CELEX: 62004CC0147
Language: fr
Date: 2005-05-24
Title: Conclusions de l'avocat général Ruiz-Jarabo Colomer présentées le 24 mai 2005. # De Groot en Slot Allium BV et Bejo Zaden BV contre Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales. # Demande de décision préjudicielle: Conseil d'État - France. # Directive 70/458/CEE - Commercialisation des semences de légumes - Article 2 - Directive 92/33/CEE - Commercialisation des plants et des matériels de multiplication de légumes autres que les semences - Annexe II - Catalogue commun des variétés des espèces de légumes - Réglementation nationale réservant la commercialisation sous le nom d'échalotes aux seules variétés d'échalotes produites par multiplication végétative - Article 28 CE - Protection des consommateurs. # Affaire C-147/04.

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
      M. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
      présentées le 24 mai 2005 (1)
      
      Affaire C-147/04
      De Groot en Slot Allium BV et
      Bejo Zaden BV
      contre
      Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
      et
      Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales
      [demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]
      «Libre circulation des marchandises agricoles – Restrictions quantitatives – Mesures d’effet équivalent – Réglementation nationale réservant la commercialisation sous la dénomination ‘échalote’ aux variétés cultivées par reproduction
         végétative par bulbes» 
      1.     Le Conseil d’État (France) s’adresse à la Cour de justice pour savoir si un État membre peut empêcher la commercialisation
         sur son territoire, sous le nom d’échalotes, des variétés d’allium ascalonicum (2) cultivées avec des semences et non avec des bulbes.
      
      2.     Il invoque, au titre des dispositions communautaires en cause, les directives 70/458/CEE (3) et 92/33/CEE (4), qui réglementent la commercialisation des semences de légumes ainsi que celle des plants et autres matériels de reproduction
         de ces végétaux (5). Toutefois, sans préjudice de l’analyse des directives, il est indispensable d’élargir la perspective, en prenant en considération
         le contenu du traité CE, afin de fournir à la juridiction de renvoi une réponse utile.
      
      I –    Le cadre législatif
      A –    Le droit communautaire
      1.      Le droit primaire: le marché commun, la libre circulation des marchandises et les produits agricoles
      3.     Le marché commun, que l’article 2 CE vise à instaurer, comprend l’agriculture et le commerce de ses produits (6); son fonctionnement est facilité par une politique commune [articles 3, paragraphe 1, sous e), CE et 32, paragraphes 1 et
         2, CE] dont l’un des objectifs est d’accroître la productivité en augmentant le progrès technique et en assurant le développement
         rationnel de la production [article 33, paragraphe 1, sous a), CE]. L’action commune requiert, dans certains cas, la coordination
         des diverses organisations nationales de marché [article 34, paragraphe 1, sous b), CE].
      
      4.     L’édification de cet ensemble nécessite également la suppression des obstacles à la circulation intracommunautaire des biens
         [article 3, paragraphe 1, sous c), CE], y compris des produits agricoles (article 32, paragraphes 1 et 2, CE), raison pour
         laquelle les restrictions quantitatives et les mesures d’effet équivalent sont interdites (articles 28 CE et 29 CE), excepté
         lorsqu’elles sont justifiées par les raisons énoncées à l’article 30 CE (7), mais, en tout état de cause, elles ne doivent pas être érigées en moyens de discrimination arbitraire ou en restriction
         déguisée dans les échanges.
      
      5.     En vertu de l’article 37 CE, le pouvoir normatif en la matière appartient au Conseil, sur proposition de la Commission et
         après consultation du Parlement européen.
      
      2.      Le droit dérivé: la commercialisation des instruments de reproduction des légumes
      6.     Les résultats satisfaisants de la culture des légumes dépendent, en grande partie, à la fois de la qualité et de l’état phytosanitaire
         des semences, des plants et des autres matériels employés pour leur multiplication. Sur le fondement de l’article 37 CE, précité,
         le Conseil a adopté les directives ci-dessus pour harmoniser les conditions de circulation des outils de reproduction, éliminant
         les entraves, résultant d’un régime différent selon les États membres, à la commercialisation des végétaux susmentionnés (voir
         les deuxième à quatrième considérants des deux directives).
      
      7.     Il a été choisi de créer une liste commune suivant quelques règles coordonnées, de sorte que l’inscription garantit l’exclusion
         de toute restriction commerciale (cinquième, septième, neuvième, dixième considérants et article 16 de la directive semences;
         dixième, quinzième considérants et article 14 de la directive plants).
      
      8.     Cependant, les domaines d’application de ces deux directives divergent.
      a)      La directive semences
      9.     Il est fait référence aux semences des légumes énumérés à l’article 2, paragraphe 1, partie A – où ne figure pas l’échalote (8) – dont les variétés, dès lors qu’elles ont été admises officiellement dans au moins un État membre, peuvent être certifiées (9), contrôlées en tant que semences autorisées (10) et commercialisées (article 3, paragraphe 1).
      
      10.   Chaque État membre établit un ou plusieurs catalogues (11) sur la base desquels un catalogue commun est élaboré, que la Commission est tenue de diffuser (articles 3, paragraphe 3,
         et 17).
      
      11.   Pour être inscrit dans ces catalogues, il faut que le groupe s’avère différencié, stable et suffisamment homogène, à savoir:
         qu’il se distingue nettement, par une caractéristique morphologique ou physiologique importante, d’autres catégories déjà
         acceptées ou sur le point de l’être; qu’il conserve ses qualités essentielles à la suite de ses reproductions ou multiplications
         successives ou à la fin de chaque cycle; et que les plantes qui le composent, sauf en cas d’aberration, soient, compte tenu
         des particularités de leur système de reproduction, semblables ou génétiquement identiques (articles 4 et 5). Si une variété
         perd ces qualités, sa mention doit être annulée et supprimée (articles 14, paragraphe 1, et 15, paragraphe 1).
      
      12.   Les États membres publient officiellement les listes des familles reconnues sur leur territoire et notifient leurs modifications
         au reste des pays de la Communauté et à la Commission, avec une brève description des propriétés concernant leur utilisation
         (articles 10, paragraphe 1, et 11, paragraphes 1 et 2).
      
      13.   Il convient d’éviter toute entrave pouvant faire obstacle aux semences cataloguées bien que, selon la procédure prévue à l’article 40
         de la directive elle-même, un État membre soit habilité à interdire la circulation des semences d’une espèce non distincte,
         non stable ou insuffisamment homogène (article 16, paragraphes 1 et 2).
      
      14.   La Commission édite, comme je l’ai déjà indiqué, sous la dénomination de «Catalogue commun des variétés des espèces de légumes»,
         les groupes dont les semences, selon l’article 16, sont commercialisées sans aucune limitation (article 17).
      
      15.   Les États membres, en vertu dudit article 40, sont autorisés à interdire la vente de l’un des groupes du catalogue unique
         susmentionné si sa culture nuit sur le plan phytosanitaire à la culture d’autres espèces (article 18).
      
      16.   La directive semences a été codifiée dans la directive 2002/55/CE du Conseil, du 13 juin 2002 (12), qui l’a remplacée avec le même titre. Ce nouveau texte est entré en vigueur au mois d’août 2002, mais il ne s’applique pas
         à la présente espèce, étant donné que la prétention litigieuse fait référence, comme il sera indiqué ci-après, à deux types
         de graines inscrites dans le catalogue commun en 1997.
      
      b)      La directive plants
      17.   Elle concerne la commercialisation intracommunautaire des plants et des matériels de multiplication (13) autres que les semences appartenant aux genres et aux espèces, ainsi qu’à leurs hybrides, des légumes énumérés à l’annexe
         II (article 1er), parmi lesquels se trouve l’échalote.
      
      18.   De tels instruments de reproduction des végétaux, qui sont énumérés dans l’annexe et qui figurent également dans la directive
         semences, circulent librement dans la Communauté s’ils correspondent à une variété admise conformément à cette dernière directive
         (article 9, paragraphe 1, de la directive plants). Autrement, comme dans le cas de l’échalote, le commerce est subordonné
         à leur reconnaissance officielle dans au moins un État membre, selon les conditions et formalités prévues dans la directive
         semences (article 9, paragraphe 2). Dans les deux hypothèses, l’inscription dans le catalogue commun doit respecter les conditions
         et la finalité indiquées aux articles 16 à 19 de la directive semences (article 9, paragraphe 4). En particulier, ils ne doivent
         pas être soumis à des restrictions commerciales distinctes de celles mentionnées dans la directive plants elle-même (article 14).
      
      B –    Le droit français: l’arrêté du 17 mai 1990 (14)
      
      19.   Cet arrêté vise les échalotes destinées à être livrées en l’état au consommateur (article 2); il n’autorise le terme «échalote»
         que pour les végétaux issus de l’allium cepa L. var ascalonicum obtenus par multiplication végétative par bulbes présentant
         certaines caractéristiques, interdisant, de ce fait, la vente sous cette dénomination de ceux qui se reproduisent d’une autre
         manière.
      
      20.   En vertu de l’article 214-2 du code de la consommation et du décret n° 55-1126, du 19 août 1955, pris pour l’application de
         la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes en ce qui concerne le commerce des fruits et légumes (15), la violation des dispositions de l’arrêté du 17 mai 1990 est sanctionnée pénalement en tant que contravention.
      
      II – Les faits, le litige au principal et la question préjudicielle
      21.   L’échalote est une plante de jardin de la famille des liliacées, qui se cultive traditionnellement par reproduction végétative (16), en utilisant les bulbes. Ce mode d’exploitation se pratique avant tout dans les régions françaises de la Bretagne et de
         la Vallée de la Loire.
      
      22.   Les sociétés néerlandaises De Groot en Slot Allium BV et Bejo Zaden BV (ci-après «De Groot et Bejo») ont développé deux variétés
         de semences de ce tubercule, appelées «ambition» et «matador», se multipliant d’une façon sexuée. Le 29 juin 1995, les preuves
         pertinentes ayant été apportées, ces deux variétés ont été incluses, sur le fondement de la directive semences, dans le catalogue
         des Pays-Bas en tant que dérivées de l’espèce allium ascalonicum L. – Échalote, ce qui a été communiqué, avec la description
         de leurs particularités, aux autres États membres et à la Commission.
      
      23.   Le 18 mars 1997, cette institution a diffusé un complément à la dix-neuvième édition intégrale du catalogue commun, comprenant
         lesdites catégories sous le titre allium ascalonicum L. (17), sans que les publications subséquentes aient modifié cette situation (18). À partir de cette date, les variétés «ambition» et «matador» ont été commercialisées dans les États membres en tant qu’échalotes,
         à l’exception de la France, en raison de l’application de l’arrêté du 17 mai 1990.
      
      24.   Depuis 1999, De Groot et Bejo, dont l’activité portait principalement sur la commercialisation de l’échalote en vue de la
         vente au consommateur, se sont centrées sur la commercialisation des semences, en particulier celles des deux variétés litigieuses.
      
      25.   En 2000 et en 2001, la Commission a été saisie de deux plaintes relatives à la libre circulation de ces légumes, sur lesquelles
         elle ne s’est pas prononcée. La première a été déposée à l’initiative de cultivateurs français et néerlandais et visait l’inscription
         au catalogue commun des espèces précitées, la seconde émanait de producteurs néerlandais alléguant l’incompatibilité avec
         le droit communautaire de l’arrêté français précité.
      
      26.   En 2001, à une date non définie précisément (19), De Groot et Bejo ont formé un recours gracieux auprès des ministres compétents visant à l’abrogation de l’arrêté; devant
         leur silence, elles ont saisi le Conseil d’État d’un recours contentieux, dans le cadre duquel est également intervenu le
         Comité économique agricole régional fruits et légumes de la région Bretagne (ci-après «Cerafel»).
      
      27.   Par ordonnance du 4 février 2004, le Conseil d’État a demandé à la Cour de justice d’établir si les directives semences et
         plans permettent seulement l’inscription au catalogue commun des variétés d’échalotes qui se reproduisent sans semences, par
         multiplication végétative, en déterminant si les variétés «matador» et «ambition» peuvent être enregistrées dans la rubrique
         réservée à ces légumes.
      
      III – La procédure devant la Cour de justice
      28.   Des observations écrites ont été formulées, dans le délai fixé par l’article 20 du statut de la Cour de justice, par la Commission,
         par les gouvernements français et néerlandais, par les sociétés demanderesses dans le litige au principal et par Cerafel;
         leurs représentants ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 21 avril 2005, où ils ont exposé oralement leurs arguments.
      
      IV – Analyse de la question préjudicielle
      29.   Le litige à l’origine de la question préjudicielle a pour objet l’annulation de l’arrêté régissant en France le commerce des
         échalotes destinées au consommateur sans transformation préalable, au motif qu’il est contraire au droit communautaire. Ce
         contexte nécessite l’analyse de deux aspects intimement liés et largement abordés dans quelques observations écrites: le champ
         d’application matériel des directives interprétées, d’une part; la possibilité d’une modification de l’ensemble législatif
         en cause, d’autre part, par le biais de l’abandon desdites directives et de l’application des principes fondamentaux du droit
         primaire, comme celui qui interdit les restrictions quantitatives à l’importation et les mesures d’effet équivalent, énoncé
         à l’article 28 CE.
      
      A –    L’objet des directives semences et plants
      30.   Ces réglementations communautaires portent sur les éléments destinés à la production des légumes (la première concerne les
         semences et la seconde les autres matériels de multiplication); l’arrêté attaqué devant le Conseil d’État a trait aux échalotes
         en l’état destinées à la vente, qui sont le résultat du processus reproductif. En d’autres termes, le contenu objectif des
         directives à comparer ne coïncide pas avec les dispositions françaises, étant donné que les réglementations européennes ont
         pour objectif une commercialisation intracommunautaire sans restrictions des éléments de reproduction  susmentionnés, alors que l’arrêté affecte la commercialisation du produit qui en est issu, dans le territoire français, en
         vue de sa vente au public.
      
      31.   La constatation ci-dessus permet de répondre d’une façon rapide et cohérente aux doutes de la juridiction de renvoi, en affirmant
         que les directives en cause ne s’appliquent pas au litige au principal, puisqu’elles ne régissent ni la commercialisation
         ni la dénomination du produit final et que, de ce fait, l’arrêté du 17 mai 1990 n’enfreindrait pas le droit communautaire.
         Cette solution, proposée tant par la Commission que par De Groot et Bejo, repose non seulement sur la lettre de la législation,
         mais également sur son esprit.
      
      32.   Les directives plants et semences, conformément aux objectifs énoncés à l’article 33, paragraphe 1, sous a), CE, visent à
         accroître le rendement de la culture des légumes par un certain moyen: le contrôle de la qualité et de l’état phytosanitaire
         des instruments employés pour leur reproduction, de sorte que seuls circulent sans entraves dans la Communauté ceux qui remplissent
         les conditions requises, le catalogue commun étant un moyen de publicité et de sécurité juridique à cet effet.
      
      33.   Naturellement, les échalotes communautaires sont des marchandises agricoles qui ne doivent pas rencontrer d’obstacles internes,
         mais cette exigence ne dérive pas des directives précitées; elle constitue un impératif du marché commun inscrit dans le traité,
         en particulier aux articles 3, paragraphe 1, sous c), et 32, paragraphes 1 et 2 (20).
      
      34.   En somme, pour résoudre la controverse, le Conseil d’État n’a pas besoin de savoir si le jeu combiné de la directive semences,
         qui n’est pas relative aux échalotes, et de la directive plants, qui les concerne quant à elle, entraîne l’interdiction d’inscrire
         les variétés en cause au catalogue commun des semences de cette catégorie de liliacées, sans garantir leur libre circulation;
         en effet, l’arrêté sur lequel il doit se prononcer ne régit pas les matériels de multiplication, mais les spécimens produits,
         en vue de leur vente au consommateur.
      
      35.   Interdire la circulation sous le nom d’échalotes des produits issus de semences influe indirectement sur la commercialisation
         de ces dernières et affecte la mise sur le marché de ces légumes, mais cet aspect relève du débat dans le litige au principal.
         La Cour de justice doit se contenter de fournir à la juridiction de renvoi les critères permettant d’apprécier si la législation
         nationale est conforme au droit communautaire, sachant que les directives plants et semences sont dénuées de pertinence.
      
      36.   Cependant, il convient de pousser le raisonnement plus loin (21). Tous les produits de l’agriculture doivent circuler sans restrictions (22), car l’article 28 CE l’exige, sauf lorsque ces restrictions sont justifiées par l’une des raisons énoncées à l’article 30
         CE; à cet égard, il est indifférent qu’il s’agisse des produits finis, plus ou moins élaborés, qui sont prêts à la consommation,
         ou des matériels végétaux avec lesquels ils sont obtenus (23).
      
      B –    L’application de l’article 28 CE
      1.      Une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative
      37.   Le gouvernement français se fonde sur l’arrêt DaimlerChrysler (24) pour soutenir que, lorsqu’une question est harmonisée, elle doit être appréciée par rapport aux dispositions du droit dérivé
         et non à celles du traité. Toutefois, cette argumentation comporte un grave inconvénient, dans la mesure où les directives
         invoquées font référence aux matériels de multiplication, sans inclure les échalotes, considérées comme un produit fini. Rien
         n’empêche donc la Cour de donner son avis à la lumière du traité.
      
      38.   Depuis l’arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville (25), qui a eu recours à une formulation qualifiée de «célèbre» à une autre occasion (26), il est admis que l’article 28 CE proscrit toute réglementation susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement
         ou potentiellement, le commerce entre les États membres, qui est à considérer comme une mesure d’effet équivalent à des restrictions
         quantitatives (point 5).
      
      39.   Une réglementation qui traite les marchandises nationales différemment des marchandises étrangères doit être considérée comme
         telle, ce qui ne peut être admis que pour l’un des motifs d’intérêt général énumérés à l’article 30 CE (27). 
      
      40.   Relèvent également de la même catégorie les mesures qui, en assimilant le régime des biens importés et des biens nationaux,
         rendent plus difficile d’une quelconque manière l’accès des premiers au marché (28). Ces situations sont fréquentes dans les secteurs non coordonnés, dans lesquels les disparités existantes créent des obstacles
         à la libre circulation intracommunautaire (29). De telles entraves sont justifiées, toutefois, lorsqu’elles poursuivent l’un des objectifs de l’article 30 CE ou lorsqu’elles
         sont nécessaires à l’efficacité des contrôles fiscaux, à la sauvegarde de la santé publique, à la loyauté des transactions
         commerciales et à la protection des consommateurs (30).
      
      41.   La jurisprudence de l’arrêt Dassonville, souvent réaffirmée, parfois dans des cas concernant les aliments (31), a trouvé application dans des affaires comportant des antécédents factuels semblables à ceux du litige au principal, fournissant
         des critères utiles pour le résoudre.
      
      42.   L’arrêt Miro (32) a décidé que l’article 30 du traité CE (devenu, après modification, article 28 CE) s’oppose à une mesure nationale qui requiert
         des boissons spiritueuses une teneur en alcool préétablie pour  qu’elles puissent être vendues comme du genièvre, empêchant
         celles provenant d’autres États membres d’être commercialisées sous cette dénomination si elles n’atteignent pas la teneur
         minimale fixée, bien que cela corresponde à la tradition dans leur pays d’origine et qu’une information adéquate des clients
         soit assurée. L’arrêt Deserbais (33) se prononce dans le même sens pour les fromages Edam.
      
      43.   Quant à l’arrêt Smanor, précité, il a jugé que la disposition susmentionnée ne permet pas que le substantif «yaourt» subisse
         une limitation s’agissant des yaourts surgelés, légalement commercialisés dans d’autres États membres, lorsque leurs propriétés
         ne diffèrent pas substantiellement de celles des produits frais. L’arrêt du 22 octobre 1998, Commission/France (34), a constaté que ce pays enfreignait l’article 28 CE en refusant la commercialisation en tant que foie gras du produit étranger
         fabriqué conformément à des règles et à des procédés distincts de ceux inscrits dans la législation française. L’arrêt Guimont (35) a interprété cette disposition pour éviter qu’un État membre (de nouveau la République française) s’oppose à l’utilisation
         de la désignation «fromage emmenthal» pour les fromages fabriqués légitimement sans croûte dans la Communauté, à l’extérieur
         de ses frontières. Le Royaume d’Espagne et la République italienne ont également enfreint ledit article, selon des arrêts
         rendus le 16 janvier 2003 (36), en faisant obstacle à la mise sur le marché, sous le nom de chocolat, de certains succédanés connus sous cette appellation
         dans d’autres pays communautaires.
      
      44.   Dans la présente affaire, la situation est semblable (37), étant donné que l’interdiction de commercialiser en tant qu’échalotes les variétés issues de semences affecte non seulement
         celles qui poussent en France, mais aussi celles qui sont cultivées à l’extérieur de son territoire. Tout comme dans les affaires
         précitées (38) et dans d’autres similaires (39), il semble que cette interdiction, en pesant sur les échalotes plantées dans d’autres États membres, constitue une entrave
         à leur importation, étant donné qu’elle implique l’obligation d’utiliser un autre nom lors de la vente, inconnu ou moins apprécié
         des consommateurs, en rendant plus difficile leur distribution et en influant indirectement sur les échanges intracommunautaires (40).
      
      45.   Par conséquent, il convient d’apprécier si les dispositions de l’arrêté français sont justifiées par l’une des exceptions
         énoncées dans l’arrêt Cassis de Dijon. La décision de renvoi et les observations présentées dans la présente procédure préjudicielle
         n’apportent aucun éclaircissement sur ce point; le gouvernement français et Cerafel gardent le silence à cet égard; toutefois,
         le préambule de l’arrêté du 17 mai 1990 fournit une piste en faisant référence à la réglementation sur les fraudes et les
         falsifications en matière de produits ou de services. Cette allusion renvoie à deux domaines possibles: celui de la protection
         de la propriété commerciale et celui de la protection des consommateurs (41); en l’espèce, le premier doit être écarté, car, comme je l’ai rappelé au point 65 des conclusions lues le 10 mai dernier
         dans les affaires «Feta II» (42), l’exception de l’article 30 CE doit être interprétée restrictivement, sans être étendue à d’autres cas que ceux visés, un
         consensus existant sur le fait que la dénomination «échalote» n’entre aucunement dans ce cadre particulier (43).
      
      2.      La protection des consommateurs
      46.   Cette justification de la limitation de la circulation des marchandises permet au consommateur de bien connaître celles-ci,
         de sorte que son choix ne soit pas entaché d’erreur (44).
      
      47.   En ce qui concerne le consommateur, une information adéquate est souvent suffisante (45) pour montrer que, bien qu’ils aient le même nom, les aliments proposés ne sont pas identiques. C’est ce que requiert le principe
         de proportionnalité (46).
      
      48.   Or, si la disparité entre les marchandises s’avère pertinente, les arrêts Smanor (point 21) et Deserbais (dans un obiter dictum
         du point 13) (47) habilitent l’État membre à subordonner la commercialisation d’un aliment importé à la modification de sa dénomination, à
         condition que, du point de vue de sa composition ou de son élaboration, il présente quelques caractéristiques qui le différencient
         notablement des aliments connus sous ce nom dans la Communauté, permettant de considérer qu’ils appartiennent à des catégories
         distinctes.
      
      49.   Sur ce point, il n’est pas facile d’apporter une réponse. D’emblée, personne ne conteste que les échalotes traditionnelles
         et celles issues de semis ont un aspect extérieur similaire, bien que, une fois ouvertes, elles diffèrent sensiblement, puisque
         seules ces dernières ressemblent aux oignons. En outre, le processus de production emprunte des voies différentes, dans la
         mesure où les unes se multiplient végétativement par bulbes, qui se replantent en générant leur propre descendance, tandis
         que les autres se reproduisent de façon sexuée, en semant des graines, sans que le produit final donne naissance à de nouveaux
         individus. Cependant, abstraction faite des divers processus de reproduction, il ne faut pas oublier que, sur le plan de la
         taxinomie, les deux sortes appartiennent à la même espèce (allium ascalonicum L.).
      
      50.   Les échalotes de semis sont apparues récemment sur le marché et leur poids spécifique dans le volume total de la culture communautaire
         est très réduit. Ce fait s’explique par le fait qu’en France, premier producteur de l’Union européenne (90 % du total), le
         mode végétatif est employé de façon généralisée; il s’agit du pays dans lequel, précisément parce que l’arrêté du 17 mai 1990
         est en vigueur, les échalotes qui ont une origine sexuelle ne portent pas ce nom, contrairement à d’autres États membres,
         tels que les Pays-Bas, où elles sont exploitées (48).
      
      51.   La solution la plus judicieuse est fournie par la Commission dans ses observations écrites, où, sans ébaucher aucune proposition
         permettant de résoudre la question préjudicielle, elle plaide pour une initiative législative orientée vers l’harmonisation
         de la désignation des produits, réservant le nom d’«échalotes de semis» à celles qui se reproduisent par semences; toutefois,
         dans l’attente de la concrétisation d’un tel engagement, la Cour doit fournir au Conseil d’État les critères pertinents pour
         trancher le litige au principal.
      
      52.   Dans ces circonstances et tenant compte du fait que la finalité poursuivie par les autorités françaises peut être atteinte
         en informant adéquatement l’acquéreur avec un étiquetage correspondant, indiquant que le légume acheté a été récolté à partir
         de graines, je suggère à la Cour de confirmer à la juridiction de renvoi que l’article 28 CE n’autorise pas une réglementation
         nationale comme celle sur laquelle elle doit statuer, qui crée une entrave inutile et dont la protection pénale souligne la
         disproportion.
      
      V –    Conclusion
      53.   Compte tenu des réflexions qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle du Conseil d’État en
         déclarant que:
      
      «1)      Les directives 70/458/CEE du Conseil, du 29 septembre 1970, concernant la commercialisation des semences de légumes, et 92/33/CEE
         du Conseil, du 28 avril 1992, concernant la commercialisation des plants de légumes et des matériels de multiplication de
         légumes autres que les semences, ne s’appliquent pas à un cas tel que celui du litige au principal.
      
      2)      L’article 28 CE s’oppose à une réglementation nationale réservant le droit d’utiliser la dénomination ‘échalotte’ aux échalotes
         cultivées par reproduction végétative, à l’exclusion de celles qui sont issues de semences, lorsque ces dernières sont commercialisées
         et produites légalement sous ce nom dans d’autres États membres et qu’un étiquetage approprié s’avère suffisant pour garantir
         une information correcte aux consommateurs sur leur processus de production différent.»
      
      1 –	Langue originale: l’espagnol.
      
      2 –	L’échalote est un tubercule appartenant au même genre que l’oignon (allium cepa L.) et l’ail (allium sativum), qui s’emploie comme condiment. Elle vient d’Asie centrale et doit son nom à la cité antique d’Ascalon
         en Palestine, où elle se cultivait.
      
      3 –	Directive du Conseil, du 29 septembre 1970, concernant la commercialisation des semences de légumes (JO L 225, p. 7, ci-après
         la «directive semences»).
      
      4 –	Directive du Conseil, du 28 avril 1992, concernant la commercialisation des plants de légumes et des matériels de multiplication
         de légumes autres que les semences (JO L 157, p. 1, ci-après la «directive plants»).
      
      5 –	À l’heure actuelle, la Cour n’a interprété aucune de ces directives; elle a seulement déclaré à deux reprises que la République
         italienne avait manqué aux obligations  communautaires qui lui incombaient en ne les transposant pas dans le délai imparti:
         dans l’arrêt du 26 février 1976, Commission/Italie (52/75, Rec. p. 277), s’agissant de la directive semences et dans celui
         du 30 novembre 1995, Commission/Italie (C­­­-118/95, Rec. p. I-4281), concernant la directive plants.
      
      6 –	Dans les conclusions relatives aux affaires jointes Atzeni e.a. (C-346/03) et Scalas et Lilliu (C‑529/03), prononcées le
         28 avril 2005, affaires pendantes devant la Cour (points 104 et suiv.), j’ai étudié l’interdépendance entre la production
         agricole, le marché commun et la concurrence.
      
      7 –	Cet article fait allusion à l’ordre public, à la moralité et à la sécurité publiques, à la protection de la santé et de
         la vie des personnes et des animaux, à la préservation des végétaux, à la protection du patrimoine artistique, historique
         ou archéologique national et à la protection des propriétés industrielle et commerciale.
      
      8 –	La liste n’est pas immuable, étant donné que l’article 2, paragraphe 1 bis (inséré par la directive 78/55/CE du Conseil,
         du 19 décembre 1977, JO 1978, L 16, p. 23), prévoit des modifications.
      
      9 –	L’article 2, paragraphe 1, définit les «semences de base» (partie B) et les «semences certifiées» (partie C).
      
      10 –	Il s’agit de celles que l’article 2, paragraphe 1, partie D, dénomme «semences standard», comme on peut le déduire d’autres
         versions linguistiques, à savoir par exemple l’espagnole («semillas estándar»), l’anglaise («standard seed»), l’allemande
         («Standardsaatgut»), l’italienne («sementi standard») ou la portugaise («sementes-tipo»). Ces semences sont celles qui possèdent
         une identité et une uniformité suffisantes, qui sont surtout prévues pour la production de légumes et qui, remplissant les
         conditions de pureté, de teneur en graisses d’autres espèces et de faculté germinative prévues à l’annexe II de la directive,
         sont soumises à un contrôle officiel effectué a posteriori par sondages. 
      
      11 –	Il existe des catalogues des variétés admises officiellement à la certification, au contrôle en tant que semences autorisées
         et à la commercialisation (article 3, paragraphe 2).
      
      12 –	JO L 193, p. 33.
      
      13 –	On entend par «matériels de multiplication» les parties de plantes ou toute substance végétale destinées à la reproduction
         et à la culture des légumes, tandis que les «plants» sont les plantes entières et leurs parties, y compris les greffons, destinées
         à la production de nouveaux légumes [article 3, sous a) et b)].
      
      14 –	Arrêté publié au Journal officiel de la République française  n° 127, du 2 juin 1990. 
      
      15 –	Journal officiel de la République française du 23 août 1955.
      
      16 –	Un mode de reproduction asexuée est utilisé pour les plantes pluricellulaires, basé sur le détachement naturel ou artificiel
         de certaines parties de la plante (stolons, bulbes, tubercules, rhizomes), dotées de la capacité de croître et de donner naissance,
         dans des conditions favorables, à un nouvel individu. 
      
      17 –	JO 1997, C 87 A, p. 1 et suiv., en particulier p. 4. Le gouvernement français se plaint de cette inscription et proteste
         en raison de son illégalité, mais ce grief s’avère inutile, étant donné qu’il n’a pas réagi en temps utile dans les conditions
         prévues dans la directive semences.
      
      18 –	Vingtième (JO 1998, C 130 A, p. 5), vingt et unième (JO 1999, C 167 A, p. 5), vingt-deuxième (JO 2003, C 308 A, p. 5) et
         vingt-troisième éditions (JO 2004, C 260 A, p. 8).
      
      19 –	Dans la décision de renvoi, le Conseil d’État indique le 28 novembre 2001 (deuxième considérant); les demanderesses au
         principal ne fournissent pas la date du recours; le gouvernement français fait référence au 21 novembre 2001 en tant que date
         à laquelle les sociétés De Groot et Bejo ont demandé l’abrogation de l’arrêté; Cerafel, dans sa demande d’intervention, ne
         clarifie pas non plus cette question; enfin, la Commission date le recours au 26 février 2001 (point 17 de ses observations
         écrites), jour qui est également repris dans le rapport d’audience (point 23).
      
      20 –	Dans les conclusions relatives aux affaires Atzeni e.a. et Scalas et Lilliu, précitées, j’ai indiqué que la politique agricole
         est l’une des formes d’intégration visant à atteindre les objectifs économiques de la Communauté (point 104).
      
      21 –	L’arrêt du 20 mai 2003, Ravil (C‑469/00, Rec. p. I-5053, point 27), rappelle que, dans le cadre de la procédure de coopération
         entre les juridictions nationales et la Cour instituée par l’article 234 CE, il incombe à celle-ci de donner aux premières
         une réponse permettant de trancher le litige dont elles sont saisies, le cas échéant en reformulant la question (arrêt du
         28 novembre 2000, Roquette Frères, C‑88/99, Rec. p. I-10465, point 18) et en prenant en considération des normes de droit
         communautaire omises dans la décision de renvoi (arrêt du 18 mai 2000, Schiavon, C‑230/98, Rec. p. I-3547, point 37).
      
      22 –	La libre circulation des marchandises agricoles consiste en un transit sans obstacles des lieux de production vers les
         lieux de transformation et de consommation. C’est ce qu’affirme Lorvellec, L., dans «La liberté de circulation des marchandises
         agricoles», Derecho agrario ante el tercer milenio (VI Congreso Mundial de Derecho Agrario), edición de la Universidad de Almería y de Dykinson, SL, Madrid, 2002, p. 709.
      
      23 –	En vertu du vingt-troisième considérant de la directive semences, les semences répondant aux conditions requises ne doivent
         pas être soumises à des restrictions non prévues par les règles communautaires, «sans préjudice de l’application de l’article 36
         du traité» (devenu, après modification, article 30 CE). 
      
      24 –	Arrêt du 13 décembre 2001 (C‑324/99, Rec. p. I-9897).
      
      25 –	8/74, Rec. p. 837, point 5.
      
      26 –	Point 48 des conclusions relatives à l’affaire Canadane Cheese Trading et Kouri (C-317/95, Rec. p. I-4681), qui a été classée
         par ordonnance du 8 août 1997, la juridiction de renvoi ayant retiré les questions préjudicielles qu’elle avait posées. 
      
      27 –	Voir arrêt du 10 janvier 1985, Leclerc e.a. (229/83, Rec. p. 1, point 29).
      
      28 –	Voir point 33 de mes conclusions dans l’affaire Commission/Grèce (C‑398/98), dans laquelle l’arrêt a été prononcé le 25
         octobre 2001 (Rec. p. I-7915).
      
      29 –	Rappelons que, conformément à l’arrêt du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C‑267/91 et C-268/91, Rec. p. I-6097), l’article 28
         CE n’affecte pas les différences résultant des disparités des modalités de vente, pourvu qu’elles s’appliquent à tous les
         opérateurs concernés exerçant leur activité sur le territoire national, et pourvu qu’elles affectent de la même manière la
         commercialisation des produits nationaux et étrangers (points 16 et 17).
      
      30 –	Cette appréciation a vu le jour pour la première fois dans l’arrêt du 20 février 1979, Rewe‑Zentral (120/78, Rec. p. 649,
         point 8), connu sous le nom de «Cassis de Dijon» et elle a été confirmée à diverses reprises, par exemple dans l’arrêt du
         14 juillet 1988, Smanor (298/87, Rec. p. 4489, point 15).
      
      31 –	À titre d’exemple, les arrêts du 12 mars 1987, Commission/Grèce (176/84, Rec. p. 1193) et Commission/Allemagne (178/84,
         Rec. p. 1227), ont déclaré que les États membres défendeurs avaient manqué aux obligations communautaires qui leur incombaient
         au motif qu’ils interdisaient la commercialisation sur leurs territoires de bières d’autres pays de la Communauté, préparées
         avec des méthodes distinctes de celles mentionnées dans leurs législations respectives. Les arrêts du 14 juillet 1988, 3 Glocken
         et Kritzinger (407/85, Rec. p. 4233) et Zoni (90/86, Rec. p. 4285), ont examiné le système italien qui interdisait la vente
         de pâtes fabriquées avec du blé tendre ou avec un mélange de blé tendre et de blé dur. L’arrêt du 14 juillet 1994, Van der
         Veldt (C‑17/93, Rec. p. I-3537), s’est prononcé dans des termes semblables, en considérant que constitue une mesure d’effet
         équivalent à une restriction quantitative à l’importation la réglementation interne qui empêche la commercialisation de pain
         et d’autres produits de boulangerie comportant une certaine teneur en sel. L’épaule produite aux Pays-Bas avec des morceaux
         d’épaule de porc et l’interdiction de la vente en Allemagne ont fait l’objet de l’arrêt du 9 février 1999, Van der Laan (C‑383/97,
         Rec. p. I-731). La République italienne s’est vu reprocher par l’arrêt du 19 juin 2003, Commission/Italie (C‑420/01, Rec.
         p I‑6445), d’avoir manqué à ses obligations, parce qu’elle n’autorisait pas la commercialisation de boissons énergétiques
         contenant une certaine quantité de caféine. Enfin, le même reproche a été fait aux Royaumes du Danemark et des Pays-Bas dans
         les arrêts du 23 septembre 2003, Commission/Danemark (C‑192/01, Rec. p. I-9693), et du 2 décembre 2004, Commission/Pays‑Bas
         (C-41/02, Rec. p. I‑11373), parce qu’ils avaient subordonné la circulation sur leur territoire de viandes enrichies, qui étaient
         commercialisées légalement dans d’autres États membres, à la preuve que cette amélioration répondait à un besoin nutritionnel
         de leurs populations. Dans le même registre figurent les arrêts du 29 avril 2004, rendus dans les affaires Commission/Allemagne
         (C‑387/99, Rec. p. I‑3751) et Commission/Autriche (C‑150/00, Rec. p. I‑3887), déclarant que lesdits pays n’avaient pas respecté
         leurs engagements en qualifiant systématiquement de médicaments les préparations vitaminées commercialisées légalement comme
         compléments alimentaires dans d’autres États membres. 
      
      32 –	Arrêt du 26 novembre 1985 (182/84, Rec. p. 3731).
      
      33 –	Arrêt du 22 septembre 1988 (286/86, Rec. p. 4907).
      
      34 –	C-184/96, Rec. p. I-6197.
      
      35 –	Arrêt du 5 décembre 2000 (C-448/98, Rec. p. I-10663).
      
      36 –	Arrêts Commission/Espagne (C-12/00, Rec. p. I-459) et Commission/Italie (C-14/00, Rec. p. I‑513).
      
      37 –	Le gouvernement français soutient que la jurisprudence citée s’applique seulement aux aliments élaborés, sans s’étendre
         à l’échalote, ce à quoi il convient d’opposer que le traité garantit la libre circulation des produits agricoles, abstraction
         faite de leur degré de transformation.
      
      38 –	L’arrêt Commission/France, précité, déclare qu’une réglementation interdisant la commercialisation d’un foie gras élaboré
         selon les règles de l’État membre dont il provient, mais sans être totalement conforme à la pratique traditionnelle de l’État
         de destination, peut limiter, au moins potentiellement, le commerce interétatique (point 18).
      
      39 –	Arrêts du 12 mars 1987, Commission/Grèce (point 26) et Commission/Allemagne (point 29), ainsi que 3 Glocken et Kritzinger
         (point 11) et Zoni (point 11), précités.
      
      40 –	Arrêts Miro (point 22), Smanor (points 12 et 13), Guimont (point 26), Commission/Espagne (points 79 et 82) et Commission/Italie,
         du 16 janvier 2003 (point 75), également précités.
      
      41 –	Ce dernier secteur a été mentionné par la représentante du gouvernement français au cours de l’audience.
      
      42 –	Affaires jointes Allemagne/Commission et Danemark/Commission (C-465/02 et C-466/02), dans lesquelles l’arrêt n’a pas encore
         été prononcé à l’heure actuelle.
      
      43 –	L’arrêt du 10 novembre 1992, Exportur (C-3/91, Rec. p. I-5529), se fondant sur celui du 31 octobre 1974, Winthrop (16/74,
         Rec. p. 1183), déclare que l’article 36 du traité n’admet de dérogations à la libre circulation des marchandises que dans
         la mesure où ces dérogations sont justifiées par la sauvegarde des droits qui constituent l’objet spécifique de la propriété industrielle ou commerciale (point 24).
      
      44 –	Entre autres, arrêts Smanor, point 18, et Commission/Espagne, point 84, précités.
      
      45 –	Les arrêts Guimont, point 31, et Commission/Espagne, point 86, que j’ai déjà évoqués, appliquent cette idée.
      
      46 –	L’arrêt Van der Laan, précité, rappelle que les intérêts des consommateurs doivent être protégés par des moyens ne faisant
         pas obstacle à l’importation des biens légalement fabriqués qui se vendent dans d’autres États membres, notamment par l’apposition
         d’un étiquetage adéquat concernant la nature du produit vendu (point 24). L’arrêt Smanor reprend expressément ce principe
         aux points 15 et 23.
      
      47 –	Depuis lors, cette idée a été réaffirmée dans l’arrêt du 12 septembre 2000, Geffroy (C-366/98, Rec. p. I-6579, point 22).
         Il en va de même dans les arrêts Commission/France, point 23, Guimont, point 30, Commission/Espagne, point 85, et Commission/Italie,
         du 16 janvier 2003, point 80, précités.
      
      48 –	Avant le dernier élargissement de la Communauté et à l’exclusion des échalotes cultivées en France, celles issues de semences
         représentaient 50 % de la production communautaire.