CELEX: 62013CJ0660
Language: es
Date: 2016-07-28
Title: Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 28 de julio de 2016.#Consejo de la Unión Europea contra Comisión Europea.#Recurso de anulación — Relaciones exteriores de la Unión Europea — Acceso de la Confederación Suiza al mercado interior — Contribución financiera de la Confederación Suiza a la cohesión económica y social en una Unión ampliada — Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza destinada a los Estados miembros incorporados con la ampliación de 2004 — Ampliación de la Unión a la República de Croacia — Adenda al Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza en favor de la República de Croacia — Firma de la Adenda por la Comisión Europea en nombre de la Unión sin autorización previa del Consejo de la Unión Europea — Competencia — Artículo 13 TUE, apartado 2, artículo 16 TUE, apartados 1 y 6, y artículo 17 TUE, apartado 1 — Principios de atribución de competencias, de equilibrio institucional y de cooperación leal.#Asunto C-660/13.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
      de 28 de julio de 2016 (
            *1
         )
      «Recurso de anulación — Relaciones exteriores de la Unión Europea — Acceso de la Confederación Suiza al mercado interior — Contribución financiera de la Confederación Suiza a la cohesión económica y social en una Unión ampliada — Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza destinada a los Estados miembros incorporados con la ampliación de 2004 — Ampliación de la Unión a la República de Croacia — Adenda al Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza en favor de la República de Croacia — Firma de la Adenda por la Comisión Europea en nombre de la Unión sin autorización previa del Consejo de la Unión Europea — Competencia — Artículo 13 TUE, apartado 2, artículo 16 TUE, apartados 1 y 6, y artículo 17 TUE, apartado 1 — Principios de atribución de competencias, de equilibrio institucional y de cooperación leal»
      En el asunto C‑660/13,
      que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 13 de diciembre de 2013,
      
         Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. A. de Elera-San Miguel Hurtado y las Sras. E. Finnegan y P. Mahnič, en calidad de agentes,
      parte demandante,
      apoyado por:
      
         República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, J. Vláčil y E. Ruffer y la Sra. M. Hedvábná, en calidad de agentes,
      
         República Federal de Alemania, representada por los Sres. T. Henze y B. Beutler, en calidad de agentes,
      
         República Helénica, representada por las Sras. S. Chala y M. Tassapoulou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
      
         República Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues, D. Colas y F. Fize y la Sra. N. Rouam, en calidad de agentes,
      
         República de Lituania, representada por el Sr. D. Kriaučiūnas y la Sra. J. Nasutavičienė, en calidad de agentes,
      
         Hungría, representada por los Sres. M.Z. Fehér y G. Szima, en calidad de agentes,
      
         Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. M. Bulterman, M. Gijzen y M. Noort en calidad de agentes,
      
         República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente,
      
         República de Finlandia, representada por el Sr. J. Heliskoski y la Sra. H. Leppo, en calidad de agentes,
      
         Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por las Sras. J. Kraehling, C. Brodie, S. Behzadi-Spencer y E. Jenkinson, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. J. Holmes, Barrister,
      partes coadyuvantes,
      contra
      
         Comisión Europea, representada por la Sra. S. Pardo Quintillán y el Sr. T. Scharf, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
      parte demandada,
      EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
      integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, los Sres. M. Ilešič, L. Bay Larsen y T. von Danwitz (Ponente), la Sra. C. Toader y el Sr. D. Šváby, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Rosas, E. Juhász y M. Safjan, las Sras. M. Berger y A. Prechal, el Sr. E. Jarašiūnas y la Sra. K. Jürimäe, Jueces;
      Abogado General: Sra. E. Sharpston;
      Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;
      habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de junio de 2015;
      oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de noviembre de 2015;
      dicta la siguiente
      
         Sentencia
      
      
               1
            
            
               Mediante su recurso, el Consejo de la Unión Europea solicita al Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión C(2013) 6355 final de la Comisión, de 3 de octubre de 2013, relativa a la firma de la Adenda al Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
            
         
         Antecedentes del litigio
      
      
               2
            
            
               A raíz del rechazo por parte de la Confederación Suiza, el 6 de diciembre de 1992, del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3), aquélla celebró una serie de acuerdos bilaterales con la Unión Europea y sus Estados miembros en ámbitos concretos. En abril de 2003, el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron conclusiones autorizando a la Comisión Europea a negociar con la Confederación Suiza las adaptaciones necesarias al Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, por otra (DO 2002, L 114, p. 6), en la perspectiva de la ampliación de la Unión en mayo de 2004. Además, en esas mismas conclusiones, el Consejo autorizó a la Comisión a negociar un acuerdo relativo a una contribución financiera a la cohesión económica y social en una Unión ampliada conforme a las directrices de negociación anexas a dichas conclusiones y consultando al grupo de trabajo Asociación Europea de Libre Comercio (en lo sucesivo, «grupo de trabajo AELC»).
            
         
               3
            
            
               De acuerdo con las referidas directrices de negociación, el objetivo era negociar «una contribución financiera a la reducción de las disparidades económicas y sociales en [la] Unión ampliada». En esas directrices de negociación se exponía también que «la Confederación Suiza, a cambio del libre acceso al mercado interior ampliado, debe contribuir financieramente a la cohesión social y económica de la Unión ampliada, de manera similar a Noruega, Islandia y Liechtenstein».
            
         
               4
            
            
               En las negociaciones con la Confederación Suiza, ésta había indicado que, debido a las limitaciones de que adolecía, no podía alcanzarse ningún acuerdo vinculante sobre una contribución financiera de este tipo, de modo que procedía elaborar, al término de las negociaciones, un memorándum de acuerdo al que debía seguir la celebración de acuerdos bilaterales con cada Estado miembro beneficiario.
            
         
               5
            
            
               El 27 de febrero de 2006, el Memorándum de Acuerdo fue firmado por el consejero federal suizo, por el presidente del Consejo y por la Comisión (en lo sucesivo, «Memorándum de Acuerdo»). Según el punto 1 de este Memorándum de Acuerdo, el presidente del Consejo y el Consejo Federal suizo elaboraron «directrices» según las cuales este último negociaría con los diez nuevos Estados miembros enumerados en el Memorándum de Acuerdo determinados acuerdos sobre una contribución financiera suiza por un periodo de cinco años a partir de la aprobación por el Parlamento suizo de la financiación correspondiente a un importe total de mil millones de francos suizos (CHF) (905422671,45 euros aproximadamente).
            
         
               6
            
            
               Según el punto 8 del mencionado Memorándum de Acuerdo, el Consejo Federal suizo propondría al Parlamento suizo la aprobación de una contribución financiera de mil millones de CHF (905422671,45 euros aproximadamente). A tenor del punto 2 del Memorándum de Acuerdo, podrían financiarse proyectos y programas regionales y nacionales mediante esta contribución. Con arreglo al punto 5 del Memorándum de Acuerdo, el Consejo Federal suizo y la Comisión informarían regularmente acerca de la utilización de la contribución financiera suiza. Además, la Comisión evaluaría la compatibilidad de los proyectos y programas propuestos con los objetivos de la Unión e informaría de ello al Consejo Federal suizo.
            
         
               7
            
            
               El 25 de junio de 2008, el consejero federal de la Confederación Suiza, el presidente del Consejo y la Comisión firmaron una adenda al Memorándum de Acuerdo negociada por el presidente del Consejo con la asistencia de la Comisión, relativa a la adaptación de la contribución financiera suiza a la adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea.
            
         
               8
            
            
               El 20 de diciembre de 2012, el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron conclusiones en las que, en particular, tomaban nota del deseo de la República de Croacia de beneficiarse de una contribución financiera proporcional a los importes acordados en el curso de los años 2006 y 2008 para los demás Estados miembros. Además, instaron a la Comisión, en estrecha cooperación con el presidente del Consejo, «a entablar las negociaciones necesarias» con el Consejo Federal suizo a efectos de obtener una contribución financiera suiza en favor de la República de Croacia, y a consultar regularmente al grupo de trabajo AELC sobre la progresión de las negociaciones (en lo sucesivo, «conclusiones de 2012»).
            
         
               9
            
            
               Ese mismo día, la Comisión realizó una declaración, que consta en el acta de la reunión del Comité de Representantes Permanentes (Coreper), expresando su opinión de que dichas conclusiones constituyen una decisión política en el sentido del artículo 16 TUE, el cual confiere al Consejo la potestad de definir las políticas de la Unión, de modo que esas conclusiones deben entenderse como una decisión política del Consejo y no de los Estados miembros.
            
         
               10
            
            
               El 25 de julio de 2013, la Comisión informó al grupo de trabajo AELC de que las negociaciones con la Confederación Suiza habían concluido con éxito.
            
         
               11
            
            
               El 3 de octubre de 2013, la Comisión adoptó, sobre la base del artículo 17 TUE, la Decisión impugnada, cuyo considerando 8 declara que «la Adenda propuesta no impone ni pretende imponer ninguna obligación imperativa o jurídica a ninguna parte en virtud del Derecho interno o internacional». El artículo único de dicha Decisión prevé que la Comisión aprobará la Adenda al [Memorándum de Acuerdo] relativa a la contribución financiera suiza en favor de la República de Croacia (en lo sucesivo, «Adenda de 2013») y autorizará a su vicepresidente responsable de las relaciones exteriores y al comisario responsable de la política regional a firmar tal Adenda en nombre de la Unión.
            
         
               12
            
            
               En las reuniones del grupo de trabajo AELC de los días 15 y 23 de octubre de 2013, los Estados miembros y el Consejo cuestionaron la decisión de la Comisión de firmar la Adenda de 2013 sin autorización previa del Consejo. Alegaron que la Comisión había pasado por alto el papel de los Estados miembros al respecto. En el curso de una reunión celebrada el 31 de octubre de 2013, dicho grupo de trabajo redactó un proyecto de conclusiones para someterlo al Consejo y a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, encargando al presidente del Consejo que firmara la Adenda de 2013 y confirmando que la Comisión estaba autorizada para ejercer funciones de coordinación y de supervisión y para firmar tal Adenda. En esta reunión, el Servicio Europeo de Acción Exterior indicó que la Comisión había manifestado su desacuerdo con las conclusiones contempladas.
            
         
               13
            
            
               El 7 de noviembre de 2013, el vicepresidente de la Comisión responsable de las relaciones exteriores y el comisario responsable de la política regional firmaron la Adenda de 2013 en nombre de la Unión.
            
         
               14
            
            
               Según la citada Adenda, el Consejo Federal suizo acepta negociar con la República de Croacia un acuerdo relativo a una contribución financiera de 45 millones de CHF (40744020,22 euros aproximadamente) por un periodo de cinco años a partir de la aprobación de los fondos por el Parlamento suizo y expresa su intención de mantener esta contribución hasta el 31 de mayo de 2017. Además, el Consejo Federal suizo acepta proponer al Parlamento suizo la aprobación de dicha contribución.
            
         
               15
            
            
               El 19 de noviembre de 2013, el Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron formalmente las conclusiones del Consejo encargando a su presidente la firma de la Adenda de 2013 y autorizando a la Comisión para ejercer funciones de coordinación y de supervisión. El 9 de diciembre de 2013, el Consejo adoptó una posición en la que manifestaba, en concreto, su desacuerdo con la manera en que había actuado la Comisión.
            
         
               16
            
            
               El 30 de junio de 2015, la Confederación Suiza y la República de Croacia firmaron un acuerdo marco bilateral relativo a la ejecución del programa de cooperación suizo-croata dirigido a reducir las disparidades económicas y sociales en la Unión ampliada.
            
         
         Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      
      
               17
            
            
               El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Anule la Decisión impugnada.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Mantenga sus efectos hasta que sea sustituida.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas a la Comisión.
                     
                  
         
               18
            
            
               La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
               
                        —
                     
                     
                        Desestime el recurso.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        Condene en costas al Consejo.
                     
                  
         
               19
            
            
               Se ha admitido la intervención en el procedimiento como coadyuvantes de la República Checa, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República de Lituania, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, la República de Finlandia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, en apoyo de las pretensiones del Consejo. No obstante, el Reino de los Países Bajos no ha intervenido en ninguna fase del presente procedimiento.
            
         
         Sobre el recurso
      
      
               20
            
            
               En apoyo de su recurso, el Consejo invoca dos motivos. El primero de ellos se basa en la violación del principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y del principio de equilibrio institucional. El segundo motivo se basa en la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en esa misma disposición.
            
         
         Sobre el primer motivo
      
      Alegaciones de las partes
      
               21
            
            
               Según el Consejo, apoyado por todos los Estados miembros coadyuvantes, la adopción por la Comisión de la Decisión impugnada y la firma de la Adenda de 2013, sin autorización previa del Consejo, constituyen una violación del principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y, por tanto, del principio de equilibrio institucional.
            
         
               22
            
            
               Arguye el Consejo que el Memorándum de Acuerdo que prevé la contribución financiera suiza y las adendas a éste son acuerdos no vinculantes que contienen un compromiso político de las partes. Por ello, el artículo 218 TFUE no es aplicable y el Tratado FUE no establece ningún procedimiento específico relativo a su negociación y conclusión. No obstante, esta disposición es pertinente, asegura aquél, en la medida en que refleja la distribución general de competencias entre las instituciones, tal como resulta de los artículos 16 TUE y 17 TUE.
            
         
               23
            
            
               Con base en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de la sentencia de 23 de marzo de 2004, Francia/Comisión (C‑233/02, EU:C:2004:173), apartado 40, el Consejo alega que el hecho de que un acto carezca de fuerza vinculante no basta para conferir a la Comisión competencia para adoptarlo. A su juicio, esta institución no tiene competencia, en virtud del artículo 17 TUE, para firmar un acuerdo internacional no vinculante, como la Adenda de 2013, en nombre de la Unión sin autorización previa del Consejo. De este modo, concluye el Consejo, la Comisión se otorgó la facultad de decisión sobre la política de la Unión y violó el principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, primera frase, y, por tanto, el principio de equilibrio institucional.
            
         
               24
            
            
               El Consejo afirma que, de este modo, la Comisión adoptó la política de la Unión al decidir unilateralmente autorizar la firma de la Adenda de 2013 y, por consiguiente, aceptar su contenido sin que el Consejo tuviera la posibilidad de definir su posición al respecto. Añade que la Comisión adoptó la política de la Unión al decidir tratar la Adenda de 2013 como si fuese de la competencia exclusiva de la Unión y cambiar los signatarios de la Adenda firmándola, ella únicamente, en nombre de la Unión. Al proceder a la firma de la Adenda de 2013, la Comisión actuó contra la posición manifestada expresamente por el Consejo.
            
         
               25
            
            
               La Comisión comparte la posición manifestada por el Consejo y los Estados miembros según la cual el Memorándum de Acuerdo y las adendas a éste son instrumentos no vinculantes, posición compartida también por la Confederación Suiza. Al igual que el Consejo, la Comisión sostiene que el procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE no se aplica por tanto en este caso, de modo que debe respetarse el principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, en el artículo 16 TUE, apartado 1, y en el artículo 17 TUE, apartado 1. En su opinión, la discrepancia interinstitucional se refiere únicamente al procedimiento que debe tramitarse para la aprobación y firma de tales instrumentos.
            
         
               26
            
            
               A este respecto, la Comisión aduce que, conforme al artículo 16 TUE, apartado 1, incumbe al Consejo establecer la política de la Unión y garantizar la coherencia de la acción exterior de ésta. La Comisión, por su parte, debe ejecutar esa política y asumir la representación exterior de la Unión. Asegura que el papel que le confiere el artículo 17 TUE, apartado 1, a este respecto exige que goce de cierta autonomía. Sostiene que esta disposición la habilita directamente para ejecutar una política de la Unión y para firmar instrumentos no vinculantes de naturaleza política en nombre de la Unión cuando reflejen una posición establecida por el Consejo, sin que sea necesaria la autorización previa de éste. Añade que la firma de un instrumento no vinculante, como la Adenda de 2013, es un acto de representación exterior, en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, de una posición política fijada por el Consejo con anterioridad. Concluye que, tal como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia dimanante de la sentencia de 20 de abril de 2010, Comisión/Suecia (C‑246/07, EU:C:2010:203), apartado 77, no es indispensable que una posición común revista una forma determinada para existir.
            
         
               27
            
            
               Según la Comisión, en este caso, las conclusiones de 2012 constituyen una decisión política de la Unión, en el sentido del artículo 16 TUE, apartado 1, mediante la que el Consejo determinó, en el contexto de la política establecida de la Unión, que la contribución financiera suiza en favor de la República de Croacia debía corresponder a los mismos cálculos utilizados y acordados en el Memorándum de Acuerdo y la Adenda firmada el 25 de junio de 2008. La Decisión impugnada no se apartó de esta posición, extremo que por otra parte no ha alegado el Consejo. La Comisión agrega que éste no planteó ninguna objeción en lo relativo tanto al resultado de las negociaciones con la Confederación Suiza como al fondo de la Decisión impugnada, puesto que sus objeciones fueron únicamente de naturaleza procedimental.
            
         
               28
            
            
               La Comisión sostiene, por otro lado, que la firma de la Adenda de 2013 se incluye en el ámbito de las funciones de ejecución y de gestión que dicha institución se comprometió a asumir en el marco del Memorándum de Acuerdo y de las correspondientes adendas. Tales funciones de ejecución y de gestión se confían igualmente a la Comisión, según ésta, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1.
            
         
               29
            
            
               Por último, la Comisión señala que la alegación del Consejo relativa al contenido de la Adenda de 2013 y al hecho de que no corresponde a las conclusiones de 2012 es inadmisible, al haberse formulado por primera vez en el escrito de réplica. Afirma aquélla que, en cualquier caso, tal alegación no se refiere a las competencias del Consejo, sino a la naturaleza de la Adenda de 2013 y, por tanto, no encuentra ningún fundamento en el artículo 16 TUE.
            
         Apreciación del Tribunal de Justicia
      
               30
            
            
               Mediante su primer motivo, el Consejo, apoyado por todos los Estados miembros coadyuvantes, alega esencialmente que la Comisión era incompetente, a falta de autorización previa del Consejo, para adoptar la Decisión impugnada, por la que se autoriza la firma de la Adenda de 2013 en nombre de la Unión, y que, por consiguiente, al adoptar dicha Decisión violó el principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y el principio de equilibrio institucional.
            
         
               31
            
            
               A este respecto, procede recordar que los Tratados han instituido un sistema de reparto de competencias entre las distintas instituciones de la Unión, que atribuye a cada una un ámbito de actuación propio dentro de la estructura institucional de la Unión y en el marco de la ejecución de las funciones a ella asignada (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C‑70/88, EU:C:1990:217, apartado 21).
            
         
               32
            
            
               Así, el artículo 13 TUE, apartado 2, dispone que cada institución de la Unión actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Esta disposición constituye la expresión del principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás (sentencias de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, EU:C:2015:217, apartado 64, y de 6 de octubre de 2015, Consejo/Comisión, C‑73/14, EU:C:2015:663, apartado 61).
            
         
               33
            
            
               Por lo que se refiere a las facultades del Consejo, el artículo 16 TUE, apartado 1, segunda frase, dispone que éste ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados. Con respecto más concretamente a la acción exterior de la Unión, el artículo 16 TUE, apartado 6, párrafo tercero, preceptúa que el Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión.
            
         
               34
            
            
               En cuanto a las facultades de la Comisión, el artículo 17 TUE, apartado 1, frases primera, quinta y sexta, dispone que ésta promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin, ejercerá funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados, y asumirá la representación exterior de la Unión, con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados.
            
         
               35
            
            
               La Comisión sostiene que la firma de un acuerdo no vinculante constituye un acto de representación exterior de la Unión, en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, siempre que el acuerdo no vinculante refleje una posición o una política de la Unión ya establecida por el Consejo. Aquélla arguye que, en tal supuesto, la firma de dicho instrumento no vinculante no requiere autorización previa del Consejo. En el presente asunto, éste estableció, en las conclusiones de 2012, una «posición de la Unión». La Adenda de 2013 es conforme a esta posición, de modo que la Comisión podía, a su juicio, proceder a la firma de esa Adenda sin obtener la autorización previa del Consejo para ello.
            
         
               36
            
            
               A este respecto, debe señalarse que el mero hecho de que la Comisión disponga de la facultad de representación exterior de la Unión, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, no es suficiente para responder a la cuestión, planteada mediante el primer motivo del Consejo, de si el respeto del principio de atribución de competencias formulado en el artículo 13 TUE, apartado 2, exigía que la firma de la Adenda de 2013 por la Comisión, en nombre de la Unión, fuera autorizada previamente por el Consejo (véase, por analogía, en lo referente al artículo 335 TFUE, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Consejo/Comisión, C‑73/14, EU:C:2015:663, apartados 59 y 60).
            
         
               37
            
            
               En lo atinente a las conclusiones de 2012, si bien éstas autorizan a la Comisión a «entablar las negociaciones necesarias» con el Consejo Federal suizo a efectos de una contribución financiera en favor de la República de Croacia, no contienen sin embargo, tal como señaló la Abogado General en el punto 115 de sus conclusiones, una autorización que permita a la Comisión firmar, en nombre de la Unión, la adenda resultante de tales negociaciones. A este respecto, la Comisión tampoco ha expuesto elementos que permitan considerar que el Consejo le otorgó, en las conclusiones de 2012, la potestad de firmar la Adenda de 2013.
            
         
               38
            
            
               En estas circunstancias, no cabe considerar que la Comisión esté habilitada, por su facultad de representación exterior en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, para firmar un acuerdo no vinculante resultante de las negociaciones llevadas a cabo con un país tercero.
            
         
               39
            
            
               En efecto, la decisión relativa a la firma de un acuerdo con un país tercero incluido en un ámbito de competencias de la Unión, al margen de que el acuerdo sea vinculante o no, implica apreciar, atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión enunciados en el artículo 21 TUE, apartados 1 y 2, los intereses de la Unión en el marco de las relaciones con el país tercero de que se trate y arbitrar entre los intereses divergentes de tales relaciones.
            
         
               40
            
            
               Por lo tanto, una decisión relativa a la firma de un acuerdo no vinculante, como el controvertido en este caso, forma parte de los actos de definición de políticas de la Unión y de elaboración de la acción exterior de ésta, en el sentido del artículo 16 TUE, apartado 1, segunda frase, y apartado 6, párrafo tercero.
            
         
               41
            
            
               El hecho de que el Consejo apreciara ya los intereses de la Unión al adoptar la decisión que prevé la iniciación de las negociaciones que han dado lugar a la elaboración de un acuerdo no vinculante no puede poner en tela de juicio dicho análisis.
            
         
               42
            
            
               En efecto, la firma de un acuerdo no vinculante implica la apreciación, por parte de la Unión, de la cuestión de si tal acuerdo sigue estando en línea con su interés, tal como se define por el Consejo concretamente en la decisión relativa a la iniciación de las negociaciones sobre la conclusión del acuerdo.
            
         
               43
            
            
               Tal apreciación exige la verificación, en particular, del contenido concreto del acuerdo no vinculante resultante de negociaciones llevadas a cabo con un país tercero, como la Adenda de 2013, contenido que no puede ser ni preestablecido ni previsto al tomarse la decisión de entablar las negociaciones. Así, el mero hecho de que el contenido de un acuerdo no vinculante negociado por la Comisión con un país tercero corresponda al mandato de negociación otorgado por el Consejo no es suficiente para conferir a la Comisión la facultad de firmar ese acto no vinculante sin autorización previa del Consejo, por considerarse que aquélla está amparada por una posición preestablecida por este último.
            
         
               44
            
            
               En el caso presente, ha de añadirse que, ciertamente, tal como ha alegado la Comisión, la contribución adicional de la Confederación Suiza mencionada en la Adenda de 2013 requería la aprobación por el Parlamento suizo de la financiación correspondiente. Además, las modalidades de esta contribución debían ser objeto de negociaciones posteriores entre la Confederación Suiza y la República de Croacia.
            
         
               45
            
            
               No obstante, además de lo expuesto en los apartados 39 a 43 de la presente sentencia, los elementos mencionados en el punto 1 de la citada Adenda relativos al propio importe de dicha contribución, a saber, 45 millones de CHF (40744020,22 euros aproximadamente), y a su duración constituyen aspectos esenciales de la definición de la política de la Unión en el contexto de la adaptación de la contribución financiera suiza por el acceso de la Confederación Suiza a un mercado interior ampliado tras la adhesión de la República de Croacia a la Unión.
            
         
               46
            
            
               De las consideraciones anteriores resulta que la firma por la Comisión, en nombre de la Unión, de la Adenda de 2013 requería autorización previa del Consejo. Así, al firmar esa Adenda en nombre de la Unión, sin autorización previa del Consejo, la Comisión violó el principio de atribución de competencias, contemplado en el artículo 13 TUE, apartado 2, y el principio de equilibrio institucional.
            
         
               47
            
            
               En consecuencia, el primer motivo está fundado.
            
         
               48
            
            
               Así pues, procede anular la Decisión impugnada, sin necesidad de examinar el segundo motivo invocado por el Consejo en apoyo de su recurso.
            
         
         Sobre la pretensión de que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada
      
      
               49
            
            
               El Consejo, apoyado por la República Checa, la República Francesa, Hungría y la República de Finlandia, solicita al Tribunal de Justicia que, en caso de que anule la Decisión impugnada, mantenga sus efectos hasta que se adopte una nueva decisión.
            
         
               50
            
            
               A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
            
         
               51
            
            
               A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de la existencia de razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, concretamente cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañan consecuencias negativas graves para las personas afectadas y no se discute la legalidad del acto impugnado por su finalidad o su contenido, sino por motivos de incompetencia de su autor o por vicios sustanciales de forma (sentencia de 26 de noviembre de 2014, Parlamento y Comisión/Consejo, C‑103/12 y C‑165/12, EU:C:2014:2400, apartado 90 y jurisprudencia citada).
            
         
               52
            
            
               En el presente asunto, es preciso señalar que la Decisión impugnada hizo posible la firma de la Adenda de 2013 mediante la que la Comisión aprobó, en nombre de la Unión, el fin de las negociaciones entre ésta y la Confederación Suiza y el compromiso político de esta última contenido en dicha Adenda.
            
         
               53
            
            
               La anulación de la Decisión impugnada sin mantener sus efectos podría acarrear consecuencias negativas graves para las relaciones de la Unión con la Confederación Suiza.
            
         
               54
            
            
               Por consiguiente, procede que el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el artículo 264 TFUE, párrafo segundo, y mantenga los efectos de la Decisión impugnada hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable, de una nueva decisión que la sustituya.
            
         
         Costas
      
      
               55
            
            
               En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Consejo la condena en costas de la Comisión y al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por ésta, procede condenarla en costas.
            
         
               56
            
            
               Con arreglo al artículo 140, apartado 1, de ese mismo Reglamento, la República Checa, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República de Lituania, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, la República de Finlandia y el Reino Unido, que han intervenido como coadyuvantes en el presente litigio, cargarán con sus propias costas.
            
          
            
               En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           Anular la Decisión C(2013) 6355 final de la Comisión, de 3 de octubre de 2013, relativa a la firma de la Adenda al Memorándum de Acuerdo correspondiente a una contribución financiera de la Confederación Suiza.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           Mantener los efectos de la Decisión C(2013) 6355 final de la Comisión hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable, de una nueva decisión que la sustituya.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           Condenar en costas a la Comisión Europea.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           La República Checa, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República de Lituania, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia, la República de Finlandia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Firmas
                  
               
            (
            *1
         )	Lengua de procedimiento: inglés.