeidsovereenkomsten die niet algemeen
         bindend zijn verklaard, tot buitenlandse arbeidsovereenkomsten zelfs als een openlijke discriminatie van buitenlandse ondernemingen.
      
      38 –	Dit volgt reeds uit de algemene verplichting van de lidstaten, richtlijnen uit te voeren op een wijze die volledig beantwoordt
         aan de vereisten van duidelijkheid en zekerheid van de rechtstoestand die de richtlijn nastreeft. Zie arresten van 1 maart
         1983, Commissie/Italië, 300/81, Jurispr. blz. 449, punt 10, en 2 december 1986, Commissie/België, 239/85, Jurispr. blz. 3645,
         punt 7.
      
      39 –	Dit heeft het Hof in zijn arrest Portugaia Construções (aangehaald in voetnoot 25, punten 28-29) vastgesteld met betrekking
         tot de toepassing van nationale voorschriften inzake minimumloon op dienstverrichters. Derhalve dienen de nationale bestuursorganen
         dan wel de nationale rechters te onderzoeken of de betrokken regeling objectief beschouwd de bescherming van de ter beschikking
         gestelde werknemers waarborgt en of zij de betrokken werknemers een daadwerkelijk voordeel verschaft dat duidelijk bijdraagt
         tot hun sociale bescherming. Daarmee maakte het Hof duidelijk dat het mogelijk is dat schijnbaar voordelige nationale regelingen
         inzake arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden, zoals het minimumloon, toch niet algemeen in het voordeel van ter beschikking
         gestelde werknemers kunnen uitvallen. Volgens mij geldt dit ook voor regelingen die zijn vastgesteld in collectieve arbeidsovereenkomsten.
         Zie in deze zin ook advocaat-generaal Mengozzi in punt 237 van zijn conclusie in de zaak Laval un Partneri (aangehaald in
         voetnoot 16), die naar het arrest Portugaia Construções verwijst.
      
      40 –	Daarbij gaat het om de „Convention collective de travail pour le métier de plafonneur-façadier” (groothertogelijke verordening
         van 31 januari 1996, Mémorial A – nr. 14), de „Convention collective de travail pour les métiers d´installateur sanitaire
         et d’installateur de chauffage et de climatisation” (groothertogelijke verordening van 23 september 1996, Mémorial A – nr. 72)
         en het „Contrat collectif pour le bâtiment” (groothertogelijke verordening van 18 februari 1997, Mémorial A – nr. 14).
      
      41 –	Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie
         van de arbeidstijd, PB L 299, blz. 9.
      
      42 –	In deze brief kondigde zij de voorbereiding aan van een wetsontwerp ter invoeging van een verwijzing naar de dagelijkse
         rusttijden en ‑pauzen in artikel 1, lid 1, nr. 3, van de wet van 20 december 2002. Volgens het verweerschrift is dit gebeurd
         door artikel 4 van de wet van 19 mei 2006 inzake de uitvoering van richtlijnen 2003/88 en 96/71 [Loi du 19 mai 2006 1) transposant
         la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement
         du temps de travail; 2) modifiant la loi modifiée du 7 juin 1937 ayant pour objet la réforme de la loi du 31 octobre 1919
         portant règlement légal du louage de services des employés privés; 3) modifiant la loi modifiée du 9 décembre 1970 portant
         réduction et réglementation de la durée de travail des ouvriers occupés dans les secteurs public et privé de l'économie; 4)
         modifiant la loi modifiée du 17 juin 1994 concernant les services de santé au travail 5) modifiant la loi du 20 décembre 2002
         portant 1. transposition de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement
         de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de service; 2. réglementation du contrôle de l'application du droit
         du travail (Mémorial A – nr. 97 van 31 mei 2006, blz. 1806)].
      
      43 –	Arresten van 18 juli 2006, Commissie/Italië, C‑119/04, Jurispr. blz. I‑6885, punten 27-28; 7 maart 2002, Commissie/Spanje,
         C‑29/01, Jurispr. blz. I‑2503, punt 11; 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk, C‑147/00, Jurispr. blz. I‑2387, punt 26; 21 juni
         2001, Commissie/Luxemburg, C‑119/00, Jurispr. blz. I‑4795, punt 14; 30 november 2000, Commissie/België, C‑384/99, Jurispr.
         blz. I‑10633, punt 16; 3 juli 1997, Commissie/Frankrijk, C‑60/96, Jurispr. blz. I‑3827, punt 15; 17 september 1996, Commissie/Italië,
         C‑289/94, Jurispr. blz. I‑4405, punt 20, en 12 december 1996, Commissie/Italië, C‑302/95, Jurispr. blz. I‑6765, punt 13.
      
      44 –	Arresten Säger (aangehaald in voetnoot 32, punt 12); Vander Elst (aangehaald in voetnoot 32, punt 14); Guiot (aangehaald
         in voetnoot 32, punt 10); Reisebüro Broede (aangehaald in voetnoot 32, punt 25); Parodi (aangehaald in voetnoot 32, punt 18);
         Portugaia Construções (aangehaald in voetnoot 25, punt 16), en Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 32, punt 30).
      
      45–	In het arrest Arblade (aangehaald in voetnoot 33, punt 50) moest het Hof oordelen over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht
         van een nationale regeling die een werkgever die handelt als dienstverrichter in de zin van het Verdrag, verplichtte werkgeversbijdragen
         te betalen aan het fonds van de lidstaat van ontvangst, naast de bijdragen die hij reeds had betaald aan het fonds van de
         lidstaat waar hij was gevestigd. Het Hof stelde vast dat dit het vrij verrichten van diensten beperkt, daar een dergelijke
         verplichting voor de in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen extra administratieve en economische kosten en lasten
         met zich meebrengt, zodat deze laatste uit mededingingsoogpunt niet op gelijke voet staan met de in de lidstaat van ontvangst
         gevestigde werkgevers en zij dus wellicht zullen besluiten, geen diensten in de lidstaat van ontvangst te verrichten. Zie
         ook het arrest Finalarte (aangehaald in voetnoot 33, punt 30), dat naar het arrest Mazzoleni (aangehaald in voetnoot 25, punt 24)
         verwijst. In dit laatste arrest stelde het Hof vast dat de toepassing van de nationale regels inzake minimumlonen op dienstverrichters
         gevestigd in een regio die aan de ontvangende lidstaat grenst, onevenredige bijkomende administratieve lasten met zich meebrengt,
         indien het loon voor de werknemers, die per uur in de lidstaat van ontvangst ter beschikking worden gesteld, afzonderlijk
         moet worden berekend.
      
      46 –	Zie arrest Finalarte (aangehaald in voetnoot 33, punt 36) en arrest van 21 oktober 2004, Commissie/Luxemburg (C‑445/03,
         Jurispr. blz. I‑10191, punt 41), waarin de noodzaak administratieve formaliteiten te eerbiedigen voor het Hof reeds volstond
         om een beperking van het vrij verrichten van diensten vast te stellen. In zijn conclusie van 15 juli 2004, Commissie/Luxemburg
         (C‑445/03, Jurispr. blz. I‑10191, punt 17), wijst advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer erop dat dienstverrichters die hun
         recht uitoefenen, op het grondgebied van een willekeurige lidstaat diensten te verrichten door de terbeschikkingstelling van
         beschikbaar personeel, met verschillende nadelen worden geconfronteerd. Eén daarvan vloeit voort uit de verplichte toestemming,
         die niet alleen discretionair wordt verleend maar ook moeilijk verkrijgbaar is en waarvoor min of meer langdurige, ingewikkelde
         of dure administratieve formaliteiten moeten worden vervuld. De andere moeilijkheid houdt verband met de verplichting van
         de dienstverrichter zich te onderwerpen aan controles naast die welke de staat van vestiging verricht, wanneer zij al niet
         een herhaling daarvan vormen. Al deze formaliteiten leiden veelvuldig tot de beslissing van het verrichten van de diensten
         af te zien, of tot nadelige vertragingen. Gelet op deze gegevens dient aan deze rechtspraak te worden vastgehouden.
      
      47 –	Arrest van 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk, C‑168/04, Jurispr. blz. I‑9041, punt 43; arresten Commissie/Duitsland,
         aangehaald in voetnoot 32, punt 36, en Arblade, aangehaald in voetnoot 33, punt 38.
      
      48–	Met betrekking tot de rechtspraak van het Hof inzake de sociale bescherming van de werknemers, zie arresten van 17 december
         1981, Webb, 279/80, Jurispr. blz. 3305, punt 19; 3 februari 1982, Seco, 62/81 en 63/81, Jurispr. blz. 223, punt 10, en 27 maart
         1990, Rush Portuguesa, C‑113/89, Jurispr. blz. I‑1417, punt 18; arresten Vander Elst, aangehaald in voetnoot 32, punt 25;
         Guiot, aangehaald in voetnoot 32, punt 16; Arblade, aangehaald in voetnoot 33, punt 36, en Finalarte, aangehaald in voetnoot 33,
         punten 40 en 45; arrest van 12 oktober 2004, Wolff & Müller, C‑60/03, Jurispr. blz. I‑9553, punt 35, en arrest Commissie/Oostenrijk,
         aangehaald in voetnoot 47, punt 47, evenals punt 249 van de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Laval un Partneri,
         aangehaald in voetnoot 16. Met betrekking tot de rechtspraak inzake de strijd tegen misbruik, zie arrest Commissie/Oostenrijk,
         aangehaald in voetnoot 47, punt 56. Dat het gemeenschapsrecht misbruik en bedrog niet wenst te beschermen, vloeit tevens voort
         uit het arrest van 2 mei 1996, Paletta II, C‑206/94, Jurispr. blz. I‑2357, punt 28, waarin het Hof vaststelde dat het gemeenschapsrecht
         de werkgever niet verbiedt bewijzen over te leggen op grond waarvan de nationale rechter in voorkomend geval kan vaststellen,
         dat de werknemer zonder gegronde reden of bedrieglijk een overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 574/72 vastgestelde
         arbeidsongeschiktheid heeft gemeld, alhoewel hij niet ziek is geweest.
      
      49 –	Arresten Commissie/Oostenrijk, aangehaald in voetnoot 47, punt 43, en Rush Portuguesa, aangehaald in voetnoot 48, punt 17.
      
      50 –	Arresten Arblade, aangehaald in voetnoot 33, punt 35, en Mazzoleni, aangehaald in voetnoot 25, punt 26, en arrest van 12 oktober
         2004, Wolff & Müller, C‑60/03, Jurispr. blz. I‑9553, punt 34. Teyssié, B., Droit européen du travail, 2e editie, Parijs 2003, blz. 158-159, is van mening dat het vereiste van de inachtneming van een administratieve formaliteit
         slechts gerechtvaardigd is indien dit bevorderlijk is voor de belangen van de betrokken werknemers. De legitieme rechtvaardigingsgrond
         der sociale bescherming van de werknemers mag niet als voorwendsel worden gebruikt voor de vaststelling van wettelijke voorschriften
         die het vrij verrichten van diensten beperken.
      
      51 –	Krachtens artikel 11 van de wet van 20 december 2002 „zijn de arbeidsinspectie en de douane elk wat hen betreft belast
         met de controle op de toepassing van de bepalingen van deze wet”. De taken van de arbeidsinspectie worden geregeld in de wet
         van 4 april 1974 inzake de reorganisatie van de arbeidsinspectie (Mémorial A – nr. 27, blz. 485).
      
      52 –	Zie het bij voorraad uitvoerbare besluit van de arbeidsinspectie van 29 april 2004 dat was gericht tot een welbepaalde
         onderneming, waarmee zij het verrichten van diensten door werknemers die niet zijn aangemeld, verbiedt („ordonnance executoire
         par provision: cessation de prestations de travail détachées non déclarées”), als kopie in bijlage A5 bij het verzoekschrift
         gevoegd.
      
      53 –	De wetgever verbiedt bepaalde (geplande) activiteiten, niet omdat deze algemeen niet mogen plaatsvinden, maar omdat vooraf
         door de autoriteiten van geval tot geval moet worden onderzocht of zij indruisen tegen bepaalde voorschriften van materieel
         recht. Indien dit toezicht gunstig verloopt en tot de vaststelling leidt dat de activiteit verenigbaar is met het materiële
         recht, moet zij worden toegestaan. Het verbod staat dus van meet af aan onder het voorbehoud dat toestemming wordt verleend
         indien in de loop van de toestemmingsprocedure geen wettelijke weigeringsgronden worden vastgesteld. Daarom wordt de „toestemming”
         ook als een „verbod behoudens toestemming” bestempeld (zie Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 15e editie, Munchen 2004, nr. 51, blz. 218). Door dit „verbod behoudens toestemming” staat ook het beperkende karakter van
         de Luxemburgse regeling van artikel 7, lid 1, van de wet van 20 december 2002 zonder twijfel vast. Aangaande de terbeschikkingstelling
         van werknemers uit een derde land door een communautaire dienstverrichter heeft het Hof immers reeds beslist, dat een wettelijke
         regeling die de verrichting van diensten op het nationale grondgebied door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming
         afhankelijk stelt van de afgifte van een vergunning door de overheid, een beperking op het vrij verrichten van diensten in
         de zin van artikel 49 EG vormt. Zie arresten Commissie/Oostenrijk, aangehaald in voetnoot 47, punt 40; Commissie/Luxemburg,
         aangehaald in voetnoot 46, punt 24, en Vander Elst, aangehaald in voetnoot 32, punt 15.
      
      54 –	Zie in die zin met betrekking tot richtlijnen, arresten van 28 februari 1991, Commissie/Italië, C‑360/87, Jurispr. blz. I‑791,
         punt 12, en 15 juni 1995, Commissie/Luxemburg, C‑220/94, Jurispr. blz. I‑1589, punt 10. Zie bovendien arresten van 18 januari
         2001, Commissie/Italië, C‑162/99, Jurispr. blz. I‑541, punten 22-25, en 6 maart 2003, Commissie/Luxemburg, C‑478/01, Jurispr.
         blz. I‑2351, punt 20.
      
      55 –	In het bij voorraad uitvoerbare besluit van de arbeidsinspectie van 29 april 2004, waarmee deze het verrichten van diensten
         door werknemers die niet zijn aangemeld, verbiedt („ordonnance executoire par provision: cessation de prestations de travail
         détachées non-déclarées”), als kopie in bijlage A-5 bij het verzoekschrift gevoegd, wijst de arbeidsinspectie erop dat de
         documenten met betrekking tot de sociaal‑ en arbeidsrechtelijke status van de ter beschikking gestelde werknemers moeten worden
         ingediend vooraleer de grensoverschrijdende prestaties worden verricht, waarbij het woord „vooraleer” in hoofdletters is geschreven,
         klaarblijkelijk als waarschuwing voor verondersteld illegaal handelende ondernemingen.
      
      56 –	Arrest Commissie/Luxemburg, aangehaald in voetnoot 46, punt 31.
      
      57 –	In die zin ook advocaat-generaal Geelhoed in zijn conclusie van 15 september 2005, Commissie/Duitsland (C‑244/04, Jurispr.
         blz. I‑885, punt 28), met betrekking tot een Duitse regeling die de terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen,
         die in dienst zijn van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter, onderwierp aan een procedure van voorafgaande
         vergunning. Volgens de advocaat-generaal is een maatregel van voorafgaande controle onevenredig, daar de ondernemingen die
         deze wetgeving van de lidstaten ter bescherming van werknemers niet eerbiedigen, verantwoordelijk zijn voor onregelmatige
         terbeschikkingstelling en steeds in rechte kunnen worden aangesproken. Een maatregel van voorafgaande controle kan derhalve
         niet worden gerechtvaardigd door de noodzaak, erop toe te zien dat de terbeschikkingstelling legaal is.
      
      58 –	Dit geeft de Luxemburgse regering impliciet toe op bladzijde 5 van haar antwoord op de schriftelijke aanmaning door de
         Commissie. Daarin erkent zij de bijzondere verplichtingen die het vereiste van de aanwijzing van een ad-hocgevolmachtigde
         die in Luxemburg is gevestigd, voor buitenlandse ondernemingen heeft veroorzaakt. 
      
      59 –	Zie punt 71.
      
      60 –	Zie punt 72.
      
      61 –	Zie de arresten Säger (aangehaald in voetnoot 32, punt 13), en Mazzoleni (aangehaald in voetnoot 25, punt 23).
      
      62 –	Arrest van 7 februari 2002, Commissie/Italië (C‑279/00, Jurispr. blz. I‑1425, punten 17-18).
      
      63 –	Arrest Arblade (aangehaald in voetnoot 33, punt 76) en arrest van 4 december 1986, Commissie/Duitsland (205/84, Jurispr.
         blz. 3755, punt 54).
      
      64–	In het arrest Arblade (aangehaald in voetnoot 33, punt 79) stelde het Hof vast, dat „het georganiseerde systeem van samenwerking
         en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten waarin artikel 4 van richtlijn 96/71 voorziet, het bewaren van documenten in
         de lidstaat van ontvangst, nadat de werkgever aldaar geen werknemer meer in dienst heeft, [...] overbodig zal maken”. Krachtens
         deze bepaling moeten de lidstaten organisatorische instellingen oprichten die een nauwe samenwerking op het vlak van de arbeidsvoorwaarden
         en ‑omstandigheden mogelijk maken. Daardoor moeten in het bijzonder de gerechtelijke instanties van de afzonderlijke lidstaten
         in staat worden gesteld de arbeidsvoorwaarden op de respectieve plaats van tewerkstelling in andere lidstaten te achterhalen.
         Bij deze instellingen werd vooral aan verbindingskantoren of andere diensten voor ambtelijke hulp gedacht. Van bijzonder belang
         is de in deze richtlijn vastgestelde samenwerking tussen de overheidsinstanties die bevoegd zijn voor het toezicht op de betreffende
         arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden. Deze samenwerking bestaat in het beantwoorden van verzoeken van overheidsinstanties
         van andere lidstaten om inlichtingen over i) de transnationale terbeschikkingstelling van werknemers, ii) kennelijke gevallen
         van misbruik en iii) vermoedelijke gevallen van onwettige transnationale activiteiten. De wederzijdse ambtelijke hulp moet
         kosteloos worden verstrekt (zie Forgó, K., „Aktuelles zur Entsenderichtlinie”, aangehaald in voetnoot 10, blz. 817). 
      
      65 –	Vgl. arrest Arblade (aangehaald in voetnoot 33, punten 65 en 74), dat betrekking heeft op de sociale bescherming van de
         werknemers in de bouwsector.