CELEX: 52012PC0428
Language: pt
Date: 2012-07-31
Title: Proposta de DIRETIVA DO CONSELHO que altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado no que diz respeito ao mecanismo de reação rápida contra a fraude no IVA

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		52012PC0428
		
			Proposta de DIRETIVA DO CONSELHO que altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado no que diz respeito ao mecanismo de reação rápida contra a fraude no IVA /* COM/2012/0428 final - 2012/0205 (CNS) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.           CONTEXTO DA PROPOSTA
Na Análise Anual do Crescimento para 2012[1] e no seu anexo IV («Políticas
fiscais favoráveis ao crescimento aplicadas nos Estados-Membros e a uma melhor
coordenação fiscal na UE»), a Comissão salientou a necessidade de aumentar a
eficiência do IVA no contexto da consolidação fiscal. Referiu-se que as
receitas públicas aumentariam se se melhorasse a cobrança de impostos e se
lutasse mais eficazmente contra a evasão fiscal.
Os esquemas de fraude no IVA evoluíram rapidamente
e os Estados-Membros veem-se por vezes confrontados com situações em que a
legislação da UE em vigor em matéria de IVA não faculta uma base jurídica para
as contramedidas que pretendem tomar.
Até à data, essas situações foram resolvidas
por uma alteração da Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de
2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado[2] (a seguir «Diretiva IVA») ou
pela concessão de derrogações individuais aos Estados-Membros com base no
artigo 395.º da Diretiva IVA. Este artigo permite atualmente que os
Estados-Membros optem por uma derrogação para combater a fraude. Para o efeito,
é necessário que a Comissão apresente uma proposta (positiva), um processo que
pode durar até oito meses de acordo com o artigo 395.º, n.º 4, da Diretiva IVA,
e que o Conselho a adote por unanimidade, o que pode conduzir a atrasos
suplementares.
Em ambos os casos, o processo é, por natureza,
lento e pesado, em comparação com a rapidez com que surgem os fenómenos de
fraude a nível internacional, ou seja, a fraude de tipo «carrossel» em serviços
que são rapidamente transferidos para o operador seguinte (em detrimento do
tipo mais tradicional de fraudes em bens). O processo para conceder derrogações
ou alterar a Diretiva IVA pode, pois, levar a perdas financeiras consideráveis
e irreparáveis. Um exemplo recente é a perda estimada em 5 mil milhões de
euros, registada entre junho de 2008 e dezembro de 2009, relativamente ao
comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa[3].
Os Estados-Membros podem, portanto, ser
tentados a tomar medidas imediatas sem uma base jurídica adequada na legislação
da UE. Todavia, esta situação mantém-se insatisfatória uma vez que estas
medidas, ainda quando adequadas e proporcionadas à situação de fraude, podem
ser contestadas em tribunal por falta de base jurídica.
Reforçar o sistema de IVA da UE é também um
dos objetivos principais da Comunicação sobre o futuro do IVA[4], apresentada em 6 de dezembro
de 2011, tendo a presente proposta sido indicada como uma ação prioritária para
alcançar esse objetivo.
A presente proposta tem, assim, como objetivo
prever um procedimento na Diretiva IVA que, em situações muito específicas,
forneceria a base jurídica para que os Estados-Membros tomassem medidas imediatas.
Ser-lhe-ia atribuída a designação de Mecanismo de Reação Rápida (a seguir
«MRR»).
O objetivo do MRR não é substituir o atual
regime derrogatório. Por conseguinte, o seu âmbito limita-se a situações de
fraude súbita e em grande escala, em setores económicos específicos de um
determinado Estado-Membro, que não possam ser suspensas através dos meios
tradicionais de controlo e coerção e suscetíveis de provocar situações
irreparáveis.
Como este novo mecanismo apenas traria valor
acrescentado se as decisões pudessem ser adotadas muito mais rapidamente do que
com os procedimentos atuais, propõe-se que a Comissão recorresse aos poderes de
execução previstos no artigo 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia, de modo a assegurar a correta execução da Diretiva IVA e a impedir
perdas orçamentais e violações dos princípios da justiça fiscal.
Para a adoção de decisões de execução que
autorizassem um determinado Estado-Membro requerente a aplicar uma medida
derrogatória antifraude, recorrer-se-ia ao procedimento de exame, tal como
explicitamente previsto, relativamente à tributação, no artigo 2.º, n.º 2,
alínea b), subalínea v), do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os
princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do
exercício das competências de execução pela Comissão[5] (a seguir «Regulamento de
Comitologia»), cujos aspetos práticos e legais constam do artigo 5.º do
referido regulamento.
Em conjugação com aquele artigo, a Comissão
adotaria atos imediatamente aplicáveis com base em imperativos de urgência
devidamente justificados, na aceção do artigo 8.º do Regulamento de
Comitologia. Esta é a opção mais rápida para providenciar uma base jurídica a
uma medida derrogatória para aplicação rápida num Estado-Membro. Tal sublinha,
como já referido, o caráter excecional do MRR e explica o seu âmbito limitado.
Em derrogação ao período de aplicação normal
de seis meses previsto no artigo 8.º, n.º 2, do Regulamento de Comitologia,
propõe-se que o período máximo de aplicação de qualquer autorização concedida
ao abrigo do MRR seja aumentado para um ano. Tal permitiria que os
Estados-Membros entretanto seguissem o procedimento normal previsto no artigo
395.º da Diretiva IVA ou aplicassem outras medidas antifraude que não exigissem
derrogação.
Em conformidade com o artigo 8.º, n.º 3, do
Regulamento de Comitologia, o ato teria de ser apresentado ao comité de
comitologia competente, que seria o Comité Permanente de Cooperação
Administrativa (SCAC), no prazo de 14 dias após a sua adoção pela Comissão. O
artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento de Comitologia prevê a possibilidade de, em
casos devidamente justificados, se obter o parecer do Comité por procedimento
escrito, e a Comissão tenciona utilizar essa opção para acelerar o mais
possível o procedimento. Tal como autorizado ao abrigo do artigo 3.º, n.º 5,
segundo parágrafo, do Regulamento de Comitologia, um Estado-Membro não poderá,
a pedido, dar por encerrado o procedimento escrito para convocar uma reunião,
uma vez que todo o procedimento sofreria atrasos consideráveis. Deve
entender-se que, caso o Comité emita um parecer negativo, a Comissão terá de
revogar imediatamente a derrogação, em conformidade com o artigo 8.º, n.º 3, do
Regulamento de Comitologia.
Quanto ao teor das derrogações que poderiam
ser autorizadas ao abrigo do MRR, propõe-se que se defina e se acorde numa
lista de medidas antifraude porque, uma vez apresentado um pedido de MRR, será
pouco ou nenhum o tempo de um debate fundamental entre Estados‑Membros
sobre o tipo de medidas anti-fraude. Isto permitiria também que a Comissão
recorresse, em grande medida, a textos pre-estabelecidos como base de trabalho,
reduzindo assim os prazos para tratamento de casos e tradução. 
A única medida antifraude atualmente
especificada na presente proposta é o chamado mecanismo de autoliquidação, ao
abrigo do qual o sujeito passivo se torna responsável pelo pagamento do IVA em
vez do fornecedor de bens ou prestador de serviços, como é a regra geral. Caso
o beneficiário disponha de um direito total de dedução, ele contabilizará e
deduzirá o IVA na mesma declaração do IVA, o que dá origem a que não se faça
qualquer pagamento nem reembolso efetivos, reduzindo-se, deste modo, as
possibilidades de fraude. Esta medida, não obstante os eventuais efeitos
secundários negativos a médio prazo, demonstrou ser um instrumento eficaz para
acabar com a fraude (em especial a fraude de tipo «carrossel»), quando
orientada para setores específicos.
As restantes medidas teriam de ser
determinadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da
Comissão, de modo que essas medidas fossem estabelecidas antes de serem
consideradas como parte integrante de qualquer pedido de MRR.
Em termos processuais, os Estados-Membros
deviam enviar um pedido à Comissão referindo a sua intenção de adotar uma
medida derrogatória com base no regime MRR. As circunstâncias excecionais da
situação de fraude deviam ser explicadas em pormenor para justificar o pedido
de MRR; a Comissão pediria, quando necessário, informações suplementares. Uma
vez disponíveis todas as informações necessárias, a Comissão tem um mês para
autorizar a medida ou informar o Estado-Membro em causa de que a rejeita.
A fim de racionalizar tanto quanto possível o
procedimento, o pedido de um Estado-Membro devia basear-se num modelo de
formulário, adotado pela Comissão, que contivesse uma lista de perguntas
pre-estabelecida e permitisse um exame e avaliação mais rápidos e aprofundados
da situação de fraude para a qual se requer a derrogação. No que respeita à sua
organização interna, a Comissão irá garantir a existência de um procedimento de
decisão acelerado. A derrogação seria concedida pela própria Comissão sem a
necessidade de aguardar uma decisão do Conselho e, inclusive, antes de emitido
um parecer pelo comité competente. Além disso, visto estar apenas em causa um
só Estado-Membro, a decisão podia ser adotada numa só versão linguística. A
conjugação de todos estes fatores permitiria que fosse respeitado o prazo de um
mês a contar do momento em que a Comissão obtivesse todas as informações
necessárias.
2.           RESULTADOS DAS CONSULTAS COM AS PARTES
INTERESSADAS E AVALIAÇÃO DE IMPACTO
Já se realizou a consulta pública sobre a
eventual utilização de um MRR no contexto da comunicação sobre o futuro do IVA
acima mencionada. Antes da consulta pública houve a discussão com os
Estados-Membros (no âmbito do Grupo de Peritos para a Estratégia Antifraude
Fiscal) que permitiu concluir do genuíno interesse na existência de um
mecanismo daquela natureza.
A atual proposta tem predominantemente um
caráter processual. Visa acelerar, em casos urgentes, a possibilidade já
existente de os Estados-Membros obterem autorização para derrogar das
disposições integradas na Diretiva IVA. Seria, pois, irrelevante, neste
contexto, uma avaliação de impacto. Só as subsequentes medidas nacionais,
autorizadas ao abrigo do MRR (como as atualmente autorizadas ao abrigo do
artigo 395.º), poderiam ter um certo impacto que, de qualquer modo, não seria
significativo dado o âmbito e a duração limitados.
Além disso, como se desconhece para que casos
concretos e específicos um Estado-Membro poderia solicitar o procedimento MRR
proposto, não é possível estimar qualquer impacto quantitativo que o MRR
poderia ter em comparação com o atual procedimento derrogatório, porque isso
dependeria sempre, como é evidente, do caso específico.
3.           ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA
Para ajudar mais os Estados-Membros a combater
as formas agressivas de fraude no IVA, a medida proposta complementa o
procedimento de adoção de determinadas medidas derrogatórias, a fim de garantir
uma resposta a estes fenómenos que é mais rápida e, consequentemente, mais
adequada e eficaz. A presente proposta altera, assim, a Diretiva IVA.
A ação da UE justifica-se em termos de
subsidiariedade, seguindo a base jurídica de trabalho no domínio da tributação
indireta prevista no artigo 113.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia. Utilizam-se os poderes de execução da Comissão, com base no artigo
291.º do TFEU e em conformidade como Regulamento de Comitologia, que estabelece
que o recurso ao procedimento de exame deve ser utilizado em questões de
tributação. O risco de perdas financeiras irreparáveis justifica o uso de atos
imediatamente aplicáveis. Por conseguinte, o procedimento para a adoção deste
tipo de medida derrogatória será acelerado.
Os fenómenos acima mencionados de fraude
súbita e em grande escala têm com frequência uma dimensão internacional (por
exemplo, a chamada fraude de tipo «carrossel» ou de tipo «operador fictício»).
Quando confrontados com novas formas de comércio (por exemplo, serviços
mercantis internacionais), os Estados-Membros não estão em condições de
impedir, a título individual, estes circuitos (intangíveis) de fraude que
envolvem simultaneamente diversos países. Assim, o objetivo de combater
a fraude pode ser mais bem alcançado a nível da UE através de uma diretiva, que
oferece aos Estados-Membros a possibilidade de obter, em casos excecionais, uma
base jurídica para uma medida derrogatória muito mais rapidamente do que é
atualmente possível. A presente proposta de diretiva não excede o necessário
para atingir esse objetivo.
O instrumento proposto é uma diretiva, visto
que a legislação a alterar é uma diretiva e, por esse motivo, nenhum ato
legislativo diferente seria adequado.
4.           INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A presente proposta não tem incidência
negativa no orçamento da União Europeia.
2012/0205 (CNS)
Proposta de
DIRETIVA DO CONSELHO
que altera a Diretiva 2006/112/CE
relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado no que diz
respeito ao mecanismo de reação rápida contra a fraude no IVA
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento
da União Europeia, nomeadamente o artigo 113.º,
Tendo em conta a proposta da Comissão
Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo
aos parlamentos nacionais,
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu[6],
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e
Social Europeu[7],
Deliberando de acordo com um processo
legislativo especial,
Considerando o seguinte:
(1)       A fraude fiscal no domínio do
imposto sobre o valor acrescentado (IVA) leva a consideráveis perdas
orçamentais, afetando as condições de concorrência e, por conseguinte, o
funcionamento do mercado interno. Desenvolveram-se recentemente formas
específicas de fraude fiscal, súbitas e de grande escala, especialmente através
de meios eletrónicos que facilitam o comércio ilícito rápido e em grande
escala.
(2)       A Diretiva 2006/112/CE do
Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre
o valor acrescentado[8]
permite que os Estados-Membros solicitem uma derrogação à diretiva a fim de
impedirem certas fraudes ou evasões fiscais. Para que a derrogação seja
autorizada, é necessário que a Comissão apresente uma proposta e o Conselho a
adote. A experiência recente demonstrou que o processo de concessão de
derrogações nem sempre é suficientemente flexível para assegurar uma reação
rápida e adequada aos pedidos dos Estados-Membros.
(3)       A fim de garantir o princípio
de justiça fiscal e a execução da Diretiva 2006/112/CE em casos para os quais o
atual procedimento de derrogação não é adequado, torna-se necessário
estabelecer um novo procedimento para conceder derrogações, designado por
«Mecanismo de Reação Rápida».
(4)       Para permitir uma adoção mais
rápida das derrogações necessárias e assegurar condições uniformes na execução
da Diretiva 2006/112/CE, devem ser conferidas à Comissão competências de execução
para autorizar o Estado-Membro requerente a adotar medidas derrogatórias no
quadro específico do Mecanismo de Reação Rápida. Essas competências deverão ser
exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os
princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do
exercício das competências de execução pela Comissão[9].
(5)       A Comissão deve adotar atos
de execução de aplicação imediata sempre que, em casos devidamente justificados
relativos à autorização concedida ao Estado-Membro requerente de adotar medidas
derrogatórias, imperativos de urgência assim o exijam. Os atos de execução de
aplicação imediata são necessários em casos de formas de fraude, súbitas e de
grande escala, suscetíveis de conduzir a perdas consideráveis e irreparáveis.
(6)       Convém prorrogar o período
máximo de validade de atos de execução de aplicação imediata, a fim de permitir
que os Estados-Membros em causa estabeleçam entretanto medidas mais
permanentes. Esta medida também proporcionaria, se necessário, tempo para a
aplicação do procedimento de derrogação estabelecido no artigo 395.º da
Diretiva 2006/112/CE.
(7)       A designação do beneficiário
como pessoa responsável pelo pagamento do IVA (autoliquidação) é uma medida
eficaz para fazer imediatamente cessar as formas mais conhecidas de evasão
fiscal em determinados setores. Todavia, como a situação pode evoluir, pode
igualmente ser necessário prever outras medidas. Para o efeito, o Conselho
deve, se adequado e por proposta da Comissão, decidir que qualquer outra medida
está abrangida pelo âmbito do Mecanismo de Reação Rápida. Deve estabelecer-se o
tipo de medidas que podem ser autorizadas para reduzir ao mínimo o tempo de que
a Comissão necessita para autorizar derrogações. 
(8)       Importa também estabelecer o
modelo de formulário para os pedidos dos Estados-Membros com o objetivo de
facilitar a compreensão e o subsequente tratamento dos mesmos. A fim de
assegurar condições uniformes para a execução da Diretiva 2006/112/CE, devem
ser conferidas à Comissão competências de execução relativamente ao modelo de
formulário.
(9)       Para acelerar a adoção dos
atos de execução relacionados com a autorização dada ao Estado-Membro
requerente para adotar medidas derrogatórias no quadro específico do Mecanismo
de Reação Rápida, a presidência do Comité deve aplicar o procedimento escrito
na aceção do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 182/2011. É também
necessário excluir a possibilidade de um membro do Comité requerer o
encerramento do procedimento escrito sem resultados.
(10)     Visto que o objetivo da ação a
adotar para resolver fenómenos de fraude súbita e em grande escala no domínio
do IVA, que se caracterizam frequentemente por uma dimensão internacional, não
pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros, por não se
encontrarem em condições de impedir, a título individual, circuitos de fraude
associada a novas formas de comércio que envolvem simultaneamente vários
países, e pode, por conseguinte, ser melhor alcançado a nível da União,
garantindo uma resposta a estes fenómenos que é mais rápida e,
consequentemente, mais adequada e eficaz, a União pode adotar medidas, em
conformidade com o princípio da subsidiariedade, conforme previsto no artigo
5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da
proporcionalidade, consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o
necessário para atingir aqueles objetivos.
(11)     A Diretiva 2006/112/CE deve,
portanto, ser alterada em conformidade,
ADOTOU A PRESENTE DIRETIVA:
Artigo 1.º
No título XIII, capítulo 2, da Diretiva
2006/112/CE, é aditada a seguinte secção 1-A:
«Secção 1-A
Mecanismo de Reação Rápida contra a fraude no IVA
Artigo 395.º-A
1.      A Comissão pode adotar atos de execução
que autorizem qualquer Estado‑Membro a adotar as medidas especiais abaixo
referidas por derrogação à presente diretiva, a fim de combater formas
específicas de fraude fiscal, súbitas e de grande escala, no domínio do IVA
suscetíveis de conduzir a perdas financeiras consideráveis e irreparáveis:
a)       Designação do beneficiário como pessoa
responsável pelo pagamento de IVA em determinadas entregas de bens e prestações
de serviços em derrogação ao artigo 193.º, na sequência do pedido, referido no
n.º 2 do presente artigo, para essa medida;
b)      Qualquer outra medida determinada pelo
Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão.
Para efeitos da alínea a), a medida especial deve
ser submetida às medidas de controlo adequadas pelo Estado-Membro no que se
refere aos sujeitos passivos que entregam os bens ou prestam os serviços aos
quais se aplica essa medida.
Os atos de execução referidos no primeiro
parágrafo do presente número devem ser adotados em conformidade com o
procedimento de exame referido no artigo 395.º-B, n.º 2.
Em imperativos de urgência devidamente
justificados relacionados com a autorização dada ao Estado-Membro requerente
para adotar as medidas derrogatórias a que se refere o primeiro parágrafo do
presente número, a Comissão deve adotar atos de execução imediatamente
aplicáveis em conformidade com o procedimento referido no artigo 395.º-B, n.º
3. Esses atos devem permanecer em vigor por um período não superior a um ano.
2.      Um Estado-Membro que pretenda adotar a
medida prevista no n.º 1 deve enviar um pedido à Comissão. O Estado-Membro deve
fazê-lo acompanhar das informações indicativas do setor em questão, do tipo e
características da fraude, do seu caráter súbito e de grande escala e das suas
consequências em termos de perdas financeiras consideráveis e irreparáveis. Se
a Comissão considerar que não dispõe de todas as informações necessárias, deve
contactar o Estado–Membro em causa no prazo de um mês a contar da receção do
pedido, especificando as informações adicionais de que necessita.
Assim que a Comissão considerar que dispõe de
todas as informações necessárias para a análise do pedido, deve, no prazo de um
mês, autorizar a medida especial ou, caso a Comissão objete à medida
solicitada, informar de tal facto o Estado-Membro em causa.
3.      A Comissão deve adotar um ato de execução
que estabeleça um modelo de formulário para a apresentação das informações
mencionadas no primeiro parágrafo do n.º 2. Esse ato de execução deve ser
adotado em conformidade com o procedimento de exame referido no artigo 395.º-B,
n.º 2.
Artigo 395.º-B
1.      A Comissão é assistida pelo Comité
instituído pelo artigo 58.º do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho(*). O
Comité constitui um comité na aceção do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do
Parlamento Europeu e do Conselho (**).
2.      Sempre que se faça referência ao presente
número, é aplicável o artigo 5.º do Regulamento
(UE) n.º 182/2011.
3.      Sempre que se faça referência ao presente
número, aplica-se o artigo 8.º do Regulamento (UE) n.º 182/2011, em conjugação
com o artigo 5.º do mesmo regulamento.
Se for necessário obter o parecer do Comité por
procedimento escrito, tal procedimento será encerrado sem resultados apenas no
caso de, dentro do prazo fixado para a formulação do parecer do Comité, o seu
Presidente assim o decidir.
__________________________
(*) JO L 268 de 12.10.2010, p. 1.
(**) JO L 55 de 28.2.2011, p. 13.»
Artigo 2.º
1.           Os Estados-Membros devem pôr
em vigor, até 1 de janeiro de 2013, as disposições legislativas, regulamentares
e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. Os
Estados-Membros devem comunicar imediatamente à Comissão o texto dessas
disposições.
As disposições adotadas pelos Estados-Membros
devem fazer referência à presente diretiva ou ser acompanhadas dessa referência
aquando da sua publicação oficial. As modalidades da referência são
estabelecidas pelos Estados-Membros.
2.           Os Estados-Membros devem
comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que
adotarem no domínio abrangido pela presente diretiva.
Artigo 3.º
A presente diretiva entra em vigor no vigésimo
dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Artigo 4.º
Os
destinatários da presente diretiva são os Estados-Membros.
Feito em Bruxelas, em
                                                                       Pelo
Conselho
                                                                       O
Presidente
[1]               COM(2011) 815 final de 23.11.2011.
[2]               JO L 347 de 11.12.2006, p. 1.
[3]               Comunicado de imprensa da Europol, de 9 de dezembro de
2009, intitulado «As fraudes associadas aos créditos de carbono provocam um
prejuízo superior a cinco mil milhões de euros para os contribuintes europeus».
[4]               COM(2011) 851 final.
[5]               JO L 55 de 28.2.2011, p. 13.
[6]               JO C , p. .
[7]               JO C , p. .
[8]               JO L 347 de 11.12.2006, p. 1.
[9]               JO L 55 de 28.2.2011, p. 13.