CELEX: 62009CC0105
Language: fr
Date: 2010-03-04
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 4 mars 2010. # Terre wallonne ASBL (C-105/09) et Inter-Environnement Wallonie ASBL (C-110/09) contre Région wallonne. # Demandes de décision préjudicielle: Conseil d'État - Belgique. # Directive 2001/42/CE - Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement - Directive 91/676/CEE - Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles - Programmes d’action portant sur les zones vulnérables. # Affaires jointes C-105/09 et C-110/09.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      Mme Juliane Kokott
      
      présentées le 4 mars 2010 (1)
      
      Affaires jointes C‑105/09 et C‑110/09
      Terre wallonne ASBL (C‑105/09),
      Inter-Environnement Wallonie ASBL (C‑110/09)
      contre
      Région wallonne
      [demandes de décision préjudicielle introduites par le Conseil d’État (Belgique)]
      «Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Directive 91/676/CEE – Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles – Programmes d’action portant sur les zones vulnérables désignées»I –    Introduction
      1.        Les demandes préjudicielles du Conseil d’État (Belgique) concernent le champ d’application de la directive 2001/42/CE du Parlement
         européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (2) (ci-après la «directive ESE», l’abréviation ESE désignant l’évaluation stratégique environnementale). Le point qu’il y a
         lieu d’examiner est celui de savoir si les programmes d’action prévus à l’article 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil,
         du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (3), doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement.
      
      2.        La directive ESE, de conserve avec la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences
         de certains projets publics et privés sur l’environnement (4), doit garantir que les pouvoirs compétents tiennent compte de toutes les incidences notables que les projets peuvent avoir
         sur l’environnement lorsqu’ils adoptent des décisions qui ont eu une influence sur la réalisation de ceux-ci. La directive
         EIE a institué des évaluations de ces incidences qui doivent être effectuées dans le cadre de l’autorisation des projets.
         L’évaluation des incidences sur l’environnement prévue par la directive ESE, en revanche, est réalisée dans le cadre des procédures
         de décision qui précèdent les procédures d’autorisation proprement dites des projets individuels, mais qui peuvent avoir une
         influence sur celles-ci.
      
      3.        L’engraissement des surfaces agricoles est soumis aux règles énoncées par la directive nitrates et par les programmes d’action
         qui doivent être adoptés pour sa mise en œuvre. Les agriculteurs engraissent leurs champs non seulement pour améliorer la
         croissance de leurs cultures, mais également pour se débarrasser des effluents d’origine animale. Lorsqu’une entreprise produit
         plus d’effluents que les cultures ne peuvent en absorber, cela entraîne un excédent d’amendement qui pollue régulièrement
         les eaux.
      
      4.        C’est la raison pour laquelle se pose à présent la question de savoir si, dans le cadre de programmes d’action prévus par
         la directive nitrates, sont adoptées des décisions qui ont sur l’autorisation ultérieure de projets une influence telle que
         les programmes d’action doivent être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement. Dans ce contexte, la Cour
         devra d’abord aborder des questions fondamentales de la directive ESE concernant essentiellement la signification des notions
         de plan et de programme et elle devra aussi préciser dans quelles circonstances ces plans et programmes définissent un cadre
         pour l’autorisation de projets.
      
      II – Cadre juridique
      A –    La directive ESE
      5.        Les objectifs de la directive ESE sont énoncés à son article 1er:
      
      «La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration
         de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement
         durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences
         notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale.»
      
      6.        Les plans et programmes sont définis à l’article 2, sous a), de la directive ESE:
      
      «Aux fins de la présente directive, on entend par:
      a)      ‘plans et programmes’: les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que
         leurs modifications:
      
      -      élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur
         adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et
      
      -      exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives».
      7.        L’article 3 de la directive ESE définit le champ d’application en désignant les plans et programmes qui doivent être soumis
         à une évaluation. Sont déterminants en particulier les paragraphes 1 à 5:
      
      «1.      Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes
         2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      2.      Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes:
      a)      qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports,
         de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain
         et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes
         I et II de la directive [EIE] pourra être autorisée à l’avenir; ou
      
      b)      pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu
         des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE [du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels
         ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7)].
      
      3.      Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications
         mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que
         lorsque les États membres établissent qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      4.      Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre
         des projets pourra être autorisée à l’avenir, les États membres déterminent s’ils sont susceptibles d’avoir des incidences
         notables sur l’environnement.
      
      5.      Les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d’avoir des incidences
         notables sur l’environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes
         ou en combinant ces deux approches. À cette fin, les États membres tiennent compte, en tout état de cause, des critères pertinents
         fixés à l’annexe II, afin de faire en sorte que les plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement
         soient couverts par la présente directive.»
      
      8.        L’annexe II de la directive ESE énonce les critères permettant de déterminer l’ampleur probable des incidences visées à l’article
         3, paragraphe 5, de cette directive. On retiendra ici le point 1, premier tiret:
      
      «1.      Les caractéristiques des plans et programmes, notamment:
      –        la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d’autres projets ou activités, en ce qui concerne
         la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources,
      
      […]»
      9.        Il convient d’indiquer à titre complémentaire que, depuis 2008, l’Union européenne est partie au protocole à la convention
         sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, relatif à l’évaluation stratégique environnementale (5) (ci-après le «protocole sur l’évaluation stratégique environnementale») (6). Ce protocole contient des règles analogues à celles qui figurent dans la directive ESE, qui en a assuré la transposition
         en droit communautaire (7).
      
      B –    La directive nitrates
      10.      L’article 3 de la directive nitrates impose aux États membres de désigner certaines zones comme étant des zones vulnérables
         afin de lutter contre la pollution des eaux par des nitrates d’origine agricole. Conformément à l’article 5 de cette directive,
         ils doivent adopter des programmes d’action pour ces zones vulnérables:
      
      «1.      Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1er et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque
         nouvelle désignation visée à l’article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les
         zones vulnérables désignées.
      
      2.      […]
      3.      Les programmes d’action tiennent compte:
      a)      des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine
         agricole ou provenant d’autres sources;
      
      b)      des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
      4.      Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les
         mesures obligatoires suivantes:
      
      a)      les mesures visées à l’annexe III;
      b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article
         4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
      
      5.      En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions
         renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise
         en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis
         à l’article 1er. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport
         à d’autres mesures préventives envisageables.
      
      6.      Les États membres élaborent et mettent en œuvre des programmes de surveillance adéquats pour évaluer l’efficacité des programmes
         d’action établis en vertu du présent article.
      
      Les États membres qui appliquent les dispositions de l’article 5 à l’ensemble de leur territoire national surveillent la teneur
         en nitrates des eaux (eaux de surface et eaux souterraines) à des points de mesure sélectionnés, qui permettent de déterminer
         l’étendue de la pollution des eaux par les nitrates à partir de sources agricoles.
      
      7.      Les États membres réexaminent et, le cas échéant, révisent leurs programmes d’action, y compris toute mesure supplémentaire
         prise en vertu du paragraphe 5, tous les quatre ans au moins. Ils informent la Commission de toute modification apportée aux
         programmes d’action».
      
      C –    La directive EIE
      11.      La directive EIE est le point de référence de l’obligation d’évaluation imposée par l’article 3, paragraphe 2, sous a), de
         la directive ESE.
      
      12.      Conformément à l’article 4, paragraphe 1, de la directive EIE, les projets visés à l’annexe I de cette directive sont soumis
         à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement. L’annexe I, point 17, de la directive EIE énumère certaines installations
         destinées à l’élevage, à savoir:
      
      «Installations destinées à l’élevage intensif de volailles ou de porcs disposant de plus de:
      a)      85 000 emplacements pour poulets, 60 000 emplacements pour poules;
      b)      3 000 emplacements pour porcs de production (de plus de 30 kilogrammes) ou
      c)      900 emplacements pour truies.»
      13.      Les projets visés à l’annexe II de la directive EIE doivent être soumis à une évaluation lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir
         des incidences notables sur l’environnement. L’annexe II, point 1, énumère notamment les projets suivants:
      
      «b)      Projets d’affectation de terres incultes ou d’étendues semi-naturelles à l’exploitation agricole intensive.
      […]
      e)      Installations d’élevage intensif (projets non visés à l’annexe I).»
      14.      L’article 8 de la directive EIE précise le sort à réserver aux résultats de l’évaluation:
      
      «Les informations recueillies conformément aux articles 5, 6 et 7 doivent être prises en considération dans le cadre de la
         procédure d’autorisation.»
      
      D –    La directive 2003/35/CE
      15.      Il faut signaler également la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation
         du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, et modifiant, en ce qui concerne
         la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (8). Son article 2 énonce les règles de la participation du public en ce qui concerne les plans et les programmes. L’article 2,
         paragraphe 5, en exclut cependant des plans et programmes énumérés à l’annexe I dont les incidences sur l’environnement font
         déjà l’objet d’une évaluation conformément à la directive ESE. Les plans et programmes visés à l’article 5, paragraphe 1,
         de la directive nitrates sont énumérés à l’annexe I, sous c), de la directive 2003/35.
      
      E –    Les directives sur la protection de la nature
      16.      L’obligation d’évaluation imposée par l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE se rapporte au droit de la protection
         de la nature qui est énoncé à la directive 92/43 (9) et à la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (10). Ces directives prévoient la désignation de zones de protection pour certains types d’habitats et certaines espèces. L’article
         6, paragraphes 3 et 4, de la directive habitats, qui, conformément à l’article 7 de celle-ci, s’applique également aux zones
         de protection des oiseaux, énonce les règles d’évaluation et d’autorisation des plans et projets susceptibles d’avoir une
         incidence importante sur ces zones protégées:
      
      «3.      Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière
         significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée
         de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation
         des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent
         leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et
         après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
      
      4.      Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives,
         un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale
         ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000
         est protégée. […]»
      
      F –    Le droit belge
      17.      Il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi que la Région wallonne a adopté le 15 février 2007 un arrêté
         modifiant le livre II du code de l’environnement constituant le code de l’eau en ce qui concerne la gestion durable de l’azote
         en agriculture (11). Cet arrêté est le programme d’action que la Région wallonne a adopté en exécution de l’article 5 de la directive nitrates.
      
      III – La procédure au principal et les questions préjudicielles
      18.      Les organisations de protection de l’environnement Terre wallonne ASBL et Inter-Environnement Wallonie ASBL ont introduit
         un recours contre l’arrêté litigieux de la Région wallonne devant le Conseil d’État. Elles font notamment grief à la Région
         wallonne de n’avoir pas procédé à une évaluation des incidences sur l’environnement comme l’exigeait la directive ESE.
      
      19.      C’est la raison pour laquelle le Conseil d’État a adressé les questions suivantes à la Cour:
      
      1)      Le programme de gestion de l’azote portant sur les zones vulnérables désignées dont l’établissement est prescrit à l’article
         5, paragraphe 1, de la directive nitrates est-il un plan ou un programme visé à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la
         directive ESE qui est élaboré pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie,
         des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du
         territoire urbain et rural ou l’affectation des sols et [qui définit] le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets énumérés
         aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir?
      
      2)      Le programme de gestion de l’azote portant sur les zones vulnérables désignées dont l’établissement est prescrit à l’article
         5, paragraphe 1, de la directive nitrates est-il un plan ou un programme visé à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la
         directive ESE pour lequel, étant donné les incidences qu’il est susceptible d’avoir sur des sites, une évaluation est requise
         en vertu des articles 6 et 7 de la directive habitats, en particulier quand le programme de gestion de l’azote en question
         s’applique à toutes les zones vulnérables désignées de la Région wallonne?
      
      3)      Le programme de gestion de l’azote portant sur les zones vulnérables désignées dont l’établissement est prescrit à l’article
         5, paragraphe 1, de la directive nitrates est-il un plan ou un programme autre que ceux qui sont visés à l’article 3, paragraphe
         2, de la directive ESE, qui définit le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir, pour
         lesquels les États membres doivent déterminer, en vertu de l’article 3, paragraphe 4, s’ils sont susceptibles d’avoir des
         incidences notables sur l’environnement, conformément au paragraphe 5?
      
      20.      Ont présenté des observations écrites à la Cour Inter-Environnement Wallonie ASBL et la Région wallonne ainsi que le Royaume
         de Belgique, la République tchèque et la Commission. À l’exception de la République tchèque, ils ont également participé à
         l’audience du 21 janvier 2010.
      
      IV – Appréciation juridique
      21.      Les questions du Conseil d’État portent sur trois cas dans lesquels les plans et programmes doivent être soumis à une évaluation
         des incidences sur l’environnement conformément à l’article 3 de la directive ESE. Il s’agit des plans et programmes:
      
      –        qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets visés par la directive EIE pourra être autorisée [article
         3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESE; voir section B];
      
      –        pour lesquels la directive habitats exige une évaluation en raison des incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur les
         sites protégés [article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE; voir section C] ou
      
      –        qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des autres projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur
         l’environnement pourra être autorisée [article 3, paragraphes 4 et 5, de la directive ESE; voir section D].
      
      22.      Pour chacune de ces catégories, il faudra tout d’abord déterminer si les programmes d’action au sens de l’article 5 de la
         directive nitrates sont ou ne sont pas des plans ou des programmes au sens de la directive ESE (voir section A, 1.) et s’il
         est nécessaire d’examiner de manière abstraite si les programmes d’action sont susceptibles d’avoir des incidences notables
         sur l’environnement (voir section A, 2.).
      
      A –    Remarques liminaires
      1.      Sur les notions de plan et de programme
      23.      Le Royaume de Belgique soutient que l’arrêté litigieux de la Région wallonne est une réglementation légale et qu’il ne s’agit
         donc pas d’un plan ou d’un programme au sens de la directive ESE. Il fonde sa thèse sur la prémisse correcte qu’un programme
         d’action au sens de l’article 5 de la directive nitrates et, partant, l’arrêté litigieux de la Région wallonne également contiennent
         des règles qui pourraient aussi être inscrites dans des lois. Quand on analyse le sens des mots isolément, il paraît plausible
         de comprendre les notions de plan et de programme en ce sens qu’elles excluent les lois. Les plans et programmes énonceraient
         ainsi des intentions nécessitant une mise en œuvre ultérieure, mais pas des règles d’application immédiate.
      
      24.      Le législateur n’a cependant pas suivi cette approche restrictive, comme le choix de l’appellation «programme» le montre déjà,
         pour les programmes d’action visés à l’article 5 de la directive nitrates, et donc pour l’arrêté litigieux de la Région wallonne.
         La directive 2003/35 [voir titre a) ci-dessous] confirme que cette appellation n’a pas dans la directive nitrates un contenu
         différent de celui qu’elle a dans la directive ESE. Pour le surplus, cependant, les objectifs de la directive ESE [voir titre
         b) plus bas] et son contexte systématique [voir titre c) plus bas] ainsi que le protocole sur l’évaluation stratégique environnementale
         convenu dans un but analogue à celui de la directive ESE [voir titre d) plus bas] engagent à ne pas exclure d’emblée les mesures
         législatives du champ d’application de la directive ESE.
      
      a)      Sur la directive 2003/35
      25.      Le principal argument incitant à considérer les programmes d’action visés à l’article 5 de la directive nitrates comme étant
         des plans ou programmes au sens de la directive ESE résulte d’une autre directive, à savoir la directive 2003/35, à laquelle
         la juridiction de renvoi s’est déjà référée. Cette directive porte notamment sur la participation du public à l’élaboration
         de certains plans et programmes relatifs à l’environnement.
      
      26.      L’article 2, paragraphe 2, et l’annexe I, sous c), de la directive 2003/35 mentionnent expressément les programmes d’action
         visés à l’article 5 de la directive nitrates comme étant des plans et programmes.
      
      27.      C’est parce qu’il avait conscience que la directive ESE vise elle aussi les plans et programmes que le législateur a énoncé
         les règles de conflit de ces deux directives à l’article 2, paragraphe 5, de la directive 2003/35. La directive 2003/35 ne
         prévoit la participation du public que lorsque le plan ou programme concerné n’a pas été soumis à une évaluation conformément
         à la directive ESE.
      
      28.      Il serait contradictoire que, dans la directive 2003/35, le législateur désigne expressément les programmes d’action comme
         étant des plans et programmes, et qu’il prévoie même la possibilité d’une évaluation en vertu de la directive ESE, mais que
         les programmes d’action ne puissent pas être des plans ou programmes au sens de la directive ESE parce qu’ils doivent comporter
         des règles légales.
      
      b)      Sur les objectifs de la directive ESE
      29.      Inclure les mesures législatives est d’ailleurs conforme aux objectifs de la directive ESE. Aux termes de son article 1er, la directive ESE a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de contribuer à l’intégration
         de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en prévoyant que certains plans
         et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale.
      
      30.      L’interprétation des deux notions de plan et de projet devrait donc garantir que les mesures susceptibles d’avoir des incidences
         notables sur l’environnement soient soumises à une évaluation de celles-ci. Comme pour la directive EIE (12), il paraît dès lors judicieux de porter prioritairement l’attention sur le point de savoir si les mesures concernées sont
         susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Les réglementations légales peuvent avoir de telles incidences,
         en particulier lorsqu’elles permettent de polluer l’environnement.
      
      31.      L’historique de la directive ESE fait ressortir l’objectif spécifique qu’elle poursuit au moyen de l’évaluation des plans
         et programmes. En effet, elle complète la directive EIE, qui l’a précédée de plus de dix ans et qui avait pour objet la prise
         en considération des incidences écologiques lors de la procédure d’autorisation des projets.
      
      32.      L’application de la directive EIE a démontré qu’au moment de l’évaluation de projets, des incidences notables sur l’environnement
         avaient d’ores et déjà été établies sur la base de mesures de planification antérieures (13). C’est la raison pour laquelle, s’il est possible de les étudier dans le cadre de l’évaluation des incidences sur l’environnement,
         il n’est plus possible d’en tenir entièrement compte lors de l’autorisation du projet. Il est dès lors plus avisé d’examiner
         de telles incidences écologiques dès le stade des mesures préparatoires et d’en tenir compte dans ce contexte.
      
      33.      Par exemple, un plan d’itinéraire abstrait peut établir qu’une route doit être construite dans un corridor déterminé, de sorte
         qu’au moment de l’autorisation ultérieure du projet concret de construction de la route, il est possible que le point de savoir
         s’il existe, en dehors de ce corridor, des itinéraires de remplacement qui entraîneraient des incidences moindres sur l’environnement
         ne soit plus examiné. C’est pourquoi, il convient d’examiner dès la fixation du corridor quelles incidences la délimitation
         de l’itinéraire a sur l’environnement et si des itinéraires de rechange peuvent être pris en considération.
      
      34.      Les conditions préalables à l’autorisation d’un projet qui sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement
         peuvent être de différentes natures. Les plans qui se rapportent à un secteur déterminé peuvent fixer de manière plus ou moins
         précise où certains projets doivent être exécutés. Des mesures établissant la manière d’exécuter les projets peuvent toutefois,
         elles aussi, avoir des incidences notables sur l’environnement. C’est ainsi qu’une réglementation (fictive) qui permettrait
         de détourner les effluents animaux non épurés directement des installations d’élevage intensif vers des eaux naturelles aurait
         des incidences notables sur l’environnement.
      
      35.      C’est la raison pour laquelle il n’est possible de tenir entièrement compte des incidences notables sur l’environnement que
         si elles ont été analysées pour toutes les mesures préparatoires qui peuvent avoir pour effet que des projets exécutés ultérieurement
         ont de telles incidences. En ce sens, les notions de plan et de programme doivent être interprétées d’une manière suffisamment
         large pour y inclure également des réglementations légales.
      
      c)      Sur la cohérence systématique des notions de plan et de programme à l’intérieur de la directive ESE
      36.      Les règles énoncées dans la directive ESE confirment cette interprétation des notions de plan et de programme.
      
      37.      L’article 2, sous a), de la directive ESE dispose qu’aux fins de cette directive, on entend par «plans et programmes» les
         plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté, ainsi que leurs modifications, qui sont élaborés
         ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par
         le Parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et qui sont exigés par des dispositions législatives,
         réglementaires ou administratives.
      
      38.      Cette disposition ne définit donc pas la paire de concepts, mais se contente de la qualifier. L’expression «plans et programmes»
         au sens de la directive ESE désigne les plans et programmes qui remplissent certaines conditions (supplémentaires).
      
      39.      Il apparaît clairement de la première de ces conditions que le processus législatif au cours duquel l’arrêté de la Région
         wallonne a été adopté ne fait pas obstacle à une application de la directive ESE. En effet, le premier tiret de cet article
         prévoit explicitement que les plans et programmes peuvent être élaborés par la voie d’une procédure législative, ce qui plaide
         en outre en faveur de la thèse suivant laquelle des mesures qui sont de nature législative en raison de leur contenu également
         peuvent elles aussi être des plans ou des programmes.
      
      40.      C’est à bon escient qu’Inter-Environnement Wallonie ASBL relève dans ce contexte une différence par rapport à la directive
         EIE. L’article 1er, paragraphe 5, de la directive EIE exclut expressément les mesures législatives de son champ d’application (14). La directive ESE ne contient pas une telle exclusion bien qu’elle touche à l’intention législative avec une vraisemblance
         bien plus grande que la directive EIE.
      
      41.      La deuxième condition préalable est de nature à rassurer le Royaume de Belgique qui craint que toutes les lois, quelles qu’elles
         soient, devraient alors faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences sur l’environnement. Une obligation globale d’évaluer
         les incidences que les lois sont susceptibles d’avoir sur l’environnement est déjà exclue en raison du fait que, conformément
         à l’article 2, sous a), deuxième tiret, de la directive ESE, celle-ci ne vise que les plans et projets qui doivent être établis sur la base de dispositions législatives, réglementaires ou administratives. La décision politique libre sur
         les projets législatifs n’est dès lors pas soumise à l’obligation d’évaluation.
      
      42.      Cette restriction ne soustrait cependant pas le programme d’action de la Région wallonne au champ d’application de l’obligation
         de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement puisqu’il repose sur une obligation réglementaire, à savoir
         l’article 5 de la directive nitrates. Il doit contenir des mesures qui sont impérativement prescrites par les annexes de cette
         directive, comme, par exemple, les règles concernant l’épandage de certains types de fertilisants (article 5, paragraphe 4,
         et annexe III, points 1 et 2) (15).
      
      43.      Enfin, les règles imposant l’obligation d’évaluation qui sont énoncées à l’article 3, paragraphes 2, sous a), et 4, de la
         directive ESE plaident elles aussi en faveur d’une inclusion des lois dans les notions de plan et de programme, car il en
         résulte que les plans et programmes peuvent définir le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée.
         Il ressort de l’annexe II, point 1, premier tiret, de cette directive que ce que le législateur entendait essentiellement
         par là, c’était la mesure dans laquelle le plan ou le programme concerné définit un cadre pour d’autres projets ou activités
         en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources.
         De par leur qualité, des règles concernant ces questions peuvent être de nature législative.
      
      d)      Sur le protocole sur l’évaluation stratégique environnementale
      44.      Le protocole sur l’évaluation stratégique environnementale (16), qui est une convention internationale passée par l’Union dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe des Nations
         unies (CEE-ONU), montre également que l’évaluation environnementale de mesures législatives n’est pas très éloignée. Conformément
         à l’article 13, paragraphe 1, du protocole, chaque partie s’efforce de veiller à ce que les préoccupations relatives à l’environnement,
         y compris celles qui concernent la santé, soient prises en considération et intégrées, ainsi qu’il convient, dans le processus
         d’élaboration de ses projets de textes politiques ou législatifs qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement,
         y compris sur la santé. Il ne s’agit pas seulement d’inclure l’environnement sous une forme ou sous une autre dans la réflexion,
         car l’article 13, paragraphe 2, de ce protocole impose à chaque partie de prendre en considération les principes et les éléments
         pertinents de celui-ci.
      
      45.      Certes, cette disposition n’énonce aucune obligation contraignante de soumettre les projets de loi à une évaluation des incidences
         sur l’environnement, mais les parties contractantes qui ont élaboré le protocole sur l’évaluation stratégique environnementale,
         à savoir, notamment, l’Union, ont manifestement jugé qu’une telle évaluation était possible et opportune.
      
      e)      Résultat intermédiaire
      46.      En résumé, on retiendra qu’en dépit de leur nature législative, les programmes d’action adoptés en application de l’article
         5 de la directive nitrates sont des plans ou programmes au sens de la directive ESE.
      
      2.      Sur la possibilité d’incidences notables sur l’environnement
      47.      La Commission considère que l’obligation de procéder à une évaluation des incidences sur l’environnement conformément à l’article
         3, paragraphe 1, de la directive ESE implique en tout cas que le plan ou le programme concerné soit susceptible d’avoir des
         incidences notables sur l’environnement. L’article 3, paragraphe 1, de la directive ESE pourrait effectivement être compris
         de telle manière que la possibilité d’incidences notables sur l’environnement est toujours une condition distincte de l’obligation
         de procéder à l’évaluation. Une telle interprétation serait conforme à l’objet de la directive tel qu’il apparaît à son article 1er, conformément auquel il s’agit de soumettre à une évaluation environnementale les plans et les programmes qui sont susceptibles
         d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      48.      Néanmoins, si l’on examine une à une les règles de l’obligation d’évaluation, on s’aperçoit qu’elles concrétisent la possibilité
         d’incidences notables sur l’environnement de telle manière qu’une évaluation distincte de cette possibilité n’est pas nécessaire (17).
      
      49.      L’article 3 de la directive ESE l’exprime clairement lorsqu’il dispose qu’une évaluation environnementale doit être effectuée
         pour tous les plans et programmes qui correspondent aux critères énumérés au point a) ou b) de cette disposition. Exiger en
         outre qu’ils comportent la possibilité d’incidences notables sur l’environnement ne serait pas compatible avec cette disposition.
      
      50.      Le deuxième cas d’obligation d’évaluation, qui est prévu à l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE, concrétise
         la condition préalable d’incidences notables sur l’environnement. Il s’agit d’une forme spécifique de la possibilité d’incidences
         notables sur l’environnement, à savoir qu’il convient de déterminer s’il est nécessaire de procéder à une évaluation des incidences
         conformément à l’article 6 de la directive habitats. Une telle évaluation des plans et projets est obligatoire lorsque aucun
         élément objectif ne permet d’exclure qu’individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans ou projets, le plan ou projet
         en cause affecte de manière significative le site qu’il s’agit de conserver (18). Ce dont il s’agit, ce n’est pas de la menace pour l’environnement considérée de manière abstraite, mais bien des objectifs
         de conservation fixés pour chaque zone concernée (19). Vérifier une fois encore sur la base d’un autre critère si des incidences notables sur l’environnement sont possibles n’aurait
         dès lors aucun sens.
      
      51.      Les obligations de procéder à une évaluation faites par l’article 3, paragraphes 3 et 4, de la directive ESE, en revanche,
         renoncent à une forme spécifique de cette condition préalable. Par contre, elles présupposent expressément la possibilité
         d’incidences notables sur l’environnement. Dans ces cas-là, la thèse de la Commission reviendrait à un double contrôle de
         ce critère.
      
      52.      À lui seul, l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESE ne contient pas de condition préalable qui rendrait manifestement
         nécessaire un contrôle de la possibilité d’incidences notables sur l’environnement. Cependant, cette différence par rapport
         aux autres obligations d’évaluation montre précisément que, dans ce cas-là, le législateur n’a pas posé en prémisse une évaluation
         distincte de la possibilité d’incidences notables sur l’environnement. Il est au contraire parti de l’idée que, dans le cas
         des plans et programmes visés à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de cette directive, il faut en tout cas s’attendre à de
         telles incidences.
      
      53.      Il a d’ailleurs utilisé cette technique réglementaire dans la directive EIE également. Les projets visés à l’article 4, paragraphe
         1, et à l’annexe I de celle-ci doivent en tout cas être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement alors
         que les projets visés à l’annexe II de cette directive ne doivent l’être que lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences
         notables sur l’environnement (20).
      
      54.      Il n’est dès lors pas nécessaire de procéder à une évaluation distincte de la possibilité d’incidences notables sur l’environnement.
      
      B –    Sur la première question
      55.      Le Conseil d’État a formulé sa première question afin de s’entendre préciser si, conformément à l’article 3, paragraphe 2,
         sous a), de la directive ESE, le programme d’action de la Région wallonne doit être soumis à une évaluation environnementale.
         Conformément à cette disposition, et sous réserve de son paragraphe 3, une telle évaluation est effectuée pour tous les plans
         et programmes qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie,
         des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du
         territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets
         énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir.
      
      56.      Il est incontestable que l’arrêté de la Région wallonne a été élaboré dans le secteur agricole, car il concerne la gestion
         de l’azote dans l’agriculture. Il concerne également la gestion de l’eau puisqu’il entend protéger la qualité des eaux. Il
         est enfin manifeste que le programme d’action ne relève pas de la clause de minimis qui est énoncée à l’article 3, paragraphe
         3, de la directive ESE.
      
      57.      Les parties sont néanmoins divisées sur le point de savoir si l’arrêté définit le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets
         énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir.
      
      58.      Le Royaume de Belgique estime en particulier qu’un programme concernant l’épandage d’engrais n’est pas un projet dont la compatibilité
         avec la protection de l’environnement doit être évaluée. Le Conseil d’État, en revanche, estime qu’il est possible que cet
         arrêté définisse le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets d’installations d’élevage intensif visées à l’annexe I,
         point 17, ou à l’annexe II, point 1, sous e), de la directive EIE et de projets d’affectation de terres incultes ou d’étendues
         semi-naturelles à l’exploitation agricole intensive visés à l’annexe II, point 1, sous b), de cette directive peut être autorisée.
      
      59.      Un programme d’action au sens de l’article 5 de la directive nitrates a incontestablement de l’importance pour de tels projets
         puisque l’élevage produit des effluents, c’est-à-dire des engrais organiques azotés, qui doivent être éliminés et que ceux-ci
         peuvent être utilisés lorsque des terres incultes ou des étendues semi-naturelles sont affectées à l’exploitation agricole
         intensive. Il convient néanmoins de se demander si cette importance suffit pour définir un cadre dans lequel la mise en œuvre
         de pareils projets peut être autorisée à l’avenir.
      
      1.      Sur la notion de cadre
      60.      La notion de cadre doit tenir compte de l’objectif qui tend à ce que les incidences écologiques de toute décision qui contient
         les conditions de l’autorisation ultérieures de projets soient déjà prises en considération dans le contexte de cette décision (21).
      
      61.      La mesure dans laquelle les exigences de plans et de programmes doivent influencer les projets individuels pour que l’on puisse
         considérer qu’elles définissent un cadre manque toutefois de clarté.
      
      62.      Au cours de la procédure législative, le Royaume des Pays-Bas et la République d’Autriche ont proposé que l’on précise que
         le cadre doit établir la localisation, la nature ou la taille des projets qui doivent faire l’objet d’une évaluation de leur
         compatibilité avec la protection de l’environnement (22). Il aurait donc fallu des exigences exhaustives très spécifiques pour déclencher une évaluation environnementale. Cette proposition
         n’ayant pas abouti, la notion de cadre ne se limite pas à ces précisions concernant la situation, la nature ou la taille du
         projet.
      
      63.      C’est également une interprétation stricte de la notion de cadre qui est à la base de la position de la République tchèque
         conformément à laquelle certains projets doivent explicitement ou implicitement faire partie de l’objet du plan ou du programme.
      
      64.      Les plans et projets peuvent cependant influencer l’autorisation de projets particuliers de diverses manières et avoir ainsi
         un impact sur la prise en considération appropriée des incidences sur l’environnement. La directive ESE pose donc en prémisse
         une notion très large du cadre.
      
      65.      Cela ressort de façon particulièrement claire d’un critère dont les États membres tiennent compte lorsqu’ils évaluent l’ampleur
         probable des incidences que les plans et programmes peuvent avoir sur l’environnement conformément à l’article 3, paragraphe
         5. En effet, ils doivent tenir compte de la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d’autres
         projets ou activités en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une
         allocation (23) de ressources (annexe II, point 1, premier tiret). La notion de cadre est donc d’interprétation souple. Elle n’exige aucune
         règle exhaustive, mais comprend également des formes d’influence qui laissent encore une certaine liberté dans l’élaboration.
      
      66.      Contrairement à ce que considère le Royaume de Belgique, l’énumération des différentes caractéristiques à l’annexe II, point
         1, premier tiret, ne doit pas être considérée comme une énumération cumulative, en tout cas pas en ce sens que le cadre devrait
         les concerner toutes. Pour apprécier l’ampleur des incidences sur l’environnement, toutes les caractéristiques énumérées dans
         les cinq tirets de l’annexe II, point 1, ne doivent, en effet, être prises en considération que «notamment». Si la liste globale
         n’est pas exhaustive, alors les listes partielles ne peuvent pas non plus élever le niveau de cette exigence. De surcroît,
         une telle applicabilité cumulative des caractéristiques individuelles serait incompatible avec l’utilisation de la notion
         de mesure à l’annexe II, point 1, de cette directive. Cette formulation implique que les différentes caractéristiques peuvent
         être concernées avec une intensité diverse, c’est-à-dire qu’elles peuvent très bien ne pas l’être. Cela seul correspond à
         l’objectif qui vise à soumettre à une évaluation environnementale toutes les décisions préparatoires qui précèdent l’approbation
         d’un projet lorsqu’elles sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      67.      En résumé, il y a lieu de constater qu’un plan ou un programme définit un cadre dans la mesure où sont prises des décisions
         qui influencent l’éventuelle autorisation ultérieure de projets, en particulier en ce qui concerne la localisation, la nature,
         la taille et les conditions de fonctionnement ou encore l’allocation de ressources.
      
      2.      Application aux programmes d’action
      68.      Il faut ainsi examiner si les conditions préalables d’un programme d’action adopté en application de l’article 5 de la directive
         nitrates sont susceptibles d’influencer l’autorisation de projets d’élevage intensif visés à l’annexe I, point 17, ou à l’annexe
         II, point 1, sous e), de la directive EIE ou l’autorisation de projets d’affectation de terres incultes ou d’étendues semi-naturelles
         à l’exploitation agricole intensive au sens de l’annexe II, point 1, sous b).
      
      69.      Le Royaume de Belgique estime que ce n’est pas le cas parce que le contenu des programmes d’action est déterminé par la directive
         nitrates. Cette objection pourrait prospérer si la directive nitrates ne laissait aux États membres aucune marge d’appréciation
         dans l’élaboration de leurs programmes d’action. Si tel était le cas, le programme d’action ne fournirait que le cadre défini
         par la directive nitrates. Une évaluation environnementale ne peut plus influencer la transposition de telles conditions impératives
         imposées par la directive, mais elle devrait précéder l’adoption de cette dernière.
      
      70.      Comme la Commission le souligne cependant, la directive nitrates laisse certaines latitudes aux États membres, notamment lorsqu’il
         s’agit d’interdire les épandages d’engrais durant certaines périodes. L’évaluation environnementale peut contribuer à une
         utilisation optimale de ces marges d’appréciation en ce qu’elle améliore les informations concernant les incidences écologiques
         des différentes solutions disponibles.
      
      71.      De surcroît, il n’est pas suffisant dans tous les cas que les États membres limitent les programmes d’action aux indications
         spécifiques de la directive nitrates. L’article 5, paragraphe 5, de cette directive leur impose au contraire de prendre toutes
         les mesures supplémentaires ou actions renforcées qu’ils estiment nécessaires s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de
         l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées par la directive nitrates ne
         seront pas suffisantes pour réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles
         ou pour prévenir toute nouvelle pollution de ce type. L’évaluation environnementale peut faire apparaître la nécessité de
         pareilles mesures.
      
      72.      Enfin, l’article 176 CE (devenu article 193 TFUE) laisse aux États membres la liberté d’adopter des mesures renforcées lorsqu’ils
         élaborent leurs programmes d’action.
      
      73.      Les exigences que la directive nitrates pose en matière de programmes d’action n’excluent donc pas que ceux-ci définissent
         un cadre dans lequel la mise en œuvre de projets peut être autorisée.
      
      74.      La Région wallonne expose que, conformément au droit national applicable, l’épandage de produits fertilisants n’a rien à voir
         avec l’autorisation des projets d’élevage intensif. Il s’agirait de procédures administratives distinctes indépendantes l’une
         de l’autre. Le programme d’action ne serait dès lors pas susceptible d’influencer les projets d’élevage intensif.
      
      75.      Cet argument ne me convainc pas.
      
      76.      Un programme d’action doit empêcher que l’agriculture utilise plus d’azote que les plantes ne peuvent en absorber parce que
         les excédents d’azote polluent les eaux. Il régit dès lors, en premier lieu, les épandages de produits fertilisants azotés,
         en particulier les quantités autorisées et les périodes durant lesquelles ils peuvent être épandus ainsi que la manière dont
         ils peuvent l’être. Dans le même temps, les programmes d’action exigent toutefois que les entreprises agricoles disposent
         de capacités appropriées suffisantes pour stocker les effluents produits au cours d’une période durant laquelle leur épandage
         sur les champs est interdit.
      
      77.      La directive nitrates requiert déjà qu’en ce qui concerne les conditions d’exploitation, les programmes d’action définissent
         un cadre dans lequel la mise en œuvre des projets d’affectation de terres incultes ou d’étendues semi-naturelles à l’exploitation
         agricole intensive puisse être autorisée. Ce cadre résulte directement des règles d’utilisation des produits fertilisants
         azotés qui doivent être observées lors de l’utilisation de ces surfaces.
      
      78.      Il y a lieu en outre de supposer qu’à tout le moins, les règles concernant les capacités de stockage auront une incidence
         sur l’autorisation des projets d’élevage intensif, y compris dans régime mis en place par la Région wallonne également, car
         les installations protégées doivent comporter des capacités de stockage suffisantes. Mais, en fin de compte, ce n’est pas
         de cela qu’il s’agit.
      
      79.      En effet, il résulte déjà des dispositions du droit de l’Union que les programmes d’action définissent un cadre pour l’autorisation
         de pareils projets. Aux conditions minimums d’influence posées par la directive EIE s’ajoutent des contraintes plus strictes
         encore qui, pour une partie des types de projets concernés, résultent de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre
         1996, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (24).
      
      80.      Conformément à l’article 8 de la directive EIE, les informations recueillies au cours de l’évaluation des incidences sur l’environnement
         à laquelle un projet a obligatoirement été soumis doivent être prises en considération dans le cadre de la procédure d’autorisation
         de ce projet. Les projets visés à son annexe I, à savoir les projets de création d’installations d’élevage intensif visés
         au point 17 de cette annexe, doivent en tout cas obligatoirement être soumis à une évaluation. Dans le cadre de celle-ci,
         il ne suffit pas de tenir compte uniquement des incidences immédiates des travaux envisagés, mais également des incidences
         sur l’environnement susceptibles d’être provoquées par l’utilisation et l’exploitation des ouvrages issus de ces travaux (25). Cela inclut en particulier les incidences que les installations d’élevage intensif ont sur la qualité de l’eau (26). Pour autoriser la création d’installations d’élevage intensif, il faut donc également s’assurer que les effluents produits
         peuvent être stockés et éliminés de manière appropriée.
      
      81.      Dans le cadre de cette prise en considération, le cadre défini par le programme d’action a, au minimum, pour effet que l’installation
         doit pouvoir être exploitée en conformité avec les dispositions du programme. Dans le même temps, l’autorisation ne peut cependant
         guère être refusée pour des motifs de pollution des eaux par du nitrate d’origine agricole lorsque le projet répond aux prescriptions
         du programme. Certaines solutions de rechange (préjudiciables à l’environnement au regard de l’objectif du programme d’action)
         sont ainsi exclues et d’autres (qui, le cas échéant, protègent davantage les eaux) ne doivent pas être examinées ni prises
         en considération. Concrètement, ceci ne concerne pas les conditions d’exploitation, mais peut avoir des incidences sur la
         localisation. La création d’installations d’élevage intensif ne devrait être autorisée que pour autant que celles-ci sont
         établies à des endroits offrant des surfaces suffisantes pour l’épandage des effluents animaux.
      
      82.      L’effet d’encadrement des programmes d’action pour certaines installations d’élevage intensif est même encore renforcé par
         une autre directive, à savoir la directive PRIP. Cette directive concerne les mêmes types d’installations que ceux qui sont
         visés à l’annexe I, point 17, de la directive EIE, mais elle abaisse les valeurs seuils (voir annexe I, point 6.6, de la directive
         PRIP) de manière à couvrir davantage d’installations. Conformément à l’article 9, paragraphe 1, et à l’article 3, sous a)
         et b), de la directive PRIP, l’autorisation d’une installation de ce type doit garantir qu’elle sera exploitée de manière
         à ce que toutes les mesures de prévention appropriées soient prises contre les pollutions et à ce qu’aucune pollution importante
         ne soit causée. L’épandage des effluents animaux produits est imputable à l’exploitation de ces installations. Le programme
         d’action ne doit donc pas seulement être pris en considération dans ce cadre, mais il doit aussi être impérativement respecté.
      
      83.      Les programmes d’action définissent ainsi un cadre dans lequel peut être autorisée la création d’installations d’élevage intensif
         visées à l’annexe I, point 6.6, de la directive PRIP qui relèvent de l’annexe I, point 17, ou de l’annexe II, point 1, sous
         e), de la directive EIE.
      
      84.      C’est la raison pour laquelle il convient de répondre à la première question que les programmes d’action adoptés sur le pied
         de l’article 5 de la directive nitrates doivent être soumis à une évaluation environnementale conformément à l’article 3,
         paragraphe 2, sous a), de la directive ESE.
      
      C –    Sur la deuxième question
      85.      Étant donné que l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESE impose déjà d’évaluer les incidences que les programmes
         d’action sont susceptibles d’avoir sur l’environnement, il n’est plus déterminant pour l’issue du litige au principal de savoir
         si le point b) de cette même disposition impose lui aussi une évaluation (27). C’est la raison pour laquelle je ne répondrai à cette deuxième question qu’à titre subsidiaire.
      
      86.      Le Conseil d’État a posé cette question afin de s’entendre préciser si les incidences que les programmes d’action sont susceptibles
         d’avoir sur des zones protégées au sens de la directive habitats ou de la directive oiseaux doivent faire l’objet d’une évaluation.
      
      87.      L’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE prévoit qu’une évaluation environnementale soit effectuée pour tous
         les plans et programmes pour lesquels une évaluation doit être effectuée conformément aux articles 6 et 7 de la directive
         habitats en raison des incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites protégés. Conformément à ces dispositions,
         tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site, mais susceptible d’affecter ce site de manière
         significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée
         de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de celui-ci.
      
      88.      Les programmes d’action adoptés en application de l’article 5 de la directive nitrates ne sont ni directement liés ni nécessaires
         à la gestion de sites protégés conformément aux dispositions combinées de la directive habitats et de la directive sur la
         protection des oiseaux. Une évaluation des incidences est dès lors obligatoire lorsqu’un programme d’action est susceptible
         d’avoir des incidences notables sur des zones de conservation individuellement ou en combinaison avec d’autres plans et projets.
      
      89.      Il faudra ainsi examiner s’il existe une probabilité ou un risque que la mesure en cause affecte le site concerné de manière
         significative (28). Compte tenu, en particulier, du principe de précaution, un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base
         d’éléments objectifs, que le plan ou projet en question affecte le site concerné de manière significative (29).
      
      90.      En ce qui concerne les mesures relatives à l’aménagement du territoire, l’article 6, paragraphe 3, de la directive habitats
         exige dès lors une évaluation lorsque ces mesures peuvent avoir une influence décisive sur l’autorisation de projets susceptibles
         d’avoir des incidences notables sur les sites de conservation concernés (30). Les plans ou projets dépassent cependant le stade d’une réflexion administrative préliminaire et ils comportent un degré
         de précision tel qu’une évaluation environnementale de leurs effets s’impose (31).
      
      91.      Une obligation d’évaluation fondée sur l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE devrait en principe concerner
         les plans ou programmes comportant des projets concrets affectant des zones de conservation déterminées, comme la planification
         d’un corridor pour la construction d’une route touchant une zone de conservation.
      
      92.      En revanche, il ne résulte pas de la directive nitrates qu’un programme d’action adopté en application de son article 5 a
         forcément une influence sur l’autorisation de projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur des zones de conservation.
         Le fait qu’un projet soit compatible avec le programme d’action ne fournit, en effet, encore aucune indication sur le point
         de savoir s’il est licite lorsqu’il est susceptible d’avoir des incidences sur une zone de conservation. C’est la directive
         habitats qui est déterminante pour en juger.
      
      93.      La directive habitats ne permet pas, elle non plus, de voir que des programmes d’action sont importants pour l’autorisation
         de projets touchant à des zones de conservation. Son article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, et paragraphe 4, ne contient
         que des critères autonomes d’autorisation de plans et projets qui ne sont pas directement liés aux objectifs des programmes
         d’action.
      
      94.      Conformément à l’article 6, paragraphe 3, deuxième phrase, de la directive habitats, les autorités nationales compétentes
         ne peuvent autoriser un projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné. Elles
         ne pourront acquérir une telle conviction que lorsqu’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique
         quant à l’absence de pareils effets (32). Le critère qu’il convient d’appliquer à cette fin réside dans les objectifs de conservation du site  (33).
      
      95.      Lorsque de telles incidences défavorables ne peuvent pas être exclues, une autorisation au titre de l’article 6, paragraphe
         4, de la directive habitats ne peut être délivrée qu’en l’absence de solutions de rechange, lorsque ce projet doit être réalisé
         pour des raisons impératives d’intérêt public majeur et à la condition que l’État membre prenne toutes mesures compensatoires
         nécessaires pour assurer que la cohérence globale de Natura 2000 soit protégée (34). Les programmes d’action adoptés en application de l’article 5 de la directive nitrates sont dénués de pertinence à cet égard.
      
      96.      On ne saurait néanmoins exclure que des programmes d’action puissent contribuer à une détérioration considérable de sites
         protégés.
      
      97.      Premièrement, un État membre peut inclure dans ses programmes d’action des mesures qui vont au-delà des exigences de la directive
         nitrates et qui visent à influencer la possibilité d’autoriser des projets liés à des zones protégées.
      
      98.      Deuxièmement, l’objectif de conservation d’un site peut créer, expressément ou implicitement, un lien avec le programme d’action,
         par exemple lorsqu’il s’agit d’empêcher l’eutrophisation des eaux. Un programme d’action applicable pourrait être considéré
         comme suffisant pour répondre à cet objectif. Seul un examen des objectifs de conservation des sites protégés concernés par
         le programme d’action permettra d’établir si un tel lien existe.
      
      99.      Troisièmement, d’autres dispositions de droit national peuvent avoir pour effet qu’un programme d’action exerce une influence
         sur les autorisations au sens des articles 6 et 7 de la directive habitats. S’il peut arriver qu’un tel rattachement soit
         incompatible avec les exigences que la directive habitats pose en matière d’autorisation des projets, rien ne permet cependant
         d’exclure que des particuliers se prévalent néanmoins des dispositions nationales correspondantes.
      
      100. C’est aux seules juridictions nationales compétentes qu’il incombera, le cas échéant, de contrôler si un programme d’action,
         l’objectif de conservation de zones protégées ou d’autres dispositions du droit national peuvent conférer un tel effet à des
         programmes d’action.
      
      101. Si la Cour décide de statuer sur la deuxième question, je considère donc qu’elle devrait répondre que, conformément à l’article
         3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESE, un programme d’action adopté en application de l’article 5 de la directive
         nitrates doit être soumis à une évaluation de ses incidences sur l’environnement lorsqu’il est susceptible de contribuer à
         une détérioration considérable de zones protégées en raison de ses propres règles, en raison de l’objectif de conservation
         de zones protégées ou en vertu d’autres dispositions de droit national.
      
      D –    Sur la troisième question
      102. La troisième question porte sur l’obligation de procéder à une évaluation environnementale des plans et programmes conformément
         à l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE. Aux termes de celui-ci, les États membres déterminent si les plans et programmes,
         autres que ceux visés à son paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée
         à l’avenir, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      103. Cet article est une disposition résiduelle qui n’entre pas en ligne de compte lorsqu’il existe déjà une obligation d’évaluation.
         Tel est le cas en l’espèce.
      
      104. Si la Cour devait néanmoins conclure qu’un programme d’action définit bel et bien un cadre pour des projets, mais qu’aucun
         de ces projets ne figure à l’annexe I ou II de la directive EIE et qu’aucune évaluation des incidences sur l’environnement
         ne doit être effectuée au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, elle devrait alors examiner si le
         programme d’action est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
      
      105. Le Royaume de Belgique conteste que le programme d’action de la Région wallonne pourrait avoir de telles incidences notables
         sur l’environnement. Il aurait pour objet de diminuer la pollution des eaux et contribuerait ainsi à une amélioration de l’environnement.
      
      106. Comme je l’ai déjà dit, je considère, qu’en principe, seuls les effets bénéfiques qu’un projet peut avoir sur l’environnement
         ne sont pas des incidences notables au sens de la directive EIE. Les objectifs de cette directive, en particulier le haut
         niveau de protection de l’environnement qu’elle poursuit, n’imposent pas d’effectuer une évaluation au seul motif qu’un projet
         est susceptible d’améliorer considérablement l’état de l’environnement (35). La Cour a toutefois rejeté cette position (36). Bien d’autres choses encore dans le cadre de la directive ESE engagent à considérer des effets bénéfiques sur l’environnement
         comme étant notables. Comme Inter-Environnement Wallonie ASBL l’a souligné, en effet, l’annexe I, sous f), note 1, exige explicitement
         que l’évaluation environnementale inclue également les incidences bénéfiques.
      
      107. Enfin, il n’est pas nécessaire de répondre à cette question en l’espèce puisque les programmes d’action sont susceptibles
         d’avoir des incidences délétères notables sur l’environnement. S’ils peuvent avoir pour objet d’améliorer la qualité de l’environnement,
         ils n’ont pas forcément uniquement des effets bénéfiques sur celui-ci. Ils déterminent dans quelle mesure est licite une activité
         susceptible d’avoir des incidences défavorables sur l’environnement, comme l’utilisation d’engrais azotés dans l’agriculture.
         Des programmes d’action défectueux pourraient donc avoir des incidences délétères notables sur l’environnement.
      
      108. Les programmes d’action adoptés en application de l’article 5 de la directive nitrates peuvent ainsi avoir des incidences
         notables sur l’environnement au sens de l’article 3, paragraphe 4, de la directive ESE.
      
      V –    Conclusion
      109. Je propose donc à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles:
      
      «Des programmes d’action adoptés en application de l’article 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991,
         concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, telle que modifiée par
         le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003, doivent être soumis à une évaluation
         environnementale conformément à l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du
         Conseil, du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.»
      
      1 –	Langue originale: allemand.
      
      2 –	JO L 197, p. 30.
      
      3 –	JO L 375, p. 1, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre
         2003 (JO L 284, p. 1, ci-après la «directive nitrates»).
      
      4 –	JO L 175, p. 40, telle que modifiée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003 (JO
         L 156, p. 17, ci-après la «directive EIE»).
      
      5 –	JO 2008, L 308, p. 35.
      
      6 –	Décision 2008/871/CE du Conseil, du 20 octobre 2008, concernant l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole
         relatif à l’évaluation stratégique environnementale à la Convention de la CEE-ONU sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement
         dans un contexte transfrontière signée à Espoo en 1991 (JO L 308, p. 33).
      
      7 –	Voir déclaration de la Communauté en application de l’article 23, paragraphe 5, du protocole sur l’évaluation stratégique
         environnementale.
      
      8 –	JO L 156, p. 17.
      
      9 –	Directive telle que modifiée par la directive 2006/105/CE du Conseil, du 20 novembre 2006 (JO L 363, p. 368, ci-après la
         «directive habitats»).
      
      10 –	JO L 103, p. 1, telle que modifiée par la directive 2006/105.
      
      11 –	Moniteur belge du 7 mars 2007, p. 11118, ci-après l’«arrêté litigieux de la Région wallonne».
      
      12 –	Voir, notamment, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, Rec. p. I‑5403, points 32 et 39); du 16 septembre
         1999, WWF e.a. (C‑435/97, Rec. p. I‑5613, point 40); du 19 septembre 2000, Linster (C‑287/98, Rec. p. I‑6917, point 52); du
         28 février 2008, Abraham e.a. (C‑2/07, Rec. p. I‑1197, point 32), ainsi que du 25 juillet 2008, Ecologistas en Acción‑CODA
         (C‑142/07, Rec. p. I‑6097, point 33).
      
      13 –	Proposition de directive du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement
         [COM(96) 511 final, p. 6].
      
      14 –	Voir, à ce sujet, arrêts WWF e.a. (déjà cités à la note 12, points 55 et suiv.), ainsi que Linster (déjà cité à la note
         12, points 41 et suiv.).
      
      15 –	Les arrêts du 8 mars 2001, Commission/Luxembourg (C‑266/00, Rec. p. I‑2073); du 2 octobre 2003, Commission/Pays-Bas (C‑322/00,
         Rec. p. I‑11267), et du 22 septembre 2005, Commission/Belgique (C‑221/03, Rec. p. I‑8307), qui portent sur la transposition
         insuffisante de la directive nitrates, illustrent le caractère légal des programmes d’action.
      
      16 –	Voir point 9 des présentes conclusions.
      
      17 –	C’est probablement dans ce sens-là qu’il faut comprendre également le «vade-mecum de la Commission, transposition de la
         directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes
         sur l’environnement» (n° 3.21), vade-mecum élaboré par des représentants des États membres et de la Direction générale Environnement
         de la Commission.
      
      18 –	Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Rec. p. I‑7405, point 45), ainsi
         que du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C‑418/04, Rec. p. I‑10947, point 238).
      
      19 –	Arrêt Commission/Irlande (déjà cité à la note 18, point 259).
      
      20 –	Voir arrêts cités à la note 12.
      
      21 –	Voir points 29 et suiv. des présentes conclusions.
      
      22 –	Document du Conseil 12967/99 du 17 novembre 1999, note 10: «by determining their location, nature or size».
      
      23 –	Note sans objet dans la version française.
      
      24 –	JO L 257, p. 26, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 166/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 janvier
         2006 (JO L 33, p. 1, ci-après la «directive PRIP»). La directive 96/61 a entre-temps été remplacée par la directive 2008/1/CE
         du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution
         (version codifiée) (JO L 24, p. 8).
      
      25 –	Voir arrêts Abraham e.a. (déjà cité à la note 12, point 43), ainsi que Ecologistas en Acción‑CODA (déjà cité à la note
         12, point 39).
      
      26 –	Voir arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑121/03, Rec. p. I‑7569, point 88).
      
      27 –	En pratique, il faudra cependant, même pour une évaluation effectuée en application de l’article 3, paragraphe 2, sous
         a), de la directive ESE, tenir compte du point de savoir si la mesure affecte des zones de protection parce qu’il faudra éventuellement
         appliquer d’autres critères aux incidences susceptibles de les affecter. Le mode d’évaluation ne fait toutefois pas l’objet
         de la présente procédure.
      
      28 –	Arrêts Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (déjà cité à la note 18, point 43); du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni
         (C‑6/04, Rec. p. I‑9017, point 54), ainsi que du 4 octobre 2007, Commission/Italie (C‑179/06, Rec. p. I‑8131, point 34).
      
      29 –	Arrêts Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (déjà cité à la note 18, point 44); Commission/Royaume-Uni (déjà
         cité à la note 28, point 54), et Commission/Irlande (déjà cité à la note 18, point 254).
      
      30 –	Arrêt Commission/Royaume-Uni (déjà cité à la note 28, point 55).
      
      31 –	Arrêt Commission/Italie (déjà cité à la note 28, point 41).
      
      32 –	Arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (déjà cité à la note 18, point 59).
      
      33 –	Arrêt Commission/Irlande (déjà cité à la note 18, point 259).
      
      34 –	Arrêt Commission/Irlande (déjà cité à la note 18, point 260).
      
      35 –	Voir point 50 des conclusions du 30 avril 2008 dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Ecologistas en Acción-CODA, précité.
         Il est possible qu’il faille comprendre également en ce sens l’arrêt, imprécis sur ce point, du 6 novembre 2008, Commission/Allemagne
         (C‑247/06, point 50).
      
      36 –	Arrêt Ecologistas en Acción-CODA (déjà cité à la note 12, point 41).