CELEX: 62003CC0168
Language: fr
Date: 2004-03-30
Title: Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 30 mars 2004. # Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne. # Manquement d'État - Directives 89/655/CEE et 95/63/CE - Transposition défectueuse - Période d'adaptation supplémentaire. # Affaire C-168/03.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALMME CHRISTINE STIX-HACKLprésentées le 30 mars 2004(1)
         Affaire C-168/03Commission des Communautés européennescontreRoyaume d'Espagne
            «Manquement d'État  –  Directive 89/655/CEE  –  Sécurité et santé pour l'utilisation d'équipements de travail  –  Équipements de travail en service»
            
      
         
      I –   Introduction
       1.        La présente procédure en manquement porte sur la question de savoir si le royaume d’Espagne a violé le droit communautaire
      en introduisant, dans le cadre de la transposition de la directive 89/655/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant
      les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l’utilisation par les travailleurs au travail d’équipements de travail 
         			(2)
         		 (ci‑après la «directive»), dans la rédaction de la directive 95/63/CE du Conseil, du 5 décembre 1995 
         			(3)
         		 (ci‑après la «directive de modification»), une période d’adaptation supplémentaire pour les équipements de travail qui étaient
      déjà utilisés avant le 27 août 1997, date d’entrée en vigueur des dispositions nationales espagnoles.
      
      
      II –  Cadre juridique
       A –   Droit communautaire
       2.        L’article 4, paragraphe 1, de la directive dispose notamment:
      «Règles concernant les équipements de travail
       1.       Sans préjudice de l’article 3, l’employeur doit se procurer et/ou utiliser: 
      
      a)
         des équipements de travail qui, pour la première fois à la disposition des travailleurs dans l’entreprise et/ou l’établissement
            après le 31 décembre 1992, satisfont:
         
      
      
      
         […] 
      
      
         
            ii)
               aux prescriptions minimales prévues à l’annexe I […];
            
      
      
      
      b)
         des équipements de travail qui, déjà mis à la disposition des travailleurs dans l’entreprise et/ou l’établissement le 31 décembre
            1992, satisfont au plus tard quatre ans après cette date aux prescriptions minimales prévues à l’annexe I.»
         
      
      
      
       3.       À l’annexe I de la directive, le point 1 («Remarque préliminaire») a été complété par l’alinéa suivant, introduit par la directive
      de modification:
      «Les prescriptions minimales énoncées ci‑après, dans la mesure où elles s’appliquent aux équipements de travail en service,
      n’appellent pas nécessairement les mêmes mesures que les exigences essentielles concernant les équipements de travail neufs.»
       Les points 2 et 3 de l’annexe I contiennent des prescriptions minimales générales et particulières applicables aux équipements
      de travail.
      
      
       B –   Droit national
       4.        La disposition transitoire unique du décret royal n° 1215/1997, du 18 juillet 1997, portant prescriptions minimales de sécurité
      et de santé pour l’utilisation par les travailleurs d’équipements de travail 
         			(4)
         		 (ci‑après le «décret royal»), prévoit un régime transitoire pour l’utilisation d’équipements de travail qui étaient déjà
      utilisés avant le 27 août 1997, date d’entrée en vigueur du décret royal.
      
      
       5.        Le paragraphe 1, deuxième, troisième et quatrième alinéas, dispose que l’administration du travail peut autoriser des plans
      de mise en conformité des équipements de travail avec les exigences de l’annexe I de la directive (ci­‑après les «plans de
      mise en conformité») lorsque, dans certains secteurs, du fait de situations spécifiques objectives, les équipements de travail
      visés par la directive ne peuvent pas être adaptés aux exigences de l’annexe I de celle‑ci dans un délai de douze mois 
         			(5)
         		 à partir de l’entrée en vigueur du décret royal.
      
      
       6.        Une telle autorisation suppose une demande motivée émanant des organisations d’employeurs les plus représentatives du secteur.
      En outre, les représentants des travailleurs, l’inspection du travail et de la sécurité sociale ainsi que l’Institut national
      de sécurité et d’hygiène au travail sont consultés. Il est statué sur la demande d’autorisation d’un plan de mise en conformité
      en fonction de la gravité et de la portée des problèmes techniques d’adaptation ainsi que de l’existence de mesures préventives
      alternatives qui garantissent une protection appropriée de la sécurité et de la santé des travailleurs. L’autorisation peut
      être totale ou partielle. La demande doit être introduite dans un délai de neuf mois à partir de l’entrée en vigueur du décret
      royal et faire l’objet d’une décision au cours des trois mois suivants. La durée du plan de mise en conformité ne peut excéder
      cinq ans. Sur la base d’un plan donné, les entreprises visées par celui‑ci peuvent en demander l’application; cette demande
      fait l’objet d’un nouvel examen de la part des autorités compétentes qui peuvent, par un nouvel acte administratif, soit la
      rejeter, soit l’accueillir en totalité ou en partie, soit encore l’assortir de certaines conditions.
      
      
      III –  Antécédents, procédure précontentieuse et recours
       7.        Par son arrêt du 26 septembre 1996 
         			(6)
         		, la Cour a constaté que, en n’ayant pas adopté de dispositions de transposition dans le délai imparti à cet effet, le royaume
      d’Espagne avait violé la directive. Le décret royal a alors été adopté en 1997 afin de transposer les dispositions de la directive
      en droit espagnol.
      
      
       8.        La Commission étant d’avis que le régime transitoire prévu par le décret royal pour les équipements de travail déjà utilisés
      avant son entrée en vigueur viole la directive, elle a introduit en 2000 une nouvelle procédure en manquement contre le royaume
      d’Espagne. Après avoir mis celui‑ci en demeure de présenter ses observations, elle a émis le 1er juillet 2002 un avis motivé l’invitant à prendre dans un délai de deux mois les mesures propres à mettre la législation espagnole
      en conformité avec la directive. Le gouvernement espagnol a répondu par lettre du 31 juillet 2002 contestant le manquement.
      
      
       9.        La Commission a alors saisi la Cour d’un recours contre le royaume d’Espagne au titre de l’article 226 CE par acte du 10 avril
      2003, enregistré au greffe de la Cour le 11 avril 2003.
       La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
      
      1)
         déclarer que, en prévoyant, au paragraphe 1 de la disposition transitoire unique du décret royal, une période d’adaptation
            supplémentaire pour les équipements de travail déjà mis à la disposition des travailleurs dans l’entreprise et/ou l’établissement
            avant le 27 août 1997, le royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 10 CE et 249
            CE et de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive, modifiée par la directive de modification;
         
      
      
      2)
         condamner le royaume d’Espagne aux dépens.
      
       Le royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
      
       
      –
         rejeter le recours et condamner la Commission aux dépens.
      
      
      
      
      IV –   Sur le manquement
       A –   Principaux arguments des parties
       10.      La Commission est d’avis que les dispositions espagnoles concernant la possibilité d’instaurer des plans de mise en conformité
      prévoient une période d’adaptation allant au‑delà du délai de transition de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive,
      car elles permettent d’utiliser des équipements de travail anciens, non conformes à la directive, au‑delà du 31 décembre 1996,
      le cas échéant jusqu’au 27 août 2003. Un tel régime n’est pas non plus couvert par la remarque préliminaire – complétée par
      la directive de modification – de l’annexe I de la directive, cette remarque préliminaire ne permettant pas l’extension du
      délai de transition de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive.
      
      
       11.      Le gouvernement espagnol est d’avis que l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive ne s’oppose pas aux dispositions
      espagnoles relatives aux plans de mise en conformité. Il fait tout d’abord observer que les dispositions nationales litigieuses
      n’ont plus d’incidence pratique après le 27 août 2003. Toutefois, le gouvernement espagnol fait valoir principalement que
      le régime concernant les plans de mise en conformité ne constitue pas une extension du délai de transposition de l’article 4,
      paragraphe 1, sous b), de la directive. Il s’agit au contraire de la transposition de la possibilité, introduite par la remarque
      préliminaire de l’annexe I de la directive, telle que modifiée, de soumettre les équipements de travail déjà utilisés à des
      prescriptions moins sévères que celles des points 2 et 3 de cette annexe I.
      
      
       B –   Appréciation
       12.      Les obligations communautaires de transposition de la directive découlent, d’une part, directement de celle‑ci et, d’autre
      part, des articles 249, troisième alinéa, CE et 10 CE. Concrètement, il s’agit en l’espèce de la question de savoir si les
      dispositions espagnoles concernant les plans de mise en conformité constituent une violation de l’article 4, paragraphe 1,
      sous b), de la directive.
      
      
       13.      En ce qui concerne l’argument du gouvernement espagnol relatif à l’extinction des effets de la disposition transitoire unique
      du décret royal à la date du 27 août 2003, il convient tout d’abord d’observer que, selon une jurisprudence constante de la
      Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé 
         			(7)
         		. Ce délai a expiré le 1er septembre 2002. À cette date, les plans de mise en conformité, qui pouvaient être en principe autorisés pour une durée allant
      jusqu’au 27 août 2003, pouvaient être encore d’application, de sorte que la situation juridique nationale critiquée par la
      Commission existait encore à la date pertinente.
      
      
       14.      En ce qui concerne les arguments des parties relatifs au rapport entre l’article 4, paragraphe 1, sous b), et la remarque
      préliminaire modifiée de l’annexe I de la directive, il convient d’observer ce qui suit:
      
      
       15.      Il découle de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive que les équipements de travail qui étaient déjà utilisés
      dans les États membres au 31 décembre 1992 (ci‑après les «anciens équipements de travail») pouvaient être utilisés dans tous
      les cas, c’est‑à‑dire indépendamment du degré de risque qu’ils faisaient courir aux travailleurs, jusqu’au 31 décembre 1996.
      En revanche, selon la rédaction initiale de la directive, ces anciens équipements de travail n’auraient pu être encore utilisés
      à partir du 1er janvier 1997 que s’ils avaient été entièrement conformes aux exigences de l’annexe I, points 2 et 3, de la directive.
      
      
       16.      Toutefois, la directive de modification est entrée en vigueur auparavant, soit le 19 janvier 1996 
         			(8)
         		. Étant donné que l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive renvoie, dans sa rédaction modifiée, à son «annexe I»,
      le royaume d’Espagne était en droit, à partir de ce moment, d’arrêter des dispositions nationales applicables à d’anciens
      équipements de travail en tenant compte de la remarque préliminaire complétée par la directive de modification. Depuis lors,
      la remarque préliminaire modifiée permet aux États membres, pour les équipements de travail en service, de ne pas exiger «nécessairement
      les mêmes mesures que les exigences essentielles concernant les équipements de travail neufs».
      
      
       17.     Étant donné que les États membres pouvaient, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive dans sa rédaction
      initiale, admettre d’anciens équipements de travail pour une période déterminée, même s’ils n’étaient aucunement conformes
      aux exigences de l’annexe I, ils pouvaient sans doute également admettre, déjà en application de la rédaction initiale de
      la directive, d’anciens équipements de travail qui n’étaient que partiellement conformes au niveau d’exigence concernant les
      équipements neufs, puisque aussi bien ils n’auraient pas appelé  «nécessairement les mêmes mesures».
      
      
       18.      En conséquence, la remarque préliminaire de l’annexe I de la directive, complétée par la directive de modification, ne peut
      être sans doute comprise qu’en ce sens qu’elle modifie l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive en autorisant désormais
      les États membres à adopter des dispositions selon lesquelles les anciens équipements de travail qui – en substance – ne remplissent
      «pas nécessairement les mêmes» exigences que les équipements neufs peuvent continuer à être utilisés même au‑delà du 31 décembre
      1996, et ce – semble‑t‑il – en principe sans limitation dans le temps. En revanche, les anciens équipements de travail qui
      ne sont aucunement conformes aux exigences de l’annexe I de la directive ne peuvent plus être utilisés à partir du 1er janvier 1997.
      
      
       19.      La formulation «pas nécessairement» ne permet cependant pas de déceler d’indices relatifs au niveau de protection applicable
      aux anciens équipements de travail. Il en découle tout au plus un principe général selon lequel l’admission de ces équipements
      doit être appréciée, dans une certaine mesure, au regard des règles contenues dans l’annexe I. Il ne semble donc pas possible
      de soumettre les dispositions nationales de transposition à des exigences excessivement élevées.
      
      
       20.      Du point de vue de son contenu, le système des plans de mise en conformité semble donc répondre, à cet égard, à la remarque
      préliminaire modifiée de l’annexe I de la directive:
       L’autorisation des plans de mise en conformité est expressément subordonnée au fait que les normes des anciens équipements
      de travail garantissent la sécurité et la santé au travail. De même, l’implication des syndicats et des autorités nationales
      dans la santé et la sécurité au travail vise à garantir les intérêts des travailleurs à protéger. Au demeurant, il ne s’agit
      pas d’une autorisation globale; l’admission des anciens équipements de travail intervient au contraire moyennant un examen
      en deux étapes (plans de mise en conformité et autorisations individuelles, le cas échéant assorties de conditions), au cours
      duquel on procède à chaque fois à une mise en balance des intérêts en présence. Enfin, le régime de mise en conformité des
      anciens équipements de travail est limité dans le temps.
      
      
       21.      Toutefois, le champ d’application matériel des dispositions relatives aux plans de mise en conformité n’est pas compatible
      avec l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive.
      
      
       22.      En effet, la remarque préliminaire complétée de l’annexe I de la directive peut certes modifier, quant à son contenu, le régime
      selon lequel les anciens équipements de travail peuvent continuer à être utilisés, mais non celui institué par l’article 4,
      paragraphe 1, sous b), de la directive, qui définit la date de référence servant à délimiter les équipements de travail qui,
      en tant qu’«anciens» équipements de travail, peuvent relever de la dérogation. Il ne s’agit toujours là que des équipements
      de travail qui étaient déjà utilisés au 31 décembre 1992 
         			(9)
         		.
      
      
       23.      Or, le décret royal vise tous les équipements de travail qui étaient utilisés avant le 27 août 1997. Dès lors, il est en principe
      possible, selon les dispositions espagnoles, que des équipements de travail n’ayant été mis en service qu’après le 31 décembre
      1992 soient autorisés sur la base d’un plan de mise en conformité alors qu’ils ne sont pas conformes aux prescriptions des
      points 2 et 3 de l’annexe I de la directive.
      
      
       24.      Le royaume d’Espagne n’a donc pas satisfait à ses obligations communautaires découlant des dispositions combinées de l’article 4,
      paragraphe 1, sous b), et de la remarque préliminaire de l’annexe I de la directive dans la rédaction de la directive de modification,
      puisque le décret royal permet que des équipements de travail ne soient pas conformes aux prescriptions des points 2 et 3
      de l’annexe I de la directive alors qu’ils n’ont été mis en service qu’après le 31 décembre 1992.
      
      
      V –  Conclusion
       25.      Il est en conséquence proposé à la Cour de statuer comme suit:
      
      «1)
         En prévoyant, au paragraphe 1 de la disposition transitoire unique du décret royal n° 1215/1997, du 18 juillet 1997, portant
            prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l’utilisation par les travailleurs d’équipements de travail, la possibilité
            d’une période d’adaptation supplémentaire également pour les équipements de travail mis à la disposition des travailleurs
            dans l’entreprise et/ou l’établissement seulement après le 31 décembre 1992, le royaume d’Espagne a manqué aux obligations
            qui lui incombent en vertu des articles 10 CE et 249 CE et des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 1, sous b),
            et de la remarque préliminaire de l’annexe I de la directive 89/655/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989, concernant les prescriptions
            minimales de sécurité et de santé pour l’utilisation par les travailleurs au travail d’équipements de travail, dans la rédaction
            de la directive 95/63/CE du Conseil, du 5 décembre 1995.
         
      
      
      2)
         Le royaume d’Espagne est condamné aux dépens.»
      
      
      
       1 –
         
         Langue originale: l'allemand.
      
      2 –
         
         JO L 393, p. 13.
            
         
      
      3 –
         
         JO L 335, p. 28.
            
         
      
      4 –
         
         BOE n° 188, du 7 août 1997, p. 24063.
            
         
      
      5 –
         
         Ce premier délai général de transition de douze mois (paragraphe 1, premier alinéa, du décret royal) a certes été qualifié
            en tant que tel de manquement autonome dans l’avis motivé; toutefois, dans sa requête, la Commission s’est expressément limitée
            à critiquer les dispositions relatives aux plans de mise en conformité.
            
         
      
      6 –
         
         Arrêt Commission/Espagne (C‑79/95, Rec. p. I‑4679).
            
         
      
      7 –
         
         Arrêt du 30 novembre 2000, Commission/Belgique (C‑384/99, Rec. p. I‑10633, point 16).
            
         
      
      8 –
         
         Article 191, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 254, paragraphe 2, CE): le vingtième jour suivant la publication au
            Journal officiel des Communautés européennes (intervenue le 30 décembre 1995 dans la version espagnole). 
            
         
      
      9 –
         
         Cette continuation de l’utilisation d’anciens équipements de travail devrait donc perdre progressivement de l’importance,
            ne serait‑ce que du point de vue pratique, en raison de l’amortissement, de l’usure normale, etc.