CELEX: 62016CC0370
Language: it
Date: 2017-07-26
Title: Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 26 luglio 2017.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 26 luglio 2017(1)

Causa C‑370/16

Bruno Dell’Acqua

contro

Eurocom Srl,

Regione Lombardia,

con l’intervento di:

Renato Quattrocchi e altri

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale di Novara (Italia)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Articolo 343 TFUE – Articolo 1, terzo periodo, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea – Procedimento di pignoramento presso terzi nei confronti di un’autorità di uno Stato membro in relazione a somme spettanti a un beneficiario nel contesto di un programma finanziato dal Fondo sociale europeo – Necessità di una preventiva autorizzazione da parte della Corte di giustizia»

I.      Introduzione

1.        Ai sensi dell’articolo 343 TFUE, l’Unione gode, sul territorio degli Stati membri, delle immunità e dei privilegi necessari all’assolvimento dei suoi compiti, alle condizioni definite dal Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (in prosieguo: il «Protocollo») (2). L’articolo 1, terzo periodo, del Protocollo, prevede che i beni e gli averi dell’Unione non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte.

2.        Viene regolarmente fatto uso della possibilità di rivolgersi alla Corte per ottenere una tale autorizzazione (3). A tal proposito è fuor di dubbio che un pignoramento di averi presso gli organi dell’Unione, in quanto provvedimento di coercizione avente ad oggetto il patrimonio dell’Unione, necessiti dell’autorizzazione della Corte.

3.        Finora non è ancora stato deciso se tale autorizzazione sia necessaria anche nel caso in cui risorse di bilancio siano già state versate agli Stati membri per l’attuazione degli obiettivi perseguiti dall’Unione. La considerazione di una tale ipotesi è ora alla base della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, che riguarda un finanziamento nell’ambito del Fondo sociale europeo.
II.    Contesto normativo dei Fondi strutturali dell’Unione europea

4.        Le disposizioni generali, e rilevanti per il caso di specie, relative ai Fondi strutturali dell’Unione europea, ai quali appartiene il Fondo sociale europeo (in prosieguo: «Fondi strutturali» o «Fondi»), erano contenute, per il periodo di programmazione 2007-2013, nel regolamento (CE) n. 1083/2006 (4). Tale regolamento, per il periodo di programmazione 2014-2020, è stato sostituito dal regolamento (UE) n. 1303/2013 (5).

5.        Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006, i Fondi intervengono a complemento delle azioni nazionali, comprese le azioni a livello regionale e locale, integrandovi le priorità dell’Unione. Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, gli obiettivi dei Fondi sono perseguiti nel quadro di una stretta cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri.

6.        L’articolo 14 del regolamento n. 1083/2006 prevede quanto segue:
«1.      Il bilancio dell’Unione destinato ai Fondi è eseguito nell’ambito di una gestione concorrente degli Stati membri e della Commissione, ai sensi [del bilancio generale dell’Unione europea (6)] (…).
2.      La Commissione esercita la responsabilità di esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea secondo le seguenti modalità:
a)      essa verifica che negli Stati membri esistano e funzionino correttamente sistemi di gestione e di controllo, secondo le procedure di cui agli articoli 71, 72 e 73;
b)      essa interrompe i termini di pagamento, o sospende una parte o l’insieme dei pagamenti, conformemente agli articoli 91 e 92, in caso di inadempienza da parte dei sistemi di gestione e di controllo nazionali, e applica ogni altra rettifica finanziaria necessaria, secondo le procedure di cui agli articoli 100 e 101.
(…)»

7.        L’articolo 32 del regolamento n. 1083/2006, è così formulato:
«1.      Le attività dei Fondi negli Stati membri sono svolte sotto forma di programmi operativi (…).
2.      Ciascun programma operativo è redatto dallo Stato membro o da un’autorità da esso designata (…).
(…)
4.      La Commissione valuta il programma operativo proposto per stabilire se esso contribuisce alla realizzazione delle finalità e delle priorità del quadro di riferimento strategico nazionale e degli orientamenti strategici comunitari per la coesione. (…)
(…)».

8.        L’articolo 56, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006, così dispone:
«3.      Una spesa è ammissibile alla partecipazione dei Fondi soltanto qualora sia stata sostenuta per operazioni decise dall’autorità di gestione del programma operativo in questione o sotto la sua responsabilità, conformemente ai criteri fissati (…)».

9.        Ai sensi dell’articolo 60, lettera b), del regolamento n. 1083/2006, è compito dell’autorità di gestione dello Stato membro
«b)      verificare che i prodotti e i servizi cofinanziati siano forniti e l’effettiva esecuzione delle spese dichiarate dai beneficiari in relazione alle operazioni, nonché la conformità di tali spese alle norme [rilevanti] (…)».

10.      Ai sensi dell’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006:
«1.      Gli Stati membri sono responsabili della gestione e del controllo dei programmi operativi in particolare mediante le seguenti misure:
(…)
b)      prevengono, individuano e correggono le irregolarità e recuperano gli importi indebitamente versati (…). (…)
2.      Quando un importo indebitamente versato ad un beneficiario non può essere recuperato, spetta allo Stato membro rimborsare al bilancio generale dell’Unione europea l’importo perduto, qualora sia stabilito che la perdita è dovuta a colpa o negligenza ad esso imputabile
(…)».

11.      L’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, per quanto riguarda i pagamenti della Commissione, prevede quanto segue:
«2.      I pagamenti avvengono sotto forma di prefinanziamento, di pagamenti intermedi e di pagamento del saldo finale. Essi sono versati all’organismo designato dallo Stato membro».

12.      L’articolo 77, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 dispone quanto segue:
«1.      I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo finale si calcolano applicando il tasso di cofinanziamento, di cui alla decisione sul programma operativo interessato per ciascun asse prioritario, alla spesa ammissibile indicata nell’ambito di tale asse prioritario in ciascuna dichiarazione di spesa certificata dall’autorità di certificazione».

13.      A norma dell’articolo 80 del regolamento n. 1083/2006:
«Gli Stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l’importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari».

14.      L’articolo 98 del regolamento n. 1083/2006 contiene la seguente disposizione:
«1.      Spetta anzitutto agli Stati membri perseguire le irregolarità, prendere provvedimenti quando è accertata una modifica importante che incide sulla natura o sulle condizioni di esecuzione o di controllo di operazioni o programmi operativi ed effettuare le necessarie rettifiche finanziarie.
2.      Lo Stato membro procede alle rettifiche finanziarie necessarie in relazione alle irregolarità isolate o del sistema individuate nell’ambito di operazioni o programmi operativi. (…)
I Fondi comunitari così svincolati possono essere riutilizzati dallo Stato membro entro il 31 dicembre 2015 per il programma operativo interessato, secondo quanto disposto al paragrafo 3.
(…)».

15.      E infine l’articolo 99, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1083/2006, recita:
«1.      La Commissione può procedere a rettifiche finanziarie sopprimendo in tutto o in parte il contributo comunitario a un programma operativo (…)
2.      La Commissione fonda le proprie rettifiche finanziarie su singoli casi di irregolarità identificati, tenendo conto della natura sistemica dell’irregolarità per determinare l’opportunità di una rettifica calcolata su base forfettaria o per estrapolazione.
3.      Nel decidere l’ammontare di una rettifica, la Commissione tiene conto della natura e della gravità dell’irregolarità, nonché dell’ampiezza e delle implicazioni finanziarie delle carenze riscontrate nel programma operativo».
III. Fatti, procedimento principale e domanda di pronuncia pregiudiziale

16.      Il sig. Dell’Acqua è titolare di un credito nei confronti della società Eurocom s.r.l. (in prosieguo: la «Eurocom»), la quale vanta a sua volta un credito nei confronti della Regione Lombardia. Per far valere le sue ragioni creditorie il sig. Dell’Acqua ha perciò richiesto dinanzi al Tribunale di Novara (Italia) un pignoramento presso terzi, al fine di far pignorare la corrispondente somma presso la Regione Lombardia. Nel procedimento di pignoramento avviato sono intervenuti ulteriori creditori di Eurocom.

17.      Nell’ambito del procedimento di pignoramento, la Regione Lombardia ha riconosciuto di essere debitrice della Eurocom ma ha evidenziato come tale debito concernesse somme appartenenti al Fondo Sociale Europeo. Si tratterebbe, pertanto, di risorse vincolate, destinate allo sviluppo e alla promozione dell’occupazione, di cui la Regione potrebbe disporre soltanto in favore del beneficiario. Il credito fatto valere dal sig. Dell’Acqua sarebbe dunque impignorabile ai sensi dell’articolo 80 del regolamento n. 1083/2006.

18.      Sulla scorta di ciò, il Tribunale di Novara ritiene sussistere la circostanza, finora evidentemente non contestata nel procedimento nazionale, che le somme relative al credito del sig. Dell’Acqua facciano parte del Fondo sociale europeo. Queste ultime, nel momento in cui Tribunale di Novara è stato adito, sarebbero già state versate dall’Unione all’organismo pagatore dello Stato membro, affinché venissero corrisposte ai beneficiari.

19.      In tale contesto, il Tribunale di Novara si chiede se le somme in questione, ai sensi dell’articolo 132 del regolamento n. 1303/2013, che corrisponde all’articolo 80 del regolamento n. 1083/2006, nonché ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo, siano soggette a una «impignorabilità relativa», che presuppone una preventiva autorizzazione del pignoramento da parte della Corte. Ha pertanto sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Dica l’Ecc.ma Corte di giustizia dell’Unione Europea se la preventiva autorizzazione ai sensi dell’articolo 1, secondo periodo, del “protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione Europea” […] sia o meno necessaria qualora nella procedura esecutiva di pignoramento presso terzi le somme pignorate non si trovino più presso la corrispondente commissione della comunità europea ma siano già state trasferite agli organismi pagatori nazionali».

20.      Nel procedimento dinanzi alla Corte hanno presentato osservazioni scritte l’Italia e la Commissione europea.

21.      All’Italia e alla Commissione non era chiaro, sulla base delle osservazioni del giudice del rinvio, a quale periodo di finanziamento (2007-2013 oppure 2014-2020) fosse riconducibile il credito di Eurocom nei confronti della Regione Lombardia. Pertanto non era certo se fosse applicabile il regolamento n. 1083/2006 oppure il regolamento n. 1303/2013.

22.      A fronte di un quesito sul punto della Corte, l’Italia ha dichiarato che il credito interessato sarebbe riferibile al programma operativo regionale 2007-2013, bando n. 643 «Formazione continua fase 2». La Commissione, da parte sua, ha risposto, sulla base di una dichiarazione della Regione Lombardia dell’11 maggio 2017 (7), che i progetti realizzati dalla Eurocom appartenevano al programma operativo con riferimento CCI 2007 IT 052 PO 006, che era stato adottato con decisione della Commissione C(2007) 5465 del 6 novembre 2007 (8), sulla base dell’articolo 32, paragrafo 5, del regolamento n. 1083/2006.

23.      Basandosi sulla dichiarazione della Regione Lombardia, la Commissione ha peraltro osservato che l’Italia, per le somme di cui al procedimento principale, non avrebbe presentato alcuna domanda di finanziamento entro la scadenza del termine del 31 marzo 2017, previsto per le domande di pagamento in relazione al periodo di finanziamento 2007-2013. Nella dichiarazione allegata dalla Commissione, una collaboratrice della Regione Lombardia dichiara infatti che tutte le somme che Eurocom avrebbe ricevuto nell’ambito del programma operativo regionale CCI 2007 IT 052 PO 006 per il periodo di finanziamento 2007-2013 dal Fondo sociale europeo, sarebbero ormai state pagate e che quindi non potrebbero più essere oggetto di una domanda di pignoramento presso terzi. Le somme richieste alla Regione Lombardia nel procedimento principale costituirebbero dunque spese di carattere meramente nazionale e non spese fatte valere nei confronti del Fondo sociale europeo per il periodo di finanziamento 2007-2013 e che quindi avrebbero potuto ricevere un cofinanziamento da parte dell’Unione.
IV.    Valutazione

24.      Con la sua domanda il giudice del rinvio chiede se, in una situazione come quella del procedimento principale, sia necessaria una preventiva autorizzazione da parte della Corte ai sensi dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo, qualora venga richiesto un pignoramento di averi che originariamente appartenevano all’Unione europea, ma che, al momento della presentazione della domanda di pignoramento, siano già stati versati a un’autorità di uno Stato membro.

25.      La dichiarazione della Regione Lombardia appena richiamata (9) suscita tuttavia dubbi circa i presupposti di fatto su cui si basa la questione del giudice del rinvio. Tale dichiarazione, in particolare, pone in dubbio il presupposto secondo cui gli averi di cui viene richiesto il pignoramento nel procedimento principale rappresenterebbero somme dovute dalla Regione Lombardia ad Eurocom nel contesto di un programma finanziato dal Fondo sociale europeo e quindi finanziato anche dal bilancio dell’Unione. Infatti, quantomeno tutte le somme relative a progetti che Eurocom ha realizzato nell’ambito del programma operativo CCI 2007 IT 052 finanziato dal Fondo sociale europeo sono evidentemente già state versate dalla Regione Lombardia al beneficiario. Pertanto esse non possono più formare oggetto di crediti di terzi nei confronti di tale regione.

26.      Qualora l’esatta individuazione della natura delle somme di cui viene chiesto il pignoramento dovesse rilevare, in base a disposizioni del diritto nazionale, per la decisione del giudice del rinvio, spetterebbe a quest’ultimo stabilire, in virtù degli elementi da ultimo acquisiti nel presente procedimento nonché di eventuali ulteriori accertamenti, di che tipo di somme, in ultima analisi, si tratti.

27.      Con riferimento al diritto dell’Unione e quindi alla questione sottoposta alla Corte, non è tuttavia necessario accertare se le somme, che il sig. Dell’Acqua intende far pignorare presso la Regione Lombardia, costituiscano averi dovuti da tale regione a Eurocom per la realizzazione di progetti, i quali siano stati finanziati nell’ambito del Fondo sociale europeo e quindi anche dal bilancio dell’Unione, oppure se si tratti di pretese di diverso tipo di Eurocom nei confronti della Regione Lombardia.

28.      Infatti, come la Commissione ha già correttamente osservato nella propria memoria, anche nel primo caso non si tratterebbe di «averi dell’Unione», ai sensi dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo. Ciò risulta sia dal tenore letterale (A) che da un’interpretazione teleologica (B) di tale disposizione.
A.      Tenore letterale dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo

29.      Risulta innanzitutto relativamente evidente che la tesi sostenuta dall’Italia nella presente causa, secondo cui le somme controverse nel procedimento principale, - che secondo quanto assunto dal giudice di rinvio e dall’Italia proverrebbero da risorse del Fondo sociale europeo - rappresentano «averi dell’Unione», non può fondarsi sul tenore letterale dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo. Infatti, non appena gli averi dell’Unione siano stati versati a terzi, non si tratta più di «averi dell’Unione» rilevanti ai fini del pignoramento. Se, ad esempio, l’Unione versa a un funzionario il suo stipendio oppure salda la fattura di un fornitore, appare difficilmente sostenibile consentire a tali soggetti di invocare la tutela garantita dal diritto dell’Unione nei confronti dei pignoramenti di «averi dell’Unione», al fine di opporsi alle richieste di pignoramento da parte dei propri creditori o dei creditori di questi ultimi.
B.      Ratio dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo

30.      Come sostenuto dall’Italia, la tesi secondo cui le risorse che l’Unione abbia versato a un organismo pagatore di uno Stato membro nell’ambito di un finanziamento mediante Fondi strutturali, manterrebbero il loro carattere di «averi dell’Unione», non si basa, ancora una volta, sul tenore letterale, bensì sull’interpretazione teleologica dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo.

31.      Tale disposizione sarebbe infatti volta ad evitare che vengano frapposti ostacoli al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione (10). Tali ostacoli potrebbero, in particolare, derivare da provvedimenti coercitivi che incidono sul funzionamento delle politiche comuni o sull’attuazione dei programmi di azione stabiliti dall’Unione (11).

32.      Le risorse dei Fondi strutturali europei, in tale contesto, sarebbero «vincolate», in quanto dovrebbero essere utilizzate per l’attuazione delle politiche dell’Unione. Tale «vincolo» si esaurirebbe soltanto a seguito della completa realizzazione della finalità perseguita dall’Unione e, dunque, solo quando le somme in questione siano acquisite al patrimonio del beneficiario. Pertanto, un eventuale pignoramento di somme che siano destinate ai beneficiari ostacolerebbe il finanziamento della politica strutturale comune. Tali somme dovrebbero pertanto essere soggette alla tutela nei confronti dei pignoramenti derivante dal diritto dell’Unione, indipendentemente dal fatto che esse si trovino ancora presso gli organi dell’Unione oppure già presso gli organismi pagatori degli Stati membri.

33.      Tale ipotesi si verifica a maggior ragione quando gli organismi pagatori degli Stati membri operino, nell’erogazione delle risorse appartenenti al Fondo sociale europeo, esclusivamente come autorità di gestione di fondi europei, e in tal modo cooperino all’attuazione di una competenza degli organi dell’Unione. In tale contesto, quale «longa manus della Commissione», esse non eserciterebbero quindi una «propria» funzione, ma una funzione «europea»,.

34.      Tale argomentazione, a prima vista plausibile, a un più attento esame si basa su un’errata interpretazione del funzionamento dei Fondi strutturali europei, quantomeno in un caso come quello di cui al procedimento principale. In particolare, non è corretto ritenere che gli Stati membri e le loro autorità in tale contesto rivestano una mera «funzione di transito» che consisterebbe soltanto nel «ritrasferire» semplicemente ai beneficiari gli stanziamenti autorizzati dall’Unione. Al contrario, gli Stati membri assumono un ruolo fondamentale nell’attuazione della politica dei Fondi strutturali dell’Unione. Conformemente a ciò, la responsabilità principale per l’efficace attuazione dei progetti finanziati nell’ambito di programmi dei Fondi strutturali appartiene alle competenti autorità degli Stati membri.
1.      Funzionamento dei programmi dei Fondi strutturali

35.      Dal contesto normativo di diritto dell’Unione per l’attuazione della politica dei Fondi strutturali si evince la seguente ripartizione di competenze tra la Commissione e gli Stati membri: alla Commissione spetta assicurare che i programmi operativi proposti dagli Stati membri nonché la loro attuazione corrispondano agli obiettivi della politica dei Fondi strutturali e che i sistemi di gestione e di controllo istituiti dagli Stati membri funzionino correttamente (12).

36.      L’effettiva attuazione dei programmi operativi finanziati dai Fondi strutturali dell’Unione è invece di competenza delle autorità a ciò designate dagli Stati membri (13). Queste ultime non solo operano la scelta degli specifici progetti da finanziare nell’ambito dei programmi operativi (14), ma sono anche competenti per il controllo della loro attuazione e delle spese sostenute dai beneficiari (15).

37.      Anche nei confronti della Commissione (16) tali spese vengono provate mediante i relativi documenti giustificativi. La Commissione, tuttavia, effettua soltanto controlli a campione di singoli progetti e solo nell’ambito e ai fini della verifica del corretto funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri. Se non sussistono indizi di carenze di tali sistemi, la Commissione può basarsi, per il resto, sui rapporti degli Stati membri. Inoltre i suoi controlli sono proporzionali alla partecipazione finanziaria dell’Unione e sono calibrati in funzione dell’ammontare di tale partecipazione (17). Pertanto la Commissione non effettua i suoi pagamenti sulla base di un controllo della correttezza dei giustificativi di spesa dei beneficiari dei pagamenti, bensì sulla base dei rapporti e delle dichiarazioni di spesa degli Stati membri (18).

38.      Di conseguenza anche eventuali rettifiche finanziarie nei confronti dei beneficiari, ai quali è affidata l’attuazione dei progetti specifici, non vengono in alcun modo effettuate dalla Commissione, bensì dagli Stati membri (19). Questi possono impiegare diversamente i Fondi recuperati nell’ambito dello medesimo programma operativo (20), ma sono anche responsabili delle perdite a essi imputabili (21).

39.      Le rettifiche finanziarie della Commissione consistono invece in decurtazioni su base forfettaria o per estrapolazione delle risorse complessive, che l’Unione mette a disposizione per un determinato programma operativo (22). Tali rettifiche non hanno lo scopo di correggere una carente attuazione a livello dei beneficiari, bensì di sanzionare carenze nel funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo e la loro mancata eliminazione da parte degli Stati membri.

40.      Nella sua valutazione dei programmi operativi degli Stati membri la Commissione esamina tra l’altro il grado di utilizzazione delle risorse, l’efficienza e l’efficacia della programmazione e l’impatto socioeconomico. Tale valutazione è intesa a trarre conclusioni riguardo alla politica di coesione economica e sociale (23).

41.      Nel contesto di tale sistema non corrisponde dunque al vero intendere i pagamenti della Commissione agli Stati membri come rimborso diretto di spese sostenute per l’attuazione di singoli progetti finanziati mediante i Fondi strutturali, che gli Stati membri ritrasferirebbero senza modifiche ai beneficiari responsabili per tali progetti. Al contrario, i pagamenti effettuati attingendo al bilancio dell’Unione rappresentano un contributo forfettariamente stabilito al bilancio generale degli Stati membri per quei programmi operativi, la cui ripartizione tra progetti specifici ricade nella competenza degli Stati membri (24).
2.      Considerazioni conclusive sulla qualificazione come «averi dell’Unione» di risorse provenienti da Fondi strutturali versate agli Stati membri

42.      Da quanto sopra risulta che, nel contesto di una domanda di pignoramento presso terzi presentata, in una situazione come quella del procedimento principale, dal creditore di un beneficiario presso un organismo pagatore di uno Stato membro, anche in virtù di una interpretazione teleologica dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo non è corretto parlare di «averi dell’Unione» riguardo alle somme in questione,.

43.      Infatti lo scopo di tale disposizione, come sopra accennato, è quello di impedire che vengano frapposti ostacoli al funzionamento dell’Unione, i quali possono sorgere anche attraverso provvedimenti coercitivi che riguardino il finanziamento delle politiche comuni o l’attuazione di programmi di azione dell’Unione (25). Anche i singoli progetti selezionati dagli Stati membri per un finanziamento attraverso i Fondi strutturali contribuiscono per loro natura all’attuazione della politica strutturale e alla realizzazione dei programmi di azione dell’Unione creati a tale scopo. Ciò è dimostrato già dal fatto che un finanziamento attraverso i Fondi strutturali deve essere pubblicizzato dagli Stati membri (26).

44.      Tuttavia, la relazione tra il cofinanziamento che viene messo a disposizione dall’Unione e l’attuazione dei singoli progetti è troppo indiretta perché si possa ritenere che le somme dovute dalle autorità degli Stati membri ai beneficiari per la realizzazione di tali progetti necessitino, affinché non vengano frapposti ostacoli al funzionamento e all’indipendenza dell’Unione, della tutela degli averi dell’Unione nei confronti dei pignoramenti ai sensi del Protocollo.

45.      Infatti, nell’ambito del sistema dei Fondi strutturali e in conformità con il principio di sussidiarietà alla base di tale sistema, la tutela nei confronti dei pignoramenti ai sensi del Protocollo in relazione a somme spettanti a un beneficiario per la realizzazione di un progetto (27), anche nel caso di un’interpretazione estensiva della ratio di tale disposizione non sarebbe lo strumento idoneo a garantire l’attuazione delle politiche dell’Unione. In tale sistema spetta piuttosto in primo luogo agli Stati membri valutare in che misura i singoli progetti contribuiscano all’attuazione delle politiche e dei programmi d’azione dell’Unione e se per le spese dei beneficiari nell’ambito di tali progetti debba essere richiesto un cofinanziamento dell’Unione o debba essere rettificato un cofinanziamento già richiesto.

46.      In tale ambito spetta conseguentemente agli Stati membri verificare se un pignoramento di somme spettanti ai beneficiari per la realizzazione dei loro progetti ostacoli l’attuazione di politiche e programmi dell’Unione. La Commissione potrebbe invece esaminare una conclusione in tal senso da parte degli Stati membri solamente nell’ambito dei propri controlli dei rapporti sull’attuazione dei programmi operativi rilasciati dagli Stati membri nonché eventualmente nell’ambito della propria verifica dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri.

47.      In tale contesto occorre considerare che, anche negli Stati membri, gli averi pubblici, nella maggior parte dei casi, non possono formare automaticamente oggetto di provvedimenti coercitivi (28). Si deve perciò ritenere che la domanda di un terzo diretta al pignoramento, presso l’autorità di uno Stato membro, di somme spettanti a un beneficiario nell’ambito di un progetto finanziato con risorse provenienti da Fondi strutturali, debba essere valutata in linea di principio da un giudice di uno Stato membro, al fine di accertare se un pignoramento possa pregiudicare lo svolgimento di compiti di servizio pubblico. A tal proposito devono essere bilanciati tra loro, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, anche l’interesse degli Stati membri e dell’Unione alla realizzazione del progetto e la necessità della tutela dei creditori del beneficiario.

48.      Come ha correttamente osservato la Commissione, ciò risulta anche dalla giurisprudenza della Corte con riferimento alla conclusione invocata dalla Regione Lombardia innanzi al giudice del rinvio e dall’Italia, secondo cui gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché i beneficiari ricevano il prima possibile e integralmente l’importo complessivo del contributo pubblico senza alcuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente (29).

49.      Infatti, come la Corte ha già chiarito in relazione a simili disposizioni nell’ambito della gestione concorrente delle risorse, tali disposizioni sono volte a impedire che gli Stati membri operino sugli importi in questione detrazioni che siano direttamente e intrinsecamente correlate alle somme versate, ad esempio diritti per i servizi dell’autorità incaricata dei pagamenti (30). Dette disposizioni non hanno invece inteso limitare i metodi, assai vari, di recupero dei crediti che sono previsti dalla legge nazionale. Tuttavia tale prassi non può ostacolare il buon funzionamento della corrispondente politica dell’Unione e l’efficacia del diritto dell’Unione (31).
V.      Conclusione

50.      Alla luce delle considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di risolvere la questione proposta dal Tribunale di Novara (Italia) nei seguenti termini:
In una situazione nella quale, nell’ambito di un procedimento di pignoramento presso terzi nei confronti di un’autorità di uno Stato membro, venga richiesto il pignoramento di somme che tale autorità deve a un beneficiario per la realizzazione di un progetto che, nel contesto di un programma operativo del Fondo sociale europeo sia stato finanziato anche con risorse dell’Unione europea, non è necessaria alcuna autorizzazione preventiva da parte della Corte ai sensi dell’articolo 1, secondo periodo, del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea. Spetta al giudice dello Stato membro valutare, nell’ambito del procedimento di pignoramento nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, se disposizioni del diritto dell’Unione ostino al pignoramento richiesto o se tale pignoramento possa pregiudicare il regolare funzionamento della politica di rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione.

1      Lingua originale: il tedesco.

2      Protocollo dell’8 aprile 1965 sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, ora Protocollo (n. 7) allegato al TFUE, da ultimo pubblicato in GU 2016, C 202, pag. 266.

3      V. le recenti ordinanze del 19 novembre 2012, Marcuccio/Commissione (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729); del 21 settembre 2015, Shotef/Commissione (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632), e del 29 settembre 2015, ANKO/Commissione (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).

4      Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU 2006, L 210, pag. 25). Le successive modifiche del regolamento n. 1083/2006 non hanno avuto effetti significativi sul contenuto delle disposizioni che qui rilevano.

5      Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320).

6      Articolo 53, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, sul regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), ora articolo 58, paragrafo 1, lettera b) e articolo 59 del regolamento (EU, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012 (GU 2012, L 298, pag. 1).

7      E-mail dell’11 maggio 2017, allegato E 1 alla risposta della Commissione al quesito della Corte.

8      Decisione della Commissione del 06-XI‑2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo «Competitività regionale e occupazione» nella regione Lombardia in Italia; allegato E 2 alla risposta della Commissione al quesito della Corte.

9      V. supra, paragrafo 23.

10      Ordinanze dell’11 aprile 1989, SA Générale de Banque/Commissione (C‑1/88 SA, EU:C:1989:142, punto 2); del 29 maggio 2001, Cotecna Inspection/Commissione (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, punto 9), nonché del 29 settembre 2015, ANKO/Commissione (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, punto 12).

11      Ordinanze dell’11 aprile 1989, SA Générale de Banque/Commissione (C‑1/88 SA, EU:C:1989:142, punto 13); del 29 maggio 2001, Cotecna Inspection/Commissione (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, punto 12); del 14 dicembre 2004, Tertir-Terminais de Portugal/Commissione (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, punto 14), e del 21 settembre 2015, Shotef/Commissione (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, punto 14).

12      V. considerando 28 e 66, articolo 14, paragrafo 2, articolo 32 e segg., articolo 47 e segg. nonché articolo 72 e segg. del regolamento n. 1083/2006.

13      V. articolo 12 del regolamento n. 1083/2006.

14      V. articolo 56, paragrafo 3 e articolo 60, lettera a), del regolamento n. 1083/2006.

15      V. considerando 66 e articolo 60 e segg. del regolamento n. 1083/2006.

16      V. articolo 78, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006.

17      V. articoli da 72 a 74 del regolamento n. 1083/2006.

18      V. articolo 61 e segg., articolo 67 e segg., articolo 71 e segg., articolo 78, articolo 86 e articolo 89 del regolamento n. 1083/2006.

19      V. articolo 70 e articolo 98 del regolamento n.1083/2006.

20      V. articolo 98, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1083/2006.

21      V. articolo 70, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006.

22      V. articolo 99 del regolamento n. 1083/2006.

23      V. articolo 49, paragrafo 3, del regolamento n. 1083/2006.

24      V. articolo 53, paragrafo 6, e articolo 77 del regolamento (CE) n. 1083/2006.

25      V. supra paragrafo 31 e giurisprudenza ivi citata.

26      V. articolo 69 del regolamento n. 1083/2006.

27      Dovrebbe essere verificato nel caso concreto se in una diversa situazione, in cui vi sia una relazione diretta tra le risorse autorizzate dalla Commissione e i singoli progetti, ad esempio nel caso di grandi progetti [articolo 37, paragrafo 1, lettera h) e articolo 39 e segg. del regolamento n. 1083/2006), oppure in altri contesti in cui gli Stati membri gestiscono risorse dell’Unione, valgano diverse considerazioni. Si veda, in senso contrario a una relazione diretta tra il finanziamento da parte dell’Unione e i progetti realizzati a livello degli Stati membri, peraltro anche nel caso di grandi progetti, le conclusioni, richiamate dalla Commissione, dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Regione Siciliana/Commissione (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, paragrafo 84), nonché la sentenza del 2 maggio 2006, Regione Siciliana/Commissione (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).

28      V. ad esempio, per la Germania l’articolo 170, paragrafo 3 del Verwaltungsgerichtsordnung (codice di procedura amministrativa) o per la Francia l’articolo L.2311-1 del Code général de la propriété des personnes publiques (codice generale della proprietà degli enti pubblici).

29      V. articolo 80 del regolamento n. 1083/2006.

30      V. sentenze del 7 ottobre 2004, Svezia/Commissione (C‑312/02, EU:C:2004:594, punto 22); del 5 ottobre 2006, Commissione/Portogallo (C‑84/04, EU:C:2006:640, punto 35), e del 25 ottobre 2007, Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, punto 13).

31      Sentenza del 19 maggio 1998, Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, punti 54 e 60).