CELEX: 62014CC0044
Language: nl
Date: 2015-05-13
Title: Conclusie van advocaat-generaal Wahl van 13 mei 2015. # Koninkrijk Spanje tegen Europees Parlement en Raad van de Europese Unie. # Beroep tot nietigverklaring - Verordening (EU) nr. 1052/2013 - Overschrijden van de buitengrenzen - Eurosur - Ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis - Deelname - Samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk - Geldigheid. # Zaak C-44/14.

Conclusie van de advocaat generaal
               
            
            Conclusie van de advocaat generaal
            1. Kan bij een maatregel die voortbouwt op bepalingen van het Schengenacquis waaraan sommige lidstaten niet deelnemen, sprake zijn van een vorm van samenwerking met die lidstaten en zo ja, onder welke voorwaarden?
            2. Dat is in wezen de fundamentele vraag die wordt opgeworpen in de onderhavige procedure waarin het Koninkrijk Spanje het Hof verzoekt artikel 19 van verordening (EU) nr. 1052/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur)(2) nietig te verklaren.
            I – Toepasselijke bepalingen 
            A – Schengenprotocol 
            3. Artikel 4 van het Schengenprotocol(3) luidt:
            „Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland kunnen te allen tijde verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis deel te nemen.
            De Raad neemt een besluit over dit verzoek met eenparigheid van stemmen van zijn in artikel 1 genoemde leden en van de vertegenwoordiger van de regering van de betrokken staat.”
            4. Artikel 5 van het Schengenprotocol bepaalt, voor zover hier van belang:
            „1. Voorstellen en initiatieven om voort te bouwen op het Schengenacquis vallen onder de toepasselijke bepalingen van de Verdragen.
            Wanneer Ierland of het Verenigd Koninkrijk de Raad niet binnen een redelijke termijn schriftelijk heeft meegedeeld dat het wenst deel te nemen, wordt de in artikel 329 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bedoelde toestemming in dit verband geacht te zijn verleend aan de in artikel 1 genoemde lidstaten, en aan Ierland of het Verenigd Koninkrijk op de gebieden waarop het aan de samenwerking wenst deel te nemen.
            2. Wanneer Ierland of het Verenigd Koninkrijk geacht wordt uit hoofde van een besluit op grond van artikel 4 een mededeling te hebben gedaan, kan het de Raad niettemin binnen 3 maanden schriftelijk mededelen dat het niet wenst deel te nemen aan dat voorstel of initiatief. In dat geval neemt Ierland of het Verenigd Koninkrijk niet deel aan de aanneming daarvan. [...]
            [...]”
            B – Verordening nr. 1052/2013 
            5. Volgens overweging 1 van verordening nr. 1052/2013 is de instelling van een Europees grensbewakingssysteem („Eurosur”) „nodig om de informatie-uitwisseling en de operationele samenwerking tussen de nationale autoriteiten van de lidstaten en met het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie [...] (,het agentschap’) [...] te versterken. Eurosur zal die autoriteiten en het agentschap voorzien van de infrastructuur en de instrumenten die nodig zijn voor het verbeteren van hun situationeel bewustzijn en reactievermogen aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie [...] teneinde illegale immigratie en grensoverschrijdende criminaliteit op te sporen, te voorkomen en te bestrijden en bij te dragen tot het garanderen van een betere bescherming en het redden van de levens van migranten.”
            6. In overweging 15 is aangegeven dat de verordening „bepalingen [bevat] inzake samenwerking met aangrenzende derde landen, omdat goed gestructureerde en duurzame informatie-uitwisseling en samenwerking met deze landen, in het bijzonder in het Middellandse Zeegebied, van doorslaggevend belang zijn om de doelstellingen van Eurosur te verwezenlijken”.
            7. Voorts is in overweging 16 aangegeven dat de verordening „bepalingen [bevat] betreffende de mogelijkheid van nauwe samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk die ertoe kunnen bijdragen dat de doelstellingen van Eurosur beter worden verwezenlijkt”.
            8. In de overwegingen 20 en 21 wordt erop gewezen dat de verordening een ontwikkeling inhoudt van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland overeenkomstig respectievelijk de besluiten 2000/365/EG(4) en 2002/192/EG(5) van de Raad niet deelnemen. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen dus niet deel aan de vaststelling van de verordening en deze is dan ook niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaten.
            9. Artikel 19 („Samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk”) luidt als volgt:
            „1. Voor de toepassing van deze verordening kunnen de informatie-uitwisseling en de samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk geschieden op basis van bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen respectievelijk Ierland of het Verenigd Koninkrijk en een of meer aangrenzende lidstaten of via op die overeenkomsten gebaseerde regionale netwerken. De nationale coördinatiecentra van de lidstaten zijn de contactpunten voor de informatie-uitwisseling met de overeenkomstige autoriteiten van Ierland en van het Verenigd Koninkrijk in het kader van Eurosur. Nadat de overeenkomsten zijn gesloten, worden zij ter kennis gebracht van de Commissie.
            2. De in lid 1 bedoelde overeenkomsten hebben uitsluitend betrekking op de uitwisseling van de volgende informatie tussen het nationale coördinatiecentrum van een lidstaat en de corresponderende autoriteit van Ierland of het Verenigd Koninkrijk:
            a) informatie die is opgenomen in het nationale situatiebeeld van een lidstaat voor zover deze aan het agentschap is doorgegeven met het oog op het Europees situatiebeeld en het gemeenschappelijke inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens;
            b) door Ierland en het Verenigd Koninkrijk verzamelde informatie die relevant is voor het Europees situatiebeeld en het gemeenschappelijke inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens;
            c) informatie zoals bedoeld in artikel 9, lid 9.
            3. Informatie die in het kader van Eurosur is verstrekt door het agentschap of door een lidstaat die geen partij is bij een in lid 1 bedoelde overeenkomst, wordt niet gedeeld met Ierland of het Verenigd Koninkrijk zonder de voorafgaande toestemming van het agentschap of die lidstaat. De lidstaten en het agentschap zijn gebonden door de weigering om die informatie uit te wisselen met Ierland of het Verenigd Koninkrijk.
            4. Het is verboden [i]n het kader van dit artikel uitgewisselde informatie verder door te zenden of anderszins mee te delen aan andere derde landen of derden.
            5. De in lid 1 bedoelde overeenkomsten bevatten bepalingen betreffende de financiële kosten die voortvloeien uit de deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de uitvoering van die overeenkomsten.”
            II – Procesverloop en conclusies van partijen 
            10. Het Koninkrijk Spanje verzoekt het Hof:
            – artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 nietig te verklaren;
            – het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten.
            11. Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof:
            – het beroep te verwerpen;
            – het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
            12. Bij beschikking van de president van het Hof van 19 mei 2014 zijn Ierland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
            III – Analyse 
            A – Voornaamste argumenten van partijen 
            13. Om te beginnen is het misschien nuttig erop te wijzen dat verordening nr. 1052/2013 is vastgesteld op grond van artikel 77, lid 2, onder d), VWEU (maatregelen voor de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer van de buitengrenzen). Geen van de partijen in de procedure stelt dat ten onrechte gebruik is gemaakt van die rechtsgrondslag. Tussen partijen staat ook vast dat controle aan de grenzen een onderdeel van het Schengenacquis is waaraan Ierland en het Verenigd Koninkrijk niet deelnemen. Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben dan ook niet deelgenomen aan de vaststelling van verordening nr. 1052/2013.
            14. In de onderhavige procedure brengt het Koninkrijk Spanje slechts één middel naar voren, strekkende tot nietigverklaring van artikel 19 van die verordening. In wezen betoogt het Koninkrijk Spanje dat die bepaling zich niet verdraagt met de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol. Ter ondersteuning van dat betoog wordt een aantal argumenten genoemd. Ik zal deze argumenten kort weergeven en behandelen in de volgorde die volgens mij de meest logische is.
            15. In de eerste plaats voert de Spaanse regering aan dat artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 strijdig is met artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol aangezien het Ierland en het Verenigd Koninkrijk de gelegenheid biedt om deel te nemen aan de ontwikkeling van een onderdeel van het Schengenacquis waarmee zij niet hebben ingestemd. Het Hof heeft immers verklaard dat artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol alleen van toepassing is op voorstellen en initiatieven die voortbouwen op een gebied van het Schengenacquis tot deelneming waaraan een lidstaat is toegelaten ingevolge artikel 4 van dit protocol.(6)
            16. In de tweede plaats wijst de Spaanse regering erop dat artikel 4 van het Schengenprotocol een specifieke procedure kent voor deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de bepalingen van het Schengenacquis, waarvan het doorlopen noodzakelijk is voor deelname aan de ontwikkeling van dit acquis. Naar haar mening heeft artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 tot gevolg dat die bepaling geen nuttig effect meer kan hebben doordat het een ad‑hocprocedure in het leven roept voor de deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de ontwikkeling van een onderdeel van het Schengenacquis waaraan zij niet deelnemen. Met andere woorden, de procedure van artikel 4 wordt omzeild.
            17. In de derde plaats betoogt de Spaanse regering dat elke andere uitlegging van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol afbreuk doet aan de samenhang van de bij verordening nr. 1052/2013 ingestelde regeling. Indien op grond van artikel 19 van deze verordening verschillende overeenkomsten zouden worden gesloten, zou sprake zijn van een nog grotere fragmentatie van Eurosur en zouden bijzondere aanpassingsmaatregelen moeten worden genomen om de samenhang ervan te kunnen waarborgen. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat „de samenhang van het Schengenacquis en van de toekomstige ontwikkelingen daarvan inhoudt dat de staten die aan dat acquis deelnemen, niet verplicht zijn, wanneer zij het ontwikkelen [...], om te voorzien in bijzondere aanpassingsmaatregelen voor de overige lidstaten die niet hebben deelgenomen aan de vaststelling van de maatregelen welke betrekking hebben op eerdere fasen van die ontwikkeling”.(7)
            18. Het Parlement en de Raad – daarin ondersteund door Ierland, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie – zijn het niet eens met die argumenten. Deze partijen wijzen erop dat artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 voorziet in de mogelijkheid om een beperkte vorm van samenwerking op te zetten tussen een of meer bij de invoering van Eurosur betrokken lidstaten en Ierland of het Verenigd Koninkrijk. Naar hun mening kan deze samenwerking niet gelijk worden gesteld met een volwaardige deelname aan Eurosur. Zij merken tevens op dat verordening nr. 1052/2013 voorziet in de mogelijkheid dat vormen van samenwerking met aangrenzende derde landen worden aangegaan.(8) Het zou vreemd zijn als Ierland en het Verenigd Koninkrijk in een slechtere positie zouden verkeren dan aangrenzende derde landen. Nog belangrijker volgens deze partijen is dat door het uitsluiten van elke vorm van samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk de lidstaten die Eurosur instellen, in hun belangen zouden worden geschaad omdat de informatie-uitwisseling waartoe artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 gelegenheid biedt, uiteindelijk aan het hele systeem ten goede kan komen.
            B – Beoordeling van de argumenten 
            19. In wezen staat in de onderhavige procedure de vraag centraal of bij een maatregel die voortbouwt op bepalingen van het Schengenacquis („op Schengen voortbouwende maatregel”) waaraan sommige lidstaten niet deelnemen, sprake kan zijn van een vorm van samenwerking met die lidstaten en zo ja, onder welke voorwaarden.
            20. Bij de behandeling van dit onderwerp zal ik aangeven waarom de argumenten die de Spaanse regering naar voren heeft gebracht ter ondersteuning van haar beroep, mijns inziens niet kunnen worden aanvaard.
            1. Voorziet artikel 19 in „deelname” van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan Eurosur?
            21. Het eerste argument van de Spaanse regering komt in wezen erop neer dat artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 voorziet in „deelname” van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan Eurosur, hetgeen schending oplevert van artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol.
            22. Om te beginnen moet erop worden gewezen dat in het Schengenprotocol – en in het bijzonder in de artikelen 3, 4 en 5 ervan – het begrip „deelnemen” in twee betekenissen wordt gebruikt, namelijk deelname aan de procedurele aspecten van een op Schengen voortbouwende maatregel (de vaststelling van de maatregel) en deelname aan de materiële aspecten van een op Schengen voortbouwende maatregel (de toepassing van de maatregel).
            23. In de zaak Verenigd Koninkrijk/Raad heeft het Hof reeds geoordeeld dat een lidstaat slechts kan deelnemen aan de vaststelling van een op Schengen voortbouwende maatregel indien die lidstaat het gebied van het Schengenacquis waartoe de te nemen maatregel behoort of waarvan deze een ontwikkeling is, voorafgaand aan de deelname heeft onderschreven.(9) In zijn arrest heeft het Hof specifiek verwezen naar de aanneming van de maatregel, aangezien de verzoekende partij had gesteld dat de Raad, door haar van de procedure tot aanneming van verordening nr. 2007/2004 uit te sluiten, in strijd met artikel 5 van het Schengenprotocol had gehandeld.(10)
            24. Mijns inziens is echter duidelijk dat het oordeel van het Hof ook geldt voor de deelname van een lidstaat aan de materiële aspecten  van een op Schengen voortbouwende maatregel. Een lidstaat die een deel van het Schengenacquis niet heeft onderschreven, kan dus niet samen en op gelijke voet met de overige lidstaten deelnemen aan de uitvoering van een op Schengen voortbouwende maatregel die op dat acquis is gebaseerd. Deze uitlegging van het Schengenprotocol komt ook tot uitdrukking in de considerans van verordening nr. 1052/2013: in de overwegingen 20 en 21 is aangegeven dat Ierland en het Verenigd Koninkrijk „niet deel[nemen] aan de vaststelling” van de verordening en dat deze „niet bindend [is] voor, noch van toepassing [is] op” deze lidstaten. Deze lezing van het Schengenprotocol lijkt door geen van de partijen in de procedure ter discussie te worden gesteld.
            25. In beginsel ben ik het dan ook eens met de Spaanse regering dat de Uniewetgever geen op Schengen voortbouwende maatregel kan vaststellen waarbij lidstaten die niet deelnemen aan het daaraan ten grondslag liggende Schengenacquis, komen te verkeren in een in wezen of grotendeels vergelijkbare positie als lidstaten die wel aan dat acquis deelnemen. Anders gezegd, een op Schengen voortbouwende maatregel kan niet leiden tot invoering van wat in wezen een verkapte deelname is van lidstaten die het desbetreffende acquis niet hebben onderschreven. Een dergelijke maatregel zou volgens mij in strijd zijn met de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol, aangezien de daarin opgenomen procedures en voorwaarden voor deelname in wezen zouden worden omzeild.(11)
            26. Toch meen ik niet dat Ierland en het Verenigd Koninkrijk door artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 komen te verkeren in een positie die in wezen of grotendeels vergelijkbaar is met die van de lidstaten die deze verordening hebben vastgesteld. Ik ben er dus niet van overtuigd dat die bepaling een vorm van deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de uitvoering van Eurosur instelt. Verschillende factoren weerspreken deze conclusie.
            27. Ten eerste zijn, zoals de Ierse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben opgemerkt, Ierland en het Verenigd Koninkrijk niet betrokken bij de centrale doelstelling van verordening nr. 1052/2013, namelijk het invoeren van een „gemeenschappelijk kader” voor de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de lidstaten en het agentschap om de kennis van de situatie aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie te verbeteren(12) . De aan Eurosur deelnemende lidstaten hebben daartoe toegang tot alle in het „communicatienetwerk”(13) aanwezige informatie, in het bijzonder tot het „Europees situatiebeeld” en het „gemeenschappelijk inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens”(14) .
            28. Dat staat in scherp contrast met hetgeen in verordening nr. 1052/2013 is bepaald voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk. In de aan de orde zijnde bepaling is immers slechts onder bepaalde voorwaarden sprake van een beperkte informatie-uitwisseling tussen een of meer lidstaten en Ierland of het Verenigd Koninkrijk.
            29. De lidstaten die bilaterale of multilaterale overeenkomsten sluiten met Ierland en het Verenigd Koninkrijk, mogen alleen de informatie uitwisselen die genoemd wordt in artikel 19, lid 2, onder a) en c), van verordening nr. 1052/2013. Deze informatie heeft voornamelijk betrekking op gegevens die relevant zijn om de situatie aan de grenzen van die twee staten of van hun buurstaten te beoordelen.(15) Bovendien mogen de aan Eurosur deelnemende lidstaten alleen tot de eigen informatie toegang geven. Omgekeerd is het zo dat informatie die in het kader van Eurosur is verstrekt door een andere lidstaat of door het agentschap, niet mag worden gedeeld met Ierland of het Verenigd Koninkrijk zonder de voorafgaande toestemming van die lidstaat of het agentschap.(16)
            30. Ten tweede zijn, zoals de Raad en het Parlement hebben benadrukt, in het geval van Ierland en het Verenigd Koninkrijk de andere – in de artikelen 4 tot en met 7 van verordening nr. 1052/2013 genoemde – hoofdcomponenten van Eurosur evenmin aanwezig. Zo zijn deze lidstaten niet verplicht een nationaal coördinatiecentrum op te richten dat voldoet aan de eisen van artikel 5 van de verordening. Verder zijn Ierland en het Verenigd Koninkrijk evenmin verplicht, om ter verbetering van hun reactievermogen, de maatregelen te treffen als bedoeld in de artikelen 14 tot en met 16 van de verordening.
            31. Ten derde voorziet de aan de orde zijnde bepaling alleen in vormen van samenwerking tussen een of meer lidstaten en Ierland of het Verenigd Koninkrijk. Er is geen sprake van samenwerking tussen deze lidstaten en het agentschap in Eurosur-verband, noch van andere vormen van medewerking.(17) Dit punt is verre van onbelangrijk omdat de werkzaamheden van het agentschap van doorslaggevend belang zijn voor het dagelijkse reilen en zeilen van Eurosur.(18)
            32. Gelet op het voorgaande kan de aan de orde zijnde bepaling mijns inziens niet aldus worden uitgelegd dat daarbij een vorm van deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de uitvoering van Eurosur wordt ingesteld. Ik meen dan ook dat artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 zich verdraagt met artikel 5, lid 1, van het Schengenprotocol.
            2. Heeft artikel 19 tot gevolg dat artikel 4 van het Schengenprotocol geen nuttig effect meer kan hebben?
            33. Bij de beoordeling van het tweede argument van de Spaanse regering moet worden nagegaan of artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 in wezen tot gevolg heeft dat artikel 4 van het Schengenprotocol geen nuttig effect meer kan hebben doordat artikel 19 een ad‑hocprocedure in het leven roept voor deelname aan de ontwikkeling van een onderdeel van het Schengenacquis waaraan Ierland en het Verenigd Koninkrijk niet deelnemen. Het bereiken van het doel van artikel 4, namelijk ervoor zorgen dat de lidstaten zo veel mogelijk deelnemen aan het Schengenacquis, zou daardoor in het gedrang komen.
            34. Bij dit argument moet nader worden stilgestaan.
            35. Ik ben mij ervan bewust dat voorkomen moet worden dat lidstaten die niet aan sommige onderdelen van het Schengenacquis deelnemen, alleen de krenten uit de pap halen en wat de desbetreffende op Schengen voortbouwende maatregelen betreft zich naar eigen goeddunken aansluiten bij bepaalde delen daarvan. Een onbeperkte à-la-carte-aanpak zou – zelfs op dit gebied van het Unierecht waarop een zekere mate van differentiatie mogelijk is – niet alleen op gespannen voet staan met de beginselen van solidariteit tussen de lidstaten en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, welke beginselen centraal staan in het Europese integratieproject(19), maar zou ook indruisen tegen het door artikel 4 van het Schengenprotocol beoogde doel, dat, zoals het Hof heeft overwogen, het verzekeren van een zo groot mogelijke deelneming van alle lidstaten aan het Schengenacquis is.(20)
            36. Toch meen ik in de onderhavige zaak niet dat de Uniewetgever met betrekking tot de in Eurosur-verband voorziene samenwerking met Ierland en het Verenigd Koninkrijk een à-la-carte-aanpak heeft gevolgd die mogelijkerwijs afbreuk doet aan het doel van artikel 4 van het Schengenprotocol.
            37. Ten eerste gelden, zoals in de punten 26 tot en met 31 is aangegeven, de belangrijkste aspecten van Eurosur niet voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 voorziet slechts in de mogelijkheid om beperkte vormen van samenwerking binnen de werkingssfeer van Eurosur op te zetten.
            38. Ten tweede zou het risico dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van artikel 4 van het Schengenprotocol zich naar mijn mening voornamelijk voortdoen wanneer bij een op Schengen voortbouwende maatregel sprake zou zijn van een speciale of bijzondere positie voor de niet aan het acquis deelnemende lidstaten en dit niet in de eerste plaats in het belang is van de lidstaten die aan de maatregel deelnemen. Samenwerking met lidstaten die niet aan de op Schengen voortbouwende maatregel deelnemen, mag immers niet uitsluitend worden bekeken vanuit het perspectief van de nationale belangen van die lidstaten. Of een dergelijke samenwerking wenselijk is en zo ja, in welke vorm, is volgens mij vooral een politieke aangelegenheid waarover de Uniewetgever moet beslissen en waarbij de rechterlijke toetsing zich dient te beperken tot de vraag of kennelijke beoordelingsfouten zijn gemaakt.(21)
            39. Ten aanzien van verordening nr. 1052/2013 ben ik het zonder meer eens met de partijen die hebben aangevoerd dat het ook in het belang van de aan Eurosur deelnemende lidstaten (en daarmee in het belang van de gehele Unie) is dat een bepaalde vorm van informatie-uitwisseling met Ierland en het Verenigd Koninkrijk over de situatie aan de grenzen mogelijk is. Samenwerking met die landen zou immers leiden tot vergroting van de reikwijdte van het bewaakte gebied en meer informatie-uitwisseling, met name gelet op het feit dat de grenzen van Ierland en het Verenigd Koninkrijk buitengrenzen van de Unie zijn.
            40. Bovendien is het mogelijk, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting heeft opgemerkt, dat de informatie die wordt ontvangen door de lidstaten die een overeenkomst hebben gesloten met Ierland of het Verenigd Koninkrijk, uiteindelijk via hun nationale situatiebeeld ook voor de andere aan Eurosur deelnemende lidstaten beschikbaar wordt. Dat er op grond van artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 overeenkomsten worden gesloten, kan dus ook, al is het maar gedeeltelijk of indirect, ten goede komen aan andere lidstaten.
            41. Ten derde komt het Spaanse argument in wezen erop neer dat de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol, ten aanzien van de werkingssfeer van een op Schengen voortbouwende maatregel, geen ruimte laten voor welke samenwerking dan ook met niet aan die maatregel deelnemende lidstaten.
            42. Een dergelijk betoog schiet naar mijn mening duidelijk tekort. Wordt dit argument aanvaard, dan zouden, zoals de Commissie het met behulp van een krachtige metafoor heeft gezegd, Ierland en het Verenigd Koninkrijk een soort „paria’s” worden waarmee op bepaalde gebieden geen betrekkingen tot stand kunnen worden gebracht. Dat lijkt onredelijk, aangezien Ierland en het Verenigd Koninkrijk dan zouden worden benadeeld op een manier die verder gaat dan noodzakelijk is om hen te stimuleren om deel te nemen aan het Schengenacquis en de ontwikkeling daarvan. Een dergelijke situatie zou immers kunnen leiden tot strijdigheid met artikel 4, lid 3, VEU. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, werkt het beginsel van loyale samenwerking twee kanten op: de lidstaten die niet aan het Schengenacquis deelnemen, dienen zich te onthouden van maatregelen die de ontwikkeling van dat acquis in gevaar kunnen brengen, terwijl de aan het acquis deelnemende lidstaten de lidstaten die ervoor gekozen hebben niet mee te doen, moeten respecteren en steunen.
            43. Voorts zou die uitlegging van het Schengenprotocol ook de overige lidstaten en de Unie in haar geheel benadelen omdat, zoals in de punten 39 en 40 is aangegeven, samenwerking met lidstaten die niet aan sommige onderdelen van het Schengenacquis deelnemen, best wel nuttig en wenselijk kan zijn om de doelmatigheid van de desbetreffende op Schengen voortbouwende maatregelen te vergroten. Ten slotte valt vanuit rechtmatigheidsperspectief moeilijk aan te nemen dat bij een op Schengen voortbouwende maatregel wel sprake kan zijn van samenwerking met aangrenzende derde landen(22), maar niet met de niet deelnemende lidstaten van de Unie. Ik ben het eens met de partijen die zich op het standpunt hebben gesteld dat die Unielidstaten niet in een slechtere positie mogen verkeren dan staten die geen lid zijn van de Unie.(23) Het behoeft nauwelijks betoog – aangezien de artikelen 19 en 20 van verordening nr. 1052/2013 grotendeels vergelijkbaar zijn – dat het Spaanse argument lijkt te impliceren dat met artikel 20 een ad‑hocprocedure voor deelname is ingesteld ten behoeve van aangrenzende derde landen. Dat zou uiteraard een vreemde conclusie zijn.
            44. Derhalve heeft artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 mijns inziens niet tot gevolg dat artikel 4 van het Schengenprotocol geen nuttig effect meer kan hebben.
            3. Doet artikel 19 afbreuk aan de samenhang van Eurosur?
            45. Ten slotte moet nog worden stilgestaan bij het laatste argument dat de Spaanse regering naar voren heeft gebracht, namelijk dat de samenhang van Eurosur zou worden verzwakt. Gesteld wordt dat het naast elkaar bestaan van verschillende overeenkomsten met Ierland en het Verenigd Koninkrijk zou leiden tot meer fragmentatie van Eurosur en de Unie ertoe zou nopen om bijzondere aanpassingsmaatregelen te nemen op financieel en administratief gebied.
            46. Om te beginnen wijs ik erop dat dit argument voor mij niet geheel duidelijk is. Ik begrijp het argument aldus dat volgens de Spaanse regering het sluiten van verschillende overeenkomsten met Ierland en het Verenigd Koninkrijk mogelijkerwijs ten koste gaat van het efficiënt en probleemloos functioneren van Eurosur.
            47. Ten aanzien van een bepaling die is opgenomen in een op Schengen voortbouwende maatregel en die voorziet in de mogelijkheid voor een niet daaraan deelnemende lidstaat om door zijn gedrag invloed te hebben op de uitvoering of toepassing van de maatregel, zou ik geen moment twijfelen om een dergelijke bepaling aan te merken als onverenigbaar met de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol.
            48. Niettemin zie ik niet – en heeft de Spaanse regering evenmin uitgelegd – waarom dat in de context van verordening nr. 1052/2013 zo zou zijn voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Ik ben er niet van overtuigd dat de omstandigheid dat er op grond van artikel 19 van de verordening verschillende overeenkomsten worden gesloten, een bedreiging kan vormen voor het correct en efficiënt functioneren van Eurosur.
            49. Het is juist dat de lidstaten die overeenkomsten met Ierland of het Verenigd Koninkrijk hebben gesloten, mogelijkerwijs niet in staat zijn alle op basis van die overeenkomsten verkregen informatie te delen via het Eurosur-communicatienetwerk. Dit neemt evenwel niet weg dat die extra informatie, los van het grotere of geringere nut voor de lidstaten die deze ontvangen, geen gevolgen lijkt te hebben voor de vraag in hoeverre die lidstaten in staat zijn of gemotiveerd zijn om hun uit Eurosur voortvloeiende verplichtingen na te komen. Hieruit volgt dat de positie van de aan Eurosur deelnemende lidstaten die geen overeenkomsten met Ierland of het Verenigd Koninkrijk hebben gesloten, in geen geval negatief wordt beïnvloed. Veeleer zouden die lidstaten, zoals reeds is toegelicht, daar hun voordeel mee kunnen doen.(24)
            50. Verder bevat artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 zelf twee waarborgen in dit verband. Volgens lid 1 moeten op grond van dit artikel gesloten overeenkomsten ter kennis worden gebracht van de Commissie. Daarmee wordt duidelijk beoogd te voorkomen dat er zich problemen voordoen na het sluiten van dergelijke overeenkomsten. Mocht bij een overeenkomst de vraag rijzen of zij zich verdraagt met de bij verordening nr. 1052/2013 ingestelde regeling, dan zou de Commissie een niet-nakomingsprocedure kunnen starten tegen de verantwoordelijke lidstaten.
            51. Een andere waarborg is opgenomen in artikel 19, lid 4, dat bepaa lt dat „[h]et verboden [is] [i]n het kader van [artikel 19] uitgewisselde informatie verder door te zenden of anderszins mee te delen aan andere derde landen of derden”. Deze bepaling lijkt geschikt om te zorgen voor de vertrouwelijkheid van de met Ierland en het Verenigd Koninkrijk uitgewisselde informatie.
            52. Ik meen dan ook dat de eventuele fragmentatie van Eurosur niet zozeer het gevolg is van de op grond van artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 gesloten overeenkomsten, maar onvermijdelijk voortvloeit uit de op Schengen betrekking hebbende bepalingen van primair Unierecht. Veeleer is het zo dat met artikel 19 wordt getracht die fragmentatie te beperken en tegen te gaan door een aantal specifieke en transparante voorwaarden te stellen voor het sluiten van niet onder de werkingssfeer van Eurosur vallende bilaterale en multilaterale overeenkomsten. Zonder een bepaling als artikel 19 zouden de lidstaten immers nog meer vrijheid hebben om internationale overeenkomsten te sluiten met betrekking tot informatie-uitwisseling over grensbewaking.
            53. Verder wijs ik erop dat de Spaanse regering ook niet heeft vermeld welke soort bijzondere aanpassingsmaatregelen de Unie zou moeten nemen om, indien overeenkomsten als bedoeld in artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 worden gesloten, zorg te dragen voor de samenhang van Eurosur.
            54. Vast staat dat de Unie geen bijzondere aanpassingsmaatregelen zou moeten treffen voor de kosten die voortvloeien uit overeenkomsten als bedoeld in artikel 19 van verordening nr. 1052/2013. Lid 5 van dit artikel bepaalt immers dat dergelijke overeenkomsten „bepalingen [bevatten] betreffende de financiële kosten die voortvloeien uit de deelname van Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan de uitvoering van die overeenkomsten”.
            55. Hoe dan ook meen ik dat bij de verwijzing die de Spaanse regering in dit verband heeft gemaakt naar de rechtspraak van het Hof, sprake is van een onjuiste lezing van die rechtspraak. In het arrest Verenigd Koninkrijk/Raad heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat de lidstaten die een op Schengen voortbouwende maatregel vaststellen, niet verplicht zijn om te voorzien in bijzondere aanpassingsmaatregelen voor de overige lidstaten die niet deelnemen aan die maatregel of aan het desbetreffende acquis.(25) Dit betekent echter niet dat het hun verboden  is dat te doen als het treffen van bepaalde aanpassingsmaatregelen nuttig of wenselijk kan zijn voor de ontwikkeling van het Schengenacquis.
            56. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat ook het derde argument dat het Koninkrijk Spanje ter ondersteuning van zijn beroep heeft aangevoerd, faalt.
            C – Slotopmerkingen 
            57. Ter afsluiting volgt een meer algemene beschouwing waarin ik mijn conclusies zal samenvatten.
            58. Ik ben er niet van overtuigd dat bij een op Schengen voortbouwende maatregel waaraan sommige lidstaten niet deelnemen, geen sprake kan zijn van een bepaalde vorm van samenwerking met die lidstaten. Integendeel, een vorm van samenwerking met hen kan wenselijk zijn als dat kan bijdragen aan de doelmatigheid van het ingevoerde systeem.
            59. Wel zijn er een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan wil die samenwerking verenigbaar zijn met de regeling van het Schengenprotocol. Zonder volledig te willen zijn, noem ik de volgende voorwaarden die volgens mij heel belangrijk zijn.
            60. Ten eerste mag de tot stand gebrachte samenwerking geen verkapte deelname aan de uitvoering van de maatregel zijn waarbij de voorwaarden en procedures van de artikelen 4 en 5 van het Schengenprotocol worden omzeild. Het lijkt mij moeilijk een duidelijk criterium te geven waarmee is vast te stellen of het om „deelname” dan wel om „samenwerking” gaat. De vraag of de positie waarin de lidstaten verkeren die niet aan de op Schengen voortbouwende maatregel deelnemen, in wezen of grotendeels vergelijkbaar is met die van de aan die maatregel deelnemende lidstaten lijkt wel uiterst relevant.
            61. Ten tweede mag de samenwerking niet het gevolg zijn van een à-la-carte-aanpak die zou indruisen tegen het doel van die bepalingen, namelijk ervoor zorgen dat alle lidstaten zo veel mogelijk deelnemen aan het Schengenacquis en de ontwikkeling daarvan. Samenwerking met lidstaten die niet aan de op Schengen voortbouwende maatregel deelnemen, moet in de eerste plaats worden bekeken vanuit het perspectief van de belangen van de aan die maatregel deelnemende lidstaten.
            62. Ten derde mag de samenwerking niet tot gevolg hebben dat de niet aan de maatregel deelnemende lidstaten komen te verkeren in een positie waarin zij door hun gedrag invloed kunnen hebben op het correct en efficiënt functioneren van de bij de maatregel ingevoerde regeling.
            63. Ik meen evenwel niet dat in artikel 19 van verordening nr. 1052/2013 sprake is van een samenwerking met niet aan Eurosur deelnemende lidstaten waarbij zich een van de genoemde problemen ten aanzien van de verenigbaarheid met het Schengenprotocol voordoet.
            IV – Kosten 
            64. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van het Parlement en de Raad in de kosten te worden verwezen.
            65. Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Ierland, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie moeten dus hun eigen kosten dragen.
            V – Conclusie 
            66. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
            – het beroep te verwerpen;
            – het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten, en
            – Ierland, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Europese Commissie te verwijzen in hun eigen kosten.
            (1) . 
            (2)  – PB L 295, blz. 11.
            (3)  –	Protocol (nr. 19) betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, gehecht aan de Verdragen (PB 2012, C 326, blz. 290).
            (4)  – PB 2000, L 131, blz. 43.
            (5)  – PB 2002, L 64, blz. 20.
            (6)  –	Zie arresten Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑77/05, EU:C:2007:803, punten 54‑71, en Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑137/05, EU:C:2007:805, punten 49 en 50.
            (7)  –	Arrest Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑482/08, EU:C:2010:631, punt 49.
            (8)  –	Artikel 20 van de verordening.
            (9)  –	Zie in dit verband arrest Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑77/05, EU:C:2007:803, punt 62.
            (10)  –	Ibidem, punt 37.
            (11)  –	Artikel 4 van het Schengenprotocol bijvoorbeeld bepaalt dat de Raad met eenparigheid van stemmen van zijn in artikel 1 van het protocol genoemde leden en van de vertegenwoordiger van de regering van de betrokken staat een besluit neemt over verzoeken van Ierland of het Verenigd Koninkrijk om aan alle of aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis deel te nemen. Daarentegen worden op Schengen voortbouwende maatregelen, die gebaseerd worden op verschillende bepalingen van het VWEU [waaronder artikel 77, lid 2, onder d)], vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure .
            (12)  –	Zie overweging 1 en artikel 1 van verordening nr. 1052/2013.
            (13)  –	Opgesteld op grond van artikel 7 van verordening nr. 1052/2013.
            (14)  –	Zie respectievelijk de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 1052/2013. Zie ook artikel 4, lid 3, van de verordening.
            (15)  –	Zie artikel 19, lid 2, van verordening nr. 1052/2013.
            (16)  – Artikel 19, lid 3, van verordening nr. 1052/2013. Zie onder meer de informatie die het agentschap overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de verordening verstrekt.
            (17)  –	Zie in dit verband artikel 18 van verordening nr. 1052/2013.
            (18)  –	Zie met name de overwegingen 6, 8 en 9 van de verordening.
            (19)  –	Zie respectievelijk de artikelen 3, lid 3, VEU en 4, lid 2, VEU.
            (20)  –	Arrest Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑77/05, EU:C:2007:803, punten 66 en 67.
            (21)  –	Zie in algemene zin de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de gevoegde zaken SAM Schiffahrt en Stapf, C‑248/95 en C‑249/95, EU:C:1997:92, punten 23 en 24, waarnaar ook wordt verwezen in de conclusie van advocaat-generaal Bot in de gevoegde zaken Spanje/Raad, C‑274/11 en C‑295/11, EU:C:2012:782, punt 27.
            (22)  –	Zie artikel 20 en overweging 15 van verordening nr. 1052/2013.
            (23)  –	Met als opmerkelijke uitzondering de staten die geen lid zijn van de Unie, maar deel uitmaken van het Schengengebied: IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Zie de overwegingen 22 tot en met 24 van verordening nr. 1052/2013.
            (24)  –	Zie punt 40 van deze conclusie.
            (25)  –	Zie voetnoot 7.