CELEX: 61998CC0178
Language: sv
Date: 1999-03-25
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Cosmas föredraget den 25 mars 1999. # Europeiska kommissionen mot Franska republiken. # Fördragsbrott - Direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Underlåtelse av medlemsstaten att anta program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. # Mål C-178/98.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61998C0178

Förslag till avgörande av generaladvokat Cosmas föredraget den 25 mars 1999.  -  Europeiska kommissionen mot Franska republiken.  -  Fördragsbrott - Direktiv 91/157/EEG om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen - Underlåtelse av medlemsstaten att anta program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet.  -  Mål C-178/98.  

Rättsfallssamling 1999 s. I-04853

Generaladvokatens förslag till avgörande

I - Inledning 1 Kommissionen har genom denna talan, väckt med stöd av artikel 169 i EG-fördraget, yrkat fastställelse av att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen(1) (nedan kallat direktivet) genom att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa artikel 6 i nämnda direktiv och/eller genom att inte underrätta kommissionen om dessa. II - Tillämpliga bestämmelser 2 Artikel 1 i direktivet har följande lydelse: "Syftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning om återvinning och kontrollerat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller farliga ämnen enligt bilaga 1." 3 Artikel 6 i direktivet föreskriver följande: "Medlemsstaterna skall upprätta program för att förverkliga följande målsättningar: -  En minskning av tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer. -  Främjande av att sådana batterier och ackumulatorer släpps ut på marknaden som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller ämnen som förorenar mindre. - En gradvis minskning i hushållsavfall av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1. - Främjande av forskning i syfte att minska innehållet av farliga ämnen och att öka användningen av mindre förorenande ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer, samt forskning om metoder för återvinning. - Separat bortskaffande av sådana förbrukade batterier och ackumulatorer som avses i bilaga 1. De första programmen skall avse en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De skall överlämnas till kommissionen senast den 17 september 1992. Programmen skall regelbundet och minst vart fjärde år ses över och aktualiseras, särskilt med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen. De ändrade programmen skall i god tid överlämnas till kommissionen." III - Bakgrund 4 Den 22 december 1992 skickade kommissionen en skrivelse till den franska regeringen, i vilken den erinrade denna regering om dess skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet och uppmanade den att överlämna en kopia av programmen i fråga. Skrivelsen besvarades inte. 5 Mot denna bakgrund skickade kommissionen den 3 juli 1995, i enlighet med förfarandet i artikel 169 i fördraget, en formell underrättelse(2) till den franska regeringen, i vilken den anförde att Republiken Frankrike, enligt den information kommissionen hade, inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet och anmodade denna regering att inom två månader yttra sig över fördragsbrottet i fråga. 6 De franska myndigheterna besvarade den formella underrättelsen genom skrivelse av den 19 september 1995 som skickades till kommissionen, i vilken de anförde att ett dekret som skulle införliva direktivet med fransk rätt höll på att antas. Närmare bestämt anförde de att antagningsförfarandet befann sig i det skede när dekretet skulle granskas av Conseil d'État. 7 De franska myndigheterna överlämnade den 9 april 1996 dessutom ett förslag till dekret till kommissionen och anförde att de program som avses i artikel 6 i direktivet hade blivit utarbetade samt att dessa skulle vara undertecknade inom en till två månader. 8 Eftersom kommissionen inte hade mottagit annan information från Republiken Frankrike angående dessa program, skickade kommissionen den 5 maj 1997 ett motiverat yttrande(3) till den franska regeringen. I yttrandet konstaterade kommissionen att Republiken Frankrike inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet, eftersom den inte hade underrättat kommissionen om de program som avses i denna artikel. Kommissionen uppmanade samtidigt Republiken Frankrike att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet rätta sig efter detta. 9 Genom skrivelse av den 12 juni 1997 informerade den franska regeringen kommissionen om att det förslag till dekret som skulle införliva direktivet med nationell rätt hade underställts premiärministern för slutlig bedömning och att det i förslaget planerades att nödvändiga bestämmelser skulle vara införda före den 1 januari 1998. 10 Republiken Frankrike antog slutligen, vilket dess regering har påstått i sitt svaromål och vilket kommissionen medgivit i sin replik, bestämmelser för att införliva direktivet med inhemsk rätt. Den antog närmare bestämt dekret 97-1328 av den 30 december 1997, vilket den underrättade kommissionen om den 20 januari 1998 enligt kommissionens uppgifter. 11 Eftersom kommissionen ansåg att detta införlivande inte i sig hade någon betydelse för förevarande förfarande och att den franska regeringen inte hade vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att genomföra artikel 6 i direktivet samt att denna regering i vilket fall som helst inte hade underrättat kommissionen om åtgärder som vidtagits för att tillämpa artikel 6, väckte den 14 maj 1998 förevarande talan vid domstolen. IV - Parternas inställning 12 Kommissionen har baserat sin talan på artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget och artikel 5 första stycket i samma fördrag, enligt vilka artiklar de medlemsstater som ett direktiv riktar sig är skyldiga att uppnå de mål som föreskrivs däri inom den angivna tidsfristen. Kommissionen har även erinrat om domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i gemenskapsdirektiv. Slutligen har kommissionen till stöd för sin talan anfört att en medlemsstat, enligt domstolens rättspraxis, inte kan åberopa den omständigheten att lagar och andra författningar, som i allmänhet är nödvändiga för att införliva ett direktiv med inhemsk rätt, ännu inte har antagits för att rättfärdiga ytterligare ett fördragsbrott som hänför sig till en särskild skyldighet som följer av samma direktiv. 13 Kommissionen har anfört att det inte har ifrågasatts och att det därför är ostridigt att Republiken Frankrike inte inom de föreskrivna fristerna vidtog alla nödvändiga åtgärder för att upprätta de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet och/eller underrättade kommissionen om dessa. 14 Sökanden har dessutom anfört att Republiken Frankrike under det administrativa förfarandets gång inte åberopade någon åtgärd som skulle ha kunnat anses utgöra ett program enligt artikel 6 i direktivet, utan begränsade sig till att påstå att de nödvändiga åtgärderna höll på att förberedas. Kommissionen har understrukit att den aldrig underrättades om en del av de åtgärder som Republiken Frankrike har angivit i sitt svaromål. 15 Kommissionen har även framhållit att det, mot bakgrund av den kortfattade och allmänna information som Republiken Frankrike lämnade i detta skede av förfarandet, är tydligt att de åtgärder och bestämmelser som den redovisat inte uppfyller skyldigheten att upprätta ett program i den mening som avses i artikel 6, såsom denna skyldighet har definierats i domstolens rättspraxis. Sökanden har påstått att det inte är nödvändigt eller lämpligt att pröva de ovannämnda åtgärderna i detalj för att kontrollera denna slutsats, eftersom det klart framgår av den lämnade redovisningen att det rör sig om spridda och otillräckliga åtgärder som är "delvisa" och "ofullständiga".(4) Enligt kommissionen varierar dessa åtgärder från en del av Frankrike till en annan, eftersom de inte är ett resultat av ett samordnat agerande från medlemsstaten utan frukten av initiativ från privatpersoner eller lokala organ. Åtgärderna innehåller vidare varken sifferuppgifter eller datum för genomförande, vilka uppgifter domstolen har ansett vara obligatoriska för att kunna beteckna vissa åtgärder som program. 16 Vad gäller de åtgärder som håller på att utarbetas och de avtal som skall slutas för att organisera metoder för bortskaffning har kommissionen understrukit att det är klart att dessa åtgärder ännu inte har vidtagits samt har anfört att dessa åtgärdsförslag inte har någon betydelse vid fastställandet av ett fördragsbrott i förfluten tid. 17 Kommissionen gör fortfarande gällande att den hänvisning som den franska regeringen gjort till direktivens allmänna natur inte är relevant för denna talan. Direktivet begränsar sig inte till att fastställa de fem målsättningar som anges i artikel 6 i detta, utan tvingar medlemsstaterna på ett tydligt sätt att anta fleråriga och på varandra följande program för att uppnå direktivets målsättningar. Denna särskilda skyldighet kan inte jämställas med den allmänna skyldigheten att förverkliga direktivets målsättningar. 18 Slutligen har sökanden understrukit att Republiken Frankrike i vilket fall som helst inte underrättade den om innehållet i något program som omfattade målsättningarna i artikel 6 i direktivet inom den frist som fastställts i denna artikel (det vill säga före den 17 september 1992). Någon underrättelse i detta avseende lämnades inte heller inom den frist som fastställdes genom det motiverade yttrandet eller innan repliken skulle vara inlämnad. Sökanden har dessutom anfört att fördragsbrottet var materiellt och inte av uteslutande formell karaktär. 19 Av dessa skäl har kommissionen yrkat att domstolen dels skall fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att följa artikel 6 i direktivet genom att inte vidta nödvändiga åtgärder och/eller underrätta kommissionen om dessa, dels förplikta denna medlemsstat att ersätta rättegångskostnaderna. 20 Republiken Frankrike har gjort gällande att de fem målsättningarna i artikel 6 i direktivet har uppnåtts genom de olika åtgärder som de franska myndigheterna vidtog eller håller på att vidta. Den har för det första påstått att direktivet införlivades med den franska rättsordningen genom dekret 97-1328. Antagandet av detta dekret medförde att kommissionen avbröt det administrativa förfarande som den med stöd av artikel 171 i EG-fördraget hade inlett till följd av att Republiken Frankrike inte hade följt domstolens dom av den 29 maj 1997 i de förenade målen C-282/96 och C-283/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-2929.(5) Republiken Frankrike har, under det att den vitsordade att de olika åtgärder som den hade vidtagit för att uppfylla målsättningarna i artikel 6 i direktivet inte hade utformats som program, därefter svarat att eftersom målsättningarna i fråga omfattades av dessa åtgärder var överträdelsen av artikel 6 i direktivet av rent formell karaktär. Den har vidare anfört att med förbehåll för det mål som ett direktiv skall uppnå har medlemsstaterna ett utrymme för egen bedömning beträffande de sätt på vilka dessa bestämmelser skall införlivas. Enligt den franska regeringen var det betydelsfullt att både staten och professionella aktörer vidtog en mängd åtgärder rörande både företag och enskilda för att uppnå de fem målsättningarna i artikel 6 i direktivet. Republiken Frankrike har dessutom anfört att flera andra viktiga åtgärder håller på att utarbetas. 21 Vad gäller den första målsättningen i artikel 6 i direktivet, det vill säga att tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer skall minska, har den franska regeringen framhållit att de åtgärder som vidtogs syftade till att minska föroreningar och förändra sammansättningen av produkterna. Den franska regeringen har närmare bestämt anfört följande: - För det första har de franska tillverkarna genomfört ett program för minskning av kvicksilverinnehåll i form av ett förbud mot kvicksilver i vanliga cylindriska eller pelarformiga förbrukningsbatterier från och med år 1993. Användningen av kvicksilver har på så sätt därefter kunnat begränsas till vissa speciella förbrukningsbatterier och försäljningen av dessa har starkt minskat då de successivt har bytts ut mot ersättningsprodukter. - För det andra har tillverkarna begärt att marknadsföring av kvicksilveroxidbatterier, icke-alkaliska batterier och alkaliska batterier som innehåller extra mycket kvicksilver skall förbjudas från och med den 1 januari 1999. - För det tredje finns det ett förslag om förlängning av blybatteriers livslängd och om minskning av dessa batteriers blyinnehåll genom tillsättning av ett ämne som inte är förorenande (förslag "Métaleurop", understött av byrån för miljö- och energikontroll (nedan kallad ADEME)). Detta förslag syftar till att minska flödet av förbrukade batterier med 15-20 procent. 22 Vad beträffar den andra målsättningen i artikel 6 i direktivet har den franska regeringen gjort gällande att batteritillverkarna bedrev en kampanj om att andelen kvicksilver och kadmium i procent, skulle anges på batterierna. 23 Vad gäller den tredje målsättningen i artikel 6 i direktivet har Republiken Frankrike påstått att industriidkare, tillverkare, lokala organ och företag vidtog åtgärder för insamling av batterier och ackumulatorer. Den franska regeringen har närmare bestämt uppgivit att de bilåterförsäljare som deltog i "Relais Vert Auto" (ADEME deltar i dessa aktiviteter och ger dem stöd) tog tillbaka blybatterier, att Métaleurop placerade ut återvinningsbehållare för blybatterier för insamling, att ett system för att ta tillbaka ackumulatorer av nickel-kadmium, nickel-metall-hydrid och litium hade genomförts (föreningen Écovolt), att företaget France Logistique Système (FLS) hade gjort en undersökning om insamling av nödbelysningsskyltar, att Fédération française des industries de l'image samlade in engångskameror (sedan 1994) (i dagsläget har 90-95 procent av kamerorna samlats in och mängden återvunna batterier har ökat från 19 ton under år 1994 till 91 ton under år 1997), att det gjordes selektiva insamlingar och inrättades avfallsupplag för batterier och ackumulatorer, att vissa batterier och ackumulatorer togs tillbaka av företag, särskilt av de stora firmanamnen inom distribution, samt att de minsta företagen bidrog till insamlingen av knappcellsbatterier. 24 Vad beträffar den fjärde målsättningen i artikel 6 i direktivet har den franska regeringen uppgivit att en undersökning om användningen av kadmium, rörande bland annat ackumulatorer av nickel-kadmium, inleddes under år 1992 och att en undersökning om användningen av bly, rörande bland annat ackumulatorer av bly, inleddes under år 1996. 25 Vad beträffar den femte målsättningen i artikel 6 i direktivet har den franska regeringen anfört att det utöver åtgärderna beträffande den tredje målsättningen vidtogs följande åtgärder: - Av 6 miljoner blybatterier samlades 5,4 miljoner in och blev återvunna på sex återvinningsanläggningar i Frankrike. - Cirka 1 000 ton bärbara batterier och ackumulatorer av nickel-kadmium och av nickel-metall-hydrid bearbetades under år 1997, det vill säga en återvinningsandel på 4-5 procent. - ADEME lämnade ekonomiskt stöd till återvinning av ackumulatorer av nickel-metall-hydrid, till återanvändning av de 10-15 procent bly som avfallet från batterier innehåller, till återvinning av icke förorenade polymer som härrör från dessa (industriella investeringar måste göras snabbt) och till förverkligandet av en metod för återvinning av batterier och ackumulatorer av litium (systemet har börjat att fungera). - ADEME offentliggjorde i en artikel samtliga platser i Frankrike där batterier och ackumulatorer kunde återvinnas. - Miljöministeriet gjorde en undersökning om den inverkan på miljön som de batterier och ackumulatorer vilka inte omfattas av direktivet hade samt om systemen för hantering av hushållssopor och hur dessa sopor samlas in. 26 Vad gäller de åtgärder som håller på att utarbetas har den franska regeringen gjort gällande att det inom ramen för dekret 97-1328 (nämnt ovan), vilket införlivade direktivet med den franska rättsordningen, håller på att utarbetas avtal för att organisera metoder för bortskaffning och för att fastställa villkor för hur dessa metoder skall fungera och som syftar till att bidra till att målsättningarna i artikel 6 i direktivet förverkligas. 27 Vad gäller kommissionens påstående, att den franska regeringen inte samordnade de ovan nämnda åtgärderna, ger den sista åtgärden en påminnelse om den betydande roll som ADEME spelade(6) när flera av åtgärderna vidtogs, i synnerhet, vilket nämnts ovan, genom de ekonomiska bidrag som gavs till olika projekt inom ramen för förverkligandet av målsättningarna i direktivet. Den franska regeringen har påstått att den med ADEME:s hjälp har medverkat till att flertalet av de åtgärder som avser att förverkliga de fem målsättningarna i artikel 6 i direktivet har genomförts. 28 Vad gäller kommissionens påstående att informationen om de vidtagna åtgärderna är allmän och kortfattad har den franska regeringen i sin duplik anfört att den efter en grundlig undersökning sammanställde ytterligare sifferuppgifter som omfattade hela Frankrike för av två av de fem målsättningarna i direktivet. 29 Vad gäller minskningen av tungmetallinnehållet i batterier och ackumulatorer har den franska regeringen bifogat en tabell som redovisar förändringarna mellan mängden kvicksilver i batterier saluförda i Frankrike och kvicksilverhalten i dessa sedan år 1990. Enligt den franska regeringen illustrerar denna tabell effektiviteten hos de vidtagna åtgärderna, då mängden kvicksilver i batterier sålda i Frankrike har minskat sedan år 1990 och då det idag konstaterats att nästan samtliga sålda batterier i Frankrike inte innehåller kvicksilver. 30 Vad gäller främjandet av forskning för att minska innehållet av farliga ämnen och öka användningen av mindre förorenande ersättningsämnen i batterier och ackumulatorer samt forskning om metoder för återvinning har den franska regeringen anfört att den arbetsgrupp som har varit tillsatt sedan år 1992, och som med sin sammansättning av representanter från olika ministerier säkerställer ett brett samarbete mellan dessa ministerier, ansvarar för att ett organ för insamling och bortskaffande av bärbara ackumulatorer inrättas. 31 Vad gäller det separata bortskaffandet av de förbrukade batterier och ackumulatorer som omfattas av bilaga 1 till direktivet har den franska regeringen erinrat om att det från och med nu finns tillräckligt många anläggningar för att kunna hantera samtliga förbrukade batterier och ackumulatorer. Efter att ha skilt mellan de olika kategorier batterier och ackumulatorer som anges i direktivet har den franska regeringen lämnat följande information: - Under sex års tid har en påtaglig ökning (en femfaldig) konstaterats av mängden hanterade ackumulatorer som innehåller nickel-kadmium. Den franska regeringen har härvid gjort gällande att den förbättrade insamlingen och hanteringskapaciteten, möjliggjord genom en mer effektiv organisation, ger en förklaring till att den totala andelen återvunna ackumulatorer fortsätter att öka. - Den franska regeringen kommer att införa en ny bestämmelse som innebär att samtliga batterier och ackumulatorer skall samlas in och bortskaffas. Denna bestämmelses räckvidd är större än de minimiskyldigheter som det första dekret som genomförde direktivet i nationell rätt innehöll. - Vad gäller de batterier som innehåller kvicksilver ökar den årliga mängden återvunna batterier konstant. Den franska regeringen har dessutom angivit vissa beräkningar avseende målsättningarna om bortskaffande för kommande år. - Vad slutligen gäller icke bärbara blyackumulatorer, har återvinningsandelen för denna typ av ackumulatorer stabiliserat sig på 85 procent sedan år 1993. 32 Sammanfattningsvis har Republiken Frankrike uppmanat domstolen att fastställa att den inte har behövt anta program i formell mening för att förverkliga de målsättningar som fastställts i artikel 6 i direktivet, utan att den genom samråd med ekonomiska aktörer, konsumenter och andra offentliga grupperingar har vidtagit ett flertal åtgärder, av vilka vissa har visat sig vara särskilt effektiva, för att förverkliga denna målsättning. Av dessa skäl har Republiken Frankrike uppmanat domstolen att ogilla kommissionens talan efter att ha fastställt att Republiken Frankrikes underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt den omtvistade artikeln i direktivet begränsar sig till ett fördragsbrott av ren formell natur avseende offentliggörande av program, eftersom målsättningarna i direktivet har uppnåtts eller kommer att uppnås. V - Min bedömning 33 Enligt kommissionens anmärkningar har Republiken Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet. Det måste därför slås fast exakt vilka dessa skyldigheter är, med hänsyn till att parterna tolkar dem på olika sätt. 34 Domstolen har till stor del redan fastställt dessa skyldigheter i två nyligen meddelade domar av den 28 maj 1998, kommissionen mot Spanien(7) och av den 21 januari 1999, kommissionen mot Belgien(8). Jag grundar mig huvudsakligen på denna rättspraxis för att klarlägga om Republiken Frankrike i detta mål har underlåtit att uppfylla sin dubbla skyldighet enligt artikel 6 i direktivet. Denna skyldighet ålägger den dels att upprätta program för att förverkliga de målsättningar som anges i första stycket i artikel 6 (a) i direktivet och dels att underrätta kommissionen om dessa program enligt bestämmelserna i andra och tredje stycket i denna artikel (b). a) Skyldigheten att upprätta program 35 Enligt artikel 6 första stycket i direktivet skall medlemsstaterna upprätta program för att förverkliga de fem målsättningar som anges i detta stycke. 36 Domstolen har fastslagit att "[d]et följer av ordalydelsen i artikel 6 och av direktivets allmänna systematik att de olika problem som det specialavfall som till exempel batterier och ackumulatorer ger upphov till måste lösas enligt ett precist schema. Det kan i detta avseende konstateras att en medlemsstat inte är befriad från skyldigheten att upprätta föreskrivna program, även om vissa resultat som har samband med direktivets målsättningar har förverkligats före utgången av den frist som däri föreskrivits för genomförandet av programmen".(9) 37 Domstolen har på ett kännetecknande sätt angett att de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit inte behöver utgöra "en serie av normativa ingripanden och punktmässiga ageranden som inte kan anses utgöra ett organiserat och uttalat system av målsättningar som är sådant att åtgärderna kan kvalificeras som program i den mening som avses i artikel 6".(10) 38 Domstolen har dessutom fastslagit att de nationella programmen måste innehålla de exakta kännetecken som betecknar ett "program" enligt artikel 6 i direktivet. Programmen måste således föreskriva "en skyldighet att [de skall] se[s] över och aktualisera[s], minst vart fjärde år", det vill säga innehålla "en precis tidsplan för översyn av programmen, i synnerhet med hänsyn till tekniska framsteg, ekonomiska förhållanden och miljösituationen".(11) 39 I detta avseende framgår det, såsom jag har angivit i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), av användningen av begreppen "minskning" och "främjande" i artikel 6 första stycket och av den omständigheten att det i denna artikel föreskrivs successiva fyraårsprogram, att det inte har fastställts någon kvantitativ gräns för när direktivets konkreta målsättningar slutgiltigt skall ha förverkligats. Tvärtom föreskrivs ett dynamiskt förfarande för en kontinuerlig minskning av farliga ämnen, nämligen kvicksilver och tungmetaller, i väntan på ett definitivt förbud mot dessa.(12) 40 I detta mål är det klart att Republiken Frankrike inte har upprättat de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. De åtgärder som den har förklarat att den vidtagit kan inte anses utgöra program i den mening som avses i artikel 6 i direktivet. Republiken Frankrike har för övrigt uttryckligen medgivit att de åtgärder som vidtagits inte har utformats som program. I realiteten är flertalet av dessa åtgärder inte baserade på kvantitativa ageranden och följer ingen tidsplan, vilka är nödvändiga kännetecken för att man skall kunna beteckna dem som program.(13) Republiken Frankrike har dessutom själv anfört i sin duplik att den gjorde en djupgående undersökning för att sammanställa kompletterande sifferuppgifter, vilka i slutändan endast sammanställdes för två av de fem målsättningarna i direktivet. Av denna uppgift framgår att det allmänt sett inte rörde sig om åtgärder baserade på faktiska ageranden, där resultaten utgjorde målet för uppföljningen, kontrollen, översynen och uppdateringen på grundval av en tidsplan, vilket begreppet program förutsätter. I vilket fall som helst är det tydligt att dessa åtgärder i sin helhet strider mot de särskilda bestämmelserna i direktivet och att de inte följer en exakt tidsplan, vilket föreskrivs i artikel 6 i direktivet. De utgör med andra ord inte en serie program för en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. 41 Vidare kan Republiken Frankrikes hänvisning till åtgärder som vidtagits eller som håller på att utarbetas och till den omständigheten att den numera har vitsordat både nödvändigheten av att vidta åtgärder och att det inte vidtagits sådana inte anses relevant i detta mål. Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas utifrån medlemsstatens situation vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet och att domstolen inte skall beakta senare förändringar.(14) 42 Republiken Frankrike har trots alla dessa överväganden invänt att om målsättningarna i fråga omfattas av dessa åtgärder är underlåtenheten att följa artikel 6 i direktivet av rent formell karaktär. Detta argument är emellertid inte relevant. Dels för att domstolen, såsom jag redan angivit, har fastslagit att målsättningarna i artikel 6 i direktivet endast kan förverkligas med hjälp av de program som särskilt föreskrivs i denna artikel.(15) Dels verkar de åtgärder som Republiken Frankrike har förklarat att den vidtagit för att förverkliga de fem målsättningarna i direktivet inte, vad beträffar innehållet, genomföra en systematisk dynamisk process för att minska farliga ämnen, det vill säga kvicksilver och tungmetaller, så att de bortskaffas. I vilket fall som helst kommer åtgärderna inte att leda till ett förbud, vilket framgår av den franska regeringens hänvisningar till de åtgärder - det är ju dessutom fortfarande nödvändigt att vidta åtgärder - som håller på att utarbetas. Att alla de målsättningar som särskilt angivits i artikel 6 i direktivet ännu inte har förverkligats framgår även av det förhållandet att den franska regeringen i sitt yttrande dels inte uppgivit att målsättningarna skall förverkligas, dels begärt att det skall godtas att de åtgärder av olika slag som visat sig vara särskilt effektiva omfattar målsättningarna i den omtvistade artikeln. 43 Det skall också framhållas att en del av de åtgärder som den franska regeringen har åberopat till stöd för sitt påstående att den har förverkligat målsättningarna i artikel 6,(16) vidtogs av professionella organ, vilket den även själv uppgav.(17) Trots ADEME:s ingripande - vars deltagande enligt den franska regeringen begränsade sig till att genomföra endast vissa åtgärder - är det således klart att Republiken Frankrike inte har upprättat nödvändiga program på grundval av inhemska bestämmelser som säkerställer samordningen på området och som är av tvingande karaktär, vilket följer av domstolens rättspraxis.(18) Denna brist på central reglering, som på ett rättsligt tvingande sätt skall kunna säkerställa att berörda åtgärdsprogram upprättas i enlighet med de särskilda villkor som definieras i artikel 6 i direktivet, överensstämmer inte med direktivets målsättning, vilken uttryckligen anger att medlemsstaterna är skyldiga att upprätta program. Eftersom direktivets överväganden dessutom erinrar om att en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar är nödvändig, genom upprättande av program och underrättelse om dessa till kommissionen, är det a fortiori uteslutet att dessa nationella program styckas upp genom initiativ och åtgärder som vidtas av offentliga organ vilka har en behörighet av varierande omfattning. Domstolen har vidare fastslagit att "det står varje medlemsstat fritt att jämnt fördela, som den finner lämpligt, behörigheten på ett inhemskt plan och genomföra ett direktiv med stöd av åtgärder som vidtagits av regionala och lokala myndigheter. Denna behörighetsfördelning befriar emellertid inte medlemsstaten från skyldigheten att se till att direktivets bestämmelser återges exakt i den inhemska rätten".(19) 44 Allmänt sett får man intrycket att den franska regeringen, i stället för att bestrida de anmärkningar som kommissionen riktat mot den, i realiteten försöker betona de initiativ som vidtagits och de insatser som gjorts i olika former i Frankrike för att förverkliga de särskilda målsättningar som angivits i den omtvistade artikeln i direktivet. Republiken Frankrike betonar dessa trots att den är fullt medveten om att initiativen och insatserna inte har inneburit att de skyldigheter som följer av artikeln har uppfyllts inom utsatt tid eller på ett lämpligt sätt. 45 De förutnämnda allmänna anmärkningarna räcker enligt min mening för att konstatera att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att utarbeta program enligt artikel 6 i direktivet, utan att en detaljerad bedömning av de olika angivna åtgärderna måste göras.(20) Även om en del av de vidtagna åtgärderna har positiva effekter beträffande förverkligandet av direktivets allmänna målsättningar, utgör de inte "program" enligt det begrepp som anges artikel 6 i direktivet. Följaktligen innebär inte antagandet av dessa åtgärder att skyldigheten att i god tid utarbeta program enligt de särskilda villkor som föreskrivs i artikel 6 i direktivet har uppfyllts. 51 Till skillnad från vad den franska regeringen har påstått innebär inte den befogenhet som en medlemsstat har att bedöma vilka rättsliga hjälpmedel som skall användas för att införliva ett direktiv att denna medlemsstat befrias från skyldigheten att fullständigt införliva direktivet. Utövandet av denna befogenhet får inte heller medföra att särskilt angivna skyldigheter blir åsidosatta, såsom till exempel skyldigheten att anta de program som föreskrivs i artikel 6 i det omtvistade direktivet. 52 Den hänvisning som den franska regeringen har gjort till det dekret (97-1328) som säkerställer att direktivet införlivas, vilket antagits efter de frister som fastställts i direktivet och i det motiverade yttrandet, är oväsentlig i detta mål, vilket rör den särskilda skyldigheten i artikel 6 i direktivet och inte den allmänna skyldigheten att införliva direktiv som föreskrivs i artikel 11 i detta direktiv.(21) Domstolen har för övrigt fastslagit att "[e]n medlemsstat emellertid inte med framgång kan åberopa att den inte har vidtagit åtgärder för att genomföra ett direktiv för att motverka att domstolen prövar en talan om åsidosättande av en viss bestämd skyldighet i direktivet".(22) Dessutom framgår det av fast rättspraxis att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller andra omständigheter i sin interna rättsordning för att rättfärdiga att den åsidosatt skyldigheter och frister som föreskrivs i gemenskapsdirektiv.(23) 53 Av det ovanstående framgår att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet genom att inte inom den tidsfrist som fastställts i direktivet - och inte heller inom den tidsfrist som fastställts i kommissionens motiverade yttrande - vidta alla nödvändiga åtgärder för att följa denna artikel. Det måste därför anses att kommissionen har fog för sin talan på denna punkt.(24) b) Skyldigheten att underrätta kommissionen om programmen 54 Enligt artikel 6 andra stycket i direktivet skulle medlemsstaterna senast den 17 september 1992 till kommissionen överlämna de program som upprättats enligt första stycket i samma artikel för en fyraårsperiod med början den 18 mars 1993. De ändrade programmen skulle därefter överlämnas till kommissionen i god tid. 55 I detta mål framgår det klart att Republiken Frankrike inte överlämnade nödvändiga program till kommissionen inom de frister som fastställts i direktivet eller i kommissionens motiverade yttrande. Kommissionen har anfört, vilket Republiken Frankrike inte invänt emot, att den underrättades om alla de åtgärder som Republiken Frankrike anser bidrog till förverkligandet av målsättningarna i artikel 6 i direktivet genom svaromålet. Innan svaromålet inlämnades hade kommissionen bara mottagit ett meddelande - inledningsvis i form av ett förslag och sedan i form av den slutliga lagen - om det dekret som säkerställde att direktivet införlivades (dekret 97-1328). Detta dekret hade antagits (den 30 december 1997) och överlämnades till kommissionen (den 20 januari 1998) sedan de ovan nämnda tidsfristerna hade löpt ut. Det finns dessutom anledning att uppmärksamma att Republiken Frankrike själv medger att den underlät att underrätta kommissionen om programmen i fråga. Den påstår nämligen att dess underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt den omtvistade artikeln i direktivet begränsade sig till ett fördragsbrott av rent formell natur bestående i att den inte hade offentliggjort program. 56 Eftersom Republiken Frankrike inte upprättade ett program som var giltigt för minst en fyraårsperiod, i enlighet med artikel 6 tredje stycket i direktivet, och inte i rätt tid underrättade kommissionen om de åtgärder som den påstår hade vidtagits beträffande de föreskrivna programmen, har slutligen Republiken Frankrike inte underrättat kommissionen om - och kunde för övrigt inte underrätta kommissionen om - de program som ändrats och aktualiserats i enlighet med bestämmelserna i detta stycke. 57 Av vad ovan anförts följer att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla den underrättelseskyldighet beträffande programmen i fråga som följer av artikel 6 andra och tredje stycket i direktivet. 58 Denna skyldighet är inte formell utan materiell eftersom den dels i sig själv utgör en särskild skyldighet som uttryckligen föreskrivs i artikel 6 andra stycket i direktivet, dels gör det möjligt för kommissionen att kontrollera de nationella åtgärderna. Domstolen har för övrigt fastslagit i domen i målet kommissionen mot Belgien att "[d]et är ... viktigt att de medlemsstater som har en sådan skyldighet underrättar kommissionen om de åtgärder de avser vidta på de områden som är i fråga. Det är nämligen endast mot bakgrund av dessa kvantitativa och tidsmässiga preciseringar som kommissionen sedan kan avgöra huruvida de åtgärder som planeras med tillämpning av direktivet verkligen bidrar till genomförandet av de program som är avsedda att förverkliga direktivets syften".(25) 59 Av vad ovan anförts följer således att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i direktivet enbart på grund av att den för sent, vilket den själv har medgett, underrättade kommissionen om de åtgärder som den hade vidtagit och a fortiori inte alls underrättade kommissionen om de program som föreskrivs i denna artikel. 60 Jag har påstått i mitt förslag till avgörande till dom av den 21 januari 1999 i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), att den allmänna systematiken i artikel 6 i direktivet medför en enda ovillkorlig skyldighet att upprätta och underrätta kommissionen om de program som föreskrivs.(26) Om denna tolkning är möjlig i detta mål, det vill säga att det föreligger en enda skyldighet att upprätta och underrätta kommissionen om nödvändiga åtgärder, och domstolen väl konstaterar att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att underrätta kommissionen om de åtgärder som den vidtagit och a fortiori om de program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet, kommer den att kunna fastställa att denna republik har åsidosatt denna artikel utan att den dessutom måste kontrollera om de åtgärder som vidtagits av medlemsstaten i fråga uppfyller de andra villkor som definierats i artikel 6. VI - Förslag till avgörande 61 Följaktligen föreslår jag att domstolen skall 1) fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6 i rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, och 2) förplikta Republiken Frankrike att i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna ersätta rättegångskostnaderna. (1) - EGT L 78, s. 38; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 72. (2) - Skrivelse SG(95) D/8446 av den 3 juli 1995. (3) - Slutlig skrivelse C(97) 640 av den 5 maj 1997. (4) - Kommissionen har i andra hand likväl framfört en ingående kritik av de åtgärder som den franska regeringen, som anser att åtgärderna omfattar målsättningarna i artikel 6 i direktivet, har åberopat i sitt svaromål. Vad beträffar de åtgärder som rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet har kommissionen anfört, för det första, att den inte kan kontrollera om det finns ett "program" som genomförts av de franska tillverkarna eftersom kommissionen varken har blivit underrättad om att en sådan åtgärd har vidtagits eller samordnats av medlemsstaten. För det andra rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet inte bara "vanliga förbrukningsbatterier" utan samtliga batterier och ackumulatorer. För det tredje utgör bara en begäran från tillverkarna för att uppnå ett förbud mot marknadsföring av vissa batterier inte ett program i den mening som angivits ovan. För det fjärde verkar det som att förslaget om förlängning av vissa blybatteriers livslängd - förslagets närmare bestämmelser och tidsplan är okända - var ämnat att minska flödet av förbrukade batterier, vilket inte är detsamma som att tungmetallinnehållet i dessa minskar. Vad beträffar de redovisade åtgärderna, som avser att förverkliga den andra målsättningen i artikel 6 i direktivet, har kommissionen understrukit att den inte var i stånd att kontrollera om det hade företagits en "kampanj", att Republiken Frankrike inte angav någon åtgärd som den själv hade vidtagit inom detta område under det att den samtidigt anförde att en anvisning om tungmetallinnehåll utgör en tydlig skyldighet som följer av artikel 4.2 i direktivet och att målsättningen i artikel 6 i direktivet inte endast rör batterier utan även ackumulatorer. Vad beträffar de åtgärder som är knutna till den tredje målsättningen i artikel 6 i direktivet har sökanden upprepat sin kritik om att den franska regeringen inte själv tog initiativ till åtgärder och att den inte säkerställde samordningen för flera av de åtgärder som vidtogs. Den har vidare gjort gällande att åtgärderna inte innehöll en tidsmässig och kvantitativ planering, vilka uppgifter begreppet program förutsätter. Vad gäller de åtgärder som vidtogs av lokala organ har kommissionen understrukit att organiserandet av en separat insamling utgör en särskild skyldighet enligt artikel 7 i direktivet. Kommissionen har även anfört att enstaka resultat från några avfallsupplag rörande insamling av batterier - för ackumulatorer har inte framförts någon siffra - inte i något fall utgör "program" i den mening som avses i artikel 6 i direktivet. Vad beträffar främjandet av forskning har kommissionen gjort gällande att de "förslag" som den franska regeringen hänvisade till endast indirekt och delvis stödde sig på målsättningarna i direktivet. Förslagen rörde varken batterier eller metoder för återvinning och de ingick inte klart i ett program som var samordnat av medlemsstaten. Slutligen har kommissionen anfört att de konkreta resultaten av dessa två "förslag" inte har varit föremål för prövning eftersom det andra förslaget togs itu med först år 1996, det vill säga fyra år efter utgången av den frist som föreskrivs i direktivet för att upprätta det första programmet. Vad beträffar den femte målsättningen i artikel 6 i direktivet anser kommissionen att de faktauppgifter som den franska regeringen har lämnat rörande dels de insamlade kvantiteterna samt hanteringen av vissa ackumulatorer, dels de tre ekonomiska stödåtgärderna inte är uppgifter av vilka slutsatsen kan dras att det rör sig om program. Dessutom baserar sig denna information på en rad enstaka åtgärder som inte garanterade att dessa omfattade både batterier och ackumulatorer. (5) - I domen fastslog domstolen bland annat att Republiken Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 11 i direktiv 91/157, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa detta direktiv. Artikel 11 i direktivet har följande lydelse: "1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 18 september 1992. De skall genast underrätta kommissionen om detta. 2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv. Kommissionen skall underrätta de andra medlemsstaterna om detta." (6) - Republiken Frankrike har anfört att ADEME är ett offentligt organ av affärsmässig och industriell karaktär under tillsyn av miljöministeriet, vilket sammanförde och fusionerade Byrån för luftkvalitet, Franska byrån för energikontroll och Nationella byrån för återvinning och bortskaffande av avfall. ADEME har en vittgående befogenhet som ger den möjlighet att spela en ledande roll inom områdena för forskning, information och tjänster samtidigt som den kan sluta avtal med företag. (7) - Mål C-298/97 (REG 1998, s. I-3301). (8) - Mål C-347/97 (REG 1999, s. I-309). Vad gäller direktivet i fråga, se även dom av den 11 juli 1996 i mål C-303/95, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-3859) (artikel 11 i direktiv 91/157 - obestritt fördragsbrott) och av den 13 november 1997 i mål C-236/96, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-6397) samt domen i målet kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 5). (9) - Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 18. Såsom jag har gjort gällande i mitt förslag till avgörande i detta mål (punkt 30) syftar det omtvistade direktivet bland annat till att skydda miljön, vilket också uttryckligen anges i övervägandena i detta direktiv. För att denna målsättning skall kunna förverkligas krävs det oundvikligen att det samtidigt antas bestämmelser och vidtas faktiska åtgärder. Det krävs även att medlemsstaternas offentliga myndigheter och gemenskapen antar generella åtgärdsprogram inom de sektorer som är av miljöintresse. Med andra ord kan behovet av en lämplig plan vid genomförandet av fullständiga program enligt artikel 6 i direktivet inte tillgodoses genom de nationella myndigheternas agerande ad hoc inom de sektorer som borde omfattas av programmet. Se även domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 7), punkterna 15 och 16 och mitt förslag till avgörande i detta mål (punkt 11). (10) - Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 23. (11) - Se domen i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 20. (12) - Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 8), punkt 34. (13) - Vad gäller betydelsen av kvantitativa uppgifter och tidsplan vid bedömningen av om det föreligger lämpliga kännetecken för ett upprättat program, se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-255/93, kommissionen mot Frankrike (REG 1994, s. I-4949), punkterna 20-27. (14) - Se till exempel dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343), punkt 38. (15) - Se ovan, punkterna 36-38 i mitt förslag till avgörande. (16) - Se ovan punkt 20 och återstoden av detta förslag till avgörande. (17) - För ett typfall, se punkt 6 i svaromålet. (18) - Se till exempel dom av den 2 december 1986 i mål 239/85, kommissionen mot Belgien (REG 1986, s. 3645), punkt 7. (19) - Se dom av den 28 februari 1991 i mål C-131/88, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-825), punkt 71. (20) - I andra hand kan följande anmärkningar framföras för varje samlad kategori åtgärder bedömda var för sig. 46 Vad beträffar de åtgärder som rör den första målsättningen i artikel 6 i direktivet har det, vilket kommissionen på goda grunder framfört, för det första visat sig att även om den franska regeringen tillgodoräknas de uppgifter som den åberopat i sin duplik, finns det för närvarande inte några program som motsvarar det begrepp som används i artikel 6 (den omtvistade artikeln) i direktivet och som följer den tidsplan som definieras i denna artikel. För det andra avser de åtgärder som vidtagits endast en bestämd kategori batterier, medan direktivet även föreskriver en skyldighet att vidta åtgärder för ackumulatorer. För det tredje utgör bara en begäran från tillverkarna i syfte att uppnå ett förbud mot marknadsföring av vissa batterier inte ett program i ovannämnda avseende. För det fjärde verkar förslaget (nämnt ovan) om förlängning av blybatteriers livslängd - i vilket förslag varken villkor eller tidsplan har specificerats - huvudsakligen ha som målsättning att minska flödet av förbrukade batterier. Denna målsättning uppfyller dock inte den första målsättningen i artikel 6 i direktivet. 47 Vad beträffar de åtgärder som rör den andra målsättningen i direktivet har det visat sig att den "kampanj" som nämnts inte utformades som ett program. Däremot verkar faktiskt det mål som kampanjen eftersträvade, som innebar att en anvisning om tungmetallinnehåll skulle anges på batterierna, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.2 i direktivet, vilket även kommissionen antytt. 48 De angivna åtgärder som bidragit till förverkligandet av den tredje målsättningen i artikel 6 verkar utgöra en samling fristående initiativ, utan upprättade sifferprognoser och en fastställd tidsplan, vilka är uppgifter som begreppet "program" förutsätter. Kommissionen har dessutom gjort gällande att den separata insamling som lokala organ gjorde utgör en verksamhet enligt artikel 7 i direktivet, med stöd av vilken "[m]edlemsstaterna skall säkerställa att den separata insamlingen och, i förekommande fall, upprättandet av pantsystemet organiseras effektivt ..." 49 Vad beträffar de arbetsgrupper som den franska regeringen har åberopat för att visa att det har vidtagits åtgärder för att förverkliga den fjärde målsättningen i artikel 6 i direktivet, har kommissionen på goda grunder anfört dels att dessa gruppers agerande endast indirekt rörde målsättningarna i direktivet, dels att den andra arbetsgruppen började arbeta cirka fyra år efter att den tidsfrist som angivits i direktivet hade löpt ut. Dessutom omfattade dessa gruppers agerande endast en begränsad del av målet med den forskning som avses i den fjärde målsättningen i artikel 6 i direktivet. Slutligen anser jag inte att inrättandet av ett organ för insamling och bortskaffande av bärbara ackumulatorer som arbetsgruppens arbete, påbörjat år 1992, ledde till, och som dupliken syftar på, innebär att målsättningen i direktivet har förverkligats fullt ut. 50 Vad beträffar de redovisade åtgärder som avser att förverkliga den femte målsättningen i artikel 6 i direktivet finns det anledning att framhålla att även om man anser att dessa åtgärder medförde positiva resultat, framgår det inte av de uppgifter som den franska regeringen åberopade att de utgjorde samordnade åtgärder inom ramen för de särskilda program som föreskrivs i artikel 6 i direktivet. Till exempel innebär inte de finansiella hjälpåtgärder som nämnts att det nödvändigtvis förelåg ett lämpligt program för separat insamling. Den franska regeringen har dessutom nämnt åtgärder som är nära förestående för att genomföra och målsättningar som kommer att bli förverkligade genom en framtida reglering. Detta argument förändrar dock inte den omständigheten att programmen inte upprättades i rätt tid. (21) - Beträffande denna sista skyldighet, se ovan punkt 28 och fotnot 5 i detta förslag till avgörande. (22) - Se dom av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), punkt 23. (23) - Se till exempel dom av den 19 februari 1998 i mål C-8/97, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-823), punkt 8, och domen i målet kommissionen mot Spanien (ovan fotnot 7), punkt 14. (24) - Se till exempel dom av den 20 mars 1997 i mål C-294/96, kommissionen mot Belgien (REG 1997, s. I-1781) och av den 5 oktober 1994, kommissionen mot Frankrike (ovan fotnot 13), punkt 29. (25) - Se dom av den 21 januari 1999 (ovan fotnot 8), punkt 17. Såsom jag anfört i mitt förslag till avgörande i detta mål (punkterna 46-48), har [underlåtenheten] att underrätta kommissionen om program direkta och allvarliga följder för det faktiska fullgörandet av de materiella skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet. Direktivet i fråga har antagits med stöd av artikel 100a i EG-fördraget, det vill säga det syftar till tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt påverkar den inre marknadens upprättande och funktion. Såsom särskilt angivits i övervägandena till direktivet är tillnärmning av lagstiftning nödvändig därför att "[s]killnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar ... kan skapa handelshinder samt snedvrida konkurrensen inom gemenskapen och därigenom direkt påverka den inre marknadens upprättande och funktion". Kontrollen av program, åtgärder och andra ageranden från de nationella myndigheterna inom den sektor som regleras av direktivet är således av särskild betydelse. För att denna kontroll skall kunna ske krävs det inte bara att de program som föreskrivs i artikel 6 upprättas, utan även att kommissionen underrättas om dessa. Följaktligen kan inte de konkreta skyldigheter som följer av artikel 6 i direktivet anses ha genomförts förrän staternas ageranden i detta avseende har kommit till kommissionens kännedom. (26) - Se punkterna 28 och 46 i förslaget till avgörande i detta mål.