CELEX: 62019CC0106
Language: da
Date: 2021-10-06 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Bobek fremsat den 6. oktober 2021.###

Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 6. oktober 2021(1)

Forenede sager C-106/19 og C-232/19

Den Italienske Republik (sag C-106/19)

Comune di Milano (sag C-232/19)

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Europa-Parlamentet

»Annullationssøgsmål – formaliteten – søgsmålskompetence – umiddelbart og individuelt berørt – forordning (EU) 2018/1718 om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted – Europa-Parlamentets beføjelser – afgørelse vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaterne i tilknytning til Rådets samlinger med henblik på at fastlægge placeringen af hjemstedet for et agentur – manglende bindende retsvirkninger i Unionens retsorden – Europa-Parlamentets udøvelse af sin skønsbeføjelse i den almindelige lovgivningsprocedure – grænser«

I.      Indledning

1.        Juraen kan ikke lide at tage chancer. Dette betyder dog ikke, at jurister, ligesom medlemmerne af enhver anden erhvervsgruppe, ikke har brug for lidt held fra tid til anden. Dette udsagn betyder snarere, at det, der ligger til grund for det moderne retssystem, er (løftet om) rationalitet og fornuft. Selv i situationer, hvor anvendelsen af lodtrækning kan udmønte sig i resultater, der både er upartiske og omkostningseffektive, anfægter vi alligevel deres iboende irrationalitet. Grunden til dette er, at det ikke er nok blot at opnå et resultat. Det, der som regel forventes som et resultat af en lovgivningsprocedure i dag, er en afgørelse, der kan tilskrives en aktør, og som vedkommende kan holdes ansvarlig for, hvilken afgørelse dermed er anfægtelig (2).

2.        Uden direkte at behandle spørgsmålet om de filosofiske følgevirkninger af en beslutningstagning ved lodtrækning (3) har Comune di Milano (Milano kommune, Italien) og Den Italienske Republik navnlig anfægtet resultat af en sådan proces i den foreliggende sag: udvælgelse ved lodtrækning, i tilknytning til en samling i Rådet for Den Europæiske Union, af byen Amsterdam (Nederlandene) som det nye hjemsted for Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA). Denne udvælgelse har givet anledning til to rækker af sager for Domstolen.

3.        For det første har henholdsvis Den Italienske Republik og Comune di Milano i de forenede sager C-59/18 og C-182/18 anfægtet afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne om at placere EMA’s nye hjemsted i Amsterdam. Jeg behandler de spørgsmål, der er rejst i disse sager, navnlig spørgsmålet, om en afgørelse vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes kan være genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, i mit parallelle forslag til afgørelse, der omfatter de forenede sager C-59/18 og C-182/18 samt sag C-743/19 (hvori Europa-Parlamentet har anfægtet afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne om at placere hjemstedet for Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed (ELA) i Bratislava (Slovakiet)) (4).

4.        Efterfølgende bestemte forordning (EU) 2018/1718, at det nye hjemsted for EMA var Amsterdam (herefter »den anfægtede forordning«) (5). Den Italienske Republik og Comune di Milano har med disse søgsmål, der er anlagt mod Rådet og Parlamentet, hovedsageligt anfægtet lovligheden af den nævnte forordning.
II.    Retsforskrifter

5.        Forordning 2018/1718, som blev vedtaget den 14. november 2018 under henvisning til artikel 114 TEUF og artikel 168, stk. 4, litra c), TEUF, indeholder følgende bestemmelser:
»Artikel 1
Følgende artikel indsættes i forordning (EF) nr. 726/2004:
»Artikel 71a

Agenturet har hjemsted i Amsterdam, Nederlandene.

Nederlandenes kompetente myndigheder træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at agenturet kan flytte til sin midlertidige placering senest den 1.  januar 2019, og at det kan flytte til sin permanente placering senest den 16.  november 2019.
Nederlandenes kompetente myndigheder forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en skriftlig rapport om de fremskridt, der gøres med tilpasninger af de midlertidige lokaler og med opførelsen af den permanente bygning senest den 17.  februar 2019 og derefter hver tredje måned, indtil agenturet er flyttet til sit permanente hovedsæde.
Artikel 2
Denne forordning træder i kraft på dagen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
Denne forordning finder anvendelse fra den 30.  marts 2019.
Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.«

6.        I forbindelse med den lovgivningsprocedure, der udmøntede sig i vedtagelsen af forordning 2018/1718, vedtog Europa-Parlamentet en lovgivningsmæssig beslutning af 25. oktober 2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (6). I den beslutning udtalte Parlamentet bl.a. følgende:
»2.      [Europa-Parlamentet] tager afstand fra den fælles erklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen af 19. juli 2012 om decentraliserede agenturer og den dertil knyttede fælles tilgang og opfordrer til tæt inddragelse af Europa-Parlamentet i beslutningsprocessen vedrørende placering og flytning af agenturer« og
»5.      [Europa-Parlamentet] beklager, at Europa-Parlamentet – og i sidste ende repræsentanter for Unionens borgere – ikke har været fuldt inddraget i proceduren til udvælgelse af det nye hjemsted for [EMA], som til sidst blev afsluttet ved lodtrækning, selv om det var en så vigtig beslutning; mener, at afgørelser for så vidt angår placering af organer og agenturer må, og juridisk set skal, træffes i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure, med fuld respekt for Europa-Parlamentets prærogativer og med Europa-Parlamentet og Rådet som lovgivere på lige fod.«

7.        Bilagene til beslutningen indeholder følgende erklæring fra Parlamentet:
»Europa-Parlamentet beklager, at der ikke er blevet taget behørigt hensyn til dets rolle som medlovgiver, eftersom det ikke blev inddraget i proceduren til udvælgelse af det nye hjemsted for [EMA].
Europa-Parlamentet gør opmærksom på sine beføjelser som medlovgiver og kræver fuld respekt for den almindelige lovgivningsprocedure for så vidt angår placering af organer og agenturer.
Som den eneste direkte valgte EU-institution og repræsentant for Unionens borgere står det som hovedgarant for overholdelsen af det demokratiske princip i Unionen.
Europa-Parlamentet fordømmer den procedure, der blev fulgt ved udvælgelsen af det nye hjemsteds placering, og som de facto har frataget Europa-Parlamentet dets beføjelser, da det reelt ikke blev inddraget i processen, men nu blot forventes at bekræfte valget af det nye hjemsted gennem den almindelige lovgivningsprocedure.
Europa-Parlamentet minder om, at den fælles tilgang, som er vedføjet den fælles erklæring fra Europa-Parlamentet, Rådet og Europa-Kommissionen om decentraliserede agenturer, der blev undertegnet i 2012, som det anerkendes i selve erklæringen, ikke er juridisk bindende og er vedtaget, uden at det påvirker institutionernes lovgivningsmæssige beføjelser.
Europa-Parlamentet insisterer på, at proceduren til udvælgelse af en ny placering af agenturerne bliver revideret og ikke bliver anvendt i sin nuværende form i fremtiden.
Endelig ønsker Europa-Parlamentet at minde om, at de tre institutioner i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning af 13. april [2016] forpligtede sig til loyalt og gennemsigtigt samarbejde, og minder samtidig om, at de to lovgivere er ligestillet i henhold til traktaterne.«
III. De faktiske omstændigheder

8.        Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2309/93 af 22. juli 1993 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk agentur for lægemiddelvurdering (7).

9.        Den 29. oktober 1993 besluttede EU-medlemsstaternes stats- og regeringschefer ved fælles aftale at placere dets hjemsted i London (Det Forenede Kongerige) (8).

10.      Forordning nr. 2309/93 blev efterfølgende ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 726/2004 af 31. marts 2004 om fastlæggelse af fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af human- og veterinærmedicinske lægemidler og om oprettelse af et europæisk lægemiddelagentur (9). Ved denne forordning blev Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering omdøbt til Det Europæiske Lægemiddelagentur. Den nævnte forordning indeholdt ingen bestemmelser om placeringen af hjemstedet for EMA.

11.      Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongerige Det Europæiske Råd sin hensigt om at udtræde af Den Europæiske Union i henhold til artikel  50, stk. 2, TEU.

12.      I tilknytning til et møde i Det Europæiske Råd (artikel 50) den 22. juni 2017 godkendte stats- og regeringscheferne for de øvrige 27 medlemsstater, på grundlag af et forslag fra formanden for Det Europæiske Råd og formanden for Europa-Kommissionen, proceduren for flytningen af hjemstedet for EMA og for Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (herefter »udvælgelsesreglerne«) (10).

13.      Det fremgik af disse regler, at afgørelsen om, hvor de to agenturer skulle have deres fremtidige hjemsted, burde træffes på grundlag af en retfærdig og gennemsigtig beslutningsproces gennem indkaldelse af tilbud om at huse hjemstedet baseret på seks kriterier, der var fastlagt i punkt 3 i udvælgelsesreglerne.

14.      Det fremgik også, at hvis der er dødt løb mellem de tilbageværende tilbud i tredje (og sidste) afstemningsrunde, træffes afgørelsen af formandskabet, der trækker lod mellem de tilbud, der har modtaget lige mange stemmer.

15.      Den 20. november 2017 modtog Den Italienske Republiks og Kongeriget Nederlandenes tilbud det samme antal stemmer i tredje afstemningsrunde. Kongeriget Nederlandenes tilbud blev efterfølgende valgt ved lodtrækning.

16.      På denne baggrund valgte repræsentanterne for medlemsstaterne i tilknytning til den 3579. samling i Rådet for Almindelige Anliggender byen Amsterdam som EMA’s nye hjemsted (herefter »afgørelsen truffet af medlemsstaterne«). Denne afgørelse blev varslet i protokollen for samlingen i Rådet (11) og offentliggjort i en pressemeddelelse (12). Det fremgik, at »Kommissionen vil nu udarbejde lovgivningsforslag, der afspejler dagens afstemning med henblik på vedtagelse efter den almindelige lovgivningsprocedure med inddragelse af Europa-Parlamentet. [...]«.

17.      Den 29. november 2017 vedtog Kommissionen et forslag til forordning om ændring af forordning nr. 726/2004 for så vidt angår EMA’s hjemsted. Det anføres navnlig i begrundelsen, at »medlemsstater[ne], i tilknytning til samlingen i Rådet (almindelige anliggender) (artikel 50), [valgte] Amsterdam, Nederlandene, som det nye hjemsted for [EMA]« (13).

18.      Som følge heraf blev forordning nr. 726/2004 ændret ved forordning 2018/1718 således, at førstnævnte bestemmer, at »Agenturet har hjemsted i Amsterdam, Nederlandene« (14).

19.      Efterfølgende blev der anlagt fire annullationssøgsmål.

20.      For det første har den italienske regering i sit søgsmål, der aktuelt er verserende i form af sag C-59/18, nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den udpegede Amsterdam som det nye hjemsted for EMA, og følgelig om, at det nye hjemsted tildeles byen Milano (Italien).

21.      For det andet har Comune di Milano, støttet af den italienske regering og Regione Lombardia (regionen Lombardiet), i sag C-182/18 nedlagt påstand om annullation af den afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, for så vidt som den udpegede Amsterdam som det nye hjemsted for EMA.

22.      Den 19. november 2019 besluttede Domstolens præsident at forene sagerne C-59/18 og C-182/18 med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.

23.      For det tredje har Den Italienske Republik i sag C-106/19 nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning.

24.      For det fjerde har Comune di Milano i sag C-232/19 nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning og om, at det fastslås, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne ikke har bindende retsvirkninger.

25.      Den 19. december 2019 besluttede Domstolens præsident at forene sagerne C-106/19 og C-232/19 (herefter »de foreliggende sager«) med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.
IV.    Retsforhandlingerne ved Domstolen

26.      I modsætning til søgsmålene i de forenede sager C-59/18 og C-182/18, der vedrører lovligheden af afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, giver de foreliggende sager hovedsageligt anledning til spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede forordning, der blev vedtaget efter afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, er lovlig.
a)      Sag C-106/19

27.      Den italienske regering har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning samt om, at Rådet og Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Rådet og Parlamentet har nedlagt påstand om frifindelse samt om, at den italienske regering tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Den nederlandske regering og Kommissionen, som intervenerer til støtte for Rådets og Parlamentets påstande, har nedlagt påstand om frifindelse. Den nederlandske regering har desuden nedlagt påstand om, at den italienske regering tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

28.      Den italienske regering har i sit søgsmål fremsat to anbringender til støtte for, at den anfægtede forordning er ulovlig. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 10 TEU, 13 TEU og 14 TEU og af artikel 114 TEUF, artikel 168, stk. 4, litra c), TEUF, artikel 289 TEUF og artikel 294 TEUF. Med det andet anbringende har den italienske regering anført, at selv hvis det fastslås, at Europa-Parlamentets beføjelser ikke blev tilsidesat, følger den anfægtede forordnings ulovlige karakter af den omstændighed, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er ulovlig. I denne forbindelse har den italienske regering anført, at der foreligger magtfordrejning som følge af manglende undersøgelse og urigtig gengivelse af beviser. Med henblik på en mere indgående behandling af de argumenter, der er blevet fremført i denne henseende, har den italienske regering henvist til sit søgsmål i sag C-59/18, der vedrører spørgsmålet, om afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er lovlig (15).

29.      For så vidt angår det første anbringende har den italienske regering anført, at der forelå en tilsidesættelse af artikel 10 TEU, eftersom den procedure, der blev fulgt med hensyn til udvælgelsen af det nye hjemsted for EMA, ikke tillod, at EU’s borgere deltog i dette valg. I denne forbindelse medførte dette også en tilsidesættelse af artikel 14, stk. 1, TEU, hvorefter Europa-Parlamentet udøver den lovgivende funktion. Kommissionen og Rådet burde under alle omstændigheder have gjort det muligt for Parlamentet at deltage. Den omstændighed, at de ikke gjorde dette, indebar en tilsidesættelse af den institutionelle ligevægt og af det loyale og gennemsigtige samarbejde, der er beskrevet i artikel 13 TEU. For så vidt angår artikel 289 TEUF og 294 TEUF, sammenholdt med retsgrundlaget for den anfægtede forordning, skyldes tilsidesættelsen heraf den omstændighed, at den almindelige lovgivningsprocedure kun blev fulgt formelt, uden at Parlamentet reelt var i stand til at påvirke valget af det nye hjemsted for EMA.

30.      I svarskriftet har Rådet gjort gældende, at lovgivningsproceduren blev fulgt på sædvanlig vis. Parlamentet havde overvejet muligheden for at placere hjemstedet et andet sted,  bl.a. i Milano, inden Parlamentet forkastede denne mulighed. Derefter indgav Parlamentet (og fik endda vedtaget) adskillige ændringer af den foreslåede forordning. Rådet har endvidere anført, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur er tillagt medlemsstaterne ved overenskomst. Dette er baseret på artikel 341 TEUF. Udpegelsen af det nye hjemsted for EMA i den anfægtede forordning har en rent deklaratorisk karakter, eftersom medlovgiver ikke kunne afvige fra det valg, som medlemsstaterne havde truffet i denne henseende. Samtidig kunne Parlamentet imidlertid (med)definere vilkårene for flytningen, hvilket det gjorde ved at tilføje to nye led til artikel 71a i forordning nr. 726/2004 vedrørende fristen for flytningen, varigheden af den midlertidige placering og Kongeriget Nederlandenes myndigheders forpligtelse til at forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en skriftlig rapport.

31.      I svarskriftet har Parlamentet tilsluttet sig den italienske regerings opfattelse af, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne ikke kunne begrænse Parlamentets beføjelser. Parlamentet er ikke desto mindre af den opfattelse, at den pågældende situation ikke medførte, at den anfægtede forordning er ulovlig, eftersom repræsentanterne for medlemsstaterne ikke har kompetence til at træffe afgørelse om hjemstedet for EMA. Denne kompetence er tillagt EU-lovgiver, som ikke kan afholde sig fra at udøve sine funktioner. Den kan således ikke uden videre godkende et forudgående forslag fra medlemsstaterne uden at udøve kontrol hermed. Den afgørelse, som repræsentanterne for medlemsstaterne traf, var rent politisk og havde ingen bindende virkninger. Den omstændighed, at det valg, der blev truffet i den afgørelse, blev vedtaget i Kommissionen forslag, var efter Parlamentets opfattelse et udtryk for Kommissionens skønsbeføjelse. Ved godkendelsen af dette valg udøvede Parlamentet ligeledes sin skønsbeføjelse som medlovgiver.

32.      Den italienske regering har i sin replik fremhævet forskellene mellem Rådets og Parlamentets forskellige synspunkter med hensyn til det centrale spørgsmål om kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur. Det ser ganske vist ud til, at disse institutioner ikke vidste, eller under alle omstændigheder havde forskellige opfattelser af, hvilke kompetencer der blev udøvet. Som følge af denne forvirring har den italienske regering undladt at tage stilling til karakteren af denne kompetence i sit søgsmål, men har ikke desto mindre udelukket muligheden for, at der var tale om medlemsstaternes enekompetence. Parlamentet har redegjort for sin deltagelse på en formel og uacceptabel måde. Det fremgår ikke, at Parlamentet spillede en afgørende rolle i forbindelse med udvælgelsen af det nye hjemsted for EMA.

33.      Rådet har i sin duplik, der fokuserer på det første anbringende, anført, at Rådets, samt Parlamentets, holdning til kompetencespørgsmålet under alle omstændigheder er irrelevant, eftersom begge institutioner er enige om, at Parlamentets beføjelser er blevet respekteret. Rådet har også anført, at en institutions udøvelse af sine beføjelser afspejles i den retsakt, der vedtages. Politiske erklæringer er ikke afgørende for vurderingen af, om beføjelserne er blevet udøvet korrekt. Prøvelsen af lovligheden af en retsakt kan ikke omfatte de politiske grunde til, at en bestemt retsakt blev vedtaget. Desuden har Rådet gentaget, at kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur henhører under medlemsstaternes enekompetence. Rådet har fremhævet, at kompetencen til at træffe afgørelse om hjemstedet for et agentur ikke er den samme som kompetencen til at lovgive på et bestemt område. Den adskiller sig på grund af sin politiske og symbolske karakter og er forankret i artikel 341 TEUF.

34.      Parlamentet har i sin duplik fremhævet, at det under den lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, bestræbte sig på at beskytte sin institutionelle rolle med alle midler og samtidig forfulgte hovedformålet om at sikre kontinuiteten i EMA’s virke i forbindelse med flytningen af dets hjemsted. På Parlamentets initiativ er den anfægtede forordning blevet suppleret med en kontrolmekanisme og en tidsplan. Det havde ikke været foreneligt med målet om at beskytte den offentlige sundhed at vedtage en streng holdning under den lovgivningsprocedure. Parlamentets udøvelse af sine beføjelser under lovgivningsproceduren var således baseret på et informeret valg og udgjorde ikke en frasigelse af Parlamentets rolle.

35.      Den nederlandske regering har med hensyn til det første anbringende støttet de af Rådet og Parlamentet fremførte argumenter.

36.      Kommissionen er af den opfattelse, at vedtagelsen af afgørelsen truffet af medlemsstaterne ikke kunne være til hinder for Kommissionens eller medlovgivernes beføjelser. Hverken Kommissionen eller Parlamentet er bundet af medlemsstaternes politiske valg om hjemstedet for et agentur. Kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur henhører under Unionens enekompetence. Under de forhandlinger, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, blev muligheden for at placere det nye hjemsted i Milano overvejet og udelukket.

37.      Med hensyn til det andet anbringende har den italienske regering subsidiært anført, at selv hvis det fastslås, at der ikke blev set bort fra Parlamentets rolle, følger den anfægtede forordnings ulovlige karakter af den omstændighed, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne var ulovlig. Sidstnævnte afgørelse var behæftet med magtfordrejning som følge af manglende undersøgelse og urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder. Den italienske regering har opsummeret sine argumenter i sit søgsmål i den parallelle sag C-59/18. Den har derefter skitseret yderligere punkter til støtte for sin opfattelse af, at Kongeriget Nederlandenes tilbud ikke afspejlede virkeligheden og under ingen omstændigheder opfyldte kriterierne i udvælgelsesprocessen.

38.      I sit svarskrift har Rådet anført, at lovgiver ikke kan fravige det valg, som repræsentanterne for medlemsstaterne har truffet. Lovgiver skal imidlertid stadig kontrollere, om den omhandlede retsakt blev vedtaget i overensstemmelse med de gældende regler. I denne forbindelse kan den anfægtede forordning gøres til genstand for domstolsprøvelse. Lovgiver kan imidlertid ikke kontrollere det materielle indhold af det valg, der blev truffet, herunder kriterierne eller proceduren for vurderingen af det materielle indhold, ej heller bedømme den faktiske situation.

39.      Rådet er endvidere af den opfattelse, at anbringendet vedrørende magtfordrejning bør afvises og under alle omstændigheder forkastes, eftersom det ikke er blevet fastslået, at afgørelsen fra repræsentanterne for medlemsstaterne blev truffet med henblik på at opnå et andet mål end det, der faktisk blev forfulgt med udvælgelsesprocessen. For det første havde Kommissionen ikke pligt til at kontrollere oplysningerne i de respektive tilbud. For det andet har den angivelige forskel mellem tilbuddet og status quo efter udvælgelsen ikke betydning med henblik på konklusionen om, at Kongeriget Nederlandenes tilbud blev gengivet urigtigt under udvælgelsesprocessen. For det tredje er det under alle omstændigheder ikke blevet godtgjort, at den angiveligt urigtige gengivelse af Kongeriget Nederlandenes tilbud har ført til et urigtigt skøn af en sådan karakter og alvor, der begrunder, at udvælgelsesprocessen bliver ugyldig.

40.      I sit svarskrift har Parlamentet anført, at for så vidt som den italienske regering har henvist til sine argumenter, der er blevet fremført i en anden sag, som Parlamentet ikke er part i, opfylder dette anbringende ikke betingelserne i artikel 21 i statutten for Domstolen og artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement. Med hensyn til realiteten er der ingen processuel eller anden retlig forbindelse mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og den anfægtede forordning. Selv hvis det fastslås, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne var fejlbehæftet, kan dette således ikke berøre gyldigheden af den anfægtede forordning.

41.      Den italienske regering har i sin replik anført, at den ikke blot har henvist til sine argumenter i sag C-59/18. Den italienske regering har gentaget, at Parlamentet ikke traf et frit valg, og at Parlamentets beføjelser blev tilsidesat, eftersom dette valg var bundet af den afgørelse, som medlemsstaterne tidligere havde truffet.

42.      Parlamentet har i sin duplik også gentaget sit synspunkt om den manglende retlige forbindelse mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og den anfægtede forordning. Ud over formaliteten vedrørende det andet anbringende, som Parlamentet fortsat anfægter, har den italienske regering ikke fremført andre argumenter mod den anfægtede forordning end dem, der blev fremført i forbindelse med det første anbringende. De argumenter, der er blevet fremført i forbindelse med det andet anbringende, er således uden virkning.

43.      Kommissionen har anført, at det andet anbringende hviler på den forudsætning, at medlovgiver blot »bekræftede« det politiske valg. Dette er imidlertid ganske enkelt ikke sandt. På trods af kompleksiteten ved den politiske afgørelse og Kommissionens deltagelse i processen var denne afgørelse ikke bindende. Derfor kunne den ikke på forhånd have fastlagt resultatet af den almindelige lovgivningsprocedure.

44.      Den nederlandske regering har anført, at det andet anbringende hviler på den forudsætning, at den nederlandske regering ikke opfyldte sine forpligtelser i tilbuddet af 28. juli 2017. Den nederlandske regering har fremhævet, at alle de faktiske omstændigheder, som den italienske regering har henvist til, faktisk indtraf efter afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, hvis lovlighed må prøves i forhold til de faktiske omstændigheder på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse. Den italienske regering har under alle omstændigheder ikke godtgjort, at der forelå et urigtigt skøn, hvis karakter og alvor medfører, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er ulovlig. Den nederlandske regering har endelig anført, at de af den italienske regering fremførte argumenter ikke formår at godtgøre, hvorledes Kongeriget Nederlandene ikke opfyldte sine forpligtelser.

45.      Den italienske regering har i sit svar på den nederlandske regerings og Kommissionens indlæg henledt Domstolens opmærksomhed på Parlamentets søgsmål i sag C-743/19, hvori Parlamentet har anfægtet afgørelse (EU) 2019/1199 vedtaget ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaterne om fastlæggelse af ELA’s hjemsted i Bratislava (16). Ifølge den italienske regering har Parlamentet i det nævnte søgsmål anført, at den omhandlede afgørelse ikke blev vedtaget af medlemsstaterne, men af Rådet, og at denne vedtagelse griber ind i EU-lovgivers beføjelser. Disse argumenter viser, at Parlamentet forsvarer sin holdning i den foreliggende sag uden overbevisning. Parlamentets holdning er under alle omstændigheder uforenelig med argumentet om, at Unionen har enekompetence i denne henseende.

46.      I sit svar på den nederlandske regerings interventionsindlæg har Parlamentet anført, at det ikke kan tage stilling til Kongeriget Nederlandenes tilbud. I sit svar på Kommissionens interventionsindlæg er Parlamentet enigt i, at traktaterne ikke forbeholder medlemsstaterne kompetencen til at fastlægge hjemstedet for agenturer. Den politiske betydning af afgørelsen om placeringen af hjemstedet for et agentur kan ikke føre til den konklusion, at kompetencen er tillagt medlemsstaterne. Parlamentet er også enigt i, at kompleksiteten og strukturen i samarbejdet mellem medlemsstaterne samt institutionernes deltagelse i udvælgelsesprocessen ikke indebærer, at resultatet af dette samarbejde har bindende karakter.

47.      I sit svar på Kommissionens interventionsindlæg er Rådet enigt i, at Parlamentet fuldt ud udøvede sine beføjelser og havde væsentlig indflydelse på indholdet af den anfægtede forordning. Rådet er ikke desto mindre uenigt i argumentet om, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne kun indeholder et politisk valg uden bindende retsvirkninger.

48.      Den 11. februar 2019 anmodede den italienske regering om, at sag C-106/19 blev undergivet en fremskyndet procedure i henhold til artikel 133 i procesreglementet. Ved afgørelse af 15. februar 2019 gav Domstolens præsident afslag på denne anmodning.
b)      Sag C-232/19

49.      Comune di Milano har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning, om, at det fastslås, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne ikke har retsvirkninger, samt om, at Rådet og Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne (17).

50.      Parlamentet har i et særskilt indlæg rejst en formalitetsindsigelse, som Comune di Milano har besvaret, og som er blevet henskudt til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.

51.      Rådet og Parlamentet har i deres respektive svarskrifter nedlagt påstand om afvisning eller under alle omstændigheder om frifindelse, samt om, at Comune di Milano tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

52.      Kommissionen, der intervenerer til støtte for Rådets og Parlamentets påstande, har nedlagt påstand om afvisning, subsidiært frifindelse. Den nederlandske regering, der intervenerer til støtte for Rådets og Parlamentets påstande, har nedlagt påstand om frifindelse samt om, at Comune di Milano tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

53.      Comune di Milano har i sit søgsmål fremsat fire anbringender. Det ene vedrører den anfægtede forordning. De tre andre vedrører afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne.

54.      Med hensyn til det første anbringende, der vedrører den anfægtede forordning, har Comune di Milano for det første gjort gældende, at princippet om repræsentativt demokrati (artikel 10 TEU) og princippet om institutionel ligevægt og om loyalt samarbejde (artikel 13 TEU) er blevet tilsidesat. Comune di Milano har også gjort gældende, at væsentlige formforskrifter og artikel 14 TEU er blevet tilsidesat. Parlamentet er blevet frataget sine beføjelser og muligheden for at deltage i processen om udvælgelse af det nye hjemsted for EMA. Det nye hjemsted blev udvalgt alene af Rådet uden for den almindelige lovgivningsprocedure. Inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure fik Parlamentet hverken lejlighed til at vurdere eller sætte spørgsmålstegn ved den pågældende afgørelse. Hvis Parlamentet havde blokeret for udpegelsen af Amsterdam som det nye hjemsted for EMA, ville dette efter Comune di Milanos opfattelse have skabt en politisk krise, der ville have været til skade for et agentur, der er afgørende for beskyttelsen af EU-borgernes sundhed, og kunne have efterladt EMA’s tjenestemænd og deres familier på et tredjelands område.

55.      Med hensyn til det andet, det tredje og det fjerde anbringende, der vedrører afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, har Comune di Milano gjort gældende, at der foreligger magtfordrejning samt tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik og princippet om rimelighed (det andet anbringende), tilsidesættelse af princippet om et godt administrativt, gennemsigtigt og loyalt samarbejde (det tredje anbringende) og tilsidesættelse af Rådets afgørelse af 1. december 2009 (18) samt af »Rådets forretningsorden af 31. oktober 2017« (19) (det fjerde anbringende).

56.      Comune di Milano har i forbindelse med det andet anbringende mere specifikt anfægtet anvendelsen af en beslutningsproces, der anvender lodtrækning, fordi denne proces ikke tillader, at de fastsatte tekniske kriterier tages i betragtning, eller at det bedste tilbud vælges. Comune di Milano har også gjort gældende, at Kommissionen reelt undlod at foretage en undersøgelse, hvilket ellers var blevet varslet i udvælgelsesreglerne. Den manglende vurdering fra Kommissionen medførte en åbenbar tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik. Dette påvirkede medlemsstaternes afstemning, i hvilken forbindelse Kongeriget Nederlandenes tilbud blev gengivet urigtigt. Desuden tilsidesatte efterfølgende ændringer af dette tilbud, der blev forhandlet mellem Kongeriget Nederlandene og EMA, gennemsigtighedsprincippet og princippet om god forvaltningsskik.

57.      Med hensyn til det tredje anbringende har Comune di Milano gentaget, at en beslutningsproces, der anvender lodtrækning, er ulovlig. Comune di Milano har endvidere kritiseret den omstændighed, at der ikke foreligger protokoller, der dokumenterer afstemningsprocessen, og har fremhævet den omstændighed, at de væsentligste elementer i proceduren ikke blev offentliggjort. Disse væsentligste elementer blev ikke forstået af Kommissionen og medlemsstaterne (således som det fremgår af den manglende undersøgelse) og blev ikke meddelt til dem (for så vidt angår de efterfølgende ændringer). Det var endelig ikke muligt for ansøgerne at kontrollere den pågældende afgørelse.

58.      Med hensyn til det fjerde anbringende har Comune di Milano anført, at kendetegnene ved afstemningen og vedtagelsen af afgørelsen fra repræsentanterne for medlemsstaterne tilsidesatte flere bestemmelser i forretningsordenen for Rådet (som den pågældende afgørelse, efter Comune di Milanos opfattelse, kan tilskrives). I denne forbindelse har Comune di Milano anført, at de manglende protokoller udgør en tilsidesættelse af artikel 13 i Rådets afgørelse af 1. december 2009 (20). Comune di Milano har også anført, at formelle krav i »Rådets forretningsordnen af 31. oktober 2017« (21) ikke blev overholdt, nærmere bestemt: manglende begrundelse; den omstændighed, at repræsentanterne for medlemsstaterne ikke kunne blive i lokalet under stemmeoptællingen; samt den manglende pause mellem den tredje afstemningsrunde og lodtrækningen, hvilket ville have givet mulighed for en yderligere vurdering af tilbuddene.

59.      I sit svarskrift har Rådet anført, at det er åbenbart, at søgsmålet skal afvises, eftersom Comune di Milano ikke har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263 TEUF. Med hensyn til realiteten har Rådet for så vidt angår det første anbringende anført, at det ikke er blevet godtgjort, at Parlamentets beføjelser ikke er blevet respekteret. Parlamentet deltog i lovgivningsproceduren og drøftede andre muligheder end byen Amsterdam, før det forkastede dem. Desuden indgav Parlamentet og fik vedtaget adskillige ændringer af den foreslåede forordning. Herudover er kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur tillagt medlemsstaterne. Udpegelsen af det nye hjemsted for EMA i den anfægtede forordning har en rent deklaratorisk karakter.

60.      For så vidt angår det andet, det tredje og det fjerde anbringende vedrørende den procedure, der udmøntede sig i vedtagelsen af medlemsstaternes afgørelse, har Rådet anført, at der ikke er grundlag for at fastslå, at lodtrækningsproceduren havde et andet formål end at fastlægge det nye hjemsted for EMA. Det er ikke korrekt at hævde, at udvælgelsen skete uafhængigt af enhver form for kvalitativ sammenligning. Kommissionen havde desuden ikke pligt til at efterprøve de faktiske forhold. De angivelige forskelle mellem Kongeriget Nederlandenes tilbud og de faktiske omstændigheder, der kom frem efter udvælgelsesprocessen, fører ikke til den konklusion, at Kongeriget Nederlandenes tilbud blev gengivet urigtigt. Den angiveligt urigtige gengivelse havde nærmere bestemt ikke en sådan karakter og alvor, at udvælgelsesprocessen bliver ugyldig. Endvidere var der i Rådets notat af 31. oktober 2017 ikke fastlagt en pause mellem tredje afstemningsrunde og lodtrækningen.

61.      I svarskriftet har Parlamentet forklaret, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne ikke kan anses for at begrænse Parlamentets beføjelser, men snarere som en tilkendegivelse af denne afgørelses politiske karakter. Den kan heller ikke anses for en forberedelse til den efterfølgende almindelige lovgivningsprocedure. Traktaterne tillægger ikke medlemsstaterne kompetence til at træffe afgørelse om hjemstedet for agenturer. Institutionerne kan ikke afholde sig fra at udøve deres funktioner til fordel for medlemsstaterne. Da Parlamentet godkendte valget af byen Amsterdam, gjorde det dette under udøvelse af sit skøn. Parlamentet var på intet tidspunkt begrænset af medlemsstaternes valg. Der er desuden ingen retlig forbindelse mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og den anfægtede forordning.

62.      Comune di Milano har i sin replik forkastet argumenterne om formaliteterne vedrørende søgsmålet ratione personae og har med hensyn til realiteten anført, at der foreligger en forbindelse mellem medlemsstaternes afgørelse og den anfægtede forordning, og at Parlamentet ikke i praksis kunne påvirke valget af det nye hjemsted for EMA.

63.      Parlamentet og Rådet har indgivet duplik. Parlamentet har noteret sig, at medlemsstaternes afgørelse var en kilde til usikkerhed under de lovgivningsmæssige drøftelser, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, hvilket også forklarer de forskellige opfattelser af dens juridiske værdi hos Parlamentet og Rådet. Det var under disse omstændigheder, at Parlamentet vedtog sin erklæring som bilag til den lovgivningsmæssige beslutning af 25. oktober 2018 for at præcisere, hvor kompetencen til at fastlægge hjemstedet for et agentur faktisk er placeret. Rådet har anført, at uenigheden om dette spørgsmål udmøntede sig i sag C-743/19, Parlamentet mod Rådet (Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds hjemsted), og har med hensyn til det fjerde anbringende anført, at Rådets forretningsorden ikke finder anvendelse på en afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne.

64.      Kommissionen har i sit interventionsindlæg gjort gældende, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er en rent politisk afgørelse. Den har ingen bindende virkning og kan således ikke foregribe lovgivningsproceduren. Det er gennem lovgivningsproceduren, at de politiske retningslinjer udmønter sig i retsvirkninger. Parlamentets erklæring af 25. oktober 2018 er ikke afgørende. Den afgørende tilkendegivelse af Parlamentets politiske vilje er det, der resulterede i, at der blev stemt for den anfægtede forordning. Anbringenderne vedrørende afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne hviler på den forudsætning, at sidstnævnte på forhånd har truffet afgørelsen om det nye hjemsted for EMA i den anfægtede forordning. Kommissionen har forkastet dette argument.

65.      Som svar på det andet, det tredje og det fjerde anbringende har den nederlandske regering anfægtet Comune di Milanos anbringende om, at udvælgelsesprocessen er fejlbehæftet.

66.      Rådet har i sit svar til Kommissionen anfægtet argumentet om, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er en rent politisk afgørelse. Det nye hjemsted for EMA blev fastlagt ved denne afgørelse og ikke ved den anfægtede forordning.

67.      Parlamentet og Comune di Milano svarede også på interventionsindlæggene.
c)      Det videre sagsforløb for Domstolen

68.      Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. december 2019 er de foreliggende sager blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.

69.      I disse forenede sager er der indgivet skriftlige indlæg af den italienske regering, Comune di Milano, Parlamentet, Rådet, den nederlandske regering og Kommissionen.

70.      Den italienske regering, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlamentet, Rådet, den tjekkiske regering, Irland, den spanske, den franske, den luxembourgske, den nederlandske og den slovakiske regering samt Kommissionen afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 8. juni 2021. Retsmødet blev afholdt samlet for de forenede sager C-59/18 og C-182/18, de foreliggende forenede sager C-106/19 og C-232/19 samt for sag C-743/19, Parlamentet mod Rådet (Hjemsted for Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed).
V.      Bedømmelse

71.      Dette forslag til afgørelse er opbygget på følgende måde. Jeg vil begynde med formaliteten vedrørende det søgsmål, som Comune di Milano har anlagt i sag C-232/19. Efter at jeg har anført, at Comune di Milano efter min opfattelse har søgsmålskompetence til at anfægte den anfægtede forordning (A), vil jeg behandle realiteten i disse forenede sager, i det mindste for så vidt som de faktisk anfægter den anfægtede forordning. Efter min opfattelse kan ingen af de af den italienske regering og af Comune di Milano fremførte argumenter i denne henseende tiltrædes (B).
A.      Formaliteten i sag C-232/19

72.      Parlamentet, Rådet og Kommissionen har anført, at det af Comune di Milano anlagte søgsmål bør afvises. Efter deres opfattelse er den nævnte kommune hverken umiddelbart eller individuelt berørt. Den har heller ikke nogen søgsmålsinteresse.

73.      Comune di Milano er en enhed, som er en juridisk person i henhold til italiensk ret. En territorial bestanddel af en medlemsstat, som er en juridisk person i henhold til national ret, kan principielt anlægge et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF (22). I henhold til denne bestemmelse er der tre situationer, hvor fysiske og juridiske personer kan anlægge annullationssøgsmål: for det første, hvis den anfægtede retsakt er rettet til vedkommende, for det andet, hvis den pågældende retsakt berører vedkommende umiddelbart og individuelt, og for det tredje, hvis den anfægtede retsakt er en regelfastsættende retsakt, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

74.      I det foreliggende tilfælde er den anfægtede forordning ikke rettet til Comune di Milano. Der er heller ikke tale om en regelfastsættende retsakt. Comune di Milanos søgsmålskompetence må derfor vurderes i forhold til kravene efter den anden situation i artikel 263, stk. 4, TEUF: Retsakten skal berøre Comune di Milano umiddelbart (1) og individuelt (2). Desuden skal Comune di Milano, som en generel betingelse, vise, at den har en interesse i at anlægge sag (3).

75.      Comune di Milano opfylder efter min opfattelse alle disse krav i den foreliggende sag.
1.      Umiddelbart berørt

76.      Det følger af Domstolens faste praksis, at betingelsen om at skulle være »umiddelbart berørt« kræver, at to kriterier er kumulativt opfyldt: Den anfægtede foranstaltning skal umiddelbart have indvirkning på den pågældendes retsstilling og må ikke overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, idet gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (23). Jeg vil begynde med sidstnævnte kriterium (a), inden jeg behandler spørgsmålet, om Comune di Milanos retsstilling er blevet berørt (b).
a)      Manglende skøn eller manglende gennemførelsesforanstaltninger

77.      Comune di Milano har anført, at den anfægtede forordning, der erga omnes fastlægger, at hjemstedet for EMA er Amsterdam, er en bindende retsakt, der gælder umiddelbart, som omhandlet i artikel 288 TEUF. Dens anvendelse er ikke betinget af, at der vedtages efterfølgende gennemførelsesforanstaltninger.

78.      Således som Parlamentet og Rådet har anført, er den omstændighed, at den anfægtede retsakt er en forordning, der er almengyldig og gælder umiddelbart, i sig selv ikke tilstrækkelig til, at kravet om søgsmålskompetence er opfyldt (24). Betingelsen om at være »umiddelbart berørt«  overlapper nemlig ikke med den omstændighed, at en forordning er »umiddelbart gældende« (25). Der må foretages en anden vurdering for at vise, at forordningen umiddelbart har indvirkning på Comune di Milanos retsstilling.

79.      Det er imidlertid ubestridt, at den anfægtede forordning ikke overlader nogen form for skøn i forbindelse med udvælgelsen af Amsterdam som det nye hjemsted for EMA. Udpegelsen af hjemstedet for EMA er automatisk og følger udelukkende af den nævnte forordning, uden at der er behov for andre mellemkommende regler. Kriteriet vedrørende »manglende skøn eller manglende gennemførelsesforanstaltninger« er således tydeligvis opfyldt i dette tilfælde.
b)      Retsvirkningerne af den anfægtede forordning

80.      Comune di Milano har anført, at dens retsstilling er umiddelbart berørt, eftersom denne kommune, gennem Den Italienske Republiks tilbud, som præsenterede Milano som ansøgerby, deltog i den procedure, der udmøntede sig i udpegelsen af hjemstedet for EMA, og opnåede det højeste antal stemmer. Den anfægtede forordning gør afslaget på ansøgerens tilbud officielt og bekræfter, at hjemstedet for EMA ikke vil blive placeret på ansøgerens område.

81.      Rådet og Parlamentet, støttet af Kommissionen, har anført, at Comune di Milano ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede forordning.

82.      Efter Parlamentets opfattelse tilkommer det lovgiver at træffe afgørelse om hjemstedet for EMA. I denne forbindelse har afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne den 20. november 2017 ingen bindende retsvirkninger. Eftersom der ikke foreligger en juridisk bindende forbindelse mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og Kommissionens forslag, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, kan den omstændighed, at valget af byen Amsterdam, der hidrører fra medlemsstaterne, der handler i fællesskab, blev vedtaget, ikke i sig selv føre til, at Comune di Milano er umiddelbart berørt. Den anfægtede forordning fastlægger ganske enkelt, at hjemstedet for EMA skal placeres i Amsterdam. Der er på intet tidspunkt indgået et forslag til lovgiver om at udpege Milano i stedet som hjemsted for EMA.

83.      Ifølge Rådet har Comune di Milano ikke godtgjort, at den har lidt under negative virkninger som følge af vedtagelsen af den anfægtede forordning, eftersom den pågældende forordning har en rent deklaratorisk karakter. Det tilkommer medlemsstaterne at træffe afgørelse om hjemstedet for EMA, og i denne henseende er afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne bindende. Argumenterne om Milanos deltagelse i udvælgelsesprocessen vedrører valg, der er truffet internt i medlemsstaten. På denne baggrund kan sådanne argumenter ikke føre til den konklusion, at Comune di Milano er umiddelbart berørt. Den omstændighed, at byen Milano, som et geografisk sted, blev valgt af Den Italienske Republik i forbindelse med sidstnævntes tilbud, betyder ikke, at Comune di Milano, som en territorial enhed, har status som en umiddelbart berørt person.

84.      På trods af de diametralt modsatte synspunkter, som Parlamentet og Rådet har fremført med hensyn til den retlige karakter af afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, synes begge institutioner at være enige om, at udpegelsen af Amsterdam i den anfægtede forordning ikke umiddelbart berører Comune di Milano. Hvis de fremførte argumenter tages for pålydende, kan det let afvises, at sagsøgeren er »umiddelbart berørt«. Hvis afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne ikke er juridisk bindende for lovgiver, har den tilbudsprocedure, der går forud herfor, på den ene side ingen indvirkning på sagsøgerens retsstilling. Den omstændighed, at Den Italienske Republik præsenterede byen Milano som ansøgerby, giver ikke Comune di Milano nogen form for søgsmålsinteresse, eftersom dette tilbud ganske enkelt aldrig fandtes i EU-lovgivers optik. Hvis afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er bindende, har den anfægtede forordning på den anden side en rent deklaratorisk karakter. Denne argumentation synes at antyde, at den anfægtede forordning i en sådan situation kan anses for en bekræftende retsakt, hvilket også indebærer, at søgsmålet må afvises (26).

85.      Kombinationen af disse to alternative argumenter udmønter sig i en bemærkelsesværdig sofisme: Valget af Amsterdam som hjemstedet for EMA kan ikke anfægtes, fordi i) det blev truffet gennem en ikke-bindende retsakt, ii) som efterfølgende blev indført i en bindende retsakt, der i sig selv blot var en bekræftende retsakt. Afgørelsen er i så fald tilsyneladende intet mindre end et mirakel: Den opstod ganske enkelt i tid og rum, i hvilken forbindelse ingen faktisk traf den, og ingen er ansvarlig for den. Det siger sig selv, at en sådan (guddommelig) skabning efterlader en eventuel sagsøger i et tomrum, hvilken situation næppe kan vinde opbakning, navnlig i betragtning af en forordning, der tydeligvis er en retsakt fra EU-institutionerne.

86.      Af de grunde, der er beskrevet nærmere i mit parallelle forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen (27), er jeg enig i, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne er en retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger inden for Unionens retsorden. Den kan derfor ikke anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF.

87.      Den anfægtede forordning er imidlertid en retsakt fra EU-institutionerne. Den kan dermed, i princippet, gøres til genstand for en fuldstændig domstolsprøvelse for Domstolen. Det kan ikke være anderledes: Med (stor) magt følger (stort) ansvar. Magten til at beslutte noget går hånd i hånd med ansvaret for den pågældende beslutning.

88.      Spørgsmålet, om Comune di Milanos retsstilling er umiddelbart berørt, må derfor vurderes alene med hensyn til den anfægtede forordning. Er der en direkte forbindelse mellem den anfægtede forordning og sagsøgerens retsstilling?

89.      Det er der netop efter min opfattelse. Milano, der er repræsenteret af Comune di Milano som den territoriale enhed, der har status som juridisk person, var en direkte konkurrent i forbindelse med udpegelsen af hjemstedet for EMA.

90.      Domstolen har på andre lovområder fastslået, at konkurrenter kan være umiddelbart berørt af EU-retsakter, der træffer afgørelse om resultaterne af en sådan konkurrence. Væsentlige områder, hvor dette har været tilfældet, er bl.a. antidumping, statsstøtte eller endda i forbindelse med sager anlagt til prøvelse af afgørelser, hvorved en fusion erklæres forenelig med det indre marked (28). Snarere end at blive anset for blot et faktisk element (29) definerer forekomsten af en konkurrencesituation ofte en retsstilling på forskellige områder af EU-retten. Dette er blevet anerkendt af Domstolen på området for statsstøtte, hvor Domstolen har bemærket, at hvis en sagsøger godtgør, at Kommissionens afgørelse kunne stille vedkommende i en ugunstig konkurrencesituation og dermed påvirke hans retsstilling, betyder dette, at den har indvirkning på vedkommendes retsstilling (30).

91.      Det er ikke desto mindre området for offentlige udbud, der indeholder den tættest mulige analogi til de foreliggende sager. Forbigåede tilbudsgivere er umiddelbart berørt af afgørelser om at tildele kontrakten til andre tilbudsgivere (31). På dette retsområde er forbigåede tilbudsgiveres »umiddelbare berøring« normalt ikke et problem, eftersom afgørelsen om at tildele en kontrakt ledsages af en afgørelse om at afslå de forbigåede tilbudsgiveres tilbud (32). Når dette er sagt, ændrer den omstændighed, at den »umiddelbare berøring« af konkurrenter på dette område ikke er et spørgsmål, ikke ved det forhold, at den konkurrencesituation, hvori de forskellige tilbudsgivere befinder sig, i sig selv er nok til at give anledning til »umiddelbar berøring«. Tværtimod er anerkendelsen af forbigåede tilbudsgiveres processuelle rettigheder gennem den afledte ret en udtrykkelig anerkendelse af den omstændighed, at de berøres umiddelbart af resultaterne af udbudsproceduren.

92.      En række specifikke ordninger i den afledte ret kan ganske vist næppe være afgørende for en yderst unik situation såsom den foreliggende. Jeg vil imidlertid stadig anføre, at der ud over særegenhederne ved disse specifikke ordninger er tale om et og samme tema: Konkurrenter kan blive juridisk berørt i situationer, hvor de konkurrerer om et aktiv eller en ressource, der tildeles direkte af EU-retten. En beslutning om at tildele et aktiv til en person berører umiddelbart de andre konkurrenter, der ikke kan opnå det samme aktiv. Deres retsstilling ændres fra at være en potentiel valgt tilbudsgiver til at være en forbigået tilbudsgiver. Det nok klareste eksempel på denne forholdsvis enkle argumentation kan findes i Les Verts-dommen, hvori Europa-Parlamentets præsidiums tildeling af støtte til rivaliserende politiske grupperinger, efter forholdsvis få drøftelser, blev anset for at berøre den sagsøgende sammenslutning umiddelbart (33).

93.      Når dette er sagt, er der ganske givet grænser for denne logik. En person kan ikke klage over ikke at have vundet i lotteriet, medmindre vedkommende først har købt en lotteriseddel. Med andre ord kunne Comune di Milano ikke anses for at være umiddelbart berørt, hvis den ikke først havde præsenteret sig som konkurrent.

94.      Det er imidlertid tydeligvis ikke tilfældet. Det er ubestridt, at Milano ud fra et faktisk synspunkt var en de byer, der ansøgte om at være hjemstedet for EMA. Denne omstændighed er frem for alt afgørende for fastlæggelsen af, hvorvidt sagsøgeren var individuelt berørt. Den er imidlertid også relevant ved spørgsmålet om retsstillingen for en sagsøger i egenskab af en konkurrent med henblik på at afgøre, om vedkommende var umiddelbart berørt. I denne sammenhæng er det tilstrækkeligt at anføre, at byen Milano ikke alene og tydeligvis var en af ansøgerbyerne i den procedure, der førte til afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, men også, at denne bys tilbud udtrykkeligt blev overvejet i lovgivningsproceduren og var genstand for flere ændringsforslag under proceduren i Parlamentet. Der kan derfor ikke rejses tvivl om Milanos stilling som konkurrent.

95.      Er Comune di Milano dermed berørt? Hvis jeg har forstået det af Rådet fremførte argument korrekt, betyder den omstændighed, at en by, som et geografisk sted, skal udvælges som hjemstedet for et EU-agentur, ikke, at den territoriale enhed, der har status som juridisk person, Comune di Milano i dette tilfælde, er berørt.

96.      Dette argument kan simpelthen ikke være korrekt. Hvis de logiske konsekvenser af dette argument blev draget, ville det indebære, at selv den by, der udvælges som hjemstedet for et EU-agentur, ikke er umiddelbart berørt af den EU-retsakt, der fastlægger den pågældende by som hjemstedet. En by, hvorfra et agentur flytter, vil tilsvarende heller ikke være umiddelbart berørt (34).

97.      Jeg har vanskeligt ved at acceptere en sådan konklusion. Det er ganske vist svært at se bort fra de særligt vigtige faktiske, og også retlige, konsekvenser, som udpegelsen af hjemstedet for et agentur medfører for en lokal myndighed, ikke blot med hensyn til fordele og udfordringer, men også med hensyn til rettigheder og forpligtelser. Selv om de specifikke rettigheder og forpligtelser for lokale enheder i højere grad præciseres i den hjemstedsaftale, der indgås med den berørte medlemsstat, berører afgørelsen om at placere hjemstedet i en by, og ikke i en anden, utvivlsomt den lokale territoriale enhed umiddelbart. Uanset de praktiske konsekvenser, der er forbundet med eventuelle økonomiske og sociale fordele, har selve afgørelsen om at udpege en by som hjemstedet for et EU-agentur i sig selv og umiddelbart en indvirkning på den pågældende bys retsstilling som konkurrent til det omhandlede hjemsted (35).

98.      Den rolle, som europæiske byer, der er (eller har et ønske om at blive) hjemstedet for EU-agenturer, spiller, kan ikke reduceres til blot en fysisk placering i en medlemsstat. I modsætning til Rådets opfattelse kan udpegelsen af en by som hjemstedet for et agentur ikke anses for at være et rent internt anliggende i medlemsstaten. Det kan være vigtigt at fremhæve, at den anfægtede forordning, i modsætning til visse andre tilfælde i fortiden, fastlægger hjemstedet for et agentur ved specifikt at udpege en by som den territoriale enhed, og ikke en medlemsstat (36).

99.      Derfor er det af Rådet fremførte argument efter min opfattelse umuligt at forsvare. Det indledende valg af den by i en medlemsstat, der skal deltage i udbuddet, er ganske vist et internt anliggende i medlemsstaten. Udvælgelsen af den by, der skal huse agenturet, og det samtidige afslag til alle andre konkurrenter er imidlertid ikke længere »blot et internt anliggende i medlemsstaten«. EU-retsakten træffer tydeligvis en afgørelse på niveauet for den enkelte by og ikke blot på medlemsstatsniveau, og dermed er førstnævnte berørt (37).

100. Betyder dette tilsvarende også, at en fysisk person, bl.a. en kommissær, ikke er umiddelbart berørt af den (EU-retlige) retsakt om vedkommendes udnævnelse (eller afskedigelse) som kommissær, eftersom det, når alt kommer til alt, var en medlemsstat, der foreslog vedkommendes navn i første omgang (38)? Den omstændighed, at det er en medlemsstat, der indledningsvist »indstiller«, kan ikke indebære, at en enhed, der er en særskilt og selvstændig juridisk person, altid vil vedblive at være blot et »objekt« og ikke kan anses for et »subjekt«, selv om den pågældende enhed åbenbart er umiddelbart berørt af de retsakter, der udtrykkeligt omhandler den pågældende og berører vedkommendes retsstilling.

101. Sammenfattende blev Comune di Milanos retsstilling efter min opfattelse umiddelbart ændret ved vedtagelsen af den anfægtede forordning. Den nævnte forordning udpegede, med retligt bindende virkninger, byen Amsterdam som det nye hjemsted for EMA og havde dermed automatisk den virkning, at Milano blev udelukket som hjemsted for dette agentur.
2.      Individuelt berørt

102. Hvis en generel gennemførelsesforanstaltning, der er vedtaget af en EU-institution, skal berøre en fysisk eller juridisk person individuelt, skal den omhandlede foranstaltning ramme dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (39).

103. Comune di Milano har i sit søgsmål anført, at kommunen har deltaget fuldt ud i forberedelsen af tilbuddet og i den udvælgelsesproces, der er nævnt i første betragtning til og artikel 1 i den anfægtede forordning. I kraft af Comune di Milanos særlige stilling som ansøgerby i forbindelse med udvælgelsesprocessen, er denne kommune individuelt berørt af den anfægtede forordning. Milano ville netop være blevet nævnt i den anfægtede forordnings artikel 1, hvis byen Amsterdam ikke var blevet valgt. Ved præsentationen af Milano som det italienske bud sigtede Comune di Milano i medfør af artikel 3 i denne kommunes vedtægter endvidere mod at fremme den socioøkonomiske og industrielle udvikling inden for sit område. Placeringen af hjemstedet for EMA i Amsterdam er til hinder for førnævnte kommunes evne til at udøve sine kompetencer på den måde, som den finder hensigtsmæssig. Desuden afholdt Comune di Milano udgifter og foretog undersøgelser. Comune di Milano modtog endda en EMA-delegation for bedre at kunne forstå og opfylde udvælgelseskriterierne. Denne kommune har også anført, at Domstolens praksis tager højde for en situation, hvor en person udtrykkeligt er nævnt i de forberedende retsakter til anfægtede EU-retsakter, og også, hvor disse retsakter har taget specifikke forhold angående sagsøgerne i betragtning. Comune di Milano har i denne henseende henvist til retspraksis om antidumpingtold (40) og offentlige udbud (41).

104. Rådet og Parlamentet, støttet af Kommissionen, har anført, at Comune di Milano (Milano kommune) ikke er individuelt berørt af den anfægtede forordning.

105. Rådet har anført, at Comune di Milano på trods af henvisningen til artikel 3 i sine vedtægter ikke har vist, hvorledes vedtagelsen af den anfægtede forordning har berørt den specifikke udøvelse af kommunens kompetencer som fastlagt i den nationale retsorden. Den pågældende kommunes endelige udgifter er ligeledes uden betydning. De vedrører nærmere bestemt udelukkende et spørgsmål om intern organisation, der bør håndteres af den italienske stat. Rådet har endvidere anført, at Comune di Milano på ingen måde var forbundet med proceduren for vedtagelsen af den anfægtede forordning. Comune di Milanos deltagelse i forberedelsen af det italienske tilbud er ikke tilstrækkelig til at fastslå, at kommunen er individuelt berørt. Udvælgelsesreglerne  giver ikke andre aktører end medlemsstaterne rettigheder: Sidstnævnte skal afgive tilbuddene, udveksle oplysninger med Kommissionen og deltage i afstemningsproceduren. Den omstændighed, at nogle medlemsstater inddrog deres ansøgerbyer i forbindelse med forberedelsen af deres respektive tilbud, er uden betydning.

106. Parlamentet har anført, at samarbejdet mellem medlemsstaterne via udvælgelsesreglerne er helt anderledes end Unionens beslutningsproces. En hvilken som helst form for deltagelse fra sagsøgeren inden for rammerne af dette samarbejde kan ikke »individualisere« sagsøgeren på en sådan måde, at betingelsen om, at vedkommende skal være individuelt berørt, er opfyldt. Desuden findes der ingen EU-retlige bestemmelser, der forpligter lovgiver til at tage hensyn til sagsøgerens situation i løbet af den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning. Uden at dette berører værdien af udvælgelsesreglerne, tillægger disse regler kun medlemsstaterne, og ikke de lokale myndigheder, en rolle (42).

107. Jeg er enig med Parlamentet og Rådet i, at de af Comune di Milano fremførte argumenter med hensyn til den socioøkonomiske virkning, som en placering af hjemstedet på sidstnævntes område ville have, samt sidstnævntes udgifter og bestræbelser i forbindelse med forberedelsen af det italienske tilbud i sig selv ikke er tilstrækkelige til at fastslå, at den pågældende kommune er individuelt berørt. Den omstændighed, at en regional myndighed påberåber sig, at en EU-retsakt er i stand til at påvirke de socioøkonomiske forhold på dens område, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at den pågældende myndighed kan anses for berørt eller endnu mindre for individuelt berørt (43).

108. Jeg er endvidere enig med Rådet i, at det ikke kan fastslås, at Comune di Milano er blevet berørt af den anfægtede forordning i forbindelse med udøvelsen af sine beføjelser. Vlaams Gewest-kriterierne (44) er efter min opfattelse ikke relevante med henblik på den foreliggende sag. Jeg kan ikke se, hvorledes den omstændighed, at Amsterdam er blevet udpeget som hjemstedet for EMA i den anfægtede forordning i stedet for Milano, skulle kunne forhindre sidstnævnte i at udøve sine selvstændige beføjelser med henblik på Vlaams Gewest-kriterierne. Forbindelsen til udøvelsen af disse beføjelser er højst indirekte og hypotetisk.

109. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om en territorial enhed, der berøres, fordi udøvelsen af dens selvstændige beføjelser er blevet indskrænket (Vlaams Gewest-kriterierne) (45). Den omstændighed, at Comune di Milano er berørt i dette tilfælde, følger af kommunens stilling som konkurrent, eftersom byen Milano ikke blev valgt som hjemstedet for et EU-agentur i den anfægtede forordning. Det er netop med hensyn til det specifikke valg af hjemstedet for EMA, der blev truffet ved den anfægtede forordning, at spørgsmålet, om den nævnte kommune var individuelt berørt, skal besvares. Det relevante i denne sammenhæng er det, der sædvanligvis benævnes Plaumann-kriterierne: Det afgørende kriterium støtter sig på de egenskaber, der er særlige for sagsøgeren, eller alternativt på den faktiske situation, der adskiller sagsøgeren fra alle andre og derfor individualiserer den på lignende måde som adressaten (46).

110. Der er en række forhold, der »individualiserer« Comune di Milanos situation og således adskiller den fra alle andre, hvorved den ligner situationen for en adressat. Der må lægges vægt på den faktiske situation, som den anfægtede forordning og den procedure, der førte til dens vedtagelse, har placeret Comune di Milano i.

111. For det første fremgår det af første betragtning til den anfægtede forordning, at valget af Amsterdam som det nye hjemsted for EMA følger af afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne. Denne betragtning er et konkret udtryk for selve formålet med vedtagelsen af den anfægtede forordning. Uanset om den nævnte afgørelse har retsvirkninger eller ej, danner den ud fra et faktisk synspunkt grundlaget for fastlæggelsen af hjemstedet for EMA. Således kan der, atter ud fra et faktisk synspunkt, ikke ses bort fra den omstændighed, at Milano var en af de ansøgerbyer, der blev overvejet, og som modtog stemmer. Som sådan tilhørte byen Milano, og mere specifikt Comune di Milano, ikke alene den forholdsvist begrænsede, lukkede gruppe af ansøgerbyer, men blev endvidere individualiseret gennem udvælgelsesprocessen for medlemsstaterne, hvor den nåede til den afsluttende fase som den eneste direkte konkurrent til Amsterdam og blev meddelt afslag på sit tilbud som følge af anvendelsen af reglerne om lodtrækning.

112. Således som Rådet har anført i sit svarskrift i sag C-106/19, blev Milano også overvejet som et muligt hjemsted for EMA i løbet af lovgivningsproceduren, da flere (forgæves) ændringsforslag blev fremsat under de parlamentariske forhandlinger (47).

113. Sammenfattende viser den procedure, der førte til medlemsstaternes afgørelse, samt den lovgivningsprocedure, der udmøntede sig i vedtagelsen af den anfægtede forordning, de særlige faktiske omstændigheder, der adskiller, og endda individualiserer, Comune di Milano. Denne kommune, som er den juridiske materialisering af en af ansøgerbyerne, er individuelt berørt af forordningen, der afgør dens skæbne for så vidt angår dens mulighed for at blive valgt som hjemstedet for EMA (48).
3.      Søgsmålsinteresse

114. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt denne person har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger. Søgsmålet skal således med sit resultat kunne tilføre parten en fordel. Beviset for en sådan interesse, som vurderes på tidspunktet for anlæggelsen af søgsmålet, og som er en afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang, skal føres af sagsøgeren (49).

115. Comune di Milano har i sit søgsmål gjort gældende, at den har en interesse i at anlægge sag. Hvis kommunen får medhold i sit søgsmål, kan byen Milano for det første blive valgt som hjemstedet for EMA, uden at det er nødvendigt at gennemføre en ny udvælgelsesproces. Såfremt det måtte være nødvendigt at gentage en sådan procedure, vil det italienske tilbud være det tilbud, der har de bedste chancer for at blive valgt i betragtning af dets objektive kvaliteter. Selv hvis byen Milano ikke tildeles hjemstedet for EMA af en eller anden grund, vil Milano bevare sin søgsmålsinteresse. Den vil kunne anmode om genopretning af sin situation i form af økonomisk kompensation. Den vil også kunne drage fordel, hvis den udvælges i forbindelse med fremtidige bud på hjemstedet for andre EU-agenturer eller ‑organer, eftersom udvælgelsesprocessen ikke vil blive berørt af de uregelmæssigheder, som Domstolen måtte konstatere i den foreliggende sag. Comune di Milano har endelig søgsmålsinteresse på grund af den væsentlige socioøkonomiske og industrielle indvirkning af flytningen af hjemstedet for EMA til denne kommunes område.

116. Rådet, Parlamentet og Kommissionen er af den opfattelse, at Comune di Milano ikke har søgsmålsinteresse. For det første har Rådet og Parlamentet i det væsentlige anført, at hjemstedet ikke nødvendigvis vil blive tildelt Milano, såfremt sagsøgeren får medhold. Selv hvis Den Italienske Republik igen måtte vælge at præsentere Milano som sin ansøgerby, er det umuligt at forudse resultaterne af fremtidige udvælgelser. En potentiel fremtidig interesse i en fremtidig udvælgelsesproces, der ikke er ulovlig, er netop hypotetisk. Der er ingen umiddelbar og aktuel interesse, men derimod kun en potentiel og indirekte interesse. For det andet bør argumentet om et potentielt erstatningskrav efter Rådets opfattelse også forkastes. Den anfægtede forordning er ikke grunden til den angivelige skade, som Comune di Milano har lidt. For det tredje er konsekvenserne vedrørende de socioøkonomiske og industrielle interesser ikke relevante, eftersom Domstolen har fastslået, at disse overvejelser ikke er tilstrækkelige til at godtgøre en søgsmålsinteresse. For det fjerde er Parlamentet af den opfattelse, at forordningen ikke griber ind i sagsøgerens lovgivningsmæssige eller finansielle autonomi. Comune di Milano kan heller ikke påberåbe sig en personlig interesse på grundlag af sin deltagelse i udvælgelsesprocessen. Comune di Milano har ikke en personlig interesse, der adskiller sig fra den italienske stats interesse.

117. Selv om muligheden for at anlægge et erstatningssøgsmål i princippet er et tilstrækkeligt grundlag for en søgsmålsinteresse (50), er jeg enig i, at en sådan interesse ikke kan være rent hypotetisk. Comune di Milano kan ganske enkelt ikke blot påberåbe sig muligheden for at anlægge et sådant søgsmål uden at anføre konkrete oplysninger om følgerne af den hævdede ulovlighed og om arten af skaden (51).

118. Uanset spørgsmålet, om der potentielt kan anlægges et erstatningssøgsmål i fremtiden eller ej, har Comune di Milano efter min opfattelse godtgjort sin søgsmålsinteresse i tilstrækkelig grad.

119. Såfremt den anfægtede forordning annulleres, står det klart, at muligheden for, at en anden by end Amsterdam udpeges som hjemstedet for EMA, opstår på ny. Dette omfatter Milano, som var en af de mest succesrige konkurrenter i den procedure, der førte til afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne.

120. I denne henseende finder grundtanken bag Domstolens praksis om offentlige udbud, selv om den blev fastlagt på et andet specifikt område af EU-retten, som nævnt fuld anvendelse i den foreliggende sag. En konkurrent har retlig interesse i at anlægge en sag, for så vidt som en annullation af den anfægtede retsakt medfører en genåbning af udbudsproceduren samt muligheden for, at sagsøgeren kan indgive et nyt bud (52). En sådan interesse kan endda foreligge, selv om konkurrenten har mistet enhver mulighed for at vinde udbuddet, eftersom den pågældende potentielt i fremtiden vil drage fordel af »fejlfrie«  procedurer af samme art (53). Argumentet om at undgå fremtidige ulovligheder er mere vidtgående end de specifikke rammer for retspraksis om udbud (54). Selv om den anfægtede udvælgelsesproces var meget specifik og sui generis af karakter, hvilken anden logik findes der da inden for sådan en specifik sammenhæng, som på grund af den udformning, som dens ophavsmænd valgte, minder meget om et udbud?

121. Den omstændighed, at den italienske regering har anlagt et selvstændigt søgsmål, er endelig uden betydning. Som det fremgår af retspraksis, betyder den omstændighed, at en medlemsstat og en af dens myndigheder samtidig har interesse i at anlægge sag til prøvelse af samme retsakt, ikke, at myndighedens søgsmålsinteresse ikke var tilstrækkelig til, at en sag med påstand om annullation anlagt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kunne antages til realitetsbehandling (55).

122. Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at Comune di Milano har søgsmålskompetence til og interesse i at anfægte den anfægtede forordning. Jeg er udmærket klar over, at Domstolen praksis er streng for så vidt angår søgsmålskompetencen for ikke-privilegerede sagsøgere i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Selv om denne retspraksis ganske vist er krævende, bør den imidlertid ikke gøres bizar og dermed urimelig. På et grundlæggende og intuitivt niveau, inden problemstillingen tilsløres af en lavine af retspraksis, der er spækket med detaljer om, hvorfor ingen kan anfægte noget som helst direkte for Unionens retsinstanser, er spørgsmålet om Comune di Milanos søgsmålskompetence faktisk forholdsvist enkelt: Under disse yderst særlige og sjældne omstændigheder er den pågældende by tydeligvis berørt af den omstændighed, at den ikke blev valgt.

123. I denne henseende har jeg altid fundet det yderst nyttigt ved lejlighed at efterprøve de juridiske løsninger, som jeg overvejer, med normale mennesker: dvs. personer, der ikke er EU-jurister, ideelt set ikke engang jurister. Med andre ord et realitetstjek. Er jeg i stand til at forklare bestemte juridiske opfattelser og holdninger til intelligente mennesker? I benægtende fald er disse opfattelser sandsynligvis ikke overbevisende. Eller også er de simpelthen forkerte. Inden for en sådan sammenhæng finder jeg det temmelig vanskeligt at forklare (og retfærdiggøre) en holdning, hvorefter en aktør, der har deltaget i en (lukket) udvælgelsesproces, men som ikke blev valgt, ikke er berørt af resultatet af denne udvælgelsesproces og ikke har nogen som helst interesse i at anfægte den. Dette er endda, inden jeg tilføjer, at såfremt en sådan konkurrent ikke har søgsmålskompetence for Domstolen, har vedkommende reelt ikke et andet sted at henvende sig.
B.      Sagens realitet

124. Med hensyn til realiteten er de foreliggende sager yderst komplicerede, men samtidig muligvis ret enkle.

125. Ved første øjekast er en række af de argumenter, som parterne i de foreliggende sager har fremført, ganske enkelt forbløffende og udgør intet mindre end sofistikerede juridiske krumspring. En medlemsstat og en lokal myndighed ønsker at beskytte Europa-Parlamentets beføjelser i en konkret sag, tilsyneladende mod samme Parlaments vilje, selv om sidstnævnte institution i en parallel sag insisterer på at opretholde disse beføjelser. En medlemsstat har anført, at medlemsstaterne ikke har kompetence til at træffe afgørelse om hjemstederne for agenturer, men var tidligere og tilsyneladende også efterfølgende villig til at deltage i selvsamme udvælgelsesprocesser. Rådet har anført, at en afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne om hjemstedet for et EU-agentur i henhold til artikel 341 TEUF er bindende for alle, uden at nogen faktisk efterfølgende er begrænset i deres lovgivningsmæssige beføjelser, navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvor dette spørgsmål nærmere bestemt bør afgøres.

126. Der er flere grunde til, at de forskellige fremførte synspunkter er interessante. Den foreliggende tvist forener fem sager, i hvilken forbindelse forskellige aktører forfølger forholdsvist nuancerede interesser. Der er også en betydelig kompleksitet som følge af forbindelsen, i det mindste faktuelt set og i den hidtidige institutionelle praksis, mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og dens efterfølgende »gennemførelse« i Unionens retsorden. Under sådanne omstændigheder er det umuligt at fastholde en overordnet sammenhængende holdning gennem alle sagerne og forbinde de forskellige former for praksis i fortiden med de nuværende forfatningsmæssige rammer og samtidig sikre, at alt dette går op i en højere enhed.

127. Såfremt Domstolen tilslutter sig den foreslåede løsning, der er beskrevet i mit parallelle forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen, på det afgørende (forudgående) spørgsmål om den retlige karakter af afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne, der fastlægger deres ønske til, hvor hjemstedet for et nyt EU-agentur skal placeres, vil løsningen på de (efterfølgende) problemstillinger, som de foreliggende forenede sager har rejst med hensyn til en EU-retsakt, imidlertid ikke være så vanskelige. Idet jeg lægger denne antagelse til grund, vil jeg i det følgende afsnit anføre, at hverken anbringendet vedrørende en tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser (1) eller anbringendet om, at Unionens interne (almindelige lovgivnings)procedure reelt er blevet påvirket, idet den er blevet associeret med afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne (2), kan tiltrædes efter min opfattelse.
1.      Det første anbringende i sag C-106/19 og i sag C-232/19: den angivelige tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser

128. Den italienske regering har som sit første anbringende i sag C-106/19 gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 10 TEU og 13 TEU, artikel 14, stk. 1, TEU og artikel 114 TEUF, artikel 168, stk. 4, litra c), TEUF, artikel 289 TEUF og artikel 294 TEUF. Disse argumenter er gengivet i Comune di Milanos første anbringende i sag C-232/19. Disse argumenter, som vil blive behandlet samlet, antyder i det væsentlige, at Parlamentets rolle som medlovgiver blev begrænset i proceduren vedrørende udvælgelsen af det nye hjemsted for EMA.

129. Jeg må indledningsvist nævne, at der i de foreliggende sager, i modsætning til de forenede sager C-59/18 og C-182/18, ikke rejses tvivl om, hvorvidt den anfægtede forordning er en retsakt, hvis lovlighed kan prøves i henhold til artikel 263 TEUF. Den anfægtede forordning er blevet vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure i henhold til artikel 294 TEUF og udgør derfor en lovgivningsmæssig retsakt (56).

130. For det andet synes de af den italienske regering og Comune di Milano fremførte argumenter om, at Parlamentet blev udelukket fra udvælgelsesprocessen vedrørende det nye hjemsted for EMA, at hvile på den forudsætning, at der er en retligt bindende forbindelse mellem afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne og den anfægtede forordning. Denne forudsætning består i, at førstnævnte anføres som den bindende retskilde for sidstnævnte med hensyn til udvælgelsen af det nye hjemsted for EMA.

131. Ligesom de synspunkter, som Rådet og Kommissionen har givet udtryk for i de foreliggende sager, er denne forudsætning efter min opfattelse urigtig. Som jeg har forklaret i mit parallelle forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen (57), blev den politiske afgørelse fra repræsentanterne for medlemsstaterne truffet på grundlag af de specifikke udvælgelsesregler, som disse medlemsstater havde aftalt uden for Unionens retsorden. Selv om det er korrekt, at disse regler tildelte Kommissionen en specifik rolle, tildelte de ikke Parlamentet en rolle.

132. Derfor kan den blotte omstændighed, at Parlamentet ikke var inddraget i en procedure, der udmøntede sig i medlemsstaternes politiske – og med hensyn til EU-retten ikke-bindende – afgørelse om det nye hjemsted for EMA, ikke anses for en tilsidesættelse eller en omgåelse af Parlamentets beføjelser som en lovgiver på lige fod.

133. For det tredje fastslog Domstolen i sagen Polen mod Parlamentet og Rådet, således som Kommissionen med rette anførte i sit interventionsindlæg i sag C-232/19, at det »udelukkende tilkommer [Parlamentet og Rådet] at fastlægge indholdet af en lovgivningsmæssig retsakt« under udøvelse af den lovgivningsbeføjelse, »der er indrømmet [...] i artikel 14, stk. 1, TEU og artikel 16, stk. 1, TEU« (58).

134. I modsætning til det af Rådet anførte i sit svar på Kommissionens interventionsindlæg er relevansen af denne retspraksis efter min opfattelse ikke begrænset til Det Europæiske Råds politiske retningslinjer. Det Europæiske Råds rolle er netop beskrevet i artikel 15 TEU. Dette kan imidlertid ikke logisk være tilfældet for en procedure, som medlemsstaterne selv har fastlagt, som befinder sig uden for EU-institutionernes struktur, og som ikke kan skabe retsvirkninger inden for Unionens retsorden. Det, som den omhandlede situation i sagen Polen mod Parlamentet og Rådet har til fælles med situationen i den foreliggende sag, er, at en politisk afgørelse, der er truffet uden for lovgivningsproceduren, ikke kan foregribe sidstnævnte for så vidt angår dens specifikke resultat.

135. Det er i lyset af denne sammenhæng, der anvendes som udgangspunktet, at der skal foretages prøvelse af lovligheden af den anfægtede forordning. I denne henseende er standarden for prøvelsen nødvendigvis begrænset som følge af karakteren af den politiske skønsbeføjelse, som en EU-institution såsom Parlamentet udøver (59).

136. For så vidt angår den almindelige lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, bør det påpeges, at Parlamentet har processuelle rettigheder, der udspringer af dets status som medlovgiver på lige fod med Rådet, jf. artikel 294 TEUF. Disse processuelle rettigheder, der kan udøves i forbindelse med de respektive behandlinger eller i Forligsudvalget, giver i praksis Parlamentet muligheden for ikke blot at påvirke, men også at medvirke til fastlæggelsen af resultatet af lovgivningsproceduren. Parlamentet kan endda, om nødvendigt, forkaste forslag til lovgivningsmæssige retsakter.

137. Hvis Parlamentet ikke var enigt i afgørelsen om at flytte hjemstedet for EMA til Amsterdam, havde det således muligheden for at forhindre den politiske afgørelse, som medlemsstaterne tidligere havde truffet, og Kommissionen havde foreslået, i at blive forankret i en bindende lovgivningsmæssig EU-retsakt. Dette var imidlertid tydeligvis ikke tilfældet under den almindelige lovgivningsprocedure, der fandt sted i de foreliggende sager, hvilket Parlamentet selv har påpeget.

138. For det første drøftede Parlamentet Kommissionens forslag til forordning (60) på sin samling den 12.-15. marts 2018. Parlamentet vedtog en række ændringer uden at give udtryk for uenighed med afgørelsen om, at hjemstedet for EMA skulle placeres i Amsterdam (61). Således som Rådet har nævnt i sag C-106/19, blev der forud herfor i det respektive udvalg fremsat ændringsforslag om at placere hjemstedet for EMA i Milano (62). Det fremgik af begrundelsen for et af disse ændringsforslag, at »[d]et bekræftes af flere forskellige officielle kilder og pressen, at det ikke vil være muligt at finde et egnet domicil, ikke engang et midlertidigt, til Det Europæiske Lægemiddelagentur i Amsterdam til marts 2019. Det menes derfor, at den beslutning, som Rådet har truffet [sic], i øjeblikket ikke lader sig gennemføre. Vælger man Milano, hvor der er et domicil til rådighed, som er velegnet i enhver henseende, og som straks vil være funktionsdygtigt, vil mange ulemper, ekstraomkostninger og konsekvenser for borgernes ret til sundhed kunne undgås, og forretningskontinuiteten vil være sikret« (63). Parlamentet vedtog imidlertid ikke disse forslag (64).

139. For det andet blev Parlamentets ændringer fremlagt for Rådet (65). Herefter fulgte uformelle forhandlinger mellem Rådet og Parlamentet, hvor flere af sidstnævnte fremførte synspunkter blev accepteret, hvilket fremgår af den anfægtede forordnings endelige tekst, som de to medlovgivere blev enige om den 16. oktober 2018 (66).

140. For det tredje stemte Parlamentet om udkastet til lovgivningsmæssig retsakt den 25. oktober 2018, idet det tog hensyn til en række uformelle udvekslinger, der havde fundet sted mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen, med henblik på at opnå en aftale om spørgsmålet ved førstebehandlingen og dermed undgå behovet for en andenbehandling eller et forlig (67).

141. Endeligt blev den anfægtede forordning vedtaget den 14. november 2018 og offentliggjort i EU-Tidende den 16. november 2018 (68).

142. I lyset af de ovennævnte detaljer vedrørende lovgivningsproceduren, som førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, har jeg svært ved at se, at Parlamentets rolle var begrænset til en rent formel rolle.

143. Hvis Parlamentet ønskede at give udtryk for sin uenighed om valget af Amsterdam som det nye hjemsted for EMA, havde det som nævnt en række formelle og uformelle lejligheder til at gøre dette. Lovgivningsproceduren viser imidlertid, at mange af Parlamentets ændringsforslag faktisk blev accepteret af Rådet og blev indsat i den anfægtede forordnings endelige tekst. Selve hjemstedet blev imidlertid aldrig anfægtet af Parlamentet i løbet af den almindelige lovgivningsprocedure.

144. Det er efter min opfattelse kun i lyset af denne overordnede sammenhæng, at det er muligt at foretage en egentlig vurdering af den »beklagelse«, som Parlamentet gav udtryk for i bilaget til sin beslutning af 25. oktober 2018 (69). Ved den lejlighed bemærkede Parlamentet, at »der ikke er blevet taget behørigt hensyn til dets rolle som medlovgiver, eftersom det ikke blev inddraget i proceduren til udvælgelse af det nye hjemsted for [EMA]« (70).

145. For det første må dette udsagn imidlertid forstås således, at det vedrører den udvælgelsesproces, der fandt sted under mødet mellem repræsentanterne for medlemsstaterne forud for den almindelige lovgivningsprocedure, og som Parlamentet ikke var inddraget i, fordi medlemsstaterne ikke ønskede, at denne institution skulle være det. Den omstændighed, at medlemsstaterne ikke ønskede at inddrage Parlamentet, kan ikke i sig selv indebære en tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser, eftersom Parlamentet ikke har medbestemmelsesbeføjelser i henhold til traktaterne med hensyn til det, der foregår uden for Unionens retsorden.

146. Med hensyn til konsekvenserne af en afgørelse, som medlemsstaterne allerede er nået frem til uden for traktaternes ordning, er det for det andet fuldt ud muligt at forstå Parlamentets ønske, som blev udtrykt i den ovennævnte beslutning, om at blive inddraget i den uformelle proces, der gik forud for lovgivningsproceduren, navnlig hvis der allerede der skulle træffes afgørelse om hjemstedet for et agentur.

147. Det tilkommer imidlertid ikke Domstolen at handle på politiske beklagelser over fortiden eller ønsker for fremtiden. Konklusionen er, at Parlamentet havde mulighed for at udøve indflydelse på spørgsmålet i den almindelige lovgivningsprocedure. Parlamentet valgte ikke desto mindre, af den ene eller anden grund, ikke at anfægte det valg af hjemsted, som repræsentanterne for medlemsstaterne tidligere havde truffet, og ikke at stå fast ved den lejlighed (71). Sandheden er, at disse valg ganske enkelt drejer sig om politiske muligheder, signaler og strategi, som ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.

148. Det samme bekræftes tilsyneladende af den holdning, som Parlamentet har indtaget i sag C-232/19. Parlamentet har nærmere bestemt anført, at indholdet af den anfægtede forordning blev vedtaget uafhængigt af afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne i en procedure, hvor Parlamentet udøvede sin selvstændige funktion som medlovgiver ved at udøve sin skønsbeføjelse og uden på noget tidspunkt at være begrænset af den politiske afgørelse, som medlemsstaterne havde truffet.

149. Det er desuden værd at fremhæve, at hverken den italienske regering eller Comune di Milano har gjort gældende, at Parlamentet undlod at udøve sin skønsbeføjelse som medlovgiver i en sådan grad, at det gav anledning til en tilsidesættelse af de fastsatte krav. Det bør atter påpeges, at den vide skønsbeføjelse, som EU-institutionerne råder over ved udøvelsen af deres lovgivningsmæssige beføjelser, i princippet skal undergives en begrænset retlig prøvelse med henblik på at afgøre, om den er tilstrækkelig begrundet, og om den er behæftet med åbenbart urigtige skøn(72).

150. I denne henseende henvises der i betragtningerne til den anfægtede forordning til den sammenhæng, der opstod som følge af Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen, og til afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne den 20. november 2017 (første betragtning) samt til behovet »[f]or at sikre at agenturet fungerer på sin nye placering« eller »agenturets operationelle effektivitet, kontinuitet og uafbrudte drift under og efter flytningen« (tredje og fjerde betragtning). Det anerkendes endvidere, at der er tale om en »ekstraordinær[...] situation« (fjerde betragtning), samt at forordningen bør træde i kraft »snarest muligt« (sjette betragtning).

151. Selv om disse udsagn er temmelig kortfattede, giver de ikke desto mindre plausible og, i betragtning af standarden for prøvelsen, tilstrækkelige grunde til, hvorfor EU-lovgiver valgte byen Amsterdam som det nye hjemsted for EMA.

152. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen forkaster det første anbringende i sag C-106/19 og det første anbringende i sag C-232/19.
2.      Det andet anbringende i sag C-106/19 vedrørende den anfægtede forordnings ulovlige karakter, der følger af den omstændighed, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne var ulovlig, og det andet, det tredje og det fjerde anbringende i sag C-232/19

153. Ifølge det andet anbringende i det søgsmål, som den italienske regering har anlagt i sag C-106/19, samt det andet, det tredje og det fjerde anbringende i sag C-232/19 følger den anfægtede forordnings ulovlige karakter af den omstændighed, at afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne indledningsvis er ulovlig. Disse argumenter er i praksis et »frugt af det giftige træ«-argument: eftersom den oprindelige afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne blev vedtaget ulovligt, var valget af hjemstedet for EMA, som efterfølgende blev forankret i den anfægtede forordning, naturligvis behæftet med den samme fejl.

154. Der bør gives to svar på disse argumenter:

155. Eftersom Parlamentet ikke havde nogen rolle at spille i den uformelle fase af udvælgelsen af det nye hjemsted for EMA, kunne Parlamentets beføjelser for det første ikke være blevet tilsidesat under denne uformelle fase. Disse beføjelser blev heller ikke tilsidesat under den almindelige lovgivningsprocedure, der gik forud for vedtagelsen af den anfægtede forordning, af de grunde, der allerede er anført i de foregående afsnit af dette forslag til afgørelse.

156. En afgørelse truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne om hjemstedet for et agentur, der ikke er omfattet af artikel 341 TEUF og dermed ikke kan støtte sig på denne bestemmelse, er for det andet ikke en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263 TEUF. En sådan retsakt, der er affattet af medlemsstaterne, har ingen bindende retsvirkninger inden for Unionens retsorden. Institutioner, der deltager i den almindelige lovgivningsprocedure, der vedrører udpegelsen af et agentur, kan som sådan naturligvis frit se bort fra et sådant ikke-bindende politisk ønske med hensyn til placeringen af det nye hjemsted for et agentur. Dette betyder imidlertid, at de eventuelle mangler ved den (ikke-bindende) retsakt ikke kan påvirke lovligheden af den almindelige lovgivningsprocedure, som er uafhængig af den nævnte retsakt.

157. Kort sagt fungerer logikken »ulovlig på grund af tilknytning«, som den italienske regering og Comune di Milano har anvendt i denne henseende, ganske enkelt ikke, eftersom den omhandlede retsakt ikke er bindende. Med hensyn til de øvrige anbringender er det andet anbringende i sag C-106/19 og det andet, det tredje og det fjerde anbringende i sag C-232/19 endvidere reelt rettet mod en afgørelse truffet af medlemsstaterne, der ikke er omfattet af Domstolens kompetence.

158. Henset til det ovenstående foreslår jeg dermed, at Domstolen forkaster det andet anbringende i sag C-106/19 og det andet, det tredje og det fjerde anbringende i sag C-232/19.

159. Sammenfattende vil jeg tilføje, at utilfredsheden hos en tabende tilbudsgiver i en udvælgelsesproces, der, selv om den begynder som en meritbaseret udvælgelsesproces med en fastlagt liste over kriterier, som tilbudsgiverne vil blive vurderet ud fra, slutter med en afgørelse, der i sidste ende afhænger af rent held ved lodtrækning, er forståelig.

160. Når dette er sagt, kan der strukturelt set og som nuancering til indledningen til dette forslag til afgørelse foreligge omstændigheder, hvorunder det uanfægtelige resultat ved lodtrækning rent faktisk giver god mening, herunder i forbindelse med den lovgivningsmæssige beslutningsproces. Dette er navnlig med henblik på at træffe en (omkostningseffektiv) afgørelse mellem, hvad der på det pågældende tidspunkt sandsynligvis er lige plausible ansøgere. Der er en naturlig forskel på logikken bag lodtrækning som det eneste udvælgelseskriterium (hvor meritter ikke er afgørende, og det alene drejer sig om held) og en lodtrækning ved afslutningen på en meritbaseret udvælgelsesproces, hvor den hypotetiske situation er, at der kun er få ansøgere, der har fået lige mange stemmer, og som alle har mere eller mindre tilsvarende meritter (og ingen har særlig stor lyst til at tilbringe de næste par dage lukket inde i det Sixtinske Kapel med adskillige afstemningsrunder, indtil der stiger hvid røg op).

161. Da reglerne for den anfægtede udvælgelse blev fastlagt, befandt Den Italienske Republik samt alle de andre medlemsstater, der vedtog disse regler, sig under alle omstændigheder bag et næsten fuldkomment »uvidenhedens slør« med hensyn til resultatet af udvælgelsesprocessen. Der kan næppe herske tvivl om, at disse medlemsstater accepterede reglerne i teorien uden at vide, at disse regler på et senere tidspunkt faktisk ville blive anvendt til deres fordel eller ulempe. Hvis politisk filosofi skal stå til troende på dette punkt, er regler, der er vedtaget på denne måde, pr. definition mere rimelige end andre regler (73).

162. Dermed ikke sagt, at den konkrete udvælgelsesproces var fejlfri. Det er snarere for at sige, at såfremt Den Italienske Republik og/eller andre medlemsstater mere generelt på nuværende tidspunkt og – i betragtning af Unionens kompetence til at træffe afgørelse om hjemstedet for agenturer – EU’s institutioner ikke længere mener, at sådanne regler, i lyset af de anførte formål og hensyn, er hensigtsmæssige, kan de naturligvis frit udforme dem (i fællesskab) på en bedre måde med henblik på fremtiden.
C.      Sagsomkostninger

163. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne.

164. Formelt set er det korrekt, at Comune di Milano og Den Italienske Republik i de foreliggende sager ikke har fået medhold, for så vidt som det er blevet fastslået, at anbringenderne vedrørende den anfægtede forordning er ugrundede, og at Domstolen ikke har kompetence med hensyn til de anbringender i sag C-232/19, der vedrører afgørelsen truffet af repræsentanterne for medlemsstaterne.

165. I betragtning af, i) at dette har været en kompliceret, gennemgående institutionel proces, som har handlet lige så meget om tidligere sager som om at præcisere reglerne for fremtiden; ii) at resultatet af de foreliggende forenede sager i praksis blev knyttet til resultatet af en anden række af forenede sager, i hvilken forbindelse den påstand, som Comune di Milano har nedlagt i den foreliggende sag, faktisk indirekte blev taget til følge; og iii) at Domstolen forenede de foreliggende sager og holdt et fælles retsmøde sammen med sag C-59/18, C-182/18 og C-743/19, hvorefter en retroaktiv øremærkning af de præcise omkostninger i forbindelse med hver enkelt individuel sag kan være en ganske kompliceret opgave, vil det ikke desto mindre efter min opfattelse være mere rimeligt og retfærdigt undtagelsesvist at anvende procesreglementets artikel 138, stk. 3, og pålægge (alle) parterne at bære deres egne omkostninger.
D.      Forslag til afgørelse

166. I sag C-106/19 foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–      Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet frifindes.
–      Den Italienske Republik, Rådet og Parlamentet bærer deres egne omkostninger.
–      Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.«

167. I sag C-232/19 foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–      Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
–      Domstolen har ikke kompetence til at påkende dette søgsmål, for så vidt som der er nedlagt påstand om, at det fastslås, at afgørelsen vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaterne den 20. november 2017 i tilknytning til en samling i Rådet om at placere det nye hjemsted for Det Europæiske Lægemiddelagentur i Amsterdam ikke har retsvirkninger.
–      Comune di Milano, Rådet og Parlamentet bærer hver deres egne omkostninger.
–      Kongeriget Nederlandene og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.«

1 –      Originalsprog: engelsk.

2 –      N. Duxbury, Random Justice: On Lotteries and Legal Decision-Making, Clarendon Press, Oxford, 1999, navnlig s. 5 og 14.

3 –      Dette har de imidlertid gjort indirekte, idet Comune di Milano i sine indlæg navnlig har anført, at udvælgelsen af EMA’s nye hjemsted på denne måde var behæftet med magtfordrejning samt tilsidesættelse af gennemsigtighedsprincippet, princippet om god forvaltningsskik og princippet om rimelighed.

4 –      Forslag til afgørelse i sagerne Italien og Comune di Milano mod Rådet (Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted), og Parlamentet mod Rådet (Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds hjemsted) (forenede sager C-59/18 og C-182/18, og sag C-743/19) (herefter »EMA 1/ELA-sagen«), der fremsættes samme dag som det foreliggende forslag til afgørelse.

5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 14.11.2018 om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (EUT 2018, L 291, s. 3).

6 –      Dok. P8_TA(2018)0427, Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 25.10.2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM(2017)0735 – C8–0421/2017 – 2017/0328(COD)).

7 –      EFT 1993, L 214, s. 1.

8 –      Afgørelse truffet ved fælles aftale mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet på stats- og regeringschefniveau, vedrørende fastlæggelse af hjemstedet for visse af de Europæiske Fællesskabers organer og tjenester samt Europol (EFT 1993, C 323, s. 1).

9 –      EUT 2004, L 136, s. 1.

10 –      Rådets dok. XT 21045/17 – Procedure forud for afgørelsen om flytning af Det Europæiske Lægemiddelagentur og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed i forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union.

11 –      Rådets dok. 14559/17 – Outcome of the Council meeting (3579th Council Meeting, General Affairs (Article 50)).

12 –      Pressemeddelelse af 20.11.2017, »Det Europæiske Lægemiddelagentur flyttes til Amsterdam, Nederlandene« (https://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/).

13 –      Jf. punkt 1, sidste punktum, i Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM/2017/0735 final).

14 –      Jf. artikel 71a i forordning nr. 726/2004, som ændret ved artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1718 af 14.11.2018 (EUT 2018, L 291, s. 3).

15 –      Inden jeg foretager en nærmere undersøgelse af de to anbringender, bør det for fuldstændighedens skyld anerkendes, at den italienske regering, der ligeledes i forbindelse med den foreliggende sag har rejst tvivl om lovligheden af den anfægtede forordning, har fremført sit synspunkt om, hvorfor afgørelsen om agenturers hjemsteder henhører under Unionens enekompetence og ikke under medlemsstaternes kompetence. Disse argumenter behandles imidlertid nærmere i mit parallelle forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen (fodnote 4), som den italienske regering deltog og blev fuldt ud hørt i. Derfor vil jeg begrænse gengivelsen af den italienske regerings holdning med henblik på dette forslag til afgørelse til de to anbringender, der specifikt er blevet fremsat med hensyn til den anfægtede forordning.

16 –      Afgørelse vedtaget ved fælles overenskomst mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer af 13.6.2019 om fastlæggelse af Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds hjemsted (EUT 2019, L 189, s. 68). Afgørelsen om ELA’s hjemsted blev gennemført ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/1149 af 20.6.2019 om oprettelse af en europæisk arbejdsmarkedsmyndighed, om ændring af forordning (EF) nr. 883/2004, (EU) nr. 492/2011 og (EU) 2016/589 og om ophævelse af afgørelse (EU) 2016/344 (EUT 2019, L 186, s. 21).

17 –      Det nævnte søgsmål blev oprindelig anlagt ved Retten (sag T-75/19). Den 13.3.2019 besluttede Retten i overensstemmelse med artikel 54, stk. 3, i statutten for Domstolen og artikel 128 i Rettens procesreglement at erklære sig inkompetent til fordel for Domstolen, således at Domstolen kunne træffe afgørelse i den pågældende sag, henset til den omstændighed, at der i sag T-75/19 blev rejst spørgsmål om gyldigheden af den samme retsakt som i sag C-106/19 (kendelse af 13.3.2019, Comune di Milano mod Parlamentet og Rådet, T-75/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:163).

18 –      Rådets afgørelse af 1.12.2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (2009/937/EU) (EUT 2009, L 325, s. 35).

19 –      Citationstegn tilføjet. Det fremgår af bilag 5 til Comune di Milanos søgsmål, at sidstnævnte henviser til Rådets notat af 31.10.2017, Rådets dok. XT 21045/17 – Procedure forud for afgørelsen om flytning af Det Europæiske Lægemiddelagentur og Den Europæiske Banktilsynsmyndighed i forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, der supplerer udvælgelsesreglerne om praktiske spørgsmål i forbindelse med afstemningen (Rådets dok. XT 21045/17, fodnote 10).

20 –      Rådets afgørelse af 1.12.2009 om vedtagelse af Rådets forretningsorden (2009/937/EU) (EUT 2009, L 325, s. 35).

21 –      Jf. fodnote 19 i dette forslag til afgørelse.

22 –      Kendelse af 9.7.2013, Regione Puglia mod Kommissionen (C-586/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:459, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

23 –      Dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

24 –      Kendelse af 12.10.2011, GS mod Parlamentet og Rådet (T-149/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:590, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

25 –      På samme måde som »direkte virkning«  ikke svarer til »umiddelbart berørt« for så vidt angår søgsmålskompetencen til at anfægte direktiver – jf. mit forslag til afgørelse i sagen Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, punkt 35-46).

26 –      Jf. bl.a. dom af 25.10.1977, Metro SB-Großmärkte mod Kommissionen (26/76, EU:C:1977:167, præmis 4), eller af 15.12.1988, Irish Cement mod Kommissionen (166/86 og 220/86, EU:C:1988:549, præmis 16).

27 –      Jf. mit forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen, punkt 164-176.

28 –      Jf. med hensyn til systematisering af retspraksis om søgsmålskompetencen for konkurrenter på dette område dom af 3.5.2018, Distillerie Bonollo m.fl. mod Rådet (T-431/12, EU:T:2018:251, præmis 54-59).

29 –      Den konkurrencemæssige stilling på markedet er i nogle tilfælde blevet anset for et faktisk element. Jf. bl.a. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 71) og dom af 3.5.2018, Distillerie Bonollo m.fl. mod Rådet (T-431/12, EU:T:2018:251, præmis 52).

30 –      Dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 47).

31 –      Jf. for et nyere eksempel dom af 10.2.2021, Sophia Group mod Parlamentet (T-578/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:77). Jf. også dom af 20.3.2013, Nexans France mod fællesforetagendet Fusion for Energy (T-415/10, EU:T:2013:141, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).

32 –      Jf. bl.a. artikel 170 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1).

33 –      Dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, præmis 29-31).

34 –      I den foreliggende sag ville byen London blive bragt i en tilsvarende position som Amsterdam, for så vidt som statsborgerskabet er uden betydning for søgsmålskompetencen i henhold til artikel 263 TEUF, selv når det drejer sig om tredjelandes søgsmålskompetence (dom af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet, C-872/19 P, EU:C:2021:507). Den argumentation, der fremføres i den nævnte doms præmis 40-53, finder fuldt ud anvendelse på territoriale enheder i tredjelande.

35 –      Det er klart, at retspraksis vedrørende Unionens fonde af denne grund ikke finder analog anvendelse i denne sammenhæng. Jf. bl.a. dom af 22.3.2007, Regione Siciliana mod Kommissionen (C-15/06 P, EU:C:2007:183).

36 –      Jf. bl.a. artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 1365/75 af 26.5.1975 om oprettelse af et europæisk institut til forbedring af livs- og arbejdsvilkårene (EFT 1975, L 139, s. 1), som bestemte, at »instituttets hjemsted er Irland«. Desuden besluttede repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet på stats- og regeringschefniveau, den 29.10.1993, at Kontoret for Harmonisering af det Indre Marked (varemærker, mønstre og modeller) skulle have hjemsted i Spanien i en by, som den spanske regering ville udpege – Afgørelse truffet ved fælles aftale mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet på stats- og regeringschefniveau, vedrørende fastlæggelse af hjemstedet for visse af de Europæiske Fællesskabers organer og tjenester samt Europol (EFT 1993, C 323, s. 1).

37 –      Hvis den (u)logiske konsekvens skulle drages af Rådets argumentation, og alt dette faktisk var et »rent internt« anliggende i en medlemsstat, burde den medlemsstat, hvis foreslåede by blev valgt, også have friheden til ganske enkelt at »flytte« hjemstedet for agenturet til et andet sted inden for medlemsstatens geografiske område. Således ville Kongeriget Nederlandene have friheden til at flytte EMA på et hvilket som helst tidspunkt til bl.a. Tilburg eller Lelystad.

38 –      I øvrigt fremgår der ingen diskussion af betingelsen om at være »umiddelbart berørt«  af dom af 12.5.2015, Dalli mod Kommissionen (T-562/12, EU:T:2015:270), der omhandlede et søgsmål med påstand om annullation af en mundtlig afgørelse, som den daværende formand for Kommissionen angiveligt havde truffet om at udøve sin beføjelse til at anmode sagsøgeren om at træde tilbage som medlem af Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 6, TEU.

39 –      Jf. i denne retning bl.a. dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen (25/62, EU:C:1963:17, s. 107), og af 15.7.2021, Deutsche Lufthansa mod Kommissionen (C-453/19 P, EU:C:2021:608, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

40 –      Dom af 16.5.1991, Extramet Industrie mod Rådet (C-358/89, EU:C:1991:214, præmis 14 og 15 og den deri nævnte retspraksis).

41 –      Dom af 28.10.1982, Groupement des agences des voyages mod Kommissionen (135/81, EU:C:1982:371, præmis 11).

42 –      Med analog henvisning til kendelse af 2.6.2008, WWF-UK mod Rådet (T-91/07, ikke trykt i Sml., EU:T:2008:170, præmis 72).

43 –      Jf. i denne retning kendelse af 16.6.1998, Comunidad Autónoma de Cantabria mod Rådet (T-238/97, EU:T:1998:126, præmis 49 og 50 og den deri nævnte retspraksis), og af 23.10.1998, Regione Puglia mod Kommissionen og Spanien (T-609/97, EU:T:1998:249, præmis 21 og 22).

44 –      Jf. navnlig dom af 30.4.1998, Vlaamse Gewest mod Kommissionen (T-214/95, EU:T:1998:77, præmis 29), af 23.10.2002, Diputación Foral de Guipúzcoa m.fl. mod Kommissionen (T-269/99, T-271/99 og T-272/99, EU:T:2002:258, præmis 41), af 15.6.1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia mod Kommissionen (T-288/97, EU:T:1999:125, præmis 32), og af 5.10.2005, Land Oberösterreich mod Kommissionen (T-366/03 og T-235/04, EU:T:2005:347, præmis 28). Jf. med hensyn til en omfattende analyse af denne retspraksis mit forslag til afgørelse Région de Bruxelles-Capitale mod Kommissionen (C-352/19 P, EU:C:2020:588, punkt 58-62).

45 –      Vlaams Gewest-kriterierne er under alle omstændigheder tydeligvis ikke den eneste måde, hvorpå en regional myndighed kan bevise, at den er umiddelbart og individuelt berørt, jf. bl.a. dom af 10.2.2000, Nederlandse Antillen mod Kommissionen (T-32/98 og T-41/98, EU:T:2000:36, præmis 50-57).

46 –      Jf. fodnote 39.

47 –      Jf. »Ændringsforslag 39, 46, 47 og 48«. Forslag til forordning af 31.1.2018 fra Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed, »Ændringsforslag 1-51, Udkast til betænkning, Giovanni La Via, Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted« (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD)) (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_DA.pdf).

48 –      Jf. analogt dom af 6.3.1979, Simmenthal mod Kommissionen (92/78, EU:C:1979:53, præmis 25 og 26), og af 29.4.2004, Kommissionen mod CAS Succhi di Frutta (C-496/99 P, EU:C:2004:236, præmis 57).

49 –      Jf. bl.a. dom af 27.3.2019, Canadian Solar Emea m.fl. mod Rådet (C-236/17 P, EU:C:2019:258, præmis 91).

50 –      Jf. i denne retning dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen (C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 69 og 79 og den deri nævnte retspraksis), og af 7.11.2018, BPC Lux 2 m.fl. mod Kommissionen (C-544/17 P, EU:C:2018:880, præmis 43). I denne forbindelse kunne det også anføres, at EU-institutioner, selv når de handler uden for rammerne af EU-retten, ikke er beskyttet mod erstatningssøgsmål i henhold til artikel 268 TEUF og 340 TEUF. Jf. i denne forbindelse dom af 20.9.2016, Ledra Advertising mod Kommissionen og ECB (C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 54-60).

51 –      Jf. dom af 30.4.2020, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych mod Kommissionen (C-560/18 P, EU:C:2020:330, præmis 73 og 74).

52 –      Dom af 6.7.2000, AICS mod Parlamentet (T-139/99, EU:T:2000:182, præmis 33).

53 –      Jf. bl.a. dom af 11.5.2010, PC-Ware Information Technologies mod Kommissionen (T-121/08, EU:T:2010:183, præmis 40), og af 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki mod EIB (T-461/08, EU:T:2011:494, præmis 64-66).

54 –      Jf. dom af 6.9.2018, Bank Mellat mod Rådet (C-430/16 P, EU:C:2018:668, præmis 64), af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen (C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 50-52), og af 22.32018, De Capitani mod Parlamentet (T-540/15, EU:T:2018:167, præmis 32).

55 –      Dom af 30.4.1998, Vlaamse Gewest mod Kommissionen (T-214/95, EU:T:1998:77, præmis 30), og af 15.12.1999, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen (T-132/96 og T-143/96, EU:T:1999:326, præmis 92). Jf. også dom af 10.2.2000, Nederlandse Antillen mod Kommissionen (T-32/98 og T-41/98, EU:T:2000:36, præmis 58).

56 –      Jf. i denne retning kendelse af 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-18/10, EU:T:2011:419, præmis 60).

57 –      Jf. mit forslag til afgørelse i EMA 1/ELA-sagen, punkt 83-143 og 164-176.

58 –      Dom af 21.6.2018, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-5/16, EU:C:2018:483, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).

59 –      Jf. i denne retning dom af 19.12.2019, Puppinck m.fl. mod Kommissionen (C-418/18 P, EU:C:2019:1113, præmis 95 og 96).

60 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM/2017/0735 final –2017/0328(COD)).

61 –      Ændringer vedtaget af Europa-Parlamentet den 15.3.2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM(2017)0735 – C8–0421/2017 – 2017/0328(COD)) 11 (EUT 2019, C 162, s. 147).

62 –      Jf. »Ændringsforslag 39, 46, 47 og 48«. Forslag til forordning af 31.1.2018 fra Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed, »Ændringsforslag 1-51, Udkast til betænkning, Giovanni La Via, Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted« (COM(2017)0735 – C8-0421/2017 – 2017/0328(COD)) (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ENVI-AM-616891_DA.pdf).

63 –      Ibidem, begrundelse for ændringsforslag 46.

64 –      Ændringer vedtaget af Europa-Parlamentet den 15.3.2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM(2017)0735 – C8–0421/2017 – 2017/0328(COD)) 11 (EUT 2019, C 162, s. 147).

65 –      Interinstitutionel sag 2017/0328 (COD), nr. 7098/18 af 21.3.2018.

66 –      Interinstitutionel sag 2017/0328 (COD), nr. 13176/18 af 16.10.2018.

67 –      Interinstitutionel sag 2017/0328 (COD), nr. 13316/18 af 30.10.2018.

68 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1718 af 14.11.2018 om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (EUT 2018, L 291, s. 3).

69 –      Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 25.10.2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (COM(2017)0735 – C8–0421/2017 – 2017/0328(COD)).

70 –      Ibidem, punkt 5.

71 –      I modsætning til den parallelle verserende sag C-743/19, Parlamentet mod Rådet (Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds hjemsted), hvor Parlamentet valgte en anden fremgangsmåde.

72 –      Jf. fodnote 60 i dette forslag til afgørelse.

73 –      J.A. Rawls, Theory of Justice: Revised Edition, Harvard University Press, 1999, s. 118 ff.