CELEX: 62010CC0576
Language: ro
Date: 2013-04-11
Title: Concluziile avocatului general Wathelet prezentate la data de11 aprilie 2013. # Comisia Europeană împotriva Regatului Țărilor de Jos. # Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru - Directiva 2004/18/CE - Domeniu de aplicare ratione temporis - Concesionarea lucrărilor publice - Vânzarea unui teren de către un organism public - Proiect imobiliar de reamenajare a unor spații publice stabilit de acest organism. # Cauza C-576/10.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
      MELCHIOR WATHELET
      prezentate la 11 aprilie 2013 (
            1
         )
      
         Cauza C-576/10
      
      
         Comisia Europeană
      
      
         împotriva
      
      
         Regatului Țărilor de Jos
      
      „Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru — Directiva 2004/18/CE — Aplicare în timp — Concesionarea lucrărilor publice — Principii de atribuire a contractelor — Contract cu titlu oneros — Interes economic direct — Concesiune pe durată nedeterminată — Proprietatea asupra lucrării — Municipalitatea din Eindhoven”
      
         I – Introducere: cadrul factual și procedural
      
      A – Scurtă expunere a situației de fapt
      
      
               1.
            
            
               Prin prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia Europeană impută Regatului Țărilor de Jos faptul că a încălcat dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice, întrucât nu a respectat, în cadrul atribuirii unei pretinse concesionări de lucrări publice de către municipalitatea din Eindhoven, obligațiile care îi revin în temeiul articolului 2 și al titlului III din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
                     2
                  ).
            
         
               2.
            
            
               La originea litigiului se află decizia municipalității din Eindhoven (denumită în continuare „municipalitatea”) din 7 august 2001 de a realiza pe teritoriul său un proiect imobiliar într-un spațiu situat între cartierul existent Doornakkers și noul cartier rezidențial Tongelresche Akkers (
                     3
                  ). Obiectivul municipalității era reamenajarea spațiului respectiv (denumit în continuare „centrul Doornakkers”), a cărei proprietară era, pentru a permite în special locuitorilor celor două cartiere să aibă acces la anumite servicii sociale și culturale [un centru de îngrijiri, un centru de jocuri, de integrare și de studii (denumit în continuare „SPILcentrum”) și un centru comercial cu apartamente și locuințe].
            
         
               3.
            
            
               La 12 septembrie 2001, consiliul municipal a aprobat planurile de urbanism întocmite de serviciile municipale și referitoare la proiectul centrului Doornakkers (anexa 2 la memoriul în apărare). Aceste planuri conțin liniile directoare de amenajare a cartierului sub forma unei scheme și prevăd infrastructuri și echipamente pentru legătura dintre cartierul existent Doornakkers și noul cartier rezidențial Tongelresche Akkers. Primul ar include o unitate de îngrijiri de sănătate, spații comerciale și apartamente. Al doilea ar găzdui spații de petrecere a timpului liber, echipate, printre altele, cu instalații pentru practicarea sportului.
            
         
               4.
            
            
               La 11 aprilie 2002, serviciile municipale au întocmit un anunț cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate Doornakkers” (
                     4
                  ). Acest anunț informa consiliul municipal despre criteriile care trebuiau aplicate pentru selectarea cumpărătorului terenurilor pe care urma să fie realizat proiectul centrului Doornakkers. De asemenea, în acest anunț se preciza că contractul de vânzare a parcelelor propus posibilului cocontractant trebuia să respecte „condițiile-cadru și liniile directoare adoptate de municipalitate, și anume caietul de sarcini” și că acesta trebuia „să răspundă […] intențiilor cumpărătorilor/utilizatorilor finali” (
                     5
                  ).
            
         
               5.
            
            
               Condițiile-cadru și liniile directoare precizează în cuprinsul lor, printre altele, destinațiile și înălțimile construcțiilor conform planului de urbanism. Acestea prevăd construirea de apartamente și locuințe, extinderea centrului de îngrijiri existent, o zonă de legătură între cele două locații principale, o accesibilitate bună, o parcare subterană care să respecte normele municipale în materie de staționare, conservarea unor spații verzi prețioase, precum și crearea unei piețe și a unui nou parc de cartier.
            
         
               6.
            
            
               Conform anunțului cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate Doornakkers”, se propunea invitarea posibililor promotori ai proiectului, societățile Hurks și Haagdijk BV, la o reuniune. Prin decizia din 23 aprilie 2002, consiliul municipal a decis să dea curs acestui anunț.
            
         
               7.
            
            
               Astfel, la mijlocul lunii mai 2002, municipalitatea a invitat prin telefon Hurks și Haagdijk BV la o reuniune care urma să aibă loc la 11 iunie 2002.
            
         
               8.
            
            
               Cu ocazia acestei reuniuni, au fost discutate în principal condițiile-cadru și liniile directoare amintite mai sus, precum și un document cu titlul „Informații în atenția candidaților promotori care participă la o selecție”.
            
         
               9.
            
            
               La 15 iulie 2003, municipalitatea a ales în cele din urmă Hurks în calitate de posibil cocontractant pentru încheierea unui contract de vânzare a parcelelor în cauză (
                     6
                  ).
            
         
               10.
            
            
               În perioada cuprinsă între luna iulie 2003 și luna octombrie 2005, Hurks a definit planurile sale de construire într-o schemă directoare întocmită cu ajutorul unui cabinet de arhitectură. Această schemă directoare includea numeroase schițe în care se detaliau dimensiunile, amplasamentul și dispunerea construcțiilor care trebuiau realizate în conformitate cu condițiile-cadru și cu liniile directoare ale municipalității. Acesta a fost finalizat la 26 octombrie 2005 și aprobat de municipalitate la 14 februarie 2006.
            
         
               11.
            
            
               În vederea realizării acestui plan, municipalitatea și Hurks au încheiat un „contract de cooperare” semnat de Hurks la 12 iunie 2007, iar de municipalitate la 16 iulie 2007.
            
         
               12.
            
            
               Concomitent cu aceste negocieri, municipalitatea a selectat, la 13 februarie 2007, Woonbedrijf în calitate de proprietar al SPILcentrum. La 15 aprilie 2008, a fost semnat un contract de cooperare între municipalitate și Woonbedrijf.
            
         B – Procedura precontencioasă
      
      
               13.
            
            
               În urma unei plângeri referitoare la încălcarea dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice care ar fi fost săvârșită de municipalitate cu ocazia proiectului centrului Doornakkers, Comisia a transmis guvernului olandez, la 2 iulie 2008, o scrisoare în care îi solicita informații referitoare la acest centru. Guvernul olandez a răspuns prin scrisoarea din 19 decembrie 2008.
            
         
               14.
            
            
               Considerând aceste răspunsuri incomplete, Comisia a transmis guvernului olandez, la 24 februarie 2009, o scrisoare de punere în întârziere întemeiată pe încălcarea dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice și în special a Directivei 2004/18. Guvernul olandez a răspuns la acest document prin scrisoarea din 30 iunie 2009. Întrucât a considerat nesatisfăcătoare răspunsurile transmise de guvernul olandez, Comisia a emis un aviz motivat la 9 octombrie 2009.
            
         
               15.
            
            
               Deoarece guvernul olandez nu și-a modificat punctul de vedere la expirarea termenului stabilit în avizul motivat, Comisia a inițiat prezenta procedură.
            
         
         II – Cadrul juridic
      
      
               16.
            
            
               Articolul 1 alineatele (2) și (3) din Directiva 2004/18 prevede:
               
                        (a)
                     
                     
                        «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.
                     
                  
                        (b)
                     
                     
                        «Contractele de achiziții publice de lucrări» sunt contracte de achiziții publice, având ca obiect fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă. O «lucrare» este rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcție sau de lucrări publice destinată să îndeplinească ea însăși o funcție economică sau tehnică.
                     
                  […]
               (3)   «Concesionarea lucrărilor publice» este un contract care prezintă aceleași caracteristici ca un contract de achiziții publice de lucrări, cu excepția compensației pentru lucrările efectuate, care poate consta fie exclusiv în dreptul de exploatare a lucrării, fie în dreptul de exploatare și o plată.”
            
         
               17.
            
            
               Articolul 2 prevede principiile de atribuire a contractelor conform cărora „[a]utoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței”.
            
         
               18.
            
            
               Articolul 16 prevede că Directiva 2004/18 „nu se aplică contractelor de achiziții publice de servicii: (a) care au ca obiect achiziția sau locațiunea, prin orice mijloace financiare, de terenuri, de construcții existente sau de alte bunuri imobile sau referitoare la drepturile asupra respectivelor bunuri”.
            
         
               19.
            
            
               În sfârșit, titlul III din Directiva 2004/18 cuprinde norme specifice aplicabile în domeniul concesionării lucrărilor publice.
            
         
         III – Analiză
      
      A – Problemele juridice care trebuie examinate
      
      
               20.
            
            
               Înainte de examinarea fondului litigiului, Curtea va trebui să analizeze cele trei argumente pe care guvernul olandez le invocă în privința admisibilității acțiunii:
               
                        —
                     
                     
                        utilizarea de către Comisie a unor documente pe care le-a primit sau le-a descoperit după emiterea avizului motivat;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        extinderea obiectului litigiului în cadrul cererii introductive a Comisiei;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        aplicarea ratione temporis a Directivei 2004/18.
                     
                  
         
               21.
            
            
               În opinia Comisiei, cu a cărei analiză suntem de acord, ultimul argument se referă la fond și nu la admisibilitatea acțiunii. Prin urmare, vom examina în primul rând cele două probleme care privesc admisibilitatea litigiului, urmând ca în continuare să o abordăm pe cea privind aplicarea în timp a Directivei 2004/18, precum și celelalte chestiuni de fond.
            
         
               22.
            
            
               Pe fond, părțile au opinii divergente în principal asupra noțiunii „concesionarea lucrărilor publice” în sensul Directivei 2004/18. În opinia guvernului olandez, Comisia nu ar demonstra existența unui contract de achiziții publice de lucrări și nici, așadar, a fortiori, pe cea a unei concesionări de lucrări publice.
            
         B – Cu privire la admisibilitate
      
      
               23.
            
            
               Regularitatea procedurii precontencioase constituie, potrivit unei jurisprudențe constante, o garanție esențială urmărită de Tratatul FUE, nu numai pentru protecția drepturilor statului membru în cauză, ci și pentru a asigura că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit (
                     7
                  ).
            
         
               24.
            
            
               În această privință, trebuie amintit că, „potrivit unei jurisprudențe constante, scrisoarea de punere în întârziere adresată de Comisie statului membru și, ulterior, avizul motivat emis de aceasta din urmă delimitează obiectul litigiului care, din acel moment, nu mai poate fi extins. Astfel, posibilitatea statului membru în cauză de a-și prezenta observațiile reprezintă, chiar dacă acesta consideră că nu trebuie să o utilizeze, o garanție esențială urmărită de tratat, iar respectarea sa constituie un aspect esențial al regularității procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru. În consecință, avizul motivat și acțiunea Comisiei trebuie să se întemeieze pe aceleași obiecții precum cele din scrisoarea de punere în întârziere care declanșează procedura precontencioasă” (
                     8
                  ).
            
         1. Documente în litigiu
      
               25.
            
            
               Guvernul olandez consideră că Comisia urmărește să demonstreze neîndeplinirea obligațiilor imputată întemeindu-se pe documente pe care le-a transmis acesteia sau pe care Comisia le-a întocmit ulterior emiterii avizului motivat. Întrucât guvernul olandez nu a putut să își prezinte observațiile asupra acestor documente în cursul fazei precontencioase, Comisia ar fi încălcat dreptul său la apărare.
            
         a) Care sunt aceste documente în litigiu?
      
               26.
            
            
               După cum am amintit mai sus, scrisoarea de punere în întârziere datează din 24 februarie 2009. Guvernul olandez a răspuns la aceasta la 30 iunie 2009. Comisia a notificat avizul său motivat la 9 octombrie 2009.
            
         
               27.
            
            
               Cu toate acestea, prin scrisoarea din 12 mai 2010, Comisia a adresat o nouă cerere de informații Regatului Țărilor de Jos. Guvernul olandez a răspuns la cererea respectivă transmițând o serie de documente la 11 iunie 2010. În răspunsul său, ministrul afacerilor externe menționa că Comisia nu putea să utilizeze informațiile în cadrul prezentei proceduri.
            
         
               28.
            
            
               Unul dintre documentele în cauză a fost totuși utilizat de Comisie, precum și alte trei înscrisuri pe care aceasta le-a obținut prin cercetări proprii ulterior trimiterii avizului motivat și cu privire la care a afirmat că sunt la dispoziția „publicului larg”. Așadar, cele patru documente în litigiu sunt:
               
                        —
                     
                     
                        contractul de cooperare dintre Woonbedrijf – care va fi proprietarul SPILcentrum – și municipalitate din 15 aprilie 2008 (anexa 5 la cererea introductivă);
                     
                  
                        —
                     
                     
                        o scrisoare de informare a consiliului municipal din 18 martie 2008 (anexa 18 la cererea introductivă);
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un regulament al Ministrului Locuinței, Comunităților și Integrării din 6 octombrie 2009, cu titlul „Schemă temporară de încurajare a proiectelor de construcție de locuințe din 2009” și publicat în Staatscourant la 12 octombrie 2009 (anexa 19 la cererea introductivă) și, respectiv,
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un comunicat preluat de pe pagina de internet a Ministerului Locuinței, Amenajării Teritoriului și Mediului, datat 14 decembrie 2009 (anexa 20 la cererea introductivă).
                     
                  
         b) Efectele utilizării acestor documente de către Comisie asupra regularității procedurii?
      
               29.
            
            
               După cum am amintit la punctul 24 din prezentele concluzii, avizul motivat și acțiunea Comisiei trebuie să se întemeieze pe aceleași obiecții precum cele din scrisoarea de punere în întârziere care declanșează procedura precontencioasă.
            
         
               30.
            
            
               Prin urmare, „Comisia nu poate pretinde obținerea constatării unei anumite neîndepliniri a obligațiilor […] cu privire la o situație de fapt specială care nu a fost invocată în cadrul procedurii precontencioase” (
                     9
                  ). Astfel, orice obiecție specifică trebuie să fi fost invocată obligatoriu în stadiul precontencios, pentru ca statul membru în cauză să aibă posibilitatea să remedieze situația concretă imputată sau să invoce în mod util mijloacele sale de apărare în această privință, o astfel de apărare fiind în special de natură să determine Comisia să renunțe la obiecția respectivă și/sau să contribuie la delimitarea obiectului litigiului cu care Curtea va fi sesizată ulterior (
                     10
                  ).
            
         
               31.
            
            
               Cu toate acestea, trebuie remarcat că, în speță, documentele invocate de Comisie și a căror utilizare este contestată de guvernul olandez se referă numai la situația de fapt care a făcut obiectul procedurii precontencioase. Prin acestea nu se urmărește susținerea unei obiecții noi, ci numai dovedirea celei formulate în cadrul prezentei proceduri.
            
         
               32.
            
            
               Mai precis, observăm că primele două documente datează din lunile martie și aprilie 2008 și sunt, așadar, anterioare punerii în întârziere. Ele au o legătură evidentă cu situația de fapt descrisă în aceasta și, prin natura lor, erau cunoscute de autoritățile olandeze.
            
         
               33.
            
            
               Primul document este contractul de cooperare semnat între Woonbedrijf și municipalitate la 15 aprilie 2008. Or, Woonbedrijf a fost selectată de municipalitate drept proprietar al SPILcentrum începând cu 13 februarie 2007. În plus, atunci când municipalitatea a decis, la 14 februarie 2006, să aprobe planul director propus de Hurks, aceasta preciza în decizia sa că planul respectiv a fost întocmit de un grup de proiect care includea reprezentanți ai municipalității și ai Woonbedrijf. Prin urmare, guvernul olandez nu putea să nu cunoască faptul că relațiile stabilite între Woonbedrijf și municipalitate făceau parte din litigiu.
            
         
               34.
            
            
               Al doilea document este o scrisoare de informare a autorităților municipale referitoare la proiectele de creare de locuințe inițiate de municipalitate pentru perioada 2005-2010. Proiectul referitor la cartierul Tongelresche Akkers și la centrul Doornakkers este vizat în mod expres în aceasta, în mai multe rânduri. La fel ca în cazul contractului de cooperare dintre Woonbedrijf și municipalitate, guvernul olandez nu putea să nu cunoască posibilele efecte ale acestui document cu privire la litigiu, întrucât crearea de locuințe era direct legată, pentru municipalitate, de obținerea unor subvenții de stat și faptul că centrul Doornakkers era implicat în această dinamică.
            
         
               35.
            
            
               În ceea ce privește celelalte două documente, constatăm că este vorba despre documente publice, dintre care unul este un regulament administrativ publicat în Staatscourant, iar celălalt este o notă de informare publicată pe site-ul internet al unei autorități publice. Primul reglementează condițiile de obținere a ajutoarelor pentru programul de creare de locuințe, iar al doilea este o notă generală de informare referitoare la acesta.
            
         
               36.
            
            
               Este vorba, așadar, de documente care permit doar înțelegerea situației de fapt și nu de expunerea unei noi obiecții. Dimpotrivă, acestea susțin numai obiecția formulată în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat.
            
         
               37.
            
            
               În sfârșit, trebuie amintit că, deși Comisia trebuie, desigur, să respecte dreptul la apărare al guvernului olandez, acesta trebuie, conform obligației de cooperare loială care îi este impusă în temeiul articolului 4 alineatul (3) din Tratatul UE, să faciliteze îndeplinirea misiunii Comisiei. „Cu privire la verificarea aplicării corecte în practică a dispozițiilor naționale destinate să asigure transpunerea efectivă a directivei, Comisia […] nu dispune de puteri proprii de investigație în acest sens și, [prin urmare], este dependentă de elementele furnizate de posibilii autori ai plângerii și de statul membru în cauză […]. În asemenea împrejurări, revine astfel în primul rând autorităților naționale sarcina de a efectua verificările necesare la nivel intern, dintr-un spirit de cooperare loială, în conformitate cu obligația oricărui stat membru, amintită la punctul 42 din prezenta hotărâre, de a facilita misiunea generală a Comisiei […]” (
                     11
                  ).
            
         
               38.
            
            
               Prin urmare, considerăm că acțiunea Comisiei nu poate fi declarată inadmisibilă pentru motivul utilizării de către Comisie a documentelor amintite mai sus.
            
         2. Obiecție nouă și extinderea obiectului litigiului
      
               39.
            
            
               Guvernul olandez reproșează în continuare Comisiei că a afirmat pentru prima dată în cererea introductivă că municipalitatea primea o „prestație” pentru a demonstra că era vorba despre un contract cu titlu oneros, în timp ce în cursul etapei precontencioase Comisia ar fi susținut numai teza existenței unei „contraprestații” furnizate de municipalitate către Hurks. Ar fi vorba aici despre o obiecție nouă, întemeiată pe existența unei prestații pe care municipalitatea ar fi primit-o, ceea ce ar extinde obiectul litigiului.
            
         
               40.
            
            
               În acest sens, Curtea a precizat în Hotărârea sa Comisia/Portugalia (
                     12
                  ) că faptul că „în cererea introductivă, Comisia a detaliat argumentele menite să susțină concluzia referitoare la pretinsa neîndeplinire a obligațiilor, care au fost deja avansate într-un mod mai general în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat prin simpla explicare suplimentară a motivelor pentru care aceasta consideră că regimul menționat este incompatibil cu libera prestare a serviciilor, nu a modificat obiectul respectivei neîndepliniri a obligațiilor și, prin urmare, nu are niciun efect asupra întinderii litigiului”.
            
         
               41.
            
            
               Nu suntem de acord cu opinia guvernului olandez, potrivit căruia această jurisprudență nu s-ar aplica prezentei cauze. Atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat, Comisia impută Regatului Țărilor de Jos că a încălcat normele Uniunii privind achizițiile publice și mai precis Directiva 2004/18. De la bun început, Comisia a considerat că contractul încheiat între municipalitate și Hurks era o concesionare de lucrări publice în sensul articolului 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18, care necesită un contract cu titlu oneros. Această condiție era analizată în mod expres de Comisie în avizul său motivat (p. 7-9).
            
         
               42.
            
            
               În cererea sa introductivă (
                     13
                  ), Comisia nu introduce nicio obiecție nouă. Ea își actualizează argumentația pentru a integra în aceasta dezvoltările recente ale jurisprudenței Curții cu privire la noțiunea „contract cu titlu oneros”, care ar implica o prestație a adjudecatarului care presupune un „interes economic direct” pentru autoritatea contractantă (
                     14
                  ). În opinia noastră, procedând astfel, Comisia nu face decât să detalieze argumentele care susțin concluzia sa privind neîndeplinirea obligațiilor invocată, care au fost deja invocate de o manieră mai generală în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat (
                     15
                  ).
            
         
               43.
            
            
               Prin urmare, considerăm admisibilă acțiunea Comisiei.
            
         C – Aplicabilitatea ratione temporis a Directivei 2004/18
      
      
               44.
            
            
               Cu titlu introductiv, după cum am precizat deja, considerăm că această chestiune nu se referă la admisibilitatea acțiunii, ci la fondul litigiului (
                     16
                  ).
            
         
               45.
            
            
               Conform articolului 80 din Directiva 2004/18, aceasta trebuia să fie transpusă cel mai târziu până la 31 ianuarie 2006.
            
         
               46.
            
            
               În opinia Comisiei, negocierile nu ar fi început într-adevăr decât după adoptarea planului director, la 14 februarie 2006, și anume ulterior intrării în vigoare a Directivei 2004/18. Dimpotrivă, guvernul olandez consideră că decizia municipalității din 23 aprilie 2002 este cea care determină directiva aplicabilă, întrucât la acel moment municipalitatea a decis să nu urmeze procedura europeană de cerere de ofertă, ci să selecteze numai doi candidați. În ceea ce privește alegerea de a continua cu Hurks, aceasta a fost făcută la 15 iulie 2003.
            
         
               47.
            
            
               Datele cheie sunt, așadar, următoarele:
               
                        —
                     
                     
                        7 august 2001: decizia municipalității din Eindhoven de a realiza pe teritoriul său un proiect imobiliar într-un spațiu situat între cartierul existent Doornakkers și noul cartier rezidențial Tongelresche Akkers (
                              17
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        12 septembrie 2001: aprobarea de către colegiul municipal a planurilor de urbanism referitoare la proiectul centrului Doornakkers și întocmite de municipalitate (
                              18
                           ). Aceste planuri conțin liniile directoare de amenajare a cartierului sub forma unei scheme. Ele prevăd de asemenea infrastructuri și echipamente în vederea unirii cartierului existent Doornakkers cu noul cartier rezidențial Tongelresche Akkers. Primul ar include o unitate de îngrijiri de sănătate, spații comerciale și apartamente. Al doilea ar găzdui spații de locuit și de petrecere a timpului liber, echipate, printre altele, cu instalații pentru practicarea sportului;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        11 aprilie 2002: anunțul cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate Doornakkers” (
                              19
                           ). Acest anunț, întocmit de serviciile interne ale municipalității, informează colegiul municipal despre criteriile care trebuie aplicate pentru selectarea cumpărătorului terenurilor pe care urma să fie realizat proiectul centrului Doornakkers. Anunțul precizează și că contractul de vânzare a parcelelor propus posibilului cocontractant va trebui să respecte „condițiile-cadru și liniile directoare adoptate de municipalitate, și anume caietul de sarcini”, și că acesta trebuia „să răspundă […] intențiilor cumpărătorilor/utilizatorilor finali” (
                              20
                           ). Condițiile-cadru și liniile directoare precizează la rândul lor, printre altele, destinațiile și înălțimile construcțiilor conform planului de urbanism. Acestea prevăd construirea de apartamente și locuințe, extinderea centrului de îngrijiri existent, o zonă de legătură între cele două locații principale, o accesibilitate bună, o parcare subterană care să respecte normele municipale în materie de staționare, conservarea unor spații verzi prețioase, precum și crearea unei piețe și a unui nou parc de cartier. Se sugerează selectarea a două societăți, Hurks și Haagdijk;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        23 aprilie 2002: adoptarea de către consiliul municipal a anunțului din 11 aprilie 2002;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        11 iunie 2002: reuniune între municipalitate și cei doi posibili promotori pentru realizarea proiectului. Cu ocazia acestei reuniuni, se discută condițiile-cadru și liniile directoare amintite mai sus, precum și un document cu titlul „Informații în atenția candidaților promotori care participă la o selecție” (
                              21
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        15 iulie 2003: selectarea de către municipalitate a Hurks în calitate de cocontractant pentru realizarea proiectului (
                              22
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        între luna iulie 2003 și luna octombrie 2005, întocmirea de către Hurks (cu ajutorului unui cabinet de arhitecți) a unei scheme directoare în care precizează planurile sale de construire. Această schemă directoare cuprinde numeroase schițe care detaliază dimensiunile, amplasamentul și dispunerea construcțiilor care trebuie realizate în conformitate cu condițiile-cadru și cu liniile directoare ale municipalității;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        31 ianuarie 2006: data limită de transpunere a Directivei 2004/18;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        14 februarie 2006: aprobarea de către municipalitate a schemei directoare întocmite de Hurks;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        12 iunie și 16 iulie 2007: semnarea „contractului de cooperare”.
                     
                  
         1. Principiu și excepție
      
               48.
            
            
               Fiecare dintre părți invocă hotărârile pronunțate de Curte în cauzele Comisia/Franța (
                     23
                  ) și pressetext Nachrichtenagentur (
                     24
                  ).
            
         
               49.
            
            
               În Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, Curtea a clarificat problema aplicării în timp a Directivei 93/38/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 199, p. 84), statuând atât un principiu, cât și o excepție.
            
         
               50.
            
            
               În ceea ce privește principiul, „[d]ecizia autorității contractante referitoare la tipul de procedură care trebuie urmată și la necesitatea sau nu de a asigura în prealabil condițiile concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice constituie o etapă distinctă a procedurii, etapă în cursul căreia sunt definite caracteristicile esențiale ale desfășurării acestei proceduri și care, în mod normal, nu poate avea loc decât în stadiul inițierii acesteia. Prin urmare, pentru a aprecia dacă directiva […] este aplicabilă unei asemenea decizii […], trebuie, în principiu, să se ia în considerare momentul la care decizia menționată a fost adoptată” (
                     25
                  ). Astfel, „ar fi contrar principiului securității juridice să se stabilească dreptul aplicabil în raport cu data de atribuire a contractului, întrucât această dată marchează sfârșitul procedurii, în timp ce decizia autorității contractante de a asigura sau nu în prealabil condiții concurențiale este luată în mod normal la stadiul inițial al acesteia” (
                     26
                  ).
            
         
               51.
            
            
               Totuși, și în aceasta constă excepția, „în cazul în care [negocieri începute ulterior] prezintă caracteristici diferite în mod substanțial în raport cu cele desfășurate și, prin urmare, sunt de natură să demonstreze voința părților de a renegocia clauzele esențiale ale contractului, […] aplicarea [dispozițiilor unei directive ulterioare] ar putea fi justificată” (
                     27
                  ).
            
         
               52.
            
            
               Cu privire la noțiunile „caracteristici diferite în mod substanțial” și „clauzele esențiale ale contractului”, acestea au fost dezvoltate în Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior. Modificarea necesară pentru a intra în domeniul de aplicare al excepției trebuie să privească un element esențial al contractului, cum ar fi:
               
                        —
                     
                     
                        condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura de atribuire inițială, ar fi permis acceptarea altor ofertanți decât cei admiși inițial sau ar fi permis selectarea unei alte oferte decât cea reținută inițial (
                              28
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        extinderea contractului, într-o măsură importantă, la servicii care nu au fost prevăzute inițial (
                              29
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        o modificare ce determină schimbarea echilibrului economic al contractului în favoarea adjudecatarului într-un mod care nu fusese prevăzut inițial (
                              30
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        înlocuirea, neprevăzută în contractul inițial, a cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi atribuise inițial contractul cu unul nou (
                              31
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        prețul.
                     
                  
         2. Aplicarea în prezenta cauză
      
               53.
            
            
               
                  Prima facie, excepția statuată de Curte în Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, nu pare să fie aplicabilă ca atare prezentului litigiu. Astfel, excepția vizează situații în care un contract a fost modificat în mod substanțial. Or, se pare că singurul contract semnat între municipalitate și Hurks datează din vara anului 2007.
            
         
               54.
            
            
               Rezultă totuși în mod incontestabil din dosar că părțile au fost de acord cu privire la toate punctele esențiale înainte de semnarea contractului de cooperare. De altfel, Comisia nu invocă propriu-zis existența unor noi negocieri între părți. Cu toate acestea, consideră că anumite elemente esențiale ale contractului nu au fost stabilite decât după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2004/18. Potrivit Comisiei, ar fi vorba, așadar, de aplicarea prin analogie a doctrinei care rezultă din Hotărârii Comisia/Franța, citată anterior (
                     32
                  ).
            
         
               55.
            
            
               Nu ajungem la aceeași concluzie.
            
         a) Principiul
      
               56.
            
            
               În opinia Curții, directiva aplicabilă este cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu există obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. Această normă se întemeiază pe principiul securității juridice, care nu permite să se stabilească dreptul aplicabil în raport cu data de atribuire a contractului, întrucât această dată marchează sfârșitul procedurii, în timp ce decizia autorității contractante de a asigura sau a nu asigura în prealabil condiții concurențiale este luată în mod normal la stadiul inițial al acesteia (
                     33
                  ).
            
         
               57.
            
            
               Considerăm, așadar, că nu trebuie să ne raportăm la existența unui contract în sensul formal al termenului, ci, dimpotrivă, trebuie să identificăm în evoluția în timp a dosarului momentul la care autoritatea publică adoptă „decizia […] referitoare la tipul de procedură care trebuie urmată și la necesitatea sau nu de a asigura în prealabil condițiile concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice” (
                     34
                  ).
            
         
               58.
            
            
               Această interpretare își găsește confirmarea în Hotărârea Hochtief și Linde-Kca-Dresden. În hotărârea menționată, Curtea a confirmat că, atunci când „decizia autorității contractante de a înlătura propunerea consorțiului format din reclamantele din acțiunea principală și de a continua procedura cu cei doi candidați considerați corespunzători a fost luată anterior expirării termenului de transpunere a Directivei 2004/18 […], ar fi contrar principiului securității juridice ca dreptul aplicabil […] să se determine în raport cu data atribuirii contractului, în condițiile în care decizia împotriva căreia este invocată în speță o încălcare a dreptului comunitar a fost luată anterior datei [de expirare a termenului de transpunere]” (
                     35
                  ).
            
         
               59.
            
            
               În prezenta cauză, decizia în sensul jurisprudenței citate anterior a fost adoptată în mod indiscutabil de municipalitate la 23 aprilie 2002.
            
         
               60.
            
            
               Planul de urbanism referitor la proiectul centrului Doornakkers fusese deja aprobat de municipalitate la 12 septembrie 2001. La această dată, liniile directoare ale proiectului erau cunoscute (infrastructuri și echipamente necesare legării cartierului existent de noul cartier, tipuri de construcții care trebuiau realizate etc.).
            
         
               61.
            
            
               La 23 aprilie 2002, s-a stabilit metoda de selecție a promotorului căruia i s-a solicitat că realizeze proiectul. Astfel, la această dată municipalitatea a aprobat anunțul întocmit de serviciile sale, cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate Doornakkers”. În documentul menționat, rolul promotorului și metoda de selecție sunt definite în mod expres (a se vedea articolele 1.3 și 2). Cei doi candidați preselectați au fost deja prezentați, iar aplicarea normelor privind achizițiile publice a fost respinsă în mod expres: „la finalizarea procedurii de selecție municipalitatea va desemna un candidat promotor cu care va putea încheia contractul de promovare. Este vorba, pentru municipalitate, de cocontractantul căutat în vederea încheierii unui contract de vânzare de terenuri afectat de condiții. Aceste condiții trebuie să garanteze că centrul de proximitate avut în vedere va fi realizat în conformitate cu condițiile și intențiile municipalității și cu caietul de sarcini, precum și cu respectarea opțiunilor cumpărătorilor/consumatorilor finali. Faptul că municipalitatea optează pentru o vânzare afectată de condiții presupune că nu va avea loc o atribuire și că normele privind achizițiile publice nu se aplică” (
                     36
                  ).
            
         
               62.
            
            
               Desigur, este vorba aici despre „decizia autorității contractante referitoare la tipul de procedură care trebuie urmată și la necesitatea sau nu de a asigura în prealabil condițiile concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice” (
                     37
                  ).
            
         b) Excepția
      
               63.
            
            
               Problema care subzistă este aceea de a ști dacă suntem în cadrul excepției menționate mai sus. În această privință, revine Comisiei obligația, în cadrul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, de a demonstra că au fost modificate elemente esențiale după 31 ianuarie 2006, dată la care expira termenul de transpunere a Directivei 2004/18 și care este considerată data „de referință” pentru părți.
            
         
               64.
            
            
               Comisia invocă două elemente: repartizarea riscurilor financiare pentru anumite părți ale proiectului referitoare la SPILcentrum și asumarea amenajării spațiilor publice.
            
         i) SPILcentrum
      
               65.
            
            
               Din ansamblul proiectului, SPILcentrum este infrastructura a cărei rentabilitate era cea mai aleatorie. Din acest motiv, Hurks nu dorea să suporte singură riscul financiar al acesteia. Municipalitatea a refuzat însă în mod sistematic să își asume o parte a riscului. Prin urmare, în cele din urmă, Hurks a acceptat să construiască centrul pe cont propriu și pe propriile riscuri. În schimb, municipalitatea a ales o societate de locuințe – Woonbedrijf – ca viitor proprietar al SPILcentrum. Aceasta primea drept contraprestație o subvenție unică în cuantum de 2,41 milioane de euro.
            
         
               66.
            
            
               Potrivit Comisiei, acest element este esențial în cadrul colaborării dintre Hurks și municipalitate. Or, el nu a putut fi stabilit definitiv decât la momentul desemnării Woonbedrijf ca proprietar la 13 februarie 2007.
            
         ii) Amenajarea spațiilor publice
      
               67.
            
            
               În anunțul municipalității adoptat la 23 aprilie 2002, se precizează la articolul 4.2 că „promotorul veghează în plus la amenajarea spațiului public”. Or, conform contractului de cooperare semnat de părți, spațiul public rămâne proprietatea municipalității și aceasta este cea care își asumă „pe cont propriu și pe propriile riscuri să facă construibilă și locuibilă” zona de planificare (cu excepția parcelei rezervate pentru centrul comercial) (articolele 8.1 și 8.2 din contractul de cooperare).
            
         
               68.
            
            
               Conform articolului 1.1 din contractul de cooperare, noțiunea „să facă locuibilă” vizează „în special amenajarea de străzi și a fundațiilor acestora, de piețe, trotuare, spații verzi și publice, inclusiv compensarea verde, mobilierul urban și echipamentele urbane […]”.
            
         
               69.
            
            
               Potrivit Comisiei, este vorba aici și despre un element esențial de colaborare care ar fi fost convenit între părți ulterior expirării termenului de transpunere a Directivei 2004/18.
            
         c) Apreciere
      
               70.
            
            
               Faptul că repartizarea riscurilor financiare pentru anumite părți ale proiectului referitoare la SPILcentrum și asumarea amenajării spațiilor publice au putut fi stabilite în mod definitiv ulterior deciziei din 23 aprilie 2002 nu ni se pare determinant.
            
         
               71.
            
            
               Dacă reluăm, de exemplu, elementele enunțate de Curte în Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior, rezultă că niciunul dintre cele două puncte invocate de Comisie nu ar fi justificat o nouă procedură de cerere de ofertă:
               
                        —
                     
                     
                        în ansamblul proiectului, aceste două puncte nu ar fi fost suficiente pentru a determina „acceptarea altor ofertanți decât cei [care ar fi putut să fie] admiși inițial” (
                              38
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        contractul nu este extins în niciun caz într-o măsură importantă la servicii care nu au fost prevăzute inițial (
                              39
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        modificarea referitoare la amenajarea spațiilor publice nu determină o schimbare importantă a echilibrului economic al contractului în favoarea adjudecatarului într-un mod care nu fusese prevăzut inițial (
                              40
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        nu există o înlocuire a cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi atribuise inițial contractul cu unul nou (
                              41
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        prețul a fost deja stabilit, după cum recunoaște Comisia însăși (
                              42
                           ).
                     
                  
         
               72.
            
            
               Dimpotrivă, astfel cum invocă însăși Comisia pentru a dovedi existența unui contract de achiziții publice de lucrări (ceea ce este paradoxal), „o comparație între articolul 1.1 din contractul de cooperare și documentul de informare comunicat de municipalitate candidaților promotori în iunie 2002 arată că, în esență, destinația clădirilor care trebuiau construite fusese stabilită de municipalitate din 2002” (
                     43
                  ).
            
         
               73.
            
            
               La punctul 43 din cererea introductivă, Comisia ajunge să califice drept „detalii” elementele care vor fi stabilite în cursul negocierilor ulterioare deciziei din 23 aprilie 2002. La punctul 67 din cererea sa introductivă, ea contestă și că obiectul contractului de cooperare este o simplă vânzare de terenuri ținând seama de obligațiile impuse promotorilor cu ocazia procedurii de selecție „informale”. Potrivit Comisiei, „promotorii erau obligați să își conceapă planurile pe baza unui concept determinat, impus de municipalitate, și anume modelul «halteră», fiecare dintre cele două extremități constituind un nucleu care cuprinde amenajări. Dacă ar fi fost vorba despre o simplă vânzare de terenuri, nicio obligație de acest tip nu ar fi fost prevăzută”.
            
         
               74.
            
            
               La acest punct al analizei noastre, apreciem că Comisia nu a furnizat elementele necesare și suficiente pentru a demonstra aplicarea Directivei 2004/18 invocate în susținerea acțiunii formulate. Or, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE, ea este cea care are obligația de a dovedi existența neîndeplinirii obligațiilor (
                     44
                  ).
            
         
               75.
            
            
               Dacă se urmează teza Comisiei, se ajunge, de altfel, la o situație lipsită de sens și contrară obiectivului vizat de legiuitor. Astfel, dacă urmăm raționamentul Comisiei, data care trebuia să fie reținută pentru stabilirea directivei aplicabile ar fi cea a adoptării schemei directoare de către municipalitate, cu alte cuvinte 14 februarie 2006. Or, această schemă, întocmită de Hurks, este prezentată ca un veritabil plan de construire. Articolul 2 din contractul de cooperare, care stabilește obiectul acestuia, precizează în mod expres că urmărește să reglementeze „modalitățile și condițiile de cooperare exclusive între părți în vederea executării proiectului conform schemei directoare și altor documente de planificare” (
                     45
                  ).
            
         
               76.
            
            
               În cazul în care adoptarea schemei directoare trebuia să fie decizia care determină directiva aplicabilă, aceasta ar însemna că posibilul apel la candidați s-ar întemeia atunci pe planurile unui cocontractant selectat în afara unei proceduri de cerere de ofertă și care nu ar putea fi reținut la finalizarea procedurii de selecție. Care promotor ar accepta să realizeze o astfel de schemă directoare fără să aibă garanția că va fi executantul proiectului? Care promotor ar autoriza un concurent să utilizeze propriile planuri?
            
         
               77.
            
            
               Desigur, astfel cum securitatea juridică împiedică să se stabilească dreptul aplicabil în raport cu data de atribuire a contractului (
                     46
                  ), ea se opune ca acesta să fie stabilit prin raportare la data la care planurile promotorului selectat în prealabil sunt adoptate de autoritatea publică.
            
         
               78.
            
            
               În plus, regula statuată de Curte în Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior, protejează și interesele concurenților. Astfel, stabilirea directivei aplicabile în funcție de decizia de a utiliza sau a nu utiliza o cerere de ofertă permite să se confere un efect util căilor de atac eventuale ale concurenților care ar fi fost, de facto, înlăturați prin decizia autorității publice de a nu deschide achiziția concurenței.
            
         
               79.
            
            
               Respingând teza potrivit căreia dreptul aplicabil ar fi stabilit prin decizia autorității contractante de a atribui contractul, norma are drept consecință fericită menținerea unei date utile de contestare a deciziilor autorităților contractante de către părțile prejudiciate.
            
         
               80.
            
            
               Prin urmare, întrucât Comisia nu a furnizat elemente care pot dovedi că Directiva 2004/18 invocată în susținerea acțiunii era aplicabilă și întrucât a confirmat în ședință că își limitează temeiul acțiunii la această directivă (în condițiile în care definițiile și principiile aplicabile erau în opinia sa identice în Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1933 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări (
                     47
                  )), considerăm că acțiunea trebuie respinsă.
            
         
               81.
            
            
               Cu toate acestea, în ipoteza în care Curtea nu ar urma raționamentul nostru și ar considera că este aplicabilă Directiva 2004/18, analizăm în cele ce urmează și problemele de fond ridicate de prezentul litigiu.
            
         D – Cu privire la fond
      
      
               82.
            
            
               Pentru a conchide în sensul existenței unei neîndepliniri a obligațiilor în sarcina Regatului Țărilor de Jos, trebuie să se determine natura contractului încheiat între municipalitate, pe de o parte, și Hurks, pe de altă parte, în vederea reamenajării centrului Doornakkers: este vorba despre o simplă vânzare de terenuri sau despre o concesionare de lucrări publice în sensul Directivei 2004/18 (
                     48
                  )?
            
         1. Apreciere
      
               83.
            
            
               Cele trei condiții necesare pentru a fi în prezența unei concesionări de lucrări publice rezultă din definițiile noțiunilor „[c]ontractele de achiziții publice de lucrări” și „[c]oncesionarea lucrărilor publice” care sunt prevăzute la articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (b) și la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18. Este necesar:
               
                        —
                     
                     
                        un contract încheiat în scris între o autoritate contractantă și un operator economic [articolul 1 alineatul (2) litera (a)];
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un contract al cărui obiect este fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18 sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă [articolul 1 alineatul (2) litera (b)];
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un contract încheiat cu titlu oneros, contraprestația fiind în mod necesar fie exclusiv dreptul de exploatare a lucrării, fie dreptul de exploatare și un preț [articolul 1 alineatul (3)].
                     
                  
         
               84.
            
            
               Existența unui contract scris între municipalitate și Hurks nefiind pusă în discuție, vom examina numai a doua și a treia condiție.
            
         a) O achiziție publică de lucrări
      
               85.
            
            
               Existența unei concesionări de lucrări publice o implică în mod necesar, și în primul rând, pe aceea a unei achiziții de lucrări publice. Trei ipoteze sunt prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18. Contractul trebuie să aibă ca obiect:
               
                        —
                     
                     
                        fie execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18 sau a unei lucrări (o lucrare fiind rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcție sau de lucrări publice destinată să îndeplinească ea însăși o funcție economică sau tehnică);
                     
                  
                        —
                     
                     
                        fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18 sau a unei lucrări;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă.
                     
                  
         
               86.
            
            
               Potrivit guvernului olandez, contractul încheiat între municipalitate și Hurks nu ar intra în niciuna dintre cele trei categorii, întrucât ar fi vorba despre o simplă vânzare de terenuri. Or, articolul 16 din Directiva 2004/18 exclude în mod expres din domeniul său de aplicare acest tip de operațiune.
            
         
               87.
            
            
               Desigur, acordurile încheiate între municipalitate și Hurks se referă la vânzarea mai multor terenuri a căror proprietară era municipalitatea. Din lectura „contractului de cooperare” și din ansamblul raporturilor juridice și economice stabilite între Hurks și municipalitate rezultă însă că nu poate fi vorba în speță decât despre un element accesoriu al contractului. În plus, Curtea a considerat că era judicios să nu se excludă aplicarea Directivei 2004/18 atunci când procedura de atribuire prevede vânzarea unui teren care va face ulterior obiectul unei achiziții publice de lucrări (
                     49
                  ). Raționamentul poate, a fortiori, să fie susținut în cazul în care cele două operațiuni sunt prevăzute în aceeași convenție, precum în speță.
            
         
               88.
            
            
               Conform considerentelor contractului de cooperare semnat de municipalitate și de Hurks:
               
                        —
                     
                     
                        „[p]ărțile intenționează să amenajeze și să realizeze un centru nou în beneficiul noului cartier rezidențial Tongelresche Akkers și al cartierului existent Doornakkers […]” (considerentul B);
                     
                  
                        —
                     
                     
                        „[m]unicipalitatea și Hurks au ajuns la un acord cu privire la amenajarea și realizarea destinațiilor enumerate în considerentul B al prezentelor […]” – și anume un centru de îngrijiri, un centru de jocuri, de integrare și de studii cu apartamente, o extindere a unui centru de îngrijiri existent cu o parcare subterană, un centru comercial cu locuințe și o parcare subterană, locuințe (considerentul F).
                     
                  
         
               89.
            
            
               Obiectul contractului este definit el însuși fără nicio referire la o vânzare de terenuri. Conform articolului 2 din contractul de cooperare, acesta urmărește să reglementeze „modalitățile și condițiile de cooperare exclusive între părți în vederea executării proiectului conform schemei directoare și altor documente de planificare”. Or, proiectul în cauză este el însuși definit de contract ca „reamenajarea zonei de planificare”, ceea ce înseamnă că va trebui, printre altele, „să facă construibilă și locuibilă” zona respectivă potrivit condițiilor contractului (articolul 1.1 din contractul de cooperare).
            
         
               90.
            
            
               Acest contract prevede în plus crearea unei „echipe de proiect” compuse dintr-un „grup de proiect” și din mai multe „grupuri de lucru” al căror rol este să conceapă documentele de planificare – și anume proiectul definitiv al planului de urbanism, planul de amenajare local, caietele de sarcini, documentele de demolare utile, planul de amenajare a spațiului public etc. (articolul 5 din contractul de cooperare) – și să pregătească adoptarea de decizii de către părți, convenindu-se că grupul de proiect este prezidat de conducătorul de proiect al municipalității (articolul 3 din contrat).
            
         
               91.
            
            
               În sfârșit, articolul 7.5 din contrat, consacrat vânzării terenurilor, condiționează în mod expres predarea acestora de un angajament al Hurks de „a ridica construcții pe parcele în conformitate cu documentele de planificare și potrivit calendarului”, care este prevăzut la articolul 6.
            
         
               92.
            
            
               Din înscrisurile din dosar rezultă în plus că prețul terenurilor se ridică la 5616024 de euro (
                     50
                  ), în timp ce realizarea proiectului este evaluată la 28186000 de euro (anexa 7 la cererea introductivă).
            
         
               93.
            
            
               Prin urmare, se poate deduce din contractul de cooperare că obiectul acestuia nu era în esență vânzarea de terenuri, ci mai ales executarea de lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18, și anume, pentru a cita doar un exemplu, lucrări de construcții sau o lucrare în sensul directivei menționate (
                     51
                  ).
            
         
               94.
            
            
               Considerăm că proiectul vizat de contractul de cooperare în cauză corespunde în plus celei de a treia ipoteze prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18, și anume „realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă”.
            
         
               95.
            
            
               Astfel, dacă facem trimitere la precizările aduse de Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, pe care le invocă Comisia și guvernul olandez, „[p]entru a se putea admite faptul că o autoritate contractantă și-a precizat necesitățile în sensul [articolului 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18], trebuie ca această autoritate să fi luat măsuri în vederea definirii caracteristicilor lucrării sau cel puțin în vederea exercitării unei influențe determinante asupra proiectării acesteia” (
                     52
                  ). Aceasta înseamnă că „[s]implul fapt că o autoritate publică, în exercitarea competențelor sale în materie de reglementare urbanistică, examinează anumite proiecte de construcție care îi sunt prezentate sau adoptă o decizie în temeiul competențelor în această materie nu îndeplinește cerința privind «necesitățile precizate de autoritatea contractantă» în sensul dispoziției menționate” (
                     53
                  ).
            
         
               96.
            
            
               În această privință, suntem de acord cu opinia Comisiei. Din contractul de cooperare semnat de cele două părți, din celelalte documente la care se face referire în acest contract (schema directoare, documentele de planificare etc.) și din documentul de informare întocmit de municipalitate în iunie 2002 – și anume de la începutul proiectului – în atenția celor doi candidați promotori rezultă că municipalitatea este cea care a decis nu numai amenajarea teritoriului în cauză, dar și destinația clădirilor care trebuie construite.
            
         
               97.
            
            
               Se poate observa, în special, în documentul cu titlul „Centrul Doornakkers – Program” (
                     54
                  ), că este menționat cu precizie numărul de clădiri care trebuie construite, dar și numărul de încăperi, destinația atribuită fiecăreia dintre ele și chiar suprafața acestora. Numărul de locuri de parcare ce trebuie prevăzute pentru fiecare clădire este de asemenea menționat (
                     55
                  ).
            
         
               98.
            
            
               Or, Curtea a avut deja ocazia să precizeze că specificațiile „care se raportează la o descriere precisă a clădirilor care trebuie construite, la calitatea și la echipamentele lor depășesc cerințele normale ale unui locatar față de un imobil nou de o anumită anvergură” (
                     56
                  ). Potrivit Curții, un contract care conține astfel de specificații are, așadar, „ca prim obiectiv edificarea [unui imobil] în conformitate cu necesitățile precizate de [autoritatea contractantă]” (
                     57
                  ).
            
         
               99.
            
            
               În asemenea împrejurări, asemănătoare cu cele din prezenta cauză, Curtea a considerat că, întrucât construcțiile respective constituiau o „lucrare” în sensul directivei aplicabile, erau destinate să îndeplinească o funcție economică, valoarea acestora era superioară pragului prevăzut de Directiva 93/37 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări și contractul fusese încheiat cu titlu oneros, acesta trebuia să fie calificat drept „achiziție publică de lucrări”. Aceleași constatări se impun în speță.
            
         
               100.
            
            
               În sfârșit, componența și misiunile încredințate „echipei de proiect” definite la articolul 3 din contractul de cooperare concretizează și intenția municipalității de a păstra un rol activ în evoluția proiectului, depășind simpla examinare a planurilor de construire care i-ar fi prezentate sau adoptarea de decizii în aplicarea competențelor în materie de reglementare urbanistică. Astfel, această „echipă” prezidată de conducătorul de proiect al municipalității este cea care trebuie să conceapă și să întocmească documentele de planificare, care regrupează nu numai, printre altele, planul de urbanism și planul de amenajare local, ci și proiectul provizoriu și definitiv al diverselor destinații, caietul de sarcini și schițele pentru diversele destinații, programul de construire și cel de comunicare (a se vedea articolele 5.1-5.3 din contractul de cooperare). În plus, eventualele derogări de la schema directoare constatate de grupul de proiect trebuie să fie supuse aprobării municipalității (articolul 5.4 din contrat).
            
         
         Concluzie intermediară
      
      
               101.
            
            
               Considerăm că prima condiție prevăzută de Directiva 2004/18 pentru a fi în prezența unei concesionări de lucrări publice, și anume existența unei achiziții publice de lucrări, este îndeplinită, iar Comisia a furnizat probe suficiente. Proiectul în cauză corespunde cel puțin primei și celei de a treia ipoteze prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18. Acesta vizează, astfel, executarea lucrărilor referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18 și/sau a unei lucrări în sensul acestei directive, și realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă.
            
         
               102.
            
            
               În măsura în care este relevant, precizăm și că argumentația guvernului olandez nu poate fi urmărită atunci când pretinde că cele trei situații prevăzute la articolul 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18 se exclud una pe alta.
            
         
               103.
            
            
               După cum a subliniat Comisia, Curtea a avut deja ocazia să precizeze că „lucrările de echipare precum cele enumerate la articolul 4 din Legea nr. 847/64 constituie lucrări de construcții sau lucrări publice și, prin urmare, țin de activitățile prevăzute în anexa II la Directiva [2004/18] sau că acestea constituie lucrări destinate să îndeplinească, prin ele însele, o funcție economică și tehnică. Ele îndeplinesc astfel cel puțin criteriile prevăzute la prima și la a doua liniuță [a articolului 1 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/18]” (
                     58
                  ).
            
         
               104.
            
            
               Împrejurarea că lucrările vizate de municipalitate în prezenta cauză corespund mai multor cazuri avute în vedere de directivă nu poate conduce la respingerea aplicării acesteia.
            
         b) Un contract încheiat cu titlu oneros
      
               105.
            
            
               A treia condiție pe care trebuie să o îndeplinească un contract pentru a corespunde definiției „concesionare de lucrări publice” este să fie încheiat cu titlu oneros.
            
         
               106.
            
            
               Potrivit unei jurisprudențe constante, caracterul oneros al contractului de concesionare presupune ca autoritatea contractantă care a încheiat un contract de achiziții publice să primească în temeiul acestuia o prestație în schimbul contraprestației din partea sa în favoarea adjudecatarului (
                     59
                  ). Această prestație în beneficiul autorității contractante constă în realizarea lucrărilor pe care urmărește să le obțină (
                     60
                  ).
            
         i) O prestație și un interes economic direct
      
               107.
            
            
               În speță, obligația de a realiza lucrările în cauză este prevăzută în mod expres la articolul 7.5 din contractul de cooperare, conform căruia „Hurks se angajează față de municipalitate să ridice construcții pe parcele în conformitate cu documentele de planificare și potrivit calendarului”.
            
         
               108.
            
            
               Cu toate acestea, Curtea a precizat în Hotărârea sa Helmut Müller, citată anterior, că această prestație trebuia „să prezinte un interes economic direct pentru autoritatea contractantă” (
                     61
                  ).
            
         
               109.
            
            
               Mai curând decât să vorbească despre un interes economic direct, avocatul general Mengozzi a dezvoltat în Concluziile prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior, cerința unei „legături directe între autoritatea publică și lucrările care urmează a fi realizate”, astfel încât să „concilieze necesitățile, opuse ca tendință în general, de prevenire a abuzurilor, pe de o parte, și de evitare a unei extinderi necontrolate a domeniului de aplicare al Directivei [2004/18], pe de altă parte” (
                     62
                  ).
            
         
               110.
            
            
               Potrivit avocatului general Mengozzi, existența unei legături directe poate fi constatată:
               
                        —
                     
                     
                        în situațiile în care autoritatea publică obține în mod direct proprietatea bunului sau a lucrărilor care urmează a fi realizate. Acestei situații tipice trebuie să îi fie asimilate și situațiile în care, deși nu sunt dobândite în proprietate de autoritatea publică, bunurile care urmează a fi realizate constituie totuși, pentru această autoritate, un avantaj economic direct, cum ar fi, de exemplu, un drept de folosință asupra bunului (
                              63
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        în cazurile în care autoritatea publică utilizează, pentru realizarea lucrărilor, fonduri publice sau, mai general, resurse publice (cum ar fi punerea la dispoziție de terenuri cu titlu gratuit) (
                              64
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        în cazurile în care lucrările care urmează a fi realizate sunt rezultatul unei inițiative a autorității publice înseși (
                              65
                           ). Această categorie reziduală trebuie distinsă totuși de „simpla urmărire a interesului public realizată prin intermediul recurgerii la competențele obișnuite în materie urbanistică” pentru a determina aplicarea Directivei 2004/18 (
                              66
                           ).
                     
                  
         
               111.
            
            
               După cum am arătat deja la punctul 108 din prezentele concluzii, Curtea nu a reținut ca atare criteriul unei legături directe în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior. Dimpotrivă, aceasta a ales să facă trimitere numai la noțiunea „interes economic direct”. Procedând astfel, Curtea pare să fi exclus din categoria reziduală citată mai sus – și anume ipoteza unei inițiative a autorității contractante – și să fi încadrat, prin urmare, în mod mai restrictiv domeniul de aplicare al Directivei 2004/18.
            
         
               112.
            
            
               Această interpretare lasă însă o anumită marjă de apreciere autorităților publice. Astfel, în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, Curtea a exclus din conceptul de interes economic direct numai simpla exercitare a competențelor de reglementare în materie de urbanism care vizează realizarea interesului general. În rest, Curtea doar a exemplificat propunerea sa, citând cinci exemple neexhaustive. Este vorba despre cazurile în care:
               
                        —
                     
                     
                        autoritatea contractantă devine proprietară a lucrărilor sau a lucrării care face obiectul contractului (
                              67
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        autoritatea contractantă dispune de un titlu juridic care îi va asigura disponibilitatea lucrării care face obiectul contractului, în vederea unei destinații publice (
                              68
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        autoritatea contractantă beneficiază de avantajele economice pe care ar putea să le aibă din utilizarea sau din cesionarea ulterioară a lucrării (
                              69
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        autoritatea contractantă a participat financiar la realizarea lucrării (
                              70
                           );
                     
                  
                        —
                     
                     
                        autoritatea contractantă își asumă riscurile în cazul unui eșec economic al lucrării (
                              71
                           ).
                     
                  
         
               113.
            
            
               Curtea nu citează cazul evocat de avocatul general Mengozzi în care lucrările care urmează a fi realizate sunt rezultatul unei inițiative adoptate de administrația publică însăși (
                     72
                  ). În schimb, exclude, la fel ca acesta, cazul în care administrația publică în cauză nu face decât să exercite competențe de reglementare în materie de urbanism prin care se urmărește realizarea interesului general (
                     73
                  ).
               
                  Care situație se regăsește în cazul de față?
               
            
         
               114.
            
            
               Este cert că municipalitatea nu a devenit, în speță, proprietara bunurilor construite și că, de altfel, nu aceasta era intenția sa.
            
         
               115.
            
            
               Raporturile stabilite de aceasta în privința centrului Doornakkers, indiferent dacă sunt cu Hurks sau cu alte părți, precum Woonbedrijf (
                     74
                  ), tind totuși să demonstreze o intervenție a municipalității care depășește simpla coerență urbanistică a dezvoltării unei părți a localității (
                     75
                  ).
            
         
               116.
            
            
               Astfel, trebuie să nu se piardă din vedere faptul că funcțiile proiectului care urmează a fi realizat au fost stabilite cu precizie de municipalitate și includ un centru de îngrijiri, un centru de jocuri, de integrare și studii (SPILcentrum) cu apartamente, o extindere a centrului de îngrijiri existent cu o parcare subterană, un centru comercial cu locuințe și o parcare subterană și alte locuințe (considerentul B al contractului de cooperare).
            
         
               117.
            
            
               Contractele referitoare la utilizarea și la finanțarea SPILcentrum demonstrează de asemenea interesul economic direct al municipalității în proiect.
            
         
               118.
            
            
               Astfel, după cum am avut ocazia de a explica mai sus (
                     76
                  ), Hurks nu intenționa să suporte singură riscul financiar al SPILcentrum din cauza rentabilității sale aleatorii. Aceasta a acceptat în final să construiască pe cont propriu și pe propriile riscuri, întrucât, în schimb, municipalitatea a aprobat societatea de locuințe Woonbedrijf în calitate de viitor proprietar al SPILcentrum, și aceasta începând cu 13 februarie 2007 (
                     77
                  ). Hurks era, așadar, sigură că va fi utilizată clădirea mai puțin rentabilă.
            
         
               119.
            
            
               Woonbedrijf primea din partea municipalității o subvenție de exploatare unică în cuantum de 2,41 milioane de euro pentru cele trei funcții nerentabile ale SPILcentrum: sala de sport, spațiul de întâlnire și spațiul pentru tineret (
                     78
                  ).
            
         
               120.
            
            
               Guvernul olandez confirmă utilizarea sălii de sport și a spațiului de întâlnire de către asociația Sportbedrijf De Karpen. Precizează în plus că aceasta „aparține” municipalității (
                     79
                  ).
            
         
               121.
            
            
               Prin desemnarea Woonbedrijf ca proprietar al SPILcentrum, prin convenția semnată de această societate de locuințe și de municipalitate la 15 aprilie 2008 și prin utilizarea sălii de sport și a spațiului de întâlnire de către asociația Sportbedrijf De Karpen, municipalitatea a garantat destinația publică a SPILcentrum.
            
         
               122.
            
            
               Este vorba aici despre a doua exemplificare a interesului economic direct citat de Curte în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior. Astfel, interesul economic direct este „de asemenea constatat dacă se prevede că autoritatea contractantă va dispune de un titlu juridic care îi va asigura disponibilitatea lucrării care face obiectul contractului, în vederea unei destinații publice” (
                     80
                  ).
            
         
               123.
            
            
               Desigur, nu este municipalitatea însăși aceea care folosește bunurile, ci o asociație care îi „aparține” (potrivit expresiei guvernului olandez). Or, Curtea a considerat deja că statul putea să se „materializeze” prin alte organisme decât structurile proprii. Astfel, în materie de ajutoare de stat, „[î]n ceea ce privește [condiția privind intervenția statului sau prin intermediul resurselor de stat], rezultă dintr-o jurisprudență constantă că nu trebuie să se facă distincție între cazurile în care ajutorul se acordă direct de stat și cele în care se acordă prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau instituit de acest stat” (
                     81
                  ). Mutatis mutandis, același raționament poate fi aplicat în speță.
            
         
               124.
            
            
               În continuare, apreciem că se poate considera și că municipalitatea a participat financiar la proiect (al patrulea exemplu citat de Curte în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, punctul 52) în măsura în care Hurks nu a acceptat să construiască pe propriile riscuri SPILcentrum decât atunci când municipalitatea a asigurat-o că Woonbedrijf va fi proprietarul centrului respectiv. Or, în schimb, Woonbedrijf a obținut din partea municipalității o subvenție de exploatare mai mare de 2 milioane de euro.
            
         
               125.
            
            
               Se poate de asemenea observa în operațiune un câștig financiar pentru municipalitate în măsura în care aceasta îl pune pe promotor să plătească infrastructurile pe care ar fi trebuit, în lipsa contractului de cooperare, să le construiască și să le finanțeze ea însăși. Amintim că extinderea centrului de îngrijiri este evaluată la 8400000 de euro, iar construirea SPILcentrum la 7386500 de euro, dintre care 3738500 de euro pentru destinațiile care ar putea fi preluate de municipalitate (școala, sala de sport și centrul pentru tineri) (
                     82
                  ).
            
         
               126.
            
            
               În sfârșit, dincolo de a contribui la interesul general sau la buna amenajare urbanistică, mai multe dintre funcțiile vizate (și mai ales centrul de îngrijiri și centrul comercial) urmăresc activități economice de natură să aducă municipalității venituri financiare prin intermediul taxelor și al cheltuielilor diverse. Cu alte cuvinte, pentru a parafraza Curtea, autoritatea contractantă, care este municipalitatea, va beneficia de avantajele economice obținute din utilizarea (sau cesionarea viitoare) a lucrării (al treilea exemplu citat de Curte la punctul 52 din Hotărârea Helmut Müller, citată anterior).
            
         
               127.
            
            
               Prin urmare, în speță, considerăm că, ținând seama de elementele dosarului, prezența unui interes economic direct al municipalității este suficient demonstrat: municipalitatea a depășit simplul fapt „de a asigura respectarea […] dezvoltării sau coerența urbanistică a unei părți a localității” (
                     83
                  ).
            
         ii) O contraprestație
      
               128.
            
            
               După cum am amintit mai sus, caracterul oneros al unui contract de concesionare presupune ca autoritatea contractantă care a încheiat un contract de achiziții publice să primească în temeiul acestuia o prestație prin intermediul unei contraprestații.
            
         
               129.
            
            
               Dacă pentru autoritatea contractantă prestația constă în realizarea lucrărilor, în privința adjudecatarului contraprestația constă fie în dreptul de exploatare a lucrării, fie în acest drept însoțit de un preț [articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18].
            
         
               130.
            
            
               Având în vedere raporturile juridice stabilite între municipalitate și Hurks, ne întrebăm înainte de toate despre însăși existența „dreptului de exploatare” care ar fi fost concesionat către Hurks în condițiile în care aceasta este proprietarul terenurilor și al bunurilor care urmează să fie construite. După cum a explicat guvernul olandez în cursul ședinței, exploatarea înseamnă obținerea avantajelor și suportarea inconvenientelor lucrării unui terț. Nu aceasta este situația în prezenta cauză.
            
         
               131.
            
            
               Totuși, dacă ar exista „exploatare” în sensul Directivei 2004/18, prezentul litigiu ar pune încă două întrebări. În primul rând, acordarea unei concesionări de lucrări publice – și deci acela de a exploata o lucrare – pentru o durată nedeterminată este compatibilă cu dreptul Uniunii? În al doilea rând, contraprestația există atunci când concesionarul este sau devine proprietarul terenului și/sau al lucrărilor realizate?
            
         – Concesionarea lucrărilor publice și durata nedeterminată?
      
               132.
            
            
               Cu titlu introductiv, suntem de acord cu observația Comisiei potrivit căreia Directiva 2004/18 nu cuprinde vreo indicație cu privire la faptul dacă o concesiune ar trebui să aibă o durată limitată.
            
         
               133.
            
            
               Curtea a avut deja ocazia de a trata problema. Ne gândim la Hotărârile citate anterior, pressetext Nachrichtenagentur și Helmut Müller. Potrivit guvernului olandez, din cuprinsul punctului 79 din Hotărârea Helmut Müller menționată ar rezulta că un contract de concesionare încheiat pe durată nedeterminată ar fi contrar, per se, dreptului Uniunii.
            
         
               134.
            
            
               În ceea ce ne privește, nu putem totuși să nu subliniem lipsa unei afirmații clare a Curții în măsura în care aceasta a ales să se exprime la condițional, precizând că, „[î]n orice caz, în ceea ce privește durata concesionărilor, motive serioase, printre care se numără și menținerea concurenței, invită să se considere că atribuirea concesionărilor pe durată nedeterminată ar încălca ordinea juridică a Uniunii” (
                     84
                  ).
            
         
               135.
            
            
               În plus, Curtea face trimitere la punctul 73 din Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior, în care afirma că „practica de a încheia un contract de achiziții publice de servicii pe o durată nedeterminată este în sine străină sistemului și finalității normelor comunitare în materia contractelor de achiziții publice”. Acest punct al hotărârii nu poate fi însă disociat de punctul următor, care constituie încheierea raționamentului Curții. Or, Curtea a decis la punctul menționat că, „[c]u toate acestea, în stadiul său actual, dreptul comunitar nu interzice încheierea unor contracte de achiziții publice pe durată nedeterminată” (
                     85
                  ).
            
         
               136.
            
            
               Or, de la pronunțarea acestei hotărâri, dreptul Uniunii nu s-a schimbat. Spre deosebire de acordurile-cadru, legiuitorul european nu a stabilit încă o limită în timp a contractelor de concesiune (
                     86
                  ). Cu toate acestea, o astfel de limitare este prevăzută în Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune (
                     87
                  ), în prezent în discuție. Dacă această modificare este adoptată, dreptul Uniunii va impune o limită în timp. Textul în sine nu va mai permite niciun un dubiu cu privire la interpretarea a ceea ce Curtea numește „sistemul și […] finalitatea normelor comunitare în materie de achiziții publice” (
                     88
                  ).
            
         
               137.
            
            
               În sfârșit, este exact că o practică ce constă în încheierea unui contract de achiziții publice pentru o durată nedeterminată ar putea avea, în timp, ca efect împiedicarea liberei concurențe între prestatorii potențiali și împiedicarea aplicării dispozițiilor directivelor Uniunii care garantează publicitatea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice (
                     89
                  ). Cu toate acestea, a exclude pur și simplu contractele pe durată nedeterminată din domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 ni se pare că prezintă un risc și mai important, întrucât este mai frecvent: cel care ar consta în eludarea acelorași norme.
            
         
               138.
            
            
               După cum a amintit Comisia în cererea sa introductivă, dacă aceste contracte încheiate pe durată nedeterminată nu ar intra în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18, ar fi suficient astfel pentru părți să încheie un contract scris cu titlu oneros, dar pe durată nedeterminată, pentru a eluda regulile de egalitate, de transparență și de nediscriminare care stau la baza normelor privind achizițiile publice.
            
         
               139.
            
            
               În sfârșit, trebuie să se înțeleagă ceea ce se include în noțiunea „durată nedeterminată”. În opinia noastră, aceasta trebuie să se distingă de „durata infinită” care, numai ea, nu are un sfârșit. Dimpotrivă, un contract pe durată nedeterminată este un contract a cărui durată nu a fost stabilită de la început, dar care poate înceta pentru anumite motive prevăzute în contract, cu sau fără preaviz, cu sau fără acordarea unor despăgubiri.
            
         
               140.
            
            
               Pentru aceste diferite motive, considerăm, așadar, că o concesiune pe durată nedeterminată astfel cum este definită la punctul precedent poate intra sub incidența Directivei 2004/18.
            
         
               141.
            
            
               Cu toate acestea, în speță, nu suntem în cadrul respectiv, întrucât Hurks nu i-a fost acordată o concesionare pe durată nedeterminată, ci proprietatea terenurilor și a lucrărilor viitoare. Din perspectiva societății Hurks, nu este vorba, așadar, despre un drept pe durată nedeterminată, ci despre un drept pe „durată infinită”. Invers, pentru municipalitate, durata contractului este clar identificată. Odată ce construcțiile prevăzute în contractul de cooperare sunt ridicate, contractul este executat, iar drepturile și obligațiile părților iau sfârșit. Înainte de acest termen, singurele cauze de încetare a contractului de cooperare vizează condițiile indispensabile pentru realizarea proiectului, precum obținerea unei autorizații de construire valabile (
                     90
                  ) sau solvabilitatea antreprenorului (
                     91
                  ).
            
         
               142.
            
            
               În realitate, singura problemă care se pune, în speță, în cadrul examinării contraprestației necesare pentru a face din contractul de concesionare un contract cu titlu oneros este aceea a proprietății asupra întregii locații.
            
         – Concesionare de lucrări publice și proprietate?
      
               143.
            
            
               Potrivit Comisiei, transferul proprietății terenurilor către Hurks era însoțit de transferul concomitent al unui drept de exploatare pe o durată nedeterminată, întrucât numai vânzarea terenurilor către Hurks nu ar fi permis, în sine, realizarea lucrărilor prevăzute de contractul de cooperare.
            
         
               144.
            
            
               Or, conform articolului 7 alineatele 2 și 3 din contractul de cooperare, existența unei autorizații de construire pentru realizarea lucrărilor constituia o condiție rezolutorie sau suspensivă a vânzării terenurilor în funcție de elementele în cauză. Efectuarea lucrărilor nu era, așadar, posibilă decât prin angajamentul municipalității, la articolul 6 din contractul de cooperare, de a oferi întreaga sa colaborare.
            
         
               145.
            
            
               Potrivit guvernului olandez, trebuie să se facă distincție între exploatarea în calitate de proprietar și exploatarea în calitate de concesionar. În primul caz, exploatarea intervine în temeiul dreptului de proprietate al proprietarului. În al doilea caz, exploatarea intervine în temeiul unei concesiuni acordate de proprietar concesionarului. În speță, întrucât municipalitatea a cedat proprietatea terenurilor către Hurks, guvernul olandez apreciază că aceasta le exploatează în calitate de proprietar, iar nu în temeiul unei concesiuni. În sprijinul argumentației sale, guvernul olandez invocă din nou Hotărârea Helmut Müller, citată anterior.
            
         
               146.
            
            
               În concluziile prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior, avocatul general Mengozzi aprecia că, deși expresia „drept de exploatare” utilizată de Directiva 2004/18 în definirea concesionării de lucrări publice putea fi interpretată în sens larg, „[trebuia] exclusă, luând în considerare sensul și economia generală a reglementării în discuție, posibilitatea unei concesionări a lucrărilor publice în care concesionarului să îi fie recunoscut dreptul de proprietate asupra lucrărilor realizate” (
                     92
                  ).
            
         
               147.
            
            
               Curtea s-a arătat mai nuanțată. Desigur, „pentru ca o autoritate contractantă să poată transfera către cocontractantul său dreptul de exploatare a unei lucrări în sensul [articolului 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18], trebuie ca autoritatea contractantă să poată dispune de dreptul de exploatare a acestei lucrări” (
                     93
                  ). Or, potrivit Curții, „[î]n mod normal, situația nu se regăsește atunci când dreptul de exploatare are ca unic temei dreptul de proprietate al operatorului implicat”, întrucât, „[a]tât timp cât un operator se bucură de dreptul de exploatare a terenului al cărui proprietar este, posibilitatea ca o autoritate publică să atribuie o concesionare având ca obiect această exploatare este, în principiu, exclusă” (
                     94
                  ).
            
         
               148.
            
            
               Prin urmare, deși principiul este excluderea unei concesionări atunci când „constructorul” este proprietarul terenurilor, utilizarea expresiilor „în mod normal” și „în principiu” induce posibilitatea unei excepții.
            
         
               149.
            
            
               Curtea nu a oferit însă nicio indicație cu privire la excepțiile care pot fi avute în vedere. Singurul indiciu furnizat constă în explicarea regulii: autoritatea contractantă nu poate dispune de lucrare în cazul în care „dreptul de exploatare are ca unic temei dreptul de proprietate al operatorului implicat” (
                     95
                  ).
            
         
               150.
            
            
               Trebuie să se admită că, în raport cu acest enunț, doctrina este și aceasta divizată.
            
         
               151.
            
            
               Pentru unii, răspunsul era clar: în cazul în care autoritatea publică nu rămâne sau nu devine proprietar al lucrării care face obiectul contractului, nu există concesionare în măsura în care autoritatea nu poate să concesioneze un bun asupra căruia nu are niciun drept (
                     96
                  ). Or, după cum am precizat mai sus, Directiva 2004/18 impune autorității contractante să acorde concesionarului, drept contraprestație pentru realizarea lucrării, dreptul de exploatare sau acest drept însoțit de un preț [articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18]. Dreptul de proprietate include dreptul de exploatare. Prin urmare, dacă primul este cedat, al doilea nu mai poate fi cedat.
            
         
               152.
            
            
               Pentru susținătorii acestei teze, pe care am califica-o drept restrictivă, concesionarul lasă în mod necesar proprietatea autorității contractante și păstrează administrarea bunului, în special în scopul de a-l pune la dispoziția publicului și de a primi un preț pentru aceasta (
                     97
                  ).
            
         
               153.
            
            
               Pentru alții însă, Directiva 2004/18 urmărește o concepție mai largă a concesionării (
                     98
                  ). Potrivit acestor autori, exploatarea lucrării implică dreptul de a obține profit fără ca aceasta să însemne în mod necesar încasarea unor redevențe plătite de utilizatori. Potrivit unei asemenea interpretări, dreptul de exploatare se poate repercuta de promotor în prețul la care terenurile, locuințele sau alte lucrări vor fi vândute. În acest caz, proprietatea bunului nu rămâne sau nu revine autorității contractante, dar cocontractantul său a putut totuși să exploateze, prin vânzare, bunul pe care l-a construit.
            
         
               154.
            
            
               Această interpretare ar fi conformă cu definițiile din Directiva 2004/18, întrucât concesionarea lucrărilor publice este definită prin trimitere la definiția „lucrărilor publice”. Or, este exact că definiția achizițiilor publice de lucrări nu impune ca bunul să rămână sau să devină proprietatea autorității contractante. Pentru autorii care apără interpretarea largă a concesionării, nu ar trebui să se facă distincție între cele două tipuri de contracte în funcție de titularul dreptului de proprietate (
                     99
                  ).
            
         
               155.
            
            
               Pentru alții, chestiunea nu a fost soluționată, iar o clarificare asupra acestui punct ar fi binevenită (
                     100
                  ).
            
         
               156.
            
            
               Achiesăm la această ultimă opinie.
            
         
               157.
            
            
               În cazul în care am dori să ne îndepărtăm de cadrul stabilit de Curte în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior – autoritatea contractantă nu poate dispune de lucrare atunci când „dreptul de exploatare are ca unic temei dreptul de proprietate al operatorului” (
                     101
                  ) –, trebuie să ridicăm problema sursei care ar putea fi la originea dreptului de exploatare și care nu ar fi dreptul de proprietate.
            
         
               158.
            
            
               În speță, care ar fi atunci cealaltă sursă la originea dreptului de exploatare?
            
         
               159.
            
            
               Exceptând dreptul de proprietate exercitat asupra terenurilor și construcțiilor – indiferent dacă acest drept a fost obținut înainte sau concomitent cu operațiunile, dacă promotorul l-a obținut de la un terț sau de la o autoritate publică – nu vedem decât, eventual, obținerea autorizațiilor necesare pentru realizarea lucrărilor avute în vedere de contractul de cooperare.
            
         
               160.
            
            
               Trebuie totuși să nu uităm că s-a respins de către Curte, în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, teza conform căreia riscul economic inerent executării concesionării constă în incertitudinea obținerii autorizațiilor de urbanism necesare. Pentru Curte, în această ipoteză, riscul ar fi legat nu de exploatare, ci de competența autorității contractante în materie de urbanism (
                     102
                  ). În plus, în speță, riscul nu există pentru promotor, întrucât contractul de cooperare prevede în mod expres că „contractele de vânzare a parcelelor în cauză vor trebui să menționeze că predarea [terenurilor] are loc cu condiția rezolutorie ca o autorizație de construire valabilă, precum cea prevăzută la articolul 9.1, să fie eliberată la data începerii lucrărilor de construcții” (
                     103
                  ), și că „predarea parcelei pentru centrul comercial și a celei pentru locuințe va avea loc cel mai târziu în termen de patru săptămâni de la data obținerii unei autorizații de construire valabile pentru îndeplinirea funcției în cauză” (
                     104
                  ).
            
         
               161.
            
            
               Prin analogie, considerăm, în consecință, că nu se poate deduce din condiția rezolutorie vizând obținerea autorizațiilor o sursă a dreptului de exploatare a lucrărilor. În lipsa autorizației, lucrările pur și simplu nu vor mai fi construite, iar vânzarea terenurilor va fi eventual reziliată (a se vedea articolul 7 alineatele 2-4 din contractul de cooperare).
            
         
               162.
            
            
               Desigur, Hurks are nevoie de municipalitate pentru a o ajuta să obțină autorizațiile și derogările necesare realizării lucrărilor. Se pare însă că nu este municipalitatea cea care acordă autorizațiile. Pe acest temei, ea nu poate fi calificată drept „sursă” a dreptului de exploatare.
            
         
               163.
            
            
               În mod mai general, ridicăm problema cu privire la însăși existența unor situații în care dreptul de exploatare nu ar avea unica sursă în dreptul de proprietate al autorității contractante sau în cel al operatorului.
            
         
               164.
            
            
               Astfel, a priori, diferitele tipuri clasice de drept care permit utilizarea unui lucru fără a avea proprietatea acestuia rezultă întotdeauna dintr-un dezmembrământ al acestei proprietăți (indiferent dacă este vorba despre servitute, emfiteoză sau uzufruct). În cazul în care concesionarul își întemeiază dreptul de exploatare pe unul dintre aceste tipuri (servitute, emfiteoză sau uzufruct), el nu este, așadar, proprietar și, în consecință, problema imposibilității unei concesionări nu se pune.
            
         
               165.
            
            
               În cazul în care acest drept este acordat de autoritatea contractantă, concesionarul nu este proprietar, el beneficiază numai de un drept limitat de exploatare și își întemeiază dreptul în cauză pe autorizația de exploatare acordată de autoritatea contractantă.
            
         
               166.
            
            
               Invers, cel care concesionează o servitute, un uzufruct sau un drept de emfiteoză, o face în calitate de proprietar, iar exploatarea pe care o păstrează, eventual, decurge din dreptul său de proprietate.
            
         
               167.
            
            
               Incertitudinea care rezultă din formularea Hotărârii Müller, citată anterior, cu privire la efectele proprietății lucrării pentru operator ni se pare foarte limitată și rezervată unor situații care nu par a fi întâlnite în speță.
            
         
               168.
            
            
               Precum avocații generali Mengozzi și Jääskinen, am fi la rândul nostru favorabili excluderii de către Curte pur și simplu a posibilității unei concesionări de lucrări publice atunci când un drept de proprietate asupra lucrărilor realizate este recunoscut (pretinsului) concesionar (
                     105
                  ).
            
         
               169.
            
            
               În orice caz, dacă Curtea ar trebui să înlăture, într-un sens sau în altul, incertitudinea referitoare la efectele proprietății lucrării pentru operator și care rezultă din Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, apreciem că, în împrejurările speței, Comisia nu demonstrează suficient existența unei contraprestații – și anume dreptul de exploatare sau acest drept însoțit de un preț – pentru societatea Hurks, proprietară a terenurilor și a lucrărilor care urmează a fi realizate. Prin urmare, nu poate fi vorba despre un contract de concesionare de lucrări publice.
            
         
               170.
            
            
               Având în vedere această ultimă considerație, propunem Curții să respingă acțiunea Comisiei.
            
         
               171.
            
            
               Este adevărat că concluzia noastră lasă să persiste un risc de eludare a normelor privind achizițiile publice prin intermediul contractelor de vânzare cu transmiterea dreptului de proprietate. Această situație nu este, așadar, satisfăcătoare. Este vorba totuși despre o propunere de lege ferenda.
            
         
               172.
            
            
               În speță, Curtea trebuie să se pronunțe în cadrul strict al unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în funcție de dreptul în vigoare și de elementele de probă furnizate de Comisie. În cazul în care apreciază că riscul descris mai sus este important și nefast pentru Uniunea Europeană, ea are dreptul să uzeze de dreptul său de inițiativă în materie legislativă pentru modificarea Directivei 2004/18.
            
         2. Sinteză
      
               173.
            
            
               Directiva aplicabilă este cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va iniția și evaluează necesitatea de a asigura sau nu în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice.
            
         
               174.
            
            
               În speță, considerăm că municipalitatea a adoptat această decizie la 23 aprilie 2002. Prin urmare, în opinia noastră, Directiva 2004/18 nu era aplicabilă. Or, pe aceasta își întemeiază Comisia acțiunea.
            
         
               175.
            
            
               Condițiile necesare pentru a fi în prezența unei concesionări de lucrări publice decurg din definițiile noțiunilor „achiziții publice de lucrări” și „concesionare de lucrări publice” prevăzute la articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (b) și, respectiv, la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18. Acestea sunt în număr de trei. Este necesar:
               
                        —
                     
                     
                        un contract încheiat în scris între o autoritate contractantă și un operator economic;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un contract al cărui obiect este fie execuția, fie atât proiectarea, cât și execuția unor lucrări referitoare la una dintre activitățile menționate în anexa I la Directiva 2004/18 sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesități precizate de autoritatea contractantă;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        un contract încheiat cu titlu oneros, contraprestația fiind în mod necesar fie exclusiv dreptul de exploatare a lucrării, fie dreptul de exploatare și un preț [articolul 1 alineatul (3)].
                     
                  
         
               176.
            
            
               În opinia noastră, caracterul oneros al contractului implică, pe de o parte, realizarea unei lucrări de către concesionar care prezintă un interes economic direct pentru autoritatea contractantă și, pe de altă parte, o contraprestație pentru concesionar, și anume dreptul de exploatare a lucrării sau acest drept însoțit de un preț pentru concesionar. Pentru a respecta această condiție, conform textelor în prezent aplicabile, concesiunea poate fi acordată pe o durată nedeterminată, dar nu poate fi infinită, în special sub forma unei cesionări a dreptului de proprietate al cocontractantului.
            
         
               177.
            
            
               Prin urmare, întrucât Hurks își întemeiază dreptul de exploatare pe proprietatea terenurilor achiziționate de la municipalitate și nu a obținut-o, așadar, prin intermediul unui contract de concesionare de lucrări publice, considerăm acțiunea Comisiei nefondată.
            
         
         IV – Cu privire la cheltuielile de judecată
      
      
               178.
            
            
               În temeiul articolului 138 din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Regatul Țărilor de Jos a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
            
         
               179.
            
            
               Conform articolului 140 din Regulamentul de procedură, Republica Federală Germania suportă propriile cheltuieli de judecată.
            
         
         V – Concluzie
      
      
               180.
            
            
               Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții:
               
                        —
                     
                     
                        cu titlu principal, să respingă acțiunea Comisiei Europene, Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii nefiind aplicabilă ratione temporis;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii Comisiei, întrucât Directiva 2004/18 nu este aplicabilă, contractul în cauză nefiind un contract de concesionare de lucrări publice;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        în orice caz, obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Regatul Țărilor de Jos, Republica Federală Germania urmând să suporte propriile cheltuieli de judecată.
                     
                  
         (
            1
         )	Limba originală: franceza.
      (
            2
         )	JO L 134, p. 114, Ediţie specială, 06/vol. 8, p. 116.
      (
            3
         )	A se vedea anunțul serviciilor interne ale municipalității din 26 iulie 2001, aprobat de consiliul municipal la 7 august 2001 (anexa 1 la memoriul în apărare).
      (
            4
         )	A se vedea anexa 3 la memoriul în apărare.
      (
            5
         )	A se vedea anunțul serviciilor interne ale municipalităţii din 11 aprilie 2002, aprobat de consiliul municipal la 23 aprilie 2002 (anexa 3 la memoriul în apărare, p. 5).
      (
            6
         )	A se vedea anexa 5 la memoriul în apărare.
      (
            7
         )	A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 1999, Comisia/Italia (C-365/97, Rec., p. I-7773, punctul 35), Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Portugalia (C-392/99, Rec., p. I-3373, punctul 133), și Hotărârea din 6 septembrie 2012, Comisia/Portugalia (C-38/10, punctul 16).
      (
            8
         )	Hotărârea din 14 octombrie 2010, Comisia/Austria (C-535/07, Rep., p. I-9483, punctul 41). Sublinierea noastră.
      (
            9
         )	Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda (C-494/01, Rec., p. I-3331, punctul 36).
      (
            10
         )	Nu suntem de acord cu opinia guvernului olandez potrivit căreia ipoteza avută în vedere de Curte în cauza Comisia/Irlanda, citată anterior, s-ar limita la cazul unei „neîndepliniri a obligațiilor de ordin general” care nu ar privi decât o „atitudine sistematică și constantă de toleranță”. Dimpotrivă, în aceeași cauză, ceea ce urmărea Comisia să demonstreze prin prezentarea unor elemente complementare era tocmai „să susțină generalitatea și constanța neîndeplinirii obligațiilor astfel imputate”. A se vedea hotărârea citată anterior (punctul 37).
      (
            11
         )	Hotărârea Comisia/Irlanda, citată anterior (punctele 42-45).
      (
            12
         )	Hotărârea din 18 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia (C-458/08, Rep., p. I-11599, punctul 47 și jurisprudența citată).
      (
            13
         )	A se vedea punctele 156-160.
      (
            14
         )	Hotărârea din 25 martie 2010, Helmut Müller (C-451/08, Rep., p. I-2673).
      (
            15
         )	În legătură cu invocarea de către Comisie, în cererea introductivă, a unei jurisprudențe care nu a fost citată în procedura precontencioasă a unei acțiuni în constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor, Curtea a statuat că „[f]ăcând trimitere în cererea introductivă la Hotărârile Cer deschis, citate anterior, Curtea a intenționat numai să menționeze jurisprudența cea mai recentă referitoare la principiile care guvernează competența externă exclusivă a Comunității, fără să extindă, să modifice și nici măcar să restrângă obiectul litigiului, astfel cum este definit în avizul motivat”. Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania (C-433/03, Rec., p. I-6985, punctul 29).
      (
            16
         )	A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 2000, Comisia/Franța (C-337/98, Rec., p. I-8377).
      (
            17
         )	A se vedea anunțul serviciilor interne ale municipalității din 26 iulie 2001, aprobat de consiliul municipal la 7 august 2001 (anexa 1 la memoriul în apărare).
      (
            18
         )	A se vedea anexa 2 la memoriul în apărare.
      (
            19
         )	A se vedea anexa 4 la memoriul în apărare.
      (
            20
         )	A se vedea anunțul serviciilor interne ale municipalității din 11 aprilie 2002, aprobat de consiliul municipal la 23 aprilie 2002 (anexa 4 la memoriul în apărare, p. 5).
      (
            21
         )	A se vedea anexa 4 la memoriul în apărare.
      (
            22
         )	A se vedea anexa 5 la memoriul în apărare.
      (
            23
         )	Hotărâre citată anterior.
      (
            24
         )	Hotărârea din 19 iunie 2008 (C-454/06, Rep., p. I-4401).
      (
            25
         )	Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctele 36 și 37). Sublinierea noastră.
      (
            26
         )	Ibidem (punctul 40).
      (
            27
         )	Ibidem (punctul 44).
      (
            28
         )	Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 35).
      (
            29
         )	Ibidem (punctul 36).
      (
            30
         )	Ibidem (punctul 37).
      (
            31
         )	Ibidem (punctul 40).
      (
            32
         )	A se vedea punctul 46 din memoriul în replică al Comisiei: „Trebuie să se deducă din jurisprudența Curții că, în temeiul principiilor egalității de tratament și transparenței procedurilor de atribuire a contractelor (a se vedea articolul 2 din Directiva 2004/18), achizițiile publice trebuie organizate din nou în cazul în care una dintre clauzele esențiale ale contractului este modificată și determină astfel încheierea unui nou contract, dar aceasta nu exclude ca această poziție să se aplice prin analogie altor situații” (sublinierea noastră).
      (
            33
         )	Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctul 40).
      (
            34
         )	Ibidem (punctul 36).
      (
            35
         )	Hotărârea din 15 octombrie 2009, Hochtief și Linde-Kca-Dresden (C-138/08, Rep., p. I-8991, punctele 28 și 29).
      (
            36
         )	Articolul 2.5 din anunțul cu titlul „Selectarea unui promotor pentru centrul de proximitate din Doornakkers” (anexa 4 la cererea introductivă).
      (
            37
         )	Formulare menționată de Curte la punctul 36 din Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior.
      (
            38
         )	Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 35).
      (
            39
         )	Ibidem (punctul 36).
      (
            40
         )	Ibidem (punctul 37).
      (
            41
         )	Ibidem (punctul 40).
      (
            42
         )	„Astfel, chiar dacă Hurks și municipalitatea erau de acord în privința prețului și a vânzării terenului de către aceasta din urmă […]” (punctul 46 din cererea introductivă a Comisiei).
      (
            43
         )	Cererea introductivă a Comisiei (punctele 77 și 78). Sublinierea noastră.
      (
            44
         )	A se vedea în acest sens, printre altele, Hotărârea din 26 mai 2011, Comisia/Spania (C-306/08, Rep., p. I-4541, punctul 94).
      (
            45
         )	Sublinierea noastră.
      (
            46
         )	Hotărârea Comisia/Franța, citată anterior (punctul 40).
      (
            47
         )	JO L 199, p. 54.
      (
            48
         )	Nu ar putea fi vorba despre un contract de achiziții publice de lucrări stricto sensu, întrucât nu există o contraprestație pecuniară a municipalității (cu privire la această noțiune, a se vedea Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Comisia/Spania, citată anterior).
      (
            49
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 82).
      (
            50
         )	Guvernul olandez a confirmat în ședință că prețul terenurilor a fost stabilit în prealabil de un expert independent și că nu ținea seama de eventuala plusvaloare care ar fi obținută ulterior de promotor. Nicio reducere nu ar fi fost acordată Hurks în schimbul avantajelor pe care le-ar avea municipalitatea din realizarea proiectului.
      (
            51
         )	În legătură cu această ultimă categorie – o lucrare – putem face trimitere în mod util la cauza Auroux și alții, în care era de asemenea în discuţie un proiect de redinamizare a unui cartier prin crearea unui centru de petrecere a timpului liber care cuprindea, printre altele, un multiplex cinematografic și spaţii comerciale. Potrivit Curții, „[r]ezultă din articolul 1 litera (c) din Directiva 2004/18 că existența unei lucrări trebuie apreciată în raport cu funcția economică sau tehnică a rezultatelor lucrărilor efectuate (a se vedea Hotărârea din 27 octombrie 2005, Comisia/Italia, C-187/04 și C-188/04, punctul 26). Astfel cum reiese în mod clar din mai multe dispoziții ale convenției, realizarea unui centru de petrecere a timpului liber este destinată să găzduiască activități comerciale și servicii, motiv pentru care această convenție trebuie considerată ca având o funcție economică” (Hotărârea din 18 ianuarie 2007, Auroux și alții (C-220/05, Rep., p. I-385, punctul 41). În speță, nu se poate contesta că mai multe clădiri în discuţie în prezenta cauză sunt destinate găzduirii activităților comerciale sau serviciilor (îngrijiri de sănătate, SPILcentrum etc.) și, în consecință, îndeplinesc o funcție economică.
      (
            52
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 67). Sublinierea noastră.
      (
            53
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 68).
      (
            54
         )	Anexa la nota de informare în atenția candidaților promotori participanți la o selecție stabilită de municipalitate în vederea reuniunii din 11 iunie 2002.
      (
            55
         )	A se vedea anexa 4 la memoriul în apărare.
      (
            56
         )	Hotărârea din 29 octombrie 2009, Comisia/Germania (C-536/07, Rep., p. I-10355, punctul 58).
      (
            57
         )	Ibidem, (punctul 59).
      (
            58
         )	Hotărârea din 12 iulie 2001, Ordine degli Architetti și alții (C-399/98, Rec., p. I-5409, punctul 59).
      (
            59
         )	Pentru adjudecatar, contraprestația constă fie în dreptul de exploata lucrarea, fie în acest drept însoțit de un preț [articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2004/18]. Această cerință va fi examinată ulterior.
      (
            60
         )	A se vedea Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 48).
      (
            61
         )	Ibidem (punctul 49).
      (
            62
         )	Punctul 54 din concluzii.
      (
            63
         )	Ibidem (punctul 55).
      (
            64
         )	Ibidem (punctele 56-58).
      (
            65
         )	Ibidem (punctul 59).
      (
            66
         )	Ibidem (punctul 61).
      (
            67
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 50).
      (
            68
         )	Ibidem (punctul 51).
      (
            69
         )	Ibidem (punctul 52).
      (
            70
         )	Ibidem (punctul 52).
      (
            71
         )	Ibidem (punctul 52).
      (
            72
         )	Punctul 59 din Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior.
      (
            73
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 57).
      (
            74
         )	A se vedea dezvoltările de mai sus (punctele 118-121).
      (
            75
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 55).
      (
            76
         )	A se vedea punctele 12, 33 și 66 din prezentele concluzii.
      (
            77
         )	A se vedea considerentele contractului de cooperare din 15 aprilie 2008 dintre Woonbedrijf și municipalitate (p. 2) (anexa 5 la cererea introductivă a Comisiei).
      (
            78
         )	Convenția semnată între Woonbedrijf și municipalitate la 15 aprilie 2008.
      (
            79
         )	Punctele 17-20 din memoriul în duplică.
      (
            80
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 51).
      (
            81
         )	Hotărârea din 15 iulie 2004, Pearle și alții (C-345/02, Rec., p. I-7139, punctul 34 și jurisprudența citată).
      (
            82
         )	Potrivit cifrelor comunicate de guvernul olandez în răspunsul său către Comisie din 19 decembrie 2008 (anexa 7 la cererea introductivă).
      (
            83
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 55).
      (
            84
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 79).
      (
            85
         )	Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 74). Deși litigiul aflat la originea hotărârii menționate privea un contract de achiziții publice de servicii, nu considerăm că această împrejurare împiedică transpunerea raționamentului în materia achizițiilor publice de lucrări. De altfel, în Hotărârea Helmut Müller, citată anterior, era vorba despre un contract de achiziții publice de lucrări.
      (
            86
         )	A se vedea articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18.
      (
            87
         )	A se vedea articolul 16 din Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune [COM(2011) 897 final] și modificarea propusă de Consiliu (18007/12) [011/0437 (COD)].
      (
            88
         )	Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 73).
      (
            89
         )	În acest sens, Hotărârea pressetext Nachrichtenagentur, citată anterior (punctul 73).
      (
            90
         )	A se vedea articolele 7.2 și 7.3 din contractul de cooperare semnat de municipalitate și Hurks.
      (
            91
         )	A se vedea articolul 12.2 din același contract de cooperare.
      (
            92
         )	Punctul 90 din concluzii.
      (
            93
         )	Hotărârea Helmut Müller, citată anterior (punctul 72).
      (
            94
         )	Ibidem (punctele 73 și 74). Sublinierea noastră.
      (
            95
         )	Ibidem (punctul 73). Sublinierea noastră.
      (
            96
         )	„Hotărârea Helmut Müller [, citată anterior,] a statuat că nu putea fi vorba despre concesionare decât dacă autoritatea contractantă păstra proprietatea lucrărilor în cauză, ideea fiind că nu se poate concesiona ceea ce nu se posedă sau ceea ce nu se mai posedă” (Llorens, F., și Soler-Couteaux, P., „Marchés, DSP, concession de travaux ou d’aménagement: de quelques problèmes de frontière”, în Contrats et marchés publics, Les revues Jurisclasseur, noiembrie 2011, repère 10). Aceeași autori se exprimau în același sens într-un prim comentariu al Hotărârii Helmut Müller, citată anterior: „Un lucru este sigur: vânzarea de terenuri nu poate fi asimilată unei concesionări de lucrări dacă lucrarea care urmează să fie construită rămâne proprietatea (definitivă) a cumpărătorului. […]. Astfel este închisă dezbaterea asupra aspectului dacă faptul că cumpărătorul unui teren exploatează construcțiile pe care intenționează să le ridice în calitate de proprietar nu este asimilabil dreptului de exploatare, caracteristic concesionării”. Autorii ridică totuși problema ipotezei – apropiată de cea din speță – în care autoritatea contractantă participă la finanțarea construcțiilor sau a avut inițiativa acestora. Totuși, într-un asemenea caz, „contractul nu va fi asimilabil mai mult unei concesiuni dacă exploatarea de către cumpărător privește exclusiv lucrările asupra cărora acesta este proprietar” (Llorens, F., și Soler-Couteaux, „La vente de terrains, la concession de travaux publics et le marché public de travaux: la vision de la CJUE (à propos de l’arrêt Helmut Müller)”, în Contrats et marchés publics, Les revues Jurisclasseur, mai 2010, repère 5). Pentru o critică a acestei teze, a se vedea Durviaux, A.-L., „Droit européen des marchés publics et autres contrats publics”, în RTD eur., 2011, p. 423-447, sp. no13. În sensul unei interpretări restrictive, a se vedea și Fatôme, E., și Richer, L. „Concession de travaux et droit d’exploitation”, în AJDA, 2012, p. 682: „Prin urmare, întrucât dreptul de exploatare a unui bun constituie un atribut al dreptului de proprietate asupra acestui bun, ar fi logic să se considere că, pentru ca un contract să poată fi calificat drept concesionare de lucrări, este necesar ca acest contract să prevadă că odată efectuată de cocontractant, lucrarea devine proprietatea autorității contractante”. A se vedea Meister, M., „Champ d’application de la directive 2004/18 et notion de «travaux»”, în Europe, mai 2010, p. 29.
      (
            97
         )	În acest sens, Fatôme, E., și Richer, L., „Concession de travaux et droit d’exploitation”, op. cit. Acești autori fac trimitere la Concluziile prezentate de avocatul general Jääskinen în cauza Comisia/Spania, citată anterior.
      (
            98
         )	Fatôme, E., și Richer, L., „Concession de travaux et droit d’exploitation”, op. cit.
      (
            99
         )	În acest sens, a se vedea Llorens, F., și Soler-Couteaux, P., „Marchés, DSP, concession de travaux ou d’aménagement: de quelques problèmes de frontière”, în Contrats et marchés publics, Les revues Jurisclasseur, noiembrie 2011, repère 10.
      (
            100
         )	Brown, A., „Helmut Müller GmbH v Bundesanstalt fur Immobilienaufgaben C-451/08): clarification on the application of the EU procurement rules to land sales and development agreements”, în P. P. L. R., 2010, 4, NA 125-130.
      (
            101
         )	Punctul 73. Sublinierea noastră.
      (
            102
         )	Ibidem (punctul 78).
      (
            103
         )	Articolul 7.2 din contractul de cooperare semnat între municipalitate și Hurks.
      (
            104
         )	Articolul 7.3 din același contract de cooperare.
      (
            105
         )	A se vedea Concluziile avocatului general Mengozzi prezentate în cauza Helmut Müller, citată anterior (punctul 90). În ceea ce îl privește pe avocatul general Jääskinen, acesta scria în Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Spania, citată anterior (punctul 97 din concluzii): „Cu toate acestea, chiar dacă am presupune că transferul dreptului de proprietate asupra terenului către promotor poate fi considerat drept echivalent cu acordarea unui drept de exploatare, opinie pe care nu o susținem, un astfel de drept este atribuit pentru o perioadă nedeterminată şi este, prin urmare, incompatibil cu definiția concesionării dată de Curte în Hotărârile Helmut Müller și pressetext Nachrichtenagentur” (sublinierea noastră). După cum am explicat mai sus, nu suntem de acord cu opinia avocatului general Jääskinen în ceea ce privește efectele duratei nedeterminate a contractului asupra calificării operațiunii.