CELEX: 61985CC0337
Language: pt
Date: 1987-02-26
Title: Conclusões do advogado-geral Cruz Vilaça apresentadas em 26 de Fevereiro de 1987. # Irlanda contra Comissão das Comunidades Europeias. # Apuramento das contas FEOGA - Saída do território da Comunidade. # Processo 337/85.

Advertência jurídica importante

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61985C0337

Conclusões do advogado-geral Vilaça apresentadas em 26 de Fevereiro de 1987.  -  IRLANDA CONTRA COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS.  -  APURAMENTO DAS CONTAS FEOGA - SAIDA DO TERRITORIO DA COMUNIDADE.  -  PROCESSO 337/85.  

Colectânea da Jurisprudência 1987 página 04237

Conclusões do Advogado-Geral

++++Senhor Presidente,  Senhores Juizes,  1. O presente processo visa a anulação da Decisão 85/458/CEE da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, relativa ao apuramento de contas apresentadas pela Irlanda no que respeita às despesas financiadas pelo FEOGA, Secção Garantia, para o exercício financeiro de 1981, na medida em que tal decisão recusou o reembolso da quantia de 2 281 956,15 IRL correspondentes ao pagamento de restituições à exportação de manteiga e de butteroil para países não membros da Comunidade.  I - A legislação comunitária aplicável  2. Como se sabe, o pagamento de restituições à exportação tem em vista, para os produtos da PAC exportados para países não membros, cobrir a diferença entre o preço do produto no mercado da Comunidade e o seu preço no mercado mundial, assegurando assim o respectivo escoamento.  3. Em muitos casos foi prevista a possibilidade de diferenciar as restituições em função do destino do produto para ter em conta a distância que separa o mercado comunitário do do país de destino ou as condições específicas deste país.  4. Para a generalidade dos sectores agrícolas foram adoptados processos administrativos comuns, a fim de assegurar que as restituições à exportação sejam pagas de maneira uniforme em toda a Comunidade.  5. Na altura da adesão da Irlanda às Comunidades Europeias, as modalidades comuns de aplicação do regime das restituições à exportação constavam do Regulamento (CEE) n.° 1041/67, da Comissão, de 21 de Dezembro de 1967 (1), que, no artigo 3.°, subordinava o pagamento da restituição à prova de que a mercadoria tinha saído do território comunitário.  6. Para assegurar essa prova, nos casos em que uma mercadoria, para a qual houvessem sido cumpridas as formalidades aduaneiras, tivesse de atravessar o território de um Estado-membro diferente daquele em que foram cumpridas tais formalidades, o artigo 5.° do regulamento exigia a produção de um documento de controle, cujas modalidades vieram a ser estabelecidas pelo Regulamento (CEE) n.° 2315/69.  7. O referido documento ("formulário T5") era visado pelas autoridades aduaneiras do Estado-membro de exportação final, logo que esta tivesse lugar, constituindo a prova de que a mercadoria tinha deixado o território geográfico da Comunidade e assegurando ao seu detentor o direito ao pagamento da restituição à exportação. Para o efeito, a cópia correspondente do certificado deveria ser enviada, no prazo de oito dias, à autoridade competente do Estado-membro de exportação inicial.  8. O que, segundo parece, acontecia com frequência, era que os formulários não eram expedidos ou se extraviavam pelo caminho, acarretando, para os operadores económicos afectados, a perda de vultosas restituições à exportação.  9. Este facto era particularmente gravoso para aqueles países que não dispunham de convenientes ligações com o resto do mundo para o transporte das mercadorias exportadas, devendo estas ser encaminhadas por via marítima através de outros portos da Comunidade em direcção ao destino final.  10. Estava nessa situação a Irlanda, que se servia largamente, para as suas exportações, de outros portos comunitários, em particular o de Roterdão.  11. O problema foi debatido aquando da 33.a reunião do Comité do Trânsito Comunitário, que teve lugar em Bruxelas de 17 a 19 de Julho de 1973 e que conduziu à celebração de um "gentlemen' s agreement", que passou a ser aplicável entre as partes com o pleno reconhecimento da Comissão.  12. O acordo (que passaremos a designar por "acordo de 1973") veio estabelecer que, para efeitos de outorga da restituição à exportação, a saída do território geográfico da Comunidade tem lugar no primeiro porto de embarque, sempre que as mercadorias forem embarcadas num navio que se dirija a outro porto comunitário, a fim de aí serem objecto de transbordo para outro navio e encaminhadas para o destino final.  13. Deixou assim de se exigir o acompanhamento da mercadoria pelo formulário T5 até ao último porto de saída da Comunidade, bastando o visto da autoridade do Estado-membro originário da exportação para certificar que os produtos abandonaram o território geográfico da Comunidade.  14. O Regulamento (CEE) n.° 1041/67 não fixava originalmente qualquer prazo para que se concretizasse a exportação destinada a Estados não membros, excepto no caso de pagamentos adiantados; em princípio, apenas se estabeleciam prazos para fornecer ao organismo de intervenção provas da exportação e, quando necessário, da importação num qualquer país não membro da Comunidade.  15. Um prazo de 45 dias para a exportação das mercadorias a partir da Comunidade apenas foi estabelecido em 1974, pelo Regulamento (CEE) n.° 2110/74 da Comissão, segundo o qual o prazo se contaria desde a data em que os produtos foram colocados sob controlo aduaneiro tendo em vista a exportação.  16. O prazo foi depois alargado para 60 dias pelo Regulamento (CEE) n.° 2730/79 da Comissão, de 29 de Novembro de 1979 (2), em vigor na altura das operações litigiosas em substituição do Regulamento (CEE) n.° 1041/67. Segundo o artigo 9.° do citado regulamento, o pagamento da restituição é subordinado à produção da prova de que o produto para o qual foram cumpridas as formalidades aduaneiras de exportação deixou o território geográfico da Comunidade "o mais tardar dentro da prazo de 60 dias a contar da data de cumprimento dessas formalidades".  II - Os factos que estão na origem do processo  17. Em 1980 foram introduzidas restituições diferenciadas segundo o destino, para a manteiga e o butteroil.  18. O seu pagamento implicava a produção da prova da importação no país de destino, devendo o operador económico interessado fornecer igualmente uma cópia do documento de transporte.  19. Em 1981, um operador económico irlandês procedeu a várias operações de exportação de manteiga e butteroil para países terceiros.  20. Os produtos exportados deixaram o território irlandês dentro do prazo de 60 dias após o cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, mas, devido a operações de transbordo noutros portos comunitários, a saída definitiva de tais produtos do território da Comunidade só teve lugar depois de expirado o referido prazo de 60 dias.  21. Na altura das exportações, os contratos de venda das mercadorias haviam já sido todos celebrados, tendo os atrasos sido devidos, na maior parte dos casos, segundo alega a Irlanda, a dificuldades e perturbações nos países de destino.  22. Tendo as provas da importação sido apresentadas nos prazos estabelecidos, o ministro da Agricultura irlandês pagou as correspondentes restituições à exportação.  23. Na altura do encerramento das contas do FEOGA, Secção Garantia, respeitantes a 1981, a Comissão considerou porém que tais pagamentos não podiam ser financiados pela Comunidade.  24. A recusa da Comissão baseou-se no disposto no n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970 (3), onde se estabelece que "são financiadas... as restituições à exportação para países terceiros concedidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas" (o sublinhado é nosso).  25. Como teria sido desrespeitado o prazo de 60 dias fixado no artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79, as restituições à exportação não teriam, no caso, sido outorgadas "segundo as regras comunitárias".  III - Os fundamentos do recurso.  26. A - O principal fundamento invocado pela Irlanda para sustentar a procedência do recurso baseia-se na interpretação errada que a Comissão teria feito dos regulamentos (CEE) n.os 729/70 e 2730/79, à luz dos termos do acordo de 1973, que não teriam sido por ela tidos em conta.  27. Subsidiariamente, a recorrente alega que - a ter havido erro da sua parte, o que contesta - ele seria imputável à Comissão, que aceitou e autorizou a aplicação do acordo de 1973; alega ainda que terá havido, da parte da Comissão, violação dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica, da não retroactividade e da proporcionalidade, para além de a recusa de reembolsar os pagamentos litigiosos constituir um excesso de formalismo.  28. B - Pelo que respeita ao Regulamento n.° 729/70, a Irlanda sustenta que o n.°1 do seu artigo 2.° deve ser interpretado à luz do 7.° considerando, segundo o qual as medidas a adoptar devem servir "para prevenir e sancionar todas as irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas em consequência de tais irregularidades ou de negligências".  29. No entender da Irlanda, a Comissão só poderia recusar o reembolso dos pagamentos litigiosos se fosse possível demonstrar que o desrespeito do prazo legal tinha estado na origem de perdas para a Comunidade. Ora, tal não teria acontecido no caso presente.  30. Afigura-se-nos que não procede este fundamento. Na verdade, o que importa é averiguar se as despesas em causa foram ou não efectuadas em conformidade com o disposto no artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, isto é, se foram ou não efectuadas em conformidade com as "regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas". O que significa que importa averiguar se as normas comunitárias relativas às restituições à exportação - maxime o n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 - foram ou não respeitadas no caso sub judice.  31. Havendo desrespeito estaríamos perante uma das irregularidades a que se refere o 7.° considerando do Regulamento (CEE) n.° 729/70, a qual justificaria a recusa da Comissão de pôr a cargo do FEOGA as despesas com as restituições à exportação.  32. C - Tratando-se, portanto, de saber se as exportações foram ou não efectuadas em conformidade com a legislação comunitária, importa proceder à correcta interpretação do n.° 1 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79.  33. a) Ora, a este respeito, a questão fundamental a dilucidar consiste em determinar como deverá ser calculado o prazo entre o cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação de produtos agrícolas para um país terceiro e a partida destes produtos do território geográfico da Comunidade, sob pena de se perder o direito ao pagamento pela Comunidade das restituições à exportação.  34. Para tal torna-se indispensável tomar posição sobre a validade do acordo de 1973 à luz das disposições do Regulamento (CEE) n.° 2730/79. Recordemos que, para efeitos de pagamento da restituição, aquele acordo considerava que "a saída do território geográfico da Comunidade, nos termos do Regulamento n.° 1041/67, verifica-se no primeiro porto de embarque".  35. Como sabemos, o Regulamento (CEE) n.° 2730/79 veio substituir o Regulamento n.° 1041/67, a que se reportava o acordo. Ora, importa salientar que a redacção do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 é análoga à redacção do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1041/67, com a diferença de que aquele veio estabelecer um prazo máximo para a saída dos produtos do território geográfico da Comunidade.  36. A Irlanda sustenta que o Regulamento (CEE) n.° 2730/79 não alterou de forma nenhuma os termos do acordo de 1973, que com aquele considera perfeitamente compatíveis.  37. Do mesmo modo, a Comissão "não contesta nem a existência, nem a validade do acordo de 1973", considerando que ele é "útil" e que "deve, pois, continuar a ser aplicado no futuro, nomeadamente, no interesse dos Estados-membros periféricos e dos seus exportadores". Simplesmente, enquanto a Irlanda sustenta que o acordo não iludiria o prazo de 60 dias previsto no artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79, dado que tal prazo se contaria entre o cumprimento das formalidades aduaneiras no Estado-membro exportador e a partida do primeiro porto de carregamento, a Comissão entende que o prazo se conta até à saída definitiva da Comunidade.  38. b) A nosso ver, dados os seus termos, o acordo de 1973 é tão compatível com o Regulamento (CEE) n.° 2730/79 como era com o Regulamento (CEE) n.° 1041/67.  39. Tendo em mente as dificuldades particulares dos países periféricos que necessitam, com grande frequência, de exportar as mercadorias através de outro porto comunitário onde elas são transbordadas, o acordo veio interpretar a expressão "saiu do território geográfico da Comunidade", constante do Regulamento (CEE) n.° 1041/67 (artigos 3.° e 5.°) no sentido de que a mesma "se verifica no primeiro porto de embarque".  40. Igual interpretação é válida, como o reconhece a Comissão, para a mesma expressão usada no Regulamento n.° 2730/79.  41. Em qualquer caso, como esclarece o acordo, essa interpretação é adoptada "em vista da outorga da restituição".  42. Simplesmente, como já se referiu, o Regulamento n.° 2730/79 veio fixar um prazo entre o cumprimento das formalidades aduaneiras e a saída "do território geográfico da Comunidade".  43. Ora, não nos parece que o simples estabelecimento desse prazo tenha vindo alterar o que quer que seja no dispositivo do acordo de 1973, designadamente na parte em que considera que, quando a exportação tem lugar através de um outro porto comunitário, a saída do territorio geográfico da Comunidade se verifica no primeiro porto de embarque.  44. Este é o comando essencial do acordo de 1973 e a aceitar a existência, validade e interesse do acordo - quer no passado quer no futuro - como fazem a Comissão e os Estados-membros, implica reconhecer a integridade do seu dispositivo.  45. Para nós, este é o ponto de partida para a solução do caso.  46. c) Dito isto, importa porém interpretar os termos do acordo de 1973 tendo em conta a nova disposição do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 que introduziu a novação do prazo de 60 dias.  47. Consideremos, antes de mais, o objectivo do acordo de 1973 tal como as partes parecem tê-lo concebido e continuam a encará-lo, segundo resulta do presente processo.  48. Em termos gerais, o que se procurou foi evitar que aqueles países que, em virtude da sua situação geográfica, necessitam de se servir normalmente de portos intermediários da Comunidade para as suas exportações suportassem, quanto à outorga de restituições à exportação, graves inconvenientes que os colocavam numa situação de sério desfavor relativamente aos que dispõem no seu território de convenientes ligações directas com o resto do mundo.  49. Ora, entende a Comissão que a interpretação que a Irlanda faz das disposições do acordo de 1973 é demasiado larga, permitindo converter a situação de desfavor dos países periféricos numa situação de vantagem injustificável, em vez de se limitar a restabelecer condições equitativas.  50. Com efeito, segundo a Comissão, tal interpretação equivaleria a permitir aos exportadores de um país como a Irlanda contornar o prazo de 60 dias que veio a ser estabelecido por um regulamento comunitário: criar-se-ia assim uma discriminação contra os exportadores que exportam directamente para países terceiros (e que não disporiam de qualquer meio de escapar à regra dos 60 dias) e a favor dos que precisam de transbordar as suas mercadorias (e que poderiam subtrair-se à aplicação da regra dos 60 dias, armazenando as mercadorias num segundo porto comunitário).  51. Mais ainda: dessa forma, um exportador poderia beneficiar da pré-fixação de uma restituição à exportação, em particular quando a sua taxa é elevada, exportar as mercadorias do seu Estado-membro para um segundo porto comunitário e, sob pretexto de dever armazená-las à espera de transbordo, aguardar neste segundo porto até arranjar um comprador.  52. Sobre isto, cabe dizer o seguinte:  53. - o prazo de 60 dias é aplicável a todos os exportadores e deve ser respeitado, uma vez que foi estabelecido; o problema está em saber como deve ser ele contado nas diferentes situações possíveis, tendo em conta a interpretação adoptada pelo acordo de 1973 no respectivo campo de aplicação;  54. - os exportadores de países que dispõem de saídas directas para o escoamento das suas mercadorias não estão impedidos de optar, se nisso virem vantagem, por um transporte com transbordo intermediário;  55. - designadamente, poderiam ser tentados a fazê-lo nos casos em que considerassem a "pré-fixação" da restituição mais vantajosa que a vantagem de dispor de ligações directas com o resto do mundo;  56. - o transporte com transbordo intermediário pode ser feito quer através de portos comunitários, quer através de portos não comunitários; no primeiro caso, não está excluído que, designadamente em circunstâncias excepcionais, os interessados possam tentar prevalecer-se dos termos do acordo de 1973, que não distingue, no seu texto, os países consoante a sua situação geográfica; a segunda hipótese é muito eficaz para evitar o constrangimento do prazo de 60 dias.  57. Na prática, com o acordo de 1973 conseguiu-se evitar os problemas resultantes da necessidade de acompanhamento e de expedição para a origem dos "formulários T5".  58. Ora, é duvidoso que, na interpretação da Comissão, os mesmos problemas sejam evitados com a exigência de um outro documento de controlo, constituído, por exemplo, pelo título de transporte combinado do tipo do que é recomendado pela Câmara de Comércio Internacional.  59. No estado actual das coisas, só nos parece haver uma via de conciliação entre o estabelecimento de um prazo de 60 dias no artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 e o disposto no acordo de 1973, cuja validade é reafirmada por todas as partes.  60. E essa é a de que o prazo de 60 dias se conta - tal como dispõe o artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 - desde o dia do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação até à saída das mercadorias do território geográfico da Comunidade que, nos termos do acordo, "tem lugar no primeiro porto de embarque".  61. A partir desse momento, de facto, as mercadorias - como ambas as partes reconhecem - perdem o estatuto de mercadorias comunitárias, devendo pagar os direitos niveladores à importação ("prélèvements agricoles") se pretenderem entrar de novo no território da Comunidade.  62. Esse estatuto não se altera durante o transbordo em qualquer outro porto da Comunidade, mesmo que seja necessário recorrer a um armazenamento temporário.  63. Sem esta interpretação, será difícil considerar que as exportações efectuadas através de portos comunitários não são discriminadas em relação às que usam para transbordo portos não comunitários. Para essa discriminação - susceptível de incitar a preferir estes últimos aos primeiros - não vemos razão suficiente.  64. A interpretação que expendemos parece, aliás, ter sido a perfilhada, com uma única excepção, por quase todos os representantes dos Estados-membros no grupo de peritos sobre os mecanismos comerciais e no comité de gestão.  65. d) É certo que, como afirma a Comissão, o acordo de 1973 só se aplica aos casos em que as mercadorias virão a ser objecto de um "transbordo efectivo"; segundo a Comissão, isso exclui o armazenamento intermediário.  66. Tem razão a Comissão quando refere o transbordo como condição de aplicação do acordo.  67. É exactamente isso que, segundo o seu teor literal, tem em vista o próprio acordo.  68. Já assim era aliás no período de vigência do Regulamento (CEE) n.° 1041/67. Quer dizer: mesmo antes do estabelecimento de qualquer prazo para a saída das mercadorias do território comunitário, o dispositivo do acordo de 1973 só devia ser aplicado quando os produtos embarcados para um outro porto comunitário se destinassem a ser aí transbordados e encaminhados para o destino final.  69. Para verificação desse facto, poderá então usar-se o documento de transporte combinado atrás referido.  70. Nenhum sentido faria, porém, recusar a aplicação do acordo sempre que uma mercadoria, em vez de ser transbordada directamente de navio a navio (o que é certamente a excepção) devesse ser objecto de descarregamento e armazenamento temporário, à espera de novo transporte ou por razões técnicas por vezes evidentes.  71. Se assim fizéssemos - e ninguém o defende - estaríamos a esvaziar completamente de sentido o acordo de 1973.  72. Por outro lado, distinguir entre um "verdadeiro transbordo" e um "armazenamento intermediário" que já não é transbordo implicaria o estabelecimento de um critério seguro de distinção que não encontramos em nenhuma peça do processo ou em qualquer outro documento.  73. A Comissão tem, segundo nos informa, adoptado um critério assente nos motivos da demora que obrigou ao prolongamento do armazenamento intermediário.  74. Tem-no feito porém, não exactamente para distinguir o "transbordo" do "armazenamento", mas para definir os casos em que tem admitido que tal armazenamento intermediário possa exceder os 60 dias a que se refere o artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79.  75. De facto, a Comissão alega ter adoptado, no que toca ao processo de apuramento das contas, uma atitude particularmente benevolente nos casos em que a demora no embarque definitivo é devida simplesmente a "razões ligadas ao transporte".  76. Para esta forma de proceder não encontramos razão suficiente.  77. Se o prazo de 60 dias se aplicasse também ao transbordo no último porto da Comunidade, como pretende a Comissão, o seu ultrapassamento só não constituiria uma violação do artigo 9.° do regulamento se resultasse de um caso de força maior que justificasse a prorrogação segundo o processo previsto na parte final do n.° 1 do referido artigo 9.°  78. É isso, em todo o caso, o que sucede com o prazo para a exportação directa a partir do país de origem e o mesmo se diga quando, como defende a Irlanda e nos parece ser a interpretação mais correcta, seja excedido o prazo de 60 dias que, em caso de transbordo, deve ser contado entre o cumprimento das formalidades aduaneiras e a saída do primeiro porto de exportação.  79. Em qualquer caso, a prática da Comissão, ao distinguir (onde a lei não distingue) entre razões ligadas ao transporte e outras razões, para justificar ou não um atraso no embarque, e ao decidir caso por caso qual o atraso admissível, parece-nos claramente contrária ao princípio da segurança jurídica - como aliás o revela a própria existência do presente processo.  80. Em nosso entender, o acordo de 1973 só não será aplicável quando se torne claro que o armazenamento intermediário não é uma operação resultante das exigências do transbordo, nenhuma outra razão explicando o seu prolongamento a não ser uma intenção especulativa de manobrar com as taxas de restituição e a necessidade de aguardar que apareça um cliente ou que as condições do mercado se tornem favoráveis para proceder à exportação. Na audiência, o representante da Comissão reconheceu aliás ser objectivo do prazo de 60 dias o de evitar tais comportamentos especulativos.  81. Em geral, poderá dizer-se que o acordo de 1973, ao referir a noção de transbordo, não é compatível com um armazenamento intermediário que resulte tão-só de um atraso no embarque final inteiramente imputável ao exportador.  82. Não é esse o caso no presente processo: os contratos de venda das mercadorias tinham já sido regularmente celebrados na altura da exportação e a demora ter-se-á ficado a dever a verdadeiras razões externas ligadas ao país de destino final (dificuldades cambiais, introdução de novos regimes de controlos das importações, etc.).  83. Não se tratando de demoras no transbordo imputáveis ao exportador, nenhuma razão objectiva parece legitimar que se distinga entre as que são directamente devidas "ao transporte" e as que são devidas a outras razões imperativas que dificultam o transporte.  84. Tal interpretação encontra aliás um apoio textual indirecto no n.° 4 do artigo 20.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79, ao falar (ainda que para outros efeitos) de "circunstâncias independentes da vontade do exportador".  85. Acresce que, no caso presente, as formalidades exigidas pelos artigos 20.° e 31.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 para o pagamento das restituições à exportação foram tempestivamente cumpridas pelo operador económico irlandês; os adiantamentos das restituições foram feitos igualmente com observância do estipulado no artigo 25.° do mesmo regulamento.  86. e) Mas não será possível interpretar a introdução do prazo de 60 dias no artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 (e, antes ainda, a do prazo de 45 dias) no sentido de que se pretenderia justamente estabelecer dessa forma um critério temporal permitindo distinguir as operações de transbordo de outras quaisquer?  87. Não nos parece. Por um lado, não é isso que decorre da concatenação das disposições do regulamento com as do acordo de 1973; por outro, o funcionamento do prazo de 60 dias é independente do facto de haver ou não lugar a transbordo, uma vez que o mesmo se aplica também aos casos de exportação directa para terceiros países.  88. f) Diga-se ainda, para terminar, que, a nosso ver, a interpretação da Comissão levaria a uma das seguintes consequências:  89. - ou a desvalorizar completamente o momento da saída do primeiro porto de embarque para efeitos de contagem do prazo de 60 dias,  90. - ou a estabelecer um duplo prazo de 60 dias, para a saída do primeiro porto de embarque e para a saída do porto de transbordo.  91. No primeiro caso, estar-se-ia a desprezar os termos do acordo que definem o primeiro porto de embarque como o lugar de "saída do território geográfico da Comunidade", violando assim as disposições combinadas do acordo e do artigo 9.° do regulamento.  92. A segunda hipótese seria a forma de, simultaneamente, respeitar o acordo de 1973 e dar satisfação à interpretação que a Comissão fez do artigo 9.° do Regulamento n.° 2730/79.  93. Talvez esta solução acabasse no fundo por ser a solução mais equilibrada. Até porque a eventual sujeição dos exportadores dos países periféricos (como a Irlanda) ao mesmo prazo para saída definitiva da Comunidade que se aplica aos que exportam directamente não teria por efeito compensar eficazmente as suas desvantagens: um prazo de 60 dias não significa o mesmo para um exportador irlandês e para um exportador belga ou neerlandês, que têm à disposição o porto de Antuérpia ou o de Roterdão. No fundo, parece ser isso que a Comissão reconhece ao explicar, nas respostas dadas às perguntas formuladas pelo Tribunal que "se... tivesse insistido no respeito estrito do prazo de 60 dias sem tomar em conta os atrasos verdadeiramente devidos ao transporte, teria tratado de maneira discriminatória os exportadores que são virtualmente obrigados a recorrer ao transbordo".  94. Simplesmente, se o desrespeito de prazos fixados por um regulamento parece solução arbitrária, quanto à fixação de um duplo prazo, nem o legislador nem o Comité do Trânsito Comunitário adoptaram esta solução, pelo que não é legítimo ao intérprete substituir-se-lhes.  95. g) Em conclusão: tendo em conta que, para efeitos de pagamento das restituições à exportação, o primeiro porto de embarque é considerado como o porto de "saída do território geográfico da Comunidade" quando as mercadorias devem ser objecto de transbordo num outro porto da Comunidade para transporte até ao destino final, julgamos ter adoptado a interpretação que melhor respeita as disposições combinadas do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 e do acordo de 1973. O prazo de 60 dias contar-se-á então desde o cumprimento das formalidades aduaneiras no país de origem até à saída daquele primeiro porto.  96. D - a) Em face do que precede, deixa de ter sentido analisar o argumento de que a Comissão contribuiu, com a sua conduta, para um eventual erro da administração irlandesa ao efectuar o pagamento das restituições à exportação.  97. b) É igualmente desnecessário, em face da posição que adoptamos, analisar o terceiro e o quarto fundamentos do recurso.  98. c) Pelo que respeita ao quinto fundamento, não pode o mesmo considerar-se procedente já que a Comissão sustenta ter sempre adoptado, sem qualquer alteração, a mesma interpretação do acordo. Simplesmente, tal interpretação foi pela primeira vez dada a conhecer, no domínio de vigência do Regulamento n.° 2730/79, através da decisão litigiosa.  99. d) Também se nos não afigura procedente o sexto fundamento invocado pela Irlanda derivado do princípio da proporcionalidade.  100. Segundo a Irlanda, a haver desrespeito do prazo de 60 dias tal, não deveria implicar o não pagamento das restituições em questão, já que a disposição respeitante ao prazo é de natureza meramente administrativa ou processual e do seu desrespeito não resultaram quaisquer prejuízos económicos para a Comunidade.  101. Ora, como bem sustentou a Comissão, o princípio da proporcionalidade em relação aos actos administrativos - como é o caso de uma decisão de apuramento de contas - pressupõe a existência de um poder discricionário da autoridade administrativa que lhe permita a escolha das medidas adequadas para atingir um determinado objectivo. Se existe competência vinculada da administração, não tem qualquer sentido falar-se da proporcionalidade dos actos adoptados no exercício de tal competência. Ora a decisão de apuramento de contas do FEOGA, proferida nos termos do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 727/70, é uma decisão tomada no exercício de uma competência vinculada, já que as restituições são concedidas segundo "as regras comunitárias".  102. Tudo, pois, se reconduz à questão, já por nós dilucidada, de saber se os pagamentos foram ou não efectuados de acordo com as regras comunitárias.  103. E, quanto a estas, a Irlanda não suscitou a excepção da sua ilegalidade.  104. e) Por último, a Irlanda invoca como fundamento do recurso o excesso de formalismo.  105. É certo que tal argumento não deixaria de ter alguma razão de ser se considerarmos que a interpretação da Comissão conduziria ao pagamento ou não pagamento das restituições consoante as mercadorias exportadas houvessem sido transbordadas por um porto não comunitário ou por um porto comunitário, ou seja, pela simples razão das diferenças de trajectos seguidos.  106. Simplesmente, como vimos, a questão fulcral no domínio das restituições à exportação centra-se no cumprimento ou não cumprimento das regras comunitárias. Ora, não é correcto configurar como excesso de formalismo a observância de tais regras. Tanto mais que o Tribunal já decidiu que, "no caso de a regulamentação comunitária só autorizar o pagamento de uma ajuda caso sejam observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda outorgada com desconhecimento desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa correspondente não poderá, por conseguinte, em princípio, ser imputada ao FEOGA" (4).  107. E - Por tudo o exposto, e por não se nos afigurar conforme às "regras comunitárias" a interpretação dada pela Comissão às disposições combinadas do Regulamento (CEE) n.° 2730/79 e do acordo de 1973, propomo-vos que anuleis a Decisão 85/458/CEE da Comissão, de 28 de Agosto de 1985, na parte em que a mesma recusou pôr a cargo do FEOGA a importância de 2 281 956,15 IRL correspondentes ao pagamento de restituições à exportação de manteiga e butteroil, e que condeneis a Comissão nas despesas do processo.  (1) - JO 314 de 23.12.1967, p. 9. O Regulamento (CEE) n.° 1041/67 foi depois substitu*do pelo Regulamento (CEE) n.° 192/75 da Comissaeo, de 17 de Janeiro de 1975, v§rias vezes modificado, e, mais tarde, pelo Regulamento (CEE) n.° 2730/79, de 29 de Novembro de 1979.  (2) - JO L 317 de 12.2.1979, p. 1.  (3) - JO L 94 de 28.4.1970, p. 13.  (4) - AcÔrdaeo de 14 de Janeiro de1981, processo 819/79, RFA/Comissaeo, Recueil, p. 21, 34.