CELEX: 52013DC0384
Language: pl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego we Francji

|
			
		
		
		52013DC0384
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego we Francji /* COM/2013/0384 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Zalecenie
ZALECENIE RADY
mające na celu likwidację
nadmiernego deficytu budżetowego we Francji
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 7,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)                   Zgodnie z art.
126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa
członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego.
(2)       Pakt stabilności i
wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu
finansów państwa jako środka służącego umocnieniu
warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu
gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy.
(3)       W dniu 27 kwietnia 2009 r.,
zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską (TWE), Rada podjęła decyzję, w której
stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu we Francji, i wydała
zalecenia skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2012 r.[1], zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE
oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca
1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego
deficytu[2].
(4)       W dniu 2 grudnia 2009 r.,
zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE, Rada stwierdziła, że choć
władze Francji podjęły skuteczne działania, to po przyjęciu
zalecenia wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia
gospodarcze niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów
publicznych. W rezultacie Rada zaleciła Francji skorygowanie nadmiernego
deficytu najpóźniej do 2013 r. W celu obniżenia deficytu sektora
instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB
w wiarygodny i trwały sposób władzom Francji zalecono: a)
wdrożenie środków konsolidacji w 2010 r. zgodnie z planem oraz
wzmocnienie wysiłku fiskalnego w 2011 r. i w latach kolejnych, b)
zapewnienie średniego rocznego wysiłku fiskalnego na poziomie ponad 1
% PKB w latach 2010–2013 oraz c) określenie środków koniecznych do
tego, by dokonać korekty nadmiernego deficytu do 2013 r., przy
założeniu sprzyjających warunków koniunkturalnych, oraz
przyśpieszenie tempa redukcji deficytu, jeżeli warunki ekonomiczne
lub budżetowe okażą się korzystniejsze niż
zakładano w momencie wydania zalecenia. W swoich zaleceniach Rada
wyznaczyła dzień 2 czerwca 2010 r. jako termin, przed upływem
którego konieczne jest podjęcie skutecznych działań zgodnie z
przepisami art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97.
(5)       W dniu 15 czerwca 2010 r.
Komisja stwierdziła, że według prognozy służb Komisji
z wiosny 2010 r. Francja podjęła skuteczne działania zgodnie z
zaleceniem Rady z dnia 2 grudnia 2009 r. w celu obniżenia deficytu sektora
instytucji rządowych i samorządowych poniżej stanowiącego
wartość referencyjną poziomu 3 % PKB i uznała w
związku z tym, że nie ma potrzeby podjęcia kolejnych kroków
przewidzianych w ramach procedury nadmiernego deficytu.
(6)       Zgodnie z art. 3 ust. 5
rozporządzenia (WE) nr 1467/97 Rada, działając na zalecenie
Komisji, może podjąć decyzję o wydaniu zmienionego
zalecenia na mocy art. 126 ust. 7 TFUE w przypadku gdy podjęto skuteczne
działania, lecz po przyjęciu pierwotnego zalecenia
wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze
niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych.
Wystąpienie nieprzewidzianych niekorzystnych zdarzeń gospodarczych
niosących poważne negatywne konsekwencje dla budżetu należy
poddać ocenie w kontekście prognozy gospodarczej stanowiącej
podstawę zalecenia Rady.
(7)       Zgodnie z art. 126 ust. 7
TFUE oraz art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 Rada jest
zobowiązana skierować do danego państwa członkowskiego
zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu w
wyznaczonym terminie. W zaleceniu określa się termin maksymalnie
sześciu miesięcy na podjęcie przez dane państwo członkowskie
skutecznych działań w celu skorygowania nadmiernego deficytu. W
zaleceniu dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu Rada wzywa
również dane państwo członkowskie do osiągnięcia
rocznych celów budżetowych, które – w oparciu o prognozę
stanowiącą podstawę zalecenia – są spójne z minimalną
roczną poprawą salda strukturalnego – tj. salda w ujęciu
uwzględniającym zmiany cykliczne i z pominięciem skutków
działań jednorazowych i innych działań tymczasowych – o co
najmniej 0,5 % PKB, rozumiane jako wartość odniesienia.
(8)       W prognozie służb
Komisji z jesieni 2009 r., która stanowiła podstawę wydanego zgodnie
z art. 126 ust. 7 TFUE zalecenia Rady z dnia 2 grudnia 2009 r.,
założono, że gospodarka Francji wzrośnie o 1,2 % w 2010 r.
i o 1,5 % w 2011 r. Lata 2012 i 2013 nie były wprawdzie objęte
zakresem tej prognozy, oczekiwano jednak na przestrzeni tego okresu –
zakładając stopniowe domknięcie znacznej luki produktowej do
roku 2015 – wyższego tempa wzrostu gospodarczego niż w roku 2011.
Tempo wzrostu PKB w 2010 r. znacznie przekroczyło wartość
zakładaną w prognozie służb Komisji z jesieni 2009 r., w
2011 r. wzrost PKB tylko nieznacznie przekroczył prognozowany poziom 1,5
%, w 2012 r. natomiast francuską gospodarkę dotknęła
stagnacja.
(9)       W prognozie służb
Komisji z wiosny 2013 r. przewidziano spadek PKB o 0,1 % w bieżącym
roku, co wskazuje na znacznie gorszy scenariusz również w 2013 r. niż
wynikałoby to z założeń stanowiących podstawę
zalecenia Rady z grudnia 2009 r. Niski poziom realnego dochodu do dyspozycji
gospodarstw domowych będący zwłaszcza wynikiem rosnącego bezrobocia
oraz wzrostu podatków zostanie tylko w części zrekompensowany
malejącym tempem inflacji; oczekuje się natomiast, że niski
wskaźnik zaufania wśród przedsiębiorstw skutkować
będzie stałym spadkiem inwestycji. Przewiduje się, że
nieznaczne ożywienie sektora handlu zagranicznego przełoży
się na umiarkowany wzrost dynamiki działalności w drugiej
połowie roku. Stopniowa poprawa zaufania oraz wzrost realnego dochodu do
dyspozycji – zakładając brak dalszych środków konsolidacji –
powinny wygenerować w 2014 r. wzrost gospodarczy (1,1 %). Pomimo
starań rządu mających na celu wsparcie zatrudnienia,
zwłaszcza wśród ludzi młodych i pracowników w zaawansowanym
wieku, prognozuje się dalszy wzrost stopy bezrobocia, która osiągnie
odpowiednio 10,6 % i 10,9 %, w 2013 i 2014 r. Inflacja powinna spaść
do 1,2 % w 2013 r. w związku z niższymi cenami energii, po czym
ponownie przyśpieszy w kolejnym roku, przede wszystkim z powodu planowanej
podwyżki VAT.
(10)     Kryzys gospodarczy wywarł
również znaczny wpływ na saldo sektora instytucji rządowych i
samorządowych. Deficyt wzrósł do rekordowo wysokiego poziomu 7,5 %
PKB w 2009 r. z już i tak wysokiego pułapu 3,3 % w 2008 r. z powodu
uruchomienia automatycznych stabilizatorów oraz uznaniowych budżetowych
środków stymulacyjnych wdrożonych przez władze w ramach
Europejskiego plan naprawy gospodarczej. W 2010 r. deficyt sektora instytucji
rządowych i samorządowych uległ obniżeniu do 7,1 % PKB –
spadek ten stanowił odzwierciedlenie efektów cyklicznych oraz poprawy
salda strukturalnego (częściowo zniwelowanej przez jednorazowe
środki powodujące wzrost deficytu). Saldo strukturalne uległo
poprawie o 0,3 % PKB. W 2011 r. deficyt zanotował znaczny spadek,
osiągając poziom 5,3 % PKB. Zważywszy że tempo wzrostu PKB
kształtowało się na niezmienionym poziomie w stosunku do 2010 r.
(1,7 %), zmniejszenie deficytu wynikało przede wszystkim ze wzmocnienia
konsolidacji budżetowej oraz zakończenia realizacji Europejskiego
planu naprawy gospodarczej. Wysiłek fiskalny mierzony jako zmiana salda
strukturalnego wyniósł 1,2 % PKB. W 2012 r. nominalny deficyt wyniósł
4,8 % PKB, czyli powyżej ustanowionego przez władze celu
wynoszącego 4,5 %, pomimo wdrożenia pokaźnego pakietu nowych
środków. Część tej różnicy tłumaczą koszty
poniesione na ratowanie grupy bankowej Dexia (0,1 % PKB). Saldo strukturalne
uległo poprawie o 1,1% PKB.
(11)     Według prognozy
służb Komisji z wiosny 2013 r. deficyt nominalny powinien ulec
dalszemu obniżeniu w bieżącym roku w następstwie
wdrożenia środków przyjętych zwłaszcza w ramach budżetu.
Środki po stronie dochodów obejmują dalsze podnoszenie podatków
bezpośrednich oraz składek na ubezpieczenia społeczne.
Przedłużono obowiązywanie obecnych reguł wydatkowych
(podsektor centralny i służba zdrowia), co przyczyni się do
utrzymania ograniczonego poziomu wydatków. Niższa niż oczekiwano
inflacja oraz częściowe zawieszenie indeksacji emerytur
wypłacanych z drugiego filara dokonane w porozumieniu z partnerami
społecznymi również przyczynią się do ograniczenia
wydatków. Wzrost PKB ponownie prognozowany na poziomie znacznie poniżej
możliwości negatywnie wpłynie na saldo nominalne. Ogólnie
oczekuje się, że deficyt osiągnie poziom 3,9 % PKB. Według
prognoz saldo strukturalne ulegnie dalszej poprawie o 1,3 % PKB. W 2014 r.
deficyt osiągnie 4,2 % PKB przy standardowym założeniu
kontynuacji dotychczasowej polityki, co oznacza, że przy określaniu
jego poziomu uwzględniono wyłącznie środki, które są
znane z wystarczającym poziomem szczegółowości. W
szczególności nie sprecyzowano jeszcze części środków mających
na celu sfinansowanie niedawno przyjętej ulgi w podatku dochodowym od osób
prawnych na cele związane z zapewnieniem konkurencyjności i
zatrudnieniem; z końcem 2013 r. przestanie również
obowiązywać szereg podatków przypadających jednorazowo do
zapłaty. Ogólnie prognozuje się, że saldo strukturalne
kształtować się będzie w przyszłym roku na zasadniczo
stabilnym poziomie.
(12)     W oparciu o prognozę
służb Komisji z wiosny 2013 r. szacuje się, że deficyt
strukturalny spadnie do 2,2 % PKB w bieżącym roku z 6,1 % w 2009 r.,
czyli średnio o 1,0 % PKB rocznie w okresie referencyjnym 2010–2013.
Średni roczny wysiłek fiskalny – po uwzględnieniu skorygowanych
w dół szacunków wzrostu produktu potencjalnego (+0,1 % PKB) i dochodów
nadzwyczajnych (-0,2 % PKB) w porównaniu z okresem, w którym Rada wydała
swoje zalecenie – wynosi 0,9 % PKB, a zatem kształtuje się
nieznacznie poniżej zalecanego wysiłku fiskalnego wynoszącego
ponad 1 % PKB. Kompleksowa ocena uznaniowych środków wdrożonych przez
władze Francji w latach 2010–2013 prowadzi jednak do wniosku, że ich
łączny wpływ na budżet wynosi około 5¼ % PKB, czyli
średnio 1,3 % PKB w ujęciu rocznym. Wpływ poszczególnych
środków uznaniowych wdrożonych w tym okresie – oprócz poprawy salda
strukturalnego – pozwolił zrównoważyć samoistny wzrost wydatków
publicznych z powodu czynników takich jak starzenie się
społeczeństwa, a zatem analiza oddolna przynosi bardziej pozytywny obraz
niż podejście odgórne oparte na saldzie strukturalnym. Środki te
obejmują znaczną podwyżkę podatków dochodowych od osób
fizycznych i prawnych, której towarzyszy wzrost podatków pośrednich i
składek na ubezpieczenia społeczne, zamrożenie płacy
podstawowej urzędników służby cywilnej, a także
oszczędności uzyskane w wyniku ogólnego przeglądu polityk
publicznych (RBPP), reformy systemu emerytalnego z 2010 r. oraz systematycznego
wypełniania (przy zachowaniu odpowiedniego marginesu) normy w zakresie
wydatków w służbie zdrowia (ONDAM). Wobec powyższego można
uznać, że władze Francji podjęły skuteczne
działania.
(13)     Wskaźnik
zadłużenia (wyrażony jako stosunek długu publicznego do
PKB), który w 2009 r. wyniósł 79,2 %, przekroczył w ubiegłym
roku 90 %. Według prognozy służb Komisji z wiosny 2013 r.
wskaźnik zadłużenia będzie nadal rosnąć w okresie
objętym prognozą do odpowiednio 94,0 % i 96,2 % PKB w 2013 i 2014 r.,
ze względu na nadal stosunkowo wysoki deficyt sektora instytucji
rządowych i samorządowych oraz umiarkowany nominalny wzrost PKB. Do
wzrostu długu publicznego przyczyni się również
wartość rezydualna zmiany długu, w tym wpłaty na rzecz
Europejskiego Mechanizmu Stabilności oraz pożyczki bezpośrednie
udzielone objętym programem państwom należącym do strefy
euro.
(14)     Znaczne pogorszenie sytuacji
budżetowej wynikające ze słabszej ogólnej sytuacji gospodarki w
porównaniu z sytuacją, w oparciu o którą wydano zalecenie Rady z 2009
r., wskazuje na zasadność wystosowania wobec Francji zmienionych
zaleceń na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE przewidujących
wydłużenie terminu przewidzianego na skorygowanie nadmiernego
deficytu, zgodnie z zasadami paktu stabilności i wzrostu.
(15)     W obliczu wysokiej
niepewności co do rozwoju sytuacji gospodarczej i budżetowej cel
budżetowy zalecany na ostatni rok okresu, w którym nastąpić ma
korekta nadmiernego deficytu, należy określić na poziomie
wyraźnie poniżej wartości referencyjnej, aby zagwarantować
skuteczne i trwałe dokonanie korekty w wymaganym terminie.
(16)     Wydłużenie terminu
na skorygowanie nadmiernego deficytu zaledwie o rok wymagałoby
podjęcia w 2014 r. wysiłku fiskalnego na poziomie znacznie
przewyższającym średni roczny wysiłek fiskalny w latach
2010–2013 zalecony przez Radę w dniu 2 grudnia 2009 r., co znacznie
osłabiłoby również prognozowane ożywienie gospodarcze w
przyszłym roku. Wydłużenie tego terminu o dwa lata
pozwoliłoby obniżyć deficyt nominalny do poziomu poniżej 3
% PKB w 2015 r., a jednocześnie ograniczyć wpływ podejmowanych
środków na wzrost gospodarczy w 2014 i 2015 r. Przyznanie Francji dwóch
dodatkowych lat pozwoliłoby również osiągnąć
założony poziom deficytu nominalnego, a mianowicie 3,9 % PKB w 2013
r., 3,6 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r. Poprawa strukturalnego salda
budżetowego w ujęciu rocznym wyniosłaby 1,3 % PKB w 2013 r. i 0,8
% PKB zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r. Uwzględniając przy tym
ewentualne pogorszenie salda strukturalnego, oznaczałoby to
konieczność wprowadzenia w 2014 i 2015 r. uznaniowych środków na
poziomie ponad 1 % PKB rocznie.
(17)     Aby osiągnąć
cele budżetowe, kwestią o zasadniczym znaczeniu jest pełne
wdrożenie przez władze środków już przyjętych na rok
2013 (obecnie szacowanych na 1½ % PKB) oraz szybkie określenie,
przyjęcie i wdrożenie środków służących
osiągnięciu oszczędności po stronie wydatków i/lub pozyskaniu
dochodów w wysokości ponad 1 % PKB rocznie w 2014 i 2015 r. (ogólny
wpływ środków przyjętych/określonych w wystarczająco
szczegółowy sposób na lata 2014–2015 jest zaledwie marginalny). W
szczególności nie została jeszcze określona
większość planowanych oszczędności stanowiących
podstawę różnych norm w zakresie wydatków obowiązujących w
latach 2014–2015. Nie potwierdzono wyraźnie zamiaru utrzymania
zamrożenia płac podstawowych w okresie po 2013 r. obowiązującego
w stosunku do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i
samorządowych. Ponadto, chociaż prowadzony jest przegląd
wydatków MAP („modernisation de l'action publique”), nadal jest niejasne, czy
przyczyni się on do uzyskania znacznych (i dających się
łatwo ująć ilościowo) oszczędności. Jeśli
chodzi o system emerytalny, nie przedstawiono jeszcze konkretnych środków,
które miałyby stanowić podstawę planowanej reformy. Brakuje
również szczegółowych informacji na temat planowanego spowolnienia
tempa wydatków samorządowych. Po stronie dochodów, z końcem 2013 r.
przestanie obowiązywać szereg jednorazowych płatności
podatkowych, przy czym nie ogłoszono jeszcze żadnych konkretnych
środków, które miałby zrekompensować ten ubytek. Znacznym ryzykiem
obarczony jest także przedstawiony przez władze Francji scenariusz
makroekonomiczny na następny rok. I tak, chociaż według prognoz
rządowych wzrost PKB wyniesie 1,2 %, a zatem będzie zbliżony do
wskaźnika zawartego w prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r.
(1,1 %), to scenariusze budżetowe będące podstawą tych
prognoz są rozbieżne: pierwszy z nich przewiduje wysiłek
strukturalny na poziomie 1 % w 2014 r., natomiast drugi został
sformułowany przy założeniu nieznacznie pogarszającego
się salda strukturalnego. Scenariusz makroekonomiczny leżący u
podstaw aktualnego celu w zakresie deficytu na rok 2014 za zdecydowanie
optymistyczny uznała również nowo utworzona rada budżetowa
(„Haut Conseil des finances publiques”). Ogólnie rzecz biorąc, konieczne
będzie ścisłe monitorowanie sytuacji, a władze powinny
być przygotowane do podjęcia działań naprawczych w
przypadku przekroczenia zakładanego poziomu wydatków lub
nieosiągnięcia oczekiwanego poziomu dochodów.
(18)     W przygotowanym przez
Komisję sprawozdaniu dotyczącym stabilności budżetowej za
rok 2012 stwierdzono, że w krótkoterminowej perspektywie Francji
zdają się nie zagrażać napięcia budżetowe. W
średnio- i długoterminowej perspektywie ryzyko zdaje się
kształtować na średnim i niskim poziomie. Większy powód do
niepokoju dają ostatnie wydarzenia mające wpływ na system
emerytalny. W szczególności najnowsze prognozy rady doradczej ds. emerytur
(„Conseil d'orientation des retraites”) wskazują na istnienie
trwałego deficytu w tym systemie do 2020 r. Potwierdza to pilną
potrzebę przeprowadzenia dodatkowej reformy systemu emerytalnego, aby w
pełni przywrócić stabilność finansów publicznych w
długoterminowej perspektywie.
(19)     Francja spełnia warunki
przesunięcia terminu skorygowania nadmiernego deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych określone w art. 3 ust. 5
rozporządzenia (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia
procedury nadmiernego deficytu,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
1)           Francja powinna zlikwidować
obecny nadmierny deficyt najpóźniej do roku 2015.
2)           Francja powinna
osiągnąć poziom deficytu nominalnego wynoszący 3,9 % PKB w
2013 r., 3,6 % PKB w 2014 r. i 2,8 % PKB w 2015 r., co wiąże się
z osiągnięciem poprawy salda strukturalnego o 1,3 % PKB w 2013 r.,
0,8 % PKB w 2014 r. i 0,8 % PKB w 2015 r., zgodnie z rozszerzoną
prognozą służb Komisji z wiosny 2013 r.
3)           Francja powinna w pełni
wdrożyć środki już przyjęte na 2013 r. (1½ % PKB) oraz
szybko określić, przyjąć i wdrożyć niezbędne
środki konsolidacji na rok 2014 i 2015, aby osiągnąć
zalecaną poprawę salda strukturalnego, prowadząc jednocześnie
zgodnie z dotychczasowym planem kompleksowy przegląd kategorii wydatków we
wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych,
w tym w obszarze zabezpieczenia społecznego i na szczeblu
samorządowym.
4)           Francja powinny przeznaczyć wszystkie
nadzwyczajne zyski na obniżenie deficytu. Środki konsolidacji
budżetowej powinny zapewnić trwałą poprawę salda
sektora instytucji rządowych i samorządowych w sposób
sprzyjający wzrostowi.
5)           Rada wyznacza termin 1
października 2013 r. na podjęcie przez Francję skutecznych
działań oraz, zgodnie z art. 3 ust. 4a rozporządzenia Rady (WE)
nr 1467/97, na przedstawienie szczegółowego sprawozdania na temat
planowanej strategii konsolidacji budżetowej, która ma służyć
osiągnięciu wyznaczonych celów.
Ponadto władze Francji powinny
wzmocnić długoterminową stabilność systemu
emerytalnego poprzez dalszą korektę wszystkich istotnych parametrów.
W szczególności planowana reforma powinna zostać przyjęta – zgodnie
z dotychczasowym planem – do końca bieżącego roku oraz powinna w
trwały sposób przywrócić równowagę systemu najpóźniej do
2020 r., unikając jednocześnie jakiegokolwiek dalszego
zwiększania kosztów pracy. Ponadto, aby zapewnić udaną
realizację strategii konsolidacji budżetowej, ważne będzie
wsparcie konsolidacji budżetowej kompleksową reformą
budżetową, zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Francji w
kontekście europejskiego semestru, a zwłaszcza odnoszącymi
się do procedury dotyczącej zakłóceń równowagi
makroekonomicznej.
Oprócz sprawozdania przewidzianego w zaleceniu
5, władze Francji powinny przedstawiać sprawozdanie z postępów
poczynionych we wdrażaniu niniejszych zaleceń co najmniej co
sześć miesięcy, a także w odrębnym rozdziale w
programie stabilności, do czasu całkowitego skorygowania nadmiernego
deficytu.
Niniejsze
zalecenie skierowane jest do Republiki Francuskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Wszystkie dokumenty na temat procedury nadmiernego
deficytu dotyczącej Francji dostępne są pod adresem: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm
[2]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.