CELEX: 62008CC0254
Language: fr
Date: 2009-04-23 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 23 avril 2009. # Futura Immobiliare srl Hotel Futura et autres contre Comune di Casoria. # Demande de décision préjudicielle: Tribunale amministrativo regionale della Campania - Italie. # Demande de décision préjudicielle - Directive 2006/12/CE - Article 15, sous a) - Non-répartition des coûts de l'élimination des déchets en fonction de la production effective de ceux-ci - Compatibilité avec le principe du pollueur-payeur. # Affaire C-254/08.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      MME JULIANE KOKOTT
      présentées le 23 avril 2009 (
            1
         )
      
         Affaire C-254/08
      
      
         Futura Immobiliare srl Hotel Futura e.a.
      
      
         contre
      
      
         Comune di Casoria
      
      «Demande de décision préjudicielle — Directive 2006/12/CE — Article 15, sous a) — Non-répartition des coûts de l’élimination des déchets en fonction de la production effective de ceux-ci — Compatibilité avec le principe du pollueur-payeur»
      
         I — Introduction
      
      
               1.
            
            
               La juridiction de renvoi demande à la Cour de lui préciser dans quelle mesure le principe du «pollueur-payeur» inhérent au droit des déchets limite le pouvoir d’appréciation des États membres lorsqu’ils fixent les règles suivant lesquelles les coûts d’élimination des déchets urbains doivent être répartis. En effet, plusieurs entreprises hôtelières contestent les coûts d’élimination des déchets qui leur sont imposés parce qu’elles estiment que ces frais ne correspondent pas à leur production de déchets.
            
         
         II — Le cadre juridique
      
      A — La directive-cadre sur les déchets
      
      
               2.
            
            
               Le principe du pollueur-payeur est énoncé à l’article 15 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (
                     2
                  ) (ci-après la «directive-cadre sur les déchets»):
               «Conformément au principe du ‘pollueur-payeur’, le coût de l’élimination des déchets doit être supporté par:
               
                        a)
                     
                     
                        le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise visée à l’article 9,
                        et/ou
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets.»
                     
                  
         
               3.
            
            
               Cette disposition est identique à l’article 15 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (
                     3
                  ) qui a été codifiée avec toutes ses modifications par la directive 2006/12. L’article 20 règle la transition entre l’ancienne et la nouvelle directive:
               «La directive 75/442/CEE est abrogée, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit interne indiqués à l’annexe III, partie B.
               Les références faites à la directive abrogée s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe IV.»
            
         
               4.
            
            
               L’annexe III, partie B, énonce les délais de transposition en droit interne de la directive 75/442 ainsi que ceux des directives qui l’ont modifiée.
            
         
               5.
            
            
               La directive 2006/12 est entrée en vigueur, conformément à son article 21, le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel, c’est-à-dire le 17 mai 2006.
            
         
               6.
            
            
               A été adoptée entre-temps la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (
                     4
                  ), qui a aboli la directive-cadre sur les déchets avec effet au 12 décembre 2010. L’article 14 de la directive 2008/98 énonce, en matière de frais d’élimination des déchets, des règles analogues à celles de ses devancières, mais elle n’englobe cependant pas tous les détenteurs antérieurs du produit générateur des déchets.
            
         B — Le droit italien
      
      
               7.
            
            
               Voici comment le juge de renvoi a décrit la situation juridique italienne dans ce domaine:
            
         
               8.
            
            
               Conformément au droit en vigueur jusqu’à présent, à savoir les articles 58 et suivants du Decreto Legislativo (décret législatif) no 507/1993 (
                     5
                  ), les communes doivent mettre en place une taxe annuelle pour le service d’élimination des déchets solides urbains. L’assiette de cette taxe est l’occupation ou la possession de locaux couverts et d’espaces découverts sur le territoire de la commune. Le montant de cette taxe est calculé à raison de la surface imposable et des taux de production de déchets estimés en fonction de l’utilisation de l’immeuble.
            
         
               9.
            
            
               Cette réglementation doit être remplacée par un système de redevance dont les bases ont tout d’abord été posées à l’article 49 du Decreto Legislativo no 22/1997 (
                     6
                  ) et ont entre-temps été fixées à l’article 238 du Decreto Legislativo no 158/2006 (
                     7
                  ). Les détails de ce système sont précisés dans le Decreto del Presidente della Repubblica no 158/1999 (
                     8
                  ). La redevance est composée d’une part fixe visant à couvrir les coûts principaux du service qui est déterminée sur la base de la surface des immeubles occupés ou détenus et d’une part variable proportionnelle à la quantité des déchets livrés.
            
         
               10.
            
            
               L’application du système de redevance a cependant toujours été différée, notamment par l’article 1er, paragraphe 184, de la loi no 296/2006.
            
         
         III — Les faits et la question préjudicielle
      
      
               11.
            
            
               Différentes entreprises hôtelières de la commune de Casoria près de Naples contestent le mode de calcul de la taxe qu’elles doivent acquitter pour l’élimination des déchets. En 2006, cette taxe serait huit fois plus élevée pour les hôtels que pour des habitations privées comparables et, en 2007, son montant serait neuf fois plus élevé.
            
         
               12.
            
            
               Les requérantes font valoir que le tarif applicable aux entreprises hôtelières est disproportionnellement élevé par rapport à celui qui s’applique aux habitations privées et elles déplorent que le montant de la taxe soit calculé d’après leur capacité économique plutôt que d’après leur capacité de produire des déchets sans qu’il soit tenu compte ni du taux d’occupation des chambres ni de l’existence de services de restauration, du caractère saisonnier de l’activité ou encore de l’incidence des surfaces dédiées aux services et non habitées.
            
         
               13.
            
            
               Le Tribunale amministrativo regionale della Campania (Italie) a donc adressé la question préjudicielle suivante à la Cour:
               «La réglementation nationale, contenue aux articles 58 et suivants du décret législatif no 507 de 1993 et dans les normes transitoires qui en ont prolongé la validité, en vertu de l’article 11 du décret du président de la République no 158 de 1999, modifié par la suite, et de l’article 1er, paragraphe 184, de la loi no 296 de 2006, permettant le maintien d’un système à caractère fiscal pour la couverture des coûts du service d’élimination des déchets et reportant l’introduction d’un système tarifaire dans lequel le coût du service est supporté par ceux qui produisent et réunissent les déchets est-elle compatible avec l’article 11 de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets, devenu article 15 en vertu de l’article 1er de la directive 91/156/CEE, et avec le principe du pollueur-payeur?»
            
         
               14.
            
            
               Ont présenté des observations écrites à la Cour la commune de Casoria, la République italienne et la Commission des Communautés européennes. Il n’y a pas eu de débat oral.
            
         
         IV — Appréciation juridique
      
      A — Recevabilité et interprétation de la demande
      
      
               15.
            
            
               La commune de Casoria et le gouvernement italien exposent à bon escient que, dans le cadre d’une procédure introduite en vertu de l’article 234 CE, la Cour n’est pas compétente à statuer sur la compatibilité d’une mesure nationale avec le droit communautaire. Elle est toutefois compétente à fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d’apprécier cette compatibilité pour le jugement de l’affaire dont elle est saisie (
                     9
                  ).
            
         
               16.
            
            
               La question préjudicielle soulève à première vue la question de savoir si le principe du pollueur-payeur s’oppose au recouvrement des frais d’élimination des déchets sous la forme d’une taxe. Le juge de renvoi se demande, en effet, si un système à caractère fiscal doit être remplacé par un système de redevance.
            
         
               17.
            
            
               Il n’est cependant pas nécessaire de préciser la manière dont le droit italien définit ces systèmes en détail. Les procédures engagées au principal soulèvent bien plutôt la question de savoir en substance dans quelle mesure le producteur de déchets peut exiger que les sommes qui lui sont réclamées pour l’élimination de ceux-ci soient proportionnelles à leur volume et non pas à la capacité économique de son entreprise.
            
         
               18.
            
            
               Telle est bien la différence déterminante en l’espèce des deux régimes de rétribution des frais: le nouveau régime italien de redevance pour l’élimination des déchets, qui ne s’appliquait pas dans les affaires au principal, calcule le montant de la redevance plus nettement en fonction des déchets produits que le régime de taxes sur les déchets en vigueur actuellement.
            
         
               19.
            
            
               La question préjudicielle doit donc être comprise en ce sens que le juge de renvoi souhaite s’entendre préciser si l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets fait obstacle à une réglementation conformément à laquelle le montant des taxes à payer pour l’élimination des déchets est calculé sur la base des surfaces utilisées et de la capacité économique du producteur de déchets et non pas sur le volume de déchets effectivement produit.
            
         
               20.
            
            
               Dès lors que la signification de la question préjudicielle se dégage ainsi de manière suffisamment claire, la demande n’est pas irrecevable pour insuffisance de motifs, contrairement à ce que prétend le gouvernement italien (
                     10
                  ).
            
         B — Applicabilité de la directive-cadre sur les déchets dans le temps
      
      
               21.
            
            
               La commune de Casoria estime que la directive-cadre sur les déchets ne s’applique pas encore aux litiges au principal, qui concernent les exercices 2006 et 2007, parce que le délai de transposition n’a expiré qu’en 2008.
            
         
               22.
            
            
               La directive-cadre sur les déchets n’est cependant assortie d’aucun délai de transposition. Aux termes de son article 20, paragraphe 1, la directive 75/442 est abrogée et il résulte clairement de son paragraphe 2 que les dispositions de la directive-cadre sur les déchets la remplaceront suivant le tableau de correspondance figurant à l’annexe IV.
            
         
               23.
            
            
               La situation juridique n’a cependant pas été modifiée par la directive-cadre sur les déchets, qui n’a fait que préciser des dispositions globalement applicables (
                     11
                  ). Par son entrée en vigueur, la nouvelle directive-cadre sur les déchets remplace donc formellement les dispositions en vigueur auparavant et elle doit donc être appliquée.
            
         
               24.
            
            
               Il n’est pas nécessaire de déterminer ici si la question des règles à appliquer devrait être appréciée différemment si le contenu de la directive abrogée avait été objectivement modifié. Le contenu du principe du «pollueur-payeur» qui est en cause ici n’a en tout cas pas été entamé.
            
         C — Sur l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets
      
      
               25.
            
            
               L’article 15 de la directive-cadre sur les déchets régit la prise en charge des coûts de l’élimination des déchets. Aux termes du premier tiret, ils incombent, conformément au principe du pollueur-payeur, au détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise qui en assure l’élimination. Le deuxième tiret désigne ensuite les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets.
            
         
               26.
            
            
               Conformément à l’article 249 CE, les États membres sont libres de choisir la forme et les moyens de mise en œuvre de la directive, mais ils demeurent liés quant au résultat à atteindre, en particulier en ce qui concerne la prise en charge des coûts liés à l’élimination des déchets. Par conséquent, ils sont tenus de s’assurer que leur droit national permette l’imputation de ces coûts soit au détenteur antérieur, soit au producteur du produit générateur des déchets (
                     12
                  ).
            
         
               27.
            
            
               L’article 15 de la directive-cadre sur les déchets crée donc, premièrement, un certain pouvoir d’appréciation dans le choix de celui ou celle qui doit supporter les coûts de l’élimination des déchets. Le texte délimite le cercle des personnes qui peuvent être appelées à le faire, mais il ne le cerne pas de manière définitive. Deuxièmement, les États membres disposent d’un pouvoir d’appréciation quant au choix de la forme et des moyens de transposition de la directive.
            
         
               28.
            
            
               La seule personne qui entre en ligne de compte en l’espèce est le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise qui en assure l’élimination. Le point de savoir dans quelle mesure les fabricants de produits qui deviennent des déchets peuvent être invités à supporter le coût de l’élimination de ceux-ci ne présente à première vue guère d’importance en l’espèce (
                     13
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Il faut néanmoins se demander si le principe directeur de l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets, à savoir le principe du pollueur-payeur, permet de calculer le montant des sommes à payer pour l’élimination des déchets sur la base des surfaces utilisées et de la capacité économique du producteur de déchets sans tenir compte du volume réel de déchets produit.
            
         1. L’essence du principe du pollueur-payeur
      
               30.
            
            
               Le principe du pollueur-payeur est, conformément à l’article 174, paragraphe 2, CE, un des principes fondamentaux de la politique communautaire de l’environnement. Il veut que celui qui cause une pollution supporte le coût de son élimination.
            
         
               31.
            
            
               Le principe du pollueur-payeur est particulièrement important en matière de protection de l’environnement parce qu’il incite les pollueurs à éviter toute pollution (
                     14
                  ). Lorsqu’il n’est pas mis en œuvre — comme c’est le cas à l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets — sous la forme d’une interdiction des comportements polluants, mais sous la forme d’un régime de financement, le pollueur peut décider s’il met fin à son activité polluante, s’il la réduit ou s’il préfère supporter le coût de l’élimination de la pollution (
                     15
                  ).
            
         
               32.
            
            
               Le principe du pollueur-payeur vise en outre à répartir de manière équitable les frais qu’engendrent les pollutions de l’environnement. Loin de les imputer à des tiers, en particulier à la collectivité, ou de les ignorer simplement, ce principe permet de les mettre à la charge de celui qui est responsable de la pollution (
                     16
                  ).
            
         
               33.
            
            
               C’est la raison pour laquelle la Cour a jugé que le principe du pollueur-payeur était une expression du principe de proportionnalité (
                     17
                  ). Il serait, en effet, disproportionné d’imposer les frais de l’élimination des déchets à quelqu’un qui ne les a pas produits. En tant que principe de répartition des frais, le principe du pollueur-payeur est en même temps une concrétisation du principe de l’égalité de traitement, lequel, également appelé principe de non-discrimination, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (
                     18
                  ). Conformément au principe du pollueur-payeur, c’est la contribution au fait causal qui est le critère déterminant pour établir le caractère comparable d’une situation ainsi qu’une éventuelle justification de l’obligation de payer l’élimination des déchets. Compris de cette manière, ce principe garantit également la concurrence loyale lorsqu’il est appliqué aux entreprises de manière conséquente et uniforme (
                     19
                  ).
            
         
               34.
            
            
               C’est la raison pour laquelle la Cour considère, d’une part, qu’il est incompatible avec le principe du pollueur-payeur que les personnes qui ont contribué à la production de déchets puissent se soustraire aux obligations financières que la directive-cadre sur les déchets leur fait (
                     20
                  ) et qu’elle juge, d’autre part, que nul ne devrait être obligé d’assumer des charges inhérentes à l’élimination d’une pollution à laquelle il n’a pas contribué (
                     21
                  ). Bien qu’à l’origine, ce soit à propos d’une pollution de l’eau que la Cour ait fait cette dernière déclaration, elle peut néanmoins être transposée à l’élimination des déchets.
            
         
               35.
            
            
               J’en ai conclu que l’on ne saurait être tenu de supporter les coûts de l’élimination de déchets produits par d’autres (
                     22
                  ), car les autres producteurs de déchets se trouveraient ainsi libérés des obligations qui leur incombent en vertu du principe du pollueur-payeur.
            
         
               36.
            
            
               Eu égard à tout ce qui précède, on pourrait ainsi concevoir le principe du pollueur-payeur comme une règle précise d’attribution des coûts qui correspondrait, en quelque sorte, au critère de causalité en droit de la responsabilité non contractuelle (
                     23
                  ).
            
         2. Sur le régime des frais d’élimination des déchets urbains
      
               37.
            
            
               Le principe du pollueur-payeur semble, à première vue, faire obstacle au régime litigieux de répartition des frais d’élimination des déchets parce que le montant de la taxe ne correspond pas forcément au coût réel de la collecte et de l’élimination des déchets produits par le redevable. Pour pouvoir établir un régime de répartition des frais d’élimination des déchets urbains qui corresponde avec précision au volume de ceux-ci, il faudrait enregistrer les déchets livrés ainsi que les frais que cela entraîne et les facturer au producteur. L’incitation à éviter la production de déchets serait relativement puissante dès lors que toute diminution de volume permettrait d’économiser des frais.
            
         
               38.
            
            
               Il faut néanmoins se demander si le modèle d’une facturation précise des frais doit s’appliquer à l’élimination des déchets urbains.
            
         
               39.
            
            
               Les déchets urbains sont une conséquence prévisible de notre style de vie contemporain. Ils sont généralement produits par un grand nombre de consommateurs finaux et d’entreprises de taille modeste. Les frais que cela entraîne sont de ce fait limités dans chaque cas individuel. L’élimination des déchets urbains présente dès lors le caractère d’un «commerce de masse», ce qui pourrait déjà être une bonne raison de ne pas facturer les frais de manière précise, mais de les répartir par le biais d’un régime forfaitaire.
            
         
               40.
            
            
               À cela s’ajoute qu’une facturation précise entraîne un surcroît de travail, alors que le travail nécessaire à la répartition des frais est manifestement assez réduit lorsque, par exemple, la collecte des déchets se fait uniquement au moyen d’un système de sacs-poubelles déposés au bord de la route et que chaque habitant verse une redevance uniforme pour leur enlèvement. Surveiller de plus près le volume des déchets entraînerait plus que vraisemblablement des investissements supplémentaires et provoquerait des coûts d’exploitation plus élevés.
            
         
               41.
            
            
               Certains systèmes légèrement plus laborieux sont grossièrement calqués sur le volume des déchets. C’est le cas, par exemple, lorsque des sacs-poubelles spéciaux ou des poubelles normalisées sont mis à la disposition des usagers contre rétribution. Dans certains systèmes plus sophistiqués, les déchets produits sont pesés au moment de la collecte et il est tenu compte du poids lors du calcul de la redevance.
            
         
               42.
            
            
               On pourrait même envisager de tenir compte de la composition des déchets, mais un tel système exigerait encore un surcroît de travail, résultant, par exemple, de l’obligation d’utiliser des appareils de mesure particuliers ou de procéder à un examen visuel des déchets. Une analyse approfondie de la composition des déchets domestiques entraînerait en outre une atteinte à la vie privée du producteur des déchets, car la nature de ceux-ci permet de tirer des conclusions sur son mode de vie.
            
         
               43.
            
            
               Les immeubles ou les ensembles à plusieurs ménages présentent des difficultés supplémentaires lorsqu’il s’agit d’attribuer les frais d’élimination des déchets avec précision. Alors que les maisons unifamiliales ne fournissent que les déchets d’un seul ménage à la collecte publique, les déchets des immeubles à appartements sont généralement collectés globalement, de sorte qu’il faudrait d’abord prendre des mesures supplémentaires dans le cadre de la gestion de l’immeuble pour pouvoir imputer le volume des déchets à chacun des ménages.
            
         
               44.
            
            
               Comme la Commission l’expose à bon droit, il faut également, dans ce contexte, tenir compte du fait qu’une incitation forte à diminuer le volume des déchets fournis peut également entraîner des comportements d’élimination illégale. Les producteurs de déchets pourraient être tentés de s’en débarrasser en parasitant les systèmes de récolte d’autrui (en utilisant, par exemple, la poubelle des voisins ou des poubelles publiques), voire, au pis-aller, par des dépôts sauvages dans la nature (
                     24
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Enfin, il ne faut pas oublier que l’élimination des déchets urbains exige que les autorités mettent un système de collecte et d’élimination à la disposition des usagers.
            
         
               46.
            
            
               Même lorsque les producteurs de déchets les valorisent exceptionnellement eux-mêmes, en fabriquant du compost, par exemple, ils n’ont en principe aucun intérêt à les éliminer eux-mêmes de manière appropriée ni la capacité de le faire. Dans de nombreuses agglomérations, les déchets ménagers sont en outre produits en grandes quantités. Il y aurait lieu de craindre des problèmes considérables d’environnement s’ils n’étaient pas collectés à intervalles réguliers et valorisés ou éliminés rapidement suivant les règles de l’art.
            
         
               47.
            
            
               C’est la raison pour laquelle l’article 5 de la directive-cadre sur les déchets impose aux États membres de mettre en place (et d’entretenir) un réseau intégré et adéquat d’installations en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n’entraînent pas de coûts excessifs. Un tel réseau est adéquat lorsqu’il dispose de capacités suffisantes pour accueillir les quantités prévisibles de déchets.
            
         
               48.
            
            
               L’obligation qui précède entraîne la nécessité d’organiser un système de collecte des déchets. La directive-cadre sur les déchets n’exige cependant pas expressément une telle organisation, mais elle devrait généralement s’avérer indispensable en pratique.
            
         
               49.
            
            
               Les coûts de mise en place et d’entretien d’installations d’élimination des déchets et de systèmes de collecte ne sont pas directement liés aux quantités de déchets effectivement produites. En particulier, lorsque le volume de ceux-ci diminue fortement et que les installations déjà créées doivent continuer à être financées, les coûts peuvent même s’écarter très fortement du volume produit.
            
         
               50.
            
            
               Un tel système présente un avantage pour les particuliers même lorsqu’ils ne produisent que peu de déchets à éliminer, voire pas du tout, car ils savent que, s’il leur arrivait exceptionnellement d’en produire, ils pourraient s’en débarrasser au moyen du réseau. À elle seule, cette possibilité peut éventuellement déjà justifier une certaine contribution aux coûts. C’est la raison pour laquelle les régimes de répartition des coûts sur la base des quantités de déchets effectivement produites prévoient souvent une redevance de base qui rétribue l’accès au système d’élimination des déchets. De tels modèles de financement sont également utilisés pour d’autres prestations de services en réseau également bien que des tarifs sans redevance de base ne soient pas exclus là non plus.
            
         
               51.
            
            
               Il y a donc lieu de constater en résumé qu’il peut parfaitement exister des raisons de ne pas fonder le régime de répartition des frais d’élimination des déchets urbains sur un calcul précis des frais causés par chaque producteur de déchets.
            
         3. Sur la flexibilité dans l’application du principe du pollueur-payeur
      
               52.
            
            
               Il convient néanmoins de se demander si le principe du pollueur-payeur que l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets impose d’appliquer permet de tenir compte de ces raisons.
            
         
               53.
            
            
               La Cour a donné des indices qui permettent de reconnaître qu’il convient de faire preuve d’une certaine flexibilité dans la transposition du principe du pollueur-payeur. En effet, elle a partiellement relié l’obligation de supporter les coûts non pas à la production des déchets eux-mêmes, mais bien au fait que le producteur redevable a contribué à la production de déchets ou à l’apparition de la pollution (
                     25
                  ).
            
         
               54.
            
            
               Ne pas exiger une facturation précise des frais, mais tabler sur l’appartenance à un groupe collectivement responsable de la pollution s’inscrit dans cette vision. Elle est manifestement conforme au principe du pollueur-payeur lorsqu’il est établi que tous les membres du groupe ont contribué à la pollution, mais que chaque contribution individuelle et les frais qui en résultent ne peuvent pas être déterminés clairement. C’est exactement pour la même raison que le fait d’assurer collectivement un risque concernant tous les membres du groupe peut être l’expression d’une responsabilité collective, comme la Cour l’a reconnu pour des déversements d’hydrocarbures dans la mer, par exemple (
                     26
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Le principe de proportionnalité fournit, selon moi, la base juridique d’une transposition encore plus flexible du principe du pollueur-payeur. Le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit communautaire (
                     27
                  ), que les États membres doivent respecter lorsqu’ils transposent et appliquent le droit communautaire (
                     28
                  ).
            
         
               56.
            
            
               Conformément au principe de proportionnalité, une mesure ne peut pas dépasser les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes qu’elle poursuit, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (
                     29
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Lorsqu’ils transposent le principe du pollueur-payeur, les États membres doivent en particulier mettre en balance les avantages et les inconvénients que présentent les différentes possibilités de réglementation. À cette occasion, ils peuvent et doivent tenir compte des réflexions que j’ai exposées plus haut. Le résultat de cette mise en balance dépend largement des particularités locales, comme, par exemple, les conditions géographiques, la nature de l’agglomération, le niveau de développement du système existant de collecte et d’élimination des déchets ou l’évaluation du risque de dépôts sauvages illégaux. Ils doivent également s’interroger sur le point de savoir si une détermination plus précise des frais individuels permettrait d’escompter des différences de coûts suffisamment sensibles en pratique ou bien si, en dépit d’une surveillance minutieuse du volume des déchets, les producteurs individuels devraient payer autant que ce qu’ils ont payé jusqu’alors, voire davantage en raison du coût plus élevé de cette surveillance.
            
         
               58.
            
            
               L’étude préalable à l’adoption d’un système exige donc des décisions complexes fondées sur des projections. Les États membres disposent d’un vaste pouvoir d’évaluation et d’aménagement à cet égard (pouvoir discrétionnaire) (
                     30
                  ). Il est néanmoins inexact de prétendre, comme l’ont fait le gouvernement italien et la Commune de Casoria, que l’article 15 de la directive-cadre sur les déchets serait trop imprécis pour que les particuliers puissent se prévaloir de sa violation. Le large pouvoir d’appréciation des États membres a, certes, pour conséquence qu’une telle violation est peu probable, mais, lorsque les autorités compétentes vont au-delà de ce pouvoir discrétionnaire, le particulier peut se prévaloir de cette violation du droit communautaire.
            
         
               59.
            
            
               Le critère de fond à appliquer pour constater une telle violation est celui de savoir si les autorités compétentes ont manifestement méconnu les exigences du principe du pollueur-payeur. Une appréciation complexe ne peut généralement être mise en question qu’en l’absence de base raisonnable (
                     31
                  ). Mais comme il s’agit de la mise en œuvre du principe du pollueur-payeur, toute considération raisonnable ne suffit pas, car il s’agit de déterminer si la situation présente un rapport raisonnable avec la contribution du producteur de déchets à la production de ceux-ci.
            
         
               60.
            
            
               C’est sur cette base-là qu’il convient de passer au crible le régime italien litigieux de répartition des coûts.
            
         4. Sur l’utilisation des surfaces comme facteur de répartition
      
               61.
            
            
               Conformément au droit italien applicable, le montant de la contribution aux frais d’élimination des déchets est fondé, d’une part, sur l’étendue des espaces utilisés et des surfaces découvertes et, d’autre part, sur un coefficient estimé de capacité de production de déchets sur la base du type d’utilisation.
            
         
               62.
            
            
               Ces deux facteurs ne fournissent pas, en tant que tels, un motif manifeste de grief. L’étendue des surfaces utilisées et leur mode d’utilisation permettent, en principe, de tirer des conclusions plausibles sur le volume des déchets probable, en particulier lorsque l’expérience permet de dégager des valeurs correspondantes.
            
         
               63.
            
            
               S’ils entraînent un régime de répartition des frais par catégories qui ne tient pas compte de la production concrète de déchets, les autorités compétentes des États membres peuvent cependant conclure que ce système est préférable après avoir comparé les avantages et les inconvénients d’une répartition des frais plus précise.
            
         5. Sur la prise en considération de la capacité économique
      
               64.
            
            
               Il ne résulte cependant pas encore de ce qui précède que la contribution obligée des entreprises hôtelières requérantes est irréprochable. En effet, elle est fondée de manière déterminante sur le coefficient estimé de capacité de production de déchets en fonction du mode d’utilisation des surfaces. Pour l’exercice 2006, ce coefficient était huit fois plus élevé et, en 2007, neuf fois plus élevé que le coefficient applicable aux surfaces utilisées à titre privé. Tout ce que la juridiction de renvoi a expliqué à propos de la base de cette estimation, c’est que les entreprises hôtelières requérantes ont expliqué au cours de la procédure nationale qu’elle est fondée non pas sur leur capacité de produire des déchets, mais bien sur leur capacité économique.
            
         
               65.
            
            
               La capacité économique d’un producteur de déchets ne présente aucun rapport immédiat avec le volume d’immondices qu’il produit. S’il n’est pas exclu que des entreprises à forte capacité économique produisent des volumes particulièrement élevés de déchets, il en va de même pour la présomption inverse. Il est fort possible qu’une rentabilité élevée soit précisément le fruit de comportements soucieux de l’environnement.
            
         
               66.
            
            
               La capacité économique ne peut pas non plus justifier des redevances plus élevées d’un point de vue social. Le principe du pollueur-payeur vise à ce que toutes les couches sociales adaptent leurs comportements de manière à éviter autant que possible tout préjudice à l’environnement. Il serait donc incompatible avec ce principe d’exonérer directement certaines catégories d’utilisateurs des frais liés à la pollution qu’ils ont provoquée en raison du fait qu’elles sont plus nécessiteuses ou moins productives. Cela n’exclut cependant pas de tenir compte de ces frais — en particulier dans la mesure où la pollution est une partie inévitable du mode de vie — pour le calcul d’éventuelles mesures sociales de soutien, car cela garantirait la fonction d’incitation du principe du pollueur-payeur.
            
         
               67.
            
            
               Il en résulte que la capacité économique serait un critère manifestement inapproprié pour la mise en œuvre du principe du pollueur-payeur.
            
         6. Sur d’autres critères invoqués
      
               68.
            
            
               Les entreprises hôtelières requérantes ont exigé au cours de la procédure au principal qu’il soit également tenu compte du taux d’occupation des chambres, de l’existence ou non de services de restauration, du caractère saisonnier de l’activité ou de l’incidence des surfaces dédiées aux services et non habitées.
            
         
               69.
            
            
               Il est possible que ces critères permettent de tirer des conclusions sur le volume de déchets prévisible et qu’ils ne seraient donc pas manifestement inappropriés pour la mise en œuvre du principe du pollueur-payeur. Il ne serait cependant pas non plus manifestement erroné de renoncer à ces critères. C’est la raison pour laquelle ils ne doivent pas obligatoirement être pris en considération pour le calcul des redevances.
            
         
         V — Conclusion
      
      
               70.
            
            
               Je propose dès lors à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle:
               «Le principe du pollueur-payeur inscrit à l’article 15 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets, doit être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à des réglementations nationales qui imposent aux particuliers des frais manifestement disproportionnés pour l’élimination des déchets en ce qu’elles ne présentent aucun lien raisonnable avec la production de ceux-ci.»
            
         (
            1
         )	Langue originale: allemand.
      (
            2
         )	JO L 114, p. 9.
      (
            3
         )	JO L 194, p. 39, modifiée pour la dernière fois par le règlement (CE) no 1882/2003 du Parlement européen et du Conseil, du 29 septembre 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE du Conseil des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution prévues dans des actes soumis à la procédure visée à l’article 251 du traité CE (JO L 284, p. 1).
      (
            4
         )	JO L 312, p. 3.
      (
            5
         )	GURI no 288, du 9 décembre 1993, supplemento ordinario no 108, manifestement modifié à plusieurs reprises ultérieurement.
      (
            6
         )	GURI no 38, du 15 février 1997, supplemento ordinario no 33.
      (
            7
         )	GURI no 88, du 14 avril 2006, supplemento ordinario no 96.
      (
            8
         )	GURI no 129, du 4 juin 1999, supplemento ordinario no 107.
      (
            9
         )	Voir, notamment, arrêts du 16 janvier 1997, USSL no 47 di Biella (C-134/95, Rec. p. I-195, point 17); du 30 avril 1998, Sodiprem e.a. (C-37/96 et C-38/96, Rec. p. I-2039, point 22); du 3 octobre 2000, Échirolles Distribution (C-9/99, Rec. p. I-8207, points 15 et suiv.); du 8 juin 2006, WWF Italia e.a. (C-60/05, Rec. p. I-5083, point 18), et du 22 mai 2008, Citiworks (C-439/06, Rec. p. I-3913, point 21).
      (
            10
         )	Voir arrêts du 19 avril 2007, Asemfo (C-295/05, Rec. p. I-2999, points 32 et suiv.); du 28 juin 2007, Dell’Orto (C-467/05, Rec. p. I-5557, points 41 et suiv.), et du 10 mars 2009, Heinrich (C-345/06, Rec. p. I-1659, points 30 et suiv.).
      (
            11
         )	Voir le premier considérant de la directive-cadre sur les déchets.
      (
            12
         )	Arrêt du 24 juin 2008, Commune de Mesquer (C-188/07, Rec. p. I-4501, point 80).
      (
            13
         )	Voir, à ce sujet, les conclusions que j’ai présentées le 13 mars 2008 dans l’affaire Commune de Mesquer (points 122 et suiv.).
      (
            14
         )	Voir le point 1 de l’annexe de la recommandation 75/436/Euratom, CECA, CEE, du Conseil, du 3 mars 1975, relative à l’imputation des coûts et à l’intervention des pouvoirs publics en matière d’environnement (JO L 194, p. 94).
      (
            15
         )	Voir no 4, sous b), de l’annexe de la recommandation 75/436 (citée à la note 14).
      (
            16
         )	Conclusions de l’avocat général Jacobs du 30 avril 2002, GEMO (C-126/01, Rec. 2003, p. I-13769, point 60). Voir également le point 2 de l’annexe de la recommandation 75/436 (déjà citée à note 14).
      (
            17
         )	Arrêt du 29 avril 1999, Standley e.a. (C-293/97, Rec. p. I-2603, point 52).
      (
            18
         )	Arrêts du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Rec. p. I-2737, point 39); du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA (C-344/04, Rec. p. I-403, point 95); du 12 septembre 2006, Eman et Sevinger (C-300/04, Rec. p. I-8055, point 57), et du 11 septembre 2007, Lindorfer/Conseil (C-227/04 P, Rec. p. I-6767, point 63).
      (
            19
         )	Arrêt du 19 juin 2003, Mayer Parry Recycling (C-444/00, Rec. p. I-6163, point 79). Voir également point 1 de l’annexe de la recommandation 75/436 (déjà citée à la note 14).
      (
            20
         )	Arrêt Commune de Mesquer (déjà cité à la note 12, point 72).
      (
            21
         )	Arrêt Standley e.a. (déjà cité à la note 17, point 51).
      (
            22
         )	Voir les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Mesquer (déjà citées à la note 13, point 120).
      (
            23
         )	Telle était la situation de départ des arrêts du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a. (C-1/03, Rec. p. I-7613, points 54 et suiv.), et Commune de Mesquer (déjà cité à la note 12, points 69 et suiv.): il s’agissait d’imputer à certains pollueurs les frais de décontamination après des accidents qui avaient entraîné une pollution.
      (
            24
         )	Ce risque ne se présente pas de la même manière dans les incidents de pollution qui étaient à l’origine des arrêts Van de Walle, déjà cité à la note 23, et Commune de Mesquer, déjà cité à la note 12.
      (
            25
         )	Arrêts Standley (déjà cité à la note 17) et Commune de Mesquer (déjà cité à la note 12).
      (
            26
         )	Arrêt Commune de Mesquer (déjà cité à la note 12, point 81).
      (
            27
         )	Arrêts du 17 décembre 1970, Köster, Berodt & Co. (25/70, Rec. p. 1161, points 21 et suiv.); du 18 novembre 1987, Maizena e.a. (137/85, Rec. p. 4587, point 15); du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 13); du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil (C-310/04, Rec. p. I-7285, point 97), et du 17 janvier 2008, Viamex Agrar Handel (C-37/06 et C-58/06, Rec. p. I-69, point 33).
      (
            28
         )	Arrêts du 24 mars 1994, Bostock (C-2/92, Rec. p. I-955, point 16); du 18 mai 2000, Rombi et Arkopharma (C-107/97, Rec. p. I-3367, point 65); du 6 novembre 2003, Lindqvist (C-101/01, Rec. p. I-12971, point 87); du 27 juin 2006, Parlement Conseil (C-540/03, Rec. p. I-5769, point 105), et du 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a. (C-305/05, Rec. p. I-5305, point 28). Sur la soumission des dispositions nationales de mise en œuvre et de complément de la sixième directive TVA au principe de proportionnalité, voir notamment arrêts du 18 décembre 1997, Molenheide e.a. (C-286/94, C-340/95, C-401/95 et C-47/96, Rec. p. I-7281, point 48), et du 10 juillet 2008, Sosnowska (C-25/07, Rec. p. I-5129, point 23).
      (
            29
         )	Voir en ce sens arrêts Köster, Berodt & Co., points 28 et 32, Fedesa e.a., point 13, et Viamex Agrar Handel, point 35, tous trois déjà cités à la note 27, ainsi que arrêts du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfütter (265/87, Rec. p. 2237, point 21), et du 12 juillet 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Rec. p. I-5689, point 81).
      (
            30
         )	Voir, en ce sens, notamment, arrêts du 11 septembre 2003, Steinicke (C-77/02, Rec. p. I-9027, point 61), et du 22 novembre 2005, Mangold (C-144/04, Rec. p. I-9981, point 63), qui portaient l’un et l’autre sur des objectifs de politique d’emploi, ainsi que les conclusions que j’ai présentées dans l’affaire Commune de Mesquer (déjà citées à la note 13, point 125).
      (
            31
         )	Voir, à propos des appréciations complexes du législateur communautaire, les conclusions que j’ai présentées le 10 mars 2009 dans l’affaire S.P.C.M. e.a., encore pendante (C-558/07, points 77, ainsi que les notes qui s’y rapportent).