CELEX: 61985CC0281
Language: da
Date: 1987-03-31 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 31. marts 1987. # Forbundsrepublikken Tyskland m.fl. mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. # Invandringspolitik - Fællesskabets kompetence. # Forenede sager 281, 283, 284, 285 og 287/85.

Vigtig juridisk meddelelse

|

61985C0281

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Mancini fremsat den 31. marts 1987.  -  FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND, DEN FRANSKE REPUBLIK, KONGERIGET NEDERLANDENE, KONGERIGET DANMARK SAMT DET FORENEDE KONGERIGE STORBRITANNIEN OG NORDIRLAND MOD KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER.  -  INDVANDRERPOLITIK.  -  FORENEDE SAGER 281, 283, 284, 285 OG 287/85.  

Samling af Afgørelser 1987 side 03203 svensk specialudgave side 00129 finsk specialudgave side 00129

Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++  Hoeje Domstol .  1 . Den 8 . juli 1985 udstedte Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber beslutning C(85)1089 "om en procedure for forhaandsunderretning og samraad vedroerende indvandrerpolitikken over for tredjelande", der tre dage efter blev meddelt medlemsstaternes faste repraesentationer . En aendret udgave af beslutningen C(85)1089 Rev . blev den 18 . juli tilsendt Frankrigs faste repraesentation, og retsakten blev endelig offentliggjort som beslutning 85/381 i Tidende af 14 . august ( EFT 1985 L*217, s.*25 ).  Ved staevninger indgivet mellem den 17 . og den 23 . september 1985 har Forbundsrepublikken Tyskland ( sag 281/85 ), Den Franske Republik ( sag 283/85 ), Kongeriget Nederlandene ( sag 284/85 ), Kongeriget Danmark ( sag 285/85 ) og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ( sag 287/85 ) anlagt sag med paastand om annullation af den naevnte beslutning . Det skal endvidere naevnes, at Domstolen ved tre kendelser af 19 . februar 1986 tillod Nederlandene at intervenere til stoette for Tyskland, Det Forenede Kongerige til stoette for Frankrig og Europa-Parlamentet til stoette for Kommissionen . Det skal ogsaa naevnes, at Domstolen ved kendelse af 9 . juli 1986 traf bestemmelse om : a ) at formalitetsspoergsmaalet, som var blevet rejst af Kommissionen i sag 284/85, skulle henskydes til behandlingen af realiteten, b ) at de fem sager skulle forenes med henblik paa de mundtlige forhandlinger og dommen . Mit forslag til afgoerelse vedroerer derfor alle sagerne .  2 . Den omtvistede beslutning er vedtaget under henvisning til EOEF-Traktatens artikel 118, hvorefter Kommissionen anser sig for befoejet til at "fremme samarbejdet mellem medlemsstaterne paa det sociale omraade ... (( og til )) at tilrettelaegge de noedvendige konsultationer med henblik herpaa" ( den syvende betragtning ). Beslutningen er opdelt i tre grupper regler, der alle er rettet til medlemsstaterne : artikel 1, som paalaegger dem en raekke forpligtelser til at give underretning, artikel 3, som angiver formaalene med det samraad, som regeringerne indkaldes til, og artiklerne 2 og 4, som indeholder regler om proceduren .  De oplysninger, medlemsstaterne er forpligtet til at give, vedroerer deres indvandrerpolitik; de omhandler derfor de foranstaltninger og aftaler, som staterne har benyttet og agter at benytte ved gennemfoerelsen af denne politik ( artikel 1, stk . 2 ). Det er dog navnlig de foranstaltninger, der er under udarbejdelse, der interesserer Kommissionen . Ifoelge artikel 1, stk . 1, skal medlemsstaterne nemlig i god tid eller senest paa tidspunktet for offentliggoerelsen, give meddelelse om : a ) udkast til foranstaltninger, som vedroerer arbejdstagere fra tredjelande og deres familiemedlemmer og angaar foelgende forhold : indrejse, ophold og beskaeftigelse, herunder illegal indrejse, illegalt ophold og illegal beskaeftigelse, ligestilling med hensyn til leve - og arbejdsvilkaar, loen og oekonomiske rettigheder, erhvervsmaessig, social og kulturel integration samt frivillig tilbagevenden til hjemlandet, b ) udkast til aftaler, der specielt er rettet mod en regulering af disse forhold, c ) samarbejdsaftaler med tredjelande, som medlemsstaterne agter at indgaa eller viderefoere, for saa vidt som disse aftaler indeholder regler om disse forhold, d ) udkast til aftaler med tredjelande, som de ligeledes agter at indgaa eller viderefoere, om ophold og beskaeftigelse for de statsborgere i Faellesskabet og deres familiemedlemmer, som arbejder i disse stater .  Der er tre formaal med samraadet . For det foerste skal samraadet lette den gensidige information, indkredsningen af problemer af faelles interesse og derfor ogsaa goere det lettere at naa frem til en faelles holdning, isaer med hensyn til internationale aftaler om indvandring . Det andet formaal med samraadet er at sikre, at de i artikel 1 omhandlede udkast til aftaler og foranstaltninger er i overensstemmelse med Faellesskabets politikker og initiativer, herunder udviklingsbistand, og ikke kommer paa tvaers af de oenskede resultater, isaer for saa vidt angaar arbejdsmarkedspolitikken . Det tredje formaal er at belyse, om Faellesskabets eller medlemsstaternes foranstaltninger med henblik paa at harmonisere medlemsstaternes udlaendingelovgivning er hensigtsmaessige, at faa indarbejdet saa mange faelles bestemmelser som muligt i bilaterale aftaler, og at forbedre beskyttelsen af de faellesskabsborgere, som bor eller arbejder i tredjelande .  Som jeg har naevnt, indeholder artiklerne 2 og 4 bestemmelser om proceduren i forbindelse med samraadet . Foerstnaevnte artikel bestemmer i stk . 1, at Kommissionen kan tage initiativ til eller en medlemsstat anmode om et samraad senest to uger efter modtagelsen af oplysningerne om udkast til aftaler og/eller nationale foranstaltninger; samraadet skal finde sted i loebet af de naeste seks uger eller straks, hvis en medlemsstat goer gaeldende, at sagen er af saerlig hastende karakter . Kommissionen kan ligeledes efter anmodning fra en medlemsstat eller paa eget initiativ paa et hvilket som helst tidspunkt foranstalte et "ekstraordinaert" samraad afholdt; dette skal dog vedroere spoergsmaal, som ikke allerede har vaeret genstand for et ordinaert samraad, eller der skal - hvis dette er tilfaeldet - vaere fremkommet nye elementer .  I henhold til artikel 4 tilrettelaegges samraadet af Kommissionen, som varetager formandsskabet ved moederne samt sekretariatsforretningerne . Der gribes dog ikke ind i de befoejelser, der tilkommer allerede eksisterende organer, navnlig de raadgivende og faglige udvalg for arbejdskraftens frie bevaegelighed, som blev oprettet ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1612/68 af 15 . oktober 1968 ( EFT 1968 II, s.*467 ). Ifoelge samme bestemmelse skal medlemsstaterne endelig traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre, at proceduren for samraad fungerer efter hensigten, og i paakommende tilfaelde soerge for, at de oplysninger, de har modtaget i forbindelse hermed, hemmeligholdes .  3 . Der er navnlig strid om fortolkningen af én overordnet bestemmelse : EOEF-Traktatens artikel 118 . De sagsoegende medlemsstater mener nemlig i modsaetning til sagsoegte, at denne bestemmelse ikke giver Kommissionen nogen befoejelser med hensyn til indvandrerpolitikken over for tredjelande og navnlig, at bestemmelsen ikke kan danne grundlag for udstedelse af bindende retsakter . Det vil derfor vaere formaalstjenligt at begynde denne undersoegelse med at se paa denne bestemmelse og navnlig paa de kriterier, som er lagt til grund ved anvendelsen af bestemmelsen, retsakter, som er blevet stoettet paa den, og den praksis, som Kommissionen hidtil har fulgt, hvad angaar samraad mellem medlemsstaterne .  Indholdet af artiklen, som findes i kapitel I (" Sociale bestemmelser ") i afsnit III (" Socialpolitikken "), er velkendt . Det foerste af artiklens tre stykker opregner de formaal, som lovgiver har villet opnaa med bestemmelsen . Den fastslaar, at "med forbehold af de oevrige bestemmelser i denne Traktat har Kommissionen i overensstemmelse med Traktatens almindelige maalsaetning til opgave at fremme et snaevert samarbejde mellem Medlemsstaterne paa det sociale omraade, isaer for saa vidt angaar : beskaeftigelsen, arbejdsretten og arbejdsvilkaarene, den almindelige og videregaaende faglige uddannelse, den sociale tryghed, beskyttelsen mod arbejdsulykker og erhvervssygdomme, sundhedsforskrifter for arbejde, organisationsretten og retten til kollektive forhandlinger mellem arbejdsgivere og arbejdstagere ".  I stk . 2 angives, hvilke redskaber Kommissionen skal anvende ved virkeliggoerelsen af disse maal . Ifoelge bestemmelsen "skal Kommissionen i naer kontakt med Medlemsstaterne foretage undersoegelser, afgive udtalelser og tilrettelaegge samraad baade med hensyn til spoergsmaal af national karakter og til spoergsmaal af interesse for de internationale organisationer ". Stk . 3 fastsaetter en vaesentlig betingelse af formel karakter, idet det heri bestemmes, at "Kommissionen raadfoerer sig med Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, inden den afgiver de i denne artikel omhandlede udtalelser ".  Naar dette er sagt, maa det straks tilfoejes, at der aldrig har vaeret enighed om de principper, der skal vaere vejledende for anvendelsen af artikel 118 - eller mere konkret om, paa hvilken maade Kommissionen skal anvende de befoejelser, bestemmelsen har tildelt den . Lige fra begyndelsen af 60' erne syntes det klart, at medlemsstaterne, eller en stor del af dem, oenskede at holde Kommissionens virksomhed i den forbindelse inden for saa snaevre graenser som muligt . F.eks . viste de moeder, som Kommissionen indboed medlemsstaternes sociale myndigheder til med henblik paa at undersoege, under hvilke former et gensidigt samarbejde kunne finde sted, sig hurtigt resultatloese; og hvad mere er, regeringerne gav udtryk for staerke forbehold med hensyn til Kommissionens ret til at vedtage henstillinger ( 1967 ) og til at afgive udtalelser, som imidlertid ogsaa udtrykkeligt er medtaget i reglen . Disse sidste - anfoertes det - afgives under udoevelsen af en raadgivende funktion; de kan derfor ikke forberedes og udsendes, medmindre staterne udtrykkeligt har anmodet herom .  Holdningen med hensyn til undersoegelserne var lige saa forbeholden og pedantisk . Herom udarbejdede medlemsstaternes repraesentanter endog paa moeder den 24 . maj og 21.-22 . oktober 1963 en egentlig adfaerdskodeks, som Kommissionen skulle rette sig efter . Det aftaltes nemlig : a ) at Kommissionen, foer den gik i gang med en undersoegelse af nye sociale spoergsmaal, skulle forelaegge sit forslag for Raadet eller regeringerne, og at den kun kunne paabegynde undersoegelsen efter at have opnaaet disses enstemmige godkendelse; b ) at den ikke uden regeringernes forudgaaende samtykke maatte drage konklusioner af de foretagne undersoegelser og soege at gennemfoere en bestemt politik paa grundlag af disse; c ) at den ikke kunne benytte sig af de resultater, som konferencen om social sikring i 1962 var naaet til, uden at regeringerne og uafhaengige eksperter deltog; d ) at det udelukkende og fra tilfaelde til tilfaelde skulle tilkomme regeringerne at traeffe afgoerelse om, hvorvidt arbejdsmarkedets parter skulle medvirke .  Det lykkedes dog ikke de delegerede fra medlemsstaterne at blive enige om, hvilket organ der skulle fastslaa, hvad der skulle undersoeges; det er imidlertid betegnende for deres hensigter, at de problemer, de paapegede, indskraenkede sig til valget mellem Raadet og et moede mellem regeringernes repraesentanter, forsamlet i Raadet ( jfr . Nederhorst' s betaenkning om anvendelsen af de sociale bestemmelser i artikel 118, Europa-Parlamentet, dok . session 1965-1966, nr . 60, af 14 . juni 1965, s . 9, og Heynig, Problèmes institutionnels posés par la mise en oeuvre d' une politique sociale au niveau communautaire, i Revue du Marché commun, 1967, s.*198 ff .).  Der haevede sig ganske vist ogsaa mere positive roester . Navnlig indeholdt et "memorandum om socialpolitikken" fra den italienske regering ( 1964 ) en haard kritik af den "restriktive fortolkning" af artikel 118, der indtil da havde vaeret fremherskende . Denne fortolkning - paastaas det i dokumentet - havde foert ind i en blindgyde, paa den ene side ved at reducere Faellesskabets indgreb til nogle faa retsakter af ringe eller uden virkning, og ved paa den anden side for de mere forpligtende beslutningers vedkommende at stille krav om den lammende procedure i form af konferencer mellem regeringernes repraesentanter . Der er imidlertid intet til hinder for, at bestemmelsens maal naas ved hjaelp af de saedvanlige faellesskabsvaerktoejer; det nytter heller ikke noget heroverfor at indvende, at Kommissionen ifoelge artikel 118 kun kan fremme et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne, fordi reglen ligeledes bestemmer, at denne opgave skal varetages "med forbehold af de oevrige bestemmelser i Traktaten" ( memorandumet er vedlagt som bilag til Nederhorst' s betaenkning, jfr . nedenfor, s.*20 ).  Europa-Parlamentet gik endnu mere energisk til vaerks . I en resolution af 16 . juni 1965 sluttede det nemlig op om en klart "udvidende" fortolkning af artikel 118 og de andre regler i Traktaten, "som giver *... Kommissionen *... en ret til at tage initiativer og en koordineringsopgave, og som bemyndiger den til at traeffe sociale foranstaltninger paa faellesskabsplan ". Det afviste derfor "den opfattelse, regeringerne i nogle medlemsstater har forfaegtet, idet de har anfoert, at en fuldstaendig, forudgaaende enighed mellem dem er noedvendig *... foer Kommissionen bemyndiges til at tage nye emner af social karakter op til undersoegelse og at rette henstillinger i henhold til artikel 118" (*) ( JO 1965, s.*2018 ).  Disse indlaeg gav anledning til en meget livlig debat, som saerlig Raadet og Parlamentet deltog i . Den 19 . december 1966 kommenterede foerstnaevnte institution toert i en udtalelse om emnet for undersoegelserne den opfattelse, medlemsstaterne havde forfaegtet tre aar foer . Forsamlingen gav et skarpt svar : saaledes protesterede en resolution af 1 . februar 1967 "mod tendenserne *... til at foretraekke *... bilaterale eller multilaterale ad hoc-procedurer fremfor *... faellesskabsforanstaltninger i overensstemmelse med Traktaterne *... for hvilke det politiske og det retlige grundlag findes i de forpligtelser *... som staterne har tilsluttet sig (*). Men Raadet vente det doeve oere til . To handlingsprogrammer af 29 . februar 1968 (( bilag II til dok . 1413 f 68 ( dok . 84 ) af 26.9.1968 )) og af 27 . juli 1971 ( JO C*23 af 8.3.1972, nr . 20 ) behandlede paa ny spoergsmaalet om undersoegelserne, og tildelte Kommissionen en rolle, der i visse henseender var endnu mere begraenset og underordnet . Der blev ganske vist tillagt den en ret til at deltage i valget af emner for undersoegelserne, men samtidig blev den frataget befoejelsen til selvstaendigt at lede udfoerelsen af disse . "Arbejdets forloeb - hedder det i teksten fra 1971 - skal undersoeges i faellesskab og med regelmaessige mellemrum for at tage hensyn til programmets karakter af en enhed og sammenhaengen i det" (*) ( mine udhaevelser ).  4 . Uenighed altsaa, men fremfor alt ligegyldighed, mistro og haegen om medlemsstaternes suveraenitet endog over for overtalelser eller erklaeringer . En undersoegelse af de retsakter, der bygger paa artikel 118 viser dog, at Kommissionen, i det mindste fra slutningen af 60' erne, ikke fuldstaendigt affandt sig med den begraensede rolle, Raadet og medlemsstaterne havde tildelt den . Der blev gennemfoert undersoegelser, ogsaa paa et hoejt niveau, og selv om der, saa vidt jeg ved, ikke blev afgivet udtalelser, udgik der mindst en halv snes henstillinger fra Berlaymont . Artikel 118 naevner ganske vist ikke denne gruppe retsakter, men at Kommissionen har befoejelse til at udstede dem fremgaar af artikel 155 og ordene i denne bestemmelse (" de i denne Traktat omhandlede forhold", "hvis Kommissionen skoenner det noedvendigt "), der ikke kan vaere videre . Der kan nyttigt erindres om - nytten vil fremgaa af det foelgende - at de henstillinger, jeg har naevnt, altid blev forelagt Det OEkonomiske og Sociale Udvalg til udtalelse .  Endelig, en overraskelse : Den omtvistede foranstaltning er ikke den foerste af sin art, som Kommissionen har truffet paa grundlag af reglen . De paritetiske udvalg vedroerende sociale problemer for arbejdstagere inden for havfiskeriet og i landbruget blev nemlig nedsat den 25 . juli 1974 ved to afgoerelser, som har numrene 74/441 og 74/442; det kan heller ikke - som det bedre vil fremgaar af afsnit 7 - siges, at medlemsstaterne og Raadet har reageret polemisk eller blot med loeftede oejenbryn paa brugen af denne mekanisme .  Og saa til samraadene . Disse har vaeret hyppige og forskelligartede : nogle, som regeringerne har anmodet om, og som er blevet afholdt i form af ad hoc-moeder mellem regeringernes "raadgivere i sociale spoergsmaal" og embedsmaend i Faellesskaberne; andre, der er blevet betegnet som "europaeiske konferencer", og som repraesentanter for medlemsstaterne, delegerede fra de sociale myndigheder og sagkyndige har deltaget i, og som har drejet sig om vigtige problemer ( sociale foelger af det tekniske fremskridt i 1960, social sikring i 1962 ); atter andre, der fra gang til gang er blevet beskrevet som seminarer, kollokvier, studiedage, og rundbordsdiskussioner, og som er blevet brugt til undersoegelse af mindre forpligtende emner ( sociale boliger i 1963, arbejdsmedicin og social uddannelse i 1964 ). Man maa ogsaa huske de skriftlige udtalelser, som Kommissionen anmoder de udvalg, der er nedsat i henhold til Traktaten, og grupper bestaaende af to eller tre parter, som er indfoert ved sekundaere regler, om . Inden for disse rammer udarbejdes kapitlerne i den beretning om de sociale forhold i Faellesskabet, som Kommissionen ifoelge Traktatens artikel 122 hvert aar skal forelaegge Parlamentet .  Der er altsaa tale om en betydelig aktivitet; men det maa erkendes, at Kommissionen denne gang spiller en klart underordnet rolle ved tilrettelaeggelsen heraf . Det er blevet anfoert i teorien, at det tilkommer medlemsstaterne at afgoere om, hvordan eller hvornaar samraadene skal finde sted, og at Kommissionen hverken kan bestemme, hvilke emner der skal droeftes, eller foreskrive procedureregler ( jfr . Knolle : "Artikel 118" i AA.VV, EWG-Vertrag Kommentar, anden udgave, Baden-Baden, 1974, s.*1515 ). Praksis synes at bekraefte denne tvivlsomme opfattelse . De moeder eller udtalelser, som Kommissionen har fastsat eller anmodet om uden at sikre sig Raadets samtykke, har faktisk vaeret ret sjaeldne . Som eksempler kan naevnes de skriftlige samraad om gennemfoerelsen af artikel 118 ( Ribas : La politique sociale des Communautés européennes, Paris, 1969, s.*47 ), og rundbordsdroeftelser om socialpolitikken inden for transportsektoren . Her angav Raadet, hvilke emner der skulle saettes paa dagsordenen, og delegationerne fra medlemsstaterne angav i enkeltheder, hvilken rolle de deltagende regeringsembedsmaend skulle spille ( Ottende Oversigt over Raadets Virksomhed, april-september 1963, s.*40 ).  5 . Paa dette tidspunkt maa vi se paa de faktiske omstaendigheder i sagen; dette indebaerer en fornyet gennemgang af de mange etaper i den proces, som afsluttes med beslutning 85/381 og de sager, som Domstolen skal traeffe afgoerelse i .  Mig bekendt gaar forhistorien til beslutningen helt tilbage til 1974 eller endog til 1972 . I oktober 1972 opfordrede stats - og regeringscheferne nemlig paa deres konference i Paris myndighederne i Bruxelles til at vedtage et socialt handlingsprogram og at fastsaette de noedvendige foranstaltninger og midler . Femten maaneder senere - den 21 . januar 1974 - efterkom Raadet denne opfordring, idet det vedtog en resolution ( EFT C*13, s.*1 ), hvori "fuld og bedre beskaeftigelse paa faellesskabsniveau, og paa nationalt og regionalt niveau" blev betegnet som den "afgoerende forudsaetning for en effektiv arbejdsmarkeds - og socialpolitik", og Raadet paatog sig en forpligtelse til inden 1976 at udstede de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelse heraf . Blandt disse sidste - her er vi ved sagens kerne - figurerede et direkte "handlingsprogram ": a ) at fremme ligebehandlingen af Faellesskabets arbejdstagere og arbejdstagerne fra tredjelande "med hensyn til leve - og arbejdsvilkaar, loenninger og oekonomiske rettigheder"; b ) " at fremme en afstemning af indvandringspolitikken over for tredjelande ".  Tre episoder af en vis betydning med de samme institutioner som hovedaktoerer fulgte herefter . Stadig i 1974 anfoerte stats - og regeringscheferne paa topmoedet ( Paris den 9.-10 . december ) i det afsluttende communiqué, punkt 10, at det var noedvendigt med en gradvis tilnaermelse af medlemsstaternes fremmedlovgivning . To aar senere genoptog en ny raadsresolution ( 9 . februar 1976, EFT C*34, s.*2 ) temaerne fra den tekst, som jeg netop har naevnt; der blev tilfoejet en bemaerkning om noedvendigheden af i forening at bekaempe den ulovlige indvandring af arbejdstagere fra tredjelande, og resolutionen sluttede med at give udtryk for Raadets "politiske vilje" til at gennemfoere de lovede aktioner under hensyntagen til medlemsstaternes og faellesskabsinstitutionernes kompetence . Endelig godkendte den almindelige kommission for den euro-arabiske dialog den 11 . december 1978 i Damaskus en erklaering om de principper, som gaelder for vandrende arbejdstageres leve - og arbejdsvilkaar i de to omraader . Ogsaa denne erklaering garanterer ligebehandlingen, for saa vidt angaar oekonomiske rettigheder og grundlaeggende friheder ( Seksogtyvende Oversigt over Raadets Virksomhed, 1 . januar - 31 . december 1978, s.*59 ).  Paa dette tidspunkt dukkede Kommissionen op paa skuepladsen; den syntes indtil da kun i ringe grad at have interesseret sig for indvandrerpolitiken . Den meddelelse, der blev sendt til Raadet den 23 . marts 1979 (( dok . KOM ( 79 ) 115 endel .)), og som giver en noejagtig beskrivelse af problemets social-oekonomiske baggrund og beskaeftiger sig med baade de strategiske maal og de proceduremaessige detaljer, er et af de mest betydningsfulde kapitler i denne historie . Det maa derfor undersoeges omhyggeligt .  Teksten indledes med en indroemmelse, som ogsaa er et udtryk for forsigtighed : det er Raadets opgave at traeffe afgoerelse om "principperne om afstemning mellem medlemsstaterne og Kommissionen" ( punkt 2.10 ). Men tonen bliver hurtigt skarp . Denne afstemning er nemlig absolut noedvendig . Dens gennemfoerelse, eller rettere profileringen af den er en "naturlig foelge" af "faellesskabspolitikken vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed" ( punkt 3.2 ); dvs . en vaerdi, som tilgangen af fremmede - der i dag er vilkaarlig, daarligt planlagt og ofte sker illegalt - kan bringe alvorligt i fare . Der bliver altsaa tale om sammen at undersoege en raekke foranstaltninger, som kan bringe orden i indvandringen af arbejdstagere fra tredjelande, idet de beskytter og styrker "fortrinsstillingen for statsborgere fra Faellesskabet" paa det faelles arbejdsmarked ( punkt 3.5 ). Problemet er saerlig akut for britiske, irlandske og danske arbejdstagere i overgangsperioden . Hvordan man skal sikre dem forret fremfor den udenlandske arbejdskraft ved adgangen til ledige stillinger er det foerste omraade, hvor der oejeblikkelig maa foretages en afstemning ( punkt 4.1 ).  For saa vidt angaar den procedure, der skal anvendes paa de moeder, hvor disse argumenter vil blive droeftet, synes det ikke noedvendigt med en ny mekanisme . Man kan noejes med at gaa frem efter artikel 19 i Raadets forordning nr . 1612/68, som er tilstraekkelig fleksibel til ogsaa at kunne tilpasses indvandrerpolitikken; Kommissionen boer derfor dels stoette sig til de resultater, som faellesskabsbestemmelsen foerer til, for saa vidt angaar kontrollen med og udligningen af tilbud og ansoegninger om arbejde, og dels til den forventede udvikling paa arbejdsmarkedet og isaer sandsynligheden for, at arbejdstagerne i Faellesskabet accepterer de ledige stillinger . Der er derefter ingenting der forhindrer, at der til loesningen af specielle problemer nedsaettes ad hoc-grupper med deltagelse af de sociale myndigheder .  6 . Som paaregneligt bragte det saaledes sammenfattede dokument en smule frisk luft ind i den haarde, men frugtesloese diskussion, som i aarevis havde fundet sted mellem medlemsstaterne, Raadet og Kommissionen om de kriterier, hvorefter artikel 118 skal anvendes . I den rapport, der er udarbejdet af De faste repraesentanters Komité til Raadets samling "Arbejde og sociale forhold" ( dokument SOC 266 af 15.11.1979 ) anerkendtes det f.eks ., at der var en forbindelse mellem indvandrerpolitikken og faellesskabsarbejdstagernes fortrinsstilling, idet den foreslog, at medlemsstaterne skulle goere den til genstand for konsultationer . For den, som havde set en fare ogsaa i sociologiske eller arbejdsretlige undersoegelser, var fremskridtet ikke saa lille endda; de forbehold, som nogle regeringer gav udtryk for med hensyn til proceduren, kunne heller ikke helt opveje det . Her fik medlemsstaternes bekymring nemlig overtaget . Saaledes - haevdede Frankrig - er det raadgivende udvalg i forordning nr . 1612/68 ikke et passende forum, hvis de emner, der skal behandles, saetter suveraeniteten paa spil; saa er det faglige udvalg bedre, men ogsaa det kun paa betingelse af, at det ikke giver sig til at udarbejde retningslinjer for forhandlingerne i Faellesskabet . I hvert fald - anfoerte Frankrig og Tyskland - er det udelukket at give Kommissionen et generelt mandat; og - tilfoejede Danmark - afstemningen maa ikke munde ud i udstedelsen af bindende retsakter .  Kommissionen anfoerte som svar paa disse advarsler, at den opfattede konsultationerne som en metode, der skulle goere det muligt for den at fremsaette forslag og ikke at udstede retsakter . Men paa dette punkt blev den mest praecise - og maaske mest korrekte udtalelse - fremsat af Raadet i konklusionerne vedroerende den samling, som jeg har naevnt ovenfor ( dok . PV/CONS 53*SOC 292 af 26.11.1979 ). Det lovgivende organ, der var overbevist om, at bestraebelserne burde koncentreres om loesningen af problemerne i tilknytning til faellesskabsarbejdstagernes fortrinsstilling, arbejdskraften fra tredjelande og de borgere i medlemsstaterne, som arbejder i tredjelande, anfoerte, at selv om konsultationerne "(( ikke beroerer )) den kompetence, der er tillagt Faellesskabets institutioner", skal de "goere det lettere for medlemsstaterne", ikke at "fremme vedtagelse af faellesskabsretsakter", men "at indtage en faelles holdning" ( mundtlig erklaering vedroerende punkt 7 ). Altsaa er tiden til et initiativ af denne art nu inde; det paalaegges derfor Kommissionen "alt efter omstaendighederne at forberede eller organisere passende konsultationer ".  Seks maaneder efter gav Kommissionens dokument et nyt resultat, nemlig Raadets resolution af 27 . juni 1980 om en arbejdsmarkedspolitik for Faellesskabet ( EFT C*168, s.*1 ), som, uden at beskaeftige sig med spoergsmaalene vedroerende proceduren, fremhaever den vaesentlige problematik med hensyn til konsultationerne . "Integrationen af Faellesskabets arbejdsmarked - siges det i afsnit III - boer fremmes paa grundlag af bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed *..., og isaer ved effektiv gennemfoerelse af SEDOC (( europaeisk system for udveksling af tilbud og ansoegninger om beskaeftigelse med henblik paa international udligning )), under hensyn til den *... fortrinsret, der skal gives *... statsborgere i Faellesskabets medlemsstater, og til behovet for at styre adgangen til Faellesskabets arbejdsmarked af arbejdskraft fra tredjelande, samt ved en passende indbyrdes afstemt migrationspolitik over for tredjelande ". Formuleringen er tung, men den politiske betydning af budskabet er, ligesom den opfordring til handling, som endnu engang rettes til Kommissionen, klar . Det paahviler denne - saaledes slutter resolutionen - at tage de noedvendige initiativer til fremme af medlemsstaternes samarbejde inden for arbejdsmarkedspolitikken .  Kommissionen gik ikke i gang med det samme . Erfaringerne fra 60' erne og det daarlige resultat af de forsoeg paa frivilligt samarbejde, der var gjort indtil da ( jfr . nedenfor, afsnit 15 ) havde aabenbart overbevist den om, at et virkelig effektivt indgreb endnu engang ville stoede paa uovervindelig modstand; saa meget nyttede det altsaa at berede jordbunden ved at stille alvorlige diagnoser om den foreliggende situation og fremsaette forslag, som efterhaanden blev mere og mere eksplicite . Det forekommer mig, at dokumentet af 9 . september 1983 til det raadgivende udvalg, svarer til denne strategi . Der er i dokumentet en betydningsfuld henvisning til de aftaler, der er indgaaet af Faellesskabet med Tyrkiet, Portugal, Jugoslavien og Maghreb-landene, som giver indvandrerne fra disse lande en mindre fordelagtig status end den, faellesskabsborgere har . Men det mest relevante punkt findes andetsteds, nemlig i en konstatering af de skader, der er forvoldt af den stigende tendens i medlemsstaterne til at gaa frem i spredt faegtning . I de seneste aar - siges det - er antallet af nationale foranstaltninger, der ikke har vaeret genstand for afstemning, og som har haft uheldige virkninger paa arbejdsmarkederne i andre medlemslande, steget . Det er nu absolut noedvendigt at "institutionalisere afstemningen ".  Og paa hvilken maade skal det saa ske? Det afgoerende svar findes i udkast til meddelelse om "retningslinjer for Faellesskabets indvandrerpolitik", som gaar tilbage til den 13 . marts 1984, og som ogsaa blev sendt til udvalget i henhold til artikel 24 i forordning nr . 1612/68 ( dok . V/243/1/84-DA ). Tiden er nu kommet - hedder det i punkt 44 - til at opstille passende juridiske rammer for at sikre, at alle medlemsstater deltager paa lige fod (( i samraadsproceduren )), idet de paalaegges de samme forpligtelser over for Kommissionen som over for hinanden ". Som Raadet tidligere har anfoert, er sigtet med disse rammer kun at "blive enige om en faelles holdning", og der kraeves kun meddelelser og droeftelser om den enkelte medlemsstats problemer med hensyn til foranstaltningerne vedroerende arbejdstagere fra tredjelande og deres familiemedlemmer . Men hvis disse meddelelser og droeftelser skal have obligatorisk karakter, er det absolut noedvendigt, at rammerne fastlaegges i en beslutning ( punkt 55 ).  Det var paa tide at spille ud, og der var forbavselse her og der over de velvillige reaktioner, som det nu forudselige udspil fremkaldte . I et dokument af 22 . juni 1984 ( Konklusioner vedroerende et handlingsprogram paa det sociale omraade paa mellemlang sigt, EFT C*175, s.*1 ) tog Raadet "til efterretning", at Kommissionen ville forelaegge forslag, der sigtede mod "at udvikle medlemsstaternes samarbejde vedroerende kontrol med indvandring fra tredjelande ". Da Kommissionen saa forelagde det et udkast til resolution, hvori Raadet erkender noedvendigheden af at etablere "passende rammer" for konsultationerne ((( dok . KOM(85 ) 48, endel . af 7.3.1985 )), svarede det Kommissionen i intetsigende, men ikke negative vendinger . Efter saaledes foerst at have gjort det klart, at "spoergsmaal vedroerende adgang, ophold og beskaeftigelse for vandrende arbejdstagere fra tredjelande henhoerer ... under medlemsstaternes regeringers kompetence", anerkendte det noedvendigheden af at fremme samraadet mellem medlemsstaterne, noterede sig "at Kommissionen har til hensigt at indfoere et passende skema med henblik herpaa" ( punkt 3 ) og opfordrede den til at "forelaegge det de i denne forbindelse noedvendige forslag" ( punkt 7 ).  Resolutionen blev godkendt den 13 . juni 1985, formelt vedtaget under samlingen den 16 . juli og offentliggjort den 26 . juli ( EFT C*186, s.*3 ). Men da den havde naaet vejs ende, var det for sent . Den 8 . juli havde Kommissionen nemlig udstedt den omtvistede beslutning .  7 . Efter denne redegoerelse for forholdene omkring aktens tilblivelse finder jeg det paa sin plads at spoerge, hvorfor denne sag er anlagt . Hvad er det, der har faaet et saa stort antal stater, at Raadet naesten selv kunne vaere draget i felten, til at gaa til Domstolen? Dersom man forsoeger at besvare dette spoergsmaal ved logikkens hjaelp, maa det fastslaas, at der ikke findes nogen begrundelse herfor . Raadet har seks gange tilkendegivet, at et samraad var absolut noedvendigt . Det har to gange indstaendigt anmodet Kommissionen om at ivaerksaette saadanne samraad, og da Kommissionen besluttede at handle, anmodede det den ved yderligere to lejligheder om at goere det bekendt med de forslag, den havde . Medlemsstaterne har for deres part givet udtryk for forskellige tvivl, ytret betaenkeligheder og givet advarsler, men de har ikke i tiden foer 1985 og endnu mindre under sagen paa noget tidspunkt erklaeret, at de var uvillige til at give hinanden oplysninger og foranstalte samraad .  Heroverfor kan det indvendes, at staterne ikke er imod selve produktet, men at de kritiserer det middel og de materialer - nemlig en beslutning og de baand, den skaber - ved hjaelp af hvilke produktet er blevet fremstillet . Men heller ikke dette synspunkt er der hold i . Det vil kunne afvises blot ved en henvisning til de to beslutninger fra 1974 ( ovenfor, afsnit 4 ), der ogsaa er udstedt med hjemmel i artikel 118, men som ikke desto mindre aldrig er blevet anfaegtet . Og dersom det indvendes, at der er tale om en regulering af mindre foelsomme omraader end det i denne sag omhandlede, vil det vaere nok at naevne en raekke andre retsakter fra Faellesskabets lovgivningshistorie, og vel at maerke bindende retsakter og akter vedroerende spoergsmaal af stor betydning, men alligevel absolut i yderkanten af faellesskabskompetencen, og desuden retsakter, der ikke har deres hjemmel i en bestemt traktatbestemmelse, men simpelt hen er vedtaget i henhold til Traktaten, eller hvad vaerre er, i henhold til raadsresolutioner, og som skoent saaledes beskafne blev accepteret uden indvendinger eller til almindelig tilfredshed .  Af saadanne akter findes der mindst ti, der alle fortjener en plads paa et oenskeligt museum for juridiske uhyrligheder . Foelgende raadsforordninger er saaledes vedtaget "under henvisning til Traktaten ": Raadets forordning nr . 1707/86 af 30 . maj 1986 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl ( EFT L*146, s.*88 ), Raadets forordning nr . 3302/86 af 27 . oktober 1986 om suspension af importen af guldmoenter fra Den sydafrikanske Republik ( EFT L*305, s.*11 ), Raadets forordning nr . 3599/85 af 17 . december 1985 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1986 for visse industrivarer med oprindelse i udviklingslande ( EFT L*352, s.*1 ). Derimod er syv akter vedtaget under henvisning til en raadsresolution, heraf tre af den samme institution, som vedtog resolutionen ( Raadets afgoerelse af 16 . september 1985 om oprettelse af det raadgivende udvalg for farmaceutuddannelse, EFT L*253, s.*43, Raadets afgoerelse af 29 . juni 1984 om strukturer og procedurer ved forvaltning og koordinering af Faellesskabets forsknings -, udviklings - og demonstrationsaktiviteter, EFT L*177, s.*25, Raadets afgoerelse af 28 . oktober 1980 om fiskeri i farvande, der hoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade ( EFT L*298, s.*38 ), mens fire er vedtaget af Kommissionen . Ved disse sidste oprettes der komiteer for landevejstransport ( 28 . november 1985, EFT L*317, s.*33 ), for transport ad jernbane ( 19 . december 1984, EFT 1985 L*8, s.*26 ), for kontrol med og formindskelse af forurening af havet med karbonhybrider og andre farlige stoffer ( 25 . juni 1980, EFT L*188, s.*11 ) og for forvaltning af affald ( 21 . april 1976, EFT L*115, s.*73 ).  Og saa tilbage til sagen . Saafremt de punkter, jeg har omtalt, har betydning, kan man for at forstaa grundene til den foreliggende sag ikke goere andet end at forlade logikkens omraade og se psykologisk paa tingene, selv om udbyttet kun kan blive magert . Jeg vil saaledes sige, at der er tre ting, der forklarer staternes oproer, og at den vrede, som uventede og ubehagelige tildragelser vaekker, kommer i foerste raekke . Det maa jeg forklare naermere . Beslutningerne fra 1974 samt de tekster, der er fremkommet fra 1979 og i tiden derefter har ikke kunnet aendre det billede, som Kommissionen i 1960' erne, navnlig paa grund af sin eftergivenhed, havde skabt af sig selv, naar det gaelder raadslagninger og undersoegelser . Staterne havde vaennet sig til dette billede med alt, hvad det indebar af underdanighed, resignation og undertiden fejhed, og saaledes modnedes overbevisningen om, at fra den udoevende myndigheds side kunne man vente sig en masse snak, men faa eller ingen realiteter . Dette maa vaere noeglen til forstaaelse af den tavshed, de bevarede over for dokumentet af 13 . marts 1984 ( afstemningen skulle foregaa inden for rammerne af en procedure, der skulle fastlaegges ved afgoerelse ). Og deres overraskelse maa derfor have vaeret stor, da de blev stillet over for intet mindre end en tungtvejende kendsgerning, og lysten til at lade denne kendsgernings ophavsmand traede frem til en ordentlig dragt juridisk prygl har vaeret stor .  Hertil kommer en mere objektiv kendsgerning . Hvad enten man kan lide det eller ej, mener staterne at have en reel eller rettere vital interesse i fuldstaendigt at kunne kontrollere indrejse af arbejdstagere fra tredjelande, og det har de naturligvis ogsaa, fordi disse arbejdstageres tilstedevaerelse er en kilde til politisk uro og beroerer den offentlige orden . Deres frygt for, at spoergsmaal herom i tidens loeb skal blive "faellesskabsreguleret" er derfor reel nok, og det er efter min mening vaerd at laegge maerke til, at de har benyttet den europaeiske faelles akt som en anledning til at traekke tingene skarpt op og saaledes beskytte sig mod skridt, der netop havde til formaal at saette en proces af denne art i gang . Og erklaeringen vedroerende den ny traktats artikler 13 -19 indeholder faktisk en bekraeftelse af "medlemsstaternes ret til at vedtage de foranstaltninger, de *... finder noedvendige, vedroerende kontrol med indvandringen fra tredjelande samt vedroerende bekaempelse af terrorisme ".  Endelig har ogsaa de fejl, Kommissionen har begaaet, spillet en rolle . Jeg taenker her ikke saa meget paa det unaegtelig lidet agtvaerdige hastvaerk, den havde med at faa den anfaegtede akt vedtaget, men mere paa det pedanteri, der praeger denne, og navnlig dens fremhaevelse af arbejdstagere fra tredjelande eller aftaler mellem medlemsstater og tredjelande, der ikke just var egnet til at laegge en daemper paa den vrede og frygt, jeg har omtalt . I den forbindelse maa det vaere tilladt at gisne om, hvordan det ville vaere gaaet, saafremt Kommissionen havde betonet vort arbejdsmarked og noedvendigheden af at oege beskaeftigelsen for Faellesskabets loenmodtagere, for maaske ville den paa denne maade have undgaaet de soegsmaal, vi nu behandler, og havde ikke af den grund behoevet at opgive den maalsaetning, den havde i tankerne . Som den selv fremhaevede i dokumentet af 23 . marts 1979 er migrationspolitikken en "foelge" af den politik, der skal foeres i henhold til Traktatens artikler 48-51; at afstemme de problemer, der rejser sig af anvendelsen af disse bestemmelser, indebaerer derfor, at man tager stilling ogsaa til de foranstaltninger, der skal gaelde for borgere fra tredjelande .  8 . Foer jeg gaar i gang med at redegoere for parternes anbringender og argumenter, maa jeg tage stilling til forskellige formalitetsspoergsmaal og herunder navnlig det i afsnit 1 omtalte spoergsmaal .  FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 685C0281.1Lad os se paa fristerne . Den omtvistede beslutning blev forkyndt for samtlige de faste repraesentationer den 11 . juli 1985 og naaede, som det fremgaar af kopien af modtagelsesbeviset, frem til Nederlandenes repraesentation kl . 15.10 samme dag . Den hollandske regerings staevning blev fremsendt ved telex af 18 . september 1985, og originaleksemplaret af staevningen indgik til Domstolens justitskontor to dage senere . Kommissionen goer nu gaeldende, at soegsmaalsfristen i Hollands tilfaelde er to maaneder - ifoelge procesreglementets artikel 81 regnet fra dagen efter den dag, hvor der er givet meddelelse om retsakten - hvortil kommer en forlaengelse paa seks dage under hensyn til afstanden mellem Haag og Luxembourg, jfr . bilag II til procesreglementet . Fristen udloeb altsaa den 18 . september, dvs . den dag, Domstolens justitskontor modtog telex' et men 48 timer foer modtagelsen af originaleksemplaret . Den hollandske regering bestrider ikke dette, men den goer gaeldende : a ) at naevnte reglements artikler 37 og 38 ikke forbyder et sagsanlaeg ved telex, og b ) at den var noedt til at benytte naevnte fremsendelsesform som foelge af den forsinkelse, hvormed Kommissionen ( den 29 . august ) besvarede en forespoergsel fra den om oplysninger vedroerende fremgangsmaaden ved beslutningens anvendelse .  Som det fremgaar af Domstolens dom af 15 . januar 1987 i sag 152/85, Misset mod Raadet, Sml . s.*223, 234, hviler begge parters argumentation paa et fejlagtigt grundlag . Domstolen fastslog nemlig vedroerende fortolkningen af artiklerne 80 og 81 i naevnte reglement, at "naar soegsmaalsfristen som tilfaeldet er i naervaerende sag er fastsat i kalendermaaneder, udloeber den *... ved udloebet af den dag, der i den maaned, fristen foerer frem til, har samme tal som den dag, fra hvilken fristen er begyndt at loebe, dvs . dagen for meddelelsen" ( praemis 8 ). Anvendes denne regel nu i det foreliggende tilfaelde bliver resultatet, at et annullationssoegsmaal mod den her omhandlede beslutning ifoelge Traktatens artikel 173 skulle anlaegges senest den 11 . september . Laegges hertil de seks dage, som sagsoegere, der er bosiddende i Nederlandene, har, naar man til datoen den 17 . ved midnat . Det er grunden til, at den hollandske sag - ogsaa selv om det anerkendes, at sag gyldigt kan anlaegges ved telex - er anlagt for sent .  Det anfoerte gaelder imidlertid ikke blot det hollandske soegsmaal . For anvender man praksis fra Misset-sagen paa de oevrige soegsmaal, viser det sig, at Tyskland og Frankrig har anlagt sag rettidigt ( det foerste lands staevning kom frem den 17 . september, mens staevningen fra sidstnaevnte land, der fik den rigtige tekst til beslutningen meddelt en uge senere, fremkom den 24 . samme maaned ), og at Det Forenede Kongerige og Danmark anlagde sag for sent . De to sidstnaevnte lande faar som bekendt efter afstandsreglerne en fristforlaengelse paa ti dage, hvilket foerer til, at deres staevninger skulle vaere indgaaet den 21 . september . De blev imidlertid indgivet den 23 . september .  Herefter maa jeg fastslaa : a ) at jeg ikke kan undlade at gaa ind i en vurdering af de af Nederlandene fremfoerte anbringender og argumenter, hvilket imidlertid kun skyldes, at denne stat har interveneret til stoette for Frankrig og herved i sine bemaerkninger har gentaget hele sin egen staevning; b ) at jeg maa noejes med kun at omtale de af Det Forenede Kongeriges argumenter, som denne stat har gentaget i forbindelse med sin intervention til stoette for Tyskland; og c ) at jeg er noedt til at afstaa fra at beskaeftige mig med Danmarks anbringender og argumenter, idet denne stat har vaeret saa uheldig ( eller saa elegant ) kun at foere sag paa egne vegne .  9 . Sagsoegerne har gjort gaeldende, at beslutning 85/381 er behaeftet med tre mangler : inkompetence, tilsidesaettelse af Traktaten, samt subsidiaert tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter . De to foerste grunde hviler paa staterne Frankrigs, Tysklands, Storbritanniens og Nederlandenes fortolkning af artikel 118, hvilket i og for sig er nok til, at de kan behandles under ét . Men det maa herved huskes, at de fire stater med inkompetence taler om to ting : akten er nemlig behaeftet med inkompetence : a ) fordi den ligger uden for omraadet for de befoejelser, der ved bestemmelsen er tillagt Kommissionen, og b ) fordi den regulerer forhold, som bestemmelsen ikke vedroerer . Disse to aspekter giver imidlertid anledning til meget forskellige problemer, og de maa derfor omtales hver for sig .  Jeg vil begynde med det foerste synspunkt, der, selv om det fremfoeres i samtlige sager, dog uddybes saerlig udfoerligt i Forbundsrepublikkens staevning . Ifoelge Bonn-regeringen er det foerst og fremmest ordlyden af artikel 118, der udelukker, at bestemmelsen retmaessigt kan vaere hjemmel for vedtagelsen af bindende bestemmelser . Ifoelge bestemmelsens stk . 1, har den udoevende myndighed jo til opgave at fremme et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne, og at "fremme" vil sige begunstige, tilskynde til, befordre eller incitere til, men afgjort ikke forpligte til . Stk . 2 udtaler sig lige saa klart . Det er indlysende, at to af de deri omtalte midler ikke kraever ( undersoegelser ) eller laegger op til ( udtalelser ) en virksomhed, der foerer til paalaeggelse af forpligtelser . For saa vidt angaar samraad benytter den franske og den italienske udgave et verbum, nemlig henholdsvis "organiser" og "organizzare" - der kan hentyde til lovgivning, men da de tilsvarende ord (" vorbereiten" og "to arrange ") i den tyske og den engelske udgave har en betydning, der udelukker en saadan hentydning, maa der semantisk ske en saadan begraensning, at dette bliver ensbetydende med udfoerelse af rent materiel virksomhed .  Og dog . I den her omhandlede artikel forekommer ordet "beslutning" ikke . Denne omstaendighed kan i og for sig ikke vaere afgoerende, men det bliver den, naar henses til, at stk . 2 omhandler andre midler ( nemlig netop undersoegelser, udtalelser og tilrettelaeggelse af samraad ), der synes at vaere udtoemmende opregnet, eller hvortil man - naar henses til den indledende saetning i artikel 155, stk . 1 - i det hoejeste kan foeje henstillinger ( jfr . herved navnlig det af Det Forenede Kongerige anfoerte ). For det samme resultat taler i oevrigt stk . 3, hvori det bestemmes, at den udoevende myndighed, inden den afgiver udtalelser, skal raadfoere sig med Det OEkonomiske og Sociale Udvalg . Det ville faktisk vaere meningsloest, at stille krav herom med henblik paa en retligt uforbindende akt, hvis det ikke ogsaa gjaldt for en akt, der affoeder forpligtelser, og er dette korrekt, maa det absolut afvises, at det har saa meget som strejfet lovgiver, at Kommissionen skulle bemyndiges til at udstede bindende retsakter .  Ikke nok med det . Afgoerende betydning har ogsaa ordene i stk . 2 umiddelbart foer den just omtalte opregning . Kommissionen - hedder det - "skal ... i naer kontakt med medlemsstaterne (( foretage undersoegelser, afgive udtalelser og tilrettelaegge samraad ))". Men det er indlysende, at denne adfaerd, der kraeves af den udoevende myndighed, kun har mening, saafremt der virkelig er tale om en forpligtelse, nemlig til ikke at anvende de midler, den har faaet stillet til raadighed ( her til ikke at tilrettelaegge samraad ), uden at have ikke blot givet Raadet meddelelse, men ogsaa og navnlig faaet dettes samtykke . Den udoevende myndighed kan altsaa ikke ensidigt traeffe foranstaltninger, og endnu mindre foranstaltninger med bindende virkning .  Det er sagsoegte, fremdeles ifoelge den tyske regering, naturligvis ikke enig i . Efter dens opfattelse tillaegges den ved artikel 118 paa samme maade som ved artiklerne 75 og 113 visse opgaver, saaledes at den frit kan vaelge midlerne til at loese disse med . Men den analogi, den paaberaaber sig, holder ikke, og ogsaa dette fremgaar af ordlyden af den her omhandlede bestemmelse . Det valg, der er tale om, vedroerer nemlig maaden at tilrettelaegge samraadet paa . Jo, men i den italienske tekst er ordene "organizzando consultazioni" styret af praepositonen "mediante"; vedkommende virksomhed er altsaa selv, ligesom afgivelsen af udtalelser og foretagelsen af undersoegelser, et middel . Og dette indebaerer ganske vist, at Kommissionen staar frit, men det goer den dog kun med de begraensninger, som omraadet for disse tre midler angiver . Det staar den med andre ord frit for at anvende dem - og undersoegelser har den jo anvendt - eller at undlade at anvende dem - udtalelser har den jo ikke afgivet - men ikke at benytte disse midler paa en maade, som lovgiveren ikke har angivet .  Det kan ej heller goeres gaeldende, at valget af en bindende ordning blev sat igennem paa grundlag af effet utile-laeren, fordi det var noedvendigt at faa afstemning effektivt i gang . Saadanne droeftelser kunne ogsaa blive effektive, saafremt de kom til at fungere som et forum, som tilfaeldet er med de moeder, der afholdes inden for rammerne af Europa-Raadet om de samme emner ( dette er saaledes Frankrigs synspunkt ), og det saa meget mere - tilfoejes det fra hollandsk side - som den loyalitet, som staterne i medfoer af artikel 5 er forpligtet til at udvise, ville give sikkerhed for, at de forloeb godt . Det er i al fald en kendsgerning, at teleologiske overvejelser og navnlig effet utile-princippet ved overfoersel af kompetence fra Raadet til Kommissionen eller fra medlemsstaterne til Faellesskabet kun kan anvendes som en ultima ratio . Den udoevende myndighed burde derfor foer udstedelsen af en beslutning have proevet alle de oevrige midler, der angives i loven . Men de i forordning nr . 1612/68 omhandlede faglige og raadgivende udvalg kom tvaertimod kun overfladisk til at beskaeftige sig med de spoergsmaal, som akten var taenkt at skulle goere op med, og staterne modtog hverken udtalelser eller henstillinger .  Den tyske regering har yderligere anfoert, at de resultater, der naas ved en formaalsfortolkning og en fortolkning efter ordlyden af artikel 118, bekraeftes af en analyse af denne bestemmelses placering i traktatens system . Det er saaledes utvivlsomt, at bestemmelsen maa ses i sammenhaeng med det i artikel 117 skitserede program ( forbedring af arbejdernes leve - og arbejdsvilkaar ) og derfor maa forstaas i lyset af de midler, der ifoelge sidstnaevnte bestemmelses stk . 2 skal anvendes for at gennemfoere de naevnte formaal . Men disse midler bestaar i : a ) faellesmarkedets virksomhed, som denne automatisk taenkes at foregaa, b ) "de i (( Traktaten )) foreskrevne fremgangsmaader", der forudsaetter regler, ved hvilke der udtrykkeligt tildeles retsanordningsbefoejelser, c ) den indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne, dvs . en opgave, der som bekendt ikke paahviler Kommissionen, men Raadet .  Artikel 117 er imidlertid kun en brik i en mosaik . Ser man saa paa hele billedet, bliver man klar over, at Traktaten under ét sigter mod at lade socialsektoren fremstaa som et "reserveret domaene" for medlemsstaterne, saaledes at der som altid i forbindelse med Traktatens hovedsigter kun kan ske aendringer heri ved anvendelse af aendringsproceduren i henhold til artikel 236 . En anfaegtelse af et saadant grundlaeggende valg ved en udvidende fortolkning af en bestemmelse og i det foreliggende tilfaelde af artikel 118, bliver da det samme som at bortse fra princippet om, at hver institution er forpligtet til at handle inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den . Der bliver derefter tale om en overtraedelse af artikel 4, samt mere praecist af artikel 155 i det omfang, det af sidstnaevnte bestemmelse kan udledes, at Kommissionen kun kan vedtage beslutninger i ekstraordinaere tilfaelde og saaledes ikke retmaessigt kan goere det, naar den efter Traktaten ikke udtrykkeligt har kompetence dertil eller er tillagt saadan kompetence af Raadet .  Kommissionen har svaret, at de anfoerte grunde vejer lidet til eller rent ud sagt bortfalder, naar henses til den omtvistede akts rent processuelle indhold . Denne indsigelse er nu ikke saa staerk endda . For det foerste sondres der i artikel 189 ikke mellem materielle og processuelle regler og desuden er det velkendt, at procedurebestemmelser ofte kun formelt er af rent processuel karakter . F.eks . - anfoeres det fra tysk side - griber forpligtelsen ifoelge artikel 1, stk . 1 ( til at give underretning om foranstaltninger, der er under forberedelse ) ind i staternes materielle interesser, idet den antaster forskellige mulige diskretionshensyn, eller for saa vidt angaar aftaler med tredjelande, den for forhandlingernes succes noedvendige diskretion . Og f.eks . - tilfoejes det fra Frankrigs side - kan de for afstemning fastsatte frister ( to uger og derefter seks uger ) komme i vejen for vedtagelsen i rette tid af hasteforanstaltninger . Og saaledes - lyder det endelig fra Storbritanniens side - medfoerer den omstaendighed, at det er umuligt at traeffe de af proceduren omfattede foranstaltninger, saa laenge denne ikke er afsluttet, og disse ikke er fundet i overensstemmelse med faellesskabspolitikken, i det mindste faktisk, at de kommer til at afhaenge af den udoevende myndigheds forgodtbefindende Til sidst en raekke argumenter vedroerende teorien, retspraksis og administrativ praksis . I teorien, anfoeres det, hersker der stort set enighed om, at det maa afvises, at Kommissionen ifoelge artikel 118 har kompetence til at vedtage bindende retsakter . Domstolen har fastslaaet, at bestemmelserne i artiklerne 117 og 118 hovedsagelig er programerklaeringer ( jfr . dom af 15 . juni 1978, 149/77, Defrenne III, Sml . s.*1365, praemis 19 ) og har altsaa saaledes anerkendt en faktisk situation, der implicite inden for en ordning, der praeges af kompetencetildeling i et bestemt begraenset omfang, foerer til det samme resultat . I administrativ praksis er forholdene mere usikre, hvilket blandt andet skyldes de to retsakter, Kommissionen udstedte den 25 . juli 1974 . Men man ville gaa for vidt, hvis man tillagde disse foranstaltninger stoerre betydning for afgoerelsen af, hvad der er gaeldende ret . De omhandler nemlig kun et samarbejde mellem medlemsstaterne og de udvalg, der oprettes ved dem, og det eneste, de har til faelles med den i denne sag omhandlede akt, er den tavshedspligt, der paalaegges deltagere i de omhandlede samraadsprocedurer .  10 . Navnlig Frankrig og Det Forenede Kongerige har fremhaevet det andet anbringende om, at beslutning 85/381 er ugyldig paa grund af manglende kompetence . Begge landes regeringer er af den opfattelse, at det af akten regulerede omraade ligger uden for omraadet for artikel 118, der ikke gaelder for arbejdstagere fra lande uden for Faellesskabet . Der er naturligvis ingen, der afviser, at der er en sammenhaeng mellem Faellesskabets beskaeftigelsespolitik og ind - og udvandringen til og fra Faellesskabet, men denne forbindelse er for svag og indirekte til at inddrage den personkreds, der ind - eller udvandrer under faellesskabsreglerne, dog med undtagelse af borgere fra de associerede stater, der er omfattet af reglerne i kapitel I, afsnit III . Denne omstaendighed er navnlig efter Frankrigs opfattelse tilstraekkelig til at udelukke, at lovgiveren i Bruxelles direkte kan udstede bestemmelser om deres interesser eller goere indgreb i de nationale foranstaltninger, der regulerer deres forhold .  Der kan imidlertid fremfoeres andre argumenter for det samme resultat . Storbritannien har saaledes gjort gaeldende, at medlemsstaternes migrationspolitik afgjort er praeget eller betinget af historiske, kulturelle og sociale forhold, som Faellesskabet ikke kan have nogen indflydelse paa . Desuden kan - har ogsaa Frankrig anfoert - indvandringen fra lande uden for Faellesskabet beroere interesser som f.eks . sikkerhedsinteresser, der er vaernet ved Traktaten, idet medlemsstaterne sikres en art tavshedsret, der, selv om den ikke er saa vidtraekkende, omfatter forskellige former for forvaltningsvirksomhed ( indrejsetilladelser, graensekontrol ), der udelukkende henhoerer under medlemsstaternes kompetence . Dette har Raadet i oevrigt selv anerkendt otte dage efter vedtagelsen af den omtvistede akt . I tolvte betragtning til resolutionen af 16 . juli 1985 hedder det saaledes : "spoergsmaal vedroerende adgang, ophold og beskaeftigelse for vandrende arbejdstagere fra tredjelande, henhoerer ... under medlemsstaternes regeringers kompetence uanset gaeldende faellesskabsaftaler med tredjelande ".  11 . Herefter er jeg naaet til anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, som sagsoegerne har fremfoert subsidiaert . Ogsaa dette anbringende har to aspekter, nemlig dels : a ) manglende hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, og dels b ) mangelfuld begrundelse . I sidstnaevnte forbindelse fremhaeves dernaest navnlig b 1 ) aktens materielt unoejagtige og i det vaesentlige selvmodsigende affattelse, og b 2 ) den omstaendighed, at Kommissionen ikke har angivet den efter dens opfattelse "relevante hjemmel ".  Til stoette for det ovenfor under a ) anfoerte synspunkt fremfoeres en raekke enkle argumenter . Saaledes goeres det navnlig fra tysk side gaeldende, at Kommissionen ifoelge artikel 118, stk . 3, er forpligtet til at forelaegge OESU sine udtalelser i udkast . Denne formalitet skal af helt indlysende grunde ikke opfyldes af institutionen som tilrettelaegger af samraad . Men det er klart, at saafremt den udoevende myndighed benytter sig af beslutningsudstedelsesvejen, bortfalder disse grunde, saaledes at det bliver uomgaengelig noedvendigt at indhente udtalelse fra OESU . Vedroerende det under b)*1 . anfoerte goer Holland dernaest gaeldende, at beslutningen er intetsigende eller unoejagtig vedroerende mange betydningsfulde detaljer, som f.eks . arten af de foranstaltninger, der skal gives underretning om, de noejagtige former, hvori underretning skal ske, fristerne for afstemning . I hver enkelt henseende bliver der imidlertid tale om en tilsidesaettelse af begrundelsespligten . For denne havde jo til formaal baade at goere de retsundergivne bekendt med grundene til, at der paalaegges dem pligter og at saette dem i stand til at vurdere, hvad det er, de helt praecist skal foretage sig .  Argumentationen under b)*2 . fortjener en mere udfoerlig gennemgang . Sagsoegerne argumenter ud fra et synspunkt, som det er vanskeligt ikke at vaere enig i . For - siges det - naar lovgiveren giver sine vedtagelser en forkert hjemmel, betyder muligheden for at tilvejebringe en anden og nu bestemt rigtig hjemmel i og for sig, at den begrundelse, der er givet er utilstraekkelig . Men bestaar der en saadan mulighed? Hvis svaret er ja, kommer modstandere af den her omhandlede beslutning klart nok ud for visse risici, som f.eks . at blive beskyldt for politisk, for ikke at sige processuel inkonsekvens, eller endnu vaerre for at stoette en Kommission, der maa imoedese et nederlag, men som er besluttet paa at gaa til modangreb . Frankrig og Tyskland har ikke desto mindre gjort det .  Ifoelge Bonn-regeringen er den "rigtige" bestemmelse Traktatens artikel 5 . Denne bestemmelse synes i det omfang, den forpligter medlemsstaterne til at bistaa institutionerne ved udfoerelsen af deres opgaver, som skabt til at afgive hjemmel for regler, der foerst og fremmest gaar ud paa at fremme samarbejdet mellem staterne og i den forbindelse bestemmer, at Kommissionen yder bistand . Frankrig har givet udtryk for et mere nuanceret standpunkt . Paris sondrer mellem omraader inden for faellesskabsbefoejelsernes anvendelsesomraade og sektorer, der ikke er faellesskabsregulerede . For de foerstnaevntes vedkommende kan en procedure som den i naervaerende sag omhandlede stoettes paa Traktatens artikel 121, hvorefter Raadet kan overdrage Kommissionen opgaver vedroerende ivaerksaettelse af faelles foranstaltninger, isaer for saa vidt angaar social tryghed for vandrende arbejdstagere . For de sidstnaevnte sektorers vedkommende maa man vaelge én af to fremgangsmaader, idet de enten maa overlades til samarbejdet mellem regeringerne eller inddrages under Faellesskabets kompetence efter en udvidelse af denne paa grundlag af bestemmelserne i artikel 118 og 235 . Raadet foreslog Kommissionen at gaa frem paa sidstnaevnte maade, idet den i resolutionen af 16 . juli 1985 opfordrede den til at forelaegge det "forslag" ( punkt 7 ).  Et specielt problem - anfoeres det afslutningsvis af den franske regering - opstaar vedroerende indsamling af og kontrollen med oplysninger . Naar den udoevende myndighed ikke retmaessigt kan udfoere en saadan virksomhed paa grundlag af en udtrykkelig kompetencetildeling ( artiklerne 90, stk . 3, og 93, stk . 3 ), kan den ikke goere andet end at anmode Raadet om tilladelse dertil . Det kan den goere paa grundlag af artikel 213, hvori det hedder : "med henblik paa gennemfoerelsen af de opgaver, der er overdraget den, kan Kommissionen med de begraensninger og paa de betingelser, der er fastsat af Raadet i overensstemmelse med denne Traktats bestemmelser, indhente alle noedvendige oplysninger og foretage alle noedvendige undersoegelser ".  12 . Paa dette punkt i fremstillingen maa jeg indlede behandlingen af de soegsmaalsgrunde, sagsoegerne principalt har fremfoert; af indlysende procesoekonomiske grunde er jeg imidlertid noedt til foerst at tage stilling til, om Frankrigs og Tysklands forsoeg paa at tilvejebringe en alternativ "hjemmel" for den anfaegtede akt foerer til tilfredsstillende resultater . For gjorde de det, maatte jeg faktisk paa baggrund heraf forfaegte det synspunkt, at denne retsakt ikke blot er utilstraekkeligt begrundet, men ogsaa - om end kun implicite - behaeftet med en mangel, idet Kommissionen ikke har haft kompetencetil at vedtage den .  Denne mulighed maa dog udelukkes, saaledes at jeg kan forskaane de stater, der er gaaet ind for den, i alt fald for den alvorligste af de risici, jeg omtalte foer . Navnlig har Kommissionen jo vedroerende artikel 5 anfoert, at der er tale om en generel bestemmelse, der maa vige for specielle regler, naar saadanne - som der er tilfaeldet i denne sag - forefindes . Den synes desuden i hoejere grad at passe til "vertikal" aktion ( dvs . i Kommissionens og medlemsstaternes indbyrdes forhold ) end til "horisontal" aktion som den, der foerst og fremmest bliver tale om ved samraad mellem regeringer i henhold til artikel 118 og den anfaegtede akt .  Heller ikke de af Frankrig naevnte bestemmelser forekommer passende til formaalet, og det gaelder foerst og fremmest artikel 121 . Denne bestemmelse kan som bekendt benyttes, saafremt der bliver tale om "ivaerksaettelse af faelles foranstaltninger" og disse vedroerer "social tryghed for de i artiklerne 48-51 omhandlede vandrende arbejdstagere ". Sidstnaevnte betingelse vedroerer nu imidlertid ganske anderledes velafgraensede spoergsmaal end de i den anfaegtede akt omhandlede, og den foerste betingelse kan jo ganske klart ikke vaere opfyldt her . Det kan den nemlig kun, hvis den ordning, "de faelles foranstaltninger" skal gaelde for, materielt henhoerer under Faellesskabets kompetence, mens det omvendt er klart, at indrejse, ophold og beskaeftigelse for arbejdstagere fra tredjelande er spoergsmaal, som det er forbeholdt staterne at regulere .  Lad mig herefter gaa videre med artikel 213 . Der kan ikke vaere tvivl om, at denne artikel er ordningens "generelle" bestemmelse om indsamling af og kontrol med oplysninger . Det er derimod tvivlsomt, om det er paakraevet under alle og altsaa ogsaa de mest usaedvanlige omstaendigheder at anvende den deri fastlagte procedure . Dersom det antages - og her bedes man venligst se bort fra dette tankeeksperiments noget abstrakte karakter - at Raadet sidder Kommissionens henvendelser overhoerig, skal Kommissionen saa af den grund opgive at udfoere de opgaver, der er paalagt den ved Traktaten, saafremt de indebaerer fremskaffelsen af oplysninger, som kun regeringerne kan give? Selvfoelgelig ikke . Det er derfor efter min mening en fejl at forholde sig fetichistisk til artikel 213, der vel efter formerne at doemme er vigtig, men ikke vigtigere end grundsaetningen om en effektiv forvaltning, hvor der stilles krav om indgriben i rette tid, i al fald naar der bliver tale om at varetage generelle interesser .  Og saa til slut nogle ord om artikel 235 . Anvendelsen af denne bestemmelse kraever som bekendt, at Traktaten ikke indeholder "fornoeden hjemmel" ved ivaerksaettelse af foranstaltninger for at virkeliggoere et af Faellesskabets maal . Det er imidlertid klart for enhver, at artikel 118, stk . 2, giver de befoejelser, der kraeves for at fremme samarbejdet i den sociale sektor, selv om det naturligvis maa efterproeves, om Kommissionen har anvendt disse befoejelser korrekt . At bringe den i forslag, giver om jeg saa maa sige "en duft af 1960' erne", for det leder tanken hen paa en tid praeget af vedholdende og haardnakkede forsoeg paa at afvaebne Kommissionen ved en overfoersel i videst muligt omfang af dens befoejelser til Raadet .  13 . Striden skal altsaa afgoeres udelukkende paa det af Kommissionen valgte terraen . Jeg tager den da op, idet jeg begynder med de synspunkter, jeg har gennemgaaet i afsnit 10, og stiller spoergsmaalet, om det virkelig er rigtigt, at den anfaegtede beslutning traenger ind i en sektor, der stadig er underlagt medlemsstaternes kompetence, nemlig den, der er omfattet af migrationspolitikken .  Svaret er nej . For selv en summarisk gennemlaesning af de forskellige regler, akten er inddelt i, viser klart, at forudsaetningerne for denne indvendings rigtighed helt og aldeles svigter . Ingen af retsaktens bestemmelser er jo materielretlige regler, eller sagt paa en anden maade, ingen af dem regulerer direkte eller ved harmonisering af de nationalretlige ordninger de i artikel 1, stk . 1, 1 . led, opregnede spoergsmaal . Heroverfor kan indvendes, at det i artikel 2 omhandlede samraad ifoelge artikel 3, litra c ), navnlig har til formaal at "belyse, hvilke foranstaltninger det kunne vaere hensigtsmaessigt, at *... Faellesskabet *... traeffer paa de i artikel 1 omhandlede omraader ". Men der er ikke hold i denne indvending . Den citerede bestemmelse maa betegnes som harmloes og det maa den ikke blot, fordi dens virkninger er henlagt til fremtiden eller - som det fremgaar af de anvendte verbalformer - har en ubestemt fremtidig karakter . Det afgoerende er, at de i bestemmelsen omhandlede foranstaltninger kun vil kunne vedtages i form af direktiver eller forordninger med hjemmel i artiklerne 100 eller 235, dvs . med enstemmighed af Raadet .  De af Frankrig og Det Forenede Kongerige anfoerte argumenter kan ikke rokke ved denne realitet . Og er i oevrigt til dels komplet overfloedige . Det er saaledes f.eks . indlysende, at den i akten fastlagte oplysningspligt under visse forudsaetninger fortraenges af retten ifoelge Traktaten til at undlade at afgive oplysninger . Visse andre argumenter hviler paa et meget skroebeligt grundlag . Der vendes saaledes op og ned paa problemstillingen, naar det haevdes, at de nationale foranstaltninger kun vil kunne vaere omfattet af den her omhandlede procedure, saafremt adressaterne har vaeret omfattet af Traktatens sociale bestemmelser . Anvendelsen af artikel 118 er jo netop helt paa sin plads, fordi der ikke findes en faellesskabsordning for arbejdstagere fra tredjelande samt naturligvis, fordi det er noedvendigt at handle inden for rammerne af et samarbejde mellem medlemsstaterne . Og for saa vidt angaar synspunktet om, at migrationspolitikken og Faellesskabets arbejdsmarkedspolitik kun er loest og indirekte forbundet vil det vaere tilstraekkeligt at fremhaeve, at i al fald tre resolutioner fra Raadet haevder det modsatte ( jfr . ovenfor afsnittene 5 og 6 ). Spoergsmaalet herom vil jeg imidlertid behandle udfoerligt i det foelgende .  14 . Behandlingen af de argumenter, de fire stater har fremfoert til stoette for det synspunkt, at Kommissionen ikke har kompetence til at vedtage bindende retsakter med hjemmel i artikel 118 er langt mere indviklet og vanskelig . Det er den som foelge af selve formuleringen af den omhandlede bestemmelse, om hvilken det er blevet sagt, at den skaber "a somewhat paradoxical situation" ( Koopmans : "The Law of the European Community" i AA.VV ., A Commentary of the EEC Treaty, New York, vol . III, 1976, s.*748 ). Vi har jo fastslaaet, at bestemmelsen : a ) fraviger grundsaetningen om den nationale kompetence uden at udtale sig om den rolle, der er tildelt Raadet, hvor staternes repraesentanter ogsaa deltager, b ) tildeler Kommissionen en vis opgave uden at sige noget om den eneste befoejelse, nemlig retsanordningsbefoejelsen, der er noedvendig for fuldt ud at udfoere denne opgave .  Paa baggrund heraf maa jeg straks tilfoeje, at de i afsnit 9 omtalte argumenter ikke i nogen henseende virkelig rammer plet . Nogle kan i det omfang, de stoettes paa bestemmelsens ordlyd kun rigtig tillaegges betydning ud fra en forudsaetning om, at der sprogligt kun skulle eksistere én traktat . Paa tysk staar der jo "durch ... Vorbereitung der Beratungen"; paa italiensk staar derimod bindeordet "e" ( og ) mellem forholdsordet "mediante" og forbindelsen "organizzando consultazioni", og det udelukker den sammenknytning, Forbundsrepublikken har betonet, og beroever det tyske synspunkt enhver trovaerdighed ( hvis det da nogensinde har kunnet diskuteres, om det var antageligt ). En herfra forskellig formulering, der i oevrigt ikke taler for naevnte synspunkt, har den franske udgave, hvor forholdsordet "par" er gentaget : "par des études, des avis et par l' organisation de consultations *...".  Derimod er det korrekt, at "at fremme" ikke betyder "at forpligte ". Men dette gaelder kun leksikalt . Den historiske erfaring viser jo, at den virksomhed, der herved bliver tale om kan komme konkret til udtryk paa mange maader og saaledes bestemt ogsaa ved lovgivning . Hvis f.eks . advokat Agnelli erklaerer, at han vil fremme den ny model "Fiat Duna", vil ikke engang den mest mistroiske maoist mene, at han har til hensigt at gennemtvinge koebet af den ved domstolenes og politiets hjaelp . Men naar praesident Roosevelt lovede, at han ville fremme fagforeningsbevaegelsen og dermed et bedre samarbejde i de amerikanske fabrikker, forstod de, der lyttede til hans "kaminpassiarer" udmaerket, at dette loefte tog sigte paa den senere National labour relations act .  Det spoergsmaal, som jeg vil traekke i forgrunden, har imidlertid en anden beskaffenhed . Hvad betydningen af verbet "at fremme" end er, er den virksomhed, der er tale om, en "opgave" for den udoevende myndighed . Men "opgave" betyder foerst og fremmest pligt, og derfor er jeg klart af den opfattelse, at fremmende virksomheds pligtmaessige karakter kommer til udtryk i beskaffenheden af det resultat, der skal tilvejebringes, saaledes at ogsaa dette bliver bindende . Det er jo faktisk efter den logiske sammenhaeng i de formaal, der er lagt op til i Traktaten og midlerne til gennemfoerelse heraf, utaenkeligt, at en institution skulle vaere forpligtet til at udvirke et samarbejde fra staternes side, og at disse skulle have ret til udtrykkeligt at afvise disse samarbejdsbestraebelser . Samarbejdet er altsaa, naar alt kommer til alt, pligtmaessigt . Det har vi i oevrigt en tysk jurists ord for, og han har udtalt sig meget klart, selv om hans fortolkning af artikel 118 er meget forsigtig . Denne bestemmelse - siger han - paalaegger staterne en forpligtelse, der foelger af selve Traktatens indhold og formaal . De kan ikke unddrage sig den og endnu mindre modarbejde Kommissionens initiativer til fremme af det ene eller det andet formaal ( Knolle i det ovenfor naevnte vaerk ).  Det maa nu spoerges, hvorledes afstemningen af staternes migrationspolitik foejer sig ind i denne ramme, der, lad det vaere sagt endnu engang, karakteriseres af to modstaaende forpligtelser? De baand, der knytter den omtvistede beslutnings genstand til Traktatens formaal, gjorde Kommissionen ikke meget ud af i sit svarskrift og duplikken, men de er blevet fremdraget med saa meget stoerre styrke under den mundtlige forhandling . De giver efter min mening en noegle af vaesentlig betydning til loesningen af det foreliggende problem og maa derfor omtales med al mulig omhu .  Medlemsstaterne skal efter artikel 104 som bekendt paase, "at der sikres en hoej beskaeftigelsesgrad ". Traktaten giver imidlertid med henblik paa gennemfoerelsen af dette maal ogsaa Faellesskabet et ganske vidt virkeomraade . Jeg taenker herved naturligvis paa Den europaeiske Socialfonds finansieringsvirksomhed ( artikel 123 ) og paa den faelles politik for faglig uddannelse ( artikel 128 ). Men jeg taenker navnlig paa den fri bevaegelighed for arbejdstagerne og den helt grundlaeggende foelge heraf, der kommer til udtryk i artikel 48, stk . 2 : "afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for saa vidt angaar beskaeftigelse, afloenning og oevrige arbejdsvilkaar ".  Denne bestemmelse er afgoerende for hele omraadet . Det er saaledes - og efter min mening korrekt - blevet haevdet, at faellesskabsborgernes ret ifoelge stk . 3 til "at soege faktisk tilbudte stillinger" skal fortolkes paa baggrund af den . Den giver nemlig enhver, der oensker at udvandre til et andet land, ret til at melde sig som arbejdssoegende dér for at udnytte de beskaeftigelsesmuligheder, borgerne i dette land har ( jfr . Gaja : "I lavoratori stranieri in Italia . Problemi giuridici dell' assunzione", i AA.VV ., Bologna, 1984, s.*124 ). I den sammenhaeng, der optager os her, er den vigtigste virkning af forbudet mod forskelsbehandling virkningen i forholdet til arbejdstagere fra tredjelande, som bestaar i, at borgere fra de oevrige medlemsstater har samme fortrinsret til ledige stillinger som vedkommende medlemsstats egne statsborgere .  Faellesskabsarbejdstagernes fortrinsstilling kan altsaa principielt udledes af Traktaten, men der skulle hengaa et aarti, foer princippet herom slog rod i den afledede ret . I den foerste forordning til gennemfoerelse af Traktatens artikler 48-51 ( forordning nr . 15 af 16 . august 1961, EFT L*57, s.*61 ) er det knap nok antydet . I artikel 43 opfordres staterne til at udforme deres politik under hensyntagen til markedsforholdene i de fem andre medlemslande og til herved at bestraebe sig paa kun at beskaeftige borgere fra tredjelande efter "i de ledige stillinger, der tilbydes til fri besaettelse (( at have ansat )) arbejdstagere fra ... medlemsstater, der har overskud af arbejdskraft ". Derefter blev forordning nr . 38/64 af 25 . marts 1964 ( EFT L*62, s.*965 ) udstedt . Heri er opfordringen blevet til en forskrift, der dog ikke er helt saa vidtraekkende, for regeringerne skal herefter udelukkende tage hensyn til fortrinsstillingen i det omfang, dette efter Kommissionens aarlige rapport om beskaeftigelsen er noedvendigt .  Egentlig retligt reguleret bliver fortrinsstillingen foerst ved forordning nr . 1612/68 . I dennes sjette betragtning er den underforstaaet som en med forbudet mod forskelsbehandling sammenhaengende ret, i forordningens artikel 1, stk . 2, beskrives den som en egentlige rettighed, og, hvad der er endnu vigtigere, den er som en egentlig rettighed ved forordningens artikler 15-16 sikret ved en saerlig udligningsordning . Medlemsstaterne skal herefter mindst en gang maanedlig tilstille Det europaeiske Koordineringsbureau en oversigt fordelt paa erhverv og omraader over : a ) tilbud om beskaeftigelse, som ikke er blevet imoedekommet *... med indenlandsk arbejdskraft og b ) arbejdssoegende, der faktisk har erklaeret sig villige til at tage beskaeftigelse i et andet land . Ansoegninger om beskaeftigelse skal forelaegges arbejdsgiverne "med samme fortrinsstilling, som indenlandske arbejdstagere har over for statsborgere fra ikke-medlemsstater" og den medlemsstat, der afgiver beskaeftigelsestilbudene, maa kun rette disse til ikke-medlemsstater, saafremt den skoenner, at den ledige arbejdskraft, som er til raadighed blandt medlemsstaternes statsborgere ... er utilstraekkelig . De nationale arbejdsformidlinger skal atten dage efter modtagelsen af ansoegninger fra faellesskabsarbejdstagere henvende sig til arbejdsformidlingerne i tredjelandene .  Disse bestemmelser maa klart nok ikke overvurderes . Det er saaledes indlysende, at de langt fra kan virke med samme styrke som de bestemmelser, der gaelder for den faelles handelspolitik ( som f.eks . toldkontingentforvaltningen ). Men det betyder ikke saa meget . For mig at se er det for disse regler betydningsfulde, at fortrinsprincippet tillaegges en vis betydning som et vaern for friheden ifoelge artiklerne 48-51 . Det figurerer uden at anfaegte staternes kompetence, for saa vidt angaar adgangen til beskaeftigelse for borgere fra tredjelande, som et sikkert vaern mod en udoevelse af de befoejelser, der her er tale om, der kan antaste faellesskabsarbejdstagernes ret til at bevaege sig inden for Faellesskabet ( jfr . paa linje hermed Gaja, i det citerede vaerk, s.*135 ). Inden for disse rammer er afstemningen af migrationspolitikken efter min mening af den allerstoerste betydning . Man behoever blot overveje, hvilken betydning den ville have haft for indholdet af en foranstaltning, der for nylig blev truffet af den italienske lovgivningsmagt uden en undersoegelse af de fordrejninger, der kunne blive resultatet i forholdet til de europaeiske samarbejdspartnere eller Kommissionen; jeg hentyder til lov nr . 943 af 30 . december 1986 om beskaeftigelse for arbejdere fra tredjelande og for arbejdstagere, der er indvandret ulovligt ( GURI nr . 8 af 12.1.1987, s.*3 ).  15 . Det staar herefter fast : a ) at samarbejdet i henhold til artikel 118 udgoer en forpligtelse, b ) at sammenhaengen mellem afstemning af migrationspolitikken og fri bevaegelighed for arbejdstagere er temmelig snaever . Her maa det saa spoerges, om Kommissionen kunne udvirke, at naevnte forpligtelse blev opfyldt, og at naevnte forbindelse kom fuldstaendig til udtryk, uden at vedtage en bindende retsakt . Undersoegelsen heraf er i oevrigt pligtmaessig . Som man vil huske, kritiserer den tyske regering institutionen for ikke forudgaaende at have udnyttet de mange og mindre usikre midler, den har ifoelge Traktaten og den afledede ret og det saa meget mere, som den ved Raadets resolution af 16 . juli 1985 var blevet opfordret til at benytte sig af dem . I en erklaering, der findes som bilag til denne resolution, hedder det saaledes, at "samarbejdet og afstemningen mellem medlemsstaterne boer i foerste raekke indebaere en forbedring af proceduren i de allerede eksisterende instanser ... hvor spoergsmaal om arbejdstagernes fri bevaegelighed behandles ".  Anbringendet herom savner grundlag . De instanser, Raadet omtaler, er foerst og fremmest det raadgivende og det faglige udvalg, der blev indfoert ved artiklerne 24 og 32 i forordning nr . 1612/68 . Af det foelgende vil det fremgaa, at Kommissionen har benyttet sig yderst intenst af sidstnaevnte udvalg . Omvendt er det rigtigt, at den ikke har benyttet sig af det foerstnaevnte . Spoergsmaalet er nu, om den har kunnet goere det . Det er jeg staerkt i tvivl om . I det raadgivende udvalg er der ud over tjenestemaend fra Kommissionen og medlemsstaternes repraesentanter repraesentanter for arbejdsmarkedets parter . Dvs . at udvalgets sammensaetning ikke tillader aabne og rolige droeftelser, naar de spoergsmaal, der skal afstemmes, kraever et vist maal af tilbageholdenhed . Ad hominem men dog med en vis vaegt maa tilfoejes, at det af alle regeringer er regeringen i Bonn, der har rettet den haardeste kritik mod beslutningen for ikke i passende omfang at imoedekomme kravet om tilbageholdenhed ( jfr . ovenfor i afsnit 9, in fine ).  Dernaest har man de i artiklerne 13, 14 og 19 i samme forordning fastlagte ordninger, der efter min mening heller ikke egner sig for den form for procedure, Kommissionen taenkte paa at organisere . Ordningen ifoelge foerstnaevnte bestemmelse er tiltaenkt medlemsstaternes arbejdsmarkedsmyndigheder, skoent en effektiv afstemning klart nok kun kan foregaa paa regeringsplan, og ordningen ifoelge den anden bestemmelse paalaegger staterne en forpligtelse til at give oplysninger af statistisk art, der i bedste fald kun er egnet til i hovedtraek at forudberegne arbejdskraftbehovene . Mere interessant er den tredje bestemmelse, som Kommissionen i 1979 selv angav som en mulig processuel ramme for sine initiativer ( jfr . ovenfor i afsnit 5 ), men den er kun mere interessant og ikke meget mere anvendelig . Ifoelge den kan der saaledes : a ) stilles krav om oplysninger, dog kun oplysninger om resultaterne af udligningsordningen og antallet af ansaettelser af arbejdstagere fra tredjelande, b ) gennemfoeres afstemning, dog kun to gange aarligt og med den begraensning, der foelger af, at arbejdet hermed skal foregaa paa grundlag af den beretning, som Kommissionen har udarbejdet med udgangspunkt i oplysninger fra medlemsstaterne .  Det er nu i al fald en kendsgerning, at de hermed beskrevne midlers skroebelighed og utilstraekkelighed ikke har hindret Kommissionen i at opfordre eller ligefrem overtale regeringerne til at gennemfoere afstemning paa frivilligt grundlag . Forsoeget herpaa fandt sted i det faglige udvalg og foregik over saa meget som fem aar fra begyndelsen af 1980 og endte saa som en fuldstaendig fiasko . Staterne gik nemlig ud fra, at den afstemning, den udoevende myndighed bad dem om at gennemfoere, var en blot og bar gensidig informationsvirksomhed vedroerende allerede vedtagne foranstaltninger og disses interne virkninger, og fulgte med andre ord ved afstemningen de kriterier, der foelges paa moeder om tilsvarende spoergsmaal inden for internationale organisationer som f.eks . Europa-Raadet . De eksempler, Kommissionens befuldmaegtigede har fremdraget til belysning heraf, er saa sigende som man overhovedet kan taenke sig .  Europa-Raadet havde indkaldt sine 21 medlemmer til en konference i maj 1980 om migrationspolitikken, og den udoevende myndighed fandt det hensigtsmaessigt at anmode staterne om under denne konference at foelge en faelles politik . Den fastlagde et moede herom til den 20 . februar . I artikel 118 er der taget hoejde for eventuelle samraad med hensyn til spoergsmaal "af interesse for de internationale organisationer", og den sag, der var paa dagsordenen - udveksling af ideer med henblik paa en koordinering af de forskellige standpunkter - var afgjort meget ortodoks . Forbundsrepublikken Tysklands repraesentant erklaerede da ogsaa, at det bedste ville vaere at afholde sig fra ethvert forsoeg paa at koordinere staternes standpunkt, mens den franske repraesentant gik saa vidt som til at bestride det faglige udvalgs kompetence til at behandle problemer af den omhandlede art ( jfr . ovenfor i afsnit 6 ).  Under moederne den 21 . oktober 1980, 6 . december 1983 og 22 . januar 1985 afviste regeringernes repraesentanter derimod at give udvalget oplysninger vedroerende andet end allerede gaeldende eller i al fald allerede vedtagne foranstaltninger . Saerlig bemaerkelsesvaerdigt var det dog, at den franske repraesentant paa moedet, der blev afholdt den 9 . december 1982, meddelte, at hans regering havde truffet foranstaltninger med henblik paa at udvise alle personer, der opholdt sig ulovligt i Frankrig, hvorefter den belgiske udsending efter min mening med god grund, eftersom Belgien kunne blive staerkt beroert, forespurgte, ved hvilke graenser foranstaltningen praktisk skulle gennemfoeres . Den stakkels mand fik imidlertid et toert svar, for embedsmanden fra Paris erklaerede, at udvisningsforanstaltningerne ville blive gennemfoert under politieskorte .  16 . Det kan herefter konkluderes, at Kommissionen i 1985 havde opbrugt det arsenal af almindelige og ikke-bindende instrumenter, som den selv har udtaenkt, eller som lovgiver har stillet til dens disposition . Det virker naesten som et paaskud, naar Tyskland bebrejder den, at den ikke har udsendt en henstilling . Dokumenterne af 23 . marts 1979 og af 9 . juni 1983 har en praegnans og en overtalelseskraft, der bestemt ikke staar tilbage for det i artikel 155, 2 . led, angivne middels; og hvor de foerste havde slaaet fejl, ville det andet utvivlsomt ikke kunne foere til et resultat .  Baggrunden for bedoemmelsen af valget af en bindende retsakt til at institutionalisere samraadet er altsaa en raekke frustrationer, der er saa meget mere bitre, som de, der er ansvarlige for dem, nemlig medlemsstaterne, altid fra talerstolen i Raadet har stroeet om sig med opfordringer til at handle . Paa denne baggrund kan dommen kun vaere frifindende . Domstolens praksis gaar i oevrigt i denne retning : jeg taenker paa den praksis, som giver bemyndigelse til at fortolke reglerne saaledes, at de bliver praktisk anvendelige, og saaledes at der saa vidt muligt opnaas en "effet utile ". Og laeg maerke til, at jeg hermed ikke taenker paa de faa afgoerelser, som under henvisning til Marshall' s klassiske kriterium i sagen McCulloch mod Maryland (( 17 US ( 4 Wheat . 316, 421, 1819 )*)), har givet Faellesskabet befoejelser, som ikke udtrykkeligt er tillagt det i Traktaterne . Det er aabenbart hvorfor . I denne sag er anvendelsen af princippet om "effet utile" ikke det samme som at paaberaabe sig laeren om "implied powers"; der er blot tale om - som Domstolen mere end én gang har gjort - at fortolke ordene "opregnede befoejelser" udvidende .  Jeg skal gentage nogle begreber, som jeg har opholdt mig laenge ved . Artikel 118 rejser ikke et kompetenceproblem . Det kunne ikke siges klarere, at Kommissionen har kompetencen til at fremme et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne . Og ikke nok med det : samarbejde - det lader reglen os forstaa - er en pligt, som medlemsstaterne ikke kan modsaette sig, og de kan heller ikke unddrage sig modpartens initiativer, men er tvaertimod forpligtet til at fremme dem . Det, der mangler i bestemmelsen, er altsaa noget andet : at der udtrykkelig naevnes et instrument, som goer, at opfyldelsen af denne forpligtelse konkret kan gennemtvinges ( og lad os blot sige det - belaegges med sanktioner ), og som deler den op i nogle praecise forpligtelser .  Jeg mener altsaa paa grundlag af det hidtil anfoerte, at det ikke er et misbrug at udfylde en saadan lakune, og at valget heller ikke er saerlig vanskeligt eller risikabelt . Tvaertimod vil den, som er enig i at ogsaa lovgivning kan vaere et middel til "at fremme" og "at tilrettelaegge", som desuden tager i betragtning, at hovedformaalet med den anfaegtede beslutning, dens primum et porro unum , er at undgaa modsigelser mellem medlemsstaternes indvandrerpolitik og en af de fire "store friheder", og som husker de fejlslagne forsoeg, der er gjort paa at naa dette maal inden for rammer, der ikke er bindende, ikke finde det vanskeligt at indroemme, at man i nogen grad er tvunget til at laese artikel 118, som om den indeholder det instrument, jeg naevnte; det er den eneste maade, hvorpaa man kan rede sig ud af den paradoksale situation, som bestemmelsen medfoerer, og hvorved bestemmelsen kan faa alle de virkninger, den giver mulighed for, eller foerst og fremmest blive anvendt fornuftigt .  17 . Naar man er naaet til denne konklusion, mister resten af de argumenter, som sagsoegerne har fremsat til stoette for deres hovedanbringende, en stor del af deres interesse . Jeg anser det dog for min pligt at goere nogle korte spredte bemaerkninger herom .  Tyskland og Det Forenede Kongerige har, som man vil erindre, gjort gaeldende, at opregningen af midler i artikel 118 er udtoemmende, og at det er i strid med artikel 4 at goere krav paa andre midler eller at benytte sig heraf . I virkeligheden viser tredive aars praksis, der aldrig er blevet anfaegtet, at denne liste ikke er "fuldstaendig", men kun eksemplificerende; jeg skal henvise til den omfattende teori om henstillinger, som Kommissionen har stoettet paa bestemmelsen, og naturligvis til de to beslutninger fra 1974 ( jfr . ogsaa Knolle, a.st .). Paa den anden side forekommer det mig, at henvisningen til artikel 4 i denne sammenhaeng ikke er relevant . Reglen omtaler ganske vist faellesskabsinstitutionerne og bestemmer, at hver af dem handler inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den, men indeholder ingen oplysninger om de midler eller befoejelser, som svarer til disse opgaver, selv om det netop var det, vi havde brug for .  De argumenter, der udledes af Defrenne III-dommen og af ordene - "skal Kommissionen i naer kontakt med medlemsstaterne" - i artikel 118, stk . 2, er efter min mening ikke mindre svage . For det foerste kan det anfoeres, at naevnte dom vedroerer fortolkningen af artikel 119, og at udtalelserne vedroerende artikel 118 findes i et kort obiter dictum . Endvidere udelukkede Domstolen ikke i princippet med sin udtalelse om, at artikel 118 hovedsagelig er en programerklaering, at denne indeholder bestemmelser, der allerede finder anvendelse i dag . Med hensyn til ordene i begyndelsen af stk . 2, vil jeg sige, at den konklusion, Tyskland udleder heraf - at Kommissionen ikke kan ivaerksaette ensidige retsakter - er helt ubegrundet . Bestemmelsens tilblivelseshistorie viser naermest det modsatte . Den var nemlig resultatet af et kompromis, hvorefter foelgende forslag fra delegationernes ledere blev forkastet : "la Commission peut demander au Conseil de procéder à des échanges de vue des différents gouvernements au sujet des problèmes sociaux ..." ( Neri og Sperl : Traité instituant la Communauté économique européenne, etc ., Luxembourg 1960, s.*297 f .).  Og saa endnu et par ord om den kritik af beslutningen, der gaar ud paa, at der ikke er taget tilstraekkeligt hensyn til kravene om fortrolighed og uopsaettelighed . Det forekommer mig, at fortroligheden allerede er tilstraekkelig beskyttet gennem artikel 214, som paalaegger Faellesskabets tjenestemaend og oevrige ansatte ikke at give oplysninger om forhold, som er tjenestehemmeligheder; desuden forekommer de regler, som Tyskland anser for farlige, i naesten samme skikkelse paa alle andre omraader, hvor der indfoeres en konsultationsprocedure ( jfr . artikel 4, stk . 2, i Raadets beslutning 74/393 af 22 . juli 1974, EFT L*208, s.*23 ). Det andet krav ses sjaeldent i forbindelse med indvandrerpolitikken, og i hvert fald tager den anfaegtede retsakt hensyn hertil, idet den bestemmer, at naar der er gaaet fjorten dage efter meddelelsen af udkastet til foranstaltningen, finder samraadet sted, saa snart den paagaeldende regering anmoder herom . Det paahviler derfor denne at fremlaegge udkastet saa snart som muligt og under alle omstaendigheder i god tid .  18 . Lad os gaa over til det subsidiaere anbringende . Som det vil erindres, er dette opdelt i to punkter, og det andet af disse - utilstraekkelig begrundelse - har jeg allerede for en stor del behandlet i afsnit 12 . I forbindelse hermed staar det derfor kun tilbage at undersoege den indvending, Nederlandene har rettet mod beslutningens affattelse . Denne er - siges det - for mangelfuld, upraecis og selvmodsigende til, at adressaterne med sikkerhed kan fastslaa raekkevidden af de forpligtelser, som de bindes af .  Der er intet grundlag for denne indvending . Jeg tvivler for det foerste staerkt paa, at den mangel, der goeres gaeldende, er en egentlig vaesentlig formmangel . Jeg skal derefter tilfoeje, at fejlen ved beslutningen efter min opfattelse snarere er en overdreven omhu eller overdrevent pedanteri, og at netop dette har bidraget til, at medlemsstaterne opfatter den som en utaalelig trussel mod deres suveraenitet ( jfr . ovenfor under nr . 7 ). Hvis nogen ikke er enig i denne bedoemmelse, skal jeg i hvert fald minde vedkommende om, at Domstolen i en sag, der drejede sig om gyldigheden af en retsakt, som ligeledes var anfaegtet under henvisning til overtraedelse af artikel 190, statuerede : "Selv om man antog, at de paagaeldende afsnit ikke var udformet med al oenskelig klarhed, har denne omstaendighed imidlertid hverken forhindret sagsoegerne eller Domstolen i at forstaa raekkevidden af Kommissionens klagepunkt ..." ( dom af 16 . december 1975, de forenede sager 40-48, 50, 54-56, 111, 113 og 114/73, Suiker Unie m.fl . mod Kommissionen, Sml . s.*1663, praemis 118 ).  Til slut det kritikpunkt, som gaar paa den manglende hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg . Selv om det goer mig ondt at se, at den beroemte bananskal bringer nogle regler til fald, som jeg anser for absolut noedvendige og i enhver anden henseende korrekte, anser jeg dette kritikpunkt for velbegrundet . Tyskland har utvivlsomt ret, naar det paastaar, at grundene til, at det blev bestemt, at Kommissionen skulle raadfoere sig med udvalget i tilfaelde af udtalelser, bliver endnu mere presserende, naar Kommissionen udsteder en retsakt, der kan have bindende virkninger . Det har med andre ord ingen vaerdi at fremhaeve den tavshed, artikel 118 opretholder i denne henseende . Eller rettere sagt : det er hverken konsekvent eller elegant at fortolke bestemmelsens to foerste stykker paa grundlag af det dristige princip, som princippet om "effet utile" stadigvaek er, og derefter ved undersoegelsen af det tredje stykke at daekke sig bag den allermest foraeldede bogstavfortolkning .  Hvorfor Kommissionen har undladt at hoere Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, giver oplysningerne i sagen ikke noget svar paa . Den omstaendighed, at den tidligere har forelagt Udvalget alle sine henstillinger, som artikel 118 heller ikke siger noget om ( jfr . ovenfor i afsnit 4 ), foerer til en antagelse om, at den manglende hoering skyldes det hastvaerk, som praegede forberedelsen af akten i de afsluttende faser . Men dette goer ikke den manglende hoering mere undskyldelig . De formkrav, der er fastsat i denne regel og andre lignende regler i Traktaten, er alt andet end banale . En italiensk jurist har bemaerket, at de blev indfoert "for at sikre opretholdelsen af ligevaegten mellem de befoejelser, som er fastsat i Traktaterne, ved at organer med forskellige interesser deltager i udarbejdelsen af retsakten" ( Tizzano : La Corte di giustizia delle Comunità europee, I, Napoli 1967, s.*334 f .); og Domstolen havde udtalt, at et af formaalene med disse regler er at sikre den stoerst mulige forsigtighed ved udarbejdelsen af de bestemmelser, der er undergivet reglerne ( dom af 21 . marts 1955, sag 6/54, Nederlandene mod Den Hoeje Myndighed, Sml . 1954-1964, s.*13 ).  Det forekommer mig, at denne sag til fulde bekraefter rigtigheden af disse bemaerkninger . Det er nemlig sandsynligt, at hoeringen af et sammensat organ, som Det OEkonomiske og Sociale Udvalg er, ville have faaet Kommissionen til at aendre beslutningen, saaledes at de vaerste anstoedsstene blev fjernet, eller dens opbygning blev aendret, saaledes at rangfoelgen inden for Faellesskabet tillaegges stoerre betydning; det kan heller ikke som tidligere naevnt udelukkes, at man saa ville have undgaaet disse sager og den heraf foelgende nedfrysning af det i retsakten foreskrevne samraad .  19 . Ud fra disse betragtninger skal jeg foreslaa :  a ) at de afKongeriget Nederlandene ( sag 284/85 ), Kongeriget Danmark ( sag 285/85 ) og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ( sag 287/85 ) anlagte sager afvises, idet de er anlagt for sent;  b ) at de af Forbundsrepublikken Tyskland ( sag 281/85 ) og Den Franske Republik ( sag 283/85 ) anlagte sager antages til realitetsbehandling, og at Kommissionens beslutning 85/381 af 8 . juli 1985 om en procedure for forhaandsunderretning og samraad vedroerende indvandrerpolitikken over for tredjelande annulleres, for saa vidt som den er ugyldig paa grund af vaesentlige formelle mangler .  Med hensyn til sagens omkostninger anser jeg det for rimeligt, at hver af parterne, herunder intervenienterne, baerer sine egne omkostninger, i betragtning af, at der er tale om indviklede og nye spoergsmaal .  (*) Oversat fra italiensk .  (*) Domstolens oversaettelse .  (*) Domstolens oversaettelse .  (*) Domstolens oversaettelse .