CELEX: 62001CJ0463
Language: fi
Date: 2004-12-14
Title: Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 14 päivänä joulukuuta 2004. # Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Saksan liittotasavalta. # Ympäristö - Tavaroiden vapaa liikkuvuus - Pakkaukset ja pakkausjätteet - Direktiivi 94/62/EY - Luontaisten kivennäisvesien hyödyntäminen ja markkinoille saattaminen - Direktiivi 80/777/ETY - Kertakäyttöpakkauksia koskeva pantti- ja takaisinottovelvollisuus uudelleenkäytettävien pakkausten kokonaisosuuden mukaan. # Asia C-463/01.

Asia C-463/01
      Euroopan yhteisöjen komissio
      vastaan
      Saksan liittotasavalta
       
      Ympäristö – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Pakkaukset ja pakkausjätteet – Direktiivi 94/62/EY – Luontaisten kivennäisvesien hyödyntäminen ja markkinoille saattaminen – Direktiivi 80/777/ETY – Kertakäyttöpakkauksia koskeva pantti- ja takaisinottovelvollisuus uudelleenkäytettävien pakkausten kokonaisosuuden mukaan
      Tuomion tiivistelmä
      1.        Ympäristö – Jätteet – Pakkaukset ja pakkausjätteet – Direktiivi 94/62 – Jäsenvaltioille annettu mahdollisuus edistää pakkausten
            uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä – Direktiivi, joka ei sisällä tarkkoja näiden järjestelmien organisointia koskevia
            perusteita – Kyseisten järjestelmien arviointi perustamissopimuksen niihin määräyksiin nähden, jotka koskevat tavaroiden vapaata
            liikkuvuutta
      (EY 28 ja EY 30 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62 5 artikla)
      2.        Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Määrälliset rajoitukset – Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet – Sellaista kansallista lainsäädäntöä,
            jossa pakkausjätteiden kattava keräysjärjestelmä korvataan pantti- ja takaisinottojärjestelmällä, ei voida hyväksyä – Perustelut
            – Ympäristönsuojelu – Edellytys – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
      (EY 28 ja EY 30 artikla)
      1.        Pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62 5 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus edistää perustamissopimuksen
         mukaisesti sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle,
         mutta tällainen mahdollisuus mainitaan yleisesti täsmentämättä niitä perusteita, jotka kyseistä mahdollisuutta käyttävien
         jäsenvaltioiden on otettava huomioon. Näin ollen on todettava, että koska kyseisessä direktiivissä ei säännellä niiden jäsenvaltioiden
         osalta, jotka ovat valmiita käyttämään kyseistä mahdollisuutta, sellaisten järjestelmien organisointia, joilla edistetään
         uudelleenkäytettäviä pakkauksia, tällaisia järjestelmiä voidaan arvioida niihin perustamissopimuksen määräyksiin nähden, jotka
         koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
      
      (ks. 41, 43, 45 ja 50 kohta)
      2.        Jäsenvaltio ei noudata pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62 5 artiklan ja EY 28 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
         jos se korvaa kertakäyttöpakkausten osalta pakkausten kattavan keräysjärjestelmän sellaisella pantti- ja takaisinottojärjestelmällä,
         jossa valmistajat velvoitetaan muuttamaan tiettyjä pakkaustensa merkintöjä ja joka aiheuttaa kullekin valmistajalle ja jälleenmyyjälle
         lisäkustannuksia tarjoamatta näille riittävää siirtymäaikaa, jotta ne voisivat mukautua uuden järjestelmän vaatimuksiin ennen
         sen voimaantuloa.
      
      Tällainen kansallinen lainsäädäntö, joka on omiaan rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa, voidaan nimittäin perustella pakottavilla
         ympäristönsuojeluvaatimuksilla ainoastaan, jos siinä toteutetuilla keinoilla voidaan saavuttaa asetetut tavoitteet ja jos
         näillä keinoilla ei ylitetä sitä, mikä on näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeen.
      
      (ks. 59, 62, 68, 75, 78 ja 79 kohta sekä tuomiolauselma)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
      14 päivänä joulukuuta 2004 (*)
      
      Ympäristö – Tavaroiden vapaa liikkuvuus – Pakkaukset ja pakkausjätteet – Direktiivi 94/62/EY – Luontaisten kivennäisvesien hyödyntäminen ja markkinoille saattaminen – Direktiivi 80/777/ETY – Kertakäyttöpakkauksia koskeva pantti- ja takaisinottovelvollisuus uudelleenkäytettävien pakkausten kokonaisosuuden mukaan
      Asiassa C-463/01,
      jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu
         3.12.2001,  
      
      Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään G. zur Hausen, prosessiosoite Luxemburgissa, 
      
      kantajana,
      jota tukevat
      Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues, E. Puisais ja D. Petrausch,
      
      ja
      Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään aluksi P. Ormond, sittemmin C. Jackson,
      
      väliintulijoina,
      vastaan
      Saksan liittotasavalta, asiamiehinään W.-D. Plessing ja T. Rummler, joita avustaa Rechtsanwalt D. Sellner,
      
      vastaajana,
      YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
      toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann ja K. Lenaerts (esittelevä tuomari) sekä tuomarit
         C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,
      
      julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer, 
      kirjaaja: johtava hallintovirkamies M.-F. Contet,
      ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 2.3.2004 pidetyssä istunnossa esitetyn,  
      kuultuaan julkisasiamiehen 6.5.2004  pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
      on antanut seuraavan
      tuomion
      1        Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut
         pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY
         (EYVL L 365, s. 10) 5 artiklan, EY 28 artiklan sekä luontaisten kivennäisvesien hyödyntämistä ja markkinoille saattamista
         koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 15 päivänä heinäkuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/777/ETY
         (EYVL L 229, s. 1) 3 artiklan ja sen liitteessä II olevan 2 kohdan d alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut
         pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä ja niiden hyödyntämisestä vuonna 1998 antamansa asetuksen 8 §:n 1 momentilla ja
         9 §:n 2 momentilla käyttöön järjestelmän, jolla pyritään pakkausten uudelleenkäyttöön sellaisten tuotteiden osalta, jotka
         on direktiivin 80/777 nojalla pakattava niiden lähteellä.
      
       Asiaa koskevat oikeussäännöt
       Yhteisön lainsäädäntö
      2        Direktiivin 80/777 3 artiklassa viitataan luontaisten kivennäisvesien lähteiden hyödyntämisedellytysten ja näiden vesien pakkausvaatimusten
         osalta tämän direktiivin liitteeseen II.
      
      3        Tämän liitteen 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Veden keruulaitteet on asennettava niin, että kaikki saastumismahdollisuudet vältetään ja että ominaisuudet, jotka sillä
         on ottopaikassa, säilyvät.
      
      Tätä varten erityisesti:
      – –
      d)      luontaisen kivennäisveden kuljetus kuluttajalle muissa kuin jakeluun hyväksytyissä säiliöissä ja päällyksissä on kiellettyä.”
      4        Direktiivin 94/62 tarkoituksena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan yhdenmukaistaa pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista
         koskevat kansalliset toimenpiteet, jotta voitaisiin yhtäältä ehkäistä ja lieventää niiden vaikutuksia jäsenvaltioiden ja kolmansien
         maiden ympäristöön ja varmistaa näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta taata sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäistä
         kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä.
      
      5        Kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen mukaisesti edistää sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä,
         joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.”
      
      6        Kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan:
      a)      kuluttajilta, muilta loppukäyttäjiltä tai jätevirroista saatavien käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttaminen
         ja/tai keruu, jotta ne voitaisiin käsitellä tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen mukaisesti,
      
      b)      kerättyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen, mukaan lukien kierrätys,
      tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
      Asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten on voitava osallistua näihin järjestelmiin.
         Järjestelmiä on sovellettava syrjintää harjoittamatta myös tuontituotteisiin, myös järjestelmiin pääsyä koskevien yksityiskohtaisten
         sääntöjen ja siitä mahdollisesti perittävien maksujen osalta, ja ne on suunniteltava siten, että vältetään kaupan esteet ja
         kilpailun vääristyminen perustamissopimuksen mukaisesti.”
      
       Kansallinen lainsäädäntö
      7        Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällenissä (asetus pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä
         ja niiden hyödyntämisestä), joka annettiin 21.8.1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379; jäljempänä VerpackV), säädetään eri toimenpiteistä
         pakkausjätteiden ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. VerpackV:n tarkoituksena on muun muassa direktiivin
         94/62 täytäntöönpano, ja sillä korvattiin Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (asetus pakkausjätteiden
         syntymisen ehkäisemisestä), joka oli annettu 12.6.1991 (BGBl. 1991 I, s. 1234).
      
      8        VerpackV:n 6 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavista velvollisuuksista:
      
      ”1.      Jälleenmyyjä on velvollinen ottamaan vastikkeettomasti takaisin kuluttajan käyttämät, tyhjennetyt myyntipakkaukset tosiasiallisella
         luovutuspaikalla taikka sen välittömässä läheisyydessä, saattamaan ne hyödynnettäviksi liitteessä I olevassa 1 kohdassa tarkoitettujen
         vaatimusten mukaisesti ja täyttämään liitteessä I olevassa 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset. Hyödyntämisvaatimukset voidaan
         täyttää myös käyttämällä pakkaukset uudelleen taikka luovuttamalla ne edelleen jälleenmyyjälle tai valmistajalle 2 momentin
         mukaisesti. Jälleenmyyjän on ilmoitettava yksityiselle kuluttajalle selvästi tunnistettavien ja luettavien ilmoitusten avulla
         edellä ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta palautusmahdollisuudesta. Edellä ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu velvollisuus
         rajoittuu sellaisten tavaroiden pakkauksiin, jotka kuuluvat jälleenmyyjän valikoimiin, ja näitä pakkauksia lajiltaan, muodoltaan
         ja kooltaan vastaaviin pakkauksiin. Sellaisen jälleenmyyjän osalta, jonka myyntipinta-ala on alle 200 neliömetriä, takaisinottovelvollisuus
         rajoittuu jälleenmyyjän markkinoille saattamien merkkien pakkauksiin. Postimyynnissä takaisin ottaminen on taattava soveltuvilla
         palautusmahdollisuuksilla kuluttajan kannalta kohtuullisella etäisyydellä. Tavaralähetyksessä ja luetteloissa on ilmoitettava
         palautusmahdollisuudesta. Mikäli myyntipakkaukset eivät ole peräisin yksityiseltä kuluttajalta, voidaan palauttamispaikasta
         ja kustannuksista tehdä tästä poikkeavia sopimuksia. Siltä osin kuin jälleenmyyjä ei täytä ensimmäisen virkkeen mukaisia velvollisuuksiaan
         ottamalla pakkaukset takaisin luovutuspaikalla, sen on varmistettava niiden täyttäminen 3 momentin mukaisella järjestelmällä.
         Jälleenmyyjään, joka käyttää pakkauksia, joiden osalta ei ole olemassa mahdollisuutta osallistua 3 momentissa tarkoitettuun
         järjestelmään, sovelletaan ensimmäisestä virkkeestä poiketen 4 §:n 2 momentin mukaisia hyödyntämisvaatimuksia.
      
      2.      Valmistaja ja jälleenmyyjä ovat velvollisia ottamaan jälleenmyyjän 1 momentin mukaisesti takaisin ottamat pakkaukset vastikkeetta
         takaisin tosiasiallisella luovutuspaikalla, saattamaan ne hyödynnettäviksi liitteessä I olevassa 1 kohdassa tarkoitettujen
         vaatimusten mukaisesti ja täyttämään liitteessä I olevan 2 kohdan mukaiset vaatimukset. Hyödyntämisvaatimukset voidaan täyttää
         myös käyttämällä pakkaukset uudelleen. Ensimmäisen virkkeen mukaiset vaatimukset rajoittuvat sellaisten tavaroiden pakkauksiin,
         joita valmistajat ja jälleenmyyjät saattavat markkinoille, ja näitä pakkauksia lajiltaan, muodoltaan ja kooltaan vastaaviin
         pakkauksiin. Vastaavasti sovelletaan 1 momentin kahdeksatta, yhdeksättä ja kymmenettä virkettä.”
      
      9        Tämän 6 §:n 3 momentin mukaan tällaiset takaisinotto‑ ja hyödyntämisvelvollisuudet voidaan lähtökohtaisesti täyttää myös siten,
         että valmistaja tai jälleenmyyjä osallistuu käytettyjen myyntipakkausten kattavaan keräysjärjestelmään. Osavaltion toimivaltaisen
         viranomaisen tehtävänä on todeta, että tämä järjestelmä täyttää kattavuutensa osalta VerpackV:ssä säädetyt edellytykset.
      
      10      VerpackV:n 8 §:n 1 momentin mukaan jälleenmyyjät, jotka saattavat markkinoille nestemäisiä elintarvikkeita sellaisissa juomapakkauksissa,
         joita ei voida käyttää uudelleen, ovat velvollisia perimään ostajilta pantin, jonka suuruus on vähintään 0,25 euroa pakkausta
         kohden ja joka sisältää arvonlisäveron osuuden. Yli 1,5 litran täyttötilavuudesta lähtien pantti on vähintään 0,50 euroa,
         joka sisältää arvonlisäveron osuuden. Myyntiketjun kunkin myöhemmän jälleenmyyjän on perittävä pantti siihen asti, kun tavara
         luovutetaan kuluttajalle. Pantti on palautettava VerpackV:n 6 §:n 1 ja 2 momentin nojalla pakkauksen takaisinoton yhteydessä.
      
      11      VerpackV:n 9 §:n 1 momentin mukaan panttia ei tarvitse periä pakkauksista, joiden osalta valmistaja tai jälleenmyyjä on vapautettu
         takaisinottovelvollisuudesta siksi, että hän osallistuu kyseisen 6 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kattavaan keräysjärjestelmään.
      
      12      VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa säädetään kuitenkin tilanteista, joissa 6 §:n 3 momentin mukainen vapauttaminen peruuntuu tiettyjen
         juomien osalta. Tämä säännös on sanamuodoltaan seuraava:
      
      ”Jos uudelleenkäytettävissä pakkauksissa olevien juomien osuus oluen, kivennäisveden (mukaan lukien lähdevesi, pöytävedet
         ja terveysvedet), hiilihappopitoisten virvoitusjuomien, hedelmämehujen – – ja viinin – – osalta laskee kalenterivuonna yhteensä
         tämän asetuksen soveltamisalueella alle 72 prosentin, lasketaan uudelleenkäyttöosuuden vähentymisen julkaisemista seuraavien
         12 kuukauden osalta olennaiset uudelleenkäyttöosuudet uudestaan. Jos tämän jälkeen uudelleenkäyttöosuus alittaa liittovaltion
         laajuisesti ensimmäisessä virkkeessä vahvistetun osuuden, pidetään 6 §:n 3 momentin nojalla tehtyä päätöstä 3 momentin mukaista
         ilmoitusta seuraavan kuudennen kalenterikuukauden ensimmäisestä päivästä alkaen liittovaltion laajuisesti kumottuna niiden
         juomien osalta, joiden kohdalla vuonna 1991 vahvistettu uudelleenkäyttöosuus on alittunut. – – ”
      
      13      VerpackV:n 9 §:n 3 momentin mukaan Saksan hallitus julkaisee vuosittain ekologisesti edullisissa pakkauksissa olevien juomien
         osalta 9 §:n 2 momentissa tarkoitetut olennaiset osuudet. Saman 9 §:n 4 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee
         hakemuksesta taikka omasta aloitteestaan uuden 6 §:n 3 momentin mukaisen toteamuksen silloin, kun tällaisissa pakkauksissa
         olevien juomien olennainen osuus saavutetaan jälleen kyseisen vapauttamisen peruuntumisen jälkeen.
      
      14      Näistä kansallisista säännöksistä ilmenee, että kivennäisvesien valmistajat menettävät mahdollisuuden täyttää pakkausten takaisinottovelvollisuutensa
         kattavaan keräysjärjestelmään osallistumalla, kun uudelleenkäytettävissä pakkauksissa olevien juomien kokonaisosuus laskee
         alle 72 prosentin kahtena peräkkäisenä vuotena ja kun samaan aikaan uudelleenkäytettävissä pakkauksissa olevien kivennäisvesien
         osalta ei saavuteta vuonna 1991 vahvistettua osuutta. Tällaisessa tapauksessa juomiin, jotka ovat pakkauksissa, joita ei voida
         käyttää uudelleen, sovelletaan VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa säädettyä pantti‑ ja takaisinottojärjestelmää.
      
      15      Saksan hallituksen mukaan uudelleenkäytettävien juomapakkausten osuus laski vuonna 1997 ensimmäistä kertaa alle 72 prosentin
         eli 71,33 prosenttiin. Tämän jälkeen kyseinen osuus jatkoi laskuaan, koska kertakäyttöjuomapakkaukset lisääntyivät merkittävästi.
         Tässä yhteydessä kyseinen hallitus sääti yhteisöjen tuomioistuimessa käydyn kirjallisen menettelyn kuluessa, että kivennäisvesien,
         oluiden ja hiilihappopitoisten virvoitusjuomien kertakäyttöpakkauksista olisi 1.1.2003 alkaen perittävä pantti.
      
       Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
      16      Komissio osoitti 12.12.1995 Saksan liittotasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että säännökset, jotka koskevat
         pantin perimistä sellaisista tietyistä pakkauksista, joita ei voida käyttää uudelleen, rajoittavat yhteisön sisäistä kauppaa.
         Direktiivin 94/62 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen ja VerpackV:n antamisen jälkeen komissio lähetti 11.12.1998
         kyseiselle jäsenvaltiolle täydentävän virallisen huomautuksen, jonka sisältämien useiden väitteiden mukaan Saksan uusi lainsäädäntö
         ei ollut yhteensopiva direktiivin 94/62 säännösten ja EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan (josta on tullut EY 28 artikla)
         kanssa.
      
      17      Komissio ei tyytynyt Saksan hallituksen näihin virallisiin huomautuksiin antamiin vastauksiin ja lähetti siksi 27.7.2000 kyseiselle
         hallitukselle perustellun lausunnon, jossa se totesi Saksan liittotasavallan jättäneen noudattamatta direktiivin 94/62 5 artiklan,
         EY 28 artiklan sekä direktiivin 80/777 3 artiklan ja tämän direktiivin liitteessä II olevan 2 kohdan d alakohdan mukaisia
         velvoitteitaan, koska se oli ottanut VerpackV:llä käyttöön järjestelmän, jolla pyrittiin pakkausten uudelleenkäyttöön sellaisten
         luontaisten kivennäisvesien osalta, jotka on direktiivin 80/777 nojalla pakattava niiden lähteellä. Kyseisessä lausunnossa
         komissio väitti, että Saksan lainsäädäntö rajoittaa luontaisten kivennäisvesien osalta sellaisten valmistajien harjoittamaa
         kauppaa, joiden on palautettava tyhjät pakkaukset valmistuspaikkaan silloin, kun niitä ei voida käyttää muihin tuotteisiin.
         Komission mukaan kyseistä Saksan lainsäädäntöä ei voida perustella ympäristönsuojelusyillä, koska siinä jätetään huomiotta
         pitkiä etäisyyksiä kuljetettavien tuotteiden erityistilanne, ja siksi sen ulottuvuus on laajempi kuin mikä on tarpeen tavoitellun
         päämäärän saavuttamiseksi.
      
      18      Saksan hallitus vastasi perusteltuun lausuntoon 10.11.2000 päivätyllä kirjeellä, jossa se kiisti yhteisön sisäisen kaupan
         rajoittamisen. Se väitti, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet kivennäisvesien valmistajat voivat Saksan lainsäädännön
         mukaan vapaasti saattaa tuotteensa markkinoille joko käyttämällä uudelleenkäytettäviä pakkauksia, muun muassa vakiopullojärjestelmän
         mukaisesti, tai käyttämällä pakkauksia, joita ei voida käyttää uudelleen. Saksan hallitus väitti, että vaikka kyseessä olevan
         lainsäädännön oletettaisiinkin rajoittavan yhteisön sisäistä kauppaa, se voidaan perustella ympäristönsuojelusyillä, koska
         uudelleenkäytettävät juomapakkaukset ovat kertakäyttöpakkauksiin nähden ekologisesti edullisempia, vaikka niitä ehkä onkin
         kuljetettava pitkiä etäisyyksiä.
      
      19      Saksan liittotasavalta ilmoitti 16.3.2001 komissiolle VerpackV:n muuttamista koskevasta ehdotuksesta. Tämä ehdotus kuitenkin
         kohtasi lainsäädäntömenettelyssä vaikeuksia, ja siksi kyseinen ilmoitus peruutettiin 3.7.2001.
      
      20      Komissio katsoi Saksan liittotasavallan jättäneen noudattamatta yhteisön oikeuden mukaisia velvollisuuksiaan ja nosti siksi
         nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
      
      21      Ranskan tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 29.5.2002 antamalla määräyksellä
         väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia. Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 26.9.2002 päivätyllä kirjeellä luopuvansa
         väliintulokirjelmän jättämisestä.
      
       Kanteen kohde ja kanteen tutkittavaksi ottaminen
      22      Aluksi on syytä täsmentää, että komissio riitauttaa Saksan lainsäädännön siltä osin kuin VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja
         9 §:n 2 momentissa otetaan käyttöön kertakäyttöpakkauksia koskeva pantti‑ ja takaisinottovelvollisuus sen mukaan, mikä on
         uudelleenkäytettävien pakkausten osuus Saksan markkinoilla, ja rasitetaan siten erityisesti muista jäsenvaltioista tuotavien
         luontaisten kivennäisvesien valmistajia. Komission mukaan uudelleenkäytettävien pakkausten käyttö, johon kertakäyttöpakkauksia
         käyttäviä valmistajia kyseisessä lainsäädännössä kannustetaan, aiheuttaa lisäkustannuksia niille luontaisten kivennäisvesien
         valmistajille, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin.
      
      23      Saksan hallituksen mukaan komissio ei väittänyt oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, että VerpackV:n 8 ja 9 §:ssä painostettaisiin
         luontaisten kivennäisvesien valmistajia käyttämään uudelleenkäytettäviä pakkauksia. Tästä seikasta Saksan hallitus väittää,
         ettei se saanut komissiolta tilaisuutta perustella kantaansa tai tarvittaessa täyttää vapaaehtoisesti yhteisön oikeuden mukaiset
         vaatimukset, erityisesti jättämällä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet luontaisten kivennäisvesien valmistajat huomiotta
         laskettaessa VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa säädettyjä osuuksia.
      
      24      Tämän osalta on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena
         on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus
         puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan (ks. mm. asia C‑439/99, komissio v. Italia, tuomio 15.1.2002,
         Kok. 2002, s. I‑305, 10 kohta ja asia C‑287/00, komissio v. Saksa, tuomio 20.6.2002, Kok. 2002, s. I‑5811, 16 kohta).
      
      25      Oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn sääntöjenmukaisuus on olennainen tae, jolla pyritään yhtäältä suojaamaan kyseessä olevan
         jäsenvaltion oikeuksia ja toisaalta varmistamaan, että mahdollisen oikeudenkäynnin kohteena olisi selkeästi määritelty oikeusriita
         (ks. edellä 24 kohdassa mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 17 kohta).
      
      26      EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan siis kyseisessä määräyksessä tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä
         menettelyssä. Kanteen on näin ollen perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin kuin perusteltu lausuntokin (ks. mm. edellä
         24 kohdassa mainittu asia komissio v. Italia, tuomion 11 kohta). 
      
      27      Käsiteltävänä olevassa asiassa on todettava, ettei komissio ole laajentanut oikeudenkäynnin kohdetta siitä, jollaiseksi se
         rajattiin oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä.
      
      28      Ensimmäisessä virallisessa huomautuksessa nimittäin komissio jo arvosteli sitä, että Saksan lainsäädäntö perustuu uudelleenkäytettävien
         pakkausten osuuteen, minkä seurauksena markkinatilanne pysytettiin sellaisena kuin se oli tiettynä ajankohtana. Kyseiseen
         huomautukseen antamassaan vastauksessa Saksan hallitus esitti kyseisen osuuden vahvistamisen syyt väittäen samalla, että kyseisessä
         lainsäädännössä ei säädetä, että valmistajien olisi käytettävä tietyntyyppisiä pakkauksia.
      
      29      Myös täydentävässä virallisessa huomautuksessa komissio arvosteli VerpackV:n suhteettomia vaikutuksia luontaisten kivennäisvesien
         valmistajien tilanteeseen korostaen, että uudelleenkäytettävien pakkausten osuuden vahvistamista koskeva sääntö voi estää
         kertakäyttöpakkauksissa olevien uusien tuotteiden saattamisen Saksan markkinoille. Tähän viralliseen huomautukseen antamassaan
         vastauksessa Saksan hallitus toisti näkemyksensä, jonka mukaan kyseinen lainsäädäntö ei estä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita
         valmistajia käyttämästä kertakäyttöpakkauksia.
      
      30      Lopuksi on todettava perustellusta lausunnosta, että siinä esitetyt väitteet koskivat ainoastaan VerpackV:n 8 ja 9 §:n vaikutuksia
         luontaisten kivennäisvesien markkinoille saattamiseen ja että komission mukaan valmistajat eivät kyseisten säännösten johdosta
         lisää kertakäyttöpakkausten osuutta, jotta uudelleenkäytettäville pakkauksille vahvistetut osuudet täyttyisivät. Komission
         mukaan valmistajat, joiden toimipaikka on hyvin kaukana myyntipaikoista, voivat VerpackV:n avulla kasvattaa kertakäyttöpakkauksissa
         olevien tuotteiden markkinaosuuttaan ainoastaan, mikäli toiset valmistajat, jotka ovat sijoittautuneet myyntipaikkoja lähemmäksi,
         ovat valmiit pienentämään omaa markkinaosuuttaan.
      
      31      Perusteltuun lausuntoon annetusta vastauksesta ilmenee, että Saksan hallitus ymmärsi, että kyseisessä lausunnossa arvosteltiin
         erityisesti Saksan lainsäädännön vaikutusta pakkaustavan valintaan. Saksan hallitus nimittäin vetosi kyseisessä vastauksessa
         niihin eri mahdollisuuksiin, joita toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneilla valmistajilla on tuotteidensa saattamiseksi Saksan
         markkinoille, toistaen samalla kantansa, jonka mukaan kertakäyttöpakkauksissa olevien tuotteiden markkinoille saattamiselle
         ei voida havaita mitään estettä.
      
      32      Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan Saksan lainsäädännössä kannustetaan toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneita luontaisten
         kivennäisvesien valmistajia käyttämään uudelleenkäytettäviä pakkauksia, oli tosiaankin niiden perusteiden joukossa, joihin
         komissio vetosi väittääkseen oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä, ettei VerpackV ole yhteensopiva kyseessä olevien yhteisön
         säännösten ja määräysten kanssa.
      
      33      Näin ollen kanne otetaan tutkittavaksi.
      
       Asiakysymys
      34      Asianosaisten välillä on riidatonta, että VerpackV:n 8 ja 9 § ovat osa lainsäädäntöä, jolla pyritään direktiivin 94/62 täytäntöönpanoon.
      
      35      Asianosaiset ovat sitä vastoin eri mieltä siitä, voidaanko pakkausten uudelleenkäytön edistämisen osalta VerpackV:n 8 ja 9
         §:ää arvioida myös EY 28 artiklan valossa. Komissio katsoo Ranskan hallituksen tukemana, että Saksan lainsäädäntö voi olla
         yhteensopiva direktiivin 94/62 5 artiklan kanssa ainoastaan, mikäli se on myös EY 28 artiklan mukainen, kun taas Saksan hallituksen
         mukaan kyseinen 5 artikla merkitsee kyseessä olevan alan täyttä yhdenmukaistamista, minkä takia VerpackV:n 8 ja 9 §:ää ei
         voida arvioida perustamissopimuksen niihin määräyksiin nähden, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
      
      36      Kun otetaan huomioon se, että kun ala on yhteisön tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia
         toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin (asia C‑37/92,
         Vanacker ja Lesage, tuomio 12.10.1993, Kok. 1993, s. I‑4947, 9 kohta; asia C‑324/99, DaimlerChrysler, tuomio 13.12.2001, Kok.
         2001, s. I‑9897, 32 kohta ja asia C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, tuomio 11.12.2003, 64 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa),
         on syytä selvittää, estääkö direktiivillä 94/62 tehty yhdenmukaistaminen sen, että tutkitaan kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön
         yhteensopivuus EY 28 artiklan kanssa.
      
       EY 28 artiklan sovellettavuus
      37      Direktiivissä 94/62 tarkoitetun kaltaisesta pakkausten uudelleenkäytön edistämisestä on ensinnäkin syytä palauttaa mieleen,
         että niin kyseisen direktiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen kuin sen 1 artiklan 1 kohdankin mukaan kyseisellä
         direktiivillä on kaksi tavoitetta, eli sillä pyritään yhtäältä ehkäisemään ja lieventämään pakkausjätteiden vaikutuksia ympäristöön,
         jotta voitaisiin varmistaa ympäristönsuojelun korkea taso, ja toisaalta takaamaan sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäisemään
         kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä (ks. asia C‑444/00, Mayer Parry Recycling,
         tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I‑6163, 71 kohta).
      
      38      Direktiivin 94/62 mukaan sen ”ensisijaisena tarkoituksena” on pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen, mutta sen 1 artiklan
         2 kohdassa mainitaan ”muina perusperiaatteina” pakkausten uudelleenkäyttö, kierrätys ja muunlainen pakkausjätteiden hyödyntäminen.
      
      39      Kyseisen direktiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että ”ennen kuin jätteiden hyödyntämismenetelmistä
         saadaan tieteellisiä ja teknisiä tutkimustuloksia, olisi mieluiten suosittava uudelleenkäyttöä ja kierrätystä niiden suotuisien
         ympäristövaikutusten vuoksi; tästä syystä jäsenvaltioissa olisi otettava käyttöön järjestelmiä käytettyjen pakkausten ja/tai
         pakkausjätteiden palauttamisen varmistamiseksi; tuotteiden elinkaariarvioinnit olisi saatettava päätökseen mahdollisimman
         nopeasti, jotta voitaisiin tarkasti määritellä uudelleenkäytettävien, kierrätettävien ja hyödynnettävien pakkausten paremmuusjärjestys”.
      
      40      Toisin kuin Saksan hallitus väittää, direktiivissä 94/62 ei siis säädetä yhtäältä pakkausten uudelleenkäytön ja toisaalta
         pakkausjätteiden hyödyntämisen välisestä arvojärjestyksestä.
      
      41      Pakkausten uudelleenkäytön osalta tämän direktiivin 5 artiklassa annettu mahdollisuus rajoittuu siihen, että jäsenvaltiot
         voivat edistää perustamissopimuksen mukaisesti sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen
         aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.
      
      42      Kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten
         järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan yhtäältä käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttaminen
         ja/tai keruu, jotta ne voitaisiin käsitellä tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen mukaisesti, ja toisaalta kerättyjen
         pakkausten ja/tai pakkausjätteiden uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen, mukaan lukien kierrätys.
      
      43      Lukuun ottamatta pakkausten ”uudelleenkäytön” käsitteen määritelmää, pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä annettuja
         tiettyjä yleisiä säännöksiä sekä palautus‑, keräys‑ ja hyödyntämisjärjestelmiä koskevia säännöksiä, jotka sisältyvät direktiivin
         94/62 3 artiklan 5 alakohtaan sekä 4 ja 7 artiklaan, kyseisessä direktiivissä ei säännellä niiden jäsenvaltioiden osalta,
         jotka ovat valmiita käyttämään sen 5 artiklassa annettua mahdollisuutta, sellaisten järjestelmien organisoimista, joilla edistetään
         uudelleenkäytettäviä pakkauksia.
      
      44      Toisin kuin pakkausten merkintöjä ja tunnistusta sekä niiden koostumusta, uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä koskevia
         vaatimuksia, joista säädetään direktiivin 94/62 8–11 artiklassa ja sen liitteessä II, pakkausten uudelleenkäytön edistämiseen
         tarkoitettujen kansallisten järjestelmien organisoimista ei siis ole täysin yhdenmukaistettu.
      
      45      Tällaisia järjestelmiä voidaan näin ollen arvioida perustamissopimuksen niiden määräysten valossa, jotka koskevat tavaroiden
         vapaata liikkuvuutta.
      
      46      Sitä paitsi on todettava, että direktiivin 94/62 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat edistää pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä
         ainoastaan ”perustamissopimuksen mukaisesti”.
      
      47      Toisin kuin Saksan hallitus väittää, edellä 36 kohdassa mainitussa asiassa DaimlerChrysler annetun tuomion perusteella ei
         voida tehdä toisenlaista päätelmää. Yhteisöjen tuomioistuin tosin katsoi tämän tuomion 44 kohdassa, että sillä, että yhteisön
         säännöksessä tai määräyksessä käytetään ilmaisua ”perustamissopimuksen mukaisesti”, ei voida ymmärtää tarkoitettavan, että
         tällaisen säännöksen tai määräyksen vaatimusten mukaisen kansallisen toimenpiteen osalta olisi vielä erikseen tutkittava,
         onko se yhdenmukainen perustamissopimuksen niiden määräysten kanssa, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta. 
      
      48      Tämä tuomio kuitenkin koski Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen
         valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1). Tässä
         asetuksessa säännellään yhdenmukaisesti yhteisön tasolla jätteiden siirtoja ympäristönsuojelun takaamiseksi (edellä 36 kohdassa
         mainittu asia DaimlerChrysler, tuomion 42 kohta). Näin ei kuitenkaan tehdä direktiivissä 94/62 pakkausten uudelleenkäytön
         osalta, kuten edellä todettiin. 
      
      49      Lisäksi on todettava, että jäsenvaltioille annetaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa lupa
         säännellä ”perustamissopimuksen mukaisesti” sellaisten jätteiden siirtoja, joista on tarkoitus huolehtia, mutta samalla siinä
         mainitaan läheisyysperiaatteen sekä hyödyntämisen ensisijaisuuden ja omavaraisuuden periaatteiden kaltaiset periaatteet, joita
         on noudatettava sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolla ja jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon käyttäessään tällaista
         lupaa. 
      
      50      Tulkintaa, jonka yhteisöjen tuomioistuin antoi edellä 36 kohdassa mainitussa asiassa DaimlerChrysler antamassaan tuomiossa
         ilmauksesta ”perustamissopimuksen mukaisesti”, ei voida siirtää käsiteltävänä olevan asian yhteyteen, jossa jäsenvaltioille
         pakkausten uudelleenkäytön edistämiseksi myönnetty lupa on sanamuodoltaan yleinen ilman, että on täsmennetty niitä perusteita,
         jotka kyseistä lupaa käyttävien jäsenvaltioiden on otettava huomioon.
      
      51      On vielä huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi saman tuomion 45 kohdassa, että ilmaus ”perustamissopimuksen mukaisesti”
         ei merkitse myöskään sitä, että kaikki kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetut jätteiden
         siirtoja rajoittavat kansalliset toimenpiteet olisi järjestelmällisesti oletettava yhteisön oikeuden mukaisiksi pelkästään
         sen vuoksi, että niiden tarkoituksena on yhden tai useamman tässä säännöksessä mainitun periaatteen täytäntöönpano. Tätä ilmausta
         on pikemminkin tulkittava siten, että sen lisäksi, että mainitut kansalliset toimenpiteet ovat kyseisen asetuksen mukaisia,
         niiden on oltava myös niiden perustamissopimuksen yleisten sääntöjen ja periaatteiden mukaisia, joihin ei suoraan viitata
         jätteiden siirtojen alalla annetussa lainsäädännössä.
      
      52      Näin ollen on tutkittava, ovatko kyseessä olevat kansalliset säännökset yhteensopivia EY 28 artiklan kanssa.
      
       Yhteisön sisäisen kaupan rajoittaminen
      53      Komissio väittää Ranskan hallituksen tukemana, että VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa vaikeutetaan muista
         jäsenvaltioista tuotavien luontaisten kivennäisvesien jälleenmyyntiä tai tehdään se kalliimmaksi ja että kyseiset säännökset
         ovat näin ollen sellainen EY 28 artiklassa tarkoitettu toimenpide, joka vastaa vaikutukseltaan määrällistä rajoitusta.
      
      54      Saksan hallitus katsoo ensinnäkin, ettei näitä yleisiä säännöksiä voida pitää määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavina
         toimenpiteinä, koska niillä ei pyritä yksipuolisesti suojelemaan kansallisia etuja vaan ainoastaan panemaan täytäntöön yhteisön
         direktiivistä johtuvat velvoitteet.
      
      55      Tämän osalta on riittävää huomata, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin onkin katsonut, ettei sellaista kansallista säännöstä,
         jolla jäsenvaltio täyttää direktiivistä johtuvat velvoitteensa, voida pitää kaupan rajoittamisena (ks. vastaavasti asia 46/76,
         Bauhuis, tuomio 25.1.1977, Kok. 1977, s. 5, Kok. Ep. III, s. 279, 28–30 kohta; asia C‑246/98, Berendse‑Koenen, tuomio 23.3.2000,
         Kok. 2000, s. I‑1777, 24 ja 25 kohta ja edellä 36 kohdassa mainittu asia Deutscher Apothekerverband, tuomion 52–54 kohta),
         on todettava, että direktiivin 94/62 5 artiklassa vain annetaan jäsenvaltioille lupa edistää pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä
         perustamissopimuksen mukaisesti säätämättä mistään tällaisesta velvoitteesta.
      
      56      Saksan hallitus kiistää toiseksi sen, että VerpackV:n 8 ja 9 § johtaisivat toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden valmistajien
         jonkinlaiseen suoraan tai välilliseen syrjintään.
      
      57      Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa säädetään kertakäyttöpakkauksista syntyvistä jätteistä
         huolehtimista koskevan järjestelmän vaihtamisesta tietyissä tarkoissa olosuhteissa. Vaikka VerpackV:n mukaan tällainen muutos
         perustuukin siihen, että uudelleenkäytettävien pakkausten tietyt osuudet eivät täyty kansallisilla markkinoilla, tämän lainsäädännön
         mukaan kyseisen muutoksen todellinen voimaantulo riippuu tällaisten osuuksien uusista myöhemmin tehtävistä arvioinneista.
         Tiettyjen juomien, kuten luontaisten kivennäisvesien, valmistajat ja jälleenmyyjät eivät näin ollen voi enää käyttää kattavaa
         keräysjärjestelmää, vaan niiden on perustettava kertakäyttöjuomapakkauksilleen pantti‑ ja takaisinottojärjestelmä silloin,
         kun uudelleenkäytettävissä pakkauksissa olevien juomien osuus Saksassa laskee kahtena peräkkäisenä vuotena alle 72 prosentin
         ja kun kyseessä olevien juomien osalta uudelleenkäytettävien pakkausten vuonna 1991 vahvistettu osuus ei täyty.
      
      58      On kuitenkin todettava, että vaikka VerpackV:n 8 §:n 1 momenttia ja 9 §:n 2 momenttia sovelletaankin kaikkiin Saksan alueella
         toimintaansa harjoittaviin valmistajiin ja jälleenmyyjiin, kyseiset säännökset eivät vaikuta samalla tavalla yhtäältä Saksassa
         valmistettujen luontaisten kivennäisvesien ja toisaalta muista jäsenvaltioista tuotavien juomien markkinoille saattamiseen.
      
      59      Kun nimittäin siirtyminen pakkauksista huolehtimista koskevasta järjestelmästä toiseen tällaiseen järjestelmään aiheuttaa
         yleisesti kustannuksia pakkausten merkintöjen osalta, kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö – jonka mukaan kertakäyttöpakkauksia
         käyttävien valmistajien ja jälleenmyyjien on kattavaan keräysjärjestelmään osallistumisensa asemesta otettava käyttöön pantti‑
         ja takaisinottojärjestelmä – aiheuttaa kaikille tällaisia pakkauksia käyttäville valmistajille ja jälleenmyyjille lisäkustannuksia,
         jotka liittyvät pakkausten takaisinoton, panttisummien palauttamisen ja jälleenmyyjien välillä mahdollisesti tehtävän kyseisten
         summien hyvityksen järjestämiseen.
      
      60      Kuten komissio kuitenkin toteaa Saksan hallituksen väittämättä vastaan, muista jäsenvaltioista peräisin olevien luontaisten
         kivennäisvesien valmistajat käyttävät muovisia kertakäyttöpakkauksia huomattavasti enemmän kuin saksalaiset valmistajat. Gesellschaft
         für Verpackungsmarktforschungin kesäkuussa 2001 suorittaman tutkimuksen mukaan nimittäin saksalaisten valmistajien vuonna
         1999 käyttämistä pakkauksista noin 90 prosenttia oli uudelleenkäytettäviä pakkauksia ja noin 10 prosenttia kertakäyttöpakkauksia,
         kun taas nämä osuudet olivat päinvastaiset niiden luontaisten kivennäisvesien osalta, joita ulkomaiset valmistajat myivät
         Saksassa ja joiden pakkauksista noin 71 prosenttia oli muovisia kertakäyttöpakkauksia.
      
      61      Tämän osalta on huomattava, että luontaisten kivennäisvesien valmistajat, jotka myyvät tuotteitaan Saksassa kaukana näiden
         vesien ottopaikasta ja joista suuri osa on sijoittautunut toiseen jäsenvaltioon, joutuvat uudelleenkäytettäviä pakkauksia
         käyttäessään maksamaan lisäkustannuksia. Sekä direktiivin 80/777 3 artiklasta että sen liitteestä II nimittäin ilmenee, että
         luontaiset kivennäisvedet on pullotettava niiden lähteellä, joten näiden vesien pakkausten uudelleenkäyttö edellyttää näiden
         pakkausten kuljettamista kyseisten vesien ottopaikalle saakka. Vaikka luontaisten kivennäisvesien valmistaja tosin voikin,
         kuten Saksan hallitus väittää, pienentää kyseisiä kustannuksia liittymällä uudelleenkäytettäviä vakiopulloja koskevaan järjestelmään,
         sellainen luontaisten kivennäisvesien valmistaja, joka saattaa tuotteensa useille ja muun muassa Saksan markkinoille, kuten
         on asia toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen ja Saksaan tuotteitaan vievän valmistajan osalta, joutuu mukauttamaan tuotteidensa
         jälleenmyynnin Saksan markkinoiden erityisvaatimuksiin.
      
      62      Tästä seuraa, että pakkausten kattavan keräysjärjestelmän korvaaminen kertakäyttöpakkausten osalta pantti‑ ja takaisinottojärjestelmällä
         on omiaan rajoittamaan toisista jäsenvaltioista tuotavien luontaisten kivennäisvesien saattamista Saksan markkinoille (ks.
         vastaavasti uudelleenkäytettävien juomapakkausten osalta asia 302/86, komissio v. Tanska, tuomio 20.9.1988, Kok. 1988, s.
         4607, Kok. Ep. IX, s. 761, 13 kohta).
      
      63      Tämän osalta on merkityksetöntä, että kyseessä olevissa säännöksissä säädetään kertakäyttöpakkauksia koskevasta pantti‑ ja
         takaisinottovelvollisuudesta kieltämättä tällaisissa pakkauksissa olevien juomien tuontia ja että valmistajilla on lisäksi
         mahdollisuus käyttää uudelleenkäytettäviä pakkauksia. Toimenpidettä, joka on omiaan rajoittamaan tuontia, on nimittäin pidettävä
         määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä, vaikka rajoitus olisikin vähäinen ja vaikka tuotteille olisikin
         olemassa muita menekkimahdollisuuksia (yhdistetyt asiat 177/82 ja 178/82, Van de Haar ja Kaveka de Meern, tuomio 5.4.1984,
         Kok. 1984, s. 1797, 14 kohta).
      
      64      Toisin kuin Saksan hallitus väittää, käsiteltävänä olevassa kanteessa tarkoitettu kaupan rajoittaminen ei perustu siihen direktiivin
         80/777 säännökseen, jonka mukaan luontaiset kivennäisvedet on pullotettava niiden lähteellä. Vaikka luontaisten kivennäisvesien
         valmistajien osalta ei olekaan mahdotonta, että kyseinen säännös vaikuttaa siihen, millaisen pakkauksen he tuotteilleen valitsevat,
         on palautettava mieleen, että kattavan keräysjärjestelmän korvaaminen pantti‑ ja takaisinottojärjestelmällä merkitsee lisäkustannuksia
         paitsi luontaisten kivennäisvesien valmistajille myös niiden muiden VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa tarkoitettujen juomien valmistajille
         ja jälleenmyyjille, jotka ovat sijoittautuneet toisiin jäsenvaltioihin ja jotka käyttävät kertakäyttöpakkauksia.
      
      65      Ei ole myöskään merkityksellistä todeta, kuten kyseinen hallitus tekee, että kertakäyttöpakkauksissa olevien luontaisten kivennäisvesien
         Saksaan tuonnin kasvu osoittaa, ettei kertakäyttöpakkauksia käyttäviä luontaisten kivennäisvesien valmistajia ole syrjitty.
         Vaikka nimittäin tällaista kasvusuuntausta havaittaisiinkin Saksan markkinoilla, se ei ole omiaan poistamaan sitä seikkaa,
         että VerpackV:n 8 ja 9 § rajoittavat toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden luontaisten kivennäisvesien valmistajien mahdollisuutta
         saattaa tuotteitaan Saksan markkinoille.
      
      66      Lopuksi on katsottava, että toisin kuin Saksan hallitus väittää, VerpackV:n 8 ja 9 § eivät voi jäädä EY 28 artiklan soveltamisalan
         ulkopuolelle sillä perusteella, ettei niillä Saksan hallituksen mukaan säännellä luontaisten kivennäisvesien pakkaustapaa
         vaan ainoastaan yhdistetyissä asioissa C‑267/91 ja C‑268/91, Keck ja Mithouard, 24.11.1993 annetussa tuomiossa (Kok. 1993,
         s. I‑6097, Kok. Ep. XIV, s. I‑477, 16 kohta ja sitä seuraavat kohdat) tarkoitettuja kyseisten vesien myyntijärjestelyjä.
      
      67      Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin katsonut, että jos maahan tuotujen tuotteiden pakkausta tai merkintöjä on kyseessä olevien
         toimenpiteiden johdosta tarpeen muuttaa, kyseiset toimenpiteet eivät voi koskea edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa
         Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa tarkoitettuja kyseisten tuotteiden myyntijärjestelyjä (ks. asia C‑33/97, Colim, tuomio
         3.6.1999, Kok. 1999, s. I‑3175, 37 kohta; asia C‑12/00, komissio v. Espanja, tuomio 16.1.2003, Kok. 2003, s. I‑459, 76 kohta
         ja asia C‑416/00, Morellato, tuomio 18.9.2003, Kok. 2003, s. I‑9343, 29 kohta).
      
      68      Kuten tämän tuomion 59 kohdassa todettiin, jos kattavaan keräysjärjestelmään osallistuminen korvataan ottamalla käyttöön pantti‑
         ja takaisinottojärjestelmä, kyseessä olevien valmistajien on muutettava tiettyjä pakkaustensa merkintöjä.
      
      69      Koska VerpackV:n säännökset eivät vaikuta samalla tavalla yhtäältä Saksassa valmistettujen ja toisaalta muista jäsenvaltioista
         tuotujen juomien markkinoille saattamiseen, ne eivät missään tapauksessa voi jäädä EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle
         (ks. edellä 67 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Keck ja Mithouard, tuomion 16 ja 17 kohta).
      
       Ympäristönsuojelua koskevat perustelut
      70      On tutkittava, voidaanko VerpackV:n 8 §:n 1 momenttia ja 9 §:n 2 momenttia perustella ympäristönsuojelusyillä sikäli kuin
         niillä rajoitetaan kauppaa.
      
      71      Komissio väittää Ranskan hallituksen tukemana sellaisten luontaisten kivennäisvesien osalta, jotka on pakattava niiden lähteellä,
         että kyseistä lainsäädäntöä ei voida perustella ympäristöpolitiikkaan liittyvillä syillä ja että se ei missään tapauksessa
         täytä oikeasuhteisuuden arviointiperustetta.
      
      72      Saksan hallitus puolestaan pitää VerpackV:n 8 ja 9 §:ää perusteltuina ympäristönsuojeluun liittyvien eri tavoitteiden vuoksi,
         joita ovat jätteiden syntymisen ehkäiseminen, kertakäyttöpakkauksia koskevien tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen
         määrittely ja maiseman suojaaminen jätteiden kasautumiselta luontoon. Se väittää, että vaikka katsottaisiinkin, että kyseisillä
         säännöksillä pyritään ainoastaan jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevaan yleiseen tavoitteeseen, kertakäyttöjuomapakkauksia
         koskevasta panttijärjestelmästä johtuvat ekologiset edut ovat huomattavasti suuremmat kuin ne mahdolliset haitat, jotka liittyvät
         siihen, että tiettyjä pakkauksia on kuljetettava pitkiä etäisyyksiä valmistuspaikalle.
      
      73      Saksan hallituksen mukaan kertakäyttöpakkauksia koskeva panttijärjestelmä on tarkoituksenmukainen ja välttämätön asetettujen
         tavoitteiden saavuttamiseksi, koska kyseessä on toimenpide, jolla ennen kaikkea pyritään muuttamaan kuluttajien käyttäytymistä.
         Saksan hallituksen mukaan pantin periminen kertakäyttöpakkauksista saa kuluttajat rinnastamaan kyseiset pakkaukset uudelleenkäytettäviin
         pakkauksiin.
      
      74      Lopuksi Saksan hallitus väittää, että ennalta varautumista ja ennalta ehkäiseviin toimiin ryhtymistä koskevien periaatteiden
         mukaan, jotka mainitaan EY 174 artiklan 2 kohdassa, jäsenvaltioilla on ympäristöpolitiikan edun nimissä harkintavaltaa. Saksan
         hallituksen mukaan olisi mahdotonta myöntää pitkiä etäisyyksiä kuljetettavien juomien osalta vapautus panttivelvollisuudesta,
         koska tällainen vapautus aiheuttaisi paitsi kilpailun vääristymistä niiden yritysten välille, jotka saattavat tuotteensa markkinoille
         kertakäyttöpakkauksissa, myös tekisi tehottomaksi uudelleenkäytettävien pakkausten edistämisen, josta säädetään direktiivin
         94/62 5 artiklassa. Tällainen vapautus ei olisi myöskään toimiva siksi, että tietyt Saksan alueella sijaitsevat myyntipaikat
         eivät ole kaukana niistä Saksan markkinoille saatettavien luontaisten kivennäisvesien valmistuspaikoista, jotka sijaitsevat
         Saksan ulkopuolella.
      
      75      Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka
         ovat omiaan rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa, voidaan perustella pakottavilla ympäristönsuojeluvaatimuksilla, kunhan
         kyseiset toimenpiteet ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään (edellä 62 kohdassa mainittu asia komissio v. Tanska,
         tuomion 6 ja 9 kohta ja asia C‑389/96, Aher-Waggon, tuomio 14.7.1998, Kok. 1998, s. I‑4473, 20 kohta).
      
      76      Kuten Saksan hallitus väittää, pantti‑ ja takaisinottojärjestelmän käyttöönotto on omiaan lisäämään tyhjien pakkausten palautusastetta
         ja johtaa pakkausjätteiden valikoivaan lajitteluun, mikä omalta osaltaan parantaa näiden jätteiden hyödyntämistä. Sikäli kuin
         pantin periminen kannustaa kuluttajaa palauttamaan tyhjät pakkaukset myyntipaikkoihin, se myös myötävaikuttaa jätteiden vähentymiseen
         luonnossa.
      
      77      Sikäli kuin kyseessä olevan lainsäädännön mukaan pakkausjätteistä huolehtimista koskevan uuden järjestelmän voimaantulo riippuu
         uudelleenkäytettävien pakkausten osuudesta Saksan markkinoilla, kyseisellä lainsäädännöllä luodaan lisäksi tilanne, jossa
         kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien myynnin kaikki kasvu kyseisillä markkinoilla tekee järjestelmän vaihtumisen todennäköisemmäksi.
         Koska kyseisellä lainsäädännöllä näin ollen kannustetaan asianomaisia valmistajia ja jälleenmyyjiä käyttämään uudelleenkäytettäviä
         pakkauksia, sen avulla voidaan osaltaan vähentää niitä jätteitä, joista on huolehdittava, mikä on yksi ympäristönsuojelupolitiikan
         yleisistä tavoitteista.
      
      78      Jotta tällainen lainsäädäntö kuitenkin olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, on selvitettävä, voidaanko siinä toteutetuilla
         keinoilla saavuttaa kyseiset tavoitteet ylittämättä sitä, mikä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on tarpeen (ks. asia C‑284/95,
         Safety Hi-Tech, tuomio 14.7.1998, Kok. 1998, s. I‑4301, 57 kohta).
      
      79      Tämän osalta on todettava, että kansallisessa lainsäädännössä on tämän viimeksi mainitun edellytyksen täyttämiseksi annettava
         asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille riittävä siirtymäaika, jotta ne voisivat ennen pantti‑ ja takaisinottojärjestelmän
         voimaantuloa mukautua uuden järjestelmän vaatimuksiin.
      
      80      VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa säädetty kuuden kuukauden määräaika pantti‑ ja takaisinottojärjestelmän käyttöönottoa koskevasta
         velvollisuudesta annetun ilmoituksen ja tällaisen järjestelmän voimaantulon välillä ei kuitenkaan riitä, jotta luontaisten
         kivennäisvesien valmistajat voisivat mukauttaa tuotantonsa ja kertakäyttöpakkauksista syntyvistä jätteistä huolehtimista koskevat
         menetelmänsä uuteen järjestelmään, koska tämä järjestelmä on perustettava heti.
      
      81      Tämän osalta ei oteta huomioon kyseisen kuuden kuukauden määräaikaa edeltävää ajanjaksoa. Senkin jälkeen nimittäin, kun uudelleenkäytettävien
         pakkausten osuudet on ensimmäistä kertaa todettu riittämättömiksi, pantti‑ ja takaisinottojärjestelmän voimaantulosta ja mahdollisesti
         tämän voimaantulon ajankohdasta ei ole varmuutta, koska tämä riippuu paitsi Saksan markkinoilla olevien uudelleenkäytettävien
         pakkausten kokonaisosuuden uusista arvioinneista ja tällaisissa pakkauksissa näille samoille markkinoille saatettavien luontaisten
         kivennäisvesien osuudesta myös Saksan hallituksen päätöksestä ilmoittaa kyseisten arviointien tuloksesta.
      
      82      VerpackV:llä luodaan siten tilanne, jossa epämääräisen ajanjakson ajan pakkausjätteistä huolehtimista koskevan järjestelmän
         vaihtuminen ei ole riittävän varmaa, jotta asianomaisen alan taloudellisia toimijoita voitaisiin vaatia perustamaan sellainen
         pantti‑ ja takaisinottojärjestelmä, joka olisi käytettävissä hyvin pian sen jälkeen, kun uuden järjestelmän voimaantulon ajankohdasta
         on ilmoitettu.
      
      83      Komission kannetta on näin ollen pidettävä perusteltuna.
      
      84      Näin ollen on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 94/62 5 artiklan eikä EY 28 artiklan mukaisia
         velvoitteitaan, koska se on ottanut VerpackV:n 8 §:n 1 momentilla ja 9 §:n 2 momentilla käyttöön järjestelmän, jolla pyritään
         pakkausten uudelleenkäyttöön niiden tuotteiden osalta, jotka on direktiivin 80/777 mukaisesti pakattava niiden lähteellä.
      
       Oikeudenkäyntikulut
      85      Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan
         oikeudenkäyntikulut ja koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
         Saman työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat komission vaatimuksia tukevia
         väliintulijoita, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      
      Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
      1)      Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin
            ja neuvoston direktiivin 94/62/EY 5 artiklan eikä EY 28 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on ottanut Verordnung über
            die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällenin (asetus pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä ja niiden hyödyntämisestä)
            8 §:n 1 momentilla ja 9 §:n 2 momentilla käyttöön järjestelmän, jolla pyritään pakkausten uudelleenkäyttöön niiden tuotteiden
            osalta, jotka luontaisten kivennäisvesien hyödyntämistä ja markkinoille saattamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön
            lähentämisestä 15 päivänä heinäkuuta 1980 annetun neuvoston direktiivin 80/777/ETY mukaisesti on pakattava niiden lähteellä.
      2)      Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
      3)      Ranskan tasavalta sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
      Allekirjoitukset
      * Oikeudenkäyntikieli: saksa.