CELEX: 62018CC0233
Language: nl
Date: 2019-06-06
Title: Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 6 juni 2019.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 6 juni 2019  (1)

Zaak C‑233/18

Zubair Haqbin

tegen

Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers

[verzoek van het arbeidshof Brussel (België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Richtlijn 2013/33/EU – Normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming – Artikel 20 – Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen – Sancties op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot het opvangcentrum of op ernstige vormen van geweld – Geweld door een niet-begeleide minderjarige – Nationale regeling die voorziet in tijdelijke uitsluiting van het recht op materiële hulp – Verenigbaarheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”

I.      Inleiding

1.        Met zijn prejudiciële vragen verzoekt het arbeidshof Brussel (België) het Hof om de betekenis te verduidelijken van artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33/EU(2), zodat kan worden bepaald of, en zo ja, onder welke voorwaarden een lidstaat een niet-begeleide minderjarige die zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige inbreuken op de regels van het opvangcentrum of aan een ernstige vorm van geweld, mag uitsluiten van de materiële opvangvoorzieningen.  

2.        Dit verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen Zubair Haqbin, een niet-begeleide minderjarige van Afghaanse nationaliteit, en het Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (België)(3). Wegens de ernst van de door Haqbin gepleegde gewelddadigheden heeft Fedasil hem een sanctie opgelegd door hem tijdelijk het recht op de materiële opvangvoorzieningen te ontzeggen. Die sanctie betekende dat Haqbin niet alleen uit het opvangcentrum werd gezet, maar ook werd uitgesloten van alle aan de opvang in dat centrum gekoppelde diensten.

3.        In de lijn van de arresten van 27 september 2012, Cimade en GISTI(4), en 27 februari 2014, Saciri e.a.(5), wordt het Hof verzocht om te verduidelijken op welke wijze de ontvangende lidstaat invulling moet geven aan de zorg voor een verzoeker om internationale bescherming(6) wanneer deze laatste een niet-begeleide minderjarige is die door zijn gedrag het personeel en de andere bewoners van het opvangcentrum in gevaar heeft gebracht.
II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

4.        Volgens artikel 1 van de opvangrichtlijn beoogt deze richtlijn normen vast te stellen voor de opvang van verzoekers in de lidstaten.  

5.        De overwegingen 9, 14, 25 en 35 van de opvangrichtlijn luiden als volgt:
„(9)      De lidstaten moeten ernaar streven om bij de toepassing van deze richtlijn de beginselen van het belang van het kind en van de eenheid van het gezin volledig in acht te nemen, overeenkomstig respectievelijk het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[(7)], het Verdrag van de Verenigde Naties van 1989 inzake de rechten van het kind[(8)] en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[(9)].
[...]
(14)      De opvang van personen met bijzondere opvangbehoeften moet een basisprioriteit zijn voor de nationale autoriteiten om te garanderen dat de opvang van deze personen is toegesneden op hun bijzondere opvangbehoeften.
[...]
(25)      Mogelijk misbruik van het opvangstelsel moet worden tegengegaan door de omstandigheden te specificeren waarin materiële opvangvoorzieningen voor verzoekers kunnen worden beperkt of ingetrokken en door alle verzoekers tegelijkertijd een menswaardige levensstandaard te garanderen.
[...]
(35)      Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het [Handvest] worden erkend. Deze richtlijn beoogt meer bepaald te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat de artikelen 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 en 47 van het Handvest worden toegepast en dient dienovereenkomstig te worden uitgevoerd.”

6.        Artikel 2 van de opvangrichtlijn („Definities”) bepaalt: 
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
d)      ‚minderjarige’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die jonger is dan 18 jaar; 
e)      ‚niet-begeleide minderjarige’: een minderjarige die zonder begeleiding van een krachtens het recht of krachtens de praktijk van de betrokken lidstaat voor hem verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat; onder dit begrip valt ook een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen;
f)      ‚opvangvoorzieningen’: alle maatregelen die de lidstaten overeenkomstig deze richtlijn treffen ten behoeve van verzoekers;
g)      ‚materiële opvangvoorzieningen’: de opvangvoorzieningen met inbegrip van huisvesting, voedsel en kleding, die in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen worden verstrekt of een combinatie van deze drie, alsmede een dagvergoeding;
[...]
i)      ‚opvangcentrum’: elke plaats die wordt gebruikt voor de collectieve huisvesting van verzoekers;
[...]”

7.        Artikel 17 van de opvangrichtlijn („Algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg”) bepaalt in lid 2: 
„De lidstaten zorgen ervoor dat de materiële opvangvoorzieningen voor verzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt.
De lidstaten zien erop toe dat die levensstandaard ook gehandhaafd blijft in het specifieke geval van kwetsbare personen als bedoeld in artikel 21, alsmede in het geval van personen in bewaring.”

8.        Artikel 20 van de opvangrichtlijn, de enige bepaling van hoofdstuk III („Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen”), luidt als volgt:
„1.      De lidstaten kunnen de materiële opvangvoorzieningen beperken of, in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen, intrekken indien een verzoeker: 
a)      de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats verlaat zonder deze instanties op de hoogte te stellen of, indien toestemming vereist is, zonder toestemming; of
b)      gedurende een in het nationale recht vastgestelde redelijke termijn niet voldoet aan de meldingsplicht of aan verzoeken om informatie te verstrekken of te verschijnen voor een persoonlijk onderhoud betreffende de asielprocedure; dan wel 
c)      een volgend verzoek als omschreven in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming(10)] heeft ingediend.
[...]
2.      De lidstaten kunnen de materiële opvangvoorzieningen tevens beperken indien zij kunnen aantonen dat de verzoeker zonder gerechtvaardigde reden na zijn binnenkomst in die lidstaat niet zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend.
3.      De lidstaten kunnen de materiële opvangvoorzieningen beperken of intrekken indien een verzoeker financiële middelen verborgen heeft gehouden en daardoor ten onrechte van materiële opvangvoorzieningen gebruik heeft gemaakt.
4.      De lidstaten kunnen sancties vaststellen op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld. 
5.      De in de leden 1, 2, 3 en 4 van dit artikel bedoelde beslissingen tot beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen of sancties worden individueel, objectief en onpartijdig genomen en met redenen omkleed. De beslissingen worden genomen op grond van de specifieke situatie van de betrokkene, met name voor personen die onder artikel 21 vallen, en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. De lidstaten zien erop toe dat verzoekers te allen tijde toegang hebben tot medische hulp overeenkomstig artikel 19 en zorgen ervoor dat alle verzoekers een waardige levensstandaard genieten.
6.      De lidstaten zorgen ervoor dat er geen materiële opvangvoorzieningen beperkt of ingetrokken worden voordat er een beslissing genomen is overeenkomstig lid 5.”

9.        Hoofdstuk IV van de opvangrichtlijn („Kwetsbare personen”) bevat onder meer de artikelen 21 tot en met 24. 

10.      Artikel 21 („Algemeen beginsel”) bepaalt dat de lidstaten in hun nationale recht tot uitvoering van deze richtlijn rekening houden met de specifieke situatie van kwetsbare personen, zoals minderjarigen en niet-begeleide minderjarigen. 

11.      Artikel 22 („Beoordeling van de bijzondere opvangbehoeften van kwetsbare personen”) bepaalt in lid 1, derde alinea, en lid 3: 
„De lidstaten zorgen ervoor dat de steun die uit hoofde van deze richtlijn aan personen met bijzondere opvangbehoeften wordt verstrekt, tijdens de gehele asielprocedure is afgestemd op hun bijzondere opvangbehoeften, en dat hun situatie op gepaste wijze wordt gevolgd.
[...]
3.      Alleen van kwetsbare personen als bedoeld in artikel 21 kan worden gesteld dat zij bijzondere opvangbehoeften hebben; alleen zij kunnen derhalve aanspraak maken op de specifieke steun die overeenkomstig deze richtlijn wordt verstrekt.”

12.      Artikel 23, dat is gewijd aan minderjarigen, bepaalt:
„1.      Bij de uitvoering van de bepalingen van deze richtlijn die betrekking hebben op minderjarigen laten de lidstaten zich primair leiden door het belang van het kind [...].
2.      Bij het beoordelen van het belang van het kind houden de lidstaten in het bijzonder voldoende rekening met de volgende factoren:
[...]
b)      het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige, met bijzondere aandacht voor de achtergrond van de minderjarige; 
c)      veiligheids- en beveiligingsoverwegingen, met name wanneer de minderjarige mogelijk het slachtoffer is van mensenhandel;
[...]”

13.      Artikel 24, dat betrekking heeft op niet-begeleide minderjarigen, bepaalt in lid 2: 
„Niet-begeleide minderjarigen die een verzoek om internationale bescherming indienen, worden vanaf het moment dat zij tot het grondgebied worden toegelaten tot het moment waarop zij verplicht zijn de lidstaat waarin het verzoek om internationale bescherming is ingediend of wordt behandeld, te verlaten, ondergebracht:
[...]
c)      in opvangcentra met speciale voorzieningen voor minderjarigen;
d)      in andere huisvesting die geschikt is voor minderjarigen.
[...]”
B.      Belgisch recht

14.      De wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen(11) was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding nog niet gewijzigd teneinde te voldoen aan de opvangrichtlijn.

15.      In artikel 2, 6°, van de opvangwet wordt de materiële hulp gedefinieerd als „de hulp die verleend wordt door [Fedasil] of de partner binnen een opvangstructuur en die met name bestaat uit huisvesting, voedsel, kleding, medische, maatschappelijke en psychologische begeleiding en de toekenning van een dagvergoeding. Zij omvat eveneens de toegang tot juridische bijstand, de toegang tot diensten als tolkdiensten of opleidingen, evenals de toegang tot een programma voor vrijwillige terugkeer.” 

16.      Artikel 3, eerste alinea, van de opvangwet bepaalt dat „[e]lke asielzoeker [...] recht [heeft] op een opvang die hem in staat moet stellen om een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid”. 

17.      Artikel 5 van de opvangwet preciseert dat, „[o]nverminderd de toepassing van [...] de bepalingen van Boek III, Titel III betreffende ordemaatregelen en sancties, [...] het recht op materiële hulp zoals beschreven in deze wet in geen geval opgeheven [kan] worden”. 

18.      In boek III, titel III („Ordemaatregelen en sancties”), van de opvangwet bepaalt artikel 45: 
„Ingeval de begunstigde van de opvang een ernstige overtreding begaat van de voorschriften en werkingsregels die van toepassing zijn op de opvangstructuren bedoeld in artikel 19 kan er hem een sanctie opgelegd worden. Bij de keuze van de sanctie wordt er rekening gehouden met de aard en de omvang van de overtreding evenals met de concrete omstandigheden waarin deze werd begaan. 
Enkel de volgende sancties mogen worden opgelegd:
[...]
7°      de tijdelijke uitsluiting van het recht op de materiële hulp in een opvangstructuur, voor een maximale duur van een maand.
De sancties worden opgelegd door de directeur of de verantwoordelijke van de opvangstructuur. De in het tweede lid, 7°, bedoelde sanctie, moet worden bevestigd door de directeur-generaal van [Fedasil], binnen een termijn van drie werkdagen te rekenen vanaf de sanctie genomen door de directeur of de verantwoordelijke van de opvangstructuur. Bij gebrek aan bevestiging binnen die termijn, wordt de sanctie van tijdelijke uitsluiting automatisch opgeheven.  
De sancties kunnen tijdens hun uitvoering verminderd of opgeheven worden door de instantie die ze heeft opgelegd.
De beslissing om een sanctie op te leggen wordt op een objectieve en onpartijdige wijze genomen en maakt het voorwerp uit van een motivering.
Onder voorbehoud van de in lid 2, 7°, bedoelde sanctie kan de uitvoering van een sanctie in geen geval de volledige opheffing van de materiële hulp die krachtens de huidige wet toegekend wordt tot gevolg hebben, noch de vermindering van de toegang tot de medische begeleiding. De in het tweede lid, 7°, bedoelde sanctie heeft voor de betrokken persoon de onmogelijkheid tot gevolg om van enige andere vorm van opvang te genieten behalve de toegang tot de medische begeleiding, zoals bedoeld in de artikelen 24 en 25 van de wet. 
De in het tweede lid, 7°, bedoelde sanctie mag enkel uitgesproken worden bij zeer ernstige inbreuk op het huishoudelijk reglement van de opvangstructuur, die het personeel of de andere bewoners van de opvangstructuur in gevaar brengt of die duidelijke risico’s inhoudt voor de veiligheid of de naleving van de openbare orde in de opvangstructuur.
De door de sanctie tijdelijke uitsluiting geviseerde persoon dient voorafgaand aan het nemen van deze sanctie te worden gehoord.
[...]”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen

A.      Feiten

19.      Op 23 december 2015 heeft Haqbin, van Afghaanse nationaliteit, als niet‑begeleide minderjarige een verzoek om internationale bescherming ingediend bij de Belgische autoriteiten. Hij werd achtereenvolgens opgevangen in de opvangcentra te Sugny en Broechem (België) en kreeg op grond van de toepasselijke nationale wetgeving een „voogd” toegewezen, die tot taak had hem te vertegenwoordigen en bij te staan.(12)

20.      Op 18 april 2016 is Haqbin in het opvangcentrum te Broechem betrokken geweest bij gewelddadigheden tussen bewoners van verschillende etnische afkomst. Hij is toen door de politie bestuurlijk aangehouden en op 19 april 2016 weer vrijgelaten. Diezelfde dag heeft de directeur van dat opvangcentrum besloten om Haqbin de in artikel 45 van de opvangwet bedoelde disciplinaire sanctie(13) op te leggen. Die sanctie betekent dat de minderjarige niet alleen tijdelijk uit het opvangcentrum wordt gezet, maar ook tijdelijk wordt uitgesloten van alle diensten die onderdeel zijn van de opvang in dat centrum, zoals maaltijden, kleding, activiteiten en medische, maatschappelijke en psychologische begeleiding, met uitzondering van spoedeisende medische zorg. 

21.      Die beslissing is conform de toepasselijk nationale wetgeving op 21 april 2016 door de directeur-generaal van Fedasil bevestigd. 

22.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Haqbin van 19 tot en met 21 april 2016 en daarna opnieuw van 24 april tot en met 1 mei 2016 de nacht heeft doorgebracht in het Maximiliaanpark te Brussel. In die periode heeft de voogd van Haqbin bij verzoekschrift van 25 april 2016 de arbeidsrechtbank Antwerpen (België) verzocht om de uitsluiting op te schorten.(14) Dat verzoek is afgewezen wegens gebrek aan spoedeisendheid, omdat Haqbin niet kon aantonen dat hij geen onderdak had. 

23.      Op 4 mei 2016 is Haqbin opgevangen in het opvangcentrum te Poelkapelle (België). 

24.      Zijn voogd heeft daarop bij verzoekschrift van 5 juli 2016 de beslissingen om hem tijdelijk uit het opvangcentrum te Broechem te zetten, aangevochten voor de Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (België). Die voogd stelde zich op het standpunt dat Fedasil in de betrokken omstandigheden verplicht was om Haqbin opvang te verlenen of om garanties te bieden in verband met zijn menselijke waardigheid gedurende de periode dat hij van de opvang werd uitgesloten, en vorderde een morele schadevergoeding van 1 EUR. 

25.      Bij vonnis van 21 februari 2017 heeft de Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel de door de voogd van Haqbin ingestelde vordering ongegrond verklaard op grond van de overweging dat Haqbin vergoeding vorderde van schade die niet was aangetoond. 

26.      Bij verzoekschrift van 27 maart 2017 heeft de voogd van Haqbin bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen dat vonnis. 
B.      Motivering van de verwijzingsbeslissing

27.      De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn een lidstaat toestaat om de materiële opvangvoorzieningen te beperken of  in te trekken in het geval van ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot het opvangcentrum of ernstige vormen van geweld. Hij verwijst in dit verband naar de opvatting die is vertolkt door het contactcomité dat is opgericht om de lidstaten te helpen bij de omzetting van de opvangrichtlijn(15),  alsmede naar het standpunt dat is ingenomen door het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties(16). Zowel het contactcomité als de UNHCR stelt zich op het standpunt dat artikel 20, leden 1 tot en met 3, van de opvangrichtlijn een uitputtende opsomming bevat van de gronden waarop de materiële opvangvoorzieningen kunnen worden beperkt of ingetrokken en dat artikel 20, lid 4, van deze richtlijn dus op andersoortige sancties ziet. De verwijzende rechter verwijst tevens naar het advies van de Raad van State (België), die heeft geoordeeld dat dit niet de enige mogelijke uitlegging is, gelet op de redactie en de onderlinge samenhang van de leden 4  tot en met 6 van artikel 20 van de opvangrichtlijn.(17)

28.      De verwijzende rechter vraagt zich in de tweede plaats af welke stappen de bevoegde nationale instantie concreet dient te nemen teneinde alle verzoekers, dus ook een verzoeker die tijdelijk van de opvang in een opvangcentrum is uitgesloten, een waardige levensstandaard te garanderen, zoals door artikel 20, leden 5 en 6, van de opvangrichtlijn wordt voorgeschreven.  

29.      De verwijzende rechter verwerpt het door Fedasil aangevoerde argument dat de op de voogd rustende verantwoordelijkheden volstaan om aan die verplichting te voldoen. Onder verwijzing naar de nationale bepalingen inzake de voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen merkt de verwijzende rechter op dat de voogd wettelijk niet verplicht is om zelf in de opvang van de niet-begeleide minderjarige te voorzien, en dat de voogd van Haqbin niet kan worden verweten in enig opzicht te zijn tekortgeschoten.(18)

30.      De verwijzende rechter twijfelt daarentegen over de stappen die moeten worden ondernomen door de bevoegde nationale instantie. Hij merkt op dat volgens de memorie van toelichting bij het wetsontwerp(19) dat heeft geleid tot de wet van 6 juli 2016 tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen(20), aan de verplichting om te zorgen voor een waardige levensstandaard wordt voldaan wanneer Fedasil bij zijn beslissing tot uitsluiting een lijst voegt van de opvangvoorzieningen voor daklozen waartoe de verzoeker zich zou kunnen wenden. Alleen wanneer de verzoeker daar in de praktijk niet terecht blijkt te kunnen, zou Fedasil verplicht zijn om alsnog een alternatieve oplossing te vinden. 

31.      De verwijzende rechter vraagt zich af of op die manier aan de in artikel 20, lid 5, van de opvangrichtlijn geformuleerde verplichting wordt voldaan dan wel of daartoe is vereist dat de nationale bevoegde instantie de verzoeker een dak boven zijn hoofd garandeert alvorens hem uit het opvangcentrum te zetten. 

32.      In de derde plaats en voor het geval dat het Hof zou oordelen dat de in artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn bedoelde sancties kunnen bestaan in een uitsluiting van de materiële opvangvoorzieningen, vraagt de verwijzende rechter zich af of een dergelijke sanctie, gelet op artikel 20, lid 5, de artikelen 21 tot en met 23 en artikel 24, lid 2, van deze richtlijn, kan worden opgelegd aan een minderjarige en meer in het bijzonder aan een niet-begeleide minderjarige. Hij voegt daaraan toe dat daarbij ook de vraag rijst of een dergelijke aan een minderjarige opgelegde sanctie verenigbaar is met de in overweging 35 van de opvangrichtlijn genoemde artikelen 1, 3, 4 en 24 van het Handvest.(21)
C.      Prejudiciële vragen

33.      Het arbeidshof te Brussel heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moeten  de artikelen 20 lid 1 tot 3 van [de opvangrichtlijn] zo uitgelegd worden dat zij op limitatieve wijze de gevallen bepalen  waarin de materiële opvangvoorzieningen kunnen beperkt of ingetrokken worden, of blijkt uit artikel 20, lid 4 en 5 [van deze richtlijn] dat de intrekking van het recht op materiële opvangvoorzieningen ook kan gebeuren bij wijze van sanctie op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot opvangcentra en ernstige vormen van geweld?
2)      Moeten de  artikelen 20, lid 5 en 20, lid 6 [van de opvangrichtlijn] zo uitgelegd worden dat de lidstaten, alvorens een beslissing te nemen met betrekking tot de beperking of intrekking van de materiële opvangvoorzieningen of sancties, en in het kader van deze beslissingen, de nodige maatregelen moeten vastleggen die het recht op een waardige levensstandaard tijdens de periode van uitsluiting waarborgen, of kan aan deze bepalingen tegemoetgekomen worden door een systeem waarbij, na de beslissing tot beperking of intrekking van de materiële opvangvoorziening, wordt nagegaan of de persoon die het voorwerp uitmaakt van de beslissing, een waardige levensstandaard geniet en desgevallend op dat ogenblik remediërende maatregelen worden genomen? 
3)      Moeten  artikel 20  lid 4, 20 lid 5  en 20, lid 6  [van de opvangrichtlijn], samen gelezen met [de artikelen] 14, 21, 22, 23 en 24 van [deze] richtlijn en met de artikelen 1, 3, 4 en 24 van het [Handvest], zo uitgelegd worden dat een maatregel of sanctie tot tijdelijke (of definitieve) uitsluiting uit het recht op materiële opvangvoorzieningen, mogelijk is, of niet mogelijk, ten aanzien van een minderjarige, meer in het bijzonder ten aanzien van de niet-begeleide minderjarige?”
IV.    Analyse

34.      De verwijzende rechter stelt het Hof vragen over de strekking van de in artikel 20 van de opvangrichtlijn opgenomen bepalingen in het geval dat een verzoeker zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot een opvangcentrum of aan een ernstige vorm van geweld. De eerste en de tweede prejudiciële vraag hebben betrekking op de behandeling van elke verzoeker, ongeacht diens leeftijd en situatie, terwijl de derde vraag minder algemeen is doordat deze specifiek ziet op de situatie van Haqbin, dat wil zeggen op de situatie van een niet-begeleide minderjarige.

35.      Naar mijn mening moeten die vragen uitsluitend vanuit het oogpunt van de situatie van een niet-begeleide minderjarige worden onderzocht. Het hoofdgeding heeft immer primair betrekking op de wijze waarop in een lidstaat de opvang van een niet-begeleide minderjarige geregeld is. De situatie van een niet-begeleide minderjarige vraagt om een specifieke bescherming en om passende opvangvoorzieningen, zodat de uitlegging van artikel 20 van de opvangrichtlijn berust op een samenspel van  bijzondere bepalingen, niet alleen van deze richtlijn, maar ook van het Handvest.(22)

36.      Ik zal mijn onderzoek van de aan het Hof voorgelegde vragen dan ook toespitsen op de specifieke situatie van een niet-begeleide minderjarige. 
A.      Eerste prejudiciële vraag

37.      Met zijn eerste en derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die het mogelijk maakt om een niet-begeleide minderjarige die zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige inbreuken op de regels van het opvangcentrum dat hem onderdak heeft geboden of aan een ernstige vorm van geweld, van de materiële opvangvoorzieningen uit te sluiten.

38.      De verwijzende rechter vraagt zich dus af wat de aard en de strekking zijn van de „sancties” die de ontvangende lidstaat kan toepassen op grond van artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn. 

39.      Om deze vraag te beantwoorden, moeten zowel de bewoordingen en de opzet van artikel 20 van de opvangrichtlijn als het doel van deze bepaling worden uiteengezet. 
1.      Bewoordingen, opzet en doel van artikel 20 van de opvangrichtlijn 

40.      Over de aard en de strekking van de in artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn bedoelde „sancties”  bestaat twijfel omdat dit artikel als opschrift heeft „Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen” en het enige artikel is van hoofdstuk III, dat hetzelfde opschrift draagt. De formulering van lid 4 van artikel 20 verschilt niettemin zeer duidelijk van die van de voorgaande leden van dit artikel, aangezien de Uniewetgever niet met zoveel woorden heeft bepaald dat de ontvangende lidstaat de materiële opvangvoorzieningen kan beperken of intrekken. Hij heeft slechts gepreciseerd dat „de lidstaten [...] sancties [kunnen] vaststellen” op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld. 

41.      Deze formulering en de beoordelingsvrijheid die daaruit voortvloeit voor de ontvangende lidstaat, vinden hun verklaring in de aard van de door de Uniewetgever genoemde gronden. 

42.      Anders dan bij de in artikel 20, leden 1 tot en met 3, genoemde gronden, gaat het bij „ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra” en bij „ernstige vormen van geweld” om handelingen die niet alleen de orde en de veiligheid in het opvangcentrum kunnen verstoren, maar ook een strafbaar feit kunnen opleveren. De Uniewetgever doelt dus op handelingen waarvan de aard en de ernst uitsluitend kunnen worden beoordeeld door de bevoegde nationale autoriteiten, aan de hand van de wet‑ en regelgeving van de ontvangende lidstaat. Die wetgever doelt daarmee ook op handelingen die volgens het rechtssysteem en de wetgeving van de ontvangende lidstaat aanleiding geven tot de vaststelling van een maatregel of een bijzondere sanctie van disciplinaire, administratieve of strafrechtelijke aard, die verder kunnen gaan dan de beperking of intrekking van de materiële opvangvoorzieningen.

43.      Anders dan de in artikel 20, leden 1 tot en met 3, van de opvangrichtlijn genoemde gronden,  houdt de in lid 4 van dit artikel genoemde grond dus noodzakelijkerwijs een zekere speelruimte voor  de ontvangende lidstaat in, die deze staat de mogelijkheid biedt om te beoordelen in hoeverre de verzoeker die zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot het opvangcentrum of aan een ernstige vorm van geweld, gelet op de aard en de ernst van de handeling moet worden bestraft. Die speelruimte maakt het voor de ontvangende lidstaat ook mogelijk om rekening te houden met de concrete omstandigheden waarin de betrokken handeling is gepleegd, alsmede met de leeftijd, de situatie en de specifieke behoeften van de betrokkene.  

44.      De in dit verband aan de ontvangende lidstaat toekomende beoordelingsmarge is niettemin begrensd. 

45.      Om te beginnen moet de ontvangende lidstaat de grondrechten eerbiedigen, zoals uit overweging 35 van de opvangrichtlijn blijkt. Artikel 20 van deze richtlijn moet bijgevolg worden gelezen en uitgelegd in het licht van met name de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de rechten van het kind, vastgelegd in respectievelijk de artikelen 1  en 24 van het Handvest.

46.      Daarnaast moet de ontvangende lidstaat de in artikel 20, leden 5 en 6, van de opvangrichtlijn geformuleerde verplichtingen in acht nemen. 

47.      Volgens artikel 20, lid 5, van de opvangrichtlijn moet de beslissing tot beperking of intrekking van de materiële opvangvoorzieningen of de sanctie die kan worden toegepast wegens ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld, aan verschillende materiële en formele voorwaarden voldoen. 

48.      Ten eerste moet die beslissing of die sanctie objectief en onpartijdig worden genomen en met redenen worden omkleed. 

49.      Ten tweede moet de  maatregel proportioneel zijn en worden genomen na een individueel onderzoek waarbij rekening is gehouden met de specifieke situatie en de specifieke behoeften van kwetsbare personen.

50.      Indien de handeling is gepleegd door een niet-begeleide minderjarige, moet de ontvangende lidstaat zich derhalve primair laten leiden door het belang van het kind, zoals artikel 23 van de opvangrichtlijn(23) en artikel 24 van het Handvest voorschrijven. Met name moet hij dus voldoende rekening houden met het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige en met overwegingen die verband houden met diens veiligheid en beveiliging, in het bijzonder wanneer daarvoor niet kan worden gezorgd door een persoon die het ouderlijk gezag over het kind uitoefent. De ontvangende lidstaat moet zich bovendien ervan vergewissen dat de opgelegde sanctie de minderjarige niet de waarborgen ontneemt die verband houden met de bescherming van zijn belangen en de voorziening in zijn bijzondere behoeften.

51.      Die bepalingen impliceren derhalve dat wanneer het gedrag van de niet-begeleide minderjarige erop duidt dat diens opvoeding of ontwikkeling gevaar loopt, de ontvangende lidstaat verplicht is om de regels van gemeen recht op het gebied van kinderbescherming toe te passen teneinde een op de behoeften van die minderjarige toegesneden zorg te organiseren. Toepassing van die regels lijkt mij noodzakelijk in het geval van een niet-begeleide minderjarige, die een bijzonder kwetsbaar persoon is wegens de soms lange en traumatiserende tocht die hij  heeft afgelegd en wegens de precaire situatie waarin hij zich bevindt, zonder gezinssteun en zonder eigen middelen. 

52.      Ten derde en tot slot preciseert artikel 20, lid 5, van de opvangrichtlijn dat de lidstaten, wanneer zij besluiten de materiële opvangvoorzieningen te beperken of in te trekken of een sanctie op te leggen, erop moeten toezien dat de verzoeker „te allen tijde” toegang heeft tot medische hulp en dat hij een waardige levensstandaard geniet. 

53.      Deze bepaling moet ervoor zorgen dat na een eventuele door de ontvangende lidstaat opgelegde sanctie de zorg en een menswaardig bestaan voor de verzoeker gegarandeerd blijven.(24)

54.      Ondanks de oplegging van een dergelijke sanctie blijft de verzoeker namelijk wettelijk gezien recht op opvang houden. Zolang de minderjarige gerechtigd is om op het grondgebied van de ontvangende lidstaat te blijven met het oog op de behandeling van zijn verzoek(25), en mits hij niet over eigen middelen beschikt om in zijn basisbehoeften te voorzien(26), is die staat verplicht om te zorgen voor opvangvoorzieningen die hem toegang geven tot gezondheidszorg en hem een menswaardig bestaan garanderen.(27) Ook al heeft de Uniewetgever niet gepreciseerd welke maatregelen de ontvangende lidstaat concreet dient te nemen teneinde een menswaardige levensstandaard te waarborgen, die maatregelen moeten de rechten betreffen die van het grootste belang zijn op het moment waarop de verzoeker niet over een bron van inkomsten beschikt, te weten de mogelijkheid om zich te huisvesten, zich te voeden en zich te kleden.(28)

55.       Zoals uit overweging 35 van de opvangrichtlijn valt op te maken, is het in artikel 20, lid 5, van deze richtlijn geformuleerde beginsel ingegeven door het feit dat deze richtlijn de grondrechten eerbiedigt en meer bepaald beoogt te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd.

56.      Dat beginsel beoogt de effectieve bescherming van de verzoeker op het grondgebied van de ontvangende lidstaat te waarborgen en verkleint daarmee het risico dat de verzoeker wordt gemarginaliseerd of zich laat verleiden door „secundaire stromen”(29).

57.      De eerbiediging van dat beginsel stelt de verzoeker in staat om zijn recht op asiel uit te oefenen en deel te nemen aan de procedure ter behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming, in overeenstemming met de rechten en de verplichtingen die voor hem voortvloeien uit de richtlijnen 2011/95/EU(30) en 2013/32. Die rechten zouden geen daadwerkelijk effect hebben en die verplichtingen zouden nuttige werking ontberen indien zij niet gepaard gingen met een verplichting voor de ontvangende lidstaat om in de meest elementaire behoeften van de verzoeker te blijven voorzien. Die zorgcontinuïteit stelt de ontvangende lidstaat ook in staat om het verzoek om internationale bescherming zorgvuldig te onderzoeken, daar deze staat ondanks de opgelegde sanctie de verzoeker kan lokaliseren met het oog op de mededeling van de verschillende convocaties en bijeenkomsten.(31)

58.      Het in artikel 20, lid 5, van de opvangrichtlijn neergelegde beginsel wordt aangevuld met de procedurele bepalingen van artikel 20, lid 6, van deze richtlijn, waarvan ik de strekking zal uiteenzetten in het kader van het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag. 

59.      Na deze uiteenzetting moet ik thans ingaan op de vraag of, en zo ja, onder welke voorwaarden de ontvangende lidstaat in omstandigheden als die in het hoofdgeding mag besluiten de materiële opvangvoorzieningen in te trekken. 
2.      Aard van de maatregelen die kunnen worden genomen in de context van artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn 

a)      Betekenis en reikwijdte van de intrekking van de materiële opvangvoorzieningen in de context van artikel 20, leden 1 en 3, van de opvangrichtlijn

60.      Intrekking van de materiële opvangvoorzieningen is een beslissing die de Uniewetgever in artikel 20 van de opvangrichtlijn aan strikte voorwaarden heeft gebonden, daar die beslissing ertoe leidt dat de volledig op overheidssteun  aangewezen verzoeker niet langer aanspraak kan maken op huisvesting, voedsel en kleding en dat hij zijn dagvergoeding kwijtraakt.(32)

61.      De Uniewetgever heeft bepaald dat de ontvangende lidstaat een dergelijke beslissing in twee gevallen mag nemen. 

62.      Het eerste geval is dat van artikel 20, lid 1, van de opvangrichtlijn en betreft de situatie waarin er sprake is van misbruik van recht. Intrekking van de materiële opvangvoorzieningen is in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen mogelijk wanneer de verzoeker zich heeft onttrokken aan de verplichtingen waaraan hij moet voldoen met het oog op de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming, doordat hij de verplichte verblijfplaats heeft verlaten of niet heeft voldaan aan de meldingsplicht, dan  wel wanneer hij een volgend verzoek heeft ingediend met als enige doel om gebruik te kunnen maken van opvangvoorzieningen. 

63.      Het tweede geval is dat van artikel 20, lid 3, van de opvangrichtlijn en betreft de situatie waarin de verzoeker financiële middelen verborgen heeft gehouden en in werkelijkheid in zijn eigen behoeften kan voorzien. Deze bepaling moet worden gelezen in het licht van artikel 17, lid 3, van dezelfde richtlijn, waarin staat te lezen dat  de ontvangende lidstaat de toekenning van alle of bepaalde materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat de verzoeker niet beschikt over de nodige middelen voor een levensstandaard die voldoende is om zijn gezondheid te verzekeren, noch over de nodige bestaansmiddelen. 

64.      De Uniewetgever is dus voorzichtig geweest bij het bepalen van de gevallen waarin de ontvangende lidstaat de mogelijk heeft om de materiële opvangvoorzieningen in te trekken. 

65.      Dezelfde voorzichtigheid is geboden in het kader van artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn, aangezien de verzoeker – en dit is een verschil met de twee hierboven genoemde gevallen – in beginsel nog steeds recht op opvang heeft en niet beschikt over middelen om in zijn basisbehoeften te voorzien. Gelet op deze omstandigheden moet intrekking van de materiële opvangvoorzieningen dus slechts onder strikte voorwaarden mogelijk zijn, waarbij niet alleen de ernst van de gepleegde handeling in aanmerking moet worden genomen, maar ook de leeftijd, de situatie en de bijzondere behoeften van de niet-begeleide minderjarige moeten worden meegewogen. 
b)      Betekenis en reikwijdte van de intrekking van de materiële opvangvoorzieningen in de context van artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn 

66.      Elke verzoeker heeft plichten tegenover de lidstaat waar hij een verzoek om internationale bescherming indient. Die plichten houden met name in dat hij zich houdt aan de wet- en regelgeving van die staat en alle maatregelen tot handhaving van de veiligheid en de openbare orde opvolgt.(33) Het is dan ook legitiem dat de ontvangende lidstaat maatregelen neemt om de fysieke en geestelijke veiligheid van het personeel en de bewoners van het opvangcentrum te waarborgen, met name wanneer de gepleegde handeling duidelijke risico’s inhield voor de veiligheid van die personen en voor de naleving van de openbare orde in dat centrum. 

67.      Die handeling impliceert de oplegging van een sanctie, maar maakt vooral duidelijk dat de zorg voor de betrokken minderjarige anders moet worden georganiseerd, vooral wanneer er sprake is van terugkerend geweld. Immers, in welke situatie de minderjarige zich ook bevindt en hoe ernstig de door hem gepleegde handeling ook is, zijn minderjarigheid rechtvaardigt dat hij wordt beschermd.  

68.      Een beperking van de materiële opvangvoorzieningen is mogelijk niet een maatregel die past bij de situatie en de specifieke behoeften van die minderjarige.(34)

69.      Een aanpassing van die voorzieningen is mogelijk evenmin een passende maatregel. De desbetreffende bepalingen, zoals opgenomen in artikel 18, lid 9, onder a)(35), juncto artikel 22, leden 1 en 3, van de opvangrichtlijn(36),  zien vooral op personen die wegens hun toestand extra kwetsbaar zijn, zoals zwangere vrouwen, personen die lijden aan een ernstige ziekte of te kampen hebben met psychische problemen, of slachtoffers van verkrachting of mensenhandel. Die bepalingen zijn in mijn ogen niet van toepassing op een niet-begeleide minderjarige die zich herhaaldelijk schuldig heeft gemaakt aan geweld en van wie het gedrag dus reden is om te veronderstellen dat zijn opvoeding of ontwikkeling gevaar loopt.  

70.      In deze omstandigheden kan het aangewezen zijn om de materiële opvangvoorzieningen in te trekken, omdat de zorg die nodig is voor de niet-begeleide minderjarige, wegens de daartoe vereiste middelen en gelet op de doelen die ermee worden beoogd, niet kan worden geleverd in het kader van de opvangregeling zoals vormgegeven in de opvangrichtlijn. 

71.      Intrekking van de aanvankelijk verstrekte materiële opvangvoorzieningen is dus slechts mogelijk voor zover die beslissing gepaard gaat met de inschakeling van de voor kinderbescherming verantwoordelijke hulpverlenende instanties en/of rechterlijke autoriteiten. Die instanties of autoriteiten zijn het best in staat om de specifieke behoeften van de betrokken minderjarige te beoordelen, waarbij zij onder meer hulpverleningsmaatregelen kunnen opleggen die moeten worden uitgevoerd door gekwalificeerd personeel in een passende woonvoorziening.  

72.      Deze redenering gaat al helemaal op wanneer de in strijd met de wet‑ en regelgeving van de ontvangende lidstaat gepleegde handeling een strafbaar feit oplevert. Het plegen van een strafbaar feit leidt immers per definitie tot de inschakeling van de voor kinderbescherming verantwoordelijke rechterlijke autoriteiten en tot plaatsing of opsluiting van de minderjarige in een aangepaste voorziening, en tegelijkertijd tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen. Die intrekking vindt dan plaats in het kader van een strafrechtelijke procedure die het mogelijk maakt om alle rechten van de minderjarige te waarborgen, en gaat bijgevolg gepaard met de opvoedkundige maatregelen en de dwangmaatregelen die gelet op de situatie van de minderjarige en de ernst van de handeling gerechtvaardigd zijn.  
B.      Tweede prejudiciële vraag

73.      Met zijn tweede en derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen welke stappen de bevoegde nationale instantie op grond van artikel 20, leden 5 en 6, van de opvangrichtlijn concreet dient te nemen om ervoor te zorgen dat de niet-begeleide minderjarige die tijdelijk van de opvang in een opvangcentrum is uitgesloten, een waardige levensstandaard geniet.  

74.      De verwijzende rechter legt het Hof met name de vraag voor of a) aan de in artikel 20, lid 5, van de opvangrichtlijn geformuleerde verplichting wordt voldaan wanneer de bevoegde nationale instantie bij haar beslissing om een verzoeker van de opvang in een opvangcentrum uit te sluiten, een lijst voegt van de opvangvoorzieningen voor daklozen waartoe die verzoeker zich zou kunnen wenden, dan wel b) of het daarentegen noodzakelijk is dat die instantie een alternatieve opvangplek voor de verzoeker vindt alvorens een dergelijke beslissing te nemen.

75.      Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit artikel 20, lid 6, van de opvangrichtlijn, waarin staat te lezen dat „[d]e lidstaten [ervoor] zorgen [...] dat er geen materiële opvangvoorzieningen beperkt of ingetrokken worden voordat er een beslissing genomen is overeenkomstig lid 5 [van genoemd artikel](37), alsmede uit de algemene opzet en het doel van deze richtlijn.

76.      Artikel 20, lid 6, van de opvangrichtlijn is in de eerste plaats een bepaling van procedurele aard die ervoor moet zorgen dat na een eventuele door de ontvangende lidstaat opgelegde sanctie de continuïteit van de zorg voor de verzoeker en de eerbiediging van diens waardigheid gegarandeerd blijven, overeenkomstig de in artikel 20, lid 5, van deze richtlijn geformuleerde vereisten.(38)

77.      Het beginsel van de zorgcontinuïteit volgt ook uit overweging 8 van de opvangrichtlijn, waarin wordt verklaard dat deze richtlijn „van toepassing [moet] zijn tijdens alle fasen en op alle soorten procedures betreffende verzoeken om internationale bescherming, in alle plaatsen en voorzieningen waar verzoekers worden gehuisvest, en zolang zij als verzoekers op het grondgebied van de lidstaten mogen blijven”. 

78.      Met dat beginsel wordt niet alleen beoogd de eerbiediging van de grondrechten van de verzoeker te waarborgen, maar ook de nuttige werking van de opvangrichtlijn te verzekeren. Zoals ik reeds heb opgemerkt, zouden de rechten en de verplichtingen die voor de verzoeker voortvloeien uit de richtlijnen 2011/95 en 2013/32, geen daadwerkelijk effect hebben indien zij, al was het maar zeer tijdelijk, niet gepaard gingen met een voorziening in de meest elementaire behoeften, met name wanneer de verzoeker een niet-begeleide minderjarige is. 

79.      Het Hof heeft dat beginsel reeds geformuleerd in het arrest van 27 februari 2014, Saciri e.a.(39), dat betrekking had op de uitlegging van artikel 13 van richtlijn 2003/9/EG.(40) Het heeft geoordeeld dat „de algemene opzet en het doel van die richtlijn alsook de in acht te nemen grondrechten, met name de vereisten van artikel 1 van [het Handvest], volgens hetwelk de menselijke waardigheid moet worden geëerbiedigd en beschermd, zich ertegen [verzetten] dat een asielzoeker de bescherming wordt ontnomen die door de in deze richtlijn vastgestelde minimumnormen wordt geboden, al was het maar tijdelijk na de indiening van het asielverzoek”.(41)

80.      Dat beginsel is ook terug te vinden in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In het arrest Winterstein e.a. tegen Frankrijk(42), dat betrekking had op de rechtmatigheid van een procedure tot uitzetting van rondreizende personen („gens du voyage”), heeft die rechterlijke instantie geoordeeld dat de autoriteiten vóór het in gang zetten van de uitzettingsprocedure de gevolgen van de uitzetting en de kwetsbaarheid van de verzoekers in aanmerking moeten nemen.

81.      Artikel 20, lid 6, van de opvangrichtlijn tolereert dus geen enkele onderbreking van de continuïteit van de zorg voor de minderjarige, aangezien deze bepaling verbiedt dat die persoon de door artikel 20, lid 5, van deze richtlijn geboden waarborgen worden onthouden, al was het maar heel tijdelijk.  

82.      Een en ander betekent dat de ontvangende lidstaat nog voordat hij besluit de materiële opvangvoorzieningen in te trekken of te beperken dan wel een sanctie in de zin van artikel 20, lid 4, van de opvangrichtlijn op te leggen, moet verzekeren dat in de basisbehoeften van de verzoeker wordt voorzien, opdat diens levensonderhoud wordt gewaarborgd alsmede een menswaardige levensstandaard die voldoende is om zijn gezondheid te verzekeren, door hem met name in staat te stellen zich te huisvesten, zich te voeden en zich te kleden, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met zijn bijzondere behoeften. 

83.      Wanneer de bevoegde nationale instantie voornemens is een niet-begeleide minderjarige van de opvang in een opvangcentrum uit te sluiten, is zij verplicht om voorafgaand aan haar beslissing de voor kinderbescherming verantwoordelijke hulpverlenende instanties en/of rechterlijke autoriteiten in te schakelen, opdat deze ervoor kunnen zorgen dat de minderjarige wordt geplaatst in een voorziening die past bij zijn behoeften, en hulpverleningsmaatregelen kunnen opleggen  indien de feiten en de situatie van de minderjarige daartoe aanleiding geven.

84.      Anders dan Fedasil suggereert, volstaat het dus niet om bij de beslissing tot uitsluiting een lijst te voegen van de opvangvoorzieningen voor daklozen waartoe de niet-begeleide minderjarige of diens vertegenwoordiger zich zou kunnen wenden. 

85.      Een dergelijke gang van zaken houdt onvoldoende rekening met het belang van het kind en houdt het risico in dat de continuïteit van de zorg voor de minderjarige wordt onderbroken, zoals de onderhavige zaak illustreert. Het is een gewaagde gok om van de minderjarige  te verwachten dat hij aan de hand van de lijst met opvangplekken onderdak vindt, zelfs met de hulp van zijn voogd. Indien er huisvestingsmogelijkheden bestaan, dan moeten die plekken immers ook nog beschikbaar zijn en passen bij de situatie van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Opvangvoorzieningen voor daklozen bieden niet de zekerheid dat die minderjarige gedurende de volledige periode van zijn uitsluiting zal worden gehuisvest, gevoed en gekleed, noch zijn zij aangepast aan de specifieke behoeften die voortvloeien uit de leeftijd, de status en de situatie van de minderjarige.(43)

86.      De door Fedasil voor de verwijzende rechter verdedigde uitlegging houdt geen rekening met de precaire, kwetsbare en behoeftige situatie waarin de niet-begeleide minderjarige zich kan bevinden en waarborgt niet de eerbiediging van de rechten die deze minderjarige aan de opvangrichtlijn en aan het Handvest ontleent. 

87.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat wanneer een niet-begeleide minderjarige zich schuldig maakt aan een zeer ernstige inbreuk op de regels met betrekking tot een opvangcentrum of aan een ernstige vorm van geweld die duidelijke risico’s inhoudt voor de naleving van de openbare orde in dat centrum of voor de veiligheid van het personeel of de andere bewoners van dat centrum, artikel 20, leden 5 en 6, van de opvangrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instantie verplicht is om voorafgaand aan de beslissing tot uitsluiting de voor kinderbescherming verantwoordelijke hulpverlenende instanties en/of rechterlijke autoriteiten in te schakelen, teneinde te garanderen dat die minderjarige zonder onderbreking kan blijven rekenen op zorg die is toegesneden op de specifieke behoeften die voortvloeien uit zijn leeftijd, status en situatie.  
V.      Conclusie

88.      Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van het arbeidshof Brussel te beantwoorden als volgt:
„In omstandigheden als die van het hoofdgeding, waarin een niet-begeleide minderjarige zich schuldig heeft gemaakt aan een ernstige vorm van geweld die duidelijke risico’s inhield voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid in een opvangcentrum, moet artikel 20, lid 4, van richtlijn  2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale wettelijke regeling die het mogelijk maakt de materiële opvangvoorzieningen in te trekken, mits voorafgaand aan die beslissing de voor kinderbescherming verantwoordelijke hulpverlenende instanties en/of rechterlijke autoriteiten worden ingeschakeld, teneinde te garanderen dat die minderjarige zonder onderbreking kan blijven rekenen op zorg die is toegesneden op de specifieke behoeften die voortvloeien uit zijn leeftijd, status en situatie.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96). De Europese Commissie heeft een herschikking van deze richtlijn voorgesteld in het kader van haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming [COM(2016) 465 final] (hierna: „opvangrichtlijn”).

3      Hierna: „Fedasil”.

4      C‑179/11, EU:C:2012:594.

5      C‑79/13, EU:C:2014:103.

6      Hierna: „verzoeker”.

7      Hierna: „Handvest”.

8      Aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties bij resolutie 44/25 van 20 november 1989 en van kracht geworden op 2 september 1990.  

9      Ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”). 

10      PB 2013, L 180, blz. 60.

11      Belgisch Staatsblad, 7 mei 2007,  blz. 24027 (hierna: „opvangwet”).

12      Zoals de Belgische regering ter terechtzitting heeft verduidelijkt, moet de voogd worden beschouwd als de „vertegenwoordiger” in de zin van artikel 2, onder j), van de opvangrichtlijn. 

13      Volgens artikel 45, zevende alinea, van de opvangwet mag de sanctie van tijdelijke uitsluiting van de opvang in een opvangcentrum enkel worden uitgesproken bij een zeer ernstige inbreuk op het huishoudelijk reglement van het opvangcentrum, die het personeel of de andere bewoners van het centrum in gevaar brengt of  duidelijke risico’s inhoudt voor de veiligheid of de naleving van de openbare orde in het centrum. Het  Grondwettelijk Hof  (België) heeft in zijn arrest van 27 juli 2011, nr. 135/2011, de grondwettigheid van die bepaling bevestigd door te oordelen dat de betrokken sanctie niet onevenredig is aan de door de wetgever nagestreefde legitieme doelstelling, noch het beschermingsniveau inzake maatschappelijke dienstverlening aanzienlijk vermindert (zie met name de punten B.18.1 e.v. van dat arrest). Het Grondwettelijk Hof heeft in dit verband  erop gewezen dat volgens de parlementaire geschiedenis van de betrokken bepaling „[d]eze uiterste maatregel [...] enkel genomen [mag] worden wanneer vaststaat dat andere maatregelen die de rechten en vrijheden van de begunstigde van de opvang (met name inzake het recht op een menswaardig leven) minder aantasten, het niet mogelijk maakten om het nagestreefde doel te halen, namelijk alle bewoners van de centra een beveiligde opvang waarborgen”.  

14      De arbeidsrechtbank  (België)  neemt namelijk kennis van de geschillen betreffende elke schending van de rechten die aan de begunstigden van de opvang worden gewaarborgd door de boeken II en III van de opvangwet, overeenkomstig artikel 580, 8°, onder f), van het gerechtelijk wetboek, alsook van de toepassing van de in die boeken voorziene administratieve sancties, overeenkomstig artikel 583, eerste alinea, van het gerechtelijk wetboek.

15      Contact Committee „Reception Condition Directive” (2013/33/EC). Dit contactcomité zou tijdens een vergadering op 12 september 2013 het standpunt hebben ingenomen dat artikel 20, leden 1 tot en met 3, van de opvangrichtlijn een uitputtende opsomming bevat van de gronden waarop de materiële opvangvoorzieningen kunnen worden beperkt of ingetrokken en dat artikel 20, lid 4, van deze richtlijn dus op andersoortige sancties ziet. 

16      Hierna: „UNHCR”. Commentaar van de UNHCR op het wetsontwerp dat heeft geleid tot de wet van 6 juli 2016 tot wijziging van de  wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (Belgisch Staatsblad, 5 augustus 2016,  blz. 47647), die strekt tot gedeeltelijke omzetting van de opvangrichtlijn. Het commentaar van de UNHCR, die hetzelfde standpunt heeft ingenomen als het genoemde contactcomité, is beschikbaar op het volgende internetadres:  https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html.

17      Advies van 27 april 2016, nr. 59.196/4.

18      De op de voogd rustende verplichtingen staan omschreven in de programmawet van 24 december 2002 (Belgisch Staatsblad, 31 december 2002, blz. 58686). Met name moet worden verwezen naar de in titel XIII, hoofdstuk 6 („Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen”), opgenomen artikelen 9 tot en met 13 van die wet. Die wetgeving wordt aangevuld door de bepalingen van het koninklijk besluit van 22 december 2003 tot uitvoering van titel XIII, hoofdstuk 6  („Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen”), van de programmawet van 24 december 2002 (Belgisch Staatsblad, 29 januari 2004, blz. 5538), alsmede door de algemene richtlijnen voor voogden van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen van 2 december 2013, die beschikbaar zijn op het volgende internetadres:  https://justitie.belgium.be/sites/default/files/algemene_richtlijnen_voor_voogden_-_2_12_2013.pdf [zie met name punt 2.8, onder 66) tot en met 73), van die richtlijnen].

19      Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen, door de Kamer van Volksvertegenwoordigers ingediend op 18 mei 2016 (Doc 54, 1839/001).

20      Aangehaald in voetnoot 16.

21      Ik merk op dat in overweging 35 van de opvangrichtlijn wordt gerefereerd aan de artikelen 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 en 47 van het Handvest.  

22      Zie in dit verband de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 12 april 2017, „Bescherming van migrerende kinderen” [COM(2017) 211 final], alsmede de richtsnoeren van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken voor opvangvoorzieningen: operationele normen en indicatoren, september 2016  (beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on-Reception-Conditions-NL.pdf), en voor opvangvoorzieningen voor niet-begeleide minderjarigen: operationele normen en indicatoren, december 2018 (beschikbaar op het volgende internetadres: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf).

23      Zie ook de overwegingen 9, 14 en 22 van de opvangrichtlijn. 

24      Dit beginsel volgt uit de overwegingen 11 en 25 van de opvangrichtlijn.

25      Zie in dit verband artikel 9 van de opvangrichtlijn.

26      Zie in dit verband artikel 17, leden 2 en 3, van de opvangrichtlijn.

27      Zie in dit verband arrest van 18 december 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punten 59‑62), betreffende de uitlegging van artikel 14 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98), waarin het Hof heeft geoordeeld dat de betrokken lidstaat verplicht is om zoveel mogelijk te voorzien in de elementaire levensbehoeften van een derdelander die aan een ernstige ziekte lijdt en die nog niet kan worden uitgezet, wanneer deze zelf niet over de middelen beschikt om in zijn eigen onderhoud te voorzien. 

28      Zie in dit verband arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218,  punt 92), waarin het Hof tot de meest elementaire behoeften onder meer heeft gerekend eten, een bad nemen en over woonruimte beschikken. 

29      Zie in dit verband overweging 12 van de opvangrichtlijn.

30      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

31      Het is overigens ter verzekering van een snelle en doeltreffende behandeling van het verzoek om internationale bescherming dat artikel 7, lid 2, van de opvangrichtlijn bepaalt dat de ontvangende lidstaat een besluit kan nemen over de verblijfplaats van de verzoeker. 

32      Wanneer de materiële opvangvoorzieningen worden verstrekt in de vorm van een  uitkering, betekent de intrekking van die voorzieningen dat die uitkering wordt stopgezet. 

33      Zie in dit verband het standpunt van de UNHCR zoals dit is verwoord in het in voetnoot 16 van de onderhavige conclusie aangehaalde commentaar (https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, punt 20). 

34      In België, waar de materiële hulp een ruimer palet aan diensten omvat dan de materiële opvangvoorzieningen zoals deze in de opvangrichtlijn zijn gedefinieerd, kan die beperking de toegang tot bepaalde diensten betreffen. Zo kan Fedasil op grond van artikel 45 van de opvangwet de toegang tot bepaalde diensten beperken of de dagvergoeding tijdelijk intrekken of verlagen. Die sanctie kan worden opgelegd voor handelingen die minder ernstig zijn dan de in het onderhavige geval gepleegde handelingen. 

35      Volgens die bepaling mag de ontvangende lidstaat in naar behoren gemotiveerde gevallen bij wijze van uitzondering andere regels inzake materiële opvangvoorzieningen vaststellen, indien een beoordeling van de specifieke behoeften van een kwetsbaar persoon vereist is.  

36      Volgens die bepaling is de ontvangende lidstaat verplicht om de situatie van de verzoeker op gepaste wijze te volgen en om de bijzondere behoeften van de verzoeker in aanmerking te nemen indien deze zich in een later stadium van de asielprocedure manifesteren, teneinde de verzoeker specifieke steun te verstrekken. 

37      Cursivering van mij.

38      Zie in die zin EHRM, 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland  (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, §§ 252‑263), waarin het EHRM heeft geoordeeld dat de situatie van een asielzoeker die „maandenlang op straat [had] moeten leven, zonder  middelen  van  bestaan,  zonder  toegang  tot  sanitaire  voorzieningen en zonder middelen om te voorzien in zijn basisbehoeften”, de door artikel 3 EVRM vereiste mate van ernst bereikte. Zie ook EHRM, 18 juni 2009, Budina tegen Rusland (CE:ECHR:2009:0618DEC004560305).

39      C‑79/13, EU:C:2014:103.

40      Richtlijn van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18).

41      Arrest van 27 februari 2014, Saciri e.a. (C‑79/13, EU:C:2014:103, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (cursivering van mij).

42      EHRM, 17 oktober 2013 (CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 161).

43      Zoals uit artikel 18 van de opvangwet volgt, is huisvesting in een noodopvangstructuur weliswaar toegestaan, maar niet langer dan tien dagen en moet in de fundamentele noden van de begunstigde van de opvang worden voorzien. Deze omvatten de volledige bijstand die nodig is, en onder meer voedsel, huisvesting, toegang tot sanitaire voorzieningen en medische begeleiding.