CELEX: 62019CC0821
Language: es
Date: 2021-02-25 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Sr. A. Rantos, presentadas el 25 de febrero de 2021.#Comisión Europea contra Hungría.#Recurso por incumplimiento — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Política de asilo — Directivas 2013/32/UE y 2013/33/UE — Procedimiento de concesión de protección internacional — Motivos de inadmisibilidad — Conceptos de “tercer país seguro” y “primer país de asilo” — Asistencia prestada a los solicitantes de asilo — Tipificación penal — Prohibición de entrada en la zona fronteriza del Estado miembro de que se trate.#Asunto C-821/19.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
   SR. ATHANASIOS RANTOS
   presentadas el 25 de febrero de 2021 (
         1
      )
   
      Asunto C‑821/19
   
   Comisión Europea
   contra
   Hungría
   «Incumplimiento de Estado — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Artículo 33, apartado 2 — Motivos de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional — Carácter exhaustivo — Motivo de inadmisibilidad adicional de Derecho nacional — Artículo 8, apartado 2 — Acceso a los puestos fronterizos por organizaciones y personas que prestan asesoramiento o consejo a los solicitantes de protección internacional — Artículo 12, apartado 1, letra c) — Posibilidad de que los solicitantes de protección internacional se comuniquen con las organizaciones y personas que les prestan asesoramiento o consejo — Artículo 22, apartado 1 — Oportunidad de que los solicitantes de protección internacional consulten, a su costa, a un asesor jurídico u otro consejero — Directiva 2013/33/UE — Artículo 10, apartado 4 — Posibilidad de que los asesores jurídicos y consejeros se comuniquen con los solicitantes de protección internacional — Tipificación penal, en el Derecho nacional, de la actividad consistente en proporcionar de forma organizada ayuda a los solicitantes de protección internacional — Prohibición de entrada a organizaciones y personas que presten asesoramiento o consejo a los solicitantes de protección internacional en la zona de tránsito fronterizo»
   
      I. Introducción
   
   
            1.
         
         
            Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión por los siguientes motivos:
            
                     –
                  
                  
                     introducir un nuevo motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional, que se añade a los enumerados en la lista exhaustiva que figura en el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32/UE; (
                           2
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     tipificar como delito la actividad de organización dirigida a permitir que se inicie un procedimiento de asilo a personas que no cumplen los criterios que el Derecho nacional establece para la concesión de protección internacional y adoptar medidas restrictivas con respecto a las personas procesadas por tal delito o condenadas por él, en contra de los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y del artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33/UE. (
                           3
                        )
                  
               
      
            2.
         
         
            Considero que la primera imputación no plantea dificultades particulares y puede resolverse a la luz de las recientes sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), (
                  4
               ) y de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság. (
                  5
               )
         
      
            3.
         
         
            La segunda imputación plantea la cuestión inédita de si un Estado miembro puede criminalizar la actividad de organización dirigida a permitir que se inicie un procedimiento de asilo a personas que no cumplen los criterios que el Derecho nacional establece para la concesión de protección internacional.
         
      
      II. Marco jurídico
   
   
      
         A.
       
         Derecho de la Unión
      
   
   
      1. Disposiciones relativas a los motivos de inadmisibilidad de solicitudes de protección internacional
   
   
            4.
         
         
            El artículo 33 de la Directiva 2013/32, titulado «Solicitudes inadmisibles», dispone lo siguiente en su apartado 2:
            «Los Estados miembros podrán considerar inadmisible una solicitud de protección internacional solo si:
            
                     a)
                  
                  
                     otro Estado miembro ha concedido la protección internacional;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     un país que no sea un Estado miembro se considera primer país de asilo del solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35;
                  
               
                     c)
                  
                  
                     un país que no sea un Estado miembro se considera tercer país seguro para el solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38;
                  
               
                     d)
                  
                  
                     se trata de una solicitud posterior, cuando no hayan surgido ni hayan sido aportados por el solicitante nuevas circunstancias o datos relativos al examen de la cuestión de si el solicitante cumple los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (
                           6
                        )];
                  
               
                     e)
                  
                  
                     una persona a cargo del solicitante presenta una solicitud, una vez que, con arreglo al artículo 7, apartado 2, haya consentido en que su caso se incluya en una solicitud presentada en su nombre, y no haya datos relativos a la situación de la persona a cargo que justifiquen una solicitud por separado.»
                  
               
      
      2. Disposiciones relativas a la ayuda a los solicitantes de protección internacional
   
   
      a) Directiva 2013/32
   
   
            5.
         
         
            El artículo 8 de la Directiva 2013/32, titulado «Información y asesoramiento en centros de internamiento y en puestos fronterizos», establece, en su apartado 2, lo siguiente:
            «Los Estados miembros garantizarán que las organizaciones y personas que presten asesoramiento y consejo a los solicitantes tengan acceso efectivo a los solicitantes que se encuentren en los puestos fronterizos, incluidas las zonas de tránsito, en las fronteras exteriores. Los Estados miembros podrán establecer normas que regulen la presencia de estas organizaciones y personas en dichos puestos fronterizos y, en particular, que el acceso esté sujeto a un acuerdo con las autoridades competentes del Estado miembro. Podrán imponerse limitaciones de acceso solo cuando, en virtud del Derecho nacional, sean necesarias objetivamente para la seguridad, el orden público o la gestión administrativa de los puestos fronterizos en cuestión, siempre y cuando con ello el acceso no resulte seriamente limitado o imposibilitado.»
         
      
            6.
         
         
            Según el artículo 12, apartado 1, de ese misma Directiva, titulado «Garantías para los solicitantes»:
            «Los Estados miembros garantizarán, respecto de los procedimientos establecidos en el capítulo III, que todos los solicitantes disfruten de las siguientes garantías:
            […]
            
                     c)
                  
                  
                     no poder negarles la posibilidad de ponerse en contacto con el [Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados] o con otra organización que preste asesoramiento jurídico o consejo a los solicitantes de conformidad con el Derecho del Estado miembro de que se trate;
                  
               […]».
         
      
            7.
         
         
            El artículo 22 de la citada Directiva, que lleva por título «Derecho a asistencia jurídica y representación legal en todas las fases del procedimiento», enuncia:
            «1.   Se brindará a los solicitantes la oportunidad de consultar, a su costa, de manera efectiva a un asesor jurídico u otro consejero, admitido o permitido como tal en virtud del Derecho nacional, sobre asuntos relativos a sus solicitudes de protección internacional, en todas las fases del procedimiento, incluso después de una resolución desestimatoria.
            2.   Los Estados miembros podrán permitir a una organización no gubernamental prestar asistencia jurídica y/o representación legal a los solicitantes en los procedimientos contemplados en los capítulos III y V, de conformidad con el Derecho nacional.»
         
      
      b) Directiva 2013/33
   
   
            8.
         
         
            El artículo 10 de la Directiva 2013/33, titulado «Condiciones del internamiento», dispone, en su apartado 4:
            «Los Estados miembros garantizarán que los familiares, los asesores jurídicos o consejeros y las personas representantes de organizaciones no gubernamentales competentes reconocidas por el Estado miembro de que se trate tengan la posibilidad de ponerse en contacto con los solicitantes y de visitarlos en condiciones que respeten la intimidad. Podrán imponerse límites al acceso solo cuando, en virtud del Derecho nacional, sean objetivamente necesarios para la seguridad, el orden público o la gestión administrativa del centro de internamiento, siempre que el acceso no resulte por ello seriamente restringido o imposibilitado.»
         
      
      
         B.
       
         Derecho húngaro
      
   
   
      1. Disposiciones relativas a los motivos de inadmisibilidad de solicitudes de protección internacional
   
   
            9.
         
         
            El artículo 51, apartado 2, letra f), de la menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Ley n.o LXXX de 2007, sobre el derecho de asilo; en lo sucesivo, «Ley sobre el Derecho de Asilo»), (
                  7
               ) introducido mediante el artículo 7, apartado 1, de la egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény (Ley n.o VI de 2018, de modificación de determinadas leyes en relación con las medidas contra la inmigración ilegal; en lo sucesivo, «Ley n.o VI de 2018»), (
                  8
               ) establece un nuevo motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional, que está definido en los siguientes términos:
            «La solicitud será inadmisible cuando el solicitante haya llegado a Hungría a través de un país en el que no estuviera expuesto a persecución en el sentido del artículo 6, apartado 1, [de la Ley sobre el Derecho de Asilo] ni al riesgo de daños graves, en el sentido del artículo 12, apartado 1, [de dicha Ley] o en el que se garantice un adecuado nivel de protección.»
         
      
      2. Disposiciones relativas a la ayuda a los solicitantes de protección internacional
   
   
      a) Código Penal
   
   
            10.
         
         
            El artículo 353/A de la Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Ley n.o C de 2012, del Código Penal; en lo sucesivo, «Código Penal»), (
                  9
               ) que lleva por título «Facilitación de la inmigración irregular», introducido mediante el artículo 11, apartado 1, de la Ley n.o VI de 2018, establece lo siguiente:
            «1.   Quien realice actividades de organización dirigidas
            
                     a)
                  
                  
                     a permitir que se inicie un procedimiento de asilo a una persona que no ha sufrido persecución en el país del que es nacional, en su país de residencia habitual o en cualquier otro país por el que haya llegado, por razón de su raza, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular, convicciones religiosas o políticas, y no tenga motivos válidos para temer persecuciones directas, o
                  
               
                     b)
                  
                  
                     a ayudar a una persona que haya entrado o que resida ilegalmente en Hungría para obtener un permiso de residencia,
                  
               podrá ser puesto en confinamiento, a menos que haya cometido un delito más grave.
            2.   Quien proporcione recursos materiales que permitan cometer el delito tipificado en el apartado 1 o realice las mencionadas actividades de organización de forma regular será castigado con una pena de prisión de un año como máximo.
            3.   Quien cometa el delito tipificado en el apartado 1
            
                     a)
                  
                  
                     para obtener un beneficio económico,
                  
               
                     b)
                  
                  
                     ayudando a más de una persona o
                  
               
                     c)
                  
                  
                     a una distancia de menos de ocho kilómetros de la frontera o de un marcador fronterizo de la frontera exterior, en el sentido del artículo 2, punto 2, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen), [ (
                           10
                        )] será castigado con la pena prevista en el apartado 2.
                  
               4.   La condena del autor del delito tipificado en el apartado 1 podrá reducirse sin restricciones o levantarse, en los casos que merezcan un trato particular, si el autor revela las circunstancias en las que cometió el delito, a más tardar, en el momento de su procesamiento.
            5.   A efectos del presente artículo, se entenderá por actividades de organización, dirigidas al fin indicado en el apartado 1, en particular:
            
                     a)
                  
                  
                     la vigilancia en las fronteras, en la frontera o en un marcador fronterizo de la frontera exterior de Hungría, en el sentido del artículo 2, punto 2, del código de fronteras Schengen;
                  
               
                     b)
                  
                  
                     la elaboración o difusión de documentos informativos u ordenar a un tercero que lleve a cabo tales actos y
                  
               
                     c)
                  
                  
                     la creación o explotación de una red.»
                  
               
      
      b) Ley de Policía
   
   
            11.
         
         
            El artículo 46/F de la Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Ley n.o XXXIV de 1994, de Policía; en lo sucesivo, «Ley de Policía» (
                  11
               )), titulado «Medidas de expulsión utilizadas en el marco de la seguridad de las fronteras», introducido en el capítulo V de dicha Ley mediante el artículo 2 de la Ley n.o VI de 2018, establece lo siguiente:
            «1.   Con el fin de mantener el orden en la frontera del Estado y prevenir eventuales perturbaciones de la vigilancia de las fronteras, los agentes de policía impedirán a toda persona contra la que se haya incoado un procedimiento penal por los delitos de cruce ilegal de valla fronteriza (artículo 352/A del Código Penal), degradación de valla fronteriza (artículo 352/B del Código Penal), obstrucción a la construcción o al mantenimiento de la valla fronteriza (artículo 352/C del Código Penal), tráfico de personas (artículo 353 del Código Penal), apoyo a la residencia irregular (artículo 354 del Código Penal) o facilitación de la inmigración ilegal (artículo 353/A del Código Penal) entrar en un perímetro situado a una distancia de menos de ocho kilómetros de la frontera o del marcador fronterizo de la frontera exterior del territorio húngaro, en el sentido del artículo 2, punto 2, del [Reglamento 2016/399] o le exigirán que abandone dicha zona cuando se encuentre en ella.»
         
      
      III. Antecedentes del litigio y procedimiento administrativo previo
   
   
            12.
         
         
            El 20 de junio de 2018, el Parlamento húngaro adoptó la Ley n.o VI de 2018. En particular, mediante esa ley se introdujeron el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, el artículo 353/A del Código Penal y el artículo 46/F de la Ley de Policía.
         
      
            13.
         
         
            La Comisión remitió un escrito de requerimiento y un dictamen motivado a Hungría el 19 de julio de 2018 y el 24 de enero de 2019, respectivamente, en los que reprochó a ese Estado miembro las dos imputaciones resumidas en el punto 1 de las presentes conclusiones.
         
      
            14.
         
         
            Hungría respondió a dichos documentos el 19 de septiembre de 2018 y el 23 de marzo de 2019, respectivamente, alegando que la normativa húngara controvertida era conforme al Derecho de la Unión.
         
      
      IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
   
   
            15.
         
         
            Mediante demanda de 8 de noviembre de 2019, la Comisión interpuso el presente recurso.
         
      
            16.
         
         
            La Comisión y Hungría formularon observaciones orales durante la vista que se celebró el 23 de noviembre de 2020.
         
      
            17.
         
         
            La Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
            
                     –
                  
                  
                     Que declare, por un lado, que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32 al introducir un motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional adicional a los establecidos expresamente en esa norma y, por otro lado, que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, así como del artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33, al tipificar como delito la actividad de organización dirigida a permitir que se inicie un procedimiento de asilo a personas que no cumplen los criterios que el Derecho nacional establece para la concesión de protección internacional y al adoptar medidas restrictivas con respecto a las personas procesadas por tal delito o condenadas por él.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Que condene en costas a Hungría.
                  
               
      
            18.
         
         
            Hungría solicita al Tribunal de Justicia:
            
                     –
                  
                  
                     Que desestime el recurso.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Que condene en costas a la Comisión.
                  
               
      
      V. Análisis
   
   
      
         A.
       
         Sobre la primera imputación basada en la introducción de un motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional incompatible con el Derecho de la Unión
      
   
   
            19.
         
         
            Mediante su primera imputación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32, al introducir, mediante el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, un motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional adicional a los previstos en el artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva.
         
      
            20.
         
         
            Con carácter preliminar, conviene recordar que, a través del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, el legislador húngaro estableció que una solicitud de protección internacional será inadmisible cuando el solicitante haya llegado a Hungría a través de un país en el que, por un lado, no estuviera expuesto a persecución ni al riesgo de daños graves, o, por otro, se garantice un adecuado nivel de protección.
         
      
            21.
         
         
            Esta ley ha introducido, en esencia, un motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional que no está expresamente previsto en el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32.
         
      
            22.
         
         
            Se suscita pues la cuestión de si puede considerarse que ese motivo de inadmisibilidad es una mera explicitación de los motivos previstos en la citada disposición, en particular, el relativo al «tercer país seguro», en el sentido del artículo 33, apartado 2, letra c), de la Directiva 2013/32, y, de no ser así, si ese nuevo motivo es incompatible con dicha disposición.
         
      
            23.
         
         
            A este respecto, ha de señalarse que, en su reciente sentencia Tompa, que también se refería a la disposición de la normativa húngara objeto de la presente imputación, a saber, el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, el Tribunal de Justicia se pronunció en los siguientes términos:
            
                     –
                  
                  
                     en primer lugar, confirmó el carácter exhaustivo de la enumeración que figura en el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32; (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     a continuación, excluyó que los motivos de inadmisibilidad establecidos en la normativa húngara constituyeran una aplicación de los previstos en el artículo 33, apartado 2, de dicha Directiva, (
                           13
                        ) incluidos el motivo relativo al «tercer país seguro» (
                           14
                        ) y el referente al «primer país de asilo»; (
                           15
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     por último, declaró que el artículo 33 de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite denegar una solicitud de protección internacional por considerarla inadmisible cuando el solicitante haya llegado al territorio del Estado miembro de que se trata por un país en el que no haya estado expuesto a persecución ni a riesgo de daños graves o en el que se garantiza un nivel adecuado de protección. (
                           16
                        )
                  
               
      
            24.
         
         
            Esta interpretación fue confirmada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, que también se refería al artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo. (
                  17
               )
         
      
            25.
         
         
            Por tanto, en la medida en que el Gobierno húngaro no ha aportado elementos nuevos que justifiquen la necesidad o la oportunidad de modificar esa jurisprudencia, considero que la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en los asuntos antes citados permite resolver de forma definitiva la cuestión examinada en el marco de la presente imputación.
         
      
            26.
         
         
            Por consiguiente, propongo que se estime la primera imputación de la Comisión y que se declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32, al introducir un nuevo motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional, que se añade a los motivos que dicha disposición establece de forma exhaustiva.
         
      
      
         B.
       
         Sobre la segunda imputación, basada en las restricciones de acceso impuestas a los solicitantes de protección internacional y a las organizaciones y personas que les prestan asesoramiento o consejo
      
   
   
            27.
         
         
            Mediante su segunda imputación, la Comisión insta al Tribunal de Justicia a que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y del artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33, al tipificar como delito, mediante el artículo 353/A del Código Penal, la actividad de organización dirigida a permitir que se inicie un procedimiento de asilo a personas que no cumplen los criterios que el Derecho nacional establece para la concesión de protección internacional y al adoptar, mediante la introducción del artículo 46/F de la Ley de Policía, medidas restrictivas con respecto a las personas procesadas por tal delito o condenadas por él.
         
      
            28.
         
         
            A este respecto, ha de señalarse de entrada que las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ayuda a los solicitantes de protección internacional (
                  18
               ) garantizan, por un lado, el derecho de tales solicitantes a consultar a organizaciones y personas que presten asesoramiento y consejo y, por otro lado, de manera simétrica, el derecho de esas organizaciones y personas a tener acceso a dichos solicitantes, incluso a aquellos que se encuentren en internamiento.
         
      
            29.
         
         
            Es preciso pues comprobar si el artículo 353/A del Código Penal y el artículo 46/F de la Ley de Policía constituyen un obstáculo para el ejercicio de los derechos que garantizan los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, de la Directiva 2013/32, y el artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33, y, de ser así, si dicho obstáculo está justificado a la luz de estas disposiciones.
         
      
      1. Sobre la primera parte de la segunda imputación, relativa al artículo 353/A del Código Penal
   
   
      a) Sobre el carácter restrictivo del artículo 353/A del Código Penal
   
   
            30.
         
         
            El artículo 353/A del Código Penal tipifica como delito toda «actividad de organización» que permita que se inicie un procedimiento de asilo en Hungría por una persona que, en esencia, no tiene derecho a protección internacional según el Derecho nacional. A primera vista, este artículo parece poder constituir un obstáculo a los derechos garantizados por las disposiciones del Derecho de la Unión que invoca la Comisión, dado que genera una situación de incertidumbre, o incluso de riesgo de sanción, para cualquier persona u organización que tenga la intención de prestar ayuda a solicitantes de protección internacional
         
      
            31.
         
         
            El Gobierno húngaro alega, en primer lugar, que el tipo penal se circunscribe a las infracciones cometidas con una «intención caracterizada» y que únicamente concierne a los actos realizados en forma de «actividad de organización»; en segundo lugar, que la normativa controvertida no despliega ningún efecto disuasorio demostrable y, en tercer lugar, que esa normativa solo se aplica a los actos previos al inicio de un procedimiento de asilo y, por tanto, no afecta a los «solicitantes de protección internacional» en sentido estricto, que son los beneficiarios de los derechos que establecen la Directivas 2013/32 y 2013/33.
         
      
            32.
         
         
            En lo que respecta, en primer lugar, al elemento subjetivo de la infracción y del concepto de «actividad de organización», como observa el Gobierno húngaro, el alcance del artículo 353/A del Código Penal debe interpretarse a la luz de las aclaraciones proporcionadas por el Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungría) en su Resolución n.o 3/2019, (
                  19
               ) fuente autorizada para la interpretación de dicho artículo, sobre todo teniendo en cuenta que no parece que este haya sido aplicado aún de forma frecuente, según confirmó el Gobierno húngaro en la vista.
         
      
            33.
         
         
            Por lo que se refiere, en primer término, al elemento subjetivo de la infracción, el Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) precisó en dicha resolución que el artículo 353/A del Código Penal no sanciona los comportamientos negligentes, sino aquellos que se han adoptado de forma deliberada, sobre la base de una «intención caracterizada» de cometer la infracción y que corresponde a las autoridades nacionales demostrar la existencia de esa intención. En cualquier caso, este órgano jurisdiccional excluyó del ámbito de aplicación del mencionado artículo los comportamientos altruistas que responden al deber de socorrer a las personas necesitadas y carentes de recursos, que no están vinculados al objetivo que persigue dicho artículo, precisando que incumbe a los órganos jurisdiccionales que conocen de los procedimientos sobre el fondo determinar, en el marco de su actividad judicial, las circunstancias en las que una actividad de organización puede asimilarse a la ayuda humanitaria, las formas de ayuda que no pueden sancionarse y el momento en el que los hechos traspasan ese contexto. (
                  20
               )
         
      
            34.
         
         
            Dicho esto, procede señalar que, en principio, cualquier organización o persona que desee prestar ayuda actúa necesariamente con la intención de permitir que la persona a la que está ayudando pueda iniciar un procedimiento de asilo y puede albergar, al menos, dudas sobre si esa persona cumple o no los requisitos necesarios para acogerse a protección internacional. En efecto, las dudas sobre la veracidad de las declaraciones de los solicitantes son inherentes al procedimiento de asilo, que se lleva precisamente a cabo para determinar si concurren los requisitos para conceder protección internacional. Corresponde a las autoridades nacionales competentes, y no a los asesores jurídicos o a las organizaciones o personas que ofrecen ayuda a los solicitantes de protección internacional, apreciar si los motivos invocados en su solicitud justifican que se conceda protección internacional conforme a los requisitos establecidos por la legislación nacional.
         
      
            35.
         
         
            Además, desde mi punto de vista, lo determinante es que en el presente asunto es preciso tener en cuenta, por un lado, la introducción del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, objeto de la primera imputación, y, por otro lado, el hecho de que, como señala la Comisión sin que Hungría lo haya rebatido, las disposiciones excepcionales aplicables en caso de situación de crisis ocasionada por una inmigración masiva imponen a las personas que deseen obtener protección internacional la obligación de acudir a una de las zonas de tránsito situadas en la frontera entre Serbia y Hungría para presentar su solicitud y, por tanto, iniciar el procedimiento de asilo. Pues bien, por lo general, Serbia es un tercer país donde no existe riesgo de persecución, en el sentido del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo. La conjunción de esos dos elementos entraña que cualquier persona u organización que preste ayuda a solicitantes de protección internacional será perfectamente consciente de que, en dichas circunstancias, sus solicitudes estarán, muy probablemente, abocadas al fracaso, de modo que se expone a un riesgo concreto de enjuiciamiento penal. (
                  21
               )
         
      
            36.
         
         
            En cualquier caso, la tipificación penal de la ayuda a los solicitantes de protección internacional podría surtir un efecto disuasorio particularmente importante para todas las personas u organizaciones que, de forma consciente, intenten promover un cambio legislativo o una interpretación más flexible del Derecho nacional, o incluso invocar la incompatibilidad del Derecho nacional pertinente con el Derecho de la Unión. Por lo demás, hacer «evolucionar» la normativa nacional o facilitar a los solicitantes el acceso al procedimiento de asilo o a la ayuda humanitaria, incluso cuando sea muy dudoso o, como en el presente asunto, muy probable, que no cumplan todos los requisitos que el Derecho nacional establece para obtener la protección internacional, suele formar parte, por lo general, de los objetivos legítimos de una organización de ayuda a solicitantes de protección internacional.
         
      
            37.
         
         
            En estas circunstancias, la única «sanción» legítima que puede aplicarse cuando la actividad de esas personas u organizaciones está dirigida a permitir que los solicitantes accedan al procedimiento de asilo al margen de los requisitos que la legislación nacional impone de forma legítima respetando el Derecho de la Unión y, en particular, el artículo 33 de la Directiva 2013/32, no puede ser otra, a mi juicio, que la denegación de las solicitudes por ser estas inadmisibles o infundadas, y no el ejercicio de acciones penales contra las personas u organizaciones que facilitan la iniciación de procedimientos de asilo. Sin embargo, esta afirmación no prejuzga en modo alguno la posibilidad de introducir y mantener sanciones penales cuando la actividad de las mencionadas personas u organizaciones no se limite a ayudar a los solicitantes de protección internacional a presentar su solicitud e iniciar procedimientos de asilo, sino que constituya una auténtica ayuda a la inmigración ilegal, en particular en virtud de la Directiva 2002/90/CE. (
                  22
               )
         
      
            38.
         
         
            En lo tocante, en segundo término, al concepto de «actividad de organización», el Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional) excluyó que este concepto, pese a estar formulado en términos genéricos, vulnere el principio de legalidad (nullum crimen et nulla poena sine lege), dado que el Código Penal contiene otras disposiciones que hacen referencia al concepto de «organización» o de «actividad de organización» que permiten determinar sus elementos constitutivos básicos. (
                  23
               )
         
      
            39.
         
         
            Dicho esto, en mi opinión, sancionar únicamente una actividad que se desarrolla de forma organizada no basta para eliminar el carácter restrictivo de la infracción controvertida. Por un lado, el propio tenor literal del artículo 353/A del Código Penal permite una interpretación muy amplia de dicha infracción, que incluye el mero hecho de ayudar a una única persona a iniciar un procedimiento de asilo. En efecto, el hecho de que la «actividad regular» y la ayuda «a más de una persona» se consideren circunstancias agravantes en el artículo 353/A, apartados 2 y 3, del Código Penal implica que el ámbito de aplicación de esa disposición puede englobar incluso una actividad que no se realice de forma regular y solo esté dirigida a ayuda a una única persona. Por otro lado, y lo que es más importante, las organizaciones que prestan ayuda a los solicitantes de protección internacional y que son las principales destinatarias de dicha disposición desarrollan, por definición, «una actividad organizada». Por consiguiente, aunque el alcance del artículo 353/A del Código Penal se circunscriba a las actividades de organización en sentido estricto, dicha disposición puede obstaculizar la actividad de la práctica totalidad de las personas u organizaciones que prestan ayuda a los solicitantes de protección internacional.
         
      
            40.
         
         
            En segundo lugar, aun suponiendo, como alega el Gobierno húngaro, que la normativa examinada tuviera un alcance reducido y consecuencias insignificantes en la práctica, en la medida en que se ha aplicado muy rara vez y todavía no ha dado lugar a la condena de organizaciones o personas, y que, por tanto, no despliega ningún efecto disuasorio demostrable, es preciso señalar que, conforme a reiterada jurisprudencia, el recurso por incumplimiento es de naturaleza objetiva y, por consiguiente, se considera que existe un incumplimiento de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del Derecho de la Unión independientemente de la frecuencia o importancia de las situaciones censuradas. (
                  24
               )
         
      
            41.
         
         
            En tercer lugar, en contra de lo que alegó el Gobierno húngaro durante la vista, no puede considerarse que los comportamientos anteriores al inicio de un procedimiento de asilo (
                  25
               ) no conciernan a los «solicitantes de protección internacional», en el sentido de las Directivas 2013/32 y 2013/33. En efecto, dado que el estatuto de solicitante de asilo es un estatuto declarativo que existe a partir del momento en el que la persona ha sufrido persecución, esa persona puede ser considerada «solicitante de protección internacional» antes incluso de haber presentado formalmente su solicitud. Por lo demás, en su alegación el Gobierno húngaro asimila erróneamente la formulación de una solicitud de protección internacional con su presentación. A este respecto, ha de señalarse que, como ha declarado el Tribunal de Justicia, una solicitud de protección internacional se reputa formulada en el momento en que la persona interesada manifiesta, ante alguna de las autoridades nacionales competentes, su voluntad de recibir protección internacional, sin que la manifestación de esta voluntad pueda supeditarse a formalidad administrativa alguna. (
                  26
               ) Además, sería contrario al objetivo de la Directiva 2013/32, que consiste en garantizar a las personas que precisan de protección internacional el acceso a procedimientos de asilo jurídicamente seguros y eficaces, conceder los derechos que garantiza la citada Directiva únicamente a partir de la presentación de una solicitud de protección internacional.
         
      
            42.
         
         
            A la luz de las consideraciones anteriores, propongo que se concluya que el artículo 353/A del Código Penal puede constituir un obstáculo para el ejercicio de los derechos que garantiza el Derecho de la Unión en materia de ayuda a los solicitantes de protección internacional.
         
      
      b) Sobre eventuales justificaciones
   
   
            43.
         
         
            En lo concerniente a eventuales justificaciones de las restricciones antes mencionadas, en primer lugar, conviene señalar que el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2013/32 y el artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33 prevén la posibilidad de justificar las limitaciones de acceso de las organizaciones y personas que presten asesoramiento y consejo y de acceso de los asesores jurídicos o consejeros a los solicitantes de protección internacional, siempre que estas limitaciones sean objetivamente necesarias para la seguridad, el orden público o la gestión administrativa de los puestos fronterizos y cuando no tengan por efecto limitar seriamente o imposibilitar ese acceso.
         
      
            44.
         
         
            A este respecto, basta señalar que el artículo 353/A del Código Penal no prevé que se comprueben los criterios de necesidad y proporcionalidad. Al contrario, dicha disposición en relación, en particular, con el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, impide de facto o, al menos, limita seriamente cualquier actividad de ayuda a los solicitantes de protección internacional desarrollada por personas u organizaciones. (
                  27
               )
         
      
            45.
         
         
            En segundo lugar, es preciso recordar que, aunque según el artículo 12, apartado 1, letra c), de la Directiva 2013/32, la comunicación con cualquier organización que preste asesoramiento jurídico o consejo debe realizarse «de conformidad con el Derecho del Estado miembro de que se trate», esta disposición no permite al citado Estado miembro poner en entredicho o limitar de forma desproporcionada la efectividad de los derechos que garantiza.
         
      
            46.
         
         
            No creo, por tanto, que los obstáculos que la normativa nacional, a saber, el artículo 353/A del Código Penal, supone para el ejercicio de los derechos garantizados en los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y en el artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33, estén justificados en el sentido de tales disposiciones.
         
      
            47.
         
         
            Por consiguiente, propongo que se estime la primera parte de la segunda imputación de la Comisión y se declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y del artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33.
         
      
      2. Sobre la segunda parte de la segunda imputación, relativa al artículo 46/F de la Ley de Policía
   
   
            48.
         
         
            El artículo 46/F de la Ley de Policía establece que los agentes de policía impedirán a toda persona contra la que se haya incoado un procedimiento penal, en particular por el delito de facilitación de la inmigración ilegal previsto en el artículo 353/A del Código Penal, entrar en un perímetro situado a una distancia inferior a ocho kilómetros de la frontera o del marcador fronterizo de la frontera exterior del territorio húngaro o exigirán que lo abandone en caso de que se halle en él.
         
      
            49.
         
         
            Desde mi punto de vista, el artículo 46/F de la Ley de Policía, que impone una prohibición adicional a las personas u organizaciones contra las que se haya incoado un procedimiento penal por un delito en sentido estricto, incrementa indudablemente los efectos negativos de las disposiciones con las que el citado artículo guarda relación, incluido el artículo 353/A del Código Penal.
         
      
            50.
         
         
            Dicho esto, me parece que, por sí solo, el artículo 46/F de la Ley de Policía no plantea problemas de compatibilidad con las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión. En efecto, en mi opinión, este artículo constituye una aplicación legítima de una regla general según la cual las autoridades policiales pueden prohibir a las personas sospechosas de haber cometido delitos el acceso a lugares «sensibles», en particular a los lugares en los que se sospecha que tales personas cometieron un delito o podrían volver a cometerlo.
         
      
            51.
         
         
            Además, el hecho de que la prohibición se dirija a personas simplemente «sospechosas» de haber cometido un delito es, desde mi punto de vista, conforme al carácter provisional y cautelar de esa prohibición. Por otro lado, el carácter proporcionado de esa normativa se deriva del hecho de que solo se aplica a personas «contra las que se haya incoado un procedimiento penal» y de que, como señala el Gobierno húngaro, para ejercitar la acción penal es preciso que existan sospechas relativamente serias o fundadas sobre elementos concretos.
         
      
            52.
         
         
            Asimismo, considero que la Comisión no ha aportado argumentos que demuestren el carácter intrínsecamente restrictivo del artículo 46/F de la Ley de Policía, sino que se limita a señalar que dicha disposición incrementa el efecto restrictivo del artículo 353/A del Código Penal.
         
      
            53.
         
         
            Por consiguiente, estimo que, aunque el artículo 353/A del Código Penal, por sí solo o en relación con el artículo 46/F de la Ley de Policía, constituye un obstáculo al derecho de los solicitantes de protección internacional a poder consultar organizaciones, personas o asesores jurídicos y al derecho correlativo de esas organizaciones, personas y asesores jurídicos a tener acceso a tales solicitantes, no ocurre lo mismo, en cambio, con el artículo 46/F de la Ley de Policía, tomado de forma aislada y a la luz de las circunstancias del presente asunto.
         
      
            54.
         
         
            En consecuencia, considero que procede desestimar la segunda parte de la segunda imputación de la Comisión.
         
      
      VI. Costas
   
   
            55.
         
         
            Con arreglo al artículo 138, apartado 3, primera frase, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando, como en el presente asunto, se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, de conformidad con la segunda frase de esta disposición, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, también con una porción de las costas de la otra parte.
         
      
            56.
         
         
            En la solución que propongo, prosperan en gran parte las pretensiones de la Comisión, mientras que solamente se estima el razonamiento de Hungría por lo que respecta a una pequeña parte del objeto del litigio, a saber, la segunda parte de la segunda imputación. Por lo tanto, en el caso de autos se considera justificado que se impongan a Hungría, además de sus propias costas, cuatro quintas partes de las costas de la Comisión y que esta cargue con una quinta parte de sus propias costas.
         
      
      VII. Conclusión
   
   
            57.
         
         
            A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal que:
            
                     –
                  
                  
                     Declare que Hungría, por un lado, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, al introducir un nuevo motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional, que se añade a los enumerados de forma exhaustiva en dicha disposición y, por otro lado, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 2, 12, apartado 1, letra c), y 22, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y del artículo 10, apartado 4, de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, al tipificar como delito la actividad de organización dirigida a permitir que se inicie un procedimiento de asilo por personas que no cumplen los criterios que el Derecho nacional establece para la concesión de protección internacional.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Desestime el recurso en todo lo demás.
                  
               
                     –
                  
                  
                     Condene a Hungría a cargar, además de con sus propias costas, con cuatro quintas partes de las costas de la Comisión Europea y condene a la Comisión Europea a cargar con una quinta parte de sus propias costas.
                  
               
      (
         1
      )	Lengua original: francés.
   (
         2
      )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60).
   (
         3
      )	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO 2013, L 180, p. 96).
   (
         4
      )	C‑564/18, en lo sucesivo, «sentencia Tompa, EU:C:2020:218.
   (
         5
      )	C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, en lo sucesivo, «sentencia Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, EU:C:2020:367.
   (
         6
      )	DO 2011, L 337, p. 9.
   (
         7
      )	Magyar Közlöny 2007/83.
   (
         8
      )	Magyar Közlöny 2018/97.
   (
         9
      )	Magyar Közlöny 2012/92.
   (
         10
      )	DO 2016, L 77, p. 1.
   (
         11
      )	Magyar Közlöny 1994/41.
   (
         12
      )	Sentencia Tompa, apartados 29 y 30 y jurisprudencia citada.
   (
         13
      )	Sentencia Tompa, apartado 55.
   (
         14
      )	Sentencia Tompa, apartado 51.
   (
         15
      )	Sentencia Tompa, apartado 52.
   (
         16
      )	Sentencia Tompa, apartado 56 y fallo.
   (
         17
      )	Sentencia Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, apartados 148 a 165.
   (
         18
      )	Véanse los puntos 5 a 8 de las presentes conclusiones.
   (
         19
      )	Magyar Közlöny 2019/7.
   (
         20
      )	Resolución n.o 3/2019, apartados 79 a 82.
   (
         21
      )	En cualquier caso, esa apreciación no se vería modificada en caso de que se derogara el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, habida cuenta de que el artículo 353/A del Código Penal se refiere, en particular, a la situación de una «persona que no ha sufrido persecución en […] cualquier otro país por el que haya llegado», concepto muy amplio que puede aplicarse perfectamente en el sentido de excluir de la protección internacional a cualquier solicitante que haya transitado (necesariamente) por Serbia.
   (
         22
      )	Directiva del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares (DO 2002, L 328, p. 17).
   (
         23
      )	Resolución n.o 3/2019, apartados 68 a 71.
   (
         24
      )	Véanse las sentencias de 30 de enero de 2003, Comisión/Dinamarca (C‑226/01, EU:C:2003:60), apartado 32 y jurisprudencia citada, y de 28 de enero de 2020, Comisión/Italia (Directiva de lucha contra la morosidad) (C‑122/18, EU:C:2020:41), apartado 64.
   (
         25
      )	Durante la vista, el Gobierno húngaro preciso que, cuando hace referencia a «iniciar» el procedimiento de asilo, el artículo 353/A del Código Penal se refiere a la fase posterior a la presentación de la solicitud de protección internacional.
   (
         26
      )	Véase la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), apartado 97 y jurisprudencia citada. En efecto, como señaló el Abogado General Pikamäe en sus conclusiones presentadas en ese asunto (C‑808/18, EU:C:2020:493), puntos 53 y 68, la Directiva 2013/32 traza una distinción entre, por un lado, la formulación de una solicitud de protección internacional, que no es más que la manifestación o declaración, sin más formalidades, de las personas de que se trata del temor a ser devueltas a su país, y, por otro lado, la presentación de una solicitud en tal sentido.
   (
         27
      )	Véanse los puntos 32 a 41 de las presentes conclusiones.