CELEX: 62021CC0099
Language: es
Date: 2022-02-24 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. A. Rantos, presentadas el 24 de febrero de 2022.###

Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 24 de febrero de 2022 (1)

Asunto C‑99/21 P

Danske Slagtermestre

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Régimen de contribuciones por la recogida de aguas residuales — Denuncia — Decisión por la que se declara la ausencia de ayuda de Estado — Recurso de anulación — Admisibilidad — Legitimación activa — Artículo 263 TFUE, párrafo cuarto — Acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución — Afectación directa»

I.      Introducción

1.        Mediante su recurso de casación, Danske Slagtermestre solicita la anulación del auto del Tribunal General de la Unión Europea de 1 de diciembre de 2020, Danske Slagtermestre/Comisión (T‑486/18, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2020:576), mediante el que dicho Tribunal declaró inadmisible su recurso de anulación de la Decisión C(2018) 2259 final de la Comisión, de 19 de abril de 2018, relativa a la ayuda de Estado SA.37433 (2017/FC) — Dinamarca (en lo sucesivo, «Decisión controvertida») y concluyó, al finalizar la fase previa de examen, que la contribución instaurada por la par la lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalingsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse af særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) [Ley n.º 902/2013, por la que se modifica la Ley que establece la normativa relativa a las contribuciones adeudadas a los operadores de tratamiento de aguas residuales (estructura de las contribuciones para la evacuación de las aguas residuales, se autoriza el establecimiento de contribuciones especiales para el tratamiento de aguas residuales especialmente contaminadas, etc.)], de 4 de julio de 2013 (en lo sucesivo, «medida controvertida») no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

2.        El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar los requisitos de admisibilidad de un recurso interpuesto por competidores de los beneficiarios de ayudas en el contexto del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y más concretamente los conceptos de «afectación directa» y «medidas de ejecución», tal como los ha interpretado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci. (2)
II.    Antecedentes del litigio

3.        Danske Slagtermestre es una asociación profesional que representa a pequeñas carnicerías, mataderos, mayoristas y empresas de transformación danesas. El 26 de septiembre de 2013, presentó una denuncia ante la Comisión en la que informaba de que el Reino de Dinamarca, mediante la adopción de la medida controvertida, concedió una ayuda de Estado a favor de grandes mataderos consistente en una reducción de las contribuciones por la recogida de aguas residuales.

4.        Esa medida modificó el régimen de contribuciones por la recogida de aguas residuales (3) e instauró un sistema decreciente «escalonado» que preveía una tarifa por metro cúbico de aguas  residuales en función del volumen de aguas  residuales dividida en tres tramos (en lo sucesivo, «sistema escalonado»), de los cuales el primero corresponde a un consumo de agua inferior o igual a 500 m³ por año e inmueble; el segundo corresponde al tramo de consumo de agua comprendido entre 500 m³ y 20 000 m³ por año e inmueble y prevé una tarifa por metro cúbico un 20 % inferior a la del primer tramo, y el tercero corresponde al tramo de consumo de agua que excede 20 000 m³ por año e inmueble y prevé una tarifa por metro cúbico un 60 % inferior a la del primer tramo. (4)

5.        Al término de la fase previa de examen, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, en la que declaró que el nuevo modelo de tarificación introducido por la medida controvertida no constituía una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
III. Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido

6.        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 15 de agosto de 2018, la recurrente interpuso un recurso al amparo del artículo 263 TFUE por el que solicitaba la anulación de la Decisión controvertida.

7.        En el auto recurrido, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso, por considerar que la recurrente carecía de legitimación activa tanto en su propio nombre como en representación de los intereses de sus miembros. Más concretamente, dicho Tribunal señaló que la recurrente no tenía legitimación activa por su condición de parte interesada (pues no había alegado, en su recurso, la vulneración de sus derechos procesales) ni por la afectación directa e individual de sus miembros.

8.        En cuanto atañe, más concretamente, a la admisibilidad de este recurso, en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, (5) el Tribunal General, tras reconocer que la Decisión controvertida constituía un «acto reglamentario» a efectos de esta disposición (apartados 94 a 96 del auto recurrido), declaró que esta Decisión no afectaba directamente a la recurrente (apartados 97 a 104 del auto), de modo que el recurso interpuesto por ella debía declararse inadmisible, sin que fuera necesario determinar si dicha Decisión incluía medidas de ejecución (apartado 105 del auto).
IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

9.        El 17 de febrero de 2021, Danske Slagtermestre interpuso recurso de casación contra el auto recurrido. Solicita al Tribunal de Justicia la anulación de dicho auto. (6)

10.      La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la recurrente.

11.      Asimismo, las partes han respondido por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia. Este último ha decidido resolver sin celebrar una vista oral, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento.
V.      Análisis

12.      En apoyo de su recurso, Danske Slagtermestre invoca cinco motivos de casación, basados, en esencia, en la incorrecta interpretación y aplicación, por el Tribunal General, del requisito de la «afectación directa», en el sentido del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tal como fue interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Montessori.

13.      La Comisión, con carácter preliminar, expresa dudas respecto a la admisibilidad del recurso de casación, dado que las pretensiones formuladas por la recurrente están dirigidas exclusivamente a obtener la anulación del auto recurrido, pese a que, con arreglo al artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, las pretensiones del recurso de casación deben tener por objeto que se estimen, total o parcialmente, las pretensiones aducidas en primera instancia. En cuanto al fondo, la Comisión, apoyada por el Gobierno danés, solicita, con carácter principal, que se desestime el recurso de casación y, con carácter subsidiario, en el caso de que el Tribunal de Justicia considere que el Tribunal General incurrió en error de Derecho por lo que respecta a la apreciación de la afectación directa de la recurrente, que se desestime el recurso de casación debido a que la Decisión controvertida es un acto reglamentario que incluye medidas de ejecución en el sentido del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y se modifique la motivación del auto recurrido.

14.      En lo concerniente, con carácter preliminar, a la admisibilidad del recurso de casación en el sentido del artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, es cierto que, si bien la recurrente no solicita expresamente que se estimen sus pretensiones formuladas en primera instancia, ni siquiera que se anule la Decisión controvertida, (7) considero que solo cabe considerar que, en esencia, pretenden el mismo resultado, so pena de incurrir en un formalismo excesivo. (8) Por consiguiente, en mi opinión, el recurso de casación es admisible.

15.      En lo sucesivo, comenzaré analizando los cinco motivos de casación relativos a la apreciación del Tribunal General sobre la afectación directa de la recurrente (sección A). Procederé a continuación a examinar la admisibilidad del recurso interpuesto en primera instancia en caso de que el Tribunal General, siguiendo el razonamiento que le propongo, anule el auto recurrido (sección B), por lo que respecta, por un lado, a la afectación directa de la recurrente (sección B 1) y, por el otro, a la eventual inexistencia de medidas de ejecución, cuestión esta que no fue abordada por el Tribunal General en el auto recurrido (sección B 2).
A.      Sobre el recurso de casación

16.      Los cinco motivos de casación, que procede examinar conjuntamente, se basan, el primero, en la aplicación incorrecta del concepto de «afectación directa»; el segundo, en que el Tribunal General confundió la apreciación de la afectación directa con la de la afectación individual; el tercero, en el cumplimiento en el presente asunto de los criterios recogidos en la sentencia Montessori en relación con la afectación directa; el cuarto, en la comisión por el Tribunal General de un error de Derecho al considerar que la recurrente no había demostrado que sus miembros estaban expuestos a una competencia falseada, y; el quinto, en la interpretación incorrecta por el Tribunal General de los criterios relativos a la afectación individual, en el caso de que sean pertinentes para su apreciación.
1.      Sobre el criterio de la afectación directa tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

17.      Con carácter preliminar, es preciso recordar que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, prevé que toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria (primer supuesto) o que la afecten directa e individualmente (segundo supuesto) (9) y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución (tercer supuesto). (10)

18.      Además, puesto que la expresión «que la afecten directamente» aparece de la misma forma en los supuestos segundo y tercero del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, se ha declarado ya que el concepto de «afectación directa» en el sentido del tercer supuesto no puede ser objeto de una interpretación más restrictiva que en el marco del segundo supuesto. (11)

19.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios de forma acumulativa, a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias. (12)

20.      Por lo que respecta a las normas relativas a las ayudas de Estado, es preciso subrayar que tienen como objetivo preservar la competencia. Así pues, en este ámbito, el hecho de que una decisión de la Comisión deje intactos los efectos de medidas nacionales respecto de las que el demandante, en una denuncia dirigida a esa institución, ha alegado que no son compatibles con dicho objetivo y que lo colocan en una posición competitiva desventajosa permite concluir que dicha decisión afecta directamente a su situación jurídica, en particular a su derecho, resultante de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado, a no verse sometido a una competencia falseada por las medidas nacionales en cuestión. (13)

21.      En cuanto atañe, más concretamente, a la aplicación del primero de los dos criterios mencionados en el punto 19 de las presentes conclusiones, el Tribunal de Justicia ha precisado que, si bien no compete al juez de la Unión, en la fase de examen de la admisibilidad del recurso, pronunciarse con carácter definitivo sobre las relaciones de competencia entre un demandante y los beneficiarios de las medidas nacionales objeto de una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, como la Decisión controvertida, no puede inferirse de la mera posibilidad de una relación de competencia que ese demandante resulte directamente afectado. (14)

22.      En la medida en que el requisito relativo a la afectación directa exige que el acto impugnado produzca directamente efectos en la situación jurídica del demandante, el juez de la Unión está obligado a comprobar si este último «ha expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarlo en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica». (15)

23.      Es preciso, pues, examinar la aplicación de este criterio, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y más concretamente por la sentencia Montessori.

24.      He de recordar a este respecto que, en la jurisprudencia anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la apreciación de la afectación directa en el sentido del segundo supuesto previsto en el artículo 230 CE, párrafo cuarto (actualmente artículo 263 TFUE, párrafo cuarto), por lo general marginal  con respecto a la relativa a la afectación individual, (16) se centraba más bien en el segundo criterio de la afectación directa, esto es, la ausencia de un margen de apreciación de las autoridades encargadas de su aplicación, (17) mientras que los análisis de los efectos materiales de la medida controvertida se llevaban a cabo principalmente desde el punto de vista de la afectación individual. A raíz de que el Tratado de Lisboa introdujera el tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, el juez de la Unión, llamado a examinar el requisito de la afectación directa del demandante con independencia de toda consideración en cuanto a su afectación individual, ha interpretado este criterio de una forma cada vez más exigente, (18) a la luz de elementos de carácter fáctico que son muy similares, en esencia, a los que se tuvieron en cuenta hasta ese momento en el contexto del examen de la afectación individual. (19)

25.      Sin embargo, pese a esta evolución de la jurisprudencia, no puede negarse, a mi juicio, que la apreciación de la afectación directa está vinculada, de manera preponderante, a elementos de carácter jurídico, como resulta del propio tenor de la fórmula utilizada reiteradamente por el Tribunal de Justicia, a saber, el requisito de que la medida impugnada produzca directamente efectos en la situación jurídica del demandante, (20) mientras que el examen de la afectación individual implica una verdadera apreciación material de la situación fáctica del demandante, basada principalmente en indicadores de naturaleza económica. (21)
2.      Sobre la apreciación del Tribunal General relativa a la afectación directa de la recurrente

26.      En primer lugar, el Tribunal General, tras recordar, remitiéndose a los principios expuestos en la sentencia Montessori, que, por lo que respecta a la cuestión de si la Decisión controvertida produce directamente efectos en la situación jurídica de la recurrente, «el juez de la Unión está obligado a comprobar si esta última ha expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica», (22) declaró, remitiéndose a los apartados 71 a 77 del auto recurrido, que, «en el presente asunto, la demandante no [había] demostrado que la medida en cuestión [hubiera] afectado concretamente a sus miembros, o a cuáles de ellos, y menos aún cuáles son las consecuencias de tal afectación para su posición competitiva» y declaró que, «en consecuencia, la demandante no [había] acreditado de forma pertinente que la Decisión controvertida podía colocar a sus miembros en una situación competitiva desventajosa y que, por lo tanto, tal Decisión afectaba directamente a su situación jurídica, en particular, a su derecho a no verse sometida en el mercado relevante a una competencia falseada por dicha medida». (23)

27.      En mi opinión, como alega la recurrente, al emplear los verbos «demostrar» y «acreditar», el Tribunal General parece someter el requisito de la afectación directa a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, a exigencias que van más allá de las dimanantes de la interpretación que el Tribunal de Justicia hizo de este requisito en la sentencia Montessori. En efecto, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que, si bien no puede inferirse de la mera posibilidad de una relación de competencia que ese demandante resulte directamente afectado, (24) está obligado a comprobar si este último «ha expuesto de forma pertinente» que existe la posibilidad de ser colocado en «una posición competitiva desventajosa». (25) Pues bien, dudo mucho que la aplicación de este principio al presente asunto implique que la recurrente estuviera obligada a «demostrar» que «la medida en cuestión había afectado concretamente» a algunos de sus miembros y «cuáles son las consecuencias de tal afectación para su posición competitiva».

28.      Así pues, considero que la apreciación del Tribunal General adolece de un error de Derecho, habida cuenta de la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Montessori.

29.      En segundo lugar, y en cualquier caso, para evitar limitarse a una apreciación excesivamente formalista, es preciso verificar si, con independencia del criterio empleado, los elementos mencionados por el Tribunal General bastan, no obstante, para apuntalar la conclusión de que la recurrente no ha «expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa».

30.      Como aduce la recurrente, en lo tocante a la apreciación relativa a la ausencia de afectación directa de sus miembros en el presente asunto, el Tribunal General, en el apartado 103 del auto recurrido, se limita a remitirse a los apartados 71 a 77 de este, que abordan expresamente la apreciación, muy diferente, relativa a la ausencia de afectación individual de los miembros. (26)

31.      Estos apartados del auto recurrido versan, en esencia, sobre la «prueba del menoscabo sustancial de la posición de un competidor en el mercado». Pues bien, el criterio de la «afectación sustancial de la posición competitiva» de la recurrente, pertinente en el contexto del análisis de la afectación individual, constituye un parámetro sin duda diferente del de la «posibilidad de ser colocado en una posición competitiva desventajosa», pertinente a efectos del análisis de la afectación directa. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el apartado 69 del auto recurrido, para demostrar su afectación individual, ninguna empresa puede limitarse a invocar su condición de competidora de la empresa beneficiaria, sino que además debe demostrar que se encuentra en una situación de hecho que la individualiza de manera análoga a la del destinatario de la decisión impugnada, (27) mientras que, para demostrar su afectación directa, es suficiente con que dicha empresa exponga de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica. (28)

32.      Ciertamente, como alega la Comisión, en el presente asunto no puede excluirse que los elementos en los que se basaba la apreciación de la ausencia de afectación individual de los miembros de la recurrente, o más bien de algunos de esos elementos, pudieran ser también pertinentes para acreditar que la recurrente no había «expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa». Sin embargo, el Tribunal General no aportó explicación alguna a este respecto.

33.      Por lo demás, no cabe duda, en mi opinión, de que los elementos invocados por el Tribunal General en los apartados 71 a 77 del auto recurrido no pueden fundamentar la conclusión de este respecto a la ausencia de afectación directa de los miembros de la recurrente. (29)

34.      En efecto, para empezar, contrariamente a las conclusiones del Tribunal General expuestas en los apartados 71, 72 y 74 del auto recurrido, la apreciación de la afectación directa de la recurrente no debe basarse en cifras concretas de cuotas de mercado, de volúmenes de negocio o de ingresos de los miembros de este. Tal apreciación no exige, tampoco, contrariamente a las conclusiones del Tribunal General expuestas en los apartados 73 y 75 del auto recurrido, demostrar la repercusión de las tarifas de tratamiento de aguas residuales en el precio que los miembros de la recurrente cobran a sus clientes u ofrecen a sus proveedores. (30)

35.      A continuación, en el apartado 76 del auto recurrido, el Tribunal General solicitó, en esencia, un análisis comparativo de las desventajas de la medida en términos de competitividad respecto de las grandes empresas danesas y de las ventajas derivadas de la reducción de costes de las pequeñas y medianas empresas danesas respecto de las empresas competidoras establecidas en otros Estados miembros. Pues bien, aunque tal análisis podría ser pertinente para constatar la existencia de una distorsión de la competencia, que constituye uno de los elementos constitutivos del concepto de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no considero que sea necesario en absoluto para apreciar la afectación directa de los miembros de la recurrente. (31)

36.      Por último, es evidente, como he recordado en el punto 31 de las presentes conclusiones, que el criterio de la afectación sustancial de la posición competitiva de los miembros de la recurrente, al que se refieren los apartados 77 y 78 del auto recurrido, se refiere a un criterio típico de la afectación individual. (32)

37.      Considero, por lo tanto, que el Tribunal General cometió un error de Derecho en la apreciación de la afectación directa de la recurrente al basar, en esencia, la ausencia de afectación directa de sus miembros en la ausencia de afectación individual de los mismos.

38.      Por consiguiente, propongo estimar el primer motivo de casación y, en consecuencia, anular el auto recurrido.
B.      Sobre el recurso en primera instancia

39.      De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, este último, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.

40.      Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia, en esta fase del procedimiento, no puede pronunciarse en cuanto al fondo del recurso interpuesto ante el Tribunal General, sí dispone, en cambio, de la información necesaria para resolver definitivamente sobre la admisibilidad del recurso contra la Decisión controvertida. En efecto, la cuestión de la legitimación activa de la recurrente en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ha sido objeto de debates contradictorios ante el Tribunal General y su examen no requiere la adopción de ninguna diligencia adicional de ordenación del procedimiento o instrucción de los autos.

41.      Es preciso, pues, examinar ante todo la admisibilidad del recurso en primera instancia para después, en el supuesto de que sea admisible, devolvérselo al Tribunal General al objeto de que este pueda pronunciarse en cuanto al fondo.

42.      En el presente asunto, el Tribunal General declaró inadmisible el recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, en primer lugar, debido a la afectación de sus propios intereses como asociación y, en segundo lugar, como representante de los intereses de sus miembros, por lo que respecta a su legitimación activa en el sentido, respectivamente, de cada uno de los supuestos previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

43.      Comenzaré examinando la admisibilidad del recurso en cuanto atañe a la legitimación activa de la recurrente como representante de los intereses de sus miembros en el contexto del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Dado que la calificación de la Decisión controvertida como «acto reglamentario» no se cuestiona y, por lo demás, no ha sido impugnada, (33) pondré el foco de mi análisis en la afectación directa de la recurrente ( sección B.1.) y en la ausencia de medidas de ejecución (sección B.2.).
1.      Sobre la afectación directa de la recurrente

44.      Con carácter preliminar, he de recordar que, para que un particular esté directamente afectado, es preciso que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica de dicho particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias. (34)

45.      Puesto que, en realidad, en el presente asunto, no se discute la segunda parte de este requisito, (35) centraré mi análisis en la cuestión de si la Decisión controvertida surte efectos directamente en la situación jurídica de la recurrente y, más concretamente, de sus miembros.

46.      De conformidad con las enseñanzas de la jurisprudencia citada en los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones, es preciso comprobar si la recurrente ha «expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocar a sus miembros en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica».

47.      En el apartado 50 de la sentencia Montessori, el Tribunal de Justicia reconoció que las recurrentes, que habían alegado sus razones «apoyándose en pruebas y sin ser contradich[a]s a este respecto por la Comisión», cumplían estos requisitos. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, las recurrentes habían alegado que sus respectivos establecimientos estaban situados en las inmediaciones de entidades que ejercían actividades similares a las suyas y que, por lo tanto, operaban en el mismo mercado de servicios y en el mismo mercado geográfico, y que esas entidades podían beneficiarse, a priori, de las medidas controvertidas. Así pues, a mi juicio, el Tribunal de Justicia se contentó, en esencia, con constatar que las recurrentes habían alegado la existencia de una relación de competencia con los posibles beneficiarios de la medida en cuestión.

48.      Estas mismas exigencias, que deben apreciarse en cada caso concreto, han sido interpretadas de una forma más o menos amplia en la jurisprudencia posterior del Tribunal General. (36)

49.      En cuanto a los elementos pertinentes en el contexto de dicha evaluación, la recurrente alega, en primer término, que es una asociación profesional que representa a pequeñas carnicerías, mataderos, mayoristas y empresas de transformación danesas; a continuación, que varios de sus miembros, debido a su actividad, tienen una relación de competencia con una empresa de gran tamaño que opera en el mismo ámbito en el territorio danés, a saber, Danish Crown, cuyas cuotas de mercado son extremadamente elevadas, en concreto, del 95 % y el 63 % respectivamente en el sacrificio de cerdos y de terneras, y, por último, que Danish Crown, por generar un gran volumen de aguas residuales, está sujeta, en virtud de la medida controvertida, a la contribución prevista por el tercer tramo del sistema escalonado, (37) de modo que tiene derecho a unas tarifas menores que las que se aplican a sus miembros, que están sujetos únicamente a las contribuciones, más elevadas, previstas en los dos primeros tramos de este sistema.

50.      En efecto, es cierto que la exposición de los motivos de la recurrente en primera instancia es muy superficial y que, además, no distingue claramente los distintos requisitos de admisibilidad del recurso. Sin embargo, si nos ceñimos a las alegaciones expuestas, que no han sido impugnadas válidamente por la Comisión y el Reino de Dinamarca durante el procedimiento, no puede cuestionarse seriamente que la recurrente se refirió a elementos pertinentes según los cuales es muy plausible que sus miembros (o al menos algunos de ellos) mantengan una relación de competencia con una sociedad que desarrolla la misma actividad en el territorio danés, la cual puede verse beneficiada, según sus alegaciones, por la medidas controvertidas. (38)

51.      En estas circunstancias, en la medida en que no compete al juez de la Unión, en la fase de examen de la admisibilidad del recurso, pronunciarse con carácter definitivo sobre las relaciones de competencia entre un demandante y los beneficiarios de la medida controvertida, (39) cabe considerar, en mi opinión, que la recurrente ha «expuesto de forma pertinente» que la Decisión controvertida, que deja intactos los efectos de la medida controvertida, puede colocar a sus miembros en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, que esta Decisión afecta directamente a su situación jurídica, en particular, a su derecho a no verse sometidos en el mercado a una competencia falseada por dicha medida.

52.      Por los motivos expuestos, considero que la recurrente está directamente afectada por la medida controvertida, en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
2.      Sobre la ausencia de medidas de ejecución

53.      Según la Comisión y el Gobierno danés, en el presente asunto sí se incluyen medidas de ejecución, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, de modo que el tercer supuesto recogido en esta disposición no es aplicable. Más concretamente, alegan que, conforme al mecanismo que instaura la medida controvertida, los operadores de las depuradoras fijan anualmente la tarifa aplicable a los tres tramos del sistema escalonado, la cual está sujeta a la aprobación de los consejos municipales competentes. A continuación, todas las empresas danesas que generan aguas residuales reciben una liquidación tributaria relativa al pago de su tarifa por el tratamiento de las aguas residuales generadas por cada una de ellas. Por lo tanto, los miembros de la recurrente podrían impugnar esta liquidación tributaria ante un órgano jurisdiccional nacional alegando que el régimen en cuestión constituye una ayuda de Estado ilegal a favor de las empresas que consumen un gran volumen de agua.

54.      Con carácter preliminar, he de recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la expresión «que no incluyan medidas de ejecución», a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, debe interpretarse a la luz del objetivo de dicha disposición, que consiste —como se deduce de sus trabajos preparatorios— en evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para poder acceder al juez. Cuando un acto reglamentario produce directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existiría el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no dispusiera de una vía de recurso ante el juez de la Unión para cuestionar la legalidad de ese acto reglamentario. En efecto, a falta de medidas de ejecución, aunque el acto de que se trate afectara directamente a una persona física o jurídica, esta solo podría obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante los tribunales nacionales. (40)

55.      En cambio, cuando un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, el control judicial del respeto del ordenamiento jurídico de la Unión queda garantizado con independencia de que tales medidas procedan de la Unión o de los Estados miembros.  Las personas físicas o jurídicas que, a causa de los requisitos de admisibilidad establecidos en el 263 TFUE, párrafo cuarto, no puedan impugnar directamente un acto reglamentario de la Unión ante el juez de la Unión quedan protegidas contra la aplicación de dicho acto en lo que a ellas respecta mediante la posibilidad de impugnar las medidas de ejecución que ese acto incluya. (41)

56.      Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, para determinar si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución, debe considerarse la posición de la persona que invoca el derecho de recurso al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Así pues, es irrelevante la cuestión de si el acto de que se trata incluye medidas de ejecución con respecto a otros justiciables. Además, en el marco de esta apreciación, es preciso referirse exclusivamente al objeto del recurso. (42)

57.      Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien respecto de los beneficiarios de un régimen de ayudas, las disposiciones nacionales que establecen dicho régimen y los actos por los que se aplican esas disposiciones, como las liquidaciones tributarias, constituyen medidas de ejecución incluidas en una decisión en la que se declara la incompatibilidad de ese régimen con el mercado interior o su compatibilidad con dicho mercado siempre que se respeten los compromisos contraídos por el Estado miembro interesado, (43) esta jurisprudencia no es extrapolable a la situación de los competidores de beneficiarios de una medida nacional que se ha considerado no constitutiva de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, debido a que la situación de tal competidor se distingue de la de los beneficiarios de ayudas contemplados en esa misma jurisprudencia por cuanto dicho competidor no cumple los requisitos establecidos en la medida nacional en cuestión para poder beneficiarse de ella. (44)

58.      En el presente asunto, por un lado, no existe ninguna medida de ejecución de la Decisión controvertida que emane de la Comisión o de otras instituciones de la Unión y, por el otro, considero que los miembros de la recurrente no se ven afectados por las medidas nacionales de ejecución.

59.      Es cierto que, en el caso de autos, la situación de la recurrente difiere en cierto modo de la que constituía el objeto de la sentencia Montessori, en la medida en que el régimen controvertido afecta a sus propios miembros, que reciben una liquidación tributaria, al igual que el supuesto beneficiario de la ayuda de Estado. Sin embargo, la situación de estos miembros se distingue de la de los beneficiarios de la medida controvertida, en cuanto que no tienen derecho a la tarifa, más ventajosa, prevista por dicha medida en el contexto del tercer tramo, la cual, aducen, constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

60.      En estas circunstancias, en mi opinión, resultaría artificial esperar de esos miembros que soliciten que se les aplique dicha tarifa, sabiendo que no tienen derecho a ello, con el único objetivo de impugnar el acto denegatorio de tal solicitud ante un tribunal nacional a fin de inducirlo a consultar al Tribunal de Justicia sobre la validez de la Decisión controvertida. (45)

61.      En conclusión, considero que la Decisión controvertida constituye un acto reglamentario que no incluye medida de ejecución alguna por lo que respecta a la recurrente, en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

62.      Por lo tanto, propongo declarar el recurso admisible en primera instancia.
C.      Sobre la devolución del asunto al Tribunal General

63.      En cuanto a la cuestión de si la Decisión controvertida adolece de un vicio de ilegalidad, he de recordar que el Tribunal General declaró inadmisible el recurso sin examinar los motivos de fondo invocados contra ella. Pues bien, estos motivos implican efectuar una apreciación de los hechos para la que el Tribunal de Justicia carece de competencia. (46)

64.      Por ello, considero que el litigio no puede resolverse en cuanto al fondo y que, de conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es preciso devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva sobre el fondo del recurso.
VI.    Sobre las costas

65.      A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando, siendo el recurso de casación fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.

66.      De conformidad con el artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento en casación con arreglo al artículo 184, apartado 1, de este, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

67.      A tenor del artículo 140, apartado 1, de este mismo Reglamento, aplicable al procedimiento en casación con arreglo al artículo 184, apartado 1, de este, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.

68.      En el presente asunto, si el Tribunal de Justicia decide devolver el asunto al Tribunal General, no procede resolver sobre las costas. (47)
VII. Conclusión

69.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
–        Anule el auto del Tribunal General de la Unión Europea de 1 de diciembre de 2020, Danske Slagtermestre/Comisión (T‑486/18, no publicado, EU:T:2020:576).
–        Declare admisible el recurso en primera instancia.
–        Devuelva el asunto al Tribunal General para que este resuelva sobre el fondo del recurso en primera instancia.
–        Reserve la decisión sobre las costas.

1      Lengua original: francés

2      C‑622/16 P a C‑624/16 P, en lo sucesivo, «sentencia Montessori» EU:C:2018:873.

3      Antes de que entrara en vigor esta Ley, la legislación danesa preveía una contribución unitaria por metro cúbico de agua para todos los consumidores de agua vinculados a la misma depuradora, con independencia de su sector de actividad y al margen de su consumo.

4      Más concretamente, en el sistema escalonado, los consumidores comprendidos en el tercer tramo deben abonar, para empezar, la tarifa prevista para el primer tramo (hasta que su consumo de agua exceda de los 500 m3); a continuación, la tarifa prevista para el segundo tramo (hasta que su consumo exceda de los 20 000 m3, y, por último, la contribución por las aguas residuales, conforme a la tarifa prevista para el tercer tramo.

5      Se trata del supuesto de un recurso dirigido contra un acto reglamentario que afecta directamente a la recurrente y que no incluye medidas de ejecución.

6      He de puntualizar que la recurrente no solicita que se estime el recurso interpuesto en primera instancia ni que se condene a la Comisión a cargar con las costas de ambas instancias.

7      Se limita a solicitar la anulación del auto recurrido, de conformidad con el artículo 169 del Reglamento de Procedimiento.

8      Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión (C‑378/16 P, EU:C:2020:575), apartados 57 a 60. Por otra parte, dado que el recurso de casación solo versa sobre la admisibilidad del recurso interpuesto en primera instancia, en el supuesto de que el recurso de casación sea estimado, es evidente que las pretensiones formuladas en primera instancia relativas a la anulación de la Decisión controvertida seguirán siendo completamente pertinentes, máxime habida cuenta de que, como propondré, el recurso deberá ser devuelto al Tribunal General para que este resuelva sobre el fondo.

9      Este supuesto es, en esencia, idéntico al previsto anteriormente en el artículo 230 CE (y, previamente, en el artículo 173 CEE), según el cual toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente.

10      Este tercer supuesto fue añadido por el Tratado de Lisboa al objeto de ampliar los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por personas físicas y jurídicas contra actos de alcance general, con la excepción de los actos legislativos (véase, en este sentido, la sentencia Montessori, apartados 26 y 27).

11      Véase, en este sentido, la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión (C‑453/19 P, EU:C:2021:608), apartados 82 a 84.

12      Véase la sentencia Montessori, apartado 42 y jurisprudencia citada. Lo mismo sucede cuando la posibilidad que los destinatarios tienen de no aplicar el acto comunitario es meramente teórica, por no existir duda alguna de su voluntad de que se realicen las consecuencias de dicho acto (véase la sentencia de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, apartado 44).

13      Véase la sentencia Montessori, apartado 43 y jurisprudencia citada.

14      Véase la sentencia Montessori, apartado 46 y jurisprudencia citada.

15      Véase la sentencia Montessori, apartado 47 y jurisprudencia citada.

16      Véase en particular la sentencia de 12 de julio de 1990, COFAZ/Comisión (C‑169/84, EU:C:1990:301), apartado 30.

17      Véanse, en particular, las sentencias de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión (11/82, EU:C:1985:18, apartados 7 a 10) y de 12 de julio de 1990, COFAZ/Comisión (C‑169/84, EU:C:1990:301, apartado 30).

18      Pese a que, como ha precisado la jurisprudencia citada en el punto 18 de las presentes conclusiones, el concepto de «afectación directa» en el sentido del tercer supuesto del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, no puede ser objeto de una interpretación más restrictiva que en el marco del segundo supuesto de esa disposición.

19      Véanse en particular Noël, V. y Thomas, S.: «Locus Standi in State Aid Litigation After Montessori», European State Aid Law Review, n.º 4, 2021, p. 528, y Caranta, R.: «Knock, and it shall be opened unto you: Standing for non-privileged applicants after Montessori», Common Market Law Review, n.º 58, 2021, pp. 173 y 174. En mi opinión, la propia sentencia Montessori no está exenta de críticas a este respecto, pues la formulación empleada por el Tribunal de Justicia en los apartados 46 y 47 de dicha sentencia para precisar los criterios relativos al requisito de la afectación directa se asemeja en gran medida a la que utiliza el propio Tribunal de Justicia en el apartado 28 de la sentencia de 12 de julio de 1990, COFAZ/Comisión (C‑169/84, EU:C:1990:301), en el contexto del análisis, muy diferente, de la afectación individual.

20      Me refiero, en aras de la precisión, al primero de los dos criterios de este requisito, siendo el segundo de ellos, cuya concurrencia no se discute en el presente asunto, que la medida controvertida no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación (véanse los puntos 19 y 23 de las presentes conclusiones). 

21      En sus conclusiones presentadas en el asunto Montessori, el Abogado General Wathelet propuso una distinción clara entre la afectación directa y la afectación individual, basada en que estos dos requisitos se refieren a la situación jurídica del recurrente (la medida impugnada debe surtir efectos directos en su situación jurídica) y a la situación fáctica del recurrente (la medida le atañe en virtud de una situación de hecho que le caracteriza en relación con cualesquiera otras personas) (conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en los asuntos acumulados Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:229, punto 57 y jurisprudencia citada). Ahora bien, en la sentencia Montessori, el Tribunal de Justicia no adoptó una distinción tan clara.

22      Véase el apartado 102 del auto recurrido (el subrayado es mío).

23      Véase el apartado 103 del auto recurrido (el subrayado es mío).

24      Véase la sentencia Montessori, apartado 46.

25      Véase la sentencia Montessori, apartado 47.

26      Véanse los apartados 70 y 78 del auto recurrido. Por lo tanto, tomando prestadas las palabras del Abogado General Wathelet, el Tribunal General incurrió en una «perversión del requisito relativo a la afectación directa» (conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en los asuntos acumulados Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:229, punto 58).

27      Véase, en particular, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (C‑487/06 P, EU:C:2008:757), apartado 48 y jurisprudencia citada.

28      Véase el punto 22 de las presentes conclusiones. Por consiguiente, es evidente que los dos requisitos son diferentes y que las exigencias previstas para demostrar la afectación individual son, en principio, sustancialmente distintas de las relativas a la afectación directa.

29      En lo tocante, además, a la falta de prueba —a que se refiere el Tribunal General en el apartado 73 del auto recurrido— de la repercusión de las tarifas de tratamiento de aguas residuales en el precio efectivo que los miembros de la recurrente pueden facturar a sus clientes u ofrecer a sus proveedores, basta señalar que el examen del efecto concreto de una ayuda de Estado en la situación competitiva de la recurrente no es un criterio pertinente para evaluar la admisibilidad del recurso, puesto que no compete al juez de la Unión, en esta fase, pronunciarse con carácter definitivo sobre las relaciones de competencia entre la recurrente y los beneficiarios de las medidas de ayuda, sino verificar si la recurrente ha expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarla en una posición competitiva desventajosa (véase la jurisprudencia citada en los puntos 19 y 20 de las presentes conclusiones).

30      Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que, al reprochar, en esencia, a la recurrente en dicho asunto no haber definido los mercados en los que supuestamente se vio afectada su posición competitiva señalando que no había aportado información alguna sobre su tamaño y su estructura, ni sobre los competidores presentes en dichos mercados, el Tribunal General fue más allá de las exigencias derivadas de la jurisprudencia en materia de afectación individual (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, Deutsche Lufthansa/Comisión, C‑453/19 P, EU:C:2021:608, apartados 63 y 64). Además, un análisis tan detallado del mercado y de las repercusiones de las medidas impugnadas en la posición de los operadores no es, en mi opinión, necesario para constatar la existencia de una distorsión de la competencia, que constituye uno de los elementos constitutivos del concepto de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

31      Aprovecho la ocasión para preguntarme si este análisis tampoco es necesario por lo que respecta al requisito de la afectación individual.

32      En cambio, de la reiterada jurisprudencia que se menciona en el punto 21 de las presentes conclusiones, se desprende que, si bien la afectación directa no puede inferirse de la mera posibilidad de una relación de competencia, una relación de competencia acreditada es suficiente a este respecto.

33      En efecto, al igual que la decisión que fue objeto de la sentencia Montessori, la Decisión controvertida tiene por objeto considerar que la medida controvertida no constituye una ayuda de Estado incompatible en el sentido del artículo 170 TFUE y que tiene alcance general, pese a no ser un acto legislativo. Constituye, pues, un «acto reglamentario» en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (véase, en este sentido, la sentencia Montessori, apartados 22 a 33).

34      Véase el punto 19 de las presentes conclusiones y jurisprudencia citada.

35      En efecto, según reiterada jurisprudencia, una decisión, como la Decisión controvertida, en la que se declara que una medida estatal no constituye una ayuda de Estado produce sus efectos jurídicos de manera puramente automática en virtud únicamente de la normativa de la Unión y sin aplicación de reglas intermedias (véase, en este sentido, la sentencia Montessori, apartado 54).

36      Véanse, en cuanto atañe a recursos declarados admisibles, las sentencias de 14 de abril de 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe y CarePool Hannover/Comisión (T‑69/18, EU:T:2021:189), apartados 157 y 158, y de 2 de junio de 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Comisión (T‑223/18, no publicada, EU:T:2021:315), apartados 95 a 99, y, por lo que respecta a un recurso declarado inadmisible, el auto del Tribunal General de 24 de septiembre de 2019, Opere Pie d’Onigo/Comisión (T‑491/17, EU:T:2019:692), apartados 31 a 35.

37      Más concretamente, está sujeta al tercer tramo de este sistema en la medida en que las aguas residuales vertidas exceden de los umbrales fijados para los tramos primero y segundo (véase la nota 4 de las presentes conclusiones).

38      Me pregunto, por otra parte, si el propio Tribunal General no reconoció implícitamente, en el apartado 77 del auto recurrido, que, cuando menos, los miembros de la recurrente cumplían el requisito de ser competidores del beneficiario de la supuesta ayuda de Estado, cuando afirma ante todo que, «si bien es cierto que la demandante ha alegado que sus miembros mantenían una relación de competencia con los mataderos de gran tamaño beneficiarios de la supuesta ayuda, no ha logrado establecer el efecto concreto de la supuesta ayuda en sus miembros y en su propia posición competitiva en el mercado afectado», para después concluir, en el apartado 78 de dicho auto, que esta relación de competencia «no basta para demostrar que la posición competitiva de sus miembros en el mercado se ha visto sustancialmente afectada y que, por consiguiente, la Decisión [controvertida] los afecta individualmente» (el subrayado es mío).

39      Véase el punto 21 de las presentes conclusiones.

40      Véase la sentencia Montessori, apartado 58 y jurisprudencia citada.

41      Véase la sentencia Montessori, apartado 59 y jurisprudencia citada. Cuando la aplicación de tal acto es competencia de las instituciones, de los órganos o de los organismos de la Unión, las personas físicas o jurídicas pueden interponer un recurso directo contra los actos de aplicación ante el juez de la Unión con los requisitos que establece el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, e invocar en apoyo de ese recurso la ilegalidad del acto de base de que se trate, con arreglo al artículo 277 TFUE. Cuando esta aplicación es competencia de los Estados miembros, esas personas pueden alegar ante los tribunales nacionales la invalidez del acto de base de que se trate e inducirlos a consultar al Tribunal de Justicia mediante cuestiones prejudiciales sobre la base del artículo 267 TFUE (véase la sentencia Montessori, apartado 60 y jurisprudencia citada).

42      Véase la sentencia Montessori, apartado 61 y jurisprudencia citada.

43      Véase la sentencia Montessori, apartado 63 y jurisprudencia citada.

44      Véase la sentencia Montessori, apartado 65.

45      Véanse en particular, en este sentido, las sentencias Montessori, (apartados 65 a 67), y de 28 de octubre de 2020, Associazione GranoSalus/Comisión (C‑313/19 P, no publicada, EU:C:2020:869), apartados 38 a 42.

46      Véase, en particular, la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), apartado 25 y jurisprudencia citada.

47      En cambio, si el Tribunal de Justicia resolviera definitivamente el litigio declarando la inadmisibilidad del recurso, procedería condenar a Danske Slagtermestre a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea, y resolver que el Reino de Dinamarca cargue con sus propias costas.