CELEX: 62014CC0292
Language: nl
Date: 2015-09-24
Title: Conclusie van advocaat-generaal P. Cruz Villalón van 24 september 2015.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. CRUZ VILLALÓN
      van 24 september 2015 (
            1
         )
      
         Zaak C‑292/14
      
      
         Elliniko Dimosio
      
      
         tegen
      
      
         Stefanos Stroumpoulis,
      
      
         Nikolaos Koumpanos,
      
      
         Panagiotis Renieris,
      
      
         Charalampos Renieris,
      
      
         Ioannis Zacharias,
      
      
         Dimitrios Lazarou,
      
      
         Apostolos Chatzisotiriou
      
      
         [verzoek van het Symvoulio tis Epikrateias (Griekenland) om een prejudiciële beslissing]
      
      „Bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever — Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee — Verdrag van Rome inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst — Richtlijn 80/987/EEG — Vennootschap die haar statutaire zetel in een derde staat, maar haar werkelijke zetel in een lidstaat heeft en in de lidstaat in staat van faillissement is verklaard — Niveau van bescherming van de werknemers ten aanzien van de honorering van hun onvervulde aanspraken — Eenzelfde mate van bescherming”
      
               1. 
            
            
               In de onderhavige zaak is de vraag aan de orde of een lidstaat moet voldoen aan de uit richtlijn 80/987/EEG (
                     2
                  ) voortvloeiende verplichtingen wanneer werknemers als zeelieden zijn geworven door een vennootschap die haar statutaire zetel in een derde staat, maar haar werkelijke zetel in die lidstaat heeft, en deze vennootschap door een rechter van de lidstaat insolvent is verklaard volgens het recht van die lidstaat.
            
         
               2. 
            
            
               Ter beantwoording van de vraag dient eerst te worden nagegaan of in het licht van de omstandigheden van het geval de toepassing van het Unierecht moet wijken voor twee belangrijke instrumenten van internationaal recht, namelijk het verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (
                     3
                  ) en het verdrag van Rome inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (
                     4
                  ). De door mij gevolgde redenering brengt mij ertoe te overwegen dat richtlijn 80/987 gelet op het feit dat het om bijzondere regelgeving gaat, en op basis van een juist begrip van die internationale instrumenten, voorrang dient te krijgen in het hoofdgeding.
            
         
               3. 
            
            
               Met betrekking tot de inhoudelijke behandeling van het door het Symvoulio tis Epikrateias ingediende verzoek zal ik tot de conclusie komen dat in de omstandigheden van het geval voldaan is aan de voorwaarden voor toepasselijkheid van richtlijn 80/987, zodat de lidstaat de door die richtlijn geboden bescherming moet bieden aan de werknemers, maar dat niet als „eenzelfde mate van bescherming” is aan te merken een nationale regeling die uitsluitend ziet op het geval van uit die lidstaat afkomstige zeelieden die zijn gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het Naftiko Apomachiko Tameio (waarborgfonds voor oud-zeevarenden; hierna: „ΝΑΤ”) geassocieerde buitenlandse schepen en die in het buitenland zijn achtergelaten.
            
         I – Toepasselijke bepalingen
      
      A – Zeerechtverdrag
      
      
               4.
            
            
               Volgens artikel 91, lid 1, van het Zeerechtverdrag „[stelt] [i]edere staat [...] de voorwaarden vast voor het verlenen van zijn nationaliteit aan schepen, voor de registratie van schepen op zijn grondgebied en voor het recht zijn vlag te voeren. Een schip heeft de nationaliteit van de staat wiens vlag het gerechtigd is te voeren. Er moet een wezenlijke band bestaan tussen de staat en het schip”.
            
         
               5.
            
            
               Artikel 92, lid 1, van het Zeerechtverdrag bepaalt dat „[e]en schip [...] slechts onder de vlag van één staat [mag] varen en [...], behalve in bijzondere gevallen waarin uitdrukkelijk is voorzien in internationale verdragen of in dit verdrag, op volle zee [is] onderworpen aan de uitsluitende rechtsmacht van die staat. Een schip mag gedurende een reis of tijdens het verblijf in een aanloophaven niet van vlag veranderen, behalve in het geval van een werkelijke overdracht van de eigendom of een wijziging in de registratie.”
            
         
               6.
            
            
               Artikel 94 van het Zeerechtverdrag bepaalt:
               „1.   Iedere staat oefent doeltreffend zijn rechtsmacht en toezicht in administratieve, technische en sociale aangelegenheden uit over schepen die zijn vlag voeren.
               2.   Inzonderheid dient iedere staat:
               [...]
               
                        b)
                     
                     
                        ingevolge zijn binnenlandse wetgeving rechtsmacht op zich te nemen over elk schip dat zijn vlag voert en over de kapitein, officieren en bemanning daarvan met betrekking tot administratieve, technische en sociale aangelegenheden betreffende het schip.
                     
                  [...]”
            
         
               7.
            
            
               Volgens artikel 218, lid 1, van het Zeerechtverdrag „[kan] [w]anneer een schip zich vrijwillig in een haven of op een laad‑ of losplaats buitengaats van een staat bevindt, [...] die staat een onderzoek doen en, wanneer het bewijsmateriaal zulks vereist, een rechtsvervolging instellen met betrekking tot enige lozing uit dat schip buiten de binnenwateren, de territoriale zee of exclusieve economische zone van die staat in overtreding van van toepassing zijnde internationale regels en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie”.
            
         
               8.
            
            
               Artikel 220, lid 1, van het Zeerechtverdrag bepaalt dat „[w]anneer een schip zich vrijwillig in een haven of op een laad‑ of losplaats buitengaats van een staat bevindt, [...] die staat, onder voorbehoud van het bepaalde in afdeling 7, een rechtsvervolging [kan] instellen met betrekking tot overtredingen van zijn overeenkomstig dit verdrag of van toepassing zijnde internationale regels en normen aangenomen wetten en voorschriften ter voorkoming, vermindering en bestrijding van verontreiniging door schepen wanneer de overtreding zich heeft voorgedaan binnen de territoriale zee of de exclusieve economische zone van die staat”.
            
         B – Verdrag van Rome
      
      
               9.
            
            
               Volgens artikel 3, lid 1, van het Verdrag van Rome „[wordt] [e]en overeenkomst [...] beheerst door het recht dat partijen hebben gekozen”.
            
         
               10.
            
            
               Artikel 6 van het Verdrag van Rome luidt als volgt:
               „1.   Ongeacht artikel 3 kan de rechtskeuze van partijen in een arbeidsovereenkomst er niet toe leiden dat de werknemer de bescherming verliest welke hij geniet op grond van de dwingende bepalingen van het recht dat ingevolge het tweede lid van het onderhavige artikel bij gebreke van een rechtskeuze op hem van toepassing zou zijn.
               2.   Ongeacht artikel 4 wordt de arbeidsovereenkomst, bij gebreke van een rechtskeuze overeenkomstig artikel 3, beheerst door:
               
                        a)
                     
                     
                        het recht van het land waar de werknemer ter uitvoering van de overeenkomst gewoonlijk zijn arbeid verricht, zelfs wanneer hij tijdelijk in een ander land te werk is gesteld, of
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        het recht van het land waar zich de vestiging bevindt die de werknemer in dienst heeft genomen, wanneer deze niet in eenzelfde land gewoonlijk zijn arbeid verricht,
                     
                  tenzij uit het geheel der omstandigheden blijkt dat de arbeidsovereenkomst nauwer is verbonden met een ander land, in welk geval het recht van dat andere land toepasselijk is.”
            
         
               11.
            
            
               Artikel 10, lid 1, van het Verdrag van Rome luidt:
               „Het recht dat ingevolge de artikelen 3 tot en met 6 en 12 van dit Verdrag op de overeenkomst toepasselijk is, beheerst met name:
               
                        a)
                     
                     
                        de uitlegging ervan;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        de nakoming ervan;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        de gevolgen van gehele of gedeeltelijke tekortkoming, daaronder begrepen de vaststelling van de schade voor zover hiervoor rechtsregels gelden, een en ander binnen de grenzen welke het procesrecht van de rechter aan diens bevoegdheden stelt;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        de verschillende wijzen waarop verbintenissen tenietgaan, alsmede de verjaring en het verval van rechten als gevolg van het verstrijken van een termijn;
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        de gevolgen van de nietigheid van de overeenkomst.”
                     
                  
         C – Unierecht
      
      
               12.
            
            
               Gelet op de omstandigheden van het geval is richtlijn 80/987 van toepassing in de vóór de wijziging bij richtlijn 2002/74/EG (
                     5
                  ) en latere vervanging door richtlijn 2008/94/EG (
                     6
                  ) geldende versie.
            
         
               13.
            
            
               De eerste vier overwegingen van richtlijn 80/987 luiden als volgt:
               „Overwegende dat er voorzieningen nodig zijn om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen in het bijzonder om de honorering van hun onvervulde aanspraken te garanderen met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap;
               Overwegende dat er tussen de lidstaten nog verschillen bestaan ten aanzien van de bescherming van de werknemers op dit gebied; dat het van belang is ernaar te streven deze verschillen die rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt te verkleinen;
               Overwegende dat bijgevolg de onderlinge aanpassing van de wetgevingen op dit gebied op de weg van de vooruitgang in de zin van artikel 117 van het Verdrag dient te worden bevorderd;
               Overwegende dat de arbeidsmarkt van Groenland wegens de geografische ligging van dit gebied en de daar bestaande beroepsstructuren fundamenteel verschilt van die van de andere gebieden in de Gemeenschap;”
            
         
               14.
            
            
               Artikel 1 van de richtlijn luidt:
               „1.   Deze richtlijn is van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren.
               2.   De lidstaten kunnen bij wijze van uitzondering de aanspraken van bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn uitsluiten op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van de werknemers of op grond van het bestaan van andere waarborgen die de werknemers eenzelfde mate van bescherming bieden als deze richtlijn.
               De lijst van de in de eerste alinea bedoelde categorieën werknemers gaat in de bijlage.
               3.   Deze richtlijn is niet van toepassing op Groenland. Deze uitzondering zal opnieuw worden bezien wanneer de beroepsstructuren in dit gebied een andere ontwikkeling te zien geven.”
            
         
               15.
            
            
               Artikel 2 van richtlijn 80/987 luidt als volgt:
               „1.   In de zin van deze richtlijn wordt een werkgever geacht in staat van insolventie te verkeren:
               
                        a)
                     
                     
                        wanneer is verzocht om inleiding van een in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de betrokken lidstaat neergelegde procedure die betrekking heeft op het vermogen van de werkgever ter gezamenlijke voldoening van diens schuldeisers en waarbij de in artikel 1, lid 1, bedoelde aanspraken in aanmerking kunnen worden genomen en
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        wanneer de autoriteit die uit hoofde van de genoemde wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bevoegd is,
                        
                                 —
                              
                              
                                 hetzij besloten heeft tot inleiding van de procedure,
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 hetzij geconstateerd heeft dat de onderneming of de vestiging van de werkgever definitief is gesloten, en dat er gebrek aan voldoende activa is om inleiding van de procedure te rechtvaardigen.
                              
                           
                  2.   Deze richtlijn doet geen afbreuk aan het nationale recht met betrekking tot de definitie van de termen ‚werknemer’, ‚werkgever’, ‚bezoldiging’, ‚verkregen recht’ of ‚recht in wording’.”
            
         
               16.
            
            
               Artikel 3 van richtlijn 80/987 bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] de nodige maatregelen [treffen] opdat waarborgfondsen [...] de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum vallende periode”.
            
         
               17.
            
            
               Artikel 5 van de richtlijn luidt als volgt:
               „De lidstaten stellen de nadere regels vast voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen en nemen daarbij met name de volgende beginselen in acht:
               
                        a)
                     
                     
                        het vermogen van de fondsen moet gescheiden zijn van het bedrijfskapitaal van de werkgevers en dient zodanig te zijn gevormd dat het niet vatbaar is voor beslag bij een procedure wegens insolventie;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        de werkgevers moeten in de financiering bijdragen, tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering werden nagekomen.”
                     
                  
         
               18.
            
            
               Volgens artikel 6 van richtlijn 80/987 „[kunnen] [d]e lidstaten [...] voorschrijven dat de artikelen 3, 4 en 5 niet gelden voor de premiebedragen uit hoofde van nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid of uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen welke bestaan naast de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid”.
            
         
               19.
            
            
               Artikel 7 van de richtlijn bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] de nodige maatregelen [treffen] om ervoor te zorgen dat het niet-betalen aan hun verzekeringsinstellingen van door de werkgever vóór het intreden van diens insolventie verschuldigde premiebedragen uit hoofde van de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, het recht van de werknemer op prestaties ten aanzien van deze verzekeringsinstellingen niet nadelig beïnvloedt, voor zover de loonpremies op het uitgekeerde loon zijn ingehouden”.
            
         D – Nationaal recht
      
      
               20.
            
            
               Richtlijn 80/987 werd aanvankelijk in Grieks recht omgezet bij wet 1172/1981, en vervolgens bij wet 1836/1989 en bij presidentieel decreet 1/1990, dat krachtens de laatste wet is vastgesteld.
            
         
               21.
            
            
               Volgens artikel 29 van wet 1220/1981, die de wettelijke regeling met betrekking tot het beheersorgaan voor de haven van Piraeus aanvult en wijzigt, keert het NAT maximaal drie maanden gage uit aan in het buitenland achtergelaten Griekse zeelieden die zijn gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het NAT geassocieerde buitenlandse schepen, en zorgt het NAT voor hun repatriëring.
            
         II – Feiten
      
      
               22.
            
            
               Verweerders in het hoofdgeding, die in Griekenland wonen, werden op 14 juli 1994 in die lidstaat door een vennootschap met statutaire zetel in Malta, destijds nog een derde staat, in dienst genomen om te werken op een cruiseschip dat eigendom was van die vennootschap en onder Maltese vlag voer.
            
         
               23.
            
            
               Volgens hun arbeidsovereenkomsten zouden zij worden ingezet in het kader van de verhuur van het schip gedurende de zomer van 1994. De overeenkomsten bevatten een clausule die het recht van Malta, als vlagstaat, als het toepasselijke recht aanwees. De tijdbevrachting vond echter geen doorgang en verweerders in het hoofdgeding werden niet betaald, om welke reden zij de arbeidsovereenkomsten per 15 december 1994 hebben opgezegd.
            
         
               24.
            
            
               Wegens beslagen moest het schip tot 7 juni 1995 in de haven van Piraeus blijven liggen, op welke datum het werd geveild.
            
         
               25.
            
            
               Verweerders in het hoofdgeding hebben hun vorderingen uit hun arbeidsovereenkomsten (loon en toeslagen van 14 juli 1994 tot 15 december 1994 plus een ontslagvergoeding) op de wettelijk voorgeschreven wijze aangemeld en hebben verzocht om toelating als bevoorrechte schuldeisers. De bevoegde instantie heeft de vorderingen echter niet als bevoorrechte vorderingen op de uitdelingslijst opgenomen, op de grond dat deze volgens het recht van Malta niet bevoorrecht waren.
            
         
               26.
            
            
               Verweerders in het hoofdgeding hebben tegelijkertijd een vordering ingesteld bij het Monomeles Protodikeio Peiraios (gerecht met alleenzittende rechter te Piraeus) ter voldoening van hun vorderingen. Deze rechtbank verklaarde hun eis gegrond en wees de vorderingen toe, met wettelijke rente vanaf 16 december 1994, en sprak tevens uit dat de door het schip gevoerde vlag een gelegenheidsvlag was.
            
         
               27.
            
            
               Intussen werd de eigenares van het schip failliet verklaard, waarna de faillissementsprocedure bij rechterlijke uitspraak werd beëindigd wegens gebrek aan baten.
            
         
               28.
            
            
               Hierop vorderden verweerders in het hoofdgeding bij het Dioikitiko Protodikeio Athinon (bestuursrechter in eerste aanleg te Athene) betaling door de Griekse Staat van de door de civiele rechtbank toegewezen bedragen. Ter ondersteuning van deze vordering betoogden zij dat de Staat in strijd met richtlijn 80/987 had nagelaten maatregelen te nemen ter waarborging van de door de bemanning van zeeschepen aan hun arbeidsovereenkomsten ontleende aanspraken die wegens insolventie van de werkgever onvervuld blijven.
            
         
               29.
            
            
               De bestuursrechter in eerste aanleg wees de vordering af, op de grond dat richtlijn 80/987 zich niet uitstrekt tot aanspraken die zijn gebaseerd op overeenkomsten waarbij Griekse zeelieden worden gemonsterd als bemanning van een zeeschip onder buitenlandse vlag, en die onvervuld blijven wegens de insolventie van de werkgever, alsmede op de grond dat niet bewezen was dat het hier ging om een gelegenheidsvlag.
            
         
               30.
            
            
               Verweerders in het hoofdgeding zijn in hoger beroep gegaan bij het Dioikitiko Efeteio Athinon (bestuursrechter in tweede aanleg te Athene), dat het beroep gegrond verklaarde omdat aannemelijk was gemaakt dat de vennootschap die eigenaar was van het schip, haar bedrijf uitoefende in Griekenland, het land waar zich haar werkelijke zetel bevond (met name in Piraeus) en waarmee zij een werkelijke band had, en dat de door het schip gevoerde Maltese vlag derhalve een gelegenheidsvlag was.
            
         
               31.
            
            
               De bestuursrechter in tweede aanleg oordeelde voorts dat de werknemers onder de werkingssfeer van richtlijn 80/987 vallen en dat de Griekse wetgever bij de omzetting van de richtlijn in nationaal recht daarmee overeenstemmende rechtsregels had moeten vaststellen, aangezien de nationale wettelijke regeling niet eenzelfde mate van bescherming bood als de richtlijn.
            
         
               32.
            
            
               Het Dioikitiko Efeteio Athinon kwam dan ook tot het oordeel dat de Griekse Staat de onvervulde loonaanspraken van verweerders in het hoofdgeding moest honoreren.
            
         
               33.
            
            
               De Griekse regering heeft beroep in cassatie ingesteld bij het Symvoulio tis Epikrateias (Griekse raad van state). Deze regering stelt het oordeel van het Dioikitiko Efeteio Athinon omtrent de werkelijke zetel van de eigenares van het schip en de gelegenheidsvlag niet ter discussie, maar voert aan dat het bij „de bemanning van zeeschepen” als bedoeld in punt II, onder A, van de bijlage bij richtlijn 80/987 slechts kan gaan om de bemanning van schepen die onder Griekse vlag varen, en in geen geval om de bemanning van schepen die onder een gelegenheidsvlag varen en weliswaar een band met Griekenland hebben, maar niet met het NAT zijn geassocieerd.
            
         
               34.
            
            
               Daarnaast is de Griekse regering het er ook niet mee eens dat de Griekse wettelijke regeling die geldt voor de bemanning van zeeschepen, niet eenzelfde mate van bescherming biedt als richtlijn 80/987.
            
         
               35.
            
            
               Het Symvoulio tis Epikrateias is van oordeel dat er bij de middelen die de Griekse regering in haar cassatieberoep aanvoert, vragen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht aan de orde zijn waarover het Hof zich moet uitlaten, en heeft het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend.
            
         III – Prejudiciële vragen
      
      
               36.
            
            
               De vragen van het op 13 juni 2014 bij het Hof ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing luiden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Moeten de bepalingen van richtlijn [80/987] aldus worden uitgelegd dat deze toepasselijk zijn op uit een lidstaat afkomstige zeelieden die als bemanning op een schip onder de vlag van een niet tot de Europese Unie behorende staat hebben gewerkt, wat betreft hun onvervulde aanspraken tegen de vennootschap waaraan dat schip in eigendom toebehoort, die haar statutaire zetel op het grondgebied van de derde staat maar haar werkelijke zetel in de genoemde lidstaat had en door een rechter van de lidstaat, op grond van de werkelijke zetel, in staat van faillissement is verklaard volgens het recht van die staat, in het licht van het doel van de richtlijn en ongeacht of op de arbeidsovereenkomsten het recht van de derde staat van toepassing is en de lidstaat niet over mogelijkheden beschikt om betaling van een bijdrage aan het waarborgfonds af te dwingen van de buiten zijn rechtsorde staande eigenaar van het schip?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Moeten de bepalingen van richtlijn [80/987] aldus worden uitgelegd dat als eenzelfde mate van bescherming is aan te merken de regeling van artikel 29 van wet 1220/1981, volgens welke het [ΝΑΤ] maximaal drie maanden gage, berekend volgens het door de nationale collectieve arbeidsovereenkomsten bepaalde minimumloon met toeslagen, uitkeert aan Griekse zeelieden die zijn gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het ΝΑΤ geassocieerde buitenlandse schepen, in het enige door dat artikel voorziene geval, namelijk dat zij zijn achtergelaten in het buitenland?”
                     
                  
         IV – Procesverloop voor het Hof. Argumenten van partijen
      
      
               37.
            
            
               De Griekse regering, de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en zijn ter terechtzitting verschenen.
            
         A – Eerste vraag
      
      
               38.
            
            
               De Commissie stelt dat volgens artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van richtlijn 80/987 het criterium om te bepalen of sprake is van de in artikel 3 van de richtlijn genoemde verplichtingen de al dan niet bevoegdheid van een lidstaat is om een op een werkgever betrekking hebbende insolventieprocedure te behandelen, welke bevoegdheid gezien het tijdstip van de feiten in het hoofdgeding – die plaatsvonden vóór de inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 1346/2000 (
                     7
                  ) – beoordeeld moet worden aan de hand van het nationale recht.
            
         
               39.
            
            
               Toch herinnert de Commissie ook aan de rechtspraak dat als de insolventieprocedure loopt in een lidstaat en de werkgever ook werkzaamheden verricht in een andere lidstaat waar de werknemers in dienst zijn genomen, het waarborgfonds van die andere lidstaat de uit richtlijn 80/987 voortvloeiende aanspraken dient te honoreren.
            
         
               40.
            
            
               Volgens de Commissie is zowel het op de arbeidsovereenkomsten toepasselijke recht als het Zeerechtverdrag irrelevant om te bepalen of richtlijn 80/987 van toepassing is op het aan de orde zijnde geval.
            
         
               41.
            
            
               Zij stelt zich op het standpunt dat het op de arbeidsovereenkomsten toepasselijke recht irrelevant is omdat blijkens artikel 10 van het Verdrag van Rome dat recht slechts ziet op de privaatrechtelijke verhouding tussen de werkgever en de werknemer, terwijl de rechten die werknemers ingevolge richtlijn 80/987 hebben, bij wet voorgeschreven rechten zijn die ontstaan door de insolventie van de werkgever en geboden moeten worden door de staat waar de insolventieprocedure wordt geopend.
            
         
               42.
            
            
               Dat het Zeerechtverdrag irrelevant is, blijkt volgens de Commissie uit het feit dat, niettegenstaande de in artikel 94 van het Zeerechtverdrag neergelegde regel, schepen overeenkomstig de artikelen 218 en 220 van het Zeerechtverdrag onderworpen zijn aan de soevereiniteit van de staat van de haven waar zij zich bevinden, alsmede uit het feit dat de beginselen omtrent de vlag en de havenstaat van toepassing zijn ongeacht waar de eigenares van het schip haar zetel heeft. Aangezien sprake is van een band tussen de onderhavige zaak en de Griekse staat, waar de insolventieprocedure werd geopend en doorlopen, is de Commissie van mening dat de regels van het zeerecht niet van invloed kunnen zijn op de toepassing van richtlijn 80/987.
            
         
               43.
            
            
               De Griekse regering stelt daartegenover dat de omstandigheid dat de werkgever zijn werkelijke zetel in Griekenland had en aldaar insolvent is verklaard, niet tot gevolg kan hebben dat de in richtlijn 80/987 geboden bescherming van toepassing is. Dienaangaande betoogt de Griekse regering dat de werkingssfeer van het Unierecht zich in de regel niet uitstrekt tot derde landen, hetgeen in het onderhavige geval bevestiging vindt in de in artikel 1 van richtlijn 80/987 opgenomen uitzondering voor Groenland en in de arresten die het Hof heeft gewezen in de zaken Mosbæk (
                     8
                  ) en Poulsen en Diva Navigation (
                     9
                  ). De Griekse regering acht voorts doorslaggevend dat de arbeidsverhouding wordt beheerst door Maltees recht en dat volgens richtlijn 80/987 werkgevers aan de financiering van het waarborgfonds moeten bijdragen, aangezien de lidstaten de naleving van deze verplichting niet kunnen afdwingen bij de eigenaren van niet onder hun vlag varende schepen. Tot slot voert de Griekse regering aan dat een andere uitlegging ertoe zou leiden dat de waarborgfondsen van de lidstaten de loonaanspraken zouden moeten honoreren van onderdanen van derde staten die voeren op onder een vlag van een derde staat varende schepen.
            
         
               44.
            
            
               De Italiaanse regering is het eens met de Griekse regering. Volgens deze regering is het enige relevante criterium om te bepalen of richtlijn 80/987 van toepassing is, de plaats van arbeid. Uit de Unieregeling volgt dat de wetgever hoogstens het geval voor ogen heeft dat de werkgever zijn werkzaamheden in twee lidstaten verricht, maar gevallen uitsluit die slechts betrekking hebben op een derde staat. Voorts wordt gesteld dat de eerste twee overwegingen van richtlijn 80/987, waarin gerefereerd wordt aan „de Gemeenschap” en „de gemeenschappelijke markt”, bevestigen dat de door de richtlijn in het leven geroepen waarborg tot doel heeft ervoor te zorgen dat een lidstaat de financiële lasten draagt die gemoeid zijn met de aanspraken van de werknemers van een insolvente onderneming, zodat voldaan wordt aan een maatschappelijk belang en het economische evenwicht van de lidstaten wordt bewerkstelligd. Die waarborg is dan ook niet aan de orde voor werknemers die in derde staten bij daar gevestigde werkgevers hebben gewerkt, aldus de Italiaanse regering. Tot slot is de Italiaanse regering van mening dat het voorzien in een waarborg zonder dat sprake is van enige tegenprestatie in de vorm van een gemeenschappelijk voordeel, een risico vormt voor de financiële slagkracht van de lidstaten.
            
         B – Tweede vraag
      
      
               45.
            
            
               De Commissie verwijst naar de zaak Commissie/Griekenland (
                     10
                  ), waarin het Hof van oordeel was dat slechts als „eenzelfde mate van bescherming” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987 kan worden aangemerkt een bescherming die de werknemers de in de richtlijn omschreven essentiële garanties biedt. Volgens de Commissie is in artikel 29 van wet 1220/1981 geen sprake van een dergelijke bescherming omdat de bescherming alleen wordt geboden als de werknemers in het buitenland worden achtergelaten.
            
         
               46.
            
            
               De Griekse regering stelt daartegenover dat de nationale regeling eenzelfde mate van bescherming biedt aangezien het door het NAT beheerde fonds voldoet aan alle eisen die worden gesteld in richtlijn 80/987, met name in de artikelen 3 en 5. Volgens de Griekse regering blijkt dit uit het feit dat de Commissie in 1993 genoegen nam met de toen aan haar gegeven uitleg over de aanpassing van het nationale recht aan richtlijn 80/987 naar aanleiding van het arrest dat in de zaak Commissie/Griekenland was gewezen.
            
         V – Beoordeling
      
      A – Eerste vraag
      
      
               47.
            
            
               Ter beantwoording van de eerste door het Symvoulio tis Epikrateias gestelde vraag moet eerst worden nagegaan of er geen bepalingen van internationaal recht zijn die in de omstandigheden van het hoofdgeding voorrang dienen te krijgen boven richtlijn 80/987.
            
         
               48.
            
            
               Dit zou het geval kunnen zijn voor artikel 92, lid 1, van het Zeerechtverdrag, dat bepaalt dat een schip „op volle zee [is] onderworpen aan de uitsluitende rechtsmacht” van de vlaggenstaat, terwijl volgens artikel 94, lid 2, onder b), van het Zeerechtverdrag de vlaggenstaat van een schip rechtsmacht op zich dient te nemen „over de kapitein, officieren en bemanning daarvan met betrekking tot administratieve, technische en sociale aangelegenheden betreffende het schip”. In het onderhavige geval voer het schip waarop het dienstverband betrekking had, onder Maltese vlag, zodat overeenkomstig het Zeerechtverdrag de rechter die bevoegd is ter zake van „sociale aangelegenheden” de rechter van die (destijds) derde staat zou zijn.
            
         
               49.
            
            
               Voorts was in het aan de orde zijnde geval het op de arbeidsverhouding toepasselijke recht het Maltese recht, aangezien artikel 10, lid 1, onder b), van het Verdrag van Rome bepaalt dat het recht dat op de arbeidsovereenkomst toepasselijk is „de nakoming ervan” beheerst.
            
         
               50.
            
            
               Niettemin ben ik van mening dat in het hoofdgeding richtlijn 80/987 in elk geval voorrang moet krijgen op basis van het lex specialis-beginsel.
            
         
               51.
            
            
               In de eerste plaats meen ik dat omdat de richtlijn specifiek tot doel heeft „werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen” (eerste overweging), om welke reden in de richtlijn van de lidstaten wordt verlangd dat zij voorzien in een regeling ter waarborging van de onvervulde aanspraken van werknemers bij insolventie van de werkgever. Deze beoogde bescherming hangt duidelijk samen met de tussen de werknemer en de werkgever bestaande rechtsbetrekking en dus met de arbeidsovereenkomst, maar staat geheel los van de op de arbeidsovereenkomst toepasselijke regeling of de status van die overeenkomst, waarmee bedoeld worden de typische onderwerpen die worden geregeld in de arbeidsovereenkomst en die overeenkomstig het Verdrag van Rome in het onderhavige geval worden beheerst door Maltees recht.
            
         
               52.
            
            
               In de tweede plaats ben ik van mening dat richtlijn 80/987 niet moet wijken voor het Zeerechtverdrag omdat de garantieregeling die daarin wordt verlangd van de lidstaten, losstaat van het juridische kader dat geldt voor schepen en maritieme gebieden. Dat zijn onderwerpen waarop de natuurlijke focus van het internationale recht ligt en waarbij het gerechtvaardigd is dat de bevoegdheid toekomt aan de vlaggenstaat op de in het Zeerechtverdrag bepaalde wijze. (
                     11
                  )
            
         
               53.
            
            
               Meer in het bijzonder moet erop worden gewezen dat volgens artikel 92, lid 1, van het Zeerechtverdrag de vlaggenstaat uitsluitende rechtsmacht bezit over schepen „op volle zee”. Het is dus niet zo dat er steeds sprake is van uitsluitende rechtsmacht. Artikel 94, lid 2, onder b), van het Zeerechtverdrag bepaalt inderdaad dat de vlaggenstaat van een schip rechtsmacht op zich neemt „over de kapitein, officieren en bemanning daarvan met betrekking tot administratieve, technische en sociale aangelegenheden betreffende het schip”. Het gaat hierbij weliswaar om een geografisch onbegrensde rechtsmacht, maar het zou te ver gaan om daaruit af te leiden dat de vlaggenstaat noodzakelijkerwijs uitsluitende rechtsmacht bezit over de gehele arbeidsverhouding en daarenboven in elk geval bevoegd is om te zorgen voor overheidsbescherming van werknemers bij insolventie van de werkgever.
            
         
               54.
            
            
               Na deze voorafgaande opmerkingen moet thans worden nagegaan of, gelet op de bewoordingen van de eerste vraag van het Symvoulio tis Epikrateias, de werknemers op wie het hoofdgeding betrekking heeft, onder richtlijn 80/987 vallen.
            
         
               55.
            
            
               Volgens artikel 1, lid 1, van richtlijn 80/987 is deze richtlijn „van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie [...] verkeren”. Voorts bepaalt artikel 2, lid 1, van die richtlijn dat „een werkgever [wordt] geacht in staat van insolventie te verkeren” wanneer overeenkomstig het nationale recht van een lidstaat is verzocht om inleiding van een insolventieprocedure of besloten is tot inleiding daarvan.
            
         
               56.
            
            
               Uit de combinatie van beide bepalingen volgt dat richtlijn 80/987 van toepassing is op werknemers tegen wier werkgever volgens het recht van een lidstaat een insolventieprocedure aanhangig is. Dat is precies het geval in het hoofdgeding, aangezien de vennootschap die de zeelieden had geworven, door een Griekse rechter naar Grieks recht failliet werd verklaard. Daarbij was het zo dat de bevoegdheid van de Griekse rechter was gebaseerd op het feit dat de werkelijke zetel van de werkgever zich op Grieks grondgebied bevond. De hier genoemde omstandigheid, die door het Dioikitiko Efeteio Athinon in zijn uitspraak in hoger beroep was vastgesteld, is door de verwijzende rechter niet ter discussie gesteld.
            
         
               57.
            
            
               Tegen deze achtergrond zijn er mijns inziens in wezen twee factoren die ervoor pleiten om op de eerste vraag een bevestigend antwoord te geven. Ten eerste is er het feit dat een rechter van een lidstaat de werkgever overeenkomstig het recht van die lidstaat insolvent heeft verklaard na te hebben vastgesteld dat de werkelijke zetel van de werkgever zich in die lidstaat bevond. Ten tweede is er het maatschappelijke doel van richtlijn 80/987.
            
         
               58.
            
            
               Voor de door richtlijn 80/987 geboden bescherming moet immers worden gezorgd via „waarborgfondsen”, waarvan de financiering door de werkgevers moet gebeuren door middel van bijdragen, „tenzij de overheid voor de volledige financiering zorgt” [artikel 5, onder b)]. In het onderhavige geval staat vast dat de betrokken insolvente werkgever, wiens vennootschap is opgericht in een derde staat, niet heeft bijgedragen aan de financiering van het NAT, het Griekse waarborgfonds.
            
         
               59.
            
            
               In artikel 5, onder c), van de richtlijn is echter bepaald dat „de verplichting om aanspraken te honoreren rust op het fonds, ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering werden nagekomen”. (
                     12
                  ) Dat is zo omdat op de lidstaat de verplichting rust om „de nodige maatregelen [te treffen] opdat waarborgfondsen [...] de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren” (
                     13
                  ) en om „de nadere regels vast [te stellen] voor de organisatie, de financiering en de werking van de waarborgfondsen” (
                     14
                  ).
            
         
               60.
            
            
               Daar is aangetoond en niet ter discussie staat dat de insolvente werkgever zijn werkelijke zetel in Griekenland had, is er aanleiding om zich aan te sluiten bij het oordeel van het Dioikitiko Efeteio Athinon dat de Griekse overheid ervoor diende te zorgen dat die werkgever voldeed aan de verplichtingen die op alle formeel en daadwerkelijk in Griekenland gevestigde werkgevers rusten, waaronder de verplichting om bij te dragen aan de financiering van het waarborgfonds. Dat de overheid dat niet heeft gedaan, mag geen nadelige gevolgen hebben voor de door de insolventie van de werkgever getroffen werknemers, die volgens artikel 5, onder c), van de richtlijn door het waarborgfonds moeten worden beschermd „ongeacht of de verplichtingen om bij te dragen tot de financiering [van dat fonds] werden nagekomen”. Er is dus geen noodzakelijk verband tussen het recht op schadevergoeding en het nakomen van de verplichting om bij te dragen, aangezien het om te kunnen spreken van het recht op schadevergoeding voldoende is dat de in artikel 1, lid 1, van richtlijn 80/987 genoemde situatie zich voordoet, namelijk dat sprake is van uit arbeidsovereenkomsten voortvloeiende aanspraken tegenover werkgevers die in staat van insolventie verkeren.
            
         
               61.
            
            
               Mijn eerste tussenconclusie luidt dan ook dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat richtlijn 80/987 van toepassing is op onvervulde loonaanspraken van zeelieden die zijn geworven om te werken op een onder de vlag van een derde staat varend schip door een vennootschap die haar statutaire zetel in die derde staat, maar haar werkelijke zetel in de lidstaat waar de zeelieden zijn geworven, heeft en die door de rechter aldaar volgens het recht van die lidstaat failliet is verklaard, waarbij van geen belang is dat de arbeidsovereenkomsten worden beheerst door het recht van de derde staat of dat de werkgever niet heeft bijgedragen aan de financiering van het waarborgfonds van de betrokken lidstaat.
            
         B – Tweede vraag
      
      
               62.
            
            
               Met de tweede vraag wenst het Symvoulio tis Epikrateias te vernemen of sprake is van „eenzelfde mate van bescherming” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987 bij een garantieregeling die alleen van toepassing is als Griekse zeelieden die zijn gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het NAT geassocieerde buitenlandse schepen, in het buitenland worden achtergelaten.
            
         
               63.
            
            
               Nadat geconstateerd is dat richtlijn 80/987 inderdaad van toepassing is op werknemers die verkeren in de in het hoofdgeding beschreven situatie, dient er, zoals de verwijzende rechter aangeeft, te worden nagegaan of de bescherming die de Griekse wettelijke regeling biedt aan zeelieden die in de in wet 1220/1981 genoemde situatie verkeren, „eenzelfde mate van bescherming” inhoudt als de door richtlijn 80/987 geboden bescherming.
            
         
               64.
            
            
               Volgens de verwijzende rechter strekt de betrokken nationale regeling slechts ertoe te waarborgen dat Griekse zeelieden die waren gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het NAT geassocieerde buitenlandse schepen, maximaal drie maanden gage, berekend volgens het bij cao bepaalde minimumloon met toeslagen, ontvangen als zij in het buitenland zijn achtergelaten. De vraag rijst dus of de nationale wetgever, door de werkingssfeer van richtlijn 80/987 aldus te beperken, de richtlijn correct heeft omgezet in nationaal recht.
            
         
               65.
            
            
               Artikel 1, lid 1, van richtlijn 80/987 bepaalt dat de richtlijn „van toepassing [is] op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren”. Verder bepaalt artikel 1, lid 2, dat de lidstaten „bij wijze van uitzondering de aanspraken van bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn [kunnen] uitsluiten”. Zij kunnen dat doen „op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding [...] of op grond van het bestaan van andere waarborgen die de werknemers eenzelfde mate van bescherming bieden als deze richtlijn”. In elk geval zijn de categorieën werknemers die van de werkingssfeer van richtlijn 80/987 kunnen worden uitgesloten, die welke in de bijlage bij de richtlijn worden genoemd.
            
         
               66.
            
            
               Voor Griekenland blijkt uit punt I van de bijlage dat de volgende categorie werknemers wordt uitgesloten op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst van die werknemers: „[d]e gezagvoerder en de bemanningsleden van een vissersvaartuig indien en voor zover zij worden betaald in de vorm van een aandeel in de winst of de bruto-opbrengst van het vaartuig”. Voorts gaat het volgens punt II van de bijlage bij de werknemers die worden uitgesloten omdat zij andere waarborgen genieten, om „[d]e bemanning van zeeschepen”.
            
         
               67.
            
            
               Bij die uitzonderingen is het enige criterium dus steeds de categorie werknemers en wordt er nooit gekeken naar de omstandigheden waarin loonaanspraken vanwege de insolventie van de werkgever niet zijn gehonoreerd. De met richtlijn 80/987 beoogde bescherming strekt zich uit tot de aanspraken die werknemers hebben tegenover insolvente werkgevers. Andere uitzonderingen dan de in artikel 1, lid 2, genoemde uitzonderingen zijn niet mogelijk, zodat een nationale regeling waarbij eisen worden gesteld zoals de in artikel 29 van wet 1220/1981 opgenomen eisen, namelijk dat het gaat om in het buitenland achtergelaten Griekse zeelieden die waren gemonsterd op onder Griekse vlag varende schepen of op met het ΝΑΤ geassocieerde buitenlandse schepen, zich niet verdraagt met het doel van de richtlijn.
            
         
               68.
            
            
               Gelet op het voorgaande is volgens mij duidelijk dat de bescherming die de nationale regeling aan bepaalde nationale werknemers biedt in de hierboven geschetste specifieke situatie, niet kan worden aangemerkt als „eenzelfde mate van bescherming” als de bescherming die richtlijn 80/987 biedt wanneer loonaanspraken van werknemers niet worden gehonoreerd vanwege de insolventie van de werkgever, en dat op deze bescherming geen andere uitzonderingen mogelijk zijn dan die welke expliciet worden genoemd in de richtlijn. Derhalve moet worden herinnerd aan de door de Commissie aangehaalde rechtspraak van het Hof „dat blijkens zowel de doelstelling van [...] richtlijn [80/987], die alle werknemers een minimum aan bescherming wil garanderen, als het uitzonderingskarakter van de uitsluitingsmogelijkheid van artikel 1, lid 2, slechts als ‚[eenzelfde] mate van bescherming’ in de zin van deze bepaling kan worden beschouwd een bescherming die wellicht op een ander stelsel berust dan in de richtlijn is geregeld, maar niettemin de werknemers de daarin omschreven essentiële garanties biedt” (
                     15
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Als tweede tussenconclusie geef ik het Hof dus in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat bij de in artikel 29 van wet 1220/1981 bedoelde uitkering geen sprake is van „eenzelfde mate van bescherming” als voorgeschreven in artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987.
            
         VI – Conclusie
      
      
               70.
            
            
               Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vragen van het verzoek om een prejudiciële beslissing te beantwoorden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bĳ insolventie van de werkgever is van toepassing op onvervulde loonaanspraken van zeelieden die zijn geworven om te werken op een onder de vlag van een derde staat varend schip door een vennootschap die haar statutaire zetel in die derde staat, maar haar werkelijke zetel in de lidstaat waar de zeelieden zijn geworven, heeft en die door de rechter aldaar volgens het recht van die lidstaat failliet is verklaard, waarbij van geen belang is dat de arbeidsovereenkomsten worden beheerst door het recht van de derde staat of dat de werkgever niet heeft bijgedragen aan de financiering van het waarborgfonds van de betrokken lidstaat.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Bij de in artikel 29 van wet 1220/1981 bedoelde uitkering is geen sprake van ‚eenzelfde mate van bescherming’ als voorgeschreven in artikel 1, lid 2, van richtlijn 80/987.”
                     
                  
         (
            1
         )   Oorspronkelijke taal: Spaans.
      (
            2
         )   Richtlijn van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 23).
      (
            3
         )   Ondertekend te Montego Bay (Jamaica) op 10 december 1982, in werking getreden op 16 november 1994, geratificeerd door de Republiek Malta op 20 mei 1993 en door de Helleense Republiek op 21 juli 1995 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 (PB L 179, blz. 1; hierna: „Zeerechtverdrag”).
      (
            4
         )   Ter ondertekening opengesteld te Rome op 19 juni 1980 (PB L 266, blz. 1; hierna: „Verdrag van Rome”).
      (
            5
         )   Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot wĳziging van richtlijn 80/987/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bĳ insolventie van de werkgever (PB L 270, blz. 10).
      (
            6
         )   Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (gecodificeerde versie) (PB L 283, blz. 36).
      (
            7
         )   Verordening van de Raad van 29 mei 2000 betreffende insolventieprocedures (PB L 160, blz. 1).
      (
            8
         )   Arrest Mosbæk, C‑117/96, EU:C:1997:415.
      (
            9
         )   Arrest Poulsen en Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453.
      (
            10
         )   Arrest Commissie/Griekenland, C‑53/88, EU:C:1990:380.
      (
            11
         )   Dat is de reden waarom het Hof in het arrest Poulsen en Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, bij de uitlegging van het toen aan de orde zijnde Unierecht is uitgegaan van de vraag naar de verenigbaarheid daarvan met het internationale recht.
      (
            12
         )   Cursivering van mij.
      (
            13
         )   Richtlijn 80/987, artikel 3, lid 1.
      (
            14
         )   Richtlijn 80/987, artikel 5.
      (
            15
         )   Arrest Commissie/Griekenland, C‑53/88, EU:C:1990:380, punt 19.