CELEX: 62016CC0224
Language: it
Date: 2017-07-05 00:00:00
Title: Conclusioni dell’avvocato generale M. Bobek, presentate il 5 luglio 2017.#Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (Aebtri) contro Nachalnik na Mitnitsa Burgas.#Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Varhoven administrativen sad.#Rinvio pregiudiziale – Unione doganale – Transito esterno – Trasporto di merci su strada in base a carnet TIR – Articolo 267 TFUE – Competenza della Corte a interpretare gli articoli 8 e 11 della convenzione TIR – Non appuramento dell’operazione TIR – Responsabilità dell’associazione garante – Articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR – Obbligo di chiedere il pagamento, nella misura del possibile, alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento prima di reclamarlo all’associazione garante – Note esplicative allegate alla convenzione TIR – Regolamento (CEE) n.°2454/93 – Articolo 457, paragrafo 2 – Codice doganale comunitario – Articoli 203 e 213 – Persone che hanno acquisito o detenuto la merce sapendo o dovendo ragionevolmente sapere che essa era stata sottratta al controllo doganale.#Causa C-224/16.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      MICHAL BOBEK
      presentate il 5 luglio 2017 (
            1
         )
      
         Causa C‑224/16
      
      
         Asotsiatsia na balgarskite predpiyatiya sa mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI)
      
      
         contro
      
      
         Nachalnik na Mitnitsa Burgas
      
      
         [Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Varhoven administrativen sad (Suprema Corte amministrativa, Bulgaria)]
      
      «Domanda di pronuncia pregiudiziale – Unione doganale – Transito esterno – Convenzione TIR – Trasporto di merci con carnet TIR – Mancato appuramento di un’operazione TIR – Responsabilità dell’associazione garante – Responsabilità solidale – Obbligo delle autorità competenti di chiedere il pagamento, nella misura del possibile, al(i) soggetto(i) direttamente responsabile(i) prima di reclamarlo all’associazione garante – Articoli 203 e 213 del codice doganale comunitario – Determinazione dei debitori dell’obbligazione doganale – Soggetti che hanno acquistato o detenuto la merce e che sapevano o avrebbero dovuto, ragionevolmente, sapere che si trattava di merce sottratta al controllo doganale»
      
         I. Introduzione
      
               1.
            
            
               Un carnet TIR veniva presentato a un ufficio doganale d’entrata presso il confine turco-bulgaro da una società turca che trasporta merci in Romania. Sebbene le merci in questione fossero state apparentemente consegnate in Romania, il carnet TIR non veniva debitamente scaricato presso l’ufficio doganale di destinazione in Romania, il che ha determinato il sorgere di un debito doganale. Ai fini della riscossione delle somme dovute, le autorità bulgare reclamavano, in primo luogo, il pagamento al titolare del carnet TIR. La richiesta rimaneva senza esito, ragion per cui le autorità medesime rivolgevano la richiesta di pagamento all’associazione garante nell’ambito del regime TIR.
            
         
               2.
            
            
               L’associazione garante contestava la decisione di riscossione emessa dalle autorità bulgare. Nella specie, il Varhoven administrativen sad (Suprema Corte amministrativa, Bulgaria) chiede di acclarare se le autorità nazionali competenti abbiano adempiuto all’obbligo, sancito dalla Convenzione TIR (
                     2
                  ), di chiedere il pagamento delle somme dovute alle persone anzitutto direttamente responsabili, prima di reclamarlo all’associazione garante. In particolare, il giudice del rinvio chiede di accertare quali misure debbano essere adottate per chiedere il pagamento e le modalità per individuare i soggetti direttamente obbligati ad adempiere l’obbligazione doganale.
            
         
               3.
            
            
               Oltre a queste due questioni concrete, il caso in esame solleva questioni più generali relativamente all’interazione fra le norme della convenzione TIR e le disposizioni del codice doganale comunitario (in prosieguo: il «codice doganale») (
                     3
                  ) e alla natura della responsabilità dell’associazione garante ai sensi della Convenzione TIR.
            
         
         II. Contesto normativo
      
         
            1.
          La convenzione TIR
      
               4.
            
            
               L’articolo 1, lettera o), della convenzione TIR definisce il termine «titolare» di un carnet TIR come «la persona alla quale è stato rilasciato un carnet TIR conformemente alle pertinenti disposizioni della convenzione e a nome della quale è stata presentata una dichiarazione doganale sotto forma di un carnet TIR indicante la volontà di vincolare le merci al regime TIR presso l’ufficio doganale di partenza. Il titolare è responsabile della presentazione del veicolo stradale, dell’autotreno o del contenitore, con il relativo carico e il relativo carnet TIR, all’ufficio doganale di partenza, all’ufficio doganale di passaggio e all’ufficio doganale di destinazione, nonché del debito rispetto delle altre pertinenti disposizioni della convenzione».
            
         
               5.
            
            
               Ai sensi della successiva lettera q) del medesimo articolo 1, il termine «associazione garante» indica «un’associazione riconosciuta dalle autorità doganali di una Parte contraente come garante delle persone che usufruiscono del regime TIR».
            
         
               6.
            
            
               L’articolo 8 della convenzione medesima così recita:
               «1.   L’associazione garante s’impegna a pagare i dazi e le tasse all’importazione o all’esportazione, più eventuali interessi di mora, dovuti in virtù di leggi e regolamenti doganali del paese in cui è stata accertata un’irregolarità in correlazione con un’operazione TIR. L’associazione garante risponde solidalmente, insieme con le persone debitrici dei succitati importi, del pagamento di dette somme.
               2.   Allorché le leggi e i regolamenti di una parte contraente non prevedono il pagamento di dazi e tasse all’importazione o all’esportazione nei casi previsti al paragrafo 1 che precede, l’associazione garante deve impegnarsi a pagare, nelle medesime condizioni, una somma pari all’importo dei tributi d’entrata o d’uscita, più gli eventuali interessi di mora.
               (…)
               7.   Allorché le somme di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente articolo sono esigibili, prima di reclamarle all’associazione garante le autorità competenti devono, nella misura del possibile, chiederne il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) a pagarle».
            
         
               7.
            
            
               Il successivo articolo 11 così dispone:
               «1.   In caso di non appuramento di un’operazione TIR, le autorità competenti possono esigere dall’associazione garante il pagamento delle somme di cui all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, soltanto se entro un anno dalla data di accettazione del carnet TIR da parte di tali autorità esse notificano per iscritto all’associazione garante il non appuramento. Detta disposizione è applicabile anche qualora l’attestazione di termine dell’operazione TIR sia stata ottenuta abusivamente o fraudolentemente, ma in tal caso il termine per la notifica è di due anni.
               2.   La richiesta di pagamento delle somme di cui all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, è inviata all’associazione garante al più presto dopo tre mesi, al più tardi dopo due anni, a contare dal giorno in cui l’associazione è stata informata che l’operazione TIR non è stata appurata oppure che l’attestazione di termine dell’operazione TIR è stata ottenuta abusivamente o fraudolentemente. Tuttavia, nei casi deferiti ad un tribunale durante il succitato termine di due anni, la richiesta di pagamento è notificata entro il termine di un anno, a decorrere dal giorno in cui la sentenza è passata in giudicato.
               3.   L’associazione garante dispone di un termine di tre mesi, a partire dalla data della richiesta di pagamento, per versare gli importi richiesti. Gli importi versati sono restituiti all’associazione garante allorché, entro due anni dalla data della richiesta di pagamento, si comprova a soddisfazione delle autorità doganali che in relazione all’operazione di trasporto in questione non è stata commessa alcuna irregolarità».
            
         
         
            2.
          Codice doganale
      
               8.
            
            
               A termini dell’articolo 203 del Codice doganale:
               «1.   L’obbligazione doganale all’importazione sorge in seguito:
               
                        –
                     
                     
                        alla sottrazione al controllo doganale di una merce soggetta a dazi all’importazione.
                     
                  2.   L’obbligazione doganale sorge all’atto della sottrazione della merce al controllo doganale.
               3.   Sono debitori:
               
                        –
                     
                     
                        la persona che ha sottratto la merce al controllo doganale,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        le persone che hanno partecipato a tale sottrazione sapendo o dovendo, secondo ragione, sapere che si trattava di una sottrazione di merce al controllo doganale,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        le persone che hanno acquisito o detenuto tale merce e sapevano o avrebbero dovuto, secondo ragione, sapere allorquando l’hanno acquistata o ricevuta che si trattava di merce sottratta al controllo doganale e,
                     
                  
                        –
                     
                     
                        se del caso, la persona che deve adempiere agli obblighi che comporta la permanenza della merce in custodia temporanea o l’utilizzazione del regime doganale al quale la merce è stata vincolata».
                     
                  
         
               9.
            
            
               L’articolo 213 del Codice doganale stabilisce che «[q]uando per una medesima obbligazione doganale esistono più debitori, essi sono tenuti al pagamento dell’obbligazione in solido».
            
         
         
            3.
          Regolamento d’applicazione del Codice doganale
      
               10.
            
            
               Il regolamento (CEE) della Commissione n. 2454/93 (
                     4
                  ) fissa disposizioni per l’applicazione del codice doganale. Esso contiene le norme specifiche della «procedura del carnet TIR» nella sezione 2 del capitolo 9, al titolo II della parte II (articoli da 454 a 457ter) (
                     5
                  ).
            
         
               11.
            
            
               Ai sensi dell’articolo 455 del regolamento d’applicazione del codice doganale:
               «1.   Le autorità doganali dello Stato membro di destinazione o di uscita rinviano la sezione interessata del volet n. 2 del carnet TIR alle autorità doganali dello Stato membro di entrata o di partenza senza indugio e comunque entro il termine massimo di un mese dal termine dell’operazione TIR.
               2.   Qualora la sezione interessata del volet n. 2 del carnet TIR non venga restituita alle autorità doganali dello Stato membro di entrata o di partenza allo scadere del termine di due mesi dalla data di accettazione del carnet TIR, tali autorità ne informano l’associazione garante interessata, ferma restando la notificazione da effettuare a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 della convenzione TIR.
               Dette autorità ne informano inoltre il titolare del carnet TIR e invitano sia quest’ultimo che l’associazione garante interessata a fornire la prova che l’operazione TIR è terminata.
               (…)».
            
         
               12.
            
            
               L’articolo 455 bis del regolamento medesimo così dispone:
               «1.   Quando, allo scadere di un termine di quattro mesi dalla data di accettazione del carnet TIR, le autorità doganali dello Stato membro di entrata o di partenza non dispongono della prova che l’operazione TIR è terminata, avviano immediatamente una procedura di ricerca al fine di raccogliere le informazioni necessarie all’appuramento dell’operazione TIR o, in mancanza di ciò, per stabilire le condizioni d’insorgenza dell’obbligazione doganale, individuare il debitore e determinare le autorità doganali competenti in materia di contabilizzazione.
               La procedura viene avviata senza indugio se le autorità doganali vengono informate anteriormente che l’operazione TIR non si è conclusa o se lo sospettano.
               (…)
               5.   Se la procedura di ricerca permette di stabilire che l’operazione TIR è terminata correttamente, le autorità doganali dello Stato membro di entrata o di partenza ne informano senza indugio l’associazione garante interessata ed il titolare del carnet TIR come pure, se del caso, le autorità doganali che abbiano intrapreso un’azione di recupero conformemente agli articoli da 217 a 232 del codice».
            
         
               13.
            
            
               Il successivo articolo 457 così recita:
               «1.   Ai fini dell’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 4 della convenzione TIR, qualora un’operazione TIR avvenga nel territorio doganale della Comunità, l’associazione garante stabilita nella Comunità può diventare responsabile del pagamento dell’obbligazione doganale relativa alle merci che sono oggetto dell’operazione fino alla concorrenza di 60000 EUR per carnet TIR o di un importo equivalente espresso nella valuta nazionale.
               2.   L’associazione garante, stabilita nello Stato membro competente in materia di recupero conformemente all’articolo 215 del codice, è responsabile del pagamento dell’ammontare garantito dell’obbligazione doganale.
               3.   Ogni valida notificazione di non appuramento di una operazione TIR effettuata dalle autorità doganali di uno Stato membro, designate competenti in materia di recupero secondo l’articolo 215, paragrafo 1, terzo trattino del codice, nei confronti dell’associazione garante riconosciuta da tali autorità, è valida anche quando le autorità doganali di un altro Stato membro, designate competenti secondo l’articolo 215, paragrafo 1, primo o secondo trattino, procedano successivamente al recupero nei confronti dell’associazione garante riconosciuta da dette autorità».
            
         
         III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali
      
               14.
            
            
               L’11 novembre 2008 veniva presentato un carnet TIR presso l’ufficio doganale di entrata «Kapitan Andreevo», alla frontiera fra Turchia e Bulgaria. Titolare del carnet TIR era la Sargut OOD, società con sede nella Repubblica di Turchia. La destinazione dichiarata della merce de qua era la Romania.
            
         
               15.
            
            
               Le autorità bulgare non ricevevano la sezione corretta del volet n. 2 del carnet TIR entro la scadenza prevista. Trasmettevano pertanto alle autorità romene una richiesta di ricerca finalizzata all’appuramento dell’operazione TIR. Le autorità romene rispondevano che la merce trasportata con il carnet TIR non era stata loro presentata. Il volet n. 2 del carnet TIR fornito successivamente come prova dall’associazione garante non era stato presentato all’ufficio doganale di destinazione in Romania. Secondo il giudice del rinvio, il suddetto volet sembra essere inesatto o falsificato.
            
         
               16.
            
            
               Il 10 settembre 2009 il direttore dell’ufficio doganale “Kapitan Andreevo” emanava una decisione nei confronti della Sargut OOD liquidando l’ammontare del debito doganale conseguentemente sorto e dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), oltre agli interessi legali. La decisione veniva comunicata alla Sargut OOD, nella sua qualità di titolare del carnet TIR, e all’associazione garante, l’Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (associazione delle imprese bulgare di trasporto internazionale su strada; in prosieguo: l’«AEBTRI»). La Sargut OOD impugnava la decisione, che, tuttavia, veniva da ultimo confermata dal Varhoven administrativen sad (Suprema Corte amministrativa) con sentenza del 2 novembre 2010.
            
         
               17.
            
            
               Il 22 novembre 2010 veniva notificato all’AEBTRI il mancato appuramento dell’operazione TIR e l’associazione veniva invitata a procedere al pagamento degli importi richiesti. L’AEBTRI non effettuava il pagamento entro i termini stabiliti dall’articolo 11, paragrafo 3, della Convenzione TIR.
            
         
               18.
            
            
               Il 7 giugno 2011 il direttore dell’ufficio doganale di Svilengrad chiedeva alla direzione territoriale competente dell’agenzia nazionale delle entrate di avviare un procedimento di esecuzione nei confronti della Sargut OOD ai fini del recupero delle somme dovute, conformemente alla decisione del 10 settembre 2009. Le autorità competenti, tuttavia, informavano successivamente l’ufficio doganale di Svilengrad che non era stato possibile procedere al recupero delle somme dovute.
            
         
               19.
            
            
               Il 5 settembre 2012 il direttore dell’ufficio doganale di Svilengrad emetteva un provvedimento di recupero del credito inerente ai dazi e all’IVA, oltre agli interessi legali (in prosieguo: il «provvedimento di recupero»). Il provvedimento di recupero era indirizzato all’AEBTRI in quanto associazione garante. In esso si specificava che era stato fatto tutto il possibile per recuperare il credito dalla Sargut OOD, titolare del carnet TIR.
            
         
               20.
            
            
               Nel corso del procedimento sfociato nell’adozione del provvedimento di recupero sono stati forniti diversi documenti probatori: una lettera di vettura internazionale in cui l’Irem Corporation SRL Romania figurava come destinataria della merce trasportata; documenti di spedizione internazionale con la firma e il timbro del destinatario; conferma di ricezione della merce, con firma e timbro dell’Irem Corporation SRL; nonché una lettera del vettore (Sargut OOD) all’ufficio doganale di Svilengrad, recante comunicazione che il trasporto effettuato in regime TIR era stato concluso in Romania e che «l’ufficio doganale in Romania ha timbrato il carnet per avvenuto scarico delle merci».
            
         
               21.
            
            
               Secondo l’ordinanza di rinvio pregiudiziale, dai detti documenti si può concludere che la merce è stata ricevuta dall’Irem Corporation SRL.Tuttavia, non è provato che la suddetta merce sia stata dichiarata all’ufficio doganale di destinazione.
            
         
               22.
            
            
               L’AEBTRI impugnava il provvedimento di recupero dinanzi all’Administrativen sad Haskovo (Tribunale amministrativo di Haskovo, Bulgaria). Il ricorso veniva respinto. L’AEBTRI impugnava quindi la decisione di rigetto dinanzi al Varhoven administrativen sad (Suprema Corte amministrativa), il giudice del rinvio.
            
         
               23.
            
            
               Alla luce dei suesposti rilievi, il giudice del rinvio decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
               
                        1)
                     
                     
                        Se la Corte di giustizia, per evitare pronunce giurisdizionali contrastanti, sia competente a interpretare – in modo vincolante per i giudici degli Stati membri – la convenzione TIR (…), in merito alle materie disciplinate dagli articoli 8 e 11 di tale convenzione, al fine di stabilire se sussista una responsabilità dell’associazione garante, disciplinata anche dall’articolo 457, paragrafo 2, del [regolamento d’applicazione del codice doganale].
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Se l’interpretazione dell’articolo 457, paragrafo 2, del [regolamento d’applicazione del codice doganale], in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 7 (divenuto articolo 11, paragrafo 2) della convenzione TIR e delle relative note esplicative consenta di ritenere che, in un caso come quello di specie, allorché le somme menzionate all’articolo 8, paragrafi 1 e 2 [della convenzione TIR] siano esigibili, le autorità doganali debbano chiedere il relativo pagamento, nella misura del possibile, al titolare del carnet TIR, che è direttamente debitore di tali somme, prima di reclamarle all’associazione garante.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Se si debba ritenere che il destinatario, che abbia acquistato ovvero detenga una merce notoriamente trasportata con carnet TIR, e per la quale non risulti accertato che sia stata presentata all’ufficio doganale di destinazione e che sia stata ivi dichiarata, sia – già per effetto delle sole suindicate circostanze – il soggetto che avrebbe dovuto sapere trattarsi di merce sottratta al controllo doganale, e se questi debba essere considerato debitore in solido ai sensi dell’articolo 203, paragrafo 3, terzo trattino, in combinato disposto con l’articolo 213 del codice doganale comunitario.
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        In caso di risposta affermativa alla terza questione: se il mancato intervento dell’amministrazione doganale nei confronti del destinatario al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligazione doganale impedisca di azionare, ai sensi dell’articolo 1, lettera [q)], della [convenzione TIR], la responsabilità dell’associazione garante, disciplinata anche dall’articolo 457, paragrafo 2, del [regolamento d’applicazione del codice doganale].
                     
                  
         
               24.
            
            
               Il governo bulgaro, il direttore dell’ufficio doganale di Burgas (succeduto all’ufficio doganale di Svilengrad), l’AEBTRI e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. Tutti, ad eccezione dell’AEBTRI, hanno partecipato all’udienza svoltasi il 26 aprile 2017.
            
         
         IV. Analisi
      
               25.
            
            
               Nell’esposizione delle presenti conclusioni mi atterrò al seguente schema. Dopo una breve disamina della prima questione, relativa alla competenza della Corte ad interpretare la convenzione TIR (A), affronterò la seconda questione, relativa al tipo di provvedimenti che devono essere adottati dalle autorità nazionali per rispondere ai requisiti stabiliti all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR (B). In seguito, esaminerò congiuntamente le questioni sub 3) e 4), relative alla possibilità e alle conseguenze del considerare il destinatario della merce come una delle persone direttamente tenute al pagamento, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR (C).
            
         
         A. Prima questione: competenza giurisdizionale della Corte
      
               26.
            
            
               Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se la Corte sia competente ad interpretare la convenzione TIR.
            
         
               27.
            
            
               La Commissione, il governo bulgaro e il direttore dell’ufficio doganale di Burgas hanno sostenuto che la risposta a detta questione dovrebbe essere affermativa. Concordo con tale opinione.
            
         
               28.
            
            
               La convenzione TIR è stata approvata a nome della Comunità economica europea mediante regolamento del Consiglio (CEE) n. 2112/78 del 25 luglio 1978 ed è entrata in vigore il 20 giugno 1983 (
                     6
                  ). Essa, pertanto, è divenuta parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. La Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull’interpretazione di una convenzione internazionale che costituisca parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Si può inoltre ricordare che questa non è in effetti la prima volta che alla Corte è chiesto di interpretare le disposizioni della convenzione TIR (
                     8
                  ).
            
         
         B. Seconda questione: l’obbligo di chiedere, nella misura del possibile, il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e)
      
         
            1.
          Osservazioni preliminari
      
               30.
            
            
               Prima di affrontare la discussione nel merito, desidero preliminarmente soffermare l’attenzione, in questo contesto, su quattro punti meritevoli di considerazione.
            
         
               31.
            
            
               In primo luogo, nelle presenti conclusioni non si procederà ad un’illustrazione in dettaglio del funzionamento della convenzione TIR. Ciò non solo per motivi di concisione, ma anche perché questo compito è stato già egregiamente assolto dall’avvocato generale Léger nelle conclusioni dal medesimo presentate nella causa BGL, cui pertanto rinvio a tal fine (
                     9
                  ).
            
         
               32.
            
            
               In secondo luogo, va ricordato che i diritti e i doveri delle associazioni garanti sono disciplinati dalla convenzione TIR, dalla normativa doganale dell’Unione e dai relativi accordi stipulati dalle associazioni medesime e dalle autorità nazionali (
                     10
                  ). Questi ultimi sono soggetti alla normativa nazionale (
                     11
                  ). Le presenti conclusioni riguardano esclusivamente la convenzione TIR e la normativa doganale dell’Unione. Esse, pertanto, non precludono o incidono in alcun modo sui diritti e sugli obblighi delle associazioni garanti derivanti da detti accordi.
            
         
               33.
            
            
               In terzo luogo, sul piano generale con valenza per tutte le rimanenti questioni sollevate dal giudice del rinvio, va ricordato che occorre operare una distinzione fra i diritti e gli obblighi discendenti dalla convenzione TIR, da un lato, e dal diritto dell’Unione, dall’altro. La convenzione TIR rappresenta uno strumento di diritto internazionale cui l’UE ha aderito. Conseguentemente, l’Unione ha adottato proprie norme per attuare la convenzione TIR all’interno del proprio ordinamento giuridico. Naturalmente, tali norme rileveranno poi per le autorità nazionali nell’applicazione della convenzione TIR, norme che, tuttavia, non sono determinanti ai fini dell’interpretazione della convenzione stessa. Detto in altri termini: le disposizioni del diritto dell’Unione di attuazione della convenzione TIR devono essere interpretate alla luce della convenzione stessa. Ciò certamente non vuole e non deve significare che la convenzione TIR debba essere interpretata alla luce del diritto derivato dell’UE.
            
         
               34.
            
            
               In quarto luogo, la seconda questione proposta del giudice nazionale riguarda principalmente la natura dei provvedimenti che le autorità nazionali competenti devono adottare per adempiere all’obbligo, sancito dall’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR, di chiedere il pagamento, «nella misura del possibile» alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) prima di reclamarlo all’associazione garante. È vero che detta questione cela in sé anche, in una certa misura, l’accertamento della cerchia di persone che possono essere considerate «direttamente tenute» al pagamento. Tuttavia, il problema se il destinatario delle merci possa essere considerato come uno dei soggetti direttamente tenuti al pagamento ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR costituisce la specifica finalità delle questioni sub 3) e 4). Ritengo pertanto opportuno esaminare tale problema, ossia la determinazione «della (e) persona(e) direttamente tenuta(e)» al pagamento, nell’ambito della soluzione congiunta di dette questioni.
            
         
         
            2.
          Analisi della seconda questione
      
               35.
            
            
               Con la sua seconda questione il giudice del rinvio ha chiesto chiarimenti in merito all’interpretazione dell’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento d’applicazione del codice doganale in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR. Esso intende sapere se, in una situazione come quella di cui al caso di specie, le autorità doganali abbiano chiesto il pagamento «nella misura del possibile» alle persone direttamente tenute. Il giudice a quo desidera, essenzialmente, acclarare se siano stati soddisfatti i requisiti indicati all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR, ai sensi del quale «prima di reclamar[e le somme] all’associazione garante le autorità competenti devono, nella misura del possibile, chiederne il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) a pagarle» (
                     12
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Né il codice doganale né il relativo regolamento d’applicazione contengono norme specifiche quanto all’attuazione del requisito di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR. Non sono previsti provvedimenti concreti da adottare per richiedere il pagamento alla persona(e) direttamente tenuta(e) prima di esigere il pagamento dall’associazione garante. La disposizione di diritto dell’Unione che riguarda gli obblighi delle associazioni garanti ai sensi del regime di transito TIR è costituito dall’articolo 457 del regolamento d’applicazione del codice doganale, il quale stabilisce semplicemente, al paragrafo 1, che qualora un’operazione TIR avvenga nel territorio doganale dell’Unione, l’associazione garante ivi stabilita può diventare responsabile del pagamento dell’obbligazione doganale relativa alle merci interessate fino al limite stabilito.
            
         
               37.
            
            
               La questione, pertanto, si riduce nel chiedersi se l’articolo 8, paragrafo 7, della stessa convenzione TIR imponga alle autorità competenti di presentare (unicamente) una richiesta di pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) ovvero se imponga parimenti l’adozione di (tutti gli altri) possibili provvedimenti esecutivi nei confronti dei suddetti soggetti prima di pretendere il pagamento dall’associazione garante.
            
         
               38.
            
            
               I pareri delle parti divergono a tal riguardo. L’AEBTRI ritiene che debbano essere esperiti tutti gli altri possibili provvedimenti di recupero nei confronti delle persone direttamente tenute al pagamento prima di rivolgersi all’associazione garante. Ad avviso del governo bulgaro e del direttore dell’ufficio doganale di Burgas, invece, nel caso di specie, le autorità competenti avrebbero fatto tutto il possibile per ottenere il pagamento dal titolare del carnet TIR. La Commissione ha ribadito all’udienza che, a suo parere, l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR non richiede che siano esperiti provvedimenti di esecuzione nei confronti della(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento.
            
         
               39.
            
            
               Concordo con l’opinione espressa dalla Commissione, dal governo bulgaro e dell’ufficio doganale di Burgas, A mio avviso, la lettura letterale, contestuale e teleologica dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR inducono a concludere che le autorità competenti sono semplicemente tenute a richiedere il pagamento (notificare e pretendere). Esse non sono neanche tenute ad esperire tutte le possibilità di recupero attraverso provvedimenti di esecuzione per potere richiedere il pagamento all’associazione garante.
            
         
               40.
            
            
               Per quanto attiene al testo di tale disposizione, l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR sancisce semplicemente l’obbligo di richiedere il pagamento alle persone direttamente tenute (
                     13
                  ).
            
         
               41.
            
            
               Le note esplicative adottate per l’interpretazione della convenzione TIR forniscono orientamenti più precisi a tale riguardo (
                     14
                  ). La nota esplicativa in merito all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR stabilisce specificamente che «[p]er chiedere il pagamento alla(e) persona(e) direttamente debitrice(i), le autorità competenti adottano misure che prevedono almeno una notifica del non appuramento di un’operazione TIR e/o la trasmissione della richiesta di pagamento al titolare del carnet TIR» (
                     15
                  ).
            
         
               42.
            
            
               La nota esplicativa si riferisce, pertanto, esclusivamente alla notifica del non appuramento dell’operazione e alla richiesta di pagamento quali misure per chiedere il pagamento. Essa chiarisce che non è necessario adottare misure di recupero forzoso per consentire alle autorità competenti di chiedere il pagamento all’associazione garante ai sensi dell’articolo 8, paragrafi 1 e 7, della convenzione TIR.
            
         
               43.
            
            
               Alla luce del tenore della disposizione emerge, pertanto, chiaramente che l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR non impone di esperire la procedura esecutiva, tesi ulteriormente corroborata dalla nota esplicativa alla disposizione medesima. Se il pagamento non viene effettuato entro la scadenza stabilita nella richiesta di pagamento, la condizione per «chiedere il pagamento» è, a mio avviso, rispettata.
            
         
               44.
            
            
               Questa lettura risulta parimenti avvalorata da considerazioni di ordine logico-sistematico. In primo luogo si deve sottolineare che l’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione TIR definisce solidale la natura della responsabilità delle associazioni di garanzia. Questo tipo di responsabilità indica solitamente (
                     16
                  ) che ciascun debitore è tenuto al pagamento dell’intera somma del debito e che il creditore è libero, in linea di principio, di chiedere il pagamento da uno o più debitori a sua scelta (
                     17
                  ).
            
         
               45.
            
            
               In quest’ottica, il requisito sancito dall’articolo 8, paragrafo 7, costituisce un obbligo che rappresenta una conditio sine qua non per la configurabilità della suddetta responsabilità, imposta dalla convenzione TIR. Le autorità devono impegnarsi per chiedere, in primo luogo, il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento. Una volta soddisfatto il requisito procedurale della notifica e della richiesta del pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) di cui all’articolo 8, paragrafo 7, sorge la responsabilità solidale dell’associazione garante alla quale le autorità nazionali possono rivolgere richiesta di pagamento.
            
         
               46.
            
            
               In secondo luogo, la condizione enunciata all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR dev’essere letta anche in combinato disposto con i limiti temporali sanciti dall’articolo 11 della convenzione medesima. In particolare, a norma dell’articolo 11, paragrafo 2, della convenzione TIR, la richiesta di pagamento dev’essere inviata all’associazione garante non prima di tre mesi dalla notifica del non appuramento ma non oltre due anni dalla medesima data (
                     18
                  ). È difficile comprendere come le autorità competenti possano rispettare tali termini, attuando al tempo stesso tempestivamente tutte le possibili misure d’esecuzione nei confronti del(i) debitore(i) tenuto(i) al pagamento.
            
         
               47.
            
            
               Occorre infine rilevare che la finalità della convenzione TIR consiste nell’agevolare il trasporto internazionale di merci. Essa stabilisce che presso gli uffici doganali di passaggio, le merci non soggiacciono all’obbligo di pagare o di depositare i tributi d’entrata o d’uscita (articolo 4). Questa agevolazione è possibile grazie al fatto che le operazioni di transito sono coperte da una delle associazioni garanti, che sono collegate in una catena di garanzie amministrata dall’International Road Transport Union, sostenuta dalle compagnie d’assicurazione internazionali (
                     19
                  ). In altri termini, è stato creato un equilibrio: i singoli Stati membri di transito non effettuano più controlli indipendenti né impongono dazi. Per contro, le associazioni garanti si assumono la responsabilità per i titolari di carnet TIR non residenti nello Stato in cui sia richiesto il pagamento, nei confronti dei quali il recupero del credito potrebbe non avere sempre esito positivo.
            
         
               48.
            
            
               Pertanto, questa finalità (e questo equilibrio) principale della convenzione TIR risulterebbe inficiata se «chiedere il pagamento» ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR dovesse essere interpretato nel senso dell’obbligo di esperire tutte le misure d’esecuzione nei confronti di tutti i debitori cui uno Stato membro avrebbe in ogni caso diritto. Ci si potrebbe allora sinceramente e poco diplomaticamente chiedere: e se così fosse, perché mai avere una convenzione TIR?
            
         
               49.
            
            
               Nel caso di specie, e subordinatamente alla verifica del giudice nazionale, non è stato contestato il rispetto dei termini prescritti dall’articolo 11, paragrafi 1 e 2, della convenzione TIR da parte delle autorità competenti. La notifica del mancato appuramento dell’operazione TIR è stata effettuata alla Sargut OOD e anche all’AEBTRI. È stato chiesto il pagamento alla Sargut OOD per mezzo di provvedimento di recupero che, in seguito a procedimento giurisdizionale, è divenuto esecutivo. Inoltre, è stata avviata nei confronti della Sargut OOD anche una procedura esecutiva. A seguito dell’esito negativo del procedimento è stato chiesto il pagamento all’AEBTRI.
            
         
               50.
            
            
               Ciò detto, concordo con la tesi della Commissione, del direttore dell’ufficio doganale di Burgas e del governo bulgaro, secondo cui le autorità bulgare hanno debitamente adempiuto all’obbligo di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR.
            
         
               51.
            
            
               Sono del parere che esse si siano spinte anche al di là di quanto strettamente necessario ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR: come si evince dalle considerazioni esposte nell’ambito di questo capitolo, avviare una procedura esecutiva nei confronti del titolare di un carnet TIR prima di chiedere il pagamento all’associazione garante non costituisce un requisito imposto dalla convenzione. Si tratta di una possibilità lasciata alla discrezionalità delle autorità dello Stato membro in considerazione della situazione fattuale del singolo caso. Potrebbe risultare totalmente giustificata in taluni casi e assolutamente ridondante in altri. Tutto dipende dalla presenza o meno di beni patrimoniali da assoggettare ad eventuale procedura esecutiva.
            
         
               52.
            
            
               Suggerisco, pertanto, di rispondere nei seguenti termini alla seconda questione posta dal giudice del rinvio: l’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento d’applicazione del codice doganale, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR, dev’essere interpretato nel senso che le autorità doganali competenti possono reclamare il pagamento all’associazione garante allorché, in circostanze come quelle oggetto della specie, abbiano chiesto il pagamento per mezzo di ingiunzione rivolta al titolare del carnet TIR, in quanto soggetto direttamente debitore di tali somme.
            
         
         C. Terza e quarta questione: il destinatario quale soggetto direttamente debitore
      
               53.
            
            
               Con la terza questione il giudice del rinvio chiede delucidazioni in merito alla posizione del destinatario della merce nel caso in cui abbia acquisito o detenga una merce di cui sia noto essere stata trasportata con carnet TIR, per la quale non risulti accertata la sua presentazione e dichiarazione all’ufficio doganale di destinazione. Il giudice del rinvio chiede se il destinatario medesimo possa essere considerato, già in base a tali sole circostanze, quale persona che avrebbe dovuto sapere trattarsi di merce sottratta al controllo doganale e, conseguentemente, debitore in solido ai sensi dell’articolo 203, paragrafo 3, terzo trattino, in combinato disposto con l’articolo 213 del codice doganale.
            
         
               54.
            
            
               Con la quarta questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se il mancato intervento dell’amministrazione doganale nei confronti di detto destinatario al fine di ottenere il pagamento impedisca il sorgere della responsabilità, disciplinata dall’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento d’applicazione del codice doganale, dell’associazione garante di cui all’articolo 1, lettera q), della convenzione TIR.
            
         
               55.
            
            
               Ritengo opportuno esaminare le due questioni congiuntamente. Entrambe si riferiscono alla possibilità di considerare il destinatario delle merci come la «persona direttamente tenuta» al pagamento ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR.
            
         
               56.
            
            
               Articolerò la risposta congiunta a tale questione, in esame nelle presenti conclusioni, in tre capi distinti. In primo luogo, provvederò a delineare il rapporto fra i paragrafi 1 e 7 dell’articolo 8 della convenzione TIR (1). In secondo luogo, esaminerò se, ai sensi dell’articolo 203 del codice doganale, un destinatario di merci possa essere considerato quale debitore doganale nel contesto del sistema TIR al fine di determinare la(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR (2). In terzo luogo, esaminerò gli effetti derivanti dal sistema di responsabilità solidale istituito dall’articolo 213 del codice doganale sulla condizione enunciata all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR (3).
            
         
         
            1.
          Articolo 8, paragrafi 1 e 7, della convenzione TIR
      
               57.
            
            
               L’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione TIR istituisce il quadro di riferimento primario relativamente agli obblighi delle associazioni garanti: queste sono responsabili in solido insieme ai soggetti tenuti al pagamento di dazi e tributi d’entrata e d’uscita, oltre agli eventuali interessi di mora.
            
         
               58.
            
            
               Come già menzionato (
                     20
                  ), la responsabilità solidale implica che ciascun debitore è tenuto al pagamento dell’intera somma del debito. Il creditore è libero, in linea di principio, di pretendere il pagamento da uno qualunque dei debitori, a sua scelta.
            
         
               59.
            
            
               L’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR è una disposizione che, in qualche modo, limita, dal punto di vista procedurale, tale scelta, pur non alterando la natura di detta responsabilità. La disposizione de qua stabilisce una condizione nel quadro specifico della convenzione TIR affinché le autorità dello Stato aderente interessate possano far valere la responsabilità dell’associazione garante: è necessario, in primis, chiedere il pagamento alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento.
            
         
               60.
            
            
               Chi è o chi sono la(e) «persona(e) direttamente tenuta(e)» al pagamento ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR?
            
         
               61.
            
            
               A parere del governo bulgaro e del direttore dell’ufficio doganale di Burgas, ai sensi della convenzione TIR, nessun altro, se non il titolare del carnet TIR, può essere considerato come «direttamente tenuto» al pagamento. In particolare, essi sostengono che la convenzione TIR non prescrive alcun obbligo in capo al destinatario della merce.
            
         
               62.
            
            
               Non condivido questa tesi.
            
         
               63.
            
            
               Da un lato, è pur vero che l’articolo 8, paragrafo 7, tace quanto alla determinazione della(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento. L’orientamento interpretativo della nota esplicativa relativa all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR non offre alcun chiarimento al riguardo. Vero è che la nota esplicativa indica espressamente solo il titolare del carnet TIR quale destinatario delle misure minime che possono essere adottate.
            
         
               64.
            
            
               Ciò, tuttavia, non può essere inteso, a mio avviso, come un’esclusione di qualsiasi altro potenziale debitore. La menzione esplicita del titolare del carnet TIR potrebbe essere anche intesa semplicemente come indicazione del fatto che, prima facie, debitore principale sarà il titolare del carnet TIR. Ai sensi dell’articolo 1, lettera o), della convenzione TIR, infatti, il titolare del carnet TIR è definito come la persona responsabile della presentazione del veicolo stradale, dell’autotreno o del contenitore, con il relativo carico e il relativo carnet TIR, all’ufficio doganale di partenza, all’ufficio doganale di passaggio e all’ufficio doganale di destinazione, nonché del debito rispetto delle altre pertinenti disposizioni della convenzione. Il titolare del carnet TIR è responsabile della presentazione della merce in dogana dopo il transito presso l’ufficio doganale di destinazione.
            
         
               65.
            
            
               D’altro canto, ciò che forse è più importante rispetto alla menzione esplicita del solo titolare del carnet TIR è il fatto che l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR faccia esplicito riferimento alla(e) «persona(e) direttamente tenuta(e)» al pagamento. L’uso del plurale nel testo e anche nella nota esplicativa indica chiaramente che vi può essere più di un soggetto direttamente tenuto al pagamento. Gli autori, pertanto, hanno chiaramente previsto la possibilità di una molteplicità di debitori rispetto al solo titolare del carnet TIR.
            
         
               66.
            
            
               Si può pertanto ritenere, in conclusione, che l’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR lascia aperta la questione dell’identità della(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento. Detta identità, pertanto, dev’essere determinata in base alle norme nazionali delle parti contraenti.
            
         
         
            2.
          L’individuazione dei debitori ai sensi dell’articolo 203 del codice doganale
      
               67.
            
            
               Nell’ambito del quadro normativo dell’Unione, l’individuazione dei debitori è disciplinata in modo esaustivo nel codice doganale (
                     21
                  ). L’articolo 203, paragrafo 1, del codice doganale prevede i casi di un’obbligazione doganale derivante dall’importazione sorta in seguito alla sottrazione al controllo doganale di una merce soggetta a dazi all’importazione (
                     22
                  ). L’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale elenca in modo piuttosto ampio i debitori di un’obbligazione doganale sorta a seguito di importazione (
                     23
                  ). Accanto alla persona che ha sottratto la merce al controllo doganale, la suddetta disposizione qualifica come «debitore» anche la persona che ha acquisito la merce in questione.
            
         
               68.
            
            
               Con riferimento a coloro che hanno acquisito la merce in questione, ossia i destinatari delle merci, la qualifica delle suddette persone come debitori, tuttavia, dipende dal rispetto di una condizione soggettiva: esse «sapevano o avrebbero dovuto, secondo ragione, sapere allorquando l’hanno acquistata o ricevuta che si trattava di merce sottratta al controllo doganale». L’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale opera, pertanto, una distinzione: la persona che ha sottratto le merci al controllo doganale è tenuta incondizionatamente al pagamento dell’obbligazione, ma la persona che ha acquisito le merci in questione diviene debitore solo ove risponda a tale condizione di natura soggettiva (
                     24
                  ).
            
         
               69.
            
            
               Nella sua terza questione preliminare, il giudice nazionale fa riferimento alla situazione in cui un destinatario abbia acquisito o detenga una merce sapendo che essa sia stata trasportata con carnet TIR e per la quale non risulti accertata la presentazione all’ufficio doganale di destinazione.
            
         
               70.
            
            
               A mio avviso, una situazione di tal genere potrebbe soddisfare la condizione soggettiva prevista dal terzo trattino dell’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale, ove sia accertato che detto destinatario sapesse o, nelle specifiche circostanze del caso, avrebbe dovuto sapere trattarsi di merce sottratta al controllo doganale. La determinazione di detti elementi resta di esclusiva competenza del giudice nazionale, trattandosi di considerazioni attinenti a circostanze di fatto (
                     25
                  ).
            
         
               71.
            
            
               Al riguardo va ricordato che la Corte ha dichiarato che la formulazione «dovendo, secondo ragione, sapere» (di cui all’articolo 202, paragrafo 3, del codice doganale) «[fa] riferimento al comportamento di un operatore diligente ed accorto» (
                     26
                  ). Spetta, pertanto, al giudice del rinvio, nello svolgimento di una valutazione globale delle circostanze del caso di specie, comprese le informazioni disponibili all’operatore, accertare se il destinatario avrebbe dovuto avere conoscenza delle obbligazioni doganali e se, in tal caso, abbia compiuto tutti i passi che dal medesimo potessero essere ragionevolmente attesi per garantire che le merci non fossero state sottratte al controllo doganale (
                     27
                  ).
            
         
               72.
            
            
               Nelle circostanze della specie, riguardante la sottrazione della merce al controllo doganale, un destinatario può essere considerato debitore ove sia soddisfatta la condizione soggettiva indicata supra. La suddetta conclusione è valida anche ai fini del regime TIR: le disposizioni generali relative al sorgere di un’obbligazione doganale, infatti, sono applicabili ai regimi di transito (
                     28
                  ).
            
         
               73.
            
            
               In sintesi, il destinatario della merce che soddisfi la condizione di natura soggettiva di cui all’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale può essere considerato quale una delle persone direttamente tenute al pagamento ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR. A mio avviso, tuttavia, la questione rilevante nella specie è diversa, ossia se la mancata richiesta di pagamento nei confronti di un destinatario, qualificato in ultima analisi come debitore ai sensi del codice doganale, possa precludere la possibilità di chiedere il pagamento all’associazione garante. Affronterò tale questione nel capitolo seguente.
            
         
         
            3.
          Sugli effetti della responsabilità solidale (articolo 213 del codice doganale)
      
               74.
            
            
               Quali sono le implicazioni degli articoli 203 e 213 del codice doganale nell’ambito dell’accertamento se il requisito di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR sia stato soddisfatto?
            
         
               75.
            
            
               Ai sensi delle disposizioni dell’articolo 213 del codice doganale, quando diverse persone sono condebitrici dell’obbligazione doganale, esse sono tenute al pagamento dell’obbligazione in solido.
            
         
               76.
            
            
               La Commissione sostiene che, per poter far valere la responsabilità dell’associazione garante ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione TIR, il requisito procedurale della notifica e della trasmissione della richiesta ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della medesima convenzione alla(e) persona(e) direttamente tenuta(e) al pagamento può comprendere la trasmissione alla(e) persona(e) debitrice(i) ai sensi dell’articolo 203 del codice doganale. La Commissione conclude che, nella specie, le autorità bulgare non erano tenute a chiedere, in primis, il pagamento al destinatario, in quanto non avevano ricevuto dalle autorità romene la prova o la conferma che il destinatario fosse qualificabile come debitore dell’obbligazione doganale. Tuttavia, se tale documento fosse già stato reso disponibile alle autorità doganali bulgare al momento dell’accertamento dell’esistenza dell’obbligazione doganale nel 2009, ciò avrebbe implicato per le autorità medesime l’obbligo di verificare la possibilità di ottenere il pagamento dell’obbligazione dal destinatario.
            
         
               77.
            
            
               In effetti, dalla lettura proposta dalla Commissione deriverebbe che, per soddisfare il requisito di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR, le autorità nazionali dovrebbero esigere il pagamento da ciascun debitore ai sensi dell’articolo 203 del codice doganale, prima che sia loro concesso di rivolgersi all’associazione garante.
            
         
               78.
            
            
               Senza porre in dubbio l’applicabilità degli articoli 203 e 213 del codice doganale ai sensi del diritto dell’Unione per determinare «la(e) persona(e) direttamente tenuta(e)» al pagamento, dissento dall’interpretazione data dalla Commissione all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR.
            
         
               79.
            
            
               In primo luogo, la suddetta interpretazione comporta l’inserimento di condizioni aggiuntive che non figurano nel testo della convenzione TIR. Essa produce l’effetto di inserire l’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale nell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR. Crea un elenco di debitori cui è necessario rivolgersi individualmente prima che le autorità competenti possano rivalersi sull’associazione garante.
            
         
               80.
            
            
               In secondo luogo, e cosa più importante, tale interpretazione snaturerebbe la natura della responsabilità delle associazioni garanti, sancita nell’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione TIR. La lettura suggerita dalla Commissione trasformerebbe la responsabilità solidale dell’associazione garante in una sorta di responsabilità condizionale e sussidiaria che potrebbe essere fatta valere esclusivamente se le autorità nazionali esigessero il pagamento da tutti i debitori potenziali a termini dell’articolo 203, paragrafo 3. Risulterebbe inoltre ignorato il fatto che la disciplina della responsabilità solidale implica che le associazioni possano rivalersi nei confronti degli altri debitori mediante un’azione civile.
            
         
               81.
            
            
               In terzo luogo, è certo che un’interpretazione di tal genere mal si attaglierebbe alla finalità della convenzione TIR, consistente nel facilitare il trasporto internazionale di merci sulla base di un compromesso: gli Stati parti accettano di non chiedere il pagamento o il deposito di dazi e tributi d’entrata o d’uscita presso gli uffici locali di passaggio, sulla base di un sistema di garanzie prestate dalle relative associazioni. L’interpretazione proposta dalla Commissione limiterebbe considerevolmente l’efficacia del sistema di garanzie istituito dalla convenzione TIR (
                     29
                  ).
            
         
               82.
            
            
               Infine, con riferimento al diritto dell’Unione, tale interpretazione si pone parimenti in contrasto con gli obiettivi di una definizione ampia di «debitore» a termini dell’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale e del sistema di responsabilità solidale istituito dall’articolo 213 del medesimo codice. L’articolo 213 del codice doganale è finalizzato proprio a conseguire la riscossione effettiva dell’obbligazione doganale. «Il meccanismo della solidarietà costituisce uno strumento giuridico supplementare messo a disposizione delle autorità nazionali al fine di rafforzare l’efficacia della loro azione in materia di recupero dell’obbligazione doganale» (
                     30
                  ).
            
         
               83.
            
            
               Nella lettura proposta dalla Commissione, tuttavia, il fatto che nell’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale figuri un’ampia gamma di debitori si ripercuoterebbe negativamente sulle possibilità delle autorità nazionali di attivare la responsabilità dell’associazione garante. Tuttavia, come correttamente ricordato dal direttore dell’ufficio doganale di Burgas, le autorità nazionali sono obbligate ad adottare tutte le misure necessarie per proteggere le risorse dell’Unione (
                     31
                  ).
            
         
               84.
            
            
               Pertanto, al fine di soddisfare il requisito di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR quale condizione per poter far valere la responsabilità solidale delle associazioni di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione medesima, le autorità nazionali sono obbligate a esigere il pagamento dalla(e) persona(e) direttamente responsabile(i). L’associazione garante, tuttavia, rimane responsabile in solido con le persone tenute al pagamento in virtù dell’articolo 8, paragrafo 1, della convenzione TIR. Tali soggetti sono parimenti legati fra loro da responsabilità solidale a termini dell’articolo 213 del codice doganale.
            
         
               85.
            
            
               Combinare due sfere di responsabilità solidali comporta logicamente che, in ultima analisi, vi sarà un’unica sfera di responsabilità solidale soggetta alle condizioni di cui all’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR. In pratica, questa combinazione implica quindi che, ai sensi del diritto dell’Unione, le autorità nazionali possono optare per chiedere il pagamento a qualsiasi soggetto qualificabile come debitore (direttamente tenuto al pagamento) a norma della specifica disposizione del codice doganale. L’esercizio di detta opzione sarà basato sulle circostanze del singolo caso, sulla natura delle parti e anche sul tipo di violazione o di irregolarità.
            
         
               86.
            
            
               Nel caso di specie, anche se i destinatari al punto di destinazione erano conosciuti, le autorità bulgare hanno adempiuto all’obbligo di cui all’articolo 8, paragrafo 7, chiedendo il pagamento alla Sargut OOD, la titolare del carnet TIR. Le autorità bulgare competenti non erano certamente tenute a chiedere il pagamento a qualsiasi possibile debitore responsabile in solido ai sensi dell’articolo 213 del codice doganale prima di poter esigere il pagamento dall’associazione garante. Dalla natura del meccanismo di solidarietà discende che le autorità hanno la facoltà, ma non l’obbligo, di attivare la responsabilità solidale dei diversi debitori potenziali (
                     32
                  ).
            
         
               87.
            
            
               Suggerisco pertanto di rispondere alla terza e alla quarta questione nei seguenti termini:
               
                        –
                     
                     
                        L’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento n. 2454/93, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafi 1 e 7, della convenzione TIR, dev’essere interpretato nel senso che, prima di esigere il pagamento dall’associazione garante, le autorità competenti non sono obbligate a chiedere il pagamento a tutte le persone debitrici in solido ai sensi dell’articolo 213 del Codice doganale comunitario, come stabilito dalle disposizioni del codice medesimo.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Un destinatario, che abbia acquisito o detenga merci di cui sia noto il loro trasporto con carnet TIR, e per le quali non risultino accertate la presentazione e dichiarazione all’ufficio doganale di destinazione, può essere considerato «debitore» nell’accezione dell’articolo 203, paragrafo 3, del codice doganale qualora sapesse o avrebbe dovuto sapere trattarsi di merce sottratta al controllo doganale, circostanza che il giudice nazionale è tenuto a verificare. Il mancato intervento nei confronti del destinatario della merce al fine di ottenere il pagamento non preclude, tuttavia, di poter far valere la responsabilità dell’associazione garante laddove le autorità responsabili abbiano optato di chiedere il pagamento ad altro soggetto direttamente responsabile ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR.
                     
                  
         
         V. Conclusione
      
               88.
            
            
               Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) nei termini seguenti:
               
                        –
                     
                     
                        La Corte è competente per interpretare la Convenzione doganale relativa al trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR (convenzione TIR), del 14 novembre 1975.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        L’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario, modificato, da ultimo, dal regolamento (CE) del Consiglio n. 1791/2006 del 20 novembre 2006, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 7, della Convenzione TIR, dev’essere interpretato nel senso che le autorità doganali competenti possono reclamare il pagamento all’associazione garante allorché, in circostanze come quelle oggetto della specie, esse abbiano ingiunto il pagamento mediante richiesta rivolta al titolare del carnet TIR, in quanto soggetto direttamente debitore di tali somme.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        L’articolo 457, paragrafo 2, del regolamento (CEE) della Commissione n. 2454/93, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafi 1 e 7, della convenzione TIR, dev’essere interpretato nel senso che, prima di esigere il pagamento dall’associazione garante, le autorità competenti non sono obbligate a chiedere il pagamento a tutte le persone debitrici in solido ai sensi dell’articolo 213 del regolamento del Consiglio (CEE) n. 2913/92, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario, come stabilito dalle disposizioni del codice medesimo.
                     
                  
                        –
                     
                     
                        Un destinatario, che abbia acquisito o detenga merci di cui sia noto il loro trasporto con carnet TIR, e per le quali non risultino accertate la presentazione e la dichiarazione all’ufficio doganale di destinazione, può essere considerato «debitore» nell’accezione dell’articolo 203, paragrafo 3, del regolamento n.2913/92 qualora sapesse o avrebbe dovuto sapere trattarsi di merce sottratta al controllo doganale, circostanza che il giudice nazionale è tenuto a verificare. Il mancato intervento nei confronti del destinatario della merce al fine di ottenere il pagamento non preclude, tuttavia, di poter far valere la responsabilità dell’associazione garante laddove le autorità responsabili abbiano optato di chiedere il pagamento ad altro soggetto direttamente responsabile ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR.
                     
                  
         (
            1
         )	Lingua originale: l’inglese.
      (
            2
         )	La Convenzione doganale relativa al trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR (convenzione TIR), del 14 novembre 1975, UNTS, vol. 1079, pag. 89, vol. 1142, pag. 413), approvata a nome della Comunità economica europea con il regolamento (CEE) n. 2112/78 del Consiglio, del 25 luglio 1978, (GU L 252, pag. 1), entrata in vigore il 20 giugno 1983. Ripubblicata mediante decisione del Consiglio 28 maggio 2009, 2009/477/CE (GU L 165, pag. 1).
      (
            3
         )	Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 1791/2006 del Consiglio, del 20 novembre 2006 (GU L 363, pag. 1).
      (
            4
         )	Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d’applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 214/2007 della Commissione, del 28 febbraio 2007 (GU L 62, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento d’applicazione del codice doganale»).
      (
            5
         )	Nell’ordinanza di rinvio, il giudice nazionale si è richiamato all’articolo 455 bis del regolamento d’applicazione del codice doganale, come modificato dal regolamento della Commissione (CE) n. 1192/2008 del 17 novembre 2008 (GU L 329, pag. 1). Tuttavia, come correttamente evidenziato dalla Commissione all’udienza, ai sensi dell’articolo 3 del regolamento, il nuovo testo dell’articolo 455 è applicabile esclusivamente a decorrere dal 1o gennaio 2009 e quello dell’articolo 455 bis è applicabile solo a decorrere dal 1o luglio 2009. Alla luce dei fatti del caso di specie e dei termini stabiliti dalle suddette disposizioni, il testo degli articoli 455 e 455 bis applicabile nella specie corrisponde a quello contenuti nel regolamento n. 2454/93, da ultimo modificato dal regolamento n. 214/2007, citato supra alla nota 4.
      (
            6
         )	GU 1978, L 252, pag.1. La decisione del Consiglio 2009/477 ha precisato che fondamento normativo per l’adesione dell’Unione europea a tale convenzione internazionale è costituito dal Trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 133 in combinato disposto con l’articolo 300, paragrafo 3, primo periodo, del medesimo (ora articoli 207 e 218 TFUE).
      (
            7
         )	V., per tutte, sentenza TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, punto 60 e giurisprudenza citata.
      (
            8
         )	V., per tutte, sentenze BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490; Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely, C‑161/08, EU:C:2009:308, nonché ASTIC, C‑488/09, EU:C:2010:820.
      (
            9
         )	V. conclusioni nella causa BGL, C‑78/01 (EU:C:2003:14, paragrafi da 3 a 14).
      (
            10
         )	V., a tal fine, sentenze BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, punto 45; Commissione/Germania, C‑105/02, EU:C:2006:637, punto 78, nonché Commissione/Belgio, C‑377/03, EU:C:2006:638, punto 84.
      (
            11
         )	Ibid.
      (
            12
         )	L’articolo 8, paragrafo 7, della convenzione TIR è stato abrogato con effetto a decorrere dal 13 settembre 2012. La norma che lo ha sostituito, il nuovo articolo 11, paragrafo 2, tuttavia, è formulata in termini quasi identici: «qualora il pagamento delle somme di cui all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, diventi esigibile, le autorità competenti, per quanto possibile, ne faranno richiesta alle persone tenute al pagamento prima di presentare la richiesta all’associazione garante». [Modifica della convenzione doganale relativa al trasporto internazionale di merci accompagnate da carnet TIR (convenzione TIR 1975) – Conformemente alla notifica al depositario dell’ONU C.N.326.2011.TREATIES – 2 gli emendamenti alla convenzione TIR riportati qui di seguito entrano in vigore il 13 settembre 2012 per tutte le parti contraenti, GU 2012, L 244, pag. 1).
      (
            13
         )	In francese, altra lingua autentica della convenzione TIR, la disposizione è così formulata: «les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante».
      (
            14
         )	L’articolo 43 della convenzione TIR stabilisce che le note esplicative contengono l’interpretazione delle disposizioni della convenzione e descrivono pratiche raccomandate. L’articolo 51 stabilisce inoltre che gli allegati (compreso l’allegato 6 contenente le note esplicative) costituiscono parte integrante della convenzione.
      (
            15
         )	Come menzionato supra alla nota 12, l’articolo 8, paragrafo 7, è stato sostituito dal nuovo articolo 11, paragrafo 2. La nota esplicativa relativa al nuovo articolo 11, paragrafo 2, della convenzione TIR così recita: «I tentativi delle autorità competenti di esigere il pagamento da parte delle persone tenute al pagamento devono, come minimo, includere l’invio della richiesta di pagamento al titolare del carnet TIR al suo indirizzo indicato sul carnet, o alle persone tenute al pagamento, se diverse dal titolare, determinate conformemente alla legislazione nazionale. La richiesta di pagamento al titolare del carnet TIR può avvenire congiuntamente alla notifica di cui al paragrafo 1, lettera a), del presente articolo».
      (
            16
         )	Tale principio è chiamato «solidarietà» in taluni paesi. V., ad esempio, European Group on Tort Law, Principi di diritto europeo della responsabilità civile, il cui articolo 9:101(2) prevede che «[q]ualora più soggetti siano solidalmente responsabili, la vittima può chiedere l’intero risarcimento a uno o più di loro, a condizione che il danneggiato non riceva più dell’intero danno sofferto». Una definizione analoga è rinvenibile in von Bar, C., et al., Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.–4:102: Obbligazioni solidali, parziarie e congiunte «(1) L’obbligazione è solidale quando ciascun debitore è tenuto ad adempiere per intero l’obbligazione ed il creditore può esigerla da ognuno di loro fino all’esatto adempimento».
      (
            17
         )	V., in tal senso, sentenza Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punto 85.
      (
            18
         )	O, per controversie deferite all’autorità giudiziaria, entro il termine di un anno a decorrere dalla data di esecutività della decisione giudiziale. V., in tal senso, sentenza Commissione/Paesi Bassi, C‑312/04, EU:C:2006:643, punto 51.
      (
            19
         )	V. UNECE TIR Handbook, 10a edizione rivista, ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York e Ginevra, 2013, pagg. 9 e 27 e segg.
      (
            20
         )	V. supra, paragrafo 44 e note 16 e 17.
      (
            21
         )	V., a titolo di esempio, sentenza Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punto 12 e giurisprudenza ivi citata.
      (
            22
         )	V., sulla nozione di «sottrazione al controllo doganale», ad esempio sentenza SEK Zollagentur, C‑75/13, EU:C:2014:1759, punto 28 e giurisprudenza ivi citata.
      (
            23
         )	V, mutatis mutandis, Spedition Ulustrans, C‑414/02, EU:C:2004:551, punti 25 e 31, e Ultra-Brag, C‑679/15, EU:C:2017:40, punto 25.
      (
            24
         )	V., a tal fine, sentenza D. Wandel, C‑66/99, EU:C:2001:69, punto 49, o anche, mutatis mutandis, sentenza Spedition Ulustrans, C‑414/02, EU:C:2004:551, punto 27 e segg.
      (
            25
         )	V., in tal senso, sentenza Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punto 21 e giurisprudenza ivi citata.
      (
            26
         )	Sentenza Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punto 22.
      (
            27
         )	V., al riguardo, sentenza Jestel, C‑454/10, EU:C:2011:752, punti da 23 a 25.
      (
            28
         )	V., ad esempio, relativamente al regime di transito comunitario, sentenza Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punto 91. Con riferimento al regime TIR v., ad esempio, sentenze Dansk Transport og Logistik, C‑230/08, EU:C:2010:231, punti da 103 a 107, o ASTIC, C‑488/09, EU:C:2010:820, punti 25 e 26.
      (
            29
         )	V. anche supra, paragrafi 47 e 48.
      (
            30
         )	V. sentenze Berel e a., C‑78/10, EU:C:2011:93, punto 48, e Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punto 88.
      (
            31
         )	V., in generale, con riferimento agli obblighi nell’ambito del regime TIR, sentenze Commissione/Germania, C‑105/02, EU:C:2006:637; Commissione/Belgio, C‑377/03, EU:C:2006:638, nonché Commissione/Italia, C‑275/07, EU:C:2009:169.
      (
            32
         )	V., in tal senso, sentenza Latvijas dzelzceļš, C‑154/16, EU:C:2017:392, punto 89.