CELEX: 52011SC0815
Language: pl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Slovakiaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovakia, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0815
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Slovakiaand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Slovakia, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform
Słowacji z 2011 r.
oraz zawierające opinię Rady
na temat zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011-2014
przedstawionego przez Słowację
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w
szczególności jego art. 5 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)              
W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska
przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia
nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego,
zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji
polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na
najważniejszych obszarach wymagających podjęcia
działań służących pobudzeniu europejskiego
potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)              
W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła
zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw
członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października
2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki
zatrudnienia państw członkowskich[3], które razem stanowią „zintegrowane
wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o
uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce
gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)              
Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła
pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego,
rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i
pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante
koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”. 
(4)              
Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska
zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i
reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca
2011 r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną
analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również
priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i
stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform
rynku pracy oraz podjęcia nowych działań
służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła
się do państw członkowskich, aby przekształciły te
priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do
ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych
programów reform.
(5)              
W dniu 25 marca 2011 r. Rada Europejska
wezwała także państwa członkowskie uczestniczące w
pakcie euro plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego
paktu odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać
włączone do ich programów stabilności lub konwergencji oraz
krajowych programów reform. 
(6)              
Dnia 28 kwietnia 2011 r. Słowacja
przedstawiła aktualizację z 2011 r. do programu stabilności
dotyczącą lat 2011–2014, a w dniu 2 maja krajowy program reform z
2011 r. W celu uwzględnienia powiązania między tymi oboma
programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(7)              
Ze względu na dużą
otwartość handlową oraz specjalizację w produkcji towarów
trwałego użytku słowacka gospodarka silnie odczuła
załamanie handlu światowego i globalnego popytu, które
nastąpiło po kryzysie finansowym. W konsekwencji w 2009 r. PKB
obniżył się o 4,7 %, a bezrobocie wzrosło do 12 %. W 2010
r., głównie ze względu na ożywienie popytu zewnętrznego,
sytuacja gospodarcza uległa znacznej poprawie w kategoriach wzrostu PKB
(wzrost PKB o 4,1 %), natomiast pod względem zatrudnienia sytuacja nadal
ulegała pogorszeniu – stopa bezrobocia sięgnęła 14,5 %, co
stanowi jeden z najwyższych poziomów i największy wzrost bezrobocia w
UE. W latach 2011-2012 stopa zatrudnienia pozostanie znacznie poniżej jej
poziomu sprzed kryzysu. Kryzys spowodował znaczne pogorszenie finansów
publicznych i wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych
z 2 % PKB w 2008 r. do 8 % PKB w latach 2009-2010. Zachowując stosunkowo
niski poziom, stosunek długu do PKB również wzrósł o 15 punktów
procentowych do 41 % PKB w 2010 r.
(8)              
Na podstawie oceny zaktualizowanego programu
stabilności zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest
zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą
programu jest realistyczny w odniesieniu do pierwszych dwóch lat, ale zbyt
optymistyczny dla końcowego okresu objętego programem. W programie
przewidziano sprowadzenie deficytu poniżej 3 % PKB w 2013 r., zgodnie z
terminem wyznaczonym przez Radę, a następnie do 2,8 % PKB w 2014 r. W
okresie po 2011 r. korekta opiera się zasadniczo na wydatkach.
Istnieją ryzyka dotyczące realizacji celów budżetowych,
związane głównie z wdrożeniem proponowanych środków. W
programie nie przewidziano osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego. Osiągnięcie celów budżetowych wymagałoby
średniej rocznej konsolidacji fiskalnej na poziomie około 1,4 % PKB w
latach 2011-2013.
(9)              
Zakłada się, że deficyt zmniejszy
się znacząco w 2011 r. dzięki działaniom na rzecz
konsolidacji przewidzianym w słowackim programie stabilności,
wynoszącym około 2,5 % PKB. Przewidywana jest dalsza korekta w latach
2011 i 2013 poprzez redukcję deficytu o około 1 punkt procentowy PKB
rocznie. Działania konsolidacyjne koncentrują się przede
wszystkim po stronie wydatków i przyjmują formę
oszczędności w wydatkach na towary i usługi oraz wynagrodzenia,
co może jednak być trudne do kontynuowania w perspektywie
długoterminowej. Ogólnie rzecz biorąc, wyzwaniem dla Słowacji
jest zapewnienie, by w ramach konsolidacji zabezpieczono, a nawet
zwiększono, wydatki na pozycje pobudzające wzrost gospodarczy, takie
jak edukacja i infrastruktura transportowa. Zaniepokojenie budzą w szczególności
niskie nakłady brutto na środki trwałe sektora instytucji
rządowych i samorządowych, w przypadku których oczekuje się ich
dalszego spadku. Istnieje możliwość zwiększenia
dochodów z podatków, które są najmniej szkodliwe dla wzrostu, takich jak
podatek od majątku i podatek ekologiczny, a także podniesienia
skuteczności poboru podatków, w szczególności w kontekście
dużej luki w poborze podatku VAT. 
(10)          
Dzięki reformie z 2005 r., która
wprowadziła planowanie wieloletnie, budżetowanie zadaniowe oraz szereg
reguł budżetowych, Słowacja znacznie poprawiła swoje ramy
budżetowe. Jednak istniejący system nie zapobiegł deficytowi
sektora instytucji rządowych i samorządowych, nawet w latach
wysokiego wzrostu gospodarczego. Jednym z głównych problemów jest fakt,
że cele budżetowe dla końcowych lat okresu objętego
programem mogą być łatwo zmienione, w związku z czym nie
mogą służyć jako trwała podstawa procedury
budżetowej w nadchodzących latach. Pułapy wydatków zaproponowane
w aktualizacji programu stabilności i w krajowym programie reform
mogłyby temu zaradzić, pod warunkiem że będą
obejmować możliwie największą część wydatków
sektora instytucji rządowych i samorządowych. Roczne monitorowanie
rozwoju sytuacji budżetowej i egzekwowanie reguł budżetowych
jest dodatkowo utrudnione w wyniku braku terminowo publikowanych informacji, w
szczególności w odniesieniu do samorządów i funduszy zabezpieczenia
społecznego. Co więcej, Słowacja nie posiada niezależnej
instytucji, która mogłaby być bezpośrednio zaangażowana w
prace przygotowawcze, monitorowanie i ocenę mechanizmów związanych z
budżetem.
(11)          
Słowacja należy do państw
członkowskich, które stoją w obliczu istotnych wyzwań w zakresie
stabilności finansów publicznych w długim okresie. Przewiduje
się, że w nadchodzących dziesięcioleciach wydatki
związane ze starzeniem się społeczeństwa będą
wzrastać szybciej niż średnia UE. Głównym źródłem
tego wzrostu będą emerytury, pomimo poważnej reformy przeprowadzonej
w latach 2004-2006. Reforma ta nie uwzględniła jednak w sposób systematyczny
prognozowanego przyszłego wzrostu średniego dalszego trwania
życia. Przyszłe dodatkowe presje na repartycyjny filar systemu
emerytalnego mogą wynikać z silnego elementu nabytych uprawnień
w zakresie obliczania emerytur i mechanizmu indeksacji. Zmiany filaru
kapitałowego w latach 2008-2009, w tym zobowiązanie funduszy
emerytalnych do pokrycia poniesionych strat i usunięcia obowiązkowego
uczestnictwa dla osób wchodzących po raz pierwszy na rynek pracy,
podważyły jego rentowność. W krajowym programie reform oraz
w programie stabilności przewidziano szereg zmian w systemie emerytalnym,
dzięki którym można by zaradzić obecnym problemom. 
(12)          
Kolejnym ważnym wyzwaniem jest zwalczanie
znacznego wzrostu bezrobocia zanim nabierze ono charakteru strukturalnego. Stopa
bezrobocia wynosi obecnie ponad 14 %. Stopa długotrwałego bezrobocia
na poziomie 9,2 % nadal należy do najwyższych w UE i towarzyszą
jej duże dysproporcje pomiędzy regionami i niedopasowanie
umiejętności do wymagań pracodawców. Chociaż rynek pracy na
Słowacji funkcjonuje na stosunkowo elastycznych warunkach, rząd
planuje zwiększyć tę elastyczność poprzez wprowadzenie
zmian do kodeksu pracy. Stopa bezrobocia jest szczególnie wysoka wśród
pracowników o niskich kwalifikacjach; ich stopa zatrudnienia należy do
najniższych w UE. Może to wynikać ze stosunkowo wysokiego klina
podatkowego wynoszącego 34 % dla osób o niskich zarobkach (67%
średniej płacy), co zmniejsza zachęty do zatrudniania pracowników
o niskich kwalifikacjach. Ponadto ukierunkowana i właściwie
zaprojektowana aktywna polityka rynku pracy może odegrać
znaczącą rolę w umożliwieniu osobom bezrobotnym ponownego
podjęcia pracy. Obecnie wydatki na taką politykę i udział w
niej należą do najniższych w UE, a jej monitorowanie i ocena
skuteczności są niedostateczne. Rząd planuje przeprowadzenie do
końca bieżącego roku reformy usług rynku pracy i aktywnej
polityki rynku pracy.
(13)          
Biorąc pod uwagę znaczenie odpowiednio
wykwalifikowanych pracowników dla poprawy konkurencyjności pozacenowej,
Słowacja przedstawiła ambitny cel polegający na zwiększeniu
odsetka osób posiadających wyższe wykształcenie z 17,6 % do 40 %
do 2020 r. W celu ograniczenia zjawiska niedopasowania umiejętności
do wymagań rynku pracy Słowacja przeprowadza obecnie reformę
kształcenia i szkolenia zawodowego, zgodnie z krajowym programem reform.
Jednakże odsetek osób posiadających wykształcenie wyższe
pozostaje nadal znacznie poniżej średniej UE, przy czym problemem
jest również jakość szkolnictwa wyższego, o czym
świadczy szereg wskaźników. Niski poziom wykształcenia
marginalizowanych społeczności romskich jest głównym czynnikiem
przyczyniającym się do długotrwałego bezrobocia na
Słowacji. Stopa udziału ludności w wieku produkcyjnym w
kształceniu ustawicznym jest nadal bardzo niska (2,8 %) w porównaniu do
średniej UE, co wydaje się mieć negatywny wpływ na
możliwość znalezienia pracy i dodatkowo osłabia
skuteczność działań mających zmniejszyć obecne
wysokie bezrobocie.
(14)          
W krajowym programie reform uznano potrzebę
promowania na Słowacji otoczenia biznesu bardziej sprzyjającego
wzrostowi gospodarczemu, a także potrzebę poprawy skuteczności
organów sądowych, większej przejrzystości zamówień
publicznych i zwalczania korupcji, choć istnieją zagrożenia
związane z wykonaniem tych założeń. Nie uwzględniono
jednak w wystarczającym stopniu problemu słabych instytucji
publicznych i pozostaje jeszcze wiele do zrobienia w celu wzmocnienia
kształtowania polityk w oparciu o fakty. W przypadku administracji publicznej
braki kadrowe i duża rotacja pracowników mogą przyczynić
się do obniżenia jej skuteczności i przejrzystości,
osłabienia możliwości analitycznych oraz utrudniać
skuteczne wykorzystanie funduszy UE i efektywne wykorzystywanie zasobów
publicznych w ogóle. Czynniki te obniżają potencjał wzrostu
gospodarki i jej konkurencyjność.
(15)          
Słowacja podjęła szereg
zobowiązań w ramach paktu euro plus[4]. Zobowiązania odnoszą się do
trzech obszarów paktu, które są istotne dla Słowacji:
stabilności finansów publicznych, zatrudnienia i konkurencyjności. Po
stronie budżetowej Słowacja zobowiązuje się do poprawy
długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz wzmocnienia
krajowych ram budżetowych poprzez przyjęcie nowego aktu prawnego o
odpowiedzialności budżetowej. Środki w zakresie zatrudnienia
dotyczą planowanej zmiany kodeksu pracy w celu uczynienia rynku pracy
jeszcze bardziej elastycznym. Środki dotyczące konkurencyjności
skupiają się w szczególności na zmniejszaniu
obciążeń administracyjnych, zwalczaniu korupcji,
zwiększaniu przejrzystości zamówień publicznych i systemu
sądowniczego oraz zwiększeniu efektywności systemu podatkowego.
Powyższe zobowiązania odzwierciedlają program reform
przedstawiony w programie stabilności i krajowym programie reform. Prowadzą
one do intensyfikacji przeprowadzanych reform dotyczących otoczenia
biznesu i egzekwowania praw, jak również do podjęcia ważnej
kwestii emerytur i długoterminowej stabilności finansów publicznych.
Zobowiązania te zostały ocenione i uwzględnione w zaleceniach.
(16)          
Komisja dokonała oceny programu stabilności
oraz krajowego programu reform, w tym zobowiązań w ramach paktu euro
plus[5]. Komisja
wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego
charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej na
Słowacji, ale także stopień poszanowania przepisów oraz
wytycznych UE, ze względu na ogólną konieczność wzmocnienia
całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej
poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. W
związku z tym, Komisja uważa, że istnieją zagrożenia
dla celów budżetowych w okresie po 2011 r. Działania konsolidacyjne
powinny chronić wydatki na pozycje pobudzające wzrost gospodarczy i
być wspierane przez środki mające na celu wzmocnienie
zarządzania budżetem i poprawę długoterminowej
stabilności finansów publicznych. Dalsze działania w latach 2011-2012
powinny koncentrować się na wzmacnianiu krajowych źródeł
wzrostu gospodarczego, zwalczaniu odnotowanego w ostatnim okresie wzrostu
bezrobocia, w szczególności poprzez zmniejszenie klina podatkowego dla
pracowników mało zarabiających oraz reformę aktywnej polityki
rynku pracy, obejmującą rozwiązanie problemu niedopasowania
umiejętności do wymagań, poprawę jakości edukacji i
szkoleń oraz otoczenia biznesu oraz wzmocnienie instytucji publicznych i
zarządzania nimi.
(17)          
W świetle powyższej oceny, a także
biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. na podstawie
art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada zbadała
aktualizację programu stabilności Słowacji z 2011 r. i jej opinia[6] znajduje
odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1), 2) i 3) poniższego
zalecenia. Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca
2011 r., Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez
Słowację,
NINIEJSZYM ZALECA Słowacji
podjęcie następujących działań w latach 2011-2012:
(1)                   
Wdrożenie budżetu na 2011 r. zgodnie z
założeniami i wprowadzenie planowanych konkretnych środków o
trwałym charakterze w 2012 i 2013 r. celem obniżenia deficytu
poniżej 3 % PKB do 2013 r. Ochronę wydatków wspierających wzrost
i wykorzystanie możliwości zwiększenia dochodu poprzez
większą skuteczność poboru VAT.
(2)                   
Poprawę zarządzania budżetem poprzez
przyjęcie w 2011 r. i wdrożenie od 2012 r. wiążących
wieloletnich pułapów wydatków dla rządu centralnego oraz systemu zabezpieczenia
społecznego. Ponadto wprowadzenie niezależnej rady budżetowej i
zapewnienie terminowej publikacji danych budżetowych na wszystkich
poziomach rządu.
(3)                   
Poprawę długoterminowej stabilności
finansów publicznych poprzez dalsze dostosowanie repartycyjnego filara systemu
emerytalnego, zwłaszcza poprzez powiązanie wieku emerytalnego ze
średnim dalszym trwaniem życia, i poprzez stworzenie zachęt do
zapewnienia rentowności kapitałowego filara systemu emerytalnego, tak
by umożliwić postęp na drodze do stabilności finansów
publicznych w długim okresie przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej
wysokości emerytur. 
(4)                   
Podjęcie kroków celem wsparcia popytu na rynku
pracy dla bezrobotnych o niskich kwalifikacjach poprzez zmniejszanie klina
podatkowego dla nisko płatnych pracowników. Ponadto wprowadzenie
środków mających na celu zwiększenie zdolności
administracyjnej publicznych urzędów zatrudnienia w celu lepszego
ukierunkowania, projektowania i oceny aktywnej polityki rynku pracy, zwłaszcza
w przypadku młodzieży i długotrwale bezrobotnych.
(5)                   
Przyspieszenie realizacji planowanych reform
edukacji oraz kształcenia i szkolenia zawodowego, a także
podejmowanie działań mających na celu poprawę jakości
szkolnictwa wyższego i jego znaczenia dla potrzeb rynku. Opracowanie
ramowego systemu zachęt zarówno dla jednostek, jak i pracodawców celem
zachęcania osób o niskich kwalifikacjach do udziału w uczeniu
się przez całe życie.
(6)                   
Zapewnienie wdrożenia planowanych środków
zmierzających do zapewnienia bardziej skutecznego stosowania zasad
zamówień publicznych, większej skuteczności i
przejrzystości systemu sądowniczego. 
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L
209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               Dz.U. C
[…] z […], s. […].
[3]               Utrzymane
w mocy na 2011 r. decyzją Rady 2011/308/UE z dnia 19 maja 2011 r.
[4]               Więcej
informacji na temat zobowiązań w pakcie euro plus można
znaleźć w dokumencie SEC(2011)733.
[5]               Zob.
SEC(2001) 733.
[6]               Przewidziana
w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.