CELEX: 62010CC0434
Language: nl
Date: 2011-09-06 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 6 september 2011. # Petar Aladzhov tegen Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Administrativen sad Sofia-grad - Bulgarije. # Vrij verkeer van burger van de Unie - Richtlijn 2004/38/EG - Verbod om nationaal grondgebied te verlaten, opgelegd wegens niet-betaling van belastingschuld - Maatregel die kan worden gerechtvaardigd door openbare orde. # Zaak C-434/10.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. MENGOZZI
      van 6 september 2011 (1)
      
      Zaak C‑434/10
      Petar Aladzhov
      tegen
      Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo na vatreshnite raboti
      [verzoek van de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]
      „Beperking van recht van vrij verkeer van burger van de Unie – Verbod voor vertegenwoordiger van vennootschap om nationaal grondgebied te verlaten wegens het niet-innen van vorderingen
         van de staat – Begrip openbare orde – Evenredigheid ”
      1.        De door de onderhavige verwijzing opgeworpen essentiële problematiek betreft de vaststelling of en in welke mate een lidstaat,
         ter rechtvaardiging van het opleggen van een maatregel die inbreuk maakt op het vrije verkeer van zijn eigen onderdanen, een
         beroep kan doen op de openbare orde omdat deze onderdanen hun belastingschulden niet zouden hebben voldaan. Het Hof wordt
         derhalve verzocht om zich te buigen over de uitlegging van artikel 27 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement
         en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de
         burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen
         64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG.(2)
      
      I –    Rechtskader
      A –    Recht van de Unie
      1.      Richtlijn 2004/38
      2.        Punt 31 van de considerans van richtlijn 2004/38 bevestigt dat „[d]eze richtlijn [...] de grondrechten en de fundamentele
         vrijheden [eerbiedigt] en [...] met name de beginselen in acht [neemt] die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten
         van de Europese Unie.”
      
      3.        Artikel 1 van richtlijn 2004/38 bepaalt dat genoemde richtlijn betrekking heeft op:
      
      „a)      de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers
         van de Unie en hun familieleden;
      
      b)      het duurzame verblijfsrecht op het grondgebied van de lidstaten voor burgers van de Unie en hun familieleden;
      c)      de beperkingen van de sub a en b genoemde rechten om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.”
      4.        Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 bevestigt dat „[o]nverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale
         grenscontroles, [...] de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, [...]
         het recht [heeft] het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven”.
      
      5.        Artikel 27 van richtlijn 2004/38 is opgenomen in hoofdstuk VI, dat is gewijd aan de beperkingen van het inreisrecht en het
         verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
      
      6.        Artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 bepaalt:
      
      „1.      Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie
         en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
         Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
      
      2.      De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel
         en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden
         voor deze maatregelen.
      
      Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.
         Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden
         aangevoerd.”
      
      B –    Nationaal recht
      1.      Wet op de Bulgaarse persoonsbewijzen
      7.        Artikel 23, lid 2, van de wet op de Bulgaarse persoonsbewijzen (Zakon za balgarskite lichni dokumenti; hierna: „ZBLD”)(3) bepaalt dat „[i]edere Bulgaarse burger [...] het recht [heeft], het land met een persoonsbewijs te verlaten en hiermee terug
         te keren langs de binnengrenzen van de Republiek Bulgarije met de lidstaten van de Europese Unie en, in voorkomend geval,
         langs die voorzien in volkenrechtelijke verdragen”.
      
      8.        Lid 3 van genoemd artikel preciseert vervolgens dat „[h]et in lid 2 bedoelde recht [...] uitsluitend [kan] worden beperkt
         door wettelijke bepalingen ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de rechten
         en vrijheden van andere burgers”.
      
      9.        Krachtens artikel 75, lid 5, van de ZBLD is het „personen tegen wie een verbod in de zin van artikel 182, lid 2, punt 2, sub a,
         en artikel 221, lid 6, punt 1, sub a en b, van het [wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken] is
         aangevraagd”, niet toegestaan het land te verlaten.
      
      2.      Wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken
      10.      Artikel 182, lid 2, punt 2, sub a, van het wetboek van rechtsvordering in fiscale en socialeverzekeringszaken (Danachno-osiguritelen
         protsesualen kodeks; hierna: „DOPK”)(4) bepaalt dat „de in lid 1 genoemde autoriteit, tegelijk met de in lid 1 bedoelde ingebrekestelling of daarna, wanneer het
         bedrag van de schuld meer bedraagt dan [5 000 BGN] en geen zekerheid voor het hoofdbedrag en de rente is gesteld (onder ‚zekerheid’
         moet worden verstaan een ‚voorschot’ of een ‚waarborgsom’ waarmee het hoofdbedrag en de rente wordt gedekt/gewaarborgd), de
         instanties van het ministerie van Binnenlandse Zaken kan verzoeken om de schuldenaar of de leden van de toezichthoudende of
         beherende organen ervan te verbieden het land te verlaten, maar eveneens om hun paspoort of ander overeenkomstig document
         voor het overschrijden van de landsgrenzen, in te trekken of niet af te geven”.
      
      11.      Artikel 182, lid 4, van het DOPK verduidelijkt dat „[d]e in lid 2 bedoelde maatregelen [...], naargelang het oordeel van de
         bevoegde autoriteit, gelijktijdig of afzonderlijk [kunnen] worden getroffen, gelet op het bedrag van de schuld of het gedrag
         van de schuldenaar, tot de definitieve delging daarvan”.
      
      12.      Artikel 221, lid 6, van het DOPK bepaalt dat „[i]n de gevallen waarin de in lid 2, punt 2, of lid 4 van artikel 182 bedoelde
         maatregelen niet door de bevoegde autoriteit zijn vastgesteld, de met executie belaste ambtenaar, wanneer de schuld meer bedraagt
         dan [5 000 BGN] en geen zekerheid is gesteld voor een bedrag dat gelijk is aan of hoger dan het hoofdbedrag en de rente:
      
      1.      de instanties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken kan verzoeken om:
      a)      de schuldenaar of de leden van de toezichthoudende of beherende organen ervan te verbieden het land te verlaten;
      b)      hun paspoort of ander overeenkomstig document voor het overschrijden van de landsgrenzen, in te trekken of niet af te geven”.
      13.      Artikel 269 ter, punt 4, van het DOPK bevestigt dat „[e]en verzoek om wederzijdse bijstand [...] niet [kan worden] ingediend
         indien het totale bedrag van de vordering of de vorderingen lager is dan de tegenwaarde van [1 500 EUR] in BGN”.
      
      II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
      14.      Verzoeker in het hoofdgeding, P. Aladzhov, een Bulgaars onderdaan, is een van de drie directieleden van een handelsvennootschap
         waarvan de belastingschuld aan de Bulgaarse schatkist meer dan 5 000 BGN bedraagt. Hij bekleedt bovendien de functie van verkoopdirecteur
         van een andere vennootschap, in het kader waarvan hij vaak naar het buitenland moet reizen.
      
      15.      De litigieuze belastingschuld lijkt te zijn ontstaan na 10 oktober 1995, de datum van de belastingaanslag betreffende de vordering
         van de staat ter zake van btw en douanerechten. Op 20 augustus 1999 is een invorderingsbeschikking uitgevaardigd, en op 10 april
         2000 een ingebrekestelling waarvan op 26 september 2001 kennis is gegeven. In 2002 is een tenuitvoerleggingsprocedure ingeleid,
         die zonder resultaat is gebleven. Op 17 juni 2010 hebben de Bulgaarse belastingautoriteiten, in het kader van een gerechtelijke
         procedure, bij brief gesteld dat de totale belastingschuld van de handelsvennootschap 44 449 BGN bedroeg, namelijk 7 721 BGN
         als oorspronkelijke belasting en 38 728 BGN als rente. Zij hebben bovendien gesteld dat de in het kader van de tenuitvoerleggingsprocedure
         gelaste beslagleggingen op de bankrekeningen van de schuldplichtige handelsvennootschap zonder succes zijn gebleken, omdat
         op genoemde rekeningen geen tegoeden stonden. Omdat niet bekend was waar de motorvoertuigen van de vennootschap zich bevonden,
         kon er evenmin beslag op worden gelegd.
      
      16.      Bij brief van 30 juli 2009 heeft de met executie belaste ambtenaar van het Nationaal agentschap voor belastinginkomsten, overeenkomstig
         hetgeen hem naar nationaal recht is toegestaan, de Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam Ministerstvo
         na vatreshnite raboti (plaatsvervangend directeur van de hoofdstedelijke directie binnenlandse zaken van het ministerie van
         Binnenlandse Zaken) verzocht om verzoeker in het hoofdgeding, in zijn hoedanigheid van directielid van de fiscaal schuldplichtige
         handelsvennootschap, bij bestuurlijke dwangmaatregel te verbieden het Bulgaarse grondgebied te verlaten, totdat de vordering
         van de staat is voldaan of daarvoor volledige zekerheid is gesteld. 
      
      17.      De onderhavige prejudiciële verwijzing vloeit aldus voort uit een door Aladzhov bij de verwijzende rechter ingesteld beroep
         tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking.
      
      18.      Geconfronteerd met een probleem dat verband houdt met de uitlegging van het recht van de Unie, heeft de Administrativen sad
         Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij verwijzingsbeslissing van 6 september 2010 krachtens artikel 267
         VWEU de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
      
      „1)      Dient in de omstandigheden van het hoofdgeding het verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat
         is opgelegd aan een onderdaan van deze staat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat
         ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, te worden beschouwd
         als een beperking om redenen van bescherming van de ‚openbare orde’, in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38
         [...], voor zover tegelijkertijd sprake is van de volgende omstandigheden:
      
      –      in de grondwet van de betrokken lidstaat is niet voorzien in een beperking van het vrije verkeer van natuurlijke personen
         om redenen van bescherming van de ‚openbare orde’;
      
      –      de bescherming van de ‚openbare orde’, als grondslag voor de oplegging van het genoemde verbod, is opgenomen in een nationale
         wet die is vastgesteld om een andere bepaling van het recht van de [...] Unie om te zetten;
      
      –      de bescherming van de ‚openbare orde’, in de zin van genoemde bepaling van de richtlijn, omvat tevens de ‚bescherming van
         de rechten van andere burgers’, wanneer een maatregel is genomen om de begrotingsinkomsten van de lidstaat door de invordering
         van schulden te waarborgen?
      
      2)      Staan de beperkingen en voorwaarden die gelden bij de uitoefening van het recht van vrij verkeer van de burgers van de [...]
         Unie, alsmede de ter uitvoering ervan overeenkomstig het recht van de [...] Unie vastgestelde bepalingen, in de omstandigheden
         van het hoofdgeding een nationale wettelijke regeling toe, krachtens welke de betrokken lidstaat aan een van zijn onderdanen,
         in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende
         schulden van deze vennootschap aan dezelfde staat, die naar diens recht als [een] ‚aanzienlijk’ bedrag worden beschouwd, de
         bestuurlijke dwangmaatregel ‚verbod het land te verlaten’ oplegt, wanneer die schuld kan worden ingevorderd met toepassing
         van de procedure van wederzijdse bijstand tussen de lidstaten overeenkomstig richtlijn [2008/55/EG] en verordening [(EG) nr. 1179/2008]?
      
      3)      Dienen het evenredigheidsbeginsel en [de voorwaarden voor de beperking van de uitoefening van] het recht van vrij verkeer
         van de burgers van de [...] Unie, alsmede de ter uitvoering ervan overeenkomstig het recht van de [...] Unie vastgestelde
         bepalingen, meer bepaald de criteria van artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 [...], in de omstandigheden van het
         hoofdgeding aldus te worden uitgelegd dat zij in geval van schulden aan de staat van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven
         handelsvennootschap, die naar het recht van deze staat als ‚aanzienlijke schulden’ worden beschouwd, er niet aan in de weg
         staan dat het een natuurlijke persoon die directielid van de betrokken vennootschap is, verboden wordt de betrokken lidstaat
         te verlaten, voor zover tegelijkertijd de volgende omstandigheden gelden:
      
      –      er is sprake van een ‚aanzienlijke schuld’ aan de staat, die wordt beschouwd als een actuele, werkelijke en voldoende ernstige
         bedreiging van het fundamentele belang van de samenleving dat voor de wetgever aanleiding was om de specifieke bestuurlijke
         maatregel ‚verbod het land te verlaten’ in te voeren;
      
      –      er vindt geen beoordeling plaats van de omstandigheden die verband houden met het persoonlijke gedrag van het directielid
         en de inbreuk op zijn grondrechten, zoals zijn recht op uitoefening, in het kader van een andere arbeidsverhouding, van een
         beroepsactiviteit die met reizen naar het buitenland gepaard gaat;
      
      –      er wordt geen rekening gehouden met de gevolgen voor de commerciële activiteit van de schuldplichtige vennootschap en de mogelijkheden
         tot vereffening van de schuld aan de staat na de oplegging van het verbod;
      
      –      het verbod wordt opgelegd naar aanleiding van een verzoek dat bindend is indien hierin wordt vastgesteld dat sprake is van
         een ‚aanzienlijke schuld’ van een bepaalde handelsvennootschap aan de staat, dat geen zekerheid is gesteld voor het hoofdbedrag
         en de rente en dat de persoon waartegen om oplegging van het verbod wordt verzocht, deel uitmaakt van de directie van die
         handelsvennootschap;
      
      –      het verbod is van kracht totdat de vordering van de staat volledig is vereffend of daarvoor zekerheid is gesteld, zonder dat
         de adressaat bij de autoriteit die het verbod heeft opgelegd om herziening van dit verbod kan verzoeken en zonder dat rekening
         wordt gehouden met de termijn voor de verjaring van de schuld?”
      
      III – Procesverloop voor het Hof 
      19.      Alleen verzoeker in het hoofdgeding en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. 
      
      IV – Juridische beoordeling
      A –    Inleidende opmerkingen
      20.      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof naar aanleiding van het arrest Jipa(5) artikel 27 van richtlijn 2004/38 reeds heeft uitgelegd. In die zaak was aan de verzoeker in het hoofdgeding een door de autoriteiten
         van zijn lidstaat van herkomst vastgesteld verbod opgelegd om het nationale grondgebied te verlaten, omdat hij zich onregelmatig
         op het grondgebied van een andere lidstaat had bevonden, hetgeen had geleid tot zijn uitzetting naar zijn land van herkomst.
         Hoewel het arrest Jipa op zichzelf niet toereikend is om de in de onderhavige verwijzing gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden,
         moet worden vastgesteld dat het Hof in die context een aantal standpunten heeft ingenomen, waarvan het zeer nuttig is ze te
         herhalen voordat ik begin aan de analyse van onze zaak.
      
      21.      In dat arrest heeft het Hof bevestigd dat de krachtens het recht van de Unie aan onderdanen van de lidstaten verleende status
         van burger van de Unie hen toestaat gebruik te maken van het recht van vrij verkeer, dat noodzakelijkerwijs het recht inhoudt
         om hun lidstaat van herkomst te verlaten(6), hetgeen bovendien uitdrukkelijk blijkt uit artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38.(7) Derhalve valt de situatie van een burger van de Unie die door een nationale maatregel wordt belemmerd het grondgebied van
         zijn lidstaat van herkomst te verlaten, als zodanig wel degelijk onder het recht van de burgers van de Unie om in de lidstaten
         vrij te reizen en te verblijven.(8) Het Hof heeft echter onmiddellijk erkend dat „het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie niet onvoorwaardelijk
         is, maar aan beperkingen en voorwaarden kan worden gebonden, die in het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn
         vastgesteld”.(9) Deze beperkingen en voorwaarden vloeien voort uit richtlijn 2004/38 en meer in het bijzonder uit artikel 27, lid 1, ervan,
         dat „de lidstaten toestaat, de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie [...] te beperken om redenen van onder meer openbare
         orde of openbare veiligheid”.(10) Gelet op de parallel die het Hof heeft getrokken tussen het inreisrecht en het uitreisrecht, moet vanzelfsprekend worden
         vastgesteld dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 de grondslag vormt voor de bevoegdheid van de lidstaten om onder
         voorwaarden de vrijheid van de burgers van de Unie om hun nationale grondgebied te verlaten, te beperken.
      
      22.      Nog immer naar aanleiding van het arrest Jipa, heeft het Hof eraan herinnerd dat „de lidstaten weliswaar in hoofdzaak vrij
         blijven om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en
         per tijdsgewricht kunnen verschillen, maar dat die eisen in communautair verband, met name omdat het een afwijking van het
         grondbeginsel van het vrije verkeer van personen betreft, restrictief moeten worden opgevat, zodat hun inhoud niet eenzijdig
         door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder controle van de instellingen van de [Unie].”(11)
      
      23.      Het Hof heeft vervolgens herinnerd aan de bewoordingen zelf van artikel 27 van richtlijn 2004/38, en gepreciseerd dat in de
         rechtspraak „het begrip openbare orde hoe dan ook, afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding
         plaatsvindt, veronderstelt dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel
         belang van de samenleving aantast.”(12) Bovendien zal, gelet op de strikte uitlegging die aan elke afwijking van het vrije verkeer moet worden gegeven, een beperking
         van genoemde vrijheid alleen worden toegestaan wanneer deze „uitsluitend [is gebaseerd] op het gedrag van de betrokkene. Rechtvaardigingsgronden
         die niet rechtstreeks verband houden met het betrokken individuele geval of die zijn ingegeven door overwegingen van algemene
         preventie kunnen niet worden aanvaard”(13), zodat „een maatregel die de gebruikmaking van het recht van vrij verkeer beperkt, [moet] worden genomen op grond van overwegingen
         die eigen zijn aan de bescherming van de openbare orde [...] van de lidstaat die de maatregel neemt.”(14)
      
      24.      Ik moet de situatie die aan de onderhavige prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt, thans beoordelen in het licht van de
         aldus door het Hof ontwikkelde beginselen.
      
      25.      Of Aladzhov al eerder gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, blijkt niet duidelijk uit het dossier, hoewel redelijkerwijs
         mag worden aangenomen dat hij daar, gelet op zijn functie als verkoopdirecteur van een vennootschap, waarvoor hij naar eigen
         zeggen in beginsel naar het buitenland moet reizen, reeds gebruik van heeft gemaakt. In het geval van het uitreisrecht, zoals
         dat door het recht van de Unie wordt gewaarborgd, kan de eerdere uitoefening van de vrijheid van verkeer om twee belangrijke
         redenen in elk geval niet doorslaggevend zijn. In de eerste plaats waarborgt artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 het uitreisrecht
         zonder dat een eerdere uitoefening van de vrijheid van verkeer wordt vereist.(15) In de tweede plaats leidt de logica onontkoombaar tot de conclusie dat de vrijheid van verkeer op onzinnige wijze van haar
         inhoud zou worden ontdaan, wanneer de burgers van de Unie slechts een beroep op het uitreisrecht uit hun lidstaat van herkomst
         zouden kunnen doen onder de prealabele voorwaarde dat zij het grondgebied van genoemde lidstaat reeds hebben verlaten en vervolgens
         zijn teruggekeerd. Aangezien dit precies de situatie in het arrest Jipa was(16), en gelet op bovenstaande opmerkingen, geef ik in overweging de vaststellingen van genoemd arrest eveneens toe te passen
         op de situatie van een burger die zich nog niet binnen de Unie heeft verplaatst. Deze beoordeling wordt overigens bevestigd
         door artikel 3 van richtlijn 2004/38, dat bepaalt dat deze laatste „van toepassing [is] ten aanzien van iedere burger van
         de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit”. De situatie
         van Aladzhov valt aldus ontegenzeglijk onder het recht van vrij verkeer en verblijf van de burgers van de Unie in de lidstaten,
         zoals dat bij richtlijn 2004/38 is gewaarborgd.
      
      26.      Het door deze zaak opgeworpen wezenlijke probleem ligt derhalve elders. Het Hof wordt in casu verzocht om vast te stellen
         of de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie volstrekt in overeenstemming met richtlijn 2004/38 kan worden beperkt
         om redenen die te maken hebben met de inning van vorderingen van de staat, in het onderhavige geval in de vorm van belastingschulden.
         De vraag is, anders gezegd, of en in welke mate een lidstaat een beroep kan doen op de openbare orde ter rechtvaardiging van
         een verbod om het nationale grondgebied te verlaten, dat aan een van zijn onderdanen is opgelegd omdat deze een aanzienlijk
         geacht bedrag aan de staatskas verschuldigd is. Om te beoordelen of een dergelijke maatregel met artikel 27 van richtlijn
         2004/38 in overeenstemming is, bestaat de te volgen redenering uit twee, mijns inziens duidelijk onderscheiden stappen. Om
         te beginnen moet ik vaststellen of de rechtvaardigingsgrond kan vallen onder die welke worden genoemd in artikel 27, lid 1,
         van richtlijn 2004/38; vervolgens moet ik nagaan of genoemde maatregel evenredig is, door de in artikel 27, lid 2, van richtlijn
         2004/38 genoemde criteria toe te passen, hetgeen ik zal doen bij de bespreking van de tweede en de derde prejudiciële vraag,
         die ik samen zal onderzoeken.
      
      B –    Eerste prejudiciële vraag
      27.      Voordat ik in detail treed met betrekking tot deze eerste stap, moet ik vaststellen dat de Bulgaarse regering niet heeft willen
         tussenkomen in de onderhavige prejudiciële procedure. Het Hof mist aldus de specifieke verduidelijking die genoemde regering
         had kunnen verschaffen omtrent de doelstellingen van haar eigen wetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is; gelet op
         de staat van het dossier, leidt deze omstandigheid mij tot de opvatting dat het voor het Hof gevaarlijk zou zijn om, wat genoemde
         doelstellingen betreft, een definitief oordeel te vellen dat slechts op veronderstellingen zou zijn gebaseerd. Het uiteindelijke
         oordeel moet grotendeels aan de verwijzende rechter worden gelaten.
      
      28.      Bovendien merk ik op dat de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing en in de tekst zelf van de eerste
         vraag gewag maakt van een verschil tussen de Bulgaarse grondwet – die niet voorziet in een aan de openbare orde ontleende
         rechtvaardigingsgrond – en de nationale wet krachtens welke de litigieuze beschikking aan verzoeker in het hoofdgeding is
         opgelegd en die voorziet in een dergelijke grond. Ik merk echter op dat de aan Aladzhov opgelegde maatregel is vastgesteld
         op de grondslag van de gecombineerde bepalingen van de ZBLD en het DOPK. De vraag of het niet-opnemen van een verwijzing naar
         de openbare orde in de bewoordingen van het relevante artikel in de Bulgaarse grondwet een bewuste wilsuiting van de grondwetgevende
         macht vormt om de beperkingen van de vrijheid van verkeer meer te begrenzen dan de richtlijn doet, maakt deel uit van een
         discussie die moet worden beslist door de Bulgaarse politieke en/of rechterlijke autoriteiten en die derhalve aan de bevoegdheid
         van het Hof is onttrokken, net als die betreffende de overeenstemming van de wet met de Bulgaarse grondwettelijke bepalingen.
         Daarom zal ik mij in de hiernavolgende uiteenzetting beperken tot de vraag of het verbod om het grondgebied van een lidstaat
         van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van die lidstaat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar
         het recht van die staat ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat,
         in principe kan worden beschouwd als een beperking om redenen van bescherming van de openbare orde, als neergelegd in artikel 27,
         lid 1, van richtlijn 2004/38 en herhaald in de nationale wetgeving die heeft gediend als grondslag van genoemd verbod.
      
      29.      Nu dat duidelijk is, kom ik thans tot de kern van deze eerste prejudiciële vraag.
      
      30.      Ik zal om te beginnen de gevolgen voor onze zaak relativeren van het arrest Riener/Bulgarije van het Europees Hof voor de
         Rechten van de Mens.(17) In dat arrest diende het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te oordelen over de verenigbaarheid met artikel 2 van Protocol
         nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”)(18) van een aan een Oostenrijks, tevens Bulgaars, onderdaan opgelegd verbod om het Bulgaarse grondgebied te verlaten omdat zij
         aan de staat een zeer aanzienlijk bedrag verschuldigd was.(19) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft dan geoordeeld dat het door de Bulgaarse wetgeving nagestreefde doel het
         waarborgen van de betaling van de belasting was(20) en dat de opgelegde maatregel derhalve de handhaving van de openbare orde en de rechten en vrijheden van anderen in de zin
         van het EVRM nastreefde.(21) Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft aldus kunnen oordelen omdat het recht van het EVRM en zijn protocollen
         toestaat dat mede ten behoeve van economische doeleinden(22) een beroep kan worden gedaan op de openbare orde, en derhalve niet voorziet in een soortgelijke beperking als die in artikel 27,
         lid 1, laatste zin, van richtlijn 2004/38. De rechtsorde van de Unie duldt dus in veel minder gevallen inbreuken op het vrije
         verkeer van de burgers van de Unie en biedt een hoger niveau van bescherming dan wordt geboden door het stelsel van het EVRM.
      
      31.      Artikel 27 van richtlijn 2004/38 vereist dat de redenen waarop het beroep op de openbare orde is gebaseerd, de bescherming
         van „een fundamenteel belang van de samenleving”(23) beogen, terwijl een dergelijk beroep „voor economische doeleinden” (24) wordt uitgesloten. In casu is derhalve het probleem, wat de door de nationale wetgeving daadwerkelijk nagestreefde doelstelling
         is. De enige beschikbare aanwijzingen zijn afkomstig van de verwijzende rechter die, zonder nadere verduidelijking, heeft
         opgemerkt dat de Republiek Bulgarije „ter waarborging van de begrotingsinkomsten maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat
         schulden aan de staat vereffend worden, aangezien het van algemeen belang is dat deze middelen worden veiliggesteld”.(25) De formulering van de prejudiciële vraag beperkt zich ertoe te herhalen dat de maatregel is genomen om de begrotingsinkomsten
         van de lidstaat te waarborgen, maar vermeldt eveneens dat de inning van vorderingen van de staat naar nationaal recht tevens
         de „bescherming van de rechten van andere burgers” nastreeft. Het bestaan van de belastingschuld van de schuldplichtige vennootschap
         wordt overigens voorgesteld als een bedreiging „die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”, zonder dit evenwel
         te bepalen.
      
      32.      Een dergelijke situatie kan op twee manieren worden uitgelegd.
      
      33.      Ofwel kan men van mening zijn dat de inning van belastingschulden geen ander gevolg heeft dan een schuldenaar te dwingen zijn
         schuld te voldoen. Dat is dus een opvatting die ertoe neigt de staat gelijk te stellen met ongeacht welke ondernemer die tracht
         een niet-voldane schuld jegens hem te innen. De staat beoogt in wezen, zo niet uitsluitend, een economisch doel. Indien het
         enige nagestreefde doel het verzekeren van staatsinkomsten vormt, is een aan de openbare orde ontleende rechtvaardiging op
         de grondslag van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 dus duidelijk niet toegestaan.(26)
      
      34.      Ofwel kan men het probleem anders bekijken, gelet op de in casu zeer bijzondere aard van de schuldeiser en op de bestemming
         van de belasting. Het valt onmogelijk uit te sluiten dat andere dan economische overwegingen de basis vormen van de Bulgaarse
         wetgeving omdat elke belastingplichtige, door zijn belastingschulden af te lossen, zich bewust wordt van zijn lidmaatschap
         van een gemeenschap, jegens welke hij aldus van zijn verbondenheid getuigt. Natuurlijk dient de betaling van de belasting
         in wezen ter financiering van een aantal overheidsactiviteiten of infrastructuurwerken, en wanneer men het daarbij zou moeten
         laten, zou gemakkelijk kunnen worden geconcludeerd dat met de betaling van de belasting een economisch doel wordt nagestreefd.
         Een dergelijke opstelling lijkt mij evenwel versimpelend, omdat het niet gaat om de financiering van ongeacht welke activiteit
         of ongeacht welk infrastructuurwerk. Afgezien van de inning van de belasting, staat mogelijk het voortbestaan van de wezenlijke
         functies van de staat op het spel, evenals de basis van de sociale saamhorigheid en van het willen samenleven van de betrokken
         gemeenschap. Wellicht moet de door de verwijzende rechter geuite gedachte dat het door de litigieuze maatregel nagestreefde
         doel ook de „bescherming van de rechten van andere burgers” is, in deze zin worden uitgelegd. In elk geval lijkt mij de –
         alles samen courante – opvatting dat de functie van de belasting is, het verschaffen van inkomsten aan de staat, die ze kan
         herverdelen om een minimum aan sociale samenhang te verzekeren, zeer ver verwijderd van een zuiver economische logica, die
         wordt gekenmerkt door het najagen van persoonlijk gewin tegen elke prijs.
      
      35.      Derhalve kunnen volgens mij de beschermde fundamentele collectieve belangen, waarvoor de staat belasting heft of int, niet
         stelselmatig en vanzelfsprekend tot hun louter economische betekenis worden gereduceerd, aangezien het Hof bovendien heeft
         erkend dat de omstandigheid dat met de regeling, naast doelstellingen die op een beperkingsgrond zijn gebaseerd, andere mogelijk
         nagestreefde doelen van economische aard kunnen worden bereikt, het beroep op genoemde beperkingsgrond niet uitsluit.(27)
      
      36.      Het is in alle gevallen aan de lidstaat waarvan de wet- of regelgeving ter discussie staat, om bijzonder uitvoerig de redenen
         uiteen te zetten en uit te leggen, waarom hij van mening is dat het niet-innen van belastingschulden daadwerkelijk zijn openbare
         orde in gevaar zal brengen. Zonder gekant te zijn tegen de erkenning van een mogelijke band tussen de inning van belastingschulden
         en de handhaving van de openbare orde, ben ik niettemin van mening dat een beroep op de openbare orde slechts mogelijk is
         in zeer uitzonderlijke omstandigheden, die van de betrokken lidstaat vereisen dat de redenen waarom hij van mening is dat
         zijn openbare orde wordt bedreigd door een belastingschuld niet te innen, bijzonder nauwkeurig worden verwoord en op de voorgrond
         gesteld, te meer daar het minimumbedrag van de schuld waarbij een maatregel kan worden vastgesteld die het vrije verkeer beperkt,
         hoewel naar nationaal recht als aanzienlijk aangemerkt, mij op het eerste gezicht niet van dien aard lijkt dat de zojuist
         door mij aangevoerde fundamentele belangen erdoor ter discussie worden gesteld.
      
      37.      Uit het voorgaande kan derhalve op tweeërlei wijze lering worden getrokken. In de eerste plaats is het volgens mij niet mogelijk
         om a priori en in alle omstandigheden uit te sluiten dat de inning van belastingschulden, onder bepaalde voorwaarden, onder
         de met de openbare orde verbonden beperking kan vallen. In de tweede plaats zal het oordeel over de vraag of in het hoofdgeding
         de openbare orde kan worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een maatregel die het vrije verkeer van de burgers van de Unie
         beperkt, van de verwijzende rechter vereisen dat hij zich afvraagt wat de algemene filosofie van zijn nationale belastingstelsel
         is en wat het bijzondere kader is waarbinnen de litigieuze maatregel is vastgesteld. Ten slotte herinner ik eraan dat de beoordeling
         van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel met het recht van de Unie niet eindigt bij de bepaling van de aangevoerde
         rechtvaardigingsgrond, aangezien genoemde maatregel bovendien moet voldoen aan de andere bij artikel 27, lid 2, van richtlijn
         2004/38 vastgestelde criteria, hetgeen juist het voorwerp zal zijn van een analyse in het kader van de bespreking van de tweede
         en de derde prejudiciële vraag.
      
      38.      In deze omstandigheden en gelet op de gebreken in het dossier, geef ik in overweging om op de eerste door de verwijzende rechter
         gestelde prejudiciële vraag te antwoorden dat een verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat
         is opgelegd aan een onderdaan van die lidstaat in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van deze lidstaat
         ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende schulden van deze vennootschap aan de staat, in principe kan worden
         beschouwd als een op de openbare orde gebaseerde beperking in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, op voorwaarde
         dat de inning van genoemde schulden andere hogere belangen dan economische dient, die daadwerkelijk in gevaar worden gebracht
         door ze niet te innen, hetgeen de nationale rechter zal moeten nagaan door de redenen te bepalen die ten grondslag liggen
         aan de nationale wetgeving waarop genoemde maatregel is gebaseerd, en de bijzondere omstandigheden die de vaststelling ervan
         hebben omgeven.
      
      C –    Tweede en derde prejudiciële vraag
      39.      Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag, die samen moeten worden besproken, vraagt de verwijzende rechter zich in wezen
         af of het aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde verbod om het grondgebied te verlaten, voldoet aan de voorwaarden van
         artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38. Krachtens dat lid volstaat het niet dat het doel dat wordt nagestreefd door een
         maatregel die de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie beperkt, onder de in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38
         bepaalde rechtvaardigingsgronden valt. Een dergelijke maatregel moet eveneens in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel
         en gebaseerd zijn op het persoonlijke gedrag van betrokkene, dat een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
         moet vormen voor het fundamentele belang van de samenleving dat de maatregel aldus beoogt te beschermen.
      
      40.      Wat betreft de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel door de litigieuze maatregel, waarover het Hof door de verwijzende
         rechter uitdrukkelijk wordt verzocht zijn standpunt te bepalen, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof worden vastgesteld
         of een beperking van het uitreisrecht door een nationale maatregel geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken
         en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(28) Om met andere woorden te voldoen aan de in artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden, moet de maatregel
         waarvan verzoeker in het hoofdgeding het voorwerp is geweest, passend en noodzakelijk zijn om het beoogde doel te bereiken.(29) Bovendien moet bij de beoordeling van de evenredigheid ook in aanmerking worden genomen of de regeling die als grondslag
         dient voor de beperkende maatregel, een samenhangend en consequent karakter heeft.(30)
      
      41.      Ik wijs er derhalve op, dat de litigieuze maatregel slechts aan verzoeker in het hoofdgeding is opgelegd, in zijn hoedanigheid
         van directielid van de schuldplichtige vennootschap, terwijl deze vennootschap in totaal drie directieleden kent die, volgens
         de gecombineerde verklaringen van de verwijzende rechter en verzoeker in het hoofdgeding, dezelfde bevoegdheden hebben om
         de vennootschap „hoofdelijk en gezamenlijk” te vertegenwoordigen. Nog steeds volgens de verwijzende rechter, is het feit dat
         de litigieuze maatregel juist aan Aladzhov wordt opgelegd, „subjectief en berust [het] niet op concrete criteria”. Bovendien
         lijkt het feit dat aan verzoeker in het hoofdgeding zijn uitreisrecht wordt ontnomen, terwijl de inkomsten die hij uit zijn
         beroepsactiviteit zou kunnen verwerven juist afhankelijk zijn van de uitoefening van een dergelijk recht, in zekere zin in
         strijd met het doel om de belastingschulden te innen. In deze omstandigheden kan op zijn minst worden getwijfeld aan het consequente
         en samenhangende karakter van de nationale wetgeving.
      
      42.      Zoals ik reeds heb opgemerkt, is het eveneens noodzakelijk na te gaan in hoeverre de te innen schuld inderdaad aanzienlijk
         is. In dit verband herinner ik eraan dat de drempel vanaf welke de belastingautoriteiten naar Bulgaars recht de autoriteiten
         van het ministerie van Binnenlandse Zaken kunnen verzoeken dat zij een verbod opleggen om het grondgebied te verlaten, 5 000
         BGN, dat is ongeveer de tegenwaarde van 2 500 EUR, bedraagt. Ook hier betwijfel ik of alle schulden aan de staat van een dergelijk
         bedrag, werkelijk de door mij in het kader van de eerste prejudiciële vraag aangevoerde andere dan economische fundamentele
         belangen in gevaar kunnen brengen, behoudens in een volstrekt uitzonderlijke situatie, die de verwijzende rechter ook hier
         bijzonder gedetailleerd zal moeten beoordelen.
      
      43.      Ten slotte kan moeilijk worden volgehouden dat er geen alternatieve maatregelen bestaan die even doeltreffend zijn, maar minder
         inbreuk maken op de vrijheid van verkeer. De aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde maatregel is niet beperkt in de tijd
         en lijkt niet te kunnen worden herzien zolang de schuld niet is geïnd of daarvoor geen volledige zekerheid is gesteld. De
         mogelijkheden, zowel van herziening van de beslissing als van beroep hiertegen, lijken volgens de verklaringen van de verwijzende
         rechter betrekkelijk beperkt of zelfs volstrekt afwezig. Bovendien leidt elke inbreuk op het vrije verkeer tot een potentiële
         inbreuk op een reeks fundamentele rechten die van de bewegingsvrijheid afhangen. Aan verzoeker in het hoofdgeding is derhalve
         een bijzonder lastige maatregel opgelegd, met eigenlijk een relatieve doeltreffendheid wanneer hij, zoals dat voor Aladzhov
         het geval lijkt te zijn, tot gevolg heeft dat hij wordt belemmerd in de uitoefening van zijn beroepsactiviteit. Aladzhov merkt
         terecht op dat loonbeslag zou kunnen worden overwogen. Bovendien moet ook rekening worden gehouden met alle alternatieve rechtsmiddelen
         die het recht van de Unie biedt. Wat dat betreft moet, zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt, vanzelfsprekend
         rekening worden gehouden met de mogelijkheid om de procedure van wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen
         die met name voortvloeien uit btw en douanerechten(31) – die juist de oorsprong vormen van de schuld van de schuldplichtige vennootschap waarvan Aladzhov een van de directieleden
         is – in te leiden. Deze procedure waarborgt aldus aan de Bulgaarse Staat dat Aladzhov, zelfs in het geval dat hij van zijn
         uitreisrecht gebruik zou maken om zich blijvend op het grondgebied van een andere lidstaat te vestigen, zich niettegenstaande
         deze verandering niet aan zijn jegens de Bulgaarse schatkist ontstane fiscale verplichtingen zal kunnen onttrekken.
      
      44.      Gelet op het bovenstaande, moet volgens mij worden geconcludeerd tot een onevenredige ingreep in de uitoefening van het uitreisrecht
         van betrokkene. Derhalve kan nu al worden aangenomen dat, gesteld dat een beroep kan worden gedaan op de openbare orde als
         rechtvaardigingsgrond voor een maatregel die het vrije verkeer van een burger van de Unie kan beperken zoals geregeld bij
         richtlijn 2004/38, artikel 27, lid 2, van genoemde richtlijn zich tegen een dergelijke maatregel verzet, op de enkele grond
         dat hij het evenredigheidsbeginsel schendt.
      
      45.      Daarenboven, en indien het Hof in weerwil van deze conclusie beslist om het onderzoek van de in artikel 27, lid 2, van richtlijn
         2004/38 vastgestelde criteria voort te zetten, moet eveneens worden vastgesteld dat de litigieuze maatregel niet is gebaseerd
         op het strikt persoonlijke gedrag van verzoeker in het hoofdgeding, noch is vastgesteld met het oog op het feit dat dit gedrag
         een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de Bulgaarse samenleving vormt.
         Uit het vigerende nationale recht blijkt immers dat vanaf het moment waarop de met executie belaste ambtenaar de bevoegde
         autoriteiten van het ministerie van Binnenlandse Zaken verzoekt om een verbod tot het verlaten van het grondgebied op te leggen,
         die autoriteiten verplicht zijn dat te doen. Het gaat hier om een geval van gebonden bevoegdheid. De met executie belaste
         ambtenaar kan in zijn verzoek volstaan met de mededeling dat er sprake is van een hogere belastingschuld dan 5 000 BGN en
         dat de tenuitvoerleggingsprocedure is ingeleid, en met de identificatie van de schuldplichtige vennootschap en het directielid
         aan wie het uitreisverbod moet worden geadresseerd. Het verzoek van de met executie belaste ambtenaar is derhalve niet gebaseerd
         op het gedrag van Aladzhov. Eerstgenoemde heeft derhalve niet vastgesteld dat het een actuele, werkelijke en voldoende ernstige
         bedreiging vormde. Het is evenmin mogelijk vol te houden dat alleen het feit dat men schuldenaar is van een hogere belastingschuld
         dan 5 000 BGN een dergelijke bedreiging vormt, aangezien artikel 27, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38 volstrekt
         duidelijk voorschrijft dat het gedrag, en niet een feitelijke situatie, deze bedreiging moet vormen. Uit het dossier blijkt
         bovendien dat de litigieuze beschikking nergens verwijst naar aan het gedrag van betrokkene ontleende subjectieve en actuele
         elementen (zoals bijvoorbeeld recidiveren met grootscheepse fraude of faillissementsfraude) die mogelijk kunnen rechtvaardigen
         dat alleen hij het voorwerp is.
      
      46.      In deze omstandigheden moet ik concluderen dat artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 zich verzet tegen een nationale wetgeving
         die voorziet in de vaststelling door een lidstaat van een bestuurlijke dwangmaatregel „verbod het land te verlaten”, tegen
         een van zijn onderdanen, in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap,
         wegens niet-vereffende schulden van die vennootschap aan dezelfde staat, terwijl uit het dossier in de eerste plaats blijkt
         dat de beschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, en in de tweede plaats dat genoemde maatregel niet berust
         op een beoordeling dat het gedrag van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging vormt.
      
      V –    Conclusie
      47.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de prejudiciële vragen van de Administrativen sad Sofia-grad als
         volgt te antwoorden:
      
      „1)       Een verbod om het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verlaten, dat is opgelegd aan een onderdaan van deze lidstaat
         in zijn hoedanigheid van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap wegens niet-vereffende
         schulden van deze vennootschap aan de staat, kan in principe worden beschouwd als een op de openbare orde gebaseerde beperking
         in de zin van artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende
         het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden,
         tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG,
         75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, op voorwaarde dat de inning van genoemde schulden andere hogere
         belangen dan economische dient, die daadwerkelijk in gevaar worden gebracht door de schulden niet te innen, hetgeen de nationale
         rechter zal moeten nagaan door de redenen te bepalen die ten grondslag liggen aan de nationale wetgeving waarop genoemde maatregel
         is gebaseerd, en de bijzondere omstandigheden die de vaststelling ervan hebben omgeven.
      
      2)      Artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 verzet zich tegen een nationale wetgeving die voorziet in de vaststelling door een
         lidstaat van een bestuurlijke dwangmaatregel ‚verbod het land te verlaten’, tegen een van zijn onderdanen, in zijn hoedanigheid
         van directielid van een naar het recht van die lidstaat ingeschreven handelsvennootschap, wegens niet-vereffende schulden
         van die vennootschap aan dezelfde staat, en die naar nationaal recht als aanzienlijk wordt beschouwd, terwijl uit het dossier
         in de eerste plaats blijkt dat de beschikking in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, en in de tweede plaats dat genoemde
         maatregel niet berust op een beoordeling dat het gedrag van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
         vormt.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	PB L 158, blz. 77.
      
      3 –	DV nr. 93 van 11 augustus 1998, gewijzigd bij DV nr. 105 van 22 december 2006.
      
      4 –	DV nr. 105 van 29 december 2005, gewijzigd bij DV nr. 15 van 23 februari 2010.
      
      5 –	Arrest van 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, Jurispr. blz. I‑5157).
      
      6 –	Ibidem, punten 17 en 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
      
      7 –	Ibidem, punt 19.
      
      8 –	Ibidem, punt 20.
      
      9 –	Ibidem, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
      
      10 –	Ibidem, punt 22.
      
      11 –	Ibidem, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak. 
      
      12 –	Idem.
      
      13 –	Ibidem, punt 24.
      
      14 –	Ibidem, punt 25.
      
      15 –	Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2004/38 gaat in dezelfde richting, aangezien het aan de lidstaten de verplichting oplegt
         aan hun burgers overeenkomstig hun wetgeving identiteitspapieren te verstrekken of deze bescheiden te hernieuwen. Deze verstrekking
         of hernieuwing vormt juist de voorwaarde om het recht van vertrek uit te kunnen oefenen.
      
      16 –	Zie punt 20 van de onderhavige conclusie.
      
      17 –	Europees Hof voor de Rechten van de Mens, arrest Riener/Bulgarije van 23 augustus 2006, verzoek nr. 46343/99. 
      
      18 –	Genoemd artikel is gewijd aan de vrijheid van verplaatsing (artikel 2, leden 1 en 2) en de voorwaarden waaronder zij kan
         worden beperkt (artikel 2, leden 3 en 4) in de zin van het EVRM. Lid 3 bepaalt met name dat de vrijheid van verplaatsing kan
         worden beperkt met het oogmerk de openbare orde te handhaven. 
      
      19 –	Hoewel het exacte bedrag tijdens de procedure voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens niet met zekerheid is kunnen
         worden vastgesteld (zie § 118, arrest Riener/Bulgarije), was er niettemin sprake van een schuld die een miljoen Amerikaanse
         dollar benaderde (zie § 113, arrest Riener/Bulgarije, reeds aangehaald). 
      
      20 –	Zie arrest Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Riener/Bulgarije, reeds aangehaald (§ 114). 
      
      21 –	Ibidem (§ 116).
      
      22 –	Bepaalde artikelen verwijzen zelfs uitdrukkelijk naar het economisch welzijn van de staten, dat maatregelen ter beperking
         van de bij het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden kan rechtvaardigen: zie bijvoorbeeld artikel 8, lid 2, van het EVRM.
         
      
      23 –	Artikel 27, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38.
      
      24 –	Artikel 27, lid 1, laatste zin, van richtlijn 2004/38.
      
      25 –	Zie punt 1.4 van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Cursivering door mij.
      
      26 –	Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat doelstellingen van economische aard, zoals het zekerstellen dat een nationale
         overheidsstichting alle inkomsten uit reclameboodschappen verkrijgt, geen redenen van openbare orde in de zin van het Verdrag
         kunnen vormen: zie arrest van 26 april 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, Jurispr. blz. 2085, punt 34). Mutatis mutandis
         zou een dergelijke oplossing natuurlijk naar onze zaak zijn om te zetten. 
      
      27 –	Zie arrest van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Jurispr. blz. 2727). In dat arrest heeft het Hof, na te hebben vastgesteld
         dat er sprake was van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, in dat geval van aardolieproducten,
         geoordeeld dat laatstgenoemde, vanwege „hun uitzonderlijk belang als energiebron in de moderne economie, van fundamenteel
         belang zijn voor het bestaan van een staat, daar niet alleen de goede werking van de economie, doch vooral van de instellingen
         en belangrijkste overheidsdiensten en zelfs het overleven van de bevolking ervan afhankelijk zijn” (ibidem, punt 34). Het
         streven, te allen tijde een minimale bevoorrading met aardolieproducten te waarborgen, gaat verder dan overwegingen van zuiver
         economische aard, die trouwens niet doeltreffend kunnen worden aangevoerd, en kan derhalve een doel vormen dat door het begrip
         openbare veiligheid wordt gedekt (ibidem, punt 35). Het Hof heeft daar derhalve aan toegevoegd dat de voor dat doel vastgestelde
         regeling door objectieve redenen moet worden gerechtvaardigd en dat, wanneer deze rechtvaardiging eenmaal vaststaat, de omstandigheid
         dat met de regeling naast doelstellingen van openbare veiligheid andere, eventueel door de lidstaat nagestreefde doelen van
         economische aard kunnen worden bereikt, het beroep op de openbare veiligheid niet uitsluit (ibidem, punt 36). Dat arrest kan,
         hoewel gewezen in een zeer verschillende context, mutatis mutandis worden omgezet naar het vrije verkeer van de burgers van
         de Unie en naar de op de openbare orde gebaseerde beperking daarvan.
      
      28 –	Arrest Jipa, reeds aangehaald (punt 29).
      
      29 –	Arrest van 17 september 2002, Baumbast en R (C‑413/99, Jurispr. blz. I‑7091, punt 91).
      
      30 –	Zie arrest van 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01, Jurispr. blz. I‑13031, punt 67), en conclusie van advocaat-generaal
         Bot in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 3 juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie,
         punten 69 e.v. van de conclusie).
      
      31 –	Zie artikel 2, sub c, d en e, van richtlijn 2008/55/EG van de Raad van 26 mei 2008 betreffende de wederzijdse bijstand
         inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit bepaalde bijdragen, rechten en belastingen, alsmede uit andere
         maatregelen (gecodificeerde versie) (PB L 150, blz. 28). Zie eveneens verordening (EG) nr. 1179/2008 van de Commissie van
         28 november 2008 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften voor sommige bepalingen van richtlijn 2008/55/EG (PB L 319,
         blz. 21).