CELEX: 52011SC0817
Language: fr
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de l'Espagne pour 2011et portant avis du Conseilconcernant le programme de stabilité actualisé de l'Espagnepour 2011-2014

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		52011SC0817
		
			Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de l'Espagne pour 2011et portant avis du Conseilconcernant le programme de stabilité actualisé de l'Espagnepour 2011-2014 /* SEC/2011/0817 final */
			
				
		
		
			
			   	Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de l'Espagne
pour 2011
et portant avis du Conseil
concernant le programme de stabilité actualisé de l'Espagne
pour 2011-2014
LE CONSEIL DE l'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148,
paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du
7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des
positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des
politiques économiques[1], et notamment son
article 5, paragraphe 3,
vu la recommandation de la Commission européenne[2],
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l'avis du comité de l'emploi,
après consultation du comité économique et financier,
considérant ce qui suit:
(1)              
Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition
de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle
stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée
des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines
dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de
croissance durable et de compétitivité de l'Europe.
(2)              
Le 13 juillet 2010, le Conseil a adopté une recommandation
relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres
et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision
relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États
membres[3], qui forment ensemble les
«lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir
compte des lignes directrices intégrées dans leur politique nationale en
matière d'économie et d'emploi.
(3)              
Le 12 janvier 2011, la Commission a adopté le premier examen
annuel de la croissance, qui marque le lancement d'un nouveau cycle de
gouvernance économique dans l'Union européenne et du premier semestre européen
de la coordination en amont et intégrée des politiques économiques, ancrée dans
la stratégie Europe 2020. 
(4)              
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a approuvé les priorités
concernant l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles
(conformément aux conclusions du Conseil des 15 février et
7 mars 2011 et à la suite de l’examen annuel de la croissance
effectué par la Commission). Il a souligné qu'il fallait s'attacher en priorité
à rétablir des situations budgétaires saines ainsi que la viabilité budgétaire,
à réduire le chômage par des réformes du marché du travail et à déployer de
nouveaux efforts afin de renforcer la croissance. Il a demandé aux États
membres de traduire ces priorités en mesures concrètes à inclure dans leurs
programmes de stabilité ou de convergence et dans leurs programmes nationaux de
réforme.
(5)              
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a également invité les
États membres participant au pacte pour l'euro plus à présenter leurs
engagements en temps utiles pour qu'ils soient inclus dans leur programme de
stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme.
(6)              
Le 29 avril 2011, l'Espagne a présenté la version actualisée 2011 de son
programme de stabilité, qui couvre la période 2011-2014, et son programme
national de réforme 2011. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les
deux programmes ont été évalués simultanément. 
(7)              
L'économie espagnole a été durement touchée par la crise et a connu un
ajustement brutal en 2008-2009. Entre le début 2008 et la fin 2010, le PIB réel
a baissé de 4,3 % et l'emploi a reculé de plus de 10 %, avec pour
conséquence, qu'à la fin de cette période, le taux de chômage a atteint
20,1 %, le plus élevé de l'UE. Les jeunes et les travailleurs moins
qualifiés sont les principales victimes de la récession de l'économie
espagnole, connaissant des taux de chômage de respectivement 41,6 % et
26,4 %. Les taux de la dette souveraine ont augmenté et le système
bancaire, en particulier les banques d'épargne, ont connu des difficultés à la
suite de l'éclatement de la bulle immobilière et de la forte contraction du
secteur de la construction. Le processus de résorption des grands déséquilibres
macroéconomiques apparus au cours de la période d'expansion demandera encore un
certain temps. Pour faire face à ces défis, le gouvernement espagnol a lancé un
programme de réforme axé sur l'assainissement budgétaire, la restructuration
des banques d'épargne ainsi qu'une réorganisation du marché du travail et des
marchés des produits.
(8)              
Sur la base de l'évaluation du programme de stabilité actualisé
effectuée conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le Conseil
est d'avis que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les
projections budgétaires du programme de stabilité est trop optimiste pour 2011
et 2012. Le programme prévoit de ramener le déficit budgétaire sous la valeur
de référence des 3 % d'ici 2013, conformément aux recommandations du
Conseil d'avril 2009, et de le réduire encore en 2014 pour le faire passer
à 2,1 % du PIB. Il n'est pas prévu d'atteindre l'objectif à moyen terme
(OMT), soit l'équilibre budgétaire, à l'horizon du programme. Globalement,
cette trajectoire d'ajustement est appropriée. L'amélioration annuelle du solde
structurel, conforme à la recommandation du Conseil, s'élève en moyenne à
1,5 % du PIB au cours de la période 2010-13, auquel il faut encore ajouter
0,3 % supplémentaire en 2014. Selon les prévisions, le ratio de la dette
passera de 60,1 % du PIB en 2010 à environ 69 % à la fin de la
période couverte par le programme. Cette trajectoire d’assainissement présente
des risques de détérioration liés aux hypothèses macroéconomiques sous-jacentes
et au respect des objectifs budgétaires au niveau régional. Les comptes
régionaux représentent en effet une proportion importante du total des dépenses
publiques et nombre d’entre eux n’ont pas respecté leurs objectifs budgétaires en
2010. Toutefois, le gouvernement espagnol s’est engagé à prendre des mesures
supplémentaires en cas de dérapages budgétaires. 
(9)              
Réaliser l’assainissement budgétaire prévu en 2011 et 2012 nécessite une
application stricte des mécanismes de contrôle du déficit et de la dette mis en
place pour les gouvernements régionaux. Si l’évolution macroéconomique et
budgétaire est plus mauvaise que prévu en 2011 et 2012, la réalisation des
objectifs budgétaires demandera des mesures supplémentaires que le gouvernement
s’est engagé à prendre. Pour 2013, un certain nombre de mesures devant servir à
étayer les objectifs budgétaires ont été identifiées.
(10)          
Le cadre budgétaire à moyen terme de l’Espagne a permis de faire
progresser la planification budgétaire pluriannuelle et a produit dans
l'ensemble des résultats positifs. Toutefois, la crise a mis ce cadre à
l’épreuve et a montré la nécessité de renforcer davantage encore la stabilité
budgétaire et les aspects préventifs de la politique budgétaire. Pour ce faire,
une règle de dépense basée sur la croissance nominale du PIB à moyen terme, qui
liera automatiquement le gouvernement central et les gouvernements locaux, sera
introduite par les autorités espagnoles dans le programme de stabilité. Le
gouvernement a également l’intention de rechercher un consensus au sein du
Conseil de la politique budgétaire et financière sur l'application de cette
règle aux communautés autonomes.
(11)          
L’incidence probable à long terme du vieillissement de la population sur
le budget public est plus élevée en Espagne que dans le reste de l’UE,
essentiellement en raison de l’augmentation substantielle des dépenses de
retraite en pourcentage du PIB qui est prévue au cours des prochaines
décennies. À long terme, le vieillissement démographique conduira à un accroissement
significatif du rapport retraités/actifs. En l’absence de toute réforme, les
dépenses de retraite devraient, selon les prévisions, augmenter à un rythme
sensiblement supérieur à la moyenne de l’UE et menacer la viabilité des
finances publiques. La proposition de réforme des pensions sur laquelle le
gouvernement s’est entendu avec les partenaires sociaux devrait contribuer à
améliorer la viabilité budgétaire et favoriser une plus grande participation au
marché du travail. Cette réforme doit toutefois encore être approuvée par le
Parlement et pourrait faire l’objet de nouvelles modifications.
(12)          
L’Espagne a pris des dispositions importantes pour renforcer son système
bancaire, notamment en lui apportant un soutien public substantiel et en
adoptant diverses mesures visant à restructurer les banques d’épargne, à
renforcer la solvabilité des établissements bancaires et à améliorer la
transparence de leurs bilans. Toutefois, les problèmes découlant du rôle joué
par les autorités locales dans la gouvernance des banques d’épargne ne sont pas
encore entièrement réglés et la forme prise par la restructuration de ces
établissements, appellée «fusion froide», a donné lieu à un certain nombre
d’incertitudes concernant leur réorganisation effective et la réduction de leur
taille. Le gouvernement a entrepris de finaliser cette restructuration pour la
fin septembre 2011.
(13)          
La réforme en cours du marché du travail espagnol doit s’accompagner
d’une révision du système actuel des négociations collectives qui est trop
complexe. La prédominance des conventions conclues au niveau des provinces et
des secteurs laisse peu de place aux négociations au niveau des entreprises. La
prolongation automatique des conventions collectives, la validité des
conventions non renouvelées et l’application de clauses ex post d’indexation
sur l’inflation contribuent à l’inertie des salaires, empêchant la flexibilité
salariale qui est indispensable pour accélérer l’ajustement économique et
restaurer la compétitivité. Le gouvernement a demandé aux partenaires sociaux
de s’accorder au printemps
2011 sur une réforme des mécanismes collectifs de négociation
salariale et s’est engagé à légiférer ensuite. 
(14)          
Dans un contexte de chômage très élevé, l’Espagne a lancé une réforme de
son marché du travail en adoptant en septembre 2010 une loi visant à réduire la
dualité de
ce marché, à lutter contre le chômage des jeunes, à accroître l’employabilité
des groupes vulnérables et à introduire davantage de souplesse au niveau des
entreprises. À cette fin, une réforme des politiques actives du marché du
travail a été adoptée en février 2011 qui prévoit également des mesures pour
renforcer la mission de conseil et d’orientation des services de l’emploi et
leur coordination aux niveaux national et régionaux. À ce stade, il est encore
trop tôt pour dire si cette réforme sera suffisante pour réduire la
segmentation de ce marché et diminuer le chômage des jeunes et le chômage de
longue durée, étant donné que certaines des mesures prévues ne sont pas encore
opérationnelles. Le gouvernement s’est engagé à prendre de nouvelles mesures
encore d’ici octobre 2011.
(15)          
L'Espagne a connu une forte augmentation des coûts unitaires du travail
depuis la fin des années 90, qui a entraîné une perte de compétitivité des
prix et des coûts. Par rapport à la zone euro, la croissance supérieure des
salaires et la croissance inférieure de la productivité observées en Espagne
ont contribué à maintenir un taux d’inflation plus élevé. Trouver un moyen de
réduire de façon budgétairement neutre les cotisations sociales, dont le niveau
est relativement élevé par rapport aux coûts non salariaux du travail,
contribuerait à stimuler la compétitivité. C’est ainsi, par exemple, que les
taxes sur l’énergie, et en particulier les taxes sur les carburants, sont relativement
basses en Espagne et qu’elles pourraient constituer une source de recettes
compensatoires.
(16)          
La proportion élevée des jeunes espagnols qui quittent prématurément
l’école (31,2 % en 2009) est particulièrement préoccupante car cette
situation affecte leurs perspectives d'emploi, réduit le volume de la
main-d’œuvre qualifiée et amoindrit le potentiel de croissance. La loi sur
l’économie soutenable adoptée le 15 février 2011 prévoit des mesures visant à
améliorer le capital humain du point de vue quantitatif et qualitatif par
l’éducation et la formation professionnelle. Toutefois, l’efficacité des
nouvelles mesures destinées à remédier au décrochage scolaire et à améliorer la
formation professionnelle est incertaine et leur mise en œuvre à tous les niveaux
de gouvernement pourrait s’avérer difficile.
(17)          
L’Espagne a amélioré les conditions de concurrence sur les marchés des
produits et des services, s’attaquant ainsi à une des causes de la faible
croissance de la productivité. Bien que la transposition de la directive sur
les services ait bien progressé, il convient de continuer à assouplir les
conditions d’accès aux professions libérales. La loi sur l’économie soutenable
contient une série de mesures destinées à améliorer l’environnement des
entreprises, à renforcer la compétitivité et à favoriser la durabilité
environnementale. Néanmoins, leur mise en œuvre à tous les niveaux de
gouvernement pourrait s’avérer ardue. Il conviendrait plus particulièrement
d’éviter les chevauchements entre les différents niveaux d’administration, la
surréglementation à tous les niveaux et l’existence de législations
relativement hétérogènes d’une région à l’autre.
(18)          
L’Espagne a souscrit un certain nombre d'engagements au titre du pacte
pour l'euro plus[4]. Au plan budgétaire, elle
s'est engagée à définir une règle en matière de dépenses afin de renforcer la
stabilité budgétaire et partant la durabilité des finances publiques. Pour
renforcer la stabilité financière, elle a pris l'engagement d'achever la
restructuration du secteur financier avant le 30 septembre. Les mesures en
matière d'emploi comportent essentiellement des actes d'application des
politiques actives du marché du travail, des dispositions dans le domaine de la
formation professionnelle et des actions en rapport avec l'emploi informel. Les
mesures en matière de compétitivité se concentrent sur la réforme du système
des négociations collectives, la création d'un comité consultatif sur la
compétitivité et la réforme de la loi sur les faillites. Les engagements
ci-avant se réfèrent aux quatre domaines du pacte. Ils s’inscrivent dans la
continuité du programme de réformes en cours, en y ajoutant un calendrier
strict pour la mise en œuvre de certaines d’entre elles et en garantissant une
exécution pleine et complète de celles qui ont déjà été lancées. Ces
engagements ont été évalués et pris en compte dans les recommandations.
(19)          
La Commission a évalué le programme de stabilité et le programme
national de réforme de l'Espagne, ainsi que les engagements pris par ce pays
dans le cadre du pacte pour l'euro plus[5]. Elle a tenu compte non
seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et
socio-économique viable en Espagne, mais aussi de leur conformité avec les
règles et orientations de l'Union européenne, eu égard à la nécessité de
renforcer la gouvernance économique européenne par la contribution de l'Union
aux futures décisions nationales.. À la lumière de ces éléments, la Commission
estime que le gouvernement espagnol a élaboré des plans d'assainissement
budgétaire qui répondent aux objectifs imposés mais qu'il subsiste certains
risques de dégradation. Le taux de croissance des dépenses publiques doit être
maintenu sous le taux de croissance à moyen terme du PIB et la réforme des
retraites doit être adoptée. Les prochaines étapes en 2011-2012 devraient se
concentrer sur l'amélioration de la stabilité du système financier (en
finalisant la restructuration et la consolidation du secteur des banques
d'épargne) et le renforcement des sources intérieures de croissance, en
s'attaquant à la montée actuelle du chômage, notamment au travers de la réforme
du système des négociations collectives et de la poursuite de la mise en œuvre
des réformes en cours du marché du travail, l'efficacité de toutes ces mesures
devant faire l’objet d'une évaluation et d'un suivi minutieux. Le secteur des
services ainsi que les métiers et les professions devraient être davantage
ouverts à la concurrence et la charge administrative pesant sur les entreprises
devrait être réduite.
(20)          
Eu égard à cette évaluation et compte tenu de la recommandation
du Conseil du 2 juin 2010 formulée en vertu de l'article 126,
paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le
Conseil a examiné la version actualisée 2011 du programme de convergence de l'Espagne,
et la recommandation figurant aux points 1) ci-dessous, en particulier,
reflète son avis[6]. Compte tenu des
conclusions du Conseil européen du 25 mars 2011, le Conseil a examiné le
programme national de réforme de l'Espagne,
RECOMMANDE que l'Espagne s'attache, au cours de la
période 2011-2012, à:
(1)                   
mettre en œuvre la stratégie budgétaire en 2011 et 2012, en garantissant
le respect des objectifs en matière de déficit à tous les niveaux de
gouvernement, y compris en appliquant les mécanismes de contrôle du déficit et
de la dette existants aux gouvernements régionaux; adopter
des mesures supplémentaires au cas où la situation budgétaire et économique
n'évoluerait pas conformément aux prévisions; profiter
de toutes les possibilités, y compris l’amélioration de l’environnement
économique, pour accélérer la réduction du déficit; définir
des mesures concrètes pour pleinement étayer les objectifs pour 2013 et 2014; maintenir le taux de croissance des dépenses
publiques à un niveau inférieur à celui du PIB à moyen terme en introduisant,
comme envisagé, une règle de dépense dans la loi de stabilité budgétaire;
(2)                   
adopter la réforme des pensions, telle qu’envisagée, qui prévoit le
report de l’âge de la retraite et l’accroissement du nombre d’années de travail
pour le calcul des pensions; examiner régulièrement, comme envisagé, les
différents paramètres des retraites compte tenu des variations de l’espérance
de vie et adopter des mesures supplémentaires pour reculer l’âge effectif de la
retraite, y compris l’apprentissage tout au long de la vie pour les
travailleurs plus âgés;
(3)                   
poursuivre la restructuration en cours du secteur des banques d’épargne
en remédiant aux faiblesses qui subsistent dans leur structure de gouvernance; 
(4)                   
examiner la possibilité de réduire le niveau des cotisations de sécurité
sociale afin d’abaisser les coûts non salariaux du travail d’une manière
budgétairement neutre, par exemple en modifiant la structure et les taux de TVA
et la taxation de l'énergie; adopter et mettre en œuvre, après consultation des
partenaires sociaux dans le cadre des pratiques nationales, une réforme du
processus de négociation des conventions collectives et du système d'indexation
des salaires pour garantir que la croissance des rémunérations reflète mieux
l’évolution de la productivité ainsi que les conditions prévalant au niveau
local et au niveau des entreprises; 
(5)                   
réaliser pour la fin 2011 une évaluation de l’impact des réformes du
marché du travail de septembre 2010 et de la réforme des politiques actives du
marché du travail de février 2011 et l'accompagner, si nécessaire, de
propositions de réformes supplémentaires destinées à réduire la segmentation du
marché du travail et à améliorer les possibilités d'emploi des jeunes; assurer
un suivi minutieux de l'efficacité des mesures prévues dans le programme
national de réforme pour réduire le décrochage scolaire, y compris par le biais
de politiques de prévention, et faciliter la transition vers l’enseignement et
la formation professionnels;
(6)                   
poursuivre l’assouplissement des conditions d’accès aux professions
libérales et adopter la loi prévue dans ce secteur afin de redéfinir le cadre
réglementaire et d’éliminer les restrictions actuelles à la concurrence, à
l’efficacité et à l’innovation; mettre en œuvre, à tous les niveaux de
gouvernement, la loi sur l’économie soutenable, notamment les mesures destinées
à améliorer l’environnement des entreprises et à favoriser la concurrence sur
les marchés des produits et des services; améliorer la coordination entre les
administrations nationales et régionales afin de réduire les charges
administratives pesant sur les entreprises.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               JO L 209
du 2.8.1997, p. 1.
[2]               JO C
[…] du […], p. […].
[3]               Maintenues
en 2011 par la décision n° 2011/308/UE du Conseil du 19 mai 2011.
[4]               Pour plus
de détails sur les engagements pris dans le cadre du pacte pour l'euro plus, se
reporter au document SEC(2011) 718.
[5]               SEC(2011) 718.
[6]               Comme prévu
à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n °1466/97 du Conseil .