CELEX: 62017CJ0003
Language: es
Date: 2018-02-28
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 28 de febrero de 2018.#Sporting Odds Limited contra Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása.#Petición de decisión prejudicial planteada por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Restricciones — Juegos de azar — Normativa nacional — Explotación por el Estado de determinadas modalidades de juegos de azar — Exclusividad — Régimen de concesión para otras modalidades de juego — Exigencia de autorización — Sanción administrativa.#Asunto C-3/17.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
      de 28 de febrero de 2018 (
            *1
         )
      «Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Restricciones — Juegos de azar — Normativa nacional — Explotación por el Estado de determinadas modalidades de juegos de azar — Exclusividad — Régimen de concesión para otras modalidades de juego — Exigencia de autorización — Sanción administrativa»
      En el asunto C‑3/17,
      que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría), mediante resolución de 4 de octubre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de enero de 2017, en el procedimiento entre
      
         Sporting Odds Ltd
      
      y
      
         Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása,
      
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
      integrado por el Sr. C.G. Fernlund, Presidente de Sala, y los Sres. J.‑C. Bonichot y S. Rodin (Ponente), Jueces;
      Abogado General: Sr. M. Szpunar;
      Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
      habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
      consideradas las observaciones presentadas:
      
               –
            
            
               en nombre de Sporting Odds Ltd, por los Sres. A. Nemescsói y Gy.V. Radics, ügyvédek;
            
         
               –
            
            
               en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M.Z. Fehér y G. Koós, en calidad de agentes;
            
         
               –
            
            
               en nombre del Gobierno belga, por las Sras. L. Van den Broeck y M. Jacobs, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. P. Vlaemminck y R. Verbeke y la Sra. J. Auwerx, avocats;
            
         
               –
            
            
               en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. N. Grünberg, en calidad de agente;
            
         
               –
            
            
               en nombre del Gobierno maltés, por la Sra. A. Buhagiar, en calidad de agente;
            
         
               –
            
            
               en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. L. Inez Fernandes y M. Figueiredo y las Sras. A. Silva Coelho y P. de Sousa Inês, en calidad de agentes;
            
         
               –
            
            
               en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y el Sr. L. Havas, en calidad de agentes;
            
         vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
      dicta la siguiente
      
         Sentencia
      
      
               1
            
            
               La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4 TUE, apartado 3, del artículo 56 TFUE y de los artículos 41, 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
            
         
               2
            
            
               Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Sporting Odds Ltd y la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása (Dirección Central de la Administración Nacional de Hacienda y Aduanas, Hungría) (en lo sucesivo, «Administración tributaria») en relación con la resolución por la cual esta impuso a Sporting Odds una multa por importe de 3500000 forintos húngaros (HUF) (unos 11306 euros) (en lo sucesivo, «resolución controvertida») por haber organizado juegos de azar en línea sin disponer de la concesión ni de la autorización requeridas para ello.
            
         
         Marco jurídico
      
      
         
            Ley húngara de juegos de azar
         
      
      
               3
            
            
               El artículo 2, apartado 2, de la szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Ley XXXIV de 1991, sobre la Organización de Juegos de Azar), en la versión en vigor en el momento en que ocurrieron los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de juegos de azar»), está redactado en los siguientes términos:
               «Salvo excepción prevista en la presente Ley, para el ejercicio de la actividad de organización de juegos de azar será necesaria una autorización de la autoridad tributaria húngara. […]»
            
         
               4
            
            
               El artículo 3, apartados 1, 1a, 1b y 3, de dicha Ley tiene la siguiente redacción:
               «(1)   Con excepción de la organización de juegos de azar a distancia y de la organización de juegos de casino en línea, la actividad de organización de juegos de azar no liberalizados
               
                        a)
                     
                     
                        podrá ser realizada por una entidad de gestión que sea propiedad al 100 % del Estado húngaro y que haya sido constituida para ejercer de manera regular una actividad de organización de juegos de azar (en lo sucesivo, “operador estatal de juegos de azar”), por una sociedad mercantil que sea propiedad exclusiva del operador estatal de juegos de azar o por una entidad de gestión en la que el Estado posea una participación mayoritaria;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        el Estado podrá ceder temporalmente a terceros el derecho a ejercer esta actividad mediante un contrato de concesión.
                     
                  (1a)   La organización de juegos de azar a distancia solo podrá ser realizada
               
                        a)
                     
                     
                        por la sociedad Szerencsejáték Zrt., propiedad al 100 % del Estado húngaro, salvo por lo que respecta a las apuestas hípicas;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        en el caso de las apuestas hípicas, por la sociedad Magyar Lóversenyfogadást-szervező Kft., propiedad al 100 % del Estado húngaro.
                     
                  (1b)   El derecho de organizar juegos de casino en línea se reserva en exclusiva a los titulares de una concesión de explotación de casinos situados en territorio húngaro, quienes podrán organizar juegos de casino en línea a través de la sociedad concesionaria constituida para organizar juegos de casino.
               […]
               (3)   La organización de loterías y de apuestas —a excepción de las apuestas hípicas, de los juegos de azar a distancia y del corretaje de apuestas— será de la competencia exclusiva del operador estatal de juegos de azar.»
            
         
               5
            
            
               El artículo 4, apartados 1 y 6, de la referida Ley dispone lo siguiente:
               «(1)   A efectos de la celebración de un contrato de concesión, el Ministro convocará una licitación pública, conforme al artículo 5, apartado 1, de la [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Ley XVI de 1991, sobre las Concesiones)]. La convocatoria de una licitación para la adjudicación de una concesión requerirá —salvo que se trate de una licitación nacional— la aprobación del órgano representativo de la corporación territorial correspondiente (en el caso de Budapest, la Asamblea General de la Ciudad). Cuando se adjudique un derecho de concesión a través de una licitación nacional, la Administración tributaria estatal expedirá la autorización para aquellos emplazamientos situados en corporaciones territoriales cuyos órganos representativos —en el caso de Budapest, la Asamblea General de la Ciudad— hayan consentido el ejercicio de tal actividad en su territorio.
               […]
               (6)   En virtud del artículo 10/C, apartado 2, de la Ley [XVI de 1991] sobre las concesiones, el Ministro también podrá celebrar, sin convocatoria de licitación pública, un contrato de concesión con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad en el sentido de la presente Ley.»
            
         
               6
            
            
               El artículo 5, apartado 1, de la Ley de juegos de azar está redactado en estos términos:
               «En caso de convocarse una licitación pública conforme al artículo 5, apartado 1, de la Ley [XVI de 1991] sobre concesiones, el Ministro podrá celebrar el contrato de concesión con el adjudicatario de la licitación.»
            
         
               7
            
            
               El artículo 37, apartado 30, de dicha Ley establece lo siguiente:
               «Operador de juegos de azar de probada fiabilidad: operador de juegos de azar que sea una entidad transparente, en el sentido del artículo 3, apartado 1, punto 1, de la nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Ley CXCVI de 2011, sobre el Patrimonio Nacional), y
               
                        a)
                     
                     
                        que haya cumplido todas sus obligaciones de declaración y de pago en relación con las cargas fiscales o parafiscales, superiores a 500000 HUF, registradas por la Administración tributaria estatal, sin haber incurrido nunca en una mora superior a 90 días en el cumplimiento de tales obligaciones;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        que no haya sido objeto, con cargo a sus cuentas bancarias, de una orden de débito inmediato emitida por la Administración tributaria estatal por un importe superior a 500000 HUF ni, en el desarrollo de su actividad, de un procedimiento de ejecución por una cuantía superior a 500000 HUF;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        que en el desarrollo de su actividad y en este contexto no haya cometido una infracción sancionada con una multa superior a 5 millones de HUF;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        que haya ejercido en Hungría, durante diez años al menos, la actividad de organización de juegos de azar, y
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        que haya respetado íntegramente las normas sobre la identificación de los jugadores y la gestión de los datos que esta conlleva, cuando le incumba tal obligación.»
                     
                  
         
         
            Ley XVI de 1991, sobre las Concesiones
         
      
      
               8
            
            
               El artículo 10/C, apartados 1 y 2, de la Ley XVI de 1991, sobre las Concesiones, vigente en el momento en que se produjeron los hechos examinados en el litigio principal, tiene el siguiente tenor:
               «(1)   También se podrá celebrar un contrato de concesión con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad, en el sentido de la Ley sectorial, conforme a lo dispuesto en el presente artículo.
               (2)   El Ministro competente en el ámbito de que se trate podrá decidir no convocar una licitación pública para adjudicar una concesión si el contrato de concesión puede celebrarse con un operador de juegos de azar de probada fiabilidad.»
            
         
         Litigio principal y cuestiones prejudiciales
      
      
               9
            
            
               Sporting Odds es una sociedad británica que posee una autorización para la organización de juegos de azar en línea en el Reino Unido. Esta sociedad ofrece los servicios de un casino en línea en Hungría sin contar, no obstante, con una concesión o una autorización para la organización de tales juegos en dicho Estado miembro.
            
         
               10
            
            
               A raíz de una inspección del sitio web «hu.sportingbeteuro.com» realizada entre el 6 y el 12 de enero de 2016, la Administración tributaria determinó que Sporting Odds se dedicaba a organizar apuestas deportivas sin tener a tales efectos ni la concesión ni la autorización exigidas por la normativa húngara. Al entender que, con arreglo al Derecho húngaro, Sporting Odds no debía ser informada con carácter previo ni de la inspección ni del procedimiento, la Administración tributaria llegó a la conclusión de la existencia de una infracción exclusivamente en virtud de las apreciaciones realizadas durante la inspección del sitio web de Sporting Odds. En consecuencia, mediante la resolución controvertida, impuso a Sporting Odds una multa por importe de 3500000 HUF.
            
         
               11
            
            
               Sporting Odds decidió interponer un recurso contra la resolución controvertida ante el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría), al considerar que la normativa húngara en materia de juegos de azar era contraria al Derecho de la Unión.
            
         
               12
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si, por una parte, el procedimiento de adjudicación de concesiones para organizar juegos de azar está diseñado de modo que Sporting Odds pueda presentar una solicitud a tales efectos y si, por otra parte, está garantizado el control jurisdiccional efectivo del procedimiento de adjudicación de tales concesiones. A este respecto, el referido órgano jurisdiccional afirma que el Ministro de Economía no ha convocado ninguna licitación y que Sporting Odds no podía presentar una oferta espontánea a fin de obtener una concesión para la organización de juegos de azar, posibilidad reservada a los operadores de juegos de azar considerados «de probada fiabilidad», ya que esta categoría solo engloba a los operadores que hayan ejercido en Hungría durante diez años la actividad de organización de juegos de azar.
            
         
               13
            
            
               Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente destaca que la normativa nacional no indica si el Ministro de Economía está obligado a aceptar una oferta espontánea y señala que la decisión del Ministro no puede ser objeto de control por los tribunales nacionales, dado que no constituye un acto administrativo adoptado en el ejercicio de potestades públicas.
            
         
               14
            
            
               Además, el referido órgano jurisdiccional aborda los elementos de comparación que deben tenerse en cuenta al examinar la coherencia y el carácter sistemático de las restricciones al artículo 56 TFUE, tanto en relación con el régimen de monopolio estatal para determinadas modalidades de juegos de azar como con el régimen de concesiones. A este respecto, señala que, en cuanto a los juegos de casino y a los juegos de casino en línea, se ha incitado a los consumidores a hacer uso de estas modalidades de juegos de azar, en contra de los objetivos de protección de los consumidores y de la salud pública mencionados en la normativa pertinente.
            
         
               15
            
            
               Por otra parte, según dicho órgano jurisdiccional, del registro de la Szerencsejáték Zrt. (sociedad responsable de la organización de juegos de azar, propiedad al 100 % del Estado húngaro) y de los registros de sociedades se desprende que solo aquellas registradas y establecidas en Hungría son titulares de concesiones de casinos. A este respecto se pregunta si una norma en virtud de la cual únicamente las sociedades que tienen una concesión para casinos situados en territorio húngaro pueden organizar juegos de azar en línea supone un obstáculo no justificado.
            
         
               16
            
            
               El órgano jurisdiccional remitente se pregunta también con arreglo a qué reglas debe examinarse la coherencia y el carácter sistemático de las medidas que restringen la libre prestación de servicios. A este respecto, se pregunta si, al examinar la proporcionalidad, debe buscar de oficio pruebas o si debe repartir la carga de la prueba entre las partes del procedimiento o, incluso, otras personas.
            
         
               17
            
            
               Por lo demás, se pregunta si una norma nacional en virtud de la cual una parte no puede plantear la cuestión de la compatibilidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión hasta la fase jurisdiccional del procedimiento vulnera el derecho a una buena administración garantizado por la Carta, concretamente el derecho a ser oído y la obligación de motivación.
            
         
               18
            
            
               En estas circunstancias, el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
               
                        «1)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la prohibición de discriminación y la exigencia de que la limitación de las actividades de juegos de azar por los Estados miembros se realice de forma coherente y sistemática —objetivo legal que el Estado miembro motiva fundamentalmente apelando a la lucha contra la ludopatía y a la protección de los consumidores— en el sentido de que el monopolio nacional del Estado en materia de apuestas deportivas y de apuestas hípicas, en línea y fuera de Internet, es contrario a dichas normas si, por lo demás, en el Estado miembro, desde la reorganización del mercado llevada a cabo por este, los proveedores privados de servicios sí pueden organizar, en los casinos físicos en régimen de concesión, otros juegos de azar (juegos de casino, juegos de cartas, máquinas tragaperras, juegos de casino en línea, juegos de cartas en línea), en línea y fuera de Internet, que conllevan a su vez un riesgo considerable de adicción?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la prohibición de discriminación y la exigencia de que la limitación de las actividades de juegos de azar por los Estados miembros se realice de forma coherente y sistemática en el sentido de que se infringe dicho artículo y se incumple dicha exigencia si se determina que la reorganización de la configuración del mercado, motivada por la lucha contra la ludopatía y por el objetivo legal de proteger a los consumidores, tiene como consecuencia efectiva o se materializa, desde la reorganización del mercado llevada a cabo por el Estado miembro, en un incremento continuado del número de casinos, del impuesto anual sobre los juegos de azar de los casinos, de la previsión presupuestaria estatal de ingresos derivados de los cánones de concesión de casinos, de las fichas de juego compradas por los jugadores y de la cantidad de dinero necesaria para adquirir el derecho a jugar en máquinas tragaperras?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la prohibición de discriminación y la exigencia de que la limitación de las actividades de juegos de azar por los Estados miembros se realice de forma coherente y sistemática en el sentido de que se infringe dicho artículo y se incumple dicha exigencia si se determina que la implantación de un monopolio nacional del Estado y la organización autorizada de juegos de azar por parte de proveedores privados de servicios, motivadas fundamentalmente por la lucha contra la ludopatía y por el objetivo legal de proteger a los consumidores, tienen, además, el objetivo de política económica de obtener mayores ingresos netos procedentes del juego y de conseguir un nivel de generación de ingresos extraordinariamente alto del mercado de los casinos de juego en el menor tiempo posible con el fin de financiar otros gastos presupuestarios y servicios públicos estatales?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la prohibición de discriminación y la exigencia de que la limitación de las actividades de juegos de azar por los Estados miembros se realice de forma coherente y sistemática en el sentido de que se infringe dicho artículo y se incumple dicha exigencia, así como que se produce una diferenciación injustificada entre los proveedores de servicios, si se determina que el Estado miembro, invocando la misma razón de orden público, reserva a favor del monopolio estatal nacional ciertos servicios de juegos de azar en línea mientras que permite acceder a otros servicios de juegos de azar adjudicando un número cada vez mayor de concesiones?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la prohibición de discriminación en el sentido de que se oponen a que únicamente los proveedores de servicios que disponen de casinos físicos (con concesión) en territorio húngaro puedan obtener autorización para ofrecer juegos de casino en línea, motivo por el cual los proveedores de servicios que no disponen de un casino físico en territorio húngaro (incluidos también los proveedores de servicios que disponen de un casino físico en otro Estado miembro) no pueden acceder a la autorización para ofrecer juegos de casino en línea?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE y la prohibición de discriminación en el sentido de que se oponen a que el Estado miembro, mediante la eventual convocatoria de una licitación para adjudicar concesiones de casinos físicos y mediante la posibilidad de presentar, en condición de operador de juegos de azar de probada fiabilidad, una oferta espontánea para obtener la concesión de un casino físico, garantice la posibilidad teórica de que cualquier proveedor de servicios que cumpla los requisitos legales —incluso uno establecido en otro Estado miembro— obtenga la concesión para operar un casino físico y, una vez en posesión de esta, la autorización para operar un casino en línea, pero, en realidad, el Estado miembro en cuestión no convoca ninguna licitación pública y transparente para adjudicar concesiones, ni el proveedor de servicios tiene tampoco, en la práctica, posibilidad de presentar una oferta espontánea, y, aun así, las autoridades del Estado miembro declaran que el proveedor de servicios ha actuado ilegalmente por haber prestado el servicio sin autorización y le imponen una sanción de carácter administrativo?
                     
                  
                        7)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la prohibición de discriminación y la exigencia de que el procedimiento de autorización sea transparente, objetivo y público en el sentido de que se oponen a que el Estado miembro diseñe un sistema de adjudicación de concesiones respecto de determinados servicios de juegos de azar al mismo tiempo que el órgano que decide sobre las concesiones también puede, en lugar de convocar una licitación para adjudicar las concesiones, celebrar contratos de concesión con determinadas personas calificadas de operadores de juegos de azar de probada fiabilidad, en vez de dar a todos los proveedores de servicios, mediante la convocatoria de una única licitación, la posibilidad de participar en la licitación en las mismas condiciones?
                     
                  
                        8)
                     
                     
                        En caso de que se responda negativamente a la séptima cuestión y de que puedan establecerse una pluralidad de procedimientos en el Estado miembro de que se trate para la obtención de una misma concesión: ¿debe el Estado miembro garantizar, en aplicación del artículo 56 TFUE, la equivalencia de dichos procedimientos en aras del efecto útil de la normativa de la Unión en materia de libertades fundamentales, teniendo en cuenta la exigencia de que el procedimiento de autorización sea transparente, objetivo y público y el requisito de la igualdad de trato?
                     
                  
                        9)
                     
                     
                        ¿Influye en la respuesta que haya de darse a las cuestiones sexta a octava el hecho de que ni en un caso ni en otro esté garantizado el control jurisdiccional u otro recurso efectivo contra la resolución de adjudicación de la concesión?
                     
                  
                        10)
                     
                     
                        ¿Deben interpretarse el artículo 56 TFUE, la cláusula de lealtad del artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea y la autonomía institucional y procesal de los Estados miembros, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, así como con el derecho a disponer de mecanismos de control jurisdiccional efectivos y con el derecho a la defensa que dichos preceptos consagran, en el sentido de que, al examinar los requisitos de Derecho de la Unión que derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, así como la necesidad y la proporcionalidad de la restricción adoptada por el Estado miembro de que se trata, el órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio puede ordenar y llevar a cabo de oficio el examen y la práctica de prueba incluso en el supuesto de que la legislación procesal nacional del Estado miembro no prevea legalmente dicha facultad?
                     
                  
                        11)
                     
                     
                        ¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, así como con el derecho a disponer de mecanismos de control jurisdiccional efectivos y con el derecho a la defensa que dichos preceptos consagran, en el sentido de que, al examinar los requisitos de Derecho de la Unión que derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, así como la necesidad y la proporcionalidad de la restricción adoptada por el Estado miembro de que se trata, el órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio no puede atribuir la carga de la prueba a los proveedores de servicios afectados por la restricción, sino que corresponde al Estado miembro —y, concretamente, a la autoridad estatal que dicta la resolución impugnada en el litigio— justificar y demostrar la conformidad con el Derecho de la Unión, así como la necesidad y la proporcionalidad de la normativa nacional, lo cual, de no llevarse a cabo, provoca por sí solo que la normativa nacional vulnere el Derecho de la Unión?
                     
                  
                        12)
                     
                     
                        ¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE, a la luz también del derecho a un procedimiento equitativo del artículo 41, apartado 1, del derecho a ser oído del artículo 41, apartado 2, letra a), y de la obligación de motivación del artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta, así como de la cláusula de lealtad del artículo 4 TUE, apartado 3, y de la autonomía institucional y procesal de los Estados miembros, en el sentido de que no se cumplen tales exigencias si la autoridad competente del Estado miembro no comunica al operador de juegos de azar el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio con arreglo a la normativa nacional, ni tampoco recaba posteriormente, en el curso del procedimiento administrativo, la opinión de aquel sobre la conformidad de la normativa del Estado miembro con el Derecho de la Unión, y, sin explicar en detalle, en la motivación de su decisión, tal conformidad y las pruebas que la respaldan, impone, en un procedimiento de instancia única, una sanción calificada de administrativa por el Derecho nacional?
                     
                  
                        13)
                     
                     
                        Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 56 TFUE, en el artículo 41, apartados 1 y 2, letras a) y c), de la Carta y en los artículos 47 y 48 de esta, así como al derecho a disponer de mecanismos de control jurisdiccional efectivos y al derecho a la defensa que dichos preceptos consagran, ¿se cumplen las exigencias que se establecen en los referidos artículos si el operador de juegos de azar puede cuestionar por primera vez y tan solo ante el órgano jurisdiccional nacional la compatibilidad de la normativa nacional con el Derecho de la Unión?
                     
                  
                        14)
                     
                     
                        ¿Pueden interpretarse el artículo 56 TFUE y la obligación de los Estados miembros de justificar y motivar la restricción de la libre prestación de servicios en el sentido de que el Estado miembro no ha cumplido dicha obligación si ni en el momento de la adopción de la restricción ni en el del examen estaba ni está disponible la evaluación de impacto pertinente que respalde los objetivos de orden público de la restricción?
                     
                  
                        15)
                     
                     
                        Atendiendo al marco que señala la ley para fijar el importe de la sanción administrativa que puede imponerse, a la naturaleza de la actividad que se penaliza con la sanción y, en particular, a la medida en que la actividad afecta al orden público y a la seguridad pública, así como al fin represivo de la sanción, ¿puede considerarse, en virtud de los artículos 47 y 48 de la Carta, que la sanción administrativa en cuestión tiene “carácter penal”? ¿Influye esta circunstancia en la respuesta que haya de darse a las cuestiones prejudiciales undécima a decimocuarta?
                     
                  
                        16)
                     
                     
                        ¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE en el sentido de que si, en virtud de las respuestas dadas a las cuestiones precedentes, el órgano jurisdiccional que conoce del litigio declara la ilegalidad de la normativa y de su aplicación, debe declarar también que contraviene el Derecho de la Unión la sanción basada en la normativa nacional que no se atiene a lo dispuesto en el artículo 56 TFUE?»
                     
                  
         
         Sobre las cuestiones prejudiciales
      
      
         
            Sobre las cuestiones prejudiciales primera a cuarta
         
      
      
               19
            
            
               Mediante sus cuestiones prejudiciales primera a cuarta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a un sistema dual de organización del mercado de los juegos de azar en el cual algunas modalidades de juegos de azar están sometidas al régimen de monopolio estatal, mientras que otras están sujetas a un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar.
            
         
               20
            
            
               Antes de nada, debe recordarse que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en los que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización en la materia en la Unión Europea, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados (sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, apartado 57 y jurisprudencia citada).
            
         
               21
            
            
               A continuación, es indudable que corresponde a las autoridades nacionales, en el marco de su facultad de apreciación y de una legislación compatible con el Tratado FUE, decidir las modalidades de organización y control de las actividades de explotación y práctica de los juegos de suerte o azar (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, apartado 59).
            
         
               22
            
            
               Por último, el Tribunal de Justicia ha precisado que, en materia de juegos de azar, es necesario, en principio, examinar separadamente cada una de las restricciones impuestas por la normativa nacional con el fin de determinar si son adecuadas para garantizar la realización del objetivo o de los objetivos invocados por el Estado miembro de que se trate y si no van más allá de lo necesario para alcanzarlos (sentencia de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, apartado 60).
            
         
               23
            
            
               Así, según jurisprudencia reiterada, el hecho de que distintas modalidades de juegos de azar estén sujetas, unas, a un monopolio público, y otras, a un régimen de autorizaciones concedidas a operadores privados no puede, por sí solo, hacer que queden privadas de su justificación, a la vista de los objetivos legítimos que persiguen, las medidas que, como el monopolio público, parecen prima facie más restrictivas y más eficaces. En efecto, tal divergencia de regímenes jurídicos no puede, en sí misma, afectar a la aptitud de dicho monopolio público para alcanzar el objetivo de prevención de la incitación de los ciudadanos al gasto excesivo en juego y de lucha contra la adicción a este para el que fue instituido (sentencia de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, apartado 63).
            
         
               24
            
            
               No obstante, un sistema dual de organización del mercado de los juegos de azar podrá resultar contrario al artículo 56 TFUE si se aprecia que las autoridades competentes desarrollan políticas dirigidas a fomentar la participación en juegos de azar distintos de los que están sujetos al monopolio estatal, en lugar de a reducir las oportunidades de juego y a limitar las actividades en dicho ámbito de forma coherente y sistemática, de modo que el objetivo de prevenir la incitación al gasto excesivo en juego y de luchar contra la adicción a este que fundamentaba la institución de dicho monopolio ya no pueda perseguirse eficazmente a través de él (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, apartado 68).
            
         
               25
            
            
               En el presente asunto, el Gobierno húngaro invoca tanto razones de orden público, de salud y de seguridad públicas como razones imperiosas de protección de los consumidores, de prevención de la ludopatía y de prevención del fraude para justificar el sistema dual de regulación de los juegos de azar.
            
         
               26
            
            
               Debe señalarse que tales motivos pueden justificar restricciones a las actividades de juegos de azar tanto por lo que respecta al régimen del monopolio estatal al que están sometidas determinadas modalidades de estos como en lo relativo al régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar.
            
         
               27
            
            
               Ahora bien, para demostrar la falta de coherencia del régimen húngaro de organización de juegos de azar, Sporting Odds alega que el objetivo principal de la normativa nacional consiste, en realidad, en aumentar los ingresos presupuestarios generados por los impuestos sobre los casinos, por el incremento de la previsión de ingresos derivados de los cánones de concesiones de casinos y por el valor de las fichas de juego compradas por los jugadores. Añade que las medidas de liberalización de determinadas modalidades de juegos de azar han favorecido una expansión de las actividades de juegos de casino, en contra de los objetivos de protección de los consumidores y de prevención de la ludopatía.
            
         
               28
            
            
               A este respecto, si bien es pacífico que el mero objetivo de maximizar los ingresos del erario no puede permitir una restricción de la libre prestación de servicios, el hecho de que una restricción de las actividades de juegos de azar conlleve accesoriamente una ganancia para el presupuesto del Estado miembro interesado no impide que esa restricción se pueda justificar si persigue efectivamente, ante todo, objetivos relacionados con razones imperiosas de interés general, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartados 60 y 61).
            
         
               29
            
            
               Además, por lo que respecta a la política de liberalización de determinadas modalidades de juegos de azar, que puede insertarse en el marco de una política de expansión controlada de las actividades de juegos de azar, el Tribunal de Justicia ha declarado que una política de ese tipo puede ser coherente tanto con el objetivo consistente en prevenir la explotación de actividades de juegos de azar con fines delictivos o fraudulentos como con el objetivo de prevención de la incitación al gasto excesivo en el juego y de lucha contra la ludopatía, dirigiendo a los consumidores hacia la oferta de los operadores autorizados, que se presume al abrigo de fuerzas criminales y que ha sido concebida para proteger mejor a los consumidores del gasto excesivo en el juego y de la ludopatía (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 69 y jurisprudencia citada).
            
         
               30
            
            
               Así, para alcanzar este objetivo de encauzamiento hacia circuitos controlados, los operadores autorizados han de constituir una alternativa fiable, pero al mismo tiempo atractiva, a una actividad prohibida, lo que puede implicar en particular el recurso a nuevas técnicas de distribución (sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 70 y jurisprudencia citada).
            
         
               31
            
            
               No obstante, una política de expansión controlada de las actividades de juegos de azar solo puede considerarse coherente si las actividades delictivas y fraudulentas ligadas al juego, por un lado, y la ludopatía, por otro, podían constituir un problema en Hungría en el momento en que ocurrieron los hechos del litigio principal y si la expansión de las actividades autorizadas y reguladas podía resolver tal problema (sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 71 y jurisprudencia citada).
            
         
               32
            
            
               Corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar en el asunto del que conoce si concurren esas condiciones y, en su caso, si la política de expansión referida no tiene una amplitud que la haga inconciliable con los objetivos invocados por el Gobierno húngaro (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros, C‑98/14, EU:C:2015:386, apartado 72 y jurisprudencia citada).
            
         
               33
            
            
               Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera a cuarta que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a un sistema dual de organización del mercado de los juegos de azar en el cual algunas modalidades de juegos de azar están sometidas al régimen de monopolio estatal, mientras que otras están sujetas a un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, siempre que el órgano jurisdiccional remitente determine que la normativa que restringe la libre prestación de servicios persigue efectivamente, de forma coherente y sistemática, los objetivos invocados por el Estado miembro de que se trata.
            
         
         
            Sobre la quinta cuestión prejudicial
         
      
      
               34
            
            
               Mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual la concesión de una autorización para la organización de juegos de azar en línea se reserva en exclusiva a los operadores de juegos de azar que explotan, gracias a una concesión, casinos situados en territorio nacional.
            
         
               35
            
            
               Para responder a esta cuestión prejudicial, debe recordarse que la libre prestación de servicios implica la eliminación de cualquier discriminación en perjuicio del prestador de servicios por razón de su nacionalidad o por el hecho de que esté establecido en un Estado miembro diferente de aquel en el que debe ejecutarse la prestación. El requisito de que una empresa tenga que crear un establecimiento permanente o una filial en el Estado miembro en el que se ejecuta la prestación es directamente contrario a la libre prestación de servicios, en la medida en que hace imposible la prestación en dicho Estado miembro de servicios por empresas establecidas en otros Estados miembros (sentencia de 21 de enero de 2010, Comisión/Alemania, C‑546/07, EU:C:2010:25, apartado 39 y jurisprudencia citada).
            
         
               36
            
            
               Si bien el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 56 TFUE no se opone a una normativa nacional que impide proponer juegos de azar por Internet en el territorio de un Estado miembro a operadores establecidos en otros Estados miembros, donde ofrecen legalmente servicios análogos (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, apartado 73), debe recordarse que la normativa nacional examinada en el asunto que dio lugar a dicha sentencia establecía un monopolio en materia de juegos de azar que atribuía los derechos exclusivos para la organización de juegos de azar a un organismo sujeto al control efectivo del Estado.
            
         
               37
            
            
               En el litigio principal, la normativa controvertida limita la organización de juegos de azar por Internet a los explotadores de casinos situados en territorio nacional y que poseen a tales efectos una concesión y una autorización.
            
         
               38
            
            
               A este respecto, según jurisprudencia reiterada, un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de modo que establezcan los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales con el fin de que esta no pueda utilizarse de manera arbitraria (sentencia de 22 de junio de 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, apartado 41 y jurisprudencia citada).
            
         
               39
            
            
               Así, una restricción como la que se aprecia en el litigio principal tiene carácter discriminatorio. Solo será compatible con el Derecho de la Unión si puede ampararse en una disposición que establezca expresamente una excepción, como el artículo 52 TFUE, a saber, el orden público, la seguridad y la salud públicas (sentencia de 9 de septiembre de 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, apartado 34 y jurisprudencia citada).
            
         
               40
            
            
               El Gobierno húngaro invoca razones de orden público y de salud pública; afirma que el control estatal de los juegos en línea es limitado y que la norma nacional garantiza que los juegos de azar en línea, que conllevan riesgos más elevados que los tradicionales, queden reservados a operadores de probada fiabilidad que exploten casinos situados en territorio nacional y que satisfagan las exigencias de protección de los consumidores y de orden público.
            
         
               41
            
            
               Si bien es evidente que, dada la falta de contacto directo entre el consumidor y el operador, los juegos de azar accesibles por Internet conllevan, en lo que atañe a los eventuales fraudes cometidos por los operadores contra los consumidores, riesgos diferentes y de mayor importancia en comparación con los mercados tradicionales de estos juegos (sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, apartado 70), la norma de que se trate debe cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con su proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros, C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, EU:C:2007:133, apartado 48).
            
         
               42
            
            
               Más concretamente, para que se pueda admitir una restricción como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual un operador de juegos de azar en línea debe obtener una concesión de un casino situado en territorio húngaro para poder ofrecer juegos de azar en línea, es preciso acreditar que dicha restricción constituye un requisito indispensable para alcanzar el objetivo perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de julio de 1997, Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, apartado 31 y jurisprudencia citada).
            
         
               43
            
            
               Pues bien, es evidente que tal restricción, que equivale a reservar a los operadores de casinos situados en territorio nacional el acceso al mercado de los juegos de azar en línea, excede de lo que puede considerarse proporcionado, dado que existen medidas menos restrictivas que permiten alcanzar los objetivos invocados por el Gobierno húngaro.
            
         
               44
            
            
               Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual la concesión de una autorización para la organización de juegos de azar en línea se reserva en exclusiva a los operadores de juegos de azar que explotan, gracias a una concesión, casinos situados en territorio nacional, en la medida en que dicha norma no constituye un requisito indispensable para alcanzar los objetivos que se persiguen y en que existen medidas menos restrictivas para lograrlos.
            
         
         
            Sobre las cuestiones prejudiciales sexta a octava
         
      
      
               45
            
            
               Mediante sus cuestiones prejudiciales sexta a octava, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea en virtud del cual los operadores pueden celebrar un contrato de concesión de casinos y, sobre la base de este, obtener la autorización para la organización de juegos de azar en línea, bien participando en una licitación convocada por el Ministro de Economía para la celebración de un contrato de concesión, bien presentando una oferta espontánea al Ministro para celebrar un contrato de concesión, posibilidad esta última abierta a los operadores de juegos de azar considerados «de probada fiabilidad» en el sentido de la normativa nacional.
            
         
               46
            
            
               Con carácter preliminar debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha respondido a diversas cuestiones relativas a las condiciones de adjudicación de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en Hungría en la sentencia de 22 de junio de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491). La única diferencia entre la sexta cuestión prejudicial y aquellas a las que el Tribunal de Justicia ya ha respondido es el tipo de concesión que debe obtenerse para que pueda otorgarse al operador una autorización para la organización de juegos de azar en línea.
            
         
               47
            
            
               Pues bien, de la resolución de remisión se desprende que los procedimientos de adjudicación de concesiones —esto es, la licitación convocada por el Ministro de Economía para la celebración de un contrato de concesión y la posibilidad de presentar una oferta espontánea al Ministro para celebrar un contrato de concesión, reservada a los operadores de juegos de azar considerados «de probada fiabilidad»— siguen inalterados. Además, de dicha resolución se desprende también que no se ha convocado todavía una licitación dentro del ámbito de competencia del Ministro de Economía y que el requisito de que un operador de juegos de azar considerado «de probada fiabilidad» deba haber ejercido durante diez años la actividad de organización de juegos de azar en Hungría se mantiene en la normativa nacional, en su versión aplicable a los hechos del litigio principal.
            
         
               48
            
            
               Por tanto, sin que sea necesario examinar el régimen controvertido en el litigio principal, del apartado 48 de la sentencia de 22 de junio de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491), se deduce que tal régimen es contrario al artículo 56 TFUE.
            
         
               49
            
            
               Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a las cuestiones prejudiciales sexta a octava que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea, dado que contiene normas discriminatorias respecto a los operadores establecidos en otros Estados miembros o establece normas no discriminatorias pero que no se aplican de manera transparente o que se ponen en práctica de modo que se impide o se hace más difícil la solicitud de determinados licitadores establecidos en otros Estados miembros.
            
         
         
            Sobre la novena cuestión prejudicial
         
      
      
               50
            
            
               Es preciso observar que, dado que de la petición de decisión prejudicial se desprende que Sporting Odds ni ha solicitado ni ha obtenido una concesión, la respuesta a esta cuestión prejudicial, relativa a los recursos disponibles contra las resoluciones de adjudicación de las concesiones, es hipotética.
            
         
               51
            
            
               Por consiguiente, procede declarar inadmisible la novena cuestión prejudicial.
            
         
         
            Sobre la décima cuestión prejudicial
         
      
      
               52
            
            
               Mediante esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE y el artículo 4 TUE, apartado 3, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que no contempla que se examine de oficio la proporcionalidad de las medidas que restringen la libre prestación de servicios, en el sentido del artículo 56 TFUE, y que hace recaer sobre las partes del procedimiento la carga de la prueba.
            
         
               53
            
            
               A este respecto, es pacífico que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales llevar a cabo una apreciación global de las circunstancias que hayan rodeado la adopción y la aplicación de una normativa restrictiva sobre la base de las pruebas aportadas por las autoridades competentes del Estado miembro para demostrar la existencia de objetivos que puedan legitimar la restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE y su proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2017, Online Games y otros, C‑685/15, EU:C:2017:452, apartado 65).
            
         
               54
            
            
               Aunque dichos órganos jurisdiccionales pueden estar obligados, en virtud de las normas procesales nacionales, a adoptar las medidas necesarias para facilitar la presentación de tales pruebas, no pueden estar obligados, en cambio, a actuar en lugar de dichas autoridades para aportar las justificaciones que estas tienen la obligación de aportar. Si no se aportan estas justificaciones por la ausencia o pasividad de las citadas autoridades, los órganos jurisdiccionales nacionales deben poder deducir todas las consecuencias que se deriven de esa omisión (sentencia de 14 de junio de 2017, Online Games y otros, C‑685/15, EU:C:2017:452, apartado 66).
            
         
               55
            
            
               Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha declarado que el Derecho de la Unión no se opone a un régimen nacional con arreglo al cual el órgano jurisdiccional que ha de pronunciarse sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de una normativa que restringe el ejercicio de una libertad fundamental de la Unión está obligado a instruir de oficio los elementos del asunto de que conoce, siempre que tal régimen no tenga como consecuencia que el órgano jurisdiccional se vea obligado a actuar en lugar de las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate, a las que corresponde aportar las pruebas necesarias para permitir a dicho órgano jurisdiccional controlar si tal restricción está justificada (sentencia de 14 de junio de 2017, Online Games y otros, C‑685/15, EU:C:2017:452, apartado 67).
            
         
               56
            
            
               De ello se deduce que el Derecho de la Unión no exige que los Estados miembros establezcan un examen de oficio de las medidas que restringen las libertades fundamentales y, por tanto, no se opone a una normativa nacional que hace recaer sobre las partes la carga de la prueba.
            
         
               57
            
            
               Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder a la décima cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE y el artículo 4 TUE, apartado 3, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que no contempla que se examine de oficio la proporcionalidad de las medidas que restringen la libre prestación de servicios, en el sentido del artículo 56 TFUE, y que hace recaer sobre las partes del procedimiento la carga de la prueba.
            
         
         
            Sobre la undécima cuestión prejudicial
         
      
      
               58
            
            
               Mediante su undécima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que corresponde al Estado miembro que ha aplicado una normativa restrictiva aportar las pruebas para demostrar la existencia de objetivos que puedan legitimar la restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE y su proporcionalidad o si está permitido hacer recaer tal obligación sobre la otra parte del procedimiento.
            
         
               59
            
            
               Por una parte, como se desprende de los apartados 52 y 53 de esta sentencia, corresponde a las autoridades competentes del Estado miembro que ha aplicado tal normativa aportar las pruebas para demostrar la existencia de objetivos que puedan legitimar la restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE y su proporcionalidad. Por otra parte, si no se aportan estas justificaciones por la ausencia o pasividad de las autoridades, los órganos jurisdiccionales nacionales deben poder deducir todas las consecuencias que se deriven de esa omisión.
            
         
               60
            
            
               Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el artículo 56 TFUE, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que corresponde al Estado miembro que ha aplicado una normativa restrictiva aportar las pruebas para demostrar la existencia de objetivos que puedan legitimar la restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE y su proporcionalidad; si no lo hace, el órgano jurisdiccional nacional debe poder deducir todas las consecuencias que se deriven de esa omisión.
            
         
         
            Sobre la decimocuarta cuestión prejudicial
         
      
      
               61
            
            
               Mediante su decimocuarta cuestión prejudicial, que debe examinarse tras la undécima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no ha cumplido su obligación de justificar una medida restrictiva por el hecho de que no ha aportado un análisis de los efectos de tal medida ni en el momento en que esta se incorporó a la normativa nacional ni en el momento en que el órgano jurisdiccional nacional ha examinado dicha medida.
            
         
               62
            
            
               A este respecto, debe recordarse que es el Estado miembro que invoca un objetivo que puede legitimar la restricción de la libre prestación de servicios quien debe proporcionar al órgano jurisdiccional todos los datos que le permitan comprobar que dicha medida cumple las exigencias del principio de proporcionalidad (sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros, C‑390/12, EU:C:2014:281, apartado 50 y jurisprudencia citada).
            
         
               63
            
            
               Sin embargo, no cabe deducir de esta jurisprudencia que a un Estado miembro no le sea posible demostrar que una medida interna restrictiva cumple tales exigencias por el mero hecho de que no pueda presentar ningún estudio en el que se haya basado la adopción de la normativa de que se trate (sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros, C‑390/12, EU:C:2014:281, apartado 51 y jurisprudencia citada).
            
         
               64
            
            
               En efecto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional llevar a cabo una apreciación global de las circunstancias que rodearon la adopción y la aplicación de una normativa restrictiva (sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros, C‑390/12, EU:C:2014:281, apartado 52), sin limitarse únicamente a hacer constar que no se ha realizado un estudio previo de los efectos de la normativa.
            
         
               65
            
            
               Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la decimocuarta cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no cabe afirmar que un Estado miembro no ha cumplido su obligación de justificar una medida restrictiva por el hecho de que no haya aportado un análisis de los efectos de tal medida ni en el momento en que esta se incorporó a la normativa nacional ni en el momento en que el órgano jurisdiccional nacional ha examinado dicha medida.
            
         
         
            Sobre la decimosexta cuestión prejudicial
         
      
      
               66
            
            
               Mediante su decimosexta cuestión prejudicial, que debe examinarse antes que las cuestiones prejudiciales duodécima, decimotercera y decimoquinta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una sanción como la controvertida en el litigio principal, impuesta por haber infringido la normativa nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal normativa nacional resulte contraria al citado artículo.
            
         
               67
            
            
               A este respecto, basta con recordar que, cuando se ha establecido un régimen restrictivo en materia de juegos de azar y dicho régimen es incompatible con el artículo 56 TFUE, la violación del mencionado régimen por un operador económico no puede ser objeto de sanciones (sentencia de 22 de junio de 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, apartado 50 y jurisprudencia citada).
            
         
               68
            
            
               Por consiguiente, procede responder a la decimosexta cuestión prejudicial que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una sanción como la controvertida en el litigio principal, impuesta por haber infringido la normativa nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal normativa nacional resulte contraria al citado artículo.
            
         
               69
            
            
               Habida cuenta de la respuesta dada a esta cuestión prejudicial, no procede responder a las cuestiones prejudiciales duodécima, decimotercera y decimoquinta.
            
         
         Costas
      
      
               70
            
            
               Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a un sistema dual de organización del mercado de los juegos de azar en el cual algunas modalidades de juegos de azar están sometidas al régimen de monopolio estatal, mientras que otras están sujetas a un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, siempre que el órgano jurisdiccional remitente determine que la normativa que restringe la libre prestación de servicios persigue efectivamente, de forma coherente y sistemática, los objetivos invocados por el Estado miembro de que se trata.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual la concesión de una autorización para la organización de juegos de azar en línea se reserva en exclusiva a los operadores de juegos de azar que explotan, gracias a una concesión, casinos situados en territorio nacional, en la medida en que dicha norma no constituye un requisito indispensable para alcanzar los objetivos que se persiguen y en que existen medidas menos restrictivas para lograrlos.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el litigio principal, que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar en línea, dado que contiene normas discriminatorias respecto a los operadores establecidos en otros Estados miembros o establece normas no discriminatorias pero que no se aplican de manera transparente o que se ponen en práctica de modo que se impide o se hace más difícil la solicitud de determinados licitadores establecidos en otros Estados miembros.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE y el artículo 4 TUE, apartado 3, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que no contempla que se examine de oficio la proporcionalidad de las medidas que restringen la libre prestación de servicios, en el sentido del artículo 56 TFUE, y que hace recaer sobre las partes del procedimiento la carga de la prueba.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           5)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales, debe interpretarse en el sentido de que corresponde al Estado miembro que ha aplicado una normativa restrictiva aportar las pruebas para demostrar la existencia de objetivos que puedan legitimar la restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado FUE y su proporcionalidad; si no lo hace, el órgano jurisdiccional nacional debe poder deducir todas las consecuencias que se deriven de esa omisión.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           6)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no cabe afirmar que un Estado miembro no ha cumplido su obligación de justificar una medida restrictiva por el hecho de que no haya aportado un análisis de los efectos de tal medida ni en el momento en que esta se incorporó a la normativa nacional ni en el momento en que el órgano jurisdiccional nacional ha examinado dicha medida.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           7)
                        
                     
                     
                        
                           El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una sanción como la controvertida en el litigio principal, impuesta por haber infringido la normativa nacional que establece un régimen de concesiones y de autorizaciones para la organización de juegos de azar, en el supuesto de que tal normativa nacional resulte contraria al citado artículo.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Firmas
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: húngaro.