CELEX: 61996CJ0263
Language: es
Date: 1997-12-18
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 18 de diciembre de 1997. # Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica. # Incumplimiento de Estado - Directiva 89/106/CEE - Productos de construcción. # Asunto C-263/96.

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61996J0263

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 18 de diciembre de 1997.  -  Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica.  -  Incumplimiento de Estado - Directiva 89/106/CEE - Productos de construcción.  -  Asunto C-263/96.  

Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-07453

ÍndicePartesMotivación de la sentenciaDecisión sobre las costasParte dispositiva
Palabras clave

1 Actos de las Instituciones - Directivas - Ejecución por los Estados miembros - Necesidad de una adaptación clara y precisa del Derecho interno(Tratado CE, art. 189, párr. 3) 2 Estados miembros - Obligaciones - Ejecución de las Directivas - Incumplimiento - Justificación - Improcedencia (Tratado CE. art. 169)  

Índice

3 No puede considerarse que una legislación nacional que no contiene ninguna disposición material de adaptación a una Directiva, sino que se limita a habilitar a una autoridad para que la adopte posteriormente, haya efectuado su adaptación plena y precisa a dicha Directiva.4 Para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos señalados en una Directiva un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni la falta de ejecución de una Directiva a nivel comunitario, ni que el hecho de no tomar medidas para adaptar su ordenamiento a una Directiva no produzca ninguna consecuencia negativa sobre el funcionamiento del mercado interior.  

Partes

En el asunto C-263/96,Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Hendrik van Lier, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg, parte demandante, contra Reino de Bélgica, representado por el Sr. Jan Devadder, conseiller Général del ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins, parte demandada, que tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción (DO L 40, p. 12), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta), integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet y L. Sevón (Ponente), Jueces; Abogado General: Sr. G. Tesauro; Secretario: Sr. R. Grass; visto el informe del Juez Ponente; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de septiembre de 1997; dicta la siguiente Sentencia  

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en el Tribunal de Justicia el 26 de julio de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción (DO L 40, p. 12; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva.2 La Directiva trata de eliminar los obstáculos a la libre circulación de los productos de construcción que proceden de las divergencias entre las legislaciones nacionales respecto a las exigencias esenciales a que deben responder las obras de construcción, a las normas técnicas aplicables a los productos, con objeto de asegurar el cumplimiento de los requisitos esenciales, a los métodos de ensayo y a los procedimientos de aprobación de dichos productos. 3 En virtud del artículo 22 de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva dentro de los treinta meses siguientes a su notificación. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión. 4 La Directiva fue notificada el 27 de diciembre de 1988, de forma que el plazo para adaptar a ella el Derecho interno expiró el 27 de junio de 1991. 5 Al no haber recibido ninguna comunicación relativa a las medidas tomadas para adaptar el ordenamiento jurídico belga a la Directiva y al no disponer de ningún otro elemento de información que le permitiera llegar a la conclusión de que el Reino de Bélgica había adoptado las disposiciones necesarias, la Comisión dirigió al Gobierno belga, el 20 de mayo de 1992, un escrito de requerimiento para que presentara sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses. 6 Dicho escrito no obtuvo respuesta y por ello la Comisión, el 18 de junio de 1993, dirigió al Gobierno belga un dictamen motivado, instándole a que tomara las medidas necesarias para adoptar su Derecho interno a la Directiva en el plazo de dos meses siguientes a su notificación. 7 Mediante escrito de 3 de septiembre de 1993, el Gobierno belga respondió que los anteproyectos de una Ley y de un Real Decreto, que adaptaban a la Directiva el Derecho belga, estaban a punto de someterse al Consejo de Ministros y al Consejo de Estado. Dichos proyectos fueron remitidos a la Comisión el 23 de diciembre de 1993. 8 El 2 de mayo de 1995, el ministère des Communications et de l'Infrastructure informó a la Comisión de que el proyecto de Ley había sido aprobado por el Consejo de Estado y por el Consejo de Ministros y que se presentaría a las Cámaras legislativas inmediatamente después de las elecciones. 9 Mediante comunicación de 1 de julio de 1996, las autoridades belgas informaron a la Comisión de que la Ley por la que se daba cumplimiento a la Directiva había sido adoptada el 25 de marzo anterior (Moniteur belge de 21 de mayo de 1996, p. 12884). 10 Según el artículo 2 de dicha Ley: «El Rey adoptará, mediante Decreto aprobado en Consejo de Ministros, todas las medidas necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones derivadas de la Directiva (89/106/CEE) del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción, tal como fue modificada por la Directiva del Consejo de 22 de julio de 1993, pudiendo dichas medidas incluir la derogación y la modificación de disposiciones legales.» 11 El artículo 3 de la Ley dispone seguidamente: «Las normas de base, necesarias para poner en práctica exigencias esenciales, especificaciones técnicas y otras disposiciones en los regímenes vigentes y en los futuros serán dictadas por el Rey mediante Decreto aprobado en Consejo de Ministros y previa consulta de las Regiones y Comunidades [...]» 12 Por último, los artículos 4, 5 y 6 establecen un régimen de sanciones por infracción de las disposiciones que se recogen en la Ley. 13 En su recurso, la Comisión imputa al Gobierno de Bélgica no haber dictado, en el plazo señalado, es decir, a más tardar el 27 de junio de 1991, las disposiciones necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva. 14 La Comisión añade que no puede considerarse que la Ley de 25 de marzo de 1996 cumpla las obligaciones que derivan de la Directiva. Puesto que en su artículo 3 se limita a facultar al Rey para dictar las medidas de ejecución, no contiene ninguna disposición material relativa a los productos de construcción; por lo demás, las autoridades belga no indican, según la Comisión, en qué plazo cabe esperar la adopción de los decretos de ejecución y cuándo acabará el proceso de adaptación del Derecho interno a la Directiva. 15 En su escrito de contestación, el Gobierno belga indica, en primer lugar, que ya está redactado un proyecto de Real Decreto, por más que cierto número de problemas relativos al reconocimiento y al control, a la notificación de los organismos y a la creación de un fondo con arreglo al artículo 7 de la Ley de 25 de marzo de 1996 quedan todavía sin resolver. A este efecto está en vías de constitución un grupo de trabajo que incluye representantes del ministère des Affaires économiques y del ministère de Transports et de l'Infrastructure y las medidas necesarias para adaptar el Derecho belga a la Directiva deben tomarse en el plazo de seis meses. 16 En segundo lugar, el Gobierno belga subraya que la Directiva sigue sin ejecutarse a nivel comunitario. Se refiere a este respecto a varios documentos. En primer lugar, un informe elaborado por el grupo de expertos sobre la simplificación legislativa y administrativa (grupo Molitor) indica que siete años después de adoptarse la Directiva, el sector de la construcción no está todavía en condiciones de utilizar la marca CE para los productos de construcción. Además, en un informe sobre la Directiva presentado el 15 de mayo de 1996 con arreglo a su artículo 23, la Comisión misma admitió que la ejecución de la Directiva encontraba obstáculos y llegó a la conclusión de que, para gran número de productos, las normas de armonización no se establecerían antes de cinco años. Igualmente, en su dictamen sobre «Normas técnicas y reconocimiento mutuo» (DO 1996, C 212, p. 7) el Comité Económico y Social se refirió al mal funcionamiento de la Directiva y a la carencia de normas armonizadas. Por último, el Consejo se pronunció a favor de la puesta en marcha del proyecto piloto SLIM (Legislación simplificada para el mercado único) que tiene por objetivo examinar si las obligaciones y las cargas que recaen sobre las empresas y las obstaculizan a causa de su complejidad demasiado grande pueden flexibilizarse mediante una simplificación legislativa o administrativa. 17 De todo ello el Gobierno belga saca la conclusión de que el retraso sufrido en la adaptación de su Derecho interno a la Directiva no ha tenido ninguna consecuencia negativa ni sobre el proceso de realización del mercado interior ni sobre el proceso de ejecución de la Directiva. 18 La Comisión objeta que, si bien hubo efectivamente un retraso en la aplicación de la Directiva, ello no impidió en absoluto la adaptación del Derecho interno a la misma. Hace referencia a la sentencia de 1 de junio de 1995, Comisión/Italia (C-182/94, Rec. p. I-1465), y subraya por otra parte que la posibilidad de que la Directiva sea modificada en un porvenir inmediato no puede justificar que no se adapte a ella el Derecho interno. 19 En tercer lugar, el Gobierno belga subraya que determinados problemas que se plantean en el marco de la adaptación del Derecho interno a la Directiva tienen su origen en el mismo ordenamiento comunitario. 20 Así, en su Resolución de 21 de diciembre de 1989 relativa a un planteamiento global en materia de evaluación de la conformidad (DO 1990, C 10, p. 1), el Consejo preconizó la utilización generalizada de las normas europeas (EN 45000) para el reconocimiento de organismos de certificación y de inspección, así como de laboratorios de pruebas. Esta Resolución -siempre según el Gobierno belga- dio lugar a la redacción de la «Guía relativa a la aplicación de las Directivas de armonización técnica comunitaria elaboradas con arreglo a las disposiciones del nuevo enfoque y del enfoque global (primera versión - 1994)» y fue el documento «Método de coordinación de los procedimientos de notificación y de gestión de los organismos notificados» el que estableció los procedimientos generales. La Resolución del Consejo y los documentos citados se aplicaron por lo que respecta a la Directiva por medio del documento «Construct 95/149», de 3 de noviembre de 1995, aprobado en diciembre de 1995 por el Comité permanente de la construcción al que se refiere el artículo 19 de la Directiva. 21 Al carecer estos documentos, según el Gobierno belga, de fuerza obligatoria, el fundamento jurídico comunitario resulta insuficiente para permitir una adaptación del Derecho interno a la Directiva que tenga también en cuenta la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1989 y de la guía de idoneidad técnica de 3 de noviembre de 1995. En estas circunstancias se impone una adaptación de la Directiva. 22 En cuarto lugar, el Gobierno belga subraya que la Directiva ya ha sido modificada por la Directiva 93/68/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1993, por la que se modifican las Directivas 87/404/CEE (recipientes a presión simples), 88/378/CEE (seguridad de los juguetes), 89/106/CEE (productos de construcción), 89/336/CEE (compatibilidad electromagnética), 89/392/CEE (máquinas), 89/686/CEE (equipos de protección individual), 90/384/CEE (instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático), 90/385/CEE (productos sanitarios implantables activos), 90/396/CEE (aparatos de gas), 91/263/CEE (equipos terminales de telecomunicación), 92/42/CEE (calderas nuevas de agua caliente alimentadas con combustibles líquidos o gaseosos) y 73/23/CEE (material eléctrico destinado a utilizarse con determinados límites de tensión) (DO L 220, p. 1). Según su artículo 14, los Estados miembros habrían debido adaptar su Derecho interno a esta Directiva el 1 de julio de 1994. 23 Además, el Gobierno belga observa que el informe SLIM, presentado al Consejo el 26 de noviembre de 1996, podría llevar también a una adaptación de la Directiva. 24 Deduce de ello el mismo Gobierno que, en estas circunstancias, la solución elegida por el Gobierno de Bélgica, a saber, la adopción de una ley-marco acompañada de un Real Decreto, constituye el método más apropiado para adaptar su Derecho a la Directiva. Este instrumento jurídico permitiría efectivamente reaccionar de manera rápida y flexible a modificaciones de las circunstancias sin tener que hacer frente a un lento proceso de modificación de la Ley. 25 Procede hacer constar que, al expirar el plazo señalado por el dictamen motivado, el Reino de Bélgica no había adoptado ninguna disposición para cumplir su obligación de adaptar su Derecho interno a la Directiva. 26 Si bien es verdad que, como ha alegado el Reino de Bélgica, el 25 de marzo de 1996 se adoptó una Ley con este fin, debe señalarse al respecto que, por no contener ninguna disposición material que adaptara el Derecho belga a la Directiva, limitándose a habilitar a una autoridad para que adoptara posteriormente las disposiciones materiales necesarias, no puede considerarse que dicha Ley haya efectuado la adaptación plena y precisa del Derecho belga a la Directiva. 27 Sobre el primer argumento invocado por el Gobierno belga, procede recordar que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos señalados en una Directiva (sentencia de 29 de junio de 1995, Comisión/Grecia, asuntos acumulados C-109/94, C-207/94 y C-225/94, Rec. p. I-1791, apartado 11). 28 Respecto al segundo argumento, procede destacar en primer lugar que la falta de ejecución de una Directiva a nivel comunitario no impide que el Reino de Bélgica adopte las disposiciones legales y reglamentarias que sean necesarias para la adaptación de su Derecho interno a la Directiva 29 A continuación, el carácter coactivo que el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado reconoce a las Directivas excluye que un Estado miembro pueda incumplir por razones de oportunidad el plazo señalado por una de ellas para su ejecución. 30 Por último, como la declaración de incumplimiento por un Estado miembro no está vinculada a la de un perjuicio derivado de él, un Estado miembro no puede alegar que el hecho de no tomar medidas para adaptar su ordenamiento a una Directiva no produzca ninguna consecuencia negativa sobre el funcionamiento del mercado interior o de dicha Directiva. 31 Sobre el tercer argumento, que se basa en la no obligatoriedad de la Resolución del Consejo de 21 de diciembre de 1989 y de la guía de idoneidad técnica de 3 de noviembre de 1995, basta comprobar que el cumplimiento achacado a dicho Estado consiste en la falta de adaptación de su Derecho interno a la Directiva. La no obligatoriedad de estos documentos es, por lo tanto, irrelevante para el incumplimiento imputado. 32 Respecto al cuarto argumento, que se funda en las diferentes modificaciones de la Directiva, procede destacar que la Directiva 93/68 no modifica ni deroga la obligación de adaptar a ella el Derecho interno. Su adopción en nada afecta, pues, al incumplimiento imputado. Lo mismo sucede, a fortiori, respecto a la mera posibilidad de que se adopte otra Directiva modificativa. 33 Por lo que respecta al método de la Ley-marco, acompañada de un Real Decreto, procede recordar que, en materia de ejecución de las Directivas, el artículo 189 del Tratado deja plena libertad a los Estados miembros en lo que se refiere a formas y medios, con tal que se alcance el resultado prescrito por la Directiva. Sin embargo, en el presente asunto procede señalar que la Ley-marco no ha sido acompañada por ningún Real Decreto y ello a pesar de la flexibilidad que, según el Gobierno belga, presenta semejante instrumento jurídico. 34 Por tanto es necesario deducir de todo ello que el resultado prescrito por la Directiva no se alcanzó, al faltar un elemento esencial de la adaptación a ella. 35 Procede, pues, declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 89/106, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva.  

Decisión sobre las costas

Costas36 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión solicitó que el Reino de Bélgica fuera condenado en costas. Al haber perdido este último el proceso, procede condenarle en costas.  

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta) decide: 1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva 89/106/CEE, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva. 2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.