CELEX: 62009CC0505
Language: pt
Date: 2011-11-17
Title: Conclusões da advogada-geral Trstenjak apresentadas em 17 de Novembro de 2011. # Comissão Europeia contra República da Estónia. # Recurso de decisão do Tribunal Geral - Ambiente - Diretiva 2003/87/CE - Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa - Plano nacional de atribuição de licenças de emissão, para a República da Estónia, para o período de 2008 a 2012 - Competências respetivas da Comissão e dos Estados-Membros - Artigo 9.º, n.os 1 e 3, e artigo 11.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87 - Igualdade de tratamento - Princípio da boa administração. # Processo C-505/09 P.

CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
      VERICA TRSTENJAK
      apresentadas em 17 de novembro de 2011 (
            1
         )
      Processo C-505/09 P
      Comissão Europeia
      contra
      República da Estónia
      «Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância — Ambiente — Poluição atmosférica — Diretiva 2003/87/CE — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Plano nacional de atribuição de licenças de emissão para a República da Estónia para o período entre 2008 e 2012 — Competências dos Estados-Membros e da Comissão — Artigo 9.o, n.os 1 e 3, e artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/87»
      
         I – Introdução
      
      
               1.
            
            
               O presente recurso tem por objeto o regime instituído pela Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32), conforme alterada pela Diretiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004 (JO L 338, p. 18) (a seguir «diretiva»).
            
         
               2.
            
            
               Através do recurso, a Comissão Europeia requer a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 23 de setembro de 2009, Estónia/Comissão (T-263/07, Colet., p. II-3463, a seguir «acórdão recorrido»), por meio do qual o Tribunal de Primeira Instância (atualmente Tribunal Geral) anulou a Decisão da Comissão, de 4 de maio de 2007, respeitante ao plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (a seguir «PNA») notificado pela República da Estónia para o período entre 2008 e 2012, em conformidade com o disposto na Diretiva 2003/87 (a seguir «decisão controvertida»).
            
         
         II – Quadro jurídico
      
      
               3.
            
            
               O artigo 9.o da Diretiva 2003/87 dispõe:
               «1.   Para cada período referido nos n.os 1 e 2 do artigo 11.o [da diretiva], cada Estado-Membro deve elaborar um plano nacional estabelecendo a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir nesse período e de que modo tenciona atribuí-la. O plano deve basear-se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III [da diretiva], e ter em devida conta as observações do público. Sem prejuízo do disposto no Tratado, a Comissão deve desenvolver, até 31 de dezembro de 2003, orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III [da diretiva].
               Para o período referido no n.o 1 do artigo 11.o, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados-Membros até 31 de março de 2004. Para os períodos posteriores, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados-Membros pelo menos 18 meses antes do início do período em causa.
               2.   Os planos nacionais de atribuição de licenças de emissão devem ser analisados no Comité referido no n.o 1 do artigo 23.o [da diretiva].
               3.   No prazo de três meses a contar da data de notificação de um plano nacional de atribuição por um Estado-Membro nos termos do n.o 1, a Comissão pode rejeitar esse plano ou qualquer dos seus elementos, com base na sua incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III ou no artigo 10.o [da diretiva]. O Estado-Membro só pode tomar uma decisão, nos termos dos n.os 1 ou 2 do artigo 11.o, se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão. As decisões de rejeição da Comissão devem ser justificadas.»
            
         
               4.
            
            
               Segundo o artigo 11.o, n.o 2, da diretiva:
               «Para o período de cinco anos com início em 1 de janeiro de 2008, e para cada período de cinco anos subsequente, cada Estado-Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período e dar início ao processo de atribuição dessas licenças aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos 12 meses antes do início do período em causa, devendo basear-se no respetivo plano nacional de atribuição elaborado nos termos do artigo 9.o e em conformidade com o artigo 10.o, tendo em devida conta as observações do público.»
            
         
               5.
            
            
               O anexo III da diretiva enumera doze critérios aplicáveis aos PNA. Os critérios precisados nos pontos 1 a 3 e 12 do referido anexo III preveem respetivamente o seguinte:
               
                        «1.
                     
                     
                        A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado-Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a Decisão 2002/358/CE e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente diretiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deverá ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objetivo correspondente a cada Estado-Membro, por força do disposto na Decisão 2002/358/CE e no Protocolo de Quioto.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        A quantidade total de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com a avaliação dos progressos reais e previstos nas contribuições dos Estados-Membros para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Comunidade em conformidade com a Decisão 93/389/CEE.
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das atividades abrangidas por este regime. Os Estados-Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada atividade e nos progressos possíveis em cada atividade.
                        […]
                     
                  
                        12.
                     
                     
                        O plano deve especificar o máximo de [unidades de redução de emissões] e de [reduções certificadas de emissões] utilizáveis pelos operadores no regime comunitário, em percentagem da atribuição de licenças de emissão a cada instalação. A percentagem deve ser compatível com as exigências de complementaridade nos termos do Protocolo de Quioto e das decisões adotadas por força da [Convenção] ou do Protocolo de Quioto.»
                     
                  
         
         III – Antecedentes do litígio e decisão controvertida
      
      
               6.
            
            
               Os factos que antecederam a adoção da decisão controvertida e a parte decisória desta constam dos n.os 6 a 9 do acórdão recorrido.
            
         
         IV – Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido
      
      
               7.
            
            
               A República da Estónia interpôs recurso da decisão controvertida no Tribunal de Primeira Instância. A tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância consta dos n.os 10 a 21 do acórdão recorrido.
            
         
               8.
            
            
               Por meio do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância anulou na íntegra a decisão controvertida.
            
         
               9.
            
            
               Em primeiro lugar, nos n.os 28 a 34 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância rejeitou os argumentos da Comissão relativos à inadmissibilidade parcial do recurso em anulação.
            
         
               10.
            
            
               Em seguida, nos n.os 49 a 94 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância analisou o fundamento da República da Estónia relativo ao excesso de poder resultante da violação dos artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.o 2, da diretiva. Em primeiro lugar, constatou que a Comissão excedeu os limites do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, por ter precisado, por um lado, na decisão controvertida uma quantidade específica de licenças de emissão, que sendo ultrapassado seria considerado incompatível com os critérios estabelecidos na diretiva, e, por outro, por ter rejeitado o PNA da República da Estónia por a quantidade total das licenças de emissão proposta ultrapassar o referido limiar. Em segundo lugar, o Tribunal decidiu que a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva quando substituiu pela sua própria análise a análise efetuada pela República da Estónia no seu PNA. Neste contexto, o Tribunal de Primeira Instância verificou igualmente que os dados e os métodos de avaliação utilizados pela Comissão não eram necessariamente os mais representativos. Considerando que o fundamento relativo à violação dos artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.o 2, da diretiva era procedente, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que os artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida deviam ser anulados.
            
         
               11.
            
            
               Depois, nos n.os 99 a 113 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância constatou que a Comissão violou o princípio da boa administração no âmbito da sua apreciação da questão de saber se o PNA da República da Estónia era conforme com o critério n.o 3 do anexo III da diretiva. O Tribunal considerou que a Comissão não provou que os cálculos contidos neste PNA estavam feridos de erro. Por conseguinte, decidiu que havia que anular os artigos 1.°, n.o 2, e 2.°, n.o 2, da decisão controvertida.
            
         
               12.
            
            
               Por fim, no n.o 114 do acórdão recorrido, considerando que os artigos 1.°, n.os 1 e 2, 2.°, n.os 1 e 2, e o 3.°, n.o 1, da decisão controvertida não eram destacáveis da restante decisão, o Tribunal de Primeira Instância declarou que a decisão devia ser anulada na íntegra.
            
         
         V – Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
      
      
               13.
            
            
               A Comissão interpôs recurso do acórdão recorrido e pede que o Tribunal de Justiça se digne:
               
                        —
                     
                     
                        anular o acórdão recorrido e,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a República da Estónia nas despesas.
                     
                  
         
               14.
            
            
               Na sua resposta ao recurso interposto pela Comissão, a República da Estónia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
               
                        —
                     
                     
                        negar provimento ao recurso,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a Comissão nas despesas,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        caso o Tribunal de Justiça não negue provimento ao recurso, ordenar a remessa do processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre os pedidos da República da Estónia relativos a erros manifestos de apreciação da Comissão, sobre a violação do artigo 175.o, parágrafo 2, alínea c), CE, e sobre a violação do dever de fundamentação.
                     
                  
         
               15.
            
            
               Por despacho de 1 de junho de 2010, foi admitida a intervenção do Reino da Dinamarca em apoio dos pedidos da Comissão, e a intervenção da República Checa e da República da Letónia em apoio dos pedidos da República da Estónia.
            
         
               16.
            
            
               Na audiência realizada em 29 de setembro de 2011, os representantes dos Governos dinamarquês, estónio e letão, bem como os representantes da Comissão delimitaram as suas posições e responderam às questões colocadas.
            
         
         VI – Quanto ao interesse em agir da Comissão
      
      
               17.
            
            
               Em 11 de dezembro de 2009, ou seja, depois da anulação da decisão controvertida e depois de a Comissão ter interposto o seu recurso contra o acórdão recorrido, a Comissão adotou uma nova decisão ao abrigo do disposto do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Nesta nova decisão, a Comissão rejeitou o PNA da República da Estónia e afirmou a incompatibilidade deste com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, mas não indicou um limite para a quantidade total de licenças de emissão a atribuir. A República da Estónia não se opôs a esta nova decisão. Em 4 de setembro de 2010, a República da Estónia notificou um novo PNA.
            
         
               18.
            
            
               Nestas condições, há que analisar o interesse em agir da Comissão. O Tribunal de Justiça pode suscitar oficiosamente a inexistência de interesse de uma parte em manter um recurso de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância, em razão de um facto posterior ao acórdão deste Tribunal suscetível de retirar a este o seu carácter prejudicial para o recorrente, e julgar o recurso inadmissível ou sem objeto, por esse motivo. A existência de interesse em agir por parte do recorrente pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, proporcionar um benefício à parte que o intentou (
                     2
                  ).
            
         
               19.
            
            
               No presente caso, a adoção da nova decisão não se traduziu numa perda total do interesse da Comissão em manter o recurso. É certo que uma eventual anulação do acórdão recorrido não faria renascer a decisão controvertida, que foi entretanto substituída pela nova decisão. Todavia, um acórdão do Tribunal de Justiça que venha confirmar a interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva defendida pela Comissão tem interesse para esta. Com efeito, a República Checa, a República da Hungria, a República da Lituânia e a Roménia impugnaram no Tribunal de Primeira Instância as decisões da Comissão que rejeitaram os seus respetivos PNA (
                     3
                  ). Estes processos estão suspensos até serem proferidos os acórdãos do Tribunal de Justiça no presente processo e no processo Comissão/Polónia (C-504/09 P). A Comissão mantém, portanto, um interesse em agir à luz dos processos pendentes no Tribunal Geral.
            
         
         VII – Quanto ao primeiro fundamento
      
      
               20.
            
            
               Através do seu primeiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo.
            
         
               21.
            
            
               Este fundamento refere-se aos n.os 28 a 34 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal de Primeira Instância analisou a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão no âmbito do processo na primeira instância. A Comissão tinha pedido que o recurso interposto pela República da Estónia fosse julgado inadmissível, uma vez que esta não se limitou a pedir apenas a anulação dos artigos 1.°, n.os 1 e 2, 2.°, n.os 1 e 2, e 3.°, n.o 1 da decisão controvertida, tendo pedido a anulação da decisão na íntegra. Segundo a Comissão, a inadmissibilidade parcial do recurso interposto pela República da Estónia resulta do facto de esta só ter apresentado fundamentos relativos à anulação dos artigos 1.°, n.os 1 e 2, 2.°, n.os 1 e 2, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida e de as restantes disposições da referida decisão serem destacáveis. O Tribunal julgou este pedido improcedente. Considerou que se os fundamentos apresentados pela República da Estónia fossem procedentes, haveria que anular a decisão controvertida na íntegra, uma vez que as disposições que eram objeto das acusações deduzidas não eram destacáveis do restante ato.
            
         
               22.
            
            
               A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter violado o artigo 21.o do Estatuto do Tribunal de Justiça e o artigo 44.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo, por ter considerado admissível a petição inicial da República da Estónia relativa à anulação integral da decisão controvertida. Os fundamentos invocados pela República da Estónia respeitavam apenas aos artigos 1.°, n.os 1 e 2, 2.°, n.os 1 e 2, e 3.°, n.o 1 da decisão controvertida. As restantes disposições da decisão controvertida são destacáveis destas disposições.
            
         
               23.
            
            
               O primeiro fundamento da Comissão deve ser julgado improcedente, devendo, todavia, substituir-se uma parte da fundamentação do Tribunal de Primeira Instância. Ao contrário da abordagem seguida pelo Tribunal, o pedido da Comissão deve ser julgado improcedente sem que seja necessário analisar a questão da destacabilidade das disposições da decisão controvertida.
            
         
               24.
            
            
               No Tribunal de Primeira Instância, a Comissão defendeu que a petição inicial da República da Estónia não era conforme com o disposto no artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça nem com o artigo 44.o, n.o 1, alíneas c) e d) do Regulamento de Processo. Segundo estes artigos, a petição inicial deve ser julgada admissível sempre que o requerente não indique de forma suficientemente clara e precisa o objeto do litígio, os pedidos e os fundamentos invocados em apoio dos pedidos. Os elementos essenciais de facto e de direito em que um recurso assenta devem assim resultar, pelo menos sumariamente, mas de forma coerente e compreensível, da própria petição de recurso para permitir que a parte recorrida prepare a sua defesa e que o Tribunal de Primeira Instância decida o recurso, se necessário, sem mais informações (
                     4
                  ).
            
         
               25.
            
            
               No presente caso, a República da Estónia apresentou o objeto do litígio, os seus pedidos e os fundamentos invocados em apoio dos seus pedidos com precisão suficiente. Ficou claro que a República da Estónia pedia a anulação da decisão controvertida na íntegra e que considerava que este pedido assenta no fundamento dos meios invocados em apoio deste pedido. Assim, os requisitos do artigo 21.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, e do artigo 44.o, n.o 1, alíneas c) e d) do Regulamento de Processo estavam preenchidos.
            
         
               26.
            
            
               Ao contrário da abordagem escolhida pelo Tribunal de Primeira Instância, não era necessário analisar a destacabilidade das disposições da decisão controvertida no âmbito da análise da admissibilidade do recurso. Com efeito, embora a destacabilidade das disposições de um ato deva ser analisada no âmbito da admissibilidade do recurso quando o recorrente pede a anulação parcial deste ato (
                     5
                  ), não deverá contudo sê-la neste âmbito, mas unicamente no âmbito do mérito do recurso quando o requerente pedir a anulação integral da decisão controvertida. A questão de saber se a anulação integral do ato se justifica à luz dos fundamentos invocados e da natureza não destacável das disposições deste ato é uma questão que, logicamente, só poderá ser abordada depois de ter sido analisada a procedência de pelo menos um fundamento, o que, portanto, respeita ao mérito do recurso. Para mais, parece-nos ainda que esta abordagem se impõe por razões de economia processual. Por um lado, já não será necessário debruçarmo-nos sobre a questão da destacabilidade das disposições de um ato quando todos os fundamentos invocados contra este ato devam ser julgados improcedentes. Por outro, é forçoso concluir que, ainda que o Tribunal de Primeira Instância tivesse julgado procedente o pedido da Comissão e julgado o recurso «inadmissível» relativamente a certas disposições da decisão controvertida, deveria sempre ter analisado todos os fundamentos apresentados pela República da Estónia.
            
         
               27.
            
            
               Por conseguinte, há que julgar improcedente o primeiro fundamento da Comissão substituindo a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância nos n.os 28 a 34 do acórdão recorrido.
            
         
         VIII – Quanto ao segundo fundamento
      
      
               28.
            
            
               O segundo fundamento da Comissão é relativo a um erro de direito na interpretação dos artigos 9.°, n.os 1 e 3, e 11.°, n.o 2, da diretiva.
            
         
               29.
            
            
               Este fundamento tem por objeto a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 49 a 94 do acórdão recorrido. Nos n.os 49 a 55 do acórdão recorrido, o Tribunal começa por tecer algumas considerações sobre a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão. Em seguida, nos n.os 56 a 86 do acórdão recorrido, o Tribunal examinou de que forma a Comissão exerceu as suas competências no presente caso. Depois de ter resumido brevemente o conteúdo da decisão controvertida nos n.os 57 e 58 do acórdão recorrido, o Tribunal constatou, nos n.os 60 a 94 deste acórdão que a Comissão excedeu os limites do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Em primeiro lugar, criticou-a por ter precisado uma quantidade específica de licenças de emissão que, sendo ultrapassada, seria considerada incompatível com os critérios estabelecidos na diretiva e por ter rejeitado o PNA da República da Estónia uma vez que a quantidade total das licenças de emissão aí proposta ultrapassava esse limiar. Em segundo lugar, o Tribunal criticou a Comissão por não se ter limitado a controlar a legalidade do PNA da República da Estónia, mas por ter efetivamente substituído pela sua própria análise a análise efetuada pelo referido Estado-Membro. Em seguida, o Tribunal criticou a escolha dos dados relativos às emissões que devem servir de ponto de partida para as previsões para o período em causa e a escolha dos métodos utilizados para a evolução das emissões entre o período de referência e o período em causa. Por último, o Tribunal rejeitou os outros argumentos apresentados pela Comissão para justificar a sua rejeição do PNA.
            
         
               30.
            
            
               No âmbito das observações preliminares do segundo fundamento, a Comissão acusa, em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância de ter equiparado o controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva a um controlo de transposição de diretivas (A). Em seguida, o fundamento apresentado pela Comissão subdivide-se em duas partes, sendo a primeira relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento (B) e a segunda à violação do objeto e da finalidade da diretiva (C).
            
         A – Quanto à natureza do controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva
      
      
               31.
            
            
               Há que examinar em primeiro lugar as críticas da Comissão relativas à natureza do controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.
            
         
               32.
            
            
               Estas críticas referem-se à fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n.os 49 a 56 do acórdão recorrido. No n.o 50 deste acórdão, o Tribunal começou por recordar que os atos administrativos devem ser adotados com respeito pelas competências atribuídas às diferentes instâncias administrativas. Em seguida, nos n.os 51 e 52 do acórdão recorrido, referiu-se ao artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE (atualmente artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE) e considerou que, no domínio do ambiente, regulado pelos artigos 174.° CE a 176.° CE (atuais artigos 191.° TFUE a 193.° TFUE), as competências da União e dos Estados-Membros são partilhadas. Deduziu deste entendimento que, não havendo uma regra comunitária que imponha, de forma clara e precisa, a forma e os meios que devem ser usados pelo Estado-Membro, a liberdade dos Estados-Membros quanto à escolha das formas e dos meios permanece, em princípio, integral e incumbe assim à Comissão demonstrar de forma juridicamente bastante que os instrumentos utilizados pelo Estado-Membro contrariam o direito da União. No que diz respeito às competências dos Estados-Membros, o Tribunal constatou no n.o 53 do acórdão recorrido que os Estados-Membros têm competência exclusiva para, por um lado, elaborarem o PNA e, por outro, para adotarem as decisões finais que fixam nomeadamente a quantidade total de licenças de emissão. No exercício destas competências, o Estado-Membro dispõe de uma determinada margem de manobra. Nos n.os 54 e 55 do acórdão recorrido, o Tribunal constatou que, ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão é competente para, por um lado, verificar a conformidade dos PNA com os critérios enunciados na diretiva, e por outro lado, para rejeitar os PNA por razões de incompatibilidade. Como decorre do n.o 56 do acórdão recorrido, o Tribunal considerou que o controlo da Comissão era um controlo de legalidade.
            
         
               33.
            
            
               No âmbito do seu segundo fundamento, a Comissão acusa o Tribunal de ter qualificado o seu controlo de controlo de legalidade ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Antes de analisar esta acusação (2), há que descrever desde logo de forma breve o procedimento de controlo dos PNA instituído pelos artigos 9.° e 11.° da diretiva (1).
            
         1. Procedimento de controlo dos PNA
      
               34.
            
            
               De acordo com o seu artigo 1.o, a diretiva cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a fim de promover a redução de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo-eficácia e sejam economicamente eficientes.
            
         
               35.
            
            
               No âmbito deste regime, cabe a cada Estado-Membro elaborar um PNA que estabeleça, nomeadamente, a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir durante o período de comércio em causa e o modo segundo o qual tenciona atribuí-las. Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, segundo período, da diretiva, esse PNA deve basear-se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III da diretiva, tendo em devida conta as observações do público. Os Estados-Membros devem notificar os seus PNA à Comissão e aos outros Estados-Membros pelo menos 18 meses antes do início do período de comércio em causa.
            
         
               36.
            
            
               Nos termos do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão verifica se os PNA notificados são conformes com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva e rejeita os que não o são. Decorre do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva que um Estado-Membro pode basear a sua decisão final, relativa à quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir para o período em causa, num PNA que a Comissão tenha aprovado ou que a Comissão não tenha rejeitado no prazo de três meses a contar da respetiva notificação. Pelo contrário, um Estado-Membro não pode basear a sua decisão final num PNA rejeitado pela Comissão. A Comissão dispõe, por conseguinte, de um poder de bloqueio.
            
         2. Quanto às críticas formuladas pela Comissão
      
               37.
            
            
               O Tribunal de Primeira Instância considerou corretamente que o controlo dos PNA efetuado pela Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, é um controlo de legalidade. Como o Tribunal observou nos n.os 53 e 54 do acórdão recorrido, decorre de forma inequívoca desta disposição que o papel da Comissão se limita a um controlo da conformidade do PNA do Estado-Membro com os critérios enunciados no anexo III e nas disposições do artigo 10.o da diretiva. Para rejeitar um PNA, a Comissão tem assim de demonstrar que o Estado-Membro excedeu a margem de manobra que a diretiva lhe concede.
            
         
               38.
            
            
               As críticas da Comissão apresentadas contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância não são procedentes.
            
         
               39.
            
            
               Primeiro, não se pode deduzir da natureza anterior do controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva que este é mais do que um controlo de conformidade. É certo que a diretiva atribui um papel importante à Comissão, que dispõe, nomeadamente, de um poder de controlo e de bloqueio. Todavia, o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não lhe confere o poder de se substituir a um Estado-Membro no que respeita à elaboração do seu PNA ou à adoção da sua decisão final relativa às licenças de emissão a atribuir. A Comissão só pode, portanto, rejeitar um PNA se demonstrar que o Estado-Membro excedeu a margem de manobra que a diretiva lhe dá.
            
         
               40.
            
            
               Segundo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que qualificar o controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, de controlo de conformidade corresponde ao espírito do artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE, segundo o qual uma diretiva vincula todos os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. Ao contrário do que a Comissão defende, esta norma aplica-se ao presente caso.
            
         
               41.
            
            
               Desde logo, há que rejeitar o argumento da Comissão segundo o qual o artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE se aplica unicamente a um controlo a posteriori, como o que é exercido no âmbito de um processo por incumprimento. Esta norma é de aplicação geral. Deve assim ser tomada em consideração no presente caso, no momento em que há que apreciar se a Comissão está obrigada a respeitar a escolha dos Estados-Membros relativa aos dados e aos métodos de avaliação utilizados para elaborar o seu PNA.
            
         
               42.
            
            
               Em seguida, há que rejeitar o raciocínio da Comissão segundo o qual os Estados-Membros não podem beneficiar de nenhuma margem de manobra pelo facto de o artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE, não ser aplicável devido à natureza «regulamentar» do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. A Comissão considera que uma disposição de uma diretiva que se destina a ser aplicada apenas entre as instituições e os Estados-Membros, e cuja aplicabilidade não depende assim de transposição prévia para o direito nacional, tem natureza «regulamentar». Este raciocínio não convence. O artigo 249.o, terceiro parágrafo, CE aplica-se a todas as disposições de uma diretiva, e, por conseguinte, também se aplica a disposições suscetíveis de serem aplicadas apenas entre as instituições e os Estados-Membros. De resto, a Comissão não apresenta nenhuma razão convincente que justifique que uma disposição como o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não confira uma margem de manobra aos Estados-Membros quanto à forma e aos meios, quando tais elementos não tenham sido harmonizados pela diretiva. Seja como for, justifica-se a abordagem do Tribunal de Primeira Instância dado que a diretiva foi adotada num domínio de competências partilhadas, no qual os Estados-Membros mantêm a sua competência uma vez que um aspeto não foi objeto de harmonização.
            
         
               43.
            
            
               Terceiro, a Comissão não pode alegar de forma útil que dispõe de margem de apreciação uma vez que tem de efetuar as suas próprias avaliações económicas e ecológicas complexas no âmbito do seu controlo dos PNA ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva e que esta margem de apreciação limita a margem de manobra dos Estados-Membros. Com efeito, esta margem de apreciação da Comissão não pode alterar a natureza do controlo, previsto no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, como controlo de conformidade. A margem de apreciação de que a Comissão dispõe permite-lhe assim estabelecer um ponto de comparação baseado em dados e métodos por si escolhidos e que pode utilizar para demonstrar que o PNA não é conforme com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva. Todavia, não lhe permite rejeitar o PNA de um Estado-Membro apenas pelo facto de este não ser conforme com o ponto de comparação que a Comissão escolheu.
            
         
               44.
            
            
               As críticas que têm por objeto as observações preliminares do Tribunal de Primeira Instância nos n. os 49 a 56 do acórdão recorrido devem, por conseguinte, ser julgadas improcedentes.
            
         B – Quanto à primeira parte relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento
      
      
               45.
            
            
               A primeira parte do segundo fundamento da Comissão refere-se à constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva ao substituir pela sua própria análise a análise que havia sido efetuada pela República da Estónia. Esta parte subdivide-se em duas acusações relativas, por um lado, à violação do princípio da igualdade de tratamento (1) e, por outro, a um erro de direito do Tribunal de Primeira Instância respeitante aos dados substituídos pela Comissão (2).
            
         1. Quanto à acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento
      
               46.
            
            
               No processo que correu no Tribunal de Primeira Instância, a Comissão defendeu a sua interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva segundo a qual não estava obrigada a examinar os dados que a República da Estónia tinha inscrito no seu PNA, alegando que o princípio da igualdade de tratamento lhe impunha que utilizasse dados provenientes das mesmas fontes e métodos de avaliação idênticos para os PNA de todos os Estados-Membros.
            
         
               47.
            
            
               Nos n.os 87 a 90 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância recusou este raciocínio. Considerou que o princípio da igualdade de tratamento não pode alterar a repartição de competências entre a Comissão e os Estados-Membros prevista na diretiva, nos termos da qual estes últimos têm competência para elaborar os seus PNA e para adotar a decisão final sobre a quantidade de licenças de emissão a atribuir. O poder de controlo da Comissão cingir-se-ia, assim, a um controlo da conformidade dos dados inscritos no PNA com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Por conseguinte, a Comissão não se podia ter limitado a substituir os dados inscritos no PNA pelos seus próprios dados. Acresce que a Comissão podia assegurar a igualdade de tratamento dos Estados-Membros examinando o plano apresentado por cada um deles com o mesmo grau de diligência.
            
         
               48.
            
            
               A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado de forma errada o seu poder de controlo na aceção do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva e de ter violado o princípio da igualdade de tratamento. A Comissão estava obrigada a utilizar dados atualizados e provenientes da mesma fonte, bem como previsões respeitantes ao mesmo período de tempo para todos os Estados-Membros para garantir a igualdade de tratamento de todos os PNA.
            
         
               49.
            
            
               Há que analisar a acusação relativa à interpretação errada do âmbito do poder de controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva (a), antes de nos debruçarmos sobre a crítica respeitante à violação do princípio da igualdade de tratamento (b). Por último, analisaremos as restantes acusações deduzidas contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância (c).
            
         a) Quanto ao âmbito do poder de controlo da Comissão
      
               50.
            
            
               Em primeiro lugar, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado de forma errada o âmbito do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3 da diretiva. Considera que está habilitada a determinar por si própria os parâmetros para apreciar a conformidade dos dados inscritos no PNA com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Consequentemente, a Comissão considera que não tem obrigação de verificar a veracidade dos dados económicos utilizados no PNA.
            
         
               51.
            
            
               Esta crítica da Comissão é infundada. O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente ao considerar que incumbia à Comissão verificar se os dados económicos que a República da Estónia tinha inscrito no seu PNA eram compatíveis com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.
            
         
               52.
            
            
               Como já foi acima exposto, o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva limita-se a conferir à Comissão apenas um poder de controlo de conformidade que lhe permite rejeitar um PNA de um Estado-Membro que não seja conforme com os critérios enumerados no anexo III ou com as disposições do artigo 10.o da diretiva (
                     6
                  ).
            
         
               53.
            
            
               Quanto ao grau do controlo, o Tribunal de Primeira Instância constatou corretamente nos n.os 68, 69, 75, 79 e 80 que o anexo III da diretiva enumera os critérios que um Estado-Membro deve respeitar no seu PNA, sem contudo impor as formas e os meios que devem ser usados para avaliar a conformidade do PNA com os referidos critérios. Os Estados-Membros têm assim liberdade para utilizar dados e métodos de avaliação por si escolhidos, desde que estes não conduzam a resultados que não são conformes com esses critérios. No âmbito do seu controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão deve respeitar essa margem de manobra dos Estados-Membros. Daqui resulta que a Comissão não pode rejeitar o PNA de um Estado-Membro apenas pelo facto de os dados que estão inscritos neste não são conformes com os dados por si escolhidos, incumbindo-lhe provar que os dados inscritos no PNA não são conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.
            
         
               54.
            
            
               Os argumentos que a Comissão apresenta em apoio da sua posição não convencem.
            
         
               55.
            
            
               Primeiro, há que recusar o argumento da Comissão segundo o qual não estava obrigada a examinar dados inscritos no PNA da República da Estónia porquanto já tinha recordado aos Estados-Membros a importância dos dados verificados de emissões reais. Esta abordagem justificar-se-ia num regime que permitisse que a Comissão se substituísse aos Estados-Membros ou determinasse ela mesma os parâmetros aplicáveis à apreciação dos critérios de conformidade. Ora, a diretiva não confere estes poderes à Comissão. Se a Comissão tivesse dúvidas sobre a conformidade dos dados inscritos no PNA, cabia-lhe demonstrar a não conformidade destes dados com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.
            
         
               56.
            
            
               Segundo, não se pode deduzir do carácter simultâneo do controlo dos PNA dos diferentes Estados-Membros efetuado pela Comissão que a diretiva confere a esta poder para substituir os dados que um Estado-Membro inscreveu no PNA pelos dados por si escolhidos.
            
         
               57.
            
            
               Terceiro, uma interpretação teleológica que enfatize a finalidade do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva não permite justificar a abordagem da Comissão segundo a qual não é obrigada a examinar os dados que a República da Estónia tinha inscrito no seu PNA.
            
         
               58.
            
            
               Esta abordagem não encontra fundamento no trigésimo considerando da diretiva. Este considerando prevê apenas que o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa não pode ser suficientemente realizado através da ação individual dos Estados-Membros e que é possível que a realização desse regime seja melhor a nível comunitário.
            
         
               59.
            
            
               Em seguida, há que afastar o argumento que sustenta que os objetivos da diretiva não podem ser atingidos caso se proceda de forma diferente da que foi proposta pela Comissão. Num domínio de competências partilhadas, como é o domínio da proteção do ambiente, incumbe ao legislador da União determinar as medidas que considere necessárias para atingir os objetivos visados, sempre respeitando os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Quando a escolha do legislador resulte de forma clara e inequívoca do ato em causa, não cabe aos órgãos jurisdicionais da União substituírem a apreciação do legislador pela sua apreciação através de uma interpretação teleológica.
            
         
               60.
            
            
               Ora, a vontade do legislador da União de conferir apenas um poder de controlo de conformidade, e não um poder de substituição ou de uniformização, à Comissão resulta tanto da redação clara e inequívoca do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva como dos seus trabalhos preparatórios (
                     7
                  ). A interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva que a Comissão defende ultrapassa assim os limites de uma interpretação teleológica. Incumbe ao legislador da União alterar esta disposição caso considere que a mesma não permite atingir os objetivos visados (
                     8
                  ).
            
         
               61.
            
            
               A crítica relativa à conceção errada do âmbito do poder de controlo da Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.
            
         b) Quanto ao princípio da igualdade de tratamento
      
               62.
            
            
               Em segundo lugar, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter violado o princípio da igualdade de tratamento.
            
         
               63.
            
            
               Esta acusação não procede.
            
         
               64.
            
            
               O princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado. Os elementos que caracterizam situações diferentes e, portanto, o seu carácter comparável devem ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato da União que institui a distinção em causa (
                     9
                  ).
            
         
               65.
            
            
               Ora, há que constatar que a acusação da Comissão assenta numa conceção errada do seu poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Ao contrário do que a Comissão sustenta, esta disposição não a habilita a determinar os parâmetros económicos a utilizar para avaliar a conformidade de um PNA com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Como já foi acima exposto, a diretiva confere uma margem de manobra aos Estados-Membros que são livres de aplicar os dados e os métodos de avaliação que escolherem, desde que essas escolhas não conduzam a resultados que não sejam conformes com esses critérios. As eventuais diferenças entre as escolhas dos Estados-Membros constituem uma manifestação da sua margem de manobra que a Comissão deve respeitar no âmbito do seu controlo de conformidade. A Comissão não viola assim o princípio da igualdade de tratamento quando aceita as diferentes escolhas dos Estados-Membros, desde que estes não excedam o âmbito da sua margem de manobra.
            
         
               66.
            
            
               A acusação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento deve, por conseguinte, ser rejeitada.
            
         c) Quanto aos limites às alterações dos PNA
      
               67.
            
            
               Em terceiro lugar, há que analisar a crítica da Comissão segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito por ter aceite uma possibilidade ilimitada de alteração dos PNA. A Comissão considera que dado o silêncio da diretiva sobre a possibilidade de introduzir alterações nos PNA para além das que visam a sua adaptação em função da decisão de rejeição da Comissão, a possibilidade de alteração dos PNA não deve ser admitida porque o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão ficaria em risco e os Estados-Membros seriam incitados a atrasar a notificação dos seus PNA ou a notificarem um PNA incompleto para poderem, eventualmente, vir a beneficiar de dados mais favoráveis.
            
         
               68.
            
            
               Esta crítica deve ser rejeitada. Não é suscetível de pôr em causa a constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão estava obrigada a controlar a conformidade dos dados inscritos no PNA da República da Estónia com os critérios enumerados no anexo III da diretiva e não podia assim limitar-se a substituir os dados inscritos no PNA pelos seus dados. Com efeito, a questão de saber em que medida um Estado-Membro pode alterar um PNA depois da respetiva notificação à Comissão não está diretamente relacionada com o âmbito do poder de controlo da Comissão aquando da análise do PNA inicial deste Estado-Membro.
            
         d) Conclusão
      
               69.
            
            
               A acusação relativa à constatação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual a Comissão violou o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, por ter substituído a análise realizada pela República da Estónia pela sua própria análise deve, por conseguinte, ser julgada improcedente.
            
         2. Quanto à acusação relativa aos dados substituídos pela Comissão
      
               70.
            
            
               A Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de a ter criticado por esta ter utilizado dados relativos às emissões de CO2 e às previsões relativas ao produto interno bruto (PIB) por si escolhidos. O próprio Tribunal decidiu que a Comissão se devia ter baseado nos dados mais recentes possíveis. Por conseguinte, a Comissão não se devia ter baseado nos dados inscritos nos PNA da República da Estónia.
            
         
               71.
            
            
               Esta acusação não procede. Assenta numa interpretação errada do acórdão recorrido. Com efeito, decorre claramente deste acórdão que o Tribunal não se opôs a que a Comissão elaborasse o seu próprio modelo económico e ecológico assente em dados por si escolhidos. Todavia, considerou que a Comissão não podia rejeitar o PNA da República da Estónia apenas pelo facto de os valores inscritos no PNA, que se baseavam nos dados e no modelo de avaliação escolhidos por este Estado-Membro, ultrapassarem os números decorrentes dos dados e do modelo de avaliação escolhidos pela Comissão, mas que a Comissão deveria ter explicado por que razão os dados inscritos no PNA da República da Estónia não eram conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva.
            
         C – Quanto à segunda parte relativa ao facto de não terem sido tomados em consideração os objetivos da diretiva
      
      
               72.
            
            
               A segunda parte do segundo fundamento é relativa ao facto de não terem sido tomados em consideração os objetivos prosseguidos pela diretiva no momento da interpretação do alcance e do âmbito dos poderes de controlo da Comissão à luz do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva.
            
         
               73.
            
            
               Esta parte refere-se à fundamentação do Tribunal de Primeira Instância constante dos n. os 59 a 66 do acórdão recorrido, na qual o Tribunal constatou que a Comissão excedeu os limites do poder de controlo ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva quando indicou na decisão controvertida uma quantidade específica de licenças de emissão que sendo ultrapassada seria considerada incompatível com os critérios da diretiva, e rejeitou o PNA da República da Estónia por a quantidade total de licenças de emissão que aí era proposta ultrapassar o referido limiar.
            
         
               74.
            
            
               A Comissão sustenta que o objetivo e a finalidade da diretiva não poderão ser alcançados se não dispuser de poder para fixar esse limite máximo e que a sua abordagem se justifica em nome da economia processual. Critica o Tribunal de Primeira Instância por este não ter efetuado uma distinção correta entre a fixação de um limite máximo pela Comissão e a fixação da quantidade de licenças de emissão a atribuir pelo Estado-Membro.
            
         
               75.
            
            
               Esta parte não procede.
            
         
               76.
            
            
               O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a diretiva não confere à Comissão poder para fixar numa decisão de rejeição um limite máximo obrigatório de licenças de emissão a atribuir. Como já foi acima exposto, compete aos Estados-Membros elaborarem os PNA e adotarem a decisão final. Os poderes da Comissão estão limitados a um controlo de conformidade dos PNA, o que lhe permite bloquear os PNA que não sejam conformes com os critérios enumerados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva. O Tribunal de Primeira Instância constatou assim corretamente que a Comissão se substituiu, de facto, à República da Estónia quando fixou um limite máximo para as licenças de emissão a atribuir e que se sobrepôs, desse modo, às competências deste Estado-Membro.
            
         
               77.
            
            
               As críticas apresentadas pela Comissão contra a fundamentação do Tribunal de Primeira Instância não convencem.
            
         
               78.
            
            
               Primeiro, há que rejeitar a argumentação da Comissão segundo a qual esta não se sobrepôs às competências da República da Estónia nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva quando fixou um limite máximo de licenças de emissão a atribuir porque a República da Estónia conservou a possibilidade de fixar uma quantidade total de licenças de emissão a atribuir igual ou inferior a esse limite máximo. Com efeito, se a Comissão dispusesse desse poder, poderia impor os dados e os métodos de avaliação por si escolhidos aos Estados-Membros relativamente ao limite máximo de licenças a atribuir. Ora, a diretiva não lhe confere esse poder, mas atribui uma margem de manobra aos Estados-Membros quanto à escolha dos dados e dos métodos de avaliação.
            
         
               79.
            
            
               Segundo, há que rejeitar a acusação da Comissão segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância não teve suficientemente em consideração a necessidade do bom funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão. Como já foi acima exposto, a vontade do legislador da União de conferir apenas um poder de controlo de conformidade à Comissão decorre claramente da diretiva. Tomar em consideração o bom funcionamento do regime de comércio não significa conferir à Comissão poderes suplementares extra legem.
            
         
               80.
            
            
               Terceiro, a objeção da Comissão segundo a qual é possível provar ex post que o reconhecimento incondicional dos dados das emissões de CO2 e da quantidade total de licenças de emissão a atribuir proposta, indicados no PNA da República da Estónia, teria conduzido não apenas a um resultado contrário aos critérios n.o 1 a n.o 3 do anexo III da diretiva, mas teria também provocado uma inflação de licenças de emissão de CO2 no mercado parece assentar numa interpretação errada do acórdão recorrido. Com efeito, o Tribunal de Primeira Instância reconheceu que a Comissão pode rejeitar um PNA que não seja conforme com os critérios enumerados no anexo III da diretiva e, por conseguinte, não considerou que a Comissão devia reconhecer incondicionalmente os dados inscritos no PNA estónio.
            
         
               81.
            
            
               Quarto, a Comissão sustenta que uma interpretação do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva segundo a qual a Comissão tem poder para indicar o limite máximo da quantidade de licenças de emissão a atribuir se justifica por motivos de economia processual. Esta interpretação evitaria decisões sucessivas de rejeição de PNA por serem incompatíveis com os critérios do anexo III da diretiva e permitiria que os Estados-Membros adotassem a decisão final ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva dentro dos prazos previstos. Neste contexto, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de não ter tomado em consideração o significado jurídico do montante máximo referido no artigo 2.o da decisão controvertida. Esta indicação teria apenas tido por consequência limitar o seu poder de decisão. Ao indicar este montante, a própria Comissão obrigou-se apenas a não rejeitar um PNA alterado se a quantidade de licenças proposta nesse PNA fosse inferior ou igual ao montante máximo de licenças indicado na decisão controvertida.
            
         
               82.
            
            
               Esta crítica deve igualmente ser afastada por ser improcedente.
            
         
               83.
            
            
               Desde logo, há que recordar que a rejeição de um PNA pela Comissão impõe que o Estado-Membro em causa altere o seu PNA. A Comissão não se pode substituir ao Estado-Membro a este respeito e não pode assim proceder à alteração do PNA de um Estado-Membro em seu lugar.
            
         
               84.
            
            
               Contudo, o dever de fundamentação previsto no artigo 9.o, n.o 3, terceiro período, da diretiva obriga a Comissão a indicar por que razões considera que o PNA rejeitado não é conforme com os critérios indicados no anexo III e com as disposições do artigo 10.o da diretiva.
            
         
               85.
            
            
               Nada na diretiva se opõe a que a Comissão formule propostas ou recomendações na fundamentação de uma decisão de rejeição. Pode assim indicar o limite de licenças de emissão a atribuir que considere ser conforme com os critérios enunciados no anexo III da diretiva, na condição de este não ser obrigatoriamente imposto ao Estado-Membro em causa. Com efeito, atendendo ao prazo relativamente curto de que um Estado-Membro dispõe para alterar o seu PNA rejeitado, essa indicação pode ser justificada ao abrigo do princípio da cooperação leal.
            
         
               86.
            
            
               Acresce que a Comissão não excede as competências conferidas pelo artigo 9.o, n.o 3, da diretiva se indicar na parte decisória de uma decisão de rejeição que não rejeitará um PNA alterado que seja conforme com as propostas e com as recomendações contidas nessa decisão de rejeição. Este procedimento pode ser justificado ao abrigo do princípio da cooperação leal e de acordo com as exigências de economia processual.
            
         
               87.
            
            
               Em contrapartida, a Comissão excede as competências previstas no artigo 9.o, n.o 3, da diretiva quando indica um limite máximo obrigatório de licenças de emissão a atribuir na decisão de rejeição. Ao proceder deste modo, a Comissão ultrapassa os limites do seu controlo de conformidade e sobrepõe-se às competências dos Estados-Membros.
            
         
               88.
            
            
               No presente caso, o Tribunal de Primeira Instância constatou corretamente que a Comissão excedeu os limites do seu poder ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Com efeito, a República da Estónia, destinatária da decisão controvertida, tinha de considerar que a indicação do montante máximo de licenças de emissão a atribuir no artigo 2.o da decisão controvertida tinha uma natureza vinculativa. No artigo 3.o, n.o 3, da decisão controvertida, a Comissão explicitou que não eram admissíveis quaisquer outras alterações ao PNA, com exceção das exigidas no seu artigo 2.o A alteração relativa ao limite máximo de licenças de emissão a atribuir que estava prevista neste artigo assentava nos dados e nos métodos de avaliação escolhidos pela Comissão. Uma vez que a Comissão não tinha tido o cuidado de examinar se os dados inscritos pela República da Estónia no seu PNA eram conformes com os critérios enumerados no anexo III da diretiva, a República da Estónia não podia esperar que a Comissão fosse analisar os dados inscritos no seu PNA alterado que não respeitassem o montante máximo indicado no artigo 2.o da sua decisão de rejeição.
            
         
               89.
            
            
               A segunda parte do segundo fundamento deve assim ser julgada improcedente.
            
         D – Conclusão
      
      
               90.
            
            
               Por conseguinte, há que julgar o segundo fundamento totalmente improcedente.
            
         
         IX – Quanto ao terceiro fundamento
      
      
               91.
            
            
               Através do seu terceiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito na interpretação do âmbito e da extensão do princípio da boa administração.
            
         
               92.
            
            
               Este fundamento tem por objeto os n.os 99 a 112 do acórdão recorrido, na qual o Tribunal considerou que a Comissão violou o princípio da boa administração. Esta crítica do Tribunal é relativa à constatação da Comissão de que o PNA da República da Estónia não era conforme com o critério n.o 3 do anexo III da diretiva devido à não inclusão de uma reserva de licenças de emissão prevista nesta. Nos n.os 103 a 108 do acórdão recorrido, o Tribunal começou por analisar os números apresentados pela República da Estónia no seu PNA e decidiu que esses números pareciam coerentes e compreensíveis. Em seguida, nos n.os 109 a 111 do acórdão recorrido, o Tribunal verificou se, tendo em conta esses números, a Comissão analisou, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do caso concreto. Em primeiro lugar, constatou que a conclusão da Comissão, segundo a qual as licenças contidas nas reservas em questão não tinham sido incluídas na quantidade total de licenças a atribuir, não parecia poder conciliar-se com os elementos dos autos. Em segundo lugar, o Tribunal criticou a Comissão por não ter explicado com que fundamento extraiu a conclusão de que o PNA da República da Estónia não era conforme com o critério n.o 3 do anexo III da diretiva. Deduziu deste entendimento que a Comissão não tinha demonstrado de que forma os cálculos contidos no PNA da República da Estónia estavam feridos de erro.
            
         
               93.
            
            
               Ao contrário do que a Comissão defende, o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito na interpretação do princípio da boa administração.
            
         
               94.
            
            
               Primeiro, a acusação da Comissão segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância observou que a Comissão não se podia basear nos seus próprios dados assenta numa leitura errada do acórdão recorrido. O Tribunal não criticou a Comissão por se ter baseado nos seus próprios dados. Criticou-a por esta não ter analisado de forma adequada os dados apresentados pela República da Estónia no seu PNA.
            
         
               95.
            
            
               Segundo, há que rejeitar a acusação da Comissão segundo a qual esta podia considerar que a quantidade total proposta no PNA da República da Estónia era incompatível com o critério n.o 3 do anexo III da diretiva devido à ambiguidade do PNA no que respeita à inclusão de determinadas partes das reservas.
            
         
               96.
            
            
               Esta abordagem não é conforme com os princípios da boa administração e da cooperação leal nem com o papel que a diretiva confere à Comissão. Com efeito, decorre destas disposições que, no âmbito do controlo de conformidade ao abrigo do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva, a Comissão deve analisar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos pertinentes do PNA. Assim, perante um elemento ambíguo do PNA, a Comissão não se pode limitar a rejeitar esse PNA. Pelo contrário, incumbe-lhe tomar as medidas necessárias para determinar se esse elemento é contrário ou conforme com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Neste contexto, cabe, designadamente, à Comissão analisar todas as informações constantes do PNA.
            
         
               97.
            
            
               Ao contrário do que a Comissão defende, esta obrigação não contraria a repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comissão. É certo que a Comissão não é competente para elaborar um PNA. Contudo, o artigo 9.o, n.o 3, da diretiva obriga-a a proceder a um controlo de conformidade. Ao tomar as medidas necessárias para analisar todos os elementos de um PNA com cuidado e diligência, a Comissão não excede os limites desse controlo e não se sobrepõe assim às competências dos Estados-Membros.
            
         
               98.
            
            
               Terceiro, a Comissão não pode alegar de forma útil que foi o próprio Tribunal de Primeira Instância a constatar que o PNA continha elementos ambíguos. Desde logo, há que sublinhar que o Tribunal indicou que essa ambiguidade podia ser identificada através de um exame dos outros elementos do processo. Seja como for, ainda que perante semelhante ambiguidade, a Comissão devia em primeiro lugar ter tomado as medidas necessárias para a dissipar e não se podia ter limitado a rejeitar o PNA por não ser conforme.
            
         
               99.
            
            
               Por conseguinte, o terceiro fundamento não procede.
            
         
         X – Quanto ao quarto fundamento
      
      
               100.
            
            
               Através do seu quarto fundamento, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito na parte em que considerou que as disposições da decisão controvertida não eram destacáveis e que havia por conseguinte que anular esta última na íntegra.
            
         
               101.
            
            
               Este fundamento refere-se aos n.os 114 e 31 a 34 do acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal de Primeira Instância decidiu que uma anulação que tivesse apenas por objeto os artigos 1.°, n.os 1 e 2, 2.°, n.os 1, 2, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida alteraria a própria substância das restantes disposições desta decisão.
            
         
               102.
            
            
               A Comissão considera que estas disposições são destacáveis do resto da decisão controvertida. Defende que uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto estas disposições não teria transformado a decisão controvertida numa decisão que a Comissão não teria tido intenção de adotar.
            
         
               103.
            
            
               O quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
            
         
               104.
            
            
               Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a anulação parcial de um ato de uma instituição exige que as disposições anuladas do ato sejam destacáveis das restantes disposições e que essa anulação parcial do ato não altere a substância deste (
                     10
                  ). A substância do ato é alterada quando o seu autor, objetivamente, não teria adotado esse ato com a parte dispositiva alterada.
            
         
               105.
            
            
               O Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a anulação parcial dos artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida teria alterado a substância desta.
            
         
               106.
            
            
               Primeiro, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância constatou que os diferentes números dos artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida não eram destacáveis. É certo que os diferentes números destes artigos se referem a aspetos diferentes do PNA e a critérios diferentes do anexo III da diretiva. Todavia, decorre da estrutura dos artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida que a anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 se traduziria numa alteração da substância destes artigos. O artigo 1.o da decisão controvertida continha uma lista limitativa das objeções da Comissão relativas à conformidade do PNA da República da Estónia com os critérios enumerados no anexo III da diretiva. Como o Tribunal de Primeira Instância observou, uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 teria tido por consequência reduzir esta lista limitativa. O artigo 2.o da decisão controvertida continha o compromisso da Comissão de que não se oporia a um PNA da República da Estónia se esta alterasse o seu PNA de acordo com as sugestões enumeradas nos n.os 1 a 4. Uma anulação parcial que tivesse apenas por objeto o seu n.o 1 teria tido por consequência reduzir o número de alterações sob reserva das quais este compromisso da Comissão foi inicialmente dado.
            
         
               107.
            
            
               Ora, decorre tanto da decisão controvertida como das posições tomadas pela Comissão no Tribunal de Primeira Instância que esta não estava preparada para aceitar a quantidade de licenças de emissão que a República da Estónia tinha proposto no seu PNA, uma vez que a Comissão a considerava excessiva. É o que confirma ex post o facto de a Comissão ter adotado uma nova decisão, por meio da qual rejeitou o PNA da República da Estónia devido, nomeadamente, à incompatibilidade do número máximo de licenças de emissão com os critérios n.o 1 a n.o 3 do anexo III da diretiva. Por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que a anulação parcial que tivesse apenas por objeto os artigos 1.°, n.o 1, e 2.°, n.o 1, da decisão controvertida teria alterado a substância desta.
            
         
               108.
            
            
               Segundo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu corretamente que o artigo 3.o, n.o 3, da decisão controvertida não é destacável dos artigos 1.° e 2.° Existe uma relação estreita entre esta disposição e os artigos 1.° e 2.° da decisão controvertida. Com efeito, esta disposição refere-se às alterações que a Comissão considera serem necessárias para corrigir as incompatibilidades constatadas no artigo 1.o da referida decisão, mas que se afastam das propostas da Comissão enumeradas no seu artigo 2.o
               
            
         
               109.
            
            
               Terceiro, no que se refere à destacabilidade do artigo 3.o, n.o 2, da decisão controvertida, que tem por objeto alterações relativas às licenças de emissão atribuídas a certas instalações, há que concluir que a manutenção isolada desta parte da decisão controvertida também teria alterado a substância desta. Como já foi acima exposto (
                     11
                  ), um Estado-Membro pode basear a sua decisão final num PNA que não tenha sido contestado pela Comissão no âmbito do controlo previsto nos termos do artigo 9.o, n.o 3, da diretiva. Uma decisão na qual só o artigo 3.o, n.o 2, da decisão controvertida tivesse sido mantido constituiria uma decisão na qual a Comissão não teria suscitado nenhuma objeção relativa aos critérios n.os 1 a 3, 5, 6, 10 e 12 do anexo III da diretiva. A República da Estónia teria assim podido basear a sua decisão final adotada ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da diretiva no seu PNA inicial. Ora, decorre da decisão controvertida e das tomadas de posição defendidas pela Comissão no Tribunal de Primeira Instância que esta não teve intenção de adotar essa decisão.
            
         
               110.
            
            
               O Tribunal de Primeira Instância não cometeu assim um erro de direito quando declarou que os artigos 1.°, n.o 1, 2.°, n.o 1, e 3.°, n.o 1, da decisão controvertida não eram destacáveis das restantes disposições desta decisão (
                     12
                  ).
            
         
               111.
            
            
               O quarto fundamento da Comissão deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
            
         
         XI – Conclusão
      
      
               112.
            
            
               Atendendo às considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça:
               
                        1.
                     
                     
                        negue provimento ao recurso da Comissão Europeia do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 23 de setembro de 2009, Estónia/Comissão (T-263/07, Colet., p. II-3463);
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        condene a Comissão a suportar as despesas da República da Estónia e as suas próprias despesas;
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        condene o Reino da Dinamarca, a República Checa, e a República da Letónia a suportarem as suas próprias despesas.
                     
                  
         (
            1
         )	Língua original das conclusões: esloveno. Língua do processo: estónio.
      (
            2
         )	Acórdãos de 19 de outubro de 1995, Rendo e o./Comissão (C-19/93 P, Colet., p. I-3319, n.o 13), e de 3 de setembro de 2009, Moser Baer India/Conselho (C-535/06 P, Colet., p. I-7051, n.o 24).
      (
            3
         )	Processos República Checa/Comissão (T-194/07, JO 2007, C 199, p. 38); Hungria/Comissão (T-221/07, JO 2007, C 199, p. 41); Lituânia/Comissão (T-368/07, JO 2007, C 283, p. 35); Roménia/Comissão (T-483/07, JO 2008, C 51, p. 56); e Roménia/Comissão (T-484/07, JO 2008, C 51, p. 57).
      (
            4
         )	Acórdãos de 29 de janeiro de 1998, Dubois et Fils/Conselho e Comissão (T-113/96, Colet., p. II-125, n.o 29), e de 24 de setembro de 2008, Reliance Industries/Conselho e Comissão (T-45/06, Colet., p. II-2399, n.o 70).
      (
            5
         )	Acórdãos de 24 de maio de 2005, França/Parlamento e Conselho (C-244/03, Colet., p. I-4021), e de 30 de março de 2006, Espanha/Conselho (C-36/04, Colet., p. I-2981).
      (
            6
         )	V. n.os 37 a 44 das presentes conclusões.
      (
            7
         )	V. p. 12 da Proposta COM (2001) 581 da Comissão, de 23 de outubro de 2001, de onde decorre que a fixação da quantidade total de licenças de emissão atribuídas deve ser, de uma forma geral, deixada à apreciação dos Estados-Membros, que devem, contudo, respeitar os critérios desenvolvidos no anexo III da diretiva e que esses critérios poderão ser alterados posteriormente pelo legislador da União, à luz da experiência adquirida com a execução da diretiva.
      (
            8
         )	Neste contexto, importa salientar que o legislador da União alterou precisamente este aspeto da diretiva. O artigo 9.o da diretiva, conforme alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO L 140, p. 63), prevê que a quantidade de licenças de emissão emitidas anualmente no conjunto da Comunidade a partir de 2013 deve diminuir de forma linear de 1,74% em comparação com a quantidade anual total média de licenças emitida pelos Estados-Membros ao abrigo das decisões da Comissão relativas aos seus planos nacionais de atribuição para o período de 2008 a 2012 a partir do ponto médio do período de 2008 a 2012.
      (
            9
         )	Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o. (C-127/07, Colet., p. I-9895, n.os 23 e 26).
      (
            10
         )	Acórdãos de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho (C-29/99, Colet., p. I-11221, n.o 45); de 30 de setembro de 2003, Alemanha/Comissão (C-239/01, Colet., p. I-10333, n.o 33); e França/Parlamento e Conselho, já referido na nota 5 (n.o 13).
      (
            11
         )	N.o 36 das presentes conclusões.
      (
            12
         )	Não é, por conseguinte, necessário abordar a questão de saber se os artigos 1.°, n.o 2, e 2.°, n.o 2, da decisão controvertida são destacáveis das restantes disposições desta.