CELEX: 62008CC0058
Language: nl
Date: 2009-10-01
Title: Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 1 oktober 2009. # The Queen, op verzoek van Vodafone Ltd en anderen tegen Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - Verenigd Koninkrijk. # Verordening (EG) nr. 717/2007 - Roaming op openbare mobiele telefoonnetwerken binnen de Gemeenschap - Geldigheid - Rechtsgrondslag - Artikel 95 EG - Evenredigheidsbeginsel en subsidiariteitsbeginsel. # Zaak C-58/08.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      M. POIARES MADURO
      van 1 oktober 2009 (1)
      
      Zaak C‑58/08
      Vodafone Ltd
      Telefónica O2 Europe plc
      T‑Mobile International AG
      Orange Personal Communications Services Ltd
      tegen
      Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform
      [verzoek van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) om een prejudiciële
         beslissing]
      
      I –    Feiten en rechtskader
      1.        Een van de moeilijkste, maar tegelijk ook fundamenteelste taken van het Hof is toezicht te houden op de grenzen van het optreden
         van de Unie. Dit is fundamenteel voor het behoud van het machtsevenwicht tussen de staten en de Unie. Het is ook van wezenlijk
         belang voor het behoud van een juist machtsevenwicht tussen de eigen instellingen van de Unie. Daarnaast is het houden van
         toezicht op het optreden van de Unie belangrijk om voor juiste politieke verantwoordelijkheid binnen de staten te zorgen (omdat
         de Unie hun interne machtsevenwicht beïnvloedt) en voor de juiste verdeling van de politieke verantwoordelijkheid over de
         Unie en de staten (zodat de burger weet wie waarvoor verantwoordelijk is). Rechterlijk toezicht is evenwel niet de enige wijze
         waarop toezicht wordt gehouden op de bevoegdheden van de Unie, en meer bepaald de Gemeenschap. Het besluitvormingsproces waaraan
         de communautaire bevoegdheden onderworpen zijn en de rol die daar bij is toebedeeld aan de lidstaten en verschillende gemeenschapsinstellingen,
         zijn vaak de meest doeltreffende middelen om op die bevoegdheden toezicht te houden. Het kan gerust worden gesteld dat gedurende
         lange tijd op het Hof geen beroep is gedaan om een vooraanstaande rol te spelen in het toezicht op de bevoegdheden van de
         Gemeenschap, juist omdat er reeds vergaande beperkingen aan die bevoegdheden verankerd waren in de besluitvormingsprocessen.
         Met de toename van de communautaire bevoegdheden en de wijzigingen in het relevante besluitvormingsproces, wordt op het Hof
         echter steeds vaker een beroep gedaan om die rol te vervullen. Een van de moeilijkste gebieden is dat van de omvang van de
         communautaire bevoegdheden in de context van de interne markt en meer bepaald de vraag, hoe ver de bevoegdheid van de Gemeenschap
         reikt om op grond van artikel 95 EG regelgevend op te treden. Deze zaak is daarvan een goed voorbeeld: de kernvraag is of
         de Gemeenschap op grond van artikel 95 EG prijzen kan reguleren en zo ja, tot op welke hoogte en onder welke voorwaarden.
         Het staat buiten twijfel dat, in de context van de werking van de interne markt, de Gemeenschap bevoegd is zowel in de door
         ondernemingen vastgestelde prijzen te interveniëren (met behulp van de mededingingsregels) als in de prijzen die door de lidstaten
         zijn bepaald (met name met behulp van de vrijverkeersregels). Maar kan de Gemeenschap zelf, op grond van artikel 95 EG, regelgeving
         vaststellen waarbij bijvoorbeeld prijsbeperkingen worden vastgesteld? Zo ja, onder welke omstandigheden mag zij dit doen?
         Het door het Hof te geven antwoord hangt af van de algemene opvatting van de doelstelling van artikel 95 EG. Naar mijn mening
         volgt duidelijk uit de uitlegging die het Hof aan artikel 95 EG heeft gegeven dat dit geen bepaling is die bedoeld is om de
         Gemeenschap een algemene bevoegdheid tot regulering van de interne markt te geven. Tegelijkertijd heeft het Hof artikel 95
         EG echter niet zo beperkt opgevat dat het de Gemeenschap enkel bevoegdheid verleent voor zover noodzakelijk om belemmeringen
         van de werking van de interne markt weg te nemen. Dit heeft te maken met de dubbele functie van deze bepaling. Het is een
         bepaling die bedoeld is voor de vaststelling van maatregelen die de instelling en werking van de interne markt tot doel hebben,
         maar die communautaire maatregelen vervangen overheidsmaatregelen die een waaier van doelstellingen op het gebied van marktregulering
         nastreven. De omstandigheid dat interventie van de Gemeenschap noodzakelijk is voor de doelstellingen van de interne markt,
         zou niet mogen afdoen aan het nastreven van andere reguleringsdoelstellingen. De aan artikel 95 EG te geven uitleg moet dit
         evenwicht bewaren. De rechtvaardiging voor interventie van de Gemeenschap moet zijn gelegen in de doelstelling van marktintegratie,
         maar die interventie van de Gemeenschap moet de politieke vrijheid om bij de regulering van de markt tussen verschillende
         beleidsopties te kiezen, in stand laten. Dit onderliggende belang moet richtinggevend zijn bij de uitlegging en de toepassing
         van artikel 95 in de onderhavige zaak.
      
      2.        De onderhavige zaak betreft een betwisting van de geldigheid van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees Parlement
         en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging
         van richtlijn 2002/21/EG (PB L 171, blz. 32; hierna: „roamingverordening”), die het gemeenschappelijk regelgevingskader (hierna:
         „GR”) heeft gewijzigd door voor de gehele Gemeenschap een maximumprijs („Eurotarief” genoemd) vast te stellen voor roaming(2) op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de lidstaten. Het GR is een samenstel van communautaire maatregelen waarbij een
         reeks geharmoniseerde procedures is ingevoerd die van toepassing zijn op het regelgevend kader voor elektronischecommunicatiediensten
         in de gehele Unie. Vóór de vaststelling van de roamingverordening kende het GR de gemeenschapsinstellingen geen bevoegdheid
         toe om voor de gehele Gemeenschap maximumprijzen voor roaming vast te stellen.
      
      3.        Vodafone en andere aanbieders van mobiele communicatie hebben bij de High Court of England and Wales procedures aanhangig
         gemaakt waarin zij de geldigheid van de roamingverordening aanvechten. De nationale rechter heeft krachtens artikel 234 EG
         de volgende vragen naar het Hof verwezen:
      
      „a.      Is verordening (EG) nr. 717/2007 geheel of gedeeltelijk ongeldig op grond dat artikel 95 EG geen juiste rechtsgrondslag vormt?
      b.      Is artikel 4 van verordening (EG) nr. 717/2007 (juncto artikel 2, sub a, en artikel 6, lid 3, voor zover deze verwijzen naar
         het Eurotarief en de met het Eurotarief samenhangende verplichtingen) ongeldig omdat de oplegging van een plafond voor roamingtarieven
         op retailniveau in strijd is met het evenredigheids- en/of het subsidiariteitsbeginsel?”
      
      4.        Zoals deze vragen al aangeven, wordt de geldigheid van de roamingverordening aangevochten met het betoog dat artikel 95 EG
         geen juiste rechtsgrondslag voor het optreden van de Gemeenschap vormt en dat, zelfs als dit wel het geval zou zijn, de oplegging
         van prijsbeheersingsmaatregelen bij de verordening schending van het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel oplevert.
         Ik stel voor dat ik eerst inga op het punt van de rechtsgrondslag en daarna op de punten van de evenredigheid en de subsidiariteit.
      
      5.        De relevante leden van artikel 95 EG luiden:
      
      „1.       In afwijking van artikel 94 en tenzij in dit Verdrag anders is bepaald, zijn de volgende bepalingen van toepassing voor de
         verwezenlijking van de doeleinden van artikel 14. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 en na raadpleging van
         het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
         bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
      
      2.       Lid 1 is niet van toepassing op de fiscale bepalingen, op de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen en op de bepalingen
         inzake de rechten en belangen van werknemers.
      
      3.       De Commissie zal bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming
         en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe
         ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad zullen binnen hun respectieve
         bevoegdheden deze doelstelling trachten te verwezenlijken.”
      
      6.        De relevante leden van artikel 14 EG bepalen het volgende:
      
      „1.      De Gemeenschap stelt de maatregelen vast die ertoe bestemd zijn de interne markt geleidelijk tot stand te brengen in de loop
         van een periode die eindigt op 31 december 1992 overeenkomstig de bepalingen van het onderhavige artikel en van de artikelen 15
         en 26, artikel 47, lid 2, en de artikelen 49, 80, 93 en 95, onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag.
      
      2.       De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal
         is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag.”
      
      A –    Rechtsgrondslag
      7.        Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, kan artikel 95 EG als rechtsgrondslag worden gebruikt wanneer sprake is van
         verschillen tussen nationale regelingen „die de fundamentele vrijheden belemmeren of de mededinging verstoren”.(3) Op deze grondslag genomen maatregelen zullen slechts de toets der kritiek doorstaan „wanneer objectief en daadwerkelijk uit
         de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te
         verbeteren”.(4) Artikel 95 EG biedt geen grondslag voor een algemene bevoegdheid, de interne markt te reguleren.(5) Op artikel 95 EG gebaseerde regelgeving mag niet enkel tot doel hebben de interne markt te reguleren op door de Gemeenschapswetgever
         gewenste wijze. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld zou het tegen de bewoordingen van dat artikel indruisen en onverenigbaar
         zijn met het belangrijke grondwettelijke beginsel dat de bevoegdheden van de Gemeenschap beperkt zijn tot de haar specifiek
         toegekende bevoegdheden, indien een dergelijk gebruik van artikel 95 EG zou worden toegestaan.(6) Bovendien zou dit conflicteren met het bestaan van andere rechtsgrondslagen in het Verdrag die de Gemeenschap specifieke
         bevoegdheden toekennen om bepaalde aspecten van de markt te reguleren.
      
      8.        Dit betekent niet dat regelgeving die op grond van artikel 95 EG is vastgesteld geen eigen reguleringsdoelstellingen mag nastreven.
         Indien artikel 95 EG immers zo zou worden uitgelegd dat het de Gemeenschap enkel de bevoegdheden verleent die noodzakelijk
         zijn om belemmeringen van marktintegratie weg te nemen, zou het optreden van de Gemeenschap altijd andere doelstellingen op
         het gebied van marktregulering ondergeschikt maken aan hetgeen strikt noodzakelijk is om de belemmeringen van het vrije verkeer
         weg te nemen. Dat zou neerkomen op de bewering dat de gemeenschapswetgever enkel maatregelen kan vaststellen die wederzijdse
         erkenning trachten tot stand te brengen, aangezien dergelijke maatregelen steeds zouden volstaan om het ontstaan of voortbestaan
         van belemmeringen van het vrije verkeer te voorkomen. Elke andere maatregel zou buitensporig zijn indien de gemeenschapswetgever,
         wanneer op grond van artikel 95 EG wordt opgetreden teneinde belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen, niet verder
         zou kunnen gaan dan hetgeen volstaat om de belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen. Dat zou betekenen dat artikel 95
         EG marktintegratie enkel kan bevorderen door deregulering van nationale markten. Een dergelijke uitlegging zou in artikel 95
         EG een zekere beleidsvoorkeur verankeren, zonder dat voor een dergelijke zienswijze steun kan worden gevonden in het Verdrag.
         Zoals advocaat-generaal Fennelly heeft toegelicht, vereist de rechtspraak van het Hof niet „dat de artikelen 7 A, 57, lid 2,
         en 100 A van het Verdrag [thans de artikelen 14 EG, 47, lid 2, EG en 95 EG] moeten worden uitgelegd als een soort liberale
         beginselverklaring die leidt tot een harmonisatie naar het laagste niveau of slechts naar een soort gemiddelde van de vroegere
         niveaus in de lidstaten”.(7) Bij juiste lezing van artikel 95 EG moet juist onderscheid worden gemaakt tussen datgene wat tot harmonisatie op gemeenschapsniveau
         aanleiding geeft (het gevaar voor beperkingen van het vrije verkeer of verstoring van de mededinging) en de omvang en inhoud
         van die harmonisatie. Bij dit laatste moet de waaier van beleidsdoelstellingen kunnen worden nagestreefd die is nagestreefd
         door de nationale maatregelen die door de gemeenschapsregelgeving worden vervangen. Anders gezegd, artikel 95 EG moet aldus
         worden uitgelegd dat het de gemeenschapswetgever toestaat om een waaier van reguleringsdoelstellingen na te streven en te
         wikken, zodra de noodzaak om een bepaald gebied te harmoniseren hem bevoegdheid verleent.
      
      9.        Artikel 95 EG kan inderdaad de grondslag vormen voor een intensivering van regulering in aanvulling op maatregelen tot deregulering.
         Deze beslissing moet in beginsel tijdens het politieke proces worden genomen. Artikel 95, lid 3, EG bepaalt immers specifiek
         dat de regelgeving waarvoor het de rechtsgrondslag vormt op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming
         en de consumentenbescherming moet uitgaan van een hoog beschermingsniveau. Dergelijke doelstellingen moeten echter deel uitmaken
         van een algemeen wetgevingskader dat de instelling en werking van de interne markt door onderlinge aanpassing en harmonisatie
         van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten nastreeft. Anders gezegd, de communautaire maatregel
         moet bijdragen tot marktintegratie, ook al hoeft deze niet beperkt te zijn tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter bevordering
         van marktintegratie. Hoewel de bevordering van marktintegratie een noodzakelijke voorwaarde is om de Gemeenschap op de voet
         van artikel 95 EG bevoegdheid te verlenen, hoeft de uitoefening van die bevoegdheid niet beperkt te zijn tot de doelstelling
         van marktintegratie. Anders zou het niet mogelijk zijn andere gewettigde reguleringsdoelstellingen na te streven, die de lidstaten
         niet langer zelf kunnen nastreven.
      
      10.      Het kernpunt van de betwisting van de geldigheid van de verordening vanwege de rechtsgrondslag heeft hierop betrekking. Vodafone
         stelt dat aangezien het GR reeds heeft voorzien in uitputtende harmonisatie van de regulering door de lidstaten van de sector
         mobiele telefonie, de roamingverordening niet tot doel kon hebben om de regels van de lidstaten op dit gebied te harmoniseren.
         Bijgevolg is bij de verordening een ontoelaatbaar gebruik van artikel 95 EG gemaakt om de interne markt te reguleren.
      
      11.      Zoals het Hof herhaaldelijk heeft aangegeven, impliceert het feit dat een bepaald gebied uitputtend is geharmoniseerd op grond
         van artikel 95 EG „geenszins dat de gemeenschapswetgever deze regels niet kan wijzigen of aanpassen, en zo nodig nieuwe regels
         kan invoeren teneinde de doelstellingen [van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregelen] beter te kunnen verwezenlijken”.(8) Zoals hierboven is opgemerkt hoeven deze doelstellingen niet beperkt te zijn tot marktintegratie, ook al is dat laatste noodzakelijk
         om de uitoefening van bevoegdheid door de Gemeenschap te rechtvaardigen. Indien een andere opvatting werd gehuldigd, zou de
         Gemeenschap tekortkomingen in op artikel 95 EG gebaseerde harmonisatiemaatregelen niet kunnen herstellen. Wanneer de gemeenschapswetgever
         op grond van artikel 95 EG optreedt, zal hij dit doen op een wijze die bepaalde politieke keuzen weerspiegelt. Dit behelst
         de keuze voor een bepaald niveau van bijvoorbeeld consumentenbescherming of de verwerping van andere opties die in een hoger
         of lager beschermingsniveau voorzien. Deze keuzen kunnen onvoorziene negatieve gevolgen hebben of het kan voorkomen, zoals
         in democratische bestellen kan gebeuren, dat een gewijzigde politieke meerderheid meent dat een eerdere beslissing op een
         onjuiste belangenafweging berust. Het zou absurd en ondemocratisch zijn indien de gemeenschapswetgever niet zou kunnen terugkomen
         op eerdere politieke keuzen die zijn gemaakt in de context van op grond van artikel 95 EG vastgestelde regelgeving, om rekening
         te houden met wijzigingen in de publieke opinie of om onvoorziene negatieve gevolgen van harmonisatiemaatregelen recht te
         zetten. Zelfs als een harmonisatiemaatregel zoals het GR doelmatig is gebleken in de voorkoming van verstoringen van de mededinging
         en belemmeringen van het vrije verkeer en kan worden beschouwd als een waarborg voor de instelling en werking van de interne
         markt, moet het de gemeenschapswetgever vrijstaan om een dergelijke maatregel aan te passen aan voortschrijdende kennis of
         politieke voorkeuren.(9) Het tegen de vaststelling van de roamingverordening ingebrachte bezwaar dat het GR reeds in harmonisatie van het relevante
         gebied heeft voorzien, is dus ongegrond.
      
      12.      De ondernemingen die tegen de geldigheid van de roamingverordening opkomen hebben voorts gesuggereerd dat de verordening,
         nu de daarin gekozen aanpak significant afwijkt van die in het GR(10), niet als een wijziging daarvan kan worden beschouwd. Het feit dat de wijzigingsmaatregel niet strookt met de in het GR gekozen
         aanpak doet niet af aan het feit dat het een wijziging is. Wijzigingen kunnen een harmonisatiemaatregel aanvullen en vervolledigen.(11) Zij kunnen deze ook wijzigen. Een wijziging kan immers juist nodig zijn omdat wordt waargenomen dat harmonisatiemaatregelen
         op onbevredigende wijze werken en moeten worden gewijzigd op een wijze die afwijkt van de oorspronkelijk gekozen aanpak.(12) Het Hof heeft duidelijk verklaard dat harmonisatiemaatregelen kunnen worden aangepast op basis van gewijzigde politieke inzichten,
         door met betrekking tot wijzigingen van het geharmoniseerde stelsel voor tabaksproducten van de Gemeenschap op te merken dat
         „de gemeenschapswetgever in een dergelijke situatie zijn taak van toezicht op de bescherming van de in het Verdrag erkende
         algemene belangen [...] slechts naar behoren [kan] uitvoeren indien het hem vrijstaat om de relevante communautaire regelgeving
         aan te passen aan gewijzigde omstandigheden”.(13) Gewijzigde opvattingen kunnen tot wijzigingen nopen die afwijken van de aanpak die in de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel
         is gekozen. Het feit dat in de roamingverordening een aanpak is gevolgd die niet strookt met die in het GR, betekent niet
         dat deze niet als een wijziging daarvan kan worden beschouwd. De buiten twijfel staande grenzen aan de bevoegdheid die de
         Gemeenschap bij artikel 95 EG is toegekend, kunnen niet zodanig werken dat ze de Unie ertoe dwingen vast te houden aan een
         bepaalde vorm van harmonisatie, ook als die niet langer als geschikt wordt gezien.
      
      13.      Terwijl het de gemeenschapswetgever vrijstaat om door middel van wijzigingsregelgeving terug te komen op de beleidskeuzes
         die in krachtens artikel 95 EG genomen harmonisatiemaatregelen zijn gemaakt, kan hij zichzelf daarentegen niet de bevoegdheid
         inruimen om regelgevend op te treden ten aanzien van onderwerpen die buiten de werkingssfeer van artikel 95 EG vallen, enkel
         door deze maatregelen als wijzigingen te omschrijven. Regelgeving die bijvoorbeeld betrekking heeft op een onderwerp dat verschilt
         van dat van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel, zoals bijvoorbeeld een wijziging van het GR die beoogt om visquota vast
         te stellen, kan niet als een geldige wijziging worden beschouwd.(14) Naar mijn mening zou dat ook het geval zijn bij een communautaire wettelijke maatregel die, om een dwaas voorbeeld te geven,
         het aanbod van roamingdiensten in zijn geheel zou verbieden.(15) De Gemeenschap kan evenmin, door een bepaalde maatregel te presenteren als een wijziging, op geldige wijze regelgeving vaststellen
         die binnen de bevoegdheid van de lidstaten valt zonder dat wordt aangetoond dat die regelgeving ertoe strekt daadwerkelijke
         of potentiële verschillen tussen nationale regelingen weg te nemen „die de fundamentele vrijheden belemmeren of de mededinging
         verstoren”.(16) Anders gezegd, de wijziging zelf hoeft niet gerechtvaardigd te zijn door de noodzaak handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen
         weg te nemen, maar de gewijzigde maatregel dient wel nog steeds binnen de doelstellingen van artikel 95 EG te passen. Het
         is echter niet eenvoudig te bepalen, hoe deze beginselen in individuele gevallen toepassing vinden.
      
      14.      Om dit te bepalen moet het Hof mijns inziens de wijziging in de context van de algemene regeling plaatsen om zo te beoordelen
         of deze regeling (zoals gewijzigd) nog steeds als een bevordering van marktintegratie kan worden beschouwd en dus voldoet
         aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95 EG. De wijziging kan ook gerechtvaardigd zijn indien zij noodzakelijk is
         om een bepaald probleem te verhelpen dat als gevolg van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel niet doeltreffend door de
         lidstaten kan worden verholpen.
      
      15.      In de onderhavige zaak zou één benadering om voor de gewijzigde regelgeving een grondslag in artikel 95 EG te vinden, erin
         kunnen bestaan na te gaan of er gevaar voor onderling afwijkende nationale prijsbeheersingmaatregelen bestond. Dit gevaar
         mag echter niet worden beoordeeld aan de hand van de situatie na de vaststelling van het GR en de eventuele beperkingen die
         dit stelde aan de vaststelling van nationale prijsbeheersingsmaatregelen. Anders zou de gemeenschapswetgever niet over de
         mogelijkheid beschikken om enige maatregel te wijzigen die, in zijn oorspronkelijke vorm, doeltreffend handelsbelemmeringen
         wegnam, ook al zou zijn weerslag op andere beleidsdoeleinden nu een andere vorm van regulering rechtvaardigen. Dit zou om
         de hiervóór genoemde redenen onaanvaardbaar zijn: de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 95 moet de politieke
         vrijheid in stand laten om bij de regulering van de markt tussen verschillende beleidsopties te kiezen. Bij de beoordeling
         die in het kader van artikel 95 moet worden gemaakt, moet niet de vraag worden gesteld of de wijziging noodzakelijk is, in
         het licht van de gewijzigde regelgeving, om handelsbelemmeringen te voorkomen, maar of de regelgeving in haar gewijzigde vorm
         nog steeds dient om handelsbelemmeringen te voorkomen. Daarvoor moet worden overwogen wat de situatie zou zijn als het onderwerp
         in het geheel niet op gemeenschapsniveau zou zijn geregeld. Het ligt voor de hand dat mogelijke handelsbeperkingen als gevolg
         van nationale prijsbeheersingsmaatregelen(17), kunnen worden voorkomen door grenzen te stellen aan nationale prijsregelingen of door de prijzen op gemeenschapsniveau te
         reguleren. Het feit dat de gemeenschapswetgever aanvankelijk voor de eerste van deze benaderingen heeft gekozen om handelsbelemmeringen
         te voorkomen, zou hem er niet van mogen weerhouden om in een later stadium een andere benadering te volgen als de beleidsdoeleinden
         dat vereisen. Dit betekent niet dat de keuze tussen twee mogelijke manieren om de doelstellingen van artikel 95 te beschermen
         geheel vrij is voor de gemeenschapswetgever. Dit kan bijvoorbeeld niet het geval zijn in het licht van andere gemeenschapsregels,
         zoals subsidiariteit en evenredigheid. Dat is echter een andere vraag dan de vraag of een of beide van deze benaderingen (in
         de aanvankelijke of in de gewijzigde vorm) aanvaardbaar zijn in het kader van artikel 95 EG. Dat laatste vereist enkel dat
         er tussen nationale regelingen verschillen bestaan die handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen kunnen doen ontstaan
         en dat de communautaire maatregel ertoe dient deze te voorkomen. Het schrijft niet voor, welke regulerende maatregelen ter
         voorkoming daarvan moeten worden getroffen.
      
      16.      In dit verband moet nog worden bepaald of er in casu, bij gebreke van gemeenschapsregelgeving, inderdaad gevaar voor verschillende
         nationale prijsbeheersingsmaatregelen bestond en of deze zodanig waren dat zij handelsbelemmeringen konden doen ontstaan en
         de vaststelling van communautaire prijsbeheersingsmaatregelen rechtvaardigden. Anders gezegd, was er bij gebreke van het GR
         gevaar voor belemmeringen van roamingdiensten als gevolg van verschillende nationale prijsbeheersingsmaatregelen?
      
      17.      Dat nationale prijsbeheersingsmaatregelen handelsbeperkingen kunnen opleveren is genoegzaam vastgesteld in de rechtspraak
         van het Hof. Ofschoon dergelijke maatregelen „op zichzelf niet als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking
         zijn te beschouwen, kunnen zij zulk een effect sorteren indien de prijzen op een zodanig niveau liggen, dat de ingevoerde
         producten worden benadeeld ten opzichte van gelijke binnenlandse producten”.(18) In de context van een prijsregeling met maximumprijzen is dit het geval „wanneer de prijzen liggen op een niveau dat de afzet
         van de ingevoerde producten onmogelijk maakt of meer bemoeilijkt dan de afzet van binnenlandse producten”.(19) Dit zou het geval zijn indien de maximumprijzen zodanig laag worden vastgesteld dat buitenlandse aanbieders geen redelijke
         winst kunnen maken(20), indien buitenlandse aanbieders geconfronteerd worden met hogere kosten waarmee bij de vaststelling van de maximumprijs geen
         rekening is gehouden, of indien het prijsplafond belet dat de door buitenlandse aanbieders aangeboden kwalitatief betere diensten
         correct kunnen worden vergoed.(21)
      
      18.      Niet alle nationale prijsbeheersingsmaatregelen zullen echter potentieel handelsbelemmeringen creëren, terwijl het ontstaan
         van dergelijke belemmeringen wel waarschijnlijk moet zijn.(22) Naar mijn mening heeft de gemeenschapswetgever noch ten tijde van de vaststelling van de oorspronkelijke maatregel, noch
         bij de wijziging ervan, aangetoond dat dit gevaar bestond. Paradoxaal genoeg kan het sterkste argument voor het bestaan van
         een dergelijk gevaar worden afgeleid uit verzoeksters’ argument dat het GR, zoals oorspronkelijk door de gemeenschapsrechter
         vastgesteld, door te vereisen dat aanmerkelijke marktmacht (hierna: „AMM”) wordt vastgesteld voordat ex ante regulerend kan
         worden opgetreden, de mogelijkheid van de lidstaten beperkte om prijsbeheersing in de mobiele communicatiesector in te voeren.
         Verondersteld moet worden dat het GR een reactie vormde op het gevaar dat de vaststelling van verschillende maximum‑ of minimumprijzen
         door de autoriteiten van de lidstaten in de mobiele communicatiesector belemmeringen kon veroorzaken en verstoringen van de
         mededinging kon doen ontstaan op de gemeenschappelijke markt. Indien dit het geval was, stond de wetgever bij het ontwerp
         van het GR voor de keuze om dit gevaar af te wenden door de mogelijkheid van de lidstaten te beperken om in deze sector prijzen
         vast te stellen of door voor de gehele Unie prijzen vast te stellen (de evaluatie van die keuze vanuit het oogpunt van de
         naleving van het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel is een geheel ander onderwerp). Beide keuzen zouden doeltreffend
         bijdragen tot de werking van de interne markt. Door te vereisen dat AMM wordt vastgesteld voordat ex ante regulerend kon worden
         opgetreden, heeft de wetgever voor de eerste gekozen. De omstandigheid dat dit een doeltreffende keuze was om te voorkomen
         dat handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen zouden ontstaan, zou er niet aan in de weg mogen staan dat een andere
         benadering van de regulering wordt gevolgd, zolang deze regulering blijft bijdragen tot voorkoming van handelsbelemmeringen
         en mededingingsverstoringen. De werkelijkheid is echter dat het GR in algemene bewoordingen beperkingen stelt aan het regulerend
         optreden van de lidstaten en noch specifiek bedoeld was om verschillen tussen nationale prijsbeheersingsmaatregelen te voorkomen,
         noch gebaseerd is op een specifieke vaststelling dat het aannemelijk is dat toekomstige prijsbeheersingsmaatregelen handelsbelemmeringen
         zullen doen ontstaan. Derhalve is naar mijn oordeel het gevaar dat toekomstige prijsbeheersingsmaatregelen handelsbelemmeringen
         zullen doen ontstaan, niet in dier voege aangetoond dat dit de vaststelling van communautaire prijsbeheersingsmaatregelen
         op grond van artikel 95 EG rechtvaardigt.
      
      19.      Ik geloof echter dat de gemeenschapswetgever om een andere reden op grond van artikel 95 EG de roamingprijzen kon reguleren,
         namelijk de opheffing van beperkingen van het vrije verkeer als gevolg van gedrag van particuliere partijen dat grensoverschrijdende
         economische activiteit nadelig beïnvloedt. De prijsverschillen tussen gesprekken binnen de eigen lidstaat en die met gebruikmaking
         van roaming kan redelijkerwijs worden gezien als een ontmoediging om gebruik te maken van grensoverschrijdende diensten zoals
         roaming.(23) De door de wetgever gekozen methode om hoge roamingkosten aan te pakken was een prijsplafond voor de gehele Unie. Deze methode
         moet in het licht van de doelstellingen van artikel 95 EG kunnen worden gerechtvaardigd. Zoals de bewoordingen van dit artikel
         duidelijk maken zijn deze doelstellingen „de instelling en de werking van de interne markt”(24), waarbij de interne markt „een ruimte zonder binnengrenzen [is] waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten
         en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag”.(25) De negatieve invloed op grensoverschrijdende activiteiten kan de instelling van een interne markt waarin het vrije verkeer
         van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd verhinderen doordat klanten worden ontmoedigd grensoverschrijdend
         actief te worden, zoals door gebruikmaking van roamingdiensten. Er is wellicht geen activiteit in de mobieletelecommunicatiesector
         die zo duidelijk grensoverschrijdend is als roaming zelf. De oplegging van een prijsplafond voor roamingdiensten kan op goede
         gronden worden gezien als dienstig aan de instelling van de interne markt doordat zij belemmeringen voor een grensoverschrijdende
         economische activiteit wegneemt.
      
      20.      Hoewel de oplegging van een prijsplafond met zich heeft gebracht dat voor de gehele Gemeenschap regulering aan particuliere
         actoren in plaats van overheidslichamen is opgelegd, geeft aanvaarding van een dergelijke maatregel de Gemeenschap nog geen
         vrijbrief om artikel 95 EG te gebruiken om alle economische activiteit te reguleren. De roamingverordening was een interventie
         van de gemeenschapswetgever, die niet slechts beoogde handelingen van particuliere partijen met ongewenste effecten aan te
         pakken, maar handelingen van particuliere partijen die een rechtstreekse nadelige invloed op een grensoverschrijdende economische
         activiteit (roaming) hadden in vergelijking met een economische activiteit binnenslands (gebruik van mobiele telefoondiensten
         in het binnenland). Handelingen, die van particuliere actoren daaronder begrepen, die een rechtstreekse nadelige invloed hebben
         op grensoverschrijdende activiteiten kunnen al snel worden gekenmerkt als belemmeringen voor de instelling van de interne
         markt. Uiteraard zullen de meeste particuliere handelingen niet potentieel het vrije verkeer beperken en zullen zij als zodanig
         niet de vaststelling van regelgeving op grond van artikel 95 EG kunnen rechtvaardigen. Alleen wanneer de handelingen van particuliere
         actoren rechtstreeks betrekking hebben op een grensoverschrijdende activiteit en die grensoverschrijdende activiteit en het
         vrije verkeer daadwerkelijk kunnen beperken, kan het optreden van de Gemeenschap tot regulering van die handelingen op artikel 95
         EG worden gegrond.
      
      21.      In dit verband vraag ik het Hof enkel om op zijn analyse van artikel 95 EG de logische gevolgen toe te passen van zijn rechtspraak
         over de horizontale toepassing van de vrijverkeersregels. In die rechtspraak heeft het Hof erkend dat in sommige gevallen
         handelingen van particuliere partijen beperkingen van het vrije verkeer kunnen opleveren. Dit was bijvoorbeeld het geval in
         International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union(26) en Laval un Partneri(27), over vakbondsacties die een reder ervan hadden weerhouden om een schip onder de vlag van een ander land te brengen en een
         bouwonderneming om diensten in een ander land te verrichten. De vakbondsacties hadden een rechtstreekse invloed op de vrijheid
         van vestiging en het vrij verrichten van diensten en het Hof oordeelde dat de vrijverkeersregels rechtstreeks op de vakbonden
         van toepassing waren, ook al waren het particuliere partijen. Ter bereiking van deze conclusie bouwde het Hof voort op eerdere
         zaken waarin de rechtstreekse weerslag was erkend die particuliere protestacties op het vrije verkeer van goederen konden
         hebben wanneer zij het vervoer van goederen beletten.(28) Artikel 95 EG biedt de gemeenschapswetgever een grondslag om op te treden in omstandigheden waarin het niet volstaat te verzekeren
         dat overheidsinstellingen geen acties ondernemen die de fundamentele vrijheden in het gedrang brengen om de werking van de
         interne markt te waarborgen.(29) Het is alleen maar vanzelfsprekend dat deze beperkingen van het vrije verkeer ook op grond van artikel 95 EG moeten kunnen
         worden gereguleerd.
      
      22.      Het Hof heeft bijvoorbeeld, zoals bekend, vastgesteld dat sommige regels van voetbalbonden die onder meer de grensoverschrijdende
         transfer van voetbalspelers reguleerden, het vrije verkeer van werknemers beperkten. Het lijkt mij duidelijk dat dit niet
         alleen een communautair verbod op dergelijke regels zou rechtvaardigen, maar ook de vaststelling van gemeenschapsregels op
         grond van artikel 95 EG.(30) Als de Gemeenschap een bepaalde handeling van een particuliere partij kan verbieden, zou zij ook bevoegd moeten zijn om die
         handeling eenvoudig te reguleren. Dit zou niet inhouden dat de Gemeenschap de bevoegdheid krijgt om alle handelingen van deze
         particuliere partijen te reguleren. Die bevoegdheid zou enkel bestaan wanneer die handelingen, zoals gezegd en overeenkomstig
         het horizontale bereik van de toepassing van de vrijverkeersregels, rechtstreeks betrekking hebben op een grensoverschrijdende
         activiteit en die grensoverschrijdende activiteit en het vrije verkeer daadwerkelijk kunnen beperken. Daarentegen zouden maatregelen
         als een poging om de prijzen van reiskoffers of restaurantmaaltijden te reguleren, niet inhouden dat een rechtstreekse nadelige
         beïnvloeding van grensoverschrijdende economische activiteit wordt aangepakt. In dat geval kunnen dus niet de weerslag op
         het vrije verkeer en de instelling van de interne markt worden aangetoond die noodzakelijk zijn om de gemeenschapswetgever
         bevoegdheid krachtens artikel 95 EG te verlenen.
      
      23.      Net zoals de voorwaarden voor toepassing van de vrijverkeersregels op particuliere partijen strikter zijn dan die welke voor
         toepassing op overheidslichamen gelden, moet ook gemeenschapsregelgeving die op de voet van artikel 95 EG wordt vastgesteld
         ter regulering van de handelingen van particuliere partijen die de instelling van de interne markt beïnvloeden, aan specifieke
         voorwaarden voldoen. Evenals in de onderhavige zaak moeten de handelingen een rechtstreekse nadelige invloed op een grensoverschrijdende
         activiteit hebben. Wanneer de handelingen van particuliere actoren een grensoverschrijdende activiteit daadwerkelijk beperken,
         moeten zij onderworpen kunnen worden aan gemeenschapsregelgeving.
      
      24.      Misschien wordt het standpunt dat ik bepleit nog duidelijker als voor ogen wordt gehouden dat het mede overheidshandelen (of ‑nalaten)
         omvat. Zo kan worden gesteld dat wanneer de staat „duldt” dat de exploitanten discriminatoire prijzen(31) tussen roaming en binnenlandse gesprekken toepassen, zulks grensoverschrijdende mobiele communicatie beperkt. In zoverre
         zou het optreden van de Gemeenschap op grond van artikel 95 EG kunnen worden gerechtvaardigd op grond dat de nationale regels
         de discriminerende behandeling van grensoverschrijdende mobiele communicatie niet hebben verhinderd.
      
      25.      Ik heb nog een laatste punt over de vraag naar de rechtsgrondslag. Zoals gezegd kan de wijziging ook gerechtvaardigd zijn
         indien zij noodzakelijk is om een specifiek probleem te verhelpen dat als gevolg van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel
         niet doeltreffend door de lidstaten kan worden verholpen. Zoals zowel in de opmerkingen van Vodafone als in de punten 4 en
         9 van de considerans van de roamingverordening wordt opgemerkt, voorzag het regelgevend kader dat bij het GR is ingevoerd
         enkel in ex ante interventie door de nationale regelgevende instanties voor het geval zou worden vastgesteld dat sommige marktdeelnemers AMM
         uitoefenden. Onder de ingevoerde regeling was bij gebreke van een dergelijke vaststelling interventie door de nationale regelgevende
         instanties dus niet mogelijk. Aangezien de Commissie(32) en de Europese Groep van regelgevende instanties(33) tot de vaststelling waren gekomen dat de kosten voor roamingdiensten buitensporig waren, zelfs op markten waar geen sprake
         was van AMM, was het GR zelf een belemmering voor de nationale of EU regelgevende instanties om een regelgevend kader te scheppen
         dat tot een verlaging van de vergoedingen voor roamingdiensten zou leiden. Wanneer de gemeenschapswetgever vaststelt dat in
         de context van het geharmoniseerde stelsel sprake is van marktfalen en sociale kosten en deze in feite uit dit regelgevende
         stelsel voortvloeien, moet de gemeenschapswetgever om de hierboven en de door het Hof in Gintec en Tobacco II uiteengezette
         redenen(34), deze situatie ter hand kunnen nemen en op nationaal of op gemeenschapsniveau in bevoegdheden kunnen voorzien om een regelgevend
         kader waarvan is vastgesteld dat het ondoeltreffend werkt aan te passen.
      
      26.      De Gemeenschap heeft dus de bevoegdheid om het probleem van de hoge prijzen voor roamingdiensten aan te pakken door het GR
         te wijzigen. Zoals gezegd dient niettemin een onderscheid te worden gemaakt tussen de bevoegdheid tot regulering enerzijds
         en de vraag naar zowel de diepgang van de regulering als het niveau waarop die regulering dient te geschieden anderzijds.
         Het feit dat op grond van artikel 95 EG regelgeving is aangenomen tot wijziging van eerdere harmonisatiewetgeving, bevrijdt
         deze nog niet van de beperkingen van de bevoegdheid van de Gemeenschap die aan dat artikel en aan de algemene beginselen van
         gemeenschapsrecht inherent zijn. Een van de beperkingen die aan het gebruik van artikel 95 EG als rechtsgrondslag verbonden
         zijn, is het vereiste dat de bevoegdheid die krachtens deze bepaling aan de Gemeenschap wordt verleend, moet worden uitgeoefend
         op een wijze die evenredig is aan de nagestreefde doelstellingen en gerechtvaardigd moet zijn in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.
      
      B –    Subsidiariteit
      27.      Het besluit van de gemeenschapswetgever om voor de gehele Gemeenschap maximumprijzen vast te stellen op zowel wholesale- als
         retailniveau geeft aanleiding tot serieuze vragen in verband met het subsidiariteitsbeginsel. Met betrekking tot de wholesaleprijzen
         is zonder meer duidelijk waarom optreden op gemeenschapsniveau noodzakelijk was. Wholesaletarieven worden door aanbieders
         buiten de lidstaat van de klant in rekening gebracht. De nationale regelgevende instantie van het land van de klant kan dus
         geen actie ondernemen tegen aanbieders in het door de klant bezochte land die buitensporige tarieven in rekening brengen bij
         het thuisnetwerk van de klant. Bovendien worden nationale regelgevende instanties er niet toe aangezet om wholesaletarieven
         die aan buitenlandse aanbieders en de klanten van die buitenlandse aanbieders in rekening zullen worden gebracht te beheersen.
      
      28.      De regulering van de retailtarieven is iets problematischer. Na de vaststelling van maxima voor de wholesaletarieven en met
         het vervallen van het vereiste dat AMM moest worden vastgesteld voordat regulerend kon worden opgetreden, had de Gemeenschap
         de nationale regelgevende instanties de bevoegdheid kunnen geven om, indien zij van mening waren dat de door aanbieders in
         hun land in rekening gebrachte retailtarieven buitensporig waren, maximumretailprijzen voor roamingdiensten vast te stellen.
         In plaats daarvan is er in de roamingverordening voor gekozen om een maximumretailprijs voor de gehele Gemeenschap vast te
         stellen. Een dergelijk besluit om een bepaald onderwerp op gemeenschapsniveau in plaats van op nationaal niveau te reguleren,
         moet worden gerechtvaardigd in het licht van de verplichtingen van de communautaire rechtsorde uit hoofde van het subsidiariteitsbeginsel.
         Het subsidiariteitsbeginsel, zoals verankerd in artikel 5 EG, brengt mee dat de Gemeenschap slechts optreedt indien en voor
         zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve
         vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Anders
         gezegd, er moet worden vastgesteld dat de gemeenschapswetgever beter dan de nationale wetgever in staat is om de retailtarieven
         van roamingprijzen te reguleren. In het geval van de wholesaletarieven is het duidelijk dat collectief moest worden opgetreden
         en dus dat actie op gemeenschapsniveau noodzakelijk was, terwijl dit op het niveau van de retailprijzen niet voor de hand
         ligt (nadat de wholesaleprijzen op gemeenschapsniveau zullen zijn vastgesteld, kunnen de lidstaten in beginsel de retailprijzen
         vrij en doeltreffend vaststellen). Is er wellicht een ander probleem waardoor de lidstaten het probleem van de hoge roamingkosten
         niet op retailniveau kunnen aanpakken?
      
      29.      De belangrijkste rechtvaardiging voor de roamingverordening was dat haar doelstellingen, een hoog niveau van consumentenbescherming
         en ervoor te zorgen dat klanten geen buitensporige tarieven in rekening worden gebracht, „niet voldoende op zekere, geharmoniseerde
         en tijdige wijze kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter kunnen worden verwezenlijkt op gemeenschapsniveau”.(35)
      
      30.      De Raad betoogt dat het subsidiariteitsbeginsel in wezen een subjectief en politiek beginsel is.(36) Deze redenering vervolgend, benadrukt de Raad dat het oogmerk van de gemeenschapswetgever en de nagestreefde doelstelling
         was om, zoals ook in de considerans van de verordening tot uitdrukking wordt gebracht, „een gemeenschappelijke aanpak [in
         te voeren] om ervoor te zorgen dat de gebruikers van terrestrische publieke mobieletelefoonnetwerken wanneer zij binnen de
         Gemeenschap reizen, en die telefoongesprekken initiëren of ontvangen, geen buitensporige tarieven betalen voor roamingdiensten
         in de Gemeenschap, waardoor een hoog niveau van bescherming van de consument wordt bereikt en tegelijkertijd de vrije mededinging
         tussen de exploitanten van mobiele netwerken gewaarborgd wordt en zowel prikkels voor innovatie als keuzemogelijkheden voor
         de consument blijven gehandhaafd”.(37) Naar mijn mening is noch de door de verordening nagestreefde doelstelling, noch het oogmerk van de wetgever doorslaggevend
         om te bepalen of het subsidiariteitsbeginsel wordt geëerbiedigd. In de eerste plaats gaat het vanuit het oogpunt van het subsidiariteitsbeginsel
         niet om de nagestreefde doelstelling, maar om de vraag of voor het nastreven van die doelstelling het optreden van de Gemeenschap
         vereist is. Sommige communautaire doelstellingen (die op zichzelf bevoegdheid van de Gemeenschap rechtvaardigen) kunnen beter
         door de lidstaten worden nagestreefd (met als gevolg dat de uitoefening van die bevoegdheid niet gerechtvaardigd is). In de
         tweede plaats vormt het oogmerk van de gemeenschapswetgever nog geen bewijs dat het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd.(38) Dit laatste vereist dat er een redelijke rechtvaardiging moet zijn voor het standpunt dat optreden op gemeenschapsniveau
         noodzakelijk is. Dit moet worden gestaafd met meer dan alleen de nadruk op de mogelijke voordelen van het optreden van de
         Gemeenschap. Het houdt ook in dat moet worden vastgesteld met welke eventuele problemen en kosten rekening moet worden gehouden
         als de aangelegenheid aan de lidstaten zou worden overgelaten. Door dit te vereisen stelt het Hof niet zijn oordeel in de
         plaats van dat de gemeenschapswetgever, maar dwingt het deze, subsidiariteit ernstig op te vatten.
      
      31.      Terwijl zoals gezegd duidelijke afgestemde praktijken een optreden van de Gemeenschap op het niveau van de wholesaleprijzen
         rechtvaardigden, lijkt er niet direct een overtuigend argument te zijn voor harmonisatie van de retailprijzen. Integendeel,
         zoals verzoeksters betogen, lijken de nationale regelgevende instanties beter in staat te zijn om over de noodzaak van prijsbeheersingsmaatregelen
         (en in voorkomend geval over de hoogte van de prijzen) op de verschillende nationale markten te beslissen. De Commissie betoogt
         in haar schriftelijke opmerkingen echter dat indien deze aangelegenheid aan de lidstaten was overgelaten, zulks zou hebben
         geleid tot mededingingsverstoringen, omdat verschillende aanbieders van mobiele communicatie in verschillende lidstaten aan
         verschillende prijsplafonds zouden worden onderworpen. Dit argument houdt geen stand. Prijsverschillen tussen de lidstaten
         bestaan er op vrijwel elk gebied. Dergelijke prijsverschillen kunnen al dan niet een concurrentievoordeel voor de marktdeelnemers
         van sommige lidstaten opleveren. Zoals op vele andere gebieden kan dit simpel betekenen dat de prijzen van lidstaat tot lidstaat
         kunnen variëren. In dit opzicht is er niet veel verschil met de markt voor binnenlandse gesprekken, waar marktdeelnemers ook
         aan verschillende prijsplafonds zijn onderworpen. Bovendien kunnen niet alle concurrentievoordelen als een verstoring van
         de mededinging worden bestempeld. De gemeenschapswetgever had ter ondersteuning van deze conclusie argumenten moeten aanvoeren,
         maar heeft dit niet gedaan.(39)
      
      32.      Daar staat tegenover dat, nu de roamingverordening drie jaar na haar vaststelling zou komen te vervallen, aan het argument
         dat tijdige oplegging van maximumtarieven noodzakelijk was om de doelstellingen van de verordening te bereiken, enig gewicht
         toekomt. Dit houdt verband met een pleidooi voor wetgevingsefficiency. Gezien de noodzaak van communautaire interventie op
         het niveau van de wholesaleprijzen, kan worden bepleit dat het doelmatiger en gepaster zou zijn om tegelijkertijd de retailprijzen
         te reguleren. De wholesaleprijzen kunnen in het licht van de retailprijzen worden vastgesteld en vice versa en de consument
         zou onmiddellijk de resultaten van de interventie door de Gemeenschap kunnen zien.
      
      33.      Het doorslaggevende argument volgt evenwel uit het feit dat de te reguleren economische activiteit grensoverschrijdend is.
         Zelfs indien de afgestemde praktijken op het niveau van de retailprijzen wellicht geen probleem van voldoende belang opleveren,
         kan op goede gronden worden verondersteld dat de Gemeenschap beter in staat is dan de lidstaten om het probleem van de retailprijzen
         voor roaming ter hand te nemen. Omdat de betrokken activiteit (roaming) grensoverschrijdend is, is de Gemeenschap wellicht
         meer bereid om het probleem aan te pakken en beter in staat om alle kosten en voordelen van het voorgenomen optreden voor
         de interne markt tegen elkaar op te wegen.
      
      34.      Juist omdat de economische activiteit grensoverschrijdend is, plaatst dit de gemeenschapswetgever in een wellicht geschiktere
         positie dan de nationale instanties om zelfs op het niveau van de retailtarieven te reguleren. Aangezien de verdediging van
         aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten aan de orde is, kon de gemeenschapswetgever redelijkerwijs tot de conclusie komen
         dat de nationale regelgevende instanties niet evenveel prioriteit aan die rechten zouden hebben gegeven als de gemeenschapswetgever
         noodzakelijk achtte. Zoals immers in verschillende delen van de schriftelijke stukken en ter terechtzitting door verschillende
         partijen is toegelicht, worden de roamingtarieven vaak als onderdeel van een pakket met daarin andere diensten, zoals binnenlandse
         communicatie, door de aanbieders van mobiele communicatie vastgesteld. Bovendien is roaming een klein onderdeel van die diensten
         en is de vraag naar roaming minder groot dan de vraag naar binnenlandse communicatie.(40) Verwacht kan worden dat bij de regulering van deze markt de aandacht van de nationale regelgevende instanties zou uitgaan
         naar de kosten, en andere aspecten, van binnenlandse communicatie en niet naar roamingtarieven. Het is juist de Gemeenschap
         die, vanwege het feit dat roaming grensoverschrijdend is, er bijzonder belang bij heeft deze economische activiteit te beschermen
         en te bevorderen. Dit is juist het soort situatie waar het democratische proces binnen de lidstaat er waarschijnlijk toe zal
         leiden dat de bescherming van de grensoverschrijdende activiteit zal falen.(41) Als zodanig is te begrijpen waarom de gemeenschapswetgever is geïntervenieerd.
      
      35.      De gemeenschapswetgever suggereert in wezen dat de kwestie van de retailprijzen niet naar het nationale niveau kon worden
         afgewenteld omdat de 27 verschillende nationale regelgevende instanties teveel tijd nodig zouden hebben om doeltreffende maatregelen
         ter beheersing van die prijzen te treffen. Hoewel dit niet in de considerans wordt vermeld, zou het standpunt kunnen worden
         ingenomen dat de vertraging aan de zijde van de nationale regelgevende instanties oneindig zou zijn. Nationale regelgevende
         instanties zouden mogelijk niet dezelfde aandacht hebben besteed aan het aanpakken van de roamingkosten als aan de kosten
         voor binnenlandse communicatie. Aangezien de roamingverordening een grensoverschrijdende activiteit faciliteert en tot de
         werking van de interne markt bijdraagt door te zorgen voor afdoende facilitering en bescherming van aan het gemeenschapsrecht
         ontleende vrijverkeersrechten, was het noodzakelijk om op gemeenschapsniveau op te treden om zo te verzekeren dat voldoende
         prioriteit aan deze rechten werd gegeven.
      
      36.      Zoals, ten slotte, de Raad opmerkt, maakt de vaststelling van een prijsplafond het mogelijk dat met nationale afwijkingen
         rekening wordt gehouden bij de vaststelling van prijzen onder dit niveau. Als zodanig laat de gemeenschapsregelgeving dus
         nog enige ruimte voor interventie door de lidstaten. In het licht van alle voorgaande overwegingen kan niet worden gesteld
         dat de gemeenschapsregelgeving het subsidiariteitsbeginsel schendt.
      
      C –    Evenredigheid
      37.      Met betrekking tot de vraag naar de evenredigheid, moet het Hof nagaan of het besluit van de wetgever over de aanpak van het
         probleem van de hoge roamingtarieven, gelet op de in artikel 95 EG neergelegde doelstellingen op het gebied van de instelling
         van de interne markt en de beleidsdoelstelling van consumentenbescherming, evenredig was, afgewogen tegen het verlies van
         autonomie voor de lidstaten en de inmenging in de rechten van verzoeksters.
      
      38.      De ondernemingen die tegen de geldigheid van de roamingverordening opkomen betogen dat de gemeenschapswetgever, door te voorzien
         in een prijsplafond voor de gehele Unie, verder is gegaan dan noodzakelijk was ter bereiking van de doelstelling van een verlaging
         van de prijs van roamingdiensten en zich daardoor ten onrechte heeft ingemengd in verzoeksters’ eigendomsrechten en hun recht
         om handel te drijven. Zoals in de rechtspraak reeds bij meerdere gelegenheden duidelijk is gemaakt, moet het Hof bij de beoordeling
         van de evenredigheid van beslissingen van de wetgever, deze laatste een discretionaire bevoegdheid laten. In beginsel moet
         op deze terreinen dus „de rechterlijke toetsing van de uitoefening van [zijn] bevoegdheid [door de wetgever] beperkt [...]
         blijven tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijk verkeerde beoordeling of misbruik van bevoegdheid dan wel of
         de wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden”.(42) Het is juist dat prijsbeheersingsmaatregelen een van de meest ingrijpende vormen van interventie in de markt zijn en een
         zeer significante beperking van eigendomsrechten en de vrijheid van economisch initiatief vormen. Het besluit daartoe over
         te gaan mag door de wetgever niet lichtvaardig worden genomen. Het lijkt echter niet het geval te zijn dat de gemeenschapswetgever
         dat in deze zaak heeft gedaan.
      
      39.      In de eerste plaats lijkt de gemeenschapswetgever het besluit tot interventie als laatste uitweg te hebben genomen. In het
         verslag over de effectbeoordeling zijn de maatregelen uiteengezet die de Commissie heeft genomen om te trachten de roamingprijzen
         op retailniveau te verlagen, waaronder mededingingsrechtelijke onderzoeken, initiatieven op het gebied van transparantie,
         regulerend optreden op grond van het vorige kader en politieke druk.(43) De Commissie heeft waarschuwingen doen uitgaan dat regulerend zou worden opgetreden indien de prijzen niet „significant naar
         een marktgeoriënteerd niveau zouden opschuiven”, zonder resultaat.(44) Zij heeft ook uitgebreide informatie over roamingprijzen verzameld, die aantoont dat „retailtarieven [voor roaming] erg hoog
         waren zonder dat daarvoor een duidelijke rechtvaardiging bestond”, dat „hoge retailmarges” in rekening werden gebracht en
         dat verlagingen van de wholesaletarieven vaak niet werden doorgegeven aan retailklanten.(45) Zij stelde vast dat aanbieders retailwinstmarges van meer dan 200 % behaalden op geïnitieerde roaminggesprekken en in de
         buurt van 300 % of 400 % op ontvangen roaminggesprekken(46) en dat de prijzen grote variaties vertoonden die niet konden worden verklaard door de onderliggende kosten. Op grond van
         de haar ter beschikking staande informatie concludeerde zij dat roamingprijzen op retailniveau „in geen zinvolle verhouding
         stonden tot de onderliggende kosten van het aanbieden van de dienst”(47), en dat er geen reden was om aan te nemen dat verlagingen van de wholesaleprijzen zouden leiden tot verlagingen van de retailprijzen.(48)
      
      40.      De regulerende aanpak die is gekozen, lijkt evenmin onredelijk in het licht van het tegenstrijdig bewijs dat partijen hebben
         overgelegd op het punt of de door de gemeenschapswetgever gekozen vorm van interventie noodzakelijk was. Zo hebben de voorstanders
         van de geldigheid van de verordening gewezen op de bevindingen van de Europese Groep van regelgevende instanties dat de prijzen
         voor roamingdiensten buitensporig waren en dat prijsbeheersingsmaatregelen noodzakelijk zouden kunnen zijn indien de normale
         werking van het marktmechanisme onvoldoende zou blijken te zijn om voor prijsverlagingen te zorgen.(49) Vodafone wijst er daarentegen op dat dezelfde groep er aanvankelijk voorstander van was een flexibele aanpak te kiezen die
         rekening hield met nationale omstandigheden.(50) De gemeenschapswetgever is evenwel niet verplicht alle aanbevelingen van een dergelijke groep van deskundigen over te nemen.
         De Europese Groep van regelgevende instanties heeft verklaard dat er hoge retailmarges bestaan(51) en dat verlagingen van de wholesaleprijzen wellicht niet in de vorm van kortingen voor binnenlandse diensten zouden worden
         doorgegeven aan de gebruikers(52), een oplossing die, zoals vermeld in bovenstaande bespreking van de optie van nationale regulering, de betrokken, aan het
         gemeenschapsrecht ontleende rechten niet zou versterken. Grensoverschrijdende communicatie zou nog steeds „gediscrimineerd”
         worden. Bovendien heeft de Europese Groep van regelgevende instanties enkel gesuggereerd dat de gemeenschapswetgever zou moeten
         wachten om te bezien of de normale werking van het marktmechanisme de retailprijzen zou drukken. Gelet op het overvloedige
         bewijs dat verlagingen van de wholesaleprijzen niet werden doorgegeven aan retailgebruikers(53), was de gemeenschapswetgever niet verplicht een afwachtende houding aan te nemen. Zoals de Commissie heeft betoogd, en de
         Europese Groep van regelgevende instanties zelf heeft erkend, was tijdigheid een belangrijke factor waarmee rekening moest
         worden gehouden. Dit in overweging nemend, tezamen met de duidelijke vaststelling dat de prijzen die voor roaming in rekening
         werden gebracht buitensporig waren, was het besluit om de retailprijzen te reguleren een van de opties die de wetgever redelijkerwijs
         kon kiezen.
      
      41.      Bovendien is het gebruik van prijsbeheersingsmaatregelen door de gemeenschapswetgever niet bedoeld om de marktprijzen op lange
         termijn te reguleren, maar een poging om de prijzen te doen dalen (en mogelijk effectieve mededinging in de markt uit te lokken)
         in antwoord op prijzen die kunstmatig gebundeld waren als gevolg van marktfalen dat niet met behulp van de mededingingsregels
         kon worden aangepakt. Dit wordt geïllustreerd in de punten 5, 6 en 9 van de considerans van de roamingverordening, die ingaan
         op de moeite die de Europese Groep van regelgevende instanties had om de hoge prijzen door middel van de thans geldende mededingingsregels
         aan te pakken, en in punt 28, waarin wordt benadrukt dat de verordening een aanmoediging moet zijn voor innovatieve aanbiedingen
         voor roamingklanten die voordeliger zijn dan de toegestane maximale tarieven. Door de duur van de verordening te beperken
         tot drie jaar, heeft de gemeenschapswetgever ook de mate waarin deze beheersingsmaatregelen op de markt indringen beperkt
         en de markt „een tweede kans” gegeven dit falen te corrigeren.
      
      42.      Hoewel prijsbeheersingsmaatregelen vanwege hun extreme impact op de markt steeds zorgvuldig moeten worden beoordeeld, kunnen
         zij in het onderhavige geval sneller worden aanvaard vanwege de beperkte duur ervan en het streven om marktfalen te corrigeren
         dat niet met behulp van de mededingingsregels kon worden aangepakt. Bovendien beperkt de vervalclausule de impact op de rechten
         van de marktdeelnemers. Dergelijke clausules zorgen ervoor dat de gemeenschapswetgever zijn interventies op gebieden als roaming,
         die onderhevig zijn aan snelle sociale en economische veranderingen, periodiek zal herevalueren.(54) Indien de gemeenschapswetgever de prijsbeheeringsmaatregelen zou uitbreiden of ze blijvend zou maken, moet dat besluit evenredig
         zijn en moeten ter rechtvaardiging ervan aanvullende redenen worden aangedragen.
      
      43.      Vodafone heeft voorts opgemerkt dat de prijzen voor roamingdiensten na de invoering van de verordening zich rond het maximum
         hadden gebundeld en dat dit bewijst dat de verordening de mededinging op dit gebied had uitgeschakeld. Dat de prijzen zich
         op die wijze hebben gebundeld, kan echter ook worden gezien als het bewijs dat prijsconcurrentie op het gebied van roaming
         ontbreekt, hetgeen de conclusie onderschrijft dat de eerdere hogere prijzen in stand zouden zijn gebleven indien de wetgever
         niet zou zijn geïntervenieerd. In het licht van een en ander kan dus niet worden gesteld dat de keuze van de wetgever kennelijk
         onjuist en daardoor een ongerechtvaardigde inmenging in de rechten van de klagers was.
      
      44.      Voor een beoordeling van de evenredigheid dient het Hof ook na te gaan of het feit dat de Gemeenschap beter in staat is de
         doelstellingen van de relevante regelgeving te bereiken, het verlies aan autonomie van de lidstaten dat inherent is aan de
         door de wetgever gekozen benadering, rechtvaardigt.(55) Partijen hebben op dit punt betrekkelijk weinig opgemerkt. Vaststaat dat de vaststelling van de maximumprijs voor de gehele
         Gemeenschap de autonomie van de regelgevende instanties van de lidstaten beperkt. Gelet echter op de omstandigheid dat de
         betrokken instanties van de lidstaten de invoering van de verordening vrijwel unaniem steunden, verliest dit argument aan
         kracht. Gezien de beperkte gelding van de betrokken regels (roamingdiensten) en de beoordelingsruimte die het Hof de wetgever
         bij dergelijke onderwerpen inruimt en nu verzoeksters in dit verband geen gestaafde tegenargumenten hebben aangevoerd, kan
         niet worden gesteld dat de verordening in dit opzicht onevenredig is.
      
      II – Conclusie
      45.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de nationale rechter voorgelegde vragen als volgt te beantwoorden:
      
      Bij onderzoek van de vragen van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court)
         is niet gebleken van enig element dat de geldigheid kan aantasten van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees Parlement
         en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging
         van richtlijn 2002/21/EG.
      
      1 –	Oorspronkelijke taal: Engels.
      
      2 –	„Roaming” verwijst naar het gebruik van het netwerk van een aanbieder van mobiele communicatie in een andere lidstaat dan
         die van het netwerk van de mobiele telefoon van de gebruiker.
      
      3 –	Arrest van 10 februari 2009, Ierland/Parlement en Raad (C‑301/06, Jurispr. blz. I‑00000, punten 63‑64, „Bewaring van gegevens”).
      
      4 –	Arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑217/04, Jurispr. blz. 3771, punt 42).
      
      5 –	Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad (C‑376/98, Jurispr. blz. I‑8419, punt 83).
      
      6 –	Ibid.
      
      7 –	Ibid. Conclusie van advocaat-generaal Fennelly, punt 85.
      
      8 –	Arrest van 8 november 2007, Gintec (C‑374/05, Jurispr. blz. I‑9517, punt 29).
      
      9 –	Arrest van 10 december 2002, British American Tobacco en Imperial Tobacco (C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 80), waarin
         het Hof heeft verklaard dat het voortschrijden van de wetenschappelijke kennis niet de enige reden is waarom de gemeenschapswetgever
         kan beslissen de communautaire wetgeving aan te passen, aangezien hij in de uitoefening van de beoordelingsvrijheid waarover
         hij ter zake beschikt, eveneens rekening kan houden met andere overwegingen, zoals het toegenomen belang dat op politiek en
         sociaal vlak aan de strijd tegen het roken wordt gehecht. 
      
      10 –	Het GR voorziet in interventie door de nationale regelgevende instanties en in het algemeen in omstandigheden waarin is
         aangetoond dat een specifieke marktspeler „aanmerkelijke marktmacht” heeft. De roamingverordening betreft de vaststelling
         van prijzen voor de gehele Gemeenschap, zelfs in omstandigheden waarin het bestaan van aanmerkelijke marktmacht niet is aangetoond.
      
      11 –	Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, voetnoot 4.
      
      12 –	British American Tobacco en Imperial Tobacco, voetnoot 9, punt 80. 
      
      13 –	Ibid., punt. 77.
      
      14 –	Dit is niet op de onderhavige zaak van toepassing, aangezien de bevoegdheid om maximumprijzen voor roamingdiensten vast
         te stellen duidelijk valt binnen het bereik dat door de oorspronkelijke harmonisatiemaatregelen werd gedekt, namelijk elektronischecommunicatiediensten
         binnen de lidstaten.
      
      15 –	Het Hof heeft evenwel in zaak C‑210/03, Swedish Match (Jurispr. blz. I‑11893), aanvaard dat een communautaire maaregel
         die de handel in een bepaald product geheel verbood, op de voet van artikel 95 EG kon worden vastgesteld, vooropgesteld dat
         het gevaar bestond dat verschillende nationale wetgevingen tot handelsbelemmeringen konden leiden. Het Hof lijkt te aanvaarden
         dat het gevaar voor handelsbelemmeringen voor een dergelijk product kan rechtvaardigen dat de verkoop van een dergelijk product
         in de gehele Gemeenschap totaal wordt verboden. Zelfs als de vraag kan worden gesteld of een dergelijk verbod nog enig verband
         houdt met de doelstellingen van artikel 95 EG (voor de doelstellingen van artikel 95 kan een beperkt vrij verkeer beter zijn
         dan in het geheel geen vrij verkeer), verlangt de onderhavige zaak niet van het Hof dat deze discussie opnieuw wordt gevoerd.
         Zoals later echter duidelijker zal worden, bepleit ik dat voor de vaststelling van om het even welke maatregel (waaronder
         de maatregel zoals gewijzigd) niet enkel als startpunt de vaststelling van afwijkingen tussen de nationale wetgevingen die
         handelsbelemmeringen kunnen veroorzaken moet worden genomen om onder artikel 95 EG gerechtvaardigd te zijn. Hij moet bijdragen
         aan de door artikel 95 EG nagestreefde doelstellingen. Het is echter niet vereist dat het tot deze doelstellingen beperkt
         blijft. 
      
      16 –	Bewaring van gegevens, aangehaald in voetnoot 3, punten 63‑64.
      
      17 –	Zie bijvoorbeeld het arrest van 5 december 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421).
      
      18 –	Arrest van 13 november 1986, Edah (80/85 en 159/85, Jurispr. blz. 3359, punt 11). Zie ook arresten van 26 februari 1976,
         Tasca (65/75, Jurispr. blz. 291); 24 januari 1978, Van Tiggele (82/77, Jurispr. blz. 25); en 7 mei 1991, Commissie/België
         (C‑287/89, Jurispr. blz. I‑2233, punt 17).
      
      19 –	Arrest van 19 maart 1991, Commissie/België (C‑249/88, Jurispr. blz. I‑1275, punt 15).
      
      20 –	Commissie/België, aangehaald in voetnoot 19, punt 17.
      
      21 –	Zie de punten 69‑75 van mijn conclusie in Cipolla e.a., aangehaald in voetnoot 17. 
      
      22 –	Arrest van 12 december 2006, Duitsland/Parlement en Raad (C‑380/03, Jurispr. blz. I‑11573, punt 37); British American Tobacco
         en Imperial Tobacco, aangehaald in voetnoot 9, punt 61; Swedish Match, aangehaald in voetnoot 15, punt 30; arrest van 12 juli
         2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, Jurispr. blz. I‑6451, punt 29), en Bewaring van gegevens, aangehaald
         in voetnoot 3, punt 64.
      
      23 –	Zoals ik in verschillende conclusies heb opgemerkt, het meest recentelijk in mijn conclusie van 22 april 2009, ČEZ (C‑115/08,
         Jurispr. blz. I‑00000, punt 12), kan het nadeliger behandelen van grensoverschrijdende situaties dan zuiver interne situaties
         een belemmering opleveren van de vrijverkeersrechten waarvan de interne markt afhangt.
      
      24 –	Artikel 95 EG.
      
      25 –	Artikel 14 EG. 
      
      26 –	Arrest van 11 december 2007, International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, Jurispr.
         blz. I‑10779).
      
      27 –	Arrest van 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Jurispr. blz. I‑11767).
      
      28 –	Zie ook arresten van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz. I‑6959) en 12 juni 2003, Schmidberger
         (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659).
      
      29 –	Zie op dit punt von Bogdany en Bast, The Vertical Order of Competences, Principles of European Constitutional Law, Oxford, 2006. Zie ook Somek, Individualism, Oxford, 2008 blz. 128, die, niet zonder kritiek, betoogt dat de recente rechtspraak van het Hof over artikel 95 EG „erkent
         dat de fundamentele vrijheden en de wetgevende bevoegdheid van de Unie een en hetzelfde doel dienen”. Zie ook Weiler, The
         Constitution of the Common Market Place: The Free Movement of Goods, in Craig en de Búrca, The Evolution of EU Law, Oxford, 1999. Ik bepleit echter niet noodzakelijk een dergelijke strikte parallel. Mijn punt is dat in ten minste een aantal
         gevallen, de redenen om de vrijverkeersregels op particuliere partijen toe te passen tot artikel 95 EG kunnen worden uitgebreid.
         
      
      30 –	Of, hoe en waarvoor deze bevoegdheid zou moeten worden gebruikt is een apart punt en niet een waarover het Hof in deze
         zaak uitspraak hoeft te doen. 
      
      31 –	De uitdrukking „discriminatoire prijzen” moet in deze context om verschillende redenen behoedzaam worden gebruikt, niet
         in de laatste plaats omdat er inderdaad legitieme rechtvaardigingen kunnen zijn voor het bestaan van prijsverschillen tussen
         roaming en binnenlandse gesprekken. Duidelijk lijkt te zijn dat er geen duidelijke rechtvaardiging voor bestaande prijsverschillen
         is en dat dit de aanleiding was voor interventie door de Gemeenschap.
      
      32 –	Zie COM (2006) 382 def. van 12 juli 2006.
      
      33 –	Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties op het verzoek van de Commissie om reacties op haar voorgestelde
         EG-regulering in de internationale roamingmarkt, 22 maart 2006.
      
      34 –	Aangehaald in respectievelijk de voetnoten 8 en 9.
      
      35 –	Roamingverordening, punt 38 van de considerans.
      
      36 –	Zie op dit punt von Bogdandy en Bast, aangehaald in voetnoot 29.
      
      37 –	Roamingverordening, punt 16 van de considerans.
      
      38 –	Het Parlement en de Raad benadrukken in hun opmerkingen dat het besluit om op gemeenschapsniveau te reguleren door de lidstaten
         werd ondersteund via de Europese Groep van regelgevende instanties. Betoogd kan worden dat hoe meer verzet er tegen de noodzaak
         tot optreden van de Gemeenschap is, hoe meer last er op de gemeenschapswetgever rust om dergelijk optreden te rechtvaardigen.
         Daarentegen moet zelfs de unanieme steun van alle lidstaten in de Raad niet als doorslaggevend worden beschouwd voor de beoordeling
         van het bestaan en de uitoefening van een communautaire bevoegdheid. De lidstaten worden in de Raad vertegenwoordigd door
         hun nationale regeringen. Om die reden heeft de uitoefening van een bevoegdheid op gemeenschapsniveau een weerslag op het
         machtsevenwicht binnen de lidstaten en op de wijze waarop deze politieke verantwoordelijkheid hebben ingekleed. Bij de uitlegging
         en de toepassing van bevoegdheidsregels moet ook met deze belangen rekening worden gehouden. 
      
      39 –	Dit alles moet niet worden verward met het feit dat, zoals gezegd, prijsplafonds de toegang tot nationale markten kunnen
         beperken. Het argument inzake concurrentievervalsing heeft betrekking op concurrentie op eenzelfde markt onder verschillende
         prijsregelingen, niet het feit dat het opleggen van bepaalde prijsplafonds op een nationale markt buitenlandse concurrenten
         kunnen ontmoedigen om succesvol te concurreren (in het licht van de hogere kwaliteit of de lagere prijzen van producten of
         diensten die zij mogelijk zouden kunnen aanbieden als de prijsplafonds in kwestie er niet waren).
      
      40 –	Zie bijvoorbeeld het ERG Common Position on the Coordinated Analysis of the Markets for Wholesale International Roaming
         (Gemeenschappelijk Standpunt inzake de gecoördineerde analyse van de markten voor wholesale internationale roaming) van de
         Europese Geroep van regelgevende instanties, juni 2005, punt 59 (bespreking van de vraag); Antwoord van de Europese Groep
         van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punten 3.10‑3.11 (bespreking van de mogelijkheid dat de besparingen
         op het gebied van de wholesaletarieven voor roaming gebruikt zullen worden om de tarieven voor binnenlandse diensten te verlagen).
      
      41 –	Verschillende commentatoren hebben betoogd dat de EU haar democratische legitimiteit gedeeltelijk ontleend aan haar vermogen
         om mobiele actoren te beschermen waarvan de belangen niet afdoende zijn vertegenwoordigd in het democratische proces binnen
         een bepaalde lidstaat. Zie recentelijk Somek, The Argument from Transnational Effects I: Representing Outsiders Through Freedom of Movement, U. Iowa Legal Studies Research paper nr. 09‑23, mei 2009. 
      
      42 –	Arrest van 2 april 1998, Nobrook Laboratories (C‑127/95, Jurispr. blz. 1531, punten 89‑90).
      
      43 –	Effectbeoordeling van de beleidskeuzes met betrekking tot het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees
         Parlement en de Raad betreffende roaming op publieke mobiele netwerken binnen de Gemeenschap, COM(2006) 382 def., 12 juli
         2006, blz. 27.
      
      44 –	Opmerkingen van Viviane Reding aan de Europese Groep van regelgevende instanties, Towards a True Internal Market for Electronic
         Communications (Naar een ware interne markt voor elektronische communicatie), Parijs, 8 februari 2006, blz. 5; zie ook Effectbeoordeling,
         aangehaald in voetnoot 43, blz. 12.
      
      45 –	Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 12.
      
      46 –	Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 47.
      
      47 –	Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 17.
      
      48 –	Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 48.
      
      49 –	Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, blz. 1‑2. 
      
      50 –	Ibid. blz. 2.
      
      51 –	Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punt 2.6.
      
      52 –	Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punten 3.10‑3.11.
      
      53 –	Zie bijvoorbeeld Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43. GSM betoogt dat de beleidsmatige effectbeoordeling geen
         rekening heeft gehouden met recente verlagingen van de retailprijzen. De effectbeoordeling heeft echter erkend dat er significante
         prijsdalingen waren aangekondigd, maar opgemerkt dat Vodafone, T-Mobile, Telefonica O2 en Orange hun prijsverlagingen in de
         laatste week van de consultatieperiode hadden aangekondigd en geconcludeerd dat de verlagingen een reactie waren op de dreiging
         van regulering en niet zozeer het gevolg van de normale werking van het marktmechanisme (Effectbeoordeling, blz. 10, 27).
         Bovendien was de prijsverlaging klein in verhouding tot de retailwinsten die tot 400 % konden bedragen, zoals opgemerkt in
         punt 1 van de considerans van de roamingverordening. 
      
      54 –	De noodzaak voor de periodieke herziening van de keuzen van de gemeenschapswetgever in deze snel evoluerende markt wordt
         in de Kaderrichtlijn zelf duidelijk gemaakt [Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake
         een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (Kaderrichtlijn) (PB L 108,
         blz. 33)]. Punt 27 van de considerans van de Kaderrichtlijn, dat handelt over ex ante regulering die zodanig is ingericht
         dat de ontwikkeling van concurrerende communicatiemarkten wordt verzekerd, luidt: „De Commissie dient de richtsnoeren regelmatig
         opnieuw te toetsen teneinde te waarborgen dat deze geschikt blijven in een zich snel ontwikkelende markt”.
      
      55 –	Hoewel de recente arresten van het Hof zich hebben toegespitst op de evenredigheid van gemeenschapsregelgeving in het licht
         van wezenlijke doelstellingen, zoals in Swedish Match, aangehaald in voetnoot 15, moet ook de evenredigheid in het licht van
         de weerslag op de autonomie van de lidstaten in de overwegingen worden betrokken. Zie op dit punt Kumm, Constitutionalising
         Subsidiarity in Integrated Markets: The Case of Tobacco Regulation in the European Union, European Law Journal, nr. 4, juli 2006, blz. 522‑24. Advocaat-generaal Fennelly heeft ook betoogd, zij het op een andere grondslag, dat anders
         dan doelstellingen van de interne markt, wezenlijke doelstellingen, zoals de bevordering van de gezondheid, niet op zichzelf
         staand kunnen worden gebruikt om aan de evenredigheidseis te voldoen [conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 15 juni
         2000, Imperial Tobacco e.a. (C‑74/99, Jurispr. blz. I‑8599, punt 149)].