CELEX: 52014PC0239
Language: da
Date: 2014-04-14
Title: Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne til den 103. samling af Den Internationale Arbejdskonference om en henstilling til supplering af Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO) konvention nr. 29 af 1930 om tvangsarbejde

|
			
		
		
		52014PC0239
		
			Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne til den 103. samling af Den Internationale Arbejdskonference om en henstilling til supplering af Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO) konvention nr. 29 af 1930 om tvangsarbejde /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	BEGRUNDELSE
1.           BAGGRUND FOR FORSLAGET
Som led i målet om at fortsætte og styrke det
eksisterende gode samarbejde mellem Unionen og medlemsstaterne og i
overensstemmelse med reglerne i traktaterne er formålet med dette forslag at
fastlægge den holdning, EU skal indtage ved til den 103. samling af Den
Internationale Arbejdskonference om en protokol til supplering af Den
Internationale Arbejdsorganisations (ILO) konvention nr. 29 af 1930 om
tvangsarbejde. 
ILO's konvention nr. 29 af 1930 om
tvangsarbejde, i det følgende benævnt "konventionen", er en af ILO's
otte kernekonventioner – de grundlæggende internationale arbejdsstandarder – og
betragtes som et menneskerettighedsinstrument. Ved vedtagelsen af konventionen
i 1930 opfordrede Den Internationale Arbejdskonference medlemsstaterne til
hurtigst muligt at standse brugen af tvangsarbejde og gøre det strafbart. 80 år
senere og på trods af den næsten universelle ratificering af konventionen
findes fænomenet dog stadig, om end i andre former end dem, der vakte så stor
bekymring ved begyndelsen af det tyvende århundrede. ILO anslår, at der på
verdensplan er mindst 20,9 millioner ofre for tvangsarbejde.
Formålet med den ILO-henstilling, der skal
drøftes ved den 103. samling af Den Internationale Arbejdskonference, i det
følgende benævnt "konferencen", er at løse problemer med mangelfuld
gennemførelse for at fremme forebyggelse af menneskehandel med henblik på
udnyttelse som arbejdskraft samt beskyttelse af og kompensation til ofre for
tvangsarbejde.
Vedtagelsen af en protokol om samme emne er
også på dagsordenen for konferencen og er genstand for en særskilt henstilling
til Rådets afgørelse om bemyndigelse til indledning af forhandlinger.
1.1.        Behandling og mulig
vedtagelse af en henstilling til supplering af ILO's konvention nr. 29 af 1930
om tvangsarbejde ved den 103. samling af Den Internationale Arbejdskonference
den 28. maj-12. juni 2014
Et punkt på dagsordenen for den internationale
arbejdskonference 2014 er at fastsætte standarder til "supplering af
konvention nr. 29 af 1930 om tvangsarbejde" med henblik på at vedtage en
protokol og/eller en henstilling. 
Dette punkt på konferencens dagsorden blev valgt
på ILO's Styrelsesråds 317. møde (marts 2013) som standardsættende punkt, der
kun drøftes én gang, for den 103. samling af konferencen[1]. Denne afgørelse følger
henstillingerne fra ekspertgruppemødet i februar 2013 om tvangsarbejde og
menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft, der var indkaldt af
ILO's Styrelsesråd for "at identificere mangler i ILO-standardernes
nuværende dækning med henblik på at bestemme, om der er behov for at fastsætte
standarder for at: i) udbygge ILO's konventioner om tvangsarbejde til at
omfatte forebyggelse og beskyttelse af ofre, herunder kompensation, og ii)
bekæmpe menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft"[2]. Processen er en del af
ILO's ramme for indsatser, der skal styrke en effektiv og universel respekt for
og udbredelse og gennemførelse af grundlæggende arbejdsprincipper og ‑rettigheder
2012-2016[3].
På selve konferencen bestemmes det, hvilken form
det eller de forelagte instrumenter skal have – protokol og/eller henstilling –
på grundlag af de forslag, der blev fremsat af Det Internationale Arbejdsbureau
i rapporten af marts 2014 til konferencen efter høringen af de tre ILO-parter
ultimo 2013[4].
Nogle parter foretrækker en henstilling, der ledsager en protokol, mens andre
foretrækker en selvstændig henstilling, og udfaldet af konferencens beslutning
herom er usikker[5].
En henstilling vil supplere konventionen og eventuelt protokollen ved at give
mere detaljerede retningslinjer for, hvordan konventionens og eventuelt
protokollens grundlæggende principper skal anvendes. Dette forslag drejer sig
om henstillingen, uanset hvilken model der vælges, på baggrund af den rapport,
der er forelagt konferencen.
1.2.        Den foreslåede henstillings
indhold 
Formålet med de standarder, der er under
overvejelse, er "at løse problemer med mangelfuld gennemførelse for at
fremme forebyggelses-, beskyttelses- og kompensationsforanstaltningerne for
effektivt at udrydde tvangsarbejde".
Det forslag til en henstilling, som fremgår af
rapport IV (2B), der er forelagt den 103. samling af Den Internationale
Arbejdskonference[6],
behandler følgende punkter: 
·              
nationale politikker: herunder handlingsplaner,
koordinerings- og overvågningsorganer, dataindsamling
·              
forebyggelse: strategier til håndtering af de
grundlæggende årsager til tvangsarbejde, herunder hjælp til bestemte udsatte
befolkningsgrupper og håndhævelse af arbejdsretten, oplysningskampagner,
uddannelsesprogrammer, orientering af migranter forud for afrejsen, brug af
sprog/oversættelse, sammenhængende migrationspolitikker og internationalt
samarbejde om migration, social mindstebeskyttelse, reduktion af handel med og
efterspørgsel efter varer og tjenesteydelser, der er berørt af tvangsarbejde
·              
beskyttelse af ofre på grundlag af deres
informerede samtykke og ikke på betingelse af, at de er rede til at samarbejde
i den strafferetlige proces: øjeblikkelig hjælp og langsigtet restitution og
rehabilitering for alle ofre, sundhedspleje, bolig, materiel, social og
økonomisk bistand, uddannelse, beskyttelse mod intimidering og gengældelse og
fra straf for forbrydelser, som de er blevet tvunget til at begå, særlig
beskyttelse af børn, der formodes at være mindreårige, og vandrende
arbejdstagere med en betænkningstid og restitueringsperiode, midlertidige eller
permanente opholdstilladelser, alt efter hvad der er relevant, samt sikker og
ideelt set frivillig hjemsendelse, foranstaltninger mod svigagtig arbejdsformidling
·              
kompensation og adgang til retssystemet: adgang til
passende retsmidler for alle ofre, ret til kompensation og erstatning,
oplysning og rådgivning, mulig repræsentation af ofre, adgang til retsmidler
uanset ofrets nationalitet og juridiske status på territoriet,
erstatningsmidler til ofre 
·              
håndhævelse: arbejdstilsyn, konfiskation af
indtjening på tvangsarbejde, juridiske personers strafferetlige ansvar,
afstraffelse af forbrydere, indikatorer for identificering af ofre
·              
internationalt samarbejde: teknisk samarbejde,
gensidig retshjælp, udveksling af oplysninger og god praksis.
Forslaget til henstillingen vil danne grundlag for
forhandlingerne om vedtagelse af henstillingen ved den 103. samling af Den
Internationale Arbejdskonference.
1.3.        Kompetencefordelingen i
forbindelse med konventionen og den foreslåede henstilling
De foreslåede bestemmelser i henstillingen er
delvis omfattet af de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne. Dertil
kommer, at mange af dem vedrører områder af EU-lovgivningen, hvor der allerede
er opnået en høj grad af regulering på EU-plan. 
Henstillingen behandler aspekter vedrørende
bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofre, dvs. aspekter, der
hovedsageligt vedrører området retligt samarbejde i kriminalsager[7], hvor reglerne er
fastsat i direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel
og beskyttelse af ofrene herfor ("bekæmpelse af menneskehandel") og
direktiv 2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til
rettigheder, støtte og beskyttelse ("ofres rettigheder"). Disse
aspekter behandles også i FN’s protokol om forebyggelse, bekæmpelse og
retsforfølgning af menneskehandel, særlig handel med kvinder og børn, til
supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af
grænseoverskridende organiseret kriminalitet, 2000 (FN's protokol om bekæmpelse
af menneskehandel"), som EU er part i.
Henstillingen vil behandle aspekter vedrørende
social- og arbejdsmarkedspolitikken[8],
hvor kravene navnlig er fastsat i direktiv 91/533/EØF om arbejdsgiverens pligt
til at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten eller
ansættelsesforholdet ("skriftlig erklæring") og direktiv 2008/104/EF
om vikararbejde, samt i direktiverne om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen,
arbejdstid, beskyttelse af unge på arbejdspladsen eller moderskabsbeskyttelse[9].
Henstillingen vil behandle aspekter vedrørende
asyl- og indvandringsområdet[10],
hvor kravene navnlig er fastsat i direktiv 2004/81/EF om udstedelse af
opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for
menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som
samarbejder med de kompetente myndigheder, og direktiv 2009/52/EF om sanktioner
og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ("sanktioner over for
arbejdsgivere"), hvori der fastsættes sanktioner, herunder strafferetlige
sanktioner, over for arbejdsgivere, der udnytter illegale migranter, og hvori
der findes kompensationsforanstaltninger for ofre for sådan udnyttelse. 
For at beskytte vandrende arbejdstagere kan
henstillingen have en indvirkning på arbejdskraftens frie bevægelighed, der er
sikret i henhold til artikel 45 i TEUF og forordning (EU) nr. 492/2011 om
arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen. Henstillingen vil også
påvirke EU's internationale aftaler, udviklingssamarbejde og
handelsinstrumenter, da den henviser til de grundlæggende arbejdsstandarder og
ratificering og effektiv gennemførelse af grundlæggende ILO-konventioner i
tredjelande, kandidatlande og EU.
Samtidig vedrører henstillingen også bestemmelser,
der falder uden for de kompetencer, der er tildelt EU i traktaterne. 
2.           RESULTAT AF HØRINGER AF
INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER
Ikke relevant.  

3.           JURIDISKE ASPEKTER AF
FORSLAGET
Den 103. samling af Den Internationale
Arbejdskonference vil få til opgave at vurdere og vedtage det omtalte forslag
til en henstilling til supplering af ILO's konvention nr. 29 af 1930 om
tvangsarbejde.
En henstilling er ikke bindende og skal ikke
ratificeres af ILO's medlemmer. En henstilling bruges dog af ILO's
standardovervågningsorganer til at vurdere anvendelsen af de relaterede
arbejdsstandarder og giver vejledning i forbindelse med nationale politikker, love
og praksis. Vedtagelsen af en henstilling medfører visse forpligtelser for
parterne, jf. ILO-konventionens artikel 19, stk. 6, litra b) og c). I denne
sammenhæng skal hver enkelt part indlede lovgivningsmæssige eller
administrative procedurer inden for en fastsat frist til at overveje
gennemførelsen af henstillingen i landets retssystem, underrette ILO om de
foranstaltninger, der er truffet for at bringe retssystemet i overensstemmelse
med henstillingen, og, hvis landet vælger ikke at anvende henstillingen, skal
det med jævne mellemrum underrette ILO om den nationale lov og praksis for så
vidt angår henstillingens emne.
Deraf følger, at den påtænkte henstilling vil
udgøre en retsakt udstedt af et organ, som er nedsat ved en international
aftale, som har retsvirkninger, jf. artikel 218, stk. 9, i TEUF.
Kun stater, der er medlemmer af ILO, kan
foreslå ændringer og stemme om vedtagelsen af henstillingen ved Den
Internationale Arbejdskonference. Unionen deltager i konferencen med
observatørstatus.
Da henstillingen vil vedrøre spørgsmål, som er
omfattet af både kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne, og
nationale enekompetencer, skal Unionen og medlemsstaterne dog handle efter
princippet om loyalt samarbejde, jf. artikel 4, stk. 3, i TEU. Medlemsstaterne
bør derfor også handle i fællesskab i EU's interesse, når de handler i ILO.
På nuværende tidspunkt ser det ud til, at den
foreslåede henstilling er i overensstemmelse med hensigterne i EU's lovgivning
og politik på dette område. Der er ingen modstrid mellem de generelle
principper i henstillingen og EU's lovgivning og politik, og den foreslåede
henstilling og EU-retten er ikke umiddelbart uforenelige.
Ved konferencen bør ændringer til teksten dog
kun foreslås eller accepteres, hvis de er forenelige med den eksisterende
EU-lovgivning. 
4.           PRAKTISKE FORHOLD
I ILO's organer bør medlemsstaterne handle
koordineret i fællesskab i EU's interesse. Det er på grund af ILO's retlige
rammer kun medlemsstaterne, der kan foreslå ændringer og stemme i løbet af
forhandlingsprocessen. Derfor bør medlemsstaterne, der handler både ud fra
nationale kompetencer og i Unionens interesse, og Kommissionen handle efter
princippet om loyalt samarbejde. Med henblik herpå bør medlemsstaterne og
Kommissionen bistå hinanden i udførelsen af opgaverne for at sikre, at Unionens
og medlemsstaternes interesser forsvares bedst muligt, og i forbindelse med
udøvelsen af deres opgaver bør de have støtte fra både medlemsstaternes og
Kommissionens bedste eksperter.
På grund af sammenhængen mellem protokollen og
henstillingen, der vil blive diskuteret ved konferencen af det samme udvalg,
bør Unionens holdning fastsættes under hensyn til forhandlingspositionen for
protokollen. 
2014/0131 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om fastlæggelse af den holdning, der skal
indtages på Den Europæiske Unions vegne til den 103. samling af Den
Internationale Arbejdskonference om en henstilling til supplering af Den
Internationale Arbejdsorganisations (ILO) konvention nr. 29 af 1930 om
tvangsarbejde
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 82, stk. 2,
artikel 83, stk. 1, artikel 153 og artikel 218, stk. 9,
under henvisning til forslag fra
Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)                   
I henhold til Den Internationale
Arbejdsorganisations (ILO) konvention nr. 29 af 1930 om tvangsarbejde skal
parterne i konventionen hurtigst muligt standse brugen af tvangsarbejde og gøre
det strafbart. 
(2)                   
Forslag til en henstilling til supplering af
konventionen (i det følgende benævnt "udkastet til en henstilling")
er på dagsordenen for den 103. samling af Den Internationale Arbejdskonference
den 28. maj-12. juni 2014 (i det følgende benævnt "konferencen") med
henblik på drøftelse og vedtagelse.
(3)                   
Formålet med udkastet til en henstilling er at løse
problemer med mangelfuld gennemførelse for at fremme forebyggelsen af
menneskehandel med henblik på udnyttelse som arbejdskraft samt beskyttelse af
og kompensation til ofre for tvangsarbejde.
(4)                   
Bestemmelserne i konventionen og i udkastet til en
henstilling er delvis omfattet af de kompetencer, der er tildelt Unionen i
traktaterne. Derudover vil udkastet til en henstilling virke sammen med den
eksisterende EU-lovgivning på områderne for social- og arbejdsmarkedspolitik[11], asyl og indvandring[12], arbejdskraftens frie
bevægelighed[13]
og grundlæggende rettigheder[14].
De fleste af bestemmelserne i udkastet til en henstilling er omfattet af
direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og
beskyttelse af ofrene herfor ("bekæmpelse af menneskehandel"), hvor
det er relevant, og direktiv 2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for
kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse ("ofres
rettigheder"). Disse aspekter behandles også i FN’s protokol om
forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, særlig handel
med kvinder og børn, til supplering af De Forenede Nationers konvention om
bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, 2000 (FN's protokol
om bekæmpelse af menneskehandel"), som EU er part i. Udkastet til en
henstilling vil også virke sammen med internationale aftaler,
udviklingssamarbejde og handelsinstrumenter, da den henviser til grundlæggende
arbejdsstandarder og ratificering og effektiv gennemførelse af grundlæggende
ILO-konventioner i tredjelande, kandidatlande og i Unionen.
(5)                   
Vedtagelsen af en henstilling medfører visse
forpligtelser for parterne, jf. ILO-konventionens artikel 19, stk. 6, litra b)
og c). En henstilling giver endvidere vejledning i forbindelse med nationale
politikker, love og praksis og bruges af ILO's standardovervågningsorganer til
at vurdere anvendelsen af de relaterede arbejdsstandarder. Deraf følger, at
udkastet til en henstilling vil udgøre en retsakt udstedt af et organ, som er nedsat
ved en international aftale, som har retsvirkninger.
(6)                   
I betragtning af ovenstående skal Rådet i
overensstemmelse med artikel 218, stk. 9, i TEUF vedtage en afgørelse om den
holdning, der skal indtages på Unionens vegne for så vidt angår spørgsmål
henhørende under Unionens kompetence. Medlemsstaterne handler i fællesskab i
Unionens interesse, da Unionen ikke er medlem af ILO[15].
(7)                   
Da udkastet til en henstilling kan blive ændret,
før det vedtages af Den Internationale Arbejdskonference, er det nødvendigt at
fastsætte, at medlemsstaterne, der handler i fællesskab i Unionens interesse,
kan foreslå ændringer eller acceptere ændringer under konferencen med hensyn
til spørgsmål henhørende under Unionens kompetence, forudsat at ændringerne er
forenelige med den eksisterende EU-lovgivning —
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE: 
Eneste artikel 
1.           Unionens holdning ved den
103. samling af Den Internationale Arbejdskonference er at støtte godkendelsen
af udkastet til en henstilling. Udkastet til en henstilling fremgår af rapport
IV (2B), der er forelagt den 103. samling af Den Internationale
Arbejdskonference[16]. 
2.           Unionens holdning, jf. stk.
1, indtages af medlemsstaterne, der handler i fællesskab i Unionens interesse,
når henstillingens bestemmelser vedtages ved den 103. samling af Den
Internationale Arbejdskonference.
3.           Medlemsstaterne, der handler
i fællesskab i Unionens interesse, kan aftale ikkevæsentlige ændringer af denne
holdning i ILO's organer, uden at Rådet træffer yderligere afgørelse.
Udfærdiget i Bruxelles, den
                                                                       På
Rådets vegne
                                                                       
                                                                       Formand
[1]               GB.317/INS/2(Rev.) og Record of Decisions, 25. marts
2013. 
[2]               Trepartsmøde med eksperter om tvangsarbejde og
menneskehandel med henblik på udnyttelse af arbejdskraft (Genève, 11.-15.
februar 2013), Report for discussion at the Tripartite Meeting of Experts
concerning the possible adoption of an ILO instrument to supplement the Forced
Labour Convention, 1930 (No. 29) (TMELE/2013), Final report (TMELE/2013/7),
Conclusions adopted by the Meeting (TMELE/2013/6).
[3]               ILO: Resolution concerning the recurrent discussion on
fundamental principles and rights at work, Den Internationale
Arbejdskonference, 101. samling, Genève, 2012, afsnit 8–31.
[4]               http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm. 
[5]               Se de svar, der blev modtaget under høringen, i rapport
IV (2A) til konferencen http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf.

[6]               Offentlig tilgængelig på ILO's websted på
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf.
[7]               Artikel 82, stk. 2, og artikel 83, stk. 1, i TEUF.
[8]               Artikel 153 i TEUF.
[9]               Direktiv 89/391/EØF, direktiv 94/33/EØF, direktiv
2003/88/EF, direktiv 92/85/EØF.
[10]             Artikel 79 i TEUF.
[11]             Herunder direktiv 91/533/EØF om arbejdsgiverens pligt til
at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten eller
ansættelsesforholdet ("skriftlig erklæring"), direktiv 2008/104/EF om
vikararbejde samt direktiver om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen, herunder
rammedirektiv 89/391/EØF, direktiv 2003/88/EF om arbejdstiden, direktiv
94/33/EØF om beskyttelse af unge på arbejdspladsen og direktiv 92/85/EØF om
moderskabsbeskyttelse.
[12]             Særlig direktiv 2004/81/EF om udstedelse af
opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for
menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som
samarbejder med de kompetente myndigheder, og direktiv 2009/52/EF om sanktioner
over for arbejdsgivere. 
[13]             Artikel 45 i TEUF og forordning (EU) nr. 492/2011 om
arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen.
[14]             EU’s charter om grundlæggende rettigheder: artikel 4
(forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf),
artikel 5 (forbud mod slaveri og tvangsarbejde), artikel 15 (erhvervsfrihed og
ret til at arbejde), artikel 24 (børns rettigheder), artikel 31 (retfærdige og
rimelige arbejdsforhold) og artikel 32 (forbud mod børnearbejde og beskyttelse
af unge på arbejdspladsen).
[15]             Udtalelse 2/91 af EF-Domstolen af 19. marts 1993, Sml.
1993 I, s. 1061, præmis 26.
[16]             Offentligt tilgængelig på ILO's websted på
http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf.