CELEX: 62020CJ0116
Language: fi
Date: 2022-04-07 00:00:00
Title: Unionin tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 7.4.2022.#SC Avio Lucos SRL vastaan Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj ja Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central.#Curtea de Apel Timişoaran esittämä ennakkoratkaisupyyntö.#Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Asetus (EY) N:o 73/2009 – 2 artiklan c alakohta – Maataloustoiminnan käsite – 35 artikla – Asetus (EY) N:o 1122/2009 – Kansallinen säännöstö, jossa vaaditaan esittämään oikeudellinen peruste, joka osoittaa oikeuden käyttää viljelijän käyttöön konsessiosopimuksella annettua viljelylohkoa, ja jossa asetetaan tällaisen sopimuksen pätevyyden edellytykseksi tulevan konsessionsaajan asema karjankasvattajana tai eläinten omistajana – Laidunta koskevan konsession saaja, joka on tehnyt yhteistyösopimuksen karjankasvattajien kanssa – Oikeusvoima.#Asia C-116/20.

Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
7 päivänä huhtikuuta 2022 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Asetus (EY) N:o 73/2009 – 2 artiklan c alakohta – Maataloustoiminnan käsite – 35 artikla – Asetus (EY) N:o 1122/2009 – Kansallinen säännöstö, jossa vaaditaan esittämään oikeudellinen peruste, joka osoittaa oikeuden käyttää viljelijän käyttöön konsessiosopimuksella annettua viljelylohkoa, ja jossa asetetaan tällaisen sopimuksen pätevyyden edellytykseksi tulevan konsessionsaajan asema karjankasvattajana tai eläinten omistajana – Laidunta koskevan konsession saaja, joka on tehnyt yhteistyösopimuksen karjankasvattajien kanssa – Oikeusvoima
Asiassa C-116/20,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Curtea de Apel Timişoara (Timişoaran ylioikeus, Romania) on esittänyt 6.2.2020 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 28.2.2020, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa

SC Avio Lucos SRL

vastaan

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj ja

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: ensimmäisen jaoston puheenjohtaja A. Arabadjiev, joka hoitaa toisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit I. Ziemele (esittelevä tuomari), T. von Danwitz, P. G. Xuereb ja A. Kumin,
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        SC Avio Lucos SRL, edustajanaan M. Gornoviceanu, avocate,
–        Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj, asiamiehenään N.S. Răducan, 
–        Romanian hallitus, asiamiehinään E. Gane ja A. Rotăreanu,
–        Saksan hallitus, asiamiehinään J. Möller ja S. Heimerl,
–        Ranskan hallitus, asiamiehinään A.-L. Desjonquères, C. Mosser ja W. Zemamta,
–        Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan L. Vignato ja R. Guizzi, avvocati dello Stato,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään A. Sauka ja A. Biolan,
kuultuaan julkisasiamiehen 2.9.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan

tuomion

1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee ensinnäkin yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 16), sellaisena kuin se on muutettuna 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1310/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 865) (jäljempänä asetus N:o 73/2009), tulkintaa ja toiseksi asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 (EUVL 2009, L 316, s. 65) tulkintaa sekä kolmanneksi oikeusvoiman periaatteen tulkintaa.

2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä SC Avio Lucos SRL ja toisaalta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, Doljin aluekeskus, Romania) ja Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, keskusvirasto, Romania)  (jäljempänä yhdessä APIA) ja joka koskee vaatimusta palauttaa APIA:n yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä  Avio Lucosille vuodelle 2014 myöntämä taloudellinen   tuki.
 Asiaa koskevat oikeussäännöt

 Unionin oikeus

 Asetus (EY) N:o 1254/1999

3        Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 21) 12 artiklan 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Tilan eläintiheyden määrittämisessä on otettava huomioon: 
– – 
b)      rehuala, jolla tarkoitetaan alaa, joka on koko kalenterivuoden nautakarjan-, lampaiden- ja/tai vuohienkasvatuksen käytössä. – –
– –” 

4        Tämä 12 artikla on kumottu yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1782/2003 (EUVL 2003, L 270, s. 1) ennen kuin itse asetus N:o 1254/1999 kumottiin maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä 22.10.2007 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1234/2007 (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) (EUVL 2007, L 299, s. 1).
 Asetus N:o 1782/2003

5        Asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan, jonka otsikko oli ”Tukioikeuksien käyttö”, 2 ja 3 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”2.      ’Tukikelpoisilla hehtaareilla’ tarkoitetaan tilan maatalousalaa, joka on ollut peltona tai pysyvänä laitumena, lukuun ottamatta pysyvillä kasveilla, metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja.
3.      Viljelijän on ilmoitettava viljelylohkot, jotka vastaavat tukioikeuksiin liittyvää tukikelpoista hehtaarimäärää. Ylivoimaista estettä tai poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta kyseisten lohkojen on oltava viljelijän käytössä – –” 

6        Asetus N:o 1782/2003 on kumottu asetuksella N:o 73/2009.
 Asetus N:o 73/2009

7        Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 4, 7, 23 ja 25 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(4)      Koska [asetuksella N:o 1782/2003] pyritään estämään maatalousmaan käytöstäpoisto ja varmistamaan, että se pidetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, siinä vahvistetaan yhteisön puitteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot vahvistavat vaatimuksia ottaen huomioon asianomaisten alueiden erityispiirteet, mukaan luettuina maaperä ja ilmasto-olosuhteet, viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt sekä tilarakenteet. Nämä puitteet olisi säilytettävä.   – –
– –
(7)      Pysyvien laitumien myönteiset ympäristövaikutukset on tunnustettu [asetuksessa N:o 1782/2003]. Tässä asetuksessa tarkoitetut toimenpiteet, joiden tarkoituksena on ollut kannustaa nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään sen varmistamiseksi, että suuria alueita ei muuteta peltomaaksi, olisi säilytettävä.
– –
(23)      Tilatukijärjestelmän soveltamisesta saatujen kokemusten mukaan tuotannosta irrotettua tulotukea on eräissä tapauksissa myönnetty edunsaajille, joiden maataloustoiminta muodostaa vain merkityksettömän osan näiden koko taloudellisesta toiminnasta tai joiden toiminnan tarkoituksena ei lainkaan [ole] tai vain hyvin vähäisessä määrin on maataloustoiminnan harjoittaminen. Jotta maatalousalan tulotukea ei myönnettäisi tällaisille edunsaajille ja jotta yhteisön tuki käytettäisiin maatalousväestön kohtuullisen elintason varmistamiseen, jäsenvaltioille olisi annettava lupa olla myöntämättä kyseisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille tämän asetuksen mukaisia suoria tukia.
– –
(25)      Yhteisen maatalouspolitiikan mukaisissa tukijärjestelmissä säädetään suorasta tilatuesta erityisesti maatalousväestön kohtuullisen elintason turvaamiseksi. Kyseinen tavoite liittyy läheisesti maaseutualueiden säilyttämiseen. Yhteisön varojen virheellisen kohdentamisen estämiseksi tukea ei pitäisi maksaa viljelijöille, jotka ovat keinotekoisesti luoneet tukien saamiseen vaaditut edellytykset.” 

8        Kyseisen asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko oli ”Määritelmät”, säädettiin seuraavaa: 
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
b)      ’tilalla’ kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä;
c)      ’maataloustoiminnalla’ maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten 6 artiklassa säädetään;
– –
h)      ’maatalousmaalla’ pellon, pysyvien laidunten tai pysyvien viljelmien pinta-alaa.” 

9        Mainitun asetuksen 6 artiklan, jonka otsikko oli ”Hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että maatalousmaa, erityisesti maa, jota ei enää käytetä tuotantoon, säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä kansallisella tai alueellisella tasolla hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat vähimmäisedellytykset liitteessä III esitetyn kehyksen perusteella ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet, mukaan luettuina maaperä ja ilmasto-olosuhteet, olemassa olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet. Jäsenvaltiot eivät saa säätää vähimmäisvaatimuksista, joista ei säädetä tässä kehyksessä.” 

10      Saman asetuksen 19 artiklan, jonka otsikko oli ”Tukihakemukset”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Viljelijän on vuosittain jätettävä suoria tukia koskeva hakemus, jossa on tapauksen mukaan ilmoitettava 
a)      kaikki tilan viljelylohkot – –; 
b)      aktivoitaviksi ilmoitetut tukioikeudet;
c)      kaikki muut tässä asetuksessa säädetyt tai asianomaisen jäsenvaltion säätämät tiedot.” 

11      Asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan jonka otsikko oli ”Tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvien tukioikeuksien aktivoiminen”, sanamuoto oli seuraava:
”1.      Viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu. Aktivoidut tukioikeudet antavat oikeuden niissä vahvistettujen määrien saamiseen.
2.      Tässä osastossa ”tukikelpoisella hehtaarilla” tarkoitetaan
a)       tilan maatalousmaata, mukaan luettuina alat, joille on istutettu lyhytkiertoista energiapuuta (CN-koodi ex060290 41), jota käytetään maataloustoimintaan – –
– –
Hehtaarien on täytettävä tukikelpoisuusedellytykset koko kalenterivuoden ajan lukuun ottamatta ylivoimaista estettä tai poikkeuksellisia olosuhteita koskevia tapauksia.” 

12      Tämän asetuksen 35 artiklan, jonka otsikko oli ”Tukikelpoisten hehtaarien ilmoittaminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Viljelijän on ilmoitettava viljelylohkot, jotka vastaavat johonkin tukioikeuteen liittyvää tukikelpoista hehtaaria. Jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, kyseisten lohkojen on oltava viljelijän käytössä jäsenvaltion vahvistamana päivänä, joka ei saa olla myöhempi kuin kyseisessä jäsenvaltiossa vahvistettu määräpäivä tukihakemuksen muuttamiselle.” 

13      Mainitun asetuksen 124 artiklan, jonka otsikko oli ”Maatalousmaa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä”, 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisia tukia myönnettäessä kaikki viljelylohkot, jotka ovat 1 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisia, ovat tukikelpoisia – –
Jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettujen lohkojen on oltava viljelijän käytössä jäsenvaltion vahvistamana päivänä, joka ei saa olla myöhempi kuin kyseisessä jäsenvaltiossa vahvistettu määräpäivä tukihakemuksen muuttamiselle.
Tilakohtainen vähimmäisala, jolle tukea voi hakea, on 0,3 hehtaaria. Kukin uusi jäsenvaltio voi kuitenkin päättää puolueettomin perustein ja komission hyväksynnän saatuaan vähimmäisalan vahvistamisesta suuremmaksi, mutta kuitenkin enintään yhdeksi hehtaariksi.” 

14      Saman asetuksen liitteessä III, jonka otsikko oli ”Asetuksen 6 artiklassa tarkoitettu hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimus”, mainittiin ylläpidon vähimmäistason osalta muun muassa seuraava vapaaehtoinen vaatimus: ”Vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät.”

15      Asetus N:o 73/2009 on kumottu yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja asetuksen N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608).
 Asetus N:o 1122/2009

16      Asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan 8 ja 28 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(8)      [Asetuksen N:o 73/2009] III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmä, jonka mukaan tukioikeuksien on oltava jäljitettävissä – –.
– –
(28)      Tukihakemusten jättämisen sekä pinta-alatukihakemusten ja muiden todistusasiakirjojen, sopimusten tai ilmoitusten muuttamisen määräaikoja olisi ehdottomasti noudatettava, jotta kansalliset viranomaiset voisivat suunnitella tukihakemusten oikeellisuuden tarkastukset ja toteuttaa ne tehokkaasti. – –” 

17      Kyseisen asetuksen 12 artiklan, jonka otsikko oli ”Yhtenäishakemuksen sisältö”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Yhtenäishakemuksessa on oltava tukikelpoisuuden varmistamista varten kaikki tarvittavat tiedot ja erityisesti
– –
d)      tiedot, joiden perusteella voidaan tunnistaa kaikki tilan viljelylohkot ja vahvistaa niiden hehtaareina kahden desimaalin tarkkuudella ilmaistu pinta-ala, sijainti ja tapauksen mukaan käyttötapa – –” 

18      Asetus N:o 1122/2009 on kumottu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta 11.3.2014 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 640/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 48).
 Romanian oikeus

 Karjankasvatuksesta annettu laki nro 72/2002

19      Karjankasvatuksesta annetun lain nro 72/2002 (legea zootehniei nr. 72/2002; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 72, 31.1.2002) 4 §:ssä säädettiin seuraavaa: 
”Tässä laissa karjankasvattajalla tarkoitetaan maatilarekisteriin merkittyjä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka omistavat 2 §:ssä säädettyjä eläinlajeja.” 

20      Tämän lain 5 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Karjankasvatus ja eläinten hyödyntäminen ovat toimintaa, jota karjankasvattajat oikeudellisesta asemastaan riippumatta harjoittavat saadakseen tuotteita ja eläinperäisiä tuotteita.” 
 OUG nro 125/2006

21      Maatalouteen vuodesta 2007 myönnettyjen suorien tukien ja täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmän hyväksymisestä ja maatalousyhtiöitä ja muita maatalousalan yhtymiä koskevan lain nro 36/1991 2 §:n muuttamisesta 21.12.2006 annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 125/2006 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 1043, 29.12.2006), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä OUG nro 125/2006), 7 §:n 1 momentin f kohdassa säädettiin seuraavaa:
 ”Jotta hakijoille voidaan myöntää tukia yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmissä, heidän on oltava viljelijärekisterissä, jota hallinnoi Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, Romania)], jätettävä tukihakemus määräajassa ja täytettävä seuraavat yleiset ehdot:
– –
f)      hakijoiden on esittävä asiakirjat, joista käy ilmi, että hakemuksen kohteena olevan maa-alueen käyttö on lainmukaista;
– –” 
 Maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministerin asetus nro 246/2008

22      Täytäntöönpanotavasta, erityisehdoista ja tukikelpoisuusedellytyksistä kasvintuotantoalan suorien tukien ja täydentävien  kansallisten suorien tukien järjestelmän soveltamiseksi ja tuen myöntämiseksi maatalousympäristöä ja epäsuotuisia alueita koskeviin toimenpiteisiin 23.4.2008 annetun maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministerin asetuksen nro 246/2008 (Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 332, 25.4.2008), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 5 §:n 1 momentin sanamuoto oli seuraava:
”Asiakirjoja, jotka [OUG:n nro 125/2006] 7 §:n 1 momentin f kohdan mukaisesti näyttävät toteen pysyvien yhteislaidunten laillisen käytön, ovat omistusoikeudesta todistavat asiakirjat, paikallisvaltuustojen ja karjankasvattajien väliset käyttöoikeus- tai vuokrasopimukset, joista ilmenee käytettävä maa-alue, ja todistus, jonka kunnan- tai kaupunginvirasto on antanut maatilarekisterissä olevien tietojen perusteella. Kaikkien ennen tämän asetuksen voimaantuloa yhteislaidunten käytöstä tehtyjen sopimusten vaikutukset jatkuvat oikeuden päättymispäivään saakka.” 
 Hallituksen kiireellinen asetus nro 34/2013

23      Pysyvien laidunten järjestämisestä, hallinnoinnista ja käytöstä ja maankäyttöä koskevan lain nro 18/1991 muuttamisesta ja täydentämisestä annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 34/2013 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 267, 13.5.2013), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 2 §:ssä säädettiin seuraavaa:
”Tässä kiireellisessä asetuksessa seuraavilla käsitteillä ja ilmaisuilla tarkoitetaan seuraavaa:
– –
b)      ’laitumilla ja nurmilla’ saantokirjassa tähän käyttöluokkaan merkittyä maatalousmaata, joka on tarkoitettu tuottamaan eläimiä varten rehua ja heinä- ja muiden ruohokasveja, jotka korjataan niittämällä tai hyödynnetään laiduntamalla;
c)      ’eläinyksiköllä (ey)’ kunkin eläintyypin ravitsemustarpeiden perusteella vahvistettua standardikerrointa, joka mahdollistaa muuntamisen eri eläinryhmien välillä;
d)      ’laidunten ja nurmien käyttäjällä’ karjankasvattajaa toimivaa ja kansalliseen maatilarekisteriin merkittyä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa laidunten ja nurmien käyttöryhmään kuuluvaa maataloustoimintaa kasvinviljelyä ja kotieläintaloutta koskevan Euroopan unionin tilastollisen toimialaluokituksen mukaisesti, jolla on lainmukainen käyttöoikeus kyseiseen maatalousmaahan ja joka käyttää laidunmaata antamalla omistamiensa eläinten laiduntaa siellä tai niittämällä sen vähintään kerran vuodessa;
e)      ’kansallisella maatilarekisterillä ([Registrul naţional al exploataţiilo,] jäljempänä RNE)’ sähköisessä muodossa olevaa tietokokoelmaa, joka sisältää jokaisen Romanian maatilan tunnistetiedot – –; 
f)      ’niittyjen haltijoilla’ niitä, joilla on niittyihin omistusoikeus tai muita esineoikeuksia, tai henkilöitä, joilla on siviilioikeudellisen lainsäädännön nojalla toistaiseksi voimassa oleva omistus- tai hallintaoikeus niittyihin;”
 Maatalous-, elintarvike- ja metsätalousministerin ja julkishallinnosta vastaavan ministerin asetus nro 226/235/2003

24      Niittyjen parantamista ja käyttöä koskevan toiminnan järjestämistä kansallisella tasolla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä koskevan strategian hyväksymisestä 28.3.2003 annetussa maatalous-, elintarvike- ja metsätalousministerin ja julkishallinnosta vastaavan ministerin asetuksessa nro 226/235/2003 (Ordinul ministrului agriculturii, alimentaţiei şi pădurilor şi al ministrului administraţiei publice nr. 226/235/2003 pentru aprobarea Strategiei privind organizarea activității de imbunatatire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung; Monitorul Oficial al României, osa I, nro 423, 17.6.2003), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, oli liite I, jonka VI luvun 1 kohdan sanamuoto oli seuraava: 
”Niittyjen käyttäjien vastuut
a)      Kunnanvaltuustojen, kaupunkien tai suurkuntien hallinnoimien niittyjen käyttämiseksi
muodostetut karjankasvattajien yhteenliittymät ja karjankasvattajat (luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt) tekevät paikallisvaltuustolle hakemuksen  – –
b)      Niittyjen käyttäjien, jotka tekevät käyttöoikeussopimuksia, on täytettävä vähintään seuraavat edellytykset:
–       niiden on oltava rekisteröityjä [RNE:hen];
–      niiden on taattava hakemuksen kohteena olevalle maa-alueelle vähintään 0,3 eläinyksikköä hehtaarille;
–      niiden on esitettävä IV luvun 8 kohdan mukainen laiduntamissuunnitelma hakemuksen kohteena olevan niityn käyttöajalle.”  
 Siviiliprosessikoodeksi

25      Siviiliprosessikoodeksin (Codul de procedură civilă) 431 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kumpikin asianosainen voi vedota aiempaan oikeusvoimaiseen ratkaisuun toisen riidan yhteydessä, jos se liittyy viimeksi mainitun ratkaisemiseen.” 
 Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset

26      Avio Lucos jätti APIA:lle hakemuksen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen taloudellisen tuen saamiseksi vuodelle 2014 341,70 hehtaarin laidunmaan osalta. Maa-alueen käyttöoikeuden osoittamiseksi kyseinen yhtiö toimitti Consiliul local Podarin (Podarin kunnan kunnanvaltuusto, Romania) kanssa 28.1.2013 tehdyn konsessiosopimuksen, joka koski tässä kunnassa sijaitsevaa laidunta. Tämän sopimuksen mukaan Avio Lucosilla oli konsession  saajana omalla vastuullaan oikeus suoraan hyödyntää konsession kohteena olevaa omaisuutta. Se oli lisäksi velvollinen hyödyntämään  konsession kohteena olevaa maa-alaa laiduntamiseen, ja sitä oli kielletty vuokraamasta maa-alaa edelleen tai antamasta kolmannelle osapuolelle konsessiota siihen.

27      Avio Lucos teki tämän jälkeen 30.1.2013 yhteistyösopimuksen neljän luonnollisen henkilön kanssa. Kyseisen sopimuksen mukaan Avio Lucosin oli annettava konsessiosopimuksen kohteena oleva yhteislaidun kyseisten luonnollisten henkilöiden käyttöön ja suoritettava vuosittain omalla kustannuksellaan vaadittavat kunnossapitotyöt, ja mainitut luonnolliset henkilöt sitoutuivat puolestaan antamaan eläimiänsä eli lampaita, vuohia, lehmiä ja hevosia Avio Lucosin käyttöön niin, että laiduntaminen konsessiosopimuksen kohteena olevalla maa-alalla oli jatkuvaa ja pysyvää.

28      APIA myönsi pinta-alatukijärjestelmistä Avio Lucosille tämän jätettyä vastaavan hakemuksen  yhteensä 529 340,24 Romanian leun (RON) (noin 107 000 euroa) suuruisen ennakkomaksun markkinointivuodelle 2014.

29      Tämän hakemuksen uudelleentarkastelun jälkeen APIA kuitenkin totesi, ettei Avio Lucosilla ollut konsessiosopimuksen tekopäivänä oikeutta saada konsessiota kunnan julkiseen tai yksityiseen omaisuuteen kuuluviin laitumiin, koska se ei ollut karjankasvattaja eikä omistanut eläimiä, mikä oli vastoin sovellettavaa kansallista oikeutta. 

30      Tämän toteamuksen johdosta APIA teki yhtäältä päätöksen, jossa Avio Lucosille määrättiin asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan kolmannen kohdan mukaisesti yhteensä 555 729,59 RON:n (noin 112 000 euron) verran monivuotisia seuraamuksia. Tästä päätöksestä tehtiin useita hallinnollisia valituksia ja siitä nostettiin useita kanteita, jotka kaikki hylättiin.

31      APIA kohdisti toisaalta Avio Lucosiin maksuvaatimuksen, jonka kokonaismäärä oli 529 340,24 RON (noin 107 000 euroa), joka vastaa Avio Lucosille yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä vuodelle 2014 jo maksettua määrää

32      Avio Lucos riitautti tämän päätöksen Tribunalul Doljissa (Doljin alioikeus, Romania), joka hylkäsi sen kanteen. Avio Lucos valitti tästä tuomiosta Curtea de Apel Craiovaan (Craiovan ylioikeus, Romania), joka hyväksyi sen ja palautti asian Tribunalul Doljiin. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi kanteen 25.2.2018 antamallaan tuomiolla. Avio Lucos valitti tästä tuomiosta, ja asia on nyt vireillä Curtea de Apel Timişoara (Timişoaran ylioikeus, Romania), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

33      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että kysymykseen siitä, onko unionin oikeus esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan laitumia koskevan konsession saamiseksi pinta-alatuen järjestelmien mukaista taloudellista tukea varten on näytettävä toteen oikeus käyttää tai hyödyntää maa-aluetta taikka se, että kyse on karjankasvattajasta tai eläinten omistajasta, annettavasta vastauksesta on epävarmuutta. Sen mukaan esille nousee lisäksi kysymys siitä, kuuluuko Avio Lucosin tosiasiallisesti harjoittama toiminta asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan soveltamisalaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka toteaa olevan olemassa kaksi lainvoimaista tuomioistuinratkaisua, joissa on todettu, etteivät yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisia tukia koskevat hakemukset vuodelle 2014 täyttäneet tukikelpoisuusedellytyksiä sellaisen kansallisen oikeuden noudattamatta jättämisen vuoksi, joka koskee maa-alan hyödyntämiseen tai käyttöön oikeuttavan perusteen lainmukaisuutta, pohtii lopuksi, onko unionin oikeus esteenä sille, että sovelletaan oikeusvoiman periaatetta, joka merkitsee sitä, ettei toimivaltainen kansallinen tuomioistuin voi tutkia sitä, ovatko kansallisessa oikeudessa asetetut vaatimukset sellaisen uuden oikeusriidan yhteydessä, joka koskee sellaisen saatavan lainmukaisuutta, jonka perusteella Avio Lucosille perusteettomasti maksetut määrät peritään takaisin, unionin oikeuden mukaisia.

34      Tässä tilanteeseen Curtea de Apel Timișoara on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko maatalousvuotta 2014 koskevaan taloudelliseen tukeen sovellettava [unionin] oikeus, erityisesti asetus N:o 73/2009 ja asetus N:o 1122/2009, esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa asetetaan velvollisuus esittää näyttö maatalousmaan käyttöoikeudesta pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saamiseksi?
2)      Sikäli kuin edellä mainittu [unionin] oikeus ei ole esteenä ensimmäisessä kysymyksessä mainitulle kansalliselle lainsäädännölle, onko [unionin] oikeus (suhteellisuusperiaate mukaan luettuna) – sellaisessa erityistapauksessa, jossa tuensaaja on perustellut oikeuttaan hyödyntää maatalousmaata esittämällä laidunalaa koskevan konsessiosopimuksen (sopimuksen, jonka perusteella hakija on saanut oikeuden hyödyntää laidunta omalla riskillään ja omaksi hyödykseen maksamalla maksun) – esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa tällaisen konsessiosopimuksen pätevän tekemisen ehdoksi asetetaan se, että tuleva konsessionsaaja on yksinomaan karjankasvattaja tai eläinten omistaja?
3)      Kuuluuko asetuksen N:o 73/2009 2 artiklaan sisältyvään maataloustoiminnan määritelmään sellaisen pinta-alatuen järjestelmästä tukea saavan henkilön toiminta, joka tekee ensin konsessiosopimuksen laitumesta saadakseen oikeuden hyödyntää kyseistä alaa ja oikeuden tukeen maatalousvuonna 2014 ja sen jälkeen tekee karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jossa sallitaan konsession kohteena olevan alan maksuton käyttö eläinten laiduntamiseen niin, että maa-alan käyttöoikeus säilyy tuensaajalla, mutta tämä sitoutuu olemaan rajoittamatta laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä?
4)      Onko [unionin] oikeus esteenä siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin kaltaisen kansallisen säännöksen – joka koskee sellaisen lainvoimaisen tuomioistuinratkaisun oikeusvoimaa, jossa on todettu, ettei tukihakemus täytä tukikelpoisuusedellytyksiä, koska siinä ei ole noudatettu kansallista oikeutta, joka koskee edellytystä, joka liittyy sen maa-alan hyödyntämiseen tai käyttöön oikeuttavan perusteen lainmukaisuuteen, jolle tukea on maatalousvuonna 2014 haettu pinta-alatuen järjestelmästä (sellaisen oikeusriidan yhteydessä, jossa vaadittiin kumottavaksi päätöstä määrätä monivuotisia seuraamuksia) – tulkinnalle, joka estää tarkastelemasta kyseisen kansallisen edellytyksen yhdenmukaisuutta maatalousvuoteen 2014 sovellettavan [unionin] oikeuden kanssa uudessa oikeusriidassa, jossa tarkastellaan hakijalle samalta maatalousvuodelta 2014 perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää koskevan toimen lainmukaisuutta, kun kyseinen toimi perustuu samaan tosiseikastoon ja samoihin kansallisiin säännöksiin, jotka olivat aiemmassa, lainvoimaisessa tuomioistuinratkaisussa tarkastelun kohteena?” 
 Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

 Tutkittavaksi ottaminen

35      Romanian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta, koska ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on käytettävissään tiedot, joiden avulla se voi ratkaista käsiteltäväkseen saatetun asian. Kyseisen hallituksen mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi etenkin pitänyt ensisijaisesti arvioida siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oikeusvoimavaikutusta koskevia sääntöjä ja hylätä Avio Lucosin kanne. Tältä osin kyseinen hallitus lisää, että koska tätä säännöstä sovelletaan pääasiaan, kolme ensimmäistä kysymystä ovat vailla kohdetta.

36      Avio Lucos puolestaan väittää, ettei ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä ole merkitystä pääasian ratkaisun kannalta, koska ne eivät koske hakijan kelpoisuutta saada yhtenäistä pinta-alatukea vaan pääasiassa kyseessä olevan konsessiosopimuksen pätevyyttä.

37      On muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on näin ollen periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu (tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

38      Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C-709/20, EU:C:2021:602, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

39      Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä sen seikan perusteella, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitäisi siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin nojalla hylätä siinä vireillä oleva valitus, ei voida todeta, ettei niiden unionin oikeussääntöjen tulkitsemisella, joiden tulkintaa kyseinen tuomioistuin on pyytänyt, selvästikään olisi mitään yhteyttä pääasian oikeusriitaan. SEUT 267 artiklassa määrätyssä menettelyssä unionin tuomioistuimen ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävät on nimittäin selvästi eroteltu, ja yksinomaan tämän jälkimmäisen tehtävänä on tulkita kansallista lainsäädäntöä (tuomio 15.1.2013, Križan ym., C‑416/10, EU:C:2013:8, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

40      Toisaalta väitteestä, jonka mukaan ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä ei ole merkitystä asian kannalta, on muistutettava, että kansallisilla tuomioistuimilla on SEUT 267 artiklan mukaan aina mahdollisuus saattaa unionin oikeuden tulkintaa koskevat kysymykset unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi, jos ne katsovat tämän tarpeelliseksi (tuomio 15.1.2013, Križan ym., C-416/10, EU:C:2013:8, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kuten tämän tuomion 33 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kysymys siitä, onko unionin oikeus esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan laitumia koskevan konsession  ja mahdollisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen taloudellisen tuen saamiseksi on näytettävä toteen oikeus käyttää tai hyödyntää maa-aluetta taikka se, että kyse on karjankasvattajasta tai eläinten omistajasta, on tarpeen sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemiseksi.

41      Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset on otettava tutkittaviksi.
 Ensimmäinen kysymys

42      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksia N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009 tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saamisen edellytykseksi hakijan velvollisuus esittää näyttö siitä, että hänellä on kyseisen hakemuksen kohteena olevan maatalousmaan ”käyttöoikeus”.

43      On muistutettava, että asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 1 kohdan mukaan viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu. 

44      Kyseisen asetuksen 35 artiklan 1 kohdan mukaan viljelijän on ilmoitettava viljelylohkot, jotka vastaavat johonkin tukioikeuteen liittyvää tukikelpoista hehtaaria, ja, jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, kyseisten lohkojen on oltava viljelijän ”käytössä” asianomaisen jäsenvaltion vahvistamana päivänä. Samoin mainitun asetuksen 124 artiklan 2 kohdan mukaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisia tukia myönnettäessä kaikki viljelylohkot, jotka ovat kyseisen artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisia, ovat tukikelpoisia, ja niiden on oltava viljelijän ”käytössä” asianomaisen jäsenvaltion vahvistamana päivänä, jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet.

45      Koska asetuksessa N:o 73/2009 ei täsmennetä, miten asianomaisten alojen on oltava maanviljelijän ”käytössä”, tämän säännöksen tulkitsemiseksi on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon paitsi kyseisen säännöksen sanamuoto sen tavanomaisen merkityksen mukaisesti, joka sillä on yleiskielessä, myös sen asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C‑375/08, EU:C:2010:365, 58 kohta ja tuomio 29.7.2019, Pelham ym., C-476/17, EU:C:2019:624, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

46      Ensinnäkin kyseisen asetuksen 35 artiklan 1 kohdan sanamuodosta on todettava, että se, että ala on viljelijän käytössä, merkitsee yleiskielessä lähtökohtaisesti sitä, että viljelijä voi käyttää sitä parhaaksi katsomallaan tavalla, jotta hän voi tosiasiallisesti harjoittaa siellä maataloustoimintaa.

47      Toiseksi tämän säännöksen asiayhteydestä on todettava, että tämän tuomion 43 kohdasta ilmenee, että tilatukijärjestelmässä tuki myönnetään viljelijöille sen jälkeen, kun ”tukikelpoisiin hehtaareihin” liittyvät tukioikeudet on aktivoitu, ja tällainen käsite tarkoittaa asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 2 kohdan mukaan tilan maatalousmaata, jota käytetään maataloustoimintaan. 

48      Nämäkin ilmaisut määritellään kyseisessä asetuksessa. Mainitun asetuksen 2 artiklan b, c ja h alakohdassa olevien määritelmien mukaan tilan käsitteellä tarkoitetaan ”kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä”, maataloustoiminnan käsitteellä ”maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä – – tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa” ja viimein maatalousmaan käsitteellä ”pellon, pysyvien laidunten tai pysyvien viljelmien pinta-alaa”.  

49      Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan b alakohdassa tarkoitetusta vaatimuksesta, jonka mukaan viljelijän on ”johdettava” tuotantoyksikköä, ettei johtamisen käsite tarkoita, että viljelijällä on rajoittamaton valta määrätä kyseisestä alasta, kun sitä käytetään maataloustoimintaan. Viljelijän on sen sijaan voitava toimia tällä alalla riittävän itsenäisesti maataloustoimintaansa harjoittaakseen, mitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet huomioon ottaen (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, 61 ja 62 kohta ja tuomio 2.7.2015, Demmer, C-684/13, EU:C:2015:439, 58 kohta). 

50      Viljelijän on siis voitava käyttää tiettyä päätösvaltaa kyseisen alan käytössä (tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, 63 kohta), jotta hän voi harjoittaa maataloustoimintaansa tällä alalla. 

51      Kolmanneksi asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan kyseisen säännöstön tavoitteista, että sen tarkoituksena on välttää suoran tuen myöntäminen tuensaajille, joiden maataloustoiminta muodostaa vain merkityksettömän osan näiden koko taloudellisesta toiminnasta tai joiden toiminnan tarkoituksena ei lainkaan ole tai vain hyvin vähäisessä määrin on maataloustoiminnan harjoittaminen. Lisäksi SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohdasta, jonka pääsisältö toistetaan kyseisen asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleessa, ilmenee, että yhteisen maatalouspolitiikan mukaisissa tukijärjestelmissä säädetään suorasta tilatuesta, jonka tavoitteena on taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja. 

52      Näin ollen on katsottava julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 50 kohdassa esittämällä tavalla, että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen tavoitteena on taata kohtuullinen elintaso viljelijöille, jotka todella harjoittavat maataloustoimintaa ja joiden käytössä näin ollen on tosiasiallisesti maatalousmaata, jolla tätä toimintaa harjoitetaan.

53      Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdan sanamuoto, asiayhteys, johon kyseinen säännös kuuluu, ja sen säännöstön tavoite, jonka osa säännös on, on katsottava, että sen määrittämiseksi, onko viljelylohko mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla viljelijän ”käytössä”, tässä asetuksessa ei edellytetä, että viljelijä esittää muodollisen oikeudellisen perusteen, joka osoittaa hänen ”käyttöoikeutensa” kyseessä olevaan alaan, sillä tämän alan tosiasiallisen käytön osoittaminen sekä mainitun viljelijän riittävä itsenäisyys maataloustoimintansa harjoittamiseksi mainitulla alalla ovat riittävät tältä osin.

54      Tällaista tulkintaa tukee yhtäältä asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettua tilan maatalousalan käsitettä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Unionin tuomioistuin on nimittäin todennut tästä, että koska kyseisissä säännöksissä ei tarkenneta sen oikeudellisen suhteen luonnetta, jonka perusteella viljelijä käyttää kyseistä alaa, mainituista säännöksistä ei voida johtaa, että kyseisten viljelylohkojen on oltava viljelijän käytössä maanvuokrasopimuksen tai vastaavan liiketoimen perusteella (tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, 54 kohta). 

55      Toisaalta tätä tulkintaa tukee asetuksen N:o 1254/1999 12 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyvä käytössä olevan alan käsitettä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, koska unionin tuomioistuin on katsonut, ettei kyseisessä säännöksessä säädetä, että tukihakemuksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on se, että esitetään pätevä oikeudellinen peruste, jonka nojalla hakijalla on oikeus käyttää hakemuksen  kohteena olevia rehualoja. Päinvastoin on niin, että rehualan tosiasiallinen käyttö on yksi kyseisten palkkioiden myöntämisen edellytyksistä (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 62 ja 70 kohta). 

56      Vaikka unionin oikeudessa ei kuitenkaan aseteta velvollisuutta osoittaa maatalousmaan ”käyttöoikeus”, on vielä tutkittava, onko unionin oikeus esteenä sille, että jäsenvaltiot säätävät tällaisesta velvollisuudesta kansallisessa säännöstössään.

57      Tästä on muistutettava, että asetuksen N:o 73/2009 19 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että viljelijän on vuosittain jätettävä suoria tukia koskeva hakemus, jossa on tapauksen mukaan ilmoitettava kaikki tilan viljelylohkot, aktivoitaviksi ilmoitetut tukioikeudet sekä kaikki muut kyseisessä asetuksessa säädetyt tai asianomaisen jäsenvaltion säätämät tiedot.

58      Lisäksi asetuksen N:o 1122/2009, jossa vahvistetaan asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt muun muassa mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta, 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetään, että yhtenäishakemuksessa on oltava tukikelpoisuuden varmistamista varten kaikki tarvittavat tiedot ja erityisesti tiedot, joiden perusteella voidaan tunnistaa kaikki tilan viljelylohkot ja vahvistaa niiden pinta-ala, sijainti ja tapauksen mukaan käyttötapa.

59      Asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa täsmennetään vielä, että asetuksen N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmä, jonka mukaan tukioikeuksien on oltava jäljitettävissä.  Kuten asetuksen N:o 1122/2009 johdanto-osan 28 perustelukappaleesta lähinnä ilmenee, kansallisten viranomaisten on voitava sillä perusteella, että ”todistusasiakirjat, sopimukset tai ilmoitukset” esitetään määräajassa, suunnitella tukihakemusten oikeellisuuden tarkastukset ja toteuttaa ne tehokkaasti.

60      Tällaisista asiakirjatodisteista unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta asetuksen N:o 1122/2009 antamista edeltäneen tukijärjestelmistä ja viljelijöiden suorien tukien järjestelmissä sovellettavan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun unionin säännöstön perusteella, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden asiakirjojen ja näytön osalta, joita tuenhakijalta voidaan vaatia tämän hakemuksen kohteena olevista aloista. 

61      Unionin tuomioistuin on näin katsonut, että kun tämä harkintavalta otetaan huomioon, jäsenvaltioilla on oikeus antaa tarkempia säännöksiä tukihakemuksen tueksi esitettävästä näytöstä ja viitata erityisesti alueellaan maatalouden alalla rehualojen käyttöoikeuksien ja käytön osalta normaalisti vallitseviin käytäntöihin sekä tämän käytön osalta esitettäviin asiakirjoihin (tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 82 kohta).

62      Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun ne valitsevat tarpeellisiksi katsomiaan kansallisia toimia sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi ja rankaisemiseksi tehokkaasti (tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 76 kohta).

63      Unionin tuomioistuin on kuitenkin lisännyt, että sille, miten jäsenvaltiot käyttävät tukihakemusten tueksi esitettävää näyttöä koskevaa harkintavaltaansa, on asetettu tiettyjä rajoituksia muun muassa siltä osin kuin on mahdollista velvoittaa tuenhakija esittämään hakemuksensa kohteena olevien alojen käyttöön oikeuttava pätevä oikeudellinen peruste.  Tässä tilanteessa kansallisen säännöstön, jolla pannaan täytäntöön kyseinen harkintavalta, on noudatettava unionin oikeuden tavoitteita viljelijöiden suoran tukijärjestelmän alalla sekä unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja etenkin suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 86 ja 87 kohta ja tuomio 17.12.2020, Land Berlin (Yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvät tukioikeudet), C‑216/19, EU:C:2020:1046, 35 kohta).

64      Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava kussakin yksittäistapauksessa, onko tätä periaatetta noudatettu (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 89 kohta), unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin on toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa (tuomio 11.6.2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C-448/19, EU:C:2020:467, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

65      Tästä on todettava ensinnäkin, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 57 kohdassa – OUG:n nro 125/2006 7 §:n 1 momentin f kohdassa tarkoitetun kaltaisen velvollisuuden, jonka mukaan on esitettävä asiakirjat, joilla osoitetaan tukihakemuksen kohteena olevan maan laillinen käyttö, käyttöön ottamisella voidaan taata, että tämän tuomion 51 ja 52 kohdassa mainittuja yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita todella tavoitellaan. Tällaisen velvollisuuden tavoitteena on nimittäin erityisesti estää se, että tilatukijärjestelmän mukaisen tuen hakija voisi käyttää väärin perustein hyväkseen toisten maita tarkoituksenaan kiertää kyseisiä järjestelmiä koskevaa unionin säännöstöä (ks. analogisesti tuomio 24.6.2010, Pontini ym., C-375/08, EU:C:2010:365, 88 kohta).

66      Toiseksi siitä, ylittääkö kyseinen kansallinen lainsäädäntö sen, mikä on tarpeen mainitun tavoitteen saavuttamiseksi, on muistutettava, että oikeasuhteisuuden tarkastelussa on otettava huomioon etenkin yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet, mikä edellyttää näiden tavoitteiden ja mainitulla säännöstöllä tavoitellun päämäärän punnintaa (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Scotch Whisky Association ym., C-333/14, EU:C:2015:845, 28 ja 40 kohta).

67      Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministerin asetuksen N:o 246/2008 5 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, täsmennetään, että ”asiakirjoja, jotka [OUG:n nro 125/2006] 7 §:n 1 momentin f kohdan mukaisesti näyttävät toteen pysyvien yhteislaidunten laillisen käytön, ovat omistusoikeudesta todistavat asiakirjat, paikallisvaltuustojen ja karjankasvattajien väliset konsessio- tai vuokrasopimukset, joista ilmenee käytettävä maa-alue, ja todistus, jonka kunnan- tai kaupunginvirasto on antanut maatilarekisterissä olevien tietojen perusteella”, eikä se täten näytä koskevan kuin näyttöä, joka osoittaa pysyvien yhteislaidunten laillisen käytön, mikä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä määrittää. Alueellisten hallintoyksiköiden, tässä tapauksessa suurkuntien, julkiseen tai yksityiseen omaisuuteen kuuluvien laidunten osalta voidaan katsoa, että osapuolten kesken on lähtökohtaisesti tehty muodollinen toimi, jolla vahvistetaan käyttöoikeus, joten velvollisuus esittää tällainen toimi ei tällaisessa erityistapauksessa ole suhteeton.

68      Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksia N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009 on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saamisen edellytykseksi hakijan velvollisuus osoittaa, että hänellä on kyseisen hakemuksen kohteena olevan maatalousmaan ”käyttöoikeus”, kunhan asianomaisella unionin säännöstöllä tavoiteltuja tavoitteita sekä unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja etenkin suhteellisuusperiaatetta noudatetaan.
 Toinen kysymys

69      Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksia N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009 tulkittava siten, että ne ovat sellaisessa  erityistapauksessa, jossa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saaja on perustellut oikeuden hyödyntää maatalousmaata esittämällä alueellisen hallintoyksikön julkiseen omaisuuteen kuuluvaa laidunta koskevan konsessiosopimuksen, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan tällaisen sopimuksen pätevyyden edellytykseksi se, että tuleva konsessionsaaja on karjankasvattaja tai eläinten omistaja.

70      Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista ilmenee, että laidunta koskevan konsession saajan velvollisuus olla karjankasvattaja tai eläinten omistaja ei sellaisenaan ole  pääasiassa kyseessä olevan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen taloudellisen tuen saamisen edellytys. On nimittäin niin, että hakijoiden on OUG:n nro 125/2006 7 §:n 1 momentin mukaan oltava merkitty APIA:n hallinnoimaan viljelijärekisteriin, jätettävä  tukihakemus määräajassa ja täytettävä  kyseisessä säännöksessä säädetyt yleiset ehdot, joihin ei sisälly tällaista velvollisuutta.

71      Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että tämä velvollisuus perustuu maatalous-, elintarvike- ja metsätalousministerin ja julkishallinnosta vastaavan ministerin asetuksen N:o 226/235/2003, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, liitteessä I oleviin säännöksiin.

72      Koska tämä sama velvollisuus ei perustu unionin oikeuteen ja se kuuluu jäsenvaltioiden harkintavaltaan, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tämän tuomion 61, 63 ja 64 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti määritettävä, onko tällainen vaatimus kyseisellä unionin säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukainen.

73      Tältä osin Romanian hallitus on todennut kirjallisissa huomautuksissaan pääasiallisesti, että Romanian lainsäätäjä on Romanian maatalouden erityisessä tilanteessa, jossa esiintyy sen kaltaisia ilmiöitä kuten maan viljelemättä jättäminen, maatalousväestön vanheneminen, nuorten viljelijöiden vähäisyys ja se, että on paljon pieniä tiloja, joista suuri osa on osittaisia omavaraistiloja, valinnut asettaa alueellisen hallintoyksikön julkiseen omaisuuteen kuuluvia laitumia koskevien konsessiosopimusten tekemisen edellytykseksi sen, että konsession saajat ovat  eläinten haltijoita tai omistajia. Tällainen valinta, joka ei ole pinta-alatukijärjestelmän tukikelpoisuusedellytys vaan tällaisten konsessiosopimusten pätevyyden edellytys, kuuluu kyseisen lainsäätäjän harkintavaltaan.

74      Asettamalla tämän edellytyksen Romanian lainsäätäjä on siten pyrkinyt varmistamaan maatalousväestölle kohtuullisen elintason helpottamalla mahdollisimman monen eläinten omistajan tai haltijan suoraa pääsyä alueellisille hallintoyksiköille kuuluville laitumille ja estämällä sen, että maataloustoimintaa välillisesti harjoittavat toimijat pääsisivät niille. APIA lisäsi unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisesti vastattaviin kysymyksiin antamassaan vastauksessa, että suurimmalle osalle karjankasvattajista eläinten ainoa ravinnonlähde kesällä on niityiltä saatava kasvusto, joten on tärkeää, että karjankasvattajat voivat saada konsession niittyihin paikkakunnilla, jossa he asuvat ja kasvattavat karjaansa.

75      Kuten julkisasiamies on todennut pääasiallisesti ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, tällainen tavoite on unionin oikeudella tällä alalla tavoiteltujen tavoitteiden mukainen. Kuten tämän tuomion 52 kohdasta ilmenee, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen tavoitteena on nimittäin taata kohtuullinen elintaso viljelijöille, jotka todella harjoittavat maataloustoimintaa ja joiden käytössä näin ollen on tosiasiallisesti maatalousmaata, jolla tätä toimintaa harjoitetaan. 

76      Lisäksi on niin, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista tarkastuksista muuta johdu, velvollisuus olla eläinten omistaja tai karjankasvattaja näyttää tämän tuomion 74 kohdasta ilmenevällä tavalla soveltuvan Romanian lainsäätäjän tavoitteleman sen tavoitteen toteuttamiseen, joka on helpottaa mahdollisimman monen eläinten omistajan tai karjankasvattajan suoraa pääsyä alueellisille hallintoyksiköille kuuluville laitumille tilanteessa, jossa, kuten kyseisessä 74 kohdassa on todettu, tuotantoeläinten ainoa ravinnonlähde kesällä on niityiltä saatava kasvusto.

77      Lisäksi on niin, että koska kyseinen velvollisuus koskee yksinomaan henkilön mahdollisuutta saada konsessio alueellisten hallintoyksiköiden julkiseen omaisuuteen kuuluvaan laidunmaahan, kyseisellä kansallisella säännöstöllä ei näytetä ylittävän sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava ottaen huomioon tämän tuomion 66 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä vahvistetut vaatimukset.

78      Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksia N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009 on tulkittava siten, etteivät ne ole sellaisessa  erityistapauksessa, jossa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saaja on perustellut oikeuden hyödyntää maatalousmaata esittämällä alueellisen hallintoyksikön julkiseen omaisuuteen kuuluvaa laidunta koskevan konsessiosopimuksen, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan tällaisen sopimuksen pätevyyden edellytykseksi se, että tuleva konsessionsaaja on karjankasvattaja tai eläinten omistaja.
 Kolmas kysymys:

79      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohtaa tulkittava siten, että maataloustoiminnan käsite kattaa toiminnan, jossa henkilö saa laidunta koskevan konsesssion ja tekee myöhemmin karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jonka nojalla nämä kasvattajat laiduntavat eläimiä konsession kohteena olevalla maa‑alalla, kun konsession saajalla säilyy käyttöoikeus maa‑alaan mutta hän sitoutuu olemaan rajoittamatta laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä.

80      Maataloustoiminnan käsite on määritetty asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohdassa niin, että sillä tarkoitetaan yhtäältä maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, sekä toisaalta maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten kyseisen asetuksen 6 artiklassa säädetään.

81      Pääasiassa on selvää, ettei Avio Lucosin toiminta kuulu ensimmäiseen maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä koskevaan tapaukseen. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 73 kohdassa korostanut, pääasiassa kyseessä olevan yhteistyösopimuksen 8 kohdan nojalla  karjankasvattajien Avio Lucosin käyttöön antamia eläimiä on aina pitänyt, kasvattanut ja käyttänyt laiduntamistoimintaan mainitut kasvattajat.

82      Toisesta tapauksesta, joka koskee maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, on todettava, että asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on yhtäältä varmistettava, että maatalousmaa säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, ja toisaalta määriteltävä kansallisella tai alueellisella tasolla hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat vähimmäisedellytykset kyseisen asetuksen liitteessä III esitetyn kehyksen perusteella  ottaen huomioon ”kyseisten alueiden erityispiirteet”, ja siinä lisätään, etteivät nämä jäsenvaltiot saa säätää vähimmäisvaatimuksista, joista ei säädetä tässä kehyksessä.

83      Romanian hallitus on todennut tästä kirjallisissa huomautuksissaan, että Romanian lainsäätäjä on asettanut vapaaehtoisen vaatimuksen ”vähimmäiseläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, josta säädetään ja joka sallitaan nimenomaisesti kyseisessä liitteessä III. Kyseinen lainsäätäjä on siten säätänyt täydentävien ehtojen järjestelmässä vuodesta 2012 lähtien ”pysyvien laidunten kunnossapidosta siten, että laiduntamisen vähimmäistaso on 0,3 eläinyksikköä/ha ja/tai että kyseiset laitumet niitetään vähintään kerran vuodessa”.

84      Komissio on kirjallisissa huomautuksissaan myös korostanut, että hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevien vähimmäisedellytysten täytäntöönpanoa koskevan, hakuvuoteen 2014 liittyvän Romanian ilmoituksen mukaan tässä yhteydessä ”viljelijöiden on vähimmäiseläintiheyttä tai/ja tarkoituksenmukaisia järjestelmiä koskevan vaatimuksen täytäntöön panemiseksi suoritettava seuraavat toimenpiteet: leikattava ruoho vähintään kerran vuodessa ja/tai varmistettava laiduntamisen vähimmäistaso (vähintään 0,3 eläintä hehtaarilla) maan (pysyvät laitumet) pitämiseksi hyvässä kunnossa”.

85      Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Avio Lucosin ja karjankasvattajien välillä tehdyn yhteistyösopimuksen 7 kohdan mukaan kyseinen yritys ”"suorittaa vuosittain omalla kustannuksellaan laidunmaan puhdistuksen, rikkakasvien kitkemisen ja liiallisen veden poistamisen maasta ja varmistaa, että olosuhteet ovat parhaat mahdolliset laitumen elpymiselle”. Ellei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, on ilmeistä, että tällainen toiminta kuuluu johonkin edellisessä kohdassa tarkoitetussa ilmoituksessa mainituista vaihtoehtoisista toiminnoista ja näin ollen asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetun maataloustoiminnan käsitteen alaan.

86      Tällainen tulkinta on lisäksi kyseisen asetuksen tavoitteiden – sellaisina kuin nämä ilmenevät erityisesti asetuksen johdanto-osan 4 ja 7 perustelukappaleesta – mukainen; kyseiset tavoitteet koskevat laidunten pitämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, koska pysyvien laitumien myönteiset ympäristövaikutukset on tunnustettu.

87      Edellä esitetyn perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että maataloustoiminnan käsite kattaa toiminnan, jossa henkilö saa laidunta koskevan konsession ja tekee myöhemmin karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jonka nojalla nämä kasvattajat laiduntavat eläimiä konsession kohteena olevalla maa‑alalla, kun konsession saajalla säilyy käyttöoikeus maa‑alaan mutta hän sitoutuu olemaan rajoittamatta laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä, kunhan nämä työt täyttävät kyseisen asetuksen liitteessä III tarkoitetussa vapaaehtoisessa vaatimuksessa asetetut edellytykset.
 Neljäs kysymys

88      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään lähinnä sitä, onko unionin oikeutta tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä sovelletaan oikeusvoiman periaatetta, joka on samojen asianosaisten välisessä oikeusriidassa, joka koskee yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen hakijalle maksettujen summien takaisin perimistä koskevan toimen laillisuutta, esteenä sille, että asiaa käsittelevä tuomioistuin tutkii, ovatko kansalliset vaatimukset tukihakemuksen kohteena olevan maatalousmaan hyödyntämiseen oikeuttavan perusteen lainmukaisuudesta unionin oikeuden mukaisia, sillä perusteella, että tämä takaisinperintätoimi perustuu samoihin tosiseikkoihin ja samaan kansalliseen säännöstöön, joita on tarkasteltu aiemmassa lainvoiman saaneessa  tuomioistuinratkaisussa.

89      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, tämän kysymyksen taustalla on se, että APIA on vedonnut kahden sellaisen lainvoimaisen tuomion oikeusvoimaan, joilla on hylätty Avio Lucosin kanteet, joissa vaadittiin yhtäältä sellaisen päätöksen kumoamista, jolla kyseiselle yhtiölle määrättiin monivuotisia seuraamuksia vuodelta 2014 ja johon viitataan tämän tuomion 30 kohdassa, ja toisaalta tätä samaa vuotta koskevan sääntöjenvastaisuudet toteavan kertomuksen kumoamista. Nämä kaksi toimea perustuvat APIAn päätökseen, jonka mukaan Avio Lucos oli jätettävä pinta-alatukijärjestelmän mukaisen tuen ulkopuolelle sillä perusteella, että koska Avio Lucos ei ollut karjankasvattaja, se ei kyennyt esittämään näyttöä siitä, että se käytti pääasiassa kyseessä olevaa kunnallista laiduntaa lainmukaisesti.

90      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että siviiliprosessilain 431 §:n 2 momenttia koskevan kansallisen oikeuskirjallisuuden mukaan lainvoimaiseen ratkaisuun liittyvään oikeusvoimaan perustuva oikeudenkäyntiväite voidaan pätevästi esittää tuomioistuinmenettelyssä ainoastaan, jos tässä yhteydessä esitetty oikeussuhde ei ole ainoastaan samanlainen kuin se, jota on aiemmin tarkasteltu tähän lainvoimaiseen ratkaisuun johtaneessa oikeudenkäynnissä, vaan se myös sisältyy nimenomaisesti tai implisiittisesti tähän aikaisempaan tuomioistuinmenettelyyn. Oikeusvoima vaikuttaa siis myös tapauksissa, joissa uusi kanne asettaa tuomioistuimen tilanteeseen, jossa sen täytyy kokonaan tai osittain vahvistaa tai todeta vääräksi aiemmassa tuomiossa hyväksytty tai hylätty oikeudellinen suhde. Nyt käsiteltävässä asiassa edellisessä kohdassa tarkoitetuilla tuomioilla on ratkaistu samojen asianosaisten eli APIAn ja Avio Lucosin väliset oikeusriidat, jotka koskivat samoja tosiseikkoja eli yhtenäisen pinta-alatuen hakemista vuodelle 2014.

91      Aluksi on todettava, että – kuten ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee – siltä osin kuin kyseisellä unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta, noudatetaan, unionin oikeus ei ole esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa otetaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen suoran tuen saamiseksi käyttöön velvollisuus näyttää maatalousmaan ”käyttöoikeus” toteen, eikä se ole sellaisessa  erityistapauksessa, että tuensaaja on perustellut oikeuden hyödyntää maatalousmaata esittämällä alueelliselle hallintoyksikölle kuuluvaa laidunta koskevan konsessiosopimuksen, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan sille, että tällaisen konsessiosopimuksen tekeminen on pätevä, edellytys, jonka mukaan  tuleva konsessionsaaja voi olla ainoastaan karjankasvattaja tai eläinten omistaja. 

92      On muistutettava oikeusvoiman periaatteen tärkeydestä sekä unionin oikeusjärjestyksessä että kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Oikeusrauhan ja oikeussuhteiden vakauden sekä hyvän lainkäytön varmistamiseksi on näet tärkeää, että käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen käytön tai näitä oikeussuojakeinoja varten säädettyjen määräaikojen päättymisen jälkeen lainvoimaisiksi tulleita tuomioistuinten ratkaisuja ei voida enää saattaa kyseenalaisiksi (ks. tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, 22 kohta; tuomio 17.10.2018, Klohn, C-167/17, EU:C:2018:833, 63 kohta ja tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C-370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:260, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

93      Unionin oikeus ei näin ollen velvoita kansallista tuomioistuinta olemaan soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka siten olisi mahdollista korjata unionin oikeuden vastainen kansallinen tilanne (ks. vastaavasti  tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub, C-2/08, EU:C:2009:506, 23 kohta; tuomio 26.1.2017, Banco Primus, C-421/14, EU:C:2017:60, 47 kohta ja tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C-370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:260, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

94      Unionin oikeudessa ei siis myöskään edellytetä, että kansallisen lainkäyttöelimen olisi lähtökohtaisesti peruutettava oikeusvoimainen ratkaisunsa ottaakseen huomioon tulkinnan, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut asian kannalta merkityksellisestä unionin oikeussäännöstä (tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C‑370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:260, 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

95      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta ei ole pyydetty tarkastelemaan uudelleen oikeusvoimaista ratkaisua. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa sitä vastoin, että pääasia perustuu samaan oikeudelliseen oikeussuhteeseen kuin mihin tämän tuomion 87 kohdassa mainitut kaksi lainvoimaista tuomiota perustuvat, joten oikeusvoiman periaatteen, sellaisena kuin sitä on tulkittu kansallisessa oikeudessa, mukaisesti näitä tuomioita ei voida kyseenalaistaa pääasiassa annettavalla tuomiolla. 

96      Tältä osin on muistutettava siitä, että kansallisten tuomioistuinten on tulkittava kansallisen oikeuden säännöksiä niin pitkälti kuin mahdollista siten, että niitä voidaan soveltaa unionin oikeuden täytäntöönpanoa edistävällä tavalla (tuomio 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, EU:C:2015:742, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

97      Lisäksi unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskeva vaatimus sisältää kansallisille tuomioistuimille, myös asiaa ylimpänä oikeusasteena käsitteleville, velvollisuuden muuttaa tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa. Niinpä kansallinen tuomioistuin ei voi katsoa pätevästi, että sen on mahdotonta tulkita kansallista säännöstä unionin oikeuden mukaisesti, vain sen takia, että muut tuomioistuimet ovat tulkinneet sitä tavalla, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa, tai että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset soveltavat sitä tällä tavoin (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2020, Telecom Italia, C-34/19, EU:C:2020:148, 60 ja 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

98      Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 89 kohdassa – yhtäältä tämän tuomion 87 kohdassa mainittujen tuomioiden ja toisaalta nyt käsiteltävässä asiassa annettavan tuomion kohde ei ole sama, koska vaikka ne koskevat samoja tosiseikkoja, ne koskevat eri hallintopäätösten lainmukaisuutta. 

99      Joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava, kattaako kyseisten ratkaisujen oikeusvoima kansallisen oikeuden mukaan nyt käsiteltävään asiaan liittyvät seikat, ja tarvittaessa tutkittava kyseisessä oikeudessa säädetyt seuraukset (ks. analogisesti tuomio 4.3.2020, Telecom Italia, C-34/19, EU:C:2020:148, 57 kohta).

100    Koska unionin lainsäädäntöä ei tästä ole, jäsenvaltioiden asiana on säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään oikeusvoiman periaatteen yksityiskohtaisesta toteuttamisesta jäsenvaltioiden menettelyllisen autonomian periaatteen nojalla. Nämä säännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne säännöt, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eikä niillä saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate) (tuomio 4.3.2020, Telecom Italia, C-34/19, EU:C:2020:148, 58 kohta ja tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C-370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:148, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). 

101    Unionin tuomioistuin on tämän osalta jo todennut, että kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko oikeudenkäynnin, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa oikeuselimissä. Tämän osalta on tarvittaessa otettava huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustautumisoikeuksien suojelu, oikeusvarmuuden periaate ja oikeudenkäyntimenettelyn moitteeton kulku (tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C‑370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:148, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

102    Pääasiassa oikeusvoiman periaatteen tulkinta, sellaisena kuin se ilmenee tämän tuomion 90 kohdasta, näyttää estävän paitsi sen, että kyseenalaistetaan oikeusvoimainen tuomioistuinratkaisu jopa siinä tapauksessa, että kyseisellä ratkaisulla rikottaisiin unionin oikeutta, myös sen, että kyseenalaistetaan samoja tosiseikkoja koskevassa yksityisoikeudellisessa oikeudenkäyntimenettelyssä toteamukset, jotka koskevat samaa oikeudellista suhdetta kuin mitä kaksi lainvoimaista tuomiota koskivat.

103    Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 92 kohdassa, tällainen oikeusvoiman periaatteen soveltaminen voisi näin ollen johtaa siihen, että kun aiempi lainvoimaiseksi tullut tuomioistuimen ratkaisu perustuu unionin oikeuden vastaiseen tulkintaan, unionin oikeuden virheellinen soveltaminen toistuisi kussakin siviilituomioistuinten samasta oikeussuhteesta tekemässä ratkaisussa ilman, että tätä unionin oikeuden vastaisesti tehtyä  tulkintaa olisi mahdollista korjata (ks. analogisesti tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C-370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:148, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

104    Tällaisia esteitä unionin oikeussääntöjen tehokkaalle soveltamiselle ei voida perustellusti oikeuttaa oikeusvarmuuden periaatteella, ja niiden on näin katsottava olevan tehokkuusperiaatteen vastaisia (ks. analogisesti tuomio 2.4.2020, CRPNPAC ja Vueling Airlines, C-370/17 ja C-37/18, EU:C:2020:260, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

105    Edellä esitetyn perusteella neljänteen kysymykseen on vastattava, että unionin oikeutta on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä sovelletaan oikeusvoiman periaatetta, joka on samojen asianosaisten välisessä oikeusriidassa, joka koskee yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen hakijalle maksettujen summien takaisin perimistä koskevan toimen laillisuutta, esteenä sille, että asiaa käsittelevä tuomioistuin tutkii, ovatko kansalliset vaatimukset tukihakemuksen kohteena olevan maatalousmaan hyödyntämiseen oikeuttavan perusteen lainmukaisuudesta unionin oikeuden mukaisia, sillä perusteella, että tämä takaisinperintätoimi perustuu samoja asianosaisia koskeviin  samoihin tosiseikkoihin ja samaan kansalliseen säännöstöön, joita on tarkasteltu aiemmassa lainvoiman saaneessa  tuomioistuinratkaisussa.
 Oikeudenkäyntikulut

106    Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 73/2009, sellaisena kuin se on muutettuna 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1310/2013, ja asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annettua komission asetusta (EY) N:o 1122/2009 on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saamisen edellytykseksi hakijan velvollisuus osoittaa, että hänellä on kyseisen hakemuksen kohteena olevan maatalousmaan ”käyttöoikeus”, kunhan asianomaisella unionin säännöstöllä tavoiteltuja tavoitteita sekä unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja etenkin suhteellisuusperiaatetta noudatetaan.

2)      Asetusta N:o 73/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1310/2013, ja asetusta N:o 1122/2009 on tulkittava siten, etteivät ne ole sellaisessa erityistapauksessa, jossa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen saaja on perustellut oikeuden hyödyntää maatalousmaata esittämällä alueellisen hallintoyksikön julkiseen omaisuuteen kuuluvaa laidunta koskevan onsessiosopimuksen, esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan tällaisen sopimuksen pätevyyden edellytykseksi se, että tuleva konsessionsaaja on karjankasvattaja tai eläinten omistaja.

3)      Asetuksen N:o 73/2009, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1310/2013, 2 artiklan c alakohtaa on tulkittava siten, että maataloustoiminnan käsite kattaa toiminnan, jossa henkilö saa laidunta koskevan konsession ja tekee myöhemmin karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jonka nojalla nämä kasvattajat laiduntavat eläimiä konsieession kohteena olevalla maa‑alalla, kun konsession  saajalla säilyy käyttöoikeus maa‑alaan mutta hän sitoutuu olemaan rajoittamatta laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä, kunhan nämä työt täyttävät kyseisen asetuksen liitteessä III tarkoitetussa vapaaehtoisessa vaatimuksessa asetetut edellytykset.

4)      Unionin oikeutta on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä sovelletaan oikeusvoiman periaatetta, joka on samojen asianosaisten välisessä oikeusriidassa, joka koskee yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisen tuen hakijalle maksettujen summien takaisin perimistä koskevan toimen laillisuutta, esteenä sille, että asiaa käsittelevä tuomioistuin tutkii, ovatko kansalliset vaatimukset tukihakemuksen kohteena olevan maatalousmaan hyödyntämiseen oikeuttavan perusteen lainmukaisuudesta unionin oikeuden mukaisia, sillä perusteella, että tämä takaisinperintätoimi perustuu samoja asianosaisia koskeviin samoihin tosiseikkoihin ja samaan kansalliseen säännöstöön, joita on tarkasteltu aiemmassa lainvoiman saaneessa  tuomioistuinratkaisussa.

Allekirjoitukset

*      Oikeudenkäyntikieli: romania.