CELEX: 62003CC0320
Language: pl
Date: 2005-07-14
Title: Opinia rzecznika generalnego Geelhoed przedstawione w dniu 14 lipca 2005 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii. # Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego - Artykuły 28-30 WE - Swobodny przepływ towarów - Artykuły 1 i 3 rozporządzenia (EWG) nr 881/92 - Artykuły 1 i 6 rozporządzenia (EWG) nrº 3118/93 - Transport - Sektorowy zakaz poruszania się samochodów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony przewożących niektóre towary - Jakość powietrza - Ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego - Zasada proporcjonalności. # Sprawa C-320/03.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO 
      L. A. GEELHOEDA
      przedstawiona w dniu 14 lipca 2005 r.(1)
      
      Sprawa C‑320/03
      Komisja Wspólnot Europejskich
      przeciwko
      Republice Austrii
      Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuły 28–30 WE – Artykuły 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów
         rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich,
         oraz art. 1 i 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w państwie
         członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie – Zakaz poruszania się samochodów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony przewożących niektóre towary na odcinku autostrady A 12
         „Inntalautobahn”
      I –    Wstęp
      1.     W dniu 27 maja 2003 r. Landeshauptmanns von Tirol [premier Tyrolu] wydał rozporządzenie wprowadzające zakaz poruszania się
         pojazdów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony przewożących niektóre towary, na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn (zwanej
         dalej „Inntal”) w Austrii. Rozporządzenie to, mające doprowadzić do zmniejszenia emisji dwutlenku azotu wydzielanego przez
         samochody ciężarowe poruszające się po tym obszarze, powinno było wejść w życie w dniu 1 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji Komisja
         niezwłocznie wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, twierdząc,
         iż rozporządzenie to narusza uregulowania wspólnotowe dotyczące usług transportowych, jak również postanowienia traktatu odnoszące
         się do swobodnego przepływu towarów.
      
      2.     Niniejsza sprawa porusza istotne i zasadnicze kwestie dotyczące możliwości pogodzenia środków mających na celu ochronę środowiska
         naturalnego z postanowieniami traktatu odnoszącymi się do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Obydwa te elementy
         stanowią podstawowe cele Wspólnoty, ustanowione w art. 2 WE i znajdujące wyraz w licznych konkretnych postanowieniach traktatu.
      
      3.     Postanowienia traktatu odnoszące się do swobodnego przepływu towarów i usług, w tym również usług transportowych, spowodowały
         większą specjalizację geograficzną w obrębie Wspólnoty. Po części na skutek tego zmiany w transporcie nastąpiły szybciej niż
         wzrost wartości produktu narodowego brutto: w stosunku do punktu procentowego wzrostu gospodarczego transport wzrósł o około 1,5%.
         W zakresie transportu najwięcej na tym nieproporcjonalnym wzroście zyskał sektor transportu drogowego, który do połowy lat
         osiemdziesiątych minionego stulecia był w licznych państwach członkowskich przedmiotem restrykcyjnych rozporządzeń krajowych.
         Podczas gdy, w warunkach bezwzględnych, transport towarów drogą kolejową nie wzrósł, a wręcz zmalał, zaś rzeczny transport
         towarów mógł jedynie nieznacznie się zwiększyć z powodu ograniczonej dostępności infrastruktury, jaka jest niezbędna dla rozwoju
         na szeroką skalę nowoczesnej żeglugi śródlądowej, drogowy transport towarów rozwinął się gwałtownie. Każde następne rozszerzanie
         Wspólnoty o kolejne państwa stanowiło dalszy impuls do jego rozwoju.
      
      4.     Jednakże gwałtowny rozwój drogowego transportu towarów niesie z sobą również pewne negatywne skutki: przeciążenie sieci dróg
         we Wspólnocie, w szczególności na głównych szlakach transportowych łączących duże ośrodki gospodarcze; szybsze zużycie się
         infrastruktury drogowej prowadzące do wzrostu kosztów jej utrzymania; hałas oraz emisja zanieczyszczeń powietrza mające wpływ
         na środowisko naturalne, jak również zagrożenia dla bezpieczeństwa oraz zdrowia ludzi, wynikające z nadmiernego ruchu i zanieczyszczenia
         środowiska naturalnego.
      
      5.     Na przestrzeni ostatnich 25 lat większość państw członkowskich podjęła liczne kroki mające doprowadzić do zmniejszenia i skorygowania
         negatywnych skutków ubocznych wzrostu natężenia ruchu drogowego. W związku z tym wprowadzone zostały specjalne opłaty na pokrycie
         kosztów utrzymania infrastruktury związanej z transportem drogowym. Drogowy ruch tranzytowy zazwyczaj koncentruje się na obszarach
         gęsto zaludnionych oraz terenach szczególnie narażonych na negatywne skutki z punktu widzenia administrowania zasobami krajobrazowymi
         i środowiskiem naturalnym. Liczne kraje tranzytowe ograniczają możliwość korzystania z ich infrastruktury drogowej przez samochody
         ciężarowe w weekendy, a także w godzinach nocnych. W końcu poprzez wprowadzanie docelowych subwencji, szczególnych opłat oraz
         obowiązkowych uregulowań czynione są starania mające na celu wywieranie wpływu na wybór środka transportu w odniesieniu do
         transportu towarów odbywającego się na dalekich trasach.
      
      6.     Kroki te są coraz częściej połączone z nałożonym na państwa członkowskie obowiązkiem podporządkowania się przepisom wspólnotowym,
         przyjętym w celu zmniejszenia wpływu różnego rodzaju działań na środowisko naturalne oraz w celu ochrony zdrowia ludzi, jak
         również fauny i flory.
      
      7.     W niniejszej sprawie jednocześnie zachodzą opisane powyżej zmiany. Stanowi ona odzwierciedlenie konfliktu pomiędzy gospodarczą
         ekspansją drogowego transportu towarów a potrzebą ochrony innych interesów przed ubocznymi i negatywnymi skutkami takiego
         rozwoju.
      
      II – Odpowiednie przepisy
      A –    Prawo wspólnotowe
      8.     Przepisy dotyczące drogowego transportu towarów we Wspólnocie są zawarte w rozporządzeniu nr 881/92(2) oraz w rozporządzeniu nr 3118/93(3).
      
      9.     Na mocy art. 3 rozporządzenia nr 881/92 międzynarodowy transport towarów we Wspólnocie wykonywany jest na podstawie licencji
         wspólnotowej. Licencja ta wydawana jest przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi zajmującemu się drogowym przewozem
         towarów, który prowadzi działalność w tym państwie i jest uprawniony w tym państwie do międzynarodowego drogowego transportu
         towarów.
      
      10.   Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 3118/93:
      „Każdy przewoźnik zarobkowego drogowego transportu rzeczy [towarów] posiadający licencję wspólnotową, przewidzianą w rozporządzeniu
         (EWG) nr 881/92 i którego kierowca, jeśli jest obywatelem państwa trzeciego, posiada zaświadczenie dla kierowcy zgodne z warunkami
         ustanowionymi w wymienionym rozporządzeniu, jest uprawniony na warunkach ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu do wykonywania
         czasowego zarobkowego drogowego transportu rzeczy [towarów] w innym państwie członkowskim, zwanych dalej odpowiednio »kabotażem«
         i »przyjmującym państwem członkowskim« bez posiadania siedziby statutowej lub innego zakładu w tym państwie członkowskim”.
      
      11.   Wspólnotowe przepisy dotyczące ochrony jakości otaczającego powietrza zawarte są w dyrektywie 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania
         jakością otaczającego powietrza(4) oraz w dyrektywie 1999/30/WE odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu
         oraz pyłu i ołowiu obecnych w otaczającym powietrzu(5) (zwanych dalej „dyrektywami w sprawie jakości powietrza”). Obie dyrektywy zostały przyjęte na podstawie art. 130 S ust. 1
         traktatu WE (obecnie art. 175 ust. 1 WE).
      
      12.   Zgodnie z art. 1 dyrektywy 96/62 jej ogólnym celem jest określenie podstawowych zasad wspólnej strategii poświęconej:
      –       zdefiniowaniu i określeniu celów w odniesieniu do jakości otaczającego powietrza na terenie Wspólnoty, wyznaczonych tak, aby
         unikać szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, zapobiegać mu lub je ograniczać,
      
      –       ocenie jakości otaczającego powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów,
      –       uzyskaniu odpowiednich informacji o jakości otaczającego powietrza i zapewnieniu, by informacje te były udostępnione publicznie,
         między innymi w formie progów alarmowych,
      
      –       utrzymaniu jakości otaczającego powietrza tam, gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawie w pozostałych przypadkach.
      13.   Artykuł 4 dyrektywy 96/62 przewiduje, że dla zanieczyszczeń wymienionych w załączniku I Rada na wniosek Komisji ustanawia
         ich wartości dopuszczalne.
      
      14.   Artykuł 7 dyrektywy 96/62 ustanawia podstawowe wymogi dotyczące poprawy jakości otaczającego powietrza. Przepis ten w ust. 1 i 3
         stanowi, co następuje: 
      
      „1. Państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych.
      [...]
      3. Państwa członkowskie sporządzają plany działań wskazujące środki, jakie zostają podjęte w perspektywie krótkoterminowej,
         w przypadkach gdy istnieje ryzyko przekroczenia wartości dopuszczalnych i/lub progów alarmowych, w celu zmniejszenia tego
         niebezpieczeństwa i ograniczenia czasu trwania takiego stanu. Plany takie, w zależności od indywidualnych przypadków, mogą
         zawierać możliwości kontroli oraz, gdy to niezbędne, zawieszenia działalności przyczyniającej się do przekroczenia wartości
         dopuszczalnych, z ruchem pojazdów mechanicznych włącznie”.
      
      15.   Artykuł 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 mówi o środkach obowiązujących w tych strefach, gdzie poziomy [zawartości zanieczyszczeń]
         są wyższe niż wartości dopuszczalne. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że:
      
      „W strefach i aglomeracjach określonych w ust. 1 [tzn. w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń
         są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji] państwa członkowskie podejmują środki zmierzające do
         zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągnięcia wartości dopuszczalnych w określonym czasie.
      
      Wyżej wymieniony plan lub program, który musi być udostępniony dla ogółu społeczeństwa, zawiera co najmniej informacje wymienione
         w załączniku IV”.
      
      16.   Artykuł 4 dyrektywy 1999/30 określa podstawy obliczenia wartości dopuszczalnych dla dwutlenku azotu:
      „1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia dwutlenku azotu i, tam, gdzie to stosowne,
         tlenków azotu, w otaczającym powietrzu, podlegające ocenie zgodnie z art. 7, nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych
         w załączniku II sekcja I z zachowaniem podanych w nim terminów.
      
      Ustanowione w załączniku II sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 dyrektywy 96/62/WE.
      2. Jako progi alarmowe dla stężeń dwutlenku siarki [azotu] w otaczającym powietrzu przyjmuje się wartości ustanowione w załączniku II
         sekcja II”.
      
      17.   Załącznik II do dyrektywy 1999/30 ustanawia następujące wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu, mając na uwadze ochronę
         zdrowia ludzi: 
      
      –       jednogodzinna wartość dopuszczalna wynosi 200 μg/m3 i nie może być przekraczana częściej niż 18 razy w roku kalendarzowym; jest ona zwiększona o procent marginesu tolerancji
         obniżany stopniowo do dnia 1 stycznia 2010 r.
      
      –       wartość dopuszczalna w roku 2002 zwiększona o przewidziany margines tolerancji wynosi 56 μg/m3.
      
      B –    Prawo austriackie
      18.   Sporne rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie art. 10, 11 i 14 Immissionsschutzgesetz‑Luft (ustawy dotyczącej ochrony
         powietrza przed zanieczyszczeniem, zwanej dalej „IG‑L”), która dokonała transpozycji dyrektyw 96/62 oraz 1999/30 do prawa
         austriackiego. Artykuł 10 IG‑L przewiduje ogłoszenie katalogu środków, które należy podjąć w przypadku przekroczenia wartości
         dopuszczalnej. Artykuł 11 ustanawia zasady obowiązujące w tym kontekście, takie jak zasada mówiąca o tym, iż zanieczyszczający
         płaci, oraz zasada proporcjonalności. Artykuł 14 zawiera przepisy, które mają szczególne zastosowanie do sektora transportu.
      
      III – Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania
      19.   Z uwagi na fakt, iż stężenie dwutlenku azotu przekroczyło wartości dopuszczalne określone w IG‑L, w dniu 1 października 2002 r.
         wprowadzony został tymczasowy zakaz poruszania się samochodów ciężarowych przewożących towary nocą na odcinku autostrady A 12
         Inntal. W 2002 r. ustalona w IG‑L roczna dopuszczalna wartość wynosząca 56 μg/m3 ponownie została przekroczona. W związku z tym tymczasowy zakaz ruchu nocą został najpierw przedłużony, a następnie od dnia
         1 czerwca 2003 r. zastąpiony stałym, obowiązującym przez cały rok, zakazem poruszania się nocą samochodów ciężarowych o masie
         powyżej 7,5 tony przewożących towary.
      
      20.   W dniu 27 maja 2003 r. Landeshauptmann von Tirol wydał, na podstawie IG‑L, sporne rozporządzenie. Na mocy tego rozporządzenia
         został wprowadzony, obowiązujący od dnia 1 sierpnia 2003 r., całkowity zakaz poruszania się pewnej kategorii samochodów ciężarowych
         przewożących niektóre towary na odcinku autostrady A 12 Inntal. Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia wprowadzenie takiego
         zakazu miało na celu zmniejszenie emisji związanej z działalnością człowieka i tym samym poprawienie jakości powietrza, w celu
         między innymi trwałej ochrony zdrowia ludzi, jak również fauny i flory.
      
      21.   Artykuł 2 spornego rozporządzenia wyznacza tzw. strefę ochronną, obejmującą odcinek autostrady A 12 długości blisko 46 km,
         pomiędzy gminami Kundl i Ampass. Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia w strefie tej obowiązuje zakaz poruszania się samochodów
         ciężarowych, których dopuszczalna masa przekracza 7,5 tony, przewożących następujące kategorie towarów: wszystkie odpady zawarte
         w europejskim wykazie odpadów(6), zboże, drewniane bale, korek, rudy żelaza oraz rudy niemetali, kamień, ziemię, gruz, pojazdy silnikowe i przyczepy oraz
         stal budowlaną. Zakaz ten miał obowiązywać natychmiast od dnia 1 sierpnia 2003 r., bez konieczności podejmowania przez właściwe
         władze dodatkowych działań. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia samochody ciężarowe, które rozpoczynają lub kończą przewóz na
         obszarze miasta Innsbruck bądź w dystryktach Kufstein, Schwaz lub Innsbruck Land, nie są objęte tym zakazem. Ponadto sama
         IG‑L zawiera inne odstępstwa, wyłączając bezpośrednio z zakazu poruszania się różne kategorie pojazdów, wśród których są pojazdy
         służące do utrzymania czystości na drogach, wywozu śmieci oraz pojazdy używane w rolnictwie i leśnictwie. O ustanowienie szczególnego
         odstępstwa można również wnieść w przypadku innych kategorii pojazdów, gdy leży to w interesie ogółu bądź też ważnym interesie
         prywatnym.
      
      22.   W następstwie pierwszej wymiany informacji dotyczącej zgodności spornego rozporządzenia z prawem wspólnotowym Komisja skierowała
         do Republiki Austrii w dniu 25 czerwca 2003 r. pismo, w którym wezwała ją do usunięcia uchybień i udzielenia odpowiedzi w terminie
         jednego tygodnia. Rząd austriacki odpowiedział pismem z dnia 3 lipca 2003 r. W dniu 9 lipca 2003 r. Komisja skierowała do
         Republiki Austrii uzasadnioną opinię, wyznaczając jej kolejny tydzień na udzielenie odpowiedzi. Republika Austrii odpowiedziała
         na uzasadnioną opinię pismem z dnia 18 lipca 2003 r.
      
      23.   Z uwagi na utrzymujące się wątpliwości co do zgodności spornego rozporządzenia z prawem wspólnotowym Komisja w dniu 23 lipca
         2003 r. wszczęła przed Trybunałem na mocy art. 226 WE niniejsze postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa
         członkowskiego. Komisja wnosi do Trybunału o: 
      
      –       stwierdzenie, iż wprowadzenie zakazu poruszania się samochodów ciężarowych o całkowitej masie powyżej 7,5 tony przewożących
         niektóre towary na odcinku autostrady A 12 Inntal pomiędzy kilometrem 20,359 na obszarze gminy Kundl a kilometrem 66,780 na
         obszarze gminy Ampass jest niezgodne z zobowiązaniami, jakie ciążą na Republice Austrii na podstawie art. 1 i 3 rozporządzenia
         nr 881/92, art. 1 i 6 rozporządzenia nr 3118/93 oraz art. 28–30 WE;
      
      –       obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.
      24.   Komisja na podstawie art. 242 i 243 WE zwróciła się jednocześnie do Prezesa Trybunału o nakazanie Republice Austrii, w drodze
         zastosowania środka tymczasowego, podjęcia działań niezbędnych do zawieszenia wykonania zakazu ustanowionego w omawianym rozporządzeniu
         do czasu orzeczenia przez Trybunał co do istoty skargi(7). 
      
      25.   Postanowieniem z dnia 30 lipca 2003 r. Prezes Trybunału, na wniosek Komisji złożony na podstawie art. 84 § 2 regulaminu, w celu
         zachowania status quo, nakazał Republice Austrii zawiesić wykonanie zakazu poruszania się zawartego w spornym rozporządzeniu
         aż do momentu ogłoszenia postanowienia kończącego postępowanie w sprawie zastosowania środka tymczasowego(8).
      
      26.   Postanowieniem z dnia 2 października 2003 r.(9) Prezes Trybunału zarządził przedłużenie okresu zawieszenia wykonania spornego rozporządzenia do dnia 30 kwietnia 2004 r.,
         a następnie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2004 r.(10) do dnia ogłoszenia wyroku kończącego postępowanie.
      
      27.   Postanowieniami z dnia 16 września 2003 r. i z dnia 21 stycznia 2004 r. Prezes Trybunału dopuścił najpierw Republikę Federalną
         Niemiec oraz Republikę Włoską, a następnie także Królestwo Niderlandów do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających
         żądania Komisji.
      
      IV – W przedmiocie dopuszczalności skargi
      28.   Rząd austriacki kwestionuje dopuszczalność skargi wniesionej przez Komisję z powodu wyznaczenia mu w postępowaniu poprzedzającym
         wniesienie skargi bardzo krótkich terminów na przygotowanie odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybienia i na uzasadnioną
         opinię Komisji. Republika Austrii jest zdania, iż w tej sytuacji nie była ona w stanie przygotować się odpowiednio do obrony
         i że w konsekwencji została ona pozbawiona prawa do rzetelnego postępowania. Podaje ona także w wątpliwość, czy służby Komisji
         dokonały wnikliwiej analizy uwag władz austriackich przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty Komisji.
      
      29.   Republika Austrii dodaje także, że Komisja powinna zastosować procedurę przewidzianą w rozporządzeniu nr 2679/98 w sprawie
         funkcjonowania rynku wewnętrznego w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi(11).
      
      30.   Komisja przyznając, iż terminy wyznaczone przez nią były rzeczywiście bardzo krótkie, twierdzi jednak, że było to uzasadnione,
         ponieważ sporne rozporządzenie miało wejść w życie w dniu 1 sierpnia 2003 r.
      
      31.   Trybunał wielokrotnie podkreślał, że celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest stworzenie zainteresowanemu
         państwu członkowskiemu możliwości wypełnienia zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego lub przygotowania obrony w odpowiedzi
         na zarzuty przedstawione przez Komisję(12). W świetle tego podwójnego celu państwom członkowskim powinien przysługiwać rozsądny termin na przygotowanie odpowiedzi na
         pismo wzywające do usunięcia uchybienia, zastosowanie się do uzasadnionej opinii lub, w razie konieczności, przygotowanie
         linii obrony. Trybunał uznał następnie, iż w celu stwierdzenia, czy wyznaczony termin ma rozsądny charakter, należy uwzględnić
         wszystkie okoliczności danej sprawy i że bardzo krótkie terminy mogą być zatem uzasadnione w szczególnych przypadkach, w szczególności
         gdy w pilny sposób należy zapobiec naruszeniu bądź gdy państwo członkowskie jest w pełni świadome stanowiska Komisji na długo
         przed wszczęciem postępowania(13). 
      
      32.   Sposób, w jaki przebiegało postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, należy zatem rozpatrzyć, uwzględniając okoliczności
         niniejszej sprawy. W następstwie otrzymanej skargi Komisja w dniu 6 maja 2003 r. zwróciła się do władz austriackich o przekazanie
         jej informacji na temat ówczesnej propozycji rozporządzenia oraz wskazanie jej uzasadnienia podejmowanego środka. Władze austriackie
         udzieliły odpowiedzi w dniu 13 czerwca 2003 r. W międzyczasie zostało przyjęte sporne rozporządzenie, które miało wejść w życie
         w dniu 1 sierpnia 2003 r. Zdaniem Komisji mogło to doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do uchybienia przez Republikę
         Austrii zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego oraz która mogła spowodować nieodwracalne skutki dla sektora transportu.
         Aby temu zapobiec, Komisja, z uwagi na okoliczności wynikające w dużym stopniu z ustalonego przez władze austriackie harmonogramu
         wprowadzenia spornego rozporządzenia, zmuszona była bardzo sprawnie przeprowadzić postępowanie poprzedzające wniesienie skargi,
         tak aby spełnić proceduralne przesłanki dotyczące zastosowania środków tymczasowych na podstawie art. 243 WE.
      
      33.   Ponadto stanowisko Komisji było znane rządowi austriackiemu przed rozpoczęciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
         oraz przed przyjęciem spornego rozporządzenia.
      
      34.   W tych okolicznościach należy uznać, iż Komisja zmuszona była przeprowadzić postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w sposób,
         w jaki miało to miejsce, oraz że terminy, które w tym kontekście wyznaczyła, nie mogą być uznane za nierozsądne. Uznanie,
         że skarga wniesiona przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu jest w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalna,
         poważnie naraziłoby na szwank zadanie powierzone Komisji w art. 211 WE, jakim jest czuwanie nad przestrzeganiem przez państwa
         członkowskie zobowiązań nałożonych na te państwa na mocy prawa wspólnotowego oraz możliwość wszczęcia, w razie konieczności,
         postępowania ustanowionego w art. 226 WE.
      
      35.   Twierdzenia rządu austriackiego, zgodnie z którymi Komisja powinna była zastosować procedurę ustanowioną w rozporządzeniu
         nr 2679/98, również należy odrzucić. Rozporządzenie to ma na celu, jak zostało to zdefiniowane w jego art. 1, umożliwienie
         szybkiego usuwania przeszkód w swobodnym przepływie towarów na rynku wewnętrznym. Bez konieczności zagłębiania się w szczegóły
         tej procedury, której podłoże stanowiły działania jednostek, takie jak te będące podstawą wyroków Trybunału w sprawie Komisja
         przeciwko Francji(14) oraz w sprawie Schmidberger(15), ale nieograniczające się tylko do tych przypadków, dość powiedzieć, że nie można uznać, iż procedura ta ustanawia wstępną
         przesłankę, jaką Komisja powinna spełnić przed rozpoczęciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 226 WE.
         Nie zastępuje ona również tego postępowania. Trybunał wielokrotnie orzekał, że „pomimo innych uprawnień Komisji wynikających
         z traktatu, służących zapewnieniu, że państwa członkowskie przestrzegają prawa wspólnotowego, Komisji przysługuje swobodne
         uznanie w podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia, bez konieczności uzasadnienia swojego wyboru,
         gdyż jego przesłanki nie wpływają na dopuszczalność skargi”(16). W związku z powyższym uprawnienia przyznane Komisji w art. 226 WE nie mogą być warunkowane bądź ograniczane w aktach wtórnego
         prawa wspólnotowego(17). Należy jednak dodać, że jeżeli postępowanie przebiegałoby zgodnie z tą procedurą, rząd austriacki – zgodnie z art. 5 rozporządzenia
         – byłby zobowiązany odpowiedzieć na pismo Komisji przed upływem pięciu dni roboczych od jego otrzymania. Mimo kontekstu różniącego
         się od postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, wydaje się osobliwe, iż rząd austriacki, aczkolwiek nie wprost, lecz
         poprzez odwołanie się do rozporządzenia, uznaje taki termin za możliwy do przyjęcia.
      
      36.   W świetle tych rozważań należy uznać skargę Komisji za dopuszczalną.
      V –    Co do istoty sprawy
      A –    Stanowisko Komisji oraz rządów niemieckiego, włoskiego i niderlandzkiego
      37.   Jak zauważyłem powyżej, Komisja twierdzi, że sporne rozporządzenie jest sprzeczne z przepisami wspólnotowymi z zakresu swobodnego
         świadczenia usług transportowych, zawartymi w rozporządzeniu nr 881/92 oraz rozporządzeniu nr 3118/93, jak i swobodnego przepływu
         towarów, który zagwarantowany jest w art. 28–30 WE. Przed odniesieniem się do tych kwestii Komisja rozważa bezpośrednie praktyczne
         oraz gospodarcze skutki wprowadzenia w życie spornego rozporządzenia.
      
      38.   Odcinek autostrady A 12, objęty zakresem zastosowania spornego rozporządzenia, jest bardzo uczęszczany z uwagi na to, iż styka
         się na nim ruch na odcinku północ‑południe pomiędzy Niemcami i Włochami oraz ruch wewnętrzny ze wschodu na zachód Austrii.
         Jak pokazują statystyki sporządzone przez władze tyrolskie, średnio 5200 pojazdów ciężarowych przejeżdża każdego dnia autostradą
         A 12 na odcinku między Wörgl a Hall. Przyglądając się dokładniej temu, w jaki sposób wprowadzenie spornego rozporządzenia
         wpłynie na transport, a także biorąc pod uwagę wyjątki odnoszące się do lokalnego ruchu drogowego, można ostatecznie stwierdzić,
         że rozporządzenie to oddziaływać będzie każdego dnia na 610 pojazdów z zagranicy oraz 130 pojazdów austriackich. Jako że wspomniany
         odcinek autostrady A 12 można ominąć jedynie poprzez rozległe objazdy, rozporządzenie zakazuje de facto całego tranzytu drogowego
         w przypadku samochodów ciężarowych przewożących towary wymienione w tym rozporządzeniu. Rząd niemiecki podkreśla, iż korzystanie
         z długich tras objazdowych przyczyni się do większego zanieczyszczenie powietrza i przeniesienia problemu na inne obszary.
         
      
      39.   Rozporządzenie wywołuje istotne skutki gospodarcze nie tylko w sektorze transportu, ale także dla producentów wymienionych
         towarów, którzy będą zmuszeni ponosić wyższe koszty transportu oraz stawić czoło logistycznym problemom związanym z wyszukiwaniem
         alternatywnych sposobów dostarczania swoich produktów klientom. Komisja oraz rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze
         interwenientów wskazują, że zagrożone są małe i średnie przedsiębiorstwa transportowe, wśród których wiele wyspecjalizowało
         się w transporcie niektórych towarów objętych zakazem. 
      
      40.   Zarówno Komisja, jak i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów zgodnie podkreślają, iż transport kolejowy
         nie może być w najbliższym czasie postrzegany jako realna alternatywa dla omawianego transportu. Odnosi się to do trzech możliwych
         sposobów transportu kolejowego zastępujących transport drogowy wskazanych towarów: transportu kolejowego, transportu nietowarzyszącego
         i transportu towarzyszącego (Rollende Landstrasse). Pomijając kwestię, że działalność przewoźnika drogowego nie polega na
         przewożeniu towarów koleją, nie można uznać tego rozwiązania za realną alternatywę dla transportu drogowego z uwagi na ograniczone
         możliwości trasy kolejowej Brenner, a także ograniczenia techniczne, opóźnienia i brak pewności działania. Nie jest ponadto
         możliwe zwiększenie w krótkim okresie czasu zdolności przewozowej kolei. Planowane w kontekście programu „Brenner 2005” zwiększenie
         zdolności przewozowej ma sprostać obecnemu zapotrzebowaniu i nie może zaspokoić dodatkowego popytu wynikającego z zakazu wprowadzonego
         przez sporne rozporządzenie. Transport koleją spowodowałby mniejszą opłacalność przewozu wskazanych towarów.
      
      41.   Z uwagi na powyższe skutki Komisja i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów twierdzą, iż sporne rozporządzenie
         w oczywisty sposób ogranicza swobodę świadczenia usług transportowych, naruszając rozporządzenie nr 881/92 i rozporządzenie
         nr 3118/93, a także swobodny przepływ wskazanych towarów, naruszając art. 28–30 WE. Rządy włoski i niderlandzki dodają, że
         łamie ono również prawo do swobodnego ruchu tranzytowego przez terytorium państwa członkowskiego, uznane przez Trybunał w wyroku
         w sprawie SIOT(18).
      
      42.   Ponadto, mimo że rozporządzenie zostało sformułowane w sposób neutralny, de facto oddziałuje ono przede wszystkim na transport
         tranzytowy. Statystyki pokazują, iż transport ten jest wykonywany w 80% przez nieaustriackie przedsiębiorstwa transportowe,
         podczas gdy przedsiębiorstwa austriackie dokonują w 80% transportu, który nie podlega rozporządzeniu. Dlatego też rozporządzenie
         to (niebezpośrednio) wprowadza dyskryminację pomiędzy krajowymi a zagranicznymi przedsiębiorstwami transportowymi. W rezultacie
         rozporządzenie to nie może być uzasadnione względami związanymi z ochroną środowiska naturalnego.
      
      43.   W sytuacji gdyby Trybunał przyjął inne stanowisko, Komisja twierdzi dodatkowo, iż sporne rozporządzenie nie może być uzasadnione
         poprzez odniesienie do dyrektyw w sprawie jakości powietrza. Z jednej strony nieograniczony sektorowy zakaz poruszania się
         nie może być oparty na art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62, z drugiej strony Komisja uznaje, iż warunki zastosowania art. 8 ust. 3
         wspomnianej dyrektywy zostały spełnione, jako że wartość dopuszczalna przewidziana dla dwutlenku azotu, powiększona o margines
         tolerancji, została znacznie przekroczona w 2002 r. Pomimo to katalog środków znajdujący się w art. 10 IG‑L nie zawiera informacji
         wymaganych w tym przepisie i w załączniku IV do dyrektywy. Rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów
         podają także w wątpliwość metodę zastosowaną do pomiaru poziomu zanieczyszczenia i prowadzącą do wniosku, że emisję dwutlenku
         azotu można w szczególności przypisać pewnej kategorii samochodów ciężarowych.
      
      44.   Mimo że rząd austriacki dąży do uzasadnienia spornego rozporządzenia zarówno względami zdrowia publicznego, jak i ochrony
         środowiska naturalnego, zdaniem Komisji i rządów uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów oczywiste jest,
         że ochrona środowiska jest podstawowym celem. Uzasadnienie odwołujące się do względów dotyczących ochrony zdrowia publicznego,
         zgodnie z art. 30 WE, jest możliwe jedynie wówczas, gdy dane towary stanowią bezpośrednie i możliwe do wykazania zagrożenie
         dla zdrowia. W tym przypadku tak wyraźnie nie jest.
      
      45.   Co więcej, sporne rozporządzenie nie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, gdyż istnieją inne środki, w mniejszym stopniu
         ograniczające swobodny przepływ towarów i swobodne świadczenie usług przewozowych. W tym względzie Komisja wspierana przez
         rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów wskazuje możliwość wprowadzenia stopniowego zakazu poruszania
         się samochodów ciężarowych należących do różnych klas (EURO‑0, 1 i 2, a w przyszłości nawet EURO‑3). Podkreśla ona również,
         że system ekopunktów przewidziany w protokóle nr 9 w sprawie transportu drogowego, kolejowego i kombinowanego w Austrii, załączony
         do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji do Unii Europejskiej
         oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (zwanym dalej „protokółem nr 9”), w znacznej mierze przyczynił
         się do pogodzenia ruchu samochodów ciężarowych z wymogami związanymi z ochroną środowiska. Inne możliwe do podjęcia środki
         to: ograniczenie ruchu samochodów ciężarowych w godzinach szczytu, zakaz poruszania się tych pojazdów nocą, ustanowienie systemu
         opłat za korzystanie z dróg w zależności od ilości emitowanych zanieczyszczeń i wprowadzenie ograniczeń prędkości. Środki
         te, które bardziej odpowiadają zasadzie zwalczania u źródła szkód wyrządzonych środowisku i zasadzie, że zanieczyszczający
         płaci, również dotyczą lokalnego ruchu i prowadzą do zmniejszenia zanieczyszczenia spowodowanego przez pojazdy, których nie
         obejmuje sporne rozporządzenie. W każdym razie rzeczone strony postępowania twierdzą, że wprowadzenie nowego zakazu poruszania
         się samochodów ciężarowych, zanim znane będą wyniki przedłużenia zakazu poruszania się nocą, byłoby przedwczesne.
      
      46.   Rząd niemiecki zauważa ponadto, że nie jest jasne, dlaczego drogowy transport towarów wymienionych w spornym rozporządzeniu
         przyczynia się w szczególny sposób do zanieczyszczenia powietrza. Jego zdaniem wybór towarów objętych zakazem jest arbitralny
         i niesprawiedliwy. Rząd niderlandzki dodaje, iż sporne rozporządzenie ma zastosowanie jedynie do jednego spośród licznych
         źródeł zanieczyszczenia we wskazanej strefie i ogranicza nawet używanie stosunkowo „czystych” samochodów ciężarowych (należących
         do klasy EURO‑3). Rząd włoski podnosi, że prawo wspólnotowe przyznaje prawo do tranzytu w stosunku do pojazdów, którym przyznane
         zostały ekopunkty. 
      
      47.   Rząd niemiecki wychodzi z założenia, że art. 10 WE zobowiązuje władze austriackie do skonsultowania się z zainteresowanymi
         państwami członkowskimi i Komisją przed przyjęciem tak radykalnego środka. Komisja uważa, że sporne rozporządzenie, jeśli
         w ogóle ma być wprowadzone, powinno być wprowadzane stopniowo, tak aby zainteresowane sektory mogły się dostosować do zmiany
         okoliczności.
      
      48.   Komisja i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów twierdzą wreszcie, że jakiekolwiek ograniczające
         transport towarów warunki, które nie były przewidziane w uregulowaniach z zakresu swobodnego świadczenia usług transportowych,
         są nie do przyjęcia. Ponieważ uwagi dotyczące art. 28 WE wskazują, że sporne rozporządzenie nie może być uzasadnione, jest
         ono zatem sprzeczne także z art. 1 i 3 rozporządzenia nr 881/92 i art. 1 i 6 rozporządzenia nr 3118/93.
      
      B –    Stanowisko Republiki Austrii
      49.   Rząd austriacki uważa, że sporne rozporządzenie jest zgodne z prawem wspólnotowym. Wskazuje on, iż Komisja nie kwestionuje,
         że w 2002 roku wartość dopuszczalna zwiększona o margines tolerancji, wynosząca 56 μg/m3, została przekroczona w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte i że w 2003 roku wartość ta została znacznie przekroczona (68 μg/m3). W tej sytuacji art. 7 i 8 dyrektywy 96/62 nałożyły na państwo członkowskie obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu
         zapewnienia, że wartość dopuszczalna jest zachowana. Właśnie w tym kontekście sporne rozporządzenie zostało przyjęte.
      
      50.   Rząd austriacki stanowczo sprzeciwia się opinii Komisji, która uważa, że wartości dopuszczalne ustanowione w dyrektywie dotyczącej
         jakości powietrza nie odnoszą się do wciąż ważnych ekopunktów. Rząd austriacki przyznaje, że protokół nr 9, który ustanawia
         system ekopunktów, wyraźnie przewiduje odstępstwa od wtórnego prawa wspólnotowego, ale odstępstwa te są wymienione w sposób
         wyczerpujący i nie obejmują dyrektyw w sprawie jakości powietrza.
      
      51.   Ponieważ badania naukowe wyraźnie świadczą o tym, że wydzielanie dwutlenku azotu przez samochody ciężarowe stanowi główne
         źródło zanieczyszczenia atmosferycznego w strefie, której dotyczy sporne rozporządzenie, ograniczenie transportu przy użyciu
         tych samochodów jest w oczywisty sposób konieczne. Aby zminimalizować skutki zakazu poruszania się na omawianym odcinku autostrady
         A 12, wybrane zostały towary, dla których transport kolejowy stanowi praktyczną i możliwą do zrealizowania alternatywę z technicznego
         i gospodarczego punktu widzenia. Wbrew temu, co twierdzi Komisja i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów,
         z zapewnień przedstawionych przez różne państwowe i prywatne przedsiębiorstwa kolejowe zarówno krajowe, jak i zagraniczne
         wynika, że zdolność przewozowa jest wystarczająca dla zaspokojenia rosnącego zapotrzebowania związanego z wprowadzeniem spornego
         rozporządzenia. Dotyczy to kombinowanego nietowarzyszącego transportu, transportu pojazdów kompletnych oraz tak zwanego „Rollende
         Landstrasse”. Ponadto istnieją także zamienne trasy drogowe. Blisko połowa drogowego ruchu tranzytowego korzystającego z korytarza
         Brenner mogłaby używać trasy, która jest krótsza lub przynajmniej równa trasie Brenner. Twierdzenie Komisji, iż wszystkie
         omawiane przewozy powinny korzystać z objazdów przez Szwajcarię lub przez Tauern jest bezpodstawne.
      
      52.   Rząd austriacki kwestionuje także argumenty dotyczące skutków gospodarczych spornego rozporządzenia dla sektora transportu,
         który charakteryzuje się strukturalną nadwyżką podaży oraz bardzo niską marżą zysku. Fakt, że rozporządzenie może nasilić
         te problemy, nie może być powodem uznania go za niezgodne z prawem.
      
      53.   Jeśli chodzi o zarzut dyskryminacyjnego charakteru spornego rozporządzenia, rząd austriacki podkreśla, iż nie obejmuje ono
         wyłącznie towarów obcego pochodzenia. Zakaz ten dotyczy wszystkich pojazdów ciężarowych, także austriackich, korzystających
         z całego omawianego odcinka autostrady A 12 przy przewozie towarów wymienionych w spornym rozporządzeniu. Wybór towarów został
         dokonany z uwagi na możliwość łatwej zmiany transportu tych towarów na transport kolejowy (Bahnaffinität, bliskość kolei),
         tak aby ograniczyć skutki, jakie wywiera sporne rozporządzenie na swobodny przepływ towarów. Znaczna część wspomnianych towarów
         jest już bowiem przewożona koleją. Na argument Komisji, że sporne rozporządzenie ma dyskryminacyjny charakter, ponieważ nie
         obejmuje przewozów, których początek lub punkt przeznaczenia znajduje się we wspomnianej strefie, rząd austriacki odpowiada,
         że sytuacja ta nie może być porównywana z transportem tranzytowym. Jedyne słuszne porównanie może dotyczyć pojazdów wjeżdżających
         i opuszczających daną strefę. Wyjątek przewidziany dla lokalnego ruchu jest uzasadniony, ponieważ przeniesienie tego typu
         ruchu do sieci kolejowej, znajdującej się wewnątrz strefy, pociągałoby za sobą dłuższą drogę do terminali końcowych, powodując
         skutki przeciwne do zamierzonych w świetle celu rozporządzenia, jakim jest zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza.
      
      54.   Jeżeli pomimo tych uwag Trybunał orzekłby, że sporne rozporządzenie wprowadza rzeczywiście pośrednią dyskryminację towarów
         z innych państw członkowskich, należałoby uznać ją za uzasadnioną względami ochrony zdrowia publicznego zgodnie z art. 30 WE,
         jak i względami związanymi z ochroną środowiska naturalnego. W związku z tym rząd austriacki podnosi, że wartości dopuszczalne
         określone w dyrektywach w sprawie jakości powietrza zostały ustanowione na poziomie uznanym za konieczny dla zapewnienia trwałej
         ochrony zdrowia ludzi, ekosystemów oraz flory. Nie jest zatem konieczne wykazanie, że każdy przykład przekroczenia tych wartości
         zagraża zdrowiu ludzi lub środowisku naturalnemu.
      
      55.   Zakaz sformułowany w spornym rozporządzeniu jest odpowiedni, konieczny i proporcjonalny do zamierzonego celu. Rząd austriacki
         nie zgadza się z tym, aby sugerowane przez Komisję i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów alternatywne
         rozwiązania mogły stanowić metody bardziej proporcjonalne względem wyznaczonego celu rzeczonego rozporządzenia. Zakaz dotyczący
         niektórych klas pojazdów EURO byłby albo niewystarczający (zakaz w odniesieniu do klas EURO‑0 i EURO‑1) albo nieproporcjonalny
         (zakaz w odniesieniu do klas EURO‑0, 1 i 2). Ten ostatni zakaz dotyczyłby 50% ruchu samochodów ciężarowych i nie uwzględniałby
         możliwości przeniesienia ruchu do sieci kolejowej. Rząd austriacki podkreśla ponadto, że wartości dopuszczalne zostały przekroczone
         pomimo zastosowania systemu ekopunktów i że przy przygotowaniu tego rozporządzenia zakaz poruszania się nocą nałożony na samochody
         ciężarowe został uwzględniony. Zakaz ustanowiony w spornym rozporządzeniu nie może być rozpatrywany jako odseparowany środek.
         Musi być on rozważany w związku z innymi strukturalnymi działaniami, podejmowanymi w celu zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza,
         takimi jak ulepszenie infrastruktury kolejowej.
      
      56.   Rząd austriacki twierdzi w końcu, że skarga Komisji w odniesieniu do zarzucanego naruszenia rozporządzenia nr 881/92 i rozporządzenia
         nr 3118/93 jest bezpodstawna, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia na poparcie tego zarzutu, ograniczając się jedynie do odesłania
         do argumentów przedstawionych w związku z podnoszonym naruszeniem art. 28 WE. Przesłanki określone w art. 38 § 3 lit. c) regulaminu
         nie są zatem spełnione.
      
      C –    Uwagi ogólne: szerszy kontekst zagadnienia
      57.   We wstępie do niniejszej opinii zauważyłem, że rozpatrywana sprawa wynika z poważniejszego problemu związanego z koniecznością
         pogodzenia intensywnej eksploatacji infrastruktury drogowej z wymaganiami dotyczącymi ochrony zdrowia publicznego i środowiska
         naturalnego. Przed rozpatrzeniem kwestii prawnych sensu stricto należy przedstawić sprawę w szerszym kontekście, tak aby znaleźć
         wyważone rozwiązanie uwzględniające podłoże problemu.
      
      58.   Po pierwsze, należy zwrócić szczególną uwagę na ramy geograficzne, w których sporne rozporządzenie ma znaleźć zastosowanie.
         Alpy stanowią naturalną barierę między, z jednej strony, Francją, Niemcami i państwami członkowskimi położonymi bardziej na
         północy oraz z drugiej strony, Włochami i częścią Bałkanów wraz ze Słowenią. Barierę tę przecinają korytarze w postaci zarówno
         przełęczy, jak i tuneli lub ich kombinacje, które zostały udostępnione dla transportu drogowego. Transalpejski tranzyt drogowy
         koncentruje się właśnie w tych korytarzach. Szybki wzrost wspólnotowego transportu drogowego doprowadził do wzmożonej eksploatacji
         infrastruktury dróg na tych trasach, a w konsekwencji do zwiększenia oddziaływania na środowisko naturalne we wspomnianych
         korytarzach oraz na ich bezpośrednie otoczenie.
      
      59.   Centralny obszar regionu alpejskiego tworzą, na północy oraz na wschodzie dwa stosunkowo małe państwa – Szwajcaria i Austria,
         a na zachodzie przygraniczny region pomiędzy Francją i Włochami. W tym przygranicznym regionie znajduje się kilka korytarzy
         tranzytowych, takich jak tunel Mont Blanc lub tunel Fréjus. Inne korytarze przecinają Szwajcarię i Austrię. Z uwagi na takie
         ukształtowanie terytorialne każdy środek podjęty przez Szwajcarię i Austrię, mający ograniczyć, skorygować lub wpłynąć na
         sposoby transportu, będzie mieć większy wpływ na drogowy transport z państw członkowskich niż na transport krajowy. Podobne
         środki wprowadzone w regionie przygranicznym między Francją a Włochami będą wywołać tego rodzaju skutki na mniejszą skalę.
      
      60.   Ze względu na to, że różnice dotyczące krajowych środków mających ograniczyć negatywne zewnętrzne skutki drogowego transportu
         towarów w korytarzach alpejskich wynikają w pełni z naturalnych i krajowych granic, kwestia, czy środki te są w sposób bezpośredni
         lub pośredni dyskryminacyjne, powinna być rozważana z należytą precyzją i rozwagą.
      
      61.   Po drugie, krajowe środki mające skorygować przepływ transportu lub wpłynąć na jego sposoby muszą, z powodów związanych z rentownością
         lokalnej i regionalnej gospodarki, zawierać odstępstwa na rzecz transportu, którego początek lub miejsce przeznaczenia znajduje
         się w tych regionach. Aspekt ten nie może zostać pominięty przez żadnego spostrzegawczego użytkownika głównych europejskich
         drogowych szlaków komunikacyjnych. Jeżeli stosunkowo małe kraje tranzytowe, takie jak Szwajcaria czy Austria, podejmują środki
         mające wpłynąć na przepływ transportu lub ograniczyć go, odstępstwa na rzecz ruchu, dla którego początek lub miejsce przeznaczenia
         znajduje się na odnośnym obszarze, są w sposób nieunikniony korzystniejsze dla przewoźników krajowych niż dla przewoźników
         z innych państw członkowskich. Skutek ten, który, jak powtarzam, wynika z ukształtowania granic krajowych, nie może być po
         prostu uznany za formę dyskryminacji, jak sugeruje Komisja i rządy uczestniczące w postępowaniu w charakterze interwenientów.
      
      62.   Po trzecie, należy w sposób bardziej szczegółowy przeanalizować zagadnienia związane ze środowiskiem naturalnym, będące przedmiotem
         spornego rozporządzenia.
      
      63.   Strony wydają zgadzać się co do faktu, że zanieczyszczenie powietrza w dolinie Inn spowodowane wydzielaniem tlenku azotu i dwutlenku
         azotu wzrosło w latach ubiegłych i że zanieczyszczenie to coraz częściej, podczas coraz dłuższych okresów i w coraz większym
         stopniu przekraczało granice dopuszczane w prawie wspólnotowym i prawie krajowym. Ponadto w miarę upływu czasu przyjęte maksymalne
         wartości dopuszczalne zaostrzają się.
      
      64.   Górne granice dopuszczalnego zanieczyszczenia środowiska naturalnego, takie jak będące przedmiotem niniejszej sprawy, tworzą
         swego rodzaju „przedział” odpowiadający zdolności środowiska do wchłaniania zanieczyszczeń z różnych źródeł na danym terenie.
         W granicach tego przedziału emisja z różnych źródeł, takich jak ruch drogowy, procesy przemysłowe i ogrzewanie budynków mieszkalnych,
         są uważane za dopuszczalne. Jeżeli istnieje ryzyko wykroczenia poza granice tego „przedziału”, należy podjąć środki, które
         zahamują działania będące źródłem takiego zanieczyszczenia.
      
      65.   Oceniając sporne rozporządzenie, należy rozważyć z jednej strony, czy środek ten jest odpowiedni do osiągnięcia celu, jakim
         jest ochrona środowiska naturalnego, i czy z drugiej strony nie narusza on w nieproporcjonalny sposób innych interesów chronionych
         prawem wspólnotowym. Odpowiedni charakter środka musi być oceniony w odniesieniu do jego skuteczności (czy prawdopodobne jest,
         iż doprowadzi on do zakładanego ograniczenia emisji w możliwym do zaakceptowania czasie?), możliwości zrealizowania go w praktyce
         (czy stanowi on skuteczny środek do osiągnięcia zamierzonego celu?) oraz jego wykonalności (czy możliwe jest zmuszenie podmiotów
         gospodarczych do zmiany zachowań w zamierzony sposób?). Proporcjonalność środka powinna być oceniona z uwzględnieniem możliwych
         alternatywnych rozwiązań względem drogowego transportu omawianych towarów oraz związanej z tym relacji wydajności środka w stosunku
         do jego kosztów. Wreszcie, analizując odpowiedni charakter i proporcjonalność środka, istotne może być ustalenie, czy dotyczy
         on najbardziej dynamicznego źródła zanieczyszczenia, tj. źródła odpowiedzialnego za stosunkowo duży wzrost emisji, które w rezultacie
         o wiele bardziej przyczynia się do ogólnego zwiększania emisji.
      
      66.   Oczywiste jest, że biorąc pod uwagę różnorodność czynników oraz interesów, które należy uwzględnić, można przyjąć, że więcej
         niż jedna kombinacja środków mogłaby być w danej sytuacji odpowiednia i proporcjonalna. Dlatego też należy być ostrożnym w przyjmowaniu
         założenia, że „inne” środki byłyby „bardziej skuteczne”, „bardziej proporcjonalne” lub „mniej ograniczające”. Chociaż może
         mieć to miejsce, w przypadku gdy oceniane są one w świetle tylko jednego chronionego interesu, sytuacja może się zmienić,
         gdy środki te analizowane są z uwzględnieniem innych interesów.
      
      67.   To w pewnym stopniu dla poprawy przejrzystości procesu decyzyjnego dotyczącego ustalanie polityki w tym zakresie, art. 7 ust. 3
         i art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 nakładają na państwa członkowskie znajdujące się we wskazanej w tych przepisach sytuacji obowiązek
         ustalania „planów” i „programu” zmierzających do zmniejszenia emisji, o których mowa w dyrektywach w sprawie jakości powietrza.
         
      
      68.   Po czwarte, należy zauważyć, że każdy środek mający wpłynąć na przepływ i sposoby transportu oddziałuje na istniejący układ
         sektora transportowego. Takie środki w nieunikniony sposób będą oddziaływać na strukturę kosztów zainteresowanych przedsiębiorstw
         transportowych jak też – w szczególności gdy mają one na celu wprowadzenie zmiany co do stosowanych zasad transportu – wpłyną
         one na dotyczącą go logistykę. Pewne kategorie przedsiębiorstw transportowych są lepiej od innych wyposażone, aby przystosować
         się do nowej sytuacji. W końcu kombinacja środków, która w odniesieniu do niektórych kategorii załadunku zmierza do zastąpienia
         transportu drogowego transportem kolejowym, wywoła z definicji znaczące zmiany, jeśli chodzi o konkurencję na różnych rynkach
         usług transportowych i pomiędzy nimi. Jest to niemożliwy do uniknięcia i w niektórych przypadkach zamierzony skutek takich
         środków.
      
      69.   W świetle tego argumenty Komisji i rządów biorących udział w postępowaniu w charakterze interwenientów, oparte na gospodarczym
         oddziaływaniu spornego rozporządzenia na pewną część sektora transportu drogowego, nie mogą być bezwarunkowo zaakceptowane.
         Zachowują one ważność tylko w takim stopniu, w jakim omawiane skutki zostały spowodowane przez nieracjonalne i nieproporcjonalne
         elementy takich środków. Gdyby było odwrotnie, nawet konieczne i proporcjonalne środki, których celem jest zmniejszenie emisji
         zanieczyszczeń przez pojazdy ciężarowe, nie byłyby dozwolone. Uważam, że stronnicze stanowisko Komisji w tej sprawie wywołuje
         odwrotny skutek. Powrócę do tej kwestii poniżej.
      
      D –    Analiza prawna: sposób ujęcia
      70.   Pomimo że zasadniczy argument Komisji zmierza do wykazania, iż sporne rozporządzenie jest sprzeczne z rozporządzeniem nr 881/92
         i rozporządzeniem nr 3118/93, analiza prawna zawarta w skardze skupia się na zarzucanej niezgodności z art. 28 WE. Kwestia
         zgodności z dyrektywami w sprawie jakości powietrza jest traktowana w aspekcie możliwości uzasadnienia rozporządzenia względami
         związanymi z ochroną środowiska naturalnego. Zarzucane naruszenie rozporządzenia nr 881/92 i rozporządzenia nr 3118/93 jest
         następnie przedstawione w bardzo pobieżny sposób.
      
      71.   Nie uważam, aby stanowisko to było w pełni poprawne z systemowego punktu widzenia. Jako że rząd austriacki twierdzi, iż sporne
         rozporządzenie było oparte na IG‑L, która dokonała transpozycji dyrektyw w sprawie jakości powietrza do prawa austriackiego,
         należy przede wszystkim zbadać, czy i w jakim stopniu rzeczone rozporządzenie pokrywa się z odpowiednimi przepisami tych dyrektyw.
         Jeśli dyrektywy w sprawie jakości powietrza nie zawierają jakiejkolwiek podstawy dla tego rozporządzenia, należy określić,
         czy w odniesieniu do zarzucanych ograniczeń w swobodnym przepływie towarów jest ono zgodne z art. 28 i 30 WE. Ostatecznie,
         co się tyczy ograniczenia swobody świadczenia usług transportowych, należy rozważyć kwestię zarzucanego naruszenia rozporządzenia
         nr 881/92 i rozporządzenia nr 3118/93.
      
      E –    Zgodność z dyrektywami w sprawie jakości powietrza
      72.   Zasadniczym instrumentem osiągnięcia celów ustanowionych w art. 1 dyrektywy 96/62 jest wyznaczenie wartości dopuszczalnych
         dla różnych substancji zanieczyszczających powietrze w celu dokonania oceny jakości otaczającego powietrza oraz ustalenia,
         kiedy należy podjąć odpowiednie środki zapobiegające lub zaradcze. Takie wartości dopuszczalne zostały ustalone w dyrektywie
         1999/30 dla dwutlenku azotu i tlenku azotu. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy 96/62 stanowi, że „w przypadkach gdy istnieje ryzyko
         przekroczenia wartości dopuszczalnych” państwa członkowskie „sporządzają plany działań […] w celu zmniejszenia tego niebezpieczeństwa”.
         Takie plany zgodnie z tym przepisem mogą zawierać „możliwości […] zawieszenia działalności […] z ruchem pojazdów mechanicznych
         włącznie”. Jeżeli ustalone zostanie, że poziom zawartości zanieczyszczeń jest wyższy od wartości dopuszczalnych zwiększonych
         o margines tolerancji, art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 stanowi, że państwa członkowskie „podejmują środki zmierzające do zapewnienia
         przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie”. Takie plany lub programy
         są publicznie dostępne i powinny zawierać informacje wymienione w załączniku IV do dyrektywy 96/62. 
      
      73.   Zasadniczo w tych ramach ma być badana zgodność spornego rozporządzenia z dyrektywami dotyczącymi jakości powietrza. Biorąc
         pod uwagę argumenty przedstawione przez Komisję i rząd austriacki, ocena powinna skupić się na dwóch głównych aspektach: po
         pierwsze, czy dyrektywy w sprawie jakości powietrza nakładają na państwa członkowskie obowiązek działania, w przypadku gdy
         wartość dopuszczalna zostanie przekroczona, i po drugie, na jaką skalę ma być podjęta akcja, tj. jaki typ środków należy przyjąć.
      
      74.   Chciałbym przede wszystkim zauważyć, że Komisja nie kwestionuje faktu, że roczna dopuszczalna wartość dla dwutlenku azotu
         zwiększona o margines tolerancji, wynosząca 56 μg/m3, została przekroczona w latach 2002 i 2003 w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte. Mimo że metoda stosowana przy pomiarach poziomu
         dwutlenku azotu była przez rządy niemiecki i włoski krytykowana, Komisja nie podniosła tej kwestii. Fakt ten został również
         potwierdzony przez Prezesa Trybunału w postanowieniu z dnia 2 października 2003 r.(19) Dla potrzeb niniejszego postępowania możemy uznać, że strony zgadzają się co do okoliczności faktycznych leżących u podstawy
         spornego rozporządzenia.
      
      75.   Druga wstępna uwaga w ramach niniejszej części dotyczy faktu, że IG‑L w niekwestionowany sposób dokonało prawidłowej transpozycji
         dyrektyw w sprawie jakości powietrza.
      
      76.   Zdaniem rządu austriackiego rozstrzygnięcie kwestii, czy władze tego państwa były zobowiązane podjąć działania po stwierdzeniu,
         że roczna wartość dopuszczalna dla dwutlenku azotu została przekroczona, znajduje odpowiedź w jasnym sformułowaniu art. 7
         ust. 3 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62. Te dwa przepisy są zredagowane w formie nakazu i stanowią, że w sytuacjach w nich
         opisanych państwa członkowskie „podejmują” określone działania. 
      
      77.   Pomimo że, jak podkreślili Komisja oraz rząd niemiecki, wartości dopuszczalne dla dwutlenku azotu muszą być przestrzegane
         dopiero od 2010 r., nie oznacza to, że ustanowiona już wartość dopuszczalna nie wywołuje skutków prawnych. Wręcz przeciwnie,
         jeżeli dyrektywa wyznacza tak jasno sprecyzowany skutek, który ze swojej natury może być osiągany jedynie stopniowo, oznacza
         to, że państwa członkowskie muszą dążyć do osiągnięcia tego skutku w wyznaczonym limicie czasu. Jeżeli wstrzymywanie się od
         podjęcia odpowiednich działań mogłoby spowodować, że osiągnięcie zamierzonego skutku w wyznaczonym w dyrektywach w sprawie
         jakości powietrza czasie mogłoby być trudniejsze, a nawet stałoby się pozorne, byłoby to sprzeczne z zobowiązaniami państw
         członkowskich wynikającymi z art. 10 WE w związku z art. 249 akapit trzeci WE(20). Nie można zatem wywnioskować z faktu, iż wyznaczone w załączniku II do dyrektywy 1999/30 wartości dopuszczalne dla dwutlenku
         azotu i tlenku azotu powinny być osiągnięte dopiero w 2010 r., że art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 nie zawierają
         obowiązku podjęcia odpowiednich działań, jeżeli wartości te zostaną przekroczone przed tą datą.
      
      78.   Władze austriackie w uzasadniony sposób mogły uznać, że zobowiązane są do podjęcia działań na mocy dyrektywy 96/62, po tym
         jak stwierdzone zostało, że roczne wartości dopuszczalne dwutlenku azotu ustanowione w załączniku II do dyrektywy 1999/30
         zostały przekroczone. 
      
      79.   Należy następnie odpowiedzieć na pytanie, czy sporne rozporządzenie jest uzasadnione w świetle art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3
         dyrektywy 96/62. Jak zostało podkreślone powyżej, dyrektywa 96/62 przyjmuje rozróżnienie pomiędzy z jednej strony sytuacją,
         w której występuje ryzyko zwiększenia wartości dopuszczalnych, a z drugiej strony sytuacją, gdy poziom substancji zanieczyszczających
         środowisko jest wyższy od wartości dopuszczalnych powiększonych o margines tolerancji. W niniejszej sprawie, w której władze
         austriackie ustaliły, że roczna wartość dopuszczalna dla dwutlenku azotu została przekroczona, oczywiste jest, że sporne rozporządzenie
         musi zostać ocenione w świetle art. 8 ust. 3, a nie art. 7 ust. 3 dyrektywy 96/62. Należy w szczególności zdecydować, czy
         sporne rozporządzenie powinno być uznane za realizację planu czy też programu w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62,
         co zakładałoby, iż art. 10, 11 i 14 IG‑L stanowią taki plan lub program.
      
      80.   Ogólnie rzecz ujmując, pojęcie planu lub programu zakłada, że dany problem jest zidentyfikowany i przeanalizowany oraz że
         przewidziane zostają środki uznane za konieczne do jego rozwiązania jak też harmonogram ich wprowadzenia w życie. W porównywalnym
         kontekście, dotyczącym dyrektywy w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami, scharakteryzowałem plan działań jako dokument
         ramowy obejmujący szereg środków mających doprowadzić do osiągnięcia wyznaczonego celu w określonych ramach czasowych przy
         założeniu, że środki te są odpowiednie do osiągnięcia tego celu i że są one wystarczająco spójne. Co ważne, taki plan lub
         program stanowi autonomiczne i rozpoznawalne ramy dla ogółu środków zmierzających do osiągnięcia celu politycznego(21). Trybunał w zwięzły sposób zgodził się z tym stanowiskiem, uznając, że program działań powinien stanowić „zorganizowany i spójny
         system zaplanowany z myślą o osiągnięciu szczególnego celu”(22).
      
      81.   Fakt, że pojęcie planu czy programu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62, użyte jest w takim właśnie znaczeniu,
         potwierdza załącznik IV do dyrektywy. Wymienia on informacje, jakie powinny znaleźć się w planach lub programach. Informacje
         te dotyczą szczegółów na temat miejsca wystąpienia zanieczyszczenia przekraczającego normy, źródła tego zanieczyszczenia,
         a także obejmują analizę sytuacji oraz opis istniejących i planowanych środków. Środki planowane w ramach takiego programu
         mogą być skuteczne w osiąganiu wartości dopuszczalnej, jedynie gdy są w szczególny sposób opracowane w celu zmniejszenia poziomu
         niektórych zanieczyszczeń, uwzględniając wszystkie istotne geograficzne warunki danego regionu. 
      
      82.   Należy dokonać rozróżnienia pomiędzy z jednej strony krajowym ustawodawstwem upoważniającym odpowiednie władze do podjęcia
         pewnego rodzaju środków, w przypadku gdyby wartości dopuszczalne zostały przekroczone, i z drugiej strony planami lub programami
         wskazującymi, jakie środki będą odpowiednie i skuteczne dla zmniejszenia poziomu niektórych substancji zanieczyszczających
         w szczególnych warunkach naturalnych i geograficznych danego obszaru. Ustawodawstwo krajowe stanowi formalną podstawę i określa
         warunki przyjęcia środków, podczas gdy plany lub programy dotyczą konkretnych środków, które należy podjąć w danej sytuacji.
         
      
      83.   Katalog środków ustanowiony w art. 10 IG‑L oraz zasady określone w art. 11 IG-L i odpowiednie przepisy dotyczące transportu
         zawarte w art. 14 IG‑L są zbyt ogólne, aby można uznać je za plan lub program w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 czy
         w rozumieniu bardziej szczegółowych przepisów załącznika IV do dyrektywy 96/62. Nie są one same w sobie związane z jakąś szczególną
         sytuacją faktyczną. Chociaż sporne rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie tych przepisów IG‑L i mogłoby stanowić element
         planu lub programu, to w sposób oczywisty nie zostało ono przyjęte w ramach ogółu środków mającego, tak jak określiłem w pkt 80,
         spójny charakter, który ma na celu zmniejszenie emisji dwutlenku azotu w omawianej strefie.
      
      84.   W tej kwestii uważam zatem, że sporne rozporządzenie nie może być oparte na art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62.
      85.   Jednak art. 176 WE umożliwia państwom członkowskim przyjęcie bardziej restrykcyjnych środków w zakresie ochrony środowiska
         naturalnego niż te, które zostały przyjęte na mocy art. 175 WE. Środki te muszą być zgodne z innymi przepisami traktu WE.
         W rezultacie należy obecnie rozważyć zgodność spornego rozporządzenia z przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu towarów
         oraz swobody świadczenia usług transportowych.
      
      F –    Zgodność z art. 28 i 30 WE
      86.   Artykuły 28–30 WE gwarantują swobodny przepływ towarów we Wspólnocie, co obejmuje nie tylko swobodę w zakresie przywozu i wywozu
         towarów zarówno z  innych państw członkowskich, jak i do nich, ale również swobodny tranzyt towarów przez terytorium państw
         członkowskich. Jak stwierdził Trybunał w wyroku w sprawie SIOT(23), „jako konsekwencję unii celnej oraz we wzajemnym interesie państw członkowskich należy uznać istnienie ogólnej zasady swobodnego
         tranzytu towarów we Wspólnocie”(24). Zakazane są wszelkie (niecenowe) przeszkody w odniesieniu do tych swobód, chyba że mogą być uzasadnione poprzez odwołanie
         do art. 30 WE lub orzecznictwa Trybunału. W niniejszej sprawie uzasadniające względy przywoływane przez rząd austriacki dotyczą
         ochrony zdrowia ludzi i środowiska naturalnego. Nawet jeśli cele te mogą stanowić uzasadnienie dla spornego rozporządzenia,
         będzie można uznać je za zgodne z przepisami dotyczącymi swobodnego przepływu towarów jedynie wówczas, gdy nie będzie ono
         ograniczać swobodnego przepływu bardziej, niż jest to konieczne dla osiągnięcia rzeczonych celów.
      
      1.      Czy sporne rozporządzenie ma ograniczający charakter?
      87.   Poprzez całkowity zakaz poruszania się pojazdów o masie powyżej 7,5 tony przewożących określone kategorie towarów na odcinku
         jednego z najważniejszych szlaków komunikacyjnych pomiędzy południowymi Niemcami a północnymi Włochami, sporne rozporządzenie
         w oczywisty sposób stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie i swobodnym tranzycie tych towarów. Zakaz zmusza przewoźników
         i producentów towarów do szukania alternatywnych tras lub innych sposobów transportu, co powoduje podniesienie kosztów i w niektórych
         przypadkach może doprowadzić do utraty rynków, jeżeli wywóz tych towarów stanie się nieopłacalny. Biorąc pod uwagę diametralnie
         różne poglądy i statystyki przedstawione przez Komisję i rząd austriacki – jeśli chodzi o zdolność istniejącej infrastruktury
         kolejowej do przyjęcia zwiększonego zapotrzebowania wynikającego z zakazu ustanowionego w spornym rozporządzeniu – nie jest
         jasne, czy w krótkim czasie towary, o których mowa, mogą być z łatwością skierowane do transportu kolejowego. Skutki rozporządzenia
         są zaostrzone poprzez wejście w życie zakazu jedynie dwa miesiące po przyjęciu i opublikowaniu rozporządzenia, co uniemożliwia
         dotkniętym sektorom znalezienie w rozsądnym czasie alternatywnych rozwiązań dla transportu omawianych towarów.
      
      88.   Państwa członkowskie mają szczególny obowiązek zapewnienia swobodnego przepływu towarów na głównych trasach tranzytowych we
         Wspólnocie, jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie Schmidberger w związku z autostradą Brenner w sprawie dotyczącej działań
         osób fizycznych(25). Oznacza to, że w kontekście tranzytu między państwami członkowskimi fizyczny transport towarów na głównych drogowych szlakach
         komunikacyjnych we Wspólnocie powinien być co do zasady zagwarantowany. Całkowity zakaz transportu pewnych kategorii towarów
         na tych szlakach stanowi faktycznie blokadę równoznaczną z blokadą będącą przedmiotem wyroków w sprawie Komisja przeciwko
         Francji(26) oraz w sprawie Schmidberger. Biorąc pod uwagę dokonaną przez Trybunał rozszerzającą wykładnię pojęcia środku o skutku równoważnym
         do ograniczeń ilościowych(27), bez wątpienia chodzi o środek zakazany w art. 28 WE.
      
      2.      Czy sporne rozporządzenie ma dyskryminacyjny charakter?
      89.   Należy następnie ustalić, czy sporne rozporządzenie ma dyskryminacyjny charakter. Jest to istotne dla określenia względów,
         na jakie można się powołać w celu jego uzasadnienia. Zgodnie z ogólnym stanowiskiem Trybunału co do możliwości uzasadnienia
         ograniczeń w handlu wewnątrzwspólnotowym, jedynie środki stosowane bez rozróżnienia w stosunku do towarów krajowych i towarów
         przywożonych z innych państw członkowskich mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu powszechnego, do których należy
         ochrona środowiska naturalnego. Jeżeli środek musi być uznany za pośrednio dyskryminacyjny, może być uzasadniony jedynie względami
         wymienionymi w art. 30 WE.
      
      90.   Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyskryminacja może powstać jedynie w wyniku zastosowania różnych zasad w podobnych sytuacjach
         lub zastosowania tej samej zasady w różniących się sytuacjach(28).
      
      91.   Podniesione zostało, że dyskryminacja spowodowana przez sporne rozporządzenie polega na tym, że dotyka znacznie bardziej przewoźników
         drogowych z innych państw członkowskich aniżeli przewoźników austriackich. Podczas gdy 80% ruchu tranzytowego przewożącego
         omawiane towary poprzez „strefę ochronną” to ruch przewoźników drogowych z innych państw członkowskich, objęty wyjątkiem lokalny
         ruch i transport rzeczonych towarów, dla których początek i miejsce przeznaczenia znajduje się w strefie ochronnej, to w 80%
         ruch i transport przewoźników austriackich. Powstaje pytanie, czy ta różnica w oddziaływaniu na austriackich i nieaustriackich
         przewoźników drogowych przewożących omawiane towary stanowi istotnie pośrednią dyskryminację.
      
      92.   Trybunał stanął przed podobnym pytaniem w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Austrii(29), która dotyczyła zróżnicowanych opłat pobieranych za użytkowanie autostrady Brenner. W tej sprawie opłaty nakładane na pojazdy
         mające więcej niż trzy osie, przemierzające całą trasę autostrady Brenner, były znacznie wyższe niż te pobierane od tej samej
         kategorii pojazdów pokonujących jedynie część trasy. W obliczu faktu, że znacząca większość pojazdów pokonujących całą trasę
         nie była zarejestrowana w Austrii, podczas gdy większość pojazdów pokonujących jedynie część trasy była zarejestrowana w tym
         państwie, i ponieważ obie kategorie pojazdów uznawane były za będące w podobnej sytuacji, Trybunał orzekł, że zmiana rzeczonych
         opłat spowodowała korzystniejsze traktowanie przewoźników austriackich(30). Wniosek ten potwierdza geneza ustawodawczych zmian w zakresie opłat, z której wynikało, że nacisk położono na konieczność
         „ochrony krajowych przewoźników przed drastycznymi obciążeniami wynikającymi z takich zmian opłat”(31).
      
      93.   W przeciwieństwie do wysokości opłat, które były przedmiotem sprawy dotyczącej autostrady Brenner, sporne rozporządzenie nie
         dokonuje rozróżnienia pomiędzy różnymi kategoriami pojazdów w taki sposób, by bezpośrednio faworyzować transport towarów pojazdami
         austriackimi. Zakaz stosuje się bez rozróżnienia do wszystkich pojazdów ciężarowych o masie powyżej 7,5 tony przewożących
         towary wymienione w rozporządzeniu. Chociaż prawdą jest, że zakaz zawarty w rozporządzeniu wpływa bardziej na ruch tranzytowy
         zagranicznych pojazdów ciężarowych pomiędzy południowymi Niemcami a północnymi Włochami niż na transport wykonywany przez
         pojazdy austriackie, pojawia się pytanie, czy fakt ten sam w sobie jest wystarczający, by uznać, że zakaz ten stanowi pośrednią
         dyskryminację w stosunku do ruchu tranzytowego. Należy też rozważyć, czy fakt, że odstępstwa na rzecz transportu, którego
         początek lub miejsce przeznaczenia znajdują się w strefie ochronnej, co przynosi więcej korzyści austriackim spółkom transportowym,
         prowadzi do tego samego wniosku.
      
      94.   Jak wskazałem w pkt 58 i nast. niniejszej opinii, dokonując oceny, czy sporne rozporządzenie stanowi pośrednią dyskryminację
         wobec zagranicznych przewoźników drogowych, należy rozpatrywać rzeczone rozporządzenie w szczególnym kontekście geograficznym,
         w którym ma ono znaleźć zastosowanie. Uważam, że skupianie się w tym względzie na porównaniu bezpośrednich skutków rozporządzenia
         dla różnych kategorii zainteresowanych przewoźników stanowi zbytnie uproszczenie i jest zbyt formalistyczne. Uwzględniając
         zakładany cel rozporządzenia, jakim jest zastąpienie drogowego transportu niektórych przewożonych luzem towarów transportem
         kolejowym, kryterium wyboru towarów objętych zakazem transportu jest neutralne. Rozporządzenie musi być rozpatrywane jako
         złożona całość, która nie dotyczy wyłącznie transportu wykonywanego przy użyciu pewnych pojazdów jako takich bądź omawianych
         towarów jako takich. Dotyczy ono połączenia tych dwóch elementów, co wyjaśnia przypuszczalna możliwość zastąpienia tych przewozów
         transportem kolejowym. Uwzględniając, że założeniem rozporządzenia jest oddziaływanie na sposoby transportu wykorzystywanego
         dla przewozu tych towarów, i mając na względzie szczególne położenie geograficzne Republiki Austrii, rozporządzenie w naturalny,
         immanentny i niemożliwy do uniknięcia sposób wpływa bardziej na zagraniczny tranzyt niż na krajowy transport omawianych towarów.
         Ponadto właściwe dla takiego rozporządzenia jest, że ustanawia ono odstępstwa dla transportu, który zaczyna się i kończy w strefie
         ochronnej.
      
      95.   Rozpatrując całościowo i biorąc pod uwagę ogólny kontekst, nie uważam, aby sporne rozporządzenie mogło być uznane za (pośrednio)
         dyskryminacyjne.
      
      3.      Czy sporne rozporządzenie jest uzasadnione?
      96.   Sporne rozporządzenie zostało przyjęte wyraźnie w celu ochrony środowiska naturalnego i zdrowia publicznego w strefie ochronnej.
         Ponieważ twierdzę, że rozporządzenie nie jest dyskryminacyjne, obydwa aspekty mogą być, co do zasady, przywołane przez rząd
         austriacki dla uzasadnienia ograniczenia swobodnego przepływu towarów, które ono ustanawia.
      
      97.   W niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, że wartość dopuszczalna dwutlenku azotu powiększona o margines tolerancji
         została przekroczona w dwóch kolejnych latach. W takim przypadku – jak wskazałem powyżej w pkt 78 – art. 8 ust. 3 dyrektywy
         96/62 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia działań mających zapobiegać takiej sytuacji oraz podjęcia środków
         w ramach planu lub programu mającego zapewnić zachowanie wartości dopuszczalnych. Pomimo że uznałem, iż rozporządzenie oparte
         na IG‑L nie spełnia wymogów art. 8 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, uważam, że jest zgodne ze szczególnym, założonym w dyrektywie
         celem, jakim jest ochrona jakości powietrza, oraz z bardziej ogólnym celem, jaki stanowi ochrona środowiska naturalnego w omawianej
         strefie. Fakt zauważony przez rząd niderlandzki, iż sporne rozporządzenie odnosi się wyłącznie do jednego źródła zanieczyszczeń
         powietrza i pomija pozostałe, nie wpływa na to, że może być ono uzasadnione względami związanymi z ochroną środowiska naturalnego.
         O ile prawdą jest, że problem ochrony środowiska naturalnego może być pomyślnie rozwiązany jedynie poprzez podjęcie całościowych
         działań strukturalnych, nie może to być warunkiem zasadności pojedynczych środków przyjętych w tym celu.
      
      98.   Rząd austriacki próbuje uzasadnić sporne rozporządzenie, powołując się na względy dotyczące zdrowia publicznego w rozumieniu
         art. 30 WE. W tej kwestii należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątki od zasady swobodnego przepływu
         towarów określone w tym przepisie podlegają zawężającej wykładni. Władze krajowe, które powołując się na względy związane
         z ochroną zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochroną roślin, muszą w każdym przypadku wykazać, że dane produkty z uwagi
         na ich właściwości stanowią rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia publicznego(32). Oczywiste jest, że produkty objęte spornym rozporządzeniem nie stanowią jakiegokolwiek zagrożenia tego typu. Tam, gdzie
         ochrona środowiska w większym lub mniejszym stopniu zbiega się z ochroną zdrowia publicznego, ten ostatni aspekt powinien
         być rozpatrywany jako stanowiący część celu związanego z ochroną środowiskowej naturalnego. Fakt, iż polityka w dziedzinie
         środowiska naturalnego ma przyczyniać się do ochrony zdrowia ludzkiego w szerokim znaczeniu, potwierdza opis celów Wspólnoty
         zawarty w art. 174 ust. 1 WE. Jeżeli sporne rozporządzenie zostało również przyjęte ze względów związanych z ochroną zdrowia
         publicznego, chodziło o ten aspekt rozumiany w szerszym, bardziej pośrednim znaczeniu, przy czym nie uważam, żeby ochrona
         zdrowia publicznego odgrywała niezależną rolę w okolicznościach niniejszej sprawy.
      
      99.   Jednakże bardziej istotną kwestią, która pojawia się w niniejszej sprawie – jeżeli Trybunał orzekłby przeciwieństwie do mojego
         stanowiska, że sporne rozporządzenie ustanawia pośrednią dyskryminację w stosunku do samochodów ciężarowych przewożących wymienione
         towary z innych państw członkowskich – jest to, czy można je uznać za uzasadnione względami związanymi z ochroną środowiska
         naturalnego.
      
      100. Trybunał rozważał tę kwestię od początku lat dziewięćdziesiątych przy okazji różnych spraw, odstępując w swych wyrokach od
         zazwyczaj zajmowanego stanowiska co do możliwości powołania się, dla uzasadnienia krajowych ograniczeń w swobodnym przepływie
         towarów, na dotyczące interesu publicznego cele niewymienione w art. 30 WE.
      
      101. I tak w wyroku w sprawie dotyczącej odpadów z Walonii(33), ustaliwszy najpierw, że nadrzędne względy mogą być przywołane jedynie w przypadku środków stosowanych bez rozróżnienia wobec
         krajowych i przywożonych produktów, Trybunał stwierdził, że „dla dokonania oceny, czy rozważana przeszkoda ma dyskryminacyjny
         charakter [zasadniczo chodziło o zakaz przywozu odpadów z rejonów położonych poza obszarem Wallonii], należy wziąć pod uwagę
         szczególny charakter odpadów”(34). Na podstawie między innymi wyrażonej w art. 174 ust. 2 WE zasady naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła Trybunał
         orzekł, iż „biorąc pod uwagę różnice pomiędzy odpadami wytwarzanymi w różnych miejscach oraz ich powiązanie z miejscem wytwarzania,
         zaskarżone środki nie mogą być uznane za dyskryminacyjne”(35). W tym przypadku Trybunał po prostu ponownie określił charakter omawianych środków tak, aby spełniały one przesłanki powołania
         się na nadrzędne względy uzasadniające ograniczenie w przywozie.
      
      102. Sprawa Aher‑Waggon(36) dotyczyła przyjętego w Niemczech środka, który uzależniał pierwszą rejestrację na terytorium Niemiec samolotu uprzednio zarejestrowanego
         w innym państwie członkowskim od spełniania surowszych norm w zakresie poziomu hałasu niż te określone w dyrektywie i który
         jednocześnie ustanawiał wyjątek w stosunku do samolotów zarejestrowanych na tym terytorium przed wprowadzeniem w życie tej
         dyrektywy. Chociaż środek ten był wyraźnie dyskryminacyjny, jako że starsze samoloty były traktowane inaczej w zależności
         od państwa członkowskiego, w którym były zarejestrowane, Trybunał nie zajął się tym aspektem i orzekł, że „taka przeszkoda
         […] może być uzasadniona względami dotyczącymi zdrowia publicznego i ochrony środowiska naturalnego”(37).
      
      103. Środek będący przedmiotem sprawy PreussenElektra(38) nakładał na przedsiębiorstwa działające w Niemczech obowiązek kupowania energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł
         energii po minimalnych cenach i obciążał zarządzających siecią opłatami bez przyznania im rekompensaty. Ponieważ środek ten
         wyraźnie faworyzował krajowych producentów „zielonej” energii elektrycznej, nie można było uznać, że znajduje on zastosowanie
         bez różnicy w stosunku do krajowej i przywożonej energii elektrycznej. Ponownie pomijając jednak kwestię charakteru środka,
         Trybunał uznał, że „dla dokonania oceny, czy taki obowiązek zakupu jest niemniej jednak zgodny z art. 30 traktatu, należy
         wziąć pod uwagę, po pierwsze, cel omawianego przepisu, a po drugie, szczególne cechy rynku energii elektrycznej”(39). Uznawszy, że rzeczony środek miał na celu ochronę środowiska naturalnego, przyczyniając się do zmniejszenia emisji gazów
         cieplarnianych, będących jedną z głównych przyczyn zmian klimatu, z którymi Wspólnota Europejska i państwa członkowskie zobowiązały
         się walczyć w ramach międzynarodowych ustaleń, takich jak protokół z Kioto, i że zgodnie z art. 174 ust. 2 WE i art. 6 WE
         wymogi w zakresie ochrony środowiska naturalnego muszą być włączone w określanie i wprowadzenie w życie innych rodzajów polityki
         wspólnotowych, Trybunał stwierdził, że „na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego w zakresie rynku energii elektrycznej”
         rozważany środek nie był niezgodny z art. 28 WE(40). Warto zauważyć, że Trybunał nie zbadał proporcjonalnego charakteru obowiązku zakupu w świetle celów związanych z ochroną
         środowiska naturalnego.
      
      104. Z trzech spraw dotyczących art. 28 WE wynikałoby, że Trybunał uznaje konieczność dostosowania środków podjętych dla ochrony
         środowiska naturalnego, mimo że wywierają one bardziej ograniczające skutki na handel towarami przywożonymi niż towarami wyprodukowanymi
         na terytorium krajowym. Mimo to do chwili obecnej Trybunał nie wskazał wyraźnie, w jakich warunkach środki, które nie są stosowane
         bez różnicy do produktów zagranicznych i krajowych, mogą jednakże być uzasadnione względami dotyczącymi ochrony środowiska
         naturalnego. Orzecznictwo pozostaje w tej kwestii niejasne i podzielone.
      
      105. W opinii do wyroku w sprawie Preussen Elektra rzecznik generalny Jacobs również rozważał tę kwestię i zwrócił się do Trybunału
         o zajęcie jasnego stanowiska dla zapewnienia niezbędnego bezpieczeństwa prawnego. Stwierdził on, że istnieją dwa szczególne
         powody, dla których Trybunał powinien zająć bardziej elastyczne stanowisko, jeśli chodzi o nadrzędne względy związane z ochroną
         środowiska naturalnego. Po pierwsze, od czasu traktatu amsterdamskiego ochronie środowiska naturalnego została przypisana
         w traktacie WE bardziej istotna rola w stosunku do roli określonej wcześniej. Zgodnie z art. 6 WE przy ustalaniu polityki
         Wspólnoty w dziedzinach, o których mowa w art. 3 WE i które obejmują rynek wewnętrzny, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony
         środowiska naturalnego. Po drugie, krajowe środki w zakresie ochrony środowiska naturalnego „mogą z uwagi na swą naturę dokonywać
         rozróżnienia na podstawie charakteru szkody i jej źródła i z tego powodu mogą być uznane za dyskryminacyjne”(41).
      
      106. Podzielam stanowisko rzecznika generalnego Jacobsa w tej kwestii. Od czasu przyjęcia w 1986 r. Jednolitego aktu europejskiego
         ochrona środowiska naturalnego stawała się podstawowym celem polityki wspólnotowej, wyrażonym nie tylko w ramach zasady integracji
         politycznej, o której to zasadzie mowa w art. 6 WE, ale obecnym również w zestawieniu zadań Wspólnoty w art. 2 WE. Ponadto
         uznano, że ochrona środowiska naturalnego może stanowić uzasadnienie restrykcyjnych środków nie w rozumieniu art. 30 WE, ale
         na podstawie art. 95 ust. 4 i 5 WE, który umożliwia państwu członkowskiemu utrzymanie lub wprowadzenie przepisów surowszych
         niż harmonizujący środek. Prawdą jest, że Komisja musi zgodnie z art. 95 ust. 6 WE sprawdzić, czy dane przepisy krajowe nie
         stanowią arbitralnej dyskryminacji bądź ukrytego ograniczenia w handlu między państwami członkowskimi. Moim zdaniem takie
         kryterium oceny nie wyklucza, że środek wywierający inne skutki w zależności od tego, czy chodzi o towar krajowy czy przywożony,
         może być pod pewnymi warunkami uzasadniony.
      
      107. Fakt, że środek przyjęty ze względów związanych z ochroną środowiska naturalnego oddziałuje na produkty zagraniczne bardziej
         niż na produkty krajowe, sam w sobie nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że jest to środek (pośrednio) dyskryminacyjny. Należy
         następnie rozważyć, czy skutki te są koniecznym i immanentnym następstwem wynikającym z celu, jakim jest ochrona środowiska
         naturalnego. Innymi słowy, chodzi o ustalenie, czy cel zamierzony przez dany środek mógłby być osiągnięty bez większego oddziaływania
         na produkty zagraniczne niż na produkty krajowe. W takich okolicznościach uznałbym, że tego rodzaju środek krajowy może być
         uzasadniony względami związanymi z ochroną środowiska naturalnego, o ile jasne jest, że rzeczony środek nie ma na celu faworyzowania
         czy ochrony produktów krajowych.
      
      108. W pkt 94 ustaliłem, że fakt, iż skutki spornego rozporządzenia są poważniejsze dla zagranicznych przewoźników drogowych omawianych
         towarów niż dla austriackich przewoźników drogowych, jest nieuniknioną konsekwencją zastosowania tego rozporządzenia w jego
         geograficznym kontekście. Co więcej, nie ma ono na celu faworyzowania w jakikolwiek sposób tych ostatnich. Dlatego też uważam,
         że ten sektorowy zakaz zawarty w spornym rozporządzeniu może być uznany za uzasadniony względami związanymi z ochroną środowiska
         naturalnego pomimo zróżnicowanych skutków, jakie wywołuje ono w stosunku do zagranicznego i austriackiego ruchu odbywającego
         się w strefie ochronnej. W związku z tym należy następnie zbadać, czy sporne rozporządzenie jest odpowiednie, niezbędne i proporcjonalne
         do tego celu.
      
      4.      Czy sporne rozporządzenie jest proporcjonalne do zamierzonego celu?
      109. Najwięcej uwagi w twierdzeniach stron i rządów uczestniczących w postępowaniu w charakterze interwenientów poświęcono kwestii
         proporcjonalności spornego rozporządzenia w odniesieniu do celu, jakim jest zmniejszenie emisji dwutlenku azotu w strefie
         ochronnej. W tym względzie poruszone zostały trzy główne aspekty. Pierwszy z nich dotyczy możliwości transportu omawianych
         towarów przy użyciu alternatywnych środków, takich jak kolej lub inne szlaki drogowe. Drugi aspekt związany jest z możliwością
         osiągnięcia celu, jakim jest zmniejszenie emisji substancji zanieczyszczających powietrze przy pomocy innych środków, takich
         jak wprowadzenie ograniczenia prędkości czy systemów opłat za przejazd w zależności od klasy pojazdów ciężarowych. Trzeci
         aspekt odnosi się do związku pomiędzy spornym rozporządzeniem a istniejącymi środkami mającymi na celu zmniejszenie zanieczyszczenia
         powietrza w Austrii, takimi jak system ekopunktów.
      
      110. Ponieważ w niniejszej sprawie obydwa zasługujące na ochronę interesy, jakimi są swobodny przepływ towarów we Wspólnocie i ochrona
         środowiska naturalnego, stanowią podstawowe cele wspólnotowe, należy rozważyć, czy sporne rozporządzenie zachowuje słuszną
         równowagę pomiędzy nimi(42).
      
      111. W tym względzie należy zauważyć, że różnorodność istniejących i możliwych środków, wskazanych przez Komisję i rządy uczestniczące
         w postępowaniu w charakterze interwenientów, jako alternatywne rozwiązania względem zakazu ustanowionego w spornym rozporządzeniu
         pokazuje, że wybór polityki, mającej na celu zmniejszenie emisji dwutlenku azotu do możliwego do przyjęcia poziomu (tj. poziomu
         odpowiadającego wartościom dopuszczalnym ustanowionym w dyrektywie 1999/30), jest niezwykle skomplikowany. Nie zostało dowiedzione,
         że którykolwiek z tych środków umożliwiłby równie skutecznie osiągnięcie takiego skutku, w mniejszym stopniu utrudniając swobodny
         przepływ towarów. Jest bardziej prawdopodobne, że cel, jakim jest zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza na wskazanym obszarze,
         wymagałby połączenia proponowanych środków alternatywnych.
      
      112. W kontekście niniejszego postępowania Trybunał ma orzec, czy sporne rozporządzenie jest proporcjonalne do celów, dla których
         zostało przyjęte, a nie wskazywać, które alternatywne środki mogłyby być bardziej odpowiednie. W tej sytuacji proporcjonalność
         spornego rozporządzenia ma być oceniana względem tego, czy ma ono racjonalny charakter w tym, że prima facie, może być uznane
         za skuteczne, możliwe do zrealizowania w praktyce i wykonalne(43). Co więcej, sądzę, że zasada proporcjonalności wymaga, aby środki mające doprowadzić do zmian strukturalnych, jeśli chodzi
         o natężenie i rodzaje transportu, powinny być przygotowane i wprowadzone w sposób, który jest dostosowany do znaczenia dokonywanych
         przemian. Uważam, że to w tym znaczeniu sporne rozporządzenie jest nieproporcjonalne.
      
      113. Pierwszy aspekt związany jest z pracami w zakresie przygotowania rozporządzenia. Przed przyjęciem tak daleko idącego środka,
         jak całkowity zakaz poruszania się samochodów ciężarowych przewożących niektóre towary na odcinku autostrady będącym ważnym
         szlakiem komunikacyjnym między państwami członkowskimi, istotne jest rozważenie podjęcia mniej restrykcyjnych środków i udowodnienie,
         że były one niewystarczające. W szczególności, zważywszy na cel spornego rozporządzenia, jakim jest przeniesienie transportu
         omawianych towarów z transportu drogowego na kolejowy, należało wcześniej ustalić, czy zdolność przewozowa kolei była wystarczająca
         i odpowiednia dla dokonania takiej zmiany. Co więcej, dla zapewnienia przejrzystości i umożliwienia oceny zgodności z prawem
         wspólnotowym ważne jest, aby informacje te były wyraźnie uwydatnione na etapie przygotowawczym. Jest to również jeden z celów
         planów i programów, o których mowa w art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62. Ani z uwag przedstawionych Trybunałowi,
         ani z dokumentów załączonych do akt sprawy nie wynika, że władze austriackie przygotowując sporne rozporządzenie, rozważały,
         czy cel, jakim jest zmniejszenie emisji substancji zanieczyszczających, mógł być osiągnięty dzięki innym, mniej restrykcyjnym
         środkom i czy istniała realna alternatywa dla transportu omawianych towarów przy wykorzystaniu innych rodzajów transportu
         lub innych szlaków komunikacyjnych. 
      
      114. Po drugie, z obowiązków wyrażonych w art. 10 WE wynika, że najbardziej zainteresowane państwa członkowskie i Komisję powinno
         się poinformować i zasięgnąć ich opinii przed wprowadzeniem środka mającego tego rodzaju strukturalne następstwa dla transportu
         towarów na terytorium Austrii i zmuszającego dotknięty sektor do dokonania drastycznych zmian. Żadne tego typu konsultacje
         nie odbyły się przed przyjęciem spornego rozporządzenia.
      
      115. Po trzecie, i co najważniejsze, z uwagi na strukturalne skutki, jakie wywołuje sporne rozporządzenie w odniesieniu do znacznej
         liczby sektorów gospodarczych, należy pozostawić dotkniętym sektorom czas na przystosowanie się do nowej sytuacji, w której
         będą zmuszone prowadzić swoją działalność. Środek o takiej treści, mający wprowadzić zmiany strukturalne w odniesieniu do
         rodzajów transportu niektórych towarów, może być wprowadzony wyłącznie stopniowo. Wystarczająco długi okres przejściowy jest
         potrzebny nie tylko, aby umożliwić podmiotom gospodarczym przystosowanie się, ale również aby zagwarantować, że dostępna infrastruktura
         będzie dostosowana do zwiększonego zapotrzebowania. Taki okres przejściowy mógłby trwać wiele lat. Okres dwóch miesięcy przewidziany
         przez władze austriackie na wprowadzenie sektorowego zakazu jest wyraźnie niewystarczający i w związku z tym nieproporcjonalny.
      
      116. Z powyższych względów uważam, że sposób, w jaki sporne rozporządzenie zostało przygotowane i miało być wprowadzone w życie,
         narusza zasadę proporcjonalności. W rezultacie jest ono niezgodne z art. 28 WE.
      
      G –    Zgodność spornego rozporządzenia z rozporządzeniem nr 881/92 i rozporządzeniem nr 3118/93
      117. W swojej skardze Komisja ogranicza się do stwierdzenia, że warunki zastosowania swobodnego przepływu towarów inne aniżeli
         te ustanowione w tych rozporządzeniach są nie do przyjęcia oraz że jej zdaniem z twierdzenia, zgodnie z którym ograniczenia
         w rozumieniu art. 28 WE nie są uzasadnione, wynika, że art. 1 i 3 rozporządzenia nr 881/92 oraz art. 1 i 6 rozporządzenia
         nr 3118/93 zostały naruszone.
      
      118. Oba rozporządzenia mają na celu stworzenie dostępu do rynku transportu drogowego towarów poprzez wyeliminowanie w stosunku
         do podmiotów świadczących usługi transportowe ograniczeń wynikających z ich obywatelstwa lub faktu, że podmioty te mają siedzibę
         w państwie członkowskim innym niż to, w którym usługa ma być świadczona(44). Narzędziem dla osiągnięcia tego celu jest jednolita licencja wspólnotowa wydawana przez państwo członkowskie siedziby. Co
         więcej, art. 6 rozporządzenia nr 3118/93 stanowi, że wykonywanie przewozów kabotażowych – w niektórych kwestiach, takich jak
         obowiązujące stawki i zasady regulujące umowę przewozu, ciężar i wymiar pojazdów drogowych, jak również przepisy związane
         z przewozem określonych kategorii towarów – podlega przepisom krajowym.
      
      119. W tej kwestii pragnę zauważyć, że Komisja w żaden sposób nie uzasadniła swojego twierdzenia, zgodnie z którym sporne rozporządzenie
         narusza przepisy rozporządzenia nr 881/92 i rozporządzenia nr 3118/93. W szczególności nie udowodniła ona, że sporne rozporządzenie
         jest sprzeczne z systemem jednolitych licencji ustanowionym w tych rozporządzeniach i że ogranicza przewoźnikom drogowym prawo
         dostępu do omawianego rynku.
      
      120. W tym miejscu należy poczynić rozróżnienie pomiędzy warunkami uzyskania dostępu do rynku a warunkami świadczenia usług transportowych
         w państwach członkowskich. O ile rozporządzenia ograniczają się do zapewnienia dostępu do rynku transportu drogowego, nie
         ograniczają one same w sobie uprawnień państw członkowskich do podejmowania środków dotyczących korzystania z ich infrastruktury
         drogowej ze względów związanych z ochroną środowiska naturalnego lub polepszaniem bezpieczeństwa drogowego.
      
      121. Fakt, iż – jak podkreślił rząd niderlandzki – art. 6 rozporządzenia nr 3118/93 nie wymienia środków tego rodzaju, jak te będące
         podstawą niniejszego postępowania, nie jest tu istotny. Oprócz tego, że rozporządzenie to ogranicza się wyłącznie do usług
         kabotażowych, zagadnienia uregulowane w tym przepisie są wyraźnie związane z kabotażem jako takim i nie wyłączają możliwości
         przyjęcia bardziej ogólnych środków dotyczących korzystania z sieci dróg w obrębie państw członkowskich. W tym względzie wystarczy
         zaznaczyć, że przepisy te nie odnoszą się do przepisów przyjętych w zakresie bezpieczeństwa drogowego.
      
      122. Uważam, że ta część argumentacji Komisji jest bezpodstawna.
      VI – W przedmiocie kosztów
      123. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
         Komisja wniosła o obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania, a Republika Austrii przegrała sprawę, należy obciążyć
         ją kosztami postępowania. Na podstawie art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze
         interwenientów popierających żądania Komisji, pokrywają koszty własne.
      
      VII – Wnioski
      124. Z powyższych względów uważam, że Trybunał powinien orzec, co następuje:
      –       sektorowy zakaz poruszania się na odcinku autostrady A 12 Inntal pomiędzy 20,359 kilometrem w gminie Kundl a 66,780 kilometrem
         w gminie Ampass, obejmujący przewożące niektóre towary pojazdy ciężarowe o masie powyżej 7,5 tony, ze względu na braki w przygotowaniu,
         przyjęcie bez wcześniejszej konsultacji z państwami członkowskimi i Komisją, jak też niezwykle krótki czas na wprowadzenie
         go w życie, jest niezgodny ze zobowiązaniami, jakie ciążą na Republice Austrii na mocy art. 28–30 WE;
      
      –       Republika Austrii zostaje obciążona kosztami postępowania;
      –       Republika Federalna Niemiec, Republika Włoska i Królestwo Niderlandów ponoszą koszty własne.
      1 –	Język oryginału: angielski.
      
      2 –	Rozporządzenie Rady EWG nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie,
         na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich (Dz.U. L 95, str. 1),
         zmienione rozporządzeniem WE nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. (Dz.U. L 76, str. 1, zwane
         dalej „rozporządzeniem nr 881/92”).
      
      3 –	Rozporządzenie Rady EWG nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającego warunki wykonywania w państwie członkowskim
         usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (Dz.U. L 279, str. 1),
         zmienione rozporządzeniem WE nr 484/2002 (zwane dalej „rozporządzeniem nr 3118/93”).
      
      4 –	Dyrektywa Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (Dz.U.
         L 296, str. 55, zwana dalej „dyrektywą 96/62”).
      
      5 –	Dyrektywa Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnosząca się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku
         azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu (Dz.U. L 163, str. 41, zwana dalej „dyrektywą 1999/30”).
      
      6 –	Decyzja Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępująca decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1
         lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych
         zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 226, str. 3) w brzmieniu wynikającym
         z decyzji Rady 2002/573/WE z dnia 23 lipca 2001 r. zmieniającej decyzję Komisji 2000/532/WE w zakresie wykazu odpadów (Dz.U.
         L 203, str. 18).
      
      7 –	Sprawa C‑320/03 R Komisja przeciwko Republice Austrii.
      8 –	Rec. str. I‑7929
      
      9 –	Rec. str. I‑11665.
      
      10 –	Dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.
      
      11 –	Rozporządzenie Rady (WE) nr 2679/98 z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie funkcjonowania rynku wewnętrznego w odniesieniu
         do swobodnego przepływu towarów pomiędzy wszystkimi państwami członkowskimi (Dz.U. L 337, str. 8, zwane dalej „rozporządzeniem
         nr 2679/98”).
      
      12 –	Wyroki: z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawie 293/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 305, pkt 14; z dnia 28 października
         1999 r. w sprawie C‑328/96 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑7479, pkt 34 oraz z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑1/00
         Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑9989, pkt 64.
      
      13 –	Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 65; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 51 oraz
         ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 14.
      
      14 –	Wyrok z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C‑265/95 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑6959.
      
      15 –	Wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑112/00 Schmidberger, Rec. str. I‑5659.
      
      16 –	Wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C‑70/99 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I‑4845, pkt 17.
      
      17 –	Wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C‑394/02 Komisja przeciwko Grecji, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 27
         i 28 oraz przywołane tam orzecznictwo. 
      
      18 –	Wyrok z dnia 16 marca 1983 r. w sprawie 266/81 SIOT, Rec. str. 731.
      
      19 –	Wymienione w przypisie 9, pkt 57 postanowienia.
      
      20 –	Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑129/96 Intern‑Environnement Wallonie, Rec. str I‑7411, pkt 44 i 45.
      
      21 –	Zobacz przedstawioną przeze mnie opinię do wyroku z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C‑396/01 Komisja przeciwko Irlandii,
         Rec. str. I‑2315, pkt 16 i 17.
      
      22 –	Wyrok w sprawie C‑396/01, cyt. w poprzednim przypisie, pkt 60 opinii.
      
      23 –	Przywołane w przypisie 17
      
      24 –	Punkt 16 wyroku.
      
      25 –	Przywołany w przypisie 15, pkt 62 i 63 wyroku.
      
      26 –	Przywołany w przypisie 14.
      
      27 –	Wyrok z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837; zgodnie z pkt 5 wyroku pojęcie to obejmuje „wszelkie
         przepisy państw członkowskich dotyczące obrotu handlowego mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie
         utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową”. Zobacz również ww. w przypisie 15 wyrok w sprawie Schmidberger, pkt 56 wyroku.
      
      28 –	Wyrok z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C‑205/98 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑7367, pkt 70.
      
      29 –	Przywołana w poprzednim przypisie.
      
      30 –	Zobacz w szczególności pkt 79 i 88 wyroku.
      
      31 –	Zobacz pkt 81 wyroku.
      
      32 –	Zobacz np. wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C‑41/02 Komisja przeciwko Królestwu Holandii, Rec. str. I‑11373, pkt 47.
      
      33 –	Wyrok z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie C‑2/90 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4431.
      
      34 –	Punkt 34 wyroku.
      
      35 –	Punkt 36 wyroku.
      
      36 –	Wyrok z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie C‑389/96 Aher‑Waggon, Rec. str. I‑4473.
      
      37 –	Punkt 19 wyroku.
      
      38 –	Wyrok z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C‑379/98 PreussenElektra, Rec. str. I‑2099.
      
      39 –	Punkt 72 wyroku.
      
      40 –	Punkty 73–81 wyroku.
      
      41 –	Wyrok ww. w przypisie 38, pkt 229–233.
      
      42 –	Zobacz ww. w przypisie 15 wyrok w sprawie Schmidberger, pkt 81.
      
      43 –	Zobacz powyżej, pkt 65 i 66.
      
      44 –	Zobacz motyw drugi rozporządzenia nr 881/92 i rozporządzenia nr 3118/93.