CELEX: 62012CC0113
Language: hr
Date: 2013-05-16
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna od 16. svibnja 2013.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
      PEDRA CRUZA VILLALÓNA
      od 16. svibnja 2013. (
            1
         )
      
         Predmet C‑113/12
      
      
         Donal Brady
      
      
         protiv
      
      
         Environmental Protection Agency
      
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supreme Court (Irska))
      „Okoliš — Direktive 75/442/EEZ i 91/156/EEZ — Pojam ‚otpad’ — Gnojnica proizvedena na farmi za uzgoj svinja — Skladištenje do njezine uporabe kao gnojiva — Označavanje kao otpad — Označavanje kao nusproizvod — Teret dokazivanja — Osobna odgovornost proizvođača za povredu prava Unije u području nadzora nad otpadom koju su počinile treće osobe koje gnojnicu koriste kao gnojivo na svojim zemljištima — Neprenošenje Direktive 91/676 — Opća načela prava Unije — Temeljna prava — Proporcionalnost“
      
               1. 
            
            
               U okviru sudskog postupka u kojem se preispituju uvjeti koji se uzgajivaču svinja nameću kako bi mu se odobrilo stavljanje na tržište gnojnice proizvedene na njegovoj farmi kao gnojiva, Supreme Court Sudu postavlja niz pitanja u vezi s pojmom „otpad” u smislu Direktive 75/442 (
                     2
                  ). Osim interesa koji predstavlja to pitanje, koje će Sudu konkretno omogućiti da razvije svoju sudsku praksu u vezi s uvjetima pod kojima „otpad” može postati „nusproizvod”, u ovom se postupku postavlja i pitanje koje prelazi strogo područje primjene Direktive 75/442 i koje, kao što će se pokazati, ulazi u područje općih načela prava Unije i, konkretnije, u područje osiguranja temeljnih prava.
            
         
               2. 
            
            
               Naime, posljednje pitanje koje se postavlja u postupku a quo odnosi se na odgovornost koju treba zahtijevati od prodavatelja gnojnice zbog kupčeve eventualne neprikladne uporabe. Tom pitanju valja dodati pitanje utvrđivanja u kojoj mjeri sloboda država članica da uređuju stavljanje na tržište otpada tim državama dopušta da utvrđuju uvjete koji mogu biti istovjetni zabrani tog stavljanja na tržište ili ga pak podvrgnuti nerazmjernim ili arbitrarnim uvjetima. Sva se ta pitanja postavljaju u situaciji u kojoj zbog neprenošenja Direktive 91/676 (
                     3
                  ) nije bilo moguće primijeniti propise koji bi mogli obuhvatiti uporabu gnojnice kao gnojiva.
            
         
         I – Pravni okvir
      
      A – Zakonodavstvo Unije
      
      1. Direktiva 75/442/EEZ o otpadu
      
               3.
            
            
               Direktiva 75/442, u verziji koja je bila na snazi prilikom nastanka činjenica u postupku a quo (
                     4
                  ), u članku 1. točki (a) utvrđivala je sljedeće:
               „U smislu ove direktive:
               
                        (a)
                     
                     
                        ‚otpad’ je svaka tvar ili predmet u kategorijama navedenima u Prilogu I. koji posjednik odbacuje, namjerava ili mora odbaciti.” [neslužbeni prijevod]
                     
                  
         
               4.
            
            
               U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) te direktive, iz njezina su područja primjene isključeni, „ako ih već uređuje drugo zakonodavstvo”:
               […]
               
                        „iii)
                     
                     
                        lešine i sljedeći poljoprivredni otpad: fekalne i druge prirodne neopasne tvari koje se upotrebljavaju u poljoprivrednom uzgoju; […]” [neslužbeni prijevod]
                     
                  
         
               5.
            
            
               U skladu s člankom 8. navedene direktive:
               „Države članice donose potrebne mjere kako bi se osiguralo da svaki posjednik otpada:
               
                        —
                     
                     
                        svoj otpad preda privatnom ili javnom sakupljaču otpada ili poduzeću koje obavlja postupke predviđene u prilozima II. A ili II. B, ili
                     
                  
                        —
                     
                     
                        samostalno oporabi ili zbrine otpad u skladu s odredbama ove direktive.” [neslužbeni prijevod]
                     
                  
         
               6.
            
            
               Članci 9. i 10. Direktive utvrđivali su da ustanove i poduzeća koji obavljaju postupke zbrinjavanja ili oporabe otpada navedene u prilozima II. A i II. B te direktive moraju ishoditi dozvolu.
            
         
               7.
            
            
               Članak 15. Direktive 75/442 utvrđivao je sljedeće:
               „U skladu s načelom ‚onečišćivač plaća’, troškove zbrinjavanja otpada treba snositi:
               
                        —
                     
                     
                        posjednik koji otpad predaje sakupljaču otpada ili poduzeću iz članka 9., i/ili
                     
                  
                        —
                     
                     
                        prethodni posjednici ili proizvođač proizvoda od kojeg je nastao otpad.” [neslužbeni prijevod]
                     
                  
         2. Direktiva 91/676/EEZ o nitratima
      
               8.
            
            
               U skladu s njezinim člankom 1. Direktiva 91/676 ima za cilj „smanjiti onečišćenje voda uzrokovano ili izazvano nitratima iz poljoprivrednih izvora” i „spriječiti daljnje takvo onečišćenje”.
            
         
               9.
            
            
               Članak 3. Direktive 91/676 u stavcima 1. i 2. predviđa sljedeće:
               „1.   Onečišćene vode i vode kojima prijeti onečišćenje ako se ne poduzme djelovanje sukladno članku 5. države članice utvrđuju prema kriterijima utvrđenima u Prilogu I.
               2.   U roku od dvije godine od priopćenja ove Direktive, države članice proglašavaju ranjivim zonama sva poznata područja na svojim državnim područjima s kojih se odvija odvodnjavanje u vode određene stavkom 1. i koja doprinose onečišćenju. U roku od šest mjeseci obavješćuju Komisiju o prvotnoj odredbi.”
            
         
               10.
            
            
               U skladu s člankom 4. te direktive:
               „1.   S ciljem osiguranja opće razine zaštite svih voda od onečišćenja, države članice su dužne u roku od dvije godine nakon priopćenja ove Direktive:
               
                        (a)
                     
                     
                        odrediti jedan kodeks ili više kodeksa dobre poljoprivredne prakse, koje će poljoprivrednici dobrovoljno primjenjivati, a koji će sadržavati barem odredbe o stavkama spomenutima u Prilogu II. A (
                              5
                           );
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        utvrditi, prema potrebi, program koji će uključivati odredbe o osposobljavanju i obavješćivanju poljoprivrednika i koji će poticati primjenu kodeksa dobre poljoprivredne prakse.
                     
                  2.   Države članice dostavljaju Komisiji detaljne obavijesti o kodeksima dobre poljoprivredne prakse, a dobivene informacije Komisija uključuje u izvješće iz članka 11. S obzirom na dobivene informacije Komisija, ako to smatra potrebnim, Vijeću iznosi odgovarajuće prijedloge.”
            
         
               11.
            
            
               Članak 5. navedene direktive obvezuje države članice na donošenje programa djelovanja u vezi s ranjivim zonama. Navedeni programi moraju kao obvezujuće mjere sadržavati one koje su utvrđene u kodeksu ili kodeksima dobre poljoprivredne prakse i navedene u Prilogu III. toj direktivi te koje se odnose na razdoblja u kojima je zabranjena upotreba određenih gnojiva, na kapacitet spremnika stajskoga gnojiva, na načine upotrebe gnojiva i na najveću količinu stajskoga gnojiva koja se može upotrijebiti s obzirom na njegov udio dušika.
            
         3. Direktiva 96/61 o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (
            6
         )
      
               12.
            
            
               Direktiva 96/61 kodificirana je i stavljena izvan snage Direktivom 2008/1 (
                     7
                  ), koja je pak stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2010/75 (
                     8
                  ). U skladu s njezinim člankom 1., svrha je Direktive 96/61 bila „postići integrirano sprečavanje i kontrolu onečišćenja koje proizlazi iz djelatnosti navedenih u Prilogu I. U njoj se utvrđuju mjere za sprečavanje, ili ako to nije moguće, smanjivanje emisija u zrak, vodu i tlo koje su posljedica gore navedenih djelatnosti, uključujući i mjere vezane uz otpad kako bi se postigla visoka razina zaštite okoliša kao cjeline, ne dovodeći u pitanje Direktivu 85/337/EEZ i ostale relevantne odredbe Zajednice” [neslužbeni prijevod].
            
         
               13.
            
            
               Točka 6.6. Priloga I. Direktivi 96/61 posebno je navodila postrojenja za intenzivan uzgoj svinja s više od 750 mjesta za krmače.
            
         
               14.
            
            
               U skladu s člankom 3. točkom (c) Direktive, „[d]ržave članice poduzimaju potrebne mjere kako bi nadležna tijela mogla osigurati da postrojenja rade na način: […] (c) da se izbjegava stvaranje otpada u skladu s Direktivom 75/442/EEZ […]; da se u slučaju stvaranja otpada taj otpad oporabljuje ili, ako to nije moguće iz tehničkih ili ekonomskih razloga, da se zbrinjava na način da se izbjegne ili umanji bilo kakav utjecaj na okoliš” [neslužbeni prijevod].
            
         
               15.
            
            
               U skladu s člankom 9. stavkom 3. Direktive, „[p]rema potrebi, dozvola sadrži i odgovarajuće zahtjeve kojima se osigurava zaštita tla i podzemnih voda, kao i mjere za gospodarenje otpadom nastalim u postrojenju” [neslužbeni prijevod].
            
         4. Uredba br. 1774/2002 o utvrđivanju zdravstvenih pravila u vezi s nusproizvodima životinjskog podrijetla koji nisu namijenjeni prehrani ljudi (
            9
         )
      
               16.
            
            
               Ta je uredba imala za cilj osigurati da države članice uspostave sustave koji jamče da određene kategorije nusproizvoda životinjskog podrijetla mogu kružiti samo određenim odobrenim lancima do njihova zbrinjavanja ili upotrebe te, osobito, da dopuste da u prehrambeni lanac mogu ući samo nusproizvodi životinjskog podrijetla koji ne predstavljaju rizik za zdravlje životinja ili javno zdravlje. Ta je uredba stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom br. 1069/2009 (
                     10
                  ).
            
         B – Nacionalno zakonodavstvo
      
      
               17.
            
            
               Zakonom o zaštiti okoliša iz 1992. (Environmental Protection Act 1992, u daljnjem tekstu: Zakon iz 1992.) uspostavljen je Environmental Protection Agency (Agencija za zaštitu okoliša, u daljnjem tekstu: AZO), čije nadležnosti uključuju „dodjelu odobrenja te regulaciju i kontrolu djelatnosti u području zaštite okoliša” (članak 52. stavak 1. točka (a)).
            
         
               18.
            
            
               Zakon o gospodarenju otpadom iz 1996. (Waste Management Act 1996, u daljnjem tekstu: Zakon iz 1996.) usvojen je u cilju, među ostalim, prijenosa Direktive 75/442, kako je izmijenjena Direktivom 91/156. Njegov članak 4. utvrđuje sljedeće:
               „1.   U okviru ovog zakona ‚otpad’ znači svaka tvar ili predmet u kategorijama navedenima u Prvom prilogu ili koji je u relevantnom trenutku naveden u Europskom katalogu otpada i koji posjednik odbacuje, namjerava ili mora odbaciti; osim toga, smatra se da je svaka stvar, koju netko odbacuje kao otpad ili se na drugi način prema njoj odnosi kao prema otpadu, otpad, osim ako se ne dokaže suprotno [...].
               3.   U okviru ovog zakona pojam ‚zbrinjavanje’, kada je riječ o otpadu, znači svaku aktivnost navedenu u Trećem prilogu, a izraz ‚djelatnost zbrinjavanja otpada’ odgovarajuće se tumači.
               4.   U okviru ovog zakona ‚oporaba’ u vezi s otpadom znači svaka aktivnost koja se provodi u svrhu prerade, recikliranja ili ponovne uporabe cijelog ili dijela otpada te svaka aktivnost povezana s navedenim aktivnostima prerade, recikliranja ili ponovne uporabe, uključujući sve aktivnosti navedene u Četvrtom prilogu; izraz ‚djelatnost oporabe odnosa’ odgovarajuće se tumači.”
            
         
               19.
            
            
               U skladu s člankom 51. stavkom 2. točkom (a) Zakona iz 1996.:
               „Ne dovodeći u pitanje točku (b), dozvola za zbrinjavanje otpada [...] ne zahtijeva se za oporabu [...] fekalnih tvari životinjskog ili peradarskog podrijetla kao što su stajsko gnojivo ili gnojnice [...]”.
            
         
               20.
            
            
               Zakonom iz 1992. uspostavljen je sustav za ishođenje dozvola u okviru integrirane kontrole onečišćenja, koji je u znatnoj mjeri istovjetan sustavu utvrđenom u Direktivi 96/61 (
                     11
                  ). Irska je Direktivu 96/61 u nacionalno pravo prenijela Zakonom o zaštiti okoliša iz 2003. (Protection of the Environment Act 2003; u daljnjem tekstu: Zakon iz 2003.). Stoga u predmetnom slučaju dozvola nije bila dodijeljena u skladu s nacionalnim mjerama usvojenima za primjenu Direktive 96/61.
            
         
         II – Činjenice
      
      
               21.
            
            
               Tužitelj u glavnom postupku vlasnik je farme za uzgoj svinja u Irskoj. Iako je svinjogojstvo njegova glavna djelatnost, također iskorištava gnojnicu, koja se na navedenoj farmi proizvodi kao sekundarni proizvod, te ju prodaje drugim poljoprivrednicima za uporabu kao gnojivo.
            
         
               22.
            
            
               Budući da je primjena tog gnojiva na obrađenim površinama sezonska djelatnost, gnojnicu tijekom određenog razdoblja treba uskladištiti na farmi tužitelja do njezine predaje drugim poljoprivrednicima. AZO je tužitelju 1999. dodijelio odobrenje za proširenje njegove farme i stavljanje gnojnice na tržište. U skladu s navedenim odobrenjem, tužitelj je osobito dužan osigurati da poljoprivrednici gnojnicu upotrebljavaju strogo se pridržavajući određenih uvjeta.
            
         
               23.
            
            
               Jedan od tih uvjeta naziva se „Gospodarenje otpadom”. Tim se uvjetom tužitelju nalažu, u dijelu koji je ovdje važan, sljedeće obveze:
               
                        „(a)
                     
                     
                        da prije prodaje gnojiva utvrdi sva zemljišta koja nisu u njegovu posjedu, vlasništvu ili pod njegovim nadzorom, a na kojima će se upotrebljavati to gnojivo [...];
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        da osigura da kupac gnojiva gnojivo neće upotrebljavati na zemljištima koja nisu u njegovu posjedu, vlasništvu ili pod njegovim nadzorom [...];
                     
                  
                        (f)
                     
                     
                        da nadzire kako osobe koje su kupile gnojivo za upotrebu na svojim zemljištima upotrebljavaju gnojivo i da dade upute o načinu njegove upotrebe;
                     
                  
                        (g)
                     
                     
                        da nadzire površinske vode koje prolaze zemljištima na kojima se upotrebljava gnojivo (odnosno, na zemljištima koja nisu pod nadzorom tužitelja);
                     
                  
                        (h)
                     
                     
                        da nadzire zdence na zemljištima na kojima se upotrebljava gnojivo (odnosno, na zemljištima koja nisu pod nadzorom tužitelja);
                     
                  
                        (i)
                     
                     
                        da cijelo vrijeme vodi registar o upotrebi gnojiva radi inspekcijskog nadzora AZO‑a.”
                     
                  
         
               24.
            
            
               Tužitelj je odobrenje AZO‑a osporavao pred High Courtom, koji je donio presudu protiv njega, zbog čega je zatim podnio žalbu Supreme Courtu, sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
            
         
               25.
            
            
               Supreme Court navodi da su pitanja koja su predmet spora među strankama u postupku a quo sljedeća:
               
                        (a)
                     
                     
                        je li svinjska gnojnica: (i) sama po sebi otpad ili (ii) je otpad samo u određenim slučajevima i (iii) koji se kriteriji primjenjuju prilikom ocjene tih okolnosti;
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        može li AZO dodijeljenoj dozvoli priložiti uvjete kojima se od D. Bradyja zahtijeva nadzor nad djelatnostima poljoprivrednika kojima dobavlja gnojnicu za uporabu kao gnojivo.
                     
                  
         
         III – Prethodna pitanja
      
      
               26.
            
            
               Postavljena prethodna pitanja glase kako slijedi:
               „U nedostatku konačnog tumačenja pojma ‚otpad’ u smislu prava Unije, može li država članica, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom, proizvođaču svinjske gnojnice naložiti obvezu da dokaže da ta gnojnica nije otpad, ili se pak pojam otpada treba utvrditi na temelju objektivnih kriterija kao što su to oni navedeni u sudskoj praksi Suda Europske unije. To konkretno dovodi do sljedećih pitanja:
               
                        1.
                     
                     
                        U slučaju da pojam otpada treba utvrditi na temelju objektivnih kriterija kao što su to oni navedeni u sudskoj praksi Suda Europske unije, koji se stupanj sigurnosti zahtijeva u vezi s ponovnom uporabom svinjske gnojnice, koju nositelj dozvole prikuplja i skladišti ili može skladištiti u razdoblju do 12 mjeseci prije predaje njezinim korisnicima?
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Ako je svinjska gnojnica otpad ili ako se u skladu s relevantnim kriterijima utvrdi da je otpad, je li sukladno pravu da država članica od proizvođača koji gnojnicu ne upotrebljava na svojim zemljištima nego ju predaje trećim osobama za upotrebu kao gnojivo na njihovim zemljištima zahtijeva osobnu odgovornost za to da se navedeni korisnici pridržavaju zakonodavstva Unije u vezi s nadzorom nad otpadom i/ili gnojivom radi osiguranja da treće osobe upotrebom navedene gnojnice na zemljištima neće prouzročiti rizik od znatnog onečišćenja okoliša?
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        Je li navedena svinjska gnojnica isključena iz područja primjene pojma ‚otpad’ u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) podtočkom iii. Direktive 75/442/EEZ, kako je izmijenjena Direktivom 91/156, zato što je ‚već uređuje drugo zakonodavstvo’, osobito Direktiva 91/676/EEZ, uzimajući u obzir da Irska u trenutku dodjele dozvole još nije prenijela Direktivu 91/676/EEZ, da nije postojala nijedna druga nacionalna odredba u vezi s kontrolom uporabe svinjske gnojnice kao gnojiva i da još nije bila donesena Uredba (EZ) br. 1774/2002?”
                     
                  
         
               27.
            
            
               Supreme Court smatra da se kriteriji utvrđeni u sudskoj praksi Suda u vezi s pojmom otpada trebaju primjenjivati na svinjsku gnojnicu u trenutku njezine proizvodnje i skladištenja, a ne u kasnijem trenutku njezine moguće ponovne uporabe, u ovom slučaju od strane drugih poljoprivrednika.
            
         
               28.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev smatra da se pristup, prema kojem se gnojnica u svim okolnostima treba smatrati otpadom, ne čini posve u skladu s načelima sudske prakse Suda. Međutim, Supreme Court također nije uvjeren da razmatranja koja je Sud iznio u predmetima Komisija/Španjolska treba tumačiti toliko široko kako to tvrdi tužitelj.
            
         
               29.
            
            
               Supreme Court smatra da, ako je svinjska gnojnica uvijek otpad ili se treba smatrati otpadom u svrhu obrade i odbacivanja ili zbrinjavanja na neki drugi način kao otpada, postavlja se pitanje trebaju li otpad koji je namijenjen uporabi bez daljnje prerade na zemljištima trećih osoba, u okviru općeg sustava kontrole onečišćivača, nadzirati korisnici, odnosno vlasnici navedenih zemljišta, ili je pak za nadzor nad zemljištima korisnika zadužen prvotni proizvođač.
            
         
         IV – Postupak pred Sudom
      
      
               30.
            
            
               Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 1. ožujka 2012.
            
         
               31.
            
            
               Pisana očitovanja podnijele su stranke u glavnom postupku, francuska vlada i Komisija.
            
         
               32.
            
            
               Na raspravi održanoj 27. veljače 2013. prisustvovale su stranke u glavnom postupku i Komisija iznijevši svoja usmena očitovanja.
            
         
         V – Argumenti
      
      
               33.
            
            
               Kad je riječ o prethodnim pitanjima, Komisija smatra da, s obzirom na to da irsko pravo ne predviđa nijednu odredbu koja bi se primjenjivala na gnojnicu ako se ona ne bi smatrala „otpadom” u skladu sa Zakonom iz 1996., čija je definicija istovjetna onoj iz Direktive 75/442, valja utvrditi: a) je li gnojnica „otpad”; b) treba li je u skladu s člankom 2. navedene direktive isključiti iz područja primjene te direktive i c) može li dovesti do nametanja spornih uvjeta.
            
         
               34.
            
            
               S druge strane, D. Brady, francuska vlada i sama Komisija smatraju da se, s obzirom na to da navedena direktiva ne upućuje na nacionalno pravo, primjenjuje autonomna i jedinstvena definicija „otpada”, usklađena s kriterijima koji su već utvrđeni u članku 5. Direktive 2008/98 i koje nacionalna tijela trebaju obvezno primjenjivati. U konačnici, AZO tvrdi da se prethodna pitanja, s jedne strane, odnose na prirodu kriterija koji omogućuju kvalificirati neku tvar kao „otpad” (što je područje u kojem, prema njegovu mišljenju, nema sustavne usklađenosti među izrazima koji se upotrebljavaju u sekundarnom zakonodavstvu) i, s druge strane, na teret dokazivanja (koji bi države članice legitimno mogle nametnuti proizvođačima gnojnice).
            
         
               35.
            
            
               Što se tiče prvog prethodnog pitanja, D. Brady navodi da je u predmetnim okolnostima, i u skladu sa sudskom praksom, ispunjen zahtjev sigurnosti, pri čemu nije relevantno upotrebljavaju li gnojnicu druge osobe ili upotrebljavaju li je na neprikladan način. Francuska vlada pak smatra da gnojnicu ne treba smatrati „otpadom” ako se kao gnojivo upotrebljava u okviru zakonite prakse i ako je njezino skladištenje ograničeno potrebama postupaka povezanih s tom upotrebom, što mora utvrditi nacionalni sud.
            
         
               36.
            
            
               Komisija dvoji u vezi s ispravnošću sudske prakse u skladu s kojom se upotreba gnojnice koja prelazi poljoprivredne potrebe ne protivi njezinoj kvalifikaciji kao nusproizvoda jer takva tvrdnja ne bi bila sukladna potrebi tumačenja pojma „otpad” s obzirom na članak 191. UFEU‑a. Uvjet sigurnosti bio bi ispunjen samo u slučaju da se u trenutku skladištenja gnojnice može dokazati da je proizvođač može upotrijebiti na svojim zemljištima i u količinama koje ne prelaze stvarne poljoprivredne potrebe njegove farme i/ili u slučaju da ima pozitivnu ekonomsku vrijednost koju je potvrdio proizvođač i da je namijenjena uporabi na zemljištima drugih proizvođača putem ugovora ili ponude i u količinama koje ne prelaze one koje bi se na tim zemljištima mogle upotrijebiti pod jednakim uvjetima. AZO smatra da bi bilo obmanjujuće oslanjati se na to da su njegove ovlasti utvrđene u odnosu na pojam „otpad” u smislu Direktive 75/442 kako bi se poništili ciljevi integriranog smanjenja onečišćenja, koji se žele postići u okviru Zakona iz 1992. Prema njegovu mišljenju, zahtijevani je stupanj sigurnosti onaj koji isključuje svaku razumnu sumnju nadležnog tijela u to da će proizvođač odbaciti gnojnicu i da se ona neće stvarno upotrijebiti kao gnojivo i u odgovarajućim uvjetima, što jedino može zajamčiti sam proizvođač, koji to mora dokazati, pri čemu se u suprotnom slučaju primjenjuje pretpostavka da je gnojnica „otpad” koji je proizvođač temeljem nacionalnog prava možda obvezan odbaciti u skladu sa sustavom koji je, u irskom slučaju, utvrđen Zakonom iz 1992., iako se u njemu kao „otpad” kvalificiraju tvari koje to nisu u skladu s Direktivom 75/442.
            
         
               37.
            
            
               Kad je riječ o drugom prethodnom pitanju, D. Brady navodi da na njega treba odgovoriti niječno jer bi gnojnica, čak i da se okvalificira kao „otpad”, bila isključena iz područja primjene Direktive 75/442 na temelju njezina članka 2. stavka 1. točke (b) iii. kao tvar koja je već obuhvaćena Direktivom 91/676. Osim toga, spornim bi se uvjetima prekršila načela pravne sigurnosti i proporcionalnosti.
            
         
               38.
            
            
               Komisija smatra da, ako je gnojnica „otpad” i nije isključena iz područja primjene Direktive 75/442, njezinu upotrebu valja smatrati „oporabom” ili „zbrinjavanjem” u smislu članaka 8. i 15. te direktive, pri čemu bi to da države članice uzgajivačima svinja nalože uvjete kojima se osigurava da upotreba gnojnice ne predstavlja rizik za okoliš bilo u skladu s diskrecijskom ovlasti koja je tim državama dodijeljena člankom 288. UFEU‑a. Ako ona nije obuhvaćena Direktivom 75/442, ništa ne bi priječilo da države članice, u skladu s člankom 4. stavkom 2. i člankom 193. UFEU‑a, utvrde pravila kojima se jamči ekološki prihvatljiva uporaba gnojnice. Francuska vlada navodi da se pravo Unije ne protivi tomu da države članice odluče da, ako je gnojnica „otpad”, njezin proizvođač može biti odgovoran za to na koji je način upotrebljavaju drugi proizvođači. Istog je mišljenja i AZO, koji navodi da nikad nije tvrdio da proizvođač treba biti izravno odgovoran za postupke poljoprivrednika koji gnojnicu upotrebljavaju kao gnojivo, nego da je ponajprije riječ o tome da se nositelja odobrenja pozove da osigura da treća osoba djeluje ispravno i da joj u protivnome prestane dobavljati gnojnicu.
            
         
               39.
            
            
               U konačnici, D. Brady smatra da na treće prethodno pitanje valja odgovoriti potvrdno jer se Irska ne može pozvati na neispunjenje svojih obveza kako se na nju ne bi primjenjivale važeće odredbe prava Unije, čime se pojedincu daje pravo da se usprotivi AZO‑u u vezi s isključenjem gnojnice iz područja primjene Direktive 75/442. AZO smatra da Direktiva 91/676, u slučaju njezina neprenošenja, ne bi mogla proizvoditi pravne učinke; dok bi u slučaju njezina prenošenja obuhvaćala samo uporabu gnojnice kao gnojiva, ali ne i njezinu obradu od strane proizvođača s obzirom na ciljeve sprečavanja i oporabe otpada navedene u Direktivi 96/61. Komisija pak smatra da se za neku tvar ne može smatrati da je obuhvaćena drugim zakonodavstvom ako država članica nije donijela to zakonodavstvo i stoga ne osigurava istovjetan stupanj zaštite onome koji se želi postići Direktivom 75/442; čak i da je Direktiva 91/676 bila prenesena, ne bi bilo sigurno da se to može smatrati osiguranjem istovjetnog stupnja zaštite, s obzirom na to da ranjive zone na koje se primjenjuju njezina pravila možda ne obuhvaćaju cjelokupno državno područje države članice.
            
         
         VI – Ocjena
      
      A – Postavljena pitanja
      
      
               40.
            
            
               Supreme Court postavlja tri pitanja kojima prethodi na neki način uvodno pitanje, u kojemu se općenito izlaže problematika koja se konkretizira u tim trima pitanjima.
            
         
               41.
            
            
               U vezi s navedenim uvodnim pitanjem, smatram da ono zahtijeva određeno pojašnjenje. Pri formulaciji tog pitanja, sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da ne postoji „konačno tumačenje pojma ‚otpad’ u smislu prava Unije”, što ga dovodi do sljedeće alternative: (A) država članica može proizvođaču naložiti obvezu da dokaže da gnojnica nije otpad ili (B) kvalifikaciju gnojnice kao otpada treba izvršiti na temelju objektivnih kriterija kao što su to oni utvrđeni u sudskoj praksi Suda.
            
         
               42.
            
            
               Najprije treba napomenuti da pretpostavka od koje polazi Supreme Court ne može značiti da postoji sumnja u vezi s tim je li pojam „otpad” autonomni pojam prava Unije. Kao što navodi AZO, prije znači pozivanje na navodnu poteškoću s usklađivanjem nekih presuda Suda u tom području (
                     12
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Stoga će glavna zadaća ovog mišljenja biti preciziranje pojma Zajednice „otpad”. U tu će svrhu biti potrebno, kao što ćemo vidjeti, razmotriti kriterij sigurnosti koji se zahtijeva u pogledu namjere gospodarskog iskorištavanja tvari koje bi se načelno mogle smatrati „otpadom” jer je to moguće iskorištavanje odlučujuće za konačnu kvalifikaciju predmetne tvari. Zato će odgovor na uvodno pitanje trebati biti usklađen s odgovorom na prvo pitanje koje je postavio Supreme Court, odnosno pitanje u vezi sa „[zahtijevanim] stupnjem sigurnosti u vezi s ponovnom uporabom svinjske gnojnice koju nositelj dozvole prikuplja i skladišti ili može skladištiti u razdoblju do 12 mjeseci prije predaje njezinim korisnicima”.
            
         
               44.
            
            
               Nakon što se riješi taj prvi dio, trebat će ispitati dvije mogućnosti koje je formulirao Supreme Court, u vezi s kojima unaprijed kažem da, prema mojem mišljenju, predstavljaju prividnu alternativu. Naime, činjenica da država članica može – ili ne – proizvođaču naložiti teret dokazivanja u vezi s tim je li gnojnica „otpad” ne isključuje potrebu da se kvalifikacija gnojnice kao „otpada” izvrši na temelju objektivnih kriterija utvrđenih u sudskoj praksi Suda. Upravo suprotno, kao što je tvrdio AZO, pitanje ima smisla samo ako se uzme da se odnosi na utvrđivanje toga tko treba dokazati da je gnojnica, u skladu s kriterijima Suda, „otpad”.
            
         
               45.
            
            
               Prema mišljenju Komisije i AZO‑a, nakon što se odgovori na „uvodno” i „prvo” pitanje, trebat će odgovoriti na „treće” pitanje suda koji je uputio zahtjev. Komisija i AZO smatraju da na to pitanje, s obzirom na to da se njime želi saznati postoji li „drugo zakonodavstvo” na temelju kojeg bi Direktiva 75/442 postala neprimjenjiva, treba odgovoriti prije nego što se počne ispitivati „drugo” pitanje, kojim se želi saznati je li sukladan pravu sustav odgovornosti kao što je to onaj uspostavljen u Irskoj u vezi s poštovanjem zakonodavstva Unije u području otpada i/ili gnojiva.
            
         
               46.
            
            
               Slažem se s pristupom Komisije i AZO‑a jer će prije ispitivanja spornog sustava odgovornosti doista trebati utvrditi koje je to konkretno zakonodavstvo Unije u trenutku nastanka činjenica uređivalo obradu gnojnice, čije bi neispunjavanje moglo dovesti, ovisno o slučaju, do odgovornosti proizvođača pod uvjetima utvrđenima u irskom zakonodavstvu.
            
         B – Uvodno i prvo pitanje
      
      
               47.
            
            
               Postupak u okviru kojeg je upućen predmetni zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na uvjete nametnute dozvolom za prodaju gnojnice, koju je AZO izdao 22. listopada 1999.
            
         
               48.
            
            
               Irska je na taj datum Direktivu 75/442 već prenijela Zakonom iz 1996., čiji članak 4. sadrži definiciju „otpada” koja je istovjetna onoj iz navedene direktive. To znači da će odgovor Suda biti koristan za Supreme Court samo ako će se odnositi na taj zakonodavni okvir te ako će Sud na njegova pitanja odgovoriti u svjetlu Direktive 75/442, u verziji koja je bila na snazi u skladu s Direktivom 91/156.
            
         
               49.
            
            
               Stoga se u ovom postupku ne treba oslanjati na propise koji su doneseni nakon referentnog datuma. To se osobito odnosi na propise koji su, poput Direktive 2008/98 (
                     13
                  ), izmijenili ili u bitnome dopunili sadržaj Direktive 75/442. Međutim, to ne znači da je neprikladno svako pozivanje na te kasnije propise jer njihov sadržaj u velikoj mjeri odgovara volji zakonodavca da formalizira neke kriterije koje je Sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi u vezi s Direktivom 75/442. To je, primjerice, slučaj s člankom 5. Direktive 2008/98, koji prilikom utvrđivanja uvjeta koje treba zadovoljiti da bi se neka tvar ili predmet mogao smatrati „nusproizvodom”, a ne „otpadom”, upotrebljava kriterije koje je Sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi u vezi s definicijom „otpada” u okviru Direktive 75/442. Stoga se, u svakom slučaju, radi o uvjetima koje je svakako moguće primijeniti prilikom utvrđivanja je li, u skladu s pravom Unije koje je u Irskoj bilo na snazi 1999., gnojnicu proizvedenu na farmi D. Bradyja trebalo okvalificirati kao „otpad” s obzirom na njegovu namjeru da je stavi na tržište i, time, pretvori u „nusproizvod”.
            
         
               50.
            
            
               Prije nego što započnem s utvrđivanjem je li gnojnica „otpad” u smislu Direktive 75/442, najprije želim ustvrditi da se ne slažem s ocjenom Supreme Courta u vezi s „nedostatk[om] konačnog tumačenja pojma ‚otpad’ u smislu prava Unije”. Također ne smatram da je sudska praksa Suda u tom području proturječna ili na bilo koji način zbunjujuća. Poteškoća je prije u tome što je pojam „otpad” utvrđen u Direktivi 75/442 sam po sebi otvoren ili, recimo to tako, „funkcionalan” ili „uvjetan” jer se ponajprije temelji na kriteriju namjene koja se želi dati predmetima, tvarima ili proizvodima koje, zato što su neupotrebljivi, štetni ili zabranjeni, načelno treba zbrinuti, i to pod uvjetima koji ne utječu štetno na okoliš.
            
         
               51.
            
            
               Stoga u pojmu „otpad” postoji objektivna dimenzija, koja nije problematična i koja se odražava u popisu proizvoda, predmeta i tvari, koji su u Prilogu I. Direktivi 75/442 navedeni kao „kategorije otpada”, te dimenzija koja se, na prvi pogled, može okvalificirati kao dimenzija „namjere”, a koja se odražava u namjeri upotrebe tih proizvoda, predmeta i tvari na način da ih se pod određenim uvjetima uvede u poslovni promet i time isključi iz obveze njihova zbrinjavanja, koja bi se, u suprotnome, na njih nužno primjenjivala.
            
         
               52.
            
            
               Objektivna dimenzija pojma sama je po sebi dovoljna za to da se kao „otpad” okvalificiraju svi predmeti, tvari i proizvodi uključeni u navedenom Prilogu I. Direktivi 75/442. Međutim, „namjera” – koju potvrđuje niz činjeničnih i pravnih okolnosti – da ih se upotrijebi u poslovnom prometu znači da ih se više ne može okvalificirati kao „otpad”. Ta je dimenzija „namjere”, u konačnici, odlučujuća za dobivanje statusa „nusproizvoda”. Drugim riječima, upotreba gnojnice – koja je objektivno „otpad” – može od nje, pod određenim uvjetima, funkcionalno i pravno učiniti „nusproizvod”, koji kao takav nije uređen Direktivom 75/442.
            
         
               53.
            
            
               Kazuistička priroda presuda Suda u tom području pojašnjava razlike koje su prisutne u gore navedenim presudama Komisija/Španjolska, s jedne strane, i Komisija/Italija, s druge strane. U tim se presudama navodi da pojam „otpad” ovisi o značenju izraza „odbaciti” (
                     14
                  ) i postojanju namjere stavljanja na tržište ili iskorištavanja nekog dobra, materijala ili sirovine koju bi se načelno moglo okvalificirati kao „otpad” (
                     15
                  ). U njima se također zaključuje da ta namjera mora biti utvrđena sa sigurnošću (
                     16
                  ). Razlika je u tome što je primjena tih kriterija na svaki od ispitanih slučajeva dovela do različitih odluka Suda o pitanju dokazane sigurnosti.
            
         
               54.
            
            
               Razlog za tu razliku očito je u činjenici da se svaka presuda odnosila na vrlo različite predmete. Naime, u presudi Komisija/Španjolska Sud se trebao očitovati o gnojnici proizvedenoj na konkretnom poljoprivrednom gospodarstvu, dok se presuda Komisija/Italija odnosila na preispitivanje nacionalnih propisa o okolišu.
            
         
               55.
            
            
               Zato je Sud u presudi Komisija/Španjolska mogao utvrditi da „iz sadržaja spisa proizlazi da se ta gnojnica upotrebljava kao poljoprivredno gnojivo[, da se] u tu svrhu primjenjuje na točno utvrđenim zemljištima [te da se] prilikom čekanja na postupke upotrebe skladišti u jami” (
                     17
                  ), na način da je „osoba koja upravlja predmetnom farmom nema namjeru odbaciti, zbog čega ta gnojnica nije otpad u smislu Direktive 75/442” (
                     18
                  ). Razvidno je da je riječ o presudi koja se odnosi na konkretno činjenično stanje, koje je dokazano u spisu i u odnosu na koje je Sud mogao izravno upotrijebiti kriterije utvrđene u svojoj sudskoj praksi u vezi s uvjetima koji su potrebni kako bi se gnojnica mogla smatrati nusproizvodom, a ne otpadom.
            
         
               56.
            
            
               Suprotno tomu, presudu Komisija/Italija treba promatrati kao apstraktnu presudu o općim pravilima, u vezi s kojima je Sud smatrao da uspostavljaju neprihvatljivu pretpostavku prema kojoj, u nekim slučajevima, zemlja i kamenje dobiveno iskapanjem nije otpad, nego, zbog moguće gospodarske koristi, nusproizvod.
            
         
               57.
            
            
               Smatram da te presude uopće nisu proturječne. Sud je u obje presude slijedio svoju sudsku praksu u pogledu sigurnosti koja se zahtijeva u vezi s namjerom gospodarskog iskorištavanja, i to pod određenim uvjetima, materijala koji bi njegov posjednik u suprotnome mogao ili bio dužan odbaciti, pri čemu predmetni materijal zbog te namjere, nakon što se ona dokaže, postaje nusproizvod. Razlika je u tome što se u presudi Komisija/Španjolska moglo dokazati da, u konkretnom slučaju, nije postojala namjera „odbacivanja” gnojnice, nego njezine upotrebe kao gnojiva, dok je u presudi Komisija/Italija zaključeno da je preispitano nacionalno zakonodavstvo utvrđivalo opću pretpostavku koja je upravo onemogućavala konkretno dokazivanje stvarne namjere stavljanja na tržište nekog materijala, koji bi načelno trebalo smatrati otpadom, kao nusproizvoda.
            
         
               58.
            
            
               U tim okolnostima, nakon što su otklonjene moguće dvojbe u vezi s jedinstvenošću i usklađenošću sudske prakse Suda u tom području, valja ju primijeniti na predmetni slučaj.
            
         
               59.
            
            
               U ovom je slučaju moguće ukloniti sve poteškoće u vezi s pitanjem „je li” gnojnica objektivno otpad jer je očito da jest. Naime, članak 1. točka (a) Direktive 75/442 definira „otpad” kao „svak[u] tvar ili predmet u kategorijama navedenima u Prilogu I. koji posjednik odbacuje, namjerava ili mora odbaciti”. Međutim, kad je konkretno riječ o gnojnici, nije potrebno provjeravati je li obuhvaćena navedenim prilogom jer joj sama Direktiva 75/442 izričito dodjeljuje status „otpada”, s obzirom na to da su, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1. točkom (b), iz njezina područja primjene isključeni „ako ih već uređuje drugo zakonodavstvo”, „iii) […] sljedeći poljoprivredni otpad: fekalne […] tvari”. Razvidno je da ako je zakonodavac smatrao da je fekalne tvari potrebno izričito isključiti iz područja primjene Direktive 75/442, to je tako jer, da to nije učinio, njihovo bi uključivanje zbog sadržaja i sustavnosti te direktive bilo neizbježno, s obzirom na to da se radi o tvarima koje su same po sebi „otpad”.
            
         
               60.
            
            
               U tom smislu neki aspekti „uvodnog” pitanja koje je postavio Supreme Court gube svoj smisao jer nema potrebe preispitivati je li gnojnica „otpad […] na temelju objektivnih kriterija kao što su to oni navedeni u sudskoj praksi Suda Europske unije” (uvodno pitanje). Gnojnica je objektivno otpad jer tako utvrđuje sama Direktiva 75/442.
            
         
               61.
            
            
               Stoga pitanje nije je li gnojnica „otpad”, nego može li, na koji način i pod kojim uvjetima funkcionalno to prestati biti. Drugim riječima, pitanje je može li gnojnica funkcionalno postati „nusproizvod”.
            
         
               62.
            
            
               U tu je svrhu potrebno, u skladu sa sudskom praksom Suda, dokazati da posjednik „u daljnjem postupku namjerava iskorištavati ili staviti na tržište [gnojnicu] – uključujući, prema okolnostima slučaja, i za potrebe gospodarskih subjekata koji je nisu proizveli – što mu donosi korist, pod uvjetom da je ponovna uporaba sigurna, da za nju nije potrebna prethodna prerada i da je sastavni dio postupka proizvodnje ili uporabe” (
                     19
                  ).
            
         
               63.
            
            
               Ako je odlučujući kriterij za kvalificiranje neke tvari kao „otpada” spomenuti kriterij namjere ili potrebe da ju se „odbaci”, temeljni je kriterij za to da neki „otpad” postane „nusproizvod” namjera „ponovne uporabe” njegovim iskorištavanjem ili stavljanjem na tržište.
            
         
               64.
            
            
               Jasno je da se ta druga namjera, koja je ovdje relevantna, treba odnositi na pravilnu i prikladnu uporabu, odnosno uporabu usklađenu s uvjetima utvrđenima u zakonodavstvu koje se u pojedinačnom slučaju primjenjuje za iskorištavanje dobara koji mogu biti predmet trgovine. Osobito je potrebno da je riječ o sigurnoj uporabi, kao što je istaknuto u maločas navedenoj točki presude Komisija/Italija.
            
         
               65.
            
            
               Tako smo došli do središnje točke tog prvog pitanja: tko, i s kojim stupnjem sigurnosti, treba dokazati namjeru ponovne uporabe kako bi se otpad mogao smatrati nusproizvodom?
            
         
               66.
            
            
               Prema mojem mišljenju, namjeru treba dokazati posjednik otpada i to treba učiniti s dovoljnim stupnjem sigurnosti kako bi se isključila svaka razumna sumnja u vezi s mogućom neprikladnom ili nezakonitom obradom otpada.
            
         
               67.
            
            
               Što se tiče prve tvrdnje, čini mi se jasnim da samo posjednik otpada može dokazati da ga namjerava ponovno upotrijebiti. Razlog je očit: riječ je o dokazivanju namjere koja može biti samo njegova. Ipak, dokaz te namjere ne može se oslanjati na puku ocjenu namjera. Posjednik će gnojnice dokazati da njegova namjera nije odbaciti otpad, nego staviti na tržište nusproizvod, ako zadovolji uvjete koje država zahtijeva za uporabu gnojnice kao gnojiva.
            
         
               68.
            
            
               Stoga država članica treba utvrditi uvjete prikladne uporabe otpada kao nusproizvoda. Osim toga, također treba odabrati sredstva kojima zainteresirana osoba može dokazati svoju namjeru. U tom je smislu u potpunosti moguće primijeniti sudsku praksu Suda u vezi s dokazivanjem namjere odbacivanja nekog otpada. To je tako jer, kao što „Direktiva [75/442] ne navodi nijedan odlučujući kriterij za otkrivanje namjere posjednika da odbaci određenu tvar ili predmet (
                     20
                  )“, također ne navodi ništa za slučaj namjere ponovne uporabe otpada, tako da u vezi s tim također treba priznati da „države članice, s obzirom na nepostojanje odredaba prava Zajednice, ako time ne ugrožavaju njegovu učinkovitost, mogu izabrati sredstva za dokazivanje različitih elemenata utvrđenih u direktivama koje prenose u svoja nacionalna prava” (
                     21
                  ). To je rješenje, među ostalim, prihvaćeno u članku 6. stavku 4. Direktive 2008/98 za slučaj nepostojanja kriterija definiranog na razini Zajednice za utvrđivanje je li neki otpad prestao biti otpad (
                     22
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Kad je riječ o stupnju sigurnosti koji se zahtijeva u vezi s namjerom, smatram da, kao što sam već naveo, cilj treba biti isključivanje svake razumne sumnje u pogledu mogućnosti da se tvar koja se namjerava iskorištavati kao nusproizvod, zbog neprikladne obrade, na kraju obrađuje kao otpad koji njegov posjednik neprikladno odbacuje.
            
         
               70.
            
            
               Dokaz o sigurnosti namjere nužno zahtijeva jamstvo da posjednik otpada strogo zadovoljava uvjete utvrđene za njegovu uporabu kao nusproizvoda. Drugim riječima, namjera posjednika da otpad tržišno iskorištava bit će dokazana u dovoljnom stupnju ako dokaže da to može učiniti u skladu s propisima donesenima za te potrebe.
            
         
               71.
            
            
               Navedeni uvjeti trebaju biti takvi da se, uz osiguranje njihova poštovanja, može otkloniti svaka razumna sumnja u pogledu sposobnosti posjednika da otpad obrađuje uz zahtijevani stupanj sigurnosti, ako ga ne upotrijebi u tržišne svrhe kao što je namjeravao (odnosno, ako i dalje ostane otpad), i u pogledu ispunjenja obveza u vezi s tom uporabom.
            
         
               72.
            
            
               Konkretno, predmetni uvjeti trebaju biti upravo oni koji su, kao što sam naveo, formaliziranjem sudske prakse Suda u tom području, naknadno utvrđeni u članku 5. Direktive 2008/98, odnosno: da je „osigurana daljnja uporaba tih tvari ili predmeta; […] [da se] tvar ili predmet mogu […] upotrijebiti izravno, bez dodatne obrade osim uobičajenim industrijskim postupcima; […] [da] tvar ili predmet nastaje kao sastavni dio proizvodnog procesa; i [da je] daljnja uporaba tvari ili predmeta […] u skladu s propisima, tj. [da] tvar ili predmet ispunjava sve relevantne zahtjeve u pogledu proizvoda, zaštite okoliša i zaštite zdravlja za tu konkretnu uporabu i [da] neće dovesti do ukupnih štetnih učinaka na okoliš ili zdravlje ljudi.”
            
         
               73.
            
            
               Kao prvi međuzaključak, smatram da proizvođač gnojnice, koji želi da ona prestane biti otpad u smislu navedene direktive, treba dokazati svoju „namjeru” da je stavi na tržište kao gnojivo i da to treba učiniti s dovoljnim stupnjem sigurnosti kako bi se otklonila svaka razumna sumnja u vezi s rizikom od njezine nepropisne uporabe. Ta će se „namjera” osobito dokazati uz zahtijevanu sigurnost ako se zadovolje uvjeti utvrđeni propisima koji uređuju iskorištavanje gnojnice kao gnojiva, pri čemu nacionalni sud treba utvrditi jesu li ti uvjeti dovoljni kako bi se osiguralo da je, izvan svake razumne sumnje, riječ upravo o uporabi gnojiva, odnosno, da nije riječ o djelovanju koje bi predstavljalo odbacivanje otpada.
            
         
               74.
            
            
               To nas dovodi do preispitivanja drugog pitanja koje je postavio Supreme Court, odnosno do poteškoće s posebnim nametnutim uvjetima, a osobito s odgovornošću za povredu zakonodavstva u vezi s obradom otpada i nadzorom nad njim, odnosno zakonodavstva o čijem poštovanju, u konačnici, ovisi hoće li gnojnica prestati biti otpad i postati nusproizvod.
            
         
               75.
            
            
               Međutim, kao što sam naveo u točki 46., najprije valja točno utvrditi koje je to zakonodavstvo čija povreda dovodi do primjene sustava odgovornosti, koji sud koji je uputio zahtjev dovodi u pitanje.
            
         C – Treće pitanje
      
      
               76.
            
            
               Smatram da treće pitanje ne stvara veće poteškoće.
            
         
               77.
            
            
               U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Direktive 75/442, iz područja njezine primjene isključene su, među ostalim materijalima i tvarima, fekalne tvari „ako ih već uređuje drugo zakonodavstvo”.
            
         
               78.
            
            
               Stoga valja utvrditi postoji li u predmetnom slučaju to „drugo zakonodavstvo”. Godine 1999. u Irskoj nisu bila prenesena pravila Zajednice koja bi eventualno mogla ispunjavati tu ulogu, odnosno Direktiva 91/676 o nitratima, koja utvrđuje samostalan sustav obrade otpada, a još nije bila donesena ni Uredba br. 1774/2002 o zdravstvenim pravilima u vezi s nusproizvodima životinjskog podrijetla. Kao što tvrdi Supreme Cour, nije postojao nijedan nacionalni propis koji bi odgovarao tom „drugom zakonodavstvu”.
            
         
               79.
            
            
               Stoga u glavnom postupku treba odlučiti na temelju Direktive 75/442.
            
         
               80.
            
            
               Točno je, kao što je naveo D. Brady, da to što Irska nije prenijela Direktivu 91/676 toj državi članici ne daje za pravo da se poziva na neispunjenje svoje obveze prenošenja te direktive kako bi opravdala njezino neprimjenjivanje u korist pojedinaca. Također je točno da se članak 2. stavak 1. točka (b) Direktive 75/442 odnosi na materijale koje „uređuje drugo zakonodavstvo”, pri čemu treba smatrati da to „uređivanje” treba biti jednako onome iz navedene direktive, kako u pogledu njezina opsega i dosega tako i u pogledu zajamčene razine zaštite. Smatram da Direktiva 91/676 ne pruža nužnu istovjetnost s Direktivom 75/442 kad je riječ o dosegu njezina područja primjene jer, kao što je navela Komisija, dok se Direktiva 75/442 primjenjuje na cjelokupno državno područje država članica, Direktiva 91/676 ograničena je na određene „ranjive zone” u kojima se nalaze ili kojima teku određene vode. Sve navedeno ne dovodi u pitanje ono što ću iznijeti u nastavku prilikom odgovaranja na drugo pitanje koje je postavio Supreme Court.
            
         
               81.
            
            
               Stoga, kao međuzaključak, smatram da se gnojnica, u predmetnim okolnostima, kao što tvrdi D. Brady, ne nalazi ab initio izvan područja primjene Direktive 75/442 zato što ne postoji drugo zakonodavstvo koje bi se na nju primjenjivalo.
            
         D – Drugo pitanje
      
      
               82.
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev pita mogu li države članice nametnuti odgovornost proizvođaču gnojnice u vezi s načinom na koji je upotrebljavaju treće osobe, kojima ju je predao da je upotrebljavaju kao gnojivo. To je zapravo središnje pitanje ovog postupka i, tim više, postupka a quo.
            
         
               83.
            
            
               Stranke se slažu da države članice mogu uspostaviti sustave koji osiguravaju pravilnu obradu gnojnice u pogledu zaštite okoliša, no poteškoća je u tome mogu li to činiti pod uvjetima predviđenima u irskom zakonodavstvu. AZO relativizira te uvjete i tvrdi da se ne radi toliko o tome da proizvođač treba odgovarati za djelovanje trećih osoba, koliko o tome da ga se obveže na osiguranje pravilne uporabe gnojnice i prestanak njezina dobavljanja onima koji ju ne upotrebljavaju na odgovarajući način.
            
         
               84.
            
            
               Ako se ta obveza shvati kao suzdržavanje od dobavljanja gnojnice kao gnojiva onima koji ne ispunjavaju objektivne uvjete koje je proizvođač dužan poštovati, njegova bi se odgovornost odnosila na vlastito djelovanje i stoga bi nestali prigovori koji mogu nastati temeljem zahtjeva objektivne odgovornosti zbog djelovanja trećih osoba.
            
         
               85.
            
            
               Radi jasnoće ponovno je potrebno navesti zahtjeve AZO‑a koji su sporni u glavnom postupku:
               
                        „(a)
                     
                     
                        da prije prodaje gnojiva utvrdi sva zemljišta koja nisu u njegovu posjedu, vlasništvu ili pod njegovim nadzorom, a na kojima će se upotrebljavati to gnojivo [...];
                     
                  
                        (c)
                     
                     
                        da osigura da kupac gnojiva gnojivo neće upotrebljavati na zemljištima koja nisu u njegovu posjedu, vlasništvu ili pod njegovim nadzorom [...];
                     
                  
                        (f)
                     
                     
                        da nadzire kako osobe koje su kupile gnojivo za upotrebu na svojim zemljištima upotrebljavaju gnojivo i da dade upute o načinu njegove upotrebe;
                     
                  
                        (g)
                     
                     
                        da nadzire površinske vode koje prolaze zemljištima na kojima se upotrebljava gnojivo (odnosno, na zemljištima koja nisu pod nadzorom tužitelja);
                     
                  
                        (h)
                     
                     
                        da nadzire zdence na zemljištima na kojima se upotrebljava gnojivo (odnosno, na zemljištima koja nisu pod nadzorom tužitelja);
                     
                  
                        (i)
                     
                     
                        da cijelo vrijeme vodi registar o upotrebi gnojiva radi inspekcijskog nadzora AZO‑a.”
                     
                  
         
               86.
            
            
               Smatram da ti uvjeti nadilaze obvezu zabrane prodaje gnojnice nekome tko ju ne može upotrebljavati kao gnojivo. Neki od tih uvjeta – oni u točkama (c) i (f) – proizvođaču nameću obvezu nadzora djelovanja trećih osoba, dok drugi uvjeti – oni u točkama (g) i (h) – od proizvođača zahtijevaju provjeru fizičkih karakteristika područja na kojem se primjenjuje gnojnica, što nije nimalo razuman zahtjev.
            
         
               87.
            
            
               Smatram da od proizvođača gnojnice svakako treba zahtijevati da je prodaje samo onome tko ispunjava određene objektivne uvjete potrebne da bi se osigurala odgovarajuća upotreba, ali isključivo ako mogući kupac ispunjenje tih uvjeta, koliko god zahtjevni bili, može dokazati temeljem odobrenja koje je u tu svrhu uredno izdalo nadležno tijelo. U suprotnome bi zahtijevanje od proizvođača da provjerava podatke i djelovanja koja su izvan njegova dosega značilo onemogućavanje trgovanja gnojnicom kao gnojivom ili, ovisno o slučaju, njegovo dopuštanje samo uz odgovornost prodavatelja (građansku, upravnu ili kaznenu) za buduće djelovanje treće osobe.
            
         
               88.
            
            
               Prva mogućnost nije posve u skladu s duhom same Direktive 75/442 kojom se, u skladu s njezinim tumačenjem u sudskoj praksi, ne želi postići potpuna zabrana trgovanja gnojnicom, nego u većoj mjeri to da se navedeno trgovanje organizira tako da se osigura (uvijek na razuman i proporcionalan način) zaštita okoliša. Druga mogućnost vrlo vjerojatno podrazumijeva kršenje temeljnih načela Unije i povredu određenih prava koja jamči Unija.
            
         
               89.
            
            
               Među navedenim su načelima načelo pravne sigurnosti i načelo zabrane arbitrarnosti tijela javne vlasti, koja su svojstvena vladavini prava na čijem se poštovanju temelji Unija (članak 2. UEU‑a), jer dodjela odobrenja potrebna za stavljanje na tržište proizvoda u konačnici podliježe uvjetima koji, zbog svoje nerazumnosti, postaju istovjetni zabrani, čime nije osigurana najmanja jasnoća koja se zahtijeva prilikom razgraničenja područja zabranjenoga u odnosu na područje reguliranoga.
            
         
               90.
            
            
               Spomenuta prava ponajprije obuhvaćaju sva prava iz kojih se izvode načela zakonitosti i razmjernosti kaznenih djela utvrđena u članku 49. Povelje Europske unije o temeljnim pravima jer je u osnovi svih tih prava pravo osobe da odgovara isključivo za vlastita djela ili za djela osoba za koje je zakonski odgovorna, što isključuje, kao što je to u predmetnom slučaju, nametanje uvjeta čije je ispunjenje moguće samo uz rizik preuzimanja odgovornosti za djelovanje treće osobe s kojom postoji samo poslovni odnos. Točno je da sudska praksa predviđa mogućnost odgovornosti za djelovanje treće osobe kada je riječ o poduzetniku i kada su kršenja počinili njegovi zaposlenici ili podređeni (
                     23
                  ), ali u predmetnom slučaju upravo nedostaje odnos zavisnosti na kojem se temelji ta sudska praksa jer između proizvođača gnojnice i osobe koja je kupuje za uporabu kao gnojivo postoji samo kupoprodajni odnos.
            
         
               91.
            
            
               Osim toga, ta prava obuhvaćaju i samo pravo vlasništva, s obzirom na to da irsko zakonodavstvo utvrđuje uvjete za stavljanje na tržište gnojnice koji proizvođača stavljaju pred neprihvatljiv izbor: ili će zbrinuti gnojnicu i preuzeti pripadajući financijski trošak, ili će je staviti na tržište i preuzeti nezanemariv rizik za odgovornost zbog djelovanja trećih osoba, koja bi se možda mogla pokriti osiguranjem, što bi mu ponovno stvorilo troškove koji, vrlo vjerojatno, nisu niski. U oba je slučaja razvidno da je ugroženo proizvođačevo pravo vlasništva jer mu se nameće financijski teret na štetu njegove imovine, zbog čega je riječ o slučaju „prekomjernog i neprihvatljivog uplitanja” kojim se nanosi šteta temeljnom pravu (
                     24
                  ), pri čemu bi utvrđivanje manje nerazumnih uvjeta proizvođaču omogućilo da gnojnicu financijski iskoristi i njome upravlja na način koji mu nužno ne bi stvorio troškove, nego bi mu, u određenim okolnostima, donio korist.
            
         
               92.
            
            
               Ukratko, irsko zakonodavstvo proizvođaču gnojnice nameće nerazumne uvjete za njezinu ponovnu uporabu kao gnojivo. Naime, nije proporcionalno da se od njega zahtijeva provjera određenih podataka u vezi s djelovanjem treće osobe, kojima, zapravo, raspolažu samo tijela javne vlasti, i da, ako to ne učini, treba preuzeti osobnu odgovornost za to djelovanje.
            
         
               93.
            
            
               U tom se pogledu moram pozvati na tvrdnju AZO‑a prema kojoj se predmetnim nacionalnim zakonodavstvom proizvođaču ne želi toliko nametnuti izravna odgovornost za djelovanja trećih osoba, koliko ga se želi obvezati na prodaju gnojnice samo onima koji je pravilno upotrebljavaju kao gnojivo. Iako je – kao što to proizlazi iz razmatranja High Courta u točkama od 38. do 43. – moguće da se navedeno zakonodavstvo u praksi primjenjuje u tom duhu, razvidno je da, s obzirom na njegov tekst, postoji mogućnost potpuno drukčije primjene, koja je bliža ideji stvarne osobne odgovornosti za djelovanje treće osobe. Budući da Sud prije svega mora poštovati tekst nacionalnog propisa, a ne moguće načine njegove primjene, smatram da Sud treba uzeti u obzir tumačenje koje spontano odražava tekst njegove formulacije, tim više što, u predmetnom slučaju, smisao spornog zakonodavstva odmah navodi na pomisao o strogoj osobnoj odgovornosti za djelovanje treće osobe.
            
         
               94.
            
            
               Naravno, pritom se ne može zanijekati da je takvim pristupom objektivno zajamčena zaštita okoliša u apsolutnom smislu. Međutim, neprihvatljivo je da do takvog rezultata dovede zakonodavstvo koje formalno ne zabranjuje trgovanje gnojnicom, nego ga samo uređuje.
            
         
               95.
            
            
               Osim toga, valja istaknuti da pravo Unije ne nalaže zabranu upotrebe gnojnice kao gnojiva, nego, upravo suprotno, kao što proizlazi iz Direktive 91/676, takvu upotrebu predviđa kao uređenu aktivnost. Kao što sam naveo u točki 80., Direktiva 91/676, za razliku od Direktive 75/442, ne primjenjuje se na cjelokupno državno područje država članica, nego je ograničena na određene „ranjive zone”. U svakom slučaju, nije moguće isključiti mogućnost da se farma D. Bradyja nalazi u jednoj od tih „ranjivih zona” i da bi se na nju, stoga, primjenjivala Direktiva 91/676 kao i uvjeti koje ta direktiva utvrđuje za uporabu gnojiva. Stoga je zakonodavna situacija koja je u Irskoj bila na snazi u trenutku nastanka spornih činjenica u glavnom postupku posljedica neprenošenja direktive koja je, u slučaju da je bila pravilno prenesena, mogla obuhvatiti aktivnost D. Bradyja pod uvjetima koji su proporcionalniji i razumniji od onih koji proizlaze iz nacionalnog prava.
            
         
               96.
            
            
               U svakom slučaju, čak i da Direktiva 91/676 nije bila izravno primjenjiva na slučaj D. Bradyja, njezin prijenos u irsko pravo nacionalnim bi sudovima omogućio da raspolažu zakonodavstvom o gnojivima koje bi se, na temelju širokog tumačenja, moglo primijeniti na okolnosti koje su materijalno usporedive s onima navedenima u toj direktivi.
            
         
               97.
            
            
               Stoga, i kao posljednji međuzaključak, smatram da to što država članica od proizvođača koji gnojnicu prodaje kao gnojivo trećoj osobi zahtijeva osobnu odgovornost za to da se ta treća osoba pridržava zakonodavstva Unije u vezi s nadzorom nad otpadom i/ili gnojivom nije sukladno pravu Unije.
            
         
         VII – Zaključak
      
      
               98.
            
            
               Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na postavljena pitanja odgovori sljedeće:
               
                        „1.
                     
                     
                        Proizvođač gnojnice treba dokazati svoju namjeru njezine upotrebe kao gnojiva s dovoljnim stupnjem sigurnosti kako bi se otklonila svaka razumna sumnja u vezi s rizikom od nepropisne uporabe. Namjera se dokazuje ako se zadovolje uvjeti utvrđeni nacionalnim propisima koji uređuju iskorištavanje gnojnice kao gnojiva, pri čemu nacionalni sud treba utvrditi jesu li ti uvjeti dovoljni kako bi se osiguralo da, izvan svake razumne sumnje, pri uporabi gnojiva nije riječ o djelovanju koje bi predstavljalo odbacivanje otpada.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        U predmetnim okolnostima, gnojnica se ne nalazi izvan područja primjene Direktive 75/442 zato što ne postoji drugo zakonodavstvo koje bi se na nju primjenjivalo.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        To što država članica proizvođaču gnojnice nameće odgovornost za to da njezin kupac udovoljava zahtjevima kojima se jamči uporaba gnojnice kao gnojiva koja nije štetna za okoliš, i to pod uvjetom da je navedena gnojnica funkcionalno prestala biti ‚otpad’ i da se može smatrati ‚nusproizvodom’, nije sukladno pravu Unije.”
                     
                  
         (
            1
         )	Izvorni jezik: španjolski
      (
            2
         )	Direktiva Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL L 194, str. 39.)
      (
            3
         )	Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL L 375, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 6., str. 6.)
      (
            4
         )	Direktiva Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. o izmjenama Direktive 75/442/EEZ o otpadu (SL L 78, str. 32.)
      (
            5
         )	Točka A Priloga II. odnosi se na razdoblja u kojima nije prikladno primjenjivati gnojivo; na njihovu primjenu na tlu na određenim terenima; na kapacitet i izradu spremnika za stajsko gnojivo; na mjere zaštite od onečišćenja voda uzrokovanog istjecanjem tekućina koje sadrže stajsko gnojivo te otpadnih voda iz pohranjenih biljnih materijala, kao na primjer silaže, i njihovim prodiranjem u podzemne i površinske vode; i na postupke primjene umjetnih i stajskih gnojiva na tlu, uključujući postotak i ravnomjernost nanošenja, kojima se gubitak hranjivih tvari u vodi održava na prihvatljivoj razini.
      (
            6
         )	Direktiva Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 257, str. 26.)
      (
            7
         )	Direktiva 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 24, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 114.)
      (
            8
         )	Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 15., str. 159.)
      (
            9
         )	Uredba br. 1774/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. listopada 2002. o utvrđivanju zdravstvenih pravila u vezi s nusproizvodima životinjskog podrijetla koji nisu namijenjeni prehrani ljudi (SL L 273, str. 1.)
      (
            10
         )	Uredba (EZ) br. 1069/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o utvrđivanju zdravstvenih pravila za nusproizvode životinjskog podrijetla i od njih dobivene proizvode koji nisu namijenjeni prehrani ljudi te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1774/2002 (Uredba o nusproizvodima životinjskog podrijetla) (SL L 300, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 16., str. 425.)
      (
            11
         )	Direktiva Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 257, str. 26.)
      (
            12
         )	S jedne strane sudska praksa nastala na temelju presuda od 8. rujna 2005. u predmetima Komisija/Španjolska (C‑416/02, Zb., str. I‑7487. i C‑121/03, Zb., str. I‑7569.) i s druge strane sudska praksa koju treba izvesti iz presuda od 18. prosinca 2007. u predmetima Komisija/Italija (C‑194/05, Zb., str. I‑11661. i C‑195/05, Zb., str. I‑11699.).
      (
            13
         )	Direktiva 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.)
      (
            14
         )	Komisija/Španjolska (C‑416/02), t. 86.; Komisija/Italija (C‑194/05), t. 32.; obje se presude pozivaju na presudu od 18. prosinca 1997., Inter‑Environnement Wallonie, C‑129/96 (Zb., str. I‑7411.), t. 26.
      
      (
            15
         )	Komisija/Španjolska (C‑416/02), t. 87.; Komisija/Italija (C‑194/05), t. 38.; obje se presude, među ostalim, pozivaju na presudu od 18. travnja 2002., Palin Granit i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑90/00 (Zb., str. I‑3533.), t. 34. do 36.).
      (
            16
         )	Komisija/Španjolska (C‑416/02), t. 90.; Komisija/Italija (C‑194/05), t. 46.
      (
            17
         )	Komisija/Španjolska (C‑416/02), t. 94.
      (
            18
         )	Komisija/Španjolska (C‑416/02), t. 94.
      (
            19
         )	Gore navedena presuda Komisija/Italija (C‑194/05), t. 38.
      (
            20
         )	Gore navedena presuda Komisija/Italija (C‑194/05), t. 44.
      (
            21
         )	Gore navedena presuda Komisija/Italija (C‑194/05), t. 44., koja se poziva na presudu od 15. lipnja 2000., ARCO CEIME Nederland i dr., C‑418//97 i C‑419/97 (Zb., str. I‑4475.), t. 41. i presudu od 11. studenoga 2004., Niselli, C‑457/02 (Zb., str. I‑10853.), t. 34.
      
      (
            22
         )	U vezi s tim vidjeti presudu od 7. ožujka 2013., Lapin Luonnonsuojelupiiri, C‑358/11, t. 55. i 56.
      (
            23
         )	U vezi s tim vidjeti presudu od 10. srpnja 1990., Hansen (C‑326/88), Zb., str. I‑2911., t. 16. do 20., koja je nedavno navedena u presudi od 9. veljače 2012., Márton Urbán (C‑210/10), t. 47.
      (
            24
         )	U skladu s presudom od 10. srpnja 2003. u spojenim predmetima Booker Aquaculture i Hydro Seafood, C‑20/00 i C‑64/00, Zb., str. I‑7411., t. 68.