CELEX: 52022DC0618
Language: pl
Date: 2022-05-23 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2022 r.

KOMISJA EUROPEJSKA
            Bruksela, dnia 23.5.2022
            COM(2022) 618 final
            
            Zalecenie
            ZALECENIE RADY
            w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2022 r.
            {SWD(2022) 618 final} - {SWD(2022) 640 final}
            
               
         
         
            
               Zalecenie
            
            
               ZALECENIE RADY
            
            
               w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2022 r.
            
            
               RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
            
            
               uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
            
            
               uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
                  1
               , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
            
            
               uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
            
            
               uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
            
            
               uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
            
            
               uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
            
            
               a także mając na uwadze, co następuje:
            
            
               (1)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241
                  2
                ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności weszło w życie 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczynia się on do ożywienia gospodarczego oraz wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększając jednocześnie odporność i wzrost potencjalny gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić stabilność finansów publicznych oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie. Maksymalny wkład finansowy dla każdego państwa członkowskiego w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności [został] zaktualizowany [XX] czerwca 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241.
            
            
               (2)24 listopada 2021 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej na 2022 r. Należycie uwzględniono w niej potwierdzone wspólne zobowiązanie, które podjęto w maju 2021 r. podczas Szczytu Społecznego w Porto, do dalszego wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję 17 listopada 2017 r. 25 marca 2022 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. 24 listopada 2021 r., działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji
                  3
               . W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało przyjęte przez Radę 5 kwietnia 2022 r., a także wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2022 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych i który Rada przyjęła 14 marca 2022 r.
            
            
               (3)Inwazja Rosji na Ukrainę, która nastąpiła wkrótce po globalnej pandemii, znacząco zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. Skutki tej inwazji odczuwane przez gospodarki państw członkowskich to np. wyższe ceny energii i żywności i słabsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Wyższe ceny energii wpływają zwłaszcza na gospodarstwa domowe znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, które doświadczają ubóstwa energetycznego lub są nim zagrożone. UE doświadcza również bezprecedensowego napływu osób uciekających z Ukrainy. W tym kontekście 4 marca 2022 r. uruchomiono po raz pierwszy dyrektywę w sprawie tymczasowej ochrony
                  4
               , przyznając osobom wysiedlonym z Ukrainy prawo do legalnego pobytu w UE, a także dostęp do kształcenia i szkolenia, rynku pracy, opieki zdrowotnej, mieszkań i opieki społecznej.
            
            
               (4)Biorąc pod uwagę szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i geopolityczną, europejski semestr ponownie służy do zakrojonej na szeroką skalę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w 2022 r., jednocześnie rozwijając się zgodnie z wymogami dotyczącymi wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jak opisano w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. Realizacja przyjętych planów odbudowy i zwiększania odporności jest nieodzowna do osiągnięcia priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów wydane w cyklach semestru w latach 2019 i 2020 lub znaczną część tych zaleceń. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019 i 2020 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241, obok zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych do dnia przedłożenia zmodyfikowanego planu. 
            
            
               (5)Ogólna klauzula wyjścia ma zastosowanie od marca 2020 r.
                  5
                W komunikacie z 3 marca 2021 r.
                  6
                Komisja przedstawiła opinię, że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach ogólnej oceny stanu gospodarki, przy czym głównym kryterium ilościowym powinien być poziom aktywności gospodarczej w UE lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Zwiększona niepewność i poważne ryzyko pogorszenia się perspektyw gospodarczych w związku z wojną w Europie, bezprecedensowymi podwyżkami cen energii i utrzymującymi się zakłóceniami w łańcuchach dostaw uzasadniają przedłużenie do końca 2023 r. ogólnej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.
            
         
         
            
               (6)Zgodnie z podejściem przyjętym w opinii Rady z 18 czerwca 2021 r. na temat programu stabilności na 2021 r., kurs polityki fiskalnej jest obecnie najlepiej mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów), z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19, lecz z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, w stosunku do średniookresowego wzrostu potencjalnego
                  7
               . Poza oceną ogólnego kursu polityki fiskalnej celem analizy jest również sprawdzenie, czy krajowa polityka fiskalna ma rozważny charakter, a jej struktura sprzyja trwałemu ożywieniu gospodarczemu zgodnemu z celami zielonej i cyfrowej transformacji; z tego powodu uwagę zwraca się również na zmiany bieżących wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych związanych z kryzysem wywołanym COVID-19) i inwestycji finansowanych ze środków krajowych
                  8
               .
            
            
               (7)2 marca 2022 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający ogólne wytyczne dotyczące polityki fiskalnej w 2023 r. w celu wsparcia państw członkowskich w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a przez to wzmocnienia koordynacji polityki
                  9
               . Komisja stwierdziła, że w oparciu o perspektywy makroekonomiczne prognozy z zimy 2022 r. stosowne wydaje się przejście w 2023 r. od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020–2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej, przy zachowaniu gotowości do odpowiedniej reakcji w przypadku zmiany sytuacji gospodarczej. Komisja oznajmiła, że zalecenia fiskalne na 2023 r. nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie, aby uwzględniły te wytyczne w swoich programach stabilności i konwergencji. Komisja zobowiązała się, że będzie ściśle monitorować sytuację gospodarczą i w razie potrzeby dostosuje swoje wytyczne polityczne, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w wiosennym pakiecie europejskiego semestru.
            
            
               (8)W stosunku do wytycznych fiskalnych przedstawionych 2 marca 2022 r. zalecenia fiskalne na 2023 r. uwzględniają gorsze perspektywy gospodarcze, większą niepewność i dodatkowe ryzyko pogorszenia sytuacji oraz wyższą inflację, niż zakładano w prognozie zimowej. W tym kontekście działania fiskalne muszą mieć na celu rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, a także zachowanie siły nabywczej gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, tak aby złagodzić skutki wzrostu cen energii i pomóc ograniczyć presję inflacyjną efektów drugiej rundy za pomocą ukierunkowanych środków tymczasowych; polityka fiskalna musi pozostać elastyczna, aby można było ją dostosowywać do szybko zmieniających się okoliczności; musi też być różna dla poszczególnych krajów w zależności od ich sytuacji fiskalnej i gospodarczej, m.in. pod względem narażenia na kryzys i napływu wysiedleńców z Ukrainy.
            
            
               (9)30 kwietnia 2021 r. Luksemburg przedstawił Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zawartymi w załączniku V do tego rozporządzenia. 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga
                  10
               . Uruchomienie transz jest uzależnione od decyzji Komisji podjętej zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241 i stwierdzającej, że Luksemburg osiągnął w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
            
            
               (10)29 kwietnia 2022 r. Luksemburg przedłożył swój krajowy program reform na 2022 r. i swój program stabilności na 2022 r., zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2022 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Luksemburga z postępów w realizacji jej planu odbudowy i zwiększania odporności.
            
            
               (11)23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe dotyczące Luksemburga na 2022 r.
                  11
               . Oceniono w nim postępy Luksemburga we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019, 2020 i 2021 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Luksemburg, z uwzględnieniem tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki dotyczące wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowych i pojawiających się wyzwań, w tym związanych z inwazją Rosji na Ukrainę. Oceniono w nim również postępy Luksemburga we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów UE dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
            
            
               (12)20 lipca 2020 r. Rada zaleciła Luksemburgowi wprowadzenie w 2020 i 2021 r. wszelkich niezbędnych środków, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, w celu skutecznego zaradzenia pandemii, wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Luksemburgowi – gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne – prowadzenie polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat, w 2021 r. saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga wzrosło z deficytu wynoszącego 3,4 % PKB w 2020 r. do nadwyżki wynoszącej 0,9 % w 2021 r. Działania w zakresie polityki fiskalnej podjęte przez Luksemburg wspierały ożywienie gospodarcze w 2021 r., podczas gdy tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zmniejszono z 2,4 % PKB w 2020 r. do 0,7 % w 2021 r. Działania podjęte przez Luksemburg w 2021 r. były zgodne z zaleceniem Rady z 20 lipca 2020 r. Działania dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które rząd podjął w latach 2020 i 2021, miały charakter tymczasowy lub były zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2021 r. 24,4 % PKB.
            
            
               (13)Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest ostrożny w 2022 r. i realistyczny w późniejszym okresie. Program stabilności na 2022 r. prognozuje, że realny PKB wzrośnie w 2022 r. o 1,4 %, a w 2023 r. – o 2,9 %. Z kolei w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się wzrost realnego PKB o 2,2 % w 2022 r. i o 2,7 % w 2023 r. Różnica w wysokości 0,8 p.p. w 2022 r. wynika głównie z większych oczekiwań co do inwestycji i pozytywnego wpływu eksportu netto na wzrost realnego PKB w prognozie Komisji. W programie stabilności na 2022 r. rząd oczekuje, że saldo nominalne zmniejszy się do deficytu wynoszącego 0,7 % PKB w 2022 r. i 0,4 % PKB w 2023 r. Spadek w 2022 r. jest głównie wynikiem wyższych wydatków na koszty związane z zatrudnieniem, inwestycje i świadczenia społeczne, natomiast po stronie dochodów przewiduje się spadek podatków bieżących od dochodów i majątku. W programie przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie w 2022 r. do 25,4 %, a w 2023 r. — do 25,8 % PKB. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dniu będącym datą graniczną prognozy Komisji z wiosny 2022 r. w prognozie tej przewiduje się deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 r., który wyniesie 0,1 % PKB, a w 2023 r. nadwyżkę wynoszącą 0,1 % PKB. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się niższą relację długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, która w 2022 r. ma wynieść 24,7 %, a w 2023 r. — 25,1 %.
            
            
               Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. średniookresowy wzrost produktu potencjalnego (średni wzrost z 10 lat) szacowany jest na 2,6 %. Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które wchodzą w skład planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą zwiększyć wzrost potencjalny Luksemburga.
            
            
               (14)W 2022 r. rząd stopniowo wycofał większość środków wprowadzonych w reakcji na kryzys związany z COVID-19, w związku z czym prognozuje się, że tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia zmaleją z 0,7 % PKB w 2021 r. do 0,1 % PKB w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają wpływ środki, które wprowadzono, aby przeciwdziałać gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii, i które w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. szacuje się na 0,8 % PKB w 2022 r. i 0,2 % PKB w 2023 r.
                  12
                Środki te polegają głównie na uldze podatkowej w zakresie energii, transferach socjalnych na rzecz gospodarstw domowych o niskich dochodach, obniżkach podatków pośrednich od zużycia energii oraz dotacjach związanych z produkcją. Środki te ogłoszono w większości jako tymczasowe. Jeżeli jednak ceny energii pozostaną wysokie również w 2023 r., niektóre z tych środków mogłyby zostać utrzymane. Niektóre z tych środków nie są ukierunkowane, w szczególności ogólne obniżenie akcyzy na paliwo w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają również wpływ koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, które według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. mają wynieść 0,1 % w 2022 r. i 0,2 % PKB w 2023 r.
                  13
                
            
            
               (15)18 czerwca 2021 r. Rada zaleciła, by w 2022 r. Luksemburg
                  14
                realizował wspierający kurs polityki fiskalnej, wykorzystując m.in. impuls zapewniany przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, oraz utrzymał inwestycje finansowane ze środków krajowych. Zaleciła również, by Luksemburg prowadził – gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne – politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej i zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
            
            
               (16)Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. i z uwzględnieniem informacji zawartych w programie stabilności Luksemburg na 2022 r. prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2022 r. będzie wspierający, na poziomie -1,3 % PKB, zgodnie z zaleceniem Rady
                  15
               . Luksemburg planuje dalsze wspieranie ożywienia gospodarczego przez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy UE, pozostanie stabilny w porównaniu z 2021 r. Prognozuje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,1 p.p. w 2022 r.
                  16
                W związku z tym Luksemburg planuje utrzymać inwestycje finansowane ze środków krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2022 r. będzie mieć ekspansywny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 1,2 p.p. Ten znaczący ekspansywny wpływ obejmuje dodatkowy wpływ środków mających zaradzić gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii (0,5 p.p. PKB), a także koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 p.p. PKB), przy czym prognozuje się również, że wyższe wydatki na koszty związane z zatrudnieniem i transferami socjalnymi przyczynią się (0,3 % PKB) do wzrostu wydatków bieżących netto. 
            
            
               (17)W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się, że w 2023 r. kurs polityki fiskalnej będzie na poziomie +0,5 % PKB, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki
                  17
               . Prognozuje się, że w 2023 r. Luksemburg będzie nadal wykorzystywać dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających ożywienie gospodarcze. Prognozuje się, że inwestycje finansowane ze środków krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,1 p.p. PKB w 2023 r.
                  18
                Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych ze środków krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć restrykcyjny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,5 p.p. Obejmuje to wpływ stopniowego wycofywania środków wprowadzonych w obliczu wzrostu cen energii (0,3 % PKB). 
            
            
               (18)W programie stabilności na 2022 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie się stopniowo zmniejszać do 0,3 % PKB w 2024 r. i do 0,2 % do 2025 r. Planuje się zatem, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się na poziomie poniżej 3 % PKB w okresie objętym programem. Prognozy te zakładają nieco wyższe dochody i stabilne wydatki wyrażone jako odsetek PKB. W programie przewidziano wzrost relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB do 2025 r. – w 2024 r. do 26,2 %, a w 2025 r. stabilizację na poziomie 26,2 % PKB. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika, że zagrożenie dla długookresowej zdolności do obsługi długu wydaje się niskie w średnim okresie.
            
            
               (19)Kryzys związany z COVID-19 miał mniejszy wpływ na finanse publiczne niż w innych państwach członkowskich i oczekuje się, że w 2022 r. odpowiednie wskaźniki poprawią się. W nadchodzących dziesięcioleciach wpływ tendencji demograficznych na wydatki rządowe będzie się jednak nasilał. Wynika to w szczególności z oczekiwanego stałego wzrostu liczby emerytów i rencistów przypadających na jednego pracownika, spowodowanego starzeniem się społeczeństwa i spowolnieniem przepływów migracyjnych netto. Przy założeniu niezmiennego kursu polityki do 2070 r. Luksemburg stanie w obliczu jednego z największych wzrostów wydatków na emerytury w UE, wyrażonych jako odsetek PKB. Doprowadziłoby to do tego, że wydatki na emerytury stanowiłyby około 18 % PKB (w porównaniu z 9 % w 2019 r.) – jednego z najwyższych odsetków w UE. Spowoduje to znaczny wzrost długu publicznego, zagrażając stabilności finansów publicznych. Podniesienie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę miałoby jak najbardziej korzystne skutki makroekonomiczne, ponieważ czynnik ten ma największy potencjał ograniczenia wydatków na emerytury. Wyższy wskaźnik zatrudnienia pracowników starszych również wspierałby wzrost gospodarczy. Plan odbudowy i zwiększania odporności nie uwzględnia długoterminowej stabilności systemu emerytalnego ani negatywnych skutków programów wcześniejszych emerytur i zachęt finansowych do wczesnego opuszczania rynku pracy, co wyjaśnia niski wskaźnik zatrudnienia pracowników starszych. Wczesne rozpoczęcie reform mających na celu ograniczenie systemów wczesnych emerytur i przesunięcie preferencji pracowników starszych na dłuższe pozostanie na rynku pracy pozwoliłoby wdrażać je stopniowo, zwiększając tym samym sprawiedliwość międzypokoleniową.
            
            
               (20)Zwalczanie agresywnego planowania podatkowego w UE ma zasadnicze znaczenie dla: (i) zapobiegania zakłóceniom konkurencji między przedsiębiorstwami; (ii) zapewnienia sprawiedliwego traktowania podatników oraz (iii) ochrony finansów publicznych. Luksemburg jest małą gospodarką otwartą o dużym zintegrowanym sektorze finansowym, co w dużej mierze wyjaśnia istnienie znacznych przepływów finansowych. Te duże przepływy finansowe są jednak również wyrazem znacznej obecności w kraju przedsiębiorstw kontrolowanych przez podmioty zagraniczne, które uczestniczą w wewnątrzgrupowych operacjach finansowych i skarbcowych. Szczególnie niepokojący jest brak podatków u źródła lub równoważnych środków dotyczących odsetek i należności licencyjnych w odniesieniu do jurysdykcji o niskich lub zerowych stawkach podatkowych poza państwami ujętymi w unijnym wykazie jurysdykcji niechętnych współpracy
                  19
               . Możliwe, że wychodzące płatności odsetek i opłat licencyjnych przez przedsiębiorstwa z siedzibą w Luksemburgu do jurysdykcji spoza UE są opodatkowane na niskim poziomie lub w ogóle nieopodatkowane, jeżeli płatności te nie są opodatkowane lub opodatkowane na niskim poziomie w jurysdykcji odbiorcy. Luksemburg podjął pewne kroki, aby zwalczać agresywne planowanie podatkowe. Jak dotąd środki były jednak ograniczone i niewystarczające, by rozwiązać problem płatności wychodzących w systemie podatkowym, co może być wykorzystywane przez przedsiębiorstwa wielonarodowe do agresywnego planowania podatkowego.
            
            
               (21)Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 w załączniku V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Pomagają one sprostać wszystkim wyzwaniom gospodarczym i społecznym, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach krajowych skierowanych do Luksemburga przez Radę w ramach europejskiego semestru w 2019 i 2020 r., obok zaleceń dla tego kraju wydanych do dnia przyjęcia planu, lub znacznej części tych wyzwań. Wyzwania te dotyczą w szczególności kwestii odporności systemu opieki zdrowotnej, inkluzywności rynku pracy i inwestycji w zieloną i cyfrową transformację, a także niedoboru przystępnych cenowo mieszkań i odporności instytucjonalnej ram przeciwdziałania praniu pieniędzy. Plan obejmuje środki mające na celu zwiększenie publicznej podaży przystępnych cenowo mieszkań. Zakłada on również inwestycje w wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych i zrównoważony transport, które mają się przyczynić do stopniowej dekarbonizacji gospodarki. Cyfrowe usługi publiczne oraz duży publiczny projekt w dziedzinie badań naukowych i innowacji w dziedzinie kwantowych technologii komunikacyjnych zachęciłyby przedsiębiorstwa do inwestowania i pobudziły wzrost wydajności w perspektywie średnioterminowej. W odniesieniu do kwestii przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu plan przewiduje szereg środków dotyczących zwiększenia przejrzystości i wzmocnienia ram nadzoru dostawców usług finansowych. Do poprawy inkluzywności rynku pracy powinna przyczynić się strategia na rzecz umiejętności i programy szkoleniowe określone w planie, w tym specjalny cel dotyczący pracowników starszych.
            
            
               (22)Oczekuje się, że realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga przyczyni się do dalszych postępów w zielonej i cyfrowej transformacji. Działania wspierające realizację celów klimatycznych w Luksemburgu stanowią 61 % łącznej alokacji w ramach planu, a działania wspierające realizację celów cyfrowych – 32 %. Pełna realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z ustalonymi odpowiednimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, pomoże Luksemburgowi szybko przezwyciężyć skutki kryzysu związanego z COVID-19, wzmacniając jednocześnie jej odporność. Systematyczne angażowanie partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, ponieważ służy zapewnieniu szerokiego poczucia odpowiedzialności za cały program polityczny.
            
            
               (23)Luksemburg nie przedłożył jeszcze umowy partnerstwa ani innych dokumentów programowych dotyczących polityki spójności
                  20
               . Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. Luksemburg jest zobowiązany do uwzględnienia w programowaniu funduszy polityki spójności na lata 2021–2027 stosownych zaleceń krajowych. Jest to warunek wstępny poprawy skuteczności i zmaksymalizowania wartości dodanej wsparcia finansowego otrzymywanego z funduszy polityki spójności i jednocześnie przyczynia się do koordynacji, komplementarności i spójności między tymi funduszami a innymi instrumentami i funduszami unijnymi. Pomyślne wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz programów polityki spójności zależy również od usunięcia przeszkód dla inwestycji wspierających zieloną i cyfrową transformację oraz zrównoważony rozwój terytorialny.
            
            
               (24)Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności Luksemburg mierzy się z szeregiem dodatkowych wyzwań, które dotyczą w szczególności rosnących nierówności w systemie edukacji. Cechą charakterystyczną luksemburskiego systemu edukacji jest używanie trzech języków (luksemburskiego, niemieckiego i francuskiego), a także duża liczba uczniów z różnych środowisk społeczno-ekonomicznych i językowych. Wyniki międzynarodowych testów wskazują, że podstawowe umiejętności uczniów są niższe od średniej UE i silnie powiązane z uwarunkowaniami społeczno-ekonomicznymi i językowymi uczniów. W badaniu przeprowadzonym w 2018 r. w ramach Programu międzynarodowej oceny uczniów przeprowadzonego przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wskazano, że rozbieżności w wynikach w czytaniu między uczniami znajdującymi się w korzystnej sytuacji a uczniami znajdującymi się w niekorzystnej sytuacji w Luksemburgu należą do największych w UE. Nierówności pogłębia dodatkowo wielojęzyczna nauka szkolna i fakt, że uczniowie są na wczesnym etapie nauki kierowani na różne ścieżki kształcenia. System edukacji nie zapewnia wszystkim uczniom umiejętności wielojęzycznych i podstawowych, które byłyby wystarczające do zaspokojenia potrzeb krajowego rynku pracy. Zindywidualizowane wsparcie dla uczniów pomogłoby osiągnąć pełny potencjał rozwojowy i ogólną integrację wszystkich uczniów. Jak wynika z wniosków krajowego obserwatorium jakości szkół z 2020 r. istnieje pole do poprawy zarządzania systemem edukacji, dalszego rozwijania narzędzi oceny i wymiernych celów promujących jakość i równość szans zarówno jeśli chodzi o formalne, jak i pozaformalne aspekty systemu edukacji.
            
         
         
            
               (25)Plan REPowerEU przyjęto w odpowiedzi na mandat udzielony przez szefów państw lub rządów UE w Deklaracji wersalskiej i ma on na celu jak najszybsze uniezależnienie Unii Europejskiej od importu paliw kopalnych z Rosji. W ramach dialogu z państwami członkowskimi określane są najodpowiedniejsze projekty, inwestycje i reformy służące temu celowi na szczeblu krajowym, regionalnym i unijnym. Działania te służą zmniejszeniu zależności od paliw kopalnych ogółem, a także znalezieniu innych źródeł importu paliw kopalnych niż Rosja. 
            
            
               (26)Luksemburski system energetyczny charakteryzuje się dużą zależnością od importu i od paliw kopalnych. Według danych z 2020 r. Luksemburg jest największym w UE importerem netto energii w stosunku do liczby ludności. Jest on prawie całkowicie uzależniony od importu energii pierwotnej, a wskaźnik zależności wynosi 92,5 %. Zdecydowanie dominującymi źródłami energii są ropa naftowa i gaz; ropa naftowa stanowi 68,5 % zużycia energii, a gaz — 17,8 %. Luksemburg nie importuje ropy naftowej z Rosji, podczas gdy średnia UE, jeżeli chodzi o import surowej ropy naftowej, wynosi 26 % . Chociaż Rosja jest nadal stosunkowo ważnym źródłem importu gazu, ponieważ dostarcza 27 % gazu ziemnego do Luksemburga, odsetek ten jest jednak poniżej średniej UE wynoszącej 44 %
                  21
               . Luksemburg połączył swoją sieć gazową w jedną platformę z siecią Belgii. Chociaż w perspektywie krótkoterminowej nie ma większych przeszkód w przechodzeniu na energię ze źródeł odnawialnych, potrzebne będą dalsze inwestycje wspierające ten proces, zwłaszcza w zakresie wzmocnienia i modernizacji sieci. W ostatnich latach popyt na gaz przemysłowy był stabilny, a popyt na gaz w sektorze komercyjnym umiarkowanie wzrósł. Główny czynnikiem wzrostu zużycia gazu był wzrost zużycia w sektorze mieszkaniowym. Luksemburg musi stawić czoła wyzwaniu związanemu z niewystarczającą podażą mieszkań, a jednocześnie osiągnąć swoje cele w zakresie energii i klimatu. Konieczna jest również renowacja istniejących zasobów budowlanych. Sektor budynków mieszkalnych i renowacji, dysponujący 20,8 % całkowitego potencjału w zakresie oszczędności energii (wyrażonych jako GWh), stanowi drugie co do wielkości źródło łącznych oszczędności energii do 2030 r. Udział energii ze źródeł odnawialnych w Luksemburgu zwiększono z 5 % w 2015 r. do 12 % w 2020 r. Udział ten jest jednak nadal jednym z najniższych wśród państw członkowskich. Luksemburg potrzebuje zdecydowanych działań, aby osiągnąć swoje cele w zakresie energii na 2030 r. polegające na uzyskiwaniu 25 % energii ze źródeł odnawialnych i zmniejszeniu zużycia energii końcowej o 40–44 % w porównaniu z 2007 r. Kluczową rolę w tym względzie będą odgrywać gminy. Zagęszczenie ruchu drogowego wpływa na gospodarkę i zrównoważenie środowiskowe, podczas gdy transport odpowiada za znaczny udział w zużyciu ropy naftowej i 59 % całkowitych emisji gazów cieplarnianych (w porównaniu ze średnią UE wynoszącą 24 % w 2019 r.). Środki ukierunkowane na bardziej wydajny i zrównoważony transport mogą zatem znacznie przyczynić się do zmniejszenia zależności od ropy naftowej. Znajduje to odzwierciedlenie w krajowym planie w dziedzinie energii i klimatu Luksemburga, w którym zakłada się, że do 2030 r. 40 % pojazdów stanowić będą pojazdy elektryczne i typu plug-in. Luksemburg postawił sobie za cel osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Realizacja przez Luksemburg celów pakietu „Gotowi na 55” będzie wymagać jeszcze większego poziomu ambicji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej.
            
            
               (27)Chociaż przyspieszenie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej i odchodzenia od paliw kopalnych spowoduje znaczne koszty restrukturyzacji w kilku sektorach, Luksemburg może skorzystać z mechanizmu sprawiedliwej transformacji w kontekście polityki spójności, aby złagodzić społeczno-gospodarcze skutki transformacji. Luksemburg może ponadto wykorzystywać Europejski Fundusz Społeczny Plus do poprawy możliwości zatrudnienia i wzmocnienia spójności społecznej. 
            
            
               (28)W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2022 r., a jej opinia
                  22
                znajduje odzwierciedlenie w zaleceniu 1 poniżej. 
            
            
               (29)W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dotyczącego polityki gospodarczej strefy euro. W przypadku Luksemburga kwestia ta znalazła odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniach 1, 2 i 3 poniżej,
            
            
               NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2022 i 2023 działań mających na celu: 
            
            
               1.W 2023 r. – zapewnienie, aby wzrost wydatków bieżących finansowanych ze środków krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki, przy uwzględnieniu tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Zapewnienie gotowości do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Rozszerzenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, m.in. przez wykorzystanie RRF, REPowerEU i innych funduszy UE. Na okres po 2023 r. – prowadzenie polityki fiskalnej mającej na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim okresie. Poprawa długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, w szczególności przez ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i zwiększenie wskaźnika zatrudnienia pracowników starszych. Podjęcie działań w celu skutecznego zwalczania agresywnego planowania podatkowego, w tym poprzez zapewnienie wystarczającego opodatkowania wychodzących płatności odsetek i opłat licencyjnych do jurysdykcji o zerowych lub niskich stawkach podatkowych. 
            
            
               2.Kontynuowanie realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności zgodnie z ustalonymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi zawartymi w decyzji wykonawczej Rady z 13 lipca 2021 r. Przedłożenie dokumentów programowych dotyczących polityki spójności na lata 2021–2027 w celu sfinalizowania negocjacji z Komisją, a następnie rozpoczęcia wdrażania tych dokumentów.
            
            
               3.Zmniejszenie wpływu nierówności na wyniki uczniów i promowanie równych szans dla wszystkich uczniów w systemie edukacji.
            
            
               4.Ograniczenie ogólnej zależności od paliw kopalnych dzięki przyspieszeniu wprowadzania odnawialnych źródeł energii, zwiększeniu zdolności przesyłowej energii elektrycznej oraz inwestycji w efektywność energetyczną zarówno w sektorze mieszkaniowym, jak i niemieszkaniowym. Wspieranie gmin w opracowywaniu szczegółowych lokalnych planów wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, w tym energii wiatrowej i fotowoltaicznej, oraz dotyczących systemów ciepłowniczych i chłodniczych. Dalsze wspieranie elektryfikacji transportu oraz inwestowanie w sieci i infrastrukturę transportu publicznego.
            
            
               Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
            
            
               
                     W imieniu Rady
               
               
                     Przewodniczący
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17).
               
               
                  
                     (3)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25.
               
               
                  
                     (4)
                  
                        Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony, Dz.U. L 71 z 4.3.2022, s. 1. 
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej 
                     w ramach paktu stabilności i wzrostu, Bruksela, COM(2020) 123 final z 20.3.2020.
               
               
                  
                     (6)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady „Rok od wybuchu pandemii COVID-19: działania z zakresu polityki fiskalnej”, Bruksela, COM(2021) 105 final z 3.3.2021.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        Szacunki dotyczące kursu polityki fiskalnej i jej komponentów w niniejszym zaleceniu są szacunkami Komisji opartymi na założeniach stanowiących podstawę prognozy Komisji z wiosny 2022 r. Szacunki Komisji dotyczące średniookresowego wzrostu potencjalnego nie uwzględniają pozytywnego wpływu reform, które są częścią planu odbudowy i zwiększania odporności i które mogą pobudzić wzrost potencjalny. 
               
               
                  
                     (8)
                  
                        Niefinansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ani z innych funduszy UE.
               
               
                  
                     (9)
                  
                        Komunikat Komisji do Rady: Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2023 r., Bruksela, COM(2022) 85 final z 2.3.2022.
               
               
                  
                     (10)
                  
                        Decyzja wykonawcza Rady z dnia 13 lipca 2021 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga (ST 10155/2021).
               
               
                  
                     (11)
                  
                        SWD (2022) 618 final.
               
               
                  
                     (12)
                  
                        Dane liczbowe odzwierciedlają poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków wprowadzanych od jesieni 2021 r., w tym bieżących dochodów i wydatków, a także – w stosownych przypadkach – środków w zakresie wydatków kapitałowych.
               
               
                  
                     (13)
                  
                        Zakłada się, że łączna liczba wysiedleńców, którzy dotrą z Ukrainy do UE, osiągnie stopniowo 6 mln do końca 2022 r., a ich rozmieszczenie geograficzne szacuje się na podstawie wielkości istniejącej diaspory, względnej liczby ludności przyjmującego państwa członkowskiego oraz rzeczywistego rozmieszczenia wysiedleńców z Ukrainy w całej UE od marca 2022 r. W przypadku kosztów budżetowych na osobę szacunki opierają się na modelu mikrosymulacyjnym Euromod opracowanym przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji, z uwzględnieniem zarówno transferów pieniężnych, do których osoby te mogą być uprawnione, jak i świadczeń rzeczowych, takich jak edukacja i opieka zdrowotna.
               
               
                  
                     (14)
                  
                        Zalecenie Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. zawierające opinię Rady w sprawie programu stabilności Luksemburga na 2021 r., Dz.U. C 304 z 29.7.2021, s. 73.
               
               
                  
                     (15)
                  
                        Ujemna (dodatnia) wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce (niedoborowi) wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną (restrykcyjną) politykę fiskalną.
               
               
                  
                     (16)
                  
                        Przewiduje się, że pozostałe wydatki kapitałowe finansowane ze środków krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,1 p.p. PKB.
               
               
                  
                     (17)
                  
                        Ujemna (dodatnia) wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce (niedoborowi) wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną (restrykcyjną) politykę fiskalną.
               
               
                  
                     (18)
                  
                        Przewiduje się, że pozostałe wydatki kapitałowe finansowane ze środków krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,2 p.p. PKB.
               
               
                  
                     (19)
                  
                        Konkluzje Rady z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmienionego unijnego wykazu jurysdykcji niechętnych współpracy do celów podatkowych, Dz.U. C 103/01 z 3.2.2022, s. 1.
               
               
                  
                     (20)
                  
                        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej. Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 159.
               
               
                  
                     (21)
                  
                        Eurostat (2020), udział importu z Rosji odpowiednio w całkowitym imporcie gazu ziemnego i surowej ropy naftowej. Średnia wielkość całkowitego importu dla UE-27 opiera się na wielkości importu spoza UE-27. W przypadku Luksemburga całkowity import obejmuje handel wewnątrz UE.
               
               
                  
                     (22)
                  
                        Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.