CELEX: 62019CC0473
Language: nl
Date: 2020-09-10
Title: Conclusie van advocaat-generaal J. Kokott van 10 september 2020.###

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
   J. KOKOTT
   van 10 september 2020 (
         1
      )
   
      Gevoegde zaken C‑473/19 en C‑474/19
   
   Föreningen Skydda Skogen e.a.
   tegen
   Länsstyrelsen i Västra Götalands län
   
      [verzoek van de Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstol (kamer voor landbouw- en milieuzaken van het gerecht van eerste aanleg Vänersborg, Zweden) om een prejudiciële beslissing]
   
   „Verzoek om een prejudiciële beslissing – Richtlijn 2009/147/EG – Behoud van de vogelstand – Richtlijn 92/43/EEG – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Verboden ter instandhouding van de beschermde soorten – Houtkap – Staat van instandhouding van de soorten – Opzet”
   Inhoud
    
            
               I. Inleiding
            
          
            
               II. Toepasselijke bepalingen
            
          
            
               A. Verdrag van Bern
            
          
            
               B. Unierecht
            
          
            
               1. Habitatrichtlijn
            
          
            
               2. Vogelrichtlijn
            
          
            
               3. Richtlijn milieuaansprakelijkheid
            
          
            
               C. Zweeds recht
            
          
            
               III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
            
          
            
               IV. Juridische beoordeling
            
          
            
               A. Soorten die worden beschermd door artikel 5 van de vogelrichtlijn (eerste vraag)
            
          
            
               B. Voortplantingsplaatsen (vierde en vijfde vraag)
            
          
            
               C. Verbod van opzettelijke aantasting (tweede vraag)
            
          
            
               1. Verbod op doden en vernielen
            
          
            
               a) Habitatrichtlijn
            
          
            
               b) Vogelrichtlijn
            
          
            
               – aa) Staat van instandhouding van de soort
            
          
            
               – bb) „Opzet” in de zin van de vogelrichtlijn
            
          
            
               c) Voorlopige conclusie
            
          
            
               2. Storingsverbod
            
          
            
               a) Vogelrichtlijn
            
          
            
               b) Habitatrichtlijn
            
          
            
               D. Niveau van beoordeling van de staat van instandhouding (derde vraag)
            
          
            
               V. Conclusie
            
         
      I. Inleiding
   
   
            1.
         
         
            De habitatrichtlijn (
                  2
               ) en de vogelrichtlijn (
                  3
               ) bevatten bepalingen over beschermingszones, maar vereisen bovendien dat bepaalde dier- en plantensoorten ook buiten die zones worden beschermd. (
                  4
               ) Van de beschermingsregelingen mag worden afgeweken onder voorwaarden die strikt moeten worden uitgelegd.
         
      
            2.
         
         
            In casu worden aan het Hof vragen gesteld over de bescherming van soorten die in een soortgelijke vorm ook al aan dit rechtscollege zijn voorgelegd in verband met de territoriale bescherming. Daarbij was een poging ondernomen – grotendeels zonder succes – om maatregelen ter compensatie van de aantasting van gebieden in aanmerking te nemen om de toepassing van de beschermingsregeling uit te sluiten. Zulke compenserende maatregelen zijn evenwel een van de voorwaarden voor een afwijking, die bovendien een afweging en een onderzoek naar alternatieven veronderstelt. (
                  5
               )
         
      
            3.
         
         
            In deze zaak gaat het thans om de vraag of de toepassing van de verboden waarin de beschermingsregeling voor diersoorten voorziet, ervan kan afhangen dat de betrokken maatregel de staat van instandhouding van de betrokken soort aantast. In ieder geval is in de habitatrichtlijn een afwijking uitdrukkelijk alleen toegestaan bij een goede staat van instandhouding, en moeten afwijkingen bovendien specifiek worden gemotiveerd en aan een alternatievenonderzoek worden onderworpen. Wat de bescherming van vogels betreft, is de situatie vergelijkbaar.
         
      
            4.
         
         
            Tegelijkertijd moet evenwel worden erkend dat de bescherming van soorten zoals uitgelegd door het Hof verregaande beperkingen van menselijke activiteiten kan vergen. Er bestaat ergo een legitiem belang om onevenredige beperkingen te vermijden.
         
      
            5.
         
         
            Deze zaak biedt derhalve een welkome gelegenheid om dit spanningsveld nader te onderzoeken.
         
      
      II. Toepasselijke bepalingen
   
   
      
         A.
       
         Verdrag van Bern
      
   
   
            6.
         
         
            Artikel 6 van het Verdrag van Bern (
                  6
               ) bevat fundamentele verbodsbepalingen ter bescherming van de soorten:
            „Iedere verdragsluitende partij neemt passende en noodzakelijke maatregelen in de vorm van wetten en voorschriften om te zorgen voor bijzondere bescherming van de in het wild voorkomende diersoorten, genoemd in bijlage II. Waar het deze soorten betreft, is met name verboden:
            
                     a)
                  
                  
                     iedere vorm van opzettelijk vangen, in bezit houden en opzettelijk doden;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     het opzettelijk aantasten of vernielen van broed- of rustplaatsen;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     het opzettelijk verstoren van de in het wild voorkomende diersoorten, met name gedurende de broedperiode, de periode waarin de jongen afhankelijk zijn, en de overwinteringsperiode, voor zover hiermee duidelijk wordt ingegaan tegen de doelstellingen van dit verdrag;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur of het in het bezit houden van eieren, zelfs wanneer deze leeg zijn;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     het houden en het binnenslands verhandelen van deze dieren, hetzij levend hetzij dood, met inbegrip van opgezette dieren, en van ieder gemakkelijk te herkennen deel of product van deze dieren, voor zover zulks bijdraagt tot de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel.”
                  
               
      
            7.
         
         
            Afwijkingen worden genoemd in artikel 9, lid 1, van het verdrag:
            „Iedere verdragsluitende partij mag afwijken van het bepaalde in de artikelen 4, 5, 6 en 7 alsmede van het verbod tot het gebruik van de middelen bedoeld in artikel 8, mits er geen andere bevredigende oplossing bestaat en de afwijkingen geen aantasting met zich brengen van het voortbestaan van de desbetreffende populatie:
            
                     –
                  
                  
                     ter bescherming van de flora en fauna;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, veestapel, bossen, visgronden, wateren en andere vormen van bezit;
                  
               
                     –
                  
                  
                     in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, de veiligheid in de lucht of andere openbare belangen van essentiële aard;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie, het opnieuw uitzetten van exemplaren alsmede voor noodzakelijk telen, kweken en fokken;
                  
               
                     –
                  
                  
                     teneinde het onder streng gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en in beperkte mate bepaalde wilde dieren en planten in kleine hoeveelheden te verzamelen, te houden of op iedere andere verantwoorde wijze te exploiteren.”
                  
               
      
      
         B.
       
         Unierecht
      
   
   
      1. Habitatrichtlijn
   
   
            8.
         
         
            In artikel 1, onder i), van de habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort omschreven als „het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
            De ‚staat van instandhouding’ wordt als ‚gunstig’ beschouwd wanneer:
            
                     –
                  
                  
                     uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
                  
               
                     –
                  
                  
                     het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
                  
               
                     –
                  
                  
                     er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden”.
                  
               
      
            9.
         
         
            In artikel 1, onder m), van de habitatrichtlijn wordt het begrip „specimen” gedefinieerd als „elk dier of elke plant, levend of dood, van de in de bijlagen IV en V genoemde soorten, elk deel van een dier of plant van deze soorten of elk daaruit verkregen product, alsmede alle andere goederen, voor zover uit een begeleidend document, de verpakking, een merk of etiket, of uit andere omstandigheden blijkt dat het gaat om delen van dieren of planten van deze soorten of daaruit verkregen producten”.
         
      
            10.
         
         
            In artikel 2 worden de doelstellingen van de habitatrichtlijn beschreven:
            „1.   Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
            2.   De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
            3.   In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.”
         
      
            11.
         
         
            In artikel 12 van de habitatrichtlijn zijn de fundamentele verplichtingen inzake de bescherming van de soorten opgenomen:
            „1.   De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, onder a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
            
                     a)
                  
                  
                     het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
                  
               2.   Met betrekking tot deze soorten verbieden de lidstaten het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens, uitgezonderd die welke reeds legaal waren onttrokken vóór de toepassing van deze richtlijn.
            [...]”
         
      
            12.
         
         
            Artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn voorziet in afwijkingen van artikel 12:
            „Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, onder a) en b):
            
                     a)
                  
                  
                     in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;
                  
               
                     e)
                  
                  
                     teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.”
                  
               
      
            13.
         
         
            Bijlage IV, onder a), bij de habitatrichtlijn vermeldt met name de heikikker (Rana arvalis) als een diersoort van communautair belang die strikt moet worden beschermd.
         
      
      2. Vogelrichtlijn
   
   
            14.
         
         
            Overweging 10 van de vogelrichtlijn verlangt onder andere dat de populaties van vogelsoorten op een „bevredigend niveau” worden gehandhaafd:
            „Op sommige soorten kunnen jachtactiviteiten worden uitgeoefend vanwege hun populatieniveau, geografische verspreiding of de omvang van hun voortplanting in de gehele Gemeenschap, hetgeen een toelaatbare vorm van exploitatie is, waarbij deze jachtactiviteiten in overeenstemming dienen te zijn met het handhaven van de populatie van deze soorten op een bevredigend niveau, voor zover bepaalde beperkingen worden vastgesteld en in acht genomen.”
         
      
            15.
         
         
            Het toepassingsgebied van de vogelrichtlijn wordt geregeld in artikel 1:
            „1.   Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
            […]”
         
      
            16.
         
         
            Artikel 2 van de vogelrichtlijn bevat de fundamentele verplichting van de lidstaten ter zake van de instandhouding van de vogelsoorten:
            „De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.”
         
      
            17.
         
         
            Voor bepaalde, in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde soorten alsook voor trekvogels voorziet artikel 4 in de aanwijzing van bijzondere beschermingszones. Wat de soorten in bijlage I betreft, geeft de verwijzende rechter aan dat het gaat om het auerhoen (Tetrao urogallus). De Zweedse populaties van de kleine bonte specht (Dryobates minor) en de goudhaan (Regulus regulus) moeten mogelijkerwijs als trekvogels worden beschouwd.
         
      
            18.
         
         
            Artikel 5 van de vogelrichtlijn bevat gebiedsonafhankelijke verboden:
            „Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
            
                     a)
                  
                  
                     een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze – zelfs leeg – in bezit te hebben;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is;
                  
               e) [...]”
         
      
            19.
         
         
            Artikel 9, lid 1, van de vogelrichtlijn staat afwijkingen van de verbodsbepalingen in artikel 5 van deze richtlijn toe:
            „1.   De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8:
            
                     a)
                  
                  
                     
                              –
                           
                           
                              in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
                           
                        
                              –
                           
                           
                              in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
                           
                        
                              –
                           
                           
                              ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
                           
                        
                              –
                           
                           
                              ter bescherming van flora en fauna;
                           
                        
               
                     b)
                  
                  
                     voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.”
                  
               
      
      3. Richtlijn milieuaansprakelijkheid
   
   
            20.
         
         
            Artikel 2, punt 1, onder a), van de richtlijn milieuaansprakelijkheid (
                  7
               ) definieert milieuschade met betrekking tot beschermde soorten als volgt:
            „schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats. Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand, rekening houdend met de criteria van bijlage I;
            [...]”
         
      
            21.
         
         
            Volgens artikel 5, lid 1, van de richtlijn milieuaansprakelijkheid moet milieuschade worden vermeden:
            „De exploitant neemt onverwijld de nodige preventieve maatregelen wanneer zich nog geen milieuschade heeft voorgedaan maar een onmiddellijke dreiging bestaat dat dergelijke schade zal ontstaan.”
         
      
      
         C.
       
         Zweeds recht
      
   
   
            22.
         
         
            § 4 van de Artskyddsförordning (2007:845) [besluit (2007:845) inzake de bescherming van soorten; hierna: „ASF”] zet de verboden van artikel 12 van de habitatrichtlijn en van artikel 5 van de vogelrichtlijn om:
            „Met betrekking tot in het wild levende vogels en de in het wild levende diersoorten die in bijlage 1 bij dit besluit zijn aangeduid met de letter ‚N’ of ‚n’ is het verboden:
            1.   dieren opzettelijk te vangen of te doden;
            2.   dieren opzettelijk te storen, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek;
            3.   eieren in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen, en
            4.   de voortplantings- of rustplaatsen van de dieren te beschadigen of te vernielen.
            Deze verbodsbepalingen gelden in elke levensfase van de dieren.
            De eerste alinea is niet van toepassing op de jacht op vogels en zoogdieren. Daarvoor gelden de inhoudelijk vergelijkbare bepalingen van de jachtwet (1987:259) en het jachtbesluit (1987:905). De eerste alinea vindt evenmin toepassing op de visserij. Daarvoor gelden de inhoudelijk vergelijkbare bepalingen van besluit (1994:1716) op de visvangst, de visteelt en de visserijsector.”
         
      
            23.
         
         
            Bijlage 1 bij de ASF bevat de lijst van alle soorten die worden genoemd in de bijlagen I tot en met III bij de vogelrichtlijn en in de bijlagen II, IV en V bij de habitatrichtlijn. Van de in het onderhavige geval vermelde soorten worden daarin dus ook het auerhoen (Tetrao urogallus) en de heikikker (Rana arvalis) genoemd.
         
      
            24.
         
         
            In deze bijlage bij de ASF worden de soorten van bijlage IV bij de habitatrichtlijn, zoals in casu de heikikker (Rana arvalis), aangeduid met de letter „N”. Een met de letter „n” aangeduide soort vereist een strenge bescherming op grond van een nationale beoordeling door Zweden of op grond van een internationaal engagement. Een dergelijke soort is niet opgenomen in bijlage IV bij de habitatrichtlijn.
         
      
            25.
         
         
            Volgens § 14 ASF kan het provinciebestuur in individuele gevallen een afwijking van de in § 4 neergelegde verboden toestaan.
         
      
      III. Feiten en verzoek om een prejudiciële beslissing
   
   
            26.
         
         
            In beide zaken gaat het om een kennisgeving inzake houtkap die aan het bosbouwagentschap is gedaan voor een bosgebied in de Zweedse gemeente Härryda. De maatregelen waarvan kennis is gegeven, houden in dat alle bomen in dat gebied worden verwijderd, met uitzondering van het beperkte aantal bomen dat volgens de richtsnoeren van het bosbouwagentschap in stand moet worden gehouden.
         
      
            27.
         
         
            In het bosgebied hebben de volgende vogelsoorten hun habitat: de kleine bonte specht (Dryobates minor of Dendrocopos minor), het auerhoen (Tetrao urogallus), de matkop (Poecile montanus of Parus montanus), de goudhaan (Regulus regulus) en de zwarte mees (Periparus ater of Parus ater). Ook de heikikker (Rana arvalis) kan in dat gebied worden aangetroffen.
         
      
            28.
         
         
            Volgens de rapporten die Zweden in het kader van de vogelrichtlijn (
                  8
               ) en de habitatrichtlijn (
                  9
               ) heeft opgesteld, is de staat van instandhouding van de heikikker in die lidstaat gunstig en zijn de populaties van de kleine bonte specht, het auerhoen en de zwarte mees stabiel. Daarentegen nemen de populaties van de goudhaan en de matkop af, zij het in relatief geringe mate.
         
      
            29.
         
         
            De genoemde soorten gebruiken het gebied zeer waarschijnlijk om zich voort te planten. Afhankelijk van wanneer in de levenscyclus van elke soort de houtkap plaatsvindt, zal deze ertoe leiden dat specimens van de soorten worden gestoord of gedood. Alle eieren die op het moment van de houtkap in het gebied aanwezig zijn, zullen worden vernield.
         
      
            30.
         
         
            Het bosbouwagentschap heeft als toezichthoudende autoriteit specifieke richtsnoeren over de te nemen voorzorgsmaatregelen vastgesteld en was daarbij van mening dat de houtkap niet indruiste tegen de in de ASF neergelegde verboden voor zover de richtsnoeren werden opgevolgd. De door het bosbouwagentschap voorgestelde voorzorgsmaatregelen zijn slechts aanbevelingen, die niet juridisch bindend zijn.
         
      
            31.
         
         
            Op 22 december 2016 hebben de Förening Skydda Skogen (vereniging „Bescherm het bos”; hierna: „FSS”) en de Göteborgs Ornitologiska Förening (ornithologische vereniging Göteborg; hierna: „GOF”) de Länsstyrelse i Västra Götalands län (provinciebestuur Västra Götaland; hierna: „provinciebestuur”), die overeenkomstig de ASF de regionale toezichthoudende autoriteit is, verzocht om op basis van de specifieke richtsnoeren van het bosbouwagentschap op te treden naar aanleiding van de kennisgeving inzake houtkap (zaak C‑473/19). Op 17 januari 2018 dienden ook de Naturskyddsförening i Härryda (vereniging voor bescherming van de natuur in Härryda; hierna: „NSF”) en de GOF een dergelijk verzoek in bij het provinciebestuur (zaak C‑474/19).
         
      
            32.
         
         
            De verenigingen zijn van mening dat de houtkap ongeacht de richtsnoeren van het bosbouwagentschap in strijd is met de in de ASF neergelegde verboden.
         
      
            33.
         
         
            Het provinciebestuur is van mening dat geen afwijkingsbeoordeling op grond van de ASF hoeft plaats te vinden. Dit betekent dat de maatregelen naar de mening van het provinciebestuur niet in strijd zijn met de in de ASF neergelegde verboden, op voorwaarde dat de in de specifieke richtsnoeren bepaalde voorzorgsmaatregelen worden genomen.
         
      
            34.
         
         
            De verenigingen hebben bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen het besluit van het provinciebestuur om geen handhavingsmaatregelen te nemen. Zij verzoeken de verwijzende rechter primair het besluit van het provinciebestuur nietig te verklaren en te oordelen dat de geplande bosbouwmaatregelen ongeoorloofd zijn omdat die in strijd zijn met de in de ASF neergelegde verboden.
         
      
            35.
         
         
            De rechter legt het Hof in zaak C‑473/19 en zaak C‑474/19 de volgende vragen voor:
            
                     „1)
                  
                  
                     Moet artikel 5 van de vogelrichtlijn aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale praktijk op grond waarvan het verbod enkel betrekking heeft op de soorten die zijn opgenomen in bijlage I bij bovengenoemde richtlijn of die op welk niveau dan ook bedreigd zijn of waarvan de populatie op lange termijn een neerwaartse trend vertoont?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Moeten de begrippen ‚opzettelijk doden/(ver)storen/vernielen’, die worden gebezigd in artikel 5, onder a) tot en met d), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder a) tot en met c), van de habitatrichtlijn, aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale praktijk op grond waarvan in het geval waarin de betreffende maatregel kennelijk niet tot doel heeft soorten te doden of te storen (bijvoorbeeld bosbouwmaatregelen of bodemexploitatie), de verboden enkel van toepassing zijn indien er een risico bestaat dat die maatregel negatieve gevolgen heeft voor de staat van instandhouding van de soorten?
                     De eerste en de tweede vraag worden gesteld in het licht van onder andere:
                     
                              –
                           
                           
                              het feit dat artikel 5 van de vogelrichtlijn de bescherming beoogt van alle vogelsoorten in de zin van artikel 1, lid 1;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              de wijze waarop het begrip ‚specimen’ wordt omschreven in artikel 1, onder m), van de habitatrichtlijn;
                           
                        
                              –
                           
                           
                              het feit dat de vraag naar de staat van instandhouding van de soort mogelijk pas aan de orde is in verband met afwijkingen als bedoeld in artikel 16 van de habitatrichtlijn (afwijkingen veronderstellen noodzakelijkerwijs dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat zij geen afbreuk doen aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan) en artikel 9 van de vogelrichtlijn (afwijkingen mogen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn, die de lidstaten in artikel 2 verplicht de nodige maatregelen te nemen om de populatie van alle onder artikel 1 vallende soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen).
                           
                        
               
                     3)
                  
                  
                     Indien het antwoord op de tweede vraag deels luidt dat de schade op een ander dan het individuele niveau moet worden beoordeeld opdat het verbod van toepassing is, moet de beoordeling dan worden verricht op een van de volgende schalen of niveaus:
                     
                              a)
                           
                           
                              een bepaald geografisch afgebakend gedeelte van de populatie, zoals gedefinieerd onder a), bijvoorbeeld binnen de grenzen van de provincie, de lidstaat of de Europese Unie;
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              de betrokken lokale populatie (biologisch afgezonderd van andere populaties van de soort);
                           
                        
                              c)
                           
                           
                              de betrokken metapopulatie;
                           
                        
                              d)
                           
                           
                              de gehele populatie van de soort binnen het relevante biogeografische regionale deel van het verspreidingsgebied van de soort?
                           
                        
               
                     4)
                  
                  
                     Moet het begrip ‚beschadiging/vernieling’, dat met betrekking tot voortplantingsplaatsen wordt gebezigd in artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn, aldus worden uitgelegd dat deze bepaling in de weg staat aan een nationale praktijk op grond waarvan in het geval waarin beschadiging, vernieling of achteruitgang – direct of indirect, afzonderlijk of cumulatief – tot gevolg heeft dat de continue ecologische functie (CEF) van de habitat van de betrokken soort in een enkel gebied ondanks voorzorgsmaatregelen verloren gaat, het verbod alleen wordt toegepast indien de staat van instandhouding van de betrokken soort op een van de in de derde vraag vermelde niveaus dreigt te verslechteren?
                  
               
                     5)
                  
                  
                     Indien het antwoord op de vierde vraag ontkennend luidt, hetgeen inhoudt dat schade op een ander niveau dan dat van de habitat in het individuele gebied moet worden beoordeeld opdat het verbod van toepassing is, dient de beoordeling dan te worden verricht op een van de volgende schalen of niveaus:
                     
                              a)
                           
                           
                              een bepaald geografisch afgebakend gedeelte van de populatie, zoals gedefinieerd onder a), bijvoorbeeld binnen de grenzen van de provincie, de lidstaat of de Europese Unie;
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              de betrokken lokale populatie (biologisch afgezonderd van andere populaties van de soort);
                           
                        
                              c)
                           
                           
                              de betrokken metapopulatie;
                           
                        
                              d)
                           
                           
                              de gehele populatie van de soort binnen het relevante biogeografische regionale deel van het verspreidingsgebied van de soort?”
                           
                        
               De tweede en de vierde vraag van de verwijzende rechter behelzen de vraag of de strikte bescherming die de richtlijnen bieden, niet langer van toepassing is op soorten waarvoor de doelstelling van de richtlijn (gunstige staat van instandhouding) is bereikt.
         
      
            36.
         
         
            Het Hof heeft beide zaken gevoegd. De milieuverenigingen die beroep hebben ingesteld, de Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben hun standpunten schriftelijk kenbaar gemaakt.
         
      
      IV. Juridische beoordeling
   
   
            37.
         
         
            Artikel 5, onder a) tot en met d), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder a) tot en met c), van de habitatrichtlijn verplichten de lidstaten om regels ter bescherming van de bedoelde soorten vast te stellen waarbij bepaalde vormen van opzettelijke aantasting worden verboden, met name: het doden en vangen [in beide gevallen onder a)], het vernielen of rapen van eieren in de natuur [artikel 5, onder b), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder c), van de habitatrichtlijn], het vernielen, beschadigen of wegnemen van vogelnesten [artikel 5, onder b), van de vogelrichtlijn], het rapen van vogeleieren in de natuur en het in bezit hebben van deze eieren, zelfs leeg [artikel 5, onder c), van de vogelrichtlijn], alsook het storen/verstoren [artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn]. Alleen het verbod op het beschadigen of vernielen van voortplantings- of rustplaatsen overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn vereist geen opzet. (
                  10
               )
         
      
            38.
         
         
            Het verzoek om een prejudiciële beslissing behelst uiteindelijk de vraag of het is toegestaan de toepassing van deze verboden ervan te laten afhangen dat de staat van instandhouding van de betrokken soort ongunstig is of door de betreffende handeling zou verslechteren. Hoewel dergelijke voorwaarden voortvloeien uit Zweedse regelgeving en rechtspraak, vinden ze goeddeels geen grondslag in de tekst van de vogel- en de habitatrichtlijn. Dat betekent dat ze, althans gedeeltelijk, ruimte laten voor twijfel.
         
      
            39.
         
         
            Deze voorwaarden zijn echter een poging – die in ieder geval in eerste aanzet kan worden gerechtvaardigd – om te verhinderen dat menselijke activiteiten al te zeer door de Europese bescherming van de soorten worden ingeperkt. Het risico van een dergelijke inperking vloeit voort uit de rechtspraak van het Hof volgens welke het begrip „opzettelijk”, althans wat de verboden van de habitatrichtlijn betreft, aldus moet worden gelezen dat ook het enkel aanvaarden van de verboden aantasting hieronder valt. Wanneer deze uitlegging onverkort wordt doorgetrokken naar de vogelrichtlijn, dreigen menselijke activiteiten daadwerkelijk wezenlijk te worden ingeperkt.
         
      
            40.
         
         
            Dit blijkt met name uit de beantwoording van de eerste vraag, die duidelijk moet maken dat de soortenbescherming overeenkomstig de vogelrichtlijn geldt voor alle Europese vogelsoorten (zie verder onder A). De in de habitatrichtlijn beoogde bescherming van voortplantingsplaatsen, waarop de vierde en de vijfde vraag betrekking hebben, lijkt daarentegen wat minder aanleiding te geven tot conflicten. Zoals reeds blijkt uit de formulering ervan, voorziet deze regeling als enige niet in bescherming tegen opzettelijke vormen van aantasting, maar betreft ze enkel de zeldzamere soorten van de habitatrichtlijn (zie verder onder B). Van doorslaggevende betekenis is evenwel de uitlegging van de verboden op opzettelijke aantasting, zoals aan de orde gesteld in de tweede vraag (zie verder onder C). Tot slot moet in de context van de derde vraag worden herinnerd aan hetgeen het Hof ter beoordeling van de staat van instandhouding van een soort recent in het tweede arrest inzake de jacht op de wolf (Lupus lupus) in Finland (
                  11
               ) heeft vastgesteld (zie verder onder D).
         
      
      
         A.
       
         Soorten die worden beschermd door artikel 5 van de vogelrichtlijn (eerste vraag)
      
   
   
            41.
         
         
            Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 5 van de vogelrichtlijn uitsluitend betrekking heeft op soorten die zijn opgenomen in bijlage I bij deze richtlijn of die op welk niveau dan ook bedreigd zijn of waarvan de populatie op lange termijn een neerwaartse trend vertoont. De verwijzende rechter en de bevoegde Zweedse instanties gaan er volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing van uit dat Zweden artikel 5 van de vogelrichtlijn enkel ten aanzien van deze vogelsoorten heeft omgezet.
         
      
            42.
         
         
            Maar zoals ook de verwijzende rechter aanneemt, gaat artikel 5 van de vogelrichtlijn duidelijk verder. Krachtens deze bepaling is immers een regeling ter bescherming van alle onder artikel 1 vallende vogelsoorten vereist. Dit zijn alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. (
                  12
               )
         
      
            43.
         
         
            Of de soorten zijn opgenomen in bijlage I bij de vogelrichtlijn speelt volgens de bewoordingen van artikel 5 geen rol. Voor de soorten in bijlage I zijn overeenkomstig artikel 4, lid 1, veeleer speciale, dat wil zeggen aanvullende, beschermingsmaatregelen met betrekking tot hun leefgebied nodig. Daarnaast bevat de vogelrichtlijn algemene beschermingsbepalingen, waaronder artikel 5, maar ook de artikelen 2 en 3, die betrekking hebben op alle Europese vogelsoorten.
         
      
            44.
         
         
            Evenmin is voor artikel 5 van de vogelrichtlijn relevant of vogelsoorten op welk niveau dan ook bedreigd zijn dan wel of hun populatie op lange termijn een neerwaartse trend vertoont. Integendeel, de Tsjechische Republiek wijst er terecht op dat de beschermingsverplichting al bestaat voordat een afname van het aantal vogels wordt vastgesteld of voordat het gevaar van uitsterving van een beschermde vogelsoort concreet vorm aanneemt. (
                  13
               )
         
      
            45.
         
         
            Het Hof heeft daarom al zeer vroeg beslist dat het niet met artikel 5 van de vogelrichtlijn verenigbaar is om bepaalde vogelsoorten van bescherming uit te sluiten (
                  14
               ) of de bescherming te beperken tot soorten die tot het nationaal biologisch erfgoed behoren. (
                  15
               ) En het heeft deze bepaling al toegepast op verschillende soorten die aan geen van de Zweedse voorwaarden voldoen, zoals kraaien (Corvus corone corone en Corvus corone cornix), spreeuwen (Sturnus vulgaris) en merels (Turdus merula) (
                  16
               ), blauwe reigers (Ardea cinerea) en aalscholvers (Phalacrocorax carbo) (
                  17
               ) of verschillende soorten vinken. (
                  18
               )
         
      
            46.
         
         
            Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de lidstaten overeenkomstig de artikelen 1 en 5 van de vogelrichtlijn verplicht zijn om regelingen vast te stellen ter bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Beschermingsregelingen die enkel betrekking hebben op soorten die zijn opgenomen in bijlage I bij de richtlijn of op soorten die op welk niveau dan ook bedreigd zijn of waarvan de populatie op lange termijn een neerwaartse trend vertoont, voldoen niet aan deze vereisten.
         
      
      
         B.
       
         Voortplantingsplaatsen (vierde en vijfde vraag)
      
   
   
            47.
         
         
            Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of het in artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn opgenomen verbod van beschadiging of vernieling van voortplantingsplaatsen van dieren beperkt is tot alleen die gevallen waarin de continue ecologische functionaliteit van de habitat van de betrokken soort in een specifiek gebied ondanks de getroffen voorzorgsmaatregelen verloren gaat en de staat van instandhouding van de betrokken soort tegelijkertijd dreigt te verslechteren. Bovendien wordt de vraag opgeworpen of de toepasselijkheid van het verbod uitgesloten is wanneer de soort zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt. De vijfde vraag moet duidelijk maken op welk niveau de staat van instandhouding moet worden beoordeeld.
         
      
            48.
         
         
            In het onderhavige geval staat niet ter beoordeling of het verbod alleen in acht moet worden genomen wanneer de vernieling of beschadiging van voortplantingsplaatsen ertoe leidt dat de continue ecologische functionaliteit ervan verloren gaat. De Commissie heeft deze uitlegging van het verbod van artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn ontwikkeld in haar richtsnoeren (
                  19
               ), maar het Hof heeft zich daarover nog niet uitgesproken. Ofschoon het erop lijkt dat de verwijzende rechter zich deze interpretatie eigen maakt, is die niet relevant voor de te geven prejudiciële beslissing aangezien het verzoek daartoe berust op de veronderstelling dat in het hoofdgeding aan deze voorwaarde is voldaan.
         
      
            49.
         
         
            Het gaat veeleer alleen om de vraag wat het belang van de staat van instandhouding van de soort is voor het verbod van vernieling of beschadiging van voortplantingsplaatsen. De in het verzoek om een prejudiciële beslissing aangehaalde Zweedse rechtspraak past dit verbod namelijk alleen toe wanneer het gevaar bestaat dat er gevolgen zijn voor de staat van instandhouding van deze soorten in het gebied.
         
      
            50.
         
         
            Overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn moeten de lidstaten de maatregelen treffen die nodig zijn om een systeem van strikte bescherming in te stellen voor de in bijlage IV, onder a), bij de richtlijn vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, dat elke beschadiging en vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen verbiedt.
         
      
            51.
         
         
            Anders dan in artikel 12, lid 1, onder a) tot en met c), van de habitatrichtlijn heeft de Uniewetgever bij dit verbod niet uitsluitend opzettelijke handelingen verboden, en daarmee duidelijk gemaakt dat hij de voortplantings- en rustplaatsen in sterkere mate wil beschermen tegen handelingen die leiden tot hun beschadiging of vernieling. (
                  20
               )
         
      
            52.
         
         
            Om aan deze verplichting te voldoen moeten de lidstaten niet alleen een volledig rechtskader vaststellen, maar ook concrete en specifieke beschermingsmaatregelen doorvoeren. Tevens veronderstelt het systeem van strikte bescherming dat coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen worden vastgesteld. Een dergelijk strikt beschermingssysteem moet het derhalve mogelijk maken om de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de in bijlage IV, onder a), bij de habitatrichtlijn genoemde diersoorten daadwerkelijk te voorkomen. (
                  21
               )
         
      
            53.
         
         
            Volgens de bewoordingen van de regeling hangt dit verbod niet af van de vraag of de aantasting afbreuk doet aan de staat van instandhouding van een populatie. Veeleer heeft het Hof al geoordeeld dat de stabiliteit van een populatie (
                  22
               ) en de grootte daarvan (
                  23
               ) voor de werking van het verbod niet doorslaggevend zijn.
         
      
            54.
         
         
            Bovendien heeft de nationale rechter terecht benadrukt dat de staat van instandhouding eerst en vooral bepalend is voor het toestaan van een afwijking overeenkomstig artikel 16 van de habitatrichtlijn. Een dergelijke afwijking is namelijk mogelijk op voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Zoals de Commissie stelt, zou het dus tegenstrijdig zijn om de toepassing van de verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn afhankelijk te stellen van het risico dat de staat van instandhouding van de betrokken soort verslechtert. Dan zou immers waarschijnlijk nooit een afwijking worden toegestaan, zodat artikel 16 elke praktische werking zou verliezen.
         
      
            55.
         
         
            Bijgevolg is voor het in artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn neergelegde verbod op vernieling of beschadiging van voortplantingsplaatsen van dieren die zijn opgenomen in bijlage IV, onder a), niet vereist dat de staat van instandhouding van populaties van de betrokken soort door de handeling in kwestie dreigt te verslechteren. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort is niet van invloed op het verbod.
         
      
            56.
         
         
            De vijfde vraag, die het niveau betreft waarop de staat van instandhouding voor de toepassing van artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn moet worden beoordeeld, kan derhalve onbeantwoord blijven.
         
      
      
         C.
       
         Verbod van opzettelijke aantasting (tweede vraag)
      
   
   
            57.
         
         
            Met zijn tweede vraag verzoekt de verwijzende rechter te vernemen hoe de begrippen „opzettelijk doden/storen/vernielen” in artikel 5, onder a) tot en met d), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder a) tot en met c), van de habitatrichtlijn moeten worden opgevat. Het Hof moet met name klaarheid brengen over de vraag of hiermee een nationale praktijk verenigbaar is volgens welke, in het geval dat met een maatregel evident een ander doel wordt nagestreefd dan het doden of storen van dieren (bijvoorbeeld bosbouwmaatregelen of bodemexploitatie), de verboden alleen van toepassing zijn wanneer een risico bestaat dat de maatregel negatieve gevolgen heeft voor de staat van instandhouding van de soorten. Bovendien wordt de vraag opgeworpen of de toepasselijkheid van het verbod uitgesloten is wanneer de soort zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt. De derde vraag moet duidelijk maken op welk niveau de staat van instandhouding moet worden beoordeeld.
         
      
            58.
         
         
            Bij de beantwoording van deze vragen moet een onderscheid worden gemaakt tussen doden en vernielen aan de ene kant en verstoring aan de andere kant, alsook – in beide gevallen – tussen de twee richtlijnen.
         
      
      1. Verbod op doden en vernielen
   
   
            59.
         
         
            Aan de orde is de vraag of het verbod om te doden in artikel 5, onder a), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder a), van de habitatrichtlijn alsook het verbod om eieren (en vogelnesten) te vernielen in artikel 5, onder b), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder c), van de habitatrichtlijn afhankelijk zijn van de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Het verbod om eieren te rapen en in bezit te hebben overeenkomstig artikel 5, onder c), van de vogelrichtlijn daarentegen is in casu niet relevant en hoeft daarom niet nader te worden besproken.
         
      
      a) Habitatrichtlijn
   
   
            60.
         
         
            Overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a) en c), van de habitatrichtlijn verbieden de lidstaten alle opzettelijke vormen van het doden van in het wild levende specimens van de beschermde soorten en elke opzettelijke vernieling van hun eieren.
         
      
            61.
         
         
            Indien het begrip „opzettelijk” in deze verbodsbepalingen aldus zou worden opgevat dat alleen de intentionele aantasting van soorten eronder valt, zou deze prejudiciële vraag niet verder hoeven te worden besproken. Het onderhavige geval betreft immers enkel maatregelen waarmee kennelijk een ander doel wordt nagestreefd dan het doden van soorten (of het vernielen van hun eieren).
         
      
            62.
         
         
            Zoals ik eerder al heb voorgesteld (
                  24
               ), heeft het Hof met betrekking tot het doden echter geoordeeld dat aan het vereiste van opzet is voldaan wanneer aangetoond is dat degene die de handeling heeft verricht de dood van een specimen van een beschermde diersoort heeft gewild, althans de mogelijkheid daarvan heeft aanvaard. (
                  25
               ) Handelingen waarbij een mogelijke aantasting wordt aanvaard, zijn normaliter niet op een dergelijke aantasting gericht.
         
      
            63.
         
         
            De zaken waarin deze uitlegging is ontwikkeld, laten dit zeer duidelijk zien. Hierin ging het om de vraag of de jacht met navelstrengen op de vos (Vulpes vulpes) mogelijk in strijd was met de verboden ter bescherming van de otter (Lutra lutra) (
                  26
               ), en of bepaalde bouw-, recreatie- en visserijactiviteiten moesten worden beschouwd als een opzettelijke verstoring van de zeeschildpad (Caretta caretta). (
                  27
               ) Deze rechtspraak is uiteindelijk geworteld in een ander arrest, waarin het Hof oordeelde dat de zeeschildpad door bepaalde recreatieve activiteiten werd gestoord (
                  28
               ), zonder zich expliciet uit te laten over het begrip „opzettelijk”.
         
      
            64.
         
         
            Het is juist dat deze rechtspraak enkel betrekking heeft op de verboden op het doden en het verstoren in de zin van artikel 12, lid 1, onder a) en b), van de habitatrichtlijn. Er is echter geen reden om het begrip „opzettelijk” anders op te vatten wanneer het gaat om de vernieling van eieren.
         
      
            65.
         
         
            Dat betekent dat de in het geding zijnde bosbouwmaatregelen zonder meer in strijd kunnen zijn met de verboden van artikel 12, lid 1, onder a) en c), van de habitatrichtlijn. Derhalve moet worden onderzocht of een dergelijke inbreuk afhankelijk mag worden gesteld van de staat van instandhouding van de betrokken soorten.
         
      
            66.
         
         
            Zoals reeds is vastgesteld in de context van het in artikel 12, lid 1, onder d), van de habitatrichtlijn neergelegde verbod op aantasting van voortplantingsgebieden, doet de staat van instandhouding van de soorten volgens de bewoordingen van deze bepaling niet af aan het verbod, maar speelt die uitsluitend een rol in de context van afwijkingen als bedoeld in artikel 16. Dit geldt – in beginsel (
                  29
               ) – op dezelfde wijze voor de andere verboden van artikel 12, lid 1, zoals ook reeds indirect door het Hof is erkend met betrekking tot het verbod op doden overeenkomstig punt a). (
                  30
               )
         
      
            67.
         
         
            Dit wordt met name voor het verbod op het doden van specimens van de soorten overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van de habitatrichtlijn bevestigd door de definitie van het begrip „specimen” in artikel 1, onder m), waaronder daadwerkelijk elk afzonderlijk dier wordt verstaan.
         
      
            68.
         
         
            Het verbod op het vernielen van eieren overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder c), van de habitatrichtlijn verwijst daarentegen niet uitdrukkelijk naar afzonderlijke specimens. Een dergelijk verbod kan naar zijn aard echter nauwelijks anders worden opgevat wanneer geen drempel voor de inwerkingtreding ervan wordt vermeld. Tegen de aanname van een de-minimisdrempel spreekt overigens de afwijking van artikel 16, lid 1, onder e), van de habitatrichtlijn, die het mogelijk maakt om „een beperkt [...] aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben”, maar hieraan verdere voorwaarden verbindt. Deze afwijking zou overbodig zijn indien het verbod om eieren te rapen niet van toepassing zou zijn op kleine hoeveelheden.
         
      
            69.
         
         
            Bijgevolg vereisen de verboden om te doden en te verstoren in de zin van artikel 12, lid 1, onder a) en c), van de habitatrichtlijn niet dat het risico bestaat dat de maatregel in kwestie een negatieve uitwerking heeft op de staat van instandhouding van de betrokken diersoorten. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort sluit de toepassing van deze verboden niet uit.
         
      
      b) Vogelrichtlijn
   
   – aa) Staat van instandhouding van de soort
   
   
            70.
         
         
            Bij artikel 5 van de vogelrichtlijn is de situatie op het eerste gezicht vergelijkbaar. Net als in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn ontbreekt in het verbod om te doden (punt a) en het verbod om eieren en nesten te vernielen of te beschadigen (punt b) elke aanwijzing dat deze samenhangen met de staat van instandhouding. Veeleer moeten deze verboden naar hun aard betrekking hebben op elk afzonderlijk specimen, aangezien er geen drempelwaarde wordt bepaald.
         
      
            71.
         
         
            Tegen de aanname van een de-minimisdrempel spreekt eveneens een afwijking die is neergelegd in artikel 9, lid 1, onder c), van de vogelrichtlijn. Die staat specifiek het gebruik van bepaalde vogelsoorten in geringe aantallen toe en bevat eveneens verdere voorwaarden.
         
      
            72.
         
         
            Daarenboven voert de nationale rechter terecht ook ten aanzien van artikel 5 van de vogelrichtlijn een argument aan dat reeds in verband met de habitatrichtlijn relevant was, namelijk dat alle afwijkingen van de verboden afhangen van de staat van instandhouding van de betrokken soort. Het is juist dat dit standpunt geen steun vindt in de tekst van artikel 9 van de vogelrichtlijn. Uit overweging 10 volgt echter dat afwijkingen uit hoofde van artikel 9 van de vogelrichtlijn slechts kunnen worden toegestaan als gewaarborgd is dat de populaties van de betrokken soorten „op een bevredigend niveau” worden gehandhaafd. (
                  31
               ) Onlangs heeft het Hof daarin uitdrukkelijk een parallel gezien met artikel 16 van de habitatrichtlijn. (
                  32
               )
         
      
            73.
         
         
            Deze uitkomst is in overeenstemming met artikel 9 van het Verdrag van Bern, dat door artikel 9 van de vogelrichtlijn wordt omgezet (
                  33
               ) en waarmee dus rekening moet worden gehouden bij de uitlegging ervan. (
                  34
               ) Volgens dit verdrag mag een afwijking van de vergelijkbare verboden van het verdrag namelijk niet schadelijk zijn voor het voortbestaan van de populatie in kwestie.
         
      
            74.
         
         
            Derhalve zou het in beginsel (
                  35
               ), net als bij de habitatrichtlijn, ook in het kader van de vogelrichtlijn tegenstrijdig zijn om het risico dat de staat van instandhouding van de betrokken soort wordt aangetast reeds in aanmerking te nemen als een voorwaarde voor de toepassing van de verboden van artikel 5 van de richtlijn en daarmee de toepassing van de afwijkingsregeling praktisch onmogelijk te maken.
         
      – bb) „Opzet” in de zin van de vogelrichtlijn
   
   
            75.
         
         
            Ook hier rijst echter de vraag of de verboden wel gelden voor maatregelen die duidelijk een ander doel hebben dan het doden van soorten of het vernielen van hun nesten en eieren.
         
      
            76.
         
         
            Het antwoord op deze vraag ligt minder voor de hand dan voor artikel 12 van de habitatrichtlijn, aangezien voor het begrip „opzettelijk” in artikel 5 van de vogelrichtlijn tot op heden vergelijkbare uitdrukkelijke vaststellingen van het Hof ontbreken.
         
      
            77.
         
         
            In navolging van het eerste geval, betreffende de zeeschildpad, heeft het Hof zich echter reeds in het arrest betreffende het oerbos van Białowieża verzet tegen het vellen van beschadigde, dode of stervende bomen, omdat dergelijke handelingen in een beheersplan voor het betrokken beschermingsgebied waren aangemerkt als een potentieel gevaar voor bepaalde aldaar bijzonder beschermde vogelsoorten. (
                  36
               ) Derhalve kwalificeerde het Hof deze maatregel als het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten en eieren of als het wegnemen van nesten [artikel 5, onder b), van de vogelrichtlijn] en als opzettelijk storen, met name gedurende de broedperiode [artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn]. (
                  37
               ) Het lijkt onwaarschijnlijk dat de betrokken maatregelen zouden hebben beoogd om dergelijke schade aan vogels toe te brengen.
         
      
            78.
         
         
            Aangezien het Hof dus ook bij artikel 5 van de vogelrichtlijn niet uitgaat van een restrictieve uitlegging van het begrip „opzettelijk”, zou het voor de hand liggen om de uitlegging van dit begrip in verband met de bijna identieke verboden van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn door te trekken naar artikel 5 van de vogelrichtlijn. Dit is overigens ook de opvatting van de Commissie in de onderhavige procedure.
         
      
            79.
         
         
            Een dergelijke benadering zou echter aanzienlijk verder strekkende gevolgen hebben dan de overeenkomstige uitlegging van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn.
         
      
            80.
         
         
            De soortenbescherming van de habitatrichtlijn is beperkt tot een klein aantal, in de regel (
                  38
               ) zeer zeldzame soorten. Omdat deze soorten zeldzaam zijn, is het noodzakelijk om elk afzonderlijk specimen strikt te beschermen, wat duidelijk tot uitdrukking komt in artikel 12 van de habitatrichtlijn, dat spreekt van een systeem van strikte bescherming (
                  39
               ). Het feit dat deze soorten zeldzaam zijn, brengt echter ook met zich mee dat conflicten in dit verband niet vaak voorkomen.
         
      
            81.
         
         
            De verboden van artikel 5 van de vogelrichtlijn gelden daarentegen, zoals eerder aangegeven (
                  40
               ), voor alle Europese vogels, dus ook voor ubiquitaire soorten die bijna overal voortdurend worden aangetroffen. En er kan moeilijk worden beweerd dat de aantasting van deze soorten door moderne samenlevingen niet wordt aanvaard. Het is juist algemeen bekend dat deze soorten aanzienlijk worden aangetast door de meest uiteenlopende menselijke activiteiten, zoals de oprichting van gebouwen (
                  41
               ) of het wegverkeer (
                  42
               ).
         
      
            82.
         
         
            Al bij de vaststelling van de vogelrichtlijn heeft de wetgever dus duidelijk gemaakt dat deze niet tot doel heeft elke afzonderlijke vogel onvoorwaardelijk te beschermen. Integendeel, volgens artikel 2 van de richtlijn moeten de populaties van de vogelsoorten op een niveau worden gehouden of gebracht dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.
         
      
            83.
         
         
            De instandhouding van ubiquitaire soorten vereist echter in de regel niet dat maatregelen al worden verboden wanneer de mogelijkheid van aantasting enkel wordt aanvaard. Er zijn weliswaar soorten die op dergelijke verboden zijn aangewezen, maar de ubiquitaire soorten zijn juist zo talrijk omdat zij niet door menselijke activiteiten in hun voortbestaan worden bedreigd.
         
      
            84.
         
         
            Wanneer de populaties van bepaalde, vroeger vaker voorkomende soorten desondanks afnemen, zal het in vele gevallen belangrijker zijn om hun habitats in stand te houden en op passende wijze te beheren. Zulke dalingen doen zich doorgaans immers voor doordat het menselijke gebruik van deze habitats verandert. Zouden de verbodsbepalingen van artikel 5 van de vogelrichtlijn al bij de enkele aanvaarding van de daarin genoemde vormen van aantasting in werking treden, dan zou dat daarentegen veelal minder geschikt zijn om die populaties in stand te houden, en om die reden ook niet het zachtste middel.
         
      
            85.
         
         
            In de vogelrichtlijn zijn deze overwegingen zonder meer verankerd. Zo schrijft artikel 5 geen systeem van strikte bescherming voor, maar een algemene regeling voor de bescherming van alle Europese vogels. Een aanvullende verplichting tot bescherming van de habitat van de ubiquitaire soorten is neergelegd in artikel 3. (
                  43
               ) De habitat van zeldzame en bijzonder bedreigde soorten en van trekvogels moet overeenkomstig artikel 4 van de vogelrichtlijn junctis de artikelen 6 en 7 van de habitatrichtlijn in sterkere mate worden beschermd, met name door het aanwijzen van speciale beschermingszones. Indien bepaalde activiteiten de staat van instandhouding van vogelsoorten daadwerkelijk bedreigen, moeten bovendien artikel 5 en artikel 2, punt 1, onder a), van de richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid in acht worden genomen.
         
      
            86.
         
         
            Bovendien bevat de vogelrichtlijn in tegenstelling tot de habitatrichtlijn geen passende afwijkingsregeling om de tegenstrijdige belangen met elkaar te verzoenen. Terwijl in artikel 16, lid 1, onder c), van laatstgenoemde afwijkingen om alle denkbare redenen van overwegend openbaar belang zijn toegestaan, komt overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder c), van eerstgenoemde, met uitzondering van zeer specifieke redenen, enkel een verstandig – en bovendien selectief en strikt te controleren – gebruik van bepaalde vogelsoorten in kleine aantallen in aanmerking.
         
      
            87.
         
         
            Daarom acht ik het niet zinvol om de uitlegging van het begrip „opzettelijk” in artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn onverkort door te trekken naar het begrip „opzettelijk” in artikel 5 van de vogelrichtlijn.
         
      
            88.
         
         
            Gezien de vaststellingen in het arrest over het oerbos van Białowieża (
                  44
               ) is het echter ook onmogelijk om deze uitkomst te vermijden door de verboden van artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn uitsluitend toe te passen op de intentionele aantasting van vogels, en gevallen van aanvaarde aantasting daarentegen volledig uit te sluiten. Deze uitkomst zou ook niet adequaat zijn wanneer het gaat om zeldzame en sterk bedreigde soorten, aangezien voor deze zeldzame soorten de verboden in de praktijk in omvang beperkt blijven, terwijl het positieve effect op de staat van hun instandhouding aanmerkelijk kan zijn.
         
      
            89.
         
         
            De betrokken activiteiten en de doelstellingen van de richtlijn kunnen daarentegen op adequate wijze met elkaar worden verzoend door gevallen van aanvaarde aantasting alleen onder deze verboden te brengen wanneer dit in het licht van de in artikel 2 van de vogelrichtlijn omschreven doelstelling noodzakelijk is. Dat de toepassing van deze uitlegging ingewikkelder is doordat daarbij rekening moet worden gehouden met de staat van instandhouding van de vogelsoorten, moet bijgevolg worden geaccepteerd. In ieder geval komt zij uiteindelijk overeen met de ruime toepassing van de verboden in het eerder genoemde arrest inzake het oerbos van Białowieża, waarbij het immers ging om zeer zeldzame vogelsoorten in een voor hun specifieke bescherming aangewezen gebied. (
                  45
               )
         
      
            90.
         
         
            Dat betekent dat de verboden om te doden en te verstoren overeenkomstig artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn in beginsel niet afhankelijk zijn van het risico dat de betrokken maatregel een negatieve uitwerking heeft op de staat van instandhouding van de betrokken diersoorten. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort sluit de toepassing van deze verboden niet uit. Wanneer de aantasting van vogels niet wordt beoogd, maar de mogelijkheid daarvan slechts wordt aanvaard, gelden de verboden in artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn evenwel alleen voor zover dat noodzakelijk is om deze soorten in de zin van artikel 2 op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.
         
      
            91.
         
         
            Daarnaast moet worden gememoreerd dat verboden duidelijk moeten worden geformuleerd, in het bijzonder wanneer ze strafrechtelijk van aard zijn. (
                  46
               ) Het is derhalve aan de lidstaten om de verbodsbepalingen van artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn bij de omzetting ervan in nationaal recht voldoende concreet tot uitdrukking te brengen. Daarvoor moeten passende regelingen worden vastgesteld. Bovendien is het vaak noodzakelijk concreet aan te geven welke gedragingen als verstoring verboden zijn en op welke plaatsen bijzondere zorgvuldigheid geboden is.
         
      
      c) Voorlopige conclusie
   
   
            92.
         
         
            Bijgevolg vereisen de verboden om te doden en te verstoren in de zin van artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, onder a) en c), van de habitatrichtlijn niet dat het risico bestaat dat de maatregel in kwestie een negatieve uitwerking heeft op de staat van instandhouding van de betrokken diersoorten. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort sluit de toepassing van deze verboden niet uit.
         
      
            93.
         
         
            Wanneer de aantasting van vogels niet wordt beoogd, maar de mogelijkheid daarvan slechts wordt aanvaard, gelden de verboden in artikel 5, onder a) en b), van de vogelrichtlijn evenwel alleen voor zover dat noodzakelijk is om deze soorten in de zin van artikel 2 op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.
         
      
      2. Storingsverbod
   
   
            94.
         
         
            Wat het verbod om te storen betreft, lijkt er een verschil te bestaan tussen de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Maar uiteindelijk moet het verbod in beide richtlijnen op soortgelijke wijze worden uitgelegd, en wel in die zin dat de staat van instandhouding van de betrokken soorten een rol speelt.
         
      
      a) Vogelrichtlijn
   
   
            95.
         
         
            Volgens artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn geldt het verbod om vogelsoorten te storen, met name gedurende de broedperiode, enkel voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is. Een dergelijke beperking is juist met betrekking tot de verstoring van vogels geboden, aangezien de ervaring leert dat die al wordt aanvaard wanneer de mens zich in hun natuurlijke leefgebieden beweegt, bijvoorbeeld bij een wandeling, onderweg naar het werk of zelfs gewoon al op het eigen balkon.
         
      
            96.
         
         
            De vogelrichtlijn is volgens artikel 1 gericht op de bescherming van alle Europese vogelsoorten. Daartoe moeten de lidstaten volgens artikel 2 de populaties van de vogelsoorten op een niveau houden of brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
         
      
            97.
         
         
            Ofschoon de lidstaten in zoverre, behoudens specifieke regelingen, over een eigen afwegingsruimte beschikken (
                  47
               ), blijkt uit de overwegingen 3, 5, 7 en 8 en vooral uit overweging 10 van de richtlijn dat ze de populaties van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in de Unie op een „bevredigend niveau“ moeten handhaven. (
                  48
               )
         
      
            98.
         
         
            De staat van instandhouding is evenwel slechts een van de kenmerken die bij de beoordeling van een storing bepalend zijn. Reeds uit de bewoordingen van artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn blijkt dat in ieder geval verstoringen gedurende de broedperiode moeten worden voorkomen. Deze precisering is zinvol, omdat het broeden en het grootbrengen van de jongen van cruciaal belang zijn voor de staat van instandhouding. Desalniettemin zijn ook gedurende deze perioden alleen wezenlijke storingen verboden. Aangenomen moet worden dat dit op zijn minst het geval is wanneer de verstoring zeldzame vogels treft die juist aan het broeden zijn of hun jongen grootbrengen. Dienovereenkomstig heeft het Hof geoordeeld dat houtkap die een belangrijk leefgebied voor zeldzame vogelsoorten aantast een verboden storing kan zijn. (
                  49
               )
         
      
            99.
         
         
            Daar het verbod op zich dus al rekening houdt met de gevolgen voor de staat van instandhouding van de desbetreffende soort, hoeft het begrip „opzettelijk” niet te worden genuanceerd ten opzichte van de habitatrichtlijn.
         
      
            100.
         
         
            Mitsdien moeten storingen overeenkomstig artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn worden verboden wanneer deze van wezenlijke invloed zijn op de doelstelling om de populaties van de vogelsoorten op een bevredigend niveau te houden of te brengen, en in het bijzonder wanneer ze zeldzame vogels belemmeren bij het broeden en grootbrengen van de jongen.
         
      
      b) Habitatrichtlijn
   
   
            101.
         
         
            De doelstelling van de habitatrichtlijn is op soortgelijke wijze geformuleerd als die van de vogelrichtlijn. Volgens artikel 2, lid 2, van de habitatrichtlijn beoogt deze namelijk om de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Tegelijk moeten de op grond van de richtlijn genomen maatregelen overeenkomstig artikel 2, lid 3, rekening houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
         
      
            102.
         
         
            In tegenstelling tot artikel 5, onder d), van de vogelrichtlijn wordt in het verbod op verstoring ex artikel 12, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn echter niet uitdrukkelijk een verband gelegd met de doelstellingen van de richtlijn en, in het bijzonder, met de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Een gemeenschappelijk kenmerk is evenwel dat het verbod met name moet gelden gedurende de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek. Deze perioden gelden als bijzonder gevoelig voor verstoring (
                  50
               ), zodat ze in de regel van groot belang zijn voor de staat van instandhouding van de soorten. Bovendien is het opvallend dat het verstoren van de soorten moet worden verboden, terwijl het verbod om te doden in artikel 12, lid 1, onder a), en de definitie van artikel 1, onder m), van de habitatrichtlijn betrekking heeft op elk afzonderlijk specimen van de beschermde soorten.
         
      
            103.
         
         
            Dienovereenkomstig stelt de Commissie – weliswaar niet in de onderhavige procedure, maar in haar richtsnoeren – voor om verstoringen alleen in aanmerking te nemen indien de betrokken handeling afbreuk doet aan de overlevingskansen, de succesvolle voortplanting of het reproductievermogen van een beschermde soort, of leidt tot een inkrimping van het verspreidingsgebied. (
                  51
               )
         
      
            104.
         
         
            Zoals ook op het gebied van de vogelbescherming is een dergelijke restrictie noodzakelijk om te verhinderen dat het verstoringsverbod menselijke activiteiten onevenredig beperkt, zonder rekening te houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, zoals genoemd in artikel 2, lid 3, van de habitatrichtlijn. Hoewel de in bijlage IV, onder a), genoemde beschermde diersoorten minder vaak worden aangetroffen dan wijdverspreide vogelsoorten, lijkt het noodzakelijk noch adequaat dat de mens, om elke verstoring uit te sluiten, deze soorten altijd uit de weg zou moeten gaan zodra hij merkt dat hij zich in hun buurt bevindt. Met name bij vleermuizen of bepaalde amfibieën en vlinders kunnen zulke ontmoetingen zich zonder meer voordoen.
         
      
            105.
         
         
            Ook de tot dusver bestaande rechtspraak inzake de schending van het verstoringsverbod kan in die zin worden opgevat. Toegegeven, het Hof heeft ook met betrekking tot het verstoringsverbod benadrukt dat de stabiliteit van een populatie alsook de grootte van de betreffende populaties de toepassing ervan niet kunnen uitsluiten. In de betreffende zaken over de zeeschildpad (Caretta caretta) ging het echter om activiteiten in beschermingszones die waren aangewezen vanwege hun grote betekenis voor de betrokken soorten (
                  52
               ), terwijl het arrest inzake de Milos-adder een voor die soort essentieel gebied betrof. (
                  53
               ) En in het arrest inzake de Cypriotische ringslang ging het om een gebied dat onweersprekelijk onder bescherming had moeten worden geplaatst. (
                  54
               ) Op zulke plaatsen is een verhoogde zorgvuldigheidsplicht ter vermijding van verstoringen zonder meer op haar plaats.
         
      
            106.
         
         
            Indien het verstoringsverbod wordt gezien in het perspectief van de doelstelling van de habitatrichtlijn, beperkt dit niet alleen de toepassing daarvan met betrekking tot geïsoleerde en uiteindelijk onbelangrijke verstoringen van afzonderlijke specimens. Het laat tegelijk ook vermoeden dat het verstoringsverbod belangrijke leefgebieden van de soorten beschermt los van de vraag of juist daar afzonderlijke specimens of voortplantings- en rustplaatsen te vinden zijn dan wel beschermingszones aangewezen zijn. De beschadiging of vernieling van een habitat kan immers met name in het licht van de doelstellingen van de richtlijn, los van deze factoren, een aanzienlijke verstoring van de betrokken soort veroorzaken.
         
      
            107.
         
         
            Bijgevolg moet het verstoringsverbod van artikel 12, lid 1, onder b), van de habitatrichtlijn worden beperkt tot handelingen die zeer waarschijnlijk afbreuk doen aan de staat van instandhouding van de beschermde soorten, met name op plaatsen die voor deze soorten van speciale betekenis zijn of waar zij belemmerd zouden worden bij de voortplanting, het grootbrengen van de jongen, de overwintering en de trek.
         
      
      
         D.
       
         Niveau van beoordeling van de staat van instandhouding (derde vraag)
      
   
   
            108.
         
         
            Omdat de staat van instandhouding van de betrokken soort in ieder geval bij de verstoringsverboden en deels ook bij de overige verboden van de vogelrichtlijn een rol speelt, is het nodig om de derde vraag betreffende het beoordelingsniveau te beantwoorden.
         
      
            109.
         
         
            Dienaangaande is het nuttig om de recente vaststellingen in het tweede arrest inzake de bescherming van de wolf in Finland in ogenschouw te nemen. Hierbij stond de staat van instandhouding van de betrokken soort bij het toestaan van een afwijking overeenkomstig artikel 16 van de habitatrichtlijn ter beoordeling. Indien de vaststellingen in die zaak worden toegepast op de toetsing van een aantasting, moet deze toetsing worden gebaseerd op criteria die het behoud van de dynamiek en de sociale stabiliteit van de beoogde soort op lange termijn waarborgen. (
                  55
               )
         
      
            110.
         
         
            Daarbij moet worden gekeken naar zowel het gebied van de lidstaat als de betreffende biogeografische regio, om eerst en vooral vast te stellen wat de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soorten is en, vervolgens, wat de geografische en demografische impact is die de verstoringen daarop kunnen hebben. (
                  56
               )
         
      
            111.
         
         
            In dit verband is het over het algemeen noodzakelijk om de impact van een aantasting te beoordelen op het niveau van het gebied van een plaatselijke populatie om vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal. Bovendien hangt de staat van instandhouding van een populatie op nationaal of biogeografisch niveau ook af van het cumulatieve effect van de verschillende verstoringen die van invloed zijn op lokale gebieden. (
                  57
               )
         
      
            112.
         
         
            Voor zover het bij de toepassing van de verboden in artikel 5 van de vogelrichtlijn en artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn aankomt op de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort, moet deze dus worden beoordeeld op het niveau van het grondgebied van die lidstaat dan wel, in voorkomend geval, op het niveau van een bepaalde biogeografische regio wanneer de grenzen van deze lidstaat meerdere biogeografische regio’s bestrijken of wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dat vereist en, voor zover als mogelijk, op grensoverschrijdend niveau. (
                  58
               )
         
      
      V. Conclusie
   
   
            113.
         
         
            Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
            
                     „1)
                  
                  
                     De lidstaten zijn overeenkomstig de artikelen 1 en 5 van richtlijn 2009/147/EG inzake het behoud van de vogelstand verplicht om regelingen vast te stellen ter bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Beschermingsregelingen die enkel betrekking hebben op soorten die zijn opgenomen in bijlage I bij de richtlijn of op soorten die op welk niveau dan ook bedreigd zijn of waarvan de populatie op lange termijn een neerwaartse trend vertoont, voldoen niet aan deze vereisten.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     Het verbod op vernieling of beschadiging van voortplantingsplaatsen van dieren die zijn opgenomen in bijlage IV, onder a), bij richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, welk verbod is neergelegd in artikel 12, lid 1, onder d), van deze richtlijn, vereist niet dat de staat van instandhouding van populaties van de betrokken soort door de handeling in kwestie dreigt te verslechteren. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort is niet van invloed op het verbod.
                  
               
                     3)
                  
                  
                     De verboden om te doden en te verstoren in de zin van artikel 5, onder a) en b), van richtlijn 2009/147 en artikel 12, lid 1, onder a) en c), van richtlijn 92/43 vereisen niet dat het risico bestaat dat de maatregel in kwestie een negatieve uitwerking heeft op de staat van instandhouding van de betrokken diersoorten. Ook een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort is niet van invloed op het verbod.
                     Wanneer de aantasting van vogels niet wordt beoogd, maar de mogelijkheid daarvan slechts wordt aanvaard, gelden de verboden in artikel 5, onder a) en b), van richtlijn 2009/147 evenwel alleen voor zover dat noodzakelijk is om deze soorten in de zin van artikel 2 op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen.
                  
               
                     4)
                  
                  
                     Overeenkomstig artikel 5, onder d), van richtlijn 2009/147 moeten storingen worden verboden wanneer deze van wezenlijke invloed zijn op de doelstelling om de populaties van de vogelsoorten op een bevredigend niveau te houden of te brengen, en in het bijzonder wanneer ze zeldzame vogels belemmeren bij het broeden en grootbrengen van de jongen.
                     Het verstoringsverbod van artikel 12, lid 1, onder b), van richtlijn 92/43 moet worden beperkt tot handelingen die zeer waarschijnlijk afbreuk doen aan de staat van instandhouding van de beschermde soorten, met name op plaatsen die voor deze soorten van speciale betekenis zijn of waar zij zouden worden belemmerd bij de voortplanting, het grootbrengen van de jongen, de overwintering en de trek.
                  
               
                     5)
                  
                  
                     Voor zover het bij de toepassing van de verboden in artikel 5 van richtlijn 2009/147 en artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43 aankomt op de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort, moet deze worden beoordeeld op het niveau van het grondgebied van de lidstaat in kwestie dan wel, in voorkomend geval, op het niveau van een bepaalde biogeografische regio wanneer de grenzen van deze lidstaat meerdere biogeografische regio’s bestrijken of wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dat vereist en, voor zover als mogelijk, op grensoverschrijdend niveau.”
                  
               
      (
         1
      )	Oorspronkelijke taal: Duits.
   (
         2
      )	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 193).
   (
         3
      )	Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EU van de Raad van 13 mei 2013 tot aanpassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied naar aanleiding van de toetreding van de Republiek Kroatië (PB 2013, L 158, blz. 193).
   (
         4
      )	Recentelijk, arrest van 11 juni 2020, Alianța pentru combaterea abuzurilor (C‑88/19, EU:C:2020:458).
   (
         5
      )	Zie arresten van 15 mei 2014, Briels e.a. (C‑521/12, EU:C:2014:330); 21 juli 2016, Orleans e.a. (C‑387/15 en C‑388/15, EU:C:2016:583); 26 april 2017, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland (C‑142/16, EU:C:2017:301), en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 en C‑294/17, EU:C:2018:882).
   (
         6
      )	Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa, opengesteld ter ondertekening op 19 september 1979 in Bern (PB 1982, L 38, blz. 3); in naam van de Gemeenschap geratificeerd bij besluit 82/72/EEG van de Raad van 3 december 1981 (PB 1982, L 38, blz. 1).
   (
         7
      )	Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB 2004, L 143, blz. 56), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/30/EU van het Europese Parlement en de Raad van 12 juni 2013 (PB 2013, L 178, blz. 66).
   (
         8
      )	Https://nature-art12.eionet.europa.eu/article12/summary, geraadpleegd op 30 juli 2020.
   (
         9
      )	Https://circabc.europa.eu/sd/a/fad548dd-b8e0‑4cc0-ae2f-266eb603671a/SE_Annex%20I%20Article%2017 %20National%20Summary.docx, blz. 12, geraadpleegd op 30 juli 2020.
   (
         10
      )	Arresten van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑6/04, EU:C:2005:626, punten 73-79); 10 januari 2006, Commissie/Duitsland (C‑98/03, EU:C:2006:3, punt 55), en 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Veldhamster) (C‑477/19, EU:C:2020:517, punt 48).
   (
         11
      )	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851).
   (
         12
      )	Arresten van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, EU:C:1987:339, punten 6 en 7); 26 januari 2012, Commissie/Polen (C‑192/11, niet gepubliceerd, EU:C:2012:44, punt 33), en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 251).
   (
         13
      )	Arresten van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje (Santoña) (C‑355/90, EU:C:1993:331, punt 15); 13 juni 2002, Commissie/Ierland (Moerassneeuwhoen) (C‑117/00, EU:C:2002:366, punt 15), en 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punten 262 en 263).
   (
         14
      )	Arresten van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, EU:C:1987:339, punten 21 en 22), en 27 april 1988, Commissie/Frankrijk (252/85, EU:C:1988:202, punten 10 en 11).
   (
         15
      )	Arresten van 27 april 1988, Commissie/Frankrijk (252/85, EU:C:1988:202, punt 15); 12 juli 2007, Commissie/Oostenrijk (C‑507/04, EU:C:2007:427, punten 102 en 103), en 26 januari 2012, Commissie/Polen (C‑192/11, niet gepubliceerd, EU:C:2012:44, punt 25).
   (
         16
      )	Arresten van 12 juli 2007, Commissie/Oostenrijk (C‑507/04, EU:C:2007:427, punten 332 e.v.); zie ook mijn conclusie in deze zaak (C‑507/04, EU:C:2007:8, punten 119, 120, 141 en 142).
   (
         17
      )	Arrest van 26 januari 2012, Commissie/Polen (C‑192/11, niet gepubliceerd, EU:C:2012:44, punt 63).
   (
         18
      )	Arrest van 21 juni 2018, Commissie/Malta (Wilde vinken) (C‑557/15, EU:C:2018:477).
   (
         19
      )	Europese Commissie, Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC (Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang in de zin van de habitatrichtlijn 92/43/EEG (2007), hoofdstuk 2, punten 71‑79 (blz. 47‑49 van de Engelse versie).
   (
         20
      )	Arresten van 10 januari 2006, Commissie/Duitsland (C‑98/03, EU:C:2006:3, punt 55), en 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Veldhamster) (C‑477/19, EU:C:2020:517, punt 27).
   (
         21
      )	Arresten van 9 juni 2011, Commissie/Frankrijk (Veldhamster) (C‑383/09, EU:C:2011:369, punten 19-21); 15 maart 2012, Commissie/Cyprus (Cypriotische ringslang) (C‑340/10, EU:C:2012:143, punten 60-62); 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 231), en 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (Veldhamster) (C‑477/19, EU:C:2020:517, punt 20).
   (
         22
      )	Arresten van 30 januari 2002, Commissie/Griekenland (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60, punt 31); 16 maart 2006, Commissie/Griekenland (Vipera schweizeri) (C‑518/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:183, punt 21), en 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 148).
   (
         23
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 237).
   (
         24
      )	Conclusies in de zaak Commissie/Spanje (Otter) (C‑221/04, EU:C:2005:777, punten 49 en 50) en in de zaak Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punt 126).
   (
         25
      )	Arresten van 18 mei 2006, Commissie/Spanje (Otter) (C‑221/04, EU:C:2006:329, punt 71), en 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punt 159).
   (
         26
      )	Arrest van 18 mei 2006, Commissie/Spanje (Otter) (C‑221/04, EU:C:2006:329, punten 72 en 73).
   (
         27
      )	Arrest van 10 november 2016, Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punten 114, 157 en 158).
   (
         28
      )	Arrest van 30 januari 2002, Commissie/Griekenland (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60, punten 36 en 39).
   (
         29
      )	Zie met betrekking tot het verbod op verstoren echter hierna, punten 101 e.v.
   (
         30
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punten 231, 237 en 238).
   (
         31
      )	Arresten van 27 april 1988, Commissie/Frankrijk (252/85, EU:C:1988:202, punt 28); 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e.a. (C‑182/02, EU:C:2003:558, punt 17), en 8 juni 2006, WWF Italia e.a. (C-60/05, EU:C:2006:378, punt 32).
   (
         32
      )	Arrest van donderdag 23 april 2020, Commissie/Finland (Lentejacht op de mannelijke eidereend) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punt 84).
   (
         33
      )	Verslag betreffende het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa (1997‑1998) (Artikel 9, lid 2) (ingediend door de Europese Commissie), SEC(2001) 515 def.
   (
         34
      )	Zie, wat andere internationale verdragen betreft, de arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, punt 9); 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 291); 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, punt 123), en 11 juli 2018, Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557, punt 44).
   (
         35
      )	Zie, wat het verbod op verstoren betreft, echter hierna, punten 95 e.v.
   (
         36
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punten 253 en 254).
   (
         37
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 259).
   (
         38
      )	Möckel, S., „35 Jahre Europäische Vogelschutzrichtlinie”, Natur und Recht 2014, blz. 381 (387), wijst echter terecht op de wijdverspreide vleermuizen, waarvan alle soorten onderworpen zijn aan de strikte bescherming van de habitatrichtlijn.
   (
         39
      )	Zie mijn conclusie in de zaak Commissie/Spanje (Otter) (C‑221/04, EU:C:2005:777, punt 50).
   (
         40
      )	Zie hierboven, punten 41 e.v.
   (
         41
      )	Zie Machtans, C., Wedeles, C., en Bayne, E., „A first estimate for Canada of the number of birds killed by colliding with building windows”, Avian Conservation and Ecology 8.2 (2013), blz. 5.
   (
         42
      )	Zie onder andere Slater, F. M., „An assessment of wildlife road casualties – the potential discrepancy between numbers counted and numbers killed”, Web Ecology 3.1 (2002), blz. 33.
   (
         43
      )	Arrest van 13 juni 2002, Commissie/Ierland (Moerassneeuwhoen) (C‑117/00, EU:C:2002:366, punten 15 e.v.).
   (
         44
      )	Zie hierboven, punt 77.
   (
         45
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 18).
   (
         46
      )	Zie mijn conclusie in de zaak Tronex (C‑624/17, EU:C:2019:150, punten 51 en 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
   (
         47
      )	Arresten van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, EU:C:1987:339, punt 8) en Commissie/Italië (262/85, EU:C:1987:340, punt 8), alsook arrest van 19 januari 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a. (C‑435/92, EU:C:1994:10, punt 20).
   (
         48
      )	Zie arresten van 27 april 1988, Commissie/Frankrijk (252/85, EU:C:1988:202, punt 28); 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e.a. (C‑182/02, EU:C:2003:558, punt 17), en 23 april 2020, Commissie/Finland (Lentejacht op de mannelijke eidereend) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punt 68), alsook de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak WWF Italia e.a. (C‑60/05, EU:C:2006:116, punt 50), en mijn conclusie in de zaak Commissie/Ierland (C‑418/04, EU:C:2006:569, punten 111 en 112).
   (
         49
      )	Arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punten 251 e.v.).
   (
         50
      )	Richtsnoeren van de Commissie [aangehaald in voetnoot 19; hoofdstuk 2, punt 41 (blz. 38 van de Engelse versie)].
   (
         51
      )	Aangehaald in voetnoot 19; hoofdstuk 2, punt 39 (blz. 38 van de Engelse versie).
   (
         52
      )	Arrest van 30 januari 2002, Commissie/Griekenland (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60, punt 17), en mijn conclusie in de zaak Commissie/Griekenland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:105, punten 1 en 13).
   (
         53
      )	Arrest van 16 maart 2006, Commissie/Griekenland (Vipera schweizeri) (C‑518/04, niet gepubliceerd, EU:C:2006:183, punt 15).
   (
         54
      )	Arrest van 15 maart 2012, Commissie/Cyprus (Cypriotische ringslang) (C‑340/10, EU:C:2012:143, punten 16, 18 en 63‑65).
   (
         55
      )	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 57).
   (
         56
      )	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 58).
   (
         57
      )	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 59).
   (
         58
      )	Arrest van 10 oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, punt 61).