CELEX: 52013DC0371
Language: pl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016

|
			
		
		
		52013DC0371
		
			Zalecenie ZALECENIE RADY w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016 /* COM/2013/0371 final */
			
				
		
		
			
			   	 
Zalecenie
ZALECENIE RADY
w sprawie krajowego programu reform Polski z
2013 r.
oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez
Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i
art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie
Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art.
9 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji
Europejskiej[2],
uwzględniając rezolucje Parlamentu
Europejskiego[3],
uwzględniając konkluzje Rady
Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu
Zatrudnienia,
po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,
a także mając na uwadze, co
następuje:
(1)       W dniu 26 marca 2010 r. Rada
Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej
strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej
„Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki
gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych
obszarach wymagających podjęcia działań
służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie
zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2)       W dniu 13 lipca 2010 r. Rada
przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk
gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w
dniu 21 października 2010 r. – decyzję dotyczącą wytycznych
w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[4], które razem stanowią
„zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone
o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce
gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3)       W dniu 29 czerwca 2012 r.
szefowie państw i rządów przyjęli Pakt na rzecz wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania
na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich
możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni
decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć
w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną
gotowość do realizacji celów strategii „Europa 2020” oraz
wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4)       W dniu 6 lipca 2012 r. Rada
przyjęła zalecenie w sprawie krajowego programu reform Polski z 2011
r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Polskę
zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011–2015.
(5)       W dniu 28 listopada 2012 r.
Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego[5], rozpoczynając tym samym
europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r.
Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie
rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach
mechanizmu ostrzegania[6],
w którym nie wskazała Polski jako jednego z państw członkowskich,
dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(6)       Dnia 14 marca 2013 r. Rada
Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia
stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań
wspierających wzrost gospodarczy. Rada podkreśliła potrzebę
kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej
wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania
pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania
problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również
modernizacji administracji publicznej.
(7)       W dniu 30 kwietnia 2013 r.
Polska przedłożyła program konwergencji z 2013 r.
obejmujący lata 2012–2016 oraz krajowy program reform z 2013 r. W celu
uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano
je jednoczesnej ocenie.
(8)       Zgodnie z zaleceniami Rady w
latach 2011–2012 Polska przeprowadziła znaczące działania
konsolidacyjne. Ze względu na pogarszającą się
światową sytuację gospodarczą nie udało się
dotrzymać terminu korekty nadmiernego deficytu i potrzeba na to
więcej czasu. Na podstawie oceny programu konwergencji z 2013 r. zgodnie z
rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz
makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych
przedstawionych w programie jest optymistyczny. Spodziewany jest przede
wszystkim szybszy, niż przewidziano w wiosennej prognozie Komisji z 2013
r., wzrost spożycia prywatnego i inwestycji sektora prywatnego, co
doprowadzi do ogólnej wyższej stopy wzrostu w 2013 r. (1,5 % zamiast 1,1
%). Celem przedstawionej w programie strategii budżetowej jest
obniżenie deficytu do poziomu 3,5 % PKB do 2013 r. (rok po terminie
wyznaczonym pierwotnie na 2012 r. w ramach procedury nadmiernego deficytu) oraz
osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego do 2016 r. W
programie konwergencji z 2013 r. zaplanowano jednak obniżenie deficytu
nominalnego poniżej 3 % PKB dopiero w 2015 r. Ze względu na zawarte w
programie zbyt optymistyczne prognozy dotyczące wzrostu gospodarczego i dochodów
Rada jest zdania, że wysiłek fiskalny zaplanowany przez władze
polskie nie będzie zgodny z faktyczną korektą nadmiernego
deficytu do 2013 r., chyba że zostaną podjęte znaczące
środki dodatkowe w tym kierunku. Program oparty jest na optymistycznym
scenariuszu, a towarzyszące mu środki szczegółowe nie są
wystarczające, aby w wiarygodny sposób zapewnić korektę deficytu
do 2014 r. Potrzebne są zatem dodatkowe starania oparte na środkach
szczegółowych tak w 2013 r., jak i w 2014 r. Władze polskie nie
wykorzystały wystarczająco wzrostu sprzed kryzysu, aby
zreformować strukturę wydatków publicznych, nadając priorytet
czynnikom sprzyjającym wzrostowi. W programie potwierdzono poprzedni
średniookresowy cel budżetowy na poziomie -1 % PKB, odzwierciedlającym
cele paktu. Na podstawie (ponownie obliczonego) deficytu strukturalnego nie
przewiduje się, że średniookresowy cel budżetowy zostanie
osiągnięty do 2016 r., jak zaplanowano w programie, ponieważ
zaplanowany roczny postęp w kierunku osiągnięcia tego celu,
wynoszący 0,3 % PKB (w ujęciu strukturalnym) w 2015 r. i 0,7 % PKB w
2016 r., jest niewystarczający. Przewidziana w programie stopa wzrostu
wydatków publicznych, przy uwzględnieniu środków uznaniowych po
stronie dochodów, jest zgodna z wartością odniesienia
określoną w pakcie stabilności i wzrostu przez cały okres
objęty programem. Dodatkowe działania, jak również zmiany
składników korekty mogą być potrzebne także w ostatnich
latach okresu objętego programem, gdyż postępy w kierunku
osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego w
większości są uzależnione od znaczącego ograniczenia
wydatków na inwestycje publiczne, a oprócz tego muszą im towarzyszyć
odpowiednie środki szczegółowe. Przewiduje się, że
dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce w
okresie objętym programem nie przekroczy 60 % PKB. Władze krajowe
prognozują, że pozostanie on zasadniczo niezmienny,
przekraczając nieznacznie 55,5 % PKB do roku 2014 lub 2015 (a
następnie spadnie w 2016 r.), natomiast Komisja – biorąc pod uwagę
możliwe zagrożenia dla planów konsolidacji i zmniejszenia długu
– spodziewa się jego wzrostu do około 59 % PKB w 2014 r. Kwestia
przestrzegania przepisów prawa podatkowego jest nadal kwestią
kluczową w kontekście zwalczania uchylania się od opodatkowania,
ograniczania obciążeń administracyjnych spoczywających na
podatnikach oraz zwiększenia wydajności organów skarbowych. Dla
powodzenia strategii konsolidacji fiskalnej ważne jest, aby poparta ona
była kompleksowymi reformami strukturalnymi.
(9)       Niewielki udział
wydatków pobudzających wzrost (na kształcenie, badania i innowacje)
oraz zmniejszające się inwestycje publiczne ograniczają
długoterminowe perspektywy wzrostu. Problemem sektora opieki zdrowotnej w
Polsce są ograniczenia w dostępie do opieki, a także brak
oszczędności kosztowej, przy czym wydatki na opiekę
zdrowotną mają znacząco wzrosnąć w perspektywie
średnio- i długoterminowej z powodu starzenia się
społeczeństwa, co zwiększy ciężar spoczywający na
finansach publicznych. System ten można byłoby poprawić przez
wzmocnienie opieki podstawowej i systemów skierowań oraz wykorzystanie
możliwości zwiększenia oszczędności kosztowej w ramach
opieki szpitalnej.
(10)     Polski rząd nie
wdrożył jeszcze trwale obowiązującej reguły wydatkowej
zgodnej z europejskim systemem rachunków (ESA). Polska nie poczyniła
też żadnych postępów w planowaniu średniookresowym ani
polepszeniu koordynacji między poszczególnymi szczeblami administracji w
ramach procedury budżetowej.
(11)     Bezrobocie osób młodych
rośnie, co jest w dużej mierze skutkiem niedostatecznego dopasowania
wyników nauczania do potrzeb rynku pracy. Mimo że wdrożone już
reformy systemu edukacji służą rozwiązaniu problemu
niedopasowania umiejętności do wolnych stanowisk, wciąż
zachodzi potrzeba zwiększenia dostępności przyuczania do zawodu
oraz uczenia się poprzez praktykę w celu zacieśnienia
współpracy między szkołami a pracodawcami oraz poprawy
jakości nauczania. Wdrożenie gwarancji dla młodzieży, z
wykorzystaniem bieżących działań, pozwoliłoby
wesprzeć młodych starających się o zatrudnienie. Odsetek
osób dorosłych angażujących się w uczenie się przez
całe życie jest nadal bardzo niski, a strategia w tym zakresie nie
została jeszcze przyjęta.
(12)     Jeśli chodzi o
wczesną opiekę na dziećmi, starania rządu skoncentrowane
są na wdrożeniu programu „Maluch”. W efekcie liczba żłobków
wzrosła niemal dwukrotnie w ostatnich dwóch latach, ale w porównaniu z
innymi państwami jest wciąż bardzo niska i nie zaspokaja
istniejącego zapotrzebowania. Działania, które Polska podjęła
w celu rozwiązania problemu powszechnego wykorzystania zatrudnienia
czasowego, są nieznaczne. Państwo to znajduje się na trzecim
miejscu w UE pod względem odsetka wymuszonego zatrudnienia na czas
określony, w szczególności wśród osób w wieku 15–24 lat. Pomimo
powtarzającego się argumentu, że umowy na czas określony
pozwalają bezrobotnym wejść na rynek pracy, a następnie uzyskać
umowę na czas nieokreślony, najwyraźniej nie jest tak w
przypadku większości pracowników w Polsce. Wydaje się bowiem,
że rozpowszechnienie takich umów niekorzystnie wpływa na
jakość kapitału ludzkiego i jego wydajność, gdyż
pracownicy czasowi mają często mniejszy dostęp do szkolenia
zawodowego. Wynagrodzenie w przypadku umów na czas określony jest
również dużo niższe, co prowadzi do jednego z najwyższych w
UE odsetków ubóstwa pracujących. Powszechne jest także stosowanie
przedłużanych umów cywilnoprawnych przewidujących dużo
mniejsze prawa w zakresie ochrony socjalnej. Zgodnie ze sprawozdaniem
rządowym „Młodzież 2011” ponad 50 % młodych pracowników
jest zatrudnionych na podstawie takich umów.
(13)     Polska boryka się z
niskim poziomem zatrudnienia wśród starszych pracowników. Pomimo znacznego
ograniczenia możliwości wcześniejszego przechodzenia na
emeryturę oraz przeprowadzenia powszechnej reformy emerytalnej,
wciąż istnieje specjalny system emerytalny dla górników. Ponadto
system rolniczych ubezpieczeń społecznych (KRUS) zachęca
drobnych producentów rolnych do pozostawania w sektorze rolnictwa, przede
wszystkim dlatego, że dochody indywidualnych rolników nie są
dokładnie śledzone w systemie. Prowadzi to do ukrytego bezrobocia na
obszarach wiejskich, hamując wzrost wydajności oraz ograniczając
regionalną i sektorową mobilność pracowników.
(14)     Polska należy do
państw UE o najniższym poziomie wydatków na badania i rozwój oraz ma
jedne z najgorszych wskaźników szerzej pojętej innowacyjności.
Całkowity stosunek wydatków na badania i rozwój do PKB w Polsce
(0,77 % w 2011 r.) jest jednym z najniższych w UE. Szczególnie niskie
są prywatne wydatki w tym obszarze (0,2 % PKB w 2011 r.). Polskie
przedsiębiorstwa w dużym stopniu zależne są od absorpcji
technologii, tj. stosowania technologii już istniejących poprzez
inwestycje w aktywa trwałe. Choć okazało się to skutecznym
sposobem zapewnienia większej wydajności i wzrostu gospodarczego,
Polsce potrzebne jest teraz przestawienie się na bardziej lokalny model
oparty na innowacjach. Reformy systemów nauki i szkolnictwa wyższego
zapoczątkowały proces restrukturyzacji na większą
skalę w celu pobudzenia współpracy między środowiskiem
naukowym a przemysłem. Ocena tych reform nie jest jeszcze dostępna.
Potrzebne jest bardziej kompleksowe podejście, łączące
wysiłki w ramach badań naukowych, innowacji i polityki
przemysłowej oraz zapewniające stworzenie odpowiednich instrumentów
wspierających cały cykl innowacji. 
(15)     Wciąż możliwe
są do osiągnięcia znaczne oszczędności wynikające
z poprawy efektywności energetycznej we wszystkich sektorach polskiej
gospodarki, w szczególności poprzez izolację budynków. Tego rodzaju
oszczędności mogą wspierać wzrost gospodarczy. Krajowa
sieć elektroenergetyczna jest nadal przepełniona, ale wdrażane
są plany stworzenia większej przepustowości
połączeń wzajemnych z sąsiednimi rynkami. Konkurencja na
rynku gazu jest wciąż utrudniona z powodu szeregu czynników; nie
ukończono przede wszystkim procesu wycofania cen regulowanych, gdyż
udział dostawcy zasiedziałego w rynku detalicznym i hurtowym wynosi
około 97 %, a 90 % przywozu gazu ziemnego pochodzi z Rosji.
(16)     Pomimo pewnych postępów
słabo rozwinięta infrastruktura transportowa w Polsce stanowi w
dalszym ciągu istotną przeszkodę dla wzrostu gospodarczego.
Nastąpił postęp w realizacji dużych projektów z zakresu
infrastruktury drogowej, ale projekty inwestycji w infrastrukturę
kolejową są nadal w dużej mierze opóźnione.
Podupadająca infrastruktura kolejowa wymaga znacznych i coraz
większych inwestycji, ponieważ z około 20 000 km linii
kolejowych będących w eksploatacji tylko 36 % jest w dobrym stanie
technicznym. Pomimo wysiłków podejmowanych w ostatnim czasie Polska
wciąż pozostaje znacząco w tyle za innymi państwami
członkowskimi w zakresie wykorzystania potencjału rozwoju technologii
informacyjno-komunikacyjnych (ICT). Zasięg stacjonarnej
łączności szerokopasmowej jest najmniejszy w UE, zarówno na
obszarach wiejskich, jak i w skali całego kraju. Niedostateczne są też
inwestycje w sieci wodociągowe.
(17)     Funkcjonowanie polskiej
administracji publicznej ocenia się poniżej unijnej średniej. Do
najważniejszych problemów należą: przejrzystość,
skomplikowany system podatkowy i koszty przestrzegania przepisów prawa podatkowego,
wydłużanie się średniego czasu trwania postępowań
w sprawach cywilnych i handlowych, długie postępowania
upadłościowe oraz niskie stopy odzysku. Stopień wykorzystania
administracji elektronicznej w administracji publicznej również pozostaje
poniżej średniej UE. Polska rozpoczęła reformę
mającą ułatwić dostęp do zawodów regulowanych, ale jej
realizacja przebiega wolniej, niż przewidziano w harmonogramie.
(18)     W ramach
europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną
analizę polskiej polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny
programu konwergencji i krajowego programu reform. Wzięła pod
uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki
fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej w Polsce, ale także
stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na
konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania
gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu
w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego
semestru zostały przedstawione poniżej w pkt 1–7.
(19)     W świetle tej oceny Rada
przeanalizowała program konwergencji Polski, a jej opinia[7] znalazła odzwierciedlenie
w pkt 1 niniejszego zalecenia,
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie
w latach 2013–2014 działań mających na celu:
1.           Wzmocnienie i wdrożenie
strategii budżetowej na rok 2013 i kolejne lata, wspieranej odpowiednimi
konkretnymi środkami w roku 2013 i 2014, w celu zapewnienia trwałej i
terminowej korekty nadmiernego deficytu do 2014 r. oraz osiągnięcia
wysiłku fiskalnego określonego w zaleceniach Rady w ramach procedury
nadmiernego deficytu. Trwała korekta nierównowagi budżetowej wymaga
wiarygodnego wdrożenia ambitnych reform strukturalnych, które
zwiększyłyby zdolności dostosowawcze oraz pobudziłyby
wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Po skorygowaniu nadmiernego deficytu –
kontynuowanie działań na rzecz korekty strukturalnej, która
umożliwi Polsce osiągnięcie średniookresowego celu
budżetowego do 2016 r. Zminimalizowanie – w celu poprawy jakości
finansów publicznych – cięć w inwestycjach pobudzających wzrost
gospodarczy, zweryfikowanie polityki wydatków, lepsze ukierunkowanie polityki
społecznej oraz zwiększenie oszczędności kosztowej i
efektywności wydatków na opiekę zdrowotną. Poprawę
przestrzegania przepisów prawa podatkowego, szczególnie przez zwiększenie
skuteczności administracji skarbowej.
2.           Zagwarantowanie
wdrożenia w 2013 r. trwale obowiązującej reguły podatkowej
zgodnie z zasadami europejskiego systemu rachunków. Przyjęcie środków
służących wzmocnieniu mechanizmów rocznej i średniookresowej
koordynacji budżetowej na różnych poziomach administracji.
3.           Zwiększenie
wysiłków na rzecz obniżenia bezrobocia osób młodych, na
przykład poprzez gwarancję dla młodzieży, większe
udostępnienie przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez
praktykę, zacieśnienie współpracy szkół i pracodawców oraz
poprawę jakości nauczania. Przyjęcie projektu strategii na rzecz
uczenia się przez całe życie. Zwalczanie ubóstwa
pracujących oraz segmentacji rynku pracy poprzez lepsze przechodzenie z
zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia oraz
ograniczenie nadmiernego wykorzystania umów cywilnoprawnych.
4.           Kontynuowanie wysiłków
na rzecz zwiększenia udziału kobiet w rynku pracy, szczególnie przez
inwestowanie w wysokiej jakości, przystępną cenowo opiekę
nad dziećmi i nauczanie przedszkolne, zapewnienie stabilnego finansowania
i wykwalifikowanego personelu. Podjęcie regularnych działań na
rzecz zreformowania systemu rolniczych ubezpieczeń społecznych (KRUS)
w celu poprawy międzysektorowej mobilności pracowników.
Stopniową rezygnację ze specjalnego systemu emerytalnego górników w
celu jego zintegrowania z powszechnym systemem emerytalnym. Przygotowanie do
ogólnej reformy emerytalnej za pomocą środków
zwiększających szanse starszych pracowników na zatrudnienie, tak aby
podnieść wiek dezaktywizacji zawodowej. 
5.           Przedsięwzięcie
dodatkowych środków w celu stworzenia otoczenia biznesu sprzyjającego
innowacjom poprzez skoordynowanie polityki w obszarach badań, innowacji i
przemysłu, dalszy rozwój instrumentów odnawialnych i zachęt podatkowych,
a także lepsze dostosowanie istniejących instrumentów do
poszczególnych etapów cyklu innowacji.
6.           Odnowienie i rozbudowę
mocy produkcyjnych oraz poprawę wydajności w całym
łańcuchu energii. Przyspieszenie i rozszerzenie rozbudowy sieci
energetycznej, w tym transgranicznych połączeń wzajemnych, oraz
wyeliminowanie przeszkód dla transgranicznego handlu energią
elektryczną. Wzmocnienie konkurencji w sektorze gazu przez wycofanie cen
regulowanych. Wzmocnienie roli i zasobów urzędu sprawującego nadzór nad
rynkiem kolejowym oraz zapewnienie skutecznego i bezzwłocznego
wdrożenia projektów inwestycyjnych w kolejnictwie. Przyspieszenie
starań na rzecz zwiększenia zasięgu łączności
szerokopasmowej. Poprawę gospodarki odpadami i gospodarki wodnej.
7.           Dalsze działanie na
rzecz poprawy otoczenia biznesu przez uproszczenie egzekwowania umów i wymogów
dotyczących pozwoleń budowlanych oraz obniżenie kosztów
przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Przyjęcie i wdrożenie
planowanej liberalizacji dostępu do usług świadczonych w ramach
wolnych zawodów.
Sporządzono w Brukseli dnia […] r.
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]               Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
[2]               COM(2013) 371 final.
[3]               P7_TA(2013)0052 i P7_TA(2013)0053.
[4]               Decyzja Rady 2013/208/UE z dnia 22 kwietnia 2013 r.
[5]               COM(2012) 750 final.
[6]               COM(2012) 751 final.
[7]               Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE)
nr 1466/97.