CELEX: 62011CJ0660
Language: hr
Date: 2013-09-12
Title: Presuda Suda (treće vijeće) od 12. rujna 2013.#Daniele Biasci i dr. protiv Ministero dell’Interno i Questura di Livorno (C‑660/11) i Cristian Rainone i dr. protiv Ministero dell’Interno i dr. (C‑8/12).#Zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana.#Sloboda poslovnog nastana – Sloboda pružanja usluga – Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a – Igre na sreću – Prikupljanje oklada – Uvjeti za dobivanje dozvole – Igre na sreću – Prikupljanje oklada – Uvjeti za dobivanje dozvole – Obveza pribavljanja dozvole policije i koncesije – Nacionalni propisi – Obvezna minimalna udaljenost između mjesta na kojima se prikupljaju oklade – Prekogranične aktivnosti usporedive s onima koje su predmet koncesije – Zabrana – Uzajamno priznavanje licencija u području igara na sreću.#Spojeni predmeti C-660/11 i C-8/12.

PRESUDA SUDA (treće vijeće)
      12. rujna 2013. (
            *1
         )
      „Sloboda poslovnog nastana — Slobodno pružanje usluga — Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a — Igre na sreću — Prikupljanje oklada — Uvjeti za dobivanje dozvole — Obveza pribavljanja dozvole policije i koncesije — Nacionalni propisi — Obvezna minimalna udaljenost između mjesta na kojima se prikupljaju oklade — Prekogranične aktivnosti usporedive s onima koje su predmet koncesije — Zabrana — Uzajamno priznavanje licencija u području igara na sreću“
      U spojenim predmetima C‑660/11 i C‑8/12,
      povodom zahtjevâ za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Italija), odlukama od 5. prosinca 2011., koje je Sud zaprimio 27. prosinca 2011. i 2. siječnja 2012., u postupcima
      
         Daniele Biasci,
      
      
         Alessandro Pasquini,
      
      
         Andrea Milianti,
      
      
         Gabriele Maggini,
      
      
         Elena Secenti,
      
      
         Gabriele Livi,
      
      protiv
      
         Ministero dell’Interno,
      
         Questura di Livorno,
      
      uz sudjelovanje:
      
         SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA (C‑660/11),
      i
      
         Cristian Rainone,
      
      
         Orentino Viviani,
      
      
         Miriam Befani
      
      protiv
      
         Ministero dell’Interno,
      
      
         Questura di Prato,
      
      
         Questura di Firenze,
      
      uz sudjelovanje:
      
         SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA,
      
      
         Stanley International Betting Ltd,
      
      
         Stanleybet Malta ltd. (C‑8/12),
      SUD (treće vijeće),
      u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh, C. Toader (izvjestitelj) i C. G. Fernlund, suci,
      nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,
      tajnik: L. Hewlett, glavni administrator,
      uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 18. travnja 2013.,
      uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
      
               —
            
            
               za D. Biascija, A. Pasquinija, A. Miliantija, G. Magginija, E. Secenti, G. Livija, C. Rainonea, O. Vivianija i M. Befani: A. Dossena i F. Donati, avvocati,
            
         
               —
            
            
               za SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA: G. Viciconte, C. Sambaldi, A. Fratini i F. Filpo, avvocati,
            
         
               —
            
            
               za Stanley International Betting Ltd: D. Agnello, A. Piccinini i M. Mura, avvocati,
            
         
               —
            
            
               za Stanleybet Malta ltd.: R. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro, D. Agnello i A. Piccinini, odvjetnici,
            
         
               —
            
            
               za talijansku vladu: G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju S. Fiorentina, avvocato dello Stato, i A. Bizzaraija, esperto,
            
         
               —
            
            
               za belgijsku vladu: M. Jacobs i L. Van den Broeck, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Vlaemmincka i R. Verbekeja, advocaten,
            
         
               —
            
            
               za maltešku vladu: A. Buhagiar, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Kimberleya, avukat,
            
         
               —
            
            
               za portugalsku vladu: L. Inez Fernandes, A. P. Barros i A. Silva Coelho, u svojstvu agenata,
            
         
               —
            
            
               za Europsku komisiju: E. Traversa, D. Nardi i I. V. Rogalski, u svojstvu agenata,
            
         odlučivši, saslušavši nezavisnog odvjetnika, da se u predmetu odluči bez prijedloga odluke,
      donosi sljedeću
      
         Presudu
      
      
               1
            
            
               Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članaka 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a.
            
         
               2
            
            
               Ti su zahtjevi podneseni u okviru sporova između, s jedne strane, D. Biascija, A Pasquinija, A. Miliantija, G. Magginija, E. Secenti i G. Livija i Ministero dell’Interno (Ministarstva unutarnjih poslova) i Questura di Livorno (policijske uprave u Livornu) (predmet C‑660/11) i, s druge strane, C. Rainonija i O. Vivianija i M. Befani i Ministero dell’Interno, Questura di Prato (policijske uprave u Pratu) i Questura di Firenze (policijske uprave u Firenci) (predmet C‑8/12).
            
         
         Pravni okvir
      
      
               3
            
            
               Talijansko zakonodavstvo u bitnom određuje da je za obavljanje djelatnosti prikupljanja i upravljanja okladama potrebno pribaviti koncesiju na temelju postupka javne nabave i dozvolu policije. Svaka povreda tog zakonodavstva podliježe kaznenim sankcijama.
            
         
         Koncesije
      
      
               4
            
            
               Do izmjena mjerodavnog zakonodavstva 2002. gospodarski subjekti koji su bili organizirani u obliku društva kapitala čije dionice kotiraju na organiziranom tržištu nisu mogli dobiti koncesiju za igre na sreću. Stoga su ti gospodarski subjekti bili isključeni iz javnih natječaja za dodjelu koncesija koji su održani 1999. Nezakonitost tog isključenja sukladno člancima 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a utvrđena je, među ostalim, u presudi od 6. ožujka 2007., Placanica i dr. (C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, Zb., str. I‑1891.).
            
         
               5
            
            
               Zakonodavni dekret (Decreto‑legge) br. 223 od 4. srpnja 2006., koji sadrži hitne odredbe za gospodarsku i socijalnu obnovu, za nadzor i racionalizaciju javnih rashoda i mjere u području poreznih prihoda i borbe protiv porezne prijevare, pretvoren u Zakon br. 248 od 4. kolovoza 2006. (GURI br. 18, od 11. kolovoza 2006., u daljnjem tekstu: dekret Bersani), započeo je reformu sektora igara na sreću u Italiji kako bi se osigurala usklađenost tog sektora s obvezama koje proizlaze iz prava Unije.
            
         
               6
            
            
               Članak 38. dekreta Bersani, naslovljen „Mjere borbe protiv nezakonitih igara na sreću”, predviđa u stavku 1. usvajanje niza odredaba do 31. prosinca 2006.„za borbu protiv širenja neregularnih i nezakonitih igara na sreću, poreznih utaja i poreznih prijevara u sektoru igara na sreću i osiguravanje zaštite igrača”.
            
         
               7
            
            
               Članak 38. stavak 2. i 4. dekreta Bersani određuje nova pravila za distribuciju igara na sreću koja se s jedne strane odnose na događaje različite od konjskih utrka, a s druge strane na konjske utrke. On osobito određuje sljedeće:
               
                        —
                     
                     
                        predviđa se otvaranje najmanje 7000 novih prodajnih mjesta za igre na sreću koje se odnose na događaje različite od konjskih utrka i najmanje 10000 novih prodajnih mjesta za igre na sreću koje se odnose na konjske utrke;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        najveći broj prodajnih mjesta po općini određuje se s obzirom na broj stanovnika i uzimajući u obzir prodajna mjesta za koja je koncesija već dana nakon javnog natječaja iz 1999.;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        nova prodajna mjesta moraju poštivati najmanju dopuštenu udaljenost između novih prodajnih mjesta i onih za koje je koncesija dana nakon javnog natječaja iz 1999.; i
                     
                  
                        —
                     
                     
                        neovisna uprava za državne monopole (u daljnjem tekstu: AAMS), koja djeluje pod nadzorom Ministarstva gospodarstva i financija, zadužena je za „određivanje načina zaštite” nositelja koncesija koje su dodijeljene nakon javnog natječaja iz 1999. godine.
                     
                  
         
         Dozvole policije
      
      
               8
            
            
               Sustav koncesija usko je povezan sa sustavom dozvola policije koji je reguliran kraljevim dekretom br. 773 koji potvrđuje pročišćeni tekst zakonâ u području javne sigurnosti (Regio decreto n. 773 – Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) od 18. lipnja 1931. (GURI br. 146. od 26. lipnja 1931.), kako je izmijenjen člankom 37. stavkom 4. Zakona br. 388 od 23. prosinca 2000. (redovni prilog GURI br. 302 od 29. prosinca 2000., u daljnjem tekstu: kraljev dekret).
            
         
               9
            
            
               Sukladno članku 88. tog kraljevog dekreta dozvola policije, koja iziskuje brojne provjere osobnih i stručnih osobina podnositelja zahtjeva, može se u sektoru igara na sreću izdati isključivo onima koji raspolažu koncesijom. Talijanski propisi nadalje predviđaju kaznene sankcije do godine dana zatvora za svaku osobu koja u javnosti nudi igre na sreću bez koncesije ili dozvole policije.
            
         
         Postupci javne nabave na temelju dekreta Bersani
      
      
               10
            
            
               Odredbe dekreta Bersani provedene su putem postupaka javne nabave koje je AAMS pokrenuo tijekom 2006. Dokumentacija javne nabave uključivala je, među ostalim, specifikaciju usluga koja je sadržavala osam priloga i model ugovora između AAMS‑a i koncesionara za igre na sreću koje se odnose na događaje različite od konjskih utrka (u daljnjem tekstu: model ugovora).
            
         
               11
            
            
               Na temelju članka 23. stavka 3. modela ugovora, AAMS oduzima koncesiju kada koncesionar neposredno ili posredno nudi na talijanskom teritoriju, ili pomoću servera koji se nalaze izvan nacionalnog teritorija, na tržištu igre na sreću koje su usporedive s javnim igrama na sreću ili drugim igrama na sreću kojima upravlja AAMS ili igrama na sreću koje talijanski pravni poredak zabranjuje.
            
         
         Glavni postupci i prethodna pitanja
      
      
               12
            
            
               Tužitelji u glavnom postupku su voditelji „centara za prijenos podataka” (u daljnjem tekstu: CPP) za račun Goldbet Sportwetten GmbH (u daljnjem tekstu: Goldbet), društva osnovanog u skladu s austrijskim pravom koje je nositelj licencije za prikupljanje oklada koju je dala vlada Tirola.
            
         
               13
            
            
               Tužitelji su u glavnom postupku pred Tribunale amministrativo regionale per la Toscana naveli da je Goldbet društvo sa sjedištem u Innsbrucku (Austrija), koje je ovlašteno obavljati djelatnost prikupljanja oklada u više država diljem svijeta i nad kojim nadležna tijela provode strog nadzor pravilnog obavljanja te djelatnosti.
            
         
               14
            
            
               Vezano uz odnos između Goldbeta i tužitelja u glavnom postupku, tužitelji su tvrdili da oklade organizira isključivo to društvo. Naime, nakon primitka ponude za okladu koju je CPP prenio Goldbetu, on pridržava diskrecijsko pravo prihvata ili odbijanja oklade, dok operater CPP‑a ima isključivu ulogu uspostavljanja kontakta između igrača i inozemne kladionice. Ponuda usluge sastoji se dakle isključivo od nuđenja veze i prijenosa podataka igračima, a sve kako bi se kladionici olakšao primitak oklade koju je dao igrač.
            
         
               15
            
            
               Iako su smatrali da se djelatnost koju obavljaju ne može nazvati djelatnošću posredovanja u klađenju, tužitelji u glavnom postupku podnijeli su kod nadležnih tijela zahtjeve za izdavanje dozvole policije propisane člankom 88. kraljevog dekreta. Svi zahtjevi odbijeni su s obrazloženjem da Goldbet u Italiji ne posjeduje koncesiju koju daje AAMS, a koja je člankom 88. kraljevog dekreta propisana kao obvezna za izdavanje navedene dozvole.
            
         
               16
            
            
               Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su pred sudom koji je uputio zahtjev odvojene tužbe za poništenje tih odluka o odbijanju nakon prethodne suspenzije njihovih učinaka, ističući osobito povredu načela uzajamnog priznavanja između država članica. Prema mišljenju tužitelja, talijanski pravni poredak vrijeđa to načelo jer društvima koja imaju odgovarajuće dozvole u drugim državama članicama odbija izdati dozvole za obavljanje djelatnosti izvan granica tih država.
            
         
               17
            
            
               U četiri predmetna spora koji su doveli do predmeta C‑660/11, SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA intervenirao je podupirući tužbene zahtjeve tuženika, Ministero dell’Interno, u svojstvu državnog koncesionara za prikupljanje oklada i javne igre na sreću i društva koje pruža visokotehnološke telekomunikacijske usluge za prikupljanje i provođenje oklada u konjskim i sportskim utrkama te prognoze rezultata. Stanley International Betting Ltd i Stanleybet Malta ltd. također su intervenirali podupirući tužbene zahtjeve tuženika u sporovima koji su doveli do predmeta C‑8/12.
            
         
               18
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev smatra da se glavni postupci uklapaju u pravni i činjenični okvir koji se, u biti, poklapa s onim koji je doveo do presude od 16. veljače 2012., Costa i Cifone (C‑72/10 i C‑77/10), tako da Sudu, u bitnome, postavlja pitanja identična onima koje je Corte suprema di cassazione već postavio u predmetima koji su doveli do te presude koja se odnosi na usklađenost s pravom Unije nacionalnog zakonodavstva koje štiti koncesije dane prije izmjene propisa. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev želi postaviti Sudu pitanje o usklađenosti postupka izdavanja dozvola policije predviđenog člankom 88. kraljevog dekreta i neprimjenjivanja uzajamnog priznavanja licencija u području igara na sreću u talijanskom pravu s pravom Unije.
            
         
               19
            
            
               Pod tim uvjetima Tribunale amministrativo regionale per la Toscana odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
               
                        „1)
                     
                     
                        Trebaju li se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a tumačiti na način da su oni, načelno, prepreka nacionalnim propisima kao onome iz članka 88. [kraljevog dekreta], na temelju kojeg „licencija za prikupljanje oklada može biti izdana isključivo onima koji imaju koncesiju ili dozvolu ministarstva ili drugih tijela kojima je Zakonom dana ovlast za organizaciju ili upravljanje okladama, kao i onima kojima to pravo povjeri koncesionar ili imatelj dozvole na temelju te iste koncesije ili dozvole”, i članka 2. stavka 2.b Zakonodavnog dekreta br. 40 od 25. ožujka 2010., pretvorenog u Zakon br. 73/2010, koji propisuje da „članak 88. pročišćenog teksta zakonâ iz područja javne sigurnosti iz kraljevog dekreta [...], treba tumačiti na način da kada je licencija izdana za gospodarsku djelatnost s kojom se provode i prikupljaju javne igre na sreću s novčanim dobitkom, treba smatrati da ona proizvodi pravne učinke tek nakon što Ministarstvo gospodarstva i financija – [AAMS] da posebnu koncesiju za provođenje i prikupljanje tih igara na sreću subjektu koji obavlja tu djelatnost”?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Trebaju li se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a tumačiti tako da, načelno, čine prepreku nacionalnim propisima, kao onome iz članka 38. stavka 2. [dekreta Bersani] koji propisuje „članak 1. stavak 287. Zakona br. 311. od 30. prosinca 2004. [(Zakon o financijama iz 2005.)], zamjenjuje se sljedećim člankom:
                        „287.   Ministarstvo [g]ospodarstva i [f]inancija – [AAMS] – poduzima mjere namijenjene određivanju novih pravila za distribuciju igara na sreću koje se odnose na događaje različite od konjskih utrka uz poštivanje sljedećih kriterija:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 u igre klađenja na događaje različite od konjskih utrka uključuju se oklade s totalizatorom i oklade s fiksnom kvotom na događaje različite od konjskih utrka, sportske prognoze, prognoze rezultata s nazivom totip, konjske utrke sukladno stavku 498. kao i sve druge javne igre klađenja na događaje različite od konjskih utrka;
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 mogućnost prikupljanja oklada na događaje različite od konjskih utrka za gospodarske subjekte koji obavljaju djelatnost prikupljanja oklada u jednoj od država članica Europske unije, gospodarske subjekte iz država članica Europske udruge slobodne trgovine, kao i gospodarske subjekte drugih država kada ispunjavaju uvjete pouzdanosti koje određuje [AAMS];
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 obavljanje djelatnosti prikupljanja oklada putem prodajnih mjesta čija je glavna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću i djelatnosti prikupljanja oklada putem prodajnih mjesta čija je pomoćna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću; određene vrste oklada mogu biti ekskluzivno rezervirane za prodajna mjesta čija je glavna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 otvaranje najmanje 7000 novih prodajnih mjesta od kojih najmanje 30 % njih kao glavnu djelatnost obavljaju prodaju proizvoda javnih igara na sreću;
                              
                           
                                 e)
                              
                              
                                 utvrđivanje najvećeg broja prodajnih mjesta po općini u odnosu na broj stanovnika i uzimajući u obzir prodajna mjesta za koja je koncesija već bila dana;
                              
                           
                                 f)
                              
                              
                                 smještaj prodajnih mjesta čija je glavna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću u općinama s više od 200000 stanovnika na udaljenosti ne manjoj od 800 metara od prodajnih mjesta za koja je koncesija već bila dana i u općinama s manje od 200000 stanovnika na udaljenosti ne manjoj od 1600 metara od prodajnih mjesta za koja je koncesija već bila dana;
                              
                           
                                 g)
                              
                              
                                 smještaj prodajnih mjesta čija je pomoćna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću u općinama s više od 200000 stanovnika na udaljenosti ne manjoj od 400 metara od prodajnih mjesta za koja je koncesija već bila dana i u općinama s manje od 200000 stanovnika na udaljenosti ne manjoj od 800 metara od prodajnih mjesta za koja je koncesija već bila dana, ne dovodeći u pitanje prodajna mjesta u kojima su se na dan 30. lipnja 2006. prikupljale sportske prognoze;
                              
                           
                                 h)
                              
                              
                                 dodjela prodajnih mjesta nakon jednog ili više postupaka javne nabave otvorenih za sve gospodarske subjekte i čija osnovna ponuda za dodjelu ne smije biti niža od 25000 eura za svako prodajno mjesto čija je glavna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću i 7500 eura za svako prodajno mjesto čija je pomoćna djelatnost prodaja proizvoda javnih igara na sreću;
                              
                           
                                 i)
                              
                              
                                 mogućnost prikupljanja igara na sreću na daljinu, uključujući igre spretnosti s novčanim dobitkom nakon prethodne uplate iznosa koji nije niži od 200000 eura;
                              
                           [...]
                        
                                 l)
                              
                              
                                 određivanje načina zaštite koncesionara za prikupljanje oklada s fiksnom kvotom na događaje različite od konjskih utrka koji su regulirani pravilnikom iz dekreta br. 111. Ministarstva gospodarstva i financija od 1. ožujka 2006.?”
                              
                           Pitanje koje se odnosi na usklađenost članka 38. stavka 2. [dekreta Bersani] s navedenim načelima Zajednice odnosi se isključivo na one dijelove navedene odredbe koji predviđaju sljedeće: a) postojanje opće tendencije zaštite koncesija danih prije izmjene propisa; b) uvođenje obveze otvaranja novih prodajnih mjesta na određenoj udaljenosti od ranijih prodajnih mjesta, što bi zapravo jamčilo održavanje postojećih tržišnih položaja. Pitanje se odnosi i na opće tumačenje državnih monopola iz članka 38. stavka 2. [dekreta Bersani] koje je dala [AAMS], predviđajući unošenje ranije spomenute klauzule o oduzimanju koncesije u ugovore o koncesiji (članak 23. stavak 3.) u slučaju kada koncesionar neposredno ili posredno obavlja prekogranične usporedive djelatnosti;
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        U slučaju potvrdnog odgovora, to jest ako nacionalni propisi navedeni u gornjim točkama nisu izrazito suprotni propisima Zajednice, treba li se članak 49. UEZ‑a tumačiti na način da u slučaju ograničenja slobode pružanja usluga zbog razloga općeg interesa prethodno treba provjeriti je li taj opći interes već dovoljno uzet u obzir odredbama, kontrolama i provjerama kojima je pružatelj usluga podvrgnut u državi u kojoj ima sjedište?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        U slučaju potvrdnog odgovora, u smislu prethodnog stavka, treba li sud koji je uputio zahtjev uzeti u obzir, u okviru provjere proporcionalnosti jednog takvog ograničenja, i činjenicu da su predmetne odredbe u državi u kojoj pružatelj usluga ima sjedište po strogosti identične ili strože od onih države u kojoj se pružaju usluge?”
                     
                  
         
         O prethodnim pitanjima
      
      
         Prvo pitanje
      
      
               20
            
            
               Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita trebaju li se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a tumačiti na način da im je protivno nacionalno zakonodavstvo koje društvima koja žele obavljati djelatnosti povezane s igrama na sreću nalaže obvezu pribavljanja dozvole policije i to dodatno uz koncesiju koju država daje za obavljanje takve djelatnosti, a dodjelu takve dozvole ograničava posebice na podnositelje zahtjeva koji već raspolažu takvom koncesijom.
            
         
               21
            
            
               Sud je već presudio da nacionalno zakonodavstvo o kojem se radi u glavnim postupcima sadrži, u svojoj zabrani obavljanja djelatnosti u sektoru igara na sreću bez koncesije ili dozvole policije koje izdaje država, pod prijetnjom kaznenih sankcija, ograničenja slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga (presuda Placanica i dr., gore navedena, točka 42. i navedena sudska praksa).
            
         
               22
            
            
               Takva ograničenja mogu ipak biti dopuštena na temelju iznimaka koje su izričito predviđene u člancima 45. UEZ‑a i 46. UEZ‑a, a koje se primjenjuju i u području slobode pružanja usluga na temelju članka 55. UEZ‑a, ili opravdana, sukladno sudskoj praksi Suda, važnim razlozima u općem interesu (presuda od 24. siječnja 2013., Stanleybet International i dr., C‑186/11 i C‑209/11, još neobjavljene u Recueil, točka 22. kao i navedena sudska praksa).
            
         
               23
            
            
               Vezano uz predmetne nacionalne propise u glavnom postupku, Sud je već utvrdio da sam cilj borbe protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću može opravdati ograničenja temeljnih sloboda koja proizlaze iz tih propisa ako ta ograničenja poštuju načelo proporcionalnosti i ako su mjere ili sredstva koja se koriste u tom pogledu dosljedne i sustavne (vidjeti, u tom smislu, presude gore navedene Placanica i dr., točke 52. do 55., kao i Costa i Cifone, točke 61. do 63.).
            
         
               24
            
            
               U tom pogledu valja se prisjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda sustav koncesija može biti djelotvoran mehanizam za nadzor gospodarskih subjekata koji su aktivni u sektoru igara na sreću s ciljem sprečavanja iskorištavanja tih djelatnosti u kriminalne ili prijevarne svrhe (vidjeti presudu Placanica i dr., gore navedena, točka 57.).
            
         
               25
            
            
               Sud koji je uputio zahtjev dužan je međutim provjeriti odgovara li sustav koncesija ustanovljen nacionalnim propisima, u mjeri u kojoj ograničava broj gospodarskih subjekata koji djeluju u sektoru igara na sreću, doista cilju sprečavanja iskorištavanja djelatnosti u tom sektoru u kriminalne ili prijevarne svrhe. Nadalje, na tom je sudu da provjeri ispunjavaju li ograničenja uvjete koji proizlaze iz sudske prakse Suda u pogledu njihove proporcionalnosti (vidjeti presudu Placanica i dr., gore navedena, točka 58.).
            
         
               26
            
            
               Vezano uz obvezu pribavljanja dozvole policije, na temelju koje su gospodarski subjekti koji su aktivni u ovom sektoru kao i njihovi prostori podvrgnuti prethodnoj kontroli i stalnom nadzoru, Sud je već utvrdio da ona jasno pridonosi cilju izbjegavanja uključivanja tih gospodarskih subjekata u kriminalne ili prijevarne aktivnosti i da se čini kao mjera koja je u potpunosti proporcionalna tom cilju (vidjeti, u tom smislu, presudu Placanica i dr., gore navedena, točka 65.).
            
         
               27
            
            
               Dakle, činjenica da gospodarski subjekt mora raspolagati i koncesijom i dozvolom policije kako bi mogao pristupiti predmetnom tržištu nije, sama po sebi, neproporcionalna cilju koji želi postići nacionalni zakonodavac, a to je borba protiv kriminaliteta povezanog s igrama na sreću.
            
         
               28
            
            
               No, kako se dozvole policije izdaju samo nositeljima koncesije, nepravilnosti u okviru postupka dodjele koncesije postoje i u postupku dodjele dozvola policije. Stoga se zbog nedostatka dozvole policije ne može prigovoriti osobama koje nisu mogle pribaviti tu dozvolu jer je dodjela koncesije, na koju navedene osobe nisu imale pravo suprotno pravu Unije, preduvjet za dodjelu te dozvole (vidjeti presudu Placanica i dr., gore navedena, točka 67.).
            
         
               29
            
            
               Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti tako da se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju tumačiti na način da im nije protivno nacionalno zakonodavstvo koje društvima koja žele obavljati djelatnosti povezane s igrama na sreću nalaže obvezu pribavljanja dozvole policije i to dodatno uz koncesiju koju država daje za obavljanje takve djelatnosti, a dodjelu takve dozvole ograničava posebice na podnositelje zahtjeva koji već raspolažu takvom koncesijom.
            
         
         Drugo pitanje
      
      
               30
            
            
               Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita trebaju li se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a tumačiti na način da su im protivni nacionalni propisi, kao što su članak 38. stavak 2. dekreta Bersani i članak 23. stavak 3. modela ugovora, koji s jedne strane štite stečene tržišne položaje postojećih gospodarskih subjekata predviđajući, osobito, najmanje udaljenosti između objekata novih koncesionara i onih postojećih gospodarskih subjekata i, s druge strane, predviđaju oduzimanje koncesije za djelatnosti prikupljanja i upravljanja okladama ako nositelj koncesije neposredno ili posredno obavlja prekogranične djelatnosti koje su usporedive s igrama kojima upravlja AAMS ili igrama na sreću koje su zabranjene nacionalnim pravnim poretkom.
            
         
               31
            
            
               Ovo pitanje sadržajno je identično, u bitnome, pitanjima o kojima je Sud već odlučio u svojoj presudi Costa i Cifone, gore navedena.
            
         
               32
            
            
               Vezano uz prvi dio ovog pitanja, Sud je u točki 66. navedene presude presudio da se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a kao i načela jednakog postupanja i učinkovitosti trebaju tumačiti na način da zabranjuju da država članica, koja je suprotno pravu Unije isključila jednu kategoriju gospodarskih subjekata iz dodjele koncesija za obavljanje gospodarske djelatnosti i tu povredu pokušava otkloniti raspisivanjem natječaja za značajan broj novih koncesija, štiti stečene tržišne položaje postojećih gospodarskih subjekata predviđajući, osobito, najmanje udaljenosti između objekata novih koncesionara i onih postojećih gospodarskih subjekata.
            
         
               33
            
            
               Vezano uz drugi dio tog istog pitanja koje se odnosi na članak 23. stavak 3. modela ugovora, Sud je u točkama 89. i 90. navedene presude utvrdio da ta odredba nije formulirana na jasan, precizan i jednoznačan način te da se, pod tim uvjetima, ne može prigovoriti gospodarskom subjektu zato što se zbog nepostojanja pravne sigurnosti odrekao podnošenja prijave za koncesiju, dok god je postojala nesigurnost o usklađenosti djelovanja tog gospodarskog subjekta s odredbama ugovora koji treba potpisati prilikom dodjele koncesije.
            
         
               34
            
            
               Međutim, stranke u postupku pred Sudom ne slažu se oko pitanja jesu li predmetne situacije u glavnom postupku usporedive ili neusporedive s onima na kojima se temelji navedena presuda i, osobito, jesu li na Goldbet i tužitelje u glavnom postupku negativno utjecale nacionalne odredbe za koje je Sud utvrdio neusklađenost s pravom Unije.
            
         
               35
            
            
               Naime, iako je Sud već imao priliku utvrditi da se situacija voditelja CPP‑a povezanog s Goldbetom uklapa u pravni i činjenični okvir koji je, u bitnome, identičan onome koji je doveo do presude Costa i Cifone, gore navedena (rješenje od 16. veljače 2012., Pulignani i dr., C‑413/10, točka 3.), on se u tom pogledu ipak oslonio na utvrđenja suda koji je uputio zahtjev u predmetu u kojem je to rješenje izdano. Vezano uz ove predmete, sud koji je uputio zahtjev dužan je ocijeniti činjenično stanje i posljedice koje za njega proizlaze iz presude Costa i Cifone, gore navedena.
            
         
               36
            
            
               Ako bi taj sud utvrdio da je Goldbet u predmetnom slučaju prije gubitka svojih prava sudjelovao u postupcima dodjele koncesija i da su mu koncesije dodijeljene preko povezanog društva talijanskog prava, mora ocijeniti ima li to utvrđenje za posljedicu da se Goldbet treba smatrati jednim od postojećih gospodarskih subjekata, kojima je doista pogodovano pravilima o najmanjoj udaljenosti koja se mora poštivati između mjesta za prikupljanje oklada i koja su se odnosila samo na objekte novih koncesionara. Ako bi sud koji je uputio zahtjev zaključio da Goldbet nije sudjelovao u navedenim postupcima, mora osobito provjeriti je li se taj gospodarski subjekt odrekao podnošenja prijave za koncesiju zbog nedostatka pravne sigurnosti koja proizlazi iz članka 23. stavka 3. modela ugovora.
            
         
               37
            
            
               Ako bi taj sud utvrdio da su Goldbetu prava oduzeta na temelju navedenog članka, morao bi utvrditi je li taj gubitak nastupio zato što je Goldbet nudio nedopuštene igre na sreću ili zbog same činjenice obavljanja prekogranične djelatnosti. U vezi s drugom mogućnošću, valja uzeti u obzir da su nacionalni propisi koji zapravo zabranjuju svaku prekograničnu djelatnost u sektoru igara na sreću, neovisno o obliku u kojem se ta aktivnost obavlja i osobito, u slučajevima kada postoji neposredni kontakt između potrošača i gospodarskog subjekta i mogućnost podvrgavanja posrednika prisutnih na nacionalnom teritoriju fizičkoj kontroli u policijske svrhe, u suprotnosti s člancima 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a.
            
         
               38
            
            
               S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja odgovoriti na drugo pitanje:
               
                        —
                     
                     
                        Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a kao i načela jednakog postupanja i učinkovitosti trebaju se tumačiti na način da zabranjuju da država članica, koja je suprotno pravu Unije isključila jednu kategoriju gospodarskih subjekata iz dodjele koncesija za obavljanje gospodarske djelatnosti i tu povredu pokušava otkloniti raspisivanjem natječaja za značajan broj novih koncesija, štiti stečene tržišne položaje postojećih gospodarskih subjekata predviđajući, osobito, najmanje udaljenosti između objekata novih koncesionara i onih postojećih gospodarskih subjekata.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Iz članaka 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a, načela jednakog postupanja, obveze transparentnosti kao i načela pravne sigurnosti proizlazi da uvjeti i načini provođenja postupka javne nabave, poput onih u glavnim postupcima, a osobito odredbe koje predviđaju oduzimanje koncesija dodijeljenih na temelju takvog javnog natječaja, kao što su one iz članka 23. stavka 3. modela ugovora, trebaju biti formulirani na jasan, precizan i jednoznačan način, a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju se tumačiti na način da su u suprotnosti s nacionalnim propisima koji zapravo zabranjuju svaku prekograničnu djelatnost u sektoru igara na sreću, neovisno o obliku u kojem se ta djelatnost obavlja i, osobito, u slučajevima kada postoji neposredni kontakt između potrošača i gospodarskog subjekta i mogućnost podvrgavanja posrednika prisutnih na nacionalnom teritoriju fizičkoj kontroli u policijske svrhe. Sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti je li to slučaj u odnosu na članak 23. stavak 3. modela ugovora.
                     
                  
         
         Treće pitanje
      
      
               39
            
            
               Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita trebaju li se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a tumačiti na način da, prema trenutnom stanju prava Unije, okolnost da gospodarski subjekt, koji u državi članici u kojoj ima sjedište raspolaže dozvolom za nuđenje igara na sreću, sprečava drugu državu članicu da takvom gospodarskom subjektu uvjetuje mogućnost nuđenja takvih usluga potrošačima koji se nalaze na njezinu teritoriju posjedovanjem dozvole koju izdaju njezina tijela.
            
         
               40
            
            
               U tom pogledu Sud je, s obzirom na široku marginu prosudbe država članica u vezi s ciljevima koje žele postići i željenom razinom zaštite potrošača te u nedostatku ikakvog usklađivanja u području igara na sreću, već presudio da prema trenutnom stanju prava Unije ne može postojati obveza uzajamnog priznavanja dozvola izdanih od različitih država članica (vidjeti, u tom smislu, presude od 8. rujna 2010., Stoß i dr., C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, str. I‑8069., točka 112., kao i od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer, C‑347/09, Zb., str. I‑8185., točke 96. i 99.).
            
         
               41
            
            
               Naime, svaka država članica pridržava pravo uvjetovanja mogućnosti svakom gospodarskom subjektu koji potrošačima koji se nalaze na njezinu teritoriju želi nuditi igre na sreću posjedovanjem dozvole koju izdaju njezina nadležna tijela, na što ne utječe okolnost da određeni gospodarski subjekt već raspolaže dozvolom izdanom u drugoj državi članici (vidjeti presudu Stoß i dr., gore navedena, točka 113.).
            
         
               42
            
            
               Doista, različite države članice ne raspolažu nužno istim sredstvima nadzora nad igrama na sreću i ne donose nužno iste odluke u tom pogledu. Činjenica da određena razina zaštite potrošača može biti dosegnuta u jednoj državi članici primjenom napredne tehnologije kontrole i nadzora ne može voditi do zaključka da ista razina zaštite može biti dosegnuta u drugim državama članicama koje ne raspolažu tim sredstvima ili koje nisu donijele iste odluke. Država članica može također opravdano željeti nadzirati gospodarsku djelatnost koja se obavlja na njezinu teritoriju, a to bi bilo nemoguće kad bi se morala osloniti na kontrole koje su provela tijela druge države članice koristeći regulatorne sustave kojima ona sama ne vlada (vidjeti, u tom smislu, presudu Dickinger i Ömer, gore navedena, točka 98.).
            
         
               43
            
            
               Slijedi da na treće prethodno pitanje valja odgovoriti tako da se članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju tumačiti na način da, prema trenutnom stanju prava Unije, okolnost da gospodarski subjekt, u državi članici u kojoj ima sjedište, raspolaže dozvolom za nuđenje igara na sreću ne sprečava drugu državu članicu da uvjetuje, poštujući obveze prema pravu Unije, takvom gospodarskom subjektu, mogućnost nuđenja takvih usluga potrošačima koji se nalaze na njezinu teritoriju posjedovanjem dozvole koju izdaju njezina vlastita tijela.
            
         
         Četvrto pitanje
      
      
               44
            
            
               Uzimajući u obzir odgovor dan na treće pitanje, nije potrebno odgovoriti na četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev.
            
         
         Troškovi
      
      
               45
            
            
               Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
            
          
            
               Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
            
          
            
               
                        1.
                     
                     
                        
                           Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju se tumačiti na način da im nije suprotno nacionalno zakonodavstvo koje društvima koja žele obavljati djelatnosti povezane s igrama na sreću nalaže obvezu pribavljanja dozvole policije i to dodatno uz koncesiju koju država daje za obavljanje takvih djelatnosti, a dodjelu takve dozvole ograničava posebice na podnositelje zahtjeva koji već raspolažu takvom koncesijom.
                        
                     
                  
          
            
               
                        2.
                     
                     
                        
                           Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a, kao i načela jednakog postupanja i učinkovitosti trebaju se tumačiti na način da zabranjuju da država članica, koja je suprotno pravu Unije isključila jednu kategoriju gospodarskih subjekata iz dodjele koncesija za obavljanje gospodarske djelatnosti i tu povredu pokušava otkloniti raspisivanjem natječaja za značajan broj novih koncesija, štiti stečene tržišne položaje postojećih gospodarskih subjekata predviđajući, osobito, najmanje udaljenosti između objekata novih koncesionara i onih postojećih gospodarskih subjekata.
                        
                        
                           Iz članaka 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a, načela jednakog postupanja, obveze transparentnosti kao i načela pravne sigurnosti proizlazi da uvjeti i načini provođenja postupka javne nabave, poput onih u glavnim postupcima, a osobito odredbe koje predviđaju oduzimanje koncesija dodijeljenih na temelju takvog javnog natječaja, kao što su one iz članka 23. stavka 3. modela ugovora između neovisne uprave za državne monopole i koncesionara za igre na sreću koje se odnose na događaje različite od konjskih utrka, trebaju biti formulirani na jasan, precizan i jednoznačan način, a što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
                        
                        
                           Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju se tumačiti na način da su im protivni nacionalni propisi koji zapravo zabranjuju svaku prekograničnu djelatnost u sektoru igara na sreću, neovisno o obliku u kojem se ta djelatnost obavlja i osobito, u slučajevima kada postoji neposredan kontakt između potrošača i gospodarskog subjekta i kada posrednici poduzetnika koji su prisutni na nacionalnom teritoriju mogu biti podvrgnuti fizičkoj kontroli za potrebe policije. Sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti je li to slučaj u odnosu na članak 23. stavak 3. navedenog modela ugovora.
                        
                     
                  
          
            
               
                        3.
                     
                     
                        
                           Članci 43. UEZ‑a i 49. UEZ‑a trebaju se tumačiti na način da, prema trenutnom stanju prava Unije, okolnost da gospodarski subjekt u državi članici u kojoj ima sjedište raspolaže dozvolom za nuđenje igara na sreću ne čini prepreku tomu da druga država članica, poštujući obveze prema pravu Unije, takvom gospodarskom subjektu uvjetuje mogućnost nuđenja takvih usluga potrošačima koji se nalaze na njezinu teritoriju posjedovanjem dozvole izdane od njezinih vlastitih tijela.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Potpisi
                  
               
            (
            *1
         )	Jezik postupka: talijanski