CELEX: 62020CC0453
Language: hr
Date: 2021-12-16 00:00:00
Title: Mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez-Bordone od 16. prosinca 2021.#CityRail a.s. protiv Správa železnic.#Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře.#Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU-a – Pojam ,sud’ – Strukturni i funkcionalni kriteriji – Obavljanje sudskih ili upravnih zadaća – Direktiva 2012/34/EU – Članci 55. i 56. – Jedinstveno nacionalno regulatorno tijelo za željeznički sektor – Neovisno sektorsko regulatorno tijelo – Ovlaštenje za postupanje po službenoj dužnosti – Ovlast izricanja sankcija – Odluke protiv kojih se može podnijeti pravno sredstvo pred sudom – Nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku.#Predmet C-453/20.

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
   MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
   od 16. prosinca 2021. (
         1
      )
   Predmet C‑453/20
   CityRail, a.s.
   protiv
   Správa železnic, státní organizace
   uz sudjelovanje:
   ČD Cargo, a.s.
   
      (zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Ured za pristup prometnoj infrastrukturi, Češka Republika))
   
   „Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 267. UFEU‑a – Pojam nacionalnog suda – Kriteriji – Regulatorno tijelo za željeznički sektor – Direktiva 2012/34/EU – Članak 56. – Zadaće regulatornog tijela – Upravna priroda – Nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku – Željeznički promet – Jedinstveni Europski željeznički prostor – Pristup infrastrukturi i uslužnim objektima – Utovarno‑istovarne rampe na robnim terminalima – Izmjena pristojbi za pristup infrastrukturi te pristup i usluge u uslužnim objektima – Obveza upravitelja infrastrukture i regulatornog tijela da primjenjuju Direktivu 2012/34/EU”
   
            1.
         
         
            Ured za pristup prometnoj infrastrukturi u Češkoj Republici (
                  2
               ) Sudu iznosi svoje dvojbe o tumačenju Direktive 2012/34/EU (
                  3
               ), posebno u pogledu utovarno‑istovarnih rampi i pristojbi koje se obračunavaju za njihovu upotrebu.
         
      
            2.
         
         
            Zahtjev za prethodnu odluku može biti dopušten samo ako Sud prihvati da navedeni ured izvršava sudačke dužnosti u smislu članka 267. UFEU‑a. Smatram da ga Sud ne bi trebao prihvatiti, a svoje ću razloge navesti u nastavku.
         
      
      I. Pravni okvir
   
   
      
         A.
       
         Pravo Unije. Direktiva 2012/34
      
   
   
            3.
         
         
            U skladu s člankom 3. („Definicije”):
            „Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
            […]
            
                     2.
                  
                  
                     ‚upravitelj infrastrukture’ znači svako tijelo ili poduzeće odgovorno za upravljanje željezničkom infrastrukturom na mreži, njezino održavanje i obnovu, kao i odgovorno za sudjelovanje u njezinu razvoju kako je utvrdila država članica u okviru svoje opće politike razvoja i financiranja infrastrukture;
                  
               
                     3.
                  
                  
                     ,željeznička infrastruktura’ znači svi elementi navedeni u Prilogu I.;
                  
               […]
            
                     11.
                  
                  
                     ‚uslužni objekt’ znači postrojenje, uključujući zemljište, zgrade i opremu, koji je posebno opremljen, u cjelini ili dijelom, za pružanje jedne ili više usluga iz točaka 2. do 4. Priloga II.;
                  
               […];
            
                     26.
                  
                  
                     ‚izvješće o mreži’ znači izvješće u kojem se detaljno utvrđuju opća pravila, rokovi, postupci i kriteriji za programe određivanje pristojbi i dodjelu kapaciteta, uključujući druge podatke koji su nužni za podnošenje zahtjeva za dodjelom infrastrukturnog kapaciteta;
                  
               […].”
         
      
            4.
         
         
            U članku 13. („Uvjeti za pristup uslugama”) navodi se:38
            „1.   Upravitelji infrastrukture osiguravaju željezničkim prijevoznicima, na nediskriminacijski način, minimalni pristupni paket iz točke 1. Priloga II.
            2.   Operatori uslužnih objekata pružaju svim željezničkim prijevoznicima na nediskriminirajući način pristup objektima iz točke 2. Priloga II., uključujući pristup prugom do uslužnih objekata, kao i pristup uslugama koje se pružaju u tim objektima.
            […].”
         
      
            5.
         
         
            U članku 27. („Izvješće o mreži”) ističe se:
            „1.   Upravitelj infrastrukture dužan je, nakon savjetovanja sa zainteresiranim strankama, sastaviti i objaviti izvješće o mreži […].
            2.   Izvješće o mreži sadrži opis infrastrukture koja je dostupna željezničkim prijevoznicima te podatke o uvjetima za pristup mjerodavnoj željezničkoj infrastrukturi. Izvješće o mreži sadrži i podatke o uvjetima pristupa uslužnim objektima koji su povezani s mrežom upravitelja infrastrukture i uvjetima pružanja usluga u tim objektima […]. Sadržaj izvješća o mreži propisan je u Prilogu IV.
            3.   Izvješće o mreži se prema potrebi ažurira i mijenja.
            4.   Izvješće o mreži objavljuje se najkasnije četiri mjeseca prije roka za predavanje zahtjeva za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta.”
         
      
            6.
         
         
            Članak 29. („Uspostava, određivanje i ubiranje pristojbi”) glasi:
            „1.   Države članice uspostavljaju okvir za izračun pristojbi pritom poštujući neovisnost u upravljanju utvrđenu člankom 4.
            U skladu s tim uvjetom, države članice određuju posebna pravila za ubiranje pristojbi ili te ovlasti prenose na upravitelja infrastrukture.
            Države članice osiguravaju da izvješće o mreži sadrži okvir za izračun pristojbe i pravila za njihovo ubiranje ili da upućuje na stranicu gdje se objavljuju okvir za izračun pristojbe i pravila o ubiranju pristojbi.
            Upravitelj infrastrukture određuje i ubire pristojbe za korištenje infrastrukture u skladu s utvrđenim okvirom za izračun pristojbi i pravilima za njihovo ubiranje.
            […].”
         
      
            7.
         
         
            Člankom 31. („Načela za određivanje pristojbi”) utvrđuje se:
            „1.   Pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture i uslužnih objekata plaćaju se upravitelju infrastrukture i operatoru uslužnog objekta te se koriste za financiranje njihovog poslovanja.
            […]
            3.   […] pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge.
            […]
            7.   Pristojba za pristup prugom unutar uslužnog objekta iz točke 2. Priloga II. i pružanje usluga u tim objektima ne prelaze trošak pružanja te usluge plus razumnu dobit.
            […].”
         
      
            8.
         
         
            U članku 55. („Regulatorno tijelo”) navodi se:
            „1.   Svaka država članica uspostavlja jedno nacionalno regulatorno tijelo za željeznički sektor. Ne dovodeći u pitanje stavak 2., to tijelo je samostalno tijelo koje je u organizacijskom, funkcionalnom, hijerarhijskom smislu i u odnosu na donošenje odluka pravno odvojeno i neovisno od bilo kojeg drugog javnog ili privatnog tijela. Ono je isto tako u organizacijskom smislu, pri donošenju odluka o financiranju, pravnoj strukturi i odlučivanju neovisno od bilo kojeg upravitelja infrastrukture, tijela za ubiranje pristojbi, tijela za dodjelu kapaciteta ili podnositelja zahtjeva. Nadalje, funkcionalno je neovisno od bilo kojeg nadležnog tijela uključenog u dodjelu ugovora o javnoj usluzi.
            […]”.
         
      
            9.
         
         
            Člankom 56. („Zadaće regulatornog tijela”) određuje se:
            „1.   Ne dovodeći u pitanje članak 46. stavak 6., podnositelj zahtjeva ima pravo žaliti se regulatornom tijelu ako smatra da se prema njemu postupalo na nepravedan način, da ga se diskriminiralo ili da mu se na bilo koji drugi način naškodilo, a posebno protiv odluka koje je donio upravitelj infrastrukture ili prema potrebi željeznički prijevoznik ili operator uslužnog objekta, a odnose se na:
            
                     (a)
                  
                  
                     izvješće o mreži u privremenoj i konačnoj verziji;
                  
               
                     (b)
                  
                  
                     kriterije sadržane u tom izvješću;
                  
               
                     (c)
                  
                  
                     postupak dodjele kapaciteta i njegove rezultate;
                  
               
                     (d)
                  
                  
                     program ubiranja pristojbi;
                  
               
                     (e)
                  
                  
                     razinu ili strukturu infrastrukturnih pristojbi koje mora ili će morati platiti;
                  
               
                     (f)
                  
                  
                     uvjete za pristup u skladu s člancima 10. do 13.;
                  
               
                     (g)
                  
                  
                     pristup uslugama i plaćanje naknada za usluge u skladu s člankom 13.;
                  
               […]
            2.   Ne dovodeći u pitanje ovlasti nacionalnih tijela za osiguravanje tržišnog natjecanja na tržištima željezničkih usluga, regulatorno tijelo ima ovlasti pratiti stanje tržišnog natjecanja na tržištima željezničkih usluga, uključujući, posebice, tržište usluga prijevoza putnika željeznicama velikih brzina, te aktivnosti upravitelja infrastrukture u odnosu na točke od (a) do (j) stavka 1. Točnije, regulatorno tijelo nadzire sukladnost s točkama od (a) do (j) stavka 1. na vlastitu inicijativu i s ciljem sprečavanja diskriminacije u odnosu na podnositelje zahtjeva. Posebice provjerava sadrži li izvješće o mreži diskriminirajuće odredbe ili se njime stvaraju diskrecijske ovlasti upravitelja infrastrukture koje se mogu upotrijebiti na diskriminirajući način u odnosu na podnositelje zahtjeva.
            […]
            6.   Regulatorno tijelo osigurava da su pristojbe koje određuje upravitelj infrastrukture u skladu s odjeljkom 2. poglavlja IV. i da nisu diskriminirajuće. Pregovori između podnositelja zahtjeva i upravitelja infrastrukture vezano uz iznos pristojbi za korištenje infrastrukture dopušteni su samo ako se odvijaju pod nadzorom regulatornog tijela. Regulatorno tijelo mora intervenirati ako je izvjesno da su pregovori u sukobu sa zahtjevima iz ovog poglavlja.
            […]
            8.   Regulatorno tijelo ima ovlasti zatražiti potrebne podatke od upravitelja infrastrukture, podnositelja zahtjeva i bilo koje uključene treće stranke iz predmetne države članice.
            […]
            9.   Regulatorno tijelo mora uzeti u obzir sve prigovore i, ako je prikladno, zatražiti potrebne podatke te pokrenuti razgovore s relevantnim strankama u roku od mjesec dana od primitka prigovora. Ono odlučuje o svim prigovorima, poduzima radnje za popravak situacije i informira mjerodavne stranke o svojoj obrazloženoj odluci u okviru unaprijed određenog, razumnog vremenskog roka te, u svakom slučaju, u roku od šest tjedana od primitka svih potrebnih podataka. Ne dovodeći u pitanje ovlasti nacionalnih tijela za zaštitu tržišnog natjecanja vezano uz zaštitu tržišnog natjecanja na tržištu željezničkih usluga, regulatorno tijelo, ako je prikladno, odlučuje na vlastitu inicijativu o odgovarajućim mjerama koje će se poduzeti s ciljem uklanjanja diskriminacije protiv podnositelja zahtjeva, narušenosti tržišta i drugih nepoželjnih situacija na tim tržištima, posebno u odnosu na točke (a) do (j) stavka 1.
            Odluka regulatornog tijela obvezujuća je za sve stranke obuhvaćene tom odlukom i ne podliježe kontroli drugog upravnog tijela. Regulatorno tijelo može izvršavati svoje odluke pomoću odgovarajućih sankcija, uključujući novčane kazne.
            […]
            10.   Države članice moraju osigurati da su odluke koje odnosi regulatorno tijelo podložne sudskoj kontroli. Žalba može obustaviti provedbu odluke regulatornog tijela samo ako neposredan učinak odluke regulatornog tijela može uzrokovati nepopravljivu ili očitu pretjeranu štetu podnositelju žalbe. Ova odredba ne dovodi u pitanje ovlasti suda kojem je podnesena žalba u skladu s ustavnim pravom, ako je to primjenjivo.
            […].”
         
      
            10.
         
         
            Prilog I. („Popis sastavnih dijelova željezničke infrastrukture”) glasi:
            „Željeznička infrastruktura sastoji se od sljedećih sastavnih dijelova, pod uvjetom da oni čine dio otvorene pruge s glavnim kolosijecima, uključujući sporedne kolosijeke, ali isključujući kolosijeke smještene unutar radionica za popravak željezničkih vozila, depoa ili spremišta za lokomotive te odvojke ili kolosijeke za privatno korištenje (industrijske kolosijeke):
            […]
            
                     –
                  
                  
                     […] peroni i utovarno‑istovarne rampe, uključujući putničke kolodvore i robne terminale […]
                  
               […].”
         
      
            11.
         
         
            Prilogom II. („Usluge koje se pružaju željezničkim prijevoznicima”) propisuje se:
            „1. Minimalni pristupni paket uključuje:
            […]
            
                     (c)
                  
                  
                     korištenje željezničke infrastrukture, uključujući skretnice i čvorišta;
                  
               […]
            2. Pristup, uključujući pristup prugom, mora se dati sljedećim uslužnim objektima, ako postoje, te uslugama koje se pružaju u tim objektima:
            […]
            (b) robnim terminalima;
            […].”
         
      
            12.
         
         
            Prilogom IV. („Sadržaj izvješća o mreži”) propisuje se:
            „Izvješće o mreži iz stavka 27. sadrži sljedeće podatke:
            […]
            
                     2.
                  
                  
                     Odjeljak o načelima za određivanje pristojbi i tarifama. On mora sadržavati odgovarajuće pojedinosti o programima ubiranja pristojbi te dovoljno podataka o pristojbama kao i sve druge potrebne podatke o pristupu koje se odnose na usluge iz Priloga II. koje pruža samo jedan pružatelj usluga. U njemu se navode pojedinosti o metodologiji, pravilima i, ako je primjenjivo, mjerilima koja se koriste za primjenu članka 31. do 36., u odnosu na troškove i pristojbe. Mora sadržavati podatke o promjenama pristojbi o kojima se već odlučilo ili koje su predviđene u sljedećih pet godina, ako ih ima.
                  
               […]
            
                     6.
                  
                  
                     Odjeljak o pristupu i pristojbama za korištenje uslužnih objekata iz Priloga II. Operatori uslužnih objekata koji nisu pod kontrolom upravitelja infrastrukture dostavljaju podatke o pristojbama za pristup objektu i pružanju usluga te podatke o tehničkim uvjetima za pristup radi uključivanja u izvješće o mreži ili navode internetsku stranicu na kojoj su takvi podaci dostupni besplatno u elektronskom obliku.
                  
               […].”
         
      
      
         B.
       
         Češko pravo
      
   
   
            13.
         
         
            U skladu s člankom 2. točkom 15. zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] (
                  4
               ), „druga središnja tijela državne uprave u Češkoj Republici jesu sljedeća: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [Ured]”.
         
      
            14.
         
         
            Zákonom č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (
                  5
               ) uređuje se rad Ureda. U skladu s njegovim člankom 3. stavkom 2., taj je ured neovisan u izvršavanju svojih nadležnosti, djeluje nepristrano te podliježe jedino zakonima i ostalim pravnim pravilima (
                  6
               ).
         
      
            15.
         
         
            Zákonom 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty (
                  7
               ) uspostavljeno je tijelo zaduženo za upravljanje željezničkom prometnom infrastrukturom (
                  8
               ).
         
      
            16.
         
         
            Država je odgovorna za obveze upravitelja željezničke infrastrukture. On upravlja državnom imovinom i obavlja svoju djelatnost u javnom interesu. Vlada imenuje i razrješava članove njegove uprave.
         
      
            17.
         
         
            U članku 3. stavku 1. točki (k) Odluke br. 76/2017 (
                  9
               ) ističe se da su mjesta utovara i istovara namijenjena prijevozu robe operativni dio željezničkog kolodvora. On je, u skladu s člankom 2. stavkom 9. Zakona o željeznici, uslužni objekt.
         
      
            18.
         
         
            Člankom 33. stavkom 1. Zakona o željeznici propisuje se da upravitelj infrastrukture kao subjekt odgovoran za dodjelu kapaciteta sastavlja izvješće o mreži te ga objavljuje.
         
      
            19.
         
         
            U skladu s člankom 34.e stavkom 1. Zakona o željeznici, Ured je ovlašten da, po službenoj dužnosti ili na zahtjev nekog od podnositelja zahtjeva za dodjelu kapaciteta kolosijeka, ispita usklađenost izvješća o mreži sa samim Zakonom.
         
      
      II. Činjenice, postupak i prethodna pitanja
   
   
            20.
         
         
            Upravitelj infrastrukture donio je dokument naslovljen „Opis uslužnih objekata” (u daljnjem tekstu: Opis) (
                  10
               ).
         
      
            21.
         
         
            Društvo CityRail, a.s. (
                  11
               ) obratilo se Uredu na temelju članka 55. Direktive 2012/34 s ciljem da on preispita Opis u kojem se mjesta utovara i istovara robe navode kao uslužni objekti.
         
      
            22.
         
         
            Upravitelj infrastrukture navodi da ta mjesta odgovaraju povišenim (iznad razine kolosijeka) i nepovišenim (u razini kolosijeka) operativnim površinama koje se nalaze pored kolosijeka, izgrađenim u svrhu utovara i istovara robe, kao i kolosijecima uz mjesta utovara i istovara.
         
      
            23.
         
         
            Međutim, Ured dvoji u pogledu toga mogu li se mjesta utovara i istovara svrstati u uslužne objekte. Prema njegovu mišljenju, ona su prije obuhvaćena pojmom željezničke infrastrukture, čak i ako se nalaze unutar robnih terminala i neovisno o tome jesu li uz glavne ili uz sporedne kolosijeke.
         
      
            24.
         
         
            Ured Sudu postavlja navedeno pitanje (koje ocjenjuje kao glavno), uz koje još pita:
            
                     –
                  
                  
                     može li upravitelj infrastrukture (koji je u ovom slučaju i operator uslužnih objekata) u bilo kojem trenutku izmijeniti iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture ili uslužnih objekata;
                  
               
                     –
                  
                  
                     ima li upravitelj infrastrukture, kao tijelo pod državnom vlašću i njezinim nadzorom, obvezu primijeniti pravila iz Direktive 2012/34 koja imaju izravan učinak, ili treba djelovati jedino u skladu s nacionalnim zakonom; te
                  
               
                     –
                  
                  
                     mogu li se odredbe izvješća o mreži smatrati diskriminirajućima ako su protivna pravu Unije koje upravitelj infrastrukture mora poštovati.
                  
               
      
            25.
         
         
            Konkretno, Ured je Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
            
                     „1.
                  
                  
                     Je li mjesto utovara i istovara u prijevozu robe zajedno s pripadajućim kolosijekom dio željezničke infrastrukture u smislu članka 3. točke 3. Direktive 2012/34?
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Može li, u skladu s Direktivom 2012/34, upravitelj infrastrukture u bilo kojem trenutku izmijeniti iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture ili uslužnih objekata na štetu prijevoznikâ?
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Je li, u skladu s člankom 288. UFEU‑a, Direktiva 2012/34 obvezujuća za državnu organizaciju Správa železnic (Uprava za željeznice, Češka Republika)?
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Mogu li se pravila navedena u izvješću o mreži smatrati diskriminirajućima ako su protivna odredbama prava Unije koje Uprava za željeznice mora poštovati?”
                  
               
      
      III. Postupak pred Sudom
   
   
            26.
         
         
            Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 23. rujna 2020.
         
      
            27.
         
         
            U skladu s člankom 101. stavkom 1. Poslovnika, Sud je od Ureda zatražio pojašnjenja u pogledu njegova svojstva suda.
         
      
            28.
         
         
            Ured je 10. studenoga 2020. uputio svoja pojašnjenja, koja su proslijeđena sudionicima u prethodnom postupku kako bi se o njima očitovali.
         
      
            29.
         
         
            Ured je na očitovanja češke vlade i Komisije odgovorio novim dopisom od 10. lipnja 2021.
         
      
            30.
         
         
            Pisana očitovanja podnijeli su upravitelj infrastrukture, CityRail, ČD Cargo, a.s. (
                  12
               ), češka, španjolska i nizozemska vlada te Europska komisija.
         
      
            31.
         
         
            Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.
         
      
      IV. Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Pojam suda i regulatorna tijela u željezničkom sektoru
   
   
            32.
         
         
            Više je sudionika u predmetnom prethodnom postupku iznijelo prigovore na svojstvo „suda” koje ima Ured. Komisija, španjolska vlada i sama češka vlada osporavaju takvo svojstvo Ureda.
         
      
            33.
         
         
            Sud je svojedobno (
                  13
               ) utvrdio da se Schienen‑Control Kommission (Komisija za nadzor željezničke mreže, Austrija) može „smatrati sudom u smislu članka 267. UFEU‑a”. Ta je tvrdnja uporište Uredu da u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i naknadnim pojašnjenjima zahtijeva isti takav status (
                  14
               ).
         
      
            34.
         
         
            U svojem mišljenju u predmetu Westbahn Management II (
                  15
               ), objavljenom više godina nakon presude Westbahn Management I, izrazio sam svoje „zadrške u pogledu te kvalifikacije, koja bi se, iz sličnih razloga, mogla primijeniti na gotovo sva sektorska regulatorna tijela”.
         
      
            35.
         
         
            U presudi Westbahn Management I analizirale su se posebnosti Komisije za nadzor željeznica nakon što su ispitane njezina utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna priroda postupka, primjena pravnih pravila te njezina neovisnost (
                  16
               ).
         
      
            36.
         
         
            Iako je riječ o metodologiji koja se obično slijedi, valja postaviti pitanje je li ona relevantna u odnosu na tijela koja po definiciji trebaju biti neovisna. Neovisnost se željezničkim regulatornim tijelima postavlja kao zahtjev iz članka 55. Direktive 2012/34, koji se prenosi u nacionalne propise o prenošenju.
         
      
            37.
         
         
            U članku 56. Direktive 2012/34 zakonodavac Unije oblikovao je model nacionalnih regulatornih tijela u željezničkom sektoru koja, iako trebaju biti neovisna o drugim tijelima, ulaze u tipično područje državne uprave. Omogućio im je kažnjavanje i dodijelio ovlasti koje su u biti upravne (
                  17
               ), i razlikuju se od aktivnosti suda.
         
      
            38.
         
         
            Smatram da prilikom primjene kategorija iz članka 267. UFEU‑a na ta regulatorna tijela treba prilagoditi klasičnu sudsku praksu koju je utvrdio Sud.
         
      
            39.
         
         
            Ta prilagodba primjerena je jer je i sam Sud pojasnio svoju sudsku praksu u pogledu članka 267. UFEU‑a (
                  18
               ). Konkretno, nedavno je donio presudu Anesco i drugi (
                  19
               ), koja je od interesa za regulatorna tijela.
         
      
            40.
         
         
            Sud je u toj presudi osporio svojstvo suda drugog željezničkog regulatornog tijela, odnosno Comisióna Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska; u daljnjem tekstu: CNMC) (i zahtjev za prethodnu odluku proglasio nedopuštenim) (
                  20
               ). Sad ću razmotriti posljedice te presude na ovaj zahtjev za prethodnu odluku.
         
      
            41.
         
         
            Istina je da je Sud u presudi Westbahn Management I dopustio da Komisija za nadzor koja je osnovana u okviru austrijskog regulatornog tijela primijeni članak 267. UFEU‑a. Smatram da je takvim postupanjem nastavio s inercijom koja je tada (2012.) mogla bila razumna, ali je danas, prema mojem mišljenju, nadiđena.
         
      
            42.
         
         
            Naime, s obzirom na normativnu stvarnost regulatornih tijela, koja slijedi zajednička pravila iz Direktive 2012/34, prilikom razmatranja treba dati prednosti sadržaju funkcija na temelju kojih će se njegovo djelovanje moći kvalificirati kao upravno ili sudsko.
         
      
            43.
         
         
            Stajalištu koje zagovaram priklanjaju se oni koji smatraju da je predmetni zahtjev za prethodnu odluku nedopušten. Ističu da je Ured, čak i ako se sam kvalificira kao sud, prirodan dio državne uprave, donosi odluke u upravnim postupcima i djeluje u skladu s općim pravilima kojima se ti postupci uređuju (
                  21
               ).
         
      
            44.
         
         
            Osim toga, pristup koji predlažem nije nepoznat sudskoj praksi Suda. Kako bi se razjasnila priroda tijela koje je uputilo zahtjev, u drugim se presudama uzimalo u obzir to rješava li to tijelo spor „u okviru postupka s ciljem donošenja odluke sudske naravi” (
                  22
               ).
         
      
            45.
         
         
            U odlukama u kojima se zagovara takvo rješenje navode se sljedeći znakovi koji upućuju na to da se tijelo ne može kvalificirati kao sud u smislu članka 267. UFEU‑a:
            
                     –
                  
                  
                     Činjenica da ima ovlast djelovanja po službenoj dužnosti „indicija [je] da […] nema svojstvo ‚suda’ već da ima karakteristike administrativnog tijela” (
                           23
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ako njegova funkcija nije nadzor zakonitosti odluka, nego prvo odlučivanje o prigovoru koji je podnijela osoba, to tijelo ne bi trebalo „rješavati spor u smislu sudske prakse Suda” (
                           24
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Činjenica da tijelo „djeluje […] kao specijalizirano upravno tijelo koje izvršava ovlast izricanja sankcija u područjima iz svoje nadležnosti, upućuje na [njegov] administrativni, a ne sudski tip” (
                           25
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     „Nacionalno tijelo […] se ne može smatrati ‚sudom’ u smislu članka 267. UFEU‑a u okolnostima kad donosi odluku izvršavajući ovlasti koje nisu sudske naravi, kao što ovlasti administrativne naravi” (
                           26
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Relevantan je ustroj sustava pobijanja odluka regulatornog tijela. To je slučaj kad se te odluke „mogu […] osporavati u postupku pred predsjednikom tog tijela, a odluke potonjeg mogu i same biti predmet postupka pred upravnim sudom u okviru kojeg [Ured] ima položaj tuženika. Ovakav ustroj pravnih sredstava […] ukazuje na administrativnu narav odluka koje donosi navedeno tijelo” (
                           27
                        ).
                  
               
      
            46.
         
         
            Sud je u presudi Anesco i dr., kao što sam to prethodno naveo, proglasio nedopuštenim zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio CNMC, među ostalim, zato što:
            
                     –
                  
                  
                     „[…] činjenica da CNMC djeluje po službenoj dužnosti, kao specijalizirano upravno tijelo koje izvršava ovlast izricanja sankcija u područjima iz svoje nadležnosti, upućuje na administrativni, a ne sudski tip odluke koju je pozvan donijeti u postupku koji je doveo do ovog zahtjeva za prethodnu odluku” (
                           28
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     „[…] CNMC‑ova odluka kojom se okončava postupak administrativne je prirode koja, iako je konačna i trenutačno izvršna, ne može imati značajke sudske odluke, a osobito ne može postati pravomoćna (vidjeti u tom smislu presudu od 16. veljače 2017., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 34. i navedenu sudsku praksu)” (
                           29
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     „Upravni karakter postupka […] u glavnom postupku također je potvrđen člankom […] koji predviđa da se donošenjem odluke Vijeća CNMC‑a okončava postupak koji je izričito kvalificiran kao ‚upravni’. Usto, na temelju članka […] protiv takve odluke može se pokrenuti upravni spor, tijekom kojeg CNMC […] djeluje kao tuženik u okviru sudskog postupka u prvom stupnju […] ili kao tužitelj ili tuženik u slučaju žalbe protiv presude […]” (
                           30
                        ).
                  
               
      
            47.
         
         
            Na temelju tih pretpostavki „za utvrđenje može li se nacionalno tijelo, kojemu su prema zakonu povjerene različite zadaće, kvalificirati kao ‚sud’ u smislu članka 267. UFEU‑a, potrebno je ispitati specifičnu prirodu zadaća koje ono obavlja u konkretnom normativnom kontekstu u kojem se smatra pozvanim obratiti se Sudu” (
                  31
               ).
         
      
            48.
         
         
            Stoga, s obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu, smatram da Ured ima upravne, a ne sudske zadaće na temelju kojih može primijeniti članak 267. UFEU‑a, zato što:
            
                     –
                  
                  
                     Ima ovlast da djeluje i na zahtjev stranke i po službenoj dužnosti (u određenim slučajevima, samo po službenoj dužnosti). Konkretno, u postupku koji je doveo do zahtjeva za prethodnu odluku mogao je bez razlike sudjelovati na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti (
                           32
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Ima široku diskrecijsku ovlast za utvrđivanje počinjenja povreda i izricanje novčanih kazni u okviru izvršavanja ovlasti kažnjavanja (
                           33
                        ).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Njegove se odluke mogu pobijati pred pravim sudovima, redovnim (
                           34
                        ) ili upravnim. Ured u postupku pred upravnim sudom djeluje u prvom stupnju u svojstvu tuženika (
                           35
                        ).
                  
               
      
            49.
         
         
            Nedopuštenost odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, prema mojem mišljenju, potvrđuje analiza ujednačenog uređenja (Direktiva 2012/34) koje, kao referentni okvir, nudi pravo Unije u pogledu regulatornih tijela u željezničkom sektoru.
         
      
            50.
         
         
            Iako se člankom 56. stavkom 1. Direktive 2012/34 tim tijelima dodjeljuje ovlast da odlučuju o prigovorima protiv odluka donesenih u navedenim područjima (
                  36
               ), u stavku 2. istog članka omogućuje im se da provode nadzor na vlastitu inicijativu.
         
      
            51.
         
         
            Člankom 56. stavkom 8. Direktive 2012/34 dodjeljuje im se ovlast da provode istrage i dopušta da prikupljaju informacije radi izvršavanja „[svoje] zadaće rješavanja o žalbama i nadziranja tržišnog natjecanja na tržištima željezničkih usluga u skladu sa stavkom 2.”
         
      
            52.
         
         
            Člankom 56. stavkom 9. Direktive 2012/34 dodjeljuju im se ovlasti da odluče „na vlastitu inicijativu o odgovarajućim mjerama koje će se poduzeti s ciljem uklanjanja diskriminacije protiv podnositelja zahtjeva, narušenosti tržišta i drugih nepoželjnih situacija na tim tržištima, posebno u odnosu na točke (a) do (j) stavka 1.”.
         
      
            53.
         
         
            Stoga i kad su pozvana da odlučuju o prigovoru, to čine u okviru u kojem nije potreban poticaj stranaka jer sama regulatorna tijela imaju mogućnosti djelovanja po službenoj dužnosti. Budući da u određenom smislu mogu djelovati na vlastitu inicijativu, ne bi bilo logično da se prihvati da izvršavaju sudačke dužnosti ako do istog rezultata dolaze na temelju prigovora ili pritužbe.
         
      
            54.
         
         
            Naposljetku, u skladu s člankom 56. stavkom 10. Direktive 2012/34, odluke regulatornih tijela podliježu sudskoj kontroli, koju u ovom slučaju obavljaju pravi sudovi. Sa stajališta jedinstvenog tumačenja prava Unije, „postojanje takvih pravnih sredstava jamči učinkovitost mehanizma zahtjeva za prethodnu odluku iz članka 267. UFEU‑a” (
                  37
               ).
         
      
            55.
         
         
            Ukratko, jednako kao u predmetu Anesco i dr., može se tvrditi da odluke regulatornih tijela u željezničkom sektoru „odgovaraju administrativnom tipu odluke, čime se isključuje to da se donose u obavljanju sudbenih dužnosti” (
                  38
               ).
         
      
            56.
         
         
            Osim toga, dopuštanje prethodnih pitanja koje je uputilo upravno tijelo, čije odluke podliježu sudskoj kontroli, moglo bi dovesti do nepravilnosti koje je nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer istaknuo u svojim razmatranjima koja su aktualna i nakon dvadeset godina (
                  39
               ).
         
      
            57.
         
         
            Ukratko, nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer tvrdio je da bi odgovor Suda, ako se ta mogućnost prihvati, mogao biti beskoristan za konačnu odluku u sporu (
                  40
               ) i da bi zahtjev za prethodnu odluku koji je uputilo upravno tijelo mogao biti prepreka a posteriori intervenciji pravih sudova (
                  41
               ). Prema njegovu mišljenju, „prihvaćanjem prethodnog pitanja koje je uputilo upravno tijelo ozbiljno se narušava dijalog između sudova koji je uspostavljen Ugovorom, ugrožava njegov cilj i povređuje sudska zaštita građana” (
                  42
               ).
         
      
            58.
         
         
            S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten. Međutim, za slučaj da se Sud s tim ne slaže, analizirat ću pitanja regulatornog tijela.
         
      
      V. Meritum
   
   
      
         A.
       
         Prvo prethodno pitanje
      
   
   
            59.
         
         
            Dvojba Ureda odnosi se na „mjesto utovara i istovara u prijevozu robe zajedno s pripadajućim kolosijekom”. Je li ono dio željezničke infrastrukture, u smislu članka 3. točke 3. Direktive 2012/34, ili dio uslužnih objekata (
                  43
               )?
         
      
            60.
         
         
            U skladu s drugom alinejom Priloga I., u vezi s člankom 3. točkom 3. Direktive 2012/34, peroni su dio željezničke infrastrukture. To je potvrđeno u presudi Westbahn Management II (
                  44
               ).
         
      
            61.
         
         
            Sada treba razjasniti može li se ta tvrdnja samo tako primijeniti na utovarno‑istovarne rampe. Iako su te rampe načelno također dio željezničke infrastrukture, u skladu s istim odredbama, treba uzeti u obzir to da su robni terminali, kao i putnički kolodvori, uslužni objekt (točka 2.podtočke (a) i (b) Priloga II. Direktivi 2012/34).
         
      
            62.
         
         
            Kao u predmetu Westbahn Management II, problemi nastaju prilikom pokušaja razlikovanja, s jedne strane, rampi i, s druge strane, uslužnog objekta na kojem se one nalaze (tada je bila riječ o putničkim kolodvorima, a sada o robnim terminalima). Budući da je riječ o različitim pojmovima koje je teško odvojiti od onoga što su u stvarnosti svaka rampa ili terminal, ovisno o njihovim pojedinačnim obilježjima, neizbježno je da se odluka donosi od slučaja do slučaja i da nije na Sudu da provjeri tehničke pojedinosti u svakom od tih slučajeva (
                  45
               ).
         
      
            63.
         
         
            Ured želi da se razjasni obuhvaća li kategorija željezničke infrastrukture mjesto uz kolosijek na kojem se obavlja utovar i istovar robe. U tu je svrhu važno razjasniti značenje pojma „utovarno‑istovarna rampa” iz Priloga I. Direktivi 2012/34. Ako prihvatimo njezino uobičajeno značenje platforme povišene u odnosu na kolosijek, treba razjasniti isključuje li to površine namijenjene utovaru i istovaru vlaka s njegove donje strane, odnosno s razine kolosijeka (
                  46
               ).
         
      
            64.
         
         
            Rješenjem se ne mogu zanemariti ciljevi Direktive 2012/34 u pogledu „minimalnog pristupnog paketa”, koji obuhvaća korištenje željezničke infrastrukture. Osim toga, treba uzeti u obzir vrstu robe i uvjete njezina prijevoza, utovara i istovara.
         
      
            65.
         
         
            Temeljna, fizička namjena perona jest da putnicima olakša ulazak i izlazak iz vlaka, za što je potrebno prijeći visinsku razliku između tla i vrata vlaka. Budući da roba očito nije samostalna i netko ju treba unijeti (u vlak) ili iznijeti (iz vlaka), nije važno obavlja li se to s tla na razini kolosijeka, rampe, kamiona ili bilo kojeg drugog prijevoznog sredstva.
         
      
            66.
         
         
            Stoga smatram da je najvažnije uzeti o obzir obilježja aktivnosti utovara i istovara. Ako je cilj odlaganje robe uz vlak radi utovara ili nakon njezina istovara, riječ je o upotrebi koju obuhvaća temeljno značenje: prostor uz kolosijek u tom slučaju treba izjednačiti s rampom i uključiti u željezničku infrastrukturu.
         
      
            67.
         
         
            U skladu s tom pretpostavkom, utovarno‑istovarne rampe, kao i peroni, predstavljali bi „one usluge vezane uz infrastrukture koje su nužne operatoru za pružanje usluge, a koje bi se trebale pružiti u zamjenu za minimalnu pristupnu pristojbu” (
                  47
               ).
         
      
            68.
         
         
            Taj se pristup u teoriji može primijeniti na složenost robnih terminala (
                  48
               ), koji se u Prilogu I. Direktivi 2012/34 svrstavaju u željeznički infrastrukturu, povezanu s glavnim i sporednim kolosijecima. Međutim, ponavljam da tehnička obilježja aktivnosti utovara i istovara mogu dovesti u konkretnim slučajevima do drukčijeg rješenja.
         
      
            69.
         
         
            Iako ne vidim zašto se utovarno‑istovarne rampe, one na glavnim kao i one na sporednim kolosijecima, ne bi smatrale sastavnim dijelom željezničke infrastrukture, njihov udio u izračunu pristojbi treba ograničiti na njihovu stvarnu upotrebu za utovar ili istovar robe. Ono što nije obuhvaćeno tom upotrebom u užem smislu, poput samih aktivnosti utovara i istovara robe (
                  49
               ), bilo bi uključeno u skupinu aktivnosti koje se odnose na uslužni objekt.
         
      
            70.
         
         
            Naime, „utovarno‑istovarne rampe” na koje se upućuje u Prilogu I. Direktivi 2012/34 (shvaćene kao prostori uz bočnu stranu vlaka koji se upotrebljavaju isključivo za utovar i istovar na glavnim ili sporednim kolosijecima) načelno su dio željezničke infrastrukture čije je korištenje obuhvaćeno minimalnim pristupnim paketom, u skladu s točkom 1. podtočkom (c) Priloga II. navedenoj direktivi.
         
      
      
         B.
       
         Drugo prethodno pitanje
      
   
   
            71.
         
         
            Ured želi znati dopušta li se Direktivom 2012/34 upravitelju infrastrukture da jednostrano odluči izmijeniti iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture ili uslužnih objekata na štetu prijevoznikâ (
                  50
               ).
         
      
            72.
         
         
            Direktivom 2012/34 predviđa se plaćanje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i uslužnih objekata. Te se pristojbe plaćaju upravitelju infrastrukture i operatoru uslužnog objekta te se koriste za financiranje njihova poslovanja (članak 31. stavak 1.) u skladu sa sljedećim kriterijima:
            
                     –
                  
                  
                     Pristojbe za minimalni pristupni paket „određuju se na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge” (članak 31. stavak 3. prvi podstavak Direktive 2012/34).
                  
               
                     –
                  
                  
                     Što se tiče uslužnih objekata, pristojba ne prelazi trošak pružanja usluge plus razumnu dobit (članak 31. stavak 7. iste direktive).
                  
               
      
            73.
         
         
            U skladu s člankom 29. stavkom 1. Direktive 2012/34, izvješće o mreži, koje mora sastaviti upravitelj infrastrukture, sadržava okvir za izračun pristojbi i pravila za njihovo ubiranje.
         
      
            74.
         
         
            Uređenjem izvješća o mreži (članak 27. stavak 2. Direktive 2012/34) nalaže se obveza objavljivanja podataka o uvjetima za pristup željezničkoj infrastrukturi i uslužnim objektima.
         
      
            75.
         
         
            Na pristojbe se u Prilogu IV. Direktivi 2012/34 općenito upućuje u točki 2., a točka 6. se posebno odnosi na pristojbe za korištenje uslužnih objekata.
         
      
            76.
         
         
            U skladu sa stavcima 3. i 7. članka 31. Uredbe 2012/34, postoje različiti uvjeti za utvrđivanje iznosa pristojbi u jednom i drugom slučaju.
         
      
      1. Pristojbe za korištenje infrastrukture
   
   
            77.
         
         
            Kad je riječ o korištenju željezničke infrastrukture, već sam podsjetio na to da se pristojbe za minimalni pristupni paket i za pristup infrastrukturi koja povezuje uslužne objekte „određuju […] na razini troška koji je stvarno nastao zbog pružanja željezničke usluge”.
         
      
            78.
         
         
            Sastavne dijelove navedene u Prilogu I. treba uzeti u obzir radi izračuna te pristojbe, u skladu s člankom 29. i sljedećim člancima Direktive 2012/34, i, od njezina stupanja na snagu, u skladu s Provedbenom uredbom (EU) 2015/909 (
                  51
               ).
         
      
            79.
         
         
            Provedbena uredba 2015/909 sadržava metodologiju u skladu s kojom svaku izmjenu pristojbi treba opravdati promjenom osnovnih čimbenika na temelju kojim je moguće utvrditi izravne troškove (
                  52
               ). Uz poštovanje tog kriterija i navedene uredbe, upravitelj infrastrukture ovlašten je ažurirati ili preispitati pristojbe.
         
      
            80.
         
         
            Direktivom 2012/34 načelno se ne određuje vremenski rok za ažuriranje tih pristojbi. Njezinim člankom 27. stavkom 3. dopušta se ažuriranje i mijenjanje izvješće o mreži prema potrebi. U točki 2. Priloga IV. Direktivi 2012/34 navodi se da izvješće o mreži treba sadržavati „podatke o promjenama pristojbi o kojima se već odlučilo ili koje su predviđene”.
         
      
            81.
         
         
            Izmjena pristojbi stoga je uvjetovana onime što se prethodno navede u izvješću o mreži. Time se postiže da željeznički prijevoznici mogu računati na „predvidiv[e] sustav[e] naplate i da imaju razumna očekivanja u pogledu razvoja naknada za upotrebu infrastrukture” (
                  53
               ).
         
      
            82.
         
         
            Međutim, ne treba isključiti mogućnost da zbog nepredviđenih okolnosti treba prijevremeno izmijeniti pristojbe i uskladiti njihove iznose s tim okolnostima (
                  54
               ) ili promjenama nastalih izravnih troškova.
         
      
            83.
         
         
            Stoga veza između utvrđivanja razdoblja i zahtjeva željezničkih prijevoznika koji nastoje dobiti pristup infrastrukturi u sustavu iz Direktive 2012/34 nije samo simbolična (
                  55
               ).
         
      
      2. Pristojbe za pristup uslužnim objektima
   
   
            84.
         
         
            Kad je riječ o pristojbama koje se obračunavaju za pristup uslužnim objektima i pružanju usluga u tim objektima, člankom 31. stavkom 7. Direktive 2012/34 nalaže se, kao što sam na to već podsjetio, da njihov iznos ne smije prelaziti trošak pružanja te usluge plus razumnu dobit.
         
      
            85.
         
         
            Ta se odredba dopunjava Provedbenom uredbom (EU) 2017/2177 (
                  56
               ), u čijem se članku 4., posvećenom opisu uslužnih objekata, među ostalim, navode „informacije o naknadama za pristup uslužnim objektima” (stavak 2. točka (m)).
         
      
            86.
         
         
            Člankom 5. stavkom 3. Provedbene uredbe 2017/2177 operatorima uslužnih objekata dopušta se da ažuriraju opis uslužnog objekta (koji uključuje naknade) prema potrebi (
                  57
               ).
         
      
            87.
         
         
            Stoga je ažuriranje ili preispitivanje iznosa tih pristojbi (naknada) (
                  58
               ) dopušteno ako je u skladu s ograničenjima koja proizlaze iz propisa Unije, što podrazumijeva da treba uzeti u obzir ograničenja u pogledu troška pružanja usluge i razumne dobiti (
                  59
               ), poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije (
                  60
               ) i ispuniti kriterij „nužnosti” kako bi se opravdalo njihovo povećanje.
         
      
      3. Međuzaključak
   
   
            88.
         
         
            Iz dosad navedenoga proizlazi da upravitelj infrastrukture, uz poštovanje određenih materijalnih, postupovnih i vremenskih zahtjeva, može izmijeniti iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture ili uslužnih objekata (ako ima funkciju njihova operatora) (
                  61
               ).
         
      
      
         C.
       
         Treće prethodno pitanje
      
   
   
            89.
         
         
            Ured postavlja pitanje je li upravitelj infrastrukture obvezan Direktivom 2012/34. Kako bi se odgovorilo, prethodno je potrebno utvrditi prirodu tog upravitelja.
         
      
            90.
         
         
            U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku češki upravitelj infrastrukture kvalificira se kao državna organizacija. Suprotno tomu, on sam naglašava svoje svojstvo „neovisne i suverene” (sic) pravne osobe i to da ne predstavlja „dio ili organizacijsku jedinicu Češke Države” niti djeluje u njezino ime (
                  62
               ).
         
      
            91.
         
         
            Nije na Sudu da tumači nacionalna pravila kako bi se riješio taj spor, nego se, načelno, treba pridržavati odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (
                  63
               ). Ponavljam da Ured smatra da je češki upravitelj infrastrukture državna organizacija, koja je pod državnom vlašću i djeluje pod njezinim nadzorom (
                  64
               ).
         
      
            92.
         
         
            Člankom 3. točkom 2. Direktive 2012/34 državama članicama ostavlja se margina prosudbe da utvrde prirodu upravitelja infrastrukture, koji mogu biti i tijelo i poduzeće.
         
      
            93.
         
         
            Sud je općenito smatrao da određena „tijela ili subjekt[e] […] valja […] izjednačiti s državom, bilo zato što su pravne osobe javnog prava koje su dio države u širem smislu, bilo zato što su pod vlašću ili nadzorom javnog tijela, bilo zato što im je takvo tijelo povjerilo izvršavanje zadaće od javnog interesa te u tu svrhu imaju […] posebne ovlasti” (
                  65
               ).
         
      
            94.
         
         
            S tog gledišta, i podložno provjerama tijela koje je uputilo zahtjev, sve upućuje na to da je češki upravitelj infrastrukture pojavni oblik države, koja ga uspostavlja zakonom, dodjeljuje mu zadaće u općem interesu koje uključuju posebne ovlasti te imenuje i razrješava njegovu upravu.
         
      
            95.
         
         
            Sud smatra da državna tijela, čak i ako nisu „sudovi”, u smislu članka 267. UFEU‑a, nisu oslobođena „obveze primjene prava Unije prilikom donošenja njihovih odluka i obveze izuzimanja od primjene, u slučaju potrebe, nacionalnih odredbi koje se protive odredbama prava Unije s izravnim učinkom, pri čemu takve obveze terete sva nadležna nacionalna tijela, a ne samo sudove” (
                  66
               ).
         
      
            96.
         
         
            Upravitelj infrastrukture stoga se ne može izuzeti od odredbi Direktive 2012/34 koje imaju izravan učinak.
         
      
      
         D.
       
         Četvrto prethodno pitanje
      
   
   
            97.
         
         
            Ured želi znati „[m]ogu li se pravila navedena u izvješću o mreži smatrati diskriminirajućima ako su protivna odredbama prava Unije koje Uprava za željeznice mora poštovati” (
                  67
               ).
         
      
            98.
         
         
            Na to pitanje valja odgovoriti polazeći od odgovora na treće prethodno pitanje. Upravitelj infrastrukture obvezan je Direktivom 2012/34, na način da akti koje donese (i izvješće o mreži) moraju biti u skladu s njom.
         
      
            99.
         
         
            Međutim, činjenica da dio izvješća o mreži nije u skladu s Direktivom 2012/34 ne znači da je ono samo zbog toga diskriminirajuće. Takvim postaje ako se njime uvode mjere koje same po sebi određenim željezničkim prijevoznicima dodjeljuju povoljniji položaj u odnosu na druge.
         
      
      VI. Zaključak
   
   
            100.
         
         
            S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Ured za pristup prometnoj infrastrukturi, Češka Republika) proglasi nedopuštenim.
            Podredno, predlažem da se na taj zahtjev odgovori na sljedeći način:
            
                     „1.
                  
                  
                     ‚Utovarno‑istovarne rampe’ na koje se upućuje u Prilogu I. Direktivi 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora, kao prostori uz bočnu stranu vlaka koji se upotrebljavaju isključivo za utovar i istovar na glavnim ili sporednim kolosijecima, dio su željezničke infrastrukture.
                  
               
                     2.
                  
                  
                     Upravitelj infrastrukture može izmijeniti pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture, ako to opravda u skladu s Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/909 оd 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge, i u skladu s odlukama ili predviđanjima o promjeni iznosa iz izvješća o mreži, osim ako je riječ o postupanjima u izvanrednim situacijama.
                     Ako je potrebno, operator uslužnog objekta može, ne dovodeći u pitanje ispunjavanje obveza iz ugovora sa željezničkim prijevoznicima, izmijeniti naknade za pristup tom objektu i za pružanje usluga, pod uvjetom da njihov iznos ne prelazi trošak pružanja usluga plus razumnu dobit i da se poštuju načela transparentnosti i nediskriminacije.
                  
               
                     3.
                  
                  
                     Upravitelj infrastrukture koji ima status državne organizacije, neovisno o njezinu pravnom obliku, obvezan je odredbama iz Direktive 2012/34 koje imaju izravan učinak.
                  
               
                     4.
                  
                  
                     Izvješće o mreži koje nije u skladu s Direktivom 2012/34 može se smatrati diskriminirajućim ako se njime uvode mjere koje same po sebi određenim željezničkim prijevoznicima dodjeljuju povoljniji položaj u odnosu na druge.”
                  
               
      (
         1
      )	Izvorni jezik: španjolski
   (
         2
      )	Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (u daljnjem tekstu: Ured)
   (
         3
      )	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (SL 2012., L 343, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 136. i ispravci SL 2015., L 67, str. 32. i SL 2016., L 210, str. 150.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2016/2370 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2016., L 352, str. 1.).
   (
         4
      )	Zakon br. 2/1969 o organizaciji ministarstava i drugih središnjih tijela države uprave [Češke Republike]
   (
         5
      )	Zakon br. 320/2016 o Uredu za pristup prometnoj infrastrukturi
   (
         6
      )	U pogledu prethodnih čeških propisa iz željezničkog sektora, vidjeti presudu od 11. srpnja 2013., Komisija/Češka Republika (C‑545/10, EU:C:2013:509).
   (
         7
      )	Zakon br. 77/2002 o dioničkom društvu České dráhy i državnoj organizaciji Správa železnic
   (
         8
      )	To tijelo ima ulogu upravitelja infrastrukture i operatora uslužnog objekta, u smislu članka 3. točaka 2. i 12. Direktive 2012/34. Također je odgovorno za dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, u skladu sa zákonom č. 266/1994 Sb., o drahách (Zakon br. 266/1994 o željeznici, prugama s kontaktnim vodovima i prijevozu žičarom, u daljnjem tekstu: Zakon o željeznici).
   (
         9
      )	Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (Odluka Ministerstva dopravy (Ministarstvo prometa) br. 76/2017 o predmetu i opsegu usluga koje željezničkom prijevozniku pruža upravitelj željezničke infrastrukture, pruga s kontaktnim vodovima i prijevoza žičarom te operator uslužnih objekata)
   (
         10
      )	Opis (referentni broj 16396/2019-SŽDC‑GŘ-O11) sadržava informacije potrebne za pristup uslužnim objektima i uslugama povezanima sa željeznicom. Ured smatra (točka 28. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku) da se Opis može materijalno smatrati dijelom izvješća o mreži, no upravitelj infrastrukture i ČD Cargo, a.s. to ne prihvaćaju.
   (
         11
      )	Ured tog željezničkog prijevoznika smatra „podnositeljem zahtjeva”, u smislu članka 3. točke 19. Direktive 2012/34, jer ima „interes za obavljanje javne usluge ili komercijalni interes za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta”.
   (
         12
      )	U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, i ČD Cargo, a.s. je „podnositelj zahtjeva”, u smislu članka 3. točke 19. Direktive 2012/34, te je aktivno sudjelovao u postupku pred regulatornim tijelom.
   (
         13
      )	Presuda od 22. studenoga 2012., Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; u daljnjem tekstu: presuda Westbahn Management I)
   (
         14
      )	U točki 19. svojeg dopisa od 10. lipnja 2021. zagovara da, ako austrijsko regulatorno tijelo može uputiti prethodna pitanja, i istovjetna tijela drugih država članica trebaju imati istu mogućnost. Prethodna pitanja u predmetu Westbahn Management I zapravo je uputila Komisija za nadzor željezničke mreže koja je odlučivala o pravnim sredstvima protiv odluka regulatornog tijela (Schienen‑Control GmbH).
   (
         15
      )	Predmet C‑210/18 (EU:C:2019:277, bilješka 3.; u daljnjem tekstu: Westbahn Management II)
   (
         16
      )	Sud se temeljio na člancima 81. do 84. austrijskog Eisenbahngesetza (Zakon o željeznicama, BGBI. 60/1957). Vidjeti točku 28. presude Westbahn Management I.
   (
         17
      )	Funkcije međuadministrativne suradnje i savjetovanja u okviru postupaka donošenja upravnih akata; mogućnosti samostalnog unutarnjeg uređenja; kontrola sustava pristojbi; nadzor tijekom pregovora između zainteresiranih strana; statistička analiza; analiza i promatranje tržišta te čak ovlast za provođenje revizije.
   (
         18
      )	Činjenica da se kriterij Suda razvija pokazuje se u presudi Velikog vijeća od 21. siječnja 2020., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, t. 55.), koja se udaljava od pristupa iz presude od 21. ožujka 2000., Gabalfrisa i dr. (C‑110/98 do C‑147/98, EU:C:2000:145). Sud je tu promjenu opravdao „osobito s obzirom na noviju sudsku praksu Suda koja se među ostalim odnosi na kriterij neovisnosti”.
   (
         19
      )	Presuda od 16. rujna 2020. (C‑462/19, EU:C:2020:715; u daljnjem tekstu: presuda Anesco i dr.). Španjolska vlada upućuje na nju u točki 14. svojih pisanih očitovanja. Točno je da se u tom predmetu isključivo analiziralo djelovanje CNMC‑a kao tijela za zaštitu tržišnog natjecanja. Međutim, CNMC prilikom obavljanja uloge željezničkog regulatornog tijela ima ista obilježja (djelovanje po službenoj dužnosti, upravna priroda, nepravomoćnost njegovih odluka, njihov sudski nadzor) kao i pri izvršavanju svojih ostalih funkcija.
   (
         20
      )	CNMC u Španjolskoj obavlja nadzor i kontrolu željezničkog sektora u skladu s prvom završnom odredbom Leya 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (Zakon br. 38/2015 od 29. rujna o željezničkom sektoru), kojim se izmjenjuju članci 11. i 12. Leya 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (Zakon br. 3/2013 od 4. lipnja o osnivanju CNMC‑a). U skladu s njegovom drugom završnom odredbom, Zakonom br. 38/2015 u španjolsko se pravo prenosi Direktiva 2012/34.
   (
         21
      )	Točke 8., 15. i 16. dopisa regulatornog tijela od 10. studenoga 2020.
   (
         22
      )	Presuda od 31. siječnja 2013., Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, t. 39.)
   (
         23
      )	Rješenje od 14. studenoga 2013., MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767, t. 18.; u daljnjem tekstu: rješenje MF 7) i presuda Anesco i dr., t. 44.
   (
         24
      )	Rješenje od 24. ožujka 2011., Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174, t. 23.), u kojem se navodi presuda od 12. studenoga 1998., Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, t. 16. i 18.)
   (
         25
      )	Presuda Anesco i dr., t. 44.
   (
         26
      )	Rješenje MF 7, t. 16.
   (
         27
      )	Ibidem, t. 19.
   (
         28
      )	Presuda Anesco i dr., t. 44.
   (
         29
      )	Ibidem, t. 48.
   (
         30
      )	Ibidem, t. 49.
   (
         31
      )	Presuda od 31. siječnja 2013., Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, t. 41.). Odluka Suda prilikom te provjere dobrim dijelom ovisi o kvaliteti podataka koje mu dostave sud koji je uputio zahtjev i sudionici u prethodnom postupku. Kad se ti podaci, kao što je to ovdje slučaj, dovode u pitanje (upravitelj infrastrukture tvrdi da se Ured na neke odredbe pozvao, a neke zanemario), nastaje određena pravna nesigurnost.
   (
         32
      )	Dopis Ureda od 10. studenoga 2020., t. 17.
   (
         33
      )	Ibidem, točka 18., u kojoj potvrđuje svoju ovlast za pokretanje postupka u pogledu svake povrede koju otkrije i za djelovanje po službenoj dužnosti.
   (
         34
      )	Ured iznosi prigovor da češki građanski sudovi, bez njegova sudjelovanja u odgovarajućim sporovima, mogu „na nedopušten način utjecati na njegovu isključivu nadležnost za pitanja u željezničkom sektoru” (točka 46. njegova dopisa od 10. studenoga 2020.). Na to posebno pitanje odnose se zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio češki građanski sud u predmetnima C‑221/21 i C‑222/21, i koji su i dalje u obradi.
   (
         35
      )	Dopis Ureda od 10. studenoga 2020., t. 37. do 39.
   (
         36
      )	Kad regulatorno tijelo rješava prigovore protiv odluke upravitelja infrastrukture, ne izvršava pritom uvijek zadaću nadzora zakonitosti upravnog akta: upravitelj infrastrukture može biti tijelo i poduzeće (članak 3. točka 2. Direktive 2012/34). U potonjem slučaju, prvo stajalište koje je formalno upravno odnosilo bi se na regulatorno tijelo.
   (
         37
      )	Presuda od 31. siječnja 2013., Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, t. 52.)
   (
         38
      )	Presuda Anesco i dr., t. 41.
   (
         39
      )	Mišljenje u predmetu De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). Nezavisni odvjetnik naglasio je kako „način na koji je prethodno pitanje sastavljeno može odrediti odgovor Suda […]. Ako pitanje uputi upravno tijelo, sudska tužba koja se potom podnese protiv njegove odluke može biti uvjetovana tim upućivanjem, načinom na koji je to učinjeno ili trenutkom upućivanja, na način da pravom sudu dobrim dijelom može onemogućiti da primijeni zahtjev za prethodnu odluku, jer bi to, iako bi se u teoriji moglo uputiti novo pitanje, za stranke značilo dodatnu odgodu u obradi glavnog postupka, što nije prihvatljiva opcija za pravosuđe koje je već prilično sporo” (točka 79.).
   (
         40
      )	Ibidem, t. 78. „Sud koji preispituje upravnu odluku, donesenu na temelju odgovora Suda, može smatrati da je zahtjev za prethodnu odluku nepotreban ili procijeniti da mu je trebalo pristupiti s drugog gledišta. Ako dođe do zaključka da nisu u pitanju ni tumačenje ni primjena pravila pravnog poretka Zajednice, prethodno pitanje i svaki oblik uloženog napora u njegov odgovor bit će uzaludni, uz gubitak legitimiteta koji za Sud znači da se njegove presude ne uzimaju u obzir jer ih se smatra nepotrebnima.”
   (
         41
      )	Ibidem, t. 79. „Ako [sud] utvrdi da je zahtjev trebao biti sastavljen drukčije, bit će vezan upućenim prethodnim pitanjem i dobivenim odgovorom, a da pritom zbog ekonomičnosti postupka neće biti sklon pokretanju novog prethodnog postupka kako bi ispravio smjer koji je, prema njegovu mišljenju, pogrešan zbog manjkavog zahtjeva za prethodnu odluku.”
   (
         42
      )	Ibidem, t. 79.
   (
         43
      )	Direktivom 2012/34 jamči se pristup željezničkoj infrastrukturi i uslužnim objektima. Međutim, doseg prava na pristup nije isti. Stoga su pravila u pogledu željezničke infrastrukture stroža te željezničkim prijevoznicima nije moguće odbiti pristup. U uvodnoj izjavi 65. Direktive 2012/34 navodi se da je poželjno definirati „one usluge vezane uz infrastrukture koj[e] su nužne operatoru za pružanje usluge, a koje bi se trebale pružiti u zamjenu za minimalnu pristupnu pristojbu”.
   (
         44
      )	Presuda Westbahn Management II, izreka: „Prilog II. Direktivi 2012/34 […] treba tumačiti na način da su ‚peroni’ iz Priloga I. toj direktivi element željezničke infrastrukture čije je korištenje obuhvaćeno minimalnim pristupnim paketom u skladu s točkom 1. podtočkom (c) navedenog Priloga II.”
   (
         45
      )	To sam istaknuo u mišljenju u predmetu Latvijas dzelzceļš (Željeznički uslužni objekti) (C‑60/20, EU:C:2021:147), t. 36., i naveo da „[k]valifikacija uslužnog objekta, kao pojma koji se razlikuje od željezničke infrastrukture, ovisi o nizu tehničkih čimbenika koje samo sud koji je uputio zahtjev može dokazati”.
   (
         46
      )	Nizozemska vlada u svojim se očitovanjima oslanja na taj čimbenik kako bi tvrdila da ih treba smatrati dijelom uslužnog objekta.
   (
         47
      )	Uvodna izjava 65. Direktive 2012/34
   (
         48
      )	U članku 3. točki (s) Uredbe (EU) br. 1315/2013 (Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL 2013., L 348, str. 1.)), u kojem se nazivaju „teretni terminali”, oni se definiraju kao „objekt koji je opremljen za prekrcaj između najmanje dva oblika prijevoza ili između dva različita željeznička sustava te za privremeno skladištenje tereta, kao što su luke, luke unutarnjih plovnih putova, zračne luke i željezničko‑cestovni terminali”.
   (
         49
      )	Definicija teretnog terminala pokazuje koliko ograničen mora biti izravan pristup bočnoj strani vlaka radi utovara i istovara robe. Uređenje robnog terminala (koliko god malen bio) u pravilu zahtijeva da robu utovaruje i istovaruje operator. Stoga nije dovoljno da vlak stigne do područja željezničke infrastrukture, nego je potrebno da postoji prijenos robe. Stoga pravo na upotrebu minimalnog pristupnog paketa (koji obuhvaća utovarno‑istovarnu rampu), iako postoji, nije primjenjivo ako utovar ili istovar nije moguć. Koliko god se rampe smatrale dijelom željezničke infrastrukture, ta mogućnost ovisi o tome ima li operator uslužnih objekata kapacitet da izvršava utovar i istovar.
   (
         50
      )	U skladu s točkom 26. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, dvojbe su nastale jer je upravitelj infrastrukture zadržao pravo na preispitivanja naknada na sljedeći način: „obavijest o izmjeni naknada dostavlja se u obliku izmjene trenutačnog opisa najmanje jedan mjesec prije njihove izmjene”.
   (
         51
      )	Provedbena uredba Komisije оd 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge (SL 2015., L 148, str. 17.)
   (
         52
      )	Uvodna izjava 17. Provedbene uredbe 2015/909: „Zbog različitih razloga kao što su povećanje produktivnosti, širenje novih tehnologija ili bolje razumijevanje uzroka troškova potrebno je redovito ažurirati ili preispitati izračun direktnih troškova u skladu s, među ostalim, najboljom međunarodnom praksom”.
   (
         53
      )	Uvodna izjava 18. Provedbene uredbe 2015/909
   (
         54
      )	To se nedavno dogodilo sa zdravstvenom krizom nastalom zbog bolesti COVID-19 jer se smanjila potražnja za željezničkim uslugama. Komisija je predložila da upravitelji infrastrukture reagiraju tako da, među ostalim, donesu mjere u pogledu privremenih poticaja, kao što je „oslobađanje od plaćanja pristojbi za pristup pruzi u okviru korištenja željezničke infrastrukture, smanjenje tih pristojbi ili odgod[a] njihova plaćanja”. Vidjeti Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju mjera za održivo željezničko tržište s obzirom na pandemiju bolesti COVID-19 (COM(2020) 260 final).
   (
         55
      )	Definicija kapaciteta infrastrukture u Direktivi 2012/34 temelji se na planiranju za određeno razdoblje (članak 3. točka 24.), a planiranje iz izvješća o mreži odnosi se na rokove, postupke i kriterije za programe određivanja pristojbi (članak 3. točka 26.). Osim toga, u članku 27. stavku 4. očituje se veza između izvješća o mreži i zahtjevâ za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta koja se kasnije prenosi u uređenje rasporeda za postupak dodjele, zahtjeva koje podnose podnositelji i voznog reda (članci 43. i 44. te Prilog VII.).
   (
         56
      )	Provedbena uredba Komisije оd 22. studenoga 2017. o pristupu uslužnim objektima i uslugama povezanima sa željeznicom (SL 2017., L 307, str. 1.). U njoj se upotrebljava izraz „naknada” umjesto „pristojba”.
   (
         57
      )	Upravitelji infrastrukture trebaju „na vrijeme obav[ijestiti] podnositelje zahtjeva koji su već zatražili pristup ili se pretplatili na jednu ili više usluga u uslužnom objektu o svim relevantnim promjenama opisa objekta”.
   (
         58
      )	Ne uzimam u obzir uvjete ugovornog odnosa između željezničkog prijevoznika i operatora uslužnog objekta.
   (
         59
      )	Kriterij za utvrđivanje tih pristojbi (naknada) manje je strog nego za pristojbe za pristup infrastrukturi, koje podliježu strogom izračunu izravnih troškova.
   (
         60
      )	Ta se načela izražavaju u članku 10. stavku 1. i članku 13. stavku 2. Direktive 2012/34 u pogledu pristupa uslužnim objektima. U skladu s uvodnom izjavom 4. Provedbene uredbe 2017/2177, „[t]ransparentnost uvjeta za pristup uslužnim objektima i uslugama povezanima sa željeznicom te podataka o pristojbama preduvjet je za omogućavanje da svi podnositelji zahtjeva, na nediskriminirajućoj osnovi, imaju pristup uslužnim objektima i uslugama koje se pružaju u tim objektima. […]” (bez isticanja u izvorniku).
   (
         61
      )	U svakom slučaju, neovisno o tome je li riječ o pristojbama za željezničku infrastrukturu ili za uslužne objekte, regulatorno tijelo nadležno je za izvršavanje zadaća nadzora, u skladu s člankom 56. Direktive 2012/34.
   (
         62
      )	Očitovanja upravitelja infrastrukture, točka I., podtočka (a)
   (
         63
      )	Kao što je na to podsjetio Sud u presudi od 2. travnja 2020., Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, t. 21.), „pri odgovaranju na prethodna pitanja Sud [je] u okviru podjele nadležnosti između njega i nacionalnih sudova dužan uzeti u obzir činjenični i pravni okvir unutar kojeg su postavljena prethodna pitanja, kako je određen odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje”.
   (
         64
      )	Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, t. 45. i 46.
   (
         65
      )	Presuda od 10. listopada 2017., Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, t. 34.)
   (
         66
      )	Presuda od 21. siječnja 2020., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, t. 78.)
   (
         67
      )	U obrazloženju pitanja (ali ne i u samom pitanju) Ured tvrdi da je u skladu s nacionalnim pravom nadležan samo provjeriti je li izvješće o mreži u skladu sa Zakonom o željeznici, a ne pravom Unije. Ako je tako, trebao bi izuzeti iz primjene to nacionalno pravilo, koje bi bilo u sukobu s načelom nadređenosti prava Unije. Ne smatram da članak 34.e stavak 1. Zakona o željeznici nužno dovodi do tog tumačenja, ali ponavljam da je tumačenje nacionalnog prava na nacionalnim sudovima a ne Sudu.