CELEX: 52013DC0384
Language: nl
Date: 2013-05-29 00:00:00
Title: Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Frankrijk

|
			
		
		
		52013DC0384
		
			Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Frankrijk /* COM/2013/0384 final - 2013/ () */
			
				
		
		
			
			   	Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
om een einde te maken aan de situatie van een
buitensporig overheidstekort in Frankrijk
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,
Gezien de aanbeveling van de Europese
Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)       Overeenkomstig artikel 126
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de
lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)       Het stabiliteits- en
groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën
als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot
werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.
(3)       De Raad heeft overeenkomstig
artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap (VEG) op 27 april 2009 besloten dat er in Frankrijk een
buitensporig tekort bestond en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG
en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997
over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de
procedure bij buitensporige tekorten[1]
aanbevelingen gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te
corrigeren[2].

(4)       Op 2 december 2009 heeft de
Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU vastgesteld dat hoewel door de
Franse autoriteiten doeltreffende actie was ondernomen, er zich na de
vaststelling van de aanbeveling onverwachte ongunstige economische
gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën
hadden voorgedaan. Bijgevolg heeft de Raad aanbevolen dat Frankrijk zijn
buitensporig tekort uiterlijk 2013 corrigeert. Om het overheidstekort op
geloofwaardige en houdbare wijze onder 3% van het bbp te brengen, is de Franse
autoriteiten aanbevolen a) de consolidatiemaategelen in 2010 zoals gepland uit
te voeren en de budgettaire inspanning vanaf 2011 te versterken; b) gedurende
de periode 2010-13 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van meer dan 1%
van het bbp te realiseren; en c) de maatregelen te bepalen die nodig waren om,
als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakte, het buitensporige tekort
uiterlijk in 2013 te corrigeren en het tekort sneller terug te dringen indien
de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvielen dan op het
moment van de aanbeveling werd verwacht. In zijn aanbevelingen heeft de Raad als
termijn 2 juni 2010 vastgesteld voor het ondernemen van effectieve actie in
overeenstemming met de bepalingen van artikel 3, lid 4, van Verordening (EG)
nr. 1467/97.
(5)       De Commissie heeft op 15 juni
2010 vastgesteld dat op basis van de voorjaarsprognoses 2010 van de
Commissiediensten Frankrijk effectief gevolg had gegeven aan de aanbeveling van
de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de
referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom op dat
tijdstip geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.
(6)       Overeenkomstig artikel 3, lid
5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling
van de Commissie, besluiten een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid
7, VWEU vast te stellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de
vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen
met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis
van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt
beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische
gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de begroting.
(7)       Overeenkomstig artikel 126,
lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de
Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze
binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de situatie van buitensporig
tekort. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden
bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om
het buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling
om een buitensporig tekort te corrigeren de betrokken lidstaat verzoeken dat
hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de
prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, in overeenstemming zijn
met een benchmark die overeenkomt met een minimale jaarlijkse verbetering van
ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, dit is het
conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke
maatregelen. 
(8)       Volgens de najaarsprognoses 2009
van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2
december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de
Franse economie in 2010 en 2011 met 1,2% respectievelijk 1,5% groeien. De jaren
2012 en 2013 vielen buiten de horizon van de prognoses, maar omdat aangenomen
werd dat de omvangrijke negatieve outputgap uiterlijk 2015 geleidelijk gedicht
zou worden, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011. De
bbp-groei in 2010 was substantieel groter dan verwacht in de najaarsprognoses 2009
van de Commissiediensten, in 2011 was hij iets groter dan de verwachte 1,5%,
terwijl in 2012 de Franse economie stagneerde.
(9)       Volgens de voorjaarsprognoses
2013 van de Commissiediensten zal het bbp dit jaar met 0,1% afnemen, waardoor
ook voor 2013 het scenario veel ongunstiger wordt dan het scenario dat aan de
aanbeveling van de Raad van december 2009 ten grondslag lag. Het lage reële
beschikbare inkomen van de huishoudens in verband vooral met de stijgende werkloosheid
en belastingverhogingen zal slechts gedeeltelijk door de vertragende inflatie
worden geneutraliseerd, terwijl een gering ondernemersvertrouwen naar
verwachting tot een aanhoudende daling van de investeringen zal leiden. Een
lichte heropleving van de externe sector zal zich naar verwachting vertalen in
een matig herstel van de activiteit gedurende de tweede helft van het jaar. Het
geleidelijk verbeterend vertrouwen en het herstellende reële beschikbare
inkomen zullen – ervan uitgaande dat verdere consolidatiemaatregelen achterwege
blijven– zich in 2014 in positieve groei gaan vertalen (1,1%). Ondanks de
inspanningen van de regering om vooral voor jongere en oudere werknemers de
werkgelegenheid te ondersteunen, zal de werkloosheid naar verwachting verder
toenemen en in 2013 en 2014 10,6% respectievelijk 10,9% bereiken. De inflatie
zal als gevolg van lagere energieprijzen in 2013 gaan dalen alvorens volgend
jaar met name vanwege geplande btw-verhogingen weer te versnellen.
(10)     De economische crisis heeft
eveneens een significante impact op het overheidssaldo gehad. Het tekort is,
wegens de werking van automatische stabilisatoren en de discretionaire
budgettaire stimuleringsmaatregelen die door de autoriteiten als onderdeel van
het Europees economisch herstelplan (EERP) ten uitvoer zijn gelegd, komende van
een reeds hoog niveau van 3,3% in 2008 in 2009 tot een ongekend niveau van 7,5%
van het bbp gestegen. In 2010 is het overheidstekort, als weerspiegeling van
zowel cyclische effecten als een verbetering van het structurele saldo (die
gedeeltelijk geneutraliseerd werden door tekortverhogende eenmalige
maatregelen), afgenomen tot 7,1% van het bbp. Het structurele saldo is met 0,3%
van het bbp verbeterd. In 2011 is het tekort significant verminderd tot 5,3%
van het bbp. Terwijl de bbp-groei ten opzichte van 2010 ongewijzigd op 1,7% is
gebleven, werd de verbetering vooral veroorzaakt door versterkte
consolidatie-inspanningen en de volledige uitfasering van het Europees
economisch herstelplan. De budgettaire inspanning als gemeten aan de wijziging
van het structurele saldo bedroeg 1,2% van het bbp. In 2012 is, ondanks een
fors pakket nieuwe maatregelen, het nominale tekort uitgekomen op 4,8% van het
bbp, dit is boven het door de autoriteiten nagestreefde tekort van 4,5%. Een
deel van het verschil wordt veroorzaakt door de kosten van de redding van de
bankgroep Dexia (0,1% van het bbp). Het structurele saldo is met 1,1% van het
bbp verbeterd. 
(11)     Volgens de voorjaarsprognoses 2013
van de Commissiediensten zal het nominale tekort als gevolg van de met name in
het kader van de begroting aangenomen maatregelen dit jaar verder dalen. Tot de
maatregelen aan de ontvangstenzijde behoren onder meer een verdere verhoging
van de directe belastingen en sociale bijdragen. De huidige uitgavenregels
(centrale overheid en gezondheidszorg) worden verlengd en dit zal ertoe
bijdragen de uitgaven beperkt te houden. Een lagere inflatie dan eerder
verwacht en de gedeeltelijke opschorting van de indexering voor de pensioenen
van de tweede pijler in overeenstemming met de sociale partners zullen eveneens
tot een beperking van de uitgaven bijdragen. Het feit dat de voorziene
bbp-groei opnieuw ruim onder de potentiële bbp-groei zal liggen, zal echter het
nominale saldo negatief beïnvloeden. Al met al zal het tekort naar verwachting 3,9%
van het bbp bereiken. Het structurele saldo zal naar verwachting nogmaals met 1,3%
van het bbp verbeteren. Op basis van de gebruikelijke aanname dat het beleid
ongewijzigd blijft, zal het tekort in 2014 4,2% van het bbp bereiken, hetgeen
inhoudt dat alleen met in voldoende detail bekende maatregelen rekening is
gehouden. Met name moet een deel van de maatregelen om het recentelijk
ingevoerde belastingkrediet voor ondernemingen te financieren nog worden vastgesteld
en verstrijkt eind 2013 een aantal eenmalige belastingbetalingen. Al met al zal
het structurele saldo volgend jaar grosso modo stabiel blijven. 
(12)     Op basis van de
voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal het structurele tekort dit
jaar naar schatting tot 2,2% van het bbp dalen (het bedroeg 6,1% in 2009), dat
wil zeggen een daling van gemiddeld 1,0% van het bbp gedurende de
referentieperiode 2010-13. Gecorrigeerd voor benedenwaartse herzieningen van de
potentiële productiegroei (+0,1% van het bbp) en meevallers bij de ontvangsten
(-0.2% van het bbp) in vergelijking met het tijdstip waarop de aanbeveling van
de Raad is gedaan, komt de gemiddelde jaarlijkse budgettaire inspanning uit op 0,9%
van het bbp, en ligt ze dus iets onder de aanbevolen inspanning van meer dan 1%
van het bbp. Een omvattende beoordeling van de discretionaire maatregelen die
door de Franse autoriteiten gedurende 2010-13 zijn uitgevoerd, leidt echter tot
de conclusie dat de cumulatieve budgettaire impact ervan ongeveer 5¼% van het
bbp, d.w.z. per jaar gemiddeld 1,3% van het bbp bedraagt. Bovenop de
verbetering die inzake het structurele saldo is gerealiseerd, heeft de impact
van individuele discretionaire maatregelen gedurende deze periode het mogelijk
gemaakt de trend in de autonoom stijgende overheidsuitgaven die toe te
schrijven is aan factoren zoals de vergrijzing, te neutraliseren en levert de
bottom-up analyse dan ook een positiever beeld op dan de top-down benadering op
basis van het structurele saldo. De maatregelen omvatten een substantiële
stijging van de personen- en vennootschapsbelasting, aangevuld met verhogingen
van de indirecte belastingen en de socialezekerheidsbijdragen, een bevriezing
van de basisambtenarenlonen alsook besparingen als gevolg van de algemene
toetsing van het overheidsbeleid (RGPP), de pensioenhervorming van 2010 en het
feit dat de uitgavennorm voor de gezondheidszorg (ONDAM) systematisch is
behaald (of meer dan behaald). Gezien het bovenstaande kunnen de Franse
autoriteiten geacht worden effectieve actie te hebben ondernomen. 
(13)     De verhouding van de
overheidsschuld tot het bbp, die in 2009 79,2% bedroeg, overschreed vorig jaar 90%.
Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal als gevolg van
de nog steeds relatief hoge overheidstekorten en de zwakke nominale bbp-groei
de schuldquote gedurende de prognoseperiode in 2013 en 2014 blijven stijgen tot
94,0% respectievelijk 96,2% van het bbp. Omvang-stroomaanpassingen waaronder
bijdragen aan het Europees stabiliteitsmechanisme en directe leningen aan
programmalanden van de eurozone zullen eveneens tot het vergroten van de
overheidsschuld bijdragen.
(14)     De substantiële achteruitgang
van de begrotingspositie als gevolg van de zwakkere algehele economische
situatie ten opzicht van die welke aan de aanbeveling van de Raad van 2009 ten
grondslag lag, doet denken dat, overeenkomstig de regels van het stabiliteits-
en groeipact, herziene aanbevelingen uit hoofde van artikel 126, lid 7, VWEU
voor Frankrijk tot verlenging van de termijn om het buitensporige tekort te
corrigeren gerechtvaardigd zijn.
(15)     Tegen de achtergrond van grote
onzekerheden betreffende economische en budgettaire ontwikkelingen moet de
begrotingsdoelstelling die wordt aanbevolen voor het laatste jaar van de correctieperiode,
op een niveau duidelijk onder de referentiewaarde worden vastgesteld om een
effectieve en blijvende correctie binnen de gevraagde termijn te waarborgen. 
(16)     Een verlenging met slechts één
jaar van de termijn voor correctie van het buitensporig tekort zou in 2014 een
budgettaire inspanning vereisen die veel groter is dan de gemiddelde jaarlijkse
budgettaire inspanning gedurende 2010-13 welke op 2 december 2009 door de Raad
is aanbevolen en zou eveneens volgend jaar het verwachte economische herstel op
significante wijze belemmeren. Bij een verlenging met twee jaar zou het
nominale tekort in 2015 onder 3% van het bbp kunnen worden gebracht en de
impact op de groei in 2014 en 2015 worden beperkt. Wanneer aan Frankrijk twee
extra jaren worden toegekend, zou dit overeenkomen met nominale
tekortdoelstellingen van 3,9% van het bbp voor 2013, 3,6% voor 2014 en 2,8%
voor 2015. De onderliggende jaarlijkse verbetering van het structurele
begrotingssaldo zou in 2013 1,3% van het bbp en zowel in 2014 als in 2015 0,8%
bedragen. Mede rekening houdend met een mogelijke trendmatige achteruitgang van
het structurele saldo, zou dit inhouden dat in 2014 en 2015 discretionaire
maatregelen van boven de 1% van het bbp per jaar nodig zouden zijn.
(17)     Om de begrotingsdoelstellingen
te behalen, is het cruciaal dat de autoriteiten de voor 2013 reeds aangenomen
maatregelen (die momenteel op 1½% van het bbp worden geraamd) volledig
uitvoeren en in 2014 en 2015 snel uitgavenbesparingen en/of maatregelen aan de
ontvangstenzijde voor meer dan 1% van het bbp per jaar vaststellen, aannemen en
uitvoeren (de totaalimpact van de tot dusver voor 2014-15 in voldoende detail
aangenomen/bepaalde maatregelen is slechts marginaal). Met name moeten de
meeste geplande besparingen die de diverse uitgavennormen voor 2014-15
ondersteunen nog worden bepaald. Dat de basislonen na 2013 bevroren blijven,
hetgeen voor alle subsectoren van de overheid geldt, is nog niet expliciet
bevestigd. Bovendien blijft het, hoewel de uitgaventoets in het kader van de
MAP ('modernisation de l'action publique') aan de gang is, onduidelijk of dit
zich in forse (en gemakkelijk te becijferen) besparingen zal vertalen. Wat het
pensioenstelsel betreft moeten de feitelijke maatregelen die de geplande
hervorming zouden ondersteunen nog worden bekendgemaakt. Bijzonderheden
ontbreken eveneens over de voorziene uitgavenverlaging van de lokale overheden.
Aan de ontvangstenzijde verstrijkt eind 2013 een aantal eenmalige
belastingbetalingen en zijn tot dusver geen specifieke maatregelen aangekondigd
om deze te compenseren. Wat de risico's voor het macro-economische scenario van
de Franse autoriteiten van volgend jaar betreft, helt de balans eveneens
duidelijk over naar de neerwaartse zijde. Immers, hoewel de bbp-groei naar
verwachting 1,2% zal bedragen en dus zeer dicht bij de voorjaarsprognoses 2013
van de Commissiediensten (1,1%) ligt, conflicteren de onderliggende budgettaire
scenario's: het eerste scenario houdt rekening met een structurele inspanning
van 1% in 2014, terwijl het tweede op een licht achteruitgaand structureel
saldo voortbouwt. De pas opgerichte budgettaire raad ('Haut Conseil des
finances publiques') beschouwde het macro-economische scenario dat aan de
huidige tekortdoelstelling van 2014 ten grondslag ligt, eveneens als
uitgesproken optimistisch. Al met al zal de situatie nauwlettend moeten worden
gemonitord en moeten de autoriteiten klaar staan om bij
uitgavenoverschrijdingen of tegenvallende ontvangsten corrigerende actie te
ondernemen.
(18)     Volgens het Fiscal Sustainability
Report 2012 van de Commissie dreigt de Franse begroting op korte termijn niet
onder druk te komen staan. Op middellange en lange termijn lijken de risico's
middelhoog en laag. Recente ontwikkelingen betreffende het pensioenstelsel zijn
echter zorgwekkender. Met name wijzen de recentste prognoses door de Adviesraad
voor Pensioenen ('Conseil d'orientation des retraites') op aanhoudende tekorten
van het stelsel in 2020. Dit is een bevestiging dat bijkomende
pensioenhervormingen dringend nodig zijn om de openbare financiën op lange
termijn weer houdbaar te maken.
(19)     Frankrijk voldoet aan de
voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het
buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van
Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de
tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,
HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING
VASTGESTELD:
(1)                   
Frankrijk moet uiterlijk 2015 een einde maken aan
de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.
(2)                   
Frankrijk moet een nominaal tekort bereiken van 3,9%
van het bbp in 2013, 3,6% in 2014 en 2,8% in 2015, hetgeen, op basis van de
verlengde voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten, met een verbetering
van het structurele saldo met 1,3% van het bbp in 2013, 0,8% in 2014 en 0,8%
in 2015 overeenkomt. 
(3)                   
Frankrijk moet volledig uitvoering geven aan de
voor 2013 reeds aangenomen maatregelen (1½% van het bbp) en zich belasten met
het snel bepalen, aannemen en uitvoeren van de noodzakelijke consolidatiemaategelen
voor 2014 en 2015 om de aanbevolen verbetering van het structurele saldo te
realiseren, en bovendien zoals momenteel gepland doorgaan met een grondige
toets van de uitgavencategorieën voor alle subsectoren van de overheid,
daaronder begrepen op het niveau van de sociale zekerheid en de lokale
overheden.
(4)                   
Frankrijk moet alle meevallers gebruiken om het
tekort te verminderen. De budgettaire consolidatiemaatregelen moeten op
groeivriendelijke wijze een blijvende verbetering van het structurele saldo van
de overheid waarborgen.
(5)                   
De Raad stelt 1 oktober 2013 vast als termijn
waarbinnen Frankrijk effectieve actie moet ondernemen en overeenkomstig artikel
3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad
gedetailleerd verslag moet uitbrengen over de voorgenomen consolidatiestrategie
om de doelstellingen te realiseren.
Voorts moeten de Franse autoriteiten de
houdbaarheid op lange termijn van het pensioenstelsel versterken door alle
relevante parameters verder aan te passen. Met name moet de geplande hervorming
uiterlijk eind dit jaar worden aangenomen, zoals momenteel beoogd, en moet het
stelsel niet later dan 2020 op houdbare wijze in evenwicht worden gebracht
onder vermijding van enige verdere stijging van de arbeidskosten. Bovendien is
het, om het welslagen van de budgettaire consolidatiestrategie te garanderen,
belangrijk, overeenkomstig de in de context van het Europees semester tot
Frankrijk gerichte aanbevelingen van de Raad en met name die welke op de
procedure voor macro-economische onevenwichtigheden betrekking hebben, de
budgettaire consolidatie met omvattende structurele hervormingen te
ondersteunen.
Naast de in aanbeveling (5) bedoelde
verslaglegging moeten de Franse autoriteiten ten minste om de zes maanden
alsook in een afzonderlijk hoofdstuk in de stabiliteitsprogramma's verslag
uitbrengen over de voortgang in de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen,
totdat het buitensporige tekort volledig is gecorrigeerd. 
Deze
aanbeveling is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel,
                                                                       Voor
de Raad
                                                                       De
voorzitter
[1]               Alle documenten betreffende de
buitensporigtekortprocedure van Frankrijk zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm
[2]               PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.