CELEX: 62013CC0320
Language: pl
Date: 2014-12-11 00:00:00
Title: Opinia rzecznika generalnego - 11 grudnia 2014 r.#Komisja przeciwko Polsce#Sprawa C-320/13#Rzecznik generalny: Wathelet

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
      MELCHIORA WATHELETA
      przedstawiona w dniu 11 grudnia 2014 r. (1)
      
      Sprawa C‑320/13
      Komisja Europejska
      przeciwko
      Rzeczypospolitej Polskiej
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych – Dyrektywa 2009/28/WE – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Brak transpozycji lub powiadomienia o środkach transpozycji – Okresowa kara pieniężna1.        Komisja Europejska zwraca się w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że „nie przyjmując przepisów ustawowych, wykonawczych
         i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009
         r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE
         oraz 2003/30/WE(2), i w każdym razie nie powiadamiając Komisji o takich przepisach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na
         niej na mocy art. 27 ust. 1 tejże dyrektywy.”
      
      2.        Ponadto, na mocy art. 260 ust. 3 TFUE Komisja wniosła do Trybunału o nałożenie na Rzeczpospolitą Polską obowiązku zapłaty
         okresowej kary pieniężnej naliczanej z tytułu uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę
         2009/28 za każdy dzień opóźnienia, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie. Proponowana kwota kary, pierwotnie
         ustalona na 133 228,80 EUR, została ostatecznie zmniejszona w toku postępowania do 61 380 EUR.
      
      3.        Niniejsza sprawa daje zatem Trybunałowi okazję do dokonania po raz pierwszy wykładni tego nowego mechanizmu wprowadzonego
         przez traktat z Lizbony, pozwalającego Trybunałowi na nałożenie na państwo członkowskie sankcji finansowych już w pierwszym
         wyroku stwierdzającym uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie
         z procedurą ustawodawczą (3).
      
      I –    Ramy prawne
      A –    Prawo Unii
      4.        Dyrektywy 2009/29/WE (4), 2009/30/CE (5) i 2009/28 tworzą „pakiet energetyczno-klimatyczny”. Celem tego pakietu było ustanowienie ram prawnych pozwalających Unii
         Europejskiej na osiągnięcie w 2020 r. określonych założeń w dziedzinie klimatu i energii, a mianowicie redukcji emisji gazów
         cieplarnianych o 20% w stosunku do ich poziomu w roku 1990, podniesienia udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych
         do 20% w końcowym zużyciu energii brutto i zwiększenia wydajności energetycznej w Unii o 20%.
      
      5.        Artykuł 1 dyrektywy 2009/28 określa przedmiot i zakres stosowania tej dyrektywy. Stwarza ona wspólne ramy promowania energii
         ze źródeł odnawialnych. Wyznacza ona obowiązkowe krajowe cele ogólne zarówno w odniesieniu do całkowitego udziału energii
         ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto, jak i w transporcie. Dyrektywa ta ustanawia ponadto zasady dotyczące
         statystycznych przekazów między państwami członkowskimi, wspólnych projektów między państwami członkowskimi i z państwami
         trzecimi, gwarancji pochodzenia, procedur administracyjnych, informacji i szkoleń oraz dostępu energii ze źródeł odnawialnych
         do sieci elektroenergetycznej. Wreszcie dyrektywa 2009/28 ustala kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów.
      
      6.        Artykuł 2 lit. a) – o) dyrektywy 2009/28 zawiera szereg definicji.
      
      7.        Artykuł 5 dyrektywy 2009/28 określa zasady obliczania udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych.
      
      8.        Artykuł 13 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by poszczególne procedury administracyjne,
         uregulowania i kodeksy uwzględniały szereg gwarancji, informacji lub zachęt.
      
      9.        Artykuł 14 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Informowanie i szkolenie”, przewiduje szereg obowiązków w zakresie zapewnienia
         dostępu do różnego typu informacji dotyczących energii ze źródeł odnawialnych i jej stosowania oraz rozpowszechniania takich
         informacji.
      
      10.      Artykuł 16 dyrektywy 2009/28 ma na celu ułatwienie i zapewnienie dostępu do sieci przesyłowej i dystrybucyjnej energii elektrycznej
         wytwarzanej ze źródeł odnawialnych.
      
      11.      Artykuł 17 dyrektywy 2009/28 określa kryteria zrównoważonego rozwoju, jakie muszą spełniać biopaliwa i biopłyny, aby zostać
         uwzględnione do celów kontroli zgodności z wymogami tej dyrektywy w zakresie celów krajowych i obowiązków w zakresie energii
         ze źródeł odnawialnych oraz do celów kwalifikowalności do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw i biopłynów. Artykuł
         18 ustanawia zasady pozwalające zapewnić weryfikację poszanowania tych kryteriów zrównoważonego rozwoju. Artykuł 19 podaje
         wytyczne co do obliczania wpływu biopaliw i biopłynów na emisję gazów cieplarnianych.
      
      12.      Artykuł 21 dyrektywy 2009/28 zawiera natomiast szereg przepisów szczegółowych dotyczących energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych
         używanej w transporcie.
      
      13.      Wreszcie, art. 27 tej dyrektywy stanowi, co następuje:
      
      „1.      Bez uszczerbku dla art. 4 ust.1, 2 i 3 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,
         niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, najpóźniej do dnia 5 grudnia 2010 r. 
      
      Środki przyjmowane przez państwa członkowskie zawierają odesłanie do niniejszej dyrektywy lub odesłanie takie towarzyszy ich
         urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
      
      2.      Państwa członkowskie przekazują Komisji tekst podstawowych przepisów prawa krajowego, przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą
         dyrektywą.”
      
      B –    Prawo polskie
      14.      Zgodnie ze skargą i odpowiedzią na skargę Rzeczpospolita Polska dokonała transpozycji dyrektywy 2009/28 między innymi na mocy
         następujących aktów:
      
      –        ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62,
         poz. 552), z późn. zm.; 
      
      –        ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199) z późn. zm.;
      –        ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy –Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie
         oceny zgodności (Dz. U. Nr 21, poz. 124);
      
      –        ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz.
         666);
      
      –        ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
         z 2009 r. Nr 165, poz. 1316);
      
      –        ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 215,
         poz. 1664);
      
      –        ustawy z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21,
         poz. 104);
      
      –        ustawy z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych
         ustaw (Dz. U. Nr 153, poz. 902), z późn. zm.
      
      15.      Bezsporne jest, że wymienione przepisy ustawowe nie zawierają żadnego odniesienia do dyrektywy 2009/28 i odniesienie takie
         nie towarzyszyło ich urzędowej publikacji.
      
      16.      Wspomniana wzmianka towarzyszy natomiast urzędowej publikacji ustawy z dnia 26 lipca 2103 r. „o zmianie ustawy - Prawo energetyczne
         oraz niektórych innych ustaw” (Dz.U. 2013 poz. 984). Tekst tej ustawy został opublikowany w dniu 27 sierpnia 2013 r. i przekazany
         Komisji w dniu 29 sierpnia 2013 r.
      
      17.      Podobnie rzecz się ma w przypadku ustawy z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych
         oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 457), do której Komisja odnosiła się na rozprawie w dniu 7 października 2014
         r.
      
      II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
      18.      Zgodnie z art. 27 dyrektywy 2009/28 dyrektywa ta miała zostać transponowana do wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich
         do dnia 5 grudnia 2010 r.
      
      19.      Jako że żadne krajowe przepisy transponujące dyrektywę 2009/28 nie zostały przekazane Komisji, skierowała ona do rządu polskiego
         w dniu 27 stycznia 2011 r. wezwanie do usunięcia uchybienia.
      
      20.      W dniu 18 marca 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, że przepisy dyrektywy 2009/28 zostaną transponowane na mocy
         ustawy o odnawialnych źródłach energii i ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, których wejście
         w życie było przewidziane na koniec roku 2011.
      
      21.      W dniu 17 czerwca 2011 r. Komisja wystosowała do rządu polskiego nowe wezwanie do usunięcia uchybienia. Podkreśliła w nim,
         że wedle jej wiedzy przepisy zapowiedziane przez Rzeczpospolitą Polską w jej piśmie z dnia 18 marca 2011 r. nie zostały jeszcze
         przyjęte, gdyż nie przekazano jej żadnych informacji na temat. 
      
      22.      Komisja uściśliła również, że brak transpozycji i przekazania jej do wiadomości odpowiednich krajowych przepisów stanowiło
         naruszenie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28 oraz art. 4 ust. 3 TUE.
      
      23.      Komisja dodała wreszcie, że uchybienia te mogą leżeć u podstaw nałożenia sankcji finansowych w trybie art. 260 ust. 3 TFUE.
      
      24.      W dniu 2 sierpnia 2011 r. właściwe władze polskie przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, ustawę z dnia
         27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw. W dniu
         16 sierpnia 2011 r. władze te przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, następujące krajowe akty prawne:
      
      –        ustawę z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw;
      –        ustawę z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw;
      –        ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie
         oceny zgodności;
      
      –        ustawę z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw;
      –        ustawę z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw;
      –        ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;
      –        ustawę z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw;
      –        obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 maja 2006r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy
         -Prawo energetyczne.
      
      25.      W dniu 17 sierpnia 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, iż uznają przepisy dyrektywy 2009/28 za dostatecznie transponowane
         do prawa polskiego, po pierwsze przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a po drugie przez ustawę z dnia
         25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Władze te potwierdziły również zmiany wprowadzone ustawą z dnia
         8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podobnie, władze polskie
         powiadomiły Komisję o wszczęciu prac nad dwoma projektami ustaw – o odnawialnych źródłach energii oraz o zmianie ustawy o
         biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.
      
      26.      Uznawszy, że przekazane jej akty nie stanowią transpozycji dyrektywy 2009/28 w rozumieniu jej art. 27 ust. 1, w dniu 26 marca
         2012 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia środków niezbędnych celem
         zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania. W uzasadnionej opinii Komisja zwróciła także uwagę
         na możliwość zastosowania w odniesieniu do rozpatrywanego uchybienia kar pieniężnych na podstawie art. 260 ust.3 TFUE.
      
      27.      Pismem z dnia 25 maja 2012 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na uzasadnioną opinię podnosząc, że przyjęcie Krajowego
         Planu Działania wymaganego przez art. 4 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE nie stanowiło jedynie środka o charakterze administracyjnym
         w rozumieniu art. 27 ust. 1 tejże dyrektywy; że stosowanie od dnia 1 października 2005 r. krajowego systemu wsparcia wytwarzania
         energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii jest wystarczające dla uznania omawianej dyrektywy za transponowaną w Polsce;
         że przypisy dotyczące minimalnego 10%-owego udziału energii odnawialnej w transporcie oraz kryteriów zrównoważonego rozwoju
         zostały transponowane w drodze ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych zmienionej ustawą z dnia 27 maja 2011 r., oraz
         że transpozycja kryteriów zrównoważonego rozwoju zostanie zakończona na koniec 2012 r. Na koniec władze polskie przekazały
         harmonogram prac nad ustawą o odnawialnych źródłach energii mającą stanowić transpozycję przepisów dyrektywy 2009/28/WE, które
         zostały już wdrożone albo których transpozycja zgodnie z dyrektywą planowana była w terminach późniejszych.
      
      28.      Uznawszy, że z przytoczonej odpowiedzi oraz z przekazanych aktów prawnych wynika, że Rzeczpospolita Polska nadal nie spełniła
         obowiązków ciążących na niej na mocy art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28, Komisja zdecydowała w dniu 21 marca 2013 r. wnieść
         skargę w niniejszej sprawie.
      
      29.      Zgodnie ze skargą, datowaną na dzień 11 czerwca 2013 r., która wpłynęła do Trybunału w dniu 12 czerwca 2013 r., Komisja zarzuca
         Rzeczypospolitej Polskiej, po pierwsze, brak przyjęcia przepisów niezbędnych celem zastosowania się do dyrektywy 2009/28,
         a po drugie, w każdym razie brak powiadomienia jej o takich przepisach, to jest nieprzekazanie Komisji ewentualnych istotnych
         instrumentów prawnych.
      
      III – Pisemny i ustny etap postępowania
      30.      W replice Komisja uznała, że pomimo przyjęcia przez Rzeczpospolitą Polską ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. pozwane państwo członkowskie
         nadal nie transponowało obowiązków przewidzianych w art. 2 lit. b), c), d), g), m), n) i o); art. 5 (i załącznikach II, III
         i VII); art. 13; art. 14 ust. 1, 2, 5 i 6; art. 16 ust. 2, 3, 4, 6, 7, 8 i 9; art. 17; art. 18; art. 19 ( i załączniku V)
         i art. 21 dyrektywy 2009/28.
      
      31.      Pismem z dnia 1 października 2014 r. Komisja poinformowała jednakże Trybunał o zawężeniu przedmiotu skargi w następstwie złożonej
         przez Rzeczpospolitą Polską dupliki i przekazania przez nią pewnych informacji, po raz ostatni w dniu 12 września 2014 r.
      
      32.      Przedmiot skargi został tym samym ograniczony do braku transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art.
         17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, a wysokość żądanej okresowej kary pieniężnej została obniżona do kwoty 61 380
         EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu naruszonych przepisów.
      
      33.      Rozprawa w niniejszej sprawie odbyła się w dniu 7 października 2014 r. Podczas rozprawy stanowiska przedstawiły rządy polski
         i niderlandzki (który uprzednio przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta) oraz Komisja.
      
      IV – W przedmiocie uchybień zarzucanych Rzeczypospolitej Polskiej
      A –    Mające zastosowanie zasady
      34.      Orzecznictwo Trybunału dotyczące braku powiadomienia o krajowych przepisach transponujących dyrektywę i braku transpozycji
         sensu stricto jest obszerne. Można z niego wywieść pewne fundamentalne wytyczne. 
      
      35.      Po pierwsze warto przypomnieć, że przepisy dyrektywy są wiążące dla będących ich adresatami państw członkowskich i ów wiążący
         charakter przypada przede wszystkim przepisom odnoszącym się do terminów na wdrożenie przewidzianych środków (6).
      
      36.      Po drugie, mimo że transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej
         przepisów w wyraźnym i szczegółowym przepisie ustawowym, ponieważ w zależności od treści dyrektywy jej wykonanie może nastąpić
         w ogólnym kontekście prawnym. W takim przypadku należy jednakże zapewnić skutecznie pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco
         jasny i precyzyjny, aby umożliwić jednostkom – w sytuacji gdy dyrektywa ma na celu przyznanie im praw – rozeznanie się w pełni
         tych praw i powołanie się na nie, w stosownym przypadku, przed sądami krajowymi (7).
      
      37.      Ponadto, jeżeli dyrektywa przewiduje wprost obowiązek zawarcia w przepisach stanowiących jej transpozycję odniesienia do niej
         lub zamieszczenia takiego odniesienia w ich urzędowej publikacji, wydanie odrębnego aktu jest w każdym razie niezbędne w celu
         transpozycji tej dyrektywy (8).
      
      38.      Po trzecie, choć to do Komisji należy ustalenie istnienia powoływanego uchybienia i dostarczenie Trybunałowi informacji niezbędnych
         do weryfikacji istnienia tegoż uchybienia w ramach postępowania wszczętego na mocy art. 258 TFUE, obowiązkiem państw członkowskim,
         zgodnie z art. 4 ust. 3 TFUE, jest ułatwienie jej wykonywania powierzonego jej zadania polegającego między innymi, na podstawie
         art. 17 ust. 1 TUE, na czuwaniu nad stosowaniem przepisów prawa Unii (9).
      
      39.      W tym celu informacje, które państwa członkowskie są zobowiązane przedstawić Komisji, powinny być jasne i precyzyjne. Muszą
         one wskazywać jednoznacznie te przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które zdaniem państwa członkowskiego wypełniają
         poszczególne obowiązki nałożone na nie w dyrektywie.
      
      40.      W braku takiej informacji Komisja nie jest w stanie sprawdzić, czy państwo członkowskie w rzeczywistości i w całości wprowadziło
         dyrektywę w życie. Uchybienie temu zobowiązaniu przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy informacja w ogóle nie
         została przedstawiona, czy przedstawiono ją w sposób niewystarczająco jasny i precyzyjny, może stanowić samodzielną podstawę
         do wszczęcia na podstawie art. 258 TFUE postępowania mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia (10).  W tych okolicznościach państwo członkowskie nie może zarzucać Komisji, że ograniczyła się w skardze do stwierdzenia braku
         wszelkiej transpozycji dyrektywy w przepisanym terminie bez wykazania, w jakim zakresie obowiązujące przepisy prawa krajowego
         są niezgodne z przepisami dyrektywy, jako że zarzucana nieprecyzyjność skargi wynika z zachowania tego państwa członkowskiego
         w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (11).
      
      41.      Po czwarte, istnienie zarzucanego uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie
         upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane
         przez Trybunał (12).
      
      42.      Zakończę to podsumowanie uwagą, że wskazane zasady zostały wyraźnie przywołane lub zastosowane względem Rzeczypospolitej Polskiej
         w co najmniej czterech niedawnych wyrokach (wyroki : Komisja/Polska, C‑551/08, EU:C:2009:683; Komisja/Polska, C‑326/09, EU:C:2011:155;
         Komisja/Polska, C‑362/10, EU:C:2011:703 i Komisja/Polska, C‑281/11, EU:C:2013:855).
      
      B –    W przedmiocie istnienia uchybień w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii
      43.      Główne uchybienie zarzucane Rzeczypospolitej Polskiej przez Komisję polega, począwszy od pierwszego wezwania do usunięcia
         uchybienia z dnia 27 stycznia 2011 r. aż do wniesienia skargi, na nieprzyjęciu środków niezbędnych w celu transpozycji dyrektywy
         2009/28. Komisja zarzuca pozwanemu państwu członkowskiemu również brak notyfikowania jej ewentualnych środków przyjętych w
         tym celu.
      
      44.      W odpowiedzi na twierdzenia Komisji Rzeczpospolita Polska wskazała w pierwszej kolejności, w piśmie z dnia 18 marca 2011 r.,
         że przepisy dyrektywy 2009/28 zostaną transponowane na mocy ustawy o odnawialnych źródłach energii i ustawy o zmianie ustawy
         o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, których wejście w życie było przewidziane na koniec roku 2011.
      
      45.      W dniu 2 sierpnia 2011 r. właściwe władze polskie przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, ustawę z dnia
         27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw. W dniu
         16 sierpnia 2011 r. władze te przekazały ponadto Komisji szereg innych ustaw.
      
      46.      Niemniej, w dniu 17 sierpnia 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, iż ostatecznie uznały, po dokonaniu pogłębionej
         analizy prawa krajowego, że przepisy dyrektywy 2009/28 zostały w wystarczającym stopniu transponowane do prawa polskiego,
         po pierwsze przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a po drugie przez ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r.
         o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Władze te potwierdziły również zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 stycznia 2010
         r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przy tej samej okazji władze polskie powiadomiły
         Komisję o wszczęciu prac nad dwoma projektami ustaw – o odnawialnych źródłach energii oraz o zmianie ustawy o biokomponentach
         i biopaliwach ciekłych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.
      
      47.      Wreszcie, w odpowiedzi na skierowaną do niej uzasadnioną opinię Rzeczpospolita Polska odpowiedziała między innymi, po pierwsze,
         że transpozycja kryteriów zrównoważonego rozwoju zostanie zakończona na koniec 2012 r., a po drugie, że ustawa o odnawialnych
         źródłach energii mająca dokonać transpozycji niektórych dyrektywy 2009/28/WE powinna wejść w życie w dniu 1 stycznia 2013
         r.
      
      48.      Powyższe okoliczności faktyczne, wyszczególnione w skardze Komisji, zostały jednoznacznie potwierdzone przez Rzeczpospolitą
         Polską w odpowiedzi na skargę, którą złożyła w ramach etapu pisemnego niniejszej sprawy.
      
      49.      Abstrahując od wspomnianego uznania, nie mogę pominąć faktu, że w dniu 26 lipca 2013 r. polski ustawodawca przyjął nową ustawę
         o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, która została przekazana Komisji, tytułem transpozycji
         dyrektywy 2009/28, w dniu 29 sierpnia 2013 r. Jak sam rząd polski wyjaśnił w duplice ustawa ta jest „istotnym aktem wdrażającym
         dyrektywę 2009/28/WE.”
      
      50.      W konsekwencji, z przytoczonej chronologii wynika bezsprzecznie, że dyrektywa 2009/28 nie została w pełni transponowana do
         prawa polskiego, nie tylko w terminie wyznaczonym w jej art. 27 (5 grudnia 2010 r.), ale również w chwili upływu terminu wyznaczonego
         w uzasadnionej opinii.
      
      51.      Wskazując bowiem, że ustawa przyjęta w dniu 26 lipca 2013 r., to jest w dacie daleko późniejszej względem upływu terminu wyznaczonego
         w uzasadnionej opinii, była „istotnym aktem wdrażającym dyrektywę 2009/28/WE”, Rzeczpospolita Polska pośrednio przyznała,
         że istniejące uprzednio uregulowania krajowe nie stanowiły pełnej transpozycji tejże dyrektywy (13).
      
      52.      Rzeczpospolita Polska potwierdziła to rozumowanie w toku rozprawy w dniu 7 października 2014 r. przyznając, tym razem wyraźnie,
         że w maju 2012 r. dyrektywa 2009/28 nie została jeszcze przetransponowania do prawa krajowego, za wyjątkiem niektórych przepisów.
      
      53.      Ponadto należy zauważyć, że przed przedstawieniem tabeli zbieżności w dniu 12 września 2014 r. Rzeczpospolita Polska w żadnej
         chwili nie wyjaśniła, które przepisy – spośród szeregu norm przekazanych Komisji tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28 –
         zapewniały wcielenie konkretnego artykułu tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego.
      
      54.      Podobnie jak w sprawie Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683) Rzeczpospolita Polska „nie przedstawił[a] żadnej dokładnej
         i istotnej wskazówki co do treści przepisów krajowych, które [jej] zdaniem stanowią transpozycję dyrektywy” (14). Tymczasem, jak przypomniałem powyżej, państwa członkowskie mają obowiązek ułatwienia Komisji wykonywania powierzonego jej
         zadania, dostarczając „wystarczająco dokładnych wskazówek co do treści przepisów krajowych, które […] stanowią transpozycję
         tej dyrektywy”(15).
      
      55.      Uważam, że omawiane uchybienie obowiązkowi lojalnej współpracy może nie tylko samodzielnie uzasadniać wszczęcie postępowania
         w trybie art. 258 TFUE mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia (16), ale także skazanie danego państwa, tym bardziej, jeżeli takie zachowanie jest podejmowane w sposób powtarzalny (17).
      
      56.      Dodam, że w tych okolicznościach argument niedopuszczalności podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w duplice, zgodnie z
         którym Komisja miała rozszerzyć przedmiot skargi precyzując dopiero na etapie repliki artykuły dyrektywy 2009/28, które uważała
         za jeszcze nieprzetransponowane, nie może zostać przyjęty (18).
      
      57.      Stwierdzenie to jest zresztą dalece błędne. Powołane przez Rzeczpospolitą Polską artykuły dyrektywy 2008/28 zostały już bowiem
         wyraźnie wyliczone przez Komisję w pkt 34 jej skargi, z wyjątkiem jedynie art. 5 i 21. Niemniej, z pisma Komisji z dnia 1
         października 2014 r. wynika, że te dwa artykuły nie są już objęte skargą w niniejszej sprawie.
      
      58.      Wreszcie, zgodnie ze stanowiskiem Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek zamieszczenia w akcie prawa krajowego odwołania do dyrektywy
         powinien być traktowany jako odrębny od obowiązku transpozycji i odnoszący się jedynie do takich aktów prawnych wdrażających
         dyrektywę, które zostały przyjęte przez państwo członkowskie już po wejściu w życie dyrektywy (19).
      
      59.      Taka interpretacja jest sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wedle którego „kiedy w dyrektywie wprost przewidziano,
         iż przepisy transponujące powinny zawierać do niej odniesienie lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji,
         w każdym wypadku konieczne jest przyjęcie aktu prawnego stanowiącego transpozycję” (20).
      
      60.      Tymczasem akt taki nie został jeszcze przyjęty przez Rzeczpospolitą Polską w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję
         w uzasadnionej opinii.
      
      61.      Z powyższych rozważań wynika, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Rzeczpospolita Polska nie przyjęła
         jeszcze wszystkich przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała istotnych instrumentów prawnych.
      
      C –    W przedmiocie istnienia uchybień na dzień analizy okoliczności faktycznych
      62.      Kwestia utrzymywania się uchybienia w dniu analizy okoliczności faktycznych jest co do zasady nieistotna w ramach postępowania
         ze skargi złożonej na mocy art. 258 TFUE.
      
      63.      Niemniej, w skardze w niniejszej sprawie Komisja wnosi do Trybunału również o nałożenie na Rzeczpospolitą Polską okresowej
         kary pieniężnej na mocy art. 260 ust. 3 TFUE. Parafrazując tymczasem utrwalone orzecznictwo wypracowane przez Trybunał w odniesieniu
         do art. 260 ust. 2 TFUE „nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione wyłącznie w zakresie, w jakim uchybienie
         polegające [w niniejszym przypadku na nieprzekazaniu przepisów transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie ze zwykłą procedurą
         ustawodawczą ] utrzymuje się aż do przystąpienia przez Trybunał do analizy okoliczności faktycznych (21).
      
      64.      Jak już wspomniałem, w piśmie z dnia 1 października 2014 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w następstwie złożenia przez
         Rzeczpospolitą Polską dupliki i przekazania przez nią pewnych informacji, po raz ostatni w dniu 12 września 2014 r., cofa
         w części skargę. Przedmiot skargi został tym samym odtąd zawężony, w odniesieniu do braku transpozycji dyrektywy 2009/28,
         do nieprzetransponowania art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
      
      65.      Na podstawie przekazanych Trybunałowi informacji stwierdzam także, iż wymienione artykuły dyrektywy 2009/28 rzeczywiście nie
         mogą zostać uznane za dostatecznie transponowane do prawa polskiego.
      
      1.      W przedmiocie transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6 dyrektywy 2009/28
      66.      Artykuł 13 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by poszczególne procedury administracyjne,
         uregulowania i kodeksy, takie jak procedury autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania dotyczące dziedzin regulowanych dyrektywą
         (art. 13 ust. 1), specyfikacje techniczne niezbędne dla skorzystania z określonych systemów wsparcia (art. 13 ust. 2) lub
         promowanie określonych urządzeń w budynkach prywatnych lub publicznych (art. 13 ust. 3–6) uwzględniały szereg gwarancji, informacji
         lub zachęt.
      
      67.      Mimo że Komisja cofnęła zarzuty dotyczące art. 13 ust. 1 i 3, podtrzymuje ona tezę, zgodnie z którą art. 13 ust. 2, 4, 5 i
         6 dyrektywy 2009/28 nadal nie zostały przedmiotem powiadomienia o przepisach transponujących ani przedmiotem zadowalającej
         transpozycji. 
      
      68.      Nie budzi wątpliwości fakt, że Rzeczpospolita Polska nie podała żadnych informacji dotyczących transpozycji tych ustępów,
         czy to w złożonych pismach procesowych, czy w trakcie rozprawy w dniu 7 października 2014 r.
      
      69.      Tymczasem art. 13 ust. 2 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek „wyraźn[ego] określ[enia] specyfikacj[i] techniczn[ych], które muszą zostać spełnione przez urządzenia i systemy wykorzystujące energię
         odnawialną w celu skorzystania z systemów wsparcia” (22).
      
      70.      Przepis ten, podobnie jak różne gwarancje przewidziane przez art. 13 ust. 4, 5 i 6, nie został wdrożony z niezaprzeczalną
         mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa.
      
      71.      Co za tym idzie jestem zdania, że uchybienia dotyczące braku transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5 i 6 zostały wystarczająco wykazane
         przez Komisję i utrzymują się na dzień analizy okoliczności faktycznych.
      
      2.      W przedmiocie transpozycji art. 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28
      72.      Artykuł 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie konkretne obowiązki informacyjne wobec przedsiębiorców,
         takich jak między innymi planiści i architekci (ust. 5) lub, ogólnie, wobec obywateli (ust. 6).
      
      73.      Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Rzeczpospolitą Polską w duplice, te poszczególne obowiązki miały zostać wypełnione
         w ramach powszechnie stosowanej praktyki administracyjnej polegającej na publikowaniu określonych informacji na ogólnie dostępnych
         stronach internetowych, na przykład Urzędu Regulacji Energetyki, Ministerstwa Gospodarki oraz innych właściwych instytucji
         niewymienionych z nazwy.
      
      74.      Jak już wielokrotnie przypomniałem, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przepisy dyrektywy powinny zostać wdrożone z niezaprzeczalną
         mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa.
      
      75.      Z wymogu tego wynika, że „zwykłe praktyki administracyjne, które ze swej natury podlegają zmianie z woli administracji i nie
         są odpowiednio znane, nie mogą być uznane za odpowiednie wykonanie obowiązku transpozycji dyrektywy (zobacz wyrok z dnia 12
         lipca 2007 r. Komisja/Austria, C‑507/04 [EU:C:2007:427], pkt 162 i przytoczone tam orzecznictwo)” (23).
      
      76.      Zasada ta, przywołana przez Trybunał niecały rok temu w wyroku w sprawie przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Komisja/Polska,
         C‑281/11, EU:C:2013:855), może zostać zastosowana również do niniejszej sprawy : powołana przez Rzeczpospolitą Polską powszechnie
         stosowana praktyka administracyjna nie mogła zostać „przekazana” Komisji tytułem środka transpozycji. Nie stanowi również
         adekwatnej transpozycji art. 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28.
      
      3.      W przedmiocie transpozycji art. 17 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
      77.      Artykuły 17 i 18 dyrektywy 2009/28 mają na celu ustanowienie wewnętrznego rynku biopaliw i biopłynów.
      
      78.      Te biopaliwa i biopłyny muszą odpowiadać kryteriom zrównoważonego rozwoju określonym w art. 17 ust. 2–5, aby, po pierwsze,
         móc zaliczać się do spełniających wymogi dyrektywy, a po drugie, aby móc korzystać z systemów wsparcia finansowego.
      
      79.      W trakcie rozprawy w dniu 7 października 2014 r. Komisja wskazała, że ustawodawca polski w ustawie z dnia 21 marca 2014 r.
         o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 457) opowiedział się za
         zwykłym odesłaniem do przepisów art. 17 dyrektywy i wyłącznie w odniesieniu do biopaliw. Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła
         takiej formalnej interpretacji. Dodała jedynie, że metoda odesłania do dyrektywy zapewniła zadowalającą transpozycję.
      
      80.      Brzmienie art. 1 pkt 18) wspomnianej ustawy potwierdza, że do ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych został dodany
         nowy rozdział 4a i że nowy art. 28a ust. 1 pkt 1) tej ustawy ogranicza się do odesłania, wyłącznie w zakresie dotyczącym biopaliw,
         do kryteriów zrównoważonego rozwoju przewidzianych w art. 17 ust. 3–6 dyrektywy 2009/28.
      
      81.      Jestem zdania, że kryteriów zrównoważonego rozwoju zawartych w tych przepisach nie można uznać za czysto techniczne. Przeciwnie,
         ich wdrożenie wymaga interwencji ustawodawcy polskiego i polegać na zwykłym odesłaniu do brzmienia dyrektywy (24).
      
      82.      Tak jest na przykład w odniesieniu do art. 17 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2009/28, który przewiduje, że „[b]iopaliwa i biopłyny
         uwzględnione […] nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności, czyli terenów, które w styczniu 2008 r.
         lub później posiadały następujący status, niezależnie od tego, czy posiadają go nadal: […] b) obszary wyznaczone: (i) do celów
         ochrony przyrody na mocy prawa lub przez właściwy organ […].”
      
      83.      Zwykłe odesłanie do przepisu dyrektywy, który sam przewiduje, do celów definicji pojęcia niezbędnego dla jej stosowania („tereny
         o wysokiej wartości bioróżnorodności”), decyzję o sposobie użytkowania wynikającą z ustawy lub pochodzącą od właściwego organu
         niewymienionego z nazwy, nie pozwala zapewnić pełnej transpozycji, ponieważ pozostawia stan niepewności co do zakresu dziedziny
         regulowanej dyrektywą 2009/28 (25). Do Rzeczypospolitej Polskiej należało zatem przyjęcie przepisów krajowych niezbędnych do transpozycji wspomnianych przepisów
         dyrektywy. 
      
      84.      Poza tym, odmiennie niż przewiduje art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ustawa z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach
         i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera żadnego przepisu, który, po pierwsze, zobowiązuje podmioty
         gospodarcze do „wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, określonych w art. 17 ust. 2–5”, a po drugie, wymaga
         od nich by posługiwali się w tym celu systemem bilansu masy opisanym w art. 18 tejże dyrektywy.
      
      85.      W trosce o kompletność wyjaśnię jeszcze, że Rzeczpospolita Polska w pismach procesowych utrzymywała, że art. 17–19 i art.
         21 dyrektywy 2009/28 zostały przetransponowane w ramach Krajowego Planu Działania w zakresie energii odnawialnych, przyjętego
         w dniu 7 grudnia 2010 r. i notyfikowanego Komisji w dniu 15 grudnia 2010 r. 
      
      86.      Podzielam jednak w tym względzie stanowisko przyjęte przez Komisję. Krajowe plany działania przewidziane w art. 4 dyrektywy
         2009/28 określają krajowe cele w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych zużytej w sektorze transportowym, sektorze
         energii elektrycznej, sektorze ogrzewania i chłodzenia w 2020 r., uwzględniając wpływ innych środków polityki efektywności
         energetycznej na końcowe zużycie energii (26). Krajowe plany działania służą informowaniu Komisji o przyjętych przez państwa członkowskie dla osiągnięcia tych celów środkach, poprzez ich opisanie, oraz o środkach wymaganych
         dla zapewnienia zgodności z przepisami art. 13–19 dyrektywy 2009/28.
      
      87.      Chodzi tu zatem wyłącznie o dokument informacyjny i programowy. Dokument ten nie może samodzielnie wypełnić obowiązków w zakresie
         wydania aktów prawnych niezbędnych dla poszanowania wymogów art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
      
      D –    Wnioski w przedmiocie uchybień
      88.      Z całości powyższych uwag wynika, że:
      
      –        po pierwsze, w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii skierowanej przez Komisję do Rzeczypospolitej Polskiej
         w dniu 26 marca 2012 r., Rzeczpospolita Polska nie przekazała Komisji ani nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych
         i administracyjnych niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy 2009/28, oraz
      
      –        po drugie, na dzień analizy okoliczności faktycznych Rzeczpospolita Polska nadal nie dokonała transpozycji do prawa krajowego
         art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała
         Komisji wystarczających środków transpozycji.
      
      V –    W przedmiocie zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE
      89.      Bezpośrednio powyżej sformułowałem wniosek, zgodnie z którym na dzień analizy okoliczności faktycznych Rzeczpospolita Polska
         nadal nie dokonała transpozycji do prawa krajowego art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5; i art.
         18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała Komisji wystarczających środków transpozycji.
      
      90.      Jeżeli Trybunał dojdzie – podobnie jak ja – to takiego wniosku, wówczas rozpatrzyć należy złożony przez Komisję na podstawie
         art. 260 ust. 3 TFUE wniosek o nałożenie na pozwane państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej.
      
      91.      Okresowa kara pieniężna stanowi bowiem sama w sobie środek finansowy odpowiedni dla skłonienia państwa członkowskiego do podjęcia
         środków niezbędnych dla położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy (27).
      
      92.      Niemniej, mimo że możliwość nałożenia na państwo członkowskie sankcji finansowej od pierwszego postępowania ze skargi o stwierdzenie
         uchybienia została wprowadzona na mocy traktatu z Lizbony i znajduje zastosowanie od blisko pięciu lat, Trybunał nie miał
         jeszcze okazji uczynić z niej użytku, ani nawet dokonać jej wykładni.
      
      93.      Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE: „[j]eżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258 [TFUE],
         uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy
         przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej
         kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.” Akapit drugi precyzuje, że „[j]eżeli
         Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną
         w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym
         w wyroku Trybunału.”
      
      94.      Artykuł 260 ust. 3 TFUE rodzi co najmniej cztery zagadnienia interpretacyjne, które sukcesywnie zbadam :
      
      –        po pierwsze, czy art. 260 ust. 3 TFUE może znajdować zastosowanie do dyrektywy przyjętej przed wejściem w życie traktatu z
         Lizbony (zakres stosowania ratione temporis)?
      
      –        po drugie, czy Komisja powinna uzasadniać w szczególny sposób decyzję o wystąpieniu o zasądzenie okresowej kary pieniężnej
         lub ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE?
      
      –        po trzecie, jakie zachowanie może uruchomić zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE (zakres stosowania ratione materiae)?
      –        po czwarte, czy Komisja może zastosować w przypadku pierwszego uchybienia metodę obliczeń, którą stosuje w ramach art. 260
         ust. 2 TFUE?
      
      A –    Możliwość zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE ratione temporis
      95.      Rzeczpospolita Polska i Królestwo Niderlandów stoją na stanowisku, że art. 260 ust. 3 TFUE nie znajduje zastosowania do dyrektyw
         przyjętych przed wejściem w życie traktatu z Lizbony. Skoro artykuł ten stanowi, że ma on zastosowanie w sytuacji gdy państwo
         uchybiło „obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą”,
         a procedura ta pojawiła się dopiero wraz z traktatem z Lizbony, postanowienia tego nie można stosować do dyrektyw przyjętych
         przed dniem 1 grudnia 2009 r. Powyższe odnosi się do niniejszej sprawy, jako że dyrektywa 2009/28 została przyjęta w dniu
         23 kwietnia 2009 r. zgodnie z procedurą współdecydowania przewidzianą w art. 251 ust. 3 WE.
      
      96.      Nie podzielam interpretacji przedstawionej przez wspomniane dwa państwa członkowskie.
      
      97.      Przede wszystkim, mimo że traktat z Lizbony wprowadził w art. 289 ust. 1 TFUE specyficzną terminologię dla kwalifikacji procedury
         przyjmowania aktów prawnych Unii (a co za tym idzie, również aktów prawnych przyjętych na tej podstawie), nadużyciem byłoby
         dopatrywanie się w nim procedury odmiennej od procedury współdecydowania stosowanej uprzednio.
      
      98.      Zarówno prawodawca Unii (28), jak i Trybunał (29) oraz doktryna (30) upatrują w zwykłej procedurze ustawodawczej opisanej w art. 289 ust. 1 TFUE i art. 294 TFUE wiernego odtworzenia dawnej procedury
         współdecydowania. Stanowisko doktryny wyrażone konkretnie w przedmiocie art. 260 ust. 3 TFUE również jest przychylne możliwości
         stosowania przewidzianego w tym artykule mechanizmu do dyrektyw przyjętych zgodnie z procedurą współdecydowania (31).
      
      99.      Następnie, art. 260 ust. 3 TFUE ustanawia zasadę proceduralną, która – jako taka – znajduje natychmiastowe zastosowanie w
         braku szczególnych przepisów przejściowych. Tymczasem Protokół nr 36 w sprawie postanowień przejściowych nie zawiera żadnego
         postanowienia dotyczącego art. 260 ust. 3 TFUE (32).
      
      100. Poza tym wyznaczony w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28 termin na wprowadzenie w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i
         administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy upłynął w dniu 5 grudnia 2010 r. W konsekwencji nie może tu być mowy
         o retroaktywnym stosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ zarzucane Rzeczypospolitej Polskiej zachowanie rozpoczęło się bezsprzecznie
         po wejściu w życie traktatu z Lizbony.
      
      101. Co więcej, kiedy wprowadzono do traktatu możliwość nałożenia na państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej
         lub ryczałtu z tytułu niewykonania pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie, Trybunał uznał, że aby móc zastosować to
         nowe postanowienie „wystarczy ustalić, że wszystkie etapy postępowania poprzedzającego wniesienie skargi [miały] miejsce po
         wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej” (33). Jestem zdania, że orzecznictwo to można zastosować mutatis mutandis do art. 260 ust. 3 TFUE.
      
      102. Wreszcie, natychmiastowe stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE nie może skutkować, po stronie państw członkowskich, naruszeniem
         zasady pewności prawa, jako że Komisja, w komunikacie z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE (34) (zwanego dalej „komunikatem”) wyjaśniła, że będzie stosować „[n]owy instrument przewidziany w art. 260 ust. 3 oraz zasady
         i kryteria jego wykonywania przedstawione w niniejszym komunikacie […] w odniesieniu do procedur wszczętych na podstawie art.
         258 po opublikowaniu niniejszego komunikatu, a także do procedur wszczętych przed jego publikacją z wyjątkiem tych, w przypadku których
         wniosła ona już sprawę do Trybunału (35). Ponadto w komunikacie tym Komisja zobowiązała się nie brać pod uwagę okresu poprzedzającego datę wejścia w życie traktatu
         z Lizbony, po pierwsze, do celów ustalania kwoty sankcji, a po drugie, w odniesieniu do czasu trwania naruszenia.
      
      103. Mając na względzie powyższe rozważania uznaję, że art. 260 ust. 3 TFUE znajduje zastosowanie do sytuacji braku powiadomienia
         o przepisach transponujących dyrektywę, taką jak dyrektywa 2009/28, która została przyjęta zgodnie z procedurą współdecydowania
         przed wejściem w życie traktatu z Lizbony i której termin transpozycji upłynął po tej dacie.
      
      B –    Decyzja o wystąpieniu o zasądzenie okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE
      104. Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi, że Komisja – gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach
         podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą – może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo.
      
      105. Wedle Komisji „[s]formułowanie to należy rozumieć jako dające [jej] znaczną swobodę decyzyjną, analogiczną do swobody decydowania
         o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258 [TFUE], którą posiada
         Komisja w oparciu o utrwalone orzecznictwo (36). Komisja dodała, że „uznaje za stosowne korzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 co do zasady we wszystkich przypadkach uchybienia zobowiązaniom objętych tym postanowieniem [...]” (37).
      
      106. Pojawiły się jednakże pojedyncze wątpliwości, czy owo traktatowe uściślenie, wprowadzające swobodę, która nie figuruje w art.
         260 ust. 2 TFUE, nie wiąże się z obowiązkiem, po stronie Komisji, podania szczególnego uzasadnienia w sytuacji, gdy zdecyduje
         się ona skorzystać z takiej możliwości.
      
      107. Nie sądzę.
      
      108. Możliwość wniesienia o nałożenie na państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu z tytułu
         uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę bezsprzecznie wpisuje się w ramy procedury przewidzianej
         w art. 258 TFUE. Jest tymczasem jasne, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja nie ma obowiązku wszczynać
         postępowania na tej podstawie, lecz dysponuje w tym względzie uprawnieniem całkowicie dyskrecjonalnym (38). Artykuł 260 ust. 3 TFUE w rzeczywistości jedynie podkreśla i potwierdza tę swobodę w odniesieniu do szczególnego elementu
         procedury w konkretnych ramach, a mianowicie żądania obciążenia państwa członkowskiego sankcją finansową w ramach pierwszego
         postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na braku powiadomienia o przepisach
         transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą.
      
      109. Możliwość ta wpisuje się więc w ramy decyzji Komisji o wszczęciu postępowania na podstawie art. 258 TFUE, która nie podlega
         kontroli Trybunału (39), podczas gdy decyzja o nałożeniu okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu należy wyłącznie do Trybunału. Jak Trybunał orzekł
         w odniesieniu do dawnego art. 228 WE (obecnie art. 260 TFUE) „ani brzmienie art. 228 WE ani […] jego cele, nie wskazują na
         to, iż nałożenie ryczałtu powinno mieć charakter automatyczny, jak sugeruje to Komisja w komunikacie z 2005 r. Stanowiąc,
         że Trybunał »może« nałożyć na państwo członkowskie, którego uchybienie zobowiązaniom stwierdzono, okresową karę pieniężną
         lub ryczałt, przepis ten powierza Trybunałowi szeroki zakres swobodnego uznania w przedmiocie podjęcia decyzji co do tego
         czy należy nałożyć tego rodzaju sankcje, czy też nie (40). Wykładnia ta może w moim przekonaniu zostać zastosowana do art. 260 ust. 3 TFUE oraz decyzji co do zasad podjętej przez
         Komisję w pkt 17 jej komunikatu. W art. 260 ust. 3 TFUE został bowiem również użyty czasownik „móc”, gdyż zgodnie z tym postanowieniem
         Trybunał „może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną” (41), jeżeli stwierdzi uchybienie.
      
      110. Ponadto pewność prawa również została zagwarantowana, jako że decyzja Komisji o korzystaniu z omawianego mechanizmu „co do
         zasady [we wszystkich przypadkach uchybienia]” została zawarta w jej komunikacie. Prawdą jest, że zastrzeżenie, zgodnie z
         którym Komisja nie wyklucza, że mogą mieć miejsce konkretne przypadki, w których żądanie sankcji na mocy art. 260 ust. 3 TFUE
         uzna ona za niewłaściwe, może skutkować, w stosownym wypadku, różnicą w traktowaniu państw członkowskich. Różnica taka jest
         jednakże nieodłącznym elementem procedury przewidzianej w art. 258 TFUE oraz swobody uznania pozostawionej, po pierwsze, Komisji
         w zakresie wszczęcia postępowania, a po drugie, Trybunałowi w zakresie nałożenia i wysokości sankcji finansowej.
      
      111. W tym względzie bez wątpienia przydatne jest przypomnienie, że Trybunał orzekł już, iż mając na uwadze zakres przysługującego
         Komisji uznania, jest ona uprawniona nawet do wszczęcia postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
         wyłącznie „przeciwko niektórym z państw członkowskich znajdujących się w sytuacji porównywalnej z punktu widzenia przestrzegania prawa [Unii]” (42). Uważam zatem, że ową swobodę uznania tym bardziej należy przyjąć w odniesieniu do stosowania mechanizmu właściwego takim
         postępowaniom (43).
      
      112. Wreszcie, choć wedle komunikatu Komisja uznaje za stosowne korzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 co do
         zasady we wszystkich przypadkach uchybienia zobowiązaniom objętych tym postanowieniem, zasadność tego wyboru musi jednakże
         zostać umotywowana w każdym przypadku, a w szczególności w odniesieniu do oszacowania kwoty okresowej kary pieniężnej (44). Uzasadnienie dotyczące kryteriów stosowanych do celów tego oszacowania bezsprzecznie daje państwu możliwość zrozumienia,
         czy też zakwestionowania przed Trybunałem, odpowiedniego charakteru decyzji podjętej przez Komisję.
      
      113. Mając na względzie powyższe rozważania uznaję, że Komisja nie ma obowiązku uzasadnienia w szczególny sposób decyzji o skorzystaniu
         z powierzonego jej przez art. 260 ust. 3 TFUE uprawnienia do wniesienia o nałożenie na państwo członkowskie obowiązku zapłaty
         okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu z tytułu uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę
         przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą.
      
      C –    Zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE ratione materiae
      114. Określenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 260 ust. 3 TFUE jest najtrudniejszym zadaniem. Powstaje bowiem wątpliwość,
         czy należy podążać za formalnym brzmieniem art. 260 ust. 3 TFUE, które jest pozbawione dwuznaczności i wskazuje wyłącznie
         obowiązek państwa członkowskiego „poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą” (45), czy też postanowienie to należy interpretować jako obejmujące także brak transpozycji?
      
      115. W moim przekonaniu nie można przyjąć pierwszej interpretacji, podtrzymywanej przez Rzeczpospolitą Polską i Królestwo Niderlandów,
         gdyż pozbawiłaby ona omawiany mechanizm wszelkiej skuteczności, a nawet użyteczności.
      
      1.      Zwykłe powiadomienie czy wymóg transpozycji
      116. Celem art. 260 ust. 3 TFUE jest bardziej skuteczne i szybsze zwalczanie opóźnień w transpozycji dyrektywy (46). Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, „niespójne byłoby powstrzymanie Komisji przed podejmowaniem na mocy art. 260 ust.
         3 TFUE działań przeciwko państwu członkowskiemu na tej podstawie, że państwo powiadomiło Komisję o środkach transpozycji;
         nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by państwo to poinformowało o dowolnych środkach transpozycji, w tym środkach, które
         nie mają żadnego związku z daną dyrektywą. […] taka wąska percepcja nie może zatem przeważyć” (47).
      
      117. Ponadto trudno wyobrazić sobie, że państwo członkowskie, które nie powiadomiło Komisji o przepisach transponujących dyrektywę
         – niezależnie od tego, czy rzeczywiście ją transponowało czy też nawet nie powiadomiło zaledwie o przepisach transponujących
         dyrektywę, którą jednakże rzeczywiście transponowało – i wobec którego wszczęto poprzedzający wniesienie skargi etap postępowania
         w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wstrzymuje się z przekazaniem czegokolwiek przed
         upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
      
      118. Wobec powyższego, jeżeli dla spełnienia obowiązku z art. 260 ust. 3 TFUE wystarczyłoby, aby państwo członkowskie przekazało
         Komisji dowolny dokument i przestawiło go jej jako „środki podjęte w celu transpozycji”, pewne jest, że artykuł ten nigdy
         nie znalazłby zastosowania.
      
      119. Natomiast druga interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE, obejmująca – poza fizycznym brakiem „poinformowania” – brak transpozycji,
         pozwala nadać nowemu mechanizmowi wprowadzonemu traktatem z Lizbony skuteczność („effet utile”), umożliwiając wywoływanie
         na państwo członkowskie rzeczywistego nacisku w celu zapewnienia szybkiej transpozycji dyrektywy.
      
      120. Niemniej, powyższa interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE rodzi inne, nieuniknione pytanie: czy chodzi tu o sprawdzenie istnienia
         jakiekolwiek transpozycji, czy też poprawnej transpozycji?
      
      2.      Transpozycja pełna lub częściowa, prawidłowa lub nieprawidłowa
      121. Zmiana traktatu mająca na celu dopuszczenie nałożenia obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu już od pierwszego
         postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była rozważana przy okazji dyskusji
         dotyczących projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.
      
      122. Jeżeli przyjrzeć się genezie wspomnianego projektu, z noty przekazującej Prezydium Konwentu (sekretariatu Konwentu Europejskiego,
         CONV 734/03) z dnia 12 maja 2003 r. wynika, że „należy rozróżnić w praktyce przypadki »braku poinformowania« (kiedy państwo
         członkowskie nie przyjęło żadnego środka transpozycji) od przypadków nieprawidłowej transpozycji [kiedy środki transpozycji
         przyjęte przez państwo członkowskie nie są w opinii Komisji zgodne z dyrektywą (lub ustawą ramową)]. Proponowane rozwiązanie
         nie będzie mieć zastosowania do drugiej z sytuacji.”(48)
      
      123. W komunikacie Komisja wyjaśnia, co rozumie przez „nieprawidłową” transpozycję. Jej zdaniem „uchybienie zobowiązaniom, o których
         mowa w art. 260 ust. 3, obejmuje zarówno całkowity brak informacji o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, jak
         i przypadki jedynie częściowego poinformowania o środkach transpozycji. Sytuacja taka może zajść, jeżeli środki podjęte w
         celu transpozycji, o których poinformowano, nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego lub gdy przekazane informacje
         są niekompletne w odniesieniu do środków transpozycji dotyczących części dyrektywy. Jeżeli państwo członkowskie przedłożyło
         wszelkie niezbędne wyjaśnienia na temat tego, jak – jego zdaniem – dokonało ono pełnej transpozycji dyrektywy, Komisja może
         uznać, że dane państwo członkowskie nie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji i że w związku z tym art.
         260 ust. 3 nie ma zastosowania. Ewentualne spory dotyczące tego, czy środki podjęte w celu transpozycji, o których poinformowano, oraz przepisy istniejące
            w krajowym porządku prawnym są wystarczające, będą rozwiązywane w ramach zwykłej procedury dotyczącej prawidłowej transpozycji
            dyrektywy w trybie art. 258 [TFUE] (49).
      
      124. Sama Komisja wydaje się więc nie chcieć przeprowadzać merytorycznego badania w ramach pierwszego postępowania w przedmiocie
         stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, co zresztą potwierdziła w uwagach na piśmie złożonych w niniejszym
         postępowaniu oraz na rozprawie w dniu 7 października 2014 r.
      
      125. Wątpliwości moje budzi natomiast możliwość sprawdzenia pełnego charakteru transpozycji bez zbadania treści, a zatem meritum
         normy przekazanej tytułem transpozycji.
      
      126. Odróżnienie transpozycji dyrektywy od jej stosowania jest bowiem rzeczą prostą : transpozycja może zostać dokonana prawidłowo,
         lecz źle stosowana w praktyce. Analiza tych dwóch sytuacji może zostać przeprowadzona w sposób niezależny bez znacznych trudności,
         jako że druga z nich nie mieści się w zakresie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE.
      
      127. Natomiast wyznaczenie jasnej granicy między weryfikacją transpozycji pełnej a weryfikacją transpozycji prawidłowej jawi mi
         się jako znacznie bardziej niepewne (50). Wyznaczenie kryterium, takiego jak oczywisty błąd lub błąd kwalifikowany, dla uruchomienia kompetencji w zakresie proponowania
         sankcji finansowej na podstawie art. 250 ust. 3 TFUE, wydaje mi się iluzoryczne i mylące.
      
      128. Trudność ta jawi mi się jako jeszcze większa w kontekście zakresu uznania pozostawionego państwom członkowskim na mocy art.
         288 akapit trzeci TFUE. 
      
      129. Swoboda państw członkowskich została bowiem w sposób utrwalony potwierdzona w orzecznictwie Trybunału. „W konsekwencji o ile
         stan prawny wynikający z krajowych środków dokonujących transpozycji musi być dostatecznie precyzyjny i jasny, aby zainteresowani
         mieli możliwość poznania zakresu swych praw i obowiązków, to zgodnie z brzmieniem art. [288] akapit trzeci [TFUE] państwom
         członkowskim pozostawia się swobodę wyboru formy i środków wykonania dyrektyw, co umożliwia w większym stopniu osiągnięcie
         stawianych przez nie celów, a środki legislacyjne nie są konieczne w każdym państwie członkowskim w celu dokonania transpozycji
         danej dyrektywy do prawa krajowego, co również wynika z tego przepisu. Trybunał orzekł wielokrotnie, że nie w każdym przypadku
         wymagane jest formalne powtórzenie przepisów dyrektywy w wyraźnym i szczegółowym przepisie prawa krajowego, ponieważ w zależności
         od treści dyrektywy jej wykonanie może nastąpić w ogólnym kontekście prawnym.” (51).
      
      130. Innymi słowy, jak przypomniałem przy okazji analizy uchybień zarzucanych Rzeczypospolitej Polskiej, transpozycja dyrektywy
         nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i szczegółowym przepisie ustawowym (52). Jest natomiast konieczne, by przepisy dyrektywy zostały wdrożone z niezaprzeczalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją
         i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa (53).
      
      131. W konsekwencji, w opisanym w poprzedzających punktach kontekście tak zakreślonej swobody, trudne wydaje mi się sprawdzenie
         spełnienia wymogów niezaprzeczalności, szczegółowości, precyzji i jasności w ramach zwykłego, powierzchownego i formalnego,
         badania istniejących przepisów ustawowych lub wykonawczych.
      
      132. Postawa Komisji w obu sprawach wpisanych na rozprawę w dniu 7 października 2014 r. tłumaczy tę trudność. Podczas gdy deklaruje
         ona w niniejszej sprawie brak woli badania, czy krajowe przepisy dokonują „w sposób właściwy” transpozycji przepisów dyrektywy (54), w sprawie Komisja/Rumunia (C-405/13) (55) tłumaczyła ona, że kontrola wykonywana przez nią w ramach art. 260 ust. 3 TFUE nie ogranicza się do samego faktu stwierdzenia
         braku notyfikacji przepisów transponujących dyrektywę do prawa krajowego, lecz przeciwnie, że jej zadaniem jest analiza treści krajowych środków notyfikowanych jej przez państwo członkowskie tytułem transpozycji dyrektywy, celem stwierdzenia braku
         (całkowitego lub częściowego) transpozycji do prawa krajowego obowiązków zdefiniowanych przez ustawodawcę Unii  (56).
      133. Sama ewolucja jedynej zawisłej w tej chwili sprawy podkreśla praktyczną trudność wybranego przez Komisję podejścia.
      
      134. Komisja potwierdziła bowiem na rozprawie w dniu 7 października 2014 r., że podtrzymuje skargę (wniesioną na mocy art. 258
         TFUE) oraz żądanie zasądzenia okresowej kary pieniężnej (oparte na art. 260 ust. 3 TFUE) z tytułu niepełnej transpozycji dyrektywy.
      
      135. Tymczasem, jeżeli weźmiemy przykład art. 17 ust. 3 – 5 dyrektywy 2009/28, mieliśmy okazję ustalić powyżej, że przyjęta przez
         Rzeczpospolitą Polską ustawa z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wykonywała
         te przepisy poprzez zwykłe odesłanie do brzmienia dyrektywy.
      
      136. Wobec twierdzenia Komisji, zgodnie z którym takie odesłanie nie zapewnia „pełnej” transpozycji dyrektywy 2009/28, nie mogę
         nie przyznać racji Rzeczypospolitej Polskiej, która upatruje w takiej postawie sprzeczność z pkt 19 komunikatu Komisji.
      
      137. Chodzi tu bowiem o oczywisty przypadek „[e]wentualne[go] spor[u] dotyczące[go] tego, czy środki podjęte w celu transpozycji
         […] są wystarczające (57). Tymczasem zgodnie z pkt 19 wspomnianego komunikatu taki przypadek będzie „rozwiązywan[y] w ramach zwykłej procedury dotyczącej
         prawidłowej transpozycji dyrektywy”.
      
      138. Moim zdaniem owo rozróżnienie między (nie)pełną lub (nie)poprawną transpozycją dyrektywy nie ma racji bytu.
      
      139. Uważam bowiem, że Trybunał nie może zastosować art. 260 ust. 3 TFUE bez zbadania wystarczającego charakteru środków transpozycji,
         gdyż w przeciwnym razie zbyt łatwo można by było obejść cel tego postanowienia. Z tego punktu widzenia Komisja bezwzględnie
         musi mieć możliwość przeprowadzenia, na wcześniejszym etapie postępowania, takiej samej kontroli.
      
      140. Poza tym, taka interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE nie narusza w żaden sposób podziału ról i kompetencji poszczególnych instytucji
         biorących udział w tym postępowaniu. Mimo że to Komisja proponuje Trybunałowi nałożenie na dane państwo członkowie obowiązku
         zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu, jedynie Trybunał decyduje o tym, czy i w jakim stopniu przychylić się do tego
         wniosku (bez przekroczenia kwoty proponowanej przez Komisję). Co więcej, w razie rozbieżności w zakresie oceny prawidłowości
         transpozycji zainteresowane państwo członkowskie ma możliwość wykazania Komisji, na poprzedzającym wniesienie skargi etapie
         postępowania, a następnie Trybunałowi – na ewentualnym etapie postępowania sądowego – że w pełni wywiązało się ze swoich obowiązków.
      
      141. Jedynie na ostatnim etapie tego postępowania oczywisty lub kwalifikowany charakter nieprawidłowej transpozycji lub jej kompletności
         może, w stosownym przypadku, odgrywać rolę, jako że Trybunał dysponuje szerokim zakresem uznania w zakresie nakładania sankcji
         finansowych (58).
      
      142. Podobnie jak orzekł on już, że nieprawidłowa transpozycja artykułu nie musiała koniecznie stanowić wystarczająco kwalifikowanego
         naruszenia mogącego stanowić podstawę odszkodowania z tytułu szkody będącej wynikiem błędnego wyboru dokonanego przez krajowego
         ustawodawcę (59), Trybunał może wybrać, w orzeczeniu skazującym państwo członkowskie na zapłatę okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu, uwzględnienie
         faktu, że to państwo członkowskie powiadomiło wyłącznie o środkach stanowiących oczywistą lub kwalifikowaną nieprawidłową
         transpozycję.
      
      143. Przyjęcie literalnej lub zawężającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE (to jest brak poinformowania sensu stricto) lub wykładni
         pośredniej (to jest ograniczającej stosowanie omawianego artykułu do przypadków niepełnej transpozycji bez badania meritum
         lub do przypadku oczywistej nieprawidłowej transpozycji) skutkowałoby jedynie przyznaniem korzyści czasowych dopuszczającym
         się naruszenia państwom członkowskim.
      
      144. W takich przypadkach Komisja byłaby bowiem zobowiązana wnieść – po stwierdzeniu przez Trybunał braku powiadomienia o przepisach
         transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą – drugą skargę na podstawie art. 258 TFUE, mającą
         na celu stwierdzenie tym razem braku „prawidłowej” transpozycji, oraz, w stosownym przypadku, trzeciej skargi na podstawie
         art. 260 ust. 2 TFUE z powodu niewykonania tego „drugiego” wyroku. Takie wydłużenie postępowań byłoby całkowicie sprzeczne
         z intencją przyświecającą wprowadzeniu art. 260 ust. 3 TFUE do traktatu.
      
      145. Konkludując, mając na względzie powyższe rozważania proponuję interpretować art. 260 ust. 3 TFUE w ten sposób, że zezwala
         on Komisji na zwrócenie się do Trybunału o nałożenie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na państwo członkowskie,
         które nie przekazało żadnych przepisów transponujących w wyznaczonym przez dyrektywę terminie lub które przekazało wyłącznie
         przepisy, które stanowią jedynie niepełną lub nieprawidłową transpozycję tej dyrektywy.
      
      D –    Ustalenie kwoty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu
      146. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Komisję w pkt 23 i 28 jej komunikatu dotyczącego stosowania art. 260 ust. 3 TFUE okresowa
         kara pieniężna, i w stosownym przypadku ryczałt, jakie Komisja proponuje na mocy art. 260 ust. 3 TFUE, są obliczane wedle
         metody stosowanej do wnoszenia spraw do Trybunału na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, opisanej w pkt 14–18 komunikatu z 13 grudnia
         2005 r. [SEC(2005) 1658] (zwanego dalej „komunikatem z 2005 r.).
      
      147. Taki wybór Komisji wydaje mi się zasadny z trzech powodów.
      
      148. Po pierwsze, jako że instrumenty finansowe przewidziane w art. 260 ust. 3 TFUE są identyczne względem instrumentów finansowych
         przewidzianych w art. 260 ust. 2 TFUE, nie widzę powodu by odmówić Komisji możliwości zastosowania tej samej metody obliczeń,
         skoro z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż mimo że wytyczne takie jak zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą
         Trybunału, przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa działań prowadzonych przez
         tę instytucję (60).
      
      149. Po drugie, cele realizowane przez ustępy 2 i 3 w art. 260 TFUE są podobne.
      
      150. Podobnie jak procedura ustanowiona w art. 260 ust. 2 TFUE ma za zadanie skłonienie państwa członkowskiego winnego uchybienia
         do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i co za tym idzie zapewnienie skuteczności prawa Unii (61), celem art. 260 ust. 3 TFUE jest „silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach
         przewidzianych przez ustawodawcę i zapewnienie faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii.” (62).
      
      151. Co więcej, metodologia ta nie jest niekorzystna dla państw członkowskich, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozwiniętym
         w ramach stosowania art. 260 ust. 2 TFUE i przytoczonym powyżej Trybunał dysponuje w końcu szerokim zakresem uznania w dziedzinie
         nakładania sankcji finansowych. W konsekwencji, jak wskazałem powyżej, wytyczne takie jak zawarte w komunikatach Komisji nie
         wiążą trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa działań prowadzonych
         przez tę instytucję (63).
      
      152. W tym kontekście propozycje Komisji stanowią zwykłe wskazówki (64), czy też pomocny punkt odniesienia (65).
      
      153. Z zastrzeżeniem faktu, że zgodnie z brzmieniem art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE kwota wskazana przez Komisję na podstawie
         tego artykułu stanowi limit, którego Trybunał nie może przekroczyć – inaczej niż w przypadku art. 260 ust. 2 TFUE – orzecznictwo
         to wydaje mi się możliwe do zastosowania w obu wypadkach, jako że brzmienie traktatu jest identyczne w tych dwóch ustępach.
      
      154. Z jednej bowiem strony art. 260 ust. 2 akapit drugi TFUE stanowi, że „[j]eżeli Trybunał stwierdza, że dane państwo członkowskie
         nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną (66), a z drugiej strony, art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE przewiduje, iż „[j]eżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie
         prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty
         wskazanej przez Komisję” (67).
      
      155. Owo ograniczenie wydaje mi się zresztą dotyczyć nie tylko kwoty wybranego przez Komisję środka, ale również wyboru samego
         instrumentu. Innymi słowy rozumiem ten mechanizm tak, że jeżeli Komisja zdecyduje o zwróceniu się do Trybunału jedynie o nałożenie
         na państwo członkowskie okresowej kary pieniężnej, Trybunał nie będzie mógł zdecydować o nałożeniu na nie ryczałtu.
      
      156. Po trzecie wreszcie, kryteria przyjęte przez Komisję dla ustalenia wysokości okresowej kary pieniężnej są nie tylko identyczne
         w jej komunikacie dotyczącym stosowania art. 260 ust. 2 TFUE i w komunikacie dotyczącym stosowania art. 260 ust. 3 TFUE, ale
         także zgodne z kryteriami wypracowanymi przez Trybunał w jego utrwalonym orzecznictwie.
      
      157. Na kryteria oceny składają się co do zasady waga uchybienia, czas trwania uchybienia i konieczność zapewnienia efektu odstraszającego
         kary (68), czyli, wedle Trybunału jej „charakter przymuszający” (69). Waga naruszenia zależy od znaczenia przedmiotowej normy prawa Unii i konsekwencji braku wykonania dla interesów publicznych
         i prywatnych (70).
      
      158. Jeżeli natomiast Trybunał uzna, że czynnikiem pozwalającym na nałożenie obowiązku zapłaty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej
         na mocy art. 260 ust. 3 TFUE powinien być wyłącznie brak powiadomienia o środkach transpozycji, współczynnik wagi powinien
         być, co logiczne, identyczny dla każdego uchybienia tego rodzaju, ponieważ w żadnym wypadku nie jest związany z treścią dyrektywy.
      
      159. Rozstrzygającym czynnikiem jest również pilna konieczność doprowadzenia danego państwa członkowskiego do zastosowania się
         do ciążących na nim zobowiązań, podobnie jak jego zdolność płatnicza (71).
      
      160. Konkludując uważam, że odwoływanie się przez Komisję do identycznej metodologii w ramach stosowania art. 260 ust. 2 oraz art.
         260 ust. 3 TFUE przyczynia się do spójnego zarządzania instrumentami powierzonymi tej instytucji przez traktat w celu zapewnienia
         skutecznego stosowania prawa Unii. Wybór ten wiąże się ponadto z większą przewidywalnością dla państw członkowskich, a w konsekwencji
         z większą pewnością prawa.
      
      VI – W przedmiocie określenia wysokości okresowej kary pieniężnej w niniejszej sprawie
      A –    Propozycja Komisji
      161. W skardze w niniejszej sprawie Komisja przyjęła współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 (w skali 1 – 20) i współczynnik
         czasu trwania uchybienia wynoszący 2,7 (przy wartości maksymalnej wynoszącej 3; obliczony w oparciu o mnożnik 0,10 za miesiąc
         opóźnienia między 6 grudnia 2010 r. – dniem następującym po dniu upływu terminu transpozycji wyznaczonego przez art. 27 dyrektywy
         2009/28 – a dniem, w którym Komisja zdecydowała się wnieść skargę do Trybunału, czyli 21 marca 2013 r.). Zgodnie z uaktualnioną
         wersją komunikatu stosowanego wówczas przez Komisję (72) współczynnik „n” dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosił 7,71, a standardowa stawka ryczałtowa – 640 EUR dziennie. W oparciu
         o te kryteria Komisja proponowała kwotę 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 EUR.
      
      162. W następstwie decyzji z dnia 1 października 2014 r. o ograniczeniu przedmiotu skargi Komisja dostosowała również kwotę żądanej
         okresowej kary pieniężnej. Po pierwsze, zaktualizowała ona kwotę standardowej stawki ryczałtowej oraz współczynnik „n” stosownie
         do jej ostatniego komunikatu  (73), i, po drugie, dostosowała współczynnik czasu trwania uchybienia oraz obniżyła współczynnik wagi uchybienia. W oparciu o
         te nowe kryteria Komisja wnosi o zasądzenie okresowej kary pieniężnej w wysokości 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 EUR za dzień
         opóźnienia w wykonaniu naruszonych przepisów.
      
      B –    Ocena
      163. Trybunał nie ma obowiązku przedstawiania szczegółów swoich obliczeń (74). Może również opowiedzieć się za nałożeniem kwoty sankcji na podstawie oceny okoliczności sprawy ex aequo et bono (75). W każdym razie, mając na uwadze specyficzne brzmienie art. 260 ust. 3 TFUE, musi on zapewnić, by sankcja pozostała „w wysokości
         nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję” (art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, ostatnia część pierwszego zdania).
      
      164. Przychylam się – bez podważania swobody oceny przysługującej Trybunałowi przy określaniu kwoty okresowej kary pieniężnej lub
         ryczałtu – z powołanych już względów przewidywalności, spójności i pewności prawa, do ustalenia kwoty należnej w niniejszej
         sprawie okresowej kary pieniężnej na podstawie obliczeń dokonanych przez Komisję. Ta propozycja, że powtórzę za rzecznik generalną
         Kokott, „jest dobrym punktem wyjścia” (76). Doktryna wydaje się również opowiadać za takim podejściem gwarantującym przejrzystość (77).
      
      1.      Ocena wagi uchybienia
      165. Komisja uzasadniła współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 znaczeniem dyrektywy 2009/28 dla pakietu „energetyczno-klimatycznego”.
         Zdaniem Komisji brak transpozycji tej dyrektywy przez Rzeczpospolitą Polską zniweczy wspieranie konsumpcji energii wytwarzanej
         ze źródeł odnawialnych w sektorach energii elektrycznej, ogrzewania, chłodzenia i transportu. Ponadto w przekonaniu Komisji
         biopaliwa i biopłyny ewentualnie promowane i uwzględniane przez Rzeczpospolitą Polską niekoniecznie spełniają kryteria zrównoważonego
         rozwoju ustanowione w dyrektywie 2009/28. Taka sytuacja sprzyja dalszemu rozwojowi na szeroką skalę energii wytwarzanej z
         konwencjonalnych źródeł, co stoi w sprzeczności z polityką Unii Europejskiej w dziedzinie klimatu i energii oraz narusza interesy
         konsumentów i inwestorów lub podmiotów gospodarczych działających w tym sektorze.
      
      166. Ochrona środowiska naturalnego jest centralnym zagadnieniem dyrektywy 2009/28. „Kontrola zużycia energii w Europie oraz zwiększone
         stosowanie energii ze źródeł odnawialnych wraz z oszczędnością energii i zwiększoną efektywnością energetyczną stanowią [bowiem]
         istotne elementy pakietu środków koniecznych do redukcji emisji gazów cieplarnianych i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto
         do Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (78). Poprawa efektywności energetycznej jest głównym celem Unii (79).
      
      167. Podstawa prawna dyrektywy 2009/28 potwierdza powyższe. Dyrektywa ta, przyjęta na podstawie art. 175 WE (obecnie art. 192 TFUE),
         stanowi bezsprzecznie instrument przyjęty dla realizacji celów, o których mowa w art. 191 TFUE, to jest zachowania, ochrony
         i poprawy jakości środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego, czy też ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych.
      
      168. Trybunał miał już tymczasem okazję podkreślić, że w sytuacji, gdy uchybienie może szkodzić środowisku naturalnemu, ma ono
         szczególnie poważny charakter (80).
      
      169. W następstwie ograniczenia przedmiotu skargi Komisja obniżyła współczynnik wagi uchybienia z 10 do 4. Podczas rozprawy w dniu
         7 października 2014 r. uzasadniła ona to obniżenie istotnym zmniejszeniem liczby artykułów dyrektywy 2009/28, które nie zostały
         jeszcze transponowane.
      
      170. Choć prawdą jest, że skala uchybienia Rzeczypospolitej Polskiej na dzień analizy okoliczności faktycznych jest znacznie mniejsza,
         jestem zdania, że akie obniżenia współczynnika wagi uchybienia stanowi niedobry sygnał, jako że – odmiennie od ryczałtu, którego
         celem jest ukaranie państwa – okresowa kara pieniężna ma na celu doprowadzenie do pełnego i jak najszybszego wdrożenia prawa
         Unii.
      
      171. Poza tym, czy konieczne jest jeszcze przypominanie fundamentalnego znaczenia ochrony środowiska i bezwzględnej potrzeby szybkiego
         ustanowienia praktycznych rozwiązań w celu zapewnienia produkcji zrównoważonej energii?
      
      172. Wobec powyższego i zważywszy na fakt, że Trybunał jest w każdym razie związany, w szczególnych ramach art. 260 ust. 3 TFUE,
         górną granicą kwoty zaproponowanej przez Komisję, uważam, że współczynnik przyjęty przez Komisję z całą pewności nie jest
         zawyżony.
      
      173. Wreszcie, zwracam uwagę, że Rzeczpospolita Polska, mimo że była poinformowana od samego początku postępowania poprzedzającego
         wniesienie skargi o ryzyku obciążenia jej okresową karą pieniężną, nie uznała za konieczne konstruktywnie współpracować z
         Komisją ani przyspieszyć procesu transpozycji dyrektywy 2009/28 przed lipcem 2013 r.
      
      174. W tych okolicznościach waga uchybienia oraz konieczność zachowania przymuszającego charakteru okresowej kary pieniężnej dalece
         uzasadniają czynnik wagi proponowany przez Komisję.
      
      2.      Ocena czasu trwania uchybienia
      175. Zgodnie z pkt 27 komunikatu oraz komunikatu z 2005 r. Komisja pierwotnie ustaliła współczynnik czasu trwania uchybienia na
         2,7.
      
      176. Współczynnik ten został obliczony w oparciu o mnożnik 0,10 za miesiąc opóźnienia między 6 grudnia 2010 r. – dniem następującym
         po dniu upływu terminu transpozycji wyznaczonego przez art. 27 dyrektywy 2009/28 – a dniem, w którym Komisja zdecydowała się
         wnieść skargę do Trybunału, czyli 21 marca 2013 r.
      
      177. Niemniej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał ustala czas trwania uchybienia w oparciu o moment, w którym dokonuje
         analizy okoliczności faktycznych, a nie moment, w którym Komisja wnosi do niego skargę (81).
      
      178. W niniejszej sprawie do dnia rozprawy upłynęło 46 miesięcy. Współczynnik wynoszący 3 ostatecznie zaproponowany przez Komisję
         w piśmie z dnia 1 października 2014 r. jest więc uzasadniony.
      
      3.      Standardowa stawka ryczałtowa i wskazanie zdolności płatniczej
      179. Współczynniki wagi uchybienia i jego czasu trwania są znane. W poszanowaniu tych zasad należy zastosować zaktualizowane dane
         zebrane w ostatnim komunikacie Komisji, zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych
         oraz kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” (82).
      
      180. Wspomniana aktualizacja pozwala bowiem uwzględnić w sposób optymalny zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego w świetle
         najnowszych dostępnych danych ekonomicznych (83).
      
      181. W konsekwencji rzeczywiście należy zastosować standardową stawkę ryczałtową w wysokości 660 EUR oraz współczynnik „n” zdolności
         płatniczej w wysokości 7,75 EUR.
      
      4.      Wnioski w przedmiocie kwoty okresowej kary pieniężnej
      182. Jak już wskazałem, w ramach art. 260 ust. 3 TFUE propozycja Komisji stanowi maksymalny pułap, którego Trybunał nie może przekroczyć
         dokonując oceny okresowej kary pieniężnej, jaką należy nałożyć.
      
      183. Tymczasem na podstawie oceny, której właśnie dokonałem, nie jestem w stanie zasugerować Trybunałowi nałożenia okresowej kary
         pieniężnej niższej niż proponowana przez Komisję. Proponuję więc Trybunałowi nałożenie na Rzeczpospolitą Polską okresowej
         kary pieniężnej w wysokości 61 380 EUR za każdy dzień opóźnienia aż do chwili przekazania przez to państwo Komisji środków
         zapewniających transpozycję dyrektywy 2009/28.
      
      C –    Określenie dnia, z którym obowiązek zapłaty staje się skuteczny
      184. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE do Trybunału należy jeszcze wyraźne określenie w wyroku dnia, z którym obowiązek
         zapłaty staje się skuteczny.
      
      185. W tym względzie proponuję zastosowanie się do praktyki przyjętej ostatnio przez Trybunał, która polega na nałożeniu obowiązku
         zapłaty okresowej kary pieniężnej od dnia ogłoszenia wyroku, pod warunkiem, że uchybienie „będzie trwało w dniu ogłoszenia” (84).
      
      VII – W przedmiocie kosztów
      186. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
         sprawę.
      
      187. W niniejszej sprawie Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami, a ta sprawę przegrała w zasadniczym
         zakresie. Należy zatem obciążyć Rzeczpospolitą Polską całością kosztów postępowania.
      
      188. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
      
      VIII – Wnioski
      189. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
      
      1)         Wobec braku, w dniu upływu terminu wyznaczonego przez Komisję Europejską w uzasadnionej opinii, przekazania Komisji oraz przyjęcia
         przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych dla zastosowania się do dyrektywy 2009/28/WE Parlamentu
         Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej
         i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej
         ciążą na mocy art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
      
      2)         Wobec dalszego braku, w dniu analizy okoliczności faktycznych sprawy, przekazania Komisji oraz transpozycji do wewnętrznego
         porządku prawnego art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, Rzeczpospolita
         Polska utrzymuje to uchybienie, w związku z czym zostaje obciążona obowiązkiem zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Środki
         własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 61 380 EUR naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku, jeżeli uchybienie
         będzie trwało w tym dniu, do chwili przekazania przez to państwo Komisji środków zapewniających transpozycję dyrektywy 2009/28.
      
      3)         Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
      4)         Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
      1 –	Język oryginału: francuski.
      
      2 –	Dz.U. L 140, s. 16.
      
      3 –	Pragnę odnotować brak zainteresowania tą kwestią ze strony państw członkowskich. Jedynie bowiem Królestwo Niderlandów złożyło
         interwencję. Podobnie, za wyjątkiem Republiki Estońskiej, żadne inne państwo członkowskie nie złożyło interwencji w sprawie
         Komisja/Rumunia (C-405/13), poruszającej ten sam problem interpretacyjny, w której rozprawa została pierwotnie wyznaczona
         na 7 października 2014 r. Komisja cofnęła skargę w dniu 2 października, uznawszy, że Rumunia powiadomiła ją o przepisach transponujących
         omawianą dyrektywę.
      
      4 –	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia
         i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U L 140, s. 63).
      
      5 –     Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do specyfikacji
            benzyny i olejów napędowych oraz wprowadzającą mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz zmieniającą
            dyrektywę Rady 1999/32/WE odnoszącą się do specyfikacji paliw wykorzystywanych przez statki żeglugi śródlądowej oraz uchylająca
            dyrektywę 93/12/EWG (Dz.U. L 140, s. 88).
      
      6 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Włochy (79/72, EU:C:1973:70, pkt7).
      
      7 –	Zobacz podobnie wyroki : Komisja/Niemcy (C‑59/89, EU:C:1991:225, pkt 18); Komisja/Włochy (C‑456/03, EU:C:2005:388, pkt
         51); Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683, pkt 21), i Komisja/Portugalia (C‑277/13, EU:C:2014:2208, pkt 43).
      
      8 –	Zobacz podobnie wyroki : Komisja/Niemcy (C‑137/96, EU:C:1997:566, pkt 8), i Komisja / Polska (C‑362/10, EU:C:2011:703,
         pkt 58).
      
      9 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Włochy  (C‑456/03, EU:C:2005:388, pkt 26).
      
      10 –	Ibidem (pkt 27).
      
      11 –	Ibidem (pkt 29).
      
      12 –	Zobacz podobnie wyroki : Komisja / Irlandia (C‑282/02, EU:C:2005:334, pkt 40) i Komisja / Niemcy (C‑152/05, EU:C:2008:17,
         pkt 15).
      
      13 –	Zobacz podobnie, w odniesieniu do w pełni identycznego zachowania Rzeczypospolitej Polskiej, będącego przedmiotem skazującego
         wyroku Trybunału, sprawę Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683, pkt 25 i 26).
      
      14 –	Punkt 19.
      
      15 –	Wyrok Komisja/Polska (C‑326/09, EU:C:2011:155, pkt 20). Zobacz również pkt 18 tego wyroku celem przywołania zasad i pkt
         15 wyroku Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683).
      
      16 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Włochy (C-456/03EU:C:2005:388, pkt 27).
      
      17 –	„Brak udzielonej w rozsądnym terminie odpowiedzi na pytania zadane przez Komisję utrudniło wykonywanie powierzonego jej
         zadania i w konsekwencji stanowi naruszenie obowiązku współpracy ustanowionego przez art. [4 ust. 3 TUE]” (wyrok Komisja/Grecja,
         C‑137/91, EU:C:1992:272, pkt 6).
      
      18 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Luksemburg (C-32/05, EU:C:2006:749, pkt 52 – 56).
      
      19 –	Punkty 43 i 44 odpowiedzi Rzeczypospolitej Polskiej na skargę.
      
      20 –	Wyroki : Komisja/Polska (C‑326/09, EU:C:2011:155, pkt 22) i Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683, pkt 23) oraz odniesienia
         przytoczone w przypisie 8 do niniejszej opinii. Zobacz również wyrok Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres (C‑444/09 i C‑456/09,
         EU:C:2010:819), w którym Trybunał orzekł w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – przypomniawszy
         uprzednio, że kiedy w dyrektywie wyraźnie przewidziano, iż przepisy transponujące tę dyrektywę powinny zawierać do niej odniesienie
         lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, w każdym wypadku konieczne jest przyjęcie aktu prawnego
         stanowiącego transpozycję – że „bezsporne jest, że w ramach skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej
         na podstawie art. 258 TFUE państwa członkowskie mogą zostać ukarane za uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym
         z [artykułu przewidującego ów obowiązek zamieszczenia odesłania do dyrektywy]” (pkt 63). Trybunał dodał jednakże, iż „nie
         wynika z tego koniecznie […], że środek krajowy, który powstrzymuje się od dokonania w swoim uzasadnieniu odniesienia do danej
         dyrektywy, nie może zostać uznany za stanowiący środek dokonujący skutecznie jej transpozycji (pkt 63).
      
      21 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Irlandia (C‑374/11, EU:C:2012:827, pkt 33), w którym uchybienie polegało na „niewykonaniu
         poprzedniego wyroku”.
      
      22 –      Podkreślenie moje.
      
      23 –	Wyrok Komisja/Polska (C‑281/11, EU:C:2013:855, pkt 105).
      
      24 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy (C‑96/95, EU:C:1997:165, pkt 36 i 37).
      
      25 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Polska (C‑311/10:EU:C:2011:702, pkt 49 i 50).
      
      26 –	Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2009/28.
      
      27 –	Podobnie, w odniesieniu do adekwatności okresowej kary pieniężnej dla zapewnienia pełnego wykonania pierwszego wyroku stwierdzającego
         uchybienia przez państwo członkowskie ciążącym na nim zobowiązaniom, wyroki: Komisja/Hiszpania (C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt
         114), i Komisja/Luksemburg (C-576/11, EU:C:2013:773, pkt 45).
      
      28 –	Według Obserwatorium Legislacyjnego Parlamentu Europejskiego dyrektywa 2009/28 została przyjęta zgodnie ze „zwykłą procedurą
         ustawodawczą (dawną procedurą współdecydowania)” (dostępna w Internecie pod następującym adresem: http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2008/0016(COD)&l=FRtab-0).
         Baza danych Rady również wskazuje tę dyrektywę wśród aktów przyjętych zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (dostępna w
         Internecie pod następującym adresem: http://www.consilium.europa.eu/policiesold/ordinary-legislative-procedure/search-in-database/by-specific-dossier?command=Result&lang=fr&cmsid=&code=2008/0016&keywords=&president=&dgc=&coreper=-1).
      
      29 –	Zobacz podobnie wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 61). W wyroku tym
         Trybunał, przyjmując analizę Sądu, która wyklucza z zakresu stosowania art. 263 akapit czwarty in fine TFUE akty ustawodawcze,
         potwierdził w sposób dorozumiany, że sporne w tej sprawie rozporządzenie, przyjęte na podstawie art. 251 WE, odpowiada aktowi
         ustawodawczemu w rozumieniu traktatu z Lizbony (pkt 61 zaskarżonego postanowienia Sądu). .W pkt 61 zaskarżonego postanowienia
         Sąd uznał bowiem, że procedura określona w art. 294 TFUE, nazwana „zwykłą procedurą ustawodawczą”, odpowiada w istocie procedurze
         określonej w art. 251 WE. Sąd wywiódł z tego, iż sporne rozporządzenie, które zostało wydane zgodnie z procedurą określoną
         w ostatnim z wymienionych artykułów, należy zaliczyć, wśród różnych kategorii aktów normatywnych przewidzianych w traktacie
         FUE, do kategorii aktów ustawodawczych.
      
      30 –	„The ordinary legislative procedure replaces the former ‘co-decision procedure” set out in Art. 251 EC” (Lenaerts, K.,
         et van Nuffel, P., European Union Law, 3e wyd., Sweet & Maxwell, 2011, s. 663); „Finalement, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de codécision
         est devenue ‘la procédure législative ordinaire’ (art. 289, par. 1, TFUE) [...]” (van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2011, s. 288).
      
      31 –	Zobacz podobnie Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruksela, 2012, s. 41; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre
         unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, w : Mahieu, S., (red.), Contentieux de l’Union européenne, questions choisies, Larcier, Bruxelles, 2014, s. 429 – 461, w szczególności s. 447.
      
      32 –	Artykuł 10 Protokołu nr 36 w sprawie postanowień przejściowych stanowi, że art. 258 TFUE nie będzie mógł być stosowany
         do aktów przyjętych w ramach trzeciego filaru przed wejściem w życie traktatu z Lizbony.
      
      33 –	Wyrok Komisja/Grecja (C‑387/97, EU:C:2000:356, pkt 42). Zobacz także wyrok Komisja/Francja (C‑304/02, EU:C:2005:444), w
         którym Trybunał skazał Republikę Francuską na zapłatę okresowej kary pieniężnej i ryczałtu z tytułu niewykonania wyroku wydanego
         w dniu 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja/Francja (C‑64/88, EU:C:1991:240). W niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające
         wniesienie skargi zostało wszczęte w dniu 27 stycznia 2011 r., to jest po wejściu w życie traktatu z Lizbony.
      
      34 –	SEC(2010) 1371 final (Dz.U. 2011 C 12, s. 1).
      
      35 –	Punkt 31 komunikatu, podkreślenie moje.
      
      36 –	Punkt 16 komunikatu.
      
      37 –	Punkt 17 komunikatu, podkreślenie moje.
      
      38 –	Zobacz, tytułem przykładu potwierdzenia tego uprawnienia prowadzącego do niedopuszczalności skargi na bezczynność, wyrok
         Star Fruit/Komisja (247/87, EU:C:1989:58, pkt 11) i do niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, wyrok Lütticke
         i in./Komisja (48/65, EU:C:1966:8).
      
      39 –	Zobacz podobnie, van der Jeught, S., „L’action en manquement »renforcée«: sanctions pécuniaires en cas de non-transposition
         des directives européennes”, Journal de droit européen, 2011, s. 68 – 70, w szczególności s. 70.
      
      40 –	Wyrok Komisja/Francja (C‑121/07, EU:C:2008:695, pkt 63). Zobacz, w ramach niedawnego przywołania zasady, wyrok Komisja/Belgia
         (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 51).
      
      41 –      Podkreślenie moje.
      
      42 –	Wyrok Komisja/Włochy (C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 24); podkreślenie moje. Obecnie podnoszą się jednakże głosy wymagające,
         by Komisja – przy okazji skargi o stwierdzenie uchybienia skierowanej przeciwko państwu członkowskiemu (którego sytuację zbadała
         przed wniesieniem skargi) – opisała stan stosowania lub naruszenia spornego przepisu prawa Unii w innych państwach członkowskich.
         W odpowiedzi na pytanie zadane w tej kwestii na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. Komisja wskazała, że w odniesieniu
         do dyrektywy 2009/28, poza postępowaniem w niniejszej sprawie, jedynie dwa państwa członkowskie zostały objęte postępowaniem
         sądowym (sprawy Komisja/Austria, C‑663/13 i Komisja/Irlandia, C‑236/14), a w odniesieniu do dwóch innych państw członkowskich,
         Królestwa Niderlandów i Republiki Czeskiej, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi było wciąż w toku.
      
      43 –	W konkretnym przypadku, lecz w odniesieniu do podobnego zastrzeżenia (zgodnie z którym łączne nałożenie okresowej kary
         pieniężnej i ryczałtu stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania z tego względu, że nie było rozważane wcześniej) Trybunał
         również stwierdził, że to do niego należała ocena, w świetle okoliczności sprawy, sankcji finansowych, jakie należy orzec
         oraz zdecydował, że „[w] związku z tym okoliczność, że w sprawach rozstrzygniętych wcześniej nie orzeczono sankcji łącznej,
         nie może sama z siebie stanowić przeszkody w nałożeniu takiej sankcji w sprawie późniejszej, jeżeli okaże się to właściwe
         ze względu na charakter, wagę i czas trwania stwierdzonego uchybienia” (wyrok Komisja/Francja, C‑304/02, EU:C:2005:444, pkt
         86).
      
      44 –	Zobacz rozważania poniżej (D. Ustalenie kwoty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu).
      
      45 –      Podkreślenie moje.
      
      46 –	Zobacz podobnie Materne, T., La procédure en manquement d’État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, Larcier, Bruxelles, 2012, s. 42.
      
      47 –	Zobacz podobnie, Materne, T., op. cit., s. 42. Autro odsyła z kolei do Joris, T., i van der Jeught, S., „Tien jaar financiële
         sancties in de Europese inbreukprocedure ex artikel 260 lid 2 VWEU”, Tijdschrift voor Europees en economisch rect (SEW), novembre
         2010, s. 435. Zobacz również podobnie :, van der Jeught, S., „L’action en manquement ‘renforcée’: sanctions pécuniaires en
         cas de non-transposition des directives européennes”, Journal de droit européen, 2011, s. 68 – 70, w szczególności s. 69; Blanc, D., „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien:
         entre unité et diversité en vue d’un renforcement de l’Union de droit”, dans Mahieu, S., (red.), op. cit., s. 429 – 461, w
         szczególności s. 446. Znalazłem tylko jednego autora opowiadającego się za poglądem przeciwnym (Everling, U., „Rechtsschutz
         in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon”, Europarecht, 2009, Beiheft 1, s. 71 – 86, w szczególności s. 82).
      
      48 –	Przypis 1, s. 16. Zobacz również podobnie Sekretariat Konwentu Europejskiego, Sprawozdanie końcowe koła dyskusyjnego „funkcjonowanie
         Trybunału Sprawiedliwości” z dnia 25 marca 2003 r., CONV 636/03, pkt 28, s. 11 i przypis 2.
      
      49 –	Punkt 19 komunikatu. Podkreślenie moje.
      
      50 –	W odniesieniu do tego wyboru Komisji P. Wenneras wskazuje także, iż „[d]rawing a line between notification of incomplete
         transposition measures and notification of incorrect transposition measures does not appear straightforward in practice, however”
         (Wenneras P., „Sanctions against Member States under Article 260 TFEU: Alive, but not kicking?”, Common Market Law Review, 2012, tom 49, s. 145 – 176, w szczególności s. 167).
      
      51 –	Wyrok Komisja/Włochy (C‑456/03, EU:C:2005:388, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
      
      52 –	Zobacz podobnie wyrok Komisja/Niemcy (C-59/89, EU:C:1991:225, pkt 18).
      
      53 –	Zobacz podobnie wyroki: Komisja/Niemcy (C‑59/89, EU:C:1991:225, pkt 24); Komisja/Włochy (C‑456/03, EU:C:2005:388, pkt 51);
         Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683, pkt 21); oraz Komisja/Portugalia (C‑277/13, EU:C:2014:2208, pkt 43).
      
      54 –	Punkt 70 jej repliki.
      
      55 –	Jak zasygnalizowałem powyżej, Komisja cofnęła skargę w tej sprawie w dniu 2 października uznawszy, że Rumunia powiadomiła
         ją o przepisach stanowiących pełną transpozycję omawianej dyrektywy.
      
      56 –	Punkt 29 repliki Komisji złożonej w sprawie Komisja/Rumunia (C-405/13).
      
      57 –	Punkt 19 komunikatu. Podkreślenie moje.
      
      58 –	Zobacz, w ramach niedawnego przywołania zasady, wyrok Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029, pkt 49) oraz, tytułem
         ogólnego przypomnienia odnoszącego się zarówno do ryczałtu, jak i okresowej kary pieniężnej, opinię rzecznik generalnej Kokott
         w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162, pkt 104).
      
      59 –	Zobacz, w ramach przykładu zastosowania, wyrok British Telecommunications (C‑392/93, EU:C:1996:131, pkt 43 – 46).
      
      60 –	Zobacz w szczególności podobnie : wyrok Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029, pkt 50), oraz opinia rzecznik generalnej
         Kokott w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162, pkt 104).
      
      61 –	Wyrok Komisja/Francja (C‑304/02, EU:C:2005:444, pkt 80).
      
      62 –	Punkt 7 komunikatu. Podkreślenie moje. Zgodnie z informacjami podanymi przez Komisję w trakcie rozprawy w dniu 7 października
         2014 r., sama groźba, na etapie wezwania do usunięcia uchybienia, zastosowania okresowej kary pieniężnej wydaje się skuteczna.
         Na 1575 postępowań wszczętych po opublikowaniu komunikatu, jedynie 41 spraw musiało zostać wniesionych do Trybunału, czyli
         jedynie 2,6 %.
      
      63 –	Zobacz orzecznictwo przytoczone w przypisie 60 niniejszej opinii.
      
      64 –	Wyrok Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029, pkt 50).
      
      65 –	Wyrok Komisja/Grecja (C‑387/97, EU:C:2000:356, pkt 89).
      
      66 –	Podkreślenie moje. 
      
      67 –	Podkreślenie moje. 
      
      68 –	Punkt 6 komunikatu z 2005 r. i pkt 13 komunikatu. Uwzględnianie kryterium wagi i czasu trwania zostało rozwinięte w pkt
         16 i 17 komunikatu z 2005 r. Punkt 23 komunikatu odsyła z kolei w sposób ogólny do pkt 14–18 komunikatu z 2005 r. w celu określenia
         okresowej kary pieniężnej. Co do przyjęcia tych kryteriów przez Trybunał zobacz w szczególności wyroki : Komisja/Grecja (C‑387/97,
         EU:C:2000:356, pkt 92), Komisja/Francja (C‑304/02, EU:C:2005:444, pkt 104) oraz Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029,
         pkt 73).
      
      69 –	Zobacz w szczególności wyroki : Komisja/Grecja (C‑387/97, EU:C:2000:356, pkt 92); Komisja/Francja (C‑304/02, EU:C:2005:444,
         pkt 104) oraz Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029, pkt 73).
      
      70 –	Punkt 16 komunikatu z 2005 r.
      
      71 –	Punkt 18 komunikatu z 2005 r. Zobacz podobnie orzecznictwo przytoczone w przypisie 69 niniejszej opinii oraz opinię rzecznik
         generalnej Kokott w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162, pkt 148).
      
      72 –	Komunikat Komisji z dnia 31 sierpnia 2012 r. [C(2012) 6106].
      
      73 –	Komunikat Komisji z dnia 27 września 2014 r. (2014/C 338/02, Dz.U. C 338, s. 18).
      
      74 –	Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego Jääskinena w sprawie Komisja/Republika Czeska (C‑241/11, EU:C:2013:181, pkt
         43).
      
      75 –	Oba rozwiązania zostały zastosowane przez Trybunał w celu określenia kwoty okresowych kar pieniężnych w ramach art. 260
         ust. 2 TFUE. Zobacz, w odniesieniu do stosowania metody obliczeń Komisji, wyrok Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, por.
         pkt 2 i 72) oraz, w odniesieniu do oceny ex aequo et bono, wyrok Komisja/Portugalia (C‑76/13, EU:C:2014:2029, pkt 75 i 76).
         Co się tyczy określenia ryczałtu, Trybunał wydaje się niechętny uzasadnianiu swej decyzji względem metody matematycznej Komisji,
         opowiadając się za ogólną oceną ex aequo et bono kryteriów uznanych za istotne.
      
      76 –	W pkt 150 jej opinii w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
      
      77 –	Zobacz podobnie, w odniesieniu do wyroku w sprawie Komisja/Republika Czeska (C‑241/11, EU:C:2013:423), w którym Trybunał
         nałożył na Republikę Czeską obowiązek zapłaty ryczałtu; Rigaux, A., „Sanctions pécuniaires du manquement”, Europe, sierpień
         2013, Nr 8, komentarz 334.
      
      78 –	Motyw 1 dyrektywy 2009/28.
      
      79 –	Motyw 17 dyrektywy 2009/28.
      
      80 –	Zobacz w szczególności podobnie wyrok Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 56) oraz pkt 158 opinii rzecznik generalnej
         Kokott w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
      
      81 –	Zobacz podobnie wyroki : Komisja/Francja (C‑177/04, EU:C:2006:173, pkt 71); Komisja/Portugalia (C‑70/06, EU:C:2008:3, pkt
         45), oraz Komisja/Hiszpania (C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 120).
      
      82 –	Zobacz podobnie pkt 151 opinii rzecznik generalnej Kokott w sprawie Komisja/Włochy (C‑196/13, EU:C:2014:2162).
      
      83 –	Zobacz w szczególności podobnie wyrok Komisja/Irlandia (C‑279/11, EU:C:2012:834, pkt 78).
      
      84 –	Zobacz podobnie wyroki : Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 3 sentencji), Komisja/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773,
         pkt 3 sentencji) i Komisja/Grecja (C-378/13, EU:C:2014:2405, pkt 2 sentencji).