CELEX: 51996PC0399
Language: it
Date: 1996-07-30
Title: PROGETTO RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO sulla politica in materia di rifiuti

COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE
                            Bruxelles, 30.07.1996
                            COM(%) 399 del".
 COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
 sul riesame della strategia comunitaria
         per la gestione dei rifiuti
                PROGETTO
   RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO
    sulla politica in materia di rifiuti
       (presentato della Commissione)
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                         INDICE
       Sommario
1.     INTRODUZIONE
2.     CONTESTO
3.       OBIETTIVI
   3.1   FILOSOFIA GENERALE DELLA POLITICA COMUNITARIA SULLA
         GESTIONE DEI RIFIUTI
         3.1.1   Gerarchia dei principi della politica sulla gestione dei rifiuti
         3.1.2   La responsabilità del produttore
   3.2   OBIETTIVI SPECIFICI
         3.2.1   Prevenzione
         3.2.2   Recupero
         3.2.3   Smaltimento finale
   3.3   FLUSSI DI RIFIUTI PRIORITARI
   3.4   SPEDIZIONI DI RIFIUTI
4. STRUMENTI
   4.1   STRUMENTI REGOLATORI
   4.2   STRUMENTI ECONOMICI
   4.3   STATISTICHE SUI RIFIUTI
   4.4   ALTRI STRUMENTI DI GESTIONE
         4.4.1 Attuazione, esecuzione e controllo delle disposizioni esistenti
         4.4.2 Piani di gestione
         4.4.3 Comitati
         4.4.4 Analisi del ciclo di vita, ecobilanci
5. SOGGETTI
6. CONCLUSIONI
 ---pagebreak--- Sommario
   Il riesame stabilisce come obiettivo generale della politica comunitaria sulla gestione
   dei rifiuti, la necessità di garantire un elevato livello di protezione ambientale senza
   provocare distorsioni al funzionamento del mercato interno, nell'ottica di
   promuovere lo sviluppo sostenibile. Per conseguire questo duplice obiettivo, sono
   di particolare importanza gli elementi seguenti:
   *    un quadro giuridico globale e integrato,
   *    opportune definizioni in materia di rifiuti,
   *    regole e principi adeguati: prossimità e autosufficienza,
   *    dati affidabili e comparabili.
   Il riesame conferma l'ordine gerarchico dei principi figurante nel documento
   strategico del 1989 secondo cui la prevenzione dei rifiuti permane l'assoluta
   priorità, seguita dal recupero e, infine, dallo smaltimento in condizioni di
   sicurezza. L'attuazione di tale ordine gerarchico deve basarsi sul principio della
   migliore opzione ambientale, tenendo conto dei costi economici e sociali.
    * Per quanto riguarda la prevenzione, si dovrebbero privilegiare le misure seguenti :
        promozione di tecnologie e prodotti puliti, riduzione della pericolosità dei rifiuti,
        elaborazione di norme tecniche e, se possibile, di regole comunitarie per limitare
        la presenza di talune sostanze pericolose nei prodotti, promozione di sistemi di
        reimpiego e riciclo, uso oculato di strumenti economici, ecobilanci, sistemi di
        eco-audit, analisi del ciclo di vita dei prodotti, azioni di informazione e di
        sensibilizzazione dei consumatori, nonché sviluppo del sistema di marchio
        ecologico.
    * Per l'opzione recupero, ove valido dal punto di vista ambientale, la preferenza
        dovrebbe essere data al recupero di materiali anziché ad operazioni di recupero
        di energia. Ciò rispecchia il maggiore effetto, in materia di prevenzione dei
        rifiuti, del recupero di materiali rispetto al recupero dell'energia.
    * Nello smaltimento finale, si dovrebbero evitare il più possibile le operazioni di
         incenerimento senza recupero di energia. Le discariche incontrollate e contaminate
         sono due problemi che richiedono interventi decisi e speciali a diversi livelli.
 ---pagebreak--- La strategia tratta la questione della responsabilità del produttore. Il ciclo di vita
di un prodotto inizia alla fabbricazione e va fino alla fine della sua durata di vita utile
e, di conseguenza, i produttori, i fornitori di materiali, i negozianti, i consumatori
e le autorità pubbliche condividono responsabilità specifiche nella gestione dei rifiuti.
Il fabbricante del prodotto ha però un ruolo predominante in quanto prende decisioni
fondamentali relative al prodotto prima di commercializzarlo. Questo principio sarà
quindi integrato nelle misure future, caso per caso, tenendo conto delle responsabilità
specifiche dei diversi operatori economici.
La strategia riveduta sui flussi di rifiuti prioritari indica che il tentativo di sostituire
la fase preparatoria tradizionale del processo decisionale a livello istituzionale non ha
dato i frutti sperati e, di conseguenza, non saranno di massima avviati nuovi progetti
specifici. I flussi di rifiuti e i flussi di materiale saranno piuttosto esaminati caso per
caso.
La strategia ribadisce la necessità di un opportuno controllo delle spedizioni di rifiuti
nell'ambito del quadro giuridico stabilito dal regolamento (CEE) n. 259/93. È
conferita un'attenzione particolare al raggiungimento del duplice obiettivo di garantire
un elevato livello di protezione ambientale senza compromettere il funzionamento del
 mercato interno. Occorre un'adeguata applicazione dei principi di prossimità e di
 autosufficienza, secondo i quali i rifiuti devono essere smaltiti in uno degli impianti
 appropriati più vicini e i rifiuti prodotti nella Comunità non devono essere smaltiti
 altrove. Questi principi devono però concernere unicamente i rifiuti destinati allo
 smaltimento e non quelli oggetto di recupero.
 Il nuovo documento include un capitolo sugli strumenti da usare, ai vari livelli, per
 conseguire gli obiettivi fissati dalla strategia, e cioè strumenti regolamentari ed
 economici, statistiche affidabili e comparabili sui rifiuti ed altri strumenti di gestione,
 quali i piani di gestione dei rifiuti, un'opportuna attuazione della legislazione e il
 ricorso imparziale all'analisi del ciclo di vita e agli ecobilanci.
 Per i soggetti, la strategia riconosce la necessità di un ruolo attivo da parte di tutti
 gli operatori economici che perseguono obiettivi politici in materia di rifiuti. Questi
 obiettivi non possono essere raggiunti senza la partecipazione delle autorità pubbliche,
 delle imprese pubbliche e private, delle organizzazioni ambientali e, in particolare,
 delle persone come cittadini e consumatori.
 ---pagebreak--- 1. INTRODUZIONE
1. I rifiuti sono una fonte di inquinamento che desta crescente preoccupazione. Tuttavia,
   politiche di gestione dei rifiuti ben fondate ed adeguatamente programmate possono
   contribuire alla conservazione delle limitate risorse naturali e proteggere la qualità
   dell'ambiente, concorrendo in modo efficace ad uno sviluppo sostenibile.
2. Nel settembre 1989, la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento
   europeo una strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti (SEC(89) 934 def. del 18
   settembre 1989). Il Consiglio e il Parlamento hanno approvato questa strategia nelle
   rispettive risoluzioni del 7 maggio 1990 (GU n. C 122, del 18 maggio 1990, pag. 2)
   e del 19 febbraio 1991 (GU n. C 72 del 18 marzo 1991, pag. 34). Il Parlamento, in
   una seconda risoluzione del 22 aprile 1994, ha insistito sulla necessità di sviluppare
   ulteriormente la strategia comunitaria sulla gestione dei rifiuti (GU n. C 128 del 9
   maggio 1994, pag. 471).
3. La presente comunicazione sulla strategia comunitaria concernente i rifiuti ha
   l'intento di aggiornare la comunicazione della Commissione del 1989 alla luce degli
   sviluppi degli ultimi cinque anni1. A partire da tale anno, infatti, diversi avvenimenti
   e fattori hanno influenzato l'atteggiamento delle amministrazioni nazionali e
   comunitarie e degli operatori economici nel settore dei rifiuti ed è quindi opportuno
   che la Commissione riconfermi e/o adegui i principi che ispirano la sua politica in
   materia di rifiuti.
4. Innanzitutto, la Comunità ha adottato un gran numero di nuovi strumenti giuridici con
   riferimento ai rifiuti. In secondo luogo, la Corte di giustizia delle Comunità europee
   ha emesso varie sentenze in concomitanza di cause concernenti i rifiuti che
   contribuiscono ad orientare le misure nazionali e comunitarie sulla gestione dei rifiuti.
   Inoltre, il trattato sull'Unione europea e l'adozione del Quinto programma di azione
   a favore dell'ambiente, attualmente in fase di riesame, hanno determinato il quadro
   operativo delle attività in materia di gestione dei rifiuti a livello comunitario.
   L'evoluzione dei fattori economici, sociali, tecnici ed ambientali ha, in aggiunta,
   influenzato notevolmente la politica di gestione dei rifiuti. D'altra parte, l'Unione
   europea si sta preparando all'ampliamento verso taluni paesi dell'Europa centrale e
   orientale, Cipro e Malta. A livello internazionale infine, il rapporto della Conferenza
   delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo (Agenda 21) e le conclusioni della
   Convenzione di Basilea sul controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti
   pericolosi e il loro smaltimento, hanno ribadito la necessità di prevenire e/o
   minimizzare la produzione di rifiuti pericolosi, nonché quella di gestire tali rifiuti in
   maniera non nociva per la salute e per l'ambiente.
        Questo riesame non comprende i rifiuti radioattivi.
 ---pagebreak--- Sette anni dopo la prima comunicazione sulla strategia in materia di rifiuti, è giunto
il momento di informare il Parlamento europeo e il Consiglio, nonché il Comitato
economico e sociale, il Comitato delle Regioni, le autorità pubbliche, gli operatori
economici, le organizzazioni ambientali e dei consumatori in merito alla revisione
della strategia dei rifiuti del 1989. La Commissione ha recentemente adottato e
trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure prese dopo
l'adozione della prima comunicazione (COM(95) 522 def. dell'8 novembre 1995).
Neil'attuare la presente comunicazione, si terrà pienamente conto degli obblighi della
Comunità a livello di diritto internazionale, in particolare per quanto riguarda il
commercio, come pure i principi che orientano le politiche comunitarie.
 ---pagebreak--- 2. CONTESTO
7. I rifiuti sono oggetti materiali. La Comunità europea ha realizzato un mercato interno
    nel quale le frontiere nazionali non costituiscono più frontiere economiche e dove la
    libera circolazione delle merci è di primaria importanza. Nell'applicazione e
    nell'interpretazione della legislazione comunitaria, gli Stati membri sono tenuti a
    rispettare le disposizioni del trattato CE, comprese quelle sulla libera circolazione
    delle merci di cui agli articoli da 30 a 36, anche a livello di norme e prassi
    amministrative nazionali. La Corte di giustizia delle Comunità europee ha sentenziato
    che, ai fini del Trattato, il termine "merci" comprende tutte le merci, a prescindere
    da elementi quale il valore, la natura, le caratteristiche o l'utilizzo previsto. In tale
    contesto, i rifiuti devono essere considerati come merci ai sensi dell'articolo 30,
    indipendentemente dal fatto che siano o no riciclabili, riutilizzabili o destinati allo
    smaltimento (causa C-2/90, Commissione contro Belgio). Tuttavia, la Corte di
    giustizia delle Comunità europee ha osservato che i rifiuti sono merci particolari, che
    possono costituire un rischio per l'ambiente. Di conseguenza, alla luce degli articoli
    da 30 a 36, e in considerazione del principio che i danni ambientali devono, quando
    possibile, essere corretti alla fonte, la libera circolazione dei rifiuti può essere limitata
    per motivi di protezione ambientale in conformità della legislazione vigente.
8. Un passo in tal senso è stato compiuto con l'introduzione, nella strategia sui rifiuti
    del 1989, di elementi del principio di prossimità. Ciò significa che i rifiuti devono
    essere smaltiti "in uno degli impianti idonei più vicini". La strategia proclamava,
     inoltre, il principio dell'autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti, anzitutto
    per la Comunità nel suo insieme, riflettendo l'opinione generale secondo cui i rifiuti
    prodotti nella Comunità non devono essere smaltiti al di fuori di essa. Le disposizioni
    di legge attuate da allora tengono in debito conto questi principi e li applicano allo
     smaltimento di tutti i tipi di rifiuti, ma non ai rifiuti destinati al recupero.
9. In passato, diversi Stati membri hanno fatto ampiamente affidamento sui principi di
    prossimità e di autosufficienza per creare e mantenere sistemi di gestione dei rifiuti
     adeguati e sostenibili. La Commissione ritiene che tali considerazioni e prassi
     nazionali possono dimostrarsi valide, a patto che rispettino, i principi stabiliti nel
     trattato, e quando applicabili, quelli concernenti il mercato interno.
 10. Nella legislazione sui rifiuti, la Comunità ha cercato di realizzare un equilibrio tra
      la necessità di garantire un elevato livello di protezione ambientale - come richiesto
      dall'articolo 130 R del trattato CE - e quella di garantire un adeguato livello di
      regolamentazione, per assicurare il buon funzionamento del mercato interno. Ciò
      consentirebbe agli operatori economici di svolgere la propria attività nella Comunità
      sulla base di una piattaforma regolamentare comune, pur rispettando il legittimo
      desiderio degli Stati membri di definire ed attuare politiche e misure di gestione in
      materia di rifiuti a livello nazionale. Il fatto che varie direttive comunitarie sui rifiuti
      siano basate sull'articolo 100 A del trattato CE ed altre invece abbiano come base
      giuridica l'articolo 130 S, riflette questa diversità di obiettivi. Lafinalitàperseguita
      dalla strategia è di contribuire, nel settore dei rifiuti, a conseguire un livello elevato
      di protezione dell'ambiente nell'ambito di un mercato interno.
 ---pagebreak--- 11. La politica ambientale della Comunità intende fornire un elevato livello di
    protezione. Ne consegue che le emissioni degli impianti nell'ambiente (aria, acqua,
    terreno) devono essere ridotte quanto possibile, e nel modo più efficiente dal punto
    di vista economico. L'impatto ambientale di una data emissione ha lo stesso
    potenziale, a prescindere dal processo di emissione. Di conseguenza, non vi è motivo
     per stabilire norme diverse per settori diversi (industria e impianti di trattamento dei
     rifiuti), nella misura in cui i materiali e i processi sono comparabili. Le stesse norme
     rigorose dovrebbero, generalmente, essere applicate ai rifiuti, sia che essi siano
     trattati in impianti industriali oppure in impianti di trattamento dei rifiuti (recupero
     o smaltimento). La Commissione si adopererà in tal senso. Si dovrà inoltre garantire
     che le norme fissate per limitare le emissioni in un ambiente naturale (aria, acqua
     o terreno) non portino ad un aumento delle emissioni negli altri ambienti. Tale
     presupposto, definito nella proposta per una direttiva sulla prevenzione e il controllo
     integrato dell'inquinamento industriale, compresi gli impianti di trattamento dei
     rifiuti, deve orientare ogni strategia comunitaria in materia di rifiuti.
12. La Commissione è convinta che soltanto norme ambientali molto severe per tutti gli
     impianti di gestione dei rifiuti contribuiranno a superare le preoccupazioni diffuse
     della popolazione che si traducono in pratica nell'atteggiamento NIMBY ("not in my
     back yard" -"non nel mio cortile").
13. La polemica sulla distinzione tra rifiuti e prodotti dura da quasi vent'anni e non è
     stata ancora trovata una definizione soddisfacente per stabilire a quale momento un
     prodotto diventa un rifiuto e quando un rifiuto diventa nuovamente un prodotto.
     Secondo una soluzione cui talvolta si fa ricorso, un materiale è considerato un
     prodotto quando ha un valore economico. Questa interpretazione non sarebbe in linea
     con la definizione comunitaria di rifiuti, né con il parere della Corte di giustizia la
     quale ha specificato che la definizione di rifiuti è indipendente dal valore economico
     legato all'oggetto scartato e ha dichiarato che i rifiuti privi di valore economico sono
     dei prodotti ai sensi dell'articolo 30 del trattato CE, anche se di natura specifica. Si
     tratta di una questione complessa ma, per ragioni pratiche, tutte le parti interessate,
     comprese le organizzazioni internazionali, devono continuare ad impegnarsi per
     trovare questa definizione.
14. Le definizioni di "rifiuti" e "rifiuti pericolosi", figuranti nelle direttive del Consiglio
      75/442/CEE, modificata dalla direttiva 91/156/CEE, e 91/689/CEE, non hanno
      risolto tutti i casi dove la distinzione tra rifiuti e prodotti è problematica, ma hanno
      cercato di contribuire al duplice obiettivo della protezione ambientale e del mercato
      interno.                   <
 15. Neil'applicare la legislazione comunitaria, gli Stati membri hanno adottato concetti
      piuttosto diversi per definire i rifiuti e i rifiuti pericolosi ed hanno stabilito elenchi
      diversi di rifiuti. Per questo motivo, secondo la Commissione, gli obiettivi di cui
      sopra saranno raggiunti soltanto se tutti gli Stati membri riprendono nella loro
      legislazione nazionale le definizioni comunitarie dei rifiuti e dei rifiuti pericolosi e
      i relativi elenchi. Ciò eviterebbe l'impiego di termini disparati - rifiuti industriali,
      rifiuti finali, materie prime secondarie, rifiuti speciali, ecc. - che creano soltanto
      difficoltà agli operatori economici e alle amministrazioni. Inoltre, esisterebbe di
      massima soltanto un elenco comunitario dei "rifiuti" e dei "rifiuti pericolosi", cosa
      che migliorerebbe notevolmente la trasparenza, la pianificazione e la sicurezza
      economica per tutte le parti interessate.
 ---pagebreak---     Nel contesto della strategia di preparazione all'adesione, dovrà essere dedicata
    particolare attenzione ai paesi dell'Europa centrale e orientale che si preparano a
    divenire membri dell'Unione. Oltre all'adattamento della legislazione al livello
    comunitarie, si dovranno adottare misure più severe per il rispetto e l'applicazione
    delle norme.
16. Se gli Stati membri ritengono che gli elenchi non siano completi o non contemplino
    correttamente i vari "rifiuti" o "rifiuti pericolosi", essi sono attualmente autorizzati
    ad adottare o a mantenere disposizioni nazionali più rigorose; da notare inoltre che
    un rifiuto che non figura sull'elenco comunitario, può essere oggetto di altre
    pertinenti disposizioni comunitarie. Le misure comunque devono essere notificate alla
    Commissione. Esiste una procedura di comitato specifica e semplificata per adattare
    gli elenchi comunitari ad ogni nuova esigenza.
17. Secondo la recente pubblicazione dedicata all'ambiente europeo: Compendio
    statistico per la valutazione Dobris, nel 1990 il quantitativo totale di rifiuti prodotto
    nei 15 Stati membri si presumeva essere di circa 910 milioni di tonnellate (esclusi
    i rifiuti agricoli), di cui 22 milioni di tonnellate di rifiuti pericolosi. L'impatto
    potenziale per l'ambiente di questi quantitativi è enorme. È tuttavia estremamente
    difficile, se non impossibile, avere un quadro generale coerente per i vari paesi in
    un periodo specificato e determinare tendenze precise in termini di quantitativi dei
    rifiuti negli ultimi 10 anni. Prima del 1985 esistono pochi dati e quelli più recenti
    non sono uniformi e sono difficili da paragonare o da aggregare. Ciò rispecchia
    l'assenza di una raccolta sistematica dei dati a livello comunitario uniforme quanto
    a portata, copertura, definizione e nomenclatura. La questione dei dati statistici è
    trattata più in dettaglio nel capitolo 4.3.
 ---pagebreak--- 3. OBIETTIVI
3.1 LA FILOSOFIA GENERALE DELLA POLITICA COMUNITARIA SULLA GESTIONE DEI
    RIFIUTI
3.1.1      Gerarchia dei principi della politica sulla gestione dei rifiuti
18. Malgrado la loro importanza per qualsiasi politica sui rifiuti, il recupero e lo
    smaltimento non ne sono gli elementi essenziali. La produzione di rifiuti è infatti una
    forma di inquinamento e al tempo stesso uno "spreco" di risorse. Pertanto,
    l'obiettivo chiave di qualsiasi politica comunitaria sui rifiuti, basata sul principio di
    precauzione e di prevenzione, deve essere quello di prevenire la produzione di rifiuti
    e ridurre in essi la percentuale di materiali pericolosi. Ciò permette, al contempo,
    di evitare qualsiasi rischio per la salute umana e per l'ambiente. A lungo termine,
    una tale politica presuppone l'integrazione di qualsiasi problema legato ai rifiuti già
     nella fase di produzione, promuovendo così lo sviluppo sostenibile.
19. Il concetto di recupero deve essere visto nella sua triplice dimensione: reimpiego,
     riciclo e recupero di energia. I rifiuti che non possono essere evitati dovrebbero
     essere recuperati secondo uno di questi metodi. Lo smaltimento finale deve essere
     sicuro e limitato ai rifiuti per cui non esiste possibilità di recupero.
20. La Commissione confenna quindi la gerarchia di principi figurante nel documento
     strategico del 1989, secondo cui la priorità assoluta permane la prevenzione della
     produzione di rifiuti, seguita dal recupero e, infine, dallo smaltimento sicuro. Questa
     sequenza gerarchica deve chiaramente essere applicata con una certa elasticità.
     L'applicazione di questa gerarchia deve quindi essere guidata dal principio della
     migliore opzione per l'ambiente, tenendo conto dei costi economici e sociali. Una
     buona strategia di gestione dei rifiuti deve prevedere l'utilizzo di tecniche analitiche
     e decisionali quali la valutazione dei costi e dei benefici per l'ambiente nelle ipotesi
     di azione e di inazione. In ogni caso, la Commissione ritiene che la prevenzione dei
     rifiuti sia sempre preferibile a qualsiasi altra soluzione.
21. In tale contesto può risultare utile il cosiddetto approccio della "internalizzazione dei
     costi esterni (ambientali)". I costi esterni sono quelli relativi alle risorse naturali e
     materiali non ancora ripercossi sui loro prezzi di mercato, e i costi (danni) in termini
     di qualità dell'ambiente prodotti durante l'intero ciclo di vita del prodotto, compresa
     la gestione dei flussi di rifiuti. La monetizzazione e l'internalizzazione di tali costi
     esterni nel prezzo dei prodotti nelle rispettive fasi del ciclo di vita dovrebbe in linea
     di massima determinare, tramite il meccanismo di mercato, un sistema di gestione
     dei rifiuti ottimale dal punto di vista ambientale ed economico. Nella pratica,
      tuttavia, una serie di difficoltà di ordine pratico limita attualmente le possibilità di
      applicazione di una strategia globale di internalizzazione dei costi.
 ---pagebreak--- 22. La Commissione continuerà a promuovere questa gerarchia nei prossimi anni
    introducendo strumenti giuridici, economici ed amministrativi che consentano
    l'applicazione di questi principi in tutta la Comunità. I vari aspetti di questa
    gerarchia sono analizzati in maniera più approfondita più avanti.
23. Al fine di ridurre sostanzialmente la quantità di rifiuti prodotti e di raggiungere
    importanti obiettivi generali in materia di recupero, la Commissione formulerà
    proposte in settori nei quali possono essere fissati obiettivi quantitativi a livello
    comunitario. In tale contesto, sarà molto importante garantire che i quantitativi di
    rifiuti prodotti dai vari processi industriali siano oggetto di un attento controllo per
    chiarirne l'esatto volume, onde poter valutare l'efficacia delle varie misure. Gli
    operatori economici, inoltre, dovrebbero essere incoraggiati a stabilire obiettivi
    quantificati per la riduzione dei rifiuti a livello delle singole unità di produzione.
    Infine, si può fare molto per rendere più sostenibile la riduzione e il recupero dei
    rifiuti urbani; anche in questo settore, saranno fissati nuovi obiettivi.
3.1.2      La responsabilità del produttore
24. Una politica preventiva intesa ad evitare la produzione di rifiuti deve incorporare il
    prodotto e il suo processo di fabbricazione. La problematica della gestione dei rifiuti
    deve essere pienamente considerata fin dalla fase di progettazione o di ideazione del
    prodotto. Ai fini dell'efficacia, occorre intervenire in tutte le fasi del ciclo di vita di
    un prodotto: produzione, impiego, raccolta, reimpiego, riciclo e smaltimento finale.
25. In passato, i costi e le responsabilità dello smaltimento dei prodotti, una volta che
    essi erano diventati rifiuti, erano tradizionalmente a carico dell'ambiente stesso o del
    contribuente. Questo approccio non è compatibile con i principi dell'articolo 130 R
    del trattato CE, in particolare i principi di precauzione e di prevenzione, nonché il
    principio di "chi inquina paga" e quello secondo cui bisogna correggere alla fonte
    ciò che è nocivo per l'ambiente.
26. Questi principi essenziali mirano a coprire tutto il ciclo di vita di sostanze,
    componenti e prodotti, dalla produzione, per tutta la loro vita utile, fino al momento
     in cui diventano rifiuti. Questo principio può essere conseguito soltanto se la
     responsabilità incombe agli operatori economici che possono apportare il contributo
    maggiore alla protezione, alla tutela e al miglioramento della qualità dell'ambiente.
                                               10
 ---pagebreak--- 27. Se si considera l'intero ciclo di vita di un prodotto, dalla sua fabbricazione alla fine
     della sua vita utile, i produttori, i fornitori di materiale, i commercianti, i
     consumatori e i pubblici poteri condividono precise responsabilità di gestione dei
     rifiuti. Tuttavia, il fabbricante del prodotto ha il ruolo predominante. È infatti il
     fabbricante che prende decisioni fondamentali relative al potenziale di gestione dei
     rifiuti del suo prodotto, in particolare la progettazione, l'ideazione, l'impiego di
     materiali specifici, la composizione e la commercializzazione. Il fabbricante quindi
     può, non soltanto evitare rifiuti grazie ad un impiego oculato delle risorse naturali,
     delle materie prime rinnovabili o di materiali non pericolosi, ma anche concepire i
     prodotti in maniera da facilitarne un adeguato reimpiego e recupero, grazie alla
     marcatura, all'etichettatura, alle istruzioni per l'uso, a schede tecniche, ecc.
28. Questo approccio è compatibile con il concetto di "responsabilità condivisa",
     proposto nel Quinto programma d'azione a favore dell'ambiente. Secondo questo
     concetto, le politiche ambientali realizzeranno dei progressi soltanto con una
     partecipazione coerente di tutti i soggetti interessati.
29. La Commissione intende integrare e mettere in pratica, caso per caso, i principi di
     cui sopra in tutte le misure che essa proporrà o attuerà nel settore dei rifiuti, tenendo
     conto delle responsabilità specifiche dei vari operatori economici.
3.2 OBIETTIVI SPECIFICI
3.2.1       Prevenzione
30. L'impatto ambientale di un prodotto o di un impianto non si limita alla produzione
     di rifiuti. Di conseguenza, l'impatto di uno specifico oggetto materiale sull'ambiente
     deve essere valutato durante l'intero ciclo di vita. La sollecitazione sull'ambiente
     dovrebbe di norma essere definito secondo un approccio detto "dalla culla alla
     tomba", cioè valutando l'impatto durante l'estrazione delle materie prime vergini,
      la trasformazione, la fabbricazione, il trasporto, l'impiego e il trattamento come
      rifiuto, nell'ottica di conservare le materie prime e l'energia e ridurre la produzione
      di rifiuti, in particolare la loro pericolosità. A lungo termine, si dovrebbe arrivare
      ad un livello più elevato di smaterializzazione nei processi, nei prodotti e nei servizi.
 31. Non esistono ancora metodi sufficientemente consolidati di analisi del ciclo di vita
      dei prodotti. Tuttavia, in futuro tali metodi potranno rivelarsi molto utili per la
      pianificazione strategica in materia di rifiuti.
                                                11
 ---pagebreak--- 32. Secondo la strategia del 1989, la prevenzione della produzione di rifiuti dovrebbe
    essere garantita soprattutto dall'impiego di tecnologie pulite nei processi di
    produzione e da un'azione sui prodotti e a tal fine era stata proposta l'introduzione
     a livello comunitario di un sistema di marchio ecologico.
33. Non vi è dubbio che i risultati ottenuti dalla Comunità nel prevenire la produzione
     di rifiuti sono insoddisfacenti e il quantitativo di rifiuti in media ha continuato ad
     aumentare.
34. La Commissione intende continuare a promuovere le tecnologie pulite nel contesto
     dei vari meccanismi di finanziamento disponibili (quali LIFE, il programma
     Ambiente e clima, il programma Tecnologie industriali e dei materiali) e, quando
     possibile, promuoverne l'adozione da parte degli Stati membri e degli operatori
     economici, ad esempio con strumenti quale la proposta di una direttiva sulla
     prevenzione e il controllo integrato dell'inquinamento. Nel quadro del Comitato
     europeo di normalizzazione (CEN), la Commissione cercherà di migliorare la
     dimensione ambientale delle norme tecniche per garantire che le norme sui prodotti
     tengano già conto dei problemi che si presenteranno alla fine della loro durata di vita
     utile. La Commissione promuoverà e favorirà il reimpiego e il riciclo, quando
     opportuno dal punto di vista ambientale, ed economicamente giustificato, in quanto
     queste operazioni riducono la necessità di produrre nuovi prodotti e quindi nuovi
     (futuri) rifiuti.
35. In determinati casi, potrà essere necessario prevedere regole comunitarie per limitare
     la presenza di metalli pesanti o di altre sostanze nei prodotti o nel processo di
     produzione, onde evitare in una fase successiva la produzione di rifiuti pericolosi,
     ad esempio qualora il reimpiego o il recupero o lo smaltimento in condizioni di
     sicurezza di una data sostanza non rappresentano una soluzione accettabile per
     l'ambiente.
36. I prezzi hanno senza dubbio una funzione importante per promuovere la prevenzione
     dei rifiuti. Quando il prezzo delle risorse naturali è basso, vengono prodotti più
     rifiuti; se i prezzi dello smaltimento di rifiuti sono elevati, i produttori tenderanno
      ad evitarli adoperandosi per produrre meno rifiuti. Alcuni Stati membri, infine,
      applicano strumenti economici, quali tasse sui prodotti non riutilizzabili o riciclabili,
     per indurre i consumatori a preferire altri prodotti. La Commissione si sforzerà di
     promuovere l'utilizzo di strumenti economici nel settore dei rifiuti nel quadro
      normativo del mercato interno.
 37. Altre maniere per contribuire alla prevenzione dei rifiuti sono i sistemi di eco-audit
      per gli operatori economici, che sensibilizzano in merito ai quantitativi di rifiuti
      prodotti e rappresentano pertanto un incentivo ad elaborare strategie di prevenzione
      dei rifiuti. Il regolamento comunitario sull'eco-audit rappresenta uno strumento di
      base cui gli Stati membri possono ispirarsi. Anche il regolamento sul marchio
      ecologico può essere applicato al settore della gestione dei rifiuti per favorire
      prodotti che generano meno rifiuti. Tuttavia si riconosce che, per quanto riguarda
      questo tipo di strumenti, devono essere presi in considerazione i problemi particolari
      delle piccole e medie imprese.
                                              12
 ---pagebreak--- 38. Più in generale, è possibile realizzare considerevoli progressi al riguardo,
    incoraggiando i consumatori ad acquistare prodotti che inquinano meno, che sono
    ricavati da materiali di recupero, oppure che possono essere reimpiegati o riciclati.
    La Commissione si adopererà per promuovere l'informazione e la sensibilizzazione
    dei consumatori al riguardo, onde contribuire ad un graduale cambiamento delle
    modalità di consumo.
39. La Commissione continuerà l'istituzione, a livello comunitario, di un quadro
    giuridico e istituzionale appropriato per promuovere la prevenzione della produzione
    di rifiuti. Tuttavia, il successo di questa strategia richiede la determinazione degli
    Stati membri, degli operatori economici, e dei consumatori. Le autorità regionali e
    locali devono unire i loro sforzi per dimostrare che la prevenzione dei rifiuti è una
    buona soluzione in termini di prezzo, soddisfazione dei consumatori e protezione
    dell'ambiente.
3.2.2      Recupero
40. Il recupero dei rifiuti è il fondamento di qualsiasi politica di gestione dei rifiuti
    sostenibile. Di conseguenza, nei casi in cui non è possibile evitare la produzione di
    rifiuti, essi devono essere recuperati in forma materiale o di energia.
41. Il reimpiego di un prodotto dovrebbe essere ulteriormente promosso, nei casi in cui
    ciò sia valido per l'ambiente, in quanto contribuisce ad evitare la formazione di
    rifiuti. Irifiutipossono essere recuperati soprattutto mediante il recupero, parziale
     o totale, dei materiali in essi contenuti per fabbricare nuovi prodotti oppure mediante
    procedimenti di recupero dell'energia, dove i rifiuti sono usati come combustibile.
42. Il recupero del materiale comporta la cernita dei rifiuti alla fonte. Ciò coinvolge gli
    utilizzatorifinalie i consumatori nella catena di gestione dei rifiuti, sensibilizzandoli
     alla necessità e alle possibilità di diminuire la produzione di rifiuti. Effettivamente,
     toccherebbe agli utilizzatorifinalie ai consumatori effettuare di norma la separazione
     dei rifiuti prima del loro smaltimento, al fine di reintrodurre nel ciclo di produzione
     rifiuti riciclabili. Inoltre, le strategie che fanno affidamento sulle forniture di rifiuti
     non devono nuocere ai principi della prevenzione e del recupero di materiali. In
     molti casi si può considerare che, mantenendo la struttura esistente del materiale dei
     rifiuti ricuperabili, sia possibile minimizzare il materiale e l'energia supplementari
     necessari per ottenere un nuovo prodotto. Inoltre, il recupero dei materiali riduce le
    preoccupazioni sulle emissioni degli impianti di incenerimento.
     Alla luce di quanto precede, ove ciò sia valido per l'ambiente, si dovrebbe dare la
     preferenza al recupero di materiale rispetto alle operazioni di recupero dell'energia.
     Questo principio si basa sul fatto che il recupero del materiale ha un maggiore effetto
     rispetto al recupero dell'energia sulla prevenzione dei rifiuti. Comunque, sarà
     necessario tener conto degli effetti ambientali, economici e scientifici delle due
     opzioni. La valutazione di tali effetti potrebbe portare, in taluni casi, a preferire
     l'opzione di recupero dell'energia.
                                                 13
 ---pagebreak--- Recupero del materiale
43. Circa il recupero del materiale, si può ragionevolmente affermare che la complessità
     dei prodotti, in termini di composizione e di struttura, è notevolmente aumentata nel
     corso degli anni. L'industria del riciclo, però, spesso tratta soltanto prodotti
     particolarmente semplici e si deve pertanto sviluppare un'industria del riciclo basata
     su metodi e tecnologie moderni, che consenta un ritrattamento economicamente
     redditizio dei prodotti scartati.
44. È opportuno stabilire legami più stretti tra tutti gli operatori economici lungo la
    catena di produzione e distribuzione, onde migliorare e promuovere la riciclabilità
    di materiali e prodotti. In particolare, i materiali dovrebbero essere facilmente
     separabili e compatibili una volta riciclati e i prodotti dovrebbero essere concepiti
    in maniera da essere disassemblati facilmente.
45. In tutta la Comunità si deve anche promuovere la creazione di sbocchi per i materiali
    e i prodotti derivanti dalle attività di riciclo. Gli operatori economici e i consumatori
    devono quindi essere convinti che i materiali e i prodotti derivati in parte o
    completamente da materiale riciclato soddisfino le stesse norme in materia di salute,
    sicurezza e ambiente dei prodotti "nuovi". Gli appalti possono avere un'importante
    funzione nel promuovere i prodotti riciclati.
Recupero dell'energia
46. Il recupero dei rifiuti in quanto risorsa energetica sta acquistando importanza, ma
    permangono ancora notevoli difficoltà. Alcuni Stati membri hanno adottato
    definizioni differenti per quanto riguarda la distinzione tra incenerimento di rifiuti
    con e senza recupero dell'energia. La Commissione prevede quindi ulteriori azioni
    per chiarire le definizioni in questo campo. In tale ambito si dovrà esaminare
    l'opportunità di requisiti comunitari di qualità onde definire quando una determinata
    operazione di incenerimento costituisce un'operazione di recupero o di smaltimento.
    Per quanto riguarda la terminologia, infine, il concetto di "riciclo" dovrebbe essere
    limitato al recupero del materiale e, come già indicato nella direttiva 94/62/CE sugli
    imballaggi e i rifiuti di imballaggio, non dovrebbe comprendere i procedimenti di
    recupero dell'energia.
47. Le operazioni di recupero dell'energia dovrebbero essere effettuate utilizzando nella
    maniera più efficiente l'energia prodotta. Si dovrà quindi riflettere sulla questione
    se soltanto i rifiuti atti a fornire un utile calorifico netto debbano essere considerati
    rifiuti da destinare al recupero dell'energia.
48. Le emissioni degli impianti di recupero dell'energia devono essere ridotte al minimo
    e rispettare i regolamenti comunitari; un'attenzione particolare dovrà essere conferita
    agli impianti che non sono stati inizialmente progettati per utilizzare rifiuti come
    combustibile di sostituzione. In tutti gli impianti, l'incenerimento deve aver luogo in
    maniera tale che i residui possano essere smaltiti senza nuocere all'ambiente.
                                                14
 ---pagebreak--- 3.2.3       Smaltimento finale
49. Lo smaltimento finale si effettua principalmente mediante incenerimento senza
    recupero di energia e la messa a discarica. Lo scarico dei rifiuti in mare è a volte
    considerato un'opzione. Conformemente a varie convenzioni internazionali, la
    Commissione ritiene che lo scarico di rifiuti in mare o sul fondo marino non sia una
    buona soluzione e che debba essere evitato. Ciò si applica a tutte le forme di rifiuti,
     ivi compresi le navi non più utilizzabili ed altri rifiuti ingombranti.
50. La direttiva 75/442/CEE invita gli Stati membri a prendere misure appropriate al
     fine di dotarsi di una rete di impianti di smaltimento dei rifiuti onde permettere alla
     Comunità di diventare autosufficiente in materia. I piani di gestione dei rifiuti, che
     tutti gli Stati membri devono elaborare, contribuiranno senza dubbio alla
     realizzazione progressiva di questa rete comunitaria.
51. Il costo delle discariche spesso non rispecchia i costi effettivi che esse comportano.
     Ad esempio, spesso non vengono presi in considerazione i costi per l'intera durata
     di vita di una discarica, cioè cento anni o più. I bassi prezzi per la messa a discarica
     incoraggiano questa forma di smaltimento finale e non motivano ad operazioni di
     recupero o di pretrattamento. Gli Stati membri dovrebbero quindi, a lungo termine,
     garantire che il prezzofissatoper le discariche sia più trasparente, con l'obiettivo in
     particolare che esso rifletta fedelmente i costi effettivi di questa operazione,
     soprattutto con riferimento alla chiusura e alla sorveglianza delle discariche. Ciò
     ristabilirà l'equilibrio tra i costi delle discariche, attualmente troppo bassi, e quelli
     di altre forme di smaltimento, come l'incenerimento in condizioni rispettose
     dell'ambiente, che sono relativamente elevati.
52. L'incenerimento dei rifiuti ne riduce i! volume. Tuttavia, l'incenerimento senza
      recupero di energia non contribuisce a risparmiare risorse. Di conseguenza, il
      recupero di energia deve essere promosso per tutti gli impianti di incenerimento. Nel
      corso di questo processo, si devono ridurre al minimo le emissioni di sostanze
      inquinanti, in particolare metalli pesanti, diossina e furano ed occorre un severo
      controllo degli impianti per verificarne la conformità alla legislazione esistente e in
      particolare alla direttiva 94/67/CE adottata recentemente. Soprattutto gli impianti non
      inizialmente concepiti per incenerire rifiuti, devono essere oggetto di un'attenzione
      particolare.
 53. Le discariche, di massima, dovrebbero essere considerate l'ultima soluzione e la
      meno valida. Esse hanno un impatto negativo sull'ambiente, soprattutto in relazione
      agli effetti a lungo termine. Ciò non esclude il fatto che in determinati casi le
      discariche costituiscono l'unica forma ragionevole di smaltimento dei rifiuti. Le
      strategie sui rifiuti dovrebbero comunque evitare e, ove ciò non sia possibile, ridurre
      il più possibile i quantitativi di rifiuti destinati alle discariche, facendo ricorso alla
      prevenzione dei rifiuti e ad operazioni di recupero. Prima difinirenelle discariche,
      i rifiuti dovrebbero essere smistati e/o trattati per ridurne il quantitativo e/o eliminare
      i rifiuti pericolosi. Secondo la Commissione, a medio termine, si dovrebbero
      destinare alle discariche soltanto i rifiuti non ricuperabili e il materiale inerte.
                                                 15
 ---pagebreak--- 54. In seguito alla bocciatura da parte del Parlamento europeo della posizione comune
    del Consiglio in merito a una direttiva sulle discariche, la Commissione presenterà
    prossimamente un nuova proposta per stabilire requisiti rigorosi per l'autorizzazione
    dei siti di discarica. La direttiva sarà attuata progressivamente negli Stati membri e
    permetterà una migliore protezione dell'ambiente dalla contaminazione e dagli altri
    rischi legati alle discariche. Nel corso dei prossimi anni, la Commissione garantirà
    la piena attuazione di questa direttiva.
55. Siti contaminati quali vecchie discariche, discariche abusive, siti industriali o militari
    abbandonati, ecc. rappresentano per l'ambiente un pericolo potenziale considerevole.
    Si dovrà prestare particolare attenzione e compiere sforzi per bonificare tali siti.
    Inoltre, dovranno essere controllate con attenzione le miniere abbandonate, dove il
    deposito permanente di rifiuti può, dal punto di vista ecologico, rappresentare per
    l'ambiente un rischio ancora più grave delle discariche normali.
56. Alcuni Stati membri hanno avviato misure di risanamento dei siti contaminati che
    spesso risultano costose e difficili. Secondo la Commissione, l'identificazione e il
    risanamento di questi siti contaminati è in primo luogo compito degli Stati membri
    che dovranno anche esaminare in che misura si applica a questi siti il principio "chi
    inquina paga". Per il futuro, è auspicabile uno scambio di esperienze, know-how e
    tecnologie di bonifica tra gli Stati membri. Questo problema potrebbe assumere
    un'importanza particolare nell'Europa centrale ed orientale.
3.3 FLUSSI DI RIFIUTI PRIORITARI
57. Dopo la risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1990, dove si chiedeva un'azione su
    scala comunitaria per particolari tipi di rifiuti, la Commissione ha elaborato un
    programma sui flussi di rifiuti prioritari. L'azione si è concentrata sui pneumatici
    usati, i veicoli afinevita, i rifiuti sanitari, quelli provenienti dalla costruzione e dalla
    demolizione e i rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche.
58. Il metodo di lavoro si è ispirato all'esperienza dei Paesi Bassi, cioè accordi specifici
     su determinati tipi di rifiuti. Si tratta di accordi tra il governo, gli operatori
    economici ed eventualmente le organizzazioni non governative che si impegnano a
     raggiungere obiettivi di riduzione o recupero dei rifiuti stabiliti dal governo. A
     livello comunitario, però, non sono stati fissati degli obiettivi. I gruppi di lavoro
     comprendevano rappresentanti dei governi nazionali, dei servizi della Commissione,
     dei produttori di materie prime, dei fabbricanti, dei commercianti, delle associazioni
     ambientali e di protezione dei consumatori, ecc.
                                                16
 ---pagebreak--- 59. L'iniziale aspirazione di raggiungere un consenso dei partecipanti su obiettivi
    quantificati per i vari flussi di rifiuti è stata realizzata solo in parte. Tra i motivi,
    citiamo: mancanza di statistiche adeguate a livello comunitario sui quantitativi e sulla
    qualità dei rifiuti in questione e il loro impatto sull'ambiente, preparazione non
    omogenea delle parti neH'esaminare tutti gli aspetti della gestione dei rifiuti e le
    implicazioni deiflussi,mancanza o insufficienza di una metodologia per valutare gli
    aspetti economici e stabilire quindi i costi e i benefici ambientali dei rifiuti, nonché
    l'assenza di un mandato per autorizzare i rappresentanti degli Stati membri,
    dell'industria e delle ONG a negoziare, accettare e approvare talune decisioni.
60. Per quanto riguarda i progetti sui flussi di rifiuti prioritari si può concludere, in
    generale, che essi hanno contribuito ad una migliore comprensione e conoscenza dei
    vari flussi di rifiuti e delle possibili soluzioni, compresi processi migliorati di
    progettazione e fabbricazione dei prodotti. Tuttavia, l'approccio specifico adottato
    nell'ambito del progetto sui flussi di rifiuti prioritari non ha dato risultati tali da
    sostituire la fase preparatoria tradizionale del processo decisionale a livello
    istituzionale. Non si può negare che, sebbene interessante, tale strategia necessita di
    molto tempo e di molto impegno.
61. Alla luce di quanto precede la Commissione, di massima, non avvierà nuovi progetti
    specifici in questa stessa ottica. Essa però esaminerà altri flussi di rifiuti o di
    materiali, quali i metalli pesanti o taluni composti organici, caso per caso. Si
    garantirà un adeguato controllo dei progetti esistenti.
3.4 SPEDIZIONI DI RIFIUTI
62. La Comunità, con l'adozione del regolamento del Consiglio (CEE) n. 259/93 e la
    ratifica della Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di
    rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, si è dotata di normative particolareggiate in
    materia di spedizione dei rifiuti. La Comunità, inoltre, sta curando l'integrazione
    nella legislazione comunitaria degli accordi sul trasporto internazionale di merci
    pericolose, rifiuti compresi, conclusi nel quadro delle raccomandazioni delle Nazioni
    Unite al riguardo. Chiaramente, occorreranno notevoli lavori per organizzare
    attentamente le spedizioni di rifiuti nella CE e le spedizioni di rifiuti da e verso altri
    Stati. Si dovrà prestare particolare attenzione per assicurare che i paesi che hanno
    chiesto di diventare Stati membri dell'UE cooperino pienamente all'applicazione e
    al rispetto delle norme comunitarie e internazionali applicabili alle spedizioni di
    rifiuti,
63. Il principio dell'autosufficienza, già trattato, si applica soltanto all'attività di
     smaltimento e mira soprattutto a garantire che i rifiuti non siano trasportati al di
     fuori della CE. All'interno della CE, il principio mira anche ad evitare spedizioni
    per lo smaltimento tra gli Stati membri. Dipende in gran parte da essi se e in che
    misura fare ricorso a questa possibilità; per il momento, non sembrano necessari altri
     interventi regolamentari per questo tipo di spedizioni.
                                               17
 ---pagebreak--- 64. Le spedizioni di rifiuti destinati al recupero, come già indicato, sono in forte misura
    soggette ai principi del mercato interno. In talune circostanze specifiche, gli Stati
    membri possono opporsi a queste spedizioni. Non è possibile giustificare il rifiuto
    ad autorizzare spedizioni per il recupero in nome della sicurezza
    dell'approvvigionamento di rifiuti agli impianti nazionali. Comunque, deve essere
    anche garantita la gestione corretta dai punto di vista ambientale dei rifiuti destinati
    al recupero. A tal fine, è essenziale che le norme per il trattamento dei rifiuti si
    basino sugli stessi standard rigorosi in tutta la Comunità. Bisogna quindi garantire
    una uniformità di condizioni per le operazioni di recupero, al fine di impedire la
    spedizione di rifiuti verso regioni della Comunità dove norme ambientali meno
    severe permettono costi di trattamento minori. Di conseguenza, la Commissione
    ritiene opportuno aumentare gli sforzi nel settore del ravvicinamento delle norme
    ambientali al fine di fissare, dove possibile, standard ambientali comuni per le
    operazioni di recupero. Secondo la Commissione, queste regole sono un'ottima
    soluzione per conciliare la dimensione ambientale e la libera circolazione delle
    merci.
65. In tale contesto, la Commissione osserva che nella Comunità si dibatte attualmente
    sul fatto se i rifiuti destinati all'incenerimento con recupero di energia debbano
    seguire i principi della libera circolazione, oppure se gli Stati membri possano essere
    autorizzati a vietare in genere la spedizione di rifiuti per tali scopi. Si noti, tuttavia,
    che ulteriori restrizioni alla circolazione dei rifiuti destinati al recupero potrebbero
    richiedere la modifica dell'attuale legislazione comunitaria. Si dovrà inoltre vigilare
    affinché le disposizioni sulle spedizioni di rifiuti siano applicate correttamente in
    modo da ridurre le spedizioni clandestine e le attività criminali ad esse connesse,
    soprattutto per quanto riguarda le spedizioni da un paese all'altro.
66. La CE ha già vietato le esportazioni di tutti i rifiuti per lo smaltimento in altri paesi,
    ad eccezione degli Stati EFTA che ne hanno autorizzato specificamente per iscritto
    l'importazione. Le esportazioni di rifiuti pericolosi afinidi recupero verso paesi non
    OCSE saranno gradualmente soppresse entro il 1998, a seguito di una decisione
    presa nel 1995 nel contesto della terza conferenza delle parti contraenti della
    Convenzione di Basilea sui movimenti di rifiuti pericolosi.
67. Diversi paesi terzi hanno obiettato che questa decisione può avere ripercussioni
    economiche e sugli scambi e per questo motivo, soprattutto per evitare confusioni
    tra gli esportatori e gli importatori circa i rifiuti effettivamente contemplati dal
    divieto di esportazione, la Convenzione di Basilea ha adottato per il 1997 elenchi di
     rifiuti pericolosi ed elenchi di rifiuti cui non si applica la Convenzione.
68. Resta da vedere in che misura elenchi di questo tipo possono offrire il giusto
     equilibrio tra i rifiuti che possono essere spediti sotto controllo e i rifiuti pericolosi
     che non potranno più essere spediti da paesi industrializzati verso paesi non
     industrializzati. È nell'interesse della Comunità evitare eccessivi ostacoli al
     commercio di rifiuti ricuperabili ed occorre, in particolare, evitare che siano
     esportati sotto la copertura di "spedizioni per recupero", rifiuti pericolosi il cui
     trattamento supera la capacità dei paesi non OCSE.
                                               18
 ---pagebreak--- 4. STRUMENTI
4.1 STRUMENTI REGOLATORI
69. Secondo la teraiinologia delia Corte di giustizia, i rifiuti sono dei "prodotti" che
    presentano determinate caratteristiche specifiche. È difficile concepire un mercato
     interno di merci/prodotti che possono circolare liberamente nella CE, senza
     normative comunitarie applicabili a questi prodotti al termine della loro durata di vita
     utile. Restano quindi necessarie delle regole sui rifiuti, applicabili in tutta la
     Comunità. Tali regole dovrebbero tenere conto dello sviluppo economico e sociale
     delia Comunità nel suo insieme, come pure di uno sviluppo equilibrato delle sue
     regioni. Dato che gli Stati membri sono a loro volta tenuti a proteggere l'ambiente,
     bisognerà vigilare affinché le regole sui rifiuti a livello comunitario rispettino il
     principio di sussidiarietà e garantiscano al tempo stesso un elevato livello di
     protezione ambientale in tutta la Comunità. È anche importante un'applicazione
     armonizzata delle regole comunitarie per facilitare gli scambi di rifiuti ricuperabili.
     Ciò incoraggerà un'industria europea del riciclo concorrenziale, in grado di mettere
     gradualmente a punto migliori tecnologie.
70. La Comunità e gli Stati membri dovranno stabilire obiettivi di riduzione o di
     recupero dei rifiuti. Gli obiettivi traducono i principi chiave della politica sui rifiuti
     in obblighi quantificabili e consentono di conseguire un obiettivo specifico, ad
     esempio il recupero o il riciclo entro un periodo predeterminato. Essi non
     costituiscono un fine in sé stesso, bensì fanno parte di un quadro più generale e
     inviano segnali precisi e affidabili alle amministrazioni e agli operatori economici che
     possono così impostare la loro politica nell'ottica di raggiungere questi obiettivi. Le
     decisioni sullafissazionedi obiettivi sono di natura essenzialmente politica e devono
     basarsi su dati di carattere ambientale ed economico affidabili e aggiornati. Queste
     decisioni dovrebbero essere periodicamente rivedute ai fini di un adeguamento
      costante delie politiche sui rifiuti. Per questo motivo, la direttiva del Consiglio
      94/62/CE, che per la prima volta stabilisce a livello comunitario obiettivi per il
      recupero dei rifiuti di imballaggio, prevede un meccanismo di revisione entro cinque
      anni.
71. Finora, la maggior parte degli strumenti comunitari e nazionali per influenzare il
      comportamento in materia di rifiuti, si limitava a misure regolamentari. A livello
      comunitario, esiste soltanto una raccomandazione sui rifiuti (raccomandazione del
      Consiglio del 3 dicembre 1981 concernente il riutilizzo della carta straccia e
      l'impiego di cartariciclata)che fa appello all'azione volontaria. Purtroppo, questa
      raccomandazione è pressoché sconosciuta, praticamente non rispettata e priva di un
      impatto effettivo sugli operatori economici o sui consumatori.
 72. Recentemente ha suscitato interesse la possibilità di accordi tra le autorità pubbliche
      e gli operatori economici per conseguire obiettivi ambientali. Questa possibilità deve
      essere esplorata anche con riferimento al settore dei rifiuti. Gli accordi possono
      essere considerati uno strumento per attuare determinati obiettivi stabiliti dalla
      legislazione comunitaria, oppure come programmi adottati su scala comunitaria per
      conseguire determinati obiettivi. Bisognerà prestare particolare attenzione alle
      condizioni che garantiscono una partecipazione sufficiente in tutta la Comunità per
      evitare abusi e speculazioni e garantire un controllo ed una verifica indipendenti.
                                                19
 ---pagebreak--- 73. La Commissione è interessata al potenziale che rappresenta la conclusione di accordi
    nel settore dei rifiuti, a condizione che gli accordi siano abbinati a clausole di
    salvaguardia sufficienti a garantire il conseguimento di risultati concreti. Questi
    accordi possono presentare dei vantaggi rispetto alle forme tradizionali di
    regolamentazione, quali una maggiore partecipazione ed integrazione degli operatori
    economici all'elaborazione dell'accordo, una maggiore accettabilità degli obiettivi
    stabiliti, mezzi più flessibili per garantire l'osservanza e quindi, in ultima analisi,
    risultati più validi e rapidi per una migliore protezione dell'ambiente.
    Prossimamente, la Commissione indirizzerà, a tale riguardo, una comunicazione al
    Parlamento e al Consiglio.
4.2 STRUMENTI ECONOMICI
74. Il Quinto programma di azione a favore dell'ambiente promuove il ricorso a
    strumenti economici nella politica ambientale. Nel settore dei rifiuti, gli strumenti
    economici consentono di rispecchiare nei prezzi del mercato la penuria di risorse
    naturali e i costi esterni legati alla produzione e alla gestione dei rifiuti. Dato che gli
    operatori economici prendono decisioni sulla base di considerazioni economiche, una
    politica di questo tipo può indurre i produttori e i consumatori ad adottare un
    comportamento più rispettoso nei riguardi dell'ambiente.
75. Gli strumenti economici possono assumere varie forme: misure fiscali, incentivi
    finanziari o sistemi di restituzione e possono contribuire notevolmente a realizzare
    i vari obiettivi della strategia sui rifiuti. Questi strumenti possono essere usati per
    incoraggiare gli sforzi di prevenzione oppure per scoraggiare i tipi di smaltimento
    meno auspicabili, colmare il divario di prezzo tra il recupero e lo smaltimento,
    nonché evitare che le conseguenze negative di un trattamento e di tipi di smaltimento
    negativi per l'ambiente siano a carico della società nel suo insieme, in contraddizione
    del principio "chi inquina paga".
76. Nel settore dei rifiuti, le direttive comunitarie hanno preconizzato il ricorso a
    strumenti economici soltanto in casi eccezionali e in termini generali. L'esperienza
    nazionale però insegna che essi possono essere utili per influenzare il comportamento
    degli operatori economici e dei consumatori; ad esempio, le politiche a favore di
    sistemi di restituzione contribuiscono a garantire che i prodotti, alla fine della loro
    durata di vita utile, siano effettivamente restituiti e convogliati in un opportuno
    impianto di recupero, trattamento o smaltimentofinale.La Commissione si adopererà
    per promuovere il ricorso agli strumenti economici nel settore dei rifiuti, anche se,
    chiaramente, molti strumenti economici - soprattutto tariffe e tasse, incentivi o
    disincentivi fiscali o finanziamenti statali - saranno applicati innanzitutto a livello
    degli Stati membri.
77. Chiaramente, però, il ricorso a questi strumenti a livello nazionale può avere un
    impatto sul mercato interno, in quanto le misure economiche possono incidere sulle
    transazioni commerciali, alla stregua delle misure tecniche. Fintanto che non sarà
    generalmente accettata la necessità di azioni concertate a livello comunitario, gli
    orientamenti comuni potrebbero rappresentare uno strumento efficace per garantire
    l'utilizzo coerente di tali mezzi da parte degli Stati membri, tutelando al contempo
    il funzionamento del mercato interno ed evitando distorsioni della concorrenza.
                                               20
 ---pagebreak--- 78. I finanziamenti comunitari a favore delle misure per l'ambiente - sotto forma di
    assistenza dei fondi strutturali, del fondo di coesione o del fondo per l'ambiente
    LIFE - rappresentano un complementofinanziariorelativamente ridotto rispetto ai
    finanziamenti statali a favore del settore. È opportuno adoperarsi maggiormente per
    promuovere le tecnologie pulite per i prodotti, le possibilità di riciclo per i vari tipi
    di rifiuti, metodi di risanamento per i siti contaminati e altri progetti dimostrativi o
    pilota. Il successo di questi sforzi dipende però anche dal sostegno degli operatori
    economici che sono invitati ad apportare un ulteriore contributo ad una politica
    moderna di gestione dei rifiuti.
79. Nel 1983, la Commissione ha proposto l'adozione di regole comunitarie in materia
    di responsabilità per i danni causati dai rifiuti. Il Consiglio non ha raggiunto un
    accordo sulla proposta ed ha dichiarato che avrebbe deciso su un sistema di
    responsabilità per i rifiuti, sulla base di una nuova proposta della Commissione,
    entro la fine del 1987. La proposta è stata presentata nel 1989, ma non è stata mai
    praticamente discussa al Consiglio. Nel 1993, la Commissione ha presentato un
    Libro verde sulla responsabilità ambientale, non più limitato soltanto ai danni
    prodotti dai rifiuti, ma comprendente tutti i settori dell'ambiente. Alla luce di questa
    impostazione più globale, la Commissione non intende per il momento continuare il
     suo operato soltanto nel settore dei rifiuti, anche se resta convinta che le disposizioni
     in materia di responsabilità siano estremamente importanti ai fini di una protezione
    efficace dell'ambiente.
4.3 STATISTICHE SUI RIFIUTI
80. Le statistiche sui rifiuti sono un importante strumento di gestione. L'esistenza di dati
     affidabili consente di formulare obiettivi realistici e di valutare la situazione attuale,
     soprattutto con riferimento al conseguimento degli obiettivi.
81. Attualmente, solo una serie limitata di statistiche sui rifiuti è notificata su base
     volontaria all'Istituto statistico delle Comunità europee (Eurostat) attraverso il
     questionario comune Eurostat-OCSE che è inviato agli Stati membri ogni due anni
     (1990, 1992, 1994, 1996 ....). In risposta all'ultimo questionario i cui dati sono già
     stati elaborati (1994), gli Stati membri sono stati in grado di fornire dati fino al
      1992, 1993 o 1994. I dati nazionali si basano su una combinazione di rilevamenti
     periodici, rilevamenti ad hoc e dati amministrativi legati alle normative sui rifiuti.
     Questi dati non sono armonizzati tra gli Stati membri ed esistono notevoli differenze
     tra i paesi a livello di copertura, livello di approfondimento, e precisione.
                                               21
 ---pagebreak--- 82. Per quanto riguarda i dati disponibili più recenti (1990), la situazione è la seguente,
    sono disponibili dati su tutti i 15 Stati membri soltanto per i rifiuti dell'industria
    manifatturiera e quelli urbani. I dati sui rifiuti agricoli vanno esclusi, in quanto basati
    su definizioni discordanti. Per questi motivi, non è possibile aggiungere queste cifre
    al totale di tutti i rifiuti prodotti nei quindici Stati membri dell'Unione. In ordine
    decrescente, nel 1990, i seguenti settori hanno contribuito al totale dei rifiuti (in
    milioni di tonnellate): 352 rifiuti di miniere e cave, 336 rifiuti industriali, 132 rifiuti
    urbani, 57 rifiuti della produzione di energia, 33 da altri settori economici e 22
    rifiuti pericolosi di tutti i settori. La suddivisione in smaltimento e recupero indica
    che, nel 1990, il 68% dei rifiuti urbani è stato interrato, il 18% incenerito, il 5%
    compostato e soltanto il 2% riciclato. I rifiuti pericolosi rappresentano il 2,4% del
    totale dei rifiuti. Il 10% dei rifiuti pericolosi sono classificati come oli usati, il 7%
    comerifiutiospedalieri e farmaceutici, il 4% come solventi organici ed un altro 4%
    come resine e lattice. Il resto dei rifiuti pericolosi è prodotto da fonti diverse.
83. I problemi più gravi per quanto riguarda le statistiche sono: in primo luogo, la non
    armonizzazione del loro campo di applicazione e, in secondo luogo, le differenti
    definizioni dei sistemi di classificazione usati negli Stati membri. Allafinedel 1993
    e allafinedel 1994, sono stati adottati rispettivamente il catalogo europeo dei rifiuti
    ed un elenco comunitario dei rifiuti pericolosi. Inoltre, dal 1990, la Commissione ha
    realizzato vari studi nell'ottica di elaborare un sistema comunitario di statistiche
    periodiche ed armonizzate sui rifiuti. La Commissione esaminerà gli strumenti più
    idonei da utilizzare onde stabilire un flusso regolare di dati sulla produzione e lo
    smaltimento dei rifiuti da parte delle imprese e dei nuclei familiari. Il conseguente
    sistema dovrebbe fornire statistiche comparabili di qualità accettabile, a costi non
    superiori rispetto all'attuale serie di statistiche nazionali non coordinate sui rifiuti.
    L'Eurostat, insieme all'Agenzia europea dell'ambiente, continuerà ad elaborare un
    sistema di statistiche sui rifiuti che fornisca le informazioni necessarie per le
    decisioni politiche, sulla base di costi pubblici e privati il più possibile contenuti. È
    indispensabile al riguardo un'attiva cooperazione degli Stati membri.
4.4 ALTRI STRUMENTI DI GESTIONE
4.4.1      Attuazione, esecuzione e controllo delle disposizioni esistenti
84. Negli ultimi vent'anni sono state elaborate varie disposizioni comunitarie sui rifiuti.
    Nei prossimi anni si dovrà garantire che le disposizioni vigenti siano effettivamente
    e completamente applicate senza che esse creino discrepanze con le disposizioni della
     normativa comunitaria sui rifiuti, né con altre normative comunitarie. Nulla infatti
    è più negativo per la credibilità di una politica sui rifiuti, dell'adozione di regole che
     non sono poi rispettate. La Commissione si adopererà pertanto affinché vi sia una
     sufficiente trasparenza in materia di osservanza delle disposizioni.
                                               22
 ---pagebreak--- 85. A talfine,saranno pubblicate relazioni sull'attuazione delle varie direttive sui rifiuti.
    Queste relazioni avrebbero dovuto essere pubblicate periodicamente dal 1978, ma
    non è mai stata pubblicata una relazione concernente una direttiva specifica. La
    Commissione ovvierà a questa situazione e pubblicherà relazioni, sollecitando gli
    Stati membri a comunicare le informazioni necessarie sulla loro situazione nazionale.
    La concentrazione di definizioni ed elenchi di rifiuti, armonizzati e regolarmente
    aggiornati, nonché la disponibilità di dati utili ed affidabili su tutti gli aspetti della
    gestione dei rifiuti contribuiranno a rendere più trasparenti la politica e la
    legislazione sui rifiuti.
86 Le varie misure di gestione dei rifiuti adottate a livello comunitario devono essere
    attuate dagli Stati membri. La Commissione deve garantire l'applicazione delle
    disposizioni comunitarie e accertarsi inoltre che le politiche nazionali di gestione dei
    rifiuti non creino conflittualità con gli obiettivi generali della Comunità, quali il
    funzionamento del mercato interno nel settore dei beni e dei servizi o un sistema di
    concorrenza privo di distorsioni. I principali strumenti cui la Commissione può
    ricorrere in questo contesto sono il controllo dell'osservanza delle disposizioni
    comunitarie esistenti da parte dei comitati e la pubblicazione periodica di relazioni
    sull'attuazione della legislazione in vigore.
4.4.2      Piani di gestione
87. Dal 1975, le direttive CE impongono agli Stati membri di elaborare piani di gestione
    dei rifiuti. In passato, gli Stati membri erano riluttanti a rispettare questo obbligo e
    ancora oggi è piuttosto eccezionale che uno Stato membro si sia dotato di piani di
    gestione aggiornati per tutto il suo territorio. Gli eventuali piani elaborati assumono
    talvolta la forma di documenti di politica generale che definiscono una politica sui
    rifiuti, oppure piani operativi che trattano dettagli. La Commissione intensificherà
    i suoi sforzi affinché tutti gli Stati membri elaborino questi piani di gestione, i quali
    dovranno contenere tutti gli elementi richiesti dalle disposizioni comunitarie e
    dovranno essere utilizzati e periodicamente aggiornati. Ove necessario, la
    Commissione prenderà delle iniziative per sviluppare questi piani in uno strumento
    di gestione, onde conseguire gli obiettivi della politica sui rifiuti. Per quanto riguarda
    l'Europa centrale e orientale, il programma Phare della Commissione aiuta diversi
    paesi candidati a far parte dell'Unione europea a definire strategie di gestione dei
    rifiuti. Tali sforzi verranno ancora intensificati e, se del caso, estesi ad altri paesi
    candidati.
4.4.3       Comitati
88. La politica comunitaria sui rifiuti non comprende soltanto strumenti legislativi, quali
     regolamenti e direttive. Poiché questa politica comporta un periodico controllo degli
     sviluppi giuridici, economici e politici all'interno e - sempre di più - all'esterno della
     Comunità, sono stati istituiti a livello comunitario diversi comitati per promuovere
     una gestione integrata dei rifiuti nella Comunità. La divisione teorica del lavoro tra
     i vari comitati è chiara: alcuni comitati hanno il compito di adeguare la legislazione
     sui rifiuti in funzione degli sviluppi tecnici e scientifici, il comitato sulla gestione dei
     rifiuti consiglia la Commissione su questioni di politica o gestione dei rifiuti, e i
     comitati dell'industria e delle ONG fungono da collegamento con gli operatori
     economici e le organizzazioni ambientali.
                                               23
 ---pagebreak--- 89. In pratica, la rappresentatività di questi comitati potrebbe essere nettamente
    migliorata. Sembra che la necessità di concepire, elaborare ed attuare una politica
    integrata di gestione dei rifiuti a livello comunitario avente l'obiettivo di realizzare
    un elevato livello di protezione ambientale nell'ambito del mercato interno, non sia
    stata recepita dappertutto. Ciò provoca carenze di comunicazione che
    successivamente rendono più difficile raggiungere soluzioni su scala comunitaria.
90. La Commissione, convinta della necessità e della possibilità di ottimizzare la
    comunicazione tra i diversi comitati, cercherà di migliorarne l'impatto e le
    prestazioni.
4.4.4     Analisi del ciclo di vita, ecobilanci
91. La gerarchia delle priorità nel settore della gestione dei rifiuti - prevenzione,
    recupero, smaltimento finale - è in genere accettata. In tale contesto, può essere
    opportuno valutare l'impatto ambientale di un prodotto durante il suo intero ciclo di
    vita, onde individuare la soluzione di gestione migliore per l'ambiente in
    un'impostazione "dalla culla alla tomba". In questo sistema integrato, le fasi di
    progettazione e produzione sono centrali in quanto determinano l'impatto generale
    di un prodotto o di un'attività sull'ambiente.
92. Gli ecobilanci della gestione dei rifiuti, abbinati all'analisi del ciclo di vita di un
    prodotto, sono molto utili per valutare e studiare alternative gestionali e possono
    contribuire notevolmente a ridurre l'impatto sull'ambiente dei prodotti e dei loro
    rifiuti.
93. La direttiva del Consiglio 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio
    comprende un considerando sulla necessità di portare a termine il più presto possibile
    valutazioni del ciclo di vita per valutare meglio la gerarchia tra imballaggi
    riutilizzabili, riciclabili e ricuperabili. La direttiva stabilisce che il Parlamento
    europeo e il Consiglio esaminino i risultati della ricerca scientifica e delle tecniche
    di valutazione, come gli ecobilanci. Questi strumenti di valutazione sono anche
    considerati un elemento centrale per trattare i flussi di rifiuti prioritari.
94 Questi strumenti, infine, possono contribuire a migliorare l'attuazione delle priorità
    gestionali. Il potenziale di queste tecniche di valutazione deve ancora essere
    sviluppato, ma è particolarmente promettente. La Commissione promuoverà il loro
    sviluppo e verificherà che essi siano applicati in maniera imparziale.
                                              24
 ---pagebreak--- 5. SOGGETTI
95. Il Quinto programma di azione a favore dell'ambiente riconosce la necessità della
    partecipazione attiva di tutti gli operatori economici interessati allo sviluppo
    sostenibile. Gli obiettivi sopra menzionati non potrebbero infatti essere raggiunti
    senza la cooperazione dei poteri pubblici, delle imprese pubbliche e private, delle
    organizzazioni ambientali e, soprattutto, delle persone, come cittadini e consumatori.
96. Con la presente comunicazione, la Commissione rivolge un appello a tutte le autorità
    comunitarie, nazionali, regionali e locali affinché attestino la loro volontà politica e
    forniscano adeguate risorse per realizzare una politica valida in materia di gestione
    dei rifiuti. Anche gli organismi locali e regionali che si occupano di ambiente e di
    energia possono svolgere un ruolo importante in tale ambito. È fondamentale che i
    piani di gestione dei rifiuti siano stabiliti e applicati con efficacia.
97. L'industria, considerato il suo ruolo chiave per la gestione dei rifiuti dovrebbe,
    insieme a tutti gli altri operatori interessati, assumere pienamente le sue
    responsabilità per quanto riguarda la riduzione e il recupero dei rifiuti
    concentrandosi, tra l'altro, sullo sviluppo di tecnologie e prodotti puliti e
    partecipando attivamente alla gestione dei rifiuti. È doveroso riconoscere che le
    piccole e medie imprese, tanto produttrici quanto operatrici economiche nel settore
    della distribuzione e del commercio al dettaglio, possono contribuire efficacemente
    al perseguimento degli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti, a patto che ricevano
    un'adeguata assistenza e non vengano oberate da troppi vincoli amministrativi.
98. I rifiuti concernono tutti i cittadini, sempre più consapevoli della dimensione
    ambientale della società moderna. I cittadini contribuiscono notevolmente al successo
    dei programmi di riciclo e di reimpiego, soprattutto con la cernita dei rifiuti alla
    fonte e assumendo così la loro parte di responsabilità nella gestione dei rifiuti. Essi
    devono pertanto essere correttamente ed ampiamente informati dagli operatori
    economici e dai pubblici poteri.
                                             25
 ---pagebreak--- 6. CONCLUSIONI
99. La politica di gestione dei rifiuti è uno dei principali settori identificati dal Quinto
    programma d'azione a favore dell'ambiente, il cui obiettivo principale è lo sviluppo
    sostenibile. La strategia comunitaria in materia di gestione dei rifiuti stabilisce gli
    orientamenti della politica della Comunità in tale settore, ovvero priorità alla
    prevenzione, promozione del recupero, riduzione al minimo dello smaltimento finale,
    e regolamentazione delle spedizioni di rifiuti. Le future azioni della Comunità
    dovranno concentrarsi sull'idonea attuazione e il rispetto della legislazione esistente,
    sulla promozione e l'utilizzo di un'ampia gamma di strumenti non legislativi, e
    l'esplorazione di altri campi d'azione quali la promozione di mercati per prodotti
    riciclati, la riduzione al minimo e la prevenzione di specifici flussi di rifiuti, ecc.
100. I principi e gli orientamenti sopra illustrati intendono essere la base per future
      azioni comunitarie nel settore dei rifiuti e per la definizione di strategie corrette dal
      punto di vista ambientale in tutta l'Unione europea. La loro effettiva attuazione
      richiederà il pieno sostegno e coinvolgimento di tutte le parti interessate.
                                              26
 ---pagebreak---              PROGETTO
RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO
 sulla politica in materia di rifiuti
                   27
 ---pagebreak---                             RISOLUZIONE DEL CONSIGLIO
                                           del
                               sulla politica in materia di rifiuti
                                             (../C ../..)
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
vista la risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri,
riuniti in sede di Consiglio, del 1° febbraio 1993, su un programma comunitario di
politica e d'azione a favore dell'ambiente (Quinto programma di azione per l'ambiente)1,
vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una
strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti del IB settembre 19892 e il riesame di
                             3
questa strategia del          ,
vista la risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1990, sulla politica in materia di rifiuti4
e le relative risoluzioni del Parlamento europeo del 19 febbraio 1991 e del 22 aprile
 19945,
considerata la legislazione comunitaria vigente nel settore della gestione dei rifiuti, in
particolare la direttiva del Consiglio 75/442/CEE, relativa ai rifiuti6, quale modificata dalla
direttiva 91/156/CEE7, la direttiva del Consiglio del 91/689/CEE, del 12 dicembre 1991,
relativa ai rifiuti pericolosi8, il regolamento (CEE) n. 259/93 del Consiglio, del 1°
febbraio 1993, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno
della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio9, e la decisione del
Consiglio del 1° febbraio 1993 relativa alla conclusione, in nome della Comunità, della
Convenzione sul controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi e il loro
smaltimento (Convenzione di Basilea)10,
         GUC138del 17.5.1993, pag. 1.
         SEC(89) 934 def. del 18.9.1989.
         COM(96)... def.del.. .. 1996.
         GU C 122 del 18.5.1990, pag. 2.
         GU C 72 del 18.3.1991, pag. 34 e GU C 128 del 9.5.1994, pag. 471.
         GU L 194 del 25.7.1975, pag. 39.
         GU L 78 del 26.3.1991, pag. 32.
 8       GU L 377 del 31.12.1991, pag. 20.
 9       GUL 30 del 6.2.1993, pag. 1.
 10      G U L 3 9 d e l 16.2.1993, pag. 1.
                                                  28
 ---pagebreak--- vista la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla politica
di jgPittJUMt* ttei rifiuti ftelr* tiOVPtfltw» ) Q 0 S , , i
considerando che la Comunità deve mirare a stabilire una politica di gestione dei rifiuti
coerente e generalmente accettata, razionale sotto il profilo ecologico e economicamente
redditizia, nella prospettiva della promozione dello sviluppo sostenibile; che questa
politica deve essere basata su una terminologia armonizzata circa le definizioni e la
classificazione dei rifiuti nonché sui principi comuni che assegnano la priorità alla
prevenzione, alla promozione del recupero, allo smaltimento dei rifiuti in condizioni
sicure per l'ambiente e al controllo e alla riduzione al minimo delle spedizioni di rifiuti;
considerando che questa politica deve fornire un elevato livello di protezione
dell'ambiente in tutta l'Unione europea e consentire il funzionamento del mercato interno,
se del caso nei confronti delle transazioni transfrontaliere di rifiuti; che questo duplice
obiettivo non può essere conseguito senza un'adeguata attuazione dei principi di
prossimità e di autosufficienza; che tali principi presuppongono che i rifiuti destinati allo
smaltimento devono essere smaltiti in uno degli impianti di smaltimento più vicini, e che
i rifiuti prodotti all'interno della Comunità non devono essere smaltiti altrove; che occorre
realizzare un'adeguata rete integrata su scala comunitaria di impianti di smaltimento e di
trattamento;
considerando che devono essere usati razionalmente a livello locale, regionale, nazionale
e comunitario vari strumenti legislativi, economici e gestionali per risolvere la
problematica dei rifiuti; che un'attenzione particolare va conferita all'attuazione e alla
concreta applicazione della legislazione in vigore, all'adozione e all'opportuna
realizzazione di piani di gestione dei rifiuti e all'elaborazione di statistiche comunitarie
sui rifiuti;
 1. accoglie favorevolmente e sostiene la comunicazione della Commissione sul riesame
      della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti e la considera un valido
      orientamento per le azioni da intraprendere nei prossimi anni in tutta l'Unione
      europea nel settore dei rifiuti;
 2. considera che, dopo l'adozione della prima strategia comunitaria in materia di
      gestione dei rifiuti nel settembre 1989, sono avvenuti in questo settore progressi a
      livello istituzionale, legislativo, economico e tecnico che hanno influenzato le
      amministrazioni nazionali e della Comunità nonché gli operatori economici e i
      consumatori;
 3. riconosce che, malgrado i considerevoli sforzi degli ultimi anni, la produzione dei
      rifiuti ha continuato in media ad aumentare;
 4. prende atto delle crescenti preoccupazioni dei cittadini e le condivide circa i problemi
      legati ai rifiuti nell'Unione europea;
           COM(95) 522 def. dell'8.11.1995.
                                                    29
 ---pagebreak--- 5. sottolinea l'importante funzione delle statistiche per individuare i problemi legati ai
    rifiuti, valutare priorità di gestione e formulare e conseguire obiettivi realistici nel
    quadro di politiche di gestione dei rifiuti;
    deplora che non siano stati finora elaborati dati su base regolare e armonizzata, sui
    rifiuti a livello comunitario;
    esorta la Commissione ad introdurre, in collaborazione con l'Agenzia europea
    dell'ambiente e gli Stati membri, un sistema affidabile su scala comunitaria di
    raccolta di dati suirifiutiche dovrebbe essere basato su una terminologia, definizioni
    e classificazioni comuni, nonché su una metodologia armonizzata, prendendo in
    considerazione le preoccupazioni e le specifiche difficoltà che le piccole e medie
    imprese potrebbero incontrare a riguardo;
6. considera che qualsiasi strategia per la gestione dei rifiuti dovrebbe essere guidata
    dalla considerazione della migliore soluzione dal punto di vista ambientale che tenga
    conto dei potenziali costi e benefici nei confronti dell'ambiente nel caso di azione o
    di inazione;
    considera che si debba tenere pienamente conto delle soluzioni in materia di gestione
    dei rifiuti già nella fase di progettazione di un prodotto;
    ritiene che, fatto salvo il principio "chi inquina paga" da applicare pienamente, il
    fabbricante di un prodotto abbia responsabilità specifiche nella catena di gestione dei
    rifiuti;
    invita la Commissione a presentare al Consiglio proposte onde tradurre queste
    responsabilità in azioni pratiche;
7. ribadisce la propria convinzione secondo cui la prevenzione dei rifiuti debba figurare
    come priorità assoluta in qualsiasi politica razionale sui rifiuti, per quanto riguarda
    sia la produzione dei rifiuti che, se del caso, il loro carattere pericoloso;
    considera che si debbano aumentare gli sforzi al riguardo;
    invita gli Stati membri e gli operatori economici a stabilire obiettivi quantitativi per
    la prevenzione dei rifiuti e a perseguire questa finalità, in particolare promuovendo
     le tecnologie pulite e i prodotti che possono essere recuperati, migliorando la
    dimensione ambientale delle norme tecniche, riducendo la presenza di sostanze
    pericolose nei prodotti, ricorrendo a strumenti economici e a sistemi di audit
    ambientale e promuovendo, grazie all'informazione e alla sensibilizzazione dei
    consumatori, nuove abitudini di consumo;
8. insiste sulla necessità di promuovere il recupero dei rifiuti onde ridurne il quantitativo
    erisparmiarerisorsenaturali, in particolare mediante reimpiego, riciclo, compostaggio
    e recupero dell'energia dai rifiuti;
    ritiene che attualmente e in attesa di progressi scientifici e tecnici nonché di un
    ulteriore sviluppo delle analisi del ciclo di vita, nelle operazioni di recupero, siano in
     generale da preferire in termini di impatto ambientale il reimpiego e il recupero di
     materiali, ove ecologicamente accettabili, rispetto ad altre forme di recupero e di
     smaltimento;
                                              30
 ---pagebreak---     chiede alla Commissione di promuovere l'elaborazione di una metodologia
    comunitaria scientificamente valida per l'analisi dei cicli di vita e in materia di
    ecobilanci al fine di migliorare l'identificazione di future priorità di gestione dei
    rifiuti;
    chiede agli Stati membri di promuovere sistemi di restituzione, raccolta e recupero;
    chiede alla Commissione e agli Stati membri di intraprendere azioni concrete onde
    promuovere mercati per i prodotti riciclati che siano conformi ai requisiti comunitari,
    soprattutto in materia di sicurezza, salute e protezione ambientale;
9. sottolinea la necessità di norme comunitarie per le operazioni di trattamento dei
    rifiuti, in particolare le operazioni di recupero dell'energia, onde predisporre una
    piattaforma operativa ed omogenea nel settore dei rifiuti e garantire così un elevato
    livello di protezione dell'ambiente in tutta la Comunità, rispettando al contempo le
    regole del mercato intemo per i rifiuti destinati al recupero, e al riguardo
    identifica l'importanza di norme concernenti l'impiego di rifiuti, in particolare come
    combustibile o altra fonte di energia;
    è del parere che, nell'ambito di materiali e di procedure comparabili, le norme sulle
    emissioni dovute all'incenerimento dei rifiuti debbano essere le stesse, a prescindere
     che i rifiuti siano inceneriti in impianti di incenerimento o in altri impianti;
10. richiama l'attenzione sulla necessità di ridurre al minimo lo smaltimento dei rifiuti
      e di stabilire pertanto un'opportuna rete integrata di impianti di smaltimento, come
      previsto dalla direttiva 91/156/CEE relativa ai rifiuti;
      conclude che le norme comunitarie relative alle emissioni nell'aria, nell'acqua e nel
      terreno provenienti da impianti di incenerimento devono essere rispettate
      rigorosamente; che, per quanto riguarda gli impianti di incenerimento esistenti, si
      devono prevedere particolari misure di controllo; che la popolazione interessata deve
      essere debitamente informata; che, ove possibile, si devono evitare le operazioni di
      incenerimento che non comprendono il recupero di energia,
 IL considera che in futuro nella Comunità debbano essere espletate unicamente
      operazioni di discarica in maniera sicura e controllata, rispettando i requisiti della
      prossima direttiva sulle discariche;
      chiede agli Stati membri di adottare le misure necessarie per garantire il corretto
      risanamento delle vecchie discariche e dei siti contaminati;
 12. prende nota delle conclusioni cui sono giunti i vari gruppi di progetto nel quadro del
      programma sui flussi di rifiuti prioritari avviato dalla Commissione sui veicoli alla
       fine del loro ciclo di vita, i pneumatici usati, i rifiuti sanitari, i rifiuti della
       demolizione e della costruzione nonché i rifiuti delle apparecchiature elettriche ed
       elettroniche, e a tale proposito
       invita la Commissione a presentare il più presto possibile proposte onde dare un
       opportuno seguito a tali progetti;
                                               31
 ---pagebreak---      invita la Commissione ad esaminare ulteriormente se e come altri flussi di rifiuti,
     quali i metalli pesanti, la plastica, i tessili o i rifiuti di navi, debbano essere trattati
     a livello comunitario;
13. ritiene che il regolamento (CEE) n. 259/93, del Consiglio, sia un importante
     strumento giuridico per controllare e ridurre al minimo le spedizioni di rifiuti;
     invita gli Stati membri ad accrescere e migliorare la cooperazione, soprattutto in
     materia di spedizioni clandestine e nella lotta contro i crimini ambientali;
     ribadisce l'impegno assunto nell'ambito della Convenzione di Basilea di vietare, oltre
     al divieto già in vigore delle spedizioni di rifiuti pericolosi per lo smaltimento finale,
     le spedizioni di rifiuti pericolosi destinati al recupero verso paesi in via di sviluppo,
     e pertanto
     invita la Commissione a presentare una proposta per ratificare il pertinente
     emendamento alla Convenzione di Basilea;
14. invita la Commissione a garantire che la legislazione vigente e futura sia pienamente
     attuata dagli Stati membri e applicata in tutta l'Unione europea;
15. sottolinea l'importanza di un'adeguata pianificazione della gestione dei rifiuti a tutti
      i competenti livelli;
      esorta gli Stati membri che non lo hanno ancora fatto ad elaborare, comunicare alla
      Commissione e attuare piani di gestione dei rifiuti come previsto dalla direttiva
      91/156/CEE relativa ai rifiuti;
16. incoraggia gli Stati membri a ricorrere ad un'ampia serie di strumenti, in particolare
      quelli economici, onde conseguire i loro obiettivi in materia di politica sui rifiuti nel
      modo più coerente possibile e nel pieno rispetto delle disposizioni del trattato CE;
17. riconosce, in linea con il libro bianco della Commissione "Crescita, competitività ed
      occupazione", il potenziale che presentano per la creazione di posti di lavoro la
      protezione dell'ambiente, e in particolare una politica di gestione dei rifiuti coerente
      e razionale e pertanto
      invita gli Stati membri ad orientare le loro politiche di gestione dei rifiuti onde
      attivare queste potenzialità;
      riconosce la necessità di istituire misure di sostegno a favore delle piccole e medie
      imprese al fine di incoraggiare politiche responsabili di gestione dei rifiuti;
 18. invita la Commissione a riferire al Consiglio sui progressi compiuti nei campi
      contemplati nella presente risoluzione al più tardi entro la fine del 2000.
                                                32
 ---pagebreak---  ---pagebreak---                                                                    ISSN 0254-1505
                                                             COM(96) 399 def.
                                               DOCUMENTI
IT                                                         .                   14
                                            N. di catalogo : CB-CO-96-426-IT-C
                                                              ISBN 92-78-07988-X
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
L-2985 Lussemburgo