CELEX: 62008CC0226
Language: fi
Date: 2009-07-09
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Sharpston 9 päivänä heinäkuuta 2009. # Stadt Papenburg vastaan Bundesrepublik Deutschland. # Ennakkoratkaisupyyntö: Verwaltungsgericht Oldenburg - Saksa. # Direktiivi 92/43/ETY - Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu - Asianomaisen jäsenvaltion päätös hyväksyä komission laatima luonnos yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi - Huomioon otettavat intressit ja näkökannat. # Asia C-226/08.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      ELEANOR SHARPSTON
      9 päivänä heinäkuuta 2009 (1)
      
      Asia C‑226/08
      Stadt Papenburg
      vastaan
      Saksan liittotasavalta
      (Verwaltungsgericht Oldenburgin (Saksa) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Jäsenvaltion päätös hyväksyä komission laatima luonnos yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi – Huomioon otettavat intressit – Perusteltu luottamus1.        Papenburgin kunta (jäljempänä Stadt Papenburg) on Ala-Saksissa Ems-joen varrella sijaitseva satamakaupunki Saksassa. Se tunnetaan
         suuresta, vuonna 1795 perustetusta telakastaan, Meyer-Werftistä, joka on nykyään erikoistunut rakentamaan risteilyaluksia.(2)
      
      2.        Aina kun alus, jolla on suuri toimintasyväys, ohjataan telakalta Pohjanmereen, on tehtävä erityisiä tarveruoppauksia. Wasser-
         und Schiffahrtsdirektion Nordwestin (luoteisalueen vesistö- ja merenkulkuosasto) 31.5.1994 tekemällä päätöksellä suunnitelman
         vahvistamisesta Stadt Papenburgille, Landkreis Emslandille (Emslandin piirikunta) ja Wasser- und Schiffahrtsamt Emdenille
         (Emdenin vesistö- ja merenkulkuvirasto) annettiin lupa tarvittaessa ruopata Ems-jokea. Joki soveltuu luonnostaan ainoastaan
         sellaisille aluksille, joiden toimintasyväys on enintään 6,3 metriä. Ruoppauksella pyritään varmistamaan toimintasyväykseltään
         7,3 metristen alusten pääsy merelle.
      
      3.        Tämä suunnitelma korvaa kaikki Saksan julkisoikeudessa edellytetyt muut tarvittavat luvat, eikä sitä voida oikeudellisesti
         riitauttaa.(3) Konkreettiselle ruoppaukselle yksittäisessä tarvetapauksessa ei tämän vuoksi enää tarvita mitään muuta hyväksyntää tai lupaa.
      
      4.        Saksa ilmoitti komissiolle 17.2.2006, että Stadt Papenburgin alueella sijaitsevat joen alajuoksun Unterems‑ ja Außenems ‑nimiset
         suistoalueet (DE 2507-331) ovat mahdollisia direktiivissä 92/43/ETY(4) (jäljempänä luontodirektiivi) tarkoitettuja yhteisön tärkeinä pitämiä alueita.
      
      5.        Komissio otti nämä alueet luonnokseensa yhteisön tärkeinä pitämistä alueista Atlantin alueella ja pyysi Saksan hallitusta
         hyväksymään luonnoksen luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Saksa haluaa antaa hyväksynnän.
         Stadt Papenburg pelkää, että jos Unterems ja Außenems otetaan yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, luontodirektiivin
         6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukainen arviointi vaaditaan tulevaisuudessa ennen jokaista ruoppausta. Tällaisen arvioinnin tulos
         olisi täysin epävarma, ja vaiva ja kustannukset lisääntyisivät huomattavasti.
      
      6.        Stadt Papenburg nosti 20.2.2008 Verwaltungsgericht Oldenburgissa (Oldenburgin hallintotuomioistuin) kanteen, jossa se vaati,
         että Saksan liittotasavalta (jäljempänä liittohallitus) velvoitetaan olemaan antamatta kyseistä hyväksyntää. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä
         Verwaltungsgericht Oldenburg pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta selvitystä luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdan, 4 artiklan
         2 kohdan sekä 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tulkinnasta.(5)
      
       Asiaa koskevat oikeussäännöt
       Luontodirektiivi
      7.        Luontodirektiivin johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
      
      ”– – tämän direktiivin ensisijaisena tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, ottaen huomioon taloudelliset,
         sosiaaliset, sivistykselliset ja alueelliset vaatimukset, ja direktiivi edistää yleistä kestävän kehityksen tavoitetta; luonnon
         monimuotoisuuden säilyttäminen saattaa tietyissä tapauksissa vaatia ihmisen toimenpiteiden ylläpitämistä ja jopa niiden kannustamista”.
      
      8.        Luontodirektiivin 1 artiklassa esitetään monia määritelmiä:
      
      ”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
      – –
      k)      ’yhteisön tärkeänä pitämällä alueella’ aluetta, joka luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla, joihin se kuuluu, edistää
         merkittävästi liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen
         saattamista ja joka voi myös edistää merkittävästi 3 artiklassa tarkoitetun ’Natura 2000:n’ yhtenäisyyttä, ja/tai edistää
         osaltaan merkittävästi luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä kyseisellä luonnonmaantieteellisellä alueella tai alueilla.
      
      – –
      l)      ’erityisten suojelutoimien alueella’ jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella
         toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, joilla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien
         kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia
         suojelutoimenpiteitä
      
      – –”
      9.        Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
      
      ”Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset
         vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
      
      10.      Luontodirektiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
      
      ”1.   Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston
         avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä,
         on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa
         ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
      
      Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden direktiivin 79/409/ETY säännösten mukaisesti luokittelemat erityisten
         suojelutoimien alueet.
      
      2.     Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000:n aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja
         luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava 4 artiklan mukaisesti alueita erityisten
         suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon 1 kohdassa tarkoitetut tavoitteet.
      
      – –”
      11.      Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
      
      ”1.   Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen
         perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella
         alueella olevilla alueilla on.
      
      – –
      Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta
         koskevien tietojen kanssa.
      
      – –
      2.     Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2
         vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen niiden luonnonmaantieteellisen
         alueen osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden
         luetteloksi, josta ilmenevät alueet, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai yksi tai useampia
         ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
      
      Jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet
         käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe)
         lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa.
      
      Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista,
         joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.[(6)]
      
      – –
      4.     Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on merkitty tämän saman artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion
         on osoitettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa
         määrittäen toteamisjärjestys sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun
         tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai
         häviämisen perusteella.
      
      5.     Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan
         säännökset.”
      
      12.      Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
      
      ”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa
         tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin,
         sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien
         ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
      
      2.     Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen
         heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä
         häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
      
      3.     Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta
         ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa,
         on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten
         arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset
         antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta
         kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
      
      4.     Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten
         ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset
         tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura
         2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
      
      Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat
         sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin
         ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.” 
      
      13.      Luontodirektiivin liitteessä III, 2 vaihe, jonka otsikkona on ”Arviointi kansallisten luetteloiden sisältämien alueiden tärkeydestä
         yhteisölle”, säädetään seuraavaa:
      
      ”1.      Kaikki jäsenvaltioiden 1 vaiheessa yksilöimät alueet, joilla on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, katsotaan
         yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi.
      
      2.      Arvioitaessa jäsenvaltioiden luetteloihin sisältyvien muiden alueiden tärkeyttä yhteisön kannalta, esimerkiksi sitä, miten
         ne vaikuttavat liitteessä I mainitun luontotyypin tai liitteessä II mainitun lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen tai
         ennalleen saattamiseen ja/tai Natura 2000:n yhtenäisyyteen, otetaan huomioon seuraavat seikat:
      
      a)      alueen suhteellinen merkitys kansallisella tasolla
      b)      alueen maantieteellinen sijainti liitteessä II mainittujen lajien muuttoreitteihin nähden sekä se, kuuluuko alue molemmin
         puolin yhteisömaiden yhtä tai useampaa yhteistä rajaa sijaitsevaan yhtenäiseen ekosysteemiin
      
      c)      alueen kokonaispinta-ala
      d)      liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II mainittujen lajien lukumäärä alueella
      e)      alueen yleinen ekologinen merkitys kyseisille luonnonmaantieteellisille alueille ja/tai koko 2 artiklassa mainitulle alueelle,
         sekä alueen ominaisuuksien luonteenomaisten tai ainutlaatuisten piirteiden että niiden toisiinsa liittymisen kannalta.”
      
       Saksan perustuslaki
      14.      Grundgesetzin (jäljempänä perustuslaki tai GG) 28 §:n 2 momentti kuuluu seuraavasti:(7)
      
      ”Kunnille on taattava oikeus säännellä kaikkia paikallisia asioita omalla vastuullaan lainsäädännössä määritellyissä rajoissa.
         Laissa määritettyjen tehtäviensä rajoissa myös kuntaliittymillä on oltava oikeus lainsäädännön mukaiseen itsehallinto-oikeuteen.
         Itsehallinto koskee myös rahoitusautonomian perusteita, joihin kuuluu kuntien verotusoikeus siten, että verovelvollisuus perustuu
         taloudelliseen kykyyn.”
      
      15.      Tällä säännöksellä, sellaisena kuin kansallinen tuomioistuin on sitä tulkinnut, taattu oikeus paikalliseen itsehallintoon
         sisältää myös kuntien oikeuden siihen, että niiden intressit otetaan huomioon, jos paikallisen tason ylittävillä toimenpiteillä
         on pysyvä vaikutus kunnan kehittämiseen tai mikäli ne aiheuttavat pysyvää haittaa riittävän konkreettisille ja vakiintuneille
         kunnan suunnitelmille. Tämä koskee myös kunnan alueen ulkopuolisia toimenpiteitä sikäli kuin ne vaikuttavat erityisen selvästi
         kuntaan maantieteellisestä etäisyydestä huolimatta.
      
       Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
      16.      Stadt Papenburg väitti kansallisessa tuomioistuimessa, että sen GG:n 28 §:n 2 momentilla suojattua itsehallinto-oikeutta loukataan,
         jos Saksa luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti hyväksyy komission laatiman luetteloluonnoksen
         yhteisön tärkeinä pitämistä alueista Atlantin alueella.
      
      17.      Koska Stadt Papenburg on satama- ja telakkapaikkakunta, sen suunnitelmat ja investoinnit sekä taloudellinen kehitys riippuvat
         siitä, että suurten merialusten sujuva liikenne Ems-jokea pitkin voidaan varmistaa.
      
      18.      Liittohallitus vaatii, että kanne hylätään. Sen mielestä kantajan mainitsemien intressien huomioon ottaminen yhteisön tärkeinä
         pitämien alueiden luetteloa koskevan luonnoksen hyväksynnästä tehtävän päätöksen yhteydessä rikkoisi yhteisön oikeutta. Luontodirektiivin
         4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltio saa päättää hyväksynnästään ainoastaan luonnonsuojelullisten
         kriteerien perusteella. Liittohallitus esittää toissijaisesti, että jos luontodirektiivin mukaan on kuitenkin mahdollista
         ottaa kunnalliset intressit huomioon, kantaja voi vedota niiden huomiotta jättämiseen vielä luettelon hyväksymisen jälkeen.
         Tämän vuoksi liittohallitusta ei ole tarpeen ”ennalta estävästi” kieltää hyväksymästä luonnosluetteloa.
      
      19.      Verwaltungsgericht Oldenburg myönsi Stadt Papenburgille väliaikaisen oikeussuojan 31.3.2008 tekemällään päätöksellä. Liittohallituksen
         on näin ollen pidättäydyttävä hyväksynnän antamisesta, kunnes asiassa on annettu ratkaisu.
      
      20.      Verwaltungsgericht Oldenburg on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
      
      ”1)      Sallitaanko luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa se, että jäsenvaltio kieltäytyy hyväksymästä komission
         luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi yhden tai useamman alueen osalta muilla kuin luonnonsuojelullisilla
         perusteilla? 
      
      2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, kuuluvatko näihin perusteisiin myös kuntien ja kuntaliittymien intressit,
         erityisesti niiden suunnitelmat, suunnitelmaluonnokset ja muut intressit, jotka koskevat niiden oman alueen myöhempää kehitystä?
         
      
      3)      Jos ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, edellytetäänkö luontodirektiivin – – kolmannessa perustelukappaleessa
         tai 2 artiklan 3 kohdassa tai muissa yhteisön oikeuden säännöksissä jopa sitä, että jäsenvaltiot ja komissio ottavat tuollaiset
         perusteet huomioon, kun hyväksyntä annetaan ja kun luettelo yhteisön tärkeinä pitämistä alueista laaditaan? 
      
      4)      Jos kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, voisiko – yhteisön oikeuden näkökulmasta – kunta, jonka tietty alue on otettu
         luetteloon, vedota sen jälkeen, kun luettelo on lopullinen, tuomioistuinmenettelyssä siihen, että luettelolla rikotaan yhteisön
         oikeutta, koska tämän kunnan intressejä ei ole riittävällä tavalla otettu huomioon? 
      
      5)      Onko joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka hyväksyttiin kansallisen lainsäädännön
         mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin – – täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi, osalta suoritettava
         arviointi niiden vaikutuksista kyseiselle alueelle direktiivin 6 artiklan 3 kohdan tai 4 kohdan mukaisesti, jos kyseisiä kunnostamistoimenpiteitä
         jatketaan sen jälkeen, kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon?”
      
      21.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Stadt Papenburg ja komissio.
      
      22.      Stadt Papenburg, liittohallitus ja komissio esittivät huomautuksia 26.3.2009 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
      
       Arviointi 
       Ensimmäinen kysymys
      23.      Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään menettelystä, jota noudatetaan luokiteltaessa luontoalueita erityisten suojelutoimien
         alueiksi ja jossa on useita vaiheita, joihin liittyy tiettyjä oikeudellisia vaikutuksia. Tämän menettelyn tulee erityisesti
         mahdollistaa Natura 2000 ‑verkoston toteuttaminen, kuten kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdasta ilmenee.(8)
      
      24.      Kyseisen menettelyn 1 vaiheessa jokaisen jäsenvaltion on laadittava luontodirektiivin liitteessä III vahvistettujen perusteiden
         ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen
         II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on, ja toimitettava tämä luettelo komissiolle (4 artiklan
         1 kohta). Komissio laatii 2 vaiheessa liitteessä III vahvistettujen perusteiden nojalla ja yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion
         kanssa luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi. Komissio hyväksyy luettelon valituista yhteisön tärkeinä
         pitämistä alueista, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä ja yksi taikka useampia ensisijaisesti
         suojeltavia lajeja (4 artiklan 2 kohta). Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty, kyseisen jäsenvaltion on osoitettava
         se erityisten suojelutoimien alueeksi. Kun alue on merkitty 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon,
         jonka komissio on hyväksynyt, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset (4 artiklan 5 kohta).
      
      25.      Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään varmistamaan, voiko Saksa muihin kuin luonnonsuojelullisiin perusteisiin vetoamalla kieltäytyä
         menettelyn 2 vaiheessa hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi.
      
      26.      Asiassa First Corporate Shipping(9) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, onko jäsenvaltio oikeutettu tai velvollinen ottamaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset
         ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet, kun se päättää, mitä alueita komissiolle
         esitetään 1 vaiheessa. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että liitteessä III esitetyt 1 vaihetta koskevat arviointiperusteet
         on ”määritelty yksinomaan sen tavoitteen perusteella, joka on asetettu liitteessä I mainittujen luontotyyppien tai liitteessä
         II mainitun luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelulle. Luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa ei näin ollen sinänsä
         säädetä, että muita kuin luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta johtuvia vaatimuksia tulee
         ottaa huomioon, kun valitaan ja rajataan niitä alueita, joita esitetään komissiolle alueiksi, jotka soveltuvat yhteisön tärkeinä
         pitämiksi alueiksi”.(10)
      
      27.      Yhteisöjen tuomioistuin totesi myös seuraavaa: ”Komissiolla tulee olla käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka
         kansalliselta kannalta ovat ekologisesti merkityksellisiä pyrittäessä luontodirektiivissä tarkoitettuun luontotyyppien sekä
         luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevaan tavoitteeseen, jotta komissio voisi laatia sellaisen luonnoksen
         yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, jonka perusteella muodostetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen
         eurooppalainen ekologinen verkosto. Ensiksi mainittu luettelo laaditaan tässä tarkoituksessa kyseisen direktiivin liitteessä
         III (1 vaihe) säädettyjen perusteiden pohjalta.” Yhteisöjen tuomioistuin korosti, että ”vain tällä tavalla on lopultakin mahdollista
         päästä luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, jonka mukaan on varmistettava
         luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyminen ja ennalleen saattaminen niiden luontaisella
         levinneisyysalueella, joka voi sijaita yhteisön yhden tai useamman sisäisen rajan eri puolilla”. Jäsenvaltio ei voi kansallista
         alueluetteloa laatiessaan tuntea täsmällisesti ja seikkaperäisesti luontotyyppien ja elinympäristöjen tilannetta muissa jäsenvaltioissa.
         Se ei siten voi ”omasta aloitteestaan, vaikka tämä tapahtuisi taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten vaatimusten
         taikka alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden johdosta, jättää luettelosta pois alueita, jotka ovat kansalliselta
         kannalta ekologisesti merkityksellisiä suojelua koskevaan tavoitteeseen pääsemiseksi, ilman että se vaarantaa tämän saman
         tavoitteen toteuttamisen yhteisönlaajuisesti”. Jos jäsenvaltiot voisivat tehdä niin, ”komissio ei voisi olla varma siitä,
         että sillä on käytettävissään tyhjentävä luettelo alueista, jotka voidaan valita erityisten suojelutoimien alueiksi, minkä
         seurauksena näistä alueista muodostettavaan yhtenäiseen eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon tähtäävän tavoitteen saavuttaminen
         vaarantuisi”.(11)
      
      28.      Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ”luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei jäsenvaltio
         saa ottaa huomioon kyseisen direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa mainittuja taloudellisia, sosiaalisia tai sivistyksellisiä vaatimuksia
         eikä alueellisia tai paikallisia erityispiirteitä, kun se valitsee ja rajaa alueita, joita se esittää komissiolle alueiksi,
         jotka soveltuvat yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi”.(12)
      
      29.      Soveltuvatko samat perustelut menettelyn 2 vaiheeseen?
      
      30.      Asiassa First Corporate Shipping antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Léger katsoi, ”ettei ole suljettu pois sitä
         mahdollisuutta, että taloudelliset ja sosiaaliset vaatimukset voivat toisen vaiheen aikana, eli jäsenvaltioiden ja komission
         yhteisön tärkeinä pitämien alueiden valintaa koskevan yhteistoiminnan aikana, oikeuttaa siihen, ettei jotain aluetta, jolla
         on jokin liitteen I luontotyyppi tai liitteen II luontainen laji, valita yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi eikä sitä näin
         ollen muodosteta erityisten suojelutoimien alueeksi”.(13)
      
      31.      Toisin kuin Stadt Papenburg esittää, en katso, että asiassa First Corporate Shipping annetussa tuomiossa olisi omaksuttu tämä
         näkökanta.(14) Jäljelle jää joka tapauksessa kysymys siitä, päteekö yhteisöjen tuomioistuimen 1 vaiheesta esittämä myös 2 vaiheeseen.
      
      32.      Mielestäni näin on.
      
      33.      Menettelyn 2 vaiheesta luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään, että komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin
         jäsenvaltion kanssa liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi. Sekä 2 että 3 vaiheen osalta vahvistetut arviointiperusteet on
         määritelty yksinomaan sen tavoitteen perusteella, joka on asetettu liitteessä I mainittujen luontotyyppien ja liitteessä II
         mainitun luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelulle.(15) Ainoassa luontodirektiiviin sisältyvässä poikkeuksessa säädetään, että jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useamman
         ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin tai lajin sisältävät alueet käsittävät yli 15 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä
         komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa (4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta).
         Kyseiseen poikkeukseen ei ole tässä yhteydessä vedottu. Lisäksi on niin, että vaikka jäsenvaltio kuuluisi tähän luokkaan,
         luontodirektiivin mukaan muita (esimerkiksi taloudellisia ja sosiaalisia) arviointiperusteita ei tässä vaiheessa sovelleta. Siinä ainoastaan säädetään,
         että liitteessä III tarkoitettuja yksinomaan ekologisia arviointiperusteita sovelletaan joustavammin.
      
      34.      Tässä yhteydessä voidaan tehdä vertailua myös direktiiviin 79/409/ETY (jäljempänä lintudirektiivi).(16) Sen 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on suojeltava tiettyjä lajeja erityistoimin ja erityisesti osoitettava
         erityissuojelualueiksi niiden suojelemiseen sopivimmat alueet. Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään erityisten
         suojelutoimien alueiden yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston perustamisesta; kyseiseen Natura 2000 -verkostoon kuuluvat
         myös jäsenvaltioiden lintudirektiivin mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet. Nämä kaksi direktiiviä liittyvät
         siten läheisesti toisiinsa.(17)
      
      35.      Asiassa Royal Society for the Protection of Birds(18) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, onko kyseisiä säännöksiä tulkittava siten, että jäsenvaltio saa erityissuojelualueita
         valitessaan ja niiden rajoja määrittäessään ottaa huomioon taloudelliset vaatimukset, jotka johtuvat sellaisista erittäin
         tärkeistä yleisen edun kannalta pakottavista syistä, joita tarkoitetaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa. Yhteisöjen
         tuomioistuin katsoi, että johonkin erityissuojelualueeseen merkittävästi vaikuttavan suunnitelman tai hankkeen perusteluksi
         luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaan soveltuvat erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavat syyt voisivat soveltuvin
         osin olla myös sosiaalisia tai taloudellisia. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti kuitenkin, että vaikka luontodirektiivin 6
         artiklan 3 ja 4 kohdassa – siltä osin kuin niissä muutetaan lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäistä virkettä – otetaan
         käyttöön menettely, jonka ansiosta jäsenvaltiot voivat erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä ja tietyin
         edellytyksin hyväksyä suunnitelman tai hankkeen, joka vaikuttaa haitallisesti johonkin erityissuojelualueeseen, ja mahdollistetaan
         siten tällaisen alueen luokittelusta tehdyn päätöksen muuttaminen pienentämällä sen alaa, siinä ei kuitenkaan tehdä mitään muutoksia alueen lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuksi erityissuojelualueeksi
         luokittelun alkuvaiheen osalta. Tästä seurasi, että jopa luontodirektiivin mukaan alueiden luokittelu erityissuojelualueiksi on kaikissa olosuhteissa
         suoritettava lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen arviointiperusteiden mukaisesti ja ettei tässä vaiheessa
         voida ottaa huomioon sellaisia taloudellisia vaatimuksia, jotka ovat niitä erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavia
         syitä, joilla voidaan poiketa velvollisuudesta, jonka mukaan alue on luokiteltava sen ekologisen arvon perusteella.(19)
      
      36.      Sekä luontodirektiivi että lintudirektiivi kuuluvat järjestelmään, joka on luotu edistämään Natura 2000:n muodostamista. Minusta
         vaikuttaisi epäjohdonmukaiselta ja luontodirektiivin vastaiselta, jos jäsenvaltiot voisivat taloudellisiin perusteisiin vetoamalla
         juuri luontodirektiivin nojalla kieltäytyä hyväksymästä luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, vaikka
         yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut selvästi, ettei sellaisia perusteita voida pitää samanarvoisina valittaessa lintudirektiivin,
         sellaisena kuin se on muutettuna luontodirektiivillä, 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja alueita.
      
      37.      Lisäksi – kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Royal Society for the Protection of Birds – tällaiset intressit voidaan
         luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan ottaa huomioon myöhemmin.(20) Luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa ilmoitetaan myös, että kyseisen direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä
         otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.
      
      38.      Kuten komissio perustellusti toteaa, 2 artiklan 3 kohta ei ole kuitenkaan yleinen poikkeus luontodirektiivin säännöistä. Lintudirektiivin
         2 artiklassa on samankaltainen sanamuoto.(21) Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että vaikka kyseinen säännös ei ole itsenäinen poikkeus yleisestä suojelusäännöstöstä,
         on ilmeistä, että direktiivissä otetaan huomioon sekä lintujen tehokkaan suojelun tarve että muun muassa taloudelliset vaatimukset.(22) Kyseistä väitettä voidaan mielestäni soveltuvin osin soveltaa luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohtaan.
      
      39.      Luontodirektiivin säännös, jonka nojalla taloudelliset intressit voidaan ottaa huomioon, on siten ensisijaisesti 6 artiklan
         4 kohta.
      
      40.      Luontodirektiivin 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet
         (6 artiklan 1 kohta) luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä lueteltuja lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi
         (6 artiklan 2 kohta) ja arvioitava ennakkoon ”kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön
         tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi”; arviointi suoritetaan sen kannalta,
         kuinka kyseiset suunnitelmat tai hankkeet todennäköisesti vaikuttavat erityisten suojelutoimien alueeseen (6 artiklan 3 kohta).
         Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään jäsenvaltiolla olevasta (rajatusta) mahdollisuudesta sivuuttaa tällainen
         tuloksiltaan kielteinen ennakkoarvio ja antaa lupa kyseessä olevalle suunnitelmalle tai hankkeelle erittäin tärkeiden yleisen
         edun mukaisten syiden perusteella, sosiaaliset tai taloudelliset syyt mukaan lukien. Jäsenvaltiolla on kuitenkin tällöin velvollisuus toteuttaa tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että
         Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on myös ilmoitettava komissiolle nämä toimenpiteet.(23)
      
      41.      Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään siten nimenomaisesti menettelyn siitä vaiheesta, jossa taloudelliset intressit
         voidaan ottaa huomioon. Jotta luontodirektiivin tavoitetta ei vaarannettaisi, pidän erittäin tärkeänä sitä, että valittaessa
         yhteisön tärkeinä pitämiä alueita otetaan huomioon ainoastaan luonnonsuojelulliset kriteerit. Kun kattava luettelo yhteisön
         tärkeinä pitämistä alueista on laadittu kyseisten kriteerien mukaisesti, voidaan ottaa huomioon taloudelliset intressit, kuten
         pääasiassa kysymyksessä oleva intressi. Niiden perusteella saatetaan poikkeustapauksessa toteuttaa suunnitelma tai hanke,
         jolla voi olla mahdollisia kielteisiä vaikutuksia alueeseen.
      
      42.      Tämän vuoksi katson, ettei jäsenvaltio voi luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kieltäytyä
         hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi muilla kuin luonnonsuojelullisilla
         perusteilla.
      
      43.      Kansallisen tuomioistuimen toisen, kolmannen ja neljännen kysymyksen edellytyksenä on myöntävä vastaus ensimmäiseen kysymykseen.
         Kun otetaan huomioon se, kuinka yhteisöjen tuomioistuimen on ehdotukseni mukaan vastattava ensimmäiseen kysymykseen, toista,
         kolmatta ja neljättä kysymystä ei ole tarpeen tarkastella.
      
       Viides kysymys
      44.      Viidennellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien
         kunnostamistoimenpiteiden, jotka hyväksyttiin kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin
         täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi,(24) jatkamista arvioitava direktiivin 6 artiklan 3 kohdan tai 4 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun alue, johon ne mahdollisesti
         vaikuttavat, on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon.
      
      45.      Edellä esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on arvioitava, muodostavatko pääasiassa tarkoitetun kaltaiset ruoppaukset ”suunnitelman
         tai hankkeen, joka ei liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, mutta on omiaan vaikuttamaan
         tähän alueeseen merkittävästi”. Kaksi tapausta tarjoaa tältä osin hyödyllisiä tietoja.
      
      46.      Asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging(25) yhteisöjen tuomioistuimelta tiedusteltiin, kuuluuko sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa
         olevan ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsitteen soveltamisalaan, kun pyyntiä on harjoitettu useita vuosia, mutta sille myönnetään
         vuosittain rajoitetuksi ajaksi lupa, joka edellyttää joka kerta sekä tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että alueen,
         jolla sitä voidaan harjoittaa, uutta arviointia. Yhteisöjen tuomioistuin huomautti, ettei luontodirektiivissä määritellä käsitteitä
         ”suunnitelma” tai ”hanke”, viittasi ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa esitettyyn
         ”hankkeen” määritelmään(26) ja totesi, että sydänsimpukoiden mekaaninen pyynti kuuluu sen soveltamisalaan. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ympäristövaikutusten
         arviointia koskevassa direktiivissä esitetty ”hankkeen” määritelmä oli merkityksellinen luontodirektiivissä esitetyn ”suunnitelman
         tai hankkeen” määritelmän kannalta, koska näillä direktiiveillä pyritään varmistamaan, ettei ympäristöä todennäköisesti vahingoittavia
         toimia sallita, ilman että niiden ympäristövaikutukset arvioidaan ennakkoon. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetty
         ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmä kattoi siten sydänsimpukoiden mekaanisen pyynnin kaltaisen toiminnan.
      
      47.      Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen mukaan se, että kyseistä toimintaa on harjoitettu kausittain jo useita vuosia kyseisellä
         alueella ja että sen harjoittamiseksi tarvitaan vuosittain myönnettävä lupa, jonka myöntäminen edellyttää joka kerta sekä
         tämän toiminnan harjoittamismahdollisuuksien että sen alueen, jolla sitä harjoitetaan, uutta arviointia, ei itsessään estä
         sitä, että tätä toimintaa voitaisiin pitää luontodirektiivissä tarkoitettuna erillisenä suunnitelmana tai hankkeena.(27)
      
      48.      Irlantia vastaan nostamassaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa komissio väitti, että Irlanti
         oli luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan säännösten vastaisesti sallinut salaojitushankkeen, joka oli omiaan vaikuttamaan
         merkittävästi Glen Loughin erityissuojelualueeseen, vaatimatta etukäteen tämän hankkeen asianmukaista arviointia ja noudattamatta
         asianmukaista päätöksentekomenettelyä.(28) Kyseisessä asiassa antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Kokott muistutti, että asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging(29) yhteisöjen tuomioistuin perusti ”hankkeen” määritelmän ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin 1 artiklan 2
         kohdassa esitettyyn määritelmään. Tämän vuoksi julkisasiamies katsoi, että kunnossapitotoimetkin voivat olla luonnonympäristöön
         ja maisemaan kajoamista, erityisesti jos ne johtavat sellaisen elinympäristön heikentymiseen, joka kuuluu lintujen suojeluun
         sopivimpiin alueisiin.(30) Yhteisöjen tuomioistuin omaksui tämän näkökannan.(31)
      
      49.      Kyseisten tuomioiden valossa minusta vaikuttaa siltä, että pääasiassa kysymyksessä oleva ruoppaus kuuluu selvästi luontodirektiivin
         6 artiklan 3 kohdassa esitetyn ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmän piiriin. Vaikuttaa siltä, että yhteisöjen tuomioistuin
         määrittelee luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan mahdollisimman laajaksi.(32)
      
      50.      Ennakkoratkaisupyynnöstä käy kuitenkin ilmi, että kunta oli hyväksynyt ruoppaukset lopullisesti ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle
         säädetyn määräajan päättymistä, eikä muuta uutta lupaa tarvittu. Tarkoittaako tämä, että kaikki Ems-joessa suoritettavat (menneet
         ja tulevat) ruoppaukset on katsottava yhdeksi ainoaksi ”suunnitelmaksi tai hankkeeksi”, joka sallittiin lopullisesti ennen
         luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä ja joka jää siten 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle?
         
      
      51.      On selvää, ettei luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa johdonmukaisuuden nimissä voida soveltaa takautuvasti. Tämän vuoksi
         siitä ruoppauksesta, joka oli jo sekä hyväksytty että toteutettu ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan
         päättymistä, ei voitu vaatia ennakkoarviointia.(33)
      
      52.      Kuten esitin asiassa komissio v. Italia antamassani ratkaisuehdotuksessa, asiaa on nähdäkseni arvioitava seuraavasti: ”Jos
         ja siinä määrin kuin on kyse tulevaisuuteen ajoittuvista hankkeista tai jonkin aikaisemman kokonaishankkeen uusista vaiheista, jotka ovat luontevasti erotettavissa hankkeen
         aikaisemmista vaiheista, on niihin sovellettava 6 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteita. Näin (ainakin teoreettisesti) voitaisiin
         niiden osalta soveltaa myös 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta sivuuttaa arvioinnin tulokset.”(34)
      
      53.      Tämän vuoksi katson, että Ems-joen kaikista tulevista ruoppaus- tai kunnostamistoimenpiteistä on tehtävä luontodirektiivin
         6 artiklan 3 kohdan mukainen ennakkoarviointi.
      
      54.      Asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging antamassaan ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Kokott esitti, että
         Natura 2000 -alueiden tahattoman heikentymisen tehokkaan estämisen edellytyksenä on, että kaikkiin potentiaalisesti heikentäviin
         toimenpiteisiin sovelletaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä, ja että käsitteitä ”suunnitelma” ja
         ”hanke” on tulkittava laajasti. Hän otti huomioon sen, että sydänsimpukoiden pyyntiä oli harjoitettu jo vuosia nykyisessä
         muodossaan, mutta katsoi, ettei ”suunnitelman” tai ”hankkeen” käsite voi estää sitä, että säännöllisin väliajoin uudelleen
         toteutettua toimenpidettä pidettäisiin joka kerta itsenäisenä suunnitelmana tai hankkeena. Julkisasiamies Kokott esitti merkille
         pantavan toteamuksen, että juuri sen vuoksi, että kyseisiä toimenpiteitä toteutetaan toistuvasti, tällainen ”suunnitelman” ja ”hankkeen” käsitteen tulkinta ei johda kohtuuttomiin
         rasituksiin. Jos vaikutukset pysyvät vuodesta toiseen samoina, seuraavassa tarkastelussa voidaan edeltävien tarkastelujen
         perusteella helposti todeta, ettei merkittäviä vaikutuksia ole odotettavissa. Jos olosuhteet muuttuvat, ei voida perustellusti
         sulkea pois sitä mahdollisuutta, että asia on tutkittava uudelleen laajasti.(35)
      
      55.      Tämä lähestymistapa on järkevä.
      
      56.      Lisäksi minusta vaikuttaa siltä, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa esitetyn ”suunnitelman tai hankkeen” määritelmän
         on oltava itsenäinen yhteisön käsite. Se ei voi riippua sellaisen hallinnollisen päätöksen luonteesta, jossa toiminta sallitaan
         kansallisen lain nojalla, vaarantamatta kyseisen direktiivin tavoitetta. Oletetaanpa esimerkiksi, että jäsenvaltio olisi jo
         kauan ennen luontodirektiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä tehnyt lopullisen hallintopäätöksen, jonka
         mukaan sen kansalaiset saisivat vapaasti ampua susia.(36) Sellainen yleinen lupa tappaa susia jäisi luontodirektiivin mukaisen valvonnan piirin ulkopuolelle yksinomaan sen vuoksi,
         että kyseinen kansallinen hallintopäätös olisi luonteeltaan lopullinen.
      
      57.      Komissio väittää, että perustellun luottamuksen ja saavutettujen oikeuksien suoja estää prosessuaalisten sääntöjen soveltamisen
         tilanteissa, joissa lupa on jo myönnetty, ja että Stadt Papenburgilla ja Meyer-Werftillä on perusteltu luottamus Ems-joen
         purjehduskelpoisuuteen. Tämän vuoksi komissio katsoo, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja ennakkoarviointeja
         ei voida soveltaa ruoppauksiin, jotka pysyvät alkuperäisen, Saksan hallintolainsäädännön mukaisen luvan rajoissa. Se esittää,
         että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta, jossa jäsenvaltioita vaaditaan toteuttamaan erityisten suojelutoimien alueilla
         tarpeellisia toimenpiteitä elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten
         alueet on osoitettu, tarjoaa riittävän ympäristönsuojelutason.
      
      58.      Vastaavasti Stadt Papenburg vetoaa asiassa Kühne & Heitz(37) annettuun tuomioon, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että (tietyin edellytyksin)(38) EY 10 artiklaan perustuva yhteistyön periaate edellyttää, että hallintoelimen, jolle on esitetty hakemus lopullisen hallintopäätöksen
         uudelleen tutkimisesta, jotta se ottaisi huomioon yhteisöjen tuomioistuimen tällä välin antaman sovellettavaa oikeussääntöä
         koskevan tulkinnan, on tutkittava uudelleen asianomainen päätös.
      
      59.      Se ei vaikuta minusta asianmukaiselta lähestymistavalta.
      
      60.      Esillä olevassa asiassa ei ole tarkoitus, että ruoppausta puoltavan päätöksen tehneen hallintoelimen olisi tutkittava uudelleen
         kyseinen päätös. Kysymys kuuluu pikemminkin, voiko yhteisön säädös – tässä tapauksessa direktiivi – muuttaa kansallisen lainsäädännön
         mukaisella hallintopäätöksellä, joka on tehty ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä ja jolla
         on edelleen oikeusvaikutuksia, vahvistettua oikeudellista tilannetta.
      
      61.      Kuten yhteisöjen tuomioistuin korosti asiassa VEMW ym., luottamuksensuoja kuuluu yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin, ja
         mahdollisuus vedota luottamuksensuojaan on kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt
         perusteltuja odotuksia.(39) Esillä olevassa asiassa yhteisön toimielimet eivät kuitenkaan antaneet millään tavoin aihetta olettaa, että ennen luontodirektiiviä
         voimassa ollut lainsäädännöllinen tilanne jatkuisi hamaan tulevaisuuteen.
      
      62.      On totta, että Saksan viranomaiset todellakin toteuttivat toimenpiteen, jolla sallitaan Ems-joen ruoppaaminen tulevaisuudessa.
         Kyseinen päätös tehtiin kuitenkin 31.5.1994,(40) kun luontodirektiivin antamisesta (21.5.1992) oli kulunut hieman yli kaksi vuotta, vaikkakin 10 päivää ennen direktiivin
         täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä (10.6.1994).(41) Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut selvästi, että silloin kun huolellinen ja harkitseva talouden toimija voi ennakoida
         sellaisen yhteisön toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen,
         kun tällainen toimenpide toteutetaan. Tässä tapauksessa kyseessä oleva toimenpide oli jo toteutettu. Jäsenvaltio ei voi myöskään
         sitoa yhteisöä siten, ettei viimeksi mainittu voisi ryhtyä toteuttamaan ympäristöpolitiikkaansa ja EY 2 artiklan mukaista
         tehtäväänsä edistää korkeatasoista ympäristönsuojelua ja ympäristön laadun parantamista tai jatkaa sen toteuttamista.(42)
      
      63.      Oikeusvarmuuden periaate edellyttää erityisesti sitä, että lainsäädäntö, joka voi aiheuttaa yksilöiden kannalta epäedullisia
         seurauksia, on selvää ja täsmällistä ja että sen soveltaminen on yksilöiden ennakoitavissa. Ei kuitenkaan ole mahdollista
         luottaa siihen, ettei lainsäädäntöä muuteta millään tavalla, vaan voidaan ainoastaan kyseenalaistaa tapa, jolla tällaiset
         muutokset toteutetaan. Vastaavasti oikeusvarmuuden periaate ei edellytä sitä, että lainsäädäntöä ei muuteta. Se edellyttää
         pikemminkin sitä, että lainsäätäjä ottaa huomioon taloudellisten toimijoiden erityistilanteet ja säätää tarvittaessa uusien
         oikeussääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista.(43)
      
      64.      Lisäksi on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan siirtymämääräysten puuttuessa uutta sääntöä sovelletaan
         välittömästi aikaisemman oikeussäännön soveltamisaikana syntyneen tilanteen tuleviin vaikutuksiin(44) ja että luottamuksensuojan periaatteen soveltamisalaa ei saa laajentaa sellaiseksi, että yleisesti estetään uuden säädöksen
         soveltaminen aikaisemman säädöksen voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tuleviin vaikutuksiin.(45)
      
      65.      Ymmärrän tietenkin, että Stadt Papenburgin ja sen laivanrakentajien oikeutettu etu edellyttää, että Ems-joki on purjehduskelpoinen,
         jotta heidän rakentamansa alukset pääsevät merelle. On kuitenkin tärkeää korostaa, että luontodirektiiviin sisältyy säännöksiä,
         joiden nojalla on mahdollista ottaa huomioon Stadt Papenburgin kaltaisen kaupungin erityinen tilanne soveltamalla 6 artiklan
         4 kohdassa tarkoitettua poikkeusta.(46)
      
      66.      Stadt Papenburgin ja sen laivanrakentajien intressejä voidaan siten suojella karttamalla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan
         liian suppeaa tulkintaa, joka vaarantaisi sen luonnonsuojelutavoitteen.
      
      67.      Jos Ems-joen ruoppaus sisältää lähinnä ajan mittaan aina samalla tavoin toistettavia toimia, voidaan kohtuudella olettaa,
         ettei 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ennakkoarviointi ole liian hankala. Jos tarvittava ruoppaus jossakin yksittäistapauksessa
         ylittää näiden toistuvien toimien rajat, on suoritettava perusteellisempi arviointi.(47) Jos ruoppaus on suoritettava alueeseen kohdistuvien vaikutusten kielteisestä arvioinnista huolimatta,(48) Saksa voi 6 artiklan 4 kohdan nojalla sivuuttaa kyseisen kielteisen ennakkoarvioinnin ja sallia ruoppauksen. Saksan olisi
         tämän jälkeen kuitenkin toteutettava tarvittavat korvaavat toimenpiteet Natura 2000:n yleisen kokonaisuuden suojelemiseksi
         ja ilmoitettava toteutetut toimenpiteet komissiolle.
      
      68.      Komissio esittää, että ainoastaan 6 artiklan 2 kohtaa on sovellettava. Muistutettakoon kuitenkin, että 6 artiklan 2 ja 3 kohdalla
         on luontodirektiivissä erilaiset tehtävät. Kuten yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging,(49) suunnitelman tai hankkeen hyväksyminen luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tekee saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetun
         yleisen suojelunormin samanaikaisen soveltamisen tarpeettomaksi. Tämä johtuu siitä, että luvan myöntäminen suunnitelmalle
         tai hankkeelle 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tarkoittaa väistämättä sitä, että suunnitelmaa pidetään sellaisena, että se
         ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen eikä näin ollen voi aiheuttaa kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä heikentymisiä tai häiriöitä.
      
      69.      Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi kuitenkin, että ”ei – – voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tällainen suunnitelma tai
         hanke osoittautuu sittemmin sellaiseksi, että se aiheuttaa tällaista heikentymistä tai häiriöitä, vaikkei voitaisikaan todeta
         toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehneen virhettä”. Näissä olosuhteissa 6 artiklan 2 kohdan perusteella voidaan
         saavuttaa ympäristön säilyttämisen ja suojelun keskeinen tavoite, johon sisältyy luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön
         ja kasviston säilyttäminen.(50)
      
      70.      Siksi Ems-joen tuleva ruoppaus edellyttää mielestäni luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkoarviointia. Direktiivin
         6 artiklan 2 kohdalla on rajallinen – vaikkakin täydentävä ja siten tärkeä – tehtävä.
      
      71.      Edellä esitetyn perusteella katson, että niiden joen suiston liikenneväylien jatkuvasti suoritettavien kunnostamistoimenpiteiden,
         jotka on hyväksytty kansallisen lainsäädännön mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin luontodirektiivin täytäntöönpanolle säädetty
         määräaika päättyi, jatkamista sen jälkeen, kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, on arvioitava
         direktiivin 6 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisesti.
      
       Ratkaisuehdotus
      72.      Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Verwaltungsgericht Oldenburgin esittämiin kysymyksiin vastataan seuraavasti:
      
      –        Jäsenvaltio ei voi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin
         92/43/ETY 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla kieltäytyä hyväksymästä komission laatimaa luonnosta yhteisön
         tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi muilla kuin luonnonsuojelullisilla perusteilla.
      
      –        Niiden joen suiston liikenneväylien jatkuvasti toteutettavien kunnostamistoimenpiteiden, jotka on hyväksytty kansallisen lainsäädännön
         mukaisesti lopullisesti jo ennen kuin direktiivin 92/43 täytäntöönpanolle säädetty määräaika päättyi, jatkamista sen jälkeen,
         kun alue on otettu yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloon, on arvioitava direktiivin 6 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisesti.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: englanti.
      
      2 –	Ks. http://www.meyerwerft.de.
      
      3 –	Ks. VwVfG:n (Verwaltungsverfahrensgesetz – hallintomenettelylaki) 75 §:n 1 momentti.
      
      4 –	Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY
         (EYVL L 206, s. 7).
      
      5 –	Ks. ennakkoratkaisukysymykset jäljempänä 20 kohdassa.
      
      6 –	Direktiivin 21 artiklassa viitataan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyn
         neuvoston päätöksen 1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23) 5 ja 7 artiklassa tarkoitettuun sääntelykomitean menettelyyn.
      
      7 –	Saksan parlamentin (Bundestag) englanninkielinen käännös tästä on saatavilla seuraavasta Internet-osoitteesta: http://www.bundestag.de/interakt/infomat/fremdsprachiges_material/downloads/ggEn_download.pdf.
      
      8 –	Ks. asia C‑371/98, First Corporate Shipping, tuomio 7.11.2000 (Kok., s. I‑9235, 20 kohta).
      
      9 –	Mainittu alaviitteessä 8.
      
      10 –	Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia First Corporate Shipping, tuomion 14–16 kohta.
      
      11 –	Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia First Corporate Shipping, tuomion 22–24 kohta.
      
      12 –	Edellä alaviitteessä 8 mainittu asia First Corporate Shipping, tuomion 25 kohta.
      
      13 –	Ratkaisuehdotuksen 51 kohta.
      
      14 –	Stadt Papenburg viittaa erityisesti tuomion 20 kohtaan: ”On myös syytä huomata, että luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään
         menettelystä, jota noudatetaan luokiteltaessa luontoalueita erityisten suojelutoimien alueiksi ja jossa on useita vaiheita,
         joihin liittyy tiettyjä oikeudellisia vaikutuksia; tämän menettelyn tulee erityisesti mahdollistaa edellä mainitun Natura
         2000:n verkoston toteuttaminen, kuten kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdasta ilmenee.” En ymmärrä, kuinka tämän kohdan
         voitaisiin katsoa viittaavan millään tavoin julkisasiamiehen kantaan.
      
      15 –	Ks. 1 vaiheen osalta edellä alaviitteessä 8 mainittu asia First Corporate Shipping, tuomion 15 kohta. Perusteet, jotka
         koskevat 2 vaihetta, on esitetty edellä 13 kohdassa.
      
      16 –	Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1).
      
      17 –	Ks. myös luontodirektiivin 7 artikla, jossa sen ja lintudirektiivin välille luodaan yhteys säätämällä, että luontodirektiivin
         6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet,
         kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti lintudirektiivin 4 artiklan
         2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista. Ks. myös ratkaisuehdotukseni asiassa C‑388/05, komissio v. Italia, tuomio 20.9.2007
         (ns. Valloni e steppe pedegarganiche ‑tapaus) (Kok., s. I‑7555, ratkaisuehdotuksen 40 kohta).
      
      18 –	Asia C‑44/95, Royal Society for the Protection of Birds, tuomio 11.7.1996 (Kok., s. I‑3805).
      
      19 –	Edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Royal Society for the Protection of Birds, tuomion 38–41 kohta.
      
      20 –	Edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Royal Society for the Protection of Birds, tuomion 41 kohta.
      
      21 –	”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi
         sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset
         ja virkistykseen liittyvät vaatimukset taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.”
      
      22 –	Ks. asia 247/85, komissio v. Belgia, tuomio 8.7.1987 (Kok., s. 3029, 8 kohta).
      
      23 –	Ks. edellä alaviitteessä 17 mainittu ratkaisuehdotukseni asiassa komissio v. Italia, 44 ja 45 kohta.
      
      24 –	Kuten totesin alaviitteessä 17 mainitussa asiassa komissio v. Italia antamani ratkaisuehdotuksen 16 kohdan alaviitteessä
         7 tarkan päivän määrittäminen ei ole tässä niin itsestään selvää kuin voitaisiin ajatella. Yhteisöjen tuomioistuin on nyt
         määrittänyt, että kyseinen päivä oli 10.6.1994; ks. asia C‑418/04, komissio v. Irlanti, tuomio 13.12.2007 (Kok., s. I‑10947,
         32 kohta).
      
      25 –	Asia C‑127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomio 7.9.2004 (Kok., s. I‑7405).
      
      26 –	Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annettu neuvoston direktiivi
         85/337/ETY (EYVL L 175, s. 40). Direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman
         toteuttamista” ja ”muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen” on
         pidettävä ”hankkeina”.
      
      27 –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomion 21–28 kohta.
      
      28 –	Edellä alaviitteessä 24 mainittu asia komissio v. Irlanti, tuomion 248 kohta.
      
      29 –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomion 24 kohta.
      
      30 –	Edellä alaviitteessä 24 mainittu asia komissio v. Irlanti, ratkaisuehdotuksen 175 kohta.
      
      31 –	Edellä alaviitteessä 24 mainittu asia komissio v. Irlanti, tuomion 248–257 kohta.
      
      32 –	Lähestymistapa on ehkä rinnastettavissa EY 28 artiklaan, jonka soveltamisalaa yhteisöjen tuomioistuin myös tulkitsee laajasti.
         Ks. esim. asia C‑142/05, Mickelsson ja Roos, tuomio 4.6.2009 (24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      33 –	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 17 mainittu ratkaisuehdotukseni asiassa komissio v. Italia, 51 kohta.
      
      34 –	Mainittu edellä alaviitteessä 17, ratkaisuehdotuksen 52 kohta.
      
      35 –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, ratkaisuehdotuksen 30–38 kohta.
      
      36 –	Suden metsästystä tarkasteltiin asiassa C‑342/05, komissio v. Suomi, 14.6.2007 annetussa tuomiossa (Kok., s. I‑4713).
      
      37 –	Asia C‑453/00, Kühne & Heitz, tuomio 13.1.2004 (Kok., s. I‑837).
      
      38 –	Nimittäin siinä tapauksessa ”jos sillä on kansallisen lainsäädännön mukaan toimivalta muuttaa tätä päätöstä; [jos] kyseisestä
         päätöksestä on tullut lopullinen sitä viimeisenä oikeusasteena käsitelleen kansallisen tuomioistuimen tuomion takia; [jos]
         tämä tuomio perustui yhteisöjen tuomioistuimen tämän tuomion jälkeen antama oikeuskäytäntö huomioon ottaen virheelliseen yhteisön
         oikeuden tulkintaan, johon päädyttiin esittämättä yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymystä, vaikka EY 234 artiklan
         kolmannessa kohdassa määrätyt edellytykset täyttyivät, ja [jos] kyseessä oleva henkilö on kääntynyt hallintoelimen puoleen
         välittömästi saatuaan tietää kyseisestä oikeuskäytännöstä” (edellä alaviitteessä 37 mainittu asia Kühne & Heitz, tuomion 28
         kohta).
      
      39 –	Asia C‑17/03, VEMW ym., tuomio 7.6.2005 (Kok., s. I‑4983, 73 ja 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
      
      40 –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohta.
      
      41 –	Ks. edellä alaviite 24.
      
      42 –	Ks. myös EY 3 artiklan 1 kohdan l alakohta, EY 6 artikla ja EY 174–176 artikla. Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 39
         mainittu asia VEMW ym., tuomion 74, 75 ja 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
      
      43 –	Ks. edellä alaviitteessä 39 mainittu asia VEMW ym., tuomion 80 ja 81 kohta.
      
      44 –	Ks. mm. asia C‑162/00, Pokrzeptowicz-Meyer, tuomio 29.1.2002 (Kok., s. I‑1049, 50 kohta) ja asia C‑512/99, Saksa v. komissio,
         tuomio 21.1.2003 (Kok., s. I‑845, 46 kohta).
      
      45 –	Ks. mm. asia 278/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.1.1987 (Kok., s. 1, 36 kohta); asia C‑60/98, Butterfly Music, tuomio
         29.6.1999 (Kok., I‑3939, 25 kohta) ja edellä alaviitteessä 44 mainittu asia Pokrzeptowicz-Meyer, tuomion 55 kohta.
      
      46 –	Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 39 mainittu asia VEMW ym., tuomion 82 kohta.
      
      47 –	Ks. myös julkisasiamies Kokottin edellä alaviitteessä 25 mainitussa asiassa Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging
         antama ratkaisuehdotus, 38 kohta.
      
      48 –	Voidaan melkoisella varmuudella todeta, ettei alusten merelle pääsyn takaamiseksi ole olemassa ”vaihtoehtoisia ratkaisuja”,
         ja erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin lukeutuvat myös sosiaaliset ja taloudelliset syyt.
      
      49 –	Mainittu edellä alaviitteessä 25, tuomion 35 ja 36 kohta.
      
      50 –	Edellä alaviitteessä 25 mainittu asia Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomion 37 kohta.