CELEX: 52014DC0412
Language: de
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm Kroatiens 2014 mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Kroatiens 2014

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		52014DC0412
		
			Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm Kroatiens 2014 mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Kroatiens 2014 /* COM/2014/0412 final - 2014/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
 
Empfehlung für eine
EMPFEHLUNG DES RATES
zum nationalen Reformprogramm Kroatiens 2014
mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Kroatiens 2014

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und
Artikel 148 Absatz 4,
gestützt auf die Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der
haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken[1],
insbesondere auf Artikel 9 Absatz 2,
gestützt auf die Verordnung (EU)
Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer
Ungleichgewichte[2],
insbesondere auf Artikel 6 Absatz 1,
auf Empfehlung der Europäischen Kommission[3],
unter Berücksichtigung der Entschließungen des
Europäischen Parlaments[4],
unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates,
nach Stellungnahme des
Beschäftigungsausschusses,
nach Stellungnahme des Wirtschafts- und
Finanzausschusses,
nach Stellungnahme des Ausschusses für
Sozialschutz,
nach Stellungnahme des Ausschusses für
Wirtschaftspolitik,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)                   
Am 26. März 2010 stimmte der Europäische Rat
dem Vorschlag der Kommission zu, eine auf eine verstärkte Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken gestützte neue Strategie für Wachstum und Beschäftigung
(„Europa 2020“) auf den Weg zu bringen, deren Schwerpunkt auf den
Schlüsselbereichen liegt, in denen Maßnahmen notwendig sind, um Europas
Potenzial für nachhaltiges Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern.
(2)                   
Am 13. Juli 2010 nahm der Rat auf der
Grundlage der Kommissionsvorschläge eine Empfehlung zu den Grundzügen der
Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union (2010 bis 2014) an und am
21. Oktober 2010 einen Beschluss über Leitlinien für
beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die zusammen die
„integrierten Leitlinien“ bilden. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die
integrierten Leitlinien bei ihrer nationalen Wirtschafts- und
Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen.
(3)                   
Am 29. Juni 2012 beschlossen die Staats- und
Regierungschefs einen „Pakt für Wachstum und Beschäftigung“, der einen
kohärenten Rahmen für Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten, der EU und des
Euro-Währungsgebiets unter Nutzung aller verfügbaren Hebel, Instrumente und
Politiken bildet. Sie beschlossen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten,
wobei insbesondere die feste Entschlossenheit bekundet wurde, die Ziele der Strategie
Europa 2020 zu verwirklichen und die länderspezifischen Empfehlungen
umzusetzen.
(4)                   
Kroatien hat auf freiwilliger und informeller Basis
am Europäischen Semester 2013 teilgenommen und ein Wirtschaftsprogramm
vorgelegt. Länderspezifische Empfehlungen wurden nicht formuliert. Am
21. Juni 2013 nahm der Rat Schlussfolgerungen an, in denen er das
Wirtschaftsprogramm Kroatiens begrüßte und die Erwartung unterstrich, dass
Kroatien bei der Einhaltung der Anforderungen des Stabilitäts- und
Wachstumspakts vorankomme; dafür müsse es einen glaubwürdigen
Konsolidierungspfad verfolgen, gleichzeitig aber weiter wachstumsfördernde
Ausgaben tätigen und sicherstellen, dass empfangene EU-Mittel aufgestockt
werden können. 
(5)                   
Am 13. November 2013 nahm die Kommission den
Jahreswachstumsbericht[5]
an, mit dem das Europäische Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung
2014 eingeleitet wurde. Am selben Tage nahm die Kommission auf der Grundlage
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht[6] an, worin Kroatien als einer
der Mitgliedstaaten genannt wurde, für die eine eingehende Überprüfung
durchgeführt werden sollte. 
(6)                   
Am 20. Dezember 2013 billigte der Europäische
Rat die Prioritäten zur Sicherstellung von Finanzstabilität,
Haushaltskonsolidierung und wachstumsfreundlichen Maßnahmen. Er betonte die
Notwendigkeit, eine differenzierte, wachstumsfreundliche
Haushaltskonsolidierung in Angriff zu nehmen, eine normale Kreditvergabe an die
Wirtschaft wiederherzustellen, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern,
die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und die sozialen Folgen der Krise zu
bewältigen und die Verwaltungen zu modernisieren.
(7)                   
Am 5. März 2014 veröffentlichte die Kommission
die Ergebnisse ihrer eingehenden Überprüfung für Kroatien[7] gemäß Artikel 5
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011. Die Analyse führt die Kommission zu dem
Schluss, dass in Kroatien übermäßige makroökonomische Ungleichgewichte
bestehen, die ein spezifisches Monitoring und weitere durchgreifende politische
Maßnahmen erfordern. Vor dem Hintergrund langsamen Wachstums und geringer
Anpassungsfähigkeit bedarf es politischer Maßnahmen, um die Schwachstellen der
Wirtschaft zu beheben, die in den beträchtlichen Auslandsverbindlichkeiten, der
rückläufigen Exportleistung, dem hohen Fremdkapitalanteil in der Unternehmensfinanzierung
und der rasch steigenden gesamtstaatlichen Verschuldung begründet liegen.

(8)                   
Am 24. April 2014 übermittelte Kroatien sein
nationales Reformprogramm 2014 und sein Konvergenzprogramm 2014. Um
wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme
gleichzeitig bewertet.
(9)                   
Das Ziel der im Konvergenzprogramm 2014
skizzierten Haushaltsstrategie besteht darin, das übermäßige Defizit bis 2016
zu korrigieren und gleichzeitig wieder an eine nachhaltige Entwicklung von
Wirtschaftswachstum anzuknüpfen. Dies soll durch eine fortlaufende Verringerung
des Defizits von 4,9 % des BIP im Jahr 2013 auf unter 3 % des
BIP bis 2016, der Frist für die Korrektur des übermäßigen Defizits, erreicht
werden. Dem Programm zufolge soll die Staatsverschuldung mit etwa 72 % des
BIP im Jahr 2014 ihren Höhepunkt erreichen, im Folgejahr leicht
zurückgehen und danach auf einem etwa gleichen Wert bleiben. Das den
Haushaltsprojektionen des Programms zugrunde liegende makroökonomische Szenario
ist im gesamten Programmzeitraum optimistisch. Gemäß dem Programmszenario wird
das BIP im Jahr 2014 stagnieren, während für 2015 ein moderates Wachstum
von 1,2 % projiziert wird; im Gegensatz dazu geht die
Frühjahrsprognose 2014 der Kommission von einem Rückgang von 0,6 %
bzw. einem Wachstum von 0,7 % aus. Die Haushaltsprognosewerte des
Programms weichen von den Standards des Europäischen Systems
Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene
(ESVG) ab; dies führt zu Unstimmigkeiten in Bezug auf bisherige Daten und das
makroökonomische Szenario und beeinträchtigt einen angemessenen Vergleich mit
der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission. Darüber hinaus sind die
Konsolidierungsmaßnahmen für 2015 und 2016, insbesondere auf der Ausgabenseite,
im Programm nicht mit ausreichender Detailtiefe dargelegt. Der
Frühjahrsprognose 2014 der Kommission zufolge wird der Gesamtsaldo in den
Jahren 2014 und 2015 voraussichtlich 3,8 % bzw. 3,1 % des BIP
erreichen. Nach der erforderlichen Berichtigung dieser Prognosen, um Vergleichbarkeit
mit den im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit festgelegten
Zielen herzustellen (d. h. ohne Anrechnung der Auswirkungen der
Übertragung von Rentenkapital der zweiten Säule), würde sich die Prognose der
Kommission für das Defizit auf 4,6 % des BIP im Jahr 2014 und
3,8 % im Jahr 2015 belaufen. Da das Konvergenzprogramm der erste
Bericht über die Maßnahmen ist, die die Behörden nach der Einleitung des
Defizitverfahrens am 28. Januar 2014 ergriffen haben, bewertete die
Kommission die von Kroatien ergriffenen Maßnahmen in einer am 2. Juni 2014
veröffentlichten Mitteilung. Insbesondere wird das Erreichen des anvisierten
Defizitziels im Jahr 2014 projiziert, während für das Jahr 2015 von
einem etwas über der Zielvorgabe liegenden Defizit ausgegangen wird. Die
Verbesserung des strukturellen gesamtstaatlichen Haushaltssaldos bleibt sowohl
im Jahr 2014 als auch im Jahr 2015 knapp hinter den Anforderungen
zurück. Schließlich liegt die Veränderung des angepassten strukturellen Haushaltssaldos
zwar unterhalb der empfohlenen Anstrengungen, es wird aber davon ausgegangen,
dass die anhand des den diskretionären Maßnahmen zugrunde liegenden Betrags
bemessenen Anstrengungen sowohl 2014 als auch 2015 erreicht werden. Um die
negativen Auswirkungen auf das Wachstum zu verringern und die Nachhaltigkeit
der Konsolidierung zu verbessern, muss der Qualität der Maßnahmen und dem
Übergang zu ausgabenbasierten Maßnahmen größere Aufmerksamkeit gewidmet werden.
Ausgehend von der Bewertung des Programms und der Prognose der Kommission gemäß
der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vertritt der Rat die Auffassung,
dass Kroatien zwar bis zum 30. April 2014 wie empfohlen wirksame Maßnahmen
zur Korrektur seines übermäßigen Defizits getroffen hat, jedoch zusätzliche
Anstrengungen erforderlich sind, um der im Rahmen des Defizitverfahrens
ausgesprochenen Empfehlung, das übermäßige Defizit bis zum Jahr 2016 zu
korrigieren und die Glaubwürdigkeit der Korrektur zu gewährleisten,
nachzukommen.
(10)               
Haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen
sollten auf die qualitative Verbesserung der öffentlichen Finanzen gerichtet
sein, um Effizienzgewinne insbesondere in Bezug auf Löhne, soziale Sicherheit
und Subventionen zu erzeugen und ausreichenden haushaltspolitischen Spielraum
für wachstumsfördernde Ausgaben und Investitionen zu schaffen, unter anderem
auch für EU-geförderte Projekte. Kroatien hat in den letzten Jahren wichtige
Reformen in Bezug auf seinen Haushaltsrahmen durchgeführt. Es bestehen jedoch
weiterhin Schwachstellen hinsichtlich der Haushaltsplanung, der wirksamen
Ausgabenkontrolle und der kohärenten Anwendung von Haushaltsbeschränkungen, die
sich negativ auf die Haushaltspolitik auswirken. Obwohl die Haushaltsregeln
erst kürzlich geändert wurden, sollte ihre Ausgestaltung weiter verbessert
werden. Insbesondere wird die Wirksamkeit des Haushaltsrahmens durch das Fehlen
präventiver Mechanismen, eine schwache Übereinstimmung mit der Schuldenregel
und eine mehrdeutige Formulierung der Regel für einen strukturell ausgeglichenen
Haushalt untergraben. Die Einrichtung des Ausschusses für Haushaltspolitik wird
begrüßt, zusätzliche Maßnahmen werden jedoch für erforderlich erachtet, um
seine Stellung bei der Haushaltsplanung und -überwachung – insbesondere seine
Unabhängigkeit von allen Haushaltsbehörden – zu stärken.
(11)               
Kroatien steht vor der Herausforderung, eine
Haushaltskonsolidierung durchzuführen, ohne dabei die Wettbewerbsfähigkeit und
die Chancen auf eine wirtschaftliche Erholung zu mindern. Vor diesem
Hintergrund wird die Einnahmenseite der öffentlichen Finanzen durch eine enge
Definition der Bemessungsgrundlagen für Steuern begrenzt, die stabile
Steuererträge bieten und geringe wachstumsverzerrende Auswirkungen haben. In
diesem Zusammenhang wird im nationalen Reformprogramm ein Plan zur Einführung
einer periodischen Grundsteuer im Jahr 2016 angekündigt, dessen operative
Ausgestaltung, einschließlich der Bemessungsgrundlage, aber noch festzulegen
ist. Kroatien ist ferner entschlossen, Maßnahmen zur Verbesserung der
Steuerdisziplin durch Eindämmung der Schattenwirtschaft zu erlassen. Hierzu
wurden bereits Schritte unternommen. Mit der schrittweisen Einführung von
Steuerregistrierkassen – und damit einer besseren Übersicht über die
Transaktionen – erhöhten sich die Steuereinnahmen. Es wird davon ausgegangen,
dass die Umstrukturierung der Steuerverwaltung für eine effizientere und
wirksamere Steuererhebung sorgen und gleichzeitig den Aufwand, der den
Steuerzahlern durch die Befolgung der Vorschriften entsteht, senken wird.
Angesichts des Haushaltskonsolidierungsbedarfs sowie der Daten, die auf
erhebliche Beträge nicht eingezogener Steuern hinweisen, scheint es weiterhin
Raum für eine effizientere Steuererhebung zu geben, und kontinuierliche
Anstrengungen sind erforderlich, um die Steuerdisziplin zu verbessern, darunter
die vermehrte Bereitstellung elektronischer Dienstleistungen für Steuerzahler. 
(12)               
Kroatien hat Maßnahmen ergriffen, um die
Tragfähigkeit und Angemessenheit der Renten zu verbessern: Seit
November 2010 wird eine schrittweise Anhebung des gesetzlichen
Rentenalters, der Altersgrenze für eine Frühverrentung und der Wartezeit für
Frauen durchgeführt, und die vollständige Harmonisierung soll bis zum
Jahr 2030 abgeschlossen sein. Mit den im Dezember 2013 angenommenen
Änderungen am Rentenversicherungsgesetz wurde das gesetzliche Rentenalter von
65 auf 67 Jahre und die Altersgrenze für die Frühverrentung von 60 auf 62 Jahre
heraufgesetzt. Diese Anhebung wird jedoch erst ab dem Jahr 2031 wirksam,
was in Anbetracht der demografischen Trends nicht ehrgeizig genug ist. Trotz
der in den letzten Jahren umgesetzten Reformen bestehen noch zahlreiche
Möglichkeiten für die Inanspruchnahme einer Frühverrentung. Angesichts der
umfangreichen Ausnahmeregelungen schaffen die Abzüge im Falle einer Frühverrentung
bzw. die Sondervergütung bei späterem Renteneintritt nur geringe Anreize, bis
zum gesetzlichen Renteneintrittsalter zu arbeiten, was sich negativ auf das
Arbeitskräfteangebot und die Nachhaltigkeit des Rentensystems auswirkt. Das
Gesetz über eine einzige Behörde für forensische Gutachten (Single Forensic
Expertise Body) wurde im Jahr 2013 verabschiedet, mit dem Ziel, den
Zustrom von Beziehern einer Invaliditätsrente zu begrenzen und den Betrug durch
einheitliche Invaliditätsbewertungen einzudämmen. In Verbindung mit verstärkten
Kontrollen wird damit einer dringenden Notwendigkeit entsprochen, die
Auswirkungen auf die Ausgaben werden jedoch davon abhängen, wie die Maßnahmen
durchgeführt und zu welchem Umfang die Beschlüsse durchgesetzt werden. Über einem
bestimmten Schwellenwert liegende Renten im Rahmen von Sonderregelungen wurden
– wenn auch nur zeitweise – um 10 % gekürzt und ihre Indexierung an eine
Steigerung des BIP geknüpft. Trotz jüngster Bemühungen zur Eindämmung der
Ausgaben und Steigerung der Transparenz geht die Annäherung von Renten im
Rahmen von Sonderregelungen an allgemeine Regeln nur langsam und in geringem
Umfang voran, und die Gesamtfortschritte sind nach wie vor begrenzt.  
(13)               
Der Gesundheitssektor erzielt ein recht gutes
Gesundheitsniveau, und die Gesundheitsdienste sind, von einigen regionalen
Diskrepanzen abgesehen, zugänglich, jedoch trägt das System erheblich zum Druck
auf die öffentlichen Finanzen bei. Die Behörden stellten behebbare
Ineffizienzen im Krankenhausnetz fest. Im Masterplan für die Umstrukturierung
der Krankenhausversorgung, der im März 2014 vorgelegt wurde, sind
Maßnahmen zur Verbesserung der Kostenwirksamkeit vorgesehen, darunter die
Rationalisierung des Krankenhausnetzes, eine geringere Durchschnittsdauer von Krankenhausaufenthalten,
eine bessere Zuweisung von Krankenhausbetten, auch für die Langzeitpflege,
sowie weitere Änderungen bei der Krankenhausfinanzierung. Zur Umsetzung dieses
Plans sollten sowohl in den Krankenhäusern als auch der Zentralregierung starke
Kontroll- und Durchführungskapazitäten sichergestellt werden. Die
Langzeitpflege ist gekennzeichnet durch zersplitterte, in den Systemen für
Gesundheit und Sozialfürsorge angesiedelte Dienste, einen geringen
Abdeckungsgrad und wenige Angebote der formalen Pflege, hohe Kosten der
Leistungen und lange Wartelisten.
(14)               
Die Beschäftigungs- und Erwerbsquoten gehören zu
den niedrigsten in der EU, insbesondere was junge und ältere Menschen betrifft.
Jenseits der konjunkturellen Entwicklungen sind diese Arbeitsmarktergebnisse
teilweise auf die institutionellen und politischen Rahmenbedingungen
zurückzuführen. Kroatien hat Arbeitsmarktreformen zur Erhöhung der Flexibilität
auf dem Arbeitsmarkt eingeleitet. Die erste Phase dieser Reform wurde im
Jahr 2013 abgeschlossen und war auf die Regulierung befristeter
Arbeitsverträge ausgerichtet. Die Regierung nahm im Januar 2014 einen
zweiten Legislativvorschlag an, der die Möglichkeit vorsieht, Kündigungskosten
durch kürzere und einfachere Verfahren und eine höhere Arbeitszeitflexibilität
zu reduzieren. Zusätzlich sollen flexiblere Beschäftigungsformen wie
Teilzeitverträge eingeführt werden. Durch diese Veränderungen wäre Kroatien in
Bezug auf den Beschäftigungsschutzindex weitgehend auf Augenhöhe mit den
anderen Mitgliedstaaten. Von diesen Reformen werden zwar positive Auswirkungen
auf die Gesamtbeschäftigung erwartet, sie gehen aber auch mit einem erhöhten
Risiko der Arbeitsmarktsegmentierung einher, darunter die Zunahme befristeter
Arbeitsverträge. Indessen sind keine Veränderungen bei den
Lohnsetzungsinstitutionen vorgesehen, obwohl in Kroatien die seltene
Kombination aus relativ hohen Durchschnittslöhnen und sehr geringen
Beschäftigungsraten vorliegt. Trotz der weiter ansteigenden Arbeitslosigkeit
liegen die Ausgaben für Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die auf
einen verbesserten Zugang zum Arbeitsmarkt und eine längere Erwerbstätigkeit
abzielen, sowie der Abdeckungsgrad dieser Maßnahmen nach wie vor unter dem
Durchschnitt; dies betrifft insbesondere junge und ältere Menschen sowie
Langzeitarbeitslose. Die Verwaltungskapazitäten der kroatischen öffentlichen
Arbeitsverwaltung stehen unter massivem Druck, auch auf regionaler Ebene. Es
gibt kein übergreifendes System, um die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt und
den Arbeitsmarktbedarf zu überwachen und zu bewerten; dies bedeutet auch, dass
weder Prognosen des Qualifikationsbedarfs und -angebots erstellt noch die
Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik regelmäßig evaluiert werden. Der
Anteil nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit ist groß. 
(15)               
Die Lage auf dem Arbeitsmarkt ist insbesondere für
junge Menschen bedenklich: Die Arbeitslosigkeit ist in dieser Gruppe drastisch
angestiegen und erreichte im Jahr 2013 nahezu 50 %, während sich der
Anteil der jungen Menschen, die weder eine Arbeit haben noch eine schulische
oder berufliche Ausbildung absolvieren, weiterhin erhöht. Zu den wichtigen
Herausforderungen gehört es, nicht erfasste junge Menschen zu erreichen und den
Privatsektor dazu zu bewegen, mehr Plätze für Berufsausbildungen anzubieten, im
Einklang mit den Zielen einer Jugendgarantie. Kroatien steht auch im
Bildungsbereich ernsten Herausforderungen gegenüber, was die
Arbeitsmarktrelevanz und die Qualität des Angebots in allen Bildungsbereichen
anbelangt. In der Sekundar- und Hochschulbildung mangelt es an
praxisorientiertem Lernen und Berufsberatung, während die Arbeitgeber nur
begrenzt in die berufliche Aus- und Weiterbildung oder die Sekundar- und
Hochschulbildung eingebunden sind. Die Beschäftigungsquoten bei
Hochschulabsolventen sind erheblich niedriger als in der übrigen EU. Das
veraltete System der berufsbildenden Aus- und Weiterbildung wird derzeit einer
Reform unterzogen, in deren Rahmen neue Schullehrpläne getestet werden. Die
Umsetzung des kroatischen Qualifikationsrahmens und der Strategie für Bildung,
Wissenschaft und Technologie steht zwar noch aus, jedoch sind bessere
Bildungsergebnisse und die Anpassung dieser Ergebnisse an den
Arbeitsmarktbedarf zu erwarten.
(16)               
Die hohe Arbeitslosigkeit und die geringe
Erwerbsbeteiligung haben zu einer Verschlechterung der sozialen Lage in
Kroatien geführt. Der Anteil der armutsgefährdeten und von sozialer Ausgrenzung
bedrohten Personen ist in den letzten Jahren gestiegen und liegt deutlich über
dem EU-Durchschnitt. Die Struktur des Sozialleistungssystems ermöglicht es
Leistungsempfängern, sich überschneidende Geldleistungen anzuhäufen. Wenn die
Leistungsempfänger in das Erwerbsleben zurückkehren, verlieren sie den Anspruch
auf einige dieser Sozialleistungen, was sie davon abschrecken könnte, eine
Erwerbstätigkeit anzunehmen. Es gibt Spielraum, das Sozialschutzsystem
effizienter und transparenter zu gestalten: Derzeit ist die Zuständigkeit für
die Zuweisung von Systemen und Leistungen zur Einkommensstützung über
zahlreiche Einrichtungen und Regierungsebenen verstreut; dies führt zur
uneinheitlichen Anwendung von Kriterien und zu Überschneidungen. Mit dem Gesetz
über den Sozialschutz aus dem Jahr 2013 wurden strengere
Bedürftigkeitsprüfungen eingeführt und über 70 Leistungen auf nationaler Ebene,
von denen einige auf spezifische Gruppen ausgerichtet sind, zu vier Leistungen
zusammengefasst und dem allgemeinen Mindesteinkommen zugeführt. Eine nationale
zentrale Anlaufstelle, die alle Geldleistungen auf nationaler Ebene verwalten
soll, wird schrittweise bis zum Jahr 2016 eingerichtet. Eine systematische
Überwachung und Bewertung wird sich jedoch als schwierig erweisen, da weder die
Systeme und Programme zur Einkommensstützung auf lokaler und regionaler Ebene
noch die zahlreichen auf bestimmte Bevölkerungsgruppen ausgerichteten
Leistungen ohne Bedürftigkeitsprüfung integriert wurden. Trotz mehrerer
Gesetzesreformen seit dem Jahr 2011 erlaubt es die Konzeption der
Sozialleistungssysteme nicht, die bedürftigsten Menschen wirksam zu erreichen. 
(17)               
Der gegenwärtige Rechtsrahmen für die
Geschäftstätigkeit in Kroatien stellt eine große Belastung für die Unternehmen
dar, darunter der Mangel an Rechtssicherheit, nicht nachvollziehbare
Entscheidungsprozesse vor allem auf lokaler Ebene und zahlreiche parafiskalische
Maßnahmen. Durch die starke Aufsplitterung der Zuständigkeiten in der
öffentlichen Verwaltung auf regionaler und lokaler Ebene sowie eine
komplizierte Aufspaltung der Kompetenzen zwischen Ministerien und Agenturen auf
zentraler Ebene werden darüber hinaus Geschäftsentscheidungen erschwert und
Verwaltungsverfahren in die Länge gezogen. Auf zentraler Regierungsebene wurde
ein strukturierter Ansatz eingeführt, um die Hindernisse für Unternehmen zu
ermitteln, es wird jedoch keine einheitliche Methode zur Messung des
Verwaltungsaufwands angewendet; dies schmälert die Wirksamkeit der bereits
ergriffenen Maßnahmen. Die zentrale Anlaufstelle für Unternehmen deckt nur
eingeschränkte Funktionalitäten ab. Die Kontrolle über staatliche Beihilfen und
Garantien muss rationalisiert und verbessert werden; ein zentrales Register der
Unternehmen und Einzelpersonen, die eine Unterstützung erhalten, wäre ein
erster Schritt in diesem Bereich. Kroatien hat Reformen der öffentlichen
Verwaltung eingeleitet, um seine Verwaltungskapazitäten zu stärken und
öffentliche Dienstleistungen für Bürger und Unternehmen kundenorientierter zu
machen. Die Qualität der öffentlichen Verwaltung ist jedoch weiterhin gering,
mit einer schwachen Koordinierung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen
und dem geringen oder übertrieben formalistischen Einsatz einer
evidenzbasierten Politikgestaltung und Bewertung. Die Einigung über eine
Strategie für die Reform der öffentlichen Verwaltung ist ein Schritt in die
richtige Richtung; diese Strategie sollte auf allen Regierungsebenen umfassend
umgesetzt werden. Die Erfahrungen mit der Umsetzung der Heranführungshilfen
lassen auf Mängel bezüglich der strategischen Planung und institutionellen
Kapazität sowie Schwachstellen bei der Ausarbeitung und Weiterverfolgung von
Projekten schließen.
(18)               
Staatseigene oder vom Staat kontrollierte
Unternehmen sind von einer schwachen Corporate Governance betroffen, während
bei der Umsetzung der neuen Strategie für die Verwaltung öffentlicher
Vermögenswerte und Unternehmen Verzögerungen aufgetreten sind. Derzeit gibt es
kein wettbewerbliches Auswahlverfahren für die Mitglieder und den Vorsitz von
Aufsichtsräten, und Ernennungen werden nicht veröffentlicht. Zwar wurden
Maßnahmen zur Verbesserung des Rahmens für die Korruptionsbekämpfung ergriffen,
in diesem Bereich sind jedoch auf allen Regierungsebenen weitere Anstrengungen
erforderlich. Der Rahmen für die Korruptionsbekämpfung lässt derzeit einige
wichtige Elemente unberücksichtigt, darunter wirksame Kontrollmechanismen für Interessenkonflikte
und die Offenlegung der Vermögenslage öffentlicher Bediensteter sowie
spezifische Schutzmaßnahmen für staatseigene und vom Staat kontrollierte
Unternehmen. Die Kontrollbefugnisse des Ausschusses für die Beilegung von
Interessenkonflikten beruhen auf den Kompetenzen und der proaktiven Tätigkeit
anderer Behörden. Zwar wurden im Hinblick auf transparentere öffentliche
Vergabeverfahren Fortschritte erzielt, es erfolgt jedoch kein systematischer
Einsatz von Instrumenten zur Risikobewertung, und anfälligen Sektoren scheint
nicht ausreichend Priorität eingeräumt zu werden. Die Kontrolle über die
wirksame Umsetzung der Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge muss
verstärkt werden, auch im Hinblick auf die Zuweisung von EU-Mitteln in den
kommenden Jahren.  
(19)               
Die weitreichende Anwendung des
Vorkonkursverfahrens im Jahr 2013 erbrachte einige Erfolge hinsichtlich
der Schuldendienstprobleme, denen sich Unternehmen bei komplizierten, kosten-
und zeitintensiven Insolvenzverfahren gegenüber sehen. Dieses Instrument könnte durch die Behebung einiger Mängel jedoch noch
erheblich gestärkt werden; diese betreffen u. a. die unzureichende
Klarstellung der Rolle des Staates in dem Verfahren, die Stärkung der Rolle der
Handelsgerichte bei der Validierung von Forderungen und soliden
Umstrukturierungsplänen, die Ausweitung des Verfahrens, um vor Insolvenz des
Schuldners eine wirksame Umstrukturierung zu ermöglichen und die Behebung von
Mängeln bei der Durchführung der Rechtsvorschrift. Trotz einer Reihe von Reformen
im Hinblick auf ein effizienteres Justizsystem ziehen sich die
Gerichtsverfahren in Zivil-, Handels- und Verwaltungssachen, vor allem in
erster Instanz, zu lang hin. Der Rückstand bei den Rechtssachen ist im
Jahr 2013 angestiegen und insbesondere bei zivil- und handelsrechtlichen
Verfahren sehr groß. Kontinuierliche Anstrengungen, um die richtigen Anreize
für eine zeitnahe Abwicklung der Verfahren und außergerichtliche Einigungen zu
schaffen und durchzusetzen, insbesondere bei geringfügigen Forderungen, sind
notwendig, um diese Mängel – die die Geschäftstätigkeit und Kroatiens
Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen beeinträchtigen – zu
beheben.
(20)               
Die kroatische Nationalbank führt in der Makro-Finanzaufsicht – insbesondere im Hinblick
auf die Eigenkapitalausstattung – eine konservative Politik, dank der die Banken eine Widerstandsfähigkeit
entwickelt haben, die sich angesichts der Herausforderungen, denen sich die
schwache Wirtschaft ausgesetzt sieht, als wertvoll erwiesen hat. Vor dem Hintergrund
des nunmehr sechs Jahre währenden Wirtschaftsrückgangs und der steigenden
Anzahl notleidender Kredite ist die Qualität der Bankenaktiva jedoch Risiken
ausgesetzt. Es wird begrüßt, dass einige Portfolios der vier größten
kroatischen Banken, die sich in ausländischem Besitz befinden, der Überprüfung
der Aktiva-Qualität und den Stresstests für das Euro-Währungsgebiet im Rahmen
des einheitlichen Aufsichtsmechanismus unterzogen werden. Jedoch werden bei
dieser Überprüfung einige aus kroatischer Sicht sehr wichtige Portfolios nicht
berücksichtigt, da für die Auswahl die Relevanz der Portfolios auf der Ebene
der Bankengruppe maßgeblich war. Des Weiteren erstreckt sich die Überprüfung
nicht auf mittelgroße und kleinere Banken, die möglicherweise geringere Kapitalausstattungen
und eine weniger solide Aktiva-Qualität aufweisen und für die Finanzstabilität
potenziell wichtig sind. Die Ergänzung der Umsetzung des einheitlichen
Aufsichtsmechanismus durch eine zusätzliche, speziell für das kroatische
Finanzsystem entwickelte Aufsichtsanalyse (die wichtige Portfolios kroatischer
Tochtergesellschaften, die nicht Teil des einheitlichen Aufsichtsmechanismus
sind, sowie wichtige mittelgroße und kleinere Banken abdecken würde) würde für
ein besseres Gesamtverständnis der Kreditklassifizierungen der einzelnen Banken
und angemessenere Rückstellungen für Kreditverluste sorgen.
(21)               
Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die
Kommission die Wirtschaftspolitik Kroatiens umfassend analysiert. Sie hat das
Konvergenzprogramm und das nationale Reformprogramm bewertet. Dabei hat sie
nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und
Wirtschaftspolitik in Kroatien berücksichtigt, sondern angesichts der
Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union
insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale
Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften
und -Leitlinien beurteilt. Ihre Empfehlungen im Rahmen des
Europäischen Semesters spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 8
wider.
(22)               
Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat
das Konvergenzprogramm Kroatiens geprüft; seine Stellungnahme[8] hierzu spiegelt sich
insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider.
(23)               
Angesichts der eingehenden Überprüfung durch die
Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm und
das Konvergenzprogramm geprüft. Seine Empfehlungen gemäß Artikel 6 der
Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden
Empfehlungen 1 bis 8 wider —
EMPFIEHLT, dass Kroatien im Zeitraum
2014-2015
1.           die
für das Jahr 2014 beschlossenen Haushaltsmaßnahmen vollständig umsetzt;
die Haushaltsstrategie durch eine genauere Erläuterung der für die Jahre 2015
und 2016 angekündigten Maßnahmen stärkt und zusätzliche, dauerhafte
wachstumsfreundliche Maßnahmen erwägt, um eine nachhaltige Korrektur des
übermäßigen Defizits bis 2016 zu gewährleisten; gleichzeitig sicherstellt, dass
die der Empfehlung des Rates im Rahmen des Defizitverfahrens entsprechende
strukturelle Anpassungsanstrengung vollbracht wird; Programmprojektionen an den
Standards des ESVG und den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts
ausrichtet; Maßnahmen zur Verstärkung der Ausgabenkontrolle ergreift; bis
März 2015 eine gründliche Ausgabenprüfung durchführt; den
Haushaltsplanungsprozess stärkt, insbesondere durch genauere makroökonomische
und haushaltspolitische Prognosen, Stärkung des verbindlichen Charakters der
jährlichen und mittelfristigen Ausgabenobergrenzen und bessere Konzeption der
Haushaltsregeln; bis Oktober 2014 den jüngst eingerichteten Ausschuss für
Haushaltspolitik rechtlich verankert, seine Unabhängigkeit von allen
Haushaltsbehörden stärkt, sein Mandat erweitert, insbesondere im Hinblick auf
die Überwachung aller Haushaltsregeln und die Ex-ante- und Ex-post-Bewertung
von Prognosen, und eine angemessene Ressourcenausstattung gewährleistet; auf
den im nationalen Reformprogramm dargelegten Plänen aufbaut und eine konkrete
Strategie für die Reform der periodischen Grundsteuer vorlegt; einen Prozess
der Meldung und Prüfung von Steuerausgaben einleitet; die Steuerdisziplin
verbessert, insbesondere durch weitere Stärkung der Effizienz der
Steuerverwaltung; zu diesem Zweck bis Ende 2014 einen Aktionsplan vorlegt;
2.           bis März 2015 ein Gesetz
verabschiedet, um die geplante Harmonisierung des gesetzlichen Rentenalters von
Männern und Frauen zu beschleunigen und die geplante Anhebung des gesetzlichen
Rentenalters auf 67 Jahre vorzuziehen; den Zugang zu Frühverrentungen
reduziert; die Durchführung strengerer Bewertungen und Kontrollen für
Invaliditätsrenten sicherstellt und die Integration von Renten im Rahmen von
Sonderregelungen in das allgemeine Rentensystem beschleunigt; die
Kostenwirksamkeit des Gesundheitssektors stärkt, auch in Krankenhäusern; 
3.           bis März 2015 die zweite
Phase der Arbeitsrechtsreform durchführt, nach Absprache mit den Sozialpartnern
insbesondere hinsichtlich Kündigungsbedingungen und Arbeitszeit und mit dem
Ziel, einer weiteren Arbeitsmarktsegmentierung, auch für junge Menschen,
entgegenzuwirken; das Lohnsetzungssystem im Hinblick auf eine bessere
Abstimmung der Produktivitätsentwicklungen und der Lohnbedingungen prüft; die
Schlussfolgerungen aus dieser Prüfung bis Ende 2014 vorlegt; die Wirksamkeit
und Reichweite der aktiven Arbeitsmarktstrategien verbessert, durch Stärkung
der Verwaltungskapazitäten der öffentlichen Arbeitsverwaltung, auch auf
regionaler Ebene, und besseres Erreichen junger Menschen, Langzeitarbeitsloser
und älterer Arbeitnehmer; einen Schwerpunkt darauf legt, nicht erfasste junge
Menschen zu erreichen, und den Privatsektor dazu bewegt, mehr Ausbildungsplätze
anzubieten, im Einklang mit den Zielen einer Jugendgarantie; bis Ende 2014
Pläne zur Bekämpfung der Schwarzarbeit darlegt; Maßnahmen zur Verbesserung der
Arbeitsmarktrelevanz und der Qualität von Bildungsergebnissen ergreift, durch
Modernisierung der Qualifikationssysteme, Einrichtung von
Qualitätssicherungsmechanismen und Verbesserung des Übergangs von der Schule
ins Erwerbsleben, insbesondere durch die Stärkung der berufsbildenden
Ausbildung und des praxisorientierten Lernens; 
4.           die Steuer- und
Leistungssysteme bis Ende 2014 prüft und einen Aktionsplan im Hinblick auf
eine bessere Reaktivierung von Nichterwerbstätigen und Arbeitslosen vorlegt;
die Wirksamkeit und Transparenz des Sozialschutzsystems stärkt, durch weitere
Konsolidierung der Leistungen, Vereinheitlichung der Anspruchskriterien und
Verknüpfung der Daten aller relevanten Ebenen und Regierungsstellen in der
zentralen Anlaufstelle; die Wirksamkeit und Angemessenheit der
Sozialhilfeleistungen durch eine bessere Ausrichtung stärkt;
5.           weitere Maßnahmen zur
Verbesserung des Unternehmensumfelds ergreift; insbesondere bis März 2015
eine Zielvorgabe für die erhebliche Reduzierung der Verwaltungsanforderungen,
einschließlich parafiskalischer Maßnahmen, festlegt; der hohen Fragmentierung
und Überschneidung von Zuständigkeiten entgegenwirkt, durch Straffung der
Verwaltungsverfahren und Klarstellung des Rahmens für die Beschlussfassung und
die Rechenschaftspflicht auf den verschiedenen Regierungsebenen und auf
zentraler Regierungsebene zwischen Ministerien und Agenturen; die
Verwaltungskapazitäten und die strategische Planung der mit der Verwaltung der
Europäischen Struktur- und Investitionsfonds beauftragten Stellen verbessert
und für eine angemessene und stabile Personalausstattung sorgt; 
6.           bis Oktober 2014 einen
detaillierten Plan für die Verwaltung öffentlichen Eigentums für das
Jahr 2015 vorlegt; sicherstellt, dass vom Staat kontrollierte Unternehmen
auf transparente und verantwortungsvolle Weise geführt werden, insbesondere
durch Stärkung der Kompetenzanforderungen für vom Staat ernannte Mitglieder der
Verwaltungs- und Aufsichtsräte und Einführung eines öffentlichen Registers für
Ernennungen; die Korruptionsprävention in der öffentlichen Verwaltung und in
staatseigenen und vom Staat kontrollierten Unternehmen verstärkt, auch durch
Ausbau der Kontrollbefugnisse des Ausschusses für die Beilegung von
Interessenkonflikten; die Transparenz und Effizienz der öffentlichen
Auftragsvergabe sowohl auf zentraler als auch lokaler Ebene stärkt und die
Kapazitäten für die Durchführungskontrolle und die Ermittlung von
Unregelmäßigkeiten steigert; 
7.           bis Ende 2014 die Rolle
der Handelsgerichte bei der Überwachung der Transparenz und Rechtmäßigkeit in
der Anwendung des Vorkonkursverfahrens bei Unternehmen stärkt; die
obligatorische Insolvenz-/Illiquiditätsprüfung für die Eröffnung von
Vorkonkursverfahren überprüft und das Insolvenz-/Liquidationsverfahren im
Hinblick auf eine kürzere Dauer strafft; die Qualität und Effizienz des
Rechtssystems verbessert, insbesondere durch Anreize für die zeitnahe
Abwicklung von Gerichtsverfahren in Zivil-, Handels- und Verwaltungssachen und
für außergerichtliche Einigungen, insbesondere bei geringfügigen Forderungen;
8.           die Überprüfung der
Aktiva-Qualität und die Stresstests der Europäischen Zentralbank des
Jahres 2014 ergänzt und eine genau auf den kroatischen Finanzsektor
abgestimmte, umfassende Portfolioanalyse durchführt, mit schwerpunktmäßiger
Behandlung wesentlicher Portfolios, die nicht unter die Überprüfung durch die
Europäische Zentralbank fallen und wichtige mittelgroße und kleinere Banken
umfassen.
Geschehen zu Brüssel am […]
                                                                       Für
den Rat
                                                                       Der
Präsident
[1]               ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1.
[2]               ABl. L 306 vom 23.11.2011, S. 25.
[3]               COM(2014) 412 final.
[4]               P7_TA(2014)0128 und P7_TA(2014)0129.
[5]               COM(2013) 800 final.
[6]               COM(2013) 790 final.
[7]               SWD(2014) 82 final.
[8]               Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates.