CELEX: 62019CC0821
Language: hu
Date: 2021-02-25
Title: A. Rantos főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2021. február 25.###

ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. február 25.(1)

C‑821/19. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

Magyarország

„Tagállami kötelezettségszegés – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárások – 2013/32/EU irányelv – A 33. cikk (2) bekezdése – A nemzetközi védelem iránti kérelmek elfogadhatatlansági okai – Kimerítő jelleg – A nemzeti jogban megállapított további elfogadhatatlansági ok – A 8. cikk (2) bekezdése – A nemzetközi védelmet kérelmezők számára tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetek és személyek határátkelőhelyekre történő belépése – A 12. cikk (1) bekezdésének c) pontja – A nemzetközi védelmet kérelmezők arra irányuló lehetősége, hogy kapcsolatba lépjenek a tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetekkel és személyekkel – A 22. cikk (1) bekezdése – A nemzetközi védelmet kérelmezők arra irányuló lehetősége, hogy saját költségükön konzultáljanak jogi vagy egyéb tanácsadóval – 2013/33/EU irányelv – A 10. cikk (4) bekezdése – A jogi és egyéb tanácsadók arra irányuló lehetősége, hogy kapcsolatba lépjenek a nemzetközi védelmet kérelmező személyekkel – A nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő, szervezett segítségnyújtásra vonatkozó tevékenység nemzeti jog alapján való bűncselekménynek minősítése – A nemzetközi védelmet kérelmezők számára tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetekkel és személyekkel szembeni belépési tilalom a határ menti tranzitzónába”

I.      Bevezetés

1.        Az Európai Bizottság keresetével annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország a következők miatt nem teljesítette az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeit:
–        a 2013/32/EU irányelv(2) 33. cikkének (2) bekezdésében meghatározott kimerítő felsorolásban szereplőkön kívüli elfogadhatatlansági okot vezetett be a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében;
–        a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdését, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontját és 22. cikkének (1) bekezdését, valamint a 2013/33/EU irányelv(3) 10. cikkének (4) bekezdését megsértve bűncselekménynek minősítette a menedékjogi eljárás kezdeményezésének a nemzetközi védelem megadására vonatkozóan a nemzeti jogban megállapított kritériumokat nem teljesítő személyek részére történő lehetővé tételét célzó szervező tevékenységet, és korlátozó intézkedéseket írt elő azon személyek tekintetében, akikkel szemben ilyen bűncselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban, vagy amiatt büntetést szabtak ki.

2.        Álláspontom szerint az első kifogás nem vet fel különösebb nehézségeket, és a Bíróság közelmúltban hozott, 2020. március 19‑i Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ítéletére,(4) valamint 2020. május 14‑i Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság(5) ítéletére tekintettel bírálható el.

3.        A második kifogás azt az eddig még nem tárgyalt kérdést veti fel, hogy a tagállam büntetheti‑e a menekültügyi eljárás olyan személyek általi kezdeményezésének lehetővé tételét célzó szervező tevékenységet, akik nem tesznek eleget a nemzetközi védelem megadására vonatkozóan a nemzeti jogban megállapított kritériumoknak.
II.    Jogi háttér

A.      Az uniós jog

1.      A nemzetközi védelem iránti kérelmeket érintő elfogadhatatlansági okokra vonatkozó rendelkezések

4.        A 2013/32 irányelv „Elfogadhatatlan kérelmek” címet viselő 33. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok e cikk értelmében csak akkor minősíthetik elfogadhatatlannak a nemzetközi védelem iránti kérelmet, ha:
a)      a kérelmező részére más tagállam már nemzetközi védelmet biztosított;
b)      a kérelmező esetében olyan ország minősül a 35. cikk értelmében az első menedék országának, amely nem tagállam;
c)      a kérelmező esetében olyan ország minősül a 38. cikk értelmében biztonságos harmadik országnak, amely nem tagállam;
d)      a kérelem ismételt kérelemnek minősül, amely esetében nem merültek fel új körülmények vagy tények, vagy a kérelmező nem adott elő ilyeneket annak megvizsgálásával kapcsolatban, hogy a kérelmező [a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv(6)] értelmében nemzetközi védelemre jogosult személynek minősül‑e; vagy
e)      a kérelmező egy eltartottja kérelmet nyújtott be azt követően, hogy a 7. cikk (2) bekezdésével összhangban hozzájárult ahhoz, hogy az ügye az ő nevében benyújtott kérelem részét képezze, és nincs az eltartott személy helyzetére vonatkozó olyan tény, amely a külön kérelmet indokolná.”
2.      A nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő segítségnyújtásra vonatkozó rendelkezések

a)      A 2013/32 irányelv

5.        A 2013/32 irányelv „Tájékoztatás és tanácsadás fogdákban és határátkelőhelyeken” című 8. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy a kérelmezők számára tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetek és személyek ténylegesen találkozni tudjanak a külső határokon működő határátkelőhelyeken – ideértve a tranzitzónákat is – tartózkodó kérelmezőkkel. A tagállamok szabályokat írhatnak elő az említett szervezetek és személyek e területeken való tartózkodására vonatkozóan, és előírhatják többek között azt, hogy a határátkelőhelyekre történő belépés a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságaival való megállapodás függvénye. A találkozást csak abban az esetben lehet korlátozni, ha az a nemzeti joggal összhangban, objektív tényezők alapján a határátkelőhely biztonsága, közrendje vagy igazgatása érdekében szükséges, és a találkozást ez nem korlátozza súlyos mértékben, illetve nem teszi lehetetlenné.”

6.        Ezen irányelvnek „A kérelmezőket megillető garanciák” címet viselő 12. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Tekintettel a III. fejezetben megállapított eljárásokra, a tagállamok valamennyi kérelmező számára biztosítják az alábbi garanciákat:
[…]
c)      a kérelmezőtől nem lehet megtagadni annak lehetőségét, hogy kapcsolatba lépjen az [ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával] vagy az érintett tagállam joga szerint a kérelmezők számára jogi és egyéb tanácsadást biztosító más szervezetekkel;
[…]”

7.        Az említett irányelvnek a „Jogi segítségnyújtáshoz és képviselethez való jog az eljárás valamennyi szakaszában” című 22. cikke a következőket tartalmazza:
„(1)      A kérelmezők számára lehetővé kell tenni, hogy, hogy [helyesen: A kérelmezők számára lehetővé kell tenni, hogy] a nemzetközi védelem iránti kérelemmel kapcsolatos ügyeiket illetően saját költségükön hatékonyan konzultálhassanak a nemzeti jogszabályok szerint jogosultsággal vagy engedéllyel rendelkező jogi vagy egyéb tanácsadóval az eljárás valamennyi fázisában, ideértve az elutasító határozatot követő szakaszt is.
(2)      A tagállamok nem kormányzati szervezetek számára engedélyezhetik, hogy a nemzeti joggal összhangban jogi segítségnyújtást és/vagy képviseletet biztosítsanak a kérelmezők számára a III. és az V. fejezetben előírt eljárásokban.”
b)      A 2013/33 irányelv

8.        A 2013/33 irányelvnek „Az őrizet körülményei” címet viselő 10. cikke a (4) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy a családtagok, jogi tanácsadók és egyéb tanácsadók, valamint az UNHCR‑t és az érintett tagállam által elismert [helyesen: valamint az érintett tagállam által elismert], kapcsolódó nem kormányzati szervezeteket képviselő személyek a magánéletet tiszteletben tartó körülmények között kommunikálhassanak a kérelmezőkkel és látogathassák meg őket. A szabadságelvonást foganatosító intézménybe bejutás csak akkor korlátozható, ha az a nemzeti jog alapján objektíven szükséges a biztonság, a közrend vagy az intézmény adminisztratív irányítása érdekében, feltéve, hogy ezáltal a bejutást nem korlátozzák súlyos mértékben vagy nem teszik lehetetlenné.”
B.      A magyar jog

1.      A nemzetközi védelem iránti kérelmeket érintő elfogadhatatlansági okokra vonatkozó rendelkezések

9.        A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvénynek (a továbbiakban: Met.)(7) az egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (a továbbiakban: 2018. évi VI. törvény)(8) 7. §‑ának (1) bekezdésével beiktatott 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében az alábbi megfogalmazással új elfogadhatatlansági okot ír elő:
„Elfogadhatatlan a kérelem, ha a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol a [Met.] 6. §[‑ának] (1) bekezdése szerinti üldözésnek vagy a [Met.] 12. §[‑ának] (1) bekezdése szerinti súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított.”
2.      A nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő segítségnyújtásra vonatkozó rendelkezések

a)      A Büntető Törvénykönyv

10.      A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Btk.)(9) a 2018. évi VI. törvény 11. §‑ának (1) bekezdésével beiktatott „Jogellenes bevándorlás elősegítése, támogatása” című 353/A. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Aki szervező tevékenységet folytat annak érdekében, hogy
a)      Magyarországon menedékjogi eljárás kezdeményezését tegye lehetővé olyan személy részére, aki hazájában vagy a szokásos tartózkodási helye szerinti országban vagy olyan más országban, amelyen keresztül érkezett, nincs faji, nemzeti hovatartozása, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozása, vallási, illetve politikai meggyőződése miatt üldözésnek kitéve, vagy a közvetlen üldöztetéstől való félelme nem megalapozott, vagy
b)      a Magyarországra jogellenesen belépő vagy jogszerűtlenül tartózkodó személy tartózkodási jogcímet szerezzen,
ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétség miatt elzárással büntetendő.
(2)      Egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő, aki az (1) bekezdésben meghatározott bűncselekmény elkövetéséhez anyagi eszközöket szolgáltat vagy a szervező tevékenységet rendszeresen folytatja.
(3)      A (2) bekezdés szerint büntetendő, aki az (1) bekezdésben meghatározott bűncselekményt
a)      vagyoni haszonszerzés végett,
b)      több személynek segítséget nyújtva, vagy
c)      a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: Schengeni határ‑ellenőrzési kódex [(10)]) 2. cikk 2. pontjának megfelelő Magyarország külső határának határvonalától, illetve a határjeltől számított 8 km‑es sávon belül követi el.
(4)      A büntetés korlátlanul enyhíthető – különös méltánylást érdemlő esetben mellőzhető – az (1) bekezdésben meghatározott bűncselekmény elkövetőjével szemben, ha az elkövető a vádemelésig az elkövetés körülményeit feltárja.
(5)      E § alkalmazásában szervező tevékenységnek minősül különösen, ha az (1) bekezdésben meghatározott célból
a)      Magyarország területének Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 2. cikk 2. pontjának megfelelő külső határ szerinti határvonalán, illetve határjelénél határmegfigyelést szervez,
b)      információs anyagot készít, terjeszt vagy ilyenre megbízást ad,
c)      hálózatot épít vagy működtet.”
b)      A Rendőrségről szóló törvény

11.      A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Rtv.)(11) az V. fejezetébe a 2018. évi VI. törvény 2. §‑ával beiktatott, „Határbiztosítási távoltartás” című 46/F. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A rendőr az államhatár rendjének és a határőrizeti tevékenység zavartalanságának biztosítása érdekében megakadályozza, hogy Magyarország területének a [2016/399 rendelet] 2. cikk[e] 2. pontjának megfelelő külső határ szerinti határvonalától, illetve a határjeltől számított 8 km‑es sávon belülre olyan személy lépjen be, valamint az ott tartózkodó olyan személyt távozásra kötelezi, akivel szemben a határzár tiltott átlépése (Btk. 352/A. §), a határzár megrongálása (Btk. 352/B. §), a határzárral kapcsolatos építési munka akadályozása (Btk. 352/C. §), embercsempészés (Btk. 353. §), jogellenes tartózkodás elősegítése (Btk. 354. §), jogellenes bevándorlás elősegítése, támogatása (Btk. 353/A. §) bűncselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban.”
III. A jogvita előzményei és a pert megelőző eljárás

12.      Az Országgyűlés 2018. június 20‑án elfogadta a 2018. évi VI. törvényt. Ez a törvény vezette be többek között a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontját, a Btk. 353/A. §‑át és az Rtv. 46/F. §‑át.

13.      A Bizottság 2018. július 19‑én felszólító levelet, illetve 2019. január 24‑én indokolással ellátott véleményt küldött Magyarországnak, amelyekben e tagállamnak felrótta a jelen indítvány 1. pontjában ismertetett két kifogást.

14.      Magyarország ezekre 2018. szeptember 19‑én, illetve 2019. március 23‑án válaszolt, és arra hivatkozott, hogy a szóban forgó magyar szabályozás megfelel az uniós jognak.
IV.    A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei

15.      A 2019. november 8‑i keresetlevelével a Bizottság előterjesztette a jelen keresetet.

16.      A 2020. november 23‑án tartott tárgyaláson a Bizottság és Magyarország szóbeli észrevételeket terjesztett elő.

17.      A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–        állapítsa meg egyrészt, hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azáltal hogy az e rendelkezésben meghatározottakon kívüli elfogadhatatlansági okot vezetett be a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében, másrészt hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdéséből, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjából és 22. cikkének (1) bekezdéséből, valamint a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azáltal hogy bűncselekménynek minősítette a menedékjogi eljárás kezdeményezésének a nemzetközi védelem megadására vonatkozóan a nemzeti jogban megállapított kritériumokat nem teljesítő személyek részére történő lehetővé tételét célzó szervező tevékenységet, és korlátozó intézkedéseket írt elő azon személyek tekintetében, akikkel szemben ilyen bűncselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban, vagy amiatt büntetést szabtak ki;
–        Magyarországot kötelezze a költségek viselésére.

18.      Magyarország azt kéri, hogy a Bíróság:
–        utasítsa el a keresetet;
–        a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
V.      Elemzés

A.      A nemzetközi védelem iránti kérelmekre vonatkozó, uniós joggal összeegyeztethetetlen elfogadhatatlansági ok bevezetésére alapított első kifogásról

19.      Első kifogásával a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azáltal hogy a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjával az irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében meghatározott okokon kívüli elfogadhatatlansági okot vezetett be a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében.

20.      Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjában a magyar jogalkotó úgy rendelkezett, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlan abban az esetben, ha egyrészt a kérelmező olyan országon keresztül érkezett Magyarországra, ahol nincs kitéve üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, vagy másrészt, ha abban az országban, amelyen keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított.

21.      Ez a törvény lényegében olyan elfogadhatatlansági okot vezetett be a nemzetközi védelem iránti kérelmekre vonatkozóan, amely nem szerepel kifejezetten a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében.

22.      Felmerül tehát a kérdés, hogy ez az elfogadhatatlansági ok csupán az e rendelkezésben szereplő okok – különösen a 2013/32 irányelv 33. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett „biztonságos harmadik országra” vonatkozó ok – kifejtésének tekinthető‑e, ha pedig nem, akkor ez az új elfogadhatatlansági ok összeegyeztethetetlen‑e ezzel a rendelkezéssel.

23.      E tekintetben megjegyzem, hogy a közelmúltban hozott Tompa ítéletben, amely szintén a jelen kifogással érintett magyar jogszabályi rendelkezésre, azaz a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjára vonatkozott, a Bíróság a következőképpen határozott:
–        mindenekelőtt megerősítette a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében szereplő felsorolás kimerítő jellegét;(12)
–        ezt követően kizárta, hogy a magyar szabályozásban szereplő elfogadhatatlansági okok az ezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésében előírt elfogadhatatlansági okok végrehajtását képezhetik,(13) ideértve a „biztonságos harmadik országra”(14) és az „első menedék országára”(15) vonatkozó okot is;
–        végül kimondta, hogy a 2013/32 irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanság miatt való elutasítását azon indok alapján, hogy a kérelmező olyan államon keresztül érkezett az érintett tagállam területére, amelyben nincs kitéve üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, vagy amelyben biztosított a megfelelő szintű védelem.(16)

24.      Ezt az értelmezést a Bíróság megismételte az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ítéletében is, amely szintén a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjára vonatkozott.(17)

25.      Következésképpen, mivel a magyar kormány nem terjesztett elő olyan új tényeket, amelyek indokolnák ezen ítélkezési gyakorlat megváltoztatásának szükségességét, illetve célszerűségét, úgy vélem, hogy a jelen kifogás keretében vizsgált kérdés a Bíróság által a fent hivatkozott ügyekben alkalmazott megoldással véglegesen eldönthető.

26.      Ennélfogva azt indítványozom, hogy a Bíróság adjon helyt a Bizottság első kifogásának, és állapítsa meg, hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azáltal hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében az e rendelkezésben kimerítően felsorolt okokon kívüli új elfogadhatatlansági okot vezetett be.
B.      A nemzetközi védelmet kérelmező személyekre, valamint a számukra tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetekre és személyekre vonatkozóan előírt hozzáférési korlátozásokra alapított második kifogásról

27.      Második kifogásával a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdéséből, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjából és 22. cikkének (1) bekezdéséből, valamint a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, azáltal hogy a Btk. 353/A. §‑ában bűncselekménynek minősítette a menedékjogi eljárás kezdeményezésének a nemzetközi védelem megadására vonatkozóan a nemzeti jogban megállapított kritériumokat nem teljesítő személyek részére történő lehetővé tételét célzó szervező tevékenységet, és az Rtv. 46/F. §‑ában korlátozó intézkedéseket írt elő azon személyek tekintetében, akikkel szemben ilyen bűncselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban, vagy amiatt büntetést szabtak ki.

28.      E tekintetben először is megjegyzem, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő segítségnyújtásra vonatkozó uniós jogi rendelkezések(18) biztosítják egyrészt a kérelmezők számára azt a jogot, hogy tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetekkel és személyekkel konzultálhassanak, másrészt ezzel párhuzamosan e szervezetek és személyek számára is biztosítják az – adott esetben őrizetben lévő – kérelmezőkkel való kapcsolattartáshoz fűződő jogot.

29.      Meg kell tehát vizsgálni, hogy a Btk. 353/A. §‑a és az Rtv. 46/F. §‑a akadályát képezi‑e a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdésében, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjában és 22. cikkében, valamint a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdésében biztosított jogok gyakorlásának, igenlő válasz esetén pedig azt is meg kell vizsgálni, hogy az ilyen akadály ezekre a rendelkezésekre tekintettel igazolható‑e.
1.      A második kifogásnak a Btk. 353/A. cikkére vonatkozó első részéről

a)      A Btk. 353/A. §‑ának korlátozó jellegéről

30.      A Btk. 353/A. §‑a minden olyan „szervező tevékenységet” büntetni rendel, amely lehetővé teszi Magyarországon menekültügyi eljárás olyan személy részére történő kezdeményezését, aki lényegében a nemzeti jogszabályok szerint nem jogosult nemzetközi védelemre. Ez a cikk első ránézésre alkalmasnak tűnik arra, hogy akadályozza a Bizottság által hivatkozott uniós jogi rendelkezésekkel biztosított jogokat, mivel minden olyan személyt vagy szervezetet, aki vagy amely a nemzetközi védelmet kérelmezők részére segítséget kíván nyújtani, bizonytalan helyzetbe hoz, sőt a büntethetőség konkrét veszélyének tesz ki.

31.      A magyar kormány először is arra hivatkozik, hogy a bűncselekményi minősítés az „egyenes szándékkal” elkövetett jogsértésekre korlátozódik, és csak a „szervező tevékenység” formájában végzett cselekményekre vonatkozik; másodszor hogy a vitatott szabályozás nem vált ki megfigyelhető elrettentő hatást; harmadszor pedig hogy a szabályozás csak a menekültügyi eljárás megindítását megelőző cselekményekre alkalmazandó, tehát nem vonatkozik a 2013/32 és a 2013/33 irányelvben biztosított jogokban részesülő, szorosabb értelemben vett „nemzetközi védelmet kérelmező személyekre”.

32.      Első lépésként a bűncselekmény szubjektív elemét és a „szervező tevékenység” fogalmát illetően – amint ezt a magyar kormány is megjegyzi – a Btk. 353/A. §‑ának hatályát az Alkotmánybíróság (Magyarország) a 3/2019. (III. 7.) AB határozatában(19) kifejtett, e szakasz értelmezésére irányadó magyarázat tükrében kell értelmezni, annál is inkább, mivel úgy tűnik, hogy az említett szakaszt – ahogyan ezt a magyar kormány a tárgyaláson megerősítette – még nem alkalmazták gyakran.

33.      Először is a bűncselekmény szubjektív tényállási elemével kapcsolatban az Alkotmánybíróság e határozatában kifejtette, hogy a Btk. 353/A. §‑a a gondatlan elkövetést nem bünteti, csak a szándékosan, a bűncselekmény elkövetésére irányuló „egyenes szándékkal” elkövetett cselekményeket, az ilyen szándék fennállását pedig a nemzeti hatóságoknak kell bizonyítaniuk. Az Alkotmánybíróság mindenesetre kizárta e szakasz hatálya alól az elesettek és a szegények megsegítésének kötelességét teljesítő, önzetlen, az említett szakaszban foglalt céllal összefüggésben nem álló magatartásokat, hozzátéve, hogy a bírói gyakorlatra tartozik annak meghatározása, hogy milyen körülmények között lehet valamely szervező tevékenységet humanitárius segítségnyújtásnak tekinteni, a segítségnyújtás milyen formáit nem lehet büntetni, és mikor lépi át az ennek a kereteit.(20)

34.      Mindemellett megjegyzem, hogy főszabály szerint minden segítséget nyújtani kívánó szervezet vagy személy szükségszerűen azzal a szándékkal jár el, hogy lehetővé tegye az általa segített személy számára a menekültügyi eljárás megindítását, és lehetnek legalábbis kétségei azzal kapcsolatban, hogy ez a személy megfelel‑e a nemzetközi védelemben való részesüléshez szükséges követelményeknek. A kérelmezők állításainak valóságtartalmával kapcsolatban felmerülő kétségek ugyanis hozzátartoznak a menekültügyi eljáráshoz, amely éppen annak megállapítása céljából zajlik, hogy a nemzetközi védelem megadásának feltételei teljesülnek‑e. Azt, hogy a kérelemben hivatkozott okok alapján indokolt‑e a nemzeti jogszabályokban előírt feltételeknek megfelelően megadni a nemzetközi védelmet, az illetékes nemzeti hatóságoknak, nem pedig a jogi tanácsadóknak, illetve a nemzetközi védelmet kérelmezők számára segítséget nyújtó szervezeteknek vagy személyeknek kell megítélniük.

35.      Ezenkívül véleményem szerint a legfontosabb, hogy a jelen ügyben figyelembe vegyük egyrészt a Met. 51. §‑a (2) bekezdése f) pontjának bevezetését, amely az első kifogás tárgyát képezi, másrészt pedig azt, hogy – amint arra a Bizottság rámutatott, Magyarország pedig nem cáfolta – a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet esetén alkalmazandó, eltérést engedő rendelkezések a nemzetközi védelemben részesülni kívánó személyeket a szerb‑magyar határon található tranzitzónában való megjelenésre kötelezik, hogy ott nyújtsák be kérelmüket, és ezzel megindítsák a menekültügyi eljárást. Szerbia azonban főszabály szerint harmadik országnak minősül, ahol nem áll fenn a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja értelmében vett üldözés veszélye. E két szempont együttes értelmezéséből az következik, hogy minden olyan személy vagy szervezet, aki vagy amely a nemzetközi védelmet kérelmezőknek segítséget nyújt, tisztában lesz azzal, hogy ilyen körülmények között a kérelmek nagy valószínűséggel kudarcra vannak ítélve, és így büntetőeljárás konkrét veszélyének teszi ki magát.(21)

36.      Mindenesetre a nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő segítségnyújtás bűncselekménynek minősítése különösen jelentős elrettentő hatást gyakorolhat minden olyan személyre vagy szervezetre, aki vagy amely tudatosan próbálja elősegíteni a nemzeti jogszabályok megváltoztatását vagy rugalmasabb értelmezését, vagy esetleg arra próbál hivatkozni, hogy a vonatkozó nemzeti jog összeegyeztethetetlen az uniós joggal. Egyébiránt a nemzeti szabályozás „továbbfejlesztésének” vagy a kérelmezők számára a menekültügyi eljárás vagy a humanitárius segítségnyújtás igénybevételének megkönnyítése általában a nemzetközi védelmet kérelmezők számára segítséget nyújtó szervezetek jogszerű céljai közé tartozik, még akkor is, ha nagyon kétséges, vagy – mint a jelen ügyben – igen valószínű, hogy a kérelmezők nem felelnek meg a nemzetközi védelemben való részesülésre vonatkozóan a nemzeti jog által előírt valamennyi feltételnek.

37.      E körülmények között, abban az esetben, ha e személyek vagy szervezetek tevékenysége arra irányul, hogy a kérelmezők számára a nemzeti jogszabályok által az uniós jog és különösen a 2013/32 irányelv 33. cikkének tiszteletben tartása mellett jogszerűen előírt feltételeken túlmenően tegyék lehetővé a menekültügyi eljárás igénybevételét, véleményem szerint az egyetlen jogszerűen alkalmazható „szankció” csak a kérelmek elfogadhatatlanság vagy megalapozatlanság miatti elutasítása lehet, nem pedig az, hogy a menekültügyi eljárás kezdeményezését segítő személyek vagy szervezetek ellen büntetőeljárást indítanak. Ez a megállapítás egyáltalán nem befolyásolja annak lehetőségét, hogy büntetőjogi szankciókat vezessenek be és tartsanak fenn arra az esetre, ha az említett személyek vagy szervezetek tevékenysége nem merül ki a nemzetközi védelmet kérelmezők számára a kérelmük benyújtásához és menekültügyi eljárások megindításához történő segítségnyújtásban, hanem – különösen a 2002/90/EK irányelv(22) alapján – illegális bevándorláshoz történő tényleges segítségnyújtásnak minősül.

38.      Másodszor, a „szervező tevékenység” fogalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság az általános megfogalmazás ellenére kizárta, hogy az sértheti a törvényesség elvét („nullum crimen, nulla poena sine lege”), tekintettel arra, hogy a Btk. a „szervezet” vagy a „szervező tevékenység” fogalmára utaló egyéb olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek alapján ki lehet következtetni a lényeges tényállási elemeket.(23)

39.      Mindemellett úgy vélem, hogy önmagában az, hogy csak a szervezetten végzett tevékenységet rendelik büntetni, még nem zárja ki a vitatott jogsértés korlátozó jellegét. Egyrészt maga a Btk. 353/A. §‑ának szövege alapján ez a bűncselekmény igen tágan értelmezhető, beleérthető már az is, ha egyetlen személynek segítenek a menekültügyi eljárás kezdeményezésében. Az a tény ugyanis, hogy a Btk. 353/A. §‑ának (2) és (3) bekezdése a „rendszeres folytatást” és a „több személynek” történő segítségnyújtást súlyosító körülménynek minősíti, azt jelenti, hogy a rendelkezés hatálya olyan tevékenységre is kiterjedhet, amelyet nem rendszeresen végeznek, és amely csak egy személy segítésére irányul. Másrészt – és ez a legfontosabb – azok a szervezetek, amelyek a nemzetközi védelmet kérelmezőknek segítséget nyújtanak, és amelyek az említett rendelkezés fő címzettjei, per definitionem „szervezett tevékenységet” folytatnak. Így, még ha a Btk. 353/A. §‑ának hatálya a szűkebb értelemben vett szervező tevékenységekre korlátozódik is, e rendelkezés szinte valamennyi, a nemzetközi védelmet kérelmezők számára segítséget nyújtó személy vagy szervezet tevékenységét akadályozhatja.

40.      Második lépésként, még ha feltételezzük is, hogy a vizsgált szabályozás – amint arra a magyar kormány hivatkozik – korlátozott hatállyal és elhanyagolható gyakorlati következményekkel bír, mivel nagyon ritkán alkalmazták, és még nem marasztaltak el az alapján szervezeteket, illetve személyeket, tehát nem vált ki megfigyelhető elrettentő hatást, meg kell állapítani, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset objektív jellegű, következésképpen a Szerződés vagy a másodlagos jog értelmében a tagállamokat terhelő kötelezettségek megszegését a vitatott helyzetek terjedelmétől vagy gyakoriságától függetlenül fennállónak kell tekinteni.(24)

41.      Harmadszor, a magyar kormány által a tárgyaláson előadott érvvel ellentétben nem állapítható meg, hogy a menekültügyi eljárás kezdeményezését(25) megelőző magatartások nem érintik a 2013/32 irányelv és a 2013/33 irányelv értelmében vett „nemzetközi védelmet kérelmezőket”. Ugyanis, mivel a menedékkérő jogállása deklaratív jogállás, amely attól kezdve áll fenn, hogy az adott személyt üldöztetés érte, őt akkor is „nemzetközi védelmet kérelmezőnek” lehet tekinteni, ha formálisan még nem nyújtotta be a kérelmét. Egyébiránt a magyar kormány érvelésében tévesen tekinti azonosnak a nemzetközi védelemért folyamodást a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásával. E tekintetben meg kell állapítani, hogy – amint azt a Bíróság korábban megállapította – a nemzetközi védelemért való folyamodást attól az időponttól kell megtörténtnek tekinteni, amikor az érintett személy az illetékes nemzeti hatóságok előtt kinyilvánította azon szándékát, hogy nemzetközi védelemben kíván részesülni, anélkül hogy e szándék kinyilvánítását bármilyen adminisztratív alakisághoz köthetnék.(26) Egyébként ellentétes lenne a 2013/32 irányelv arra irányuló céljával, hogy a nemzetközi védelemre szorulók számára biztosítsa a jogilag megbízható és hatékony menekültügyi eljárásokhoz való hozzáférést, ha az irányelv által garantált jogokat csak a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásától kezdve biztosítanák.

42.      A fenti megfontolásokra tekintettel annak megállapítását indítványozom, hogy a Btk. 353/A. §‑a akadályát képezheti a nemzetközi védelmet kérelmezők számára történő segítségnyújtásra vonatkozó uniós jogi rendelkezésekben biztosított jogok gyakorlásának.
b)      Az esetleges igazolásokról

43.      A fent említett korlátozások esetleges igazolását illetően először is meg kell állapítani, hogy a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdése és a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdése rendelkezik a tanácsadást és segítséget nyújtó szervezetek és személyek, valamint a jogi és egyéb tanácsadók nemzetközi védelmet kérelmezőkkel való találkozása korlátozásának igazolhatóságáról, feltéve hogy a korlátozás objektív tényezők alapján a határátkelőhely biztonsága, közrendje vagy igazgatása érdekében szükséges, és a találkozást nem korlátozza súlyos mértékben, illetve nem teszi lehetetlenné.

44.      E tekintetben elegendő megjegyezni, hogy a Btk. 353/A. §‑a nem írja elő a szükségességi és arányossági kritériumok vizsgálatát. Épp ellenkezőleg, ez a szabályozás – különösen a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjával összefüggésben értelmezve – de facto megakadályoz, de legalábbis jelentősen korlátoz bármely, a nemzetközi védelmet kérelmezők számára személyek vagy szervezetek által végzett segítségnyújtási tevékenységet.(27)

45.      Másodszor emlékeztetni kell arra, hogy bár a 2013/32 irányelv 12. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a jogi és egyéb tanácsadást biztosító szervezetekkel való kapcsolatba lépés „az érintett tagállam joga szerint” megy végbe, a tagállam nem kérdőjelezheti meg, illetve nem korlátozhatja aránytalanul e rendelkezés alapján az abban biztosított jogok hatékonyságát.

46.      Úgy vélem tehát, hogy azok az akadályok, amelyeket a nemzeti szabályozás, nevezetesen a Btk. 353/A. §‑a a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdésében, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjában és 22. cikkének (1) bekezdésében, valamint a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdésében biztosított jogok gyakorlásával szemben támaszt, nem igazolhatók ez utóbbi rendelkezések értelmében.

47.      Ennélfogva azt indítványozom, hogy a Bíróság adjon helyt a Bizottság által előterjesztett második kifogás első részének, és állapítsa meg, hogy Magyarország nem teljesítette a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdéséből, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjából és 22. cikkének (1) bekezdéséből, valamint a 2013/33 irányelv 10. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2.      A második kifogásnak az Rtv. 46/F. §‑ára vonatkozó második részéről

48.      Az Rtv. 46/F. §‑a úgy rendelkezik, hogy a rendőr megakadályozza, hogy Magyarország területének külső határ szerinti határvonalától, illetve a határjeltől számított 8 km‑es sávon belülre olyan személy lépjen be, valamint az ott tartózkodó olyan személyt távozásra kötelezi, akivel szemben többek között a Btk. 353/A. §‑ban foglalt jogellenes bevándorlás elősegítése, támogatása bűncselekmény miatt büntetőeljárás van folyamatban.

49.      Véleményem szerint az Rtv. 46/F. §‑a azzal, hogy további tilalmat vezet be a szűkebb értelemben vett bűncselekmények miatt eljárás alá vont személyekkel vagy szervezetekkel szemben, tagadhatatlanul tovább erősíti az e szakaszhoz kapcsolódó rendelkezések, köztük a Btk. 353/A. §‑ának negatív hatásait.

50.      Mindemellett számomra úgy tűnik, hogy az Rtv. 46/F. §‑a önmagában véve nem vet fel problémákat a releváns uniós jogi rendelkezésekkel való összeegyeztethetőséget illetően. Véleményem szerint ugyanis ez a szakasz azon általános szabály jogszerű alkalmazásának minősül, hogy a rendőrség megtiltja a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított személyek „érzékeny” helyekre való bejutását, különösen az olyan helyekre, ahol ezek a személyek a gyanú szerint bűncselekményt követtek el, vagy ismételten bűncselekményt követhetnek el.

51.      Ezenkívül az a tény, hogy a tilalom csupán a bűncselekménnyel „gyanúsított” személyekre vonatkozik, álláspontom szerint megfelel a tilalom ideiglenes és biztosítási jellegének. A szabályozás arányossága pedig abból következik, hogy csak olyan személyekre alkalmazandó, akikkel szemben „büntetőeljárás van folyamatban”, és hogy – amint arra a magyar kormány rámutat – a büntetőeljárás megindításához viszonylag súlyos, illetve konkrét tényeken alapuló gyanú fennállása szükséges.

52.      Továbbá úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság nem hoz fel olyan érveket, amelyek az Rtv. 46/F. §‑ának önmagában véve korlátozó jellegét bizonyítanák, csupán azt hangsúlyozza, hogy e rendelkezés növeli a Btk. 353/A. §‑ának korlátozó hatását.

53.      Ennélfogva úgy vélem, hogy bár a Btk. 353/A. §‑a önmagában véve, illetve az Rtv. 46/F. §‑ával összefüggésben korlátozza a nemzetközi védelmet kérelmezők azon jogát, hogy bizonyos szervezetekkel, személyekkel vagy jogi tanácsadókkal konzultálhassanak, valamint az e szervezeteknek, személyeknek és tanácsadóknak ezzel összefüggő, a nemzetközi védelmet kérelmezők eléréséhez való jogát, a jelen ügy körülményeire tekintettel külön az Rtv. 46/F. §‑áról ez nem mondható el.

54.      Következésképpen úgy vélem, hogy a Bizottság második kifogásának második részét el kell utasítani.
VI.    A költségekről

55.      A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikke (3) bekezdésének első mondata szerint a felek főszabály szerint maguk viselik saját költségeiket, ha a jelen ügyhöz hasonlóan mindegyik fél részlegesen pernyertes. E rendelkezés második mondata értelmében azonban, ha az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Bíróság határozhat úgy, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.

56.      Az általam javasolt indítvány alapján a Bizottság nagyobb részben pernyertes, miközben Magyarország érveinek csupán a jogvita tárgyának kisebb része – a második kifogás második része – tekintetében kell helyt adni. Ezért a jelen ügyben azt tartom indokoltnak, ha Magyarország saját költségein felül viseli a Bizottság költségeinek négyötödét, a Bizottság pedig saját költségeinek egyötödét.
VII. Végkövetkeztetés

57.      A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság:
–        állapítsa meg, hogy Magyarország egyrészt nem teljesítette a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 33. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében az e rendelkezésben kimerítően felsorolt okokon kívüli új elfogadhatatlansági okot vezetett be, másrészt nem teljesítette a 2013/32 irányelv 8. cikkének (2) bekezdéséből, 12. cikke (1) bekezdésének c) pontjából és 22. cikkének (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 10. cikkének (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy bűncselekménynek minősítette a menedékjogi eljárás kezdeményezésének a nemzetközi védelem megadására vonatkozóan a nemzeti jogban megállapított kritériumokat nem teljesítő személyek részére történő lehetővé tételét célzó szervező tevékenységet,
–        a keresetet az ezt meghaladó részében utasítsa el;
–        Magyarországot kötelezze saját költségein felül az Európai Bizottság költségei négyötödének viselésére, az Európai Bizottság pedig viselje saját költségeinek egyötödét.

1      Eredeti nyelv: francia.

2      A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50. o.).

3      A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.).

4      C‑564/18, a továbbiakban: Tompa ítélet, EU:C:2020:218.

5      C‑924/19 PPU és C‑925/19 PPU, a továbbiakban: Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ítélet, EU:C:2020:367.

6      HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítés: HL 2019. L 19., 20. o.

7      A Magyar Közlöny 2007. évi 83. száma.

8      A Magyar Közlöny 2018. évi 97. száma.

9      A Magyar Közlöny 2012. évi 92. száma.

10      HL 2016. L 77., 1. o.

11      A Magyar Közlöny 1994. évi 41. száma.

12      Tompa ítélet, 29. és 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.

13      Tompa ítélet, 55. pont.

14      Tompa ítélet, 51. pont

15      Tompa ítélet, 52. pont

16      Tompa ítélet, 56. pont és a rendelkező rész.

17      Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság ítélet, 148–165. pont.

18      Lásd a jelen indítvány 5–8. pontját.

19      A Magyar Közlöny 2019. évi 7. száma.

20      A 3/2019. (III. 7.) AB határozat 79–82. pontja.

21      Ez az értékelés a Met. 51. §‑a (2) bekezdése f) pontjának hatályon kívül helyezése esetén sem változna, mivel a Btk. 353/A. §‑a többek között „az olyan személy” helyzetére vonatkozik, „aki […] olyan más országban, amelyen keresztül érkezett, nincs […] üldözésnek kitéve”, amely nagyon tág fogalom, és úgy is értelmezhető, hogy a Szerbián (szükségszerűen) áthaladó valamennyi kérelmező ki van zárva a nemzetközi védelemből.

22      A jogellenes be‑ és átutazáshoz, valamint a jogellenes tartózkodáshoz történő segítségnyújtás meghatározásáról szóló, 2002. november 28‑i tanácsi irányelv (HL 2002. L 328., 17. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 64. o.).

23      A 3/2019. (III. 7.) AB határozat 68–71. pontja.

24      Lásd: 2003. január 30‑i Bizottság kontra Dánia ítélet (C‑226/01, EU:C:2003:60, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2020. január 28‑i Bizottság kontra Olaszország (A késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló irányelv) ítélet (C‑122/18, EU:C:2020:41, 64. pont).

25      A tárgyalás során a magyar kormány pontosította, hogy a Btk. 353/A. §‑a a menekültügyi eljárás „kezdeményezés[ének]” említésekor a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtását követő szakaszra utal.

26      Lásd: 2020. december 17‑i Bizottság kontra Magyarország (A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadása) ítélet (C‑808/18, EU:C:2020:1029, 97. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ugyanis, amint arra Pikamäe főtanácsnok az ezen ügyre vonatkozó indítványában (C‑808/18, EU:C:2020:493, 53. és 68. pont) rámutatott, a 2013/32 irányelv különbséget tesz egyfelől a nemzetközi védelemért folyamodás – amely csupán az érintett személyek részéről az országukba való visszaküldéstől való félelem minden adminisztratív forma nélküli megnyilvánulásának vagy kifejezésének tekinthető –, másfelől pedig az ilyen kérelem benyújtása között.

27      Lásd a jelen indítvány 32–41. pontját.