CELEX: 52012PC0085
Language: pt
Date: 2012-03-12
Title: Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO sobre o congelamento e o confisco do produto do crime na União Europeia

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		52012PC0085
		
			Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO sobre o congelamento e o confisco do produto do crime na União Europeia /* COM/2012/085 final - 2012/0036 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.                      
CONTEXTO DA PROPOSTA
1.1.                
Contexto geral

A presente
proposta de diretiva visa facilitar o confisco e a recuperação pelas
autoridades dos Estados-Membros dos produtos do crime provenientes da
criminalidade grave e organizada transnacional. Procura combater os incentivos
financeiros ao crime, proteger a economia legal contra a infiltração da
criminalidade e da corrupção e restituir os produtos do crime às autoridades
públicas que prestam serviços aos cidadãos. A proposta dá uma resposta ao contexto
económico atual de crise financeira e de desaceleração do crescimento
económico, que tem criado novas oportunidades para os criminosos, agravado as
vulnerabilidades das nossas economias e do sistema financeiro e colocado novos
desafios às autoridades públicas, as quais têm de financiar uma necessidade
crescente de serviços sociais e de assistência.
Os grupos criminosos
organizados desenvolvem atividades ilegais concebidas para gerar lucros. Estão envolvidos
numa grande diversidade de atividades criminosas transnacionais – tráfico de
droga ou de seres humanos, tráfico de armas e corrupção – que podem gerar lucros
enormes.
Segundo as
estimativas das Nações Unidas, em 2009 o montante total do produto das
atividades criminosas a nível mundial terá ascendido a 2,1 biliões de USD, ou
seja 3,6% do produto interno bruto mundial[1].
Embora não existam estimativas fidedignas sobre montantes de origem criminosa na
União Europeia[2],
o Banco de Itália estimou o produto do crime organizado objeto de branqueamento
em 2011 em Itália em 150 mil milhões de EUR. No Reino Unido esses ganhos
foram estimados em 2006 em 15 mil milhões de libras.
Os lucros obtidos
com essas atividades são objeto de branqueamento e reinvestidos em atividades
legais. Cada vez mais os grupos de criminalidade organizada ocultam e
reinvestem os seus ativos em Estados-Membros distintos daqueles em que os
crimes foram praticados[3].
Isto dificulta os esforços de luta contra o crime organizado grave e
transnacional no conjunto da UE, afeta o funcionamento do mercado interno,
falseia a concorrência com as empresas legítimas e prejudica a confiança
depositada no sistema financeiro[4].
Por último, a criminalidade grave e organizada priva os governos nacionais e o
orçamento da UE de importantes receitas fiscais.
Todos os Estados-Membros devem, por
conseguinte, adotar regimes eficazes para poder congelar, gerir e confiscar os
produtos do crime, apoiados num enquadramento
institucional e em recursos humanos e financeiros adequados. No entanto, embora regulamentado pelas legislações
nacionais e pelas normas da UE, o confisco de bens de origem criminosa continua
a ser pouco desenvolvido e é muito poucas vezes utilizado. O montante total
recuperado à criminalidade na UE é muito modesto, quando comparado com os
ganhos estimados dos grupos de criminalidade organizada[5]. Por exemplo, os
bens confiscados em 2009 elevaram-se a 185 milhões de EUR em França, 154
milhões de libras no Reino Unido, 50 milhões de EUR nos Países Baixos e
281 milhões de EUR na Alemanha.
Tratando-se de um
instrumento muito eficaz na luta contra a criminalidade grave e organizada, o
confisco de bens de origem criminosa recebeu prioridade estratégica a nível da
UE. O Programa de Estocolmo de 2009[6]
insta os Estados-Membros e a Comissão a tornarem mais eficaz o confisco de bens
de origem criminosa e a reforçarem a cooperação entre os gabinetes de
recuperação de bens.
As conclusões do
Conselho «Justiça e Assuntos Internos» sobre confisco e recuperação de bens,
de junho de 2010[7],
apelam a uma maior coordenação entre os Estados‑Membros para permitir um
confisco mais eficaz e generalizado dos produtos do crime. Instam a Comissão,
em especial, a considerar a possibilidade de reforçar o quadro jurídico, de
modo a criar regimes de confisco de bens de terceiros e de confisco alargado
mais eficazes. Essas conclusões realçam a importância de todas as fases do
processo de confisco e recuperação de bens, formulando recomendações de medidas
destinadas preservar o valor desses bens durante esse processo.
A comunicação da Comissão
intitulada «Estratégia de Segurança Interna da UE em Ação»[8] previa que Comissão propusesse
legislação para reforçar o quadro jurídico da UE neste domínio, a fim de
facilitar o confisco de bens de terceiros[9]
e o confisco alargado, bem como o reconhecimento mútuo entre os Estados-Membros
das decisões de confisco não baseadas em condenações[10].
Em outubro de
2011, o Parlamento Europeu adotou um relatório de iniciativa sobre a
criminalidade organizada, no qual instava a Comissão a propor, o mais rapidamente
possível, nova legislação sobre o confisco, nomeadamente definindo regras sobre
a utilização eficaz do confisco alargado e do confisco não baseado numa
condenação, normas que permitam o confisco dos bens transferidos para terceiros
e regras para tornar menos rigorosas as disposições em matéria de ónus da prova
após a condenação do infrator por um crime grave relativo à origem dos bens na
sua posse[11].
Na sua Comunicação
sobre o produto da criminalidade organizada, adotada em 2008[12], a Comissão definiu dez prioridades
estratégicas para os trabalhos futuros, tendo identificado as lacunas
existentes no quadro jurídico da UE (falta de execução, falta de clareza de
certas disposições, incoerência entre as disposições em vigor).
Neste contexto, a
Comissão propõe a adoção de uma diretiva que fixe normas mínimas para os
Estados-Membros em matéria de congelamento e confisco de bens de origem
criminosa, através das seguintes formas: confisco direto, confisco de valores,
confisco alargado, confisco não baseado numa condenação (em circunstâncias
determinadas) e confisco de bens de terceiros. A adoção dessas regras mínimas
contribuirá para harmonizar os regimes de congelamento e confisco de bens dos
Estados-Membros, promovendo, assim, a confiança mútua e uma cooperação transnacional
mais eficaz.
A Comissão deve,
além disso, continuar a explorar formas possíveis de consolidar o
reconhecimento mútuo das decisões de congelamento ou de confisco, respeitando
plenamente os direitos fundamentais. A prazo, todas as decisões de confisco e
de congelamento proferidas por um Estado‑Membro devem ser efetivamente executadas
em relação a bens situados noutro Estado-Membro. Para o efeito, a Comissão
continuará a incentivar os Estados‑Membros a desenvolverem os instrumentos
jurídicos em vigor na UE em matéria de reconhecimento mútuo. 
A presente proposta não implica quaisquer
custos para o orçamento da UE. Não diz respeito à dotação orçamental do produto
dos confiscos.

1.2.                
Disposições da UE em vigor neste domínio 

O enquadramento
jurídico em vigor na UE em matéria de congelamento e confisco dos
produtos do crime é composto por quatro decisões-quadro do Conselho e por uma
decisão do Conselho: 
·                        
Decisão-Quadro 2001/500/JAI[13], que obriga os Estados-Membros
a permitirem o confisco, ao autorizar o confisco de valores[14] quando o produto direto do
crime não possa ser apreendido, e a garantir que os pedidos provenientes de
outros Estados‑Membros são tratados com a mesma prioridade concedida aos
internos;
·                        
Decisão-Quadro 2005/212/JAI[15], que harmoniza as legislações
em matéria de confisco. O confisco comum, incluindo o confisco de valores, deve
ser imposto a todos os crimes puníveis com pena de prisão até 1 ano. O confisco
alargado[16]
deve ser imposto a certos crimes graves, quando «praticados no quadro de uma
organização criminosa»;
·                        
Decisão-Quadro 2003/577/JAI[17], que prevê o reconhecimento
mútuo das decisões de congelamento; 
·                        
Decisão-Quadro 2006/783/JAI[18], que prevê o reconhecimento
mútuo das decisões de confisco; e
·                        
Decisão 2007/845/JAI[19] do Conselho relativa à cooperação
entre os gabinetes de recuperação de bens, que obriga os Estados-Membros a
criar ou a designar gabinetes nacionais de recuperação de bens como pontos de
contacto centrais a nível nacional, a fim de facilitar, através da cooperação
reforçada, uma deteção mais rápida dos bens provenientes de atividades
criminosas em toda a UE. 
Estes instrumentos foram desenvolvidos
essencialmente para combater a criminalidade grave e organizada. No entanto,
com exceção das disposições em matéria de confisco alargado, o atual quadro jurídico da UE em matéria penal
aplica-se ao confisco de produtos de qualquer crime passível de pena privativa
de liberdade superior a um ano. 

1.3.                
Coerência com outras políticas

O programa de
trabalho da Comissão para 2011 contemplava a presente proposta como uma
iniciativa estratégica, no âmbito de uma iniciativa política mais vasta
destinada a proteger a economia legal da infiltração da criminalidade. Essa
iniciativa contemplava medidas de combate à corrupção na UE[20], assim como uma estratégia de luta
contra a fraude na UE[21],
adotada em Junho de 2011. Ao proteger a economia legal, a presente proposta
contribui para o crescimento e o emprego na Europa, promovendo o crescimento
sustentável, em sintonia com a Estratégia Europa 2020[22].
O pacote de medidas
de luta contra a corrupção, adotado pela Comissão em junho de 2011, criou uma
estratégia reforçada de luta contra a corrupção, abrangendo uma vasta gama de políticas internas e externas da UE, tendo
instituído um novo mecanismo de apresentação de relatórios que irá permitir, a
partir de 2013, avaliar com regularidade os esforços envidados pelos
Estados-Membros em matéria de luta contra a corrupção. A comunicação sobre a
luta contra a corrupção na UE apelava aos Estados-Membros para que adotassem
todas as medidas necessárias para assegurar a deteção, o julgamento, a
aplicação sistemática de sanções dissuasoras e a recuperação dos bens
adquiridos ilegalmente em casos de corrupção. Salientava, além disso, a
necessidade de uma revisão do quadro jurídico da UE em matéria de confisco e de
recuperação de bens, de modo a que os tribunais dos Estados‑Membros possam
confiscar eficazmente os produtos do crime, assim como outros bens
ilegitimamente adquiridos e recuperar a totalidade dos montantes
correspondentes, incluindo nos casos que envolvem corrupção. 
No mesmo contexto
de proteção da economia legal, a
Comissão lançou, em 2011, várias iniciativas a fim de estabelecer melhores
garantias para proteger o dinheiro dos contribuintes a nível da UE contra a
fraude e a corrupção. Entre estas incluem-se uma proposta da Comissão que
altera o quadro jurídico do OLAF[23],
a Comunicação sobre a proteção dos interesses financeiros da UE pelo direito
penal e os inquéritos administrativos[24]
e a Comunicação sobre a Estratégia Antifraude da Comissão. A aplicação desta
estratégia é levada a cabo em estreita coordenação com os trabalhos relativos
ao mecanismo da UE de apresentação de relatórios anticorrupção. Este
último incide principalmente sobre a aplicação das políticas anticorrupção nos Estados‑Membros enquanto a
Estratégia Antifraude centra-se sobretudo nas medidas que permitem prevenir e
combater a fraude e a corrupção, em especial no que se refere aos recursos
financeiros da UE.
A presente
proposta é compatível com a legislação da UE
em matéria de branqueamento de capitais, designadamente a terceira
diretiva da UE relativa ao branqueamento de capitais[25] e outras iniciativas
conexas que a Comissão, as outras instituições
da UE e os Estados‑Membros levam a cabo neste domínio. 

2.                      
Resultados da consulta das partes interessadas e da avaliação de
impacto
2.1.                
Consulta das partes interessadas

A presente proposta foi elaborada em
conformidade com os princípios da Comissão visando legislar melhor. Na sua
elaboração e na avaliação de impacto foram respeitadas as regras mínimas de
consulta das partes interessadas.
Foram mantidas consultas e discussões com
peritos no âmbito da reunião plenária da rede CARIN, que reagrupa as
autoridades competentes em matéria de recuperação de bens[26] (setembro de 2010) e em oito
reuniões da plataforma informal dos gabinetes de recuperação de bens da UE
entre 2009 e 2011. 
Não foi efetuada
qualquer consulta aberta na Internet, pois trata-se de um assunto demasiado
especializado e em relação ao qual não existem muitos peritos. Foram
estabelecidos contactos com a sociedade civil, nomeadamente com as organizações
de defesa da legalidade, de luta contra a criminalidade organizada e de
proteção das vítimas da criminalidade[27].
Foram também
amplamente debatidos com os peritos questões relativas ao confisco dos produtos
do crime. É cada vez mais frequente a organização
de reuniões internacionais de profissionais e seminários estratégicos
sobre o confisco e a recuperação de bens[28].
Os profissionais consideram que a maior parte das disposições incluídas na
proposta refletem as melhores práticas previstas nas recomendações formuladas
pela rede CARIN entre 2005 e 2010. Essas disposições também estão em
conformidade com as recomendações em matéria de confisco formuladas pelo Grupo
de Ação Financeira (GAFI) da OCDE[29].

Os Estados-Membros
já haviam expressado, em 2010, nas conclusões do Conselho JAI acima
referidas, a sua posição sobre estas questões. Embora se tenha registado um
amplo consenso quanto à maioria das questões, alguns Estados-Membros
manifestaram reservas quanto às decisões de confisco não baseadas em
condenações. Em contrapartida, em relação a outras questões (nomeadamente o confisco de bens de terceiros e a gestão
de ativos) acordaram em que é necessária uma resposta mais forte da UE.
Os advogados de
defesa consultados manifestaram a sua preocupação quanto ao aumento das
possibilidades de confisco alargado, de confisco na falta de uma condenação e
de confisco de bens de terceiros, dadas as suas implicações em matéria de
direitos fundamentais (eventual limitação do direito de propriedade e do
direito a um julgamento justo). Como é seguidamente descrito, tais preocupações
foram cuidadosamente tidas em conta na elaboração da presente proposta.

2.2.                
Avaliação de impacto

Em conformidade com a sua política visando
legislar melhor, a Comissão procedeu a uma avaliação do impacto das várias
opções com base num estudo externo concluído em março de 2011[30].
Esse estudo externo baseou-se numa vasta
consulta dos profissionais e peritos, incluindo alguns pontos de contacto
nacionais da rede CARIN. Tal como ficou demonstrado pela sua posição na
negociação das referidas conclusões do Conselho, os Estados‑Membros estão, em
geral, de acordo em que a UE precisa de normas mais rigorosas em matéria de
recuperação de bens.
A avaliação de impacto baseou-se igualmente
nas conclusões e recomendações de outro estudo, concluído em 2009[31]. Esse estudo analisou as
práticas dos Estados-Membros em matéria de confisco, incidindo especialmente
nas experiências que se mostraram mais eficazes a nível nacional, de modo a
promover o intercâmbio de melhores práticas. O estudo identificou vários
obstáculos à eficácia do confisco, designadamente a existência de tradições
jurídicas antagónicas, o que impede uma abordagem comum das medidas de
confisco, a existência de dificuldades para apreender ou conservar os bens, a
falta de recursos e de formação, a falta de contacto entre os diferentes
serviços e a inexistência de estatísticas coerentes e comparáveis.
Por último, a avaliação de impacto baseou-se
nos relatórios de execução publicados pela Comissão sobre os atos jurídicos em
vigor na UE. Os relatórios sobre as decisões-quadro 2005/212/JAI[32], 2003/577/JAI[33] e 2006/783/JAI[34] revelam que os Estados-Membros
têm sido lentos a transpor estes textos e que as suas disposições foram muitas
vezes transpostas de forma incompleta ou incorreta. Apenas a aplicação da
Decisão 2007/845/JAI do Conselho nos Estados-Membros pode ser considerada
moderadamente satisfatória[35].

A avaliação de impacto analisou as várias
opções que correspondem a diferentes graus de intervenção da UE: uma opção não
legislativa, uma opção legislativa mínima (correção das insuficiências no atual
quadro jurídico que impedem o seu correto funcionamento) e uma opção
legislativa máxima (que excede os objetivos do atual quadro jurídico da UE).
Neste último caso, foram analisadas duas subopções legislativas máximas, uma
incluindo e outra excluindo uma intervenção da UE quanto ao reconhecimento
mútuo pelos Estados‑Membros das decisões de congelamento ou de confisco. 
A opção preferida é a opção legislativa
máxima. Esta opção melhoraria consideravelmente a harmonização das regras
nacionais em matéria de confisco e de execução das decisões, nomeadamente
alterando as disposições em vigor em matéria de confisco alargado, introduzindo
novas disposições em matéria de confisco não baseado numa condenação e de
confisco de bens de terceiros, assim como regras mais eficazes para o
reconhecimento mútuo das decisões de congelamento ou de confisco. 
Entre outros direitos fundamentais, a
avaliação de impacto analisou os efeitos em termos de proteção dos dados
pessoais, que foram considerados negligenciáveis.
O texto completo da avaliação de impacto está
disponível em: http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/crime/crime_confiscation_en.htm

2.3.                
Base jurídica

A presente proposta tem por base o artigo
82.º, n.º 2 e o artigo 83.º, n.º 1, do Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia. 
A atribuição de competências relacionadas com
o confisco e a recuperação de ativos sofreu alterações na sequência da entrada
em vigor do Tratado de Lisboa. Como a principal base jurídica da presente
proposta é o artigo 83.º, n.º 1, do TFUE, o seu âmbito de aplicação está
limitado às infrações nos domínios enunciados no mesmo artigo, designadamente
terrorismo, tráfico de seres humanos e exploração sexual de mulheres e
crianças, tráfico de droga, branqueamento de capitais, corrupção, contrafação
de meios de pagamento, criminalidade informática e criminalidade organizada. O
tráfico de armas só é abrangido se o crime for cometido no âmbito da
criminalidade organizada.
Um dos domínios de criminalidade enumerado é o
«crime organizado». A proposta irá, por conseguinte, abranger outras atividades
criminosas não especificamente enumeradas no artigo 83.º, n.º 1, sempre
que estas sejam praticadas através de participação em organização criminosa na
aceção da Decisão-Quadro 2008/841/JAI do Conselho relativa à luta contra a
criminalidade organizada[36].
A limitação do âmbito de aplicação da presente
proposta aos domínios de criminalidade enumerados no artigo 83.º, n.º 1,
incluindo os crimes cometidos através da participação em organização criminosa,
implica que as disposições atuais das normas da UE em matéria de confisco devem
permanecer em vigor de modo a assegurar um certo grau de harmonização quanto às
atividades criminosas que não se insiram no âmbito de aplicação da presente
diretiva. Consequentemente, a proposta mantém em vigor os artigos 2.º, 4.º e
5.º da Decisão‑Quadro 2005/212/JAI.

2.4.                
Subsidiariedade, proporcionalidade e respeito dos
direitos fundamentais

Nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da
União Europeia, a União só pode agir se os objetivos da ação proposta não
puderem ser suficientemente realizados pelos Estados‑Membros. O artigo 67.º do
TFUE prevê que a União proporcione aos seus cidadãos um elevado nível de
segurança mediante a prevenção e a luta contra a criminalidade. O confisco
de bens de origem criminosa é cada vez mais encarado como um importante
instrumento de combate à criminalidade organizada, na medida em que esta assume
muitas vezes um caráter transnacional e, por essa razão, deve ser combatida
numa base comum. A UE está, portanto, mais bem colocada do que os
Estados-Membros isoladamente para regulamentar o congelamento e o confisco dos
bens de origem criminosa.
É cada vez mais frequente os grupos de
criminalidade organizada esconderem e investirem os seus ativos fora do país
onde estes foram obtidos (e muitas vezes em vários países)[37]. Esta dupla dimensão
transnacional (das atividades do crime organizado e dos seus investimentos)
reforça a necessidade de uma intervenção da UE relativamente aos bens dos
grupos de criminalidade organizada.
Todas as disposições respeitam plenamente o
princípio da proporcionalidade e os direitos fundamentais, designadamente o
direito de propriedade, a presunção de inocência, o direito de defesa, o
direito a um julgamento justo, o direito a um processo equitativo e público
dentro de um prazo razoável, o direito a um recurso efetivo para um órgão
jurisdicional e a ser informado sobre a forma de o exercer, o direito ao
respeito pela vida privada e familiar, o direito à proteção dos dados de
caráter pessoal, o direito a não ser julgado ou punido penalmente mais do que
uma vez pelo mesmo delito, assim como os princípios da legalidade e da
proporcionalidade dos delitos e das penas. 
Concretamente, a introdução de disposições
harmonizadas em matéria de confisco não baseado numa condenação está prevista
apenas em circunstâncias muito limitadas, ou seja, nos casos em que o arguido
não possa ser alvo de uma ação judicial por motivo de falecimento, doença ou
fuga. O confisco alargado só é autorizado se um tribunal concluir, com base em
dados concretos, que uma pessoa condenada por um crime possui bens em relação
aos quais é muito mais provável provirem de outras atividades criminosas do que
de outro tipo de atividades. A pessoa que foi alvo da condenação deve ter
possibilidades efetivas de ilidir tal presunção. Além disso, as competências
alargadas em matéria de confisco não se aplicam ao alegado produto de
atividades criminosas em relação ao qual a pessoa em causa tenha sido absolvida
num julgamento anterior ou nos outros casos em que é aplicável o princípio ne
bis in idem. O confisco de bens de terceiros só é autorizado em
determinadas condições, ou seja, quando o terceiro adquirente, tendo pago um
valor inferior ao valor de mercado, devesse ter suspeitado que o bem em causa tinha
uma origem criminosa, e apenas depois de uma avaliação que demonstre ser pouco
provável que o confisco de bens diretamente junto da pessoa que os transferiu tenha
êxito. Por último, a proposta prevê garantias específicas e vias de recurso
judiciais que assegurem um nível equivalente de proteção e de respeito dos
direitos fundamentais. Estas incluem o direito de ser informado quanto ao
andamento do processo, o direito de ser representado por um advogado, a
obrigação de comunicar o mais rapidamente possível as decisões que afetem o
direito de propriedade e a possibilidade efetiva de recurso contra essas
decisões. Estas vias de recurso específicas devem estar ao dispor não só das
pessoas suspeitas ou arguidas mas também de outras pessoas no âmbito do confisco
de bens de terceiros.
Embora tenha evitado pronunciar-se sobre
questão de princípio da compatibilidade com a Convenção Europeia dos Direitos
do Homem dos regimes de confisco alargado e de confisco não baseado numa
condenação, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem já proferiu várias
decisões defendendo a aplicação destes regimes em casos concretos. Em certos
casos, o Tribunal tem aceite processos nacionais de confisco não baseados
em condenações que implicam uma inversão do ónus da prova relativa à legitimidade
dos bens (o que é muito mais ambicioso do que o previsto nas disposições
da presente diretiva), desde que aplicados de forma equitativa no caso concreto
e acompanhados de garantias adequadas para o interessado. Por exemplo, num
processo relativo à aplicação da legislação
italiana foi aceite como uma limitação proporcionada dos direitos
fundamentais na medida em que constituía uma «arma necessária» para combater a
Máfia[38].
Noutro processo, a aplicação do regime de confisco civil do Reino Unido foi
considerada conforme com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem[39]. 

2.5.                
Escolha dos instrumentos

Para alterar as disposições da UE em matéria
de harmonização, o único instrumento viável é uma diretiva que substitua a Ação
Comum 98/699/JAI e, parcialmente, as decisões‑quadro 2001/500/JAI e
2005/212/JAI.

2.6.                
Disposições específicas 

- Objeto (artigo 1.º)
Esta disposição esclarece que a Diretiva
estabelece apenas normas mínimas (a legislação nacional pode ter um alcance
mais vasto) e que apenas diz respeito ao confisco de instrumentos e de produtos
do crime.
- Definições (artigo 2.º) 
A maior parte das definições foram retiradas
de decisões-quadro da UE anteriores ou de convenções internacionais. A
definição de «produto do crime» foi alargada, comparativamente com a prevista
na Decisão-Quadro 2005/212/JAI do Conselho, de modo a abranger a possibilidade
de se proceder ao confisco de todos os benefícios resultantes de produtos do
crime, incluindo o produto indireto.
A definição de «infração penal» remete para as
definições específicas nos domínios da criminalidade enumeradas no artigo 83.º,
n.º 1, do TFUE, tal como constam da legislação da UE em vigor.
- Confisco (artigo 3.º)
Esta disposição integra (parcialmente) o
artigo 2.º da Decisão-Quadro 2005/212/JAI do Conselho e (parcialmente) o artigo
3.º da Decisão-Quadro 2001/500/JAI. Exige aos Estados‑Membros que permitam o
confisco de instrumentos e de produtos do crime na sequência de uma condenação
definitiva, assim como o confisco de bens de valor equivalente ao produto do
crime.
- Poderes de confisco alargados (artigo 4.º)
O confisco alargado abre a possibilidade de
confiscar outros bens para além do produto direto de um determinado crime. Uma
condenação penal pode dar origem a um confisco (alargado) não só dos bens diretamente
relacionados com esse crime específico mas também de outros bens que o tribunal
tenha determinado serem produto de crimes semelhantes.
A legislação da UE já prevê poderes de
confisco alargado. A Decisão-Quadro 2005/212/JAI do Conselho obriga os
Estados-Membros a autorizarem o confisco de bens pertencentes, direta ou
indiretamente, a pessoas condenadas por crimes graves (relacionados com a
criminalidade organizada ou com o terrorismo). No entanto, a Decisão-Quadro
estabelece um conjunto mínimo de regras facultativas para o confisco alargado,
deixando aos Estados‑Membros a possibilidade de aplicarem uma, duas ou as três
opções. O relatório da Comissão sobre a aplicação revelou que estas disposições
não eram claras e haviam causado uma transposição fragmentada. Além disso, as
diferentes opções de confisco alargado reduziram as possibilidades de
reconhecimento mútuo das decisões de confisco. As autoridades de um
Estado-Membro só podem executar as decisões de confisco proferidas noutro
Estado-membro se estas forem baseadas nas mesmas opções alternativas aplicadas
nesse Estado-Membro. Como resultado, é muito difícil o reconhecimento mútuo de
decisões de confisco alargado.
A presente proposta introduz a possibilidade
de confisco alargado em relação aos crimes enumerados no artigo 83.º. n.º 1, do
TFUE, nos termos da na legislação da
União em vigor. Simplifica igualmente o regime atual de opções facultativas de
confisco alargado, prevendo uma norma mínima única. O confisco alargado só pode
ter lugar quando um tribunal concluir, com base em dados factuais concretos,
que uma pessoa condenada por uma infração abrangida pela presente diretiva
possui bens em relação aos quais é muito mais provável provirem de outras
atividades criminosas de caráter ou gravidade semelhantes do que de outro tipo
de atividades. Não é possível proceder ao confisco alargado quando essas
atividades criminosas semelhantes não possam ser objeto de processo penal por
este ter prescrito ao abrigo do direito penal nacional. A proposta exclui igualmente
a possibilidade de confisco do produto de alegadas atividades criminosas
relativamente às quais a pessoa já tenha sido absolvida num processo anterior
(confirmando, assim, a presunção de inocência prevista no artigo 48.º da Carta
dos Direitos Fundamentais) ou noutras situações em que seja aplicável o
princípio ne bis in idem. 
- Confisco não baseado numa condenação
(artigo 5.º)
Esta disposição introduz disposições sobre a
possibilidade de, em certas circunstâncias, se proceder a um confisco não baseado
numa condenação, a fim de ter em conta os casos em que não pode ser exercida a ação
penal. Diz respeito a casos de confisco relacionados com a prática de delitos
penais, mas permite aos Estados-Membros escolher se o confisco deve ser imposto
pelos tribunais criminais e/ou pelos tribunais civis/administrativos. Os processos não baseados em condenações permitem
proceder ao congelamento e confisco de bens, independentemente da condenação
prévia do respetivo proprietário num tribunal criminal. 
Para poder satisfazer o requisito da
proporcionalidade, a proposta não autoriza que se proceda ao confisco não
baseado numa condenação em qualquer caso, mas apenas quando não possa ser
obtida uma condenação penal por o arguido ter falecido, ter uma doença crónica ou
a sua fuga ou doença impedir um procedimento criminal eficaz dentro de um prazo
razoável e correndo o risco de prescrição.
Esta disposição reflete as disposições da
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. De modo a facilitar a
cooperação internacional em matéria de confisco, a Convenção incentiva as
partes a considerarem a possibilidade de adotar as medidas necessárias para
permitir o confisco do produto da corrupção na ausência de condenação penal quando
não possa ser instaurado um procedimento criminal contra o autor da infração
por morte, fuga, ausência ou noutros casos adequados [artigo 54.º, n.º 1,
alínea c)]. Assenta igualmente nos trabalhos do Grupo de Ação Financeira (GAFI)
da OCDE, que incentiva os países membros a estudarem a adoção de medidas que
permitam confiscar instrumentos e produtos do crime sem necessidade de uma
condenação penal, ou que obriguem o infrator a provar a origem lícita dos bens
alegadamente passíveis de confisco (Recomendação n.º 3). Além disso, esta
disposição inspira-se nos pontos de vista expressos pelo Grupo de Trabalho Roma-Lião
do G8, num relatório em que se salientava que, se o confisco deve, em
princípio, continuar a basear-se numa condenação, há situações em que a ação
penal não é possível devido à morte ou evasão do arguido, à insuficiência dos
meios de prova para se iniciar a ação penal, ou a outras razões técnicas[40]. A introdução de
disposições em matéria de confisco não baseado numa condenação recebeu também o
apoio dos juristas reunidos no âmbito da rede CARIN e da plataforma de gabinetes
de recuperação de bens da UE.
- Confisco de bens de terceiros (artigo
6.º)
Quando são alvo de investigações os criminosos
muitas vezes transferem os seus bens para terceiros que conhecem, a fim de
evitarem a sua apreensão. O confisco de bens de terceiros implica a apreensão de
bens que foram transferidos para terceiros por uma pessoa alvo de uma
investigação ou já condenada. As disposições dos Estados‑Membros em matéria de
confisco de bens de terceiros são díspares, o que dificulta o reconhecimento
mútuo das decisões de congelamento ou de confisco dos bens transferidos para
terceiros.
A fim de satisfazer a exigência da
proporcionalidade e defender a posição de terceiros que tenham adquirido um bem
de boa-fé, a proposta não introduz disposições mínimas em matéria de
harmonização quanto ao confisco de bens de terceiros em todos os casos. Esta
disposição exige que o confisco de bens de terceiros só possa ter lugar em
relação a produtos do crime ou a outros bens do arguido que tenham sido
adquiridos por um preço inferior ao seu valor de mercado e que qualquer pessoa
razoável, na posição desse terceiro, tivesse obrigação
de suspeitar serem produto de um crime ou de uma transferência destinada
a prevenir o seu confisco. Esta disposição clarifica ainda que a apreciação da
razoabilidade da pessoa em causa deve ser baseada em factos e circunstâncias
concretas, de modo a evitar decisões arbitrárias. Além disso, o confisco
de bens de terceiros só é possível após se ter concluído, com base em
factos concretos, que o confisco dos bens da pessoa considerada suspeita,
arguida ou condenada tem poucas probabilidades de ter êxito, ou quando um
objeto concreto deva ser restituído ao seu legítimo proprietário.
- Congelamento (artigo 7.º)
O n.º 1 deste artigo exige aos Estados-Membros
que permitam o congelamento de bens ou instrumentos que corram o risco de
dissimulados, ocultados ou transferidos da jurisdição competente, tendo em
vista o seu eventual confisco posterior. Esclarece ainda que tais medidas têm
de ser ordenadas por um tribunal. 
A introdução da possibilidade de utilizar o
poder de congelar bens em casos urgentes para prevenir a sua ocultação em situações
em que a pendência de uma sentença judicial possa comprometer a eficácia da
medida de congelamento do bem responde a uma preocupação de longa data dos
procuradores e dos organismos responsáveis pela aplicação da lei. O n.º 2
exige aos Estados-Membros que adotem medidas destinadas a garantir que os bens
em risco de serem dissimulados, ocultados ou transferidos para fora da sua
jurisdição possam ser congelados imediatamente pelas autoridades competentes,
antes de ter sido solicitada qualquer decisão do tribunal ou na pendência deste
pedido.
- Garantias (artigo 8.º)
Segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu
dos Direitos do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, os
direitos fundamentais, como o direito de propriedade, não são absolutos. Estes
direitos podem legitimamente ser sujeitos a restrições, desde que essas
restrições estejam previstas na lei e, de acordo como o princípio da
proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam efetivamente a objetivos de
interesse geral ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de
terceiros, como sucede no caso da luta contra a criminalidade organizada. 
O artigo 47.º da Carta dos Direitos
Fundamentais garante o direito a uma ação perante um tribunal e a um julgamento
equitativo. Na medida em que as decisões de congelamento ou de confisco afetam
os direitos de propriedade ou outros direitos fundamentais, a sua contestação
pelas partes afetadas deve ser permitida, nas condições previstas no presente
artigo. 
A legislação da UE em vigor (nomeadamente o artigo 4.º da
Decisão-Quadro 2005/212/JAI) estabelece que os Estados-Membros devem tomar as
medidas necessárias para assegurar que as partes afetadas disponham de vias de
recurso eficazes. 
A fim de respeitar plenamente a Carta dos
Direitos Fundamentais, o presente artigo introduz garantias mínimas a nível da
UE. Essas garantias visam assegurar o respeito da presunção de inocência, o
direito a um julgamento equitativo (incluindo o princípio ne bis in idem),
a existência de vias de recurso eficazes perante um tribunal e o direito a
ser informado sobre a forma de utilizá-las.
- Determinação do âmbito do confisco e
execução efetiva (artigo 9.º)
As pessoas suspeitas de pertencerem a
organizações criminosas são muito eficazes a esconder os respetivos bens,
muitas vezes com o aconselhamento de profissionais qualificados.
As investigações efetuadas tendo em vista o eventual confisco de bens são,
em geral, muito longas e devem ser levadas a cabo dentro dos prazos dos
processos penais correspondentes.
Caso tenha sido proferida uma decisão de
confisco e não tenham sido encontrados bens suficientes, não podendo a decisão
ser executada, este artigo exige aos Estados‑Membros que autorizem a realização
de uma investigação financeira ao património da pessoa na medida do necessário
para permitir a plena execução da decisão. Esta disposição visa solucionar o
problema da prescrição das atividades de confisco no final do processo penal,
permitindo que decisões de confisco não executadas ou parcialmente executadas
possam ser aplicadas em relação a bens que tenham sido ocultados e que tenham
entretanto «ressurgido» numa altura em que o processo penal já esteja
concluído. 
- Gestão dos bens congelados (artigo 10.º)
Esta disposição pretende facilitar a gestão
dos bens congelados tendo em vista um eventual confisco posterior. Exige aos
Estados-Membros que adotem medidas para assegurar uma gestão adequada desses
bens, nomeadamente através da delegação de poderes para alienar os bens objeto
do congelamento, pelo menos nos casos em que estes se possam desvalorizar ou a
sua conservação não seja economicamente rentável.
- Eficácia e obrigação de prestar informações (artigo 11.º)
Esta disposição introduz a obrigação de os
Estados-Membros prestarem periodicamente informações, contribuindo assim para a
elaboração de estatísticas para efeitos de avaliação.
2012/0036 (COD)
Proposta de
DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO
CONSELHO
sobre o congelamento e o confisco do produto
do crime na União Europeia
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA
UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 82.º, n.º 2, e o artigo 83.º, n.º 1, 
Tendo em conta a proposta da Comissão
Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo
aos parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e
Social Europeu[41],

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[42],

Deliberando de acordo com o processo
legislativo ordinário,
Considerando o seguinte: 
(1)              
A criminalidade internacional organizada tem por
principal objetivo o lucro. Para serem eficazes, as autoridades
responsáveis pela aplicação da lei e o poder judicial precisam de dispor dos
meios necessários para detetar, congelar, gerir e confiscar os produtos do
crime.
(2)              
Os grupos de criminalidade organizada ignoram as
fronteiras e adquirem cada vez mais ativos noutros Estados-Membros e em países
terceiros. Sente-se a necessidade crescente de uma cooperação internacional
eficaz em matéria de aplicação da lei, recuperação de ativos e assistência
jurídica mútua.
(3)              
Embora as estatísticas existentes sejam limitadas,
os montantes de origem criminosa recuperados na União são muito reduzidos
quando comparados com o valor das estimativas dos produtos do crime. Alguns
estudos demonstram que, embora regulamentados pela legislação da UE e pelas legislações nacionais, os procedimentos de
confisco continuam a ser muito pouco utilizados.
(4)              
O Programa de Estocolmo[43] e as conclusões do Conselho
«Justiça e Assuntos Internos» sobre o confisco e a recuperação de ativos,
adotadas em junho de 2010, sublinham a importância de maior eficácia na
identificação, no confisco e na reutilização de bens de origem criminosa. 
(5)              
O quadro jurídico em vigor na União em matéria de
congelamento, apreensão e confisco de ativos é constituído pelos seguintes atos
jurídicos: Decisão-Quadro 2001/500/JAI do Conselho, de 26 de Junho de 2001,
relativa ao branqueamento de capitais, à identificação, deteção, congelamento,
apreensão e perda dos instrumentos e produtos do crime[44]; Decisão‑Quadro 2003/577/JAI
do Conselho, de 22 de julho de 2003, relativa à execução na União Europeia das
decisões de congelamento de bens ou de provas[45];
Decisão-Quadro 2005/212/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à
perda de produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime[46]; Decisão‑Quadro 2006/783/JAI
do Conselho, de 6 de Outubro de 2006, relativa à aplicação do princípio do
reconhecimento mútuo às decisões de perda[47].
(6)              
Resulta dos relatórios da Comissão sobre a
aplicação das decisões-quadro 2005/212/JAI, 2003/577/JAI e 2006/783/JAI que os
regimes existentes para o confisco alargado e o reconhecimento mútuo das
decisões de congelamento e de confisco não são plenamente eficazes. O confisco
é dificultado pelas diferenças existentes entre as legislações dos vários
Estados‑Membros.
(7)              
A presente diretiva visa alterar e alargar as
disposições das decisões-quadro 2001/500/JAI e 2005/212/JAI. Essas
decisões-quadro devem ser parcialmente substituídas em relação aos Estados‑Membros
que participam na adoção da presente diretiva.
(8)              
É necessário alargar a atual definição de «produto
do crime» de modo a incluir não só o produto direto das atividades criminosas,
mas também todos os seus ganhos indiretos, incluindo o reinvestimento ou a
transformação posterior de produtos diretos, assim como o valor de qualquer
despesa evitada ou quaisquer outros benefícios quantificáveis.
(9)              
O confisco de instrumentos e produtos na sequência
de uma decisão definitiva de um tribunal e de bens de valor equivalente a esses
produtos deve, por conseguinte, remeter para esta definição alargada no que
respeita às infrações penais abrangidas pela diretiva. A Decisão‑Quadro
2001/500/JAI exigia aos Estados-Membros que autorizassem o confisco de
instrumentos e produtos do crime na sequência de uma condenação definitiva, bem
como o confisco de bens de valor equivalente aos produtos do crime. Essas obrigações devem ser mantidas para as infrações
penais não abrangidas pela presente diretiva.
(10)          
Os grupos criminosos desenvolvem uma grande
diversidade de atividades criminosas. Para combater eficazmente a criminalidade
organizada, existem situações em que é conveniente que uma condenação penal
seja seguida do confisco não apenas dos bens associados ao crime mas também de
outros bens que o tribunal apure serem produto de outros crimes. Esta abordagem
corresponde à noção de confisco alargado. A Decisão‑Quadro 2005/212/JAI
previa três conjuntos diferentes de exigências mínimas que os Estados-Membros
poderiam escolher para proceder a um confisco alargado. Em consequência, no
processo de transposição, os Estados‑Membros optaram por diferentes
alternativas, o que deu origem a conceitos divergentes do confisco alargado nas
jurisdições nacionais. Essas divergências dificultam a cooperação transnacional
em casos de confisco. Mostra-se necessário, por conseguinte, prosseguir a
harmonização das disposições em matéria de confisco alargado, estabelecendo uma
norma mínima única. O confisco alargado deve ser aplicável quando um tribunal
nacional, com base em factos concretos, como a natureza da infração penal, o
rendimento declarado da pessoa condenada, a diferença entre a sua situação
financeira e o seu nível de vida ou outros factos, considere bastante mais
provável que o bem em causa resulte de outras infrações de natureza ou
gravidade semelhantes àquela em relação à qual a pessoa foi condenada, do que
de outro tipo de atividades.
(11)          
Em conformidade com o princípio ne bis in idem,
importa excluir do confisco alargado os produtos de atividades alegadamente
criminosas em relação às quais o interessado tenha sido absolvido a título
definitivo num processo anterior ou noutros casos em que o referido princípio
seja aplicável. Também não se pode proceder ao confisco alargado quando as
atividades criminosas semelhantes não possam ser objeto de processo penal por
este ter prescrito ao abrigo do direito penal nacional. 
(12)          
Para poder ser adotada uma decisão de confisco é geralmente
necessária uma condenação penal. Em alguns casos, mesmo não podendo ser obtida
essa condenação, deveria ainda assim ser possível confiscar bens de modo a
prevenir atividades criminosas e impedir que os lucros resultantes dessas
atividades sejam reinvestidos na economia legal. Alguns Estados-Membros
autorizam o confisco quando não existem elementos de prova suficientes para
desencadear a ação penal, se o tribunal considerar que, após uma avaliação das
probabilidades, o bem deva ter uma origem ilícita, assim como em situações em
que a pessoa suspeita, arguida ou acusada se tenta subtrair à ação judicial,
não pode comparecer em julgamento por outros motivos ou faleceu antes do termo
da ação penal. Este processo é designado por confisco não baseado numa
condenação. É necessário prever a possibilidade de um confisco deste tipo,
pelo menos nestas circunstâncias referidas no conjunto dos Estados-Membros.
Esta medida é conforme com o artigo 54.º, n.º 1, alínea c), da Convenção das
Nações Unidas contra a Corrupção, que prevê que os Estados Partes considerem a
possibilidade de adotar as medidas necessárias para permitir o confisco de bens
adquiridos ilicitamente na falta de uma condenação penal quando não possa ser
instaurado um procedimento criminal contra o autor da infração em razão de
morte, fuga ou ausência.
(13)          
A prática de os suspeitos ou arguidos transferirem
os seus bens para terceiros que conhecem, de modo a evitar o seu confisco, é
muito comum e cada vez mais generalizada. O quadro jurídico da UE em vigor não
contém regras vinculativas em matéria de confisco de bens transferidos para
terceiros. Por conseguinte, mostra-se cada vez mais necessário autorizar o
confisco dos bens transferidos para terceiros, que normalmente deve ter lugar
quando um arguido não possui outro património que possa ser apreendido. É
conveniente prever que o confisco de bens de terceiros só é possível em
determinadas circunstâncias, na sequência de uma avaliação baseada em factos
concretos que confirme que o confisco dos bens da pessoa considerada suspeita,
arguida ou condenada tem poucas probabilidades de êxito, ou quando devam ser
restituídos ao seu legítimo proprietário objetos únicos. Além disso, a fim de
proteger os interesses de terceiros de boa-fé, o confisco só deve ser
autorizado se o terceiro tiver ou devesse ter conhecimento de que o bem em
causa era produto de um crime ou havia sido transferido para prevenir o seu
confisco, tendo sido cedido a título gracioso ou por um preço inferior ao seu
valor de mercado.
(14)          
Devem ser previstas medidas provisórias para salvaguardar
os bens tendo em vista um eventual confisco posterior. Tais medidas de
congelamento têm de ser ordenadas por um tribunal. A fim de evitar o
desaparecimento dos bens antes de o tribunal proferir a decisão do seu
congelamento, as autoridades competentes dos Estados-Membros devem poder
proibir de imediato a transferência, conversão, alienação ou movimentação dos
bens que corram o risco de ser ocultados ou transferidos para fora da sua
jurisdição sempre que tenha sido solicitada uma decisão de congelamento de bens
com vista ao seu eventual confisco posterior, enquanto se aguarda que o
tribunal profira uma decisão sobre a medida de confisco.
(15)          
É muito frequente os suspeitos ou arguidos
esconderem os seus bens enquanto decorre a ação penal. Nestes casos, as
decisões de confisco não podem ser executadas, permitindo aos destinatários dessas
decisões usufruir dos bens após o cumprimento da pena. Por conseguinte, é
necessário permitir a determinação exata do património a confiscar, mesmo após
a condenação definitiva por uma infração penal, de modo a possibilitar a plena
execução das decisões de confisco quando não sejam encontrados bens suficientes
e a decisão de confisco não tenha sido executada. Atendendo às restrições ao
direito de propriedade impostas por uma decisão de confisco, tais medidas
provisórias não devem ser mantidas em vigor mais tempo do que o necessário para
salvaguardar os bens tendo em vista o seu eventual confisco posterior. Para
tal, o tribunal deve proceder a revisões periódicas para se certificar que o
objetivo de prevenção do desaparecimento dos bens continua válido.
(16)          
Os bens congelados tendo em vista o seu confisco
posterior devem ser geridos de forma adequada de modo a que não se desvalorizem.
Os Estados-Membros devem adotar as medidas necessárias, incluindo a venda ou a
transferência de propriedade, a fim de minimizar essa depreciação. Os
Estados-Membros devem tomar medidas adequadas, designadamente criar gabinetes
nacionais centralizados de gestão de ativos ou mecanismos equivalentes (quando
tais funções tenham sido descentralizadas), a fim de gerir adequadamente os
bens objeto de congelamento antes do seu confisco e preservar o seu valor na
pendência de uma decisão judicial sobre os bens a confiscar.
(17)          
Existem poucas fontes de dados fidedignas sobre o
congelamento e o confisco de produtos do crime. A fim de permitir a avaliação da
presente diretiva, é necessário reunir um conjunto mínimo de dados
estatísticos comparáveis e pertinentes em matéria de deteção de bens, assim
como das atividades judiciárias e de alienação de bens. 
(18)          
A diretiva respeita os direitos fundamentais e os
princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
designadamente o direito de propriedade, o direito ao respeito pela vida
privada e familiar, o direito à proteção dos dados de caráter pessoal, o
direito a um recurso efetivo para um órgão jurisdicional e o direito a um
julgamento equitativo, a presunção de inocência, o direito de defesa, o direito
a não ser julgado ou punido mais do que uma vez pelo mesmo delito, assim como
os princípios da legalidade e da proporcionalidade dos delitos e das penas. A presente diretiva deve ser aplicada em
conformidade com estes direitos e princípios.
(19)          
As medidas previstas na presente diretiva afetam
consideravelmente os direitos das pessoas, não apenas os direitos dos suspeitos
ou arguidos, mas também os de terceiros que não sejam objeto de processo
judicial. Por conseguinte, importa estabelecer garantias específicas e vias judiciais
para assegurar que a aplicação das suas disposições respeita os seus direitos fundamentais. 
(20)          
Atendendo a que o objetivo da presente diretiva,
nomeadamente facilitar o confisco dos produtos do crime, não pode ser
cabalmente atingido pelos Estados-Membros, podendo ser mais bem alcançado ao
nível da União, esta pode adotar medidas, em conformidade com o princípio
da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade,
consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para
atingir esse objetivo. 
(21)          
Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo sobre
a posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade,
segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia [o Reino Unido e a Irlanda notificaram que
desejam participar na aprovação e aplicação da presente diretiva] ou
[e sem prejuízo do disposto no artigo 4.º do mesmo Protocolo, o Reino
Unido e a Irlanda não participam na aprovação da presente diretiva,
não ficando por ela vinculados nem sujeitos à sua aplicação].
(22)          
Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo
relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na
adoção da presente diretiva, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua
aplicação,
ADOTARAM A PRESENTE DIRETIVA:

TÍTULO I
OBJETO
E ÂMBITO DE APLICAÇÃO
Artigo 1.º
Objeto

A presente diretiva estabelece normas mínimas
para o congelamento de bens tendo em vista o seu eventual confisco posterior e
o confisco de produtos do crime.
Artigo 2.º
Definições

Para efeitos da presente diretiva, entende-se
por: 
(1)                 
«produtos do crime», qualquer benefício económico
resultante de uma infração penal; pode consistir em qualquer tipo de bem e
abrange a eventual transformação ou reinvestimento posterior do produto direto
por um suspeito, arguido ou acusado, assim como quaisquer outros ganhos quantificáveis;
(2)                   
«bens», ativos de qualquer tipo, corpóreos ou
incorpóreos, móveis ou imóveis, bem como os documentos ou atos jurídicos
comprovativos da propriedade ou dos direitos sobre esse bens;
(3)                   
«instrumentos», quaisquer bens utilizados ou destinados
a ser utilizados, seja de que maneira for, no todo ou em parte, para cometer
uma ou várias infrações penais; 
(4)                   
«confisco», uma sanção ou medida decretada por um
tribunal em consequência de um processo relativo a uma infração penal, que
conduza à privação definitiva de um bem;
(5)                   
«congelamento», a proibição temporária de
transferir, destruir, converter, dispor ou movimentar um bem ou de exercer
temporariamente a guarda ou o controlo do mesmo;
(6)                   
«infração penal», uma infração penal abrangida pelos
seguintes atos:
(a)         
Convenção estabelecida com base no n.º 2, alínea
c), do artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à luta contra a
corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou
dos Estados-Membros da União Europeia[48],
(b)         
Decisão-Quadro 2000/383/JAI do Conselho, de 29 de
maio de 2000, sobre o reforço da proteção contra a contrafação de moeda na
perspetiva da introdução do euro[49],

(c)         
Decisão-Quadro 2001/413/JAI do Conselho, de 28 de
maio de 2001, relativa ao combate à fraude e à contrafação de meios de
pagamento que não em numerário[50],

(d)         
Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho, de 13 de
junho de 2002, relativa à luta contra o terrorismo[51], alterada pela Decisão-Quadro
2008/919/JAI do Conselho, de 9 de dezembro de 2008[52],
(e)         
Decisão-Quadro 2001/500/JAI do Conselho, de 26 de
junho de 2001, relativa ao branqueamento de capitais, à identificação, deteção,
congelamento, apreensão e perda dos instrumentos e produtos do crime[53], 
(f)           
Decisão-Quadro 2003/568/JAI do Conselho relativa ao
combate à corrupção no setor privado[54],
(g)         
Decisão-Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de
outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos
das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de
droga[55],

(h)         
Decisão-Quadro 2005/222/JAI do Conselho, de 24 de
fevereiro de 2005, relativa a ataques contra os sistemas de informação[56],
(i)          
Decisão-Quadro 2008/841/JAI do Conselho, de
24 de outubro de 2008, relativa à luta contra a criminalidade organizada[57], 
(j)           
Diretiva 2011/36/UE, de 5 de abril de 2011, relativa
à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas,
e que substitui a Decisão‑Quadro 2002/629/JAI do Conselho[58], 
(k)         
Diretiva 2011/92/UE, de 13 de dezembro de 2011,
relativa à luta contra o abuso sexual e a exploração sexual de crianças e a
pornografia infantil, e que substitui a Decisão-Quadro 2004/68/JAI do Conselho[59].
TÍTULO II
CONGELAMENTO
E CONFISCO DE BENS 
Artigo 3.º
Confisco
baseado numa condenação
1.                      
Os Estados-Membros devem adotar as medidas
necessárias para permitir o confisco, total ou parcial, dos instrumentos e
produtos do crime na sequência de uma condenação definitiva por uma infração
penal.
2.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para permitir o confisco de bens cujo valor corresponda ao produto
do crime na sequência de uma condenação definitiva por uma infração penal.
Artigo 4.º 
Poderes
de confisco alargados
1.                      
Os Estados-Membros devem adotar as medidas
necessárias para permitir o confisco, total ou parcial, dos bens pertencentes a
uma pessoa condenada por uma infração penal quando um tribunal considere, com
base em factos concretos, ser bastante mais provável que os bens em causa
resultem de atividades criminosas semelhantes dessa pessoa do que de outro tipo
de atividades.
2.                      
Não é possível proceder ao confisco quando as
atividades criminosas semelhantes mencionadas no n.º 1: 
(a)         
não possam ser objeto de processo penal por este
ter prescrito ao abrigo do direito penal nacional; ou 
(b)         
já tenham sido objeto de um processo penal que levou
à absolvição definitiva da pessoa em causa ou noutros casos em que seja
aplicável o princípio ne bis in idem.
Artigo 5.º
Confisco
não baseado numa condenação 
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para permitir o confisco dos instrumentos e produtos do crime na
falta de uma condenação penal, na sequência de um processo que, caso o suspeito
ou arguido tivesse sido sujeito a julgamento, poderia ter conduzido a uma
condenação penal, quando: 
(a)         
o falecimento ou a doença crónica do suspeito ou
arguido impeça o prosseguimento da ação judicial; ou
(b)        
a doença do suspeito ou arguido ou o facto de este
se ter subtraído à ação penal ou à pena impeça o exercício efetivo da ação penal
num prazo razoável, representando um risco grave de prescrição.
Artigo 6.º
Confisco
de bens de terceiros
1.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para permitir o confisco: 
(a)         
de produtos do crime que tenham sido transferidos
para terceiros por uma pessoa condenada, ou em nome desta, ou pelos suspeitos
ou arguidos que se encontrem nas circunstâncias referidas no artigo 5.º, ou 
(b)         
de quaisquer outros bens da pessoa condenada que
tenham sido transferidos para terceiros a fim de evitar o confisco de bens cujo
valor corresponda ao produto do crime.
2.                      
O confisco dos produtos ou bens referidos no n.º 1 é
possível quando o bem em causa é objeto de uma restituição ou quando:
(a)         
uma avaliação, com base em factos concretos
relativos à pessoa condenada suspeita ou arguida, indique ser pouco provável
que se consiga proceder ao confisco dos bens da pessoa condenada, ou da pessoa suspeita
ou arguida, nas circunstâncias previstas no artigo 5.º, e
(b)         
os produtos ou bens tenham sido transferidos a
título gratuito ou a um preço inferior ao seu valor de mercado, se o terceiro
em causa: 
i) no caso dos produtos do crime, tivesse conhecimento
da sua origem ilícita ou, desconhecendo-o, uma pessoa razoável na sua posição
devesse ter suspeitado da sua origem ilícita, com base em circunstâncias e
factos concretos;
ii) no caso de outros bens, tivesse conhecimento
de que foram transferidos para evitar o confisco de bens cujo valor corresponde
ao dos produtos do crime, ou, desconhecendo-o, uma pessoa razoável na sua
posição devesse ter suspeitado de que haviam sido transferidos para evitar o seu
confisco, com base em circunstâncias e factos concretos.
Artigo 7.º
Congelamento
de bens 
1.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para permitir o congelamento de bens em riscos de serem
dissimulados, ocultados ou transferidos para fora da sua jurisdição, com o
objetivo de impedir o seu eventual confisco posterior. Estas medidas são
ordenadas por um tribunal.
2.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para permitir às respetivas autoridades competentes congelar
imediatamente os bens quando exista um risco elevado de dissimulação,
desaparecimento ou transferência antes de o tribunal proferir uma decisão.
Essas medidas devem ser confirmadas por um tribunal o mais rapidamente
possível. 
Artigo 8.º
Garantias

1.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para assegurar que as pessoas afetadas pelas medidas previstas na
presente diretiva dispõem de vias de recurso efetivas e que os arguidos têm
direito a um julgamento equitativo para defender os seus direitos. 
2.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para assegurar que todas as decisões de congelamento de bens são
devidamente fundamentadas, que são comunicadas ao interessado o mais
rapidamente possível após a sua execução e que só vigoram enquanto forem
necessárias para salvaguardar o bem, tendo em vista o seu confisco ulterior.
Os Estados-Membros devem prever a possibilidade efetiva de recurso judicial
contra uma decisão de congelamento pelas pessoas cujo património seja afetado, a
qualquer momento antes de ser adotada uma decisão de confisco. Os bens
congelados que não venham a posteriormente objeto de um confisco ulterior devem
ser devolvidos imediatamente ao seu legítimo proprietário. 
3.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias para assegurar que todas as decisões de confisco são fundamentadas
e comunicadas aos interessados. Os Estados-Membros devem prever a
possibilidade efetiva de recurso judicial contra as decisões de confisco por
parte das pessoas cujo património seja afetado. 
4.                      
Nos procedimentos previstos no artigo 4.º o
suspeito ou arguido deve ter a possibilidade efetiva de contestar os elementos
com base nos quais foi considerado provável que os bens em causa fossem produto
de um crime.
5.                      
Nos casos referidos no artigo 5.º, a pessoa cujos
bens sejam afetados pela decisão de confisco deve ser representada por um
advogado durante todo o processo, a fim de que essa pessoa possa exercer os seus
direitos de defesa quanto ao apuramento da infração penal e à determinação dos
instrumentos e produtos do crime.
6.                      
Quando a pessoa cujos bens são afetados seja um terceiro,
essa pessoa ou o seu advogado devem ser informados de que o processo pode conduzir
a uma decisão de confisco de bens, sendo autorizados a nele participar na
medida do necessário para defender os direitos dessa pessoa. Esta última deve
ter, pelo menos, o direito a ser ouvida, a formular perguntas e a fornecer
elementos de prova antes de ser adotada qualquer decisão definitiva quanto ao
confisco.
Artigo 9.º
Determinação
do âmbito do confisco e execução efetiva
Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias
para que seja possível determinar com precisão os bens a confiscar na sequência
de uma condenação definitiva por uma infração penal ou de um dos procedimentos previstos
no artigo 5.º e que tenha por resultado uma decisão de confisco, assim como
para permitir a adoção de outras medidas necessárias à execução efetiva dessa
decisão de confisco.
Artigo 10.º
Gestão
dos bens congelados 
1.                      
Os Estados-Membros devem tomar as medidas
necessárias, designadamente a criação de gabinetes nacionais centralizados de
gestão de ativos, ou mecanismos equivalentes, de modo a assegurar uma
gestão adequada dos bens sujeitos a congelamento tendo em vista um eventual
confisco ulterior.
2.                     
Os Estados-Membros devem assegurar que as medidas
referidas no n.º 1 otimizam o valor económico desses bens e incluíam a
alienação ou a transferência da propriedade dos bens suscetíveis de se
desvalorizar. 
TÍTULO III
DISPOSIÇÕES
FINAIS
Artigo 11.º
Estatísticas
Os Estados-Membros devem recolher
periodicamente e manter estatísticas exaustivas junto das autoridades
competentes, a fim de permitir avaliar a eficácia dos respetivos regimes de
confisco. As estatísticas recolhidas devem ser transmitidas anualmente à
Comissão e incluir em relação a todas as infrações penais:
(a)         
o número de decisões de congelamento
executadas,
(b)         
o
número de decisões de confisco executadas,
(c)         
o valor
dos bens congelados,
(d)         
o valor
dos bens recuperados,
(e)         
O
número de pedidos de decisões de congelamento a executar noutro Estado‑Membro,
(f)           
O
número de pedidos de decisões de confisco a executar noutro Estado‑Membro,
(g)         
o valor
dos bens recuperados na sequência de uma execução noutro Estado‑Membro,
(h)         
o valor
dos bens destinados a ser reutilizados para efeitos de aplicação da lei, de prevenção
ou fins sociais,
(i)           
O
número de casos em que foi ordenado um confisco em relação ao número de
condenações por infrações penais abrangidas pela presente diretiva,
(j)           
O
número de pedidos de decisão de congelamento e de confisco indeferidos pelos
tribunais,
(k)         
O
número de pedidos de decisão de congelamento e de confisco não executados após terem
sido impugnados.
Artigo 12.º
Transposição
1.                      
Os Estados-Membros devem pôr em vigor, até [dois
anos a contar da data de adoção], as disposições legislativas,
regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente
diretiva. Os Estados-Membros devem comunicar imediatamente à Comissão os textos
dessas disposições.
As disposições adotadas pelos Estados-Membros devem
fazer referência à presente diretiva ou ser acompanhadas dessa referência
aquando da sua publicação oficial. As modalidades da referência são
estabelecidas pelos Estados‑Membros. 
2.                      
Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão o
texto das principais disposições de direito interno que adotarem no domínio abrangidos
pela presente diretiva.
Artigo
13.º
Relatórios
A Comissão deve apresentar ao Parlamento
Europeu e ao Conselho até [três anos após o termo do prazo de transposição] um
relatório no qual avalie o impacto das legislações nacionais em vigor em
matéria de confisco e de recuperação de bens, acompanhado, se necessário, das
propostas adequadas.
Artigo 14.º
Substituição da Ação Comum 98/699/JAI e das Decisões-Quadro
2001/500/JAI e 2005/212/JAI 
1.                      
São substituídos pela presente diretiva, em
relação aos Estados-Membros que participam na sua adoção, a Ação Comum 98/699/JAI,
o artigo 1.º, alínea a), os artigos 3.º e 4.º da Decisão-Quadro
2001/500/JAI, assim como os artigos 1.º e 3.º da Decisão-Quadro 2005/212/JAI,
sem prejuízo das obrigações dos Estados-Membros quanto ao prazo de transposição
das decisões-quadro para o direito interno.
2.                      
Em relação aos Estados-Membros que participam na
adoção da presente diretiva, as remissões para a Ação Comum e as
disposições das decisões-quadro referidas no n.º 1 devem entender-se como sendo
feitas para a presente diretiva.
Artigo 15.º
Entrada em vigor 
A presente diretiva entra em vigor no vigésimo
dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Artigo 16.º
Destinatários
Os
destinatários da presente diretiva são os Estados-Membros, em conformidade com
os Tratados.
Feito em Bruxelas, 
Pelo Parlamento Europeu                             Pelo
Conselho
O Presidente                                                  O
Presidente
[1]               Gabinete para a Droga e a Criminalidade das Nações
Unidas, «Estimating illicit financial flows resulting from drug trafficking
and other transnational organised crime», outubro de 2011.
[2]               Existem mais estimativas quanto ao valor dos mercados
criminosos. Segundo as Nações Unidas, o tráfico de droga mundial terá gerado
321 mil milhões de USD em 2005. Segundo o Conselho da Europa, o tráfico de
seres humanos a nível mundial foi estimado em cerca de 42,5 mil milhões de USD
anuais. O mercado global da contrafação foi estimado pela OCDE em 250 mil
milhões de USD anuais. Estima-se que a corrupção na UE se eleve a um valor
equivalente a 1 % do seu PIB anual. 
[3]               Ver as conclusões do Conselho «Justiça e Assuntos
Internos» sobre o confisco e a recuperação de bens, de junho de 2010,
documento do Conselho 7769/3/10. Uma constatação semelhante consta do resumo da
avaliação da ameaça da criminalidade organizada na UE de 2011, assim como do
relatório anual da Eurojust de 2010.
[4]               Ver igualmente as conclusões do Conselho sobre a
prevenção de crises económicas e o apoio à atividade económica, de 23.4.2010
(documento do Conselho 7881/10), ponto 7d.
[5]               Por exemplo, no Reino Unido uma estimativa oficial de
2006 calculou os ganhos do crime organizado em 15 mil milhões de libras,
enquanto durante o mesmo período apenas foram recuperados pelo Estado 125
milhões de libras. Dados do Home Office (2006), referidos na avaliação
da ameaça da criminalidade organizada da Europol de 2010. 
[6]               «Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os
cidadãos», documento 17024/09 do Conselho, adotado pelo Conselho Europeu de
10/11 de dezembro de 2009.
[7]               Documento do Conselho 7769/3/10.
[8]               COM(2010) 673 final de 22.11.2010.
[9]               O confisco de bens de terceiros envolve o confisco de
bens que foram transferidos para terceiros por uma pessoa objeto de
investigação ou condenada judicialmente.
[10]             Os procedimentos não baseados numa condenação autorizam o
congelamento e o confisco de bens, independentemente de uma condenação prévia
do seu proprietário num tribunal criminal.
[11]             Relatório do Parlamento Europeu sobre a criminalidade
organizada na União Europeia, adotado em 25 de Outubro de 2011, documento
A7-0333/2011 [referência provisória].
[12]             «Produto da criminalidade organizada: garantir que o crime
não compensa», COM (2008) 766 final, de 20.11.2008.
[13]             JO L 182 de 5.7.2001.
[14]             O confisco de valores implica o confisco de um montante em
numerário equivalente ao valor do produto de um crime.
[15]             JO L 68/49 de 15.3.2005.
[16]             Por confisco alargado entende-se a capacidade de confiscar
bens que ultrapassam os produtos diretos do crime, pelo que é necessário
estabelecer uma ligação entre o alegado produto de um crime e um comportamento
criminoso específico.
[17]             JO L 196 de 2.8.2003, p, 45.
[18]             JO L 328 de 24.11.2006, p. 59.
[19]             JO L 332 de 18.12.2007, p. 103.
[20]             COM(2011) 307, 308 e 309, e C(2011) 3673 final de
6.6.2011.
[21]             COM(2011) 376 final de 24.06.2011.
[22]             COM(2010) 2020 final de 3.3.2010. Ver igualmente as
conclusões do Conselho sobre a prevenção de crises económicas e o apoio à
atividade económica, de 23.4.2010 (documento do Conselho n.º 7881/10),
ponto 7d.
[23]             COM(2011) 135 final, de 17.3.2011.
[24]             COM(2011) 293 final, de 26.5.2011.
[25]             Diretiva 2005/60/CE, de 26 de outubro de 2005, relativa à
prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de
capitais e de financiamento do terrorismo, JO L 309 de 25.11.2005, p. 15.
[26]             A rede CARIN, apoiada pela Comissão e pela Europol, é uma
rede internacional de profissionais de recuperação de bens, que inclui peritos
(uma pessoa de contacto das forças policiais e outra do meio judiciário) de
mais de 50 países e jurisdições, incluindo 26 Estados-Membros da UE. Tem por
objetivo o intercâmbio de melhores práticas e a melhoria da cooperação entre os
serviços nos processos transnacionais de recuperação de bens.
[27]             A título de exemplo, os serviços da Comissão tiveram
várias reuniões bilaterais com os representantes da Rede FLARE (Freedom,
Legality and Rights in Europe) e com as redes que lhe estão associadas.
[28]             Por exemplo, o seminário «Centres of Excellence for
Asset Recovery Training (CEART)» e o seminário estratégico da Eurojust
realizados em 2010.
[29]             Designadamente a Recomendação n.º 4 do GAFI, tal como
revista em fevereiro de 2012. 
[30]             Contrato-quadro de prestação de serviços n.º
JLS/2010/EVAL/FW/001/A1 «Study for an Impact Assessment
on a proposal for a new legal framework on the confiscation and recovery of
criminal assets» (Estudo para uma
avaliação de impacto de uma proposta para um novo quadro jurídico em matéria de
confisco e recuperação de bens de origem criminosa).
[31]             «Assessing the
effectiveness of EU Member States' practices in the identification, tracing,
freezing and confiscation of criminal assets» (Avaliação da eficácia dos
Estados-Membros na identificação, deteção, congelamento e confisco de bens de
origem criminosa), disponível em: http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/crime/crime_confiscation_en.htm.
[32]             Relatório da Comissão com base no artigo 6.º da
Decisão-Quadro do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à perda de
produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime (2005/212/JAI), COM
(2007) 805 final de 17.12.2007. 
[33]             Relatório da Comissão elaborado com base no artigo 14.° da
Decisão-Quadro 2003/577/JAI do Conselho, de 22 de julho de 2003, relativa à
execução na União Europeia das decisões de congelamento de bens ou de provas,
COM(2008) 885 final de 22.12.2008.
[34]             Relatório da Comissão com base no artigo 22.º da
Decisão-Quadro 2006/783/JAI do Conselho, de 6 de Outubro de 2006, relativo à aplicação
do princípio do reconhecimento mútuo às decisões de perda, COM(2010) 428 final
de 23.8.2010. 
[35]             Relatório da Comissão com base no artigo 8.º da Decisão
2007/845/JAI do Conselho, de 6 de dezembro de 2007, relativa à cooperação entre
os gabinetes de recuperação de bens dos Estados-Membros no domínio da deteção e
identificação de produtos ou outros bens relacionados com o crime, COM(2011)
176 final de 12.4.2011.
[36]             Decisão-Quadro 2008/841/JAI do Conselho, de 24 de Outubro
de 2008, relativa à luta contra a criminalidade organizada, JO L 300 de
11.11.2008, p. 42.
[37]             Ver as referências na nota de
rodapé n.º 2.
[38]             Acórdão Raimondo/Itália de 22 de fevereiro de 1994.
[39]             Acórdão Walsh/Director of the Asset Recovery Agency
(Reino Unido) (2005).
[40]             Relatório final do projeto italiano «Confisco: questões jurídicas
e cooperação internacional»
desenvolvido pelo subgrupo dos assuntos penais (CLASG) do Grupo Roma-Lião do
G8.
[41]             JO C, p.
[42]             JO C, p.
[43]             «Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os
cidadãos», documento n.º 17024/09 do Conselho, adotado pelo Conselho Europeu de
10/11 de dezembro de 2009.
[44]             JO L 182 de 5.7.2001, p. 1.
[45]             JO L 196 de 2.8.2003, p. 45.
[46]             JO L 68 de 15.3.2005, p. 49.
[47]             JO L 328 de 24.11.2006, p. 59.
[48]             JO C 195 de 25.6.1997, p. 2.
[49]             JO L 140 de 14.06.2000, p. 1.
[50]             JO L 149 de 02.06.2001, p. 1.
[51]             JO L 164, 22.6.2002, p. 3. 
[52]             JO L 330, 9.12.2008, p. 21.
[53]             JO L 182 de 5.7.2001, p.1.
[54]             JO L 192 de 31.7.2003, p. 54.
[55]             JO L 335 de 11.11.2004, p. 8.
[56]             JO L 69 de 16.3.2005, p. 67.
[57]             JO L 300 de 11.11.2008, p. 42.
[58]             JO L 101 de 15.4.2011, p. 1.
[59]             JO L 335 de 17.12.2001, p. 1.