CELEX: 52011SC0817
Language: nl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0817
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2011
van Spanje
en met een advies van de Raad
over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Spanje voor de periode
2011–2014
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de
Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties
en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], en met name artikel 5, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2],
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en
Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)              
Op 26 maart 2010 hechtte de Europese Raad zijn
goedkeuring aan het voorstel van de Europese Commissie voor een nieuwe groei-
en werkgelegenheidstrategie. Deze Europa 2020-strategie moet voor betere coördinatie
van het economisch beleid zorgen en zich toespitsen op de sleutelgebieden
waarop Europa’s potentieel voor duurzame groei en concurrentievermogen een
krachtige impuls nodig heeft.
(2)              
De Raad heeft op 13 juli 2010 een aanbeveling
inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en
de Unie (2010–2014) en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de
richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten aangenomen[3], die samen de “geïntegreerde richtsnoeren”
vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en
werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.
(3)              
Op 12 januari 2011 hechtte de Commissie haar
goedkeuring aan de eerste jaarlijkse groeianalyse en gaf daarmee de aanzet tot
een nieuwe cyclus van economische governance in de EU en het eerste Europees
Semester van voorafgaande en geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa
2020-strategie berust. 
(4)              
Op 25 maart 2011 heeft de Europese Raad de
prioriteiten inzake begrotingsconsolidatie en structurele hervorming
goedgekeurd (overeenkomstig de conclusies van de Raad van 15 februari en 7
maart 2011 en ten vervolge op de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie). Hij
benadrukte dat voorrang moet worden gegeven aan het weer gezond en houdbaar
maken van begrotingen, het terugdringen van de werkloosheid door hervormingen
van de arbeidsmarkt en nieuwe inspanningen om de groei te stimuleren. Hij
verzocht alle lidstaten deze prioriteiten in concrete maatregelen om te zetten
die in hun stabiliteits- of convergentieprogramma’s en in hun nationale
hervormingsprogramma’s worden opgenomen.
(5)              
Op 25 maart 2011 verzocht de Europese Raad voorts
de lidstaten die aan het Euro Plus-pact deelnemen hun toezeggingen tijdig te
presenteren om te kunnen worden opgenomen in de stabiliteits- of
convergentieprogramma’s en de nationale hervormingsprogramma’s.
(6)              
Op 29 april 2011 heeft Spanje zijn geactualiseerde
stabiliteitsprogramma 2011 voor de periode 2011-2014 en zijn nationale
hervormingsprogramma 2011 ingediend. Om met de onderlinge verbanden rekening te
houden, zijn beide programma’s terzelfder tijd geëvalueerd. 
(7)              
De Spaanse economie werd zwaar getroffen door de
crisis en onderging in 2008–2009 een forse correctie. Het reële bbp slonk van
begin 2008 tot einde 2010 met 4,3% en de werkgelegenheid daalde met meer dan
10%. De werkloosheid was daardoor eind 2010 tot 20,1% gestegen, het hoogste
cijfer in de EU. Jongere (41,6% werkloos) en laaggeschoolde werknemers (26,4%
werkloos) kregen de grootste klappen van de recessie. De rente op de
staatsobligaties liep op en het bankstelsel, met name de spaarbanken, kwam
onder druk te staan door de instorting van de huizenprijzen en de sterke krimp
van de bouwsector. Het proces van verwerking van de grote macro-economische
onevenwichtigheden die tijdens de hoogconjunctuur zijn opgebouwd, zal nog heel
wat tijd in beslag nemen. Om deze problemen aan te pakken, heeft de Spaanse
regering een hervormingsagenda opgesteld die begrotingsconsolidatie,
herstructurering van de spaarbanken en hervorming van de arbeids- en
productmarkten omvat.
(8)              
Op basis van de overeenkomstig Verordening (EG) nr.
1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van het geactualiseerde
stabiliteitsprogramma komt de Raad tot de conclusie dat het aan de
begrotingsprognoses van het stabiliteitsprogramma ten grondslag liggende
macro-economische scenario te optimistisch is wat 2011 en 2012 betreft. Het
programma moet het begrotingstekort uiterlijk in 2013 terugbrengen tot onder de
referentiewaarde van 3% die de Raad in april 2009 heeft aanbevolen, en het
tekort tegen 2014 verder terugdringen tot 2,1% van het bbp. Het programma gaat
er niet vanuit dat de middellangetermijndoelstelling – een begroting in
evenwicht – binnen de programmaperiode wordt verwezenlijkt. Dit aanpassingstraject
is over het geheel genomen toereikend. De gemiddelde jaarlijkse verbetering van
het structurele saldo bedraagt voor 2010–2013 1,5% van het bbp, overeenkomstig
de aanbeveling van de Raad, en voor 2014 nog eens 0,3% daarbovenop. De
schuldquote zal naar verwachting oplopen van 60,1% van het bbp in 2010 tot rond
69% van het bbp aan het einde van de programmaperiode. Het consolidatietraject
is aan neerwaartse risico’s onderhevig, die verband houden met de onderliggende
macro-economische aannamen en de uitvoering van de begrotingsdoelstellingen op
regionaal niveau. De regio’s zijn voor een groot deel van de totale
overheidsuitgaven verantwoordelijk en hebben in 2010 vaak hun
begrotingsdoelstellingen overschreden. De Spaanse regering heeft echter
toegezegd aanvullende maatregelen te nemen in geval van
begrotingsoverschrijdingen. 
(9)              
Om de geplande begrotingsconsolidatie in 2011 en
2012 te bereiken, moeten de tekort- en schuldbeheersingsmechanismen die voor de
regionale regeringen zijn opgezet, strikt in acht worden genomen. Om de
begrotingsdoelstellingen te bereiken indien de macro-economische en budgettaire
ontwikkelingen in 2011 en 2012 slechter uitvallen dan geraamd, zal de regering
aanvullende maatregelen moeten nemen, waartoe zij zich ook heeft verbonden.
Voor 2013 zijn bepaalde maatregelen vastgesteld ter ondersteuning van de
begrotingsdoelstellingen.
(10)          
Het Spaanse begrotingskader voor de middellange
termijn is van wezenlijk belang geweest bij het bevorderen van een meerjarige
begrotingsplanning en heeft over het algemeen goede resultaten opgeleverd. Door
de crisis is dit kader echter op de proef gesteld, waarbij is gebleken dat de
budgettaire stabiliteit en het preventieve aspect van het begrotingsbeleid
verder moeten worden versterkt. Dit kan worden bereikt door een uitgavenregel
in te voeren die gebaseerd is op de nominale bbp-groei op de middellange
termijn. De regel is door de Spaanse autoriteiten voorgesteld in het
stabiliteitsprogramma en zou automatisch bindend zijn voor de centrale regering
en de lokale regeringen. De regering is tevens van plan om voor de toepassing
van de regel op de autonome gemeenschappen te streven naar consensus binnen de
Raad voor het Fiscaal en Financieel Beleid (Consejo de Política Fiscal y
Financiera).
(11)          
Het waarschijnlijke langetermijneffect van de
vergrijzing op de Spaanse overheidsbegroting is groter dan gemiddeld in de EU
het geval is. Dit komt vooral door de aanzienlijke stijging van de
pensioenuitgaven als percentage van het bbp die voor de komende decennia wordt
verwacht. Op den duur zal de vergrijzing leiden tot een aanzienlijke stijging
van het aantal gepensioneerden per werknemer. Wanneer het stelsel niet wordt
hervormd, zullen de pensioenuitgaven volgens raming veel sneller dan het
EU-gemiddelde stijgen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in gevaar
brengen. Het voorstel van de regering voor hervorming van de pensioenen, dat
met de sociale partners is overeengekomen, draagt bij tot de houdbaarheid van
de begroting en versterkt de prikkels voor participatie in het arbeidsproces.
De hervorming moet nog door het parlement worden goedgekeurd en kan nog worden
gewijzigd.
(12)          
Spanje heeft belangrijke stappen gezet om het
bankstelsel te versterken, met name door omvangrijke overheidssteun te
verstrekken en maatregelen te nemen de spaarbanken te herstructureren, de
solvabiliteit van de banken te versterken en de transparantie van hun balans te
verbeteren. De problemen die ontstaan zijn door de rol van de plaatselijke
autoriteiten in het bestuur van de spaarbanken, zijn echter nog niet volledig
opgelost. De methode om de spaarbanken door middel van “koude fusies” te
consolideren, heeft aanleiding gegeven tot enige onzekerheid omtrent de
doeltreffendheid van de reorganisatie en de afslanking van de banken. De
regering heeft zich ertoe verbonden de herstructurering tegen eind september
2011 af te ronden.
(13)          
De lopende hervorming van de arbeidsmarkt in Spanje
moet worden aangevuld met een grondige herziening van het huidige logge stelsel
voor collectieve onderhandelingen. De overheersende rol van overeenkomsten op
het niveau van provincie of bedrijfstak laat weinig ruimte voor
onderhandelingen op bedrijfsniveau. De automatische verlenging van collectieve
overeenkomsten, de geldigheid van niet-verlengde contracten en de toepassing
van inflatiecorrectie achteraf dragen bij tot looninertie en vormen een
hindernis voor de loonflexibiliteit die nodig is om de economische aanpassingen
te versnellen en het concurrentievermogen te herstellen. De regering heeft de
sociale partners verzocht om in het voorjaar van 2011 tot overeenstemming te
komen over hervorming van het systeem voor collectieve loononderhandelingen en
heeft toegezegd dienovereenkomstig wetgeving op te stellen. 
(14)          
Gezien de zeer hoge werkloosheid heeft Spanje met
de wet van september 2010 de aanzet gegeven tot een hervorming van de
arbeidsmarkt. De wet is erop gericht de tweedeling van de arbeidsmarkt te
verkleinen en de jeugdwerkloosheid terug te dringen, de inzetbaarheid van
kwetsbare groepen te verbeteren en de flexibiliteit op bedrijfsniveau te
vergroten. Met dit doel voor ogen is in februari 2011 een hervorming van het
actieve arbeidsmarktbeleid goedgekeurd, die ook maatregelen omvat ter
versterking van de adviserende en sturende rol van de
arbeidsbemiddelingsdiensten en de coördinatie van deze diensten op nationaal en
regionaal niveau. Het is nog te vroeg om te beoordelen of de hervorming
voldoende is om de segmentatie te bestrijden en de jeugdwerkloosheid en
langdurige werkloosheid te verminderen, aangezien sommige maatregelen nog niet operationeel
zijn. De regering heeft toegezegd uiterlijk in oktober 2011 verdere stappen te
ondernemen. 
(15)          
De arbeidskosten per eenheid product zijn in Spanje
sinds de late jaren ’90 sterk gestegen, waardoor het vermogen om op prijs en
kosten te concurreren, is teruggevallen. Een combinatie van sterkere loongroei
en een lagere productiviteitsgroei dan in het eurogebied als geheel heeft
bijgedragen tot een aanhoudend hogere inflatie in Spanje. Wanneer er ruimte kan
worden gevonden voor een begrotingsneutrale verlaging van de relatief hoge
sociale bijdragen om de indirecte loonkosten te verlagen, zou dat het
concurrentievermogen helpen versterken. Energieheffingen, met name
brandstofbelastingen, zijn bijvoorbeeld relatief laag in Spanje, en kunnen een
middel zijn om de ontvangsten te vergroten.
(16)          
Het hoge percentage vroegtijdige schoolverlaters
(31,2% in 2009) is bijzonder zorgwekkend, omdat daardoor de omvang van de
geschoolde beroepsbevolking wordt beperkt, de kans van de betrokkenen om werk
te vinden wordt aangetast en de potentiële groei wordt verminderd. De op 15
februari 2011 goedgekeurde wet inzake economische duurzaamheid omvat
maatregelen om de kwaliteit en kwantiteit van het menselijke kapitaal door
onderwijs en beroepsopleiding te vergroten. Het is niet zeker hoe effectief de
nieuwe maatregelen zijn om schooluitval te bestrijden en beroepsopleidingen te
verbeteren; het kan bovendien lastig blijken om die maatregelen op alle niveaus
van de overheid uit te voeren.
(17)          
Spanje heeft vooruitgang geboekt met de verbetering
van de concurrentievoorwaarden voor de product- en dienstenmarkten en daarmee
een van de oorzaken van de lage productiviteitsgroei aangepakt. Hoewel Spanje
ver is gevorderd met de omzetting van de dienstenrichtlijn in de nationale
wetgeving, moet de markt voor professionele diensten nog verder worden
opengesteld. De wet inzake economische duurzaamheid omvat een uitgebreide reeks
maatregelen om het ondernemingsklimaat te verbeteren, de mededinging te
versterken en ecologische duurzaamheid te bevorderen. Het kan echter lastig
blijken om deze maatregelen op alle niveaus van de overheid uit te voeren. Met
name moeten overlappingen tussen bestuurslagen, zogenoemde “goldplating” op
wetgevingsgebied op allerlei niveaus (waarbij in de nationale wetgeving nadere
regels worden toegevoegd) en materiële verschillen op wetgevingsgebied tussen
regio’s worden voorkomen.
(18)          
Spanje heeft een aantal toezeggingen gedaan in het
kader van het Euro Plus-pact[4].
Wat de begroting betreft, heeft Spanje toegezegd een uitgavenregel op te
stellen om de budgettaire stabiliteit en dus de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën te versterken. Ter versterking van de financiële stabiliteit
heeft Spanje toegezegd voor 30 september de herstructurering van de financiële
sector af te ronden. De maatregelen op werkgelegenheidsgebied richten zich
vooral op uitvoeringsbesluiten inzake actief arbeidsmarktbeleid en bepalingen
inzake beroepsopleiding, alsook op de aanpak van zwartwerken. Wat het
concurrentievermogen betreft, richten de maatregelen zich op hervorming van het
systeem voor collectieve onderhandelingen, de gereglementeerde beroepen, de
oprichting van een adviescomité voor concurrentievermogen en hervorming van de
faillissementswet. De genoemde toezeggingen betreffen alle vier de doelstellingen
van het pact. De toezeggingen vormen een voortzetting van de lopende
hervormingsagenda, maar voor de uitvoering van bepaalde hervormingen wordt nu
een vast tijdschema gegeven en er wordt toegezien op volledige
tenuitvoerlegging van reeds doorgevoerde hervormingen. De gedane toezeggingen
zijn getoetst en in de aanbevelingen meegenomen.
(19)          
De Commissie heeft het stabiliteitsprogramma, het
nationaal hervormingsprogramma en de in het kader van het Euro Plus-pact gedane
toezeggingen onderzocht[5].
Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een
houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Spanje, maar ook of de
EU-regels en ‑richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak om de
algemene economische governance van de Europese Unie te versterken door middel
van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. De Commissie is in dit
verband van oordeel dat de door de Spaanse regering vastgestelde plannen voor
budgettaire consolidatie in overeenstemming zijn met de vereiste doelstellingen,
hoewel er nog enige neerwaartse risico’s bestaan. De stijging van de
overheidsuitgaven moet onder het percentage van de bbp-groei op de middellange
termijn worden gehouden en de pensioenhervorming moet worden goedgekeurd. In
2011–2012 te zetten verdere stappen moeten zich vooral richten op de
stabiliteit van het financiële stelsel (door voltooiing van de herstructurering
en consolidatie van de spaarbanken) en versterking van de binnenlandse
groeifactoren. Daartoe moet de huidige werkloosheidsgolf worden aangepakt door
met name de collectieve onderhandelingen te hervormen en de hervormingen van de
arbeidsmarkt verder uit te voeren, waarbij de effectiviteit van de maatregelen
nauwlettend moet worden gemeten en geëvalueerd. De dienstensector en de sector
gereglementeerde beroepen moeten verder worden opengesteld voor concurrentie en
de administratieve lasten voor het bedrijfsleven moeten worden verminderd.
(20)          
In het licht van deze beoordeling, en rekening
houdende met de aanbeveling van de Raad van 2 juni 2010 op grond van artikel
126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft
de Raad de actualisering 2011 van het stabiliteitsprogramma van Spanje
onderzocht. Zijn advies[6]
daarover is met name in de onderstaande aanbeveling (1) weergegeven. De Raad
heeft het nationale hervormingsprogramma van Spanje getoetst aan de conclusies
van de Europese Raad van 25 maart 2011,
BEVEELT AAN dat Spanje in de periode
2011–2012 actie onderneemt om:
(1)                   
De begrotingsstrategie in 2011 en 2012 uit te
voeren en er daarbij op toe te zien dat de doelstellingen voor het tekort in
alle geledingen van de overheid worden verwezenlijkt, onder meer door de
bestaande mechanismen voor de tekort- en schuldbeheersingsmechanismen voor de
regionale regeringen strikt toe te passen; verdere maatregelen vast te stellen
indien de budgettaire en economische ontwikkelingen anders lopen dan verwacht;
elke gelegenheid te baat te nemen, ook gunstiger economische omstandigheden, om
het tekort sneller terug te dringen; concrete maatregelen op te stellen om de
doelstellingen voor 2013 en 2014 volledig te ondersteunen. Te zorgen dat de
groei van de overheidsuitgaven onder het percentage van de bbp-groei op de
middellange termijn blijft, door zoals gepland in de wet inzake begrotingsstabiliteit
een uitgavenregel voor alle geledingen van de overheid in te voeren.
(2)                   
De voorgestelde pensioenhervorming goed te keuren,
waarbij de pensioenleeftijd en het aantal arbeidsjaren voor de berekening van
de pensioenen zoals gepland worden verhoogd; de pensioenparameters volgens plan
regelmatig opnieuw te bezien in overeenstemming met de verandering van de
levensverwachting, en verdere maatregelen op te zetten om de effectieve
pensioenleeftijd te verhogen, waaronder een leven lang leren voor oudere werknemers.
(3)                   
De lopende herstructurering van de spaarbanksector
te versterken door de nog aanwezige zwakheden in hun bestuursstructuur aan te
pakken.
(4)                   
Te onderzoeken hoeveel ruimte er is om de
socialezekerheidsbijdragen te verlagen, teneinde de indirecte loonkosten op
begrotingsneutrale wijze te verminderen, bijvoorbeeld door de structuur en het
tarief van de btw en de energiebelasting te wijzigen. In overleg met de sociale
partners, overeenkomstig de nationale praktijk, een hervorming van het proces
van collectieve loononderhandelingen en het loonindexeringsstelsel goed te
keuren en ten uitvoer te leggen, teneinde te waarborgen dat de loonstijging
meer in overeenstemming is met de ontwikkeling van de productiviteit en de
plaatselijke en bedrijfsomstandigheden. 
(5)                   
Tegen eind 2011 een evaluatie te verrichten van het
effect van de arbeidsmarkthervormingen van september 2010 en de hervorming van
het actieve arbeidsmarktbeleid van februari 2011, en daarbij indien nodig
voorstellen te doen voor verdere hervormingen om de segmentatie van de
arbeidsmarkt te verminderen en de werkgelegenheid voor jongeren te verbeteren;
nauwlettend toezicht te houden op de effectiviteit van de maatregelen die in
het nationale hervormingsprogramma zijn opgenomen om schooluitval te bestrijden,
onder meer door preventief beleid, en de doorstroming naar beroepsonderwijs en ‑opleiding
te vergemakkelijken.
(6)                   
De markt voor professionele diensten verder open te
stellen en de geplande wetgeving goed te keuren teneinde het regelgevingskader
te herzien en beperkingen voor concurrentie, efficiëntie en innovatie weg te
nemen; in alle geledingen van de overheid de wet inzake economische
duurzaamheid ten uitvoer te leggen, met name de maatregelen ter verbetering van
het ondernemingsklimaat en ter versterking van de mededinging op de product- en
dienstenmarkten; de coördinatie tussen de regionale en nationale overheden te
verbeteren teneinde de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te
verlichten.
Gedaan te 
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
[2]               PB C […] van [...], blz. […].
[3]               Gehandhaafd voor 2011 bij Besluit 2011/308/EU van de
Raad van 19 mei 2011.
[4]               Nadere gegevens over de in het kader van het Euro
Plus-pact gedane toezeggingen zijn te vinden in SEC(2011) 718.
[5]               SEC(2011) 718.
[6]               Uit hoofde van artikel 5, lid 3, van Verordening (EG)
nr. 1466/97 van de Raad.