CELEX: 52014PC0563
Language: da
Date: 2014-09-11
Title: Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere 2014-protokollen til Den Internationale Arbejdsorganisations konvention om tvangsarbejde af 1930 for så vidt angår spørgsmål vedrørende socialpolitik

|
			
		
		
		52014PC0563
		
			Forslag til RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere 2014-protokollen til Den Internationale Arbejdsorganisations konvention om tvangsarbejde af 1930 for så vidt angår spørgsmål vedrørende socialpolitik /* COM/2014/0563 final - 2014/0259 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	BEGRUNDELSE
1.           BAGGRUND FOR FORSLAGET
De foreslåede rådsafgørelser vil sætte
medlemsstaterne i stand til at ratificere Den Internationale
Arbejdsorganisations (ILO) protokol til konventionen om tvangsarbejde af 1930,
i det følgende benævnt "protokollen".
ILO's konvention nr. 29 af 1930 om
tvangsarbejde, i det følgende benævnt "konventionen", er en af ILO's
otte grundlæggende konventioner — de grundlæggende internationale
arbejdsstandarder — og betragtes som et menneskerettighedsinstrument. Ved vedtagelsen
af konventionen i 1930 opfordrede Den Internationale Arbejdskonference, i det
følgende benævnt "konferencen", medlemsstaterne til hurtigst muligt
at standse brugen af tvangsarbejde og gøre det strafbart. Mere end 80 år senere
eksisterer praksissen stadig, selv om der har været næsten universel
ratificering af konventionen, dog i andre former end dem, der fremkaldte
sådanne bekymringer i starten af 1900-tallet. ILO anslår, at mindst 20,9 mio.
mennesker på verdensplan er ofre for tvangsarbejde.
Gennem protokollen, der blev vedtaget af
konferencens 103. samling, søger man at afhjælpe mangler i gennemførelsen og at
gøre fremskridt vedrørende forebyggelse af menneskehandel med henblik på
udnyttelse som arbejdskraft samt at beskytte og yde erstatning til ofre for
tvangsarbejde.
Den Europæiske Union (EU) engagerer sig for at
fremme menneskerettigheder og udryddelse af menneskehandel både internt og
eksternt. EU's tilsagn om at fremme beskyttelsen af børns rettigheder og
ligestilling er også af særlig betydning i forbindelse med protokollen, da
kvinder kan være særligt sårbare over for visse former for tvangsarbejde.
Rettigheder i forbindelse med arbejdet er en af de bærende søjler for
ordentligt arbejde. EU-medlemsstaterne sender et vigtigt signal om kohærensen i
EU's politik med henblik på at fremme de grundlæggende principper og
rettigheder på arbejdspladsen og forbedring af arbejdsvilkårene på verdensplan
ved at ratificere ILO's konventioner og tilhørende protokoller.
Derudover opfordrede Kommissionen som led i EU's
strategi for udryddelse af menneskehandel[1]
indtrængende EU-medlemsstaterne til at ratificere alle relevante internationale
instrumenter, aftaler og juridiske forpligtelser. Dette vil bidrage til at
tackle menneskehandel på en mere effektiv, koordineret og sammenhængende måde.
Styrkelse af ofrenes rettigheder i EU har også været en strategisk prioritet
for Kommissionen i de seneste år. Det horisontale direktiv om ofres rettigheder
vil sikre, at ofre for kriminalitet omfattes af fælles minimumsstandarder for
rettigheder i forbindelse med politiets efterforskninger og retssager.
Protokollen bør ses som et led i dette arbejde.
Det er derfor nødvendigt, at retslige
hindringer på EU-plan af EU-medlemsstaternes ratifikation af protokollen
fjernes på EU-plan. Protokollens indhold giver ikke anledning til bekymring i
lyset af gældende EU-ret.
Protokollens bestemmelser styrker de
internationale retlige rammer ved at indføre forpligtelser til forebyggelse af
tvangsarbejde og ved at give ofrene beskyttelse og adgang til afhjælpende
tiltag, såsom erstatning.
Ved protokollens artikel 1 og 6 kræves det af
ILO's medlemsstater, at de udvikler en national strategi og handlingsplan for
effektiv og vedvarende bekæmpelse af tvangsarbejde og træffer foranstaltninger
til at anvende protokollens bestemmelser i samråd med arbejdsgiver- og
arbejdstagerorganisationer.
Protokollens artikel 2 fastsætter de
foranstaltninger, ILO-medlemsstaterne skal træffe for at forhindre
tvangsarbejde, nemlig:
·              
uddannelse og oplysning af borgerne, navnlig dem,
der er særligt sårbare, og arbejdsgivere
·              
at gøre en indsats for at sikre, at
anvendelsesområdet for og håndhævelsen af lovgivningen om forebyggelse af
tvangsarbejde gælder for alle arbejdstagere og alle økonomiske sektorer, og at
arbejdstilsyn styrkes
·              
beskyttelse af mennesker, navnlig vandrende
arbejdstagere fra potentielt misbrug og svig i forbindelse med
arbejdsformidlingspraksis
·              
støtte til rettidig omhu fra både den offentlige og
den private sektor samt
·              
tackle de grundlæggende årsager, der medfører øgede
risici for tvangsarbejde.
For så vidt angår ofre for tvangsarbejde,
fastlægges det i artikel 3, at der træffes effektive foranstaltninger med
henblik på deres identifikation, frigivelse, beskyttelse, genopretning og
rehabilitering og andre former for bistand og støtte. Ved artikel 4
forpligtes ILO-medlemsstater til at sikre, at alle ofre har adgang til
afhjælpende tiltag, såsom erstatning, og at de kompetente myndigheder er
berettigede til ikke at retsforfølge ofre for ulovlige handlinger, som de er
blevet tvunget til at begå.
Desuden fastlægger artikel 5 bestemmelser
for internationalt samarbejde med henblik på at forebygge og bekæmpe
tvangsarbejde, og ved artikel 7 udgår overgangsbestemmelserne fra
konventionen.
Protokollen omhandler områder af EU-retten,
der allerede er omfattet af en høj grad af regulering.
Protokollen omhandler i sine bestemmelser om
forebyggelse af tvangsarbejde aspekter, der er omfattet af EU's socialpolitik,
hvor EU-lovgivningen fastsætter minimumsbestemmelser for arbejdsvilkår[2].
Protokollens bestemmelser om beskyttelse af
ofrene og adgang til afhjælpende tiltag omhandler aspekter vedrørende retligt
samarbejde i straffesager, hvor EU-lovgivningen fastsætter minimumsstandarder
for bekæmpelse af menneskehandel og ofres rettigheder[3].
Dele af protokollen virker også sammen med
arbejdskraftens frie bevægelighed[4]
og regler for asyl og indvandring[5].
Desuden virker protokollen sammen med regler
under den fælles handelspolitik, EU's internationale aftaler,
udviklingssamarbejde og handelsinstrumenter, hvori der henvises til de
grundlæggende arbejdsnormer og ratificering og effektiv gennemførelse af ILO's
grundlæggende konventioner i tredjelande og i EU.
2.           RESULTAT AF HØRINGER AF
INTERESSEREDE PARTER OG KONSEKVENSANALYSER
Ikke relevant.
3.           JURIDISKE ASPEKTER AF
FORSLAGET
Protokollen er en bindende international
aftale, der skal ratificeres, og som er knyttet til konventionen. Den skaber
retlige forpligtelser, som gælder for ratificerende stater, og kan kun
ratificeres af stater, som har ratificeret konventionen.
ILO anvender en protokol til delvis at
revidere eller supplere en konvention, så den får mulighed for at tilpasse sig
til ændrede vilkår, og gøre den mere relevant. Artikel 19, stk. 4, i
ILO's statut, om vedtagelse og ratificering af konventioner, finder også
anvendelse på en protokol.
I overensstemmelse med retspraksis ved Den
Europæiske Unions Domstol (Domstolen)[6],
og mere specifikt om at indgå og ratificere en ILO-konvention[7], er medlemsstaterne
ikke i stand til at beslutte at ratificere protokollen uden for rammerne af
EU's institutioner, da dele af protokollen hører under EU's kompetenceområder.
Men EU som sådan kan ikke ratificere ILO's
protokol i henhold til ILO's regler, da kun stater kan være parter i sådanne
protokoller.
Da genstanden for denne protokol henhører dels
under EU's kompetenceområder, dels under medlemsstaterne, skal
EU-institutionerne og medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til
at samarbejde ved at ratificere protokollen og gennemføre de forpligtelser, der
følger af denne protokol[8].
I løbet af det sidste årti har Rådet allerede
bemyndiget medlemsstaterne til i EU's interesse at ratificere fem
ILO-konventioner, som delvist faldt ind under EU's kompetenceområder[9].
Hvad protokollen angår, befinder reguleringen
sig på et så fremskredent stadium vedrørende de forskellige aspekter af
bekæmpelse af menneskehandel, beskyttelse af ofre og arbejdsmarkedspolitikker,
der er omfattet af protokollen, at medlemsstaterne ikke længere er i stand til
at handle som suveræne stater over for eksterne parter i denne forbindelse[10]. Artikel 82,
stk. 2, og artikel 153 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(TEUF) udgør det væsentligste retsgrundlag for den relevante EU-lovgivning, som
er mere detaljeret end de generelle principper, der er fastsat i protokollen.
Der er ingen inkompatibilitet mellem
protokollens bestemmelser og de minimumskrav på disse områder, der er fastlagt
i gældende EU-ret.
Protokollen fastsætter minimumsstandarder i
overensstemmelse med artikel 19, stk. 8, i ILO's statut. Gældende
EU-ret har samme tilgang. Det betyder, at EU-retten kan være strengere end
ILO-standarderne og omvendt[11].
De foreslåede rådsafgørelser vil derfor
bemyndige medlemsstaterne til i EU's interesse at ratificere de dele af
protokollen, der falder ind under EU's kompetenceområder, og anbefale dem at
gøre en indsats for at gøre dette inden udgangen af 2016.
De foreslåede rådsafgørelser er på den ene
side baseret på artikel 218, stk. 6, i TEUF, sammenholdt med artikel 82, stk.
2, i TEUF, hvorved det væsentligste retlige grundlag for EU-retten om retligt
samarbejde i straffesager, der er relevant for bekæmpelse af menneskehandel og
ofres rettigheder fastsættes, og på den anden side artikel 153, stk. 2, andet
afsnit, i TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, i TEUF, hvorved det
væsentligste retlige grundlag for EU-retten om beskyttelse og forbedring af
arbejdsforhold, der er relevant for at forebygge tvangsarbejde, fastsættes.
Flere formål, der på uadskillelig måde er
indbyrdes forbundne, forfølges i protokollen, uden at nogle af disse formål er
sekundære og indirekte i forhold til andre. Protokollen tager navnlig sigte på
at opnå ordentlige arbejdsforhold på den ene side og på den anden side at
beskytte ofrene for tvangsarbejde eller obligatorisk arbejde og straffe
gerningsmændene. Den skal derfor baseres på både artikel 82, stk. 2, og artikel
153, stk. 1, litra a) og b), i TEUF. En enkelt afgørelse kan ikke vedtages på
et dobbelt retsgrundlag, når procedurerne, der kræves i det enkelte
retsgrundlag, er uforenelige med hinanden[12].
Dette er tilfældet i den foreliggende sag, i betragtning af at spørgsmål
vedrørende retligt samarbejde i straffesager ikke er bindende for Danmark,
hvilket fører til divergerende stemmeret i Rådet. Følgelig er to særskilte
rådsafgørelser påkrævet. 
Hvad angår formålet med at beskytte ofrene for
tvangsarbejde eller obligatorisk arbejde og straffe gerningsmændene, så er
artikel 82, stk. 2, i TEUF det eneste retsgrundlag, som det nærværende forslag
bør baseres på. Det er korrekt, at protokollen også berører den opholdsretlige
status af ofre for tvangsarbejde, i det omfang dette er nødvendigt for at gøre
disse ofre i stand til at få adgang til hensigtsmæssige og afhjælpende tiltag
(jf. navnlig artikel 4 i protokollen). Dette formål, der vedrører artikel
79 i TEUF, er dog sekundært, mens formålene med at forebygge og bekæmpe
menneskehandel og beskytte ofre, der vedrører artikel 82, stk. 2, i TEUF[13], kan identificeres som
det fremherskende formål og element.
Kommissionen påpeger i den sammenhæng, at den
den 14. april 2014 i henhold til artikel 218, stk. 3 og 4, i TEUF fremsendte en
henstilling til Rådet om en rådsafgørelse om bemyndigelse til at indlede
forhandlinger og forhandlingsdirektiver til den 103. samling af Den
Internationale Arbejdskonference om en protokol til at supplere Den
Internationale Arbejdsorganisations konvention nr. 29 af 1930 om tvangsarbejde
(COM(2014) 238 af 14.4.2014). Kommissionen påpeger desuden, at denne
henstilling er blevet drøftet på rådsgruppemøder den 5. maj, 14. maj og 16. maj
2014, og at på trods af adskillige forsøg på at nå frem til en acceptabel
løsning, blev det besluttet på Corepermødet den 23. maj 2014 ikke at forfølge
sagen yderligere, og følgelig ikke at forelægge udkastet til afgørelse for
Rådet med henblik på vedtagelse. Som følge heraf fremsatte Kommissionen
følgende erklæring, der blev optaget i Corepers protokol:
"Kommissionen påpeger, at
medlemsstaterne og Kommissionen er forpligtede til loyalt samarbejde under alle
omstændigheder. Fraværet af disse afgørelser vil føre til en situation, som
ikke er i overensstemmelse med traktaterne, eftersom medlemsstaterne ikke er
retligt frie til at træffe retlige forpligtelser vedrørende emner inden for
Unionens kompetence i internationale forhandlinger uden for rammerne af EU's
beslutninger. Kommissionen vil vurdere, hvilke foranstaltninger der skal
træffes i den forbindelse. Kommissionen påpeger nødvendigheden af at respektere
Unionens kompetencer for at undgå enhver uoverensstemmelse mellem gældende
EU-ret og de ILO instrumenter, der skal forhandles, og af at medlemsstaterne
handler i EU's interesse ved ILO."
Kommissionen bemærker desuden, at på trods af
den manglende vedtagelse af det nævnte udkast til afgørelse, har medlemsstaterne
indledt forhandlinger om og vedtaget 2014-protokollen til konventionen om
tvangsarbejde inden for ILO-rammerne. I betragtning af vigtigheden af
2014-protokollen til konventionen om tvangsarbejde foreslår Kommissionen hermed
på basis af artikel 218, stk. 6, i TEUF, at medlemsstaterne bemyndiges til at
ratificere nævnte protokol, idet de handler i fællesskab i Unionens interesse.
Kommissionen fremhæver samtidig, at dette forslag ikke på nogen måde betyder,
at Kommissionen har godkendt lovligheden af den procedure, som har ført til
vedtagelsen af den nævnte protokol inden for ILO.
2014/0259 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Den
Europæiske Unions interesse at ratificere 2014-protokollen til Den
Internationale Arbejdsorganisations konvention om tvangsarbejde af 1930 for så
vidt angår spørgsmål vedrørende socialpolitik
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 153, stk. 1, litra a) og b), i TEUF,
sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), nr. v),
under henvisning til forslag fra
Europa-Kommissionen,
under henvisning til godkendelse fra
Europa-Parlamentet[14],
og 
ud fra følgende betragtninger:
(1)       Den Europæiske Union er
fortaler for ratificeringen af internationale arbejdskonventioner, der af Den
Internationale Arbejdsorganisation er klassificeret som ajourførte, som et
bidrag til Den Europæiske Unions bestræbelser for at fremme menneskerettigheder
og ordentligt arbejde for alle samt at udrydde menneskehandel både i og uden
for EU, hvor beskyttelsen af grundlæggende principper og rettigheder på
arbejdspladsen er et vigtigt aspekt.
(2)       Dele af bestemmelserne i
2014-protokollen til Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO) konvention
om tvangsarbejde af 1930, i det følgende benævnt "protokollen",
falder ind under Unionens kompetence i overensstemmelse med artikel 153,
stk. 1, litra a) og b), i TEUF. Navnlig er nogle bestemmelser i
protokollen allerede omfattet af gældende EU-ret på socialpolitikområdet[15].
(3)       Det betyder, at
medlemsstaterne ikke må indgå forpligtelser vedrørende disse dele uden for
rammerne af Den Europæiske Unions institutioner[16].
(4)       Artikel 19, stk. 4,
i ILO's statut, om vedtagelse og ratificering af konventioner, gælder tilsvarende
for en protokol, som er en bindende international aftale, ratificeret og
knyttet til en konvention. 
(5)       Den Europæiske Union kan ikke
ratificere konventionen, da kun stater kan være parter i denne.
(6)       Det er derfor nødvendigt, at
medlemsstaterne bemyndiges til at ratificere protokollen, idet de handler i
fællesskab i Den Europæiske Unions interesse, vedrørende de dele, der falder
ind under Unionens kompetence, i overensstemmelse med artikel 153, stk. 1,
litra a) og b), i TEUF.
(7)       De bestemmelser i udkastet
til protokollen, som ikke vedrører socialpolitik, vil blive gjort til genstand
for en afgørelse, der vedtages sideløbende med denne afgørelse —
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE: 
Artikel 1
Medlemsstaterne bemyndiges herved til at
ratificere 2014-protokollen til Den Internationale Arbejdsorganisations
konvention om tvangsarbejde af 1930, vedrørende de dele, der falder ind under
Unionens kompetence, i overensstemmelse med artikel 153, stk. 1, litra a) og
b), i TEUF.
Artikel 2
Medlemsstaterne bør træffe de nødvendige
foranstaltninger til at deponere deres ratifikationsinstrumenter vedrørende
protokollen hos generaldirektøren for Det Internationale Arbejdsbureau hurtigst
muligt og helst inden den 31. december 2016. 
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til medlemsstaterne.
Udfærdiget i Bruxelles, den […].
                                                                       På
Rådets vegne

                                                                       Formand
[1]               EU's strategi for bekæmpelse af menneskehandel
2012–2016, COM(2012) 286 final af 19.6.2012.
[2]               Herunder direktiv 91/533/EØF om arbejdsgiverens pligt
til at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten eller
ansættelsesforholdet ("skriftlig erklæring"), direktiv 2008/104/EF om
vikararbejde samt direktiver om sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen,
herunder rammedirektiv 89/391/EØF, direktiv 2003/88/EF om arbejdstiden,
direktiv 94/33/EØF om beskyttelse af unge på arbejdspladsen og direktiv
92/85/EØF om moderskabsbeskyttelse.
[3]               Direktiv 2011/36/EU ("bekæmpelse af
menneskehandel"), direktiv 2012/29/EU ("ofres rettigheder").
[4]               Artikel 45 i TEUF og forordning (EU) nr. 492/2011
om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen.
[5]               Direktiv 2004/81/EF ("opholdstilladelse for
ofre") og direktiv 2009/52/EF ("sanktioner over for
arbejdsgivere"). Direktiv 2008/115/EF ("tilbagesendelse"),
direktiv 2011/98/EU ("kombineret tilladelse") og direktiv 2014/36/EU
("sæsonarbejdere") er også berørt af udvalgte bestemmelser i
protokollen og den tilhørende henstilling.
[6]               AETR-dom afsagt af EF-Domstolen, sag 22/70 af 31. marts
1971, Sml. 1971, s. 263; se også artikel 3, stk. 2, i TEUF, hvor disse
principper er fastlagt.
[7]               Udtalelse 2/91 fra EF-Domstolen af 19. marts 1993 om
konvention nr. 170 om kemikalier, Sml. 1993 I, s. 1061.
[8]               Udtalelse 2/91 fra EF-Domstolen (ibid.), præmis 36, 37
og 38.
[9]               Rådets beslutning af 14. april 2005 om bemyndigelse af
medlemsstaterne til i Det Europæiske Fællesskabs interesse at ratificere Den
Internationale Arbejdsorganisations konvention om søfarendes
identitetsdokumenter (konvention nr. 185), EUT L 136 af 30.5.2005, s. 1, Rådets
beslutning af 7. juni 2007 om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Det
Europæiske Fællesskabs interesse at ratificere Den Internationale
Arbejdsorganisations 2006-konvention om søfarendes arbejdsforhold, EUT L 161 af
22.6.2007, s. 63, Rådets afgørelse af 7. juni 2010 om bemyndigelse af
medlemsstaterne til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere Den
Internationale Arbejdsorganisations 2007-konvention om arbejdsforhold i
fiskerisektoren (konvention nr. 188), EUT 145 af 11.6.2010, s. 12, Rådets
afgørelse nr. 2014/51/EU af 28. januar 2014 om bemyndigelse af medlemsstaterne
til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere Den Internationale
Arbejdsorganisations 1990-konvention vedrørende sikkerhed i forbindelse med
anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen (konvention nr. 170) og Rådets
afgørelse nr. 2014/51/EU af 28. januar 2014 om bemyndigelse af medlemsstaterne
til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere Den Internationale
Arbejdsorganisations 2011-konvention om ordentlige arbejdsforhold for
husarbejdere (konvention nr. 189).
[10]             Udtalelse 2/91 fra EF-Domstolen, præmis 25 og 26.
[11]             Udtalelse 2/91 fra EF-Domstolen, præmis 18.
[12]             Jf. senest Domstolens dom af 11. juni 2014, sag C-377/12,
præmis 34.
[13]             Se navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
2012/29/EU af 25. oktober 2012 om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet
med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse baseret på artikel 82, stk.
2, i TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011
om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor
baseret på artikel 82, stk. 2 og artikel 83, stk. 1, i TEUF. Protokollens
artikel 1, stk. 1-3, artikel 2, litra a) og c), artikel 3 og artikel 4, stk.
1-2, er af direkte betydning for de spørgsmål, der er omfattet af disse direktiver.
[14]             EUT C […] af […], s. […].
[15]             Navnlig angår artikel 1, stk. 1, artikel 2, litra a), og
artikel 2, litra d), i protokollen spørgsmål omfattet af direktiv 91/533/EØF om
arbejdsgiverens pligt til at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten
eller ansættelsesforholdet ("skriftlig erklæring"), direktiv
2008/104/EF om vikararbejde samt direktiver om sundhed og sikkerhed på
arbejdspladsen, herunder rammedirektiv 89/391/EØF, direktiv 2003/88/EF om
arbejdstiden, direktiv 94/33/EØF om beskyttelse af unge på arbejdspladsen og
direktiv 92/85/EØF om moderskabsbeskyttelse.
[16]             EF-Domstolen, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet
("AETR-dommen"), Sml. 1971, s. 263, præmis 22, udtalelse 2/91
("ILO"), Sml. 1993-I, s. 1061, præmis 26, og sag C-45/07, Kommissionen
mod Grækenland, Sml. 2009, s. I- 701, præmis 31.