CELEX: 62006CJ0411
Language: da
Date: 2009-09-08
Title: Domstolens Dom (Store Afdeling) af 8. september 2009.#Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union.#Annullationssøgsmål - forordning nr. 1013/2006/EF - overførsel af affald - valg af hjemmel - artikel 133 EF og 175, stk. 1, EF.#Sag C-411/06.

Sag C-411/06
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Europa-Parlamentet
      og
      Rådet for Den Europæiske Union
      »Annullationssøgsmål − forordning (EF) nr. 1013/2006 – overførsel af affald − valg af hjemmel – artikel 133 EF og 175, stk. 1, EF«
      Sammendrag af dom
      1.        Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – kriterier
      (Art. 175, stk. 1, EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1013/2006)
      2.        Miljø – forordning om overførsel af affald – instrument, som primært vedrører beskyttelsen af folkesundheden og miljøet
      (Art. 133 EF og 175, stk. 1, EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1013/2006)
      1.        Valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål
         og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol.
      
      Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene
         af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt
         hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Hvis det derimod godtgøres, at der med
         den pågældende retsakt samtidig forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes
         forbundne, uden at et af disse formål eller led er sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør en sådan retsakt vedtages
         med de dertil svarende forskellige hjemmeler. Dette er ikke tilfældet for så vidt angår forordning nr. 1013/2006 om overførsel
         af affald, hvis formål er miljøbeskyttelse, og som følgelig har gyldig hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF. Den nævnte forordnings
         formål og led vedrørende miljøbeskyttelse skal nemlig anses for primære eller fremherskende.
      
      (jf. præmis 45-50)
      2.        Det fremgår af analysen af forordning nr. 1013/2006 om overførsel af affald, at forordningen – både hvad angår dens formål
         og dens indhold – primært tilsigter beskyttelse af folkesundheden og miljøet mod potentielle skadevirkninger forbundet med
         grænseoverskridende overførsler af affald. For så vidt som det står klart, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse
         og samtykke tjener miljøbeskyttelsesformål i forbindelse med affaldsoverførsler mellem medlemsstaterne og derfor med rette
         har hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, ville det således være inkonsekvent at anse selv samme procedure – når den gælder affaldsoverførsler
         mellem medlemsstaterne og tredjelande med samme miljøbeskyttelsesformål, hvilket bekræftes i den nævnte forordnings betragtning
         33 – for at have karakter af et instrument i den fælles handelspolitik og for af den grund at skulle have hjemmel i artikel
         133 EF. Denne slutning støttes af en analyse af den lovgivningsmæssige sammenhæng, som denne forordning indgår i.
      
      En vid fortolkning af begrebet fælles handelspolitik kan ikke give anledning til at betvivle rigtigheden af konstateringen
         af, at forordning nr. 1013/2006 er et instrument, som primært henhører under miljøbeskyttelsespolitikken. Således kan en fællesskabsretsakt
         henhøre under dette område, selv om retsakten fastsætter foranstaltninger, der kan påvirke samhandelen.
      
      En fællesskabsretsakt henhører nemlig kun under enekompetencen på området for den fælles handelspolitik i henhold til artikel
         133 EF, hvis den særskilt vedrører den internationale samhandel ved, at den hovedsageligt har til formål at fremme, lette
         eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for handelen eller samhandelen med de pågældende produkter.
      
      Dette er med al ønskelig tydelighed ikke tilfældet i den foreliggende sag. Forordning nr. 1013/2006 har nemlig ikke blot til
         formål at fastlægge regler for, hvilke nærmere angivne former for affald der frit kan overføres i det indre marked eller i
         samhandelen med tredjelande, men også at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved overførsler af affald
         kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet.
      
      (jf. præmis 62-64 og 70-72)
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
      8. september 2009 (*)
      
      »Annullationssøgsmål − forordning (EF) nr. 1013/2006 – overførsel af affald − valg af hjemmel – artikel 133 EF og 175, stk. 1, EF«
      I sag C-411/06,
      angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 2. oktober 2006,
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Valero Jordana, M. Huttunen og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøger,
      mod
      Europa-Parlamentet ved I. Anagnostopoulou og U. Rösslein, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      Rådet for Den Europæiske Union ved M. Moore og K. Michoel, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøgte,
      støttet af:
      Den Franske Republik ved G. de Bergues, A. Adam og G. Le Bras, som befuldmægtigede,
      
      Republikken Østrig ved E. Riedl, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved E. Jenkinson, E. O’Neil og S. Behzadi-Spencer, som befuldmægtigede, bistået af barrister A. Dashwood,
      
      intervenienter,
      har
      DOMSTOLEN (Store Afdeling)
      sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans (refererende dommer), A. Rosas, K. Lenaerts,
         A. Ó Caoimh og J.-C. Bonichot samt dommerne E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet, U. Lõhmus, L. Bay Larsen og P. Lindh,
      
      generaladvokat: M. Poiares Maduro
      justitssekretær: kontorchef M.-A. Gaudissart,
      på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. januar 2009,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. marts 2009,
      afsagt følgende
      Dom
      1        Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets
         forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (EUT L 190, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«),
         for så vidt som den kun er udstedt i henhold til 175, stk. 1, EF og ikke artikel 175, stk. 1, EF og artikel 133 EF.
      
       Retsforskrifter
       Baselkonventionen
      2        I præamblen til konventionen om kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og bortskaffelse heraf, som blev
         undertegnet i Basel den 22. marts 1989 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1.
         februar 1993 (EFT L 39, s. 1, herefter »Baselkonventionen«), anføres følgende i ottende til tiende betragtning:
      
      »[som er] overbeviste om, at farligt affald og andet affald i så vid ustrækning, som det er foreneligt med en i miljømæssig
         forstand forsvarlig og effektiv håndtering, skal bortskaffes i den stat, hvor det er frembragt
      
      [erkender tillige], at grænseoverskridende transport af sådant affald fra den stat, hvor det blev frembragt, til en anden
         stat kun bør tillades, hvis den gennemføres under forhold, som ikke frembyder nogen som helst risiko for den menneskelige
         sundhed og miljøet, og under overholdelse af bestemmelserne i denne konvention
      
      mener, at en forstærket kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og andet affald vil virke fremmende for
         en miljømæssigt forsvarlig håndtering og for en begrænsning af omfanget af den grænseoverskridende transport af dette affald«.
      
      3        I nævnte konventions artikel 2, nr. 4, er begrebet »bortskaffelse« defineret som »enhver af de i bilag IV til denne konvention
         nævnte bortskaffelsesformer«. Det nævnte bilag IV indeholder en liste over forskellige bortskaffelsesformer, herunder i afsnit
         B »[b]ortskaffelsesformer, der kan indebære mulighed for ressourcegenanvendelse, genvinding, videreudnyttelse, direkte genbrug
         eller alternative anvendelser«.
      
       Den anfægtede forordning
      4        Den anfægtede forordning er udstedt for at erstatte og ajourføre bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1.
         februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30,
         s. 1). Sidstnævnte forordning, som er udstedt i henhold til EØF-traktatens artikel 130 S (EF-traktatens artikel 130 S, efter
         ændring nu artikel 175 EF), blev bl.a. vedtaget for at gennemføre forpligtelserne i henhold til Baselkonventionen.
      
      5        Det fremgår af den anfægtede forordnings femte betragtning, at denne også har til formål at indarbejde indholdet af Rådet
         for Økonomisk Samarbejde og Udviklings (OECD-Rådets) beslutning C(2001)107/endelig udg. om revision af beslutning C(92)39/endelig
         udg. om kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald bestemt til nyttiggørelse (herefter »OECD-beslutningen«) for
         at harmonisere affaldslisterne med Baselkonventionen og revidere visse andre krav. Som det fremgår af den anfægtede forordnings
         anden betragtning, blev det desuden besluttet i samme forbindelse at sammenskrive adskillige ændringer af forordning nr. 259/93
         af hensyn til klarheden.
      
      6        Det anføres i den anfægtede forordnings første betragtning, at »[d]enne forordnings vigtigste og overordnede målsætning og
         komponent er miljøbeskyttelse, og dens eventuelle indvirkning på den internationale handel er helt utilsigtet«.
      
      7        Ifølge den anfægtede forordnings betragtning 33 »bør [der] træffes de nødvendige foranstaltninger, således at det […] sikres,
         at affald, der overføres inden for Fællesskabet, og affald, der importeres til Fællesskabet, i hele overførselsperioden og
         også, når der er tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse i bestemmelseslandet, håndteres uden at bringe folkesundheden i
         fare og uden at anvende processer og metoder, der kan skade miljøet. Hvad angår eksport fra Fællesskabet af affald, der ikke
         er omfattet af et forbud, bør det tilstræbes at sikre, at affaldet håndteres på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden,
         der også omfatter nyttiggørelse eller bortskaffelse i bestemmelsestredjelandet [...]«
      
      8        I den nævnte forordnings betragtning 42 udtales det om dennes forenelighed med subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet:
         »Målet for denne forordning, nemlig at sikre miljøbeskyttelsen i forbindelse med overførsel af affald, kan ikke i tilstrækkelig
         grad opfyldes af medlemsstaterne og kan derfor på grund af forordningens omfang og virkninger bedre gennemføres på fællesskabsplan.
         Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet […]. I overensstemmelse med
         proportionalitetsprincippet […] går forordningen ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.«
      
      9        Det fremgår af den anfægtede forordnings artikel 1, stk. 1, at der ved forordningen »indføres procedurer og kontrolordninger
         for overførsel af affald, der afhænger af overførslens oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling,
         affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet«.
      
      10      Den anfægtede forordnings artikel 1, stk. 2, har følgende ordlyd:
      
      »Denne forordning gælder for overførsel af affald:
      a)      mellem medlemsstater inden for Fællesskabet eller med transit gennem tredjelande
      b)      importeret til Fællesskabet fra tredjelande
      c)      eksporteret fra Fællesskabet til tredjelande
      d)      i transit gennem Fællesskabet på vej til eller fra tredjelande.«
      11      Den anfægtede forordnings artikel 2 indeholder bl.a. følgende definitioner:
      
      »30)      »import«: indførsel af affald til Fællesskabet, dog med undtagelse af transit gennem Fællesskabet
      31)      »eksport«: udførsel af affald fra Fællesskabet, dog med undtagelse af transit gennem Fællesskabet
      32)      »transit«: overførsel af affald eller planlagt overførsel af affald igennem et eller flere andre lande end afsendelseslandet
         eller bestemmelseslandet
      
      33)      »transport«: vej- og jernbanetransport, transport ad luft- og søvejen og ad indre vandveje af affald
      34)      »overførsel«: transport af affald bestemt til nyttiggørelse eller bortskaffelse, som er planlagt eller finder sted
      a)      mellem to lande
      b)      mellem et land og oversøiske lande og territorier eller andre områder under det pågældende lands beskyttelse
      c)      mellem et land og et landområde, der ikke tilhører noget land ifølge folkeretten
      d)      mellem et land og Antarktis
      e)      fra et land gennem et af de ovenfor beskrevne områder
      f)      i et land gennem et eller flere af de ovenfor beskrevne områder, og som oprinder eller ender i det pågældende land, eller
      g)      fra et geografisk område, der ikke henhører under noget lands jurisdiktion, til et land«.
      12      Den anfægtede forordnings afsnit II indeholder artikel 3-32, som omhandler overførsler af affald inden for Fællesskabet med
         eller uden transit gennem tredjelande. I dette afsnit er forordningens grundlæggende ordning fastsat i form af detaljerede
         regler om pligt til anmeldelse, fremgangsmåde og kontrolprocedurer for overførsler af affald. I henhold til den nævnte forordnings
         artikel 3, stk. 1, er overførsler af affald bestemt til bortskaffelse og bl.a. overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse,
         som er anført i den anfægtede forordnings bilag IV (»orange liste«), underlagt proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse
         og samtykke som fastlagt i bestemmelserne i forordningens afsnit II. Dette bilag omfatter også affald anført i bilag II og
         VIII til Baselkonventionen.
      
      13      Ifølge proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke skal anmelderen bl.a. dels i henhold til den anfægtede
         forordnings artikel 4, nr. 4, og artikel 5 fremlægge dokumentation for indgåelse af en kontrakt mellem sig og modtageren med
         henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse af det anmeldte affald, og dels i overensstemmelse med forordningens artikel
         4, nr. 5, og artikel 6 fremlægge dokumentation for en finansiel sikkerhedsstillelse eller en tilsvarende forsikring, der dækker
         transportomkostninger, omkostningerne ved nyttiggørelse eller bortskaffelse og omkostninger i forbindelse med oplagring af
         det pågældende affald. Når der foretages en anmeldelse af en planlagt overførsel af affald, kan de kompetente myndigheder
         fastsætte betingelser i forbindelse med deres samtykke til eller gøre begrundet indsigelse mod en sådan overførsel baseret
         på de grunde, der er opregnet i nævnte forordnings artikel 11 og 12, som i det væsentlige vedrører miljøbeskyttelse.
      
      14      I den anfægtede forordnings artikel 22-25 er der fastsat en tilbagetagelsespligt, når en overførsel ikke kan fuldføres som
         planlagt, eller når en overførsel er ulovlig, samt regler om omkostninger ved tilbagetagelse. I forordningens artikel 31 og
         32 er der fastsat særlige regler om overførsler inden for Fællesskabet med transit via tredjelande.
      
      15      Proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke finder ikke anvendelse på overførsler af ikke-farligt affald,
         som bl.a. er anført i den anfægtede forordnings bilag III (»grøn liste«) og er bestemt til nyttiggørelse. Sådanne overførsler
         er i henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, og artikel 18, stk. 1, alene underlagt et generelt oplysningskrav. Dog følger
         det af forordningens artikel 18, stk. 2, at en kontrakt mellem den person, der står for overførslen af affald, og modtageren
         med henblik på nyttiggørelse af dette affald skal være gældende, når overførslen påbegyndes, og at indgåelsen af en sådan
         kontrakt skal kunne dokumenteres.
      
      16      Den anfægtede forordnings afsnit III omfatter overførsler, der udelukkende finder sted inden for medlemsstaterne. Forordningens
         artikel 33, stk. 1, har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne indfører en passende ordning for overvågning af og kontrol med overførsler
         af affald, der udelukkende finder sted inden for deres område. Denne ordning skal tilgodese behovet for overensstemmelse med
         den fællesskabsordning, der indføres ved afsnit II og VII.«
      
      17      Den anfægtede forordnings afsnit IV omhandler en ordning for eksport af affald fra Fællesskabet til tredjelande. Ifølge artikel
         34, stk. 1 og 2, er al eksport fra Fællesskabet af affald bestemt til bortskaffelse forbudt, bortset fra eksport af affald
         til bortskaffelse i stater, der er medlemmer af Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), og som også er parter i Baselkonventionen.
         I sidstnævnte tilfælde følger det af den nævnte forordnings artikel 35, at bestemmelserne i forordningens afsnit II om proceduren
         med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke gælder tilsvarende med tilpasninger og tilføjelser. Endvidere gælder et forbud
         mod eksport fra Fællesskabet af de affaldstyper, der er opregnet i den anfægtede forordnings artikel 36, stk. 1, heriblandt
         farligt affald, når affaldet er bestemt til nyttiggørelse i lande, hvor OECD-beslutningen ikke finder anvendelse. For så vidt
         angår eksport af ikke-farligt affald (»grøn liste«) bestemt til nyttiggørelse i disse lande er det i forordningens artikel
         37 fastsat, at Kommissionen skal indhente oplysninger om, hvilken procedure der vil blive fulgt. Med hensyn til eksport af
         farligt og ikke-farligt affald bestemt til nyttiggørelse i lande, hvor OECD-beslutningen finder anvendelse, følger det af
         den nævnte forordnings artikel 38, at bestemmelserne i forordningens afsnit II ligeledes gælder tilsvarende med tilpasninger
         og tilføjelser.
      
      18      Den anfægtede forordnings afsnit V regulerer import til Fællesskabet af affald fra tredjelande. I henhold til forordningens
         artikel 41 er import af affald bestemt til bortskaffelse forbudt undtagen fra lande, der er parter i Baselkonventionen, eller
         andre lande, med hvilke Fællesskabet eller Fællesskabet og dets medlemsstater har indgået bilaterale eller multilaterale aftaler,
         der er forenelige med fællesskabsretten og i overensstemmelse med Baselkonventionens artikel 11. Det følger af den nævnte
         forordnings artikel 41, stk. 3, og artikel 42, at bestemmelserne i forordningens afsnit II i disse tilfælde gælder tilsvarende
         med tilpasninger og tilføjelser. Ifølge den anfægtede forordnings artikel 43, stk. 1, er al import til Fællesskabet af affald
         bestemt til nyttiggørelse forbudt, undtagen fra lande, der er omfattet af OECD-beslutningen, andre lande, der er parter i
         Baselkonventionen, eller andre lande, med hvilke Fællesskabet eller Fællesskabet og dets medlemsstater har indgået bilaterale
         eller multilaterale aftaler, der er forenelige med fællesskabsretten og i overensstemmelse med Baselkonventionens artikel
         11. I overensstemmelse med den anfægtede forordnings artikel 43, stk. 1, artikel 44, stk. 1, og artikel 45, sammenholdt med
         forordningens artikel 42, gælder det nævnte afsnit II i disse tilfælde tilsvarende med tilpasninger og tilføjelser.
      
      19      I den anfægtede forordnings afsnit VI er der fastsat regler for transit gennem Fællesskabet af affald fra og til tredjelande,
         som ifølge den nævnte forordnings artikel 47 og 48, sammenholdt med forordningens artikel 42 og 44, ligeledes inspireres af
         forordningens afsnit II.
      
      20      Den anfægtede forordnings afsnit VII indeholder yderligere bestemmelser om forordningens anvendelse, herunder bl.a. om sanktioner,
         udpegning af kompetente myndigheder og medlemsstaternes rapportering. Hertil kommer forordningens artikel 49, som pålægger
         generelle forpligtelser vedrørende miljøbeskyttelse og har følgende ordlyd:
      
      »1.      Producenten, anmelderen og andre virksomheder, der er involveret i en overførsel og/eller nyttiggørelse eller bortskaffelse
         af affald i Fællesskabet, træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overførsel af affald i Fællesskabet håndteres,
         uden at menneskers sundhed bringes i fare og på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden og under nyttiggørelsen
         og bortskaffelsen […]
      
      2.      I tilfælde af eksport fra Fællesskabet påhviler det den kompetente afsendelsesmyndighed i Fællesskabet, at
      a)      kræve og bestræbe sig på at sikre, at eksporteret affald håndteres på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden,
         herunder nyttiggørelsen i henhold til artikel 36 og 38 eller bortskaffelsen i henhold til artikel 34 i bestemmelsestredjelandet
      
      b)      forbyde eksport af affald til tredjelande, hvis den har grund til at tro, at affaldet ikke vil blive håndteret i overensstemmelse
         med kravene i litra a).
      
      [...]
      3.      I tilfælde af import til Fællesskabet påhviler det den kompetente bestemmelsesmyndighed i Fællesskabet at
      a)      kræve og træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affald importeret til dens område håndteres i hele overførselsperioden,
         som også omfatter nyttiggørelsen eller bortskaffelsen i bestemmelseslandet, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og
         uden at der anvendes processer og metoder, der kunne skade miljøet, og i overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 2006/12/EF
         og øvrig fællesskabslovgivning om affald
      
      b)       forbyde import af affald fra tredjelande, hvis den har grund til at tro, at affaldet ikke vil blive håndteret i overensstemmelse
         med kravene i litra a).«
      
       Parternes påstande og retsforhandlingerne
      21      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
      
      –        Den anfægtede forordning annulleres.
      –        Det fastslås, at retsvirkningerne af den annullerede forordning opretholdes, indtil forordningen inden for en rimelig frist
         erstattes af en retsakt, som vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union med korrekt hjemmel i artikel
         175, stk. 1, EF og artikel 133 EF, og som følgelig begrundes i betragtningerne.
      
      –        Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      22      Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
      
      –        Frifindelse i det hele.
      –        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      23      Rådet har, for det tilfælde, at sagen antages til realitetsbehandling, nedlagt følgende påstande:
      
      –        Frifindelse i det hele.
      –        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
      24      Ved kendelse af 27. februar 2007 har Domstolens præsident givet Den Franske Republik, Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige
         Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
      
      25      På begæring af Europa-Parlamentet og Rådet er sagen henvist til Store Afdeling i henhold til artikel 44, stk. 3, andet afsnit,
         i Domstolens procesreglement.
      
       Om søgsmålet
       Formaliteten
      26      Rådet har fremsat en formalitetsindsigelse om, at Kommissionen i strid med procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra c),
         ikke har uddybet i stævningen, hvilke af den anfægtede forordnings bestemmelser den mener skulle have været udstedt med hjemmel
         i artikel 133 EF, hvilke der skulle have været udstedt med hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, og hvilke der i givet fald skulle
         have været udstedt med hjemmel i begge artikler.
      
      27      Ifølge procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra c), skal stævningen angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling
         af de påberåbte søgsmålsgrunde. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge
         sit forsvar, og Domstolen kan udøve sin kontrol. Det følger heraf, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som
         et søgsmål støttes på, skal fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde (dom af 26.4.2007, sag C-195/04,
         Kommissionen mod Finland, Sml. I, s. 3351, præmis 22, og af 21.2.2008, sag C-412/04, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 619,
         præmis 103).
      
      28      Det skal herved fastslås, at Kommissionen har opfyldt de krav, der følger af procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra
         c), ved i stævningen at have angivet, at den anfægtede forordning skulle have været udstedt med hjemmel i artikel 133 EF og
         artikel 175, stk. 1, EF og have anført, af hvilke grunde den mener, at betingelserne for anvendelse af en sådan dobbelthjemmel
         er opfyldt. Dette bekræftes faktisk af, at de sagsøgte og de intervenerende medlemsstater ud fra stævningen har været tilstrækkeligt
         informeret til at nedlægge deres påstande. Modsat hvad Rådet har anført, er det ikke nødvendigt, at det i en stævning, hvorved
         en fællesskabsretsakts retsgrundlag anfægtes med den begrundelse, at retsakten skulle have været udstedt med dobbelthjemmel,
         præciseres, hvilke dele af eller bestemmelser i den anfægtede retsakt, der kan henføres til henholdsvis den ene eller den
         anden påberåbte hjemmelsbestemmelse eller til dem begge.
      
      29      Det følger heraf, at sagen skal antages til realitetsbehandling.
      
       Om realiteten
       Parternes argumenter
      30      Kommissionen har fremsat et enkelt anbringende, hvorefter EF-traktaten er tilsidesat som følge af, at Europa-Parlamentet og
         Rådet valgte at udstede den anfægtede forordning udelukkende med hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF og ikke i artikel 133 EF
         og artikel 175, stk. 1, EF, sådan som Kommissionen havde foreslået. Det er nødvendigt at anvende en dobbelthjemmel, fordi
         forordningen, både hvad angår dens formål og indhold, omfatter to uadskillelige led henhørende dels under den fælles handelspolitik,
         dels under miljøbeskyttelsen, og det ene ikke kan anses for sekundært eller indirekte i forhold til det andet.
      
      31      Kommissionen har henledt opmærksomheden på, at anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik ifølge fast retspraksis skal
         fortolkes vidt, og at en retsakt, som regulerer samhandelen med tredjelande, ikke ophører med at være en retsakt om den fælles
         handelspolitik, blot fordi retsakten også tjener et formål på et andet område end handel, såsom miljøbeskyttelse. Kommissionen
         har i den forbindelse henvist til artikel 6 EF, hvorefter miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen
         af Fællesskabets politikker og aktioner som nævnt i artikel 3 EF.
      
      32      Med hensyn til den anfægtede forordnings forbindelse til den fælles handelspolitik har Kommissionen anført, at ordlyden af
         forordningens artikel 1, stk. 2, viser, at forordningen ikke kun tilsigter at regulere overførsler af affald inden for Fællesskabet
         ud fra rent miljømæssige hensyn, men at forordningen også gælder import til Fællesskabet af affald fra tredjelande, eksport
         af affald fra Fællesskabet til tredjelande og for affald i transit gennem Fællesskabet på vej til eller fra tredjelande. Kommissionen
         har tilføjet, at da affald er en »vare« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i relation til de frie varebevægelser inden
         for Fællesskabet, kan der næppe herske tvivl om, at det henhører under den fælles handelspolitik, når disse varer importeres,
         eksporteres og er i transit som reguleret i forordningens afsnit IV-VI.
      
      33      Kommissionen har bemærket, at den anfægtede forordning har et meget større anvendelsesområde end Baselkonventionen, for så
         vidt som forordningens miljømæssige aspekt fremgår af de miljøbeskyttelsesmæssige hensyn, som forfølges i den nævnte konvention,
         og et væsentligt aspekt af denne konvention er handelspolitik, hvilket fremgår af, at Verdenshandelsorganisationen (WTO) har
         taget hensyn til konventionen. Konventionen finder nemlig kun anvendelse på overførsler af farligt affald bestemt til bortskaffelse,
         hvorimod den anfægtede forordning omfatter alt affald, uanset om det er farligt eller ej, og om det er bestemt til bortskaffelse
         eller til nyttiggørelse.
      
      34      Angående muligheden for at udstede en forordning med dobbelthjemmel i artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF har Kommissionen
         anført, at Domstolen i dom af 10. januar 2006, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (sag C-178/03, Sml. I, s. 107), vedrørende
         retsgrundlaget for Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 304/2003 af 28. januar 2003 om eksport og import af farlige
         kemikalier (EUT L 63, s. 1) medgav, at den nævnte forordning, både hvad angår dens formål og indhold, består af handelsmæssige
         og miljømæssige led, der på uadskillelig måde er så indbyrdes forbundne, at den skulle have været vedtaget med denne dobbelte
         hjemmel.
      
      35      Kommissionen har i den forbindelse henvist til forskellige fællesskabsretsakter, som er udstedt med dobbelthjemmel i form
         af EØF-traktatens artikel 113 (EF-traktatens artikel 113, efter ændring nu artikel 133 EF) og EØF-traktatens artikel 130 S,
         nemlig Rådets forordning (EØF) nr. 3254/91 af 4. november 1991 om forbud mod anvendelse af rævesakse i Fællesskabet og indførsel
         til Fællesskabet af skind af og varer fremstillet på basis af visse vilde dyrearter med oprindelse i lande, der anvender rævesakse
         eller fangstmetoder, der ikke opfylder de internationale standarder for human fældefangst (EFT L 308, s. 1), Rådets afgørelse
         98/392/EF af 23. marts 1998 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af de Forenede Nationers havretskonvention af 10. december
         1982 og af aftalen af 28. juli 1994 vedrørende anvendelsen af kapitel XI i denne konvention (EFT L 179, s. 1) samt Rådets
         forordning (EF) nr. 1420/1999 af 29. april 1999 om fælles regler og procedurer for forsendelser af visse typer affald til
         en række lande, der ikke er medlemmer af OECD (EFT L 166, s. 6). Således har Rådet allerede anerkendt muligheden for at udstede
         retsakter med den nævnte dobbelte hjemmel. For så vidt som der ved den anfægtede forordning er fastsat regler, som svarer
         til reglerne i forordning nr. 1420/1999, er Kommissionen af den opfattelse, at hvis Rådet ikke accepterer, at al regulering
         af overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse til lande, der ikke er medlemmer af OECD, skal udstedes med den foreslåede
         dobbelte hjemmel, vil det være i strid med Rådets vedtagelse af sidstnævnte forordning.
      
      36      Ifølge Kommissionen er artikel 176 EF ikke til hinder for, at artikel 133 EF anvendes sammen med artikel 175 EF som hjemmel
         for en fællesskabsretsakt. Når en sådan retsakt fastsætter en detaljeret regulering af et bestemt område, vil medlemsstaternes
         mulighed for at opretholde eller indføre strengere beskyttelsesforanstaltninger nemlig nødvendigvis være begrænset. Desuden
         fremgår det af artikel 176, andet punktum, EF, at disse foranstaltninger skal være forenelige med de øvrige bestemmelser i
         traktaten, herunder artikel 133 EF.
      
      37      Kommissionen har understreget, at hjemmelsspørgsmålet ikke kan anses for at være af rent formel karakter, da valget mellem
         artikel 133 EF og 175 EF har betydelige konsekvenser for kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, idet
         førstnævnte artikel tillægger Fællesskabet en enekompetence, mens den anden tillægger delte kompetencer. Valget af artikel
         175, stk. 1, EF som eneste hjemmel for den anfægtede forordning indebærer en kompetence for medlemsstaterne til at regulere
         eksport og import af affald, hvilket uundgåeligt vil fordreje konkurrencen mellem virksomheder i medlemsstaterne på markederne
         uden for Fællesskabet og have indvirkning på Fællesskabets indre marked.
      
      38      Parlamentet og Rådet er af den opfattelse, at det klart fremgår af en analyse af den anfægtede forordnings opbygning og indhold,
         at forordningen har et primært formål, nemlig miljøbeskyttelse. Mens dette formål udtrykkeligt er nævnt i forordningens betragtning
         1 og 42, er der ikke i nogen af de andre betragtninger henvist til hensynet til den fælles handelspolitik. Disse institutioner
         har fremhævet, at den nævnte forordning har samme primære formål og den samme grundlæggende opbygning som forordning nr. 259/93,
         der alene er udstedt i henhold til EØF-traktatens artikel 130 S. At den anfægtede forordning er forbeholdt miljøet, fremgår
         også af, at forordningen, ligesom sin forgænger, forordning nr. 259/93, gennemfører forpligtelserne i henhold til Baselkonventionen,
         der af WTO er klassificeret som en multilateral aftale om miljøbeskyttelse og er blevet indgået på Fællesskabets vegne ved
         afgørelse 93/98 udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 130 S.
      
      39      Med hensyn til den anfægtede forordnings indhold har Parlamentet og Rådet bekræftet, at ordningen fastsat i forordningens
         afsnit II, som indeholder de grundlæggende bestemmelser om overførsler af affald, finder tilsvarende anvendelse på forordningens
         afsnit IV-VI, som regulerer overførsler af affald til og fra tredjelande. Disse institutioner har understreget, at eventuelle
         indsigelser mod overførsler af affald kun kan være begrundet i hensyn til miljøet. Herudover har de fremhævet vigtigheden
         af den generelle forpligtelse vedrørende miljøbeskyttelse fastsat i den anfægtede forordnings artikel 49, som også gælder
         import og eksport. Den nævnte forordning indfører således et sammenhængende regelsæt om miljøbeskyttelse, som på ingen måde
         letter samhandelen, men derimod opstiller hindringer herfor.
      
      40      Kommissionens opfattelse, hvorefter den korrekte hjemmel for overførsler af affald inden for Fællesskabet reguleret i den
         anfægtede forordnings afsnit II, er artikel 175 EF, hvorimod hjemmelen for reguleringen i forordningens afsnit IV-VI om overførsler
         af affald til og fra Fællesskabet og tredjelande skulle være artikel 133 EF, er ikke forenelig med, at man har valgt at lade
         ordningen fastsat i forordningens afsnit II finde anvendelse på overførsler af affald såvel inden for Fællesskabet som til
         og fra tredjelande. Desuden ville optræden udadtil i relation til den fælles politik på miljøområdet efter denne opfattelse
         overhovedet ikke være mulig, hver gang det ville kunne berøre varer.
      
      41      Med hensyn til Kommissionens påberåbelse af dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet har Parlamentet anført, at
         der ved dommen ikke er taget stilling til, hverken hvorvidt den anfægtede forordning og forordning nr. 304/2003 – som var
         omhandlet i den sag, der lå til grund for dommen – er sammenlignelige, eller om der er lighedstræk mellem forordningernes
         formål og indhold, der kan begrunde en analogislutning vedrørende forordningernes retsgrundlag.
      
      42      Rådet anser det for en logisk følge af den nævnte dom, at de dele af den anfægtede forordning, der vedrører overførsler af
         affald til og fra Fællesskabet og tredjelande, skal have dobbelthjemmel i artikel 133 EF og 175 EF, mens forordningens øvrige
         dele derimod udelukkende skal have hjemmel i artikel 175 EF. Et sådant resultat ville imidlertid være vanskeligt foreneligt
         med Domstolens retspraksis om kriteriet om et fremherskende formål, for så vidt som Kommissionen tilsyneladende har medgivet,
         at den anfægtede forordnings øvrige dele retteligt er udstedt med hjemmel i artikel 175 EF. Selv hvis de dele af den anfægtede
         forordning, der vedrører overførsler af affald til og fra Fællesskabet og tredjelande, anses for at forfølge et formål med
         tilknytning til den fælles handelspolitik, er det, henset til den nævnte forordnings formål og indhold »som helhed«, åbenbart,
         at det alene vil kunne anses for sekundært i forhold til forordningens primære formål.
      
      43      Parlamentet og Rådet stiller sig meget tvivlende over for antagelsen af, at en fællesskabsretsakt kan have et retsgrundlag
         sammensat af artikel 133 EF og artikel 175 EF, idet Fællesskabets kompetence på området for den fælles handelspolitik pr.
         definition er en enekompetence, samtidig med at det på området for miljøpolitik har delt kompetence med medlemsstaterne. Under
         disse omstændigheder har de vanskeligt ved at se, hvordan artikel 176 EF skulle kunne finde anvendelse på en retsakt udstedt
         med hjemmel i både artikel 133 EF og artikel 175 EF. Hvis det var tilfældet, ville det bringe den åbenbare hensigt hos traktatens
         ophavsmænd i fare.
      
      44      De intervenerende medlemsstater har fremført en argumentation, der i det væsentlige går i samme retning som Parlamentets og
         Rådets argumentation.
      
       Domstolens bemærkninger
      45      Indledningsvis bemærkes, at valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt ifølge fast retspraksis skal foretages på grundlag
         af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf.
         dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 41, og dom af 6.11.2008, sag C-155/07, Parlamentet mod Rådet,
         endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 34).
      
      46      Hvis en gennemgang af en fællesskabsretsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene
         af disse kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt
         hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet
         og Rådet, præmis 42, og i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 35.)
      
      47      Hvis det derimod godtgøres, at der med den pågældende retsakt samtidig forfølges flere formål, eller at den har flere led,
         der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål eller led er sekundært og indirekte i forhold
         til det andet, bør en sådan retsakt vedtages med de dertil svarende forskellige hjemmeler (jf. dom af 11.9.2003, sag C-211/01,
         Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913, præmis 40, og dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 43).
      
      48      I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at den anfægtede forordnings formål er miljøbeskyttelse, og at den følgelig
         i hvert fald delvist har gyldig hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF. Tvisten omhandler udelukkende spørgsmålet, om denne forordning
         også har et formål vedrørende den fælles handelspolitik og består af led, der henhører under denne politik og på uadskillelig
         måde er indbyrdes forbundne med led vedrørende miljøbeskyttelse samt er så tungvejende, at denne retsakt burde have haft dobbelthjemmel
         i artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF.
      
      49      Under disse omstændigheder skal det undersøges, om den anfægtede forordnings formål og led vedrørende miljøbeskyttelse kan
         anses for primære eller fremherskende.
      
      50      Dette er tilfældet.
      
      51      For det første skal det vedrørende den anfægtede forordnings formål fremhæves, at det af forordningens første betragtning
         følger, at »[d]enne forordnings vigtigste og overordnede målsætning og komponent er miljøbeskyttelse, og dens eventuelle indvirkning
         på den internationale handel er helt utilsigtet«. Selv om Kommissionen har bestridt denne erklæring, er den gentaget i forordningens
         betragtning 42, som indgik i Kommissionens forslag til denne forordning, og hvorefter den anfægtede forordnings formål er
         »at sikre miljøbeskyttelsen i forbindelse med overførsel af affald«.
      
      52      Den anfægtede forordnings øvrige betragtninger bekræfter, at forordningen er forbeholdt miljøet. Som generaladvokaten har
         anført i punkt 18 i forslaget til afgørelse, nævner alle forordningens betragtninger mere eller mindre direkte miljøhensyn
         med undtagelse af betragtning 16 og 19, som omhandler hensyn til, at det indre marked kan fungere hensigtsmæssigt.
      
      53      Eksempelvis er det i den anfægtede forordnings betragtning 33 understreget, at der for så vidt angår affald, der overføres
         inden for Fællesskabet, og affald, der importeres til Fællesskabet, bør træffes de nødvendige foranstaltninger, således at
         sådant affald, i hele overførselsperioden og også når der er tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse i bestemmelseslandet,
         håndteres »uden at bringe folkesundheden i fare og uden at anvende processer og metoder, der kan skade miljøet«, og at det,
         hvad angår eksport fra Fællesskabet af affald, bør »tilstræbes at sikre, at affaldet håndteres på en miljømæssigt forsvarlig
         måde i hele overførselsperioden, der også omfatter nyttiggørelse eller bortskaffelse i bestemmelsestredjelandet«.
      
      54      Som Parlamentet og Rådet har bemærket, indeholder den anfægtede forordning derimod ikke nogen formålsbetragtninger vedrørende
         den fælles handelspolitik.
      
      55      For det andet skal det vedrørende den anfægtede forordnings indhold bemærkes, at det i forordningens artikel 1 er udtalt,
         at der ved denne forordning »indføres procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald, der afhænger af overførslens
         oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling, affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet«. Som
         det fremgår af gengivelsen af den nævnte forordnings indhold i denne doms præmis 12-19, udgøres forordningens primære foranstaltning
         af proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, som er nærmere reguleret i forordningens afsnit II om overførsler
         af affald inden for Fællesskabet. I henhold til den anfægtede forordnings artikel 3, stk. 1, finder denne procedure anvendelse
         på overførsler inden for Fællesskabet af alt affald bestemt til bortskaffelse og på nærmere afgrænsede affaldstyper bestemt
         til nyttiggørelse.
      
      56      Proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke er kendetegnet ved at tilsigte på flere måder at sikre, at affaldsoverførsler
         foretages under hensyntagen til miljøbeskyttelsen. Inden for rammerne af denne procedure følger det således af den anfægtede
         forordnings artikel 4, nr. 4, artikel 5 og artikel 22-24, at anmelderen af en affaldsoverførsel skal fremlægge dokumentation
         for indgåelse af en kontrakt mellem sig og modtageren indeholdende krav om nyttiggørelse eller bortskaffelse af det anmeldte
         affald, og at der påhviler anmelderen en pligt til at tage affaldet tilbage, når en overførsel ikke kan fuldføres som planlagt,
         eller når en overførsel er ulovlig.
      
      57      I henhold til den anfægtede forordnings artikel 4, nr. 5, og artikel 6 skal anmelderen desuden stille en finansiel sikkerhed
         eller en tilsvarende forsikring, der dækker transportomkostninger, omkostningerne ved nyttiggørelse eller bortskaffelse og
         omkostninger i forbindelse med oplagring af det pågældende affald.
      
      58      Angående udførelsen af en anmeldt affaldsoverførsel skal de kompetente myndigheder, hvis de vælger af gøre brug af muligheden
         fastsat i den anfægtede forordnings artikel 9-12 for at fastsætte betingelser i forbindelse med deres samtykke til en sådan
         overførsel eller gøre begrundet indsigelse mod en sådan overførsel, basere disse på grunde, der i det væsentlige vedrører
         hensyntagen til overholdelse af miljøbeskyttelseslovgivningen.
      
      59      Heraf følger, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke fastsat i den anfægtede forordning kan karakteriseres
         som et typisk instrument i miljøpolitik ligesom proceduren med forudgående kvalificeret samtykke i Cartagenaprotokollen om
         forebyggelse af bioteknologiske risici (jf. i denne retning udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, præmis 33).
      
      60      Som nævnt i denne doms præmis 17 og 18, finder proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke fastsat i den anfægtede
         forordnings afsnit II om overførsler af affald inden for Fællesskabet desuden tilsvarende – med de tilpasninger og tilføjelser,
         der er fastsat i forordningens relevante bestemmelser – anvendelse på overførsler af affald mellem Fællesskabet og tredjelande
         i tilfælde, hvor eksport fra Fællesskabet eller import til Fællesskabet ikke er forbudt i henhold til bestemmelserne i den
         nævnte forordnings afsnit IV og V. Det er i medfør af forordningens artikel 35 og 42 tilfældet for eksport fra Fællesskabet
         af affald bestemt til bortskaffelse i stater, der er medlemmer af EFTA, og som også er parter i Baselkonventionen, samt import
         til Fællesskabet af sådant affald fra lande, der er parter i Baselkonventionen. Det samme er ifølge den anfægtede forordnings
         artikel 38 og 44 tilfældet for eksport og import af affald bestemt til nyttiggørelse til og fra Fællesskabet og lande, der
         er omfattet af OECD-beslutningen. I medfør af forordningens artikel 47 og 48, som er indeholdt i den nævnte forordnings afsnit
         VI, sammenholdt med dens artikel 42 og 44, gælder samme procedure ved transit gennem Fællesskabet af affald fra og til tredjelande.
      
      61      Hertil kommer den pligt, som i henhold til den anfægtede forordnings artikel 49 påhviler producenten, anmelderen og andre
         virksomheder, der er involveret i en overførsel og/eller nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald, til at træffe »de nødvendige
         foranstaltninger for at sikre, at overførsel af affald i Fællesskabet håndteres, uden at menneskers sundhed bringes i fare
         og på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden og under nyttiggørelsen og bortskaffelsen«. Det følger af
         tilbagetagelsespligtens generelle karakter, at den gælder alle affaldsoverførsler såvel inden for Fællesskabet som mellem
         Fællesskabet og tredjelande, jf. analogt den nævnte artikel 49, stk. 2 og 3.
      
      62      Følgelig fremgår det af denne analyse af den anfægtede forordning, at forordningen – både hvad angår dens formål og dens indhold
         – primært tilsigter beskyttelse af folkesundheden og miljøet mod potentielle skadevirkninger forbundet med grænseoverskridende
         overførsler af affald.
      
      63      For så vidt som det står klart, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke tjener miljøbeskyttelsesformål
         i forbindelse med affaldsoverførsler mellem medlemsstaterne og derfor med rette har hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF, ville
         det således være inkonsekvent at anse selv samme procedure – når den gælder affaldsoverførsler mellem medlemsstaterne og tredjelande
         med samme miljøbeskyttelsesformål, hvilket bekræftes i den anfægtede forordnings betragtning 33 – for at have karakter af
         et instrument i den fælles handelspolitik og for af den grund at skulle have hjemmel i artikel 133 EF.
      
      64      Denne slutning støttes af en analyse af den lovgivningsmæssige sammenhæng, som den anfægtede forordning indgår i.
      
      65      Dels erstatter forordningen forordning nr. 259/93, som var udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 130 S, idet den bl.a.
         i dens afsnit IV-VI fastsatte en ordning svarende til den, der er fastsat i den anfægtede forordnings afsnit IV-VI for import
         og eksport af affald mellem Fællesskabet og tredjelande samt for transit gennem Fællesskabet af affald fra og til tredjelande.
         Domstolen bekræftede dette valg af hjemmel i dom af 28. juni 1994, Parlamentet mod Rådet (sag C-187/93, Sml. I, s. 2857),
         frem for hjemmel i EØF-traktatens artikel 100 A (EF-traktatens artikel 100 A, efter ændring nu artikel 95 EF). Hertil kommer,
         at Domstolen også har fastslået, at den i forordning nr. 259/93 indførte kontrol og overvågning tilsigtede at beskytte miljøet
         ikke alene i Fællesskabet, men også i de tredjelande, hvortil eller hvorfra affald eksporteres (jf. dom af 21.6.2007, sag
         C-259/05, Omni Metal Service, Sml. I, s. 4945, præmis 30).
      
      66      Dels tilsigter den anfægtede forordning, ligesom sin forgænger, forordning nr. 259/93, at gennemføre forpligtelserne i henhold
         til Baselkonventionen, således som det fremgår af forordningens tredje betragtning. At denne konvention er forbeholdt miljøet,
         fremgår klart af dens præambel, hvori det udtales, at »grænseoverskridende transport af [farligt affald og andet affald] fra
         den stat, hvor det blev frembragt, til en anden stat kun bør tillades, hvis den gennemføres under forhold, som ikke frembyder
         nogen som helst risiko for den menneskelige sundhed og miljøet«, og hvori nødvendigheden af »en i miljømæssig forstand forsvarlig
         og effektiv håndtering« understreges. Som anført af Parlamentet og Rådet, er denne konvention, der af WTO er klassificeret
         som en multilateral aftale om miljøbeskyttelse, i overensstemmelse med disse formålsbetragtninger blevet godkendt på Fællesskabets
         vegne ved Rådets afgørelse 93/98, som alene har hjemmel i EØF-traktatens artikel 130 S.
      
      67      Hvad angår Kommissionens argumentation, hvorefter den anfægtede forordning har et større anvendelsesområde end Baselkonventionen,
         eftersom forordningen gælder alt affald bestemt til bortskaffelse eller til nyttiggørelse, mens konventionen kun omhandler
         farligt affald bestemt til bortskaffelse, og denne forskel viser, at den nævnte forordning har et aspekt vedrørende den fælles
         handelspolitik, bemærkes, at det fremgår af den nævnte konventions artikel 2, nr. 4, sammenholdt med bilag IV, afsnit B, til
         konventionen, at der ved begrebet »bortskaffelse« i konventionen forstås »[b]ortskaffelsesformer, der kan indebære mulighed
         for ressourcegenanvendelse, genvinding, videreudnyttelse, direkte genbrug eller alternative anvendelser«. Som generaladvokaten
         har anført i punkt 33 i forslaget til afgørelse, kan den omstændighed, at den anfægtede forordning også finder anvendelse
         på ikke-farligt affald og affald, der er bestemt til nyttiggørelse, ikke bibringe den en handelsmæssig karakter og svække
         dens miljødimension, idet den skadelige virkning på miljøet er forbundet med affald, uanset hvilken type affald der er tale
         om (jf. i denne retning dom af 18.4.2002, sag C-9/00, Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus,
         Sml. I, s. 3533, præmis 36 og 45-51).
      
      68      Ovenstående analyse svækkes ikke af Kommissionens argumentation, hvorefter den anfægtede forordnings afsnit IV-VI om eksport,
         import og transit af affald skal have hjemmel i artikel 133 EF, fordi affald er en vare, som kan være genstand for handel,
         og fordi begrebet fælles handelspolitik skal fortolkes udvidende, eftersom begrebet omfatter handelsmæssige foranstaltninger,
         som også tjener formål på andre områder, herunder miljøbeskyttelse. Analysen påvirkes heller ikke af, at der for overførslerne
         af affald mellem Fællesskabet og tredjelande i den nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, er valgt terminologien »import« og
         »eksport«.
      
      69      I denne forbindelse bemærkes, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke gælder enhver overførsel af affald
         uafhængigt af, om den indgår i en eventuel handelsmæssig sammenhæng. Begrebet »overførsel« er i den anfægtede forordnings
         artikel 2, nr. 34, defineret neutralt som »transport af affald bestemt til nyttiggørelse eller bortskaffelse […]« Begrebet
         »transport« er i forordningens artikel 2, nr. 33, defineret som »vej- og jernbanetransport, transport ad luft- og søvejen
         og ad indre vandveje af affald«. Hvad angår begreberne »import« og »eksport« er de også defineret neutralt i den nævnte forordnings
         artikel 2, nr. 30 og 31, som »indførsel af affald til Fællesskabet […]«, henholdsvis »udførsel af affald fra Fællesskabet
         […]« I den anfægtede forordning fremhæves overførslen af affald således med fokus på, hvordan affaldet håndteres, snarere
         end på transporten af det i handelsmæssigt øjemed. Selv hvis overførsel af affald anskues som en vareudveksling, forholder
         det sig ikke desto mindre sådan, at proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke udelukkende tilsigter, at
         risici for folkesundheden og miljøet forbundet med sådanne overførsler anmeldes, og ikke at fremme, lette eller regulere samhandelen
         (jf. analogt udtalelse 2/00, præmis 37 og 38).
      
      70      Desuden kan en vid fortolkning af begrebet fælles handelspolitik ikke give anledning til at betvivle rigtigheden af konstateringen
         af, at den anfægtede forordning er et instrument, som primært henhører under miljøbeskyttelsespolitikken. Som Domstolen allerede
         har fastslået, kan en fællesskabsretsakt henhøre under dette område, selv om retsakten fastsætter foranstaltninger, der kan
         påvirke samhandelen (jf. i denne retning udtalelse 2/00, præmis 40).
      
      71      En fællesskabsretsakt henhører nemlig kun under enekompetencen på området for den fælles handelspolitik i henhold til artikel
         133 EF, hvis den særskilt vedrører den internationale samhandel ved, at den hovedsageligt har til formål at fremme, lette
         eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for handelen eller samhandelen med de pågældende produkter
         (jf. dom af 12.5.2005, sag C-347/03, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia og ERSA, Sml. I, s. 3785, præmis 75 og den deri
         nævnte retspraksis).
      
      72      Dette er med al ønskelig tydelighed ikke tilfældet i den foreliggende sag. Ligesom sin forgænger har den anfægtede forordning
         nemlig ikke blot til formål at fastlægge regler for, hvilke nærmere angivne former for affald der frit kan overføres i det
         indre marked eller i samhandelen med tredjelande, men også at tilvejebringe en harmoniseret ordning med procedurer, hvorved
         overførsler af affald kan begrænses med henblik på at beskytte miljøet (jf. i denne retning dommen af 28.6.1994 i sagen Parlamentet
         mod Rådet, præmis 26).
      
      73      Angående Kommissionens argument, hvorefter Domstolen i den foreliggende sag bør vælge samme løsning som i dommen i sagen Kommissionen
         mod Parlamentet og Rådet, bemærkes, at forordning nr. 304/2003 om eksport og import af farlige kemikalier, som var omhandlet
         i den nævnte sag, ikke kan sammenlignes med den anfægtede forordning.
      
      74      Forordning nr. 304/2003 har primært til formål at gennemføre Rotterdamkonventionen om proceduren for forudgående informeret
         samtykke for visse farlige kemikalier og pesticider i international handel, som blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs
         vegne ved Rådets afgørelse 2003/106/EF af 19. december 2002 (EUT 2003 L 63, s. 27, herefter »Rotterdamkonventionen«). Domstolen
         har fastslået, at den samme hjemmel krævedes anvendt for afgørelsen om godkendelse af denne konvention og for den forordning,
         som gennemfører konventionen på fællesskabsplan, henset til det åbenbare sammenfald mellem bestemmelserne i konventionen og
         forordningen (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 45 og 47).
      
      75      Domstolen har i dom af 10. januar 2006, Kommissionen mod Rådet (sag C-94/03, Sml. I, s. 1, præmis 43), af en grundig analyse
         af Rotterdamkonventionen udledt, at denne også havde til formål at fremme ansvarsdeling og samarbejde i den internationale
         handel med visse farlige kemikalier, og at det kunne lægges til grund, at det var gennem vedtagelse af handelsmæssige foranstaltninger
         for samhandelen med visse farlige kemikalier eller pesticider, at parterne i konventionen havde til hensigt at nå målet om
         beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet. Domstolen konkluderede, at det handelspolitiske led i den nævnte konvention
         ikke kunne anses for alene at være sekundært i forhold til det hensyn til miljøbeskyttelsen, som konventionen varetog (jf.
         i denne retning dommen af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 37 og 42), og at denne konvention bestod af to
         led, hvoraf det ene henhørte under den fælles handelspolitik, mens det andet faldt ind under sundheds- og miljøbeskyttelsespolitikken,
         der på uadskillelig måde var indbyrdes forbundne, uden at et af disse led var sekundært eller indirekte i forhold til det
         andet. Afgørelsen om godkendelse af denne konvention på Fællesskabets vegne skulle derfor have hjemmel i artikel 133 EF og
         artikel 175, stk. 1, EF, sammenholdt med de relevante bestemmelser i artikel 300 EF (jf. i denne retning dommen af 10.1.2006
         i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 51). Tilsvarende har Domstolen fastslået, at forordning nr. 304/2003, som gennemfører
         Rotterdamkonventionen, skulle have hjemmel i artikel 133 EF og artikel 175, stk. 1, EF (dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet
         og Rådet).
      
      76      Som det fremgår af analysen i denne doms præmis 51-67, består den anfægtede forordning ikke af et sådant led vedrørende den
         fælles handelspolitik, som kræver anvendelse af en dobbelthjemmel. Kommissionen kan derfor ikke basere sin modsatrettede konklusion
         på dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet.
      
      77      Desuden kan Kommissionens argumentation, hvorved den ved at henvise til de fællesskabsretsakter, der er nævnt i denne doms
         præmis 35, tilsigter at påvise, at der er praksis for at udstede retsakter med en dobbelthjemmel i form af artikel 133 EF
         og artikel 175, stk. 1, EF, ikke tiltrædes. Valget af hjemmel for en retsakt må nemlig foretages på grundlag af retsaktens
         eget formål og indhold og ikke i lyset af den hjemmel, som er anvendt ved vedtagelsen af andre fællesskabsretsakter, der eventuelt
         har lignende kendetegn (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
      
      78      Henset til samtlige de ovenfor anførte bemærkninger bør Parlamentet og Rådet frifindes.
      
       Sagens omkostninger
      79      I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
         er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger,
         og den har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger. I henhold til artikel 69, stk. 4, første
         afsnit, bærer intervenienterne i denne sag deres egne omkostninger.
      
      På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
      1)      Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
      2)      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
      3)      Den Franske Republik, Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.
      Underskrifter
      * Processprog: engelsk.