CELEX: 52018DC0425
Language: es
Date: 2018-05-23 00:00:00
Title: Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 de Finlandia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2018 de Finlandia

COMISIÓN EUROPEA
            Bruselas, 23.5.2018
            COM(2018) 425 final
            Recomendación de
            RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 de Finlandiay por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2018 de Finlandia
            
               
         
         
            
            
            
               Recomendación de
            
            
               RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
            
            
               relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 de Finlandia
               
                  y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2018 de Finlandia
            
            
               EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
            
            
               Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
            
            
               Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas
                  1
               , y en particular su artículo 5, apartado 2,
            
            
               Vista la Recomendación de la Comisión Europea
                  2
               ,
            
            
               Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo
                  3
               ,
            
            
               Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
            
            
               Visto el dictamen del Comité de Empleo,
            
            
               Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero,
            
            
               Visto el dictamen del Comité de Protección Social,
            
            
               Visto el dictamen del Comité de Política Económica,
            
            
               Considerando lo siguiente:
            
            
               (1)El 22 de noviembre de 2017, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2018 para la coordinación de las políticas económicas. Se tuvo debidamente en cuenta el pilar europeo de derechos sociales, proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. Las prioridades de dicho Estudio fueron ratificadas por el Consejo Europeo el 22 de marzo de 2018. El 22 de noviembre de 2017, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que no se señalaba a Finlandia como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también una recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue ratificada por el Consejo Europeo el 22 de marzo de 2018. El 14 de mayo de 2018, el Consejo adoptó la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro (en lo sucesivo, «Recomendación para la zona del euro»).
            
            
               (2)Al ser un Estado miembro cuya moneda es el euro y habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de la Unión Económica y Monetaria, Finlandia debe velar por la aplicación plena y oportuna de la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro, tal como se refleja en las recomendaciones que figuran más abajo, en particular la número 3.
            
            
               (3)El informe específico de 2018 sobre Finlandia
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                fue publicado el 7 de marzo de 2018. En él se evalúan los avances realizados por Finlandia de cara a la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 11 de julio de 2017, las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones de años anteriores, así como los avances de Finlandia hacia sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020. 
            
         
         
            
               (4)El 13 de abril de 2018, Finlandia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2018 y su Programa de Estabilidad de 2018. Para tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado simultáneamente.
            
            
               (5)En la programación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el periodo 2014-2020 se han abordado las recomendaciones específicas pertinentes por país. Según lo previsto en el artículo 23 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo
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               , cuando sea necesario para contribuir a la aplicación de recomendaciones pertinentes del Consejo, la Comisión podrá solicitar a un Estado miembro que revise y proponga modificaciones de su acuerdo de asociación y de los programas pertinentes. La Comisión ha facilitado más detalles sobre la forma en que utilizaría esa disposición en las Directrices sobre la aplicación de las medidas, vinculando la eficacia de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos a una buena gobernanza económica
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               . 
            
            
               (6)Finlandia se encuentra actualmente en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y está sujeta a la norma en materia de deuda. En su Programa de Estabilidad de 2018, el Gobierno prevé un saldo presupuestario del -0,6 % del PIB en 2018, sin modificación respecto del año anterior. Según el Gobierno, se prevé una mejora del saldo en 2019 para posteriormente registrar un pequeño superávit en 2020 y 2021. El objetivo presupuestario a medio plazo (déficit estructural del 0,5 % del PIB) se alcanzó en 2017. No obstante, se prevé que el déficit estructural recalculado
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                sea ligeramente mayor, del 0,6 % del PIB, en 2018-2019, y disminuya a continuación. La ratio deuda pública / PIB alcanzó un máximo del 63,6 % en 2015 y disminuyó hasta el 61,4 % en 2017. Según el Programa de Estabilidad de 2018, la ratio de deuda seguirá disminuyendo hasta alcanzar el 56,7 % del PIB en 2021. El escenario macroeconómico en que se basan las previsiones presupuestarias parece verosímil en general. Los principales riesgos para las previsiones presupuestarias se refieren a los posibles costes iniciales, mayores de lo previsto, de la reforma prevista de los servicios sociales y sanitarios. 
            
            
               (7)El Programa de Estabilidad de 2018 recuerda que los costes relacionados con la afluencia excepcional de refugiados aumentaron y que este impacto presupuestario fue significativo en 2015 y 2016. Según el Programa de Estabilidad de 2017, se preveía una reducción de los costes en un 0,15 % del PIB en 2017. Esta cifra no se confirmó en el Programa de Estabilidad de 2018, y por tanto no ha sido tenida en cuenta por la Comisión. Además, en 2017 se concedió a Finlandia una desviación temporal del 0,5 % del PIB con respecto a la senda de ajuste requerida hacia el objetivo presupuestario a medio plazo a fin de tener en cuenta las principales reformas estructurales, en particular, la reforma de las pensiones de 2017 y el Pacto de Competitividad, con un impacto positivo en la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. En 2017 también se concedió a Finlandia una desviación temporal del 0,1 % del PIB a fin de tener en cuenta el gasto de inversión nacional en proyectos cofinanciados por la Unión. Por lo que respecta a esta última desviación, uno de los criterios de elegibilidad es que la inversión pública total no disminuya. Los datos de ejecución correspondientes a 2017 registraron una disminución de la inversión pública en 2017 en comparación con el año anterior, mientras que la inversión vinculada a los fondos de la Unión se estima que ha permanecido estable. Por tanto, Finlandia ya no se considera elegible para una desviación temporal del 0,1 % del PIB en relación con el gasto de inversión nacional en proyectos cofinanciados por la Unión en 2017. Las desviaciones temporales de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo se prorrogan para que cubran un periodo de tres años. Por tanto, las desviaciones temporales en virtud de las cláusulas de acontecimientos excepcionales y de reformas estructurales ascienden al 0,67 % del PIB en 2018 y al 0,5 % en 2019.
            
            
               (8)El 11 de julio de 2017, el Consejo recomendó a Finlandia que garantizase que la desviación respecto del objetivo presupuestario a medio plazo en 2018 se limitase al margen vinculado al impacto presupuestario de los acontecimientos excepcionales (concedido en 2016), así como a los márgenes relacionados con la aplicación de las reformas estructurales e inversiones (concedidos en 2017). Esto es coherente con una tasa máxima de crecimiento nominal del gasto público primario neto del 1,9 % en 2018, lo que corresponde a un deterioro permitido en el saldo estructural del 0,1 % del PIB. Según las previsiones de la primavera de 2018 de la Comisión, existe el riesgo de una cierta desviación del ajuste presupuestario recomendado en 2018. Sin embargo, gracias a unos resultados mejores de lo esperado para 2017, se prevé que la distancia con el objetivo a medio plazo sea menor que los márgenes concedidos en relación con las cláusulas de acontecimientos excepcionales y de reformas estructurales. En caso de confirmarse, esto se tendrá en cuenta en la evaluación a posteriori para 2018. 
            
            
               (9) En 2019, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2018 de la Comisión, Finlandia deberá garantizar que la desviación respecto del objetivo presupuestario a medio plazo en 2019 se limite al margen vinculado al impacto presupuestario en relación con la aplicación de las reformas estructurales, para lo que se concedió una desviación temporal en 2017. Esto es coherente con una tasa máxima de crecimiento nominal del gasto público primario neto del 2,9 %, lo que corresponde a un deterioro permitido en el saldo estructural del 0,2 % del PIB. Suponiendo que no haya cambios en las políticas, se prevé que Finlandia cumplirá este requisito para 2019. Al mismo tiempo, también se prevé que Finlandia cumplirá el valor de referencia para la reducción de la deuda en 2018 y en 2019. En general, el Consejo considera que Finlandia deberá estar dispuesta a adoptar nuevas medidas para garantizar el cumplimiento en 2018 y se prevé que cumplirá las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2019.
            
            
               (10)Debido al envejecimiento de la población y la disminución de la mano de obra, se prevé que el gasto en pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración aumentará del 24 % del PIB en 2017 al 27 % en 2030. La reforma administrativa y la reforma de los servicios sociales y de asistencia sanitaria, que se está debatiendo actualmente en el Parlamento finlandés, tienen como objetivo reducir el crecimiento del gasto en este ámbito. Otros objetivos serían garantizar la igualdad de acceso a la asistencia sanitaria y reducir los tiempos de espera para los pacientes, especialmente en zonas desfavorecidas o remotas. La ratio de necesidades médicas no satisfechas es superior a la media de la UE. En particular, los ciudadanos que no están en activo están experimentando dificultades para obtener la asistencia médica necesaria. Un nuevo nivel de Administración pública regional, a saber, los condados, se hará cargo de los servicios sociales y de asistencia sanitaria de Finlandia a partir de 2020. La reforma pondrá en común recursos que permitan una mejor utilización de los mismos a nivel de condado. Un mayor uso de los servicios electrónicos y digitales también debería aumentar la productividad. Por último, los servicios sociales y de asistencia sanitaria primaria estarían disponibles en centros sociales y de salud tanto del sector público como del privado. Ello daría a los pacientes mayor libertad de elección, mientras que se espera que la competencia entre proveedores de servicios genere un ahorro de costes. La consecución de estos ambiciosos objetivos dependerá también de las decisiones que se adopten durante la fase de aplicación de la reforma.
            
            
               (11)Con el 74 % del total de la población en edad de trabajar (20-64 años) en 2017, la tasa de empleo fue relativamente baja en Finlandia en comparación con sus homólogos escandinavos. La participación en el mercado laboral también fue inferior, especialmente para las mujeres, los trabajadores poco cualificados y las personas de origen migrante. La tasa de desempleo estructural, en torno al 7,5 % de la mano de obra total en 2017, fue elevada. Por lo que respecta al crecimiento del empleo, y a pesar de las recientes medidas adoptadas por las autoridades finlandesas, subsisten retos en la adopción de mayores incentivos para que los desempleados acepten empleos y en la adopción de políticas más activas del mercado laboral.
            
            
               (12)Las trampas del desempleo y la inactividad siguen siendo un obstáculo para una mayor utilización de la mano de obra. Una importante trampa de la inactividad deriva del sistema de prestaciones y la combinación de sus diferentes tipos de subsidios. La asistencia social y el subsidio de vivienda constituyen un elemento importante de esta trampa. Estas y otras prestaciones se suprimen gradualmente de forma muy rápida en la medida en que aumentan los ingresos, lo que crea el riesgo de que acceder al empleo pueda no ser suficientemente incentivador desde el punto de vista financiero. Se considera que la complejidad de las normas sobre prestaciones junto con las prácticas administrativas da lugar a importantes trampas de desempleo o «trampas burocráticas». La incertidumbre sobre el nivel de prestaciones y el tiempo que se tarda en restablecerlas reduce el atractivo del trabajo a tiempo parcial o a corto plazo. Por último, a pesar de la reciente recuperación de la construcción de vivienda nueva, la falta de vivienda a precios razonables en lugares que registran crecimiento podría suponer un impedimento adicional para la movilidad laboral. Es probable que el experimento en curso sobre la renta básica, cuyos primeros resultados se esperan en 2019, facilite información para la revisión del sistema de seguridad social. Se ha explorado una reforma del sistema de permiso parental para aumentar la tasa de empleo de las mujeres en edad de procrear y para fomentar la igualdad de género. Actualmente se encuentra en fase de preparación un registro de ingresos en tiempo real, que podría ofrecer una oportunidad para mejorar la eficiencia de los servicios públicos y nivelar las prestaciones de manera efectiva.
            
            
               (13)Las prácticas de fijación de salarios están cambiando y avanzando hacia una negociación a nivel sectorial y local. Dado que las empresas se enfrentan a menudo a obstáculos muy distintos, esto debería permitir una mayor diferenciación salarial entre empresas, garantizando que los aumentos de los salarios reales estén en consonancia con el crecimiento de la productividad, y apoyando al mismo tiempo mejores resultados en términos de empleo. En el marco de los acuerdos salariales más recientes celebrados a finales de 2017 y principios de 2018, las organizaciones patronales tienen más oportunidades para entablar negociaciones a escala local. Persisten algunos obstáculos para los empresarios que no pertenecen a ninguna organización. Se han observado algunos primeros resultados positivos, en la medida en que el estado actual de las recientes negociaciones salariales apunta a un resultado con un impacto globalmente neutro en la competitividad de costes. En la práctica, a pesar de la ausencia de una coordinación formal en cuanto a los acuerdos salariales, parece estar surgiendo un modelo finlandés, que vincula los aumentos salariales en el sector de bienes no exportables con las subidas acordadas en el sector de los bienes exportables.
            
            
               (14)A medida que la actividad y el empleo vuelven gradualmente a los niveles anteriores a la crisis, es probable que la menor empleabilidad de los desempleados y de las personas inactivas se convierta en una importante preocupación que podría retrasar la recuperación del mercado de trabajo, poniendo así en peligro la sostenibilidad a largo plazo de la sociedad del bienestar de Finlandia. La situación requiere unos servicios de rehabilitación y activación adecuados e integrados para los desempleados y las personas inactivas. Al mismo tiempo, los recursos dedicados a los servicios públicos de empleo, en particular a las actividades de asesoramiento, se sitúan por debajo de la media de la UE. Los servicios para los desempleados, en particular para aquellos con menores perspectivas de empleo, están repartidos entre una serie de instancias independientes. La integración o una mejor coordinación contribuirían a crear una cadena de servicios sin fisuras (una ventanilla única para las personas desempleadas e inactivas). Son necesarios esfuerzos continuos para garantizar la reincorporación en el mercado de trabajo de las personas inactivas, en particular las del grupo de edad entre 25 y 49 años y las de origen migrante. La población migrante podría compensar en parte la disminución de la población en edad de trabajar, siempre que esté bien integrada en el mercado de trabajo y en la sociedad finlandesa. Por último, la escasez de mano de obra va en aumento, probablemente reflejando los cambios estructurales en curso en la economía, como el envejecimiento de la población. Esto sugiere la necesidad de una inversión continua en formación de adultos y formación profesional, para favorecer la movilidad profesional y reducir la inadecuación de las cualificaciones.
            
            
               (15)El Gobierno ha puesto en marcha medidas para promover el espíritu empresarial y la creación de nuevas empresas, y también ha mejorado la disponibilidad de préstamos y garantías de exportación para las pequeñas y medianas empresas. Asimismo, los desempleados pueden ahora recibir prestaciones de desempleo durante los primeros meses siguientes al inicio de su actividad. Este sistema tiene más posibilidades de éxito si se combina con formación y asesoría mientras que su corta duración puede limitar sus efectos. Además, persisten algunas insuficiencias en la protección social de los empresarios y trabajadores autónomos, y el riesgo relativo de pobreza para los autónomos en Finlandia es elevado. 
            
            
               (16)El endeudamiento de los hogares se mantiene en un nivel históricamente elevado (67 % del PIB en 2016). La deuda es predominantemente de tipo variable, lo que constituye un riesgo en caso de una subida de los tipos de interés a medio plazo. El crédito al consumo está aumentando rápidamente, y una proporción creciente de estos préstamos la conceden bancos extranjeros, otras entidades financieras (distintas de las entidades de crédito), empresas de préstamos personales, y préstamos entre particulares. La Autoridad de Supervisión Financiera de Finlandia ha adoptado una serie de medidas para contener el aumento del endeudamiento de los hogares. No obstante, no se espera un desapalancamiento activo próximamente, sobre todo teniendo en cuenta que los tipos de interés siguen siendo bajos y que la confianza de los consumidores es sólida.  La ausencia de un registro de créditos puede impedir que los bancos tengan una idea clara sobre el endeudamiento global de los hogares.
            
            
               (17)En el contexto del Semestre Europeo de 2018, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Finlandia y lo ha publicado en el informe por país de 2018. Asimismo, ha evaluado el Programa de Estabilidad de 2018 y el Programa Nacional de Reformas de 2018, así como las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Finlandia en años anteriores. La Comisión ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política socioeconómica y presupuestaria de Finlandia, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones al nivel de la Unión en las futuras decisiones nacionales. 
            
            
               (18)A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2018, y su dictamen
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                se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.
            
            
               RECOMIENDA a Finlandia que tome medidas en 2018 y 2019 con el fin de:
            
            
               1.Alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo en 2019, teniendo en cuenta los márgenes vinculados a la aplicación de las reformas estructurales, para lo que se ha concedido una desviación temporal. Garantizar la adopción y aplicación de la reforma administrativa con vistas a mejorar la relación coste-eficacia de los servicios sociales y sanitarios.
            
            
               2.Mejorar los incentivos para aceptar un empleo y garantizar unos servicios adecuados y bien integrados para las personas desempleadas y las inactivas.
            
            
               3.Reforzar la vigilancia de la deuda de los hogares, en particular creando un sistema de registro de créditos.
            
            
               Hecho en Bruselas, el
            
         
         
            
               
                     Por el Consejo
               
               
                     El Presidente
               
            
         
         
            
                  
                     (1)
                  
                        DO L 209 de 2.8.1997, p. 1.
               
               
                  
                     (2)
                  
                        COM(2018) 425 final.
               
               
                  
                     (3)
                  
                        P8_TA(2018)0077 y P8_TA(2018)0078. 
               
               
                  
                     (4)
                  
                        SWD(2018) 224 final.
               
               
                  
                     (5)
                  
                        Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, DO L 347 de 20.12.2013, p. 320.
               
               
                  
                     (6)
                  
                        COM(2014) 494 final.
               
               
                  
                     (7)
                  
                        Saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, recalculado por la Comisión aplicando la metodología común.
               
               
                  
                     (8)
                  
                        Con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo.