CELEX: 62007CC0316
Language: nl
Date: 2010-03-04 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 4 maart 2010. # Markus Stoß (C-316/07), Avalon Service-Online-Dienste GmbH (C-409/07) en Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C-410/07) tegen Wetteraukreis en Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C-358/07), SOBO Sport & Entertainment GmbH (C-359/07) en Andreas Kunert (C-360/07) tegen Land Baden-Württemberg. # Verzoeken om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgericht Gießen en Verwaltungsgericht Stuttgart - Duitsland. # Artikelen 43 EG en 49 EG - Vrijheid van vestiging - Vrij verrichten van diensten - Publiek monopolie voor organisatie van sportweddenschappen binnen Land - Doel te voorkomen dat personen tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en gokverslaving te bestrijden - Evenredigheid - Beperkende maatregel die daadwerkelijk ertoe moet strekken gelegenheden tot gokken te verminderen en kansspelactiviteiten op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken - Reclame van monopoliehouder waarbij deelname aan loterijspelen wordt aangemoedigd - Andere kansspelen die door particuliere ondernemingen kunnen worden aangeboden - Uitbreiding van aanbod van andere kansspelen - In andere lidstaat verleende licentie - Geen verplichting tot wederzijdse erkenning. # Gevoegde zaken C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 en C-410/07.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      P. MENGOZZI
      van 4 maart 2010 (1)
      
      Gevoegde zaken C‑316/07, C‑358/07 tot en met C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
      Markus Stoß
      tegen
      Wetteraukreis
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Gießen (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      Kulpa Automatenservice Asperg GmbH
      tegen
      Land Baden-Württemberg
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      SOBO Sport & Entertainment GmbH
      tegen
      Land Baden-Württemberg
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      Andreas Kunert
      tegen
      Land Baden-Württemberg
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      Avalon Service-Online-Dienste GmbH
      tegen
      Wetteraukreis
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Gießen (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      
      Olaf Amadeus Wilhelm Happel
      tegen
      Wetteraukreis
      [verzoek van het Verwaltungsgericht Gießen (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
      „Vrij verrichten van diensten – Kansspelen – Samenhang van nationaal beleid betreffende kansspelen – Vergunningvereiste voor organisatie van sportweddenschappen – Wederzijdse erkenning”I –    Inleiding
      1.        Een miljardenindustrie, waarbij het om een gevaarlijke en cultureel gevoelige activiteit gaat. Een dienst die, dankzij de
         nieuwe communicatiemiddelen, gemakkelijk de grenzen overschrijdt. Een niet-geharmoniseerde sector en een rechtspraak die casuïstisch
         is.
      
      2.        Al deze factoren komen samen in de kansspelsector: dat deze sector zeer omstreden is en in de toekomst waarschijnlijk tot
         nog meer conflicten zal leiden, hoeft daarom niet te verbazen. De vragen die hier worden onderzocht, zijn daarvan het overtuigend
         bewijs, evenals de vele andere vragen die thans aan het Hof worden gesteld.(2)
      
      3.        Het ontbreken van afgeleid recht is in casu een beslissende factor, die de rechters verplicht om zich rechtstreeks op de verdragen
         te baseren. Niettegenstaande een aanzienlijke toename gedurende de laatste jaren biedt de rechtspraak op dit gebied nog altijd
         onvoldoende grondslag om de verschillende gevallen te beslechten die de nationale rechters dagelijks krijgen voorgelegd. Zij
         zijn het die in laatste instantie de regelingen die de toegang tot de kansspelmarkt in een lidstaat beperken, vanuit communautair
         oogpunt beoordelen. Met zijn antwoorden op prejudiciële vragen moet het Hof hun de weg wijzen bij de vervulling van deze moeilijke
         taak.
      
      4.        In de zaken waarom het in casu gaat, vragen het Verwaltungsgericht Gießen en het Verwaltungsgericht Stuttgart (bestuursgerechten,
         Duitsland) het Hof in de eerste plaats zijn oordeel te geven over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een in
         Duitsland bestaand monopolie op sportweddenschappen en loterijen, aangezien volgens hen het nationale beleid ter beperking
         van kansspelen een gebrek aan samenhang vertoont. In de tweede plaats wordt het Hof gevraagd of het beginsel van wederzijdse
         erkenning kan worden toegepast op nationale vergunningen voor de organisatie van sportweddenschappen.
      
      II – Toepasselijke bepalingen
      A –    Gemeenschapsrecht
      5.        De sector kansspelen is thans op het niveau van de Unie niet geharmoniseerd. In richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement
         en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt(3) worden kansspelen uitdrukkelijk van de werkingsfeer van de richtlijn uitgesloten: „Deze richtlijn is niet van toepassing
         op de volgende activiteiten: [...] h) gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen,
         met inbegrip van loterijen, gokken in casino’s en weddenschappen” (artikel 2, lid 2).
      
      6.        Wegens dit ontbreken van afgeleid recht moet te rade worden gegaan bij het primaire recht, in dit geval met name bij artikel 49
         EG, dat in zijn eerste alinea „de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap [verbiedt] ten aanzien
         van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd
         te wiens behoeve de dienst wordt verricht”.
      
      B –    Duits recht
      7.        In Duitsland zijn de bevoegdheden op het gebied van kansspelen verdeeld tussen de Bondsstaat en de Länder. De meeste Länder
         kennen een overheidsmonopolie voor de organisatie van sportweddenschappen en loterijen, terwijl de exploitatie van gokautomaten
         en casino’s in handen is van particuliere bedrijven die over de daartoe benodigde vergunning beschikken.
      
      1.      Federaal recht
      8.        § 284 Strafgesetzbuch (Duits wetboek van strafrecht; hierna: „StGB”) bepaalt:
      
      „1.      Hij die zonder vergunning van de bevoegde autoriteit in het openbaar een kansspel organiseert of daartoe de faciliteiten ter
         beschikking stelt, wordt gestraft met een vrijheidsstraf tot ten hoogste twee jaar of met een geldboete
      
      [...]
      3.      Hij die de in lid 1 bedoelde handelingen verricht
      1. in de uitoefening van een beroep of bedrijf [...]
      [...]
      wordt gestraft met een vrijheidsstraf van drie maanden tot vijf jaar.
      [...]”
      9.        De Länder zijn bevoegd de voorwaarden voor het verlenen van de in § 284 StGB bedoelde vergunningen te bepalen, behalve wanneer
         het gaat om weddenschappen op de uitslag van openbare paardenrennen, waarvoor de vergunningverlening plaatsvindt overeenkomstig
         het Rennwett‑ und Lotteriegesetz (wet betreffende weddenschappen op de uitslag van paardenrennen en loterijen; hierna: „RWLG”),
         en om de installatie en exploitatie van speelautomaten, waarvoor de vergunning wordt verleend krachtens de Gewerbeordnung
         (wet inzake artisanale, commerciële en industriële beroepen).
      
      10.      Met betrekking tot het verlenen van een vergunning voor weddenschappen op de uitslag van paardenrennen bepaalt § 1 RWLG:
      
      „1.      Een vereniging die een totalisator op de uitslag van openbare paardenrennen of andere openbare prestatieproeven voor paarden
         wil exploiteren, dient daartoe een vergunning te hebben verkregen van de autoriteiten die daartoe volgens het recht van het
         Land bevoegd zijn.
      
      [...]
      3.      Een vergunning kan slechts worden verleend aan verenigingen die garanderen dat zij hun inkomsten uitsluitend ten goede zullen
         laten komen aan de paardenfokkerij in het Land.”
      
      11.      § 2, lid 1, RWLG bepaalt:
      
      „Hij die beroepsmatig weddenschappen op de uitslag van openbare prestatieproeven voor paarden wil afsluiten of daarvoor als
         tussenpersoon wil optreden (bookmakers), dient daartoe een vergunning te hebben verkregen van de autoriteiten die daartoe
         volgens het recht van het Land bevoegd zijn.”
      
      2.      Het recht van de Länder
      a)      De LottStV
      12.      Met de overeenkomst betreffende de loterijen in Duitsland (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland; hierna: „LottStV”),
         in werking getreden op 1 juli 2004, hebben de Länder een uniform kader gecreëerd voor de organisatie, exploitatie en bedrijfsmatige
         bemiddeling van kansspelen, met uitzondering van casino’s.
      
      13.      § 1 van de LottStV stelt de doelstellingen van deze overeenkomst tussen de Länder vast. Deze doelstellingen zijn:
      
      „1.      de natuurlijke gokzucht van de bevolking in geordende en gecontroleerde banen te leiden, in het bijzonder te voorkomen dat
         wordt uitgeweken naar illegale kansspelen,
      
      2.      overmatige prikkels tot gokken te verhinderen,
      3.      uitbuiting van de gokzucht voor particuliere of commerciële winstdoeleinden uit te sluiten,
      4.      te verzekeren dat kansspelen volgens de regels en op een inzichtelijke wijze worden georganiseerd, en
      5.      te verzekeren dat een aanzienlijk deel van de uit de kansspelen voortvloeiende inkomsten wordt gebruikt ter bevordering van
         publieke doeleinden of doeleinden die fiscaal gunstig worden behandeld in de zin van de belastingwet.”
      
      14.      § 5 van de LottStV bepaalt:
      
      „1.      De Länder zijn in het kader van de doeleinden vervat in § 1, wettelijk verplicht te zorgen voor een toereikend kansspelaanbod.
      2.      Op grond van de wet kunnen de Länder deze taak zelf vervullen of laten vervullen door publiekrechtelijke of door privaatrechtelijke
         rechtspersonen waarin publiekrechtelijke rechtspersonen direct of indirect een beslissende deelneming hebben.
      
      3.      Het is de in lid 2 genoemde rechtspersonen alleen toegestaan activiteiten als exploitant of organisator [...] te verrichten
         in het Land waarin zij hun taken overeenkomstig lid 2 vervullen. Zij mogen alleen in dit Land kansspelen op de markt aanbieden
         of laten aanbieden. In een ander Land mogen zij kansspelen alleen met een vergunning van dat Land organiseren of exploiteren.
         De verlening van deze vergunning is geen afdwingbaar recht.
      
      4.      Andere dan de in lid 2 genoemde personen mogen alleen loterijen en trekkingen organiseren overeenkomstig de in het derde hoofdstuk
         vervatte bepalingen.”
      
      15.      § 6 van de LottStV, die in het derde hoofdstuk staat, vereist voor de openbare organisatie van een loterij die niet onder
         § 5, lid 2, valt, een vooraf te verlenen vergunning en noemt een reeks voorwaarden die voor de verlening ervan vervuld moeten
         zijn. Volgens § 7, lid 1, van de LottStV wordt de vergunning geweigerd wanneer het organiseren van deze loterijen, gelet op
         het bestaande algemene aanbod van kansspelen, de gokzucht mogelijk in bijzondere mate bevordert.
      
      16.      Binnen het in de LottStV neergelegde kader heeft ieder Land zijn eigen regeling voor kansspelen vastgesteld en daarbij het
         recht tot organisatie van loterijen en sportweddenschappen aan zichzelf voorbehouden of de uitoefening ervan overgelaten aan
         privaatrechtelijke rechtspersonen waarop het Land toezicht houdt.
      
      b)      Regeling van het Land Hessen
      17.      Volgens § 1, lid 1, van de wet betreffende sportweddenschappen, (getallen)lotto’s en bijkomende loterijen van staatswege in
         Hessen (Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen) is het Land Hessen bij uitsluiting
         bevoegd om binnen zijn grondgebied sportweddenschappen te organiseren, met uitzondering van weddenschappen betreffende paardenrennen
         (lid 1). Het kan de uitvoering van deze weddenschappen en loterijen echter overlaten aan een privaatrechtelijke rechtspersoon
         (lid 4). Bij sportweddenschappen en loterijen mag uitsluitend door de in Hessen toegelaten wedkantoren bedrijfsmatig worden
         bemiddeld (lid 5).
      
      c)      Regeling van het Land Baden-Württemberg
      18.      Volgens § 2 van de wet op de loterijen, weddenschappen en trekkingen van staatswege in het Land Baden-Württemberg (Gesetz
         über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen) organiseert het Land de lotto, de sportlotto en de loterijen (lid 1)
         en kan het de uitvoering van de door het Land georganiseerde kansspelen overlaten aan een privaatrechtelijke rechtspersoon
         waarin het Land direct of indirect een beslissende deelneming heeft (lid 4).
      
      3.      Arrest van het Bundesverfassungsgericht van 28 maart 2006
      19.      Op 28 maart 2006 heeft het Bundesverfassungsgericht een arrest gewezen(4) waarin het in het Land Bayern bestaande monopolie op sportweddenschappen onverenigbaar is verklaard met de door artikel 12,
         lid 1, van de Duitse grondwet gewaarborgde beroepsvrijheid, aangezien het door zijn juridische structuur en zijn wijze van
         presentatie en uitvoering niet consequent en actief bijdroeg aan de beoogde beteugeling van goklust en bestrijding van gokverslaving.
      
      20.      Het arrest, dat betrekking had op het Land Bayern, kan echter ook gelden voor de in andere Länder bestaande monopolies op
         sportweddenschappen met dezelfde kenmerken.
      
      21.      Het Bundesverfassungsgericht heeft de bevoegde wetgevers een overgangstermijn tot en met 31 december 2007 gegeven om het monopolie
         zodanig om te vormen dat het een minimum aan samenhang zou vertonen met de doelstelling om gokverslaving te bestrijden.(5)
      
      22.      Daartoe hebben de Länder een nieuwe overeenkomst gesloten, het Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (overeenkomst
         betreffende kansspelen in Duitsland), die op 1 januari 2008 in werking is getreden.(6)
      
      III – Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
      23.      Verzoekers in de zes hoofdgedingen(7) beschikken over bedrijfsruimten in het Land Hessen en het Land Baden-Württemberg, waar zij bemiddelen(8) bij het afsluiten van sportweddenschappen voor rekening van in andere lidstaten gevestigde organisatoren van kansspelen.
         Deze organisatoren zijn twee Oostenrijkse ondernemingen – Happybet Sportwetten GmbH(9) en web.coin Handelsges.m.b.H(10) –, een op Malta gevestigde onderneming – Tipico Co. Ltd(11) – en twee Britse vennootschappen, waarvan één – Digibet Ltd(12) – in Gibraltar is ingeschreven en de andere in Londen – Happy Bet Ltd(13). Al deze vennootschappen hebben een vergunning van de voor hun statutaire zetel bevoegde plaatselijke autoriteiten om in
         de sector van sportweddenschappen werkzaam te zijn.
      
      24.      In 2005, 2006 en 2007 hebben de bevoegde autoriteiten van het Land Hessen en het Land Baden-Württemberg (respectievelijk de
         Landrat van Wetterau en het Regierungspräsidium van Karlsruhe) een reeks beschikkingen uitgevaardigd, waarbij het verzoekers
         verboden werd sportweddenschappen in de genoemde Länder te organiseren.
      
      25.      Deze bestuursbeschikkingen zijn aangevochten voor het Verwaltungsgericht Gießen en het Verwaltungsgericht Stuttgart op twee
         gronden: enerzijds zouden de in de betrokken Länder bestaande monopolies op sportweddenschappen de vrijheid van vestiging
         (artikel 43 EG) en het vrij verrichten van diensten (artikel 49 EG) aantasten, en anderzijds waren de ondernemingen voor wier
         rekening verzoekers handelden, in het bezit van door andere lidstaten afgegeven vergunningen voor het organiseren van kansspelen,
         hetgeen voldoende moest zijn om dezelfde activiteit in Duitsland uit te oefenen.
      
      26.      Voornoemde bestuursrechters geven in hun verwijzingsbeslissingen blijk van grote twijfel over de verenigbaarheid van de Duitse
         kansspelregeling met het gemeenschapsrecht, en stellen het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende prejudiciële vragen(14):
      
      „1)      Moeten de artikelen 43 EG en 49 EG aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationaal monopolie op bepaalde
         kansspelen zoals bijvoorbeeld sportweddenschappen, wanneer in de betrokken lidstaat in zijn geheel een samenhangend en consistent
         beleid ter beperking van kansspelen ontbreekt, in het bijzonder omdat de organisatoren met een nationale concessie de deelname
         aan andere kansspelen – zoals de nationale loterijen en casinospelen – aanmoedigen, en daarnaast andere spelen met waarschijnlijk
         hetzelfde of een nog groter verslavingspotentieel – zoals weddenschappen op bepaalde sportuitslagen (zoals paardenrennen)
         en gokautomaten – door particuliere dienstverleners mogen worden aangeboden?
      
      2)      Moeten de artikelen 43 EG en 49 EG aldus worden uitgelegd dat vergunningen die de ter zake bevoegde overheidsinstanties van
         de lidstaten verlenen voor de organisatie van sportweddenschappen en die niet tot het betrokken nationale grondgebied beperkt
         zijn, de vergunninghouder en de door hem gemachtigde derden toestaan om zonder aanvullende nationale vergunningen ook op het
         grondgebied van de andere lidstaten desbetreffende aanbiedingen tot sluiting van overeenkomsten te doen en uit te voeren?”
      
      IV – Procesverloop voor het Hof
      27.      De prejudiciële verzoeken zijn ingeschreven ter griffie van het Hof op 9 juli 2007 (C‑316/07), 2 augustus 2007 (C‑358/07,
         C‑359/07 en C‑360/07), en 3 september 2007 (C‑409/07 en C‑410/07).
      
      28.      Markus Stoß, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, SOBO Sport & Entertainment GmbH, de Wetteraukreis, en de Duitse, de Belgische,
         de Deense, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Litouwse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Portugese, de Sloveense,
         de Finse en de Noorse regering alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
      
      29.      Ter terechtzitting van 8 december 2009 zijn vertegenwoordigers van verzoekers in de hoofdgedingen, van de Wetteraukreis, van
         het Land Baden-Württemberg, van de Duitse, de Belgische, de Griekse, de Italiaanse, de Portugese en de Noorse regering alsmede
         van de Commissie verschenen om mondeling opmerkingen te maken.
      
      V –    Eerste prejudiciële vraag
      A –    Grondbeginselen van de rechtspraak op het gebied van kansspelen
      30.      De verhouding tussen de gemeenschapsrechtelijke vrijheden en het uiteenlopend kansspelbeleid van de lidstaten is het onderwerp
         van een omvangrijke rechtspraak, waarin sinds het arrest Schindler(15) de mogelijkheid centraal staat om maatregelen die het vrij verrichten van diensten (artikel 49 EG) of de vrijheid van vestiging
         (artikel 43 EG) binnen de Unie beperken, te rechtvaardigen.
      
      31.      Deze rechtspraak besteedt aandacht aan het bijzondere karakter van kansspelen, een sector waarin „overwegingen van morele,
         religieuze of culturele aard” niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten, waar „ernstige risico’s van bedrog en andere
         vormen van criminaliteit” bestaan en wordt aangespoord „tot geldverkwisting, hetgeen schadelijke gevolgen voor het individu
         en de samenleving kan hebben”.(16) Hiermee rekening houdend en waar communautaire harmonisatie op dit gebied ontbreekt, aanvaardt het Hof dat de lidstaten voldoende
         beoordelingsvrijheid hebben om overeenkomstig hun eigen waardesysteem te bepalen welke voorwaarden noodzakelijk zijn voor
         de bescherming van de spelers en, meer in het algemeen, voor de bescherming van de maatschappelijke orde.(17)
      
      32.      De rechtspraak erkent weliswaar dat een nationale regeling die bepaalde kansspelen verbiedt(18) of de exploitatie ervan tot een bepaald aantal publieke of particuliere concessiehouders limiteert(19), het vrij verrichten van diensten beperkt ongeacht of deze regeling discrimineert of niet, doch staat die beperkingen toe,
         wanneer hiermede een doel van algemeen belang wordt nagestreefd(20), zoals het verminderen van de gelegenheden tot spelen of de bestrijding van criminaliteit en fraude.(21)
      
      33.      De lidstaten zijn derhalve vrij „om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van [...] kansspelen te bepalen” en „het gewenste
         beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen”.(22) Toch is het niet voldoende om deze doelstellingen formeel in te roepen: sinds het aangehaalde arrest Zenatti moet worden
         nagegaan of de betrokken wettelijke regeling in logisch verband staat met de aangevoerde doelstellingen en evenredig is. Sinds
         het eveneens aangehaalde arrest Gambelli e.a. eist het Hof meer in het bijzonder dat de beperkingen van het vrij verrichten
         van diensten en de vrijheid van vestiging 1) zonder discriminatie worden toegepast, 2) hun rechtvaardiging vinden in dwingende
         redenen van algemeen belang, 3) geschikt zijn om de verwezenlijking van dit doel te waarborgen, en 4) niet verder gaan dan
         ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(23)
      
      34.      Wat de derde voorwaarde betreft, herinner ik eraan dat een nationale regeling „slechts geschikt [is] om de verwezenlijking
         van het betrokken doel te waarborgen, wanneer de verwezenlijking ervan op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd”.(24) Bijgevolg is een nationaal monopolie in de kansspelsector, zoals dat hier aan de orde is, in overeenstemming met de artikelen 43
         EG en 49 EG zodra dit niet discriminerend en evenredig en passend (samenhangend volgens de in de rechtspraak op het gebied
         van kansspelen gebruikte terminologie) is ten opzichte van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang die ter rechtvaardiging
         wordt ingeroepen.
      
      B –    Herformulering van de eerste prejudiciële vraag
      35.      Met hun eerste prejudiciële vraag willen de bestuursrechters van Gießen en van Stuttgart weten of het monopolie op sportweddenschappen
         en loterijen in Duitsland onverenigbaar is met de artikelen 43 EG en 49 EG, gezien het in hun ogen bestaande gebrek aan samenhang
         van het nationale beleid ter beperking van kansspelen.
      
      36.      Volgens mij schiet deze formulering echter op twee punten te kort.
      
      37.      In de eerste plaats is de vraag niet juist geformuleerd, aangezien zij als gegeven aanneemt dat de betrokken regeling ongeschikt
         is, waarvoor zij als symptomen noemt de publiekelijke aansporing tot deelname aan de kansspelen waarvoor het monopolie geldt,
         en het openstellen voor particuliere ondernemingen van andere spelen met waarschijnlijk hetzelfde of nog groter verslavingspotentieel.
         Op basis van de hierboven aangehaalde rechtspraak zou het inroepen van dit gebrek aan samenhang echter op zich al voldoende
         zijn om een eventuele rechtvaardiging van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten te laten falen.
      
      38.      Gelet op het feit dat de rechters uit Gießen en Stuttgart willen weten of het monopolie op loterijen en sportweddenschappen
         in deze vorm verenigbaar is met het Verdrag, moet derhalve niet van een gebrek aan samenhang van de Duitse kansspelregeling
         worden uitgegaan, maar moet de vraag vooropstaan of de aangegeven omstandigheden (gedeeltelijke openstelling van andere spelen
         en veel reclame) tot een dergelijke ontbrekende samenhang leiden en bijgevolg een onverenigbaarheid met het gemeenschapsrecht
         doen ontstaan.
      
      39.      In de tweede plaats moet de Duitse regeling volgens mij uitsluitend in het licht van de verdragsbepalingen betreffende het
         vrij verrichten van diensten (artikel 49 EG) worden onderzocht. De vrijheid van vestiging (artikel 43 EG) die ook door de
         Duitse bestuursrechters wordt genoemd, is in de onderhavige zaken niet relevant.
      
      40.      In deze zaken zijn alle verzoekers Duitse natuurlijke of rechtspersonen die als bemiddelaar werkzaam willen zijn bij het sluiten
         van sportweddenschappen voor rekening van in andere lidstaten gevestigde vennootschappen, die niet het voornemen lijken te
         hebben gehad om zich in Duitsland te vestigen. De vrijheid van vestiging is daarom niet in het geding; in casu speelt enkel
         het vrij verrichten van diensten.
      
      41.      Gelet op het voorgaande zou de eerste prejudiciële vraag als volgt of in hiermee vergelijkbare bewoordingen moeten worden
         geformuleerd:
      
      „Moet artikel 49 EG aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationaal monopolie op bepaalde kansspelen zoals
         bijvoorbeeld sportweddenschappen, indien de organisatoren met nationale concessies de deelname aan die spelen(25) aanmoedigen en bovendien particuliere dienstverleners spelen mogen aanbieden met hetzelfde of een nog groter verslavingspotentieel
         (bijvoorbeeld weddenschappen op bepaalde sportuitslagen, zoals paardenrennen en speelautomaten)? Staan deze omstandigheden
         een samenhangend en consistent kansspelbeleid in de zin van de rechtspraak in de weg?”
      
      42.      Met deze eerste vraag verzoeken de verwijzende rechters het Hof de vorm en de criteria te preciseren aan de hand waarvan de
         nationale regeling betreffende kansspelen moet worden getoetst om als „samenhangend” te kunnen worden aangemerkt, aangezien
         deze kwalificatie noodzakelijk is, wil de regeling, gelet op het Verdrag, kunnen gelden. De verwijzende rechters twijfelen
         met name of het kansspelbeleid in het algemeen in zijn totaliteit moet worden getoetst, dan wel individueel per kansspel,
         zodat de besluiten of handelwijze die voor het ene kansspel worden vastgesteld niet van invloed zijn op de beoordeling van
         de regeling met betrekking tot een ander kansspel.
      
      43.      Gelet op de kwantiteit en de diversiteit van de argumenten die door alle interveniënten en de auteurs van de hoofdvraag naar
         voren zijn gebracht, kan volgens mij pas een nuttig antwoord op deze vraag worden gegeven, nadat drie aspecten van de in casu
         betrokken Duitse regeling zijn onderzocht, te weten het al dan niet discriminerend karakter van de regeling (C); de doelstelling
         van algemeen belang die de regeling nastreeft (D), en de samenhang of geschiktheid van de regeling voor die doelstelling (E).
      
      C –    Het niet-discriminerend karakter van de regeling
      44.      Volgens vaste rechtspraak verbiedt artikel 49 EG iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit
         of van de omstandigheid dat hij gevestigd is in een andere lidstaat dan die waarin de dienst moet worden verricht.(26)
      
      45.      In de bijzondere sector van de kansspelen heeft het Hof verklaard dat een nationale regeling die de exploitatie van een bepaald
         kansspel verbiedt aan ieder ander dan het vergunninghoudend lichaam, niet discriminerend is wanneer zij zonder onderscheid
         voor alle ondernemers geldt die in een dergelijke activiteit geïnteresseerd zijn, ongeacht of zij onderdaan zijn van de betrokken
         lidstaat of waar zij gevestigd zijn.(27) De Duitse monopolies op weddenschappen kunnen worden geacht hieraan te voldoen, aangezien zij zonder onderscheid voor alle
         particuliere kansspelbedrijven nadelig zijn ongeacht hun nationaliteit en ongeacht of ze op Duitse bodem zijn gevestigd.
      
      D –    De doelstelling van algemeen belang
      46.      De volgende stap in het onderzoek van een restrictief kansspelbeleid bestaat erin de doelstelling van algemeen belang van
         dit beleid te definiëren, want uitsluitend in het geval van een duidelijke doelstelling kan het Hof vaststellen of de betrokken
         regeling hiermee in logisch verband staat.
      
      47.      Uit § 1 van de LottStV lijkt voort te vloeien dat de Duitse regeling verschillende doelstellingen heeft, waaronder het bestrijden
         van fraude en het voorkomen van overmatige prikkels tot gokken, doelstellingen die, zoals het Hof reeds heeft overwogen, een
         dwingende reden van algemeen belang opleveren, waardoor onder bepaalde voorwaarden beperkingen op kansspelactiviteiten kunnen
         worden gerechtvaardigd.(28)
      
      48.      § 1 van de LottStV verwijst ook naar het „verzekeren dat een aanzienlijk deel van de uit de kansspelen voortvloeiende inkomsten
         wordt gebruikt ter bevordering van publieke doeleinden of doeleinden die fiscaal gunstig worden behandeld in de zin van de
         belastingwet” (§ 1, lid 5, van de LottStV). Overeenkomstig de rechtspraak staat niets het nastreven van een dergelijk doel
         in de weg, indien de beoogde financiering van liefdadigheids‑ of sociale activiteiten of activiteiten in het algemeen belang
         slechts „een gunstig neveneffect en niet de werkelijke rechtvaardigingsgrond van het gevoerde restrictieve beleid” is.(29)
      
      49.      Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of dat in Duitsland het geval is dan wel, zoals enkele verzoekers in de hoofdgedingen
         hebben betoogd, of het onderhavige monopolie inderdaad alleen het genereren van inkomsten beoogt. Toch is er een nauw verband
         tussen dit onderzoek en de „coherentietest” van het kansspelbeleid.
      
      E –    De test of de regeling geschikt en evenredig is
      50.      Als de vorige twee punten zijn opgehelderd, moeten de litigieuze maatregelen worden onderworpen aan de zogenoemde „hypocrisy
         test”(30), die de kern vormt van de eerste prejudiciële vraag. Meer concreet gaat het om de klassieke toets of de betrokken regeling
         geschikt en evenredig is, wat in de rechtspraak op het gebied van kansspelen gezamenlijk wordt onderzocht.
      
      51.      De bestuursrechters uit Gießen en Stuttgart voeren in hun verwijzingsbeslissingen diverse omstandigheden en kenmerken van
         de Duitse regeling aan, waardoor de samenhang en de evenredigheid en derhalve de verenigbaarheid ervan met het Verdrag in
         twijfel kan worden getrokken.
      
      52.      Twee ervan zijn bijzonder belangrijk, aangezien het de enige zijn die in de prejudiciële vraag staan: in de eerste plaats
         intensieve reclame om aan te sporen tot deelname aan de kansspelen die onder het monopolie vallen, en, in de tweede plaats,
         het voor particuliere ondernemers openstellen van spelen met een groter verslavingspotentieel.
      
      1.      De reclame voor de kansspelen waarvoor het monopolie geldt
      53.      Verzoekers in de hoofdgedingen en de verwijzende rechters menen in de eerste plaats dat het kansspelbeleid in Duitsland een
         gebrek aan samenhang vertoont, omdat de staat „intensief reclame” maakt voor zijn diensten (sportweddenschappen en loterijen).(31)
      
      54.      Het Hof heeft zich al over deze netelige kwestie gebogen in het arrest Gambelli e.a., waarbij het de autoriteiten heeft gewaarschuwd
         dat zij het risico lopen zichzelf tegen te spreken wanneer zij trachten een nadeel te voorkomen dat voortvloeit uit een handelen
         waartoe zij hebben aangespoord: „wanneer de autoriteiten van een lidstaat de consumenten aansporen en aanmoedigen om deel
         te nemen aan loterijen, kansspelen of weddenschappen opdat de schatkist er financieel beter van zou worden, kunnen [zij] zich
         niet op de [..] beperking van de gelegenheden tot spelen [...] beroepen ter rechtvaardiging” van maatregelen die het vrij
         verrichten van diensten aan banden leggen.(32)
      
      55.      Dit argument is in het arrest Placanica e.a. herhaald en verduidelijkt met de constatering dat volgens de rechtspraak van
         de Corte suprema di cassazione „de Italiaanse wetgever in de kansspelsector een expansiebeleid voert met het doel de belastingopbrengsten
         te verhogen”, en de Italiaanse regeling derhalve geen rechtvaardiging kan ontlenen „aan de doelstellingen van beperking van
         de goklust van de consument of van beperking van het spelaanbod”.(33)
      
      56.      Het Hof heeft echter een belangrijke kanttekening gemaakt: na in herinnering te hebben gebracht dat zowel door de Corte suprema
         di cassazione als de Italiaanse regering „als het werkelijke doel van de Italiaanse regeling die [...] aan de orde is”, wordt
         beschouwd „de exploitatie van kansspelactiviteiten voor criminele doeleinden te voorkomen door deze in controleerbare circuits
         te kanaliseren”, overwoog het: „In deze optiek kan een gecontroleerd expansiebeleid in de kansspelsector zeer wel in logisch
         verband staan met de doelstelling om spelers van clandestiene spelen en weddenschappen, die als zodanig verboden zijn, aan
         te trekken tot toegestane en gereglementeerde activiteiten.”(34) Wel „moeten de marktdeelnemers met een vergunning, teneinde deze doelstelling te verwezenlijken, een betrouwbaar, maar tegelijkertijd
         aantrekkelijk, alternatief bieden voor een verboden activiteit, hetgeen op zich een aanbod van een breed scala aan spelen,
         reclame van bepaalde omvang en gebruikmaking van nieuwe distributietechnieken kan impliceren”.(35)
      
      57.      Zo heeft het Hof de reclameactiviteiten van de houders van exclusieve rechten in de kansspelsector in Italië ondersteund,
         voor zover de beperking op artikel 49 EG was gericht op criminaliteitsbestrijding.
      
      58.      Bijgevolg heeft het arrest Placanica e.a. onomwonden uitgemaakt dat een regeling samenhangend is, die erop gericht is frauduleus
         en crimineel gedrag op dit gebied te voorkomen, terwijl het tegelijkertijd de marktdeelnemer die het monopolie heeft, toestaat
         gebruik te maken van reclamemiddelen.
      
      59.      Hoe is het echter gesteld wanneer het doel van de nationale regeling bestrijding van de spelverslaving en beperking van de
         gelegenheden tot spelen is? De punten 69 van het arrest Gambelli e.a. en 54 van het arrest Placanica e.a. zouden op het eerste
         gezicht de indruk kunnen wekken dat een regeling die de toegang tot kansspelen beoogt te beperken, volgens de rechtspraak
         nimmer geschikt is wanneer de marktdeelnemer die het monopolie heeft, reclame maakt voor zijn diensten. Bij een diepgaander
         onderzoek van de aangehaalde uitspraken blijkt echter welke voorzorgsmaatregelen en voorwaarden het Hof aan deze aanvankelijke
         stelling heeft verbonden. Het heeft namelijk eveneens als bepalende factor voor het hierboven genoemde gebrek aan samenhang
         de omstandigheid aangewezen, dat reclame voor kansspelen wordt gemaakt opdat „de schatkist er financieel beter van zou worden”.(36)
      
      60.      De werkwijze van het Hof van de Europese Vrijhandelsassociatie (hierna: „EVA-Hof”) is dezelfde. In het arrest Ladbrokes heeft
         het EVA-Hof het argument gebruikt van het in banen leiden van de vraag naar kansspelen in het kader van de bestrijding van
         de verslaving. Refererend aan het arrest Placanica e.a. is het EVA-Hof van oordeel dat het passend is dat van reclamemiddelen
         gebruik wordt gemaakt om „spelers af te houden van zeer verslavende kansspelen die via Internet of andere moeilijk te verwijderen
         kanalen worden aangeboden”.(37)
      
      61.      Louter reclame maken staat niet reeds eraan in de weg dat het doel van beperking van de gelegenheden tot spelen kan worden
         bereikt, wanneer deze reclame op gematigde wijze plaatsvindt en werkelijk beoogt het spelen te concentreren op het gereglementeerde
         en gecontroleerde aanbod, en niet om de door dit systeem aan de lidstaat toevloeiende belastingopbrengsten te verhogen. Het
         bestaan van monopolies of organisatoren met nationale concessies bepleiten zonder dat zij hun diensten kunnen promoten, zou
         volgens mij niet erg realistisch zijn. Daarom geef ik het Hof in overweging de redenering van het arrest Placanica e.a. uit
         te breiden tot de doelstelling van beperking van de gelegenheden tot spelen, maar alleen binnen het zojuist omschreven strikte
         kader.
      
      62.      De nationale rechter zal moeten nagaan of deze voorwaarden vervuld zijn. In het onderhavige geval zijn de wettelijke regeling
         en de praktijken in de kansspelsector in Duitsland echter reeds behandeld in het arrest van het Bundesverfassungsgericht van
         28 maart 2006.(38)
      
      63.      In deze uitspraak werd verklaard dat „de in het Land Bayern georganiseerde weddenschappen geenszins het doel hebben de goklust
         en problematisch speelgedrag te bestrijden”; integendeel, „met de organisatie van de ODD-SET-sportweddenschappen worden duidelijk
         ook fiscale doeleinden nagestreefd”.(39) De rechter te Karlsruhe was met name van oordeel dat dit het geval was bij de ODD-SET-weddenschappen, waarvan de wijze van
         aanbieding „meer lijkt op het economisch doeltreffend op de markt brengen van een recreatieve bezigheid waartegen in beginsel
         geen bezwaar bestaat”.(40) Daarbij verwees hij naar een grootschalige reclamecampagne waarin het gokken als een sociaal aanvaardbare, ja zelfs positieve
         vorm van amusement werd voorgesteld.(41)
      
      64.      Bij lezing van dit arrest lijkt buiten kijf te staan dat het betrokken monopolie ten tijde van de feiten van de hoofdgedingen
         niet aan de voorwaarden voldeed die noodzakelijk zijn om deze regeling als samenhangend en consistent aan te merken. Volgens
         het Bundesverfassungsgericht was de gemaakte reclame niet voldoende gematigd en niet bedoeld om de gelegenheden tot spelen
         te beperken en de gokverslaving te bestrijden, maar om inkomsten voor de schatkist te verkrijgen.
      
      65.      Stellig is er sinds 2006 een reeks wijzigingen aangebracht, zowel in de wettelijke regeling als waar het gaat om de organisatie.
         Hierdoor denken de Länder in te spelen op de voorwaarden van het Bundesverfassungsgericht. De nieuwe overeenkomst van de Länder
         betreffende kansspelen in Duitsland, in werking getreden op 1 januari 2008, alsmede een reeks maatregelen waarvan enkele rechtstreeks
         van invloed zijn op de reclameactiviteiten(42), beantwoorden aan deze doelstelling. Niettemin zal de nationale rechter moeten beslissen of deze nieuwe situatie in aanmerking
         moet worden genomen bij de beantwoording van de vragen van Markus Stoß en de andere verzoekers, en, zo ja, of de „metamorfose”
         die wordt geacht zich in deze sector te hebben voltrokken, voldoende is om de genoemde voorwaarden als voldaan te beschouwen.
      
      2.      Het openstellen van andere kansspelen voor particuliere ondernemingen
      66.      In de tweede plaats baseren de bestuursrechters uit Gießen en Stuttgart het vermeende gebrek aan samenhang hierop, dat enerzijds
         een monopolie op loterijen en sportweddenschappen wordt ingevoerd om spelverslaving en criminaliteit te kunnen bestrijden,
         en anderzijds tegelijkertijd aan particuliere ondernemers wordt toegestaan om andere spelen met waarschijnlijk hetzelfde of
         een nog groter verslavingspotentieel aan te bieden, zoals weddenschappen op paardenrennen en speelautomaten.
      
      67.      In dit argument ligt opnieuw de vraag besloten of de verenigbaarheid van wettelijke kansspelregelingen van de lidstaten met
         het recht van de Unie in het algemeen of sectorgewijs, per kansspel moet worden onderzocht.
      
      68.      Volgens verzoekers in de hoofdgedingen moet de kansspelregeling van een lidstaat in haar geheel samenhangend zijn en niet
         uitsluitend individueel ten opzichte van elke beperking. Daartoe beroepen zij zich op het arrest Gambelli e.a., waaruit zij
         afleiden dat het Hof het Italiaanse kansspelbeleid in algemene zin heeft onderzocht teneinde een uitspraak te kunnen doen
         over de rechtmatigheid van een bepaalde beperkende maatregel.
      
      69.      Deze eerste indruk betreffende het arrest Gambelli e.a. is onjuist. De toespeling die punt 69 van het arrest maakt op de reclame
         voor andere kansspelen dan die welke onder de betrokken beperking vallen, betekent dat een overmatige aansporing om deel te
         nemen aan een bepaald kansspel (weddenschappen, loterijen of andere spelen) de lidstaat zou beletten om zich voor dat spel
         op bestrijding van de verslaving te beroepen en de mededingingsbeperking hiervoor te rechtvaardigen.
      
      70.      In het hierop volgende arrest Placanica e.a. heeft het Hof zich duidelijker voor een gedifferentieerde toetsing uitgesproken,
         door aan te geven dat „elk van de bij de nationale regeling opgelegde beperkingen afzonderlijk [dient te] worden onderzocht”.(43) Het feit dat het Hof sinds zijn eerste arresten op dit gebied uitsluitend de beperking heeft onderzocht die in geding was,
         zonder de regeling voor alle kansspelen in de betrokken lidstaat in het algemeen te analyseren, bevestigt die gedachte. In
         bijvoorbeeld het arrest Schindler heeft het Hof het in de Britse wettelijke regeling neergelegde verbod van loterijen in overeenstemming
         geacht met het Verdrag, zonder de in dat land bestaande regeling voor sportweddenschappen, die bekendstaat als een van de
         meest liberale in de Europese Unie, te onderzoeken.
      
      71.      In dezelfde zin kan het arrest van 13 juli 2004, Commissie/Frankrijk(44), worden aangehaald, waarin het eveneens ging om een, weliswaar om redenen van bescherming van de volksgezondheid, gerechtvaardigde
         beperking van artikel 49 EG: „op het argument dat de Franse televisiereclameregeling onsamenhangend is omdat zij alleen voor
         dranken met een alcoholgehalte van meer dan 1,2° geldt, en alleen van toepassing is op televisiereclame en niet op tabaksreclame,
         [behoeft] slechts te worden geantwoord dat het aan de lidstaten staat te beslissen in welke mate zij de volksgezondheid willen
         beschermen en hoe dit moet worden bereikt” (voornoemd arrest, punt 33).
      
      72.      Gezien de aangehaalde uitspraken ben ik van mening dat de regeling betreffende de verschillende kansspelen in een lidstaat
         niet als één geheel kan worden behandeld en dat iedere beperking en elk kansspel apart moet worden onderzocht.(45) Het Hof heeft nimmer gesteld dat het noodzakelijk is „alles of niets” te liberaliseren; de formuleringen in zijn arresten
         geven duidelijk aan dat het om een materie gaat waarbij de problemen per geval moeten worden opgelost.
      
      73.      Deze uitlegging stemt veel beter overeen met de gedachte die aan de rechtspraak op het gebied van kansspelen ten grondslag
         ligt, dat de lidstaten over een beoordelingsvrijheid behoren te beschikken om overeenkomstig hun eigen waardesysteem te bepalen
         welke voorwaarden noodzakelijk zijn voor de bescherming van de spelers en de maatschappelijke orde.(46) Om morele en culturele redenen hebben de lidstaten niet dezelfde opvatting over de verschillende kansspelen, hetgeen verklaart
         dat, ongeacht het verslavingsgevaar en zonder een voorbarig oordeel te vellen over de oprechte wil van de overheidsautoriteiten
         om over de belangen van de burgers te waken, de deelname aan bepaalde kansspelen in het ene land meer vrij is dan in het andere
         land.
      
      74.      Hoe het ook zij, en los van de vraag of de geschiktheid van beperkende maatregelen sectorgewijs moet worden beoordeeld, ben
         ik van mening dat de keuze van de wetgever om voor bepaalde kansspelen een monopolie in te voeren en andere kansspelen aan
         de particuliere sector over te laten, niet a priori een gebrek aan samenhang vertoont met de doelstelling van fraudebestrijding
         noch met de doelstelling, de gelegenheden tot spelen in een lidstaat te beperken, zolang de overheid een zeker toezicht op
         de kansspelbedrijven garandeert en het aanbod van kansspelen die onder het monopolie vallen, geringer is dan het aanbod dat
         met een particuliere aanbieder zou kunnen bestaan.(47)
      
      75.      Bovendien is het verslavingspotentieel van bepaalde kansspelen volgens mij niet het enige criterium om het gevaar te beoordelen
         dat zij voor de doelstellingen van het kansspelbeleid meebrengen. Hoewel talrijke studies aangeven dat speelautomaten en casino’s
         vaker spelverslavend werken dan loterijen en sportweddenschappen, betekent dit niet dat deze eerste twee een groter gevaar
         opleveren voor de verwezenlijking van het doel van criminaliteitsbestrijding (dit hangt af van welke sector in elk land het
         meest gevoelig is voor fraude) en ook niet voor het doel de speelgelegenheden te verminderen. Zoals de Deense regering terecht
         aangeeft, is het verschil tussen beide soorten spelen erin gelegen dat het casino en de gokautomaten de fysieke aanwezigheid
         van de speler vereisen, hetgeen voor de deelname aan loterijen en sportweddenschappen niet nodig is. Daarom opereert, zelfs
         wanneer er meer ondernemers met een concessie voor casino’s (of gokautomaten) zijn, ieder van hen op een afgebakend gebied;
         de toename van het aanbod vergeleken met een eventuele monopoliesituatie is beperkt. Daarentegen zou de toename van het aantal
         bedrijven dat kansspelen op nationale schaal aanbiedt, zoals loterijen of sportweddenschappen (die ook nog via internet kunnen
         worden gespeeld), een aanzienlijke groei van de mededinging teweegbrengen en, heel waarschijnlijk, een aanmerkelijke uitbreiding
         van de gelegenheden tot spelen.
      
      76.      Gelet op het voorgaande hoeft ook geen vergelijkende beleidsanalyse te worden gemaakt voor kansspelen met een gelijkwaardig
         verslavingsgevaar. De verenigbaarheid van een monopolie op een kansspel met artikel 49 EG moet apart worden onderzocht en
         wel in het licht van zijn geschiktheid of samenhang in verband met de nagestreefde doelstelling.
      
      3.      Andere factoren
      77.      De verwijzende rechters en verzoekers in de hoofdgedingen hebben ook andere aspecten of omstandigheden aangevoerd die de samenhang
         van de kansspelregeling in Duitsland in gevaar kunnen brengen. Ik zal hierna heel kort deze aspecten en omstandigheden onderzoeken.
      
      a)      Mogelijkheid van omzeiling van monopolie door internet
      78.      Volgens het Verwaltungsgericht Stuttgart is het mogelijk de beperking van het Duitse monopolie op sportweddenschappen te omzeilen
         door via internet gebruik te maken van de diensten van organisatoren die in andere lidstaten een vergunning hebben verkregen,
         wat „de beperkingen en onvermijdelijke tekortkomingen van de nationale maatregelen laat zien”.
      
      79.      Zoals de Franse regering in haar opmerkingen aangeeft, zijn de problemen die een lidstaat kan tegenkomen bij de uitvoering
         van zijn taak om een nationale regeling te handhaven, niet van belang voor de beoordeling of deze regeling met het recht van
         de Unie verenigbaar is. Een in de nationale regeling vastgestelde beperking zal als zodanig al dan niet met het Verdrag verenigbaar
         zijn, en de mogelijkheid om zich in strijd met deze nationale voorschriften te gedragen heeft hierop geen invloed, temeer
         wanneer, zoals Finland in zijn opmerkingen in herinnering brengt, deze bepalingen bedoeld kunnen zijn om het gokken op internet
         terug te dringen wegens het grote verslavingsgevaar hiervan.
      
      b)      Geen voorafgaand onderzoek van de samenhang en de evenredigheid van de maatregelen
      80.      Volgens de verwijzende rechters zijn de samenhang en de evenredigheid van de Duitse regeling niet onderbouwd door een voorafgaand
         onderzoek naar de gevaren van gokverslaving en de alternatieven ter voorkoming van die gevaren, zoals het Hof dit sinds het
         arrest Lindman(48) vereist.
      
      81.      In dit arrest Lindman is de Finse belastingregeling die de prijzen van in Finland georganiseerde loterijen uitsloot van de
         inkomstenbelastingheffing maar niet de prijzen van in andere landen georganiseerde kansspelen, in strijd geacht met artikel 49
         EG, waarbij onder meer werd overwogen dat „de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, gepaard moeten gaan
         met een onderzoek van de opportuniteit en de evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel”, hetgeen
         in casu niet het geval was geweest, aangezien het toegezonden dossier „geen enkel statistisch of ander gegeven [bevat] waaruit
         kan worden geconcludeerd dat de deelneming aan kansspelen ernstige risico’s inhoudt, noch, a fortiori, dat er een bijzondere
         samenhang bestaat tussen dergelijke risico’s en de deelname van onderdanen van de betrokken lidstaat aan in andere lidstaten
         georganiseerde loterijen”.(49)
      
      82.      Uit dit arrest blijkt alleen dat de bewijslast betreffende de evenredigheid en de samenhang van de beperkingen op het vrij
         verrichten van diensten uitsluitend op de lidstaat rust, zonder dat het Hof ooit de eis heeft willen stellen dat dit verweer
         bekend wordt gemaakt vóór de vaststelling van de litigieuze regeling of de vorm van een statistisch onderzoek zou moeten hebben,
         zoals een van de verzoekers oppert.(50)
      
      83.      Punt 50 van het arrest Placanica e.a. is niet in tegenspraak met het voorgaande: wordt tevoren een studie of onderzoek uitgevoerd
         om als grondslag te dienen voor de door een lidstaat aangevoerde rechtvaardiging, zoals dat in de Italiaanse zaak het geval
         is geweest, dan betekent dat een voordeel, maar het is geen conditio sine qua non. Zoals de Commissie terecht stelt, betekent
         het enkele feit dat er geen voorafgaand toezicht is op de naleving van de fundamentele vrijheden van het Verdrag niet, dat
         het onmogelijk is om een nationale beperkende maatregel te rechtvaardigen.
      
      c)      Andere Länder staan uitzonderingen op het monopoliestelsel toe
      84.      Verzoekers in de hoofdgedingen wijzen tevens, als omstandigheden die de samenhang van de regeling in gevaar kunnen brengen,
         op bepaalde ongerechtvaardigde uitzonderingen op het monopoliestelsel, zoals het voortbestaan van de vier kansspelvergunningen
         die indertijd door de Duitse Democratische Republiek aan particuliere ondernemingen zijn verleend, of de thans in het Land
         Rheinland-Pfalz voor privépersonen geldende concessieregeling.(51)
      
      85.      Het is moeilijk om deze uitzonderingen, indien deze waar blijken te zijn, verenigbaar te achten met een regeling die beperking
         van het aantal aanbieders verdedigt als middel om de gelegenheden tot spelen te verminderen en de criminaliteit te bestrijden.(52) Het is evenwel aan de Duitse rechter om met inachtneming van de argumenten van partijen dit onderzoek te verrichten.
      
      F –    Consequentie
      86.      Gelet op het voorgaande meen ik dat artikel 49 EG verenigbaar is met een overheidsmonopolie op bepaalde kansspelen dat niet
         discrimineert op grond van nationaliteit of land van vestiging, dat een of meer doelstellingen van algemeen belang nastreeft,
         en dat evenredig en samenhangend of geschikt is in verhouding tot deze doelstellingen.
      
      87.      De waardering van deze voorwaarden is de taak van de nationale rechter. Wat het onderzoek naar het gebrek aan samenhang betreft,
         moet echter rekening worden gehouden met de hierna genoemde omstandigheden.
      
      88.      Enerzijds is het feit dat de monopoliehouders tot deelname aan kansspelen aansporen, niet voldoende om te beslissen dat de
         betrokken regeling niet samenhangend of niet geschikt is, indien de reclameactiviteit gematigd is en werkelijk beoogt de criminaliteit
         te bestrijden en de goklust naar een gereglementeerd en gecontroleerd aanbod te leiden, en niet om de inkomsten van de schatkist
         te vergroten.
      
      89.      Anderzijds is het feit dat particuliere dienstverrichters kansspelen mogen aanbieden met waarschijnlijk hetzelfde of een nog
         groter verslavingspotentieel dan de spelen waarvoor het monopolie geldt, als zodanig ook niet onsamenhangend of niet geschikt
         ten opzichte van de doelstellingen van openbaar belang en maakt dit de beslissing om weddenschappen en loterijen te onderwerpen
         aan een overheidsmonopolie niet onevenredig, voor zover de overheid een zeker toezicht op de particuliere aanbieders garandeert
         en het aanbod van kansspelen die onder het monopolie vallen, kleiner is dan het aanbod dat met een particuliere aanbieder
         zou kunnen bestaan.
      
      VI – Tweede prejudiciële vraag
      90.      Met hun tweede prejudiciële vraag willen de bestuursrechters uit Gießen en Stuttgart weten of het mogelijk is het beginsel
         van wederzijdse erkenning toe te passen op vergunningen voor de organisatie van sportweddenschappen.
      
      91.      Het gaat er uiteindelijk om of de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat de door een lidstaat verleende
         vergunningen die niet tot zijn grondgebied beperkt zijn, de vergunninghouder toestaan om dezelfde activiteit in een andere
         lidstaat uit te oefenen zonder dat hij een nieuwe vergunning nodig heeft.
      
      92.      Om drie redenen wil ik deze tweede vraag ontkennend beantwoorden: de ondubbelzinnige rechtspraak over monopolies en andere
         beperkingen op artikel 49 EG (1); het mislukken van de pogingen tot harmonisatie van de kansspelsector (2), en de veralgemening
         van methoden die in strijd zijn met het vertrouwen (3).
      
      1.      De aanvaarding in de rechtspraak van monopolies en andere beperkingen op artikel 49 EG in de kansspelsector
      93.      Zoals ik in hoofdstuk V van de onderhavige conclusie uitgebreid heb uiteengezet, worden door het Hof in de kansspelsector
         monopolies en andere beperkingen betreffende het aantal aanbieders openlijk en ondubbelzinnig, hoewel onder bepaalde voorwaarden,
         aanvaard; het voormelde arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International bevestigt duidelijk deze tendens.
      
      94.      Wanneer deze mogelijkheid eenmaal is erkend, is er eenvoudigweg geen ruimte meer voor het – in de gehele Europese Unie – uniform
         functioneren van een stelsel van wederzijdse erkenning van vergunningen op het gebied van kansspelen. Indien een lidstaat
         die een monopolie op kansspelen heeft ingevoerd (een regeling die verder de vereisten van het Verdrag naleeft), rekening zou
         moeten houden met de vergunningen die in de andere lidstaten van de Unie zijn verleend, zou de aangehaalde rechtspraak onbruikbaar
         en zinloos zijn.
      
      95.      Zoals het Hof in het arrest Säger(53) heeft verklaard, kunnen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten gerechtvaardigd worden door dwingende redenen
         van algemeen belang, wanneer „dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen
         in de lidstaat waar hij is gevestigd”. Indien, gelet op de door de rechtspraak vastgestelde criteria, een nationale regeling
         die wegens een bijzondere reden van algemeen belang voor een monopoliestelsel heeft gekozen, rechtmatig blijkt te zijn en
         het Verdrag naleeft, kan moeilijk worden gesteld dat een ander land dat zijn markt meer openstelt, die burgers hetzelfde niveau
         van bescherming biedt vanuit het oogpunt van dit belang (dit geldt a fortiori, indien rekening wordt gehouden met de culturele
         en ook morele verschillen die bij de opvattingen van de staten op dit gebied bepalend zijn). In het andere geval zou de oplossing
         van het monopolie onevenredig en derhalve onrechtmatig zijn. De wederzijdse erkenning is, zelfs met de voorbehouden van het
         arrest Säger, bijgevolg onverenigbaar met de huidige rechtspraak.
      
      96.      Alleen theoretisch zou de wederzijdse erkenning van vergunningen tussen lidstaten die in dezelfde mate de kansspelsector openstellen
         en gelijksoortige vergunningregelingen met eenzelfde doelstelling hebben, kunnen worden verdedigd. De realiteit van de sector
         en het gebrek aan harmonisatie ervan verzetten zich er evenwel tegen dat deze gedeeltelijke wederzijdse erkenning toepassing
         kan vinden.(54)
      
      2.      Het ontbreken van harmonisatie
      97.      In de tweede plaats is de wederzijdse erkenning niet mogelijk zonder een gemeenschapsrechtelijke harmonisatie van de kansspelsector,
         hetgeen zich niet in een nabije toekomst lijkt voor te zullen doen. De punten 144 tot en met 148 van de conclusie van advocaat-generaal
         Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Placanica e.a. geven een dergelijk verlangen goed weer, dat toentertijd – ondanks de teleurstellingen
         van verschillende vorige pogingen – nog realistisch was dankzij de inhoud van het zogenoemde „Bolkestein”(55)-voorstel voor de dienstenrichtlijn.
      
      98.      In de definitieve tekst van de dienstenrichtlijn blijven de kansspelen echter buiten haar werkingssfeer(56), „vanwege het specifieke karakter van deze activiteiten, die voor de lidstaten het toepassen van maatregelen betreffende
         de openbare orde en de bescherming van de consument meebrengen”.(57)
      
      99.      Deze uitsluiting van kansspelen verandert niets aan de toepassing van de vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten
         in deze sector(58) en geeft de lidstaten geen grotere bewegingsruimte dan die welke het Hof hun tot op heden bij de uitlegging van de verdragen
         heeft toegekend. Toch moet men, na deze duidelijke wilsuiting van de gemeenschapswetgever, ook niet de hoop blijven koesteren
         op een harmonisatie van deze sector, althans niet op de korte termijn. Zonder deze harmonisatie is het echter moeilijk om
         de wederzijdse erkenning van de vergunningen op het gebied van kansspelen te garanderen.
      
      100. Dat komt omdat het beginsel van wederzijdse erkenning weliswaar aantrekkelijk, doch verre van een „wondermiddel” is.(59) In bepaalde sectoren maken de zeer grote verschillen tussen de regelingen van de lidstaten het onmogelijk het beginsel toe
         te passen, dat, ondanks het enorm potentieel als instrument voor de verwezenlijking van de interne markt, van nature een instrument
         is dat zijn grenzen heeft.(60)
      
      101. Bijgevolg zal, zonder harmonisatie, de toepassing van het vrije verkeer altijd beperkingen hebben. Het werk van de rechtspraak
         bestaat uit het afbakenen van de beperkingen die op dit niet-geharmoniseerde gebied verenigbaar zijn met de verdragsbepalingen.
      
      102. De dienstenrichtlijn laat zien dat als men wil dat de autoriteiten van de staat waar de dienst wordt aangeboden, de controles
         verricht in het land van vestiging van de dienstverrichter aanvaarden, zij zodanige instrumenten moeten krijgen dat zij dit
         met de best mogelijke garanties doen. Met het oog hierop is het gehele hoofdstuk VI (de artikelen 28 tot en met 36) van de
         richtlijn gewijd aan de regeling van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten, hetgeen de verplichting tot uitwisseling
         van informatie over de dienstverrichters, een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de betrokken staten en een alarmmechanisme
         impliceert.
      
      103. Dit niveau van samenwerking ontbreekt thans in de kansspelsector, waar zich integendeel in hoog tempo bepaalde praktijken
         hebben ontwikkeld die in strijd zijn met het wederzijdse vertrouwen.
      
      3.      De met het wederzijdse vertrouwen strijdige praktijken
      104. In de derde plaats laten de thans aan het Hof voorgelegde zaken zien dat er nationale praktijken bestaan die in staat zijn
         het wederzijdse vertrouwen (artikel 10 EG) waarop een eventuele harmonisatie van de sector of, althans het stelsel van wederzijdse
         erkenning van de vergunningen op kansspelgebied moet worden gebaseerd, te ondergraven.(61) Ik verwijs naar de methode om extraterritoriale of offshorevergunningen te verstrekken, zoals de autoriteiten van Malta of
         Gibraltar doen. Het probleem rijst in het bijzonder in de zaak Carmen Media Group (C‑46/08) waar ik dit uitgebreider behandel.
         Toch is deze realiteit in casu een extra argument om wederzijdse erkenning uit te sluiten, die niet kan bestaan in een situatie
         waarin het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten wordt geschonden.
      
      4.      Consequentie
      105. Bijgevolg zijn het ontbreken van de harmonisatie, het algemene gebruik van offshorelicenties en de aanvaarding in de rechtspraak
         van monopolies en andere beperkingen op dit gebied voor mij aanleiding om, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht
         en de rechtspraak, het stelsel van wederzijdse erkenning in de kansspelsector als niet bruikbaar te beschouwen.
      
      VII – Conclusie
      106. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Gießen en van het Verwaltungsgericht
         Stuttgart als volgt te beantwoorden:
      
      „1)      Artikel 49 EG moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationaal monopolie op bepaalde kansspelen
         (zoals sportweddenschappen),
      
      –        zelfs indien organisatoren met nationale concessies aansporen tot deelneming aan deze spelen, voor zover de reclame gematigd
         is en werkelijk beoogt de criminaliteit te bestrijden of de goklust naar een gereglementeerd en gecontroleerd aanbod te leiden,
         en niet als doel heeft de inkomsten van de schatkist te vergroten;
      
      –        en zelfs indien particuliere dienstverrichters kansspelen mogen aanbieden met waarschijnlijk hetzelfde of een nog groter verslavingspotentieel
         (zoals weddenschappen op de uitslagen van paardenrennen of speelautomaten), voor zover de overheid een zeker toezicht op de
         aanbieders garandeert en het aanbod van kansspelen die onder het monopolie vallen, kleiner is dan het aanbod dat met een particuliere
         aanbieder zou kunnen bestaan.
      
      Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, staan de genoemde omstandigheden een samenhangend en consistent kansspelbeleid in
         de zin van de rechtspraak niet in de weg. Het is aan de nationale rechter om na te gaan of dit het geval is.
      
      2)      De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat vergunningen die de ter zake bevoegde autoriteiten van een lidstaat
         verlenen voor de organisatie van sportweddenschappen en die niet tot het betrokken nationale grondgebied beperkt zijn, de
         vergunninghouder en de door hem gemachtigde derden niet toestaan om overeenkomsten aan te bieden en te sluiten op het grondgebied
         van andere lidstaten.”
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Frans.
      
      2 –	Zie de aanhangige zaken Carmen Media Group (C‑46/08), Engelmann (C‑64/08), Zeturf (C‑212/08) en Sjöberg en Gerdin (C‑447/08
         en C‑448/08).
      
      3 –	PB L 376, blz. 36; hierna: „dienstenrichtlijn”.
      
      4 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01.
      
      5 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01, punten 148 e.v., waarin wordt gepreciseerd aan welke voorwaarden moet worden voldaan om het monopolie
         op weddenschappen – uit normatief en organisatorisch oogpunt – in overeenstemming te brengen met de grondwet.
      
      6 –	De reeds aangehaalde zaak Carmen Media Group behandelt de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van deze nieuwe wettelijke
         bepalingen, die ten tijde van de feiten van de onderhavige zaak nog niet van kracht waren.
      
      7 –	Markus Stoß, Kulpa Automatenservice Asperg GmbH, SOBO Sport & Entertainement GmbH, Andreas Kunert, Avalon Service-Online-Dienste
         GmbH en Olaf Amadeus Wilhelm Happel.
      
      8 –	In zaak C‑358/07 is verzoekster Kulpa Automatenservice Asperg GmbH echter eigenaresse van de bedrijfsruimte, die zij verhuurt
         aan Allegro GmbH die de kansspelen exploiteert.
      
      9 –	Zaken C‑316/07 en C‑409/07.
      
      10 –	Zaak C‑359/07.
      
      11 –	Zaak C‑360/07.
      
      12 –	Zaak C‑358/07.
      
      13 –	Zaak C‑410/07.
      
      14 –	Ter vereenvoudiging heb ik de redactie van de twee vragen van de verwijzende rechters gelijkgetrokken.
      
      15 –	Arrest van 24 maart 1994 (C‑275/92, Jurispr. blz. I‑1039).
      
      16 –	Reeds aangehaald arrest Schindler, punten 59 en 60; arresten van 21 oktober 1999, Zenatti (C‑67/98, Jurispr. blz. I‑7289,
         punt 14); 21 september 1999, Läärä e.a. (C‑124/97, Jurispr. blz. I‑6067, punt 13); 6 november 2003, Gambelli e.a. (C‑243/01,
         Jurispr. blz. 13031, punt 63); 6 maart 2007, Placanica e.a. (C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04, Jurispr. blz. I‑1891, punt 47),
         en 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International (C‑42/07, Jurispr. blz. I‑00000, punt 57).
      
      17 –	Reeds aangehaalde arresten Schindler, punten 32 en 61; Zenatti, punt 15; Gambelli e.a., punt 63; Läärä e.a., punt 14; Placanica
         e.a., punt 47, en Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punt 57.
      
      18 –	Bijvoorbeeld loterijen, zoals in het reeds aangehaalde arrest Schindler.
      
      19 –	Of zelfs tot één overheidsinstantie, zoals in het reeds aangehaalde arrest Läärä e.a., het arrest van 11 september 2003,
         Anomar e.a. (C‑6/01, Jurispr. blz. I‑8621), en het arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International of
         ook in het onderhavige geval.
      
      20 –	Arresten van 17 december 1981, Webb (279/80, Jurispr. blz. 3305, punt 17), en 25 juli 1991, Stichting Collectieve Antennevoorziening
         Gouda e.a. (C‑288/89, Jurispr. blz. I‑4007, punt 13) en Säger (C‑76/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 15).
      
      21 –	Reeds aangehaald arrest Placanica e.a., punt 52.
      
      22 –	Reeds aangehaald arrest Placanica e.a., punt 48.
      
      23 –	Reeds aangehaald arrest Gambelli e.a., punt 65; arrest van 13 november 2003, Lindman (C‑42/02, Jurispr. blz. I‑13519, punt 29),
         en de reeds aangehaalde arresten Placanica e.a., punt 49, en Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International,
         punt 60. Zie, in het algemeen over de klassieke toetsing van de verenigbaarheid met het Verdrag, arresten van 31 maart 1993,
         Kraus (C‑19/92, Jurispr. blz. I‑1663, punt 32), en 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, Jurispr. blz. I‑4165, punt 37).
      
      24 –	Reeds aangehaald arrest Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punt 61.
      
      25 –      Beide bestuursrechters gebruiken in deze vraag de uitdrukking „andere kansspelen” om daarna als voorbeeld te geven de sportweddenschappen
         en loterijen (bij het Verwaltungsgericht Stuttgart) en de nationale loterijen en casino’s (bij het Verwaltungsgericht Gießen).
         Volgens mij is deze verwijzing naar casino’s zoals ook het gebruik van het bijvoeglijk naamwoord „andere” onjuist, aangezien
         de argumentatie van de verwijzende rechters zich toespitst op de grootschalige reclame die organisatoren met een nationale
         concessie maken voor de spelen die onder het monopolie vallen, en niet op de eventuele aansporing tot deelname aan spelen
         die voor particuliere marktdeelnemers zijn opengesteld (zoals casino’s).
      
      26 –	Reeds aangehaald arrest Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda e.a., punt 10.
      
      27 –	Reeds aangehaald arrest Läärä e.a., punt 28.
      
      28 –	Reeds aangehaald arrest Placanica e.a., punt 52.
      
      29 –	Reeds aangehaalde arresten Schindler, punt 60; Zenatti, punt 36, en Gambelli e.a., punt 62.
      
      30 –	T. Spapens, A. Littler, en C. Fijnaut, Crime, Addiction and the Regulation of Gambling, Martinus Nijhoff, 2008, blz. 86, en G. Straetmans, Common Market Law Review, nr. 41, 2004, deel 5, blz. 1424.
      
      31 –	De bestuursrechter uit Stuttgart verwijst bijvoorbeeld naar de intensief gepropageerde „jackpot” bij bepaalde trekkingen,
         die volgens hem „bij het publiek de – niet erg realistische – indruk wekt dat het de jackpot kan winnen” (verwijzingsbeslissing
         in zaak C‑358/07, blz. 9).
      
      32 –	Reeds aangehaald arrest Gambelli e.a., punt 69.
      
      33 –	Reeds aangehaald arrest Placanica e.a., punt 54.
      
      34 –	Zie in dezelfde zin reeds aangehaald arrest Läärä e.a., punt 37.
      
      35 –	Reeds aangehaald arrest Placanica e.a., punt 55.
      
      36 –	Reeds aangehaald arrest Gambelli e.a., punt 69: „Welnu, wanneer de autoriteiten van een lidstaat de consumenten aansporen
         en aanmoedigen om deel te nemen aan loterijen, kansspelen of weddenschappen opdat de schatkist er financieel beter van zou
         worden, kunnen de autoriteiten van deze staat zich niet op de met de beperking van de gelegenheden tot spelen gediende maatschappelijke
         orde beroepen ter rechtvaardiging van maatregelen als die in het hoofdgeding.” In dezelfde zin geeft het reeds aangehaald
         arrest Placanica e.a., punt 54, aan dat de „Italiaanse wetgever in de kansspelsector een expansiebeleid voert met het doel
         de belastingopbrengsten te verhogen”.
      
      37 –	Arrest van 30 mei 2007, Ladbrokes Ltd/Regering van Noorwegen (E‑3/06), punt 54, vrije vertaling.
      
      38 –	De uitspraak had betrekking op de regeling van het Land Bayern, maar moet ook van toepassing zijn op andere Länder die
         soortgelijke monopolies op sportweddenschappen hebben.
      
      39 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01, punten 132 en 133.
      
      40 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01, punt 134, vrije vertaling.
      
      41 –	BVerfG, 1 BvR 1054/01, punt 136.
      
      42 –	Volgens de Duitse regering is de reclame voor de „ODD-SET”-sportweddenschappen, zowel kwantitatief als kwalitatief, aanzienlijk
         afgenomen na het arrest. Vanaf dat moment zou de reclame alleen een puur informatieve inhoud hebben en bijvoorbeeld uit de
         stadions zijn verdwenen.
      
      43 –	Reeds aangehaald arrest, punt 49.
      
      44 –	C‑262/02, Jurispr. blz. I‑6569.
      
      45 –	Op dit punt ben ik het eens met de zienswijze van de Commissie in punt 35 van haar opmerkingen.
      
      46 –	Reeds aangehaalde arresten Schindler, punt 61; Zenatti, punt 15; Gambelli e.a., punt 63; Läärä e.a., punt 14; Placanica
         e.a., punt 47, en Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, punt 57.
      
      47 –	In die zin moet worden aangehaald het arrest van 5 juni 2007 (Rosengren e.a., C‑170/04, Jurispr. blz. I‑4071, punt 47)
         betreffende het distributiemonopolie van alcoholhoudende dranken in Zweden, waarin het Hof heeft verklaard dat een overheidsmonopolie
         dat de aangeboden hoeveelheid van een gevaarlijk product niet beperkt, niet geschikt is om de doelstelling van de bestrijding
         van verslaving te verwezenlijken. Toch meent de Duitse regering dat deze voorwaarde in casu is vervuld, aangezien bij de Staatliche
         Toto-Lotto-GmbH uitsluitend kan worden gewed op de einduitslag van georganiseerde sportwedstrijden of ‑evenementen zonder
         de, in het algemeen door particuliere ondernemingen aangeboden, mogelijkheid om weddenschappen af te sluiten op de omstandigheden
         waaronder deze wedstrijden of evenementen zich afspelen, zoals het aantal doelpunten, corners dan wel kaarten (punten 28 en
         61 van de opmerkingen van Duitsland).
      
      48 –	Reeds aangehaald arrest Lindman.
      
      49 –	Reeds aangehaald arrest Lindman, punten 25 en 26.
      
      50 –	In het bijzonder Markus Stoß.
      
      51 –	Verzoekers hebben ter terechtzitting ook verklaard dat het Land Schleswig-Holstein zelf in het verleden heeft overwogen
         zich uit de overeenkomst tussen de Länder terug te trekken om aldus de kansspelen volledig te liberaliseren.
      
      52 –	Het feit dat het om regelingen gaat die in andere Länder zijn vastgesteld, maakt niet dat deze stellingen hun doel verliezen.
         Zoals ik uitgebreid in mijn conclusie in de zaak Carmen Media Group (C‑46/08) uiteenzet, moet de regeling en de organisatie
         van elk kansspel apart worden onderzocht, maar altijd vanuit het nationale perspectief, in casu, voor de gehele bondsstaat
         Duitsland.
      
      53 –	Reeds aangehaald arrest Säger, punt 15.
      
      54 –	Zie in die zin S. Korte, „Das Gambelli-Urteil des EuGH: Meilenstein oder Rückschritt in der Glücksspielrechtsprechung?”,
         Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, jaargang 23, 2004, deel 12, blz. 1452. Ook zonder monopolie zou het verschil in eisenniveaus voor particuliere ondernemers
         een ongewenste „neerwaartse concurrentiestrijd” („race to the bottom”) doen ontbranden, een geleidelijke deregulering van
         de sector in bepaalde lidstaten teneinde ondernemingen op hun grondgebied aan te trekken [A. Littler, „Regulatory perspectives
         on the future of interactive gambling in the internal market”, European Law Review, deel 33, 2008, nr. 2, blz. 226].
      
      55 –	Naar de naam van de commissaris die de richtlijn heeft voorgesteld.
      
      56 –	Artikel 2, lid 2, sub h, van de dienstenrichtlijn.
      
      57 –	Punt 25 van de considerans van de dienstenrichtlijn.
      
      58 –	De kansspelen blijven dienstverrichtingen in de zin van het Verdrag (reeds aangehaald arrest Schindler, punt 25).
      
      59 –	Zie in die zin C. Barnard, The substantive Law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 2e druk, 2007, blz. 591.
      
      60 –	Zie ook V. Hotzopoulos, Le principe communautaire d’équivalence et de reconnaissance mutuelle et de libre prestation de services, proefschrift voor het doctoraat in de rechten, aangeboden en publiekelijk verdedigd op 6 december 1997, Robert Schuman Universiteit
         van Straatsburg, blz. 158.
      
      61 –	Zie de reeds aangehaalde conclusie in de zaak Placanica e.a., punt 128.