CELEX: 62004CC0158
Language: lt
Date: 2006-03-30
Title: Generalinio advokato Poiares Maduro išvada, pateikta 2006 m. kovo 30 d. # Alfa Vita Vassilopoulos AE (C-158/04) ir Carrefour Marinopoulos AE (C-159/04) prieš Elliniko Dimosio ir Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon. # Prašymas priimti prejudicinį sprendimą: Dioikitiko Protodikeio Ioanninon - Graikija. # Laisvas prekių judėjimas - EB 28 straipsnis - Kiekybiniai apribojimai - Lygiaverčio poveikio priemonės - Prekyba užšaldytais duonos gaminiais. # Sujungtos bylos C-158/04 ir C-159/04.

GENERALINIO ADVOKATO
      M. POIARES MADURO IŠVADA,
      pateikta 2006 m. kovo 30 d.(1)
      
      Sujungtos bylos C‑158/04 ir C‑159/04
      Alfa Vita Vassilopoulos AE, buvusi Trofo Super-Markets AE
      prieš
      Elliniko Dimosio,
      Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon
      ir
      Carrefour Marinopoulos AE
      prieš
      Elliniko Dimosio,
      Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon
      (Dioikitiko Protodikeio Ioanninon (Graikija) pateikti prašymai priimti prejudicinį sprendimą)
      
      „Laisvas prekių judėjimas – Lygiaverčio poveikio priemonės – Prekyba užšaldytais duonos gaminiais“1.        Ar nacionalinės teisės aktas, pagal kurį, norint prekiauti užšaldyta „bake-off“ rūšies duona, reikia gauti teisės aktuose
         dėl kepyklų-parduotuvių eksploatavimo numatytą išankstinį leidimą, suderinamas su EB 28 straipsniu? Toks iš esmės iškilo klausimas,
         kurį Dioikitiko Protodikeio Ioanninon (Janinos pirmosios instancijos administracinis teismas) (Graikija) pateikia Teisingumo Teismui šiose sujungtose bylose.
      
      2.        Šie prašymai priimti prejudicinį sprendimą vėl patraukė Teisingumo Teismo dėmesį į sprendime Keck ir Mithouard(2) įtvirtintos Teismo praktikos laisvo prekių judėjimo srityje raidą. Teoriškai ši raida grindžiama tvirtais pagrindais(3). Tačiau paaiškėjo, kad taikant ją praktiškai kyla didelių sunkumų. Tai liudija šios bylos.
      
      I –    Teisinės ir faktinės aplinkybės
      3.        Graikijoje šiuo metu galiojantis teisės aktas dėl duonos gamybos įmonių ir apskritai kepyklų-parduotuvių steigimo ir eksploatavimo
         sąlygų buvo priimtas remiantis 1934 m. rugsėjo 13 d. Prezidento dekretu Nr. 25.8 (FEK A’ 309). Jis nustato išankstinę leidimų
         steigti ir eksploatuoti kepyklas-parduotuves išdavimo procedūrą bei apibrėžia statybai ir įrangai keliamus reikalavimus, kurie
         norint gauti leidimą turi būti tenkinami. Šiuos reikalavimus konkrečiau reglamentuoja Įstatymas Nr. 726/1977 (FEK A’ 316),
         iš dalies keičiantis ir papildantis galiojančius teisės aktus dėl kepyklų-parduotuvių ir duonos pardavimo vietų. Jo 16 straipsnyje
         nurodyta, kad „nuo šiol norint įsteigti duonos kepyklą-parduotuvę arba pardavimo vietą reikia gauti išankstinį leidimą, kurį
         išduota kompetentingas prefektas, patikrinęs, ar tenkinami visi šiame įstatyme įtvirtinti reikalavimai“. Pagal Įstatymo Nr. 2065/1992
         (FEK A’ 113) 65 straipsnį „kepykla-parduotuvė“ – tai bet koks „duonos, apskritai duonos gaminių ir miltinių produktų (išskyrus
         makaronus) gamybai bei visuomenei skirtų patiekalų ir kitų produktų kepimui skirtas nuolat veikiantis specialiai pritaikytas
         ir įrengtas statinys, neatsižvelgiant į tai, koks yra jo pajėgumas“. Remiantis pastarąja nuostata priimtas Prezidento dekretas
         Nr. 369/1992 (FEK A’ 186) nustato leidimų steigti ir eksploatuoti duonos kepyklas-parduotuves ir pardavimo vietas išdavimo
         procedūrą bei būtinus pateisinamuosius dokumentus bei išsamiai nurodo keliamus duonos gaminių pakavimo reikalavimus.
      
      4.        2001 m. Graikijos Plėtros ministerijos priimta ir kompetentingoms tarnyboms perduota pažyma nurodo, kad duonos parduotuvėse
         užšaldytai duonai arba tešlai kepti skirtų krosnių naudojimas yra duonos gamybos proceso dalis. Iš to išplaukia, jog tam,
         kad suinteresuotieji asmenys galėtų naudoti tokias krosnis, jie turi turėti leidimą eksploatuoti kepyklą-parduotuvę. Atsižvelgdama
         į šią pažymą Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninon (Janinos prefektūros administracija, toliau – prefektūros administracija) nusprendė atlikti kontrolę maisto produktų prekybos
         centruose Trofo Super-Markets AE ir Carrefour Marinopoulos AE. Nustačiusi, kad juose yra duonos pardavimo vietos ir užšaldytos duonos kepimo įrenginiai be teisės aktuose dėl kepyklos-parduotuvės
         įtvirtinto leidimo eksploatuoti, 2001 m. lapkričio 27 d. priimtais dviem sprendimais ši administracija įpareigojo nutraukti
         šiuose dviejuose prekybos centruose įrengtų duonos kepimo krosnių eksploataciją.
      
      5.        Dvi nurodytos įmonės kreipėsi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusį teismą su ieškiniu dėl šių sprendimų panaikinimo.
         Visų pirma šios įmonės teigia, kad toks, nacionalinės teisės aktas, koks yra taikomas Graikijos administracijos, prilygsta
         kiekybiniam importo apribojimui, kuris prieštarauja EB 28 straipsnyje įtvirtintam draudimui. Be to, jos atkreipia prašymą
         priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo dėmesį į tai, kad Graikijos duonos pramonės sąjunga pateikė skundą Europos
         Bendrijų Komisijai, siekdama, kad ši pripažintų, jog, suteikdamas galimybę parduoti „bake-off“ rūšies duoną tik kepykloms-parduotuvėms,
         Graikijos teisės aktas sudaro nepateisinamų kliūčių šiai prekei importuoti ir parduoti Graikijoje. Pažymėtina, jog Komisija
         į šį skundą sureagavo pradėjusi EB 226 straipsniu pagrįstą procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuriai pasibaigus 2004 m.
         liepos 7 d. Graikijos Respublikai išsiuntė pagrįstą nuomonę, nurodydama jai nebetaikyti nacionalinės teisės akte dėl kepyklų-parduotuvių
         nurodytų reikalavimų „bake-off“ gamybai. Dėl šios procedūros kreiptasi į Teisingumo Teismą(4).
      
      6.        Šiomis aplinkybėmis Dioikitiko Protodikeio Ioanninon nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti tokius prejudicinius klausimus:
      
      „1)      Ar sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuose nurodytas išankstinis leidimas, reikalaujamas norint prekiauti
         „bake-off“ gaminiais, yra kiekybiniam apribojimui lygiavertė priemonė EB 28 straipsnio prasme?
      
      2)      Atsakius teigiamai, ar išankstinio leidimo, norint vykdyti kepyklos-parduotuvės veiklą, reikalavimu siekiama tik kokybinio
         pobūdžio tikslo, nes juo nustatomas paprastas suskirstymas pagal parduodamos duonos savybes (kvapą, skonį, spalvą ir plutos
         išvaizdą) bei maistinę vertę (2002 m. lapkričio 5 d. Sprendimas Komisija prieš Vokietiją, C‑325/00, Rink. p. I‑9977), ar veikiau jo tikslas yra apsaugoti vartotoją ir visuomenės sveikatą nuo bet kokio galimo kokybės
         pablogėjimo (Graikijos valstybės tarybos sprendimas 3852/2002)?
      
      3)      Atsižvelgiant į tai, kad apribojimas taikomas vienodai visiems, tiek vidaus, tiek Bendrijos, „bake-off“ gaminiams, ar šis
         klausimas susijęs su Bendrijos teise ir ar šis apribojimas tiesiogiai arba netiesiogiai, iš tikrųjų ar galbūt gali paveikti
         valstybių narių tarpusavio prakybą šiais produktais?“
      
      II – Analizė
      A –    Importo apribojimo buvimas
      7.        Pirmuoju ir trečiuoju prejudiciniais klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs
         teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar siekiant eksploatuoti kepyklą-parduotuvę numatytas reikalavimas gauti išankstinį
         leidimą, kurį valstybė narė taiko prekybai „bake-off“ rūšies užšaldyta duona, yra kiekybinis apribojimas arba lygiaverčio
         poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme.
      
      8.        Aišku, kad norint atsakyti į šį klausimą Teisingumo Teismo praktikoje įmanoma rasti pakankamų šaltinių. Vis dėlto sudėtinga
         paneigti, kad praktinis šios Teisingumo Teismo praktikos taikymas gali sukelti abejonių. Šios bylos yra gera proga paaiškinti
         esančias Teisingumo Teismo praktikos ribas.
      
      1.      Tradicinis požiūris
      9.        Kadangi nėra bendrų arba suderintų taisyklių dėl duonos ir kitų duonos gaminių gamybos ir prekybos, akivaizdu, jog „savo teritorijose
         valstybės narės turi priimti visas taisykles, susijusias su šių produktų sudėties savybėmis, gamyba ir prekyba, su sąlyga,
         kad jos nesukels importuotų produktų diskriminacijos ir nesudarys kliūčių iš kitų valstybių narių kilusių prekių importui“(5). Taip pripažįstama valstybių narių laisvė šioje srityje. Todėl joms palikta laisvė numatyti, kad siekiant patikrinti, ar
         laikomasi gamybos standartų, ir apsaugoti vartotojus, prekybai duona ir kitais duonos gaminiais taikomas išankstinis leidimas.
         Vis dėlto ši kompetencija negali būti įgyvendinama jos neapribojant. Tai išplaukia būtent iš pareigos nepažeisti EB sutartyje
         įtvirtintų pagrindinių laisvių, įskaitant laisvą prekių judėjimą. Pagal EB 28 straipsnį tokia laisvė ir užtikrina, kad „valstybių
         narių tarpusavio prekyboje uždraudžiami kiekybiniai importo apribojimai ir visos lygiaverčio poveikio priemonės“.
      
      10.      Taigi remiantis tradiciniu požiūriu nustatyta, kad kiekybiniams apribojimams lygiaverčio poveikio priemonė – tai bet kokia
         valstybės priemonė, galinti tiesiogiai ar netiesiogiai, iš tikrųjų ar galbūt apriboti prekybą Bendrijoje(6).
      
      11.      Be to, iš Teismo praktikos sprendime „Cassis de Dijon“ išplaukia, kad jeigu teisės aktai nebuvo suderinti, nevienodai nacionalinėms
         ir iš kitų valstybių narių importuotoms prekėms taikomos priemonės gali būti laisvo prekių judėjimo apribojimais(7). Iš bylos medžiagos aiškiai matyti, kad šiose pagrindinėse bylose nagrinėjamas išankstinio leidimo reikalavimas turi nevienodai
         taikomos priemonės požymių.
      
      12.      Tačiau dar kyla klausimas, ar tokia priemonė priklauso su prekių savybėmis, ar su pardavimo būdais susijusių nacionalinių
         priemonių kategorijai. Iš tiesų, priėmus sprendimą Keck ir Mithouard, apribojančių arba draudžiančių „tam tikrus pardavimo būdus“ nacionalinių priemonių taikymui iš kitų valstybių narių kilusioms
         prekėms netaikomas EB 28 straipsnyje įtvirtintas draudimas, jeigu šios nuostatos „taikomos visiems atitinkamiems subjektams,
         vykdantiems savo veiklą nacionalinėje teritorijoje, ir jos teisiškai ir faktiškai vienodai veikia prekybą nacionaliniais gaminiais
         ir gaminiais iš kitų valstybių narių“(8).
      
      13.      Šiame sprendime ir juo vadovaujantis priimtoje Teisingumo Teismo praktikoje Teisingumo Teismas nepateikė tikslaus sąvokos
         „pardavimo būdai“ apibrėžimo. Tačiau ilgainiui savo sprendimuose jis nustatė nebaigtinį šiai kategorijai priklausančių priemonių
         sąrašą(9). Todėl tokį vertinimą jis taiko tik teisės aktams, susijusiems su būtent prekybos sąlygomis ir metodais(10) bei laiko ir prekių pardavimo vietos aplinkybėmis(11). Tačiau taip vertinti atsisakyta teisės aktus, kurie, nors ir atrodo susiję su pardavimo būdais, iš tiesų daro poveikį prekių
         savybėms(12). Be to, EB 28 straipsniui prieštarauja teisės aktai, kurie nustato išankstinį leidimą, norint prekiauti produktais arba vykdyti
         ekonominę veiklą, šiam leidimui gauti taikydami tam tikrų normų dėl prekių savybių laikymosi reikalavimą(13).
      
      14.      Administracinė įstaiga, atsakovė pagrindinėje byloje, ir Graikijos vyriausybė teigia, kad teisės aktai, numatantys reikalavimą
         turėti išankstinį duonos ir duonos gaminių pardavimo leidimą, būtiną kepykloms eksploatuoti, nustato „pardavimo būdą“.
      
      15.      Mano nuomone, šis vertinimas neteisingas. Aišku, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas nacionalinės teisės aktas susijęs su
         kepyklomis-parduotuvėmis ir kitomis duonos pardavimo vietomis. Tačiau išnagrinėjus jo nuostatas paaiškėja, kad teisės akto
         tikslas yra nustatyti paruošimo ir gamybos reikalavimus, kuriuos šie produktai turi atitikti. Norint gauti leidimą eksploatuoti
         taikomi reikalavimai, t. y. kad būtų gaminama naudojant tam tikrus gamybos metodus ir kad būtų įdiegta tinkama įranga. Taigi
         pagrindinės bylos atveju Graikijos valdžios institucijos konkrečiai nurodo, jog nesilaikoma tam tikrų parduodamų produktų
         gamybos reikalavimų, pavyzdžiui, kad atitinkamose patalpose būtų tešlos užminkymo salė, miltų sandėlis arba miltų sijojimo
         įrenginys. Tačiau neginčijama, kad šie reikalavimai yra gamybos proceso dalis ir todėl susiję su prekybai skirtiems „bake-off“
         rūšies produktams būdingomis savybėmis(14). Taikant nagrinėjamas taisykles sudaroma kliūčių „bake-off“ rūšies duonai parduoti kitose nei kepyklos-parduotuvės patalpose,
         remiantis tuo, kad šios duonos savybė – išankstinis kepimas pardavimo vietoje. Iš to matyti, kad ginčijamo teisės akto taikymo dviem nagrinėjamais atvejais sąlygomis
         jis neturi būti laikomas nustatančiu „pardavimo būdą“ Teisingumo Teismo praktikos prasme.
      
      16.      Šios išvados nepaneigia prefektūros administracijos ir Graikijos vyriausybės atlikti sugretinimai. Sprendimas Gauchard (15), kuriuo remiasi šios šalys, susijęs su leidimu atidaryti arba padidinti didesnes nei tam tikro dydžio komercines patalpas.
         Šioje byloje buvo nagrinėjamas tik komercinių patalpų išsidėstymas. Akivaizdu, kad toks nacionalinės teisės aktas nereikalavo
         parduodamų prekių pritaikyti arba tiesiogiai nepaveikė importuotų prekių patekimo į rinką. Be to, savo sprendime Teisingumo
         Teismas patvirtino, kad panašus teisės aktas iš esmės turėjo būti nagrinėjamas atsižvelgiant tik į įsisteigimo laisvės principą(16). Priešingai, šiose bylose nagrinėjamas leidimas tiesiogiai susijęs su prekybai skirtų produktų gamybos sąlygomis. Taigi tiesiogiai
         daroma įtaka užsienio kilmės šios rūšies produktų patekimui į nacionalinę rinką. Todėl toks sugretinimas yra nereikšmingas.
      
      17.      Tos pačios šalys remiasi minėtu 1995 m. birželio 29 d. Teisingumo Teismo sprendimu Komisija prieš Graikiją. Šis sprendimas susijęs su teisės aktu, tik vaistinėms suteikiančiu galimybę prekiauti kūdikiams skirtu nugriebtu pienu.
         Teisingumo Teismo nuomone, šis teisės aktas, „reglamentuodamas atitinkamų produktų prekybą, tik apriboja jų platinimo vietas“(17). Kadangi jis nenustato išskirtinių reikalavimų patiems produktams, Teisingumo Teismas jį nagrinėjo kaip „nacionalinę bendros
         prekybos politikos priemonę“(18). Šiose bylose nagrinėjamas Graikijos teisės aktas tiesiogiai susijęs su prekybai skirtų „bake-off“ produktų paruošimo ir
         gamybos metodų sąlygomis. Taigi jis negali būti laikomas tik su prekybos vietomis susijusiu teisės aktu.
      
      18.      Dėl sprendimo CIA Security International(19), kuriuo taip pat remiamasi, jis tik nustatė, kad taisyklė, jog niekas negali eksploatuoti saugos bendrovės neturėdamas vidaus
         reikalų ministro leidimo, „kai ji nustato reikalavimą, tam, kad įmonė galėtų būti įsteigta ir vykdyti saugos įmonės veiklą“,
         nėra tiesiogiai susijusi su laisvu prekių judėjimu(20). Šiuose sprendimuose jis negali būti atramos tašku.
      
      19.      Galiausiai šalys siūlo sugretinti šias bylas ir minėtą sprendimą Morellato, remdamosi tuo, kad pastarajame kalbama apie tos pačios rūšies produktą. Tiesa, kad šiuo sprendimu Teisingumo Teismas patvirtino,
         jog išankstinio pakavimo reikalavimas, kurį valstybė narė taiko parduodant duoną, kuri pagaminta šioje valstybėje narėje iškepant
         iš dalies iškeptą duoną, iš esmės nepatenka į EB 28 straipsnio taikymo sritį. Tačiau išlieka galimybė, kad šis sprendimas
         grindžiamas visiškai išskirtiniu ir tik šiai bylai būdingu vertinimu(21). Iš tiesų byloje Morellato priimtą sprendimą nulėmęs kriterijus – tai faktas, kad dėl ginčijamo Italijos teisės akto nustatytų pakavimo reikalavimų
         laikymosi prieš produktą parduodant importo valstybėje jis nebus keičiamas ir pritaikomas(22). Šie reikalavimai susiję tik su duonos, kuri gaunama galutinai iškepus iš dalies iškeptą duoną, pardavimu(23). Tačiau nagrinėjamame Graikijos teisės akte nustatyti reikalavimai tiesiogiai susiję su galutiniais duonos gamybos ir kepimo
         procesais. Jie paveikia parduodamo produkto pobūdį. Šiomis aplinkybėmis sudėtinga išsiaiškinti, kaip dėl tokių reikalavimų
         teisės aktas galėtų nepatekti į EB 28 straipsnio taikymo sritį. Taigi sprendimas Morellato negali būti taikomas šiose bylose. Jei panašiomis aplinkybėmis šis sprendimas ir galėtų būti naudingas, tai tik dėl to, kad
         paliudytų, kaip tam tikrais atvejais sudėtinga įgyvendinti sprendime Keck ir Mithouard (24) įtvirtintą skirstymą.
      
      20.      Iš šios analizės matyti, kad visi nurodyti sugretinimai turi būti laikomi nereikšmingais. Pagrindinių bylų aplinkybėmis ginčijamas
         teisės aktas priklauso nacionalinių priemonių, susijusių su produktų savybėmis, kategorijai. Bet kuriuo atveju, net darant
         prielaidą, kad atitinkama priemonė laikoma nustatančia „pardavimo būdą“, ji neatitinka Teisingumo Teismo praktikoje nustatytų
         reikalavimų tam, kad jos atžvilgiu nebūtų taikomas EB 28 straipsnis. Iš tiesų akivaizdu, kad ji neturi tokio paties teisinio
         ir faktinio poveikio prekybai nacionaliniais ir iš kitų valstybių narių kilusiais produktais.
      
      21.      „Bake-off“ rūšies duonos savybė ta, kad ji jau perėjo tam tikrus duonos gamybos etapus, kaip antai tešlos užminkymo ir pirmojo
         kepimo. Šiomis aplinkybėmis akivaizdu, kad jeigu jai būtų taikomi tokie patys kaip ir šviežiai duonai keliami reikalavimai,
         atsirastų nenaudingų išlaidų, pavyzdžiui, pati prekyba taptų brangesnė ir todėl sudėtingesnė. Be to, šios išlaidos susijusios
         su užšaldytais produktais, kurie iš esmės konservuojami ir gabenami būtent iš kitų valstybių narių(25). Todėl man atrodo, jog yra aišku, kad nagrinėjamas teisės aktas iš esmės diskriminuoja importuotus produktus ir todėl yra
         kliūtis prekybai Bendrijoje.
      
      22.      Siekdama sušvelninti tokią išvadą Graikijos vyriausybė galiausiai teigia, kad atsižvelgiant į atitinkamų prekybos vietų pobūdį,
         leidimas iš esmės nesuteikiamas tokiomis pačiomis sąlygomis. Net darant prielaidą, kad yra tokia praktika, nors niekas to
         neleidžia patvirtinti, pažymėtina, jog ji negrindžiama jokiu aiškiu pagrindu. Tačiau Bendrijos teisės sistemoje saugomas teisinio
         saugumo reikalavimas reiškia, jog iš nacionalinės teisės aktų išplaukianti teisinė padėtis turi būti pakankamai tiksliai apibrėžta
         ir aiški, kad leistų privatiems asmenims suvokti savo teisių ir pareigų apimtį(26). Nepatenkinus šio reikalavimo, nurodyta praktika negali būti laikoma ginčijamo teisės akto pateisinimo pagrindu.
      
      23.      Šiomis aplinkybėmis reikia atsakyti kartu į pirmąjį ir trečiąjį klausimą, kad nacionalinės teisės aktas, koks ginčijamas pagrindinėse
         bylose, kuriuo, norint prekiauti „bake-off“ rūšies gaminiais, taikomas reikalavimas gauti išankstinį leidimą, išduodamą patikrinus,
         ar tenkinami kepyklos eksploatavimo reikalavimai, yra kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio
         prasme.
      
      2.      Su sprendimo Keck ir Mithouard taikymu susiję sunkumai
      
      24.      Iki šiol analizė buvo atlikta vadovaujantis Teisingumo Teismo minėtame sprendime Keck ir Mithouard patvirtinta pozicija. Tačiau šios pozicijos taikymas beveik neišvengiamai sukelia abejonių dėl ginčijamos nacionalinės priemonės
         vertinimo. Todėl dėl jos šioje srityje buvo išplėtota sudėtinga ir lanksti Teisingumo Teismo praktika. Manau, kad dabar naudinga
         įvertinti šią poziciją pagal vėlesnę Teisingumo Teismo praktiką. Be to, ši analizė suteiktų galimybę apibrėžti suderintą poziciją
         dėl judėjimo laisvių apribojimų.
      
      25.      Vis dėlto norėčiau patikslinti, jog visiškai nesiekiu ginčyti sprendime Keck ir Mithouard nustatytos Teismo praktikos raidos. Ketinu tik išaiškinti įvairius judėjimo laisvės apribojimo kriterijus ir pateikti bendro
         pobūdžio bendrąsias gaires, teikiant pirmenybę paprastesnei ir tvirtesnei pozicijai šiais klausimais.
      
      26.      Pirmiausia primintina, kad priėmęs minėtą sprendimą Keck ir Mithouard Teisingumo Teismas turėjo šiek tiek supaprastinti šiame sprendime nustatytą skirstymą.
      
      27.      Pasitaiko, kad tam tikros taisyklės, kurios, atrodo, priklauso nustatančių pardavimo būdus kategorijai, nagrinėjamos kaip
         su produktais susijusios taisyklės. Toks yra būtent su reklama susijusių taisyklių atvejis, kai paaiškėja, kad jos daro įtaką
         reikalavimams, kuriuos prekės turi atitikti. Pavyzdžiui, minėtoje byloje Mars Teisingumo Teismas nusprendė, kad „nors ir vienodai taikomas visų prekių atžvilgiu toks draudimas, kaip nagrinėjamas pagrindinėje
         byloje, susijęs su prekių, turinčių tas pačias reklamines nuorodas, kaip ir teisėtai naudojamos kitose valstybėse narėse,
         išleidimu į apyvartą vienoje valstybėje narėje, gali sudaryti kliūtis prekybai Bendrijoje“(27). Taip yra todėl, kad tokia priemonė gali „įpareigoti importuotoją koreguoti savo prekių pristatymą atsižvelgiant į pardavimo
         vietą ir dėl šios priežasties patirti papildomų pakavimo ir reklamos išlaidų“(28).
      
      28.      Tačiau pasitaikė, kad taisyklės dėl prekių pakavimo, kurios pagal sprendimą Keck ir Mithouarda priori priskirtinos su prekėmis susijusioms taisyklėms, išnagrinėjus aplinkybes, laikomos nustatančiomis „pardavimo būdus“. Tai
         liudija minėtas sprendimas Morellato, kuriame Teisingumo Teismas nusprendė, kad „šiomis aplinkybėmis numatytas išankstinio pakavimo reikalavimas, kuris susijęs
         tik su duonos, kuri pagaminama galutinai iškepus iš dalies iškeptą duoną, prekyba, iš esmės gali nepatekti į Sutarties 30 straipsnio
         taikymo sritį, su sąlyga, kad jis nediskriminuoja importuotų produktų“(29). Atrodo, jis rėmėsi tuo faktu, kad pakavimo, taigi prekės pritaikymo reikalavimas taikomas tik paskutiniame prekės pardavimo
         etape, todėl nesusijęs su pačiu importuotos prekės patekimu į nacionalinę rinką(30).
      
      29.      Galiausiai yra atvejų, kai Teisingumo Teismas nesilaikė sprendime Keck ir Mithouard įtvirtintos alternatyvos, atlikdamas analizę, pagrįstą vien ginčijamo teisės akto ribojančiais padariniais. Taip buvo nuspręsta
         dėl Prancūzijos teisės akto, įpareigojančio sėklas iš kitos valstybės narės importuojančius ūkio subjektus pateikti jas išimtinę
         koncesiją turinčiam centrui(31). Kitas pavyzdys pateikiamas sprendime dėl Švedijos leidimų importuoti ir prekiauti alkoholiniais gėrimais sistemos(32).
      
      30.      Panašūs sprendimai liudija, kad Teisingumo Teismo požiūris šioje srityje yra pragmatiškas. Teisingumo Teismo praktika prisitaikė
         prie kiekvieno atvejo aplinkybių ir ekonominės realybės, su kuria susidūrė. Tačiau šie sprendimai taip pat parodo tris didžiausias
         kliūtis, su kuriomis susiduria sprendime Keck ir Mithouard pateikta pozicija.
      
      31.      Pirmiausia, nors šiame sprendime nustatytas skirstymas buvo priimtas siekiant išaiškinti laisvo prekių judėjimo principu įtvirtinto
         draudimo pobūdį, iš esmės jis tapo netikrumo šaltiniu tiek ūkio subjektams, tiek Europos bendrijos institucijoms, tiek valstybėms
         narėms. Tam tikrais atvejais sudėtinga atskirti, kas priklauso pardavimo būdams, o kas – teisės aktams, susijusiems su prekių
         savybėmis, nes prekybos apribojimas labai priklauso nuo teisės akto taikymo būdo ir jo konkrečių padarinių(33). Kitais atvejais neįmanoma priemonės priskirti vienai ar kitai šiai kategorijai, nes įvairiems ginčytiniems teisės aktams
         sunku pritaikyti tokius griežtus rėmus(34).
      
      32.      Antra, nors šios Teismo praktikos tikslas – palengvinti laisvo prekių judėjimo principo taikymą, pasirodė, kad jos įgyvendinimas
         yra labai sudėtingas. Šis sudėtingumas būtent pasireiškia Teisingumo Teismo polinkiu nustatyti nacionaliniam teismui pareigą
         apibrėžti nagrinėjamo teisės akto pobūdį ir taikymo sritį(35). Nacionaliniam teismui, paprašiusiam Teisingumo Teismo pagalbos sprendžiant bylą, gali pasirodyti sunku įvykdyti tokią pareigą.
      
      33.      Trečia, paaiškėjo, kad Teismo praktiką sprendime Keck ir Mithouard nelengva taikyti kitose nei judėjimo laisvės srityse. Iš tiesų Teisingumo Teismas savo praktikoje dėl kitų laisvių niekada
         netaikė „pardavimo būdo“ sąvokos. Šiuo atveju jis tik nusprendė, kad laisvo judėjimo apribojimais apskritai laikomos „visos
         priemonės, kurios draudžia, kliudo arba dėl kurių naudojimasis šia laisve tampa mažiau patrauklus“(36). Šis pozicijos skirtumas sukelia Teismo praktikos darnos problemą. Ši problema yra tuo svarbesnė, kuo daugiau yra nacionalinių
         priemonių, kurias Teisingumo Teismas nagrinėja atsižvelgdamas į laisvą prekių judėjimą ir kurios taip pat gali būti laikomos
         kitų judėjimo laisvių apribojimais(37).
      
      34.      Iš to, kas anksčiau išdėstyta, matyti, kad sprendimas Keck ir Mithouard, priimtas siekiant apriboti ieškinių skaičių ir apimti dėl laisvo prekių judėjimo principo taikymo atsiradusį perteklių, iškėlė
         daugiau klausimų dėl tikslių šio principo ribų.
      
      35.      Tačiau ar reikia šios Teismo praktikos nesilaikyti? Aš taip nemanau. Vis dėlto atsižvelgiant būtent į kitose judėjimo laisvių
         srityse išplėtotą teismų praktiką ją reikia patikslinti.
      
      36.      Iš esmės pagrindinį klausimą uždavė generalinis advokatas G. Tesauro savo išvadoje byloje Hünermund ir kt.(38):
      
      „Ar EEB sutarties 30 straipsnis yra nuostata, skirta liberalizuoti prekybą Bendrijoje, ar nuostata, skirta apskritai skatinti
         kiekvienoje valstybėje narėje laisvą komercinės veiklos vykdymą?“.
      
      37.      Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas minėtame sprendime Keck ir Mithouard priminė, kad EB 28 straipsnis nėra tinkamas pagrindas ūkio subjektų, norinčių „ginčyti bet kokius teisės aktus, kurių pasekmė
         – apriboti jų komercinę laisvę, net jei jie nesusiję su iš kitų valstybių narių kilusiomis prekėmis“(39), veiksmams. Bendrijos piliečiai iš šios nuostatos negali daryti išvados, kad teisė į ekonominę ar komercinę laisvę yra absoliuti.
         Iš tiesų Sutarties nuostatų dėl laisvo prekių judėjimo tikslas, gamintojams ir vartotojams suteikiant galimybę visiškai naudotis
         Bendrijos vidaus rinkos teikiama nauda, užtikrinti nacionalinių rinkų atvėrimą, o ne sudaryti palankias visuotinio valstybių
         ekonomikos reguliavimo panaikinimo sąlygas.
      
      38.      Tiesa, kad tam tikrais atvejais Bendrijos nuostatų dėl laisvo judėjimo reikalaujamo nacionalinių rinkų atvėrimo pasekmė gali
         būti valstybių ekonomikos liberalizavimas. Taip yra todėl, kad dažnai sudėtinga atskirti priemonę, siekiančią apsaugoti nacionalinius
         subjektus nuo išorės konkurencijos, ir priemonę, kuri apsaugo tam tikrus nacionalinėje rinkoje įsteigtus subjektus nuo bet
         kokios šioje rinkoje galimos konkurencijos. Taigi tam tikrus nacionalinius subjektus nuo vidaus konkurencijos sauganti valstybės
         priemonė dažnai taip pat juos saugo nuo išorės konkurencijos. Tai paaiškina, kad tam tikros priemonės, laikomos paveikiančiomis
         ekonominės veiklos laisvę nacionalinėje rinkoje, taip pat gali būti laikomos ribojančiomis išorės subjektų patekimą į šią
         rinką. Taip yra tada, kai priemonės, kurios, nesukeldamos iš kitų valstybių narių kilusių prekių, paslaugų, įmonių ar darbuotojų
         diskriminacijos, nacionalinėje rinkoje apsaugo „status quo“ ir dėl to naujų ūkio subjektų patekimas į šią rinką tampa sudėtingesnis.
         Kadangi siekiant vidaus rinkos tikslų reikia ne tik kovoti su diskriminacija dėl pilietybės, bet taip pat nacionalines rinkas
         atidaryti naujoms prekėms, paslaugoms arba ūkio subjektams, akivaizdu, kad dėl jų taikymo tam tikra prasme liberalizuojama
         valstybių ekonomika.
      
      39.      Išlieka galimybė, kad kuriant vidaus rinką pagrindinis laisvo prekių judėjimo principo tikslas – užtikrinti, jog gamintojai
         galėtų realiai pasinaudoti teise vykdyti veiklą tarpvalstybiniu lygmeniu, o vartotojai kitų valstybių narių kilmės prekių
         praktiškai galėtų įsigyti tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir nacionalinių. Toks buvo Sutarties rengėjų ketinimas, tokia buvo
         jį įgyvendinusio Teisingumo Teismo doktrina.
      
      40.      Vis dėlto man atrodo, kad laisvo judėjimo laikymas paprasčiausia norma, skirta skatinti prekybą tarp valstybių narių, neatitiktų
         Teismo praktikos ir šitaip būtų jos nesilaikoma. Judėjimo laisves reikia įtraukti į plačiau taikomus vidaus rinkos ir Europos
         pilietybės tikslus. Šiuo metu judėjimo laisvės turi būti suvokiamos kaip viena iš pagrindinių „valstybių narių piliečių esminio
         statuso“(40) sudėtinių dalių. Jos yra tarpvalstybinis Europos piliečiams suteikto ekonominio ir socialinio statuso matmuo. Tačiau tokio
         statuso apsauga reikalauja viršyti garantiją nepatirti diskriminacijos dėl pilietybės. Ji reiškia, kad valstybės narės atsižvelgia
         į savo patvirtintų priemonių poveikį visų Europos Sąjungos piliečių, norinčių pasinaudoti savo teisėmis į judėjimo laisvę,
         padėčiai. Kaip Teisingumo Teismas priminė minėtame savo sprendime Deutscher Apothekerverband, tai reikia vertinti plačiau nei griežtai nacionaliniu lygmeniu(41).
      
      41.      Šiomis aplinkybėmis aišku, kad Teisingumo Teismo užduotis nėra nuolat nagrinėti valstybių narių ekonominės politikos gaires.
         Jis veikiau privalo patikrinti, kad šios valstybės narės nesiimtų priemonių, kuriomis iš esmės tarpvalstybinės situacijos būtų vertinamos mažiau palankiai nei visiškai nacionalinės situacijos(42).
      
      42.      Siekiant gerai atlikti šią kontrolę būtina remtis konkrečiais kriterijais. Iš šioje srityje priimtos Teismo praktikos galima
         išskirti tris kriterijus.
      
      43.      Pirma, šiuo klausimu Teisingumo Teismas nusprendė, kad bet kokia diskriminacija dėl pilietybės, nesvarbu, ar ji yra tiesioginė,
         ar netiesioginė, yra draudžiama. Akivaizdu, kad, pavyzdžiui, reklamos kampanijos programa, kuria skatinama pirkti nacionalines
         prekes, darant žalą prekybai Bendrijoje, pažeidžia Sutarties taisykles(43).
      
      44.      Antra, akivaizdu, kad papildomų išlaidų apyvartoje esančioms prekėms Bendrijoje arba su užsieniu susijusią veiklą vykdantiems
         subjektams nustatymas prekybai sudaro kliūčių, kurios turi būti pateisintos. Tačiau šiuo atžvilgiu reikia patikslinti, kad
         nėra baudžiama už sukeltas bet kokias papildomas išlaidas. Tam tikrų išlaidų gali atsirasti dėl paprastų valstybės narės,
         kurioje prekė yra pagaminta, ir valstybės narės, kurioje ji parduodama, teisės aktų skirtumų. Tokios išlaidos, kurių atsirado
         dėl valstybių narių teisės aktų skirtumų, negali būti laikomos judėjimo laisvės apribojimais. Kad sukeltos papildomos išlaidos
         būtų laikomos prekybos apribojimu, būtina, kad jos atsirastų dėl to, jog nacionalinėse taisyklėse neatsižvelgiama į ypatingą
         importuotų prekių padėtį, būtent į tai, kad šios prekės jau turėjo būti suderintos su jų kilmės valstybės taisyklėmis. Su
         prekių savybėmis susijusios taisyklės aiškiai patenka į šią kategoriją. Todėl, mano nuomone, Teisingumo Teismas iš EB 28 straipsnio
         taikymo srities pašalino taisykles dėl pardavimo būdų, nes šios taisyklės apskritai nesukelia tokių išlaidų. Taip yra dėl
         sprendime Keck ir Mithouard nagrinėtų taisyklių, susijusių su perpardavinėjimu nuostolingai, arba taisyklių, draudžiančių sekmadieniais atidaryti parduotuves.
         Tačiau išlieka galimybė, kad su pardavimo būdais susijusios nuostatos būtų priimamos neatsižvelgiant į ypatingą importuotų
         prekių padėtį. Šiuo atveju teisėta joms taikyti EB 28 straipsnį. Taigi buvo nuspręsta, kad sistema, pagal kurią alkoholinius
         gėrimus gali importuoti tik atskirą leidimą turintys subjektai, prieštarauja šiam straipsniui, nes dėl jos iš kitų valstybių
         narių kilusių importuotų gėrimų atžvilgiu atsiranda papildomų išlaidų(44).
      
      45.      Trečia, bet kokia priemonė, galinti sudaryti didesnių kliūčių iš kitos valstybės narės kilusioms prekėms patekti į rinką ir
         jas išleisti į apyvartą, laikoma lygiaverčio poveikio priemone EB 28 straipsnio prasme. Taigi priemonė sudaro kliūčių patekti
         į nacionalinę rinką, kai ji apsaugo tam tikrų ūkio subjektų įgytą padėtį nacionalinėje rinkoje(45) arba kai prekybą Bendrijoje ji paverčia sudėtingesne nei vidaus prekybą nacionalinėje rinkoje(46). Pavyzdžiui, minėtoje byloje Deutscher Apothekerverband Teisingumo Teismas pripažino, kad priemonė, draudžianti vaistais prekiauti paštu, yra lygiaverčio poveikio priemonė, nes
         kitų valstybių narių kilmės prekėms ji gali sudaryti didesnių kliūčių patekti į rinką nei nacionalinėms prekėms(47).
      
      46.      Mano nuomone, iš šios Teismo praktikos matyti logiška seka. Šiais trimis Teisingumo Teismo taikomais kriterijais iš esmės
         siekiama išsiaiškinti, ar buvo diskriminuojama kalbant apie naudojimąsi judėjimo laisve.
      
      47.      Aišku, kad teisės aktai dėl pardavimo būdų a priori priskiriami priemonėms, kurios nesudaro nepalankių sąlygų būtent kitų valstybių narių kilmės prekėms patekti į rinką ir būti
         apyvartoje. Tačiau, kaip rodo po sprendimo Keck ir Mithouard priimta Teisingumo Teismo praktika, šiuo atžvilgiu negalima apsiriboti teisės aktų prigimtimi pagrįstomis prielaidomis. Siekiant
         išsiaiškinti, ar EB 28 straipsnis turi būti taikomas tokios rūšies priemonėms, jas reikia patikrinti taikant nurodytus kriterijus.
         Kadangi jie taikomi atsižvelgiant į tikslą kovoti su diskriminacija, paveikiančia tarpvalstybinę padėtį, šie kriterijai man
         atrodo būtini ir pakankami siekiant nuspręsti kiekvienu atveju ir dėl bet kokios rūšies teisės akto, ar yra kliūčių prekybai.
      
      48.      Į teisėtą klausimą dėl su laisvu prekių judėjimu susijusių taisyklių reikšmės ir taikymo srities sprendime Keck ir Mithouard Teisingumo Teismas pasirinko, atrodo, formalaus pobūdžio atsakymą, apribojantį šių taisyklių taikymo sritį iki tam tikrų
         rūšių teisės aktų, atsižvelgiant į jų dalyką. Šį sprendimą siūloma aiškinti atsižvelgiant į vėlesnę Teisingumo Teismo praktiką,
         pagrįstą tam tikrų esminių kriterijų taikymu. Aišku, kad šiuo atsakymu nesiekiama pašalinti visų vertinimo sunkumų, su kuriais
         Teisingumo Teismas gali susidurti kiekvienu konkrečiu atveju. Tačiau jis bent paaiškina, kokį metodą reikia taikyti.
      
      49.      Tokių gairių laikymasis leidžia suvienodinti Teisingumo Teismo nuomonę visose su EB 28 straipsniu susijusiose bylose.
      
      50.      Be to, šios gairės leidžia suderinti su judėjimo laisve susijusią Teismo praktiką. Be abejo, kaip buvo priminta, sudėtinga
         sprendime Keck ir Mithouard įtvirtintą skirstymą taikyti kitoms judėjimo laisvėms(48). Tačiau teismo praktikoje randama priežasčių, dėl kurių ji buvo priimta. Paaiškėja, kad visose šiose srityse būtina nustatyti
         laisvo judėjimo principų taikymo ribas ir labiau apibrėžti Teisingumo Teismo kontrolę(49).
      
      51.      Pridursiu, kad toks laisvo judėjimo sistemų suderinimas man atrodo privalomas, atsižvelgiant į veiksmingai egzistuojančios
         Sąjungos pilietybės reikalavimus(50). Pageidautina, kad ta pati sistema būtų taikoma visiems Sąjungos piliečiams, norintiems pasinaudoti savo laisve judėti arba
         paslaugų, prekių ir kapitalo judėjimo laisve bei savo laisve apsigyventi arba įsteigti savo veiklos buveinę Bendrijos teritorijoje.
         Todėl bet kokia priemonė, galinti sudaryti kliūčių arba dėl kurios naudojimasis šiomis pagrindinėmis laisvėmis tampa mažiau
         patrauklus, turi būti laikoma prieštaraujančia Sutarčiai(51). Nekalbama, kad reikia užtikrinti, jog naudojimasis šiomis laisvėmis būtų visiškai neutralus; jis gali būti daugiau ar mažiau
         palankus Europos piliečiams. Tačiau reikia įsitikinti, ar valstybės narės atsižvelgia į tai, kaip jų patvirtintos taisyklės
         gali paveikti kitų valstybių narių piliečių padėtį ir dėl jų sudėtingiau visiškai naudotis judėjimo laisvėmis.
      
      52.      Jei šias naujas gaires šiuo metu pritaikytume bylos aplinkybėmis, paaiškėtų, kad dėl to analizė supaprastėja. Graikijos teisės
         aktas, kaip vienodai taikoma priemonė, patikrinus, iš pirmo žvilgsnio atitinka nediskriminavimo dėl pilietybės reikalavimą.
         Vis dėlto, kaip buvo nurodyta šios išvados 21 punkte, dėl šios priemonės aiškiai atsiranda papildomų, nenaudingų parduodant
         kitų valstybių narių kilmės užšaldytą duoną išlaidų. Todėl patikrinus ji neatitinka antrojo kriterijaus. Vadinasi, atitinkama
         valstybė narė patvirtintą priemonę turi pateisinti.
      
      B –    Pateisinimo paieška
      53.      Antruoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar darant prielaidą,
         kad nagrinėjama priemonė yra iš esmės Sutartimi draudžiamas apribojimas, vis dėlto ši gali būti pateisinama teisėtais sumetimais.
         Iš tiesų pagal nusistovėjusią praktiką vienodai taikomame teisės akte nustatyta kliūtis neprieštarauja Bendrijos teisei, jeigu
         ją galima pateisinti vienu iš EB 30 straipsnyje išvardytų bendrojo intereso pagrindų arba vienu iš imperatyvių Teisingumo
         Teismo praktikos nustatytų reikalavimų(52). Šiose bylose pateikti trijų rūšių pateisinimai atitinkamai dėl produktų kokybės, visuomenės sveikatos apsaugos bei vartotojų
         apsaugos.
      
      1.      Dėl su produktų kokybe susijusio pateisinimo
      54.      Akivaizdu, kad neginčijama, jog maisto produktų maistinių ir organoleptinių savybių apsauga yra Bendrijos teisėje pripažintas
         ir siekiamas tikslas(53). Vis dėlto jis negali pateisinti nei pašalinimo iš EB 28 straipsnio taikymo srities, nei leidimo nukrypti nuo šioje nuostatoje
         įtvirtinto draudimo.
      
      55.      Pirma, iš tiesų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytame sprendime Teisingumo Teismas jau nusprendė,
         jog tai, kad ginčijama nacionaline sistema siekiama įgyvendinti kokybės politiką, jos nepašalina iš EB 28 straipsnio taikymo
         srities(54). Antra, išnagrinėjus Teisingumo Teismo praktiką nepaaiškėja, kad produktų kokybės apsauga savaime gali būti laikoma imperatyviu
         reikalavimu arba bendro intereso tikslu, pateisinančiu prekybos Bendrijoje kliūtis. Todėl į tokį susirūpinimą atsižvelgiama
         tik kartu su kitais reikalavimais, kurių imperatyvaus reikalavimo pobūdis buvo aiškiai pripažintas, kaip antai sveikatos ir
         vartotojų apsauga.
      
      2.      Dėl visuomenės sveikata pagrįsto pateisinimo
      56.      Tarp EB 30 straipsnyje išvardytų pateisinimų yra asmenų sveikatos apsauga(55).
      
      57.      Vis dėlto primintina, kad bet kokia leidžianti nukrypti nuo laisvo prekių judėjimo Bendrijoje principo nuostata aiškinama
         griežtai(56). Šiomis aplinkybėmis nacionalinės valdžios institucijos privalo įrodyti, pirma, kad jų teisės aktas būtinas visuomenės sveikatos
         tikslui pasiekti ir, antra, šis teisės aktas jo atžvilgiu yra proporcingas(57).
      
      58.      Tačiau konstatuotina, kad Graikijos valdžios institucijos nesiremia jokiu konkrečiu įrodymu, galinčiu patvirtinti, jog įtvirtinti
         reikalavimai būtini siekiant veiksmingai apsaugoti visuomenės sveikatą. Šiuo atžvilgiu jie rašytinėmis pastabomis tik visiškai
         nekonkrečiai teigia, kad „tai, jog nuo pirmosios pusiau iškeptos duonos gamybos stadijos buvo laikomasi higienos taisyklių,
         neatleidžia už paskutinį gamybos etapą atsakingos įmonės nuo panašių taisyklių laikymosi“, nes „duona ir panašūs gaminiai
         greitai reaguoja į pakeitimus ir juos gali apkrėsti būtent vabzdžiai, pelėsiai, mielės, bakterijos ir virusai“.
      
      59.      Bet kuriuo atveju, net pripažįstant, kad būtina nustatyti tokio pobūdžio reikalavimus, aiškiai neproporcinga šiems produktams
         taikyti tokią pačią leidimo procedūrą, taigi ir tuos pačius gamybos reikalavimus, kaip šviežios duonos gaminiams. Iš tiesų
         pačios Graikijos valdžios institucijos savo pastabose pripažino, kad tam tikri šiems produktams nustatyti reikalavimai yra
         nereikalingi ir neproporcingi. Taip yra būtent „dėl įpareigojimo turėti tešlos užminkymui skirtą patalpą, miltų ir specialios
         aprangos sandėlį“, nes „šios patalpos nesusijusios su „bake-off“ rūšies produktais“.
      
      60.      Galiausiai, šių valdžios institucijų nurodyti kitų valstybių įstatymai visiškai nepateisina Graikijos teisės akto, tik patvirtina,
         kad yra specialios, užšaldytiems pritaikytos produktams procedūros. Dėl šios priežasties, jei atrodo teisinga priimti teisės
         aktą, reikalaujantį leidimo prekybai „bake-off“ rūšies duona, reikia nustatyti procedūrą ir sąlygas, kurios pritaikytos prie šių produktų ypatybių ir kurių ribojantis poveikis prekybai neviršytų to, kas yra būtina siektino tikslo atžvilgiu(58).
      
      3.      Dėl su vartotojų apsauga susijusio pateisinimo
      61.      Akivaizdu, kad vartotojų apsauga yra imperatyvus reikalavimas, tam tikromis aplinkybėmis galintis pateisinti kliūtis prekių
         prekybai Bendrijoje(59).
      
      62.      Vis dėlto šiose bylose Graikijos valdžios institucijos nepateikia jokio tokio pobūdžio patikslinimo, kuris nebūtų susijęs
         su visuomenės sveikatos pagrindais. Jei tai reiškia, kad reikia leisti vartotojui teisingai nustatyti produkto pobūdį ir išvengti
         bet kokio supainiojimo, akivaizdu, kad šį tikslą galima pasiekti mažiau apribojančiomis, nei nustatyti reikalavimai, priemonėmis,
         kaip antai tinkamo informavimo ir ženklinimo etiketėmis priemonės(60).
      
      63.      Iš visos šios analizės matyti, kad Graikijos valdžios institucijos neįrodė, jog nagrinėjamas teisės aktas pateisinamas Bendrijos
         teisės atžvilgiu. Šiomis aplinkybėmis į antrąjį klausimą reikia atsakyti, kad norint prekiauti „bake-off“ rūšies duona nustatytas
         reikalavimas gauti išankstinį leidimą, tokį patį, kokio reikalaujama siekiant eksploatuoti kepyklą-parduotuvę, negali būti
         laikomas pateisinamu siekiu tik kokybės (visiškai kokybinio pobūdžio tikslu) arba vartotojų ir visuomenės sveikatos apsaugos
         sumetimais. Galiausiai per bendrą posėdį šiose bylose ir byloje Komisija prieš Graikiją(61) Graikijos vyriausybė pripažino, kad šioje byloje Graikijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų Bendrijai.
      
      III – Išvada
      64.      Atsižvelgiant į pirmiau pateiktus vertinimus, siūlau Teisingumo Teismui dėl Dioikitiko Protodikeio Ioanninon šiose bylose pateiktų prejudicinių klausimų nuspręsti, kad:
      
      „1)      Valstybės narės teisės aktas, kuris norint prekiauti „bake-off“ rūšies gaminiais taiko išankstinio leidimo, paprastai reikalaujamo
         kepyklos-parduotuvės veiklai, reikalavimą, yra kiekybiniam apribojimui lygiaverčio poveikio priemonė EB 28 straipsnio prasme.
      
      2)      Toks teisės aktas negali būti laikomas pateisinamu pagal EB 30 straipsnį arba pagal vieną iš Teisingumo Teismo praktikoje
         nustatytų imperatyvių reikalavimų, t. y. produktų kokybės, visuomenės sveikatos arba vartotojų apsaugos tikslais.“
      
      1 –	Originalo kalba: portugalų.
      
      2 –	1993 m. lapkričio 24 d. Sprendimas (C‑267/91 ir C‑268/91, Rink. p. I‑6097).
      
      3 –	Šiuo atžvilgiu žr. R. Joliet. „La libre circulation des marchandises: l’arrêt Keck et Mithouard et les nouvelles orientations de la jurisprudence“, Journal des tribunaux –Droit européen, 1994, p. 145.
      
      4 –	Teisingumo Teisme nagrinėjama byla Komisija prieš Graikiją (C‑82/05), dėl kurios šios bylos buvo nagrinėtos bendrame posėdyje.
      
      5 –	1994 m. liepos 14 d. Sprendimas Van der Veldt (C‑17/93, Rink. P. I‑3537, 10 punktas)
      
      6 –	Šios išvados 2 išnašoje minėto sprendimo Keck ir Mithouard, kurio šaltinis yra 1974 m. liepos 11 d. Sprendimas Dassonville (8/74, Rink. p. 837, 5 punktas), 11 punktas.
      
      7 –	1979 m. vasario 20 d. Sprendimas Rewe-Zentral (120/78, Rink. p. 649).
      
      8 –	Šios išvados 2 išnašoje minėto sprendimo Keck ir Mithouard 16 punktas.
      
      9 –	Kaip pavyzdį žr. generalinio advokato D. Ruiz-Jarabo Colomer išvados byloje Morellato 18 punkte (2003 m. rugsėjo 18 d., C‑416/00, Rink. p. I‑9343) arba generalinės advokatės C. Stix-Hackl išvados byloje Deutscher Apothekerverband (2003 m. gruodžio 11 d. Sprendimas, C‑322/01, Rink. p. I‑14887) 61 ir kt. punktuose esančią apžvalgą.
      
      10 –	Taip pat žr. 1995 m. vasario 9 d. Sprendimą Leclerc-Siplec (C‑412/93, Rink. p. I‑179, 22 punktas) ir 1999 m. spalio 28 d. Sprendimą ARD (C‑6/98, Rink. p. I‑7599, 46 punktas).
      
      11 –	Šiuo klausimu žr. 1994 m. birželio 2 d. Sprendimą Tankstation 't Heukske irBoermans (C‑401/92 ir C‑402/92, Rink. p. I‑2199, 14 punktas) ir 1995 m. birželio 29 d. Sprendimą Komisija prieš Graikiją (C‑391/92, Rink. p. I‑1621, 15 punktas).
      
      12 –	Šiuo klausimu žr. 1995 m. liepos 6 d. Sprendimą Mars (C‑470/93, Rink. p. I‑1923, 13 punktas) ir 1997 m. birželio 26 d. Sprendimą Familiapress (C‑368/95, Rink. p. I‑3689, 11 punktas).
      
      13 –	Taip pat žr. 1998 m. liepos 14 d. Sprendimą Aher-Waggon (C‑389/96, Rink. p. I‑4473, 18 punktas) ir 2002 m. sausio 22 d. Sprendimą Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rink. p. I‑607, 29 punktas).
      
      14 –	Šios išvados 9 išnašoje minėto sprendimo Morellato 32 punkte Teisingumo Teismas šiuo klausimu pripažino, kad šios rūšies prekės galėjo būti importuojamos, nors „dar nebuvo
         baigtas jų gamybos procesas“.
      
      15 –	1987 m. gruodžio 8 d. Sprendimas (20/87, Rink. p. 4879).
      
      16 –	Tačiau šios bylos aplinkybėmis šis principas negalėjo būti taikomas dėl to, kad nebuvo tam tikro elemento, nepriklausančio
         nacionalinėms aplinkybėms.
      
      17 –	20 punktas (pasviruoju šriftu pažymėta mano).
      
      18 –	17 punktas.
      
      19 –	1996 m. balandžio 30 d. Sprendimas (C‑194/94, Rink. p. I‑2201).
      
      20 –	58 punktas.
      
      21 –	Panašiai aiškinant žr. generalinio advokato L. A. Geelhoed išvados byloje Schwarz 11 punkte esančią pastabą (2005 m. lapkričio 24 d. Sprendimas, C‑366/04, Rink. p I‑0000).
      
      22 –	34 ir 35 punktai.
      
      23 –	Ten pat, 36 punktas.
      
      24 –	Žr. šios išvados 24 ir kt. punktus.
      
      25 –	Tuo pačiu klausimu žr. šios išvados 9 išnašoje minėtos generalinio advokato D. Ruiz-Jarabo Colomer išvados byloje Morellato 20 punktą.
      
      26 –	2005 m. birželio 2 d. Sprendimas Dörr ir Ünal (C‑136/03, Rink. P. I‑4759, 52 punktas).
      
      27 –	Šios išvados 12 išnašoje minėto sprendimo Mars 13 punktas.
      
      28 –	Ten pat, 13 punktas.
      
      29 –	36 punktas.
      
      30 –	Šiuo klausimu taip pat šios išvados 9 išnašoje minėtos generalinės advokatės C. Stix-Hackl išvados byloje Deutscher Apothekerverband 77 punktas.
      
      31 –	1994 m. spalio 5 d. Sprendimas Centre d'insémination de la Crespelle (C‑323/93, Rink. p. I‑5077, 29 punktas).
      
      32 –	1997 m. spalio 23 d. Sprendimas Franzén (C‑189/95, Rink. p. I‑5909, 71 punktas).
      
      33 –	Šiuo klausimu žr. šios išvados 10 išnašoje minėtos generalinio advokato F. Jacobs išvados byloje Leclerc-Siplec 38 punktą. Taip pat žr. S. Waetherill. „After Keck: Some Thoughts on How to Clarify the Clarification“, Common Market Law Review, 1996, p. 885.
      
      34 –	Šiuo klausimu žr. F. Picod. „La nouvelle approche de la Cour de justice en matière d’entraves aux échanges“, Revue trimestrielle de droit européen, 1998, p. 169.
      
      35 –	Šiuo atžvilgiu reikšmingi, pavyzdžiui, 1997 m. liepos 9 d. Sprendimas De Agostini ir TV-Shop (nuo C‑34/95 iki C‑36/95, Rink. p. I‑3843); šios išvados 9 išnašoje minėtas 2003 m. rugsėjo 18 d. Sprendimas Morellato ir 2005 m. gegužės 26 d. Sprendimas Burmanjer (C‑20/03, Rink. p I‑0000).
      
      36 –	Galiausiai žr. 2004 m. spalio 5 d. Sprendimą CaixaBank France (C‑442/02, Rink. p. I‑8961, 11 punktas), t. y. formuluotė, kilusi iš 1995 m. lapkričio 30 d. Sprendimo Gebhard (C‑55/94, Rink. p. I‑4165, 37 punktas).
      
      37 –	Šiuo atžvilgiu žr. 1996 m. birželio 20 d. Sprendimą Semeraro Casa Uno ir kt. (C‑418/93–C‑421/93, C‑460/93–C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94, C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 ir C‑332/94, Rink. p. I‑2975)
         ir 1998 m. balandžio 20 d. Sprendimą Decker (C‑120/95, Rink. p. I‑1831) bei sprendimą Kholl (C‑158/96, Rink. p. I‑1931), kuriuose buvo pateikta bendra generalinio advokato G. Tesauro išvada.
      
      38 –	1993 m. gruodžio 15 d. Sprendimas (C‑292/92, Rink. p. I‑6787).
      
      39 –	14 punktas. Tuo pačiu klausimu žr. generalinio advokato N. Fennelly išvados byloje Graf 31 ir 32 punktus (2000 m. sausio 27 d., C‑190/98, Rink. p. I‑493).
      
      40 –	2001 m. rugsėjo 20 d. Sprendimas Grzelczyk (C‑184/99, Rink. p. I‑6193, 31 punktas).
      
      41 –	73 ir 74 punktai.
      
      42 –	Šiuo atžvilgiu žr. mano išvados byloje Marks & Spencer 37–40 punktus (2005 m. gruodžio 13 d. Sprendimas, C‑446/03, Rink. p I‑0000) ir 2006 m. vasario 1 d. mano išvados byloje Cipolla ir Macrino ir Capodarte (C‑94/04 ir C‑202/04, nagrinėjamos Teisingumo Teisme) 55 ir 56 punktus.
      
      43 –	1982 m. lapkričio 24 d. Sprendimas Komisija prieš Airiją (C‑249/81, Rink. p. 4005).
      
      44 –	Šios išvados 32 išnašoje minėtas sprendimas Franzén (71 punktas). Galiausiai taip pat žr. 21 išnašoje minėtą sprendimą Schwarz (29 punktas).
      
      45 –	Žr., pavyzdžiui, šios išvados 36 išnašoje minėtą sprendimą CaixaBank France (13 punktas).
      
      46 –	Pavyzdžiui, laisvo paslaugų teikimo srityje žr. 2001 m. birželio 26 d. Sprendimą Komisija prieš Portugaliją (C‑70/99, Rink. p. I‑4845, 25–27 punktai) ir 2003 m. vasario 6 d. Sprendimą Stylianakis (C‑92/01, Rink. p. I‑1291, 26 punktas).
      
      47 –	Šios išvados 9 išnašoje minėto sprendimo Deutscher Apothekerverband 74 punktas.
      
      48 –	Šiuo klausimu žr. generalinio advokato N. Fennelly išvados byloje Graf dėl laisvo darbuotojų judėjimo, minėtos 39 išnašoje, 18 punkte pateiktą argumentą, pagal kurį: „asmenys nėra produktai ir
         migracijos procesas vertimosi veikla arba įsisteigimo užsienyje tikslais, įskaitant tam pasiruošimą, negali būti lengvai padalytas
         į (masės) gamybos etapą ir pardavimo etapą“. Laisvo paslaugų teikimo srityje taip pat žr. 1995 m. gegužės 10 d. Sprendimą
         Alpine Investments (C‑384/93, Rink. p. I‑1141) bei šios išvados 35 išnašoje minėtą sprendimą De Agostini ir TV-Shop.
      
      49 –	Galiausiai laisvo paslaugų teikimo srityje tai parodo 2005 m. rugsėjo 8 d. Sprendimas Mobistar ir Belgacom Mobile (C‑544/03 ir C‑545/03, Rink. p I‑0000, 31 punktas).
      
      50 –	Žr. 2002 m. rugsėjo 17 d. Sprendimą Baumbast ir R (C‑413/99, Rink. p. I‑7091).
      
      51 –	Laisvo asmenų judėjimo srityje Teisingumo Teismas jau turėjo galimybę suderinti laisvo darbuotojų judėjimo principą ir
         kiekvienam Sąjungos piliečiui pripažintą judėjimo laisvę. Šiuo klausimu žr. 2000 m. lapkričio 23 d. Sprendimą Elsen (C‑135/99, Rink. p. I‑10409, 33 punktas). Dėl panašios bendros visoms judėjimo laisvėms formuluotės žr. šios išvados 36 išnašoje
         minėtą sprendimą Gebhard.
      
      52 –	Galiausiai žr. šios išvados 21 išnašoje minėtą sprendimą Schwarz (30 punktas).
      
      53 –	Žr. 1992 m. liepos 14 d. Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 2081/92 dėl žemės ūkio produktų ir maisto produktų geografinių nuorodų
         ir kilmės vietos nuorodų apsaugos (OL L 208, p. 1) ir 1992 m. liepos 14 d. Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 2082/92 dėl žemės
         ūkio ir maisto produktų specifinių savybių sertifikatų (OL L 208, p. 9).
      
      54 –	Minėtas sprendimas Komisija prieš Vokietiją (25 punktas).
      
      55 –	1991 m. liepos 25 d. Sprendimas Aragonesa de Publicidad Exterior ir Publivía (C‑1/90 ir C‑176/90, Rink. p. I‑4151, 11 punktas).
      
      56 –	1991 m. kovo 19 d. Sprendimas Komisija prieš Graikiją (C‑205/89, Rink. p. I‑1361, 9 punktas).
      
      57 –	2004 m. vasario 5 d. Sprendimas Komisija prieš Italiją (C‑270/02, Rink. p. I‑1559, 22 punktas).
      
      58 –	Pagal analogiją žr. 2005 m. gegužės 26 d. Sprendimą Komisija prieš Prancūziją (C‑212/03, Rink. p. I‑4213, 45 punktas).
      
      59 –	Šios išvados 7 išnašoje minėtas sprendimas „Cassis de Dijon“ (8 punktas).
      
      60 –	Žr., pavyzdžiui, 1982 m. lapkričio 10 d. Sprendimą Rau (261/81, Rink. p. 3961, 17 punktas).
      
      61 –	C‑82/05.