CELEX: E2014C0244
Language: da
Date: 2014-06-26 00:00:00
Title: EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 244/14/KOL af 26. juni 2014 om eventuel støtte til Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]

22.10.2015   
            
            
               DA
            
            
               Den Europæiske Unions Tidende
            
            
               L 277/41
            
         EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING
   Nr. 244/14/KOL
   af 26. juni 2014
   om eventuel støtte til Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]
   
      
         (Norge)
      
   
   EFTA-Tilsynsmyndigheden (herefter »Tilsynsmyndigheden«) har —
   UNDER HENVISNING TIL aftalen
   om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter »EØS-aftalen«), særlig artikel 61 og protokol 26,
   UNDER HENVISNING TIL aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (herefter »tilsyns- og domstolsaftalen«), særlig artikel 24,
   UNDER HENVISNING TIL protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, særlig artikel 7, stk. 2, i del II,
   EFTER AT HAVE opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og
   ud fra følgende betragtninger:
   I.   SAGSFREMSTILLING
   1.   SAGSFORLØB
   
   
               (1)
            
            
               Ved brev af 15. april 2010 (registreringsnr. 553725) sendte Den Norske Forleggerforening (herefter »NFF«) Tilsynsmyndigheden en klage med påstand om, at der er ydet ulovlig statsstøtte til Nasjonal digital læringsarena (herefter »NDLA«). Ved e-mail af 15. juli 2011 (registreringsnr. 608593) fremsendte klageren yderligere oplysninger.
            
         
               (2)
            
            
               Ved brev af 2. juli 2010 (registreringsnr. 558201) anmodede Tilsynsmyndigheden om supplerende oplysninger. Ved brev af 9. september 2010 (registreringsnr. 568942) svarede de norske myndigheder på anmodningen om oplysninger. Endvidere fandt der drøftelser sted mellem Tilsynsmyndigheden og de norske myndigheder om denne sag på et møde den 13.-14. oktober 2010 i Norge. De norske myndigheder sendte Tilsynsmyndigheden supplerende oplysninger ved brev af 1. december 2010 (registreringsnr. 579405).
            
         
               (3)
            
            
               Tilsynsmyndigheden anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 4. februar 2011 (registreringsnr. 574762). De norske myndigheder svarede ved brev af 7. marts 2011 (registreringsnr. 589528). De norske myndigheder gav yderligere præciseringer pr. e-mail af 2. maj 2011 og 12. august 2011 (registreringsnr. 596402 og 608596).
            
         
               (4)
            
            
               Den 12. oktober 2011 vedtog Tilsynsmyndigheden beslutning nr. 311/11/KOL om, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 (herefter »beslutningen« (2)). Den 9. januar 2012 anlagde sagsøgeren sag til prøvelse af beslutningen, og ved dom i sag E-1/12, Den norske Forleggerforening mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, af 11. december 2012 annullerede EFTA-Domstolen beslutningen (herefter »dommen«) (3).
            
         
               (5)
            
            
               Efter dommen vedtog Tilsynsmyndigheden den 27. marts 2013 beslutning nr. 136/13/KOL om indledning af en formel undersøgelsesprocedure (4). De norske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen den 6. maj 2013 (registreringsnr. 672024). NFF fremsatte sine bemærkninger den 31. juli 2013 (registreringsnr. 679681). Tredjeparter fremsatte en række bemærkninger mellem den 2. og den 15. september 2013. Bemærkningerne fra disse tredjeparter blev sendt til de norske myndigheder pr. e-mail af 4. oktober 2013 (registreringsnr. 685793, 685794, 685795 og 685797) og 7. oktober 2013 (registreringsnr. 685884, 685885, 685886, 685887 og 685889) og ved brev af 29. oktober 2013 (registreringsnr. 688133).
            
         
               (6)
            
            
               Efter anmodning fra NFF blev der holdt et møde den 16. oktober 2013 i Bruxelles, hvor NFF kort fremsatte yderligere bemærkninger til sagen. Den 27. oktober 2013 sendte NFF en kopi af det materiale, der ligger til grund for dens redegørelse, samt yderligere skriftlige bemærkninger (registreringsnr. 688135), der blev fremsendt til de norske myndigheder den 29. oktober 2013. De norske myndigheder fremsatte deres bemærkninger den 29. november 2013 (registreringsnr. 691769).
            
         
               (7)
            
            
               Tilsynsmyndigheden anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 17. februar 2014 (registreringsnr. 694424). De norske myndigheder svarede ved brev af 31. marts 2014 (registreringsnr. 703980 og 703991, bilag 1-28 til registreringsnr. 703987).
            
         2.   NDLA
   
   
               (8)
            
            
               NDLA er en enhed, der er oprettet af de norske amter på grundlag af § 27 i loven om lokalforvaltning (5). Den har ikke status som juridisk person.
            
         
               (9)
            
            
               I henhold til § 27 i loven om lokalforvaltning kan kommuner og amter gå sammen om at udføre fælles opgaver. Samarbejdet bør finde sted gennem en bestyrelse, der udpeges af de relevante kommuner og amter. Bestyrelsen kan bemyndiges til at vedtage beslutninger om driften og tilrettelæggelsen af det tværkommunale samarbejde. Det fremgår endvidere af bestemmelsen, at det bør fastlægges i vedtægterne for et sådant samarbejde, hvem der skal udpeges til at sidde i og repræsentere bestyrelsen, hvilket aktivitetsområde den skal have, om de deltagende kommuner eller amter skal yde finansielle bidrag, om bestyrelsen kan indgå låneaftaler eller på anden vis pålægge de deltagende kommuner/amter finansielle forpligtelser, og endelig, hvordan et sådant samarbejde skal bringes til ophør. Kun kommuner og amter har lov til at deltage i et tværkommunalt samarbejde. Hverken staten, andre statslige enheder eller private parter kan deltage i sådanne former for samarbejde. Endvidere skal samarbejdet være reelt i den forstand, at loven forbyder, at forvaltningen af samarbejdet uddelegeres til ét amt.
            
         
               (10)
            
            
               Oprettelsen af NDLA er beskrevet i afdeling I.4.4.
            
         
               (11)
            
            
               Formålet med NDLA er at udvikle og købe digitalt undervisningsmateriale med henblik på gratis at offentliggøre materialet på internettet til brug for lærere og elever. Dette gøres ved at offentliggøre materialet på et websted med fri adgang. NDLA har fire hovedaktivitetsområder: for det første udvikling og levering af digitalt undervisningsmateriale til ungdomsuddannelsesinstitutioner, for det andet indkøb af digitalt undervisningsmateriale fra tredjepartsleverandører, for det tredje kvalitetskontrol med undervisningsmateriale, og for det fjerde driften af det websted, hvor det digitale undervisningsmateriale offentliggøres (disse aktiviteter betegnes herefter også som »køb, udvikling og levering af digitale undervisningsmaterialer«).
            
         3.   KLAGEREN — DEN NORSKE FORLÆGGERFORENING (»NFF«)
   
   
               (12)
            
            
               NFF repræsenterer virksomheder, der er eller kunne være aktive inden for udvikling og distribution af digitalt undervisningsmateriale.
            
         
               (13)
            
            
               Klageren gør gældende, at tildeling af midler til NDLA med henblik på køb, udvikling og levering af digitalt undervisningsmateriale udgør ulovlig statsstøtte til NDLA. I den forbindelse understreger klageren, at NDLA efter dens opfattelse ikke er en integrerende del af den offentlige forvaltning, men snarere en virksomhed efter statsstøttereglerne. Klageren minder om, at en virksomhed ifølge fast retspraksis er en enhed, der udøver økonomisk virksomhed. Klageren antyder, at økonomisk virksomhed ifølge Den Europæiske Unions Domstol (herefter »EU-Domstolen«) er virksomhed, der i hvert fald i princippet kunne udøves af en privat virksomhed med gevinst for øje. Som sådan udøver enhver enhed, der udfører en aktivitet, som kunne være med gevinst for øje, en økonomisk virksomhed.
            
         
               (14)
            
            
               Klageren gør endvidere gældende, at der var et marked for digitalt undervisningsmateriale, før NDLA påbegyndte sin virksomhed, og at NDLA nu konkurrerer med etablerede private virksomheder, der tilbyder digitale undervisningsressourcer. Klageren hævder, at udvikling og levering af digitale undervisningsressourcer på dette grundlag udgør økonomisk virksomhed. Klageren antyder endvidere, at NDLA's øvrige aktiviteter er nært knyttet til udvikling og levering af digitale undervisningsressourcer og derfor også skal betragtes som værende af økonomisk art.
            
         
               (15)
            
            
               Klageren anfører desuden, at EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, ikke finder anvendelse, og konkluderer, at den norske stat — da der ikke foreligger en anmeldelse — har ydet statsstøtte i strid med statsstøttereglerne.
            
         4.   BAGGRUND
   
   4.1.   UDDANNELSESSYSTEMET I NORGE
   
   
               (16)
            
            
               Uddannelse i Norge gives gennem et system af gratis offentlige skoler. Dette system er opdelt i en obligatorisk grundskole (6 til 13 år), et obligatorisk skoleforløb på sekundærtrinnet (13 til 16 år) og et ikkeobligatorisk ungdomsuddannelsesforløb (16 til 19 år).
            
         
               (17)
            
            
               I 2006 besluttede de norske myndigheder som led i kundskabsfremmeinitiativet (6), at alle norske skoler skulle fokusere på visse grundlæggende færdigheder i alle fag. En af disse færdigheder er evnen til at tilegne sig viden om et givet emne ved hjælp af informations- og kommunikationsteknologi. Dette krav blev indført i den nationale læseplan for elever i den tiårige obligatoriske skole (dvs. skoleforløbet fra 1. til 10. klassetrin) og for elever i det første år af en ungdomsuddannelse (dvs. skoleforløbet fra 11. til 13 klassetrin) og lærlingeuddannelser. Ifølge den norske uddannelseslov (7) er amterne ansvarlige for opfyldelsen af disse krav.
            
         
               (18)
            
            
               I 2007 ændrede de norske myndigheder endvidere uddannelsesloven og pålagde amterne at stille det nødvendige trykte eller digitale undervisningsmateriale gratis til rådighed for eleverne. Det bemærkes, at eleverne i det norske ungdomsuddannelsesforløb (11. til 13. klassetrin) indtil da skulle købe deres undervisningsmateriale på grundlag af det materiale, som skolerne havde udvalgt i overensstemmelse med den nationale læseplan. Ændringen blev gennemført, efter at den norske regering havde undersøgt mulige metoder til og de økonomiske konsekvenser af at indføre gratis undervisningsmateriale i ungdomsuddannelsesforløbet (8).
            
         
               (19)
            
            
               Ifølge en hvidbog (9) er princippet om at stille undervisningsmateriale gratis til rådighed ikke noget nyt, da det allerede implicit er blevet fastlagt i forbindelse med forbuddet mod at opkræve undervisningsgebyrer, hvilket kunne fortolkes således, at undervisningsmateriale også skal være gratis. Det blev dog anerkendt i hvidbogen, at princippet om gratis undervisningsmateriale ikke var eksplicit reguleret, hvilket blev udtrykt på følgende måde:
               »Reglen er ny, men det er ikke hensigten at ændre den gældende lovgivning. Princippet om gratis uddannelse følger af § 35, stk. 3, i loven om uddannelse på sekundærtrinnet (10), der forbyder opkrævning af undervisningsgebyrer. Den nuværende ordning med, at elever og lærlinge selv skal betale for deres undervisningsmaterialer og -værktøjer, er ikke fastsat ved lov« (11) (uofficiel oversættelse).
            
         
               (20)
            
            
               Det hedder nu udtrykkeligt i det ny afsnit 9 i § 3, stk. 1, i uddannelsesloven, at:
               »Uddannelse på offentligt drevne skoler eller i offentligt drevne uddannelsesinstitutioner inden for ungdomsuddannelsesforløbet er gratis. Amtet er ansvarligt for at forsyne eleverne med det nødvendige trykte og digitale undervisningsmateriale og det nødvendige digitale udstyr. Det kan ikke kræves, at eleverne skal dække nogen omkostninger til sådant materiale eller udstyr ud over det, der er fastsat i bestemmelserne. (…)« (12) (uofficiel oversættelse).
            
         4.2.   BESTEMMELSER I DET REVIDEREDE STATSBUDGET
   
   
               (21)
            
            
               Forpligtelsen til gratis at stille digitalt og fysisk undervisningsmateriale til rådighed udgør en betydelig finansiel byrde for de norske amter. I betragtning af disse ekstraomkostninger besluttede den norske regering i 2006 at tilvejebringe supplerende midler. Tilvejebringelsen af disse midler blev medtaget i det reviderede statsbudget, der blev vedtaget den 12. maj 2006:
               »Regeringens mål er at indføre gratis undervisningsmaterialer i skoleforløbet på sekundærtrinnet. Regeringen ønsker samtidig at fremme brugen af digitale undervisningsmaterialer i skoleforløbet på sekundærtrinnet. Som led i bestræbelserne på at mindske udgifterne for den enkelte elev gennem udvidet adgang til brugen af digitale undervisningsmaterialer foreslår regeringen, at der anvendes 50 000 000 NOK til udviklingen og anvendelsen af digitalt undervisningsmateriale.
               Ansøgninger fra amterne kan omfatte en, flere eller alle skoler på sekundærtrinnet i amtet og et eller flere emner. Formålet med dette bidrag er at fremme udviklingen og anvendelsen af digitalt undervisningsmateriale og bidrage til at mindske elevernes udgifter til undervisningsmateriale.
               Midlerne kan anvendes til indkøb eller udvikling af digitalt undervisningsmateriale på lokalt plan. Midlerne kan ikke anvendes til udvikling af digital infrastruktur. Det er planen at give (sic.) [prioritet] til ansøgninger, der bygger på samarbejde mellem amterne« (13) (uofficiel oversættelse fra de norske myndigheder).
            
         4.2.1.   
         Opfordring til at indsende en ansøgning
      
   
   
               (22)
            
            
               I et brev af 19. juni 2006 opfordrede undervisnings- og forskningsministeriet amterne til hver for sig eller samlet at ansøge om de 50 mio. NOK, der var blevet bevilget, senest den 15. august 2006. I brevet beskrives formålene og idéen med initiativet som følger:
               
                           —
                        
                        
                           »At øge adgangen til digitalt undervisningsmateriale i ungdomsuddannelsesforløbet og anvende det bredt.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           At forbedre kompetencen inden for ungdomsuddannelsesforløbet og blandt skoleejerne til at købe og/eller udvikle digitale undervisningsmaterialer.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           At øge mængden og mangfoldigheden af digitalt undervisningsmateriale, der er bestemt for ungdomsuddannelsesforløbet.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           At mindske elevernes udgifter til anskaffelse af undervisningsmateriale« (uofficiel oversættelse fra de norske myndigheder).
                        
                     (…) I [det reviderede statsbudget] for 2006 udtaler regeringen følgende:
               »Midlerne kan anvendes til indkøb af digitale undervisningsressourcer« (14) (uofficiel oversættelse).
            
         4.2.2.   
         Oprettelsen af NDLA
      
   
   
               (23)
            
            
               I august 2006 mødtes uddannelsescheferne fra de 19 norske amter for at drøfte muligheden af en fælles ansøgning om midlerne. Oslo amt besluttede ikke at deltage i et samarbejdsprojekt, men de andre 18 amter vedtog at indlede et tværkommunalt samarbejde og oprette NDLA med henblik på at forvalte processen for en ubestemt periode. Hvert af disse amter vedtog derefter følgende beslutning:
               »Amtsrådet (fylkesting) vedtager en beslutning for amterne Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold og Østfold om at etablere et tværkommunalt samarbejde, NDLA, med egen bestyrelse, jf. § 27 i loven om lokalforvaltning. Formålet med dette samarbejde er at lette køb, udvikling, anvendelse og tilrettelæggelse af digitale undervisningsressourcer for alle fag i ungdomsuddannelsesforløbet. Resultatet skal være gratis digitalt undervisningsmateriale, der letter aktiv læring og deling (…)« (15) (uofficiel oversættelse fra de norske myndigheder).
            
         
               (24)
            
            
               Den 1. december 2012 besluttede Akershus at forlade NDLA, men derefter at melde sig ind i NDLA igen pr. 1. januar 2014. Ifølge forordet til NDLA's årsrapport for 2012 »meldte Akershus sig ud på grund af det lave besøgstal fra dets egne skoler (…)« (16) (uofficiel oversættelse). Ifølge oplysningerne på NDLA's websted var Akershus' begrundelse for at melde sig ind igen, at »siden Akershus forlod NDLA, er anvendelsen af emnerne på ndla.no steget enormt.« (uofficiel oversættelse), hvilket vil sige, at NDLA i dag består af 18 amter.
            
         4.3.   MIDLER TIL AMTERNE
   
   
               (25)
            
            
               Ansøgningen om statsmidlerne blev den 15. oktober 2006 indgivet samlet af de 18 amter til undervisnings- og forskningsministeriet, der gav foreløbigt tilsagn om at godkende et tilskud på 2 mio. NOK til projektplanlægning og yderligere 15 mio. NOK til udvikling og køb af indhold (dvs. i alt 17 mio. NOK). Tilskuddet på 15 mio. NOK skulle ikke tildeles, før projektet var planlagt (17). Projektplanen, der blev modtaget den 16. februar 2007, blev godkendt den 20. april 2007, og de yderligere 15 mio. NOK blev tildelt på en række betingelser:
               »Midlerne skal anvendes til indkøb, udvikling og/eller tilpasning af digitale undervisningsværktøjer i fagene norsk og naturfag for Vg1 (det videregående trin 1) (18) fra efteråret 2007
               (…)
               Ministeriet anmoder endvidere om, at amterne i fællesskab udpeger en ansvarlig retlig enhed, der skal varetage amternes ansvar for digitale undervisningsressourcer under dette initiativ. En sådan enhed kan f.eks. være en juridisk person, et tværkommunalt samarbejde eller et værtsamt, men den kan ikke selv udøve økonomisk virksomhed.
               (…)
               Ministeriet forventer, at indkøbet af digitale undervisningsmaterialer og udviklingstjenester finder sted i overensstemmelse med reglerne om offentlige udbud. Udvikling af digitale undervisningsressourcer, der forestås af amtets personale, skal betragtes som en aktivitet for egen regning, forudsat at amterne ikke opnår økonomisk gevinst ved denne aktivitet. Udvikling, der forestås af personer, som ikke er ansat ved amtet, skal betragtes som køb af tjenesteydelser og bør på vanlig vis vurderes på grundlag af reglerne og bestemmelserne om offentlige udbud« (19) (uofficiel oversættelse).
            
         
               (26)
            
            
               Efter godkendelsen af midlerne overførte uddannelses- og forskningsministeriet 30,5 mio. NOK over en periode på tre år (2 mio. NOK og 15 mio. NOK i 2006-2007, 9 mio. NOK i 2008 til udvikling af (digitalt) undervisningsmateriale og 4,5 mio. NOK i 2009 til infrastruktur og teknisk support) til NDLA-projektet (se sammenfatning i nedenstående tabel i betragtning 27) (20).
            
         
               (27)
            
            
               Derudover blev amterne som følge af ændringen af uddannelsesloven i 2007 kompenseret for forpligtelserne til at stille (fysisk og digitalt) undervisningsmateriale til rådighed gennem en forhøjelse af ordningen med tilskud til amterne fra ministeriet for lokalstyre og regionaludvikling, der ændrede navn til ministeriet for lokalstyre og modernisering pr. 1. januar 2014 (21). Denne kompensation var baseret på de anslåede udgifter til levering af undervisningsmateriale inden for alle fag. Kompensationsbeløbene er sammenfattet nedenfor (22):
               
                           År
                        
                        
                           2006-2007
                        
                        
                           2008
                        
                        
                           2009
                        
                        
                           2010
                        
                     
                           Bloktilskud fra staten til amterne, for at de kan stille gratis undervisningsmateriale til rådighed
                        
                        
                           287 mio. NOK
                        
                        
                           211 mio. NOK
                        
                        
                           347 mio. NOK
                        
                        
                           308 mio. NOK
                        
                     
                           (Specifikt) tilskud fra undervisnings- og forskningsministeriet til NDLA
                        
                        
                           17 mio. NOK
                        
                        
                           9 mio. NOK
                        
                        
                           4,5 mio. NOK (23)
                           
                        
                        
                           —
                        
                     
         4.3.1.   
         Amternes finansiering af NDLA
      
   
   
               (28)
            
            
               De deltagende amter besluttede at anvende en del af midlerne fra den bloktilskudsordning, der er omhandlet i betragtning 27 ovenfor, til NDLA-projektet. Amternes budgettildeling er sammenfattet nedenfor (24):
               
                           År
                        
                        
                           2008
                        
                        
                           2009
                        
                        
                           2010
                        
                        
                           2011
                        
                        
                           2012
                        
                     
                           Tilskud fra amterne (25) til NDLA
                        
                        
                           21,1 mio. NOK
                        
                        
                           34,7 mio. NOK
                        
                        
                           58,8 mio. NOK (26)
                           
                        
                        
                           57,7 mio. NOK (27)
                           
                        
                        
                           64,9 mio. NOK (28)
                           
                        
                     
                           Procentsats/beløb i amternes budget for gratis undervisningsmaterialer til NDLA
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           10 %
                        
                        
                           20 %
                        
                        
                           355 NOK pr. elev
                        
                        
                           400 NOK pr. elev
                        
                     
         
               (29)
            
            
               Mens den måde, hvorpå midlerne blev kanaliseret til NDLA, ændrede sig over tid, forblev den vigtigste finansieringskilde den samme, nemlig tilskud fra staten gennem undervisnings- og forskningsministeriet og ministeriet for lokalstyre og modernisering.
            
         
               (30)
            
            
               NDLA fik således i det første år af sit virke tildelt midler direkte fra uddannelses- og forskningsministeriet (17 mio. NOK i 2007). Derefter blev NDLA i sit andet og tredje år finansieret både direkte af staten og af amterne, der tildelte en del af deres tilskud fra staten til NDLA.
            
         
               (31)
            
            
               Undervisnings- og forskningsministeriet dækkede kun udgifterne til teknisk support til NDLA og dens infrastruktur, dvs. opgradering og flytning af indholdsforvaltningssystemet, på 4,5 mio. NOK i 2009, da det finansielle ansvar for gratis undervisningsmaterialer overgik til amterne pr. 1. juli 2009 (29).
            
         
               (32)
            
            
               Fra 2010 og indtil nu er NDLA udelukkende blevet finansieret over amternes budget, der igen anvender de midler, de modtager fra den bloktilskudsordning, der administreres af ministeriet for lokalstyre og modernisering.
            
         4.3.2.   
         Retsgrundlaget for finansieringen
      
   
   
               (33)
            
            
               Retsgrundlaget for de midler, som undervisnings- og forskningsministeriet betaler til NDLA, er Stortingets beslutning om statsbudgettet kombineret med delegation af beføjelse til undervisnings- og forskningsministeriet til at godkende ansøgninger om tilskud.
            
         
               (34)
            
            
               Retsgrundlaget for tilskud fra amterne til NDLA findes i de deltagende amters budgetbeslutninger (30).
            
         4.4.   OPRETTELSEN AF NDLA
       (31)
   
   4.4.1.   
         Ad hoc-samarbejde: 15. oktober 2006-1. juli 2009
      
   
   
               (35)
            
            
               Fra den 15. oktober 2006 (32) til den 1. juli 2009 var NDLA aktiv som et ad hoc-samarbejde, inden den formelt blev etableret som et tværkommunalt samarbejde i henhold til § 27 i loven om lokalforvaltning.
            
         
               (36)
            
            
               Fra den 15. oktober til den 15. februar 2007 fokuserede de amter, der deltog i NDLA, på at udarbejde en projektplan, der skulle indsendes til undervisnings- og forskningsministeriet med henblik på at opnå godkendelse af og finansiering til NDLA. Projektplanen blev modtaget i ministeriet den 16. februar 2007 og godkendt i april 2007 (33). På det tidspunkt blev de strategiske beslutninger vedrørende projektet truffet af »forummet for amternes uddannelseschefer« (herefter »FFU«) (34). Den daglige ledelse af projektet blev varetaget af en bestyrelse, der var udpeget af FFU, og som bestod af fem medlemmer. Disse fem medlemmer var samtidig uddannelseschefer på amtsniveau. Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder bestod bestyrelsen af mindst én repræsentant fra de tre uddannelsesregioner (Region Nord, Region Sydvest og Region Øst) og chefen for FFU (35).
            
         
               (37)
            
            
               Ud over disse fem bestyrelsesmedlemmer arbejdede fire medarbejdere fra forskellige amter med projektet (36). NDLA's bestyrelse fulgte et aftalt mandat, der var udarbejdet af de deltagende amter, og som omfattede to specifikke mål (37), nemlig at:
               
                           i)
                        
                        
                           oprette en organisation, der kunne tilbyde gratis adgang til digitalt undervisningsmateriale med det langsigtede mål at dække behovet inden for alle emner og emneområder i ungdomsuddannelsesforløbet, og
                        
                     
                           ii)
                        
                        
                           tilbyde digitalt undervisningsmateriale, der dækker to specifikke fag, nemlig norsk og naturfag (trin 2) i ungdomsuddannelsesforløbet, inden efteråret 2007.
                        
                     
         
               (38)
            
            
               For at opnå statsfinansiering krævede uddannelses- og forskningsministeriet, at en retlig enhed skulle være ansvarlig for projektet. Som følge af dette krav blev Hordaland amt udpeget som ansvarlig retlig enhed. Dette blev bekræftet ved en beslutning truffet af Hordaland amt den 16. oktober 2007 (38), som de andre deltagende amter tilsluttede sig gennem deres egne bestyrelser.
            
         
               (39)
            
            
               I løbet af 2008 og 2009 drøftede amterne, hvordan NDLA burde organiseres fremover. Målet var at formalisere ordningen og samtidig minimere de ændringer, der er nødvendige for det eksisterende samarbejde (39). I sidste instans vedtog bestyrelserne i alle amter tilsvarende beslutninger om at tillade amterne at deltage i et tværkommunalt samarbejde i overensstemmelse med § 27 i loven om lokalforvaltning. Det fremgik af beslutningerne, at målet med NDLA var at købe, udvikle og distribuere digitalt undervisningsmateriale inden for alle fag, hvori der undervises i ungdomsuddannelsesforløbet i Norge. Amterne besluttede, at samarbejdet ikke skulle være en separat retlig enhed, hvilket var afspejlet i NDLA's vedtægter (40). NDLA blev formelt oprettet som et tværkommunalt samarbejde den 1. juli 2009, der er den dato, som er anført i vedtægterne. Denne dato er blevet bekræftet af de norske myndigheder som den korrekte oprettelsesdato (41). Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder blev vedtægterne ændret lidt i 2012 (42). Denne ændring berørte ikke NDLA's kompetence som fastsat i betragtning 52.
            
         4.4.2.   
         Tværkommunalt samarbejde — Repræsentantskabet og bestyrelsen
      
   
   
               (40)
            
            
               Ifølge vedtægterne varetager FFU rollen som repræsentantskab (43) og forbliver dermed ansvarlig for den overordnede forvaltning, sådan som det var tilfældet i ad hoc-samarbejdsfasen. I den ændrede tekst til vedtægterne fra 2012 blev henvisningen til FFU fjernet, men repræsentantskabets sammensætning og funktion forbliver uændret. Dette afspejler formålet med og strukturen af et tværkommunalt samarbejde, hvor alle de deltagende amter skal være repræsenteret i det øverste beslutningstagende organ (44).
            
         
               (41)
            
            
               Ifølge vedtægterne består bestyrelsen af mindst fem medlemmer, herunder mindst én repræsentant for hver af uddannelsesregionerne (dvs. Region Nord, Region Sydvest og Region Øst), altså den samme struktur som i ad hoc-samarbejdsfasen (45).
            
         
               (42)
            
            
               Ifølge vedtægterne (46) er det bestyrelsens opgave at tilse, at NDLA er i stand til at udføre sine opgaver i henhold til vedtægterne, nemlig at sikre, 1) at der gratis stilles digitale undervisningsmaterialer til rådighed, 2) at ungdomsuddannelsesforløbet er kendetegnet ved samarbejde og deling, 3) at elever og lærere deltager aktivt i undervisning og læring, 4) at fagmiljøer og netværk landet over er en drivkraft for udviklingen af digitalt undervisningsmateriale i topklasse, og 5) at der er passende indhold og tjenester til rådighed til at dække elevernes og lærerne behov.
            
         
               (43)
            
            
               Selv om bestyrelsen har beføjelse til at indgå finansielle forpligtelser på vegne af deltagerne, er det udtrykkeligt fastsat i vedtægterne, at bestyrelsen kun udøver sin myndighed på grundlag af delegationsbeslutninger truffet af repræsentantskabet, der også kan give bestyrelsen instrukser og tilsidesætte dens beslutninger. I den ændrede tekst til vedtægterne fra 2012 er beføjelsen til at indgå finansielle forpligtelser på vegne af medlemmerne af NDLA implicit, men bestyrelsens funktion er uændret. Under alle omstændigheder er sådanne finansielle forpligtelser begrænset af det budget, som de deltagende amter har aftalt for NDLA. I den forbindelse bør det bemærkes, at alle NDLA's finansielle transaktioner udføres af Hordaland amt og den amtslige indkøbsenhed for BTV (se betragtning 54 nedenfor for flere detaljer). Endvidere fremgår det af vedtægterne, at hverken bestyrelsen eller repræsentantskabet kan indgå en kreditaftale eller udstede garantier på vegne af det tværkommunale samarbejde. I den henseende har de norske myndigheder forklaret, at hverken repræsentantskabet, bestyrelsen eller ledelsen i praksis pålægger amterne finansielle forpligtelser.
            
         4.4.3.   
         Amtslige beslutninger om accept af det tværkommunale samarbejde
      
   
   
               (44)
            
            
               I løbet af 2009 vedtog de 18 forskellige amter beslutninger om at acceptere aftalen og vedtægterne om oprettelse af NDLA som et tværkommunalt samarbejde. Disse beslutninger blev truffet af amterne på forskellige tidspunkter, men det store flertal af dem gjorde det inden 1. juli 2009, der var den dato, hvor amterne havde besluttet, at samarbejdet skulle træde i kraft (47).
            
         
               (45)
            
            
               De norske myndigheder har hævdet, at alle de 18 amter har deltaget i NDLA-samarbejdet siden ad hoc-fasen (med undtagelse af Akershus, der meldte sig ud og ind igen, se betragtning 24 ovenfor), og at det formelle samarbejde begyndte den 1. juli 2009.
            
         
               (46)
            
            
               Det første bestyrelsesmøde i NDLA fandt sted den 11. august 2009 (48).
            
         4.5.   NDLA'S BUDGET OG INDKØB
   
   
               (47)
            
            
               NDLA's finansieringsniveau i et givet år vedtages i sidste instans af de deltagende amter. Beslutningen bygger på en henstilling fra NDLA's bestyrelse, hvori der redegøres for dens holdning til finansieringsniveauet, men amterne er ikke juridisk bundet af en sådan henstilling. Det primære formål med finansieringen (49) er at sætte NDLA i stand til at opfylde sine erklærede mål, nemlig at købe, udvikle og distribuere digitalt undervisningsmateriale inden for alle emner, hvori der undervises i de skoler på sekundærtrinnet, der er underlagt den retlige forpligtelse i uddannelsesloven i Norge.
            
         
               (48)
            
            
               Det bør også bemærkes, at NDLA ikke har nogen skønsmæssig beføjelse til at afkræve amterne, staten eller eventuelle private kunder betaling for sine tjenester. Bidragene til NDLA fastsættes nemlig ensidigt af amterne, og NDLA har ingen beføjelse til at forhandle om størrelsen af disse bidrag. Hvis bestyrelsen ønsker at udvikle NDLA's aktiviteter og dermed forhøje budgettet, skal sagen forelægges repræsentantskabet til godkendelse. Hvis repræsentantskabet beslutter at støtte forhøjelsen af budgettet, henvises sagen til amtsrådene (50) med henblik på endelig godkendelse.
            
         
               (49)
            
            
               For at sikre, at NDLA gennemfører sine offentlige udbud i fuld overensstemmelse med loven om offentlige udbud (51), har NDLA indført en strategi for offentlige udbud (52). Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder er en af NDLA's vigtigste opgaver at styre udviklingen af nyt digitalt undervisningsmateriale gennem offentlige udbud. Beslutningen om at benytte offentlige udbud er begrænset af NDLA's generelle målsætninger og dets budget. Inden for disse begrænsninger kan NDLA frit bestemme indholdet af udbuddene (53).
            
         
               (50)
            
            
               Siden 2007 har NDLA gennemført ni større udbud bistået af Hordaland amt (54). Disse vedrører digitalt undervisningsmateriale og strækker sig fra indkøb af færdige produkter og dele hertil til adgang til billeder, videoer og hertil knyttede støttetjenester.
            
         
               (51)
            
            
               Som nævnt ovenfor har NDLA's ledelse beføjelse til at pålægge de deltagende amter finansielle forpligtelser. Ifølge de norske myndigheder var hensigten med denne bestemmelse at gøre det klart, at NDLA's bestyrelse havde kompetence til at indgå aftaler med andre parter. Dette forudsatte, at bestyrelsen kunne pålægge de amter, der deltager i samarbejdet, forpligtelser, da dette ville forpligte amterne til at anvende de midler, der var stillet til rådighed for NDLA ifølge NDLA's målsætninger (55).
            
         
               (52)
            
            
               Som nævnt ovenfor i betragtning 39 blev vedtægterne ændret i 2012. Den eneste betydelige ændring vedrører dog den administrerende direktørs rolle, der er blevet præciseret nærmere, navnlig begrænsningerne for den pågældendes mandat. Samlet set berører ændringerne af vedtægterne dog ikke Tilsynsmyndighedens vurdering af NDLA's autonomi, da disse ændringer ikke har ændret NDLA's mandat på nogen afgørende måde. De norske myndigheder har endvidere givet udtryk for, at ændringerne af vedtægterne giver en mere nøjagtig beskrivelse af NDLA's kompetence (56).
            
         4.6.   NDLA'S PERSONALE OG LEDELSE
   
   
               (53)
            
            
               NDLA har ingen ansatte. I de fleste tilfælde har det personale, der udfører arbejde for NDLA, et kontraktmæssigt ansættelsesforhold med et af de deltagende amter. I andre tilfælde udføres arbejdet af eksterne konsulenter, der ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder er ansat af virksomheder, som har vundet offentlige udbud. De redaktionelle medarbejdere hentes enten fra amterne eller er ansat af underleverandører til NDLA. De redaktionelle medarbejdere fra amterne ansættes for en årrække på deltidsbasis. Dette betyder, at de stadig er ansat af amterne, men at betalingen for den tid, de arbejder for NDLA, kommer fra NDLA's budget. Udgifterne til de andre redaktionelle medarbejdere dækkes af de gebyrer, som betales til de kontrahenter, der leverer tjenesteydelser, som NDLA har sendt i udbud. Ledelsen rekrutteres fra amterne for en ubestemt periode og har derfor ikke noget kontraktmæssigt ansættelsesforhold med NDLA.
            
         
               (54)
            
            
               I praksis modtager amterne godtgørelse fra NDLA tre gange om året for brugen af deres ressourcer (dvs. til dækning af lønninger, rejseudgifter osv.). Godtgørelserne administreres af Hordaland amt. Endvidere har NDLA siden projektfasen benyttet den amtslige indkøbsenhed BTV (57) til at udføre alle sine offentlige udbudsaktiviteter vedrørende tjenesteydelser, der købes på markedet. De tjenesteydelser, som NDLA har købt, omfatter al teknisk administration, applikationsstyring, service desk og udviklingstjenester i forbindelse med NDLA's websted om digital læring (58). Der er ikke dokumentation for, at NDLA har overskredet sit budget for indkøb, eller at NDLA har indkøbt tjenesteydelser eller varer, der ligger uden for dens mandat.
            
         5.   BEMÆRKNINGER TIL ÅBNINGSSKRIVELSEN
   
   5.1.   KLAGERNE
   
   
               (55)
            
            
               NFF's bemærkninger kan sammenfattes således:
               
                           —
                        
                        
                           For det første er NDLA's tjenesteydelsesforpligtelser ikke ordentligt defineret.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           For det andet er NDLA's finansieringssystem og -struktur præget af uklarhed, hvilket igen fører til krydssubsidiering fra amterne, der ikke er afspejlet i NDLA's regnskab.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           For det tredje har NDLA allerede voldt alvorlig og uoprettelig skade for forlæggere, der opererer i Norge, primært fordi de offentlige statsmidler, der forvaltes af amterne, er øremærket til NDLA, hvilket angiveligt begrænser skolernes mulighed for at købe undervisningsmateriale af høj kvalitet af forlæggerne.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           For det fjerde gøres det gældende, at de amter, der ikke deltager i NDLA (Oslo og Akershus) (59), risikerer at få undervisningsmaterialer af en ringere kvalitet fra forlagene grund af disses svækkede konkurrenceevne. NFF henviser til forskning vedrørende åbne uddannelsesressourcer (OER), hvori det blev konstateret, at »statsligt finansierede programmer for åbne uddannelsesressourcer kan begrænse valgmulighederne for lærere og elever, fordi de undergraver de private leverandørers evne til at konkurrere og dermed deres tillid til at investere, sådan at disse leverandører gradvist trækker sig ud af markedet« (se bemærkning fra International Publisher Association under bemærkninger fra tredjeparter).
                        
                     
         
               (56)
            
            
               NFF gør indsigelse mod den foreløbige vurdering og konklusionerne i Tilsynsmyndighedens beslutning 136/13/KOL, hvori Tilsynsmyndigheden anførte, at NDLA ikke blev betragtet som en virksomhed og derfor ikke ville være omfattet af statsstøttereglerne.
            
         
               (57)
            
            
               NFF påstår, at nedskæringen i amternes budgetter for indkøb af undervisningsmaterialer allerede er direkte knyttet til oprettelsen af NDLA. Efter NFF's opfattelse forklarer denne nedskæring nedgangen i markedets størrelse, såsom som det ses af faldet i antallet af bøger, der blev solgt til brug i ungdomsuddannelsesforløbet (fra 392 mio. NOK i 2008 til henholdsvis 255 og 264 mio. NOK i 2010 og 2012). NFF gør gældende, at disse tal beviser, at der var et marked, i det mindste før oprettelsen af NDLA. NFF henviser også til punkt 13 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse af statsstøttereglerne på kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (60) som grundlag for sin påstand om, at der på trods af »en sådan markedsafskærmning [intern produktion] kan (…) være tale om en økonomisk aktivitet, hvis andre aktører ville og kunne udbyde tjenesten«, og at den omstændighed, at NDLA ikke arbejder med gevinst for øje, ikke ændrer ved, at den skal vurderes som en virksomhed, så længe »dette udbud konkurrerer med udbuddet fra andre erhvervsdrivende, der arbejder med gevinst for øje« (61).
            
         
               (58)
            
            
               Med hensyn til vurderingen af Altmark (62)-kriterierne påstår NFF, at de ikke er opfyldt, da NDLA efter sigende skulle være meget ineffektiv.
            
         
               (59)
            
            
               Det påstås også, at NDLA ikke kun fremstiller et produkt i tilfælde af markedssvigt, men også når et sådant produkt allerede er tilgængeligt på markedet. NFF henviser til punkt 13 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det hedder, at »EFTA-staterne ikke kan knytte særlige forpligtelser til offentlig tjeneste til tjenester, som allerede udbydes […] af virksomheder, der driver forretning på normale markedsvilkår.«
            
         
               (60)
            
            
               Endelig kritiseres den manglende gennemsigtighed i vurderingen af NDLA som udbyder af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I den forbindelse henviser NFF til betingelserne i direktivet om gennemskuelighed (2006/111/EF) (63), der påstås ikke være blevet overholdt af NDLA.
            
         5.2.   ANONYME TREDJEPARTER
   
   
               (61)
            
            
               Tilsynsmyndigheden har modtaget bemærkninger fra 11 interesserede, nemlig: Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL) (den portugisiske forening af forlæggere og boghandlere), Federation of European Publishers (FEP) (foreningen af europæiske forlæggere), Polish Chamber of Books (den polske forening af forlæggere og boghandlere), French Publisher Association (den franske forlæggersammenslutning), Chamber of Commerce and Industry of Slovenia (Sloveniens industri- og handelskammer), Den Danske Forlæggerforening, Publisher Association (UK) (den britiske forlæggerforening), International Publisher Association (IPA) (den internationale forlæggerforening), Association of the Belgian Publishers (ADEB) (foreningen af belgiske forlæggere), Publisher and Booksellers Association of Serbia (den serbiske forening af forlæggere og boghandlere) og Swedish Association of Educational Publishers (den svenske forening af forlæggere, der publicerer undervisningsmateriale).
            
         
               (62)
            
            
               Tredjeparterne gør alle gældende, at der, når en statsdrevet enhed som NDLA fremstiller og leverer gratis digitale ressourcer, er tale om illoyal statsstøttet konkurrence, der bør betragtes som ulovlig støtte.
            
         
               (63)
            
            
               FEP og IPA indgav mere omfattende bemærkninger, der er sammenfattet i det følgende:
               
                           —
                        
                        
                           Illoyal konkurrence som følge af støtte, der er ydes til NDLA, vil i væsentlig grad undergrave de private forlæggeres mulighed for fortsat at levere ressourcer af høj kvalitet på dette marked. En sådan illoyal konkurrence vil påvirke uddannelsen i Norge negativt og skade både lærernes og elevernes præstationer.
                        
                     
                           —
                        
                        
                           Den mest effektive strategi for tildeling af statsfinansiering er at fokusere på efterspørgselssiden (skolebudgettet) og ikke at gennemføre subsidiering af gratis materiale på udbudssiden, der ikke er udsat for konkurrence (sådan som det er tilfældet med NDLA). I det første tilfælde har lærerne midlerne til frit at vælge fra en vifte af ressourcer af høj kvalitet, herunder åbne uddannelsesressourcer (OER) og professionelt publiceret materiale.
                        
                     
         6.   DE NORSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
   
   
               (64)
            
            
               De norske myndigheders holdning er, at finansieringen af leveringen af gratis materiale til ungdomsuddannelsesforløbet ikke behøver at blive betragtet som statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61. De norske myndigheder understreger, at NDLA primært indkøber undervisningsmateriale gennem offentlige udbudsprocedurer på markedet. Det er kun, når NDLA ikke kan levere materiale af tilstrækkelig kvalitet, at den udvikler disse materialer i samarbejde med lærerne og amterne.
            
         II.   VURDERING
   1.   EKSISTENSEN AF STATSSTØTTE
   
   
               (65)
            
            
               Det hedder i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, at »Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter«.
            
         1.1.   ØKONOMISK VIRKSOMHED
   
   
               (66)
            
            
               Det følger af ovenstående, at statsstøttereglerne kun finder anvendelse på fordele, der ydes til virksomheder. Inden det undersøges, om betingelser for statsstøtte er opfyldt i dette tilfælde, er det nødvendigt først at undersøge, om NDLA kan betragtes som en virksomhed efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Hvis dette ikke er tilfældet, falder støtten til NDLA ikke ind under EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.
            
         
               (67)
            
            
               Det er fast retspraksis, at begrebet virksomhed omfatter »(…) enhver enhed, der udøver en økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde« (64).
            
         
               (68)
            
            
               Tilsynsmyndigheden bemærker, at NDLA i alt væsentligt er et samarbejde mellem forskellige amter. Modtageren af statsmidlerne er ikke selve NDLA, men snarere de enkelte amter, der samarbejder om NDLA-projektet. Som nævnt ovenfor kan en enhed være en virksomhed efter statsstøttereglerne uanset dens retlige status og finansieringsmåde. Det afgørende spørgsmål er derfor, om den pågældende virksomhed kan betragtes som værende af økonomisk art. Som præciseret neden for i afsnit II.1.1.2 har Tilsynsmyndigheden overvejet, om NDLA's ændrede status fra at være et ad hoc-samarbejde i begyndelsen til at være et formelt tværkommunalt samarbejde, der blev indledt den 1. juli 2009, havde nogen indvirkning på klassificeringen af NDLA's aktiviteter. Tilsynsmyndigheden har konkluderet, at den ændrede status ikke havde nogen indvirkning, eftersom der ikke var nogen materielle forskelle i NDLA's beslutningstagning, finansiering eller autonomi, da dens status blev ændret.
            
         
               (69)
            
            
               NDLA køber, udvikler og publicerer digitalt undervisningsmateriale. Klageren hævder, at denne virksomhed er af økonomisk art. I den forbindelse understreger klageren, at private leverandører indtil nu har udviklet og publiceret digitalt undervisningsmateriale. Klageren anfører, at NDLA ved at udvikle og publicere sit eget digitale undervisningsmateriale konkurrerer direkte med de private leverandører.
            
         
               (70)
            
            
               Tilsynsmyndigheden bemærker, at erhvervsmæssig virksomhed er enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et marked (65). Spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked eller ej, kan afhænge af den måde, hvorpå denne virksomhed er organiseret i den pågældende stat (66), og klassificeringen af en bestemt virksomhed som økonomisk eller ej kan således ændre sig over tid. Tilsynsmyndigheden anerkender, at en række virksomheder tilbyder digitalt undervisningsmateriale som led i deres økonomiske virksomhed.
            
         
               (71)
            
            
               Det følger dog af EFTA-Domstolens dom i Private Barnehagers Landsforbund-sagen (67), at den omstændighed, at en virksomhed kan tilbydes af private operatører som en økonomisk virksomhed, ikke udelukker, at den også kan tilbydes af staten som en ikkeøkonomisk virksomhed. I sagen om Private Barnehagers Landsforbund skulle EFTA-Domstolen vurdere, om samarbejdet mellem kommunale børnehaver i Norge udgjorde økonomisk virksomhed. Klageren i denne sag havde gjort gældende, at det eneste relevante spørgsmål i den henseende var »(…), om kommunerne tilbyder tjenesteydelser på et givet marked, der i det mindste i princippet kunne udføres af private aktører med gevinst for øje«.
            
         
               (72)
            
            
               I sin dom havde EFTA-Domstolen dog pointeret, at »når arten af en virksomhed, der udføres af en offentlig enhed, vurderes i forhold til statsstøttereglerne, er det irrelevant, om virksomheden i princippet kunne udføres af en privat operatør. En sådan fortolkning ville dybest set medføre, at enhver virksomhed, der udøves af staten som led i en udøvelse af offentlig myndighed, ville falde ind under begrebet økonomisk virksomhed« (68). En sådan fortolkning ville på urimelig vis begrænse staternes mulighed for at levere visse tjenesteydelser til deres befolkning. Der er en række tilfælde, hvor det er blevet anerkendt, at tilsvarende aktiviteter kan udføres både som ikkeøkonomisk og økonomisk virksomhed, og hvor kun sidstnævnte er omfattet af statsstøtteregler. Dette er blevet accepteret af de europæiske domstole i sager vedrørende sundhedssystemer (f.eks. private og offentlige sygeforsikringer (69)), pensionsfonde (f.eks. private og offentlige pensionsfonde (70)) og uddannelsessektoren (f.eks. private og offentlige børnehaver (71)).
            
         
               (73)
            
            
               I sagen om Private Barnehagers Landsforbund (68) forklarede EFTA-Domstolen endvidere, at med henblik på at fastslå, om en given virksomhed er af økonomisk art eller ej, kunne EU-Domstolens begrundelse i Humbel-dommen (72), der vedrørte begrebet »tjenesteydelse« set i relation til de grundlæggende frihedsrettigheder, finde anvendelse på statsstøttesager.
            
         
               (74)
            
            
               Navnlig på uddannelses- og forskningsområdet har de europæiske domstole fastholdt, at levering af visse tjenesteydelser fra virksomheder, der indgår i et offentligt uddannelsessystem og finansieres af det offentlige, ikke kunne betragtes som levering af tjenesteydelser efter artikel 50 i TEF (nu artikel 57 i TEUF). I sin dom i sag Kommissionen mod Tyskland (73) fandt EU-Domstolen med henvisning til Humbel-dommen, at »at staten ved at organisere og drive et offentligt undervisningssystem, der i almindelighed finansieres over det offentlige budget […], ikke vil drive virksomhed mod betaling, men varetage sine opgaver over for befolkningen på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område« (74).
            
         
               (75)
            
            
               I fortsættelse af ændringen af undervisningsloven (se betragtning 20 ovenfor) har den norske stat besluttet, at undervisningsmaterialer, herunder digitale undervisningsmaterialer, skal stilles gratis til rådighed for eleverne. Denne nye bestemmelse er en integrerende del af det offentlige undervisningssystem. Det spørgsmål, der så skal besvares, vedrører gennemførelsen af denne bestemmelse i praksis, nemlig at spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende virksomhed kan betegnes som økonomisk eller ikkeøkonomisk, vil afhænge af i) dens formål og ii) den måde, hvorpå den udøves.
            
         1.1.1.   
         Formål
      
   
   
               (76)
            
            
               Ved oprettelsen og driften af den pågældende enhed må staten ikke søge at drive virksomhed mod betaling, men skal snarere varetage sine opgaver over for befolkningen (75). Det er fast retspraksis, hvilket også er afspejlet i Europa-Kommissionens beslutningspraksis, at staten ved etableringen og driften af det nationale uddannelsessystem varetager sine opgaver over for befolkningen på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område (76). I den forbindelse besluttede den norske regering som led i uddannelsesreformen i 2006, at staten skulle stille undervisningsmateriale gratis til rådighed, og alle amter undtagen Oslo besluttede at opfylde denne forpligtelse ved at samle deres ressourcer gennem oprettelse af NDLA. Som de norske myndigheder har anført, er NDLA's mål at stille digitale undervisningsmaterialer til rådighed. For at opfylde denne forpligtelse søger NDLA primært at købe undervisningsmaterialer gennem offentlige udbudsprocedurer på markedet. Når NDLA ikke er i stand til at levere egnet materiale, udvikler den dette i tæt samarbejde med lærerne og de deltagende amter (77).
            
         
               (77)
            
            
               Ifølge klageren følger det af dommene i Humbel- og Private Barnehagers Landsforbund-sagen, at selv om den virksomhed, der er omhandlet i disse domme (dvs. at give undervisning og tilbyde pladser i børnehaver), falder ind under det offentlige uddannelsessystem, falder andre former for virksomhed (såsom indkøb, udvikling og levering af digitalt undervisningsmateriale) ikke ind under det offentlige uddannelsessystem, navnlig hvis der allerede fandtes et marked for disse former for virksomhed, før staten påtog sig dem.
            
         
               (78)
            
            
               Tilsynsmyndigheden kan dog ikke se nogen indikation af, at EU-Domstolen eller EFTA-domstolen havde til hensigt at begrænse omfanget af den virksomhed, der falder ind under offentlig uddannelse, på den måde, klageren har antydet (dvs. til kun at omfatte egentlig undervisning og levering af børnehaveydelser). Derimod bemærker Tilsynsmyndigheden, at EFTA-staterne generelt har vide skønsbeføjelser ved valget af de aktiviteter, de agter at tilbyde deres befolkning på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område (78).
            
         
               (79)
            
            
               Tilsynsmyndigheden bemærker, at køb, udvikling og levering af undervisningsmateriale er knyttet til leveringen af undervisningsindhold og således er nært knyttet til den faktiske undervisning. Tilsynsmyndigheden finder, at den virksomhed, NDLA udøver, for at amterne kan løse deres uddannelsesmæssige opgaver, er snævert forbundet med sociale forpligtelser, der ikke kan sammenlignes med et udbud af kommerciel art, og at der kun ydes tilskud med henblik på at løse en meget specifik uddannelsesmæssig opgave. Det materiale, der købes og fremstilles af NDLA, er således specifikt skræddersyet til at opfylde behovene i den nationale læseplan for elever og lærere i skoleforløbet på sekundærtrinnet. Klageren har dog gjort gældende, at det er vigtigt at sondre mellem virksomhed, der er nødvendig for at tilvejebringe offentlig uddannelse, og virksomhed, der ikke er det — klageren illustrerer dette punkt ved at udtale, at NDLA kunne begynde at fremstille møbler til skoler, hvilket ifølge klageren ikke ville falde ind under det offentlige uddannelsessystems opgave. I den forbindelse hævder klageren, at fremstilling af digitalt undervisningsmateriale ikke er en integrerende del af forpligtelsen til offentlig tjeneste og derfor bør betragtes som økonomisk virksomhed (79).
            
         
               (80)
            
            
               Tilsynsmyndigheden finder i modsætning til klageren, at fremstilling af møbler ikke kan sammenlignes med fremstilling af undervisningsmaterialer, der har til formål at understøtte en national læseplan. Fremstillingen af undervisningsmaterialer er således tæt forbundet med undervisningsaktiviteter i det offentlige undervisningssystem, mens det næppe er tilfældet med fremstilling af møbler.
            
         1.1.2.   
         Webstedets åbne karakter
      
   
   
               (81)
            
            
               Med hensyn til webstedets åbne karakter har klageren og tredjeparter gjort gældende, at dette er et problematisk element, ved at anføre, at: »ironisk set kan statsligt finansierede programmer for åbne uddannelsesressourcer begrænse valgmulighederne for lærere og elever, fordi de undergraver de private leverandørers evne til at konkurrere og dermed deres tillid til at investere, sådan at disse leverandører gradvist trækker sig ud af markedet« (80). Som der er redegjort udførligt for nedenfor, ændrer den åbne karakter ikke Tilsynsmyndighedens vurdering, nemlig at materialet på webstedet er af ikkeøkonomisk art.
            
         
               (82)
            
            
               Tilsynsmyndigheden bemærker, at de kontraherende parter på undervisningsområdet ikke blot har en betydelig skønsmargen, når de skal træffe afgørelse om formålet med deres opgaver, men også når de skal fastlægge, hvordan dette formål skal opfyldes. De norske myndigheder har valgt, at NDLA's websted skal være frit tilgængeligt. Virkningen af denne beslutning er, at distributionen af digitale undervisningsmaterialer ikke er begrænset til de elever, der er indskrevet på de relevante skoler i de relevante amter. Formidlingen af viden ud over for den umiddelbare kreds af tiltænkte modtagere er almindelig praksis i europæiske uddannelsestraditioner. Forelæsninger på europæiske offentlige universiteter er almindeligvis åbne for offentligheden, og universiteterne lægger regelmæssigt audiopræsentationer og audiovisuelle præsentationer af forelæsninger ud på nettet. Denne praksis kan betragtes som en udvidelse af undervisningsopgaven, der ikke automatisk indebærer, at virksomheden er af økonomisk art. I dette særlige tilfælde udgør undervisningsmaterialet grundlaget og rammen for undervisningen. Dette understreges også af, at udviklingen af undervisningsmateriale afhænger af den læseplan, der fastlægges af de offentlige myndigheder. Dette punkt er desuden afspejlet i omfanget af NDLA's virksomhed i vedtægterne, hvori der henvises til målet om at levere digitalt undervisningsmateriale, der er skræddersyet til efter elevernes og lærernes behov. Denne vurdering ændres ikke af, at virksomheden blev overladt til markedet, før staten påtog sig den, da det er uden betydning, om virksomheden kunne udøves (eller faktisk blev udøvet) af en privat operatør (81)).
            
         
               (83)
            
            
               Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at webstedets åbne karakter ikke indebærer, at NDLA's virksomhed er af økonomisk art.
            
         1.1.3.   
         Ændringen af den retlige status fra ad hoc-samarbejde til tværkommunalt samarbejde havde ingen virkning for beslutningsprocessen og kan ikke påvirke klassificeringen af virksomheden som værende af ikkeøkonomisk art
      
   
   
               (84)
            
            
               EFTA-Domstolen tog i sin dom om ophævelse af beslutningen flere aspekter op, der ikke vedrører virksomhedens art som sådan, men snarere de organisatoriske aspekter af NDLA, dens finansiering og autonomi. Disse aspekter vedrører den praktiske gennemførelse af kravet om levering af gratis undervisningsmateriale og tages op nedenfor.
            
         
               (85)
            
            
               Ændringen af den retlige status fra ad hoc-samarbejde til et formelt tværkommunalt samarbejde i overensstemmelse med § 27 i loven om lokalforvaltning havde ingen virkning for beslutningsprocessen (og ændringen af finansieringen havde heller ingen følger for NDLA's organisation).
            
         
               (86)
            
            
               Klageren har ikke påstået, at omfanget af NDLA's virksomhed ændrede sig, da den gik fra hoc-samarbejdsfasen til at blive formelt etableret som tværkommunalt samarbejde. Ikke desto mindre påpeger EFTA-Domstolen, at de manglende oplysninger om, hvordan amterne tilrettelagde deres samarbejde for at opfylde deres forpligtelser til at stille undervisningsmateriale til rådighed i NDLA's ad hoc-samarbejdsfase, kan påvirke klassificeringen af virksomheden som værende af ikkeøkonomisk art. Derfor understregede Domstolen, at Tilsynsmyndigheden burde have foretaget en undersøgelse af virkningerne af ændringen i den retlige status for beslutningsprocessen i NDLA (82).
            
         
               (87)
            
            
               NDLA-enhedens ledelsesstruktur ændrede sig ikke, da den blev omdannet til et tværkommunalt samarbejde efter loven om lokalforvaltning (83). Endvidere ændrede omfanget af NDLA's beføjelser og beslutningsprocesserne sig ikke. Omfanget af NDLA's beføjelser til at træffe beslutninger ændrede sig ikke som sådan.
            
         
               (88)
            
            
               Tilsynsmyndigheden har sammenlignet NDLA's struktur i ad hoc-samarbejdsfasen (84) med strukturen i den tværkommunale samarbejdsfase (85) og konstateret, at der ikke er nogen synderlig forskel. Formålet med NDLA har i begge faser været at udvikle og tilbyde gratis digitalt undervisningsmateriale, der dækker alle fag i ungdomsuddannelsesforløbet (86). Endvidere har NDLA i begge faser bestået af en tilsvarende trio af beslutningsorganer. FFU blev til repræsentantskabet for samarbejdet ifølge loven om lokalforvaltning, og dens bestyrelse, der bestod af fem medlemmer, blev udpeget af repræsentantskabet, sådan som det var tilfældet i ad hoc-samarbejdsfasen, da bestyrelsen blev udpeget af FFU. Ledelsen bestod også af de samme medlemmer i begge faser, dvs. lederen af FFU og mindst én repræsentant for hver af uddannelsesregionerne (dvs. Region Nord, Region Sydvest og Region Øst) (87). Endelig har NDLA haft et team med ansvar for den daglige ledelse i begge faser (88).
            
         
               (89)
            
            
               Som de norske myndigheder har bekræftet, havde ændringen af den retlige status fra ad hoc-samarbejdsfasen til den tværkommunale samarbejdsfase ifølge § 27 i loven lokalforvaltning ingen virkning for beslutningsprocessen, hvilket illustreres og bekræftes af de oplysninger, der er sammenfattet ovenfor (89).
            
         
               (90)
            
            
               Den vigtigste kilde til finansiering af NDLA har ikke ændret sig over tid (dvs. statsmidler). Det er snarere den måde, hvorpå midlerne blev kanaliseret til NDLA, der har ændret sig. I NDLA's tidlige stadier blev midlerne modtaget direkte fra undervisnings- og forskningsministeriet, mens NDLA senere blev finansieret over de deltagende amters budgetter (idet disse budgetter blev finansieret gennem bloktilskudsordningen). Det er en kendsgerning, at NDLA er blevet finansieret og fortsat finansieres fuldt ud af offentlige myndigheder og distribuerer undervisningsmateriale gratis. Hverken skolerne eller eleverne betaler noget bidrag til NDLA. Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere, at der ikke er noget, der tyder på, at NDLA udøver nogen form for virksomhed, der kunne betragtes som værende af økonomisk art. Der er ingen forbindelse mellem de faktiske omkostninger ved den tjeneste, der ydes, og det gebyr, der betales af dem, der nyder godt af virksomheden. Endvidere finansieres NDLA's virksomhed helt og holdent af det offentlige og ikke ved betaling af gebyrer (90).
            
         1.1.4.   
         Den omstændighed, at amterne med henblik på at opfylde deres forpligtelse til at levere digitale undervisningsmaterialer samler statsmidler i et tværkommunalt samarbejde, kan ikke betragtes som virksomhed af økonomisk art
      
   
   
               (91)
            
            
               Tilsynsmyndigheden har konkluderet, at NDLA's virksomhed i relation til levering af digitale undervisningsmateriale er nært forbundet med amternes generelle undervisningsopgave og ikke er af økonomisk art. I det følgende vurderer Tilsynsmyndigheden et spørgsmål, som EFTA-Domstolen har rejst.
            
         
               (92)
            
            
               EFTA-Domstolen har konstateret, at det ikke fremgik klart af beslutningen, om forpligtelsen til at stille digitalt undervisningsmateriale gratis til rådighed påhviler amterne eller NDLA (91). EFTA-Domstolen bemærkede, at Tilsynsmyndigheden i beslutningen, »henviser til den norske lovgivning og udtalte, at den forpligtede amterne til gratis at forsyne eleverne med det nødvendige trykte og digitale undervisningsmateriale« (92). EFTA-Domstolen bemærkede endvidere, at det fremgår af beslutningen i forbindelse med vurderingen af NDLA's autonomi, at NDLA ikke kan beslutte at pålægge de endelige forbrugere gebyrer »(…) da lovgivningen forpligter NDLA til at levere sine tjenesteydelser gratis« (93). I dommen henvises der også til Tilsynsmyndighedens udtalelse i forbindelse med den mundtlige høring om, at det er amterne, der har den vedtægtsmæssige forpligtelse til at tilbyde denne tjeneste gratis, og at de har besluttet at tilbyde den gennem NDLA (94).
            
         
               (93)
            
            
               I lyset heraf fandt EFTA-Domstolen, at ovennævnte udtalelser i beslutningen udgjorde en implicit modsigelse, da det ikke var klart, hvem NDLA's kunde var.
            
         
               (94)
            
            
               Den retlige ramme, inden for hvilken NDLA opererer, består af en række forskellige elementer. For det første pålægges der amterne lovmæssige forpligtelser i henhold til den nationale lovgivning (såsom uddannelsesloven). F.eks. blev der ved ændringen af uddannelsesloven i 2007 (se betragtning 20 ovenfor) pålagt amterne en forpligtelse til gratis at forsyne skolebørn med digitalt materiale. For det andet blev der vedtaget forskellige forvaltningsakter, for at amterne kunne opfylde denne lovmæssige forpligtelse. Disse omfattede beslutninger (såsom de beslutninger, der blev vedtaget af amterne) samt andre forvaltningsakter som undervisnings- og forskningsministeriets tildeling af midler i april 2007. Endelig blev amternes lovmæssige forpligtelse gennem NDLA's vedtægter og det mandat, der gik forud for disse, gjort til en juridisk forpligtelse for NDLA til gratis at stille digitale materialer til rådighed.
            
         
               (95)
            
            
               Denne ramme var også beskrevet i de norske myndigheders indlæg af 2. maj 2013, hvori de bekræftede i) amternes lovmæssige forpligtelse (se afsnit 1 i indlægget), ii) den forpligtelse, som NDLA's bestyrelse havde i ad hoc-fasen til at arbejde for at tilbyde gratis undervisningsmaterialer (se første led i resultatmålene for mandatet (95), og iii) at det fremgik af de beslutninger, der blev vedtaget af amterne om oprettelse af NDLA, at det endelige formål med NDLA var at tilbyde gratis digitalt materiale (se s. 6 i indlægget).
            
         
               (96)
            
            
               De deltagende amter har således valgt at opfylde deres lovmæssige forpligtelse til gratis at stille digitalt materiale til rådighed for eleverne ved at oprette det tværkommunale samarbejde i form af NDLA, der igen opererer inden for en retlig ramme (herunder amtets beslutninger og vedtægterne), der er blevet etableret for at sætte amterne i stand til at opfylde deres lovmæssige forpligtelse.
            
         
               (97)
            
            
               NDLA kan kort beskrives som et samarbejde mellem de deltagende amter, der er oprettet, for at amterne kan samlede deres ressourcer. Så frem for at købe og udvikle digitale materialer i de enkelte amter har flertallet af amterne besluttet at kombinere deres ressourcer for at opfylde deres lovmæssige forpligtelse (denne form for samarbejde mellem amterne blev overvejet af undervisnings- og forskningsministeriet selv, da det opfordrede amterne til alt ansøge om finansiering i 2006 (96)). Amterne udøver derfor gennem dette samarbejde »deres beføjelser med henblik på at opfylde deres forpligtelser over for befolkningen« (97).
            
         
               (98)
            
            
               Dette er blevet bekræftet af de norske myndigheder i deres indlæg af 31. marts 2014, hvor det blev gentaget, at samarbejdet mellem amterne er en integrerende del af amternes bestræbelser på at tilbyde gratis uddannelse i ungdomsuddannelsesforløbet i Norge.
            
         
               (99)
            
            
               NDLA har ingen beslutningsbeføjelse i budgetspørgsmål. Selv om bestyrelsen anbefaler et finansieringsniveau for det følgende budget, er det kun en anbefaling, som de deltagende amter kan tage i betragtning ved fastlæggelsen af NDLA's budget. Med hensyn til udbud og indkøb følger NDLA en offentlig udbudsstrategi, der blev vedtaget for at sikre, at NDLA's offentlige udbud er i fuld overensstemmelse med loven om offentlige udbud (98).
            
         
               (100)
            
            
               Med hensyn til indkøb mere generelt er NDLA's beføjelser fastsat i vedtægterne, der begrænser NDLA's indkøbsaktiviteter til de formål, der er opstillet for NDLA, nemlig indkøb og udvikling af digitalt undervisningsmateriale (99). Det er klart, at NDLA skal kunne udføre sine opgaver på en effektiv måde, og det ville ikke rigtig give mening, hvis de deltagende amter eller repræsentantskabet f.eks. skulle involveres i hvert enkelt indkøb af digitalt undervisningsmateriale. Derfor er der i vedtægterne fastsat en vis autonomi for NDLA's daglige aktiviteter, navnlig med hensyn til indkøb, men denne autonomi er begrænset af NDLA's fastlagte opgaver og budget (dvs. at NDLA ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde de lovmæssige krav, som staten har pålagt amterne (100).
            
         
               (101)
            
            
               Endelig er det værd at bemærke, at EU-Domstolen gør det klart, at der ikke er behov for at adskille den virksomhed, der består i køb af produkter, »fra den brug, der efterfølgende gøres af produkterne, med henblik på at vurdere arten af denne indkøbsvirksomhed« (101). I det omfang NDLA's virksomhed i form af at tilbyde gratis digitalt undervisningsmateriale betragtes som værende af ikkeøkonomisk art, følger det således heraf, at enhver form for indkøbsvirksomhed i tilknytning hertil også vil blive betragtet som værende af ikkeøkonomisk art. Da vedtægterne gør det klart, at NDLA kun kan købe varer og tjenesteydelser, der er nødvendige for at opfylde dens formål (dvs. gratis levering af digitalt undervisningsmateriale), vil en sådan indkøbsvirksomhed nødvendigvis være knyttet til virksomheden af ikkeøkonomisk art.
            
         
               (102)
            
            
               Det fremgår af oplysningerne i afsnit I.4.6 ovenfor, at NDLA ikke har nogen ansatte og heller ikke sine egne lokaler eller sin egen infrastruktur. Størstedelen af arbejdsstyrken består af medarbejdere, der er ansat i amterne, og som er udstationeret til NDLA (enten på deltids- eller fuldtidsbasis) for et bestemt tidsrum. NDLA yder så ganske enkelt det relevante amt en godtgørelse for den tid, dets ansatte har arbejdet med NDLA-projektet. Resten af arbejdsstyrken består af eksterne konsulenter, der har vundet bud i forbindelse med offentlige udbudsprocedurer, som NDLA finansierer over sit budget. På den ene side har NDLA derfor ingen kontrol over udgifterne til størsteparten af sit personale, og på den anden side har NDLA kun begrænset beføjelse til at træffe beslutninger om de tjenesteydelser, den sender i udbud, da den er bundet af sin strategi for offentlige udbud, og da dens beslutninger i sidste instans er underlagt amternes kontrol via repræsentantskabet. Derfor har NDLA meget lidt autonomi i infrastruktur- og personalemæssig henseende.
            
         
               (103)
            
            
               I tilfælde, hvor den pågældende virksomhed udøves af andre enheder end staten, er et af de spørgsmål, der skal afgøres, om modtageren af midlerne (offentlige eller private) er underlagt statens kontrol, og navnlig om modtageren kun anvender lovgivningen og ikke kan påvirke de lovbestemte betingelser for tjenesteydelsen (dvs. påvirke bidragenes størrelse, midlernes anvendelse eller ydelsernes størrelse) (102). Hvis modtageren derimod har betydelige skønsbeføjelser i forhold til staten med hensyn til de kommercielle parametre for sin virksomhed (f.eks. priser, omkostninger, aktiver og ansatte), vil der sandsynligvis være tale om en virksomhed.
            
         
               (104)
            
            
               Klageren tilkendegav, at NDLA bør betragtes som en virksomhed, der er adskilt fra staten eller de amter, hvorfra den modtager de pågældende midler. På grundlag af oplysningerne fra Tilsynsmyndigheden er det imidlertid klart, at NDLA er en integrerende del af den offentlige administration og — under alle omstændigheder — underlagt streng statslig kontrol. Ifølge gældende retspraksis er en enhed underlagt de offentlige myndigheders kontrol (og er derfor ikke uafhængig af staten), hvis dens opgaver er tillagt den ved lov, og hvis de offentlige myndigheder fastlægger både omkostningerne ved og indtægterne fra dens virksomhed (103). Tilsynsmyndigheden bemærker i den henseende, at de deltagende amter — i betragtning af et krav, som er fastsat i det reviderede statsbudget for 2006 — har etableret NDLA som et tværkommunalt samarbejde og tildelt den de relevante opgaver ved hver især at vedtage identiske beslutninger.
            
         
               (105)
            
            
               Amterne kontrollerer endvidere omkostningsparametrene for virksomheden, da disse omkostninger er begrænset til de bidrag, der er fastsat ensidigt af amterne gennem de ordinære budgetprocesser. NDLA kan endvidere ikke træffe beslutninger om udgifterne til sine ansatte eller midler, da det er amterne, der i) træffer beslutning om udstationering af det nødvendige personale og ii) stiller lokaler samt teknisk udstyr til rådighed. Endelig har NDLA ikke beføjelser til at fastsætte gebyrer for de endelige forbrugere (dvs. elever eller skoler), da lovgivningen forpligter NDLA til at stille sine tjenester til rådighed gratis.
            
         
               (106)
            
            
               Ved udøvelsen af sin virksomhed overholder NDLA blot loven og kan ikke påvirke bidragenes størrelse, midlernes anvendelse eller ydelsernes størrelse på samme måde, som en kommerciel operatør kunne gøre. NDLA er tværtimod en integrerende del af amternes offentlige administration og kan således ikke siges at være underlagt statslig kontrol.
            
         
               (107)
            
            
               Som illustreret ovenfor kan NDLA ikke på eget initiativ udvide omfanget af sin virksomhed. Det er i sidste instans amterne, der er ansvarlige for dette, og de beslutter, hvad NDLA skal gøre, enten ved at træffe beslutninger eller gennem repræsentantskabet (104). Budgettet fastlægges af amterne (efter henstilling fra bestyrelsen), og NDLA kan kun afholde omkostninger ved at følge procedurerne for offentlige udbud for tjenesteydelser eller varer, som er nødvendige for udøvelsen af dens virksomhed. Endelig kan amterne altid tilsidesætte bestyrelsens beslutninger, dvs. at NDLA ikke har skønsmæssig beføjelse til at udvide omfanget af sin virksomhed og ingen mulighed for forpligte amterne finansielt ud over det aftalte omfang af dens virksomhed.
            
         2.   KONKLUSION
   
   
               (108)
            
            
               På grundlag af ovenstående har Tilsynsmyndigheden konkluderet, at NDLA ikke udøver økonomisk virksomhed, og at finansieringen af den derfor ikke indebærer statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1 —
            
         VEDTAGET DENNE BESLUTNING:
   Artikel 1
   Denne foranstaltning udgør ikke statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Den formelle undersøgelse af denne sag er hermed afsluttet.
   Artikel 2
   Denne beslutning er rettet til Kongeriget Norge.
   Artikel 3
   Kun den engelske udgave af beslutningen er autentisk.
   
      Udfærdiget i Bruxelles, den 26. juni 2014.
      
         
            På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne
         
         Oda Helen SLETNES
         
            Formand
         
         Frank BÜCHEL
         
            Medlem af kollegiet
         
      
   
   
      (1)  EUT C 229 af 8.8.2013, s. 31, og EØS-tillæg nr. 44 af 8.8.2013, s. 19.
   
      (2)  EUT C 92 af 29.3.2012, s. 3, og EØS-tillæg nr. 18 af 29.3.2012, s. 3.
   
      (3)  Sag E-1/12, Den norske Forleggerforening mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, EFTA Court Report [2012], s. 1040.
   
      (4)  EUT C 229 af 8.8.2013, s. 31, og EØS-tillæg nr. 44 af 8.8.2013, s. 19.
   
      (5)  LOV-1992-09-25-107 (Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)).
   
      (6)  På norsk: »Kunnskapsløftet«.
   
      (7)  LOV-2008-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova)).
   
      (8)  St. prp. nr. 1, tillæg nr. 1 (2005-2006), om ændringer til forslaget til statsbudget for 2006 (på norsk: »For budsjettåret 2006 Om endring av St. prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006«).
   
      (9)  Forslag nr. 36 til Odelstinget (1996-1997), se s. 171.
   
      (10)  Nu ophævet LOV-1974-06-21-55 (Lov om videregående opplæring), se § 35, stk. 3.
   
      (11)  Se forslag nr. 36 til Odelstinget (1996-1997), se s. 171 (på norsk: »Regelen er ny, men tek ikkje sikte på å endre gjeldande rett. Prinsippet om gratis opplæring går fram av lvgo. § 35 tredje leddet om forbod mot å ta skolepengar. Ordninga med å påleggje elevar eller lærlingar å halde seg med undervisningsmateriell og utstyr til eige bruk er i dag ikkje særleg lovregulert«) samt den norske regerings brev af 19. juni 2006, der fastsætter betingelserne for og grundene til tildelingen af 50 mio. NOK til digitalt undervisningsmateriale: http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/andre/brev/-utvalgte_brev/2006/digitale-laremidler-i-videregaende-oppla.html?id=91754.
   
      (12)  LOV-1998-07-17-61 (Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)), de norske myndigheders uofficielle oversættelse, der findes i deres brev af 2.5.2013 (registreringsnr. 691771), af uddannelseslovens, § 3, stk. 1, afsnit 9, hvori det på norsk hedder som følger: »Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvaret for å halde elevane med nødvendige trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggjast å dekkje nokon del av utgiftene til dette utover det som følgjer av forskrift. (…)«.
   
      (13)  Se bilag 2 til klagen, tillæg til statsbudgettet (St. prp. nr. 66 (2005-2006)), s. 21, kapitel 225, punkt 62 (registreringsnr. 553728).
   
      (14)  Se bilag 3 (registreringsnr. 553729): Brev fra undervisnings- og forskningsministeriet af 19. juni 2006 med 15. august 2006 som frist for ansøgning om tilskud.
   
      (15)  Se bilag 15 (registreringsnr. 553808) til klagen: Memorandum fra den administrative af leder i uddannelsesafdelingen i Sogn og Fjordane amt, se linket http://www.sfj.no/sff/K2PUB.nsf/viewAttachments/C1256B3B0048DA1DC12576320029B7D6/$FILE/09039906.pdf
   
      (16)  Se NDLA's årsrapport for 2012 (registreringsnr. 672038), s. 5, der er vedlagt de norske myndigheders indlæg af 6. maj 2013. Originaltekst på norsk »Akershus fylkeskommune meldte seg ut med bakgrunn i lave besøkstall fra egne skoler, (…)«.
   
      (17)  Se bilag 11 til klagen: NDLA's projektplan af 16. februar 2007 (registreringsnr. 553952), s. 3.
   
      (18)  Vg1 står for »Videregående no. 1« og vedrører det første af de tre skoleår på sekundærtrinnet ifølge den nye reform (»Kunnskapsløftet«) fra 2006, se oplysninger på webstedet for det norske direktorat for uddannelse http://www.udir.no/Vurdering/Vitnemal-og-kompetansebevis/Artikler_vitnemal/Foring-av-vitnemal-og-kompetansebevis-for-videregaende-opplaring-i-Kunnskapsloftet-2014/12-Dispensasjoner-og-forsok-innvilget-av-Utdanningsdirektoratet-1/.
   
      (19)  Se bilag 4 til klagen, brev til amterne fra undervisnings- og forskningsministeriet af 20. april 2007 (registreringsnr. 553730), se tredje afsnit på s. 1 og fjerde afsnit på s. 2.
   
      (20)  Se indlæg fra de norske myndigheder af 9. september 2010 (registreringsnr. 568942), s. 6-8, navnlig tabellen på s. 6.
   
      (21)  Se opdelingen af budgettet i St. prp. nr. 1 (2006-2007) »gul bok« på linket: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/regpubl/stprp/20062007/stprp-nr-1-2006-2007-/10/4.html?id=298021.
   
      (22)  Se indlæg fra de norske myndigheder af 9. september 2010 (registreringsnr. 568942), s. 6-8, navnlig tabellen på s. 6.
   
      (23)  Se betragtning 31 nedenfor.
   
      (24)  Tilsynsmyndigheden noterer sig, at tildelingsmetoden er forblevet uændret for årene 2013 og 2014.
   
      (25)  Tallene er fremsendt af den norske regering den 9.9.2010 (registreringsnr. 568942), s. 8.
   
      (26)  Se årsrapporten for 2011, punkt 5.4.1 (registreringsnr. 672037).
   
      (27)  Ibid.
   
      (28)  Se årsrapporten for 2012, punkt 6.1 (registreringsnr. 672038).
   
      (29)  Se bilag 15 til klagen (registreringsnr. 553808), memorandum fra den administrative leder af uddannelsesafdelingen i Sogn og Fjordane amt, se under overskriften Finansiering og udvidelse på s. 7.
   
      (30)  Se svaret fra de norske myndigheder af 31. marts 2014 (registreringsnr. 703980 og 703991) og vedhæftede fil 5-22 (registreringsnr. 703987).
   
      (31)  EFTA-Domstolen bemærkede, at ikrafttrædelsen af det formaliserede samarbejde ifølge vedtægterne for NDLA var fastsat til den 1. juli 2009 (Sag E-1/12, Den norske Forleggerforening, præmis 115 (citeret ovenfor). Samtidig bemærkede EFTA-Domstolen, at der i et brev fra de norske myndigheder er henvist til den 1. januar 2010 som dato for ikrafttrædelsen af det tværkommunale samarbejde (EFTA-Domstolen henviser til indlægget fra Norge af 9. september 2010, s. 3). I betragtning af ovenstående og under hensyn til, at NDLA allerede var aktiv som et ad hoc-samarbejde, inden den blev etableret formelt, fastslog EF-Domstolen, at Tilsynsmyndigheden burde have undersøgt de virkninger, som de organisatoriske ændringer og NDLA's juridiske status havde for dens beslutningsproces og finansieringskilder. EFTA-Domstolen fastslog endvidere, at Tilsynsmyndigheden burde have undersøgt, hvordan NDLA's organisatoriske ændringer og retlige status havde ændret sig over tid (sag E-1/12, Den norske Forleggerforening, præmis 117 (citeret ovenfor)).
   
      (32)  Dato for ansøgningen om tilskud fra de 18 amter.
   
      (33)  Se bilag 11 til klagen, NDLA's projektplan af 16. februar 2007 (registreringsnr. 553952), s. 14.
   
      (34)  Betegnelsen på norsk er: »Forum for fylkesutdanningssjefer«.
   
      (35)  Se brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991), s. 7.
   
      (36)  Indlæg fra de norske myndigheder af 6.5.2013 (registreringsnr. 672024).
   
      (37)  NDLA's projektplan, første og andet led i afsnit 2.2.
   
      (38)  Det hed som følger i den vedtagne beslutning: »Hordaland amt er juridisk ansvarlig for NDLA på vegne af de andre amter, der deltager i projektet« (uofficiel oversættelse).
   
      (39)  Brev fra de norske myndigheder af 6.5.2013 (registreringsnr. 672024), s. 6, andet til sidste afsnit.
   
      (40)  Med hensyn til vedtægterne henvises til bilag 10 til klagen (registreringsnr. 553953), der bekræfter, at ikrafttrædelsen var den 1.7.2009.
   
      (41)  Se brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991).
   
      (42)  Ændrede vedtægter fra 2012 (se registreringsnr. 703991 og 709565). Hordaland var det første amt, der vedtog de ændrede vedtægter den 16.1.2012, og Østfold det sidste amt, der vedtog ændringerne den 25.10.2012, se e-mail fra de norske myndigheder af 2.6.2014 (registreringsnr. 709742).
   
      (43)  På norsk »representantskapet« (eller »styret« i 2012-udgaven af vedtægterne).
   
      (44)  Se note 327 i de juridiske bemærkninger til loven om lokalforvaltning, afsnit 27, Gyldendals rettsdata, af Jan Fridthjof Bern, skrevet den 8.3.2012.
   
      (45)  På norsk: »Driftsstyret« (eller »Arbeidsutvalg« i 2012-udgaven af vedtægterne).
   
      (46)  Se betragtning 51 nedenfor for yderligere detaljer vedrørende finansielle og budgetmæssige spørgsmål i relation til NDLA.
   
      (47)  Se svaret fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703980 og 703991) og vedhæftede fil 5-22 (registreringsnr. 703987). I svaret fra Norge af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991) er det angivet, at de to amter Sogn og Fjordane og Telemark fejlagtigt henviser til datoen 1. januar 2010 i deres respektive beslutninger. De norske myndigheder hævder også, at selv om Troms amt af praktiske grunde i sin beslutning anfører, at datoen for samarbejdets ikrafttræden var den 1. januar 2010, skulle den korrekte dato have været den 1. juli 2009.
   
      (48)  Indlæg fra de norske myndigheder af 6.5.2013 (registreringsnr. 672024).
   
      (49)  Der er redegjort i detaljer for kilden til NDLA's finansiering i afsnit 4.3 ovenfor.
   
      (50)  På norsk: »fylkestinget«.
   
      (51)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)).
   
      (52)  Se indlæg fra de norske myndigheder af 7. marts 2011 (registreringsnr. 589528), s. 54.
   
      (53)  Denne begrænsede autonomi, der vedrørte NDLA's løbende aktiviteter, analyseres nærmere som led i vurderingen nedenfor.
   
      (54)  Hordaland amt optræder, på vegne af alle deltagende amter, som den juridiske enhed, der er ansvarlig for indgåelse af kontrakter.
   
      (55)  Se svaret fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991).
   
      (56)  Ifølge oplysningerne fra de norske myndigheder blev vedtægterne ændret lidt i 2012 (registreringsnr. 703991 og 709565).
   
      (57)  På norsk: »Buskerud, Telemark, og Vestfold«-innkjøp.
   
      (58)  Se indlæg fra de norske myndigheder af 4.3.2011 (registreringsnr. 672032), der var vedlagt bemærkningen til åbningsskrivelsen.
   
      (59)  På tidspunktet for indgivelsen havde Akershus endnu ikke meldt sig ind i NDLA igen.
   
      (60)  EUT L 161 af 13.6.2013, s. 12, og EØS-tillæg nr. 34 af 13.6.2013, s. 1.
   
      (61)  Sag C-49/07, MOTOE, Sml. 2008 I, s. 4863, præmis 27.
   
      (62)  Sag C-280/00,Altmark Trans og Regierungsprasidium Magdeburg, Sml. 2003 I, s. 7747.
   
      (63)  Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (»direktivet om gennemskuelighed«) (EUT L 318 af 17.11.2006, s. 17), der er inkorporeret i bilag XV til EØS-aftalen, punkt 1a (EUT L 266 af 11.10.2007, s. 15, og EØS-tillæg nr. 48 af 11.10.2007, p. 12), der trådte i kraft den 9. juni 2007.
   
      (64)  Sag C-41/90, Höfner og Elser, Sml. 1991 I, s. 1979, præmis 21.
   
      (65)  Sag C-35/96, Kommissionen mod Italien (CNSD), Sml. 1998 I, s. 3851, præmis 36.
   
      (66)  Forenede sager C-159/91 og C-160/91, Poucet og Pistre, Sml. 1993 I, s. 637.
   
      (67)  Sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund, [2008] EFTA-Court Report 64.
   
      (68)  Ibid., præmis 80.
   
      (69)  Sag C-160/91, Poucet, Sml. 1993 I, s. 637.
   
      (70)  Sag C-180/98, Pavlov, Sml. 2000 I, s. 6497.
   
      (71)  Sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund (citeret ovenfor).
   
      (72)  Sag 263/86, Humbel, Sml. 1988, s. 5383, præmis 14-21.
   
      (73)  Sag C-318/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2007 I, s. 6957.
   
      (74)  Ibid., præmis 68.
   
      (75)  Sag 263/86, Humbel (citeret ovenfor), præmis 18.
   
      (76)  Ibid., præmis 18; sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund, [2008] EFTA Court Report 64, præmis 82, Kommissionens beslutning N 118/2000, Frankrig — Støtte til professionelle idrætsklubber (EUT C 333 af 28.11.2001, s. 6).
   
      (77)  Se de norske myndigheders brev af 29. november 2013 (registreringsnr. 691769).
   
      (78)  Sag C-218/00, Cisal die Battistello Venanzi, Sml. 2002 I, s. 691, præmis 31.
   
      (79)  Se klagerens bemærkning til åbningsskrivelsen, punkt 46 (registreringsnr. 679680).
   
      (80)  Se klagerens bemærkning til åbningsskrivelsen, punkt 8 (registreringsnr. 679680).
   
      (81)  Se betragtning 70 ovenfor.
   
      (82)  Sag E-1/12, Den norske Forleggerforening (citeret ovenfor, præmis 117.
   
      (83)  Dette bekræftes i indlægget fra de norske myndigheder af 2.5.2013 (registreringsnr. 672024), s. 6.
   
      (84)  Se NDLA's projektplan, bilag 11 til klagen (registreringsnr. 553952), s. 2.
   
      (85)  Vedtægterne, se bilag 10 til klagen (registreringsnr. 553953).
   
      (86)  Se projektplanen, bilag 11 til klagen (registreringsnr. 553952), punkt 2.2 »resultatmål«, første led, s. 4.
   
      (87)  Brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991), s. 7-8. Dette er blevet bekræftet.
   
      (88)  Se projektplanen, bilag 11 til klagen (registreringsnr. 553952), punkt 3.1 »opgave i relation til projektforvaltningen«, s. 5, og vedtægterne.
   
      (89)  Brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991), s. 11.
   
      (90)  Sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund (citeret ovenfor), præmis 80-83.
   
      (91)  Sag E-1/12, Den norske Forleggerforening (citeret ovenfor), præmis 121-123.
   
      (92)  EFTA-Domstolen synes at henvise til punkt 12 og fodnote 4 i den annullerede beslutning, hvorefter »det i § 3, stk. 1, og § 4A, stk. 3, i uddannelsesloven hedder, at amtet er ansvarligt for gratis at forsyne eleverne med det nødvendige trykte og digitale undervisningsmateriale samt nødvendige digitale udstyr.«
   
      (93)  EFTA-Domstolen henviser til punkt 45 i den annullerede beslutning i dommens præmis 121.
   
      (94)  Sag E-1/12, Den norske Forleggerforening (citeret ovenfor), præmis 123.
   
      (95)  Vedhæftet fil nr. 24 (registreringsnr. 703987), s. 93.
   
      (96)  Se bilag 3 (registreringsnr. 553729), brev fra undervisnings- og forskningsministeriet af 19. juni 2006.
   
      (97)  Sag E-5/07, Private Barnehagers Landsforbund (citeret ovenfor), præmis 80.
   
      (98)  LOV-1999-07-16-69 (Lov om offentlig anskaffelse (anskaffelsesloven)).
   
      (99)  NDLA's indkøbsaktiviteter er også begrænset af, at der er midler til rådighed på budgettet, eftersom vedtægterne forhindrer NDLA i at indgå låne- eller finansieringsarrangementer.
   
      (100)  Brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991), s. 13. Disse begrænsninger er til dels også afspejlet i loven om lokalforvaltning. I hvidbogen Ot. prp. nr. 42 (1991-92), s. 112, står der, at »der kun kan delegeres opgaver til bestyrelsen, der vedrører den faktiske aktivitet, som samarbejdet har fået til opgave at udføre«. Det er også klart, at begrænsningen i delegationsbeføjelsen er fastsat i loven om lokalforvaltning for visse beslutningers vedkommende, f.eks. beslutninger om en økonomiplan (§ 44, stk. 6) og det årlige budget (§ 45, stk. 2). Disse bestemmelser finder også anvendelse på forbindelserne mellem amterne.
   
      (101)  Sag C-205/03 P, FENIN mod Kommissionen, Sml. 2006 II, s. 6295, præmis 26.
   
      (102)  Sag C-160/91, Poucet, (citeret ovenfor), præmis 15 og 18, forenede sager C-264/01, C-306/01 og C-355/01, AOK Bundesverband m.fl., Sml. 2004 I, s. 2493, præmis 46-57, sag C-218/00, Cisal die Battistello Venanzi, Sml. 2002 I, s. 691, præmis 31-46. Disse sager vedrører syge- og socialforsikringer. Den omstændighed, at Kommissionen udtrykkeligt henviser til disse sager i forbindelse med liberale tjenesteydelser, viser dog, at vurderingen kan anvendes generelt (se meddelelse fra Kommissionen »Report on competition in Professional Services« af 9.2.2004 (COM(2004) 83 final, fodnote 22).
   
      (103)  Forenede sager C-264/01, C-306/01 og C-355/01, AOK Bundesverband m.fl., Sml. 2004 I, s. 2493, præmis 52, sag C-160/91, Poucet, (citeret ovenfor), præmis 11 og 12.
   
      (104)  Se brev fra de norske myndigheder af 31.3.2014 (registreringsnr. 703991), s. 10, hvor følgende er angivet: »som følge heraf vil bestyrelsen ikke have nogen beføjelse til at udvide omfanget af (sic) NDLA's virksomhed uden repræsentantskabets støtte.«