CELEX: 52012PC0566
Language: sv
Date: 2012-09-27 00:00:00
Title: Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra

|
			
		
		
		52012PC0566
		
			Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Portugal att upphöra /* COM/2012/0566 final - 2012/ () */
			
				
		
		
			
			   	Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
i syfte att få situationen med ett alltför
stort offentligt underskott i Portugal att upphöra
EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR
DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt artikel 126.7,
med beaktande av Europeiska kommissionens
rekommendation, och
av följande skäl:
(1)       Enligt artikel 126 i
EUF-fördraget ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina
offentliga finanser.
(2)       Stabilitets- och
tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att
stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan
bidra till ökad sysselsättning.
(3)       Den 2 december 2009 fastslog
rådet i enlighet med artikel 126.6 i EUF-fördraget att det förelåg ett alltför
stort underskott i Portugal och avgav en rekommendation, i enlighet med artikel
126.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7
juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid
alltför stora underskott, för en korrigering av det alltför stora underskottet
senast 2013. För att få ned det offentliga underskottet under referensvärdet på
3 % av BNP senast 2013 rekommenderades en finanspolitisk ansträngning på i
genomsnitt 1¼ % av BNP under perioden 2010–2013. Vid beräkningen av den
genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen utgick man från 2011 års
underskott i kommissionens vårprognos 2009. Därefter beräknades den totala
finanspolitiska ansträngning som krävs för att inom tidsfristen uppnå det
nominella målet om ett underskott som understiger 3 %, genom antagandet
att produktionsgapet gradvis kommer att slutas till 2015.
(4)       Den 15 juni 2010 drog
kommissionen slutsatsen att Portugal hade vidtagit effektiva åtgärder för att
följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att få ned det offentliga
underskottet under referensvärdet 3 % av BNP. Den ansåg därför att det
inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott.

(5)       Enligt artikel 3.5 i
förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en
ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva
åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora
negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att
rekommendationen har antagits. Förekomsten av negativa ekonomiska händelser med
stora negativa budgeteffekter ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska
prognos som låg till grund för rådets rekommendation.
(6)       I enlighet med artikel 126.7
i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet ge
rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med
ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen
ska en tidsfrist på högst sex månader fastställas för medlemsstaten i fråga att
vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I
rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott bör rådet också
som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den
prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig
förbättring av det strukturella saldot, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive
engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, med som ett riktmärke minst
0,5 % av BNP. 
(7)       Den portugisiska ekonomin
noterade en betydande nedgång under 2009, då BNP föll med 2,9 %, men vände åter
uppåt 2010 med en tillväxt på 1,4 %, till stor del till följd av exceptionella
faktorer som ledde till ett uppsving för exporten och den privata konsumtionen.
Ekonomin föll tillbaka i recession 2011 då BNP i reala termer sjönk med 1,7 %,
men nedgången blev mindre kraftig än väntat genom att en stark nettoexport
delvis uppvägde den väsentliga nedgången i privat konsumtion och investeringar.
Samtidigt fortsatte arbetsmarknadsläget att försämras. Enligt kommissionens
senaste uppdatering av de ekonomiska utsikterna för Portugal, som tar hänsyn
till de finanspolitiska åtgärder som myndigheterna presenterade under den femte
översynen av de ekonomiska anspassningsprogrammet i början av september, väntas
reala BNP sjunka med 3,0 % 2012 som en följd av en ytterligare nedgång i
inhemsk efterfrågan, framförallt på grund av en minskad investeringsaktivitet.
Samtidigt står sig exporten väl och, trots att den dämpats jämfört med förra
året till följd av en försvagad utlandsefterfrågan, väntas exporten vinna
ytterligare marknadsandelar. Tillväxten kommer att vara fortsatt dämpad under
2013, vilket avspeglar svagare tillväxt bland landets handelspartner i
euroområdet liksom ytterligare budgetkonsolideringsåtgärder, men väntas bli
svagt positiv vid halvårsskiftet tack vare en återhämtning för export och
investeringsaktivitet. För hela året beräknas BNP-tillväxten minska med omkring
1 %. Arbetslösheten väntas kulminera på drygt 16 % under 2013.
(8)       Det offentliga underskottet
uppgick till - 9,8 % av BNP 2010, något lägre än underskottet på - 10,2 % av
BNP 2009. Det svaga resultatet berodde främst på den statistiska
omklassificeringen av vissa statsägda företag och offentlig-privata partnerskap
inom den offentliga sektorn liksom kostnaderna i samband med räddningen av två
problembanker. Dessa effekter uppvägdes endast delvis av engångseffekten av
överföringen av en pensionsfond till den offentliga sektorn och något högre
offentliga inkomster än de tidigare åren. För 2011 blev underskottsutfallet 4,2
% av BNP jämfört med ett uppsatt mål på 5,9 % av BNP. Det bättre nominella resultatet
förklaras av en överföring av bankernas pensionsmedel till
socialförsäkringssystemet, som användes till att sluta ett finanspolitiskt gap
på 1½ % av BNP. Regeringen reagerade snabbt för att korrigera det sämre än
väntade utfallet under årets första hälft genom att anta ytterligare åtgärder
på inkomstsidan, som exempelvis ett engångsskattepåslag på inkomstskatten och
en höjning av mervärdesskattesatsen på elektricitet och naturgas från den
nedsatta skattesatsen till normalskattesatsen i förening med nedskärningar på
utgiftssidan. Det finanspolitiska gapet förklaras därför främst av icke
återkommande underskottshöjande faktorer, nämligen sämre än väntat utfall för
andra inkomster än skatt i fråga om koncessioner och fast egendom,
redovisningen av skulder i ett samhällsägt företag och ett offentlig-privat
partnerskap, båda med Madeiras regionala regering som huvudman, samt
omklassificeringen av ett offentlig-privat partnerskap inom den offentliga
sektorn efter införandet av vägavgifter. 
(9)       Enligt kommissionens senaste
uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter beräknas det offentliga
underskottet 2012 bli 5,3 % baserat på oförändrad politik, vilket ska jämföras
med ett förväntat underskott på 4,5 % av BNP i 2012 års budgetlag och 2012 års
stabilitetsprogram. I 2012 års budget, efter ändring genom budgettillägget i
mars, ingår konsolideringsåtgärder på uppskattningsvis 5½ % av BNP. Bland de
utgiftsreducerande åtgärderna ingår löne- och pensionsnedskärningar tillsammans
med lägre anställningsnivåer i den offentliga sektorn och nedskärningar i
sjukvård, utbildning och kapital i samhällsägda företag samt i löpande
utgifter. De inkomsthöjande åtgärderna baseras på högre indirekt beskattning
genom att vissa varor och tjänster flyttas över från nedsatt och mellanliggande
till högre mervärdeskattesatser. Förändringar i direkt beskattning syftar
främst till att bredda skattebasen genom att minska gällande avdragsmöjligheter
och skatteundantag i den personliga inkomstbeskattningen och
bolagsbeskattningen.
(10)     Den beräknade avvikelsen 2012
från budgetplanen är omkring 2¼ % av BNP, främst kopplad till en snabbare
omläggning än väntat av ekonomin mot mindre skatteintensiv export samt högre
arbetslöshet än väntat som belastar socialförsäkringsbudgetarna.  Inkomstunderskridandena
är brett baserade och gäller lägre än väntade direkta och indirekta
skatteinkomster liksom socialförsäkringsavgifter. Ändringen i skattebaser har
lett till ett totalt inkomstunderskridande på omkring 2 % av BNP jämfört med de
beräknade inkomsterna i 2012 års budget, medan 1¼ % av BNP avsåg
engångstransaktioner. De totala utgifterna utvecklas planenligt, med högre
utgifter för arbetslöshetsersättningar som uppvägs av besparingar på andra
områden, särskilt ersättningar till anställda. Besparingar motsvarande 1,5 % av
BNP – lägre räntebetalningar, omprogrammeringen av EU:s strukturfonder och,
möjligen, engångsintäkter från flygplatskoncessioner – kommer att medverka till
att delvis uppväga inkomstunderskridandena. Eftersom en del av de
underskottsminskande faktorerna är av engångskaraktär ger hålet i 2012 års
budget en övervältringseffekt på 1½ % av BNP under 2013 orsakad av minskade
skatteintäktsbaser samt utvecklingen på arbetsmarknaden.
(11)     Enligt kommissionens senaste
uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter beräknas det offentliga
underskottet för 2013, baserat på oförändrad politik, uppgå till 4 ¾ % av BNP,
vilket ska jämföras med ett ursprungligt mål på 3 %. Inom ramen för det
ekonomiska anpassningsprogrammet för Portugal beaktas i scenariot baserat på
oförändrad politik de åtgärder som man enats om i rådets genomförandebeslut
2011/344/EU om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal av
den 17 maj 2011 och den fjärde uppdateringen av samförståndsmemorandumet om
särskilda ekonomisk-politiska villkor mellan Europeiska kommissionen, som
agerar på Europeiska unionens vägnar, och Republiken Portugal. I den fjärde
uppdateringen av översynen av samförståndsmemorandumet om särskilda
ekonomisk-politiska villkor föreslogs finanspolitiska konsolideringsåtgärder på
cirka 2 % av BNP för 2013 inklusive en betydande utgiftsminskning genom lägre
ersättningsnivå per anställd och nedskärningar inom utbildning och sjukvård i
förening med vinster från omstrukturering av den centrala förvaltningen och
samhällsägda företag. På inkomstsidan föreslås åtgärder som syftar till att
bredda skattebasen genom minskade skatteförmåner och skatteavdrag när det
gäller bolagsskatter och personliga inkomstskatter samt genom att höja
punktskatter. Med åtgärder i samma linje övervägs i 2012 års stabilitetsprogram
finanspolitiska konsolideringsåtgärder på i storleksordningen 1,4 % av BNP . 
(12)     Kommissionens senaste
uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter visar att det strukturella
underskottet uppgick till - 8,7 %, - 8,5 % och - 6,3 % av BNP för åren 2009,
2010 respektive 2011. Det förväntas uppgå till -4,2 % av BNP år 2012. Detta
innebär en genomsnittlig finanspolitisk ansträngning, mätt som skillnaden
mellan de strukturella underskotten, på 1,5 % av BNP mellan 2010 och 2012,
vilket överstiger den minsta årliga, genomsnittliga finanspolitiska
ansträngning på 1¼ % av BNP som rådet fastställde för 2010–2013. Efter
korrigering för förändringarna av det makroekonomiska scenariot mellan de
beräkningar som låg till grund för rådets rekommendationer av den 2 december
2009 och den nuvarande prognosen beräknas den årliga, genomsnittliga
finanspolitiska ansträngningen mellan 2010 och 2012 bli omkring
0,8 procentenheter av BNP högre. Portugal har således vidtagit effektiva åtgärder
när det gäller utvecklingsbanan för det strukturella underskottet fram till
2012. 
(13)     Enligt kommissionens
höstprognos 2009 som låg till grund för rådets rekommendation av den 2 december
2009 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, förväntades den portugisiska
ekonomin växa med 0,3 % 2010 och med 1,0 % 2011. Åren 2012 och 2013 låg bortom
den prognoshorisonten, men utifrån antagandet att det stora negativa
produktionsgapet gradvis kommer att slutas senast 2015, väntades tillväxten
2012 och 2013 bli högre än 2011. Det reala BNP-utfallet 2010 och 2011
överensstämde mycket dåligt med den beräknade utvecklingsbanan i 2009 års
höstprognos, till stor del på grund av exceptionella faktorer som resulterade i
högre icke hållbar tillväxt 2010 och mycket lägre tillväxt 2011. Dessutom var
den ekonomiska tillväxtens sammansättning i mycket lägre grad baserad på
inhemsk efterfrågan. Det sammantagna bidraget från inhemsk efterfrågan under
2010 och 2011 var -5 procentenheter av BNP, jämfört med en prognos på 0,6 procentenheter. Samtidigt försämrades arbetsmarknaden i större
omfattning och snabbare takt än vad som förutsågs i kommissionens höstprognos
2009. I den senaste uppdateringen av
kommissionens prognos för den portugisiska ekonomin räknar man med en
väsentligt negativ tillväxt för 2012 respektive 2013. Tillväxtens
sammansättning förmodas vidare fortsätta att ha slagsidan mot nettoexport.
Dessa tillväxtberäkningar visar att den portugisiska ekonomin har drabbats av
oförutsedda händelser.
(14)     Den offentliga bruttoskulden
steg från 93,3 % 2010 till 107,8 % av BNP 2011 och väntas, enligt kommissionens
senaste uppdatering av de ekonomiska utsikterna för Portugal, stiga till 119,1
% av BNP 2012 samt nå 123,7 % av BNP 2013 och således överstiga fördragets
referensvärde för alla åren. Denna ökning av skuldkvoten drivs främst på av
högre räntebetalningar inbegripet betalningar kopplade till programlånen, och i
mindre omfattning av den primära underskottsdynamiken.
Stock-/flödesjusteringarna är betydande 2012 genom att de bidrar med
3,3 procentenheter av BNP till ökningen och är knutna till planen att
reglera fakturor från leverantörer till offentliga organ och andra utestående
transaktioner. 
(15)     De offentliga finansernas
ställning har försämrats väsentligt jämfört med antagandena i rådets
ursprungliga rekommendation, på grund av sämre än väntade ekonomiska utsikter,
som också är mindre skatteintensiva. Den betydande nedgången i ekonomin
påverkar dessutom sysselsättning och arbetslöshet på ett mycket negativt sätt.
Detta har fått negativa effekter på både inkomst- och utgiftssidan, med lägre
sociala avgifter och högre sociala transfereringar. Med hänsyn tagen till alla
dessa faktorer, och i synnerhet givet den markanta försämringen av de
finanspolitiska utsikterna sedan rådets ursprungliga rekommendation enligt
artikel 126.7 i EUF-fördraget och det faktum att Portugal har vidtagit
effektiva åtgärder, skulle det därför vara motiverat med ytterligare ett år för
att korrigera det alltför stora underskottet. 
(16)     Beviljandet av ytterligare ett
år för korrigeringen av det alltför stora underskottet kräver att
mellanliggande nominella underskottsmål på 5,0 % av BNP för 2012, 4,5 % av
BNP för 2013 och 2,5 % av BNP för 2014 uppnås på det sätt som definieras i den
femte uppdateringen av rådets genomförandebeslut 2011/344/EU. På grundval av
kommissionens uppdatering av Portugals ekonomiska utsikter skulle dessa
nominella mål i sin tur kräva en underliggande förbättring av det strukturella
saldot på 2,3 % av BNP år 2012, 1,6 % år 2013 och 1,3 % år 2014. De
portugisiska myndigheterna kommer att anta ytterligare åtgärder för att nå
underskottsmålen för 2012, 2013 och 2014 mot bakgrund av de behov som
konstaterats i den femte översynen av det ekonomiska anpassningsprogrammet.
Myndigheterna kommer därutöver att ta fram beredskapsåtgärder för de följande
åren i händelse av avvikelser, givet möjliga genomföranderisker. 
(17)     Trots att trycket lättat något
under senaste månaderna förblir marknadstrycket på den portugisiska
statsskulden högt och det finns därför behov att underbygga trovärdigheten i
konsolideringsåtgärderna. Detta skulle dels kräva en närmare precisering av
alla strukturella åtgärder som krävs för att uppnå budgetmålen under 2013 och
2014, dels att underskotten minskas snabbare om de ekonomiska eller
finanspolitiska villkoren visar sig bättre än vad som för närvarande kan
förväntas. Tidsfristen på tre månader för att vidta effektiva åtgärder
motiveras av att det här är viktigt att vidta åtgärder i tid för att undvika
risken för framtida överskridanden.
(18)     Den 6 juli antog rådet
landspecifika rekommendationer riktade till Portugal för att genomföra de
åtgärder som föreskrivs i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU och som närmare
specificeras i samförståndsmemorandumet av den 17 maj 2011 och dess påföljande
tillägg. Det övergripande syftet med dessa åtgärder är att anta en trovärdig
och välavvägd finanspolitisk konsolideringsstrategi som stöds av strukturella
finanspolitiska åtgärder och bättre finansiell kontroll över samhällsägda företag
och offentlig-privata partnerskap, genomgripande och tidigarelagda strukturella
reformer i produkt- och tjänstemarknader samt ansträngningar att skydda den
finansiella sektorn genom rekapitalisering med stöd av reservfaciliteter. 
(19)     Parallellt med de regelbundna
översynerna av det ekonomiska anpassningsprogrammet för Portugal såsom
definierat i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU kommer en kvartalsvis
övervakning göras av hur genomförandet av dess åtaganden inom ramen för
förfarandet vid alltför stora underskott fortskrider.
(20)     Portugal uppfyller villkoren
för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora
offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr
1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid
alltför stora underskott.
HÄRIGENOM
REKOMMENDERAS FÖLJANDE.
(1)                      
Att de portugisiska myndigheterna får den
rådande situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast 2014.
(2)                   
Att de portugisiska myndigheterna uppnår en förbättring
av det strukturella saldot på 2,3 % av BNP år 2012, 1,6 % av BNP år 2013 och
1,3 % av BNP år 2014 för att senast 2014 nedbringa underskottet under
referensvärdet på 3 % av BNP, baserat på kommissionens uppdatering av
Portugals ekonomiska utsikter. De nominella
underskottsmålen bör vara 5,0 % av BNP år 2012, 4½ %
år 2013 och 2,5 % år 2014.
(3)                   
Att de portugisiska myndigheterna genomför de
åtgärder som antogs i 2012 års budget och i dess tilläggsbudget i mars samt att
de vidtar ytterligare åtgärder motsvarande 0,3 % av BNP för att begränsa
underskottet till 5,0 % av BNP. Dessa åtgärder inbegriper en frysning av vissa
av anslagen i 2012 års budget för ännu ej påbörjade investeringsprojekt, höjda
stämpelskatter på högt värderade fastigheter och höjda skattesatser på
investeringsinkomster, tidigareläggning av vissa åtgärder i budgeten för 2013
för att reducera sociala förmåner samt införa andra åtgärder för att generera
besparingar i mellanliggande förbrukning och inkomster från försäljningar. 
(4)                   
Att de portugisiska myndigheterna antar varaktiga
konsolideringsåtgärder på 3,0 % av BNP för att uppnå underskottsmålet för 2013
på 4½ % av BNP. Om inget annat anges
inbegriper de åtgärder som ska antas tillsammans med 2013 års budgetlag
följande: i) en minskning av ersättningar till anställda genom en väsentlig
minskning av antalet offentliganställda, i övertidsersättningar och i annan
ersättning än lön, ii) förbättrad kontroll av existensmedel och nedskärningar i
vissa sociala program och förmåner, iii) mer genomgripande sjukvårdsreform och
reform av samhällsägda företag. På inkomstsidan inbegriper de planerade
projekten följande: i) en reform av den personliga inkomstskatten som förenklar
skattestrukturen, avskaffar vissa skatteutgifter, höjer den genomsnittliga
skattesatsen samtidigt som skatteprogressiviteten skärps, ii) en breddning av
bolagsskattebasen genom att avskaffa avdragsmöjligheten för skulder samt iii)
höjda fastighetsskatter. De portugisiska myndigheterna kommer att tillgripa
beredskapsåtgärder under 2013 om det uppstår avvikelser. 
(5)                   
Att de portugisiska myndigheterna antar varaktiga
konsolideringsåtgärder på 1¾ % av BNP för att uppnå underskottsmålet för 2014.
En heltäckande utgiftsöversyn kommer att genomföras inför den sjätte översynen
av det ekonomiska anpassningsprogrammet för att fullt ut specificera åtgärder
på omkring 4 miljarder euro under perioden 2014-2015 och åtgärder kommer att
specificeras i detalj senast i mitten av februari 2013. De finanspolitiska
konsolideringsplanerna för perioden 2014-2015 kommer att specificeras i detalj
i 2013 års stabilitetsprogram. 
(6)                   
Portugals regering ska vidta effektiva åtgärder för
att genomföra denna rekommendation inom tre månader från antagandet av denna
rekommendation och, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr
1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen.

Vidare uppmanar rådet de portugisiska
myndigheterna att göra följande:
–                        
Utöver den rapport som avses i rekommendation 6 och
parallellt med de krav som definieras i rådets genomförandebeslut 2011/344/EU
om beviljande av ekonomiskt bistånd från unionen till Portugal av den 17 maj
2011 rapportera om de framsteg som görs för genomförandet av denna
rekommendation var tredje månad liksom i ett särskilt kapitel i de stabilitetsprogram
som tas fram till och med 2015.
–                        
Att upprätthålla takten i arbetet med att reformera
den offentliga finansiella styrningen genom att reformera budgetramlagen för
att göra den förenlig med Europeiska unionens nya regler för styrning av de
offentliga finanserna och fortsätta att förbättra transparens och kontroll i
alla budgetstadier samt säkerställa att dess medelfristiga budgetramverk och
mål för alla nivåer av den offentliga sektorn efterlevs. Denna rekommendation
riktar sig till Republiken Portugal.
Utfärdad i Bryssel den
                                                                       På
rådets vägnar
                                                                       Ordförande