CELEX: 61995CC0232
Language: nl
Date: 1997-06-26 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 26 juni 1997. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Helleense Republiek. # Niet-nakoming - Richtlijn 76/464 - Waterverontreiniging - Niet-omzetting. # Gevoegde zaken C-232/95 en C-233/95.

Belangrijke juridische mededeling

|

61995C0232

Conclusie van advocaat-generaal Tesauro van 26 juni 1997.  -  Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Helleense Republiek.  -  Niet-nakoming - Richtlijn 76/464 - Waterverontreiniging - Niet-omzetting.  -  Gevoegde zaken C-232/95 en C-233/95.  

Jurisprudentie 1998 bladzijde I-03343

Conclusie van de advocaat generaal

1 In twee beroepen krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat de Helleense Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten ingevolge het Verdrag en richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd(1) (hierna: "richtlijn").In het bijzonder verwijt de Commissie de Griekse regering, dat zij a) niet de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's ter vermindering van de waterverontreiniging in het Vegoritismeer, de rivier de Soulos en de Pagasitikosgolf heeft vastgesteld noch termijnen voor de uitvoering ervan heeft bepaald, en b) geen vergunningregeling overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de richtlijn heeft ingevoerd voor potentieel gevaarlijke lozingen in genoemde wateren. 2 De op de grondslag van de artikelen 100 en 235 van het Verdrag vastgestelde richtlijn heeft volgens haar artikel 2 de volgende doelstelling: "De lidstaten nemen alle passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage, en ter vermindering van de verontreiniging van genoemde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage, overeenkomstig deze richtlijn, die slechts een eerste stap is om dit doel te bereiken."(2) De middelen om dat doel te bereiken, worden in de volgende artikelen van de richtlijn aangegeven. Van bijzonder belang daarbij is artikel 7, dat luidt als volgt: "1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen. 2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld. 3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan. 4. (...) 5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan. 6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie meegedeeld. 7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad." 3 Na twee klachten van particulieren, die zich beklaagden over de achteruitgang van het milieu in het Vegoritismeer en de belangrijkste daarin uitmondende rivier, de Soulos, alsook in de Pagasitikosgolf, verzocht de Commissie de Griekse autoriteiten om inlichtingen over de maatregelen die zij krachtens de gemeenschapsrichtlijnen hadden getroffen om de verontreiniging van de betrokken wateren te voorkomen of te verminderen. Oorspronkelijk hadden de grieven van de Commissie betrekking op tal van (beweerde) schendingen van evenzovele bepalingen van communautaire milieurichtlijnen.(3) In de loop van de precontentieuze procedure heeft de Commissie echter de meeste van die grieven moeten laten vallen en de twee niet-nakomingsprocedures moeten beperken tot de ene eerder genoemde richtlijn, waarvan de schending, aldus de Commissie, gezien de door de Griekse autoriteiten gegeven antwoorden in wezen vaststaat. 4 De Commissie zond de Griekse regering dus twee aanmaningsbrieven, gevolgd door twee met redenen omklede adviezen(4); ten slotte, niet tevreden gesteld door de stellingnames van de Griekse autoriteiten, heeft zij de onderhavige beroepen ingesteld. Ik herinner even aan het voorwerp ervan: de Commissie verzoekt het Hof vast te stellen, dat de Helleense Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten ingevolge het Verdrag en de artikelen 2 en 7 van de richtlijn, door niet de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's vast te stellen en de termijnen voor de uitvoering ervan te bepalen, en door niet een vergunningregeling overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de richtlijn in te voeren voor lozingen die een van de in bijlage II bedoelde stoffen kunnen bevatten, in het Vegoritismeer en de rivier de Soulos (zaak C-232/95) en in de Pagasitikosgolf (C-233/95). 5 De Griekse regering concludeert, zoals reeds vermeld, tot verwerping van de beroepen, maar het betoog dat zij daartoe in haar memories heeft ontwikkeld en ter terechtzitting heeft bevestigd, bevat wel de nodige tegenstrijdigheden. Enerzijds erkent de Griekse regering immers uitdrukkelijk, dat zij de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's niet heeft opgesteld, althans niet vóór het einde van de in de met redenen omklede adviezen genoemde termijnen (en dat zij bijgevolg ook geen termijnen voor de tenuitvoerlegging van die programma's heeft vastgesteld), en ze dus a fortiori niet aan de Commissie heeft meegedeeld overeenkomstig artikel 7, lid 5, van de richtlijn; evenzo erkent zij, dat althans sommige van de in of bij de betrokken zones gelegen industriële inrichtingen nog steeds zonder de in artikel 7, lid 2, bedoelde vergunning in de betrokken wateren lozen. Niettemin bestrijdt de Griekse regering de gegrondheid van het beroep, waarvoor zij zich baseert op zowel naar rang als aard uiteenlopende nationale bepalingen(5), waaruit zou blijken, dat de situatie van de in geding zijnde wateren in wezen in overeenstemming is met de eisen van de richtlijn. In het bijzonder zou het in dit geval niet nodig zijn de bedoelde programma's op te stellen, dit wegens het bestaan van andere algemene programma's voor kwalitatief en kwantitatief waterbeheer, alsmede van andere instrumenten (zoals studies van gespecialiseerde universitaire centra, oceanografische rapporten, e.d.), die een voortdurende controle op de betrokken zones mogelijk zouden maken. Bovendien hadden de bevoegde instanties in elk geval al een specifiek programma voor het Vegoritismeer opgesteld, dat in de loop van 1997 van kracht zou worden.(6) Wat de Pagasitikosgolf betreft, zouden de noodzakelijke geldmiddelen voor de uitvoering van een overeenkomstig programma al beschikbaar zijn. Uit een en ander zou volgens de Griekse regering volgen, dat voor zover er al sprake van een inbreuk was, daar thans in elk geval een einde aan is gekomen. Wat in het bijzonder de lozingsvergunningen voor gevaarlijke stoffen betreft, heeft de Griekse regering een gedetailleerde lijst overgelegd van de industriële inrichtingen die al een vergunning hebben en wier lozingen van industrieafvallen in de betrokken wateren dus door de bevoegde autoriteiten worden gecontroleerd. Het aantal inrichtingen die nog niet over een vergunning beschikken, is volgens de Griekse regering erg klein, terwijl deze bovendien slechts geringe hoeveelheden weinig gevaarlijke stoffen lozen. In ieder geval zouden procedures lopen om de situatie te regulariseren, ook met betrekking tot de inrichtingen die nog geen vergunning hebben, zodat de beroepen van de Commissie ook in dat opzicht ongegrond zouden zijn. 6 Dit betoog van de Griekse regering is verre van overtuigend, noch op het punt van de litigieuze programma's noch op dat van de vergunningen. Om met de programma's te beginnen: deze moeten juist dienen, aldus artikel 7, lid 1, van de richtlijn, "ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen". Het gaat dus om instrumenten die volgens de richtlijn zelf essentieel zijn ter bereiking van de doelstellingen van milieubescherming die het voornaamste oogmerk van de richtlijn zijn. De specifieke verplichting die programma's op te stellen, gaat samen met de verplichting termijnen vast te stellen voor de tenuitvoerlegging ervan (artikel 7, lid 5), en met de verplichting ze ter kennis van de Commissie te brengen, teneinde deze in staat te stellen te controleren of zij in overeenstemming zijn met het doel van de richtlijn en of de tenuitvoerlegging tussen de lidstaten onderling voldoende geharmoniseerd is (artikel 7, lid 7).(7) 7 Vaststaat evenwel, dat de Griekse regering binnen de door de met redenen omklede adviezen gestelde termijnen - de enige die hier van belang zijn - niet aan die verplichtingen heeft voldaan. Het programma voor het Vegoritismeer is, zoals gezegd, pas dit jaar opgesteld (meer dan vier jaar na afloop van de termijn van het met redenen omkleed advies) en bovendien nog niet van kracht geworden, terwijl het programma voor de Pagasitikosgolf nog in het ontwerpstadium verkeert. In die omstandigheden is het feit dat er andere instrumenten van geheel verschillende aard bestaan (nationale bepalingen, wetenschappelijke rapporten, begrotingskredieten e.d.), van geen enkel belang voor het voorwerp van dit beroep, te weten de niet-nakoming van de voorschriften van artikel 7 van de richtlijn. Zelfs wanneer met al die instrumenten tezamen de doelstellingen van de richtlijn konden worden geacht te zijn bereikt - hetgeen niet is aangetoond - zou daarmee het verzuim om de in geding zijnde programma's op te stellen en mee te delen, niet zijn opgeheven, daar die programma's immers aan welbepaalde andere eisen beantwoorden.(8) 8 Deze zienswijze strookt anderzijds volledig met de rechtspraak van het Hof. Dit heeft herhaaldelijk in algemene termen verklaard, dat het voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht weliswaar niet strikt nodig is, dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een specifieke en uitdrukkelijk wettelijke bepaling worden opgenomen, maar dat een algemene juridische context slechts aanvaardbaar is indien de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze daadwerkelijk verzekerd is.(9) Het vereiste van precieze en nauwkeurige omzetting heeft in de rechtspraak van het Hof bovendien een bijzonder gewicht verkregen in het kader van milieurichtlijnen, waarbij aan de lidstaten de opdracht is gegeven het gemeenschappelijk erfgoed elk op hun eigen grondgebied te beheren.(10) Voorts heeft het Hof, in een zaak die enige overeenkomst vertoont met de onderhavige, niet geaarzeld het Groothertogdom Luxemburg te veroordelen wegens (onder meer) niet-nakoming van een bepaling van een richtlijn inzake de vaststelling van specifieke instrumenten ter bereiking van door de richtlijn zelf gestelde doelen.(11) Het ging daar om artikel 3 van richtlijn 85/339/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen(12), volgens welk artikel de lidstaten programma's moesten opstellen en aan de Commissie meedelen, ter vermindering van het tonnage en/of het volume van verpakkingen in voor definitieve verwijdering bestemd huishoudelijk afval. 9 Wat voorts de in artikel 7, lid 2, van de richtlijn bedoelde vergunningen betreft, kan ik volstaan met de opmerking, dat de Griekse regering in wezen enkel betoogt dat zij geleidelijk voortgang maakt bij de regularisering, ook van situaties waarin lozing van potentieel gevaarlijke stoffen zonder vergunning plaatsvindt en waarop de bevoegde instanties dus geen zicht hebben. Het is duidelijk, dat de Griekse regering op dit punt haar verzuim uitdrukkelijk toegeeft, waardoor iedere aanvullende overweging overbodig wordt.(13) 10 Men krijgt, kortom, de indruk, dat de Griekse regering in deze procedure niet zozeer de grieven van de Commissie betwist, als wel zich beijvert in het licht te stellen, welke inspanningen zij heeft gedaan en welke stappen zij gezet heeft op de weg die leidt naar uitvoering van de richtlijn, wel wetend dat dat werk niet is voltooid en dat bovendien de termijnen zijn overschreden. Het is echter duidelijk, dat die inspanningen - ook al kan men er met voldoening kennis van nemen - in geen geval de niet-nakoming van de richtlijn kunnen opheffen: de rechtspraak op dit punt laat daaraan geen twijfel bestaan. 11 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: "1) Door niet de programma's vast te stellen bedoeld in artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, en bestemd ter vermindering van de verontreiniging door de lozing van stoffen van lijst II in het Vegoritismeer, de rivier de Soulos en de Pagasitikosgolf, door geen termijnen voor de tenuitvoerlegging van die programma's te bepalen en door lozingen in die wateren van stoffen van lijst II niet aan een voorafgaande vergunning in de zin van artikel 7, lid 2, te onderwerpen, is de Helleense Republiek haar verplichtingen ingevolge artikel 189 van het Verdrag en de artikelen 2 en 7 van voornoemde richtlijn niet nagekomen. 2) De Helleense Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure." (1) - PB L 129, blz. 23. (2) - Artikel 1 preciseert, dat de richtlijn van toepassing is op oppervlaktewateren in het binnenland, territoriale zeewateren, kustwateren en grondwateren. In de bijlage worden de families en groepen van als gevaarlijk beschouwde stoffen genoemd en verdeeld over twee lijsten, I en II, afhankelijk van de mate waarin zij gevaar opleveren voor de wateren waarin zij worden geloosd. (3) - Meer bepaald betroffen de grieven van de Commissie, naast de thans in geding zijnde richtlijn, de uitvoering van richtlijn 76/160/EEG van de Raad van 8 december 1975 betreffende de kwaliteit van het zwemwater (PB L 31, blz. 1) met betrekking tot de Pagasitikosgolf, en van een aantal andere richtlijnen met name met betrekking tot de toestand van het Vegoritismeer en de rivier de Soulos: richtlijn 75/440/EEG van de Raad van 16 juni 1975 betreffende de vereiste kwaliteit van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 194, blz. 26); richtlijn 79/869/EEG van de Raad van 9 oktober 1979 inzake de meetmethodes en de frequentie van de bemonstering en de analyse van het oppervlaktewater dat is bestemd voor productie van drinkwater in de lidstaten (PB L 271, blz. 44); richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juni 1984 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB L 229, blz. 11); richtlijn 78/659/EEG van de Raad van 18 juli 1978 betreffende de kwaliteit van zoetwater dat bescherming of verbetering behoeft teneinde geschikt te zijn voor het leven van vissen (PB L 222, blz. 1); richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juni 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), en richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43). (4) - Op 29 juni 1989 respectievelijk 16 oktober 1992 voor het Vegoritismeer en op 27 mei 1991 respectievelijk 22 juni 1994 voor de Pagasitikosgolf. (5) - Sommige daarvan dateren zelfs van vóór de vaststelling van de richtlijn. (6) - Deze informatie is door de vertegenwoordiger van de Griekse regering voor het eerst ter terechtzitting verstrekt. (7) - Ik herinner eraan, dat de richtlijn gebaseerd is op de artikelen 100 en 235 van het Verdrag. Verder wijs ik erop, dat volgens de derde overweging van de considerans "een dispariteit tussen de bepalingen die in de verschillende lidstaten reeds van toepassing dan wel in voorbereiding zijn met betrekking tot het lozen van bepaalde gevaarlijke stoffen in het water, kan leiden tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kan zijn op de goede werking van de gemeenschappelijke markt". Dit bevestigt, voor zover dat nog nodig mocht zijn, de centrale rol van de Commissie bij het toezicht op de door de lidstaten opgestelde programma's en op hun tenuitvoerlegging. (8) - Dit is ter terechtzitting overigens uitdrukkelijk bevestigd door de vertegenwoordiger van de Griekse regering, die op een vraag van het Hof antwoordde, dat met genoemde instrumenten hoe dan ook niet de resultaten bereikt kunnen worden die volgens de richtlijn door middel van specifieke programma's moeten worden verwezenlijkt. (9) - Zie bijvoorbeeld arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punt 6). (10) - Zie arresten van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, Jurispr. blz. 3029, punt 9), en Commissie/Italië (262/85, Jurispr. blz. 3073, punt 9), beide betrekking hebbend op de bescherming van in het wild levende vogels. (11) - Arrest van 25 juli 1991, Commissie/Luxemburg (C-252/89, Jurispr. blz. I-3973, summiere publicatie). (12) - PB L 176, blz. 18. (13) - Er behoeft wel niet aan te worden herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak een slechts gedeeltelijke nakoming van de uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen geen correcte implementatie kan zijn. Dit beginsel is al neergelegd in een arrest van 18 maart 1980, Commissie/Italië (91/79, Jurispr. blz. 1099, punt 6).