CELEX: 62019CC0106
Language: hr
Date: 2021-10-06 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Bobeka od 6. listopada 2021.###

Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 6. listopada 2021.(1)

Spojeni predmeti C-106/19 i C-232/19

Talijanska Republika (C-106/19)

Comune di Milano (C-232/19)

protiv

Vijeća Europske unije

Europskog parlamenta

„Tužba za poništenje – Dopuštenost – Procesna legitimacija – Izravni i osobni utjecaj – Uredba (EU) 2018/1718 o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove – Ovlasti Europskog parlamenta – Odluka koju su usvojili predstavnici država članica na marginama sastanka Vijeća kojom se određuje mjesto sjedišta agencije – Nepostojanje obvezujućih učinaka u pravnom poretku Unije – Diskrecijska ovlast Europskog parlamenta u redovnom zakonodavnom postupku – Ograničenja”

I.      Uvod

1.        Pravo ne trpi iskušavanje sreće. To ne znači da odvjetnicima, kao i nekim drugim profesijama, ne bi s vremena na vrijeme bilo potrebno malo sreće. Ta tvrdnja više podrazumijeva da je u srži modernih pravnih sustava (obećanje) racionalnosti i razuma. Čak i u slučajevima u kojima pribjegavanje odlukama ždrijebom može zapravo proizvesti ishode koji su i nepristrani i cjenovno učinkoviti, i dalje smatramo problematičnom njihovu impliciranu iracionalnost. Razlog tomu jest da postizanje ishoda samo po sebi nije dovoljno. Umjesto toga, ono što se danas očekuje kao ishod donošenja pravnih odluka jest odluka koja se može pripisati nekomu i koja je zbog toga podložna odgovornosti i pravnom preispitivanju(2).

2.        Bez izravnog ulaženja u filozofijske posljedice donošenja odluke ždrijebom(3), Comune di Milano (Općina Milano, Italija) i Talijanska Republika sigurno se ne slažu s ishodom takvog procesa u ovome predmetu: odabir grada Amsterdama (Nizozemska) kao novog sjedišta Europske agencije za lijekove ždrijebom na marginama sastanka Vijeća Europske unije. Taj je odabir doveo do dva niza postupaka pred ovim Sudom. 

3.        Kao prvo, u spojenim predmetima C-59/18 i C-182/18, i Talijanska Republika i Comune di Milano osporavali su odluku predstavnikâ država članica o određivanju novog sjedišta EMA-e u Amsterdamu. Probleme istaknute u tim predmetima, osobito pitanje može li se protiv odluke predstavnikâ država članica podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a, razmatram u svojem usporednom mišljenju koje obuhvaća spojene predmete C-59/18 i C-182/18 te predmet C-743/19 (u kojem je Europski parlament osporavao odluku predstavnikâ država članica o određivanju sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad (u daljnjem tekstu: ELA) u Bratislavi (Slovačka))(4).

4.        Slijedom toga Uredbom (EU) 2018/1718 predviđeno je da je novo sjedište EMA-e u Amsterdamu (u daljnjem tekstu: sporna uredba)(5). Tim tužbama, podnesenim protiv Vijeća i Parlamenta, Talijanska Republika i Comune di Milano prvenstveno dovode u pitanje zakonitost te uredbe.
II.    Pravni okvir

5.        Uredba 2018/1718, donesena 14. studenoga 2018., koja se temelji se na članku 114. i članku 168. stavku 4. točki (c) UFEU-a, sadržava sljedeće odredbe:
„Članak 1.
Sljedeći članak umeće se u Uredbu (EZ) br. 726/2004:
Članak 71.a

Sjedište Agencije je u Amsterdamu u Nizozemskoj.

Nadležna tijela Nizozemske poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurala da se Agencija može preseliti na svoje privremeno mjesto najkasnije 1. siječnja 2019. te da se može preseliti na svoje trajno mjesto najkasnije 16. studenoga 2019.
Nadležna tijela Nizozemske Europskom parlamentu i Vijeću podnose pisano izvješće o napretku u pogledu uređenja privremenih prostorija i izgradnje trajne zgrade do 17. veljače 2019. i svaka tri mjeseca nakon toga, sve dok se Agencija ne preseli na svoje trajno mjesto.
Članak 2.
Ova Uredba stupa na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije.
Ova Uredba primjenjuje se od 30. ožujka 2019.
Ova je Uredba u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u svim državama članicama.

6.        Tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Uredbe 2018/1718 Europski parlament donio je Zakonodavnu rezoluciju Europskog parlamenta od 25. listopada 2018. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove(6). U toj rezoluciji Parlament, među ostalim,
„2.      odbacuje Zajedničku izjavu Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o decentraliziranim agencijama od 19. srpnja 2012. i Zajednički pristup koji joj je priložen te poziva na uključenje Europskog parlamenta u većoj mjeri u postupak donošenja odluka o lokaciji i preseljenju agencija [...]” i
„5.      žali zbog toga što Europski parlament, a u konačnici i predstavnici građana Unije, nisu bili u potpunosti uključeni u postupak odabira novog sjedišta Europske agencije za lijekove (EMA), koje je na kraju izabrano ždrijebom, usprkos tomu što se radilo o važnoj odluci; odluke o lokaciji sjedišta tijela i agencija potrebno je donositi, i po zakonskim propisima, u redovnom zakonodavnom postupku, uz potpuno poštovanje ovlasti Parlamenta, pri čemu su Europski parlament i Vijeće ravnopravni suzakonodavci”.

7.        Prilozi rezoluciji sadržavaju sljedeću izjavu Parlamenta:
„Europski parlament žali zbog toga što njegova uloga suzakonodavca nije propisno uzeta u obzir te što nije bio uključen u postupak odabira novog sjedišta Europske agencije za lijekove.
Europski parlament želi podsjetiti na ovlasti koje ima kao suzakonodavac te inzistira na potpunom poštovanju redovnog zakonodavnog postupka kad je riječ o mjestu tijela i agencija.
Kao jedina neposredno izabrana institucija Unije i predstavnik građana Unije, Parlament je prvi jamac poštovanja demokratskog načela u Uniji.
Europski parlament osuđuje postupak za odabir novog sjedišta, u kojemu su mu de facto oduzete ovlasti s obzirom na to da nije zaista bio uključen u taj proces, a sada se od njega očekuje da samo potvrdi odabir novog mjesta u redovnom zakonodavnom postupku.
Europski parlament podsjeća da Zajednički pristup, [priložen] Zajedničkoj izjavi Europskog parlamenta, Vijeća i Europske komisije o decentraliziranim agencijama potpisanoj 2012. godine, nije pravno obvezujući, kao što je potvrđeno u samoj Izjavi te da je dogovoren ne dovodeći u pitanje zakonodavne ovlasti institucija.
Stoga Europski parlament inzistira na tome da se postupak za odabir novog sjedišta revidira te da se u budućnosti više ne koristi u ovom obliku.
Konačno, Europski parlament želi isto tako podsjetiti da su se u Međuinstitucijskom sporazumu o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja [2016.] tri institucije obvezale na iskrenu i transparentnu suradnju te podsjeća na jednakost obaju suzakonodavaca, kako je utvrđeno Ugovorima.”
III. Činjenični okvir

8.        Europska agencija za ocjenu medicinskih proizvoda osnovana je Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2309/93 od 22. srpnja 1993. o utvrđivanju postupaka Zajednice za odobravanje i nadzor lijekova za ljudsku i veterinarsku uporabu i kojom se osniva Europska agencija za ocjenu medicinskih proizvoda(7).

9.        Čelnici država ili vlada država članica 29. listopada 1993. zajedničkim su dogovorom odlučili odrediti njezino sjedište u Londonu (Ujedinjena Kraljevina)(8).

10.      Uredba (EZ) br. 2309/93 zatim je stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EZ) br. 726/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o utvrđivanju postupaka odobravanja primjene i postupaka nadzora nad primjenom lijekova koji se rabe u humanoj i veterinarskoj medicini, te uspostavi Europske agencije za lijekove(9). Tom uredbom je Europska agencija za ocjenu medicinskih proizvoda preimenovana u Europsku agenciju za lijekove. Ta uredba nije sadržavala nijednu odredbu o mjestu sjedišta EMA-e.

11.      Ujedinjena Kraljevina je 29. ožujka 2017., u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU-a, obavijestila Europsko vijeće o svojoj namjeri povlačenja iz Europske unije. 

12.      Na marginama sastanka Europskog vijeća (članak 50.) održanog 22. lipnja 2017. šefovi država ili vlada ostalih 27 država članica potvrdili su, na temelju prijedloga predsjednika Europskog vijeća i predsjednika Europske komisije, postupak premještanja sjedišta Europske agencije za lijekove i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (u daljnjem tekstu: pravila o odabiru)(10).

13.      Pravilima je određeno da odluku o tome gdje bi te dvije agencije trebale imati svoje buduće sjedište treba donijeti na temelju poštenog i transparentnog postupka donošenja odluka koji obuhvaća organiziranje poziva na podnošenje ponuda utemeljenog na šest kriterija utvrđenih u točki 3. pravilâ o odabiru.

14.      Pravilima je također predviđeno da u slučaju izjednačenog ishoda glasovanja o preostalim ponudama u trećem (i posljednjem) krugu glasovanja odluku donosi predsjedništvo ždrijebom ponuda s izjednačenim ishodom glasovanja.

15.      Dana 20. studenoga 2017. ponude Talijanske Republike i Kraljevine Nizozemske dobile su jednak broj glasova u trećem krugu glasovanja. Ponuda Kraljevine Nizozemske je zatim odabrana ždrijebom. 

16.      Slijedom toga, predstavnici država članica istog su dana, na marginama 3579. sastanka Vijeća za opće poslove, odabrali grad Amsterdam kao novo sjedište EMA-e (u daljnjem tekstu: „odluka predstavnikâ država članica”). Odluka je najavljena u zapisniku sastanka Vijeća(11) nakon čega je objavljeno priopćenje za medije(12). Rečeno je da će Komisija „sada u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom uz sudjelovanje Europskog parlamenta pripremiti zakonodavne prijedloge kojima se odražava današnje glasovanje za donošenje. [...]”.

17.      Komisija je 29. studenoga 2017. usvojila prijedlog o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u vezi s mjestom sjedišta Europske agencije za lijekove. U Obrazloženju prijedloga navodi se da su „[n]a marginama sastanka Vijeća za opće poslove (članak 50.) [...] držav[e] članic[e] odabral[e] [...] Amsterdam (Nizozemska) za novo sjedište Europske agencije za lijekove”.(13)

18.      Slijedom toga, Uredba br. 726/2004 izmijenjena je Uredbom 2018/1718 kako bi se osiguralo da „Agencija ima sjedište u Amsterdamu, Nizozemska”(14).

19.      Nakon toga podnesene su četiri tužbe za poništenje.

20.      Prvo, u svojoj tužbi kojom je pokrenut postupak koji je još u tijeku u predmetu pod brojem C-59/18 talijanska vlada od Suda zahtijeva poništenje odluke predstavnikâ država članica u dijelu u kojem je utvrđeno da je Amsterdam novo sjedište EMA-e i traži da se to sjedište odredi u gradu Milanu (Italija).

21.      Drugo, Comune di Milano, koji podupiru talijanska vlada i Regione Lombardia (Regija Lombardija, Italija), u predmetu C-182/18, od Suda traži da poništi odluku predstavnikâ država članica u dijelu u kojem se njome utvrđuje da je Amsterdam novo sjedište EMA-e.

22.      Predsjednik Suda 19. studenoga 2019. odlučio je spojiti predmete C-59/18 i C-182/18 u svrhu usmenog postupka i presude.

23.      Treće, u predmetu C-106/19 Talijanska Republika zahtijeva poništenje sporne uredbe.

24.      Četvrto, Comune di Milano u predmetu C-232/19 traži poništenje sporne uredbe i utvrđenje da odluka predstavnikâ država članica ne proizvodi obvezujuće pravne učinke. 

25.      Predsjednik Suda 19. prosinca 2019. odlučio je spojiti predmete C-106/19 i C-232/19 (u daljnjem tekstu: ovi predmeti) radi usmenog postupka i donošenja presude.
IV.    Postupak pred Sudom

26.      Za razliku od tužbi u spojenim predmetima C-59/18 i C-182/18, koje se odnose na zakonitost odluke predstavnikâ država članica, u ovim se predmetima prije svega postavlja pitanje zakonitosti sporne uredbe koja je donesena nakon odluke predstavnikâ država članica. 
a)      Predmet C-106/19

27.      Talijanska vlada od Suda zahtijeva da poništi spornu uredbu i naloži Vijeću i Parlamentu snošenje troškova postupka. Vijeće i Parlament od Suda zahtijevaju da odbije tužbu i naloži talijanskoj vladi snošenje troškova postupka. Nizozemska vlada i Komisija, koje interveniraju u potporu Vijeću i Parlamentu, zahtijevaju od Suda da odbije tužbu. Usto, nizozemska vlada od Suda zahtijeva da talijanskoj vladi naloži snošenje troškova postupka.

28.      U prilog svojoj tvrdnji da je sporna uredba nezakonita talijanska vlada ističe dva tužbena razloga. Prvi razlog temelji se na povredi članaka 10., 13. i 14. UEU-a kao i članka 114., članka 168. stavka 4. točke (c), članka 289. i članka 294. UFEU-a. Drugi razlog temelji se na tome da, čak i da se zaključi da nije došlo do povrede ovlasti Parlamenta, nezakonitost sporne uredbe proizlazi iz nezakonitosti odluke predstavnikâ država članica. U tom kontekstu talijanska vlada ističe zlouporabu ovlasti zbog neprovođenja istrage i iskrivljavanja dokaza. Radi podrobnije razrade argumenata istaknutih u tom kontekstu, talijanska vlada upućuje na svoju tužbu u predmetu C-59/18, koja se odnosi na zakonitost odluke predstavnikâ država članica(15).

29.      Kad je riječ o prvom tužbenom razlogu iz njezine tužbe, talijanska vlada ističe, kao prvo, povredu članka 10. UEU-a s obzirom na to da postupak odabira novog sjedišta EMA-e nije omogućio europskim građanima da sudjeluju u tom izboru. U tom pogledu, to je također dovelo do povrede članka 14. stavka 1. UEU-a prema kojem Parlament izvršava zakonodavnu funkciju. U svakom slučaju, Komisija i Vijeće trebali su omogućiti sudjelovanje Parlamenta. Sama činjenica da to nisu učinili dovela je do povrede institucionalne ravnoteže i lojalne i transparentne suradnje navedenih u članku 13. UEU-a. Kad je riječ o članku 289. i članku 294. UFEU-a, u vezi s pravnom osnovom sporne uredbe, njihova je povreda posljedica činjenice da je redovni zakonodavni postupak proveden isključivo formalno, bez stvarne mogućnosti da Parlament utječe na izbor novog sjedišta EMA-e.

30.      Vijeće u svoju obranu tvrdi da se zakonodavni postupak odvijao na uobičajeni način. Parlament je raspravljao o mogućnostima da se sjedište smjesti drugdje, konkretno u Milano, prije nego što je odbio tu mogućnost. Parlament je stoga podnio nekoliko amandmana predložene uredbe (od kojih su neki i usvojeni). Vijeće nadalje tvrdi da su za odabir sjedišta agencije nadležne države članice koje djeluju na temelju zajedničkog sporazuma. To se temelji na članku 341. UFEU-a. Određivanje novog sjedišta EMA-e spornom uredbom sasvim je deklaratorno jer suzakonodavac nije mogao odstupiti od izbora koji su u tom pogledu napravile države članice. Međutim, Parlament je istodobno imao mogućnost sudjelovati u određivanju uvjeta prijenosa, što je i učinio dodavši u novi članak 71.a Uredbe br. 726/2004 dvije nove alineje koje se odnose na rok za prijenos, trajanje privremenog mjesta, kao i obvezu tijela Kraljevine Nizozemske vlasti da podnesu pisano izvješće Parlamentu i Vijeću.

31.      U svojem odgovoru na tužbu Parlament se slaže s talijanskom vladom da odluka predstavnikâ država članica ne može ograničiti ovlasti Parlamenta. Međutim, smatra da predmetna situacija nije dovela do nezakonitosti sporne uredbe jer predstavnici država članica nisu nadležni za određivanje sjedišta EMA-e. Ta nadležnost pripada zakonodavcu Unije, koji ne može odustati od izvršavanja svojih funkcija. On stoga ne može jednostavno odobriti prethodni prijedlog država članica a da nad njim ne izvrši nadzor . Odluka predstavnikâ država članica bila je isključivo politička, bez obvezujućih učinaka. Činjenica da je tom odlukom izražen odabir usvojen u prijedlogu Komisije jest, prema mišljenju Parlamenta, izraz Komisijine diskrecijske ovlasti. Prilikom odobrenja tog izbora Parlament je također izvršavao svoju diskrecijsku ovlast kao suzakonodavac.

32.      U svojem odgovoru talijanska vlada ističe razlike u stajalištima Vijeća i Parlamenta u pogledu središnjeg pitanja nadležnosti za odabir sjedišta agencije. Čini se da te institucije nisu znale ili su, u svakom slučaju, imale različita stajališta o tome koje se nadležnosti izvršavaju. Zbog te nejasnoće talijanska vlada u svojoj tužbi nije zauzela stajalište o prirodi te nadležnosti, ali je ipak isključila mogućnost da je ona obuhvaćena isključivom nadležnošću država članica. Očitovanje Parlamenta o njegovu sudjelovanju formalno je i neprihvatljivo. Ne upućuje na to da je Parlament imao odlučujuću ulogu u odabiru novog sjedišta EMA-e.

33.      U svojem odgovoru na repliku, koji je usmjeren na prvi tužbeni razlog, Vijeće ističe da njegovo stajalište o nadležnosti, kao ni stajalište Parlamenta, ni u kom slučaju nije relevantno jer se obje institucije slažu da su se poštovale ovlasti Parlamenta. Vijeće također napominje da se izvršavanje funkcije institucije odražava u aktima koje ona donosi. Političke izjave nisu odlučujuće za procjenu jesu li se ovlasti ispravno izvršavale. Preispitivanje zakonitosti akta ne može se proširiti na političko obrazloženje razloga donošenja nekog akta. Usto, Vijeće ponavlja da isključivo države članice imaju nadležnost za odabir sjedišta agencija. Vijeće ističe da nadležnost za određivanje sjedišta agencije nije isto što i ovlast uređenja određenog područja. Razlikuje se po svojoj političkoj i simboličkoj naravi i ima uporište u članku 341. UFEU-a.

34.      U svojem odgovoru na repliku Parlament naglašava da se tijekom zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe svim dostupnim sredstvima trudio zaštititi svoj institucionalni položaj, slijedeći svoj glavni cilj osiguravanja kontinuiteta rada EMA-e prilikom prijenosa njezina sjedišta. Na inicijativu Parlamenta sporna uredba nadopunjena je mehanizmom praćenja i vremenskim rasporedom. Kada bi on zauzeo strogo stajalište u okviru tog zakonodavnog postupka, to ne bi bilo u skladu s ciljem zaštite javnog zdravlja. Stoga se način na koji je Parlament izvršavao svoje ovlasti tijekom zakonodavnog postupka temeljio na razboritom izboru i ne predstavlja odricanje od njegove uloge.

35.      Kad je riječ o prvom tužbenom razlogu, nizozemska vlada podržava argumente Vijeća i Parlamenta.

36.      Komisija smatra da donošenje odluke predstavnikâ država članica nije moglo predstavljati prepreku ovlastima Komisije ili suzakonodavca. Ni Komisija ni Parlament nisu vezani političkim izborom država članica u pogledu sjedišta agencije. Za odabir sjedišta agencija isključivo je nadležna Unija. Tijekom rasprava koje su dovele do donošenja sporne uredbe raspravljalo se o mogućnosti određivanja novog sjedišta EMA-e u Milanu i ta je mogućnost isključena.

37.      Kad je riječ o drugom tužbenom razlogu, talijanska vlada navodi da, čak i ako se zaključi da uloga Parlamenta nije bila zanemarena, nezakonitost sporne uredbe proizlazi iz nezakonitosti odluke predstavnikâ država članica. Ta je odluka bila manjkava zbog zloupotrebe ovlasti zbog neprovođenja istrage te iskrivljavanja činjenica. Talijanska vlada daje sažetak svojih argumenata u svojoj tužbi u usporednom predmetu C-59/18. Zatim ističe  dodatne argumente kako bi potkrijepila svoje stajalište prema kojem ponuda Kraljevine Nizozemske nije odgovarala stvarnoj situaciji i ni u kojem slučaju nije zadovoljavala kriterije navedene u postupku odabira.

38.      U svojem odgovoru na tužbu Vijeće navodi da zakonodavna  vlast ne može odstupiti od izbora predstavnikâ država članica. Međutim, i dalje mora provjeriti je li predmetni akt donesen u skladu s važećim pravilima. U tom pogledu sporna uredba može biti predmetom sudskog nadzora. Međutim, zakonodavna vlast ne može provjeriti meritum odabira, uključujući kriterije ili postupak ocjene merituma, ni ocijeniti činjeničnu situaciju. 

39.      Usto, Vijeće smatra da je razlog koji se odnosi na zlouporabu ovlasti nedopušten i, u svakom slučaju, neosnovan jer nije utvrđeno da je odluka predstavnikâ država članica donesena s ciljem ili svrhom postizanja cilja različitog od onih koje se stvarno želi postići postupkom odabira. Kao prvo, Komisija nije bila dužna provjeriti informacije sadržane u pripadajućim ponudama. Kao drugo, navodna razlika između ponude i nepromijenjenog stanja nakon odabira nije relevantna za zaključak da je ponuda Kraljevine Nizozemske bila iskrivljena tijekom postupka odabira. Kao treće, ni na koji način nije dokazano da je navodno iskrivljavanje ponude Kraljevine Nizozemske dovelo do pogreške u ocjeni takve naravi i težine da bi opravdala poništenje postupka odabira.

40.      U svojem odgovoru na tužbu Parlament smatra da, s obzirom na to da talijanska vlada upućuje na svoje argumente iznesene u drugom predmetu u kojem Parlament nije stranka, taj razlog ne ispunjava uvjete iz članka 21. Statuta Suda i članka 120. točke (c) Poslovnika Suda. Kad je riječ o meritumu, ne postoji nikakva postupovna ili pravna veza između odluke predstavnikâ država članica i sporne uredbe. Stoga, čak i pod pretpostavkom da se zaključi da je odluka predstavnikâ država članica bila manjkava, ta okolnost ne može utjecati na valjanost sporne uredbe.

41.      U svojem odgovoru talijanska vlada navodi da nije upućivala samo na svoje argumente u predmetu C-59/18. Ponavlja da odabir Parlamenta nije bio slobodan i stoga su, s obzirom na to da je taj odabir bio povezan s odlukom koju su prethodno donijele države članice, povrijeđene ovlasti Parlamenta.

42.      U svojem odgovoru na repliku Parlament također ponavlja svoje stajalište o nepostojanju pravne veze između odluke predstavnikâ država članica i sporne uredbe. Osim dopuštenosti drugog tužbenog razloga, kojoj se Parlament i dalje protivi, talijanska vlada ne iznosi druge argumente protiv sporne uredbe osim onih istaknutih u okviru prvog tužbenog razloga. Argumenti istaknuti u okviru drugog tužbenog razloga stoga su bespredmetni. 

43.      Komisija navodi da se drugi tužbeni razlog temelji na pretpostavci da suzakonodavac nije učinio ništa drugo nego „potvrdio” politički izbor. No, to jednostavno nije bio slučaj. Unatoč složenosti njezina donošenja i unatoč sudjelovanju Komisije u postupku, politička odluka nije bila obvezujuća. Stoga ona nije mogla unaprijed odrediti ishod redovnog zakonodavnog postupka.

44.      Nizozemska vlada pojašnjava da se drugi tužbeni razlog temelji na pretpostavci da u svojoj ponudi od 28. srpnja 2017. nije ispunila svoje obveze. Nizozemska vlada ističe da su svi činjenični elementi na koje se poziva talijanska vlada zapravo nastali nakon odluke predstavnikâ država članica čija se zakonitost mora ocijeniti s obzirom na činjenice koje su postojale u trenutku njezina donošenja. U svakom slučaju, talijanska vlada nije dokazala postojanje pogreške u ocjeni čija bi narav i težina dovele do nezakonitosti odluke predstavnikâ država članica. Naposljetku, nizozemska vlada tvrdi da argumenti koje je iznijela talijanska vlada ne dokazuju da Kraljevina Nizozemska nije ispunila svoje obveze.

45.      U svojem odgovoru na intervencije nizozemske vlade i Komisije, talijanska vlada skreće pozornost Suda na to da Parlament podnosi tužbu u predmetu C-743/19 u kojem Parlament osporava Odluku (EU) 2019/1199 predstavnikâ država članica, donesenu zajedničkom suglasnošću da se sjedište ELA-e odredi u Bratislavi(16). Prema talijanskoj vladi, Parlament u toj tužbi tvrdi da predmetnu odluku nisu donijele države članice, već Vijeće, te da se njezinim donošenjem zadire u ovlasti zakonodavnog tijela Unije. Tim se argumentima otkriva da Parlament u ovom predmetu brani svoj stav, a da u njega nije uvjeren. U svakom slučaju, stajalište Parlamenta nije u skladu s tvrdnjom koja se odnosi na isključivu nadležnost Unije u tom pogledu.

46.      U svojem odgovoru na intervencijski podnesak koji je podnijela nizozemska vlada Parlament smatra da ne može zauzeti stajalište o ponudi Kraljevine Nizozemske. Parlament se u svojem odgovoru na intervencijski podnesak koji je podnijela Komisija slaže da Ugovori ne sadržavaju odredbe o isključivoj nadležnosti država članica za izbor sjedišta agencija. Politička važnost odluke o određivanju sjedišta agencije ne može dovesti do zaključka da nadležnost pripada državama članicama. Parlament se također slaže da složenost i struktura suradnje između država članica, kao i sudjelovanje institucija u postupku odabira, ne daju rezultatu te suradnje obvezujuću narav.

47.      Vijeće se u svojem odgovoru na intervencijski podnesak koji je podnijela Komisija slaže  s time da je Parlament u potpunosti izvršio svoje ovlasti i da je imao znatan utjecaj na sadržaj uredbe. Vijeće se međutim protivi tvrdnji prema kojoj odluka predstavnikâ država članica sadržava samo politički izbor koji nema obvezujuće pravne učinke.

48.      Talijanska vlada je 11. veljače 2019. zatražila da se o predmetu C-106/19 odlučuje u ubrzanom postupku na temelju članka 133. Poslovnika. Odlukom od 15. veljače 2019. predsjednik Suda odbio je taj zahtjev.
b)      Predmet C-232/19

49.      Comune di Milano od Suda zahtijeva da poništi spornu uredbu, utvrdi da odluka predstavnikâ država članica ne proizvodi nikakav pravni učinak i naloži Vijeću i Parlamentu snošenje troškova ovog postupka(17).

50.      Zasebnim podneskom Parlament je istaknuo prigovor nedopuštenosti na koji je Comune di Milano odgovorio i koji je spojen s ispitivanjem merituma predmeta.

51.      U svojim odgovorima Vijeće i Parlament zahtijevaju od Suda da tužbu odbaci kao nedopuštenu ili je odbije kao neosnovanu te da naloži Comuneu di Milano snošenje troškova  postupka.

52.      Komisija, koja je intervenijent u potporu Vijeću i Parlamentu, od Suda zahtijeva da tužbu odbaci kao nedopuštenu i, podredno, da je odbije kao neosnovanu. Nizozemska vlada, intervenijent u potporu Vijeću i Parlamentu, zahtijeva od Suda da odbije tužbu i naloži Comuneu di Milano snošenje troškova ovog postupka. 

53.      Comune di Milano u svojoj tužbi ističe četiri tužbena razloga. Jedan je usmjeren protiv sporne uredbe. Preostala tri usmjerena su protiv odluke predstavnikâ država članica.

54.      Kad je riječ o prvom tužbenom razlogu koji se odnosi na spornu uredbu, Comune di Milano ističe da su povrijeđena načela predstavničke demokracije (članak 10. UEU-a), institucionalne ravnoteže i lojalne suradnje (članak 13. UEU-a). Ističe i bitnu povredu postupka i članka 14. UEU-a. Parlamentu su uskraćene njegove ovlasti i mogućnost sudjelovanja u postupku odabira novog sjedišta EMA-e. Vijeće je novo sjedište odabralo samostalno i izvan okvira redovnog zakonodavnog postupka. U okviru redovnog zakonodavnog postupka Parlament uopće nije imao prostora za intervenciju kako bi ocijenio ili čak doveo u pitanje tu odluku. Prema mišljenju Comunea di Milano, da je Parlament blokirao određivanje Amsterdama kao novog sjedišta EMA-e, nastala bi politička kriza koja bi štetila agenciji neophodnoj za zaštitu zdravlja građana Unije, a dužnosnici EMA-e i njihove obitelji ostali bi na državnom području treće zemlje.

55.      Kad je riječ o drugom, trećem i četvrtom tužbenom razlogu protiv odluke predstavnikâ država članica, Comune di Milano tvrdi da je došlo do zlouporabe ovlasti, povrede načelâ transparentnosti, dobre uprave i pravičnosti (drugi tužbeni razlog), da su povrijeđeni načelo dobre uprave, transparentnosti i lojalne suradnje (treći tužbeni razlog); Odluka Vijeća od 1. prosinca 2009.(18) te „postupovna pravila Vijeća od 31. listopada 2017.(19)” (četvrti tužbeni razlog).

56.      Konkretnije, u okviru drugog tužbenog razloga, Comune di Milano osporava primjenu postupka donošenja odluka ždrijebom jer takav postupak nije omogućavao uzimanje u obzir utvrđenih tehničkih kriterija i odabir najbolje ponude. Također navodi da Komisija zapravo nije provela ispitivanje, kao što je to bilo predviđeno pravilima odabira. Nedostatna procjena Komisije dovela je do očite povrede načela dobre uprave. To je utjecalo na glasovanje država članica tijekom kojeg su činjenice u ponudi Kraljevine Nizozemske bile iskrivljene. Nadalje, unošenjem kasnijih izmjena u tu ponudu, slijedom pregovora između Kraljevine Nizozemske i EMA-e, povrijeđena su načela transparentnosti i dobre uprave.

57.      Kad je riječ o trećem tužbenom razlogu, Comune di Milano ponavlja da je postupak odlučivanja ždrijebom nezakonit. Usto, kritizira nepostojanje zapisnika kojim se bilježi postupak glasovanja i skreće pažnju na činjenicu da glavni elementi postupka nisu objavljeni. Te glavne elemente nisu shvatile Komisija i države članice (kao što to proizlazi zbog izostanka ispitnog postupka) i oni im nisu bili priopćeni (u pogledu naknadnih izmjena). U konačnici, nije bilo moguće da preispitivanje provedu oni koji su poslali ponude.

58.      Kad je riječ o četvrtom tužbenom razlogu, Comune di Milano ističe da se prirodom glasovanja, kao i usvajanjem odluke predstavnikâ država članica, povrijedilo nekoliko postupovnih pravila Vijeća (kojem se, prema mišljenju te stranke, ta odluka može pripisati). U tom kontekstu, Comune di Milano smatra da nepostojanje zapisnikâ predstavlja primjer povrede članka 13. Odluke Vijeća od 1. prosinca 2009.(20). Ističe također da se nisu poštovali formalni zahtjevi utvrđeni u „Poslovniku Vijeća od 31. listopada 2017.”(21), odnosno: nepostojanje izjave o razlozima; nemogućnost da predstavnici država članica ostanu u prostoriji tijekom prebrojavanja glasova; nepostojanje pauze između trećeg kruga glasovanja i provođenja ždrijeba, čime bi se omogućilo daljnje ocjenjivanje ponuda.

59.      U svojem odgovoru na tužbu Vijeće tvrdi da je tužba očito nedopuštena zbog toga što Comune di Milano nema procesnu legitimaciju na temelju članka 263. UFEU-a. Kad je riječ o meritumu, u pogledu prvog tužbenog razloga Vijeće ističe da nije dokazano da se nisu poštovale ovlasti Parlamenta. Parlament je sudjelovao u zakonodavnom postupku te je raspravljao i o drugim mogućnostima osim grada Amsterdama prije nego što ih je odbio. Također je podnio nekoliko amandmana na nacrt te uredbe koji su mu odobreni.  Usto, nadležnost za odabir sjedišta agencije imaju države članice. Određivanje novog sjedišta EMA-e u spornoj uredbi samo je deklaratorno.

60.      Kad je riječ o drugom, trećem i četvrtom tužbenom razlogu koji su usmjereni protiv postupka koji je doveo do donošenja odluke država članica, Vijeće tvrdi da nema temelja za utvrđenje da se proces odabira ždrijebom upotrijebio kako bi se ostvario cilj koji nije odabir novog sjedišta EMA-e. Pogrešno je tvrditi da je odabir proveden bez ikakve kvalitativne usporedbe. Nadalje, Komisija nije bila dužna provjeriti činjenične elemente. Na temelju navodnih razlika u ponudi Kraljevine Nizozemske i činjenica koje su se pojavile nakon postupka odabira ne može se zaključiti da su činjenice u ponudi Kraljevine Nizozemske bile iskrivljene. Naime, navodno iskrivljavanje nije bilo toliko ozbiljno i takvo da bi postupak odabira bio pravno nevaljan. Usto, u napomeni Vijeća od 31. listopada 2017. nije predviđena pauza između trećeg kruga glasovanja i provođenja ždrijeba.

61.      U svojem odgovoru na tužbu Parlament objašnjava da se ne može smatrati da se odlukom predstavnikâ država članica ograničavaju njegove ovlasti, već je to pokazatelj političke prirode te odluke. Ta se odluka ne može smatrati ni pripremnom fazom za kasniji redovni zakonodavni postupak. U Ugovorima se državama članicama ne dodjeljuje nadležnost za odlučivanje o sjedištu agencija. Institucije se ne mogu odreći izvršavanja svojih funkcija u korist država članica. Kada je Parlament odobrio odabir grada Amsterdama, učinio je to izvršavajući svoju diskrecijsku ovlast. Odabir država članica nije ni u jednom trenutku obvezivao Parlament. Nadalje, ne postoji pravna veza između odluke predstavnikâ država članica i sporne uredbe.

62.      Comune di Milano u svojem odgovoru pobija argumente protiv dopuštenosti svoje tužbe ratione personae, a u pogledu merituma ističe da postoji veza između odluke država članica i sporne uredbe te da Parlament zapravo nije mogao utjecati na odabir novog sjedišta EMA-e.

63.      Parlament i Vijeće podnijeli su odgovore na repliku. Parlament ističe da je odluka država članica bila izvor nejasnoća tijekom zakonodavnih rasprava koje su dovele do donošenja sporne uredbe, što također objašnjava različite perspektive Parlamenta i Vijeća u pogledu njezine pravne snage. U tom je kontekstu Parlament donio svoju izjavu priloženu Zakonodavnoj rezoluciji od 25. listopada 2018. kako bi razjasnio tko zapravo ima nadležnost za određivanje sjedišta agencije. Vijeće ističe da je neslaganje s tim pitanjem dovelo do predmeta koji je u tijeku, C-743/19, Parlament/Vijeće (Sjedište ELA-e) i u pogledu četvrtog tužbenog razloga dodaje da se njegov poslovnik ne primjenjuje na odluku predstavnikâ država članica.

64.      Komisija u svojem intervencijskom podnesku tvrdi da je odluka predstavnikâ država članica isključivo političke naravi. Ona nema obvezujuću vrijednost i stoga ne može prejudicirati zakonodavni postupak. Kroz zakonodavni postupak političke smjernice pretvaraju se u pravne učinke. Izjava Parlamenta od 25. listopada 2018. nije odlučujuća. Odlučujući izraz političke volje Parlamenta očitava se u njegovu glasovanju u korist sporne uredbe. Razlozi protiv odluke predstavnikâ država članica temelje se na ideji da su potonji unaprijed odredili odluku o novom sjedištu EMA-e iz sporne uredbe. Takvu tvrdnju Komisija odbacuje.

65.      U odgovoru na drugi, treći i četvrti tužbeni razlog nizozemska vlada osporava tvrdnju Comunea di Milano prema kojoj je postupak odabira manjkav.

66.      Vijeće se u svojem odgovoru Komisiji protivi tvrdnji prema kojoj je odluka predstavnikâ država članica isključivo politička. Novo sjedište EMA-e utvrđeno je tom odlukom, a ne spornom uredbom.

67.      Parlament i Comune di Milano odgovorili su i na intervencijske podneske.
c)      Daljnji postupak pred Sudom 

68.      Odlukom predsjednika Suda od 19. prosinca 2019. ovi su predmeti spojeni u svrhu usmenog postupka i presude.

69.      U ovim su spojenim predmetima pisana očitovanja podnijeli talijanska vlada, Comune di Milano, Parlament, Vijeće, nizozemska vlada i Komisija.

70.      Talijanska vlada, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Vijeće, češka vlada, Irska, španjolska, francuska, luksemburška, nizozemska i slovačka vlada kao i Komisija, saslušani su na raspravi održanoj 8. lipnja 2021. Ta je rasprava bila organizirana za spojene predmete C-59/18 i C-182/18, za ove spojene predmete C-106/19 i C-232/19, kao i za predmet C-743/19, Parlament/Vijeće (Sjedište ELA-e). 
V.      Analiza

71.      Ovo je mišljenje oblikovano na sljedeći način. Započet ću s dopuštenošću tužbe koju je u predmetu C-232/19 podnio Comune di Milano. Nakon što sam naveo da, prema mojem mišljenju, Comune di Milano ima procesnu legitimaciju za pokretanje postupka protiv sporne uredbe (A), posvetit ću se meritumu tih spojenih predmeta, barem u smislu osporava li se njima zapravo sporna uredba. Prema mojem mišljenju, ni  jedan od argumenata koje su u tom pogledu iznijeli talijanska vlada i Comune di Milano ne može se prihvatiti (B). 
A.      Dopuštenost tužbe u predmetu C-232/19

72.      Parlament, Vijeće i Komisija tvrde da je tužba koju je podnio Comune di Milano nedopuštena. Prema njihovu mišljenju, ona se ni izravno ni osobno ne odnosi na tu općinu. Ona nema ni interes za pokretanje postupka.

73.      Comune di Milano subjekt je s pravnom osobnošću u skladu s talijanskim pravom. Teritorijalnoj jedinici države članice s pravnom osobnošću u okviru nacionalnog prava u načelu je dopušteno podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a(22). U skladu s tom odredbom, postoje tri situacije u kojima fizičke i pravne osobe mogu podnijeti tužbu za poništenje: prvo, ako je sporni akt upućen njima; drugo, ako se taj akt izravno i osobno na njih odnosi i treće, ako je sporni akt regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere i ako se izravno i osobno na njih odnosi.

74.      U ovom slučaju sporna uredba nije upućena Comuneu di Milano. Ta uredba nije ni regulatorni akt. Procesnu legitimaciju Comunea di Milano stoga treba ocijeniti s obzirom na zahtjeve druge pretpostavke iz članka 263. četvrtog stavka UFEU-a; taj se akt mora izravno (1.) i osobno na njega odnositi (2.). Usto, opći uvjet je da Comune di Milano dokaže da ima pravni interes (3.).

75.      Prema mojem mišljenju, Comune di Milano u predmetnom slučaju ispunjava sve te uvjete.  
1.      Izravan utjecaj

76.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, „izravan utjecaj” zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija: mjera mora izravno proizvoditi učinke na pravnu situaciju pojedinca i njome se ne smije davati nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije bez primjene drugih posrednih pravila(23). Započet ću s potonjim kriterijem (a) prije no što razmotrim je li proizveden učinak na pravnu situaciju Commune di Milano (b).
a)      Nepostojanje diskrecijske ovlasti ili provedbenih mjera

77.      Comune di Milano tvrdi da je sporna uredba, kojom se erga omnes uspostavlja sjedište EMA-e u Amsterdamu, obvezujući akt koji se izravno primjenjuje na temelju članka 288. UFEU-a. Njegova primjena nije uvjetovana donošenjem naknadnih provedbenih mjera.

78.      Točno je, kao što to tvrde Parlament i Vijeće, da činjenica da je sporni akt uredba, koja je opće i izravno primjenjiva, sama po sebi nije dovoljna da bi se ispunili zahtjevi koji se odnose na procesnu legitimaciju(24). Naime, „izravan utjecaj” ne preklapa se s „izravnom primjenjivosti” uredbe(25). Mora se provesti drukčija procjena kako bi se dokazalo da navedena uredba izravno proizvodi učinke na pravnu situaciju Comunea di Milano.

79.      Međutim, nesporno je da sporna uredba ne ostavlja nikakav diskrecijski prostor pri odabiru Amsterdama kao novog sjedišta EMA-e. Određivanje sjedišta EMA-e automatsko je i proizlazi samo iz te uredbe, pri čemu nisu bila potrebna druga posredna pravila. Kriterij u vezi s „nepostojanjem diskrecijske ovlasti ili provedbenih pravila” očito je ispunjen u ovom slučaju.
b)      Pravni učinci sporne uredbe

80.       Comune di Milano tvrdi da se izravno utječe na njegov pravni položaj jer je u sklopu ponude Talijanske Republike u kojoj je Milano predstavljen kao grad kandidat sudjelovao u postupku koji je doveo do određivanja sjedišta EMA-e i dobio najveći broj glasova. Spornom se uredbom tužiteljeva ponuda službeno odbija i potvrđuje da se sjedište EMA-e neće nalaziti na njegovu području.

81.      Vijeće i Parlament, uz potporu Komisije, ističu da se sporna uredba ne odnosi izravno na Comune di Milano.  

82.      Prema mišljenju Parlamenta, odluka o sjedištu EMA-e u rukama je zakonodavca. U tom pogledu odluka predstavnikâ država članica od 20. studenoga 2017. lišena je  obvezujućih  pravnih učinaka. Budući da ne postoji nikakva pravno obvezujuća veza između te odluke predstavnikâ država članica i Komisijina prijedloga koji je doveo do donošenja sporne uredbe, činjenica izbora grada Amsterdama, koji proizlazi iz zajedničkog djelovanja država članica, ne može sama po sebi dovesti do izravnog utjecaja na Comune di Milano. Spornom se uredbom samo utvrđuje da će sjedište EMA-e biti u Amsterdamu. Prijedlog za imenovanje Milana, umjesto Amsterdama, sjedištem EMA-e ni u jednom trenutku nije podnesen zakonodavnoj vlasti. 

83.      Vijeće smatra da Comune di Milano nije dokazao da je pretrpio ikakve štetne učinke zbog donošenja sporne uredbe zato što je ta uredba isključivo deklaratorne naravi. Naime, države članice odlučuju o sjedištu EMA-e i u tom pogledu je odluka predstavnikâ država članica obvezujuća. Argumenti koji se odnose na sudjelovanje Milana u postupku odabira odnose se na mogućnosti izbora koje interno imaju države članice. Stoga se na temelju tih argumenata ne može zaključiti da se uredba izravno odnosi na Comune di Milano. Činjenica da je Talijanska Republika odabrala grad Milano kao zemljopisnu lokaciju u okviru svoje ponude ne znači da uredba ima izravan utjecaj na Comune di Milano kao teritorijalnu jedinicu.

84.      Unatoč dijametralno suprotnim stajalištima Parlamenta i Vijeća u pogledu pravne prirode odluke predstavnikâ država članica, čini se da su obje institucije suglasne da određivanje Amsterdama u spornoj uredbi nema izravan utjecaj na Comune di Milano. Na prvi pogled, na temelju danih argumenata lako je odbaciti tvrdnju da je došlo do „izravnog utjecaja” na tužitelja. Kao prvo, ako odluka predstavnikâ država članica nije pravno obvezujuća za zakonodavca, natječajni postupak na temelju kojeg je ona donesena nema nikakav utjecaj na pravni položaj podnositelja ponude. Činjenica da je Talijanska Republika predstavila grad Milano kao kandidata ne daje Comuneu di Milano nikakav pravni interes jer pred zakonodavcem Unije ta ponuda jednostavno nikada nije postojala. Kao drugo, ako je odluka predstavnikâ država članica obvezujuća, sporna uredba isključivo je deklaratorne naravi. Čini se da taj način argumentacije upućuje na to da se u takvoj situaciji sporna uredba može smatrati potvrđujućim aktom, što također dovodi do nedopuštenosti tužbe(26).

85.      Te dvije alternativne argumentacije zajedno čine izvanredan sofizam: izbor Amsterdama kao sjedišta EMA-e ne može se osporiti jer je (i.) odluka donesena putem neobvezujućeg akta koji je kasnije uključen u obvezujući akt (ii.) koji je i sâm tek potvrđujući. Iz toga bi proizlazilo da je ta odluka bila pravo čudo: jednostavno se pojavila u vremenu i prostoru, iako je nitko nije donio i nitko za nju nije odgovoran. Ne treba ni reći da je zbog takvog (božanskog) djela potencijalni podnositelj zahtjeva zaglavio u praznini, što je pomisao koju je prilično teško prihvatiti, osobito s obzirom na to da je u pitanju uredba, koja je očito akt institucija Unije. 

86.      Zbog razloga koji su detaljno izloženi u mojem usporednom mišljenju u predmetu EMA 1/ELA(27), uistinu se slažem da je odluka predstavnikâ država članica akt koji nema nikakve pravne učinke u pravnom poretku Unije. Stoga se ona ne može ispitivati na temelju članka 263. UFEU-a. 

87.      Međutim, sporna uredba jest akt institucija Unije. Ona je stoga u načelu potpuno podvrgnuta nadzoru Suda. Ne može biti drukčije: s (velikom) moći, dolazi (velika) odgovornost. Tko ima ovlast odlučivanja o nečemu, mora preuzeti odgovornost za donesenu odluku. 

88.      Stoga se utjecaj na pravnu situaciju Comunea di Milano treba ocjenjivati isključivo s obzirom na spornu uredbu. Postoji li izravna veza između sporne uredbe i pravne situacije tužitelja? 

89.      Prema mojem mišljenju, doista postoji. Milano, koji zastupa Comune di Milano kao teritorijalna jedinica s pravnom osobnošću, bio je izravan konkurent u postupku određivanja sjedišta EMA-e. 

90.      U drugim područjima prava Sud je izjavio da akti prava Unije kojima se odlučuje o rezultatima takvog natječaja mogu imati izravan utjecaj na konkurente. To je posebno bio slučaj u područjima, primjerice, antidampinga, državnih potpora ili čak u slučajevima pobijanja odluka kojima se proglašava da je koncentracija u skladu s unutarnjim tržištem(28). Postojanje situacije natjecanja nije samo činjenični element(29), nego često utvrđuje pravni položaj u različitim područjima prava Unije. Sud je to priznao u području državnih potpora, u pogledu kojih je napomenuo da, ako tužitelj dokaže da Komisijina odluka može njega ili nju staviti u nepovoljan konkurentski položaj, to znači da ona proizvodi učinke na njegov ili njezin pravni položaj(30). 

91.      Međutim, najbliža moguća analogija s ovim predmetima može se pronaći u području javne nabave. Odluke o dodjeli ugovora drugim ponuditeljima izravno se odnose na neuspješne ponuditelje(31). Doduše, u ovom području prava, „izravan utjecaj” na ponuditelje koji nisu izabrani obično ne predstavlja problem jer odluku o dodijeli ugovora ponuditelju slijedi odluka o odbijanju neuspješnih ponuditelja(32). Ipak, činjenica da „izravan utjecaj” na konkurente u tom području i nije stvaran problem ne umanjuje činjenicu da je situacija natjecanja u kojoj se nalaze različiti ponuditelji sama po sebi dovoljna da bi došlo do izravnog utjecaja. Upravo suprotno, priznavanjem postupovnih prava neuspješnih ponuditelja kroz sekundarno pravo izričito se priznaje činjenica da na njih izravno utječu rezultati postupka javne nabave.

92.      Točno je da spektar posebnih režima sekundarnog prava teško može biti odlučujući za vrlo jedinstvenu situaciju poput one u ovom predmetu. Međutim, ipak smatram da sve posebnosti tih pojedinačnih režima imaju zajednički nazivnik: pravni učinak na konkurente može postojati kad se natječu za imovinu ili sredstvo koje se izravno dodjeljuje u okviru prava Unije. Odluka o dodijeli imovine nekoj osobi izravno se odnosi na druge konkurente koji tu imovinu ne mogu dobiti. Njihov pravni položaj mijenja se iz položaja potencijalno uspješnog u položaj neuspješnog kandidata. Najjasniji primjer ovog prilično jednostavnog zaključivanja nalazi se u predmetu Les Verts u kojem se smatralo da dodjela potpore Predsjedništva suparničkim političkim grupacijama, bez šire rasprave, izravno utječe na udruženje koje podnosi zahtjev(33).

93.      Ipak, svakako postoje ograničenja te logike. Onaj tko nije kupio srećku ne može se žaliti što nije dobio na lutriji. Drugim riječima, uredba ne može izravno utjecati na Comune di Milano ako se on prethodno nije prijavio kao konkurent. 

94.      Međutim, to očito nije slučaj. Nije sporno da je, s činjeničnog stajališta, Milano bio jedan od gradova kandidata za sjedište EMA-e. Ta je činjenica prije svega odlučujuća za utvrđivanje osobnog utjecaja na tužitelja. Međutim, također je relevantna kad je riječ o određivanju pravnog položaja tužitelja kao konkurenta kako bi se utvrdio izravan utjecaj na njega. U ovoj fazi dovoljno je utvrditi da grad Milano nije bio samo i očito jedan od gradova kandidata tijekom postupka koji je doveo do odluke predstavnikâ država članica, nego i da se njegova ponuda izričito razmatrala tijekom zakonodavnog postupka i da je bila predmetom više prijedloga amandmana u okviru postupka pred Parlamentom. Stoga se stajalište Milana kao konkurenta ne može dovesti u pitanje.

95.      Ima li stoga ta uredba utjecaj na Comune di Milano? Ako pravilno razumijem tezu koju zastupa Vijeće, činjenica da se grad kao geografsko mjesto treba odabrati kao sjedište agencije Unije ne znači da to ima utjecaj na teritorijalnu jedinicu s pravnom osobnošću, u ovom slučaju Comune di Milano.  

96.      Ta argumentacija jednostavno ne može biti točna. Uzimajući u obzir logičke posljedice te argumentacije, to bi značilo da se akt Unije kojim se grad koji je odabran određuje kao sjedište agencije Unije ne odnosi izravno ni na njega samoga. Isto tako, ne bi se odnosio ni na grad iz kojeg je agencija premještena(34).

97.      Teško mi je prihvatiti takav zaključak. Zaista je teško zanemariti osobito važne činjenične i pravne posljedice koje određivanje sjedišta agencije ima na lokalna tijela vlasti, ne samo u pogledu koristi i izazova, već i u pogledu prava i obveza. Neovisno o činjenici da se posebna prava i obveze lokalnih jedinica mogu detaljnije odrediti u Sporazumu o sjedištu koji se sklapa s dotičnom državom članicom, nema sumnje da odluka o određivanju sjedišta u jednom gradu, a ne u drugom, izravno utječe na lokalnu teritorijalnu jedinicu. Neovisno o praktičnim posljedicama povezanima s mogućim gospodarskim i socijalnim koristima, upravo akt kojim se grad imenuje sjedištem agencije Unije sâm po sebi i trenutačno utječe na njegov pravni položaj konkurenta za to sjedište(35).

98.      Uloga europskih gradova koji su sjedište agencija Unije (ili to žele postati) ne može se svesti na ulogu obične fizičke lokacije u državi članici. Suprotno stajalištu Vijeća, određivanje grada kao sjedišta agencije ne može se smatrati samo unutarnjim pitanjem države članice. Možda bi vrijedilo istaknuti da se, suprotno određenim drugim slučajevima u prošlosti, spornom uredbom utvrđuje sjedište agencije na način da se posebno imenuje grad kao teritorijalna jedinica, a ne država članica(36). 

99.      Stoga smatram da je nemoguće poduprijeti argumentaciju Vijeća. Točno je da se prvotna odluka o gradu unutar države članice koji se može natjecati donosi na razini države članice. Međutim, odabir grada u kojem će biti sjedište agencije i istodobno odbijanje svih drugih konkurenata nije više „samo unutarnje pitanje države članice”. Aktom Unije jasno se donosi odluka na razini pojedinačnog grada, a ne samo na razini države članice, zbog čega utjecaj postoji(37).

100. Slično tomu, znači li to i da akt prava (Unije) koji se odnosi na imenovanje (ili razrješenje) povjerenika ne utječe izravno na fizičku osobu, poput povjerenika, jer ju je, na kraju krajeva, predložila država članica(38)? Činjenica da je država članica ta koja prva „imenuje” ne može značiti da je subjekt sa zasebnom i samostalnom pravnom osobnošću zauvijek samo „objekt” i da ga se ne može smatrati „subjektom”, čak i ako se akti  koji njega izričito navode i utječu na njegov pravni položaj očito izravno na njega odnose.

101. Zaključno, smatram da je pravni položaj Comunea di Milano izravno izmijenjen donošenjem sporne uredbe. Tom je uredbom, s pravno obvezujućim učincima, grad Amsterdam određen kao sjedište EMA-e, što je automatski imalo učinak isključenja Milana kao sjedišta te agencije. 
2.      Osobni utjecaj

102. Kako bi opći akt koji je donijela neka institucija Unije imao osobni utjecaj na fizičku ili pravnu osobu, predmetni akt na nju mora utjecati zbog određenih značajki koje su svojstvene toj osobi ili zbog neke činjenične situacije koja razlikuje tu osobu od svih drugih osoba, izdvajajući isto tako nju kao adresata(39).

103. Comune di Milano u svojoj tužbi navodi da je bio u potpunosti uključen u pripremu ponude i postupak odabira naveden u uvodnoj izjavi 1. i članku 1. sporne uredbe. U svojem posebnom položaju grada kandidata u okviru postupka odabira, sporna uredba ima osobni utjecaj na Comune di Milano. Naime, Milano bi bio naveden u članku 1. sporne uredbe da nije izabran grad Amsterdam. Usto, u skladu s člankom 3. svojeg Statuta, Comune di Milano želio je predlažući Milano u sklopu talijanske ponude olakšati društveno-gospodarski i industrijski razvoj svojeg područja. Određivanje sjedišta EMA-e u Amsterdamu onemogućava općini da izvršava svoje nadležnosti na način na koji smatra prikladnim. Usto, Comune di Milano preuzeo je troškove i proveo istraživanje. Čak je primio delegaciju EMA-e kako bi bolje razumio i ispunio kriterije odabira. Općina također podsjeća na to da sudska praksa Suda uzima u obzir situaciju u kojoj se osoba izričito spominje u pripremnim aktima pobijanih akata Unije, kao onu u kojoj se tim aktima uzimaju u obzir posebni elementi koji se odnose na tužitelja. U tu svrhu Comune di Milano upućuje na sudsku praksu u području antidampinških pristojbi(40) i ugovora o javnoj nabavi(41). 

104. Vijeće i Parlament, uz potporu Komisije, ističu da sporna uredba ne utječe osobno na Comune di Milano.  

105. Vijeće tvrdi da, unatoč tomu što se pozvao na članak 3. svojeg Statuta, Comune di Milano nije dokazao kako je donošenje sporne uredbe utjecalo na posebno izvršavanje nadležnosti koje su mu dodijeljene nacionalnim pravnim poretkom. Konačni troškovi te općine također nisu relevantni. Naime, oni se odnose samo na pitanje unutarnje organizacije koje bi trebala rješavati talijanska država. Vijeće nadalje ističe da Comune di Milano nije ni na koji način bio povezan tijekom postupka donošenja sporne uredbe. Njegovo sudjelovanje u pripremi talijanske ponude nije dovoljno za utvrđivanje osobnog utjecaja. Pravilima postupka od 22. lipnja 2017. ne dodjeljuje se nikakvo pravo bilo kojem drugom subjektu osim državama članicama: one su dužne dati ponude, razmjenjivati  informacije s Komisijom i sudjelovati u procesu glasovanja. Činjenica da su neke države članice povezale svoje gradove kandidate tijekom pripreme svojih ponuda nije relevantna. 

106. Parlament pak tvrdi da je suradnja među državama članicama u sklopu postupovnih pravila od 22. lipnja 2017. potpuno drukčija od postupka donošenja odluka Unije. Nijednim se oblikom tužiteljeva sudjelovanja u tom okviru suradnje tužitelj nije mogao „individualizirati” tako da ispuni zahtjev osobnog utjecaja. Nadalje, ne postoji odredba prava Unije kojom se obvezuje zakonodavno tijelo da uzme u obzir tužiteljevu situaciju tijekom postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe. U svakom slučaju, ne dovodeći u pitanje valjanost postupovnih pravila od 22. lipnja 2017., tim se pravilima dodjeljuje uloga samo državama članicama, a ne lokalnim tijelima(42). 

107. Slažem se s Parlamentom i Vijećem da argumenti koje je iznio Comune di Milano u pogledu društveno-gospodarskog utjecaja određivanja sjedišta na njegovu području, kao i troškovi i napori koje je uložio u sastavljanje talijanske ponude, sami po sebi ne dokazuju osobni utjecaj. Oslanjanje regionalnog subjekta na činjenicu da akt Unije može utjecati na određene društveno-gospodarske uvjete u njegovoj teritorijalnoj nadležnosti nije dovoljno da bi se smatralo da postoji utjecaj na taj subjekt niti, a fortiori, da se na njega osobno utječe(43).

108. Slažem se i s mišljenjem Vijeća prema kojem se ne može smatrati da je sporna uredba utjecala na izvršavanje ovlasti Comunea di Milano. Prema mojem mišljenju, test Vlaams Gewest(44) nije relevantan za ovaj postupak. Ne vidim kako činjenica da je spornom uredbom Amsterdam, a ne Milano, određen kao sjedište EMA-e, može biti prepreka toj jedinici da autonomno izvršava ovlasti u okviru testa Vlaams Gewest. Veza s izvršavanjem tih ovlasti u najboljem je slučaju neizravna i hipotetska.

109. Međutim, u ovom predmetu nije riječ o tome da postoji osobni utjecaj na teritorijalnu jedinicu zbog toga što je izvršavanje njezinih autonomnih nadležnosti ograničeno (test Vlaams Gewest)(45). Utjecaj na Comune di Milano u ovom predmetu proizlazi iz njegova položaja konkurenta, s obzirom na to da u skladu sa spornom uredbom grad Milano nije odabran za sjedište agencije Unije. Osobni utjecaj na tu općinu treba ocijeniti upravo s obzirom na konkretni odabir sjedišta EMA-e do kojeg je došlo spornom uredbom. U tom je pogledu važno ono što se obično naziva Plaumann testom: odlučujući kriterij oslanja se na određene značajke tužitelja ili pak na činjeničnu situaciju po kojoj se on razlikuje od svih drugih osoba i koja ga isto tako izdvaja kao adresata(46).

110. Naime, postoji nekoliko čimbenika koji „individualiziraju” situaciju Comunea di Milano i on se po njima razlikuje od svih drugih osoba, zbog čega je nalik adresatu. Naglasak treba staviti na činjeničnu situaciju koja je zbog sporne uredbe i postupka koji je doveo do njezina donošenja nastala u odnosu na Comune di Milano.  

111. Kao prvo, u prvoj uvodnoj izjavi sporne uredbe navodi se da odabir Amsterdama kao novog sjedišta EMA-e proizlazi iz odluke predstavnikâ država članica. U toj je uvodnoj izjavi sadržana sama svrha donošenja sporne uredbe. Neovisno o tome proizvodi li ta odluka pravne učinke ili ne, s činjeničnog stajališta, ta odluka predstavlja osnovu prema kojoj je određeno sjedište EMA-e. Stoga, također s činjeničnog gledišta, ne može se zanemariti da je Milano bio jedan od gradova kandidata koje se razmatralo i da se za njega glasovalo. Kao takav, grad Milano, točnije Comune di Milano, nije samo bio dio prilično ograničene, zatvorene skupine gradova kandidata, već je dodatno individualiziran postupkom odabira pred državama članicama, gdje je u završnoj fazi bio jedini izravni konkurent Amsterdamu te je njegova ponuda odbijena zbog primjene pravila o provođenju ždrijeba. 

112. Kao drugo, kao što je to Vijeće istaknulo u svojem odgovoru na tužbu u predmetu C-106/19, o Milanu se također raspravljalo kao o mogućem sjedištu EMA-e tijekom zakonodavnog postupka, s obzirom na to da je tijekom parlamentarnog postupka podneseno više (neuspješnih) amandmana(47).

113. Ukratko, postupak koji je doveo do odluke država članica, kao i zakonodavni postupak koji je završio donošenjem sporne uredbe, otkriva posebne činjenične okolnosti koje izdvajaju, čak i individualiziraju, Comune di Milano. Na tu se općinu, koja predstavlja jedan od gradova kandidata, osobno odnosi uredba kojom se određuje njezina sudbina da bude izabrana kao sjedište EMA-e(48). 
3.      Pravni interes

114. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da sporni akt bude poništen. Takav interes zahtijeva da poništenje tog akta mora sâmo po sebi imati pravne posljedice. Tužba stoga može svojim ishodom donijeti korist stranci koja ju je podnijela. Dokaz takvog interesa, koji se ocjenjuje na dan podnošenja tužbe i koji čini bitnu i primarnu pretpostavku svake tužbe, mora podnijeti tužitelj(49). 

115. Comune di Milano u svojoj tužbi tvrdi da ima pravni interes za pokretanje postupka. Prvo, ako njegova tužba uspije, grad Milano mogao bi dobiti ponudu za sjedište EMA-e a da ne bude potreban novi postupak odabira. U slučaju da takav postupak treba ponoviti, talijanska ponuda bi imala najbolju mogućnost za uspjeh s obzirom na njezine objektivne značajke. Čak i da sjedište EMA-e ne bude dodijeljeno gradu Milanu zbog bilo kojeg razloga, grad bi i dalje imao interes za pokretanje postupka. Mogao bi zahtijevati novčanu naknadu kao obeštećenje. Također bi mogao imati koristi ako bude kandidat kod budućih ponuda za sjedište drugih agencija ili tijela Unije jer nepravilnosti koje bi Sud utvrdio u ovome postupku neće utjecati na postupke odabira. U konačnici, Comune di Milano ima interes za pokretanje postupka s obzirom na važan društveno-gospodarski i industrijski utjecaj prijenosa sjedišta EMA-e na njegovo područje. 

116. Vijeće, Parlament i Komisija smatraju da Comune di Milano nema interes za pokretanje postupka. Vijeće i Parlament kao prvo ističu da uspjeh tužiteljeve tužbe ne znači nužno da bi sjedište EMA-e bilo dodijeljeno Milanu. Čak i ako Talijanska Republika odluči ponovno kandidirati Milano, nemoguće je predvidjeti rezultate budućih određivanja sjedišta agencija. Svaki mogući budući interes za budući postupak odabira koji nije nezakonit uistinu je hipotetski. Ne postoji izravan i stvaran interes, nego samo moguć i neizravan. Kao drugo, prema mišljenju Vijeća, argument koji se odnosi na moguća potraživanja naknade štete također treba odbiti. Sporna uredba nije uzrok navodne štete koju je pretrpio Comune di Milano. Kao treće, posljedice povezane s društveno-gospodarskim i industrijskim interesima nisu relevantne s obzirom na to da Sud navodi da ta razmatranja nisu dostatna za dokazivanje interesa za pokretanje postupka. Kao četvrto, prema mišljenju Parlamenta, uredba ne utječe na zakonodavnu ili financijsku autonomiju tužitelja. Niti se može pozvati na osobni interes na temelju svojeg sudjelovanja u postupku odabira. Comune di Milano nema osobni interes koji se razlikuje od interesa talijanske države. 

117. Slažem se da iako je, u načelu, mogućnost tužbe radi naknade štete dovoljna osnova za pokretanje postupka(50), ta tužba ne može biti samo hipotetske naravi. Comune di Milano ne može se oslanjati samo na mogućnost podnošenja takve tužbe bez iznošenja konkretnih dokaza o konkretnim učincima navodne nezakonitosti i vrsti štete(51).

118. Međutim, neovisno o tome može li se pokrenuti mogući budući postupak za naknadu štete, smatram da je Comune di Milano dovoljno dokazao svoj interes za pokretanje postupka. 

119. U slučaju poništenja sporne uredbe jasno je da bi se ponovno otvorila mogućnost da grad koji nije Amsterdam bude određen za sjedište EMA-e. To podrazumijeva Milano kao jednog od najuspješnijih konkurenata u postupku koji prethodi odluci predstavnikâ država članica.

120.  U tom pogledu, iako je donesen u različitom i posebnom području prava Unije, temeljni ratio sudske prakse Suda u području javne nabave ponovno se u potpunosti primjenjuje na ovaj predmet. Konkurent ima interes za pokretanje postupka u onoj mjeri u kojoj bi posljedica poništenja spornog akta bilo ponovno pokretanje postupka odabira i mogućnost da tužitelj ponovno podnese prijavu(52). Interes može i dalje postojati čak i ako konkurent izgubi sve mogućnosti uspjeha na natječaju zato što bi u budućnosti mogao imati koristi od sličnih postupaka koji su „bez grešaka”(53). Ratio izbjegavanja budućih nezakonitosti prevladava naime nad posebnim okvirom sudske prakse o javnoj nabavi(54). Usto, iako je sporni postupak odabira bio vrlo specifičan i sui generis po naravi, koja još logika unutar tako specifičnog konteksta jako sliči onoj javnog natječaja, prema načinu na koji su ga osmislili njegovi autori? 

121. U konačnici, činjenica da je talijanska vlada podnijela neovisnu tužbu nije relevantna. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, činjenica da i država članica i jedan od njezinih subjekata imaju interes za pokretanje postupka protiv iste  mjere ne znači da interes tog subjekta za pokretanje postupka nije bio dovoljan za priznavanje dopuštenosti tužbe za poništenje na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU-a(55). 

122. Ukratko, smatram da Comune di Milano ima procesnu legitimaciju za pokretanje postupka protiv sporne uredbe i interes da tako postupi. Potpuno sam svjestan da je sudska praksa Suda stroga u pogledu procesne legitimacije nepovlaštenih tužitelja u okviru stavka 4. članka 263. UFEU-a. Iako je zasigurno zahtjevna, tu sudsku praksu ipak ne bi trebalo svrstavati u sferu bizarnog i time nepravednog postupanja. Na nekoj osnovnoj razini intuicija nalaže da je, prije nego što se pitanje zatrpa lavinom sudske prakse u kojoj se detaljno razlaže zašto nitko ništa ne može izravno pobijati pred sudovima Unije, pitanje procesne legitimacije Comunea di Milano u stvarnosti vrlo jednostavno: u takvim vrlo posebnim i rijetkim okolnostima na grad očito utječe činjenica da nije bio odabran. 

123. U tom pogledu, uvijek sam smatrao da je pravna rješenja koja razmatram vrlo korisno povremeno provjeriti s običnim ljudima, odnosno ljudima koji nisu pravnici Unije, a u idealnoj situaciji s onima koji uopće nisu pravnici. To bi se moglo nazvati vraćanjem u realnost. Jesam li sposoban objasniti određene pravne ideje i prijedloge inteligentnim ljudskim bićima? Ako to nije slučaj, vjerojatno te ideje nisu uvjerljive. Ili su jednostavno pogrešne. Smatram da je prilično izazovno objasniti (i opravdati), u takvom kontekstu, tezu prema kojoj se na nekoga tko je sudjelovao u (zatvorenom) postupku odabira, a tko nije izabran, ne odnosi ishod tog postupka odabira, i prema kojoj on nema nikakav interes u tome da ga pobija. Pored toga treba dodati i da ako takav konkurent nema procesnu legitimaciju pred ovim sudom, on se u stvarnosti ne može obratiti nikomu drugom. 
B.      Pitanje merituma

124. Kad je riječ o meritumu, ovi su predmeti krajnje složeni, ali istodobno vjerojatno prilično jednostavni.

125. Na prvi pogled su neki argumenti stranaka u ovim predmetima jednostavno zbunjujući te predstavljaju tek naprednu pravnu akrobaciju. Država članica i lokalna jedinica nastoje zaštititi ovlasti Europskog parlamenta u konkretnom predmetu, očito protiv volje tog istog parlamenta, dok u usporednim postupcima potonje tijelo ustraje na održavanju tih istih ovlasti. Država članica tvrdi da države članice nisu nadležne za donošenje odluke o sjedištima agencija, ali je prethodno, i očito naknadno, bila voljna sudjelovati upravo u tim postupcima odabira. Kad je riječ o Vijeću, ono navodi da je odluka o sjedištu agencije Unije koju su predstavnici država članica donijeli na temelju članka 341. UFEU-a obvezujuća za sve, a da pritom nitko nije zapravo naknadno ograničen u izvršavanju svojih zakonodavnih ovlasti, osobito u pogledu toga gdje bi se točno to pitanje trebalo rješavati.

126. Postoji više razloga zbog kojih različita argumentirana stajališta potiču na razmišljanje. Ovim sporom obuhvaćeno je pet različitih predmeta u kojima različiti sudionici zastupaju ponešto nijansirane interese. Također postoji značajna složenost zbog povezanosti, svakako u činjeničnom smislu i u smislu prethodne institucijske prakse,  između odluke predstavnikâ država članica i njezine kasnije „provedbe” u pravnom poretku Unije. U takvom kontekstu zaista je nemoguće zadržati potpuno dosljedno stajalište u svim predmetima te povezati različite vrste prethodnih praksi s trenutačnim ustavnim poretkom, istovremeno također osiguravajući da sve bude u savršenom skladu. 

127. Međutim, ako bi se Sud složio s predloženim rješenjem, iz mojeg usporednog mišljenja u predmetu EMA 1/ELA, ključnog (osnovnog) pitanja koje se odnosi na pravnu narav odluke predstavnikâ država članica kojom se utvrđuju njihov izbor u pogledu mjesta sjedišta nove agencije Unije, tada rješavanje (sporednih) pitanja koja su istaknuta u ovim spojenim predmetima u pogledu akta prava Unije ne bi bilo tako složeno. Temeljeći svoje mišljenje na toj pretpostavci, u sljedećem dijelu predložit ću da ni tužbeni razlog koji se temelji na povredi ovlasti Parlamenta (1.) ni tužbeni razlog koji se temelji na tome da je unutarnji (redovni zakonodavni) postupak Unije zbog njegova povezivanja s odlukom predstavnikâ država članica (2.) u bitnome nezakonit. 
1.      Prvi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 i u predmetu C-232/19: navodna povreda ovlasti Parlamenta

128. Svoj prvi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 talijanska vlada temelji na navodnoj povredi članka 10., članka 13., članka  14. stavka 1. UEU-a i članka 114., članka 168. stavka 4. točke (c), članka 289. i članka 294. UFEU-a. Te je argumente Comune di Milano preuzeo u prvom tužbenom razlogu u predmetu C-232/19. Ti argumenti koje ću obraditi zajedno, u bitnome upućuju na to da je uloga Parlamenta kao suzakonodavca bila umanjena u okviru postupka koji je vodio do odabira novog sjedišta EMA-e. 

129. Čini mi se potrebnim započeti podsjećanjem na to da se, za razliku od spojenih predmeta C-59/18 i C-182/18, u ovim predmetima ne postavlja pitanje je li sporna uredba akt čija se zakonitost može preispitati na temelju članka 263. UFEU-a. Sporna uredba donesena je u okviru redovnog zakonodavnog postupka na temelju članka 294. UFEU-a i stoga predstavlja zakonodavni akt(56).

130. Kao drugo, čini se da se argumenti u kojima talijanska vlada i Comune di Milano ističu da je Parlament bio isključen iz postupka odabira novog sjedišta EMA-e, temelje na pretpostavci da postoji pravno obvezujuća poveznica između odluke predstavnikâ država članica i sporne uredbe. Ta se pretpostavka sastoji od prikazu odluke predstavnikâ kao obvezujućeg izvora sporne uredbe kad je riječ o odabiru novog sjedišta EMA-e.

131. Smatram da je ta pretpostavka pogrešna kao i stajališta Parlamenta i Komisije u ovom postupku. Kao što sam to detaljno objasnio u svojem usporednom mišljenju u predmetima EMA 1/ELA(57), politička odluka predstavnikâ država članica donesena je na temelju posebnih pravila postupka o kojima su se države članice usuglasile izvan pravnog sustava Unije. Iako je točno da je tim pravilima Komisiji dodijeljena posebna uloga, Parlamentu nije dodijeljena nikakva uloga. 

132. Stoga se sama činjenica da Parlament nije bio uključen u postupak koji je doveo do političke i, u smislu prava Unije neobvezujuće, odluke država članica o novom sjedištu EMA-e ne može smatrati povredom ili zaobilaženjem ovlasti Parlamenta kao jednakog suzakonodavca. 

133. Kao treće, kao što na  to Komisija ispravno podsjeća u svojem intervencijskom podnesku u predmetu C-232/19, Sud je u predmetu Poljska/Parlament i Vijeće utvrdio da zakonodavna ovlast „koja je dodijeljena Parlamentu i Vijeću člankom 14. stavkom 1. UEU-a i člankom 16. stavkom 1. UEU-a” podrazumijeva „da je isključivo na tim institucijama da odrede sadržaj zakonodavnog akta”(58).

134. Suprotno tvrdnji Vijeća, iznesenoj u njegovu odgovoru na Komisijin intervencijski podnesak, ne smatram da je relevantnost te sudske prakse ograničena na političke smjernice Europskog vijeća. Uloga Europskog vijeća je naime opisana u članku 15. UEU-a. Međutim, logično je da to ne može biti slučaj s postupkom koji su države članice međusobno uspostavile izvan strukture institucija Unije i koji u pravnom poretku Unije ne može proizvoditi nikakav pravni učinak. Ono što je zajedničko ovoj situaciji i situaciji iz predmeta Poljska/Parlament i Vijeće jest da politička odluka donesena izvan zakonodavnog postupka ne može prejudicirati potonji u pogledu njegova konkretnog ishoda.

135. Zakonitost sporne uredbe potrebno je preispitati s obzirom na taj kontekst koji je određen kao polazišna točka. Na taj je način standard preispitivanja nužno ograničen prirodom političke diskrecijske ovlasti institucije Unije kao što je Parlament(59).

136. Što se tiče redovnog zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja sporne uredbe, podsjećam na to da Parlament ima postupovna prava koja proizlaze iz njegova statusa suzakonodavca koje ga izjednačuje s Vijećem, kako je predviđeno člankom 294. UFEU-a. Ta postupovna prava, koja se mogu ostvarivati u okviru odgovarajućeg tumačenja ili unutar Odbora za mirenje, u stvarnosti daju Parlamentu ne samo mogućnost utjecaja nego i zajedničkog oblikovanja ishoda zakonodavnog postupka. Parlament može po potrebi čak i odbiti predloženi zakonodavni akt. 

137. Stoga, ako se Parlament nije slagao s odlukom o premještanju sjedišta EMA-e u Amsterdam, mogao je spriječiti da politička odluka koju su prethodno donijele države članice i koju je predložila Komisija bude ugrađena u sadržaj obvezujućeg zakonodavnog akta prava Unije. Međutim, do toga očito nije došlo tijekom redovnog zakonodavnog postupka koji se odvijao u ovim predmetima, kao što to ističe sâm Parlament.

138. Kao prvo, Parlament je na svojoj sjednici od 12. do 15. ožujka 2018. raspravljao o nacrtu zakonodavnog prijedloga Komisije(60). Usvojio je određeni broj amandmana te pritom nije izrazio neslaganje s odlukom u skladu s kojom bi sjedište EMA-e trebalo biti u Amsterdamu(61). Prije toga, te kao što to Vijeće navodi u predmetu C-106/19, amandmane je podnio pripadajući odbor sugerirajući da bi novo sjedište EMA-e trebalo smjestiti u Milano(62). U obrazloženju jednog od tih amandmana navodi se da je „[u] većem broju službenih i novinskih izvora istaknuta nedostupnost odgovarajućeg, čak i privremenog, sjedišta Europske agencije za lijekove u Amsterdamu do ožujka 2019. Stoga se smatra da odluka Vijeća još nije ostvariva. Lokacijom u Milanu, koja je dostupna i potpuno odgovarajuća te odmah spremna za poslovanje, omogućuje se izbjegavanje teškoća, dodatnih troškova i posljedica na pravo građana na zdravlje te se jamči kontinuitet poslovanja”(63). Međutim, Parlament nije prihvatio te prijedloge(64).

139. Kao drugo, amandmani Parlamenta dostavljeni su Vijeću(65). Uslijedili su neformalni pregovori između Vijeća i Parlamenta tijekom kojih je prihvaćeno više točaka koje je potonji istaknuo, kao što je očito iz konačnog teksta sporne uredbe o kojem su se dva suzakonodavca suglasila 16. listopada 2018.(66).

140. Kao treće, Parlament je 25. listopada 2018. glasovao o nacrtu zakonodavnog akta, uzimajući u obzir određeni broj neformalnih razmjena koje su se odvijale između Vijeća, Parlamenta i Komisije s namjerom postizanja sporazuma o tom pitanju u prvom čitanju, čime bi se izbjegla potreba za drugim čitanjem ili mirenjem(67). 

141. Sporna je uredba konačno donesena 14. studenoga 2018. i objavljena u Službenom listu 16. studenoga 2018.(68).

142. Uzimajući u obzir detalje opisanog zakonodavnog postupka, koji je doveo do donošenja sporne uredbe, teško mi je shvatiti kako je uloga Parlamenta svedena na puku formalnu ulogu.

143. Ponavljam, Parlament je imao brojne formalne i neformalne mogućnosti da izrazi svoje neslaganje s izborom Amsterdama kao novog sjedišta EMA-e, da je to htio. Međutim, zakonodavnim postupkom otkriva se da je Vijeće zapravo prihvatilo mnoge amandmane Parlamenta i ugradilo ih u konačni tekst sporne uredbe. Ipak, Parlament nikada tijekom redovnog zakonodavnog postupka nije osporavao samo sjedište.

144. Smatram da se tek s obzirom na ovaj cjelokupni kontekst može ispravno ocijeniti „žaljenje” koje je Parlament izrazio u prilogu svojoj rezoluciji od 25. listopada 2018.(69). Naime, tom je prilikom Parlament istaknuo da žali zbog toga što njegova uloga suzakonodavca „nije propisno uzeta u obzir te što nije bio uključen u postupak odabira novog sjedišta [EMA-e]”(70).

145. Međutim, kao prvo, tu izjavu treba shvatiti na način da se odnosi na postupak odabira koji se odvijao na sastanku predstavnikâ država članica prije redovnog zakonodavnog postupka u  koji Parlament nije bio uključen jer to države članice nisu željele. Činjenica da države članice nisu željele uključiti Parlament, ne može per se predstavljati povredu ovlasti Parlamenta jer Parlament nema ovlasti suodlučivanja predviđene Ugovorima u pogledu onoga što se događa izvan pravnog sustava Unije.

146. Kao drugo, kad je riječ o posljedicama odluke koju su države članice već donijele izvan sustava Ugovorâ, doista je u potpunosti moguće razumjeti želju Parlamenta izraženu u navedenoj rezoluciji da se uključi u neformalni postupak koji je prethodio redovnom zakonodavnom postupku, pogotovo ako bi se tamo već trebala donijeti odluka o sjedištu agencije.

147. Međutim, nije na Sudu da djeluje ni u pogledu političkog žaljenja za prošlošću ni u pogledu želja vezanih uz budućnost. Sve se svodi na to da je Parlament imao mogućnost izjasniti se o tom pitanju u okviru redovnog zakonodavnog postupka. Bez obzira na razlog, odlučio je da neće osporavati izbor sjedišta o kojem su prethodno odlučili predstavnici država članica te da se pritom neće protiviti(71). Istina je da su ti izbori jednostavno stvar političke prilike, signaliziranja i strategije, što nije moguće mijenjati sudskim nadzorom.

148. Isto vrijedi i za stajalište koje je Parlament zauzeo u predmetu C-232/19. Parlament naime tvrdi da je sadržaj sporne uredbe donesen neovisno o odluci predstavnikâ država članica, u okviru postupka u kojem je Parlament imao samostalnu ulogu suzakonodavca, izvršavajući svoju diskrecijsku ovlast, a da pritom ni u kom trenutku nije bio pod pritiskom političkog izbora država članica. 

149. Usto, treba istaknuti to da ni talijanska vlada ni Comune di Milano ne navode da Parlament nije izvršavao svoju diskrecijsku ovlast suzakonodavca u mjeri koja bi dovela do povrede traženih standarda. Moglo bi se ponovno podsjetiti na to da široka diskrecijska ovlast institucija Unije u izvršavanju njihovih zakonodavnih ovlasti u načelu podliježe ograničenom sudskom nadzoru kako bi se provjerilo, među ostalim, je li obrazloženje dostatno te postoje li očite pogreške u procjeni(72).

150. U tom pogledu, uvodne izjave sporne uredbe odnose se na kontekst koji je stvoren odlukom Ujedinjene Kraljevine o povlačenju iz Unije i na odluku predstavnikâ država članica od 20. studenoga 2017. (uvodna izjava 1.), kao i na potrebu da se osigura „pravilno funkcioniranje Agencije na njezinu novom mjestu” ili „neprekidno funkcioniranje Agencije” „tijekom i nakon premještanja” (uvodne izjave 3. i 4.). Nadalje njima se priznaje postojanje „ izvanredn[e] situacij[e]” (uvodna izjava 4.) kao i „hitno[sti]” (uvodna izjava 6.).

151. Iako su prilično sažete, te tvrdnje zasigurno na uvjerljiv način i, s obzirom na standard nadzora, pružaju dostatno obrazloženje zašto je zakonodavac Unije izabrao grad Amsterdam kao novo sjedište EMA-e. 

152. S obzirom na navedeno, predlažem Sudu da odbije prvi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 i prvi tužbeni razlog u predmetu C-232/19. 
2.      Drugi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 koji se odnosi na nezakonitost sporne uredbe koja proizlazi iz nezakonitosti odluke predstavnikâ država članica i drugi, treći i četvrti tužbeni razlog u predmetu C-232/19

153. Drugim tužbenim razlogom u predmetu C-106/19, kao i drugim, trećim i četvrtim tužbenim razlogom u predmetu C-232/19, talijanska vlada ističe da nezakonitost sporne uredbe proizlazi iz prvotne nezakonitosti odluke predstavnikâ država članica. Tom se argumentacijom zapravo ističe argument „voća s otrovnog drveta”: s obzirom na to da je prvotna odluka predstavnikâ država članica donesena nezakonito, naravno da je izbor sjedišta EMA-e, koji je naknadno postao dio sporne uredbe,  također nezakonit.

154. Potrebno je ponuditi dva odgovora na te argumente. 

155. Kao prvo, s obzirom na to da Parlament nije imao nikakvu ulogu u neformalnoj fazi odabira novog sjedišta EMA-e, ovlasti Parlamenta nisu se stoga mogle povrijediti u toj neformalnoj fazi. Te ovlasti nisu povrijeđene ni tijekom redovnog zakonodavnog postupka koji je prethodio donošenju sporne uredbe zbog razloga koji su već izneseni u prethodnom dijelu ovog mišljenja.

156. Kao drugo, odluka predstavnikâ država članica o sjedištu agencije, koja nije obuhvaćena člankom 341. UFEU-a i stoga se ne može temeljiti na njemu, ne predstavlja akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU-a. Takav akt čiji su autori države članice ne proizvodi obvezujuće pravne učinke unutar pravnog poretka Unije. Kao takve, institucije koje sudjeluju u redovnom zakonodavnom postupku koji se odnosi na određivanje neke agencije mogu svakako slobodno zanemariti takvu neobvezujuću političku želju u pogledu mjesta novog sjedišta agencije. To međutim znači da moguće manjkavosti tog (neobvezujućeg) akta ne mogu utjecati na zakonitost redovnog zakonodavnog postupka koji je o njemu neovisan.

157. Ukratko, s obzirom na to da nije obvezujuća, logika „nezakonitosti zbog povezivanja”, koju su pod tim naslovom istaknuli talijanska vlada i Comune di Milano, jednostavno ne funkcionira. Nadalje, kad je riječ o ostalom, drugi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 i drugi, treći i četvrti tužbeni razlog u predmetu C-232/19 zapravo su usmjereni protiv odluke država članica koja nije u nadležnosti Suda.

158. Stoga, s obzirom na navedeno, predlažem Sudu da odbije drugi tužbeni razlog u predmetu C-106/19 kao i drugi, treći i četvrti tužbeni  razlog u predmetu C-232/19.

159. Zaključno, dodao bih da se može razumjeti nezadovoljstvo ponuditelja koji nije uspio na natječaju koji je započeo kao nadmetanje na temelju zasluga s određenim popisom kriterija za ocjenu natjecatelja, a završilo odlukom koja je u konačnici prepuštena pukoj sreći posredstvom odabira ždrijebom.

160. S obzirom na navedeno, sa strukturnog stajališta i blago nijansirano u odnosu na uvodni dio ovog mišljenja, možda zapravo postoje okolnosti u kojima ishod koji ne podliježe preispitivanju i do kojeg je došlo izborom ždrijebom u biti ima itekakvog smisla, uključujući pravno odlučivanje. To je osobito u interesu donošenja (troškovno učinkovite) odluke o izboru između, vjerojatno u toj fazi, jednako prihvatljivih kandidata. Postoji prirodna razlika između logike odabira ždrijebom kao jedinog kriterija za odabir (kad zasluge nisu važne, već je sve jednostavno prepušteno sreći) i izbora ždrijebom na kraju postupka odabira utemeljenog na zaslugama, kad postoji hipotetska situacija u kojoj postoji tek nekoliko izjednačenih kandidata, koji su svi više ili manje jednaki u pogledu zasluga (i kad nije pretjerano privlačno provesti sljedećih nekoliko dana zaključan u Sikstinskoj kapeli, provodeći uzastopne krugove glasovanja dok se ne pojavi bijeli dim).

161. Kako god bilo, u trenutku određivanja pravila o spornom odabiru, Talijanska Republika, kao i sve druge države članice koje su prihvatile ta pravila, bile su gotovo u potpunosti „obavijene neznanjem” u pogledu rezultata postupka odabira. Naime, nema nikakve sumnje da su te države članice prihvatile ta pravila u apstraktnom smislu, zanemarujući da bi se nakon toga ta pravila u stvarnosti mogla primjenjivati u njihovu korist ili na njihovu štetu. Ako u tom pogledu treba vjerovati političkoj filozofiji, tako dogovorena pravila su po definiciji poštenija od bilo kojih drugih pravila(73).

162. To ne znači da je konkretni postupak odabira bio bez manjkavosti. Trebalo bi  radije predložiti da ako, s obzirom na iznesene ciljeve i interese, Talijanska Republika i/ili bilo koja druga država članica općenito u ovom predmetu i institucije Unije u pogledu nadležnosti Unije za odlučivanje o sjedištu agencija,  više ne vjeruju da su takva pravila prikladna, onda su ih naravno slobodne (su)osmisliti na bolji način za budućnost.
C.      Troškovi

163. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je snositi troškove. 

164. Formalno je točno da u ovim predmetima Comune di Milano i Talijanska Republika nisu uspjeli u postupku jer je utvrđeno da su tužbeni razlozi protiv sporne uredbe neosnovani i da Sud nije nadležan za te tužbene razloge u predmetu C-232/19 protiv odluke predstavnikâ država članica.

165. Međutim, uzimajući u obzir činjenice (i.) da je riječ o složenom, inherentno institucionalnom sporu koji se odnosio kako na ranije predmete tako i na pitanje razjašnjenja pravila za budućnost, (ii.) da je rješenje ovih spojenih predmeta postalo u bitnome povezano s rješenjem iz druge skupine spojenih predmeta u okviru kojih je zapravo neizravno dano utvrđenje koje je Comune di Milano zatražio u ovom postupku i (iii.) da je Sud spojio ove predmete i održao zajedničku raspravu s predmetima C-59/18, C-182/18 i C-743/19, nakon čega bi retroaktivno dodjeljivanje točno određenih troškova za svaki pojedinačni predmet moglo biti prilično složeno, smatram da je poštenije i pravičnije iznimno primijeniti članak 138. stavak 3. Poslovnika i odlučiti da (svaka) stranka snosi vlastite troškove.
D.      Zaključak

166. U predmetu C-106/19 predlažem Sudu da:
–        odbije tužbu,
–        naloži Talijanskoj Republici, Vijeću Europske unije i Europskom parlamentu snošenje vlastitih troškova,
–        naloži Kraljevini Nizozemskoj i Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova.

167. U predmetu C-232/19 predlažem Sudu da:
–        odbije tužbu,
–        proglasi se nenadležnim za odlučivanje u sporu u onoj mjeri u kojoj se njime poziva Sud da bez pravnih učinaka proglasi nevaljanom odluku predstavnikâ država članica koja je donesena 20. studenoga 2017. na marginama sastanka Vijeća Europske unije kojim se određuje novo sjedište Europske agencije za lijekove u Amsterdamu,
–        naloži Comuneu di Milano, Vijeću i Europskom parlamentu snošenje vlastitih troškova,
–        naloži Kraljevini Nizozemskoj i Europskoj komisiji snošenje vlastitih troškova.

1      Izvorni jezik: engleski

2      Duxbury, N., Random Justice: On Lotteries and Legal Decision-Making, Clarendon Press, Oxford, 1999., posebno str. 5. i 14. 

3      Iako je to napravljeno neizravno, podnescima Comunea di Milano osobito se ističe da tako obavljen odabir novog sjedišta EMA-e sadržava zlouporabu ovlasti, povredu načela transparentnosti, dobre uprave i pravičnosti. 

4      Mišljenje u predmetu Italija i Comune di Milano/Vijeće (sjedište Europske agencije za lijekove) i Parlament/Vijeće (sjedište Europskog nadzornog tijela za rad) (spojeni predmeti C-59/18 i C-182/18 te predmet C-743/19) (u daljnjem tekstu: EMA 1/ELA), objavljeno istog dana kao i ovo mišljenje.  

5      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (SL 2018., L 291, str. 3.)

6      Dokument P8_TA (2018) 0427, Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta od 25. listopada 2018. o Prijedloguuredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD)).

7      SL 1993., L 214, str. 1. 

8      Odluka donesena zajedničkim dogovorom  predstavnikâ vlada država članica koji su se sastali na razini šefova država i vlada o određivanju sjedišta određenih tijela i službi  Europskih zajednica i Europola (SL 1993., C 323, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 16.).

9      (SL 2004., L 136, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 31., str. 18.)

10      Dokument Vijeća XT 21045/17 – Postupak kojim se donosi odluka o premještanju Europske agencije za lijekove i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo u kontekstu povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije

11      Dokument Vijeća 14559/17 – Ishod sastanka Vijeća (3579. sastanak Vijeća, opći predmeti (članak 50.))

12      Priopćenje za medije od 20. studenoga 2017., „Europska agencija za lijekove bit će premještena u Amsterdam u Nizozemskoj” – https://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/

13      Vidjeti posljednju rečenicu točke 1. Prijedloga Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM/2017/0735 final).

14      Vidjeti članak 71.a Uredbe br. 726/2004, kako je izmijenjena člankom 1. Uredbe (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. (SL 2018., L 291, str. 3.)

15      Prije detaljnijeg razmatranja dvaju navedenih tužbenih razloga, za potrebe potpunosti valja priznati da talijanska vlada, također u okviru ovog postupka kojim se dovodi u pitanje zakonitost sporne uredbe, iznosi svoje stajalište o razlozima zbog kojih je odluka o sjedištu agencija u isključivoj nadležnosti Europske unije, a ne država članica. Međutim, tim sam se argumentima detaljno bavio u svojem usporednom mišljenju u predmetu EMA 1/ELA (bilješka 4.) čija je stranka talijanska vlada koja je tamo u potpunosti saslušana. Stoga ću za potrebe ovog mišljenja parafrazirati stajalište talijanske vlade za samo dva tužbena razloga navedena posebno u pogledu sporne uredbe.

16      Odluka donesena na temelju zajedničkog sporazuma između predstavnikâ vlada država članica od 13. lipnja 2019. o mjestu sjedišta Europskog nadzornog tijela za rad  (SL 2019., L 189, str. 68.). Odluka o mjestu sjedišta ELA-e uvedena je Uredbom (EU) 2019/1149 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o osnivanju Europskog nadzornog tijela za rad, izmjeni uredaba (EZ) br. 883/2004, (EU) br. 492/2011 i (EU) 2016/589 i stavljanju izvan snage Odluke (EU) 2016/344 (SL 2019., L 186, str. 21.).

17      Tužba je prvotno podnesena Općem sudu (predmet T-75/19). Opći sud se 13. ožujka 2019. u skladu s člankom 54. stavkom trećim Statuta Suda i člankom 128. Poslovnika Općeg suda odlučio proglasiti nenadležnim u korist Suda kako bi on mogao odlučivati o toj tužbi, uzimajući u obzir činjenicu da je u predmetu T-75/19 postavljeno pitanje valjanosti istog akta kao i u predmetu C-106/19 (rješenje od 13. ožujka 2019., Comune di Milano/Parlament i Vijeće (T-75/19, neobjavljeno, EU:T:2019:163)).

18      Odluka Vijeća 2009/937/EU od 1. prosinca 2009. o donošenju Poslovnika Vijeća (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.)

19      Navodnici dodani. Iz Priloga 5. u tužbi Comunea di Milano proizlazi da se stranka poziva na napomenu Vijeća od 31. listopada 2017. u dokumentu Vijeća XT 21092/17 – Postupak kojim se donosi odluka o premještanju Europske agencije za lijekove i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo u kontekstu povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije kojom se nadopunjuju praktični aspekti pravila o odabiru koji se odnose na glasovanje (dokument  Vijeća XT 21045/17, naveden u bilješki 10.).

20      Odluka Vijeća 2009/937/EU od 1. prosinca 2009. o donošenju Poslovnika Vijeća (2009/937/EU) (SL 2009., L 325, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 181.)

21      Vidjeti bilješku 19. ovog mišljenja.

22      Rješenje od 9. srpnja 2013.,  Regione Puglia/Komisija (C-586/11 P, neobjavljeno, EU:C:2013:459, t. 30. i navedena sudska praksa)

23      Presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C-622/16 P do C-624/16 P, EU:C:2018:873, točka 42. i navedena sudska praksa)

24      Rješenje od 12. listopada 2011., GS/Parlament i Vijeće (T-149/11, neobjavljeno, EU:T:2011:590, t. 24. i navedena sudska praksa)

25      Isto kao što „izravni učinak” ne predstavlja „izravan utjecaj” u pogledu procesne legitimacije za pobijanje direktiva, vidjeti moje mišljenje u predmetu Nordstream 2 AG/Parlament i Vijeće (C-348/20 P, t. 35. do 46.). 

26      Vidjeti na primjer presude od 25. listopada 1977., Metro SB-Großmärkte/Komisija (26/76, EU:C:1977:167, t. 4.) ili od 15. prosinca 1988., Irish Cement/Komisija ((166/86 i 220/86, EU:C:1988:549, t. 16.).

27      Moje mišljenje u predmetu EMA 1/ELA, t. 164. do 176.

28      Za sistematizaciju sudske prakse koja se odnosi na procesnu legitimaciju konkurenata u tim područjima vidjeti presudu od 3. svibnja 2018., Distillerie Bonollo i dr./Vijeće (T-431/12, EU:T:2018:251, t. 54. do 59.).

29      U nekim se slučajevima konkurentski položaj na tržištu smatrao činjeničnim elementom. Vidjeti primjerice mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i drugi/Parlament i Vijeće (C-583/11 P, EU:C:2013:21, t. 71.) i presudu od 3. svibnja 2018., Distillerie Bonollo i dr./Vijeće (T-431/12, EU:T:2018:251, t. 52.).

30      Presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C-622/16 P do C-624/16 P, EU:C:2018:873, t. 47.)

31      Vidjeti, kao nedavan primjer, presudu od 10. veljače 2021., Sophia Group/Parlament (T-578/19, neobjavljena, EU:T:2021:77). Vidjeti presudu od 20. ožujka 2013., Nexans France/Europsko zajedničko područje za ITER i razvoj energije fuzije (T-415/10, EU:C:2013:141, t. 55. i navedena sudska praksa).

32      Vidjeti, na primjer, članak 170. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.).

33      Presuda od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, t. 29. do 31.).

34      U ovom slučaju grad London našao bi se u situaciji sličnoj Amsterdamu s obzirom na to da državljanstvo nije relevantno za procesnu legitimaciju u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU-a, čak i kad je riječ o procesnoj legitimaciji trećih država, presuda od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (C-872/19 P, EU:C:2021:507). Rasuđivanje izneseno u točkama 40. do 53. te presude u potpunosti se primjenjuje na teritorijalne jedinice trećih država.

35      Podrazumijeva se da je sudska praksa u vezi s fondovima Unije zbog toga po analogiji primjenjiva u tom kontekstu.  Vidjeti primjerice presudu od 22. ožujka 2007., Regione Siciliana/Komisija (C-15/06, EU:C:2007:183).

36      Vidjeti primjerice članak 4. stavak 2. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1365/75 od 26. svibnja 1975. o osnivanju Europske zaklade za poboljšanje životnih i radnih uvjeta (SL 1975., L 139, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 3.), kojim se određivalo da „[je] [s]jedište Zaklade u Irskoj”. Također, predstavnici vlada država članica su na sastanku na razini šefova država i vlada 29. rujna 1993. odlučili da sjedište Ureda za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi, dizajni) treba biti u Španjolskoj, u gradu koji treba odrediti španjolska vlada – Odluka donesena zajedničkim dogovorom  predstavnikâ vlada država članica koji su se sastali na razini šefova država i vlada o određivanju sjedišta određenih tijela i službi  Europskih zajednica i Europola (SL 1993., C 323, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 16.).

37      Kad bi se slijedio (ne)logičan zaključak rasuđivanja Vijeća, i sve ovo smatralo „potpuno unutarnjim pitanjem” države članice, ta bi država članica, čiji je predloženi grad odabran, trebala također biti slobodna jednostavno „premjestiti” sjedište agencije na neko drugo mjesto koje se nalazi na njezinu zemljopisnom području. Tako bi i Kraljevina Nizozemska bila slobodna u svakom trenutku premjestiti sjedište EMA-e, na primjer, u Tilburg ili Lelystad.

38      Usto, u presudi od 12. svibnja 2015., Dalli/Komisija (T-562/12, EU:T:2015:270), koja se odnosi na zahtjev za poništenje navodne usmene odluke predsjednika Komisije donesene u to vrijeme, nije moguće pronaći nikakvu raspravu o uvjetu „izravnog utjecaja” u presudi od 12. svibnja 2015., Dalli/Komisija (T-562/12, EU:T:2015:270) o zahtjevu za poništenje navodne usmene odluke predsjednika Komisije da izvršava svoju ovlast da zahtijeva ostavku tužitelja kao člana Komisije na temelju članka 17. stavka 6. UEU-a.

39      Vidjeti, u tom smislu, među ostalim, presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija (25/62, EU:C:1963:17, t. 107.); i od 15. srpnja 2021., Deutsche Lufthansa/Komisija (C-453/19, EU:C:2021:608, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

40      Presuda od 16. svibnja 1991., Extramet Industrie/Vijeće (C-358/89, EU:C:1991:214, t. 14. i 15. i navedena sudska praksa)

41      Presuda od 28. listopada 1982., Groupement des Agences de voyages/Komisija (135/81, EU:C:1982:371, t. 11.)

42      Vidjeti po analogiji rješenje od 2. lipnja 2008., WWF-UK/Komisija  (T-91/07, neobjavljeno, EU:C:2008:170, t. 72.).

43      Vidjeti u tom smislu rješenje od 16. lipnja 1998., Comunidad Autónoma de Cantabria/Vijeće (T-238/97, EU:T:1998:126, t. 49. i 50. i navedena sudska praksa) i rješenje od 23. listopada 1998., Regione Puglia/Komisija i Španjolska (T-609/97, EU:T:1998:249, t. 21. i 22.).

44      Vidjeti osobito presude od 30. travnja 1998., Vlaams Gewest/Komisija (T-214/95, EU:T:1998:77, t. 29.); od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisija (T-269/99, T-271/99 i T-272/99, EU:T:2002:258, t. 41.); od 15. lipnja 1999., Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Komisija (T-288/97, EU:T:1999:125, t. 32.); ili od 5. listopada 2005., Land Oberösterreich/Komisija (T-366/03 i T-235/04, EU:T:2005:347, t. 28.). Za širu analizu te sudske prakse vidjeti moje mišljenje u predmetu Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (C-352/19 P, EU:C:2020:588, t. 58. do 62.).

45      U svakom slučaju test Vlaams Gewest očito nije jedini način dokazivanja izravnog i osobnog utjecaja na regionalno tijelo, vidjeti primjerice presudu od 10. veljače 2000., Vlada Nizozemskih Antila/Komisija (T-32/98 i T-41/98, EU:T:2000:36, t. 50. do 57.).

46      Vidjeti bilješku 39.

47      Vidjeti „Amandmani 39, 46, 47 i 48”. Prijedlog uredbe od 31. siječnja 2018. Odbora za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane, „Amandmani 1 – 51, Nacrt izvješća Giovanni La Via, Mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove” (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD)) – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_HR.pdf.

48      Vidjeti prema analogiji presude od 6. ožujka 1979., Simmenthal/Komisija (92/78, EU:C:1979:53, t. 25. i 26.) i od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta (C-496/99 P, EU:C:2004:236, t. 57.).

49      Vidjeti primjerice presudu od 27. ožujka 2019., Canadian Solar Emea GmbH i dr./Vijeće (C-236/17 P, EU:C:2019:258, t. 91.).

50      Vidjeti primjerice presude od 17. rujna 2015.,  Mory i drugi/Komisija (C-33/14 i C-647/15, EU:C:2015:609, t. 69. i 79. i navedenu sudsku praksu), i od 7. studenoga 2018., BPC Lux 2 i drugi/Komisija (C-544/17 P, EU:C:2018:880, t. 43.). U tom kontekstu također se može podsjetiti na to da institucije Unije, čak i kada djeluju izvan pravnog okvira Unije, nisu zaštićene od tužbi za naknadu štete na temelju članaka 268. i 340. UFEU-a. Vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising Ltd i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 54. do 60.).

51      Vidjeti presudu od 30. travnja 2020., Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych/Komisija (C-560/18, EU:T:2020:330, t. 73. i 74.).

52      Presuda od 6. srpnja 2000., AICS/Parlament (T-139/99, EU:T:2000:182, t. 33.)

53      Vidjeti primjerice presude od 11. svibnja 2010., PC-Ware Information Technologies/Komisija (T-121/08, EU:T:2010:183, t. 40.) ili od 20. rujna 2011., Evropaïki Dynamiki/EIB (T-461/08, EU:T:2011:494, t. 64. do 66.).

54      Vidjeti presudu od 6. rujna 2018., Bank Mellat/Vijeće (C-430/16 P, EU:C:2018:668, t. 64.) ili presude od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija (C-362/05 P, EU:C:2007:322, t. 50. do 52.) i od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament (T-540/15, EU:T:2018:167, t. 32.). 

55      Presude od 30. travnja 1998., Vlaams Gewest/Komisija (T-214/95, EU:T:1998:77, t. 30.) i od 15. prosinca 1999., Freistaat Sachsen i dr./Komisija (T-132/96 i T-143/96, EU:T:1999:326, t. 92.). Vidjeti i presudu od 10. veljače 2000., Vlada Nizozemskih Antila/Komisija (T-32/98 i T-41/98, EU:T:2000:36, t. 58.).

56      Vidjeti u tom smislu rješenje od 6. rujna 2011., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (T-18/10, EU:T:2011:419, t. 60.).

57      Moje mišljenje u predmetu EMA 1/ELA, t. 83. do 143. i t. 164. do 176.

58      Presuda od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće (C-5/16, EU:C:2018:483, t. 84. i navedena sudska praksa)

59      Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 95. i 96.). 

60      Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM/2017/0735 final – 2017/0328 (COD))

61      Amandmani koje je usvojio Europski parlament od 15. ožujka 2018. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM(2017)0735 – C8- 0421/2017 – 2017/0328(COD)) 11 (SL 2019., C 162, str. 147.)

62      Vidjeti Amandman 39., Amandman 46., Amandman 47. i Amandman 48. Prijedlog uredbe od 31. siječnja 2018. Odbora za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane, „Amandmani 1. – 51., Nacrt izvješća Giovanni La Via, Mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove” (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD)) – https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_HR.pdf.

63      Ibid. obrazloženje amandmana 46.

64      Amandmani koje je usvojio Europski parlament od 15. ožujka 2018. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM(2017)0735 – C8- 0421/2017 – 2017/0328(COD)) 11 (SL 2019., C 162, str. 147.)

65       Međuinstitucijski spis 2017/0328 (COD) br. 7098/18 od 21. ožujka 2018.

66       Međuinstitucijski spis 2017/0328 (COD) br. 13176/18 od 16. listopada 2018.

67       Međuinstitucijski spis 2017/0328 (COD) br. 13316/18 od 30. listopada 2018.

68      Uredba (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu sjedišta Europske agencije za lijekove (SL 2018., L 291, str. 3.) 

69      Zakonodavna rezolucija Europskog parlamenta od 25. listopada 2018. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 s obzirom na mjesto sjedišta Europske agencije za lijekove (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD))

70      Ibid, točka 5.

71      Suprotno usporednom predmetu u tijeku C-743/19, Parlament/Vijeće (Sjedište ELA-e), u kojem je Parlament odlučio postupiti drukčije. 

72      Vidjeti bilješku 60. ovog mišljenja.

73      Rawls, J. A.,  Theory of Justice: Revised Edition, Harvard University Press, 1999., str. 118. i sljedeće