CELEX: 62008CC0305
Language: es
Date: 2009-09-03
Title: Conclusiones del Abogado General Mazák presentadas el 3 de septiembre de 2009. # Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) contra Regione Marche. # Petición de decisión prejudicial: Consiglio di Stato - Italia. # Contratos públicos de servicios - Directiva 2004/18 - Conceptos de "contratista", "proveedor" y "prestador de servicios" - Concepto de "operador económico" - Universidades e institutos de investigación - Agrupación ("consorzio") constituida por universidades y administraciones públicas - Finalidad estatutaria principal no lucrativa - Admisión a participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público. # Asunto C-305/08.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. JÁN MAZÁK
      presentadas el 3 de septiembre de 2009 1(1)
      
      Asunto C‑305/08
      CoNISMa (Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare)
      contra
      Regione Marche
      [Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Italia)]
      «Contratos públicos de servicios – Directiva 2004/18/CE – Procedimiento de adjudicación de contratos públicos – Concepto de “operador económico” – Exclusión de entidades sin ánimo de lucro entre cuyos fines figura la investigación, como las universidades»1.        La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) (Italia) versa sobre
         la interpretación del concepto de «operador económico» establecido, en particular, en el párrafo segundo del artículo 1, apartado
         8, de la Directiva 2004/18/CE. (2) El órgano jurisdiccional remitente desea saber si entidades sin ánimo de lucro que no están necesariamente presentes en el
         mercado de manera habitual, en particular, universidades e institutos de investigación así como grupos (consorcios) de dichas
         universidades e institutos de investigación y organismos públicos, pueden participar en un procedimiento de adjudicación de
         servicios públicos en relación con la investigación geofísica y la recogida de muestras del mar. Además, el órgano jurisdiccional
         remitente solicita que se dilucide si es contraria a la Directiva una interpretación restrictiva de la legislación nacional
         que establece que las referidas entidades están excluidas de dicha participación.
      
      I.      Marco jurídico
      A.      Derecho comunitario
      2.        El artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva establece que «son “contratos públicos” los contratos onerosos y celebrados
         por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de
         servicios en el sentido de la presente Directiva». (3)
      
      3.        Según el artículo 1, apartado 8, de la Directiva:
      
      «Los términos “contratista”, “proveedor” y “prestador de servicios” designan a toda persona física o jurídica, entidad pública
         o agrupación de dichas personas u organismos que ofrezca, respectivamente, la realización de obras o de una obra concreta,
         productos o servicios en el mercado.
      
      El término “operador económico” designa tanto al “contratista” como al “proveedor” o al “prestador de servicios”. Se utiliza únicamente para simplificar
         el texto.
      
      [...]» (4)
      
      4.        El artículo 4 de la Directiva lleva por título «Operadores económicos» y establece lo siguiente:
      
      «1.      No podrá rechazarse a candidatos o licitadores que, con arreglo a la legislación del Estado miembro en que estén establecidos,
         estén habilitados para realizar la prestación de que se trate, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación del
         Estado miembro donde se adjudique el contrato, deban ser personas físicas o personas jurídicas.
      
      [...]
      2.      Estarán autorizadas a licitar o presentarse como candidatos las agrupaciones de operadores económicos. Para la presentación de una oferta o de una solicitud de participación, los poderes adjudicadores no podrán exigir que las
         agrupaciones de operadores económicos tengan una forma jurídica determinada, pero la agrupación seleccionada podrá ser obligada
         a asumir una forma jurídica determinada cuando se le haya adjudicado el contrato, en la medida en que dicha transformación
         sea necesaria para la correcta ejecución del mismo.» (5)
      
      5.        Por último, el artículo 44, apartado 1, de la Directiva dispone, bajo el título «verificación de la aptitud y selección de
         los participantes, adjudicación de los contratos» que «la adjudicación de los contratos se realizará basándose en los criterios
         previstos en los artículos 53 y 55, habida cuenta del artículo 24, previa verificación de la aptitud de los operadores económicos que no hayan sido excluidos en virtud de los artículos 45 y 46. Dicha verificación se llevará a cabo por parte de los poderes
         adjudicadores de conformidad con los criterios de capacidad económica y financiera y de conocimientos o capacidades profesionales
         y técnicas contemplados en los artículos 47 a 52, y, en su caso, con las normas y criterios no discriminatorios mencionados
         en el apartado 3». (6)
      
      B.      Derecho nacional
      6.        El artículo 3, apartados 19 y 22, del Código de Contratos Públicos, aprobado mediante el Decreto legislativo nº 163/2006, (7) establece, respectivamente, que «los términos “contratista”, “suministrador” y “prestador de servicios” designan una persona
         física, una persona jurídica o un ente sin personalidad jurídica, con inclusión de la agrupación europea de interés económico
         (AEIE) constituida al amparo del Decreto legislativo nº 240, de 23 de julio de 1991, que “ofrezcan en el mercado”, respectivamente,
         la ejecución de una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios» y que «el término “operador económico” incluye el contratista, el suministrador y el prestador de servicios o una agrupación o consorcio de éstos». (8)
      
      7.        El artículo 34 del Decreto legislativo nº 163/2006 establece, bajo el título «Entidades a las que pueden adjudicarse contratos
         públicos […]»:
      
      «1.      Sin perjuicio de las restricciones expresamente previstas, las siguientes entidades podrán participar en el procedimiento
         de adjudicación de contratos públicos:
      
      a)      operadores mercantiles individuales, incluidos artesanos, empresas mercantiles y asociaciones y cooperativas;
      b)      consorcios de cooperativas de producción y de trabajo […] y […] consorcios de artesanos […];
      c)      consorcios permanentes, constituidos entre otros como empresas conjuntas […], entre contratistas individuales (incluidos artesanos),
         empresas mercantiles o asociaciones o cooperativas de producción y de trabajo, […];
      
      d)      agrupaciones de competidores con una finalidad especial, entre cuyos miembros figuren las entidades indicadas en las letras a),
         b) y c) […];
      
      e)      consorcios ordinarios de competidores […], entre cuyos miembros figuren las entidades indicadas en las letras a), b) y c)
         del presente apartado, incluidas las constituidas como empresas o asociaciones […];
      
      f)      entidades que hayan constituido una [AEIE] [...];
      […].»
      8.        Sólo después de que los hechos del litigio principal se hubieran producido y, en consecuencia, también después de la adopción
         de la resolución del órgano jurisdiccional remitente de 23 de abril de 2008, el Decreto legislativo nº 152 de 11 de septiembre
         de 2008 (9) añadió el siguiente apartado a la lista anterior: «f bis) los operadores económicos en el sentido del artículo 3, apartado 22, establecidos en otros Estados miembros y constituidos
         con arreglo a la legislación aplicable del Estado miembro de que se trate».
      
      II.    Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
      9.        La Regione Marche (la Región Marche), en su calidad de poder adjudicador, organizó una licitación de servicios públicos en
         relación con la investigación geofísica y la recogida de muestras del mar. El Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (en lo sucesivo, «CoNISMa») solicitó participar, si bien fue excluido en última instancia de dicha licitación.
      
      10.      CoNISMa impugnó su exclusión mediante recurso extraordinario al Presidente de la República Italiana. En el marco de dicho
         recurso extraordinario, el Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio solicitó un dictamen del Consiglio di Stato.
         El órgano jurisdiccional remitente debe determinar si un grupo interuniversitario como CoNISMa constituye un «operador económico»
         en el sentido de la Directiva y, en caso afirmativo, si puede participar en una licitación como la controvertida en el litigio
         principal. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente expresa dudas basadas en las siguientes consideraciones.
      
      11.      El Consiglio di Stato afirma que CoNISMa es una agrupación (consorcio) de 24 universidades y tres ministerios. Según su Estatuto,
         se trata de un consorcio sin ánimo de lucro que tiene por objeto promover y coordinar la investigación y otras actividades
         científicas y aplicativas en el campo de las ciencias del mar entre las universidades integradas en el mismo. Sin embargo,
         su Estatuto establece que podrá participar en licitaciones públicas. El consorcio se financia principalmente con fondos procedentes
         del Ministerio de Universidades e Investigación. A juicio del órgano jurisdiccional remitente, sólo pueden participar en la
         licitación de que se trata aquellos entes públicos que presten los servicios objeto del contrato, según sus propios objetivos
         institucionales y en coherencia con los fines lucrativos que les asignan las normas por las que se regulan.
      
      12.      Por consiguiente, el Consiglio di Stato decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes
         cuestiones con carácter prejudicial:
      
      «1)      ¿Deben interpretarse las disposiciones de la Directiva 2004/18/CE […] en el sentido de que prohíben que un consorcio constituido
         exclusivamente por universidades italianas y organismos públicos [como CoNISMa], […] participe en la licitación relativa a
         un contrato de servicios consistente en la investigación geofísica y la recogida de muestras del mar?
      
      2)      ¿Se oponen las disposiciones del ordenamiento jurídico italiano contenidas en los apartados 22 y 19 del artículo 3 y en el
         artículo 34 del Código de Contratos Públicos, aprobado mediante el Decreto legislativo nº 163/2006 –según los cuales, respectivamente,
         “el término ‘operador económico’ incluye el contratista, el suministrador y el prestador de servicios o una agrupación o consorcio
         de éstos” y “los términos ‘contratista’, ‘suministrador’ y ‘prestador de servicios’ designan una persona física, una persona
         jurídica o un ente sin personalidad jurídica, con inclusión de [una AEIE], que ‘ofrezcan en el mercado’, respectivamente,
         la ejecución de una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios” –a la Directiva 2004/18/CE, si se interpretan
         en el sentido de que circunscriben la participación exclusivamente a quienes desarrollan profesionalmente tales actividades,
         con exclusión de aquellas entidades cuya finalidad prioritaria no es la obtención de lucro, sino la investigación?»
      
      III. Apreciación
      A.      Principales alegaciones de las partes
      13.      Según CoNISMa, demandante en el litigio principal, la legislación nacional, que excluye a las entidades que no sean «contratistas»
         con arreglo a una lista exhaustiva contenida en el artículo 34 del Decreto legislativo nº 163/2006, debe interpretarse a la
         luz de la Directiva. El artículo 1, apartado 8, de la Directiva incluye expresamente a las «entidades públicas» entre los
         contratistas, proveedores o prestadores de servicios. El artículo 4 de la Directiva establece que no podrá rechazarse a candidatos
         que estén habilitados para realizar la prestación de que se trate, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación
         del Estado miembro donde se adjudique el contrato, deban ser personas físicas o personas jurídicas. A fortiori, no debe rechazarse un candidato por el hecho de que no sea «contratista». CoNISMa sostiene que dicho planteamiento es corroborado
         por el hecho de que, después de que la Comisión de las Comunidades Europeas hubiera intervenido mediante la incoación del
         procedimiento administrativo nº 2007/2309 (10) contra la República Italiana por incumplimiento de obligaciones, el Gobierno italiano añadió al artículo 34, apartado 1,
         del Decreto legislativo nº 163/2006 la nueva letra f bis) antes indicada. A juicio de CoNISMa, esta reforma derogó expresamente el requisito de que los operadores económicos establecidos
         en otros Estados miembros fueran «contratistas». Además, dicha reforma sustituyó el término «empresas» utilizado en el Decreto
         legislativo por el término «operadores económicos».
      
      14.      El Gobierno checo alega en esencia que si la Directiva pretendía establecer una distinción entre los órganos públicos económicos,
         que llevan a cabo una cierta actividad económica, y los no económicos, habría incluido una indicación en ese sentido. Por
         lo tanto, el Gobierno checo propone que se dé una respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial.
      
      15.      El Gobierno austriaco sostiene, entre otras cosas, que las normas comunitarias en materia de contratos públicos son aplicables
         cuando un poder adjudicador pretende adjudicar un contrato oneroso a una entidad legalmente distinta, con independencia de
         que ésta sea o no a su vez un poder adjudicador. De ello se desprende que los poderes adjudicadores pueden tomar parte en
         licitaciones públicas tanto como licitadores como en calidad de candidatos, cuestión que debe aplicarse a fortiori a los licitadores que no son poderes contratantes pero que no tienen ánimo de lucro y que no actúan exclusivamente con arreglo
         a las fuerzas del mercado.
      
      16.      La Comisión alega en esencia que, en virtud del artículo 1, apartado 8, de la Directiva y de la jurisprudencia del Tribunal
         de Justicia, los organismos públicos y los poderes adjudicadores en general pueden tomar parte en una licitación pública como
         licitadores y, en consecuencia, pueden ser considerados operadores económicos en el sentido de la Directiva. Asimismo, ninguna
         disposición de la Directiva impide que las universidades y consorcios de universidades sean considerados operadores económicos
         ni les excluye del acceso a los procedimientos de licitación comunitarios.
      
      17.      En lo que respecta a la segunda cuestión, todas las partes anteriores alegan en esencia que debe responderse afirmativamente.
      
      B.      Apreciación
      18.      Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que deben ser examinadas conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita
         que se dilucide en esencia si las entidades sin ánimo de lucro que no están necesariamente presentes en el mercado de manera
         habitual, (11) como CoNISMa –es decir, universidades e institutos de investigación, así como agrupaciones (consorcios) de dichas universidades
         e institutos de investigación y organismos públicos– (12) tienen derecho a participar en licitaciones públicas de servicios y si cabe considerar que constituyen un «operador económico»
         en el sentido de la Directiva. En el supuesto de que la legislación nacional deba interpretarse restrictivamente en el sentido
         de excluir a las entidades anteriores de dicha participación, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si dicha interpretación
         es contraria a la Directiva. A este respecto, basta señalar que el Tribunal de Justicia interpreta el Derecho comunitario
         y no el Derecho nacional. (13)
      
      19.      En primer lugar, examinaré la formulación de las disposiciones pertinentes.
      
      20.      Pese a la referencia a «operadores económicos» que figura entre otros, en el artículo 1, apartado 2, letra a), la Directiva
         no contiene una definición precisa de ese concepto. El artículo 1, apartado 8, de la Directiva establece solamente que dicho
         término «se utiliza únicamente para simplificar el texto» y designa «a toda persona física o jurídica, entidad pública o agrupación de dichas personas u organismos que ofrezca […] la realización de obras […], productos o servicios en el mercado. (14)
      
      21.      A este respecto, considero que el hecho de que el artículo 1, apartado 8, de la Directiva se refiera a aquellos que «ofrezcan
         servicios en el mercado» no implica una intención de restringir la categoría de organismos públicos que pueden celebrar contratos
         con poderes adjudicadores exclusivamente a aquellos organismos que se dedican (como empresa) a la actividad relativa al servicio
         que debe prestar el contratista seleccionado y que tengan ánimo de lucro. Para ser considerado operador económico no es esencial
         ofrecer servicios en el mercado de manera continua y sistemática.
      
      22.      En mi opinión, es evidente que la Directiva no exige una forma jurídica determinada ni contiene ningún requisito en el sentido
         de que un operador económico tenga la condición de empresa o deba tener ánimo de lucro o una presencia estable o habitual
         en el mercado.
      
      23.      La Directiva se limita a establecer que un «operador económico» designa, entre otros, a una entidad pública que ofrece en
         el mercado la ejecución de obras, productos o servicios. No dice nada más.
      
      24.      A este respecto, como la Comisión ha señalado, al no proporcionar indicaciones sobre las características exigidas o la forma
         jurídica de los operadores económicos que pueden participar en licitaciones, el legislador comunitario no deseaba definir
         dicho concepto de una manera que estableciera condiciones concretas y, en consecuencia, limitar de ese modo el acceso a las
         licitaciones.
      
      25.      Además, procede señalar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva establece que «no podrá rechazarse a candidatos o licitadores
         que, con arreglo a la legislación del Estado miembro en que estén establecidos, estén habilitados para realizar la prestación
         de que se trate, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación del Estado miembro donde se adjudique el contrato,
         deban ser personas físicas o personas jurídicas». A continuación, por lo que respecta a las agrupaciones de operadores económicos,
         el artículo 4, apartado 2, de la Directiva dispone que «para la presentación de una oferta o de una solicitud de participación,
         los poderes adjudicadores no podrán exigir que las agrupaciones de operadores económicos tengan una forma jurídica determinada
         […]».
      
      26.      De las consideraciones anteriores, así como del tenor del artículo 1, apartado 8, de la Directiva en particular, se desprende
         que las entidades públicas, como la entidad de que se trata en el litigio principal, constituyen «operadores económicos» y,
         en principio, pueden participar en licitaciones públicas de servicios.
      
      27.      El enfoque anterior es confirmado por los trabajos preparatorios de la Directiva. (15)
      
      28.      A este respecto, cabría establecer un paralelismo con el concepto acreditado de empresa con arreglo al Derecho comunitario
         de competencia.
      
      29.      Esto también puede ser oportuno debido a que la Directiva subraya que el concepto de «operador económico» se utiliza únicamente
         para simplificar el texto. Además, es obvio que el Derecho de la competencia y las normas que garantizan una competencia justa
         en los procedimientos de licitación están relacionados.
      
      30.      Por consiguiente, es útil recordar la jurisprudencia iniciada por la sentencia Höfner y Elser (16) sobre el concepto de «empresa», en el contexto del Derecho de la competencia, que «comprende cualquier entidad que ejerza
         una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación». Además, el Tribunal de Justicia
         ha declarado que «constituye una actividad económica toda actividad que consista en ofrecer bienes o servicios en un mercado
         determinado.» (17) A este respecto, la observación del Abogado General Jacobs de que «una actividad no deja necesariamente de ser económica
         simplemente porque no exista ánimo de lucro» es especialmente pertinente. (18)
      
      31.      Mi interpretación del concepto de «operador económico» también es confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
         en materia de contratación pública.
      
      32.      En primer lugar, existe jurisprudencia (19) en la que el Tribunal de Justicia ha declarado que las normas comunitarias sobre contratos públicos son aplicables a un «agente
         económico operativo en el mercado». Sin embargo, considero que de dicha declaración no cabe inferir que un operador económico
         debe tener una presencia estable o habitual en el mercado.
      
      33.      Por el contrario, a mi juicio, el concepto de «operador económico» debe interpretarse en sentido amplio con el fin de incluir
         a cualquier persona que ofrezca servicios en el mercado, con independencia de que lo haga por primera vez o únicamente de
         manera aislada u ocasional.
      
      34.      En efecto, como la Comisión ha señalado, lo anterior no es perjudicial para la calidad del servicio prestado, ya que el artículo
         44 de la Directiva establece que los contratos se adjudicarán sólo después de que los poderes contratantes hayan verificado
         la capacidad económica y financiera, así como sus conocimientos o capacidades profesionales y técnicas.
      
      35.      Una interpretación amplia del concepto de «operador económico» se ajusta también a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
         en el sentido de que redunda en interés del Derecho comunitario que se garantice la participación más amplia posible de licitadores
         en una licitación. (20)
      
      36.      En este contexto deben tenerse en cuenta también las sentencias Teckal, (21) ARGE, (22) Stadt Halle y RPL Lochau, (23) y Auroux y otros, (24) en las que el Tribunal de Justicia declaró, entre otras cosas, que la legislación comunitaria sobre contratos públicos es
         aplicable incluso en los supuestos en que el propio contratista sea una entidad adjudicadora. (25) Por consiguiente, cabe considerar que una entidad adjudicadora constituye asimismo un «operador económico» en el sentido
         de la Directiva. Esto corrobora también mi interpretación amplia de dicho concepto en el presente asunto.
      
      37.      El órgano jurisdiccional remitente manifestó dudas concretamente en lo que respecta a la finalidad no lucrativa de CoNISMa.
         A este respecto, en la sentencia Comisión/Italia, (26) el Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que el hecho de que una asociación no tenga ánimo de lucro no le impide
         llevar a cabo una actividad de carácter económico ni constituir una empresa con arreglo a las disposiciones del Tratado en
         materia de competencia.
      
      38.      A continuación, el Tribunal de Justicia recordó la sentencia ARGE (27) y declaró que el hecho de que, puesto que sus empleados trabajan voluntariamente, dichos organismos suelen presentar ofertas
         a precios considerablemente más bajos que los de los demás licitadores, no les impide participar en un procedimiento de adjudicación
         de un contrato público de servicios al que resulta aplicable la Directiva 92/50. Por ello, el Tribunal de Justicia concluyó
         que el contrato controvertido en dicho asunto no estaba excluido del concepto de contratos públicos de servicios en el sentido
         del artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50, por el hecho de que las asociaciones de que se trataba no tenían ánimo de
         lucro. (28)
      
      39.      Además, para solventar las dudas del órgano jurisdiccional remitente de que el consorcio no podría supuestamente ofrecer la
         profesionalidad y la capacidad de una empresa típica o la maquinaria sofisticada y los operadores altamente cualificados que
         requiere el servicio de que se trata, basta recordar la jurisprudencia en la que el Tribunal de Justicia declaró que carece
         de importancia si el propio licitador no puede o no pretende ejecutar él mismo el contrato siempre que pueda demostrar que
         efectivamente dispone de los recursos, de filiales o terceros y con independencia de la naturaleza de su vinculación jurídica
         con dichas sociedades, (29) que sean necesarios para ejecutar el contrato.
      
      40.      A este respecto, la Directiva no permite a una entidad adjudicadora excluir a un organismo público como CoNISMa de la participación
         en una licitación, ya que la cuestión de si un operador económico puede participar en tal procedimiento ha de examinarse en
         el marco de los artículos 44 a 52 de la Directiva. En otras palabras, como el Gobierno checo ha señalado, la posibilidad de
         participar en una licitación mediante la presentación de una oferta debe distinguirse de la evaluación de dicha oferta en
         el marco de una fase de calificación posterior del procedimiento.
      
      41.      Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que la participación en adjudicaciones por consorcios de organismos públicos
         como CoNISMa puede vulnerar el principio de libre competencia en dos aspectos. En primer lugar, dicha participación podría
         eliminar potencialmente del libre mercado una serie de contratos públicos, respecto de los que la facilidad de acceso quedaría
         cuando menos obstaculizada para una proporción considerable de empresas ordinarias debido a la extensa red de operadores asociados
         del consorcio. En segundo lugar, colocaría al contratista en una situación de ventaja desleal debido a la seguridad económica
         proporcionada por el flujo constante y previsible de financiación pública al que no pueden recurrir otros operadores económicos,
         que deben basarse exclusivamente en su capacidad para obtener ingresos procedentes de su oferta en el mercado.
      
      42.      En primer lugar, en lo que respecta a la supuesta extensa red de operadores asociados, no considero que dicho argumento sea
         especialmente decisivo, máxime cuando CoNISMa explicó en sus observaciones que su única sede se encuentra en Roma y que las
         oficinas de sus distintos miembros no desempeñan ningún papel en las licitaciones públicas.
      
      43.      En segundo lugar, por lo que se refiere a la alegación de que se pondría a CoNISMa en una posición de ventaja desleal debido
         a la financiación pública a la que puede acceder –con independencia de la explicación de CoNISMa de que se autofinancia en
         lo que respecta a su actividad comercial–, estoy de acuerdo con el Gobierno checo y la Comisión en que es suficiente remitirse
         a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que dicho elemento no constituye un obstáculo para la participación
         en licitaciones. (30) En particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que los organismos públicos, específicamente los organismos que reciben
         subvenciones estatales que podrían permitirles presentar ofertas a precios considerablemente más bajos que los de los demás
         licitadores que no reciben subvenciones, están expresamente autorizados (31) para participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público. En efecto, la Directiva que es pertinente en
         el litigio principal autoriza también expresamente a los organismos públicos, financiados en algunos casos con cargo a fondos
         públicos, para participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos.
      
      44.      A este respecto, cabe señalar que el artículo 55, apartado 3, de la Directiva, relativo a «ofertas anormalmente bajas», establece
         que «el poder adjudicador que compruebe que una oferta es anormalmente baja debido a que el licitador ha obtenido una ayuda
         de Estado sólo podrá rechazar dicha oferta por esa única razón si consulta al licitador y éste no puede demostrar, en un plazo
         suficiente fijado por el poder adjudicador, que tal ayuda se ha concedido legalmente. El poder adjudicador que rechace una
         oferta por las razones expuestas deberá informar de ello a la Comisión». (32)
      
      45.      A este respecto, la Directiva establece, en su cuarto considerando que «los Estados miembros deben velar por que la participación
         en un procedimiento de adjudicación de contrato público de un licitador que sea un organismo de derecho público no cause distorsión
         de la competencia con respecto a licitadores privados».
      
      46.      Como conclusión, el artículo 1, apartado 8, de la Directiva y, en particular, el concepto de «operador económico» deben interpretarse
         en el sentido de que no se oponen a que un consorcio como el del litigio principal participe en un procedimiento de adjudicación
         de servicios públicos. (33) De ello se desprende que la Directiva se opone a una legislación nacional que impida participar a dichas entidades, siempre
         que, con arreglo a la legislación nacional pertinente, tengan derecho a ofrecer productos, servicios u obras en el mercado.
      
      47.      A este respecto, incumbe al órgano jurisdiccional nacional determinar, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes
         del litigio, si la legislación nacional pertinente es compatible con la Directiva y abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier
         disposición contraria del Derecho interno. (34)
      
      IV.    Conclusión
      48.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales del Consiglio
         di Stato:
      
      «1)      El artículo 1, apartado 8, de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre
         coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, y, en
         particular, el concepto de “operador económico” deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un consorcio como
         el del litigio principal participe en una licitación para la adjudicación de un contrato de servicios en relación con servicios
         que el consorcio puede prestar con arreglo a la legislación nacional pertinente.
      
      2)      La Directiva 2004/18 se opone a una legislación nacional que impide que entidades cuyos fines principales no son lucrativos,
         como la investigación, participen en licitaciones, siempre que dichas entidades puedan ofrecer obras, productos o servicios
         en el mercado con arreglo a la legislación nacional pertinente.»
      
      1 –	Lengua original: inglés.
      
      2 –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación
         de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114) (en lo sucesivo, «Directiva»).
      
      3 –	El subrayado es mío.
      
      4 –      Idem.
      
      5 –      Idem.
      
      6 –	Idem.
      
      7 	GURI nº 100, de 2 de mayo de 2006, suplemento ordinario (en lo sucesivo, «Decreto legislativo nº 163/2006». Los procedimientos
         de adjudicación de contratos públicos de obras, contratos públicos de suministro y contratos públicos de servicios están regulados
         actualmente, en su totalidad, por este Decreto.
      
      8 –	El subrayado es mío.
      
      9 –	GURI nº 231, de 2 de octubre de 2008.
      
      10 –	CoNISMa sostiene que la Comisión criticó la lista que figura en el artículo 34 del Decreto legislativo nº 163/2006 y señala
         que «no parece permitir la participación en licitaciones de operadores con una forma jurídica diferente de la de los que figuran
         en la lista. En particular, dicho artículo no parece permitir la participación de otras entidades u organismos públicos regulados
         por el Derecho público en el sentido de las Directivas de contratos públicos».
      
      11 –	El Consiglio di Stato señala a este respecto que la presencia de CoNISMa en el mercado no es «habitual» o «estable». Sin
         embargo, el Estatuto de CoNISMa prevé expresamente que ésta puede participar en licitaciones y por este motivo matizo la afirmación
         añadiendo «necesariamente». De hecho, CoNISMa afirma que participa habitualmente en procedimientos de licitación.
      
      12 –	He de señalar a este respecto que CoNISMa cuestiona el hecho de que esté también integrado por organismos públicos. Sin
         embargo, basta señalar que las cuestiones prejudiciales se examinan dentro del marco fáctico y normativo definido por el órgano
         jurisdiccional remitente. El Tribunal de Justicia no tiene en cuenta observaciones de partes interesadas en el sentido del
         artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia que cuestionan dicho contexto. Véase la sentencia de 13 de noviembre de
         2003, Neri (C‑153/02, Rec. p. I‑13555), apartados 33 a 36; véase asimismo la sentencia de 12 de abril de 2005, Keller (C‑145/03,
         Rec. p. I‑2529), apartados 32 a 34. En cualquier caso, el resultado por el que abogo en las presentes conclusiones es aplicable
         al margen de que el consorcio esté constituido también por organismos públicos.
      
      13 –	Por lo que se refiere a la formulación de la segunda cuestión prejudicial, no corresponde al Tribunal de Justicia, en el
         marco de un procedimiento prejudicial, apreciar la conformidad del Derecho nacional con el Derecho comunitario ni interpretar
         el Derecho nacional. No obstante, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente
         todos los elementos de interpretación pertenecientes al Derecho comunitario que pueden permitirle apreciar tal conformidad
         para la resolución del asunto que le haya sido sometido (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Michaniki, C‑213/07,
         Rec. p. I‑0000, apartados 51 y 52 y la jurisprudencia en ellos citada).
      
      14 –	El subrayado es mío.
      
      15 –	La propuesta de Directiva explicaba, como «justificación» de la formulación final del artículo 1, apartado 8, que la «necesidad
         de este nuevo concepto [de operador económico] surgió a causa de la integración de las tres Directivas “clásicas” en un texto
         único». Los trabajos preparatorios de la Directiva también indican que «la única finalidad que persigue [dicho] término es
         la concisión» y que es sinónimo de «opérateur économique» en francés u «ondernemer» en neerlandés, y que inglés efectivamente
         significa «empresa». A continuación, se indica que «en caso de problemas de transcripción graves podría realizarse un uso
         sistemático, pese a la falta de fluidez, de la expresión “proveedor, prestador de servicios y contratista”».
      
      16 –	Sentencia de 23 de abril de 1991 (C‑41/90, Rec. p. I‑1979), apartado 21. Véanse asimismo, entre otras, las sentencias de
         11 de julio de 2006, FENIN/Comisión (C‑205/03 P, Rec. p. I‑6295), apartado 25; y más recientemente, de 11 de diciembre de
         2007, ETI y otros (C‑280/06 Rec. p. I‑10893), apartado 38 y la jurisprudencia citada.
      
      17 –	Véase la sentencia de 26 de marzo de 2009, Selex Sistemi Integrati/Comisión y Eurocontrol (C‑113/07 P, Rec. p. I‑0000),
         apartado 69. Véanse asimismo las sentencias de 16 de junio de 1987, Comisión/Italia (118/85, Rec. p. 2599), apartado 7; de
         18 de junio de 1998, Comisión/Italia (C‑35/96, Rec. p. I‑3851), apartado 36; de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros (C‑309/99,
         Rec. p. I‑1577), apartado 47; de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros (C‑222/04, Rec. p. I‑289), apartado
         108; de 23 de marzo de 2006, Enirisorse (C‑237/04, Rec. p. I‑2843), apartado 29, y FENIN/Comisión, citada en la nota 16, apartado 25.
      
      18 –	Sentencia de 23 de noviembre de 2006, Joustra (C‑5/05, Rec. p. I‑11075), apartado 84. Véanse asimismo las conclusiones
         del Abogado General Poiares Maduro en el asunto FENIN/Comisión, citado en la nota 16: «aunque no se persiga ningún fin lucrativo,
         puede darse una participación en un mercado potencialmente contraria a los objetivos del Derecho de la competencia» (punto
         14). En lo que respecta a la importancia del hecho de que una organización no tenga finalidad lucrativa al apreciar el carácter
         económico de una actividad, véanse las sentencias de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre (C‑159/91 y C‑160/91, Rec. p. I‑637),
         apartado 10; Comisión/Italia, citada en la nota 17, apartado 37; y de 12 de septiembre de 2000, Pavlov y otros (C‑180/98 a
         C‑184/98, Rec. p. I‑6451), apartados 76 y 77.
      
      19 –	Véase la sentencia de 18 de enero de 2007, Auroux y otros (C‑220/05, Rec. p. I‑385), apartado 44.
      
      20 –	Véanse, en este sentido, las sentencias, Michaniki, citada en la nota 13, apartado 39; de 19 de mayo de 2009, y Assitur
         (C‑538/07, Rec. p. I‑0000), apartado 26. Véase también la sentencia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau (C‑26/03,
         Rec. p. I‑1), apartado 47.
      
      21 –	Sentencia de 18 de noviembre de 1999 (C‑107/98, Rec. p. I‑8121), apartados 50 y ss.
      
      22 –	Sentencia de 7 de diciembre de 2000 (C‑94/99, Rec. p. I‑11037), apartado 40.
      
      23 –	Citada en la nota 20, apartado 47.
      
      24 –	Citada en la nota 19.
      
      25 –	Sobre un asunto en el que una universidad es potencialmente una entidad adjudicadora, véase la sentencia de 3 de octubre
         de 2000, University of Cambridge (C‑380/98, Rec. p. I‑8035). En lo que respecta al concepto de entidad adjudicadora, véase
         Tizzano, A.: «La notion de “pouvoir adjudicateur” dans la jurisprudence communautaire», en Monti, M., Prinz Nikolaus von und
         zu Liechtenstein, Vesterdorf, B., Westbrook, J., Wildhaber, L. (Eds.), Economic Law and Justice in Times of Globalisation, Nomos, Baden-Baden, 2007, pp. 659 a 669.
      
      26 –	Sentencia de 29 de noviembre de 2007, C‑119/06, apartados 37 a 41 y la jurisprudencia citada. La sentencia se refería a
         la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los
         contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1).
      
      27 –	Citada en la nota 22, apartados 32 y 38.
      
      28 –	En lo que respecta al argumento basado en la falta de ánimo de lucro, véanse también las sentencias de 18 de noviembre
         de 2004, Comisión/Alemania (C‑126/03, Rec. p. I‑11197), apartados 18 y 19, y de 13 de enero de 2005, Comisión/España (C‑84/03,
         Rec. p. I‑139), apartados 38 a 40; así como las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Auroux
         y otros, citado en la nota 19, punto 54.
      
      29 –	Véanse las sentencias de 14 de abril de 1994, Ballast Nedam Groep (C‑389/92, Rec. p. I‑1289) (denominada «Ballast Nedam
         Groep I»), apartados 11 y ss.; de 2 de diciembre de 1999, Holst Italia (C‑176/98, Rec. p. I‑8607), apartados 25 y ss., y de
         12 de julio de 2001, Ordine degli Architetti y otros (C‑399/98, Rec. p. I‑5409) (denominada «La Scala»), apartados 88 a 96.
      
      30 –	Véase la sentencia ARGE, citada en la nota 22, apartados 24 y ss.
      
      31 –	En ese momento por la Directiva 92/50.
      
      32 –	En este sentido, véase también la sentencia ARGE, citada en la nota 22.
      
      33 –	A este respecto, como la Comisión ha señalado, es evidente que un Estado miembro puede regular las actividades de las personas
         sin ánimo de lucro cuya finalidad principal es la investigación y, cuando sea necesario, puede limitar la posibilidad de que
         dichas personas ofrezcan servicios en el mercado. No obstante, dicho Estado miembro debe reconocer que las personas establecidas
         en otros Estados miembros que están facultadas, con arreglo a la legislación del Estado miembro de que se trate, para llevar
         a cabo la actividad de servicios pertinente constituyen «operadores económicos», con independencia de que sean universidades,
         institutos de investigación o grupos constituidos por éstos, tengan o no ánimo de lucro. El órgano jurisdiccional remitente
         no hace referencia a ninguna legislación italiana que establezca dichas limitaciones para entidades como la del litigio principal.
      
      34 –	Véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 2007, Frigerio Luigi & C. (C‑357/06, Rec. p. I‑12311), apartado
         28, que hace referencia a las sentencias de 4 de febrero de 1988, Murphy y otros (157/86, Rec. p. 673), apartado 11, así como
         de 11 de enero de 2007, ITC (C‑208/05, Rec. p. I‑181), apartados 68 y 69.