CELEX: 61996CC0056
Language: nl
Date: 1997-02-06
Title: Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 6 februari 1997. # VT4 Ltd tegen Vlaamse Gemeenschap. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Raad van State - België. # Vrij verkeer van diensten - Televisie-omroepactiviteiten - Vestiging - Ontduiking van nationale wetgeving. # Zaak C-56/96.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      C. O. LENZ
      van 6 februari 1997 (
            *1
         )
      A — Probleemstelling
      
               1.
            
            
               De onderhavige prejudiciële verwijzing betreft richtlijn 89/552/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (
                     1
                  ) (hierna: „televisierichtlijn”). Vooral van belang voor de onderhavige zaak zijn twee arresten van het Hof van 10 september 1996. In die zaken had de Commissie wegens verdragsschending beroep ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk (
                     2
                  )en tegen het Koninkrijk België. (
                     3
                  )
            
         Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
      
               2.
            
            
               Centraal in de onderhavige zaak staan de bepalingen van artikel 2 van de televisierichtlijn. Deze bepalingen luiden als volgt:
               „1.   Elke Lid-Staat ziet erop toe dat alle televisie-uitzendingen
               
                        —
                     
                     
                        van televisieomroeporganisaties die onder zijn bevoegdheid vallen of
                     
                  
                        —
                     
                     
                        van televisieomroeporganisaties die van een door hem verleende frequentie of capaciteit van een satelliet of een in deze Lid-Staat gelegen verbinding naar een satelliet toe gebruik maken, maar niet onder de bevoegdheid van een van de Lid-Staten vallen,
                     
                  voldoen aan de wettelijke voorschriften voor uitzendingen die bestemd zijn voor het publiek in die Lid-Staat.
               2.   De Lid-Staten waarborgen de vrijheid van ontvangst en belemmeren niet de doorgifte op hun grondgebied van televisie-uitzendingen uit andere Lid-Staten om redenen die binnen de door deze richtlijn gecoördineerde gebieden vallen. De Lid-Staten mogen de doorgifte van televisieuitzendingen voorlopig schorsen indien:
               
                        a)
                     
                     
                        een televisie-uitzending uit een andere Lid-Staat een duidelijke, belangrijke en ernstige inbreuk vormt op artikel 22;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        de omroeporganisatie in de twaalf voorgaande maanden al ten minste tweemaal inbreuk heeft gemaakt op dezelfde bepaling;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        de betrokken Lid-Staat de omroeporganisatie en de Commissie schriftelijk kennis heeft gegeven van de ten laste gelegde inbreuken en van zijn voornemen beperkingen aan de doorgifte op te leggen indien nogmaals zo'n inbreuk wordt gemaakt;
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        overleg met de uitzendende Staat en de Commissie niet binnen 15 dagen te rekenen vanaf de onder c) bedoelde kennisgeving tot een minnelijke schikking heeft geleid, en de ten laste gelegde inbreuk blijft doorgaan.
                     
                  De Commissie ziet erop toe dat de schorsing verenigbaar is met het gemeenschapsrecht.
               Zij kan de betrokken Lid-Staat verzoeken een schorsing die strijdig is met het gemeenschapsrecht onmiddellijk ongedaan te maken. Deze bepaling vormt in de Lid-Staat onder de bevoegdheid waarvan de betrokken omroeporganisatie valt geen beletsel om ongeacht welke procedure, maatregel of sanctie op de betrokken inbreuken toe te passen.
               3.   Deze richtlijn is niet van toepassing op televisie-uitzendingen die uitsluitend bestemd zijn voor ontvangst in andere landen dan de Lid-Staten en die niet direct of indirect in een of meer Lid-Staten worden ontvangen.”
            
         
               3.
            
            
               Volgens artikel 3, lid 2, van de televisierichtlijn „zien de Lid-Staten er met passende middelen in het kader van hun wetgeving op toe dat de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties zich houden aan de bepalingen van deze richtlijn”.
            
         
               4.
            
            
               Artikel 22 van de televisierichtlijn betreft de bescherming van minderjarigen. Ingevolge deze bepaling nemen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat in de televisie-uitzendingen van de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties geen programma's voorkomen „die de lichamelijke, geestelijke of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen ernstig zouden kunnen aantasten, inzonderheid programma's met pornografische scènes of met nodeloos geweld”.
            
         Rechtssituatie van de televisiesector in de Vlaamse Gemeenschap
      
               5.
            
            
               In België behoort televisie tot de bevoegdheden van de Gemeenschappen. De voor de onderhavige zaak relevante voorschriften waren aanvankelijk neergelegd in drie teksten: het decreet van 28 januari 1987 betreffende het overbrengen van klank- en televisieprogramma's in de radiodistributieen teledistributicnetten en betreffende de erkenning van niet-openbare televisieverenigingen (
                     4
                  ); het decreet van 12 juni 1991 tot regeling van de reclame en sponsoring op radio en televisie (
                     5
                  ) en het decreet van 4 mei 1994 betreffende de kabelnetten en de vergunning voor het aanleggen en exploiteren ervan en betreffende het bevorderen van de verspreiding en de productie van televisieprogramma's. (
                     6
                  ) Deze (en andere) decreten zijn thans opgenomen in het besluit van 25 januari 1995 tot coördinatie van de decreten betreffende de radio-omroep en de televisie. (
                     7
                  )
            
         
               6.
            
            
               Uit deze bepalingen volgt, dat de Vlaamse regering slechts één niet-openbare televisievereniging kan erkennen, die zich richt tot het publiek in de gehele Vlaamse Gemeenschap. In 1987 is die erkenning voor een periode van 18 jaar verleend aan de Vlaamse Televisie Maatschappij NV (hierna: „VTM”), Bovendien kan ingevolge vorenbedoelde bepalingen slechts aan één radio- en televisieomroeporganisatie die zich tot het publiek in de gehele Vlaamse Gemeenschap richt, machtiging worden verleend om reclame uit te zenden. In 1987 is aan VTM voor een periode van 18 jaar machtiging daartoe verleend. Dit heeft tot gevolg, dat VTM in Vlaanderen het monopolie heeft voor niet-openbare televisie-uitzendingen en televisiereclame.
            
         
               7.
            
            
               De Vlaamse voorschriften betreffende de activiteit van de exploitant van kabelradio- of kabeltelevisienetten waren oorspronkelijk neergelegd in de artikelen 3, 5 en 10 van het decreet van 4 mei 1994. (
                     8
                  ) Het Hof heeft zich over deze voorschriften reeds moeten uitspreken in zijn arrest in zaak C-11/95. (
                     9
                  ) Volgens deze bepalingen mag in Vlaanderen niemand een kabelradio- of kabeltelevisienet exploiteren zonder hiertoe onder de bij het decreet bepaalde voorwaarden vergund te zijn door de Vlaamse regering. Wijzigingen die betrekking hebben op het doorgeven van nieuwe omroepprogramma's, moeten ter goedkeuring aan de Vlaamse regering worden voorgelegd. De beslissing tot goedkeuring of weigering van de wijziging dient binnen vier maanden ter kennis van de exploitant van het kabelnet te worden gebracht. Programma's van een televisieomroep die is gemachtigd door een andere Lid-Staat, mogen op het kabelnet worden doorgegeven, „voor zover de betrokken omroeporganisatie in die Lid-Staat onderworpen is aan het toezicht dat wordt uitgeoefend op omroeporganisaties die zich tot het publiek in die Lid-Staat richten en dat toezicht ook effectief betrekking heeft op de naleving van het Europees recht (...) en voor zover de betrokken omroeporganisatie en de door haar uitgezonden programma's geen gevaar opleveren voor de openbare orde, de goede zeden of de openbare veiligheid in de Vlaamse Gemeenschap”.
            
         De feiten van het hoofdgeding
      
               8.
            
            
               VT4 Ltd is een vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Londen. Volgens haar statuten heeft zij met name tot doel, radio- en televisieprogramma's uit te zenden. Alle aandelen van deze vennootschap zijn in handen van Scandinavian Broadcasting Systems SA, gevestigd te Luxemburg. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben machtiging verleend voor het uitzenden van de programma's van VT4, en de vennootschap daarvoor een zogeheten „non-domestic satellite service licence” verleend. (
                     10
                  )
            
         
               9.
            
            
               De programma's van VT4 zijn gericht op het Vlaamse publiek. Zij zijn in het Nederlands gesproken of van Nederlandse ondertitels voorzien. De vennootschap heeft een vestiging (
                     11
                  ) te Nossegem in Vlaanderen. Van daaruit worden contacten onderhouden met adverteerders die via VT4 reclameberichten willen uitzenden. Voorts wordt te Nossegem ook de informatie voor de nieuwsuitzendingen verzameld.
            
         
               10.
            
            
               Bij besluit van 16 januari 1995 verbood de Vlaamse minister van Cultuur en Brusselse aangelegenheden het doorgeven van de programma's van VT4 door kabelmaatschappijen in Vlaanderen. De minister baseerde zich hiervoor hoofdzakelijk op twee overwegingen. VT4 is een Vlaamse omroep, die zich uitsluitend in een andere Lid-Staat heeft gevestigd om zich te onttrekken aan de toepassing van de voorschriften van de Vlaamse Gemeenschap. In Vlaanderen is evenwel ingevolge de toepasselijke voorschriften slechts één niet-openbare televisievereniging erkend, namelijk VTM. Zelfs indien VT4 een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde omroeporganisatie is, kan geen machtiging worden verleend voor het doorgeven van haar programma's. Deze organisatie voldoet namelijk niet aan de in artikel 10 van het decreet van 4 mei 1994 gestelde voorwaarden, met name niet aan de voorwaarde dat zij aan het effectief toezicht van de andere Lid-Staat (in casu het Verenigd Koninkrijk) onderworpen moet zijn.
            
         
               11.
            
            
               Op verzoek van VT4 heeft de Belgische Raad van State op 24 januari 1995 de voorlopige opschorting van het besluit van 16 januari bevolen. Dit had tot gevolg, dat VT4 haar programma's in Vlaanderen via de kabel kon laten doorgeven. Bij arrest van 2 maart 1995 heeft de Raad van State zijn eerdere beslissing bevestigd. In het hoofdgeding draait de discussie om de vragen ten gronde in deze zaak.
            
         
               12.
            
            
               De belangrijkste vraag in dit opzicht, betreft de uitlegging van artikel 2 van de televisierichtlijn. Met een beroep op artikel 59 EG-Verdrag en artikel 2 van de televisierichtlijn voert VT4 voor de Raad van State aan, dat het bestreden besluit een beletsel vormt voor de doorgifte van een televisieprogramma uit een andere Lid-Staat. De Vlaamse Gemeenschap, verweerster in het hoofdgeding, daarentegen stelt zich op het standpunt, dat VT4 in werkelijkheid een in Vlaanderen gevestigde televisieomroep is. Van een schending van het gemeenschapsrecht zou derhalve geen sprake kunnen zijn, nu het om een zuiver interne aangelegenheid gaat.
            
         
               13.
            
            
               In de procedure voor de Raad van State beriep verweerster zich op document COM(95) 86 def. 95/0074 (COD) van de Commissie betreffende de toepassing van de televisierichtlijn, en op het tegelijkertijd ingediende voorstel tot wijziging van de richtlijn. (
                     12
                  )
               Volgens dit voorstel diende de volgende bepaling in de tclcvisicrichtlijn te worden opgenomen (nieuw artikel 2, lid 2):
               „Onder de bevoegdheid van een Lid-Staat vallen de televisieomroeporganisaties die op het grondgebied van die Lid-Staat zijn gevestigd, waar zij over een duurzame vestiging beschikken en daadwerkelijk een economische activiteit uitoefenen.”
               In de considerans van het voorstel werd overwogen:
               „dat bij de tenuitvoerlegging van richtlijn 89/552/EEG de noodzaak is gebleken het begrip‚ Rechtsbevoegdheid’, toegepast op de specifieke sector van de audiovisuele industrie, te verduidelijken, en dat het, rekening houdend met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, wenselijk is duidelijk te maken dat het vcstigingscritcrium het voornaamste criterium vormt dat bepalend is voor de bevoegdheid van een Lid-Staat;
               dat het begrip ‚ vestiging’ overeenkomstig de door het Hof van Justitie in zijn arrest van 25 juli 1991 in zaak C-221/89 (Factortame) vastgestelde criteria de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd behelst;
               dat de vestiging van een televisieomroeporganisatie voor de doeleinden van richtlijn 89/552/EEG aan de hand van een aantal concrete criteria kan worden vastgesteld, zoals de plaats van het hoofdkantoor van de dienstverlener, de plaats waar gewoonlijk de beslissingen ten aanzien van het programmcringsbcleid worden genomen en de plaats waar de centrale rcgclkamer zich bevindt (dit wil zeggen de plaats waar het voor uitzending naar het publiek bestemde programma definitief wordt samengesteld), voor zover een aanzienlijk deel van het voor de uitoefening van de tclcvisicomroepactiviteit benodigde personeelsbestand zich in dezelfde Lid-Staat bevindt.”
            
         
               14.
            
            
               De Vlaamse regering was van mening, dat dit voorstel een „interpretatief karakter” heeft. VT 4 daarentegen wees erop, dat de door de Raad van Ministers op 20 november 1995 voorlopig bij wege van „gemeenschappelijk standpunt” (
                     13
                  ) vastgestelde tekst, anders luidt.
               Volgens het gemeenschappelijk standpunt van de Raad moet de volgende bepaling in de richtlijn worden opgenomen (nieuw artikel 2, lid 3):
               „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt een omroeporganisatie geacht gevestigd te zijn in een Lid-Staat,
               
                        a)
                     
                     
                        wanneer de omroeporganisatie haar hoofdkantoor in die Lid-Staat heeft en de programmeringsbesluiten in die Lid-Staat wordt genomen;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        indien echter een omroeporganisatie haar hoofdkantoor in een Lid-Staat heeft, maar de programmeringsbesluiten in een andere Lid-Staat worden genomen, wordt die omroeporganisatie geacht gevestigd te zijn in de Lid-Staat waar een aanzienlijk deel van het bij de televisieomroepactiviteiten betrokken personeel werkzaam is; indien in elk van die Lid-Staten een aanzienlijk deel van het bij de televisieomroepactiviteiten betrokken personeel werkzaam is, wordt de omroeporganisatie geacht gevestigd te zijn in de Lid-Staat waar zij haar hoofdkantoor heeft; indien in geen van die Lid-Staten een aanzienlijk deel van het bij de televisieomroepactiviteiten betrokken personeel werkzaam is, wordt de omroeporganisatie geacht gevestigd te zijn in de Lid-Staat waar zij het eerst met haar omroepactiviteiten is begonnen overeenkomstig het recht van die Lid-Staat, mits zij een duurzame en reële band met de economie van die Lid-Staat onderhoudt;
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        (...)”
                     
                  
         
               15.
            
            
               In dit verband heeft de Raad van State overeenkomstig artikel 177 EG-Verdrag het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:
               „Mag, op het tijdstip van de bestreden beslissing, voor de uitlegging van artikel 2 van richtlijn 89/552/EEG van 3 oktober 1989 van de Raad van de Europese Gemeenschappen met betrekking tot haar toepassingsgebied ratione personae, acht geslagen worden op het hiervoren aangehaalde verslag en voorstel van 31 mei 1995 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen en op de hiervoren aangehaalde op 20 november 1995 voorlopig door de Raad van Ministers van de Europese Gemeenschappen aangenomen tekst? En zo ja, wat is de die diverse teksten overlappende betekenis die zich voor die uitlegging opdringt?”
            
         B — Standpuntbepaling
      
               16.
            
            
               Aan de procedure voor het Hof hebben deelgenomen TV4, de Vlaamse regering, VTM, de Duitse en de Franse regering en de Commissie.
            
         Relevantie van de prejudiciële vraag
      
               17.
            
            
               In zijn arrest van 10 september 1996 in zaak C-11/95 heeft het Hof vastgesteld, dat de thans aan de orde zijnde Vlaamse regeling, volgens welke een voorafgaande vergunning nodig is voor de doorgifte via de kabel van televisie-uitzendingen uit andere Lid-Statcn, in strijd is met artikel 2, lid 2, van de televisierichtlijn. (
                     14
                  ) VT4 heeft tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof aan deze uitspraak de conclusie verbonden, dat de prejudiciële vraag niet langer behoeft te worden beantwoord. Het in de hoofdzaak bestreden besluit van 16 januari 1995 is namelijk vastgesteld op de grondslag van een regeling waarvan de onregelmatigheid thans vaststaat. Daaruit volgt, dat ook het bestreden besluit onwettig is. Dit maakt de beantwoording van de prejudiciële vraag overbodig.
            
         
               18.
            
            
               Ik kan mij bij deze zienswijze niet aansluiten. De vraag welke concrete gevolgen aan het arrest in de zaak C-ll/95 moeten worden verbonden voor de hoofdzaak, dient aan de verwijzende rechter te worden overgelaten. In casu moet worden vastgesteld, dat de Raad van State zijn prejudiciële vraag na de uitspraak van voormeld arrest niet heeft ingetrokken. Daaruit valt af te leiden, dat de verwijzende rechter de beantwoording van deze vraag nog steeds noodzakelijk acht. Mijns inziens is het Hof derhalve verplicht de gevraagde prejudiciële beslissing te geven.
            
         De prejudiciële vraag als zodanig
      
               19.
            
            
               De prejudiciële vraag zoals zij is geformuleerd, kan gemakkelijk worden beantwoord. Mijns inziens kan niet worden betwijfeld, dat het voorstel voor een wijzigingsrichtlijn en het gemeenschappelijk standpunt van de Raad ter zake geenszins verbindend zijn voor de uitlegging van de richtlijn. De Duitse regering wijst er terecht op, dat het louter op grond van de chronologie onmogelijk was „ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit” — dus op16 januari 1995— rekening te houden met documenten die eerst later zijn gepubliceerd. In de eerste plaats moet echter worden opgemerkt, dat het daarbij uitsluitend om voorbereidende handelingen gaat. Alleen de voorgenomen wijzigingsrichtlijn zelf zou dwingende gevolgen teweegbrengen. Er is dan ook terecht op gewezen, dat deze voorbereidende handelingen tot dan nog kunnen worden gewijzigd, zoals in casu ook is gebeurd. (
                     15
                  )
            
         
               20.
            
            
               Blijkens het arrest van het Hof in zaak C-222/94 moet bij de uitlegging van de term „bevoegdheid” in artikel 2, lidi, van de televisierichtlijn worden uitgegaan van het vestigingscriterium. De Lid-Staat onder wiens bevoegdheid de televisieomroeporganisatie valt, is de Lid-Staat waarin de omroeporganisatie is gevestigd. (
                     16
                  ) De twee documenten waaraan de verwijzende rechter refereert, strekken ertoe een antwoord te geven op de vraag wat in deze context onder „vestiging” is te verstaan. Ik sluit mij aan bij de zienswijze van de Duitse regering en de Commissie, dat deze documenten in dat opzicht — zoals verder zal blijken — nuttige aanknopingspunten bevatten. Voor de uitlegging van de televisierichtlijn zijn zij evenwel net zo min verbindend als andere verklaringen van de bij de procedure tot vaststelling van de wijzigingsrichtlijn betrokken instellingen. (
                     17
                  )
            
         De uitlegging van het begrip „vestiging” in de zin van de televisierichtlijn
      
               21.
            
            
               Uit het verwijzingsarrest blijkt evenwel duidelijk, dat de Raad van State zijn prejudiciële vraag heeft gesteld in de context van de vraag, welke de Lid-Staat is onder wiens bevoegdheid VT4 valt. In wezen wenst de verwijzende rechter dus te vernemen, hoe het begrip „vestiging” concreet moet worden uitgelegd. Dit aspect moet derhalve door het Hof nader worden onderzocht, teneinde de nationale rechter een in het kader van het door hem te beslechten geding zo nuttig mogelijk antwoord te kunnen geven.
            
         
               22.
            
            
               Uit de rechtspraak van het Hof volgt, dat het begrip „vestiging” in de zin van het Verdrag inhoudt, „dat daadwerkelijk een economische activiteit wordt uitgeoefend door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd in een andere Lid-Staat”. (
                     18
                  )
            
         
               23.
            
            
               Het Hof heeft in zijn arrest in zaak C-222/94 erkend, dat het hanteren van het vestigingscriterium tot moeilijkheden kan leiden. Deze moeilijkheden hebben hiermee te maken, dat een televisieomroeporganisatie in de Gemeenschap verschillende vestigingen kan hebben. (
                     19
                  ) Voor deze moeilijkheden kan evenwel een oplossing worden gevonden. Zoals het Hof in voormeld arrest heeft vastgesteld, heeft de Commissie in die zaak verklaard, dat de Lid-Staten een oplossing voor deze problemen kunnen vinden „door dit criterium uit te leggen als de plaats waar de omroeporganisatie het centrum van haar activiteiten heeft, met name de plaats waar de beslissingen betreffende het programmeringsbeleid en de definitieve samenstelling van de uit te zenden programma's worden genomen”. Het Hof heeft hierbij aangetekend, dat het Verenigd Koninkrijk, verweerder in die zaak, deze zienswijze niet heeft tegengesproken. (
                     20
                  )
            
         
               24.
            
            
               Ik sluit mij aan bij de door de Commissie tijdens de mondelinge behandeling uiteengezette zienswijze, dat het Hof niet de bedoeling had in de daarnet aangehaalde passus een algemeen verbindende uitlegging te geven van het begrip „vestiging”. Hierop wijst de omstandigheid, dat het Plof aldaar de door de Commissie in de betrokken procedure geformuleerde zienswijze niet uitdrukkelijk heeft overgenomen, doch ze als een mogelijke oplossing heeft beschouwd. In de eerste plaats moet evenwel worden gewezen op de context, waarin het Hof zich in die zin heeft uitgesproken. In de betrokken passage gaat het namelijk om het probleem voortvloeiend uit de omstandigheid, dat de televisieomroeporganisatie vestigingen kan hebben in meer dan één Lid-Staat.
            
         
               25.
            
            
               In concrete gevallen moet dus in de eerste plaats worden onderzocht, of een televisieomroeporganisatie überhaupt een vestiging heeft in een Lid-Staat. In dit verband kan worden gerefereerd aan de rechtspraak naar aanleiding van de artikelen 52 en 59, waaruit — zoals reeds gezegd — blijkt, dat het begrip „vestiging” in de zin van het Verdrag inhoudt, „dat daadwerkelijk een economische activiteit wordt uitgeoefend door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd in een andere Lid-Staat”. (
                     21
                  ) Heeft een televisieomroeporganisatie slechts in één Lid-Staat een dergelijke vestiging, dat valt de omroeporganisatie ingevolge artikel 2, lid 1, van de televisierichtlijn onder de bevoegdheid van deze Lid-Staat. In zoverre zijn er dus geen moeilijkheden. (
                     22
                  )
            
         
               26.
            
            
               Heeft een televisieomroeporganisatie evenwel vestigingen in meer dan één Lid-Staat, dan moeten andere criteria worden gehanteerd om uit te maken welke de bevoegde Lid-Staat is. De reden hiervoor is, dat anders het aan de richtlijn ten grondslag liggende systeem van controle van televisieomroeporganisaties door één Lid-Staat in gevaar zou worden gebracht.
            
         
               27.
            
            
               In casu voert VT4 aan, dat zij een vennootschap naar Engels recht is, met hoofdzetel te Londen. Ook de centrale administratie en de plaats waar wordt beslist over het opstellen van de programmaroosters, bevinden zich in het Verenigd Koninkrijk. Bovendien is een aanzienlijk deel van haar personeel in het Verenigd Koninkrijk tewerkgesteld.
               De Vlaamse regering daarentegen stelt zich op het standpunt, dat alle wezenlijke activiteiten van VT4 in België worden verricht. Ook de directie van de onderneming is aldaar gevestigd. Voorts is het personeel van VT4 in België tewerkgesteld. (
                     23
                  ) De programma's van VT4 worden in België gemaakt en dan naar het Verenigd Koninkrijk overgebracht, van waaruit zij worden uitgezonden. VTM deelt deze zienswijze. Zij voert aan, dat de beslissingen over de programma's van VT4 in België worden genomen, waar ook alle directieleden werkzaam zijn. Ook de eindregie vindt in België plaats. VT4 heeft in het Verenigd Koninkrijk slechts een brievenbusadres. Bovendien zijn volgens de Vlaamse regering en VTM de programma's van VT4 uitsluitend op het Vlaamse publiek gericht.
            
         
               28.
            
            
               Zoals de Franse regering en de Commissie terecht hebben opgemerkt, hangt de beantwoording van de vraag, welke Lid-Staat bevoegd is voor VT4, dus in ruime mate af van de beoordeling van feiten, waarvoor alleen de nationale rechter bevoegd is. Ook op dit punt kan het Hof de Raad van State evenwel enkele nuttige aanwijzingen geven. Zo moet worden benadrukt, dat de omstandigheid dat de programma's van VT4 op Vlaanderen zijn gericht, op zich genomen irrelevant is. Een onderneming die in een Lid-Staat is gevestigd, kan ook dan gebruik maken van de vrijheid van dienstverrichting, wanneer zij in de staat van vestiging zelf geen diensten aanbiedt. (
                     24
                  ) Ook de afbakening van de begrippen dienstverrichting in de zin van artikel 59, en vestiging in de zin van artikel 52 van het Verdrag, waarop VTM tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof zeer de nadruk heeft gelegd, is voor de onderhavige zaak irrelevant. Met name kan uit de omstandigheid, dat de televisieactiviteit van VT4 een duurzaam karakter heeft, niet worden afgeleid, dat deze onderneming zich niet bezighoudt met dienstverrichtingen, doch dat artikel 52 van toepassing is. Het Hof is er — volkomen terecht — in zijn rechtspraak steeds van uitgegaan (
                     25
                  ), dat de activiteit van een televisieomroep bestaat in het verrichten van diensten in de zin van artikel 59 van het Verdrag. (
                     26
                  ) Anderzijds is eveneens duidelijk, dat de afgifte van een vergunning door een Lid-Staat niet de bevoegdheid van deze Lid-Staat ten opzichte van de televisieomroeporganisatie tot gevolg kan hebben, wanneer deze niet in de betrokken Lid-Staat gevestigd is.
            
         
               29.
            
            
               Zonder te willen vooruitlopen op de beoordeling door de Raad van State, kan uit het vcrwijzingsarrest en het betoog van partijen evenwel worden afgeleid, dat de activiteit van VT4 zowel met het Verenigd Koninkrijk als met België aanknopingspunten heeft. De argumenten van de Vlaamse regering en van VTM doen namelijk niet af aan het feit, dat VT4 een volgens de voorschriften van het Engelse recht opgerichte vennootschap is, die gevestigd is in en uitzendt vanuit het Verenigd Koninkrijk. Ook wanneer alle andere activiteiten in België plaatsvinden, heeft VT4 dus mijns inziens in de zin van de reeds aangehaalde rechtspraak een vestiging in het Verenigd Koninkrijk, ook wanneer het daarbij, zoals VTM subsidiair aanvoert, slechts om een secundaire vestiging gaat. Ook een secundaire vestiging is volgens het Verdrag evenwel een vestiging (zie artikel 52, eerste alinea, van het Verdrag). De zienswijze van de Vlaamse regering, dat het in casu om een louter nationale aangelegenheid gaat, waarop het gemeenschapsrecht dus niet van toepassing is, is mijns inziens dus in ieder geval ongegrond.
            
         
               30.
            
            
               Wat de door de Raad van State in casu eventueel toe te passen criteria betreft, kan ik kort zijn. In het voorstel van de Commissie van 31 mei 1995 en in het gemeenschappelijk standpunt van de Raad zijn drie respectievelijk vier aanvullende criteria vermeld, aan de hand waarvan in geval van twijfel de plaats van „vestiging” kan worden vastgesteld die beslissend is om te bepalen welke de bevoegde Lid-Staat is. Het gaat daarbij om het hoofdkantoor van de televisieomroeporganisatie, de plaats waar de beslissingen over het programmeringsbeleid worden genomen, en de plaats waar het programma definitief wordt samengesteld. Bovendien geldt als criterium, de plaats waar een aanzienlijk deel van het bij de omroepactiviteit betrokken personeel is tewerkgesteld. Deze criteria zouden in de onderhavige context inderdaad een redelijk houvast kunnen bieden. VT4 wijst er evenwel terecht op, dat er niet onbelangrijke verschillen bestaan tussen het uitgangspunt van de Commissie en dat van de Raad. Zo is in het gemeenschappelijk standpunt van de Raad een duidelijke rangorde bepaald, terwijl de Commissie zich in feite beperkt tot een opsomming, zonder aan een der criteria de voorrang te geven. Bovendien is de plaats waar het programma definitief wordt samengesteld, wel in de tiende overweging van de considerans van het gemeenschappelijk standpunt, doch niet in de tekst zelf ervan op de desbetreffende plaats uitdrukkelijk vermeld. (
                     27
                  )
            
         
               31.
            
            
               Mijns inziens wijst niets erop, dat er tussen deze criteria een natuurlijke en vooraf bepaalde hiërarchie geldt. Alleen de wetgever kan een dergelijke hiërarchie vaststellen. Voor mij is duidelijk, dat bij de bepaling van de bevoegde Lid-Staat in de zin van de televisierichtlijn niet van de in het gemeenschappelijk standpunt vastgestelde rangorde kan worden uitgegaan vóór de door de Raad verdedigde zienswijze in wet is omgezet. Zo niet zou in feite een nieuwe materiële rechtsrcgcling reeds vóór de inwerkingtreding ervan worden toegepast, wat vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid fundamentele bedenkingen oproept. Niets verzet zich er evenwel tegen, de nationale rechter te suggereren met inaanmerkingneming van alle relevante aanvullende criteria te toetsen welke Lid-Staat bevoegd is ten aanzien van een televisieomroeporganisatie.
            
         
               32.
            
            
               Mijns inziens is hiervoor de door de Commissie in zaak C-222/94 voorgestelde en door het Hof in zijn arrest gebruikte formulering bijzonder geschikt, nu zij de essentie weergeeft van wat via voormelde aanvullende criteria moet worden bereikt —namelijk bepalen in welke Lid-Staat de televisieomroeporganisatie „het centrum van haar activiteiten” heeft. Weliswaar gewaagt deze formulering niet van het hoofdkantoor of van de plaats van tewerkstelling van het met de uitzendingen belaste personeel, maar ik geloof toch, dat deze kenmerken uit het algemene begrip gemakkelijk kunnen worden afgeleid. Ik ben dan ook van mening, dat in gevallen waarin de televisieomroeporganisatie vestigingen in meer dan één Lid-Staat heeft, de bevoegde Lid-Staat in de zin van de televisierichtlijn die is op het grondgebied waarvan de omroeporganisatie het centrum van haar activiteiten heeft, met name waar de beslissingen over het programmeringsbeleid en over de definitieve samenstelling van het uit te zenden programma worden genomen.
            
         
               33.
            
            
               Op deze grondslag kunnen voor elk concreet geval passende oplossingen worden gevonden. Het verdient evenwel aanbeveling, nog een stap verder te gaan. Het kan namelijk niet worden uitgesloten, dat een nationale rechter ook bij een zeer nauwgezet onderzoek van een geval aan de hand van de gesuggereerde criteria, niet tot een duidelijke oplossing komt. Om de verwijzende rechter niet teleur te stellen, dient het Hof dus ook met dit geval rekening te houden, en daarvoor een duidelijk en gemakkelijk toe te passen criterium te formuleren.
            
         
               34.
            
            
               Daartoe lijkt het mij aangewezen uit te gaan van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan de televisieomroeporganisatie met de zendactiviteit in technische zin is begonnen. Hiermee wordt bovendien tegemoet gekomen aan het door VT4 volkomen terecht geformuleerde verlangen naar rechtszekerheid. Beslist een omroeporganisatie namelijk vanuit een bepaalde Lid-Staat uit te zenden, dan dient zij er tenminste rekening mee te houden, dat zij onder de bevoegdheid van deze Lid-Staat kan vallen. Dit zou natuurlijk in het bijzonder voor de onderhavige zaak gelden, indien dit criterium toch de bevoegdheid van het Verenigd Koninkrijk tot gevolg heeft, nu VT4 van daaruit haar uitzendingen verzorgt. De algemene bruikbaarheid van dit criterium als hulpmiddel bij de beslissing in anders onoplosbare twijfelgevallen blijkt evenwel eveneens hieruit, dat in het gemeenschappelijk standpunt een soortgelijke houding is aangenomen. (
                     28
                  )
            
         
               35.
            
            
               Subsidiair heeft de Vlaamse regering zich op het standpunt geplaatst, dat het beroep van VT4 op de televisierichtlijn een misbruik daarvan vormt, De onderneming heeft zich in het Verenigd Koninkrijk gevestigd met het uitsluitende doel zich aan de toepassing van de in Vlaanderen geldende voorschriften te onttrekken. VTM heeft een vergelijkbaar standpunt ingenomen. VT4 heeft in dit verband terecht opgemerkt, dat de verwijzende rechter op dit punt geen prejudiciële vraag aan het Hof heeft voorgelegd. Toch lijkt het mij zinvol dat het Hof op de met dit probleem verband houdende vragen zou ingaan, teneinde de nationale rechter een zo nuttig mogelijk antwoord te verschaffen.
            
         
               36.
            
            
               Het Hof heeft in zijn arrest in zaak C-11/95 in het midden gelaten, „of een Lid-Staat, gelet op richtlijn 89/552, nog het recht heeft om op basis van artikel 59 van het Verdrag maatregelen te treffen om te verhinderen dat de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden door een dienstverrichter wiens werkzaamheid geheel of voornamelijk op zijn grondgebied is gericht, worden gebruikt om zich te onttrekken aan de regels die, ware hij op het grondgebied van die staat gevestigd, op hem van toepassing zouden zijn”. (
                     29
                  ) Het gaat daarbij om de vraag, of de desbetreffende rechtspraak, die het Hof laatstelijk in 1994 in de zaak TV10 (
                     30
                  ) heeft bevestigd, ook na de inwerkingtreding van de televisierichtlijn nog kan worden toegepast.
            
         
               37.
            
            
               Ik heb deze vraag in mijn conclusie in zaak C-11/95 bevestigend beantwoord. Ik heb daarbij evenwel ook duidelijk gesteld, dat deze rechtspraak mijns inziens alleen dan geldt, wanneer de betrokken televisieomroeporganisatie haar positie misbruikt, en dat ter zake strenge criteria zijn te hanteren. (
                     31
                  ) Ik ben ook thans nog steeds deze zienswijze toegedaan, waarbij ook de Commissie zich in de onderhavige procedure uitdrukkelijk heeft aangesloten.
            
         
               38.
            
            
               Uit de informatie waarover ik beschik, valt niet af te leiden dat in casu van een dergelijk misbruik sprake zou zijn. Voor zover VT4 zich inderdaad uitsluitend in het Verenigd Koninkrijk heeft gevestigd om te ontsnappen aan de toepassing van de Vlaamse voorschriften betreffende de activiteiten van televisieomroeporganisaties, zij erop gewezen, dat deze omstandigheid op zich geen misbruik vormt. Wie gebruik maakt van de door het Verdrag erkende vrijheid van vestiging, maakt zich niet ipso facto schuldig aan misbruik. Daarvoor is vereist, dat de nationale voorschriften die worden omzeild, ter bescherming van belangrijke, ook in het kader van het gemeenschapsrecht erkende rechtsgoederen zijn vastgesteld, In de zaak TV10 ging het om een nationale regeling die ertoe strekte een pluriform en niet-commercieel radio- en televisieomroepbestel in het leven te roepen of in stand te houden, en aldus de vrijheid van meningsuiting te beschermen. Er zij op gewezen, dat in de zaak TV10 de betrokken televisieomroeporganisatie de mogelijkheid had haar programma vanuit Nederland uit te zenden, voor zover zij zich naar de voorwaarden van het Nederlandse recht schikte. In casu daarentegen zou dit niet mogelijk zijn, nu het monopolie van VTM in de weg staat aan de activiteit van een andere particuliere televisieomroeporganisatie in Vlaanderen. Van een misbruik kan derhalve geen sprake zijn.
            
         C — Conclusie
      
               39.
            
            
               Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        De Lid-Staat, aan de bevoegdheid waarvan een televisieomroeporganisatie is onderworpen in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, is die waar de omroeporganisatie is gevestigd.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Wanneer een televisieomroeporganisatie vestigingen heeft in meer dan één Lid-Staat, is die Lid-Staat bevoegd, op het grondgebied waarvan zij het centrum van haar activiteiten heeft, en waar meer in het bijzonder de beslissingen over het programmabeleid worden genomen en de definitieve samenstelling van het uit te zenden programma plaatsvindt. Indien er nog twijfels overblijven, moet worden uitgegaan van de Lid-Staat op het gebied waarvan de televisieomroeporganisatie met de zend activiteit in technische zin is begonnen.”
                     
                  
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Duits.
      (
            1
         )	PB 1989, L 298, blz. 23.
      (
            2
         )	Zaak C-222/94 (Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1996, blz. I-4025).
      (
            3
         )	Zaak C-11/95 (Commissie/België, Jurispr. 1996, blz. I-4115).
      (
            4
         )	Belgisch Staatsblad van 19 maart 1987, blz. 4196.
      (
            5
         )	Belgisch Staatsblad van 14 augustus 1991, blz. 17730.
      (
            6
         )	Belgisch Staatsblad van 4 juni 1994, bh. 15434.
      (
            7
         )	Belgisch Staatsblad van 30 mei 1995, blz. 15058 (corrigendum in Belgisch Staatsblad van 31 oktober 1995, blz. 30555).
      (
            8
         )	Thans de artikelen 105, 107 en 112 van het besluit van 25 januari 1995.
      (
            9
         )	Reeds aangehaald in voetnoot 3. De tekst van de betrokken bepalingen is aangehaald in r. o. 69 van bedoeld arrest.
      (
            10
         )	Voor de inhoud van dit begrip, zie het arrest in zaak C-222/94 (reeds aangehaald in voetnoot 2), r. o. 10.
      (
            11
         )	In dit verband wordt geen uniforme terminologie gebruikt. VT4 heeft het over een „afdeling”, terwijl de Vlaamse regering de term „filiaalvestiging” gebruikt. Zoals verder blijkt, zijn deze verschillen voor de onderhavige zaak irrelevant.
      (
            12
         )	Voorstel voor een richtlijn van hel Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de Lid-Statcn inzake de uitoefening van tcfcvisic-omrocpactivitcilcn (PB 1995, C 185, blz. 4).
      (
            13
         )	Zoals de Commissie tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof heeft verklaard, gaat het daarbij slechts om een voorlopige versie. Het gemeenschappelijk standpunt is door de Raad eerst op 8 juli 1996 vastgesteld (Gemeenschappelijk Standpunt (EG) nr. 49/96, PB 1996, C 264, blz. 52). Bij vergelijking van de door de verwijzende rechter aangehaalde tekst met de door de Raad in juli 1996 vastgestelde tekst blijkt, dat er wat de hier aan de orde zijnde passus betreft, geen noemenswaardige verschillen bestaan. Ik zal hierna dus de versie van het gemeenschappelijk standpunt van 8 juli 1996 aanhalen, zoals het in het Publicatieblad is gepubliceerd.
      (
            14
         )	Reeds aangehaald in voetnoot 3, r, o, 79-93, en punt 1 van hel dictum, derde streepje.
      (
            15
         )	Zie het gewijzigde voorstel van de Commissie van 7 mei 1996 (PB 1996, C 221, blz. 10).
      (
            16
         )	Reeds aangehaald in voetnoot 2, r. o. 42, 51 en 61.
      (
            17
         )	Cfr. de desbetreffende voorstellen van het Europees Parlement van 14 februari 1996 (PB 1996, C 65, biz. 96, biz. 100 e. v.).
      (
            18
         )	Arrest van 25 juli 1991 (zaak C-221/89, Factortamc, Jurispr. 1991, I-3905, r. o. 20)j zie eveneens arrest van 30 november 1995 (zaak C-55/94, Gcbhard, Jurispr. 1995, I-4165, r. o. 25).
      (
            19
         )	Zie in dit verband mijn conclusie van 30 april 1996 bij arrest van 10 september 1996 (zaak C-222/94, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1996, blz. I-4025, I-4027), punten 60 c. v.
      (
            20
         )	Reeds aangehaald in voetnoot 2, r. o. 58.
      (
            21
         )	Punt 22, supra.
      (
            22
         )	Dit is de situatie die zich mijns inziens voordoet in -zaak Denuit (arrest van 29 mei 1997, zaak C-14/96, Jurispr. 1997, blz. I-2785, I-2788), waarin ik heden eveneens conclusie neem.
      (
            23
         )	De Vlaamse regering voert in dit verband aan, dat in Nossegem 35 medewerkers van VT4 tewerkgesteld zijn.
      (
            24
         )	Op de grenzen, die op dit punt uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot het omzeilen van nationale bepalingen kunnen worden afgeleid, kom ik later nog terug.
      (
            25
         )	Voor het eerst in het arrest van 30 april 1974 (zaak 155/73, Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409, r. o. 6).
      (
            26
         )	Terloops zij opgemerkt, dat de door de Vlaamse regering aangevoerde omstandigheid, dat het bevoegde Britse ministerie VT4 niet op een aan de Commissie meegedeelde liist van televisieomroeporganisaties heeft geplaatst die onder de bevoegdheid van deze Lid-Staat vallen, geen bewijskracht heeft. Zoals het Hof onlangs nog heeft verklaard, kan de toepassing van een richtlijn op een bepaalde onderneming „niet afhankelijk zijn van de verklaringen van de betrokken Lid-Staat” (arrest van 12 december 1996, zaak C-302/94, British Telecommunications, Jurispr, 1996, blz. I-6417, r. o. 37).
      (
            27
         )	Zie artikel 2, lid 3, van de richtlijn in de in het gemeenschappelijk standpunt gesuggereerde versie.
      (
            28
         )	Zie artikel 2, lit! 3, sub b, van de richtlijn, in de versie die in het gemeenschappelijk standpunt in overweging wordt gegeven.
      (
            29
         )	Reeds aangehaald in voelnoot 3,r. o. 65.
      (
            30
         )	Arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-23/93, Jurispr. 1994, blz. I-4795, r. o. 20).
      (
            31
         )	Conclusie van 30 april 1996 bij arrest van 10 september 1996 (zaak C-ll/95, Commissie/België, Jurispr. 1996, blz. I-4115, I-4117), punt 73 e. v.