CELEX: 62021CC0045
Language: pl
Date: 2022-03-31
Title: Opinia rzecznik generalnej J. Kokott przedstawiona w dniu 31 marca 2022 r.###

Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 31 marca 2022 r.(1)

Sprawa C‑45/21

Banka Slovenije

Uczestnik:

Državni zbor Republike Slovenije (parlament krajowy Republiki Słowenii)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Ustavno sodišče Republike Slovenije (sąd konstytucyjny Republiki Słowenii)]
Odesłanie prejudycjalne – Stabilność systemu finansowego – Działania naprawcze oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja instytucji kredytowych w interesie publicznym – Europejski System Banków Centralnych (ESBC) – Krajowy bank centralny (KBC) jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – Obniżający wartość odpis i umorzenie instrumentów kapitałowych w ramach prowadzonych przez władze publiczne działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowej – Zasada „no creditor worse off” (niepogarszania sytuacji wierzyciela) – Odpowiedzialność KBC – Odszkodowanie wypłacane przez KBC poszkodowanym udziałowcom i wierzycielom – Artykuł 123 TFUE – Zakaz finansowania ze środków banku centralnego – Rozporządzenie (WE) nr 3603/93 – Artykuł 130 TFUE – Zasada niezależności banku centralnego – Publikacja i dostęp do dokumentów dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowej w latach 2013 i 2014 – Dyrektywy 2006/48/WE i 2013/36/WE – Zakres stosowania

I.      Wprowadzenie 

1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy kwestii na styku europejskiej polityki pieniężnej i likwidacji banków. Zasadniczo chodzi o to, czy obciążenia związane z finansowaniem likwidacji – jeżeli mają być ponoszone przez krajowy bank centralny (zwany dalej „KBC”) jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – mogą naruszać wynikający z art. 123 TFUE zakaz finansowania ze środków banku centralnego lub ograniczać niezależność banków centralnych, gwarantowaną przez art. 130 TFUE.

2.        Trybunał zajmował się dotychczas zakazem finansowania ze środków banku centralnego przede wszystkim w związku ze środkami polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „EBC”)(2). Ogólnie rzecz biorąc, art. 123 TFUE zakazuje jednak państwom członkowskim wprowadzania finansowania zobowiązań wobec osób trzecich przez EBC lub odpowiedni KBC(3).

3.        Postępowanie główne dotyczy stanu prawnego sprzed ustanowienia w roku 2014 jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na szczeblu unijnym oraz towarzyszącego mu wprowadzenia ogólnounijnego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji(4). W tym czasie słoweńskiemu bankowi centralnemu Banka Slovenije powierzono, na podstawie prawa krajowego, zadanie prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w Słowenii, których niewypłacalność stanowiłaby zagrożenie dla stabilności systemu finansowego(5).

4.        Zgodnie z poprzednio obowiązującym w Słowenii stanem prawnym nie istniał jednak żaden mechanizm finansowania kosztów likwidacji banków. Natomiast ustawa, która weszła w życie pod koniec 2019 r., zobowiązuje następczo Banka Slovenije, by w określonych okolicznościach wypłacał ze swoich własnych funduszy odszkodowania udziałowcom i wierzycielom banków, wobec których władze publiczne zastosowały – w latach 2013 i 2014 – środki naprawcze lub środki restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

5.        Banka Slovenije postrzega to jako naruszenie zakazu zawartego w art. 123 TFUE. Ze względu na to, że roszczenia wobec niego mogą być ewentualnie bardzo daleko idące, bank ten obawia się również, że jego niezależność finansowa zostanie zagrożona.
II.    Ramy prawne

A.      Prawo Unii

1.      Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)

6.        Artykuł 123 ust. 1 TFUE zawiera tzw. zakaz finansowania ze środków banku centralnego. Brzmi on następująco:
„Zakazane jest udzielanie przez [EBC] lub [KBC] pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez [EBC] lub [KBC] ich papierów dłużnych”.

7.        Artykuł 131 TFUE stanowi, co następuje:
„Każde państwo członkowskie zapewnia zgodność swojego ustawodawstwa krajowego, w tym statutu [KBC], z [t]raktatami oraz [s]atutem ESBC i EBC”.

8.        Artykuł 127 TFUE ma następujące brzmienie:
„1. Głównym celem [ESBC] jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze w Unii […].
2. Podstawowe zadania ESBC polegają na:
–        definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii,
–        przeprowadzaniu operacji walutowych zgodnie z artykułem 219,
–        utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich,
–        popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych.
[…]
5. ESBC przyczynia się do należytego wykonywania polityk prowadzonych przez właściwe władze w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego.
6. Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz [EBC], może powierzyć [EBC] szczególne zadania dotyczące polityk w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i innymi instytucjami finansowymi, z wyjątkiem instytucji ubezpieczeniowych”.

9.        Artykuł 282 ust. 3 TFUE stanowi:
„[EBC] posiada osobowość prawną. Ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji euro. Jest niezależny w wykonywaniu swoich uprawnień oraz w zarządzaniu swoimi finansami. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz rządy państw członkowskich szanują tę niezależność”.
2.      Statut ESBC i EBC

10.      Protokół (nr 4) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwany dalej „statutem ESBC i EBC”)(6) stanowi w art. 14.4:
„[KBC] mogą wykonywać inne funkcje niż określone niniejszym Statutem, chyba że Rada Prezesów, stanowiąc większością dwóch trzecich oddanych głosów, uzna, że są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Funkcje te [KBC] wykonują na własną odpowiedzialność i nie uważa się ich za część funkcji ESBC”.

11.      Artykuł 28 tego statutu stanowi:
„28.1.        Kapitał EBC wynosi 5 [mld EUR]. Kapitał ten może zostać podwyższony o kwotę określoną przez Radę Prezesów, stanowiącą większością kwalifikowaną przewidzianą w artykule 10.3, w granicach i na warunkach ustanowionych przez Radę, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 41.
28.2.             [KBC] są wyłącznymi subskrybentami i posiadaczami kapitału EBC. Kapitał jest subskrybowany zgodnie z kluczem określonym w artykule 29.
[…]”.

12.      Artykuł 32  statutu ESBC i EBC stanowi, co następuje:
„32.1.        Dochód osiągany przez [KBC] w wyniku realizowania zadań polityki pieniężnej ESBC, nazywany dalej »dochodem pieniężnym«, jest rozdzielany pod koniec każdego roku obrachunkowego zgodnie z postanowieniami niniejszego artykułu.
32.2.             Wysokość dochodu pieniężnego każdego [KBC] równa jest jego rocznemu dochodowi uzyskanemu z jego aktywów zestawionych z wartością pieniądza w obiegu i zobowiązań wynikających z depozytów instytucji kredytowych. Powyższe aktywa są asygnowane przez [KBC] zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez Radę Prezesów.
[…]”.

13.      Artykuł 33.1 tego statutu stanowi, że zysk netto EBC pozostały po przekazaniu określonej kwoty zostaje podzielony między KBC według ich zaangażowania kapitałowego. Artykuł 33.2 stanowi, że jeżeli EBC poniesie stratę, deficyt może być potrącony z ogólnego funduszu rezerwowego EBC i, jeżeli będzie to konieczne, po podjęciu decyzji przez Radę Prezesów, z dochodów pieniężnych odpowiedniego roku obrachunkowego, proporcjonalnie i do wysokości sum podzielonych pomiędzy [KBC] zgodnie z artykułem 32.5.

14.      Artykuł 35.3 statutu ESBC i EBC brzmi następująco:
„EBC podlega systemowi odpowiedzialności przewidzianemu w artykule 340 [TFUE]. Odpowiedzialność [KBC] jest określona stosownie do ich krajowych systemów prawnych”.
3.      Rozporządzenie nr 3603/93

15.      Artykuł 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 3603/93(7) definiuje zawarty w art. 123 TFUE termin „inne kredyty” jako „wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich”.
4.      Dyrektywa 2001/24

16.      Dyrektywa 2001/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych (zwana dalej „dyrektywą 2001/24”)(8) zgodnie z jej art. 1 ust. 1 znajduje zastosowanie „do instytucji kredytowych i ich oddziałów w państwach członkowskich innych niż te, w których znajdują się ich zarejestrowane siedziby, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 pkt 1 i 3 dyrektywy 2000/12/WE[(9)], z zastrzeżeniem warunków i wyjątków określonych w art. 2 ust. 3 niniejszej dyrektywy”.

17.      Zgodnie z art. 2 dyrektywy 2001/24 „właściwy organ” w rozumieniu tej dyrektywy oznacza zarówno organ zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia nr 575/2013(10), jak i organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 18 BRRD(11).

18.      Artykuł 33 dyrektywy 2001/24 stanowi:
„Wszystkie osoby, od których wymaga się otrzymywania lub ujawniania informacji dotyczących procedur informacyjnych lub doradczych ustanowionych w art. 4, 5, 8, 9, 11 i 19, zobowiązane są dotrzymać tajemnicy zawodowej zgodnie z zasadami i warunkami określonymi w art. 30 dyrektywy 2000/12/WE[(12)], z wyjątkiem władz sądowych, do których stosują się przepisy prawa krajowego”.

19.      Procedury przewidziane w art. 4, 5, 8, 9, 11 i 19 dotyczą informowania i zasięgania opinii władz innych państw członkowskich lub państw trzecich, w których znajduje się oddział instytucji kredytowej podlegającej środkom naprawczym czy środkom restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w państwie członkowskim, w którym ma ona siedzibę.
5.      Dyrektywa 2006/48 (CRD III)

20.      Dyrektywa 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (zwana dalej „dyrektywą 2006/48”)(13) ustanowiła, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, „przepisy dotyczące podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz ostrożnościowy nadzór nad nimi”.

21.      Do celów tej dyrektywy „właściwe organy” oznaczają, zgodnie z jej art. 4 pkt 4, „organy krajowe, które na mocy przepisów ustawowych lub wykonawczych są uprawnione do nadzorowania instytucji kredytowych”.

22.      Artykuł 44 tej dyrektywy przewidywał na początku sekcji „Wymiana informacji i tajemnica zawodowa”, co następuje:
„1.        Państwa członkowskie zapewniają, że wszystkie osoby obecnie lub w przeszłości zatrudnione przez właściwe organy, jak również biegli rewidenci lub eksperci działający w imieniu właściwych organów, podlegają obowiązkowi zachowania tajemnicy zawodowej. 
Bez uszczerbku dla przypadków podlegających przepisom prawa karnego, żadne poufne informacje, które mogą otrzymywać w trakcie pełnienia swoich obowiązków, nie mogą być ujawnione jakiejkolwiek osobie ani organom, chyba że w postaci skróconej lub zbiorczej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych instytucji kredytowych.
Jednakże w przypadku ogłoszenia upadłości lub przeprowadzenia przymusowej likwidacji instytucji kredytowej informacje poufne, które nie dotyczą osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania tej instytucji, mogą być ujawnione w postępowaniu według prawa cywilnego lub handlowego.
2.  Ustęp 1 nie stanowi przeszkody dla wymiany informacji między właściwymi organami różnych państw członkowskich, zgodnie z niniejszą dyrektywą lub innymi dyrektywami mającymi zastosowanie do instytucji kredytowych. Informacje te podlegają warunkom tajemnicy zawodowej określonym w ust. 1”.

23.      Artykuł 158 dyrektywy 2006/48 stanowił:
„1. Niniejszym uchyla się dyrektywę 2000/12/WE  zmienioną dyrektywami wymienionymi w części A załącznika XIII, bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących harmonogramu transpozycji wspomnianych dyrektyw wymienionego w części B  załącznika  XIII.
2.        Odniesienia do dyrektyw, które utraciły moc, traktowane są jako odniesienia do niniejszej dyrektywy i odczytywane są zgodnie z tabelą zgodności w załączniku  XIV”.
6.      Dyrektywa 2013/36 (CRD IV)

24.      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (zwana dalej „dyrektywą 2013/36”)(14) reguluje, zgodnie z jej art. 1 dopuszczenie instytucji kredytowych do działalności, a także uprawnienia i narzędzia nadzorcze w zakresie nadzoruostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi.

25.      Artykuł 3 ust. 1 pkt 36 dyrektywy 2013/36 odnośnie do definicji „właściwego organu” odsyła do art. 4 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia nr 575/2013(15).

26.      Artykuł 4 ust. 7 dyrektywy 2013/36 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, by funkcje nadzoru zgodnie z niniejszą dyrektywą i rozporządzeniem (UE) nr 575/2013 i wszelkie pozostałe funkcje właściwych organów były odrębne i niezależne od funkcji dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Państwa członkowskie informują o tym Komisję i EUNB, określając ewentualny podział obowiązków”.

27.      Artykuł 53 ust. 1 tej dyrektywy zawiera zasadniczo identyczny przepis dotyczący poufności jak art. 44 ust. 1 dyrektywy 2006/48. Artykuł 44 ust. 3 brzmi następująco:
„Ustęp 1 nie stanowi przeszkody dla publikowania przez właściwe organy wyników testów warunków skrajnych przeprowadzonych zgodnie z [art.] 100 lub [art.] 32 rozporządzenia (UE) nr 1093/2010[(16)] ani dla przekazywania EUNB przez właściwe organy wyników testów warunków skrajnych na potrzeby publikowania przez EUNB wyników ogólnounijnych testów warunków skrajnych”.

28.      Artykuł 59 ust. 1 dyrektywy 2013/36 stanowi:
„Niezależnie od art. 53 ust. 1 i art. 54 państwa członkowskie mogą, na mocy przepisów prawa krajowego, zezwolić na ujawnienie niektórych informacji innym działom centralnej administracji rządowej odpowiedzialnym za przepisy dotyczące nadzorowania instytucji, instytucji finansowych i zakładów ubezpieczeń oraz osobom występującym w imieniu tych działów. 
Ujawnienie tych informacji może mieć jednak miejsce jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne na potrzeby nadzoru ostrożnościowego oraz prewencji i działań naprawczych wobec upadających instytucji. Bez uszczerbku dla ust. 2 w niniejszym artykule osoby mające dostęp do tych informacji podlegają wymogowi zachowania tajemnicy zawodowej lub służbowej co najmniej równoważnym z przepisami, o których mowa w art. 53 ust. 1.
[…]”.

29.      Dyrektywa 2013/36, zgodnie z jej art. 163, uchyla dyrektywy 2006/48 i 2006/49 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r.  
B.      Prawo słoweńskie

1.      ZBan-1

30.      Zakon o bančništvu (prawo bankowe, zwane dalej „ZBan-1”) stanowi w art. 253a, że Banka Slovenije, jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, może zarządzić obniżające wartość odpisy lub umorzenie zobowiązań kwalifikowanych instytucji kredytowej znajdującej się w trudnej sytuacji, jeżeli jest to niezbędne w interesie publicznym, aby zapobiec niewypłacalności tej instytucji, a tym samym by zapewnić stabilność systemu finansowego jako całości.

31.      Artykuł 261a ust. 5 ZBan-1 ustanawia tzw. zasadę „no creditor worse off”    – niepogarszania sytuacji wierzyciela (zwanej dalej „zasadą NCWO”), zgodnie z którą udziałowcy czy wierzyciele nie mogą – w wyniku zastosowania środka na podstawie art. 253a ZBan-1 – znaleźć się w gorszej sytuacji, niż byliby w przypadku niewypłacalności danej instytucji.

32.      Zgodnie z art. 350a ust. 1 ZBan-1 udziałowcy i wierzyciele instytucji kredytowej mogą, na warunkach określonych w art. 223a ZBan-1, dochodzić odszkodowania za szkody poniesione w wyniku zastosowania przez Banka Slovenije środka naprawczego lub środka reorganizacji i uporządkowanej likwidacji. W art. 223a przewidziano, że należy domniemywać naruszenie przez Banka Slovenije obowiązku staranności, jeżeli w chwili podejmowania decyzji bank ten lub osoby, których działania można mu przypisać, nie mogły racjonalnie przypuszczać, na podstawie faktów i okoliczności, które były im znane lub powinny być im znane, że decyzja jest zgodna z prawem.
2.      ZPSVIKOB

a)      Przepisy dotyczące odszkodowania dla posiadaczy instrumentów kapitałowych, które zostały umorzone lub odpisane w sposób obniżający wartość 

33.      Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (ustawa o sądowej i pozasądowej procedurze ochrony byłych posiadaczy kwalifikowanych zobowiązań bankowych, zwana dalej „ZPSVIKOB”) zawiera przepisy dotyczące egzekwowania roszczeń odszkodowawczych, których inwestorzy instytucji kredytowej mogą dochodzić zgodnie z art. 350a ust. 1 ZBan-1 w związku ze środkami naprawczymi i środkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zarządzonymi przez Banka Slovenije w latach 2013 i 2014. 

34.      Zgodnie z art. 31 ZPSVIKOB takie roszczenie o odszkodowanie istnieje, gdy Banka Slovenije nie może udowodnić, że środek był konieczny w interesie publicznym w rozumieniu art. 253a ZBan-1 lub gdy nie była przestrzegana zasada NCWO określona w art. 261a ust. 5 ZBan-1.

35.      Ponadto w art. 4–7 ZPSVIKOB przewidziano możliwość uzyskania zryczałtowanego odszkodowania wyłącznie przez niektórych inwestorów indywidualnych instytucji kredytowej, których instrumenty kapitałowe zostały umorzone lub odpisane w sposób obniżający wartość. Zgodnie z tymi przepisami inwestorzy, których roczny dochód brutto nie przekracza określonej kwoty(17), mogą domagać się odszkodowania w wysokości 80% wartości nominalnej ich instrumentów kapitałowych (maksymalnie 20 000 EUR) bez konieczności udowadniania, że otrzymaliby tę kwotę w przypadku niewypłacalności danej instytucji kredytowej. Dodatkowe odszkodowanie w wysokości wartości, która zostałaby uzyskana w postępowaniu upadłościowym na podstawie art. 350a w związku z art. 261a ZBan-1 jest wykluczone.

36.      Jeśli chodzi o finansowanie obu rodzajów odszkodowań, art. 40 ZPSVIKOB stanowi po pierwsze, że Banka Slovenije tworzy w tym celu specjalne rezerwy. Zostaną one zasilone zyskiem wypracowanym przez Banka Slovenije od dnia 1 stycznia 2019 r. (określonym jako nadwyżka przychodów nad wydatkami), z którego zwykle, zgodnie z art. 50 ust. 1 Zakon o Banki Slovenije (ustawy o Banka Slovenije, zwanej dalej „ZBS-1”) 25% zasila słoweński budżet państwa, a 75% zostaje wykorzystane do utworzenia rezerw ogólnych.

37.      Jeżeli kwota wypłacanych odszkodowań przekracza kwotę utworzonych w ten sposób specjalnych rezerw, to zgodnie z ZPSVIKOB do finansowania mogą następnie być wykorzystane rezerwy ogólne Banka Slovenije, utworzone do dnia 1 stycznia 2019 r. Można je jednak wykorzystać tylko do wysokości 50%.

38.      Aby pokryć ewentualnie pozostający deficyt, ZPSVIKOB przewiduje wreszcie możliwość udzielenia Banka Slovenije przez państwo słoweńskie kredytu pomostowego. Spłata tego kredytu zostanie z kolei dokonana z przyszłych zysków Banka Slovenije, tak że nie będzie można ich w dalszym ciągu wykorzystać do tworzenia rezerw ogólnych aż do czasu całkowitej spłaty, co jest sprzeczne z postanowieniami ZBS-1.
b)      Zasady dotyczące publikacji i dostępu do dokumentów

39.      Artykuły 10 i 22 ZPSVIKOB przewidują, że Banka Slovenije musi opublikować streszczenia określonych dokumentów na swojej stronie internetowej względnie zapewnić potencjalnym powodom w postępowaniu o odszkodowanie lub ich doradcom prawnym dostęp do tych dokumentów w wirtualnym zbiorze danych. Dokumentami tymi są w szczególności wyniki testów warunków skrajnych przeprowadzonych w odniesieniu do instytucji kredytowej objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, sprawozdania z przeglądu jakości aktywów takiej instytucji (Asset Quality Review,  zwane dalej „sprawozdaniami AQR”) oraz wycena aktywów stanowiąca podstawę decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
III. Stan faktyczny i postępowanie główne

40.      W postępowaniu głównym Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) zajmuje się – na wniosek Banka Slovenije – abstrakcyjną kontrolą zgodności z konstytucją niektórych przepisów ZPSVIKOB i ZBan-1. 

41.      Te akty prawne regulują warunki materialno-prawne oraz sądową egzekucję roszczeń z tytułu odpowiedzialności i odszkodowawczych, które mogą przysługiwać udziałowcom i wierzycielom instytucji kredytowych, których instrumenty kapitałowe zostały odpisane w sposób obniżający ich wartość lub umorzone w ramach środków zarządzonych w latach 2013 i 2014 przez Banka Slovenije jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Przewidziano z jednej strony odszkodowanie, w przypadku gdy środki te naruszają zasadę NCWO, a z drugiej strony zryczałtowane odszkodowanie dla niektórych inwestorów indywidualnych. Zgodnie z ZPSVIKOB dłużnikiem tych roszczeń jest Banka Slovenije. 

42.      Ta ostatnia ustawa zawiera również przepisy dotyczące publikacji względnie dostępu do dokumentów – w szczególności testów warunków skrajnych, sprawozdań AQR oraz wycen aktywów i zobowiązań danych instytucji kredytowych – które mają ułatwić udowodnienie warunków uprawniających do odszkodowania.

43.      Ustawodawca uchwalił ZPSVIKOB pod koniec 2019 r. w odpowiedzi na wcześniejsze orzeczenie sądu konstytucyjnego. W orzeczeniu tym sąd uznał, że możliwości otrzymania odszkodowania względnie wymogi proceduralne dotyczące jego egzekwowania były w poprzednim, obowiązującym w Słowenii stanie prawnym niewystarczające, a zatem niezgodne z konstytucją.

44.      Banka Slovenije uważa, że przepisy dotyczące jego obowiązku wypłaty odszkodowania posiadaczom odpisanych w sposób obniżający wartość lub umorzonych instrumentów kapitałowych naruszają m.in. zakaz finansowania ze środków banku centralnego wynikający z art. 123 TFUE oraz zasadę niezależności finansowej banków centralnych wynikającą z art. 130 TFUE. Odszkodowanie dla udziałowców lub wierzycieli upadających instytucji kredytowych, którzy zostali wywłaszczeni w interesie publicznym lub ograniczeni w ich prawach własności, jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem państwa. Państwo nie może przekazać KBC prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wobec upadających instytucji kredytowych, co z konieczności wiąże się z tego rodzaju  ingerencjami, bez odpowiedniego finansowania. Przewidziane przez ZPSVIKOB finansowanie wypłaty odszkodowań doprowadzi do naruszenia rezerw ogólnych Banka Slovenije w sposób zagrażający realizacji jego określonych w prawie Unii zadań w ramach ESBC.

45.      Zdaniem rządu słoweńskiego nie doszło do naruszenia art. 123 TFUE, ponieważ odszkodowania zostaną wypłacone przede wszystkim z zysków osiągniętych przez Banka Slovenije, których część i tak w normalnych warunkach zostanie przekazana do budżetu państwa. Ponadto ustalony minimalny poziom rezerw ogólnych, który nie może zostać przekroczony w związku z obowiązkiem wypłaty odszkodowania, stanowi wystarczające zabezpieczenie przed zagrożeniem dla niezależności finansowej Banka Slovenije. Gdyby poziom ten spadł poniżej tej wartości, środkiem zaradczym może być kredyt pomostowy od państwa słoweńskiego.

46.      Jeśli chodzi o publikację lub udostępnienie niektórych dokumentów sporządzonych w związku ze środkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub służących za ich podstawę, Banka Slovenije uważa, że jest to sprzeczne z obowiązkiem zachowania poufności wynikającym z dyrektyw 2006/48 i 2013/36. Ponadto znajomość treści tych dokumentów nie jest, zdaniem Banka Slovenije, konieczna do podjęcia skutecznych działań prawnych przez zainteresowanych udziałowców i wierzycieli. Natomiast zdaniem rządu słoweńskiego odpowiednie przepisy tych dyrektyw nie mają zastosowania w postępowaniu głównym ani pod względem czasowym, ani pod względem ich zakresu obowiązywania.
IV.    Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości

47.      W związku z powyższym Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE:
„1)      Czy art. 123 TFUE i art. 21 statutu ESBC i EBC należy interpretować w taki sposób, że zakazują one KBC, będącemu członkiem ESBC, ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej z własnych środków wobec byłych posiadaczy umorzonych instrumentów finansowych, które bank ten postanowił umorzyć w ramach wykonywania przyznanych mu na mocy prawa uprawnień do podejmowania środków nadzwyczajnych w interesie publicznym celem zapobiegania zagrożeniom dla stabilności systemu finansowego, w sytuacji, w której w ramach późniejszych postępowań sądowych okazuje się, że w ramach owego umorzenia instrumentów finansowych naruszona została zasada, zgodnie z którą żaden posiadacz instrumentu finansowego nie może znaleźć się, z powodu zastosowania środka nadzwyczajnego, w gorszej sytuacji niż ta, w jakiej znajdowałby się, gdyby środek ten nie wszedł w życie, podczas gdy, w takim kontekście, KBC ponosi odpowiedzialność: (1) za szkodę, którą można było przewidzieć na podstawie faktów i okoliczności zaistniałych w czasie podejmowania decyzji przez bank centralny i o których bank ten wiedział lub powinien był wiedzieć, oraz (2) za szkodę będącą konsekwencją zachowania osób, które działały w ramach wykonywania tych uprawnień przez bank centralny i w jego imieniu, a które jednak w tej sytuacji nie działały z należytą starannością wymaganą od specjalisty i osoby roztropnej, biorąc pod uwagę fakty i okoliczności, o jakich osoby te wiedziały lub powinny były wiedzieć zgodnie z otrzymanymi uprawnieniami?
2)      Czy art. 123 TFUE i art. 21 statutu ESBC i EBC należy interpretować w taki sposób, że zakazują one, aby KBC, będący członkiem ESBC, wypłacał ze środków własnych specjalne rekompensaty pieniężne niektórym byłym posiadaczom umorzonych instrumentów finansowych (według kryterium stanu aktywów i pasywów) z tytułu umorzenia instrumentów, o czym tenże bank zadecydował w ramach wykonywania swoich uprawnień, przyznanych mu na mocy prawa, do podejmowania środków nadzwyczajnych w interesie publicznym celem zapobiegania zagrożeniom dla stabilności systemu finansowego, podczas gdy w takim kontekście, celem uzyskania uprawnienia do otrzymania rekompensaty wystarczy, aby instrument finansowy został umorzony, niezależnie od tego, czy została naruszona zasada, iż żaden posiadacz instrumentu finansowego nie powinien znaleźć się z powodu zastosowania środka nadzwyczajnego w gorszej sytuacja niż ta, w jakiej znajdowałby się, gdyby środek ten nie wszedł w życie?
3)      Czy art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC należy interpretować w taki sposób, że stanowią one przeszkodę dla zobowiązania KBC do zapłaty odszkodowań za szkodę powstałą w wyniku wykonywania jego ustawowych uprawnień w takiej wysokości, która mogłaby osłabić zdolność rzeczonego banku do skutecznego wykonywania jego zadań? Czy w tym względzie dla stwierdzenia naruszenia zasady niezależności finansowej krajowego banku centralnego istotne są przesłanki prawne, przy wystąpieniu których dochodzi do obciążenia powyższą odpowiedzialnością?
4)      Czy art. 53–62 dyrektywy 2013/36 lub art. 44–52 dyrektywy 2006/48, które chronią poufność informacji poufnych otrzymanych lub sporządzonych w ramach sprawowania nadzoru ostrożnościowego nad bankami, należy intepretować w ten sposób, że te dwie dyrektywy chronią również poufność informacji otrzymanych lub sporządzonych w ramach wdrażania środków, które miały na celu ratowanie banków celem zapewnienia stabilności systemu finansowego, w sytuacji w której zagrożenia dla wypłacalności i płynności banków nie były możliwe do wyeliminowania zwykłymi środkami nadzoru ostrożnościowego, a jednak środki te uznano za środki naprawcze na mocy dyrektywy 2001/24?
5)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte, czy art. 53–62 dyrektywy 2013/36 lub art. 44–52 dyrektywy 2006/48 w przedmiocie ochrony informacji poufnych otrzymanych lub sporządzonych w ramach sprawowania nadzoru ostrożnościowego należy interpretować w taki sposób, że do celów zapewnianej przez nie ochrony znaczenia nabiera późniejsza dyrektywa 2013/36, nawet w przypadku informacji poufnych otrzymanych lub sporządzonych w okresie stosowania dyrektywy 2006/48, o ile takie informacje zostały ujawnione w okresie stosowania dyrektywy 2013/36?
6)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte, czy art. 53 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2013/36 (i art. 44 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2006/48, w zależności od odpowiedzi udzielonej na poprzednie pytanie) należy interpretować w ten sposób, że nie stanowią już informacji poufnych, do których zastosowanie ma obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej lub służbowej, informacje, którymi dysponuje KBC jako organ nadzoru i które zostały podane do wiadomości publicznej w określonym czasie po ich sporządzeniu, lub informacje, które mogłyby stanowić tajemnicę zawodową lub służbową, ale pochodzą sprzed pięciu lub więcej lat i w związku z tym, co do zasady, uznaje się je za informacje historyczne, które tym samym utraciły ich poufny charakter ze względu na upływ czasu? Czy w przypadku informacji historycznych sprzed pięciu lub więcej lat zachowanie statusu poufności zależy od tego, czy poufność może być uzasadniona innymi przyczynami niż sytuacja handlowa nadzorowanych banków lub innych przedsiębiorstw?
7)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte, czy art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 (i art. 44 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2006/48, w zależności od odpowiedzi udzielonej na pytanie piąte) należy interpretować w ten sposób, że zezwala on, aby poufne dokumenty niedotyczące osób trzecich, które próbowały ratować instytucję kredytową, o prawnej doniosłości dla celów wydania przez sąd orzeczenia w ramach cywilnego postępowania odszkodowawczego wszczętego przeciwko właściwemu organowi nadzoru ostrożnościowego, zostały jeszcze przed rozpoczęciem postępowania sądowego automatycznie ujawnione wszystkim potencjalnym powodom w postępowaniu oraz ich pełnomocnikom, bez ustanawiania specjalnej procedury celem podjęcia decyzji w przedmiocie zgodności z prawem ujawnienia każdego pojedynczego dokumentu każdemu pojedynczemu uprawnionemu podmiotowi, z pominięciem rozważenia wchodzących w grę interesów w każdym konkretnym przypadku, i to nawet w przypadku informacji dotyczących instytucji kredytowych, które nie są w stanie upadłości lub przymusowej likwidacji, ale które faktycznie skorzystały z pomocy państwa w postępowaniu, w którym instrumenty finansowe udziałowców oraz wierzycieli podporządkowanych instytucji kredytowych zostały umorzone?
8)      W  przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte, czy art. 53 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/36 (i art. 44 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2006/48, w zależności od odpowiedzi udzielonej na poprzednie pytanie piąte) należy interpretować w ten sposób, że zezwala on na opublikowanie w Internecie w sposób dostępny dla wszystkich poufnych dokumentów lub streszczeń takich dokumentów niedotyczących osób trzecich, które próbowały ratować instytucję kredytową, które to dokumenty są prawnie doniosłe dla celów wydania przez sąd orzeczenia w ramach cywilnego postępowania odszkodowawczego wszczętego przeciwko właściwemu organowi nadzoru ostrożnościowego, w przypadku informacji dotyczących instytucji kredytowych, które nie są w stanie upadłości lub przymusowej likwidacji, ale które faktycznie skorzystały z pomocy państwa w postępowaniu, w którym instrumenty finansowe udziałowców oraz wierzycieli podporządkowanych instytucji kredytowych zostały umorzone, w sytuacji w której wymagane jest natomiast, aby w kontekście danej publikacji w Internecie wszelkie informacje poufne zostały utajnione?”.

48.      Banka Slovenije, rząd słoweński, EBC oraz Komisja Europejska przedstawiły w postępowaniu przed Trybunałem swoje uwagi na piśmie. Uczestnicy ci byli również reprezentowani podczas rozprawy w dniu 18 stycznia 2022 r.
V.      Ocena prawna

49.      W pytaniach  pierwszym i drugim Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) zmierza na wstępie do ustalenia, czy system odszkodowań przewidziany przez ZPSVIKOB i ZBan-1 narusza zakaz finansowania ze środków banku centralnego wynikający z art. 123 TFUE. Następnie pytanie trzecie dotyczy dopuszczalności tego systemu w odniesieniu do zasady niezależności banku centralnego wynikającej z art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC. Wreszcie, pytania od czwartego do ósmego zmierzają do wyjaśnienia, czy zawarty w ZPSVIKOB obowiązek publikacji względnie udostępnienia określonych dokumentów jest zgodny z dyrektywami 2006/48 i 2013/36.

50.      Pytania od pierwszego do trzeciego należy uznać za powiązane ze sobą pod względem treści. Zakaz finansowania ze środków banku centralnego jest bowiem ściśle związany z zasadą niezależności banku centralnego i w różny sposób towarzyszy tej zasadzie.

51.      W tym kontekście w pierwszej części niniejszej opinii pytania od pierwszego do trzeciego zostały poddane łącznej analizie (zob. śródtytuł A poniżej), z odniesieniem najpierw do zasady niezależności, a następnie do zakazu finansowania ze środków banku centralnego. W drugiej części przechodzę następnie do analizy pytań od czwartego do ósmego (zob. śródtytuł  B poniżej).
A.      W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego 

1.      Naruszenie zasady niezależności ESBC wynikającej z art. 130 TFUE (pytanie trzecie )

52.      W pytaniu trzecim , które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przewidziany w art. 40 ZPSVIKOB mechanizm finansowania wypłat odszkodowań może naruszać niezależność banków centralnych.

53.      Artykuł 40 ZPSVIKOB stanowi dokładnie, że – po pierwsze – wszystkie zyski osiągnięte od dnia 1 stycznia 2019 r. do czasu wydania przez sąd decyzji w sprawie wypłaty odszkodowań są wykorzystywane do tworzenia specjalnych rezerw. Tak więc w tym okresie, z jednej strony, państwo słoweńskie rezygnuje ze swojego udziału w zyskach, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ZBS-1 (tj. do 25%), a z drugiej strony, pozostałe zyski nie będą do tego czasu wykorzystywane do tworzenia rezerw ogólnych. Po drugie, rezerwy ogólne utworzone uprzednio do dnia 1 stycznia 2019 r. zostaną również – do wysokości 50%  – wykorzystane do sfinansowania wypłaty odszkodowań, jeżeli specjalne rezerwy utworzone do dnia wydania orzeczenia przez sąd okażą się niewystarczające. Po trzecie, ewentualnie pozostały deficyt zostanie sfinansowany z kredytu pomostowego udzielonego przez państwo słoweńskie. Spłata zostanie z kolei dokonana z zysków wypracowanych przez Banka Slovenije w późniejszym okresie, które w związku z tym również nie będą mogły zostać wykorzystane do tworzenia rezerw ogólnych tak długo, jak długo kredyt nie zostanie spłacony(18).

54.      Zasada niezależności, ustanowiona w art. 130 TFUE i powtórzona w art. 7 statutu ESBC i EBC, zakazuje EBC oraz wszystkim KBC i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje lub przyjmowania instrukcji od, między innymi, rządów państw członkowskich, a także wyraźnie zakazuje tym rządom podejmowania prób wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych KBC przy wykonywaniu ich zadań.

55.      Trybunał podkreślił, że postulowana w art. 130 TFUE ochrona EBC przed wpływem zewnętrznym w zakresie realizacji jego polityki pieniężnej jest zapewniona m.in. poprzez to, że EBC posiada własne zasoby finansowe i własny budżet(19). W tym względzie, z genezy tej normy wynika również, że niezależność ma nie tylko wymiar funkcjonalny, instytucjonalny i osobisty, ale również finansowy(20).

56.      Związek ten jest oczywisty: jeśli bank centralny jest uzależniony od zapewnienia środków finansowych przez rząd, istnieje naturalne ryzyko, że wsparciu temu będą towarzyszyć, w sposób wyraźny lub dorozumiany, określone warunki dotyczące polityki pieniężnej tego banku centralnego, co ograniczy jego niezależność(21).

57.      Autorzy traktatów mieli na uwadze to niebezpieczeństwo. W związku z tym art. 282 ust. 3 TFUE stanowi, że EBC ma własny budżet. Nie jest on zasilany z funduszy unijnych. Artykuły 28–33 statutu ESBC i EBC zawierają raczej postanowienia dotyczące kapitału własnego, rezerw walutowych i zysków EBC, które zapewniają, że EBC może samodzielnie finansować swoje zadania, a zatem nie jest finansowo zależny ani od instytucji unijnych, ani od rządów państw członkowskich. Zgodnie z art. 28.2 statutu ESBC i EBC jego udziałowcami są nie państwa członkowskie, lecz KBC. EBC może podwyższyć kapitał wpłacony przez KBC na mocy własnej decyzji (zob. art. 28.1 statutu). EBC nie jest również zależny od innych władz publicznych w przypadku wystąpienia strat (zob. w szczególności art. 33.2 statutu).

58.      Niezależność EBC i KBC nie jest celem samym w sobie, ale ma na celu zapewnienie, aby mogły one wykonywać swoje zadania w sposób właściwy i skuteczny, a tym samym ma na celu zagwarantowanie zdolności EBC do funkcjonowania(22).

59.      W związku z tym, w opinii EBC, art. 130 TFUE oznacza, że KBC muszą być również w stanie, w odniesieniu do swoich zasobów finansowych, wykonywać w pełni niezależnie swoje, powierzone im przez prawo Unii zadania i obowiązki w ramach ESBC. 
a)      Konieczność posiadania przez KBC wystarczających zasobów finansowych do realizacji określonych obowiązków w ramach ESBC

60.      EBC podkreśla w tym kontekście w szczególności obowiązek KBC do uczestniczenia w ewentualnym podwyższeniu kapitału EBC na podstawie art. 28.2 statutu ESBC i EBC. Również sąd odsyłający wydaje się wychodzić z założenia, że wykorzystanie całości przyszłych zysków Banka Slovenije oraz 50% rezerw ogólnych w celu sfinansowania wypłaty odszkodowań mogłoby spowodować, że bank ten nie będzie już dysponował środkami koniecznymi do wywiązania się z tego obowiązku.

61.      W praktyce jednak podwyższenia kapitału dokonuje się poprzez transfer w systemie TARGET, a nie z rzeczywistych środków własnych KBC(23).  System ten (skrót TARGET oznacza Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer System) jest bezgotówkowym systemem rozliczania płatności pomiędzy bankami centralnymi (i bankami komercyjnymi) Eurosystemu. W uproszczeniu system ten opiera się na rachunkach, które KBC należące do Eurosystemu prowadzą w EBC. Przy każdym przekazie transgranicznym, w zależności od tego, czy bank komercyjny państwa członkowskiego jest odbiorcą czy inicjatorem przekazu, saldo rachunku KBC tego państwa członkowskiego w EBC zwiększa się lub zmniejsza. Inaczej jednak niż w przypadku banków komercyjnych, rachunki KBC należących do Eurosystemu nie muszą być skompensowane na koniec dnia roboczego. W związku z tym na koniec dnia może powstać zobowiązanie KBC wobec EBC. 

62.      W przypadku podwyższenia kapitału oznacza to, że nawet jeżeli dany KBC posiada już saldo ujemne względem EBC w systemie TARGET, odpowiednie przekazanie środków w celu podwyższenia kapitału jedynie je zwiększa. KBC nie musi jednak faktycznie wnieść lub skompensować tej kwoty z własnych środków, na przykład z zysków. W konsekwencji wykorzystanie zysków KBC do celów takich jak będące przedmiotem postępowania głównego nie wpływa w praktyce na możliwość wykonania przez ten bank obowiązku podwyższenia kapitału EBC na podstawie art. 28.2 statutu ESBC i EBC(24). W rzeczywistości kwota niezbędna do podwyższenia kapitału jest tworzona poprzez kreację pieniądza.

63.      Wprawdzie powstałe w ten sposób ewentualnie zobowiązanie w systemie TARGET pojawia się po stronie pasywów w bilansie właściwego KBC. Równocześnie jednak po stronie aktywów odnotowuje się wzrost wartości w wysokości udziału odpowiedniego KBC w EBC, który wzrasta o tę samą kwotę(25). W związku z tym następuje jedynie zwiększenie sumy bilansowej. A nawet jeżeli dany KBC posiada dodatnie saldo w systemie TARGET, podwyższenie kapitału stanowi dla niego jedynie zamianę aktywów (dodatniego salda w systemie TARGET na udziały w EBC).

64.      Przy bliższej analizie wypełnienie innych zobowiązań finansowych KBC wskazanych przez EBC – a mianowicie obowiązku wpłacenia na żądanie dodatkowych aktywów rezerwowych zgodnie z art. 30.4 statutu ESBC i EBC lub pokrycia strat EBC zgodnie z art. 33.2 – również nie jest uzależnione od posiadania przez KBC wystarczających środków własnych. 

65.      Z jednej strony z postanowienia odsyłającego nie można wywnioskować, że rezerwy walutowe Banka Slovenije mogłyby zostać wykorzystane do sfinansowania wypłaty odszkodowań(26). Fakt, że tak nie jest, potwierdził również rząd Słowenii podczas rozprawy.

66.      Z drugiej strony obowiązek wyrównywania strat zgodnie z art. 33.2 statutu ESBC i EBC istnieje tylko do wysokości maksymalnego dochodu pieniężnego podlegającego podziałowi(27). Dochód pieniężny wszystkich KBC jest najpierw sumowany na koniec roku zgodnie z art. 32.1 statutu, a następnie, w drugim etapie rozdzielany pomiędzy poszczególne KBC według określonego klucza odzwierciedlającego ich uczestnictwo w EBC (zob. art. 32.5 statutu). W zakresie, w jakim EBC poniósł straty, są one uprzednio odliczane od dochodu pieniężnego podlegającego podziałowi, zgodnie z art. 32.5 w związku z art. 33.2 statutu. Nie ma jednak dalszego obowiązku wyrównywania strat przez KBC – np. z ich środków własnych(28).
b)      Potrzeba wystarczających środków finansowych dla utrzymania wiarygodności i zaufania do ESBC

67.      Moim zdaniem decydujące znaczenie dla niezależności KBC ma raczej następująca kwestia: mechanizm finansowania przewidziany w art. 40 ZPSVIKOB całkowicie pozbawia Banka Slovenije możliwości decydowania o wykorzystaniu swoich funduszy na wiele lat, a tym samym możliwości utrzymywania rezerw w wysokości, jaką uzna za stosowną.

68.      W ten sposób z jednej strony rząd przydziela sobie po prostu w dużym zakresie kompetencje do podejmowania decyzji, które wcześniej były wykonywane przez KBC przy zachowaniu jego pełnej niezależności. 

69.      Z drugiej strony istnieją uzasadnione powody, dla których KBC musi mieć możliwość decydowania na własną odpowiedzialność o wielkości utrzymywanych rezerw. Decyzja ta jest przecież wyrazem oceny ryzyka dokonywanej przez KBC w odniesieniu do operacji polityki pieniężnej. 

70.      Rezerwy ogólne stanowią rezerwy zabezpieczające ryzyko finansowe nieuchronnie związane z tymi operacjami(29). Na przykład, jeśli bank centralny uzna, że ze względów polityki pieniężnej konieczna jest np. sprzedaż papierów wartościowych, przykładowo w celu zmniejszenia płynności na rynku, zrobi to, nawet jeśli może to pociągnąć za sobą straty. To samo dotyczy sprzedaży walut obcych, która może być ewentualnie konieczna do regulowania kursu walut, ale może przynosić straty w sytuacji aprecjacji własnej waluty. Równocześnie jednak w takich przypadkach KBC będzie starał się zawczasu zgromadzić większe rezerwy na pokrycie tych strat. 

71.      W związku z tym odpowiedni poziom rezerw na pokrycie ewentualnych strat wynikających z operacji polityki pieniężnej świadczy o tym, że dany KBC przewidział skutki swoich działań i je kontroluje. 

72.      Jednakże art. 40 ZPSVIKOB uniemożliwia Banka Slovenije tworzenie nowych rezerw przez wiele lat, a nawet przewiduje, że istniejące rezerwy mogą zostać naruszone do wysokości 50%. Istnieje zatem ryzyko, że w przypadku strat poniesionych w związku z operacjami polityki pieniężnej kapitał własny netto będzie niższy od kapitału zakładowego lub nawet ujemny. 

73.      Sytuacja ta jest problematyczna z co najmniej trzech powodów. 

74.      Po pierwsze, jest to szkodliwe dla roli banku centralnego jako wzoru do naśladowania dla sektora bankowego, który ze swej strony musi spełniać coraz ostrzejsze wymogi w zakresie kapitału własnego.

75.      Po drugie, może to wywołać na rynkach wrażenie, że KBC źle ocenia skutki swoich środków polityki pieniężnej lub nie ma już nad nimi kontroli. W każdym przypadku Banka Slovenije – na skutek postanowienia zawartego w art. 40 ZPSVIKOB – rzeczywiście traci kontrolę nad odpowiednim pokrywaniem ewentualnie występujących strat. 

76.      W związku z tym EBC słusznie podkreśla, że wykazywanie przez dłuższy okres czasu niskiego lub nawet ujemnego kapitału może zaszkodzić wiarygodności i zaufaniu do KBC, a tym samym do całego ESBC. Tymczasem w nowoczesnych systemach pieniądza fiducjarnego – tj. systemach monetarnych, w których waluta nie jest powiązana z wartością konkretnych towarów, takich jak złoto – zaufanie do zdolności banków centralnych do zapewnienia stabilności cen poprzez stosowanie kontrolowanych i skutecznych środków polityki pieniężnej ma zasadnicze znaczenie. 

77.      EBC nawiązuje w ten sposób w szczególności do kwestii związku, jaki można ustalić pomiędzy słabą sytuacją banku centralnego w zakresie jego kapitału własnego a zdolnością tego banku do realizowania – w sposób skuteczny i całkowicie niezależny, tj. uwzględniając wyłącznie względy polityki pieniężnej – celu zapewnienia stabilności cen(30).  

78.      Jeżeli bowiem bank centralny, z powodu ustawowego ograniczenia jego zdolności do gromadzenia wystarczających rezerw, znajdzie się w sytuacji, w której przez dłuższy czas będzie dysponował bardzo niskim lub ujemnym kapitałem, może on czuć się zmuszony do wykorzystania operacji polityki pieniężnej w celu generowania dochodu, aby przeciwdziałać wrażeniu niestabilności i utrzymać zaufanie rynku. Środki takie często mają tendencje inflacyjne(31).  Mówiąc bardzo obrazowo, wzrost inflacji spowodowałby wzrost popytu na gotówkę wśród ludności, co z kolei zwiększyłoby dochody banku centralnego z tytułu jej emisji. Byłoby to jednak oczywiście sprzeczne z podstawowym celem utrzymania stabilności cen. 

79.      Prawdą jest, że  KBC należące do Eurosystemu mają mniejsze pole manewru, jeśli chodzi o stosowanie instrumentów polityki pieniężnej, ponieważ zasadnicze decyzje są narzucane przez EBC. Najpóźniej jednak w chwili, gdy kilka państw członkowskich zagroziłoby stabilności finansowej swoich KBC za pomocą takich regulacji prawnych, to z kolei EBC mógłby znaleźć się w sytuacji wspomnianego wyżej konfliktu celów pomiędzy zapewnieniem stabilności cen a zwiększeniem dochodów ESBC. W każdym razie mogłoby powstać wrażenie, że pole manewru EBC w zakresie polityki pieniężnej jest określone lub ograniczone przez przepisy krajowe, takie jak art. 40 ZPSVIKOB. Istnieją przy tym dowody empiryczne na to, że stopień zaufania publicznego do zdolności banku centralnego do utrzymania stabilności cen zależy w dużym stopniu od postrzeganej  niezależności banku centralnego(32).

80.      W przeciwnym razie rozwiązaniem alternatywnym byłoby zwrócenie się do rządu danego państwa członkowskiego o podjęcie środków służących dokapitalizowaniu. Oczywiste jest, że taka pomoc może być warunkowa, a zatem może nieść ze sobą ryzyko politycznego wpływu na politykę pieniężną(33).

81.      Po trzecie, niewystarczające środki własne KBC należącego do Eurosystemu mogą w skrajnym przypadku doprowadzić nawet do problemu z płynnością. W porównaniu z innymi bankami centralnymi KBC należące do Eurosystemu mają tę szczególną cechę, że ich możliwość kreacji pieniądza jest ograniczona zgodnie z art. 128 ust. 1 TFUE, ponieważ dla każdej emisji euro wymagane jest upoważnienie EBC. Wprawdzie art. 40 ZPSVIKOB przewiduje jedynie, że na finansowanie wypłat odszkodowań zostanie wykorzystana nadwyżka przychodów, która pozostanie po odliczeniu wszystkich wydatków. Gdyby jednak w dłuższym okresie czasu przychody były niższe niż wydatki, a pozostałe rezerwy byłyby już wyczerpane, Banka Slovenije nie mógłby tak po prostu – ze względu na art. 128 ust. 1 TFUE – tworzyć pieniądza na pokrycie swoich kosztów operacyjnych i administracyjnych. Gdyby w takim przypadku EBC miał się zaangażować czy udzielić upoważnienia na dodatkowe  tworzenie  pieniądza w tym celu, byłoby to z kolei problematyczne z punktu widzenia reputacji [EBC].

82.      Przepis taki jak art. 40 ZPSVIKOB może zatem naruszyć niezależność, a tym samym zdolność KBC do funkcjonowania.
c)      Wniosek

83.      Artykuł 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC należy zatem interpretować w taki sposób, że stanowią one przeszkodę dla przepisów krajowych dotyczących wykorzystania zysku KBC, które całkowicie uniemożliwiają KBC zasilanie jego rezerw ogólnych przez okres wielu lat i które ponadto umożliwiają wykorzystanie istniejących już rezerw tego KBC, do określonej wysokości, na finansowanie zadań publicznych. Takie rozwiązanie pociąga bowiem za sobą ryzyko, że w przypadku wystąpienia strat w związku z operacjami polityki pieniężnej, kapitał własny netto takiego KBC spadnie poniżej kwoty jego kapitału akcyjnego lub nawet będzie ujemny przez dłuższy okres.
2.      W przedmiocie zakazu finansowania ze środków banku centralnego wynikającego z art. 123 TFUE (pytania pierwsze i drugie)

84.      W związku z powyższymi rozważaniami należy teraz zbadać, czy zobowiązanie Banka Slovenije do wypłaty ze środków własnych odszkodowań dla inwestorów banków, które są restrukturyzowane, likwidowane czy poddawane ze strony władz publicznych działaniom naprawczym, należy również postrzegać jako naruszenie zakazu finansowania ze środków banku centralnego.

85.      Zgodnie z art. 123 TFUE zakazane jest udzielanie przez EBC lub KBC „pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów” rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich. Artykuł 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93 definiuje termin „inne rodzaje udogodnień kredytowych” jako „wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich”.

86.      W świetle takiej definicji finansowania ze środków banku centralnego pierwszą kwestią, którą należy zbadać, jest to, czy odszkodowania, które Banka Slovenije może być zmuszony w określonych okolicznościach wypłacić udziałowcom i wierzycielom upadających instytucji kredytowych na podstawie ZBan-1 i ZPSVIKOB, stanowią „zobowiązania sektora publicznego wobec osób trzecich” [zob. śródtytuł a) poniżej].

87.      Po drugie, biorąc pod uwagę fakt, że finansowanie odbywa się z zysków Banka Slovenije, których część w normalnych warunkach i tak wpłynęłaby do budżetu państwa, należy zbadać, czy stanowi to zabronione „finansowanie” przez KBC w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93 [zob. śródtytuł b) poniżej]. 
a)      W przedmiocie pojęcia „zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich” 

88.      W ZBan-1 i ZPSVIKOB przewidziano dwa rodzaje wypłat odszkodowań: po pierwsze, odszkodowanie dla inwestorów banku w wysokości wartości ich instrumentów kapitałowych, która zostałaby uzyskana w postępowaniu upadłościowym, jeżeli następnie okaże się, że przy obniżających ich wartość odpisach lub ich umorzeniu nie była przestrzegana zasada NCWO na skutek naruszenia należytej staranności przez Banka Slovenije (pytanie prejudycjalne pierwsze)(34). Przypomnijmy, że zgodnie z tą zasadą żaden inwestor nie może znaleźć się w gorszej sytuacji w wyniku interwencji państwa, jaką stanowi restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja, niż byłby w przypadku przeprowadzenia normalnego postępowania upadłościowego. Innymi słowy, wnoszący pozew inwestorzy w sporach dotyczących odszkodowań, które toczą się obecnie przed słoweńskimi sądami, podnoszą, że w przypadku upadłości zrestrukturyzowanych czy zlikwidowanych banków otrzymaliby więcej, niż otrzymali w trakcie prowadzenia działań naprawczych względnie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przeprowadzonej przez Banka Slovenije. 

89.      Po drugie, przewiduje się zryczałtowane odszkodowanie dla inwestorów o niższych dochodach w wysokości 80% wartości nominalnej instrumentów kapitałowych, przy czym maksymalna kwota odszkodowania wynosi 20 000 EUR, niezależnie od tego, czy wartość ta mogłaby zostać osiągnięta w przypadku upadłości, czy też nie (pytanie prejudycjalne drugie)(35).

90.      W odniesieniu do kwestii, czy te zobowiązania płatnicze są „zobowiązaniami sektora publicznego wobec osób trzecich” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93, wszyscy uczestnicy postępowania uznali – choć z różnym skutkiem – że czynnikiem decydującym jest to, czy odpowiedzialność jest oparta na winie czy też nie. Bowiem w zakresie, w jakim odpowiedzialność jest związana z winą Banka Slovenije, wynikające z tego roszczenia są „własnymi” zobowiązaniami tego banku, a nie „zobowiązaniami sektora publicznego wobec osób trzecich”.

91.      W opinii rządu słoweńskiego  odpowiedzialność za naruszenie obowiązków przez KBC, zgodnie z art. 35.3 statutu ESBC i EBC, podlega wyłącznie danemu prawu krajowemu. Ponadto przepis ten i art. 340 ust. 3 TFUE stanowią również, w odniesieniu do EBC, że EBC jest odpowiedzialny wobec osób trzecich za szkody wyrządzone przy wykonywaniu swoich funkcji przez siebie lub swoich pracowników. 

92.      W opinii Komisji dotyczy to również sytuacji, w której odpowiedzialność na zasadzie winy jest związana z wykonywaniem krajowych zadań publicznych, ponieważ KBC – zgodnie z art. 14.4 statutu ESBC i EBC – wykonuje takie zadania „na własną odpowiedzialność”.

93.      Banka Slovenije i EBC nie zaprzeczyły wyraźnie temu twierdzeniu. Przedstawiły jednak pogląd, że w przypadku spornych zobowiązań do zapłaty nie chodzi w żadnym wypadku o odpowiedzialność opartą na zasadzie winy, lecz o odpowiedzialność  bezwzględną. 

94.      Jeśli chodzi o odszkodowanie ryczałtowe, wydaje się to być bezsporne. Równocześnie jest jednak także bezsporne, że obowiązek odszkodowawczy zgodnie z zasadą NCWO jest de lege lata  związany z naruszeniem należytej staranności przez Banka Slovenije, a tym samym z elementem winy. Banka Slovenije i EBC podnoszą jednak zasadniczo, że zobowiązanie do odszkodowania zgodnie z zasadą NCWO wynika bezpośrednio z podstawowego prawa własności określonego w art. 17 ust. 1 karty, a zatem nie może być uzależniony od elementu winy, nawet de lege feranda. W związku z tym w każdym przypadku chodzi tu o „zobowiązanie sektora publicznego wobec osób trzecich” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93.
1)      Nieistotność kwestii, czy odpowiedzialność jest oparta na zasadzie winy

95.      Jak jednak wyjaśnię poniżej, to, czy zobowiązanie KBC do zapłaty wynika z jego własnego naruszenia obowiązków, czy też nie, nie ma decydującego znaczenia dla kwestii naruszenia art. 123 TFUE.

96.      Zakwalifikowanie zobowiązania jako „własnego” zobowiązania KBC względnie jako „zobowiązania sektora publicznego” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93 może raczej zależeć jedynie od tego, czy odpowiedzialność jest związana z wykonywaniem zadań KBC w ramach ESBC, czy też z wykonywaniem innych funkcji publicznych  w rozumieniu art. 14.4 statutu ESBC i EBC(36).

97.      W przeciwnym razie państwo członkowskie mogłoby uchylać się od swoich zobowiązań finansowych, przekazując swojemu KBC pilnie potrzebne w interesie publicznym, ale wymagające daleko idącej interwencji i dużych kosztów zadania(37). Dotyczy to w szczególności zadań, które wiążą się z ryzykiem odpowiedzialności, a zwłaszcza gdy odpowiedzialność może powstać poprzez naruszenie należytej staranności lub nawet przy braku winy. 

98.      W przypadku przekazania takich zadań jakiemukolwiek innemu podmiotowi publicznemu państwo ostatecznie zapłaciłoby za wszelkie wyrządzone szkody, natomiast w przypadku przekazania ich KBC wszelkie wynikające z nich zobowiązania pozostałyby w zasadzie neutralne dla skarbu państwa ze względu na ścisły rozdział budżetu państwa i budżetu banku centralnego(38). Jak wyjaśniono powyżej, oddzielne budżety są istotnym elementem zapewnienia niezależności banku centralnego(39). W związku z tym obciążenie budżetu banku centralnego nie może być utożsamiane z obciążeniem skarbu państwa.

99.      Takie obciążenie własnego KBC nie jest jednak zgodne z duchem i celem art. 123 TFUE. Przepis ten ma na celu powstrzymanie ESBC od udzielania jakiejkolwiek pomocy finansowej państwom członkowskim(40). Przekazanie KBC innych zadań publicznych bez odpowiedniego finansowania należy zatem co do zasady uznać za prowadzące do wsparcia finansowego dla danego państwa członkowskiego, skoro zadania te wiążą się zazwyczaj z kosztami, które w wyniku przekazania mają być poniesione przez KBC zamiast przez państwo członkowskie.

100. Nic innego nie wynika z art. 14.4 statutu ESBC i EBC, zgodnie z którym KBC wykonują zadania krajowe „na własną odpowiedzialność”. Przepis ten nie określa, kto jest odpowiedzialny finansowo za daną czynność, a jedynie ustala, komu należy ją przypisać. W związku z tym art. 14.4 wyraźnie stwierdza, że zadań wykonywanych przez KBC na własną odpowiedzialność nie uważa się „za część funkcji ESBC”.
2)      Finansowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jako inna funkcja publiczna w rozumieniu art. 14.4 statutu ESBC i EBC

101. Prowadzenie przez władze publiczne działań naprawczych oraz zarządzonej przez te władze publiczne restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków nie jest zadaniem KBC w ramach ESBC, lecz inną funkcją publiczną(41). Zadania ESBC zostały wyczerpująco określone w art. 127 TFUE i polegają zasadniczo na prowadzeniu polityki pieniężnej Unii(42).

102. Nakazana przez Banka Slovenije w latach 2013 i 2014 restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja oraz środki naprawcze były nawet jeszcze wówczas uznawane za zadania o charakterze czysto krajowym, ponieważ zostały przeprowadzone przed harmonizacją przepisów dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków na szczeblu unijnym na mocy rozporządzenia SRM i BRRD. 

103. Jednak nawet po ustanowieniu unii bankowej restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków nie zostałaby zaliczona do zadań ESBC. Zgodnie z art. 127 ust. 5 TFUE ESBC przyczynia się, co prawda, również do należytego wykonywania polityk prowadzonych przez właściwe władze w odniesieniu do stabilności systemu finansowego. 

104. Nie można jednak wywnioskować z tego, że restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków jest zadaniem ESBC. Wynika to już z brzmienia art. 127 ust. 5 TFUE, zgodnie z którym ESBC wspiera „właściwe władze” w wykonywaniu tych polityk i sam nie jest za to odpowiedzialny. Przy tym art. 3 ust. 3 BRRD zezwala państwom członkowskim w obecnym stanie prawnym na wyznaczenie ich KBC jako organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji(43). Przepis ten stanowi jednak jasno, że w tym przypadku KBC przyznane zostają uprawnienia administracji publicznej. 

105. Tym samym postanowienia art. 127 ust. 5 TFUE oraz art. 3 ust. 3 BRRD wskazują jedynie, że przekazanie takich zadań na rzecz KBC nie jest co do zasady sprzeczne z celami i zadaniami ESBC (zob. art. 14.4 zdanie drugie statutu ESBC i EBC). Jednakże przekazanie KBC zadań w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków nie czyni ich zadaniami ESBC. Ponadto na szczeblu unijnym to nie EBC jest odpowiedzialny za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację banków, lecz specjalnie utworzona w tym celu agencja – Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board, zwana dalej „SRB”)(44).

106. W związku z tym w latach 2013 i 2014 Banka Slovenije, jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, realizował inną funkcję w rozumieniu art. 14.4 statutu ESBC i EBC. Funkcja ta nie należy do zadań ESBC, a zatem co do zasady powinna być finansowana przez państwo członkowskie.

107. Wymóg wystarczającego finansowania jest szczególnie ważny w świetle faktu, że działania naprawcze lub restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banku nieuchronnie wiążą się z daleko idącymi ingerencjami w prawa własności jego udziałowców i wierzycieli. W związku z tym, zgodnie z poprzednio obowiązującą słoweńską ustawą, obniżające wartość odpisy i konwersja odpowiednich instrumentów kapitałowych były również warunkiem wstępnym dla zastosowania środka naprawczego z wykorzystaniem finansów publicznych(45).  

108. Jednocześnie ustawa z 2019 r. przewiduje obecnie, z jednej strony, obowiązek wypłaty zryczałtowanego odszkodowania na rzecz niektórych inwestorów na podstawie art. 4–7 ZPSVIKOB. Z drugiej strony Banka Slovenije ponosi odpowiedzialność na podstawie ZBan-1 i ZPSVIKOB za naruszenie zasady NCWO, przy czym wystarczające dla powstania tej odpowiedzialności jest, zgodnie z art. 223a ZBan-1, naruszenie należytej staranności. Zgodnie z tym przepisem naruszenie takie ma miejsce, jeżeli szkoda (tj. w tym wypadku naruszenie zasady NCWO) jest wynikiem nieuwzględnienia faktów i okoliczności, którymi Banka Slovenije dysponował lub mógł dysponować przy podejmowaniu swojej decyzji.

109. Tak zdefiniowane naruszenie należytej staranności może jednak wystąpić stosunkowo często, jeśli tylko zostanie stwierdzone naruszenie zasady NCWO.

110. Zakres wymaganych obniżających wartość odpisów i konwersji instrumentów kapitałowych jest określany przed podjęciem decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku w oparciu o wycenę jego aktywów i zobowiązań. Wycena ta ma również na celu ustalenie, jaką wartość miałyby aktywa i zobowiązania w przypadku niewypłacalności. W większości przypadków wycena ta musi być jednak przeprowadzona pod bardzo dużą presją czasu – przy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest na to zazwyczaj tylko jeden weekend – i musi być ograniczona do najważniejszych aktywów i zobowiązań banku. Nie jest zatem wykluczone, że wycena dokonana po przeprowadzeniu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, przy uwzględnieniu wszystkich dostępnych danych, doprowadzi do wniosku, że niektóre instrumenty kapitałowe uzyskałyby wyższą wartość przy ogłoszeniu upadłości. W tym przypadku zasada NCWO znajduje zastosowanie(46).

111. Państwo członkowskie z pewnością musi więc liczyć się z wystąpieniem takiego przypadku odpowiedzialności. Przeniesienie tego zadania na jakikolwiek inny organ państwa członkowskiego skutkowałoby obciążeniem budżetu państwa tymi płatnościami. Banka Slovenije jedynie poprzez to, że został wyznaczony jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, znalazł się w sytuacji, w której musi zapłacić odpowiednie odszkodowania z własnych środków. Okoliczność ta jest jeszcze bardziej oczywista w przypadku obowiązku wypłaty zryczałtowanego odszkodowania wynikającego z art. 4–7 ZPSVIKOB.
3)      Wstępne wnioski 

112. W konsekwencji oba rodzaje wypłat odszkodowań należy uznać za „zobowiązania sektora publicznego wobec osób trzecich” w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 3603/93. 
4)      Ewentualnie: z art. 17 ust. 1 karty nie wynika bezwzględny obowiązek państwa członkowskiego do wypłaty ze środków publicznych odszkodowania w związku z zasadą NCWO 

113. Jeżeli Trybunał dojdzie jednak do wniosku, że kwestia występowania „zobowiązania sektora publicznego wobec osób trzecich” zależy od tego, czy odpowiedzialność KBC jest odpowiedzialnością na zasadzie winy, czy też opiera się na bezwzględnym obowiązku, należy wskazać na rzecz następującą: wbrew temu, co twierdzi EBC, Trybunał nie rozstrzygnął jeszcze wyraźnie, że art. 17 ust. 1 karty wprowadza obowiązek przestrzegania zasady NCWO. 

114. Zasada NCWO opiera się na założeniu, że w przypadku (prawdopodobnej) niewypłacalności banku jedyną alternatywą, przy braku interwencji państwa, jest ogłoszenie jego upadłości. Innymi słowy, w takiej sytuacji instrumenty kapitałowe jego udziałowców i wierzycieli nie mają już w każdym razie wartości rynkowej wyższej niż wartość, która zostałaby uzyskana w postępowaniu upadłościowym(47). W związku z tym Trybunał orzekł, że obniżające wartość odpisy lub umorzenie instrumentów kapitałowych (prawdopodobnie) niewypłacalnego banku, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zasady NCWO, nie stanowi nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności zainteresowanych inwestorów(48).

115. Nie można z tego jednak wywnioskować  a contrario, że w przypadku, gdy zasada ta nie jest zagwarantowana, dochodzi nieuchronnie do nieuzasadnionej ingerencji. 

116. Wprawdzie tak poważna ingerencja w prawo własności wymaga zazwyczaj słusznego odszkodowania(49),  jednakże zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”)(50), również i odszkodowanie poniżej wartości rynkowej może być słuszne w indywidualnych przypadkach ze względu na dobro wspólne(51). Takie względy dobra wspólnego mogłyby z pewnością w niektórych przypadkach wchodzić w grę w kontekście restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Ma to w szczególności zastosowanie dlatego, że w przeciwnym wypadku obciążenia te ponosiliby nie inwestorzy banku, lecz ogół społeczeństwa, mimo że tylko ci inwestorzy korzystali z jego zysków w czasach, gdy bank ten wykazywał zyski. Ponadto możliwość działania organów państwowych mogłaby zostać nadmiernie ograniczona, gdyby w każdym przypadku musiały one wypłacać inwestorom banku, którego upadek mógłby mieć poważne konsekwencje dla gospodarki narodowej, odszkodowania według wartości, która zostałaby uzyskana w postępowaniu upadłościowym.

117. W związku z tym prawo Unii  przewiduje obecnie, tj. w nowym stanie prawnym po ustanowieniu unii bankowej, że inwestorzy banku poddanego restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji mogą żądać odszkodowania zgodnie z zasadą NCWO. Nie jest to jednak finansowane ze środków publicznych, ale ze środków jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który  jest zasilany ze składek banków komercyjnych(52).

118. W konsekwencji z art. 17 ust. 1 karty nie wynika, jakoby państwo członkowskie miało  bezwzględne – tj. istniejące zawsze i niezależnie od jakiegokolwiek naruszenia obowiązku – zobowiązanie do wypłaty ze środków publicznych odszkodowania zgodnie z zasadą NCWO. W związku z tym odszkodowanie to nie jest z tego powodu „zobowiązaniem sektora publicznego wobec osób trzecich”. 

119. Kwalifikacja odszkodowań należnych zgodnie z prawem słoweńskim jako „zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich” jest raczej konsekwencją faktu, że zobowiązania te wynikają wyłącznie z przekazania KBC innego zadania publicznego – a mianowicie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków – bez odpowiedniego finansowania(53).
b)      W przedmiocie źródła finansowania

120. W kolejnym kroku pojawia się jednak pytanie, czy jakiekolwiek finansowanie takiego zobowiązania ze środków KBC prowadzi do naruszenia art. 123 TFUE. 

121. W tym kontekście rząd Słowenii wydaje się stać na stanowisku, że tylko bezpośrednie finansowanie w drodze kreacji pieniądza narusza zakaz finansowania ze środków banku centralnego wynikający z art. 123 TFUE. Zgodnie z art. 40 ZPSVIKOB wypłaty odszkodowań są jednak finansowane z zysków Banka Slovenije (zdefiniowanych jako nadwyżka przychodów nad wydatkami)(54).

122. Zyski banku centralnego pochodzą z jego operacji polityki pieniężnej. Zgodnie z art. 18.1 statutu ESBC i EBC są one przeprowadzane wyłącznie dla osiągnięcia celów określonych w art. 127 TFUE, tj. przede wszystkim w celu utrzymania stabilności cen. Zyski mogą przy tym wynikać w szczególności z emisji pieniądza oraz z przychodów odsetkowych z operacji refinansowania(55), ale także z przychodów z operacji na papierach wartościowych lub z obrotu walutami. Ani art. 123 TFUE, ani rozporządzenie nr 3603/93 nie regulują wyraźnie, czy wykorzystanie tych środków na cele budżetowe należy uznać za zabronione finansowanie ze środków banku centralnego, czy też nie.

123. W tym kontekście Komisja podkreśliła jednak również okoliczność, że część zysków Banka Slovenije, które ten ostatni wykorzystuje do tworzenia specjalnych rezerw, w normalnych warunkach byłaby przekazywana do budżetu państwa. W związku z tym powstaje uzasadnione pytanie, czy dopuszczalność mechanizmu odszkodowawczego może zależeć od tego, czy określony udział w przedmiotowych zyskach KBC jest wykorzystywany do wypłaty przedmiotowych odszkodowań bezpośrednio, czy dopiero po ich przekazaniu do budżetu państwa. 

124. Wykorzystanie części zysku KBC do finansowania ogólnych wydatków państwa jest powszechną praktyką w prawie wszystkich państwach członkowskich Unii(56). Jest to porównywalne z wykorzystaniem do celów budżetowych nadwyżek pochodzących z grzywien lub kar pieniężnych. W zasadzie nie jest to postrzegane jako naruszenie zakazu finansowania ze środków banku centralnego, ponieważ zyski są jedynie „produktem ubocznym” środków polityki pieniężnej KBC, a nie wynikiem działalności gospodarczej państwa mającej na celu generowanie dochodów(57).  

125. Jednak możliwość wykorzystania tych zysków przez państwo nie może prowadzić do ich sprzeniewierzenia. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić do obejścia zakazu finansowania ze środków banku centralnego(58).

126. Sprzeniewierzenie ma miejsce, gdy cele polityki pieniężnej schodzą na dalszy plan, a realizowane są zamiast tego cele finansowania. A właśnie do tego prowadzi regulacja zawarta w art. 40 ZPSVIKOB. 

127. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie tylko część zysków, która w normalnych warunkach jest przekazywana do budżetu państwa, ale w szczególności również ta część, która jest przeznaczona na tworzenie rezerw ogólnych, jest wykorzystywana do celów finansowania – a więc do celów innych niż polityka pieniężna. Jak już wykazano, tworzenie wystarczających rezerw służy bowiem ostatecznie również utrzymaniu zdolności do prowadzenia polityki pieniężnej, a tym samym zdolności banku centralnego do funkcjonowania(59). Dotyczy to w szczególności takiej konstelacji jak obecna, w której ponadto zgromadzone już rezerwy mogą być – do wysokości 50% – wykorzystane do celów finansowania i w związku z tym nie mogą już być zastosowane do celu pokrycia strat(60).

128. Ogólnie rzecz biorąc, operacje polityki pieniężnej nie mogą służyć generowaniu dochodów, lecz powinny przyczyniać się do osiągnięcia celów określonych w art. 127 TFUE. W tym przypadku jednak przepis art. 40 ZPSVIKOB może stwarzać zachętę lub, w skrajnym przypadku, nawet presję polityczną do stosowania instrumentów polityki pieniężnej z zamiarem osiągnięcia zysku i odsunięcia na dalszy plan motywów polityki pieniężnej. Z powodów już wyjaśnionych w interesie KBC leży bowiem jak najszybsze przywrócenie swobody decyzji w zakresie wykorzystania swoich zysków w celu tworzenia rezerw(61).

129. W ten sposób zakaz finansowania ze środków banku centralnego chroni również niezależność ESBC(62). Zakaz ten ma bowiem na celu nie tylko zapewnienie określonej dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich(63). Powinien on raczej, z jednej strony, zapobiegać zwiększaniu bazy monetarnej w drodze decyzji rządów państw członkowskich w zakresie polityki fiskalnej, a tym samym zapobiegać ewentualnemu wpływowi na politykę pieniężną ESBC(64). Jednak z drugiej strony zakaz ten, wykluczając pełny dostęp rządów państw członkowskich do środków KBC, uniemożliwia również przez to rządom naruszanie w ten sposób niezależności finansowej ich banku centralnego.

130. W rezultacie przepis taki jak zawarty w art. 40 ZPSVIKOB prowadzi do sprzeniewierzenia wykorzystania zysków KBC(65). Stanowi to obejście zakazu wynikającego z art. 123 TFUE. 
c)      Wnioski

131. Artykuł 123 TFUE należy zatem interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi KBC, działając jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania inwestorom instytucji kredytowej, której instrumenty kapitałowe zostały odpisane w sposób obniżający ich wartość lub umorzone w wyniku reorganizacji lub uporządkowanej likwidacji zarządzonej przez ten KBC, przy czym odszkodowanie to jest finansowane w następujący sposób: najpierw wykorzystywane są wszystkie zyski osiągnięte przez dany KBC od określonego momentu, jak również część istniejących już rezerw, a jeśli to jest niewystarczające, zainteresowane państwo członkowskie udziela kredytu, na którego spłatę są wykorzystywane również wszystkie przyszłe zyski KBC, aż do całkowitego spłacenia kwoty kredytu. 
Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy obowiązek wypłaty odszkodowania na podstawie prawa krajowego wynika z naruszenia zasady „no creditor worse off”, które można przypisać naruszeniu należytej staranności przez KBC, jak i sytuacji, gdy obowiązek ten istnieje bezwzględnie w stosunku do określonej grupy inwestorów bez konieczności udowodnienia naruszenia ww. zasady lub naruszenia należytej staranności przez KBC.
B.      W przedmiocie pytań od czwartego do ósmego

132. W pytaniach od czwartego do ósmego Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) zmierza w rezultacie do ustalenia, czy w szczególności art. 44 ust. 1 dyrektywy 2006/48 lub zasadniczo identyczny w treści przepis, który go zastąpił, tj. art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36, są sprzeczne z przepisami art. 10–22 ZPSVIKOB. 

133. Te ostatnie przepisy zobowiązują Banka Slovenije do opublikowania na swojej stronie internetowej, w całości lub w części, określonych informacji i dokumentów, które posłużyły jako podstawa do podjęcia decyzji o obniżającym wartość odpisie lub umorzeniu instrumentów kapitałowych w ramach środków restrukturyzacji, uporządkowanej likwidacji i naprawczych zarządzonych w latach 2013 i 2014 lub do udostępnienia ich w wirtualnym zbiorze danych dla potencjalnych powodów w postępowaniu o odszkodowanie. W szczególności dotyczy to wyników testów warunków skrajnych oraz sprawozdań z przeglądów jakości aktywów (AQR) przeprowadzonych przed działaniami naprawczymi lub restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją instytucji kredytowych, a także wycen ich aktywów i zobowiązań, na podstawie których Banka Slovenije podjął decyzję o konkretnym zakresie umorzenia lub obniżającego wartość odpisu instrumentów kapitałowych.

134. Według informacji podanych przez sąd odsyłający publikacja informacji dotyczących danego banku na stronie internetowej jest dokonywana w formie zbiorczej po usunięciu wszelkich danych osobowych, informacji poufnych i tajemnic handlowych, lecz z wymienieniem instytucji kredytowej, i jest dostępna dla każdego. Dostęp do wirtualnego zbioru danych mają wszyscy potencjalni powodowie w postępowaniu o odszkodowanie oraz ich doradcy prawni, tj. konkretnie (byli) posiadacze odpisanych w sposób obniżający wartość lub umorzonych instrumentów kapitałowych. Dane osobowe zostają przy tym usunięte, a informacje poufne i tajemnice handlowe zostają oznaczone jako takie.
1.      W przedmiocie zakresu stosowania dyrektyw 2006/48 i 2013/36

135. Dyrektywa 2006/48, zwana również „CRD III” (od nazwy angielskiej Capital Requirements Directive), zawierała zharmonizowane przepisy dotyczące dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad nimi. Została ona, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r., zastąpiona dyrektywą 2013/36, czyli „CRD IV”. 

136. Artykuł 44 dyrektywy 2006/48, względnie art. 53 dyrektywy 2013/36 mają zastosowanie do działalności organów, którym na mocy prawa krajowego powierzono zadanie nadzoru bankowego(66), i nakazują zachowanie poufności niektórych informacji uzyskanych przez te organy w trakcie wykonywania czynności nadzorczych. 
a)      Brak możliwości bezpośredniego zastosowania do środków służących reorganizacji i likwidacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24

137. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym Banka Slovenije wykonywał już zadania z zakresu nadzoru bankowego w czasie obowiązywania dyrektywy 2006/48. Środki nadzwyczajne zarządzone w latach 2013 i 2014, przy okazji których wykorzystano będące przedmiotem niniejszego sporu informacje i dokumenty, nie są jednak środkami nadzorczymi. W zgodnej opinii sądu odsyłającego i wszystkich uczestników postępowania omawiane środki należy raczej uznać za środki służące reorganizacji lub likwidacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24, zarządzone przez Banka Slovenije w ramach jego (wykonywanej równolegle) funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2001/24. W związku z tym wyżej wymienione podmioty zgadzają się również, że przepisy dyrektyw 2006/48 i 2013/36 nie mają bezpośredniego zastosowania do tej działalności Banka Slovenije.

138. Zarówno Banka Slovenije, jak i Komisja podkreślają jednak, że przynajmniej część informacji, których publikacja lub udostępnienie są  przewidziane w art. 10–22 ZPSVIKOB, wykazuje merytoryczny związek z nadzorem bankowym.

139. W tym względzie z art. 48 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy 2006/48 w związku z art. 48 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy względnie  z art. 59 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/36 wynika, że informacje, które są chronione w kontekście nadzorczym, nie tracą tej ochrony poprzez ich ujawnienie lub wykorzystanie w kontekście restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Wynika to z faktu, że te pierwsze przepisy przewidują, iż przekazanie informacji organom ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest dozwolone, przy czym musi zostać zapewnione, że również w tym przypadku informacje są chronione w stopniu co najmniej równoważnym z ochroną przewidzianą w art. 44 dyrektywy 2006/48 lub art. 63 dyrektywy 2013/36.

140. W tym przypadku należy przy tym dokonać rozróżnienia pomiędzy wyceną aktywów i zobowiązań w celu określenia wymaganego zakresu odpisu i umorzenia instrumentów kapitałowych z jednej strony, a testami warunków skrajnych i AQR z drugiej strony.

141. Wycena jest zasadniczym i typowym krokiem proceduralnym przy zlecaniu przez władze publiczne środków naprawczych oraz środków restrukturyzacji czy uporządkowanej likwidacji(67). Jak już zostało zauważone, środki te nie są objęte zakresem stosowania dyrektyw 2006/48 i 2013/36(68).

142. Z drugiej strony prawdą jest, że regularne testy warunków skrajnych i AQR są instrumentami nadzoru(69). Łącznie są one określane jako tzw. Comprehensive Assessment (kompleksowa ocena), której wyniki mają zazwyczaj na celu zapewnienie transparentności co do stabilności banku, a tym samym wzmocnienie zaufania do sektora finansowego. Dlatego obowiązek zachowania tajemnicy z art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 nie uniemożliwia publikacji testów warunków skrajnych zgodnie z ust. 3 tego artykułu.

143. Z decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa dotyczącej nadzwyczajnych środków podjętych w latach 2013 i 2014 wynika ponadto, że Słowenia przeprowadziła mające w tym postępowaniu znaczenie testy warunków skrajnych, a także AQR, na wniosek Komisji, specjalnie w ramach przygotowań do wprowadzenia środków naprawczych (które zasadniczo polegały na dokapitalizowaniu przez państwo) i ich zatwierdzenia zgodnie z przepisami dotyczącymi pomocy państwa(70). W każdym razie nie wydaje się zatem, aby istniała konstelacja, w której informacje opracowane w kontekście nadzorczym w rozumieniu art. 48 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/48 lub art. 59 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/36 zostały ujawnione organowi ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
b)      Możliwość stosowania dyrektyw 2006/48 i 2013/36 przez odesłanie?

144. Jednakże art. 33 dyrektywy 2001/24 dotyczącej wzajemnego uznawania środków odnoszących się do reorganizacji i likwidacji banków zawiera odniesienie do tajemnicy zawodowej „zgodnie z zasadami i warunkami określonymi [w art. 30] [dyrektywy 2000/12]”, co zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 158 ust. 2 dyrektywy 2006/48 zastępującej dyrektywę 2000/12 należy odczytywać jako odesłanie do jej art. 44 i nast. Ze względu na to, że dyrektywa 2006/48 została z kolei uchylona przez dyrektywę 2013/36, po wejściu w życie tej ostatniej odesłanie to należy odczytywać jako odesłanie do art. 53 i nast. dyrektywy 2013/36 (zob. art. 163 dyrektywy 2013/36).

145. Banka Slovenije wyciąga z tego wniosek, że w szczególności art. 53 dyrektywy 2013/36 ma zastosowanie również do środków służących reorganizacji i likwidacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24.

146. Jednakże, jak już orzekł Trybunał Sprawiedliwości, celem dyrektywy 2001/24 nie była harmonizacja przepisów prawnych państw członkowskich w dziedzinie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych(71). Dyrektywa ta ma raczej na celu jedynie wzajemne uznawanie takich środków w państwach członkowskich(72). W związku z tym art. 33 tej dyrektywy, nawet zgodnie z jego brzmieniem, odnosi się wyłącznie do informacji wymienianych w ramach procedur informacyjnych lub doradczych między organami różnych państw członkowskich, które służą właśnie wzajemnemu uznawaniu takich środków. Na ile wynika to z postanowienia odsyłającego, informacje będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nie mają żadnego związku z takimi postępowaniami transgranicznymi.

147. W przeciwieństwie do nadzoru bankowego, dla którego jednolite przepisy prawne zostały ustanowione już w 2000 r.(73), restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków została zharmonizowana dopiero  na mocy BRRD w 2014 r., względnie następnie na mocy rozporządzenia SRM – a zatem po przyjęciu środków mających znaczenie w tym postępowaniu. 

148. W związku z tym odesłanie zawarte w art. 33 dyrektywy 2001/24 nie może być rozumiane jako nakaz zachowania poufności wszystkich informacji związanych ze środkami naprawczymi czy środkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które wcześniej podlegały wyłącznie prawu krajowemu. Harmonizacja warunków zastosowania tych środków nie była przewidziana w okresie obowiązywania dyrektywy 2001/24.
c)      Możliwość zastosowania dyrektywy 2006/48, w przypadku gdy działania w zakresie nadzoru oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji prowadzone są przez ten sam organ?

149. Wreszcie w tym kontekście należy również odrzucić argumenty Komisji przemawiające za zastosowaniem dyrektywy 2006/48. W postępowaniu przed Trybunałem Komisja przedstawiła opinię, że sama okoliczność, iż w okresie obowiązywania dyrektywy 2006/48 Słowenia powierzyła zadanie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, które nie jest objęte tą dyrektywą,  temu samemu organowi, który wykonywał także zadania nadzoru bankowego – regulowane dyrektywą 2006/48 – oznacza, że dyrektywa ta znajduje zastosowanie również do działalności w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. 

150. Dyrektywa 2006/48 nie przewiduje jednak takiego skutku. Nie nakazuje ona – w przeciwieństwie do kolejnych, zastępujących ją dyrektyw(74) – ścisłego instytucjonalnego rozdzielenia nadzoru bankowego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Nie wynika z tego jednak, że te same zasady mają zastosowanie do nadzoru bankowego oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, zwłaszcza w kontekście tego, że w czasie obowiązywania dyrektywy 2006/48 restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja banków nie były w ogóle zharmonizowane na gruncie prawa Unii(75).

151. Ponadto z samego faktu przekazania zadań w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na organ nadzorczy nie można wnioskować, że dane państwo członkowskie zamierzało poddać się – w odniesieniu do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych – zharmonizowanemu reżimowi prawnemu mającemu zastosowanie do organów nadzorczych. Założenie takie wymagałoby raczej stwierdzenia przez sądy krajowe danego państwa członkowskiego, że państwo to chce być związane jej wymogami również w dziedzinie nieobjętej dyrektywą(76). W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, ponieważ Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny) właśnie zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy dyrektywy w sprawie nadzoru bankowego miały również zastosowanie do działań organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji państw członkowskich w okresie poprzedzającym ustanowienie unii bankowej i towarzyszącą jej harmonizację restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.
d)      Wnioski

152. W związku z tym art. 44 dyrektywy 2006/48 i art. 53 dyrektywy 2013/36 nie mają zastosowania do wyników testów warunków skrajnych i sprawozdań AQR instytucji kredytowej przeprowadzonych do celów wdrożenia środka służącego reorganizacji lub likwidacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24 i podlegających wyłącznie tej dyrektywie, ani do sporządzonej w tym kontekście wyceny aktywów i zobowiązań takiej instytucji kredytowej.

153. W świetle tego wniosku nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne od piątego do ósmego.
2.      W przedmiocie znaczenia publikowania względnie udostępniania odpowiednich dokumentów dla skutecznego egzekwowania praw (byłych) posiadaczy odpisanych w sposób obniżający wartość lub umorzonych instrumentów kapitałowych

154. Wniosek ten jest zgodny z wymogami ustanowionymi przez ETPC w zakresie ochrony własności. W swojej decyzji w sprawie Pintar i in. przeciwko Słowenii  ETPC stwierdził, że obowiązujący w Słowenii przed uchwaleniem lub zastosowaniem ZPSVIKOB stan prawny – w odniesieniu do praw (byłych) posiadaczy odpisanych w sposób obniżający wartość lub umorzonych instrumentów kapitałowych stanowił naruszenie wymiaru proceduralnego podstawowego prawa własności wynikającego z art. 1 pierwszego protokołu dodatkowego do EKPC. 

155. Zdaniem ETPC poufność informacji i dokumentów, na podstawie których podjęto decyzję o obniżającym wartość odpisie lub umorzeniu przedmiotowych instrumentów kapitałowych, uniemożliwia tym osobom zrozumienie okoliczności, w jakich doszło do ingerencji w ich prawo własności, oraz przyczyn, na jakich decyzja ta została oparta(77).

156. Znajomość tych okoliczności i przyczyn jest jednak konieczna, aby w razie potrzeby skierować środki prawne przeciwko tej ingerencji w podstawowe prawo własności. ETPC podkreśla, że w szczególności wyniki testów warunków skrajnych i raporty AQR są kluczowymi informacjami w tym zakresie(78).
VI.    Wnioski

157. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Ustavno sodišče (sąd konstytucyjny, Słowenia):
1)        Artykuł 130 TFUE i art. 7 protokołu nr 4 w sprawie statutu ESBC i EBC należy interpretować w taki sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym dotyczącym wykorzystania zysku KBC, które całkowicie uniemożliwiają KBC zasilanie jego rezerw ogólnych przez okres wielu lat i które ponadto umożliwiają wykorzystanie istniejących już rezerw tego KBC, do określonej wysokości, na finansowanie zadań publicznych. Takie rozwiązanie pociąga bowiem za sobą ryzyko, że w przypadku wystąpienia strat w związku z operacjami polityki pieniężnej kapitał własny netto takiego KBC spadnie poniżej kwoty jego kapitału akcyjnego lub nawet będzie ujemny przez dłuższy okres.
2)      Artykuł 123 TFUE należy interpretować w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi KBC, działając jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania inwestorom instytucji kredytowej, której instrumenty kapitałowe zostały odpisane w sposób obniżający ich wartość lub umorzone w wyniku reorganizacji lub uporządkowanej likwidacji zarządzonej przez ten KBC, przy czym odszkodowanie to jest finansowane w następujący sposób: najpierw wykorzystywane są wszystkie zyski osiągnięte przez dany KBC od określonego momentu, jak również część istniejących już rezerw, a jeśli to jest niewystarczające, zainteresowane państwo członkowskie udziela kredytu, na którego spłatę wykorzystywane są również wszystkie przyszłe zyski KBC, aż do całkowitego spłacenia kwoty kredytu. 
Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy obowiązek wypłaty odszkodowania na podstawie prawa krajowego wynika z naruszenia zasady „no creditor worse off”, które można przypisać naruszeniu należytej staranności przez KBC, jak i sytuacji, gdy obowiązek ten istnieje bezwzględnie w stosunku do określonej grupy inwestorów bez konieczności udowodnienia naruszenia ww. zasady lub naruszenia należytej staranności przez KBC.
3)      Artykuł 44 dyrektywy 2006/48 i art. 53 dyrektywy 2013/36 należy interpretować w taki sposób, że nie mają one zastosowania do wyników testów warunków skrajnych i sprawozdań z przeglądu jakości aktywów instytucji kredytowej przeprowadzonych do celów wdrożenia środka służącego reorganizacji lub likwidacji w rozumieniu dyrektywy 2001/24/ i podlegających wyłącznie tej dyrektywie, ani do sporządzonej w tym kontekście wyceny aktywów i zobowiązań takiej instytucji kredytowej.

1      Język oryginału: niemiecki.

2      W szczególności w wyrokach: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400);  z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in. (C‑493/17, EU:C:2018:1000).

3      Zobacz art. 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 3603/93 określającego definicje w celu zastosowania zakazów określonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu [obecnie art. 123 i 125 TFUE] (Dz.U. 1993, L 332, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 3603/93”).

4      Zobacz art. 67 i nast. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem SRM”).

5      Zgodność ukształtowania tych uprawnień z prawem Unii, w szczególności z prawem własności wynikającym z art. 17 ust. 1 karty, była już przedmiotem postępowania przed Trybunałem, prowadzącego do wydania wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570).

6      Dz.U. 2016, C 202, s. 230.

7      Zobacz dane tego aktu prawnego w przypisie 3.

8      Dz.U. 2001, L 125, s. 15.

9      Zobacz odniesienie do dyrektywy 2000/12   w pkt 23 niniejszej opinii.

10      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 646/2012 (Dz.U. 2014, L 176, s. 3). Właściwy organ oznacza zgodnie z tym aktem „organ lub podmiot publiczny oficjalnie uznany przez prawo krajowe, który  na podstawie tego prawa jest upoważniony do sprawowania nadzoru nad instytucjami, w ramach systemu nadzorczego funkcjonującego w danym państwie członkowskim”.

11      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190,  zwana dalej „BRRD”).

12      Dyrektywa 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnosząca się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz.U. 2000, L 126, s. 1, zwana dalej „dyrektywą 2000/12”). Na temat znaczenia odniesień do dyrektywy 2000/12 po jej uchyleniu zob. pkt 23 niniejszej opinii.

13      Dz.U. 2006, L 177, s. 1.

14      Dz.U. 2013, L 176, s. 338.

15      Zobacz przypis 10 niniejszej opinii.

16      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE.

17      A mianowicie łącznie 18 278,16 EUR.

18      Zobacz w tej kwestii pkt 36 i nast. niniejszej opinii.

19      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2003:395, pkt 132).

20      Zobacz sprawozdanie komisji walutowej dotyczące  Unii Gospodarczej i Walutowej po zakończeniu pierwszego etapu z dnia 23 lipca 1990 r. (Krägenau, Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, 1. Auf. 1993, dokument 36, pkt 36), jak również opinia rzecznika generalnego F. G. Jacobsa w sprawie Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2002:556, pkt 154).

21      Zobacz Cukierman, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006, s. 3.

22      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2003:395, pkt 130, 134); z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 40);  z dnia 26 lutego 2019 r., Rimšēvičs i EBC/Łotwa (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, pkt 46).

23      Zobacz np. art. 1 ust. 3 decyzji EBC z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie opłacenia podwyższenia kapitału Europejskiego Banku Centralnego przez banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro (EBC/2010/27) (Dz.U. 2011, L 11, s. 54).

24      Langer, w: Siekmann (Hrsg.), EWU-Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 28–33 der Satzung des ESZB und der EZB, pkt 9.

25      Langer, w: Siekmann (Hrsg.), EWU-Kommentar, Vorbemerkungen zu Art. 28–33 der Satzung des ESZB und der EZB, pkt 10.

26      Wydaje się również niemożliwe, aby mechanizm finansowania ZPSVIKOB mógł skłonić Banka Slovenije do sprzedaży rezerw walutowych z powodów innych niż polityka pieniężna i w związku z tym, aby Banka Slovenije nie był już w stanie wypełniać swoich zobowiązań wynikających z art. 30.4. Zgodnie z art. 31 statutu ESBC i EBC takie operacje muszą być bowiem uprzednio zatwierdzone przez EBC.

27      Jest to dochód z gotówki w obiegu oraz dochód z odsetek od głównych operacji refinansowania przeprowadzanych z bankami komercyjnymi.

28      Siekmann, Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank, Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series, No. 120 (2017), s. 10; Langer, w: Siekmann (Hrsg.), EWU-Kommentar, Art. 33 der Satzung des ESZB und der EZB, pkt 9.

29      Zobacz w przypadku EBC art. 33.2 statutu ESBC i EBC. Zobacz też wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 125).

30      Ze względu na to, że bank centralny może zazwyczaj sam wytwarzać prawny środek płatniczy, ujemny kapitał własny nie jest równoznaczny z niewypłacalnością. Kwestia, czy banki centralne w ogóle potrzebują kapitału własnego, jest zatem kontrowersyjna, zob. w tym zakresie Adler, Castro, Tovat, Kramer, Does Central Bank Capital Matter for Monetary Policy?, IMF Working Paper, issue 60 (2012), s. 3 i nast.; Siekmann,  Die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland für die Deutsche Bundesbank und die Europäische Zentralbank, Institute for Monetary and Financial Stability Working Paper Series,  No. 120 (2017), s. 34. Uprawnienie takie w wypadku KBC należących do Eurosystemu jest jednak warunkowe, zob. w tej kwestii  pkt 81 niniejszej opinii.

31      Zobacz Bindseil, Manzanares, Weller, The Role of Central Bank Capital Revisited, ECB Working Paper Series, No. 392, September 2004, s. 27; Cukiermann, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006, s. 7; Johnson, Zelmer, Implications of New Accounting Standards for the Bank of Canada's Balance Sheet, Bank of Canada Discussion Paper  2007‑2, s. 16.

32      Bindseil, Manzanares, Weller, The Role of Central Bank Capital Revisited, ECB Working Paper Series, No. 392, September 2004, s. 24.

33      Zobacz w tej kwestii również Cukiermann, Central Bank Finances and Independence – How Much Capital Should a CB Have?, Tel Aviv University, 2006, s. 3 i nast.

34      Zobacz na temat warunków tej odpowiedzialności pkt 31, 32 i 34 niniejszej opinii.

35      Zobacz w tej kwestii pkt 35 niniejszej opinii.

36      Jest to również powszechna praktyka EBC, zob. choćby  Convergence Report June 2016, s. 30; Convergence Report June 2020, s. 31; jak również opinia CON/2015/22, pkt 2.3.1 i nast.

37      Można sobie choćby wyobrazić – co prawda mało prawdopodobny – przypadek, w którym państwo członkowskie powierza swojemu KBC budowę i eksploatację infrastruktury takiej jak drogi, koleje czy lotniska.

38      Wprawdzie w omawianym przypadku państwo słoweńskie tymczasowo rezygnuje ze swojego udziału w zyskach Banka Slovenije, a tym samym ze  środków budżetowych, jest to tylko jeden z elementów mechanizmu finansowania. Zobacz w tej kwestii pkt 122 i nast. niniejszej opinii.

39      Zobacz w szczególności pkt 55–57 niniejszej opinii.

40      Wyroki: z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, pkt 132); z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 95);  z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 103).

41      Zarządzona restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja oraz przeprowadzane przez władze publiczne działania naprawcze wobec banków leżą w interesie publicznym, ponieważ niewypłacalność banków ze względu na ich funkcje w systemie finansowym może mieć poważne konsekwencje zarówno dla tego systemu, jak i dla realnej  gospodarki, a zatem należy tej niewypłacalności w miarę możliwości unikać, zob. np. motywy 1 i 2 BRRD, a także moją opinię w sprawie Banco de Portugal i in. (C‑504/19, EU:C:2020:943, pkt 1).

42      Zobacz wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, pkt 94).

43      Obecnie w 15 państwach członkowskich odpowiednie KBC wykonują (również) zadania krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zob. https://www.eba.europa.eu/about-us/organisation/resolution-committee/resolution-authorities.

44      Zresztą po ustanowieniu unii bankowej nadzór bankowy tym bardziej nie może być uznawany za zadanie ESBC, chociaż EBC częściowo wykonuje to zadanie w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. Funkcje nadzorcze mają być bowiem ściśle oddzielone od funkcji w zakresie polityki pieniężnej, zob. np. motywy  65 i 66 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (rozporządzenia SSM) (Dz.U. 2013, L 287, s. 63). Należy również ściśle oddzielić nadzór bankowy od restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wobec banków, zob. art. 3 ust. 3 BRRD.

45      Zobacz w tej kwestii wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 26).

46      Zobacz szczegółowo w kwestii znaczenia i funkcji różnych wycen moje opinie w sprawach Aeris Invest/SRB oraz Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/SRB (C‑874/19 P i C‑934/19 P, EU:C:2021:563, pkt 57–68,  74–78).  

47      Zobacz w tej kwestii szczegółowo moje opinie w sprawach Aeris Invest/SRB oraz Algebris (UK) i Anchorage Capital Group/SRB (C‑874/19 P i C‑934/19 P, EU:C:2021:563, pkt 112–118).

48      Wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.(C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 78,  79);  z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, pkt 73,  74).

49      Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 87).

50      Ze względu na to, że  rt.. 17 karty odpowiart.art. 1 protokołu nr 1 do EKPC, ten ostatni przepis należy uwzględnić na podsrt.ie art. 52 ust. 3 karty jako minimalny próg ochrony, zob. wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Prawa użytkowania gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 72).

51      Zobacz w tej kwestii  wyrok  ETPC z dnia 25 marca 1999 r.  w sprawie Papachelas przeciwko Grecji (CE:ECHR:1999:0325JUD003142396, § 48).

52      Zobacz art. 76 ust. 1 lit. e) rozporządzenia SRM.

53      Zobacz  pkt 96 i nast. oraz wniosek w pkt 112 niniejszej opinii.

54      Zobacz w tej kwestii szczegółowo pkt 53 niniejszej opinii.

55       Jest to tzw. dochód pieniężny, zob. art. 32.2 statutu ESBC i EBC.

56      W przypadku EBC art. 33.1 lit. b) statutu ESBC i EBC stanowi, że zysk netto pozostały po utworzeniu rezerw zostaje podzielony między KBC proporcjonalnie do ich udziałów w kapitale.

57      Siekmann, Die Verwendung des Gewinns der EZB und der Bundesbank, Institute for Monetary and Financial Stability, Working Paper, No. 3 (2006), s. 13, 14.

58      Zobacz w sprawie zakazu obchodzenia motyw 7 rozporządzenia nr 3603/93 oraz wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 101).

59      Zobacz szczegółowo w tej kwestii pkt 77 i nast. niniejszej opinii.

60      Zobacz w tej kwestii pkt 70 i nast. niniejszej opinii.

61      Zobacz w tej kwestii w szczególności pkt 78 i 79 niniejszej opinii.

62      Zobacz w tej kwestii wstępne rozważania w pkt 50 niniejszej opinii.

63      Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 100);  z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, pkt 107).

64      Dzieje się tak, mimo że polityka pieniężna ESBC – wbrew powszechnemu mniemaniu – nie jest nastawiona przede wszystkim na kontrolę bazy monetarnej czy podaży pieniądza, ale raczej na stabilność cen, zob. w tej kwestii  np. Deutsche Bundesbank, Die Rolle von Banken, Nichtbanken und Zentralbank im Geldschöpfungsprozess, Monatsbericht, April 2017, s. 28.

65      W swoich corocznych raportach o konwergencji EBC ciągle uznaje, że w świetle zakazu finansowania ze środków banku centralnego decydujące znaczenie ma to, czy ustalone kwoty lub niezrealizowane jeszcze zyski są już z góry przeznaczone na określone cele budżetowe, zob.  Convergence Report June 2016, s. 31; a także Convergence Report June 2020, s. 33. 

66      Zobacz art. 3  pkt 4 dyrektywy 2006/48 względnie art. 1 ust. 1 pkt 36 dyrektywy 2013/36.

67      Zobacz w obecnym stanie prawnym art. 20 rozporządzenia SRM i art. 36 BRRD. Co do znaczenia tej wyceny w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zob. pkt 110 niniejszej opinii oraz odniesienia w przypisach w pkt 46.

68      Zobacz pkt 135 oraz 137  niniejszej opinii.

69      Zobacz np. art. 100 dyrektywy 2013/36.

70      Zobacz motyw 9 decyzji Komisji z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.33229 (2012/C) (ex 2011/N) – Restrukturyzacja NLB – Słowenia, którą Słowenia planuje wdrożyć na rzecz Nova Ljubljanska banka d.d. (Dz.U. 2014, L 246, s. 28). Zobacz również ETPC, wyrok z dnia 14 września 2021 r., Pintar i in./Słowenia (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, §§ 7,  9).

71      Wyroki: z dnia 24 października 2013 r., LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, pkt 39);  z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 104).

72      Wyroki: z dnia 24 października 2013 r., LBI (C‑85/12, EU:C:2013:697, pkt 39) oraz z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in. (C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 104).

73      W szczególności poprzez wyżej wymienione dyrektywy 2000/21, 2006/48 i 2013/36.

74       Zobacz art. 4 ust. 1 i 7 dyrektywy 2013/36, a także art. 3 ust. 3 BRRD.

75      Jest to, moim zdaniem, przy okazji powód, dla którego dyrektywa 2006/48 nie wspomina o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, a zatem nie nakazuje instytucjonalnego rozdzielenia od działalności nadzorczej.

76      Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 53,  56).

77      Wyrok  ETPC z dnia 14 września 2021 r.  w sprawie Pintar i in. przeciwko Słowenii (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, § 107).

78      Wyrok ETPC z dnia 14 września 2021 r.  w sprawie Pintar i in. przeciwko Słowenii (CE:ECHR:2021:0914JUD004996914, §§ 99, 100).