CELEX: 62019CC0718
Language: cs
Date: 2021-02-10 00:00:00
Title: Stanovisko generálního advokáta A. Rantose přednesené dne 10. února 2021.#Ordre des barreaux francophones et germanophone a další v. Conseil des ministres.#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour constitutionnelle (Belgie).#Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Články 20 a 21 SFEU – Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Rozhodnutí o ukončení pobytu dotyčné osoby z důvodů veřejného pořádku – Preventivní opatření k předcházení nebezpečí skrývání se dotyčné osoby po dobu běhu lhůty, která jí byla poskytnuta k opuštění území hostitelského členského státu – Vnitrostátní ustanovení podobná těm, která se vztahují na státní příslušníky třetích zemí podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2008/115/ES – Maximální doba trvání zajištění za účelem vyhoštění – Vnitrostátní ustanovení totožné s ustanovením, které se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí.#Věc C-718/19.

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
   ATHANASIA RANTOSE
   přednesené dne 10. února 2021 (
         1
      )
   
      Věc C‑718/19
   
   Ordre des barreaux francophones et germanophone,
   Association pour le droit des Étrangers ASBL,
   Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
   Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
   Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
   proti
   Conseil des ministres
   
      [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour constitutionnelle (Belgie)]
   
   „Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Články 20 a 21 SFEU – Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Rozhodnutí o ukončení pobytu z důvodu veřejného pořádku – Preventivní opatření pro předcházení nebezpečí skrývání se v průběhu lhůty k opuštění nebo prodloužení této lhůty – Vnitrostátní právní předpisy totožné s předpisy použitelnými na státní příslušníky třetích zemí na základě čl. 7 odst. 3 směrnice 2008/115/ES nebo jim podobné – Odmítnutí občana Unie splnit rozhodnutí o ukončení pobytu vydané z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti – Nejzazší doba trvání zajištění za účelem vyhoštění“
   
      I. Úvod
   
   
            1.
         
         
            Na základě svých dvou předběžných otázek Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) vyzývá Soudní dvůr, aby přezkoumal, zda články 20 a 21 SFEU, jakož i ustanovení směrnice 2004/38/ES (
                  2
               ) (dále jen „směrnice o pobytu“) brání tomu, aby členský stát uplatňoval na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří byli na základě této směrnice předmětem rozhodnutí o vyhoštění, opatření, která jsou na základě směrnice 2008/115/ES (
                  3
               ) (dále jen „směrnice o navracení“) totožná s opatřeními použitelnými ve vnitrostátním právu na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí nebo jsou jim podobná.
         
      
            2.
         
         
            V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátnímu zákonodárci nic nebrání v tom, aby vycházel z ustanovení jiné směrnice, „pokud se to jeví jako vhodné, a za předpokladu, že tomu [nebrání] žádné jiné ustanovení [unijního] práva“ (
                  4
               ). V rozsudku Petrea (
                  5
               ) totiž Soudní dvůr upřesnil, že „členské státy mohou při určení příslušných orgánů a postupu pro přijetí rozhodnutí [na základě směrnice o pobytu] o navrácení občana Unie, […] vycházet z ustanovení [směrnice o navracení], nebrání-li tomu žádné ustanovení unijního práva“.
         
      
            3.
         
         
            I když tato judikatura v projednávané věci svědčí ve prospěch záporné odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem, zbývá nicméně ověřit, zda ji lze použít i v rámci takových opatření, jako jsou opatření dotčená v původním řízení, a sice preventivních opatření pro předcházení nebezpečí skrývání se v návaznosti na přijetí rozhodnutí o vyhoštění, jakož i zajišťovacích opatření, jejichž cílem je zajistit výkon tohoto vyhoštění, která jelikož mají podle předkládajícího soudu vliv na samotný výkon práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, by mohla být považována za opatření, která nejsou čistě procesní povahy.
         
      
            4.
         
         
            Tyto otázky umožní Soudnímu dvoru poprvé přezkoumat soulad vnitrostátních pravidel, která mají za cíl zajistit výkon rozhodnutí o vyhoštění přijatých na základě směrnice o pobytu, s unijním právem.
         
      
      II. Právní rámec
   
   
      
         A.
       
         Unijní právo
      
   
   
      1. Směrnice o pobytu
   
   
            5.
         
         
            Bod 16 odůvodnění směrnice o pobytu stanoví, že „[o]soby požívající práva pobytu by neměly být vyhoštěny, pokud nepředstavují nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu“.
         
      
            6.
         
         
            Článek 14 této směrnice v odstavcích 1 a 2 stanoví, že občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu po dobu tří měsíců stanovené v článku 6 uvedené směrnice, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a právo pobytu po dobu delší než tři měsíce a práva na zachování tohoto pobytu, stanovená v článcích 7, 12 a 13 téže směrnice, dokud splňují podmínky uvedené v těchto článcích. Odchylně od těchto ustanovení odstavec 4 tohoto článku 14 stanoví, že nesmí být v žádném případě vyhoštěni občané Unie, pokud jsou zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými nebo vstoupili na území hostitelského členského státu za účelem hledání zaměstnání.
         
      
            7.
         
         
            Článek 15 směrnice o pobytu, nadepsaný „Procesní záruky“, v odstavci 1 stanoví, že „[n]a veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví se obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31“.
         
      
            8.
         
         
            Podle čl. 27 odst. 1 a 2 uvedené směrnice „členské státy smějí omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ a „[o]patření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. […] Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná“.
         
      
            9.
         
         
            Článek 28 směrnice o pobytu, nadepsaný „Ochrana před vyhoštěním“, stanoví v odstavci 1, že „[p]řed přijetím rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vezme hostitelský členský stát v úvahu skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na jeho území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě a intenzita vazeb na zemi původu“. Mimoto odstavec 2 tohoto článku stanoví, že „[h]ostitelský členský stát nesmí, s výjimkou závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, vydat rozhodnutí o vyhoštění proti občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří mají právo trvalého pobytu na jeho území“.
         
      
            10.
         
         
            Článek 30 této směrnice v odstavci 3 stanoví, že „[v] oznámení [jakéhokoli rozhodnutí přijatého na základě čl. 27 odst. 1 směrnice o pobytu] je uveden[a] […] popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení“.
         
      
            11.
         
         
            Článek 33 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že „[j]e-li rozhodnutí o vyhoštění […] vykonáváno více jak 2 roky po jeho vydání, prověří členský stát, zda dotyčná osoba stále a skutečně představuje ohrožení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, a posoudí, zda od vydání rozhodnutí o vyhoštění nedošlo k podstatné změně okolností“.
         
      
      2. Směrnice o navracení
   
   
            12.
         
         
            Bod 16 odůvodnění směrnice o navracení stanoví, že „[v]yužití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné“.
         
      
            13.
         
         
            Článek 1 této směrnice stanoví, že směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami unijního práva, jakož i s mezinárodním právem.
         
      
            14.
         
         
            Článek 2 uvedené směrnice v odstavci 3 stanoví, že tato směrnice se nevztahuje na osoby vyžívající unijního práva na volný pohyb.
         
      
            15.
         
         
            Článek 3 bod 7 směrnice o navracení definuje „ ‚nebezpečí skrývání se“ jako „existenci důvodů týkajících se konkrétního případu a založených na právem stanovených objektivních kritériích, které vedou k domněnce, že by se státní příslušník třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, mohl skrývat“.
         
      
            16.
         
         
            Podle čl. 6 odst. 1 této směrnice členské státy vydají rozhodnutí o navrácení vůči každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území.
         
      
            17.
         
         
            Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Dobrovolné opuštění území“, v odstavci 3 stanoví, že po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě.
         
      
            18.
         
         
            Článek 15 směrnice o navracení, který je součástí kapitoly IV, nadepsané „Zajištění za účelem vyhoštění“, v odstavci 1 stanoví, že „[n]emohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění“. Odstavce 5 a 6 téhož článku stanoví, že „[z]ajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců“, přičemž dále stanoví, že „[č]lenské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou přes jejich řádné úsilí delší z důvodu a) nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo b) zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí“.
         
      
      
         B.
       
         Belgické právo
      
   
   
            19.
         
         
            Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na vnitrostátní území, o jejich pobytu a usazování na něm a o jejich vyhošťování) (
                  6
               ) byl změněn zákonem ze dne 24. února 2017 za účelem posílení ochrany veřejného pořádku a národní bezpečnosti (
                  7
               ) (dále jen „zákon ze dne 24. února 2017“). Tento zákon ze dne 24. února 2017 částečně provádí zejména směrnici o pobytu a směrnici o navracení.
         
      
            20.
         
         
            Články 27 až 32 zákona ze dne 24. února 2017 doplnily do zákona ze dne 15. prosince 1980 články 44ter až 44octies.
         
      
            21.
         
         
            Článek 44ter zákona ze dne 15. prosince 1980 ve znění zákona ze dne 24. února 2017 (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“) stanoví:
            „Příkaz k opuštění území vydaný vůči občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi stanoví lhůtu, ve které musí opustit území Království. S výjimkou naléhavých řádně odůvodněných případů tato lhůta nesmí být kratší než jeden měsíc od oznámení rozhodnutí.
            Lhůta uvedená v prvním pododstavci může být prodloužena ministrem nebo jím pověřenou osobou, pokud: 1) k dobrovolnému návratu nemůže dojít v uvedené lhůtě; nebo 2) to odůvodňují okolnosti vlastní situaci dotčené osoby. […]“
         
      
            22.
         
         
            Článek 44quater tohoto zákona stanoví:
            „Dokud běží lhůta uvedená v článku 44ter, nemůže být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nuceně vyhoštěn.
            Aby se zamezilo jakémukoli nebezpečí skrývání se v průběhu lhůty uvedené v článku 44ter, může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nucen dodržovat preventivní opatření. Král je oprávněn stanovit tato opatření prostřednictvím vyhlášky projednané Conseil des ministres [(Rada ministrů)]“.
         
      
            23.
         
         
            Článek 44quinquies uvedeného zákona stanoví:
            „1. Ministr nebo osoba jím pověřená přijme všechna opatření nezbytná pro výkon příkazu k opuštění území, jestliže: 1) občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi nebyla poskytnuta žádná lhůta pro opuštění území Království; 2) občan Unie nebo jeho rodinný příslušník neopustil území Království ve lhůtě, která mu byla poskytnuta; 3) před uplynutím lhůty poskytnuté pro opuštění území hrozí u občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, že se bude skrývat, či občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nedodržel uložená preventivní opatření nebo představuje hrozbu pro veřejný pořádek nebo národní bezpečnost.
            2. Pokud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník brání svému vyhoštění nebo pokud během svého vyhoštění představuje nebezpečí, přistoupí se k jeho nucenému návratu, případně s eskortou. Lze tedy vůči němu použít donucovacích opatření […].
            3. Král určí prostřednictvím vyhlášky projednané Radou ministrů orgán odpovědný za zajištění kontroly nucených návratů a určí způsoby této kontroly. Tento orgán je nezávislý na orgánech odpovědných za vyhošťování.“
         
      
            24.
         
         
            Článek 44sexies zákona ze dne 15. prosince 1980 zní následovně:
            „Pokud to odůvodňují individuální okolnosti případu, může ministr nebo osoba jím pověřená vyhoštění dočasně odložit. Dotčenou osobu o tom informuje.
            Aby se zamezilo jakémukoli nebezpečí skrývání se, může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nucen dodržovat preventivní opatření. Král je oprávněn stanovit tato opatření prostřednictvím vyhlášky projednané Radou ministrů.
            Ve stejných případech může ministr nebo osoba jím pověřená uložit občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, aby se po dobu nezbytnou k výkonu tohoto opatření zdržoval na určitém místě.“
         
      
            25.
         
         
            Podle článku 44septies tohoto zákona:
            „1. Pokud to vyžadují důvody veřejného pořádku, národní bezpečnosti nebo veřejného zdraví a není-li dostatečně účinné použití mírnějších donucovacích opatření, mohou být občané Unie a jejich rodinní příslušníci zajištěni za účelem výkonu opatření k ukončení pobytu po dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření, přičemž doba zajištění nesmí překročit dva měsíce.
            Ministr nebo osoba jím pověřená může nicméně prodloužit dobu tohoto zajištění vždy o dva měsíce, pokud byly učiněny potřebné kroky směřující k vyhoštění cizince v průběhu sedmi pracovních dnů od zajištění občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, pokud je v nich s veškerou řádnou péčí pokračováno a pokud stále trvá možnost dotyčného účinně vyhostit v přiměřené lhůtě.
            Po prvním prodloužení může být rozhodnutí prodloužit dobu zajištění přijato pouze ministrem.
            Po pěti měsících musí být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník propuštěn na svobodu. Vyžaduje-li to ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, může být zajištění prodlouženo vždy o jeden měsíc, přičemž ale celková doba zajištění nesmí přesáhnout osm měsíců.
            2. Občan Unie nebo jeho rodinný příslušník uvedený v odstavci 1 může proti rozhodnutí o svém zajištění podat žalobu v souladu s články 71 a následujícími.“
         
      
            26.
         
         
            Článek 44octies uvedeného zákona zní následovně:
            „Ve smyslu článku 74/8 odst. 2 nesmí být zajištěni: 1) nezletilí občané Unie bez doprovodu, 2) nezletilí rodinní příslušníci občana Unie bez doprovodu, 3) rodiny občanů Unie, je-li jejich členem alespoň jeden nezletilý.“
         
      
            27.
         
         
            Článek 74/5 odst. 3 téhož zákona zní následovně:
            „Maximální doba zajištění v určitém místě na hranicích nesmí překročit dva měsíce. Ministr nebo jím oprávněná osoba však mohou zajištění cizince uvedeného v odstavci 1 prodloužit o dobu dvou měsíců: 1) pokud je cizinec předmětem pravomocného příkazu k navrácení a 2) pokud kroky nezbytné k vyhoštění cizince byly uskutečněny v sedmi pracovních dnech od opatření uvedeného v bodě 1, byly uskutečněny s veškerou vyžadovanou řádnou péčí a přetrvává stále možnost cizince skutečně vyhostit v přiměřené lhůtě.
            Po prodloužení může rozhodnutí uvedené v předchozím pododstavci přijmout pouze ministr. Celková doba trvání zajištění nesmí nikdy přesáhnout pět měsíců.
            V případech, kdy to vyžaduje ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, může být zajištění cizince po uplynutí lhůty uvedené v předchozím pododstavci vždy prodlouženo o jeden měsíc, avšak celková doba trvání zajištění nesmí takto překročit osm měsíců. […]“
         
      
      III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
   
   
            28.
         
         
            Ke Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) byly podány dvě stížnosti na platnost zákona ze dne 24. února 2017, a to jednak Ordre des barreaux francophones et germanophone (
                  8
               ) a jednak čtyřmi neziskovými sdruženími (ASBL) (dále jen „stěžovatelé v původním řízení“) (
                  9
               ). Předkládající soud projednávání obou těchto věcí spojil.
         
      
            29.
         
         
            V rámci těchto stížností se Cour constitutionnelle zabývá slučitelností některých ustanovení zákona ze dne 24. února 2017 týkajících se vyhošťování občanů Unie a jejich rodinných příslušníků s unijním právem. Předkládající soud má konkrétně pochybnosti o slučitelnosti dvou ustanovení tohoto zákona, která stanoví možnost uložit občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, vůči kterému bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění, jednak preventivní opatření po dobu, která je mu stanovena k opuštění belgického území, za účelem předcházení nebezpečí skrývání se a jednak zajišťovací opatření, a sice zadržení (dále jen „zajišťovací opatření“), po uplynutí této doby za účelem výkonu vyhoštění, s články 20 a 21 SFEU, jakož i se směrnicí o pobytu.
         
      
            30.
         
         
            Předkládající soud odůvodňuje své pochybnosti následovně.
         
      
            31.
         
         
            Pokud jde zaprvé o preventivní opatření, předkládající soud uvádí, že směrnice o pobytu neobsahuje ustanovení o opatřeních, která mohou být přijata vůči občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům za účelem předcházení nebezpečí skrývání se, jsou-li předmětem rozhodnutí o vyhoštění, a jelikož unijní právo neprovedlo harmonizaci, mohou být přijata vnitrostátním zákonodárcem, který by měl mít v zásadě možnost tak učinit, vycházejíc z obdobných ustanovení použitelných ve vnitrostátním právu na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí na základě směrnice o navracení. V tomto ohledu předkládající soud konstatuje, že Soudní dvůr již v rozsudku Petrea (
                  10
               ) rozhodl, že členské státy mohou vycházet z ustanovení směrnice o navracení za účelem určení příslušných orgánů a vymezení postupu pro přijetí rozhodnutí, které ukládá navrácení občana Unie, pokud tomu nebrání žádné ustanovení unijního práva. Předkládající soud se však táže, zda se tato judikatura použije na projednávanou věc, jelikož má v podstatě za to, že preventivní opatření, která mají nutně vliv na samotný výkon práva na volný pohyb a pobyt, nelze kvalifikovat jako procesní ustanovení.
         
      
            32.
         
         
            Zadruhé, pokud jde o zajišťovací opatření, předkládající soud konstatuje, že zákon ze dne 24. února 2017 stanoví rovné zacházení s občany Unie a jejich rodinnými příslušníky a se všemi ostatními cizinci, kteří čekají na vyhoštění do jakéhokoli státu na světě, zejména pokud jde o maximální dobu trvání zajištění v délce osmi měsíců. Předkládající soud se přitom v podstatě zabývá přiměřeností této maximální doby trvání lhůty, zejména vzhledem k tomu, že ze směrnice o pobytu lze vyvodit, že doba trvání zajištění musí být omezena na dobu nezbytně nutnou pro výkon rozhodnutí o vyhoštění (
                  11
               ).
         
      
            33.
         
         
            V tomto kontextu se Cour constitutionnelle (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
            
                     „1)
                  
                  
                     Musí být unijní právo, konkrétně články 20 a 21 [SFEU] a [směrnice o pobytu], vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která uplatňuje na občany Unie a jejich rodinné příslušníky podobná ustanovení jako jsou ta, která jsou ve vztahu ke státním příslušníkům třetích států provedením čl. 7 odst. 3 [směrnice o navracení], konkrétně ustanovení, která umožňují přinutit občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka podřídit se preventivním opatřením pro předcházení nebezpečí skrývání se v průběhu lhůty, která jim byla poskytnuta k opuštění území v návaznosti na vydání rozhodnutí o ukončení pobytu z důvodu veřejného pořádku, nebo při prodloužení této lhůty?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Musí být unijní právo, konkrétně články 20 a 21 [SFEU] a [směrnice o pobytu], vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která uplatňuje na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří neuposlechli rozhodnutí o ukončení pobytu vydané z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, totéž ustanovení, jako je ustanovení, které se vztahuje na státní příslušníky třetích států ve stejné situaci, co se týče maximální doby zadržení za účelem vyhoštění, konkrétně doby osmi měsíců?“
                  
               
      
            34.
         
         
            Písemná vyjádření předložili stěžovatelé v původním řízení, belgická, dánská, španělská a polská vláda, jakož i Evropská komise. S výjimkou španělské a polské vlády tyto zúčastněné strany mimoto vystoupily na jednání, které se konalo dne 16. listopadu 2020.
         
      
      IV. Analýza
   
   
      
         A.
       
         Úvodní poznámky
      
   
   
            35.
         
         
            Jádrem otázek předkládajícího soudu je, zda unijní právo brání členskému státu uplatňovat na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění z jeho území na základě směrnice o pobytu donucovací opatření, která jsou totožná s opatřeními použitelnými na vyhošťování neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí na základě směrnice o navracení nebo jim podobná, pokud tato opatření mohou ovlivnit samotný výkon práva na pohyb a pobyt na území členských států.
         
      
            36.
         
         
            Před zahájením analýzy považuji za užitečné uvést přehled použitelného právního rámce a relevantní judikatury (část 1) a vyjasnit dosah položených předběžných otázek (část 2).
         
      
      1. K použitelnému právnímu rámci a relevantní judikatuře
   
   
            37.
         
         
            Úvodem je třeba připomenout, že občanství Unie – zavedené Maastrichtskou smlouvou (
                  12
               ) – přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení. Toto právo je v současné době přiznáno občanům Unie v čl. 21 odst. 1 SFEU a potvrzeno v článku 45 Listiny základních práv Evropské unie.
         
      
            38.
         
         
            Cílem směrnice o pobytu, která upravuje zejména podmínky výkonu práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, je usnadnit a posílit výkon tohoto práva (
                  13
               ). Tato směrnice přitom obsahuje nejen pravidla, jimiž se řídí podmínky pro získání různých práv k pobytu, která stanoví, ale obsahuje také soubor ustanovení upravujících situaci vyplývající ze ztráty některého z těchto práv.
         
      
            39.
         
         
            V tomto ohledu stanoví směrnice o pobytu dva případy, kdy mohou členské státy přijmout rozhodnutí omezující volný pohyb a pobyt občanů EU a jejich rodinných příslušníků, zejména „rozhodnutí o vyhoštění“, a sice tehdy, pokud jsou taková rozhodnutí přijata „z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ (čl. 27 odst. 1 této směrnice) nebo pokud jsou tato rozhodnutí přijata „z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ (čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice) (
                  14
               ).
         
      
            40.
         
         
            Kromě případů, kdy lze přijmout rozhodnutí o vyhoštění vůči občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům, stanoví směrnice o pobytu řadu pravidel a procesních záruk, které je třeba dodržovat, a sice zejména pravidla a záruky stanovené v článcích 15, 30, 31 a 33. Mezi těmito pravidly je pravidlo stanovené v čl. 30 odst. 3 směrnice, podle něhož s výjimkou naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území v návaznosti na rozhodnutí o vyhoštění kratší než jeden měsíc ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
         
      
            41.
         
         
            S výjimkou těchto ustanovení však směrnice o pobytu nestanoví zvláštní režim pro provádění nebo výkon rozhodnutí o vyhoštění, ani a fortiori ustanovení o preventivních opatřeních přijatých za účelem předcházení nebezpečí skrývání se po dobu pro dobrovolné opuštění území nebo ustanovení týkající se zajištění za účelem takového vyhoštění. Stejně tak tato směrnice neobsahuje žádné ustanovení, které by výslovně bránilo tomu, aby členské státy taková opatření přijaly.
         
      
            42.
         
         
            Při neexistenci unijních pravidel v dané oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil podmínky výkonu rozhodnutí o vyhoštění na základě zásady procesní autonomie, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (
                  15
               ).
         
      
            43.
         
         
            V rámci výkonu této vnitrostátní pravomoci při určování podmínek výkonu rozhodnutí o vyhoštění je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že unijní právo v zásadě nebrání používání pravidel pro státní příslušníky třetích zemí za účelem zavedení systému použitelného na občany Unie, a to navzdory skutečnosti, že směrnice o pobytu a navracení nutně nesdílejí stejný účel (
                  16
               ). V rozsudku Petrea totiž Soudní dvůr rozhodl, že „členské státy mohou při určení příslušných orgánů a postupu pro přijetí [rozhodnutí o vyhoštění občana Unie] vycházet z ustanovení [směrnice o pobytu, která se týkají neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí], nebrání-li tomu žádné ustanovení unijního práva“ (
                  17
               ).
         
      
            44.
         
         
            Z toho pro projednávanou věc vyplývá, že jelikož směrnice o pobytu neobsahuje pravidla pro výkon rozhodnutí o vyhoštění, musí mít členské státy v zásadě možnost vycházet z ustanovení směrnice o navracení, která byla přijata později a obsahuje v tomto ohledu relevantní ustanovení.
         
      
            45.
         
         
            Ohledně preventivních opatření totiž čl. 7 odst. 3 směrnice o navracení stanoví, že „[p]o dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě“ (
                  18
               ). Stejně tak, pokud jde dále o možnost zadržet občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka za účelem zajištění výkonu příkazu k vyhoštění, směrnice o navracení jasně vymezuje podmínky zajištění za účelem vyhoštění v kapitole IV, nadepsané „Zajištění za účelem vyhoštění“.
         
      
            46.
         
         
            V důsledku toho v zásadě nic nebrání tomu, aby členské státy mohly mutatis mutandis uplatňovat ustanovení platná pro rozhodnutí o navrácení státních příslušníků třetích zemí na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění.
         
      
            47.
         
         
            Tomu, aby byla ustanovení týkající se státních příslušníků třetích zemí skutečně použitelná na občany Unie a jejich rodinné příslušníky v souladu s rozsudkem Petrea, však nesmí bránit žádné ustanovení unijního práva. V tomto ohledu je třeba připomenout, že na základě článku 21 SFEU je právo pobývat na území členských států přiznáno každému občanu Unie „s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení“ (
                  19
               ). Tudíž je rovněž nezbytné ověřit, zda preventivní a zajišťovací opatření mohou sama o sobě představovat opatření, která mohou omezovat právo na volný pohyb a pobyt těchto občanů. V tomto rámci sice unijní právo nijak nebrání tomu, aby členské státy stanovily svůj vlastní režim výkonu rozhodnutí o vyhoštění, je však ještě nutné, aby takové režimy nepoškozovaly užitečný účinek unijního práva (
                  20
               ).
         
      
            48.
         
         
            Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat, zda a za jakých podmínek lze judikaturu vycházející z rozsudku Petrea použít pro každé z opatření dotčených v původním řízení.
         
      
      2. K dosahu předběžných otázek
   
   
            49.
         
         
            K odstranění jakýchkoli pochyb o významu a dosahu obou předběžných otázek je podle mého názoru nezbytné uvést následující objasnění.
         
      
            50.
         
         
            Zaprvé mám za to, že je nezbytné terminologicky upřesnit používání výrazu „rozhodnutí o ukončení pobytu“. Je totiž třeba konstatovat, že obě předběžné otázky, jak je formuloval předkládající soud, uvádějí přijetí „preventivních“ nebo „zajišťovacích“ opatření, pokud občané Unie nebo jejich rodinní příslušníci byli předmětem „rozhodnutí o ukončení pobytu“. Přitom je třeba upřesnit, že jestliže „rozhodnutí o ukončení pobytu“ s sebou v zásadě nese povinnost opustit území, neznamená nutně přijetí opatření k ukončení pobytu, a sice „příkazu k opuštění území“ ve smyslu čl. 7 prvního pododstavce zákona ze dne 15. prosince 1980 (
                  21
               ). Vzhledem k tomu, že obě předběžné otázky uvádějí situace, které s sebou nesou přijetí opatření k ukončení pobytu, je podle mého názoru třeba tyto otázky chápat tak, že se týkají občanů Unie nebo jejich rodinných příslušníků, kteří byli předmětem nikoli pouze rozhodnutí o ukončení pobytu, ale také rozhodnutí o vyhoštění.
         
      
            51.
         
         
            Zadruhé je třeba konstatovat, že předkládající soud omezuje první otázku na možnost uplatňovat na občany Unie „preventivní opatření“, která jsou podobná opatřením použitelným na státní příslušníky třetích zemí, v případě, že je rozhodnutí o vyhoštění přijato „z důvodu veřejného pořádku“. Toto omezení dosahu otázky přitom výslovně nevyplývá ze znění vnitrostátních právních předpisů a zejména z článků 44quater, 44quinquies a 44sexies zákona ze dne 15. prosince 1980. Jak totiž potvrdila belgická vláda ve svém vyjádření, taková „preventivní opatření“ mohou být přijata vždy, když je přijato opatření k ukončení pobytu vůči občanu Unie nebo jeho rodinným příslušníkům a tito představují riziko skrývání se (
                  22
               ), což znamená situace, které nepředstavují hrozbu pro veřejný pořádek, a to z důvodů „veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice o pobytu, ani z „jiných důvodů [než jsou důvody stanovené v čl. 27 odst. 1 této směrnice]“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice.
         
      
            52.
         
         
            Podle ustálené judikatury je sice v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy založené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (
                  23
               ). Z toho důvodu, jelikož jsou položené otázky omezeny na rozhodnutí o vyhoštění přijaté z důvodů veřejného pořádku, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout pouze v tomto ohledu.
         
      
            53.
         
         
            V projednávané věci však jednak z žádosti o předběžné rozhodnutí nevyplývá, proč by tato preventivní opatření měla být analyzována pouze v souvislosti s rozhodnutími o vyhoštění přijatými z důvodů veřejného pořádku. A dále „nebezpečí skrývání se“ vyvstává stejně tak v rámci rozhodnutí o vyhoštění přijatých z důvodů veřejného pořádku jako v případě rozhodnutí přijatých z důvodů „veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ na základě čl. 27 odst. 1 směrnice o pobytu, ba dokonce i z důvodů „jiných než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ ve smyslu čl. 15 odst. 1 této směrnice. Za účelem poskytnutí úplné odpovědi předkládajícímu soudu proto navrhuji rozšířit dosah první předběžné otázky tak, že bude zahrnovat všechna rozhodnutí o vyhoštění přijatá podle směrnice o pobytu.
         
      
            54.
         
         
            Zatřetí konstatuji, že předkládající soud omezuje druhou předběžnou otázku na možnost stanovit maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění, která je totožná s dobou použitelnou na státní příslušníky třetích zemí v případě, že je rozhodnutí o vyhoštění přijato „z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“. Nicméně článek 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví možnost zajištění, „[p]okud to vyžadují důvody veřejného pořádku, národní bezpečnosti nebo veřejného zdraví“ (
                  24
               ). Lze proto uvažovat o rozšíření dosahu této otázky tak, aby zahrnovala i důvody veřejného zdraví. V projednávaném případě se mi však omezení předkládacího soudu jeví jako odůvodněné, jelikož druhá předběžná otázka cílí na ustanovení tohoto článku, které umožňuje prodloužení zajištění až na dobu osmi měsíců, pouze „vyžaduje-li to ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti“.
         
      
            55.
         
         
            Začtvrté a za poslední je třeba zdůraznit, že belgická vláda navrhuje přeformulovat druhou otázku tak, aby bylo zajišťovací opatření odděleno od skutečnosti, že dotčená osoba neopustila území ve stanovené lhůtě. Tato vláda totiž objasňuje, že v belgickém právu nesmí být žádný cizinec – ať již občan Unie, rodinný příslušník, nebo státní příslušník třetí země – zajištěn pouze z toho důvodu, že nesplnil rozhodnutí o ukončení pobytu odůvodněné veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností. Použití zajištění je odůvodněné pouze za účelem přípravy navrácení a vyhoštění, pokud existuje nebezpečí, že bude jednáním dotčené osoby ohrožen výkon rozhodnutí o vyhoštění.
         
      
            56.
         
         
            V tomto ohledu podotýkám, že analýza belgické vlády se sice zdá být potvrzena zněním článku 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980. Druhá otázka, tak jak ji položil předkládající soud, je podle mého názoru nicméně se stanoviskem belgické vlády slučitelná, jelikož když dotčená osoba nevyhoví rozhodnutí o vyhoštění ve stanovené lhůtě, projeví chování, které ohrožuje výkon tohoto rozhodnutí, což odůvodňuje její zbavení svobody prostřednictvím zajištění za účelem provedení nuceného vyhoštění. Proto navrhuji druhou otázku nepřeformulovat ve smyslu navrženém belgickou vládou.
         
      
            57.
         
         
            Ve světle tohoto upřesnění navrhuji přistoupit k posouzení obou předběžných otázek.
         
      
      
         B.
       
         K první předběžné otázce
      
   
   
            58.
         
         
            Podstatou první otázky předkládajícího soudu, kterou navrhuji přeformulovat s cílem zohlednit úvahy uvedené v bodě 53 tohoto stanoviska, je, zda musí být články 20 a 21 SFEU a směrnice o pobytu vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které uplatňují na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění na základě směrnice o pobytu, „preventivní opatření“, která jsou podobná těm, která provádějí ohledně státních příslušníků třetích zemí čl. 7 odst. 3 směrnice o navracení, za účelem předcházení nebezpečí skrývání se během doby stanovené k opuštění území dotčeného členského státu.
         
      
            59.
         
         
            Stěžovatelé v původním řízení se domnívají, že na tuto otázku je třeba odpovědět kladně tak, že taková preventivní opatření články 20 a 21 SFEU a směrnici o pobytu porušují. Naproti tomu belgická, dánská, španělská a polská vláda navrhují na základě v podstatě stejných úvah odpovědět na tuto otázku záporně, když vycházejí primárně z obdobného použití rozsudku Petrea. Komise zase upřesňuje, že taková preventivní opatření musí být možné použít, a to i před uplynutím lhůty pro dobrovolné opuštění území stanovené v čl. 30 odst. 3 směrnice o pobytu, za podmínky, že jsou tato opatření založena na objektivních důvodech a jsou přiměřená.
         
      
      1. K určení a právní kvalifikaci preventivních opatření
   
   
            60.
         
         
            Článek 44quater zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví možnost uložit „preventivní opatření“ občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, vůči kterému bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění, před uplynutím lhůty, ve které musí opustit území, za účelem „předcházení nebezpečí skrývání se“. Taková opatření mohou být rovněž uložena v případě dočasného odkladu vyhoštění na základě článku 44sexies tohoto zákona. V případě nedodržení preventivních opatření článek 44quinquies uvedeného zákona stanoví, že mohou být přijata „všechna nezbytná opatření“ k provedení příkazu k opuštění území, a to i před uplynutím lhůty pro jeho dobrovolné opuštění, pokud dotčená osoba představuje riziko skrývání se.
         
      
            61.
         
         
            V tomto ohledu je třeba poznamenat, že tato „preventivní opatření“ nejsou vnitrostátními právními předpisy vymezena, s výjimkou možnosti uložení „domácího vězení“ v případě, kdy je vyhoštění dočasně odloženo ve smyslu článku 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980. Jinak zákon už jen stanoví, že „Král je oprávněn stanovit tato opatření prostřednictvím vyhlášky projednané Radou ministrů“ (články 44quater a 44sexies), aniž obsah uvedených opatření upřesňuje. Belgická vláda ve svém vyjádření uvedla, že tato opatření dosud nebyla žádnou královskou vyhláškou stanovena (
                  25
               ).
         
      
            62.
         
         
            Je však třeba uvést, že podle odůvodnění dotčených ustanovení tato „do značné míry vycházejí“ z ustanovení směrnice o navracení (
                  26
               ). Tudíž, na základě „obdobných“ ustanovení použitelných na státní příslušníky třetích zemí stanovených v čl. 7 odst. 3 této směrnice mohou taková opatření spočívat zejména v „povinnostech pravidelného hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě“. Analýzu je tedy třeba provést na základě předpokladu, že taková opatření mohou skutečně představovat „preventivní opatření“ ve smyslu vnitrostátních ustanovení dotčených v původním řízení.
         
      
            63.
         
         
            Pokud jde o právní kvalifikaci těchto preventivních opatření, jsou možné dva rozdílné přístupy.
         
      
            64.
         
         
            Polská vláda, ke které se přidávají belgická a dánská vláda, na jedné straně tvrdí, že tato preventivní opatření jsou v podstatě pouhými správními opatřeními, která doplňují existující rozhodnutí o vyhoštění, jejich jediným účelem je zajistit jeho výkon a bez takového rozhodnutí nemohou být přijata. Uvedená opatření tedy nemohou dále omezit svobodu pohybu a pobytu, ale mají za cíl pouze zajistit výkon rozhodnutí o vyhoštění, které nepochybně představuje opatření omezující volný pohyb ve smyslu čl. 15 odst. 1 nebo čl. 27 odst. 1 směrnice o pobytu (
                  27
               ).
         
      
            65.
         
         
            Pokud by měl být přijat tento první přístup, „preventivní opatření“ by mohla být kvalifikována jako procesní opatření, která plně spadají do procesní autonomie členských států, s výhradou dodržování zásad rovnocennosti a efektivity.
         
      
            66.
         
         
            Předkládající soud a Komise na druhé straně uvádí, že tato preventivní opatření mají navzdory své doplňkové povaze nutně vliv na práva a svobody dotčeného občana Unie nebo rodinného příslušníka, jelikož cílem těchto opatření je právě zabránit skrývání se, což by mu mohlo v případě potřeby zabránit v cestě do jiného členského státu.
         
      
            67.
         
         
            Pokud by měl být přijat tento druhý přístup, „preventivní opatření“ by byla kvalifikována nikoli jako pouhá procesní opatření, ale jako opatření ukládající nové omezení svobody pohybu ve smyslu článku 21 SFEU. V souladu s ustálenou judikaturou je tedy třeba přezkoumat, zda jsou tato preventivní opatření odůvodněná tím, že se zakládají na objektivních hlediscích a jsou přiměřená cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem (
                  28
               ).
         
      
      2. K existenci omezení
   
   
            68.
         
         
            Z následujících důvodů navrhuji použít druhý přístup, podle něhož by „preventivní opatření“ neměla být považována za pouhá procesní ustanovení, ale za opatření, která mohou představovat omezení svobody pohybu ve smyslu článku 21 SFEU.
         
      
            69.
         
         
            Zaprvé úvodem považuji za důležité zdůraznit, že skutečnost, že občan Unie nebo jeho rodinný příslušník byl předmětem rozhodnutí o vyhoštění, neznamená, že tato osoba přestává požívat práva volného pohybu na území Unie. Je sice pravdou, že uvedená osoba musí opustit území hostitelského členského státu, který vydal rozhodnutí o vyhoštění, ale nadále může využívat základní právo volného pohybu a pobytu na zbývající části území Unie. Je tudíž třeba odmítnout tvrzení, podle něhož jsou „preventivní opatření“ doplňková k rozhodnutím o vyhoštění, a nemohou tedy sama o sobě ovlivnit právo na volný pohyb osoby, které se rozhodnutí o vyhoštění týká. Navíc toto konstatování nemůže vyvrátit skutečnost, že cílem preventivních opatření je usnadnit vyhoštění dotčené osoby z hostitelského členského státu, a nikoli omezovat její právo pohybovat se a pobývat v jiných členských státech.
         
      
            70.
         
         
            Zadruhé s ohledem na výše uvedené se i přes to, že obsah „preventivních opatření“ není v zákoně ze dne 15. prosince 1980 upřesněn, domnívám, že nelze vyloučit možnost, že se tato opatření mohou přímo dotknout svobody pohybu a pobytu přiznané směrnicí o pobytu. To je zřejmé v případě preventivního opatření ve formě „domácího vězení“, které ze své podstaty představuje omezení volného pohybu nejen na území dotčeného členského státu, ale také na území Unie. Stejně tak taková opatření, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě, se mohou dotknout schopnosti dotčené osoby nejen se pohybovat, ba dokonce pobývat v jiném členském státě, ale také se připravit na její dobrovolné opuštění. Konkrétně mohou taková preventivní opatření zpochybnit skutečné využití práva na jednoměsíční lhůtu stanovenou v čl. 30 odst. 3 směrnice o pobytu zejména k přípravě dobrovolného přesunu do jiného členského státu, čímž je in fine dotčeno právo volného pohybu (
                  29
               ). Tak je tomu zejména v případě, kdy by dotčená preventivní opatření byla uložena od prvních dnů po oznámení rozhodnutí o vyhoštění. Podotýkám, že znění článku 44ter zákona ze dne 15. prosince 1980 nevylučuje přijetí preventivních opatření před uplynutím lhůty jednoho měsíce (
                  30
               ).
         
      
            71.
         
         
            Zatřetí z této analýzy vyplývá, že účelem „preventivních opatření“ není pouze zorganizovat postupy související s výkonem rozhodnutí o vyhoštění. Výkon takového rozhodnutí totiž v zásadě nevyžaduje uložení preventivních opatření předem. V tomto smyslu jsou tato opatření sice správními opatřeními, ale zdaleka překračují čistě organizační nebo procesní opatření, o která šlo v rozsudku Petrea. Proto nepovažuji za vhodné zacházet s nimi jako s pouhými procesními pravidly a hodnotit je z hlediska jejich souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity (
                  31
               ).
         
      
            72.
         
         
            Na základě těchto úvah je třeba konstatovat, že navzdory skutečnosti, že judikatura vycházející z rozsudku Petrea přiznává členským státům možnost vycházet ze směrnice o navracení za účelem přijímání opatření k výkonu rozhodnutí o vyhoštění přijatých na základě směrnice o pobytu, nelze tuto judikaturu v projednávané věci plně použít, protože na rozdíl od čistě organizačních a procesních opatření se tato preventivní opatření mohou dotknout samotného výkonu práv přiznaných směrnicí o pobytu, a zejména omezit svobodu pohybu a pobytu. Proto, aby bylo možné rozhodnout, zda jsou uvedená opatření v souladu s unijním právem, je třeba přezkoumat, zda mohou být odůvodněna.
         
      
      3. K existenci odůvodnění
   
   
            73.
         
         
            V souladu s ustálenou judikaturou může být právní úprava, která může omezit volný pohyb osob, s ohledem na unijní právo odůvodněna pouze tehdy, pokud se zakládá na objektivních hlediscích obecného zájmu, která jsou nezávislá na státní příslušnosti dotyčných osob, a je přiměřená cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem (
                  32
               ).
         
      
            74.
         
         
            Ve světle těchto požadavků je třeba zkoumat, zda lze preventivní opatření, navzdory jejich omezujícímu účinku z hlediska volného pohybu a pobytu, odůvodnit.
         
      
            75.
         
         
            Zaprvé, pokud jde o objektivní hlediska, belgická vláda tvrdí, že dotčená preventivní opatření jsou odůvodněna vůlí belgického zákonodárce předcházet „nebezpečí skrývání se“ občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, který byl předmětem rozhodnutí o vyhoštění. Tento cíl totiž jasně vyplývá ze samotného znění článků 44quater a 44quinquies zákona ze dne 15. prosince 1980 a je soudržný s důvodovou zprávou k tomuto zákonu (
                  33
               ).
         
      
            76.
         
         
            Takové odůvodnění je podle mého názoru třeba považovat za legitimní a umožňující odůvodnit opatření omezující takovou základní svobodu, jako je svoboda upravená v článku 21 SFEU (
                  34
               ). Cílem dotčených preventivních opatření je totiž zajistit výkon rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě směrnice o pobytu, pokud se příslušné orgány zejména domnívají, že existuje nebezpečí, že jej dotčená osoba dobrovolně nesplní ve stanovené lhůtě. Cílem těchto opatření je in fine zajistit užitečný účinek směrnice o pobytu a neohrozit vyhoštění občanů Unie nebo jejich rodinných příslušníků, je-li to vyžadováno na základě této směrnice. Kromě toho mají členské státy obecně legitimní zájem na zavedení režimu pro výkon rozhodnutí o vyhoštění, včetně pravidel týkajících se nebezpečí skrývání se, z důvodů transparentnosti, právní jistoty a předvídatelnosti.
         
      
            77.
         
         
            Zadruhé, pokud jde o kontrolu přiměřenosti těchto opatření, v souladu s relevantní judikaturou je opatření přiměřené tehdy, pokud je způsobilé zajistit uskutečnění sledovaného cíle a přitom nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné (
                  35
               ).
         
      
            78.
         
         
            Přiměřená povaha preventivních opatření vyžaduje analýzu a zvažování různých právních a skutkových okolností vlastních pro dotčený členský stát, které je předkládající soud schopen provést lépe než Soudní dvůr, zejména proto, že samotný obsah těchto opatření dosud nebyl určen (viz bod 61 tohoto stanoviska). Kromě toho je na předkládajícím soudu, aby zohlednil institucionální kontext a způsob, jakým budou příslušné orgány uvedená opatření uplatňovat. V rámci tohoto posouzení přiměřenosti se mi jeví jako relevantní následující skutečnosti.
         
      
            79.
         
         
            Zaprvé systematické uplatňování těchto preventivních opatření na základě takových skutečností, které přímo nesouvisejí s nebezpečím skrývání se, jako je například důvod pro vyhoštění, by podle mého názoru představovalo omezení práva pohybu a pobytu, které by překračovalo meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle omezení nebezpečí skrývání se. Důvod pro vyhoštění, i když se jedná o porušení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, totiž nemůže sám o sobě preventivní opatření odůvodňovat. Podle mého názoru je nicméně zjevné, že jednání dotčených osob před přijetím rozhodnutí o vyhoštění je určujícím faktorem nebezpečí skrývání se, který budou muset příslušné orgány zohlednit. Například při posuzování přiměřenosti opatření bude jistě třeba vzít v úvahu povahu ohrožení veřejného pořádku odůvodňujícího vyhoštění (
                  36
               ).
         
      
            80.
         
         
            Zadruhé jsem toho názoru, že použití přiměřené sledovaným cílům musí být charakterizováno využitím preventivních opatření pouze tehdy, existuje-li skutečné riziko skrývání se. Příslušné orgány tedy budou muset tato opatření uplatňovat výjimečně a na základě individuálního posouzení rizika skrývání se dotčené osoby. Aby byla preventivní opatření považována za přiměřená, musí být volba každého opatření provedena v závislosti na stupni nebezpečí skrývání se. Například povinnost „zůstat na určitém místě“, která představuje zjevné omezení svobody pohybu a pobytu, je odůvodněná pouze tehdy, je-li riziko skrývání se obzvláště vysoké. Příslušné orgány proto budou muset případ od případu ověřit, zda mezi preventivními opatřeními neexistují taková opatření, která jsou méně zatěžující z hlediska výkonu práv přiznaných článkem 21 SFEU a která jsou způsobilá dosáhnout cíle zajištění účinného výkonu rozhodnutí o vyhoštění. Kromě toho, jak podotýká Komise, opatření, které by pouze bránilo občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi v tom, aby během lhůty pro dobrovolné opuštění splnil rozhodnutí o vyhoštění, by bylo nepřiměřené a současně kontraproduktivní.
         
      
            81.
         
         
            S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji odpovědět na první předběžnou otázku tak, že články 20 a 21 SFEU a směrnice o pobytu musí být vykládány v tom smyslu, že v zásadě nebrání tomu, aby členské státy uplatňovaly vnitrostátní právní předpisy, které stanoví ve vztahu k občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění na základě směrnice o pobytu, „preventivní opatření“, která jsou podobná těm, která představují provedení čl. 7 odst. 3 směrnice o navracení ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, za účelem předcházení nebezpečí skrývání se v průběhu lhůty stanovené k opuštění území dotčeného členského státu, za podmínky, že se zakládají na objektivních hlediscích a že jsou přiměřená.
         
      
      
         C.
       
         Ke druhé předběžné otázce
      
   
   
            82.
         
         
            Podstatou druhé předběžné otázky předkládajícího soudu, kterou navrhuji přeformulovat s cílem zohlednit úvahy uvedené v bodě 50 tohoto stanoviska, je, zda články 20 a 21 SFEU a směrnice o pobytu musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které uplatňují na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti a neopustili území dotčeného členského státu ve lhůtě stanovené v tomto rozhodnutí, zajišťovací opatření v délce až osmi měsíců, které je totožné s opatřením stanoveným pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí.
         
      
            83.
         
         
            Stěžovatelé v původním řízení navrhují odpovědět na tuto otázku kladně, když v podstatě tvrdí, že takové opatření může vést k nepřiměřeným zajištěním, která by překračovala dobu striktně nezbytnou pro vyhoštění, bez možnosti účinné kontroly doby trvání zajištění. Belgická vláda, jejíž stanovisko v podstatě sdílejí dánská a španělská vláda, tvrdí, že na tuto otázku je třeba odpovědět záporně, přičemž ji přeformulovává (viz bod 55 tohoto stanoviska). Komise rovněž navrhuje odpovědět záporně a tvrdí, že členské státy musí mít možnost stanovit maximální dobu trvání zajištění, která je totožná s dobou zajištění stanovenou pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, za podmínky, že tato doba zůstane v jednotlivých případech co nejkratší a nepřekročí dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření k ukončení pobytu.
         
      
      1. K určení a právní kvalifikaci zajišťovacího opatření
   
   
            84.
         
         
            Článek 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví možnost „zadržet“, tedy zajistit občany Unie a jejich rodinné příslušníky za účelem zajištění výkonu opatření k ukončení pobytu, ledaže lze účinně použít jiná, mírnější donucovací opatření. Toto zajištění může trvat po dobu nezbytně nutnou k výkonu rozhodnutí o vyhoštění a nesmí v zásadě překročit dva měsíce. Toto ustanovení rovněž stanoví možnosti prodloužení doby trvání zajištění, které jsou totožné s těmi, které jsou stanoveny pro státní příslušníky třetích zemí v článku 74/5 odst. 3 zákona ze dne 15. prosince 1980, a sice maximálně na pět měsíců, které mohou být prodlouženy až na osm měsíců v případě důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Předkládající soud se zabývá právě tímto posledním maximálním prodloužením na osm měsíců, které bude předmětem této analýzy.
         
      
            85.
         
         
            Úvodem připomínám, jak bylo uvedeno v bodech 41 až 46 tohoto stanoviska, že směrnice o pobytu nestanoví zvláštní režim pro provádění nebo výkon rozhodnutí o vyhoštění, ani a fortiori ustanovení týkající se zajištění za účelem takového vyhoštění. Stejně tak tato směrnice neobsahuje žádné ustanovení, které by výslovně bránilo tomu, aby členské státy taková opatření přijaly. Při neexistenci unijních pravidel v této oblasti je tedy na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby případně upravil podmínky výkonu rozhodnutí o vyhoštění na základě ustanovení směrnice o navracení, která se týká státních příslušníků třetích zemí.
         
      
            86.
         
         
            Možnost zajištění za účelem vyhoštění je stanovena v článku 15 směrnice o navracení „za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje“. Pokud jde o dobu trvání tohoto zajištění, odstavec 1 uvedeného článku stanoví, že musí trvat „co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění“, a odstavec 5 daného článku doplňuje, že „[k]aždý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců“. Mimoto tentýž článek v odstavci 6 stanoví možné prodloužení o dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v případech, kdy je doba potřebná pro vyhoštění delší z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
         
      
            87.
         
         
            Proto, aby tato ustanovení směrnice o navracení mohla být použitelná na občany Unie, je však třeba, aby sama o sobě pro ně nepředstavovala omezení volného pohybu a pobytu, ledaže by tato omezení byla odůvodněná a nenarušovala užitečný účinek unijního práva.
         
      
      2. K existenci omezení
   
   
            88.
         
         
            V tomto ohledu se domnívám, že na základě týchž úvah, jaké byly použity na „preventivní opatření“ (viz body 68 až 72 tohoto stanoviska), nemůže zajišťovací opatření představovat pouhé procesní opatření, neboť může představovat překážku volného pohybu a pobytu občana Unie. Takové „zajištění“ je ipso facto omezením volného pohybu, protože neumožňuje dotyčné osobě volně se pohybovat, a to ani v členském státě, který vydal rozhodnutí o vyhoštění (
                  37
               ).
         
      
      3. K existenci odůvodnění
   
   
            89.
         
         
            Takové omezení však může být odůvodněné, pokud se zakládá na objektivních hlediscích a je přiměřené cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem (viz bod 73 tohoto stanoviska).
         
      
            90.
         
         
            Pokud jde v tomto ohledu zaprvé o „objektivní hlediska“, je třeba uvést, že na rozdíl od ustanovení článku 15 směrnice o navracení neobsahuje znění článku 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980 žádný další údaj ohledně důvodů, které mohou odůvodňovat použití zajišťovacího opatření, kromě toho, že toto zajištění musí být „vyžadováno“ z důvodů veřejného pořádku, národní bezpečnosti nebo veřejného zdraví a že jeho cílem je „zajištění výkonu opatření k ukončení pobytu“. V tomto ohledu belgická vláda ve svém vyjádření objasnila, že použití zajištění lze odůvodnit pouze účelem přípravy navrácení a provedení vyhoštění a že k němu dochází pouze tehdy, hrozí-li, že bude narušen výkon rozhodnutí o vyhoštění jednáním dotčené osoby. Za předpokladu, že předkládající soud tento výklad potvrdí, je třeba dojít k závěru, že takové opatření, jehož hlavním cílem je zajistit výkon rozhodnutí o vyhoštění a in fine užitečný účinek některých ustanovení směrnice o pobytu, se jeví být legitimním a může odůvodnit omezení volného pohybu.
         
      
            91.
         
         
            Zadruhé se domnívám, že i když je rovněž odůvodněné, aby členské státy mohly stanovit maximální dobu zajištění, je na předkládajícím soudu, aby posoudil přiměřenou povahu této doby, případně s přihlédnutím ke správním zkušenostem při provádění čl. 74/5 odst. 3 zákona ze dne 15. prosince 1980, jakož i k rozhodovací praxi týkající se času běžně vyžadovaného pro výkon rozhodnutí o vyhoštění občana Unie do jiného členského státu. To umožní posoudit, zda osm měsíců nepřiměřeně nepřekračuje dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření k ukončení pobytu. V tomto ohledu mohou být relevantní následující skutečnosti.
         
      
            92.
         
         
            Zaprvé využití maximální doby trvání zajištění nesmí být posuzováno izolovaně, ale v obecnějším kontextu použití článku 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980. Na základě takové kontextové analýzy se domnívám, že využití prodloužení maximální doby na osm měsíců je odůvodněné pouze výjimečně. Především v článku 44septies je jasně uvedeno, že zajišťovací opatření bude přijato, „není-li dostatečně účinné použití mírnějších donucovacích opatření“. Dále prodlužování takového zajištění o dva měsíce je stanoveno pouze tehdy, pokud byly nezbytné kroky za účelem vyhoštění provedeny do sedmi pracovních dnů od zajištění, což by je mělo obvykle urychlit. Kromě toho po tomto prvním prodloužení může schválit následné prodloužení pouze ministr, a to na dobu zajištění o maximální délce pěti měsíců, po jejímž uplynutí musí být dotčená osoba propuštěna. Konečně, pouze tehdy, vyžaduje-li to ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, bude zajištění prodlouženo pokaždé o jeden měsíc až na maximální celkovou dobu osmi měsíců.
         
      
            93.
         
         
            Zadruhé uvádím, že belgická vláda na jednání objasnila, že tato maximální doba osmi měsíců byla zvolena, jelikož směrnice o pobytu nevylučuje přijetí rozhodnutí o vyhoštění ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, pokud jsou rodinnými příslušníky občana Unie. S ohledem na to byla maximální doba sladěna s maximální dobou použitelnou na státní příslušníky třetích zemí na základě čl. 74/5 odst. 3 zákona ze dne 15. prosince 1980.
         
      
            94.
         
         
            S výjimkou těchto velmi specifických případů a vzhledem k tomu, že cílem článku 44septies zákona ze dne 15. prosince 1980 je připravit navrácení a provést vyhoštění, může být přitom čas nezbytný pro vyhoštění v případě občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří mají státní příslušnost členského státu, obecně kratší, jelikož navrácení do státu původu nevyžaduje spolupráci nikoliv třetí země, ale členského státu. Domnívám se totiž, že maximální doba, která je totožná s dobou stanovenou pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, nezohledňuje určité skutečnosti, které odlišují situaci občanů Unie od situace státních příslušníků třetích zemí, a sice jednak systém spolupráce mezi členskými státy Unie, který nutně neexistuje v případě třetích zemí, a jednak zvláštnost, že v případě občanů Unie je jejich totožnost obvykle známa a není pochyb o jejich státní příslušnosti (přičemž posledně uvedené kritérium může za účelem ověření jejich státní příslušnosti často odůvodňovat delší lhůtu v případě státních příslušníků třetích zemí).
         
      
            95.
         
         
            S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou předběžnou otázku odpovědět tak, že články 20 a 21 SFEU a směrnice o pobytu musí být vykládány v tom smyslu, že v zásadě nebrání tomu, aby členské státy stanovily maximální dobu trvání zajištění, která je totožná s dobou stanovenou pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, za podmínky, že doba trvání zajištění zůstane v jednotlivých případech co nejkratší a nepřekročí dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření k ukončení pobytu, která bude obvykle kratší než doba nezbytná pro výkon opatření k ukončení pobytu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.
         
      
      V. Závěry
   
   
            96.
         
         
            S přihlédnutím k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) odpověděl následovně:
            
                     „1)
                  
                  
                     Články 20 a 21 SFEU, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 musí být v zásadě vykládány v tom smyslu, že v zásadě nebrání tomu, aby členské státy uplatňovaly ve vztahu k občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění na základě směrnice 2004/38, před uplynutím lhůty pro dobrovolné opuštění stanovené v čl. 30 odst. 3 této směrnice taková preventivní opatření, jejichž cílem je předcházení nebezpečí skrývání se, jako jsou opatření uvedená v čl. 7 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, za podmínky, že se zakládají na objektivních hlediscích a jsou přiměřená.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Články 20 a 21 SFEU, jakož i směrnice Rady 2004/38 ve znění nařízení č. 492/2011 musí být v zásadě vykládány v tom smyslu, že v zásadě nebrání tomu, aby členské státy uplatňovaly ve vztahu k občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, kteří byli předmětem rozhodnutí o vyhoštění na základě této směrnice, po uplynutí lhůty pro dobrovolné opuštění stanovené v čl. 30 odst. 3 uvedené směrnice zajišťovací opatření, jehož cílem je výkon tohoto rozhodnutí o vyhoštění, s maximální dobou trvání, která je totožná s dobou stanovenou pro neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, za podmínky, že tato doba zůstane v jednotlivých případech co nejkratší a nepřekročí dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření k ukončení pobytu, která bude obvykle kratší než doba nezbytná pro výkon opatření k ukončení pobytu neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.“
                  
               
      (
         1
      ) – Původní jazyk: francouzština.
   (
         2
      ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/005, s. 46) ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 (Úř. věst. 2011, L 141, s. 1).
   (
         3
      ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
   (
         4
      ) – Usnesení ze dne 10. února 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, bod 20).
   (
         5
      ) – Rozsudek ze dne 14. září 2017, Petrea (C‑184/16, dále jen rozsudek Petrea, EU:C:2017:684, bod 52).
   (
         6
      ) – Moniteur belge ze dne 31. prosince 1980, s. 14584.
   (
         7
      ) – Moniteur belge ze dne 19. dubna 2017, s. 51890.
   (
         8
      ) – Ordre des barreaux francophones et germanophone podala žalobu na úplnou či částečnou neplatnost článků 5 až 52 zákona ze dne 24. února 2017.
   (
         9
      ) – Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme a Vluchtelingenwerk Vlaanderen podaly žalobu na úplnou či částečnou neplatnost článků 5, 6, 12 až 14, 17 až 19, 21, 22, 24 až 26, 28 až 31, 33, 34, 37, 41 a 45 zákona ze dne 24. února 2017.
   (
         10
      ) – Předkládající soud cituje rovněž usnesení ze dne 10. února 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83), na které odkazují přípravné práce na zákonu ze dne 24. února 2017.
   (
         11
      ) – Předkládající soud neuvádí ustanovení směrnice o pobytu, která jsou v tomto ohledu relevantní.
   (
         12
      ) – Viz článek 8 ES (Úř. věst. 1992, C 191, s. 1).
   (
         13
      ) – Rozsudek ze dne 7. října 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, bod 30 a citovaná judikatura).
   (
         14
      ) – Je třeba konstatovat, že čl. 27 odst. 1, ani čl. 15 odst. 1 směrnice o pobytu nepoužívají výraz „rozhodnutí o vyhoštění“. Tato ustanovení odkazují obecněji na „[omezení] svobody pohybu a pobytu“ nebo na „rozhodnutí o omezení volného pohybu“. Z ostatních ustanovení této směrnice však vyplývá, že „rozhodnutí o vyhoštění“ jsou jednoznačně součástí těchto opatření (viz čl. 28 odst. 1 a čl. 15 odst. 2 a 3 uvedené směrnice).
   (
         15
      ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. března 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, body 23 až 25), Petrea (bod 53) a ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, body 45 a 59).
   (
         16
      ) – Viz rozsudek Petrea (body 50 až 56) a stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, body 75 až 87).
   (
         17
      ) – Viz rozsudek Petrea (body 52 až 56). V dané věci Soudní dvůr dospěl k závěru, že směrnice o pobytu nebrání tomu, aby bylo na ní založené rozhodnutí o navrácení přijato týmiž orgány a týmž postupem jako rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země založené na směrnici o navracení. Ohledně určení orgánů příslušných k přijetí různých opatření stanovených směrnicí o pobytu Soudní dvůr jednak rozhodl, že toto určení spadá do procesní autonomie členských států, jelikož tato směrnice v tomto směru neobsahuje žádnou úpravu. Kromě toho, co se týče příslušného postupu, Soudní dvůr rozhodl nejen, že směrnice o navracení, na kterou odkazovalo vnitrostátní právo dotčené v původním řízení, stanoví, že se uplatní procesní ochrana, ale zejména také, že podle tohoto práva lze v každém případě uplatnit pouze ta prováděcí opatření této směrnice, která jsou příznivější pro občana Unie.
   (
         18
      ) – Viz rovněž čl. 3 odst. 7 směrnice o navracení, který vymezuje nebezpečí skrývání se.
   (
         19
      ) – Rozsudek ze dne 2. října 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, bod 28 a citovaná judikatura).
   (
         20
      ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. června 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, bod 46).
   (
         21
      ) – Belgická vláda upřesnila, že ve vnitrostátním právu rozhodnutí o ukončení pobytu nezahrnuje in se rozhodnutí o navrácení nebo rozhodnutí o vyhoštění, ale že příslušné orgány mohou kromě tohoto rozhodnutí o ukončení pobytu rozhodnout o navrácení nebo o vyhoštění. Tato pravidla jsou v souladu s ustanoveními směrnice o pobytu, která v podstatě stanoví, že k tomu, aby bylo přijato rozhodnutí o vyhoštění, nestačí, aby občan Unie nebo jeho rodinný příslušník již nesplňovali podmínky pobytu stanovené v kapitole III této směrnice, musí rovněž představovat „nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu“ [v tomto ohledu viz analýza v bodech 49 až 53 mého stanoviska v probíhající věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)].
   (
         22
      ) – Článek 44quater zákona ze dne 15. prosince 1980, který stanoví možnost přijmout „preventivní opatření“, odkazuje na lhůtu uvedenou v článku 44ter tohoto zákona, který stanoví možnost vydat příkaz k opuštění území, „[p]okud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nemá nebo již nemá právo pobývat na území“.
   (
         23
      ) – Rozsudek ze dne 10. prosince 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, bod 31, jakož i citovaná judikatura).
   (
         24
      ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
   (
         25
      ) – Předkládající soud uvádí, že „uložení domácího vězení“ je výslovně stanoveno zákonem, protože pouze zákonodárce smí přijmout opatření omezující svobodu pohybu, a že Conseil des ministres (Rada ministrů) z toho vyvozuje, že cílem nebo účinkem ostatních „preventivních opatření“, které je král oprávněn stanovit, omezení svobody pohybu být nesmí.
   (
         26
      ) – „Tato nová pravidla nepředstavují provedení [směrnice o navracení], ale do značné míry z ní vycházejí.“ (Doc. Parl., Chambre, 2016–2017, Doc 54-2215/001, s. 38).
   (
         27
      ) – Belgická vláda dodává, že preventivní opatření nejsou založena na důvodech stanovených v článcích 15 nebo 27 směrnice o pobytu, ale na existenci nebezpečí skrývání se.
   (
         28
      ) – Viz rozsudky ze dne 6. září 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, bod 34), a ze dne 13. listopadu 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, bod 31).
   (
         29
      ) – Viz bod 65 mého stanoviska v probíhající věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).
   (
         30
      ) – Článek 44ter zákona ze dne 15. prosince 1980 sice mj. stanoví, že „příkaz k opuštění území“ musí stanovit lhůtu, ve které se musí území opustit a která nesmí být kratší než jeden měsíc od oznámení rozhodnutí, článek 44quater tohoto zákona však stanoví, že „[a]by se zamezilo jakémukoli nebezpečí skrývání se v průběhu lhůty uvedené v článku 44ter, může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nucen dodržovat preventivní opatření“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
   (
         31
      ) – V tomto ohledu podotýkám, že dodržování zásad rovnocennosti a efektivity je v takovém případě přezkoumáváno jen zřídka, neboť judikatura Soudního dvora se týká především podmínek, jimiž se řídí správní a soudní řízení k zajištění ochrany práv vyplývajících z unijního práva [viz například rozsudky ze dne 4. října 2012, Bjankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, bod 69), a ze dne 17. března 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, body 23 a 24, jakož i citovaná judikatura)].
   (
         32
      ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. května 2011, Runevič-Vardyn a Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, bod 83), jakož i ze dne 26. února 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, bod 34).
   (
         33
      ) – Podle důvodové zprávy k zákonu ze dne 24. února 2017 je cílem tohoto zákona „zajistit transparentnější, soudržnější a účinnější politiku vyhošťování, zejména tehdy, když je jejím účelem zaručit veřejný pořádek a národní bezpečnost, za dodržování základních práv dotčených osob“. (Doc. Parl., Chambre, 2016-2017, Doc 54-2215/001, s. 4).
   (
         34
      ) – Viz per analogiam rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Vydání na Ukrajinu) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, bod 42), ve kterém Soudní dvůr uznal, že cíl zabránění nebezpečí beztrestnosti osob, které spáchaly trestný čin, musí být považován za legitimní a může odůvodnit opatření směřující k omezení takové základní svobody, jako je svoboda upravená v článku 21 SFEU.
   (
         35
      ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. června 2018, Coman a další (C‑673/16, EU:C:2018:385, bod 41).
   (
         36
      ) – V tomto ohledu čl. 27 odst. 2 směrnice o pobytu stanoví, že rozhodnutí o vyhoštění přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí „být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby“. Příslušné orgány tudíž budou mít v zásadě k dispozici prvotní posouzení chování dotčené osoby.
   (
         37
      ) – Viz per analogiam rozsudek ze dne 17. února 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, body 41 až 44), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že zajištění občana Unie může představovat překážku volnému pohybu služeb. Viz rovněž stanovisko generálního advokáta F. Légera ve věci Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, bod 97).