CELEX: 62016CC0223
Language: hr
Date: 2017-05-11 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla od 11. svibnja 2017.#Casertana Costruzioni Srl protiv Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche della Campania e del Molise i Azienda Regionale Campana per la Difesa del Suolo - A.R.CA.DI.S.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato.#Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/18/EZ – Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. – Ponuditelj koji se oslanja na sposobnosti drugih subjekata radi ispunjenja zahtjevâ javnog naručitelja – Gubitak traženih sposobnosti tih subjekata – Nacionalni propis kojim je predviđeno isključenje ponuditelja iz postupka javne nabave i dodjela ugovora drugom sudioniku javne nabave.#Predmet C-223/16.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NILSA WAHLA
od 11. svibnja 2017.(1)

Predmet C‑223/16

Casertana Costruzioni Srl

protiv

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche della Campania e del Molise

Azienda Regionale Campana per la Difesa del Suolo - A. R.CA.DI. S.

uz sudjelovanje:

Consorzio Stabile Infratech,

W. E. E. Water Environment Energy SpA,

Massimo Fontana,

Studio Tecnico Associato Thinkd,

Claudio Della Rocca,

Nicola Maione,

Vittorio Ciotola,

FIN.SE.CO SpA,

Edilgen SpA,

Site Srl

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Javna nabava – Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18/EZ – Članak 63. Direktive 2014/24/EU – Oslanjanje ponuditelja na sposobnosti drugih subjekata – Nacionalno zakonodavstvo kojim je propisano automatsko isključenje iz postupka javne nabave onog ponuditelja koji se oslanja na sposobnosti drugog subjekta koji tijekom tog postupka prestane imati tražene sposobnosti – Tumačenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije – Načelo proporcionalnosti – Viša sila”

1.        Ovaj zahtjev za prethodnu odluku tiče se tumačenja članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [ugovora o javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [ugovora o javnoj nabavi usluga](2).

2.        U biti, ovaj se postupak tiče pitanja je li tim odredbama protivno nacionalno pravilo kojim je predviđeno automatsko isključenje iz postupka nabave onog ponuditelja koji se oslonio na sposobnosti drugog subjekta koji tijekom tog postupka prestane imati tražene sposobnosti (u daljnjem tekstu: predmetno nacionalno pravilo).
I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Direktiva 2004/18

3.        U članku 47. stavku 2. Direktive 2004/18, naslovljenom „Ekonomska i financijska sposobnost”, predviđeno je:
„Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora javnom naručitelju dokazati da će imati na raspolaganju nužne resurse, primjerice, prihvaćanjem obveze drugih subjekata u tu svrhu.”

4.        U članku 48. stavku 3. iste direktive, naslovljen „Tehnička i/ili stručna sposobnost”, navedeno je:
„Gospodarski subjekt može se, po potrebi i za određene ugovore, osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobna odnosa. U tom slučaju mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora, primjerice, prihvaćanjem obveze tih subjekata da će te resurse staviti na raspolaganje gospodarskom subjektu.”
2.      Direktiva 2014/24

5.        U članku 63. stavku 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18(3) (naslovljenom „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”), navedeno je:
„S obzirom na kriterije koji su vezani uz ekonomsku i financijsku sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 3. i kriterije vezane uz tehničku i stručnu sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 4., gospodarski subjekt može se osloniti, prema potrebi i za određeni ugovor, na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega. S obzirom na kriterije koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije kako je određeno u dijelu II. Priloga XII. točki (f) ili na relevantno stručno iskustvo, gospodarski subjekti mogu se, međutim, osloniti samo na sposobnosti drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge za koje se traže te sposobnosti. Ako se gospodarski subjekt želi osloniti na sposobnosti drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da će imati na raspolaganju potrebne resurse, na primjer, dostavljanjem obveze tih subjekata u tu svrhu.
Javni naručitelj dužan je, u skladu s člancima 59., 60. i 61., provjeriti ispunjavaju li subjekti na čije se sposobnosti gospodarski subjekt namjerava osloniti relevantne kriterije za odabir te postoje li osnove za isključenje sukladno članku 57. Javni naručitelj zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt koji ne zadovoljava relevantni kriterij za odabir ili za koji postoji obvezujuća osnova za isključenje. Javni naručitelj može zahtijevati ili država članica može zahtijevati od njega da zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt za koji postoji neobvezujuća osnova za isključenje.
[…]”

6.        Na temelju članka 90. stavka 1. te direktive, naslovljenog „Prenošenje i prijelazne odredbe”:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. […]”
B.      Nacionalno pravo

7.        Članak 40. Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Uredba sa zakonskom snagom br. 163 od 12. travnja 2006., Zakonik o ugovorima o javnoj nabavi radova, robe i usluga primjenom direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ)(4), („Kvalifikacija za izvođenje javnih radova”), predviđa, među ostalim, da:
„1. Subjekti koji obavljaju javne radove s bilo koje osnove moraju biti propisno odobreni i moraju skrbiti da je njihova djelatnost usklađena s načelima kvalitete, profesionalnosti i poštenja. S istim ciljem, proizvodi, procesi, usluge i sustavi kontrole kvalitete kojima se koriste ti subjekti podliježu sustavu odobrenja sukladno zakonodavstvu na snazi.
2. Uredba navedena u članku 5. uređuje sustav jedinstvenog odobrenja za sve subjekte koji obavljaju, s bilo koje osnove, javne radove u vrijednosti većoj od 150 000 eura s obzirom na vrstu i vrijednost radova. Uredba iz članka 5. također omogućava periodičnu reviziju kategorija odobrenja i propisivanje eventualno novih kategorija.”

8.        Članak 49. Uredbe sa zakonskom snagom br. 163/2006, naslovljen „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”, predviđa, među ostalim, da:
„Ponuditelj, sam ili kao član konzorcija ili zajednice u smislu članka 34., u okviru određenog postupka nadmetanja za isporuku radova, robe ili usluga, može ispuniti zahtjeve koji se odnose na gospodarske, financijske, tehničke i organizacijske kriterije, odnosno dobiti SOA potvrdu [potvrda tijela za potvrđivanje], oslanjajući se na kriterije koje ispunjava drugi subjekt ili na SOA potvrdu drugog subjekta.”
II.    Činjenično stanje, postupak i prethodno pitanje

9.        Pozivom na nadmetanje poslanom na objavu Službenom listu Europske unije 7. lipnja 2013. i objavljenom u Gazzetti Ufficiale della Repubblica Italiana (talijanski službeni list) 10. lipnja 2013., Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche della Campania e del Molise (Međuregionalno tijelo za javne radove u Kampaniji i Moliseu), pokrenuo je otvoreni postupak za dodjelu ugovora za tehničko projektiranje, sigurnosnu koordinaciju u stadiju planiranja i izvedbu radova za projekt nazvan „La Bandiera Blu” u vezi s obalnim područjem Domitio, koji se treba dodijeliti na temelju ekonomski najpovoljnije ponude. Radovi su se odnosili uglavnom na kanalizacijsku infrastrukturu i infrastrukturu za pročišćavanje.

10.      Na temelju tog postupka ponuditelji su bili dužni dokazati svoju tehničku i stručnu sposobnost tako da dostave SOA potvrdu koja odgovara prirodi i vrijednosti radova obuhvaćenih ugovornim radovima koji potpadaju pod kategorije OG 6, razred VII. (glavna kategorija) i OS 22, razred VII.

11.      Raggruppamento Temporaneo d’Imprese (privremeni konzorcij, u daljnjem tekstu: RTI), koji su osnovali Casertana Costruzioni Srl i Qatar Costruzioni Srl, sudjelovao je u tom postupku. Kako bi ispunili zahtjev koji se odnosi na traženi razred SOA potvrde, oni su se pozvali na SOA potvrde dvojice trećih poduzetnika. Jedan od tih poduzetnika bio je Consorzio Stabile Grandi Attività Progettuali (u daljnjem tekstu: Consorzio Stabile GAP) koji je imao SOA potvrdu u pogledu kategorije OS 22, razred VII.

12.      Po dovršetku postupka javne nabave, ugovor je bio dodijeljen RTI‑ju Consorzio Stabile Infratech – SIBA SpA – Idroeco Srl, dok je RTI Casertana Costruzioni – Qatar Costruzioni bio rangiran kao drugi najbolji ponuditelj.

13.      Casertana Costruzioni podnio je tužbu protiv odluke pred Tribunaleom amministrativo regionale per la Campania (Regionalni upravni sud u Kampaniji, Italija, u daljnjem tekstu: TAR Campania), navodeći da je uspješnog ponuditelja trebalo isključiti iz postupka javne nabave. Consorzio Stabile Infratech umiješao se u postupak i podnio protutužbu tvrdeći da je RTI Casertana Costruzioni – Qatar Costruzioni trebalo isključiti iz postupka javne nabave jer je tijekom tog postupka Consorzio Stabile GAP (pomoćni poduzetnik nalogodavca Qatar Costruzioni), prestao biti kvalificiran za razvrstavanje u kategoriju OS OS 22, razred VII. Presudom od 27. ožujka 2015. TAR Campania prihvatio je protutužbu koju je podnio Consorzio Stabile Infratech i time odbio tužbu Casertana Costruzioni.

14.      Casertana Costruzioni je pred Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija) podnio žalbu protiv presude TAR Campania. Pred tim sudom Casertana Costruzioni je tvrdio da automatsko isključenje njegova RTI‑ja tijekom postupka javne nabave zbog toga što je jedan od njegovih pomoćnih poduzetnika izgubio traženu potvrdu, a bez mogućnosti da se tog poduzetnika zamijeni, nije u skladu s pravilima Unije o javnoj nabavi. Konkretno, Casertana Costruzioni se pozvao na članak 47. Direktive 2004/18 i članak 63. Direktive 2014/24 kao i na načelo proporcionalnosti.

15.      U tim okolnostima, a s obzirom da dvoji o pravilnom tumačenju prava Unije, sud koji je uputio zahtjev odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. Direktive 2004/18/EZ, kako su zamijenjeni člankom 63. Direktive 2014/24/EU, nacionalno zakonodavstvo kojim je isključena, ili se može tumačiti na način da je njime isključena, mogućnost da gospodarski subjekt, odnosno subjekt koji sudjeluje u postupku javne nabave, navede drugog poduzetnika umjesto onog kojeg je prvotno angažirao kao „pomoćnog poduzetnika” i koje više nema sposobnost ili ima smanjenu sposobnost sudjelovanja te stoga dovodi do isključenja gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave zbog činjenice koja mu se ne može ni subjektivno ni objektivno pripisati?”

16.      Pisana očitovanja podnijeli su Casertana Costruzioni, Consorzio Stabile Infratech, talijanska vlada i Komisija. Consorzio Stabile Infratech i Komisija također su iznijeli usmena očitovanja na raspravi održanoj 15. ožujka 2017.
III. Analiza

17.      Niz uvodnih razmatranja čini se prikladnim kako bi se prepoznalo pravna pitanja koja se pojavljuju u ovom postupku.

18.      Pred sudom koji je uputio zahtjev kao i u tom postupku Casertana Costruzioni u bitnome tvrdi da se pravilima Unije o javnoj nabavi protive nacionalna pravila kojima je propisano automatsko isključenje iz postupka javne nabave onog ponuditelja koji se oslonio na sposobnost drugog subjekta koji je tijekom tog postupka izgubio traženu sposobnost. Casertana Costruzioni smatra da su na temelju prava Unije države članice dužne dopustiti zamjenu tog subjekta subjektom koji posjeduje traženu sposobnost.

19.      Smatram da se pitanje, treba li ponuditelju dopustiti da zamijeni treću osobu na čiju se sposobnost oslonio ne može ispitati općenito. Treba razlikovati tri situacije, ovisno o trenutku u kojem se tražena sposobnost izgubi.

20.      Međutim, što se tiče postupka javne nabave o kojemu je riječ u glavnom postupku nije jasno kada je točno Consorzio Stabile GAP izgubio traženu sposobnost. To me potiče da ukratko razmotrim tri različita donja scenarija, pri čemu ću se posebno usredotočiti na onaj koji se čini najvjerojatnijim, na temelju informacija sadržanih u spisu Suda.

21.      Kao prvo, istaknuo bih da ako treća osoba izgubi traženu sposobnost prije isteka roka za primitak ponuda, ponuditelj uvijek može povući svoju ponudu i podnijeti novu u kojoj se oslanja na sposobnost neke druge treće osobe. Međutim, ako ponuditelj to ne učini, njegovu bi ponudu trebalo isključiti: ponuda ne ispunjava kriterije i zahtjeve utvrđene u pozivu na nadmetanje.

22.      Shodno tomu, ne postoji mogućnost zamjene treće osobe, koja u trenutku isteka roka za primitak ponuda nema traženu sposobnost. Dopustiti ponuditelju da tako postupi bilo bi očito u suprotnosti s člankom 44. stavkom 1. Direktive 2004/18. Stoga, s toga aspekta, ne proizlazi da je predmetno nacionalno pravilo u suprotnosti s odredbama Direktive 2004/18.

23.      Kao drugo, različito je pitanje, je li ponuditelj kojemu je ugovor dodijeljen ovlašten zamijeniti treću osobu na čije se sposobnosti oslonio, kada je ta sposobnost bila izgubljena nakon dodjele ugovora. To je, međutim, pitanje koje se ne pojavljuje u ovom postupku. Naime, nesporno je da je Consorzio Stabile GAP izgubio traženu sposobnost prije nego što su nacionalna tijela donijela konačnu odluku o dodjeli ugovora o kojemu je riječ u glavnom postupku.

24.      Treći scenarij, koji je, ako dobro shvaćam, relevantan u glavnom postupku, jest situacija u kojoj treća osoba izgubi traženu sposobnost nakon isteka roka za primitak ponuda, ali prije nego što tijelo javne vlasti konačno dodijeli ugovor.

25.      U tom pogledu smatram da ne postoji pravilo Unije ili opće pravno načelo kojim se zahtijeva od nacionalnih tijela da dopuste ponuditeljima u toj situaciji da zamijene treću osobu koja je izgubila traženu sposobnost. Iz razloga koji slijede smatram da je, također analizirano s tog aspekta, predmetno nacionalno pravo u skladu s pravom Unije.
A.      Mogućnost primjene Direktive 2014/24

26.      Na početku treba istaknuti da odredbe Direktive 2014/24 nisu u glavnom postupku primjenjive ratione temporis.

27.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi na području javne nabave, načelno je primjenjiva ona direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će provoditi i konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za dodjelu ugovora o javnoj nabavi. Nasuprot tomu, direktiva nije primjenjiva ako je propisani rok za njezino prenošenje istekao nakon tog trenutka(5).

28.      U glavnom postupku, obavijest o predmetnom postupku nabave objavljena je u lipnju 2013. Direktiva 2014/24 donesena je, međutim, 26. veljače 2014., a rok propisan za njezino prenošenje istekao je 18. travnja 2016., dakle, nakon što je Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio uputiti ovaj zahtjev za prethodnu odluku.

29.      Među strankama zapravo nije sporno da je Direktiva 2014/24 neprimjenjiva u glavnom postupku.
B.      Članak 63. Direktive 2014/24 kao kriterij za tumačenje

30.      U takvoj situaciji Casertana Costruzioni smatra da bi članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 trebalo tumačiti uzimajući u obzir članak 63. Direktive 2014/24. Tvrdi da bi trebalo biti tako osobito stoga što potonja odredba odgovara člancima 47. i 48. Direktive 2004/18.

31.      Argumente Casertana Costruzioni ne smatram uvjerljivim.

32.      U presudi Partner Apelski Dariusz Sud je naglasio da u načelu tumačenje postojeće pravne odredbe s obzirom na primjerice odredbu koja još nije na snazi može biti prikladno samo ako je potrebno za „otklanjanje određene dvojbe u tumačenju sadržaja” prethodne odredbe. Nasuprot tomu, takva metoda tumačenja nema smisla ako ne postoji dvojba u tumačenju u vezi s predmetnom odredbom koju treba otkloniti(6).

33.      Upravo to je ovdje slučaj. Mislim da ne postoji potreba za primjenom članka 63. Direktive 2014/24 kako bi se protumačio članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 jer potonje odredbe, kao što će biti objašnjeno u točkama 40. do 43. dolje, uopće nisu dvojbene.

34.      Bilo kako bilo, u presudi Partner Apelski Dariusz Sud također nije prihvatio argument vrlo sličan onomu koji je iznio Casertana Costruzioni. I u tom je slučaju jedna od stranaka tvrdila da članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 treba tumačiti s obzirom na članak 63. stavak 1. Direktive 2014/24.

35.      Sud je, međutim, istaknuo da „članak 63. [Direktive 2014/24] donosi znatne izmjene u pogledu prava gospodarskog subjekta da se osloni na sposobnosti drugih subjekata u sklopu javne nabave”. Sud je potom naglasio da „članak 63. stavak 1. Direktive 2014/24 ni u kojem slučaju ne predstavlja kontinuitet s člankom 48. stavkom 3. Direktive 2004/18 jer postavlja nove uvjete koji nisu bili predviđeni prethodnim pravnim uređenjem”. Sud je zaključio da se u tim okolnostima članak 63. stavak 1. Direktive 2014/24 ne može primijeniti kao kriterij za tumačenje članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18. Drukčiji bi pristup doveo do toga da se „pogrešno urani s primjenom novog pravnog uređenja, različitog od onog predviđenog Direktivom 2004/18, što bi bilo očito protivno načelu pravne sigurnosti gospodarskih subjekata”(7).

36.      Isto rasuđivanje vrijedi mutatis mutandis i u ovom postupku. Dopuštajući gospodarskim subjektima da zamijene subjekte koje treba isključiti ili koji ne ispunjavaju relevantne kriterije, članak 63. stavak 1. Direktive 2014/24 očito uvodi nove elemente u usporedbi s pravilima utvrđenima u članku 47. stavku 2. i članku 48. stavku 3. Direktive 2004/18.

37.      Također nije moguće tvrditi da je prema presudi Inter‑Environnement Wallonie sud koji je uputio zahtjev dužan tumačiti staru direktivu u skladu s novom direktivom(8). Točno je da je u sudskoj praksi koja potječe iz te presude Sud presudio da se u roku koji je propisan za prenošenje direktive, države članice moraju suzdržati od donošenja odredbi koje bi ozbiljno mogle ugroziti postizanje rezultata koje propisuje ta direktiva(9).

38.      Međutim, tu obvezu suzdržavanja od toga da se tijekom roka za prenošenje direktive donose odredbe koje mogu ozbiljno ugroziti postizanje rezultata propisanog tom direktivom ne može se shvatiti kao da se njome zahtijeva tumačenje primjenjivih nacionalnih pravila u skladu s tom direktivom. Kao što je jasno dao do znanja u presudi Adeneler, „opća obveza nacionalnih sudova da nacionalno pravo tumače u skladu s [neprenesenom] direktivom postoji jedino po isteku roka za njezino prenošenje”(10). Pri tome je Sud odbio poduprijeti stajalište nekih nezavisnih odvjetnika, koji su upravo na temelju sudske prakse koja potječe iz presude Inter‑Environnement Wallonie predložili da se obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s neprenesenim direktivama proširi čak i na razdoblje prije isteka propisanog roka za njihovo prenošenje(11).

39.      Shodno tomu, u ovom postupku članak 63. stavak 1. Direktive 2014/24 ne može se primijeniti kao kriterij za tumačenje članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18.
C.      Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18

40.      Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 priznaju svakom gospodarskom subjektu pravo da se za određeni ugovor može osloniti na sposobnost drugih subjekata, bez obzira na pravnu prirodu njihova međusobnog odnosa, pod uvjetom da dokaže javnom naručitelju da će imati na raspolaganju resurse nužne za izvršenje ugovora(12).

41.      Međutim, Direktiva 2004/18 nema odredbu kojom se od država članica izričito zahtijeva da ponuditeljima dopuste da zamijene gospodarske subjekte na čije su se sposobnosti oslonili kada te subjekte treba isključiti ili oni više ne ispunjavaju relevantne kriterije. U toj direktivi ne postoji ni odredba koju bi se moglo tumačiti na način da prešutno sadržava takvo pravilo ili načelo.

42.      Stoga, moguća zamjena trećih osoba na koje se ponuditelj oslonio za potrebe članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 jest aspekt koji načelno države članice moraju urediti(13). U tom kontekstu ne bi trebalo zaboraviti da je Direktiva 2004/18 instrument minimalnog usklađivanja(14), što državama članicama ostavlja određenu regulatornu marginu prosudbe za ono što u njoj nije izričito uređeno.

43.      Slijedom toga, moglo bi se upitati, međutim, je li moguće da se predmetnim nacionalnim pravilom ipak krši Direktiva 2004/18, osobito s obzirom na opća načela prava Unije.

44.      Odgovor na to pitanje trebao bi prema mojem mišljenju biti niječan. Neuvjerljivi su argumenti Casertana Costruzioni u okviru kojih se prvenstveno ističu odredbe Direktive 2004/18 kao i načelo proporcionalnosti te viša sila. Naprotiv, čini mi se da je takvo pravilo u cijelosti u skladu s odredbama Direktive 2004/18, kako ih Sud tumači.
1.      Načela jednakog postupanja i transparentnosti

45.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom, načela jednakog postupanja i nediskriminacije kao i obveza transparentnosti protive se bilo kakvom pregovaranju javnog naručitelja i ponuditelja u okviru postupka sklapanja ugovora o javnoj nabavi. To podrazumijeva da ponuda načelno ne može biti izmijenjena nakon dostave, bilo na inicijativu javnog naručitelja ili ponuditelja. Zato javni naručitelj ne može od ponuditelja zahtijevati pojašnjenja kada ocijeni da je ponuda neprecizna ili da nije u skladu s tehničkim specifikacijama dokumentacije za nadmetanje(15).

46.      Međutim, Sud je objasnio da se Direktiva 2004/18 ne protivi pravodobnom ispravljanju ili nadopuni podataka koji se odnose na ponudu, posebice kada je jasno da je potrebno jednostavno pojašnjenje ili ispravak očitih pogrešaka u pisanju(16).

47.      Prema mojem mišljenju, dopuštanje ponuditelju da zamijeni subjekt na čije se sposobnosti namjeravao osloniti ne može se smatrati ni pojašnjenjem ni ispravkom pogrešaka u pisanju. Zapravo proizlazi da je takva promjena izmjena važnog elementa ponude koja stoga načelno nije dopuštena.

48.      To je stajalište izraženo u nedavnom mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Esaprojekt u kojem je tom pitanju pristupio s aspekta članka 51. Direktive 2004/18(17). Zauzeo je stajalište da „ponuditelju načelno ne može biti dopušteno dokazivati da udovoljava propisanim tehničkim i stručnim zahtjevima oslanjanjem na iskustvo trećih strana na koje se nije pozvao prije isteka roka za podnošenje ponude”. Smatra da oslanjanjem na različitu treću osobu ponuditelj „[m]ijenja se sam identitet subjekata koji obavljaju posao, ili barem onih subjekata na čije se iskustvo oslanja u tu svrhu”. Kod toga je prema njegovu mišljenju riječ o „suštinskoj promjeni koja utječe na ključni element postupka”(18).

49.      Osim toga, prema njegovu shvaćanju, takva promjena može dovesti do toga da javni naručitelj mora provesti dodatne provjere te bi čak mogla utjecati na odabir natjecatelja koji su pozvani podnijeti ponudu. Nadalje je primijetio da bi davanje ponuditelju druge mogućnosti da odluči o tome na sposobnosti kojih subjekata se želi osloniti „moglo […] [nje]mu zasigurno dati prednost koja bi bila u suprotnosti sa zahtjevom jednakog postupanja”(19).

50.      Moram se složiti s njim. Također bih dodao da bi prihvaćanje argumenata Casertana Costruzioni zapravo stvorilo pravilo postavljeno sudskom praksom kojim se daje mogućnost izmjene ponuda u kasnijem stadiju koju s obzirom na primjenjiva nacionalna i Unijina pravila, drugi ponuditelji nisu mogli predvidjeti. Kao što je već istaknuto, to bi se teško moglo uskladiti s načelom jednakog postupanja. Isto ne bi bilo spojivo ni s obvezom transparentnosti koju imaju tijela javne vlasti. Naime, takva mogućnost nije bila predviđena ni talijanskim ni Unijinim pravilima koja su bila na snazi u dotično vrijeme. Posebna odredba u vezi s tim pitanjem također nije bila uključena u poziv na nadmetanje.

51.      U tom pogledu treba istaknuti da načelo jednakosti postupanja „nameće da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve ponuditelje”. S druge strane, obveza transparentnosti „ima za cilj jamčiti odsutnost rizika protekcionizma i proizvoljnosti javnog naručitelja. To načelo podrazumijeva da su svi uvjeti i modaliteti postupka sklapanja ugovora formulirani u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama na jasan, precizan i jednoznačan način, tako da, kao prvo, omogućuju svim razumno obaviještenim i prosječno pažljivim ponuditeljima da razumiju njihov točan opseg i protumače ih na isti način i, kao drugo, da omoguće javnom naručitelju stvarnu provjeru odgovaraju li ponude ponuditeljâ kriterijima koji uređuju ugovor o kojem je riječ”(20).

52.      To tumačenje članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 jest prema mojem mišljenju potvrđeno drugim presudama Suda.

53.      Kao prvo, u presudi Wall Sud je presudio da „promjena podizvođača, čak i ako je ugovorom predviđena mogućnost promjene, u iznimnim slučajevima može predstavljati [značajnu] izmjenu jedne od osnovnih odredbi ugovora o koncesiji ako je korištenje jednog podizvođača umjesto drugoga bio, s obzirom na posebna obilježja predmetnih usluga, odlučujući čimbenik za sklapanje ugovora”(21). U tom pogledu valja primijetiti da je u tom slučaju Sud razmatrao ugovor o koncesiji usluga, što je sektor koji nije uređen nijednom od direktiva kojima je zakonodavstvo Unije uredilo područje javne nabave. Stoga su se njegovi zaključci s tim u vezi temeljili samo na (sadašnjim) člancima 49. i 56. UFEU‑a(22).

54.      Zanimljivo, u svojem mišljenju u istom predmetu, nezavisni odvjetnik Y. Bot naglasio je da se promjenu podizvođača (unatoč tomu što mu je dopušteno sklapanje ugovora) može smatrati „izmjenom značajnog uvjeta koncesije [koja, dakle, zahtijeva] novi postupak javne nabave” osobito zato što se „koncesionar oslonio na ugled i tehničku stručnost podizvođača kada je podnosio svoju ponudu”(23).

55.      Razlozi koje je Sud slijedio u presudi Wall a fortiori su primjenjivi u ovom predmetu. Naime, sektor na koji se glavni postupak odnosi uređen je posebnom direktivom, a to u mjerodavnom razdoblju znači Direktivom 2004/18. Usto, do gubitka tražene sposobnosti nije došlo nakon dodjele ugovora, već u prethodnom stadiju.

56.      Ono što je još važnije, kao i u presudi Wall, promjena treće osobe u glavnom postupku mogla je izmijeniti značajan uvjet ponude: Casertana Costruzioni morao se osloniti na sposobnosti te treće osobe kako bi ispunio uvjete za nadmetanje.

57.      Kao drugo, u presudi Idrodinamica Spurgo Velox i dr., Sud je presudio da „odluka koja dopušta izmjenu sastava grupacije uspješnog ponuditelja sadržava izmjenu, u odnosu na odluku o mogućem odabiru, koja se može smatrati značajnom ako se, uzimajući u obzir osobitosti predmetnog postupka dodjele ugovora, ona odnosi na jedan od značajnih elemenata koji određuju usvajanje odluke o odabiru. U tom slučaju valja primijeniti odgovarajuće mjere predviđene nacionalnim pravom kako bi se ispravila takva nepravilnost, što može rezultirati i novim postupkom odabira”(24).

58.      Logika na kojoj se temelji odluka Suda ista je kao i ona u presudi Wall. Nakon podnošenja ponuditelj ne može izmijeniti značajan element svoje ponude. Smatram da se sposobnosti treće osobe koje omogućuju ponuditelju da sudjeluje u postupku javne nabave teško mogu smatrati nebitnim elementom ponude. Zaključak je mogao biti drukčiji, očito, da je sam ponuditelj imao tražene sposobnosti ili da se u pogledu istog zahtjeva oslonio na više od jednog subjekta koji ima te sposobnosti(25).

59.      Točno je da je u presudi Forposta Sud presudio da pravila Unije o javnoj nabavi ne dopuštaju u određenim situacijama nacionalna pravila „kojima se od javnih naručitelja zahtijeva da automatski isključe gospodarskog subjekta iz postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi”(26). Međutim, u tom slučaju predmetna nacionalna pravila bila su u suprotnosti sa samim tekstom Direktive 2004/18(27).

60.      Naime, zakonodavstvo, koje je bilo predmet nadzora Suda, predviđalo je da će situacija „teškog profesionalnog propusta” dovesti do automatskog isključenja gospodarskog subjekta iz postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi koji je u tijeku kada je zbog okolnosti zbog kojih je taj gospodarski subjekt bio odgovoran javni naručitelj raskinuo ili otkazao ugovor s tim gospodarskim subjektom u okviru prethodnog ugovora o javnoj nabavi. Ta je situacija, međutim, bila izričito uređena u članku 45. stavku 2. prvom podstavku točki (d) Direktive 2004/18. Tako je izmjenom dosega isključenja utvrđenog u toj odredbi, predmetna država članica prekoračila marginu prosudbe koju je imala na temelju te direktive.

61.      Stoga presuda Forposta ne ide u prilog tumačenju članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 koje Casertana Costruzioni predlaže.
D.      Načelo proporcionalnosti

62.      Potom Casertana Costruzioni tvrdi da predmetno nacionalno pravilo krši načelo proporcionalnosti. Smatra da takvo pravilo prekoračuje ono što je nužno za postizanje ciljeva zadanih Direktivom 2004/18, uključujući otvaranje tržišta javne nabave za sve gospodarske subjekte, neovisno o njihovoj veličini.

63.      U tom pogledu dovoljno je primijetiti da ako se pravilima o javnoj nabavi doista nastoji ostvariti cilj otvaranja tržišta javne nabave svim gospodarskim subjektima, uključujući malo i srednje poduzetništvo(28), taj cilj očito treba uskladiti s drugim ciljevima koji se nastoje ostvariti tom direktivom kao i s nekim ključnim načelima na kojima se temelji pravni okvir koji je stvoren tom direktivom.

64.      Kao što je objašnjeno u točkama 45. do 51. gore, tumačenje članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 koje je Casertana Costruzioni predložio ne izgleda da je u skladu s načelima jednakog postupanja i transparentnosti. To su dva najvažnija načela u kontekstu pravila Unije o javnoj nabavi(29).

65.      U svakom slučaju teško mogu razumjeti kako načelo proporcionalnosti može poduprijeti tumačenje članka 47. stavka 2. i članka 48. stavka 3. Direktive 2004/18 koje je iznio Casertana Costruzioni. Vrlo jednostavno rečeno, Casertana Costruzioni zapravo ne predlaže da se te odredbe tumače s obzirom na to načelo. Umjesto toga on upućuje na to načelo kao sredstvo za uvođenje novog pravila koje ne proizlazi iz tih odredbi. Pravilo koje je zapravo uvedeno tek Direktivom 2014/24.
E.      Viša sila

66.      Naposljetku, samo ću usput obraditi argument koji je iznio Casertana Costruzioni i koji se odnosi na moguću situaciju više sile. U biti, taj poduzetnik tvrdi da se ponuditelja ne može smatrati odgovornim za to što je treća osoba izgubila traženu sposobnost tijekom postupka javne nabave, a kada je taj gubitak uzrokovan događajima koje ponuditelj ne može predvidjeti i koji su izvan njegove kontrole.

67.      Taj argument treba tek ukratko razmotriti. Prag za slučaj više sile, ako je to načelo uopće primjenjivo na ovu situaciju, a što sumnjam, jest vrlo visok i sigurno nije dosegnut u ovom predmetu.

68.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „priznavanje slučaja više sile moguće je kad se subjekti prava pozivaju na vanjski uzrok koji ima posljedice koje se nisu mogle niti spriječiti niti izbjeći do te mjere da je i osobama u pitanju bilo objektivno nemoguće poštovati njihove obveze”(30).

69.      Čini mi se očitim da ponuditelji jesu, i trebaju biti, odgovorni za odabire koje naprave u pogledu subjekata na čije se sposobnosti žele osloniti. Ti su odabiri poslovne odluke velike važnosti. Oprezan ponuditelj treba pažljivo procijeniti i provjeriti sposobnosti svojih mogućih poslovnih partnera. Oslanjajući se na njih, on preuzima obvezu naspram javnog naručitelja. Ne može se tvrditi da se mogućnost, da bi treća osoba mogla izgubiti tražene sposobnosti za određeno javno potvrđivanje, nije moglo niti spriječiti niti izbjeći.

70.      Kao što je Sud presudio u presudi Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino, članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 dopuštaju ponuditeljima da se oslone na sposobnosti više trećih subjekata da dokažu da ispunjavaju minimalne zahtjeve sposobnosti. Stoga bi oprezan ponuditelj mogao prilikom podnošenja ponude razmisliti, hoće li se osloniti na sposobnosti više od jednog subjekta kako bi izbjegao nepovoljne posljedice do kojih bi došlo u slučaju mogućeg gubitka tražene sposobnosti jednog od tih subjekata(31).

71.      Blagi stav prema mogućnosti da ponuditelji mijenjaju svoje poslovne partnere zapravo bi neodgovorne i nesavjesne poduzetnike nepravedno stavilo u povoljniji položaj u odnosu na oprezne i pažljive ponuditelje. Nedvojbeno, zadržavanje sposobnosti poduzetnika da, ne samo za sadašnjost, već i za budućnost, osigura potrebnu solidnost, stabilnost i stručnost može biti skuplje od zadržavanja poduzetnika koji nema te kvalitete.

72.      S obzirom na prethodno navedeno, smatram da se nacionalna odredba kao što je predmetna nacionalna odredba ne protivi člancima 47. i 48. Direktive 2004/18.
IV.    Zaključak

73.      Zaključno, predlažem da na prethodno pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) Sud odgovori kako slijedi:
Članke 47. i 48. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima [ugovora o javnoj nabavi radova], ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [ugovora o javnoj nabavi usluga] treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno pravilo kojim se iz postupka javne nabave automatski isključuje ponuditelj koji se oslonio na sposobnosti drugog subjekta, kada taj subjekt naknadno izgubi tražene sposobnosti.

1      Izvorni jezik: engleski

2 –      SL 2004., L 134, str. 114. i ispravak, SL 2004., L 351, str. 44., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.

3 –      SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68. i SL 2016., L 311, str. 26.

4 –      GURI Serie Generale, br. 100 od 2. svibnja 2006.

5 –      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, t. 31. i navedena sudska praksa). U pogledu Direktive 2014/24, vidjeti presude od 26. ožujka 2015., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, t. 24.) i od 2. lipnja 2016., Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, t. 31.).

6 –      Presuda od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214, t. 92.)

7 –      Ibid., t. 87. do 94.

8 –      Presuda od 18. prosinca 1997., Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628)

9 –      Ibid., t. 45. Vidjeti također noviju presudu od 4. svibnja 2016., Komisija/Austrija (C‑346/14, EU:C:2016:322, t. 50.).

10 –      Presuda od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 115.)

11 –      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Jacobsa u predmetu Hansa Fleisch Ernst Mundt (C‑156/91, EU:C:1992:279, t. 23.), mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Tizzana u predmetu Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:420, t. 120.) i mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2005:654, t. 42. i sljedeće).

12 –      Presuda od 10. listopada 2013., Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:646, t. 29.)

13 –      Vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2016., MT Højgaard i Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, t. 35.).

14 –      Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u predmetu Komisija/Njemačka (C‑160/08, EU:C:2010:67, bilješka 43. i navedena sudska praksa).

15 –      Vidjeti presude od 10. listopada 2013., Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, t. 31.) i od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214, t. 62.).

16 –      Vidjeti osobito presudu od 29. ožujka 2012., SAG ELV Slovensko i dr. (C‑599/10, EU:C:2012:191, t. 40.).

17 –      U članku 51. Direktive 2004/18, naslovljenom „Dodatna dokumentacija i informacije”, predviđeno je: „Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nadopune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50.”.

18 –      Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka u predmetu Esaprojekt (C‑387/14, EU:C:2016:899, t. 29. i 30.)

19 –      Ibid., t. 31.

20 –      Vidjeti presudu od 6. studenoga 2014., Cartiera dell’Adda (C‑42/13, EU:C:2014:2345, t. 44. i navedena sudska praksa).

21 –      Presuda od 13. travnja 2010., Wall (C‑91/08, EU:C:2010:182, t. 39.)

22 –      Ibid., t. 33.

23 –      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Wall (C‑91/08, EU:C:2009:659, t. 63. do 67.).

24 –      Presuda od 8. svibnja 2014., Idrodinamica Spurgo Velox i dr. (C‑161/13, EU:C:2014:307, t. 39.)

25 –      Vidjeti po analogiji presudu od 24. svibnja 2016., MT Højgaard i Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, t. 43. i 44.).

26 –      Presuda od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, t. 41.)

27 –      Ibid., t. 37. do 40.

28 –      Vidjeti primjerice mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:130, t. 33.).

29 –      Vidjeti primjerice članak 2. Direktive 2004/18.

30 –      Vidjeti osobito presudu od 17. listopada 2013., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, t. 31. i navedena sudska praksa).

31 –      Presuda od 10. listopada 2013., Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino (C‑94/12, EU:C:2013:646, t. 30. do 32.)