CELEX: 61988CJ0143
Language: hr
Date: 1991-02-21
Title: presuda od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 i C‑92/89, EU:C:1991:65)

PRESUDA SUDA21. veljače 1991.(*)„Šećer – Posebna eliminacijska pristojba“U spojenim predmetima C-143/88 i C-92/89,povodom
 zahtjeva koji su na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputili 
Finanzgericht Hamburg (Savezna Republika Njemačka) i Finanzgericht 
Düsseldorf (Savezna Republika Njemačka), u sporovima pred tim sudovima 
izmeđuZuckerfabrik Süderdithmarschen AGiHauptzollamt Itzehoete izmeđuZuckerfabrik Soest GmbHiHauptzollamt Paderborn,za
 donošenje prethodne odluke o tumačenju članka 189. Ugovora (predmet 
C-143/88) i o valjanosti Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja 
1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za 
tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str. 5.) (predmeti C-143/88 i 
C-92/89),SUD,u 
sastavu: O. Due, predsjednik, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, 
G. C. Rodriguez Iglesias i Diez de Velasco, predsjednici vijeća, Sir 
Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse
 i M. Zuleeg, suci,nezavisni odvjetnik: C. O. Lenz,tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator,uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:–        za
 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i za Zuckerfabrik Soest, Ehle, Schiller i
 partneri, odvjetnici pri odvjetničkoj komori u Kölnu,–        za
 talijansku vladu, profesor L. Ferrari Bravo, voditelj službe za 
diplomatske sporove pri Ministarstvu vanjskih poslova, u svojstvu 
agenta, uz asistenciju I. M. Braguglije, avvocato dello Stato,–        za vladu Ujedinjene Kraljevine, J. A. Gensmantel, Treasory Solicitor, u svojstvu agenta, –        za
 Vijeće Europskih zajednica, A. Bräutigam, član pravne službe, u 
svojstvu agenta,–        za
 Komisiju Europskih zajednica, D. Booß i G. zur Hausen, pravni 
savjetnici, u svojstvu agenata,uzimajući u obzir izvještaj za raspravu,saslušavši
 usmena očitovanja Zuckerfabrik Südederdithmarschen i Zuckerfabrik 
Soest, koje zastupaju D. Ehle i J. Sedemund, odvjetnici pri odvjetničkoj
 komori u Kölnu, talijanske vlade, vlade Ujedinjene Kraljevine, koju 
zastupa C. Bellamy, u svojstvu agenta, Vijeća i Komisije, na raspravi 
održanoj 20. ožujka 1990.,saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 8. studenoga 1990., donosi sljedećuPresudu1        Rješenjem
 od 31. ožujka 1988., koje je Sud zaprimio 20. svibnja 1988., 
Finanzgericht Hamburg postavio je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u
 dva pitanja koja se odnose, s jedne strane, na nadležnost nacionalnih 
sudova da prilikom odlučivanja o privremenoj pravnoj zaštiti 
suspendiraju primjenu nacionalnog akta koji se temelji na uredbi 
Zajednice i, s druge strane, na valjanost Uredbe Vijeća (EEZ) br. 
1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu 
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, str. 
5.).2        Ta
 su pitanja postavljena u okviru spora između društva Zuckerfabrik 
Süderdithmarschen, koje proizvodi šećer, i Hauptzollamta Itzehoe 
(glavnog carinskog ureda u Itzehoeu). Odlukom od 19. listopada 1987. 
Hauptzollamt Itzehoe zatražio je od Zuckerfabrik Süderdithmarschen 
plaćanje iznosa od 1.982.942,66 DM na ime posebne eliminacijske 
pristojbe za šećer za tržišnu godinu 1986./1987.3        Svrha
 te pristojbe, koja je uvedena gore navedenom Uredbom br. 1914/87, 
donesenom na temelju članka 43. Ugovora, jest potpuna eliminacija 
gubitaka koje je pretrpjela Zajednica u sektoru šećera tijekom tržišne 
godine koja je započela 1. srpnja 1986. i završila 30. lipnja 1987. Ti 
su gubici uzrokovani osobito visokim izvoznim subvencijama koje je 
Zajednica morala financirati tijekom te tržišne godine kako bi se 
osiguralo rješavanje viška proizvodnje šećera Zajednice plasmanom u 
treće zemlje. 4        Zuckerfabrik
 Süderdithmarschen podnio je prigovor protiv odluke Hauptzollamta 
Itzehoe, koji je odbijen. Zuckerfabrik je potom pokrenuo postupak pred 
Finanzgerichtom Hamburg zahtijevajući suspenziju primjene te odluke. 
Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te odluke. U 
prilog tim dvama zahtjevima Zuckerfabrik Süderdithmarschen naveo je da 
je Uredba br. 1914/87, na kojoj se temeljila odluka Hauptzollamta, 
nevaljana.5        Finanzgericht
 Hamburg prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene odluke 
Hauptzollamta Itzehoe te je Sudu postavio sljedeća prethodna pitanja:„1.      a)
 Treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o EEZ-u tumačiti na način da 
opća primjena uredbi u državama članicama ne isključuje ovlast 
nacionalnih sudova da u okviru privremene sudske zaštite suspendiraju 
učinke upravnog akta donesenog na temelju uredbe sve do donošenja odluke
 u glavnom postupku?       b)
 Ako je odgovor na 1. pitanje pod točkom a) potvrdan: pod kojim uvjetima
 nacionalni sudovi mogu pružiti privremenu sudsku zaštitu? Postoje li 
sukladno pravu Zajednice uvjeti koji se u tom pogledu primjenjuju i, ako
 postoje, koji su to uvjeti? Ili je ta privremena sudska zaštita ovisna o
 nacionalnom pravu? 2.      Je
 li Uredba Vijeća (EEZ) br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor 
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 
1986./1987. valjana? Osobito, je li ta uredba nevaljana zbog povrede 
načela zabrane retroaktivnosti uredbi koje nameću terete?“ 6        Drugim
 rješenjem Finanzgericht Hamburg odlučio je prekinuti postupak o 
meritumu sve dok Sud ne odluči o tim dvama prethodnim pitanjima. 7        Osim
 toga, Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada 1988., koje 
je Sud zaprimio 20. ožujka 1989., postavio je Sudu na temelju članka 
177. Ugovora o EEZ-u pet pitanja koja se također odnose na valjanost te 
iste Uredbe Vijeća br. 1914/87.8        Tih
 pet pitanja bilo je postavljeno u okviru spora između Zuckerfabrik 
Soest GmbH, koji također proizvodi šećer, i Hauptzollamta Paderborn 
(glavnog carinskog ureda u Paderbornu). Odlukom od 20. listopada 1987. 
Hauptzollamt Paderborn zatražio je od Zuckerfabrik Soest plaćanje iznosa
 od 1.675.013,71 DM na ime navedene eliminacijske pristojbe.9        Zuckerfabrik
 Soest podnio je prigovor protiv te odluke, koji je odbijen. 
Zuckerfabrik Soest potom je pokrenuo postupak pred Finanzgerichtom 
Düsseldorf zahtijevajući suspenziju primjene odluke Hauptzollamtm 
Paderborn. Osim toga, pred istim je sudom podnio tužbu za poništenje te 
odluke. U prilog tom zahtjevu i toj tužbi Zuckerfabrik Soest, poput 
Zuckerfabrik Süderdithmarschen u drugom postupku, naveo je da je uredba 
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu, na kojoj se temeljila odluka
 Hauptzollamta Paderborn, nevaljana.10      Rješenjem
 od 10. veljače 1988. Finanzgericht Düsseldorf prilikom odlučivanja o 
privremenoj pravnoj zaštiti prihvatio je zahtjev za suspenziju primjene 
odluke Hauptzollamta Paderborn zbog ozbiljnih sumnji u valjanost uredbe 
koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu.11      Svojim
 rješenjem od 19. listopada 1988. taj isti Finanzgericht prekinuo je 
postupak o meritumu te uputio Sudu sljedeća prethodna pitanja:„1.      Je
 li Uredba br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu eliminacijsku 
pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. (SL L 183, 3. 7. 1987., str. 5.)
 nevaljana jer eliminacijska pristojba predstavlja porez koji je moguće 
uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora o EEZ-u?Podredno,2.      Je
 li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu 
godinu 1986./1987. Uredbom Vijeća br. 1914/87 spojivo s ograničenjem 
samofinanciranja predviđenim člankom 28. Uredbe br. 1785/81 i s načelom 
sigurnosti normativnog sustava Zajednice? Podredno,3.      Je
 li uvođenje posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu 
godinu 1986./1987. spojivo sa zabranom da se pojedina gospodarska grana 
optereti rizicima koji unutar organizacije tržišta predstavljaju vanjske
 rizike kao i s načelom zabrane pretjeranih financijskih opterećenja?Podredno,4.      Povređuje
 li članak 1. Uredbe br. 1914/87 koja u sektor šećera uvodi posebnu 
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. zabranu 
diskriminacije (članak 40. stavak 3. drugi podstavak) zbog toga što 
nameće znatno veću pristojbu za šećer B od one za šećer A?Podredno,5.      Povređuje
 li Uredba br. 1914/87 koja uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu u 
sektor šećera za tržišnu godinu 1986./1987., pod gore navedenim 
okolnostima, načela zaštite prava vlasništva i prava slobodnog 
obavljanja gospodarskih djelatnosti, koja se primjenjuju u pravu 
Zajednice, s obzirom na to da te djelatnosti više nije moguće 
financirati iz ostvarene dobiti, već samo iz rezervi, te je zbog toga 
ugroženo samo postojanje poduzetnika?“ 12      Za
 opsežniji prikaz činjenica u dvama glavnim postupcima, odredbi prava 
Zajednice u pitanju kao i tijeka obaju postupaka i pisanih očitovanja 
podnesenih Sudu upućuje se na izvještaje za raspravu. Navedeni elementi 
spisa u nastavku su sažeti u opsegu koji je potreban za obrazlaganje 
odluke Suda.13      Zbog
 sličnosti predmeta odlučivanja i povezanosti tih predmeta, što je 
potvrđeno na usmenim raspravama, sukladno članku 43. Poslovnika, 
potrebno ih je spojiti radi donošenja presude. Suspenzija primjene nacionalnog akta koji se temelji na uredbi Zajednice Načelo14      Finanzgericht
 Hamburg u biti najprije pita treba li članak 189. stavak 2. Ugovora o 
EEZ-u tumačiti na način da isključuje ovlast nacionalnih sudova da 
suspendiraju primjenu nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju 
uredbe Zajednice.15      U
 prilog postojanju ovlasti za dopuštanje takve suspenzije Finanzgericht 
Hamburg navodi da takva mjera samo suspendira eventualnu primjenu 
nacionalne odluke i ne dovodi u pitanje valjanost uredbe Zajednice. 
Međutim, kako bi obrazložio postavljanje pitanja, kao razlog protiv 
ovlasti nacionalnog suda ističe da određivanje takve suspenzije, koja 
može imati dalekosežne posljedice, može predstavljati prepreku punom 
učinku uredbi u svim državama članicama, suprotno članku 189. stavku 2. 
Ugovora. 16      Najprije
 treba istaknuti da odredbe članka 189. stavka 2. Ugovora ne mogu 
predstavljati zapreku sudskoj zaštiti koju pojedincima pruža pravo 
Zajednice. Ako su nacionalna tijela zadužena za upravnu primjenu uredbi 
Zajednice, sudska zaštita koja je osigurana pravom Zajednice obuhvaća 
pravo pojedinaca da osporavaju, u obliku prethodnog pitanja, zakonitost 
tih uredbi pred nacionalnim sucem i da ga navedu da Sudu uputi zahtjeve 
za prethodnu odluku.  17      To
 bi pravo bilo ugroženo ako čekanjem na presudu Suda, koji je jedini 
nadležan utvrditi nevaljanost uredbe Zajednice (vidjeti presudu od 22. 
listopada 1987., Foto-Frost, t. 20., 314/85, Zb., str. 4199.), 
pojedinci ne bi mogli, kada su ispunjeni određeni uvjeti, dobiti odluku o
 suspenziji primjene koja omogućava da se glede njih učinci sporne 
uredbe zaustave.18      Kako
 je to Sud istaknuo u gore navedenoj presudi od 22. listopada 1987., 
Foto-Frost (t. 16.), zahtjev za prethodnu odluku, jednako kao i tužba za
 poništenje, predstavlja sredstvo za ocjenjivanje valjanosti akata 
tijela Europske zajednice. Članak 185. Ugovora o EEZ-u, u okviru tužbe 
za poništenje, tužitelju daje mogućnost da zahtijeva suspenziju primjene
 pobijanog akta, a Sudu ovlast da je odredi. Koherentnost sustava 
privremene zaštite stoga zahtijeva da nacionalni sudac može jednako tako
 odrediti suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji 
na uredbi Zajednice, a čija je valjanost sporna.19      Osim toga, Sud je u presudi Factortame od 19. lipnja 1990. (C‑213/89, Zb.,
 str. I-2433.), koju je donio u predmetu u kojem je bila upitna 
usklađenost nacionalnog zakona s pravom Zajednice, procijenio, 
pozivajući se na koristan učinak članka 177., da nacionalni sud koji mu 
je uputio zahtjev za prethodnu odluku o tumačenju, kako bi mogao 
odlučiti o toj usklađenosti, mora imati mogućnost odrediti privremene 
mjere i suspendirati primjenu osporavanog nacionalnog zakona sve dok ne 
donese svoju presudu uzimajući u obzir tumačenje koje je Sud dao na 
temelju članka 177. 20      Privremena
 zaštita koja je pojedincima osigurana pred nacionalnim sudovima pravom 
Zajednice ne smije se razlikovati ovisno o tome osporavaju li oni 
usklađenost odredbi nacionalnog prava s pravom Zajednice ili valjanost 
akata sekundarnog prava Zajednice, s obzirom na to da se u obama 
predmetima spor temelji na samom pravu Zajednice.21      Stoga,
 zbog svega prethodno navedenog, na prvi dio prvog pitanja valja 
odgovoriti da članak 189. Ugovora treba tumačiti na način da ne 
isključuje ovlast nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene 
nacionalnog upravnog akta donesenog na temelju uredbe Zajednice. Uvjeti za suspenziju22      Finanzgericht
 Hamburg nadalje pita pod kojim uvjetima nacionalni sudovi mogu odrediti
 suspenziju primjene nacionalnog upravnog akta koji se temelji na uredbi
 Zajednice zbog sumnje u valjanost te uredbe.23      Najprije
 treba primijetiti da se mjere suspenzije primjene pobijanog akta mogu 
odrediti samo ako činjenične i pravne okolnosti na koje se tužitelji 
pozivaju navedu nacionalni sud na zaključak da postoje ozbiljne sumnje u
 valjanost uredbe Zajednice na kojoj se temelji pobijani upravni akt. 
Samo mogućnost utvrđenja nevaljanosti, koja je pridržana Sudu, može, u 
biti, opravdati određivanje suspenzije.24      Nadalje
 treba navesti da suspenzija primjene mora zadržati privremeni karakter.
 Nacionalni sud koji odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti stoga može 
dopustiti suspenziju samo dok Sud ne donese odluku o valjanosti. Stoga, u
 slučaju da Sudu još nije upućeno to pitanje, nacionalni sud mora sam 
uputiti pitanje navodeći razloge nevaljanosti koje smatra osnovanima.25      Što
 se tiče ostalih uvjeta koji se odnose na suspenziju primjene upravnih 
akata, treba navesti da nacionalna prava određuju postupovna pravila i 
da se ta prava razlikuju u pogledu uvjeta za određivanje suspenzije, a 
te razlike mogu ugroziti jedinstvenu primjenu prava Zajednice. 26      Takva
 jedinstvena primjena temeljni je zahtjev pravnog poretka Zajednice; 
ona, dakle, podrazumijeva da suspenzija primjene upravnih akata koji se 
temelje na uredbi Zajednice, premda je uređena nacionalnim postupovnim 
pravilima, osobito u odnosu na podnošenje i odlučivanje o zahtjevu, mora
 biti podvrgnuta u najmanju ruku jedinstvenim uvjetima pod kojima se 
određuje u svim državama članicama.27      Budući
 da ovlast nacionalnih sudova da odrede takvu suspenziju odgovara 
nadležnosti koja je člankom 185. pridržana Sudu, u okviru tužbi 
podnesenih Sudu na temelju članka 173., ti sudovi mogu dopustiti takve 
suspenzije samo pod uvjetima predviđenima za pružanje privremene pravne 
zaštite pred Sudom.28      U
 tom smislu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da mjere 
suspenzije primjene mogu biti donesene samo kada postoji hitnost, drugim
 riječima, ako je nužno da se one odrede i da proizvedu učinak prije 
donošenja odluke o meritumu, kako bi se izbjeglo da stranka koja ih 
predlaže pretrpi tešku i nenadoknadivu štetu.29      Što
 se tiče hitnosti, treba precizirati da mora biti moguće da šteta na 
koju se tužitelj poziva nastane prije nego što bi Sud mogao donijeti 
odluku o valjanosti pobijanog akta Zajednice. Što se tiče prirode štete,
 kao što je to sud u više navrata presudio, šteta koja je isključivo 
materijalna u načelu se neće smatrati nenadoknadivom. Međutim, sud koji 
odlučuje o privremenoj pravnoj zaštiti treba ispitati okolnosti 
svojstvene svakom pojedinom slučaju. U tom pogledu on mora procijeniti 
elemente koji omogućavaju utvrđenje dovodi li neodgodiva primjena akta 
koji je predmet zahtjeva za suspenziju do prouzročenja nenadoknadive 
štete tužitelju, koja se ne bi mogla popraviti ako bi akt Zajednice bio 
proglašen nevaljanim. 30      Usto
 još treba dodati da je nacionalni sudac, koji u okviru svoje 
nadležnosti treba primijeniti odredbe prava Zajednice, obvezan osigurati
 puni učinak prava Zajednice i stoga, u slučaju sumnje u valjanost 
uredbi Zajednice, treba uzeti u obzir interes Zajednice da se njezine 
uredbe ne izuzmu iz primjene bez primjerenog jamstva. 31      Kako
 bi ispunio tu obvezu, nacionalni sud kojem je podnesen zahtjev za 
suspenziju najprije mora provjeriti je li predmetni akt Zajednice, zbog 
toga što se ne primjenjuje odmah, lišen svakog korisnog učinka.32      Ako
 suspenzija primjene Zajednici može prouzročiti financijski rizik, 
nacionalni sud mora usto imati mogućnost tužitelju naložiti davanje 
odgovarajućeg jamstva, poput uplate pologa ili drugog osiguranja.  33      Iz
 svega navedenog proizlazi da na drugi dio prvog pitanja koje je Sudu 
postavio Finanzgericht Hamburg valja odgovoriti da nacionalni sud može 
odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u provedbi 
uredbe Zajednice samo ako:–        taj
 sud ozbiljno sumnja u valjanost akta Zajednice i ako, kada Sudu još 
nije upućeno pitanje o valjanosti pobijanog akta, to pitanje sam uputi 
Sudu;–        postoji hitnost i tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta;–        taj sud u potpunosti vodi računa o interesu Zajednice. Valjanost34      Finanzgericht
 Hamburg doveo je u pitanje valjanost gore navedene 
Uredbe br. 1914/87 jer smatra da je protivna načelu zabrane 
retroaktivnosti i time povređuje načelo pravne sigurnosti.35      Finanzgericht
 Düsseldorf, sa svoje strane, izrazio je sumnje u valjanost navedene 
uredbe postavivši Sudu pet pitanja u kojima se navode prigovori koji se 
odnose na prikladnost pravne osnove za uvođenje posebne eliminacijske 
pristojbe, na usklađenost navedene uredbe s temeljnom Uredbom Vijeća 
(EEZ) br. 1785/81 od 30. lipnja 1981. o zajedničkom uređenju tržišta u 
sektoru šećera (SL L 177, str. 4.), na povredu načela zabrane da se 
jedna gospodarska grana optereti vanjskim rizicima kao i pretjeranim 
financijskim teretima te na povredu načela zaštite prava vlasništva i 
prava slobodnog obavljanja profesionalnih djelatnosti.36      Budući
 da pitanja postavljena u tim dvama predmetima jednostavno predstavljaju
 različite točke gledišta s kojih je moguće prigovarati istom aktu, 
valja ih ispitati zajedno.   Povreda postupka propisanog člankom 201. Ugovora o EEZ-u37      Finanzgericht
 Düsseldorf u biti smatra kako, da bi pristojba bila uvedena na temelju 
članka 43. Ugovora o EEZ-u, u okviru zajedničke organizacije 
poljoprivrednih tržišta, njezina svrha mora biti uređenje predmetnog 
tržišta. Takva se mjera može odnositi samo na sadašnjost i budućnost. To
 kod posebne eliminacijske pristojbe nije slučaj jer je njezina svrha 
nadoknaditi gubitke nastale u prošloj tržišnoj godini. Nadalje, samo 
proizvođači šećera moraju plaćati tu pristojbu, dok bi mjera namijenjena
 regulaciji tržišta morala ponajprije pogađati proizvođače šećerne repe.
 Stoga Finanzgericht Düsseldorf smatra da sporna pristojba predstavlja 
porez koji se valjano mogao uvesti samo na temelju članka 201. Ugovora.38      Kako
 bi se odgovorilo na te prigovore, treba navesti da članak 2. Odluke 
Vijeća 85/257/EEZ od 7. svibnja 1985. o sustavu vlastitih sredstava 
Zajednice (SL L 128., str. 15.), koja je bila na snazi u trenutku 
donošenja osporavane uredbe, razlikuje, s jedne strane, „doprinose i 
ostala davanja predviđena u okviru zajedničke organizacije tržišta 
šećera“, koji već predstavljaju vlastita sredstva, i, s druge strane, 
„prihode koji proizlaze iz novih davanja, koja se uvode u okviru 
zajedničke politike“ u skladu s odredbama Ugovorâ i koji postaju 
vlastita sredstva samo ako je proveden postupak propisan člankom 201. 
Ugovora o EEZ-u i odgovarajućim odredbama ostalih osnivačkih ugovora. 39      Uzimajući
 u obzir neizbježan razvoj u proizvodnji i na tržištu šećera Zajednice, 
članak 2. stavak 1. točka (a) gore navedene odluke od 7. svibnja 1985. 
nije donesen s namjerom ograničavanja njezine primjene na način da se ta
 odluka primjenjuje samo na pristojbe koje su već bile predviđene u 
vrijeme njezinog donošenja odnosno na pristojbe koje su tada utvrđene 
Uredbom Vijeća br. 1785/81 (u daljnjem tekstu: temeljna uredba). Budući 
da posebna eliminacijska pristojba dopunjuje pristojbe koje su već 
postojale u trenutku donošenja Odluke od 7. svibnja 1985., treba je 
uključiti među „doprinose i ostala davanja predviđena u okviru 
zajedničke organizacije tržišta šećera“ u smislu te odluke.40      U
 svakom slučaju treba istaknuti da je, kako je to Sud već presudio 
presudom od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (108/81, Zb., str. 
3107.), u odnosu na Odluku Vijeća od 21. travnja 1970. o zamjeni 
financijskih doprinosa država članica vlastitim sredstvima Zajednice (SL
 L 94., str. 19.), svrha Odluke od 7. svibnja 1985., kao mjere 
proračunskog prava, definiranje vlastitih sredstava dodijeljenih 
proračunu Zajednice, a ne određivanje institucija Zajednice koje su 
nadležne za uvođenje davanja, poreza, nameta, pristojbi i ostalih oblika
 prihoda.41      Iz
 toga slijedi da za određivanje mjere poput posebne eliminacijske 
pristojbe, predviđene Uredbom br. 1914/87, nije trebalo pokrenuti 
postupak propisan člankom 201., iako je ona po svojoj prirodi 
predstavljala porez.42      Pitanje
 može li članak 43. Ugovora o EEZ-u poslužiti kao pravna osnova za 
uvođenje pristojbe namijenjene terećenju ekonomskih operacija koje su 
već dovršene odgovara pitanju može li se, u smislu navedenog članka, 
uvesti pristojba s retroaktivnim učinkom. Taj se prigovor stoga miješa s
 onim koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti, koji će 
se obrazložiti u nastavku. Prigovor koji se odnosi na usklađenost Uredbe br. 1914/87 s temeljnom uredbom43      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra, pozivajući se na presudu Suda od 29. ožujka 1979. u 
predmetu NTN Toyo Bearing Company (113/77, Zb., str. 1185.), da je, s 
obzirom na to da je Vijeće člankom 28. temeljne uredbe odredilo najviši 
iznos pristojbi koji se može zatražiti od proizvođača šećera, zabranjeno
 novom uredbom, koja se izravno temelji na članku 43. Ugovora, uvoditi 
pristojbu koja prelazi taj najviši iznos. 44      U
 tom pogledu treba podsjetiti da su temeljna uredba i osporavana Uredba 
br. 1914/87 donesene na temelju članka 43. Ugovora. Uredba br. 1914/87 
stoga se ne može smatrati uredbom kojom se provodi temeljna uredba, kao u
 slučaju one kojoj se prigovaralo u predmetu Romkes, u kojem je donesena
 presuda od 16. lipnja 1987. (46/86, Zb., str. 2671.).45      Vijeće
 može izmijeniti, dopuniti ili ukinuti temeljnu uredbu koju je donijelo 
prema postupku propisanom člankom 43. Ugovora o EEZ-u, pod uvjetom da su
 odredbe koje izmjenjuju, dopunjuju ili ukidaju tu uredbu donesene prema
 istom postupku, bez da je navedene odredbe potrebno unijeti u temeljnu 
uredbu.46      U
 predmetnom slučaju okolnosti su drukčije od onih koje su bile povod za 
donošenje presude od 29. ožujka 1979. u gore navedenom predmetu NTN Toyo
 Bearing Company. U potonjem slučaju Vijeće je u biti donijelo opću 
uredbu kako bi ispunilo jedan od ciljeva iz članka 113. Ugovora te je 
nakon toga u provedbenoj uredbi, namijenjenoj posebnom slučaju, 
odstupilo od tako utvrđenih pravila. 47      U
 tim okolnostima treba smatrati da temeljna uredba Vijeću nije 
zabranjivala donošenje Uredbe br. 1914/87, s obzirom na to da je ono 
postupalo u skladu s postupkom predviđenim člankom 43. Ugovora. Prigovor koji se odnosi na povredu načela zabrane retroaktivnosti48      Finanzgericht
 Hamburg i Finanzgericht Düsseldorf smatraju da je Uredba br. 1914/87 
protivna načelu zabrane retroaktivnosti jer je donesena 2. srpnja 1987.,
 to jest nakon završetka tržišne godine 1986./1987., koja je završena 
30. lipnja 1987. i čije je gubitke trebala eliminirati. Ta uredba tako 
plaćanje pristojbe povezuje s činjenicama koje su se dogodile u 
prošlosti, odnosno s proizvodnjom šećera koja se odvijala tijekom 
navedene tržišne godine. Osim toga, nisu poštovana legitimna očekivanja 
proizvođača šećera jer su oni imali pravo očekivati da se pristojbe koje
 je predviđala temeljna uredba neće povećati i da će, ako se povećaju, u
 cijelosti biti prenesene na proizvođače šećerne repe.49      Sud
 je već utvrdio, osobito u presudama od 25. siječnja 1979. u predmetima 
Racke (98/78, Zb., str. 69.) i Decker (99/78, Zb., str. 101.) i u
 presudi od 30. rujna 1982. u predmetu Amylum (gore navedenoj, 108/81), 
da je, iako se načelo pravne sigurnosti općenito protivi tomu da se 
početak vremenskog važenja akta Zajednice određuje prije njegove objave,
 u iznimnim slučajevima moguća drukčija situacija, kada to zahtijeva 
cilj koji treba postići i kada su u cijelosti poštovana legitimna 
očekivanja zainteresiranih stranaka.50      Što
 se tiče prvog od tih dvaju uvjeta, treba podsjetiti na neke činjenične i
 pravne podatke. Viška koji proizlazi iz odnosa između proizvodnje i 
potrošnje šećera u Zajednici se trebalo riješiti plasmanom na tržište 
trećih zemalja. Razlike između kursa ili cijena na svjetskom tržištu i 
cijena na području Zajednice pokriva izvozna subvencija. Temeljna uredba
 predviđala je da sami proizvođači u cijelosti snose financijske terete 
koji iz toga proizlaze. 51      Da
 bi se ostalo najbliže ekonomskoj stvarnosti i tako omogućilo da se 
tržište stabilizira, što je jedan od ciljeva članka 39. Ugovora, članak 
28. temeljne uredbe predviđao je da se te pristojbe u pravilu ubiru 
prije kraja svake tržišne godine i, posljedično, izračunavaju na temelju
 uobičajeno predvidljivih gubitaka koji se odnose na izvozne obveze za 
tekuću tržišnu godinu.52      Međutim,
 utjecaj nekih izvanrednih događaja koji su se odvijali tijekom 
predmetne tržišne godine, kao što je drastičan pad vrijednosti dolara 
ili pad svjetskih cijena šećera, nije se mogao dovoljno precizno 
predvidjeti u trenutku određivanja pristojbi. U tom je slučaju legitimno
 da se tereti koje trebaju financirati proizvođači mogu odrediti i nakon
 što se utvrdi puni učinak tih događaja i eventualno po proteku tržišne 
godine u kojoj su se dogodili.  53      Ako
 Vijeće nakon utvrđivanja cjelokupnog gubitka u tržišnoj godini 
1986./1987. nije bilo poduzelo nikakvu mjeru za dopunu pristojbi koje su
 proizvođači već bili dužni snositi, cilj kojemu je težilo, odnosno 
zajednički interes stabilizacije tržišta šećera, osobito putem izvoznih 
subvencija, mogao se postići samo na način da se optereti proračun 
Zajednice, dok je potpuno financiranje proizvođača načelo zajedničkog 
uređenja tržišta šećera. 54      Vijeće
 je stoga moglo opravdano smatrati da je cilj koji u općem interesu 
valja postići, odnosno stabilizacija tržišta šećera Zajednice, 
zahtijevao da se pobijana uredba primijeni na tržišnu godinu 1986./1987.
 Slijedom toga, može se smatrati da je ispunjen prvi uvjet kako bi se 
akt Zajednice primijenio na situacije nastale prije njegove objave. 55      Kako
 bi se utvrdilo je li ispunjen i drugi gore spomenuti uvjet, treba 
ispitati je li postupanje Vijeća povrijedilo legitimna očekivanja koja 
su imale zainteresirane osobe glede toga da su temeljnom uredbom 
određeni najviši iznosi pristojbi, a koja su iznevjerena objavom Uredbe 
br. 1914/87 dana 2. srpnja 1987.56      U
 postupcima o glavnoj stvari tužitelji nemaju osnova pozivati se na neko
 legitimno očekivanje koje zaslužuje zaštitu.57      Naime,
 kao prvo, proizvođači šećera uvodnom izjavom 11. temeljne uredbe bili 
su upoznati s time da će oni u cijelosti snositi terete u vezi s 
rješavanjem viška nastalog iz odnosa između proizvodnje Zajednice i 
njezine potrošnje.58      Kao
 drugo, Komisija je 9. rujna 1986. objavila bilancu pod referentnim 
brojem VI PC 2 – 408 koja je jasno upućivala na vjerojatnost gubitka u 
tržišnoj godini 1986./1987.59      Kao
 treće, objavom prijedloga u Službenom listu 3. travnja 1987. (SL C 89, 
str. 18.), odnosno prije završetka tržišne godine, proizvođači šećera 
obaviješteni su da je Komisija Vijeću podnijela prijedlog uredbe o 
uvođenju posebne eliminacijske pristojbe u sektor šećera za tržišnu 
godinu 1986./1987., što je ugrađeno u pobijanu Uredbu br. 1914/87.60      Iz toga slijedi da se prigovor povrede načela zabrane retroaktivnosti ne može prihvatiti.  Povreda
 zabrane da se gospodarska grana optereti rizicima koji su vanjski u 
odnosu na njezinu organizaciju tržišta ili da se optereti pretjeranim 
financijskim opterećenjima 61      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra da su poremećaji tržišta koje mogu ispraviti mjere 
donesene u okviru zajedničke organizacije tržišta oni koje je moguće 
pripisati unutarnjim uzrocima na tom tržištu. U organizacijama tržišta 
različitima od tržišta šećera rizike nastale zbog smanjenja cijena na 
svjetskom tržištu kao i zbog pada vrijednosti dolara financira 
isključivo EFSJP. To dokazuje da ih zakonodavac smatra rizicima na koje 
gospodarski subjekti ne mogu utjecati te se stoga ne mogu staviti njima 
na teret. 62      Najprije
 treba navesti da je doista točno da takve rizike najčešće financira 
EFSJP. Međutim, to ne zahtijeva Ugovor, koji u članku 40. stavku 4. 
dopušta osnivanje takvog fonda bez da nameće njegovo sudjelovanje u svim
 mjerama organizacije tržišta. To što je jedino sektor šećera podvrgnut 
načelu samofinanciranja uzrokovano je činjenicom da, kao što je to 
Vijeće izložilo u odgovoru na pitanje Suda, u ostalim poljoprivrednim 
sektorima poljoprivrednici imaju manja jamstva cijena, što objašnjava 
činjenicu da financiranje nije stavljeno njima na teret.63      U
 nastavku valja navesti da zahvaljujući sustavu izvoznih subvencija 
proizvođači šećera Zajednice imaju pristup svjetskom tržištu kako bi se 
riješili dijela svoje proizvodnje. Rizike kojima su proizvođači izloženi
 treba procijeniti u vezi s tim svjetskim tržištem. Okolnosti poput 
viška proizvodnje šećera ili tečajne razlike između europskih valuta i 
dolara po prirodi su takve da mogu utjecati na ponudu ili potražnju i 
slijedom toga na cijenu tog proizvoda. Rizici povezani s tim okolnostima
 stoga se ne mogu smatrati vanjskim predmetnom tržištu.64      Osim
 toga, posebna eliminacijska pristojba ni u kojem slučaju proizvođačima 
šećera ne nameće pretjerane financijske terete. Naime, ona je s jedne 
strane protuteža prednostima koje je za njih predstavljala mogućnost 
stjecanja izvoznih subvencija kako bi se riješili količine koje su 
proizveli prelazeći potrošnju Zajednice. S druge strane, u smislu članka
 1. stavka 3. Uredbe br. 1914/87, proizvođači šećera mogu od 
prodavatelja šećerne repe ili trske proizvedene u Zajednici zahtijevati 
povrat većeg dijela te pristojbe. 65      Zbog navedenog, prigovor nacionalnog suda ne može se prihvatiti. Prigovor diskriminacije66      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra kako okolnost da posebna eliminacijska pristojba teže
 pogađa proizvođače šećera B nego proizvođače šećera A, iako se radi o 
istom proizvodu, predstavlja diskriminaciju, koja je zabranjena člankom 
40. stavkom 3. podstavkom 2. Ugovora. 67      U
 tom pogledu treba podsjetiti da temeljna uredba određuje osnovnu 
količinu šećera A i osnovnu količinu šećera B za svaku tržišnu godinu i 
za svako proizvodno područje. Države članice poduzetnicima raspodjeljuju
 svoje osnovne količine A u obliku kvote A i osnovne količine B u obliku
 kvote B. Ukupan broj kvota A raspoređen u tržišnoj godini približno 
odgovara ljudskoj potrošnji šećera na području Zajednice tijekom te 
tržišne godine. Šećer proizveden u granicama kvota A (šećer A) i B 
(šećer B) može se slobodno prodavati unutar Zajednice uz pogodnost 
jamčenja cijene i zbrinjavanja zahvaljujući intervencijskom sustavu. 
Može se, u slučaju potrebe, uz pomoć izvoznih subvencija izvoziti u 
treće zemlje. Konačno, sav šećer koji poduzetnik proizvede prelazeći 
kvote A i B (tzv. šećer C) može se prodati samo u trećim zemljama i ne 
podliježe izvoznim subvencijama.68      Iz
 tog sustava proizlazi da svaki poduzetnik koji proizvede više šećera od
 svoje kvote A, odnosno više od svog udjela u proizvodnji šećera 
namijenjenog potrošnji Zajednice, nužno proizvodi višak čiji je jedini 
mogući način zbrinjavanja izvoz u treće zemlje.69      Kako
 je to već navedeno, svrha je posebne eliminacijske pristojbe 
eliminacija iznimnih gubitaka prouzročenih dodjeljivanjem visokih 
izvoznih subvencija namijenjenih podupiranju rješavanja viška 
proizvodnje Zajednice na tržištima trećih zemalja.70      Stoga
 je bilo opravdano uvođenje proporcionalno viših tereta na šećer koji je
 proizveden prelazeći kvotu A.71      Slijedom
 toga valja odbiti i argument koji se odnosi na navodnu povredu članka 
40. stavka 3. podstavka 2. Ugovora. Prigovor povrede prava vlasništva i slobodnog obavljanja gospodarskih djelatnosti 72      Finanzgericht
 Düsseldorf smatra da su nezakonito povrijeđena temeljna prava, poput 
prava vlasništva i poduzetnička sloboda, s obzirom na to da poduzetnik 
ne može iz uobičajene dobiti ostvarene tijekom tržišne godine platiti 
naknadne pristojbe koje su se skupile tijekom te tržišne godine i mora 
iskoristiti svoje rezerve, odnosno svoju ekonomsku osnovu. 73      U
 tom pogledu valja podsjetiti da je Sud već priznao (vidjeti osobito 
presudu od 11. srpnja 1989. u predmetu Schraeder, t. 15., 265/87, Zb., 
str. 2237.) da se korištenje prava vlasništva i slobodnog obavljanja 
profesionalne djelatnosti može ograničiti, osobito u okviru zajedničkog 
uređenja tržišta, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju 
ciljevima od općeg interesa kojima Zajednica teži i da u odnosu na cilj 
kojem se teži ne predstavljaju nerazmjernu i nedopustivu intervenciju 
koja povređuje samu bit tako zajamčenih prava. 74      Kako
 to pravilno ističe vlada Ujedinjene Kraljevine, obveza plaćanja 
pristojbe ne može se smatrati mjerom koja ograničava pravo vlasništva. 75      Stoga
 treba ustvrditi da posebna eliminacijska pristojba ni na koji način ne 
povređuje pravo vlasništva proizvođača šećera.76      Što
 se tiče slobodnog obavljanja gospodarske djelatnosti, već je navedeno 
da posebna eliminacijska pristojba predstavlja odgovor na ciljeve od 
općeg interesa jer se njome izbjegava da Zajednica snosi gubitke nastale
 u jednom ekonomskom sektoru. Ta intervencija ne može se smatrati 
nerazmjernom. Naime, pristojba koju je moguće djelomično prenijeti na 
proizvođače šećerne repe bila je uvedena s temeljnim ciljem „da se prije
 predviđenog datuma sustav proizvodnih kvota ponovno ne dovede u 
pitanje“, kako je to precizirano u uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1914/87.
 Kako to pravilno ističe Komisija, smanjenje kvota, koje bi dugoročno 
smanjilo udio prerađivačke industrije šećera Zajednice na svjetskom 
tržištu, predstavljalo bi znatno ozbiljniju povredu interesa proizvođača
 šećera i uzgajivača šećerne repe.77      Stoga
 se argument koji se odnosi na povredu slobodnog obavljanja gospodarskih
 djelatnosti ne može prihvatiti.78      Iz
 svega navedenog proizlazi kako Finanzgerichtu Hamburg i Finanzgerichtu 
Düsseldorf valja odgovoriti da razmatranje postavljenih pitanja nije 
pokazalo elemente takve prirode da utječu na valjanost Uredbe Vijeća br.
 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor šećera uvodi posebnu 
eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 1986./1987. Troškovi79      Troškovi
 talijanske vlade i vlade Ujedinjene Kraljevine te Komisije Europskih 
zajednica, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući 
da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog 
postupka pred nacionalnim sudom, na tom je sudu da odluči o troškovima 
postupka.Slijedom navedenog,SUD,odgovarajući
 na pitanja koja mu je Finanzgericht Hamburg uputio rješenjem od 31. 
ožujka 1988. te Finanzgericht Düsseldorf rješenjem od 19. listopada 
1988., odlučuje:1.      Članak
 189. Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da ne isključuje ovlast 
nacionalnih sudova da dopuste suspenziju primjene nacionalnog upravnog 
akta donesenog na temelju uredbe Zajednice.2.      Nacionalni
 sud može odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u 
provedbi uredbe Zajednice samo ako taj sud ozbiljno sumnja u valjanost 
akta Zajednice i ako, kada Sudu još nije upućeno pitanje o valjanosti 
osporavanog akta, to pitanje sam uputi Sudu, ako postoji hitnost i 
tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta te ako taj sud u 
potpunosti vodi računa o interesu Zajednice.3.      Razmatranje
 postavljenih pitanja nije pokazalo elemente takve prirode da utječu na 
valjanost Uredbe Vijeća br. 1914/87 od 2. srpnja 1987. koja u sektor 
šećera uvodi posebnu eliminacijsku pristojbu za tržišnu godinu 
1986./1987.Potpisi* Jezik postupka: njemački