CELEX: 62020CC0283
Language: da
Date: 2021-09-30 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat E. Tanchev fremsat den 30. september 2021.#CO m.fl. mod MJ m.fl.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunal du travail francophone de Bruxelles.#Præjudiciel forelæggelse – den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) – Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo (Eulex Kosovo) – fælles aktion 2008/124/FUSP – artikel 8, stk. 3 og 5, artikel 9, stk. 3, og artikel 10, stk. 3 – egenskab af arbejdsgiver for missionens personale – artikel 16, stk. 5 – afledt virkning.#Sag C-283/20.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
   E. TANCHEV
   fremsat den 30. september 2021 (
         1
      )
   
      Sag C-283/20
   
   CO,
   ME,
   GC
   og 42 andre
   mod
   MJ,
   Europa-Kommissionen,
   Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten),
   Rådet for Den Europæiske Union,
   Eulex Kosovo
   
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien))
   
   »Præjudiciel forelæggelse – den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – fælles aktion 2008/124/FUSP om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo (Eulex Kosovo) – kompetence tillagt Domstolen – ansatte ved EU’s internationale missioners – tvister vedrørende ansættelseskontrakter – missionschefens mandat – fastlæggelse af arbejdsgiveren for internationalt personale«
   
      I. Indledning
   
   
            1.
         
         
            Denne anmodning fra tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien) vedrører fortolkningen af Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4. februar 2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, Eulex Kosovo (
                  2
               ), med senere ændringer navnlig ved Rådets afgørelse 2014/349/FUSP af 12. juni 2014 (
                  3
               ). Som den forelæggende ret har anført, indgår den foreliggende sag i sammenhængen med sager anlagt af Eulex Kosovos tidligere og nuværende internationale ansatte, der bl.a. er anlagt på grundlag af manglende fornyelse af deres ansættelseskontrakter og en ændring af deres funktioner efter omstruktureringen af denne mission. Eulex Kosovo er en af EU’s internationale missioner inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (herefter »FUSP«), hvis personale omfatter kategorien internationalt personale, der betegner unionsborgere og borgere fra tredjelande ansat på kontrakt, mens missionschefen er en individuel person udpeget af Rådet til i en fastsat periode at lede denne missions personale og koordinere med andre aktører i Unionen i det indsatsområde, som vedkommende er ansvarlig for (
                  4
               ).
         
      
            2.
         
         
            Den problematik, der opstår i den foreliggende sag, vedrører den omstændighed, at tvisten i hovedsagen omhandler perioden inden ændringen af fælles aktion 2008/124 ved afgørelse 2014/349, hvorved Eulex Kosovo har retsevne til at indgå kontrakter, ansætte personale og optræde som part i retssager, hvilket således indebærer ansættelseskontrakter indgået med missionschefen i dennes eget navn. Det vigtigste spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, er således, hvorvidt missionschefen på grundlag af de relevante bestemmelser i fælles aktion 2008/124 kan anses for at være arbejdsgiver for det internationale personale, der gjorde tjeneste hos Eulex Kosovo i denne periode, eller om en anden enhed, på hvis vegne missionschefen handlede, såsom selve Eulex Kosovo-missionen eller en eller flere EU-institutioner og ‑organer, nemlig Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (herefter »EU-Udenrigstjenesten«), skal anses for dette. I hovedsagen er denne sondring nødvendig for at fastlægge den sagsøgte, mod hvem kravene bør fremsættes.
         
      
            3.
         
         
            Den foreliggende sag giver således Domstolen mulighed for at træffe afgørelse om en række nye og potentielt følsomme forhold vedrørende pålæggelse af erstatningsansvar med hensyn til arbejdsretlige tvister i forbindelse med EU’s internationale missioner i henhold til EU-retten (
                  5
               ). Domstolen anmodes ligeledes om at afklare visse aspekter af retspraksis vedrørende dens kompetence inden for FUSP i denne sammenhæng.
         
      
      II. Retsforskrifter
   
   
      
         A.
       
         Fælles aktion 2008/124 før ændring ved afgørelse 2014/349
      
   
   
            4.
         
         
            Artikel 8 i fælles aktion 2008/124 med overskriften »Missionschef« bestemmer:
            »1.   Missionschefen påtager sig ansvaret for og har kommando over og kontrol med Eulex Kosovo i indsatsområdet.
            […]
            3.   Missionschefen giver instrukser til hele Eulex Kosovos personale, herunder i dette tilfælde støtteelementet i Bruxelles, med henblik på en effektiv gennemførelse af Eulex Kosovo i indsatsområdet, idet vedkommende varetager koordinationen og den daglige ledelse i overensstemmelse med instrukserne fra den øverstbefalende for den civile operation.
            […]
            5.   Missionschefen har ansvaret for gennemførelsen af Eulex Kosovos budget. Missionschefen undertegner med henblik herpå en kontrakt med Kommissionen.«
         
      
            5.
         
         
            Artikel 9 i fælles aktion 2008/124 med overskriften »Personale« har følgende ordlyd:
            »1.   Antallet af medarbejdere i Eulex Kosovo og deres kompetence skal være i overensstemmelse med den i artikel 2 fastsatte missionsbeskrivelse, de i artikel 3 fastsatte opgaver og den i artikel 6 fastsatte struktur for Eulex Kosovo.
            2.   Eulex Kosovo skal primært bestå af personale udsendt af medlemsstaterne eller EU-institutionerne. Den enkelte medlemsstat eller EU-institution afholder omkostningerne i forbindelse med det personale, den har udsendt, herunder rejseudgifter til og fra deployeringsstedet, løn, sygesikring og tillæg, bortset fra dagpenge og afsavns- og faretillæg.
            3.   Internationalt civilt personale og lokalt personale kan også efter behov kontraktansættes af Eulex Kosovo, for så vidt de funktioner, der er behov for, ikke varetages af personale udstationeret af medlemsstaterne Undtagelsesvis kan statsborgere fra deltagende tredjelande i særligt begrundede tilfælde, hvor der ikke er kvalificerede ansøgninger fra medlemsstaterne, ansættes på kontrakt, hvis det er hensigtsmæssigt [ (
                  6
               )].
            […]«
         
      
            6.
         
         
            Artikel 10 i fælles aktion 2008/124 med overskriften »Eulex Kosovos og dets personales status« er affattet således:
            »1.   Eulex Kosovos og dets personales status, herunder eventuelt privilegier, immuniteter og yderligere garantier, der måtte være nødvendige for, at Eulex Kosovo kan gennemføres og fungere problemfrit, fastlægges i en aftale.
            […]
            3.   Ansættelsesvilkårene og det internationale og det lokale civile personales rettigheder og pligter fastlægges i kontrakterne mellem missionschefen og medarbejderne.«
         
      
            7.
         
         
            Artikel 16 i fælles aktion 2008/124 med overskriften »Finansielle ordninger« har følgende ordlyd:
            »[…]
            4.   Missionschefen refererer fuldt og helt til Kommissionen, som fører tilsyn med vedkommende, for så vidt angår det arbejde, der udføres inden for rammerne af hans [eller hendes] kontrakt.
            […]«
         
      
      
         B.
       
         Fælles aktion 2008/124 efter ændring ved afgørelse 2014/349
      
   
   
            8.
         
         
            Fælles aktion 2008/124 blev navnlig ændret ved afgørelse 2014/349, der trådte i kraft den 12. juni 2014 i henhold til afgørelsens artikel 2.
         
      
            9.
         
         
            Artikel 8, stk. 1a, i fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2014/349 (herefter »fælles aktion 2008/124 med senere ændringer«) bestemmer:
            »Missionschefen er repræsentant for missionen. Missionschefen kan delegere opgaver vedrørende personale- og økonomiforvaltning til missionens medarbejdere, men har stadig det samlede ansvar.«
         
      
            10.
         
         
            Artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer har følgende ordlyd:
            »Ansættelsesvilkårene og det internationale og det lokale civile personales rettigheder og pligter fastlægges i kontrakterne mellem Eulex Kosovo og den pågældende medarbejder.«
         
      
            11.
         
         
            Artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer med overskriften »Retlige ordninger« er affattet således:
            »Eulex Kosovo har beføjelse til at erhverve tjenester og leveringer, indgå kontrakter og administrative ordninger, ansætte personale, indehave bankkonti, erhverve og afhænde aktiver og indfri sine forpligtelser samt optræde som part i retssager som påkrævet for at gennemføre denne fælles aktion.«
         
      
            12.
         
         
            Artikel 16 i fælles aktion af 2008/124 med senere ændringer har følgende ordlyd:
            »[…]
            4.   Eulex Kosovo har ansvaret for gennemførelsen af missionens budget. Eulex Kosovo undertegner med henblik herpå en aftale med Kommissionen [ (
                  7
               )].
            5.   Eulex Kosovo har ansvaret for eventuelle krav og forpligtelser, der opstår som følge af gennemførelsen af mandatet fra den 15. juni 2014, med undtagelse af krav vedrørende en alvorlig forseelse begået af missionschefen, som missionschefen skal drages til ansvar for.
            […]«
         
      
      III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og det præjudicielle spørgsmål
   
   
            13.
         
         
            Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at CO, ME, GC og 42 andre parter (herefter »sagsøgerne i hovedsagen«) har været eller stadig er ansat som internationalt civilt personale ved Eulex Kosovo på tidsbegrænsede ansættelseskontrakter, der er indgået for en eller flere måneder, dog højst et år, og som er genstand for løbende fornyelse. De pågældende kontrakter indeholder en klausul, der tillægger domstolene i Bruxelles kompetence frem til juni 2014 og Den Europæiske Unions Domstol kompetence fra oktober 2014.
         
      
            14.
         
         
            MJ var missionschef for Eulex Kosovo fra den 1. februar 2013 til den 14. oktober 2014 ifølge nærmere bestemmelser fastsat navnlig i de kontrakter, som han havde indgået med Kommissionen den 1. februar og den 7. juni 2013.
         
      
            15.
         
         
            I 2012 førte en omplacering af forskellige funktioner ifølge sagsøgerne i hovedsagen til en ændring af beskrivelsen af deres funktioner og til en betydelig nedsættelse af deres løn. Denne omplacering blev efterfulgt af tre »bølger«, hvor ansættelseskontrakter ikke blev fornyet, nemlig i foråret og sommeren 2013, i efteråret 2014 og i efteråret 2016.
         
      
            16.
         
         
            Ved stævning indleveret den 6. august 2013 anlagde visse af sagsøgerne i hovedsagen ved Retten et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF mod Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo, hvorved de anfægtede lovligheden af de afgørelser, som MJ som missionschef havde truffet om ikke at forlænge deres ansættelseskontrakter. Ved kendelse af 30. september 2014, Bitiqi m.fl. mod Kommissionen m.fl. (
                  8
               ), afviste Retten søgsmålet på grund af manglende kompetence, idet den fastslog, at det omhandlede retsforhold var af kontraktmæssig karakter og derfor omfattet af anvendelsesområdet for den klausul, der er indeholdt i arbejdskontrakterne, som tillægger retterne i Bruxelles kompetence.
         
      
            17.
         
         
            Ved stævninger indleveret den 11. juli, den 14. juli og den 21. oktober 2014 anlagde sagsøgerne i hovedsagen sag ved tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles), idet de anfægtede omplaceringen af deres funktioner og/eller den manglende fornyelse af deres ansættelseskontrakter samt deres særlige status på området for social sikring, med påstand om erstatning. Omplaceringen af funktionerne og den første bølge af manglende fornyelse af kontrakter fandt sted før vedtagelsen af afgørelse 2014/349 og blev gennemført af MJ som missionschef.
         
      
            18.
         
         
            I første omgang blev disse søgsmål anlagt mod MJ som missionschef, Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten. Disse fire sagsøgte har bl.a. gjort gældende, at eftersom Eulex Kosovo blev tillagt status som juridisk person og retsevne, bør alene Eulex Kosovo være ansvarlig for de krav og forpligtelser, der følger af udførelsen af dens mandat, såvel i fremtiden som i fortiden, i overensstemmelse med artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer. Sagsøgerne i hovedsagen har derfor indgivet anmodninger om tvangsfuldbyrdelse med henblik på at tilføje Eulex Kosovo til søgsmålet. Den forelæggende ret har imidlertid behandlet disse anmodninger adskilt fra undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål med hensyn til formaliteten og proceduren i forbindelse med søgsmålene mod de fire første sagsøgte.
         
      
            19.
         
         
            Ved dom af 1. juni 2018 har den forelæggende ret fastslået, at MJ som missionschef skulle fjernes fra sagen i perioden fra den 12. juni 2014, eftersom afgørelse 2014/349 blev vedtaget på denne dato, og han ikke længere handlede i eget navn over for sagsøgerne i hovedsagen, men udelukkende som »repræsentant« for Eulex Kosovo, som det fremgår af artikel 8, stk. 1a, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer. Den forelæggende ret har ligeledes fastslået, at Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten skal udelukkes fra sagen i denne periode med den begrundelse, at Eulex Kosovo i medfør af afgørelse 2014/349 er en selvstændig juridisk person med retsevne, og at de handlinger, som denne mission gennemførte, var i dens eget navn. Hvad angår perioden før den 12. juni 2014, har den forelæggende ret imidlertid afsagt kendelse om at genåbne retsforhandlingerne med henblik på at give parterne mulighed for at gøre deres argumenter gældende vedrørende eksistensen af det mandat, som MJ og dennes forgængere angiveligt var blevet betroet som missionschef i denne periode, og i givet fald den nøjagtige karakter af dette mandat og dets virkninger for så vidt angår MJ’s beføjelser som missionschef, Rådet, Kommissionen EU-Udenrigstjenesten.
         
      
            20.
         
         
            Efter at have hørt parternes indlæg er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt MJ som missionschef blot var befuldmægtiget for Den Europæiske Union i perioden forud for den 12. juni 2014. Den forelæggende ret har bl.a. bemærket, at i de ansættelseskontrakter, der blev indgået med MJ før denne dato, fremstår MJ udtrykkeligt ikke alene som person, men også som arbejdsgiver, og at sådanne kontrakter ifølge artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 skulle indgås med missionschefen. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at MJ på egne vegne undertegnede de kontrakter, der blev indgået med Kommissionen i henhold til artikel 8, stk. 5, i fælles aktion 2008/124, hvorefter MJ blev tildelt en række budgetter til Eulex Kosovos operationelle behov, navnlig til aflønning af personalet, og at det i artikel 11, stk. 1, i den kontrakt, der blev undertegnet den 7. juni 2013, præciseres, at MJ indgår ansættelseskontrakter med internationale medarbejdere i eget navn og på grundlag af de regler, der er fastsat i Kommissionens meddelelse C(2009) 9502 af 30. november 2009 om særlige regler for Kommissionens særlige rådgivere, der har ansvar for gennemførelse af operationelle FUSP-aktioner, og kontraktansatte internationale medarbejdere (herefter »meddelelsen af 2009«).
         
      
            21.
         
         
            Den forelæggende ret har anført, at Unionens retsinstanser endnu ikke har behandlet spørgsmålet om identifikation af arbejdsgiveren for internationalt personale i Eulex Kosovos tjeneste før afgørelse 2014/349. I denne henseende har den forelæggende ret henvist til to domme afsagt af en anden afdeling ved tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles) (
                  9
               ), idet den har fastslået, at arbejdsgiveren for internationalt personale i Eulex Kosovos og en anden international EU-missions tjeneste, inden de nævnte missioner fik status som juridisk person, var Unionen repræsenteret ved dens institutioner og ikke missionschefen. Ifølge den forelæggende ret er afklaringen af dette spørgsmål afgørende i den foreliggende sag for afgørelsen af, om visse krav, der er fremsat mod MJ som missionschef, Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten, kan antages til realitetsbehandling og er begrundede, for så vidt som de vedrører perioden før den 12. juni 2014.
         
      
            22.
         
         
            På denne baggrund har tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            »Skal artikel 8, stk. 3, og artikel 10, stk. 3, i Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4. februar 2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, Eulex Kosovo inden dennes ændring ved Rådets afgørelse 2014/349/FUSP af 12. juni 2014, om fornødent sammenholdt med alle andre bestemmelser, der måtte være relevante, fortolkes således, at de tildeler missionschefen, personligt og for egen regning, egenskab af arbejdsgiver for det internationale civile personale ansat i Eulex Kosovos tjeneste i perioden inden den 12. juni 2014, eller, navnlig under hensyntagen til artikel 8, stk. 5, og artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124/FUSP inden dennes ændring af 12. juni 2014, således, at den tildeler egenskaben af arbejdsgiver til Den Europæiske Union og/eller til en institution i Den Europæiske Union, såsom Europa-Kommissionen, Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil, Rådet for Den Europæiske Union eller enhver anden eventuel institution, for hvis regning missionschefen måtte have handlet indtil denne dato i henhold til et mandat, en delegation af beføjelser eller enhver anden form for repræsentation, som i givet fald må fastlægges?«
         
      
            23.
         
         
            Sagsøgerne i hovedsagen, den spanske regering, Rådet, Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. I retsmødet afholdt den 16. juni 2021 har disse parter afgivet mundtlige indlæg.
         
      
      IV. Sammenfatning af parternes indlæg
   
   
            24.
         
         
            Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at fælles aktion 2008/124 skal fortolkes således, at den tillægger Den Europæiske Union, nærmere bestemt Rådet og Kommissionen, status som arbejdsgiver såvel før som efter den 12. juni 2014. Efter sagsøgernes opfattelse handlede MJ som missionschef kun som underskriver af de omhandlede ansættelseskontrakter på Unionens vegne, idet FUSP udelukkende henhører under dens ansvar, og Unionen er udelukkende repræsenteret af sine institutioner og ikke af andre enheder. Fælles aktion 2008/124 tildeler nemlig kun ad hoc-delegationer, for hvilke missionschefen er ansvarlig over for Unionen og ikke over for Eulex Kosovos personale, og henset til dom af 5. juli 2018, Jenkinson mod Rådet m.fl. (
                  10
               ), indebærer en række på hinanden følgende underskrivere af ansættelseskontrakter, hver gang missionschefen udskiftes, at Unionen er arbejdsgiver under hele ansættelsesforholdets varighed.
         
      
            25.
         
         
            Som sagsøgerne i hovedsagen har fremhævet i retsmødet, må de omtvistede afgørelser tilregnes Kommissionen, eftersom de vedrører gennemførelsen af Eulex Kosovos budget, og forhold vedrørende bl.a. løn, tillæg og ansættelsesbetingelser bestemmes heraf. De pågældende afgørelser tilregnes ligeledes Kommissionen, fordi den er ansvarlig for oprettelsen af den retlige ramme for og manglerne vedrørende det internationale personales status, som er pålagt missionschefen, der er udpeget af Kommissionen, og for vedtagelsen af de omstruktureringsafgørelser, der er gennemført i indsatsområdet. Argumentet om, at artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer kun har deklaratorisk virkning, er uforeneligt med dom af 12. november 2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo (
                  11
               ), samt med ordlyden i den pågældende fælles aktion, meddelelse fra Kommissionen C(2012) 4052 final af 26. juni 2012 om regler for finansiel forvaltning af missioner inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (herefter »meddelelsen af 2012«) og kontrakterne mellem missionscheferne og Kommissionen.
         
      
            26.
         
         
            Den spanske regering har gjort gældende, at Unionen handlede som arbejdsgiver inden den 12. juni 2014, selv om de omhandlede ansættelseskontrakter blev indgået af MJ som missionschef, og at udtrykket »arbejdsgiver« er anført heri. MJ handlede som befuldmægtiget for Den Europæiske Union og udførte de opgaver, der behørigt var betroet ham ved fælles aktion 2008/124. I henhold til dennes artikel 8, stk. 5, og artikel 16, stk. 4, er missionschefen underlagt Kommissionens budgettilsyn og Rådets politiske og strategiske kontrol gennem Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité (herefter »USK«) og den øverstbefalende for den civile operation, hvilket indebærer Unionens effektive kontrol af missionschefen, og i henhold til artikel 8, stk. 7, i fælles aktion 2008/124 blev disse kontrakter indgået ved repræsentation heraf. Som den spanske regering har anført i retsmødet, udgjorde afgørelse 2014/349 en vigtig innovation inden for Eulex Kosovos retlige ramme, og det kan udledes af artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer, at Eulex Kosovos erstatningsansvar kun finder anvendelse på handlinger udført fra og med den 15. juni 2014. Selv om Rådet og Kommissionen kan være sagsøgt i den foreliggende sag, skal det alligevel undersøges, om missionschefens omhandlede handlinger blev udført under udøvelsen af de delegerede funktioner for den ene eller den anden.
         
      
            27.
         
         
            Rådet har gjort gældende, at eftersom sagen for den forelæggende ret blev anlagt efter vedtagelsen af afgørelse 2014/349, har Eulex Kosovos retsstilling før den 12. juni 2014 ingen relevans, og Eulex Kosovo havde under alle omstændigheder allerede status som juridisk person før den 12. juni 2014, hvorfor Eulex Kosovo bør anses for den eneste sagsøgte. Efter Rådets opfattelse har artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer blot deklaratorisk virkning, og en eventuel opdeling af kontraktperioderne mellem forskellige arbejdsgivere er ikke i sagsøgerne i hovedsagens interesse. Eftersom Rådet ikke var part i de omhandlede ansættelseskontrakter, kan det ikke anses for at være sagsøgt, og, som det har fremhævet i retsmødet, vedrørte dom af 19. juli 2016, H mod Rådet m.fl. (
                  12
               ), et spørgsmål om forflyttelse af personale, i modsætning til et kontraktbaseret ansættelsesforhold, hvoraf Rådet ikke er berørt, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
         
      
            28.
         
         
            Kommissionen har gjort gældende, at spørgsmålet er hypotetisk og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling, henset til, at der verserer en parallel tvangsfuldbyrdelsessag mod Eulex Kosovo, og at spørgsmålet vedrører betydningen og rækkevidden af en EU-retlig bestemmelse, der ikke længere var i kraft på tidspunktet for indgivelsen af stævningerne, eftersom det udelukkende vedrører perioden før den 12. juni 2014. Kommissionen har subsidiært gjort gældende, at artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer skal fortolkes således, at arbejdsgiveren for internationalt personale i Eulex Kosovos tjeneste før den 12. juni 2014 er missionschefen, mens Eulex Kosovo skal anses for arbejdsgiver i denne henseende, hvis kompetencen til at ansætte det pågældende personale ikke afhænger af status som juridisk person. For så vidt som denne bestemmelse har givet Eulex Kosovo mulighed for at indgå kontrakter og ansætte personale fra den 12. juni 2014, kunne denne mission således ikke indgå et ansættelsesforhold før denne dato, og følgelig er den eneste medkontrahent til de omhandlede ansættelseskontrakter missionschefen, således som det fremgår af artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124. Derimod havde Eulex Kosovo allerede før den 12. juni 2014 beføjelse til at ansætte personale i henhold til artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124, og artikel 16, stk. 5, i denne fælles aktion med senere ændringer finder derimod anvendelse på faktiske omstændigheder, der fandt sted før den 15. juni 2014, hvis søgsmålet blev anlagt efter denne dato, således at enhver klage, der følger af gennemførelsen af mandatet, fra denne dato skal rettes til Eulex Kosovo.
         
      
            29.
         
         
            Kommissionen har anført, at den ikke kan anses for arbejdsgiver, eftersom dens rolle er begrænset til budgettets gennemførelse og ikke omfatter personaleforvaltning. Som Kommissionen har fremhævet i retsmødet, er den, i overensstemmelse med H-dommen, ikke involveret i kommandovejen, og der er ikke tale om nogen budgetafgørelse i den foreliggende sag; missionschefen udnævnes af Rådet, og meddelelserne af 2009 og 2012 har intet at gøre med internationalt personale og beskriver de regler, som Rådet har vedtaget i denne henseende.
         
      
            30.
         
         
            EU-Udenrigstjenesten har gjort gældende, at artikel 8, 9 og 10 i fælles aktion 2008/124 bør fortolkes således, at Eulex Kosovo har status som arbejdsgiver for internationalt personale, der gør tjeneste ved denne mission. For så vidt som spørgsmålet vedrører missionschefen før afgørelse 2014/349, har det ifølge EU-Udenrigstjenesten ingen relevans, eftersom sagen blev anlagt ved den forelæggende ret efter vedtagelsen af denne afgørelse, og missionschefen under alle omstændigheder ikke er arbejdsgiver. Det fremgår af artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124, at Eulex Kosovo kan rekruttere personale, og i artikel 9, stk. 1 og 2, og artikel 10, stk. 1, deri henvises der til Eulex Kosovos personale. Den har således anført, at Eulex Kosovo allerede før den 12. juni 2014 havde kompetence til at ansætte personale, og at artikel 15a i denne fælles aktion med senere ændringer blot har deklaratorisk virkning. Som den har fremhævet i retsmødet, skal der sondres mellem status som juridisk person som omhandlet i artikel 47 TEU, hvoraf det fremgår, at Unionen har status som juridisk person, og EU-institutionernes og andre enheders retsevne til at udføre opgaver, således at der ikke er noget modsætningsforhold til Elitaliana-dommen, idet den omstændighed, at Eulex Kosovo ikke er en juridisk person, ikke er til hinder for, at Eulex Kosovo har retsevne til at ansætte personale. Den omstændighed, at Rådet og USK udøver politisk kontrol og strategisk styring af Eulex Kosovo gennem den øverstbefalende for den civile operation, som er en del af EU-Udenrigstjenesten, og at der er en forbindelse til Kommissionen via budgetgennemførelsen, giver ikke Rådet, Kommissionen eller EU-Udenrigstjenesten status som arbejdsgiver. Sagsøgerne i hovedsagen har nemlig ikke indgået ansættelseskontrakter med dem, og H-dommen vedrører et spørgsmål om forflyttelse af personale, som havde en vis forbindelse med den politiske kontrol og den strategiske styring af missionen, hvilket ansættelse og forvaltning af internationalt personale ikke har.
         
      
            31.
         
         
            Eulex Kosovo har gjort gældende, at artikel 8, 9 og 10 i fælles aktion 2008/124 bør fortolkes således, at Eulex Kosovo har status som arbejdsgiver for det internationale personale, der gør tjeneste ved denne mission. Missionschefen handler som befuldmægtiget for Eulex Kosovo og ikke som arbejdsgiver og gennemfører Rådets afgørelser om omstrukturering af Eulex Kosovo uden beslutningskompetence med hensyn til omplacering og nedlæggelse af stillinger. Selv om Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten spiller en vigtig rolle i udviklingen af Eulex Kosovos mandat, har de ingen kontraktmæssig forbindelse med sagsøgerne i hovedsagen. Den omstændighed, at de omhandlede ansættelseskontrakter i henhold til artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 blev indgået med MJ som missionschef, betyder ikke, at han er arbejdsgiver. Dette fremgår af praksis fra Unionens retsinstanser (
                  13
               ), som nævner Eulex Kosovo som arbejdsgiver og ikke de på hinanden følgende missionschefer personligt, selv når ansættelseskontrakterne blev underskrevet før afgørelse 2014/349. Som Eulex Kosovo har anført i retsmødet, havde Eulex Kosovo allerede kompetence til at ansætte personale i henhold til artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124, og dennes artikel 16, stk. 5, med senere ændringer, finder anvendelse på krav fremsat efter den 15. juni 2014, selv om de faktiske omstændigheder ligger forud for denne dato, således som det er tilfældet i den foreliggende sag.
         
      
      V. Bedømmelse
   
   
            32.
         
         
            Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om fælles aktion 2008/124, inden den blev ændret ved afgørelse 2014/349, skal fortolkes således, at missionschefen for Eulex Kosovo, Eulex Kosovo, Rådet, Kommissionen eller EU-Udenrigstjenesten for perioden før den 12. juni 2014 skal anses for at være arbejdsgiver for det internationale personale i Eulex Kosovos tjeneste med henblik på fastlæggelsen af sagsøgte i tvisten i hovedsagen.
         
      
            33.
         
         
            Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, skyldes dette spørgsmål den omstændighed, at Eulex Kosovo udtrykkeligt er blevet tildelt kompetence til at indgå kontrakter, ansætte personale og optræde som part i retssager i henhold til de ændringer af fælles aktion 2008/124, der blev indført ved afgørelse 2014/349, nærmere bestemt ved artikel 15a i fælles aktion 2008/124, der blev indsat ved afgørelse 2014/349, som finder anvendelse fra den 12. juni 2014, mens missionschefen før denne dato indgik ansættelseskontrakterne i eget navn og havde ansvar for gennemførelsen af budgettet for den pågældende mission, som det fremgår af fælles aktion 2008/124. Endvidere er Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten involveret i oprettelsen og driften af Eulex Kosovo og kan således anses for at være ansvarlige for missionschefens handlinger med hensyn til ansættelse af internationalt personale, for så vidt som Eulex Kosovo-missionen ikke selv kan holdes ansvarlig. Som sagsøgerne i hovedsagen har anført, skal den forelæggende ret identificere deres arbejdsgiver med henblik på at afgøre den tvist, der er indbragt for den, og i henhold til gældende national ret tillægges status som arbejdsgiver den enhed, der har status som juridisk person og har kompetence til at optræde som part i retssager vedrørende krav i forbindelse med ansættelsesforholdet.
         
      
            34.
         
         
            Med henblik på at besvare det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, skal der først fremsættes nogle indledende bemærkninger om Den Europæiske Unions internationale missioner og Eulex Kosovos internationale missioner (afsnit A). Dernæst behandler jeg Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af fælles aktion 2008/124 under den foreliggende sags omstændigheder (afsnit B) og Kommissionens argumenter om, hvorvidt det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling (afsnit C), inden jeg undersøger dette spørgsmål (afsnit D).
         
      
            35.
         
         
            På grundlag af denne analyse er jeg nået til den konklusion, at Domstolen har kompetence i den foreliggende sag, og at det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Jeg konkluderer ligeledes, at fælles aktion 2008/124, inden den blev ændret ved afgørelse 2014/349, skal fortolkes således, at Kommissionen tillægges status som arbejdsgiver for sagsøgerne i hovedsagen i perioden før den 12. juni 2014.
         
      
      
         A.
       
         Indledende bemærkninger
      
   
   
            36.
         
         
            På FUSP-området i henhold til afsnit V TEU giver den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (herefter »FSFP«) (
                  14
               ) Unionen en operationel kapacitet til at udføre civile og militære missioner uden for Unionen med henblik på at udføre en række opgaver, herunder konfliktforebyggelse og fredsbevarelse (
                  15
               ). Som det fremgår af nyere rapporter, udgør sådanne missioner nemlig et enestående instrument i Unionens værktøjskasse, der gør det muligt direkte at håndtere en konflikt eller krise, og indgår således i en strategisk indsats for at skabe sikkerhed, gøre det muligt for landene at komme sig efter konflikten og beskytte Unionen og dens borgere gennem en optræden udadtil (
                  16
               ). Der er på nuværende tidspunkt 17 igangværende FSFP-missioner – 11 civile og 6 militære missioner eller operationer – med omkring 5000 medarbejdere i alt over hele verden (
                  17
               ).
         
      
            37.
         
         
            Eulex Kosovo er en civil FSFP-mission, der blev oprettet ved fælles aktion 2008/124 som senest ændret ved afgørelse 2021/904. Fælles aktion 2008/124 er blevet forlænget adskillige gange, og Eulex Kosovos nuværende mandat løber frem til den 14. juni 2023, som det fremgår af den pågældende afgørelse. Eulex Kosovo betragtes som den hidtil største civile FSFP-mission (
                  18
               ). I overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i fælles aktion 2008/124 blev Eulex Kosovo indledt af Rådet efter godkendelse af operationsplanen (herefter »OPLAN«), der sammen med operationskonceptet (herefter »CONOPS«) er grundlæggende planlægningsdokumenter for gennemførelsen af Eulex Kosovos mandat (
                  19
               ).
         
      
            38.
         
         
            I henhold til artikel 2 i fælles aktion 2008/124 (
                  20
               ) er Eulex Kosovos missionsbeskrivelse »[at bistå] Kosovoinstitutionerne, de retlige myndigheder og retshåndhævende myndigheder med at gøre fremskridt i retning af bæredygtighed og ansvarlighed og med yderligere at udvikle og styrke et uafhængigt multietnisk retssystem og et multietnisk politi og toldvæsen, idet den sikrer, at disse institutioner er fri for politisk indblanding og overholder internationalt anerkendte standarder og bedste europæiske praksis«.
         
      
            39.
         
         
            I henhold til artikel 9 i fælles aktion 2008/124, som ændret ved afgørelse 2010/322 og 2014/349, omfatter Eulex Kosovos personale medarbejdere udstationeret af medlemsstaterne og EU-institutionerne samt internationalt og lokalt personale ansat på kontrakt.
         
      
            40.
         
         
            I henhold til artikel 11 i fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2010/322 har Eulex Kosovo følgende kommandovej, som omfatter flere EU-institutioner og ‑organer. USK, som er en særlig komité under Rådet med ansvar for FUSP (
                  21
               ), udøver politisk kontrol og strategisk styring af Eulex Kosovo med referat til Rådet og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (herefter »den højtstående repræsentant«) (
                  22
               ). Inden for rammerne af FUSP, som er fastlagt af Det Europæiske Råd og Rådet (
                  23
               ), sikrer den højtstående repræsentant gennemførelsen af deres afgørelser, herunder afgørelser vedrørende FSFP, og bistås af EU-Udenrigstjenesten, som er Unionens diplomatiske tjeneste (
                  24
               ). Rådet har bemyndiget USK til at udnævne missionschefen (
                  25
               ), hvis embedsperiode er fastlagt, ofte et til to år, i overensstemmelse med Eulex Kosovos mandat (
                  26
               ).
         
      
            41.
         
         
            Desuden udøver den øverstbefalende for den civile operation kommando og kontrol af Eulex Kosovo på strategisk niveau under politisk kontrol og strategisk ledelse af USK og under den højtstående repræsentants overordnede myndighed (
                  27
               ). Den øverstbefalende for den civile operation er også direktør for den civile kapacitet til planlægning og gennemførelse (
                  28
               ), et direktorat under EU-Udenrigstjenesten, der udgør det operationelle hovedkvarter for civile FSFP-missioner (
                  29
               ). Missionschefen udøver kommando over og kontrol med Eulex Kosovo i indsatsområdet og er direkte ansvarlig over for den øverstbefalende for den civile operation (
                  30
               ).
         
      
      
         B.
       
         Domstolens kompetence
      
   
   
            42.
         
         
            Domstolens kompetence til at træffe afgørelse i den foreliggende sag er ikke bestridt af parterne (
                  31
               ). Ikke desto mindre kan spørgsmålet om Domstolens kompetence behandles af Domstolen ex officio (
                  32
               ). Eftersom fælles aktion 2008/124 blev vedtaget på grundlag af traktatens bestemmelser om FUSP (
                  33
               ), forekommer det nødvendigt at undersøge, om Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af fælles aktion 2008/124 eventuelt berøres af de regler, der begrænser Unionens retsinstansers kompetence inden for rammerne af FUSP, som fastsat i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og i artikel 275, stk. 1, TEUF. Som EU-Udenrigstjenesten har anført, synes dette nemlig at være det første tilfælde med præjudiciel forelæggelse vedrørende fortolkningen af en FUSP-retsakt for Domstolen i denne henseende.
         
      
            43.
         
         
            Det bemærkes, således som Domstolen har fastslået, at Unionens retsinstanser i henhold til artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 275, stk. 1, TEUF som hovedregel ikke har kompetence for så vidt angår bestemmelserne vedrørende FUSP og retsakter vedtaget på grundlag af disse bestemmelser. Eftersom disse bestemmelser imidlertid indfører en undtagelse fra reglen om den generelle kompetence i henhold til artikel 19 TEU, skal de fortolkes indskrænkende (
                  34
               ). Det fremgår i denne forbindelse af såvel artikel 2 TEU, der er indeholdt i denne traktats fælles bestemmelser, som artikel 21 TEU om Unionens optræden udadtil, hvortil artikel 23 TEU om FUSP henviser, at Unionen navnlig bygger på retsstatsprincippet (
                  35
               ). Selv om artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ikke kan skabe en kompetence for Domstolen, når en sådan kompetence er udelukket i medfør af traktaterne, indebærer princippet om en effektiv domstolsbeskyttelse, som fremgår af denne bestemmelse, samt den pligt, der er tillagt Domstolen i henhold til artikel 19, stk. 1, TEU til at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, imidlertid tilsvarende, at disse regler skal fortolkes indskrænkende (
                  36
               ).
         
      
            44.
         
         
            Endvidere findes der retspraksis om kompetencespørgsmål vedrørende FUSP, hvoraf det fremgår, at den omstændighed, at en FUSP-relateret handling er involveret i bestemte omstændigheder i sagen, ikke nødvendigvis betyder, at restriktionerne for Domstolens kompetence i henhold til artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF finder anvendelse (
                  37
               ). Eftersom denne retspraksis delvis omhandler EU’s internationale missioner, er det nyttigt at fremhæve særlige forhold i visse domme i forbindelse med den foreliggende sag.
         
      
            45.
         
         
            F.eks. har Domstolen, først i dom af 24. juni 2014, Parlamentet mod Rådet (
                  38
               ), anerkendt, i forbindelse med anlæggelse af et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af Rådet om undertegnelse og indgåelse af en international aftale, der vedrører FUSP og i særdeleshed EU’s internationale missioner, at den har kompetence til at efterprøve, om en sådan aftale forhandles og indgås under iagttagelse af den i artikel 218 TEUF fastsatte procedure, der har generel rækkevidde og i princippet finder anvendelse på alle internationale aftaler, herunder dem, der henhører under FUSP.
         
      
            46.
         
         
            Desuden bekræftede Domstolen eksempelvis i Elitaliana-dommen (
                  39
               ) Unionens retsinstansers kompetence til at træffe afgørelse i annullations- og erstatningssøgsmål, der var anlagt af sagsøgeren, baseret på Eulex Kosovos tildeling af en offentlig kontrakt om helikoptertjenester til en anden tilbudsgiver. Domstolen fastslog, at de omtvistede retsakter, som påstås annulleret som følge af en tilsidesættelse af EU-reglerne om offentlige kontrakter, vedrørte tildeling af en offentlig kontrakt, der gav anledning til udgifter under EU-budgettet, således at den omhandlede kontrakt var underlagt Unionens finansforordning (
                  40
               ).
         
      
            47.
         
         
            Det skal ligeledes præciseres, at Domstolen i H-dommen (
                  41
               ) fastslog, at Unionens retsinstanser havde kompetence til at tage stilling til et annullations- og erstatningssøgsmål, der blev indgivet af en medarbejder udstationeret af en medlemsstat til en anden international EU-mission, nemlig Den Europæiske Unions politimission (herefter »EUPM«) i Bosnien-Hercegovina, i forbindelse med missionschefens afgørelse om at forflytte hende til en stilling ved et regionalt kontor. Selv om de omtvistede afgørelser indgik i en FUSP-sammenhæng og vedrørte operationel aktion på dette område, udgjorde de ifølge Domstolen i sagens natur personaleforvaltningsretsakter på samme måde som alle lignende afgørelser, som EU-institutionerne vedtager under udøvelsen af deres beføjelser. Under disse omstændigheder var restriktionerne i Unionens retsinstansers kompetence i FUSP ikke til hinder for en prøvelse af personaleforvaltningsakter vedrørende personale, der var udstationeret af medlemsstater, såfremt Unionens retsinstanser i henhold til artikel 270 TEUF har kompetence til at efterprøve sådanne retsakter, når de vedrører personale udstationeret af EU-institutionerne. I modsat fald, når en og samme personaleforvaltningsretsakt om operationer »i felten« både vedrører medarbejdere udstationeret af medlemsstaterne og medarbejdere udstationeret af EU-institutionerne, vil den over for førstnævnte trufne afgørelse kunne være uforenelig med afgørelsen truffet over for de sidstnævnte.
         
      
            48.
         
         
            På dette grundlag er det korrekt, at de tidligere sager vedrørte annullations- og erstatningssøgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF og ikke præjudicielle afgørelser vedrørende fortolkningen af EU-retten i henhold til artikel 267 TEUF. De omstændigheder, der gav anledning til H-dommen, omhandlede endvidere en udstationeret, i modsætning til en kontraktansat, medarbejder ved en civil international mission fra Unionen, og dommen havde delvis til formål at undgå forskellig behandling af tvister vedrørende medarbejdere, der var udstationeret af medlemsstaterne og Unionens institutioner. Det er ikke desto mindre min opfattelse, at det generelt kan udledes af denne dom, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke er til hinder for, at Unionens retsinstanser har kompetence til at påkende sager vedrørende EU’s internationale missioners forvaltning af deres personale. I lyset af H-dommen har Unionens retsinstanser nemlig bekræftet deres kompetence på personaleforvaltningsområdet i forbindelse med annullations- og erstatningssøgsmål anlagt af en kontraktansat ved et EU-agentur på FUSP-området (
                  42
               ) samt et søgsmål i henhold til artikel 272 TEUF, som er anlagt af en tidligere kontraktansat ved en international mission fra Unionen (
                  43
               ).
         
      
            49.
         
         
            Den ovenfor nævnte retspraksis taler således for den opfattelse, at artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke er til hinder for Domstolens kompetence i den foreliggende sag.
         
      
            50.
         
         
            Det er bestemt korrekt, at Domstolen anmodes om at fortolke fælles aktion 2008/124, hvis retsgrundlag henhører under FUSP. Det præjudicielle spørgsmål vedrører imidlertid et generelt spørgsmål om personaleforvaltning og ikke om gennemførelsen af FUSP. Indgåelsen af de omhandlede ansættelseskontrakter samt de omtvistede afgørelser om manglende fornyelse af sådanne kontrakter og om omplacering af stillinger kan i denne henseende i sagens natur anses for at udgøre typiske personaleforvaltningsretsakter i forbindelse med organiseringen af de menneskelige ressourcer i Eulex Kosovos tjeneste. Efter min opfattelse følger det derfor af H-dommen, at begrænsningerne af Domstolens kompetence i henhold til artikel 24, stk. 1, TEU og artikel 275 TEUF ikke er til hinder for Domstolens kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse om fortolkningen af fælles aktion 2008/124 under omstændighederne i den foreliggende sag. Det forholder sig således, henset til artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47, eftersom sagsøgerne i hovedsagens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse er på spil.
         
      
            51.
         
         
            Jeg mener derfor, at Domstolen har kompetence i den foreliggende sag.
         
      
      
         C.
       
         Formaliteten vedrørende det præjudicielle spørgsmål
      
   
   
            52.
         
         
            Ifølge Kommissionens argumenter kan det præjudicielle spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling på grund af dets hypotetiske karakter.
         
      
            53.
         
         
            Disse argumenter bør efter min opfattelse afvises.
         
      
            54.
         
         
            Det følger af Domstolens faste praksis, at det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter i henhold til artikel 267 TEUF udelukkende tilkommer de nationale retter, for hvilke tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af de konkrete omstændigheder i hver sag at vurdere såvel, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (
                  44
               ). Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål fremsat af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (
                  45
               ).
         
      
            55.
         
         
            I den foreliggende sag har den forelæggende ret, således som det fremgår af punkt 20 og 21 i dette forslag til afgørelse, i sin anmodning ikke alene redegjort tilstrækkeligt for grundene til, at den har forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af fælles aktion 2008/124, men også for de grunde, der gør denne fortolkning nødvendig for at afgøre tvisten i hovedsagen.
         
      
            56.
         
         
            For så vidt som Kommissionen har gjort indsigelse ved at anføre, at det præjudicielle spørgsmål vedrører en EU-retlig bestemmelse, som ikke længere var i kraft på tidspunktet for anlæggelsen af søgsmålene ved den forelæggende ret, vedrører dette spørgsmål fortolkningen af de relevante bestemmelser i fælles aktion 2008/124 med henblik på at identificere sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver før den 12. juni 2014, hvilket omfatter en vurdering af disse bestemmelsers ikrafttrædelsesdato. Kommissionens indsigelse vedrører således snarere realiteten og ikke formaliteten vedrørende anmodningen om præjudiciel afgørelse (
                  46
               ).
         
      
            57.
         
         
            Under disse omstændigheder må det fastslås, at den ønskede fortolkning ikke åbenbart savner enhver forbindelse med de faktiske omstændigheder i hovedsagen eller dennes genstand, og at de forelagte spørgsmål ikke er hypotetiske.
         
      
            58.
         
         
            Jeg er derfor af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag, kan antages til realitetsbehandling.
         
      
      
         D.
       
         Svar på det præjudicielle spørgsmål
      
   
   
            59.
         
         
            Som nævnt i punkt 32 i dette forslag til afgørelse vedrører det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, fastlæggelsen af den person eller enhed, der har status som arbejdsgiver for det internationale personale i Eulex Kosovos tjeneste før den 12. juni 2014, og som derfor kan anses for at være sagsøgt i tvisten i hovedsagen. Jeg vil derfor for det første undersøge missionschefens rolle, for det andet Eulex Kosovos rolle og for det tredje Rådets, Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens rolle.
         
      
      1. Missionschefen
   
   
            60.
         
         
            Ifølge Kommissionens argumenter kan missionschefen anses for at være sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver for perioden før den 12. juni 2014, eftersom vedkommende er medunderskriver af de omhandlede ansættelseskontrakter, og Eulex Kosovo ikke kunne have status som arbejdsgiver, før artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer blev indført. Sagsøgerne i hovedsagen, den spanske regering, Rådet, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo er af en anden opfattelse.
         
      
            61.
         
         
            Jeg bør indledningsvis præcisere, at der, i modsætning til hvad Kommissionen har gjort gældende, er stærke indikationer, på grundlag af de relevante bestemmelser i fælles aktion 2008/124, af, at missionschefen ikke kan anses for at være arbejdsgiver for sagsøgerne i hovedsagen, hverken før eller efter den 12. juni 2014.
         
      
            62.
         
         
            I denne henseende nævnes i ordlyden af fælles aktion 2008/124 flere gange Eulex Kosovos personale og ikke missionschefens personale (
                  47
               ). Mens artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 inden ændringerne fastsatte, at ansættelseskontrakter med internationale og lokalt ansatte skulle indgås med missionschefen, er denne bestemmelse placeret i artikel 10 heri, hvis overskrift samt første stykke henviser til Eulex Kosovo og »dets personale«.
         
      
            63.
         
         
            Som sagsøgerne i hovedsagen, den spanske regering og Eulex Kosovo har anført, fremgår det tydeligt af bestemmelserne i fælles aktion 2008/124, at missionschefen for så vidt angår forholdet til internationalt personale forbliver underlagt Rådet og Kommissionen.
         
      
            64.
         
         
            For så vidt angår Rådet er missionschefen, henset til Eulex Kosovos kommandovej som beskrevet i punkt 40 og 41 i dette forslag til afgørelse, underlagt Rådets politiske kontrol og strategiske styring gennem USK og den øverstbefalende for den civile operation, og missionschefen giver, som det fremgår af artikel 8, stk. 3, i fælles aktion 2008/124, instrukser til hele Eulex Kosovos personale i overensstemmelse med instrukserne på strategisk niveau fra den øverstbefalende for den civile operation. Det følger af artikel 12, stk. 2, i fælles aktion 2008/124, at USK, og ikke missionschefen, har beføjelse til at ændre OPLAN (jf. punkt 37 i dette forslag til afgørelse), hvilket kan omfatte en omstrukturering af Eulex Kosovo (eftersom Eulex Kosovos personale i henhold til artikel 6, stk. 3, litra a), i fælles aktion 2008/124 er defineret i OPLAN). Under omstændighederne i den foreliggende sag fremgår det derfor, at MJ i sin egenskab af missionschef var forpligtet til at gennemføre afgørelserne om omstrukturering af Eulex Kosovo med hensyn til omplacering og nedlæggelse af stillinger, og at han ikke havde nogen skønsbeføjelse i denne henseende (
                  48
               ).
         
      
            65.
         
         
            Ligeledes hvad angår Kommissionen er missionschefen i henhold til artikel 8, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 før ændringen ved afgørelse 2014/349 ansvarlig for gennemførelsen af Eulex Kosovos budget og undertegner med henblik herpå en kontrakt med Kommissionen, mens missionschefen i henhold til artikel 16, stk. 4, i fælles aktion 2008/124, inden ændringen ved afgørelse 2014/349, refererer fuldt og helt til Kommissionen, som fører tilsyn med vedkommende, for så vidt angår det arbejde, der udføres inden for rammerne af hans kontrakt, herunder ansættelse af internationalt personale. Jeg vender tilbage til dette forhold senere i min bedømmelse (jf. punkt 88-92 i dette forslag til afgørelse).
         
      
            66.
         
         
            Denne fortolkning bekræftes endvidere af den omstændighed, at missionschefen, som nævnt i punkt 40 i dette forslag til afgørelse, udnævnes for en begrænset periode i overensstemmelse med Eulex Kosovos mandat. Som sagsøgerne i hovedsagen og EU-Udenrigstjenesten har anført, ville det derfor være selvmodsigende at betragte hver af de på hinanden følgende missionschefer som arbejdsgiver i dennes personlige egenskab. Det fremgik netop af meddelelsen af 2009, at det internationale personales avancement skulle fortsætte uafhængigt af de på hinanden følgende udnævnelser af missionschef (
                  49
               ).
         
      
            67.
         
         
            Selv om de omhandlede ansættelseskontrakter er underskrevet af MJ i sin egenskab af missionschef og henviser til ham som »arbejdsgiver«, skal dette efter min opfattelse ikke forstås således, at missionschefen som person skal anses for at være arbejdsgiver for dette personale og således personligt ansvarlig for de indgåede ansættelseskontrakter. Som sagsøgerne i hovedsagen, den spanske regering og Eulex Kosovo har anført, kan missionschefen derimod anses for at handle på Unionens vegne i forbindelse med gennemførelsen af Eulex Kosovos mandat gennem de opgaver, som vedkommende er blevet pålagt inden for rammerne af fælles aktion 2008/124.
         
      
      2. Eulex Kosovo
   
   
            68.
         
         
            Ifølge de argumenter, som Rådet, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo samt Kommissionen subsidiært har fremført, kan Eulex Kosovo anses for at være sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver såvel før som efter den 12. juni 2014, henset til den angiveligt deklaratoriske virkning af artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer og til den omstændighed, at artikel 16, stk. 5, heri finder anvendelse på forhold, der fandt sted før den 15. juni 2014, hvis søgsmålet er anlagt efter denne dato, som det er tilfældet i den foreliggende sag (jf. punkt 17 i dette forslag til afgørelse). Sagsøgerne i hovedsagen og den spanske regering er uenige.
         
      
            69.
         
         
            Efter min opfattelse kan Eulex Kosovo på grundlag af ordlyden i fælles aktion 2008/124, den sammenhæng, hvori den indgår, og Domstolens praksis ikke anses for at være sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver for perioden før den 12. juni 2014. Jeg vil først undersøge artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer og derefter artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer.
         
      
            70.
         
         
            Hvad for det første angår artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer skal det antages, at en sammenligning af bestemmelserne i fælles aktion 2008/124 før og efter den 12. juni 2014 klart viser, at der findes forskellige arbejdsgivere for det internationale personale i Eulex Kosovo. Inden vedtagelsen af afgørelse 2014/349 blev ansættelseskontrakter med internationalt personale i henhold til artikel 10, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 indgået mellem missionschefen og de ansatte, og i henhold til artikel 8, stk. 5, heri var missionschefen som ansvarlig for gennemførelsen af Eulex Kosovos budget, herunder ansættelse af internationalt personale, forpligtet til at indgå en kontrakt med Kommissionen med henblik herpå. Efter vedtagelsen af afgørelse 2014/349 præciseres det derimod i artikel 10, stk. 3, og artikel 16, stk. 4, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer, at Eulex Kosovo indgår ansættelseskontrakter med internationale medarbejdere og har til opgave at gennemføre Eulex Kosovos budget, med hensyn til hvilket Eulex Kosovo indgår en kontrakt med Kommissionen, mens den fælles aktions artikel 8, stk. 5, blev ophævet.
         
      
            71.
         
         
            På grundlag af ovenstående bestemmelser skal det følgelig konstateres, at Eulex Kosovo inden indførelsen af artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer, der giver Eulex Kosovo beføjelse til bl.a. at indgå kontrakter, ansætte personale og optræde som part i retssager, ikke havde den nødvendige beføjelse til at være arbejdsgiver for det internationale personale, der gør tjeneste ved denne mission.
         
      
            72.
         
         
            Den sammenhæng, hvori fælles aktion 2008/124 indgår, synes at støtte denne fortolkning. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at selv om artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 bestemmer, at Eulex Kosovo kan rekruttere internationalt personale på kontrakt, fandtes der tilsvarende bestemmelser til fordel for EU-planlægningsgruppen (herefter »EUPT Kosovo«) (
                  50
               ), der var involveret i planlægningen og forberedelsen af Eulex Kosovos oprettelse (
                  51
               ), og som således gav Eulex Kosovo mulighed for at rekruttere internationalt og lokalt personale på kontrakt, mens EUPT Kosovos chef indgik ansættelseskontrakter med sådanne ansatte. Det forekommer mig vanskeligt at antage, at en sådan midlertidig planlægningsgruppe uden udtrykkelig tildeling af retsevne kan anses for at være dette personales arbejdsgiver og optræde som part i retssager.
         
      
            73.
         
         
            Endvidere har Kommissionen i meddelelsen af 2012 (
                  52
               ) anført, at FUSP-missioner skal tillægges status som juridisk person eller i det mindste en tilstrækkelig bred retsevne til at muliggøre gennemførelsen af deres mandater og sikre et solidt retsgrundlag for, at sådanne missioner kan virke både inden for og uden for Unionen, herunder ved domstolene. Kommissionen har erklæret sin hensigt om at anmode Rådet om at vedtage bestemmelser herom. Den Europæiske Revisionsret har ligeledes givet udtryk for tilsvarende opfattelser i sin særberetning om Eulex Kosovo, der blev vedtaget i 2012 (
                  53
               ), og hvori det anbefales, at Eulex Kosovo og alle fremtidige FUSP-missioner indeholder sådanne bestemmelser. Dette blev indført for Eulex Kosovo og andre af EU’s internationale missioner (
                  54
               ) ved at indsætte en specifik bestemmelse med overskriften »Retlige ordninger« i Rådets relevante afgørelse, således som den fremgår af artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer. Det kan således udledes heraf, at det blev anset for nødvendigt at tillægge Eulex Kosovo en udtrykkelig retsevne, som Eulex Kosovo ikke tidligere havde haft, navnlig med henblik på at ansætte personale i sin egenskab af arbejdsgiver og kunne forsvare sig ved domstolene.
         
      
            74.
         
         
            Denne fortolkning synes også at være underbygget af Domstolens praksis. Navnlig bekræftede Domstolen i Elitaliana-dommen (
                  55
               ) i forbindelse med en sag anlagt før vedtagelsen af afgørelse 2014/349 Rettens fastlæggelse af, at Eulex Kosovo ikke havde status som juridisk person, og at der ikke fandtes nogen bestemmelse om retsevne, således at Eulex Kosovo ikke kunne anses for at være et organ, kontor eller agentur som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at Kommissionen blev anset for at være den eneste sagsøgte. I denne dom fremhævede Domstolen følgelig specifikt Eulex Kosovos manglende retsevne på grund af den manglende udtrykkelige tildeling heraf i fælles aktion 2008/124 og fastslog i denne forbindelse, at Eulex Kosovo ikke kunne være sagsøgt i tvisten.
         
      
            75.
         
         
            Det skal ligeledes bemærkes, at H-dommen vedrørte EUPM i Bosnien-Hercegovina, hvorved der ikke fandtes nogen bestemmelse, som gav EUPM retsevne i Rådets afgørelse om oprettelse heraf (
                  56
               ). Selv om Domstolen ikke direkte behandlede dette forhold, kan det udledes af den manglende udtrykkelige tildeling af retsevne til denne mission, at Domstolen fandt, at de omtvistede retsakter skulle tilregnes en af Unionens institutioner, uden at denne mission kunne overvejes som potentiel sagsøgt i tvisten.
         
      
            76.
         
         
            Endvidere mener jeg ikke, at Jenkinson-dommen (
                  57
               ) støtter en anden konklusion. Den omhandlede et søgsmål, der hovedsagelig var støttet på artikel 272 TEUF og vedrørte Unionens ansvar i kontraktforhold, og som var anlagt af en tidligere international ansat ved visse af EU’s internationale missioner, herunder Eulex Kosovo, mod Rådet, Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo. Sagsøgeren var ansat i Eulex Kosovos tjeneste fra den 5. april 2010 til den 14. november 2014, men kun den sidste ansættelseskontrakt for perioden fra den 15. oktober til den 14. november 2014 indeholdt en voldgiftsbestemmelse som omhandlet i artikel 272 TEUF, der tillagde Unionens retsinstanser kompetence. I sin dom fokuserede Domstolen på Rettens vurdering af omfanget af kompetencen til at træffe afgørelse om sagens kontraktmæssige aspekter, idet den fastslog, at den omstændighed, at tidligere kontrakter ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse, når der er tale om et arbejdsforhold, der omfatter en række på hinanden følgende kontrakter, ikke er til hinder for, at Unionens retsinstanser tager hensyn til samtlige kontrakter ved vurderingen af forholdet mellem parterne. Domstolen behandlede imidlertid ikke Rettens bedømmelse af Eulex Kosovos retsevne. Domstolens argumentation vedrørende udstrækningen af Unionens retsinstansers kompetence i henhold til artikel 272 TEUF synes derfor efter min opfattelse ikke at kunne overføres på det særskilte spørgsmål om arbejdsgiverens identitet, som ikke blev behandlet i den pågældende dom (
                  58
               ).
         
      
            77.
         
         
            På dette grundlag skal det fastslås, at artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer indebærer, at Eulex Kosovo ikke har status som arbejdsgiver i perioden forud for den 12. juni 2014. Det følger derimod af denne bestemmelse, at Eulex Kosovo i perioden fra den 12. juni 2014 kan anses for at være arbejdsgiver for internationalt personale, der gør tjeneste ved denne mission, og således selv være sagsøgt i tvister vedrørende ansættelseskontrakter indgået med sådanne ansatte (
                  59
               ).
         
      
            78.
         
         
            Hvad for det andet angår artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer er ordlyden i denne bestemmelse tvetydig for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse indebærer, at Eulex Kosovo fra den 15. juni 2014 er ansvarlig for de krav og forpligtelser, der følger af gennemførelsen af mandatet, herunder når forholdene har fundet sted før dette tidspunkt, eller først når forholdene har fundet sted fra og med denne dato (
                  60
               ).
         
      
            79.
         
         
            Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 16, stk. 4, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer, der blev indsat samtidig med dennes artikel 16, stk. 5, fastsætter, at Eulex Kosovo erstatter missionschefen som ansvarlig for gennemførelsen af budgettet. Når de to bestemmelser sammenholdes, mener jeg derfor, at artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer har til formål at bekræfte, at det er Eulex Kosovo, der er ansvarlig for de krav og forpligtelser, der følger af dens egen gennemførelse af budgettet fra den 15. juni 2014. Hvad angår de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, som fandt sted før denne dato, var det missionschefen, der gennemførte budgettet. Eulex Kosovo kan derfor ikke på grundlag af denne bestemmelse anses for at være sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver.
         
      
      3. Rådet, Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten
   
   
            80.
         
         
            Såfremt Domstolen følger mit forslag om, at hverken missionschefen eller Eulex Kosovo har status som arbejdsgiver for sagsøgerne i hovedsagen i perioden forud for den 12. juni 2014 og derfor ikke kan anses for at være sagsøgt i den tvist, der er indbragt for den forelæggende ret, er det nødvendigt at undersøge, om Rådet, Kommissionen og/eller EU-Udenrigstjenesten skal anses for at have denne status.
         
      
            81.
         
         
            Ifølge de argumenter, som sagsøgerne i hovedsagen i det væsentlige har fremført, kan såvel Rådet som Kommissionen anses for at være arbejdsgiver under omstændighederne i den foreliggende sag. Rådet, Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og Eulex Kosovo er uenige.
         
      
            82.
         
         
            Efter min opfattelse er der på grundlag af Domstolens praksis og de relevante bestemmelser i fælles aktion 2008/124 stærke indikationer af, at Kommissionen har status som arbejdsgiver for sagsøgerne i hovedsagen i perioden forud for den 12. juni 2014.
         
      
            83.
         
         
            I denne henseende fastslog Domstolen i Elitaliana-dommen (
                  61
               ), at selv om missionschefen for Eulex Kosovo var blevet udpeget ved fælles aktion 2008/124, inden den blev ændret ved afgørelse 2014/349, som ansvarlig for gennemførelsen af budgettet for denne mission, forholder det sig ikke desto mindre således, at missionschefens beføjelser på budget- og finansområdet blev udøvet under Kommissionens tilsyn og ledelse. Domstolen fastslog følgelig, at de omtvistede retsakter vedrørende tildelingen af en offentlig kontrakt kunne tilregnes Kommissionen.
         
      
            84.
         
         
            Desuden fastslog Domstolen i H-dommen (
                  62
               ), at de omtvistede afgørelser fra missionschefen om forflyttelse af en udstationeret medarbejder i henhold til Rådets afgørelse om EUPM i Bosnien-Hercegovina kunne tilregnes Rådet, eftersom missionschefen blev udpeget af USK, som udøvede den politiske kontrol og den strategiske styring af denne mission under Rådets ansvar, og var underlagt den øverstbefalende for den civile operations myndighed, som selv var underlagt USK’s kontrol og var ansvarlig for at gennemføre både USK’s og Rådets afgørelser. Tværtimod kunne disse afgørelser ifølge Domstolen ikke henføres til Kommissionen, fordi den ikke var involveret i kommandovejen, og fordi de ikke vedrørte gennemførelsen af budgettet for denne mission, hvilket forudsatte indgåelse af en kontrakt mellem missionschefen og Kommissionen.
         
      
            85.
         
         
            Det er i lyset af ovennævnte retspraksis, at omstændighederne i den foreliggende sag bør undersøges.
         
      
            86.
         
         
            Hvad angår EU-Udenrigstjenesten bør det bemærkes, at der ikke er forelagt Domstolen oplysninger, der godtgør, at den har status som arbejdsgiver for sagsøgerne i hovedsagen i perioden før den 12. juni 2014. Tværtimod, som EU-Udenrigstjenesten har anført, selv om den øverstbefalende for den civile operation er en del af EU-Udenrigstjenesten, synes EU-Udenrigstjenesten ikke at være ansvarlig for spørgsmål vedrørende ansættelse af internationalt personale. Som nævnt i punkt 41 i dette forslag til afgørelse er den øverstbefalende for den civile operation desuden underlagt Rådets og den højtstående repræsentants overordnede myndighed og ikke EU-Udenrigstjenesten.
         
      
            87.
         
         
            Hvad angår Rådet er det min opfattelse, at det på grundlag af de oplysninger, som Domstolen råder over, ikke kan anses for sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver i perioden før den 12. juni 2014. Henset til de kriterier, der er opstillet i H-dommen, er der i den foreliggende sag ganske vist elementer, der kan anses for at pege i retning af Rådet, så meget desto mere som afgørelserne om omstrukturering af Eulex Kosovo kan have konsekvenser med henblik på omplacering af stillinger og ophør af internationale ansattes ansættelseskontrakter. Omstændighederne i H-dommen adskiller sig imidlertid efter min mening fra omstændighederne i den foreliggende sag. Denne dom vedrører navnlig et spørgsmål om forflyttelse af en medarbejder udstationeret af en medlemsstat, der, som Rådet og EU-Udenrigstjenesten har anført, synes at have været knyttet til den politiske kontrol og den strategiske styring af missionen, der henhører under Rådets ansvarsområde, og som var helt uden forbindelse med gennemførelsen af missionens budget, der forudsatte en kontrakt mellem missionschefen og Kommissionen. I den foreliggende sag synes ansættelsen af det pågældende internationale personale derimod at være direkte forbundet med gennemførelsen af Eulex Kosovos budget og med den kontrakt, der er indgået mellem missionschefen og Kommissionen i denne henseende, og er derfor koncentreret om Kommissionens budgetansvar. Det bør endvidere påpeges, at der ikke er forelagt Domstolen oplysninger vedrørende de opgaver, som sagsøgerne i hovedsagen har udført, eller andre indikationer, der gør det muligt at tilbagevise Rådets argumenter om, at ansættelsen af internationalt personale under den foreliggende sags omstændigheder ikke er underlagt dets ansvar.
         
      
            88.
         
         
            Hvad angår Kommissionen fremgår det, henset til Elitaliana-dommen og H-dommen, at den på grundlag af de oplysninger, som Domstolen råder over, kan anses for at være sagsøgerne i hovedsagens arbejdsgiver for perioden før den 12. juni 2014 med den begrundelse, at ansættelsen af internationalt personale i Eulex Kosovos tjeneste vedrører gennemførelsen af denne missions budget under Kommissionens tilsyn og ledelse, og at Kommissionen synes at have været ansvarlig for at fastsætte specifikke regler vedrørende ansættelseskontrakter indgået med sådanne ansatte (
                  63
               ).
         
      
            89.
         
         
            Det bemærkes, at missionschefen i henhold til artikel 8, stk. 5, og artikel 16, stk. 4, i fælles aktion 2008/124 før ændringen ved afgørelse 2014/349 var underlagt Kommissionens tilsyn og ledelse for så vidt angår gennemførelsen af Eulex Kosovos budget, herunder ansættelse af internationalt personale, og undertegnede en kontrakt med Kommissionen med henblik herpå. I overensstemmelse med det system, der er baseret på meddelelsen af 2009, ansatte Kommissionen mere specifikt missionschefen på kontrakt som særlig rådgiver med henblik på at betro denne styringen af missionens budget, og det fremgik af kontrakten, at missionschefen skulle indgå ansættelseskontrakter med internationale medarbejdere »under anvendelse af de regler, der gælder for medarbejdere ansat af eller udstationeret til særlige rådgivere i forbindelse med FUSP som angivet i denne meddelelse« (
                  64
               ). I denne henseende fastsatte meddelelsen af 2009 specifikke regler navnlig om ansættelsesforhold og rettigheder og forpligtelser for internationalt personale, der skulle indgå i de ansættelseskontrakter, der blev indgået af missionschefen med internationale medarbejdere, f.eks. regler om kontraktens varighed, stillingsklassifikationen og regulering af løn, skat og social sikring (
                  65
               ).
         
      
            90.
         
         
            Dette illustreres af de kontrakter af 1. februar og 7. juni 2013, der blev indgået mellem MJ som missionschef og Kommissionen i den foreliggende sag. Det fremgår navnlig af artikel 11, stk. 1, i kontrakten af 7. juni 2013, at missionschefen indgår ansættelseskontrakter med sit personale efter den fremgangsmåde, der er fastsat i meddelelsen af 2009, og denne kontrakts artikel 11, stk. 2, præciserer, at ansættelseskontrakternes varighed normalt ikke kan overstige Eulex Kosovos varighed. I en ansættelseskontrakt, som MJ som missionschef indgik med en af sagsøgerne i hovedsagen før den 12. juni 2014, og som var vedlagt som bilag til forelæggelsesafgørelsen, præciseres det desuden i præamblen, at meddelelsen af 2009 »fastsætter ansættelsesvilkårene for internationalt personale«, og at artikel 11, stk. 1, i kontrakten mellem Kommissionen og MJ som missionschef »bemyndiger« missionschefen i sin egenskab af særlig rådgiver til at indgå ansættelseskontrakter på egne vegne (
                  66
               ).
         
      
            91.
         
         
            Den omstændighed, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har underskrevet ansættelseskontrakter med Kommissionen, eller at den EU-institution, der har kompetence til at regulere personalespørgsmål, således som det fremgår af meddelelsen af 2012 (
                  67
               ), er Rådet, er derfor ikke til hinder for denne analyse, eftersom de ansættelseskontrakter, som MJ indgik som missionschef med sagsøgerne i hovedsagen, synes at falde inden for rammerne af meddelelsen af 2009 og være baseret på regler, der fulgte af Kommissionens ansvar.
         
      
            92.
         
         
            Det skal i denne forbindelse fastslås, at Kommissionen har status som arbejdsgiver for internationalt personale i Eulex Kosovos tjeneste for perioden før den 12. juni 2014 og derfor skal anses for sagsøgte med henblik på tvisten i hovedsagen.
         
      
      VI. Forslag til afgørelse
   
   
            93.
         
         
            På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
            »Rådets fælles aktion 2008/124/FUSP af 4. februar 2008 om Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo, Eulex Kosovo, inden ændringen ved Rådets afgørelse 2014/349/FUSP af 12. juni 2014, skal fortolkes således, at den tillægger Europa-Kommissionen status som arbejdsgiver for internationalt personale i Eulex Kosovos tjeneste i perioden før den 12. juni 2014.«
         
      (
         1
      ) – Originalsprog: engelsk.
   (
         2
      ) – EUT 2008, L 42, s. 92.
   (
         3
      ) – EUT 2014, L 174, s. 42.
   (
         4
      ) – Jf. yderligere punkt 36-41 i dette forslag til afgørelse.
   (
         5
      ) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der verserer flere sager for Retten, som vedrører tilsvarende søgsmål anlagt af internationale ansatte ved Eulex Kosovo (jf. f.eks. BL og BM mod Rådet m.fl., sag T-204/19, QP m.fl. mod Rådet m.fl., sag T-183/21, og RI m.fl. mod Rådet m.fl., sag T-190/21), samt andre af EU’s internationale missioner (jf. f.eks. JF mod EUCAP Somalia, sag T-194/20, og Stockdale mod Rådet m.fl., sag T-776/20).
   (
         6
      ) – Som ændret ved Rådets afgørelse 2010/322/FUSP af 8.6.2010 (EUT 2010, L 145, s. 13). Den oprindelige ordlyd i artikel 9, stk. 3, i fælles aktion 2008/124 var: »Eulex Kosovo kan også i det fornødne omfang rekruttere internationalt og lokalt personale på kontrakt.«
   (
         7
      ) – Denne bestemmelse blev senere ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2021/904 af 3.6.2021 (EUT 2021, L 197, s. 114) til følgende ordlyd: »Bortset fra de beløb, der er anført i stk. 1, vedrørende støtte til de overflyttede retslige procedurer i en medlemsstat, har Eulex Kosovo ansvaret for den finansielle gennemførelse af missionens budget. Eulex Kosovo undertegner med henblik herpå en aftale med Kommissionen.«
   (
         8
      ) – T-410/13 (ikke trykt i Sml., EU:T:2014:871, navnlig præmis 25-28 og 37). Denne kendelse blev ikke kæret.
   (
         9
      ) – Som den forelæggende ret har anført, fastslog tribunal du travail francophone de Bruxelles (den fransksprogede arbejdsret i første instans i Bruxelles) ved dom af 12.12.2017 (RG 2015/AB/577), at arbejdsgiveren for en international medarbejder, der var ansat i Eulex Kosovos tjeneste, inden Eulex Kosovo opnåede status som juridisk person på grundlag af afgørelse 2014/349, var Unionen repræsenteret ved dens institutioner, og at missionschefen kun var befuldmægtiget. Ved dom af 8.1.2019 (RG 2016/AB/411) fastslog denne ret desuden tilsvarende med hensyn til Den Europæiske Unions politimission i de palæstinensiske områder (EUPOL COPPS), idet den fandt, at arbejdsgiveren var Unionen repræsenteret af Kommissionen. Hvad angår sidstnævnte mission jf. fodnote 54 i dette forslag til afgørelse.
   (
         10
      ) – C-43/17 P, EU:C:2018:531 (herefter »Jenkinson-dommen«).
   (
         11
      ) – C-439/13 P, EU:C:2015:753 (herefter »Elitaliana-dommen«).
   (
         12
      ) – C-455/14 P, EU:C:2016:569 (herefter »H-dommen«).
   (
         13
      ) – Eulex Kosovo har bl.a. henvist til Jenkinson-dommen.
   (
         14
      ) – Jf. afsnit V, kapitel 2, 2. afdeling, TEU (artikel 42 TEU – 46 TEU).
   (
         15
      ) – Jf. artikel 42, stk. 1, TEU og artikel 43, stk. 1, TEU.
   (
         16
      ) – Jf. i denne henseende EU-udenrigstjenesten, EU CSDP Missions & Operations for Human Security, 2019, s. 1. Jf. endvidere f.eks. D. Fiott (red.), The CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence, Den Europæiske Unions Institut for Sikkerhedsstudier, 2020.
   (
         17
      ) – Som anført på EU-Udenrigstjenestens websted, der findes på adressen https://eeas.europa.eu
   (
         18
      ) – Jf. i denne henseende Den Europæiske Revisionsret, særberetning nr. 18/2012, »Den Europæiske Unions bistand til Kosovo på retsstatsområdet«, 2012 (herefter »Revisionsrettens beretning«), punkt 14. Vedrørende et detaljeret studie jf. f.eks. M. Spernbauer, EU Peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and Accountability, Martinus Nijhoff, 2014.
   (
         19
      ) – Jf. i den henseende Revisionsrettens beretning nævnt i fodnote 18 i dette forslag til afgørelse, punkt 68.
   (
         20
      ) – Denne bestemmelse blev senere ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2018/856 af 8.6.2018 (EUT 2018, L 146, s. 5).
   (
         21
      ) – Jf. artikel 38 TEU.
   (
         22
      ) – Jf. fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2010/322, artikel 11, stk. 2, og 12, stk. 1.
   (
         23
      ) – Jf. artikel 26 TEU.
   (
         24
      ) – jf. navnlig artikel 18 TEU og 27 TEU. Jf. ligeledes Rådets afgørelse 2010/427/EU af 26.7.2010 om, hvorledes Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil skal tilrettelægges og fungere (EUT 2010, L 201, s. 30), og R. Csernatoni, »The Evolving Role of the European External Action Service in Security and Defence«, European Foreign Affairs Review, vol. 26, 2021, s. 87-100.
   (
         25
      ) – Jf. fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2010/322, artikel 12, stk. 2.
   (
         26
      ) – Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komités afgørelse (FUSP) 2021/959 af 10.6.2021 om forlængelse af mandatet for missionschefen for Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovo (EUT 2021, L 212, s. 1).
   (
         27
      ) – Jf. fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2010/322, artikel 7, stk. 2, og artikel 11, stk. 3.
   (
         28
      ) – Jf. fælles aktion 2008/124, artikel 7, stk. 1.
   (
         29
      ) – Jf. EU-Udenrigstjenestens websted nævnt i fodnote 17 i dette forslag til afgørelse.
   (
         30
      ) – Jf. fælles aktion 2008/124, artikel 8, stk. 1, og artikel 11, stk. 5.
   (
         31
      ) – Rådet, Kommissionen og Eulex Kosovo har i retsmødet for Domstolen anført, og EU-Udenrigstjenesten har i sine skriftlige indlæg angivet, at Domstolen på grundlag af Domstolens praksis, navnlig H-dommen, har kompetence i den foreliggende sag for så vidt angår spørgsmål om personaleforvaltning.
   (
         32
      ) – Jf. i denne henseende dom af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, præmis 37), og af 6.10.2020, Bank Refah Kargaran mod Rådet (C-134/19 P, EU:C:2020:793, præmis 25).
   (
         33
      ) – Fælles aktion 2008/124 er baseret på den tidligere artikel 14 EU og 25, stk. 3, EU (nu artikel 28 TEU og 38 TEU), mens afgørelse 2014/349 er baseret på artikel 28 TEU, artikel 42, stk. 4, TEU og artikel 43, stk. 2, TEU.
   (
         34
      ) – Jf. dom af 6.10.2020, Bank Refah Kargaran mod Rådet (C-134/19 P, EU:C:2020:793, præmis 32).
   (
         35
      ) – Jf. dom af 6.10.2020, Bank Refah Kargaran mod Rådet (C-134/19 P, EU:C:2020:793, præmis 35).
   (
         36
      ) – Jf. i denne henseende dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 74 og 75).
   (
         37
      ) – Jf. i denne henseende generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Rosneft (C-72/15, EU:C:2016:381, punkt 36-76) og generaladvokat Bobeks forslag til afgørelse SatCen mod KF (C-14/19 P, EU:C:2020:220, punkt 51-85). Jf. ligeledes f.eks. G. Butler, Constitutional Law of the EU’s Common Foreign and Security Policy: Competence and Institutions in External Relations, Hart, 2019, s. 145-222.
   (
         38
      ) – Jf. C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 69-74, jf. desuden dom af 14.6.2016, Parlamentet mod Rådet (C-263/14, EU:C:2016:435, præmis 68), af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 21-24), og af 2.9.2021, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Armenien) (C-180/20, EU:C:2021:658, præmis 27).
   (
         39
      ) – Jf. dom af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, præmis 41-50).
   (
         40
      ) – Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1081/2010 af 24.11.2010 (EUT 2010, L 311, s. 9), der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder. Den er i mellemtiden blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1).
   (
         41
      ) – Jf. dom af 19.7.2016, H mod Rådet m.fl. (C-455/14 P, EU:C:2016:569, præmis 39-61).
   (
         42
      ) – Jf. dom af 25.6.2020, SatCen mod KF (C-14/19 P, EU:C:2020:492, navnlig præmis 66). Jf. ligeledes i denne henseende kendelse af 10.7.2020, KF mod SatCen (T-619/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:337, præmis 18-32) (verserende appel i sag KF mod SatCen, C-464/20 P).
   (
         43
      ) – Jf. dom af 12.4.2018, PY mod EUCAP Sahel Niger (T-763/16, EU:T:2018:181, præmis 53).
   (
         44
      ) – Jf. f.eks. dom af 18.5.2021, Asociaţia Forumul judecătorilor din România m.fl. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 og C-397/19, EU:C:2021:393, præmis 115).
   (
         45
      ) – Jf. f.eks. dom af 29.4.2021, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (C-383/19, EU:C:2021:337, præmis 30).
   (
         46
      ) – Jf. i denne henseende dom af 17.3.2021, An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara m.fl. (C-64/20, EU:C:2021:207, præmis 27).
   (
         47
      ) – Jf. f.eks. fælles aktion 2008/124 som ændret ved afgørelse 2010/322, artikel 8, stk. 3, artikel 9, stk. 1-3, og artikel 14, stk. 5 og 6.
   (
         48
      ) – Det er værd at bemærke, at dette illustreres af to skrivelser fra missionschefen »på Eulex Kosovos vegne« til visse af sagsøgerne i hovedsagen, som var vedlagt som bilag til forelæggelsesafgørelsen, hvoraf det fremgik, at omplaceringen og nedlæggelsen af stillinger var en følge af omstruktureringen af Eulex Kosovo efter godkendelsen af den nye OPLAN og CONOPS.
   (
         49
      ) – Jf. meddelelsen af 2009, nævnt i punkt 20 i dette forslag til afgørelse, punkt 4a, s. 13.
   (
         50
      ) – Jf. Rådets fælles aktion 2006/304/FUSP af 10.4.2006 om oprettelse af en EU-planlægningsgruppe (EUPT Kosovo) med henblik på en eventuel EU-krisestyringsoperation på retsstatsområdet og eventuelt også andre områder i Kosovo (EUT 2006, L 112, s. 19), navnlig artikel 4, stk. 5, og artikel 11, stk. 3.
   (
         51
      ) – Jf. i denne henseende fælles aktion 2008/124, artikel 4.
   (
         52
      ) – Jf. meddelelsen af 2012, nævnt i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, navnlig punkt 3.2-3.4 samt 4.2.
   (
         53
      ) – Jf. Revisionsrettens beretning, der er nævnt i fodnote 18 i dette forslag til afgørelse, navnlig punkt 92-94 og 107 og anbefaling 4.
   (
         54
      ) – Jf. f.eks. Rådets afgørelse 2014/447/FUSP af 9.7.2014 om ændring af afgørelse 2013/354/FUSP om Den Europæiske Unions politimission i de palæstinensiske områder (EUPOL COPPS) (EUT 2014, L 201, s. 28), artikel 11a, og Rådets afgørelse (FUSP) 2015/800 af 21.5.2015 om ændring og forlængelse af afgørelse 2013/233/FUSP om Den Europæiske Unions bistandsmission vedrørende integreret grænseforvaltning i Libyen (EUBAM Libya) (EUT 2015, L 127, s. 22), artikel 12a. Det er værd at bemærke, at alle 11 igangværende civile FSFP-missioner nu har sådanne bestemmelser. Jf. ligeledes bl.a. Rådets afgørelse (FUSP) 2017/1869 af 16.10.2017 om Den Europæiske Unions rådgivende mission til støtte for en reform af sikkerhedssektoren i Irak (EUAM Iraq) (EUT 2017, L 266, s. 12), artikel 13, og Rådets afgørelse (FUSP) 2019/2110 af 9.12.2019 om Den Europæiske Unions rådgivende FSFP-mission i Den Centralafrikanske Republik (EUAM RCA) (EUT 2019, L 318, s. 141), artikel 12.
   (
         55
      ) – Jf. dom af 12.11.2015, Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, navnlig præmis 58, 59 og 66). Jf. ligeledes i denne henseende generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Elitaliana mod Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:341, punkt 63-65) og mit forslag til afgørelse SC mod Eulex Kosovo (C-730/18 P, EU:C:2020:176, punkt 59).
   (
         56
      ) – Jf. i denne henseende kendelse af 22.7.2010, H mod Rådet m.fl. (T-271/10 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:315, præmis 19).
   (
         57
      ) – C-43/17 P, EU:C:2018:531, navnlig præmis 15, 34 og 40-51. Sagen verserer i øjeblikket ved Retten (Jenkinson mod Rådet m.fl., T-602/15 RENV).
   (
         58
      ) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten i dommen i Jenkinson-sagen fastslog, at Eulex Kosovo er en juridisk person og kan være sagsøgt i henhold til artikel 15a i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer. Jf. kendelse af 9.11.2016, Jenkinson mod Rådet m.fl. (T-602/15, EU:T:2016:660, præmis 32-37).
   (
         59
      ) – Jf. i denne forbindelse desuden J. Heliskoski, »Responsibility and liability for CSDP operations«, i S. Blockmans og P. Koutrakos (red.), Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy, Edward Elgar, 2018, s. 132-153, s. 143 og 144.
   (
         60
      ) – Som den forelæggende ret har anført i præmis 80 i sin dom af 1.6.2018, der er vedlagt forelæggelsesafgørelsen, giver en sammenligning af de forskellige sprogversioner af artikel 16, stk. 5, i fælles aktion 2008/124 med senere ændringer ingen præcisering, eftersom f.eks. den spanske, den tyske, den engelske, den franske, den italienske og den nederlandske version støtter den ene eller den anden fortolkning.
   (
         61
      ) – C-439/13 P, EU:C:2015:753, navnlig præmis 62-66.
   (
         62
      ) – C-455/14 P, EU:C:2016:569, præmis 65-68.
   (
         63
      ) – Som sagsøgerne i hovedsagen har anført, er det i denne henseende hensigtsmæssigt at henvise til Den Europæiske Ombudsmands afgørelse af 30.8.2013 om afslutning af den undersøgelse, som denne indledte på eget initiativ OI/12/2010/(BEH) vedrørende Rådet, Kommissionen og den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten på grund af usikkerhed som følge af den institutionelle struktur i EU’s internationale missioner for så vidt angår spørgsmålet om, hvilken EU-institution eller hvilket EU-organ der har kompetence til at afhjælpe eventuelle tilfælde af fejl og forsømmelser. I denne afgørelse konkluderede han, at fremtidige klager, henset til det af HR fremsatte forslag, ville blive indgivet til Kommissionen for så vidt angår spørgsmålene om gennemførelse af budgettet i forbindelse med civile missioner og til den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten for så vidt angår alle øvrige påstande om fejl og forsømmelser i forbindelse med FSFP-missioner.
   (
         64
      ) – Jf. meddelelsen af 2009, nævnt i punkt 20 i dette forslag til afgørelse, punkt 3b, s. 6.
   (
         65
      ) – Jf. meddelelsen af 2009, nævnt i punkt 20 i dette forslag til afgørelse, punkt 4 og 4a, s. 10-15.
   (
         66
      ) – Det er værd at bemærke, at en notifikationsskrivelse fra missionschefen til en af sagsøgerne i hovedsagen, som er vedlagt som bilag til forelæggelsesafgørelsen, har følgende ordlyd: »Efter instruks fra Europa-Kommissionen […] er der foretaget en gennemgang af klassifikationen af alle stillinger og de tilsvarende jobbeskrivelser i henhold til [meddelelsen af 2009].«
   (
         67
      ) – Jf. meddelelsen af 2012, som nævnt i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, navnlig punkt 3.3 og 4.4. Jf. ligeledes i den henseende konklusioner vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, om oprettelse af en civil FSFP-aftale, dok. 14305/18, 19.11.2018, afsnit II, punkt 10, litra b), s. 7 (hvor der blandt Rådets og medlemsstaternes forpligtelser anføres revision af ansættelsesstatus for internationale kontraktansatte i civile FSFP-missioner).