CELEX: 61996CC0410
Language: es
Date: 1998-05-14 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 14 de mayo de 1998. # Procedimento penal entablado contra André Ambry. # Petición de decisión prejudicial: Tribunal de grande instance de Metz - Francia. # Libre prestación de servicios - Libre circulación de capitales - Concesión de una garantía financiera - Recurso a una garantía concedida por una entidad de crédito o una empresa de seguros establecida en otro Estado miembro, por parte de una agencia de viajes, para obtener la garantía necesaria para el ejercicio de su actividad. # Asunto C-410/96.

Aviso jurídico importante

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61996C0410

Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 14 de mayo de 1998.  -  Procedimento penal entablado contra André Ambry.  -  Petición de decisión prejudicial: Tribunal de grande instance de Metz - Francia.  -  Libre prestación de servicios - Libre circulación de capitales - Concesión de una garantía financiera - Recurso a una garantía concedida por una entidad de crédito o una empresa de seguros establecida en otro Estado miembro, por parte de una agencia de viajes, para obtener la garantía necesaria para el ejercicio de su actividad.  -  Asunto C-410/96.  

Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-07875

Conclusiones del abogado general

1 El Sr. Ambry es objeto, en su condición de administrador de la SARL «A» Tours, de un proceso penal instado por el ministère public ante la Sala de lo Penal del tribunal de grande instance de Metz. Se le acusa de haber cooperado o haber ejercido él mismo una actividad de organización y venta de viajes o estancias sin estar en posesión de la licencia exigida por la legislación francesa para el ejercicio de dicha actividad. No se discute que el Sr. Ambry solicitó a la préfecture de la Moselle la expedición de una licencia y que ésta le fue denegada en razón de que la garantía financiera con que contaba, que le había sido otorgada por una entidad financiera italiana, «Compagnia cauzioni SpA», con domicilio social en Roma, no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 14 del Decreto nº 94/490, de 15 de junio de 1994, (1) adoptado en aplicación del artículo 31 de la Ley nº 92/645, de 13 de julio de 1992, (2) por la que se establecen los requisitos para el ejercicio de las actividades relativas a la organización y venta de viajes o estancias.2 Precisaré de inmediato el contenido de estas disposiciones relativas a la garantía con la que debe contar cualquier agente de viajes. El artículo 4 de la Ley nº 92/645 establece que la organización o venta de viajes o estancias individuales o colectivos sólo pueden llevarla a cabo con ánimo de lucro personas físicas o jurídicas que tengan la condición de comerciantes y sean titulares de una licencia como agente de viajes, y precisa los requisitos para la expedición de dicha licencia, entre los que figura, en la letra c), el siguiente: «Justificar, ante sus clientes, que cuenta con una garantía financiera suficiente, específicamente afectada al reembolso de los fondos recibidos por las prestaciones enumeradas en el artículo 1 y a asegurar prestaciones sustitutivas, derivada del compromiso de un organismo de garantía colectiva, de una entidad de crédito o de una compañía de seguros; dicha garantía financiera cubrirá los gastos de una eventual repatriación y deberá, en tal caso, ser inmediatamente ejecutable en territorio nacional.» 3 En el artículo 12 del Decreto nº 94/490 se dispone lo siguiente: «La garantía financiera prevista en la letra c) del artículo 4 de la Ley de 13 de julio de 1992, antes citada, se concretará en un compromiso escrito de afianzamiento adquirido: 1º. Bien por un organismo de garantía colectiva con personalidad jurídica, mediante un fondo de garantía constituido al efecto. 2º Bien por una entidad de crédito o una empresa de seguros, autorizadas a prestar garantías financieras. La garantía financiera estará destinada específicamente al reembolso de modo principal de las cantidades recibidas por el agente de viajes por los compromisos que haya contraído ante sus clientes en relación con prestaciones presentes o futuras, y servirá para asegurar la repatriación de los viajeros, en especial en los supuestos de suspensión de pagos que haya dado lugar a una solicitud de declaración de quiebra. El compromiso de garantía financiera debe cumplir todas las disposiciones del presente Capítulo.» 4 En su artículo 14, en el que se basó la Prefectura para denegar la expedición de una licencia al Sr. Ambry, se dispone lo siguiente: «Únicamente se admitirá la garantía financiera prestada por una entidad de crédito o por una empresa de seguros si dicha entidad o empresa tuviere su domicilio social en el territorio de un Estado miembro de la Comunidad Europea o una sucursal en Francia. Dicha garantía financiera deberá ser, en todo caso, inmediatamente ejecutable para asegurar, en las condiciones previstas en el artículo 16, la repatriación de los clientes. Si la entidad de crédito o la empresa de seguros estuviese situada en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia, deberá celebrarse un acuerdo a tal efecto entre dicha entidad o empresa y una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en Francia. El agente de viajes de que se trate remitirá al préfet una certificación al respecto expedida por la entidad de crédito o la empresa de seguros situada en Francia. Deberá informarse al préfet, sin demora y en las mismas condiciones, de las modificaciones introducidas en dicho acuerdo y, en su caso, de la firma de un nuevo acuerdo que tenga el mismo objeto. [...]» 5 En cuanto a las modalidades de ejecución de la garantía financiera, están previstas en el artículo 16 del Decreto, a tenor del cual: «Para la ejecución de la garantía bastará la presentación al organismo garante, por parte del acreedor, de justificantes que acrediten la existencia de un crédito cierto y exigible, así como el incumplimiento de la agencia cubierta por la garantía, sin que el garante pueda oponer al acreedor el beneficio de división y de excusión. El incumplimiento del agente cubierto por la garantía puede resultar bien de una solicitud de declaración de quiebra, bien de un requerimiento de pago realizado mediante diligencia practicada por huissier o por correo certificado con acuse de recibo, que haya sido rechazado o que no haya sido atendido en un plazo de cuarenta y cinco días contados desde la notificación del requerimiento. En caso de ejercer una acción judicial, el demandante deberá advertir al garante de la presentación de la demanda por correo certificado con acuse de recibo. Si el garante negara la existencia de los requisitos que dan derecho al cobro o el importe del crédito, el acreedor podrá demandarlo directamente ante el órgano jurisdiccional competente. No obstante lo anterior, la ejecución urgente de la garantía para asegurar la repatriación de los clientes de una agencia de viajes la decretará el préfet, el cual requerirá al garante para que pague de modo inmediato y prioritario las cantidades necesarias para sufragar los gastos inherentes a la operación de repatriación. Sin embargo, si la garantía financiera hubiese sido prestada por un organismo de garantía colectiva contemplado en el artículo 13, dicho organismo deberá proceder por todos los medios a la ejecución inmediata de la garantía en caso de urgencia debidamente declarada por el préfet.» 6 El Sr. Ambry se defiende ante la jurisdicción penal discutiendo la compatibilidad con el Derecho comunitario de las exigencias establecidas en el artículo 14 del Decreto antes citado en el caso de que la garantía le sea otorgada al agente de viajes por una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en otro Estado miembro de la Unión Europea. Desde su punto de vista, tales exigencias constituyen un obstáculo a la libre circulación de capitales y a la libre prestación de servicios en el ámbito de la concesión de garantías financieras como las previstas por el Tratado y por el Derecho derivado, de modo que, a su entender, constituye una infracción del Derecho comunitario que se le haya denegado la licencia, y la propia ilegalidad de dicha denegación supone, según su tesis, un obstáculo al procedimiento penal de que es objeto. 7 Por estimar que la admisibilidad de las disposiciones del artículo 14 del referido Decreto con arreglo al Derecho comunitario condiciona efectivamente la apreciación del fundamento de la inculpación dirigida contra el Sr. Ambry, el tribunal de grande instance de Metz plantea al Tribunal la siguiente cuestión prejudicial: «¿Debe considerarse que las disposiciones del artículo 14 del Decreto nº 94/490, de 15 de junio de 1994, que desarrolla el artículo 31 de la Ley nº 92/645 de 13 de julio de 1992, no son conformes con la Directiva 73/183 de 1973, con la Directiva de coordinación de 15 de diciembre de 1989, con el artículo 59 del Tratado de las Comunidades Europeas y con el artículo 73 S del Tratado de Maastricht, en la medida en que, en el supuesto de que se constituya una garantía financiera en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia, imponen la celebración de un acuerdo entre la entidad de crédito o la empresa de seguros situada en un Estado miembro de la Comunidad Europea distinto de Francia y una entidad de crédito o una empresa de seguros situada en Francia?» Disposiciones de Derecho comunitario aplicables 8 He de precisar, en primer lugar, que la referencia al artículo 73 S del Tratado CE debe de ser el resultado de un error tipográfico, ya que dicho artículo no existe. Habida cuenta del contexto, cabe suponer que el órgano jurisdiccional nacional se refiere al artículo 73 B del Tratado CE, que prohíbe las restricciones a los movimientos de capitales y sobre los pagos. 9 Por otro lado, el análisis de los datos del problema de la compatibilidad de las exigencias establecidas por la normativa francesa con el Derecho comunitario planteado por el Sr. Ambry hace necesario replantear en cierta medida la cuestión formulada para poder dar una respuesta útil a las preocupaciones del órgano jurisdiccional nacional. En efecto, en el caso de que el artículo 14 del referido Decreto sea contrario al Derecho comunitario, sería porque no reconoce a una prestación de servicios, la concesión de una garantía por parte de una entidad financiera o una compañía de seguros establecida en otro Estado miembro, el mismo valor que a esa misma prestación cuando es efectuada por una empresa del mismo tipo establecida en territorio francés, a no ser que cumpla un requisito especial, a saber, la existencia de un acuerdo con una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en Francia. A primera vista, parece que esta negativa a asimilar la prestación efectuada por un operador económico establecido en otro Estado miembro a la prestación efectuada por un operador establecido en un territorio nacional puede ir en contra de la libre prestación de servicios, por lo que debe apreciarse a la luz del artículo 59 del Tratado CE y, en la medida en que se trata de prestaciones en materia de servicios financieros y seguros, a la luz de la Directiva 89/646/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, Segunda Directiva para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE, (3) y de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), (4) que constituyen el último estado de la legislación comunitaria en la materia. 10 En cambio, no alcanzo a ver, y en esto me adhiero a la postura expresa del Gobierno francés y a la implícita del Gobierno español, en qué puede interferir el artículo 14 con la libre circulación de capitales y la libertad de pagos que pretende garantizar el artículo 73 B del Tratado. En efecto, dicho artículo no crea ningún obstáculo a los movimientos de fondos entre otro Estado miembro y Francia, a no ser que se pretenda considerar que, al hacer menos atractivo y, por ende, con toda probabilidad menos frecuente el recurso de las agencias de viajes francesas a entidades de crédito o compañías de seguros establecidas en otro Estado miembro, conduce de manera automática a una disminución de los flujos financieros que generan de manera inevitable las prestaciones de servicios transfronterizas. Pero considero que semejante razonamiento carece de todo interés, ya que o bien las exigencias planteadas por el artículo 14 son aceptables con arreglo a las normas relativas a la libre prestación de servicios, en cuyo caso sería totalmente contradictorio pretender cuestionarlas de nuevo basándose en el artículo 73 B, o bien no lo son, lo que bastaría para condenarlas sin necesidad de recurrir al artículo 73 B. 11 Por todas estas razones, considero que la cuestión en la que debemos centrarlos es la relativa a si, y reproduzco en lo sustancial la formulación de la cuestión planteada por el Gobierno francés, el principio de libre prestación de servicios, tal como se desprende del artículo 59 del Tratado y, por tratarse de una actividad bancaria o de seguros, de las Directivas adoptadas en este ámbito, en particular de las Directivas 89/646 y 92/49, antes citadas, se opone a las disposiciones del artículo 14 del Decreto nº 94/490, que exigen, en el supuesto de que se constituya una garantía financiera en una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en un Estado miembro distinto de Francia, la celebración de un acuerdo entre el garante y una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en Francia para asegurar la repatriación de los viajeros. 12 Para poder efectuar esta apreciación sobre la compatibilidad de dicho artículo 14 con el Derecho comunitario, es obligado tener en cuenta el hecho de que la Ley nº 92/645, antes citada, desarrollada mediante el Decreto nº 94/490, adaptó el ordenamiento jurídico nacional a la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados. (5) Hay que tenerlo en cuenta porque, si suponemos que el artículo 14 es incompatible con las Directivas 89/646 y 92/49 pero adapta de manera fiel el Derecho interno a una disposición de la Directiva 90/314, podríamos encontrarnos ante un problema no ya referido a un conflicto entre normas nacionales y normas comunitarias, sino a un conflicto entre diversas normas comunitarias del mismo tipo y rango, todas ellas emanadas del Consejo. 13 Las disposiciones de la Directiva 90/314 pertinentes para apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario del artículo 14 son el artículo 7 y el artículo 8. A tenor del artículo 7, «El organizador y/o el detallista que sean parte en el contrato facilitarán pruebas suficientes de que, en caso de insolvencia o de quiebra, quedarán garantizados el reembolso de los fondos depositados y la repatriación del consumidor.» 14 Por su parte, en el artículo 8 se establece: «Los Estados miembros podrán adoptar, o mantener, disposiciones más estrictas en el ámbito regulado por la presente Directiva, a fin de proteger al consumidor.» Análisis 15 Una vez reunidos de este modo todos los datos normativos, podemos abordar el análisis de los elementos que permitan dar una respuesta a la cuestión planteada. En mi opinión, no es necesario detenerse en demasía en el hecho de que la exigencia de un acuerdo con un establecimiento situado en el territorio francés, cuando la garantía es aportada en régimen de libre prestación de servicios por un establecimiento situado en otro Estado miembro, constituye un evidente obstáculo a la libre prestación. Es cierto que no llega a excluir, como haría la exigencia de operar a través de una sucursal o una agencia establecida en territorio francés, la posibilidad de que dicho establecimiento esté presente en el mercado francés y ofrezca sus servicios desde otro Estado miembro. Pero no puedo adherirme a la tesis del Gobierno francés cuando afirma que, dado que no existe la obligación de contar con un establecimiento en Francia, de justificar que se cuenta con un corresponsal permanente o una filial en su territorio ni de congelar fondos en él, no se perjudica en modo alguno la libre prestación de servicios. La exigencia que plantea el artículo 14 obliga al prestador extranjero a superar dos obstáculos: por un lado, tendrá que encontrar un establecimiento situado en Francia que esté dispuesto a celebrar con él un acuerdo, sin el cual la garantía que preste no será reconocida, algo que no tiene por qué ser necesariamente fácil, ya que deberá conseguir la cooperación de un eventual competidor; por otro, tendrá que soportar los gastos derivados de la celebración de dicho acuerdo, ya que resulta difícil imaginar que el establecimiento francés coopere de manera gratuita, y por consiguiente ajustar sus precios para poder seguir siendo competitivo frente a los establecimientos franceses. En consecuencia, es indiscutible que existe una restricción. 16 Ahora bien, ¿es inevitable, en el sentido de que, tal y como sostiene el Gobierno francés, la exigencia establecida en el artículo 14 viene prácticamente impuesta por el artículo 7 de la Directiva 90/314? Según el Gobierno francés, el mecanismo de garantía establecido en dicho artículo debe presentar tres características: funcionar en caso de insolvencia del organizador o del detallista de viajes, permitir el reembolso de los fondos depositados y la repatriación de los consumidores, y garantizar con «pruebas suficientes» dicho reembolso y dicha repatriación. 17 También según dicho Gobierno, y tal como en su opinión confirmó la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de octubre de 1996, (6) en la adaptación de su Derecho interno a este artículo los Estados miembros tienen una verdadera obligación de resultado, y deben conseguir, mediante medidas cuya elección les corresponde, un nivel de eficacia óptima y un cierto grado de automatismo en la aplicación del mecanismo de garantía. 18 Si bien no puedo dejar de estar de acuerdo con el hecho de que los Estados miembros tienen una verdadera obligación de resultado por lo que respecta a la garantía con que debe contar el cliente de la agencia de viajes, debo señalar, simultáneamente, que el Gobierno francés reconoce que los Estados miembros pueden elegir libremente los medios para conseguir dicho efecto, y no sostiene en modo alguno que el legislador comunitario les obligue a recurrir a medios que supongan una infracción de otras obligaciones que les incumben en virtud del Tratado o de los textos de Derecho derivado. 19 En otros términos, no cabe ver en el artículo 7, y tampoco en el artículo 8, una especie de cheque en blanco para ignorar las normas que rigen el mercado común inspirado en la idea según la cual el fin justifica los medios, extendido por el legislador comunitario a los Estados miembros con la intención de asegurar una protección óptima del consumidor. No obstante, esto no excluye en modo alguno la posibilidad de aplicar, si resulta necesario para alcanzar el resultado exigido por el artículo 7, medidas que pueden suponer restricciones a las libertades garantizadas por el Tratado, pero en las condiciones definidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. 20 Esta es la razón por la cual debemos examinar ahora si la indiscutible restricción a la libertad de prestación de servicios derivada del artículo 14 del Decreto nº 94/490 puede tener alguna justificación, una vez precisado que la obligación de celebrar un acuerdo con un establecimiento situado en Francia no puede fundarse ni en la Directiva 89/646 (entidades de crédito) ni en la Directiva 92/49 (seguros). Tal como subraya la Comisión, es jurisprudencia reiterada que dicha restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general, siempre que pueda considerarse que se trata de una medida no discriminatoria, proporcionada, objetivamente necesaria y que el interés protegido no se halle salvaguardado ya por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado miembro donde se encuentra establecido, (7) y que no se haya procedido a una armonización a escala comunitaria. (8) 21 Por tanto, hace falta verificar si, en el caso de autos, se cumplen los diferentes requisitos. Pasaré rápidamente por los requisitos cuyo cumplimiento es manifiesto, para poder examinar de manera detallada los verdaderos problemas que plantea la normativa francesa. Es evidente que los requisitos establecidos por el artículo 14 para que un agente de viajes pueda recurrir a la garantía otorgada por un prestador establecido en un Estado miembro distinto de Francia se inscriben en la perspectiva de la protección del consumidor que debe afrontar la insolvencia del organizador o vendedor de viajes, complementando la obligación asumida por un garante establecido fuera de Francia con el compromiso de un establecimiento situado en Francia, de modo que con ello se persigue efectivamente un objetivo de interés general. (9) 22 Es asimismo evidente que las disposiciones reglamentarias francesas no están sujetas, al menos por lo que respecta a las normas aplicables a las agencias de viajes, a una armonización comunitaria, ya que, tal como observa la Comisión, por un lado, el artículo 7 de la Directiva 90/314, antes citada, no define las modalidades de constitución de la garantía que establece y, por otro, el artículo 8 de la misma Directiva autoriza la adopción, a fin de proteger al consumidor, de medidas nacionales más estrictas a las que impone la Directiva. Tampoco plantea dificultades el requisito relativo a que el interés que se pretende proteger no se halle salvaguardado ya por las normas a las que el prestador está sujeto en el Estado miembro donde se encuentra establecido, ya que no se discute la solvencia del garante, sino su capacidad para intervenir con eficacia en sustitución de un agente de viajes francés en mora. Así pues, el debate se reduce a determinar si la medida francesa es o no discriminatoria, objetivamente necesaria y proporcionada. 23 Sobre la primera cuestión, la apreciación es menos simple de lo que parece. Tal como alega el Sr. Ambry, el garante establecido en otro Estado miembro se ve sometido a una obligación específica por el hecho mismo de no estar establecido en Francia. En consecuencia, todo indica que existe una discriminación. Pero también cabe considerar, como lo hace la Comisión, que no existe discriminación, la cual consiste, recordémoslo, en tratar de manera diferente situaciones idénticas o de manera idéntica situaciones diferentes, en la medida en que, por lo que respecta a la posibilidad de ejecutar la garantía, algo a lo que están obligados todos los garantes con arreglo al artículo 14, un establecimiento situado fuera de Francia no se encuentra en la misma situación que un establecimiento situado en Francia. A este respecto, la Comisión alega el hecho de que un banco francés está efectivamente en condiciones de transferir fondos de manera inmediata a otro establecimiento situado en Francia, por el hecho de participar del mismo sistema de compensación, mientras que un establecimiento extranjero que no tenga un acuerdo de corresponsalía con un banco francés no siempre lo está. En el mismo sentido, el Gobierno francés alega, remitiéndose a diversos estudios y aduciendo que el legislador comunitario se vio obligado a intervenir mediante la Directiva 97/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, relativa a las transferencias transfronterizas, (10) que la transferencia de fondos de un Estado miembro a otro tiene lugar hasta ahora en unas condiciones que no siempre son satisfactorias. 24 A mi juicio, tales alegaciones no dejan de tener cierto valor, por más que las transferencias transfronterizas que manifiestamente plantean problemas son aquellas en las que un particular se dirige a un banco para ordenar una transferencia de fondos, y que quepa suponer que, cuando es un banco o un organismo similar el que pretende enviar por su propia cuenta fondos a otro Estado miembro, las cosas funcionan mejor. 25 Sin embargo, no me parecen totalmente convincentes. En efecto, puede plantearse la cuestión, a la que reconozco que no tengo respuesta, de si, en el supuesto de que se trate, como en el presente caso, de una garantía otorgada a una agencia de viajes establecida en el nordeste de Francia por un banco establecido en el Sarre, los fondos que este último confiara a una empresa de mensajería tardarían mucho más tiempo en llegar a su destino que los enviados por un banco francés garante establecido en Perpignan o Bayona. Por otro lado, cabría preguntarse, si efectivamente los pagos transfronterizos deben afrontar tantas dificultades, cómo operan las compañías de asistencia que, desde hace años, intervienen eficazmente para ayudar a sus clientes cuando sufren percances en lugares remotos. 26 Con todo, admitamos, aun sin tener certeza de ello, que las diferencias existentes en la situación en que se encuentran un establecimiento situado en Francia y otro situado en otro Estado miembro impiden considerar que las exigencias planteadas por el artículo 14 constituyen una discriminación, y volvamos nuestra atención hacia los demás requisitos que deben cumplir para ser aceptables con arreglo al Derecho comunitario. ¿Son tales exigencias a la vez objetivamente necesarias y proporcionadas? Comparto la postura expresada por la Comisión en la vista, por lo que mi opinión es que no, y ello por diversas razones. 27 Antes de pasar a exponerlas, quiero precisar que no soy insensible a las alegaciones formuladas por el Gobierno francés. Estoy totalmente de acuerdo con él en considerar que es esencial que la garantía suscrita por la agencia de viajes pueda ser inmediatamente ejecutable en el territorio nacional cuando hay que proceder a la repatriación de los clientes. Todos tenemos presente la dantesca situación en la que se vieron inmersos los clientes de una agencia de viajes austriaca, tomados como rehenes por el propietario de un hotel griego, cuyas aventuras fueron objeto de la trama del litigio del que conoció el Tribunal en el asunto C-364/96 en virtud de una cuestión prejudicial que le fue sometida por el Bezirksgericht für Handelssachen Wien. 28 Pero, al margen del evidente interés que la ejecución inmediata de la garantía reviste para el turista que espera la repatriación, la rapidez de la intervención del garante presenta otra ventaja. En efecto, ésta consiste en que permite limitar la cuantía de la garantía exigida a las agencias de viajes y, por tanto, favorece la competencia en dicho sector de actividad. Si la garantía tarda en surtir sus efectos, la estancia del turista se prolongará, generando costes suplementarios que deberán ser asumidos por el garante además de los que debe soportar de todos modos para garantizar el regreso de los afectados. En cambio, si el regreso se efectúa con gran rapidez la intervención del garante para conseguir la repatriación sólo le supondrá, por lo general, el pago de los títulos de transporte en lugar de la agencia de viajes en mora. Así pues, la repatriación inmediata de los clientes va en interés tanto de los profesionales del turismo como de los establecimientos que les afianzan. 29 También comprendo todo el interés que se atribuye a la intervención de la Prefectura prevista en el artículo 16 del Decreto nº 94/490. En efecto, no cabe ninguna duda de que, para el turista bloqueado en el otro extremo del globo, es preferible, con gran diferencia, que sea la autoridad pública del Estado miembro en el que adquirió su viaje la que se haga cargo del problema, en lugar de tener que arreglárselas por sí mismo para conseguir que intervenga el garante. 30 De igual modo, tampoco puede discutirse que la normativa francesa no optó, como permitía la Directiva 90/314, por la solución que, al establecer como única modalidad de garantía permitida la adhesión de la agencia de viajes a un organismo colectivo de garantía que agrupara a todas las agencias de viajes francesas, hubiera excluido de hecho la posibilidad de que las entidades de crédito y las compañías de seguros establecidas en otros Estados miembros se dirigieran a la clientela formada por las agencias de viajes francesas. 31 Por último, debe observarse que, en materia de seguros, el propio legislador comunitario consideró que, desde luego, la presencia de un representante del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro en el Estado miembro en el que reside el consumidor puede resultar sumamente útil en un buen número de casos. Esta es seguramente la razón por la cual se autorizó expresamente a los Estados miembros a exigir dicha representación mediante el artículo 12 bis de la directiva 88/357/CEE, introducido por el artículo 6 de la Directiva 90/618/CEE del Consejo, de 8 de noviembre de 1990, que modifica, en particular por lo que se refiere al seguro de responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos automóviles, las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE referentes a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida. (11) 32 Sin embargo, junto a estos aspectos positivos de la normativa francesa, hay otros negativos que la condenan. El primero de ellos se refiere al hecho de que todo indica que el acuerdo que debe celebrar el prestador extranjero con un establecimiento situado en Francia no puede limitarse a un mero acuerdo de cooperación, de modo que dicho establecimiento preste su ayuda al garante para que los fondos puedan ser efectivamente puestos a disposición de la Prefectura que organiza la repatriación de los turistas, adelantando en caso necesario los fondos si resulta imposible efectuar la transferencia transfronteriza en un plazo muy breve. En efecto, de las explicaciones proporcionadas por el Gobierno francés se desprende que lo que se exige es que, si considera que la intervención del garante se hace esperar demasiado, el préfet pueda presentar ante los órganos jurisdiccionales franceses una demanda de medidas cautelares contra el establecimiento situado en Francia. Esto significa que no se trata de un simple compromiso de dicho establecimiento para con el garante, sino de un verdadero compromiso de asumir ante las autoridades francesas la totalidad de los compromisos que recaen sobre el propio garante. Ahora bien, la exigencia de un compromiso de esta naturaleza conduce, de hecho, a imponer que a la garantía otorgada por una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en otro Estado miembro venga a añadirse una garantía idéntica de un establecimiento del mismo tipo establecido en Francia, de modo que estamos ante una verdadera negativa a reconocer un valor equivalente al de una garantía otorgada por un establecimiento situado en Francia a una garantía otorgada al amparo del régimen de libre prestación de servicios establecido por las Directivas 89/646 y 92/49. Semejante negativa a aceptar la validez del «pasaporte europeo» que pretendían crear dichas Directivas mediante una habilitación válida en todos los Estados miembros no me parece proporcionada a las exigencias de protección del consumidor en las que pretende basarse. 33 El segundo se refiere a las alegaciones formuladas por el Gobierno francés por lo que respecta a la imposibilidad de salvaguardar de algún otro modo que no sea el acuerdo exigido la posibilidad de que el préfet presente una demanda de medidas cautelares contra un garante poco diligente. Ciertamente, puedo admitir que el Gobierno francés desee que, cuando se ve obligado a recurrir a la justicia, el préfet pueda dirigirse a un órgano jurisdiccional francés y no tenga que afrontar, en la situación de urgencia en la que se ve obligado a intervenir, las dificultades y los retrasos que puede llevar aparejada una acción ejercida ante órganos jurisdiccionales extranjeros. Pero creo que dicha preocupación no basta para justificar, en relación con el principio de proporcionalidad, la exigencia planteada por el artículo 14. Para asegurar al préfet esta misma facilidad, hubiera sido suficiente con exigir que, cuando la garantía la otorgue un operador económico establecido en otro Estado miembro, éste acepte una cláusula contractual en la que reconozca la competencia de los órganos jurisdiccionales franceses sobre todos los litigios que puedan surgir como consecuencia de la ejecución de la garantía, precisándose que la decisión dictada por el órgano jurisdiccional francés gozará, para su ejecución, de todas las facilidades que ofrece el Convenio de Bruselas. 34 El tercer aspecto negativo se refiere al hecho de que la normativa francesa parte del supuesto de que la puesta a disposición de los fondos que deben permitir la repatriación de los clientes de la agencia de viajes que no puede respetar sus compromisos tendrá lugar forzosamente demasiado tarde para que dicha repatriación pueda organizarse en unas condiciones óptimas, y será en todos los casos menos eficaz que si el garante hubiera estado establecido en Francia, sin que sea posible que un garante extranjero aporte la prueba de que, en su caso, esta presunción no responde en modo alguno a la realidad. 35 Como ya he observado antes, un garante puede estar establecido en otro Estado miembro y encontrarse en una situación de proximidad geográfica inmediata a la Prefectura que debe intervenir, lo que ciertamente le ofrece numerosas facilidades, mientras que un garante establecido en Francia puede estar en realidad muy alejado, y necesitar de un cierto plazo para hacerle llegar materialmente los fondos necesarios. 36 Es cierto, lo admito, que, en la mayoría de los casos, el garante establecido en otro Estado miembro deberá afrontar más dificultades que el establecido en Francia. Pero la normativa francesa debería haber tenido en cuenta, de acuerdo con unas modalidades que no me corresponde a mí precisar, el hecho de que pueden presentarse casos en que la eficacia de la acción del garante extranjero no pueda ponerse en duda. Desde luego, hubiera sido menos restrictiva de la libertad de prestación de servicios una normativa que hubiera permitido a la autoridad nacional no aceptar aquellas garantías que no cumplan determinados criterios de eficacia objetivamente definidos o exigir al garante que aporte elementos de prueba concretos que permitan reconocer la eficacia de su garantía. Al adoptar una norma demasiado general, que no deja lugar al examen de las situaciones individuales, la normativa francesa se aleja, una vez más, de lo que exige el principio de proporcionalidad. 37 Teniendo en cuenta el conjunto de los elementos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el tribunal de grande instance de Metz: «El principio de libre prestación de servicios, tal como se desprende del artículo 59 del Tratado y de la Directiva 89/646/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1989, Segunda Directiva para la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE, y de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), se opone a una normativa nacional, como la que se deriva en Francia del artículo 14 del Decreto nº 94/490, que, en relación con la garantía con la que deben contar las agencias de viajes, exige de forma sistemática, en el caso de constitución de una garantía con una entidad de crédito o una compañía de seguros instalada en otro Estado miembro, la celebración de un acuerdo entre el garante y una entidad de crédito o una compañía de seguros establecida en el territorio nacional para garantizar la repatriación de los viajeros.» (1) - Journal Officiel de la République Française, p. 8746. (2) - Journal Officiel de la République Française, p. 9457. (3) - DO L 386, p. 1. (4) - DO L 228, p. 1. (5) - DO L 158, p. 59. (6) - Sentencia Dillenkofer y otros (asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, Rec. p. I-4845). (7) - Sentencia de 25 de julio de 1991, Säger (C-76/90, Rec. p. I-4221), apartado 15. (8) - Sentencia de 25 de julio de 1991, Comisión/Países Bajos (C-353/89, Rec. p. I-4069). (9) - Sentencia de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania (205/84, Rec. p. 3755), apartados 29 y ss. (10) - DO L 43, p. 25. (11) - DO L 330, p. 44.