CELEX: 61989TJ0116
Language: da
Date: 1990-12-13
Title: Rettens dom (Første Afdeling) af 13. december 1990. # Vereniging Prodifarma m.fl. mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Konkurrence - Omni-Partijen Akkoord - formaliteten - den anfægtede retsakts karakter. # Sag T-116/89.

Avis juridique important

|

61989A0116

DOM AFSAGT AF RETTEN I FOERSTE INSTANS (FOERSTE AFDELING) DEN 13. DECEMBER 1990.  -  PRODIFARMA OG KATWIJK FARMA BV OG LAGAP BV OG MEDICALEX BV OG POLYFARMA BV OG STEPHAR BV MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER.  -  KONKURRENCE - MULTILATERAL BRANCHEAFTALE - FORMALITETEN - KARAKTEREN AF DEN ANFAEGTEDE RETSAKT.  -  SAG T-116/89.  

Samling af Afgørelser 1990 side II-00843

SammendragDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

++++  Annullationssoegsmaal - retsakter der kan vaere genstand for soegsmaal - skrivelse fra et kommissionsmedlem til en medlemsstat, hvori der gives udtryk for, om en aftale mellem virksomheder er forenelig med Traktatens konkurrenceregler - ingen retligt bindende virkninger - ikke omfattet - efterkommet af modtagerstaten i forbindelse med vedtagelse af nationale foranstaltninger - ingen betydning  (EOEF-Traktaten, art. 5, 85 og 173; Raadets forordning nr. 17)  

Sammendrag

Der kan ikke antages at foreligge en retsakt, som kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af Traktatens artikel 173, naar et kommissionsmedlem i en skrivelse, som rettes til en medlemsstats myndigheder, men som ikke har retligt bindende virkninger som dem, der foelger af f.eks. en beslutning om meddelelse af fritagelse, om udstedelse af negativattest eller om foreloebige forholdsregler, idet skrivelsen kun indeholder en tilkendegivelse af den foreloebige vurdering, Kommissionens tjenestegrene har foretaget af en aftale mellem virksomheder i forhold til Traktatens artikel 85, og forslag om aendringer af aftalen, mens de processuelle rettigheder for aftalens parter og den virksomhed, der har indgivet en klage over aftalen, i oevrigt udtrykkeligt forbeholdes.  Det forhold, at skrivelsen har faaet de myndigheder, den var rettet til, til at traeffe foranstaltninger inden for rammerne af national ret, aendrer ikke skrivelsens retlige karakter. Naar der er tale om, hvorledes de nationale myndigheder skal forholde sig i forbindelse med en af Traktatens artikel 85 omfattet aftale mellem virksomheder, har Kommissionen hverken efter Traktatens artikel 85 eller forordning nr. 17, og heller ikke efter Traktatens artikel 5 nogen kompetence til at rette en bindende beslutning til en medlemsstat.  

Dommens præmisser

Sagens baggrund  1 Naervaerende sag staar i forbindelse med de bestraebelser, de nederlandske myndigheder siden halvfjerdserne har udfoldet for at bringe omkostningerne til laegemidler, som udleveres uden for hospitaler og andre behandlingsinstitutioner, under kontrol. Sagen er naert forbundet med sagerne T-113/89 (Nefarma mod Kommissionen, Sml. 1990 II, s. 797) og T-114/89 (VNZ mod Kommissionen, Sml. 1990 II, s. 827) samt sag T-3/90 (Prodifarma mod Kommissionen II, kendelse om afvisning af sagen afsagt den 23.1.1991, Sml. II, s. 1). Hver af disse sager er anlagt til proevelse af Kommissionens reaktion paa en aftale om at nedsaette priserne for laegemidler, der leveres til apoteker, i forbindelse med en aendring af de nederlandske regler om apotekernes avancer. Aftalen er indgaaet mellem naesten alle nederlandske organisationer, der repraesenterer virksomheder inden for medicinindustrien, offentlige sygekasser og private sygeforsikringsselskaber samt erhvervsudoevere beskaeftiget med levering af laegemidler, heraf aftalens betegnelse: "Omni-Partijen Akkoord" (herefter benaevnt "OPA-aftalen"). I forbindelse med fastlaeggelsen af sagens baggrund har Retten ex officio taget hensyn til oplysningerne om de faktiske omstaendigheder i de parallelle sager, T-113/89 og T-114/89.  1. De nationale regler  2 De nederlandske myndigheders vigtigste middel til regulering af omkostningerne til laegemidler er "Wet tarieven gezondheidszorg" (den nederlandske lov om behandlingssatser mv. inden for sundhedsvaesenet, herefter benaevnt "WTG"), som blev vedtaget den 20. november 1980 (Staatsblad 1980, s. 646). Loven indeholder en raekke regler om satser for behandlingsinstitutioner eller for personer, som yder behandling mv., herunder bl.a. apotekere og praktiserede laeger, som driver apotek. Artikel 2, stk. 1, i WTG indeholder et generelt forbud mod at anvende en sats, som ikke er godkendt eller fastsat i henhold til loven.  3 I henhold til WTG er fastsaettelse og godkendelse af behandlingssatser mv. overladt til Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg (den centrale myndighed for behandlingssatser mv. inden for sundhedsvaesenet, herefter benaevnt "COTG"), som er et offentligretligt organ. COTG kan udstede retningslinjer med hensyn til stoerrelsen, strukturen og beregningen af en sats, eller en del deraf. Disse retningslinjer skal godkendes af ministeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender, af oekonomiministeren og af den minister, som har ansvaret for den omhandlede gruppe behandlingsinstitutioner eller personer, som yder behandling. I henhold til WTG' s artikel 13, skal COTG overholde disse retningslinjer, naar myndigheden traeffer bestemmelse om at godkende eller at fastsaette satser. ARtikel 14 bemyndiger ministeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og oekonomiministeren til ved faelles aftale at give COTG paalaeg om indholdet af retningslinjerne. Disse paalaeg skal COTG overholde i forbindelse med udstedelsen af retningslinjerne.  4 Under henvisning til denne bestemmelse gav statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og statssekretaeren for oekonomiske anliggender den 21. april 1987 paalaeg om, at der skulle udstedes retningslinjer, der medfoerte en aendring af godtgoerelsesreglerne i forbindelse med apotekers udlevering af laegemidler. Dette skete for at opnaa besparelser paa omraadet.  5 Paa den ene side gik paalaegget ud paa, at den godtgoerelse, som et apotek kunne goere krav paa, skulle nedsaettes med den rabat, apoteket havde faaet af laegemiddelleverandoeren, for saa vidt som rabatten oversteg 2% af laegemidlets pris ifoelge den af COTG godkendte listepris.  6 Paa den anden side skulle paalaegget fremme apotekernes koeb og udlevering af generiske laegemidler eller parallelimporterede laegemidler, som er billigere end de medicinske specialiteter, som markedsfoeres i Nederlandene af producenten eller den autoriserede importoer. Selv om valget af det laegemiddel, forbrugeren koeber, principielt tilkommer den laege, som ordinerer det, har apoteket dog mulighed for at udlevere et andet tilsvarende laegemiddel, saafremt forbrugeren beder om det. Paa denne maade kan apoteket spille en rolle i forbindelse med at erstatte de medicinske specialiteter med parallelimporterede laegemidler eller generiske laegemidler. Ifoelge paalaegget skulle apoteket som en bonus kunne beholde en tredjedel af forskellen mellem den hoejere pris paa den ordinerede medicinske specialitet og prisen paa det billigere laegemiddel, apoteket havde udleveret.  7 COTG satte med virkning fra 1. januar 1988 en ordning i kraft, som var i overensstemmelse med det naevnte paalaeg. Selv om der stadig er uenighed med hensyn til, om ordningens virkninger har vaeret gavnlige eller skadelige, anerkendes det dog i vidt omfang, at ordningen ikke har gjort det muligt at opnaa alle de tilsigtede besparelser. Derfor planlagde den nederlandske regering at indfoere en endnu strengere priskontrol. Med henblik herpaa fremlagde den en plan for et standardiseret prissystem, det saakaldte "ijkprijzensysteem". Ifoelge planen skulle der fastsaettes et maksimum for den godtgoerelse, sygekasserne kan udbetale, i forbindelse med alle laegemidler, som maatte blive ordineret til behandling af en bestemt sygdom. Dette skulle have den virkning, at saafremt laegen ordinerede et laegemiddel, hvis pris oversteg det fastsatte beloeb, skulle patienten selv betale forskellen. Disse forslag blev dog ikke gennemfoert, til dels fordi brancheorganisationerne inden for sundhedssektoren foreslog myndighederne OPA-aftalen som et alternativ til opnaaelse af de besparelser, som ansaas for noedvendige. Den nederlandske regering havde besluttet, at besparelserne skulle udgoere 420 mio. HFL om aaret.  2. OPA-aftalen  a) OPA-aftalens parter  8 OPA-aftalen blev indgaaet den 18. august 1988 som et resultat af initiativer, der tidligere var taget af sammenslutningen for den nederlandske medicinindustri "Nefarma", som er en af sagsoegerne i sag T-113/89, og sammenslutningen af nederlandske sygekasser, "VNZ", som er en af sagsoegerne i sag T-114/89.  9 Aftalen omfatter - med én enkelt undtagelse - de organisationer, som repraesenterer alle parter, der har interesse i ordination og udlevering af medicin: producenterne og leverandoererne, laegerne, som ordinerer medicin, og apotekerne, som udleverer den, samt forsikringsselskaber og sygekasser, som baerer omkostningerne i forbindelse hermed.  10 Den naevnte undtagelse er Prodifarma, som er sagsoeger i denne sag og sag T-3/90. Prodifarma er en sammenslutning af mindre virksomheder, som producerer generiske laegemidler eller medicinske specialiteter eller beskaeftiger sig med parallelimport af generiske laegemidler, men som ikke hoerer til den del af medicinindustrien, der producerer varemaerkebeskyttede medicinske specialiteter. Selv om sammenslutningen deltog i den koordineringsfase, som gik forud for aftalens indgaaelse, er Prodifarma og de virksomheder, som er medlem heraf, ikke parter i aftalen. Den nederlandske regering er heller ikke aftalepart.  b) OPA-aftalens indhold  11 OPA-aftalen falder i to hovedafsnit, som har hver sin karakter. Aftalen omfatter for det foerste en privatretlig aftale mellem parterne, hvorved producenterne og leverandoererne paatager sig at nedsaette salgsprisen paa laegemidler til apoteker. For det andet indeholder den parternes forslag til de aendringer af de ovenfor beskrevne nationale regler, som parterne oensker, at myndighederne skal foretage, og som de paa det privatretlige plan stiller som betingelse for, at aftalen kan traede i kraft. Foruden disse to hovedpunkter bestaar aftalen af en raekke bestemmelser vedroerende aftalens anvendelsesomraade og parternes forpligtelser i forbindelse med ivaerksaettelsen af de foreslaaede regler.  12 OPA-aftalens vigtigste bestemmelser kan sammenfattes saaledes: Medlemmerne af de to organisationer, der er sagsoegere i sag T-113/89, Nefarma og Bond van Groothandelaren in het Farmaceutische Bedrijf (foreningen af laegemiddelgrossister), erklaerer sig i aftalens punkt 7.1 rede til at nedsaette salgsprisen paa medicinske specialiteter til apoteker med gennemsnitligt 7%. Ifoelge aftalens punkt 8 skal der indfoeres et "prisstop" i tiden indtil den 1. januar 1991. Parterne erklaerer desuden, at de vil afstaa fra at foretage "kompenserende prisforhoejelser" efter denne dato. I aftalens punkt 9 paatager Nefarma og Bond van Groothandelaren sig at fastsaette priserne paa nyintroducerede laegemidler paa et niveau svarende til prisgennemsnittet i visse andre medlemsstater.  13 De aendringer af den nationale ordning, som aftalens parter har foreslaaet myndighederne, bestaar i foerste raekke af, at den rabat, som et apotek kan opnaa, foer beloebet fratraekkes i godtgoerelserne fra sygekasserne, saettes op fra 2% til 4% (punkt 10). For det andet opfordres myndighederne til at nedsaette den naevnte bonus, som apotekerne faar ved udlevering af billigere laegemidler, fra 33,3% til 15% (punkt 11).  14 I OPA-aftalens bilag 2 findes aftaleparternes skoen over markedsudviklingen efter indfoerelse af en bonus paa 15%. Ifoelge disse skulle salget af medicinske specialiteter fra 1988 til 1990 falde fra 1 750 til 1 700 mio. HFL, salget af generiske laegemidler stige fra 250 til 360 mio. HFL og salget af parallelimporterede produkter stige fra 135 til 200 mio. HFL.  3. De administrative procedurer  15 Ved skrivelse af 6. september 1988 forelagde formanden for Nefarma OPA-aftalen for statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender og for statssekretaeren for oekonomiske anliggender. Ved udgangen af november 1988 erklaerede de nederlandske myndigheder sig rede til at goere et forsoeg. Det forventedes, at aftalens prisnedsaettelser skulle traede i kraft den 1. januar 1989.  16 Der blev derefter indledt to parallelle procedurer vedroerende OPA-aftalen for Kommissionen. Dels indgav Prodifarma, som er sagsoeger i denne sag, den 2. december 1988 en klage med det formaal, at Kommissionen i henhold til artikel 3 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962 - foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81, herefter benaevnt forordning nr. 17) - skulle fastslaa, at OPA-aftalen var uforenelig med EOEF-Traktatens artikel 85. I denne forbindelse anmodede Prodifarma Kommissionen om at forbyde gennemfoerelsen af OPA-aftalen, saa laenge undersoegelsen stod paa, samt om at bringe artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 i anvendelse, saafremt aftalen blev anmeldt. Dels anmeldte Nefarma, som er sagsoeger i sag T-113/89, den 9. december 1988, paa vegne af alle parterne i aftalen, OPA-aftalen til Kommissionen. Denne anmeldelse blev hos Kommissionen registreret under nr. IV/33.017. Nefarma anmodede om, at Kommissionen udstedte en negativattest i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 eller - subsidiaert - meddelte fritagelse i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 3.  17 Ved skrivelse af 14. december 1988, underskrevet af direktoer Rocca, Generaldirektoratet for Konkurrence, gav Kommissionen parterne meddelelse om, at den efter en foreloebig undersoegelse var af den opfattelse, at OPA-aftalen var uforenelig med Traktatens artikel 85, stk. 1, paa grund af den deri indeholdte prisaftale, og om, at parterne ikke havde fremsat argumenter, som kunne begrunde en fritagelse i henhold til artikel 85, stk. 3. Kommissionen tilfoejede, at dens tjenestegrene undersoegte muligheden for at indlede en procedure i henhold til artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17. Prodifarma fik tilsendt en kopi af denne skrivelse.  18 Blandt andet paa grundlag af denne skrivelse anlagde Prodifarma ved en nederlandsk ret en sag om foreloebige forholdsregler mod Nefarma og VNZ, hvorunder Prodifarma paastod OPA-aftalens gennemfoerelse udsat, indtil Kommissionen havde haft mulighed for at tage stilling til aftalen. Kravet imidlertid ikke taget til foelge.  19 Efter denne foerste negative reaktion fra Kommissionens side rettede flere af OPA-aftalens parter og den nederlandske regering ved de to statssekretaerer ved flere lejligheder henvendelse til Kommissionens tjenestegrene og til det kommissionsmedlem, som har ansvaret for konkurrencepolitikken, for at give yderligere oplysninger om OPA-aftalen og for at argumentere for aftalen.  20 I mellemtiden fortsattes proceduren med henblik paa at tilpasse de nationale regler, navnlig COTG' s retningslinjer, til OPA-aftalens indhold. Den nederlandske regering underrettede dog den 23. december 1988 OPA-aftalens parter samt Prodifarma og dennes medlemmer om, at de nederlandske myndigheder ikke ville godkende de aendringer af retningslinjerne, som var noedvendige for, at OPA-aftalen kunne traede i kraft, foer det paa baggrund af "Kommissionens endelige standpunkt" kunne vurderes, om en saadan godkendelse ville udgoere en tilsidesaettelse af Traktaten. Da COTG besluttede at aendre sine retningslinjer den 29. december 1988, blev denne aendring da heller ikke godkendt af de paagaeldende statssekretaerer. I modsaetning til, hvad OPA-aftalens parter og den nederlandske regering oprindelig havde taget sigte paa, kunne aftalen derfor ikke traede i kraft den 1. januar 1989.  21 OPA-aftalens parter og den nederlandske regering fortsatte i begyndelsen af 1989 deres bestraebelser paa at overbevise Kommissionen om aftalens fordele. Bl.a. havde statssekretaeren for oekonomiske anliggender og statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender den 7. februar 1989 efter deres anmodning herom et moede med Kommissionens nye medlem med ansvar for konkurrencepolitikken, Sir Leon Brittan. Moedet blev fulgt op af en skrivelse af 9. februar 1989 til Sir Leon Brittan fra statssekretaeren for oekonomiske anliggender, A. J. Evenhuis, hvori denne yderligere begrundede nedsaettelsen af bonussatsen fra 33,3% til 15%.  22 Som svar herpaa sendte Sir Leon Brittan de to statssekretaerer den skrivelse af 6. marts 1989, som sagsoegerne i naervaerende sag og i sagerne T-113/89 og T-114/89 har anfaegtet. I denne skrivelse, som de nederlandske myndigheder allerede havde faaet tilsendt i udkast ved telefax nogle dage foer, anfoerte kommissionsmedlemmet, at han "som tidligere finansminister" vaerdsatte den nederlandske regerings maalsaetning om at bringe omkostningerne ved forsyningen med laegemidler i Nederlandene under kontrol. Han fastslog dog, at den konkurrencebegraensende virkning af OPA-aftalens bestemmelser om nedsaettelse af bonusydelsen og om forhoejelsen af den tilladte rabat, maatte begraenses, foer der kunne gives samtykke til aftalen.  23 Ifoelge kommissionsmedlemmet maatte OPA-aftalen opfylde to betingelser, for at Kommissionen kunne give sit samtykke:  - For det foerste skulle bonusydelsen i forbindelse med udlevering af billigere laegemidler nedsaettes til 20% og ikke til 15% af forskellen mellem disse laegemidlers pris og prisen paa de dyrere medicinske specialiteter.  - For det andet skulle virkningerne af nedsaettelsen af bonusydelsen vurderes over en periode paa et aar ved hjaelp af en hertil oprettet kontrolordning.  24 Det hed bl.a. i skrivelsen:  "Jeg foreslaar derfor, at nedsaettelsen af bonusydelsen paa 33% begraenses til 20%, i stedet for som det fremgaar af aftalen 15%, og at det over en periode paa et aar undersoeges, hvilke virkninger en bonus paa 20% har i praksis."  25 Med hensyn til kontrolordningen bemaerkede Sir Leon Brittan, at de nederlandske myndigheder og Faellesskabets myndigheder kunne indlede et samarbejde om gennemfoerelsen af ordningen, bl.a. ved at udveksle statistiske oplysninger om laegemiddelmarkedet. Kommissionsmedlemmet tilfoejede:  "Naturligvis goeres der med mine konklusioner med hensyn til OPA-aftalen hverken indgreb i retsstillingen for de parter, som har anmeldt den, eller for Prodifarma, som har klaget over den".  26 Den 16. marts 1989 blev en kopi af denne skrivelse sendt til Prodifarma ved telefax. Sagsoegere i sagerne T-113/89 og T-114/89, Nefarma og VNZ, modtog ogsaa en kopi.  27 Den 17. marts 1989 erklaerede flertallet af Nefarma' s medlemmer sig rede til at acceptere, at bonusydelsen blev fastsat til 20%. OPA-aftalens oevrige parter accepterede ogsaa at anvende aftalen paa betingelserne i den anfaegtede skrivelse. COTG tilpassede sine retningslinjer i overensstemmelse hermed, og, efter at Prodifarma forgaeves havde forsoegt at forhindre det ved hjaelp af en sag om foreloebige forholdsregler mod den nederlandske stat, godkendte de to statssekretaerer de nye retningslinjer. Forslagene i OPA-aftalen blev saaledes gennemfoert med virkning fra 1. april 1989.  28 Direktoer Rocca sendte den 28. april 1989 en skrivelse til Prodifarma, hvori han bad denne give en raekke bestemte oplysninger og derved samarbejde i den kontrol, som Kommissionen ville foere med hensyn til OPA-aftalens virkninger. Det hed i skrivelsen:  "I overensstemmelse med artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 af 1962 vil Kommissionen naturligvis ogsaa kun anvende disse oplysninger med henblik paa den kontrol, den vil udfoere med hensyn til OPA-aftalen inden for de rammer, som man er enedes om i sag IV/33.017, og Kommissionen vil naturligvis overholde de almindelige regler om tavshedspligt."  Retsforhandlinger  29 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 19. maj 1989, har sagsoegerne anlagt naervaerende sag mod Kommissionen med paastand om annullation af den beslutning, som sagsoegerne haevder er indeholdt i Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989.  30 Med hensyn til den omhandlede skrivelse er sagsoegerne af den opfattelse, at de i Traktatens artikel 173 opregnede fire annullationsgrunde er til stede. Sagsoegerne har foerst og fremmest gjort gaeldende, at Kommissionen ikke havde kompetence til at gribe ind paa den maade, som den gjorde, da Traktatens artikel 85, stk. 3, og artiklerne 2 og 6 i forordning nr. 17 kun giver den befoejelse til enten at meddele fritagelser eller udstede negativattester. Sagsoegerne har desuden gjort gaeldende, at Kommissionen ikke har givet en tilstraekkelig begrundelse for den positive beslutning, den traf i forbindelse med OPA-aftalen. Sagsoegerne er endvidere af den opfattelse, at Kommissionen har overtraadt Traktatens artikel 85, stk. 1, idet de af OPA-aftalens bestemmelser, som indeholdt en prisaftale, og hvorved der skete en forhoejelse af de tilladte rabatter, ikke blev aendret, selv om Kommissionen antog, at de var uforenelige med Traktatens bestemmelser, og idet den tilpasning af bonusydelsen, som blev foretaget, i oevrigt ikke medfoerte en vaesentlig aendring af OPA-aftalens konkurrencebegraensende virkninger. Endelig har sagsoegerne gjort gaeldende, at Kommissionen har gjort sig skyldig i magtfordrejning.  31 Ved saerskilt dokument indgivet den 30. juni 1989 har Kommissionen paastaaet sagen afvist i henhold til artikel 91, stk. 1, i Domstolens procesreglement.  32 Ved begaering indgivet til Domstolens Justitskontor den 20. oktober 1989 har Kongeriget Nederlandene anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande.  33 Ved kendelse af 15. november 1989 har Domstolen hjemvist sagen til Retten i medfoer af artikel 14 i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988 om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans.  34 Ved kendelse af 7. december 1989 har Retten (Foerste Afdeling) tilladt Kongeriget Nederlandene at intervenere i sagen til stoette for Kommissionens paastande. I et processkrift indgivet den 19. januar 1990 har Kongeriget Nederlandene anfoert, at det ikke oenskede at tage stilling til formalitetsspoergsmaalet, men dog forbeholdt sig ret til senere at fremsaette bemaerkninger om sagens realitet.  35 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at imoedekomme Kommissionens begaering om, at der traeffes afgoerelse vedroerende afvisningspaastanden, uden at Retten indleder behandlingen af sagens realitet. Sagsoegernes og Kommissionens rettergangsfuldmaegtige har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 20. juni 1990.  36 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:  - Den kommissionsbeslutning, som er indeholdt i skrivelsen af 6. marts 1989 til statssekretaeren for velfaerd, folkesundhed og kulturelle anliggender, D. J. D. Dees, og til statssekretaeren for oekonomiske anliggender, A. J. Evenhuis, annulleres.  - Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.  37 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:  - Sagen afvises.  - Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.  38 For saa vidt angaar Kommissionens afvisningspaastand har sagsoegerne nedlagt foelgende paastande:  - Kommissionens afvisningspaastand tages ikke til foelge.  - Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.  39 Intervenienten har overladt det til Rettens skoen at traeffe afgoerelse om det rejste formalitetsspoergsmaal.  40 Formanden har erklaeret den mundtlige forhandling om formalitetsindsigelsen for tilendebragt med afslutningen af retsmoedet.  Spoergsmaalet om annullationspaastanden kan tages under realitetspaakendelse  41 Til stoette for sin afvisningspaastand har Kommissionen principalt gjort gaeldende, at en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution kun kan goeres til genstand for et soegsmaal i henhold til Traktatens artikel 173, saafremt den har retligt bindende virkninger.  42 Ifoelge Kommissionen har Sir Leon Brittan' s skrivelse kun haft faktiske virkninger og ikke retlige virkninger. Kommissionen har anfoert, at skrivelsen hverken er bindende for den nederlandske regering, som den var rettet til, eller for tredjemaend saasom sagsoegerne, eller for Kommissionen selv. Kommissionen er af den opfattelse, at det fremgaar ved laesning af den anfaegtede skrivelse, at der er tale om en uforbindende meningstilkendegivelse, hvorfor der ikke er tale om en "retsakt" i Traktatens artikel 173' s forstand.  43 Til stoette for sit synspunkt har Kommissionen foerst og fremmest henvist til bestemte dele af skrivelsen, hvorved der udtrykkeligt forbeholdes Kommissionen ret til senere at traeffe en beslutning, som skrivelsen paa ingen maade foregriber. Dette viser, at skrivelsen var af foreloebig karakter. Skrivelsen indeholder kun forslag og udgoer hverken sagens afslutning eller afslutningen paa Kommissionens undersoegelse, som tvaertimod foerst blev indledt med ivaerksaettelsen af kontrolordningen. Skrivelsen var saaledes ikke et afslag paa Prodifarma' s klage.  44 Under retsmoedet har den sagsoegte institution tilfoejet, at hvis den paa et senere tidspunkt traeffer en beslutning vedroerende sagens realitet, vil denne beslutning have tilbagevirkende kraft og traede i stedet for den anfaegtede skrivelse. Sagsoegerne vil foerst paa det tidspunkt, hvor en saadan endelig beslutning traeffes, kunne paaberaabe sig behovet for domstolsbeskyttelse.  45 Kommissionen har anfoert, at den anfaegtede skrivelse ikke kan betragtes som et afslag paa en begaering om foreloebige forholdsregler i den betydning, som anvendes i kendelse af 17. januar 1980, Camera Care mod Kommissionen (sag 792/79 R, Sml. s. 119), idet sagsoegerne ikke har indgivet en saadan begaering. Kommissionen har understreget, at skrivelsen ikke begraenser sagsoegernes processuelle rettigheder, idet sagsoegerne, saafremt undersoegelsen viser, at klagen er ubegrundet, kan anmode Kommissionen om at sende dem en skrivelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42, herefter benaevnt "forordning nr. 99/63").  46 Kommissionen har anfoert, at det ikke er den anfaegtede skrivelse, som har haft bindende retlige virkninger i forhold til sagsoegerne, men derimod den nederlandske regerings afgoerelse om - i kraft af sin egen kompetence og paa eget ansvar - at gennemfoere OPA-aftalen. Under retsmoedet har Kommissionen understreget, at Prodifarma' s rettigheder er sikret domstolsbeskyttelse i henhold til national ret, og at denne sagsoeger har gjort brug heraf ved i to tilfaelde at fremsaette krav om foreloebige forholdsregler under paaberaabelse af, at OPA-aftalen er ulovlig. Det forhold, at de nationale domstole ikke har taget de to begaeringer til foelge, indebaerer ifoelge Kommissionen ikke, at sagsoegeren kan anlaegge sag ved Retten. Kommissionen har erkendt, at den nederlandske regering betingede sin afgoerelse om at tilvejebringe de noedvendige betingelser for OPA-aftalens gennemfoerelse af, at Kommissionen gav "groent lys", men den har dog understreget, at den ikke selv har truffet en afgoerelse herom.  47 Kommissionen har ogsaa gjort gaeldende, at den foreliggende sag ikke er anlagt til proevelse af en beslutning, som Kommissionen som kollegium har truffet ved afslutningen af den interne procedure, som den normalt anvender paa omraadet, men derimod til proevelse af en skrivelse, hvori et enkelt kommissionsmedlem, efter indtraengende opfordring fra den paagaeldende medlemsstats regering, giver udtryk for sin personlige opfattelse af en sag, hvori undersoegelsen befinder sig paa et tidligt stadium.  48 Kommissionen har tilfoejet, at de tredjemaend, som Sir Leon Brittan' s skrivelse ikke var rettet til, derfor ikke paa nogen maade kan beroeres af skrivelsen. Den har endvidere bemaerket, at det, for at tredjemaend kan vaere umiddelbart og individuelt beroert som omhandlet i Traktatens artikel 173, stk. 2, maa kraeves, at den anfaegtede retsakt har haft retsvirkninger i forhold til den egentlige adressat, hvilket ikke er tilfaeldet med den anfaegtede skrivelse i forhold til den nederlandske regering.  49 Under den mundtlige forhandling har Kommissionen endelig udtrykt frygt for, at en lettelse af betingelserne for at antage en sag til realitetsbehandling senere vil medfoere en stribe sager til proevelse af forskellige former for skrivelser, som Kommissionens tjenestegrene sender til virksomheder i forbindelse med undersoegelser, som vedroerer dem, saaledes at Kommissionen for fremtiden maa undlade at imoedekomme de talrige anmodninger, den modtager om, at dens tjenestegrene fremkommer med en uformel stillingtagen.  50 Sagsoegerne har anfoert, at den anfaegtede skrivelse udgoer en beslutning, som, selv om den er stilet til de to statssekretaerer paa omraadet, har aendret sagsoegernes retsstilling vaesentligt.  51 Sagsoegerne har understreget, at den foerste reaktion paa OPA-aftalen, som Kommissionens tjenestegrene fremkom med den 14. december 1988, rent faktisk hindrede aftalens ikrafttraeden. Som foelge af meddelelsen om, at der ville blive indroemmet en fritagelse i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 3, saafremt de foreslaaede aendringer blev foretaget, havde Sir Leon Brittan' s skrivelse ifoelge sagsoegerne den umiddelbare virkning, at OPA-aftalen blev gennemfoert. Heraf har sagsoegerne udledt, at der er tale om en beslutning, som objektivt og direkte har aendret retsstillingen for de parter, som beroeres af OPA-aftalen, herunder bl.a. Prodifarma og dens medlemmer.  52 Sagsoegerne har erkendt, at skrivelsens ordlyd kunne antyde, at skrivelsen kun var udtryk for Kommissionens hensigt. Sagsoegerne har dog paaberaabt sig Domstolens praksis for, at der i forbindelse med spoergsmaalet, om en retsakt kan anfaegtes, ikke skal laegges vaegt paa dens form, men dens indhold (dom af 31.3.1971, den saakaldte "AETR"-dom, Kommissionen mod Raadet, sag 22/70, Sml. 1971, s. 41, og dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, sag 60/81, Sml. s. 2639). Ifoelge sagsoegerne vidste Kommissionen, at under de omstaendigheder, hvor skrivelsen af 6. marts 1989 blev sendt, ville den af alle de beroerte parter blive anset for en bindende beslutning, hvorved betingelserne for, at OPA-aftalen kunne gennemfoeres, blev fastlagt. De har heraf udledt, at Kommissionen havde til hensigt at aendre den bestaaende retsstilling og at fjerne den blokering af aftalen, som fulgte af Kommissionens skrivelse af 14. december 1988. Sagsoegerne er af den opfattelse, at Kommissionen ved i sin skrivelse af 28. april 1989 at henvise til "de rammer, som man er enedes om i sag IV/33.017" laegger til grund, at skrivelsen af 6. marts 1989 skabte en ny retsstilling for den i skrivelsen anfoerte periode.  53 Ifoelge sagsoegerne overser Kommissionen sagens kerne med sit argument om den anfaegtede skrivelses midlertidige karakter. De har gjort gaeldende, at en administration eller myndighed til enhver tid kan traeffe afgoerelser eller udstede akter, som er retligt bindende. Ifoelge sagsoegerne er synspunktet om, at det alene er retsakter om afslutning af en procedure, som kan anfaegtes, i strid med de regler om retsbeskyttelsen, som er indfoert ved Traktatens artikel 173, stk. 2. Sagsoegerne har til stoette for dette synspunkt paaberaabt sig Domstolens dom af 11. november 1981, IBM (sag 60/81, jf. ovenfor), og dom af 15. marts 1967, Cimenteries mod Kommissionen (forenede sager 8/66-11/66, Sml. 1965-1968, s. 337). Til Kommissionens argument om, at der ikke i naervaerende sag er givet afslag paa en begaering om foreloebige forholdsregler, har sagsoegerne under retsmoedet anfoert, at Prodifarma' s klage til den sagsoegte institution rent faktisk omfattede en begaering om foreloebige forholdsregler over for OPA-aftalen.  54 Sagsoegerne er af den opfattelse, at argumentet om, at de altid kan anmode Kommissionen om, at den giver dem den i artikel 6 i forordning nr. 99/63 omhandlede underretning, saafremt undersoegelsen viser, at deres klage er grundloes, ikke har nogen betydning for spoergsmaalet, om den omhandlede skrivelse har haft retsvirkninger.  55 Ifoelge sagsoegerne har det ikke hold i virkeligheden at haevde, som Kommissionen goer det, at det alene var den nederlandske regerings beslutning om, i kraft af sin egen kompetence og paa eget ansvar, "at give groent lys" for OPA-aftalen, der medfoerte retligt bindende virkninger. De har i den forbindelse gjort gaeldende, at den nederlandske regering forud havde bedt Kommissionen om at give aftalen en chance, og at det efter skrivelsen af 14. december 1988 kun kunne overvejes at gennemfoere aftalen paa nationalt plan, saafremt Kommissionen aendrede sit oprindelige standpunkt.  56 Under retsmoedet har sagsoegerne paaberaabt sig Domstolens domme af 23. november 1971, Bock mod Kommissionen (sag 62/70, Sml. s. 897), og af 17. januar 1985, Piraiki-Patraiki mod Kommissionen (sag 11/82, Sml. s. 207). I disse sager antog Domstolen soegsmaal til realitetsbehandling, som borgere havde anlagt til proevelse af beslutninger rettet til medlemsstater. Dette skete ifoelge sagsoegerne under omstaendigheder, som kan sammenlignes med de faktiske omstaendigheder i naervaerende sag.  57 Sagsoegerne har endvidere gjort gaeldende, at det forhold, at de nederlandske myndigheder blev underrettet om udkastet til skrivelsen, inden den blev underskrevet, bekraefter, at der var tale om at opfylde saerlige behov, hvis karakter de nederlandske myndigheder havde givet Kommissionen noejagtige oplysninger om, hvorfor den anfaegtede skrivelse ikke kan fortolkes blot som indeholdende forslag af politisk art.  58 Til Kommissionens argument om, at skrivelsen kun var udtryk for et kommissionsmedlems personlige opfattelse, har sagsoegerne gjort gaeldende, at skrivelsen var fra Kommissionens naestformand, hvis personlige forretningsomraade var konkurrencepolitikken. Endvidere udleder de af det forhold, at skrivelsen af 28. april 1989 indeholder en henvisning til denne skrivelse og en omtale af den holdning, som "Kommissionen" vil indtage, at den sagsoegte institution ikke selv ansaa den anfaegtede skrivelse for blot at give udtryk for en personlig opfattelse.  59 Til stoette for deres synspunkt om, at den beslutning, der er indeholdt i skrivelsen af 6. marts 1989, beroerer dem umiddelbart og individuelt, har sagsoegerne paaberaabt sig Domstolens dom af 25. oktober 1977, Metro mod Kommissionen (sag 26/76, Sml. s. 1875), og dom af 11. oktober 1983, Demo-Studio Schmidt mod Kommissionen (sag 210/81, Sml. s. 3045). Under retsmoedet har de gjort gaeldende, at borgerne maa anses for at vaere umiddelbart beroert af en beslutning, som er rettet til en medlemsstat, og som indebaerer, at der skal traeffes nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, naar det med sikkerhed eller overvejende sandsynlighed kan forudses, at borgerne bliver beroert af gennemfoerelsesforanstaltningen, og maaden hvorpaa dette vil ske. De har anfoert, at det i naervaerende sag kunne forudses, hvilke virkninger den omhandlede skrivelse ville faa i forhold til dem.  60 Endelig har sagsoegerne under retsmoedet gjort gaeldende, at det ville vaere i strid med formaalet med og raekkevidden af den retsbeskyttelse, der sikres i henhold til Traktatens artikel 173, at afvise deres soegsmaal. De har gjort gaeldende, at det ikke kan tillades, at Kommissionen i forbindelse med en konkurrencepolitik, der foeres uformelt, har frihed til at begraense den i Traktaten hjemlede domstolskontrol. De har understreget, at artikel 173 ikke alene har til formaal at beskytte individuelle interesser, men - hvad der er endnu vigtigere - at kontrollere lovligheden af faellesskabsinstitutionernes retsakter, og at det ville vaere at undergrave denne ordning ikke at betragte den anfaegtede skrivelse som en beslutning.  61 Som svar paa Rettens spoergsmaal har sagsoegerne anfoert, at Traktatens artikel 85, stk. 2 , hvorefter aftaler indgaaet i strid med artikel 85, stk. 1, ikke har retsvirkning, ikke er til hinder for, at den anfaegtede skrivelse betragtes som en beslutning. De har gjort gaeldende, at spoergsmaalet om en sag, som er anlagt til proevelse af lovligheden af en faellesskabsinstitutions retsakt, kan realitetsbehandles, ikke kan afhaenge af, om der eventuelt i national ret er midler til at faa annulleret den aftale, retsakten vedroerer.  62 Sagsoegerne har paaberaabt sig procesoekonomiske hensyn for at begrunde deres synspunkt om, at den omhandlede skrivelse er en retsakt, som kan vaere genstand for et soegsmaal anlagt af Kongeriget Nederlandene. For saa vidt angaar hjemmelen til en saadan beslutning har sagsoegerne anfoert, at "blokeringen" af OPA-aftalen var en konsekvens af Domstolens fortolkning af Traktatens artikler 85 og 5 i dom af 1. oktober 1987, Vereniging van Vlaamse Reisbureaus (sag 311/85, Sml. s. 3801). De har heraf udledt, at afgoerelsen om at fjerne denne hindring ogsaa var truffet i henhold til disse bestemmelser.  Den anfaegtede skrivelses retlige karakter  63 Paa baggrund af disse faktiske og retlige forhold maa det undersoeges, om den skrivelse, denne sag er anlagt til proevelse af, er en retsakt, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i Traktatens artikel 173' s forstand. Ifoelge Domstolens faste praksis skal det i den forbindelse undersoeges, om skrivelsen har haft retligt bindende virkninger (jf. senest kendelse af 17.5.1989, Italien mod Kommissionen, sag 151/88, Sml. s. 1255, paa s. 1261).  1. Virkningerne af Sir Leon Brittan' s skrivelse i forhold til den bestaaende retsstilling  64 Retten finder, at det i foerste raekke boer fastslaas, om Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 til de to nederlandske statssekretaerer aendrede den bestaaende retsstilling, saerlig ved at fjerne den hindring, som direktoer Rocca' s skrivelse af 14. december 1988 efter sagsoegernes opfattelse udgjorde for, at de nederlandske myndigheder kunne gennemfoere OPA-aftalen.  65 Med henblik herpaa skal retsstillingen paa tidspunktet for skrivelsens afsendelse foerst undersoeges paa baggrund af sagsoegernes argumentation om, at OPA-aftalen var uforenelig med Traktatens artikel 85, stk. 1. Herefter var OPA-aftalen i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 2, uden retsvirkning, og enhver, som fandt, at aftalen kraenkede hans rettigheder, kunne paaberaabe sig aftalens ugyldighed ved de nationale domstole. Det var i den forbindelse uden betydning, at aftalen var anmeldt til Kommissionen, idet kun en fritagelsesbeslutning i henhold til artikel 85, stk. 3, kan erga omnes afhjaelpe ugyldigheden i henhold til artikel 85, stk. 2. Derimod kan aftalens parter, saa laenge Kommissionen ikke har udstedt en forbudsbeslutning i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 17, frit gennemfoere den. Saafremt de har anmeldt aftalen til Kommissionen, beskytter artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17 dem endog mod paalaeggelse af boeder i henhold til forordningens artikel 15, stk. 2, for det tilfaelde, at der foreligger en overtraedelse af Traktatens artikel 85, stk. 1, medmindre Kommissionen har truffet anden bestemmelse i henhold til samme forordnings artikel 15, stk. 6. Parterne loeber dog stadig den risiko, at deres aftale kan blive erklaeret ugyldig under en retssag ved de nationale domstole.  66 Direktoer Rocca' s skrivelse af 14. december 1988 til OPA-aftalens parter aendrede ikke denne retsstilling i forhold til faellesskabsretten. Skrivelsen gav kun udtryk for Kommissionens tjenestegrenes umiddelbare vurdering af OPA-aftalen, og det meddeltes kun parterne, at man undersoegte muligheden for at inddrage boedebeskyttelsen i henhold til artikel 15, stk. 5, i forordning nr. 17. Efter denne skrivelse opstod der imidlertid efter nederlandsk ret en hindring for at gennemfoere OPA-aftalen, idet den nederlandske regering ikke ville udstede de bestemmelser, som aftalens parter havde betinget dens ikrafttraedelse af, saa laenge Kommissionen havde en negativ holdning til aftalen.  67 Dernaest skal det undersoeges, om den anfaegtede skrivelse kunne aendre retsstillingen som beskrevet ovenfor.  68 Med hensyn til anbringendet om, at OPA-aftalen var ugyldig i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 2, bemaerkes indledningsvis, at Sir Leon Brittan' s skrivelse ikke kan anses for at vaere en fritagelsesbeslutning i henhold til artikel 85, stk. 3. Den er kun udgangspunktet for den undersoegelse af OPA-aftalen, som skal fastlaegge, om der kan meddeles en saadan fritagelse. Derfor kan skrivelsen ikke afhjaelpe den ugyldighed, som umiddelbart foelger af, at aftalen som haevdet af sagsoegerne er i strid med artikel 85, stk. 1.  69 Herefter boer der tages stilling til, om skrivelsen har haft virkninger svarende til en beslutning, som, uden at have samme retsvirkninger som en fritagelsesbeslutning i henhold til artikel 85, stk. 3, dog har aendret den bestaaende retsstilling ved at gribe ind i de processuelle rettigheder, som tilkommer OPA-aftalens parter og tredjemaend, der har indgivet klage.  70 En saadan beslutning kan tage form af en negativattest i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17, hvorved Kommissionen tager stilling til en aftale. Naar en saadan afgoerelse er truffet, er parterne beskyttet mod, at Kommissionen traeffer foranstaltninger vedroerende aftalen, samtidig med at tredjemaend, der har klaget, ikke laengere kan kraeve sagen taget op til fornyet overvejelse, medmindre der sker en aendring af de faktiske forhold, eller de paaviser nye omstaendigheder. En negativattests virkninger i forhold til klagende tredjemaend kan derfor sammenlignes med virkningerne af en beslutning om afvisning af deres klage (jf. Domstolens dom af 17.11.1987, BAT og Reynolds mod Kommissionen, forenede sager 142/84 og 156/84, Sml. s. 4487, paa s. 4571). Det er dog en forudsaetning for, at disse virkninger kan indtraede, at der er taget endelig stilling til den omhandlede aftale, hvilket ikke er sket i denne sag.  71 Det tilfoejes, at der med skrivelsen ikke er grebet ind i sagsoegernes ret til at anmode om, at der rettes en skrivelse til dem i medfoer af artikel 6 i forordning nr. 99/63. Skrivelsens udtrykkelige forbehold med hensyn til parternes processuelle rettigheder viser, at Sir Leon Brittan oenskede at opretholde dem i fuldt omfang. Skrivelsen har derfor heller ikke aendret den eksisterende retsstilling i processuel henseende.  72 Kommissionen kan i oevrigt, foer den udtaler sig endeligt om en anmeldt aftale eller en klage, traeffe foreloebige forholdsregler for at hindre en situation, som vil kunne medfoere alvorlig og uoprettelig skade for klageren, eller en situation, som af almene hensyn ikke kan tolereres (jf. Domstolens kendelse af 17.1.1980, sag 792/79 R, Camera Care, Sml. s. 119, paa s. 130 f.). I skrivelsen tilkendegives det imidlertid ikke, at det var hensigten midlertidigt at aendre retsstillingen ved hjaelp af saadanne foranstaltninger. Det kan ikke paa noget punkt udledes af skrivelsen, at afsenderen antog, at der paa grund af de retlige virkninger af bestemmelserne i Traktatens artikel 85, stk. 2, og forordning nr. 17 i det konkrete tilfaelde var opstaaet en situation, som ikke kunne tolereres. Skrivelsen havde hverken til formaal midlertidigt at udelukke anvendelsen af artikel 85, stk. 2, eller midlertidigt at forbyde aftalens gennemfoerelse eller goere denne betinget. Selv om afsenderen betingede muligheden for en positiv beslutning med hensyn til OPA-aftalen af en aendring af bonusordningen i henhold til aftalen og af, at der oprettedes en kontrolordning, maa det konstateres, jf. Rettens domme af dags dato i sagerne T-113/89 og T-114/89, at det ikke drejede sig om bindende foranstaltninger, da det i den anfaegtede skrivelse fuldt ud blev overladt til OPA-aftalens parter at acceptere eller forkaste betingelserne.  73 Under retsmoedet har sagsoegerne gjort gaeldende, at Prodifarma' s klage af 2. december 1988 til Kommissionen rent faktisk indeholdt en begaering om foreloebige forholdsregler. I den anfaegtede skrivelse henvises der imidlertid ikke til begaeringer, som er fremsat i klagen. Dette forhold styrker Rettens opfattelse af, at der ved skrivelsen ikke blev truffet foreloebige forholdsregler i den i Domstolens kendelse af 17. januar 1980, Camera Care (sag 792/79 R) anvendte betydning.  2. Virkningerne ved Sir Leon Brittan' s skrivelse i forhold til Kongeriget Nederlandene  74 Sir Leon Brittan' s skrivelse fik dog den nederlandske regering til at aendre sine nationale regler paa en saadan maade, at OPA-aftalen ifoelge nederlandsk ret kunne ivaerksaettes. Derfor maa det undersoeges, om den nederlandske regering gav sit samtykke til OPA-aftalens gennemfoerelse som foelge af en kommissionsbeslutning, der bemyndigede den hertil, eller blot paa grundlag af en udtalelse.  75 Med henblik paa at vurdere, om kommissionsmedlemmets stillingtagen i forhold til den nederlandske regering havde karakter af en beslutning, skal det foerst undersoeges, om den anfaegtede retsakt er udstedt paa et hjemmelsgrundlag, som giver Kommissionen adgang til at traeffe en beslutning, som er bindende for en medlemsstat. Det fremgaar saaledes af Domstolens praksis, at Kommissionens tilkendegivelser over for en medlemsstats myndigheder paa omraader, hvor den ikke har kompetence til at traeffe bindende beslutninger, kun er udtalelser uden retsvirkninger (jf. f.eks. dom af 4.2.1959, Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mod Den Hoeje Myndighed, sag 17/57, Sml. 1954-1964, s. 125, dom af 27.3.1980, Sucrimex mod Kommissionen, sag 133/79, Sml. s. 1299, paa s. 1310, og kendelse af 17.5.1989, Italien mod Kommissionen, sag 151/88, s. 1261).  76 Det bemaerkes indledningsvis, at en saadan kompetence ikke kan antages at foreligge, hvis Traktaten eller de af institutionerne udstedte bindende retsakter ikke indeholder en saerlig bestemmelse herom (jf. kendelse af 30.9.1987, Brother Industries mod Kommissionen, sag 229/86, Sml. s. 3757, paa s. 3762 f.).  77 Som Kommissionen imidlertid har understreget under retsmoedet, er der hverken ved Traktatens artikel 85 eller forordning nr. 17 givet Kommissionen kompetence til at traeffe beslutninger, som er bindende i forhold til medlemsstaterne. Selv om forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at Kommissionen ved en beslutning kan paalaegge virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder at bringe overtraedelser af konkurrenceretten, som de haevdes at goere sig skyldige i, til ophoer, bemyndiger bestemmelsen ikke Kommissionen til at paalaegge en medlemsstat at traeffe bestemte foranstaltninger i sin nationale ret, f.eks. at aendre de nationale regler om den bonusydelse, som omtales i den anfaegtede skrivelse. Paa tilsvarende maade kan Kommissionen kun anvende sin befoejelse til at udstede negativattester i henhold til artikel 2 i forordning nr. 17 og til at meddele fritagelser i henhold til Traktatens artikel 85, stk. 3, over for de paagaeldende virksomheder, mens befoejelsen ikke kan danne grundlag for beslutninger rettet til medlemsstaterne.  78 Med hensyn til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 17 - hvori det bestemmes, at "til loesning af de opgaver, som ... er overladt Kommissionen, kan denne indhente alle fornoedne oplysninger fra medlemsstaternes regeringer og kompetente myndigheder ..." - bemaerkes, at denne bestemmelse ikke kan tjene som hjemmel for en beslutning, hvorved det paalaegges Kongeriget Nederlandene at oprette den kontrolordning, som den anfaegtede skrivelse omhandler.  79 Der kan heller ikke udledes en kompetence for Kommissionen til at traeffe beslutninger med retsvirkninger i forhold til medlemsstaterne af Domstolens faste praksis for, at medlemsstaterne i henhold til Traktaten er forpligtet til ikke at indfoere eller opretholde love eller administrative regler, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af Traktatens artikler 85 og 86 (jf. f.eks. dom af 1.10.1987, Vereiniging van Vlaamse Reisbureaus, sag 311/85, Sml. s. 3801, paa s. 3826). Denne forpligtelse har sin oprindelse i Traktatens artikel 5, som skal fortolkes i lyset af artikel 3, litra f) og artikel 85. Traktatens artikel 5 giver imidlertid ikke Kommissionen kompetence til at traeffe bindende beslutninger i forhold til medlemsstaterne, hvorved disse paalaegges at forholde sig paa en saerlig maade, som er i overensstemmelse med faellesskabsretten (jf. ovennaevnte kendelse af 30.9.1987, Brother Industries, sag 229/86). Det foelger heraf, at artiklen heller ikke kan danne hjemmel for en beslutning, som bemyndiger en medlemsstat til at forholde sig paa en bestemt maade. Det paahviler medlemsstaterne at soerge for, at deres adfaerd er i overensstemmelse med de de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til Traktatens artikel 3, litra f), og artiklerne 5 og 85, dog under forbehold af den kontrol, som Domstolen efterfoelgende udfoerer i forbindelse med de i Traktatens artikler 169 og 177 hjemlede procedurer (jf. med hensyn til anvendelsen af sidstnaevnte bestemmelse den naevnte dom af 1.10.1987). Derimod stemmer en forudgaaende kontrol med, om nationale foranstaltninger er forenelige med faellesskabsretten, i form af en tilladelse fra Kommissionen, ikke overens med den kompetencefordeling mellem faellesskabsmyndighederne og de nationale myndigheder, som Traktaten har fastsat paa dette omraade.  80 *rtikel 89 bemyndiger ganske vist Kommissionen til at traeffe beslutninger i forhold til medlemsstaterne for at fastslaa overtraedelser af konkurrenceretten og for at bemyndige medlemsstaterne til at traeffe modforanstaltninger. Denne overgangsbestemmelse omfatter dog kun situationer, hvor der ikke er udstedt gennemfoerelsesbestemmelser til artiklerne 85 og 86, saasom forordning nr. 17.  81 Ved Traktatens artikel 90, stk. 3, er der derimod givet Kommissionen kompetence til at meddele medlemsstaterne passende beslutninger for at det kan paases, at medlemsstaterne overholder Traktatens bestemmelser, bl.a. bestemmelserne i artikel 90, for saa vidt angaar de virksomheder, som hoerer under denne bestemmelses anvendelsesomraade. Det fremgaar imidlertid klart af den anfaegtede skrivelse, at den ikke stoettes paa denne bestemmelse.  82 Det maa derfor konstateres, at den anfaegtede skrivelse ikke har en hjemmel, som giver Kommissionen kompetence til at traeffe en beslutning, som kunne aendre retsstillingen for Kongeriget Nederlandene, hvad enten der var tale om at paalaegge eller bemyndige staten til at forholde sig paa en bestemt maade. Dette foelger heraf, at skrivelsen ikke har haft retligt bindende virkninger i forhold til denne medlemsstat.  83 Dette resultat aendres ikke ved, at den nederlandske regering havde anmodet om denne stillingtagen for at efterkomme den, at den i mangel af en positiv reaktion afstod fra at udstede de bestemmelser, som var noedvendige for OPA-aftalens gennemfoerelse, og at den indarbejdede bemaerkningerne i den anfaegtede skrivelse i de senere udstedte bestemmelser. Hverken de nederlandske myndigheders hensigt til at efterkomme Kommissionens stillingtagen med hensyn til OPA-aftalen, eller det forhold, at de fuldt ud fulgte forslagene i Sir Leon Brittan' s skrivelse, indebaerer, at skrivelsen har aendret retsstillingen for Kongeriget Nederlandene i forhold til Faellesskabet.  84 Foelgelig fremtraeder Sir Leon Brittan' s stillingtagen hverken som en bindende beslutning over for den nederlandske regering om ikke at give "groent lys" for den oprindelige udgave af OPA-aftalen, eller som en tilladelse til at gennemfoere den aendrede udgave, men som en retsakt, hvis virkninger kan sammenlignes med virkningerne af en udtalelse, som de nationale myndigheder har anmodet om for at efterproeve, om de foranstaltninger, de har til hensigt at traeffe, er forenelige med faellesskabsretten, med henblik paa at opfylde deres forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 3, litra f), og artiklerne 5 og 85.  85 Det fremgaar af brevvekslingen mellem den nederlandske regering og Kommissionen, at den nederlandske regerings fremgangsmaade kan forklares ved oensket om at undgaa risikoen for at handle i strid med faellesskabsretten i forbindelse med OPA-aftalens gennemfoerelse. Regeringen afstod derfor frivilligt fra at gennemfoere OPA-aftalen, saa laenge Kommissionen gav udtryk for en negativ indstilling, og efterfoelgende tilpassede den de nationale bestemmelser efter den stillingtagen, som fandt udtryk i kommissionsmedlemmets skrivelse. Traktaten forudsaetter i oevrigt udtrykkeligt - bl.a. i artikel 155 og artikel 189, stk. 1 - et saadant frivilligt samarbejde mellem de nationale myndigheder og Faellesskabets institutioner ved at henregne henstillinger og udtalelser blandt de retsakter, institutionerne, og navnlig Kommissionen, kan udstede. Denne udtrykkelige bemyndigelse til at udstede uforbindende retsakter viser, at den frivillige overholdelse af Traktatens regler og institutionernes uforbindende retsakter er et vaesentligt element i gennemfoerelsen af Traktatens maalsaetninger. Det foelger heraf, at det forhold, at en medlemsstats regering, indtil den har modtaget en positiv stillingtagen fra Kommissionen, har afstaaet fra at traeffe en foranstaltning, hvis forenelighed med Traktaten var tvivlsom, ikke kan give den omhandlede stillingtagen karakter af en tilladelse.  86 Det tilfoejes, at det hverken fremgaar af ordlyden eller indholdet af den anfaegtede skrivelse, at det var hensigten, at den overhovedet skulle have retsvirkninger.  87 Som Kommissionen har understreget, er det et indicium herfor, at der ikke foreligger en beslutning, der er truffet af Kommissionen som kollegium. Til forskel fra de tilfaelde, hvor Domstolen har anerkendt, at skrivelser underskrevet af Kommissionens tjenestemaend kan goeres til genstand for soegsmaal (jf. f.eks. dom af 15.3.1967, Cimenteries mod Kommissionen, forenede sager 8/66-11/66, jf. ovenfor), fremstaar den anfaegtede skrivelse hverken som en meddelelse af en beslutning, der er truffet af institutionen, eller som udfaerdiget i Kommissionens navn eller i henhold til en kompetencedelegation, som er et forhold, hvis gyldighed Domstolen anerkendte i dom af 23. september 1986, Akzo mod Kommissionen (sag 5/85, Sml. s. 2585, paa s. 2614). Skrivelsen fremstaar snarere som skrevet af Sir Leon Brittan i eget navn i forbindelse med en meningsudveksling mellem politikere.  88 Sagsoegerne kan heller ikke paaberaabe sig direktoer Rocca' s skrivelse af 28. april 1989 til Prodifarma til stoette for at haevde, at Kommissionen selv betragtede den anfaegtede skrivelse som en beslutning og ikke som en stillingtagen paa det politiske plan fra et af dets medlemmer. Ved at henvise til "det, som man er enedes om i sag IV/33.017" har direktoeren nemlig med rette anvendt en formulering, som ikke kan forenes med synspunktet om, at der skulle vaere tale om en bindende beslutning.89 Endelig er det ordvalg, som Sir Leon Brittan anvendte for over for den nederlandske regering at angive de aendringer af OPA-aftalens ordning, som han fandt oenskelige, foer det kunne overvejes at traeffe en positiv beslutning med hensyn til aftalen, ikke et ordvalg, der er i overensstemmelse med synspunktet om, at der skulle vaere tale om en tilladelse paa bestemte vilkaar. Med hensyn til fastsaettelsen af bonusydelsen til 20% udtaler han kun, "jeg foreslaar" ("stel ik u voor"). Paa tilsvarende maade fremgaar det af ordvalget i forbindelse med oprettelsen af en kontrolordning, at det ikke var hensigten at paalaegge en saadan ordning, men at dens oprettelse afhang af den nederlandske regerings frivillige samarbejde.  90 Under henvisning hertil finder Retten, at den anfaegtede skrivelse ikke har haft retligt bindende virkninger i forhold til Kongeriget Nederlandene.  3. Borgernes domstolsbeskyttelse  91 Sagsoegerne har endvidere gjort gaeldende, at paa grund af de saerlige omstaendigheder i naervaerende sag sikres der ikke borgerne den fornoedne domstolsbeskyttelse, og der drages heller ikke tilstraekkelig omsorg for kontrollen med lovligheden af faellesskabsinstitutionernes retsakter, saafremt den anfaegtede skrivelse ikke betragtes som en beslutning.  92 Hertil bemaerkes, at den domstolsbeskyttelse, sagsoegerne goer krav paa, i det vaesentlige tager sigte paa, at Retten traeffer afgoerelse saavel vedroerende spoergsmaalet, om den aftale, deres klage til Kommissionen drejer sig om, er forenelig med Faellesskabets konkurrenceret, som vedroerende retmaessigheden af Sir Leon Brittan' s stillingtagen i skrivelsen af 6. marts 1989. En saadan form for domstolsbeskyttelse har imidlertid ikke hjemmel i Traktatens artikel 173. Selv om bestemmelserne om borgernes soegsmaalsret ikke maa fortolkes indskraenkende (jf. Domstolens dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, sag 25/62, Sml. 1954-1964, s. 411), vil det dog overskride graenserne for fortolkningen af Traktaten at antage en sag til realitetsbehandling, som falder uden for denne bestemmelses omraade.  93 Af disse grunde finder Retten, at Sir Leon Brittan' s skrivelse af 6. marts 1989 til de to nederlandske statssekretaerer ikke kan betragtes som en beslutning, som kan vaere genstand for et soegsmaal. Det foelger heraf, at det er ufornoedent at tage stilling til, om Sir Leon Brittan' s skrivelse til den nederlandske regering umiddelbart og individuelt beroerer sagsoegerne.  94 Det tilfoejes i denne forbindelse, at sagsoegerne med urette har paaberaabt sig Domstolens dom af 23. november 1971, Bock (naevnte sag 62/70), og dom af 17. januar 1985, Piraiki-Patraiki (naevnte sag 11/82)til stoette for, at soegsmaalet antages til realitetsbehandling. Domstolen udtalte sig i disse sager vedroerende spoergsmaalet, om en borger kunne vaere umiddelbart beroert af en beslutning, som Kommissionen havde rettet til en medlemsstat, og som kraevede, at medlemsstaten traf gennemfoerelsesforanstaltninger, foer beslutningen kunne faa praktiske virkninger i forhold til borgeren. Det er korrekt, at der er en vis lighed mellem de faktiske omstaendigheder, som ligger til grund for naervaerende sag, og de situationer, der forelaa i de to naevnte domme, idet den nederlandske regering udtrykkelig havde betinget sin afgoerelse om at skabe de noedvendige forudsaetninger for OPA-aftalens gennemfoerelse af, at Kommissionen ville reagere positivt, og at der derfor ikke var tvivl om, at den ville handle i overensstemmelse med den stillingtagen, den havde anmodet om. De naevnte sager, som Domstolen antog til realitetsbehandling, var imidlertid anlagt til proevelse af nogle beslutninger, som havde haft retsvirkninger i forhold til de paagaeldende medlemsstater ved at bemyndige dem til at traeffe foranstaltninger, som beroerte borgerne, og som, saafremt de anfaegtede beslutninger ikke havde foreligget, havde vaeret i strid med faellesskabsretten. I modsaetning hertil foreligger der ikke i denne sag en saadan beslutning. Den naevnte retspraksis kan derfor ikke vaere et argument for at antage naervaerende sag til realitetsbehandling.  95 Af de anfoerte grunde boer sagen afvises.  

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger  96 I henhold til artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement, som finder tilsvarende anvendelse ved Retten i henhold til artikel 11, stk. 3, i Raadets afgoerelse af 24. oktober 1988, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da sagsoegerne har tabt sagen, boer Kommissionen gives medhold, og sagsoegerne boer paalaegges at betale sagens omkostninger in solidum. Da der ikke er nedlagt paastand om intervenientens omkostninger, boer intervenienten baere sine egne omkostninger.  

Afgørelse

Paa grundlag af disse praemisser  udtaler og bestemmer  RETTEN (Foerste Afdeling)  1) Sagen afvises.  2) Sagsoegerne betaler sagens omkostninger in solidum, idet intervenienten dog baerer sine omkostninger.