CELEX: 62015CC0559
Language: cs
Date: 2016-11-09 00:00:00
Title: Stanovisko generálního advokáta Y. Bota přednesené dne 9. listopadu 2016.#Onix Asigurări SA v. Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato.#Řízení o předběžné otázce – Směrnice 73/239/EHS – Směrnice 92/49/EHS – Zásada jediného povolení – Zásada dozoru domovského členského státu – Článek 40 odst. 6 – Pojem ‚nesrovnalosti‘ – Dobrá pověst akcionářů – Zákaz uložený pojišťovně usazené v jednom členském státě uzavírat nové smlouvy na území jiného členského státu.#Věc C-559/15.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 9. listopadu 2016(1)

Věc C‑559/15

Onix Asigurări SA

proti

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Přímé pojištění jiné než životní – Směrnice 92/49/EHS – Článek 40 odst. 6 – Rozsah pravomocí hostitelského členského státu – Opatření zakazující uzavírat nové smlouvy na jeho území, přijaté vůči pojišťovně, která má povolení k činnosti, jejíž vedoucí pracovník a referenční akcionář byl odsouzen za trestný čin“
Žádost

1.         o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 40 odst. 6 směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice o neživotním pojištění)(2). 

2.        Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Onix Asigurări SA(3), pojišťovnou založenou podle rumunského práva se sídlem v Rumunsku, a Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni(4), orgánem dozoru nad italskými pojišťovnami, ve věci rozhodnutí přijatého posledně uvedeným orgánem, kterým společnosti Onix zakázal uzavírat nové pojistné smlouvy na území Italské republiky. 

3.        V projednávané věci vzniká otázka ohledně existence a rozsahu pravomocí členského státu, ve kterém jsou volně poskytovány služby, jestliže zjistí, že pojišťovna, která má povolení k činnosti, jejíž činnost je převážně soustředěna na jeho území, má za generálního ředitele a referenčního akcionáře jeho státního příslušníka, který zejména v důsledku odsouzení za trestný čin již nemá v uvedeném státě právo přístupu k pojišťovací činnosti. Brání za těchto okolností zásady jediného oprávnění a dozoru domovským státem tomu, aby hostitelský členský stát zakázal této pojišťovně pokračovat nadále v činnosti na jeho území za účelem ochrany zájmů pojistníků a pojištěných osob? 

4.        I když tato otázka vybízí k pokusu o vyvážení protichůdných zásad a zájmů, který je vždy problematický, jsem přesvědčen, že unijní právo musí prosazovat bezpodmínečný požadavek, podle něhož zásada dozoru domovským státem nesmí sloužit jako základ, nebo spíše jako alibi, pro strategie usilující o obcházení právních pravidel, které by mohly vážně poškodit obecný zájem. 

5.        V tomto stanovisku budu konstatovat, že čl. 8 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice 73/239(5) musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán dozoru hostitelského členského státu přijal vůči pojišťovně, která působí na jeho území v režimu volného pohybu služeb, taková opatření, jako je zákaz uzavírat nové smlouvy, která by byla založena výhradně na nesplnění požadavku vyplývajícího z vydaného povolení k činnosti, jako je požadavek dobré pověsti akcionářů. 

6.         Budu však konstatovat, že tato ustanovení za okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, kde pojišťovna, které bylo vydáno povolení k činnosti domovským členským státem, zaprvé má za referenčního akcionáře fyzickou osobu, jíž byl zejména z důvodu odsouzení za trestný čin pokusu o podvod zakázán přístup na trh hostitelského členského státu, a zadruhé soustředí svoji činnost především na území tohoto členského státu, nebrání tomu, aby orgány dozoru uvedeného členského státu na základě čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 a s přihlédnutím k naléhavé potřebě vyplývající z nečinnosti orgánů dozoru domovského členského státu, které byly marně vyzývány, aby uvedené pojišťovně odejmuly povolení k činnosti, přijaly opatření omezující volný pohyb služeb dotčené pojišťovny na svém území, jako je zákaz uzavírat nové smlouvy, aby se předešlo riziku obcházení zákazu přístupu na trh prostřednictvím prostřední právnické osoby, a s tím souvisejícím rizikem opakování protiprávního jednání, za které byl referenční akcionář potrestán.
I –    Právní rámec

A –    Unijní právo

1.      Směrnice 73/239 

7.        Směrnice 73/239, ve znění směrnice 92/49, v článku 6 stanovila: 
„Přístup k přímé pojišťovací činnosti podléhá předchozímu úřednímu povolení. 
O toto povolení musí žádat u příslušného orgánu domovského členského státu:
a)      každá pojišťovna, která zřizuje sídlo na území tohoto státu; 
b)      každá pojišťovna, která poté, co již získala povolení požadované v prvním pododstavci, rozšiřuje činnost na celé odvětví nebo na jiná odvětví.“ 

8.        Článek 8 odst. 1 písm. e) a odst. 3 této směrnice zněl: 
„1. Domovský členský stát vyžaduje, aby každá pojišťovna, která žádá o povolení, 
[...]
e)      byla skutečně řízena bezúhonnými osobami s příslušnou odbornou kvalifikací nebo zkušenostmi. 
[...]
3.      Žádné ustanovení této směrnice nebrání členským státům v tom, aby zachovaly nebo přijímaly právní a správní předpisy požadující schválení zakladatelské smlouvy a stanov nebo jakýchkoli jiných dokumentů, které jsou nezbytné pro běžné provádění dozoru. 
Členské státy však nepřijmou předpisy, které by požadovaly předchozí schválení nebo soustavné oznamování všeobecných nebo zvláštních pojistných podmínek, sazeb pojistného, tiskopisů a jiných písemností, které pojišťovna hodlá používat při svém styku s pojistníky. 
Členské státy smějí zachovat nebo přijímat nové předpisy o předchozím oznamování nebo schvalování zamýšleného zvýšení pojistných sazeb pouze jako součást obecného systému kontroly cen. 
[...]“

9.        Článek 13 odst. 1 a 2 téže směrnice stanovil: 
„1.       Finanční dozor nad pojišťovnou včetně činností, které vykonává v rámci práva usazování nebo volného pohybu služeb, spadá do výlučné pravomoci domovského členského státu. 
2.      Tento finanční dozor se týká veškeré činnosti pojišťovny a zahrnuje prověřování stavu jeho solventnosti, tvorby technických rezerv včetně matematických rezerv a aktiv, která je kryjí, v souladu s předpisy nebo praxí obvyklou v domovském členském státě a při dodržení předpisů přijatých na úrovni Společenství.
[...]“ 

10.      Článek 22 odst. 1 téže směrnice, ve znění změn, uváděl: 
„1.       Povolení vydané pojišťovně příslušným orgánem jejího domovského členského státu může tento orgán odejmout, jestliže pojišťovna: 
[...]
b)      nadále nesplňuje podmínky pro vydání povolení; 
[...]
d)      dopustí se závažného porušení povinností stanovených předpisy, kterými je povinna se řídit. 
[...]“
2.      Směrnice 92/49 

11.      V bodech 5 až 7 a 9 odůvodnění směrnice 92/49 se uvádělo: 
„(5)      vzhledem k tomu, že přijatý přístup spočívá v zajištění takové harmonizace, která je zásadní, nezbytná a dostatečná pro dosažení vzájemného uznávání povolení k činnosti a obezřetnostních kontrolních systémů, což umožní domovskému členskému státu vydávat jediné povolení platné pro celé Společenství a uplatňovat zásadu dozoru domovského členského státu; 
(6)      vzhledem k tomu, že přístup k činnosti v pojišťovnictví a její výkon bude tudíž podléhat vydání jediného úředního povolení, jež vydají příslušné orgány členského státu, kde má pojišťovna sídlo, a že toto povolení umožní pojišťovně vykonávat svou činnost po celém Společenství v rámci práva usazování nebo volného pohybu služeb; že ten členský stát, ve kterém se nachází pobočka nebo kde se poskytují služby, již nebude smět požadovat od pojišťoven, které zamýšlejí vykonávat pojišťovací činnost na jeho území a kterým již bylo vydáno povolení v jejich domovských členských státech, aby žádaly o nové povolení [...]; 
(7)      vzhledem k tomu, že bude napříště v působnosti příslušných orgánů domovských členských států sledovat finanční zdraví pojišťoven včetně jejich stavu solventnosti, tvorby dostatečných technických rezerv a krytí těchto rezerv odpovídajícími aktivy; 
[...]
(9)      vzhledem k tomu, že příslušné orgány členských států musí mít k dispozici takové prostředky pro dozor, které jsou nezbytné pro zajištění řádného výkonu činnosti pojišťovnami v celém Společenství, ať už je vykonávána v rámci práva usazování či volného pohybu služeb; že musí mít zejména možnost zavést patřičná ochranná opatření nebo ukládat sankce s cílem zabránit nesrovnalostem a porušování předpisů o dozoru nad pojišťovnictvím.“ 

12.      Článek 8 směrnice 92/49 stanovil: 
„Příslušné orgány domovského členského státu nesmějí pojišťovně vydat povolení k přístupu k činnosti v pojišťovnictví dříve, než jim je sdělena totožnost jeho akcionářů nebo společníků, ať přímých nebo nepřímých, ať fyzických nebo právnických osob, které mají kvalifikovaný podíl v této pojišťovně, a o výši těchto podílů. 
Tytéž orgány odmítnou vydat povolení, pokud by vzhledem k potřebě zajistit zdravé a obezřetné řízení pojišťovny nebyly spokojeny se způsobilostí akcionářů nebo společníků.“ 

13.      Článek 15 odst. 1 této směrnice, jehož znění bylo převzato ze směrnice Parlamentu a Rady 2007/44/ES ze dne 5. září 2007(6), vyžadoval předběžné oznámení záměrů nabytí kvalifikované účasti v pojišťovně. 

14.      Článek 15b odst. 1 uvedené směrnice stanovil: 
„1.       S ohledem na možný vliv navrhovaného nabyvatele na pojišťovnu hodnotí příslušné orgány při posuzování oznámení uvedeného v čl. 15 odst. 1 a informací uvedených v čl. 15a odst. 2 za účelem zajištění řádného a obezřetného řízení pojišťovny, v níž je navrhováno nabytí, vhodnost navrhovaného nabyvatele a finanční rozumnost navrhovaného nabytí podle všech těchto kritérií: 
a)      pověst navrhovaného nabyvatele; 
b)      pověst a zkušenost všech osob, které budou v důsledku navrhovaného nabytí řídit činnosti pojišťovny; 
[...]“

15.      Článek 40 odst. 3 až 7 směrnice 92/49 stanovil: 
„3.       Jestliže příslušné orgány některého členského státu zjistí, že pojišťovna, která vykonává svou činnost v rámci práva usazování nebo volného pohybu služeb na jeho území, nedodržuje právní předpisy, které se na ni v tomto státě vztahují, vyzvou ji, aby protiprávní stav ukončila. 
4.      Jestliže dotyčná pojišťovna neprovede nezbytná opatření, uvědomí o tom příslušné orgány dotyčného členského státu příslušné orgány domovského členského státu. Tyto orgány přijmou při nejbližší příležitosti patřičná opatření, aby zajistily, že dotyčná pojišťovna protiprávní stav ukončí. Povahu těchto opatření sdělí příslušným orgánům dotyčného členského státu. 
5.      Pokud přes opatření přijatá v domovském členském státě nebo proto, že se tato opatřená ukáží nedostatečná nebo je tento stát nepřijme, pojišťovna nadále porušuje platné právní předpisy dotyčného členského státu, může tento členský stát poté, co uvědomí příslušné orgány domovského členského státu, přijmout vhodná opatření, aby zabránil dalšímu porušování nebo je potrestal, a pokud je to naprosto nezbytné, zabránit pojišťovně, aby na jeho území nadále uzavírala pojistné smlouvy. Členské státy zajistí, aby na jejich území bylo možno uskutečnit oznámení pojišťovnám nezbytná pro taková opatření. 
6.      Odstavci 3, 4 a 5 není dotčena pravomoc dotyčných členských států přijímat vhodná nouzová opatření, aby zabránily nesrovnalostem na svém území. To zahrnuje možnost zabránit pojišťovnám, aby na jejich území nadále uzavíraly pojistné smlouvy.
7.      Odstavci 3, 4 a 5 není dotčena pravomoc členských států postihovat protiprávní jednání, ke kterým dojde na jejich území.
[...]“

16.      Směrnice 73/239 a 92/49 byly zrušeny s platností k 1. lednu 2016 směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II)(7). 
3.      Interpretační sdělení Evropské komise 

17.      Komise přijala dne 16. února 2000 interpretační sdělení nazvané „Volný pohyb služeb a obecný zájem v odvětví pojišťovnictví“(8). 

18.      Bod I. A.5 tohoto sdělení, nazvaný „Dozor prováděný hostitelským státem nad dodržováním podmínek vydání jediného povolení k činnosti“, zní: 
„Komise se domnívá, že ustanovení směrnic o pojištění [...] neumožňují hostitelskému členskému státu vykonávat dozor za účelem ověření, zda pojišťovna, která zamýšlí působit na jeho území v režimu volného pohybu služeb nebo v rámci práva usazování, dodržuje harmonizované podmínky, za nichž jí bylo vydáno jediné povolení k činnosti domovským členským státem. Tento dozor totiž náleží výhradně domovskému členskému státu. Zodpovědnost za vydání jediného povolení k činnosti je na posledně uvedeném domovském členském státě a hostitelský členský stát nemůže toto vydání povolení zpochybnit [...]. 
Jestliže má hostitelský stát důvody pochybovat o dodržování těchto podmínek, může použít článek 227 Smlouvy nebo vyzvat Komisi, aby podala žalobu na nesplnění povinnosti podle článku 226 Smlouvy.“ 
4.      Pokyny pro obezřetnostní posuzování nabytí 

19.      Pokyny pro obezřetnostní posuzování nabytí a zvýšení účastí ve finančních institucích vyžadované podle směrnice 2007/44(9) v bodech 27 a 28 stanovily: 
„27.      Orgány dozoru budou mimořádně pozorně sledovat následující situace, které mohou přinést pochybnosti o bezúhonnosti navrhovaného nabyvatele: 
–        Odsouzení za trestný čin: orgány dozoru přezkoumají zejména: 
–        každé porušení právních předpisů upravujících zaprvé bankovní, finanční nebo pojišťovací činnost a finanční služby a dále trhy cenných papírů, cenné papíry a platební nástroje – včetně porušení právních předpisů týkajících se praní špinavých peněz, manipulování s trhem, zneužívání informací v obchodním styku a lichvy; 
–        každou nepoctivou nebo podvodnou praktiku, každý významný finanční delikt, jakož i každé porušení práva společností nebo právních předpisů v oblasti úpadku, insolventnosti nebo ochrany spotřebitele [...] 
–        Rovněž lze přihlédnout k jakémukoli trestnému činu, o němž je nebo bylo vedeno trestní řízení, jestliže přináší pochybnosti o bezúhonnosti navrhovaného nabyvatele a může tak znamenat, že požadavky na bezúhonnost nejsou splněny. 
28.      Bezúhonnost navrhovaného nabyvatele bude posouzena nejen ve světle soudních rozhodnutí a probíhajících soudních řízení, ale rovněž s přihlédnutím k následujícím situacím, které mohou přinést pochybnosti o bezúhonnosti navrhovaného nabyvatele: 
–        probíhající nebo uzavřená vyšetřování a/nebo donucovací opatření týkající se navrhovaného nabyvatele nebo správní sankce uložené za porušení ustanovení upravujících bankovní, finanční nebo pojišťovací činnost, finanční služby, trhy cenných papírů, cenné papíry nebo platební nástroje, nebo za porušení jakýchkoli jiných právních předpisů vztahujících se k finančním službám; 
–        probíhající nebo uzavřená vyšetřování a/nebo donucovací opatření uložená jakoukoli profesní organizací nebo právní úpravou za nedodržování příslušných ustanovení.“ 

B –    Italské právo 

20.      Článek 193 codice delle assicurazioni private (zákon o soukromém pojištění)(10) ve znění platném ke dni skutkových okolností v původním řízení stanovil: 
„1. Pojišťovny se sídlem v jiných členských státech podléhají obezřetnostnímu dozoru orgánu domovského členského státu, i pokud jde o činnost vykonávanou v rámci svobody usazování nebo volného pohybu služeb na území republiky. 
2.      Aniž je dotčeno ustanovení odstavce 1, pokud [ISVAP](11) zjistí, že pojišťovna nedodržuje platná ustanovení italského práva, oznámí jí toto porušování a nařídí jí, aby uvedla své jednání do souladu s platnými zákony. 
3.      Pokud pojišťovna neuvede své jednání do souladu s platnými zákony, [ISVAP] o tom informuje orgán dozoru domovského členského státu, přičemž se domáhá, aby byla přijata nezbytná opatření k ukončení zjištěného protiprávního stavu. 
4.      Jestliže opatření orgánu domovského státu nejsou přijata nebo jsou nedostatečná, jestliže způsobené nesrovnalosti mohou poškodit obecný zájem nebo v naléhavých případech na ochranu zájmů pojistníků a jiných oprávněných z pojistného plnění, může [ISVAP] přijmout proti pojišťovně poté, co o tom informoval orgán dozoru domovského členského státu, nezbytná opatření, včetně zákazu uzavírat nové pojistné smlouvy v rámci svobody usazování nebo volného pohybu služeb s účinky podle článku 167. 
5.      Pokud pojišťovna, která se dopustila porušení práva, vykonává svoji činnost prostřednictvím pobočky nebo na území republiky vlastní majetek, jsou vůči uvedené pobočce přijaty v souladu s ustanoveními italského práva příslušné správní sankce, které mohou mít podobu zabavení jejího majetku, který se nachází na italském území. 
6.      Opatření, která ukládají sankce nebo omezení činnosti vykonávané v režimu usazování nebo volného pohybu služeb, se oznamují dotčené pojišťovně. Pojišťovna ve své komunikaci s [ISVAP] používá italštinu.“ 
II – Spor v původním řízení a předběžná otázka 

21.      Onix je pojišťovací společností založenou podle rumunského práva se sídlem v Bukurešti (Rumunsko), která od 24. října 2012 vykonává činnost v Itálii v režimu volného pohybu služeb, především v oblasti pojištění záruk prostřednictvím vydávání pojistných záruk ve prospěch orgánů veřejné správy v rámci veřejných zakázek. 

22.      Podle informací, které Autoritatea de supraveghere financiara (rumunský orgán dozoru) sdělil IVASS(12), během dvou měsíců, kdy Onix vykonával svoji činnost v roce 2012, získala společnost na pojistném plnění 795 363 eur, z čehož přibližně 75 % v Itálii a zbytek v Rumunsku. 

23.      ASF v návaznosti na žádost o informace předloženou IVASS, který sám obdržel žádosti o informace ze strany veřejných orgánů, kteří byli příjemci vydaných pojistných záruk, uvedl, že referenčním akcionářem společnosti Onix je italský občan Simone Lentini, který kontroluje jakožto akcionář – fyzická osoba 0,01 % kapitálu společnosti Onix a jakožto jediný akcionář společnosti Egady Company zbylých 99,99 %. ASF rovněž upřesnil, že Simone Lentini je rovněž předsedou představenstva a generálním ředitelem společnosti Onix. 

24.      IVASS se domníval, že z obdržených informací vyplývá, že dobrá pověst Simone Lentiniho je problematická, a to především proto, že byl dne 29. července 2013 odsouzen Tribunale di Marsala (soud v Marsale, Itálie) za trestný čin pokusu o podvod s přitěžujícími okolnostmi proti italskému státu. 

25.      IVASS předal ASF dopisem ze dne 4. října 2013 informace a dokumenty, které měl k dispozici, a požádal ho, aby přijal veškerá vhodná opatření za účelem ochrany pojištěných, a upozornil ho, že v případě, že nezasáhne, přijme veškerá užitečná a nezbytná opatření za účelem ochrany zájmů italských pojištěných sám. 

26.      ASF dopisem ze dne 8. listopadu 2013 nabídl spolupráci, když uvedl, že zřídil interní pracovní skupinu, která měla za úkol posoudit vhodná opatření, která je namístě přijmout v dané věci, a požádal IVASS o spolupráci. 

27.      IVASS dopisem ze dne 19. listopadu 2013 potvrdil, že je připraven spolupracovat, přičemž zdůraznil naléhavou povahu daného případu a oznámil, že pokud ASF neodejme ve lhůtě 30 dnů společnosti Onix povolení k činnosti, bude nucen zakázat této společnosti uzavírat v Itálii nové pojistné smlouvy. 

28.      Dne 9. prosince 2013 došlo k setkání obou orgánů dozoru, na kterém ASF uvedl, že nemůže odejmout povolení k činnosti udělené společnosti Onix, zejména z toho důvodu, že kritéria stanovená v pokynech ze dne 18. července 2008 nebyla provedena do vnitrostátního právního řádu. 

29.      IVASS tedy rozhodnutím ze dne 20. prosince 2013 přijatým na základě čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 a čl. 193 odst. 4 CAP zakázal společnosti Onix uzavírat nové pojistné smlouvy na italském území. 

30.      Proti tomuto rozhodnutí podala společnost Onix žalobu k Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud v Laziu, Itálie), který ji rozsudkem ze dne 14. ledna 2015 zamítl, když uvedl, že nedostatek dobré pověsti je konstitutivním prvkem naléhavého případu, který odůvodňuje přijetí opatření, která mají za cíl zajistit ochranu zájmů pojištěných. 

31.      Společnost Onix podala proti tomuto rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), přičemž především uváděla, že orgán dozoru hostitelského členského státu nemá pravomoc zakázat poskytovateli pojištění, kterému bylo vydáno povolení k činnosti v domovském členském státě, uzavírat nové smlouvy na svém území z toho důvodu, že není dodržen požadavek týkající se dobré pověsti. 

32.      Předkládající soud zamýšlí odvolání zamítnout, když má za to, že čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 opravňuje orgány dozoru hostitelského členského státu za účelem ochrany zájmů pojištěných preventivně zakázat pojišťovně, z důvodu potvrzených záznamů v trestním rejstříku referenčního akcionáře, aby na jeho území nadále pokračovala ve své činnosti. 

33.      Avšak vzhledem k tomu, že Consiglio di Stato (Státní rada) má pochybnosti o slučitelnosti takového řešení s unijním právem, a zejména se zásadou jediného povolení k činnosti a dozoru nad požadavkem dobré pověsti ze strany domovského členského státu, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku: 
„Brání [unijní] právo, a zejména čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49, interpretační sdělení 2000/C 43/03, bod 5 a zásada [...] dozoru domovskou zemí výkladu (jako je výklad k čl. 193 odst. 4 [CAP], který tento soud sdílí), podle kterého orgán dozoru státu, který hostí poskytovatele pojištění v rámci volného pohybu služeb, může v naléhavém případě a na ochranu zájmů pojištěných a osob oprávněných k příjmu pojistného plnění přijmout zakazující opatření, především pokud jde o zákaz uzavírat nové smlouvy na území hostitelského státu, založená na tvrzeném počátečním nebo pozdějším nesplnění, které bylo diskrečně posouzeno, subjektivního požadavku stanoveného pro účely vydání povolení k výkonu pojišťovnictví, a to konkrétně požadavku dobré pověsti?“ 
III – Mé posouzení

34.      Abych mohl odpovědět na otázku položenou předkládajícím soudem, musím vyjít z předpokladu, který ve svých písemných vyjádřeních připomněla Komise, že směrnice 92/49 zakotvila zásady jediného povolení k činnosti a výhradní pravomoci členského státu, v němž se nachází sídlo pojišťovny, pokud jde o finanční dozor nad touto pojišťovnou. Tato směrnice má v souladu s bodem 1 svého odůvodnění za cíl dotvořit vnitřní trh přímého pojištění jiného než životního, a to jak z hlediska práva usazování, tak volného pohybu služeb, s cílem usnadnit pojišťovnám se sídlem v Evropské unii krytí rizik nacházejících se v Evropské unii.

35.      Z bodu 5 odůvodnění směrnice 92/49 dále vyplývá, že unijní normotvůrce přijal za účelem dosažení těchto cílů přístup, který spočívá v zajištění „takové harmonizace, která je zásadní, nezbytná a dostatečná pro dosažení vzájemného uznávání povolení k činnosti a obezřetnostních kontrolních systémů, což umožní domovskému členskému státu vydávat jediné povolení platné pro celé Společenství a uplatňovat zásadu dozoru domovského členského státu“.  

36.      V souladu se změněnými články 6 a 13 směrnice 73/239 má domovský členský stát výhradní pravomoc prověřit, že jsou splněny nezbytné podmínky k udělení předchozího úředního povolení k činnosti, a zajistit finanční dozor nad jejich dodržováním. Udělení tohoto povolení domovským členským státem umožňuje přístup k pojišťovací činnosti na celém území Unie, jak výslovně upřesňuje čl. 7 odst. 1 této směrnice. 

37.      Za situace, kdy jsou podmínky udělení povolení k činnosti harmonizovány, nemůže být volný pohyb služeb omezován jinými členskými státy zavedením dodatečných podmínek, jimiž by podmínily výkon pojišťovací činnosti na svém území, jak v rámci práva usazování, tak v rámci volného pohybu služeb. Je vhodné uvést, že by obdobně ani volný pohyb služeb nemohl být plně uskutečňován, kdyby ostatní členské státy mohly odmítnout požívání výhod plynoucích z ustanovení unijního práva pojišťovně, která obdržela předchozí úřední povolení k činnosti, jestliže by provedly odlišné posouzení situace této pojišťovny z hlediska podmínek stanovených unijním normotvůrcem. 

38.      Zásada jediného povolení k činnosti tak nepochybně brání tomu, aby hostitelský členský stát přezkoumal harmonizované podmínky stanovené pro vydání tohoto povolení k činnosti, které může být odejmuto, jestliže pojišťovna již nadále nesplňuje tyto podmínky, pouze domovským členským státem. 

39.      Podmínky udělení povolení k činnosti jsou vyjmenovány v článku 8 směrnice 73/239, který především stanoví, že za účelem obdržení povolení k činnosti musí zakládaná pojišťovna přijmout některou z právních forem stanovených touto směrnicí(13), omezit svůj předmět podnikání na pojišťovací činnosti a operace, které z nich přímo vyplývají, s vyloučením všech jiných obchodních činností(14), a představit obchodní plán, který uvede zejména druhy krytých rizik a upřesnění ohledně pojistného a nákladů na pojistná plnění. 

40.      Pokud jde konkrétně o projednávanou věc, je vhodné poznamenat, že čl. 8 odst. 1 písm. e) směrnice 73/239 stanoví, že pojišťovny musí být skutečně řízeny „bezúhonnými osobami s příslušnou odbornou kvalifikací nebo zkušenostmi“, kdežto články 8 a 15b směrnice 92/49 stanoví požadavky týkající se „způsobilosti“ akcionářů a společníků, kteří musí zajistit řádné a obezřetné řízení, přičemž druhý z těchto článků upřesňuje, že v případě nabytí novým nabyvatelem musí tento nabyvatel splňovat kritérium „dobré pověsti“. 

41.      Obě tyto směrnice tak výslovně podmiňují udělení a zachování povolení k činnosti požadavky „bezúhonnosti“ vedoucích pracovníků a „dobré pověsti“ akcionářů. 

42.      Z toho plynou dva důsledky. 

43.      Zaprvé je vhodné poznamenat, aniž je nezbytné se vyjadřovat k přesnému dosahu pokynů ze dne 18. července 2008, že přijetí těchto pokynů interpretační povahy evidentně neznamená, že před přijetím tohoto výkladu neměla ustanovení stanovící požadavky dobré pověsti pro členské státy žádnou závaznou povahu. Rumunské orgány dozoru se tedy neprávem pokusily ukrýt za neprovedení pokynů do vnitrostátního práva, aby tím odůvodnily své odmítnutí odejmout povolení k činnosti udělené společnosti Onix z důvodu záznamů v trestním rejstříku referenčního akcionáře. 

44.      Zadruhé, i když relativně neurčité výrazy „dobrá pověst“ a „bezúhonnost“ zajisté ponechávají příslušným orgánům domovského členského státu určitý prostor pro uvážení, nelze je vykládat v tom smyslu, že umožňují orgánům dozoru hostitelského členského státu, aby provedly posouzení těchto kritérií, které by bylo odlišné od posouzení učiněného orgány dozoru domovského členského státu. Ačkoli existuje prostor pro uvážení, náleží výlučně domovskému členskému státu a nemůže znamenat přiznání konkurenční pravomoci hostitelskému členskému státu. Jinými slovy, nedostatek přesného vymezení pojmu „standardní“ dobrá pověst nebo pojmu bezúhonnost nemůže odůvodnit zasahování orgánů dozoru hostitelského členského státu do pravomocí vyhrazených orgánům dozoru domovského členského státu. 

45.      Domnívám se tedy, že se požadavek dobré pověsti nevymyká pravidlu, které připomíná Evropská komise ve svém interpretačním sdělení, podle něhož dohled nad dodržováním harmonizovaných podmínek povolení k činnosti přísluší pouze domovskému členskému státu, který odpovídá za udělení jediného povolení k činnosti. 

46.      Zcela tudíž sdílím závěr, který z toho vyvozuje tento orgán, a sice že orgán hostitelského členského státu v zásadě není oprávněn zhojit nečinnost orgánu domovského členského státu tím, že přijme opatření, které se zakládá výlučně na nesplnění jedné z podmínek požadovaných pro účely povolení k činnosti pojišťoven. 

47.      Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr jako obecné pravidlo stanovil, že čl. 8 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice 73/239 musejí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán dozoru hostitelského členského státu přijal vůči pojišťovně, která působí na jeho území v režimu volného pohybu služeb, taková opatření, jako je zákaz uzavírat nové smlouvy, která by byla výlučně založená na nesplnění podmínek pro vydání povolení k činnosti, jako je požadavek dobré pověsti akcionářů. 

48.      Pokud bychom z tohoto pravidla stroze vyvodili závěr, že za okolností věci v původním řízení je italský stát zbaven jakékoliv možnosti jednat za účelem zajištění ochrany pojištěných osob a pojistníků, s výjimkou žaloby na nesplnění povinnosti, jednalo by se o krok, kterého je podle mého názoru nutné se zdržet.

49.      Analýza, podle níž by ze zásady jediného povolení k činnosti a pravidla dozoru ze strany domovského členského státu vyplývalo, že hostitelský členský stát nemá žádnou možnost zasáhnout proti pojišťovně, jíž bylo vydáno povolení k činnosti, která nedodržuje právní pravidla platná na jeho území, totiž vychází ze zkreslené představy o směrnici 92/49, jejíž mnohá ustanovení vyhrazují orgánům hostitelského členského státu možnost zasáhnout za účelem ukončení zjištěných nesrovnalostí. 

50.      Zaprvé článek 28 této směrnice přiznává hostitelskému členskému státu možnost zabránit uzavření smlouvy, která by byla „v rozporu s právními předpisy na ochranu obecného zájmu“. Obecný zájem tedy představuje první ochranný mechanismus, který umožňuje odůvodnit opatření omezující volný pohyb služeb pojišťovny, které bylo vydáno povolení k činnosti. Řešení, které unijní normotvůrce takto zakotvil, přímo vychází z judikatury Soudního dvora vyplývající z rozsudku ze dne 20. února 1979, Rewe-Zentral(15), takzvaného „Cassis de Dijon“, který připustil, že naléhavé důvody obecného zájmu mohou odůvodnit omezení volného pohybu. 

51.      Zadruhé článek 40 směrnice 92/49 stanoví ochrannou doložku, která umožňuje hostitelskému členskému státu přijmout opatření určená k zajištění dodržování pravidel platných na jeho území ze strany pojišťoven, které jsou tam usazeny nebo tam vykonávají svoji činnost v režimu volného pohybu služeb. 

52.      Tento článek zavádí dva různé postupy v závislosti na tom, zda jde, či nejde o naléhavý případ. 

53.      Obvyklý postup stanovený v čl. 40 odst. 3 až 5 směrnice 92/49 umožňuje hostitelskému členskému státu předcházet nebo postihovat nesrovnalosti, kterých se na jeho území dopustila pojišťovna, které bylo vydáno povolení k činnosti. Orgán dozoru tohoto členského státu musí nejprve vyzvat dotyčnou pojišťovnu, aby protiprávní stav ukončila, následně jestliže dotyčná pojišťovna neprovede nezbytná opatření, uvědomí o tom příslušné orgány domovského členského státu, aby tyto orgány přijaly „při nejbližší příležitosti patřičná opatření, aby zajistily, že dotyčná pojišťovna protiprávní stav ukončí“(16). Pouze za situace, kdy pojišťovna přes přijatá opatření nadále porušuje platné právní předpisy nebo se tato opatření ukáží „nedostatečná“(17) nebo „je tento stát nepřijme“(18), může hostitelský členský stát sám přijmout „vhodná opatření, aby zabránil dalšímu porušování nebo je potrestal“(19), která zahrnují, „pokud je to naprosto nezbytné“(20), zákaz nadále uzavírat nové pojistné smlouvy. 

54.      Postup v naléhavém případě stanovený v čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 umožňuje dotčeným členským státům přijímat vhodná nouzová opatření, aby zabránily nesrovnalostem na svém území, která zahrnují zákaz nadále uzavírat nové pojistné smlouvy. 

55.      V daném případě platí, že opatření zákazu uzavírání nových smluv v Itálii bylo přijato na základě článku 193 zákona o soukromém pojištění, který nouzový postup a obvyklý postup sloučil do jednoho. Z předkládacího rozhodnutí však rovněž vyplývá, že toto opatření bylo odůvodněno existencí naléhavého případu, který se vyznačoval nezbytností zajistit ochranu pojištěných osob. To je důvod, proč předkládající soud zaměřil svoji předběžnou otázku na výklad čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49. 

56.      Účastníci řízení, kteří předložili k Soudnímu dvoru svá vyjádření, vyložili toto ustanovení protichůdně. 

57.      Společnost Onix tvrdí, že toto ustanovení omezuje pravomoc hostitelského členského státu zasáhnout na jedinou situaci porušení ustanovení na ochranu obecného zájmu, která spadá do režimu „prováděcích předpisů“ platných v tomto členském státě, pokud jde o uzavírání a výkon pojistných smluv, kdežto italská vláda má za to, že tato pravomoc může být založena na pouhé okolnosti, že jeden z akcionářů již nesplňuje požadavek týkající se dobré pověsti, jestliže je prokázáno, že obecný zájem pojištěných osob nemůže být ochráněn dostatečným způsobem v domovském členském státě. Italská vláda dodává, že pokud jde konkrétně o nouzový postup stanovený v čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49, pojem „zabránění nesrovnalostem“ je velmi široký a zahrnuje všechny okolnosti, z nichž může vyplynout skutečné nebezpečí pro zájmy pojištěných osob nebo může mít vliv na řádnost a účinnost trhu s pojištěním jako celku. Komise tvrdí, že se orgán hostitelského členského státu, aby mohl zahájit nouzový postup, nesmí omezit na prokázání, že jedna z podmínek povolení k činnosti není splněna nebo nadále není splňována, ale musí prokázat existenci obzvláštní nezbytnosti zasáhnout, aby se zabránilo porušování práva. Komise nicméně připouští, že tomuto orgánu přísluší určit, zda za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, existuje riziko, že dojde k porušení práva na území státu, a zda za účelem zabránění těmto nesrovnalostem je zákaz uzavírání nových smluv zcela nezbytný, přičemž konkrétní situace osob zodpovědných za řízení podniku a neplnění z jejich strany požadavku bezúhonnosti mohou být za tímto účelem vzaty do úvahy.

58.      Podle mého názoru implikuje ochrana užitečného účinku ustanovení unijního práva, která upravují rozdělení pravomocí mezi domovský členský stát a hostitelský členský stát, jak správně uvádí Komise, že orgány dozoru hostitelského členského státu nemohou využít ochranný postup pouze na základě okolnosti, že pojišťovna vykonávající svoji činnost v režimu svobody usazování nebo volného pohybu služeb nesplňuje nebo nadále nesplňuje podmínky pro vydání povolení k činnosti. Pokud bychom totiž připustili, že nesplnění podmínek pro vydání povolení k činnosti samo o sobě postačí k odůvodnění pravomoci hostitelského členského státu, vedlo by to k přeměně výjimky dané článkem 40 směrnice 92/49 v zásadu a k přeměně pouze podpůrné pravomoci v konkurenční pravomoc, která by se uplatňovala v případě absence zásahu ze strany orgánů domovského členského státu. 

59.      Naproti tomu si nemyslím, že zásady jediného povolení a dozoru domovským členským státem je nutné chápat tak, že orgány dozoru hostitelského členského státu mohou zasáhnout na základě článku 40 směrnice 92/49 pouze v případě porušení ustanovení, která zůstávají v pravomoci členských států. 

60.      Tento výklad ve skutečnosti naráží na několik námitek. 

61.      Zaprvé tento výklad podle mého názoru vychází z příliš restriktivního výkladu článku 40 směrnice 92/49, který, i když zavádí výjimku z pravidla dozoru domovským členským státem, jež musí být předmětem restriktivního výkladu, je formulován obecně, když nečiní rozdíl mezi původem nesrovnalostí, kterým se snaží zabránit. 

62.      Zadruhé analýza, podle níž byl článek 40 směrnice 92/49 zamýšlen patrně nikoli pouze jako ustanovení procesní povahy, ale právě také jako výjimka ze zásady dozoru domovským členským státem, která dává za jistých podmínek pravomoc hostitelskému členskému státu, je podpořena přípravnými pracemi k směrnici 92/49. Podle důvodové zprávy k návrhu třetí směrnice Rady o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS [COM(90)348 final](21) totiž platí, že jestliže právní režim zavedený za účelem umožnit přijetí opatření a sankcí proti pojišťovně, která nedodržuje pravidla, která se na ni vztahují během výkonu pojišťovnictví v režimu volného pohybu služeb, „je založený na zásadě přidělení obecné pravomoci k přijetí opatření a sankcí domovskému členskému státu, jakož i na zásadě spolupráce různých dotčených členských států“(22), hostitelský členský stát „si nicméně(23) uchovává možnost přijmout přímo(24) opatření proti pojišťovně, která působí na jeho území, aby zabránil nesrovnalostem nebo potrestal protiprávní jednání, která na jeho území spáchala tato pojišťovna proti pravidlům, která se na ni vztahují“(25). Uvádí se, že „totéž platí, pokud opatření přijatá domovským členským státem jsou nedostatečná, nebo je tento stát nepřijme“(26). Ochranný mechanismus je tudíž zamýšlen jako výjimka ze zásady „přidělení obecné pravomoci“ domovskému členskému státu, která umožňuje hostitelskému členskému státu přijmout opatření, aby zabránil nesrovnalostem nebo potrestal protiprávní jednání, která byla spáchaná na jeho území. Přínos tohoto mechanismu tedy není pouze procesního rázu. Ani zdaleka se neomezuje na koordinaci činnosti členských států v rámci jejich příslušných pravomocí, přiznává totiž určitou pravomoc hostitelskému členskému státu, aby zabránil nesrovnalostem a potrestal protiprávní jednání, která na jeho území spáchala pojišťovna, která vykonává svoji činnost v režimu volného pohybu služeb. 

63.      Zásada dozoru domovskou zemí však není bezpodmínečnou zásadou, a „jelikož se nejedná o zásadu zavedenou Smlouvou“(27), unijní normotvůrce se od ní může odchýlit(28). Tato zásada, jak je stanovena ve směrnici 92/49, má ostatně omezenou působnost, protože se „vztahuje pouze na finanční dozor nad pojišťovnami“(29) a „nevylučuje možnost kontrol“(30) orgány dozoru hostitelského členského státu. 

64.      Zatřetí je podle mého názoru důležité zdůraznit, že z hlediska nesrovnalostí, které mohou být pojišťovnám vytýkány, zde není absolutní neprostupnost mezi ustanoveními, které spadají do pravomoci domovského členského státu, a ustanoveními, které spadají do pravomoci hostitelského členského státu, co se týče konstitutivních prvků porušení harmonizovaných ustanovení, které mohou rovněž být konstitutivními prvky porušení práva z hlediska neharmonizovaných vnitrostátních právních předpisů, nebo mohou přinejmenším vést k riziku vzniku protiprávního stavu. 

65.      V tomto ohledu existuje významný formulační rozdíl mezi čl. 40 odst. 3 směrnice 92/49 a čl. 40 odst. 6 této směrnice. Zatímco první z těchto dvou ustanovení podmiňuje zahájení obvyklého postupu zjištěním, že pojišťovna, která vykonává svou činnost na území členského státu v rámci práva usazování nebo v režimu volného pohybu služeb, „nedodržuje právní předpisy, které se na ni v tomto státě vztahují“, druhé ustanovení neobsahuje obdobný text pro provedení nouzového postupu. Zahájení obvyklého postupu je tak podmíněno zjištěním „protiprávního stavu“, který spočívá v nedodržování pravidel práva hostitelského členského státu. Tento postup tak sleduje ukončení a potrestání protiprávního jednání, které dotyčná pojišťovna již spáchala. 

66.      Naproti tomu preventivní charakter nouzového postupu stanoveného v čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 umožňuje flexibilnější provádění. Tento postup nepodléhá stejným podmínkám jako obvyklý postup, protože pro jeho zahájení hostitelským členským státem postačí, aby byla prokázána nezbytnost „zabránit nesrovnalostem“, které by mohly být spáchány. Ochrana pojištěných státních příslušníků daného státu proti rizikům vzniku nesrovnalostí tak může odůvodnit zásah hostitelského členského státu, pochopitelně za podmínky, že tato rizika budou řádně prokázána. 

67.      Z předchozích úvah dovozuji, že ochranná doložka stanovená směrnicí 92/49 nebyla unijním normotvůrcem zamýšlena jako výlučně procesní ustanovení, jehož jediným cílem by bylo zorganizovat spolupráci mezi domovským a hostitelským členským státem, pokud jde o dozor nad pojišťovnami, které vykonávají svoji činnost v rámci práva usazování nebo v režimu volného pohybu služeb, beze změny pravidel o rozdělení pravomocí. Toto opatření zamýšlené jako výjimka ze zásady dozoru domovským členským státem má rovněž za cíl přiznat pravomoci k zásahu hostitelskému členskému státu, přičemž jejich uplatnění omezuje přísnými podmínkami výkonu jak hmotněprávními, tak procesního charakteru. 

68.      V konečném důsledku, i když plně sdílím analýzu Komise, podle níž orgán hostitelského členského státu není v zásadě oprávněný k nápravě nečinnosti orgánu domovského členského státu tím, že přijme opatření založené na porušení jedné z požadovaných podmínek pro vydání povolení k výkonu činnosti pojišťoven, domnívám se, že v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, může být čl. 40 odst. 6 použit jako právní základ pro přijetí opatření zakazujícího uzavírání nových smluv, jelikož toto opatření je ve skutečnosti založeno nikoli na porušení jedné z požadovaných podmínek pro vydání povolení k činnosti, ale na existenci rizika vzniku nesrovnalostí, kterému musí čelit pojištěné osoby a osoby oprávněné ze záručních smluv. 

69.      To je přesně případ věci v původním řízení, která se týká situace, v níž existují zvláštní okolnosti, které ukazují na zřejmou povahu rizika vzniku nesrovnalostí, čehož se dovolávají italské orgány dozoru, jakož i na naléhavost opatření, která mají být přijata vůči společnosti Onix, aby byla zajištěna ochrana italského trhu s pojištěním. 

70.      V tomto ohledu musím připomenout, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že IVASS přijal rozhodnutí zakázat uzavírání nových pojistných smluv v Itálii na základě následujících zjištění: 
–        Zaprvé S. Lentini, který společnost Onix kapitálově ovládá jakožto akcionář fyzická osoba a jediný společník společnosti Egady Company, byl dne 29. července 2013 odsouzen za pokus o podvod s přitěžujícími okolnostmi proti italskému státu s cílem získat státní dotace. 
–        Zadruhé S. Lentini byl jediným jednatelem společnosti G. C. C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, která byla rozhodnutím Banca d’Italia (Italská banka) ze dne 28. srpna 2007 a rozhodnutím ministra hospodářství ze dne 10. června 2008 vymazána ze seznamu finančních zprostředkovatelů z důvodu nesrovnalostí v řízení a nedodržování minimálních požadavků v oblasti vlastních zdrojů, přičemž S. Lentinimu byla ze stejných důvodů udělena správní sankce ve výši 80 000 eur. 
–        Zatřetí společnosti Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, dříve společnost Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, byl dvakrát po sobě obstaven majetek na základě rozhodnutí Agenzia delle Entrate (finanční úřad) z důvodu poskytnutých, ale nesplněných záruk. 

71.      Vycházeje z této trojice předchozích záznamů, prokázal IVASS podle mého názoru existenci obzvláště závažného rizika opětovného vzniku nesrovnalostí prostřednictvím prostřední společnosti Onix, za které již byly uloženy sankce jak S. Lentinimu osobně, tak společnostem, které ovládá. Tyto nesrovnalosti vzniklé v minulosti však samy o sobě vedou ke vzniku rizika, že společnost Onix nebude schopna splnit své záruční závazky, a tudíž způsobí závažnou újmu jak pojišťovnám, které zaplatí za uzavření pojistných smluv u této společnosti, tak veřejným právnickým osobám oprávněným z těchto závazků. Za specifických okolností ve věci v původním řízení se mi tak prokázání rizika vzniku nesrovnalostí odůvodňujícího použití postupu podle čl. 40 odst. 6 jeví jako jasně provedené, a to bez ohledu na zjištění, že není splněn požadavek dobré pověsti nezbytný k obdržení povolení k činnosti. 

72.      Navíc se domnívám, že IVASS prokázal existenci naléhavého případu vyplývajícího z nedostatku spolupráce a absence řádné péče ze strany rumunských úřadů, dále z okolnosti, že společnost Onix soustředila svoji činnost převážně na italském území, kde získala povolení k činnosti teprve od 24. října 2012, přičemž tam za dva měsíce činnosti v roce 2012 získala 75 % svých příjmů na pojistném plnění, a z alarmujících žádostí o informace předložených veřejnými orgány, které vyjadřovaly znepokojení ohledně své pozice oprávněných osob ze záruk, které uzavřely u společnosti Onix.

73.      V tomto bodě plně sdílím stanovisko předsedy Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA)(31), který při rozhodování o opodstatněnosti stížnosti podané společností Onix proti IVASS dne 5. února 2014 rozhodl(32) nezahajovat šetření, když připomněl, že pravomoc orgánu hostitelského členského státu přijmout v naléhavých případech patřičná opatření podle čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 může být uplatněna, jestliže nelze rozptýlit obavy uvedeného orgánu jiným způsobem, zejména prostřednictvím spolupráce mezi orgány dozoru. 

74.      V konečném důsledku se domnívám, že podmínky pro provedení nouzového postupu stanoveného v čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 jsou v dané věci splněny v tom ohledu, že se IVASS neomezila na konstatování nesplnění požadavku dobré pověsti společností Onix, ale poukázala na existenci situace naléhavého případu vyžadující přijetí opatření, která mají zabránit vzniku nesrovnalostí. 

75.      Analýza, podle níž zásah hostitelského členského státu je oprávněný a odůvodněný za okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, se mi jeví být potvrzena výrazným množstvím judikatury týkající se zneužití práva.

76.      Dovolávání se zneužití práva pro odůvodnění legitimity určitých omezení volného pohybu služeb se začalo objevovat v judikatuře Soudního dvora počínaje rozsudkem ze dne 3. prosince 1974, van Binsbergen(33). Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že „členskému státu nemůže být upřeno právo přijmout ustanovení, která mají zabránit tomu, aby volného pohybu [služeb] využíval poskytovatel, jehož činnost se zcela nebo částečně soustředí na jeho území, za účelem obcházení profesních pravidel, která by se na něho vztahovala, kdyby byl na území tohoto státu usazen [...]“(34). 

77.      Soudní dvůr později uvedl, že „členský stát je oprávněn přijmout opatření, která mají zabránit tomu, aby se někteří z jeho státních příslušníků díky možnostem zavedeným Smlouvou pokoušeli zneužívajícím způsobem obejít jeho vnitrostátní právní předpisy“(35) a aby se procesní subjekty „mohly neoprávněně nebo podvodně domáhat norem [unijního práva]“(36). Soudní dvůr měl za to, že za takových okolností mohou vnitrostátní soudy, vycházejíce z objektivních skutečností, brát v úvahu zneužívající nebo podvodné jednání dotčených osob, a zabránit jim tak případně v požívání výhod vyplývajících z ustanovení unijního práva, kterých se dovolávají, pod podmínkou, že při posuzování takového jednání vezmou do úvahy cíle, které dotčená ustanovení sledují(37). 

78.      I když tato judikatura neopravňuje členský stát, aby obecným způsobem vyloučil, že určité služby mohou být poskytovány provozovateli usazenými v jiných členských státech, neboť by to vedlo ke zrušení volného pohybu služeb(38), umožňuje mu přijímat „případ od případu“(39) specifická zakazující opatření. 

79.      Soudní dvůr vyžaduje, aby kvalifikace určité situace jako zneužití práva byla založena na objektivních skutečnostech. Mezi skutečnosti, které jsou obecně brány do úvahy, patří kritérium vycházející ze zaměření činnosti, přičemž situace, kdy se tato činnost plně nebo především soustředí na území hostitelského členského státu, spadá do oblasti práva usazování, nikoli volného pohybu služeb. 

80.      Okolnosti ve věci v původním řízení však ukazují na objektivní skutečnosti týkající se obcházení italských právních předpisů. Je totiž nesporné, že společnost Onix, jakmile získala povolení k výkonu pojišťovnictví v režimu volného pohybu služeb, soustředila 75 % své činnosti na italském území, zatímco byla řízena a ovládána osobou, které bylo zakázáno působit na italském trhu s pojištěním(40). Z těchto skutečností vyplývá, že se S. Lentini usadil v Rumunsku, aby mohl na italském území prostřednictvím prostřední právnické osoby pokračovat ve výkonu činnosti, která mu byla zakázána. 

81.      Zatímco se jako zneužití práva obvykle kvalifikují situace, kdy poskytovatel zřídí svoji provozovnu v členském státě, jehož právní úprava je výhodnější, aby se tak vyhnul přísnější úpravě v jiném členském státě, věc v původním řízení odpovídá situaci jasnějšího a závažnějšího podvodu, kdy osoba usiluje o obejití zákazu výkonu činnosti využíváním volného pohybu služeb. 

82.      I když sdílím myšlenku, kterou na jednání výmluvně představila Komise, podle níž rizika obcházení pravidel nemusí vést k „vylití dítěte i s vaničkou“ tím, že odložíme zásadu dozoru domovským členským státem jako nepotřebnou, jsem rovněž přesvědčen, pokračuji-li v metaforickém vyjadřování, že není třeba „umývat dítě ve špinavé vodě“. Pokud bychom přijali za své, že zásady jediného povolení k činnosti a dozoru domovským členským spočívají na vratkých základech, nebo se dokonce pohybují „v kalných vodách“ obcházení zákona, nepovede to k jejich ochraně, ale k jejich ztrátě. 

83.      Podle mého názoru se v této věci hraje o důvěryhodnost unijního právního řádu. Odmítnutí potrestat podvodné jednání spočívající ve využívání volného pohybu služeb jako prostředku k obcházení rozhodnutí o zákazu přístupu na vnitrostátní trh odůvodněného zejména trestními záznamy znamená poskytnout pádný argument všem těm, kteří vyjadřují velké pochyby vůči zásadě státu původu, která přitom představuje základní pilíř budování vnitřního trhu. Tato zásada si zaslouží více než dogmatický přístup, který ji vykládá nebezpečně absolutním způsobem, a tím ji činí příliš strnulou, aby ji v důsledku oslabil, a ohrozil tak celou stavbu. 

84.      Konečně pokud bychom připustili, že ochranná doložka zavedená unijním normotvůrcem se může uplatnit za okolností ve věci v původním řízení, vedlo by to přesně k „uskutečnění tohoto blahodárného zmírnění, tohoto společenského tlaku, bez něhož by se právo stalo odporným, protože by mohlo sloužit k nastolení spravedlnosti či nespravedlnosti bez rozdílu, podle zábran či choutek každého jedince“(41). A pokud odmítneme, aby byl volný pohyb služeb podřízen apetitu podvodníků, kteří se snaží vyhnout zákazu výkonu činnosti v jednom členském státě, když hledají útočiště v jiném členském státě, není to zpochybněním výdobytků vnitřního trhu. 

85.      To jsou důvody, na jejichž základě navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl, že čl. 8 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 směrnice 73/239 musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán dozoru hostitelského členského státu přijal vůči pojišťovně, která působí na jeho území v režimu volného pohybu služeb, taková opatření jako zákaz uzavírat nové smlouvy, která by byla výlučně založená na nesplnění podmínek povolení k činnosti, jako je požadavek vztahující k dobré pověsti akcionářů. 

86.      Naproti tomu tato ustanovení nebrání tomu, aby za okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, kde pojišťovna, které bylo vydáno povolení k činnosti v domovském členském státě, zaprvé má za referenčního akcionáře fyzickou osobu, jež zejména proto, že byla odsouzena za trestný čin pokusu o podvod, má zakázáno působit na trhu s pojištěním v hostitelském členském státě, a zadruhé soustředí svoji činnost převážně na území tohoto členského státu, orgány dozoru uvedeného členského státu na základě čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49 a s přihlédnutím k naléhavé potřebě vyplývající z nečinnosti orgánů dozoru domovského členského státu, které byly marně vyzývány, aby uvedené pojišťovně odejmuly povolení k činnosti, přijaly taková opatření omezující volný pohyb služeb dotčené pojišťovny na svém území, jako je zákaz nadále uzavírat nové smlouvy za účelem předejít riziku obcházení prostřednictvím prostřední právnické osoby zákazu přístupu na trh a s tím souvisejícímu riziku opakování protiprávního jednání, za které byl referenční akcionář potrestán.

87.       I když předkládající soud neklade Soudnímu dvoru otázku týkající se procesních pravidel, podle kterých může orgán dozoru hostitelského členského státu přijmout opatření na základě čl. 40 odst. 6 směrnice 92/49, jeho konstatování, podle kterého bylo opatření zakazující uzavírat nové smlouvy přijato vůči společnosti Onix bez jejího předchozího vyslechnutí, mě vede k upřesnění, že podle mého názoru se právo být vyslechnut ve všech řízeních musí uplatnit i při použití nouzového postupu stanoveného v tomto ustanovení. Dodržování práva být vyslechnut se totiž použije v případě, že správní orgán zamýšlí přijmout akt proti určité osobě, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení(42), a je závazné i tehdy, když použitelné právní předpisy takovou formalitu výslovně nestanoví(43).
IV – Závěry

88.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku položenou Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto: 
„Článek 8 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 První Směrnice Rady 73/239/EHS ze dne 24. července 1973 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby orgán dozoru hostitelského členského státu přijal vůči pojišťovně, která působí na jeho území v režimu volného pohybu služeb, taková opatření, jako je zákaz uzavírat nové smlouvy, která by byla výlučně založená na nesplnění podmínek pro vydání povolení k činnosti, jako je požadavek dobré pověsti akcionářů. 
Naproti tomu tato ustanovení nebrání tomu, aby za okolností, jako jsou okolnosti ve věci v původním řízení, kde pojišťovna, které bylo vydáno povolení k činnosti domovským členským státem, zaprvé má za referenčního akcionáře fyzickou osobu, jíž byl zejména z důvodu odsouzení za trestný čin pokusu o podvod zakázán přístup na trh s pojištěním hostitelského členského státu, a zadruhé soustředí svoji činnost především na území tohoto členského státu, orgány dozoru uvedeného členského státu na základě čl. 40 odst. 6 směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice o neživotním pojištění) a s přihlédnutím k naléhavé potřebě vyplývající z nečinnosti orgánů dozoru domovského členského státu, které byly marně vyzývány, aby uvedené pojišťovně odejmuly povolení k činnosti, přijaly taková opatření omezující volný pohyb služeb dotčené pojišťovny na svém území, jako je zákaz nadále uzavírat nové smlouvy, za účelem předejít riziku obcházení prostřednictvím prostřední právnické osoby zákazu přístupu na trh a s tím souvisejícímu riziku opakování protiprávního jednání, za které byl referenční akcionář potrestán.“ 

1 –       Původní jazyk: francouzština.

2 –      Úř. věst. 1992, L 228, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 346. 

3 –      Dále jen „Onix“. 

4 –      IVASS. 

5 –      První Směrnice Rady ze dne 24. července 1973 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu (Úř. věst. 1973, L 228, s. 3).

6 –      Směrnice, kterou se mění směrnice Rady 92/49/EHS a směrnice 2002/83/ES, 2004/39/ES, 2005/68/ES a 2006/48/ES, pokud jde o procesní pravidla a hodnotící kritéria pro obezřetnostní posuzování nabývání a zvyšování účastí ve finančním sektoru (Úř. věst. 2007, L 247, s. 1).

7 –      Úř. věst. 2009, L 335, s. 1.

8 –      Úř. věst. 2000, C 43, s. 5.

9 –      CEBS/2008/214, CEIOPS-3L3-19/08, CESR/08-543b. Dále jen „pokyny ze dne 18. července 2008“.

10 –      Běžný doplněk ke GURI č. 239 ze dne 13. října 2005. 

11 –      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, nyní IVASS.

12 –      Dále jen „ASF“. 

13 –      Článek 8 odst. 1 písm. a) směrnice 73/239.

14 –      Článek 8 odst. 1 písm. b) směrnice 73/239.

15 –      120/78, EU:C:1979:42.

16 –      Článek 40 odst. 4 směrnice 92/49.

17 –      Článek 40 odst. 5 směrnice 92/49. 

18 –      Článek 40 odst. 5 směrnice 92/49. 

19 –      Článek 40 odst. 5 směrnice 92/49. 

20 –      Článek 40 odst. 5 směrnice 92/49.

21 –       Úř. věst. 1990, C 244, s. 28.

22 –      Článek 35 odst. 2 první věta návrhu Komise.

23 –      Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska. 

24 –      Kurziva provedena autorem tohoto stanoviska. 

25 –      Článek 35 odst. 2 druhá věta návrhu Komise.

26 –      Článek 35 odst. 2 třetí věta návrhu Komise.

27 –      Rozsudek ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C‑233/94, EU:C:1997:231, bod 64).

28 –      Rozsudek ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C‑233/94, EU:C:1997:231, bod 64).

29 –      Rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie (C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 115).

30 –      Rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie (C‑518/06, EU:C:2009:270, bod 117).

31 –      Zřízen nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1094/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/79/ES (Úř. věst. 2010, L 331, s. 48), je v souladu s čl. 1 odst. 2 a 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1092/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o makroobezřetnostním dohledu nad finančním systémem na úrovni Evropské unie a o zřízení Evropské rady pro systémová rizika (Úř. věst. 2010, L 331, s. 1) součástí Evropského systému finančního dohledu (ESFS), jehož cílem je zajistit dohled nad finančním trhem v Evropské unii. 

32 –      Rozhodnutí předsedy EIOPA-14-267 o zahájení šetření podle článku 17 nařízení č. 1094/2010. 

33 –      33/74, EU:C:1974:131.

34 –      Rozsudek ze dne 3. prosince 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, bod 13).

35 –      Viz zejména rozsudek ze dne 9. března 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 24).

36 –      Viz zejména rozsudky ze dne 2. května 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, bod 24, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že zaměstnavatel může předložit důkazy, které případně umožní vnitrostátnímu soudu konstatovat existenci zneužívajícího nebo podvodného jednání vyplývajícího ze situace zaměstnance, který přestože prokazuje pracovní neschopnost za pomoci lékařského potvrzení vystaveného v zahraničí, není ve skutečnosti nemocný) a ze dne 9. března 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 24).

37 –      Viz zejména rozsudky ze dne 2. května 1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, bod 25) a ze dne 9. března 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 25).

38 –      Viz zejména rozsudek ze dne 10. září 1996, Komise v. Belgie (C‑11/95, EU:C:1996:316, bod 65 a citovaná judikatura).

39 –      Viz zejména rozsudek ze dne 9. března 1996, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 25) a ze dne 21. července 2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, bod 25).

40 –      Existence takového zákazu postihujícího S. Lentiniho v důsledku sankcí, které mu byly uloženy, je explicitně uvedena v předkládacím rozhodnutí (bod 1.2 písm. b). 

41 –      Josserand, L., De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits, 2. vyd., Dalloz, Paříž 2006.

42 –      Viz zejména rozsudek ze dne 3. července 2014, Kamino International Logistics a Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:2041, bod 30 a citovaná judikatura).

43 –      Viz zejména rozsudek ze dne 3. července 2014, Kamino International Logistics a Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:2041, bod 31 a citovaná judikatura).