CELEX: 32017H0809(20)
Language: pl
Date: 2017-07-11 00:00:00
Title: Zalecenie Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2017 r.

9.8.2017   
            
            
               PL
            
            
               Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
            
            
               C 261/88
            
         ZALECENIE RADY
   z dnia 11 lipca 2017 r.
   w sprawie krajowego programu reform Polski na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2017 r.
   (2017/C 261/20)
   RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
   uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
   uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (1), w szczególności jego art. 9 ust. 2,
   uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
   uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
   uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
   uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
   uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
   uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
   uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
   a także mając na uwadze, co następuje:
   
               (1)
            
            
               W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9–10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 (2) Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Polski jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
            
         
               (2)
            
            
               Sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Polski zostało opublikowane w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Polski w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Polski w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”.
            
         
               (3)
            
            
               W dniu 28 kwietnia 2017 r. Polska przedłożyła swój krajowy program reform na 2017 r. oraz swój program konwergencji na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
            
         
               (4)
            
            
               Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014–2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 (3) Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
            
         
               (5)
            
            
               Polska jest obecnie objęta częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie konwergencji na 2017 r. rząd planuje stopniową poprawę salda nominalnego z deficytu na poziomie 2,4 % PKB w 2016 r. do wartości 1,2 % PKB w 2020 r. Przewiduje się, że średniookresowy cel budżetowy – deficyt wynoszący 1 % PKB w ujęciu strukturalnym – nie zostanie osiągnięty do 2020 r., tj. w okresie objętym programem. W programie konwergencji na 2017 r. zakłada się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie z 54,4 % PKB w 2016 r. do 55,3 % PKB w 2017 r., po czym spadnie do poziomu 52,1 % do 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest optymistyczny.
            
         
               (6)
            
            
               W dniu 12 lipca 2016 r. Rada zaleciła Polsce dokonanie w 2017 r. rocznej korekty budżetowej wynoszącej 0,5 % PKB, prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Prognoza Komisji z wiosny 2017 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia pewnego odchylenia od tej zalecanej korekty w 2017 r.
            
         
               (7)
            
            
               Biorąc pod uwagę sytuację fiskalną, w 2018 r. Polska powinna dokonywać dalszej korekty prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, którym jest deficyt strukturalny wynoszący 1 % PKB. Zgodnie ze wspólnie uzgodnioną macierzą korekt na mocy paktu stabilności i wzrostu, korekta ta wymaga, aby stopa wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto (4) nie przekroczyła 3,7 % w 2018 r. Odpowiadałoby to korekcie strukturalnej wynoszącej 0,5 % PKB. W przypadku utrzymania dotychczasowego kursu polityki istnieje ryzyko wystąpienia znacznego odchylenia od tego wymogu w 2018 r. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że Polska powinna być gotowa do wprowadzenia w 2017 r. dodatkowych środków, a w 2018 r. podjęcie takich środków będzie konieczne, aby zapewnić spełnienie warunków paktu stabilności i wzrostu. Jak przewidziano jednak w rozporządzeniu (WE) nr 1466/97, przy ocenie planów i wyników budżetowych należy uwzględniać saldo budżetu państwa członkowskiego w świetle warunków koniunkturalnych. W komunikacie Komisji dotyczącym europejskiego semestru w 2017 r., towarzyszącym zaleceniom dla poszczególnych krajów, przypomniano, że ocena wyników budżetowych za 2018 r. będzie musiała uwzględniać cel, którym jest osiągnięcie kursu polityki fiskalnej wzmacniającego obecne ożywienie koniunktury i jednocześnie zapewniającego stabilność finansów publicznych Polski. W związku z tym Rada zauważa, że Komisja zamierza dokonać wszechstronnej oceny zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, w szczególności w świetle sytuacji koniunkturalnej w Polsce.
            
         
               (8)
            
            
               W sprawozdaniu krajowym na 2017 r. stwierdzono, że Polska poczyniła pewne postępy w zakresie poprawy poboru podatków dzięki podjęciu szeregu reform mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. Należy ściśle monitorować całościowy wpływ tych reform na pobór podatków i koszty przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Polska nie odnotowała natomiast żadnych postępów w kwestii ograniczenia nadmiernego stosowania stawek obniżonych VAT, które mają niekorzystny wpływ na dochody z VAT, a jednocześnie nie stanowią skutecznego instrumentu polityki społecznej.
            
         
               (9)
            
            
               W wielu obszarach, zwłaszcza tych związanych ze starzeniem się społeczeństwa, Polska mierzy się z presją na wydatki. Konieczne jest w związku z tym wprowadzenie mechanizmów oceniających skuteczność i efektywność wydatków publicznych, aby umożliwić realokację zasobów. Polski rząd zapowiedział w tym celu plany wzmocnienia procedury budżetowej, w szczególności w zakresie średnioterminowych ram budżetowych i włączenia do procedury budżetowej przeglądów wydatków. Polska jest jedynym państwem członkowskim, w którym nie istnieje samodzielna niezależna rada fiskalna, nie są również znane plany jej utworzenia, chociaż istnieją w Polsce niezależne instytucje fiskalne realizujące niektóre funkcje rady fiskalnej.
            
         
               (10)
            
            
               Przewiduje się, że ubytek ludności w wieku produkcyjnym zmniejszy potencjał wzrostu gospodarczego Polski w nadchodzących dekadach. W ostatnich latach sytuacja na rynku pracy w Polsce była bardzo dobra. Wskaźniki zatrudnienia nadal rosną, ale niektóre niedawno przyjęte rozwiązania prawne mogą zmniejszyć aktywność zawodową ludności, w szczególności w przypadku kobiet, osób o niskich umiejętnościach zawodowych i osób starszych. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego pod koniec 2017 r. zachęci prawdopodobnie część starszych pracowników do opuszczenia rynku pracy. Zachęty do podjęcia pracy funkcjonujące w ramach polskiego systemu zabezpieczenia społecznego są ograniczone. Oczekuje się, że nowe świadczenie na dziecko doprowadzi do zmniejszenia ubóstwa oraz nierówności, ale może ono również wpłynąć niekorzystnie na uczestnictwo w rynku pracy rodziców, zwłaszcza kobiet. Wysokość tego świadczenia na dziecko i ograniczone stosowanie kryterium dochodowego przy jego przyznawaniu niwelują zachęty do podjęcia zatrudnienia będące elementem innych świadczeń socjalnych. Obowiązek przedszkolny dla pięciolatków został zniesiony od września 2016 r., a wskaźnik zapisów dzieci do lat trzech do formalnych placówek opieki pozostaje jednym z najniższych w Unii. Pomimo wprowadzenia pewnych rozwiązań w tym obszarze, segmentacja rynku pracy pozostaje wysoka, co ma niekorzystny wpływ na wydajność pracy i na akumulację kapitału ludzkiego. Utrzymują się też bariery utrudniające szersze stosowanie umów na czas nieokreślony. W komisji kodyfikacyjnej trwają obecnie prace nad nowymi projektami kodeksów pracy (indywidualnego i zbiorowego). Stanowi to dobrą okazję do zajęcia się tymi barierami.
            
         
               (11)
            
            
               Średni rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę podniósł się w ostatnich latach, ale nadal pozostaje on zbyt niski. Wyższy rzeczywisty wiek przechodzenia na emeryturę ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego, adekwatności przyszłych świadczeń emerytalnych i stabilności fiskalnej systemu emerytalnego. Niedawna decyzja o obniżeniu ustawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn jest jednak krokiem w przeciwnym kierunku i może mieć niekorzystny wpływ na rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę. Kosztowny specjalny system zabezpieczenia społecznego rolników (KRUS) jest kolejnym powodem niskiej mobilności pracowników i ukrytego bezrobocia w sektorze rolnictwa.
            
         
               (12)
            
            
               System kształcenia w Polsce znacząco poprawił się w ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci; świadczy o tym wyraźnie wyższy od średniej unijnej poziom umiejętności podstawowych 15-latków i jeden z najniższych w Unii wskaźników wczesnego kończenia nauki szkolnej. Wciąż istnieje jednak jeszcze możliwość poprawy, jeśli chodzi o rozwijanie u uczniów umiejętności, które są adekwatne do szybko zmieniającego się rynku pracy. Zapowiadane zmiany systemu kształcenia podstawowego i średniego wiążą się z dużymi wyzwaniami organizacyjnymi, a ponadto skracają okres kształcenia ogólnego, co może mieć niekorzystny wpływ na wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów. Zapowiedziano również dodatkowe zmiany mające na celu dostosowanie systemu kształcenia i szkolenia zawodowego do potrzeb rynku pracy, ale nie wiadomo jeszcze, na ile zmiany te mogą umożliwić poprawę sytuacji w tej dziedzinie. Rząd rozpoczął konsultacje dotyczące reformy szkolnictwa wyższego w celu poprawy wyników tego sektora oraz jego dostosowania do potrzeb rynku pracy. Udział osób dorosłych w kształceniu ustawicznym w Polsce jest niewystarczający, a przeciętny poziom podstawowych umiejętności wśród osób starszych pozostaje na niskim poziomie, co negatywnie wpływa na ich szanse na rynku pracy.
            
         
               (13)
            
            
               Słabe punkty w planowaniu przestrzennym zwiększają obciążenia administracyjne związane z koniecznością uzyskiwania pozwoleń na budowę. Plany zagospodarowania przestrzennego obejmują ograniczoną część terytorium Polski, a ich jakość jest często niska. Na obszarach, które nie są objęte planami, pozwolenia na budowę wydaje się na podstawie jednorazowej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stwarza ryzyko dla inwestorów i wywołuje ich niepewność. Projekt kodeksu budowlanego ma na celu konsolidację procesów związanych z planowaniem przestrzennym i zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla inwestorów. Reforma ta daje szanse na poprawę sytuacji, ale będzie to zależało od ostatecznego brzmienia przepisów kodeksu i od ich wdrożenia.
            
         
               (14)
            
            
               Otoczenie biznesu jest ogólnie korzystne. W 2016 r. odnotowano jednak znaczny spadek działalności inwestycyjnej wskutek słabszego wykorzystania unijnych funduszy strukturalnych, związanego między innymi z etapem przejściowym między okresami programowania i większą niepewnością wśród inwestorów prywatnych. Na zaufanie przedsiębiorców niekorzystnie wpływają ponadto częstsze zmiany przepisów i ograniczona skala konsultacji społecznych w sprawie niektórych ważnych ustaw. Pewność prawa oraz zaufanie do jakości i przewidywalności polityki regulacyjnej, polityki podatkowej i innych polityk, a także organów regulacyjnych i podatkowych oraz innych instytucji, mają duże znaczenie i mogą przyczynić się do wzrostu stopy inwestycji. W tym kontekście kluczowe są również praworządność i niezależne sądownictwo. Zajęcie się poważnymi kwestiami związanymi z praworządnością pomoże w poprawie pewności prawa. W świetle planów rządu dotyczących zwiększenia roli państwa w gospodarce ważne będzie zapewnienie efektywności ekonomicznej podejmowanych decyzji inwestycyjnych. W kilku obszarach utrzymuje się wysoki poziom obciążeń regulacyjnych.
            
         
               (15)
            
            
               Fundusze unijne umożliwiły szybki rozwój sieci drogowej, ale współczynnik śmiertelności w wypadkach drogowych wciąż należy do najwyższych w Unii, co powoduje wysokie koszty społeczne. Pomimo dostępności znacznych środków unijnych, w sektorze kolejowym nadal występują poważne opóźnienia w realizacji projektów. Polska stoi także przed wyzwaniem dotyczącym zapewnienia długiego okresu użytkowania aktywów kolejowych, które to wyzwanie wiąże się z brakiem wieloletniego programu utrzymania infrastruktury kolejowej.
            
         
               (16)
            
            
               W polskich elektrowniach opalanych paliwami kopalnymi około 60 % mocy zainstalowanej jest wytwarzane przez generatory starsze niż 30 lat. Będą one w związku z tym wymagać znacznych inwestycji w najbliższych latach. W 2016 r. poziom elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych był jednym z najniższych w całej UE. W kontekście planowanego wycofania z eksploatacji dużych mocy wytwórczych i rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną trudno będzie w związku z tym zapewnić dostateczny poziom wytwarzania energii elektrycznej. Zagrożone jest osiągnięcie wiążącego krajowego celu na 2020 r. dotyczącego energii ze źródeł odnawialnych. W następstwie uruchomienia terminalu skroplonego gazu ziemnego Polska znacznie poprawiła swój poziom bezpieczeństwa dostaw gazu. Rozwinęła również krajową sieć przesyłu i dystrybucji gazu. Prace nad gazociągami międzysystemowymi o znaczeniu regionalnym nie postępują jednak zgodnie z harmonogramem.
            
         
               (17)
            
            
               W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Polski, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program konwergencji na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Polski w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Polsce, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez zapewnienie na poziomie unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
            
         
               (18)
            
            
               W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji na 2017 r., a jej opinia (5) znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zamieszczonym poniżej zaleceniu 1,
            
         NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
   
               1.
            
            
               Realizację znacznego wysiłku fiskalnego w 2018 r. zgodnie z wymogami części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, z uwzględnieniem potrzeby wzmocnienia obecnego ożywienia koniunktury i zapewnienia stabilności finansów publicznych Polski. Podjęcie działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych oraz ograniczenia stosowania stawek obniżonych VAT.
            
         
               2.
            
            
               Podjęcie działań w celu zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy, w szczególności w odniesieniu do kobiet, osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych, w tym przez wspieranie odpowiednich umiejętności i usunięcie przeszkód dla bardziej trwałych form zatrudnienia. Zapewnienie stabilności i adekwatności systemu emerytalnego przez wprowadzenie środków służących podwyższeniu rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i przez rozpoczęcie reformy preferencyjnych systemów emerytalno-rentowych.
            
         
               3.
            
            
               Podjęcie działań w celu usunięcia przeszkód dla inwestycji, w szczególności w sektorze transportu.
            
         
      Sporządzono w Brukseli dnia 11 lipca 2017 r.
      
         
            W imieniu Rady
         
         T. TÕNISTE
         
            Przewodniczący
         
      
   
   
      (1)  Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
   
      (2)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25).
   
      (3)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).
   
      (4)  Wydatki publiczne netto to wydatki publiczne ogółem z wyłączeniem wydatków z tytułu odsetek, wydatków na programy unijne w pełni równoważonych dochodami z funduszy unijnych oraz niedyskrecjonalnych zmian w wydatkach na zasiłki dla bezrobotnych. Nakłady brutto na środki trwałe finansowane z zasobów krajowych rozkłada się na okres 4 lat. Uwzględnia się dyskrecjonalne środki po stronie dochodów lub prawnie przewidziany wzrost dochodów. Środki jednorazowe, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków, są saldowane.
   
      (5)  Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97.