CELEX: 62003CC0342
Language: nl
Date: 2004-12-02 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 2 december 2004. # Koninkrijk Spanje tegen Raad van de Europese Unie. # Gemeenschappelijke handelspolitiek - Tonijnconserven van oorsprong uit Thailand en Filipijnen - Bemiddeling in kader van WTO - Verordening (EG) nr. 975/2003 - Tariefcontingent. # Zaak C-342/03.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      F. G. JACOBS
      van 2 december 2004 (1)
      
      Zaak C‑342/03
      Koninkrijk Spanje
      tegen
      Raad van de Europese Unie
      1.     In de onderhavige zaak verzoekt het Koninkrijk Spanje om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 975/2003 van de Raad van
         5 juni 2003 betreffende de opening en het beheer van een tariefcontingent voor de invoer van tonijnconserven, ingedeeld onder
         de GN-codes 1604 14 11, 1604 14 18 en 1604 20 70.(2)
      
       De bestreden verordening en de achtergrond ervan
      2.     In november 2001 hebben de Europese Gemeenschap, Thailand en de Filippijnen besloten overleg te plegen over de vraag in hoeverre
         de rechtmatige belangen van Thailand en de Filippijnen worden geschaad door de preferentiële tariefbehandeling van tonijnconserven
         van oorsprong uit de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (hierna: „ACS-staten”).
      
      3.     De Gemeenschap stelde op dat ogenblik tonijnconserven van oorsprong uit de ACS-staten volledig vrij van douanerechten terwijl
         voor tonijnconserven van oorsprong uit Thailand en de Filippijnen een douanerecht van 24 % gold.
      
      4.     Omdat er geen voor alle partijen aanvaardbare oplossing kon worden bereikt, hebben de Europese Gemeenschap, Thailand en de
         Filippijnen om bemiddeling in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: „WTO”) verzocht.
      
      5.     Op 20 december 2002 heeft de bemiddelaar de Europese Gemeenschap geadviseerd om voor 2003 een contingent van 25 000 ton tonijnconserven
         van oorsprong uit Thailand en de Filippijnen te openen tegen een douanerecht van 12 %.
      
      6.     Dit is gebeurd bij de bestreden verordening, die op artikel 133 EG is gebaseerd.
      7.     Het tariefcontingent werd opgesplitst in vier delen: 52 % van de jaarlijkse hoeveelheid voor invoer van oorsprong uit Thailand,
         36 % voor invoer van oorsprong uit de Filippijnen, 11 % voor invoer van oorsprong uit Indonesië en 1 % voor invoer van oorsprong
         uit andere derde landen.
      
      8.     Het Koninkrijk Spanje voert acht middelen aan ter ondersteuning van zijn beroep tot nietigverklaring.
       Schending van het beginsel van gemeenschapspreferentie
      9.     Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de verordening indruist tegen het beginsel van gemeenschapspreferentie, dat één van de beginselen
         van het Verdrag is(3) en ten grondslag ligt aan het gemeenschappelijk douanetarief,(4) aangezien dergelijke maatregelen enkel kunnen worden vastgesteld bij ontoereikende communautaire productie.
      
      10.   Ik aanvaard dat argument niet. Het Hof heeft uitdrukkelijk beslist dat het beginsel van gemeenschapspreferentie geen wettelijk
         vereiste is waarvan schending de ongeldigheid van de betrokken handeling meebrengt.(5)
      
       Concurrentievervalsing
      11.   Het Koninkrijk Spanje herhaalt dat maatregelen als de verordening enkel kunnen worden vastgesteld indien de communautaire
         productie niet volstaat om de communautaire markt te bevoorraden; wanneer dat niet zo is, vervalst de maatregel de concurrentievoorwaarden
         op de markt.
      
      12.   Het staat echter vast dat elke verlaging van de douanerechten op uit derde landen ingevoerde goederen een bepaald effect kan
         hebben op de mededinging tussen die goederen en soortgelijke communautaire producten, ten nadele van deze laatste. De uiterste
         consequentie van de redenering van het Koninkrijk Spanje zou zijn dat de Gemeenschap nooit de douanerechten op ingevoerde
         goederen kon verlagen. Daarvan kan vanzelfsprekend geen sprake zijn; in ieder geval zou dat strijdig zijn met artikel 131
         EG dat bepaalt dat, door tezamen een douane-unie op te richten, de lidstaten een bijdrage beogen te leveren tot onder meer
         de verlaging van de tariefmuren in het internationale handelsverkeer. Zoals de Commissie, die aan de zijde van de Raad heeft
         geïntervenieerd, betoogt, leidt een diepgaandere analyse tot de conclusie dat het de douanerechten zelf zijn die de mededinging
         vervalsen, terwijl afschaffing ervan het marktevenwicht herstelt.
      
       Procedurefout
      13.   Het Koninkrijk Spanje stelt dat volgens vaste rechtspraak tot de waarborgen van de communautaire rechtsorde in administratieve
         procedures met name behoort de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig
         en onpartijdig te onderzoeken.(6) Volgens hem berust de verordening niet op enigerlei studie die de noodzaak ervan aantoont, en is derhalve vastgesteld in
         strijd met de vereisten van de administratieve procedure.
      
      14.   Het is echter duidelijk dat de verordening niet het resultaat is van een administratieve procedure doch van een wetgevingsprocedure.
         Artikel 230 EG bepaalt dat het Hof van Justitie bevoegd is uitspraak te doen inzake elk beroep tot nietigverklaring wegens
         onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan,
         dan wel wegens misbruik van bevoegdheid. Tot de wezenlijke vormvoorschriften waarvan schending kan leiden tot nietigverklaring
         van een communautaire wetgevende handeling, behoort niet het vereiste van een effectbeoordeling, hetgeen eigenlijk is wat
         het Koninkrijk Spanje betoogt.
      
      15.   Hoe dan ook, zoals duidelijk uit de considerans blijkt,(7) is de verordening in het kader van een WTO bemiddelingsprocedure vastgesteld en met name om de aanbevelingen van de bemiddelaar
         uit te voeren. De bemiddelaar heeft in zijn advies, waarnaar de considerans uitdrukkelijk verwijst en dat door het Koninkrijk
         Spanje aan het Hof is overgelegd, de betrokken tonijnconservenmarkten zeer nauwgezet onderzocht en daarbij met name rekening
         gehouden met gegevens betreffende de communautaire productie en consumptie en de capaciteit van de markt van de Gemeenschap
         om een grotere invoer te verwerken. De tarieven en de omvang van het in de verordening geopende tariefcontingent sluiten nauw
         aan bij de uitkomsten waartoe de bemiddelaar in het kader van dat onderzoek is gekomen. Het is derhalve niet zo dat de verordening
         is vastgesteld zonder de mogelijke effecten ervan in aanmerking te nemen.
      
       Schending van artikel 12 van de overeenkomst van Cotonou
      16.   Volgens het Koninkrijk Spanje is artikel 12 van de overeenkomst van Cotonou geschonden.(8)
      
      17.   De overeenkomst van Cotonou beoogt de economische, culturele en maatschappelijke ontwikkeling van de ACS-staten te bevorderen
         en te versnellen, teneinde tot vrede en veiligheid bij te dragen en een stabiel en democratisch politiek klimaat te bevorderen.
      
      18.   Het eerste lid van artikel 12 luidt als volgt:
      „[...] De Gemeenschap [stelt], indien zij voornemens is bij de uitvoering van haar bevoegdheden een maatregel te nemen die,
         gelet op de doelstellingen van de Overeenkomst, van invloed kan zijn op de belangen van de ACS-staten, deze daarvan tijdig
         in kennis. Met het oog hierop doet de Commissie haar voorstel voor maatregelen van deze aard tegelijkertijd aan het secretariaat
         van de ACS-staten toekomen.”
      
      19.   Het Koninkrijk Spanje voert aan dat er wel een vergadering met tonijnexporteurs uit de ACS-staten heeft plaatsgevonden te
         Brussel op 28 januari 2003, maar dat de Commissie het verordeningsvoorstel pas later, op 27 maart 2003, heeft gedaan;(9) derhalve is artikel 12 van de overeenkomst van Cotonou niet in acht genomen.
      
      20.   Volgens de Raad heeft de Gemeenschap de ACS-staten regelmatig over de voortgang van het betrokken dossier geïnformeerd. Naast
         de vergadering van 28 januari 2003, is deze kwestie verschillende malen aan de orde gesteld, onder andere op vergaderingen
         met de ACS-staten op 6 mei 2002, 1 maart 2003 en 25 maart 2003. De Raad heeft kopieën van de notulen van die vergaderingen
         overgelegd, die zijn verklaringen bevestigen. Het Koninkrijk Spanje brengt daartegen in dat die vergaderingen ook plaatsvonden
         vóór de presentatie van het verordeningsvoorstel. Zoals de Raad opmerkt, lijkt het echter minder zinvol om een voorstel ter
         kennis te brengen nadat het is aangenomen, dan om het tevoren aan te kondigen. Het Koninkrijk Spanje noemt in repliek ook
         nog een vergadering in het raam van de overeenkomst van Cotonou, die van 31 maart tot 3 april 2003 in Brazzaville (Volksrepubliek
         Kongo) plaatsvond en waarop een resolutie tegen de voorgestelde oplossing van het geschil was goedgekeurd. Reeds daaruit kan
         worden afgeleid dat er informatie en communicatie is geweest in de context van de overeenkomst van Cotonou.
      
      21.   Van een schending van artikel 12 van de overeenkomst van Cotonou blijkt dus niet.
       Schending van preferentiële overeenkomsten
      22.   Het volgende middel van het Koninkrijk Spanje betreft schendingen van door de Gemeenschap gesloten preferentiële overeenkomsten
         met i) de ACS-staten en ii) de staten die – in Spanje’s woorden – onder het SAP (schema van algemene preferenties) voor drugs
         vallen. Het gaat hierbij om de „bijzondere regelingen ter bestrijding van de vervaardiging van en de handel in verdovende
         middelen”, die deel uitmaken van het geldende (ook op het ter zake dienende tijdstip) schema van algemene preferenties van
         verordening (EG) nr. 2501/2001 van de Raad.(10)
      
      23.   Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de betrokken overeenkomsten voorzien in een preferentiële behandeling waardoor tonijnconserven
         van oorsprong uit de ACS-staten en drugschema-staten toegang tot de markt van de Gemeenschap hebben. Het voert aan dat het
         bestreden tariefcontingent die preferentiële overeenkomsten zal ondermijnen aangezien daardoor tonijnconserven uit ontwikkelde
         landen kunnen concurreren met die van oorsprong uit de ACS-staten en uit de staten die onder het SAP-drugschema vallen. Bovendien
         bevatten die overeenkomsten oorsprongsregels voor tonijnconserven die strikter zijn dan die van de verordening; in zoverre
         werkt het door de verordening bepaalde contingent nadelig voor de staten die met de Gemeenschap preferentiële overeenkomsten
         hebben gesloten.
      
      24.   Ik zal de twee onderdelen van het middel van het Koninkrijk Spanje afzonderlijk behandelen.
       De ACS-staten
      25.   De door het Koninkrijk Spanje bedoelde overeenkomst tussen de Gemeenschap en de ACS-staten is de overeenkomst van Cotonou.(11) Die overeenkomst voorziet in de volledige afschaffing van douanerechten(12), terwijl het door de verordening ingestelde tariefcontingent een recht van 12 % kent. Ik zie derhalve niet in hoe de verordening
         de overeenkomst van Cotonou zou uithollen.
      
      26.   Er is voorts geen enkele kwantitatieve beperking gesteld aan de in de overeenkomst van Cotonou vervatte tariefpreferenties;
         de verordening daarentegen opent een contingent van 25 000 ton, wat naar de mening van de Commissie (hierin niet tegengesproken
         door het Koninkrijk Spanje) nauwelijks 10 % is van de totale invoer uit de ACS en de SAP drugschema-staten tezamen.
      
      27.   Hoe dit ook zij, de enige juridische verplichting die voor de Gemeenschap uit de overeenkomst van Cotonou voortvloeit met
         betrekking tot de invoer, is om de invoer vrij te stellen van douanerechten; er is geen bepaling die de begunstigde staten
         ofwel een tariefpreferentiemarge of een minimumomvang van de invoer in vergelijking met die van andere staten waarborgt. Zelfs
         al leidde de verordening tot de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde gevolgen, dan nog is zij dus niet strijdig met de eerdere
         overeenkomsten.
      
       De SAP drugschema-staten
      28.   Het Koninkrijk Spanje wijst op een preferentiële overeenkomst tussen de Gemeenschap en de SAP drugschema-staten. Zoals de
         Commissie opmerkt, zijn de tariefpreferenties die de Gemeenschap aan de begunstigde landen van het SAP drugschema verleent
         echter niet in enige overeenkomst met die landen vastgelegd: integendeel, het zijn eenzijdige preferenties die de Gemeenschap
         in het raam van de voornoemde „bijzondere regelingen ter bestrijding van de vervaardiging van en de handel in verdovende middelen”
         verstrekt.(13)
      
      29.   Die regelingen omvatten de schorsing van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief op „producten die volgens het bepaalde
         in bijlage IV onder de bijzondere regelingen ter bestrijding van de vervaardiging van en de handel in verdovende middelen
         vallen en die van oorsprong zijn uit een land dat volgens het bepaalde in kolom I van bijlage I voor deze regelingen in aanmerking
         komt”.(14) Tonijnconserven lijken echter niet tot die producten te behoren.(15)
      
      30.   Zelfs al zouden tonijnconserven wel onder de door de Gemeenschap krachtens het SAP drugschema verleende preferentiële regelingen
         vallen, dan nog holt de bestreden verordening die regelingen naar mijn mening niet uit: ik verwijs naar de bespreking van
         het eerste onderdeel van het middel van het Koninkrijk Spanje aangaande de overeenkomst van Cotonou.
      
       Schending van gewettigd vertrouwen
      31.   Volgens het Koninkrijk Spanje is de verordening in strijd met het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen. Het
         gaat blijkbaar om het vertrouwen van de communautaire marktdeelnemers die hebben geïnvesteerd in de ACS en SAP drugschema-staten.
         Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de verordening de investeringen in die staten zal aantasten, wat een negatieve invloed op
         hun economie zal hebben daar de investeringen, als zij niet langer winstgevend zijn, kunnen verdwijnen.
      
      32.   Ik geef toe dat ik dit argument niet goed begrijp: voorzover het inhoudt dat marktdeelnemers uit de Gemeenschap erop mogen
         vertrouwen dat de economische situatie in de ACS en de SAP drugschema-staten niet zal achteruitgaan, getuigt het niet van
         veel realiteitszin. Het staat hoe dan ook vast dat een gewettigd vertrouwen in het algemeen niet wordt geschonden door bepalingen
         die krachtens een discretionaire bevoegdheid van de instellingen zijn vastgesteld.
      
      33.   Het Hof heeft weliswaar beslist, zoals door het Koninkrijk Spanje gesteld, dat „er [...] niets [is] dat zich ertegen verzet,
         dat een lidstaat in een beroep tot nietigverklaring aanvoert dat een handeling van de instellingen het gewettigd vertrouwen
         van bepaalde particulieren schendt”.(16) In het daaropvolgende punt van dat arrest voegde het Hof daar echter aan toe dat „de gemeenschapsinstellingen over een zekere
         beoordelingsvrijheid beschikken bij de keuze van de middelen die voor de verwezenlijking van de gemeenschappelijke handelspolitiek
         noodzakelijk zijn, zodat handelaren niet kunnen aanvoeren dat zij mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie
         die door besluiten van die instellingen, genomen krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd”.(17)
      
      34.   In casu zie ik helemaal niet in hoe de overeenkomst van Cotonou of het SAP drugschema (zelfs al was het toepasselijk) enig
         redelijk vertrouwen kon opwekken dat de Gemeenschap geen tariefcontingent voor tonijnconserven van oorsprong uit Thailand
         en de Filippijnen zou instellen.
      
       Ontbrekende motivering
      35.   Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de verordening indruist tegen het vereiste van artikel 253 EG, dat verordeningen met redenen
         moeten worden omkleed: de eerste overweging van de considerans van de verordening verwijst eenvoudigweg naar het advies van
         de WTO-bemiddelaar, dat voor de Gemeenschap niet verbindend was, en de verordening behandelt de problematiek niet uitputtend
         aangezien zij niet ingaat op de invloed van de maatregelen op de communautaire conservenindustrie.
      
      36.   Wanneer de considerans van de verordening evenwel in zijn geheel wordt gelezen, behelst die heel wat meer dan een loutere
         referentie naar het advies van de bemiddelaar. De volledige considerans luidt als volgt:
      
      „1)      In november 2001 hebben de Europese Gemeenschap, Thailand en de Filippijnen overleg gepleegd over de vraag in hoeverre de
         legitieme belangen van Thailand en de Filippijnen worden geschaad door de preferentiële tariefbehandeling van tonijnconserven
         uit de ACS-staten. Omdat er geen voor alle partijen aanvaardbare oplossing kon worden bereikt, hebben de Europese Gemeenschap,
         Thailand en de Filippijnen de zaak voor bemiddeling voorgelegd. Op 20 december 2002 heeft de bemiddelaar het advies verstrekt
         dat de Europese Gemeenschap voor 2003 een tariefcontingent van 25 000 ton opent tegen een recht van 12 % in het kader van
         de meestbegunstiging.
      
      2)      Omdat de Gemeenschap een oplossing wenste te vinden voor dit reeds lang aanslepende probleem, heeft zij besloten dit voorstel
         te aanvaarden. Daarom dient een aanvullend tariefcontingent te worden geopend voor een beperkte hoeveelheid tonijnconserven.
      
      3)      Het verdient aanbeveling een bepaald aandeel van het contingent te bestemmen voor die landen die groot belang hebben bij de
         levering van tonijnconserven, uitgaande van de hoeveelheden die elk van deze landen in een representatieve periode op niet-preferentiële
         voorwaarden hebben geleverd. Het overige deel van het contingent moet worden opengesteld voor andere landen.
      
      4)      Voor een optimaal gebruik van het tariefcontingent moet de toewijzing geschieden in chronologische orde van de data waarop
         de aangifte voor het vrije verkeer zijn aanvaard.
      
      5)      Om het contingent doelmatig te kunnen beheren dient een certificaat van oorsprong te worden voorgelegd bij de invoer van tonijnconserven
         uit Thailand, de Filippijnen en Indonesië, de voornaamste leveranciers en de voornaamste begunstigden van het contingent.
      
      6)      De voor de uitvoering van deze verordening vereiste maatregelen worden vastgesteld overeenkomstig Besluit 1999/468/EG van
         de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.”
      
      37.   Die overwegingen lijken mij een volkomen geschikte motivering, die volledig in overeenstemming is met de door het Hof gestelde
         eis dat de motivering van een handeling die algemene toepassing moet vinden, het geheel van de omstandigheden dient te vermelden
         die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen.(18) Zoals het Koninkrijk Spanje betoogt, gaat de considerans niet in op de invloed van de maatregelen op de communautaire conservenindustrie.
         Daar echter niet was vereist dat dit punt werd behandeld, is deze omissie geen grond voor nietigverklaring.
      
       Misbruik van bevoegdheid
      38.   Ten slotte voert het Koninkrijk Spanje aan dat de verordening misbruik van bevoegdheid oplevert doordat het contingent op
         willekeurige wijze is verdeeld: niet alleen Thailand en de Filippijnen doch ook Indonesië is begunstigd, terwijl het saldo
         aan derde landen is toegewezen. Het Koninkrijk Spanje is van mening dat de in de verordening vastgestelde percentages als
         zodanig in strijd zijn met het begrip contingent en veeleer het resultaat van politieke onderhandeling lijken. Voorts schept
         de toekenning van die tariefpreferenties zijns inziens een gevaarlijk precedent dat stellig aanleiding zal geven tot talloze
         verzoeken om een soortgelijke behandeling van staten die zichzelf benadeeld achten door de preferentiële overeenkomsten tussen
         de Gemeenschap en de SAP drugschema-staten; bovendien kunnen ook de ACS en SAP drugschema-staten zich gediscrimineerd voelen
         wegens de verschillen tussen de oorsprongsregels, en de kwestie bij de WTO aan de orde stellen.
      
      39.   Volgens vaste rechtspraak is slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer op grond van objectieve, relevante en overeenstemmende
         aanwijzingen blijkt dat de handeling uitsluitend of althans overwegend is vastgesteld om andere dan de aangegeven doelen te
         bereiken, dan wel te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden
         van het geval het hoofd te bieden.(19) Het Koninkrijk Spanje heeft geen bewijs van dien aard overgelegd. Het laatste middel van het Koninkrijk Spanje dient mijns
         inziens derhalve te worden afgewezen, zonder dat het noodzakelijk is om in te gaan op de uitleg van de Commissie (die op het
         eerste gezicht overtuigend lijkt) met betrekking tot de redenen waarom de stellingen van Spanje in dit kader geen doel treffen.
      
       Conclusie
      40.   Om die redenen stel ik voor dat het Hof:
      1)      het beroep verwerpt;
      2)      het Koninkrijk Spanje verwijst in de kosten, met uitzondering van de kosten van de Commissie, interveniënte, die haar eigen
         kosten draagt.
      
      1 –	 Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	PB L 141, blz. 1 (hierna: „bestreden verordening”).
      
      3 –	Het Koninkrijk Spanje haalt het arrest van 13 maart 1968, Beus (C‑5/67, Jurispr. blz. 120, blz. 142) aan.
      
      4 –	Arrest van 10 december 1987, Nicolet Instrument (C‑232/86, Jurispr. blz. 5025, punt 13).
      
      5 –	Arrest van 14 juli 1994, Griekenland/Raad (C‑353/92, Jurispr. blz. I‑3411, punt 50).
      
      6 –	Arrest van 21 november 1991, Technische Universität München (C‑269/90, Jurispr. blz. I‑5469, punt 14).
      
      7 –	De considerans wordt in zijn geheel geciteerd in punt 36.
      
      8 –	Partnerschapsovereenkomst tussen de leden van de groep van Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan,
         enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (PB L 317, blz. 3).
      
      9 –	COM(2003) 141 def.
      
      10 –	Verordening van 10 december 2001 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties voor de periode van
         1 januari 2002 tot en met 31 december 2004 (PB L 346, blz. 1).
      
      11 –	Zie boven, punt 17 en voetnoot 8.
      
      12 –	Zie artikel 1 van bijlage V bij de overeenkomst.
      
      13 –	Zie punt 22.
      
      14 –	Zie artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2501/2001.
      
      15 –	Zie artikel 4 van verordening nr. 2501/2001 en de lijst vermeld in bijlage IV bij deze verordening.
      
      16 –	Arrest van 19 november 1998, Spanje/Raad (C‑284/94, Jurispr. blz. I‑7309, punt 42).
      
      17 –	Punt 43 van het arrest, met tal van verwijzingen.
      
      18 –	Arrest van 22 november 2001, Nederland/Raad (C‑301/97, Jurispr. blz. I‑8853, punt 189).
      
      19 –	Arrest van 22 november 2001, Nederland/Raad (C‑110/97, Jurispr. blz. I‑8763, punt 137).