CELEX: 62009CJ0145
Language: sv
Date: 2010-11-23 00:00:00
Title: Domstolens dom (stora avdelningen) den 23 november 2010.#Land Baden-Württemberg mot Panagiotis Tsakouridis.#Begäran om förhandsavgörande: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - Tyskland.#FFri rörlighet för personer - Direktiv 2004/38/EG - Artiklarna 16.4 och 28.3 a - Unionsmedborgare som är född i den mottagande medlemsstaten och som har varit bosatt där i mer än 30 år - Bortovaro från den mottagande medlemsstaten - Fällande domar i brottmål - Beslut om utvisning - Tvingande hänsyn till allmän säkerhet.#Mål C-145/09.

Mål C‑145/09
      Land Baden-Württemberg
      mot
      Panagiotis Tsakouridis
      (begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg)
      ”Fri rörlighet för personer – Direktiv 2004/38/EG – Artiklarna 16.4 och 28.3 a – Unionsmedborgare som är född i den mottagande medlemsstaten och som har varit bosatt där i mer än 30 år – Bortovaro från den mottagande medlemsstaten – Fällande domar i brottmål – Beslut om utvisning – Tvingande hänsyn till allmän säkerhet”
      Sammanfattning av domen
      1.        Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Begränsning
            av rätten till inresa och av uppehållsrätten på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet – Skydd mot utvisning – Villkor
      (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artikel 28.3 a)
      2.        Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Begränsning
            av rätten till inresa och av uppehållsrätten på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet – Beslut om utvisning – Omständigheter
            som ska beaktas – Bedömning av den nationella domstolen
      (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 27 och 28)
      3.        Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Begränsning
            av rätten till inresa och av uppehållsrätten på grund av hänsyn till allmän ordning och säkerhet – Skydd mot utvisning – Undantag
      (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artikel 28.2 och 28.3)
      1.        Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig
         inom medlemsstaternas territorier ska tolkas på så sätt att vid avgörandet av huruvida en unionsmedborgare har uppehållit
         sig i den mottagande staten under de tio år som föregår beslutet om utvisning, vilket är en förutsättning för att beviljas
         det förstärkta skydd som denna bestämmelse ger, ska samtliga omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet tas i beaktande
         – i synnerhet hur länge vederbörande vid varje tillfälle har varit bortavarande från den mottagande medlemsstaten, hur lång
         den sammanlagda bortovaron har varit och hur ofta vederbörande har varit bortavarande, samt även de skäl som denne har haft
         att lämna denna medlemsstat och som kan ligga till grund för fastställandet av huruvida bortovaron är ett tecken på att centrum
         för vederbörandes personliga, familjemässiga eller yrkesmässiga intressen har flyttats till en annan stat.
      
      (se punkt 38 samt punkt 1 i domslutet)
      2.        Vid tillämpningen av direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla
         sig inom medlemsstaternas territorier bör en avvägning göras mellan å ena sidan hur exceptionellt hotet mot den allmänna säkerheten
         är med hänsyn till den berörda personens personliga beteende, som i förekommande fall har bedömts vid den tidpunkt då beslutet
         om utvisning fattades, mot bakgrund av bland annat de påföljder som föreskrivs och de påföljder som ådöms, graden av inblandning
         i den brottsliga verksamheten, skadans omfattning och, i förekommande fall, risken för återfall, och å andra sidan risken
         för att unionsmedborgarens sociala återanpassning äventyras, vilken inte enbart ligger i den berördes utan också i Europeiska
         unionens intresse i allmänhet.
      
      Den påföljd som ådömts ska beaktas som en del av dessa samlade omständigheter. Ett femårigt fängelsestraff kan inte direkt
         leda till ett beslut om utvisning utan att de ovan beskrivna omständigheterna först har beaktats, vilket det ankommer på den
         nationella domstolen att göra. I samband med denna bedömning ska den nationella domstolen beakta de grundläggande rättigheter
         vars efterlevnad EU-domstolen ska säkerställa, eftersom hänsyn till allmänintresset endast får åberopas för att motivera en
         nationell åtgärd som kan hindra den fria rörligheten för människor om denna åtgärd är förenlig med sådana rättigheter, och
         i synnerhet rätten till respekt för privatliv och familjeliv, i den mening som avses i artikel 7 i Europeiska unionens stadga
         om de grundläggande rättigheterna och i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de
         grundläggande friheterna.
      
      (se punkterna 50–52)
      3.        Artikel 28.3 i direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig
         inom medlemsstaternas territorier ska tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel kan omfattas
         av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera utvisningen av en unionsmedborgare som har uppehållit
         sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren. 
      
      Artikel 28.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel omfattas av begreppet
         ”allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”. 
      
      (se punkt 56 samt punkt 2 i domslutet)
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
      den 23 november 2010 (*)
      
      ”Fri rörlighet för personer – Direktiv 2004/38/EG – Artiklarna 16.4 och 28.3 a – Unionsmedborgare som är född i den mottagande medlemsstaten och som har varit bosatt där i mer än 30 år – Bortovaro från den mottagande medlemsstaten – Fällande domar i brottmål – Beslut om utvisning – Tvingande hänsyn till allmän säkerhet”
      I mål C‑145/09,
      angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Tyskland)
         genom beslut av den 9 april 2009, som inkom till domstolen den 24 april 2009, i målet 
      
      Land Baden-Württemberg
      mot
      Panagiotis Tsakouridis,
      
      meddelar
      DOMSTOLEN (stora avdelningen)
      sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues (referent), K. Lenaerts, J.-C.
         Bonichot, D. Šváby samt domarna A. Rosas, J. Malenovský, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, L. Bay Larsen och M. Berger,
      
      generaladvokat: Y. Bot,
      justitiesekreterare: handläggaren B. Fülöp,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 april 2010,
      med beaktande av de yttranden som avgetts av:
      –        Land Baden-Württemberg, genom M. Schenk, i egenskap av ombud,
      –        Panagiotis Tsakouridis, genom K. Frank, Rechtsanwalt,
      –        Tysklands regering, genom M. Lumma, J. Möller och C. Blaschke, samtliga i egenskap av ombud,
      –        Belgiens regering, genom L. Van den Broeck, i egenskap av ombud,
      –        Danmarks regering, genom B. Weis Fogh, i egenskap av ombud,
      –        Estlands regering, genom L. Uibo, i egenskap av ombud,
      –        Ungerns regering, genom R. Somssich, M. Fehér och K. Veres, samtliga i egenskap av ombud,
      –        Österrikes regering, genom E. Riedl, i egenskap av ombud,
      –        Polens regering, genom M. Dowgielewicz, i egenskap av ombud,
      –        Förenade kungarikets regering, genom L. Seeboruth och I. Rao, båda i egenskap av ombud, biträdda av K. Beal, barrister,
      –        Europeiska kommissionen, genom D. Maidani och S. Grünheid, båda i egenskap av ombud,
      och efter att den 8 juni 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 16.4 och 28.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG
         av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
         territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG,
         73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, s. 35
         och EUT L 197, 2005, s. 34).
      
      2        Begäran har framställts i ett mål mellan Land Baden-Württemberg och den grekiska medborgaren Panagiotis Tsakouridis angående
         den förras beslut att frånta Panagiotis Tsakouridis rätten att resa in och uppehålla sig i Förbundsrepubliken Tyskland, och
         att förutskicka att han kan komma att bli föremål för ett beslut om utvisning.
      
       Tillämpliga bestämmelser
       Direktiv 2004/38
      3        Skäl 3 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
      
      ”Unionsmedborgarskap bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra
         sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig
         behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer för att förenkla och stärka rätten att
         fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.”
      
      4        Skäl 22 i detta direktiv har följande lydelse:
      
      ”Enligt fördraget kan rätten att fritt röra sig och uppehålla sig begränsas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.
         För att säkerställa en snävare definition av de omständigheter och rättssäkerhetsgarantier som avgör om unionsmedborgare eller
         familjemedlemmar kan nekas inresa eller utvisas, bör detta direktiv ersätta rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari
         1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade
         med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa [(EGT 56, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28), i
         dess lydelse enligt rådets direktiv 75/35/EEG av den 17 december 1974 (EGT L 14, 1975, s. 14; svensk specialutgåva, område
         6, volym 1, s. 175)].”
      
      5        Skälen 23 och 24 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
      
      ”(23) Utvisning av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet är en långtgående åtgärd,
         som allvarligt kan skada personer som, efter att ha utnyttjat de rättigheter och friheter som de erhåller genom EG-fördraget,
         verkligen har integrerats i den mottagande medlemsstaten. Räckvidden för sådana åtgärder bör därför begränsas i enlighet med
         proportionalitetsprincipen, för att ta hänsyn till i vilken grad de berörda personerna har integrerats, hur länge de har vistats
         i den mottagande medlemsstaten, till deras ålder och hälsotillstånd, deras familjesituation och ekonomiska situation och deras
         anknytning till ursprungslandet.
      
      (24)      Ju högre graden av unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars integrering i den mottagande medlemsstaten är, desto högre
         bör följaktligen graden av skydd mot utvisning vara. Endast i undantagsfall, av tvingande hänsyn till den allmänna säkerheten,
         bör utvisning användas mot personer som har varit bosatta under flera år i den mottagande medlemsstaten, i synnerhet om de
         är födda där och har bott där hela sitt liv. Likaså bör det endast i undantagsfall vara tillåtet att utvisa underåriga, eftersom
         förbindelsen med familjen bör skyddas, i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter av den 20 november 1989.”
      
      6        Artikel 16 i detta direktiv har följande lydelse:
      
      ”1.      Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall
         ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.
      
      …
      3.      Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller
         av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader
         av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering
         på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredje land.
      
      4.      När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten
         i mer än två på varandra följande år.”
      
      7        Artikel 27.1 och 27.2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
      
      ”1.      Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och
         deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte
         åberopas för att tjäna ekonomiska syften.
      
      2.      Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande
         vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare brottmålsdomar [*] skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.
         [*I direktiv 2004/38 används uttrycket straffdomar. I enlighet med terminologin i rättsakterna på området för straffrättsligt
         samarbete används här uttrycket brottmålsdomar. Övers. anm.]
      
      Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande
         samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn
         skall inte accepteras.”
      
      8        Artikel 28 i detta direktiv har följande lydelse:
      
      ”1.      Innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlemsstaten beakta
         sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation,
         ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.
      
      2.      Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett
         medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän
         ordning eller säkerhet.
      
      3.      Beslut om utvisning av unionsmedborgare får inte fattas, utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet
         såsom de definieras av medlemsstaterna, om de
      
      a)      har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren, eller
      b)      är underåriga, utom i de fall utvisningen är nödvändig för barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets
         rättigheter av den 20 november 1989.”
      
      9        Artikel 32.1 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
      
      ”Personer som beläggs med återreseförbud av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet får lämna in en ansökan om upphävande
         av återreseförbudet efter en med hänsyn till omständigheterna skälig frist, och i vart fall efter tre år från och med verkställigheten
         av beslutet om det slutgiltiga återreseförbudet, som lagligen fattats enligt gemenskapsrätten, genom att åberopa bevisning
         som kan styrka att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om återreseförbud har ändrats.
      
      Den berörda medlemsstaten skall fatta ett beslut om denna ansökan inom sex månader efter det att den lämnades in.”
       Den nationella lagstiftningen
      10      6 § i lagen om fri rörlighet för unionsmedborgare (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern), av den 30 juli 2004
         (BGBl. 2004 I, s. 1950), i dess lydelse enligt lag om ändring av polislagen och andra lagar (Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes
         und anderer Gesetze), av den 26 februari 2008 (BGBl. 2008 I, s. 215, nedan kallad FreizügG/EU), har följande lydelse: 
      
      ”(1)      Utan att det påverkar tillämpningen av 5 § stycke 5, får förlust av en sådan rättighet som avses i 2 § stycke 1 fastställas,
         intyget om uppehållsrätt enligt gemenskapsrätten eller om permanent uppehållstillstånd dras in, och uppehållskort eller permanent
         uppehållstillstånd återkallas, endast om detta är motiverat av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa (artikel 39.3
         och 46.1 i fördraget). Inresa kan också nekas av ovannämnda hänsyn. Hänsyn till hälsa föreligger endast om sjukdom uppstår
         under de tre månader som följer inresan.
      
      (2)      En brottmålsdom är inte i sig tillräcklig för att motivera sådana beslut eller åtgärder som avses i stycke 1. Endast brottmålsdomar
         som inte ännu strukits ur det centrala registret kan beaktas, och då endast om de omständigheter som ligger till grund för
         sådana domar visar på ett personligt beteende som utgör ett verkligt hot mot den allmänna ordningen. Det måste vara fråga
         om ett faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. 
      
      (3)      Vid ett beslut i enlighet med stycke 1 ska hänsyn särskilt tas till längden av personens uppehåll i Tyskland, personens ålder,
         hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integration i Tyskland och banden till ursprungslandet.
      
      (4)      Efter att permanent uppehållsrätt har erhållits kan ett fastställande i enlighet med stycke 1 endast göras om det föreligger
         ett allvarligt hot.
      
      (5)      När det gäller unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, som har uppehållit sig på tyskt territorium under de senaste tio
         åren, samt underåriga, kan ett fastställande enligt stycke 1 endast göras av tvingande hänsyn till allmän säkerhet. Denna
         regel är inte tillämplig på underåriga när det för barnets bästa är nödvändigt att frånta det uppehållsrätten. Tvingande hänsyn
         till den allmänna säkerheten föreligger endast när den berörda personen enligt en lagakraftvunnen dom har blivit dömd till
         minst fem års frihetsberövande straff eller till särskilt straff för unga lagöverträdare för ett eller flera uppsåtliga brott
         eller när denne enligt den senaste lagakraftvunna domen har blivit dömd till frihetsberövande i inkapaciteringssyfte (Sicherungsverwahrung), när Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet står på spel eller när den berörda personen utgör ett terroristhot.
      
      …”
       Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
      11      Panagiotis Tsakouridis föddes i Tyskland den 1 mars 1978. År 1996 tog han examen från Hauptschule (sekundärskola). Sedan oktober 2001 har han ett permanent uppehållstillstånd i Tyskland. Från mars 2004 till mitten av oktober
         samma år drev han ett crêpestånd på Rhodos i Grekland. Därefter återvände han till Tyskland där han från och med december
         2004 arbetade. I mitten av oktober 2005 återvände han till Rhodos och fortsatte där att driva sitt crêpestånd. Den 22 november
         2005 utfärdade Amtsgericht Stuttgart en internationell arresteringsorder beträffande honom. Den 19 november 2006 greps han
         på Rhodos och överlämnades den 19 mars 2007 till Tyskland.
      
      12      Panagiotis Tsakouridis är sedan tidigare straffad enligt följande: Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt har ett flertal gånger
         dömt honom till böter, närmare bestämt den 14 oktober 1998 för innehav av ett förbjudet föremål, den 15 juni 1999 för grov
         misshandel och den 8 februari 2000 för misshandel och olaga tvång. Amtsgericht Stuttgart dömde honom dessutom den 5 september
         2002 till böter för olaga tvång i brottskonkurrens med misshandel. Den 28 augusti 2007 dömde Landgericht Stuttgart honom till
         fängelse i sex år och sex månader för åtta fall av organiserad olaglig narkotikahandel i icke ringa omfattning.
      
      13      Efter att ha hört Panagiotis Tsakouridis fastställde Regierungspräsidium Stuttgart, genom beslut av den 19 augusti 2008, att
         han skulle fråntas rätten till inresa och uppehåll i Förbundsrepubliken Tyskland och att han skulle kunna komma att utvisas
         till Grekland, varvid någon tidsfrist för frivillig återresa inte bestämdes. Som motivering anförde Regierungspräsidium att
         det lägsta straffet på fem års fängelse överskridits genom Landgericht Stuttgarts dom av den 28 augusti 2007, vilket innebär
         att de ifrågavarande åtgärderna är motiverade av ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” i den mening som avses i artikel
         28.3 a i direktiv 2004/38 respektive i 6 § stycke 5 FreizügG/EU.
      
      14      Enligt Regierungspräsidium Stuttgart utgör Panagiotis Tsakouridis personliga beteende ett verkligt hot mot den allmänna ordningen.
         De brott som han har begått avseende olaglig narkotikahandel är särskilt allvarliga och det finns en konkret risk för återfall.
         Panagiotis Tsakouridis har uppenbarligen varit beredd att av ekonomiska skäl aktivt delta i olaglig narkotikahandel. Han har
         varit likgiltig inför vad denna handel inneburit för problem för narkotikamissbrukare och för samhället i stort. Det är ett
         grundläggande samhällsintresse att med alla till buds stående medel effektivt bekämpa narkotikabrottsligheten, som är särskilt
         skadlig ur ett socialt perspektiv. 
      
      15      Regierungspräsidium Stuttgart har dessutom noterat att Panagiotis Tsakouridis antingen inte har velat eller inte har kunnat
         följa den gällande rättsordningen. De brott han har begått har föranletts av en stark brottslig motivation. Ett eventuellt
         exemplariskt uppförande under verkställighetstiden av hans straff utesluter inte en risk för återfall i brott. Eftersom villkoren
         i 6 § FreizügG/EU är uppfyllda, ska beslutet fattas efter myndigheternas eget skön. Panagiotis Tsakouridis personliga intresse
         av att inte förlora rätten till inresa och uppehåll på grund av sin långa lagliga vistelse har inte företräde framför det
         övervägande allmänintresset av att effektivt bekämpa narkotikabrottsligheten. Sannolikheten av att han på nytt skulle begå
         liknande brott är mycket hög. 
      
      16      Regierungspräsidium Stuttgart har gjort gällande att Panagiotis Tsakouridis, med hänsyn till att han flera månader under de
         senaste åren har vistats i sitt hemland, inte skulle ha svårt att integrera sig där efter en utvisning från Tyskland. Risken
         för återfall i brott motiverar också ingrepp i Panagiotis Tsakouridis rätt att som unionsmedborgare ha fri tillgång till den
         tyska arbetsmarknaden. Det finns inga mindre ingripande eller likvärdiga åtgärder och åtgärden innebär inte heller skada för
         en redan uppbyggd ekonomisk inkomstkälla. 
      
      17      Med hänsyn till svårhetsgraden av de brott som Panagiotis Tsakouridis har gjort sig skyldig till är ingreppet i hans privat-
         och familjeliv motiverat av det övervägande intresset av att skydda den allmänna ordningen och att förhindra ytterligare brottslighet
         i den mening som avses i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
         friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950. Några likvärdiga personliga eller familjerelaterade intressen, som skulle
         föranleda att en utvisning inte genomförs av proportionalitetsskäl, har inte heller kunnat fastställas.
      
      18      Den 17 september 2008 överklagade Panagiotis Tsakouridis Regierungspräsidium Stuttgarts beslut av den 19 augusti 2008 till
         Verwaltungsgericht Stuttgart och gjorde därvid gällande att en stor del av hans familj är bosatt i Tyskland. Dessutom framgår
         av Landgericht Stuttgarts dom av den 28 augusti 2007 att han endast spelat en underordnad roll i den organiserade brottsligheten.
         Eftersom han vuxit upp i Tyskland och gått i skola där, föreligger inget hot i den mening som avses i 6 § stycke 1 FreizügG/EU.
         Han har också nära kontakt med sin far, som är bosatt i Tyskland och regelbundet besöker honom i fängelset. Att han frivilligt
         överlämnat sig till polisen visar att han inte längre utgör ett hot mot den allmänna ordningen efter att ha avtjänat sitt
         straff. Att frånta honom rätten till inresa och uppehåll i Tyskland är således oproportionerligt. Hans mor, som då vistades
         hos sin dotter i Australien, återvände våren 2009 för att permanent bosätta sig hos sin make i Tyskland.
      
      19      Genom dom av den 24 november 2008 upphävde Verwaltungsgericht Stuttgart Regierungspräsidium Stuttgarts beslut av den 19 augusti
         2008. Enligt Verwaltungsgericht Stuttgart är en brottmålsdom inte i sig tillräcklig för att motivera förlust av en unionsmedborgares
         rätt till inresa och uppehåll, eftersom denna rätt endast kan fråntas någon om det föreligger ett faktiskt och tillräckligt
         allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse i den mening som avses i 6 § stycke 2 FreizügG/EU. Såsom artikel 28.3
         i direktiv 2004/38 har införlivats, kan Panagiotis Tsakouridis, som vistats i Förbundsrepubliken Tyskland under mer än tio
         år, dessutom endast fråntas rätten att resa in och uppehålla sig i enlighet med 6 § stycke 1 FreizügG/EU om det kan motiveras
         av tvingande hänsyn till den allmänna säkerheten, vilket framgår av 6 § stycke 5 första meningen FreizügG/EU. Verwaltungsgericht
         Stuttgart har i detta avseende påpekat att Panagiotis Tsakouridis inte heller har förlorat sin permanenta uppehållsrätt på
         grund av sina vistelser på Rhodos, eftersom det i 6 § stycke 5 första meningen FreizügG/EU inte finns något krav på oavbruten
         vistelse i Tyskland under de senaste tio åren.
      
      20      Verwaltungsgericht Stuttgart fann att det inte föreligger några ”tvingande hänsyn till den allmänna säkerheten” i den mening
         som avses i 6 § stycke 5 sista meningen FreizügG/EU som skulle kunna motivera en utvisning. Begreppet allmän säkerhet omfattar
         endast en medlemsstats inre och yttre säkerhet och är därmed snävare än begreppet allmän ordning, vilket även omfattar det
         nationella straffrättsliga systemet. Det vore därför felaktigt att dra slutsatsen att det föreligger tvingande hänsyn till
         den allmänna säkerheten på grund av att det lägsta straff som anges i 6 § stycke 5 sista meningen FreizügG/EU har överskridits.
         Panagiotis Tsakouridis utgör möjligtvis ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, men inte på något sätt mot statens
         och dess institutioners fortbestånd eller mot befolkningens överlevnad. Regierungspräsidium Stuttgart har inte heller hävdat
         något sådant.
      
      21      Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, som har att avgöra överklagandet av Verwaltungsgericht Stuttgarts dom av den 24
         november 2008, har vilandeförklarat förfarandet och hänskjutit följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande: 
      
      ”1)      Ska begreppet ’tvingande hänsyn till allmän säkerhet’ i artikel 28.3 i [direktiv 2004/38] tolkas så, att endast tvingande
         hänsyn till medlemsstatens yttre och inre säkerhet kan motivera en utvisning och att medlemsstatens yttre och inre säkerhet
         enbart omfattar hot mot staten och dess grundläggande institutioners existens, deras funktion, befolkningens överlevnad samt
         statens yttre förbindelser och den fredliga samexistensen mellan folken?
      
      2)      Under vilka förutsättningar kan det förstärkta skydd mot utvisning som enligt artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 gäller efter
         tio års vistelse i den mottagande medlemsstaten åter gå förlorat? Ska villkoret för förlust av den permanenta uppehållsrätten
         enligt artikel 16.4 i direktiv 2004/38 i detta sammanhang tillämpas analogt?
      
      3)      För det fall att fråga 2 ska besvaras jakande och artikel 16.4 i direktivet således ska tillämpas analogt, går det förstärkta
         skyddet mot utvisning då förlorat enbart på grund av den tid som har förflutit, oberoende av de faktiska orsakerna till frånvaron?
      
      4)      Vidare, för det fall att fråga 2 ska besvaras jakande och artikel 16.4 i direktivet således ska tillämpas analogt, innebär
         ett återvändande till den mottagande medlemsstaten före utgången av tvåårsperioden, som sker med tvång i syfte att vederbörande
         ska lagföras, att det förstärkta skyddet mot utvisning bibehålls, även om de grundläggande friheterna i och med återvändandet
         inte kan utövas under en längre tid?”
      
       Prövning av tolkningsfrågorna
       Frågorna 2–4
      22      Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 2–4 för att få klarhet i huruvida bortovaro från den mottagande medlemsstaten
         under den tidsperiod som avses i artikel 28.3 a i direktiv 2004/38, det vill säga under de tio år som föregår beslutet att
         utvisa den berörde unionsmedborgaren, innebär att denne inte omfattas av det förstärkta skydd som föreskrivs i denna bestämmelse.
      
      23      Enligt domstolens praxis syftar direktiv 2004/38 till att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas primära, individuella
         rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, vilken följer direkt av fördraget, och särskilt
         till att stärka dessa rättigheter. Unionsmedborgarnas rättigheter enligt direktivet kan därför inte vara mindre omfattande
         än dem som följde av de sekundärrättsakter som ändrats eller upphävts genom direktivet (se dom av den 25 juli 2008 i mål C-127/08,
         Metock m.fl., REG 2008, s. I-6241, punkterna 59 och 82, och av den 7 oktober 2010 i mål C-162/09, Lassal, REU 2010, s. I-0000,
         punkt 30).
      
      24      Det framgår av skäl 23 i direktiv 2004/38 att utvisning av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän
         ordning eller säkerhet allvarligt kan skada personer som, efter att ha utnyttjat de rättigheter och friheter som de erhåller
         genom fördraget, verkligen har integrerats i den mottagande medlemsstaten.
      
      25      Av denna anledning föreskrivs det i direktiv 2004/38 – i enlighet med vad som framgår av skäl 24 i direktivet – ett system
         för skydd mot utvisning, vilket bygger på graden av de berörda personernas integration i den mottagande medlemsstaten. Ju
         högre graden av unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars integration i den mottagande medlemsstaten är, desto högre
         bör följaktligen graden av skydd mot utvisning vara.
      
      26      I detta avseende föreskriver artikel 28.1 i direktiv 2004/38, i allmänna ordalag, att den mottagande medlemsstaten, innan
         den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, ska beakta sådana faktorer som längden av
         personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala
         och kulturella integration i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.
      
      27      Enligt artikel 28.2 i direktiv 2004/38 får den mottagande medlemsstaten inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare
         eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium i enlighet med artikel
         16 i detta direktiv, ”utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”. 
      
      28      Vad gäller unionsmedborgare som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren, innehåller
         artikel 28.3 i direktivet ett förstärkt skydd mot utvisning genom att föreskriva att beslut om utvisning inte får fattas såvida
         inte beslutet grundar sig på ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna”.
      
      29      I artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 föreskrivs ett krav på att den berörde ska ha uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten
         under de tio åren som föregår beslutet om utvisning, men i artikeln nämns emellertid inget om vilka omständigheter som skulle
         kunna leda till att denna tioåriga vistelse avbryts och som således skulle påverka rätten till det förstärkta skydd mot utvisning
         som föreskrivs i denna bestämmelse.
      
      30      Med utgångspunkt i att det förstärkta skyddet, i likhet med den permanenta uppehållsrätten, erhålls efter en vistelse under
         viss tid i den mottagande medlemsstaten och att den sedan kan förloras, anser den hänskjutande domstolen att det är tänkbart
         att tillämpa kriterierna i artikel 16.4 i direktiv 2004/38 analogt.
      
      31      Även om det i skälen 23 och 24 i direktiv 2004/38 visserligen anges att ett särskilt skydd ska gälla för personer som verkligen
         har integrerats i den mottagande staten, till exempel när de är födda där eller har bott där i hela sitt liv, är det avgörande
         kriteriet emellertid, i enlighet med lydelsen i artikel 28.3 i direktiv 2004/38, trots allt frågan huruvida unionsmedborgaren
         har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregår beslutet om utvisning.
      
      32      För att besvara frågan huruvida bortovaro från den mottagande medlemsstaten under den period som avses i artikel 28.3 a i
         direktiv 2004/38 (det vill säga under de tio år som föregår beslutet att utvisa den berörde) utgör hinder för unionsmedborgaren
         att åtnjuta ett förstärkt skydd, ska det vid varje tillfälle göras en helhetsbedömning av vederbörandes situation vid precis
         den tidpunkt då frågan om utvisning uppkommer.
      
      33      De nationella myndigheter som ska tillämpa artikel 28.3 i direktiv 2004/38 är skyldiga att beakta samtliga relevanta omständigheter
         i varje enskilt fall, bland annat hur lång vederbörandes respektive bortovaro från den mottagande medlemsstaten har varit,
         hur lång den sammanlagda bortovaron har varit och hur ofta vederbörande har varit bortavarande, liksom de skäl som denne har
         haft att lämna denna medlemsstat. Det är nämligen viktigt att avgöra huruvida bortovaron är ett tecken på att centrum för
         vederbörandes personliga, familjemässiga eller yrkesmässiga intressen har förflyttats till en annan stat.
      
      34      Den omständigheten att unionsmedborgaren tvingats återvända till den mottagande medlemsstaten för att avtjäna ett fängelsestraff,
         och den tid som vederbörande har varit frihetsberövad, kan tillsammans med de i den föregående punkten uppräknade omständigheterna
         beaktas i samband med den helhetsbedömning som krävs för att avgöra om de tidigare uppbyggda banden med den mottagande staten
         har brutits. 
      
      35      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida så är fallet i det nationella målet. För det fall denna domstol
         skulle komma till den slutsatsen att Panagiotis Tsakouridis bortovaro från den mottagande medlemsstaten inte utgör hinder
         för honom att åtnjuta ett förstärkt skydd, måste den sedan pröva huruvida beslutet om utvisning grundar sig på tvingande hänsyn
         till allmän säkerhet i den mening som avses i artikel 28.3 i direktiv 2004/38. 
      
      36      Det bör härvid erinras om att EU-domstolen, för att ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för
         den att avgöra det mål som är anhängigt vid den, kan vara tvungen att beakta unionsbestämmelser som den nationella domstolen
         inte har hänvisat till i sina frågor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 november 2007 i mål C-374/05, Gintec,
         REG 2007, s. I-9517, punkt 48).
      
      37      För det fall det skulle fastställas att en person i samma situation som Panagiotis Tsakouridis, det vill säga en person som
         har erhållit permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, inte uppfyller villkoret i fråga om uppehåll i artikel 28.3
         i direktiv 2004/38, skulle en utvisning i förekommande fall kunna vara motiverad om det föreligger ett allvarligt hot mot
         allmän ordning eller säkerhet, såsom föreskrivs i artikel 28.2 i direktiv 2004/38.
      
      38      Med hänsyn till det ovan anförda ska frågorna 2–4 besvaras enligt följande: Artikel 28.3 a i direktiv 2004/38 ska tolkas på
         så sätt att vid avgörandet av huruvida en unionsmedborgare har uppehållit sig i den mottagande staten under de tio år som
         föregår beslutet om utvisning, vilket är en förutsättning för att beviljas det förstärkta skydd som denna bestämmelse ger,
         ska samtliga omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet tas i beaktande – i synnerhet hur länge vederbörande vid
         varje tillfälle har varit bortavarande från den mottagande medlemsstaten, hur lång den sammanlagda bortovaron har varit och
         hur ofta vederbörande har varit bortavarande, samt även de skäl som denne har haft att lämna denna medlemsstat och som kan
         ligga till grund för fastställandet av huruvida bortovaron är ett tecken på att centrum för vederbörandes personliga, familjemässiga
         eller yrkesmässiga intressen har flyttats till en annan stat.
      
       Fråga 1
      39      Mot bakgrund av svaret på frågorna 2–4 ska fråga 1 förstås på så sätt att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida
         och i vilken mån som brottslighet i form av organiserad olaglig narkotikahandel skulle kunna omfattas av antingen begreppet
         ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, för det fall den hänskjutande domstolen kommer till slutsatsen att den berörde unionsmedborgaren
         åtnjuter det förstärkta skydd som följer av artikel 28.3 i direktiv 2004/38, eller av begreppet ”allvarligt hot mot allmän
         ordning eller säkerhet”, för det fall denna domstol kommer till slutsatsen att vederbörande åtnjuter skydd i enlighet med
         artikel 28.2 i detta direktiv.
      
      40      Det framgår av såväl lydelsen av som systematiken i artikel 28 i direktiv 2004/38, såsom de redovisas i punkterna 24–28 i
         denna dom, att unionslagstiftaren, genom att som förutsättning för en sådan utvisning som avses i artikel 28.3 i detta direktiv
         kräva att det föreligger ”tvingande hänsyn” till allmän säkerhet – ett begrepp som är betydligt mer restriktivt än begreppet
         ”allvarligt hot” i den mening som avses i artikel 28.2 –, uppenbarligen har velat begränsa de åtgärder som vidtas med stöd
         av artikel 28.3 till ”undantagsfall”, såsom framgår av skäl 24 i detta direktiv. 
      
      41      Begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” förutsätter nämligen inte enbart förekomsten av en inverkan på den allmänna
         säkerheten utan dessutom att en sådan inverkan är synnerligen allvarlig, vilket framgår av uttrycket ”tvingande hänsyn”.
      
      42      Det är också i detta sammanhang som begreppet allmän säkerhet i artikel 28.3 i direktiv 2004/38 ska tolkas.
      
      43      Vad gäller allmän säkerhet har domstolen slagit fast att detta begrepp omfattar såväl en medlemsstats inre som yttre säkerhet
         (se, bland annat, dom av den 26 oktober 1999 i mål C-273/97, Sirdar, REG 1999, s. I-7403, punkt 17, av den 11 januari 2000
         i mål C-285/98, Kreil, REG 2000, s. I-69, punkt 17, av den 13 juli 2000 i mål C-423/98, Albore, REG 2000, s. I-5965, punkt
         18, och av den 11 mars 2003 i mål C-186/01, Dory, REG 2003, s. I-2479, punkt 32).
      
      44      Domstolen har också fastslagit att den allmänna säkerheten kan påverkas av en inverkan på väsentliga offentliga institutioner
         och funktioner, av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av
         den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (se, bland annat, dom av den 10 juli 1984
         i mål 72/83, Campus Oil m.fl., REG 1984, s. 2727, punkterna 34 och 35, svensk specialutgåva, volym 7, s. 633, av den 17 oktober
         1995 i mål C-70/94, Werner, REG 1995, s. I-3189, punkt 27, och domen i det ovannämnda målet Albore, punkt 22, samt dom av
         den 25 oktober 2001 i mål C-398/98, kommissionen mot Grekland, REG 2001, s. I-7915, punkt 29).
      
      45      Av detta följer emellertid inte med nödvändighet att begreppet ”allmän säkerhet” inte omfattar sådana syften som att bekämpa
         organiserad olaglig narkotikahandel. 
      
      46      Organiserad narkotikahandel är en utbredd brottslighet med betydande ekonomiska och operationella medel till sitt förfogande,
         vilken ofta har gränsöverskridande kopplingar. Med avseende på de förödande konsekvenserna av denna brottslighet föreskrivs
         i skäl 1 i rådets rambeslut 2004/757/RIF av den 25 oktober 2004 om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för
         olaglig narkotikahandel (EUT L 335, s. 8) att narkotikahandeln utgör ett hot mot unionsmedborgarnas hälsa, säkerhet och livskvalitet
         samt mot medlemsstaternas lagliga ekonomi, stabilitet och säkerhet. 
      
      47      Mot bakgrund av att narkotikamissbruk är ett gissel för individen och för med sig sociala och ekonomiska risker för samhället
         (se, för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 26 oktober 1982 i mål 221/81, Wolf, REG 1982, s. 3681, punkt 9,
         och Europadomstolens dom av den 17 januari 2006 i målet Aoulmi mot Frankrike, § 86), kan organiserad olaglig narkotikahandel
         vara av sådan omfattning att den utgör ett direkt hot mot tryggheten och den fysiska säkerheten för hela eller en stor del
         av befolkningen.
      
      48      Domstolen erinrar om att det i artikel 27.2 i direktiv 2004/38 föreskrivs att den berörda personens personliga beteende måste
         utgöra ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den berörda
         medlemsstaten, att tidigare brottmålsdomar inte i sig ska utgöra skäl för åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning
         eller säkerhet, och att motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva
         hänsyn inte ska accepteras.
      
      49      Ett beslut om utvisning får således bara grundas på en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet (se, bland annat,
         domen i det ovannämnda målet Metock m.fl., punkt 74) och kan endast motiveras av tvingande hänsyn till allmän säkerhet i den
         mening som avses i artikel 28.3 i direktiv 2004/38, om en sådan åtgärd, med beaktande av att hotet är exceptionellt allvarligt,
         är nödvändig för att skydda de intressen som den ska garantera, såvida detta syfte inte kan uppnås med mindre ingripande åtgärder,
         varvid hänsyn ska tas till hur länge unionsmedborgaren varit bosatt i den mottagande medlemsstaten och, i synnerhet, till
         de allvarliga negativa konsekvenser som en sådan åtgärd skulle kunna få för unionsmedborgare som verkligen har integrerats
         i den mottagande medlemsstaten. 
      
      50      Vid tillämpningen av direktiv 2004/38 bör en avvägning särskilt göras mellan å ena sidan hur exceptionellt hotet mot den allmänna
         säkerheten är med hänsyn till den berörda personens personliga beteende, som i förekommande fall har bedömts vid den tidpunkt
         då beslutet om utvisning fattades (se, bland annat, dom av den 29 april 2004 i de förenade målen C‑482/01 och C‑493/01, Orfanopoulos
         och Oliveri, REG 2004, s. I‑5257, punkterna 77–79), mot bakgrund av bland annat de påföljder som föreskrivs och de påföljder
         som ådöms, graden av inblandning i den brottsliga verksamheten, skadans omfattning och, i förekommande fall, risken för återfall
         (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau, REG 1977, s. 1999, punkt 29; svensk
         specialutgåva, volym 3, s. 459), och å andra sidan risken för att unionsmedborgarens sociala återanpassning äventyras, vilken
         inte enbart ligger i den berördes utan också i Europeiska unionens intresse i allmänhet, såsom generaladvokaten har påpekat
         i punkt 95 i sitt förslag till avgörande. 
      
      51      Den påföljd som ådömts ska beaktas som en del av dessa samlade omständigheter. Ett femårigt fängelsestraff kan inte direkt
         leda till ett beslut om utvisning, såsom föreskrivs i den nationella rätten, utan att de ovan beskrivna omständigheterna först
         har beaktats, vilket det ankommer på den nationella domstolen att göra.
      
      52      I samband med denna bedömning ska den nationella domstolen beakta de grundläggande rättigheter vars efterlevnad EU-domstolen
         ska säkerställa, eftersom hänsyn till allmänintresset endast får åberopas för att motivera en nationell åtgärd som kan hindra
         den fria rörligheten för människor om denna åtgärd är förenlig med sådana rättigheter (se, bland annat, domen i det ovannämnda
         målet Orfanopoulos och Oliveri, punkterna 97–99), och i synnerhet rätten till respekt för privatliv och familjeliv, i den
         mening som avses i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 8 i Europeiska konventionen
         om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se, bland annat, dom av den 5 oktober 2010 i mål
         C-400/10 PPU, McB., REU 2010, s. I-0000, punkt 53, och Europadomstolens dom av den 23 juni 2008 i mål Maslov mot Österrike,
         Recueil des arrêts et décisions 2008, § 61 och följande paragrafer).
      
      53      För att bedöma om det planerade ingreppet står i proportion till det legitima mål som eftersträvas, i förevarande fall skyddet
         för allmän säkerhet, ska hänsyn bland annat tas till brottets art och svårhetsgrad, hur länge den berörde uppehållit sig i
         den mottagande medlemsstaten, den tid som förflutit sedan brottet begicks, och den berörda personens personliga beteende under
         denna tid samt hur starka de sociala och kulturella banden och familjebanden är till den mottagande medlemsstaten. Således
         krävs mycket starka skäl för att motivera en utvisning av en unionsmedborgare som lagligt har tillbringat den större delen
         av, om inte hela, sin barndom och ungdom i den mottagande medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens
         dom i det ovannämnda målet Maslov mot Österrike, §§ 71–75). 
      
      54      Mot bakgrund av att domstolen har funnit att en medlemsstat, i syfte att bevara allmän ordning, kan anse att bruket av narkotika
         utgör ett hot mot samhället som kan motivera särskilda åtgärder mot utlänningar som överträder narkotikalagstiftningen (se
         domstolens dom av 19 januari 1999 i mål C‑348/96, Calfa, REG 1999, s. I‑11, punkt 22, och domen i det ovannämnda målet Orfanopoulos
         och Oliveri, punkt 67), finns det desto större anledning att i vart fall dra den slutsatsen att organiserad olaglig narkotikahandel
         ska omfattas av begreppet allmän ordning i den mening som avses i artikel 28.2 i direktiv 2004/38.
      
      55      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av samtliga ovannämnda omständigheter, bedöma huruvida Panagiotis
         Tsakouridis beteende omfattas av begreppet ”allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet” i den mening som avses i artikel
         28.2 i direktiv 2004/38 eller av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” i den mening som avses i artikel 28.3 i
         samma direktiv, och huruvida den planerade utvisningen uppfyller de ovannämnda villkoren.
      
      56      Med hänsyn till det ovan anförda ska fråga 1 besvaras enligt följande: För det fall att den hänskjutande domstolen finner
         att den berörde unionsmedborgaren åtnjuter skydd enligt artikel 28.3 i direktiv 2004/38, ska denna bestämmelse tolkas på så
         sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel kan omfattas av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”,
         vilket kan motivera utvisningen av en unionsmedborgare som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio
         föregående åren. För det fall att den hänskjutande domstolen kommer till den slutsatsen att den berörde unionsmedborgaren
         åtnjuter skydd enligt artikel 28.2 i direktiv 2004/38, ska denna bestämmelse tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad
         olaglig narkotikahandel omfattas av begreppet ”allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet”.
      
       Rättegångskostnader
      57      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
         mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
         domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
      
      Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
      1)      Artikel 28.3 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars
            rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68
            och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG
            och 93/96/EEG ska tolkas på så sätt att vid avgörandet av huruvida en unionsmedborgare har uppehållit sig i den mottagande
            staten under de tio år som föregår beslutet om utvisning, vilket är en förutsättning för att beviljas det förstärkta skydd
            som denna bestämmelse ger, ska samtliga omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet tas i beaktande – i synnerhet
            hur länge vederbörande vid varje tillfälle har varit bortavarande från den mottagande medlemsstaten, hur lång den sammanlagda
            bortovaron har varit och hur ofta vederbörande har varit bortavarande, samt även de skäl som denne har haft att lämna denna
            medlemsstat och som kan ligga till grund för fastställandet av huruvida bortovaron är ett tecken på att centrum för vederbörandes
            personliga, familjemässiga eller yrkesmässiga intressen har flyttats till en annan stat.
      2)      För det fall att den hänskjutande domstolen finner att den berörde unionsmedborgaren åtnjuter skydd enligt artikel 28.3 i
            direktiv 2004/38, ska denna bestämmelse tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel kan omfattas
            av begreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet”, vilket kan motivera utvisningen av en unionsmedborgare som har uppehållit
            sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren. För det fall att den hänskjutande domstolen kommer till den
            slutsatsen att den berörde unionsmedborgaren åtnjuter skydd enligt artikel 28.2 i direktiv 2004/38, ska denna bestämmelse
            tolkas på så sätt att bekämpandet av organiserad olaglig narkotikahandel omfattas av begreppet ”allvarligt hot mot allmän
            ordning eller säkerhet”.
      Underskrifter
      ** Rättegångsspråk: tyska.