CELEX: 62015CC0559
Language: et
Date: 2016-11-09
Title: Kohtujurist Bot, 9.11.2016 ettepanek.#Onix Asigurări SA versus Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS).#Eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato.#Eelotsusetaotlus – Direktiiv 73/239/EMÜ – Direktiiv 92/49/EMÜ – Ühtse tegevusloa põhimõte – Päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõte – Artikli 40 lõige 6 – Mõiste „eeskirjade eiramine“ – Aktsionäride reputatsioon – Liikmesriigis asutatud kindlustusandjale kehtestatud keeld sõlmida uusi lepinguid teise liikmesriigi territooriumil.#Kohtuasi C-559/15.

KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 9. novembril 2016(1)

Kohtuasi C‑559/15

Onix Asigurări SA

versus

Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Õigusaktide ühtlustamine – Otsekindlustus, välja arvatud elukindlustus – Direktiiv 92/49/EMÜ – Artikli 40 lõige 6 – Vastuvõtva liikmesriigi pädevuse ulatus – Meede, millega keelatakse sõlmida oma territooriumil uusi lepinguid ning mis on võetud tegevusloa saanud kindlustusettevõtja suhtes, mille juht ja põhiaktsionär on kriminaalkorras süüdi mõistetud
Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/49/EMÜ otsekindlustustegevusega, välja arvatud elu
kindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega muudetakse direktiive 73/239/EMÜ ja 88/357/EMÜ (kolmas kahjukindlustuse direktiiv)

1.        (2) artikli 40 lõike 6 tõlgendamist.

2.        Taotlus esitati vaidluse raames, mille pooled on Rumeenia õiguse alusel asutatud kindlustusettevõtja Onix Asigurări SA(3), mille asukoht on Rumeenias, ja Itaalia kindlustuse järelevalveasutus Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni(4) ning mis puudutab viimase otsust keelata Onixil sõlmida Itaalia territooriumil uusi kindlustuslepinguid.

3.        Käesolev kohtuasi tõstatab küsimuse, kas liikmesriigil, kus kasutatakse teenuste osutamise vabadust, on teatud pädevus ja missugune on selle pädevuse ulatus, kui ta avastab, et peamiselt tema territooriumil tegutseva tegevusloa saanud kindlustusettevõtja peamine juht ja aktsionär on selle liikmesriigi kodanik, kellel ei ole kriminaalasjas süüdimõistmise tulemusena enam õigust selles riigis kindlustustegevusega tegelda. Kas ühtse tegevusloa ja päritoluriigi poolse järelevalve põhimõtted ei võimalda niisuguses olukorras vastuvõtval liikmesriigil sellel ettevõtjal tegutsemise jätkamist oma territooriumil ära keelata, et kaitsta kindlustusvõtjate ja kindlustuslepingute soodustatud isikute huve?

4.        Ehkki see küsimus asetab meie ette – alati delikaatse – ülesande kaaluda konfliktseid põhimõtteid ja huve, olen veendunud, et liidu õiguses peab valitsema absoluutne nõue, et päritoluriigi poolse järelevalve põhimõte ei saa olla aluseks õigusnormidest kõrvalehoidmise strateegiatele või õigemini õigustada neid strateegiaid, mis võivad üldist huvi tõsiselt kahjustada.

5.        Ma väidan käesolevas ettepanekus, et direktiivi 73/239(5) artikli 8 lõiget 1 ja artikli 13 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutus võtab oma territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutseva ettevõtja suhtes niisuguseid meetmeid nagu uute lepingute sõlmimise keeld, kui need meetmed põhinevad eranditult sellel, et ei ole järgitud selliseid tegevusloa saamise tingimusi nagu aktsionäride maine.

6.        Ent väidan ka seda, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus esiteks on päritoluliikmesriigilt tegevusloa saanud kindlustusettevõtja põhiaktsionäriks füüsiline isik, kellel konkreetselt seetõttu, et ta on kriminaalkorras kelmusekatse eest süüdi mõistetud, on keelatud vastuvõtvas liikmesriigis kindlustusturul tegutseda, ning teiseks tegutseb ta peamiselt selle liikmesriigi territooriumil, ei ole nende õigusnormidega vastuolus see, kui selle riigi järelevalveasutused võtavad direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 6 alusel ja arvestades olukorra kiireloomulisust, mis oli tingitud sellest, et päritoluliikmesriigi järelevalveasutused, kellel oli palutud tegevusluba tühistada, ei teinud seda, meetmeid, millega piiratakse asjaomase ettevõtja teenuste osutamise vabadust sellel territooriumil, näiteks keelatakse sõlmida edasi uusi lepinguid, et hoida ära oht, et vahel asetseva juriidilise isiku kaudu hoitakse kõrvale turul tegutsemise keelust, ja sellega kaasnev oht, et korduvad õigusrikkumised, mille eest põhiaktsionäri karistati.
I.      Õiguslik raamistik

A.      Liidu õigus

1.      Direktiiv 73/239

7.        Direktiivi 73/239, mida on muudetud direktiiviga 92/49, artiklis 6 oli sätestatud:
„Otsekindlustustegevuse alustamiseks on vaja eelnevat ametlikku tegevusluba.
Sellist tegevusluba peavad päritoluliikmesriigi pädevatelt asutustelt taotlema:
a)      kõik kindlustusseltsid, kes asutavad selle riigi territooriumil oma peakontori;
b)      kõik kindlustusseltsid, kes pärast esimeses punktis nimetatud loa saamist laiendavad oma tegevust kogu kindlustusliigile või muudele liikidele.“

8.        Selle direktiivi artikli 8 lõike 1 punktis e ja lõikes 3 on nähtud ette:
„1.      Päritoluliikmesriik nõuab, et iga tegevusluba taotlev kindlustusselts peab:
[…]
e)      olema tegelikult juhitud laitmatu reputatsiooniga isikute poolt, kellel on vastav kutsekvalifikatsioon või kogemused.
[…]
3.      Käesolevas direktiivis ei takista miski liikmesriikidel säilitada kehtivaid või kehtestada õigusnorme, mis nõuavad asutamislepingu ja põhikirja heakskiitmist ning kõigi muude harilikuks järelevalve tegevuseks vajalike dokumentide esitamist.
Liikmesriigid ei või võtta vastu sätteid, mis nõuavad kindlustuse üld- ja eritingimuste, kindlustusmaksete tariifide ning vormide ja muude selliste trükitud dokumentide eelnevat heakskiitu või süstemaatilist esitamist, mida kindlustusselts kavatseb kasutada suhetes kindlustusvõtjatega.
Liikmesriigid ei või säilitada või kehtestada kindlustusmaksemäärade kavandatava tõstmise etteteatamist või eelnevat heakskiitmist, välja arvatud üldise hinnakontrolli süsteemide osana.
[…]“

9.        Sama direktiivi artikli 13 lõiked 1 ja 2 näevad ette:
„1.      Kindlustusseltsi finantsjärelevalve, kaasa arvatud filiaalide kaudu või teenuste osutamise vabaduse alusel toimuva tegevuse järelevalve, on ainult päritoluliikmesriigi kohustus.
2.      Kindlustusseltsi kogu tegevuse finantsjärelevalve hõlmab tema maksejõulisuse, kindlustustehniliste eraldiste loomise ja nende kattevarade kontrollimist vastavalt päritoluliikmesriigis ette nähtud eeskirjadele või järgitavatele tavadele ühenduse tasandil vastuvõetud sätete põhjal.
[…]“

10.      Selle direktiivi muudetud artikli 22 lõige 1 sätestab:
„1.      Kindlustusseltsile päritoluliikmesriigi pädeva asutuse poolt antud tegevusloa võib see asutus kehtetuks tunnistada, kui kõnealune kindlustusselts:
[…]
b)      ei täida enam tegevusloa andmise tingimusi;
[…]
d)      jätab oluliselt täitmata oma kohustused, mis tulenevad tema tegevust reguleerivatest normidest.
[…]“
2.      Direktiiv 92/49

11.      Direktiivi 92/49 põhjendustes 5–7 ja 9 on märgitud:
„(5)      vastuvõetud lähenemisviis seisneb sellises ühtlustamises, mis on elutähtis, vajalik ja piisav tegevuslubade ja usaldatavusnormatiivide süsteemide vastastikuseks tunnustamiseks, võimaldades seega anda ühtse tegevusloa, mis kehtib kogu ühenduses, ja kohaldada päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõtet;
(6)      selle tulemusel sõltub kindlustustegevuse alustamine ja jätkamine edaspidi ühtse ametliku tegevusloa saamisest, mille annavad pädevad asutused liikmesriigis, kus asub kindlustusseltsi peakontor; selline tegevusluba võimaldab kindlustusseltsil tegutseda asutamisõiguse või teenuste osutamise vabaduse alusel kogu ühenduses; liikmesriik, kus asub filiaal või kus osutatakse teenuseid, ei või enam nõuda, et kindlustusseltsid, kes soovivad seal jätkata kindlustustegevust ja kes on oma päritoluliikmesriigis juba tegevusloa saanud, taotleksid uut luba […];
(7)      päritoluliikmesriikide pädevad asutused vastutavad edaspidi kindlustusseltside finantsseisundi jälgimise eest, kaasa arvatud nende maksejõulisus, piisavate kindlustustehniliste eraldiste loomine ja nende eraldiste tagamine vastavuses olevate varadega;
[…]
(9)      liikmesriikide pädevate asutuste käsutuses peavad olema järelevalvevahendid, mis on vajalikud kindlustusseltside korrapärase tegutsemise tagamiseks kogu ühenduses kas asutamisõiguse või teenuste osutamise vabaduse alusel; eriti peab neil olema võimalus kehtestada sobivaid julgeolekumeetmeid või rakendada sanktsioone, mille eesmärk on takistada eeskirjade eiramist ja kindlustuse järelevalve sätete rikkumist“.

12.      Direktiivi 92/49 artiklis 8 oli sätestatud:
„Päritoluliikmesriigi pädevad asutused ei anna kindlustusseltsile kindlustustegevuse alustamise tegevusluba enne, kui neile on teatatud kõigi kaudselt või otseselt kindlustusseltsis olulist osalust omavate füüsilistest ja juriidilistest isikutest aktsionäride või liikmete nimed ning nende osaluste suurus.
Samad asutused keelduvad tegevusloa väljaandmisest, kui nad, võttes arvesse vajadust tagada kindlustusseltsi arukas ja usaldusväärne juhtimine, ei ole veendunud aktsionäride või liikmete kvalifikatsioonis.“

13.      Selle direktiivi artikli 15 lõikes 1 sõnastuses, mille pärineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. septembri 2007. aasta direktiivist 2007/44/EÜ(6), nõuti eelnevat teavitamist olulise osaluse omandamise kavatsusest kindlustusettevõtjas.

14.      Nimetatud direktiivi artikli 15b lõikes 1 on nähtud ette:
„1.      Selleks, et tagada kahjukindlustusseltsi, milles osaluse omandamist taotletakse, arukas ja usaldusväärne juhtimine, ning arvestades võimalikku mõju, mida kavandav omandaja võib avaldada kahjukindlustusseltsile, hindavad pädevad asutused artikli 15 lõikega 1 ette nähtud teate ja artikli 15a lõikes 2 osutatud teabe hindamisel kavandava omandaja sobivust ning kavandatava omandamise majanduslikku usaldatavust kõikide järgmiste kriteeriumide põhjal:
a)      kavandava omandaja maine;
b)      kavandatava omandamise tulemusel kahjukindlustusseltsi äritegevust juhtima asuva iga isiku maine ja kogemused;
[…]“

15.      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõigetes 3–7 oli nähtud ette:
„3.      Kui liikmesriigi pädevad asutused teevad kindlaks, et tema territooriumil asuva filiaaliga või teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsev kindlustusselts ei järgi tema suhtes selles liikmesriigis kohaldatavaid õigusnorme, nõuavad nad kõnealuselt kindlustusseltsilt õigusvastase tegevuse lõpetamist.
4.      Kui kõnealune kindlustusselts ei võta vajalikke meetmeid, teatavad asjaomase liikmesriigi pädevad asutused sellest päritoluliikmesriigi pädevatele asutustele. Viimased asutused võtavad esimesel võimalusel kõik kohased meetmed tagamaks, et asjaomane kindlustusselts lõpetaks eeskirjade eiramise. Nende meetmete laadist teatatakse asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele.
5.      Kui vaatamata päritoluliikmesriigi võetud meetmetele või seetõttu, et need meetmed osutuvad ebapiisavaks või neid selles liikmesriigis ei kohaldata, jätkab kindlustusselts asjaomases liikmesriigis kehtivate õigusnormide rikkumist, võib viimane pärast päritoluliikmesriigi pädevatele asutustele teatamist võtta sobivad meetmed, et edasisi rikkumisi takistada või nende eest karistada, sealhulgas takistada kindlustusseltsil, kui see on tingimata vajalik, uute kindlustuslepingute sõlmimist tema territooriumil. Liikmesriigid tagavad, et nende territooriumil selliste meetmete võtmiseks vajalikud õigusdokumendid toimetataks kätte kindlustusseltsidele.
6.      Lõiked 3, 4 ja 5 ei mõjuta asjaomaste liikmesriikide õigust võtta eriolukorras sobivaid meetmeid selleks, et takistada eeskirjade eiramist nende territooriumil. See hõlmab võimaluse takistada kindlustusseltsidel uute lepingute sõlmimise jätkamist nende territooriumil.
7.      Lõiked 3, 4 ja 5 ei mõjuta liikmesriikide õigust karistada eeskirjade eiramise eest nende territooriumil.
[…]“

16.      Direktiivid 73/239 ja 92/49 tunnistati kehtetuks alates 1. jaanuarist 2016 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/138/EÜ kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II)(7).
3.      Euroopa Komisjoni tõlgendav teatis

17.      Komisjon võttis 16. veebruaril 2000 vastu tõlgendava teatise „Teenuste osutamise vabadus ja üldine huvi kindlustussektoris“(8).

18.      Selle teatise punktis I.A.5 „Ühtse tegevusloa andmise tingimuste täidetuse järelevalve vastuvõtva riigi poolt“ on märgitud:
„Komisjon leiab, et kindlustusdirektiivide sätted […] ei võimalda vastuvõtval liikmesriigil teostada järelevalvet, mille eesmärk on kontrollida, kas kindlustusettevõtja puhul, kellel on kavatsus tegutseda selle liikmesriigi territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel või filiaali kaudu, on täidetud ühtlustatud tingimused, mis pidid olema täidetud, et päritoluliikmesriik talle ühtlustatud tegevusloa annaks. Seda järelevalvet teostab ainult päritoluliikmesriik. Ainult tema vastutab ühtse tegevusloa väljaandmise eest ning vastuvõttev liikmesriik võib selle väljaandmise vaidlustada […].
Kui vastuvõtval liikmesriigil on alust kahelda, kas need tingimused on täidetud, võib ta tugineda aluslepingu artiklile 227 või paluda komisjoni esitada aluslepingu artikli 226 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.“ [mitteametlik tõlge]
4.      Suunised finantssektoris osaluse omandamise või suurendamise usaldusväärsuse hindamiseks

19.      Direktiivis 2007/44(9) nõutud suuniste finantssektoris osaluse omandamise või suurendamise usaldusväärsuse hindamise punktides 27 ja 28 on sätestatud:
„27.      Järelevalveasutused pööravad erilist tähelepanu järgmistele olukordadele, mis võivad tekitada kahtlust, kas omandaja on sobiv:
–        süüdimõistmine kriminaalasjas: järelevalveasutused analüüsivad eelkõige:
–        kõiki niisuguste õigusnormide rikkumisi, mis reguleerivad esiteks pangandus‑, rahandus‑ või kindlustustegevust ja finantsteenuseid ning teiseks väärtpaberiturge, väärtpabereid ja maksevahendeid – sh õigusnorme, mis käsitlevad rahapesu, turuga manipuleerimist ning siseteabe alusel kauplemist ja liigintressi;
–        igasugust ebaausat või pettuslikku praktikat ja rasket finantskuritegu ning igasugust ühinguõiguse või pankrotti, maksejõuetust või tarbijakaitset käsitlevate õigusnormide rikkumist […].
–        arvesse võib võtta ka igasugust kriminaalkorras karistatavat tegu, mille suhtes on või oli algatatud kohtumenetlus, kui see tekitab kahtlust, kas kavandav omandaja on sobiv, ning näitab seega, et sobivuse nõudeid ei ole täidetud.
28.      Seda, kas kavandav omandaja on sobiv, ei hinnata mitte ainult kohtuotsustest ja pooleliolevatest kohtumenetlustest lähtudes, vaid ka järgmiste olukordade põhjal, mis võivad tekitada kahtlust, kas kavandav omandaja on sobiv:
–        pooleliolevad või lõpetatud uurimised, mis on algatatud kavandava omandaja suhtes, ja/või sunnimeetmed, mis on tema suhtes võetud, või halduskaristused, mis on talle määratud selle eest, et ta rikkus õigusnorme, mis käsitlevad pangandus‑, rahandus‑ või kindlustustegevust, väärtpaberiturge, väärtpabereid või maksevahendeid, või ükskõik missuguseid muid õigusnorme, mis käsitlevaid rahandusteenuseid;
–        pooleliolevad või lõpetatud uurimised, mille on algatanud ükskõik missugune kutseorganisatsioon või reguleeriv asutus kohaldatavate õigusnormide rikkumise eest, ja/või nende poolt võetud sunnimeetmed.“ [mitteametlik tõlge]

B.      Itaalia õigus

20.      Kindlustusseadustiku (codice delle assicurazioni private)(10) põhikohtuasja faktiliste asjaolude asetleidmise hetkel kehtiva redaktsiooni artikkel 193 sätestas:
„1.      Kindlustusettevõtjate üle, kelle asukoht on teistes liikmesriikides, teostab järelevalvet päritoluliikmesriigi ametiasutus, sh osas, mis puudutab tegevust asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse alusel Itaalia territooriumil.
2.      Ilma et see piiraks lõike 1 kohaldamist, teatab [ISVAP](11) siis, kui ta tuvastab, et kindlustusettevõtja ei järgi kehtivat Itaalia seadust, viimasele sellest rikkumisest ja kohustab teda kehtivaid õigusakte järgima.
3.      Kui ettevõtja ei järgi kehtivaid õigusakte, informeerib [ISVAP] päritoluliikmesriigi järelevalveasutust ja palub, et võetaks meetmed tuvastatud rikkumistele lõpu tegemiseks.
4.      Kui päritoluliikmesriigi ametiasutus meetmeid ei võta või kui need osutuvad sobimatuks, kui toime pandud rikkumised võivad kahjustada üldist huvi või kui tuleb kiiresti kaitsta kindlustatute ja niisuguste teiste isikute huve, kellel on õigus kindlustushüvitistele, võib [ISVAP] võtta pärast päritoluliikmesriigi järelevalveasutuse informeerimist vajalikud meetmed, sh keeld sõlmida asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse alusel uusi kindlustuslepinguid tagajärgedega, mida on nimetatud artiklis 167.
5.      Kui rikkumise toime pannud kindlustusettevõtja tegutseb oma tegevusalal filiaali kaudu või tal on vara Itaalia territooriumil, karistatakse halduskaristusega Itaalia seaduse kohaselt seda filiaali või konfiskeeritakse halduskaristusena Itaalia territooriumil olev vara.
6.      Meetmetest, millega määratakse karistusi või asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piiranguid, teatatakse asjaomasele ettevõtjale. Kindlustusettevõtja peab [ISVAP‑ga] suhtlema itaalia keeles.“
II.    Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

21.      Onix on Rumeenia õiguse alusel asutatud kindlustusettevõtja, mille asukoht on Bukarestis (Rumeenia) ja mis tegutseb alates 24. oktoobrist 2012 teenuste osutamise vabaduse alusel Itaalias eelkõige garantiikindlustusteenuste valdkonnas, pakkudes ametiasutustele riigihankemenetluste raames garantiilepinguid.

22.      Teabe kohaselt, mille Rumeenia järelevalveasutus (Autoritatea de supraveghere financiara)(12) IVASS‑ile edastas, maksti Onixile kahe kuu jooksul, mil ta 2012. aastal tegutses, kindlustusmakseid summas 795 363 eurot, millest 75% Itaalias ja ülejäänu Rumeenias.

23.      Kui IVASS, kes oli ise saanud infopäringuid garantiilepingud sõlminud ametiasutustelt, tegi teabepäringu, märkis ASF, et Onixi põhiaktsionär on Itaalia kodanik Simone Lentini, kellele kuulub füüsilisest isikust aktsionärina 0,01% Onixi kapitalist ning äriühingu Egady Company ainuaktsionärina 99,99% kapitalist. ASF täpsustas ka, et S. Lentini on ka Onixi president ja peadirektor.

24.      IVASS leidis, et saadud teave näitab, et S. Lentini maine on problemaatiline, eelkõige sellepärast, et Tribunale di Marsala (Marsala linnakohus, Itaalia) oli ta 29. juulil 2013 süüdi mõistnud Itaalia riigi vastu raskendavatel asjaoludel toime pandud kelmusekatses.

25.      IVASS edastas 4. oktoobri 2013. aasta kirjaga ASF‑le enda käsutuses oleva teabe ja dokumendid, paludes viimasel võtta kõik meetmed kindlustatute kaitsmiseks ning hoiatades, et kui viimane seda ei tee, võtab ta ise kõik vajalikud meetmed, millest võib olla Itaalia kindlustatute kaitsmisel kasu.

26.      ASF pakkus 8. novembri 2013. aasta kirjaga koostööd, teatades, et on loodud asutusesisene töörühm, mille ülesanne on hinnata meetmeid, mis tuleb võtta, ning palus IVASS‑il endaga koostööd teha.

27.      IVASS kinnitas 19. novembri 2013 kirjaga, et on valmis tegema koostööd, rõhutades samas, et tegemist on kiire küsimusega, ning teatades, et kui ASF ei tühista Onixi tegevusluba 30 päeva jooksul, on ta sunnitud keelama sellel äriühingul uute kindlustuslepingute sõlmimise Itaalias.

28.      9. detsembril 2013 toimus nende kahe järelevalveasutuse koosolek, millel ASF märkis väidetavalt, et ta ei saa Onixi tegevusluba tühistada, eelkõige sellepärast, et 18. juuli 2008. aasta suunistes sätestatud kriteeriume ei ole siseriiklikku õiguskorda üle võetud.

29.      IVASS keelas direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 6 ja CAP‑i artikli 193 lõike 4 alusel tehtud 20. detsembri 2013. aasta otsusega Onixil uute kindlustuslepingute sõlmimise Itaalia territooriumil.

30.      Onix esitas selle otsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia), kes jättis selle 14. jaanuari 2015. aasta kohtuotsusega rahuldamata, leides, et halb maine kujutab endast kiireloomulist asjaolu, mis õigustab meetmete võtmist kindlustatute huvide kaitseks.

31.      Onix esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (kõrgeim halduskohus, Itaalia), rõhutades eelkõige, et vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutusel ei ole õigust keelata päritoluliikmesriigis tegevusloa saanud kindlustusettevõtjal vastuvõtva liikmesriigi territooriumil kindlustuslepinguid sõlmida põhjendusel, et maine tingimus ei ole täidetud.

32.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus kavatseb jätta hagi rahuldamata, leides, et direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 6 lubab vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutustel põhiaktsionäri varasemate kriminaalkaristuste tõttu ennetavalt keelata kindlustusettevõtjal oma tegevust selle liikmesriigi territooriumil jätkata, et kaitsta kindlustatute huve.

33.      Et tal on siiski kahtlusi, kas niisugune lahendus on kooskõlas liidu õiguse ning eelkõige ühtse tegevusloa ja päritoluliikmesriigi poolt maine tingimuse kontrollimise põhimõtetega, otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse: „Kas [liidu] õigusega, eriti direktiivi 92/49 artikli 40 lõikega 6, komisjoni tõlgendava teatise 2000/C/43/03 punktiga 5 ja […] päritoluriigi poolse järelevalve põhimõttega on vastuolus selline tõlgendussuund (nagu see, mis puudutab [CAP‑i] artikli 193 lõiget 4 ning millega nõustub ka siinne kolleegium), mis lubab teenuste osutamise vabaduse alusel üht kindlustusseltsi vastu võtva riigi järelevalveasutusel võtta kiireloomulises olukorras kindlustatute ja kindlustushüvitiste saamise õigusega isikute huvide kaitseks vastu keelavaid otsuseid, täpsemalt keelata vastuvõtva riigi territooriumil uute lepingute sõlmimise, põhjendusega, et üks kindlustusega tegelemiseks tegevusloa andmise subjektiivne tingimus, nimelt mainetingimus, on järelevalveameti kaalutlusõigusel antud hinnangu kohaselt algusest peale täitmata olnud või hiljem ära langenud?”
III. Kohtujuristi hinnang

34.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamiseks tuleb lähtuda eeldusest, mida komisjon on oma kirjalikes seisukohtades meenutanud, et direktiivis 92/49 on sätestatud ühtse tegevusloa põhimõte ja põhimõte, mille kohaselt on kindlustusettevõtja üle finantsjärelevalvet pädev teostama ainult see liikmesriik, kus on selle kindlustusettevõtja asukoht. Vastavalt selle direktiivi põhjendusele 1 on direktiivi eesmärk välja kujundada otsekindlustuse, välja arvatud elukindlustuse siseturg, pidades silmas nii asutamisõigust kui ka teenuste osutamise vabadust, et muuta liidus asuvate riskide kindlustamine hõlpsamaks liidus asuvatele kindlustusseltsidele.

35.      Direktiivi 92/49 põhjendusest 5 ilmneb ka, et lähenemisviis, mille liidu seadusandja on nende eesmärkide saavutamiseks valinud, seisneb „sellises ühtlustamises, mis on elutähtis, vajalik ja piisav tegevuslubade ja usaldatavusnormatiivide süsteemide vastastikuseks tunnustamiseks, võimaldades seega anda ühtse tegevusloa, mis kehtib kogu ühenduses, ja kohaldada päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõtet“.

36.      Direktiivi 73/239 muudetud artiklite 6 ja 13 kohaselt on päritoluliikmesriik seega ainsana pädev kontrollima, kas eelneva haldusloa väljaandmise tingimused on täidetud, ja teostama nende finantsjärelevalvet. Nagu selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 on sõnaselgelt täpsustatud, võimaldab see päritoluliikmesriigi antud tegevusluba kindlustustegevusega tegelda kogu liidus.

37.      Et tegevusloa väljaandmise tingimused on ühtlustatud, ei saa teenuste osutamise vabadust piirata nii, et liikmesriigid kehtestavad täiendavaid tingimusi, millest kindlustustegevusega tegelemine ükskõik kas asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse alusel nende territooriumil sõltub. Tuleb asuda seisukohale, et ka teenuste osutamise vabadust ei saaks täielikult saavutada, kui teised liikmesriigid võiksid keelduda liidu õigusnormide kohaldamisest eelneva tegevusloa saanud kindlustusettevõtja suhtes nii, et nad hindavad selle ettevõtja olukorda teisiti, lähtudes tingimustest, mille on määranud kindlaks liidu seadusandja.

38.      See, kui vastuvõttev liikmesriik vaatab uuesti läbi selle tegevusloa andmise ühtlustatud tingimused, on ühtse tegevusloa põhimõttega seega vaieldamatult vastuolus, sest selle tegevusloa saab juhul, kui kindlustusettevõtja ei vasta enam nendele tingimustele, tühistada ainult päritoluliikmesriik.

39.      Tegevusloa andmise tingimused on loetletud direktiivi 73/239 artiklis 8, milles on eelkõige nähtud ette, et tegevusloa saamiseks peab asutatud ettevõtja tegutsema ühes selles direktiivis ette nähtud õiguslikus vormis,(13) piirama oma eesmärgid kindlustustegevuse ja sellest otseselt tulenevate toimingutega, välistades kogu muu kaubandustegevuse,(14) ning esitama tegevuskava, milles on eelkõige näidatud tagatud riskide laad ning täpsustatud kindlustusmakseid ja ‑juhtumeid.

40.      Mis puudutab konkreetsemalt käesolevat kohtuasja, siis tuleb märkida, et direktiivi 73/239 artikli 8 lõike 1 punktis e on nähtud ette, et kindlustusettevõtjad peavad olema tegelikult juhitud „laitmatu reputatsiooniga isikute poolt, kellel on vastav kutsekvalifikatsioon või kogemused“, samas kui direktiivi 92/49 artiklitega 8 ja 15c on sätestatud tingimused, mis puudutavad aktsionäride või liikmete „kvalifikatsiooni“, mis peab tagama aruka ja usaldusväärse juhtimise, kusjuures nendest artiklitest teises on täpsustatud, et kui ettevõtja ostab ära uus isik, peab ta vastama „maine“ kriteeriumile.

41.      Nende kahe direktiiviga on seega sõnaselgelt kehtestatud tegevusloa andmise ja säilitamise tingimusteks juhtide „laitmatu reputatsioon“ ja aktsionäride „maine“.

42.      Sellest saab teha kaks järeldust.

43.      Esimene järeldus on niisugune, et ilma et oleks vaja teha otsust 18. juuli 2008. aasta suuniste täpse ulatuse kohta, tuleb märkida, et nende tõlgendavate suuniste vastuvõtmine ei tähenda mõistagi, et enne seda tõlgendamist ei olnud sätted, millega kehtestati maine tingimused, liikmesriikidele kuidagi kohustuslikud. Rumeenia järelevalveasutused eksisid seega, kui uskusid, et võivad pugeda selle taha, et suuniseid ei ole üle võetud, ning põhjendada oma keeldumist tühistada Onixi tegevusluba viimase põhiaktsionäri kriminaalkaristuste tõttu.

44.      Teiseks tuleb märkida, et kuigi üsna ebamäärane termin „maine“ – nagu ka muide „laitmatu reputatsioon“ – jätab päritoluliikmesriigi pädevatele ametiasutustele kahtlemata teatava kaalutlusruumi, ei saa neid siiski tõlgendada nii, et need võimaldavad vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutustel anda nendele kriteeriumidele teistsugust hinnangut, kui on andnud päritoluliikmesriigi ametiasutused. Kui kaalutlusruum ongi olemas, on see eranditult päritoluliikmesriigil ja see ei tähenda konkureeriva pädevuse andmist vastuvõtvale liikmesriigile. Teiste sõnadega ei saa standardmõistete „maine“ ja „laitmatu reputatsioon“ täpse piiritluse puudumine õigustada seda, et vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutused sekkuvad pädevusse, mis on ainult päritoluliikmesriigi järelevalveasutustel.

45.      Ma leian seega, et maine tingimuse suhtes kohaldatakse samuti reeglit, mida komisjon oma tõlgendavas teatises meenutas ning mille kohaselt peab tegevusloa andmise ühtlustatud tingimusi järgima ainult päritoluliikmesriik, kelle vastutusel ühtne tegevusluba välja antakse.

46.      Ma nõustun seega täielikult selle institutsiooni järeldusega, et vastuvõtva liikmesriigi ametiasutusel ei ole põhimõtteliselt võimalust päritoluliikmesriigi ametiasutuse tegevusetust heastada nii, et ta võtab meetme, mis põhineb eranditult sellel, et kindlustusettevõtjale tegevusloa andmiseks nõutavatest tingimustest üks ei ole täidetud.

47.      Teen Euroopa Kohtule seega ettepaneku sedastada üldreeglina, et direktiivi 73/239 artikli 8 lõiget 1 ja artikli 13 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolu see, kui vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutus võtab oma territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutseva kindlustusettevõtja suhtes niisuguseid meetmeid nagu keeld sõlmida uusi lepinguid ning seda ainult seetõttu, et ei järgitud selliseid tegevusloa saamise tingimusi nagu aktsionäride maine tingimus.

48.      Järeldada selle reegli sõnastusest otse, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas ei ole Itaalia riigil mingit võimalust – kui liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi kõrvale jätta – tagada kindlustatute ja kindlustusvõtjate kaitse, – see on minu arvates samm, mille astumisest tuleb hoiduda.

49.      Nimelt analüüs, mille kohaselt eeldavad ühtse tegevusloa põhimõte ja päritoluliikmesriigi poolse järelevalve reegel, et vastuvõtval liikmesriigil ei ole mingit võimalust võtta meetmeid tegevusloa saanud kindlustusettevõtja suhtes, kes ei järgi selle liikmesriigi territooriumil kohaldatavaid õigusnorme, põhineb piiratud nägemusel direktiivist 92/49, mille olulised sätted annavad vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustele võimaluse sekkuda, et teha tuvastatud rikkumistele lõpp.

50.      Esiteks tuleb märkida, et selle direktiivi artikliga 28 on vastuvõtvale liikmesriigile antud õigus takistada niisuguse lepingu sõlmimist, mis ei lähe „vastuollu […] üldist hüvangut kaitsvate õigusnormidega“. Üldine huvi on seega esimene põhjendus, mis võimaldab õigustada meedet, mis piirab tegevusloa saanud ettevõtja teenuste osutamise vabadust. Lahendus, mille liidu seadusandja on nõnda sätestanud, peegeldab otseselt Euroopa Kohtu praktikat, millele pandi alus tema 20. veebruari 1979. aasta kohtuotsusega Rewe-Zentral(15), nn Cassis de Dijoni kohtuotsus, milles ta nõustus, et ülekaalukast üldisest huvist tulenevad põhjused võivad õigustada liikumisvabaduse piiranguid.

51.      Teiseks tuleb märkida, et direktiivi 92/49 artiklis 40 on nähtud ette kaitseklausel, mis võimaldab vastuvõtval liikmesriigil võtta meetmeid, mille eesmärk on tagada see, ettevõtjad, kellel on selle liikmesriigi territooriumil filiaal või kes tegutsevad seal teenuste osutamise vabaduse alusel, järgivad seal kohaldatavaid õigusnorme.

52.      Selle artikliga on kehtestatud kaks erinevat menetlust, mida kohaldatakse vastavalt sellele, kas olukord on kiireloomuline või mitte.

53.      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõigetes 3–5 ette nähtud tavamenetlus võimaldab vastuvõtval liikmesriigil ennetada seda, et tegevusloa saanud ettevõtja paneb tema territooriumil toime rikkumisi, või karistada nende rikkumiste eest. Selle liikmesriigi järelevalveasutus peab kõigepealt paluma asjaomast ettevõtjat õigusvastane olukord lõpetada, seejärel – kui ettevõtja ei võta vajalikke meetmeid – teatama sellest päritoluliikmesriigi pädevatele asutustele, et viimased võtaksid „esimesel võimalusel kõik kohased meetmed tagamaks, et asjaomane kindlustusselts lõpetaks eeskirjade eiramise“.(16) Ainult juhul, kui vaatamata päritoluliikmesriigi võetud meetmetele või seetõttu, et need meetmed osutuvad „ebapiisavaks“(17) või neid selles liikmesriigis „ei kohaldata“,(18) võib vastuvõttev liikmesriik ise „võtta sobivad meetmed, et edasisi rikkumisi takistada või nende eest karistada“,(19) – meetmed, mille hulgas on juhul, „kui see on tingimata vajalik“,(20) keeld sõlmida edasi uusi kindlustuslepinguid.

54.      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõikes 6 ette nähtud erakorraline menetlus võimaldab asjaomastel liikmesriikidel võtta kiireloomulisel juhul sobivaid meetmeid selleks, et takistada eeskirjade eiramist nende territooriumil, sh keelata uute kindlustuslepingute sõlmimise jätkamist.

55.      Käsitletaval juhul on selge, et meede, milleks on keeld sõlmida uusi lepinguid Itaalias, võeti erakindlustusseadustiku artikli 193 alusel, millega erakorraline menetlus ja tavamenetlus üheks menetluseks kokku liideti. Eelotsusetaotlusest ilmneb ka siiski, et seda meedet ajendas võtma kiireloomuline olukord, mida iseloomustas vajadus kaitsta kindlustatuid. Sel põhjusel keskenduski eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 6 tõlgendusele.

56.      Euroopa Kohtule seisukohti esitanud menetlusosalised tõlgendasid seda õigusnormi vastandlikult.

57.      Kui Onix väidab, et see säte piirab vastuvõtva liikmesriigi sekkumisõigust ainult juhtumiga, mil on rikutud üldist huvi väljendavaid sätteid, mis kuuluvad selles liikmesriigis kohaldatavate nende „korralduslike õigusnormide“ hulka, mis puudutab kindlustuslepingute sõlmimist ja täitmist, siis Itaalia valitsus arvab, et see õigus võib põhineda ainult asjaolul, et ühe aktsionäri puhul ei ole enam täidetud mainekriteerium, sest on tõendatud, et kindlustatute üldist huvi ei saa sobivalt kaitsta päritoluliikmesriigis. See valitsus lisab konkreetsemalt direktiivi 92/49 artikli 40 lõikes 6 ette nähtud erakorralise menetluse kohta, et mõiste „eeskirjade eiramise takistamine“ on väga lai ja hõlmab kõiki asjaolusid, millega võib kaasneda reaalne oht kindlustatute huvidele või kindlustusturu nõuetekohase ja tõhusa toimimise kahjustamine tervikuna. Komisjon väidab omalt poolt, et erakorralise menetluse algatamiseks ei tohi vastuvõtva liikmesriigi ametiasutus piirduda selle tõendamisega, et üks tegevusloa saamise tingimusi ei ole või ei ole enam täidetud, vaid tõendama eriti suurt vajadust sekkuda, et takistada rikkumiste toimepanemist. Ta nõustub siiski, et see ametiasutus peab tegema kindlaks, kas niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on oht, et liikmesriigi territooriumil pannakse toime rikkumisi, ning kas keeld sõlmida uusi lepinguid oli nende takistamiseks rangelt vajalik, ning seejuures võib võtta arvesse nende isikute konkreetset olukorda, kes ettevõtjat juhivad, ja asjaolu, et nende puhul ei ole täidetud laitmatu reputatsiooni nõue.

58.      Minu arvates eeldab see, kui soovitakse kaitsta pädevuse päritoluliikmesriigi ja vastuvõtva liikmesriigi vahel jaotumist käsitlevate liidu õigusnormide kasulikku mõju – nagu komisjon märgib –, et vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused ei saa kasutada kaitsemenetlust, tuginedes ainult asjaolule, et kindlustusettevõtja puhul, kes tegutseb asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse alusel, ei ole täidetud või ei ole enam täidetud tegevusloa saamise tingimused. Kui nõustuda, et sellest, et tegevusloa saamise tingimused ei ole täidetud, piisab iseenesest vastuvõtva liikmesriigi pädevuse õigustamiseks, tähendaks see, et direktiivi 92/49 artiklis 40 sätestatud erand muudetakse põhimõtteks ja üksnes täiendav pädevus muudetakse konkureerivaks pädevuseks, mida kasutatakse, kui vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused ei sekku.

59.      Ma ei arva aga, et ühtse tegevusloa ja päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõtted kohustaksid asuma seisukohale, et vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutused saavad direktiivi 92/49 artikli 40 alusel meetmeid võtta ainult siis, kui on rikutud õigusnorme, mis jäävad liikmesriikide pädevusse.

60.      Selle tõlgenduse kohta võib esitada mitu vastuväidet.

61.      Esiteks näib mulle, et see tõlgendus rajaneb direktiivi 92/49 artikli 40 liiga kitsal tõlgendusel, mis hoolimata asjaolust, et selles on ära toodud päritoluliikmesriigi poolse järelevalve reegli erand – mida tuleb tõlgendada kitsendavalt –, on sõnastatud üldiselt, kehtestamata vahetegemist nende rikkumiste päritolu põhjal, mida ennetada püütakse.

62.      Teiseks kinnitavad direktiivi 92/49 ettevalmistavad materjalid analüüsi, mille kohaselt näib direktiivi 92/49 artikkel 40 just olevat sõnastatud mitte ainult menetlusnormina, vaid ka erandina päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõttest, mis annab teatavatel tingimustel pädevuse vastuvõtvale liikmesriigile. Nõukogu kolmanda direktiivi otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega muudetakse direktiive 73/239/EMÜ ja 88/357/EMÜ (KOM(90)348 (lõplik))(21), seletuskirjas on märgitud, et kuigi õiguslik regulatsioon, mis on kehtestatud, et oleks võimalik võtta meetmeid ja kohaldada karistusi kindlustusettevõtja suhtes, kes ei järgi oma tegevuses teenuste osutamise vabaduse alusel talle kohaldatavaid õigusnorme, „rajaneb põhimõtetel, mille kohaselt kuulub üldine meetmete võtmise ja karistuste kohaldamise pädevus päritoluliikmesriigile, ning erinevate asjaomaste liikmesriikide koostööl“,(22) „jääb“ vastuvõtvale liikmesriigile „siiski(23) võimalus võtta otseselt(24) meetmeid selle liikmesriigi territooriumil tegutseva ettevõtja suhtes või karistada teda tema suhtes kohaldatavate õigusnormide rikkumiste eest, mille see ettevõtja on tema territooriumil toime pannud“.(25) On märgitud, et „[n]ii on see ka isegi siis, kui päritoluliikmesriigi võetud meetmed on ebapiisavad või kui viimane ei ole neid üldse võtnud“.(26) Kaitsemehhanism on seega tõesti kavandatud erandina põhimõttest, mille kohaselt on „üldpädevus antud“ päritoluliikmesriigile, – erand, mis võimaldab vastuvõtval liikmesriigil võtta meetmeid, et ennetada rikkumisi oma territooriumil ja karistada nende eest. See süsteem ei too seega kasu ainult menetluslikust seisukohast. Piirdutud ei ole sugugi ainult liikmesriikide tegevuse kooskõlastamisega nii, et austatakse nende vastavaid pädevusalasid, vaid see annab teatava pädevuse vastuvõtvale liikmesriigile, et viimane saaks ennetada rikkumisi, mida teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsev ettevõtja võib tema territooriumil toime panna, ja karistada nende eest.

63.      Ülejäänu osas tuleb märkida, et päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõte ei ole absoluutne ning „kuna tegemist ei ole aluslepingus sätestatud põhimõttega“,(27) võib liidu seadusandja sellest kõrvale kalduda.(28) Niisugusena, nagu see põhimõte on sätestatud direktiivis 92/49, on sellel muide piiratud ulatus, sest see „laieneb ainult kindlustusettevõtjate finantsjärelevalvele“(29) ega „välista“ vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste „võimalikku kontrolli“.(30)

64.      Kolmandaks näib mulle oluline rõhutada, et nende rikkumiste seisukohast, mida võidakse kindlustusettevõtjatele ette heita, ei ole päritoluliikmesriigi pädevusse kuuluvad õigusnormid ja vastuvõtva liikmesriigi pädevusse kuuluvad sätted üksteisest täiesti lahutatud, sest faktilised asjaolud, mis on ühtlustatud õigusnormide rikkumise alus, võivad kujutada endast ka ühtlustamata siseriiklike õigusaktide rikkumist või vähemalt tekitada rikkumise ohu.

65.      Selles küsimuses eksisteerib direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 3 ja artikli 40 lõike 6 vahel oluline sõnastuse erinevus. Kui esimese õigusnormi kohaselt algatatakse tavamenetlus siis, kui tuvastatakse, et tema territooriumil asuva filiaaliga või teenuste osutamise vabaduse alusel tegutsev ettevõtja „ei järgi tema suhtes selles liikmesriigis kohaldatavaid õigusnorme“, siis teine ei sisalda erakorralise menetluse algatamiseks sarnast sätet. Tavamenetlus algatatakse seega siis, kui tuvastatakse „õigusvastane tegevus“, mis seisneb selles, et ei järgita vastuvõtva liikmesriigi õigusnorme. Selle menetluse eesmärk on järelikult teha lõpp rikkumisele, mille asjaomane ettevõtja on juba toime pannud, ja karistada selle eest.

66.      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõikes 6 ette nähtud erakorralise menetluse ennetav aspekt võimaldab seda aga kohaldada paindlikumalt. Selle menetluse suhtes ei kehti samad tingimused nagu tavamenetluse suhtes, sest selleks, et vastuvõttev liikmesriik võiks selle algatada, piisab, kui tõendatakse vajadust „takistada eeskirjade eiramist“, mille toimepanemine tema territooriumil on võimalik. Liikmesriigi kindlustatute kaitsmine rikkumiste ohu eest on seega eesmärk, mis õigustab vastuvõtva liikmesriigi sekkumist, mõistagi tingimusel, et see oht on tõesti olemas.

67.      Ma järeldan eelnevatest kaalutlustest, et liidu seadusandja ei kavandanud direktiivis 92/49 ette nähtud kaitseklauslit üksnes menetlusnormina, mille eesmärk on ainult korraldada koostööd päritoluliikmesriigi ja vastuvõtva liikmesriigi vahel, mis puudutab järelevalvet kindlustusettevõtjate üle, kes tegutsevad asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse alusel, muutmata pädevuse jaotuse eeskirju. Selle päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõtte erandina välja töötatud klausli eesmärk on ka anda vastuvõtvale liikmesriigile sekkumispädevus, kehtestades samas nende suhtes ranged kasutamise tingimused, mis on nii sisulised kui ka menetluslikud.

68.      Kokkuvõtteks võib märkida, et ehkki ma nõustun täielikult komisjoni analüüsiga, mille kohaselt ei ole vastuvõtva liikmesriigi ametiasutusel põhimõtteliselt võimalust päritoluliikmesriigi ametiasutuse tegevusetust heastada nii, et ta võtab meetme selle tõttu, et ei ole täidetud kindlustusettevõtjale tegevusloa saamise üks tingimus, leian siiski, et niisugusel juhul nagu põhikohtuasjas võib artikli 40 lõike 6 alusel võtta meetme, milleks on keeld sõlmida uusi lepinguid, sest see meede ei põhine tegelikult mitte tegevusloa saamise ühe tingimuse eiramisel, vaid rikkumiste ohul, mis tagatislepingute kindlustatuid ja soodustatud isikuid ähvardab.

69.      Nii on see aga just põhikohtuasjas, mis puudutab olukorda, mida iseloomustavad erilised asjaolud, mis näitavad, et Itaalia järelevalveasutuste mainitud rikkumiste oht on olemas ning et Onixi suhtes on kiiresti vaja võtta meetmeid, et tagada Itaalia kindlustusturu kaitse.

70.      Selles küsimuses tuleb meenutada, et eelotsusetaotlusest ilmneb, et otsuse keelata uute kindlustuslepingute sõlmimine Itaalias tegi IVASS järgmiste tuvastatud asjaolude põhjal.
–        Esiteks mõisteti S. Lentini, kes kontrollib Onixi kapital füüsilisest isikust aktsionärina ja äriühingu Egady Company ainuaktsionärina, 29. juulil 2013 süüdi Itaalia riigi vastu raskendavatel asjaoludel toime pandud kelmusekatse eest, et saada toetust riiklikest vahenditest.
–        Seejärel oli S. Lentini äriühingu G.C.C. Garanzie Crediti e Cauzioni SpA. ainujuhataja ning see äriühing kustutati Banca d’Italia (Itaalia keskpank) 28. augusti 2007. aasta otsuse ja majandusministri 10. juuni 2008. aasta otsusega finantsvahendajate registrist õigusvastase juhtimise ja omakapitali miinimumnõuete mittejärgimise tõttu ning samadel põhjustel määrati S. Lentinile haldustrahv summas 80 000 eurot.
–        Lõpuks määrati äriühingule Garanzie Crediti e Cauzioni Srl, varem äriühing Garanzie Crediti e Cauzioni SpA, kahel korral maksuameti (Agenzia delle Entrate) otsusega vara arestid pakutud ja välja maksmata jäetud tagatiste tõttu.

71.      Minu arvates näitas IVASS nendele kolmele juhtumile viidates, et on eriti tõsine oht, et vahel asetseva juriidilise isiku Onix kaudu korduvad rikkumised, mille eest oli S. Lentinit isiklikult või tema kontrollitavaid äriühinguid juba karistatud. Need mineviku rikkumised tekitavad juba ise ohu, et Onix ei suuda täita oma tagatisekohustusi ning põhjustab seega tõsist kahju nii ettevõtjatele, kes rahastasid kindlustuslepingute sõlmimist selles äriühingus, kui ka avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, kes on nende kohustuste puhul soodustatud isikud. Põhikohtuasja eripära arvestades näib mulle, et rikkumiste oht, mis õigustab artikli 40 lõikes 6 ette nähtud menetluse kasutamist, on selgelt tõendatud, ning sellel, et tuvastati, et tegevusloa saamiseks vajalik maine tingimus ei ole täidetud, ei olegi seejuures tähtsust.

72.      Arvan ka, et IVASS on näidanud, et eksisteerib kiireloomuline olukord, mille tekitasid koostöö puudumine ja Rumeenia järelevalveasutuste hooletus, asjaolu, et Onix tegutseb peamiselt Itaalia turul, sest kuna tal on õigus seal tegutseda alles alates 24. oktoobrist 2012, laekus 75% äriühingu kindlustusmaksetest selle kahe tegevuskuu jooksul 2012. aastal sealt, ning ametiasutuste rahutukstegevad teabepäringud, milles viimased väljendasid Onixiga sõlmitud tagatislepingute soodustatud isikutena oma muret.

73.      Sellega seoses nõustun täielikult arvamusega, mida on avaldanud Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide JärelevalveAsutuse (EIOPA)(31) president, kes tehes otsuse selle kaebuse põhjendatuse kohta, mille Onix 5. veebruaril 2014 IVASS‑i vastu esitas, otsustas(32) uurimist mitte algatada, leides eelkõige, et vastuvõtva liikmesriigi ametiasutus võib kasutada oma direktiivi 92/49 artikli 40 lõikes 6 ette nähtud õigust võtta kiireloomulises olukorras sobivad meetmed, kui selle asutuse murele ei saa reageerida teistmoodi, eelkõige järelevalveasutustevahelise koostöö vormis.

74.      Kokkuvõttes arvan, et direktiivi 92/49 artikli 40 lõikes 6 ette nähtud erakorralise menetluse algatamise tingimused on käesolevas kohtuasjas täidetud, sest IVASS ei piirdunud selle tuvastamisega, et Onix ei vasta mainetingimusele, vaid näitas ka, et eksisteerib kiireloomuline olukord, mille tõttu on vaja võtta meetmeid rikkumiste ennetamiseks.

75.      Analüüsi, mille kohaselt on vastuvõtva liikmesriigi sekkumine niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas õiguspärane ja põhjendatud, kinnitab mahukas kohtupraktika, mis käsitleb karistamist õiguse kuritarvitamise eest.

76.      Õiguse kuritarvitamisele tuginemine selleks, et õigustada teatavaid teenuste osutamise vabaduse piiranguid, on Euroopa Kohtu praktikas levinud alates 3. detsembri 1974. aasta kohtuotsusest van Binsbergen(33). Selles kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus, et „ei saa keelduda andmast liikmesriigile õigust võtta meetmeid, mille eesmärk on takistada seda, et teenuseosutaja, kes tegutseb täielikult või peamiselt selle liikmesriigi territooriumil, kasutab [teenuste osutamise] vabadust selleks, et tema suhtes ei kohaldataks kutsetegevust reguleerivaid õigusnorme, mida kohaldataks tema suhtes siis, kui ta oleks asutatud selle riigi territooriumil […]“.(34)

77.      Hiljem on Euroopa Kohus märkinud, et „liikmesriigil on õigus võtta meetmeid, mille eesmärk on takistada, et mõned tema kodanikud püüavad aluslepinguga loodud võimaluste kasutamiseks õigusvastaselt vältida oma liikmesriigi õigusaktide kohaldamist nende suhtes“,(35) ning tagada, et õigussubjektid „ei saa õigusvastaselt või pettuse teel [liidu õigus]norme ära kasutada“.(36) Ta leidis, et niisuguses olukorras võivad siseriiklikud kohtud objektiivsetele asjaoludele tuginedes arvesse võtta asjaomaste isikute kuritarvitust või pettust, et keelduda vajaduse korral kohaldamast nende suhtes liidu õigusnorme, millele tuginetakse, tingimusel et sellise käitumise hindamisel võetakse arvesse eesmärke, mida asjaomaste õigusnormidega püütakse saavutada.(37)

78.      Kuigi Euroopa Kohus ei luba liikmesriigil välistada üleüldiselt, et teatavaid teenuseid võivad osutada teistes liikmesriikides asutatud ettevõtjad, – sest see viib teenuste osutamise vabaduse kaotamiseni(38) –, lubab ta võtta „üksikjuhtumitel“(39) konkreetseid keelumeetmeid.

79.      Euroopa Kohus nõuab, et õiguse kuritarvitamise olukorra aluseks oleksid objektiivsed asjaolud. Asjaolude hulgas, mida tavaliselt arvesse võetakse, on tegevuse suunatuse kriteerium, olukord, kus see tegevus – millega tegeldakse asutamisvabaduse, mitte teenuste osutamise vabaduse alusel – on täielikult või peamiselt suunatud vastuvõtva liikmesriigi territooriumile.

80.      Põhikohtuasja asjaolude hulgas on objektiivseid asjaolusid, mis näitavad, et püüti vältida Itaalia õigusaktide kohaldamist. On nimelt selge, et Onix suunas niipea, kui tal lubati teenuste asutamise vabaduse alusel tegutseda, 75% oma tegevusest Itaalia territooriumile, kuigi teda juhtis ja kontrollis isik, kellel oli keelatud Itaalia kindlustusturul tegutsema hakata.(40) Nendest asjaoludest ilmneb, et S. Lentini asus elama Rumeeniasse, et tegelda Itaalia territooriumil juriidilise isiku kaudu taas sama tegevusega, millega tal on keelatud tegelda.

81.      Kui see, et tuvastatakse kuritarvituse olemasolu, on harjumuspärane olukordades, kus ettevõtja valib oma asukohaks liikmesriigi, mille õigusnormid on soodsamad, ning saab nii vältida teise liikmesriigi piiravamate õigusnormide kohaldamist, siis põhikohtuasjas on tegemist ilmse ja raske pettuse juhtumiga, mil isik püüab vältida tegevuskeeldu, kasutades ära teenuste osutamise vabadust.

82.      Kuigi ma nõustun mõttega – mida komisjon kohtuistungil ilmekalt käsitles –, et kõrvalehoidmise oht ei peaks viima selleni, et „pesuveega koos visatakse laps välja“, st päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõte jäetakse üldse kõrvale, olen ma ka veendunud, et „last ei tohi pesta musta veega“, kui kujundlikult väljenduda. Sellega nõustumine, et ühtse tegevusloa ja päritoluliikmesriigi poolse järelevalve põhimõtted võivad seilata õigusenormide eiramise sogases või lausa päris soolakas vees, ei kujuta ka endast nende põhimõtete kaitsmist, vaid hukutab need.

83.      Minu arvates on käesolevas kohtuasjas oluline liidu õiguskorra usaldusväärsus. See, kui keeldutakse karistamast käitumist, mis seisneb õigusnormide rikkumises nii, et teenuste osutamise vabaduse abil hiilitakse mööda otsusest, millega keelatakse tegutseda liikmesriigi turul ja mida õigustavad eelkõige kriminaalkorras süüdimõistmised, annab trumbid kätte kõikidele, kes ei taha tunnistada päritoluriigi põhimõtet, mis aga kujutab endast siseturu ülesehitamise nurgakivi. See põhimõte väärib enamat kui dogmaatiline lähenemine, mis selle põhimõtte ohtlikult absoluutseks muutmise korral muudab selle ülemäära jäigaks ja viimaks hapraks, nii et ohtu satub kogu ehitis.

84.      Lõpuks tuleb märkida, et nõustuda sellega, et kaitseklauslit, mille liidu seadusandja soovis kehtestada, saab kohaldada põhikohtuasja asjaoludel, tähendab ei rohkemat ega vähemat kui „seda headtegevat paindlikkust, seda ühiskonna kokkusurumist, millest väljaspool on õigus eemaletõukav, sest see võib aidata ühtemoodi kaasa nii õiglusele kui ka ebaõiglusele, olenevalt sellest, kui palju kellegi südametunnistust on ja kui suur on tema isu“.(41) Ja siseturu raames saavutatut ei sea kahtluse alla see, kui teenuste osutamise vabadust keeldutakse serveerimast vastavalt nende petiste täitmatule ja ülespiitsutatud isule, kes püüavad vältida ühes liikmesriigis määratud tegevuskeeldu teise liikmesriiki pagedes.

85.      Nendel põhjustel teengi Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et direktiivi 73/239 artikli 8 lõiget 1 ja artikli 13 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutus võtab oma territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutseva kindlustusettevõtja suhtes niisuguseid meetmeid nagu keeld sõlmida uusi lepinguid ainult selle alusel, et täidetud ei ole selline tegevusloa saamise tingimus nagu aktsionäride maine.

86.      Nende õigusnormidega ei ole aga vastuolus see, kui niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus esiteks on päritoluliikmesriigilt tegevusloa saanud kindlustusettevõtja põhiaktsionäriks füüsiline isik, kellel konkreetselt seetõttu, et ta on kriminaalkorras kelmusekatse eest süüdi mõistetud, on keelatud vastuvõtvas liikmesriigis kindlustusturul tegutseda, ning teiseks tegutseb ta peamiselt selle liikmesriigi territooriumil, võtavad selle riigi järelevalveasutused direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 6 alusel ja arvestades olukorra kiireloomulisust, mis on tingitud sellest, et päritoluliikmesriigi järelevalveasutused, kellel oli palutud tegevusluba tühistada, ei teinud seda, meetmeid, millega piiratakse asjaomase ettevõtja teenuste osutamise vabadust sellel territooriumil, näiteks keelatakse uute lepingute sõlmimise jätkamine, et hoida ära oht, et vahel asetseva juriidilise isiku kaudu rikutakse turul tegutsemise keeldu, ja sellega kaasnev oht, et korduvad õigusrikkumised, mille eest põhiaktsionäri karistati.

87.      Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus ei esita Euroopa Kohtule küsimust, missuguse menetluse kohaselt võib vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutus direktiivi 92/49 artikli 40 lõike 6 alusel meetmeid võtta, pean ma seetõttu, et ta on tuvastanud, et keeld sõlmida uusi lepinguid võeti Onixi suhtes ilma viimast eelnevalt ära kuulamata, täpsustama, et minu arvates tuleb õigust olla igas menetluses ära kuulatud, kohaldada isegi siis, kui kasutatakse selles õigusnormis ette nähtud erakorralist menetlust. Õigust olla ära kuulatud tuleb austada, kui haldusasutused kavatsevad anda isiku suhtes akti, mis kahjustab tema huve,(42) ning seda tuleb teha isegi siis, kui kohaldatavates õigusnormides ei ole niisugust vorminõuet sõnaselgelt ette nähtud.(43)
IV.    Ettepanek

88.      Eelnevatest kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consigio di Stato (Itaalia kõrgeim halduskohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Nõukogu 24. juuli 1973. aasta esimese direktiivi 73/239/EMÜ otsekindlustustegevuse, välja arvatud elukindlustustegevuse alustamise ja jätkamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta artikli 8 lõiget 1 ja artikli 13 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui vastuvõtva liikmesriigi järelevalveasutus võtab tema territooriumil teenuste osutamise vabaduse alusel tegutseva kindlustusettevõtja suhtes niisuguseid meetmeid nagu keeld sõlmida uusi lepinguid ainult selle alusel, et täidetud ei ole selline tegevusloa saamise tingimus nagu aktsionäride maine.
Nende õigusnormidega ei ole aga vastuolus see, kui niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus esiteks on päritoluliikmesriigilt tegevusloa saanud kindlustusettevõtja põhiaktsionäriks füüsiline isik, kellel konkreetselt seetõttu, et ta on kriminaalkorras kelmusekatse eest süüdi mõistetud, on keelatud vastuvõtvas liikmesriigis kindlustusturul tegutseda, ning teiseks tegutseb ta peamiselt selle liikmesriigi territooriumil, võtavad selle riigi järelevalveasutused nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/49/EMÜ otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega muudetakse direktiive 73/239/EMÜ ja 88/357/EMÜ (kolmas kahjukindlustuse direktiiv), artikli 40 lõike 6 alusel ja arvestades olukorra kiireloomulisust, mis on tingitud sellest, et päritoluliikmesriigi järelevalveasutused, kellel oli palutud tegevusluba tühistada, ei teinud seda, meetmeid, millega piiratakse asjaomase ettevõtja teenuste osutamise vabadust sellel territooriumil, näiteks keelatakse uute lepingute sõlmimise jätkamine, et hoida ära oht, et vahel asetseva juriidilise isiku kaudu rikutakse turul tegutsemise keeldu, ja sellega kaasnev oht, et korduvad õigusrikkumised, mille eest põhiaktsionäri karistati.

1      Algkeel: prantsuse.

2      EÜT 1992, L 228, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 346.

3      Edaspidi „Onix“.

4      Edaspidi „IVASS“.

5      Nõukogu 24. juuli 1973. aasta esimene direktiiv otsekindlustustegevuse, välja arvatud elukindlustustegevuse alustamise ja jätkamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT 1973, L 228, lk 3; ELT eriväljaanne 06/01, lk 14).

6      Direktiiv, millega muudetakse nõukogu direktiivi 92/49/EMÜ ning direktiive 2002/83/EÜ, 2004/39/EÜ, 2005/68/EÜ ja 2006/48/EÜ seoses finantssektoris osaluse omandamise ja selle suurendamise tehingute suhtes rakendatava usaldusväärsuse hindamise menetluskorra ja kriteeriumidega (ELT 2007, L 247, lk 1).

7      ELT 2009, L 335, lk 1.

8      EÜT 2000, C 43, lk 5.

9      CEBS/2008/214, CEIOPS-3L3-19/08, CESR/08-543b. Edaspidi „18. juuli 2008. aasta suunised“.

10      GURI nr 239 regulaarne lisa, 13.10.2005.

11      Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, nüüd „IVASS“.

12      Edaspidi „ASF“.

13      Direktiivi 73/239 artikli 8 lõike 1 punkt a.

14      Direktiivi 73/239 artikli 8 lõike 1 punkt b.

15      120/78, EU:C:1979:42.

16      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 4.

17      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 5.

18      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 5.

19      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 5.

20      Direktiivi 92/49 artikli 40 lõige 5.

21      EÜT 1990, C 244, lk 28.

22      Komisjoni ettepaneku artikli 35 lõike 2 esimene lause.

23      Kohtujuristi kursiiv.

24      Kohtujuristi kursiiv.

25      Komisjoni ettepaneku artikli 35 lõike 2 teine lause.

26      Komisjoni ettepaneku artikli 35 lõike 2 kolmas lause.

27      Kohtuotsus, 13.5.1997, Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑233/94, EU:C:1997:231, punkt 64).

28      Kohtuotsus, 13.5.1997, Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑233/94, EU:C:1997:231, punkt 64).

29      Kohtuotsus, 28.4.2009, komisjon vs. Itaalia (C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 115).

30      Kohtuotsus, 28.4.2009, komisjon vs. Itaalia (C‑518/06, EU:C:2009:270, punkt 117).

31      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määrusega (EL) nr 1094/2010, millega asutatakse Euroopa Järelevalveasutus (Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve), muudetakse otsust nr 716/2009/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks komisjoni otsus 2009/79/EÜ (ELT 2010, L 331, lk 48) asutatud EIOPA kuulub vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta määruse (EL) nr 1092/2010 finantssüsteemi makrotasandi usaldatavusjärelevalve kohta Euroopa Liidus ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu asutamise kohta (ELT 2010, L 331, lk 1) artikli 1 lõigetele 2 ja 3 Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi, mille eesmärk on tagada liidu finantssüsteemi järelevalve.

32      EIOPA presidendi otsus EIOPA‑14‑267 uurimise algatamise kohta määruse nr 1094/2010 artikli 17 alusel.

33      33/74, EU:C:1974:131.

34      Kohtuotsus, 3.12.1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punkt 13).

35      Vt eelkõige kohtuotsus, 9.3.1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 24).

36      Vt eelkõige kohtuotsus, 2.5.1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, punkt 24, milles Euroopa Kohus leidis, et tööandaja võib esitada tõendeid, mis lubavad siseriiklikul kohtul vajadusel tuvastada kuritarvitava käitumise või pettuse seetõttu, et töötaja, kes on välismaal välja antud arstitõendi alusel ajutiselt töövõimetu, tegelikult haige ei ole) ja kohtuotsus, 9.3.1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 24).

37      Vt eelkõige kohtuotsus, 2.5.1996, Paletta (C‑206/94, EU:C:1996:182, punkt 25) ja kohtuotsus, 9.3.1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 25).

38      Vt eelkõige kohtuotsus, 10.9.1996, komisjon vs. Belgia (C‑11/95, EU:C:1996:316, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).

39      Vt eelkõige kohtuotsus, 9.3.1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 25) ja kohtuotsus, 21.7.2011, Oguz (C‑186/10, EU:C:2011:509, punkt 25).

40      Seda, et olemas on niisugune keeld, mida on S. Lentini suhtes kohaldatud talle määratud karistuste tõttu, on eelotsusetaotluses sõnaselgelt nimetatud (punkti 1.2 alapunkt b).

41      Josserand, L., De l’esprit des droits et de leur relativité, Théorie dite de l’abus des droits, 2e édition, Dalloz, Pariis, 2006.

42      Vt eelkõige kohtuotsus, 3.7.2014, Kamino International Logistics ja Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 ja C‑130/13, EU:C:2014:2041, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).

43      Vt eelkõige kohtuotsus, 3.7.2014, Kamino International Logistics ja Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 ja C‑130/13, EU:C:2014:2041, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).