CELEX: 62009CC0115
Language: fr
Date: 2010-12-16
Title: Conclusions de l'avocat général Sharpston présentées le 16 décembre 2010. # Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV contre Bezirksregierung Arnsberg. # Demande de décision préjudicielle: l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - Allemagne. # Directive 85/337/CEE - Évaluation des incidences sur l’environnement - Convention d’Aarhus - Directive 2003/35/CE - Accès à la justice - Organisations non gouvernementales pour la protection de l’environnement. # Affaire C-115/09.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME ELEANOR SHARPSTON
      
      présentées le 16 décembre 2010 (1)
      
      Affaire C-115/09 
      Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen eV
      contre
      Bezirksregierung Arnsberg
      [demande de décision préjudicielle formée par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Allemagne)]
      «Participation du public à l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement – Étendue du droit de recours contre les décisions d’autorisation de projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur
         l’environnement»
      1.        La présente demande de décision préjudicielle de l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Allemagne) concerne
         une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement (ci-après une «ONG environnementale»), qui a formé un
         recours contentieux contre une décision administrative susceptible d’affecter l’environnement. Il ne s’agit pas d’un recours
         collectif (par exemple un recours d’une association regroupant un certain nombre de riverains qui soutiennent qu’ils seront
         lésés par les effets d’un projet particulier dans la localité dans laquelle ils vivent), mais d’un recours visant à contester
         la décision administrative litigieuse dans la mesure où celle-ci autorise des activités dont il est allégué qu’elles affecteront
         l’environnement en soi. À cet égard, on peut dire que l’ONG environnementale entend agir au nom de l’environnement lui-même.
      
      2.        En vertu du droit allemand, une partie qui entend former un recours contentieux doit invoquer la violation d’un droit matériel
         individuel. La juridiction de renvoi sollicite une interprétation de l’article 10 bis de la directive 85/337/CEE (2), telle que modifiée par la directive 2003/35/CE (3). Ce faisant, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 85/337 et la convention sur l’accès à l’information,
         la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la «convention
         d’Aarhus») donne, ou exige que les États membres donnent, aux ONG environnementales un droit de recours devant les juridictions
         nationales, sans qu’elles aient à démontrer ou invoquer la violation d’un droit matériel individuel.
      
       Le droit international
       La convention d’Aarhus
      3.        Le 25 juin 1998, la Communauté européenne, les États membres, individuellement, et 19 autres États ont signé la convention
         d’Aarhus, qui est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. Elle a été approuvée au nom de la Communauté européenne le 17 février
         2005 (4) et ratifiée par la République fédérale d’Allemagne le 15 janvier 2007.
      
      4.        Les septième, huitième, treizième et dix-huitième considérants de la convention d’Aarhus sont libellés dans les termes suivants:
      
      «Reconnaissant […] que chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être et le devoir,
         tant individuellement qu’en association avec d’autres, de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations
         présentes et futures;
      
      Considérant que, afin d’être en mesure de faire valoir ce droit et de s’acquitter de ce devoir, les citoyens doivent avoir
         accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel et avoir accès à la justice en matière d’environnement,
         étant entendu qu’ils peuvent avoir besoin d’une assistance pour exercer leurs droits;
      
      [...]
      Reconnaissant en outre le rôle important que les citoyens, les organisations non gouvernementales et le secteur privé peuvent
         jouer dans le domaine de la protection de l’environnement;
      
      [...]
      Souhaitant que le public, y compris les organisations, aient accès à des mécanismes judiciaires efficaces afin que leurs intérêts
         légitimes soient protégés et la loi respectée».
      
      5.        L’article 2, paragraphe 5, de ladite convention définit le «public concerné» comme «le public qui est touché ou qui risque
         d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement ou qui a un intérêt à faire valoir à l’égard du processus
         décisionnel; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de la protection
         de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir un intérêt».
      
      6.        L’article 9 de la convention d’Aarhus contient des dispositions relatives au droit de recours tant des particuliers que des
         organisations non gouvernementales, ainsi que les règles applicables aux procédures contentieuses. L’article 9, paragraphe
         2, de ladite convention, en particulier, dispose:
      
      «Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné
      a)      ayant un intérêt suffisant pour agir ou, sinon,
      b)      faisant valoir une atteinte à un droit[(5)], lorsque le code de procédure administrative d’une partie pose une telle condition,
      
      puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour
         contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup
         des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres
         dispositions pertinentes de la présente convention.
      
      Ce qui constitue un intérêt suffisant et une atteinte à un droit est déterminé selon les dispositions du droit interne et
         conformément à l’objectif consistant à accorder au public concerné un large accès à la justice dans le cadre de la présente
         convention. À cet effet, l’intérêt qu’a toute organisation non gouvernementale répondant aux conditions visées au paragraphe
         5 de l’article 2 est réputé suffisant au sens du point a) ci-dessus. Ces organisations sont également réputées avoir des droits
         auxquels il pourrait être porté atteinte au sens du point b) ci-dessus.
      
      Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité
         administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure
         judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.»
      
       Le droit de l’Union 
       La directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35
      7.        La convention d’Aarhus a été incorporée dans le droit communautaire au moyen (entre autres) de la directive 2003/35. Cette
         directive a modifié deux directives en matière d’environnement, à savoir les directives 85/337 et 96/61/CE (6) afin qu’elles soient «rendues parfaitement compatibles avec les dispositions de la convention d’Aarhus, et notamment avec
         […] son article 9, paragraphe[…] 2» (7).
      
      8.        Les troisième et quatrième considérants de la directive 2003/35 portent sur la participation du public, le quatrième considérant
         évoquant expressément le rôle des ONG environnementales:
      
      «3)      La participation effective du public à la prise de décisions permet à ce dernier de formuler des avis et des préoccupations
         pouvant être utiles pour les décisions en question et au décideur de tenir compte de ces avis et préoccupations, ce qui favorise
         le respect de l’obligation de rendre des comptes et la transparence du processus décisionnel et contribue à sensibiliser le
         public aux problèmes de l’environnement et à obtenir qu’il apporte son soutien aux décisions prises.
      
      4)      La participation, y compris celle des associations, organisations et groupes, et notamment des organisations non gouvernementales
         œuvrant en faveur de la protection de l’environnement, devrait dès lors être encouragée, y compris, entre autres, par la promotion
         de la formation du public en matière d’environnement.»
      
      9.        L’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35, reflète l’article 2, paragraphe 5, de
         la convention d’Aarhus en définissant le «public concerné» comme étant «le public qui est touché ou qui risque d’être touché
         par les procédures décisionnelles en matière d’environnement visé à l’article 2, paragraphe 2, ou qui a un intérêt à faire
         valoir dans ce cadre; aux fins de la présente définition, les organisations non gouvernementales qui œuvrent en faveur de
         la protection de l’environnement et qui remplissent les conditions pouvant être requises en droit interne sont réputées avoir
         un intérêt» (8).
      
      10.      La directive 2003/35 a également inséré dans la directive 85/337 un nouvel article, l’article 10 bis. Cet article contient
         des dispositions relatives à l’accès à la justice. Il stipule:
      
      «Les États membres veillent, conformément à leur législation nationale pertinente, à ce que les membres du public concerné:
      a)      ayant un intérêt suffisant pour agir, ou sinon
      b)      faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le droit administratif procédural d’un État membre impose une telle condition,
      puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la
         loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions
         de la présente directive relatives à la participation du public.
      
      Les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés.
      Les États membres déterminent ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit, en conformité avec
         l’objectif visant à donner au public concerné un large accès à la justice. À cette fin, l’intérêt de toute organisation non
         gouvernementale, répondant aux exigences visées à l’article 1er, paragraphe 2, est réputé suffisant aux fins du point a) du présent article. De telles organisations sont aussi réputées
         bénéficier de droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte aux fins du point b) du présent article.
      
      Le présent article n’exclut pas la possibilité d’un recours préalable devant une autorité administrative et n’affecte en rien
         l’obligation d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel
         dès lors que la législation nationale prévoit une telle obligation.
      
      Ces procédures doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif.
      Afin d’accroître l’efficacité des dispositions du présent article, les États membres veillent à ce qu’une information pratique
         soit mise à la disposition du public concernant l’accès aux voies de recours administratif et juridictionnel.»
      
       Le droit national
      11.      L’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale (Grundgesetz, ci-après la «loi fondamentale») énonce que «[q]uiconque est
         lésé dans ses droits par la puissance publique dispose d’une voie de recours».
      
      12.      L’article 42 de la loi portant organisation du contentieux administratif (Verwaltungsgerichtsordnung, ci-après la «VwGO»)
         dispose:
      
      «1.      Un recours peut être formé en vue d’obtenir l’annulation d’un acte administratif (recours en annulation), ou la condamnation
         de l’administration à prendre un acte qu’elle a refusé ou s’est abstenue de prendre (recours en injonction).
      
      2.      Dans la mesure où la loi n’en dispose pas autrement, le recours n’est recevable que si le requérant fait valoir qu’il est
         lésé dans ses droits par l’acte administratif en cause, ou par le refus ou l’abstention de prendre ledit acte.»
      
      13.      L’article 113, paragraphe 1, première phrase, de la VwGO prévoit que, «[d]ans la mesure où l’acte administratif est illégal
         et où le requérant est, de ce fait, lésé dans ses droits, le tribunal annule l’acte administratif et, le cas échéant, la décision
         prise sur réclamation».
      
      14.      L’article 1er, paragraphe 1, de la loi portant dispositions complémentaires sur les recours en matière d’environnement prévus par la directive
         2003/35/CE (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, ci-après l’«UmwRG») dispose, notamment:
      
      «1.      La présente loi s’applique aux recours formés contre 
      1)      les décisions au sens de l’article 2, paragraphe 3, de la loi sur l’évaluation des incidences sur l’environnement [Gesetz
         über die Umweltverträglichkeitsprüfung, ci-après l’«UVPG»] de projets pour lesquels il peut exister, en vertu de 
      
      a)      [l’UVPG],
      […],
      une obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement.» 
      15.      L’article 2, paragraphe 1, de l’UmwRG dispose, en particulier:
      
      «Une association nationale ou étrangère agréée conformément à l’article 3 peut former, sans être tenue de faire valoir une
         atteinte à ses droits propres, des recours au titre [de la VwGO] contre une décision visée à l’article 1er, paragraphe 1, première phrase, ou contre le défaut de décision, si ladite association 
      
      1)      fait valoir qu’une décision visée à l’article 1er, paragraphe 1, première phrase, ou le défaut de décision, est contraire à des dispositions du droit qui visent à la protection
         de l’environnement, confèrent des droits aux particuliers, et peuvent être pertinentes aux fins de la décision».
      
      16.      L’article 2, paragraphe 5, de l’UmwRG dispose:
      
      «Les recours visés au paragraphe 1 sont fondés,
      1)      dans la mesure où la décision visée à l’article 1er, paragraphe 1, première phrase, ou le défaut de décision, enfreint des dispositions du droit qui visent à la protection de
         l’environnement, confèrent des droits aux particuliers, et peuvent être pertinentes aux fins de la décision, et où l’infraction
         porte atteinte aux intérêts de la protection de l’environnement qui font partie des objectifs visés par l’association aux
         termes de ses statuts».
      
      17.      L’article 2, paragraphe 1, première phrase, de l’UVPG est libellé dans les termes suivants:
      
      «L’évaluation des incidences sur l’environnement fait partie intégrante des procédures décisionnelles administratives qui
         contribuent à la prise de décisions sur l’acceptabilité de projets.»
      
      18.      L’article 2, paragraphe 3, de l’UVPG prévoit, en particulier:
      
      «Sont des décisions au sens du paragraphe 1, première phrase:
      1.      […] l’autorisation, la décision établissant le plan et autres décisions des autorités administratives sur l’acceptabilité
         de projets prises dans une procédure administrative».
      
      19.      L’article 61, paragraphes 1 et 2, de la loi sur la protection de la nature et la conservation des paysages (Bundesnaturschutzgesetz)
         dispose:
      
      «1.      Une association agréée [...] peut, sans qu’elle soit lésée dans ses droits, former des recours au titre [de la VwGO] contre
         
      
      1)      les dispenses d’interdictions et d’injonctions visant à la protection de zones de protection de la nature, de parcs nationaux
         et autres zones protégées dans le cadre de l’article 33, paragraphe 2, ainsi que contre
      
      2)      les décisions arrêtant le plan de projets impliquant des atteintes à la nature et au paysage, et contre les autorisations
         de plans, dans la mesure où une participation du public est prévue.
      
      […]
      2.      Les recours visés au paragraphe 1 ne sont recevables que si l’association
      1)      fait valoir que l’adoption d’un acte administratif visé au paragraphe 1, première phrase, est contraire à des dispositions
         de la présente loi, à des dispositions prises ou continuant à s’appliquer sur la base ou dans le cadre de la présente loi,
         ou à d’autres dispositions devant être prises en compte lors de l’adoption de l’acte administratif, et destinées à servir
         au moins en partie les intérêts de la protection de la nature et de la préservation des paysages;
      
      2)      si elle est atteinte dans son domaine d’activité tel que défini par ses statuts, dans la mesure où son agrément s’y réfère
         […]»
      
       Les faits, la procédure au principal et les questions préjudicielles soumises à la Cour
      20.      Trianel Kohlekraftwerk Lünen (partie intervenante au principal, ci-après «Trianel») projette de construire et exploiter une
         centrale électrique à charbon à Lünen (Allemagne). Le projet est assujetti à l’obligation de procéder à une évaluation des
         incidences sur l’environnement.
      
      21.      Il existe, dans un rayon de huit kilomètres autour du site du projet, cinq sites désignés en droit national comme zones spéciales
         de conservation.
      
      22.      Le 6 mai 2008, l’autorité administrative locale, la Bezirksregierung Arnsberg, a délivré à Trianel un avis préalable et une
         autorisation partielle du projet. L’avis préalable constatait que le site du projet n’appelait aucune réserve d’ordre juridique.
      
      23.      Le 16 juin 2008, une ONG environnementale dénommée Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen
         eV (ci-après «BUND»), a formé contre la Bezirksregierung Arnsberg un recours tendant à l’annulation de l’avis préalable et
         de l’autorisation. BUND est une association agréée au titre de l’article 3 de l’UmwRG (disposition précisant les «conditions
         requises en droit interne» auxquelles une ONG environnementale doit satisfaire aux fins de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35).
      
      24.      BUND fait valoir que l’avis préalable et l’autorisation sont affectés de vices formels et matériels, et soutient que le projet
         porte atteinte aux principes de prévention et de précaution des lois antipollution et aux exigences posées par les lois de
         protection de l’eau et de la nature.
      
      25.      La juridiction nationale a estimé que BUND n’était pas habilitée à former ce recours, parce qu’elle ne faisait pas valoir
         une atteinte à un droit matériel individuel, comme le droit allemand l’exige pour disposer d’un droit d’agir. Cette juridiction
         se demande cependant si l’exigence allemande selon laquelle une ONG environnementale doit faire valoir une telle atteinte
         à un droit est elle-même compatible avec le droit de l’Union, en particulier avec l’article 10 bis de la directive 85/337.
      
      26.      L’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen a donc sursis à statuer et soumis à la Cour les questions suivantes:
      
      «1)      L’article 10 bis de la directive 85/337/CEE, telle que modifiée par la directive 2003/35/CE, exige-t-il que les organisations
         non gouvernementales qui entendent former un recours devant une juridiction d’un État membre dont le droit administratif procédural
         requiert de faire valoir une atteinte à un droit puissent faire valoir une atteinte à toutes les dispositions en matière d’environnement
         applicables à l’agrément du projet, y compris donc les dispositions qui sont uniquement destinées à servir les intérêts de
         la collectivité, et non pas au moins en partie à protéger les intérêts de particuliers?
      
      2)      Dans l’hypothèse où la première question n’appelle pas sans réserve une réponse affirmative:
      L’article 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35/CE, exige-t-il que les organisations
         non gouvernementales qui entendent former un recours devant une juridiction d’un État membre dont le droit administratif procédural
         requiert de faire valoir une atteinte à un droit puissent faire valoir une atteinte à celles des dispositions en matière d’environnement
         qui fondent directement en droit communautaire ou transposent en droit national les dispositions du droit communautaire de
         l’environnement, y compris donc les dispositions qui sont uniquement destinées à servir les intérêts de la collectivité, et
         non pas au moins en partie à protéger les intérêts de particuliers?
      
      a)      Dans l’hypothèse où la deuxième question appelle en principe une réponse affirmative:
      les dispositions du droit communautaire de l’environnement doivent-elles répondre à certaines conditions de fond pour pouvoir
         être visées par un recours?
      
      b)      Dans l’hypothèse où la deuxième question, sous a), appelle une réponse affirmative:
      de quelles conditions de fond (par exemple effet direct, but protecteur, finalité) s’agit-il?
      3)      Dans l’hypothèse où la première ou la deuxième questions appellent une réponse affirmative:
      [ladite] directive confère-t-elle directement à l’organisation non gouvernementale un tel droit de recours juridictionnel
         excédant les règles du droit national?»
      
      27.      Des observations écrites ont été soumises par BUND, la Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, les gouvernements allemand, grec
         et italien, ainsi que par la Commission européenne. BUND, Trianel, le gouvernement allemand et la Commission ont présenté
         leur argumentation orale lors de l’audience du 10 juin 2010.
      
       Observations liminaires
       Le recours contre la République fédérale d’Allemagne
      28.      La Commission relève qu’un recours contre la République fédérale d’Allemagne, portant en substance sur la même question que
         celle en cause dans la présente affaire, est actuellement pendant devant le comité d’examen du respect des dispositions de
         la convention d’Aarhus (9). Toutefois, il a été sursis à statuer sur ledit recours jusqu’à ce que la Cour se prononce sur la présente demande préjudicielle.
         Je me garderai donc de l’analyser plus avant.
      
       L’état du droit en Allemagne
      29.      Les observations écrites du gouvernement allemand ont permis de clarifier le problème posé dans l’ordonnance de renvoi. La
         règle générale gouvernant la recevabilité dans les procédures administratives en Allemagne figure à l’article 42, paragraphe
         2, de la VwGO. Du fait de cette disposition, si j’entends bien, les recours contre les décisions administratives ne sont recevables
         que a) s’ils sont fondés sur une norme de droit ayant pour objet de protéger les droits individuels, et b) si le plaignant
         relève lui-même du domaine d’application de la norme.
      
      30.      Le gouvernement allemand constate que le droit de former un recours contentieux constitue donc un «droit qui protège l’individu»,
         garanti par l’article 19, paragraphe 4, de la loi fondamentale. Dans le cadre d’un tel recours, le juge peut examiner les
         faits d’office, contrôler si tous les éléments de fait nécessaires à la prise d’une décision étaient réunis, évaluer la légalité
         de la décision (par exemple si elle a porté atteinte à un principe tel que le principe de proportionnalité), et vérifier que
         la décision n’est pas affectée d’un excès de pouvoir. Le juge peut exercer son pouvoir de contrôle même lorsque les organes
         administratifs disposent d’une marge d’appréciation. Le gouvernement allemand soutient que ce processus permet un contrôle
         juridictionnel d’une très grande densité (10).
      
      31.      Le gouvernement allemand observe, ensuite, que les moyens dont disposent les juridictions allemandes sont cependant limités.
         La condition selon laquelle l’accès à la justice est normalement limité aux personnes dont les droits sont directement affectés
         par une décision est donc, en pratique, le corollaire de la densité du contrôle juridictionnel qu’exige une protection juridictionnelle
         effective. Une augmentation du nombre des plaignants autorisés à former un recours devant les juridictions entraverait le
         système. Cela réduirait l’efficacité avec laquelle les juridictions allemandes peuvent protéger les droits des plaignants
         potentiels. Étendre l’accès à la justice à un plus large cercle de plaignants serait susceptible d’avoir pour résultat de
         réduire la protection juridictionnelle offerte aux personnes dont les droits individuels sont atteints.
      
      32.      Le gouvernement allemand observe également que, lorsqu’un recours contentieux est formé, la procédure administrative y afférente
         est suspendue. Une augmentation du nombre de recours dont les juridictions sont saisies ralentirait donc sensiblement les
         procédures administratives.
      
      33.      Le gouvernement allemand souligne que, bien que la règle générale soit que les plaignants doivent «faire valoir une atteinte»
         à un droit individuel, l’article 2, paragraphe 1, point 1, de l’UmwRG prévoit une dérogation en faveur des ONG environnementales
         agréées. Celles-ci peuvent former un recours contentieux, à condition que les dispositions auxquelles elles font valoir qu’il
         a été porté atteinte confèrent des droits aux individus. Cette dérogation place donc les ONG environnementales dans une position
         plus favorable que les plaignants individuels.
      
      34.      Il semble être généralement admis que, en Allemagne, l’environnement est protégé, non pas comme une expression d’un intérêt
         individuel, mais comme un intérêt général collectif (11). Par conséquent, de manière générale, les dispositions légales visant la protection de l’environnement peuvent ne pas nécessairement
         conférer aussi des droits aux particuliers.
      
      35.      En pratique, les ONG environnementales ne peuvent donc pas demander – et les juridictions allemandes ne peuvent pas effectuer
         – un contrôle d’un acte administratif au motif qu’il viole une disposition protégeant l’environnement en soi. Elles peuvent
         seulement agir lorsqu’elles peuvent invoquer un droit matériel individuel auquel il a été porté ou risque d’être porté atteinte.
      
      36.      C’est dans ce cadre que je vais maintenant examiner la première question.
      
       Sur la première question
      37.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 10 bis de la directive 85/337 oblige les États membres
         à permettre aux ONG environnementales de former un recours devant une juridiction d’un État membre en alléguant une infraction
         à une disposition en matière d’environnement applicable à l’agrément d’un projet, y compris une disposition qui est uniquement
         destinée à servir les intérêts de la collectivité, et non pas à protéger les intérêts de particuliers.
      
      38.      Existe-t-il dans le libellé de la directive 85/337 des éléments permettant de penser que l’accès à la justice pourrait dépendre
         de l’existence de droits matériels individuels?
      
      39.      La Commission souligne le lien établi par la directive 85/337 entre la protection de l’environnement et la protection de droits
         individuels à la santé. Ce lien devrait toutefois, selon moi, être entendu en des termes généraux. Le droit d’agir pour faire
         valoir un manquement présumé à l’application correcte des dispositions de la législation environnementale ne devrait pas être
         assujetti à l’obligation d’établir un lien particulier ou spécifique avec la santé humaine (12).
      
      40.      En premier lieu, l’article 10 bis de la directive 85/337 ne spécifie pas que ce lien est requis. En deuxième lieu, aussi bien
         l’article 191 TFUE (13) que la directive 2003/35 envisagent la protection de l’environnement comme un but en soi, distinct de la protection de la
         santé humaine (14). C’est pour ces raisons que, à mon sens, considérer que les dispositions législatives ayant pour objet la protection de l’environnement
         sont inséparablement liées à la santé humaine reviendrait à limiter sans nécessité ni justification la portée de ces dispositions.
      
      41.      Le gouvernement allemand fait valoir que l’article 10 bis de la directive 85/337 n’exige pas des États membres qu’ils modifient
         leurs régimes nationaux aux fins de permettre une action populaire ouverte à toute partie sans limitation, pour contester
         les décisions administratives pour des motifs pris de l’environnement. Cela est exact. Toutefois, la question centrale dans
         la présente affaire est de savoir s’il est compatible avec la directive 85/337 qu’un État membre maintienne des règles de
         procédure en matière d’intérêt à agir telles qu’absolument aucune partie ne peut former un recours invoquant la violation de la législation ayant pour seul objet la protection de l’environnement.
      
      42.      La disposition de la convention d’Aarhus prévoyant une action populaire est son article 9, paragraphe 3, qui n’a pas encore
         été incorporé dans le droit de l’Union (15). Par conséquent, le droit de l’Union n’impose aux États membres, à l’heure actuelle, aucune obligation de permettre une action
         populaire.
      
      43.      Le but de l’article 10 bis, inséré dans la directive 85/337 par l’article 3, paragraphe 7, de la directive 2003/35, était
         d’incorporer dans le droit de l’Union l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus. Cet article 9, paragraphe 2, contrairement
         à l’article 9, paragraphe 3, de la même convention, exige seulement que les États membres permettent que certains membres
         du «public concerné» puissent former un recours pour contester la légalité de décisions, actes ou omissions. Cette exigence
         est dûment reprise dans l’article 10 bis de la directive 85/337.
      
      44.      Cet article 10 bis, premier alinéa, exige que les États membres accordent un droit de recours, soit a) aux organismes ayant
         un intérêt suffisant pour agir, soit b) à ceux «faisant valoir une atteinte à un droit». Les deux options sont nécessaires
         pour tenir compte des différents critères du droit d’agir existant dans les divers systèmes de droit des États membres signataires
         de la convention d’Aarhus (16).
      
      45.      Le même article 10 bis, troisième alinéa, prévoit que les États membres sont tenus de déterminer ce qui constitue un «intérêt
         suffisant pour agir» et une «atteinte à un droit», en conformité avec l’objectif visant à donner au public concerné un large
         accès à la justice. Il précise ensuite que, à cette fin, les ONG environnementales (17) sont réputées avoir un intérêt suffisant pour agir aux fins du critère, sous a), et des droits susceptibles de faire l’objet
         d’une atteinte aux fins du critère, sous b).
      
      46.      C’est là le nœud du problème. Quel est le type de «droit» dont une ONG environnementale peut faire valoir qu’il a subi une
         atteinte? Et, par conséquent, l’article 10 bis de la directive 85/337 habilite-t-il les États membres à limiter les droits
         dont la violation peut être invoquée à une sous-catégorie de droits (à savoir les droits matériels individuels)?
      
      47.      Le gouvernement allemand fait valoir que l’article 10 bis, troisième alinéa, de la directive 85/337 lui permet de stipuler
         qu’une ONG formant un recours, tout comme un particulier, ne peut invoquer que des dispositions qui protégent les intérêts
         juridiques des individus. Cette disposition prévoit simplement que les ONG environnementales doivent être réputées détenir
         des droits équivalents à ceux d’individus (alors qu’elles ne peuvent en réalité les avoir, et ne les ont pas). Il place donc
         les ONG environnementales sur le même plan que les individus, sans altérer la nature des droits que les ONG environnementales
         doivent invoquer pour avoir le droit d’agir ni limiter le pouvoir des États membres de restreindre les types de droits qui
         peuvent être invoqués au cours d’un recours contentieux. Dans la mesure où les ONG environnementales sont habilitées à invoquer
         des dispositions qui protégent les droits de tierces parties plutôt que leur propres droits individuels, les ONG environnementales
         jouissent d’un droit d’accès à la justice plus large que les individus.
      
      48.      La Commission estime que l’article 10 bis de la directive 85/337stipule simplement que les ONG environnementales doivent être
         habilitées à former un recours sur la base d’une atteinte à un droit. L’existence de ce droit est, selon elle, une question
         relevant du droit national – bien qu’il y ait lieu de tenir dûment compte de la nécessité d’un large accès à la justice.
      
      49.      De prime abord, le libellé de cet article 10 bis («faire valoir une atteinte à un droit») semble plus ou moins neutre. Il
         ne stipule pas que ce droit doit être d’un type particulier. Il ne stipule pas non plus qu’un type particulier, ou tous les
         types de droit, suffiront pour établir le droit d’agir. Il ne comporte pas non plus de termes précisant quelle(s) sorte(s)
         de droits un État membre peut permettre à un plaignant de faire valoir.
      
      50.      Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (18), j’ai fait valoir que l’article 10 bis de la directive 85/337 donne automatiquement aux ONG environnementales qui répondent
         à la définition de l’article 1er, paragraphe 2, de cette directive un droit d’agir devant les juridictions nationales (19).
      
      51.      Ainsi que je l’ai avancé dans lesdites conclusions (20), le rôle particulier et les droits correspondants accordés aux ONG environnementales en vertu de la convention d’Aarhus et
         de la directive 85/337 se traduisent par un mécanisme particulièrement fort et efficace de prévention des dommages environnementaux.
         Une ONG environnementale est l’expression des intérêts collectifs et peut posséder un niveau d’expertise technique dont un
         individu ne dispose pas forcément. Dans la mesure où un recours unique formé par une ONG environnementale peut remplacer une
         pléthore de recours équivalents qui seraient, sinon, formés par des particuliers, cela peut avoir pour effet de rationaliser
         le contentieux, de réduire le nombre de plaintes pendantes devant les juridictions, et d’améliorer l’efficacité avec laquelle
         des ressources judiciaires limitées sont utilisées pour rendre la justice et protéger les droits.
      
      52.      Le rôle prééminent donné aux ONG environnementales constitue aussi un contrepoids à la décision de ne pas instaurer une action
         populaire obligatoire sur les questions d’environnement. En outre, impliquer les ONG environnementales aux stades et administratif
         et judiciaire du processus décisionnel renforce la qualité et la légitimité de décisions prises par les autorités publiques,
         et améliore l’efficacité des procédures destinées à la prévention des dommages environnementaux (21).
      
      53.      Il me semble qu’il est même plus crucial encore de permettre à une ONG environnementale de contester une décision administrative
         favorable à un projet si – comme cela semble être le cas en Allemagne –une décision négative peut en revanche toujours être contestée par les promoteurs du projet qui peuvent, par définition, faire valoir une atteinte
         à leurs droits matériels individuels.
      
      54.      Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, précité, j’ai soutenu que toute ONG
         environnementale (au sens de la définition donnée par le droit national en conformité avec l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337 a automatiquement un droit d’accès à la justice, notamment parce que l’article 10 bis
         établit expressément qu’une telle ONG est réputée bénéficier de «droits susceptibles de faire l’objet d’une atteinte» ou avoir
         un «intérêt» qui est réputé «suffisant». À mes yeux, cela montre clairement que les ONG environnementales occupent une position
         privilégiée unique.
      
      55.      J’ai également indiqué que, de mon point de vue, le fait que les États membres doivent conférer un droit d’accès à la justice
         «conformément à leur législation nationale» ne signifie pas qu’ils disposent d’une marge de manœuvre supplémentaire lorsqu’ils
         transposent cette disposition. La formule vise en fait uniquement à souligner que les dispositions sur l’accès à la justice
         s’appliquent dans le cadre de la procédure en vigueur dans chaque État membre (22).
      
      56.      Dans son arrêt, la Cour s’est prononcée sur l’affaire sur la base de motifs légèrement plus étroits.
      
      57.      La question spécifique posée dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, précité,
         ne portait pas directement sur le point de savoir si un État membre peut restreindre les types de droits que les ONG environnementales peuvent faire valoir. C’est peut-être pour cette raison que le langage employé par
         la Cour n’est pas tout à fait clair sur le point présentement en cause. La Cour a donc jugé, dans cet arrêt, que «doivent
         pouvoir exercer un tel recours […] les personnes qui, au sein du public concerné, soit ont un intérêt suffisant pour agir,
         soit, si la législation nationale l’exige, font valoir que l’une des opérations visées par la directive 85/337 porte atteinte
         à leurs droits» (point 34), et que les parties «aux droits [desquelles un tel projet] porte atteinte, parmi lesquel[le]s les
         associations de protection de l’environnement, doivent pouvoir agir devant les juridictions compétentes» (point 45). Au point
         44 du même arrêt, elle a jugé que les organisations non gouvernementales «qui ‘remplissent les conditions pouvant être requises
         en droit interne’ [doivent être] considérées, selon le cas, comme ayant un ‘intérêt suffisant pour agir’ ou étant titulaire
         de l’un des droits auxquels une opération qui entre dans le champ d’application de cette directive est susceptible de porter
         atteinte», puis que «les membres du public concerné qui ont un intérêt suffisant à contester une opération ou aux droits desquels
         une opération peut [porter atteinte] doivent pouvoir former un recours contre la décision qui l’autorise» (point 48).
      
      58.      Le cas présent fournit à la Cour l’occasion de dissiper les doutes qui subsistent après son arrêt Djurgården-Lilla Värtans
         Miljöskyddsförening, précité.
      
      59.      L’article 10 bis de la directive 85/337 stipule que «[l]es États membres veillent […] à ce que les membres du public concerné
         […] faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le droit administratif procédural d’un État membre impose une telle condition,
         puissent former un recours devant une instance juridictionnelle».
      
      60.      Dans le cas d’un particulier, cela impose qu’il fasse valoir qu’un projet donné a porté atteinte, ou risque de porter atteinte,
         à un droit qui lui est propre.
      
      61.      Cependant, si le même critère était appliqué aux ONG environnementales, soit cela les placerait exactement dans la même situation
         que les particuliers (si seuls leurs droits propres étaient concernés), soit cela leur permettrait simplement de recourir
         pour des particuliers (si leur droit d’agir dépendait de l’atteinte ou du risque d’atteinte à des droits individuels détenus
         par autrui). Or il me semble que les ONG environnementales sont conçues pour jouir d’un droit d’agir plus large que cela.
      
      62.      L’interprétation correcte dudit article 10 bis apparaît plus clairement si l’on considère son troisième alinéa.
      
      63.      Ce troisième alinéa s’applique de la même manière aux ONG environnementales dans les systèmes dans lesquels le droit d’agir
         est accordé sur la base du critère du premier alinéa, sous a), et à celles auxquelles le droit d’agir est accordé sur la base
         du critère sous b).
      
      64.      Il opère, non pas en conférant à ces ONG un droit ou un intérêt, mais en considérant que, dès lors qu’elles remplissent les
         conditions applicables pouvant être requises en droit interne, elles remplissent obligatoirement la condition d’avoir un intérêt
         suffisant pour agir, ou des droits auxquels il peut être porté atteinte, selon le cas.
      
      65.      Par conséquent, en ce qui concerne le critère, sous a), toutes les ONG environnementales sont considérées comme ayant un intérêt
         suffisant pour agir et former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial.
         Elles n’ont pas à prouver qu’elles ont un tel intérêt à agir, mais sont traitées comme si elles en avaient, en fait, déjà
         apporté la preuve. Elles sont donc habilitées à contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, de toutes les décisions,
         actes ou omissions relevant du champ d’application de la directive 85/337.
      
      66.      Il doit certainement en aller de même lorsque le critère sous b) est concerné. Une ONG environnementale doit avoir le même
         droit inconditionnel de recours, quel que soit le critère qu’applique un État membre. Si tel n’était pas le cas, les États
         membres appliquant le critère sous b) auraient une plus grande latitude pour refuser le droit d’agir aux ONG environnementales
         que ceux qui appliquent le critère sous a), ce qui causerait de profondes différences dans l’accès à la justice entre les
         États membres. L’efficacité de la directive 85/337, en tant qu’instrument destiné à garantir le bon contrôle de projets ayant
         des incidences sensibles sur l’environnement, serait compromise, et les divergences pourraient avoir une influence sensible
         sur l’implantation de projets, en particulier dans des zones frontalières.
      
      67.      À mon sens, l’interprétation à retenir est donc que, dans un État membre qui applique le critère de l’article 10 bis, premier
         alinéa, sous b), de la directive 85/337, le troisième alinéa de cet article signifie que l’État membre doit veiller à ce que
         les ONG environnementales puissent «faire valoir une atteinte à un droit», et donc que le système national doit reconnaître qu’elles ont «un droit» auquel il
         peut être porté atteinte, même si ce droit est une fiction dans une législation nationale qui, sinon, ne reconnaîtrait que
         l’atteinte à des droits matériels individuels.
      
      68.      Il en découle qu’une disposition du droit national aux termes de laquelle une ONG environnementale souhaitant contester une
         décision susceptible d’affecter l’environnement doit être en mesure de faire valoir une atteinte à un droit matériel individuel
         pour bénéficier d’un droit d’agir n’est pas compatible avec l’article 10 bis de la directive 85/337.
      
      69.      On peut objecter à cela que cet article 10 bis, troisième alinéa, première phrase, permet aux États membres de déterminer
         «ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir ou une atteinte à un droit» conformément aux exigences du droit national.
         Cela n’autorise-t-il pas expressément les États membres à appliquer leurs propres définitions?
      
      70.      À mes yeux, leur capacité de le faire est (là aussi expressément) soumise à une importante limitation. La même phrase montre
         clairement qu’un État membre procède à cette détermination «en conformité avec l’objectif visant à donner au public concerné
         un large accès à la justice». L’objectif de permettre un «large accès» à la justice fournit les paramètres à l’intérieur desquels
         peut s’exercer le pouvoir législatif discrétionnaire des États membres.
      
      71.      Élargir l’accès à la justice est l’un des objectifs exprès de la convention d’Aarhus. En particulier, son dix-huitième considérant
         énonce qu’il est souhaitable que «le public, y compris les organisations, aient accès à des mécanismes judiciaires efficaces
         afin que leurs intérêts légitimes soient protégés et la loi respectée». Pour sa part, la directive 2003/35 mentionne, dans
         son troisième considérant, que la participation du public «favorise le respect de l’obligation de rendre des comptes [dans
         le] processus décisionnel», et indique que «[l]a participation, y compris celle des associations, organisations et groupes,
         et notamment des organisations non gouvernementales œuvrant en faveur de la protection de l’environnement, devrait dès lors
         être encouragée» (quatrième considérant).
      
      72.      En outre, si la thèse du gouvernement allemand était correcte, la réponse à la question de savoir si une ONG environnementale
         a le droit de former un recours dépendrait en partie du hasard. Imaginons deux lacs, très semblables du point de vue de leur
         flore et de leur faune. Le premier est situé en pleine nature, dans un coin reculé d’une vaste étendue intégralement sous
         le contrôle des autorités locales (qui seront aussi saisies de toute demande d’aménagement). Pas une âme qui vive aux environs.
         Le second est situé près de quelques maisons. Selon l’interprétation du gouvernement allemand, une ONG environnementale pourrait
         avoir le droit d’agir pour contester une décision autorisant un projet de construction aux abords du second lac (s’il est
         allégué qu’il a été porté ou risque d’être porté atteinte aux droits des habitants), mais non pour le premier. Telle ne saurait
         avoir été l’intention de la directive 85/337. L’accès à la justice ne peut pas dépendre de facteurs extérieurs, tels que la
         localisation précise du projet dont une ONG environnementale craint qu’il puisse porter atteinte à l’environnement.
      
       L’effectivité
      73.      Dans ses observations, Trianel souligne qu’un «large» accès n’est pas la même chose qu’un accès «illimité», et soutient que
         les ONG environnementales ne sauraient avoir un droit automatique de recours au titre de l’article 10 bis de la directive
         85/337. Le gouvernement allemand soutient lui aussi que le droit de l’Union n’exige pas un accès illimité des ONG environnementales
         aux tribunaux. La Commission admet que la convention d’Aarhus n’autorise pas les ONG environnementales à contourner les critères
         de recevabilité établis par le droit national: si une ONG environnementale peut faire valoir une atteinte à un droit, encore
         faut-il que ce droit existe pour qu’il puisse subir une atteinte. Mais la Commission invoque ensuite le principe d’effectivité
         pour conclure que la notion d’«atteinte à un droit» doit être entendue au sens large.
      
      74.      Au cas où la Cour ne serait pas convaincue que tant le libellé que le but de l’article 10 bis de la directive 85/337 mènent
         à la conclusion qu’il y a lieu d’accorder aux ONG environnementales un droit de recours automatique, il est nécessaire d’examiner
         brièvement la question du point de vue du principe d’effectivité, étant donné que les modificatifs apportées à la directive
         85/337 par la directive 2003/35 étaient notamment destinées à ménager un large accès à la justice.
      
      75.      Le gouvernement allemand soutient que faire dépendre le droit de recours de l’existence de droits matériels individuels ne
         porte pas atteinte au principe d’effectivité.
      
      76.      Il est clairement apparu à l’audience que l’abondante législation environnementale en place en Allemagne ne peut pas aisément
         toute être associée à la protection de droits matériels individuels. Comme la Commission le souligne justement, la Cour a
         à maintes reprises interprété la directive 85/337 au sens large (23). Dans ce cadre, il me semble qu’exclure tous les recours fondés sur les dispositions du droit de l’environnement autres que
         celles qui confèrent des droits matériels à des individus ne constitue manifestement pas une transposition effective de la
         directive 85/337.
      
      77.      Le gouvernement allemand a expliqué que son système de voies de recours implique un contrôle soigné et détaillé des décisions
         administratives, et aboutit à un niveau élevé de protection des droits individuels (24). Toutefois, tout comme une Ferrari aux portes verrouillées, un système intensif de voies de recours est de peu d’utilité
         si le système lui-même est totalement inaccessible à certaines catégories de recours. Je crois comprendre que, dans les cas
         dans lesquels aucun droit matériel individuel ne risque de faire l’objet d’une atteinte, ni un particulier ni une ONG environnementale
         n’a le droit d’agir pour former un recours. Personne ne peut agir au nom de l’environnement lui-même. Il est cependant des
         circonstances – par exemple lorsqu’un projet visé à l’annexe I de la directive 85/337 (et par conséquent assujetti à l’obligation
         de procéder à une évaluation de ses incidences sur l’environnement en vertu de son article 4, paragraphe 1) est situé dans
         un site vierge à bonne distance de toute habitation – où une participation effective au processus décisionnel en matière environnementale
         et le contrôle effectif de la mise en œuvre de la directive 85/337 font qu’il est nécessaire qu’une ONG environnementale ait
         un droit d’agir pour former un recours contentieux.
      
      78.      Le gouvernement allemand fait valoir que le niveau actuel très élevé de densité du contrôle juridictionnel devrait baisser
         si les exigences relatives au droit d’agir étaient allégées, afin d’éviter de surcharger les tribunaux administratifs. Il
         estime que cela affaiblirait et réduirait l’efficacité de la transposition de la directive 85/337.
      
      79.      Du point de vue de la logique, cette argumentation ne résout pas le problème que, à l’heure actuelle, aucun recours ne peut
         être formé devant les juridictions allemandes (parce qu’aucun plaignant n’a un droit de recours) dans des circonstances qui
         relèvent pourtant du champ d’application de la directive 85/337, et dans lesquelles (en conséquence) l’article 10 bis exige
         qu’il existe une possibilité de se pourvoir en justice. J’ajouterai que, pour les raisons que j’ai déjà indiquées (25), autoriser les ONG environnementales à former des recours peut en réalité entraîner une utilisation plus efficace et plus
         rentable de ressources judiciaires limitées.
      
      80.      À l’audience, BUND a soutenu que, en réalité, à peine 0,1 % des recours en matière environnementale sont formés par des ONG
         environnementales. Si tel est effectivement le cas, il est peu probable qu’un léger adoucissement des conditions du droit
         de recours entraîne une augmentation significative du nombre total de plaignants. En outre, je présume que les recours abusifs
         ou futiles, même recevables, pourront être rejetés au fond. Je ne suis donc pas convaincue que l’argument selon lequel il
         se produirait une augmentation significative de la charge de travail (26) soit une raison pour ne pas combler une importante lacune du système actuel.
      
       L’interprétation conforme
      81.      Le gouvernement allemand fait valoir que cette affaire soulève la question de savoir dans quelle mesure le droit de l’Union
         peut influer sur la manière dont le système juridique allemand conçoit le droit de recours.
      
      82.      Il est pourtant constant que même les normes constitutionnelles des États membres ne doivent pas faire obstacle à l’application
         du droit de l’Union (en particulier en faisant généralement dépendre cette application de la condition que le plaignant puisse
         justifier de droits individuels). Si donc l’article 10 bis de la directive 85/337 implique de faire une lecture particulière
         de la formule «faire valoir une atteinte à un droit», le système juridique allemand doit respecter cette exigence (27).
      
      83.      Trianel avance que l’interprétation dudit article 10 bis préconisée par BUND signifierait que la République fédérale d’Allemagne
         serait contrainte d’abandonner le critère du droit de recours fondé sur les droits. À mon sens, il n’est pas acquis qu’il
         en serait nécessairement ainsi.
      
      84.      Telle que je vois la situation actuelle, il est tout à fait possible qu’une juridiction allemande interprète le droit national
         en conformité avec les exigences de l’article 10 bis de la directive 85/337 en autorisant les ONG environnementales à former
         des recours sur la base d’une atteinte à des droits environnementaux réputés individuels (28). Ce qui est clair, c’est que la République fédérale d’Allemagne doit s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu
         de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35. La manière dont elle s’en acquitte relève du législateur
         et des juridictions nationales.
      
       Conclusion sur la première question
      85.      À la lumière de ce qui précède, je conclus que l’article 10 bis de la directive 85/337 exige que les ONG environnementales
         qui entendent former un recours devant une juridiction d’un État membre dont le droit administratif procédural requiert de
         faire valoir une atteinte à un droit puissent invoquer la violation de toute disposition du droit de l’environnement applicable
         à l’agrément du projet, y compris les dispositions qui sont uniquement destinées à servir les intérêts de la collectivité,
         et non pas au moins en partie à protéger les intérêts de particuliers.
      
       Sur la deuxième question
      86.      Puisque, à mon avis, la première question appelle sans réserve une réponse affirmative, il n’est pas nécessaire de répondre
         à la deuxième question. J’ajouterais simplement que les dispositions de l’article 10 bis de la directive 85/337 ne s’appliquent
         qu’aux questions relevant du champ d’application matériel de cette directive.
      
       Sur la troisième question
      87.      Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande si la directive 85/337 confère directement aux ONG environnementales
         un droit de recours excédant ce que prévoient les règles du droit national. En d’autres termes, si les règles du droit procédural
         national n’autorisent pas une ONG environnementale (telle que BUND) à faire valoir son droit d’agir pour former un recours,
         est-elle habilitée à invoquer directement les dispositions de l’article 10 bis?
      
      88.      La Cour a jugé à maintes reprises que, lorsque les dispositions d’une directive sont suffisamment claires, précises et inconditionnelles,
         les particuliers sont fondés à les invoquer devant le juge national à l’encontre de l’État lorsque celui-ci s’abstient de
         transposer dans les délais (ou ne transpose pas correctement) cette directive en droit national (29). La Cour a précisé qu’une disposition d’une directive est suffisamment «précise» «lorsqu’elle énonce une obligation dans
         des termes non équivoques» (30).
      
      89.      L’article 10 bis de la directive 85/337 est certainement suffisamment clair et précis pour avoir un effet direct. Mais est-il
         aussi suffisamment inconditionnel?
      
      90.      La Cour a établi qu’une disposition d’une directive est suffisamment «inconditionnelle» «lorsqu’elle énonce une obligation
         qui n’est assortie d’aucune condition ni subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte,
         soit des institutions de l’Union, soit des États membres» (31).
      
      91.      La présente affaire soulève trois points pouvant laisser place au doute. En premier lieu, l’article 10 bis de la directive
         85/337 renvoie à la définition des ONG environnementales figurant à l’article 1er, paragraphe 2, de la même disposition en laissant à l’État membre le soin de déterminer quelles ONG environnementales relèveront,
         notamment, de l’article 10 bis. En deuxième lieu, ledit article 10 bis, deuxième alinéa, prévoit que c’est à l’État membre
         qu’il appartient de déterminer ce qui constitue un intérêt suffisant pour agir et une atteinte à un droit. En troisième lieu,
         le même article 10 bis établit deux systèmes différents pour conférer un droit de recours, en laissant là encore aux États
         membres le soin de décider quel système s’appliquera sur leur territoire. L’un quelconque de ces points empêche-t-il l’article
         10 bis de la directive 85/337d’être considéré comme suffisamment inconditionnel pour satisfaire aux critères de l’effet direct?
      
      92.      Sur le premier point, la Cour a déjà jugé qu’une disposition peut avoir un effet direct lorsque ladite directive a été partiellement
         transposée dans l’État membre (32). Le fait que la République fédérale d’Allemagne a déjà précisé les critères auxquels une organisation non gouvernementale
         doit satisfaire, en vertu de l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, pour être reconnue comme une ONG environnementale aux fins de la directive 85/337
         signifie que la catégorie des «ONG environnementales» est inconditionnellement identifiée. Toute organisation non gouvernementale
         qui répond à ces critères (telle BUND) est donc en mesure d’invoquer les dispositions de l’article 10 bis de la directive
         85/337.
      
      93.      En ce qui concerne le deuxième point, pour les raisons que j’ai déjà indiquées, j’estime que cet article 10 bis, troisième
         alinéa, accorde automatiquement un droit d’agir aux ONG environnementales. La capacité d’un État membre de définir ce qui
         constitue un intérêt suffisant pour agir, ou une atteinte à un droit, est par conséquent limitée. Ces définitions sont, en
         vertu dudit article 10 bis, troisième alinéa, inopérantes à l’égard des ONG environnementales. Ces ONG peuvent donc se prévaloir
         de l’effet direct de l’article 10 bis même si l’État membre en cause a défini l’«atteinte à un droit» de manière telle que
         les particuliers ne le puissent pas.
      
      94.      Enfin, sur le troisième point – le fait que l’article 10 bis de la directive 85/337 offre un choix entre deux systèmes –,
         la Cour a établi dans l’arrêt Gassmayr, précité, qu’«[u]ne disposition du droit de l’Union est inconditionnelle lorsqu’elle
         énonce une obligation qui n’est assortie d’aucune condition ni subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention
         d’aucun acte soit des institutions de l’Union, soit des États membres» (33). Il se trouve que, dans la situation présente, le système juridique de chaque État membre reflète déjà l’une des deux options
         énoncées aux points a) et b). L’État membre en question n’est pas contraint de prendre quelque mesure particulière que ce
         soit. De même, l’existence de deux options n’implique pas que cette disposition est conditionnelle (34). Tout comme la disposition correspondante de la convention d’Aarhus (article 9, paragraphe 2), cet article 10 bis a été libellé
         tel qu’il l’est précisément afin de concilier les deux différents systèmes selon lesquels le droit d’agir est habituellement
         établi dans les États membres de l’Union européenne (et parmi les États signataires de la convention d’Aarhus). Il ne saurait
         être considéré comme conditionnel, plutôt qu’inconditionnel, simplement parce qu’il procède ainsi.
      
       Conclusion
      95.      Je propose donc que, en réponse aux questions soumises par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, la Cour
         statue comme suit:
      
      «1)      L’article 10 bis de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains
         projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du
         Conseil, du 26 mai 2003, exige que les organisations non gouvernementales de protection de l’environnement qui entendent former
         un recours devant une juridiction d’un État membre dont le droit administratif procédural requiert de faire valoir une atteinte
         à un droit puissent invoquer la violation de toute disposition du droit de l’environnement applicable à l’agrément du projet,
         y compris les dispositions qui sont uniquement destinées à servir les intérêts de la collectivité, et non pas au moins en
         partie à protéger les intérêts de particuliers.
      
      2)      En l’absence d’une complète transposition en droit national, une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement
         est habilitée à invoquer directement les dispositions de l’article 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée par la
         directive 2003/35.»
      
      1 –	Langue originale: l’anglais.
      
      2 –	Directive du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
         l’environnement (JO L 175, p. 40).
      
      3 ­–	Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17).
      
      4 –	Décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005, relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la
         convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière
         d’environnement (JO L 124, p. 1; le texte de la convention d’Aarhus est reproduit aux pages 4 et suivantes dudit Journal officiel des Communautés européennes).
      
      5 –      La véritable signification de l’expression employée dans la version anglaise de la convention n’est peut-être pas tout à fait
         évidente. Elle signifie plutôt: «faisant valoir la violation d’un droit», c’est-à-dire une abréviation de «faisant valoir
         qu’une atteinte a été ou risque d’être portée à un droit». J’ai néanmoins généralement repris l’expression originale afin
         de rester fidèle au texte.
      
      6 –	Directive du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257,
         p. 26).
      
      7 –	Onzième considérant de la directive 2003/35.
      
      8 –	L’article 2, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35, évoque l’intégration de
         l’évaluation des incidences sur l’environnement aussi bien dans les procédures existantes d’autorisation des projets dans
         les États membres que dans des procédures à établir pour répondre aux objectifs de cette même directive.
      
      9 –	Dossier no ACCCC/C/2008/31, disponible à l’adresse internet suivante http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
      
      10 –	Lors de l’audience, BUND et la Commission ont réfuté cette assertion.
      
      11 –	La Commission s’est référée, dans ses observations écrites, à plusieurs articles traitant des conséquences d’une telle
         conception de la protection de l’environnement. Il semble que la question ne fasse pas l’unanimité: voir, par exemple, Spieth,
         F., et Appel, M., «Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz», NuR 2009, p. 312, ainsi que Koch, H.‑J., «Die Verbandsklage im Umweltrecht», NVwZ 2007, p. 369. Voir, également, Ladeur, K.-H., et Pelle, R., «Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany:
         A Comparative European View of Environmental Impact Evaluations», Ladeur, K.-H., éd., The Europeanisation of administrative law, Aldershot, 2002, et les articles qui y sont cités.
      
      12 –	Elle s’est référée aux arrêts du 25 juillet 2008, Janecek (C-237/07, Rec. p. I-6221, point 38), et du 4 juin 2009, Mickelsson
         et Roos (C-142/05, Rec. p. I-4273, point 33), dans lesquels la Cour a examiné les deux notions conjointement. Toutefois, ces
         deux affaires ne portaient pas sur la directive 85/337.
      
      13 –	Ancien article 174 CE.
      
      14 –	Durant l’élaboration de la convention d’Aarhus, la délégation belge a suggéré de lier spécifiquement l’environnement et
         la santé humaine: voir les travaux préparatoires détaillant la première session du groupe de travail du Comité économique
         et social (CEP/AC.3/2, p. 2). La question a été vivement débattue [voir les détails de la deuxième session (CEP/A.C3/4, p. 2)],
         mais, lors de la huitième session (CEP/AC.3/16, p. 2), l’embryon de la convention d’Aarhus contenait ce qui est devenu le
         projet final de son article 1er, qui pose le «droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer
         sa santé et son bien-être».
      
      15 –	Voir points 76 et suivants de mes conclusions dans l’affaire Lesoochranárske Zoskupenie (C‑240/09), pendante devant la
         Cour.
      
      16 –	Voir les travaux préparatoires relatifs à la cinquième session du groupe de travail du Comité économique et social (CEP/AC.3/10,
         p. 11), où «une délégation a fait observer que tout mécanisme d’examen devait être soumis aux dispositions constitutionnelles
         et juridiques pertinentes de chaque partie contractante». Il a été généralement admis que l’accès à un mécanisme d’examen
         devrait être ouvert à tous ceux qui avaient le droit de participer au processus de prise de décisions, mais «certaines délégations
         ont soutenu que ces personnes/organisations devraient faire valoir que leurs droits individuels avaient été lésés». Cette
         prise de position semble avoir abouti au texte contenant les critères, sous a) et b), dont un projet apparaît pour la première
         fois dans les travaux préparatoires relatifs à la huitième session, précités (note 14), p. 10. Dans l’intervalle, toutefois,
         la formule «atteinte à leur droits individuels» a été remplacée par celle d’«atteinte à un droit».
      
      17 –	Telles que définies à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, telle que modifiée. Il est constant que BUND répond à cette définition.
      
      18 –	Arrêt du 15 octobre 2009, (C‑263/08, Rec. p. I-9967).
      
      19 –	Points 42 à 45 de mes conclusions.
      
      20 –	Ibidem (points 59 à 65).
      
      21 –	Ce thème apparaît dans les publications doctrinales concernant ce domaine du droit: voir, par exemple, Ryall, A., «EIA
         and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion», Journal of Environmental Law, 2007, 19, vol. 2, p. 247, qui critique l’arrêt de la Cour du 9 novembre 2006, Commission/Irlande (C‑216/05, Rec. p. I-10787),
         pour n’avoir pas tenu compte du probable effet cumulé de la redevance exigée des ONG environnementales pour participer aux
         procédures. Il se reflète également dans le guide d’application de la convention d’Aarhus (p. 31) et dans les travaux préparatoires
         en vue de la convention d’Aarhus [pour en donner deux exemples, dans les éléments d’avant-projet (CEP/AC.3/R.1, p. 2) et la
         résolution adoptée à Aarhus (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)], et de la directive 2003/35: voir, par exemple, proposition de la Commission
         [COM(2000) 839 final, p. 2] – bien que le Comité des régions ait noté, durant la discussion de cette directive, que les organisations
         environnementales et les groupes de pression pourraient retarder la mise en œuvre de projets nécessaires (JO 2001, C 357,
         p. 58, point 1.5). En élaborant le projet de la convention d’Aarhus, le Comité économique et social des Nations unies a tenu
         compte du point de vue de plusieurs ONG spécialisées dans le domaine de l’environnement (par exemple, rapport de la première
         session, CEP/AC.3/2 p. 1), les félicitant, dans la résolution, pour leur «participation active et constructive à la mise au
         point de la convention». On peut en déduire que les artisans du projet de la convention d’Aarhus ont considéré que les voix
         des ONG environnementales étaient précieuses dans le processus d’élaboration et, de fait, par la suite.
      
      22 –	C’est-à-dire que les personnes aussi bien physiques que morales et les organisations environnementales restent soumises
         aux règles normales sur la compétence des juridictions nationales, les délais, la capacité juridique, etc., qui forment le
         droit procédural national.
      
      23 –	Arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C-72/95, Rec. p. I-5403, point 31); du 16 septembre 1999, WWF e.a. (C‑435/97,
         Rec. p. I-5613, point 40); du 13 juin 2002, Commission/Espagne (C‑474/99, Rec. p. I-5293, point 46), et du 25 juillet 2008,
         Ecologistas en Acción-CODA (C-142/07, Rec. p. I-6097, point 28).
      
      24 –	Voir point 30 des présentes conclusions.
      
      25 –	Voir point 51 de mes conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
         (précité à la note 18) et point 62 des présentes conclusions.
      
      26 –	Argument soulevé par le gouvernement allemand et relevé au point 31 des présentes conclusions.
      
      27 –	Voir, récemment, pour une vision plus globale de l’obligation d’une interprétation conforme, arrêt du 19 janvier 2010,
         Kücükdeveci (C-555/07, non encore publié au Recueil, points 44 et suiv. et jurisprudence citée).
      
      28 –	Voir arrêt du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01 à C-403/01, Rec. p. I-8835, points 113 à 119), dans lequel la Cour
         a appelé la juridiction de renvoi à utiliser tous les moyens à sa disposition pour parvenir à une interprétation du droit
         national qui soit compatible avec les exigences de ladite directive.
      
      29 –	Arrêt Pfeiffer e.a., précité (note 28), point 103.
      
      30 –	Voir, en dernier lieu, arrêt du 1er juillet 2010, Gassmayr (C-194/08, non encore publié au Recueil, points 44 et 45).
      
      31 –	Arrêt Gassmayr, précité (note 30), point 45.
      
      32 –	Cela remonte au moins à l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 10 avril 1984, von Colson et Kamann (14/83, Rec. p. 1891,
         point 10), et peut être considéré comme faisant maintenant partie du critère plus large de la «transposition incorrecte» mentionné,
         en dernier lieu, dans l’arrêt du 14 octobre 2010, Fuß (C-243/09, non encore publié au Recueil, point 56).
      
      33 –	Précité à la note 30, point 45.
      
      34 –	On peut tracer à cet égard un parallèle avec les arrêts de la Cour dans le domaine des relations extérieures, par exemple,
         arrêts du 8 mai 2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, Rec. p. I‑4135, point 29), et du 12 avril 2005, Simutenkov (C‑265/03,
         Rec. p. I‑2579, points 24 et 25).