CELEX: 52013PC0904
Language: pl
Date: 2013-11-15
Title: Wniosek OPINIA RADY w sprawie programu partnerstwa gospodarczego przedłożonego przez Francję

|
			
		
		
		52013PC0904
		
			Wniosek OPINIA RADY w sprawie programu partnerstwa gospodarczego przedłożonego przez Francję /* COM/2013/0904 final - 2013/0394 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	2013/0394 (NLE)
Wniosek
OPINIA RADY
w sprawie programu partnerstwa gospodarczego
przedłożonego przez Francję

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013
z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów
dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych
oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich
należących do strefy euro[1], w
szczególności jego art. 9 ust. 4,
uwzględniając
wniosek Komisji Europejskiej,
a także mając
na uwadze, co następuje: 
(1)       Pakt stabilności i
wzrostu ma na celu zapewnienie dyscypliny budżetowej w całej Unii i
określa ramy zapobiegania nadmiernemu deficytowi sektora instytucji
rządowych i samorządowych oraz jego korygowania. Pakt
stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia
zdrowych finansów publicznych jako środka służącego
umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu
gospodarczego opartego na stabilności finansowej, wspierając tym
samym osiągnięcie celów Unii w zakresie zrównoważonego wzrostu i
zatrudnienia. 
(2)       Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia
21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania
i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty
nadmiernego deficytu w państwach członkowskich
należących do strefy euro określa przepisy dotyczące
ściślejszego monitorowania polityk budżetowych w strefie euro
oraz zapewniania spójności budżetów krajowych z wytycznymi
dotyczącymi polityki gospodarczej wydawanymi w kontekście paktu
stabilności i wzrostu oraz europejskiego semestru. Ponieważ
działania o wyłącznie budżetowym charakterze mogą
być niewystarczające do zapewnienia trwałej korekty nadmiernego
deficytu, może zaistnieć konieczność podjęcia
dodatkowych działań politycznych oraz reform strukturalnych.  
(3)       Art. 9 rozporządzenia
(UE) nr 473/2013 zawiera przepisy dotyczące programów partnerstwa
gospodarczego, które muszą przedkładać państwa
członkowskie należące do strefy euro objęte procedurą
nadmiernego deficytu. Ponieważ program partnerstwa gospodarczego ustanawia
plan działań mających przyczynić się do skutecznej i
trwałej korekty nadmiernego deficytu, powinien on zawierać w
szczególności informacje na temat głównych reform budżetowych o
charakterze strukturalnym – dotyczących zwłaszcza systemów
podatkowego, emerytalnego i opieki zdrowotnej oraz ram budżetowych – które
będą miały zasadnicze znaczenie dla trwałej korekty nadmiernego
deficytu. 
(4)       W dniu 27 kwietnia 2009 r.
Rada przyjęła decyzję zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), na mocy której
Francja została objęta procedurą nadmiernego deficytu. W dniu 21
czerwca 2013 r. Rada przyjęła zmienione zalecenie na podstawie art.
126 ust. 7 Traktatu w sprawie funkcjonowania Unii Europejskiej (TFUE) w ramach
procedury nadmiernego deficytu, która została wszczęta przed
wejściem w życie rozporządzenia (UE) nr 473/2013. W związku
z tym Francja była zobowiązana do przedłożenia programu
partnerstwa gospodarczego do dnia 1 października 2013 r.
(5)       W dniu 1 października
2013 r., a więc w terminie określonym w art. 9 ust. 3 i art. 17 ust.
2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013, Francja przedłożyła
Komisji i Radzie program partnerstwa gospodarczego określający w
szczególności reformy budżetowe o charakterze strukturalnym
mające zapewnić skuteczną i trwałą korektę
nadmiernego deficytu. Program partnerstwa gospodarczego obejmuje działania
mające na celu wdrożenie zaleceń dla Francji wydanych przez
Radę w dniu 9 lipca 2013 r.: (i) zapewnienie długookresowej
stabilności finansów publicznych (zalecenie 1) przy jednoczesnym
uproszczeniu systemu podatkowego (zalecenie 5), (ii) odzyskanie
konkurencyjności poprzez zastosowanie środków ograniczających
koszty produkcji (zalecenie 2), poprawa otoczenia biznesu (zalecenie 3) i
zwiększenie konkurencji (zalecenie 4), a także (iii) walka z
bezrobociem i nierównością na rynku pracy (zalecenie 6). 
(6)       Osią programu partnerstwa
gospodarczego są środki, które, z bardzo nielicznymi wyjątkami,
zostały już wdrożone lub trwa procedura ich przyjęcia. W
programie w ograniczonym zakresie przedstawia się strategię
polityczną rządu na okres do 2015 r., czyli do terminu skorygowania
nadmiernego deficytu. Francja prowadzi lub planuje wprowadzić
następujące reformy budżetowe o charakterze strukturalnym: (i)
środki ograniczające deficyt sektora instytucji rządowych i
samorządowych, w szczególności działania powstrzymujące
wzrost wydatków, (ii) utworzenie niezależnej rady budżetowej, (iii)
reforma systemu emerytalnego, (iv) uproszczenie systemu podatkowego, (v)
obniżenie kosztów pracy. Wśród dodatkowych reform strukturalnych,
mających wpływ na wzrost gospodarczy i konkurencyjność, a
zatem pośrednio wpływających na ograniczenie deficytu,
należy wymienić: (i) wsparcie dla potencjału
przedsiębiorstw w zakresie innowacji i eksportu, (ii) środki
zwiększające konkurencję i efektywność w sektorach
sieciowych i niektórych sektorach regulowanych, (iii) reformę rynku pracy
oraz (iv) wsparcie dla zatrudnienia młodzieży. 
(7)       Jeżeli chodzi o finanse
publiczne, podjęte działania służą
osiągnięciu docelowych wartości deficytu nominalnego,
wyznaczonych w zaleceniu Rady z dnia 21 czerwca 2013 r., gdyż w ramach tych
działań usiłuje się ograniczyć wzrost wydatków, w tym
wydatków na opiekę zdrowotną. W tym celu w ramach trwającego
przeglądu wydatków przeprowadzono szereg ocen polityki publicznej, których
wyniki zostały uwzględnione w konkretnych propozycjach, jednak
oczekiwane oszczędności nie zostały systematycznie przedstawione
w ujęciu liczbowym. Ponadto część zapowiedzianych
dotychczas środków polega na ograniczeniu lub zniesieniu zwolnień
podatkowych lub zwolnień ze składek na ubezpieczenia społeczne,
co raczej zwiększy obciążenie podatkowe niż obniży
wydatki. Ogólnie rzecz biorąc, dopiero przyszłość
pokaże, na ile przegląd wydatków faktycznie przełoży
się na szeroko zakrojone reformy polityki rządowej, zakresu
działalności sektora publicznego i sposoby świadczenia
usług publicznych. Rząd rozpoczął także reformę
decentralizacyjną, która ma doprecyzować zadania władz lokalnych
i rządu centralnego, aby podnieść efektywność wydatków
władz lokalnych. Na obecnym etapie nie ma jednak jasności co do tego,
czy proces ten rzeczywiście przyczyni się do racjonalizacji wydatków
na poziomie lokalnym, a spodziewane oszczędności nie zostały
przedstawione w ujęciu liczbowym. Oprócz znacznej kwoty
oszczędności, które planuje się osiągnąć w 2014
r., w programie partnerstwa gospodarczego zamieszczono niewiele informacji na
temat środków, które poprawiłyby efektywność kosztową
wydatków na opiekę zdrowotną w średnim i długim okresie, w
tym w obszarze produktów leczniczych, w kontekście przewidywanego wzrostu
tych wydatków.
(8)       Wzmocniono zarządzanie
finansami publicznymi, zwłaszcza za sprawą powołania Wysokiej
Rady ds. Finansów Publicznych. Jako organ niezależny z mocy prawa Wysoka
Rada opiniuje scenariusze makroekonomiczne, na których oparte są projekty budżetu
i programy stabilności, oraz wydaje opinie w sprawie spójności
rocznych celów budżetowych z wieloletnią strategią
budżetową. W ramach swoich kompetencji Wysoka Rada zaopiniowała
program stabilności przedstawiony przez Francję w dniu 30 kwietnia
2013 r. oraz projekt planu budżetowego.
(9) Można oczekiwać, że
planowana reforma emerytalna przyczyni się do długoterminowej
stabilności systemu emerytalnego. Środki wprowadzone na okres do 2020
r. dotyczą głównie strony dochodów, w tym obejmują podniesienie
składek na ubezpieczenia społeczne zarówno dla pracowników, jak i dla
pracodawców, przed czym przestrzegała Rada. Rząd zobowiązał
się do zrównoważenia wpływu, jaki planowana reforma emerytalna
wywrze na koszty pracy w 2014 r., poprzez obniżenie składek na
ubezpieczenie rodzinne. Od 2020 r. okres składkowy wymagany do uzyskania
emerytury w pełnym wymiarze będzie stopniowo wydłużany,
aż do 43 lat w 2035 r. Planowana reforma nie stanowi pełnej
realizacji zalecenia Rady, gdyż proponowane środki mają
zmniejszyć niedobory finansowe w systemie emerytalnym tylko o
połowę do 2020 r. Jeżeli chodzi o system emerytalny,
przegląd nie objął zakresu systemów dla pracowników sektora
publicznego ani szczególnych przepisów dotyczących tych systemów. Ponadto
niedobory finansowe w systemie emerytalnym mogą do 2020 r. stać
się nawet większe niż zakładano, jeżeli okaże
się, że scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto reformę,
jest zbyt optymistyczny, czego nie można całkowicie wykluczyć,
biorąc pod uwagę aktualną sytuację gospodarczą. Wysoce
niepewne jest, jakie koszty dla budżetu pociągną za sobą
planowane środki, zgodnie z którymi w większym zakresie będzie
uwzględniać się pracę w ciężkich warunkach. Jest
to dodatkowe ryzyko dla perspektyw finansowych systemu emerytalnego.
(10)     Podjęto kolejne
działania mające uprościć system podatkowy i zwiększyć
jego efektywność: wprowadzono dalsze ograniczenia wydatków
podatkowych i zaproponowano podwyższenie podatków związanych z
ochroną środowiska. Z drugiej strony, oprócz jednego środka
przyjętego już w 2013 r., którego skutki będą bardziej
odczuwalne w 2014 r., w projekcie planu budżetowego nie przewiduje
się żadnych środków ograniczających preferencyjne
traktowanie zadłużenia w systemie opodatkowania przedsiębiorstw.
Po przedłożeniu projektu planu budżetowego Komisji i Radzie
wprowadzono w nim zmiany, których faktycznym rezultatem będzie
podwyższenie ustawowej stawki podatku od osób prawnych w przypadku
dużych przedsiębiorstw. Jest to sprzeczne z zaleceniem Rady, zgodnie
z którym należy obniżyć ustawowe stawki podatku, a jednocześnie
poszerzyć podstawę opodatkowania. Ponadto, mimo że w grudniu
2012 r. zapadła decyzja o zmianie stawek podatku od wartości dodanej
od stycznia 2014 r., w programie partnerstwa gospodarczego nie ma informacji o
środkach, które zgodnie z zaleceniem Rady prowadziłyby do dalszego
zbliżenia obniżonych stawek do stawki standardowej. W programie
partnerstwa gospodarczego przedstawiono działania zmierzające do
podwyższenia podatków związanych z ochroną środowiska,
tymczasem w dniu 29 października rząd zapowiedział zawieszenie
podatku ekologicznego od samochodów ciężarowych.
(11)     Można oczekiwać,
że przyjęte przez rząd środki wspierania
konkurencyjności kosztowej ograniczą wzrost kosztów pracy
związany ze środkami konsolidacji budżetowej przyjętymi od
2010 r. W szczególności ulga podatkowa na konkurencyjność i
zatrudnienie (crédit d’impôt compétitivité et emploi), przyjęta w grudniu
2012 r., znacznie obniża koszty pracy w przypadku wynagrodzeń
poniżej dwuipółkrotności minimalnego wynagrodzenia. Rząd
nie tylko zobowiązał się do zrównoważenia skutków
planowanej reformy emerytalnej w 2014 r., ale także zapowiedział
wprowadzenie nowej reformy finansowania systemu ubezpieczeń
społecznych, która ma zdywersyfikować dochody i ograniczyć
wpływ reformy na koszty pracy. Obecnie dostępne są jednak tylko
nieliczne konkretne informacje o tej reformie.
(12)     W programie partnerstwa
gospodarczego przedstawiono szereg reform strukturalnych, które wprowadzono w
celu pobudzenia wzrostu gospodarczego, zwiększenia konkurencyjności i
zwalczania bezrobocia. Aby zwiększyć konkurencyjność,
rząd wprowadził środki ułatwiające dostęp do
finansowania w przypadku innowacyjnych projektów oraz środki
wspierające przedsiębiorstwa eksportowe. Zapoczątkowano inicjatywy
mające ułatwić kontakty przedsiębiorstw z
administracją. Ponadto w programie partnerstwa gospodarczego wymieniono
ukierunkowane środki, które mają zwiększyć konkurencję
w niektórych sektorach regulowanych (np. wśród notariuszy i
księgowych), ale działania te nie realizują w pełni
zaleceń skierowanych do Francji, w których wzywano do ambitnej reformy
sektora usług. W programie partnerstwa gospodarczego przedstawiono
także reformę systemu kolejowego. Ma ona zwiększyć
wydajność systemu kolejowego, ale nie prowadzi do otwarcia krajowych
przewozów pasażerskich na konkurencję, do czego wzywała Rada w
zaleceniach dla Francji. W programie partnerstwa gospodarczego zaprezentowano
także istotne środki służące walce z bezrobociem,
jednak większość z nich była już znana w momencie
wydania zalecenia Rady. Ustawę z dnia 14 czerwca 2013 r. w sprawie ochrony
zatrudnienia, środki wspierające zatrudnienie szczególnie
młodych ludzi i starszych pracowników, a także przyszłą
reformę systemów szkolenia zawodowego i przyuczenia do zawodu należy
uznać za właściwy krok w kierunku usprawnienia funkcjonowania
rynku pracy, a tym samym – wzmocnienia potencjału Francji w zakresie
wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony, negocjacje w sprawie systemu
zasiłków dla bezrobotnych odroczono do 2014 r.,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ OPINIĘ: 
Program partnerstwa
gospodarczego przedłożony Komisji i Radzie przez Francję w dniu
1 października 2013 r. zawiera zbiór reform budżetowych o charakterze
strukturalnym, które częściowo odpowiadają celowi skutecznej i
trwałej korekty nadmiernego deficytu. W programie partnerstwa gospodarczego
przedstawiono kompleksowy przegląd środków przyjętych przed
wydaniem przez Radę zalecenia w dniu 9 lipca. Program zawiera też
informacje o dodatkowych reformach rozpoczętych do chwili
przedłożenia tego dokumentu. Środki te nie są jednak
wystarczające, aby skorygować zaburzenia równowagi budżetowej i
strukturalnej. Podano także niewiele informacji o reformach planowanych w
odpowiedzi na zalecenie Rady. Zaproponowana przez rząd reforma emerytalna
zmniejszy deficyt systemu emerytalnego, ale nie wyeliminuje go całkowicie
do 2020 r. W szczególności systemy dla urzędników rządowych i
pracowników niektórych przedsiębiorstw państwowych będą
prawdopodobnie nadal wykazywać znaczny deficyt w tym okresie, a scenariusz
makroekonomiczny, który stanowi podstawę prognoz, wydaje się zbyt
optymistyczny. Trwający przegląd wydatków przyniósł dotychczas
tylko ograniczone rezultaty. Dopiero przyszłość pokaże, w
jakim stopniu przegląd ten przełoży się na konkretne
oszczędności. Nie ma także jasności co do tego, czy planowana
reforma decentralizacyjna poprawi koordynację między szczeblem
lokalnym, regionalnym i krajowym, oraz czy przyniesie ona znaczne
oszczędności w sektorze instytucji rządowych i
samorządowych. W programie partnerstwa gospodarczego zamieszczono niewiele
informacji o środkach, które służyłyby rozwiązaniu
problemu wzrostu publicznych wydatków na opiekę zdrowotną, jaki jest
przewidywany w średnim i długim okresie. Ponadto ostatnie decyzje
rządu w kwestiach podatkowych najwyraźniej stoją w
sprzeczności z zaleceniem Rady, wywołując stan niepewności
co do strategii rządu. Konieczne jest również doprecyzowanie
środków wcielających w życie zobowiązanie rządu do
obniżenia kosztów pracy. Podsumowując, mimo że już
uchwalone reformy należy ocenić pozytywnie, wymagane są dalsze
działania korygujące zaburzenia równowagi budżetowej i
strukturalnej, aby skutecznie przyczynić się do trwałej korekty
nadmiernego deficytu i zapewnić długookresową
stabilność finansów publicznych. W związku z tym Francja
proszona jest o przedstawienie w następnym krajowym programie reform i
programie stabilności dodatkowych informacji na temat reform
zwiększających efektywność wydatków publicznych we
wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych,
w szczególności reform, które poprawią koordynację między
władzami centralnymi i lokalnymi, a tym samym przyczynią się do
osiągnięcia dodatkowych oszczędności. Dalszych
wyjaśnień wymagają środki zwiększające
efektywność kosztową wydatków na opiekę zdrowotną oraz
środki, które pozwolą uniknąć zwiększenia deficytu
sektora instytucji rządowych i samorządowych w wyniku przewidywanego
deficytu systemów emerytalnych dla pracowników sektora publicznego. Wymagane
są także dodatkowe informacje na temat działań, jakie
planuje się w celu dalszego obniżenia kosztów pracy, a także,
bardziej ogólnie, o kolejnych reformach strukturalnych, które mają
zwiększyć zdolności dostosowawcze gospodarki i pobudzić
potencjał wzrostu. Komisja i Rada będą monitorowały
wdrożenie reform w kontekście europejskiego semestru. 
Sporządzono w
Brukseli dnia […] r. 
                                                                       W
imieniu Rady
                                                                       Przewodniczący
[1]       Dz.U. L 140 z 27.5.2013, s. 11.