CELEX: 62008CJ0458
Language: sv
Date: 2010-11-18 00:00:00
Title: Domstolens dom (första avdelningen) den 18 november 2010.#Europeiska kommissionen mot Portugisiska republiken.#Fördragsbrott - Åsidosättande av artikel 49 EG - Byggbranschen - Krav på tillstånd för att bedriva verksamhet inom denna bransch - Motivering.#Mål C-458/08.

Mål C‑458/08
      Europeiska kommissionen
      mot
      Republiken Portugal
      ”Fördragsbrott – Åsidosättande av artikel 49 EG – Byggbranschen – Krav på tillstånd för att bedriva verksamhet inom denna bransch – Motivering”
      Sammanfattning av domen
      1.        Talan om fördragsbrott – Föremål för tvisten – Fastställande under det administrativa förfarandet – Precisering av de ursprungliga
            anmärkningarna i den ansökan genom vilken talan anhängiggjorts – Tillåtet
      (Artikel 226 EG)
      2.        Frihet att tillhandahålla tjänster – Restriktioner – Byggbranschen
      (Artikel 49 EG)
      1.        Den omständigheten att kommissionen, i sin ansökan, i detalj redogör för de argument som slutsatsen om det påstådda fördragsbrottet
         grundas på – argument som i mer allmänna ordalag har framställts redan i den formella underrättelsen och i det motiverade
         yttrandet – genom att endast närmare förklara varför den anser att ett system är oförenligt med friheten att tillhandahålla
         tjänster, ändrar inte föremålet för fördragsbrottstalan och har följaktligen inte någon inverkan på målets omfattning.
      
      (se punkt 47)
      2.        En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att kräva att de som tillhandahåller byggtjänster
         och som är etablerade i en annan medlemsstat ska uppfylla alla villkor som ställs enligt det nationella systemet i medlemsstaten
         i fråga, för att få tillstånd att utöva en verksamhet inom byggbranschen, och genom att således utesluta att det tas behörig
         hänsyn till motsvarande skyldigheter som dessa tjänsteleverantörer omfattas av i den medlemsstat där de är etablerade och
         till de kontroller som i detta hänseende redan har utförts av myndigheterna i nämnda medlemsstat.
      
      En inskränkning i artikel 49 EG kan endast vara motiverad om det allmänintresse som den nationella lagstiftningen syftar till
         att skydda inte skyddas genom de regler som tjänsteleverantören är underkastad i etableringsmedlemsstaten.
      
      (se punkterna 100, 108 och domslutet)
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
      den 18 november 2010 (*)
      
      ”Fördragsbrott – Åsidosättande av artikel 49 EG – Byggbranschen – Krav på tillstånd för att bedriva verksamhet inom denna bransch – Motivering”
      I mål C‑458/08,
      angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 21 oktober 2008,
      Europeiska kommissionen, företrädd av E. Traversa och P. Guerra e Andrade, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
      sökande,
      med stöd av
      Republiken Polen, företrädd av M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud,
      
      intervenient,
      mot
      Republiken Portugal, företrädd av L. Inez Fernandes och F. Nunes dos Santos, båda i egenskap av ombud,
      
      svarande,
      meddelar
      DOMSTOLEN (första avdelningen)
      sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna M. Ilešič (referent), E. Levits, M. Safjan och M. Berger,
      generaladvokat: J. Mazák,
      justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juni 2010,
      med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1        Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
         enligt artikel 49 EG genom att göra gällande samma villkor för tillhandahållande av byggtjänster i Portugal som för etablering.
      
       Tillämpliga bestämmelser 
       Unionsrätten
      2        Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255,
         s. 22) innehåller bestämmelser enligt vilka en medlemsstat, som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller
         utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium, för tillträdet till och utövandet av detta yrke ska erkänna sådana yrkeskvalifikationer
         som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater och som ger innehavaren av dessa kvalifikationer rätt att där utöva yrket.
         
      
      3        Skälen 4, 6 och 27 i direktivet har följande lydelse:
      
      ”(4)      För att underlätta friheten att tillhandahålla tjänster bör särskilda regler föreskrivas för att utvidga möjligheten att utöva
         yrkesverksamhet under hemlandets yrkestitel. …
      
      …
      (6)      Det är nödvändigt att garantera att tillhandahållande av tjänster säkras under noggrant iakttagande av skydd för folkhälsa
         och säkerhet samt konsumentskydd. Särskilda bestämmelser bör därför införas för reglerade yrken som har konsekvenser för folkhälsa
         eller säkerhet, och som tillfälligt eller temporärt tillhandahåller gränsöverskridande tjänster.
      
      …
      (27)      Arkitektur, byggnaders kvalitet, det sätt på vilket dessa smälter in i omgivningen, respekt för naturliga landskap och stadsmiljön
         samt det kollektiva och individuella kulturarvet är angelägenheter av allmänt intresse. Därför bör det ömsesidiga erkännandet
         av kvalifikationer grundas på kvalitativa och kvantitativa kriterier, som garanterar att innehavarna av erkända bevis på formella
         kvalifikationer kan förstå och ge praktiska uttryck åt enskilda personers, samhällsgruppers och myndigheters behov i fråga
         om fysisk planering, utformning, projektering och uppförande av byggnader, bevarande och tillvaratagande av det arkitektoniska
         arvet och bevarande av jämvikt i naturen.”
      
      4        Avdelning II i direktivet innehåller bestämmelser om principen om friheten att tillhandahålla tjänster. I artikel 5.1 i samma
         direktiv anges härvid följande:
      
      ”Utan att det påverkar särskilda bestämmelser i gemenskapslagstiftningen eller tillämpningen av artiklarna 6 och 7 i detta
         direktiv får inte medlemsstaterna av skäl som rör yrkeskvalifikationerna inskränka friheten att tillhandahålla tjänster i
         en annan medlemsstat
      
      a)      om tjänsteleverantören är lagligen etablerad i en medlemsstat för att där utöva samma yrke (nedan kallad ’etableringsmedlemsstaten’)
         och
      
      b)      om tjänsteleverantören förflyttar sig och om han/hon har utövat yrket under minst två år i etableringsmedlemsstaten under
         de tio år som föregår tillhandahållandet av tjänsten, om yrket inte är reglerat i den medlemsstaten. Kravet på två års yrkespraktik
         skall inte tillämpas om yrket eller utbildningen för yrket är reglerad.”
      
      5        I artikel 7 i direktiv 2005/36, vilken rör förhandsunderrättelse om tjänsteleverantören förflyttar sig, föreskrivs följande:
      
      ”1.      Medlemsstaterna får kräva att en tjänsteleverantör som för första gången förflyttar sig från en medlemsstat till en annan
         för att tillhandahålla tjänster på förhand skriftligen skall underrätta den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten,
         inklusive uppgifter om eventuellt försäkringsskydd eller annat personligt eller kollektivt skydd rörande yrkesansvar. En sådan
         underrättelse skall förnyas en gång om året om tjänsteleverantören har för avsikt att tillhandahålla temporära eller tillfälliga
         tjänster i den medlemsstaten under det året. Tjänsteleverantören får lämna underrättelsen på valfritt sätt.
      
      2.      Vid det första tillhandahållandet av tjänster eller om de faktiska omständigheter som avses i handlingarna ändrats, får medlemsstaterna
         kräva att underrättelsen åtföljs av följande handlingar:
      
      a)      Bevis på tjänsteleverantörens nationalitet.
      b)      Intyg som visar att innehavaren är lagligt etablerad i en medlemsstat för att där bedriva verksamheten i fråga och att det
         när intyget utfärdas inte finns något förbud, ens tillfälligt, för innehavaren att utöva sitt yrke.
      
      c)      Bevis på yrkeskvalifikationer.
      d)      För de fall som avses i artikel 5.1 b bevis i någon form på att tjänsteleverantören har bedrivit verksamheten i fråga under
         minst två av de föregående tio åren.
      
      e)      För yrkesutövare i säkerhetsbranschen: intyg om att vederbörande inte har dömts för något brott, om medlemsstaterna kräver
         ett sådant intyg av sina egna medborgare.
      
      3.      Tjänsten skall tillhandahållas under den yrkestitel som används i etableringsmedlemsstaten, om det i denna medlemsstat finns
         en sådan reglerad titel för yrkesverksamheten i fråga. …
      
      4.      Vid första tillhandahållandet av tjänster, när det gäller de reglerade yrken som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet
         och som inte automatiskt erkänns enligt avdelning III kapitel III, kan den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten
         kontrollera tjänsteleverantörens yrkeskvalifikationer innan tjänsterna tillhandahålls för första gången. En sådan förhandskontroll
         skall vara möjlig endast om ändamålet med kontrollen är att undvika allvarlig skada för tjänstemottagarens hälsa eller säkerhet
         på grund av tjänsteleverantörens bristande yrkeskvalifikationer och om detta inte går utöver vad som är nödvändigt för det
         ändamålet.
      
      …
      Om väsentlig skillnad föreligger mellan tjänsteleverantörens yrkeskvalifikationer och den utbildning som krävs i den mottagande
         medlemsstaten skall, i den mån denna skillnad är skadlig för folkhälsa eller säkerhet, den mottagande medlemsstaten erbjuda
         tjänsteleverantören möjlighet att bevisa att han eller hon har förvärvat den kunskap eller kompetens som fattas, exempelvis
         genom lämplighetsprov. Under alla omständigheter skall tjänsten kunna tillhandahållas inom en månad efter det att beslutet
         fattats i enlighet med föregående stycke. …
      
      …
      I de fall då kvalifikationer har kontrollerats enligt denna punkt skall tjänsten tillhandahållas under den mottagande medlemsstatens
         yrkestitel.”
      
      6        Enligt artikel 8 i direktivet, i vilken administrativt samarbete behandlas, får de behöriga myndigheterna i den mottagande
         medlemsstaten av de behöriga myndigheterna i etableringsmedlemsstaten för varje tillhandahållande av tjänster begära upplysningar
         om huruvida tjänsteleverantören är lagligen etablerad i denna medlemsstat, följer god sed och inte har ådragit sig yrkesmässiga
         disciplinära eller straffrättsliga påföljder. Enligt samma artikel ska de behöriga myndigheterna se till att det sker utbyte
         av alla uppgifter som är nödvändiga för att en tjänstemottagares klagomål mot en tjänsteleverantör ska kunna utredas på ett
         korrekt sätt.
      
      7        I artikel 9 i nämnda direktiv, vilken har rubriken ”Uppgifter som skall lämnas till tjänstemottagarna”, föreskrivs följande:
      
      ”I de fall då tjänsterna tillhandahålls under etableringsmedlemsstatens yrkestitel eller enligt tjänsteleverantörens bevis
         på formella kvalifikationer, får de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten kräva att tjänsteleverantören, utöver
         andra informationskrav som fastställs i gemenskapsrätten, meddelar tjänstemottagaren vissa eller samtliga av följande uppgifter:
      
      a)      Om tjänsteleverantören är upptagen i ett handelsregister eller annat liknande offentligt register: vilket register det gäller
         samt registreringsnummer eller motsvarande identifikationsuppgifter som finns i detta register.
      
      b)      Om verksamheten omfattas av ett tillståndssystem i etableringsmedlemsstaten: namn och adress till den behöriga tillsynsmyndigheten.
      c)      Yrkessammanslutning eller liknande organisation där tjänsteleverantören är medlem.
      d)      Yrkestiteln eller om sådan titel inte finns, tjänsteleverantörens bevis på formella kvalifikationer och den medlemsstat där
         tjänsteleverantören tilldelades denna titel.
      
      e)      Om tjänsteleverantören bedriver momspliktig verksamhet: det momsregistreringsnummer …
      f)      Uppgifter om eventuellt försäkringsskydd eller annat personligt eller kollektivt skydd rörande yrkesansvar.”
      8        Avdelning III i direktiv 2005/36, i vilken etableringsfriheten behandlas, innehåller bestämmelser om erkännande av bevis på
         formella kvalifikationer och på yrkeserfarenhet. De industri-, handels- och hantverksverksamheter som anges i bilaga IV till
         direktivet omfattas av ett automatiskt erkännande av kvalifikationer som intygas genom yrkeserfarenhet på de villkor som avses
         i kapitel II i avdelning III i nämnda direktiv. I artikel 16 i direktivet föreskrivs särskilt att om en medlemsstat för tillträde
         till eller utövande av en sådan verksamhet kräver kunskap och förmåga av allmän, affärsmässig eller yrkesmässig art, ska den,
         som tillräckligt bevis på att sådan kunskap och förmåga förvärvats, godta utövande av denna verksamhet i en annan medlemsstat.
         I detta hänseende ska de verksamheter som anges i förteckning I i bilaga IV till direktiv 2005/36 – till vilka hör de verksamheter
         inom byggbranschen som omfattas av huvudgrupp 40, däribland rivning, uppförande av byggnader, bostäder eller andra hus, väg-,
         bro- och järnvägsbyggande – ha utövats i enlighet med artikel 17 i direktivet. I kapitel III i nämnda avdelning finns bestämmelser
         om automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer för vissa yrken, såsom läkare, farmaceuter och arkitekter,
         på grundval av en samordning av minimikraven för utbildning. 
      
      9        Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, s. 36),
         för vilket fristen för införlivande löpte ut den 28 december 2009, innehåller allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet
         av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster. 
      
      10      I artikel 16 i detta direktiv, vilken har rubriken ”Frihet att tillhandahålla tjänster”, föreskrivs följande:
      
      ”1.      Medlemsstaterna skall respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där
         de är etablerade.
      
      Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls skall garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet
         inom dess territorium.
      
      Medlemsstaterna får inte för att tillåta tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet på sitt territorium ställa
         krav som inte respekterar följande principer:
      
      a)      Icke-diskriminering: kravet får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, för juridiska
         personer, etableringsmedlemsstat.
      
      b)      Nödvändighet: kravet skall motiveras med skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.
      c)      Proportionalitet: kravet skall vara lämpligt för att uppnå det mål som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt
         för att uppnå målet.
      
      2.      Medlemsstaterna får inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster när det gäller en tjänsteleverantör som är etablerad
         i en annan medlemsstat genom att ställa något av följande krav:
      
      a)      Skyldighet för tjänsteleverantören att vara etablerad inom landets territorium.
      b)      Skyldighet för tjänsteleverantören att erhålla ett tillstånd från de behöriga myndigheterna, inklusive inskrivning i ett register
         eller registrering av en yrkesorganisation eller yrkessammanslutning på landets territorium, utom i de fall som föreskrivs
         i detta direktiv eller i andra gemenskapsrättsakter.
      
      …
      3.      Den medlemsstat till vilken tjänsteleverantören förflyttar sig skall inte förhindras att ställa krav på hur en tjänsteverksamhet
         bedrivs, om detta är motiverat av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd och som överensstämmer
         med punkt 1. …
      
      …”
      11      Enligt artikel 17.6 i nämnda direktiv ska artikel 16 inte tillämpas på områden som omfattas av avdelning II i direktiv 2005/36
         eller på sådana krav i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls vilka innebär att en verksamhet förbehålls en viss yrkeskategori.
      
       Nationell rätt
      12      Enligt artikel 4.1 i förordning nr 12/2004 av den 9 januari 2004 (Diário da República I, serie A, nr 7, av den 9 januari 2004), förutsätter utövande av byggverksamhet att ett certifikat har utfärdats av institutet
         för offentliga och privata bygg- och anläggningsarbeten samt fast egendom, som hör till den statliga administrationen. Nämnda
         organ har, enligt förordning nr 144/2007 av den 27 april 2007 (Diário da República I, serie A, nr 82, av den 27 april 2007), ersatts av institutet för byggande och fast egendom. 
      
      13      Enligt artikel 6 i förordning nr 12/2004 ska, för vissa mindre arbeten vars värde inte överstiger en bestämd gräns, detta
         certifikat ersättas med ett registreringsbevis.
      
      14      Certifikatet och registreringsbeviset utgör tillstånd som är konstitutiva i den meningen att det inte är möjligt att bedriva
         byggverksamhet innan ett sådant tillstånd har utfärdats. Certifikatet och registreringsbeviset ger innehavaren rätt att utföra
         de arbeten som motsvaras av det berörda företagets behörighet.
      
      15      Enligt artiklarna 4.3 och 6.3 i förordning nr 12/2004 kan varje enskild entreprenör och varje bolag som omfattas av det portugisiska
         personalstatutet, eller vars säte är beläget i en av staterna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ansöka om ett certifikat
         eller registreringsbevis.
      
      16      Det följer dock av artikel 4.3, jämförd med artikel 3 a i denna förordning, att inte något företag i Portugal får utföra arbeten
         som avser konstruktion, återuppbyggnad, utbyggnad, ombyggnad, reparation, bevarande, renovering, städning, restaurering, rivning
         eller, över huvud taget, arbete som har samband med byggande, om företaget dessförinnan inte har varit föremål för en klassificering
         av den portugisiska administrationen.
      
      17      Klassificeringen av företaget, det vill säga den portugisiska administrationens kontroll av företagets behörighet för att
         inordna det i en underkategori, en kategori och en klass, görs enligt det förfarande som anges i kapitel III i förordning
         nr 12/2004 samt i beslut nr 18/2004, av den 10 januari 2004, från ministern för offentliga bygg- och anläggningsarbeten, transporter
         och bostäder (Diário da República I, serie B, nr 8, av den 10 januari 2004).
      
      18      Enligt artikel 3 c, d och g i förordning nr 12/2004 avses med underkategori ett arbete eller särskilda arbeten inom en kategori,
         och en klass motsvarar den nivå på vilken värdet fastställs avseende de arbeten som företagen får utföra i varje typ av verksamhet.
      
      19      Enligt artikel 22 i förordningen får administrationen, efter det att en ansökan om certifikat eller registreringsbevis har
         ingetts, inom 30 dagar anmoda sökanden att lämna uppgifter eller lägga fram bevisning, varefter sökanden i fråga ska tillhandahålla
         uppgifterna eller bevisningen inom 22 dagar. När administrationen anser att ärendet är färdigt för avgörande, ska den delge
         sökanden förslaget till beslut inom 66 dagar. Administrationen ska anta det slutliga beslutet inom 10 dagar.
      
      20      Det framgår av artiklarna 7 och 11 i förordning nr 12/2004 att företagen, för att kunna klassificeras och få certifikatet,
         inför administrationen ska visa att de uppfyller villkoren om handelskapacitet, kapacitet avseende byggnadsutformning samt
         ekonomisk och finansiell ställning. Enligt artikel 1 i beslut nr 14/2004, av den 10 januari 2004, från ministern för offentliga
         bygg- och anläggningsarbeten, transporter och bostäder (Diário da República I, serie B, nr 8, av den 10 januari 2004) ska företagen, för att få registreringsbeviset, visa att de har erforderlig handelskapacitet
         och att de är lämpliga för att utföra de planerade arbetena.
      
      21      Handelskapaciteten gäller, enligt artikel 8 i förordning nr 12/2004 och artikel 1.2 i beslut nr 18/2004, för såväl företaget
         som entreprenören eller företagets ställföreträdare. Handelskapaciteten kan bland annat bevisas genom utdrag ur kriminalregistret.
      
      22      Kapaciteten avseende byggnadsutformning ska, enligt artikel 9 i förordning nr 12/2004 och artikel 1 i beslut nr 16/2004, av
         den 10 januari 2004, från ministern för offentliga bygg- och anläggningsarbeten, transporter och bostäder (Diário da República I, serie B, nr 8, av den 10 januari 2004), bedömas i förhållande till företagets organisationsstruktur, det vill säga organisationsplanen
         och erfarenheten av arbetenas utförande, i förhållande till uppskattningen av de mänskliga resurserna, det vill säga antalet
         tekniker, fackmän, arbetsledare och arbetare samt de nivåer som dessa besitter i fråga om kunskaper, specialisering och yrkeserfarenhet,
         i förhållande till uppskattningen av företagets tekniska medel, det vill säga materiel, och i förhållande till dess faktiska
         erfarenhet av verksamheten, det vill säga utförda arbeten och pågående arbeten.
      
      23      Företagets ekonomiska och finansiella ställning ska, enligt artikel 10 i förordning nr 12/2004, bedömas i förhållande till
         företagets eget kapital, sammanlagda omsättning och omsättning avseende arbeten, och i förhållande till den finansiella jämvikt
         som framgår av indikatorerna på allmän likviditet och självständig ekonomisk ställning. 
      
      24      Enligt artikel 5 i förordning nr 12/2004 ska certifikatets giltighetstid uppgå till högst ett år, och enligt artikel 6.4 i
         förordningen ska registreringsbevisets giltighetstid vara fem år.
      
      25      Det framgår av artiklarna 18.1 och 19.1 i förordning nr 12/2004 att de företag som är innehavare av ett certifikat ska uppfylla
         ”minimivillkor om beständighet” för att få certifikatet förnyat. De ska nämligen behålla den tekniska personalen i sysselsättning,
         ha personalkostnader som hela tiden motsvarar minst 7 procent av den föregående klassens gränsvärde, upprätthålla värdet på
         eget kapital så att det motsvarar minst 10 procent av den största klassens gränsvärde, ha en omsättning avseende arbeten som
         hela tiden motsvarar minst 50 procent av den föregående klassens gränsvärde samt upprätthålla vissa värden för allmän likviditet
         och självständig ekonomisk ställning.
      
      26      Det framgår av artikel 19.8, 19.9 och 19.11 att behörigheten för ett företag upphävs om det inte uppfyller dessa villkor.
         I ett sådant fall får en ny ansökan om klassificering inte ges in före den 1 augusti året därefter. Om behörigheten helt eller
         delvis upphävs får det berörda företaget inte avsluta de pågående arbetena, vilket innebär att samtliga kontrakt avseende
         sådana arbeten hävs med omedelbar verkan på grund av en omöjlig situation som företaget gett upphov till.
      
      27      Enligt artiklarna 37, 38 och 48 i förordning nr 12/2004 döms den som åsidosätter de bestämmelser som gäller enligt förordningen
         till böter. Byggverksamhet som utövas utan certifikat eller registreringsbevis anses utgöra en mycket allvarlig överträdelse
         som är belagd med böter vilka kan uppgå till 44 800 euro. Dessutom åläggs ytterligare sanktioner beroende på hur allvarlig
         överträdelsen är, däribland förbud mot att utöva verksamheten, återkallande av registreringsbeviset eller certifikatet samt
         förlust av rätten att delta i förhandlingar eller i anbudsinfordran för tilldelning av kontrakt på offentliga bygg- och anläggningsarbeten
         och tjänster. Underlåtenhet att rätta sig efter en sådan ytterligare sanktion leder till straffrättsligt ansvar. 
      
       Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
      28      Kommissionen informerade Republiken Portugal, genom en formell underrättelse av den 18 oktober 2006, om att den ansåg att
         de bestämmelser som denna medlemsstat hade infört om tillträde till och utövande av byggverksamhet i Portugal var oförenliga
         med artikel 49 EG. Genom dessa bestämmelser gjordes nämligen samma krav gällande för tillhandahållande av tjänster av tillfällig
         art som för etablering av dem som tillhandahåller byggtjänster. Kommissionen påtalade härvid särskilt att den omständigheten
         – att det i prövningen av lämpligheten att utöva yrket, som är avgörande för att få certifikatet eller registreringsbeviset,
         inte görs någon åtskillnad mellan tjänsteleverantörer vars kompetens och kvalitéer i yrkesmässigt, tekniskt och ekonomiskt
         hänseende har varit föremål för kontroll i etableringsmedlemsstaten och tjänsteleverantörer som inte har varit föremål för
         sådan kontroll – utgör hinder för friheten att tillhandahålla tjänster för de tjänsteleverantörer som är etablerade i andra
         medlemsstater, i vilka de redan uppfyller etableringsvillkoren och i vilka de tillhandahåller identiska eller liknande tjänster.
      
      29      Republiken Portugal svarade i skrivelse av den 24 januari 2007 att byggverksamhet är en verksamhet som i Portugal uttryckligen
         förbehålls företag och personer som uppfyller vissa villkor. Byggverksamhet varken kan eller bör utövas fritt, eftersom det
         skulle äventyra det arkitektoniska arvet och användarnas säkerhet. Syftet med de villkor för tillträde till denna verksamhet
         som föreskrivs i portugisisk rätt är således att skydda allmänintresset, särskilt i fråga om konsumentskyddet, säkerheten,
         bekämpningen av bedrägeri och miljöskyddet. De inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster som följer av nämnda
         villkor grundas följaktligen på tvingande skäl av allmänintresse.
      
      30      Eftersom kommissionen inte delade denna bedömning riktade den, genom skrivelse av den 29 juni 2007, ett motiverat yttrande
         till Republiken Portugal och uppmanade denna stat att inom två månader vidta de nödvändiga åtgärderna för att rätta sig efter
         det motiverade yttrandet.
      
      31      Republiken Portugal besvarade, i skrivelser av den 17 augusti och den 10 oktober 2007, nämnda yttrande genom att närmare förklara
         varför den ansåg att de aktuella bestämmelserna i den nationella lagstiftningen var förenliga med artikel 49 EG.
      
      32      Eftersom kommissionen inte var nöjd med detta svar, väckte den förevarande talan.
      
      33      Genom beslut av den 23 april 2009 tillät domstolens ordförande Republiken Polen att intervenera till stöd för kommissionens
         yrkanden. 
      
       Talan
       Upptagande till sakprövning
      –       Parternas argument
      34      Republiken Portugal har framställt tre invändningar om rättegångshinder.
      
      35      För det första har Republiken Portugal gjort gällande att nästan alla grunder som har åberopats i ansökan är nya och inte
         har anförts i vare sig det motiverade yttrandet eller senare i fördragsbrottsförfarandet. Grunderna kan inte heller härledas
         logiskt efter en analys av yttrandet. De kan dessutom inte på ett otvetydigt och ändamålsenligt sätt anses avse delar av Republiken
         Portugals svar på nämnda yttrande. 
      
      36      För det andra har kommissionen genom sina grunder inte klart angett vilka konkreta villkor och bestämmelser i förordning nr 12/2004
         som påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, och den har inte förklarat varför nämnda frihet påverkas. Kommissionen
         har inte heller angett vilka bestämmelser som måste ändras och på vilket sätt. Ansökan innehåller således brister i motiveringen
         till de slutsatser som där dras. Kommissionen har inte heller fogat någon rättsakt till ansökan.
      
      37      För det tredje har kommissionen inte lagt fram något bevis till stöd för sina slutsatser med avseende på såväl den restriktiva
         verkan som påstås följa av villkoren enligt förordning nr 12/2004 som avsaknaden av motivering för dessa villkor. Enligt fast
         rättspraxis ankommer det emellertid på kommissionen att styrka de faktiska omständigheter och förhållanden som den gör gällande
         i en fördragsbrottstalan.
      
      38      Kommissionen har begärt att alla dessa påståenden ska underkännas. 
      
      39      Kommissionen har särskilt hävdat att den inte har ändrat grunden för sin talan, vilken motsvarar den som har anförts i den
         formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet, det vill säga åsidosättande av artikel 49 EG till följd av att det
         genom det system som har införts genom förordning nr 12/2004 krävs att etableringsvillkoren iakttas för att byggtjänster ska
         få tillhandahållas.
      
      40      Kommissionen har förklarat att den klandrar Republiken Portugal, inte för en viss del i detta system utan för det resultat
         som systemet leder till. Det är under dessa omständigheter inte nödvändigt att göra en separat bedömning av varje del som
         har diskuterats. Det rör sig således inte om att få klarhet i vilka konkreta bestämmelser i den nationella lagstiftningen
         som utgör ett åsidosättande av unionsrätten, utan om att få klarhet i huruvida Republiken Portugal säkerställer friheten att
         tillhandahålla byggtjänster på dess territorium. Kommissionen anser att de krav som utgör hinder för friheten att tillhandahålla
         tjänster fullständigt klart anges i ansökan. Nämnda hinder följer nämligen av samtliga behörighetsvillkor, det vill säga alla
         villkor om klassificering, omklassificering och verksamhetens beständighet, och följaktligen av det aktuella systemet sammantaget.
      
      41      Kommissionen anser slutligen att det, mot bakgrund av fördragsbrottsförfarandets syfte, inte krävs att ansökan avser delar
         av den berörda medlemsstatens svar på det motiverade yttrandet. Eftersom förordning nr 12/2004 lätt finns att tillgå, är det,
         enligt principen jura novit curia, inte heller nödvändigt att den ges in till domstolen. Kommissionen har under alla omständigheter i ansökan hänvisat till
         de nationella bestämmelser som den anser är oförenliga med artikel 49 EG.
      
      –       Domstolens bedömning
      42      Vad beträffas den första invändningen om rättegångshinder erinrar domstolen om att enligt fast rättspraxis är syftet med det
         administrativa förfarandet att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten,
         dels på ett ändamålsenligt sätt bemöta de anmärkningar som framställts av kommissionen. Ett korrekt genomförande av det administrativa
         förfarandet utgör en grundläggande garanti som åsyftas genom EG‑fördraget, inte bara som ett skydd för medlemsstatens rättigheter,
         utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (se dom av den
         11 september 2008 i mål C‑274/07, kommissionen mot Litauen, REG 2008, s. I‑7117, punkterna 20 och 21 och där angiven rättspraxis).
      
      43      Av detta följer att föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 226 EG avgränsas genom det administrativa förfarande
         som avses i denna bestämmelse. Talan måste följaktligen avse samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet (se dom av
         den 20 juni 2002 i mål C‑287/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I‑5811, punkt 18, av den 9 februari 2006 i mål C‑305/03,
         kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. I‑1213, punkt 22, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Litauen,
         punkt 22). 
      
      44      Detta krav är emellertid inte så långtgående att det i samtliga fall måste råda fullständig överensstämmelse mellan anmärkningarna
         i det motiverade yttrandet och yrkandena i ansökan, under förutsättning att föremålet för talan, såsom det angetts i det motiverade
         yttrandet, inte har utvidgats eller ändrats (se dom av den 14 juli 2005 i mål C‑443/03, kommissionen mot Tyskland, REG 2005,
         s. I‑6985, punkt 28, av den 7 september 2006 i mål C‑484/04, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. I‑7471, punkt 25,
         och av den 8 juli 2010 i mål C‑171/08, REU 2010, s. I‑0000, punkt 26).
      
      45      I förevarande fall har kommissionen varken utvidgat eller ändrat föremålet för talan, såsom det angetts i det motiverade yttrandet.
      
      46      Såsom Republiken Portugal för övrigt själv har bekräftat, i punkt 46 i sitt svaromål, hade kommissionen såväl i det motiverade
         yttrandet som i slutsatserna i ansökan klart angett att den klandrade Republiken Portugal för att ha underlåtit att uppfylla
         sina skyldigheter enligt artikel 49 EG, genom att, särskilt med tillämpning av det system som införts med stöd av förordning
         nr 12/2004, göra gällande samma villkor för tillhandahållande av byggtjänster i Portugal som för etablering.
      
      47      Den omständigheten att kommissionen, i sin ansökan, i detalj redogjorde för de argument som slutsatsen om det påstådda fördragsbrottet
         grundades på – argument som i mer allmänna ordalag hade framställts redan i den formella underrättelsen och i det motiverade
         yttrandet – genom att endast närmare förklara varför den anser att nämnda system är oförenligt med friheten att tillhandahålla
         tjänster, har således inte ändrat föremålet för fördragsbrottstalan och har följaktligen inte haft någon inverkan på målets
         omfattning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 november 2003 i mål C‑185/00, kommissionen mot Finland, REG 2003,
         s. I‑14189, punkterna 84–87, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkt 29).
      
      48      Under dessa omständigheter, och eftersom det, till skillnad från vad Republiken Portugal verkar antyda, inte alls krävs att
         kommissionens argumentering i samband med talan särskilt avser delar av de svar som medlemsstaten har gett i det administrativa
         förfarandet, vilka kommissionen i stor utsträckning dessutom har återgett i sin ansökan, ska den första invändningen om rättegångshinder
         ogillas.
      
      49      Såvitt avser den andra invändningen om rättegångshinder, ska det erinras om att det i artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler
         föreskrivs att en ansökan genom vilken talan väcks bland annat ska innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad
         framställning av grunderna för denna. Det ankommer följaktligen på kommissionen att i en ansökan som ges in enligt artikel 226 EG
         lämna en så tydlig och sammanhängande beskrivning av anmärkningarna att medlemsstaten kan förbereda sitt försvar och domstolen
         kan pröva om det påstådda fördragsbrottet föreligger (se, bland annat, dom av den 4 maj 2006 i mål C‑98/04, kommissionen mot
         Förenade kungariket, REG 2006, s. I‑4003, punkt 18, och av den 19 november 2009 i mål C‑540/07, kommissionen mot Italien,
         REG 2009, s. I‑10983, punkt 17).
      
      50      I förevarande mål framgår det tillräckligt klart och precist av motiveringen och av yrkandena i kommissionens talan att denna
         avser huruvida det system som har införts med stöd av förordning nr 12/2004 sammantaget är förenligt med principen om frihet
         att tillhandahålla tjänster. Det är dessutom uppenbart att Republiken Portugal faktiskt har förstått att kommissionen har
         klandrat denna stat för att inte iaktta nämnda princip genom att för varje utövande av byggverksamhet på dess territorium
         göra gällande villkoren enligt systemet, bland annat genom att tvinga byggföretag som redan är etablerade i en annan medlemsstat
         att först utverka ett tillstånd vid den portugisiska administrationen enligt samma krav som de som gäller för företag som
         vill etablera sig i Portugal. Under dessa omständigheter anser domstolen att Republiken Portugal har varit helt i stånd att
         göra gällande sina grunder för försvar på ett ändamålsenligt sätt.
      
      51      I den mån Republiken Portugal har kritiserat kommissionen för att inte ha meddelat på vilket sätt denna institution anser
         att nämnda system borde ha ändrats, räcker det att framhålla att det enligt fast rättspraxis inte kan krävas att kommissionen,
         i det motiverade yttrandet eller i den ansökan som ges in till domstolen, ska ange vilka åtgärder som gör det möjligt att
         undanröja det påtalade fördragsbrottet (se dom av den 11 juli 1991 i mål C‑247/89, kommissionen mot Portugal, REG 1991, s. I‑3659,
         punkt 22, och av den 26 mars 2009 i mål C‑559/07, kommissionen mot Grekland, punkt 23). 
      
      52      Även om det är riktigt att kommissionen inte har fogat den fullständiga texten från den nationella lagstiftning som är relevant
         till ansökan, är det likväl så att kommissionen, såväl i ansökan som i det till denna fogade motiverade yttrandet, har återgett
         och förklarat innehållet i de bestämmelser i denna lagstiftning som den har grundat sin talan på. Republiken Portugal har
         inte heller bestritt förekomsten av dessa bestämmelser, utan den har endast ifrågasatt kommissionens begreppsmässiga tolkning
         av bestämmelserna och gjort de preciseringar som den anser vara nödvändiga för att domstolen ska kunna göra en fullständig
         bedömning av bestämmelsernas innehåll. Det ska för övrigt understrykas att eftersom nämnda lagstiftning är offentliggjord
         i Diário da República och följaktligen allmänt tillgänglig, är domstolen i stånd att pröva huruvida kommissionens påståenden om de aktuella bestämmelsernas
         innehåll är riktiga.
      
      53      Följaktligen ska även Republiken Portugals andra invändning om rättegångshinder ogillas.
      
      54      När det gäller den tredje invändningen om rättegångshinder ska det erinras om att det i ett fördragsbrottsförfarande åligger
         kommissionen, som har bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet, att förse domstolen med de uppgifter som denna behöver
         för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (se, bland annat,
         dom av den 6 november 2003 i mål C‑434/01, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2003, s. I‑13239, punkt 21, och av den
         14 juni 2007 i mål C‑342/05, kommissionen mot Finland, REG 2007, s. I‑4713, punkt 23).
      
      55      Domstolen konstaterar härvid att kommissionen i förevarande fall inte alls har grundat sig på enbart presumtioner, utan att
         lägga fram den bevisning som domstolen behöver för att kunna bedöma det fördragsbrott som Republiken Portugal har klandrats
         för. Såsom redan har påpekats i punkt 52 i denna dom har kommissionen i sin ansökan återgett och förklarat innehållet i de
         nationella bestämmelser vars tillämpning den anser utgöra det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen har även använt sig av
         en utförlig juridisk argumentering för att visa att det system som har införts med stöd av förordning nr 12/2004 medför en
         inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster och att denna inskränkning inte grundas på de skäl av allmänintresse som
         har åberopats av Republiken Portugal. Kommissionen förklarade dessutom vid förhandlingen att den inledde förfarandet till
         följd av klagomål från byggföretag som är etablerade i andra medlemsstater och som nekats tillstånd att tillhandahålla byggtjänster
         i Portugal.
      
      56      Frågan huruvida det kan anses att kommissionen därigenom faktiskt har påvisat det påstådda fördragsbrottet omfattas inte av
         upptagandet till sakprövning utan av talans prövning i sak.
      
      57      Eftersom Republiken Portugals tredje invändning om rättegångshinder följaktligen också ska ogillas, ska kommissionens talan
         tas upp till sakprövning.
      
       Prövning i sak
      –       Parternas argument
      58      Kommissionen har påpekat att det portugisiska systemet, särskilt förordning nr 12/2004, grundar sig på en regel enligt vilken
         varje byggföretag, för att kunna tillhandahålla byggtjänster i Portugal, först ska ha tillträde till byggverksamhet i Portugal,
         ett tillträde som det ska ha beviljats av den portugisiska administrationen. En sådan regel strider emellertid mot artikel 49
         EG. Byggföretag som är etablerade i andra medlemsstater har redan tillträtt en sådan verksamhet och deras behörighet har redan
         kontrollerats i etableringsmedlemsstaten. Under dessa omständigheter kan Republiken Portugal inte tillskansa sig rätten att
         en andra gång tillåta ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat att tillträda byggverksamheten genom att ersätta
         bestämmelserna i sistnämnda medlemsstat med sina egna bestämmelser.
      
      59      Kommissionen har understrukit att den närmare bestämt klandrar Republiken Portugal för att inte ta hänsyn till de kontroller
         och garantier som tjänsteföretag redan omfattas av i etableringsmedlemsstaten. Kommissionen har i detta sammanhang hävdat
         att Republiken Portugal inte kontroller vare sig huruvida skyddsnivån i etableringsmedlemsstaten motsvarar den i Portugal
         eller huruvida den verksamhet som tjänsteleverantören utövar i andra medlemsstater motsvarar den verksamhet som tjänsteleverantören
         avser att utöva i Portugal.
      
      60      Kommissionen har påstått att de villkor för tillträde till byggverksamhet som gäller enligt det portugisiska systemet är etableringsvillkor.
         I synnerhet görs enligt nämnda system ingen åtskillnad mellan en etablering och ett tillfälligt tillhandahållande av tjänster.
         Enligt kommissionens bedömning medför skyldigheten för företag som redan är etablerade i en annan medlemsstat att, för den
         portugisiska administrationen, visa att alla etableringsvillkor enligt portugisisk rätt är uppfyllda, för att kunna få tillträde
         till byggverksamhet, att företag som är etablerade i andra medlemsstater och som inte är etablerade i Portugal helt utesluts
         från att tillhandahålla byggtjänster. Kommissionen har i detta hänseende bland annat hänvisat till dom av den 25 juli 1991
         i mål C‑76/90, Säger (REG 1991, s. I‑4221), punkt 13, av vilken det framgår att en medlemsstat inte kan göra tillhandahållandet
         av tjänster inom dess territorium avhängigt av att alla de villkor som krävs för etablering har uppfyllts, eftersom de bestämmelser
         i fördraget som just är avsedda att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster då skulle förlora sin ändamålsenliga
         verkan.
      
      61      Kommissionen har dessutom hävdat att det i byggbranschen i Portugal finns en stor brist på rättssäkerhet. Den har förklarat
         att det berörda företaget, för att kunna få tillträde till byggverksamhet i Portugal, ska visa att dess ledning och administratörer
         redan har tillhandahållit arbeten som, till värde och omfattning, motsvarar de arbeten som företaget avser att utföra och
         att företaget redan har tillhandahållit arbeten motsvarande den typ av verksamhet som det önskar tillträde till. Dessa krav
         är motsägelsefulla. Det förhållandet att företaget redan har tillhandahållit arbeten motsvarande denna typ av verksamhet innebär
         nämligen att det redan har tillträtt byggverksamheten. Dessutom föreskrivs i portugisisk rätt inga kriterier för hur faktisk
         erfarenhet ska värderas. Det är under dessa omständigheter mycket svårt för tjänsteföretag som är etablerade i andra medlemsstater
         att tillhandahålla byggtjänster i Portugal.
      
      62      Kommissionen anser att det också strider mot artikel 49 EG att företag som tillhandahåller byggtjänster är skyldiga, enligt
         artikel 19 i förordning nr 12/2004, inte bara att tillträda verksamheten utan även att uppfylla de villkor som krävs för att
         kunna fortsätta dess utövande. Kommissionen har i detta sammanhang understrukit att det berörda företaget ges tillstånd att
         utöva byggverksamheten under en mycket kort period och att det därför regelbundet måste förnya giltigheten för sitt tillstånd
         om det vill fortsätta att tillhandahålla byggtjänster. Detta innebär att företaget ständigt måste uppfylla villkoren för tillträde
         till byggverksamheten. Det förhållandet att tjänster tillhandahålls tillfälligt innebär emellertid per definition just att
         det förekommer avbrott i verksamheten.
      
      63      Kommissionen medger att Republiken Portugal ska kunna reglera byggverksamhet. Den har emellertid för det första anmärkt att
         systemet i fråga inte utgör en reglering av byggverksamhet, utan en reglering av tillträdet till denna verksamhet. Kommissionen
         anser för det andra att systemet kan ersättas av andra regleringsformer som är mindre restriktiva, såsom en bättre kontroll
         av utövandet av byggverksamhet. Kommissionen har i detta sammanhang hävdat att iakttagandet av de tekniska och rättsliga bestämmelser
         som gäller för uppförande av byggnader, bestämmelser som har åberopats av Republiken Portugal, skulle kunna säkerställas genom
         lagstiftning om stadsplanering och om privat byggande. Likaså skulle skydd för samt tillvaratagande av det arkitektoniska
         arvet kunna säkerställas genom lagstiftning om stadsplanering, och förbättring av den bebyggda miljön samt byggnaders kvalitet
         skulle kunna säkerställas genom miljölagstiftning. Republiken Portugal får i vart fall inte fastställa ett företags behörighet
         eller kvalifikationer genom att helt bortse från de kvalifikationer och den kapacitet som företaget har förvärvat i den medlemsstat
         där det är etablerat.
      
      64      Kommissionen har slutligen hänvisat till direktiv 2005/36, i vilket det, i avdelning II, har införts särskilda bestämmelser
         om tillhandahållande av tjänster. I detta avseende får Republiken Portugal, för tillhandahållande av byggtjänster, som enda
         villkor kräva att det ska lämnas en årlig förhandsunderrättelse, om tjänsteleverantören förflyttar sig på statens territorium.
         Andra tillkommande skyldigheter, utöver den årliga förhandsunderrättelsen enligt direktivet, utgör följaktligen en restriktion
         i friheten att tillhandahålla tjänster som saknar grund. Kommissionen preciserade i sin replik att den inte hade förklarat
         att de åtgärder som Republiken Portugal skulle vidta endast behövde avse meddelande av föreskrifter om en årlig förhandsunderrättelse.
         Kommissionen hade endast uppmärksammat denna medlemsstat på bestämmelserna i direktiv 2005/36. Även om direktivet avser reglerade
         yrken och inte reglerade ekonomiska verksamheter, innefattar de villkor för tillträde till byggverksamhet som föreskrivs i
         den portugisiska lagstiftningen i fråga, däribland villkoret om kapacitet avseende byggnadsutformning, krav som inte bara
         rör företaget utan även dess ledning, administratörer, tekniker, fackmän, arbetsledare och arbetare. Det enskilda företaget
         berörs dessutom av bestämmelserna i direktiv 2005/36 varje gång som den i ekonomiskt hänseende relevanta verksamheten kan
         tillskrivas en person såsom utgörande personens yrke.
      
      65      Republiken Portugal har förklarat att det genom förordning nr 12/2004 har införts ett rättsligt system för utövande av byggverksamhet
         vilket, genom att tillträdet till denna verksamhet görs beroende av att ett certifikat beviljas, motsvarar det rättsliga system
         som gäller för en reglerad ekonomisk verksamhet. Republiken Portugal har påstått att detta system i vart fall inte kan anses
         utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. De aktuella bestämmelserna grundas nämligen på hänsyn till allmän
         ordning, särskilt kravet på byggnadernas hållbarhet och säkerhet, samt behovet att skydda dels miljön och stadens kulturarv,
         dels rättigheterna för konsumenterna och för dem som i allmänhet nyttjar fastigheter, vilka annars skulle ådra sig irreparabel
         skada.
      
      66      Republiken Portugal anser särskilt att villkoren enligt nämnda system motiveras av de särskilda förhållanden som gäller för
         byggverksamhet och som kännetecknas av en skadlig praxis som framträder i det sedvanliga handlandet hos företagen i denna
         bransch. Republiken Portugal har i detta hänseende bland annat hänvisat till det faktum att byggverksamheten och dess korrekta
         utförande är grundläggande för att säkerställa befolkningens säkerhet och livskvalitet, att det rör sig om en synnerligen
         komplex verksamhet, vilken är förenad med stora risker och kännetecknas av att lågkvalificerade arbetstagare används i stor
         utsträckning, och att verksamheten är märkt av endemiska fenomen som består i åsidosättande av rättsliga skyldigheter och
         bedrägliga beteenden. Den lätthet med vilken byggföretag kan bildas leder till en allmän praxis enligt vilken företagen tar
         ut vinster enligt ingångna kontrakt varefter de försvinner, utan att betala vare sig arbetstagarnas löner eller fakturorna
         från leverantörerna, och undandrar sig skyldigheten att garantera de utförda arbetena.
      
      67      Republiken Portugal anser att det är nödvändigt att reglera denna verksamhet, med hänsyn till nämnda kännetecken för byggverksamheten
         i Portugal och till att rent repressiva åtgärder inte räcker för att förhindra irreparabel skada och men. Eftersom fastigheter
         är tillgångar med lång varaktighet som har en betydande inverkan på planläggning och medborgarnas tillvaro, anser denna medlemsstat
         att byggverksamhet varken kan eller bör utövas fritt. Det skulle nämligen kunna äventyra det arkitektoniska arvet och, följaktligen,
         användarnas säkerhet. Det är därför nödvändigt att föreskriva minimikrav för tillträdet till nämnda verksamhet för att säkerställa
         att alla byggföretag har de kvalifikationer och den kapacitet som krävs. Republiken Portugal är enligt sin konstitution dessutom
         skyldig att säkerställa ett lämpligt skydd för de rättigheter och garantier som medborgarna och konsumenterna har enligt konstitutionen.
      
      68      Republiken Portugal har gjort gällande att det måste säkerställas en minsta överensstämmelse mellan de skyldigheter som medlemsstaterna
         har enligt artikel 49 EG och de andra bestämmelserna i unionsrätten. Den har i detta sammanhang särskilt hänvisat till Europaparlamentets
         och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi,
         transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (EUT L 134, s. 1) och till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG
         av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134,
         s. 114), vilka i huvudsak omfattar samma system för tillträde till de berörda verksamheterna som det som föreskrivs i den
         aktuella lagstiftningen. När det gäller privata arbeten befinner sig slutkonsumenten dessutom i en svagare ställning jämfört
         med ett offentligt organ. Det aktuella systemet syftar just till att skydda konsumenter och privata organ som handlar i egenskap
         av byggherrar, vilka befinner sig i en sårbar situation. Konsumentskyddet utgör en grundläggande politik för unionen som särskilt
         kommer till uttryck i artikel 153 EG.
      
      69      Republiken Portugal anser att de intressen som förordning nr 12/2004 är avsedd att skydda delvis hör till allmän ordning och
         i övrigt utgör tvingande skäl av allmänintresse. De villkor som föreskrivs i nämnda förordning för erhållande av tillstånd
         att utöva byggverksamhet uppfyller alla de av domstolen angivna kraven för att de ska kunna anses vara motiverade. Det är
         i synnerhet så, att villkoren tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, är nödvändiga och står i proportion till de mål som
         eftersträvas.
      
      70      I detta sammanhang har Republiken Portugal förklarat att kravet på handelskapacitet särskilt avser att säkerställa att företaget
         handlar på ett redligt sätt och att det är förberett för att utöva byggverksamhet, med hänsyn till de åtskilliga lag- och
         avtalsbestämmelser samt etiska regler som gäller för ett sådant utövande, och att säkerställa att företaget hela tiden uppträder
         på ett tillåtet och, i kommersiellt hänseende, ärligt sätt. Kravet på kapacitet avseende byggnadsutformning avser att säkerställa
         att byggföretagen har mänskliga resurser, särskilt tjänstemän med teknisk kompetens och personal, som har lämpliga kvalifikationer
         för de arbeten som de erbjuder sig att utföra. Kravet avseende ekonomisk och finansiell ställning avser särskilt att säkerställa
         att företagen är solventa, att de har kapacitet att respektera ingångna åtaganden och att de förvaltar de tillgångar och intressen
         som de anförtros på ett korrekt och hederligt sätt, samt att förhindra att arbeten överges och att kriminella handlingar begås,
         vilket kan förekomma i utövandet av verksamheten.
      
      71      Republiken Portugal har hävdat att det, med hänsyn till de underliggande skälen till bestämmelserna i förordning nr 12/2004
         och till att byggverksamhet är en bestående ekonomisk verksamhet av varaktigt slag, inte är möjligt att föreställa sig att
         ett företag befrias från skyldigheten att iaktta dessa bestämmelser, utan att det system som införts genom nämnda förordning
         undergrävs och utan att de mål som eftersträvas med systemet äventyras. Det är i synnerhet nödvändigt för konsumentskyddet
         att företagen omfattas av ett enhetligt system, oavsett hur intensivt verksamheten utövas av de ekonomiska aktörerna, såväl
         av de inhemska som av dem från andra medlemsstater. I annat fall skulle bördan att ställas inför flera rättsordningar vars
         bestämmelser det saknas kännedom om överföras på konsumenten.
      
      72      Det kan inte heller anses att förordning nr 12/2004 strider mot artikel 49 EG endast av det skälet att det i förordningen
         inte görs någon åtskillnad mellan tillhandahållande av tjänster och etablering. En sådan tolkning skulle vara uppenbart oförenlig
         med artikel 50.2 EG och den kan inte härledas från domstolens praxis, bland annat domen i det ovannämnda målet Säger, som
         har åberopats av kommissionen.
      
      73      Republiken Portugal har bestritt att det i den nationella lagstiftningen inte görs någon åtskillnad mellan ett byggföretags
         etablering och ett sådant företags tillhandahållande av tjänster. Republiken Portugal har i detta hänseende förklarat att
         det av den portugisiska lagen om bolag följer att ett bolag som önskar utöva byggverksamhet under mer än ett år ska inrätta
         en representation och utse en företrädare. Byggföretag som tillhandahåller tillfälliga tjänster under en period som inte överstiger
         ett år behöver inte ha en representation, utan endast ett tillstånd för att utöva byggverksamheten. Det har således gjorts
         ansträngningar i den nationella lagstiftningen för att kunna anpassa och underlätta iakttagandet av villkoren för tillträde
         till byggverksamhet för företag med säte i en annan medlemsstat.
      
      74      Härtill kommer att det finns en faktisk skillnad mellan tillhandahållande av tjänster och etablering i det att en tjänsteleverantör
         kan besluta att inte förnya giltigheten för sitt tillstånd, eller att till och med få det ogiltigförklarat, vilket får till
         följd att denne inte längre är skyldig att iaktta kraven enligt förordning nr 12/2004.
      
      75      Om en tjänsteleverantör i den medlemsstat där han är etablerad omfattas av samma villkor som dem som föreskrivs i den portugisiska
         lagstiftningen, skulle han dessutom kunna påvisa detta, för att få tillstånd att utöva byggverksamhet i Portugal. I ett sådant
         fall skulle han praktiskt taget få tillståndet automatiskt, eftersom har uppfyller alla villkor som krävs.
      
      76      Med beaktande av olikheten mellan rättsordningarna i unionen kan det dock inte anses att förekomsten av ett tillstånd i en
         medlemsstat i sig är tillräcklig för att tillhandahållandet av tjänster ovillkorligen ska tillåtas i andra medlemsstater.
         Med hänsyn till mångfalden av dessa rättsordningar kan det inte heller krävas att den portugisiska administrationen ska kontrollera
         den skyddsnivå som medges i en annan medlemsstat, eftersom det är extremt svårt att utföra en sådan kontroll. I vissa medlemsstater
         finns det inte heller någon lagstiftning om tillträde till byggverksamhet för privata arbeten.
      
      77      Republiken Portugal anser att kommissionens hänvisning till direktiv 2005/36 saknar relevans. Direktivet är nämligen inte
         tillämpligt i detta förfarande, som inte rör ett ”yrke” i den mening som avses i direktivet, utan utövandet av en reglerad
         ekonomisk verksamhet, som av hänsyn till allmänintresset omfattas av en lagstiftning om tillträde.
      
      78      Republiken Portugal har i detta sammanhang hävdat att lagstiftningen om utövande av byggverksamhet, fram till antagandet av
         direktiv 2006/123, inte hade varit föremål för harmonisering på unionsnivå. Republiken Portugal anser att det, med hänsyn
         till de skyldigheter som infördes genom detta direktiv, för vilket fristen för införlivande löpte ut först den 28 december 2009,
         inte med fog kan hävdas att samma skyldigheter följer direkt av fördraget. På grund av införlivandet av nämnda direktiv pågår,
         slutligen, en utvärdering av hela den relevanta portugisiska lagstiftningen, som rör nästan ett hundratal reglerade ekonomiska
         verksamheter, däribland byggverksamhet. Eftersom hela den portugisiska lagstiftningen inom kort kommer att ändras, har detta
         fördragsbrottsförfarande liten praktisk betydelse och bör avbrytas.
      
      79      Republiken Polen har gjort gällande att ett system med tillstånd som föregår tillhandahållandet av tjänster av tjänsteleverantörer
         från andra medlemsstater endast kan vara motiverat i undantagsfall, om det visas att den kontroll som utförs när verksamheten
         pågår eller senare inte är tillräckligt effektiv. Republiken Portugal har emellertid varken visat att dess tillståndssystem
         faktiskt bidrar till att öka säkerheten i byggbranschen eller att systemet är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas.
         Dessa mål kan nämligen uppnås genom åtgärder som innebär att det snarare krävs tillstånd för ett konkret byggprojekt och inte
         för själva byggverksamheten. Sådana åtgärder, i förening med kontrollen av byggprocessen, skulle helt klart vara mer effektiva
         för att kunna säkerställa byggnadernas kvalitet, hållbarhet och säkerhet, samt iakttagandet av de nationella rättsliga och
         tekniska bestämmelserna.
      
      80      Enligt Republiken Polen följer det också av domstolens praxis att myndigheterna i den mottagande medlemsstaten ska ta hänsyn
         till de krav som de ekonomiska aktörerna eller deras anställda redan uppfyller i ursprungsmedlemsstaten. Genom att tillämpa
         samma bestämmelser på inhemska företag som på företag som är etablerade i andra medlemsstater bortser Republiken Portugal
         emellertid från de villkor som tjänsteleverantörerna redan uppfyller i etableringsmedlemsstaten. Republiken Portugal kan inte
         heller med framgång göra gällande att det saknas kännedom om bestämmelserna i de andra medlemsstaterna och att det finns olikheter
         mellan de gällande lagstiftningarna för att motivera inskränkningen i den fria rörligheten för tjänster.
      
      –       Domstolens bedömning
      81      Domstolen erinrar inledningsvis om att det av fast rättspraxis framgår att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot
         bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och
         att senare förändringar således inte kan beaktas av domstolen (se, bland annat, dom av den 14 juli 2005 i det ovannämnda målet
         kommissionen mot Tyskland, punkt 32, och av den 26 november 2009 i mål C‑13/09, kommissionen mot Italien, punkt 9). Enligt
         fast rättspraxis följer också att kommissionen är ensam behörig att avgöra om det är lämpligt att inleda ett fördragsbrottsförfarande
         och i så fall på grund av vilken handling eller vilken underlåtenhet av medlemsstaten i fråga detta ska ske (se, bland annat,
         dom av den 5 november 2002 i mål C‑471/98, kommissionen mot Belgien, REG 2002, s. I‑9681, punkt 39, och av den 12 november 2009
         i mål C‑199/07, kommissionen mot Grekland, REG 2009, s. I‑10669, punkt 23).
      
      82      Av detta följer att Republiken Portugal inte kan vinna framgång med argumentet att förevarande fördragsbrottsförfarande har
         liten praktisk betydelse och bör avbrytas på grund av att hela den portugisiska lagstiftningen inom kort kommer att ändras
         för att införliva direktiv 2006/123.
      
      83      Vad beträffar frågan huruvida det nationella systemet i fråga är förenligt med artikel 49 EG är det fast rättspraxis att denna
         artikel inte bara innebär att det är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering, på grund av nationalitet, av en tjänsteleverantör
         som är etablerad i en annan medlemsstat, utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning – även om den utan
         åtskillnad är tillämplig på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater – som innebär att
         tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande
         tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva (se, bland annat, dom av den 5 mars 2009 i mål C‑350/07, Kattner
         Stahlbau, REG 2009, s. I‑1513, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
      
      84      Domstolen har således flera gånger slagit fast att en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs att ett företag som är
         etablerat i en annan medlemsstat ska ha ett administrativt tillstånd för att få utföra tjänster inom det nationella territoriet
         utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Säger, punkt 14,
         dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑43/93, Vander Elst, REG 1994, s. I‑3803, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑59,
         av den 9 mars 2000 i mål C‑355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I‑1221, punkt 35, och av den 29 april 2004 i mål
         C‑171/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I‑5645, punkt 60).
      
      85      Den omständigheten, som framhållits av Republiken Portugal, att det i allmänhet krävs en viss tid för att fullborda byggtjänster
         och att det därför kan visa sig vara svårt att skilja mellan detta tillhandahållande och den situation i vilken tjänsteleverantören
         faktiskt är etablerad i den mottagande medlemsstaten får inte heller automatiskt till verkan att nämnda tillhandahållande
         inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 EG. Sålunda har domstolen tidigare slagit fast att denna artikel även
         avser tjänster som tillhandahålls under en längre tid, till och med flera år, varvid den som exempel bland annat har hänvisat
         till tjänster som tillhandahålls i samband med uppförandet av en stor byggnad (se dom av den 11 december 2003 i mål C‑215/01,
         Schnitzer, REG 2003, s. I‑14847, punkt 30).
      
      86      Det följer klart av ovannämnda rättspraxis att det system som har införts genom förordning nr 12/2004, med stöd av vilket
         även företag som är lagligen etablerade i en annan medlemsstat ska utverka ett tillstånd vid den portugisiska administrationen
         som visar att de har behörighet för den typ av tjänster som de önskar utföra, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla
         tjänster.
      
      87      Såvitt avser det argument som har åberopats av Republiken Portugal och som avser att de bestämmelser om friheten att tillhandahålla
         tjänster som föreskrivs i direktiv 2006/123 ännu inte är tillämpliga i förevarande mål, räcker det att konstatera att enligt
         fast rättspraxis kan en inskränkning av artikel 49 EG, även om någon harmonisering inte har skett, endast vara motiverad om
         den sker genom regler som grundas på tvingande skäl av allmänintresse och som gäller för alla personer och företag som bedriver
         verksamhet i värdmedlemsstaten, i den mån detta intresse inte skyddas genom de regler vilka tjänsteleverantören är underkastad
         i den medlemsstat där denne är etablerad och förutsatt att dessa regler är ägnade att säkerställa att det mål som eftersträvas
         med dem uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet (se, för ett liknande resonemang, dom
         av den 3 oktober 2000 i mål C‑58/98, Corsten, REG 2000, s. I‑7919, punkt 35, av den 9 november 2006 i mål C‑433/04, kommissionen
         mot Belgien, REG 2006, s. I‑10653, punkt 33, och av den 18 juli 2007 i mål C‑490/04, kommissionen mot Tyskland, REG 2007,
         s. I‑6095, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
      
      88      Det ska dessutom påpekas att särskilt den allmänna skyldigheten enligt artikel 16.1 i detta direktiv, enligt vilken medlemsstaterna
         ska garantera tillträdet till och utövandet av tjänsteverksamhet inom sina territorier, varvid de endast får ställa krav som
         är icke-diskriminerande och grundas på sakliga skäl, följer direkt av artikel 49 EG. 
      
      89      Vad gäller frågan huruvida den inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som följer av det nationella systemet i
         fråga, vilket tillämpas utan åtskillnad på samtliga byggföretag som är verksamma på det portugisiska territoriet, grundas
         på sakliga och tvingande skäl av allmänintresse, ska det först konstateras att de skäl som i detta hänseende har åberopats
         av Republiken Portugal, det vill säga särskilt de krav som avser att säkerställa byggnadernas hållbarhet och säkerhet och
         att skydda miljön, stadens kulturarv samt konsumenterna och dem som nyttjar fastigheter, faktiskt utgör sådana skäl (se även
         domarna i de ovannämnda målen Corsten, punkt 38, och Schnitzer, punkt 35). Det är härvid inte nödvändigt, för ändamålen med
         förevarande mål, att fastställa huruvida vissa av dessa skäl omfattas av begreppet allmän ordning, såsom Republiken Portugal
         har hävdat.
      
      90      Såsom särskilt framgår av skälen 6 och 27 i direktiv 2005/36 har unionslagstiftaren, vid antagandet av direktivet emellertid
         redan beaktat nämnda krav, vilka således kommer till uttryck i direktivets bestämmelser.
      
      91      Enligt artikel 5.1 i direktivet får medlemsstaterna inte, av skäl som rör yrkeskvalifikationerna, inskränka friheten att tillhandahålla
         tjänster, om tjänsteleverantören är lagligen etablerad i en medlemsstat där yrket är reglerat. En sådan tjänsteleverantör
         får följaktligen tillhandahålla sina tjänster i en annan medlemsstat under hemlandets yrkestitel, utan att behöva utverka
         ett erkännande av sina kvalifikationer. Om det aktuella yrket inte är reglerat i etableringsmedlemsstaten, ska tjänsteleverantören
         styrka två års yrkespraktik.
      
      92      I enlighet med artikel 7.1 och 7.2 i nämnda direktiv får den mottagande medlemsstaten kräva att en tjänsteleverantör som för
         första gången ska tillhandahålla tjänster på medlemsstatens territorium först lämnar en förhandsunderrättelse, åtföljd av
         bland annat uppgifter om eventuellt försäkringsskydd rörande yrkesansvar och andra handlingar, såsom bevis på tjänsteleverantörens
         nationalitet, lagliga etablering samt yrkeskvalifikationer. Intyg om att vederbörande inte har dömts för något brott får emellertid
         endast krävas för yrkesutövare i säkerhetsbranschen, i den mån ett sådant intyg krävs av medborgare i den mottagande medlemsstaten.
      
      93      I punkt 4 i nämnda artikel 7 föreskrivs ett begränsat undantag från dessa principer för reglerade yrken som har konsekvenser
         för folkhälsa eller säkerhet och som inte automatiskt erkänns enligt avdelning III kapitel III i direktiv 2005/36. Det är
         bara beträffande dessa yrken som den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten kan kontrollera tjänsteleverantörens
         yrkeskvalifikationer, om ändamålet med kontrollen är att undvika allvarlig skada för tjänstemottagarens hälsa eller säkerhet
         och om åtgärden är proportionerlig för det ändamålet.
      
      94      Genom artikel 8 i direktiv 2005/36 inrättas dessutom ett administrativt samarbete, enligt vilket de behöriga myndigheterna
         i den mottagande medlemsstaten av de behöriga myndigheterna i etableringsmedlemsstaten, för varje tillhandahållande av tjänster,
         får begära upplysningar om huruvida tjänsteleverantören är lagligen etablerad i denna medlemsstat, följer god sed och inte
         har ådragit sig yrkesmässiga disciplinära eller straffrättsliga påföljder. För att ytterligare skydda tjänstemottagarens intressen
         får den mottagande medlemsstaten, enligt artikel 9 i direktivet, slutligen kräva att tjänsteleverantören meddelar vissa uppgifter
         om bland annat försäkringsskydd rörande yrkesansvar.
      
      95      Republiken Portugal har inte bestritt att de krav som följer av det system som har införts genom förordning nr 12/2004 går
         utöver vad som föreskrivs i avdelning II i direktiv 2005/36. Denna medlemsstat har emellertid ifrågasatt att direktivet kan
         tillämpas på nämnda system på grund av att det inte rör ett reglerat yrke, utan en reglerad ekonomisk verksamhet.
      
      96      Det kan i detta hänseende först konstateras att det finns ett direkt samband, till och med en viss överlappning, mellan utövandet
         av en verksamhet i byggbranschen och utövandet av yrken som hört till denna bransch och att lagstiftningen om dessa yrken
         kan anses utgöra en del av lagstiftningen om nämnda verksamhet.
      
      97      Det ska härefter framhållas att enligt det nationella systemet i fråga ska ett byggföretag som önskar tillhandahålla sina
         tjänster i Portugal, för att kunna klassificeras och få ett certifikat, uppfylla villkor som inte bara avser företaget självt,
         utan även dess ledning och dess personal i allmänhet. Således ska ett företags kapacitet avseende byggnadsutformning inte
         bara bedömas i förhållande till företagets organisationsstruktur, antalet anställda, innehavet av de tekniska medel som krävs
         och dess egen faktiska erfarenhet, utan även i förhållande till nivån på kunskaper, specialisering och erfarenhet hos dess
         personal. Dessutom ska företagets handelskapacitet bland annat bevisas genom utdrag ur kriminalregistret för entreprenören
         och bolagets ställföreträdare.
      
      98      Det ska slutligen noteras att artiklarna 16 och 17 i direktiv 2005/36, i förening med förteckning I i bilaga IV till direktivet
         och särskilt huvudgrupp 40 i förteckningen, avser ”verksamheter” i byggbranschen.
      
      99      Utan att det, för ändamålen med detta fördragsbrottsförfarande, behöver fastställas i vilken mån direktiv 2005/36 ska tillämpas
         på det nationella systemet i fråga och huruvida systemet är förenligt med direktivet, eftersom en oförenlighet i detta hänseende
         inte har åberopats av kommissionen, konstaterar domstolen att systemet under alla omständigheter går utöver vad som är nödvändigt
         för att uppnå de mål som avses. 
      
      100    Såsom det har erinrats om i punkt 87 i förevarande dom kan en inskränkning i artikel 49 EG endast vara motiverad om det allmänintresse
         som den nationella lagstiftningen syftar till att skydda inte skyddas genom de regler som tjänsteleverantören är underkastad
         i etableringsmedlemsstaten. Domstolen har således särskilt slagit fast att ett nationellt tillståndssystem går utöver vad
         som är nödvändigt om kraven för att ett tillstånd ska utfärdas innebär en upprepning av motsvarande krav på stödjande dokument
         och garantier som ställs i etableringsstaten, och av detta särskilt dragit slutsatsen att det föreligger en skyldighet för
         den mottagande medlemsstaten att ta hänsyn till kontroller och undersökningar som redan har gjorts i etableringsmedlemsstaten
         (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb, REG 1981, s. 3305, punkt 20, svensk specialutgåva,
         volym 6, s. 365, av den 4 december 1986 i mål 205/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1986, s. 3755, punkt 47, svensk specialutgåva,
         volym 8, s. 741, domen av den 9 mars 2000 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 38, och domen av den 29 april 2004
         i det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkterna 60 och 66).
      
      101    Genom att kräva att byggföretag som är etablerade i en annan medlemsstat ska uppfylla alla villkor som ställs enligt det nationella
         systemet, bland annat i förordning nr 12/2004, för att få tillstånd att utöva en verksamhet i Portugal inom byggbranschen,
         utesluter detta system att det tas behörig hänsyn till motsvarande skyldigheter som ett sådant företag omfattas av i etableringsmedlemsstaten
         och till de kontroller som i detta hänseende redan har utförts av myndigheterna i nämnda medlemsstat.
      
      102    Detta konstaterande påverkas inte av det faktum att det i den portugisiska lagen om bolag föreskrivs en skyldighet att inrätta
         en representation och utse en företrädare endast för bolag som önskar utöva sina verksamheter i Portugal under mer än ett
         år. En sådan skyldighet utgör nämligen endast ett tillägg till skyldigheten att ha ett förhandstillstånd i enlighet med samtliga
         villkor i förordning nr 12/2004, och undantaget från nämnda skyldighet får följaktligen inte alls till verkan att det, inför
         beviljandet av tillståndet, tas hänsyn till motsvarande skyldigheter som görs gällande och kontrolleras av etableringsmedlemsstaten.
      
      103    Utan betydelse är även det förhållandet, likaledes påtalat av Republiken Portugal, att en tjänsteleverantör har möjligheten
         att inte förnya giltigheten för sitt certifikat eller registreringsbevis eller att få dessa ogiltigförklarade och att på så
         sätt befrias från skyldigheten att iaktta kraven enligt förordning nr 12/2004. Även om det uppenbarligen alltid är möjligt
         för en tjänsteleverantör att upphöra med sina verksamheter på det portugisiska territoriet, skulle artikel 49 EG förlora all
         ändamålsenlig verkan om artikeln tolkades så, att den omständigheten att denna möjlighet finns i sig är tillräcklig för att
         ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster ska anses vara proportionerligt.
      
      104    I den mån Republiken Portugal har gjort gällande att den i praktiken gör en begränsad prövning av den behörighet som ett företag
         har erhållit i andra medlemsstater, ska det först konstateras att det framgår av de förklaringar som Republiken Portugal har
         gett i detta avseende, i sina skriftliga inlagor och vid förhandlingen, att den som bevis accepterar handlingar som redan
         har kontrollerats av etableringsmedlemsstaten endast om de portugisiska myndigheterna, efter en fullständig materiell prövning
         av dessa handlingar, kommer fram till slutsatsen att företaget uppfyller samtliga krav enligt förordning nr 12/2004. Genom
         att förfara på detta sätt bortser Republiken Portugal emellertid från motsvarande krav på stödjande dokument och garantier
         som ställs i etableringsstaten. Den ger företagen endast möjlighet att, i samband med en ansökan om certifikat eller registreringsbevis,
         på nytt ge in handlingar som redan har getts in till myndigheterna i etableringsmedlemsstaten.
      
      105    Det ska vidare framhållas att Republiken Portugal vid förhandlingen, med hänvisning till svårigheterna för förvaltningsmyndigheterna
         att kontrollera karakteristika hos de bevis och tillstånd som har utfärdats av andra medlemsstater, karakteristika som följer
         av mångfalden av och skillnaderna i de system som finns i de olika medlemsstaterna, uttryckligen förklarade att den endast
         accepterar handlingar som kan visa att erfarenhet och kapacitet avseende byggnadsutformning för särskilda arbeten föreligger.
         Det framgår emellertid av den rättspraxis som det har erinrats om i punkt 100 i förevarande mål att dessa svårigheter, som
         i viss utsträckning uppkommer inom alla de verksamhetssektorer för vilka tillträdesvillkoren inte har harmoniserats på unionsnivå,
         inte kan befria en medlemsstat från skyldigheten att undvika att utfärdandet av ett tillstånd för en tjänsteleverantör som
         redan är etablerad i en annan medlemsstat omfattas av krav som innebär en upprepning av motsvarande krav på stödjande dokument
         och garantier som ställs i etableringsmedlemsstaten.
      
      106    Till svar på en fråga som domstolen ställde under förhandlingen och som avsåg huruvida den praxis – som består i den begränsade
         prövning som de portugisiska myndigheterna gör av de bevis och den behörighet som erhållits i andra medlemsstater – föreskrivs
         i lagstiftningen, har Republiken Portugal slutligen förklarat att förordning nr 12/2004 inte innehåller särskilda bestämmelser
         i detta avseende, men att det i den nationella förvaltningsprocesslagen föreskrivs att administrationen är skyldig att följa
         ett visst antal etapper och att pröva alla handlingar och stödjande dokument som ges in av en sökande.
      
      107    Det ska härvid erinras om att det av fast rättspraxis framgår att för att ett system med förhandstillstånd ska kunna anses
         motiverat, trots att en grundläggande frihet därigenom inskränks, måste det grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande
         och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning
         (se, bland annat, dom av den 10 mars 2009 i mål C‑169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I‑1721, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
         I det särskilda sammanhang som avser förfarandet för beviljande av ett certifikat eller ett registreringsbevis, vilket är
         avhängigt av prövningen av ett antal mycket specifika kriterier som innebär värdebedömningar och för vilket det dessutom finns
         särskilda bestämmelser i förordning nr 12/2004, kan det inte anses att en så allmänt hållen regel som den som Republiken Portugal
         har hänvisat till tillräckligt begränsar de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning.
      
      108    Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen följande. Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
         enligt artikel 49 EG genom att kräva att de som tillhandahåller byggtjänster och som är etablerade i en annan medlemsstat
         ska uppfylla alla villkor som ställs enligt det nationella systemet i fråga, bland annat förordning nr 12/2004, för att få
         tillstånd att utöva en verksamhet i Portugal inom byggbranschen, och genom att således utesluta att det tas behörig hänsyn
         till motsvarande skyldigheter som dessa tjänsteleverantörer omfattas av i den medlemsstat där de är etablerade och till de
         kontroller som i detta hänseende redan har utförts av myndigheterna i nämnda medlemsstat.
      
       Rättegångskostnader
      109    Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Kommissionen har yrkat att Republiken Portugal ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Portugal
         har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
      
      110    I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna ska Republiken Polen bära sina rättegångskostnader.
      
      Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
      1)      Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att kräva att de som tillhandahåller
            byggtjänster och som är etablerade i en annan medlemsstat ska uppfylla alla villkor som ställs enligt det nationella systemet
            i fråga, bland annat i förordning nr 12/2004 av den 9 januari 2004, för att få tillstånd att utöva en verksamhet i Portugal
            inom byggbranschen, och genom att således utesluta att det tas behörig hänsyn till motsvarande skyldigheter som dessa tjänsteleverantörer
            omfattas av i den medlemsstat där de är etablerade och till de kontroller som i detta hänseende redan har utförts av myndigheterna
            i nämnda medlemsstat.
      2)      Republiken Portugal ska ersätta rättegångskostnaderna.
      3)      Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
      Underskrifter
      * Rättegångsspråk: portugisiska.