CELEX: 62019CC0821
Language: hr
Date: 2021-02-25 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Rantosa od 25. veljače 2021.#Europska komisija protiv Mađarske.#Tužba zbog povrede obveze – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politika azila – Direktive 2013/32/EU i 2013/33/EU – Postupak za priznavanje međunarodne zaštite – Razlozi za nedopuštenost – Pojmovi ‚sigurna treća zemlja’ i ‚prva država azila’ – Pomoć pružena tražiteljima azila – Inkriminacija – Zabrana ulaska u granično područje predmetne države članice.#Predmet C-821/19.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
   ATHANASIOSA RANTOSA
   od 25. veljače 2021. (
         1
      )
   
      Predmet C‑821/19
   
   Europska komisija
   protiv
   Mađarske
   „Povreda obveze države članice – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članak 33. stavak 2. – Razlozi za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu – Taksativnost – Dodatni razlog za nedopuštenost u nacionalnom pravu – Članak 8. stavak 2. – Pristup graničnim prijelazima organizacija i osoba koje tražiteljima međunarodne zaštite osiguravaju savjetovanje i zastupanje – Članak 12. stavak 1. točka (c) – Mogućnost tražitelja međunarodne zaštite da komuniciraju s organizacijama i osobama koje osiguravaju savjetovanje i zastupanje – Članak 22. stavak 1. – Mogućnost tražitelja međunarodne zaštite da se na vlastiti trošak savjetuju s pravnim ili drugim savjetnikom – Direktiva 2013/33/EU – Članak 10. stavak 4. – Mogućnost pravnih i drugih savjetnika da komuniciraju s tražiteljima međunarodne zaštite – Inkriminacija u nacionalnom pravu one aktivnosti čiji je cilj na organizirani način pružati pomoć tražiteljima međunarodne zaštite – Zabrana ulaska organizacijama i osobama koje tražiteljima međunarodne zaštite osiguravaju savjetovanje i zastupanje u graničnom tranzitnom području”
   
      I. Uvod
   
   
            1.
         
         
            Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Mađarska zbog sljedećih razloga povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije:
            
                     –
                  
                  
                     jer je uvela razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu uz one navedene u taksativnom popisu utvrđenom u članku 33. stavku 2. Direktive 2013/32/EU (
                           2
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     jer kao kazneno djelo kvalificira aktivnost organiziranja s ciljem da se osobama koje ne ispunjavaju kriterije za priznavanje međunarodne zaštite utvrđene nacionalnim pravom omogući pokretanje postupka za azil i jer je donijela mjere ograničavanja u odnosu na osobe koje su gonjene ili sankcionirane zbog takvog kaznenog djela, kršeći time članak 8. stavak 2., članak 12. stavak 1. točku (c) i članak 22. stavak 1. Direktive 2013/32 kao i članak 10. stavak 4. Direktive 2013/33/EU (
                           3
                        ).
                  
               
      
            2.
         
         
            Mislim da se u okviru prvog prigovora ne pojavljuju posebne poteškoće i on se može riješiti s obzirom na nedavne presude Suda od 19. ožujka 2020., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (
                  4
               ) i od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (
                  5
               ).
         
      
            3.
         
         
            U sklopu drugog prigovora pojavljuje se novo pitanje može li država članica inkriminirati aktivnost organiziranja s ciljem da se osobama koje ne ispunjavaju kriterije za priznavanje međunarodne zaštite utvrđene nacionalnim pravom omogući pokretanje postupka za azil.
         
      
      II. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije
      
   
   
      1. Odredbe o razlozima za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu
   
   
            4.
         
         
            Članak 33. Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, u stavku 2. predviđa:
            „Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
            
                     (a)
                  
                  
                     je druga država članica priznala međunarodnu zaštitu;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     se zemlja koja nije država članica smatra prvom zemljom azila podnositelja zahtjeva, u skladu s član[kom] 35.;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     se država koja nije država članica smatra sigurnom trećom zemljom za podnositelja zahtjeva, u skladu s člank[om] 38.;
                  
               
                     (d)
                  
                  
                     je zahtjev naknadni zahtjev, pri čemu ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive 2011/95/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
                           6
                        )], naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja; ili
                  
               
                     (e)
                  
                  
                     uzdržavana osoba podnositelja zahtjeva podnese zahtjev nakon što su on ili ona, u skladu s člankom 7. stavkom 2., suglasni da će njegov ili njezin slučaj biti dio zahtjeva podnesenog u njegovo ili njezino ime, te ne postoje nikakva jamstva u vezi uzdržavane osobe koji bi opravdavali poseban zahtjev.”
                  
               
      
      2. Odredbe o pomoći tražiteljima međunarodne zaštite
   
   
      a) Direktiva 2013/32
   
   
            5.
         
         
            Članak 8. Direktive 2013/32, naslovljen „Informacije i savjetovanje u ustanovama za zadržavanje i na graničnim prijelazima”, u stavku 2. određuje:
            „Države članice osiguravaju da organizacije i osobe koje podnositeljima zahtjeva osiguravaju savjetovanje i zastupanje, imaju učinkovit pristup do podnositelja zahtjeva koji se nalaze na graničnim prijelazima, uključujući tranzitne zone na vanjskim granicama. Države članice mogu utvrditi pravila koja uređuju prisutnost takvih organizacija i osoba na tim graničnim prijelazima, a posebno da je pristup moguć na temelju dogovora s nadležnim tijelima država članica. Ograničenja takvog pristupa mogu se odrediti samo ako na temelju nacionalnog prava su objektivno potrebna zbog sigurnosti, javnog reda ili upravnog nadzora nad određenim graničnim prijelazima, pod uvjetom da pristup nije time jako ograničen ili onemogućen.”
         
      
            6.
         
         
            Članak 12. te direktive, naslovljen „Jamstva za podnositelje zahtjeva”, u stavku 1. predviđa:
            „U pogledu postupaka iz poglavlja III., države članice osiguravaju da svi podnositelji zahtjeva uživaju sljedeća jamstva:
            […]
            
                     (c)
                  
                  
                     ne smije im se uskratiti mogućnost komuniciranja s [Uredom Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice] ili s bilo kojom drugom organizacijom koja osigurava pravno savjetovanje ili drugo savjetovanje u skladu s pravom određene države članice;
                  
               […]”
         
      
            7.
         
         
            Članak 22. navedene direktive, naslovljen „Pravo na pravnu pomoć i zastupanje u svim fazama postupka”, određuje:
            „1.   Podnositeljima zahtjeva daje se mogućnost savjetovanja, na vlastiti trošak, i na učinkovit način, s pravnim ili drugim savjetnikom kojeg kao takvog priznaje ili dopušta nacionalno zakonodavstvo, o pitanjima u vezi njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu, i nakon donošenja negativne odluke.
            2.   Države članice mogu dozvoliti nevladinim organizacijama pružanje besplatne pravne pomoći i/ili zastupanja za podnositelje zahtjeva u postupcima iz poglavlja [III.] i poglavlja V. u skladu s nacionalnim pravom.”
         
      
      b) Direktiva 2013/33
   
   
            8.
         
         
            Članak 10. Direktive 2013/33, naslovljen „Uvjeti zadržavanja”, u stavku 4. određuje:
            „Države članice osiguravaju da članovi obitelji, pravni savjetnici ili drugi savjetnici te osobe koje zastupaju odgovarajuće nevladine organizacije koje priznaje dotična država članica, imaju mogućnost komunicirati s podnositeljima zahtjeva te ih posjećivati u uvjetima koji poštuju privatnost. Pristup centrima za smještaj može se ograničiti samo kada je to na temelju nacionalnog prava objektivno nužno zbog sigurnosti, javnog reda ili upravnog poslovanja centra za smještaj, pod uvjetom da se pristup time strogo ne ograniči ili onemogući.”
         
      
      
         B.
       
         Mađarsko pravo
      
   
   
      1. Odredbe o razlozima nedopuštenosti zahtjevâ za međunarodnu zaštitu
   
   
            9.
         
         
            Članak 51. stavak 2. točka (f) menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvényja (Zakon br. LXXX iz 2007. o pravu na azil; u daljnjem tekstu: Zakon o pravu na azil (
                  7
               )), uveden člankom 7. stavkom 1. egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvényja (Zakon br. VI iz 2018. o izmjeni nekih zakona o mjerama protiv nezakonitog useljavanja; u daljnjem tekstu: Zakon br. VI iz 2018. (
                  8
               )), predviđa novi razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu, koji je ovako definiran:
            „Zahtjev je nedopušten ako je podnositelj zahtjeva stigao u Mađarsku preko zemlje u kojoj nije izložen progonu u smislu članka 6. stavka 1. [Zakona o pravu na azil] ili opasnosti od teške štete u smislu članka 12. stavka 1. [tog zakona] ili u kojoj je zajamčena odgovarajuća razina zaštite.”
         
      
      2. Odredbe o pomoći tražiteljima međunarodne zaštite
   
   
      a) Kazneni zakonik
   
   
            10.
         
         
            Članak 353/A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvényja (Zakon br. C iz 2012. o uvođenju Kaznenog zakonika; u daljnjem tekstu: Kazneni zakonik (
                  9
               )), naslovljen „Omogućavanje nezakonitog useljavanja” i uveden člankom 11. stavkom 1. Zakona br. VI iz 2018., predviđa:
            „1.   Tko upravlja aktivnostima organiziranja s ciljem da se
            
                     (a)
                  
                  
                     pokretanje postupka za azil u Mađarskoj omogući osobi koja u zemlji čiji je državljanin, zemlji svojeg uobičajenog boravišta ili bilo kojoj drugoj zemlji preko koje je stigla ne podliježe progonu zbog svoje rase, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, vjerskih ili političkih uvjerenja, ili koja nema valjanog razloga za strah od izravnog progona, ili
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     osobi koja nezakonito ulazi ili boravi u Mađarskoj pomogne da stekne dozvolu boravka,
                  
               kaznit će se kaznom zatvora kao za prekršaj, osim ako je počinio teže kazneno djelo.
            2.   Tko pruža materijalna sredstva koja omogućavaju počinjenje kaznenog djela iz stavka 1. ili redovito upravlja takvim aktivnostima organiziranja, kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od najviše godinu dana.
            3.   Tko počini kazneno djelo iz stavka 1.
            
                     (a)
                  
                  
                     radi pribavljanja imovinske koristi,
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     pomažući više od jednoj osobi ili
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     na udaljenosti manjoj od osam kilometara od granične linije ili granične oznake koje odgovaraju vanjskoj granici u skladu s člankom 2. točkom 2. Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama)[ (
                           10
                        )], kaznit će se kaznom predviđenom u stavku 2.
                  
               4.   Sankcija za počinitelja kaznenog djela iz stavka 1. može se ublažiti bez ograničenja ili se, u slučaju koji zahtijeva posebno razmatranje, može ukinuti ako najkasnije do podnošenja optužnice počinitelj iznese okolnosti u kojima je kazneno djelo počinjeno.
            5.   Za potrebe ovog članka aktivnosti organiziranja s ciljem iz stavka 1. obuhvaćaju osobito:
            
                     (a)
                  
                  
                     promatranje granica, granične linije ili granične oznake koje odgovaraju vanjskoj granici Mađarske u skladu s člankom 2. točkom 2. Zakonika o schengenskim granicama,
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     izradu ili dijeljenje informativnih dokumenata ili povjeravanje obavljanja tih radnji trećim osobama i
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     uspostavljanje mreže ili upravljanje njome.”
                  
               
      
      b) Zakon o policiji
   
   
            11.
         
         
            Članak 46/F Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényja (Zakon br. XXXIV iz 1994. o policiji; u daljnjem tekstu: Zakon o policiji (
                  11
               )), naslovljen „Mjere udaljavanja koje se koriste u okviru sigurnosti granica” i umetnut člankom 2. Zakona br. VI iz 2018. u poglavlje V. Zakona o policiji, određuje:
            „1.   Radi održavanja reda na državnoj granici i sprečavanja mogućeg poremećaja u nadzoru granica, policajci sprečavaju bilo koju osobu protiv koje se vodi kazneni progon zbog kaznenih djela nezakonitog prelaska granične zapreke (članak 352/A Kaznenog zakonika), oštećenja granične zapreke (članak 352/B Kaznenog zakonika), ometanja gradnje ili održavanja granične zapreke (članak 352/C Kaznenog zakonika), trgovine ljudima (članak 353. Kaznenog zakonika), pomaganja u nezakonitom boravku (članak 354. Kaznenog zakonika) ili omogućavanja nezakonitog useljavanja (članak 353/A Kaznenog zakonika) da uđe u prostor koji se nalazi na udaljenosti manjoj od osam kilometara od granične linije ili granične oznake koje odgovaraju vanjskoj granici mađarskog državnog područja, u skladu s člankom 2. točkom 2. [Uredbe 2016/399] ili zahtijevaju da osoba o kojoj je riječ napusti navedeno područje ako se ondje nalazi.
            […]”
         
      
      III. Okolnosti spora i predsudski postupak
   
   
            12.
         
         
            Dana 20. lipnja 2018. mađarski parlament donio je Zakon br. VI iz 2018. Tim su zakonom uvedeni, među ostalim, članak 51. stavak 2. točka (f) Zakona o pravu na azil, članak 353/A Kaznenog zakonika i članak 46/F Zakona o policiji.
         
      
            13.
         
         
            Dana 19. srpnja 2018. odnosno 24. siječnja 2019. Komisija je Mađarskoj poslala pismo opomene i obrazloženo mišljenje u kojima je toj državi članici stavila na teret dva prigovora sažeta u točki 1. ovog mišljenja.
         
      
            14.
         
         
            Mađarska je na njih odgovorila 19. rujna 2018. i 23. ožujka 2019. istaknuvši da su predmetni mađarski propisi u skladu s pravom Unije.
         
      
      IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
   
   
            15.
         
         
            Tužbom podnesenom 8. studenoga 2019. Komisija je pokrenula ovaj postupak.
         
      
            16.
         
         
            Komisija i Mađarska iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 23. studenoga 2020.
         
      
            17.
         
         
            Komisija od Suda zahtijeva da:
            
                     –
                  
                  
                     utvrdi, s jedne strane, da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32 jer je, uz razloge utvrđene u toj odredbi, uvela razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu te, s druge strane, da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 8. stavka 2., članka 12. stavka 1. točke (c) i članka 22. stavka 1. Direktive 2013/32, kao i članka 10. stavka 4. Direktive 2013/33, jer kao kazneno djelo kvalificira aktivnost organiziranja s ciljem da se osobama koje ne ispunjavaju kriterije za priznavanje međunarodne zaštite utvrđene nacionalnim pravom omogući pokretanje postupka za azil i jer je donijela mjere ograničavanja u odnosu na osobe koje su gonjene ili sankcionirane zbog takvog kaznenog djela;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Mađarskoj naloži snošenje troškova.
                  
               
      
            18.
         
         
            Mađarska od Suda zahtijeva da:
            
                     –
                  
                  
                     odbije tužbu;
                  
               
                     –
                  
                  
                     Komisiji naloži snošenje troškova.
                  
               
      
      V. Analiza
   
   
      
         A.
       
         Prvi prigovor, koji se temelji uvođenju razloga za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu koji nije u skladu s pravom Unije
      
   
   
            19.
         
         
            Svojim prvim prigovorom Komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32 jer je člankom 51. stavom 2. točkom (f) Zakona o pravu na azil uvela razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu, uz razloge predviđene u članku 33. stavku 2. te direktive.
         
      
            20.
         
         
            Uvodno valja podsjetiti na to da je člankom 51. stavkom 2. točkom (f) tog zakona mađarski zakonodavac predvidio da je zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopušten ako je tražitelj stigao u Mađarsku preko zemlje u kojoj, s jedne strane, nije izložen progonu ili opasnosti od nastanka teške štete ili u kojoj je, s druge strane, zajamčena odgovarajuća razina zaštite.
         
      
            21.
         
         
            Navedeni zakon uvodi, u biti, razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu koji nije izričito predviđen u članku 33. stavku 2. Direktive 2013/32.
         
      
            22.
         
         
            Postavlja se, dakle, pitanje može li se taj razlog za dopuštenost smatrati samo objašnjenjem razloga predviđenih u toj odredbi, osobito onog koji se odnosi na „sigurnu treću zemlju” u smislu članka 33. stavka 2. točke (c) Direktive 2013/32, te, u slučaju niječnog odgovora, je li taj novi razlog neusklađen s tom odredbom.
         
      
            23.
         
         
            U tom pogledu ističem da je u nedavnoj presudi Tompa, koja se također odnosila na odredbu mađarskog propisa dovedenog u pitanje u ovom prigovoru, to jest članak 51. stavak 2. točku (f) Zakona o pravu na azil, Sud odlučio na sljedeći način:
            
                     –
                  
                  
                     prije svega je potvrdio da je nabrajanje u članku 33. stavku 2. Direktive 2013/32 taksativno (
                           12
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     potom je isključio da razlozi za nedopuštenost navedeni u mađarskom propisu mogu činiti provedbu onih predviđenih člankom 33. stavkom 2. te direktive (
                           13
                        ), uključujući razlog koji se odnosi na „sigurnu treću zemlju” (
                           14
                        ) i onaj koji se odnosi na „prvu državu azila” (
                           15
                        );
                  
               
                     –
                  
                  
                     naposljetku je presudio da članak 33. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se dopušta odbacivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu kao nedopuštenog zbog toga što je podnositelj zahtjeva došao na područje predmetne države članice preko države u kojoj nije izložen progonu ili opasnosti od nastanka teške štete ili u kojoj mu je osigurana dostatna razina zaštite (
                           16
                        ).
                  
               
      
            24.
         
         
            Sud je to tumačenje ponovio u presudi Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, koja se također odnosila na članak 51. stavak 2. točku (f) Zakona o pravu na azil (
                  17
               ).
         
      
            25.
         
         
            Stoga, budući da mađarska vlada nije podnijela nove elemente koji opravdavaju nužnost ili svrsishodnost promjene te sudske prakse, smatram da se na temelju rješenja koje je Sud primijenio u prethodno navedenim predmetima može konačno riješiti pitanje razmatrano u okviru ovog prigovora.
         
      
            26.
         
         
            Prema tome, predlažem da se prihvati Komisijin prvi prigovor i utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32 jer je, uz razloge koji su taksativno utvrđeni tom odredbom, uvela novi razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu.
         
      
      
         B.
       
         Drugi prigovor, koji se temelji na ograničenjima pristupa koja su nametnuta tražiteljima međunarodne zaštite kao i organizacijama i osobama koje im osiguravaju savjetovanje i zastupanje
      
   
   
            27.
         
         
            U okviru svojeg drugog prigovora Komisija poziva Sud da utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 8. stavka 2., članka 12. stavka 1. točke (c) i članka 22. stavka 1. Direktive 2013/32, kao i članka 10. stavka 4. Direktive 2013/33, jer člankom 353/A Kaznenog zakonika kvalificira kao kazneno djelo aktivnost organiziranja s ciljem da se osobama koje ne ispunjavaju kriterije za priznavanje međunarodne zaštite utvrđene nacionalnim pravom omogući pokretanje postupka za azil i jer je uvođenjem članka 46/F Zakona o policiji donijela mjere ograničavanja u odnosu na osobe koje su gonjene ili sankcionirane zbog takvog kaznenog djela.
         
      
            28.
         
         
            U tom pogledu na početku ističem da odredbe prava Unije o pomoći tražiteljima međunarodne zaštite (
                  18
               ) jamče, s jedne strane, pravo takvih tražitelja da se mogu savjetovati s organizacijama i osobama koje osiguravaju savjetovanje i zastupanje te, s druge strane i simetrično, pravo tih organizacija i osoba na pristup tim tražiteljima, uključujući onima koji su zadržani.
         
      
            29.
         
         
            Valja, dakle, provjeriti čine li članak 353/A Kaznenog zakonika i članak 46/F Zakona o policiji prepreku ostvarivanju prava zajamčenih člankom 8. stavkom 2., člankom 12. stavkom 1. točkom (c) i člankom 22. Direktive 2013/32, kao i člankom 10. stavkom 4. Direktive 2013/33, te, u slučaju potvrdnog odgovora, je li takva prepreka opravdana s obzirom na te odredbe.
         
      
      1. Prvi dio drugog prigovora, koji se odnosi na članak 353/A Kaznenog zakonika
   
   
      a) Ograničavajuća narav članka 353/A Kaznenog zakonika
   
   
            30.
         
         
            Članak 353/A Kaznenog zakonika inkriminira svaku „aktivnost organiziranja” kojom se osobi koja prema nacionalnim normama nema, u biti, pravo na međunarodnu zaštitu omogućuje pokretanje postupka za azil u Mađarskoj. Razvidno je da taj postupak može prima facie biti prepreka pravima koja su zajamčena odredbama prava Unije koje je Komisija istaknula jer svaku osobu ili organizaciju koja ima namjeru pružiti pomoć tražiteljima međunarodne zaštite dovodi u neizvjestan položaj ili čak u konkretnu opasnost da je se sankcionira.
         
      
            31.
         
         
            Mađarska vlada ističe, kao prvo, da je inkriminacija ograničena na povrede počinjene s „izravnom namjerom” i tiče se samo radnji koje se poduzimaju u obliku „aktivnosti organiziranja”, kao drugo, da sporni propisi ne proizvode nikakav dokazani odvraćajući učinak i, kao treće, da se ti propisi primjenjuju samo na radnje koje prethode pokretanju postupka za azil i ne tiču se, dakle, „tražiteljâ međunarodne zaštite”stricto sensu koji su ovlaštenici prava dodijeljenih direktivama 2013/32 i 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            Što se, kao prvo, tiče stupnja krivnje s kojim je kazneno djelo počinjeno i pojma „aktivnost organiziranja” te kao što to primjećuje mađarska vlada, doseg članka 353/A Kaznenog zakonika mora se tumačiti s obzirom na pojašnjenja koja je dao Alkotmánybíróság (Ustavni sud, Mađarska) u svojoj odluci br. 3/2019 (
                  19
               ), koja je mjerodavna sudska praksa za tumačenje tog članka, to više što se čini da se navedeni članak još do sada nije učestalo primjenjivao, kao što je to mađarska vlada potvrdila na raspravi.
         
      
            33.
         
         
            Što se, kao prvo, tiče stupnja krivnje s kojim je kazneno djelo počinjeno, Alkotmánybíróság (Ustavni sud) u toj je odluci pojasnio da članak 353/A Kaznenog zakonika ne sankcionira ponašanja počinjena iz nehaja, nego isključivo ona koja su počinjena s namjerom, na temelju „izravne namjere” počinjenja kaznenog djela, i da je na nacionalnim tijelima da dokažu postojanje takve namjere. U svakom slučaju, taj je sud isključio iz područja primjene tog članka altruistična ponašanja kojima se ispunjava dužnost pomaganja siromašnim i potrebitim osobama i koja nisu povezana s ciljem tog članka, pri čemu je pojasnio da je na sudovima pred kojima se vodi postupak da u svojoj sudskoj praksi odrede okolnosti u kojima se aktivnost organiziranja može izjednačiti s humanitarnom pomoći, oblike pomoći koji se ne mogu sankcionirati i trenutak u kojem djela premašuju taj okvir (
                  20
               ).
         
      
            34.
         
         
            S obzirom na to, ističem da, u načelu, svaka organizacija ili svaka osoba koja želi pružiti pomoć nužno djeluje s namjerom da osobi kojoj pomaže omogući pokretanje postupka za azil i može, u najmanju ruku, imati dvojbe o činjenici ispunjava li ta osoba zahtjeve nužne za korištenje međunarodnom zaštitom. Naime, dvojbe glede istinitosti navoda tražitelja svojstvene su postupku za azil, koji se odvija upravo s ciljem utvrđivanja jesu li ispunjeni uvjeti za priznavanje međunarodne zaštite. Na nadležnim je nacionalnim tijelima, a ne na pravnim savjetnicima ni na organizacijama ili osobama koje nude pomoć tražiteljima međunarodne zaštite, da ocijene opravdavaju li razlozi istaknuti u zahtjevu da se međunarodna zaštita prizna u skladu s uvjetima propisanima na temelju nacionalnog zakonodavstva.
         
      
            35.
         
         
            Usto, prema mojem mišljenju, u konkretnom slučaju najvažnije je uzeti u obzir, s jedne strane, uvođenje članka 51. stavka 2. točke (f) Zakona o pravu na azil, koji je predmet prvog prigovora, te, s druge strane, činjenicu, kao što je to Komisija istaknula a da joj Mađarska nije proturječila, da odstupajuće odredbe koje se primjenjuju u slučaju kriznog stanja nastalog zbog masovne imigracije nalažu osobama koje žele ishoditi međunarodnu zaštitu da se zapute u jedno od tranzitnih područja koja se nalaze na srpsko‑mađarskoj granici kako bi podnijele svoj zahtjev i tako pokrenule postupak za azil. Srbija je inače treća zemlja u kojoj ne postoji opasnost od progona u smislu članka 51. stavka 2. točke (f) Zakona o pravu na azil. Iz tih dvaju objedinjenih elemenata proizlazi da će svaka osoba ili organizacija koja pruža pomoć tražiteljima međunarodne zaštite biti svjesna činjenice da su u tim okolnostima takvi zahtjevi vrlo vjerojatno osuđeni na neuspjeh i da se time izlaže opasnosti od konkretnog kaznenog progona (
                  21
               ).
         
      
            36.
         
         
            U svakom slučaju, inkriminacija pomoći tražiteljima međunarodne zaštite mogla bi proizvesti osobito značajan odvraćajući učinak za sve osobe ili organizacije koje svjesno pokušaju zagovarati izmjenu zakonodavstva ili fleksibilnije tumačenje nacionalnog prava ili čak istaknuti neusklađenost mjerodavnog nacionalnog prava s pravom Unije. Osim toga, „razvijati” nacionalne propise ili omogućavati pristup tražitelja postupku za azil ili humanitarnoj pomoći, čak i ako je vrlo dvojbeno ili, kao u ovom slučaju, vrlo vjerojatno da ti tražitelji ne ispunjavaju sve uvjete predviđene nacionalnim pravom za priznavanje međunarodne zaštite, općenito spada među legitimne ciljeve organiziranja pomoći tražiteljima međunarodne zaštite.
         
      
            37.
         
         
            U tim okolnostima, sama zakonska „sankcija” koja se primjenjuje kada je cilj aktivnosti tih osoba ili organizacija omogućiti tražiteljima pristup postupku za azil mimo uvjeta koji su zakonski određeni nacionalnim zakonodavstvom poštujući pravo Unije, a osobito članak 33. stavak 2. Direktive 2013/32, prema mojem mišljenju, može biti samo odbacivanje zahtjeva zbog nedopuštenosti ili odbijanje zbog neutemeljenosti, a ne korištenje kaznenim progonom protiv osoba ili organizacija koje omogućavaju pokretanje postupka za azil. Tako postavljeno utvrđenje ni po čemu ne prejudicira mogućnost uvođenja i zadržavanja na snazi kaznenih sankcija kada aktivnost navedenih osoba ili organizacija nije ograničena na pomaganje tražiteljima međunarodne zaštite da podnesu svoj zahtjev i pokrenu postupke za azil, nego čini stvarnu aktivnost pomaganja nezakonitom useljavanju, osobito na temelju Direktive 2002/90/EZ (
                  22
               ).
         
      
            38.
         
         
            Što se, kao drugo, tiče pojma „aktivnost organiziranja”, Alkotmánybíróság (Ustavni sud) isključio je da on, iako općenito formuliran, može povrijediti načelo zakonitosti („nullum crimen nulla poena sine lege”), uzimajući u obzir da u Kaznenom zakoniku postoje druge odredbe koje upućuju na pojam „organiziranje” ili „aktivnost organiziranja” te omogućuju da se iz njega izvedu bitna konstitutivna obilježja (
                  23
               ).
         
      
            39.
         
         
            Međutim, smatram da činjenica sankcioniranja samo aktivnosti koja se organizirano obavlja nije dovoljna da otkloni ograničavajuću narav spornog kaznenog djela. S jedne strane, sam tekst članka 353/A Kaznenog zakonika dopušta vrlo široko tumačenje tog kaznenog djela, koje uključuje puku radnju pomaganja samo jednoj osobi da pokrene postupak za azil. Naime, činjenica da se „redovita aktivnost” i pomoć „više od jednoj osobi” u članku 353/A stavcima 2. i 3. Kaznenog zakonika kvalificiraju kao otegotne okolnosti znači da područje primjene te odredbe može obuhvatiti čak i aktivnost koja se ne obavlja redovito i cilj joj je pomoći samo jednoj osobi. S druge strane i što je najvažnije, organizacije koje pružaju pomoć tražiteljima međunarodne zaštite i koje su glavni adresati te odredbe po definiciji obavljaju „organiziranu aktivnost”. Prema tome, čak i ako je doseg članka 353/A Kaznenog zakonika ograničen na aktivnosti organiziranja stricto sensu, ta odredba može biti prepreka aktivnosti gotovo svih osoba ili organizacija koje pružaju pomoć tražiteljima međunarodne zaštite.
         
      
            40.
         
         
            Kao drugo, čak i pod pretpostavkom, kao što to mađarska vlada ističe, da razmatrani propisi imaju ograničen doseg i zanemarive praktične posljedice, s obzirom na to da se vrlo rijetko primjenjuju i još nisu doveli do osuda organizacija ili osoba, te da, dakle, ne proizvode nikakav dokazani odvraćajući učinak, mora se utvrditi da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, tužba zbog povrede obveze objektivna i da se stoga povreda obveza koje države članice imaju na temelju Ugovora ili sekundarnog prava smatra postojećom bez obzira na opseg ili učestalost spornih situacija (
                  24
               ).
         
      
            41.
         
         
            Kao treće, i suprotno od argumenta koji je mađarska vlada istaknula na raspravi, ne može se smatrati da se postupanja prije pokretanja postupka za azil (
                  25
               ) ne tiču „tražitelja međunarodne zaštite” u smislu direktiva 2013/32 i 2013/33. Naime, s obzirom na to da je status tražitelja azila deklaratoran status koji postoji od trenutka u kojem je osoba podvrgnuta progonu, ona se može smatrati „tražiteljem međunarodne zaštite” čak i kad još nije formalno podnijela svoj zahtjev. Osim toga, svojim argumentom mađarska vlada pogrešno izjednačava predočenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu s njegovim podnošenjem. U tom pogledu mora se utvrditi, kao što je to Sud presudio, da se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra podnesenim od trenutka kad je odnosna osoba pred nadležnim državnim tijelima očitovala svoju volju da ostvari međunarodnu zaštitu, pri čemu to očitovanje volje ne može biti podvrgnuto nikakvoj administrativnoj formalnosti (
                  26
               ). Osim toga, cilju Direktive 2013/32, to jest da se osobama koje trebaju međunarodnu zaštitu osigura pristup pravnoj sigurnosti i učinkovitim postupcima za azil, bilo bi suprotno dodijeliti prava zajamčena tom direktivom tek od podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
         
      
            42.
         
         
            S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se zaključi da članak 353/A Kaznenog zakonika može biti prepreka ostvarivanju prava zajamčenih pravom Unije u području pomoći tražiteljima međunarodne zaštite.
         
      
      b) Moguća opravdanja
   
   
            43.
         
         
            Glede mogućih opravdanja navedenih ograničenja, kao prvo valja utvrditi da članak 8. stavak 2. Direktive 2013/32 i članak 10. stavak 4. Direktive 2013/33 predviđaju mogućnost da se opravdaju ograničenja pristupa organizacija i osoba koje osiguravaju savjetovanje i zastupanje kao i pristupa pravnih i drugih savjetnika do tražitelja međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ta ograničenja objektivno potrebna zbog sigurnosti, javnog reda ili upravnog nadzora nad određenim graničnim prijelazima te da ne dovode do jakog ograničenja ili onemogućavanja takvog pristupa.
         
      
            44.
         
         
            U tom je pogledu dovoljno istaknuti da članak 353/A Kaznenog zakonika ne predviđa nikakvu provjeru kriterija nužnosti i proporcionalnosti. Naprotiv, taj propis, osobito u vezi s člankom 51. stavkom 2. točkom (f) Zakona o pravu na azil, de facto sprečava ili barem strogo ograničava svaku aktivnost pomaganja tražiteljima međunarodne zaštite koju obavljaju osobe ili organizacije (
                  27
               ).
         
      
            45.
         
         
            Kao drugo, valja podsjetiti na to da, iako se u smislu članka 12. stavka 1. točke (c) Direktive 2013/32 komuniciranje s bilo kojom organizacijom koja osigurava pravno savjetovanje ili drugo savjetovanje obavlja „u skladu s pravom određene države članice”, ta odredba ne dopušta državi članici da dovede u pitanje niti neproporcionalno ograniči djelotvornost prava koja su njome zajamčena.
         
      
            46.
         
         
            Čini mi se, dakle, da prepreke koje su nacionalnim propisima, to jest člankom 353/A Kaznenog zakonika, postavljene ostvarivanju prava zajamčenih u članku 8. stavku 2., članku 12. stavku 1. točki (c) i članku 22. stavku 1. Direktive 2013/32, kao i u članku 10. stavku 4. Direktive 2013/33, nisu opravdane u smislu ovih potonjih odredaba.
         
      
            47.
         
         
            Prema tome, predlažem da se prihvati prvi dio Komisijina drugog prigovora i utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 8. stavka 2., članka 12. stavka 1. točke (c) i članka 22. stavka 1. Direktive 2013/32, kao i članka 10. stavka 4. Direktive 2013/33.
         
      
      2. Drugi dio drugog prigovora, koji se odnosi na članak 46/F Zakona o policiji
   
   
            48.
         
         
            Članak 46/F Zakona o policiji predviđa da policajci sprečavaju svaku osobu protiv koje se vodi kazneni progon, među ostalim zbog omogućavanja nezakonitog useljavanja, predviđenog u članku 353/A Kaznenog zakonika, da uđe u prostor koji se nalazi na udaljenosti manjoj od osam kilometara od granične linije ili granične oznake koje odgovaraju vanjskoj granici mađarskog državnog područja ili zahtijevaju da ta osoba napusti područje ako se nalazi na njemu.
         
      
            49.
         
         
            Smatram da članak 46/F Zakona o policiji, kojim je uvedena dodatna zabrana protiv osoba ili organizacija protiv kojih se vodi progon zbog kaznenih djela stricto sensu, nedvojbeno pojačava negativne učinke odredaba s kojima je taj članak povezan, uključujući članak 353/A Kaznenog zakonika.
         
      
            50.
         
         
            Međutim, čini mi se da članak 46/F Zakona o policiji sam za sebe ne stvara probleme usklađenosti s relevantnim odredbama prava Unije. Smatram, naime, da se tim člankom zakonito primjenjuje opće pravilo prema kojem policijska tijela zabranjuju osobama osumnjičenima za počinjenje kaznenih djela pristup „osjetljivim” mjestima, osobito mjestima glede kojih postoji sumnja da su te osobe na njima počinile kazneno djelo ili da bi ga ondje mogle ponoviti.
         
      
            51.
         
         
            Usto, čini mi se da činjenica da se zabrana odnosi na osobe koje su samo „osumnjičene” za kazneno djelo upućuje na njezinu privremenost i preventivnost. Osim toga, proporcionalnost tog propisa proizlazi iz činjenice da se on primjenjuje samo na osobe „protiv kojih se vodi kazneni progon” i da su, kao što to mađarska vlada ističe, radi podizanja optužnice nužne relativno ozbiljne sumnje ili sumnje zasnovane na konkretnim elementima.
         
      
            52.
         
         
            Nadalje, čini mi se da Komisija ne ističe argumente koji dokazuju suštinski ograničavajuću prirodu članka 46/F Zakona o policiji, nego samo naglašava da ta odredba pojačava ograničavajući učinak članka 353/A Kaznenog zakonika.
         
      
            53.
         
         
            Prema tome, smatram da, iako je članak 353/A Kaznenog zakonika, sam ili u vezi s člankom 46/F Zakona o policiji, prepreka pravu tražiteljâ međunarodne zaštite da se mogu savjetovati s organizacijama, osobama ili pravnim savjetnicima i s time povezanom pravu tih organizacija, osoba i savjetnika na pristup tim tražiteljima, to, naprotiv, nije slučaj s člankom 46/F Zakona o policiji razmatranim zasebno i s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja.
         
      
            54.
         
         
            Slijedom navedenog, smatram da drugi dio Komisijina drugog prigovora treba odbiti.
         
      
      VI. Troškovi
   
   
            55.
         
         
            U skladu s člankom 138. stavkom 3. prvom rečenicom Poslovnika Suda, svaka stranka u načelu snosi vlastite troškove, ako, kao u ovom slučaju, stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima. Međutim, na temelju druge rečenice te odredbe, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
         
      
            56.
         
         
            U okviru predloženog zaključka, Komisija uspjela je u velikom dijelu postupka, dok su argumenti Mađarske prihvaćeni samo u malom dijelu predmeta spora, odnosno u drugom dijelu drugog prigovora. Stoga je u ovom slučaju očito opravdano da Mađarska, uz vlastite troškove, snosi i četiri petine Komisijinih troškova, dok će Komisija snositi jednu petinu svojih troškova.
         
      
      VII. Zaključak
   
   
            57.
         
         
            Imajući u vidu prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
            
                     –
                  
                  
                     utvrdi da je Mađarska, s jedne strane, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite jer je, uz razloge koji su taksativno utvrđeni u toj odredbi, uvela novi razlog za nedopuštenost zahtjevâ za međunarodnu zaštitu te da je, s druge strane, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 8. stavka 2., članka 12. stavka 1. točke (c) i članka 22. stavka 1. Direktive 2013/32, kao i članka 10. stavka 4. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, jer kao kazneno djelo kvalificira aktivnost organiziranja s ciljem da se osobama koje ne ispunjavaju kriterije za priznavanje međunarodne zaštite utvrđene nacionalnim pravom omogući pokretanje postupka za azil;
                  
               
                     –
                  
                  
                     odbije tužbu u preostalom dijelu;
                  
               
                     –
                  
                  
                     naloži Mađarskoj da snosi vlastite troškove i četiri petine troškova Europske komisije, a Komisiji naloži da snosi jednu petinu vlastitih troškova.
                  
               
      (
         1
      )	Izvorni jezik: francuski
   (
         2
      )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38. i SL 2020., L 415, str. 90.)
   (
         3
      )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.)
   (
         4
      )	C‑564/18, u daljnjem tekstu: presuda Tompa, EU:C:2020:218
   
   (
         5
      )	C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, u daljnjem tekstu: presuda Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, EU:C:2020:367
   
   (
         6
      )	SL 2011., L 337, str. 9. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.)
   (
         7
      )	Magyar Közlöny 2007/83
   (
         8
      )	Magyar Közlöny 2018/97
   (
         9
      )	Magyar Közlöny 2012/92
   (
         10
      )	SL 2016., L 77, str. 1.
   (
         11
      )	Magyar Közlöny 1994/41
   (
         12
      )	Presuda Tompa, t. 29. i 30. i navedena sudska praksa
   (
         13
      )	Presuda Tompa, t. 55.
   (
         14
      )	Presuda Tompa, t. 51.
   (
         15
      )	Presuda Tompa, t. 52.
   (
         16
      )	Presuda Tompa, t. 56. i izreka
   (
         17
      )	Presuda Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, t. 148. do 165.
   (
         18
      )	Vidjeti točke 5. do 8. ovog mišljenja.
   (
         19
      )	Magyar Közlöny 2019/7
   (
         20
      )	Odluka br. 3/2019, t. 79. do 82.
   (
         21
      )	U svakom slučaju, ta se ocjena ne bi izmijenila u slučaju stavljanja izvan snage članka 51. stavka 2. točke (f) Zakona o pravu na azil jer se članak 353/A Kaznenog zakonika odnosi osobito na položaj „osob[e] koja ne podliježe progonu u […] bilo kojoj drugoj zemlji preko koje je stigla”, što je vrlo širok pojam koji bi se mogao primijeniti u tom smislu da isključuje međunarodnu zaštitu bilo kojeg tražitelja koji (nužno) prolazi kroz Srbiju.
   (
         22
      )	Direktiva Vijeća od 28. studenoga 2002. o definiranju olakšavanja neovlaštenog ulaska, tranzita i boravka (SL 2002., L 328, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 101.)
   (
         23
      )	Odluka br. 3/2019, t. 68. do 71.
   (
         24
      )	Vidjeti presude od 30. siječnja 2003., Komisija/Danska (C‑226/01, EU:C:2003:60, t. 32. i navedena sudska praksa) i od 28. siječnja 2020., Komisija/Italija (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju) (C‑122/18, EU:C:2020:41, t. 64.).
   (
         25
      )	Mađarska je vlada na raspravi pojasnila da, kada spominje „pokretanje” postupka za azil, članak 353/A Kaznenog zakonika upućuje na fazu koja slijedi nakon podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
   (
         26
      )	Vidjeti presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražiteljâ međunarodne zaštite) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 97. i navedena sudska praksa). Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik P. Pikamäe istaknuo u svojem mišljenju u tom predmetu (C‑808/18, EU:C:2020:493, t. 53. i 68.), Direktiva 2013/32 pravi razliku između, s jedne strane, predočenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koje je samo očitovanje ili izražavanje dotičnih osoba o strahu da će biti vraćene u svoje zemlje, bez ikakve administrativne formalnosti, te, s druge strane, podnošenja takvog zahtjeva.
   (
         27
      )	Vidjeti točke 32. do 41. ovog mišljenja.