CELEX: 61998CJ0413
Language: pt
Date: 2001-01-25 00:00:00
Title: Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 25 de Janeiro de 2001. # Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contra Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª. # Pedido de decisão prejudicial: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal. # Fundo Social Europeu - Certificação factual e contabilística - Poder de certificação - Limites. # Processo C-413/98.

Avis juridique important

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61998J0413

Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 25 de Janeiro de 2001.  -  Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE) contra Frota Azul-Transportes e Turismo Ldª.  -  Pedido de decisão prejudicial: Supremo Tribunal Administrativo - Portugal.  -  Fundo Social Europeu - Certificação factual e contabilística - Poder de certificação - Limites.  -  Processo C-413/98.  

Colectânea da Jurisprudência 2001 página I-00673

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1. Política social - Fundo Social Europeu - Contribuição para o financiamento de acções de formação profissional - Certificação pelos Estados-Membros da exactidão factual e contabilística dos pedidos de pagamento do saldo - Conceito - Alcance(Regulamento n.° 2950/83 do Conselho, artigos 5.° , n.° 4, e 6.° , n.° 1)2. Política social - Fundo Social Europeu - Contribuição para o financiamento de acções de formação profissional - Conceito de «despesas inelegíveis» - Decisão de inelegibilidade - Competência exclusiva da Comissão - Efeitos da redução ou da supressão da contribuição comunitária no montante do saldo da contribuição nacional(Regulamento n.° 2950/83 do Conselho, artigos 1.° e 6.° )3. Política social - Fundo Social Europeu - Contribuição para o financiamento de acções de formação profissional - Reembolso, a pedido do Estado-Membro em causa, a título cautelar, da contribuição nacional e da contribuição comunitária - Admissibilidade - Aplicação do direito nacional4. Política social - Fundo Social Europeu - Contribuição para o financiamento de acções de formação profissional - Certificação pelos Estados-Membros da exactidão factual e contabilística dos pedidos de pagamento do saldo - Reexame posterior dos referidos pedidos - Admissibilidade(Regulamento n.° 2950/83 do Conselho, artigo 5.° , n.° 4; Decisão 83/673 da Comissão, artigo 7.° ) 

Sumário

1. Quando um Estado-Membro, em aplicação do artigo 5.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2950/83, que aplica a Decisão 83/516 relativa às funções do Fundo Social Europeu, certifica contas que lhe são apresentadas pelo beneficiário de uma contribuição financeira do Fundo Social Europeu, não pode contentar-se com uma pura verificação técnica das despesas efectuadas, devendo, antes pelo contrário, verificar a adequação das despesas à realidade da acção desenvolvida, aos preços dos bens e serviços no mercado nacional e à razoabilidade da imputação de custos numa estrutura complexa. Deve, pois, verificar, por um lado, que as despesas efectuadas pelo beneficiário da contribuição têm um «carácter razoável» e, por outro, que este fez prova de uma «boa gestão financeira».Apesar disso, não é menos verdade que é a Comissão, em conformidade com o artigo 6.° , n.° 1, do referido regulamento, que toma a decisão final, assumindo sozinha, em relação aos beneficiários, a responsabilidade jurídica de tal decisão. Por conseguinte, uma vez que a decisão final de concessão da contribuição comunitária compete exclusivamente à Comissão, que aplicará os mesmos critérios aos operadores económicos dos diferentes Estados-Membros, o risco de um tratamento diferenciado fica afastado.( cf. n.os 27, 30-32, e disp. 1 )2. Resulta do Regulamento n.° 2950/83, que aplica a Decisão 83/516 relativa às funções do Fundo Social Europeu, que devem ser qualificadas de «despesas inelegíveis» não só as despesas que não podem ser financiadas pelo Fundo Social Europeu por força do artigo 1.° deste regulamento, mas igualmente as que, embora elegíveis com esse fundamento, não podem, em virtude do disposto no artigo 6.° desse mesmo regulamento, ser tomadas em consideração aquando do apuramento final, devido ao facto de a utilização da contribuição do Fundo não ter sido efectuada em termos conformes com as condições fixadas na decisão de aprovação. Neste quadro, a decisão das autoridades competentes de um Estado-Membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a uma acção de formação co-financiada pelo Fundo Social Europeu, pelo facto de estas serem injustificadas ou desproporcionadas, deve ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão de considerar essas despesas inelegíveis. Também a redução ou a supressão da contribuição nacional proposta pelas autoridades competentes de um Estado-Membro na sequência da decisão de não certificar a exactidão factual e contabilística de certas despesas deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que incide sobre a parte da contribuição correspondente à contribuição do Fundo Social Europeu. Esta decisão final de aprovação do saldo tomada pela Comissão condiciona o montante do saldo da contribuição nacional.( cf. n.os 36, 40, 48, e disp. 2-3 )3. O direito comunitário não impede que as autoridades competentes de um Estado-Membro exijam a restituição, a título puramente cautelar, da contribuição nacional e da participação do Fundo Social Europeu antes de a Comissão adoptar a sua decisão final de aprovação do saldo. A possibilidade de essas autoridades reclamarem tal restituição resolve-se à luz do direito nacional.( cf. n.os 56-57, e disp. 4 )4. A certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, a que se refere o artigo 5.° , n.° 4, segunda parte, do Regulamento n.° 2950/83, que aplica a Decisão 83/516 relativa às funções do Fundo Social Europeu, não impede um Estado-Membro de proceder a uma reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo e de apresentar à Comissão, se for caso disso, um pedido reformulado com uma proposta de redução da contribuição. Quando exercem essa faculdade, as autoridades nacionais competentes não procedem de modo nenhum a uma segunda certificação factual e contabilística, na acepção do referido artigo, antes exercem o poder que lhes confere o artigo 7.° da Decisão 83/673, relativa à gestão do Fundo Social Europeu.( cf. n.os 61-62, e disp. 5 ) 

Partes

No processo C-413/98,que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entreDirectora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE)eFrota Azul-Transportes e Turismo L.da,uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26), do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516 (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22), e da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983, relativa à gestão do Fundo Social Europeu (FSE) (JO L 377, p. 1; EE 05 F4 p. 52),O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),composto por: C. Gulmann, presidente de secção, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen e F. Macken (relator), juízes,advogado-geral: J. Mischo,secretário: R. Grass,vistas as observações escritas apresentadas:- em representação do Governo português, por L. I. Fernandes e L. Claudino de Oliveira, na qualidade de agentes,- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por T. Figueira e K. Simonsson, na qualidade de agentes,visto o relatório do juiz-relator,ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 13 de Julho de 2000,profere o presenteAcórdão 

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por acórdão de 27 de Outubro de 1998, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 20 de Novembro do mesmo ano, o Supremo Tribunal Administrativo submeteu, nos termos do artigo 177.° do Tratado CE (actual artigo 234.° CE), sete questões prejudiciais sobre a interpretação da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289, p. 38; EE 05 F4 p. 26), do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516 (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22), e da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1983, relativa à gestão do Fundo Social Europeu (FSE) (JO L 377, p. 1; EE 05 F4 p. 52).2 Essas questões foram suscitadas no quadro de um processo movido pela Frota Azul-Transportes e Turismo L.da (a seguir «Frota Azul») à directora-geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE») contra a recusa desta de certificar determinadas despesas efectuadas pela Frota Azul e contra a sua decisão de exigir, consequentemente, da Frota Azul a restituição dos montantes recebidos a título de contribuição do Fundo Social Europeu (a seguir «FSE») e do orçamento nacional da segurança social.A regulamentação comunitária3 O artigo 2.° da Decisão 83/516 dispõe:«1. A contribuição do Fundo é concedida para acções realizadas por operadores que se regem por normas de direito público ou de direito privado.2. Os Estados-Membros envolvidos devem garantir a boa execução das acções. Todavia, esta disposição não é aplicável às acções para as quais a contribuição do Fundo cobre a totalidade das despesas elegíveis.»4 O artigo 5.° , n.os 1, 2 e 5, da Decisão 83/516 estabelece:«1. Sem prejuízo das disposições dos números seguintes, a contribuição do Fundo é concedida na base de 50% das despesas elegíveis, sem que, todavia, possa ultrapassar o montante da contribuição financeira das entidades públicas do Estado-Membro em causa.2. No caso de acções realizadas a favor do emprego em regiões caracterizadas por um desequilíbrio do emprego especialmente grave e prolongado, a definir pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, a contribuição do Fundo é acrescida de 10%.[...]5. A contribuição do Fundo não pode resultar num sobrefinanciamento das despesas elegíveis».5 Segundo o artigo 1.° do Regulamento n.° 2950/83, apenas podem obter a contribuição do Fundo as despesas destinadas a cobrir, designadamente, a remuneração das pessoas que sejam objecto de acções de formação profissional, bem como os custos de preparação, funcionamento e gestão de acções de formação profissional.6 O artigo 5.° , n.° 4, deste mesmo regulamento prevê:«Os pedidos de pagamento do saldo incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. O Estado-Membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.»7 O artigo 6.° do Regulamento n.° 2950/83 dispõe:«1. Quando a contribuição do Fundo não for utilizada nas condições fixadas pela decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de apresentar as suas observações.2. As somas pagas que não tenham sido utilizadas nas condições fixadas pela decisão de aprovação dão lugar a repetição. O Estado-Membro em causa é subsidiariamente responsável pelo reembolso das somas indevidamente pagas por acções às quais se aplica a garantia referida no n.° 2 do artigo 2.° da Decisão 83/516/CEE. Na medida em que este pagar à Comunidade as somas a reembolsar pelos responsáveis financeiros da acção, o Estado-Membro fica sub-rogado nos direitos da Comunidade.»8 O artigo 7.° deste mesmo regulamento estabelece:«1. Sem prejuízo de controlo efectuado pelos Estados-Membros, a Comissão pode proceder a verificações no local.2. As verificações do conteúdo de um pedido de pagamento podem ser efectuadas através de uma amostragem representativa. A Comissão, antes de proceder a uma verificação, determina, em concertação com os Estados-Membros em causa, a taxa de amostragem em função das condições materiais e técnicas da referida acção. Na medida em que a amostragem conduza a uma redução, esta será aplicada proporcionalmente ao total do montante do pedido cujo pagamento é solicitado depois de o Estado-Membro ter tido a oportunidade de apresentar as suas observações.3. O Estado-Membro deve assegurar o acesso da Comissão às informações necessárias para apreciar os objectivos, o conteúdo dos pedidos, e o desenvolvimento, financiamento e resultados das acções. Os Estados-Membros devem pôr à disposição da Comissão os elementos justificativos do certificado previsto nos n.os 2 e 4 do artigo 5.°4. O Estado-Membro em causa proporcionará à Comissão o apoio necessário para realizar a verificação. A Comissão avisará em tempo útil o Estado-Membro sobre essa verificação. Podem participar naquela verificação representantes do Estado-Membro.5. A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-Membro em causa, serão efectuadas verificações pelas autoridades competentes daquele Estado. Podem participar nelas representantes da Comissão.»9 A Decisão 83/673, relativa à gestão do FSE, estabelece, no seu artigo 1.° , n.° 2, primeiro travessão, que os pedidos de pagamento de saldo referidos no n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83 devem ser apresentados por meio do formulário que figura no anexo II da mesma decisão.10 Segundo dispõe o artigo 6.° , n.os 1 e 2, da Decisão 83/673:«1. Os pedidos de pagamento dos Estados-Membros devem chegar à Comissão no prazo de dez meses a contar da data do fim das acções. É excluído o pagamento de uma contribuição cujo pedido seja apresentado após expiração deste prazo.2. Os adiantamentos devem ser restituídos quando os custos da acção em causa não possam ser justificados por meio do formulário do anexo II nos três meses que se seguem ao fim do prazo de dez meses referido no n.° 1.»11 Finalmente, o artigo 7.° desta mesma decisão prevê:«Quando a gestão de uma acção para a qual tenha sido concedida uma contribuição for objecto de inquérito por força de presunção de irregularidade, o Estado-Membro informará imediatamente desse facto a Comissão.»O litígio no processo principal e as questões prejudiciais12 Em 1987, a Frota Azul candidatou-se, em conjunto com outras empresas, a apoios financeiros do FSE e do orçamento nacional de segurança social, para a realização, em 1988, de acções de formação profissional.13 Depois de ter realizado as acções para as quais tinha obtido previamente aprovação, a Frota Azul apresentou um pedido de pagamento do saldo das ajudas nacional e comunitária.14 A directora-geral do DAFSE, que representa a República Portuguesa para efeitos do FSE, certificou as despesas apresentadas e comunicou o pedido ao FSE em 1989.15 Porém, devido ao elevado número de pedidos de contribuições do FSE para o financiamento de acções realizadas por operadores públicos ou privados sobre as quais o DAFSE devia pronunciar-se, só em 1995 é que este organismo, depois de ter reexaminado o dossier, indicou que os montantes que podia certificar eram inferiores aos que tinham sido anteriormente comunicados à Comissão.16 Na sequência dessa reanálise, o DAFSE recusou certificar determinadas despesas e decidiu, sem prejuízo das decisões finais da Comissão sobre os pedidos de pagamento de saldo, que a Frota Azul devia restituir a quantia de 3 777 465 PTE referente à liquidação do saldo do apoio financeiro do FSE e do orçamento nacional da segurança social.17 A Frota Azul interpôs um recurso contra esta decisão para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Portugal), que a anulou.18 Com efeito, este tribunal entendeu que o facto de o DAFSE certificar a exactidão factual e contabilística das despesas era uma actividade de pura verificação técnica preparatória da decisão final que compete exclusivamente à Comissão, pelo que o DAFSE excedera as suas competências ao considerar, em função de critérios de razoabilidade e de boa gestão financeira, que determinadas despesas não eram elegíveis.19 O DAFSE interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:«1) No domínio de vigência do Regulamento n.° 2950/83 do Conselho, a parte das despesas de uma acção de formação comparticipada pelo FSE, em que a exactidão factual e contabilística não é certificada pelo Estado-Membro por não corresponder aos preços reais dos bens e serviços no mercado nacional, por apresentar preços de serviços superiores aos estabelecidos como máximos no Estado-Membro, por imputar despesas administrativas excessivas, por apresentar quantidades e tipos de materiais consumidos que não têm relação com a acção ou em quantidades não justificadas para aquela acção concreta, ou por razões deste mesmo género, deve qualificar-se como decisão de inelegibilidade das despesas ou, diversamente, é uma decisão que se contém no âmbito da certificação negativa da exactidão factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento, nos termos da segunda parte do n.° 4 do artigo 5.° daquele regulamento?2) A redução do apoio nacional decidida pelo órgão nacional competente na fase de apuramento e pagamento do saldo, como consequência da não certificação de parte de certas despesas pelos motivos indicados na pergunta anterior, importa, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 5.° , n.° 4, 7.° , n.° 1, primeira parte, do regulamento e 5.° , n.os 1 e 5, da Decisão 83/516, a redução correspondente e proporcional da ajuda comunitária, de modo que torna inútil e inviável a reapreciação pelos órgãos comunitários da correcção ou exactidão factual e contabilística das mesmas despesas, por forma a possibilitar ainda a integral comparticipação pelo FSE de tal ou tais despesas?3) Em termos idênticos, quando, em virtude de detectar graves irregularidades que afectem todo o quadro em que o financiamento foi apreciado e concedido, um Estado-Membro decide, após o pedido de pagamento de saldo nos termos do artigo 5.° , n.° 4, do regulamento, suprimir a ajuda nacional, ainda que alguma acção de formação tenha sido desenvolvida, ou quando haja apenas um simulacro de acção, deixa de subsistir qualquer margem de apreciação do órgão gestor do FSE, e não se justifica a tomada por este de uma decisão final, em virtude de se encontrar irremediavelmente afastada toda a possibilidade de participação comunitária naquela acção, e também já produzido, mesmo a nível comunitário, o efeito jurídico supressão da ajuda, pelo simples facto de o órgão nacional ter decidido daquele modo, associado ao funcionamento, de forma necessária e automática, de preclusão nesse sentido, contida nos mencionados artigos do regulamento e da decisão, bem como na normação que em termos gerais se contém nos referidos diplomas de direito comunitário, enquanto regulam a participação no financiamento e a contribuição do Fundo, sendo que nas enunciadas circunstâncias teriam deixado de subsistir realidades deste tipo?4) Certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, deve entender-se como excluindo todo e qualquer juízo sobre a adequação das despesas à realidade da acção desenvolvida, aos preços de bens e serviços no mercado nacional, à razoabilidade da imputação de custos numa estrutura complexa, e, portanto, como devendo limitar-se à verificação formal de que as despesas apresentadas se reportam aos tipos de despesas aprovadas, que as despesas se contêm nos limites globais de cada verba e estão contabilizadas a partir de documentos formalmente aceitáveis e segundo as regras aplicáveis da contabilidade?5) A utilização, relativamente às despesas efectuadas, de critérios de apreciação de mérito, isto é, se correspondem à realidade dos preços de mercado, à correcta imputação dos custos administrativos dentro da empresa que efectuou a formação, se é desrazoável gastar certas quantidades de materiais ou até certo tipo de materiais (por exemplo, mais dispendiosos que outros também adequados) para efectuar uma concreta acção de formação, é de molde a impor a reserva de apreciação por órgãos comunitários, por forma que estes critérios sejam idênticos e, assim, todos os operadores económicos no interior da Comunidade sejam objecto de tratamento igualitário, com a consequente repercussão na interpretação e aplicação do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83?6) A reserva de competência da Comissão, com exclusão de outros órgãos, para suspender, reduzir ou suprimir a contribuição do Fundo, que se colhe do artigo 6.° , n.° 1, do regulamento, é extensiva à suspensão, redução ou supressão da contribuição nacional pelo órgão nacional gestor das ajudas à formação?E, assim, se o órgão competente a nível nacional não estiver impedido pelo direito comunitário de suspender, reduzir ou suprimir a ajuda nacional, a tomada de uma decisão deste tipo na fase posterior ao pedido de pagamento do saldo tem efeitos imediatos e automáticos sobre a parte correspondente da contribuição comunitária e, além disso, abre a possibilidade de o órgão nacional exigir a reposição imediata- da contribuição nacional?- desta e da contribuição comunitária?Ou, diversamente, é imposição inarredável do direito comunitário que o órgão nacional se limite a não certificar certas despesas e aguarde uma decisão final da Comissão, só então podendo exigir a reposição de alguma quantia adiantada por conta do saldo da acção, por apenas nesse momento, em razão do tempo como pressuposto do acto, lhe estarem legalmente conferidas competências para dispor sobre a repetição ou a reposição do que foi indevidamente prestado ou entregue?7) A certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, a que se reporta a segunda parte do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83, apenas pode ser validamente efectuada através do preenchimento do campo 18 do formulário que constitui o anexo II da Decisão 83/673/CEE da Comissão, de 22.12.83, aquando da transmissão do pedido de pagamento de saldo, em obediência ao preceituado no primeiro travessão do n.° 2 e nos n.os 3 e 4 do artigo 1.° e nos n.os 1 e 2 do artigo 6.° da citada decisão, ou trata-se de normas relativas apenas a formalidades de procedimento interorgânico, sem relevância externa, não essenciais, as quais não afastam a possibilidade de, posteriormente, aquele mesmo órgão efectuar certificação diferente da primeira em documento autónomo ou em formulário de substituição, desde que atendendo, em cada caso, à natureza dos actos em presença e observando os limites e pressupostos traçados pela lei nacional para a respectiva alteração?»Quanto às quarta e quinta questões20 Nas quarta e quinta questões, que devem ser analisadas em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o facto de o Estado-Membro em causa certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, nos termos do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83, deve ser entendido como incluindo uma apreciação sobre a adequação das despesas efectuadas ou sobre a justificação destas.21 Segundo o Governo português, esta operação de certificação não se reduz a uma mera verificação contabilística, antes implicando necessariamente um juízo sobre a elegibilidade ou não elegibilidade das despesas contidas no pedido de pagamento, para efeitos de poder ser atestada a veracidade e legalidade dos elementos nele constantes perante a Comissão, de modo a que os custos reais da acção realizada coincidam com os custos certificados.22 A Comissão está de acordo com esta análise e recorda que os beneficiários de uma contribuição do FSE subscrevem um termo de aceitação, pelo qual declaram que se comprometem a utilizar os apoios de acordo com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis, e bem assim com respeito de todos os elementos determinantes da decisão de aprovação dos seus dossiers.23 A Comissão precisa, no entanto, que a decisão de certificação tomada pelas autoridades nacionais competentes não a vincula nem prejudica a sua decisão final.24 A este propósito, saliente-se que as autoridades competentes dos Estados-Membros, devido à sua proximidade em relação aos operadores económicos beneficiários das ajudas, devem executar os programas de auxílio comunitários sob o controlo da Comissão.25 Quanto a este aspecto, há que recordar, em primeiro lugar, que o artigo 5.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2950/83 prevê que os pedidos de pagamento de saldo incluam um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa. Acresce que, segundo o disposto no artigo 2.° , n.° 2, da Decisão 83/156, os Estados-Membros envolvidos devem garantir a boa execução das acções. Finalmente, segundo dispõe o artigo 7.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83, tanto os Estados-Membros como a Comissão podem controlar a utilização da contribuição financeira concedida.26 Além disso, o artigo 2.° do regulamento financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90), precisa que «[a]s dotações orçamentais devem ser utilizadas de acordo com os princípios de economia e de boa gestão financeira».27 De onde decorre que, tendo em conta o sistema de verificação da atribuição dos fundos públicos comunitários, o Estado-Membro, quando certifica contas que lhe são apresentadas pelo beneficiário de uma contribuição financeira do FSE, não pode contentar-se com uma pura verificação técnica das despesas efectuadas, devendo, antes pelo contrário, verificar a adequação das despesas à realidade da acção desenvolvida, aos preços dos bens e serviços no mercado nacional, à razoabilidade da imputação de custos numa estrutura complexa. Deve, pois, verificar, por um lado, que as despesas efectuadas pelo beneficiário da contribuição têm um carácter «razoável» e, por outro, que este fez prova de uma «boa gestão financeira».28 Esta interpretação é, aliás, confirmada pelo disposto no artigo 7.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2950/83, segundo o qual as verificações podem ser efectuadas através de uma amostragem representativa. Se a certificação, pelo Estado-Membro em causa, fosse uma mera verificação técnica, a Comissão seria nesse caso obrigada a proceder a verificações sistemáticas.29 Tendo em conta, como já vimos, que a certificação factual e contabilística deve igualmente incluir a apreciação, pelo Estado-Membro em causa, da adequação e da justificação das despesas, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, nesse caso, não há risco de os critérios de apreciação não serem aplicados de modo idêntico aos operadores económicos em função dos Estados-Membros.30 A este respeito, basta referir que, como o Tribunal de Justiça já decidiu no seu acórdão de 24 de Outubro de 1996, Comissão/Lisrestal e o. (C-32/95 P, Colect., p. I-5373, n.° 29), embora seja certo que uma decisão de suspensão, de redução ou de supressão de uma contribuição comunitária pode por vezes reflectir uma apreciação e uma avaliação efectuadas pelas autoridades nacionais competentes, não é menos verdade que é a Comissão, em conformidade com o artigo 6.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83, que toma a decisão final, assumindo sozinha, em relação aos beneficiários, a responsabilidade jurídica de tal decisão.31 Por conseguinte, uma vez que a decisão final de concessão da contribuição comunitária compete exclusivamente à Comissão, que aplicará os mesmos critérios aos operadores económicos dos diferentes Estados-Membros, o risco de um tratamento diferenciado fica afastado.32 Há, assim, que responder às quarta e quinta questões que o facto de o Estado-Membro envolvido certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, nos termos do artigo 5.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2950/83, deve ser entendido como incluindo uma apreciação sobre a adequação das despesas efectuadas ou sobre a justificação destas.Quanto à primeira questão33 Com a primeira questão, que há que analisar em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a decisão das autoridades competentes de um Estado-Membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a uma acção de formação co-financiada pelo FSE, pelo facto de estas serem injustificadas ou desproporcionadas, deve ser havida como uma decisão de inelegibilidade.34 Segundo o Governo português, uma vez que o artigo 5.° , n.° 4, do Regulamento n.° 2950/83 fala de «certificação», o Estado-Membro não deve limitar-se a emitir um parecer. A recusa do DAFSE de certificar uma parte das despesas constituiria uma decisão de inelegibilidade, de forma que a Comissão já não poderia apreciar a elegibilidade das despesas não certificadas, antes se devendo limitar a apreciar as que o DAFSE aprovou.35 Neste contexto, importa fixar, liminarmente, o que cabe no conceito de «despesas inelegíveis».36 Como referiram com razão a Comissão e o Governo português, resulta do Regulamento n.° 2950/83 que devem ser qualificadas como tais não só as despesas que não podem ser financiadas pelo FSE por força do artigo 10.° deste regulamento, mas igualmente as que, embora elegíveis com esse fundamento, não podem, em virtude do disposto no artigo 6.° desse mesmo regulamento, ser tomadas em consideração aquando do apuramento final, devido ao facto de a utilização da contribuição do FSE não ter sido efectuada em termos conformes com as condições fixadas na decisão de aprovação.37 Devem, portanto, ser consideradas inelegíveis as despesas não aceites pelo facto de as contribuições financeiras não terem sido utilizadas nas condições fixadas na decisão de aprovação.38 Porém, ao invés do que sustenta o Governo português, há que recordar que, como foi referido no n.° 30 do presente acórdão, a Comissão é a única competente para suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição comunitária no quadro do FSE.39 Nestas condições, as despesas declaradas inelegíveis pelas autoridades competentes do Estado-Membro em causa só se tornarão definitivamente inelegíveis se a Comissão adoptar uma decisão nesse sentido. Quando a Comissão procede à verificação, o Estado-Membro em causa deve, designadamente por força do disposto no n.° 4 do artigo 7.° do Regulamento n.° 2950/83, dar todo o apoio necessário à Comissão, o que implica que esta poderá solicitar a este Estado que lhe forneça explicações sobre a sua recusa de certificar determinadas despesas.40 Há, assim, que responder à primeira questão que a decisão das autoridades competentes de um Estado-Membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a uma acção de formação co-financiada pelo FSE, pelo facto de estas serem injustificadas ou desproporcionadas, deve ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão de considerar essas despesas inelegíveis.Quanto às segunda e terceira questões e à primeira parte da sexta questão41 Com as segunda e terceira questões e a primeira parte da sexta questão, que há que analisar em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, por um lado, se a redução ou a supressão da contribuição nacional decidida pelas autoridades competentes de um Estado-Membro na sequência da decisão de não certificar a exactidão factual e contabilística de determinadas despesas leva, respectivamente, a uma redução correspondente e proporcional ou à supressão da contribuição comunitária e, por outro lado, se os efeitos da decisão da Comissão de suprimir ou suspender a contribuição comunitária se estendem à contribuição nacional.42 Segundo o Governo português, se a decisão final sobre o pedido de pagamento do saldo é da competência da Comissão, esta decisão depende da certificação prévia, pelo Estado-Membro em causa, das despesas apresentadas pelo beneficiário de uma contribuição financeira. A recusa do Estado-Membro de certificar certas despesas, e portanto de abonar uma parte da contribuição nacional, obstaria ao financiamento correspondente pelo FSE. Com efeito, uma vez que é da competência exclusiva do Estado-Membro a concessão de uma contribuição nacional, a Comissão não poderia voltar atrás em relação a essa decisão e impor um encargo financeiro a cargo do orçamento do Estado-Membro em causa.43 Esta argumentação não merece acolhimento.44 Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou, no seu despacho de 12 de Novembro de 1999, Branco/Comissão (C-453/98 P, Colect., p. I-8037, n.° 88), que, nos termos do artigo 6.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2950/83, é a Comissão que toma a decisão final, assumindo sozinha, perante os beneficiários, a responsabilidade jurídica de tal decisão. Daqui o Tribunal de Justiça deduziu que a certificação pelo DAFSE não constitui um acto que vincule a Comissão.45 Em consequência, como bem refere a Comissão, as autoridades nacionais competentes em matéria de contribuições financeiras no quadro do FSE apresentam uma proposta de redução ou de supressão que incide sobre a contribuição nacional e, por conseguinte, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 5.° da Decisão 83/516, sobre a contribuição comunitária, proposta que deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que só incide sobre a contribuição do FSE.46 Portanto, a decisão final de aprovação do saldo tomada pela Comissão condiciona o montante do saldo da contribuição nacional.47 Esta interpretação é corroborada, por um lado, pelo artigo 7.° , n.° 2, in fine, do Regulamento n.° 2950/83, segundo o qual a redução efectuada pela Comissão quando procede a uma verificação é aplicada proporcionalmente ao total do montante do pedido cujo pagamento é solicitado e, por outro, pelo artigo 5.° , n.° 5, da Decisão 83/516, segundo o qual a contribuição do FSE não pode resultar num sobrefinanciamento das despesas elegíveis.48 Há, assim, que responder às segunda e terceira questões e à primeira parte da sexta questão que a redução ou a supressão da contribuição nacional proposta pelas autoridades competentes de um Estado-Membro na sequência da decisão de não certificar a exactidão factual e contabilística de certas despesas deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que incide sobre a parte do auxílio correspondente à contribuição do FSE. Esta decisão final de aprovação do saldo tomada pela Comissão condiciona o montante do saldo da contribuição nacional.Quanto à segunda parte da sexta questão49 Na segunda parte da sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito comunitário obsta a que as autoridades competentes de um Estado-Membro exijam a restituição, a título puramente cautelar, da contribuição nacional e da participação do FSE antes de a Comissão adoptar a sua decisão final.50 Segundo o Governo português, como por força do artigo 6.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2950/83, o Estado-Membro é subsidiariamente responsável das somas indevidamente pagas, pode ordenar a restituição desses montantes na sequência da sua decisão de recusar a certificação ou da decisão final da Comissão.51 A Comissão alega que só a partir da sua decisão final é que as autoridades nacionais competentes podem, a título definitivo, reclamar a restituição dos montantes indevidamente recebidos. Porém, até à adopção dessa decisão, o direito comunitário não impediria essa restituição a título cautelar. Este aspecto seria um problema de direito interno de cada Estado-Membro.52 Esta última interpretação merece acolhimento.53 Com efeito, como já foi referido no n.° 44 do presente acórdão, a decisão de suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição do FSE é da competência exclusiva da Comissão.54 No que diz respeito à restituição, a título puramente cautelar, de uma parte ou da totalidade da contribuição financeira concedida, nenhuma disposição de direito comunitário impede que as autoridades nacionais competentes a exijam.55 Pelo contrário, uma vez que o artigo 6.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2950/83 estabelece que o Estado-Membro é subsidiariamente responsável pela restituição das somas indevidamente recebidas, este pode ter um interesse legítimo, designadamente em caso de risco de falência do beneficiário da contribuição financeira, em exigir a restituição, a título cautelar, para evitar ter que suportar eventualmente o encargo na sequência da decisão final da Comissão.56 Nestas condições, a possibilidade, para as autoridades nacionais competentes, de reclamarem, a título puramente cautelar, a restituição dos montantes que considerem indevidamente pagos resolve-se à luz do direito nacional.57 Há, assim, que responder à segunda parte da sexta questão que o direito comunitário não impede que as autoridades competentes de um Estado-Membro exijam a restituição, a título puramente cautelar, da contribuição nacional e da participação do FSE antes de a Comissão adoptar a sua decisão final.Quanto à sétima questão58 Com a sétima questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, prevista na segunda parte do n.° 4 do artigo 5.° do Regulamento n.° 2950/83, impede o Estado-Membro de proceder a um reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo.59 A este propósito, importa recordar que o artigo 6.° da Decisão 83/673 estabelece que os pedidos de pagamento de saldo devem chegar à Comissão no prazo de dez meses a contar da data do fim das acções de formação e que está excluído qualquer pagamento de uma contribuição cujo pedido seja apresentado após expiração deste prazo. Se as verificações só pudessem ser efectuadas antes da certificação factual e contabilística de um pedido de pagamento de saldo, podia acontecer que o Estado-Membro não estivesse em condições de apresentar esse pedido à Comissão no prazo de dez meses, de forma que ficaria excluído o pagamento do saldo. Pode, portanto, ser do interesse do beneficiário da contribuição que a certificação da exactidão factual e contabilística de um pedido de pagamento de saldo seja transmitida à Comissão antes do controlo de regularidade ou antes de este ter terminado (v. o despacho Branco/Comissão, já referido, n.° 77).60 Nestas condições, nada se opõe a que as autoridades nacionais competentes controlem, após a data de certificação factual e contabilística de um pedido de pagamento de saldo, a exactidão das indicações constantes desse pedido (v., neste sentido, o despacho Branco/Comissão, já referido, n.° 78).61 Quando exercem este controlo, as autoridades nacionais competentes não procedem de modo nenhum a uma segunda certificação factual e contabilística, na acepção do artigo 5.° , n.° 4, segunda parte, do Regulamento n.° 2950/83, antes exercem o poder que lhes confere o artigo 7.° da Decisão 83/673.62 Há, assim, que responder à sétima questão que a certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, a que se refere o artigo 5.° , n.° 4, segunda parte, do Regulamento n.° 2950/83, não impede um Estado-Membro de proceder a uma reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo e de apresentar à Comissão, se for caso disso, um pedido reformulado com uma proposta de redução da contribuição. 

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas63 As despesas efectuadas pelo Governo português e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. 

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 27 de Outubro de 1998, declara:1) O facto de o Estado-Membro envolvido certificar a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, nos termos do artigo 5.° , n.° 4, do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa à gestão do Fundo Social Europeu, deve ser entendido como incluindo uma apreciação sobre a adequação das despesas efectuadas ou sobre a justificação destas.2) A decisão das autoridades competentes de um Estado-Membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a uma acção de formação co-financiada pelo Fundo Social Europeu, pelo facto de estas serem injustificadas ou desproporcionadas, deve ser considerada como uma proposta dirigida à Comissão das Comunidades Europeias de considerar essas despesas inelegíveis.3) A redução ou a supressão da contribuição nacional proposta pelas autoridades competentes de um Estado-Membro na sequência da decisão de não certificar a exactidão factual e contabilística de certas despesas deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que incide sobre a parte do auxílio correspondente à contribuição do Fundo Social Europeu. Esta decisão final de aprovação do saldo tomada pela Comissão condiciona o montante do saldo da contribuição nacional.4) O direito comunitário não impede que as autoridades competentes de um Estado-Membro exijam a restituição, a título puramente cautelar, da contribuição nacional e da participação do Fundo Social Europeu antes de a Comissão adoptar a sua decisão final.5) A certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo de uma acção de formação, a que se refere o artigo 5.° , n.° 4, segunda parte, do Regulamento n.° 2950/83, não impede um Estado-Membro de proceder a uma reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo e de apresentar à Comissão, se for caso disso, um pedido reformulado com uma proposta de redução da contribuição.