CELEX: 62007CC0415
Language: ro
Date: 2008-11-27 00:00:00
Title: Concluziile avocatului general Ruiz-Jarabo Colomer prezentate la data de27 noiembrie 2008. # Lodato Gennaro & C. SpA împotriva Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) şi SCCI. # Cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: Tribunale ordinario di Nocera Inferiore - Italia. # Ajutoare de stat pentru ocuparea forței de muncă - Linii directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forței de muncă - Linii directoare privind ajutoarele de stat regionale - Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 - Noțiunea «creare de locuri de muncă» - Calcul al creșterii numărului de locuri de muncă. # Cauza C-415/07.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      prezentate la 27 noiembrie 20081(1)
      
      Cauza C‑415/07
      Lodato Gennaro & C. SpA
      împotriva
      Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
      şi
      SCCI
      [cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Italia)]
      „Ajutoare de stat pentru ocuparea forţei de muncă – Linii directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă – Verificarea respectării condiţiilor necesare pentru obţinerea unui ajutor – Calcul al indicatorului «creare de locuri de muncă»”
      I –    Introducere
      1.        Întrebarea preliminară adresată de Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Italia) oferă Curţii posibilitatea de a alege
         între două metode de calcul al indicatorului „creare de locuri de muncă” în cadrul unei întreprinderi, care trebuie să fie
         unul pozitiv pentru a se obţine ajutoare pentru crearea de locuri de muncă: prima metodă compară mediile anuale ale numărului
         de persoane angajate, mai exact, media din anul anterior cu cea din anul ulterior recrutării de personal susceptibile să beneficieze
         de ajutor, iar cea de a doua metodă deduce din numărul concret al personalului existent la data recrutării media anului anterior.
      
      2.        Una dintre particularităţile prezentei cauze, aparent foarte tehnică, rezidă în aceea că instanţa de trimitere menţionează
         exclusiv, cu titlu de referinţă pentru analiza solicitată, o serie de dispoziţii lipsite de valoare normativă (Liniile directoare
         privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă(2) şi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale(3)), precum şi o normă neaflată încă în vigoare la data producerii faptelor din acţiunea principală [Regulamentul (CE) nr. 2204/2002(4)].
      
      3.        În cele din urmă, este citat Tratatul CE: articolele 87 CE şi 88 CE reprezintă normele de hard law aplicabile în domeniu, în timp ce liniile directoare constituie instrumentele de soft law adoptate pentru interpretarea primelor. Compararea ambelor metode de calcul cu tratatul nu se dovedeşte extrem de utilă,
         deoarece conformitatea cu dreptul primar a uneia dintre aceste două formule nu presupune neapărat lipsa de conformitate a
         celeilalte.
      
      4.        De pe poziţii mai puţin maniheiste, instanţa de trimitere solicită să se determine care este interpretarea cea mai adaptată
         logicii generale a schemei de ajutoare de stat pentru ocuparea forţei de muncă, alcătuită din norme ce se regăsesc, în parte,
         în liniile directoare menţionate şi în regulamentele de exceptare.
      
      II – Cadrul juridic
      A –    Reglementarea comunitară
      1.      Liniile directoare ale Comisiei
      5.        Cadrul normativ relevant cuprinde două comunicări prin intermediul cărora Comisia a făcut publice liniile directoare menite
         să orienteze acţiunea instituţiei în cadrul declarării conformităţii cu tratatele a schemelor de ajutoare notificate de statele
         membre în temeiul articolului 88 CE (fostul articol 93 din Tratatul CE). Acestea sunt Liniile directoare privind ajutoarele
         de stat pentru ocuparea forţei de muncă şi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale.
      
      a)      Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă
      6.        Aceste linii directoare urmăresc asigurarea unui anumit grad de coerenţă între normele de concurenţă şi punerea în aplicare
         a politicilor necesare în vederea combaterii şomajului în Europa printr‑o „acţiune […] favorabilă în ceea ce priveşte ajutoarele
         pentru crearea de locuri de muncă” [traducere neoficială], care, în ciuda riscurilor pe care le prezintă pentru concurenţa
         intracomunitară, îmbunătăţesc componenta „încadrare în muncă” a creşterii economice (punctul 20).
      
      7.        Punctul 17 arată că prin „crearea de locuri de muncă” se înţelege o creare netă de locuri de muncă, şi anume „un loc de muncă
         suplimentar în raport cu numărul (mediu, într‑o anumită perioadă) al persoanelor angajate în întreprinderea respectivă” [traducere
         neoficială].
      
      b)      Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale
      8.        Aceste linii directoare privesc acordarea de ajutoare anumitor zone geografice şi condiţionează, spre deosebire de cele privind
         ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, noile locuri de muncă de realizarea unei investiţii iniţiale (punctul 4.11).
      
      9.        Şi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale utilizează noţiunea „creare de locuri de muncă”. Punctul 4.12 defineşte
         această noţiune drept creşterea netă a numărului de locuri de muncă dintr‑o unitate „în raport cu media unei perioade de referinţă.
         Astfel, locurile de muncă eventual desfiinţate în perioada avută în vedere trebuie scăzute din numărul aparent de locuri de
         muncă create în aceeaşi perioadă [...]” [traducere neoficială]. Nota de subsol 33 din respectivele linii directoare (corespunzătoare
         punctului citat) precizează că „[n]umărul de locuri de muncă corespunde numărului de unităţi de muncă pe an (UMA), şi anume
         numărului de persoane angajate cu normă întreagă într‑un an” [traducere neoficială], norma redusă şi munca sezonieră fiind
         fracţiuni de UMA.
      
      2.      Regulamentele de exceptare
      10.      În cadrul exercitării puterilor conferite prin Regulamentul (CE) nr. 994/98(5), Comisia a adoptat două regulamente de exceptare pe categorii pentru care există o scutire de la obligaţia notificării prealabile
         a ajutoarelor instituită la articolul 88 alineatul (3) CE. Astfel, Regulamentul (CE) nr. 70/2001(6) se aplică ajutoarelor acordate întreprinderilor mici şi mijlocii, iar Regulamentul nr. 2204/2002 se aplică ajutoarelor de
         stat pentru ocuparea forţei de muncă.
      
      a)      Regulamentul nr. 70/2001
      11.      Conform articolului 4 alineatul (6) literele (b) şi (c) din Regulamentul nr. 70/2001, o schemă de ajutor în favoarea întreprinderilor
         mici şi mijlocii trebuie să îndeplinească două condiţii pentru a putea beneficia de scutire: proiectul de investiţii trebuie
         să conducă la o creştere netă a numărului de angajaţi din unitatea respectivă în raport cu media celor douăsprezece luni precedente,
         iar locurile de muncă create trebuie să fie menţinute o perioadă de minimum cinci ani.
      
      12.      În temeiul articolului 2 litera (g) din acest regulament, „numărul de angajaţi” corespunde numărului de UMA.
      
      b)      Regulamentul nr. 2204/2002
      13.      Articolul 4 alineatul (4) literele (a) şi (b) din Regulamentul nr. 2204/2002 prevede că locurile de muncă create trebuie să
         reprezinte o creştere netă a numărului de angajaţi, atât în unitatea, cât şi în întreprinderea respectivă, comparativ cu media
         din ultimele douăsprezece luni şi să fie menţinute „o perioadă minimă de trei ani, sau doi ani în cazul [întreprinderilor
         mici şi mijlocii]”.
      
      14.      Articolul 2 litera (e) din acest regulament reia definiţia „numărului de angajaţi” prevăzută la articolul 2 litera (g) din
         Regulamentul nr. 70/2001.
      
      B –    Reglementarea italiană şi deciziile Comisiei
      15.      Articolul 3 alineatul 5 din Legea italiană nr. 448 din 23 decembrie 1998(7) prevede că, pentru persoanele nou angajate în cursul anilor 1999-2001 care sporeau numărul persoanelor angajate efectiv la
         31 decembrie 1998, angajatorii privaţi şi entităţile publice economice care operau în regiunile Campania, Basilicata, Sicilia,
         Apulia, Calabria şi Sardinia beneficiau, pentru o perioadă de trei ani începând din momentul recrutării, de o scutire pentru
         totalitatea cotizaţiilor datorate Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institutul Naţional al Asigurărilor
         Sociale) asupra remuneraţiilor pentru care cotizarea la Fondo pensioni lavoratori dipendenti (Fondul de pensii al lucrătorilor
         salariaţi) era obligatorie. Această dispoziţie era aplicabilă de asemenea în regiunile Abruzzo şi Molise, dar numai pentru
         anul 1999.
      
      16.      În versiunea iniţială, articolul 3 alineatul 6 din lege supunea acordarea acestor ajutoare îndeplinirii anumitor condiţii,
         printre care se numărau cerinţa potrivit căreia întreprinderea, chiar dacă era nou înfiinţată, trebuia să îşi sporească numărul
         de salariaţi cu normă întreagă angajaţi pe durată nedeterminată, această sporire fiind calculată în raport cu media numărului
         persoanelor aflate în funcţie la 30 noiembrie 1998 pentru întreprinderile înfiinţate înainte de 31 decembrie 1998 [litera
         a)], şi condiţia potrivit căreia „numărul de angajaţi atins ca urmare a noilor angajări să nu scadă în cursul perioadei acoperite
         de ajutorul respectiv” [litera c)].
      
      17.      La 16 decembrie 1998, Republica Italiană a notificat Comisiei instituirea schemei de ajutor.
      
      18.      Ca urmare a unui schimb de opinii între autorităţile italiene şi organismele comunitare, cerinţa referitoare la sporirea numărului
         de salariaţi a fost revizuită, fiind formulată astfel: întreprinderea, chiar nou înfiinţată, trebuie să sporească numărul
         de salariaţi angajaţi cu normă întreagă. Crearea de locuri de muncă se calculează în raport cu media lucrătorilor din întreprindere
         în cursul celor douăsprezece luni care precedă angajarea. Media lucrătorilor se calculează în UMA.
      
      19.      La 10 august 1999, Comisia a decis să nu ridice obiecţii împotriva schemei de ajutoare instituită prin Legea italiană nr. 448.
         Ca urmare, în ceea ce priveşte ajutoarele fără legătură cu realizarea unei investiţii iniţiale, „schema îndeplineşte condiţia
         privind crearea netă de locuri de muncă, deoarece ajutorul este acordat pentru lucrătorii suplimentari în raport cu personalul
         întreprinderii din cursul celor douăsprezece luni anterioare”. 
      
      20.      Prin decizia din 6 decembrie 2002, Comisia şi‑a dat de asemenea acordul pentru articolul 44 din Legea italiană nr. 448 din
         28 decembrie 2001(8), prin care se proroga schema de ajutoare prevăzută de Legea nr. 448/98.
      
      III – Acţiunea principală şi întrebarea preliminară
      21.      Societatea Lodato Gennaro & C. SpA (denumită în continuare „Lodato”) are ca principală activitate producerea de conserve de
         tomate în regiunea Campania. Activitatea desfăşurată prezintă un important vârf sezonier în cursul lunilor când tomatele coapte
         pot fi puse în conserve(9), ceea ce o determină să angajeze în această perioadă numeroşi lucrători sezonieri.
      
      22.      Lodato a beneficiat de schema de ajutoare de stat pentru ocuparea forţei de muncă prevăzută de Legile nr. 448/98 şi nr. 448/01
         şi a obţinut iniţial scutirea de la plata cotizaţiilor la sistemul asigurărilor sociale pentru un număr de şapte lucrători,
         iar ulterior pentru un număr de alţi doi lucrători suplimentari.
      
      23.      La 21 noiembrie 2005, INPS a întocmit un proces‑verbal prin care acuza Lodato de încălcarea reglementărilor naţionale amintite.
         INPS a considerat că societatea nu îndeplinea condiţiile pentru a beneficia de ajutoarele respective, deoarece nu ţinuse cont
         de lucrătorii sezonieri la calcularea personalului pentru a stabili dacă generase locuri de muncă.
      
      24.      Inspectorii însărcinaţi cu verificări în speţă au considerat că niciuna dintre angajările pentru care societatea beneficiase
         de scutirea de plata cotizaţiilor nu dusese la sporirea personalului, calculat prin compararea, pentru fiecare nou angajat,
         a numărului mediu de UMA din anul anterior angajării sale cu numărul total al personalului la data recrutării.
      
      25.      Lodato a atacat decizia INPS la Secţia de dreptul muncii a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore. În susţinerea acţiunii
         formulate, Lodato a arătat că administraţia a recurs la criterii neomogene în loc să compare numărul mediu de UMA din anul
         anterior recrutării cu numărul de UMA din anul ulterior recrutării. Lodato invocă totodată faptul că lucrătorii sezonieri
         au fost luaţi în calcul ca fracţiuni de UMA.
      
      26.      Instanţa de trimitere îşi exprimă opinia în sensul că afirmaţia INPS potrivit căreia lucrătorii sezonieri nu au fost luaţi
         în calcul este greşită şi consideră totodată că metoda utilizată de INPS este discriminatorie în privinţa întreprinderilor
         a căror activitate este sezonieră. Aceasta adaugă că „compararea numărului de UMA din anul anterior recrutării cu cel din
         anul ulterior acesteia este mai adaptată scopului ajutorului, care este de a crea locuri de muncă noi şi durabile”. Cu toate
         acestea, instanţa a indicat posibilul conflict în ceea ce priveşte interpretarea corectă a reglementării comunitare aplicabile
         şi, astfel, a hotărât să adreseze Curţii următoarea întrebare preliminară:
      
      „Dreptul comunitar, astfel cum rezultă din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, din Liniile
         directoare privind ajutoarele de stat regionale şi din Regulamentul (CE) nr. 2204/2001 din 12 decembrie 2002 de aplicare a
         articolelor 87 şi 88 din Tratatul CE în raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă, trebuie să fie interpretat
         în sensul că, pentru a verifica dacă a existat o creştere a numărului locurilor de muncă, trebuie să se compare numărul mediu
         de UMA din anul anterior recrutării cu numărul mediu de UMA din anul următor recrutării sau, dimpotrivă, trebuie interpretat
         în sensul că este necesar, ori numai posibil, să se efectueze comparaţia între numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării
         şi cifra exactă privind numărul persoanelor angajate în întreprindere la data recrutării?”
      
      IV – Procedura în faţa Curţii
      27.      Cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare a fost înregistrată la grefa Curţii la 10 septembrie 2007.
      
      28.      Au depus observaţii scrise Lodato, INPS, guvernul italian şi Comisia.
      
      29.      La şedinţa care a avut loc la 21 octombrie 2008 au asistat reprezentanţii Lodato, ai INPS, ai Republicii Italiene şi ai Comisiei,
         fiind ascultaţi în susţinerea observaţiilor orale.
      
      V –    Cu privire la întrebarea preliminară
      A –    Cu privire la admisibilitate
      30.      Litigiul cu a cărui soluţionare a fost sesizat Tribunale ordinario di Nocera Inferiore priveşte un act administrativ prin
         care Lodato este obligat să restituie cuantumul corespunzător ajutoarelor pentru ocuparea forţei de muncă primite în temeiul
         Legilor nr. 448/98 şi nr. 448/01, pentru motivul că cerinţa sporirii personalului întreprinderii, prevăzută de aceste legi,
         nu a fost îndeplinită.
      
      31.      Sistemul de scutire de plata cotizaţiilor la asigurările sociale instituit prin legile menţionate a fost acceptat de Comisie
         şi, în consecinţă, nu conformitatea sa cu dreptul comunitar este cea care trebuie analizată în speţă, ci metoda de calcul
         pe baza căreia a putut fi dedusă existenţa unei creşteri a numărului de angajaţi, ceea ce presupune examinarea normelor europene.
      
      32.      Pentru acest motiv a sesizat instanţa de trimitere Curtea cu o întrebare preliminară în vederea obţinerii interpretării unor
         dispoziţii lipsite de valoare normativă (Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă şi Liniile
         directoare privind ajutoarele regionale) şi a unei dispoziţii neaflate încă în vigoare la data producerii faptelor din acţiunea
         principală (Regulamentul nr. 2204/2002).
      
      33.      Nu am putea formula nicio obiecţiune în ceea ce priveşte invocarea Liniilor directoare privind ajutoarele pentru ocuparea
         forţei de muncă şi a Liniilor directoare privind ajutoarele regionale. Acestea au orientat acţiunea Comisiei la momentul la
         care a aprobat Legea nr. 448/98. Tribunale ordinario di Nocera Inferiore trebuie, prin urmare, să se întemeieze pe aceste
         linii directoare pentru a stabili dacă o decizie administrativă este sau nu este conformă dreptului comunitar.
      
      34.      În Hotărârea Grimaldi(10), Curtea a confirmat propria competenţă de interpretare, pe calea întrebărilor preliminare, a instrumentelor de soft law adoptate în conformitate cu tratatul(11), indicând că aceste acte nu sunt lipsite de efecte juridice, iar instanţele naţionale sunt, prin urmare, ţinute să le „ia
         […] în considerare” în vederea soluţionării litigiilor cu care sunt sesizate, în special în cazul în care clarifică interpretarea
         unor dispoziţii de drept intern instituite pentru asigurarea punerii în aplicare a actelor în cauză sau în cazul în care completează
         dispoziţii comunitare cu caracter obligatoriu(12).
      
      35.      Cu toate acestea, liniile directoare nu constituie un izvor de drept comunitar stricto sensu. Astfel cum a indicat în numeroase rânduri Curtea, Comisia îşi poate autoimpune orientări pentru exercitarea puterilor de
         apreciere proprii prin intermediul unor acte precum liniile directoare, în măsura în care aceste acte cuprind norme prescriptive
         privind orientarea de urmat de către instituţie, nu se îndepărtează de normele din tratat şi contribuie la garantarea transparenţei,
         a previzibilităţii şi a securităţii juridice a propriei acţiuni. Deşi nu sunt obligatorii pentru Curte, acestea constituie
         un instrument util în dezvoltarea argumentaţiei(13).
      
      36.      Jurisprudenţa adaugă că, prin publicarea acestor norme, Comisia se autolimitează în exercitarea propriei puteri de apreciere
         şi nu se poate îndepărta fără justificare de la aceste norme decât cu riscul să fie sancţionată pentru săvârşirea unei încălcări
         a unor principii de drept precum principiul egalităţii de tratament sau al protecţiei încrederii legitime. Prin urmare, nu
         se poate exclude posibilitatea ca, „în anumite condiţii şi în funcţie de conţinutul lor, astfel de norme de conduită cu aplicabilitate
         generală să poată produce efecte juridice”(14).
      
      37.      Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă şi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale
         constituie, aşadar, instrumente de interpretare esenţiale în determinarea celui mai adecvat mod de calcul în sfera ajutoarelor
         pentru încadrare în muncă.
      
      38.      În afara acestor linii directoare, Tribunale ordinario di Nocera Inferiore invocă un regulament de exceptare pe categorii
         ulterior aprobării schemei de ajutoare în litigiu (Regulamentul nr. 2204/2002). În acest context, Comisia susţine că trimiterea
         preliminară este inadmisibilă în măsura în care priveşte interpretarea respectivului regulament, care este lipsit de pertinenţă
         pentru soluţionarea acţiunii principale.
      
      39.      Regulamentul în cauză, care scuteşte o serie de ajutoare de stat de obligaţia de notificare prevăzută la articolul 88 alineatul
         (3) CE, a fost în vigoare de la începutul anului 2003 până la 31 decembrie 2006 (articolul 11 din regulament). Nu încape,
         prin urmare, nicio îndoială că acesta nu era aplicabil scutirilor de cotizaţii la asigurările sociale în discuţie în speţă,
         între anii 1998 şi 2001, şi din acest motiv autorităţile italiene au notificat Comisiei Legile nr. 448/98 şi nr. 448/01 pentru
         ca aceasta să poată evalua conţinutul lor.
      
      40.      Tratatul şi liniile directoare, cu specificităţile pe care le‑am semnalat, sunt singurele care permit să se aprecieze validitatea
         deciziilor adoptate de Comisie la acea dată. Cu toate acestea, în cadrul determinării metodei de calcul care corespunde cel
         mai bine obiectivelor urmărite de tratat în materie, Curtea poate recurge la parametrii de interpretare care decurg dintr‑o
         normă de drept derivat adoptată în temeiul articolelor 87 CE şi 88 CE, chiar în condiţiile în care aceasta nu era în vigoare
         la data faptelor în litigiu.
      
      41.      În plus, potrivit unei jurisprudenţe constante(15), instanţa naţională este cea competentă să aprecieze, în funcţie de particularităţile cauzei, atât necesitatea unei trimiteri
         preliminare înainte de pronunţarea hotărârii, cât şi pertinenţa întrebărilor adresate. Această trimitere preliminară nu poate
         fi respinsă decât dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului comunitar nu are nicio legătură cu realitatea
         sau cu obiectul acţiunii principale, ceea ce, în opinia noastră, nu se întâmplă în prezenta cauză.
      
      B –    Modul de calcul al indicatorului „creare de locuri de muncă”
      42.      Potrivit articolului 87 alineatul (1) CE, noţiunea „ajutor” cuprinde avantajele oferite de autorităţile publice, care, sub
         diverse forme, reduc sarcinile ce grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi(16).
      
      43.      Mai specific, Curtea a precizat că o reducere a sarcinilor sociale obligatorii pentru întreprinderile dintr‑un sector industrial
         reprezintă un „ajutor” în sensul tratatului în cazul în care această măsură este destinată să scutească parţial întreprinderile
         în cauză de sarcinile pecuniare impuse de sistemul de asigurări sociale, fără ca această scutire să fie justificată de natura
         sau de structura acestui sistem sau de caracterul său social(17).
      
      44.      Ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă ce constau în scutiri de plata sarcinilor sociale intră, aşadar, sub incidenţa
         articolului 87 alineatul (1) CE şi sunt considerate incompatibile cu piaţa comună, deoarece denaturează sau ameninţă să denatureze
         concurenţa. Totuşi, ajutoarele menite să creeze locuri de muncă pot face obiectul uneia dintre excepţiile prevăzute la articolul
         87 alineatul (3) CE. 
      
      45.      Pentru a facilita înţelegerea articolelor 87 CE şi 88 CE, Comisia a elaborat cele două linii directoare la care se face trimitere
         în întrebarea preliminară, garantând astfel o transparenţă sporită în privinţa notificării ajutoarelor, precum şi punerea
         de acord a normelor de concurenţă cu aplicarea politicilor pertinente de combatere a şomajului în Europa.
      
      46.      Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, precum şi, deopotrivă, Liniile directoare privind ajutoarele
         de stat regionale stabilesc condiţiile care trebuie să fie îndeplinite în cazul ajutoarelor prin care se creează locuri de
         muncă pentru a fi autorizate de Comisie(18). Cele două acte impun o creştere netă a numărului de locuri de muncă şi utilizează medii pentru calculul comparativ.
      
      47.      Astfel cum am indicat, instanţa de trimitere supune Curţii cele două metode alternative de calcul al coeficientului „creare
         de locuri de muncă”: cea susţinută de Lodato, în cadrul căreia numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării care stă
         la originea ajutorului este confruntat cu numărul din anul următor, şi metoda utilizată de INPS, care compară numărul mediu
         de UMA din anul anterior cu numărul concret al personalului întreprinderii la data angajării lucrătorului care conferă dreptul
         la scutirea de sarcini.
      
      1.      Liniile directoare, regulamentele de exceptare şi logica matematică susţin soluţia apărată de Lodato
      48.      O analiză sumară a liniilor directoare evidenţiază caracterul inadecvat al formulei aplicate de INPS.
      
      49.      Punctul 17 din Liniile privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă arată că există creare netă de locuri de muncă în
         prezenţa unui „loc de muncă suplimentar în raport numărul (mediu, într‑o anumită perioadă) al persoanelor angajate în [întreprindere]”.
      
      50.      Potrivit Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale, mai precise în această privinţă, calculul mediei se realizează
         pe un an şi se introduce noţiunea „unităţi de muncă pe an”, care corespunde numărului de salariaţi angajaţi cu normă întreagă
         în cursul unui an, „norma redusă şi munca sezonieră fiind fracţiuni de UMA” (nota de subsol 33).
      
      51.      Punctul 4.12 din respectivele linii directoare arată că prin „creare de forţă de muncă” se înţelege „creşterea netă a numărului
         de locuri de muncă […] din unitatea respectivă în raport cu media unei perioade de referinţă”. Prin urmare, „locurile de muncă
         eventual desfiinţate în perioada avută în vedere trebuie scăzute din numărul aparent de locuri de muncă create în aceeaşi
         perioadă”.
      
      52.      Operaţiunea ni se pare simplă: pentru a constata eventuala creştere a numărului de angajaţi, este suficient să se scadă din
         numărul total de lucrători angajaţi în „perioada de referinţă” numărul de lucrători al căror raport de muncă a încetat în
         aceeaşi perioadă. Dar înseşi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale conduc la efectuarea acestor calcule
         pentru o medie anuală (UMA) care include deopotrivă, în calitate de fracţiuni, lucrătorii sezonieri sau cu normă redusă. Această
         nuanţă complică operaţiunile, întrucât logica matematică strictă presupune ca orice scădere să se efectueze pornind de la
         două valori omogene, în speţă referitoare la intervale de timp simetrice şi de durată identică, în caz contrar riscând să
         se ajungă la un rezultat eronat, care nu reflectă realitatea cu un minimum de fiabilitate.
      
      53.      Pe cale de consecinţă, astfel cum a indicat în mod corect Comisia în observaţiile sale, liniile directoare prevăd o comparaţie
         între două date referitoare la două perioade succesive: perioada care precedă angajarea de noi lucrători şi perioada ulterioară
         acestui eveniment. Ar fi, prin urmare, contrar spiritului şi obiectivului urmărit de aceste linii directoare, dar şi, în plus,
         absurd din punct de vedere aritmetic, să se efectueze o comparaţie între numărul mediu de locuri de muncă într‑o anumită perioadă
         şi cifra corespunzătoare la o dată calendaristică determinată.
      
      54.      Chiar dacă nu este aplicabil ratione temporis ajutoarelor în discuţie, Regulamentul nr. 2204/2002 vine în sprijinul acestei deduceri. Articolul 4 alineatul (4) litera
         (a) din acesta clarifică problematica în discuţie în cauza principală precizând că „locurile de muncă create trebuie să reprezinte
         o creştere netă a numărului de salariaţi […] în raport cu media celor douăsprezece luni precedente”. Primul element al ecuaţiei
         îl reprezintă numărul mediu de locuri de muncă în decursul anului precedent, ceea ce, alături de utilizarea UMA [impusă din
         nou la articolul 2 litera (e) din regulament], confirmă ideea potrivit căreia este necesar să se utilizeze două medii anuale
         pentru a stabili dacă a avut loc crearea de locuri de muncă.
      
      55.      Astfel, dacă înlocuim, la articolul 4 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul nr. 2204/2002, expresia „numărul de salariaţi”
         cu echivalentul său (potrivit articolului 2 din acelaşi regulament), „numărul de unităţi de muncă pe an (UMA)”, textul nu
         mai lasă loc niciunei îndoieli: „locurile de muncă create trebuie să reprezinte o creştere netă a numărului de unităţi de
         muncă pe an […] în raport cu media celor douăsprezece luni precedente”(19).
      
      56.      Metoda de calcul invocată de reclamanta din acţiunea principală respectă într‑o mai mare măsură regulile matematice şi dorinţa
         exprimată cât se poate de evident de instituţiile comunitare, în primul rând prin liniile directoare ale Comisiei şi apoi
         prin reglementările de exceptare pe categorii.
      
      2.      Soluţia propusă de INPS ar putea duce la marginalizarea întreprinderilor a căror activitate este sezonieră
      57.      Fără a prejudicia cele de mai sus, există încă un argument în favoarea tezei susţinute de Lodato, care evidenţiază eventualul
         caracter discriminatoriu al formulei propuse de INPS.
      
      58.      Astfel cum a recunoscut recenta Curtea în Hotărârea Nuova Agricast(20), procedura prevăzută la articolul 88 CE nu poate conduce la un rezultat contrar tratatului. Astfel, Comisia nu poate declara
         compatibil cu piaţa comună un ajutor care încalcă alte prevederi ale tratatului sau care nu respectă principiile generale
         ale dreptului comunitar, cum ar fi principiul egalităţii de tratament.
      
      59.      Cu toate acestea, o jurisprudenţă constantă validează clasicul „concept aristotelian al discriminării”(21) şi, astfel, principiul egalităţii de tratament se vede încălcat atunci când se tratează în mod inegal situaţii comparabile
         sau atunci când situaţii diferite fac obiectul unui tratament similar(22). Prin urmare, este necesar să se verifice dacă inegalităţile sunt justificate obiectiv.
      
      60.      Astfel cum se indică în întrebarea adresată de instanţa de trimitere, comparaţia între media UMA din anul anterior recrutării
         şi numărul de salariaţi la data recrutării dezavantajează în mod evident întreprinderile care, asemenea Lodato, desfăşoară
         activităţi sezoniere şi se confruntă cu vârfuri foarte accentuate în curba forţei de muncă angajate, care corespund celor
         mai intense perioade de activitate. Prin mecanismul propus de autorităţile italiene, momentul recrutării nu prezintă aproape
         nicio importanţă în cazul unei întreprinderi care deţine un personal mai mult sau mai puţin constant pe parcursul întregului
         an; în schimb, pentru o societate al cărei număr de angajaţi variază puternic de la o lună la alta, posibilităţile de a beneficia
         de ajutor scad în mod simţitor în cazul în care recrutarea de noi lucrători are loc într‑o zi în care numărul de salariaţi
         este inferior mediei anului precedent (ceea ce se întâmplă frecvent în afara lunilor cu activitate sporită). 
      
      61.      În cadrul observaţiilor prezentate, guvernul italian afirmă că această limitare a accesului la scutirile în discuţie pentru
         întreprinderile care au recurs la munca sezonieră corespunde raţiunii schemei de ajutor, dat fiind că autorizarea acordată
         de Comisie, similar Regulamentului nr. 2204/2002, priveşte exclusiv locurile de muncă stabile.
      
      62.      Nu împărtăşim această opinie. În ceea ce ne priveşte, considerăm că practica INPS provoacă o inegalitate contrară spiritului
         ajutoarelor pentru ocuparea forţei de muncă şi poate constitui un obstacol în calea încurajării dezvoltării economice urmărite
         de aceste ajutoare.
      
      63.      Astfel cum putem deduce din Regulamentul nr. 2204/2002, acest tip de ajutoare de stat urmăreşte favorizarea ocupării forţei
         de muncă în cadrul politicii economice şi sociale a Comunităţii şi a statelor sale membre. În temeiul articolului 87 alineatul
         (3) CE, acest regulament justifică faptul că puterile publice „iau măsuri pentru a se asigura că întreprinderile sunt încurajate
         să crească nivelul propriu de ocupare a forţei de muncă” [considerentul (5)], economia fiind astfel relansată prin stimularea
         factorului „angajare în muncă”.
      
      64.      Pentru a aprecia legitimitatea tratamentului defavorabil acordat personalului sezonier, este necesar să se stabilească dacă
         aceste ajutoare urmăresc promovarea oricărui tip de loc de muncă (caz în care nu ar fi corect să se neglijeze întreprinderile
         care recurg la munca sezonieră) sau exclusiv locurile de muncă pe durată nedeterminată. Guvernul italian apără această a doua
         idee, invocând articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Regulamentul nr. 2204/2002, în temeiul căruia, pentru ca exceptarea
         să fie permisă, locurile de muncă create trebuie să fie menţinute o perioadă de minimum trei ani sau de doi ani în cazul întreprinderilor
         mici şi mijlocii.
      
      65.      Cu toate acestea, considerăm că această împrejurare nu este una esenţială. Instituţiile comunitare au acordat întotdeauna
         ajutoare cu condiţia ca posturile create să fie menţinute o anumită perioadă. Punctul 21 din Liniile directoare privind ajutoarele
         pentru ocuparea forţei de muncă face trimitere la obligaţia de a menţine „postul nou creat o anumită perioadă minimă”, iar
         punctul 4.14 din Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale impune, cu mai multă precizie, menţinerea postului
         cinci ani(23).
      
      66.      În orice caz, Lodato nu putea beneficia în mod valabil de scutiri decât cu condiţia să ofere asigurări că noii angajaţi îşi
         vor păstra calitatea de salariaţi o perioadă minimă (cinci ani în cazul ajutoarelor de stat regionale). Numai posturile cu
         vocaţie permanentă sunt avute în vedere la calculul creşterii nete a numărului locurilor de muncă; aceasta reprezintă o condiţie
         sine qua non pentru acordarea ajutoarelor.
      
      67.      Un loc de muncă nou creat, de orice tip, permite potenţarea creşterii economice, cu condiţia să prezinte o anumită stabilitate
         şi să permită aprecierea la justa sa valoare a contribuţiei aduse. Această idee se desprinde din cuprinsul punctului 21 a
         treia liniuţă din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, în cadrul căruia Comisia îşi exprimă
         intenţia de a favoriza contractele pe durată nedeterminată, însă, deopotrivă, şi contractele încheiate pe o perioadă suficient
         de îndelungată şi contractele care prevăd obligaţia de a menţine locul de muncă o perioadă minimă, condiţii care constituie
         o garanţie în ceea ce priveşte stabilitatea locului de muncă creat.
      
      68.      Uneori, în cadrul unei societăţi se dovedeşte inevitabil recursul la munca sezonieră. Acesta este cazul multor întreprinderi
         agricole şi din sectorul agroalimentar (precum fabricile de conserve), dar şi al anumitor întreprinderi din sectorul turistic,
         în care se întâmplă adesea să fie angajate aceleaşi persoane, an de an, în sezonul de vârf. Nu pare evident că legiuitorul
         comunitar a dorit să sancţioneze acest tip de întreprinderi, care constituie un motor esenţial al creşterii economice în numeroase
         state membre, privându‑le de ajutoare pentru ocuparea forţei de muncă(24).
      
      69.      Prin urmare, nu există niciun indiciu care să se opună posibilităţii ca munca sezonieră să beneficieze de scutiri, cu condiţia
         ca aceasta să îşi demonstreze continuitatea şi să fie contabilizată ca fracţiune de UMA.
      
      70.      În aceste condiţii, considerăm că Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă şi Liniile directoare
         privind ajutoarele de stat regionale cuprind norme suficiente pentru a asigura o evaluare corespunzătoare a situaţiei locurilor
         de muncă create de societatea reclamantă şi că metoda de calcul utilizată de autorităţile italiene denaturează buna funcţionare
         a acestui mecanism.
      
      71.      Această argumentaţie evidenţiază totodată lipsa de relevanţă, deja semnalată, a numărului de locuri de muncă la data recrutării,
         deoarece obiectivul nu este acela de a constata dacă, la această dată exactă, numărul de lucrători este superior mediei anului
         precedent, ci de a verifica dacă sistemul de scutiri de plata cotizaţiilor la asigurările sociale permite întreprinderii să
         sporească nivelul locurilor de muncă oferite, un indicator care, în primul rând, este examinat anual şi care, în al doilea
         rând, cuprinde nu numai salariaţii permanenţi cu normă întreagă, ci deopotrivă (în proporţia corespunzătoare) angajaţii temporari,
         sezonieri şi cu normă redusă.
      
      VI – Concluzie
      72.      Având în vedere consideraţiile care precedă, propunem Curţii să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale ordinario
         di Nocera Inferiore după cum urmează:
      
      „Dreptul comunitar, astfel cum decurge din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, din Liniile
         directoare privind ajutoarele de stat regionale şi din Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 al Comisiei din 12 decembrie 2002 de
         aplicare a articolelor 87 şi 88 din Tratatul CE în raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă, trebuie interpretat
         în sensul că, pentru a verifica dacă a avut loc o creştere a numărului de locuri de muncă, este necesar să se compare media
         UMA din anul anterior recrutării cu media UMA din anul ulterior recrutării.”
      
      1 –	Limba originală: spaniola.
      
      2 –	Comunicarea Comisiei 95/C 334/04 (JO 1995, C 334, p. 4).
      
      3 –	Comunicarea Comisiei 98/C 74/06 (JO 1998, C 74, p. 9).
      
      4 –	Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 al Comisiei din 12 decembrie 2002 de aplicare a articolelor 87 şi 88 din Tratatul CE în
         raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă (JO L 337, p. 3, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 155).
      
      5 –	Regulamentul (CE) nr. 994/98 al Consiliului din 7 mai 1998 de aplicare a articolelor 92 şi 93 din Tratatul de instituire
         a Comunităţii Europene anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale (JO L 142, p. 1, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 31).
      
      6 –	Regulamentul (CE) nr. 70/2001 al Comisiei din 12 ianuarie 2001 privind aplicarea articolelor 87 şi 88 din Tratatul CE la
         ajutoare de stat pentru întreprinderile mici şi mijlocii (JO L 10, p. 33, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 98).
      
      7 –	Supliment ordinar la GURI nr. 301 din 29 decembrie 2001, denumită în continuare „Legea nr. 448/98”.
      
      8 –	Supliment ordinar la GURI nr. 332 din 29 decembrie 2001, denumită în continuare „Legea nr. 448/01”.
      
      9 –	În mod obişnuit, între lunile iulie şi octombrie.
      
      10 –	Hotărârea din 13 decembrie 1989 (C‑322/88, Rec., p. 4407, punctele 8 şi 18).
      
      11 –	Hotărârea Grimaldi, citată anterior, priveşte o recomandare a Comisiei care nu are legătură cu alte dispoziţii normative
         deopotrivă aplicabile, spre deosebire de anumite cauze anterioare, precum cele în care au fost pronunţate Hotărârea din 15
         iunie 1976, Frecassetti (113/75, Rec., p. 983), şi Hotărârea din 9 iunie 1977, Ufficio van Ameyde (90/76, Rec., p. 1091).
         În pofida punctului de vedere exprimat de o parte a doctrinei (în special Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, p. 391), nu există niciun obstacol serios în calea extinderii acestei jurisprudenţe la alte tipuri
         de instrumente de soft law, precum liniile directoare.
      
      12 –	A se vedea, în ceea ce priveşte această obligaţie de „a lua în considerare” actele comunitare de soft law şi de a respecta interpretarea conformă a acestora, Alonso García, R., El soft law comunitario, Revista de Administración Pública nr. 154, ianuarie-aprilie 2001, şi Sarmiento, D., El soft law administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2008, p. 86.
      
      13 –	Hotărârea din 24 martie 1993, CIRFS şi alţii/Comisia (C‑313/90, Rec., p. I‑1125, punctele 34 şi 36), Hotărârea din 4 iulie
         2000, Comisia/Grecia (C‑387/97, Rec., p. I‑5047, punctele 87 şi 89), Hotărârea din du 5 octombrie 2000, Germania/Comisia (C‑288/96,
         Rec., p. I‑8237, punctul 62), şi Hotărârea din 7 martie 2002, Italia/Comisia (C‑310/99, Rec., p. I‑2289, punctul 52).
      
      14 –	Hotărârea din 9 octombrie 1984, Adam şi alţii/Comisia (80/81-83/81 şi 182/82-185/82, Rec., p. 3411, punctul 22), Hotărârea
         din 10 decembrie 1987, Del Plato şi alţii/Comisia (181/86-184/86, Rec., p. 4991, punctul 10), Hotărârea din 15 ianuarie 2002,
         Libéros/Comisia (C‑171/00 P, Rec., p. I‑451, punctul 35), şi Hotărârea din 28 iunie 2005, Dansk Rørindustri şi alţii/Comisia
         (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P-C‑208/02 P şi C‑213/02 P, Rec., p. I‑5425, punctul 211).
      
      15 –	Hotărârea din 16 iunie 1981, Salonia (126/80, Rec., p. 1563, punctul 6), Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello (C‑186/90,
         Rec., p. I‑5773, punctul 9), Hotărârea din 16 iulie 1992, Lourenço Dias (C‑343/90, Rec., p. I‑4673, punctul 18), Hotărârea
         din 17 mai 1994, Corsica Ferries (C‑18/93, Rec., p. I‑1783, punctul 14), Hotărârea din 13 decembrie 1994, Grau-Hupka (C‑297/93,
         Rec., p. I‑5535, punctul 19), Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman (C‑415/93, Rec., p. I‑4921, punctul 61), Hotărârea din
         9 octombrie 1997, Grado şi Bashir (C‑291/96, Rec., p. I‑5531, punctul 12), şi Hotărârea din 13 iulie 2000, Idéal tourisme
         (C‑36/99, Rec., p. I‑6049, punctul 20).
      
      16 –	Hotărârea din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Înalta Autoritate (30/59, Rec., p. 1), Hotãrârea
         din 15 martie 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, Rec., p. I‑877, punctul 13), Hotărârea din 26 septembrie 1996, Franţa/Comisia
         (C‑241/94, Rec., p. I‑4551, punctul 34), Hotărârea din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia (C‑75/97, Rec., p. I‑3671, punctul 47),
         Hotărârea din 29 iunie 1999, DM Transport (C‑256/97, Rec., p. I‑3913, punctul 19), şi Hotărârea din du 5 octombrie 1999, Franţa/Comisia
         (C‑251/97, Rec., p. I‑6639, punctul 35).
      
      17 –	Hotărârea din 2 iulie 1974, Italia/Comisia (173/73, Rec., p. 709, punctele 28 şi 33), Hotărârea din 26 septembrie 1996,
         Franţa/Comisia, citată anterior (punctul 21), Hotărârea Belgia/Comisia, citată anterior (punctul 48), şi Hotărârea din 5 octombrie
         1999, Franţa/Comisia, citată anterior (punctele 36 şi 37).
      
      18 –	Aceste două linii directoare se deosebesc prin aceea că Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, rezervate
         unor zone bine definite şi dezvoltării acestora, impun în plus ca locurile de muncă create să fie legate de o investiţie iniţială.
      
      19 –	Regulamentul nr. 70/2001 susţine aceeaşi idee. Şi acesta face recurs la UMA şi la confruntarea cu „media ultimelor douăsprezece
         luni precedente” [articolul 2 litera (g) şi articolul 4 alineatul (6) litera (b)].
      
      20 –	Hotărârea din 15 aprilie 2008 (C‑390/06, Rep., p. I‑2577). A se vedea în acest sens Hotărârea din 3 mai 2001, Portugalia/Comisia
         (C‑204/97, Rec., p. I‑3175, punctul 41), şi Hotărârea din 12 decembrie 2002, Franţa/Comisia (C‑456/00, Rec., p. I‑11949, punctul
         30).
      
      21 –	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, p. 579.
      
      22 –	Hotărârea din 17 decembrie 1959, Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson/Înalta Autoritate (14/59, Rec., p. 445).
      
      23 –	Regulamentul nr. 2204/2002 elimină această regulă privind cei cinci ani şi reduce perioada la trei ani sau la doi ani în
         cazul întreprinderilor mici şi mijlocii [considerentul (18) şi articolul 4 alineatul (4) litera (b)].
      
      24 –	Ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă reprezintă un instrument de bază pentru combaterea muncii nedeclarate, fenomen
         foarte răspândit în sectoarele unde este se recurge la forţa de muncă sezonieră. A se vedea în acest sens Comunicarea Comisiei
         din 7 aprilie 1998 privind munca nedeclarată [COM (98) 219].