CELEX: 62019CJ0743
Language: sk
Date: 2022-07-14 00:00:00
Title: Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 14. júla 2022.#Európsky parlament v. Rada Európskej únie.#Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európsky orgán práce (ELA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie.#Vec C-743/19.

Predbežné znenie
ROZSUDOK  SÚDNEHO  DVORA  (veľká  komora)
zo  14. júla  2022 (*)
„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európsky orgán práce (ELA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“
Vo  veci C‑743/19,
ktorej  predmetom  je  žaloba o neplatnosť  podľa  článku  263  ZFEÚ,  podaná  9. októbra  2019,

Európsky  parlament, v zastúpení: I. Anagnostopoulou, C. Biz a L. Visaggio,  splnomocnení  zástupcovia,  
žalobca,
proti

Rade  Európskej  únie, v zastúpení: M. Bauer, J. Bauerschmidt a E. Rebasti,  splnomocnení  zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní  podporujú:

Belgické  kráľovstvo, v zastúpení:  J.‑C. Halleux, M. Jacobs, C. Pochet a L. Van  den  Broeck,  splnomocnení  zástupcovia,

Česká  republika, v zastúpení: L. Březinová, D. Czechová, K. Najmanová, M. Smolek a J. Vláčil,  splnomocnení  zástupcovia,

Dánske  kráľovstvo, v zastúpení: M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen, J. Nymann‑Lindegren a M. Søndahl Wolff,  splnomocnení  zástupcovia,

Írsko, v zastúpení: M. Browne, G. Hodge, A. Joyce a J. Quaney,  splnomocnení  zástupcovia,  za  právnej  pomoci D. Fennelly,  BL,

Helénska  republika, v zastúpení: K. Boskovits a E.‑M. Mamouna,  splnomocnení  zástupcovia,

Španielske  kráľovstvo, v zastúpení: S. Centeno  Huerta a A. Gavela  Llopis,  splnomocnení  zástupcovia,

Francúzska  republika, v zastúpení: A. Daly,  A.‑L. Desjonquères, E. Leclerc a T. Stehelin,  splnomocnení  zástupcovia,

Luxemburské  veľkovojvodstvo, v zastúpení: A. Germeaux, C. Schiltz a T. Uri,  splnomocnení  zástupcovia,

Maďarsko, v zastúpení: M. Z. Fehér a K. Szíjjártó,  splnomocnení  zástupcovia,

Holandské  kráľovstvo, v zastúpení: M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld a J. Langer,  splnomocnení  zástupcovia,

Poľská  republika, v zastúpení: B. Majczyna,  splnomocnený  zástupca,

Slovenská  republika, v zastúpení: E. V. Drugda a B. Ricziová,  splnomocnené  zástupkyne,

Fínska  republika, v zastúpení: M. Pere,  splnomocnená  zástupkyňa,
vedľajší  účastníci  konania,
SÚDNY  DVOR  (veľká  komora),
v zložení:  predseda K. Lenaerts,  predsedovia  komôr A. Arabadžiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen a J. Passer,  sudcovia  J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin a N. Wahl  (spravodajca),
generálny  advokát: M. Bobek,
tajomník: R. Şereş,  referentka,
so  zreteľom  na  písomnú  časť  konania a po  pojednávaní z 8. júna  2021,
po  vypočutí  návrhov  generálneho  advokáta  na  pojednávaní  6. októbra  2021,
vyhlásil  tento

Rozsudok

1        Európsky  parlament  svojou  žalobou  navrhuje  zrušenie  rozhodnutia  prijatého  vzájomnou  dohodou  medzi  zástupcami  vlád  členských  štátov  (EÚ)  2019/1199 z 13. júna  2019 o umiestnení  sídla  Európskeho  orgánu  práce  (Ú. v. EÚ L 189,  2019, s. 68,  ďalej  len  „napadnuté  rozhodnutie“).
 Právny rámec

2        Dňa  12. decembra  1992  zástupcovia  vlád  členských  štátov  po  vzájomnej  dohode  prijali  na  základe  článku  216  Zmluvy o EHS,  článku  77  Zmluvy o ESUO a článku 189  Zmluvy o ESAE  rozhodnutie o určení  sídla  inštitúcií a určitých  orgánov a útvarov  európskych  spoločenstiev  (Ú. v. ES C 341,  1992, s. 1;  Mim.  vyd.  01/001, s. 223,  ďalej  len  „rozhodnutie z Edinburghu“).

3        V článku  1  rozhodnutia z Edinburghu  boli  určené  jednotlivé  sídla  Európskeho  parlamentu,  Rady  Európskej  únie,  Európskej  komisie,  Súdneho  dvora  Európskej  únie,  Európskeho  hospodárskeho a sociálneho  výboru,  Európskeho  dvora  audítorov a Európskej  investičnej  banky.

4        Podľa  článku  2  tohto  rozhodnutia:
„Rozhodnutie o sídle  ostatných  orgánov a útvarov,  ktoré  boli  vytvorené  alebo  ktoré  budú  vytvorené,  sa  prijíma  na  základe  vzájomnej  dohody  medzi  zástupcami  vlád  členských  krajín  na  niektorom z nasledujúcich  zasadnutí  Rady  Európy  [Európskej  rady – neoficiálny  preklad]  pri  zohľadnení  výhod,  ktoré  vyplývajú z vyššie  uvedených  ustanovení  pre  príslušné  členské  krajiny;  členské  krajiny, v ktorých  nemá v súčasnosti  sídlo  žiadna  inštitúcia  spoločenstiev,  budú  uprednostnené.“

5        Článok  341  ZFEÚ  stanovuje,  že  „sídlo  orgánov  [inštitúcií]  Únie  sa  určí  po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov“.

6        Podľa  Protokolu č. 6 o umiestnení  sídel  inštitúcií a niektorých  orgánov,  úradov a agentúr a útvarov  Európskej  únie  (ďalej  len  „protokol č. 6“),  ktorý  je  pripojený k ZEÚ,  ZFEÚ a Zmluve o ESAE:
„Zástupcovia  vlád  členských  štátov,
so  zreteľom  na  článok  341  Zmluvy o fungovaní  Európskej  únie a článok  189  Zmluvy o založení  Európskeho  spoločenstva  pre  atómovú  energiu,
pripomínajúc a potvrdzujúc  rozhodnutie z 8. apríla  1965 a bez  toho,  aby  boli  dotknuté  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  budúcich  [inštitúcií]  orgánov,  úradov a agentúr a odborov,
sa  dohodli  na  týchto  ustanoveniach…

Jediný článok

a)      Európsky  parlament  má  svoje  sídlo v Štrasburgu…
b)      Rada  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
c)      Komisia  má  svoje  sídlo v Bruseli. …
d)      Súdny  dvor  Európskej  únie  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
e)      Dvor  audítorov  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
f)      Hospodársky a sociálny  výbor  má  svoje  sídlo v Bruseli.
g)      Výbor  regiónov  má  svoje  sídlo v Bruseli.
h)      Európska  investičná  banka  má  svoje  sídlo v Luxemburgu.
i)      Európska  centrálna  banka  má  svoje  sídlo  vo  Frankfurte.
j)      Úrad  Európskej  polície  (Europol)  má  svoje  sídlo v Haagu.“
 Okolnosti predchádzajúce sporu

 Nariadenie (EÚ) 2019/1149

7        Komisia  prijala  13. marca 2018  návrh  nariadenia  Európskeho  parlamentu a Rady,  ktorým  sa  zriaďuje  Európsky  orgán  práce  [COM(2018)  131  final].  Článok  4  tohto  návrhu  bol  formulovaný  takto:  „Sídlom  orgánu  je  [x].“

8        Po  medziinštitucionálnych  rokovaniach,  ktoré  sa  uskutočnili v priebehu  januára a februára  2019,  zástupcovia  Parlamentu a Rady  konštatovali,  že  nemajú k dispozícii  informácie  potrebné  na  umiestnenie  sídla  Európskeho  orgánu  práce  (ELA) a dohodli  sa  odložiť  túto  voľbu  na  neskorší  dátum. Rozhodlo  sa  tak  jednak o vypustení  článku  4  návrhu  nariadenia  uvedeného v predchádzajúcom  bode a jednak o uvedení  dôvodov  tejto  pozície v spoločnom  vyhlásení,  ku  ktorému  sa  pripojila  Komisia a ktoré  malo  byť  pripojené k nariadeniu  po  jeho  prijatí.

9        Nariadenie  Európskeho  parlamentu a Rady  (EÚ)  2019/1149,  ktorým  sa  zriaďuje  Európsky  orgán  práce a ktorým  sa  menia  nariadenia  (ES)  č. 883/2004,  (EÚ)  č. 492/2011 a (EÚ)  2016/589 a ktorým  sa  zrušuje  rozhodnutie  (EÚ)  2016/344  (Ú. v. EÚ L 186,  2019,  s. 21),  bolo  prijaté  20. júna  2019.  Uvedené  nariadenie  uverejnené v Úradnom  vestníku  Európskej  únie  11. júla  2019  neobsahovalo  žiadne  ustanovenie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  ELA.

10      Podľa  spoločného  vyhlásenia  Európskeho  parlamentu,  Rady a Komisie  (Ú. v. EÚ L 188,  2019, s. 131),  prijatého  súčasne s nariadením  2019/1149 a uverejneného v Úradnom  vestníku  Európskej  únie  12. júla  2019:
„Európsky  parlament,  Rada a Komisia  konštatujú,  že  proces  výberu  miesta  sídla  [ELA]  nebol v čase  prijatia  jeho  zakladajúceho  nariadenia  ukončený.
Pripomínajúc  záväzok  lojálnej a transparentnej  spolupráce a pripomínajúc  zmluvy,  tieto  tri  inštitúcie  uznávajú,  že  výmena  informácií  je  od  počiatočných  fáz  procesu  výberu  sídla  ELA  veľmi  cenná.
Takáto  včasná  výmena  informácií  by  uľahčila  uvedeným  trom  inštitúciám  uplatniť  svoje  práva  podľa  zmlúv  prostredníctvom  zodpovedajúcich  postupov.
Európsky  parlament a Rada  berú  na  vedomie  zámer  Komisie  podniknúť  všetky  vhodné  kroky  na  to,  aby  zakladajúce  nariadenie  obsahovalo  ustanovenie o umiestnení  sídla  ELA a aby  sa  zabezpečilo,  že  ELA  bude  fungovať  samostatne v súlade s uvedeným  nariadením.“
 Napadnuté rozhodnutie

11      Popri  zasadnutí  Výboru  stálych  predstaviteľov  (Coreper)  zástupcovia  vlád  členských  štátov  schválili  13. marca 2019  vzájomnou  dohodou  postup a kritériá  pre  rozhodovanie o sídle  ELA.

12      Zvolené  pravidlá  výberu  spresňovali,  že  rozhodnutie o umiestnení  sídla  ELA  bude  založené  na  podobných  kritériách,  aké  sú  uvedené v spoločnom  prístupe  uvedenom v prílohe  k spoločnému  vyhláseniu  Európskeho  parlamentu,  Rady a Komisie z 19. júla  2012 o decentralizovaných  agentúrach  (ďalej  len  „spoločné  vyhlásenie z roku  2012“).  Tieto  kritériá  sa  týkali  po  prvé  geografickej  rovnováhy,  po  druhé  dátumu,  ku  ktorému  môže  byť  agentúra  zriadená  na  mieste  po  nadobudnutí  účinnosti  jej  ustanovujúceho  aktu,  po  tretie  dostupnosti  lokality,  po  štvrté  existencie  primeraných  vzdelávacích  zariadení  pre  deti  personálu  agentúry a po  piate  primeraného  prístupu  detí a manželských  partnerov  na  trh  práce, k sociálnemu  zabezpečeniu a zdravotnej  starostlivosti.

13      Pravidlá  výberu  tiež  stanovovali,  že  každá  ponuka  týkajúca  sa  umiestnenia  takéhoto  subjektu  by  mala  byť  adresovaná  generálnemu  tajomníkovi  Rady s kópiou  generálnemu  tajomníkovi  Komisie a že  by  mala  byť  zverejnená  na  webovej  stránke  Rady,  pričom  Komisia  vykoná  všeobecné  preskúmanie  všetkých  ponúk a uvedie,  do  akej  miery  každá  ponuka  spĺňa  prijaté  kritériá,  ďalej  že  generálny  tajomník  Rady  následne  poskytne  toto  posúdenie  členským  štátom a zverejní  ho,  pričom  následne  sa  popri  zasadnutí  Coreperu  uskutoční  politická  diskusia  medzi  zástupcami  vlád  členských  štátov.  Tie  isté  pravidlá  špecifikovali,  že  postup  hlasovania  sa  následne  uskutoční  popri  zasadnutí  Rady  pre  zamestnanosť,  sociálnu  politiku,  zdravie a spotrebiteľské  záležitosti  (EPSCO) v Luxemburgu,  že  bude  pozostávať z jednotlivých  po  sebe  nasledujúcich  kôl  hlasovania  bez  žrebovania,  až  kým  niektorá  ponuka  nezíska  väčšinu  hlasov,  pričom  konečné  rozhodnutie  zohľadňujúce  výsledok  postupu  hlasovania  bude  prijaté  vzájomnou  dohodou  zástupcov  vlád  členských  štátov  na  rovnakom  zasadnutí.

14      Dňa  5. júna  2019  na  základe  hodnotenia  Komisie  týkajúceho  sa  štyroch  predložených  ponúk, a to  miest  Sofia  (Bulharsko),  Nikózia  (Cyprus),  Riga  (Lotyšsko) a Bratislava  (Slovensko),  si  zástupcovia  vlád  členských  štátov  vymenili  názory  na  tieto  ponuky  popri  zasadnutí  Coreperu.

15      Dňa  13. júna  2019  prijali  zástupcovia  vlád  členských  štátov  popri  zasadnutí  Rady a po  hlasovaní o voľbe  medzi  ponukami  štyroch  členských  štátov,  ktoré  navrhli  umiestniť  ELA  na  svojom  území,  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  bolo  15. júla  2019  uverejnené v Úradnom  vestníku  Európskej  únie.

16      Článok  1  tohto  rozhodnutia  znie  takto:
„[ELA]  má  svoje  sídlo v Bratislave.“
 Návrhy účastníkov konania

17      Parlament  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        zrušil  napadnuté  rozhodnutie  a
–        uložil  Rade  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

18      Rada  navrhuje,  aby  Súdny  dvor:
–        zamietol  žalobu  ako  neprípustnú  alebo  nedôvodnú,
–        uložil  Parlamentu  povinnosť  nahradiť  trovy  konania,  a
–        v prípade,  že  žalobe  vyhovie,  zachoval  účinky  napadnutého  rozhodnutia  na  dobu  potrebnú  na  určenie  nového  sídla  ELA.
 Konanie na Súdnom dvore

19      Rozhodnutím  predsedu  Súdneho  dvora  zo  7. januára  2020  bol  Slovenskej  republike  povolený  vstup  do  konania  ako  vedľajšiemu  účastníkovi  konania  na  podporu  návrhov  Rady.

20      Rozhodnutiami  predsedu  Súdneho  dvora z 3. februára  2020  sa  povolil  vstup  Helénskej  republiky,  Španielskeho  kráľovstva a Holandského  kráľovstva  do  konania  ako  vedľajším  účastníkom  konania  na  podporu  návrhov  Rady.

21      Uznesením  predsedu  Súdneho  dvora  zo  4. februára  2020  bol  povolený  vstup  Belgického  kráľovstva,  Českej  republiky,  Dánskeho  kráľovstva,  Írska,  Francúzskej  republiky,  Luxemburského  veľkovojvodstva,  Maďarska,  Poľskej  republiky a Fínskej  republiky  do  konania  ako  vedľajším  účastníkom  konania  na  podporu  návrhov  Rady.

22      Európsky  parlament  20. novembra  2020  na  základe  článku  16  tretieho  odseku  Štatútu  Súdneho  dvora  Európskej  únie  požiadal,  aby  Súdny  dvor v tejto  veci  zasadal  vo  veľkej  komore.
 O právomoci Súdneho dvora

 Argumentácia účastníkov konania

23      Rada,  ktorú  podporujú  všetky  členské  štáty v postavení  vedľajších  účastníkov  konania,  tvrdí,  že  žaloba  je  zjavne  neprípustná.

24      V prvom  rade  napadnuté  rozhodnutie  nie  je  podľa  nej  pripísateľné  Rade,  ale  členským  štátom.  Ako  pritom  potvrdzuje  judikatúra,  členské  štáty  nemajú  pasívnu  procesnú  legitimáciu.  Ďalej  toto  rozhodnutie  podľa  nej  bolo  prijaté  na  základe  článku  341 ZFEÚ,  ktorý  sa  uplatňuje  nielen  na  umiestnenie  sídla  inštitúcií  Únie  vymenovaných v článku 13  ZEÚ,  ale  tiež  aj  na  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  takže  uvedené  rozhodnutie  nepodlieha  preskúmaniu  zo  strany  Súdneho  dvora  na  základe  článku  263  ZFEÚ.  Napokon  Rada  uvádza,  že  prijatie  uvedeného  rozhodnutia  členskými  štátmi  nijako  nebráni v účinnej  súdnej  kontrole. V každom  prípade  podľa  nej  potreba  zabezpečiť  takúto  kontrolu  nemá  viesť k vytvoreniu  iných  procesných  prostriedkov,  než  aké  stanovujú  Zmluvy.

25      Parlament  sa  domnieva,  že  napadnuteľná  povaha  napadnutého  rozhodnutia v zmysle  článku  263  ZFEÚ, a teda  prípustnosť  žaloby  sú  preukázané.

26      Podľa  Parlamentu  je  toto  rozhodnutie  zjavne  právne  záväzným  aktom  Únie. V prvom  rade  je  podľa  neho  dôležité  poukázať  na  jeho  formálne  označenie  ako  „rozhodnutie“,  ktoré  podľa  štvrtého  odseku  článku  288  ZFEÚ  označuje  akt  záväzný v celom  rozsahu.  Ďalej  je  toto  rozhodnutie  podľa  Parlamentu  aktom,  ktorý  bol  prijatý  na  základe  článku  341  ZFEÚ,  teda  na  základe  ustanovenia  Zmlúv  stanovujúceho  prijímanie  záväzných  aktov,  ktoré  upravuje  určenie  sídla  agentúr  Únie.  Napokon  to  isté  rozhodnutie  bolo  uverejnené v sérii  L  Úradného  vestníka  Európskej  únie  vyhradenej  pre  normatívne  akty.

27      Pokiaľ  ide o skutočného  autora  napadnutého  rozhodnutia,  Parlament  sa  domnieva,  že  ním,  aj  napriek  odkazu v jeho  názve  na  „vzájomnú  dohodu  predstaviteľov  vlád  členských  štátov“,  je  Rada.

28      Na  podporu  tohto  stanoviska  Parlament  po  prvé  uvádza,  že  dokumenty  týkajúce  sa  procesu  výberu a návrh, z ktorého  vychádza  napadnuté  rozhodnutie,  sú  pod  hlavičkou  „Rada  Európskej  únie“,  čo  indikuje,  že  táto  inštitúcia  prevzala  ich  pôvodcovstvo.  Po  druhé  proces  predchádzajúci  prijatiu  tohto  rozhodnutia  bol  podľa  Parlamentu  založený  na  administratívnych  štruktúrach,  ako  aj  na  prípravných  orgánoch  Rady,  najmä  na  Corepere  uvedenom v článku  240 ods. 1 ZFEÚ.  Po  tretie  účasť  rumunského  ministra  na  tomto  rozhodovacom  procese  podľa  neho  dokazuje,  že v tomto  prípade  konalo  predsedníctvo  Rady  uvedené v článku  16 ods. 9  ZEÚ, a to v tejto  funkcii.  Po  štvrté,  keďže  článok  297 ods. 2  prvý  pododsek  ZFEÚ  stanovuje,  že  určité  nelegislatívne  akty  podpisuje  predseda  inštitúcie,  ktorá  ich  prijala,  skutočnosť,  že  napadnuté  rozhodnutie  podpísal  rumunský  minister,  podľa  Parlamentu  potvrdzuje,  že  táto  osoba  konala v kontexte  svojich  povinností  ako  úradujúci  predseda  Rady.

29      Parlament v tejto  súvislosti  zdôrazňuje,  že  podľa  judikatúry  na  to,  aby  sa  na  akt  nevzťahovalo  preskúmanie  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora,  nestačí,  aby  bol  akt  kvalifikovaný  ako  rozhodnutie  členských  štátov.  Navyše  je  potrebné  aj  to,  aby  uvedený  akt  vzhľadom  na  svoj  obsah a všetky  okolnosti,  za  ktorých  bol  prijatý, v skutočnosti  nepredstavoval  rozhodnutie  Rady  (rozsudok z 30. júna  1993,  Parlament/Rada, C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271,  bod  14).  Toto  konštatovanie  však  podľa  názoru  Parlamentu  nie  je  možné  vykonať  bez  preskúmania  obsahu  aktu a jeho  právnych  účinkov.  To  podľa  neho  platí o to  viac,  že v prejednávanej  veci  napadnuté  rozhodnutie  zasahuje  do  právomoci,  ktorú  normotvorcovi  Únie  priznávajú  články  46 a 48  ZFEÚ.

30      Subsidiárne,  aj  keby  sa  malo  vychádzať z toho,  že  napadnuté  rozhodnutie  pochádza  od  členských  štátov, a nie  od  Rady,  táto  žaloba  by  bola  podľa  názoru  Parlamentu  stále  prípustná.  Stále  by  totiž  podľa  neho  išlo o akt  Únie,  ktorý  má  vyvolať  právne  účinky  voči  tretím  osobám v dvoch  oblastiach  patriacich  do  právomoci  Únie, a to v oblasti  voľného  pohybu  pracovníkov a koordinácie  systémov  sociálneho  zabezpečenia  členských  štátov.  Podľa  jeho  názoru  je  teda  zrejmé,  že  umiestnenie  sídla  ELA  napadnutým  rozhodnutím  má  priamy  vplyv  na  otázku,  ktorú  normotvorca  Únie  už  upravil  zriadením  tohto  orgánu, a prispieva k vytvoreniu  právneho  stavu,  ktorý  je  pre  tretie  osoby  záväzný.

31      Parlament  zdôrazňuje,  že  spochybnenie  napadnuteľnosti  napadnutého  rozhodnutia  podľa  článku  263  ZFEÚ  by  znamenalo  vyňatie  právne  záväzného  aktu  Únie  prijatého  na  základe  ustanovenia  Zmlúv  spod  akéhokoľvek  súdneho  preskúmania.  Podľa  neho  by  totiž  neexistoval  žiadny  iný  súdny  prostriedok,  ktorý  by  umožnil  overiť,  či  skutočne  existuje  právomoc  na  umiestnenie  sídla  orgánov  Únie,  akým  je  ELA,  ktorú  si  nárokujú  členské  štáty  podľa  článku  341  ZFEÚ,  alebo  či,  ako  tvrdí  Parlament,  členské  štáty  využitím  článku  341  ZFEÚ  zasiahli  do  právomoci,  ktorú  normotvorcovi  Únie  priznávajú  články  46 a 48  ZFEÚ.

32      Parlament  sa  domnieva,  že  hoci  akty  členských  štátov  nepatria  medzi  akty  uvedené v prvom  odseku  článku  263  ZFEÚ,  Súdny  dvor  musí  vyhlásiť,  že  má  právomoc,  aby  overil  rešpektovanie  právomocí  zverených  inštitúciám  na  základe  Zmlúv v zmysle  článku  13 ods. 2  ZEÚ.  Vylúčenie  napadnutého  rozhodnutia z preskúmania  Súdnym  dvorom z dôvodu,  že  ide o akt  členských  štátov,  by  podľa  jeho  názoru  znamenalo,  že  by  sa  tým  Súdnemu  dvoru  odňala  možnosť  overiť,  či  boli  rešpektované  právomoci  normotvorcu  Únie, a v prípade  potreby  ukončiť  porušovanie  uvedených  právomocí  zrušením  tohto  rozhodnutia.

33      Takéto  riešenie  by  bolo  navyše  podľa  neho v rozpore  so  zásadami  právneho  štátu,  podľa  ktorých  ani  členské  štáty,  ani  inštitúcie  Únie  neuniknú  kontrole  súladu  svojich  aktov  so  Zmluvami  (rozsudok z 23. apríla  1986,  Les  Verts/Parlament,  294/83,  EU:C:1986:166,  bod  23). V tejto  súvislosti  sa  Parlament  domnieva,  že  tieto  zásady  predstavujú  základ  pravidla o všeobecnej  právomoci,  ktorú  článok  19 ZEÚ  priznáva  Súdnemu  dvoru  na  zabezpečenie  práva  pri  výklade a uplatňovaní  Zmlúv  (rozsudok z 24. júna  2014,  Parlament/Rada, C‑658/11,  EU:C:2014:2025,  bod  70).

34      Parlament  vo  svojej  replike  uvádza,  že  judikatúra,  na  ktorú  sa  odvoláva  Rada,  sa  týka  aktov  prijatých  členskými  štátmi  mimo  rámca  vymedzeného v Zmluvách.  Podľa  Parlamentu  je  však  napadnuté  rozhodnutie  právnym  aktom  Únie  prijatým  na  základe  právomoci  zverenej  Zmluvami,  konkrétne  právomoci  vyplývajúcej z článku  341  ZFEÚ.  Hlavná  právna  otázka  nastolená  touto  žalobou  sa  totiž  podľa  neho  týka  práve  otázky,  či  možno  túto  právomoc  uplatniť  na  umiestnenie  sídla  ELA.
 Posúdenie Súdnym dvorom

35      Európska  únia  je  úniou  práva,  ktorá  na  základe  Zmluvy o FEÚ  vytvorila  úplný  systém  opravných  prostriedkov a konaní,  ktoré  majú  Súdnemu  dvoru  zveriť  právomoc  preskúmavať  zákonnosť  aktov  inštitúcií  (pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 23. apríla  1986,  Les  Verts/Parlament,  294/83,  EU:C:1986:166,  bod  23; z 3. septembra  2008,  Kadi a Al  Barakaat  International  Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P,  EU:C:2008:461,  bod  281,  ako  aj z 3. júna 2021,  Maďarsko/Parlament, C‑650/18,  EU:C:2021:426,  bod  34 a citovanú  judikatúru).

36      Pokiaľ  ide o žalobu o neplatnosť  upravenú v článku  263  ZFEÚ,  možno  ju  podať  proti  všetkým  opatreniam  prijatým  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi a agentúrami  Únie,  bez  ohľadu  na  ich  povahu  alebo  formu,  ktoré  majú  vyvolávať  záväzné  právne  účinky  (pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 31. marca 1971,  Komisia/Rada,  22/70,  EU:C:1971:32,  bod  42,  ako  aj z 3. júna  2021,  Maďarsko/Parlament, C‑650/18 P,  EU:C:2021:426,  bod  37 a citovanú  judikatúru).

37      V rámci  žaloby o neplatnosť  uvedenej v článku  263  ZFEÚ  má  však  súd  Únie  právomoc  iba  preskúmať  zákonnosť  aktov,  ktoré  možno  pripísať  inštitúciám,  orgánom,  úradom a agentúram  Únie. Z toho  najmä  vyplýva,  že  akty  prijaté  zástupcami  vlád  členských  štátov,  ktorí  nekonajú v postavení  členov  Rady  alebo  Európskej  rady,  ale v postavení  zástupcov  svojich  vlád, a teda  kolektívne  vykonávajúcimi  právomoci  členských  štátov,  nepodliehajú  súdnemu  preskúmaniu  súdom  EÚ  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 30. júna  1993,  Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271,  bod  12,  ako  aj  uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod  46).

38      Na  to,  aby  sa  tento  akt  vyhol  preskúmaniu  zákonnosti  zavedenému  článkom  263 ZFEÚ,  však  nestačí,  aby  rozhodnutie,  ktoré  je  predmetom  žaloby,  bolo  formálne  prezentované  ako  rozhodnutie  členských  štátov.  Navyše  je  potrebné,  aby  uvedený  akt  vzhľadom  na  svoj  obsah a všetky  okolnosti,  za  ktorých  bol  prijatý, v skutočnosti  nepredstavoval  rozhodnutie  Rady  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 30. júna  1993,  Parlament/Rada a Komisia, C‑181/91 a C‑248/91,  EU:C:1993:271,  bod  14).

39      V prejednávanej  veci  treba  napadnuté  rozhodnutie  posudzovať z hľadiska  právneho  rámca  uplatniteľného  na  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie. V tejto  súvislosti  sa  však  účastníci  konania  nezhodujú v tom,  či  sa  na  článok  341  ZFEÚ,  podľa  ktorého  sa  sídlo  „orgánov  [inštitúcií]“  určuje  „po  vzájomnej  dohode  vlád  členských  štátov“,  možno  platne  odvolávať  ako  na  základ  pre  rozhodnutia  týkajúce  sa  určenia  sídla  týchto  orgánov,  úradov a agentúr.

40      Na  jednej  strane  totiž  Rada a členské  štáty,  ktoré  vstúpili  do  konania  ako  vedľajší  účastníci  konania na  podporu  jej  návrhov  tvrdia,  že  tento  článok  sa  má  vykladať v širšom  zmysle  tak,  že  sa  vzťahuje  aj  na  uvedené  orgány,  úrady a agentúry,  takže  právomoc  týkajúca  sa  umiestnenia  sídla  takéhoto  orgánu,  úradu a agentúry  prislúcha  výlučne  zástupcom  vlád  členských  štátov,  ktorí  rozhodujú  vzájomnou  dohodou. Z toho  podľa  nich  vyplýva,  že  napadnuté  rozhodnutie  ako  akt  členských  štátov, a nie  Rady,  nepodlieha  preskúmaniu  zákonnosti  Súdnym  dvorom  podľa  článku  263  ZFEÚ.

41      Na  druhej  strane  Parlament  tvrdí,  že  rozhodnutie o umiestnení  sídla  agentúry  Únie  nepatrí  do  pôsobnosti  článku  341  ZFEÚ,  ale  spadá  do  pôsobnosti  normotvorcu  Únie. Z toho  vyvodzuje,  že  napadnuté  rozhodnutie  je  nevyhnutne  pripísateľné  Rade, a preto  sa  nemôže  vyhnúť  preskúmaniu  zákonnosti  zo  strany  Súdneho  dvora. V každom  prípade,  aj  keby  sa  vychádzalo z toho,  že  toto  rozhodnutie  možno  pripísať  členským  štátom,  táto  žaloba  by  mala  byť  podľa  neho  vyhlásená  za  prípustnú v rozsahu, v akom  smeruje  proti  „skutočnému  autorovi“  tohto  rozhodnutia.

42      V prvom  rade  je  teda  potrebné  určiť,  či  rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  musia  prijať  členské  štáty v súlade s pravidlom  uvedeným v článku  341  ZFEÚ  alebo  či  ho  má  prijať  normotvorca  Únie  na  základe  hmotnoprávneho  základu  uplatniteľného  na  oblasť, v ktorej  má  predmetný  orgán,  úrad  alebo  agentúra  konať.
 O právomoci v oblasti umiestnenia sídla orgánov, úradov a agentúr Únie

43      Podľa  ustálenej  judikatúry  Súdneho  dvora  je  pri  výklade  ustanovenia  práva  Únie  potrebné  zohľadniť  nielen  jeho  znenie a ciele,  ktoré  sleduje,  ale  aj  jeho  kontext.  Aj  vývoj  ustanovenia  práva  Únie  môže  obsahovať  relevantné  prvky  pre  jeho  výklad  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 10. decembra  2018,  Wightman a i., C‑621/18,  EU:C:2018:999,  bod  47 a citovanú  judikatúru).

44      Na  základe  týchto  metód  výkladu  je  teda  potrebné  preskúmať,  či  sa  článok  341 ZFEÚ  uplatňuje  na  rozhodnutia  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

45      Po  prvé,  pokiaľ  ide o znenie  článku  341  ZFEÚ,  toto  ustanovenie  odkazuje  len  na  „orgány  [inštitúcie]  Únie“. V súlade s článkom  13 ods. 1  ZEÚ  však  pojem  „inštitúcie“  odkazuje  na  presný  zoznam  subjektov,  ktorý  nezahŕňa  orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie,  najmä  jej  agentúry.

46      Po  druhé,  pokiaľ  ide o kontext  článku  341  ZFEÚ,  treba  predovšetkým  zdôrazniť,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode  94  svojich  návrhov,  že  určité  ustanovenia  Zmlúv  boli  zmenené  Lisabonskou  zmluvou s cieľom  zahrnúť  do  nej  výslovný  odkaz  na  „orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie“,  čo  malo  za  následok  výslovné  rozlíšenie  medzi  inštitúciami  Únie  výslovne  uvedenými v článku  13 ods. 1  ZEÚ  na  jednej  strane a orgánmi,  úradmi a agentúrami  na  strane  druhej.  Zatiaľ  čo  niektoré  ustanovenia  Zmluvy o FEÚ  sa  týkajú  len  inštitúcií  Únie,  iné  jej  ustanovenia,  ako  sú  články  15,  16,  123,  124,  127,  130,  228,  263,  265,  267,  282,  298 a 325,  odkazujú v širšom  zmysle  na  inštitúcie,  orgány,  úrady  alebo  agentúry  Únie.  Pokiaľ  ide o právomoc  Súdneho  dvora,  ide  najmä o články  263,  265 a 267 ZFEÚ.

47      Treba  však  konštatovať,  že  znenie  článku  341  ZFEÚ,  ktorý  sa  týka  len  „orgánov  [inštitúcií]“,  zodpovedá  zneniu  ustanovení,  ktoré  predchádzali  tomuto  článku,  teda  článku  216  Zmluvy o EHS  (zmenený  na  článok  216  Zmluvy o ES,  ktorý  sa  zmenil  na  článok  289  ES).

48      Hoci,  ako  vyplýva z bodu  46  tohto  rozsudku,  Zmluva o EÚ  jasne  rozlišuje  medzi  inštitúciami  Únie  na  jednej  strane a jej  orgánmi,  úradmi a agentúrami  na  druhej  strane,  skutočnosť,  ktorú  uvádza  Rada,  že  ustanovenia  siedmej  časti  Zmluvy o FEÚ,  nazvanej  „Všeobecné a záverečné  ustanovenia“, v ktorej  sa  nachádza  článok  341  ZFEÚ,  odkazujú  na  „orgány  [inštitúcie]“,  preto  nemožno  vykladať  ako  prejav  zámeru  autorov  Zmlúv  chápať  pojem  „inštitúcie“ v širšom  zmysle,  aby  zahŕňal  nielen  subjekty  uvedené v článku  13 ods. 1  ZEÚ,  ale  aj  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe,  ktoré  majú  prispievať k dosahovaniu  cieľov  Únie.  Platí  to o to  viac,  že  Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ  predstavujú  jednotný  ústavný  základ  Únie  na  základe  článku  1  tretieho  odseku  ZEÚ a článku  1 ods. 2  ZFEÚ,  takže  definícia  pojmu  „inštitúcie“  uvedená v článku  13 ods. 1  ZEÚ a rozlišovanie  medzi  týmito  inštitúciami  na  jednej  strane a orgánmi,  úradmi a agentúrami  Únie  na  druhej  strane  by  sa  mali  uplatňovať  plošne a jednotne v oboch  Zmluvách.

49      Rozhodujúci  nemôže  byť  ani  široký  výklad  pojmu  „orgány  [inštitúcie]“ v zmysle  článku  340  druhého  odseku  ZFEÚ,  ktorý  uvádza,  že  „v prípade  nezmluvnej  zodpovednosti  Únia, v súlade  so  zásadami  spoločnými  pre  právne  poriadky  členských  štátov,  napraví  akékoľvek  škody  spôsobené  vlastnými  orgánmi  [inštitúciami]  alebo  pracovníkmi  pri  výkone  ich  funkcií“.

50      Hoci  Súdny  dvor  rozhodol,  že  pojem  „orgán  [inštitúcia]“ v zmysle  posledného  uvedeného  ustanovenia  zahŕňa  nielen  inštitúcie  Únie  vymenované v článku  13 ods. 1  ZEÚ,  ale  aj  všetky  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe,  ktoré  majú  prispieť k dosiahnutiu  cieľov  Únie  (rozsudok  zo  16. decembra  2020,  Rada a i./K. Chrysostomides & Co. a i., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P,  EU:C:2020:1028,  bod  80 a citovaná  judikatúra),  pri  tvorbe  tejto  judikatúry  výslovne  vychádzal  jednak z toho,  že  orgány,  úrady a agentúry  Únie  zriadené  Zmluvami  alebo  na  ich  základe  majú  prispieť k dosiahnutiu  cieľov  Únie, a jednak z toho,  že  by  bolo v rozpore s úmyslom  autorov  Zmlúv,  aby  sa  Únia,  ak  koná  prostredníctvom  orgánu,  úradu  alebo  agentúry,  mohla  vyhnúť  dôsledkom  ustanovení  Zmlúv  upravujúcich  nezmluvnú  zodpovednosť  Únie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok z 2. decembra 1992,  SGEEM a Etroy/EIB, C‑370/89,  EU:C:1992:482,  body  13  až  16).

51      Široký  výklad  pojmu  „orgány  [inštitúcie]“,  ktorý  Súdny  dvor  podal  na  účely  uplatnenia  článku  340  druhého  odseku  ZFEÚ,  tak  zodpovedá  potrebe  odôvodnenej  všeobecnými  zásadami  spoločnými  pre  právne  poriadky  členských  štátov,  ktoré  sú  výslovne  uvedené v tomto  ustanovení  Zmluvy o FEÚ,  zabrániť  tomu,  aby  sa  Únia  mohla  vyhnúť  uplatneniu  režimu  nezmluvnej  zodpovednosti  podľa  článku  268  ZFEÚ v spojení s článkom  340  druhým  odsekom  ZFEÚ a jeho  súdnemu  preskúmaniu  Súdnym  dvorom,  ak  koná  prostredníctvom  iného  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  než  sú  inštitúcie  uvedené v článku  13 ods. 1  ZEÚ  (pozri  analogicky  rozsudok z 2. decembra  1992,  SGEEM a Etroy/EIB,C‑370/89,  EU:C:1992:482,  body  14 a 16).  Musí  to  platiť o to  viac,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode  100  svojich  návrhov,  že  pojem  „pracovníci“  uvedený v článku  340  druhom  odseku  ZFEÚ  zahŕňa z funkčného  hľadiska  všetkých  zamestnancov  pracujúcich  pre  Úniu,  či  už v jej  inštitúciách,  alebo v orgánoch,  úradoch a agentúrach.

52      V dôsledku  toho  sa  nemožno  úspešne  dovolávať  výkladu  pojmu  „orgány  [inštitúcie]“ v zmysle  článku  340  druhého  odseku  ZFEÚ,  ktorý  upravuje  rozsah  nezmluvnej  zodpovednosti  Únie,  na  účely  analogického  vymedzenia  pôsobnosti  článku  341  ZFEÚ  týkajúceho  sa  rozsahu  právomocí  vyhradených  členským  štátom  na  základe  Zmlúv.

53      Rada  sa  nemôže  účinne  odvolávať  ani  na  pojem  „orgány  [inštitúcie]“  uvedený v článku  342  ZFEÚ,  podľa  ktorého  „Rada  prostredníctvom  nariadení  jednomyseľne  určí  pravidlá  používania  jazykov  orgánmi  [inštitúciami]  Únie,  čím  nie  sú  dotknuté  ustanovenia  uvedené v štatúte  Súdneho  dvora  Európskej  únie“.  Ako  totiž  uviedol  generálny  advokát v bode  98  svojich  návrhov,  pojem  „orgány  [inštitúcie]“ v zmysle  tohto  posledného  uvedeného  článku  sa  nemusí  nevyhnutne  vykladať  tak,  že  zahŕňa  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  keďže  jazykový  režim  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie  môže  byť  odlišný  od  jazykového  režimu  platného v jej  inštitúciách.

54      Pokiaľ  ide o protokol č. 6,  hoci  tento  protokol,  ako  tvrdí  Rada,  určuje  nielen  sídlo  inštitúcií  Únie,  ale  aj  sídlo  niektorých  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  medzi  nimi  Europolu, a odkazuje  na  článok  341  ZFEÚ,  nestanovuje,  že  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  musia  členské  štáty  určiť  spoločne  na  základe  zásady  uvedenej v tomto  článku. V tejto  súvislosti  treba  poznamenať,  že  spoločným  znakom  týchto  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  je,  že  boli  zriadené  členskými  štátmi,  zatiaľ  čo v prípade  agentúry  Únie,  akou  je  ELA,  ktorá  bola  zriadená  na  základe  zakladajúcich  Zmlúv  normotvorcom  Únie,  to  neplatí. Z tohto  protokolu  teda  nemožno  vyvodiť  vôľu  členských  štátov  priamo  alebo  analogicky  uplatňovať  zásadu  stanovenú v tomto  článku  na  umiestnenie  sídla  všetkých  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

55      Ako  uviedol  generálny  advokát v bode  112  svojich  návrhov,  prijatie  osobitného  protokolu  naopak  svedčí o tom,  že  členské  štáty  sa  domnievali,  že  ich  kolektívne  rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenie  sídla  určitých  taxatívne  vymenovaných  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  musí  byť  osobitne  zakotvené v primárnom  práve,  aby  malo  právne  účinky v práve  Únie.

56      Výslovný  odkaz v protokole č. 6  na  článok  341  ZFEÚ  sa  vysvetľuje  tým,  že  tento  protokol  odkazuje  predovšetkým  na  inštitúcie  uvedené v článku  13 ods. 1  ZEÚ.

57      Okrem  toho  je  pravda,  ako  vyplýva z článku  2  rozhodnutia z Edinburghu,  že  zástupcovia  vlád  členských  štátov  vyjadrili  želanie  vyhradiť  si  rozhodnutia  týkajúce  sa  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  rovnakým  spôsobom,  ako  sú  výslovne a jasne  oprávnení  podľa  článku  341  ZFEÚ  umiestniť  sídlo  inštitúcií  Únie.  Navyše  pri  príležitosti  medzivládnej  konferencie,  ktorá  viedla k prijatiu  Amsterdamskej  zmluvy,  bolo  znenie  rozhodnutia z Edinburghu  prevzaté  ako  protokol  pripojený k Zmluvám o EÚ,  ES,  ESUO a Euratom,  teraz  protokol č. 6,  pripojený k Zmluvám o EÚ,  FEÚ a Euratom.

58      Na  jednej  strane  však  jediný  článok  tohto  posledného  uvedeného  protokolu  stanovuje,  podobne  ako  článok  1  rozhodnutia z Edinburghu,  sídlo  iba  inštitúcií,  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie  zriadených  členskými  štátmi.  Na  druhej  strane,  hoci  Súdny  dvor  uznal  záväznosť  tohto  rozhodnutia v rozsudku z 1. októbra  1997,  Francúzsko/Parlament  (C‑345/95,  EU:C:1997:450),  na  ktorý  odkázal v iných  neskorších  rozsudkoch  [pozri v tomto  zmysle  rozsudky z 13. decembra  2012,  Francúzsko/Parlament, C‑237/11 a C‑238/11,  EU:C:2012:796,  body  36  až  42, a z 2. októbra  2018,  Francúzsko/Parlament  (Výkon  rozpočtovej  právomoci), C‑73/17,  EU:C:2018:787,  bod  33],  článok  2  uvedeného  rozhodnutia  nemôže  viesť k výkladu  článku  341  ZFEÚ,  ktorý  by  bol v rozpore s jeho  jasným  znením.

59      Rada  sa v súvislosti s tým  odvoláva  aj  na  predchádzajúcu  inštitucionálnu  prax  týkajúcu  sa  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie a tvrdí,  že  táto  prax  je  „inštitucionálne  uznaná“  spoločným  vyhlásením z roku  2012 a spoločným  prístupom,  ktorý  je k nemu  pripojený.

60      Z informácií, s ktorými  bol  Súdny  dvor  oboznámený v rámci  prejednávaných  vecí,  však  vyplýva,  že  údajná  prax  zďaleka  nie  je  všeobecná.  Postupy  používané  na  účely  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  totiž  vykonávali  buď  samotné  členské  štáty,  alebo  sa  na  nich v rôznej  miere a z rôznych  dôvodov  podieľali  inštitúcie  Únie  bez  ohľadu  na  to,  či  sú  alebo  nie  sú  aktérmi  legislatívneho  postupu.

61      Aj  za  predpokladu,  že  by  bolo  možné,  ako  tvrdí  Rada,  identifikovať  skoršiu  ustálenú a koherentnú  prax,  podľa  ktorej  boli  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  systematicky  určované  len  na  základe  politickej  voľby  uskutočnenej  výlučne  zástupcami  vlád  členských  štátov,  výkladu  článku  341  ZFEÚ,  ktorý  Rada  presadzuje  na  základe  tejto  praxe,  nemožno  spoločným  vyhlásením z roku  2012 a spoločným  prístupom,  ktorý  je  jeho  prílohou,  priznať  žiadne  „inštitucionálne  uznanie“.  Toto  vyhlásenie  totiž  nemá,  ako  zdôrazňuje  jeho  piaty  odsek,  právne  záväznú  povahu a okrem  toho  neobsahuje  žiadne  uznanie  výhrady  právomoci  členských  štátov,  pokiaľ  ide o umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie.

62      V každom  prípade  takáto  prax,  ktorá  je v rozpore s pravidlami  Zmluvy o FEÚ, a najmä s článkom  341  ZFEÚ  tým,  že  napriek  jeho  jasnému  zneniu  rozširuje  pôsobnosť  tohto  článku  na  umiestnenie  sídla  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  nemôže  vytvoriť  precedens  záväzný  pre  inštitúcie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok  zo  6. mája  2008,  Parlament/Rada, C‑133/06,  EU:C:2008:257,  bod  60 a citovanú  judikatúru).

63      V treťom a poslednom  rade,  pokiaľ  ide o cieľ  článku  341  ZFEÚ,  tento  spočíva v zachovaní  rozhodovacej  právomoci  členských  štátov  pri  určovaní  sídla  inštitúcií  Únie.  Na  rozdiel  od  stanoviska,  ktoré  obhajovala  Rada  na  pojednávaní,  výklad  tohto  článku v tom  zmysle,  že  sa  neuplatňuje  na  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  ho  nemôže  zbaviť  akéhokoľvek  potrebného  účinku,  ako  uviedol  generálny  advokát v bode  138  svojich  návrhov.  Hoci  je  pravda,  že  sídlo  inštitúcií  Únie  je  už  určené  primárnym  právom, v prejednávanej  veci  protokolom č. 6,  článok  341 ZFEÚ  zostáva  relevantný  pre  každé  prípadné  budúce  rozhodnutie o zmene  sídla  existujúcej  inštitúcie  alebo o umiestnení  sídla  novej  inštitúcie.

64      V tejto  súvislosti  treba  pripomenúť,  že  na  rozdiel  od  inštitúcií  Únie,  ktorých  zriadenie a funkcie  sú z dôvodu  ich  ústavného  významu  upravené v samotných  Zmluvách,  orgány,  úrady a agentúry  Únie,  ako  je napríklad  ELA,  ktorých  účelom  je  dosiahnutie  cieľov  danej  politiky  Únie,  nie  sú  vo  všeobecnosti  zriadené  Zmluvami.  Za  týchto  podmienok  musí  ich  zriadenie,  ak  nevyplýva z primárneho  práva,  vyplývať z aktu  sekundárneho  práva  prijatého  na  základe  hmotnoprávnych  ustanovení,  ktorými  sa  vykonáva  politika  Únie, v rámci  ktorej  príslušný  orgán,  úrad  alebo  agentúra  koná, a v súlade s postupmi  stanovenými v týchto  ustanoveniach.

65      Ak v Zmluvách  nie  sú v tejto  súvislosti  uvedené  iné  podrobnosti,  prináleží  rovnako  normotvorcovi  Únie,  aby v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv  určil  sídlo  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  ktorý  sám  zriadil  aktom  sekundárneho  práva  prijatým  na  základe  týchto  ustanovení,  keďže  podľa  uvedených  ustanovení  má  právomoc  vymedziť  právomoci,  organizáciu a spôsob  fungovania  tohto  orgánu,  úradu  alebo  agentúry.

66      Rozhodnutie  týkajúce  sa  umiestnenia  sídla  orgánu,  úradu,  alebo  ako v prejednávanej  veci  agentúry  Únie,  je  teda  na  rozdiel  od  toho,  čo  tvrdí  Rada,  neoddeliteľnou  súčasťou  rozhodnutia o jej  zriadení.

67      Je  pravda,  že  umiestnenie  sídla  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie  môže  zohľadňovať  politické  hľadiská,  akými sú  napríklad  potreba  zabezpečiť  určitú  geografickú  rovnováhu  pri  umiestňovaní  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie  alebo  potreba  zvýhodniť  členské  štáty, v ktorých  sa  ešte  nenachádza  sídlo  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie.

68      Politická  povaha  rozhodnutia,  ktorým  sa  určuje  sídlo  takéhoto  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  však  nemôže  sama  osebe  byť  dôvodom  na  to,  aby  toto  rozhodnutie  nepatrilo  do  právomoci  normotvorcu  Únie,  ktorý  má  pravidelne  prijímať  politické  rozhodnutia  pri  výkone  právomocí  Únie  (pozri v tomto  zmysle  rozsudok  zo  7. septembra  2016,  Nemecko/Parlament a Rada,  C‑113/14,  EU:C:2016:635,  bod 55).

69      Okrem  toho  takéto  rozhodnutie  musí  predovšetkým  zabezpečiť  plnenie  úloh  zverených  príslušnému  orgánu,  úradu  alebo  agentúre  Únie  na  účely  dosiahnutia  cieľov  danej  politiky.

70      Rovnako  nemožno  prijať  ani  tvrdenie,  že  umiestnenie  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  na  hmotnoprávnom  základe,  na  ktorom  je  zriadený,  môže  podľa  relevantného  právneho  základu  viesť k tomu,  že  toto  umiestnenie  bude  podliehať  hlasovaniu  kvalifikovanou  väčšinou v Rade, a nie  rozhodnutiu  prijatému  vzájomnou  dohodou  zástupcov  vlád  členských  štátov,  pričom  toto  umiestnenie  sídla  sa  zároveň  stane  kompromisným  prvkom v rámci  legislatívnej  diskusie.

71      Ako  totiž  bolo  pripomenuté v bode  68  tohto  rozsudku,  skutočnosť,  že  rozhodnutie o umiestnení  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie  môže  mať  významný  politický  rozmer,  keďže  musí  byť  prijaté  okrem  iného s ohľadom na úvahy  týkajúce  sa  geografickej  rovnováhy,  nebráni  tomu,  aby  normotvorca  Únie  mohol  prijať  toto  rozhodnutie v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv,  keďže  tento  politický  rozmer  môže v tejto  súvislosti  predstavovať  prvok,  ktorý  môže  normotvorca  Únie  zohľadniť  pri  výkone  svojej  voľnej  úvahy.  Okrem  toho  treba  zdôrazniť,  že  vzhľadom  na  to,  že  legislatívny  postup  Únie  sa  na  základe  článku  1 ods. 2 v spojení v článkom  10 ods. 3  ZEÚ  riadi  zásadou  transparentnosti  vo  vzťahu k občanom,  použitie  tohto  postupu  môže  posilniť  demokratický  základ  rozhodnutia o umiestnení  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie,  ako  je  ELA.

72      Okrem  toho a predovšetkým  okolnosť,  že  také  rozhodnutie,  ako  je napríklad  rozhodnutie o umiestnení  sídla  orgánu,  úradu a agentúry  Únie,  je  politicky  citlivé,  nemôže  viesť k úprave  právomocí  zverených  Zmluvami  inštitúciám  Únie  ani k vyňatiu  výkonu  týchto  právomocí z legislatívnych  procesov  stanovených v Zmluvách.  Určenie  rozsahu  pôsobnosti  ustanovenia  Zmlúv,  ktoré  upravuje  vecnú  právomoc  Únie,  tak  nemôže  závisieť  od  úvah  týkajúcich  sa  politicky  citlivej  povahy  dotknutej  záležitosti  alebo  od  záujmu  zabezpečiť  účinnosť  konania.

73      Zo  všetkých  týchto  úvah, a najmä  zo  znenia  článku  341  ZFEÚ  vyplýva,  že  toto  ustanovenie  nemožno  vykladať  tak,  že  upravuje  určenie  sídla  takého  orgánu,  úradu  alebo  agentúry  Únie,  ako  je  ELA.

74      Za  týchto  podmienok  právomoc  rozhodovať o umiestnení  sídla  tejto  agentúry  neprináleží  členským  štátom,  ale  normotvorcovi  Únie,  ktorý  musí  na  tento  účel  konať v súlade s postupmi  stanovenými v relevantných  hmotnoprávnych  ustanoveniach  Zmlúv, v prejednávanej  veci v článkoch  46 a 48 ZFEÚ,  ktoré  stanovujú  použitie  riadneho  legislatívneho  postupu.

75      Vzhľadom  na  tento  záver  je  potrebné v druhom  rade  rozhodnúť o právomoci  Súdneho  dvora  rozhodovať o tejto  žalobe.
 O autorovi napadnutého rozhodnutia a o právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

–       O autorovi napadnutého rozhodnutia

76      V prvom  rade  treba  overiť,  či  napadnuté  rozhodnutie,  ktoré  bolo  prijaté  popri  zasadnutí  Rady  konferenciou  zástupcov  vlád  členských  štátov,  možno  pripísať  týmto  členským  štátom.

77      V tejto  súvislosti,  pokiaľ  ide o obsah  napadnutého  rozhodnutia, z jeho  názvu  vyplýva,  že  toto  rozhodnutie  predstavuje  akt  hláv  štátov  alebo  predsedov  vlád  27  členských  štátov  prijatý  popri  zasadnutí  Rady  na  základe  medzivládneho  postupu.  Svedčí o tom  výslovný  odkaz v názve a na  začiatku  preambuly  tohto  rozhodnutia  na  „zástupcov  vlád  členských  štátov“.

78      V tejto  súvislosti  je  potrebné  uviesť,  že  napadnuté  rozhodnutie  bolo  prijaté  na  výslovnom  základe  článku  341  ZFEÚ,  pričom  autori  tohto  rozhodnutia  vychádzali z toho,  že  odkaz  na  „orgány  [inštitúcie]“  uvedený v tomto  článku  by  sa  mal  vykladať  extenzívne,  to  znamená  tak,  že  sa  vzťahuje  nielen  na  inštitúcie  presne  vymenované v článku  13 ods. 1  ZEÚ,  ale  aj  na  orgány,  úrady a agentúry  Únie.

79      Okrem  toho  je  potrebné  poznamenať,  že  prípravné  práce  na  napadnutom  rozhodnutí  sa  uskutočnili  počas  stretnutí  zástupcov  vlád  členských  štátov,  ktoré  sa  konali  popri  zasadnutiach  Coreperu  13. marca 2019 a 5. júna  2019.

80      Pokiaľ  ide o okolnosti  sprevádzajúce  prijatie  napadnutého  rozhodnutia,  nič z daných  skutočností, a to  jednak,  že  proces  výber  na  medzivládnej  úrovni s cieľom  určiť  sídlo  ELA  sa  uskutočnil v priestoroch  Rady a za  pomoci  oddelení  Generálneho  sekretariátu  Rady,  že  ponuky  predložené v rámci  tohto  procesu  výberu  posudzovala  Komisia,  ako  aj  to,  že  napadnuté  rozhodnutie  podpísal  zástupca  členského  štátu,  ktorý  ku  dňu  prijatia  tohto  rozhodnutia  zabezpečoval  predsedníctvo  Rady v zmysle  článku  16 ods. 9  ZEÚ, v danom  prípade  rumunský  minister  spravodlivosti,  nie  je  takej  povahy,  že  by  to  mohlo  vyvrátiť  záver o tom,  že  uvedené  rozhodnutie  možno  pripísať  členským  štátom, a nie  Rade.

81      Prijatie  aktu v priestoroch  alebo s pomocou  inštitúcie  Únie  totiž  samo  osebe  nepriznáva  Súdnemu  dvoru  právomoc  posudzovať  zákonnosť  tohto  aktu  (pozri  analogicky  rozsudok z 22. marca 1990,  Le  Pen,  C‑201/89,  EU:C:1990:133,  body 11 a 16).  Okrem  toho  účasť  inštitúcií  Únie  na  príprave  rozhodnutia  predstaviteľov  vlád  členských  štátov  prijatého  popri  zasadnutí  Rady  nemôže  určiť  právnu  povahu a autora  výsledného  rozhodnutia.

82      Napadnuté  rozhodnutie  tak  nemôže  byť  ani  svojím  obsahom,  ani  okolnosťami,  za  ktorých  bolo  prijaté,  označené  ako  akt  Rady.  Toto  rozhodnutie  je  naopak  aktom  prijatým  kolektívne  vzájomnou  dohodou  zástupcov  vlád  členských  štátov.
–       O právomoci Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ

83      V druhom  rade  treba  pripomenúť,  že  relevantným  kritériom,  ktoré  Súdny  dvor  uplatnil  na  vylúčenie  právomoci  súdov  Únie  rozhodovať o žalobe  podanej  proti  aktom  prijatým  zástupcami  vlád  členských  štátov,  je  výlučne  kritérium  týkajúce  sa  ich  autora  bez  ohľadu  na  ich  záväzné  právne  účinky  (uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod  47).

84      Argumentáciu  Parlamentu,  že v prejednávanej  veci  je  vhodné  vychádzať  zo  širokého  poňatia  autorov  aktov,  na  ktorých  odkazuje  článok  263  ZFEÚ,  teda  inštitúcií,  orgánov,  úradov a agentúr  Únie,  aby  bolo  možné  považovať  napadnuté  rozhodnutie  za  prijaté  inštitúciou,  orgánom,  úradom  alebo  agentúrou  Únie v zmysle  tohto  článku,  alebo  prinajmenšom  prirovnať  prejednávanú  žalobu k žalobám  podaným  proti  rozhodnutiu  Rady,  teda  nemožno  prijať  bez  toho,  aby  to  nebolo v rozpore s jasným  znením  tohto  článku  (pozri v tomto  zmysle  uznesenie  zo  16. júna  2021,  Sharpston/Rada a zástupcovia  vlád  členských  štátov, C‑685/20 P,  EU:C:2021:485,  bod  48).

85      Takýto  výklad  by  bol  tiež v rozpore s úmyslom  autorov  Zmlúv,  vyjadreným v článku  263  ZFEÚ,  ktorého  pôsobnosť  sa  obmedzuje  výlučne  na  akty  práva  Únie  prijaté  inštitúciami,  orgánmi,  úradmi  alebo  agentúrami  Únie,  ktorým  je  vyňať  akty  členských  štátov z preskúmania  súdmi  Únie.

86      Rozšírenie  pojmu  napadnuteľné  akty  podľa  článku  263  ZFEÚ  na  akty  prijaté  členskými  štátmi,  hoci  aj  vzájomnou  dohodou,  by v konečnom  dôsledku  znamenalo  priznanie  priameho  preskúmania  aktov  členských  štátov  súdom  Únie, a teda  obchádzanie  právnych  prostriedkov  osobitne  ustanovených v prípade  nesplnenia  záväzkov,  ktoré  im  vyplývajú  zo  Zmlúv.

87      Tieto  právne  prostriedky  sú  totiž  založené  na  zohľadnení  príslušných  úloh  inštitúcií,  orgánov,  úradov a agentúr  Únie  na  jednej  strane a členských  štátov  na  druhej  strane v právnom  poriadku  Únie.  Pritom  je  potrebné  pripomenúť,  že v súlade  so  zásadou  uvedenou v článku  13 ods. 2  ZEÚ  každá  inštitúcia,  vrátane  Súdneho  dvora,  koná v medziach  právomocí,  ktoré  sú  jej  zverené  Zmluvami, a v súlade s postupmi,  podmienkami a cieľmi v nich  ustanovenými.

88      Napriek  tomu,  hoci  napadnuté  rozhodnutie  možno  považovať  za  akt  prijatý  výlučne  členskými  štátmi,  čím  sa  vymyká  preskúmaniu  zákonnosti  stanovenému v článku  263  ZFEÚ,  nemožno  ho  považovať  za  rozhodnutie  prijaté  podľa  článku  341  ZFEÚ,  keďže  ako  vyplýva z úvah  uvedených v bodoch  43  až  73  tohto  rozsudku,  tento  článok  sa  má  vykladať v tom  zmysle,  že  sa  týka  výlučne  umiestnenia  sídla  inštitúcií  uvedených v článku  13 ods. 1  ZEÚ, a nie  umiestnenia  sídla  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie.

89      Ako  však  uviedol  generálny  advokát v bode  166  svojich  návrhov,  rozhodnutie,  ktoré  podobne  ako  napadnuté  rozhodnutie  prijali  členské  štáty v oblasti, v ktorej  Zmluvy  nestanovujú  konanie  členských  štátov,  je  zbavené  akéhokoľvek  záväzného  právneho  účinku v práve  Únie.  Okolnosť,  že  jedna  alebo  viaceré  inštitúcie  Únie  zohrali  určitú  úlohu v rámci  konania,  ktoré  viedlo k prijatiu  tohto  rozhodnutia,  nemení  povahu  tohto  rozhodnutia,  ktoré  nie  je  súčasťou  právneho  poriadku  Únie  (pozri  analogicky  rozsudok z 20. septembra  2016,  Ledra  Advertising a i./Komisia a ECB,  C‑8/15 P až C‑10/15 P,  EU:C:2016:701,  bod  54).

90      V tomto  kontexte  prináleží  normotvorcovi  Únie,  aby z dôvodov  právnej  istoty a účinnej  súdnej  ochrany  prijal v súlade s postupmi  stanovenými v príslušných  ustanoveniach  Zmlúv  akt  Únie,  ktorým  sa  schváli  politické  rozhodnutie  prijaté  členskými  štátmi  alebo  sa  od  neho  naopak  odchýli,  pričom  sa  spresňuje,  že  iba  takýto  akt  normotvorcu  Únie  môže  mať  záväzné  právne  účinky  podľa  práva  Únie a že v kontexte,  akým  je  prejednávaná  vec,  musí  tento  akt  nevyhnutne  predchádzať  akémukoľvek  opatreniu  na  konkrétnu  realizáciu  nového  umiestnenia  sídla  dotknutej  agentúry.

91      Zo  všetkých  predchádzajúcich  úvah  vyplýva,  že  napadnuté  rozhodnutie  nie  je  aktom  Rady,  ale  aktom  politickej  povahy  bez  záväzných  právnych  účinkov  prijatým  kolektívne  členskými  štátmi,  takže  nemôže  byť  predmetom  žaloby o neplatnosť  podľa  článku  263  ZFEÚ.

92      V dôsledku  toho  musí  byť  táto  žaloba  zamietnutá  ako  smerujúca  proti  aktu,  ktorého  zákonnosť  Súdny  dvor  nemá  právomoc  preskúmať  na  základe  článku  263 ZFEÚ.
 O trovách

93      Podľa  článku  138 ods. 1  Rokovacieho  poriadku  Súdneho  dvora  účastník  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  je  povinný  nahradiť  trovy  konania,  ak  to  bolo v tomto  zmysle  navrhnuté.

94      Podľa  článku  138 ods. 3  uvedeného  rokovacieho  poriadku,  ak  mali  účastníci  konania  úspech  len v časti  predmetu  konania,  každý z nich  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania.  Ak  sa  to  však  zdá  oprávnené  vzhľadom  na  okolnosti  prípadu,  Všeobecný  súd  môže  rozhodnúť,  že  účastník  konania  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania a je  povinný  nahradiť  časť  trov  konania  druhého  účastníka.

95      V prejednávanej  veci, v ktorej  okolnosti  súvisiace s prijatím  napadnutého  rozhodnutia  sa  vyznačujú  rozdielnou  praxou a výkladom v otázke  rozhodovacej  právomoci v súvislosti s umiestnením  sídla  orgánov,  úradov  alebo  agentúr  Únie,  sa  zdá  odôvodnené  rozhodnúť,  že  každý z hlavných  účastníkov  konania,  teda  Parlament a Rada,  znáša  svoje  vlastné  trovy  konania.

96      V súlade s článkom  140 ods. 1  uvedeného  rokovacieho  poriadku  Belgické  kráľovstvo,  Česká  republika,  Dánske  kráľovstvo,  Írsko,  Helénska  republika,  Španielske  kráľovstvo,  Francúzska  republika,  Luxemburské  veľkovojvodstvo,  Maďarsko,  Holandské  kráľovstvo,  Poľská  republika,  Slovenská  republika a Fínska  republika  znášajú  svoje  vlastné  trovy  konania.
Z týchto  dôvodov  Súdny  dvor  (veľká  komora)  rozhodol  takto:
1.      Žaloba sa zamieta.

2.      Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

3.      Belgické kráľovstvo, Česká republika, Dánske kráľovstvo, Írsko, Helénska republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Maďarsko, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Slovenská republika a Fínska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy

*      Jazyk konania: taliančina.