CELEX: 62013CC0260
Language: pl
Date: 2014-09-04
Title: Opinia rzecznika generalnego Y. Bota przedstawiona w dniu 4 września 2014 r.#Sevda Aykul przeciwko Land Baden-Württemberg.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen.#Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2006/126/WE – Wzajemne uznawanie praw jazdy – Odmowa uznania przez państwo członkowskie ważności wydanego przez inne państwo członkowskie prawa jazdy osoby, która kierowała pojazdem pod wpływem środków odurzających.#Sprawa C-260/13.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            1. Złożony do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy(2) oraz zastępującej ją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r.(3) .
            2. Ściślej rzecz ujmując, do Trybunału należy wypowiedzenie się w zakresie możliwości odmowy uznania przez państwo członkowskie, na którego terytorium posiadacz prawa jazdy wystawionego przez drugie państwo członkowskie przebywał tymczasowo, ważności tego prawa jazdy w następstwie zachowania się posiadacza w sposób noszący znamiona naruszenia – w niniejszej sprawie kierowania pojazdem pod wpływem środków odurzających – które miało miejsce na tym terytorium po wystawieniu przedmiotowego prawa jazdy.
            3. Niniejsza sprawa różni się od spraw dotyczących częstych kwestii spornych w zakresie prawa jazdy(4), którymi do tej pory zajmował się Trybunał, ponieważ w poprzednich sprawach chodziło o możliwość posługiwania się w państwie członkowskim, po cofnięciu lub zawieszeniu tam prawa jazdy, prawem jazdy otrzymanym w innym państwie członkowskim.
            4. Szczególny charakter niniejszej sprawy polega na tym, że na podstawie prawa krajowego państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie miało miejsce, w tym przypadku Republiki Federalnej Niemiec, prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium z powodu utraty przez zainteresowaną zdolności kierowania pojazdami.
            5. Ocena zdolności jest więc kwestionowana nie w momencie wydawania prawa jazdy, ale na późniejszym etapie, w następstwie zachowania się posiadacza prawa jazdy w sposób noszący znamiona naruszenia. Powstaje tu pytanie, które organy są właściwe do stwierdzenia, czy posiadacz prawa jazdy odzyskuje zdolność do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            6. W ramach mojej oceny na wstępie określę, które przepisy prawa Unii znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, a także dokonam przeformułowania pytań postawionych przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy).
            7. Po przenalizowaniu tych pytań zaproponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na terytorium którego naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 w przypadku wydawania tego prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            I – Ramy prawne 
            A – Prawo Unii 
            1. Dyrektywa 91/439
            8. W celu ułatwienia przepływu osób we Wspólnocie Europejskiej lub osiedlania się w państwie członkowskim innym niż to, w którym osoby te zdawały egzamin na prawo jazdy, dyrektywa 91/439 ustanowiła zasadę wzajemnego uznawania praw jazdy(5) .
            9. Motyw pierwszy wspomnianej dyrektywy stanowi:
            „do celów wspólnej polityki transportowej i jako wkład do poprawy bezpieczeństwa drogowego, a także dla ułatwienia ruchu osób zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż to, w którym zdawały egzamin na prawo jazdy, pożądane jest, aby istniał jeden wzór krajowego prawa jazdy dla całej Wspólnoty, uznawany wzajemnie przez państwa członkowskie, bez potrzeby wymiany praw jazdy”.
            10. W świetle motywu czwartego dyrektywy 91/439 „z przyczyn dotyczących bezpieczeństwa drogowego należy ustanowić minimalne wymagania dla wydawania prawa jazdy”.
            11. Motyw dziesiąty dyrektywy 91/439 stanowi:
            „ponadto z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i z ruchem państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania [swoich] przepisów krajowych w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy mających normalne miejsce zamieszkania [ (6) ] na ich terytorium”.
            12. Artykuł 7 ust. 4 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
            „Państwa członkowskie mogą bez uszczerbku dla krajowego prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji po zasięgnięciu opinii Komisji zastosować do wydawania praw jazdy [swoje] przepisy krajowe odnoszące się do warunków odmiennych niż te, które są określone w niniejszej dyrektywie”.
            13. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439:
            „2. Z zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.
            […]
            4. Państwo członkowskie może odmówić uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, która na terytorium poprzednio wymienionego państwa podlega jednemu ze środków określonych w ust. 2”.
            2. Dyrektywa 2006/126
            14. Dyrektywa 2006/126 przekształca dyrektywę 91/439, która została poddana licznym zmianom(7) .
            15. Zgodnie z motywem 2 dyrektywy 2006/126:
            „Zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy. Wobec znaczenia, jakie osiągnęły indywidualne środki transportu, posiadanie prawa jazdy należycie uznawanego przez przyjmujące państwo członkowskie wspiera swobodny przepływ osób oraz prawo przedsiębiorczości […]”.
            16. W świetle motywu 8 tej dyrektywy „[z] uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego powinny zostać ustanowione minimalne wymagania, jakim podlega wydawanie praw jazdy”.
            17. Motyw 15 wspomnianej dyrektywy stanowi:
            „W trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania [ (8) ] na ich terytorium”.
            18. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy „[p]rawa jazdy wydane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”.
            19. Artykuł 7 ust. 1 lit. a) omawianej dyrektywy przewiduje:
            „1. Prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy:
            a) zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III”.
            20. Artykuł 11 ust. 2 i 4 dyrektywy 2006/126 stanowi:
            „2. Przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy.
            […]
            4. […]
            Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego.
            […]”.
            21. Artykuł 16 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/126 przewiduje:
            „1. Państwa członkowskie przyjmują i publikują, nie później niż 19 stycznia 2011 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do zapewnienia zgodności z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 oraz [art. 4] ust. 4 lit. b)–k), art. 6 ust. 1 oraz [art. 6] ust. 2 lit. a), c), d) i e), art. 7 ust. 1 lit. b), c) oraz d), [art. 7] ust. 2, 3 i 5, art. 8, 10, 13, 14, 15 oraz załącznikiem I pkt 2, załącznikiem II pkt 5.2 w odniesieniu do kategorii A1, A2 i A, załącznikami IV, V i VI. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów.
            2. Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 19 stycznia 2013 r.”.
            22. Artykuł 17 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 brzmi następująco:
            „Dyrektywa 91/439 […] zostaje uchylona ze skutkiem od 19 stycznia 2013 r. bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących ostatecznych terminów transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego, określonych w załączniku VII część B”.
            23. Artykuł 18 dyrektywy 2006/126 stanowi:
            „Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
            Artykuł 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 lit. b), art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9, art. 11 ust. 1, 3, 4, 5 i 6, art. 12 oraz załączniki I, II i III stosuje się od 19 stycznia 2009 r.”.
            B – Prawo niemieckie 
            24. Paragraf 2 Straßenverkehrsgesetz (ustawy o ruchu drogowym)(9), w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym, stanowi:
            „(1) Kto kieruje pojazdem o napędzie silnikowym na drogach publicznych, winien być do tego uprawniony (uprawnienie do kierowania) przez właściwe organy (organy do spraw praw jazdy) […].
            (4) Zdolny do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym jest ten, kto spełnia konieczne do tego wymogi fizyczne i psychiczne oraz nie naruszył poważnie lub wielokrotnie przepisów dotyczących ruchu drogowego lub przepisów karnych […].
            (11) Zgodnie z przepisami szczególnymi uregulowanymi w rozporządzeniu […] zagraniczne prawa jazdy uprawniają do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym również na terytorium kraju […]”.
            25. Paragraf 3 StVG, zatytułowany „Cofnięcie prawa jazdy”, stanowi w ust. 1 i 2:
            „(1) Jeżeli osoba okaże się nie posiadać umiejętności lub być niezdolna do kierowania pojazdami, organy do spraw praw jazdy są zobowiązane do cofnięcia prawa jazdy. W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie – również gdy następuje na podstawie innych przepisów – powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju […].
            (2) Cofnięcie uch yla uprawnienie do kierowania. W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie uchyla prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju. Po cofnięciu prawo jazdy powinno zostać zwrócone organom do spraw praw jazdy lub przedstawione przy rejestracji decyzji. Zdania od pierwszego do trzeciego stosuje się również, gdy organy do spraw praw jazdy cofną prawo jazdy na podstawie innych przepisów”.
            26. Paragraf 29 StVG, zatytułowany „Usunięcie wpisu”, stanowi w ust. 1:
            „Wpisy dokonane w rejestrze podlegają usunięciu po upływie [następujących] terminów:
            1. dwóch lat i sześciu miesięcy w przypadku decyzji w sprawie wykroczenia,
            a) za które […] przewiduje się jeden punkt jako za wykroczenie wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne, lub
            b) o ile nie wystąpił przypadek z pkt 1 lit. a) lub pkt 2 lit. b), a w decyzji został nałożony zakaz kierowania pojazdami,
            2. pięciu lat
            a) w przypadku decyzji w sprawie przestępstwa (»Straftat«), z zastrzeżeniem pkt 3 lit. a),
            b) w przypadku decyzji dotyczącej wykroczenia, dla którego […] przewiduje się dwa punkty jako za wykroczenie znacząco wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne,
            […]
            3. dziesięciu lat
            a) w przypadku decyzji w sprawie przestępstwa, w wyniku których to decyzji prawo jazdy zostało cofnięte lub nałożony został odrębny zakaz ubiegania się o prawo jazdy,
            […]”.
            27. Paragraf 11 ust. 1 Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung) [rozporządzenia w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego (rozporządzenia w sprawie praw jazdy)] z dnia 18 sierpnia 1998 r.(10), w wersji mającej zastosowanie do postępowania głównego, stanowi:
            „Osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami muszą spełniać konieczne do tego celu wymogi fizyczne i psychiczne. Wymogi nie są spełnione w szczególności w przypadku wystąpienia choroby lub nieprawidłowości wskazanych w załączniku 4 lub załączniku 5, które wyłączają w całości lub częściowo zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. Ponadto osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mogą naruszać w sposób ciężki lub powtarzający się przepisów regulujących ruch drogowy lub przepisów karnych, powodując w ten sposób wyłączenie zdolności”.
            28. Załącznik 4 do § 11 FeV przewiduje, że zażywanie konopi należy do powszechnych chorób oraz ułomności, które mogą wpływać na zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym lub ją długotrwale wykluczać. Osoba, która regularnie zażywa konopi, jest uznawana za niezdolną do kierowania pojazdami, podczas gdy osoba zażywająca konopi okazjonalnie jest uznawana za zdolną, pod warunkiem jednak, że rozdziela ona zażywanie od kierowania pojazdami oraz nie występuje u niej dodatkowe spożywanie alkoholu czy też innych substancji psychoaktywnych, brak jest zaburzeń osobowości i utraty kontroli.
            29. Paragraf 29 FeV, zatytułowany „Zagraniczne prawo jazdy”, brzmi następująco:
            „(1) Posiadacze zagranicznego prawa jazdy mogą, w zakresie dozwolonym przez to prawo jazdy, kierować pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju, gdy nie posiadają tu normalnego miejsca zamieszkania w rozumieniu § 7.
            […]
            (3) Uprawnienie określone w ust. 1 nie dotyczy posiadaczy zagranicznego prawa jazdy,
            […]
            3. których uprawnienie do kierowania pojazdami na terytorium kraju zostało cofnięte tymczasowo lub ostatecznie na podstawie orzeczenia sądowego bądź pod rygorem natychmiastowej wykonalności lub ostatecznie na podstawie decyzji organu administracyjnego […]
            (4) Po decyzjach przewidzianych w ust. 3 pkt 3 i 4 prawo do korzystania z zagranicznego prawa jazdy na terytorium kraju jest przyznawane na wniosek, jeżeli przyczyny cofnięcia już nie występują”.
            30. Paragraf 46 FeV, zatytułowany „Cofnięcie, ograniczenie, wymagania”, stanowi:
            „(1) Jeżeli okaże się, że posiadacz prawa jazdy jest niezdolny do kierowania pojazdem, organy do spraw praw jazdy są zobowiązane do cofnięcia mu prawa jazdy. Przepis ten znajduje zastosowanie w szczególności w przypadku chorób lub ułomności wskazanych w załącznikach 4, 5 lub 6 lub w przypadku ciężkich lub powtarzających się naruszeń przepisów regulujących ruch drogowy lub przepisów karnych, prowadzących do wyłączenia zdolności do kierowania pojazdów o napędzie silnikowym […].
            (5) W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju.
            (6) Cofnięcie uchyla uprawnienie do kierowania. W przypadku zagranicznego prawa jazdy uchyla ono prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju”.
            31. Paragraf 69 Strafgesetzbuch (kodeksu karnego) stanowi:
            „(1) Jeżeli osoba jest skazana za czyn zabroniony, który popełniła podczas kierowania pojazdem o napędzie silnikowym lub w związku z tym, lub w wyniku naruszenia obowiązków nałożonych na kierowcę pojazdu o napędzie silnikowym, lub nie jest skazana jedynie dlatego, że udowodniła brak odpowiedzialności karnej lub nie można tego wykluczyć, sąd cofa jej prawo jazdy, jeżeli z czynu wynika, że jest ona niezdolna do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym […]. 
            (2) Jeżeli w przypadku przewidzianym w ust. 1 czyn zabroniony jest występkiem
            […]
            2. polegającym na kierowaniu w stanie nietrzeźwości (§ 316),
            […]
            4. w stanie całkowitego upojenia alkoholowego (§ 323a), który odnosi się do jednego z czynów, o których mowa w pkt 1–3,
            jego sprawca będzie uznany, na zasadach ogólnych, za niezdolnego do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym […]”.
            32. Paragraf 69b kodeksu karnego brzmi następująco:
            „Skutki cofnięcia zagranicznego prawa jazdy
            (1) Jeżeli sprawca jest uprawniony do kierowania pojazdami na terytorium kraju na podstawie prawa jazdy wydanego za granicą, bez prawa jazdy wydanego mu przez władze niemieckie, to cofnięcie prawa jazdy powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju. Prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju ustaje z dniem, w którym decyzja staje się prawomocna. W okresie obowiązywania zakazu ani prawo do ponownego korzystania z zagranicznego prawa jazdy, ani krajowe prawo jazdy nie mogą być przyznane.
            (2) Jeżeli zagraniczne prawo jazdy zostało wydane przez władze państwa członkowskiego Unii Europejskiej bądź innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym i jeżeli jego posiadacz ma normalne miejsce zamieszkania na terytorium kraju, prawo jazdy jest odbierane w drodze wyroku i zwracane organowi, który je wydał. W innych przypadkach wycofanie lub zakaz korzystania z prawa jazdy zostają odnotowane na zagranicznym prawie jazdy”.
            II – Okoliczności faktyczne postępowania głównego i pytania prejudycjalne 
            33. Sevda Aykul, obywatelka Austrii, urodziła się w 1980 r. Od urodzenia ma miejsce zamieszkania w Austrii. Austriackie prawo jazdy zostało jej wydane w dniu 19 października 2007 r. przez Bezirkshauptmannschaft Bregenz (organ administracyjny właściwy dla regionu Bregencji, Austria).
            34. W dniu 11 maja 2012 r. została ona poddana kontroli policji w Leutkirchen (Niemcy). Sevda Aykul wydawała się być pod wpływem narkotyków, więc zostało przeprowadzone badanie moczu, którego wyniki wykazały zażycie konopi. W następstwie tego badania nakazano pobranie próbki krwi, co nastąpiło tego samego dnia. Zgodnie z protokołem lekarskim S. Aykul nie przejawiała wyraźnych oznak znajdowania się pod wpływem narkotyków. Według badania toksykologicznego do celów prawnych, przeprowadzonego przez laboratorium Enders w Stuttgarcie (Niemcy) w dniu 18 maja 2012 r., analiza pobranej próbki krwi ujawniła zawartość tetrahydrokannabinolu (zwanego dalej „THC”) w wysokości 18,8 ng/ml oraz zawartość THC‑COOH w wysokości 47,4 ng/ml. 
            35. W dniu 4 lipca 2012 r. prokuratura w Ravensburgu (Niemcy) umorzyła dochodzenie.
            36. Decyzją z dnia 18 lipca 2012 r. w sprawie grzywny wydaną przez miasto Leutkirch na S. Aykul nałożono karę grzywny w wysokości 590,80 EUR za kierowanie pojazdem pod wpływem środka odurzającego THC oraz zakaz kierowania pojazdami przez okres jednego miesiąca.
            37. Decyzją z dnia 17 września 2012 r. Landratsamt Ravensburg (Niemcy) cofnął S. Aykul jej austriackie prawo jazdy na terytorium Niemiec i nakazał natychmiastowe wykonanie tego środka ze względu na to, że S. Aykul stała się niezdolna do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. Wartości wykazane w analizie pobranej próbki krwi wskazały, że S. Aykul przynajmniej okazjonalnie zażywała konopie oraz kierowała pojazdem o napędzie silnikowym, będąc pod wpływem THC. Nie była w stanie rozdzielić zażywania narkotyków od kierowania pojazdem o napędzie silnikowym. W załączniku do decyzji z dnia 17 września 2012 r. S. Aykul zapoznała się z możliwością ponownego ubiegania się o uprawnienie do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym w Niemczech w ramach jej austriackiego prawa jazdy. Taka zdolność mogłaby być przywrócona jedynie w wyniku przedłożenia przez S. Aykul pozytywnych wyników badań wystawionych przez centrum badań zdolności do kierowania pojazdami oficjalnie uznawane przez Niemcy, które to wyniki stanowiłyby, na zasadach ogólnych, dowód wstrzemięźliwości przez okres jednego roku.
            38. Sąd odsyłający stwierdza, że reakcje na naruszenia drogowe oraz na oznaki braku zdolności do kierowania przewidziane przez prawo niemieckie można rozpatrywać na trzech różnych płaszczyznach, mianowicie: karnej, przepisów dotyczących wykroczeń oraz przepisów dotyczących prawa jazdy.
            39. Przypadek S. Aykul odpowiada praktyce w zakresie przepisów dotyczących prawa jazdy, uregulowań prawnych dotyczących policji, których celem jest zwalczanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd odsyłający podnosi, że krajowa administracja właściwa do spraw praw jazdy oraz służby policji wychodzą więc z założenia, że władze niemieckie są właściwe do cofnięcia zagranicznych praw jazdy, w przypadku gdy naruszenie drogowe popełnione w Niemczech będzie wskazywało na oznaki niezdolności do kierowania pojazdami.
            40. W dniu 19 października 2012 r. S. Aykul wniosła zażalenie i złożyła wniosek w przedmiocie środka tymczasowego do Verwaltungsgericht Sigmaringen, uzasadniając, że władze niemieckie nie są właściwe do badania zdolności do kierowania.
            41. Bezirkshauptmannschaft Bregenz, poinformowany o sprawie przez Landratsamt Ravensburg, wskazał, że warunki do ingerencji władz austriackich nie są spełnione na podstawie austriackich uregulowań dotyczących ruchu drogowego.
            42. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. Landratsamt Ravensburg uchylił rygor natychmiastowej wykonalności swojej decyzji z dnia 17 września 2012 r. W następstwie tego uchylenia postanowieniem z dnia 29 września 2012 r. Verwaltungsgericht Sigmaringen zakończył postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego.
            43. Regierungspräsidium Tübingen (Niemcy) oddalił zażalenie S. Aykul w drodze decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r., twierdząc, że cofnięcie austriackiego prawa jazdy jest środkiem późniejszym, który jest objęty przepisem art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, co zostało zakwestionowane przez S. Aykul przed sądem odsyłającym.
            44. W odpowiedzi na wniosek z dnia 13 marca 2013 r. złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen Bezirkshauptmannschaft Bregenz ponownie stwierdził, że warunki do ingerencji austriackich organów na podstawie austriackich uregulowań dotyczących prawa jazdy nie zostały spełnione. Wskazał on, że S. Aykul nieprzerwanie była uznawana przez austriackie władze za zdolną do kierowania pojazdami, a zatem zachowała swoje austriackie prawo jazdy.
            45. Mając wątpliwości co do zgodności prawa niemieckiego z obowiązkiem wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie, Verwaltungsgericht Sigmaringen postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
            „1) Czy wynikający z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 obowiązek wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym prawo do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech musi zostać następczo odebrane w drodze administracyjnej, jeżeli posiadacz zagranicznego prawa jazdy kieruje na jego podstawie w Niemczech pojazdem o napędzie silnikowym pod wpływem nielegalnych narkotyków i w konsekwencji zgodnie z przepisami niemieckimi traci zdolność do kierowania?
            2) Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, to czy stosuje się to również do sytuacji, gdy państwo wydające, powiadomione o kierowaniu pod wpływem narkotyków, pozostaje bezczynne i stąd nadal występuje zagrożenie pochodzące od posiadacza zagranicznego prawa jazdy?
            3) Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej, to czy Republika Federalna Niemiec może uzależnić przywrócenie prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech od spełnienia krajowych warunków przywrócenia tego prawa?
            4) a)	Czy zastrzeżenie zachowania zasady terytorialności w prawie karnym i [przepisów prawnych dotyczących policji] na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 może uzasadniać działanie państwa członkowskiego na podstawie przepisów dotyczących praw jazdy zamiast państwa wydającego? Czy zastrzeżenie to dopuszcza na przykład następcze odebranie prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech w drodze środka zabezpieczającego o charakterze karnym?
            b) Jeżeli na pytanie [czwarte lit. a)] udzielona zostanie odpowiedź twierdząca, to czy uwzględniając obowiązek uznawania, do przywrócenia prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech jest właściwe państwo członkowskie nakładające środek zabezpieczający czy państwo wydające?”.
            III – Moja ocena 
            A – Uwagi wstępne 
            1. Prawo Unii mające zastosowanie ratione temporis
            46. Zarówno w postanowieniu odsyłającym, jak i w pisemnych uwagach złożonych do Trybunału znajdują się odniesienia do przepisów dyrektyw 91/439 oraz 2006/126.
            47. Należy zauważyć, że art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, wspomniany przez sąd odsyłający w pytaniach prejudycjalnych, nie obowiązywał jeszcze w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu w postępowaniu głównym. 
            48. Okoliczności te miały bowiem miejsce w dniu 11 maja 2012 r., kiedy to S. Aykul została poddana kontroli policji, oraz w dniu 17 września 2012 r., kiedy to Landratsamt Ravensburg zdecydował o cofnięciu jej austriackiego prawa jazdy.
            49. Na mocy art. 17 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 dyrektywa 91/439 została uchylona ze skutkiem od dnia 19 stycznia 2013 r. Jednocześnie, zgodnie z art. 18 akapit drugi dyrektywy 2006/126 niektóre jej przepisy stosuje się od dnia 19 stycznia 2009 r. Tak jest w przypadku w szczególności art. 2 ust. 1 oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126. Ostatni z tych przepisów zastępuje art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, który został wspomniany w postanowieniu odsyłającym. Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 nie został wymieniony wśród przepisów stosowanych od dnia 19 stycznia 2009 r. W konsekwencji art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 nadal znajduje więc zastosowanie.
            50. Ponadto Trybunał wyjaśnił, że art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 przewiduje wzajemne uznawanie praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie, natomiast art. 11 ust. 4 akapit drugi tej dyrektywy stanowi, że państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy wspomniane prawo jazdy zostało wydane przed dniem, w którym niniejszy przepis zaczął obowiązywać(11) .
            51. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, opartym na konieczności udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi(12), należy przeformułować pytania w celu dokonania wykładni przepisów prawa Unii, które miały zastosowanie w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, w tym przypadku – art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, którego brzmienie jest zresztą zasadniczo takie samo jak brzmienie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, do którego odniósł się sąd odsyłający.
            52. W tych okolicznościach pytania przedłożone przez sąd odsyłający należy zatem przeanalizować w odniesieniu do art. 2 ust. 1 oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126, a także art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439.
            2. Rozpatrzenie pytań prejudycjalnych
            53. Uważam, że pytania przedłożone Trybunałowi należy rozpatrzyć łącznie.
            54. Z odpowiedzi w zakresie zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, wyjątków od tej zasady oraz zakresu tych wyjątków [pytania pierwsze i drugie, a także pytanie czwarte lit. a)] będzie bowiem wynikać odpowiedź na pytanie, które organy są właściwe do zdecydowania, czy posiadacz prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            B – W przedmiocie pytań prejudycjalnych 
            55. Jak rozumiem z pytań postawionych przez Verwaltungsgericht, do Trybunału należy wypowiedzenie się w kwestii:
            – czy państwo członkowskie, na którego terytorium posiadacz prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie przebywa tymczasowo, ma możliwość odmowy ważności tego prawa jazdy w następstwie zachowania się posiadacza w sposób noszący znamiona naruszenia – w niniejszej sprawie kierowania pojazdem pod wpływem środków odurzających – które miało miejsce i podlegało karze na tym terytorium zgodnie z prawem krajowym po wystawieniu przedmiotowego prawa jazdy, oraz
            – czy to samo prawo krajowe jest właściwe, z wyłączeniem prawa państwa członkowskiego wydającego, do określenia warunków, które posiadacz prawa jazdy musi spełnić w celu odzyskania prawa do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            56. Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi o kwestionowanie, w świetle art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 oraz art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126, warunków „wydania” prawa jazdy S. Aykul.
            57. Jak prawidłowo wskazał rząd polski, przedmiot sporu dotyczy decyzji o cofnięciu prawa jazdy w wyniku zachowania strony skarżącej w postępowaniu głównym „po” wydaniu tego prawa jazdy, które to zachowanie jest kwalifikowane przez organy niemieckie jako zagrażające bezpieczeństwu drogowemu. W żadnym wypadku nie stanowi to odmowy poszanowania oceny zdolności do kierowania pojazdem, dokonanej przez wydające państwo członkowskie, zgodnie z tymi przepisami, „na dzień wydania prawa jazdy”(13) .
            58. W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że „[p]osiadanie prawa jazdy wydanego przez państwo członkowskie należy bowiem uważać za stanowiące dowód, że posiadacz tego prawa jazdy w dniu jego wydania spełniał […] warunki [minimalne nałożone przez prawo Unii]”(14) .
            59. W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec kwestionuje warunki posiadania prawa jazdy S. Aykul nie na dzień jego wydania, lecz, w następstwie zachowania S. Aykul na terytorium Niemiec, po wydaniu prawa jazdy. 
            60. Rzeczywiście, w wyniku kierowania przez S. Aykul pod wypływem środków odurzających pojazdem o napędzie silnikowym na terytorium Niemiec jej austriackie prawo jazdy zostało cofnięte. Skutkiem nałożenia tej sankcji było odmówienie jej prawa do posługiwania się jej prawem jazdy na terytorium Niemiec. Sevda Aykul może zatem dalej kierować pojazdami na terytorium państw członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec, gdzie popełniła naruszenie.
            61. Problem leży tutaj zatem w nałożeniu sankcji, która skutkuje tym, że organy niemieckie odmawiają S. Aykul uznania prawa do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec, ponieważ nie jest ona już zdolna do kierowania w następstwie jej bezprawnego zachowania.
            62. Inaczej mówiąc: czy taka odmowa uznania ważności zagranicznego prawa jazdy jest dozwolona pod dopuszczalnymi odstępstwami od zasady wzajemnego uznawania praw jazdy określonej w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126?
            63. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na względzie, Trybunał może ewentualnie przeformułować przedłożone mu pytania(15) w celu dokonania wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, których sąd krajowy potrzebuje do podjęcia decyzji.
            64. W tym celu Trybunał może wyprowadzić z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, przepisy i zasady prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu postępowania głównego(16) .
            65. Według mnie art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, na który powołuje się sąd odsyłający w swoich pytaniach, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast użytecznej odpowiedzi należy udzielić w stosunku do art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126.
            1. Artykułu 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 nie stosuje się
            66. Należy przypomnieć, że system wprowadzony dyrektywą 91/439 w zakresie wydawania praw jazdy jest systemem opartym na jurysdykcji terytorialnej. Wydawanie praw jazdy jest zadaniem państwa członkowskiego posiadającego jurysdykcję terytorialną wynikającą z położenia normalnego miejsca zamieszkania, przy czym państwo członkowskie, wydając prawo jazdy, musi przestrzegać „minimalnych” wymagań nałożonych przez tę dyrektywę, warunków, które są oczywiście niezbędne do uzasadnienia wzajemnego uznawania praw jazdy.
            67. W następstwie tego wydania i w wyniku korzystania przez osoby ze swobody przemieszczania się mogą wystąpić dwa rodzaje sytuacji.
            68. Pierwsza sytuacja powstaje, gdy posiadacz prawa jazdy zmienia normalne miejsce zamieszkania; w takim przypadku państwo członkowskie nowego miejsca zamieszkania może na podstawie przekazanej mu jurysdykcji terytorialnej – zgodnie ze swoim prawem karnym i przepisami prawnymi dotyczącymi policji – nałożyć własne przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.
            69. Ta sytuacja była uregulowana, w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, który, przypominam, stanowi, że „[z] zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu prawo jazdy”.
            70. Przepis ten należy interpretować w związku z motywami pierwszym i dziesiątym dyrektywy 91/439, które przewidują, że w celu ułatwienia ruchu osób „zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż to, w którym zdawały egzamin na prawo jazdy”, pożądane jest, aby istniało prawo jazdy wzajemnie uznawane przez państwa członkowskie, jednakże z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i z ruchem państwa te mogą stosować swoje przepisy krajowe w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy „mających normalne miejsce zamieszkania na ich terytorium”.
            71. Jak wynika z samego brzmienia art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w związku z motywami pierwszym i dziesiątym tej dyrektywy, przepis ten reguluje przypadek, w którym posiadacz prawa jazdy ma swoje miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, które wydało to prawo jazdy. Jeśli osoba ta popełnia naruszenie na terytorium państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 uprawnia to państwo członkowskie do stosowania jego własnych przepisów krajowych dotyczących ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie(17) .
            72. Oczywiste jest zatem, że przepisy art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, a obecnie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, stosuje się tylko w przypadku zmiany normalnego miejsca zamieszkania, co miałoby miejsce, gdyby S. Aykul miała swoje normalne miejsce zamieszkania w Niemczech. Nie jest tak jednak w niniejszej sprawie, ponieważ S. Aykul mieszka zwykle w Austrii.
            73. W drugiej sytuacji, która może wystąpić, posiadacz prawa jazdy przebywa jedynie tymczasowo na terytorium innego państwa członkowskiego. W mojej opinii sytuacja ta jest uregulowana w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126.
            2. Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się
            74. Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się nie tylko ratione temporis, tak jak wskazałem wcześniej, ale także ratione materiae.
            75. Przypominam, że przepis ten brzmi następująco:
            „ Państwo członkowskie odmawia  uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego [ (18) ] ”.
            76. Uważam, że wspomniany przepis odnosi się do sytuacji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w której sankcja jest nakładana na podstawie prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskiego będącego państwem członkowskim, w którym doszło do popełnienia naruszenia, lecz nie jest państwem członkowskim, które wydało prawo jazdy lub gdzie znajduje się nowe normalne miejsce zamieszkania(19) .
            77. Komisja w trakcie rozprawy dokonała wykładni „historycznej” art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, według której to wykładni art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 odnosi się do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, dlatego też wspomniane tam państwo członkowskie może być jedynie państwem członkowskim normalnego miejsca zamieszkania. Według Komisji pominięcie w art. 8 ust. 2 odniesienia do państwa członkowskiego normalnego miejsca zamieszkania wynika jedynie z błędu prawodawcy Unii, który to błąd powinien zatem zostać poprawiony.
            78. Nie mogę się zgodzić z taką wykładnią.
            79. Uważam bowiem, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się niezależnie zarówno w odniesieniu do art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, jak i do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w brzmieniu identycznym obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy będącej przedmiotem postępowania głównego. Zgodnie z moją analizą niezależność ta wyklucza twierdzenie, że przepis ten stosuje się tylko w przypadku zmiany normalnego miejsca zamieszkania. Na poparcie tego poglądu można przedstawić kilka argumentów.
            80. Po pierwsze, należy zauważyć, że tytuł art. 11 dyrektywy 2006/126 wskazuje, iż dotyczy on „różnych” przepisów, co z definicji sugeruje, że przepisy te nie są koniecznie ze sobą powiązane.
            81. Po drugie, należy podkreślić, że art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 został oddzielony przez prawodawcę Unii od art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, skoro data jego wejścia w życie jest o cztery lata wcześniejsza niż data wejścia w życie art. 11 ust. 2, co nie wydaje się wskazywać na nierozdzielność elementów wspomnianego artykułu.
            82. Wreszcie należy stwierdzić, że różne dyspozycje w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 regulują kwestie wyraźnie od siebie się różniące. I tak, akapity pierwszy i ostatni tego ustępu znajdują zastosowanie w przypadkach, w których dane państwo członkowskie działa jako państwo członkowskie wydające(20) . Tymczasem art. 11 ust. 4 akapit drugi odnosi się do sytuacji całkowicie innej, mianowicie takiej, w której państwo członkowskie stosuje do prawa jazdy wydanego przez wydające państwo członkowskie ograniczenia wynikające z zastosowania własnego obowiązującego prawa krajowego, prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji, co wyraźnie stanowi przypadek w analizowanej sprawie. Znaczenie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 jest zatem jasne i nie ma konieczności powiązania go z art. 11 ust. 2 tejże dyrektywy.
            83. Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stanowi sam w sobie przykład zasady terytorialności, ponieważ dotyczy on ograniczenia na terytorium danego państwa członkowskiego ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie.
            84. Niejednoznaczność jest tutaj mniej widoczna, jako że nowe sformułowanie zastosowane przez prawodawcę Unii odzwierciedla ostrzejsze podejście, czego nie można byłoby osiągnąć, gdyby teza S. Aykul została przyjęta. Podczas gdy art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 pozostawiał państwom członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne prawo członkowskie, brzmienie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje obecnie te państwa do takiej odmowy.
            85. Wymiernym rezultatem tego zaostrzenia jest poza tym ograniczenie wzajemnego uznawania praw jazdy, co jest zgodne z celem tej regulacji, skoro bowiem wzajemne uznawanie sprzyja swobodnemu przepływowi, to jego ograniczenie będące konsekwencją naruszenia – poprzez karanie lekkomyślności i dążenie do usuwania potencjalnych źródeł zagrożeń – wzmacnia bezpieczeństwo drogowe, a więc również swobodę przemieszczania się, co stanowi cel dyrektywy 2006/126(21) . Ograniczenie wzajemnego uznawania w czasie i przestrzeni jest tutaj niezbędne w celu uniknięcia skutków przeciwnych do tych zamierzonych w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126, czyli wzrostu bezpieczeństwa poprzez bardziej surowe sankcje za niebezpieczne zachowanie. Raz jeszcze mogę tu tylko podkreślić, że wcześniejsze stosowanie art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 jest wyrazem jednoznacznych intencji prawodawcy Unii.
            86. Jaka byłaby skuteczność tej dyrektywy, gdyby organy państwa członkowskiego nie mogły wymierzyć sankcji obywatelom Unii, którzy popełnili naruszenia na ich terytorium, ponieważ jedynie „przemieszczali się” przez to terytorium? Byłoby to równoznaczne z dopuszczeniem do tego, że obywatele ci nie mogą zostać ukarani, nawet jeśli stanowią zagrożenie dla samych siebie i innych użytkowników dróg.
            87. Uznanie ważności prawa jazdy w niniejszym przypadku stałoby w sprzeczności z celem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.
            88. Ponadto w kwestii nowego sformułowania zastosowanego przez prawodawcę Unii Trybunał orzekł, że należy zauważyć, iż różnica między sformułowaniem art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 a art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 nie podważa wynikających z orzecznictwa Trybunału warunków, w jakich odmowa uznania ważności prawa jazdy mogła nastąpić pod rządami dyrektywy 91/439, a powinna nastąpić obecnie, na podstawie przepisów dyrektywy 2006/126(22) .
            89. Trybunał dodał, że stwierdzenie, według którego art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, w związku z czym należy je interpretować ściśle(23), pozostaje w mocy w odniesieniu do zobowiązania zawartego w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126(24) .
            90. Trybunał stwierdził też, że okoliczności, w jakich prawo jazdy może nie zostać uznane za ważne, zgodnie z art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439 nie są ograniczone w przypadku, gdy posiadacz tego prawa jazdy wnosi o jego wymianę. Celem tego przepisu jest również umożliwienie państwu członkowskiemu zastosowania na jego terytorium jego przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia lub unieważnienia prawa jazdy, gdy posiadacz tego prawa jazdy na przykład popełnił naruszenie(25) .
            91. Należy teraz określić, czy środek polegający na cofnięciu ze względu na swój charakter jest objęty art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126. Inaczej mówiąc: czy rozróżnienie pomiędzy charakterem karnym a charakterem administracyjnym sankcji jest skuteczne?
            92. W niniejszej sprawie prokuratura w Ravensburgu umorzyła dochodzenie(26) . W postanowieniu odsyłającym wskazano, że cofnięcie prawa jazdy S. Aykul zostało dokonane przez Landratsamt Ravensburg, który jest sądem administracyjnym, oraz że środek ten oparty został na regulacjach dotyczących praw jazdy. Tym samym gdy pojawiają się wątpliwości w zakresie zdolności do kierowania pojazdami, niemiecki porządek prawny przewiduje, po pierwsze, badanie tej zdolności oraz – w przypadku ustalenia, że zdolność do kierowania pojazdami nie występuje lub przestała występować – prawo niemieckie zobowiązuje organy do spraw praw jazdy do cofnięcia tego prawa jazdy. Sąd odsyłający precyzuje, że w tym zakresie nie istnieją żadne uprawnienia dyskrecjonalne(27) .
            93. Komisja, pomimo powoływania się na art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126(28), nie podziela stanowiska, zgodnie z którym cofnięcie prawa jazdy ze względu na brak zdolności do kierowania pojazdami może być traktowane jako środek zabezpieczający o charakterze karnym(29) i w konsekwencji jako podlegający prawu karnemu objętemu zastrzeżeniem zachowania zasady terytorialności w prawie karnym i uregulowaniach prawnych dotyczących policji(30) .
            94. Nie mogę zgodzić się z tym poglądem, który był wspierany przez S. Aykul podczas rozprawy.
            95. Jak wcześniej wskazałem, moim zdaniem art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 odnosi się do sytuacji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w której sankcje są stosowane na podstawie prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskiego będącego państwem członkowskim, w którym popełniono naruszenie.
            96. Wyrażenia „prawo karne” i „uregulowania prawne dotyczące policji” pojawiają się w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w części zdania „[z] zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji”. Jednak, tak jak w przypadku dyrektywy 2006/126, treść dyrektywy 91/439 nie definiuje ani tej części zdania, ani tych wyrażeń; również orzecznictwo nie zawiera wytycznych, jak należy je interpretować.
            97. Wyrażenie „prawo karne” jest samo w sobie wystarczająco jasne. Jeśli chodzi o „uregulowania prawne dotyczące policji”(31), wyrażenie to natychmiast sugeruje pojęcie policji administracyjnej (policji wykonującej czynności mające na celu ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego) Te dwa wyrażenia wyraźnie odnoszą się do koncepcji państwowego porządku publicznego, czyli do pojęcia, które stosuje się w ramach ograniczeń terytorialnych państwa. 
            98. Popełnianie naruszeń, które zagrażają obywatelom w wyniku ryzyka i niepewności, jakie rodzą, stanowi naruszenie porządku publicznego uzasadniające nałożenie sankcji.
            99. Sankcja ta, ze względu na swoją naturę i wagę, a także na organizację krajowego sądownictwa, które może lub nie może dokonywać rozróżnienia pomiędzy aktami administracyjnymi a sądowymi, może przyjmować różne formy, które jednak zawsze będą zmierzać do tego samego celu, określonego w tym przypadku w dyrektywie 2006/126.
            100. W konsekwencji zastosowanie tych dwóch wyrażeń: „prawo karne” i „uregulowania prawne dotyczące policji”, niesugerujące ich odmienności, powoduje, wręcz przeciwnie, ich wzajemne uzupełnianie się.
            101. Dodatkowo wydaje się, że to wzajemne uzupełnianie się jest wymagane przez pojęcie „spraw karnych”, wykształcone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
            102. Jak wyjaśniłem bowiem w mojej opinii w sprawie zakończonej wyrokiem Komisja/Parlament i Rada (C‑43/12, EU:C:2014:298), Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął podejście funkcjonalne w odniesieniu do określenia, co należy do dziedziny prawa karnego w ramach art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Odniosłem się do jego wyroku w sprawie Öztürk przeciwko Niemcom z dnia 21 lutego 1984 r.(32), która dotyczyła naruszeń prawa ruchu drogowego. Gdy podążyć za tym podejściem, nie ma wątpliwości, że przestępstwa i wykroczenia drogowe mają charakter karny, ponieważ rodzą one w państwach członkowskich sankcje, które mają charakter zarazem represyjny i odstraszający. Nie ma zatem istotnego znaczenia, czy sankcje te są w państwach członkowskich objęte zakresem prawa administracyjnego, czy należą do prawa karnego(33) .
            103. Uważam, że wzajemne uzupełnianie się tych dwóch wyrażeń jest zobrazowane również przez przebieg postępowania krajowego.
            104. W tym aspekcie, w wyniku popełnionego naruszenia, które podlegało sankcjom w postępowaniach karnym i administracyjnym, sądowy organ ścigania dokonał wyboru – przez umorzenie postępowania karnego – opowiadając się za drogą administracyjną, będącą niewątpliwie szybszym i oszczędniejszym środkiem wobec naruszenia, którego prostota stanu prawnego i stanu faktycznego bez wątpienia nie uzasadniała ciężaru tradycyjnego postępowania karnego.
            105. Ten przewidziany przez prawo i podjęty przez prokuraturę wybór jest przykładem tradycyjnego systemu, w niektórych państwach członkowskich zwanego „oceną celowości ścigania”, co jest wyrażeniem niejednoznacznym i wolę je zamienić na „ocenę proporcjonalności ścigania”. Technika ta, bez względu na jej nazwę, jest tradycyjną metodą postępowania, stanowiącą część oceny i kompleksowego, ujednoliconego oraz proporcjonalnego stosowania sankcji za naruszenie porządku publicznego państwa.
            106. W odniesieniu do przypadku S. Aykul to wzajemne uzupełnianie się wydaje się zatem nakazywać konkretne rozwiązanie.
            107. Prawo niemieckie, właściwe terytorialnie, w sprawie S. Aykul przewiduje, że popełnienie naruszenia prowadzi do zawieszenia prawa do kierowania pojazdami, natychmiastowej sankcji, nie tylko w celu odpłacenia za zawinione działanie, ale również ze względu na potencjalne zagrożenie dla innych użytkowników wynikające z tego, że S. Aykul nie rozdziela zażywania konopi od kierowania pojazdami oraz że ma możliwość – po zawieszeniu – odzyskać swoje prawo do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec jedynie po pozytywnym przejściu badania lekarskiego. To połączenie dwóch elementów, mianowicie sankcji, do której dodaje się środki, zwane w niektórych systemach prawnych „środkami zabezpieczającymi”, mające na celu zapobieganie powtórzeniu się niebezpiecznej i bezprawnej sytuacji, jest powszechnie stosowane w nowoczesnych systemach prawnych.
            108. Biorąc pod uwagę, że – w mojej opinii – środek polegający na cofnięciu, ze względu na swój charakter, objęty jest treścią art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, należy teraz określić konsekwencje stosowania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji.
            3. Uznanie przez inne państwa członkowskie decyzji o charakterze karnym dotyczącej prawa jazdy
            109. W świetle zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji każdy, kto przemieszcza się na terytorium państwa członkowskiego, musi przestrzegać prawa tego państwa.
            110. Jak podniósł rząd polski(34) i co uznała strona skarżąca w postępowaniu głównym(35), Trybunał orzekł już, że gdy naruszenie jest popełnione na terytorium państwa członkowskiego, to tylko to państwo jest właściwe do usankcjonowania tego naruszenia, w razie potrzeby podejmując środek polegający na cofnięciu prawa jazdy względem tej osoby(36) .
            111. W wyniku zastosowania wobec S. Aykul środka polegającego na cofnięciu jej prawa jazdy nie może ona dalej kierować pojazdami na terytorium Niemiec, do czasu aż udowodni, że jest ponownie zdolna do kierowania pojazdami na tym terytorium. Pytanie postawione przez sąd odsyłający dotyczy kwestii, które organy są właściwe do zbadania tej zdolności.
            112. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że zdolność do kierowania pojazdami jest warunkiem „wydania” prawa jazdy, którego zbadanie należy wyłącznie do państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy(37) . Tymczasem, jak można zauważyć, w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego zdolność do kierowania pojazdami została cofnięta nie na etapie wydania prawa jazdy, lecz w następstwie noszącego znamiona naruszenia zachowania posiadacza tego prawa jazdy, za które sankcja jest skuteczna jedynie na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            113. Podobnie jak rząd polski uważam, że w wyniku zastosowania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji to do organów państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, należy stwierdzenie, czy posiadacz zagranicznego prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium.
            114. Pozwolenie wydającemu państwu członkowskiemu na stosowanie własnych zasad badania zdolności umożliwiających posiadaczowi prawa jazdy odzyskanie jego prawa do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione, moim zdaniem jest niespójne.
            115. Jak słusznie wskazuje rząd polski, gdy utrata tych uprawnień nastąpiła w oparciu o zasady, które nie obowiązują w państwie wydającym(38), trudno oczekiwać, aby to państwo członkowskie zastosowało procedurę przywracania rzeczonych uprawnień według własnych zasad oceniania(39) .
            116. Przyjęcie wyłącznej właściwości państwa członkowskiego wydającego mogłoby prowadzić do dwóch przeciwstawnych sytuacji, mianowicie w przypadku S. Aykul państwo członkowskie mogłoby albo samo kontrolować, czy warunki nałożone przez prawo miejsca popełnienia naruszenia są spełnione – co, jak można zobaczyć, jest rozwiązaniem daleko wychodzącym poza uznanie przez państwo członkowskie orzeczenia sądowego innego państwa członkowskiego – albo odmówić uznania wymogów prawa państwa członkowskiego, gdzie popełniono naruszenie, uzasadniając to brakiem ich występowania w prawie państwa członkowskiego wydającego. To drugie stanowisko, zaakceptowane przez Komisję, zostało przyjęte przez Republikę Austrii.
            117. Przyjęcie tego drugiego poglądu oznaczałoby nieuchronnie przyznanie, że dyrektywa 2006/126, w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, prowadzi do harmonizacji prawa karnego państw członkowskich na korzyść państwa członkowskiego wydającego, ale ze skutkiem ograniczonym do terytorium państwa członkowskiego, na którym popełniono naruszenie. Co najmniej trudno jest zgodzić się z twierdzeniem, że – dodatkowo w sposób dorozumiany – jest to jedna z głównych zmian wprowadzonych tą dyrektywą.
            118. Natomiast po zastosowaniu sankcji państwo członkowskie, w którym naruszenie zostało popełnione, nie może wymagać, w celu przywrócenia prawa do kierowania pojazdami na jego terytorium, warunków, które byłyby surowsze niż te przewidziane w dyrektywie 2006/126 w zakresie wydawania prawa jazdy. Inaczej rzecz ujmując, wymóg, w niniejszym przypadku dotyczący S. Aykul, poddania się badaniu lekarskiemu nie może prowadzić do niczego innego niż stwierdzenie, że ukarana osoba obecnie dysponuje gwarancją wymaganą przez dyrektywę 2006/126, ni mniej, ni więcej. W tym względzie art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126 przewiduje, że prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III do tej dyrektywy.
            119. Jak wynika z pkt 15 i 15.1 załącznika III do dyrektywy 2006/126, zakazane jest wydawanie lub przedłużanie prawa jazdy osobie uzależnionej od narkotyków bądź osobie, która, choć nieuzależniona, przyjmuje narkotyki lub nadużywa ich regularnie.
            120. Celem postępowania przewidzianego przez prawo niemieckie, zgodnie z pkt 15 i 15.1 załącznika III do dyrektywy 2006/126, będącym następstwem popełnienia naruszenia, jest zwłaszcza zbadanie, czy zainteresowany pozostaje nadal pod wpływem narkotyków i czy nie stanowi on już zagrożenia dla siebie i innych użytkowników ruchu.
            121. Nawet jeśli organy państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie miało miejsce, są właściwe do zbadania, czy posiadacz prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium, to należy jednak sprawdzić, czy środek polegający na cofnięciu, poprzez inne możliwe przepisy lub poprzez ich skutki, w szczególności odnoszące się do czasu trwania, jest zgodny z prawem Unii(40) .
            122. W tej kwestii Trybunał orzekł już, że państwo członkowskie nie może, powołując się na art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, bezterminowo odmawiać uznania ważności prawa jazdy osoby, której na terytorium tego państwa cofnięto lub unieważniono prawo jazdy, wydanego ewentualnie w innym państwie członkowskim w późniejszym czasie, to jest po upływie okresu obowiązywania takiego zakazu(41) .
            123. Moim zdaniem taka wykładnia dotyczy a fortiori niniejszego przypadku, gdzie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 nie może być zastosowany przez państwo członkowskie w celu bezterminowej odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, gdy na terytorium pierwszego państwa członkowskiego wobec posiadacza tego prawa jazdy zastosowano środki ograniczające.
            124. Istotnie, przyznanie, iż państwo członkowskie ma prawo powołać się na swoje przepisy krajowe w celu bezterminowej odmowy uznania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, byłoby właśnie zaprzeczeniem zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, która to zasada stanowi zwornik systemu wprowadzonego dyrektywą 91/439(42) .
            125. Należy zatem zbadać, czy stosując swoje własne przepisy, Republika Federalna Niemiec nie odmawia w rzeczywistości bezterminowo uznania prawa jazdy wydanego przez władze austriackie.
            126. Przypominam, że zgodnie z prawem niemieckim na S. Aykul nałożono karę grzywny i cofnięto jej prawo jazdy na okres jednego miesiąca jedynie na terytorium Niemiec. Ma ona możliwość wnioskowania o ponowne przyznanie jej uprawnienia do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym w Niemczech w ramach jej austriackiego prawa jazdy. W tej kwestii zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym, wystarczająca do uczestniczenia w ruchu drogowym w Niemczech, mogłaby zostać przywrócona, jedynie gdyby S. Aykul przedstawiła pozytywne wyniki badań wystawione przez oficjalnie uznawane w Niemczech centrum badań zdolności do kierowania pojazdami. Wyniki te miałyby stanowić, na zasadach ogólnych, dowód wstrzemięźliwości przez okres jednego roku.
            127. Moim zdaniem zastosowane przepisy krajowe mają na celu przedłużenie w czasie skutków środka polegającego na cofnięciu. Nie odmawiają one jednak bezterminowo uznania prawa jazdy, ponieważ, jak wskazał rząd niemiecki w pisemnej odpowiedzi na pytania postawione przez Trybunał, bez uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej oraz o ile tyczy się to prawa jazdy UE lub EOG, prawo do korzystania z zagranicznego prawa jazdy zostanie uznane, gdy wpis o braku zdolności zostanie usunięty z rejestru w sprawie zdolności do kierowania pojazdami(43) .
            128. W przypadku S. Aykul, według informacji dostarczonych przez rząd niemiecki, zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 lit. b) StVG termin usunięcia wpisu wynosi pięć lat, ponieważ za kierowanie pojazdem pod wpływem środków odurzających przewiduje się dwa punkty jako za wykroczenie wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne. Po upływie tego terminu S. Aykul może ponownie korzystać ze swojego austriackiego prawa jazdy w Niemczech bez konieczności uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej(44) .
            129. Uzależnienie odzyskania prawa do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec od uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej, opartej na pozytywnych wynikach badań wystawionych przez centrum badań zdolności do kierowania pojazdami, które jest oficjalnie uznawane w Niemczech, może faktycznie wydawać się surowe(45) . W tej kwestii mam jedno zastrzeżenie. Uważam, że zaświadczenie to musi zostać wydane przez centrum badań lub podobną instytucję, znajdujące się na terytorium państwa członkowskiego i stosujące kryteria wynikające z dyrektywy 2006/126. Niemniej jednak w mojej ocenie środek ten stanowi skuteczny sposób zapobiegawczy, przyczyniający się do poprawy bezpieczeństwa na drogach(46) .
            130. Program działania Komisji, mający na celu poprawę bezpieczeństwa na drogach, zmierza do zachęcenia użytkowników do poprawy zachowania, w szczególności poprzez lepsze przestrzeganie istniejących przepisów, a także poprzez ciągłe starania, by zwalczać niebezpieczne praktyki(47) .
            131. Komisja przypomniała również, jak ważne jest edukowanie, kształcenie, kontrolowanie, a w razie potrzeby karanie użytkowników dróg, którzy stanowią pierwsze ogniwo w łańcuchu bezpieczeństwa ruchu drogowego(48) .
            132. W związku z tym w mojej ocenie środek ten jest zgodny z przywołanym orzecznictwem i wydaje się wystarczająco skuteczny, proporcjonalny i odstraszający dla celów bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to stanowią sztandar działalności Komisji od wielu lat(49) . Ściganie naruszeń nie może bowiem być skuteczne bez odstraszających sankcji.
            133. W każdym razie, w celu odzyskania prawa do przemieszczania się na terytorium Niemiec, S. Aykul może wybrać pomiędzy zgodą na opinię lekarską dotyczącą okresu jednego roku lub oczekiwaniem na usunięcie z rejestru wpisu o braku zdolności, co nastąpi po upływie pięciu lat.
            134. Ponadto należy zauważyć, że swoboda przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich Unii, która jest przyznana jej obywatelom w art. 21 TFUE i do łatwiejszego korzystania z której zmierza dyrektywa 2006/126, nie jest utrudniona w przypadku S. Aykul, ponieważ nieuznanie ważności jej austriackiego prawa jazdy jest ograniczone w czasie i jedynie do terytorium Niemiec, bowiem S. Aykul nadal może przemieszczać się na terytorium innych państw członkowskich.
            135. W tym kontekście biorę także pod uwagę, że uregulowanie niemieckie jest objęte art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, a nie art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439. Uważam, że pierwszy przepis powinien być rozumiany jako przepis umożliwiający państwu członkowskiemu, na terytorium którego miało miejsce naruszenie, ograniczenie skutków odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie do jego terytorium, podczas gdy drugi przepis, poprzez możliwość wymiany prawa jazdy, wywołuje skutki we wszystkich państwach członkowskich.
            136. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na rzeczonym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 do wydawania prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            IV – Wnioski 
            137. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Sigmaringen odpowiedział następująco:
            Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na rzeczonym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 do wydawania prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            (1) . 
            (2)  –	Dz.U. L 237, s. 1. Dyrektywa zmieniona dyrektywą Komisji 2009/112/WE z dnia 25 sierpnia 2009 r. (Dz.U. L 223, s. 26), zwana dalej „dyrektywą 91/439”.
            (3)  –	Dz.U. L 403, s. 18; sprostowanie Dz.U. 2009, L 19, s. 67.
            (4)  –	Zobacz w szczególności wyroki: Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261); Wiedemann i Funk (C‑329/06 i C‑343/06, EU:C:2008:366); Weber (C‑1/07, EU:C:2008:640); Grasser (C‑184/10, EU:C:2011:324); Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112); Hofmann (C‑419/10, EU:C:2012:240).
            (5)  –	Zobacz art. 1 ust. 2 tej dyrektywy.
            (6)  – Normalne miejsce zamieszkania zostało zdefiniowane w art. 9 akapit pierwszy tej dyrektywy jako „miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą a miejscem, w którym mieszka”.
            (7)  –	Zobacz motyw 1 dyrektywy 2006/126.
            (8)  – Definicja normalnego miejsca zamieszkania uregulowana w art. 12 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 jest taka sama jak ta wskazana w art. 9 akapit pierwszy dyrektywy 91/439.
            (9)  –	BGBl. 2003 I, s. 310, zwanej dalej „StVG”.
            (10)  –	BGBl. 1998 I, s. 2214, zwanego dalej „FeV”.
            (11)  –	Wyrok Akyüz (EU:C:2012:112, pkt 32).
            (12)  –	Zobacz wyroki: Derudder (C‑290/01, EU:C:2004:120, pkt 37, 38); a także Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813, pkt 17–21).
            (13)  –	Zobacz pkt 10 i 11 uwag na piśmie rządu polskiego.
            (14)  –	Wyróżnienie moje. Zobacz w szczególności wyroki: Schwarz (C‑321/07, EU:C:2009:104, pkt 77); Grasser (EU:C:2011:324, pkt 21); Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 46).
            (15)  –	Zobacz wyrok Le Rayon d’Or (C‑151/13, EU:C:2014:185, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
            (16)  –	Ibidem (pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
            (17)  –	Zobacz pkt 3 uwag rządu włoskiego.
            (18)  – Wyróżnienie moje.
            (19)  –	W piśmie ministra transportu i infrastruktury kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia wyjaśniono, że w przeciwieństwie do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 pozwala na nieuznawanie nie tylko państwu członkowskiemu normalnego miejsca zamieszkania, ale także wszystkim państwom członkowskim (s. 5 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
            (20)  –	Zgodnie z brzmieniem akapitu pierwszego „państwo członkowskie odmawia wydania  prawa jazdy”, a zgodnie z akapitem drugim „państwo członkowskie może także odmówić wydania  prawa jazdy”.
            (21)  –	Od wielu już lat Unia czyni dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego swoim sztandarowym zadaniem i stawia ambitne cele zmierzające do ograniczenia liczby wypadków do 2020 r. {zob. komunikat Komisji z dnia 20 lipca 2010 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowany „W kierunku europejskiego obszaru bezpieczeństwa ruchu drogowego: kierunki polityki bezpieczeństwa ruchu drogowego na lata 2011–2020” [COM(2010) 389 wersja ostateczna]}.
            (22)  –	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 65).
            (23)  –	Wyrok Kapper (EU:C:2004:261, pkt 70, 72 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także postanowienie Halbritter (C‑227/05, EU:C:2006:245, pkt 26).
            (24)  –	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 71).
            (25)  –	Zobacz wyrok Kapper (EU:C:2004:261, pkt 73).
            (26)  –	Zobacz s. 3 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego.
            (27)  –	Zobacz s. 13 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego.
            (28)  –	Przypominam, że w niniejszej sprawie to art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 stosuje się ratione temporis.
            (29)  –	Dla celów niniejszej sprawy sąd odsyłający używa wyrażenia „środek zabezpieczający o charakterze karnym”.
            (30)  –	Zobacz pkt 39–41 uwag Komisji.
            (31)  –	Sąd odsyłający wskazał w postanowieniu odsyłającym, że przepisy prawne w zakresie praw jazdy stanowią „uregulowania prawne dotyczące policji” (zob. s. 13 i 14 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
            (32)  –	Seria A, nr 73, w szczególności §§ 53–56. 
            (33)  –	Opinia Komisja/Parlament i Rada (C‑43/12, EU:C:2013:534, pkt 65).
            (34)  –	Zobacz pkt 25 uwag rządu polskiego.
            (35)  –	Zobacz pkt 9 pisemnych uwag strony skarżącej w postępowaniu głównym.
            (36)  –	Wyrok Weber (EU:C:2008:640, pkt 38).
            (37)  –	Wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
            (38)  –	Republika Austrii nie mogłaby ścigać, a co za tym idzie ukarać S. Aykul, gdyby popełniła ona naruszenie na terytorium Austrii (zob. s. 4–6 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
            (39)  –	Zobacz pkt 34 uwag rządu polskiego.
            (40)  –	Zobacz podobnie wyrok Unamar (C‑184/12, EU:C:2013:663, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
            (41)  –	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
            (42)  –	Zobacz wyrok Akyüz (EU:C:2012:112, pkt 57).
            (43)  –	Zobacz pkt 11 tej pisemnej odpowiedzi.
            (44)  –	Zobacz pkt 13 wspomnianej pisemnej odpowiedzi.
            (45)  –	W opinii medyczno-psychologicznej należy przedstawić dowody na roczną wstrzemięźliwość od narkotyków. Ta wstrzemięźliwość musi być udowodniona badaniami lekarskimi opartymi na co najmniej czterech badaniach laboratoryjnych przeprowadzonych w sposób nieprzewidywalny w ciągu jednego roku.
            (46)  –	Zobacz motyw 2 dyrektywy 2006/126.
            (47)  –	Zobacz s. 4 komunikatu Komisji zatytułowanego „Europejski program działania na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego – Zmniejszenie o połowę liczby ofiar wypadków drogowych w Unii Europejskiej do 2010 r.: wspólna odpowiedzialność” [COM(2003) 311 wersja ostateczna].
            (48)  –	Zobacz komunikat Komisji wspomniany w przypisie 21 (s. 5).
            (49)  –	Zobacz program działania wspomniany w przypisie 47, stanowiący, że „nieprzestrzeganie zasad prowadzenia pojazdu należy zwalczać […], wprowadzając środki mające na celu poprawę kontroli i nakładanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji na poziomie Unii” (s. 10); rezolucja Rady z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania wpływu używania substancji psychoaktywnych na wypadki drogowe (Dz.U. 2004, C 97, s. 1), która podkreśla wagę „[p]odejmowania wszelkich właściwych środków, które mogą obejmować sankcje wobec kierowców pojazdów będących pod wpływem substancji psychoaktywnych zmniejszających ich zdolność do kierowania pojazdami” (pkt 29); zalecenie Komisji z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie stosowania przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz.U. L 111, s. 75), które w motywie 9 przewiduje, że „państwa członkowskie powinny mieć wspólną politykę, zgodnie z którą naruszenia podlegają skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom”.
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      YVES’A BOTA
      przedstawiona w dniu 4 września 2014 r. (
            1
         )
      
         Sprawa C‑260/13
      
      
         Sevda Aykul
      
      
         przeciwko
      
      
         Land Baden-Württemberg
      
      
         [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (Niemcy)]
      
      „Odesłanie prejudycjalne — Dyrektywy 91/439/EWG i 2006/126/WE — Prawa jazdy — Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 i art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 — Odmowa uznania przez państwo członkowskie ważności prawa jazdy wydanego przez drugie państwo członkowskie osobie kierującej pojazdem na jego terytorium pod wpływem środków odurzających — Bezprawne zachowanie posiadacza prawa jazdy po wydaniu tego prawa jazdy — Cofnięcie prawa jazdy — Postępowanie mające na celu badanie zdolności — Właściwe organy — Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego”
      
               1. 
            
            
               Złożony do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni przepisów dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (
                     2
                  ) oraz zastępującej ją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. (
                     3
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Ściślej rzecz ujmując, do Trybunału należy wypowiedzenie się w zakresie możliwości odmowy uznania przez państwo członkowskie, na którego terytorium posiadacz prawa jazdy wystawionego przez drugie państwo członkowskie przebywał tymczasowo, ważności tego prawa jazdy w następstwie zachowania się posiadacza w sposób noszący znamiona naruszenia – w niniejszej sprawie kierowania pojazdem pod wpływem środków odurzających – które miało miejsce na tym terytorium po wystawieniu przedmiotowego prawa jazdy.
            
         
               3. 
            
            
               Niniejsza sprawa różni się od spraw dotyczących częstych kwestii spornych w zakresie prawa jazdy (
                     4
                  ), którymi do tej pory zajmował się Trybunał, ponieważ w poprzednich sprawach chodziło o możliwość posługiwania się w państwie członkowskim, po cofnięciu lub zawieszeniu tam prawa jazdy, prawem jazdy otrzymanym w innym państwie członkowskim.
            
         
               4. 
            
            
               Szczególny charakter niniejszej sprawy polega na tym, że na podstawie prawa krajowego państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie miało miejsce, w tym przypadku Republiki Federalnej Niemiec, prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium z powodu utraty przez zainteresowaną zdolności kierowania pojazdami.
            
         
               5. 
            
            
               Ocena zdolności jest więc kwestionowana nie w momencie wydawania prawa jazdy, ale na późniejszym etapie, w następstwie zachowania się posiadacza prawa jazdy w sposób noszący znamiona naruszenia. Powstaje tu pytanie, które organy są właściwe do stwierdzenia, czy posiadacz prawa jazdy odzyskuje zdolność do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            
         
               6. 
            
            
               W ramach mojej oceny na wstępie określę, które przepisy prawa Unii znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, a także dokonam przeformułowania pytań postawionych przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy).
            
         
               7. 
            
            
               Po przenalizowaniu tych pytań zaproponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na terytorium którego naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 w przypadku wydawania tego prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            
         
         I – Ramy prawne
      
      A – Prawo Unii
      
      1. Dyrektywa 91/439
      
               8.
            
            
               W celu ułatwienia przepływu osób we Wspólnocie Europejskiej lub osiedlania się w państwie członkowskim innym niż to, w którym osoby te zdawały egzamin na prawo jazdy, dyrektywa 91/439 ustanowiła zasadę wzajemnego uznawania praw jazdy (
                     5
                  ).
            
         
               9.
            
            
               Motyw pierwszy wspomnianej dyrektywy stanowi:
               „do celów wspólnej polityki transportowej i jako wkład do poprawy bezpieczeństwa drogowego, a także dla ułatwienia ruchu osób zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż to, w którym zdawały egzamin na prawo jazdy, pożądane jest, aby istniał jeden wzór krajowego prawa jazdy dla całej Wspólnoty, uznawany wzajemnie przez państwa członkowskie, bez potrzeby wymiany praw jazdy”.
            
         
               10.
            
            
               W świetle motywu czwartego dyrektywy 91/439 „z przyczyn dotyczących bezpieczeństwa drogowego należy ustanowić minimalne wymagania dla wydawania prawa jazdy”.
            
         
               11.
            
            
               Motyw dziesiąty dyrektywy 91/439 stanowi:
               „ponadto z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i z ruchem państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania [swoich] przepisów krajowych w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy mających normalne miejsce zamieszkania[ (
                     6
                  ) ] na ich terytorium”.
            
         
               12.
            
            
               Artykuł 7 ust. 4 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
               „Państwa członkowskie mogą bez uszczerbku dla krajowego prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji po zasięgnięciu opinii Komisji zastosować do wydawania praw jazdy [swoje] przepisy krajowe odnoszące się do warunków odmiennych niż te, które są określone w niniejszej dyrektywie”.
            
         
               13.
            
            
               Zgodnie z art. 8 ust. 2 i art. 8 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/439:
               „2.   Z zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.
               […]
               4.   Państwo członkowskie może odmówić uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, która na terytorium poprzednio wymienionego państwa podlega jednemu ze środków określonych w ust. 2”.
            
         2. Dyrektywa 2006/126
      
               14.
            
            
               Dyrektywa 2006/126 przekształca dyrektywę 91/439, która została poddana licznym zmianom (
                     7
                  ).
            
         
               15.
            
            
               Zgodnie z motywem 2 dyrektywy 2006/126:
               „Zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy. Wobec znaczenia, jakie osiągnęły indywidualne środki transportu, posiadanie prawa jazdy należycie uznawanego przez przyjmujące państwo członkowskie wspiera swobodny przepływ osób oraz prawo przedsiębiorczości […]”.
            
         
               16.
            
            
               W świetle motywu 8 tej dyrektywy „[z] uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego powinny zostać ustanowione minimalne wymagania, jakim podlega wydawanie praw jazdy”.
            
         
               17.
            
            
               Motyw 15 wspomnianej dyrektywy stanowi:
               „W trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania[ (
                     8
                  ) ] na ich terytorium”.
            
         
               18.
            
            
               Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy „[p]rawa jazdy wydane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”.
            
         
               19.
            
            
               Artykuł 7 ust. 1 lit. a) omawianej dyrektywy przewiduje:
               „1.   Prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy:
               
                        a)
                     
                     
                        zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III”.
                     
                  
         
               20.
            
            
               Artykuł 11 ust. 2 i 4 dyrektywy 2006/126 stanowi:
               „2.   Przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy.
               […]
               4.   […]
               Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego.
               […]”.
            
         
               21.
            
            
               Artykuł 16 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/126 przewiduje:
               „1.   Państwa członkowskie przyjmują i publikują, nie później niż 19 stycznia 2011 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do zapewnienia zgodności z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 oraz [art. 4] ust. 4 lit. b)–k), art. 6 ust. 1 oraz [art. 6] ust. 2 lit. a), c), d) i e), art. 7 ust. 1 lit. b), c) oraz d), [art. 7] ust. 2, 3 i 5, art. 8, 10, 13, 14, 15 oraz załącznikiem I pkt 2, załącznikiem II pkt 5.2 w odniesieniu do kategorii A1, A2 i A, załącznikami IV, V i VI. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów.
               2.   Państwa członkowskie stosują te przepisy od dnia 19 stycznia 2013 r.”.
            
         
               22.
            
            
               Artykuł 17 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 brzmi następująco:
               „Dyrektywa 91/439 […] zostaje uchylona ze skutkiem od 19 stycznia 2013 r. bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących ostatecznych terminów transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego, określonych w załączniku VII część B”.
            
         
               23.
            
            
               Artykuł 18 dyrektywy 2006/126 stanowi:
               „Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
               Artykuł 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2 lit. b), art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9, art. 11 ust. 1, 3, 4, 5 i 6, art. 12 oraz załączniki I, II i III stosuje się od 19 stycznia 2009 r.”.
            
         B – Prawo niemieckie
      
      
               24.
            
            
               Paragraf 2 Straßenverkehrsgesetz (ustawy o ruchu drogowym) (
                     9
                  ), w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym, stanowi:
               „(1)   Kto kieruje pojazdem o napędzie silnikowym na drogach publicznych, winien być do tego uprawniony (uprawnienie do kierowania) przez właściwe organy (organy do spraw praw jazdy) […].
               (4)   Zdolny do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym jest ten, kto spełnia konieczne do tego wymogi fizyczne i psychiczne oraz nie naruszył poważnie lub wielokrotnie przepisów dotyczących ruchu drogowego lub przepisów karnych […].
               (11)   Zgodnie z przepisami szczególnymi uregulowanymi w rozporządzeniu […] zagraniczne prawa jazdy uprawniają do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym również na terytorium kraju […]”.
            
         
               25.
            
            
               Paragraf 3 StVG, zatytułowany „Cofnięcie prawa jazdy”, stanowi w ust. 1 i 2:
               „(1)   Jeżeli osoba okaże się nie posiadać umiejętności lub być niezdolna do kierowania pojazdami, organy do spraw praw jazdy są zobowiązane do cofnięcia prawa jazdy. W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie – również gdy następuje na podstawie innych przepisów – powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju […].
               (2)   Cofnięcie uchyla uprawnienie do kierowania. W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie uchyla prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju. Po cofnięciu prawo jazdy powinno zostać zwrócone organom do spraw praw jazdy lub przedstawione przy rejestracji decyzji. Zdania od pierwszego do trzeciego stosuje się również, gdy organy do spraw praw jazdy cofną prawo jazdy na podstawie innych przepisów”.
            
         
               26.
            
            
               Paragraf 29 StVG, zatytułowany „Usunięcie wpisu”, stanowi w ust. 1:
               „Wpisy dokonane w rejestrze podlegają usunięciu po upływie [następujących] terminów:
               1.   dwóch lat i sześciu miesięcy w przypadku decyzji w sprawie wykroczenia,
               
                        a)
                     
                     
                        za które […] przewiduje się jeden punkt jako za wykroczenie wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne, lub
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        o ile nie wystąpił przypadek z pkt 1 lit. a) lub pkt 2 lit. b), a w decyzji został nałożony zakaz kierowania pojazdami,
                     
                  2.   pięciu lat
               
                        a)
                     
                     
                        w przypadku decyzji w sprawie przestępstwa (»Straftat«), z zastrzeżeniem pkt 3 lit. a),
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        w przypadku decyzji dotyczącej wykroczenia, dla którego […] przewiduje się dwa punkty jako za wykroczenie znacząco wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne,
                     
                  […]
               3.   dziesięciu lat
               
                        a)
                     
                     
                        w przypadku decyzji w sprawie przestępstwa, w wyniku których to decyzji prawo jazdy zostało cofnięte lub nałożony został odrębny zakaz ubiegania się o prawo jazdy,
                     
                  […]”.
            
         
               27.
            
            
               Paragraf 11 ust. 1 Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung) [rozporządzenia w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego (rozporządzenia w sprawie praw jazdy)] z dnia 18 sierpnia 1998 r. (
                     10
                  ), w wersji mającej zastosowanie do postępowania głównego, stanowi:
               „Osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami muszą spełniać konieczne do tego celu wymogi fizyczne i psychiczne. Wymogi nie są spełnione w szczególności w przypadku wystąpienia choroby lub nieprawidłowości wskazanych w załączniku 4 lub załączniku 5, które wyłączają w całości lub częściowo zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. Ponadto osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mogą naruszać w sposób ciężki lub powtarzający się przepisów regulujących ruch drogowy lub przepisów karnych, powodując w ten sposób wyłączenie zdolności”.
            
         
               28.
            
            
               Załącznik 4 do § 11 FeV przewiduje, że zażywanie konopi należy do powszechnych chorób oraz ułomności, które mogą wpływać na zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym lub ją długotrwale wykluczać. Osoba, która regularnie zażywa konopi, jest uznawana za niezdolną do kierowania pojazdami, podczas gdy osoba zażywająca konopi okazjonalnie jest uznawana za zdolną, pod warunkiem jednak, że rozdziela ona zażywanie od kierowania pojazdami oraz nie występuje u niej dodatkowe spożywanie alkoholu czy też innych substancji psychoaktywnych, brak jest zaburzeń osobowości i utraty kontroli.
            
         
               29.
            
            
               Paragraf 29 FeV, zatytułowany „Zagraniczne prawo jazdy”, brzmi następująco:
               „(1)   Posiadacze zagranicznego prawa jazdy mogą, w zakresie dozwolonym przez to prawo jazdy, kierować pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju, gdy nie posiadają tu normalnego miejsca zamieszkania w rozumieniu § 7.
               […]
               (3)   Uprawnienie określone w ust. 1 nie dotyczy posiadaczy zagranicznego prawa jazdy,
               […]
               
                        3.
                     
                     
                        których uprawnienie do kierowania pojazdami na terytorium kraju zostało cofnięte tymczasowo lub ostatecznie na podstawie orzeczenia sądowego bądź pod rygorem natychmiastowej wykonalności lub ostatecznie na podstawie decyzji organu administracyjnego […]
                     
                  (4)   Po decyzjach przewidzianych w ust. 3 pkt 3 i 4 prawo do korzystania z zagranicznego prawa jazdy na terytorium kraju jest przyznawane na wniosek, jeżeli przyczyny cofnięcia już nie występują”.
            
         
               30.
            
            
               Paragraf 46 FeV, zatytułowany „Cofnięcie, ograniczenie, wymagania”, stanowi:
               „(1)   Jeżeli okaże się, że posiadacz prawa jazdy jest niezdolny do kierowania pojazdem, organy do spraw praw jazdy są zobowiązane do cofnięcia mu prawa jazdy. Przepis ten znajduje zastosowanie w szczególności w przypadku chorób lub ułomności wskazanych w załącznikach 4, 5 lub 6 lub w przypadku ciężkich lub powtarzających się naruszeń przepisów regulujących ruch drogowy lub przepisów karnych, prowadzących do wyłączenia zdolności do kierowania pojazdów o napędzie silnikowym […].
               (5)   W przypadku zagranicznego prawa jazdy cofnięcie powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju.
               (6)   Cofnięcie uchyla uprawnienie do kierowania. W przypadku zagranicznego prawa jazdy uchyla ono prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju”.
            
         
               31.
            
            
               Paragraf 69 Strafgesetzbuch (kodeksu karnego) stanowi:
               „(1)   Jeżeli osoba jest skazana za czyn zabroniony, który popełniła podczas kierowania pojazdem o napędzie silnikowym lub w związku z tym, lub w wyniku naruszenia obowiązków nałożonych na kierowcę pojazdu o napędzie silnikowym, lub nie jest skazana jedynie dlatego, że udowodniła brak odpowiedzialności karnej lub nie można tego wykluczyć, sąd cofa jej prawo jazdy, jeżeli z czynu wynika, że jest ona niezdolna do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym […].
               (2)   Jeżeli w przypadku przewidzianym w ust. 1 czyn zabroniony jest występkiem
               […]
               
                        2.
                     
                     
                        polegającym na kierowaniu w stanie nietrzeźwości (§ 316),
                     
                  […]
               
                        4.
                     
                     
                        w stanie całkowitego upojenia alkoholowego (§ 323a), który odnosi się do jednego z czynów, o których mowa w pkt 1–3,
                     
                  jego sprawca będzie uznany, na zasadach ogólnych, za niezdolnego do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym […]”.
            
         
               32.
            
            
               Paragraf 69b kodeksu karnego brzmi następująco:
               „Skutki cofnięcia zagranicznego prawa jazdy
               (1)   Jeżeli sprawca jest uprawniony do kierowania pojazdami na terytorium kraju na podstawie prawa jazdy wydanego za granicą, bez prawa jazdy wydanego mu przez władze niemieckie, to cofnięcie prawa jazdy powoduje odmowę uznania prawa do korzystania z tego prawa jazdy na terytorium kraju. Prawo do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju ustaje z dniem, w którym decyzja staje się prawomocna. W okresie obowiązywania zakazu ani prawo do ponownego korzystania z zagranicznego prawa jazdy, ani krajowe prawo jazdy nie mogą być przyznane.
               (2)   Jeżeli zagraniczne prawo jazdy zostało wydane przez władze państwa członkowskiego Unii Europejskiej bądź innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym i jeżeli jego posiadacz ma normalne miejsce zamieszkania na terytorium kraju, prawo jazdy jest odbierane w drodze wyroku i zwracane organowi, który je wydał. W innych przypadkach wycofanie lub zakaz korzystania z prawa jazdy zostają odnotowane na zagranicznym prawie jazdy”.
            
         
         II – Okoliczności faktyczne postępowania głównego i pytania prejudycjalne
      
      
               33.
            
            
               Sevda Aykul, obywatelka Austrii, urodziła się w 1980 r. Od urodzenia ma miejsce zamieszkania w Austrii. Austriackie prawo jazdy zostało jej wydane w dniu 19 października 2007 r. przez Bezirkshauptmannschaft Bregenz (organ administracyjny właściwy dla regionu Bregencji, Austria).
            
         
               34.
            
            
               W dniu 11 maja 2012 r. została ona poddana kontroli policji w Leutkirchen (Niemcy). Sevda Aykul wydawała się być pod wpływem narkotyków, więc zostało przeprowadzone badanie moczu, którego wyniki wykazały zażycie konopi. W następstwie tego badania nakazano pobranie próbki krwi, co nastąpiło tego samego dnia. Zgodnie z protokołem lekarskim S. Aykul nie przejawiała wyraźnych oznak znajdowania się pod wpływem narkotyków. Według badania toksykologicznego do celów prawnych, przeprowadzonego przez laboratorium Enders w Stuttgarcie (Niemcy) w dniu 18 maja 2012 r., analiza pobranej próbki krwi ujawniła zawartość tetrahydrokannabinolu (zwanego dalej „THC”) w wysokości 18,8 ng/ml oraz zawartość THC‑COOH w wysokości 47,4 ng/ml.
            
         
               35.
            
            
               W dniu 4 lipca 2012 r. prokuratura w Ravensburgu (Niemcy) umorzyła dochodzenie.
            
         
               36.
            
            
               Decyzją z dnia 18 lipca 2012 r. w sprawie grzywny wydaną przez miasto Leutkirch na S. Aykul nałożono karę grzywny w wysokości 590,80 EUR za kierowanie pojazdem pod wpływem środka odurzającego THC oraz zakaz kierowania pojazdami przez okres jednego miesiąca.
            
         
               37.
            
            
               Decyzją z dnia 17 września 2012 r. Landratsamt Ravensburg (Niemcy) cofnął S. Aykul jej austriackie prawo jazdy na terytorium Niemiec i nakazał natychmiastowe wykonanie tego środka ze względu na to, że S. Aykul stała się niezdolna do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. Wartości wykazane w analizie pobranej próbki krwi wskazały, że S. Aykul przynajmniej okazjonalnie zażywała konopie oraz kierowała pojazdem o napędzie silnikowym, będąc pod wpływem THC. Nie była w stanie rozdzielić zażywania narkotyków od kierowania pojazdem o napędzie silnikowym. W załączniku do decyzji z dnia 17 września 2012 r. S. Aykul zapoznała się z możliwością ponownego ubiegania się o uprawnienie do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym w Niemczech w ramach jej austriackiego prawa jazdy. Taka zdolność mogłaby być przywrócona jedynie w wyniku przedłożenia przez S. Aykul pozytywnych wyników badań wystawionych przez centrum badań zdolności do kierowania pojazdami oficjalnie uznawane przez Niemcy, które to wyniki stanowiłyby, na zasadach ogólnych, dowód wstrzemięźliwości przez okres jednego roku.
            
         
               38.
            
            
               Sąd odsyłający stwierdza, że reakcje na naruszenia drogowe oraz na oznaki braku zdolności do kierowania przewidziane przez prawo niemieckie można rozpatrywać na trzech różnych płaszczyznach, mianowicie: karnej, przepisów dotyczących wykroczeń oraz przepisów dotyczących prawa jazdy.
            
         
               39.
            
            
               Przypadek S. Aykul odpowiada praktyce w zakresie przepisów dotyczących prawa jazdy, uregulowań prawnych dotyczących policji, których celem jest zwalczanie zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd odsyłający podnosi, że krajowa administracja właściwa do spraw praw jazdy oraz służby policji wychodzą więc z założenia, że władze niemieckie są właściwe do cofnięcia zagranicznych praw jazdy, w przypadku gdy naruszenie drogowe popełnione w Niemczech będzie wskazywało na oznaki niezdolności do kierowania pojazdami.
            
         
               40.
            
            
               W dniu 19 października 2012 r. S. Aykul wniosła zażalenie i złożyła wniosek w przedmiocie środka tymczasowego do Verwaltungsgericht Sigmaringen, uzasadniając, że władze niemieckie nie są właściwe do badania zdolności do kierowania.
            
         
               41.
            
            
               Bezirkshauptmannschaft Bregenz, poinformowany o sprawie przez Landratsamt Ravensburg, wskazał, że warunki do ingerencji władz austriackich nie są spełnione na podstawie austriackich uregulowań dotyczących ruchu drogowego.
            
         
               42.
            
            
               Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. Landratsamt Ravensburg uchylił rygor natychmiastowej wykonalności swojej decyzji z dnia 17 września 2012 r. W następstwie tego uchylenia postanowieniem z dnia 29 września 2012 r. Verwaltungsgericht Sigmaringen zakończył postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego.
            
         
               43.
            
            
               Regierungspräsidium Tübingen (Niemcy) oddalił zażalenie S. Aykul w drodze decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r., twierdząc, że cofnięcie austriackiego prawa jazdy jest środkiem późniejszym, który jest objęty przepisem art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, co zostało zakwestionowane przez S. Aykul przed sądem odsyłającym.
            
         
               44.
            
            
               W odpowiedzi na wniosek z dnia 13 marca 2013 r. złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen Bezirkshauptmannschaft Bregenz ponownie stwierdził, że warunki do ingerencji austriackich organów na podstawie austriackich uregulowań dotyczących prawa jazdy nie zostały spełnione. Wskazał on, że S. Aykul nieprzerwanie była uznawana przez austriackie władze za zdolną do kierowania pojazdami, a zatem zachowała swoje austriackie prawo jazdy.
            
         
               45.
            
            
               Mając wątpliwości co do zgodności prawa niemieckiego z obowiązkiem wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie, Verwaltungsgericht Sigmaringen postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
               
                        „1)
                     
                     
                        Czy wynikający z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 obowiązek wzajemnego uznawania praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym prawo do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech musi zostać następczo odebrane w drodze administracyjnej, jeżeli posiadacz zagranicznego prawa jazdy kieruje na jego podstawie w Niemczech pojazdem o napędzie silnikowym pod wpływem nielegalnych narkotyków i w konsekwencji zgodnie z przepisami niemieckimi traci zdolność do kierowania?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, to czy stosuje się to również do sytuacji, gdy państwo wydające, powiadomione o kierowaniu pod wpływem narkotyków, pozostaje bezczynne i stąd nadal występuje zagrożenie pochodzące od posiadacza zagranicznego prawa jazdy?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Jeżeli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej, to czy Republika Federalna Niemiec może uzależnić przywrócenie prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech od spełnienia krajowych warunków przywrócenia tego prawa?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        
                                 a)
                              
                              
                                 Czy zastrzeżenie zachowania zasady terytorialności w prawie karnym i [przepisów prawnych dotyczących policji] na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 może uzasadniać działanie państwa członkowskiego na podstawie przepisów dotyczących praw jazdy zamiast państwa wydającego? Czy zastrzeżenie to dopuszcza na przykład następcze odebranie prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech w drodze środka zabezpieczającego o charakterze karnym?
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 Jeżeli na pytanie [czwarte lit. a)] udzielona zostanie odpowiedź twierdząca, to czy uwzględniając obowiązek uznawania, do przywrócenia prawa do posługiwania się zagranicznym prawem jazdy w Niemczech jest właściwe państwo członkowskie nakładające środek zabezpieczający czy państwo wydające?”.
                              
                           
                  
         
         III – Moja ocena
      
      A – Uwagi wstępne
      
      1. Prawo Unii mające zastosowanie ratione temporis
      
               46.
            
            
               Zarówno w postanowieniu odsyłającym, jak i w pisemnych uwagach złożonych do Trybunału znajdują się odniesienia do przepisów dyrektyw 91/439 oraz 2006/126.
            
         
               47.
            
            
               Należy zauważyć, że art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, wspomniany przez sąd odsyłający w pytaniach prejudycjalnych, nie obowiązywał jeszcze w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw sporu w postępowaniu głównym.
            
         
               48.
            
            
               Okoliczności te miały bowiem miejsce w dniu 11 maja 2012 r., kiedy to S. Aykul została poddana kontroli policji, oraz w dniu 17 września 2012 r., kiedy to Landratsamt Ravensburg zdecydował o cofnięciu jej austriackiego prawa jazdy.
            
         
               49.
            
            
               Na mocy art. 17 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 dyrektywa 91/439 została uchylona ze skutkiem od dnia 19 stycznia 2013 r. Jednocześnie, zgodnie z art. 18 akapit drugi dyrektywy 2006/126 niektóre jej przepisy stosuje się od dnia 19 stycznia 2009 r. Tak jest w przypadku w szczególności art. 2 ust. 1 oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126. Ostatni z tych przepisów zastępuje art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, który został wspomniany w postanowieniu odsyłającym. Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 nie został wymieniony wśród przepisów stosowanych od dnia 19 stycznia 2009 r. W konsekwencji art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 nadal znajduje więc zastosowanie.
            
         
               50.
            
            
               Ponadto Trybunał wyjaśnił, że art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126 przewiduje wzajemne uznawanie praw jazdy wydanych przez państwa członkowskie, natomiast art. 11 ust. 4 akapit drugi tej dyrektywy stanowi, że państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy wspomniane prawo jazdy zostało wydane przed dniem, w którym niniejszy przepis zaczął obowiązywać (
                     11
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, opartym na konieczności udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi (
                     12
                  ), należy przeformułować pytania w celu dokonania wykładni przepisów prawa Unii, które miały zastosowanie w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, w tym przypadku – art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, którego brzmienie jest zresztą zasadniczo takie samo jak brzmienie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, do którego odniósł się sąd odsyłający.
            
         
               52.
            
            
               W tych okolicznościach pytania przedłożone przez sąd odsyłający należy zatem przeanalizować w odniesieniu do art. 2 ust. 1 oraz art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126, a także art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439.
            
         2. Rozpatrzenie pytań prejudycjalnych
      
               53.
            
            
               Uważam, że pytania przedłożone Trybunałowi należy rozpatrzyć łącznie.
            
         
               54.
            
            
               Z odpowiedzi w zakresie zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, wyjątków od tej zasady oraz zakresu tych wyjątków [pytania pierwsze i drugie, a także pytanie czwarte lit. a)] będzie bowiem wynikać odpowiedź na pytanie, które organy są właściwe do zdecydowania, czy posiadacz prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            
         B – W przedmiocie pytań prejudycjalnych
      
      
               55.
            
            
               Jak rozumiem z pytań postawionych przez Verwaltungsgericht, do Trybunału należy wypowiedzenie się w kwestii:
               
                        —
                     
                     
                        czy państwo członkowskie, na którego terytorium posiadacz prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie przebywa tymczasowo, ma możliwość odmowy ważności tego prawa jazdy w następstwie zachowania się posiadacza w sposób noszący znamiona naruszenia – w niniejszej sprawie kierowania pojazdem pod wpływem środków odurzających – które miało miejsce i podlegało karze na tym terytorium zgodnie z prawem krajowym po wystawieniu przedmiotowego prawa jazdy, oraz
                     
                  
                        —
                     
                     
                        czy to samo prawo krajowe jest właściwe, z wyłączeniem prawa państwa członkowskiego wydającego, do określenia warunków, które posiadacz prawa jazdy musi spełnić w celu odzyskania prawa do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
                     
                  
         
               56.
            
            
               Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi o kwestionowanie, w świetle art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 oraz art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126, warunków „wydania” prawa jazdy S. Aykul.
            
         
               57.
            
            
               Jak prawidłowo wskazał rząd polski, przedmiot sporu dotyczy decyzji o cofnięciu prawa jazdy w wyniku zachowania strony skarżącej w postępowaniu głównym „po” wydaniu tego prawa jazdy, które to zachowanie jest kwalifikowane przez organy niemieckie jako zagrażające bezpieczeństwu drogowemu. W żadnym wypadku nie stanowi to odmowy poszanowania oceny zdolności do kierowania pojazdem, dokonanej przez wydające państwo członkowskie, zgodnie z tymi przepisami, „na dzień wydania prawa jazdy” (
                     13
                  ).
            
         
               58.
            
            
               W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że „[p]osiadanie prawa jazdy wydanego przez państwo członkowskie należy bowiem uważać za stanowiące dowód, że posiadacz tego prawa jazdy w dniu jego wydania spełniał […] warunki [minimalne nałożone przez prawo Unii]” (
                     14
                  ).
            
         
               59.
            
            
               W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec kwestionuje warunki posiadania prawa jazdy S. Aykul nie na dzień jego wydania, lecz, w następstwie zachowania S. Aykul na terytorium Niemiec, po wydaniu prawa jazdy.
            
         
               60.
            
            
               Rzeczywiście, w wyniku kierowania przez S. Aykul pod wypływem środków odurzających pojazdem o napędzie silnikowym na terytorium Niemiec jej austriackie prawo jazdy zostało cofnięte. Skutkiem nałożenia tej sankcji było odmówienie jej prawa do posługiwania się jej prawem jazdy na terytorium Niemiec. Sevda Aykul może zatem dalej kierować pojazdami na terytorium państw członkowskich innych niż Republika Federalna Niemiec, gdzie popełniła naruszenie.
            
         
               61.
            
            
               Problem leży tutaj zatem w nałożeniu sankcji, która skutkuje tym, że organy niemieckie odmawiają S. Aykul uznania prawa do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec, ponieważ nie jest ona już zdolna do kierowania w następstwie jej bezprawnego zachowania.
            
         
               62.
            
            
               Inaczej mówiąc: czy taka odmowa uznania ważności zagranicznego prawa jazdy jest dozwolona pod dopuszczalnymi odstępstwami od zasady wzajemnego uznawania praw jazdy określonej w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/126?
            
         
               63.
            
            
               Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na względzie, Trybunał może ewentualnie przeformułować przedłożone mu pytania (
                     15
                  ) w celu dokonania wykładni wszystkich przepisów prawa Unii, których sąd krajowy potrzebuje do podjęcia decyzji.
            
         
               64.
            
            
               W tym celu Trybunał może wyprowadzić z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, przepisy i zasady prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu postępowania głównego (
                     16
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Według mnie art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, na który powołuje się sąd odsyłający w swoich pytaniach, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast użytecznej odpowiedzi należy udzielić w stosunku do art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126.
            
         1. Artykułu 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 nie stosuje się
      
               66.
            
            
               Należy przypomnieć, że system wprowadzony dyrektywą 91/439 w zakresie wydawania praw jazdy jest systemem opartym na jurysdykcji terytorialnej. Wydawanie praw jazdy jest zadaniem państwa członkowskiego posiadającego jurysdykcję terytorialną wynikającą z położenia normalnego miejsca zamieszkania, przy czym państwo członkowskie, wydając prawo jazdy, musi przestrzegać „minimalnych” wymagań nałożonych przez tę dyrektywę, warunków, które są oczywiście niezbędne do uzasadnienia wzajemnego uznawania praw jazdy.
            
         
               67.
            
            
               W następstwie tego wydania i w wyniku korzystania przez osoby ze swobody przemieszczania się mogą wystąpić dwa rodzaje sytuacji.
            
         
               68.
            
            
               Pierwsza sytuacja powstaje, gdy posiadacz prawa jazdy zmienia normalne miejsce zamieszkania; w takim przypadku państwo członkowskie nowego miejsca zamieszkania może na podstawie przekazanej mu jurysdykcji terytorialnej – zgodnie ze swoim prawem karnym i przepisami prawnymi dotyczącymi policji – nałożyć własne przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu to prawo jazdy.
            
         
               69.
            
            
               Ta sytuacja była uregulowana, w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, który, przypominam, stanowi, że „[z] zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie normalnego miejsca zamieszkania mogą stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy posiadaczowi prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie oraz, w razie potrzeby, wymienić w tym celu prawo jazdy”.
            
         
               70.
            
            
               Przepis ten należy interpretować w związku z motywami pierwszym i dziesiątym dyrektywy 91/439, które przewidują, że w celu ułatwienia ruchu osób „zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż to, w którym zdawały egzamin na prawo jazdy”, pożądane jest, aby istniało prawo jazdy wzajemnie uznawane przez państwa członkowskie, jednakże z powodów związanych z bezpieczeństwem drogowym i z ruchem państwa te mogą stosować swoje przepisy krajowe w sprawie cofnięcia, zawieszenia i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy „mających normalne miejsce zamieszkania na ich terytorium”.
            
         
               71.
            
            
               Jak wynika z samego brzmienia art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w związku z motywami pierwszym i dziesiątym tej dyrektywy, przepis ten reguluje przypadek, w którym posiadacz prawa jazdy ma swoje miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, które wydało to prawo jazdy. Jeśli osoba ta popełnia naruszenie na terytorium państwa członkowskiego miejsca zamieszkania, art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 uprawnia to państwo członkowskie do stosowania jego własnych przepisów krajowych dotyczących ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie (
                     17
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Oczywiste jest zatem, że przepisy art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, a obecnie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126, stosuje się tylko w przypadku zmiany normalnego miejsca zamieszkania, co miałoby miejsce, gdyby S. Aykul miała swoje normalne miejsce zamieszkania w Niemczech. Nie jest tak jednak w niniejszej sprawie, ponieważ S. Aykul mieszka zwykle w Austrii.
            
         
               73.
            
            
               W drugiej sytuacji, która może wystąpić, posiadacz prawa jazdy przebywa jedynie tymczasowo na terytorium innego państwa członkowskiego. W mojej opinii sytuacja ta jest uregulowana w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126.
            
         2. Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się
      
               74.
            
            
               Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się nie tylko ratione temporis, tak jak wskazałem wcześniej, ale także ratione materiae.
            
         
               75.
            
            
               Przypominam, że przepis ten brzmi następująco:
               „Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego[ (
                     18
                  ) ]”.
            
         
               76.
            
            
               Uważam, że wspomniany przepis odnosi się do sytuacji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w której sankcja jest nakładana na podstawie prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskiego będącego państwem członkowskim, w którym doszło do popełnienia naruszenia, lecz nie jest państwem członkowskim, które wydało prawo jazdy lub gdzie znajduje się nowe normalne miejsce zamieszkania (
                     19
                  ).
            
         
               77.
            
            
               Komisja w trakcie rozprawy dokonała wykładni „historycznej” art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, według której to wykładni art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 odnosi się do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439, dlatego też wspomniane tam państwo członkowskie może być jedynie państwem członkowskim normalnego miejsca zamieszkania. Według Komisji pominięcie w art. 8 ust. 2 odniesienia do państwa członkowskiego normalnego miejsca zamieszkania wynika jedynie z błędu prawodawcy Unii, który to błąd powinien zatem zostać poprawiony.
            
         
               78.
            
            
               Nie mogę się zgodzić z taką wykładnią.
            
         
               79.
            
            
               Uważam bowiem, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stosuje się niezależnie zarówno w odniesieniu do art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, jak i do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w brzmieniu identycznym obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy będącej przedmiotem postępowania głównego. Zgodnie z moją analizą niezależność ta wyklucza twierdzenie, że przepis ten stosuje się tylko w przypadku zmiany normalnego miejsca zamieszkania. Na poparcie tego poglądu można przedstawić kilka argumentów.
            
         
               80.
            
            
               Po pierwsze, należy zauważyć, że tytuł art. 11 dyrektywy 2006/126 wskazuje, iż dotyczy on „różnych” przepisów, co z definicji sugeruje, że przepisy te nie są koniecznie ze sobą powiązane.
            
         
               81.
            
            
               Po drugie, należy podkreślić, że art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 został oddzielony przez prawodawcę Unii od art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, skoro data jego wejścia w życie jest o cztery lata wcześniejsza niż data wejścia w życie art. 11 ust. 2, co nie wydaje się wskazywać na nierozdzielność elementów wspomnianego artykułu.
            
         
               82.
            
            
               Wreszcie należy stwierdzić, że różne dyspozycje w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 regulują kwestie wyraźnie od siebie się różniące. I tak, akapity pierwszy i ostatni tego ustępu znajdują zastosowanie w przypadkach, w których dane państwo członkowskie działa jako państwo członkowskie wydające (
                     20
                  ). Tymczasem art. 11 ust. 4 akapit drugi odnosi się do sytuacji całkowicie innej, mianowicie takiej, w której państwo członkowskie stosuje do prawa jazdy wydanego przez wydające państwo członkowskie ograniczenia wynikające z zastosowania własnego obowiązującego prawa krajowego, prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji, co wyraźnie stanowi przypadek w analizowanej sprawie. Znaczenie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 jest zatem jasne i nie ma konieczności powiązania go z art. 11 ust. 2 tejże dyrektywy.
            
         
               83.
            
            
               Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 stanowi sam w sobie przykład zasady terytorialności, ponieważ dotyczy on ograniczenia na terytorium danego państwa członkowskiego ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie.
            
         
               84.
            
            
               Niejednoznaczność jest tutaj mniej widoczna, jako że nowe sformułowanie zastosowane przez prawodawcę Unii odzwierciedla ostrzejsze podejście, czego nie można byłoby osiągnąć, gdyby teza S. Aykul została przyjęta. Podczas gdy art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 pozostawiał państwom członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne prawo członkowskie, brzmienie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje obecnie te państwa do takiej odmowy.
            
         
               85.
            
            
               Wymiernym rezultatem tego zaostrzenia jest poza tym ograniczenie wzajemnego uznawania praw jazdy, co jest zgodne z celem tej regulacji, skoro bowiem wzajemne uznawanie sprzyja swobodnemu przepływowi, to jego ograniczenie będące konsekwencją naruszenia – poprzez karanie lekkomyślności i dążenie do usuwania potencjalnych źródeł zagrożeń – wzmacnia bezpieczeństwo drogowe, a więc również swobodę przemieszczania się, co stanowi cel dyrektywy 2006/126 (
                     21
                  ). Ograniczenie wzajemnego uznawania w czasie i przestrzeni jest tutaj niezbędne w celu uniknięcia skutków przeciwnych do tych zamierzonych w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126, czyli wzrostu bezpieczeństwa poprzez bardziej surowe sankcje za niebezpieczne zachowanie. Raz jeszcze mogę tu tylko podkreślić, że wcześniejsze stosowanie art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 jest wyrazem jednoznacznych intencji prawodawcy Unii.
            
         
               86.
            
            
               Jaka byłaby skuteczność tej dyrektywy, gdyby organy państwa członkowskiego nie mogły wymierzyć sankcji obywatelom Unii, którzy popełnili naruszenia na ich terytorium, ponieważ jedynie „przemieszczali się” przez to terytorium? Byłoby to równoznaczne z dopuszczeniem do tego, że obywatele ci nie mogą zostać ukarani, nawet jeśli stanowią zagrożenie dla samych siebie i innych użytkowników dróg.
            
         
               87.
            
            
               Uznanie ważności prawa jazdy w niniejszym przypadku stałoby w sprzeczności z celem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.
            
         
               88.
            
            
               Ponadto w kwestii nowego sformułowania zastosowanego przez prawodawcę Unii Trybunał orzekł, że należy zauważyć, iż różnica między sformułowaniem art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 a art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 nie podważa wynikających z orzecznictwa Trybunału warunków, w jakich odmowa uznania ważności prawa jazdy mogła nastąpić pod rządami dyrektywy 91/439, a powinna nastąpić obecnie, na podstawie przepisów dyrektywy 2006/126 (
                     22
                  ).
            
         
               89.
            
            
               Trybunał dodał, że stwierdzenie, według którego art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, w związku z czym należy je interpretować ściśle (
                     23
                  ), pozostaje w mocy w odniesieniu do zobowiązania zawartego w art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 (
                     24
                  ).
            
         
               90.
            
            
               Trybunał stwierdził też, że okoliczności, w jakich prawo jazdy może nie zostać uznane za ważne, zgodnie z art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439 nie są ograniczone w przypadku, gdy posiadacz tego prawa jazdy wnosi o jego wymianę. Celem tego przepisu jest również umożliwienie państwu członkowskiemu zastosowania na jego terytorium jego przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia lub unieważnienia prawa jazdy, gdy posiadacz tego prawa jazdy na przykład popełnił naruszenie (
                     25
                  ).
            
         
               91.
            
            
               Należy teraz określić, czy środek polegający na cofnięciu ze względu na swój charakter jest objęty art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126. Inaczej mówiąc: czy rozróżnienie pomiędzy charakterem karnym a charakterem administracyjnym sankcji jest skuteczne?
            
         
               92.
            
            
               W niniejszej sprawie prokuratura w Ravensburgu umorzyła dochodzenie (
                     26
                  ). W postanowieniu odsyłającym wskazano, że cofnięcie prawa jazdy S. Aykul zostało dokonane przez Landratsamt Ravensburg, który jest sądem administracyjnym, oraz że środek ten oparty został na regulacjach dotyczących praw jazdy. Tym samym gdy pojawiają się wątpliwości w zakresie zdolności do kierowania pojazdami, niemiecki porządek prawny przewiduje, po pierwsze, badanie tej zdolności oraz – w przypadku ustalenia, że zdolność do kierowania pojazdami nie występuje lub przestała występować – prawo niemieckie zobowiązuje organy do spraw praw jazdy do cofnięcia tego prawa jazdy. Sąd odsyłający precyzuje, że w tym zakresie nie istnieją żadne uprawnienia dyskrecjonalne (
                     27
                  ).
            
         
               93.
            
            
               Komisja, pomimo powoływania się na art. 11 ust. 2 dyrektywy 2006/126 (
                     28
                  ), nie podziela stanowiska, zgodnie z którym cofnięcie prawa jazdy ze względu na brak zdolności do kierowania pojazdami może być traktowane jako środek zabezpieczający o charakterze karnym (
                     29
                  ) i w konsekwencji jako podlegający prawu karnemu objętemu zastrzeżeniem zachowania zasady terytorialności w prawie karnym i uregulowaniach prawnych dotyczących policji (
                     30
                  ).
            
         
               94.
            
            
               Nie mogę zgodzić się z tym poglądem, który był wspierany przez S. Aykul podczas rozprawy.
            
         
               95.
            
            
               Jak wcześniej wskazałem, moim zdaniem art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 odnosi się do sytuacji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w której sankcje są stosowane na podstawie prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji państwa członkowskiego będącego państwem członkowskim, w którym popełniono naruszenie.
            
         
               96.
            
            
               Wyrażenia „prawo karne” i „uregulowania prawne dotyczące policji” pojawiają się w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 w części zdania „[z] zastrzeżeniem przestrzegania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji”. Jednak, tak jak w przypadku dyrektywy 2006/126, treść dyrektywy 91/439 nie definiuje ani tej części zdania, ani tych wyrażeń; również orzecznictwo nie zawiera wytycznych, jak należy je interpretować.
            
         
               97.
            
            
               Wyrażenie „prawo karne” jest samo w sobie wystarczająco jasne. Jeśli chodzi o „uregulowania prawne dotyczące policji” (
                     31
                  ), wyrażenie to natychmiast sugeruje pojęcie policji administracyjnej (policji wykonującej czynności mające na celu ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego) Te dwa wyrażenia wyraźnie odnoszą się do koncepcji państwowego porządku publicznego, czyli do pojęcia, które stosuje się w ramach ograniczeń terytorialnych państwa.
            
         
               98.
            
            
               Popełnianie naruszeń, które zagrażają obywatelom w wyniku ryzyka i niepewności, jakie rodzą, stanowi naruszenie porządku publicznego uzasadniające nałożenie sankcji.
            
         
               99.
            
            
               Sankcja ta, ze względu na swoją naturę i wagę, a także na organizację krajowego sądownictwa, które może lub nie może dokonywać rozróżnienia pomiędzy aktami administracyjnymi a sądowymi, może przyjmować różne formy, które jednak zawsze będą zmierzać do tego samego celu, określonego w tym przypadku w dyrektywie 2006/126.
            
         
               100.
            
            
               W konsekwencji zastosowanie tych dwóch wyrażeń: „prawo karne” i „uregulowania prawne dotyczące policji”, niesugerujące ich odmienności, powoduje, wręcz przeciwnie, ich wzajemne uzupełnianie się.
            
         
               101.
            
            
               Dodatkowo wydaje się, że to wzajemne uzupełnianie się jest wymagane przez pojęcie „spraw karnych”, wykształcone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
            
         
               102.
            
            
               Jak wyjaśniłem bowiem w mojej opinii w sprawie zakończonej wyrokiem Komisja/Parlament i Rada (C‑43/12, EU:C:2014:298), Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął podejście funkcjonalne w odniesieniu do określenia, co należy do dziedziny prawa karnego w ramach art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Odniosłem się do jego wyroku w sprawie Öztürk przeciwko Niemcom z dnia 21 lutego 1984 r. (
                     32
                  ), która dotyczyła naruszeń prawa ruchu drogowego. Gdy podążyć za tym podejściem, nie ma wątpliwości, że przestępstwa i wykroczenia drogowe mają charakter karny, ponieważ rodzą one w państwach członkowskich sankcje, które mają charakter zarazem represyjny i odstraszający. Nie ma zatem istotnego znaczenia, czy sankcje te są w państwach członkowskich objęte zakresem prawa administracyjnego, czy należą do prawa karnego (
                     33
                  ).
            
         
               103.
            
            
               Uważam, że wzajemne uzupełnianie się tych dwóch wyrażeń jest zobrazowane również przez przebieg postępowania krajowego.
            
         
               104.
            
            
               W tym aspekcie, w wyniku popełnionego naruszenia, które podlegało sankcjom w postępowaniach karnym i administracyjnym, sądowy organ ścigania dokonał wyboru – przez umorzenie postępowania karnego – opowiadając się za drogą administracyjną, będącą niewątpliwie szybszym i oszczędniejszym środkiem wobec naruszenia, którego prostota stanu prawnego i stanu faktycznego bez wątpienia nie uzasadniała ciężaru tradycyjnego postępowania karnego.
            
         
               105.
            
            
               Ten przewidziany przez prawo i podjęty przez prokuraturę wybór jest przykładem tradycyjnego systemu, w niektórych państwach członkowskich zwanego „oceną celowości ścigania”, co jest wyrażeniem niejednoznacznym i wolę je zamienić na „ocenę proporcjonalności ścigania”. Technika ta, bez względu na jej nazwę, jest tradycyjną metodą postępowania, stanowiącą część oceny i kompleksowego, ujednoliconego oraz proporcjonalnego stosowania sankcji za naruszenie porządku publicznego państwa.
            
         
               106.
            
            
               W odniesieniu do przypadku S. Aykul to wzajemne uzupełnianie się wydaje się zatem nakazywać konkretne rozwiązanie.
            
         
               107.
            
            
               Prawo niemieckie, właściwe terytorialnie, w sprawie S. Aykul przewiduje, że popełnienie naruszenia prowadzi do zawieszenia prawa do kierowania pojazdami, natychmiastowej sankcji, nie tylko w celu odpłacenia za zawinione działanie, ale również ze względu na potencjalne zagrożenie dla innych użytkowników wynikające z tego, że S. Aykul nie rozdziela zażywania konopi od kierowania pojazdami oraz że ma możliwość – po zawieszeniu – odzyskać swoje prawo do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec jedynie po pozytywnym przejściu badania lekarskiego. To połączenie dwóch elementów, mianowicie sankcji, do której dodaje się środki, zwane w niektórych systemach prawnych „środkami zabezpieczającymi”, mające na celu zapobieganie powtórzeniu się niebezpiecznej i bezprawnej sytuacji, jest powszechnie stosowane w nowoczesnych systemach prawnych.
            
         
               108.
            
            
               Biorąc pod uwagę, że – w mojej opinii – środek polegający na cofnięciu, ze względu na swój charakter, objęty jest treścią art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, należy teraz określić konsekwencje stosowania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji.
            
         3. Uznanie przez inne państwa członkowskie decyzji o charakterze karnym dotyczącej prawa jazdy
      
               109.
            
            
               W świetle zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji każdy, kto przemieszcza się na terytorium państwa członkowskiego, musi przestrzegać prawa tego państwa.
            
         
               110.
            
            
               Jak podniósł rząd polski (
                     34
                  ) i co uznała strona skarżąca w postępowaniu głównym (
                     35
                  ), Trybunał orzekł już, że gdy naruszenie jest popełnione na terytorium państwa członkowskiego, to tylko to państwo jest właściwe do usankcjonowania tego naruszenia, w razie potrzeby podejmując środek polegający na cofnięciu prawa jazdy względem tej osoby (
                     36
                  ).
            
         
               111.
            
            
               W wyniku zastosowania wobec S. Aykul środka polegającego na cofnięciu jej prawa jazdy nie może ona dalej kierować pojazdami na terytorium Niemiec, do czasu aż udowodni, że jest ponownie zdolna do kierowania pojazdami na tym terytorium. Pytanie postawione przez sąd odsyłający dotyczy kwestii, które organy są właściwe do zbadania tej zdolności.
            
         
               112.
            
            
               Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że zdolność do kierowania pojazdami jest warunkiem „wydania” prawa jazdy, którego zbadanie należy wyłącznie do państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy (
                     37
                  ). Tymczasem, jak można zauważyć, w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego zdolność do kierowania pojazdami została cofnięta nie na etapie wydania prawa jazdy, lecz w następstwie noszącego znamiona naruszenia zachowania posiadacza tego prawa jazdy, za które sankcja jest skuteczna jedynie na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione.
            
         
               113.
            
            
               Podobnie jak rząd polski uważam, że w wyniku zastosowania zasady terytorialności prawa karnego i uregulowań prawnych dotyczących policji to do organów państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, należy stwierdzenie, czy posiadacz zagranicznego prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium.
            
         
               114.
            
            
               Pozwolenie wydającemu państwu członkowskiemu na stosowanie własnych zasad badania zdolności umożliwiających posiadaczowi prawa jazdy odzyskanie jego prawa do kierowania pojazdami na terytorium państwa członkowskiego, w którym naruszenie zostało popełnione, moim zdaniem jest niespójne.
            
         
               115.
            
            
               Jak słusznie wskazuje rząd polski, gdy utrata tych uprawnień nastąpiła w oparciu o zasady, które nie obowiązują w państwie wydającym (
                     38
                  ), trudno oczekiwać, aby to państwo członkowskie zastosowało procedurę przywracania rzeczonych uprawnień według własnych zasad oceniania (
                     39
                  ).
            
         
               116.
            
            
               Przyjęcie wyłącznej właściwości państwa członkowskiego wydającego mogłoby prowadzić do dwóch przeciwstawnych sytuacji, mianowicie w przypadku S. Aykul państwo członkowskie mogłoby albo samo kontrolować, czy warunki nałożone przez prawo miejsca popełnienia naruszenia są spełnione – co, jak można zobaczyć, jest rozwiązaniem daleko wychodzącym poza uznanie przez państwo członkowskie orzeczenia sądowego innego państwa członkowskiego – albo odmówić uznania wymogów prawa państwa członkowskiego, gdzie popełniono naruszenie, uzasadniając to brakiem ich występowania w prawie państwa członkowskiego wydającego. To drugie stanowisko, zaakceptowane przez Komisję, zostało przyjęte przez Republikę Austrii.
            
         
               117.
            
            
               Przyjęcie tego drugiego poglądu oznaczałoby nieuchronnie przyznanie, że dyrektywa 2006/126, w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, prowadzi do harmonizacji prawa karnego państw członkowskich na korzyść państwa członkowskiego wydającego, ale ze skutkiem ograniczonym do terytorium państwa członkowskiego, na którym popełniono naruszenie. Co najmniej trudno jest zgodzić się z twierdzeniem, że – dodatkowo w sposób dorozumiany – jest to jedna z głównych zmian wprowadzonych tą dyrektywą.
            
         
               118.
            
            
               Natomiast po zastosowaniu sankcji państwo członkowskie, w którym naruszenie zostało popełnione, nie może wymagać, w celu przywrócenia prawa do kierowania pojazdami na jego terytorium, warunków, które byłyby surowsze niż te przewidziane w dyrektywie 2006/126 w zakresie wydawania prawa jazdy. Inaczej rzecz ujmując, wymóg, w niniejszym przypadku dotyczący S. Aykul, poddania się badaniu lekarskiemu nie może prowadzić do niczego innego niż stwierdzenie, że ukarana osoba obecnie dysponuje gwarancją wymaganą przez dyrektywę 2006/126, ni mniej, ni więcej. W tym względzie art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126 przewiduje, że prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III do tej dyrektywy.
            
         
               119.
            
            
               Jak wynika z pkt 15 i 15.1 załącznika III do dyrektywy 2006/126, zakazane jest wydawanie lub przedłużanie prawa jazdy osobie uzależnionej od narkotyków bądź osobie, która, choć nieuzależniona, przyjmuje narkotyki lub nadużywa ich regularnie.
            
         
               120.
            
            
               Celem postępowania przewidzianego przez prawo niemieckie, zgodnie z pkt 15 i 15.1 załącznika III do dyrektywy 2006/126, będącym następstwem popełnienia naruszenia, jest zwłaszcza zbadanie, czy zainteresowany pozostaje nadal pod wpływem narkotyków i czy nie stanowi on już zagrożenia dla siebie i innych użytkowników ruchu.
            
         
               121.
            
            
               Nawet jeśli organy państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie miało miejsce, są właściwe do zbadania, czy posiadacz prawa jazdy jest ponownie zdolny do kierowania pojazdami na tym terytorium, to należy jednak sprawdzić, czy środek polegający na cofnięciu, poprzez inne możliwe przepisy lub poprzez ich skutki, w szczególności odnoszące się do czasu trwania, jest zgodny z prawem Unii (
                     40
                  ).
            
         
               122.
            
            
               W tej kwestii Trybunał orzekł już, że państwo członkowskie nie może, powołując się na art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439, bezterminowo odmawiać uznania ważności prawa jazdy osoby, której na terytorium tego państwa cofnięto lub unieważniono prawo jazdy, wydanego ewentualnie w innym państwie członkowskim w późniejszym czasie, to jest po upływie okresu obowiązywania takiego zakazu (
                     41
                  ).
            
         
               123.
            
            
               Moim zdaniem taka wykładnia dotyczy a fortiori niniejszego przypadku, gdzie art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 nie może być zastosowany przez państwo członkowskie w celu bezterminowej odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, gdy na terytorium pierwszego państwa członkowskiego wobec posiadacza tego prawa jazdy zastosowano środki ograniczające.
            
         
               124.
            
            
               Istotnie, przyznanie, iż państwo członkowskie ma prawo powołać się na swoje przepisy krajowe w celu bezterminowej odmowy uznania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, byłoby właśnie zaprzeczeniem zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, która to zasada stanowi zwornik systemu wprowadzonego dyrektywą 91/439 (
                     42
                  ).
            
         
               125.
            
            
               Należy zatem zbadać, czy stosując swoje własne przepisy, Republika Federalna Niemiec nie odmawia w rzeczywistości bezterminowo uznania prawa jazdy wydanego przez władze austriackie.
            
         
               126.
            
            
               Przypominam, że zgodnie z prawem niemieckim na S. Aykul nałożono karę grzywny i cofnięto jej prawo jazdy na okres jednego miesiąca jedynie na terytorium Niemiec. Ma ona możliwość wnioskowania o ponowne przyznanie jej uprawnienia do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym w Niemczech w ramach jej austriackiego prawa jazdy. W tej kwestii zdolność do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym, wystarczająca do uczestniczenia w ruchu drogowym w Niemczech, mogłaby zostać przywrócona, jedynie gdyby S. Aykul przedstawiła pozytywne wyniki badań wystawione przez oficjalnie uznawane w Niemczech centrum badań zdolności do kierowania pojazdami. Wyniki te miałyby stanowić, na zasadach ogólnych, dowód wstrzemięźliwości przez okres jednego roku.
            
         
               127.
            
            
               Moim zdaniem zastosowane przepisy krajowe mają na celu przedłużenie w czasie skutków środka polegającego na cofnięciu. Nie odmawiają one jednak bezterminowo uznania prawa jazdy, ponieważ, jak wskazał rząd niemiecki w pisemnej odpowiedzi na pytania postawione przez Trybunał, bez uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej oraz o ile tyczy się to prawa jazdy UE lub EOG, prawo do korzystania z zagranicznego prawa jazdy zostanie uznane, gdy wpis o braku zdolności zostanie usunięty z rejestru w sprawie zdolności do kierowania pojazdami (
                     43
                  ).
            
         
               128.
            
            
               W przypadku S. Aykul, według informacji dostarczonych przez rząd niemiecki, zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 lit. b) StVG termin usunięcia wpisu wynosi pięć lat, ponieważ za kierowanie pojazdem pod wpływem środków odurzających przewiduje się dwa punkty jako za wykroczenie wpływające na bezpieczeństwo ruchu drogowego lub równorzędne. Po upływie tego terminu S. Aykul może ponownie korzystać ze swojego austriackiego prawa jazdy w Niemczech bez konieczności uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej (
                     44
                  ).
            
         
               129.
            
            
               Uzależnienie odzyskania prawa do kierowania pojazdami na terytorium Niemiec od uzyskania pozytywnej opinii medyczno‑psychologicznej, opartej na pozytywnych wynikach badań wystawionych przez centrum badań zdolności do kierowania pojazdami, które jest oficjalnie uznawane w Niemczech, może faktycznie wydawać się surowe (
                     45
                  ). W tej kwestii mam jedno zastrzeżenie. Uważam, że zaświadczenie to musi zostać wydane przez centrum badań lub podobną instytucję, znajdujące się na terytorium państwa członkowskiego i stosujące kryteria wynikające z dyrektywy 2006/126. Niemniej jednak w mojej ocenie środek ten stanowi skuteczny sposób zapobiegawczy, przyczyniający się do poprawy bezpieczeństwa na drogach (
                     46
                  ).
            
         
               130.
            
            
               Program działania Komisji, mający na celu poprawę bezpieczeństwa na drogach, zmierza do zachęcenia użytkowników do poprawy zachowania, w szczególności poprzez lepsze przestrzeganie istniejących przepisów, a także poprzez ciągłe starania, by zwalczać niebezpieczne praktyki (
                     47
                  ).
            
         
               131.
            
            
               Komisja przypomniała również, jak ważne jest edukowanie, kształcenie, kontrolowanie, a w razie potrzeby karanie użytkowników dróg, którzy stanowią pierwsze ogniwo w łańcuchu bezpieczeństwa ruchu drogowego (
                     48
                  ).
            
         
               132.
            
            
               W związku z tym w mojej ocenie środek ten jest zgodny z przywołanym orzecznictwem i wydaje się wystarczająco skuteczny, proporcjonalny i odstraszający dla celów bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to stanowią sztandar działalności Komisji od wielu lat (
                     49
                  ). Ściganie naruszeń nie może bowiem być skuteczne bez odstraszających sankcji.
            
         
               133.
            
            
               W każdym razie, w celu odzyskania prawa do przemieszczania się na terytorium Niemiec, S. Aykul może wybrać pomiędzy zgodą na opinię lekarską dotyczącą okresu jednego roku lub oczekiwaniem na usunięcie z rejestru wpisu o braku zdolności, co nastąpi po upływie pięciu lat.
            
         
               134.
            
            
               Ponadto należy zauważyć, że swoboda przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich Unii, która jest przyznana jej obywatelom w art. 21 TFUE i do łatwiejszego korzystania z której zmierza dyrektywa 2006/126, nie jest utrudniona w przypadku S. Aykul, ponieważ nieuznanie ważności jej austriackiego prawa jazdy jest ograniczone w czasie i jedynie do terytorium Niemiec, bowiem S. Aykul nadal może przemieszczać się na terytorium innych państw członkowskich.
            
         
               135.
            
            
               W tym kontekście biorę także pod uwagę, że uregulowanie niemieckie jest objęte art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, a nie art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439. Uważam, że pierwszy przepis powinien być rozumiany jako przepis umożliwiający państwu członkowskiemu, na terytorium którego miało miejsce naruszenie, ograniczenie skutków odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie do jego terytorium, podczas gdy drugi przepis, poprzez możliwość wymiany prawa jazdy, wywołuje skutki we wszystkich państwach członkowskich.
            
         
               136.
            
            
               W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126 zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na rzeczonym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 do wydawania prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            
         
         IV – Wnioski
      
      
               137.
            
            
               W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Sigmaringen odpowiedział następująco:
               Artykuł 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy zobowiązuje państwo członkowskie do odmowy uznania ważności prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w przypadku gdy w następstwie naruszenia w ruchu drogowym o charakterze karnym popełnionego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego po wydaniu prawa jazdy przedmiotowe prawo jazdy zostało cofnięte na tym terytorium, ponieważ jego posiadacz utracił zdolność do kierowania pojazdem i stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Posiadacz prawa jazdy będzie ponownie zdolny do kierowania pojazdami na rzeczonym terytorium, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w prawie państwa członkowskiego, na którego terytorium naruszenie zostało popełnione, o ile przepisy krajowe nie nakładają warunków, które nie są wymagane w dyrektywie 2006/126 do wydawania prawa jazdy ani nie odmawiają bezterminowo uznania ważności prawa jazdy.
            
         (
            1
         )	Język oryginału: francuski.
      (
            2
         )	Dz.U. L 237, s. 1. Dyrektywa zmieniona dyrektywą Komisji 2009/112/WE z dnia 25 sierpnia 2009 r. (Dz.U. L 223, s. 26), zwana dalej „dyrektywą 91/439”.
      (
            3
         )	Dz.U. L 403, s. 18; sprostowanie Dz.U. 2009, L 19, s. 67.
      (
            4
         )	Zobacz w szczególności wyroki: Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261); Wiedemann i Funk (C‑329/06 i C‑343/06, EU:C:2008:366); Weber (C‑1/07, EU:C:2008:640); Grasser (C‑184/10, EU:C:2011:324); Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112); Hofmann (C‑419/10, EU:C:2012:240).
      (
            5
         )	Zobacz art. 1 ust. 2 tej dyrektywy.
      (
            6
         )	Normalne miejsce zamieszkania zostało zdefiniowane w art. 9 akapit pierwszy tej dyrektywy jako „miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo, ze względu na osobiste powiązania, które wskazują na istnienie ścisłych więzi między tą osobą a miejscem, w którym mieszka”.
      (
            7
         )	Zobacz motyw 1 dyrektywy 2006/126.
      (
            8
         )	Definicja normalnego miejsca zamieszkania uregulowana w art. 12 akapit pierwszy dyrektywy 2006/126 jest taka sama jak ta wskazana w art. 9 akapit pierwszy dyrektywy 91/439.
      (
            9
         )	BGBl. 2003 I, s. 310, zwanej dalej „StVG”.
      (
            10
         )	BGBl. 1998 I, s. 2214, zwanego dalej „FeV”.
      (
            11
         )	Wyrok Akyüz (EU:C:2012:112, pkt 32).
      (
            12
         )	Zobacz wyroki: Derudder (C‑290/01, EU:C:2004:120, pkt 37, 38); a także Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813, pkt 17–21).
      (
            13
         )	Zobacz pkt 10 i 11 uwag na piśmie rządu polskiego.
      (
            14
         )	Wyróżnienie moje. Zobacz w szczególności wyroki: Schwarz (C‑321/07, EU:C:2009:104, pkt 77); Grasser (EU:C:2011:324, pkt 21); Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 46).
      (
            15
         )	Zobacz wyrok Le Rayon d’Or (C‑151/13, EU:C:2014:185, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
      (
            16
         )	Ibidem (pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
      (
            17
         )	Zobacz pkt 3 uwag rządu włoskiego.
      (
            18
         )	Wyróżnienie moje.
      (
            19
         )	W piśmie ministra transportu i infrastruktury kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia wyjaśniono, że w przeciwieństwie do art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126 pozwala na nieuznawanie nie tylko państwu członkowskiemu normalnego miejsca zamieszkania, ale także wszystkim państwom członkowskim (s. 5 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
      (
            20
         )	Zgodnie z brzmieniem akapitu pierwszego „państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy”, a zgodnie z akapitem drugim „państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy”.
      (
            21
         )	Od wielu już lat Unia czyni dążenie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego swoim sztandarowym zadaniem i stawia ambitne cele zmierzające do ograniczenia liczby wypadków do 2020 r. {zob. komunikat Komisji z dnia 20 lipca 2010 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego i Komitetu Regionów, zatytułowany „W kierunku europejskiego obszaru bezpieczeństwa ruchu drogowego: kierunki polityki bezpieczeństwa ruchu drogowego na lata 2011–2020” [COM(2010) 389 wersja ostateczna]}.
      (
            22
         )	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 65).
      (
            23
         )	Wyrok Kapper (EU:C:2004:261, pkt 70, 72 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także postanowienie Halbritter (C‑227/05, EU:C:2006:245, pkt 26).
      (
            24
         )	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 71).
      (
            25
         )	Zobacz wyrok Kapper (EU:C:2004:261, pkt 73).
      (
            26
         )	Zobacz s. 3 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego.
      (
            27
         )	Zobacz s. 13 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego.
      (
            28
         )	Przypominam, że w niniejszej sprawie to art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439 stosuje się ratione temporis.
      (
            29
         )	Dla celów niniejszej sprawy sąd odsyłający używa wyrażenia „środek zabezpieczający o charakterze karnym”.
      (
            30
         )	Zobacz pkt 39–41 uwag Komisji.
      (
            31
         )	Sąd odsyłający wskazał w postanowieniu odsyłającym, że przepisy prawne w zakresie praw jazdy stanowią „uregulowania prawne dotyczące policji” (zob. s. 13 i 14 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
      (
            32
         )	Seria A, nr 73, w szczególności §§ 53–56.
      (
            33
         )	Opinia Komisja/Parlament i Rada (C‑43/12, EU:C:2013:534, pkt 65).
      (
            34
         )	Zobacz pkt 25 uwag rządu polskiego.
      (
            35
         )	Zobacz pkt 9 pisemnych uwag strony skarżącej w postępowaniu głównym.
      (
            36
         )	Wyrok Weber (EU:C:2008:640, pkt 38).
      (
            37
         )	Wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
      (
            38
         )	Republika Austrii nie mogłaby ścigać, a co za tym idzie ukarać S. Aykul, gdyby popełniła ona naruszenie na terytorium Austrii (zob. s. 4–6 francuskiej wersji językowej postanowienia odsyłającego).
      (
            39
         )	Zobacz pkt 34 uwag rządu polskiego.
      (
            40
         )	Zobacz podobnie wyrok Unamar (C‑184/12, EU:C:2013:663, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
      (
            41
         )	Zobacz wyrok Hofmann (EU:C:2012:240, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
      (
            42
         )	Zobacz wyrok Akyüz (EU:C:2012:112, pkt 57).
      (
            43
         )	Zobacz pkt 11 tej pisemnej odpowiedzi.
      (
            44
         )	Zobacz pkt 13 wspomnianej pisemnej odpowiedzi.
      (
            45
         )	W opinii medyczno-psychologicznej należy przedstawić dowody na roczną wstrzemięźliwość od narkotyków. Ta wstrzemięźliwość musi być udowodniona badaniami lekarskimi opartymi na co najmniej czterech badaniach laboratoryjnych przeprowadzonych w sposób nieprzewidywalny w ciągu jednego roku.
      (
            46
         )	Zobacz motyw 2 dyrektywy 2006/126.
      (
            47
         )	Zobacz s. 4 komunikatu Komisji zatytułowanego „Europejski program działania na rzecz bezpieczeństwa ruchu drogowego – Zmniejszenie o połowę liczby ofiar wypadków drogowych w Unii Europejskiej do 2010 r.: wspólna odpowiedzialność” [COM(2003) 311 wersja ostateczna].
      (
            48
         )	Zobacz komunikat Komisji wspomniany w przypisie 21 (s. 5).
      (
            49
         )	Zobacz program działania wspomniany w przypisie 47, stanowiący, że „nieprzestrzeganie zasad prowadzenia pojazdu należy zwalczać […], wprowadzając środki mające na celu poprawę kontroli i nakładanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji na poziomie Unii” (s. 10); rezolucja Rady z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania wpływu używania substancji psychoaktywnych na wypadki drogowe (Dz.U. 2004, C 97, s. 1), która podkreśla wagę „[p]odejmowania wszelkich właściwych środków, które mogą obejmować sankcje wobec kierowców pojazdów będących pod wpływem substancji psychoaktywnych zmniejszających ich zdolność do kierowania pojazdami” (pkt 29); zalecenie Komisji z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie stosowania przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz.U. L 111, s. 75), które w motywie 9 przewiduje, że „państwa członkowskie powinny mieć wspólną politykę, zgodnie z którą naruszenia podlegają skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom”.