CELEX: 62014CC0044
Language: it
Date: 2015-05-13 00:00:00
Title: Conclusioni dell’avvocato generale N. Wahl, presentate il 13 maggio 2015.#Regno di Spagna contro Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea.#Ricorso di annullamento – Regolamento (UE) n. 1052/2013 – Attraversamento delle frontiere esterne – Sistema Eurosur – Sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen – Partecipazione – Cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito – Validità.#Causa C-44/14.

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
      NILS WAHL
      presentate il 13 maggio 2015 (
            1
         )
      
         Causa C‑44/14
      
      
         Regno di Spagna
      
      
         contro
      
      
         Parlamento europeo
      
      
         e
      
      
         Consiglio dell’Unione europea
      
      «Regolamento (UE) n. 1052/2013 — Istituzione del sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur) — Protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea — Sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen — Cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito»
      
               1. 
            
            
               Una misura che rappresenta lo sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui taluni Stati membri non partecipano può istituire una forma di cooperazione con i suddetti Stati membri e, in caso affermativo, a quali condizioni?
            
         
               2. 
            
            
               Questa è, in sostanza, la questione fondamentale sollevata dal presente procedimento in cui il Regno di Spagna chiede alla Corte l’annullamento dell’articolo 19 del regolamento (UE) n. 1052/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur) (
                     2
                  ).
            
         I – Quadro normativo
      
      A – Il protocollo di Schengen
      
      
               3.
            
            
               L’articolo 4 del protocollo di Schengen così recita: (
                     3
                  )
               «L’Irlanda e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord possono, in qualsiasi momento, chiedere di partecipare, in tutto o in parte, alle disposizioni di detto acquis.
               Il Consiglio decide in merito a tale richiesta all’unanimità dei suoi membri di cui all’articolo 1 e del rappresentante del governo dello Stato interessato».
            
         
               4.
            
            
               L’articolo 5 del protocollo di Schengen, nella parte che qui rileva, stabilisce quanto segue:
               «1.   Le proposte e le iniziative basate sull’acquis di Schengen sono soggette alle pertinenti disposizioni dei trattati.
               In tale contesto, laddove l’Irlanda o il Regno Unito non abbiano notificato per iscritto al Consiglio, entro un congruo periodo di tempo, che desiderano partecipare, l’autorizzazione di cui all’articolo 329 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea si considera concessa agli Stati membri di cui all’articolo 1 nonché all’Irlanda o al Regno Unito, laddove uno di essi desideri partecipare ai settori di cooperazione in questione.
               2.   Laddove si ritenga che l’Irlanda o il Regno Unito, a norma di una decisione di cui all’articolo 4, abbiano effettuato la notifica, tanto l’una che l’altro possono nondimeno notificare al Consiglio per iscritto, entro tre mesi, che non desiderano partecipare a detta proposta o iniziativa. In tal caso l’Irlanda o il Regno Unito non partecipano all’adozione di detta proposta o iniziativa (…)
               (…)».
            
         B – Il regolamento n. 1052/2013
      
      
               5.
            
            
               Ai sensi del considerando 1 del regolamento n. 1052/2013 è «necessario istituire un sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (“Eurosur”) che rafforzi lo scambio di informazioni e la cooperazione operativa tra le autorità nazionali degli Stati membri e con l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (“Agenzia”). Eurosur fornirà a tali autorità e all’Agenzia le infrastrutture e gli strumenti necessari per migliorarne la conoscenza situazionale e la capacità di reazione alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione (...) al fine di individuare, prevenire e combattere l’immigrazione clandestina e la criminalità transfrontaliera e contribuire a garantire la protezione e la salvezza della vita dei migranti».
            
         
               6.
            
            
               Il considerando 15 chiarisce che il regolamento «include le disposizioni in materia di cooperazione con i paesi terzi vicini, poiché uno scambio di informazioni e una cooperazione permanenti e ben strutturati con questi paesi, in particolare nella regione del Mediterraneo, sono fattori fondamentali per il conseguimento degli obiettivi di Eurosur».
            
         
               7.
            
            
               A sua volta, il considerando 16 indica che il regolamento «contiene disposizioni sulla possibilità di una stretta cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito, che possono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di Eurosur».
            
         
               8.
            
            
               I considerando 20 e 21 indicano che il regolamento costituisce uno sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen a cui il Regno Unito e l’Irlanda non partecipano, a norma della decisione 2000/365/CE del Consiglio (
                     4
                  ) e della decisione 2002/192/CE del Consiglio rispettivamente (
                     5
                  ). Di conseguenza, il Regno Unito e l’Irlanda non partecipano all’adozione del regolamento e non sono da esso vincolati né sono soggetti alla sua applicazione.
            
         
               9.
            
            
               L’articolo 19 («Cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito») stabilisce quanto segue:
               «1.   Ai fini del presente regolamento lo scambio di informazioni e la cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito possono avvenire sulla base di accordi bilaterali o multilaterali tra l’Irlanda o il Regno Unito rispettivamente e uno o più Stati membri vicini o attraverso reti regionali basate su tali accordi. I centri nazionali di coordinamento degli Stati membri rappresentano i punti di contatto per lo scambio di informazioni con le omologhe autorità dell’Irlanda e del Regno Unito nel quadro di Eurosur. Tali accordi, una volta conclusi, sono notificati alla Commissione.
               2.   Gli accordi di cui al paragrafo 1 sono limitati agli scambi di informazioni tra il centro nazionale di coordinamento di uno Stato membro e la corrispondente autorità dell’Irlanda o del Regno Unito relativi a:
               
                        a)
                     
                     
                        informazioni contenute nel quadro situazionale nazionale di uno Stato membro nella misura in cui sono trasmesse all’Agenzia ai fini del quadro situazionale europeo e del quadro comune di intelligence pre-frontaliera;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        informazioni raccolte dall’Irlanda e dal Regno Unito che siano utili ai fini del quadro situazionale europeo e del quadro comune di intelligence pre-frontaliera;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        Informazioni di cui all’articolo 9, paragrafo 9.
                     
                  3.   Le informazioni fornite nel contesto di Eurosur dall’Agenzia o da uno Stato membro che non sia parte di un accordo di cui al paragrafo 1 non sono condivise con l’Irlanda o il Regno Unito senza la previa approvazione dell’Agenzia o di tale Stato membro. Il rifiuto di scambiare tali informazioni con l’Irlanda o il Regno Unito vincola gli Stati membri e l’Agenzia.
               4.   Sono vietate la trasmissione ulteriore o altra comunicazione di informazioni scambiate ai sensi del presente articolo a paesi terzi o a parti terze.
               5.   Gli accordi di cui al paragrafo 1 comprendono disposizioni sui costi finanziari derivanti dalla partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito all’attuazione degli accordi stessi».
            
         II – Procedura e conclusioni delle parti
      
      
               10.
            
            
               Il Regno di Spagna chiede nel suo ricorso che la Corte voglia:
               
                        —
                     
                     
                        annullare l’articolo 19 del regolamento (CE) n. 1052/2013;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condannare il Parlamento europeo e il Consiglio alle spese.
                     
                  
         
               11.
            
            
               Il Parlamento europeo e il Consiglio chiedono che la Corte voglia:
               
                        —
                     
                     
                        respingere il ricorso;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condannare il Regno di Spagna alle spese.
                     
                  
         
               12.
            
            
               Con ordinanza del 19 maggio 2014 il Presidente della Corte ha ammesso l’intervento dell’Irlanda, del Regno Unito e della Commissione a sostegno delle conclusioni del Parlamento europeo e del Consiglio.
            
         III – Analisi
      
      A – I principali argomenti delle parti
      
      
               13.
            
            
               Preliminarmente può essere utile evidenziare che il regolamento n. 1052/2013 è stato adottato sulla base dell’articolo 77, paragrafo 2, lettera d), TFUE (misure necessarie per l’istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne). Nessuna parte nel presente procedimento contesta la correttezza del ricorso alla suddetta base giuridica. Analogamente, non vi è disaccordo fra le parti circa il fatto che il controllo delle frontiere sia un elemento dell’acquis di Schengen a cui l’Irlanda e il Regno Unito non partecipano. Conseguentemente, l’Irlanda e il Regno Unito non hanno partecipato all’adozione del regolamento n. 1052/2013.
            
         
               14.
            
            
               Nel presente procedimento il regno di Spagna deduce un solo motivo di annullamento relativo all’articolo 19 del suddetto regolamento. In sostanza, esso sostiene che la menzionata disposizione è contraria agli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen, deducendo alcune argomentazioni a sostegno della suddetta tesi. Riassumerò tali argomentazioni e le tratterò secondo l’ordine che mi appare più logico.
            
         
               15.
            
            
               In primo luogo, secondo il governo spagnolo l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 sarebbe contrario all’articolo 5, paragrafo 1, del protocollo di Schengen dal momento che consente all’Irlanda e al Regno Unito di partecipare allo sviluppo di un settore dell’acquis di Schengen che non hanno accettato. La Corte, in effetti, ha chiarito che l’articolo 5, paragrafo 1, del protocollo di Schengen è applicabile solo alle proposte e alle iniziative fondate su un settore dell’acquis di Schengen al quale uno Stato membro è stato ammesso a partecipare a norma dell’articolo 4 del medesimo protocollo (
                     6
                  ).
            
         
               16.
            
            
               In secondo luogo, il governo spagnolo evidenzia che l’articolo 4 del protocollo di Schengen stabilisce una specifica procedura per la partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito alle disposizioni dell’acquis di Schengen che rappresenta una condizione preliminare per la loro partecipazione allo sviluppo del suddetto acquis. Esso è dell’avviso che, tuttavia, l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 privi la suddetta disposizione del suo effet utile poiché crea una procedura ad hoc per la partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito allo sviluppo dell’acquis di Schengen al quale non partecipano. In altre parole, ciò equivarrebbe ad eludere la procedura di cui all’articolo 4.
            
         
               17.
            
            
               In terzo luogo, il governo spagnolo afferma che una diversa interpretazione degli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen pregiudicherebbe la coerenza del sistema istituito dal regolamento n. 1052/2013. Esso sostiene che la potenziale conclusione di diversi accordi ai sensi dell’articolo 19 del suddetto regolamento aumenterebbe la frammentazione del sistema Eurosur e che, pertanto, dovrebbero essere istituite misure speciali di adattamento per garantirne la coerenza. La Corte, tuttavia, ha affermato che «la coerenza dell’acquis di Schengen e dei suoi futuri sviluppi comporta che gli Stati che partecipano a tale acquis, quando lo fanno evolvere (...) non sono obbligati a prevedere misure speciali di adattamento per gli altri Stati membri che non hanno partecipato all’adozione delle misure riguardanti fasi precedenti di tale evoluzione» (
                     7
                  ).
            
         
               18.
            
            
               Il Parlamento europeo e il Consiglio – sostenuti dall’Irlanda, dal Regno Unito e dalla Commissione – contestano le suddette argomentazioni. Essi evidenziano che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 introduce la possibilità di creare una forma limitata di cooperazione fra uno o più Stati membri che partecipano alla creazione di Eurosur, da una parte, e l’Irlanda o il Regno Unito, dall’altra. La suddetta cooperazione non può essere, a loro avviso, equiparata ad una piena partecipazione al sistema Eurosur. Essi, inoltre, sottolineano che il regolamento n. 1052/2013 prevede la possibilità di istituire forme di cooperazione con i paesi terzi vicini (
                     8
                  ). Sarebbe bizzarro – aggiungono – se l’Irlanda e il Regno Unito dovessero trovarsi in una posizione peggiore rispetto a quella dei paesi terzi vicini. Cosa più importante, precludere qualsiasi forma di cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito sarebbe, secondo le suddette parti, contrario agli interessi degli Stati membri che istituiscono il sistema Eurosur, atteso che gli scambi di informazioni consentiti a norma dell’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 sarebbero in ultima analisi proficui per il sistema nel suo complesso.
            
         B – Valutazione delle argomentazioni
      
      
               19.
            
            
               In sostanza, la questione principale sollevata dal presente procedimento è se una misura che rappresenta lo sviluppo delle disposizioni dell’acquis di Schengen (una «misura basata su Schengen») a cui taluni Stati membri non partecipano possa istituire validamente una forma di cooperazione con i suddetti Stati membri e, in caso affermativo, a quali condizioni.
            
         
               20.
            
            
               Affronterò la suddetta questione spiegando i motivi per cui i diversi argomenti dedotti dal governo spagnolo nel suo motivo dovrebbero, a mio avviso, essere respinti.
            
         1. Se l’articolo 19 preveda una «partecipazione» dell’Irlanda e del Regno Unito al sistema Eurosur.
      
               21.
            
            
               Il governo spagnolo deduce in primo luogo che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 prevede la «partecipazione» dell’Irlanda e del Regno Unito al sistema Eurosur in violazione dell’articolo 5, paragrafo 1, del protocollo di Schengen.
            
         
               22.
            
            
               Occorre ricordare, in via preliminare, che il protocollo di Schengen – ed in particolare i suoi articoli 3, 4 e 5 – utilizza la nozione di «partecipazione» con un duplice significato: come partecipazione agli aspetti procedurali della misura basata su Schengen (l’adozione della misura) e come partecipazione agli aspetti sostanziali di una misura basata su Schengen (l’applicazione della misura).
            
         
               23.
            
            
               Nella sentenza Regno Unito/Consiglio, la Corte ha già affermato che uno Stato membro non può partecipare all’adozione di una misura basata su Schengen ove tale Stato non abbia aderito al settore dell’acquis di Schengen nel quale si inserisce la misura da adottare o del quale quest’ultima costituisce uno sviluppo (
                     9
                  ). Nella sua sentenza, la Corte ha fatto specifico riferimento all’adozione della misura, atteso che il ricorrente aveva sostenuto che, nell’escluderlo dalla procedura di adozione del regolamento n. 2007/2004, il Consiglio aveva violato l’articolo 5 del protocollo di Schengen (
                     10
                  ).
            
         
               24.
            
            
               È tuttavia chiaro, a mio avviso, che il giudizio della Corte è applicabile anche alla partecipazione dello Stato membro agli aspetti sostanziali di una misura basata su Schengen. In altre parole, uno Stato membro che non ha accettato parte dell’acquis di Schengen non può partecipare, unitamente agli altri Stati membri e su un piano di parità con essi, all’applicazione di una misura basata su quella parte dell’acquis di Schengen. La suddetta interpretazione del protocollo di Schengen emerge anche dal preambolo del regolamento n. 1052/2013: i considerando 20 e 21 affermano che l’Irlanda e il Regno Unito non «partecipa[no] (...) alla sua adozione» e «non [sono] da esso vincolat[i], né [sono] soggett[i] alla sua applicazione». Nessuna parte nel presente procedimento sembra contestare questa lettura del protocollo di Schengen.
            
         
               25.
            
            
               Concordo pertanto, in linea di principio, con il governo spagnolo nell’affermare che il legislatore dell’Unione non può adottare una misura basata su Schengen che conferisce agli Stati membri non partecipanti al relativo acquis su cui è fondata una posizione sostanzialmente simile o molto simile a quella occupata dagli Stati membri partecipanti a tale acquis. In altri termini, una misura basata su Schengen non può prevedere quella che è sostanzialmente una partecipazione dissimulata degli Stati membri che non hanno accettato il relativo acquis. Una siffatta misura costituirebbe, a mio avviso, una violazione degli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen nella misura in cui le procedure e le condizioni di partecipazione ivi stabilite fossero sostanzialmente eluse (
                     11
                  ).
            
         
               26.
            
            
               Ciò detto, devo evidenziare che non ritengo che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 garantisca all’Irlanda e al Regno Unito una posizione sostanzialmente simile o molto simile a quella occupata dagli Stati membri che hanno adottato il suddetto regolamento. Conseguentemente non sono convinto che la suddetta disposizione introduca una forma di partecipazione, da parte dell’Irlanda e del Regno Unito, all’applicazione di Eurosur. Una serie di elementi contraddicono questa conclusione.
            
         
               27.
            
            
               In primo luogo, come hanno evidenziato i governi irlandese e del Regno unito, l’Irlanda e il Regno Unito non partecipano all’obiettivo centrale del regolamento n. 1052/2013, costituito dall’istituzione di un «quadro comune» per lo scambio di informazioni e per la cooperazione tra gli Stati membri e l’Agenzia al fine di migliorare la conoscenza situazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione (
                     12
                  ). A tal fine, gli Stati membri che partecipano a Eurosur hanno accesso a tutte le informazioni contenute nella «rete di comunicazione» (
                     13
                  ) e, in particolare, al «quadro situazionale europeo» o al «quadro comune di intelligence pre-frontaliera» (
                     14
                  ).
            
         
               28.
            
            
               Questa situazione è in netto contrasto con quanto previsto per l’Irlanda e il Regno Unito dal regolamento n. 1052/2013. La disposizione controversa, infatti, permette solo, in certe circostanze, un limitato scambio di informazioni fra uno o più Stati membri, da un lato, e l’Irlanda o il Regno Unito, dall’altro.
            
         
               29.
            
            
               Le informazioni che è consentito scambiare agli Stati membri che partecipano agli accordi bilaterali e multilaterali con l’Irlanda e il Regno Unito sono esclusivamente quelle stabilite all’articolo 19, paragrafo 2, lettere a) e c), del regolamento n. 1052/2013. Queste informazioni riguardano principalmente i dati pertinenti per valutare la situazione alle frontiere di quei due Stati o dei loro Stati vicini (
                     15
                  ). Agli Stati membri che partecipano a Eurosur, inoltre, è permesso solo rendere disponibili le proprie informazioni. Per contro, le informazioni fornite nel contesto di Eurosur da un altro Stato membro o dall’Agenzia non possono essere condivise con l’Irlanda o con il Regno Unito senza la previa approvazione di quello Stato membro o dell’Agenzia (
                     16
                  ).
            
         
               30.
            
            
               In secondo luogo, come evidenziato dal Consiglio e dal Parlamento europeo, neanche le altre componenti essenziali del sistema Eurosur, stabilite agli articoli da 4 a 7 del regolamento n. 1052/2013, si applicano all’Irlanda e al Regno Unito. Ad esempio, questi Stati membri non sono tenuti a istituire centri nazionali di coordinamento conformi all’articolo 5 del regolamento, né sono tenuti ad adottare le misure stabilite agli articoli da 14 a 16 del regolamento al fine di potenziare la propria capacità di reazione.
            
         
               31.
            
            
               In terzo luogo, la disposizione controversa consente solo forme di cooperazione fra uno o più Stati membri, da un lato, e l’Irlanda o il Regno Unito, dall’altro. Non è prevista alcuna cooperazione o altre forme di collaborazione tra questi due Stati e l’Agenzia nel contesto del sistema Eurosur (
                     17
                  ). Non si tratta di un dettaglio trascurabile, atteso che il lavoro dell’Agenzia è fondamentale per la gestione e il funzionamento quotidiani del sistema Eurosur (
                     18
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Sulla base delle considerazioni che precedono, non penso che si possa ritenere che la disposizione controversa istituisca una forma di partecipazione nell’applicazione di Eurosur da parte dell’Irlanda e del Regno Unito. Conseguentemente, ritengo che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 non violi l’articolo 5, paragrafo 1, del protocollo di Schengen.
            
         2. Se l’articolo 19 privi del suo effet utile l’articolo 4 del protocollo di Schengen.
      
               33.
            
            
               Il secondo argomento dedotto dal governo spagnolo richiede di analizzare se l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 privi, in sostanza, l’articolo 4 del protocollo di Schengen del suo effet utile, inserendo una procedura di partecipazione ad hoc nello sviluppo di una misura dell’acquis di Schengen a cui l’Irlanda e il Regno Unito non partecipano. Se così fosse, la finalità di cui all’articolo 4 – favorire la massima partecipazione degli Stati membri all’acquis di Schengen – sarebbe vanificata.
            
         
               34.
            
            
               Questo argomento merita di essere esaminato attentamente.
            
         
               35.
            
            
               Sono sensibile alla necessità di evitare che sia consentito agli Stati membri non partecipanti ad alcune misure dell’acquis di Schengen di scegliere selettivamente gli elementi delle relative misure basate su Schengen che essi ritengono opportuni, tralasciando gli altri. Un indiscriminato approccio à la carte – persino in questo settore del diritto dell’Unione in cui è stata consentita una certa differenziazione – non solo mal si attaglia ai principi di solidarietà fra gli Stati membri e di uguaglianza degli Stati membri dinanzi ai trattati, che sono vitali per il progetto europeo di integrazione (
                     19
                  ), ma sarebbe anche incoerente con l’obiettivo perseguito dall’articolo 4 del protocollo di Schengen che consiste, come la Corte ha affermato, nel mirare a garantire la massima partecipazione all’acquis di Schengen di tutti gli Stati membri (
                     20
                  ).
            
         
               36.
            
            
               Nel caso di specie, tuttavia, non ritengo che il legislatore dell’Unione abbia adottato un approccio à la carte, in merito alla cooperazione con l’Irlanda e il Regno Unito nell’ambito del sistema Eurosur, tale da pregiudicare la finalità di cui all’articolo 4 del protocollo di Schengen.
            
         
               37.
            
            
               In primo luogo, come illustrato ai paragrafi da 26 a 31 supra, gli elementi fondamentali del sistema Eurosur non si applicano all’Irlanda e al Regno Unito. L’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 consente esclusivamente l’istituzione di forme limitate di cooperazione nell’ambito del campo di applicazione di Eurosur.
            
         
               38.
            
            
               In secondo luogo, il rischio di pregiudicare la finalità di cui all’articolo 4 del protocollo di Schengen sorgerebbe, a mio avviso, principalmente se una misura basata su Schengen dovesse garantire una posizione speciale o particolare agli Stati membri che non partecipano all’acquis, qualora ciò non risponda primariamente all’interesse degli Stati membri partecipanti a tale misura. Qualsiasi cooperazione con gli Stati membri che non partecipano alla misura volta a rafforzare Schengen non dovrebbe essere considerata esclusivamente con riferimento agli interessi nazionali di tali Stati membri. L’opportunità di una siffatta cooperazione e le forme della stessa rappresentano, a mio parere, una questione sostanzialmente politica su cui è chiamato a pronunciarsi il legislatore dell’Unione, assoggettata al controllo giurisdizionale limitato all’errore manifesto di valutazione (
                     21
                  ).
            
         
               39.
            
            
               Per quanto attiene al regolamento n. 1052/2013, concordo pienamente con le parti che hanno sostenuto che la possibilità di un qualche scambio di informazioni con l’Irlanda e il Regno Unito circa la situazione alle frontiere risponde anche agli interessi degli Stati membri che partecipano al sistema Eurosur (e, per estensione, agli interessi dell’Unione nel suo complesso). La cooperazione con questi paesi, infatti, estenderebbe i limiti geografici del territorio soggetto a sorveglianza e un maggior volume di informazioni scambiate, in particolare perché i confini dell’Irlanda e del Regno Unito fanno parte delle frontiere esterne dell’Unione.
            
         
               40.
            
            
               Inoltre, come ha evidenziato il governo del Regno Unito all’udienza, è possibile che le informazioni ricevute da Stati membri che hanno stipulato un accordo con l’Irlanda e il Regno Unito da parte di questi ultimi possano, attraverso il proprio quadro situazionale nazionale, finire con l’essere accessibili anche ad altri partecipanti ad Eurosur. Pertanto, anche se solo parzialmente o indirettamente, anche gli altri Stati membri possono trarre benefici dagli accordi stipulati ai sensi dell’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013.
            
         
               41.
            
            
               In terzo luogo, l’argomento dedotto dalla Spagna equivale in sostanza ad affermare che gli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen precludono, nel campo di applicazione di una misura basata su Schengen, qualsiasi cooperazione con gli Stati membri non aderenti alla suddetta misura.
            
         
               42.
            
            
               Un siffatto argomento mi appare palesemente fallace. Come affermato dalla Commissione con una metafora molto efficace, accogliere questo argomento comporterebbe trasformare l’Irlanda e il Regno Unito in una sorta di «paria» con cui non è possibile instaurare qualsivoglia relazione in determinati settori. Una siffatta conseguenza sembra essere sproporzionata, in quanto penalizza questi due paesi in una misura che eccede quanto necessario per incoraggiarli a partecipare all’acquis di Schengen e ai suoi sviluppi. Ciò potrebbe effettivamente suscitare problemi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Come ha evidenziato la Commissione all’udienza, il principio di leale cooperazione ha un’applicazione reciproca: gli Stati membri che non partecipano all’acquis di Schengen dovrebbero astenersi da qualsiasi misura che possa pregiudicare gli sviluppi di tale acquis, mentre gli Stati membri che vi partecipano dovrebbero rispettare e assistere gli Stati membri che hanno deciso di starne fuori.
            
         
               43.
            
            
               La suddetta interpretazione del protocollo di Schengen, inoltre, penalizzerebbe anche gli altri Stati membri e l’Unione nel suo complesso, dato che, come menzionato ai paragrafi 39 e 40 supra, la cooperazione con gli Stati membri che non partecipano a determinati elementi dell’acquis di Schengen potrebbe certamente essere utile e auspicabile per migliorare l’efficacia delle misure di Schengen collegate. Infine, trovo difficile accettare che una misura basata su Schengen possa legittimamente stimolare la cooperazione con i paesi terzi vicini (
                     22
                  ) ma non con gli Stati membri dell’Unione che non vi partecipano. Concordo con le parti che sostengono che la posizione dei suddetti Stati membri dell’Unione non può essere più sfavorevole di quella occupata dagli Stati che non fanno parte dell’Unione (
                     23
                  ). Non occorre nemmeno precisare che – dal momento che gli articoli 19 e 20 del regolamento n. 1052/2013 sono molto simili – l’argomento dedotto dalla Spagna sembra implicare che la seconda disposizione abbia introdotto una procedura di partecipazione ad hoc a beneficio dei paesi terzi vicini. Questa sarebbe davvero una conclusione bizzarra.
            
         
               44.
            
            
               Per questi motivi ritengo che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 non privi l’articolo 4 del protocollo di Schengen del suo effet utile.
            
         3. Se l’articolo 19 pregiudichi la coerenza del sistema Eurosur.
      
               45.
            
            
               Resta infine da esaminare l’ultimo argomento dedotto dal governo spagnolo, che si riferisce ad un presunto indebolimento della coerenza del sistema Eurosur. Si sostiene che la coesistenza di diversi accordi con l’Irlanda e il Regno Unito aumenterebbe la frammentazione del suddetto sistema e obbligherebbe l’Unione ad adottare misure speciali di adattamento di natura finanziaria e amministrativa.
            
         
               46.
            
            
               In limine, devo riconoscere che trovo quest’argomento poco chiaro. Lo interpreto nel senso che, secondo il governo spagnolo, la conclusione di diversi accordi con l’Irlanda e il Regno Unito potrebbe potenzialmente indebolire il funzionamento efficace e agevole del sistema Eurosur.
            
         
               47.
            
            
               A questo proposito, non esiterei a ritenere incompatibile con gli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen qualsivoglia disposizione contenuta in una misura basata su Schengen che conferisca ad uno Stato membro non partecipante la possibilità, mediante la sua condotta, di influenzare l’applicazione o l’attuazione della suddetta misura.
            
         
               48.
            
            
               Non vedo, né il governo spagnolo lo ha chiarito, perché ciò si verificherebbe nel caso dell’Irlanda e del Regno Unito a norma del regolamento n. 1052/2013. Non sono convinto che la conclusione di diversi accordi ai sensi dell’articolo 19 del medesimo regolamento potrebbe pregiudicare il corretto ed efficace funzionamento del sistema Eurosur.
            
         
               49.
            
            
               È vero che gli Stati membri che hanno stipulato accordi con l’Irlanda e il Regno Unito potrebbero non essere in grado di condividere tutte le informazioni ottenute sulla base dei suddetti accordi attraverso la rete di comunicazione Eurosur. Tuttavia, queste informazioni aggiuntive, mentre potrebbero essere più o meno utili per gli Stati membri che le ricevono, non sembrano influire sulla capacità o sull’incentivo di questi Stati membri ad adempiere i propri obblighi nell’ambito del sistema Eurosur. La posizione degli Stati membri partecipanti a Eurosur che non hanno stipulato alcun accordo con l’Irlanda o il Regno Unito non ne sarebbe in alcun modo influenzata negativamente; semmai, come già spiegato, ne trarrebbero un beneficio (
                     24
                  ).
            
         
               50.
            
            
               Lo stesso articolo 19 del regolamento n. 1052/2013, inoltre, contiene due clausole di salvaguardia a tale scopo. Il paragrafo 1 specifica che gli accordi stipulati ai sensi della suddetta disposizione devono essere notificati alla Commissione. Questa norma mira chiaramente ad evitare possibili problemi risultanti dalla conclusione di tali accordi. Qualora uno di questi accordi presentasse problemi di compatibilità con il sistema istituito dal regolamento n. 1052/2013, la Commissione avrebbe titolo per avviare una procedura d’infrazione contro gli Stati membri responsabili.
            
         
               51.
            
            
               Un’altra clausola di salvaguardia è contenuta al paragrafo 4 dell’articolo 19, in base al quale «[s]ono vietate la trasmissione ulteriore o altra comunicazione di informazioni scambiate ai sensi [dell’articolo 19] a paesi terzi o a parti terze». La suddetta disposizione sembra essere idonea a garantire la riservatezza delle informazioni condivise con l’Irlanda e il Regno Unito.
            
         
               52.
            
            
               Mi sembra pertanto che la frammentazione del sistema Eurosur non sarebbe tanto il risultato degli accordi stipulati a norma dell’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013, quanto invece la conseguenza inevitabile delle disposizioni relative a Schengen contenute nel diritto primario dell’Unione. L’articolo 19 intende semmai limitare e razionalizzare tale frammentazione introducendo un numero di condizioni specifiche e trasparenti per la stipula di accordi bilaterali e multilaterali che esulano dalle competenze di Eurosur. Invero, in assenza di una disposizione come quella di cui all’articolo 19, gli Stati membri sarebbero ancora più liberi di stipulare accordi internazionali sulla condivisione di informazioni relativamente alla sorveglianza delle frontiere.
            
         
               53.
            
            
               Ciò detto, noto che il governo spagnolo non ha neanche spiegato quale tipo di misure speciali di adattamento dovrebbero essere adottate dall’Unione europea per garantire la coerenza del sistema Eurosur qualora fossero conclusi gli accordi di cui all’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013.
            
         
               54.
            
            
               È chiaro che l’Unione europea non dovrebbe adottare misure speciali di adattamento relativamente ai costi derivanti dagli accordi di cui all’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013. Il paragrafo 5 della suddetta disposizione stabilisce infatti che tali accordi «comprendono disposizioni sui costi finanziari derivanti dalla partecipazione dell’Irlanda e del Regno Unito all’attuazione degli accordi stessi».
            
         
               55.
            
            
               Ritengo comunque che il riferimento alla giurisprudenza della Corte effettuato in questo contesto dal governo spagnolo si basi su una lettura erronea della stessa. È vero che nella sentenza Regno Unito/Consiglio la Corte ha affermato che gli Stati membri che adottano una misura basata su Schengen non sono tenuti a prevedere misure speciali di adattamento per gli altri Stati membri non aderenti a tale misura o al relativo acquis (
                     25
                  ). Ciò non vuol dire, comunque, che ad essi sia precluso agire in tal senso laddove l’adozione di talune misure di adattamento potrebbe rivelarsi adeguata o utile per lo sviluppo dell’acquis di Schengen.
            
         
               56.
            
            
               Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che anche il terzo argomento dedotto dal Regno di Spagna a sostegno del proprio motivo sia destinato ad essere respinto.
            
         C – Osservazioni finali
      
      
               57.
            
            
               Come conclusione più generale vorrei riassumere le mie osservazioni.
            
         
               58.
            
            
               Non sono convinto che una misura basata su Schengen a cui taluni Stati membri non partecipano non possa istituire una qualche forma di cooperazione con tali Stati membri. Al contrario, una qualche cooperazione con essi potrebbe essere auspicabile laddove è probabile che ciò possa migliorare l’efficacia del sistema così istituito.
            
         
               59.
            
            
               Vi sono tuttavia talune condizioni che devono essere rispettate affinché questa cooperazione sia compatibile con le norme stabilite nel protocollo di Schengen. Senza pretesa di completezza, ritengo che le seguenti condizioni siano particolarmente importanti.
            
         
               60.
            
            
               In primo luogo, la cooperazione istituita non può rappresentare una partecipazione dissimulata all’applicazione della misura che eluderebbe le condizioni e le procedure stabilite agli articoli 4 e 5 del protocollo di Schengen. Mi sembra difficile identificare un criterio netto che permetta di operare una distinzione tra «partecipazione» e «cooperazione». Nondimeno, sembra particolarmente pertinente a questo proposito valutare se la posizione degli Stati membri non aderenti alla misura basata su Schengen sia sostanzialmente o molto simile a quella occupata dagli Stati membri aderenti a tale misura.
            
         
               61.
            
            
               In secondo luogo, la suddetta la cooperazione non dovrebbe essere il risultato di un approccio à la carte che sconfessi la finalità delle suddette disposizioni: incoraggiare la massima partecipazione di tutti gli Stati membri all’acquis di Schengen e ai suoi sviluppi. La cooperazione con gli Stati membri non aderenti alla misura basata su Schengen dovrebbe essere concepita primariamente facendo riferimento agli interessi degli Stati membri aderenti a tale misura.
            
         
               62.
            
            
               In terzo luogo, la suddetta cooperazione non dovrebbe rendere gli Stati membri non aderenti a tale misura capaci di influire, mediante la loro condotta, sul corretto ed efficace funzionamento del sistema istituito dalla misura.
            
         
               63.
            
            
               Non mi sembra, tuttavia, che l’articolo 19 del regolamento n. 1052/2013 consenta una cooperazione con gli Stati membri non aderenti al sistema Eurosur che solleva taluni dei menzionati problemi di compatibilità con il protocollo di Schengen.
            
         IV – Sulle spese
      
      
               64.
            
            
               Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento europeo e il Consiglio ne hanno fatto domanda, il Regno di Spagna, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
            
         
               65.
            
            
               Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenute nella controversia sopportano le proprie spese. Conseguentemente, l’Irlanda, il Regno Unito e la Commissione sono tenuti a sopportare le proprie spese.
            
         V – Conclusione
      
      
               66.
            
            
               Tutto ciò considerato, suggerisco alla Corte di decidere come segue:
               
                        —
                     
                     
                        respingere il ricorso;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condannare il Regno di Spagna alle spese; nonché
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condannare l’Irlanda, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione europea a sostenere le proprie spese.
                     
                  
         (
            1
         )	Lingua originale: l’inglese.
      (
            2
         )	GU 2013, L 295, pag. 11.
      (
            3
         )	Protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea, allegato ai trattati (GU 2012, C 326, p. 290).
      (
            4
         )	GU 2000, L 131, pag. 43.
      (
            5
         )	GU 2002, L 64, pag. 20.
      (
            6
         )	V. sentenze Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, UE:C:2007:803, punti da 54 a 71, e Regno Unito/Consiglio, C‑137/05, UE:C:2007:805, punti 49 e 50.
      (
            7
         )	Sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑482/08, UE:C:2010:631, punto 49.
      (
            8
         )	Articolo 20 del suddetto regolamento.
      (
            9
         )	V., a tale proposito, sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, UE:C:2007:803, punto 62.
      (
            10
         )	Ibidem, punto 37.
      (
            11
         )	Ad esempio, l’articolo 4 del protocollo di Schengen prevede che il Consiglio decide in merito alle richieste dell’Irlanda e del Regno Unito di partecipare, in tutto in parte, alle disposizioni dell’acquis di Schengen all’unanimità dei suoi membri di cui all’articolo 1 del medesimo protocollo e del rappresentante del governo dello Stato interessato. Per contro, le misure basate su Schengen fondate su diverse disposizioni del Trattato FUE [compreso, ad esempio, l’articolo 77, paragrafo 2, lettera d), dello stesso] sono adottate mediante la procedura legislativa ordinaria.
      (
            12
         )	V. considerando 1 e articolo 1 del regolamento n. 1052/2013.
      (
            13
         )	Istituita ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1052/2013.
      (
            14
         )	V., rispettivamente, articoli 10 e 11 del regolamento n. 1052/2013. V. anche articolo 4, paragrafo 3, del medesimo regolamento.
      (
            15
         )	V. articolo 19, paragrafo 2, del regolamento n. 1052/2013.
      (
            16
         )	Articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 1052/2013. V., ex multis, le informazioni fornite dall’Agenzia a norma dell’articolo 12, paragrafo 2, del medesimo regolamento.
      (
            17
         )	V., a tale riguardo, articolo 18 del regolamento n. 1052/2013.
      (
            18
         )	V., in particolare, considerando 6, 8 e 9 del regolamento.
      (
            19
         )	V., rispettivamente, articoli 3, paragrafo 3, e 4, paragrafo 2, TUE.
      (
            20
         )	Sentenza Regno Unito/Consiglio, C‑77/05, UE:C:2007:803, punti 66 e 67.
      (
            21
         )	A tale riguardo v., in generale, le conclusioni presentate dall’avvocato generale Jacobs nelle cause riunite SAM Schiffahrt e Stapf, C‑248/95 e C‑249/95, UE:C:1997:92, paragrafi 23e 27, a cui rinviano anche le conclusioni dell’avvocato generale Bot nelle cause riunite Spagna/Consiglio, C‑274/11 e C‑295/11, UE:C:2012:782, paragrafo 27.
      (
            22
         )	V. articolo 20 del regolamento n. 1052/2013 e considerando 15 dello stesso.
      (
            23
         )	Con l’evidente eccezione degli Stati non appartenenti all’Unione che fanno parte dell’area Schengen: Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera. V. considerando da 22 a 24 del regolamento n. 1052/2013.
      (
            24
         )	Supra, paragrafo 40 delle presenti conclusioni.
      (
            25
         )	Supra, nota 7.