CELEX: 62001CC0245
Language: nl
Date: 2003-05-22 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 22 mei 2003. # RTL Television GmbH tegen Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht - Duitsland. # Richtlijn 89/552/EEG - Artikel 11, lid 3 - Televisie-uitzendingen - Televisiereclame - Reclameonderbrekingen in audiovisuele producties - Begrip 'series'. # Zaak C-245/01.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAALF. G. JACOBS van 22 mei 2003 (1)
         Zaak C-245/01 RTL Television GmbHtegenNiedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk 
            „ ”
            
      
         
      1.  In deze zaak wordt het Hof door het Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (administratief gerechtshof van Neder-Saksen,
      Duitsland) verzocht de draagwijdte te interpreteren van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober
      1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening
      van televisie-omroepactiviteiten
      
         			(2)
         		 (hierna:  
      televisierichtlijn of  
      richtlijn), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997.
      
         			(3)
         		 Bedoelde bepaling regelt de frequentie waarmee onderbrekingen voor reclameboodschappen zijn toegestaan tijdens de vertoning
      van bioscoop- en televisiefilms. De tijd die volgens deze bepaling tussen dergelijke onderbrekingen moet verlopen, is langer
      dan bij andere uitzendingen vereist is. Series en feuilletons zijn echter nadrukkelijk uitgesloten van de toepassing van artikel 11,
      lid 3.
      
      2.  Bij deze naar het Hof verwezen zaak komen twee punten aan de orde. Het eerste betreft de vraag of artikel 11, lid 3, van de
      richtlijn van toepassing is op televisiefilms die naar hun opzet zijn berekend op onderbrekingen voor reclameboodschappen.
      Het tweede betreft de criteria waaraan moet worden voldaan om het uitzenden van verschillende televisiefilms te kunnen aanmerken
      als serie, zodat ze buiten het bereik van artikel 11, lid 3, vallen.
       Toepasselijk recht
       Gemeenschapsrecht
      
      3.  De televisierichtlijn is vastgesteld op 3 oktober 1989. De bepalingen van deze richtlijn moesten uiterlijk 3 oktober 1991
      zijn uitgevoerd. De richtlijn is gewijzigd bij richtlijn 97/36 van 30 juni 1997, die uiterlijk 31 december 1998 moest zijn
      uitgevoerd. Hoewel de procedure in de onderhavige zaak van start ging voordat laatstgenoemde richtlijn was vastgesteld, is
      de verwijzingsbeslissing pas in juni 2001 gegeven. Daarom worden daarin beide richtlijnen genoemd. Artikel 1, lid 13, van
      laatstgenoemde richtlijn wijzigt artikel 11 van de richtlijn, maar laat de delen van die bepaling die relevant zijn voor onderhavige
      zaak ongewijzigd.
      
      4.  De richtlijn dient in de eerste plaats om het vrije verkeer van televisie-uitzendingen binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken
      door een kader te scheppen van gemeenschappelijke regels die alle lidstaten als minimumstandaard moeten toepassen op de omroeporganisaties
      die onder hun bevoegdheid vallen.
      
         			(4)
         		 De gemeenschappelijke regels omvatten bepalingen inzake televisiereclame, sponsoring en telewinkelen, en zijn vastgelegd
      in hoofdstuk IV van de richtlijn (artikelen 10 t/m 20).
      
      5.  Artikel 11 bevat regels met betrekking tot de frequentie van reclameonderbrekingen.
      
      6.  Artikel 11, lid 1, staat reclame toe zowel tijdens als tussen programma's, mits wordt voldaan aan de voorwaarden van de leden
      2 en 5 van dat artikel, op zodanige wijze dat  
      de integriteit en de waarde van de uitzendingen niet worden geschaad, rekening houdende met de natuurlijke pauzes in en de
      duur en de aard van het programma, en er geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten van de houders van rechten.
      
      7.  Artikel 11, lid 4, bevat de algemene regel (hierna:  
      algemene regel) dat een tijdvak van ten minste 20 minuten moet verlopen tussen iedere opeenvolgende onderbreking binnen de uitzendingen.
      Artikel 11, lid 3, voorziet in een bijzondere regel met betrekking tot  
      de uitzending van audiovisuele producties zoals bioscoopfilms en televisiefilms (hierna:  
      bijzondere regel). Dergelijke programma's mogen één keer per volledig tijdvak van 45 minuten worden onderbroken, mits de geprogrammeerde duur
      ervan langer dan 45 minuten bedraagt. Indien de geprogrammeerde duur ervan ten minste 20 minuten langer bedraagt dan twee
      of meer volledige tijdvakken van 45 minuten, mag er nog een keer worden onderbroken. Artikel 11, lid 3, bevat echter ook een
      uitzondering op de bijzondere regel (hierna:  
      uitzondering), althans voorzover deze van toepassing is op televisiefilms. De uitzondering geldt voor  
      series, feuilletons, amusementsprogramma's en documentaires, zodat op dergelijke programma's de algemene regel van toepassing is.
      
      8.  Het in artikel 11 bepaalde vloeit deels voort uit de 27ste overweging van de considerans van de richtlijn, waarin wordt gesteld
      dat  
      ten einde te waarborgen dat de belangen van de consumenten als kijkers naar uitzendingen volledig en naar behoren worden beschermd,
      aan televisiereclame minimumnormen en criteria moeten worden gesteld [...].
      
      9.  De formulering van de richtlijn komt sterk overeen met die van het Europees Verdrag over grensoverschrijdende televisie, dat
      door de Raad van Europa is goedgekeurd kort voor de inwerkingtreding van de richtlijn; de voorbereiding van beide regelingen
      heeft gelijktijdig plaatsgevonden. Artikel 14 van het Verdrag is wat de in casu relevante punten betreft identiek aan artikel 11
      van de richtlijn.
      
      10.  De Europese Raad, op 2 en 3 december 1988 bijeen te Rhodos, wees op het belang, dat de door de Gemeenschap ontplooide inspanningen
      conform het Verdrag van de Raad van Europa plaatsvinden.
      
         			(5)
         		 Het Verdrag wordt ook genoemd in de vierde overweging van de considerans van de richtlijn. Het Verdrag gaat vergezeld van
      een toelichting die door het Hof van Justitie is aangehaald als ondersteuning bij de uitlegging van de richtlijn.
      
         			(6)
         		
      11.  In de toelichting bij het Verdrag wordt (in punt 245) gesteld dat artikel 14 van het Verdrag dient om een redelijk evenwicht
      te bereiken tussen de financiële belangen van de omroeporganisatie of adverteerder enerzijds en de belangen van de kijkers,
      de auteurs en de makers van programma's anderzijds.
      
      12.  Daarom mag redelijkerwijs worden aangenomen dat met de bepalingen van artikel 11 is bedoeld een evenwicht te vinden tussen
      een aantal potentieel tegenstrijdige belangen: die van de kijkers, de televisieomroeporganisaties, de adverteerders van wie
      de omroeporganisaties financieel afhankelijk zijn, en de programmamakers.
      
         			(7)
         		
      13.  In de onderhavige zaak is enige verwarring ontstaan over de begrippen  
      serie en  
      feuilleton als bedoeld in de uitzondering, en in het bijzonder over het begrip  
      Reihe dat in de Duitse taalversie van de uitzondering en in de vragen van de verwijzende rechter voorkomt. Bij vergelijking van
      de woordvolgorde in de Duitse taalversie (
      Serien, Reihen [...]) met die in de Engelse en de Franse versie (
      series, serials [...];  
      séries, feuilletons [...]) lijkt  
      Reihe overeen te komen met  
      serial in de Engelse versie en met  
      feuilleton in de Franse versie en lijkt het Duitse  
      Serie overeen te komen met  
      series in de Engelse en met  
      série in de Franse versie.
      
      14.  Het lijkt er echter op dat het begrip  
      Reihe in feite meer omvat dan  
      Serie, zoals ook wordt gesuggereerd door de formulering van de prejudiciële vragen, en dat  
      Reihe feitelijk overeenkomt met het Engelse  
      series en het Franse  
      série.
      
      15.  In ieder geval moet in casu voor het begrip van de uitzondering worden vastgesteld, onder welke omstandigheden er tussen verschillende
      audiovisuele werken voldoende verband bestaat om ze te kunnen aanmerken als serie of feuilleton waarop de uitzondering van
      toepassing is. Wanneer de contouren van deze twee begrippen duidelijk worden gemaakt, lijkt het mij niet noodzakelijk heel
      nauwkeurig de precieze scheidslijn tussen de twee afzonderlijke begrippen aan te geven, te meer omdat zij, in ieder geval
      in een aantal taalversies, onnauwkeurig lijken te zijn en elkaar in betekenis lijken te overlappen.
       Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
      
      16.  Artikel 10 van het Verdrag is in deze zaak genoemd. Het luidt als volgt: 
      1.  Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om
      inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
      Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
      
      2.  Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde
      formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving
      noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen
      van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede
      naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid
      van de rechterlijke macht te waarborgen.
      
       Nationaal recht
      
      17.  In Duitsland vallen omroeporganisaties onder de bevoegdheid van de Duitse Länder, en niet onder die van de federale regering.
      De coördinatie van de regelgeving aangaande omroeporganisaties wordt gewaarborgd door een tussen de Länder gesloten verdrag
      (het Rundfunkstaatsvertrag). In Niedersachsen is de regeling aangaande televisie-uitzendingen vastgelegd in de omroepwet van
      de deelstaat Niedersachsen (Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz). Zowel het Rundfunkstaatsvertrag als de omroepwet van
      de deelstaat Niedersachsen bevat bepalingen die in alle relevante opzichten inhoudelijk gelijk zijn aan artikel 11, leden 1,
      3 en 4, van de richtlijn.
       Feiten en prejudiciële vragen
      
      18.  In het geding voor de nationale rechter vordert verzoekster, RTL Television GmbH (hierna:  
      RTL), nietigverklaring van het besluit van 12 november 1993 van de Landesrundfunkausschuss (omroepcommissie van de deelstaat
      Niedersachsen, hierna:  
      NLA), het orgaan dat destijds de verantwoordelijkheid droeg voor het toezicht op particuliere televisiezenders in Niedersachsen,
      maar waarvoor sindsdien verweerster, de Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (hierna:  
      NLM) in de plaats is gekomen.
      
      19.  Het bestreden besluit betrof bepaalde door RTL uitgezonden en nog uit te zenden films. De films waren geproduceerd voor de
      televisie en waren samengevoegd om met bepaalde tussenpozen onder de overkoepelende titel  
      Der grosse TV-Roman te worden uitgezonden; zij waren ingedeeld in verschillende thematische categorieën met titels als  
      Familienschicksale,  
      Gefährliche Leidenschaften of  
      Schicksalhafte Begegnungen. Zij waren speciaal opgezet voor onderbrekingen voor reclame in de door de algemene regel toegestane frequentie.
      
      20.  De NLA stelde dat de films, ondanks de poging van RTL om ze als groep uit te zenden, niet beschouwd konden worden als onderdeel
      van een  
      serie (Reihe), omdat de afzonderlijke uitzendingen geen gemeenschappelijke inhoud hadden in de vorm van een gedeelde plot of terugkerende
      karakters. Bijgevolg vielen zij onder de nationale uitvoeringsbepalingen van de bijzondere regel en mochten daarom minder
      vaak worden onderbroken dan mogelijk zou zijn overeenkomstig de algemene regel.
      
      21.  In haar beroep bestreed RTL de geldigheid van het besluit van de NLA op verschillende gronden. Eén daarvan was dat de uitlegging
      van het begrip  
      serie (Reihe) door de NLA niet overeenstemt met de juiste betekenis van dat begrip in het gemeenschapsrecht. RTL voerde aan dat
      een aantal programma's reeds als  
      serie aangemerkt kan worden als er sprake is van zowel criteria in verband met de inhoud, zoals het filmgenre, de gelijkenissen
      tussen de scenario's en de soortgelijkheid van de thema's, als van formele externe aspecten zoals de duur van de film of het
      tijdstip van uitzending en andere factoren, zoals bijvoorbeeld een bepaalde regisseur.
      
      22.  Op basis van deze definitie stelde RTL dat  
      Der grosse TV-Roman een serie vormde en dus onder de uitzondering viel en niet onder de bijzondere regel. Wat betreft de inhoud werden de films
      die deel uitmaakten van de serie, gekenmerkt door vergelijkbaarheid van de thema's. Dit kwam tot uiting in de gelijke basisstructuur
      van de films, die inhield dat alle plots draaiden om een hoofdpersoon die in de loop van het verhaal het hoofd moest bieden
      aan een extreme levenssituatie, die dicht bij de werkelijkheid en het hedendaagse leven stond. De films werden bovendien op
      hetzelfde tijdstip uitgezonden en duurden ongeveer even lang.
      
      23.  Nadat haar vordering in eerste aanleg was afgewezen, stelde RTL hoger beroep in bij het Oberverwaltungsgericht. Hoewel het
      Oberverwaltungsgericht geneigd is de interpretatie van  
      serie (Reihe) van de NLA te delen, erkent het dat het een gemeenschapsrechtelijke vraag betreft, en heeft het besloten de behandeling
      van de zaak te schorsen en de volgende vragen voor te leggen aan het Hof: 
      1) Beoogt artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde
      wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten (PB L 298,
      blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (PB L 202, blz. 60),
      met de beperking van reclameonderbrekingen de artistieke waarde van bioscoop- en televisiefilms te beschermen, ongeacht het
      feit dat televisiefilms speciaal voor televisie zijn gemaakt en zijn opgevat om met onderbrekingen voor reclamespots te worden
      uitgezonden? 
      
      2) Aan welke criteria moet worden voldaan om een uitzending van verschillende bioscoop- en televisiefilms, in afwijking van de
      reclamebeperkingen voor bioscoop- en televisiefilms, als  
      seriete kunnen aanmerken? 
      
      3) Kunnen onder  
      serie in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG, uitzendingen worden verstaan
      die zijn samengesteld uit verschillende programma's waarvan de gemeenschappelijke thematische, inhoudelijke en formele accenten
      duiden op een gemeenschappelijk concept en die volgens een bepaald tijdsschema worden uitgezonden? 
      
      4) Moet het begrip  
      serie in de zin van artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG, aldus worden uitgelegd,
      dat thematische en inhoudelijke punten van overeenkomst tussen de uitzendingen volledig of grotendeels buiten beschouwing
      mogen worden gelaten en overwegend formele of formeel-receptieve accenten in aanmerking mogen worden genomen?
      
      
      24.  De eerste vraag betreft de draagwijdte van de bijzondere regel zelf, meer bepaald of televisiefilms hierbinnen vallen zelfs
      indien ze naar hun opzet rekening houden met onderbrekingen voor reclamespots. De overige vragen betreffen de draagwijdte
      van de uitzondering en dienen ertoe, duidelijkheid te verkrijgen over de criteria waaraan verschillende films moeten voldoen
      om een serie te kunnen vormen. In het bijzonder gaat het er daarbij om of de films een sterke inhoudelijke overeenkomst moeten
      vertonen of dat het voldoende is wanneer er een gemeenschappelijk algemeen thema en/of formele overeenkomsten zijn aan te
      wijzen.
      
      25.  Het Hof heeft schriftelijke opmerkingen ontvangen van RTL, de NLM, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie,
      die allen, behalve de regering van het Verenigd Koninkrijk, ter terechtzitting waren vertegenwoordigd.
       Beoordeling
       De eerste vraag
      
      26.  Met zijn eerste vraag wil de verwijzende rechter in wezen weten of de bijzondere regel, gezien het doel ervan, ook van toepassing
      is op televisiefilms die van meet af aan zijn opgezet om onderbrekingen voor reclameboodschappen mogelijk te maken.
      
      27.  RTL voert aan dat het vaststellen van regels voor reclame een beperking inhoudt van de grondrechten inzake vrijheid van meningsuiting
      en artistieke vrijheid van de producent en de omroep, rechten die zijn vastgelegd in de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
      Dienovereenkomstig moet worden aangetoond dat de reclameregeling van de televisierichtlijn passend, noodzakelijk en proportioneel
      is voor het bereiken van een rechtmatig doel, om in overeenstemming te zijn met het primaire gemeenschapsrecht.
      
      28.  RTL erkent dat de bescherming van de artistieke integriteit van films een rechtmatig doel kan zijn dat beperking van grondrechten
      kan rechtvaardigen, maar slechts indien dit bijdraagt aan de bescherming van de rechten van  
      anderen in de zin van het tweede lid van artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
      vrijheden. RTL komt tot de slotsom dat in de onderhavige context onder  
      anderen moet worden verstaan de makers van films waarvan de integriteit wordt beschermd.
      
      29.  RTL stelt op grond daarvan dat als aangetoond kan worden dat een filmmaker een film heeft vervaardigd waarvan het de bedoeling
      is dat deze vaker door reclame wordt onderbroken dan de bijzondere regel toestaat, het niet langer gerechtvaardigd is de bijzondere
      regel toe te passen en daarmee de grondrechten te beperken. Een dergelijke beperking, om de rechten van de maker van de productie
      te beschermen, is niet geoorloofd, aangezien dat rechtstreeks tegen de wil van de maker van de productie indruist. Het zou
      ook afbreuk doen aan het pluralisme van de audiovisuele media, aangezien de financiering achteraf van films afhankelijk is
      van de mogelijkheid die omroepen hebben, vaker reclameblokken in te lassen dan de bijzondere regel toestaat.
      
      30.  RTL komt tot de slotsom dat, waar mogelijk, de communautaire wetgeving conform de grondrechten uitgelegd dient te worden en
      dat de bijzondere regel daarom zo moet worden uitgelegd dat deze alleen van toepassing is op films indien dat de wens is van
      de makers daarvan, wier rechten de bestaansgrond van die regel vormen.
      
      31.  De regering van het Verenigd Koninkrijk, de Commissie, de verwijzende rechter en de NLM zijn daarentegen allen de mening toegedaan
      dat de bijzondere regel van toepassing dient te zijn op alle films die vervaardigd zijn voor uitzending op televisie, ongeacht
      of ze zijn geconcipieerd om door reclame te worden onderbroken.
      
      32.  De argumenten van RTL ten aanzien van de eerste vraag kunnen mij niet overtuigen.
      
      33.  Om te beginnen lijken mij wat deze vraag betreft de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van de richtlijn volstrekt ondubbelzinnig.
      Zoals de Commissie opmerkt, is de bijzondere regel van deze bepaling duidelijk bedoeld voor zowel televisiefilms als speelfilms,
      en wordt hierbij geen verschil gemaakt of reclameonderbrekingen al dan niet deel uitmaken van de oorspronkelijke opzet van
      een televisiefilm.
      
      34.  De betekenis waar de tekst van artikel 11, lid 3, op wijst, wordt bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 97/36
      waarin deze bepaling in haar huidige vorm voor het eerst voorkwam. De regering van het Verenigd Koninkrijk, de Commissie en
      de verwijzende rechter memoreren dat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie tot wijziging van de televisierichtlijn
      inhield dat televisiefilms niet langer onder de bijzondere regel zouden vallen. In de toelichting verdedigde de Commissie
      haar wijzigingsvoorstel ten dele met het argument dat televisiefilms  
      bij het maken ervan reeds van natuurlijke pauzes kunnen zijn voorzien zodat reclameboodschappen kunnen worden ingelast zonder
      dat dit een bedreiging vormt voor de integriteit van de productie, dit in tegenstelling tot bioscoopfilms, waarin voor reclame-uitingen geen pauzes zijn opgenomen.
      
         			(8)
         		 De verwerping van de door de Commissie voorgestelde wijziging tijdens het wetgevingsproces steunt het uitgangspunt dat de
      bijzondere regel is bedoeld, zoals ook blijkt uit de bewoordingen, om alle televisiefilms te omvatten, zonder het onderscheid
      dat RTL wenst te maken.
      
      35.  De Commissie stelt dat in de door RTL voorgestane uitlegging de toepassing van de bijzondere regel bij televisiefilms geheel
      facultatief, want afhankelijk van de bedoelingen van de producenten daarvan zou worden. Een dergelijke uitlegging zou daarom
      het effect hebben dat de wijziging van artikel 11, lid 3, zoals voorgesteld door de Commissie, maar verworpen door de gemeenschapswetgever,
      feitelijk toch wordt doorgevoerd.
      
      36.  Uit de doelstellingen die door de bijzondere regel worden nagestreefd, volgt evenmin dat van de duidelijke en ondubbelzinnige
      bewoordingen dient te worden afgeweken door er een extra uitsluiting in te lezen voor televisiefilms die zijn opgezet om door
      reclameboodschappen te worden onderbroken. Gezien de vierentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn en de
      toelichting bij het Europees Verdrag over grensoverschrijdende televisie is de bijzondere regel van artikel 11, lid 3, niet
      alleen opgenomen met het oog op de belangen van de makers van audiovisuele producties, maar ook om de consumenten van deze
      producties te beschermen tegen overdadige reclame tijdens televisiefilms, een doelstelling die ook geldt voor films die zijn
      opgezet om door reclameboodschappen te worden onderbroken.
      
      37.  Resteert de vraag of een dergelijke uitlegging van de bijzondere regel, zoals RTL stelt, leidt tot een onrechtmatige aantasting
      van de grondrechten zoals die zijn neergelegd in de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.
      
      38.  Ik ben er niet van overtuigd dat het vaststellen van regels aangaande televisiereclame noodzakelijkerwijs en in alle gevallen
      een beperking van het grondrecht van omroeporganisaties en producenten op vrijheid van meningsuiting en artistieke vrijheid
      met zich brengt. Ook indien echter de bijzondere regel een beperking van deze rechten zou betekenen en dus gerechtvaardigd
      zou moet worden, stelt RTL mijns inzien ten onrechte dat het enige belang dat een beperking zou kunnen rechtvaardigen, het
      belang is van de makers van de films waar het hier om gaat. Naar mijn mening is het evenzeer gerechtvaardigd rekening te houden
      met de belangen van de televisiekijkers als consumenten. De bijzondere regel is derhalve verdedigbaar op grond van het feit
      dat hij dient ter bescherming van kijkers tegen overdadige reclame.
      
      39.  In haar opmerkingen bij de overige prejudiciële vragen erkent RTL uitdrukkelijk dat de bijzondere regel vanuit een dergelijk
      gezichtspunt verdedigbaar kan zijn, maar is zij daarnaast van mening dat in ieder geval indien de bijzondere regel een ruime
      uitlegging wordt gegeven en aan de uitzondering een beperkte, de bijzondere regel geen evenredig middel is om dat doel te
      bereiken. Om redenen die ik hieronder uiteen zal zetten, ben ik van mening dat de bijzondere regel wel degelijk proportioneel
      is, indien uitgelegd overeenkomstig mijn voorstel.
       De tweede, de derde en de vierde vraag
      
      40.  De overige prejudiciële vragen hebben betrekking op de criteria die gehanteerd moeten worden om vast te stellen of een bepaalde
      productie valt onder het begrip  
      serie in de zin van artikel 11, lid 3, van de richtlijn.
      
      41.  RTL stelt dat het begrip  
      serie voor meerdere uitleg vatbaar is, aangezien de richtlijn geen duidelijke definitie van het begrip geeft en een vaste en uniforme
      betekenis van het begrip evenmin is af te leiden uit de verschillende taalversies van de richtlijn. Bij de uitlegging van
      de bepaling moet derhalve rekening worden gehouden met de context en het doel van de richtlijn, en wel zodanig dat een beperking
      van de in het gemeenschapsrecht verankerde grondrechten wordt vermeden. RTL stelt dat beide uitleggingsmethoden wijzen in
      de richting van een ruime uitlegging van het begrip  
      serie, des dat een reeks verschillende televisiefilms onder het begrip  
      serie valt als deze films regelmatig op een vast tijdstip worden uitgezonden en met elkaar verband houden op grond van andere formele
      en conceptuele criteria alsmede een gemeenschappelijk algemeen thema, zoals bij  
      Der Grosse TV-Roman het geval is.
      
      42.  Naar de mening van RTL volgt uit een systematische uitlegging van het begrip  
      serie dat, om te voorkomen dat het begrip overbodig wordt, het een eigen betekenis dient te krijgen die voldoende afwijkt van het
      begrip  
      feuilleton. De uitzondering zou niet beide begrippen hebben genoemd als daaraan niet een verschillende betekenis diende te worden gehecht.
      Bij het eerste begrip zou daarom niet een dermate nauw verband tussen de verschillende bestanddelen ervan vereist zijn als
      bij het laatste. Volgens RTL dient bij een feuilleton sprake te zijn van eenheid van actie, plaats en personen, terwijl van
      een serie sprake is als is voldaan aan de meer algemene criteria zoals die in de voorgaande alinea zijn uiteengezet.
      
      43.  RTL betoogt verder dat op grond van de doelen van de richtlijn het begrip  
      serie ruim dient te worden uitgelegd. RTL wijst allereerst op het belangrijkste doel van de richtlijn, te weten het bevorderen
      van een vrij verkeer van diensten. RTL stelt dat te strenge beperkingen ten aanzien van reclame-uitingen in strijd zijn met
      dat doel. Iedere dubbelzinnigheid in deze beperkingen dient dan ook eng te worden uitgelegd. Gezien het feit dat  
      series vallen onder de uitzondering op de beperking die is vervat in de bijzondere regel, moet volgens RTL aan dat begrip een ruime
      uitleg worden gegeven.
      
      44.  RTL vestigt ook de aandacht op een ander doel van de richtlijn, te weten het bevorderen van Europese audiovisuele producties,
      zoals blijkt uit de 19e, 20ste en 22ste overweging van de considerans van de richtlijn. Doordat de bijzondere regel de frequentie
      van reclameonderbrekingen beperkt, worden de mogelijkheden van omroeporganisaties om de kosten die gemoeid zijn met de productie
      van televisiefilms binnen Europa terug te verdienen ingeperkt. Producenten in de Verenigde Staten zijn daarentegen beter in
      staat de kosten van de productie van films terug te verdienen aangezien zij vaker reclameonderbrekingen mogen inlassen.
      
      45.  Ten slotte stelt RTL dat er geen geldige reden is voor een enge uitlegging van het begrip  
      serie en dat het begrip zo ruim mogelijk dient te worden uitgelegd om de beperking van de grondrechten die voortvloeit uit de bijzondere
      regel zo gering mogelijk te houden. Gezien het feit dat kwalitatieve beoordelingen subjectief van aard zijn en het in een
      pluralistische en democratische samenleving niet wenselijk is om dergelijke beoordelingen over te laten aan de staat, rechtvaardigt
      de bescherming van de kwaliteit van audiovisuele producties een enge uitlegging van het begrip niet.
      
      46.  Hoewel RTL erkent dat consumentenbescherming een geldige reden kan zijn om een beperking op te leggen als in de bijzondere
      regel is voorzien, is RTL van mening dat een dergelijke beperking niet in verhouding staat tot het te bereiken doel. Consumenten
      worden voldoende beschermd door het feit dat zij de vrijheid hebben een keuze te maken tussen verschillende omroeporganisaties.
      Als een particuliere omroeporganisatie meer reclameonderbrekingen inlast dan de consument bereid is te accepteren, zal deze
      omroep te maken krijgen met dalende kijkcijfers. Indien men echter van mening is dat een verdergaande bescherming van de kijker
      noodzakelijk is, zou het voldoende zijn als de omroeporganisaties worden verplicht in omroepbladen de frequentie van reclameonderbrekingen
      te vermelden, naar analogie van de rechtspraak van het Hof inzake het vrije verkeer van goederen.
      
      47.  De verwijzende rechter, de Commissie, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de NLM verwerpen allen de door RTL voorgestelde
      uitlegging van het begrip  
      serie.
      
      48.  Ik ben evenmin overtuigd door de opmerkingen van RTL bij de tweede, de derde en de vierde prejudiciële vraag.
      
      49.  Ik ben het ermee eens dat het begrip  
      serie niet nauwkeurig omschreven is, evenmin als het begrip  
      feuilleton. Naar mijn mening is voor de onderhavige zaak echter een voldoende duidelijke afbakening van de twee begrippen in hun algemeen
      aanvaarde betekenis mogelijk. Uitgaande van de naar voren gebrachte overwegingen dienen verschillende audiovisuele producties,
      om een feuilleton te vormen, met elkaar verbonden te zijn door een doorlopende verhaallijn waarvan deze producties afleveringen
      zijn. Om een serie te vormen dienen verschillende producties ofwel verbonden te zijn door een doorlopende plot, ofwel dient
      sprake te zijn van dezelfde personages (dramatis personae). De aanwezigheid van een formeel verband zoals RTL dat voorstelt,
      is noch noodzakelijk noch voldoende.
      
      50.  Naar mijn mening sluit een dergelijke benadering beter aan bij de doelstellingen van artikel 11, lid 3, van de richtlijn dan
      de door RTL voorgestelde uitlegging. Zoals ik reeds bij de bespreking van de eerste prejudiciële vraag heb gesteld, kan de
      bijzondere regel naar mijn mening geacht worden de bescherming te beogen van kijkers tegen overmatige reclame in speelfilms
      en televisiefilms. Het is duidelijk de bedoeling dat kijkers bij het kijken naar dergelijke producties een hogere bescherming
      dienen te genieten dan bij het kijken naar gewone programma's, behalve in die gevallen waarin de uitzondering van toepassing
      is. Op welke wijze de uitzondering ook wordt uitgelegd, er moet altijd een betekenis aan worden toegekend die de bijzondere
      regel niet volledig uitholt. De Commissie, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de NLM benadrukken allen dat de uitleg
      die RTL geeft aan het begrip  
      serie omroeporganisaties in staat stelt de bijzondere regel gemakkelijk te omzeilen, door televisiefilms te bundelen op basis van
      vage en subjectieve algemene thema's en op een vast tijdstip uit te zenden. Slechts de eis van een verband dat nauw aansluit
      bij de inhoud, kan deze consequentie, die nooit kan zijn bedoeld met de uitzondering, voorkomen.
      
      51.  Bovendien lijkt het mij redelijk aan te nemen dat films onder de bijzondere regeling van artikel 11, lid 3, vallen vanwege
      de hogere concentratie die van de kijkers wordt gevraagd wanneer zowel de plot als de karakters zich dienen te ontwikkelen
      in de loop van één enkele en op zichzelf staande productie, die te vaak onderbroken zou worden als reclameblokken worden ingelast
      met de frequentie die door de algemene regel wordt toegestaan. Deze redenering biedt verdere steun aan mijn uitlegging van
      de begrippen  
      serie en  
      feuilleton. Deze categorieën zijn nu juist in de uitzondering opgenomen omdat, indien de plot of de hoofdrollen van een productie zich
      in de loop van een aantal afleveringen ontwikkelen, niet dezelfde noodzaak bestaat tot het handhaven van een ononderbroken
      concentratie van de kijkers door verdergaande beperkingen op te leggen met betrekking tot de toegestane frequentie van reclameonderbrekingen
      dan normaal.
      
      52.  Een dergelijke uitlegging van het begrip  
      serie, hoewel minder ruim dan RTL voorstaat, leidt naar mijn mening niet tot enige ongerechtvaardigde beperking van grondrechten.
      Zoals ik hierboven reeds heb betoogd, en zoals RTL ook zelf erkent in haar opmerkingen bij de tweede, de derde en de vierde
      vraag, is consumentenbescherming een geoorloofd doel dat beperkingen die voortvloeien uit de bijzondere regel zoals die door
      de uitzondering wordt ingeperkt, kan rechtvaardigen.
      
      53.  En zelfs indien in de bijzondere regel zoals ik hem heb uitgelegd, en de daaraan gekoppelde uitzondering een beperking van
      grondrechten zou moeten worden gezien, ben ik van mening dat dit een evenredige maatregel is om de kijkers te beschermen.
      Ik zou allereerst willen opmerken dat het door RTL met betrekking tot de kwestie van de proportionaliteit gestelde een verdergaande
      consequentie lijkt te hebben dan RTL eraan toeschrijft. Als het waar zou zijn, zoals RTL lijkt te suggereren, dat het om kijkers
      te beschermen tegen overmatige reclame voldoende is dat omroeporganisaties aan kijkers mededeling doen van de frequentie van
      reclameblokken, en dat iedere andere beperking van de reclame niet proportioneel is, zouden noch de bijzondere regel, noch
      de algemene regel, noch de bepalingen in de richtlijn met betrekking tot de totale hoeveelheid reclame stand kunnen houden,
      tenminste in die gevallen waarin de rechten van de makers van de uitgezonden productie niet ter discussie staan. Aangezien
      deze bepalingen van de richtlijn niet op een naar de mening van RTL evenredige wijze uitgelegd zouden kunnen worden, zouden
      ze, als niet verenigbaar met de grondrechten van omroeporganisaties en producenten, nietig moeten worden verklaard.
      
      54.  In ieder geval ben ik het niet eens met de voorbehouden van RTL ten aanzien van de proportionaliteit van de uitlegging van
      de bijzondere regel en de uitzondering zoals ik die hier heb voorgesteld. Zoals blijkt uit de rechtspraak van het Europees
      Hof voor de Rechten van de Mens met betrekking tot het recht van vrije meningsuiting van artikel 10 van het Europees Verdrag
      tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is dat Hof bereid aanzienlijke beperkingen van commerciële
      reclame te accepteren
      
         			(9)
         		 en heeft het het bijzonder belang benadrukt van een beoordelingsmarge voor nationale overheden met betrekking tot commerciële
      aangelegenheden, in het bijzonder op een gebied dat zo complex en aan veranderingen onderhevig is als reclame.
      
         			(10)
         		  Conclusie
      
      55.  Ik ben daarom van mening dat de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen als volgt dienen te worden beantwoord: 
      1) Artikel 11, lid 3, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke
      en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, zoals gewijzigd
      bij richtlijn 97/36/EG van 30 juni 1997, is van toepassing ongeacht of televisiefilms speciaal voor televisie zijn geproduceerd
      en onderbrekingen voor reclamespots deel uitmaken van hun oorspronkelijke opzet. 
      
      2) Verschillende audiovisuele producties vormen samen een serie in de zin van die bepaling, wanneer sprake is van ofwel een doorlopende
      plot ofwel dezelfde hoofdpersonen (dramatis personae).
      
      
       1 –
         
           Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –
         
         PB L 298, blz. 23.
      
      3 –
         
         PB L 202, blz. 60.
      
      4 –
         
         Arrest van 9 februari 1995, Leclerc-Siplec (zaak C-412/93, Jurispr. I-179, punten 28 en 29).
      
      5 –
         
         Bulletin van de Europese Gemeenschappen, nr. 12/1988, blz. 8 en 10.
      
      6 –
         
         Arrest van 12 december 1996, RTI e.a. (gevoegde zaken C-320/94, C-328/94, C-329/94, C-337/94, C-338/94 en C-339/94, Jurispr.
            I-6471, punt 33). 
         
      
      7 –
         
         Zie punt 10 van mijn conclusie in de zaak ARD (arrest van 28 oktober 1999, C-6/98, Jurispr. blz. I-7599).
      
      8 –
         
         COM(95) 86 def. 95/0074 (COD) van 31 mei 1995,  
            Verslag over de toepassing van richtlijn 89/552/EEG en voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
            wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad, blz. 40.
         
      
      9 –
         
         Arrest Casado Coca/Spanje van 24 februari 1994, serie A, nr. 285.
      
      10 –
         
         Arrest VGTVerein gegen Tierfabriken/Zwitserland van 28 juni 2001,  
             Recueil des arrêts et décisions  2001-VI, punt 69.