CELEX: 62007CJ0457
Language: es
Date: 2009-09-10
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 10 de septiembre de 2009. # Comisión de las Comunidades Europeas contra República Portuguesa. # Incumplimiento de Estado - Artículos 28 CE y 30 CE - Productos de construcción - Procedimiento nacional de homologación - No consideración de los certificados de homologación expedidos en otros Estados miembros - Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento - No ejecución -Artículo 228 CE - Objeto del litigio - Determinación durante el procedimiento administrativo previo - Ampliación posterior - Improcedencia. # Asunto C-457/07.

Asunto C‑457/07
      Comisión de las Comunidades Europeas
      contra
      República Portuguesa
      «Incumplimiento de Estado — Artículos 28 CE y 30 CE — Productos de construcción — Procedimiento nacional de homologación — No consideración de los certificados de homologación expedidos en otros Estados miembros — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — No ejecución — Artículo 228 CE — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Ampliación posterior — Improcedencia»
      Sumario de la sentencia
      1.        Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Plazo de ejecución
      (Art. 228 CE)
      2.        Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de
            la obligación de ejecutar la sentencia
      (Arts. 226 CE y 228 CE, ap. 2)
      3.        Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Dictamen
            motivado en el que se señala la ejecución no conforme de una sentencia del Tribunal de Justicia
      (Arts. 226 CE y 228 CE, ap. 2)
      4.        Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Dictamen
            motivado en el que se señala la ejecución no conforme de una sentencia del Tribunal de Justicia
      (Arts. 226 CE y 228 CE, ap. 2)
      1.        Si bien el artículo 228 CE no precisa el plazo en el que debe ejecutarse una sentencia del Tribunal de Justicia que declara
         la existencia de un incumplimiento, de una jurisprudencia reiterada se desprende que la importancia atribuida a la aplicación
         inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve
         posible.
      
      Por otra parte, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento con arreglo al artículo 228 CE se
         sitúa al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado emitido en virtud de esta disposición.
      
      (véanse los apartados 38 y 39)
      2.        Ahora bien, dado que el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial
         especial de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia, en otros términos, como una medio de ejecución, sólo pueden
         tratarse en el marco de éste los incumplimientos de las obligaciones que incumben al Estado miembro en virtud del Tratado CE
         que el Tribunal de Justicia ha considerado fundados con arreglo al artículo 226 CE.
      
      (véase el apartado 47)
      3.        Aunque el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial especial de
         ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia, este procedimiento, al igual que el previsto en el artículo 226 CE,
         exige que se respete un procedimiento administrativo previo.
      
      A este respecto, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, el escrito de requerimiento que la
         Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión, delimitan el objeto del
         litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente
         sus observaciones constituye, aun cuando éste considere que no tiene el deber de utilizarla, una garantía esencial establecida
         por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma para la conformidad a Derecho del procedimiento por el
         que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión
         deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo.
      
      Lo mismo ocurre con el recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, cuyo objeto queda circunscrito por el
         procedimiento administrativo previo contemplado en esa disposición, en el sentido de que la Comisión, en su escrito de demanda,
         no puede ampliar el objeto del litigio invocando nuevos reproches respecto de los enunciados en el dictamen motivado en el
         que precisó los aspectos concretos en que el Estado miembro no cumplió la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se
         declara el incumplimiento.
      
      Es cierto que la exigencia de que el objeto de un recurso interpuesto al amparo de los artículos 226 CE y 228 CE, apartado
         2, quede circunscrito por el procedimiento administrativo previo contemplado en esas disposiciones no puede llegar hasta el
         extremo de imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado de las imputaciones en el dictamen
         motivado, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha
         ampliado ni se ha modificado. Así pues, si se produce un cambio legislativo a lo largo del procedimiento administrativo previo,
         el recurso podrá referirse a disposiciones nacionales que no sean idénticas a las contempladas en el dictamen motivado. Esto
         ocurre, en particular, cuando, con posterioridad al dictamen motivado, un Estado miembro modifica las disposiciones nacionales
         objeto del dictamen motivado con el fin de poner remedio a las objeciones relativas a la inejecución de la sentencia por la
         que se declara el incumplimiento.
      
      No obstante, en el marco de un recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, la Comisión no puede poner en
         cuestión disposiciones nacionales que, siendo ya aplicables durante el procedimiento administrativo previo, no fueron objeto
         de éste, ya fuera de manera explícita o, cuando existe una relación directa entre esas disposiciones y los aspectos de la
         normativa nacional criticados en el dictamen motivado, de manera implícita. En efecto, dado que la Comisión está obligada
         a precisar en el dictamen motivado emitido en aplicación del artículo 228 CE, apartado 2, los aspectos concretos en los que
         el Estado miembro no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento, el objeto
         de litigio no puede ampliarse a obligaciones no contempladas en el dictamen motivado, so pena de constituir un vicio sustancial
         de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento. Ahora bien, la Comisión no puede presentar por primera vez en el momento
         de interponer el recurso un motivo que no alegó durante el procedimiento administrativo previo, so pena de ampliar el objeto
         del litigio y, por lo tanto, violar el derecho de defensa.
      
      (véanse los apartados 54 a 60 y 77)
      4.        En efecto, al igual que ocurre con el procedimiento precontencioso previsto en el artículo 226 CE, el objetivo del procedimiento
         administrativo previo previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir
         sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones en su defensa frente a las
         imputaciones de la Comisión sobre la persistencia del incumplimiento.
      
      Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso previstos en el artículo 228 CE, apartado 2, deben presentar las imputaciones
         de una forma coherente y precisa a fin de permitir al Estado miembro y al Tribunal de Justicia comprender exactamente la fase
         de ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, requisito éste necesario para que dicho Estado miembro
         pueda invocar oportunamente los motivos en los que se basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la
         persistencia de dicho incumplimiento.
      
      (véanse los apartados 67 y 68)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)
      de 10 de septiembre de 2009 (*)
      
      «Incumplimiento de Estado – Artículos 28 CE y 30 CE – Productos de construcción – Procedimiento nacional de homologación – No consideración de los certificados de homologación expedidos en otros Estados miembros – Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento – No ejecución –Artículo 228 CE – Objeto del litigio – Determinación durante el procedimiento administrativo previo – Ampliación posterior – Improcedencia»
      En el asunto C‑457/07,
      que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 228 CE, el 9 de octubre de 2007,
      Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. S. Pardo Quintillán y el Sr. P. Guerra e Andrade, en calidad de agentes, que designa domicilio en
         Luxemburgo,
      
      parte demandante,
      contra
      República Portuguesa, representada por el Sr. L. Inês Fernandes, en calidad de agente, asistido por los Sres. N. Ruiz y C. Farinhas, advogados,
      
      parte demandada,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
      integrado por el Sr. K. Lenaerts (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. T. von Danwitz, la Sra. R. Silva de Lapuerta, y 
         los Sres. E. Juhász y G. Arestis, Jueces;
      
      Abogado General: Sra. J. Kokott;
      Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
      habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de mayo de 2009;
      vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
      dicta la siguiente
      Sentencia
      1        Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que:
      
      –        Declare que la Republica Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, apartado
         1, al no haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la ejecución de la sentencia de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Portugal
         (C‑432/03, Rec. p. I‑9665).
      
      –        Condene a la República Portuguesa a pagarle una multa coercitiva de un importe de 34.542 euros por cada día de retraso en
         la ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, desde el día en que el Tribunal de Justicia dicte sentencia
         en el presente asunto y hasta la ejecución de la mencionada sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      –        Condene a la República Portuguesa a pagarle una cantidad a tanto alzado de 6.060 euros, multiplicada por el número de días
         que transcurran entre la fecha en que se pronunció la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, y la fecha en la que dicho
         Estado miembro dé cumplimiento a la mencionada sentencia o la fecha en que se dicte la presente sentencia.
      
      –        Condene en costas a la República Portuguesa.
       Marco jurídico
       Normativa comunitaria
      2        Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación
         de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros sobre los productos de construcción
         (DO 1989, L 40, p. 12), en su versión modificada por la Directiva 93/68/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1993 (DO L 220,
         p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 89/106»), los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los
         «productos de construcción», en el sentido de la Directiva 89/106, puedan ser comercializados únicamente si son idóneos para
         el uso a que estén destinados, es decir que tengan características tales que las obras a las cuales deban ser incorporados,
         ensamblados, aplicados o instalados, puedan satisfacer los requisitos esenciales contemplados en el artículo 3 de dicha Directiva,
         siempre y cuando dichas obras estén adecuadamente diseñadas y construidas, y estén sujetas a una normativa que contenga tales
         requisitos.
      
      3        Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/106, esos requisitos esenciales están establecidos en términos de objetivos
         en el anexo I de la Directiva. Dichos requisitos se refieren a determinadas características de las obras en materia de resistencia
         mecánica y estabilidad, seguridad en caso de incendio, higiene, salud y medio ambiente, seguridad de utilización, protección
         contra el ruido, ahorro de energía y aislamiento térmico.
      
      4        El artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva establece que los Estados miembros considerarán idóneos para el uso al que estén
         destinados aquellos productos que permitan que las obras en las cuales sean utilizados satisfagan esos mismos requisitos esenciales,
         cuando tales productos lleven el marcado «CE», el cual indica que son conformes con las normas nacionales que sean transposición
         de las normas armonizadas, con el documento de idoneidad técnica europeo o con las especificaciones técnicas nacionales con
         respecto a las cuales existe una presunción de conformidad con esos requisitos esenciales.
      
      5        El artículo 16, apartado 1, de la mencionada Directiva determina:
      
      «Cuando no existan para un producto dado las especificaciones técnicas previstas en el artículo 4, el Estado miembro de destino
         considerará, a petición expresa e individualizada, que los productos son conformes a las disposiciones nacionales en vigor,
         si han superado los ensayos e inspecciones efectuados por un organismo autorizado en el Estado miembro de fabricación de acuerdo
         con los métodos en vigor en el Estado miembro de destino o con métodos reconocidos como equivalentes por este Estado miembro.»
      
      6        Según el artículo 1 de la Decisión nº 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la
         que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación
         de mercancías en la Comunidad (DO L 321, p. 1), los Estados miembros notificarán a la Comisión toda medida que se oponga a
         la libre circulación o a la puesta en el mercado de determinado modelo o tipo de producto fabricado o comercializado legalmente
         en otro Estado miembro cuando esa medida suponga directa o indirectamente una prohibición general, la negativa a autorizar
         su puesta en el mercado, la modificación del modelo o tipo de producto de que se trate para su puesta en el mercado o para
         su mantenimiento en el mercado, o una retirada del mercado. Según el artículo 4, apartado 2, de la Decisión nº 3052/95, esa
         notificación debe hacerse en un plazo de 45 días a partir de la fecha en que se adopte dicha medida.
      
      7        A lo largo del mes de febrero de 2004 se adoptaron varias normas europeas relativas a las especificaciones técnicas aplicables
         a los tubos de polietileno PEX.
      
       Normativa nacional
      8        Con arreglo al artículo 17 del Reglamento general de construcción urbana (Regulamento Geral das Edificações Urbanas), adoptado
         a través del Decreto-ley nº 38/382, de 7 de agosto de 1951 (Diário do Governo, serie I, nº 166, de 7 de agosto de 1951, en lo sucesivo, «RGEU»), en su versión aplicable antes de que se dictara la sentencia
         Comisión/Portugal, antes citada, la utilización de materiales o métodos de construcción nuevos con respecto a los cuales no
         sean de aplicación especificaciones oficiales ni exista suficiente experiencia práctica está subordinada al informe previo
         del Laboratório Nacional de Engenharia Civil (Laboratorio Nacional de Ingeniería Civil, en lo sucesivo, «LNEC»).
      
      9        De conformidad con los Decretos del Ministerio de Obras Públicas de 2 de noviembre de 1970 (Diário do Governo, serie II, nº 261, de 10 de noviembre de 1970) y de 7 de abril de 1971 (Diário do Governo, serie II, nº 91, de 19 de abril de 1971), sólo pueden utilizarse en la red de distribución de agua los materiales plásticos
         homologados por el LNEC.
      
      10      El Derecho portugués se adaptó a la Directiva 89/106 a través del Decreto-ley nº 113/93, de 10 de abril de 1993 (Diário da República I, serie A, nº 84, de 10 de abril de 1993).
      
      11      El artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, en su versión modificada por el Decreto-ley nº 139/95, de 14 de junio
         de 1995 (Diário da República I, serie A, nº 136, de 14 de junio de 1995), y por el Decreto-ley nº 374/98, de 24 de noviembre de 1998 (Diário da República I, serie A, nº 272, de 24 de noviembre de 1998), establecía que, a petición de un fabricante establecido en un Estado miembro
         o de su mandatario, en casos concretos y cuando no existan especificaciones técnicas, se considera que los productos son conformes
         a las disposiciones nacionales adoptadas en virtud del Tratado CE si han superado los ensayos e inspecciones efectuados por
         un organismo autorizado del Estado miembro de fabricación de acuerdo con los métodos en vigor en Portugal o reconocidos como
         equivalentes por el Instituto Português da Qualidade (Instituto Portugués de Calidad).
      
       La sentencia Comisión/Portugal y sus antecedentes
      12      En el año 2000, la Comisión recibió una denuncia de una empresa portuguesa a la que se había denegado la preceptiva autorización
         para la instalación de tubos de polietileno PEX importados de Italia y España en un edificio, aduciendo que los tubos no habían
         sido homologados por el LNEC. Cuando dicha empresa solicitó al LNEC el reconocimiento de la equivalencia de los certificados
         extranjeros con los que contaba, éste le informó de que su petición de homologación del certificado emitido por el Istituto
         Italiano dei Plastici (en lo sucesivo, «IIP») debía rechazarse porque éste no figuraba entre los organismos miembros de la
         Unión Europea para la idoneidad técnica en la construcción, ni entre otros organismos con los que el LNEC había celebrado
         acuerdos de cooperación.
      
      13      Tras haber enviado a la República Portuguesa un escrito de requerimiento y posteriormente un dictamen motivado, la Comisión
         interpuso un recurso por incumplimiento en el que sostenía que dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que
         le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE y de los artículos 1 y 4, apartado 2, de la Decisión nº 3052/95, al haber
         sometido a un procedimiento de homologación los tubos de polietileno importados de otros Estados miembros, en virtud del artículo
         17 del RGEU, sin tener en cuenta los certificados de homologación expedidos por esos otros Estados miembros, y al no haber
         notificado dicha medida a la Comisión.
      
      14      En el apartado 33 de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, el Tribunal de Justicia recordó, en primer lugar, que los
         tubos en cuestión no están sujetos ni a una norma armonizada o a un documento de idoneidad técnica europeo, ni a una especificación
         técnica nacional reconocida a nivel comunitario en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 89/106.
      
      15      Seguidamente, el Tribunal de Justicia dedujo del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 89/106, con arreglo al cual los Estados
         miembros deben permitir la comercialización en su territorio de dichos productos si éstos satisfacen las disposiciones nacionales
         conformes con el Tratado, que la Directiva confirma que un Estado miembro sólo puede someter la comercialización en su territorio
         de un producto de construcción no cubierto por especificaciones técnicas armonizadas o reconocidas a nivel comunitario, a
         disposiciones nacionales que sean conformes con las obligaciones que se derivan del Tratado, especialmente con el principio
         de libre circulación de mercancías consagrado en los artículos 28 CE y 30 CE (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartados
         34 y 35).
      
      16      A este respecto, el Tribunal de Justicia destacó que exigir la homologación previa de un producto para certificar su adecuación
         a un determinado uso, así como negarse, en ese contexto, a reconocer la equivalencia de los certificados emitidos en otro
         Estado miembro, limita el acceso al mercado del Estado miembro de importación y debe considerase como una medida de efecto
         equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE (sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, apartado 41).
      
      17      En cuanto a si una medida como el artículo 17 del RGEU es proporcionada en relación con el objetivo de protección de la salud
         y de la vida de las personas que se propone conseguir, el Tribunal de Justicia recordó que, si bien un Estado miembro tiene
         la facultad de someter un producto que ya haya sido objeto de una autorización en otro Estado miembro a un nuevo procedimiento
         de control y de autorización, las autoridades de los Estados miembros están obligadas, no obstante, a contribuir a una reducción
         de los controles en el comercio intracomunitario. Esto implica que no pueden exigir innecesariamente análisis técnicos o químicos
         o ensayos de laboratorio cuando éstos ya se hayan realizado en otro Estado miembro y sus resultados estén a disposición de
         esas autoridades o puedan estarlo si lo solicitan (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 46).
      
      18      Tras recordar que el estricto cumplimiento de esta obligación exige una actitud activa por parte del organismo nacional al
         que se dirige una petición de homologación de un producto o de reconocimiento, en este marco, de la equivalencia de un certificado
         emitido por un organismo de homologación de otro Estado miembro, el Tribunal de Justicia consideró que, en el caso de autos,
         el LNEC se había negado a reconocer la equivalencia del certificado expedido por el IIP sin pedir a la empresa solicitante
         que le facilitara los datos de que disponía y que le hubieran permitido valorar la naturaleza del certificado emitido por
         el IIP y sin dirigirse a éste para obtener tal información (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartados 47 y 48).
      
      19      En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia concluyó que, al someter, en virtud del artículo 17 del Decreto-ley, el uso
         del producto controvertido a un procedimiento de homologación sin tener en cuenta, en este contexto, el certificado emitido
         por un organismo de homologación de otro Estado miembro y sin solicitar los datos necesarios ni a la empresa solicitante ni
         a dicho organismo, las autoridades portuguesas incumplieron el deber de cooperación que se deriva de los artículos 28 CE y
         30 CE, en el marco de una solicitud de homologación de un producto importado de otro Estado miembro (sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, apartado 49).
      
      20      En cuanto a los requisitos concretos a los que está sujeta en Portugal la homologación de los tubos controvertidos, el Tribunal
         de Justicia recordó que, para que un sistema de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca
         una excepción a una libertad fundamental, debe, en cualquier caso, basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos
         de antemano, de forma que queden establecidos los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales,
         con el fin de que ésta no pueda utilizarse de manera arbitraria (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 50).
      
      21      En el caso de autos, el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 17 del RGEU no reunía esos requisitos en la medida
         en que la citada disposición establecía únicamente que la utilización de materiales nuevos o de métodos de construcción con
         respecto a los cuales no sean de aplicación especificaciones oficiales ni exista suficiente experiencia práctica estaba sujeta
         al informe previo del LNEC (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 51).
      
      22      El Tribunal de Justicia concluyó que, al someter los tubos en cuestión a un procedimiento de homologación como el previsto
         en el artículo 17 del RGEU, la normativa portuguesa no respetaba el principio de proporcionalidad y vulneraba, por tanto,
         los artículos 28 CE y 30 CE (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartado 52).
      
      23      Puesto que las Decisiones adoptadas por las autoridades portuguesas en virtud del RGEU y de los Decretos ministeriales de
         2 de noviembre de 1970 y de 7 de abril de 1971 impidió en la práctica la utilización de los tubos en cuestión y, por consiguiente,
         debían considerarse comprendidas en el artículo 1 de la Decisión nº 3052/95, pero a pesar de ello no habían sido comunicadas
         a la Comisión, el Tribunal de Justicia consideró que la República Portuguesa también había incumplido las obligaciones que
         le incumbían en virtud de la mencionada Decisión (sentencia Comisión/Portugal, antes citada, apartados 58 y 60).
      
      24      Por ello, en el fallo de su sentencia Comisión/Portugal, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que la República Portuguesa
         había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE, y en virtud de los artículos
         1 y 4, apartado 2, de la Decisión nº 3052/95/CE, al no haber tenido en cuenta certificados de homologación emitidos por otros
         Estados miembros en el marco de un procedimiento de homologación conforme al artículo 17 del RGEU, de tubos de polietileno
         importados de esos otros Estados miembros, y al no haber comunicado esta medida a la Comisión.
      
       Antecedentes del presente litigio
      25      El 10 de enero de 2006, las autoridades portuguesas comunicaron a la Comisión la adopción por parte del Ministro de Obras
         Públicas, Transportes y Comunicaciones, el 23 de diciembre de 2005, del Decreto nº 1726/2006, que derogaba los Decretos de
         2 de noviembre de 1970 y de 7 de abril de 1971 (Diário da República, serie II, nº 16, de 23 de enero de 2006).
      
      26      En sus apartados 2 y 3, el Decreto nº 1726/2006 establecía que los organismos autorizados debían certificar que los sistemas
         de tubos de plástico para la distribución de aguas destinadas al consumo humano, cubiertos por las normas europeas a las que
         se había adaptado el ordenamiento interno portugués, se ajustaban a los requisitos esenciales. Según el apartado 3 de ese
         Decreto, el reconocimiento de certificados de conformidad expedidos en otro Estado miembro se efectuaba con arreglo al artículo
         9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93. Conforme a los apartados 4 y 5 de dicho Decreto, a falta de normas europeas adoptadas
         en Portugal, los productos debían ser homologados por el LNEC, en cuyo caso, a petición de la entidad que solicitase la homologación
         y según el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, podían tenerse en cuenta los ensayos e inspecciones efectuados
         en otro Estado miembro.
      
      27      Mediante escrito de requerimiento de 4 de julio de 2006, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de que el Decreto
         nº 1726/2006 no garantizaba una ejecución completa de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada. En primer lugar, dado
         que en la jerarquía de las normas un Decreto está situado en un nivel inferior al de un Decreto-ley, en su opinión el Decreto
         nº 1726/2006 no derogó el artículo 17 del RGEU, que siguió sometiendo la utilización de determinados materiales al informe
         previo del LNEC, sin prever que se tuvieran en cuenta los ensayos e inspecciones efectuados en otros Estados miembros. Por
         otra parte, sostenía que el citado Decreto no hacía referencia alguna al artículo 17 del RGEU. En segundo lugar, el Decreto
         sólo mencionaba los sistemas de canalización de distribución de agua sometidos a las normas europeas, sin cubrir los tubos
         aislados. Además, en lo que respecta al procedimiento de homologación de los sistemas de canalización no sometidos a las normas
         europeas, el Decreto nº 1726/2006 preveía que podían tomarse en consideración los ensayos e inspecciones efectuados en otro
         Estado miembro, sin imponer ninguna obligación al respecto. En tercer lugar, alegaba que las autoridades portuguesas no habían
         comunicado las medidas adoptadas respecto de los agentes económicos afectados por la normativa nacional que el Tribunal de
         Justicia había considerado contraria a los artículos 28 CE y 30 CE.
      
      28      El 18 de octubre de 2006, considerando que los motivos expuestos en el escrito de requerimiento seguían siendo válidos, la
         Comisión dirigió a la República Portuguesa un dictamen motivado en el que la instaba a adoptar las medidas necesarias para
         garantizar la ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, como muy tarde el 18 de diciembre de 2006.
      
      29      Mediante escrito de 12 de enero de 2007, la República Portuguesa respondió al citado dictamen motivado informando a la Comisión
         de que, entretanto, había clarificado las disposiciones aplicables.
      
      30      En primer lugar, según ella, el Decreto nº 1726/2006 había sido derogado por el Decreto del Ministro de Obras Públicas, Transportes
         y Comunicaciones nº 19563/2006, de 4 de septiembre de 2006 (Diário da República, serie II, nº 185, de 25 de septiembre de 2006), que, además de cubrir no sólo la homologación de los sistemas de tuberías,
         sino también la de los tubos y accesorios, hacía referencia claramente al artículo 17 del RGEU y preveía expresamente la obligación
         de tomar en consideración los ensayos e inspecciones efectuados en otros Estados miembros.
      
      31      Seguidamente, según las autoridades portuguesas, el Decreto-ley nº 4/2007, de 8 de enero de 2007 (Diário da República, serie I, nº 5, de 8 de enero de 2007), había modificado el artículo 9 del Decreto-ley nº 113/93 de forma que se garantizara
         el reconocimiento mutuo entre Estados miembros de los certificados de conformidad, de los ensayos y de las inspecciones, en
         particular a efectos de los procedimientos de homologación.
      
      32      En lo que respecta al artículo 17 del RGEU, dichas autoridades explicaron que, en cualquier caso, esta disposición debía interpretarse
         conforme al Decreto nº 19563/2006 y al principio del reconocimiento mutuo consagrado en el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley
         nº 113/93, que garantizaba plenamente la cooperación entre organismos nacionales. Las mencionadas autoridades añadieron que,
         tras haber sido efectuadas las investigaciones pertinentes, no se había detectado ningún caso de aplicación irregular del
         artículo 17 del RGEU por parte del LNEC. Por último, en la medida en que, desde la adopción de normas europeas en el mes de
         febrero de 2004, sólo era necesario homologar los tubos y accesorios de polietileno con carácter excepcional, el LNEC había
         anulado todos los documentos de homologación relativos a los sistemas de tuberías de plástico objeto de esas normas.
      
      33      Mediante escrito de 17 de agosto de 2007, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión de la adopción del Decreto-ley
         nº 290/2007 del mismo día (Diário da República, serie I, nº 128, de 17 de agosto de 2007), que entró en vigor el 18 de agosto de 2007, que modificó el artículo 17 del RGEU
         añadiéndole un apartado según el cual la homologación por el LNEC debía tomar en consideración los ensayos e inspecciones
         efectuados en otro Estado miembro.
      
      34      Al no quedar satisfecha con la respuesta de las autoridades portuguesas al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente
         recurso.
      
       El desarrollo del asunto durante el procedimiento sustanciado ante el Tribunal de Justicia
      35      En marzo de 2008, la República Portuguesa informó al Tribunal de Justicia de la adopción del Decreto-ley nº 50/2008, de 19
         de marzo de 2008 (Diário da República, serie I, nº 56, de 19 de marzo de 2008), que entró en vigor el 20 de marzo de 2008 y que modificó el artículo 17 del RGEU
         en los siguientes términos:
      
      «1.      Los edificios deben construirse y renovarse de modo que se satisfagan los requisitos esenciales de resistencia mecánica y
         estabilidad, seguridad de utilización y en caso de incendio, higiene, salud y protección del medio ambiente, protección contra
         el ruido, ahorro de energía, aislamiento térmico y de otros requisitos establecidos en el presente reglamento o en una normativa
         específica, en particular de funcionalidad, de durabilidad y otros.
      
      2.      La calidad, la naturaleza y el modo de empleo de los materiales utilizados en la construcción de los edificios nuevos y en
         las renovaciones deben respetar las normas de construcción y la legislación aplicable, garantizando que los edificios satisfagan
         los requisitos y exigencias mencionados en el apartado 1 conforme a las especificaciones técnicas del proyecto de ejecución.
      
      3.      En virtud de la legislación aplicable, la utilización de productos de construcción en edificios nuevos o en renovaciones está
         sujeta al marcado “CE” correspondiente o, si éste no existiera, salvo reconocimiento mutuo, a la certificación de su conformidad
         con las especificaciones técnicas en vigor en Portugal.
      
      4.      La certificación de la conformidad con las especificaciones técnicas en vigor en Portugal puede ser solicitada por cualquier
         interesado, y siempre deben tenerse en cuenta a estos efectos los certificados de conformidad con las especificaciones técnicas
         en vigor en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, en Turquía o en un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico
         Europeo, así como los resultados positivos de las inspecciones y ensayos efectuados en el Estado de fabricación, en las circunstancias
         previstas en el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, de 10 de abril de 1993.
      
      5.      En los casos en que los productos de construcción no reúnan alguno de los requisitos establecidos en el apartado 3, y cuando
         su utilización en edificios nuevos o en renovaciones pueda suponer un riesgo para la satisfacción de los requisitos esenciales
         enunciados en el apartado 1, dicha utilización se subordina a su homologación por el [LNEC], que habrá de dispensarlos del
         cumplimiento de los mencionados requisitos si dichos productos poseen certificados de conformidad emitidos por un organismo
         autorizado por un Estado miembro de la Unión Europea, por Turquía o por un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico
         Europeo que demuestren de modo suficiente que se cumplen dichos requisitos.
      
      6.      La homologación prevista en el apartado precedente puede ser solicitada por cualquier interesado, y el [LNEC] siempre deberá
         tomar en consideración, en las circunstancias previstas en el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, de 10 de
         abril de 1993, los certificados de conformidad emitidos y los ensayos y las inspecciones efectuadas por un organismo autorizado
         en un Estado miembro de la Unión Europea, en Turquía o en un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
         y cooperar con esos organismos para la obtención y el análisis de sus resultados respectivos.
      
      7.      El [LNEC] habrá de motivar debidamente la necesidad de repetir cualquiera de los ensayos o de las inspecciones mencionados
         en los apartados 4 y 6.
      
      8.      Las homologaciones se conceden cuando se cumplen los requisitos establecidos en el anexo I del Decreto-ley nº 113/93, de 10
         de abril de 1993.»
      
      36      En la vista, la Comisión indicó al Tribunal de Justicia que consideraba que, desde su entrada en vigor, el mencionado Decreto-ley
         garantizaba la completa ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      37      Por consiguiente, la Comisión ya no solicita que se imponga una multa coercitiva. Sin embargo, ha mantenido su pretensión
         relativa al pago de una cantidad a tanto alzado.
      
       Sobre el recurso
      38      Si bien el artículo 228 CE no precisa el plazo en el que debe ejecutarse una sentencia del Tribunal de Justicia que declara
         la existencia de un incumplimiento, de una jurisprudencia reiterada se desprende que la importancia atribuida a la aplicación
         inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve
         posible (véase, en particular, sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, C‑121/07, Rec. p. I‑0000, apartado 21
         y jurisprudencia citada).
      
      39      Por otra parte, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento con arreglo al artículo 228 CE se
         sitúa al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado emitido en virtud de esta disposición (véase, en particular, la
         sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia, C‑109/08, Rec. p. I‑0000, apartado 15 y jurisprudencia citada).
      
      40      Por consiguiente, procede examinar si, como sostiene la Comisión, en la fecha en la que había expirado el plazo de dos meses
         concedido en el dictamen motivado, a saber, el 18 de diciembre de 2006, la República Portuguesa aún no había garantizado la
         ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      41      En efecto, la Comisión considera que, hasta la adopción del Decreto-ley nº 50/2008, la República Portuguesa no había tomado
         las medidas necesarias para dar ejecución a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      42      En ese marco, la Comisión formula una primera imputación, según la cual, antes de esa fecha, las disposiciones combinadas
         de los artículos 17 del RGEU y 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93 no eliminaban el obstáculo a la libre circulación
         de mercancías que constituía la exigencia de homologación de los productos para los que no existían especificaciones técnicas.
         La Comisión esgrime asimismo cuatro imputaciones más precisas, relativas a la compatibilidad de la normativa portuguesa con
         las exigencias derivadas de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
       Sobre el motivo basado en el obstáculo a la libre circulación de mercancías que supuestamente constituye el procedimiento
            de homologación previsto en los artículos 17 del RGEU y 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93
      43      En primer lugar, la Comisión sostiene que, antes de la adopción del Decreto-ley nº 50/2008, la exigencia de homologación prevista
         por las disposiciones combinadas de los artículos 17 del RGEU y 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93 para los productos
         que no estaban cubiertos por especificaciones técnicas, constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa
         a la importación en el sentido del artículo 28 CE.
      
      44      En respuesta a dicha imputación, la República Portuguesa observa que, en la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, el
         Tribunal de Justicia no cuestionó el hecho de que un Estado miembro establezca un régimen de homologación como el resultante
         del artículo 17 del RGEU en relación con los productos para los que no existen ni especificaciones técnicas ni reconocimiento
         mutuo de certificados. En efecto, si no estableciera dicho régimen, ese Estado miembro no cumpliría la obligación, impuesta
         por la Directiva 89/106, de garantizar que sólo se utilicen productos de construcción aptos para el uso a que están destinados.
      
      45      A este respecto procede recordar que, ciertamente, en su sentencia Comisión/Portugal, antes citada, el Tribunal de Justicia
         consideró que la negativa de un organismo de homologación a reconocer la equivalencia de un certificado emitido por un organismo
         de homologación de otro Estado miembro, en el marco de un procedimiento de homologación como el que resulta del artículo 17
         del RGEU, constituye una restricción a la libre circulación de mercancías. Sin embargo, tras haber examinado si dicha medida
         podía justificarse por razones de interés general, en los apartados 49 a 52 de la mencionada sentencia sólo declaró el incumplimiento
         de las obligaciones derivadas de los artículos 28 CE y 30 CE en la medida en que, por una parte, al aplicar el procedimiento
         de homologación controvertido, las autoridades portuguesas no habían tenido en cuenta los certificados emitidos por otros
         Estados miembros ni pedido a la empresa solicitante ni a dicho organismo los datos necesarios y que, por otra parte, dicho
         procedimiento de homologación, tal y como estaba previsto en la normativa portuguesa, no se basaba en criterios objetivos,
         no discriminatorios y conocidos de antemano.
      
      46      Por lo tanto, de dicha sentencia no se desprende en absoluto que, por el mero hecho de que un Estado miembro establezca un
         procedimiento de homologación de productos para los que no existen ni especificaciones técnicas ni reconocimiento mutuo de
         certificados de conformidad, éste no respete las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
      
      47      Ahora bien, dado que el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial
         especial de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia, en otros términos, como una medio de ejecución (sentencia
         de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, apartado 92), sólo pueden tratarse en el marco de éste
         los incumplimientos de las obligaciones que incumben al Estado miembro en virtud del Tratado CE que el Tribunal de Justicia
         ha considerado fundados con arreglo al artículo 226 CE.
      
      48      Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo como inadmisible.
      
       Sobre el motivo basado en el hecho de que se limite únicamente al fabricante y a su mandatario el derecho a solicitar el reconocimiento
            de certificados emitidos en otros Estados miembros
       Alegaciones de las partes
      49      Mediante su segundo motivo, la Comisión critica el hecho de que, cuando no existieran especificaciones técnicas, únicamente
         el fabricante del producto de que se trate, o su mandatario, pudieran solicitar el reconocimiento de certificados emitidos
         por organismos de homologación establecidos en otros Estados miembros, lo que suponía que cualquier otro agente económico
         que deseara beneficiarse de las disposiciones del artículo 28 CE estaba obligado a solicitar la homologación de dicho producto.
      
      50      Según la República Portuguesa, este motivo debe considerarse inadmisible, puesto que esa norma ya figuraba en la versión inicial
         del artículo 9 del Decreto-ley nº 113/93 y, antes de la interposición del presente recurso, la Comisión nunca había formulado
         objeciones sobre el hecho de que correspondiera al fabricante o a su mandatario solicitar un certificado de conformidad respecto
         de los productos para los cuales no existieran especificaciones técnicas.
      
      51      En cuanto al fondo, la República Portuguesa observa que, al limitar la posibilidad de presentar una solicitud de certificado
         de conformidad al fabricante o a su mandatario, la normativa nacional simplemente colocaba en pie de igualdad el régimen del
         certificado de conformidad CE de los productos cubiertos por especificaciones técnicas que, según la Directiva 89/106 y las
         disposiciones portuguesas de aplicación de ésta, sólo establecía la intervención de esos interesados –por una parte– y el
         régimen del certificado de conformidad con las disposiciones nacionales en caso de inexistencia de especificaciones técnicas
         –por otra–. En cualquier caso, aduce que esa limitación del derecho a solicitar el reconocimiento de los certificados de homologación
         fue suprimida a través de la modificación del Decreto-ley nº 113/93 realizada por el Decreto-ley nº 50/2008.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      52      Habida cuenta de la alegación desarrollada por la República Portuguesa en lo que respecta a la inadmisibilidad de este segundo
         motivo, ha de precisarse cuáles son los principios a la luz de los cuales procede examinar los motivos alegados por la Comisión
         en un recurso interpuesto con arreglo al artículo 228 CE, apartado 2.
      
      53      Según dicha disposición, cuando el Tribunal de Justicia declare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones
         que le incumben en virtud del Tratado y si, posteriormente, la Comisión estima que dicho Estado miembro no ha adoptado las
         medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara ese incumplimiento, dicha
         institución, tras haber dado al mencionado Estado miembro afectado la posibilidad de presentar sus observaciones, emite un
         dictamen motivado que precisa los aspectos concretos en que el Estado miembro no ha cumplido la mencionada sentencia. Si dicho
         Estado miembro no ha adoptado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia en el plazo establecido por la Comisión,
         ésta puede someter el asunto al Tribunal de Justicia.
      
      54      De ello se sigue que, aun cuando, como se recordó en el apartado 47 de la presente sentencia, el procedimiento previsto en
         el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial especial de ejecución de las sentencias del Tribunal
         de Justicia, este procedimiento, al igual que el previsto en el artículo 226 CE, exige que se respete un procedimiento administrativo
         previo.
      
      55      A este respecto, de una jurisprudencia reiterada se desprende que, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo
         226 CE, el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido
         por la Comisión, delimitan el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad
         de que el Estado miembro afectado presente sus observaciones constituye, aun cuando éste considere que no tiene el deber de
         utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma para la
         conformidad a Derecho del procedimiento por el que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el
         dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que
         inicia el procedimiento administrativo previo (véanse, en particular, las sentencias de 14 de junio de 2007, Comisión/Bélgica,
         C‑422/05, Rec. p. I‑4749, apartado 25, y de 18 de diciembre de 2007, Comisión/España, C‑186/06, Rec p. I‑12093, apartado 15).
      
      56      Lo mismo ocurre con el recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, cuyo objeto queda circunscrito por el
         procedimiento administrativo previo contemplado en esa disposición, en el sentido de que la Comisión, en su escrito de demanda,
         no puede ampliar el objeto del litigio invocando nuevos reproches respecto de los enunciados en el dictamen motivado en el
         que precisó los aspectos concretos en que el Estado miembro no cumplió la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se
         declara el incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, C‑177/04, Rec. p. I‑2461,
         apartados 37 a 39).
      
      57      Es cierto que la exigencia de que el objeto de un recurso interpuesto al amparo de los artículos 226 CE y 228 CE, apartado
         2, quede circunscrito por el procedimiento administrativo previo contemplado en esas disposiciones no puede llegar hasta el
         extremo de imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado de las imputaciones en el dictamen
         motivado, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha
         ampliado ni se ha modificado (véase, en particular, en relación con la aplicación del artículo 226 CE, las sentencias de 7
         de julio de 2005, Comisión/Austria, C‑147/03, Rec. p. I‑5969, apartado 24, y de 8 de diciembre de 2005, Comisión/Luxemburgo,
         C‑33/04, Rec. p. I‑10629, apartado 37, así como, en relación con la aplicación del artículo 228 CE, apartado 2, la sentencia
         de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, antes citada, apartado 37).
      
      58      El Tribunal de Justicia ha considerado que, si se produce un cambio legislativo a lo largo del procedimiento administrativo
         previo, el recurso podrá referirse a disposiciones nacionales que no sean idénticas a las contempladas en el dictamen motivado
         (véanse, en particular, las sentencias de 1 de febrero de 2005, Comisión/Austria, C‑203/03, Rec. p. I‑935, apartado 29, y
         de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, antes citada, apartado 38). Esto ocurre, en particular, cuando, con posterioridad
         al dictamen motivado, un Estado miembro modifica las disposiciones nacionales objeto del dictamen motivado con el fin de poner
         remedio a las objeciones relativas a la inejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.
      
      59      No obstante, en el marco de un recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, la Comisión no puede poner en
         cuestión disposiciones nacionales que, siendo ya aplicables durante el procedimiento administrativo previo, no fueron objeto
         de éste, ya fuera de manera explícita o, cuando existe una relación directa entre esas disposiciones y los aspectos de la
         normativa nacional criticados en el dictamen motivado, de manera implícita.
      
      60      En efecto, dado que la Comisión está obligada a precisar en el dictamen motivado emitido en aplicación del artículo 228 CE,
         apartado 2, los aspectos concretos en los que el Estado miembro no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia por la
         que se declara el incumplimiento, el objeto de litigio no puede ampliarse a obligaciones no contempladas en el dictamen motivado,
         so pena de constituir un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento.
      
      61      En el caso de autos, ha de señalarse que, si bien es cierto que en el escrito de requerimiento y en el dictamen motivado correspondientes
         al presente asunto, la Comisión indicó que, en su opinión, las modificaciones que había llevado a cabo la República Portuguesa
         en su normativa no garantizaban una ejecución completa de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, por el contrario,
         no criticó, ni en ese escrito de requerimiento ni en ese dictamen motivado, la norma según la cual el derecho a solicitar
         el reconocimiento de los certificados de conformidad sólo podía ser ejercitado por el fabricante del producto o por su mandatario.
      
      62      Ahora bien, como ha destacado la República Portuguesa, al expirar el plazo establecido en el dictamen motivado, esa norma
         figuraba, en relación con los productos de construcción para los que no existen especificaciones técnicas, en el artículo
         9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, lo que implica que no sólo se aplicaba durante el procedimiento administrativo previo
         relativo al presente asunto, sino también durante el procedimiento que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada,
         sin haber sido objeto de ninguno de estos dos procedimientos.
      
      63      En contra de cuanto sostiene la Comisión, el motivo basado en esa norma no puede considerarse admisible alegando que correspondería,
         en realidad, a la crítica formulada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Portugal, antes citada, respecto
         de la normativa portuguesa en la medida en que ésta constituía una restricción a la libre circulación de mercancías a la que
         debía hacer frente todo agente económico que deseara utilizar los productos de que se trata en Portugal.
      
      64      A este respecto ha de precisarse que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, no se había
         planteado al Tribunal de Justicia la cuestión de la limitación del derecho a solicitar el reconocimiento de certificados emitidos
         en otros Estados miembros operada por el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93.
      
      65      Además, cuando, durante el procedimiento administrativo previo que dio lugar al presente asunto, la Comisión precisó los aspectos
         concretos en los que la República Portuguesa había incumplido la mencionada sentencia, no abordó la eventual incompatibilidad
         de la normativa portuguesa con los artículos 28 CE y 30 CE, derivada de que, en relación con los productos de construcción
         que no estaban cubiertos por especificaciones técnicas, ésta exigía que el fabricante del producto de que se tratara o su
         mandatario cursaran una solicitud de reconocimiento de certificados emitidos en otros Estados miembros.
      
      66      Por lo tanto, en estas circunstancias, al cuestionar en su recurso ese aspecto de la normativa portuguesa, la Comisión no
         se limitó a los aspectos concretos en los que, habida cuenta de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, y según su dictamen
         motivado, la República Portuguesa no cumplió la mencionada sentencia.
      
      67      En efecto, al igual que ocurre con el procedimiento precontencioso previsto en el artículo 226 CE, el objetivo del procedimiento
         administrativo previo previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir
         sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones en su defensa frente a las
         imputaciones de la Comisión sobre la persistencia del incumplimiento (véase en particular, por analogía, la sentencia de 23
         de abril de 2009, Comisión/Grecia, C‑331/07, Rec. p. I-0000, apartado 26).
      
      68      Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso previstos en el artículo 228 CE, apartado 2, deben presentar las imputaciones
         de una forma coherente y precisa a fin de permitir al Estado miembro y al Tribunal de Justicia comprender exactamente la fase
         de ejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento, requisito éste necesario para que dicho Estado miembro
         pueda invocar oportunamente los motivos en los que se basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la
         persistencia de dicho incumplimiento (véase, por analogía la sentencia de 1 de febrero de 2007, Comisión/Reino Unido, C‑199/04,
         Rec. p. I‑1221, apartado 21).
      
      69      En consecuencia, este segundo motivo debe considerarse inadmisible.
      
       Sobre el motivo basado en la falta de precisión sobre los criterios que deben tenerse en cuenta al homologar productos para
            los que no existen especificaciones técnicas
       Alegaciones de las partes
      70      En su tercer motivo, la Comisión estima que la normativa portuguesa sigue sin ser conforme con el principio de proporcionalidad,
         en la medida en que no especifica los criterios que deben tenerse en cuenta a los efectos de la homologación de productos
         para los que no existen especificaciones técnicas. En efecto, sostiene que incluso en su versión modificada por el Decreto-ley
         nº 290/2007, el artículo 17, apartado 2, del RGEU se limitaba a indicar que las homologaciones deben tomar en consideración
         los ensayos y las inspecciones efectuadas en otros Estados miembros, sin precisar ninguno de los criterios que han de respetarse.
      
      71      Asimismo alega que, basándose en el tenor del artículo 17 del RGEU, una vez operada la mencionada modificación, habría sido
         imposible saber cuál era el organismo competente para efectuar tal homologación, en la medida en que esa versión modificada
         ya no hacía referencia al informe previo del LNEC.
      
      72      Según la República Portuguesa, este motivo es inadmisible porque no fue invocado ni en el marco del asunto que dio lugar a
         la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, ni durante el procedimiento administrativo previo relativo al presente asunto.
      
      73      En cualquier caso, la República Portuguesa sostiene que tanto el Decreto nº 1726/2006 como el Decreto nº 19563/2006 garantizaron
         la ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, en la medida en que, en un procedimiento de homologación de
         productos para los que no existen especificaciones técnicas, el organismo nacional competente debe tomar en consideración
         los ensayos y los controles efectuados en un Estado miembro. Añade que, en lo que atañe a los tubos de polietileno, desde
         la adopción de las normas europeas, únicamente deberá certificarse a través de un procedimiento de homologación que éstos
         son aptos para el uso a que están destinados en los casos excepcionales en que dichos tubos no respeten las mencionadas normas.
         Según la República Portuguesa, ese examen se efectúa –a la luz de los requisitos esenciales enunciados en el anexo I a la
         Directiva 89/106 y recogidos por Portugal en el anexo I al Decreto-ley nº 113/93– en casos excepcionales en relación con los
         cuales es difícil especificar criterios de homologación más allá de los requisitos esenciales. A este respecto, afirma que,
         por lo tanto, el único efecto de la modificación del apartado 8 del artículo 17 del RGEU por el Decreto-ley nº 50/2008 es
         aclarar que el procedimiento de homologación se desarrolla a la luz de dichos requisitos esenciales.
      
      74      En cuanto a la falta de definición del organismo competente para la homologación de los productos de construcción para los
         que no existen especificaciones técnicas, la República Portuguesa observa que, aun cuando en un momento dado, el artículo
         17 del RGEU ya no designaba expresamente al LNEC como el organismo competente, las competencias de ese organismo se desprenden
         inequívocamente del conjunto de la normativa nacional.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      75      En lo que respecta, por una parte, a la imputación basada en la falta de precisión sobre los criterios que deben tenerse en
         cuenta a los efectos de una homologación efectuada por el LNEC en virtud del artículo 17 del RGEU, ha de señalarse que la
         Comisión no mencionó dicha imputación ni en el escrito de requerimiento ni en el dictamen motivado relativos al presente asunto,
         los cuales, en lo que atañe a este procedimiento de homologación, se limitaban a reprochar que la República Portuguesa hubiera
         modificado el marco normativo a través de la adopción de un Decreto –a saber, el Decreto nº 1726/2006–, en vez de haber modificado
         el propio artículo 17 del RGEU y, en relación con el mencionado Decreto, que hubiera adoptado un texto que, en primer lugar,
         no hacía referencia alguna al citado artículo 17, en segundo lugar, no cubría los tubos asilados y, en tercer lugar, no establecía
         la obligación de que se tuvieran en cuenta los certificados emitidos en otros Estados miembros.
      
      76      Cuando, posteriormente, la Comisión siguió impugnando en su recurso el procedimiento de homologación previsto en el artículo
         17 del RGEU, ya no reprodujo las alegaciones expuestas en el procedimiento administrativo previo, sino únicamente el motivo
         basado en la falta de precisión sobre los criterios que deben tomarse en consideración a efectos del procedimiento de homologación,
         el cual, por consiguiente, no había sido objeto del procedimiento administrativo previo.
      
      77      Ahora bien, la Comisión no puede presentar por primera vez en el momento de interponer el recurso un motivo que no alegó durante
         el procedimiento administrativo previo, so pena de ampliar el objeto del litigio y, por lo tanto, violar el derecho de defensa.
      
      78      Tampoco puede considerarse admisible el motivo que la Comisión basa en la falta de precisión sobre los criterios que deben
         tenerse en cuenta a efectos del procedimiento de homologación previsto en el artículo 17 del RGEU, por el mero hecho de que
         se corresponde con la crítica formulada por el Tribunal de Justicia en el apartado 50 de la sentencia Comisión/Portugal, antes
         citada, en relación con la falta de criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano a los que estaban sometidos
         los tubos de que se trata a efectos de dicho procedimiento de homologación.
      
      79      Cuando la Comisión precisó los aspectos concretos en los que la República Portuguesa había incumplido la mencionada sentencia
         en el procedimiento administrativo previo que dio lugar al presente asunto, no abordó la eventual infracción de los artículos
         28 CE y 30 CE, derivada de que, incluso tras las modificaciones que se habían producido entre tanto en la normativa portuguesa,
         ésta seguía sin precisar de modo suficiente los criterios que debían tenerse en cuenta a efectos de dicho procedimiento de
         homologación.
      
      80      Por otra parte, la Comisión no examinó ni en su escrito de requerimiento ni en su dictamen motivado las disposiciones del
         Decreto-ley nº 113/93 a las que se refieren tanto el Decreto nº 1726/2006 como el Decreto nº 19563/2006 en relación con los
         modos en que el LNEC debe tener en cuenta, en el marco de un procedimiento de homologación de tubos, los ensayos e inspecciones
         efectuados en otros Estados miembros.
      
      81      En la medida en que, al criticar en su recurso ese aspecto de la normativa portuguesa, la Comisión no se limitó a los aspectos
         concretos en los que, según su dictamen motivado, la República Portuguesa no había cumplido la sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, este motivo debe considerarse inadmisible.
      
      82      Por otra parte, en lo que atañe a la falta de precisión del artículo 17 del RGEU, en su versión modificada por el Decreto-ley
         nº 290/2007, sobre el organismo competente para proceder a la homologación de productos para los que no existen especificaciones
         técnicas, procede señalar que el hecho de que la Comisión tampoco hiciera referencia alguna a ésta en el procedimiento administrativo
         previo se explica porque este motivo de la Comisión se refiere a una disposición introducida por las autoridades portuguesas
         para dar respuesta a los reproches expuestos por la mencionada institución en el procedimiento administrativo previo.
      
      83      Sin embargo, como sostiene la República Portuguesa, ese motivo carece de fundamento puesto que, incluso con posterioridad
         a la adopción del Decreto-ley nº 290/2007, el artículo 17 del RGEU debía leerse de modo conjunto con otras disposiciones nacionales
         pertinentes, como las que definen las tareas que se asignan al LNEC, en particular el artículo 3, apartado 2, letra d), del
         Decreto-ley nº 304/2007, de 24 de agosto de 2007 (Diário da República, serie I, nº 163, de 24 de agosto de 2007), de las que se desprende que el LNEC es el organismo competente.
      
      84      Por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo por ser parcialmente inadmisible y parcialmente infundado.
      
       Sobre el motivo basado en la aplicación de criterios discriminatorios a efectos del reconocimiento de certificados emitidos
            en otros Estados miembros
       Alegaciones de las partes
      85      Mediante su cuarto motivo, la Comisión censura el hecho de que el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93 sometiera
         el reconocimiento en Portugal de certificados emitidos en otros Estados miembros a criterios denominados «de triple nacionalidad»,
         según los cuales los ensayos y las inspecciones pertinentes debían efectuarse en el Estado de fabricación con arreglo a los
         métodos en vigor en Portugal o reconocidos como equivalentes por un organismo público portugués y en el marco del sistema
         de calidad portugués. Según la Comisión, de ello se derivaba que, en contra de cuanto exigía el Tribunal de Justicia en los
         apartados 50 y 51 de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, las decisiones de reconocimiento de dichos certificados
         no se adoptaban con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios.
      
      86      Según la República Portuguesa, este motivo no es admisible, en la medida en que los criterios denominados «de triple nacionalidad»
         ya figuraban en la versión inicial del artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93 y la Comisión nunca formuló objeción
         alguna al respecto, ni en el procedimiento administrativo previo que dio lugar al presente asunto ni en el marco del procedimiento
         administrativo previo que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, ni en el procedimiento sustanciado ante
         el Tribunal de Justicia en dicho asunto.
      
      87      La República Portuguesa añade que, en cualquier caso, la norma según la cual, cuando no existían especificaciones técnicas,
         el organismo portugués competente sólo reconocía los ensayos e inspecciones efectuados en otros Estados miembros si se habían
         llevado a cabo según los métodos en vigor en Portugal o considerados como equivalentes a éstos por el mencionado organismo
         constituye una mera adaptación al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 89/106, destinada a garantizar la seguridad de
         los productos de construcción respecto de los cuales no existían especificaciones técnicas. Aduce que la aplicación de esa
         norma a los procedimientos de homologación introducidos por el artículo 17 del RGEU tenía precisamente por objetivo facilitar
         la toma en consideración de ensayos e inspecciones efectuados en otro Estado miembro.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      88      Procede señalar que la Comisión no censuró ni en el escrito de requerimiento ni en el dictamen motivado el hecho de que esa
         normativa sometiera la declaración de conformidad de productos procedentes de otros Estados miembros para los que no existían
         especificaciones técnicas, así como el reconocimiento de certificados de conformidad emitidos en otros Estados miembros para
         tales productos, al requisito de que dichos productos hubieran superado ensayos e inspecciones efectuados por un organismo
         autorizado establecido en el Estado miembro de fabricación según los métodos en vigor en Portugal o reconocidos como equivalentes
         por el Instituto Português da Qualidade.
      
      89      Ahora bien, como destaca la República Portuguesa, en la fecha en que expiró el plazo establecido en el dictamen motivado,
         ese requisito figuraba, en relación con los productos de construcción respecto de los cuales no existían especificaciones
         técnicas, en el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley nº 113/93, cuyo objetivo era adaptar el Derecho portugués al artículo
         16, apartado 1, de la Directiva 89/106. A pesar de ser aplicable no sólo durante el procedimiento administrativo previo que
         originó el presente asunto, sino también del que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, este requisito
         no fue impugnado en ninguno de esos procedimientos. La mencionada sentencia no aborda en absoluto la incompatibilidad del
         Decreto-ley nº 113/93 –en particular de su artículo 9, apartado 2– con los artículos 28 CE y 30 CE.
      
      90      En estas circunstancias, el motivo de la Comisión basado en los criterios que debían satisfacer los ensayos y las inspecciones
         efectuados en otros Estados miembros no puede considerarse admisible aduciendo que se corresponde, en realidad, con la crítica
         formulada por el Tribunal de Justicia, en el apartado 51 de su sentencia Comisión/Portugal, antes citada, en relación con
         la inexistencia de criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano a los que estaban sometidos los tubos
         de que se trata a efectos del procedimiento de homologación previsto en el artículo 17 del RGEU.
      
      91      Puesto que, al censurar en su recurso los requisitos de reconocimiento establecidos en el artículo 9, apartado 2, del Decreto-ley
         nº 113/93, la Comisión no se ha limitado a los aspectos concretos que el Tribunal de Justicia señaló en su sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, como aquéllos respecto de los cuales la República Portuguesa había incumplido las obligaciones que le incumbían
         en virtud del Tratado CE, este cuarto motivo también debe considerarse inadmisible.
      
       Sobre el motivo basado en la falta de adopción de medidas respecto de los agentes económicos afectados por la normativa nacional
            controvertida
       Alegaciones de las partes
      92      En su quinto motivo, la Comisión considera que la República Portuguesa no ha ejecutado la sentencia Comisión/Portugal, antes
         citada, ya que no ha adoptado medidas respecto de los agentes económicos afectados por la normativa nacional controvertida.
         En efecto, según la Comisión, a pesar de los hechos señalados por el Tribunal de Justicia en el apartado 48 de la sentencia
         Comisión/Portugal, antes citada, la República Portuguesa se limitó a afirmar que no se había dado ningún caso en que se hubiera
         denegado la homologación de tubos con arreglo a disposiciones no conformes con los artículos 28 CE y 30 CE. Recordando la
         facultad de instrucción de la que, según la propia República Portuguesa, gozan los órganos administrativos portugueses, la
         Comisión sostiene que ésta no debería haberse limitado a considerar que, debido al hecho de que la empresa denunciante no
         había solicitado una homologación de sus productos, sino únicamente el reconocimiento de un certificado expedido en Italia,
         en realidad no pretendía obtener dicha homologación.
      
      93      A este respecto, la República Portuguesa observa, en primer lugar, que la Comisión únicamente menciona en su escrito de recurso
         las circunstancias que el Tribunal de Justicia expuso en el apartado 48 de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      94      Seguidamente, dicho Estado miembro explica que de la correspondencia que intercambiaron el LNEC y la empresa denunciante se
         desprende que éste nunca tuvo intención de iniciar un procedimiento de homologación de los tubos de polietileno que se proponía
         comercializar en Portugal, sino que únicamente deseaba que los certificados extranjeros de los que disponía fueran considerados
         suficientes y que se la dispensara del procedimiento de homologación. Puesto que el LNEC no había recibido ninguna solicitud
         de homologación por parte de esa empresa, ni tan siquiera una solicitud de información sobre el desarrollo del procedimiento
         de homologación, resultaba excesivo exigir al LNEC que recordara a dicha empresa las condiciones en que podían utilizarse
         el certificado expedido por el IIP o cualquier otro certificado para obtener un certificado de conformidad y, si fuera necesario,
         la homologación de los tubos en cuestión. No obstante, con el fin de disipar toda duda, el 12 de febrero de 2008, el LNEC
         informó a la empresa denunciante de que, desde hacía algún tiempo, podía comercializar los productos en cuestión en el mercado
         nacional sin ningún requisito de homologación previo.
      
      95      Por último, la República Portuguesa subraya que no se ha dado ningún caso de incumplimiento de la sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, en materia de procedimientos de homologación de sistemas de tubos o de sus componentes. Añade que la empresa
         denunciante podría haber solicitado la reparación del daño eventualmente sufrido durante el año 2000 como consecuencia de
         una aplicación no conforme del artículo 17 del RGEU ante los tribunales nacionales, cosa que no hizo.
      
       Apreciación del Tribunal de Justicia
      96      En primer lugar, procede señalar que, puesto que la Comisión censuró en el procedimiento administrativo previo el hecho de
         que la República Portuguesa no hubiera adoptado medidas respecto de los agentes económicos afectados por la normativa objeto
         de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, no cabe cuestionar la admisibilidad del presente motivo.
      
      97      Seguidamente, en lo que atañe al examen en cuanto al fondo de este motivo, ha de destacarse que la Comisión se ha limitado
         a recordar las circunstancias fácticas que dieron lugar a la mencionada sentencia, sin proporcionar al Tribunal de Justicia
         los elementos necesarios para determinar el estado de ejecución de la sentencia por incumplimiento a este respecto (véanse,
         en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia, C‑387/97, Rec. p. I‑5047, apartado 73, y de 7 de julio
         de 2009, Comisión/Grecia, C‑369/07, Rec. p. I‑0000, apartado 74).
      
      98      Por lo tanto, la Comisión no ha aportado ningún elemento que invalide la afirmación de la República Portuguesa según la cual,
         al margen de la situación de la empresa cuya denuncia dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, no se ha dado
         ningún otro caso en el que una empresa haya encontrado dificultades para obtener la homologación de productos o el reconocimiento
         de certificados emitidos por otros Estados miembros en relación con los productos de construcción respecto de los cuales no
         existían especificaciones técnicas.
      
      99      Por último, en lo que respecta a la empresa denunciante que originó el asunto que, a su vez, dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada, basta señalar que, como destacó la República Portuguesa sin ser contradicha por la Comisión, por una parte,
         esa empresa no dio ningún paso con el fin de obtener la homologación de sus productos o el reconocimiento de certificados
         emitidos en otros Estados miembros y, por otra parte, desde que se adoptaron normas europeas para los productos objeto de
         la mencionada sentencia Comisión/Portugal y entró en vigor el Decreto nº 1726/2006, no se imponía la homologación de dichos
         productos, puesto que éstos estaban cubiertos por esas normas.
      
      100    En estas circunstancias, procede concluir que la Comisión no ha demostrado que, al no haber adoptado medidas respecto de los
         agentes económicos afectados por la normativa nacional controvertida, la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones
         que le incumbían en virtud de los artículos 28 CE y 30 CE y, al hacerlo, no se habría conformado a la sentencia Comisión/Portugal,
         antes citada.
      
      101    Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo por infundado.
      
      102    Por lo tanto, ha de desestimarse el recurso de la Comisión en la medida en que pretende que se declare que la República Portuguesa
         ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, al no haber adoptado las medidas
         necesarias para garantizar la ejecución de la sentencia Comisión/Portugal, antes citada.
      
      103    Por lo tanto, también procede desestimar dicho recurso en la medida en que persigue que se condene a la República Portuguesa
         a pagar una cantidad a tanto alzado como consecuencia de ese incumplimiento.
      
       Costas
      104    A tenor del artículo 69, apartado 2 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
         si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla
         en costas, conforme a lo solicitado por la República Portuguesa.
      
      En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
      1)      Desestimar el recurso.
      2)      Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
      Firmas
      * Lengua de procedimiento: portugués.