CELEX: 52011SC0818
Language: sl
Date: 2011-06-07 00:00:00
Title: Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014

|
			
		
		
		52011SC0818
		
			Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Bulgariaand delivering a Council opinionon the updated Convergence Programme of Bulgaria, 2011-2014
			
				
		
		
			
			   	Priporočilo
PRIPOROČILO SVETA
v zvezi z nacionalnim reformnim programom
Bolgarije za leto 2011
ter mnenje Sveta
o dopolnitvi konvergenčnega programa Bolgarije za obdobje 2011–2014
SVET EVROPSKE UNIJE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske
unije, zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,
ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES)
št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad
proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik[1], zlasti člena 9(3) Uredbe,
ob upoštevanju priporočila Evropske
komisije[2],
ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,
ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,
po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim
odborom,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)              
Evropski svet je 26. marca 2010 potrdil
predlog Evropske komisije za začetek nove strategije za delovna mesta in
rast, imenovane Evropa 2020, ki temelji na okrepljenem usklajevanju
ekonomskih politik ter bo osredotočena na ključna področja, na
katerih je potrebno ukrepanje, da se spodbudi potencial Evrope za trajnostno rast
in konkurenčnost.
(2)              
Svet je 13. julija 2010 sprejel
priporočilo o širših smernicah ekonomskih politik držav članic in
Unije (2010–2014) ter 21. oktobra 2010 sklep o smernicah za
zaposlovalne politike držav članic[3], ki
sta združena v „integriranih smernicah“. Države članice so bile pozvane,
naj integrirane smernice upoštevajo v svojih nacionalnih ekonomskih in
zaposlovalnih politikah.
(3)              
Komisija je 12. januarja 2011 sprejela
prvi letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek novega cikla gospodarskega
upravljanja v EU ter prvega evropskega semestra predhodnega in integriranega
usklajevanja politik, ki temelji na strategiji Evropa 2020. 
(4)              
Evropski svet je 25. marca 2011 potrdil
prednostne naloge fiskalne konsolidacije in strukturnih reform (v skladu s
sklepi Sveta z dne 15. februarja in 7. marca 2011 ter na podlagi
letnega pregleda rasti, ki ga je pripravila Komisija). Poudaril je potrebo po
prednostnem obravnavanju ponovne vzpostavitve trdnih proračunov in
fiskalne vzdržnost, zmanjšanja brezposelnosti z reformami na trgu dela ter
novih prizadevanj za povečanje rasti. Od držav članic je zahteval, da
te prednostne naloge pretvorijo v konkretne ukrepe ter jih vključijo v
svoje programe stabilnosti oziroma konvergenčne programe in nacionalne
reformne programe. 
(5)              
Evropski svet je 25. marca 2011 države
članice, ki sodelujejo v paktu „euro plus“, tudi pozval, naj
pravočasno predložijo svoje zaveze, da jih bodo lahko vključile v
programe stabilnosti oziroma konvergenčne programe in nacionalne reformne
programe.
(6)              
Bolgarija je 15. aprila 2011 predložila
dopolnitev konvergenčnega programa za leto 2011, ki zajema
obdobje 2011–2014, in nacionalni reformni program za leto 2011.
Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevale medsebojne
povezave.
(7)              
Gospodarska kriza je prekinila obdobje dobre
gospodarske rasti, ki so jo pospeševali znatni prilivi tujih neposrednih naložb
in rast posojil. BDP je ponovno začel rasti v drugem četrtletju
leta 2010, potem ko se je z najvišje na najnižjo točko skupno
zmanjšal za 7,1 %, zaradi česar je realni BDP v letu 2010
kot celoti ostal domala nespremenjen. Močan porast izvoza in obnova zalog
sta bila najpomembnejša dejavnika rasti. Javnofinančni saldo se je iz
presežka pred krizo leta 2009 oziroma 2010 spremenil v primanjkljaj v višini 4,7 %
oziroma 3,3 % BDP. Medtem ko sta se proizvodnja in zaposlenost v izvozno
naravnanih dejavnostih povečali, je omejena dejavnost na področju
gradbeništva, nepremičnin in prodaje na drobno v lanskem letu zavirala
okrevanje. Prilagoditev proizvodnje je najbolj prizadela zaposlene, pri
čemer je v primerjavi z najvišjim številom zaposlenih leta 2008 delo
izgubilo približno 358 000 oseb. Zaradi tega se je brezposelnost
leta 2010 povečala za nekaj odstotnih točk na 10,2 %, za
zaposlenost pa se ne pričakuje, da bi se srednjeročno vrnila na raven
izpred krize.
(8)              
Na podlagi ocene dopolnitve konvergenčnega
programa v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1466/97 Svet meni, da je
makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo fiskalne napovedi, osnovan na
ugodnejših projekcijah rasti od tistih v napovedi služb Komisije. Po znatni
začetni prilagoditvi proračuna v strukturnem smislu za več kot 2 odstotni
točki v letu 2010 je fiskalni napor v letu 2011 precej manjši od
priporočene prilagoditve v višini vsaj 0,75 % BDP. Kljub temu
dopolnitev konvergenčnega programa predvideva zmanjšanje čezmernega
javnofinančnega primanjkljaja v letu 2011 v skladu s
priporočilom Sveta in pozneje nadaljnja zmanjšanja. Vendar dopolnitev ne
navaja zadostnih podrobnosti o načrtovanih proračunskih ukrepih za
doseganje fiskalnih ciljev v obdobju 2012–2014. Navzdol popravljeni
srednjeročni cilj za strukturni primanjkljaj v višini 0,6 % BDP,
načrtovan za leto 2014, je še vedno ambicioznejši od minimalne
zahtevane ravni. Odraža cilje Pakta za stabilnost in rast ter naj bi bil
dosežen do konca programskega obdobja (2014). Vendar pa je predvideni
letni povprečni strukturni fiskalni napor v obdobju 2012–2014 po
načrtovanem zmanjšanju čezmernega primanjkljaja v letu 2011
precej pod priporočenim minimalnim letnim strukturnim izboljšanjem v
višini 0,5 % BDP. Glede na postopno izboljševanje gospodarskih napovedi bi
moral biti cilj programa hitrejši napredek pri doseganju srednjeročnega
cilja. Ocena načrtovane rasti proračunskih izdatkov v letih 2012–2013
se zdi ob upoštevanju razumne ocene srednjeročne potencialne rasti
proizvodnje nekoliko optimistična, kar srednjeročno pomeni tveganje
za strukturni fiskalni položaj.
(9)              
Zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, kot je
bilo predvideno, do konca leta 2011 bo pomagalo ponovno pridobiti zaupanje
in okrepiti verodostojnost vladnih politik. Srednjeročno je doseganje
cilja majhnega strukturnega primanjkljaja v višini 0,6 % BDP pomembno, da
se zagotovi, da fiskalna politika podpira veljavni monetarni sistem. Vendar
fiskalno konsolidacijo zavirajo neučinkovitosti v javnem sektorju, kar
lahko povzroči znaten pritisk na izdatke, pri čemer bodo
proračunski prihodki verjetno strukturno nižji kot v letih razcveta pred
krizo. Potrebne so torej ambiciozne reforme javnih financ za izvedbo nujne
fiskalne prilagoditve in pomoč pri zagotavljanju sredstev za izvedbo
nujnih strukturnih reform, vključno s potrebnim sofinanciranjem projektov,
ki jih podpira EU. 
(10)          
Bolgarski fiskalni položaj je bil v ugodnem
gospodarskem okolju pred krizo razmeroma pozitiven. Fiskalni cilji so bili
vedno znova doseženi in ustvarjene so bile precejšnje fiskalne rezerve.
Leta 2009 je imel proračun zaradi učinka gospodarske krize
prvič po mnogih letih primanjkljaj, pravilo o ohranjanju uravnoteženega
proračuna oziroma presežka in javne porabe pod 40 % BDP pa je bilo prekršeno.
To je bilo delno povezano s pomanjkljivostmi pri načrtovanju izdatkov in
nadzoru nad njimi. Poleg tega je odražalo dejstvo, da so se izredni prihodki,
ki so bili posledica cvetoče gospodarske dejavnosti pred krizo,
uporabljali za financiranje razmeroma visokih nenačrtovanih zviševanj
izdatkov in nižanj stopenj prispevkov za socialno varnost. Da bi obvladali
navedene težave, so organi sprejeli več pobud za izboljšanje nadzora nad
porabo ter sistemov spremljanja in poročanja, vključno s sprejetjem
obsežnega zakonodajnega svežnja, ki krepi fiskalna pravila in srednjeročni
proračunski okvir. Zanj se pričakuje, da bo okrepil fiskalno
disciplino in predvidljivost politik, zmanjšal makroekonomsko nestabilnost in
zagotovil manj prociklično fiskalno politiko. 
(11)          
Leta razcveta pred krizo so zaznamovali znatni
primanjkljaj na trgu dela in visoka rast plač, ki je bila hitrejša od
rasti produktivnosti. Največja rast plač na letni ravni je bila
skoraj 20 %, in sicer v četrtem četrtletju leta 2007. Po
poslabšanju razmer so se plače pričele umirjati, vendar je njihova
rast ostala razmeroma visoka, tj. skoraj 10 % v letu 2010 za
zaposlene s pogodbami o zaposlitvi (ti predstavljajo približno 65 %
delovne sile). Uskladitev rasti plač z rastjo produktivnosti bo
omogočila notranje prestrukturiranje gospodarstva v smeri produktivnih in
izvozno naravnanih sektorjev. 
(12)          
Ovire za sodelovanje na trgu dela odražajo delno
pomanjkanje skrbno usmerjenih in prilagojenih aktivnih politik na zadevnem
trgu, kot tudi neučinkovite in nezadostno financirane javne službe za
zaposlovanje. Kakovost javnih storitev pri vključevanju, pomoči pri
iskanju zaposlitve in prekvalifikaciji je majhna, tako kot tudi javna poraba.
Doseg aktivnih politik na trgu dela je prav tako omejen, pri čemer je
zgolj 12 % iskalcev zaposlitve udeleženih v ukrepih vključevanja.
Vzpostavitev več programov zaposlovanja na regionalni ravni in obsežni
programi usposabljanja evropskih strukturnih skladov bodo kratkoročno
imeli pozitiven učinek. Vendar šibka zmogljivost za nadzor in oceno
rezultatov programa ovira oblikovanje politik. Kot je izpostavljeno v nedavnem
poročilu, ki ga je naročila javna služba za zaposlovanje („Ocena neto
učinka aktivnih politik na trgu dela v Bolgariji“), bi bolj
individualizirane in kakovostnejše storitve, prav tako pa tudi boljša
infrastruktura pisarn službe za zaposlovanje, nudile brezposelnim
učinkovitejšo podporo pri iskanju zaposlitve.
(13)          
Gospodarska kriza še naprej vpliva na trg dela.
Stopnja brezposelnosti se je s 5,4 % leta 2008 povečala na 10,2 %
leta 2010, pri čemer je pri mladih (starih od 15–24 let)
leta 2010 dosegla 23,2 %. Kriza je prizadela zlasti manj
kvalificirane osebe (vključno z velikim delom romske manjšine), ki
predstavljajo skoraj 70 % brezposelnih. Delež dolgotrajne brezposelnosti (46 %
leta 2010) je višji od povprečja EU (40 % leta 2010) in
lahko pride do tveganja, da postane strukturna. Stopnja aktivnosti mladih je
bila stalno pod dvema tretjinama povprečja EU (2009: 29,5 %, EU: 43,8 %).
Leta 2009 je bila stopnja zaposlenosti mladih 24,8-odstotna (EU: 35,2 %).
Bolgarija ima tudi največji delež mladih, ki se ne izobražujejo in niso
zaposleni (19,5 % oseb, starih od 15–24 let). Ena glavnih ovir za
sodelovanje mladih na trgu dela je pomanjkanje možnosti za združevanje
izobraževanja in dela, zlasti s praksami in pripravništvi na področju
njihovega študija, ki olajšajo prehod na trg dela. 
(14)          
Navkljub nadpovprečnim izobraževalnim dosežkom
ima v Bolgariji prek 40 % učencev težave s pismenostjo in
računanjem. Navedeno nakazuje, da je izobraževalni sistem mogoče
izboljšati in uskladiti s potrebami na trga dela. Na podlagi pozitivnih
rezultatov nedavne reforme za decentralizacijo šol se pričakuje, da bo
načrtovani zakon o predšolskem in šolskem izobraževanju prinesel nekatere rešitve,
ki jih bo mogoče še izboljšati (na primer glede finančne
neodvisnosti, deleža udeležbe v predšolskem izobraževanju in zunanjega
ocenjevanja) ter hkrati zagotovil preglednost. Delež zgodnjega opuščanja
šolanja (14,7 % leta 2009) je blizu povprečju EU, vendar je zlasti
visok pri Romih (leta 2008 je bil ocenjena na 43 %). Delež
izobraževanja na visokošolski ravni (27,9 % v letu 2009) ostaja pod
povprečjem EU (32,2 %). Bolgarija pomembno zaostaja z reformo višjega
šolstva. Novi zakon o višjem šolstvu, vložen že leta 2010 in kasneje
umaknjen, bi bil lahko uporabljen za obravnavo reformnih potreb.
(15)          
Pokojninska reforma, ki je bila sprejeta leta 2010,
ni povezana s pričakovano življenjsko dobo ali stanjem sistema zdravstva
in dolgotrajne nege. Obdobje izvajanja traja od leta 2011 do leta 2026,
pri čemer bo večina ukrepov pričela učinkovati v drugi
polovici tega obdobja, kar bi lahko ogrozilo izvajanje in vzdržnost prvega
stebra pokojninskega sistema. 
(16)          
Bolgarski državljani so v primerjavi s
povprečjem EU izpostavljeni večji stopnji revščine (41,9 %
prebivalcev doživlja hudo materialno pomanjkanje v primerjavi z 8,1 % v
EU). Približno 66 % starejših ogroža revščina, kar je znatno več
od povprečja EU. V zadnjih dveh letih je bilo več znakov poslabšanja
življenjskih pogojev. Glede na demografski položaj je doseganje ciljev
nacionalnega reformnega programa za znižanje revščine v veliki meri
odvisno od ustreznega oblikovanja politik za starejše delavce in prikrajšane
ljudi kot tudi od primernosti socialnih transferjev. Nacionalni reformni
program napoveduje pripravo operativne strategije za vključevanje Romov
(ocenjuje se, da predstavljajo 10 % prebivalcev), da bi številne ovire, s
katerimi se srečujejo pri zaposlovanju, izobraževanju, zdravju in bivanju,
odpravili z enim samim celostnim načrtom.
(17)          
Rast še vedno ovira nizka učinkovitost javnih
služb. Navkljub nedavni racionalizaciji se reforma javne uprave ni dotaknila
izboljševanja kakovosti zaposlenih ali ključnih nalog. Bolgarija ima zelo
majhno pokritost s fiksnimi širokopasovnimi povezavami, tj. 14,9 %, kar je
druga najnižja pokritost v EU, zaradi česar je omejena tudi vzpostavitev
vseh elektronskih storitev. 
(18)          
Delež nepravilnosti pri javnem naročanju
dosega 60 % vseh preverjenih postopkov in je še višji pri velikih
projektih javne infrastrukture, pri katerih morajo organi izvesti predhodni
nadzor. Zmogljivost Agencije za nadzor javnih financ se je znatno zmanjšala,
zaradi česar je agencija naknadni nadzor izvedla za samo 12 % vseh
postopkov javnega naročanja v letu 2009.
(19)          
Energetska intenzivnost bolgarskega gospodarstva je
ena najvišjih v EU. Izstopajoč primer je ogrevanje gospodinjstev, pri
katerih največji del problema predstavljajo slabo vzdrževane
večstanovanjske stavbe. Nedavne spremembe pravil glede upravičenosti
omogočajo, da se lahko za naložbe v energetsko učinkovitost
uporabljajo tudi strukturna sredstva EU. Izvedenih je bilo le malo naložb,
medtem ko so se prihodki od davkov na energijo in promet v primerjavi z BDP in
davki na delo, ki so precej nad povprečjem v EU, znižali. Dostop do
energetskega trga ovirajo zmanjšana konkurenca in zapleteni mehanizmi za
določanje cen.
(20)          
Bolgarija je v okviru pakta „euro plus“ sprejela
številne zaveze[4]. Na
fiskalnem področju se je zavezala, da bo vzdržnost javnih financ temeljila
na ukrepih pokojninske reforme, ukrepih za zagotovitev plač na podlagi
uspešnosti v javnem sektorju z zamrznitvijo pokojnin in plač do leta 2013
in okrepitvijo domačega fiskalnega okvira s sprejetjem pakta za
finančno stabilnost z zavezujočimi številčnimi fiskalnimi pravili.
Za spodbujanje zaposlovanja bodo sprejeti ukrepi za zmanjšanje deleža
neprijavljenih zaposlitev in povečanje udeležbe na trgu dela. Ukrepi za
konkurenčnost so osredotočeni na zmanjševanje upravnih bremen in
povečevanje e-upravljanja, izboljšanje dostopa do izobrazbe ter
povečanje uspešnosti izobraževalnega sistema. Navedene zaveze se nanašajo
na tri od štirih področij pakta, pri čemer ne zadevajo
finančnega sektorja. Predstavljajo nadaljevanje obsežnejšega načrta
reform, opisanega v konvergenčnem programu in nacionalnem reformnem
programu, ter pospešujejo trenutne reformne projekte na področjih
fiskalnega upravljanja, javne uprave in izobraževanja. Zaveze v okviru pakta
„euro plus“ so bile ocenjene in upoštevane v priporočilih.
(21)          
Komisija je ocenila konvergenčni program in
nacionalni reformni program ter zaveze v okviru pakta „euro plus“[5]. Glede na to, da je treba okrepiti splošno
gospodarsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo EU v prihodnje
nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena za vzdržno
fiskalno in socialno-gospodarsko politiko v Bolgariji, ampak tudi spoštovanje
pravil in smernic EU. Meni, da bi morali biti po znatni začetni
prilagoditvi proračuna v letu 2010 načrti za fiskalno
konsolidacijo za leto 2011 izvedeni v skladu z napovedmi ter da bi bilo
treba primanjkljaj ponovno zmanjšati pod 3-odstotno referenčno vrednost v
skladu s priporočilom Sveta. Dopolnitev programa ne navaja zadostnih
podrobnosti o načrtovanih proračunskih ukrepih za doseganje fiskalnih
ciljev v obdobju 2012–2014, prav tako bi bilo možno zagotoviti hitrejši
napredek pri doseganju srednjeročnega cilja. Krepitev domačega
fiskalnega okvira bo utrdila fiskalno disciplino ter srednjeročno
zagotovila predvidljivost in verodostojnost vladne politike. Nadalje bi bilo
treba okrepiti tudi konkurenčnost, pomoč posameznikom pri iskanju
zaposlitve, zaščito najbolj ogroženih skupin, ki se srečujejo s
številnimi ovirami, izboljšati zmogljivost javne uprave in nadzornih organov,
povečati učinkovitost virov ter ustvariti več priložnosti za
naložbe in rast.
(22)          
Glede na to oceno in ob upoštevanju
priporočila Sveta na podlagi člena 126(7) Pogodbe o delovanju
Evropske unije z dne 2. junija 2010 je Svet proučil dopolnitev
konvergenčnega programa Bolgarije za leto 2011, njegovo mnenje[6] pa je zlasti odraženo v njegovih
priporočilih v točkah (1) in (2) v nadaljevanju. Ob upoštevanju
sklepov Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 je Svet preučil
nacionalni reformni program Bolgarije –
PRIPOROČA, naj Bolgarija v obdobju
2011–2012 sprejme naslednje ukrepe:
(1)                   
nadaljuje z učinkovitim izvajanjem
proračuna, da bi v letu 2011 zmanjšala čezmerni primanjkljaj;
natančno opredeli ukrepe, ki bodo tvorili temelj proračunske
strategije za obdobje 2012–2014, in izkoristi trenutno gospodarsko
okrevanje za pospešitev fiskalne prilagoditve v smeri srednjeročnega
proračunskega cilja, zlasti z ohranjanjem rasti izdatkov v skladu s
srednjeročno potencialno rastjo ter istočasnim večanjem deleža
izdatkov, ki krepijo rast;
(2)                   
Izboljša predvidljivost načrtovanja in izvajanja
proračuna, zlasti s krepitvijo fiskalnega upravljanja; V ta namen pripravi
in uvede zavezujoča fiskalna pravila ter dobro opredeljen
srednjeročni proračunski okvir, ki zagotavlja preglednost na vseh
ravneh vlade; uvede ukrepe za proračunsko poročanje po
obračunskem načelu;
(3)                   
Pospeši trenutno reformo pokojninskega sistema in
okrepi ukrepe, da bi lahko starejši delavci dlje ostali v delovnem razmerju; 
(4)                   
ob posvetovanju s socialnimi partnerji in v skladu
z nacionalnimi praksami spodbuja politike, da bi zagotovila, da bo rast
plač bolje odražala razvoj na področju produktivnosti dela in
podpirala konkurenčnost;
(5)                   
Rešuje izzive, povezane z bojem proti
revščini, in spodbuja socialno vključenost, zlasti za ogrožene
skupine, ki se srečujejo s številnimi ovirami, tako da: razvije trg za zasebne agencije za zaposlovanje, posodobi javne službe za zaposlovanje, da se okrepi
njihova zmogljivost za povezovanje kvalifikacij z zahtevami na trgu dela, in
osredotoči podporo na manj kvalificirane mlade; nadaljuje z reformo
izobraževanja s sprejetjem zakona o predšolskem in šolskem izobraževanju ter
novega predpisa o višjem šolstvu do sredine leta 2012; 
(6)                   
okrepi prizadevanja za izboljšanje upravne
zmogljivosti pri ključnih nalogah vlade in nadzornih organih, da bi javne
službe postale učinkovitejše pri odzivanju na potrebe državljanov in
podjetij; uvede ukrepe za preverjanje javnih naročil na podlagi ocen
tveganja in okrepi zmogljivost organov za preprečevanje in kaznovanje
nepravilnosti, da bi izboljšala kakovost in učinkovitost porabe javnih
sredstev;
(7)                   
odpravi ovire za vstop, dogovore o zagotovljenih
dobičkih in nadzor cen ter zagotovi popolno neodvisnost bolgarskega
nadzornega organa za energetiko, da bi trga električne energije in plina
odprla večji konkurenci; uvede spodbude za izboljšanje energetske
učinkovitosti stavb. 
V Bruslju, 
                                                                       Za
Svet
                                                                       Predsednik
[1]               UL L 209, 2.8.1997, str. 1.
[2]               UL C , str. .
[3]               Ohranjene za leto 2011 s Sklepom Sveta 2011/308/EU
z dne 19. maja 2011.
[4]               Več podrobnosti o zavezah v okviru pakta „euro plus“
je na voljo v SEC(2011) 711.
[5]               SEC(2011) 711.
[6]               Predvideno v členu 9(3) Uredbe Sveta (ES)
št. 1466/97.