CELEX: 52014DC0422
Language: nl
Date: 2014-06-02 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2014 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2014 van Polen

|
			
		
		
		52014DC0422
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2014 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2014 van Polen /* COM/2014/0422 final - 2014/ () */
			
				
		
		
			
			   	 
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2014
van Polen
en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2014 van Polen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en
artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97
van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op
begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], en met name
artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie[2],
Gezien de resoluties van het Europees
Parlement[3],
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de
werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en
Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale
bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de
economische politiek,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)                   
Op 26 maart 2010 heeft de Europese Raad
zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de Commissie voor een nieuwe
groei- en werkgelegenheidstrategie; deze Europa 2020-strategie moet voor een
betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en spitst zich toe op de
sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame groei en
concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.
(2)                   
Op voorstel van de Commissie heeft de Raad op 13 juli 2010
een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van
de lidstaten en de Unie (2010-2014) en op 21 oktober 2010 een besluit
betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten
vastgesteld, die samen de "geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De
lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid
met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.
(3)                   
Op 29 juni 2012 hebben de staatshoofden
en regeringsleiders besloten tot een Pact voor groei en banen, dat een
samenhangend kader biedt voor actie op het niveau van de lidstaten, de EU en de
eurozone, waarbij alle mogelijke hefbomen, instrumenten en beleidsvormen worden
ingezet. Zij hebben bepaald welke maatregelen op het niveau van de lidstaten
moeten worden genomen, en met name verklaard vastbesloten te zijn om de
doelstellingen van de Europa 2020-strategie te verwezenlijken en de
landenspecifieke aanbevelingen uit te voeren.
(4)                   
Op 9 juli 2013 heeft de Raad een
aanbeveling over het nationale hervormingsprogramma voor 2013 van Polen
vastgesteld en een advies over het geactualiseerde convergentieprogramma van
Polen voor de periode 2012-2016 uitgebracht.
(5)                   
Op 13 november 2013 heeft de Commissie
haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse[4] en daarmee de aanzet
gegeven tot het Europees semester 2014 voor coördinatie van het economisch
beleid. Op dezelfde dag heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011
het Waarschuwingsmechanismeverslag[5]
aangenomen. Daarin werd Polen niet genoemd als een van de lidstaten die aan een
diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen. 
(6)                   
Op 20 december 2013 heeft de Europese Raad
de prioriteiten inzake financiële stabiliteit, begrotingsconsolidatie en
groeibevorderende maatregelen goedgekeurd. Hij benadrukte dat moet worden
gestreefd naar gedifferentieerde, groeivriendelijke begrotingsconsolidatie,
normalisering van de kredietverschaffing aan de economie, bevordering van groei
en concurrentievermogen, aanpakken van de werkloosheid en van de sociale
gevolgen van de crisis, en modernisering van de overheidsdiensten.
(7)                   
Op 24 april 2014 heeft Polen zijn
nationale hervormingsprogramma 2014 ingediend en op 30 april 2014
zijn convergentieprogramma 2014. Om met de onderlinge verbanden rekening te
houden zijn beide programma's terzelfder tijd geëvalueerd.
(8)                   
De doelstelling van de in het convergentieprogramma
2014 uitgestippelde begrotingsstrategie is om het tekort in 2015 tot onder de
in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te
dringen en in 2018 de middellangetermijndoelstelling te halen. De
middellangetermijndoelstelling (-1 % van het bbp in structurele termen) is
stringenter dan hetgeen op grond van het stabiliteits- en groeipact vereist is.
De in het convergentieprogramma 2014 gepresenteerde doelstellingen voor het
nominale tekort stroken met een tijdige correctie van het buitensporige tekort.
Terwijl de (herberekende) structurele aanpassing in 2014 ook in overeenstemming
is met de aanbeveling die de Raad in het kader van de
buitensporigtekortprocedure heeft gedaan, blijft deze achter bij de voor 2015
vereiste verbetering. In de jaren na de geplande correctie van het
buitensporige tekort is de beoogde (herberekende) jaarlijkse vooruitgang
beperkter dan hetgeen op grond van het stabiliteits- en groeipact vereist is. Derhalve
zijn de programmadoelstellingen slechts gedeeltelijk in overeenstemming met de
eisen van het stabiliteits- en groeipact. De overheidsschuld zal in de
programmaperiode naar verwachting onder de 60 % van het bbp blijven. De
Poolse autoriteiten verwachten een scherpe daling van het bbp van 57,1 %
in 2013 naar 49,5 % in 2014, hetgeen vooral aan de grote, eenmalige
overdracht van pensioenvermogen toe te schrijven is, en gaan ervan uit dat het
bbp in 2015 op dit niveau blijft. Het aan de begrotingsprognoses van het
programma ten grondslag liggende macro-economische scenario is voor 2014 aannemelijk
en is voor 2015 optimistisch aangezien de reële bbp-groei van 3,8 % waarop
voor dat jaar wordt gerekend, hoger is dan de 3,4 % in de
voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie. In het licht van de overeenkomstig
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad verrichte evaluatie van
het programma en de prognoses van de Commissie is de Raad van oordeel dat Polen
in 2014 naar verwachting onder het door de Raad aanbevolen maximale nominale
tekort zal blijven, maar dat het gevaar bestaat dat het buitensporige tekort in
2015 niet duurzaam wordt gecorrigeerd en vervolgens van het aanpassingstraject
richting de middellangetermijndoelstelling wordt afgeweken.
(9)                   
Om het welslagen van de
begrotingsconsolidatiestrategie te waarborgen, is het van belang dat de
begrotingsconsolidatie met ingrijpende structurele hervormingen wordt
ondersteund. Een laag percentage groeibevorderende uitgaven (aan onderwijs,
onderzoek en innovatie) drukt de groeivooruitzichten op lange termijn. De
zorgkosten zullen op de middellange tot lange termijn naar verwachting
aanzienlijk oplopen als gevolg van de vergrijzing. De druk op de overheidsfinanciën
kan worden verlicht en de toegang tot de zorg kan worden verbeterd door de
eerstelijnszorg en verwijzingssystemen te versterken en de voordelen te
benutten die met kostenefficiëntieverbeteringen in de ziekenhuiszorg kunnen
worden behaald. De gebrekkige naleving van de belastingregelgeving blijft een probleem,
dat met name verband houdt met de efficiëntie van de belastingdienst en met de omvang
van de administratieve lasten voor belastingplichtigen. Polen heeft een uitgebreid
stelsel van verlaagde btw-tarieven, dat er mede voor heeft gezorgd dat het van
alle EU-landen de breedste btw-beleidskloof heeft. Het leidt tot
inkomstenderving en hogere kosten voor de naleving van de belastingregelgeving.
De energiebelasting is relatief gering. Er zijn in het recente verleden stappen
gezet om het Poolse begrotingskader te verbeteren. Het kader zou niettemin baat
kunnen hebben bij de oprichting van een volwaardige onafhankelijke
begrotingsraad, die verantwoordelijk zou worden voor controles ex ante op de
naleving van de begrotingsregels, een beoordeling van de macro-economische en
budgettaire prognoses, een analyse van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
op lange termijn en een beoordeling ex post van de naleving van begrotingsregels.

(10)               
De jeugdwerkloosheid is het afgelopen jaar
geleidelijk gestegen, deels als gevolg van de aanhoudende discrepantie tussen hetgeen
het onderwijs aflevert en hetgeen de arbeidsmarkt nodig heeft, en deels door
het groeiende aantal jongeren zonder onderwijs, werk of opleiding. Ondanks
voortdurende inspanningen om het beroepsonderwijs- en -opleidingsstelsel te
hervormen, is het nodig om de toegang tot hoogwaardige stage- en
leerwerkplaatsen verder te faciliteren, de samenwerking tussen scholen en
werkgevers te bevorderen en de niet-geregistreerde jeugd te bereiken,
overeenkomstig de doelstellingen van een jeugdgarantie. De afstemming van
vaardigheden op de eisen van de arbeidsmarkt is eveneens van belang in het
kader van een leven lang leren: op dit gebied laat de participatie nog altijd sterk
te wensen over, vooral onder oudere werknemers, wier vaardigheden vaak zijn
verouderd. Door het veelvuldige gebruik van tijdelijke dienstverbanden,
inclusief civielrechtelijke contracten, blijft de arbeidsmarkt gesegmenteerd.
Tijdelijke dienstverbanden komen met name veel voor onder jongeren. Als
argument voor tijdelijke arbeidscontracten wordt vaak aangevoerd dat het voor
werklozen een middel is om de arbeidsmarkt te betreden om later door te stromen
naar een vast dienstverband, maar voor de meerderheid van werknemers in Polen lijkt
dit niet op te gaan. Het overgangspercentage van een tijdelijk naar een vast
dienstverband is namelijk laag, hetgeen doorgaans een wissel trekt op de
productiviteit en op de kwaliteit van menselijk kapitaal. 
(11)               
De participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt
blijft laag. Polen heeft diverse maatregelen genomen om de arbeidsparticipatie
van vrouwen te verhogen, onder meer door voor een ruimer aanbod aan kinderopvang
(crèches) te zorgen en door de overheidsfinanciering voor kleuterscholen te
verhogen, zodat ouders worden gestimuleerd om hun kinderen op te geven voor voorschools
onderwijs. Toch is de kinderopvang nog altijd beperkt, met name op het
platteland, en zijn er nog altijd ongelijkheden wat de toegang tot voorschools
onderwijs betreft. De participatie van oudere werknemers in Polen blijft laag.
De mogelijkheden voor vervroegde uittreding zijn aanzienlijk verminderd, maar
er zijn nog meer inspanningen nodig om de inzetbaarheid van oudere werknemers
en de effectieve duur van het beroepsleven te verhogen. Het blijft zaak de
speciale pensioenstelsels voor mijnwerkers en landbouwers te hervormen. Het
stelsel voor landbouwers (KRUS) prikkelt kleine landbouwers in de agrarische sector
blijven, wat tot verborgen werkloosheid op het platteland leidt en de informele
economie in de hand werkt. Mijnwerkers genieten nog altijd voorrechten als het
gaat om pensioenrechten en het vereiste minimum aan arbeidsverleden. Beide
pensioenstelsels belemmeren de sectorale en territoriale arbeidsmobiliteit.
(12)               
Polen behoort tot de EU-landen met de laagste
O&O-uitgaven en tot de landen die het slechtst presteren bij de bredere
innovatie-indicatoren. Vooral de particuliere O&O-uitgaven zijn laag. De
lage O&O-uitgaven gaan hand in hand met matige onderzoeks- en
innovatieactiviteiten in het bedrijfsleven en met een onvoldoende
innovatievriendelijk ondernemersklimaat. Het risicomijdende Poolse innovatieondersteuningssysteem
berust grotendeels op subsidies waarmee de overname en overdracht van
technologie wordt gestimuleerd zonder dat dit een groot effect op echt nieuwe
innovatie heeft. De bestaande fiscale prikkels voor O&O zijn ondoeltreffend
in de zin dat ze geen interne O&O in de private sector stimuleren, en
worden alleen door grote ondernemingen benut. Poolse ondernemingen beperken zich
grotendeels tot het overnemen van technologie. Hoewel dit voor productiviteitsstijgingen
en economische groei heeft gezorgd, heeft Polen nu behoefte aan een overgang
naar een meer op eigen innovatie gebaseerd model. Het blijft zaak de innovatiecapaciteit
van Poolse ondernemingen te vergroten, de banden tussen wetenschap en bedrijfsleven
te versterken en gerichte, op de gehele innovatiecyclus afgestemde instrumenten
te ontwikkelen. 
(13)               
Er is nog veel potentiële winst te behalen met
verbeteringen in energie-efficiëntie in alle sectoren van de Poolse economie en
deze winst kan de groei ondersteunen, het concurrentievermogen verbeteren en de
Poolse energieafhankelijkheid verminderen. De binnenlandse
energieopwekkingscapaciteit begint te verouderen en het elektriciteitsnet is
nog altijd overbelast, maar er zijn projecten in de maak om de interconnectiecapaciteit
met naburige lidstaten uit te breiden. Het voornaamste probleem op de
aardgasmarkt blijft het gebrek aan diversificatie en concurrentie.
(14)               
De onderontwikkelde Poolse transport- en breedbandinfrastructuur
blijft een belangrijk knelpunt voor groei. Er zijn met name aanzienlijke
investeringen nodig in het verouderde spoorwegnet om het concurrentievermogen
van de spoorwegsector te verbeteren en een betere balans te vinden tussen het
weg- en het spoorvervoer. Slechts een derde van het geëxploiteerde spoorwegnet
van in totaal 20 000 km verkeert in technisch goede staat. De
problemen met de tijdige implementatie van spoorwegprojecten houden aan.
Hulpbronnen kunnen beter worden benut door het afvalbeheer te verbeteren.
(15)               
De handhaving van contracten in Polen neemt veel
tijd in beslag en de procedure om bouwvergunningen te verkrijgen, is lang en omslachtig.
De kosten om de belastingregelgeving na te leven zijn hoog, hetgeen voor het
bedrijfsleven een groot probleem is. Polen heeft aanzienlijke vooruitgang
geboekt bij het implementeren van een ambitieuze hervorming om de toegang tot
gereguleerde beroepen te vergemakkelijken. 
(16)               
In de context van het Europees semester heeft de
Commissie een brede analyse van het economische beleid van Polen verricht. Zij
heeft zowel het convergentieprogramma als het nationale hervormingsprogramma
geëvalueerd. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan
voor een houdbaar budgettair en sociaaleconomisch beleid in Polen, maar is zij
ook nagegaan of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak
de algemene economische governance van de Europese Unie te versterken door
middel van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. Haar
aanbevelingen in het kader van het Europees semester worden in de onderstaande
aanbevelingen 1 tot en met 6 weergegeven.
(17)               
In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het
convergentieprogramma van Polen onderzocht. Zijn advies[6] daarover is met name in
de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,
BEVEELT AAN dat Polen in de periode 2014-2015
actie zou moeten ondernemen om:
1.           De begrotingsstrategie te
versterken om ervoor te zorgen dat de correctie van het buitensporige tekort in
2015 van duurzame aard zal zijn, door de in de aanbeveling van de Raad in het
kader van de buitensporigtekortprocedure gespecificeerde structurele aanpassingsinspanning
te realiseren. Na de correctie van het buitensporige tekort en tot de
realisatie van de middellangetermijndoelstelling een jaarlijkse structurele
aanpassing met 0,5 % van het bbp als benchmark na te streven. Een duurzame
correctie van de budgettaire onevenwichtigheden vereist een geloofwaardige
uitvoering van ambitieuze structurele hervormingen om de aanpassingscapaciteit
te verhogen en de groei en de werkgelegenheid een impuls te geven. In dit
verband de bezuinigingen op groeibevorderende investeringen zoveel mogelijk te
beperken, het sociaal beleid sterker te focussen en de kosteneffectiviteit van
de uitgaven en de algehele doelmatigheid van de gezondheidszorg te verbeteren,
de belastinggrondslag te verbreden door iets aan het uitgebreide stelsel van
verlaagde btw-tarieven te doen en door de naleving van de belastingregelgeving
te verbeteren, in het bijzonder door de efficiëntie van de belastingdienst te
verhogen. Een onafhankelijke begrotingsraad op te richten.
2.           De inspanningen om de jeugdwerkloosheid
terug te dringen op te voeren, met name door de relevantie van het onderwijs
voor de behoeften van de arbeidsmarkt verder te verbeteren, door voor een ruimer
aanbod aan stage- en leerwerkplaatsen te zorgen, door de niet-geregistreerde
jeugd beter te bereiken en door de samenwerking tussen scholen en werkgevers te
bevorderen, overeenkomstig de doelstellingen van een jeugdgarantie. De deelname
van volwassenen aan een leven lang leren te verhogen om het aanbod aan
vaardigheden af te stemmen op de vraag naar vaardigheden. De
arbeidsmarktsegmentatie te bestrijden door intensivering van de inspanningen om
een betere overgang van tijdelijke naar permanente dienstverbanden te waarborgen,
en door de terugdringing van het buitensporige gebruik van civielrechtelijke
contracten. 
3.           Blijvende inspanningen te
verrichten om de participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt te verhogen, in
het bijzonder door verdere stappen te zetten om voor een ruimer aanbod aan betaalbare,
hoogwaardige kinderopvang en voorschools onderwijs te zorgen en stabiele
financiering te waarborgen. Landbouwers in het algemene pensioenstelsel op te
nemen, te beginnen met het versnellen van de totstandkoming van het beoordelings-
en registratiesysteem voor inkomens van landbouwers. Het speciale
pensioenstelsel voor mijnwerkers geleidelijk af te schaffen teneinde hen in het
algemene stelsel te integreren. De algemene pensioenhervorming te ondersteunen
door intensivering van de inspanningen om de inzetbaarheid van oudere werknemers
te bevorderen teneinde de leeftijd waarop zij uit het arbeidsproces treden, te
doen stijgen.
4.           De effectiviteit van fiscale
prikkels ter bevordering van O&O in de private sector te verbeteren als
onderdeel van de inspanningen om de banden tussen onderzoek, innovatie en bedrijfslevenbeleid
te versterken, en bestaande instrumenten gerichter op de verschillende fases
van de innovatiecyclus af te stemmen.
5.           De
energieopwekkingscapaciteit te vernieuwen en uit te breiden en de efficiëntie
in de gehele energieketen te verbeteren. De ontwikkeling van het
elektriciteitsnet, inclusief de grensoverschrijdende koppelingen met naburige
lidstaten, te versnellen en uit te breiden, en de gasinterconnector met
Litouwen te ontwikkelen. Investeringsprojecten voor het spoor zonder verder
uitstel doeltreffend uit te voeren en de administratieve capaciteit in deze
sector te verbeteren. De inspanningen om de breedbanddekking uit te breiden, te
versnellen. Het afvalbeheer te verbeteren.
6.           Verdere stappen te zetten om
het ondernemersklimaat te verbeteren door de handhaving van contracten en de
eisen voor bouwvergunningen te vereenvoudigen. De inspanningen om ervoor te
zorgen dat ondernemingen minder tijd en geld hoeven te besteden aan het naleven
van de belastingregelgeving, op te voeren. De lopende hervorming om de toegang
tot gereguleerde beroepen te vergemakkelijken, te voltooien.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
[2]               COM(2014) 422 final.
[3]               P7_TA(2014)0128 en P7_TA(2014)0129.
[4]               COM(2013) 800 final.
[5]               COM(2013) 790 final.
[6]               Uit hoofde van artikel 9, lid 2, van
Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.