CELEX: 52012PC0130
Language: pl
Date: 2012-03-21
Title: Wniosek ROZPORZĄDZENIE RADY w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług

|
			
		
		
		52012PC0130
		
			Wniosek ROZPORZĄDZENIE RADY w sprawie wykonywania prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług /* COM/2012/0130 final - 2012/0064 (APP) */
			
				
		
		
			
			   	UZASADNIENIE
1.           KONTEKST WNIOSKU
Kontekst ogólny
W swoich wyrokach w sprawach Viking-Line[1] i Laval[2] Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy uznał, że
prawo do podejmowania działań zbiorowych, obejmujące prawo do
strajku, jako prawo podstawowe stanowi integralną część
ogólnych zasad prawa UE, których poszanowanie zapewnia Trybunał[3]. Trybunał również wyraźnie stwierdził, że
skoro celem Unii Europejskiej jest nie tylko rozwój gospodarczy, ale
również społeczny, prawa wynikające z postanowień Traktatu
dotyczących swobodnego przepływu towarów, osób, usług i
kapitału muszą być zrównoważone w stosunku do celów
polityki społecznej, które obejmują poprawę warunków życia
i zatrudnienia, odpowiednią ochronę socjalną i dialog
między partnerami społecznymi[4]. Ponadto uznał on także, że prawo do podejmowania
działań zbiorowych w celu ochrony pracowników stanowi uzasadniony
interes, który z zasady usprawiedliwia ograniczenia podstawowych swobód
zagwarantowanych w Traktacie. Ochrona pracowników jest więc jednym z
nadrzędnych względów interesu publicznego, uznanym przez
Trybunał[5].
Pomimo tego uściślenia orzeczenia
Trybunału spowodowały szeroko zakrojoną i ożywioną
debatę na temat ich skutków dla ochrony praw pracowników delegowanych
oraz, bardziej ogólnie, na temat zakresu, w jakim związki zawodowe
mogą nadal chronić prawa pracowników w sytuacjach transgranicznych.
Wyroki te wywołały zwłaszcza wiele kontrowersji dotyczących
adekwatności istniejących przepisów UE do celu ochrony praw
pracowników w ramach swobody świadczenia usług i swobody
przedsiębiorczości[6].
W debacie na ten temat wzięły
udział liczne zainteresowane strony, w tym partnerzy społeczni,
politycy, przedstawiciele środowiska prawniczego i akademickiego. Podczas
gdy niektórzy uczestnicy debaty z zadowoleniem przyjęli orzeczenia
Trybunału, jako niezbędne wyjaśnienie zasad rynku
wewnętrznego, wielu innych dostrzegło w nich przyznanie
pierwszeństwa swobodom gospodarczym nad wykonywaniem praw podstawowych i
możliwość ryzyka wystąpienia „dumpingu społecznego” i
nieuczciwej konkurencji, a nawet ryzyka przyzwolenia na nie. Krytycy
podkreślali zwłaszcza fakt, że choć Trybunał
uznał, że prawo do podejmowania działań zbiorowych, w tym
prawo do strajku, jako prawo podstawowe stanowi integralną
część ogólnych zasad prawa UE, to jednak w sposób wyraźny
stwierdził, że „wykonanie [tego prawa] może jednak podlegać
pewnym ograniczeniom”[7]. To ostatnie stwierdzenie mogłoby w szczególności
utrudnić związkom zawodowym podejmowanie działań w celu
ochrony praw pracowników.
Zdaniem profesora Montiego[8] orzeczenia Trybunału z 2007 i 2008 r.[9]
ujawniły rozdźwięk między jednolitym rynkiem a wymiarem
społecznym na poziomie krajowym. „Ożywiły [one] stary
podział, którego nigdy nie udało się wyeliminować:
podział na orędowników większej integracji rynkowej i tych,
którzy uważają, że żądania swobód gospodarczych i
zniesienia barier regulacyjnych stanowią wezwanie do likwidacji praw
socjalnych chronionych na poziomie krajowym.” Mario Monti podkreślił
również, że „odnowienie tego podziału może doprowadzić
do wyalienowania z jednolitego rynku i UE segmentu opinii publicznej
obejmującego ruchy robotnicze i związki zawodowe, który przez lata
był główną podporą integracji gospodarczej”.
Traktat lizboński
Zgodnie z art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii
Europejskiej rynek wewnętrzny ma działać na rzecz
społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności
zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego.
Przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia
Europejska musi brać pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem
wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej
oraz zwalczaniem wykluczenia społecznego[10].
Ponadto w Traktacie z Lizbony wzmocniono umocowanie prawne praw podstawowych w
prawie pierwotnym poprzez fakt, że Karta praw podstawowych Unii
Europejskiej ma taką samą moc prawną jak Traktat[11].
Wymiar społeczny jest zatem głównym
elementem rynku wewnętrznego, który nie może funkcjonować w
sposób właściwy bez silnego wymiaru społecznego i wsparcia ze
strony obywateli[12].
Trybunał Sprawiedliwości uznał
również, że Unia ma na celu nie tylko rozwój gospodarczy, lecz
również społeczny. Prawa wynikające z postanowień Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) dotyczących swobodnego
przepływu towarów, osób, usług i kapitału mają więc
być wprowadzane w życie zgodnie z celami realizowanymi w ramach
polityki społecznej, które obejmują, jak wyraźnie wynika z art.
151 akapit pierwszy TFUE, między innymi poprawę warunków życia i
zatrudnienia, odpowiednią ochronę socjalną i dialog między
partnerami społecznymi.
Ponadto, na podstawie art. 152 TFUE, Unia
dąży do uznania, wspierania i dalszego wzmacniania roli partnerów
społecznych na poziomie UE oraz do ułatwiania dialogu między
nimi, uwzględniając różnorodność systemów krajowych i
szanując autonomię partnerów społecznych.
W uroczystym oświadczeniu z dnia 18–19
czerwca 2009 r. w sprawie praw pracowników, polityki społecznej i innych
kwestii Rada Europejska potwierdziła również, że w traktatach
zmienionych Traktatem z Lizbony przewiduje się, że Unia Europejska
uznaje i wspiera rolę partnerów społecznych.
Prawo do rokowań zbiorowych – prawo do
podejmowania działań zbiorowych – prawo do strajku lub swoboda
podejmowania strajku
Nawet jeśli odpowiednie instrumenty
mogą nie zawsze wyraźnie odnosić się do prawa do strajku
lub swobody podejmowania strajku, prawo do podejmowania działań
zbiorowych, które jest następstwem prawa do rokowań zbiorowych,
zostało uznane przez różnorodne instrumenty międzynarodowe,
które państwa członkowskie podpisały lub w ramach których
współpracowały[13]. Jest ono włączone do instrumentów opracowanych przez te
państwa członkowskie na poziomie UE[14]
oraz do Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ogłoszonej w Nicei dnia
7 grudnia 2000 r.[15], przyjętej w Strasburgu w dniu 12 grudnia 2008 r.[16]. Prawo to korzysta również z konstytucyjnej ochrony w kilku
państwach członkowskich.
W tym kontekście w art. 28 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej wyraźnie uznano prawo do rokowań
zbiorowych, które w przypadku konfliktu interesów obejmuje prawo do
podejmowania działań zbiorowych w obronie interesów, w tym strajku[17].
Według Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka prawo do rokowań zbiorowych i negocjacji oraz do zawierania
układów zbiorowych stanowi nieodłączny element prawa zrzeszania
się, tj. prawa do tworzenia związków zawodowych i przystępowania
do nich w celu ochrony swoich interesów, jak określono w art. 11 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[18].
Europejski Trybunał Praw Człowieka[19] przyznał również, że w obszarze wolności
związkowej, ze względu na wrażliwy charakter kwestii
społecznych i politycznych towarzyszących osiągnięciu
właściwej równowagi między poszczególnymi interesami partnerów
społecznych, jak również w związku z dużymi
rozbieżnościami między systemami krajowymi w tej dziedzinie,
umawiające się państwa posiadają szeroki margines
uznaniowości co do tego, w jaki sposób można zabezpieczyć
wolność związkową w celu ochrony interesów pracowniczych ich
członków. ETPC zwraca jednak uwagę, że margines ten nie jest
nieograniczony, ale idzie w parze z nadzorem na szczeblu europejskim przez
Trybunał, którego zadaniem jest wydać ostateczne orzeczenie w sprawie
tego, czy dane ograniczenie jest zgodne z wolnością zrzeszania
się, chronioną na mocy art. 11 europejskiej konwencji praw
człowieka (EKPC).
Jednakże, jak uznały Trybunał
Sprawiedliwości i Europejski Trybunał Praw Człowieka[20], prawo do strajku nie ma charakteru bezwzględnego i korzystanie z
niego może być jednak poddane pewnym ograniczeniom, które mogą
również wynikać z krajowych konstytucji, przepisów i praktyk. Jak
potwierdzono w art. 28 Karty, ma ono być wykonywane zgodnie z prawem Unii
Europejskiej oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi.
Dlatego związki zawodowe odgrywają
ważną rolę w tym względzie i, co zostało potwierdzone
przez Trybunał Sprawiedliwości, powinny nadal mieć
możliwość podejmowania działań w celu ochrony praw
pracowników, w tym możliwość wezwania swoich członków do
strajku i do bojkotów lub blokad, aby chronić interesy i prawa pracowników
i zapewniać ochronę miejsc pracy lub warunków zatrudnienia, pod
warunkiem że dokonują tego zgodnie z przepisami Unii Europejskiej
oraz prawem i praktykami krajowymi.
Swobody
gospodarcze – ograniczenia — ochrona praw pracowników
Swoboda przedsiębiorczości oraz
swoboda świadczenia usług są częścią podstawowych
zasad prawa UE. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału ograniczenie tych swobód
jest uzasadnione tylko wtedy, gdy prowadzi do osiągnięcia zasadnego
celu zgodnego z Traktatem i jest usprawiedliwione nadrzędnymi
względami interesu publicznego. W takim przypadku ograniczenie to musi
być odpowiednie dla osiągnięcia zamierzonego celu i nie
wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
Ochrona pracowników, w szczególności ich
ochrona socjalna i ochrona ich praw, jak również dążenie do
uniknięcia zakłóceń na rynku pracy zostały uznane za
stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego,
uzasadniające ograniczenia w zakresie korzystania z podstawowych swobód
prawa UE.
Ponadto Trybunał uznał, że
państwa członkowskie posiadają pewien margines uznaniowości
i swobody podejmowania decyzji, jeśli chodzi o zapobieganie powstawaniu
przeszkód dla swobody przemieszczania się wynikających z
postępowania podmiotów prywatnych.
Podsumowując, swobody gospodarcze i prawa
podstawowe, jak również ich skuteczne wykonywanie, mogą w
związku z tym podlegać restrykcjom i ograniczeniom.
2.           WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI
STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW
2.1.        Konsultacje z
zainteresowanymi stronami
Jak wskazano
powyżej, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w sprawach
Viking-Line, Laval, Rüffert i Komisja przeciwko Luksemburgowi wydane w latach
2007-2008 doprowadziły do ożywionej debaty, zwłaszcza na temat
konsekwencji swobody świadczenia usług i swobody
przedsiębiorczości dla ochrony praw pracowników i roli związków
zawodowych w ochronie praw pracowników w sytuacjach transgranicznych.
Europejskie
związki zawodowe uważają te wyroki za antyspołeczne.
Chcą, aby prawodawstwo zostało zmienione, tak aby
uściślić sytuację prawną i nie dopuścić, aby
w przyszłości sędziowie orzekali przeciwko temu, co związki
postrzegają jako interesy pracowników. W tym celu wysunęły dwa
kluczowe żądania:
–                        
przegląd dyrektywy o delegowaniu pracowników
(dyrektywa 96/71/WE), aby włączyć do niej odniesienie do zasady
równości wynagrodzeń za taką samą pracę oraz aby
umożliwić „przyjmującemu państwu członkowskiemu”
stosowanie bardziej korzystnych warunków od podstawowych warunków zatrudnienia
zapewnianych zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy;
–                        
dodanie do Traktatu „protokołu w sprawie
postępu społecznego”, aby podstawowe prawa socjalne miały
pierwszeństwo przed swobodami gospodarczymi.
Inne
zainteresowane strony przedstawiają inne poglądy. Konfederacja
Europejskiego Biznesu z zadowoleniem przyjęła wyjaśnienie, które
przyniosły orzeczenia Trybunału i nie uważa, że dyrektywa
wymaga przeglądu. Wiele państw członkowskich wyraziło
podobne opinie. Niektóre państwa członkowskie (SE, DE, LU i DK)
zmieniły swoje prawodawstwo w celu dostosowania go do orzeczeń
Trybunału.
W październiku 2008 r. Parlament
Europejski przyjął rezolucję, w której wezwał wszystkie
państwa członkowskie do właściwego wykonania dyrektywy o
delegowaniu pracowników oraz zwrócił się do Komisji, aby nie wykluczać
częściowego przeglądu dyrektywy, po dokonaniu szczegółowej
oceny problemów i wyzwań[21]. Jednocześnie w rezolucji podkreślono, że swoboda
świadczenia usług stanowi „jeden z kamieni węgielnych w budowie
wspólnej Europy […] [któremu] muszą towarzyszyć prawa podstawowe i
cele społeczne wyznaczone w traktatach oraz prawo partnerów publicznych i
społecznych do zapewniania niedyskryminujących warunków, równego
traktowania i poprawy warunków życia i pracy”[22].
Dnia 2 czerwca 2010 r. Komisja ds. Zatrudnienia i Spraw Socjalnych
zorganizowała przesłuchanie trzech ekspertów (reprezentujących
Komisję, Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC)
oraz Konfederację Europejskiego Biznesu), podczas którego posłowie do
Parlamentu Europejskiego z grup S&D, lewicy i zielonych apelowali o
podjęcie przez Komisję działań w tym samym duchu, co
propozycje wysunięte przez ETUC.
Podczas forum w październiku 2008 r.
europejscy partnerzy społeczni przyjęli propozycję komisarza
Vladimira Špidli i ministra Xaviera Bertranda (pełniącego
funkcję przewodniczącego Rady) i zgodzili się przeprowadzić
wspólną analizę skutków orzeczeń Trybunału w
kontekście mobilności i globalizacji. W marcu 2010 r.[23] europejscy partnerzy społeczni przedstawili sprawozdanie
dotyczące skutków orzeczeń Trybunału. Dokument ujawnił
duże rozbieżności ich opinii. Podczas gdy Konfederacja
Europejskiego Biznesu sprzeciwia się rewizji dyrektywy (ale uznaje
potrzebę wyjaśnienia niektórych aspektów związanych z jej
egzekwowaniem), ETUC chce, aby dyrektywa została gruntownie zmieniona.
W 2010 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
przyjął opinię w sprawie społecznego wymiaru jednolitego
rynku[24], w której zaapelował o skuteczniejsze wdrażanie dyrektywy
96/71 i wyraził poparcie dla inicjatywy Komisji wyjaśnienia prawnych
obowiązków organów krajowych, przedsiębiorstw i pracowników, w tym
dla częściowego przeglądu dyrektywy. W opinii zachęca
się ponadto Komisję do wyłączenia prawa do strajku z
zakresu jednolitego rynku, a także do przeanalizowania pomysłu
„Europejskiego Interpolu Socjalnego”, wspierającego działania
inspektoratów pracy różnych państw członkowskich.
Profesor Monti, uznając kontrowersje
podsycane przez orzeczenia Trybunału, zaleca w swoim sprawozdaniu „Nowa
strategia na rzecz jednolitego rynku”, aby:
–                        
sprecyzować sposób wdrażania dyrektywy o
delegowaniu pracowników i usprawnić rozpowszechnianie informacji o prawach
i obowiązkach pracowników i przedsiębiorstw, współpracę
administracyjną i stosowanie sankcji w ramach swobodnego przepływu
osób oraz transgranicznego świadczenia usług;
–                        
wprowadzić przepis gwarantujący prawo do
strajku, wzorowany na art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2679/98 (tzw.
„rozporządzenie Monti II”), oraz alternatywny mechanizm rozwiązywania
sporów pracowniczych dotyczących stosowania dyrektywy.
W październiku 2010 r. Komisja
zainicjowała konsultacje społeczne na temat sposobu ożywienia
jednolitego rynku, publikując komunikat „W kierunku Aktu o jednolitym
rynku. W stronę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej
konkurencyjności. 50 propozycji na rzecz wspólnej poprawy rynku pracy,
przedsiębiorczości i wymiany”[25]. Komisja przedstawiła dwie propozycje (numery 29 i 30)
mające na celu przywrócenie zaufania i poparcia obywateli, jedną w
sprawie równowagi między podstawowymi prawami socjalnymi i swobodami
gospodarczymi, a drugą w sprawie delegowania pracowników.
–                        
Propozycja 29: „Na podstawie nowej strategii na
rzecz skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez
Unię Europejską Komisja dopilnuje, aby uwzględniane były
prawa zagwarantowane w Karcie, również prawo do podejmowania
działań zbiorowych. […]”
–                        
Propozycja 30: „W 2011 r. Komisja przyjmie wniosek
ustawodawczy mający na celu poprawę wdrażania dyrektywy o
delegowaniu pracowników, który prawdopodobnie będzie zawierać lub
będzie uzupełniony wyjaśnieniem odnośnie do korzystania z
podstawowych praw socjalnych w kontekście swobód gospodarczych jednolitego
rynku.”
Konsultacje społeczne wykazały
ogromne zainteresowanie tymi działaniami i wsparcie dla nich ze strony
związków zawodowych, osób prywatnych i organizacji pozarządowych.
Propozycja nr 29 dotycząca skutecznego
wprowadzania w życie Karty praw podstawowych oraz oceny skutków
społecznych uznana została za jedną z najważniejszych
kwestii przez 740 (na ponad 800) respondentów. 
Europejscy partnerzy społeczni
odpowiedzieli na konsultacje zgodnie z ich ugruntowanymi stanowiskami. ETUC
ponowiła swój apel o dodanie do Traktatu „protokołu w sprawie
postępu społecznego” i podtrzymała opinię, że Komisja
powinna nie tylko wyjaśnić dyrektywę o delegowaniu pracowników i
poprawić jej wdrażanie, ale również dokonać jej
dokładnego przeglądu. Konfederacja Europejskiego Biznesu poparła
podejście Komisji na rzecz lepszego wdrażania i egzekwowania
istniejącej dyrektywy.
Propozycja tzw. rozporządzenia Monti II
uznana została przez ETUC za pozytywny krok w słusznym kierunku
(wyraźnie wspomniano o tym również w kilku odpowiedziach od krajowych
związków zawodowych), wraz z protokołem w sprawie postępu
społecznego. W odpowiedzi Konfederacji Europejskiego Biznesu nie
znalazło się jasne stwierdzenie w tej sprawie, ale wydaje się
ona podważać wartość dodaną rozporządzenia, jasno
wskazując, że nie powinno ono kwestionować wyłączenia
prawa do strajku z kompetencji UE.
Po szeroko zakrojonej debacie publicznej i na
podstawie odpowiedzi udzielonych w jej trakcie Komisja przyjęła dnia
13 kwietnia 2011 r.[26] komunikat „Akt o jednolitym rynku. Dwanaście dźwigni na
rzecz pobudzenia wzrostu gospodarczego i wzmocnienia zaufania”. Wśród
dwunastu działań priorytetowych, które obejmuje rozdział
poświęcony spójności społecznej, znajdują się
inicjatywy ustawodawcze w zakresie delegowania pracowników: „Przepisy
mające na celu udoskonalenie i wzmocnienie transpozycji, stosowania i
przestrzegania w praktyce dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników,
obejmującej środki mające na celu zapobieganie nadużyciom i
łamaniu obowiązujących przepisów oraz karanie takiego
postępowania, a także przepisy mające na celu
wyjaśnienie wykonywania swobody przedsiębiorczości i
świadczenia usług w kontekście podstawowych praw socjalnych.”.
Po przyjęciu Aktu o jednolitym rynku Parlament
Europejski przyjął dnia 6 kwietnia 2011 r. trzy rezolucje[27]. W przeciwieństwie jednak do bardziej ogólnej kwestii
mobilności (i możliwości przenoszenia uprawnień
emerytalnych), delegowanie pracowników nie znalazło się wśród
wskazanych kluczowych priorytetów.
Delegowanie pracowników i swobody gospodarcze
znalazły się za to wśród priorytetów wskazanych przez Europejski
Komitet Ekonomiczno-Społeczny[28]. 
W swoich konkluzjach w sprawie priorytetów dla
ożywienia jednolitego rynku Rada:
„14. UWAŻA, że właściwe
wdrożenie i egzekwowanie dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników
może przyczynić się do lepszej ochrony praw pracowników
delegowanych i zapewnić jaśniejsze sformułowanie praw i
obowiązków przedsiębiorstw usługowych oraz organów krajowych, a
także ułatwić zapobieganie obchodzeniu obowiązujących
przepisów; ponadto JEST ZDANIA, że konieczne są jaśniejsze
zasady korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody
świadczenia usług wraz z podstawowymi prawami socjalnymi;”[29]
Ministrowie, partnerzy społeczni,
przedstawiciele instytucji UE i środowisk akademickich spotkali się
na konferencji na temat podstawowych praw socjalnych oraz delegowania
pracowników (27-28 czerwca 2011 r.), aby omówić dostępne możliwości
regulacyjne i ewentualną treść inicjatyw ustawodawczych oraz
pomóc w znalezieniu wykonalnych rozwiązań[30].
Konferencja miała się przyczynić za pośrednictwem otwartej
i konstruktywnej debaty do wypracowania wspólnej wizji oraz być
okazją do przedstawienia wyników ostatnich badań.
Ponadto w Deklaracji krakowskiej[31] powtórzono, że świadczenie usług transgranicznych i
mobilność pracowników delegowanych stanowią zasadnicze elementy
jednolitego rynku. Ułatwianie czasowego transgranicznego świadczenia
usług powinno iść w parze z zagwarantowaniem właściwego
i wystarczającego poziomu ochrony pracowników oddelegowanych do innego
państwa członkowskiego w celu świadczenia tych usług.
2.2.        Ocena skutków
Zgodnie ze swoją polityką
dążenia do lepszych uregulowań prawnych Komisja
przeprowadziła na podstawie badania zewnętrznego[32] ocenę skutków innych możliwych wariantów strategicznych.
Zidentyfikowane czynniki stanowiące
źródło problemów zaliczono do czterech kategorii, z których problem
nr 4 („napięcia między swobodą świadczenia
usług/swobodą przedsiębiorczości a krajowymi stosunkami
pracy”) jest bezpośrednio związany z niniejszym wnioskiem. Orzeczenia
Trybunału, interpretujące przepisy dyrektywy i Traktatu,
ujawniły w sprawach Viking i Laval ukryte napięcia istniejące między
swobodą świadczenia usług i swobodą
przedsiębiorczości a wykonywaniem praw podstawowych, takich jak prawo
do rokowań zbiorowych i prawo do działań zbiorowych.
Zwłaszcza związki zawodowe odebrały te orzeczenia jako
narzucające przeprowadzenie kontroli działań zbiorowych przez
sądy unijne lub krajowe, w każdym przypadku gdy takie działania
mogłyby wpływać, w tym ujemnie, na korzystanie ze swobody
świadczenia usług lub swobody przedsiębiorczości. Takie
postrzeganie doprowadziło w ostatnich latach do negatywnych efektów
zewnętrznych, co ilustruje kilka transgranicznych sporów zbiorowych.
Znaczenie tego problemu podkreślono w sprawozdaniu za rok 2010 r. Komitetu
Ekspertów MOP ds. Stosowania Konwencji i Zaleceń, w którym wyrażono
„poważne obawy” na temat praktycznych ograniczeń dotyczących
skutecznego wykonywania prawa do strajku nałożonych orzeczeniami ETS.
Prawo do strajku jest zapisane w konwencji MOP nr 87, która została
podpisana przez wszystkie państwa członkowskie UE.
Warianty strategiczne, które dotyczą
czynników stanowiących źródło problemu, zawierają
scenariusz odniesienia (wariant 5), interwencję pozaregulacyjną
(wariant 6) oraz interwencję regulacyjną na szczeblu UE (wariant 7). 
Warianty 6 i 7 zostały ocenione na tle
scenariusza odniesienia pod kątem ich przydatności do zajęcia
się czynnikami stanowiącymi źródło problemu nr 4 i do
osiągnięcia celów ogólnych, mianowicie zrównoważonego rozwoju
jednolitego rynku, opartego na zasadzie społecznej gospodarki rynkowej o
wysokiej konkurencyjności, swobody świadczenia usług i promocji
równych warunków działania, poprawy warunków życia i zatrudnienia,
poszanowania różnorodności systemów stosunków pracy w państwach
członkowskich, a także promowania dialogu między partnerami
społecznymi. Przebadano je ponadto na tle bardziej konkretnych
związanych z nimi celów operacyjnych, zapewniających w
szczególności większą pewność prawa w odniesieniu do
równowagi pomiędzy prawami socjalnymi a swobodami gospodarczymi,
zwłaszcza w kontekście delegowania pracowników. Ocena skutków,
powstała na podstawie Strategii skutecznego wprowadzania w życie
Karty praw podstawowych przez Unię Europejską, miała
służyć stwierdzeniu, których praw podstawowych może
dotyczyć dany wniosek, wskazaniu, w jakim stopniu ingeruje on w dane prawo,
jak również zbadaniu konieczności i proporcjonalności takiej
ingerencji z perspektywy wariantów strategicznych oraz zamierzonych celów[33].
W ocenie skutków zidentyfikowano negatywne
gospodarcze i społeczne skutki scenariusza odniesienia. Kontynuacja braku
pewności prawa mogłaby doprowadzić do utraty poparcia znacznej
części zainteresowanych stron dla jednolitego rynku oraz do
stworzenia nieprzyjaznego otoczenia biznesu, w tym powstania ewentualnych
zachowań protekcjonistycznych. Ryzyko roszczeń odszkodowawczych i
wątpliwości dotyczące roli odgrywanej przez sądy krajowe
mogłyby uniemożliwić związkom zawodowym korzystanie z
przysługującego im prawa do strajku. Oznaczałoby to negatywny
wpływ na ochronę praw pracowniczych i art. 28 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej. Wariant 6 oraz 7 miałyby pozytywne skutki gospodarcze i
społeczne, ponieważ zmniejszają one zakres braku pewności
prawa. Pozytywne skutki wariantu 7 byłyby bardziej znaczące,
ponieważ interwencja legislacyjna (w drodze rozporządzenia)
przewiduje większą pewność prawa niż podejście
oparte na prawie miękkim (wariant 6). Dalszy pozytywny wpływ
miałby mechanizm ostrzegania. Do tego dochodzi fakt, że interwencja
legislacyjna byłaby wyrazem bardziej zaangażowanego, z politycznego
punktu widzenia, sposobu reakcji Komisji na problem, który związki
zawodowe i część posłów do Parlamentu Europejskiego
postrzegają z dużym zaniepokojeniem.
Preferowanym wariantem dotyczącym
czynników stanowiących źródło problemu nr 4 jest wariant 7.
Uznano go za najbardziej efektywne i skuteczne rozwiązanie
służące osiągnięciu szczegółowego celu
„ograniczenia napięć pomiędzy krajowymi systemami stosunków
pracy a swobodą świadczenia usług” oraz za rozwiązanie
najbardziej spójne z celami ogólnymi. W związku z tym wariant ten jest
zasadniczo podstawą niniejszego wniosku.
Projekt oceny skutków został
przeanalizowany przez Radę ds. Ocen Skutków (IAB) dwukrotnie, a jej
zalecenia co do jego ulepszenia zostały włączone do ostatecznej
wersji sprawozdania. Opinia Rady ds. Ocen Skutków jak również wersja
ostateczna oceny skutków oraz jej streszczenie są publikowane wraz z
niniejszym wnioskiem.
3.           ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU
3.1.        Kontekst ogólny – opis
proponowanych działań
W wymienionych powyżej sprawach
Trybunał Sprawiedliwości ujawnił rozdźwięk dwojakiej
natury między jednolitym rynkiem a wymiarem społecznym. Po pierwsze,
sprawy te pokazały potrzebę ustanowienia właściwej
równowagi pomiędzy wykonywaniem prawa do podejmowania działań
zbiorowych przez związki zawodowe, w tym prawa do strajku, a swobodami
gospodarczymi – swobodą przedsiębiorczości i swobodą
świadczenia usług – zapisanymi w Traktacie. Po drugie, jeszcze
silniej podkreślono w nich kwestię, czy dyrektywa o delegowaniu
pracowników nadal zapewnia odpowiednie podstawy dla ochrony praw pracowników, biorąc
pod uwagę rozbieżne warunki socjalne i warunki zatrudnienia w
poszczególnych państwach członkowskich. Zakwestionowano
zwłaszcza jej stosowanie i egzekwowanie w praktyce.
Jak uznano we wspomnianym powyżej
sprawozdaniu Montiego, obie kwestie są ze sobą ściśle
powiązane, lecz wymagają różnych strategii, aby doprowadzić
do równowagi między jednolitym rynkiem i wymaganiami społecznymi. Jak
podkreślono w Strategii skutecznego wprowadzania w życie Karty praw
podstawowych przez Unię Europejską, wszystkie osoby muszą
mieć możliwość skutecznego korzystania ze swoich praw
zapisanych w Karcie w sytuacjach objętych prawem Unii[34]. Wyjaśnienie tych kwestii nie powinno również zostać
pozostawione do rozstrzygnięcia w drodze postępowań przed
Trybunałem Sprawiedliwości lub sądami krajowymi[35]. Ponadto prawo do strajku lub swoboda podejmowania strajku nie powinny
być jedynie hasłem lub metaforą prawną.
Niniejszy wniosek jest w związku z tym
częścią pakietu. Wraz z wnioskiem w sprawie dyrektywy w sprawie
egzekwowania przepisów stanowi on ukierunkowaną interwencję
mającą wyjaśnić współzależność
pomiędzy wykonywaniem praw socjalnych a korzystaniem ze swobody
przedsiębiorczości oraz świadczenia usług w UE zapisanych w
Traktacie, zgodnie z jednym z kluczowych celów Traktatu – „społeczną
gospodarką rynkową o wysokiej konkurencyjności”, jednak bez
uchylenia orzecznictwa Trybunału.
Niniejszy wniosek ma na celu wyjaśnienie
ogólnych zasad i przepisów obowiązujących na poziomie UE w
odniesieniu do korzystania z podstawowego prawa do podejmowania
działań zbiorowych w kontekście swobody świadczenia
usług i swobody przedsiębiorczości, w tym potrzeby pogodzenia
ich w praktyce w sytuacjach transgranicznych. Jego zakres obejmuje nie tylko
kwestię czasowego delegowania pracowników do innego państwa
członkowskiego w celu transgranicznego świadczenia usług, ale
również wszelkie przewidywane restrukturyzacje lub przenoszenie produkcji,
obejmujące więcej niż jedno państwo członkowskie.
3.2.        Podstawa prawna
Odpowiednią podstawą prawną dla
proponowanego środka jest art. 352 TFUE (zarezerwowany dla sytuacji, w
których Traktaty nie przewidują niezbędnych uprawnień do
podjęcia koniecznych działań, w ramach polityk określonych
w Traktatach, do osiągnięcia jednego z celów, o których mowa w Traktatach).
Uznaje się, że rozporządzenie
jest najbardziej odpowiednim instrumentem prawnym do wyjaśnienia ogólnych
zasad i przepisów obowiązujących na poziomie UE, aby pogodzić
korzystanie z praw podstawowych ze swobodami gospodarczymi w sytuacjach
transgranicznych. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia zmniejszy
złożoność przepisów regulacyjnych i zapewni
większą pewność prawa osobom podlegającym
ustawodawstwu w całej Unii dzięki wyjaśnieniu
obowiązujących przepisów w sposób bardziej jednolity. Jasne i proste
uregulowania prawne są szczególnie istotne dla MŚP. Środkiem do
osiągnięcia tego celu nie może być dyrektywa, która ze swej
natury jest wiążąca wyłącznie pod względem
zakładanych rezultatów, władzom krajowym zostawia natomiast wybór
form i metod ich osiągnięcia.
3.3.        Zasada pomocniczości i
zasada proporcjonalności
Ze względu na brak wyraźnego
przepisu Traktatu o niezbędnych uprawnieniach, podstawą niniejszego
rozporządzenia jest art. 352 TFUE.
Artykuł 153 ust. 5 TFUE wyłącza
prawo do strajku z zakresu kwestii, które mogą być regulowane w
całej UE przez normy minimalne w drodze dyrektyw. Z orzeczeń
Trybunału wynika jednak wyraźnie, że fakt, iż art. 153 nie
ma zastosowania do prawa do strajku nie wyklucza działań zbiorowych
jako takich z zakresu prawa UE. 
Cel rozporządzenia, aby
wyjaśnić ogólne zasady i przepisy UE, które mają zastosowanie do
korzystania z podstawowego prawa do podejmowania działań zbiorowych w
kontekście swobody świadczenia usług i swobody
przedsiębiorczości, w tym potrzebę pogodzenia ich w praktyce w
sytuacjach transgranicznych, wymaga działań na poziomie Unii
Europejskiej i nie może być osiągnięty przez państwa
członkowskie działające pojedynczo.
Ponadto, zgodnie z Traktatem, podejmowanie
wszelkich inicjatyw w tej dziedzinie będzie musiało odbywać
się nie tylko z poszanowaniem autonomii partnerów społecznych, lecz
także różnych modeli społecznych i różnorodności
systemów stosunków pracy w państwach członkowskich.
Odnośnie do treści wniosku,
poszanowanie zasady pomocniczości jest ponadto zapewnione poprzez uznanie
roli odgrywanej przez sądy krajowe w ustalaniu faktów i upewnieniu
się, czy działania służące realizacji celów
stanowiących uzasadniony interes są odpowiednie do
osiągnięcia tych celów i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne
do ich osiągnięcia. We wniosku uznaje się również znaczenie
istniejących przepisów i procedur krajowych dla wykonywania prawa do
strajku (w tym istniejących instytucji alternatywnego rozstrzygania
sporów), które nie ulegną zmianie lub nie zostaną naruszone.
Rzeczywiście, we wniosku nie tworzy się mechanizmu
służącego nieformalnemu rozwiązywaniu sporów zbiorowych na
szczeblu krajowym w celu wprowadzenia pewnej formy kontroli przedsądowej
nad działaniami związków (jak sugerowano w sprawozdaniu Montiego w
2010 r.), ale ogranicza się go do wskazania roli alternatywnych
nieformalnych mechanizmów rozwiązywania sporów, które istnieją w
niektórych państwach członkowskich.
Niniejszy wniosek nie wykracza poza to, co
jest konieczne, do osiągnięcia wyznaczonych celów.
3.4.        Szczegółowe
wyjaśnienie wniosku
3.4.1.     Przedmiot i tzw. klauzula
Montiego
W art. 1 nie tylko opisano cele
rozporządzenia; zawiera on również to, co często określa
się „klauzulą Montiego”. Łączy on tekst art. 2
rozporządzenia Rady nr 2679/98[36] oraz art. 1 ust. 7 dyrektywy usługowej[37].
Jest on również zgodny z treścią podobnych przepisów, na
przykład z niedawnym wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w
sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich
egzekwowania w sprawach cywilnych i handlowych (przekształcenie
rozporządzenia Bruksela I)[38] oraz niedawno przyjętym rozporządzeniem w sprawie
zakłóceń równowagi makroekonomicznej[39].
3.4.2.     Związek pomiędzy
prawami podstawowymi i swobodami gospodarczymi – zasady ogólne
Choć w art. 2 ponownie stwierdzono,
że nie istnieje nieuchronny konflikt między prawem podstawowym do
podejmowania działań zbiorowych a swobodą
przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług,
zapisanymi i chronionymi w Traktacie, bez pierwszeństwa jednego nad
drugim, uznaje się, że mogą zdarzyć się sytuacje, w
których może zaistnieć konieczność pogodzenia ich
wykonywania w przypadkach konfliktu, zgodnie z zasadą
proporcjonalności oraz standardowo stosowaną przez sądy
praktyką i orzecznictwem UE[40].
Ogólna równość praw podstawowych
oraz swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług pod
względem ich statusu oznacza, że swobody te będą mogły
zostać ograniczone w celu ochrony praw podstawowych. Oznacza to jednak
również, że korzystanie z tych swobód może uzasadniać
ograniczenie skutecznego korzystania z praw podstawowych.
Aby zapobiec sytuacji, w której skutecznie
utrudniać się będzie związkom zawodowym lub de facto
nawet zabroni się im skutecznego korzystania z prawa do podejmowania
działań zbiorowych ze względu na zagrożenie roszczeniami o
odszkodowanie na podstawie orzeczenia w sprawie Viking-Line ze strony
pracodawców powołujących się na elementy transgraniczne[41], należy wspomnieć, że w sytuacjach, w których brakuje
elementów transgranicznych lub są one domniemane, działania zbiorowe
uznaje się za nienaruszające swobody przedsiębiorczości lub
swobody świadczenia usług. Swobody te pozostają bez uszczerbku
dla zgodności działań zbiorowych z prawem i praktykami
krajowymi.
Rzeczywiście tak szerokie ryzyko
odpowiedzialności za szkody, na podstawie raczej hipotetycznej sytuacji
lub takiej, w której nie występują elementy transgraniczne,
mogłoby utrudnić związkom zawodowym korzystanie z ich prawa do
strajku, a nawet go uniemożliwić w sytuacjach, w których swoboda
przedsiębiorczości lub swoboda świadczenia usług nie
mają nawet zastosowania.
3.4.3.     Mechanizmy rozwiązywania
sporów
W art. 3 uznaje się rolę i znaczenie
istniejących krajowych praktyk dotyczących wykonywania prawa do
strajku w praktyce, w tym istniejących instytucji alternatywnego
rozstrzygania sporów, jak mediacja, postępowanie pojednawcze i arbitraż.
W niniejszym wniosku nie wprowadza się zmian do takich alternatywnych
mechanizmów rozwiązywania sporów istniejących na szczeblu krajowym,
nie nakłada się też ani nie implikuje obowiązku
wprowadzenia takich mechanizmów w państwach członkowskich, które ich
nie posiadają. W przypadku państw członkowskich, w których takie
mechanizmy istnieją, ustanawia się jednak zasadę równego
dostępu dla przypadków transgranicznych i przewiduje dostosowanie przez
państwa członkowskie w celu zapewnienia ich zastosowania w praktyce. 
We wniosku nie przewiduje się mechanizmu
nieformalnego rozwiązywania sporów zbiorowych dotyczących stosowania
dyrektywy w sprawie delegowania pracowników na szczeblu krajowym[42]. Mechanizm taki stanowiłby wprowadzenie pewnej formy kontroli
przedsądowej nad działaniami związków, co nie tylko
doprowadziłoby do powstania dodatkowej przeszkody dla skutecznego
korzystania z prawa do strajku lub ją stanowiło, ale również
okazałoby się być w sprzeczności z art. 153 ust. 5 TFUE,
który wyraźnie wyklucza kompetencje legislacyjne w tej dziedzinie na
szczeblu UE.
Ponadto, zgodnie z art. 155 TFUE, wniosek
uwzględnia szczególną rolę partnerów społecznych na
poziomie europejskim, zachęcając ich, jeżeli sobie tego
życzą, do określenia wytycznych dotyczących zasad i
procedur takich alternatywnych mechanizmów rozwiązywania sporów.
3.4.4.     Rola sądów krajowych
W art. 3 ust. 4 doprecyzowano rolę
sądów krajowych: jeżeli w indywidualnych przypadkach w wyniku
skorzystania z prawa podstawowego ograniczeniu ulegnie swoboda gospodarcza,
sądy będą musiały osiągnąć
właściwą równowagę między danymi prawami a swobodami[43] i je pogodzić. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności
uznanych w Karcie muszą szanować istotę tych praw i
wolności. Ponadto, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności,
ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy
są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego
uznawanym przez Unię lub potrzebie ochrony praw i wolności innych
osób[44]. Trybunał Sprawiedliwości uznał również, że
właściwe organy krajowe posiadają szeroki margines swobody w
podejmowaniu decyzji w tym zakresie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału
wymagany jest trzyetapowy test, w którym należy sprawdzić (1)
stosowność, (2) konieczność i (3) zasadność
danego środka. W przypadku zaistnienia konfliktu odpowiednia równowaga
pomiędzy prawami podstawowymi a podstawowymi swobodami będzie
zapewniona tylko wtedy, „gdy ograniczenie swobody podstawowej przez prawo podstawowe
nie wykracza poza to, co jest odpowiednie, niezbędne i współmierne do
realizacji prawa podstawowego. Na odwrót jednak także ograniczenie prawa
podstawowego przez swobodę podstawową nie może wykraczać
poza to, co jest odpowiednie, niezbędne i współmierne do realizacji
swobody podstawowej.”[45].
Pozostaje to bez uszczerbku dla
możliwości, że Trybunał może, w razie potrzeby, sam
dostarczyć wskazówek i wyjaśnień do sądu krajowego w
odniesieniu do elementów, które należy wziąć pod uwagę[46].
3.4.5.     Mechanizm ostrzegania
W art. 4 ustanawia się system wczesnego
ostrzegania, zobowiązujący państwa członkowskie do
bezzwłocznego informowania i powiadamiania zainteresowanych państw
członkowskich i Komisji w przypadku poważnych czynów lub okoliczności,
które albo powodują poważne zakłócenia właściwego
funkcjonowania jednolitego rynku, albo prowadzą do poważnych
niepokojów społecznych, w celu zapobiegania potencjalnej szkodzie i jej
ograniczenia w jak najszerszym zakresie.
4.           WPŁYW NA BUDŻET
Wniosek nie ma wpływu na budżet UE.
2012/0064 (APP)
Wniosek
ROZPORZĄDZENIE RADY
w sprawie wykonywania prawa do podejmowania
działań zbiorowych w kontekście swobody
przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 352,
uwzględniając wniosek Komisji
Europejskiej,
po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego
parlamentom narodowym,
uwzględniając zgodę Parlamentu
Europejskiego[47],
stanowiąc zgodnie ze specjalną
procedurą ustawodawczą,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)       Prawo do podejmowania
działań zbiorowych, które jest następstwem prawa do rokowań
zbiorowych, jest uznane zarówno przez różnorodne instrumenty
międzynarodowe, które państwa członkowskie podpisały lub w
ramach których współpracowały, takie jak Europejska Karta
Społeczna, podpisana w Turynie dnia 18 października 1961 r.,
Konwencje nr 87 i 98 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczące
wolności związkowej i ochrony praw związkowych oraz stosowania
zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, jak i przez
instrumenty opracowane przez te państwa członkowskie na poziomie UE,
takie jak Wspólnotowa karta socjalnych praw podstawowych pracowników,
przyjęta na posiedzeniu Rady Europejskiej w Strasburgu dnia 9 grudnia 1989
r., czy Karta praw podstawowych Unii Europejskiej ogłoszona w Nicei dnia 7
grudnia 2000 r., przyjęta w Strasburgu dnia 12 grudnia 2008 r.,
mająca tę samą moc prawną co Traktaty. Prawo to korzysta
również z konstytucyjnej ochrony w kilku państwach
członkowskich.
(2)       Prawo do rokowań
zbiorowych oraz do negocjowania i zawierania układów zbiorowych stanowi
nieodłączny element prawa zrzeszania się, określonego w
art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
(„Konwencja”)[48].
(3)       Prawo do podejmowania
działań zbiorowych zostało również uznane przez
Trybunał Sprawiedliwości za prawo podstawowe, stanowiące
integralną część ogólnych zasad prawa Unii, których
poszanowanie Trybunał zapewnia[49]. Prawo do strajku nie ma charakteru bezwzględnego i korzystanie z
niego może być jednak poddane pewnym warunkom i ograniczeniom, które
mogą również wynikać z krajowych konstytucji, przepisów i
praktyk.
(4)       Prawo do podejmowania
działań zbiorowych, jak potwierdzono w art. 28 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej, ma być chronione zgodnie z prawem Unii
oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi.
(5)       Zgodnie z art. 152 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy uznać i wspierać
rolę partnerów społecznych na poziomie Unii oraz ułatwiać
dialog między nimi, uwzględniając różnorodność
systemów krajowych i szanując autonomię partnerów społecznych.
(6)       Państwa
członkowskie mają nadal swobodę ustalania warunków istnienia
praw socjalnych, o których mowa, i korzystania z nich. Korzystając z tego
uprawnienia, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać
unijnego prawa, w szczególności przepisów Traktatu dotyczących
swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, które
są podstawowymi zasadami Unii zapisanymi w Traktacie.
(7)       Ograniczenie tych swobód jest
uzasadnione tylko wtedy, gdy prowadzi do osiągnięcia zasadnego celu
zgodnego z Traktatem i jest usprawiedliwione nadrzędnymi względami
interesu publicznego. W takim kontekście musi być odpowiednie dla
osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest
konieczne do jego osiągnięcia.
(8)       Ochrona pracowników, w
szczególności ich ochrona socjalna i ochrona ich praw przeciw dumpingowi
społecznemu, jak również dążenie do uniknięcia
zakłóceń na rynku pracy, zostały uznane za stanowiące
nadrzędne względy interesu ogólnego, uzasadniające ograniczenia
w zakresie korzystania z jednej z podstawowych swobód prawa Unii.
(9)       Związki zawodowe powinny
nadal być w stanie podejmować działania zbiorowe, aby
zapewniać oraz chronić interesy, warunki zatrudnienia i prawa
pracowników, pod warunkiem że odbywa się to zgodnie z unijnymi i
krajowymi przepisami i praktykami.
(10)     Zarówno podstawowe swobody
gospodarcze i prawa podstawowe, jak również ich skuteczne wykonywanie
mogą w związku z tym podlegać restrykcjom i ograniczeniom.
(11)     Wykonywanie prawa do
podejmowania działań zbiorowych, w tym prawa do strajku lub swobody
podejmowania strajku, oraz wymogi związane ze swobodą
przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług powinny
więc zostać pogodzone, zgodnie z zasadą proporcjonalności,
co często wymaga złożonej oceny przez organy krajowe lub
zakłada jej dokonanie.
(12)     Wszelkie ograniczenia
wykonywania praw i wolności uznanych w Karcie Praw Podstawowych Unii
Europejskiej muszą wynikać z przepisów prawa i szanować
istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady
proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone
wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście
odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub
potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. 
(13)     W przypadku zaistnienia
konfliktu odpowiedni kompromis pomiędzy prawami podstawowymi a
podstawowymi swobodami będzie zapewniony tylko wtedy, gdy ograniczenie
swobody podstawowej przez prawo podstawowe nie wykracza poza to, co jest
odpowiednie, niezbędne i współmierne do realizacji prawa
podstawowego. Odwrotnie jednak także ograniczenie prawa podstawowego przez
swobodę podstawową nie może wykraczać poza to, co jest
odpowiednie, niezbędne i współmierne do realizacji swobody
podstawowej. Aby zapewnić konieczną pewność prawa,
uniknąć dwuznaczności i zapobiec jednostronnym rozwiązaniom
na poziomie krajowym, należy wyjaśnić niektóre kwestie
odnoszące się szczególnie do wykonywania prawa do podejmowania
działań zbiorowych, w tym prawa do strajku lub swobody podejmowania
strajku, oraz określić zakres, w jakim związki zawodowe
mogą bronić praw pracowników i chronić te prawa w sytuacjach
transgranicznych.
(14)     Kluczowa rola partnerów
społecznych jako głównych podmiotów w rozwiązywaniu sporów
dotyczących relacji między pracodawcą i pracownikiem jest od lat
dobrze ugruntowana i powinna zostać potwierdzona. Należy ponadto
potwierdzić i zachować rolę pozasądowych mechanizmów
rozwiązywania sporów, takich jak mediacja, postępowanie pojednawcze
czy arbitraż, które istnieją w wielu państwach
członkowskich.
(15)     Mechanizm zawiadamiania i
ostrzegania powinien umożliwić odpowiednią i szybką
wymianę informacji między państwami członkowskimi i
Komisją w sytuacjach stwarzających poważne zakłócenia właściwego
funkcjonowania rynku wewnętrznego lub powodujących poważne
straty dla dotkniętych nimi osób lub organizacji.
(16)     Niniejsze rozporządzenie
respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w Karcie praw
podstawowych Unii Europejskiej, mianowicie wolności zgromadzania się
i stowarzyszania się (art. 12), wolności wyboru zawodu i prawa do
podejmowania pracy (art. 15), wolności prowadzenia działalności
gospodarczej (art. 16), prawa do rokowań i działań zbiorowych
(art. 28), należytych i sprawiedliwych warunków pracy (art. 31), prawa do
skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art.
47), i powinno być stosowane zgodnie z tymi prawami i zasadami,
PRZYJMUJE NINIEJSZE
ROZPORZĄDZENIE:
Artykuł 1
Przedmiot
1.           Niniejsze rozporządzenie
ustanawia ogólne zasady i przepisy mające zastosowanie na poziomie UE do
wykonywania podstawowego prawa do podejmowania działań zbiorowych w
kontekście swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia
usług.
2.           Niniejsze rozporządzenie
nie wpływa w żaden sposób na wykonywanie podstawowych praw uznanych w
państwach członkowskich, w tym prawa do strajku lub swobody
podejmowania strajku lub innych działań objętych szczególnymi
systemami stosunków pracy w państwach członkowskich zgodnie z prawem
i praktykami krajowymi. Rozporządzenie nie narusza także prawa do
negocjowania, zawierania i wdrażania umów zbiorowych oraz podejmowania
działań zbiorowych zgodnie z prawem i praktykami krajowymi.
Artykuł 2
Zasady
ogólne
Korzystanie z zapisanych w Traktacie swobód:
swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
odbywa się z poszanowaniem prawa podstawowego do podejmowania
działań zbiorowych, w tym prawa do strajku lub swobody podejmowania
strajku, i odwrotnie, korzystanie z prawa podstawowego do podejmowania
działań zbiorowych, w tym prawa do strajku, odbywa się z
poszanowaniem tych swobód gospodarczych.
Artykuł 3
Mechanizmy
rozwiązywania sporów
1.           W państwach
członkowskich, w których, zgodnie w ich prawem krajowym, tradycją lub
praktyką, istnieją alternatywne, pozasądowe mechanizmy
rozwiązywania sporów zbiorowych należy zapewnić równy
dostęp do tych alternatywnych mechanizmów rozwiązywania w sytuacjach,
w których spory te wynikają z wykonywania prawa do podejmowania
działań zbiorowych, w tym prawa do strajku lub swobody podejmowania
strajku, w sytuacjach transgranicznych lub sytuacjach mających charakter
transgraniczny w kontekście wykonywania swobody
przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, w tym
stosowania dyrektywy 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia
1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia
usług[50].
2.           Niezależnie od przepisów
ust. 1 partnerzy społeczni na poziomie europejskim mogą,
działając w zakresie swoich praw, kompetencji i ról ustanowionych
Traktatem, zawierać umowy na poziomie unijnym lub ustalać wytyczne
odnośnie do warunków i procedur mediacji, postępowania pojednawczego
lub innych mechanizmów pozasądowego rozstrzygania sporów wynikających
ze skutecznego korzystania z prawa do podejmowania działań zbiorowych,
w tym prawa do strajku lub swobody podejmowania strajku, w sytuacjach
ponadnarodowych lub sytuacjach o charakterze transgranicznym.
3.           Warunki i procedury
pozasądowego rozstrzygania sporów nie mogą pozbawiać
zainteresowanych stron możliwości odwołania się do
środków sądowych w przypadku sporów lub konfliktów, jeśli
mechanizmy, o których mowa w ust. 1, nie doprowadziły do rozwiązania
sporu w rozsądnym terminie.
4.           Odwołanie się do
alternatywnych, pozasądowych mechanizmów rozwiązywania sporów odbywa
się bez uszczerbku dla roli krajowych sądów w sporach pracowniczych w
sytuacjach, o których mowa w ust. 1, w szczególności w ocenie faktów i w
interpretacji prawa krajowego, a także, jeśli chodzi o zakres
niniejszego rozporządzenia, w ustalaniu, czy i w jakim stopniu
działanie zbiorowe na podstawie przepisów krajowych i prawa w zakresie
układów zbiorowych, obowiązujących w przypadku tych
działań, wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia
wyznaczonych celów, bez uszczerbku dla roli i kompetencji Trybunału
Sprawiedliwości.
Artykuł 4
Mechanizm
ostrzegania
1.           W przypadku poważnych
czynów lub okoliczności wpływających na skuteczne wykonywanie
swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług,
które mogłyby spowodować poważne zakłócenia właściwego
funkcjonowania rynku wewnętrznego lub prowadzić do poważnych
szkód dla systemu stosunków pracy bądź niepokojów społecznych na
terytorium danego państwa członkowskiego lub innych państw
członkowskich, dane państwo członkowskie natychmiast informuje i
powiadamia o tym fakcie państwo członkowskie prowadzenia
przedsiębiorstwa lub pochodzenia usługodawcy lub pozostałe
właściwe państwa członkowskie, których to dotyczy, oraz
Komisję.
2.           Dane państwo
członkowskie jak najszybciej odpowiada na żądania informacji ze
strony Komisji i pozostałych państw członkowskich
dotyczących charakteru przeszkody lub zagrożenia. Wymiana informacji
pomiędzy państwami członkowskimi przekazywana jest również
Komisji.
Artykuł 5
Wejście
w życie
Niniejsze rozporządzenie wchodzi w
życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej.
Niniejsze rozporządzenie
wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we
wszystkich państwach członkowskich.
Sporządzono w Brukseli, dnia 21.3.2012 r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Wyrok z 11.12.2007 r., sprawa C-438/05.
[2]               Wyrok z 18.12.2007 r., sprawa C-341/05.
[3]               Pkt 44 (sprawa Viking-Line) i 91 (sprawa Laval).
[4]               Pkt 79 (sprawa Viking-Line) i 105 (sprawa Laval).
[5]               Pkt 77 (sprawa Viking-Line); por. pkt 103 (sprawa
Laval).
[6]               Sprawozdanie ze wspólnych prac europejskich partnerów
społecznych na temat wyroków ETS w sprawach: Viking, Laval, Rüffert
i Luxemburg, 19 marca 2010 r.
[7]               Ostatnia część pierwszego zdania pkt 44
(sprawa Viking-Line) i 91 (sprawa Laval).
[8]               Sprawozdanie dla przewodniczącego Komisji „Nowa
strategia na rzecz jednolitego rynku”, 9 maja 2010 r., s. 68.
[9]               Oprócz już wymienionych wyroków w sprawach
Viking-Line i Laval zob. również sprawę Rüffert i Komisja przeciwko
Luksemburgowi.
[10]             Artykuł 9 TFUE.
[11]             Artykuł 6 TUE.
[12]             Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
w sprawie wymiaru społecznego rynku wewnętrznego (opinia z inicjatywy
własnej), Thomas JANSON, Dz.U. 2011, C44/90.
[13]             Takich jak Europejska Karta Społeczna, podpisana w
Turynie dnia 18 października 1961 r. — do której ponadto wyraźnie
odsyła art. 151 TFUE – oraz Konwencja nr 87 z dnia 9 lipca 1948 r.
Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca wolności
związkowej i ochrony praw związkowych.
[14]             Takich jak Wspólnotowa Karta Socjalnych Praw Podstawowych
Pracowników przyjęta na posiedzeniu Rady Europejskiej, które odbyło
się w Strasburgu dnia 9 grudnia 1989 r., o której jest również mowa w
art. 151 TFUE.
[15]             Dz.U. C 364 z 2000, s 1.
[16]             Por. art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej.
[17]             Przez ogólne odniesienie do Karty w art. 6 TUE prawo do
rokowań zbiorowych jest obecnie wyraźnie włączone do prawa
pierwotnego (por. opinia rzecznika generalnego Trstenjaka w sprawie C-271/08,
Komisja przeciwko Niemcom, pkt 79).
[18]             Wyrok ETPC z 12 listopada 2008 r., Demir, pkt 153/154 w
związku z pkt 145.
[19]             Wyrok ETPC z dnia 27 kwietnia 2010 r., sprawa Vördur
Olaffson przeciwko Islandii, pkt 74/75.
[20]             Zob. np. wyrok z 21.4.2009 r., Enerji Yapi-Yol Sen przeciw
Turcji (68959/01), pkt 32.
[21]             Rezolucja z 22 października 2008 r. w sprawie
wyzwań związanych z układami zbiorowymi w UE (2008/2085(INI)),
pkt 25 i 30.
[22]             Pkt 1; zob. również pkt 17 i 31.
[23]             Tekst został przedstawiony na konferencji w Oviedo w
marcu 2010 r., zorganizowanej przez prezydencję hiszpańską.
Debata ponownie wykazała różnicę zdań wśród
zainteresowanych stron.
[24]             Opinia 2011/C 44/15.
[25]             COM (2010) 608 wersja ostateczna/2 z 11.11.2010 r.
[26]             COM (2011) 206 wersja ostateczna.
[27]             W sprawie jednolitego rynku sprzyjającego
przedsiębiorstwom i wzrostowi gospodarczemu [2010/2277 (INI)], jednolitego
rynku dla Europejczyków [2010/2278 (INI)] oraz w sprawie zarządzania i
partnerstwa na jednolitym rynku [2010/2289 (INI)].
[28]             Opinia pp. Federspiel, Siecker i Voles, INT 548, z dnia 15
marca 2011 r.
[29]             3094 posiedzenie Rady ds. Konkurencyjności, 30 maja
2011 r.
[30]             Więcej informacji, przemówienia inauguracyjne i
związane z nimi dokumenty:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[31]             Forum Jednolitego Rynku, Kraków, dn. 3-4 października
2011 r., w szczególności akapit piąty Deklaracji i pkt 5 wniosków
operacyjnych.
[32]             Wielokrotna umowa ramowa VT 2008/87: badanie wstępne
w celu opracowania oceny skutków dotyczącej ewentualnej rewizji ram
prawnych w zakresie delegowania pracowników w kontekście usług
(VT/2010/126).
[33]             COM(2010)
573 wersja ostateczna, s. 6-7.
[34]             COM(2010) 573 wersja ostateczna.
[35]             Sprawozdanie Montiego, o którym mowa powyżej, s. 69.
[36]             Rozporządzenie Rady z dnia 7 grudnia 1998 r. w
sprawie funkcjonowania rynku wewnętrznego w odniesieniu do swobodnego
przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi, Dz.U. L
337/8 z 12.12.98 r.
[37]             Dyrektywa 2006/123, Dz.U. L 376/36 z 27.12.2006 r.; por.
motyw 22 dyrektywy 96/71/WE.
[38]             COM(2010)748 wersja ostateczna z 14.12.2010 r., art. 85.
[39]             Art. 1 ust. 3 ostatnie zdanie rozporządzenie (UE) nr
1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom
równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, Dz.U. L 306/25 z 23.11.2011.
[40]             Opinia rzecznika generalnego Cruz Villalon w sprawie
C-515/08, dos Santos Palhota e.a., pkt 53. Zob. wyrok ETS w sprawie C-438/05,
Viking-Line, ust. 46, w sprawie C-341/05, Laval, pkt 94 i w sprawie C-271/08,
Komisja przeciwko Niemcom, pkt 44. Zob. również przemówienie prof. dr M.
Schlachtera, „Pogodzenie podstawowych praw socjalnych i swobód gospodarczych”,
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=471&eventsId=347&furtherEvents=yes.
[41]             Zob. dalsze informacje w sprawozdaniu wydanym przez
Komitet Ekspertów MOP w danej sprawie, dostępne na stronie internetowej:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_123424.pdf
jak również „Dramatyczne skutki sprawy Demir i Baykara”, K. Ewing i J.
Hendy QC, Industrial Law Journal, vol. 39, nr 1, marzec 2010 r., s. 2-51,
zwłaszcza s. 44–47.
[42]             Jak zalecano w sprawozdaniu Montiego.
[43]             Por. opinia rzecznika generalnego Trstenjaka w sprawie
C-271/08, Komisja przeciwko Niemcom, pkt 188–190. Zob. także, w bardziej
ogólnym ujęciu, C. Barnard, „Proporcjonalność i działania
zbiorowe” (Proportionality and collective action), ELR 2011 r.
[44]             Opinia rzecznika generalnego Cruz Villalon w sprawie
C-515/08, dos Santos Palhota e.a., pkt 53. Por. wyrok ETS z 12.10.2004 r.,
sprawa C-60/03 Wolff & Müller, pkt 44.
[45]             Opinia rzecznika generalnego Trstenjaka w sprawie
C-271/08, pkt 190.
[46]             Por. wyrok z 11.12.2007 r., sprawa C-438/05, Viking-Line,
pkt 80 i nast.
[47]             Dz.U. C, , s. .
[48]             Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, 12
listopada 2008 r., sprawa Demir.
[49]             Wyroki z dn. 11 grudnia 2007 r., w sprawie C-438/05,
Viking-Line, pkt 44 oraz z dn. 18 grudnia 2007 r., w sprawie C-341/05, Laval,
pkt 91.
[50]             Dz.U. L 18 z 21.1.1997, s. 1.