CELEX: 62005CC0295
Language: es
Date: 2006-09-28 00:00:00
Title: Conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas el 28 de septiembre de 2006.#Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) contra Transformación Agraria SA (Tragsa) y Administración del Estado.#Petición de decisión prejudicial: Tribunal Supremo - España.#Petición de decisión prejudicial - Admisibilidad - Artículo 86 CE, apartado 1 - Falta de alcance autónomo - Elementos que permiten que el Tribunal de Justicia ofrezca una respuesta útil a las cuestiones planteadas - Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE - Normativa nacional que permite que una empresa pública realice operaciones por encargo directo de las autoridades públicas sin que se aplique el régimen general de adjudicación de contratos públicos - Estructura de gestión interna - Requisitos - La autoridad pública debe ejercer sobre una entidad distinta un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios - La entidad distinta debe realizar lo esencial de su actividad con la autoridad o autoridades públicas que la controlan.#Asunto C-295/05.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. L.A. GEELHOED
      presentadas el 28 de septiembre de 2006 1(1)
      
      Asunto C‑295/05
      Asociación Nacional de Empresas Forestales (ASEMFO)
      contra
      Transformación Agraria, S.A.,
      y
      Administración del Estado
      (Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso‑Administrativo)
      «Interpretación del artículo 86 CE, apartado 1, y de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE, 97/52/CE, 2001/78/CE y 2004/18/CE,
         sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministros, de obras y de servicios
         – Compatibilidad de una normativa nacional que atribuye a una empresa pública un régimen jurídico que le permite realizar obras
         públicas al margen de los procedimientos previstos de adjudicación de contratos públicos»
      I.      Introducción
      1.        El presente asunto se refiere a la compatibilidad con el Derecho comunitario, más en particular, con las Directivas comunitarias
         en materia de contratación pública (2) y con los artículos 12 CE, 43 CE, 46 CE y 86 CE, apartado 1, de un régimen jurídico nacional para una empresa pública sujeta
         al Derecho privado que, con arreglo a este régimen jurídico, constituye un «medio propio», esto es, un servicio propio instrumental
         de los entes públicos competentes, si bien puede realizar también actividades para entes públicos distintos de aquellos de
         los que constituye un servicio instrumental y para empresas y organizaciones particulares. Asimismo, los entes públicos competentes
         pueden encomendar a esta persona jurídica trabajos distintos de los previstos en las tareas legalmente establecidas de dicha
         persona.
      
      2.        Estas cuestiones se suscitaron a raíz de una denuncia de la Asociación Nacional de Empresas Forestales (en lo sucesivo, «ASEMFO»)
         contra Empresa de Transformación Agraria, S.A. (en lo sucesivo, «TRAGSA»), en la que ASEMFO acusaba a TRAGSA de infringir
         la Ley española de defensa de la competencia, al no seguir los procedimientos de adjudicación de contratos públicos previstos
         en la legislación española, por lo que operaba en el mercado español de obras, de servicios y de proyectos forestales con
         abuso de posición de dominio. Finalmente, en el marco del recurso de casación interpuesto por ASEMFO contra la sentencia de
         la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, el Tribunal Supremo estimó que procedía plantear una serie
         de cuestiones prejudiciales al respecto.
      
      II.    Marco jurídico
      A.      Normativa legal y administrativa
      3.        Para asegurar una mejor comprensión de las implicaciones prácticas y jurídicas de las cuestiones planteadas al Tribunal de
         Justicia, resulta necesario dar un resumen más exhaustivo de lo usual de la normativa legal y administrativa, en sí abundante
         y compleja, que resulta aplicable a TRAGSA.
      
      4.        TRAGSA se constituyó con fecha 24 de mayo de 1977, al amparo del Real Decreto 379/1977, de 21 de enero, que aprobaba su constitución
         como empresa pública. (3) Esta persona jurídica se regula, en parte, por el régimen general de las sociedades de Derecho privado y, en parte, por las
         disposiciones de carácter general que rigen las empresas públicas. Su objeto social vino definido, inicialmente, en el artículo
         2 del citado Real Decreto, siendo posteriormente ampliado por los Reales Decretos 424/1984, de 8 de febrero, y 1422/1985,
         de 17 de julio. Su actividad principal actual consiste en la realización de todo tipo de obras y trabajos, la prestación de
         servicios, la realización de estudios, la elaboración de planes y proyectos en materia agraria y forestal, la protección y
         mejora del medio ambiente, la acuicultura y la pesca y la conservación de la naturaleza.
      
      5.        Del artículo 88 de la Ley española 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, se
         desprende que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra a), de la Ley General Presupuestaria, TRAGSA es una sociedad estatal
         que cumple servicios esenciales en materia de desarrollo rural y conservación del medioambiente. Es un «medio propio instrumental
         y servicio técnico de la Administración», que está obligado a realizar, por sí mismo o por sus filiales, los trabajos que
         le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos de ellas dependientes.
      
      6.        En último lugar, el régimen jurídico de TRAGSA ha sido establecido en el Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo, por el que
         se regula el régimen de la «Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima» (TRAGSA).
      
      7.        TRAGSA está obligada a realizar los trabajos y actividades que la Administración le encomiende. Esta obligación se refiere
         expresamente a los encargos que se le formulen como medio y servicio técnico de la Administración en las materias comprendidas
         dentro de su objeto social (artículo 3, apartado 2, del Real Decreto 371/1999). Además, TRAGSA debe dar preferencia a las
         actuaciones urgentes y las de emergencia que se declaren con motivo de catástrofes y calamidades similares (artículo 3, apartado
         3, del citado Decreto). No puede rechazar los encargos ni negociar su plazo de ejecución. Ejecuta los trabajos que se le encomiendan
         siguiendo las indicaciones recibidas (artículo 5, apartado 3, del referido Decreto).
      
      8.        El propio Real Decreto determina que las relaciones de TRAGSA con las Administraciones públicas centrales y descentralizadas
         tienen naturaleza instrumental y no contractual, por lo que, a todos los efectos, son de carácter interno, marcadas por la
         dependencia y subordinación (de TRAGSA) (artículo 3, apartado 6, del citado Decreto).
      
      9.        El régimen financiero aplicable a TRAGSA prevé una remuneración por los servicios prestados según un sistema de tarifas regulado
         en el artículo 4 del Real Decreto 371/1999. Las tarifas son fijadas por un comité interministerial, que se basa en la información
         proporcionada por TRAGSA de los costes incurridos.
      
      10.      TRAGSA puede requerir en sus actuaciones la colaboración de empresarios particulares (artículo 6 del Real Decreto 371/1999).
         Hay varias limitaciones a esta forma de colaboración con los particulares. Sólo puede tratarse de la ejecución de obras o
         de la fabricación de bienes muebles, el importe de los contratos no puede sobrepasar cierta cantidad y en la selección de
         los colaboradores particulares deben aplicarse los principios del procedimiento previo de adjudicación pública (publicidad
         y concurrencia).
      
      11.      En este contexto, procede señalar que TRAGSA puede actuar también, incluso con respecto a la Administración, en calidad de
         empresa, sin estar vinculada a su condición de «medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración». De conformidad
         con el artículo 1 del Real Decreto 371/1999, en tales supuestos, sus actuaciones se regirán por las normas de general aplicación
         a las sociedades mercantiles.
      
      12.      El contexto administrativo en el que opera TRAGSA cambió sustancialmente durante los años ochenta del siglo pasado como resultado
         de la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, porque las competencias en materia de agricultura y medio ambiente
         de la Administración central fueron transferidas a las Comunidades Autónomas. El traspaso de una competencia administrativa
         implicaba necesariamente la transferencia de los medios e instrumentos precisos para poder ejercerla plenamente. Por este
         motivo, ya antes de la entrada en vigor del Tratado CE en lo que respecta a España, TRAGSA fue puesta a disposición de las
         Comunidades Autónomas para que éstas la utilizaran en el marco de sus competencias en tanto que medio propio instrumental.
      
      13.      Este traspaso de la Administración central a las Comunidades Autónomas de las competencias públicas con respecto a TRAGSA
         tuvo lugar mediante convenios de Derecho público que cada Comunidad Autónoma firmaba con TRAGSA y en los que se establecía
         el régimen de uso de TRAGSA por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente como su medio «propio» instrumental. La mayoría
         de las Comunidades Autónomas firmaron tales convenios con TRAGSA, aunque sólo cuatro de ellas se convirtieron en accionistas
         de dicha empresa.
      
      14.      Sin embargo, según la normativa legal y administrativa española en vigor, no es necesario que una Comunidad Autónoma sea accionista
         de TRAGSA para que pueda disponer de sus servicios. Es decir, TRAGSA opera como medio «propio» instrumental de las Comunidades
         Autónomas, siendo indiferente, en principio, si éstas son accionistas o no. Así lo confirma la Ley 66/1997, que establece
         que las Comunidades Autónomas pueden ser accionistas de TRAGSA, pero que no lo impone.
      
      15.      Por otra parte, para la apreciación de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia resulta útil citar algunos preceptos
         de la legislación española sobre contratación pública. Tales preceptos, entre otros, determinan el marco jurídico en el que
         TRAGSA operó, y opera, en virtud de su estatuto jurídico de empresa pública.
      
      El artículo 60 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Real Decreto 923/1965, de 8 de abril, dispone:
         
      
      «Sólo podrán ser ejecutadas directamente por la Administración las obras en que concurra alguna de estas circunstancias:
      1.      Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servicios técnicos o industriales, suficientemente
         aptos para la realización de la obra proyectada, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.»
      
      El artículo 153 de la Ley nº 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas establece:
      «1.      La ejecución de obras por la Administración podrá verificarse por los propios servicios de la misma a través de sus medios
         personales o reales o con la colaboración de empresarios particulares, siempre que en este último caso su importe sea inferior
         a 681.655.208 pesetas, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, cuando concurra alguna de estas circunstancias:
      
      a)      Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servicios técnicos o industriales, suficientemente
         aptos para la realización de la obra proyectada, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.»
      
      El artículo 152 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
         2/2000, de 16 de junio, prevé:
      
      «1.      La ejecución de obras por la Administración podrá verificarse por los propios servicios de la misma a través de sus medios
         personales o reales o con la colaboración de empresarios particulares, siempre que en este último caso su importe sea inferior
         a 5.923.624 euros, equivalentes a 5.000.000 [de] derechos especiales de giro, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido,
         cuando concurra alguna de estas circunstancias:
      
      a)      Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servicios técnicos o industriales, suficientemente
         aptos para la realización de la obra proyectada, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.»
      
      El artículo 194 de la mencionada Ley dispone:
      «La fabricación de bienes muebles por la Administración podrá verificarse por los propios servicios de la misma mediante sus
         medios personales o reales o con la colaboración de empresarios particulares, siempre que en este último caso su importe sea
         inferior a los límites fijados en el artículo 177.2, cuando concurra alguna de estas circunstancias:
      
      a)      Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servicios técnicos o industriales, suficientemente
         aptos para la realización del suministro, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.»
      
      16.      Como explica el órgano jurisdiccional remitente, la legislación a la que se ha hecho referencia en el punto anterior enumera
         los diversos requisitos que permiten la ejecución directa de obras por parte de la propia Administración, siendo uno de tales
         requisitos tener los medios propios, como ocurre con la actuación de TRAGSA. Dicho requisito no está condicionado por ninguna
         otra exigencia o circunstancia como pudieran serlo las razones de urgencia o interés público, que operan como otro requisito
         diferenciado: «cuando se trate de la ejecución de obras que se consideren de emergencia con arreglo a lo previsto en esta
         Ley». (4) Así pues, basta que la Administración tenga servicios propios, como TRAGSA y sus filiales, para que pueda atribuirles todo
         tipo de trabajos sin más requisitos, con un único límite cuantitativo aplicable cuando TRAGSA recurre a particulares para
         la realización de los encargos. Se trataría de una facultad, pero no de una obligación de la Administración correspondiente.
      
      17.      Por último, deseo recordar que TRAGSA es a su vez una entidad adjudicadora. Esto se desprende del artículo 88, apartado 7,
         de la Ley 66/1997, en su versión modificada por la Ley 53/2002.
      
      B.      Algunos datos sobre la estructura y las actividades de TRAGSA 
      18.      En sus observaciones escritas, la Comisión proporcionó algunos datos sobre la estructura y las actividades de TRAGSA, que
         aclaran el marco legal y administrativo antes expuesto y que pueden resultar importantes para la apreciación y contestación
         de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia.
      
      19.      En la actualidad, la mayoría de las acciones de TRAGSA, más del 99 %, sigue siendo propiedad directa o indirecta del Estado
         español. Cuatro Comunidades Autónomas tienen una participación casi simbólica en el capital social de TRAGSA, ya que poseen
         conjuntamente menos del 1 % de las acciones.
      
      20.      A lo largo del tiempo, las actuaciones de TRAGSA se han diversificado enormemente. Además de las actividades más tradicionales,
         como el diseño y la construcción de infraestructuras y otros equipamientos necesarios para la modernización de los sistemas
         de producción agraria y ganadera, han ido cobrando una importancia cada vez mayor las tecnologías para un mejor aprovechamiento
         del agua y las actividades de conservación del medio natural y del patrimonio histórico y cultural en el medio rural. A tales
         actuaciones deben añadirse operaciones forestales, la protección de los recursos pesqueros y la acuicultura.
      
      21.      TRAGSA se financia a través de las remuneraciones que percibe por sus operaciones. Su volumen de negocios en el ejercicio
         2004 fue de 674 millones de euros y sus beneficios después de aplicación del impuesto sobre sociedades ascendieron a 22,24 millones
         de euros.
      
      22.      Más de la mitad del volumen de negocios de TRAGSA y de sus filiales (5) procede de actuaciones realizadas para las Comunidades Autónomas. Esto es lógico, pues las Comunidades Autónomas ejercen
         la mayoría de las competencias de Derecho público en las áreas en que TRAGSA opera. Alrededor del 30 % del volumen de negocios
         procede de la Administración central española, aproximadamente el 5 % de otros organismos públicos, entre otros, municipios,
         y entre un 2 y un 3,5 % de empresas y particulares.
      
      23.      Por otra parte, la Comisión señala que no puede deducir de las cifras disponibles qué porcentaje del volumen de negocios total
         representan las actuaciones que TRAGSA ejerce en tanto que «medio propio instrumental y servicio técnico» de la Administración.
      
      24.      Con el objeto de realizar, a continuación, un análisis más exhaustivo de las cuestiones planteadas por el Tribunal Supremo,
         me parece útil formular, ya en este momento, los siguientes puntos de reflexión que se deducen de lo que precede:
      
      TRAGSA, en su calidad de medio instrumental al servicio, sobre todo, de las Comunidades Autónomas, se halla, como persona
         jurídica, casi por completo en manos del Estado español, que posee más del 99 % del capital social.
      
      Para los encargos que le encomiendan la Administración central y las Comunidades Autónomas, TRAGSA, en su calidad de medio
         instrumental independizado desde el punto de vista organizativo, está sometida por completo a las órdenes e indicaciones que
         dichas administraciones le den en el ejercicio de sus competencias públicas. Está obligada a aceptar los encargos que se le
         formulen y a ejecutarlos de conformidad con las especificaciones dadas, en los plazos marcados, siguiendo las tarifas establecidas
         reglamentariamente.
      
      Con arreglo a la legislación española en materia de contratación pública, no cabe descartar que TRAGSA reciba de la Administración
         central y de las Comunidades Autónomas encargos que no guarden relación alguna con el ejercicio de las competencias, tareas
         y responsabilidades públicas, pero que estas administraciones le formulen meramente porque TRAGSA, como servicio técnico,
         está a su disposición, si bien estos encargos son ejecutados también por partes privadas en condiciones normales de mercado. (6)
      
      El conjunto de normas legales y administrativas reguladoras de las operaciones de TRAGSA deja, explícita e implícitamente,
         espacio para actividades distintas de las que TRAGSA realiza como medio instrumental de la Administración central y de las
         Comunidades Autónomas. Sin embargo, la información disponible no permite averiguar con precisión el alcance de dicho espacio,
         dado que TRAGSA efectúa parte de sus operaciones a través de sus filiales.
      
      III. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales
      25.      El 23 de febrero de 1996, ASEMFO presentó una denuncia ante el Servicio español de Defensa de la Competencia. En esta denuncia,
         se acusaba a TRAGSA de abusar de su posición dominante en el mercado español de obras, servicios y proyectos forestales, en
         parte porque los entes de Derecho público que le encomendaban los encargos no seguían los procedimientos de adjudicación previstos
         en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, citada en el punto 15 supra.
      
      Según ASEMFO, el estatuto de TRAGSA permite que ésta efectúe obras muy diversas por encargo directo de la Administración central
         o de las administraciones descentralizadas, sin licitación previa. Esto implica que en España se eliminaba el juego de la
         libre competencia en los mercados correspondientes para servicios y obras en los ámbitos de la agricultura y de la silvicultura.
      
      26.      Mediante acuerdo de 16 de octubre de 1997, el Servicio de Defensa de la Competencia sobreseyó la denuncia. Entendía que, en
         el caso de autos, TRAGSA operaba como «medio propio», esto es, como servicio propio instrumental de la Administración, sin
         competencias propias autónomas para tomar decisiones, que estaba obligada a realizar por sí misma los trabajos que se le encomendaban.
         Por consiguiente, se trataba de relaciones internas de la propia Administración entre órganos que formulaban encargos y otros
         que los ejecutaban. En consecuencia, la actuación de TRAGSA era ajena al mercado y al derecho de la competencia aplicable
         a las empresas privadas y públicas que operaban en dicho mercado.
      
      27.      Contra este acuerdo, ASEMFO interpuso recurso ante el Tribunal de Defensa de la Competencia. Mediante resolución de 30 de
         marzo de 1998, dicho órgano desestimó el recurso apoyándose en los mismos fundamentos que previamente había esgrimido el Servicio.
         Destacaba que las obras efectuadas por TRAGSA, ejecutadas por encargo de las administraciones competentes, debían considerarse
         realizadas por estas mismas administraciones. Tan sólo en caso de que TRAGSA actuase de forma autónoma como empresa pública
         podría haber vulneración del derecho de la competencia.
      
      28.       Contra esta resolución, ASEMFO interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso‑Administrativo de la Audiencia Nacional,
         que mediante sentencia de 26 de septiembre de 2001 confirmó la resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia.
      
      29.      Finalmente, ASEMFO recurrió en casación ante el Tribunal Supremo, alegando que TRAGSA, en su calidad de empresa pública, no
         puede calificarse de «medio propio», esto es, de servicio propio instrumental de la Administración, al que no se aplicaría
         la normativa comunitaria en materia de contratación pública, y que el régimen jurídico de TRAGSA, establecido en particular
         en el artículo 88 de la Ley 66/1997, resulta incompatible con el Derecho comunitario.
      
      30.      El Tribunal Supremo albergaba algunas dudas acerca de la compatibilidad del régimen jurídico de TRAGSA con el Derecho comunitario.
      
      31.      Por este motivo, el Tribunal Supremo consideró oportuno plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
      
      1)         Si es admisible en los términos del artículo 86.1 del Tratado de la Unión Europea que un Estado miembro de la Unión atribuya
         ex lege a una empresa pública un régimen jurídico que le permita realizar obras públicas sin sometimiento al régimen general de contratación
         administrativa mediante concurso, sin concurrir circunstancias especiales de urgencia o interés público, tanto por debajo
         como superando el umbral económico contemplado por las Directivas europeas a este respecto.
      
      2)         Si un régimen jurídico semejante sería compatible con lo establecido en las Directivas 93/36/CEE del Consejo y 93/37/CEE del
         Consejo, de 14 de junio de 1993, y las Directivas 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 1997,
         y 2001/78/CE de la Comisión, de modificación de las anteriores –normativa recientemente refundida en la Directiva 2004/18/CE
         del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004–.
      
      3)         Si las afirmaciones de la sentencia del Tribunal de la Unión Europea de 8 de mayo de 2003 (asunto C‑349/97, Reino de España
         contra Comisión) son aplicables en todo caso a TRAGSA y sus filiales, teniendo en cuenta el resto de la jurisprudencia del
         Tribunal Europeo en materia de contratación pública, y considerando que la Administración encarga a TRAGSA un alto número
         de obras que quedan detraídas del régimen de libre competencia, y que esta circunstancia pudiera suponer una distorsión significativa
         del mercado relevante.
      
       Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      32.      ASEMFO, TRAGSA, los Gobiernos español y lituano y la Comisión formularon observaciones escritas. En la vista celebrada el
         15 de junio de 2006, TRAGSA, el Gobierno español y la Comisión expusieron sus alegaciones.
      
      IV.    Apreciación
      A.      Observaciones preliminares
      33.      TRAGSA, el Gobierno español y la Comisión han cuestionado, con distinta firmeza, la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
         planteadas al Tribunal de Justicia. 
      
      34.      A mi juicio, las dudas acerca de la pertinencia de las cuestiones prejudiciales para resolver el litigio principal y acerca
         de la necesidad de que hayan sido planteadas a la luz de la jurisprudencia ya existente del Tribunal de Justicia sólo pueden
         abordarse debidamente, ante la complejidad del contexto jurídico y fáctico nacional, después de haberse analizado el fondo
         de dichas cuestiones.
      
      35.      Por este motivo, sólo al final de estas conclusiones examinaré la admisibilidad de las presentes cuestiones prejudiciales.
      
      36.      En todas las observaciones escritas, y también en la vista, se ha examinado en profundidad la jurisprudencia del Tribunal
         de Justicia sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario en la contratación pública de servicios y la ejecución de obras (7) y en el otorgamiento de concesiones por las administraciones públicas, (8) en supuestos en que el ente territorial de que se trate, como ente que encomienda los encargos, ejerce sobre la persona jurídica
         que los ejecuta un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y en los que esta persona jurídica realiza a
         la vez la parte esencial de su actividad para el ente o los entes que la controlan. (9)
      
      37.      Como la Comisión observó acertadamente en la vista, esta jurisprudencia se había desarrollado en supuestos en que las administraciones
         que formulaban encargos habían encomendado, mediante contratos a título oneroso, determinados encargos para el suministro
         de bienes y/o la prestación de servicios a personas jurídicas que, en mayor o menor medida, estaban sometidas a su control
         y que realizaban la mayor parte o una parte importante de sus actividades para dichas administraciones.
      
      38.      Sin embargo, los hechos y las relaciones jurídicas que dieron lugar a las presentes cuestiones prejudiciales difieren en dos
         aspectos de los de la jurisprudencia citada en la nota 7 supra:
      
      La Administración central española y las Comunidades Autónomas actúan como organismos que encomiendan encargos a TRAGSA en
         un sentido estrictamente jerárquico: TRAGSA no puede rechazar las tareas que las autoridades competentes le encomienden, está
         atada por completo a las indicaciones y especificaciones que estas autoridades le dan y percibe por sus actuaciones una remuneración
         que se calcula y se fija reglamentariamente. En resumen, si bien TRAGSA tiene personalidad jurídica en parte de Derecho privado
         y en parte de Derecho público, procede caracterizarla como un servicio propio instrumental de la Administración central española
         y de las Comunidades Autónomas. En el caso de autos, falta por completo el elemento contractual entre el organismo que encomienda
         el encargo y la persona jurídica que lo ejecuta, elemento que estaba presente en todos los casos que llevaron al Tribunal
         de Justicia a desarrollar la jurisprudencia antes citada. (10)
      
      Si bien es cierto que TRAGSA realiza actualmente la mayoría de sus actividades para las Comunidades Autónomas, no lo es menos
         que la presunción de que estos entes territoriales la controlan es, por lo menos, problemática. Como se desprende del resumen
         antes mencionado, (11) el legislador central español determina completamente, o casi completamente, el estatuto de Derecho público de TRAGSA, mientras
         que sólo cuatro de las diecisiete Comunidades Autónomas poseen acciones de TRAGSA, de una importancia simbólica, puesto que
         juntas representan menos del 1 % del capital total. De ello puede deducirse que TRAGSA, como medio instrumental, está al servicio
         de las Comunidades Autónomas, pero no puede concluirse, sin más, que éstas la controlen.
      
      39.      De estas diferencias resulta que las respuestas a las cuestiones prejudiciales planteadas no pueden deducirse, sin más, de
         la jurisprudencia citada del Tribunal de Justicia, si bien es obvio que ésta puede ser, por analogía, de gran ayuda en la
         apreciación de tales cuestiones.
      
      40.      A continuación, examinaré primero a grandes rasgos qué cuestiones de Derecho comunitario pueden suscitarse eventualmente en
         un contexto jurídico y organizativo como el que originó el litigio principal.
      
      41.      Acto seguido analizaré, en lo posible a partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, antes citada en las notas 7
         y 8 supra, en qué sentido cabe responder a las cuestiones planteadas.
      
      42.      Examinaré por separado la relevancia del artículo 86 CE, apartado 1, en el contexto de dichas cuestiones.
      
      43.      Por último, haré una breve referencia a la cuestión de la admisibilidad.
      
      B.      El contexto jurídico-organizativo
      44.      Como ya se ha señalado en el punto 38 de estas conclusiones, TRAGSA debe caracterizarse como «medio propio», esto es, como
         un servicio propio instrumental de la Administración central española y, posiblemente, de las Comunidades Autónomas, que tanto
         por su estatuto jurídico como por las relaciones accionariales –la Administración central española posee directa o indirectamente
         más del 99 % de las acciones de TRAGSA– debe calificarse de una entidad totalmente controlada por la Administración central
         española.
      
      45.      Como puede deducirse de sus tareas legalmente establecidas, la mayor parte de las actividades de TRAGSA consisten en operaciones
         relacionadas con la mejora de la estructura de la agricultura y de la silvicultura en España, y con la pesca y la piscicultura.
         Con el tiempo, a estas actividades se añadieron también operaciones de protección del medio ambiente y de conservación del
         patrimonio natural y cultural en el medio rural.
      
      46.      Además de estas actividades «ordinarias», TRAGSA desempeña una función de reserva que puede activarse en circunstancias extraordinarias,
         como inundaciones y catástrofes naturales similares. A veces se recurre también a los servicios de TRAGSA para la ejecución
         de determinadas partes de la política agrícola común, como se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de mayo
         de 2003, España/Comisión (C-349/97). (12)
      
      47.      La inmensa mayoría de estas actividades debe calificarse de operaciones efectivas que se realizan en el marco del ejercicio
         de responsabilidades públicas para el desarrollo de la estructura agraria en sentido amplio y para la calidad del medio rural.
      
      48.      El carácter de estas actividades y los objetivos públicos que persiguen implica que éstas pueden ser llevadas a cabo por los
         servicios propios de la Administración, por personas jurídicas que en menor o mayor medida se hayan independizado y que estén
         sometidas al control público, o por personas jurídicas privadas actuando por encargo de la Administración responsable.
      
      49.      En principio, los Estados miembros tienen plena flexibilidad en cuanto a la manera de organizar la ejecución de las actividades
         respecto de las cuales tienen una responsabilidad pública, si bien el Tribunal de Justicia declaró en su jurisprudencia antes
         citada que sólo bajo estrictas condiciones pueden admitirse la concesión de contratos públicos y la atribución de concesiones
         a personas jurídicas «propias» sin licitación previa.
      
      50.      Como resulta del apartado 48 de la sentencia Stadt Halle, antes citada, en los supuestos en que una autoridad pública, que
         sea también una entidad adjudicadora, tiene la posibilidad de realizar las tareas que le corresponden con sus propios medios
         administrativos, técnicos y de cualquier otro tipo, sin verse obligada a recurrir a entidades externas y ajenas a sus servicios,
         el Tribunal de Justicia entiende que no ha lugar a aplicar las normas comunitarias en materia de contratos públicos. En efecto,
         en tal caso no existe contrato a título oneroso celebrado con una persona jurídica que jurídicamente debe distinguirse de
         la entidad adjudicadora.
      
      51.      De todos modos, parece que tal situación se produce también en la relación entre la Administración central española y TRAGSA.
         La cuestión de si asimismo se produce en la relación entre las Comunidades Autónomas y TRAGSA, como el Gobierno español y
         TRAGSA aparentemente dan por sentado, es una de las cuestiones que requiere ser analizada en mayor profundidad. En efecto,
         ¿puede calificarse a TRAGSA, sin más, de medio técnico o administrativo «propio» de las Comunidades Autónomas cuando éstas
         no pueden ejercer sobre dicho «medio» competencias de control definidas en la legislación nacional y cuando tampoco pueden
         deducir tales competencias de su participación accionarial en este «medio»? (13)
      
      52.      Sea cual fuere la respuesta a esta cuestión, será preciso analizar dicha respuesta en relación con el Derecho comunitario
         primario, en particular, con los artículos 12 CE, 43 CE y 49 CE. A mi juicio, esto se desprende de las sentencias recientes
         Coname y Parking Brixen, antes citadas. (14)
      
      53.      Sin embargo, antes de que pase a responder a la cuestión de si las Comunidades Autónomas españolas, como organismos que encomiendan
         encargos a TRAGSA, ejercen efectivamente un control sobre esta persona jurídica, será preciso examinar la posible relevancia
         que dicha respuesta pueda tener a la luz de los artículos 12 CE, 43 CE, 49 CE y, en su caso, 86 CE.
      
      54.      Como se desprende de lo señalado en el punto 47 supra, la inmensa mayoría de las operaciones efectivas que TRAGSA ejecuta por encargo de la Administración central española no
         son actividades relacionadas con el ejercicio del poder público conferido al Estado español. El hecho de que dichas operaciones
         guarden relación con finalidades de políticas públicas y con responsabilidades públicas no les distingue, en principio, de
         actuaciones que los particulares llevan a cabo por encargo de la Administración, como la construcción de infraestructuras.
      
      55.      De ello se desprende que no resulta aplicable el artículo 45 CE, primera frase, en relación con el artículo 55 CE. (15) En consecuencia, en la medida en que el Derecho comunitario derivado en materia de contratación pública no es de aplicación
         a las actuaciones de TRAGSA, procede examinarlas a la luz de los artículos 43 CE, 49 CE y, en su caso, 86 CE. (16)
      
      56.      Pues bien, el hecho de que las Comunidades Autónomas españolas puedan encargar a un medio instrumental de la Administración
         central española una parte muy importante de las actividades efectivas para la mejora de la estructura agraria en sentido
         amplio, ¿tiene consecuencias reales o potenciales para la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios
         en el seno de la Comunidad? (17)
      
      57.      La respuesta a esta pregunta es sin más afirmativa, porque esta manera de proceder implica que, con ella, gran parte de las
         actividades de que se trate, que también podrían encargarse a particulares, queda reservada a TRAGSA como medio instrumental
         de la Administración central. De este modo, el mercado queda reducido proporcionalmente para los potenciales candidatos particulares
         procedentes de otro lugar de la Comunidad.
      
      58.      El hecho de que en el presente caso se trate de encargos encomendados por una entidad (la Comunidad Autónoma) a un medio instrumental
         (TRAGSA) de otra entidad (la Administración central española), en los que falta todo elemento de un contrato a título oneroso,
         no es óbice para que esta actuación de la Administración tenga las mismas consecuencias económicas que una estructura en la
         que una entidad encomienda encargos en virtud de contratos onerosos a una persona jurídica sometida al control de otra entidad.
      
      59.      En ambos casos, los encargos para el suministro de bienes, la prestación de servicios y la realización de obras públicas se
         sustraen a las normas sobre la competencia, con todas sus consecuencias reales y potenciales para la libre circulación de
         bienes y servicios y para la libertad de establecimiento en el mercado común. Por consiguiente, deben ser apreciados, en lo
         posible, de conformidad con los mismos criterios.
      
      60.      Lo mismo debe afirmarse del criterio de que la entidad que encomienda encargos tiene que controlar a la persona jurídica o
         al servicio al que formule dichos encargos, y ello con independencia de que a tal efecto se celebre un contrato oneroso.
      
      61.      En sus observaciones escritas y en sus explicaciones orales, TRAGSA y el Gobierno español subrayaron sobre todo el carácter
         de TRAGSA como «medio propio» al servicio de la Administración central española y de las Comunidades Autónomas. Ello no impide
         que TRAGSA sea más que un mero servicio instrumental para el Estado español y las Comunidades Autónomas. También ejecuta encargos
         para municipios, otros entes públicos y particulares. En esta condición compite con otros operadores económicos para conseguir
         encargos.
      
      62.      El porcentaje que estos encargos representan de la totalidad de su volumen de negocios varía. De las cifras proporcionadas
         por la Comisión, en el punto 34 de sus observaciones escritas, puede deducirse que dichos encargos representan entre el 7
         y el 8,5 % del volumen de negocios. En el punto 96 de sus observaciones escritas, TRAGSA menciona otras cifras diferentes,
         que no coinciden con las de la Comisión, porque TRAGSA menciona por separado las cifras de dos filiales. En cualquier caso,
         las cifras aducidas por la Comisión y las facilitadas por TRAGSA son, grosso modo, del mismo orden de magnitud.
      
      63.      Es dudoso que de estas cifras pueda concluirse, sin más, que TRAGSA ejecute la mayoría de sus actividades para el órgano que
         la controla, como opinan el Gobierno español y la propia TRAGSA.
      
      64.      En primer lugar, de unos datos cuantitativos referentes a un número limitado de años no puede concluirse, sin más, que las
         actividades realizadas en condiciones de libre competencia en beneficio de otros entes públicos y particulares, a diferencia
         de las ejecutadas para la Administración española y las Comunidades Autónomas, seguirán representando menos del 10 % de la
         totalidad del volumen de negocios. En efecto, la normativa legal y administrativa aplicable a TRAGSA no contiene disposición
         alguna que limite el alcance de tales actividades.
      
      65.      En segundo lugar, obviamente sigue siendo discutible qué órgano controla a TRAGSA. En la hipótesis de que sólo sea la Administración
         central española, cuyos encargos generan aproximadamente el 30 % del volumen de negocios de TRAGSA, difícilmente puede sostenerse
         que ésta ejerza la mayoría de sus actividades para el órgano que la controla.
      
      66.      Sin embargo, el carácter híbrido de TRAGSA como persona jurídica presenta una complicación jurídicamente relevante.
      
      67.      Si una persona jurídica realiza la mayor parte de sus actividades como servicio instrumental «propio» de uno o varios entes
         públicos y una parte más reducida de sus operaciones en régimen de libre competencia para otros entes públicos y comitentes
         particulares, se suscita la cuestión de en qué calidad se realizan estas últimas operaciones.
      
      68.      ¿Es preciso que para esta parte más reducida se califique a TRAGSA de persona jurídica, si bien con un estatuto particular,
         pero que por lo demás compite en pie de igualdad con otros candidatos particulares para conseguir encargos de «otros» entes
         públicos y particulares?
      
      69.      ¿O sigue siendo TRAGSA un servicio instrumental de los entes públicos para los que realiza la mayoría de sus actividades,
         que con su capacidad restante realiza trabajos adicionales en el mercado y que de este modo acapara una parte todavía mayor
         del espacio remanente del mercado de operaciones en materia de infraestructuras agrarias y de protección del paisaje?
      
      70.      Esta cuestión se impone con mayor fuerza en tanto que, aparentemente, el estatuto legal de TRAGSA no establece una clara separación
         jurídica y contable entre las dos calidades en las que puede actuar. Al menos, en el estatuto falta alguna garantía inequívoca
         contra posibles falsificaciones de la competencia que pueden surgir en el mercado restante a causa del carácter híbrido de
         TRAGSA.
      
      71.      De este modo podría darse una situación en la que los candidatos particulares, que ya se hallan ante una puerta cerrada cuando
         TRAGSA actúa por encargo de la Administración central española y de las Comunidades Autónomas, lleguen también tarde en los
         sectores todavía restantes del mercado (de otros entes públicos y particulares) para el tipo de encargos que ejecuta TRAGSA,
         porque ésta, como competidor, se beneficia en dichos sectores de una posición de partida más ventajosa, que puede resultar
         del hecho de que en el mercado cerrado, pero extenso, de encargos formulados por la Administración central y de las Comunidades
         Autónomas TRAGSA sea, si no el único, sí un candidato privilegiado.
      
      72.      Por consiguiente, el segundo criterio Teckal, según el cual la persona jurídica, el concesionario o el servicio instrumental
         independizado de que se trate realiza la mayor parte de sus actividades para el ente público que lo controla, no basta por
         sí solo para prevenir restricciones reales o potenciales de la libre circulación de bienes y servicios o de la libertad de
         establecimiento ni para evitar cualquier posible distorsión de la libre competencia. Más adelante volveré sobre este punto.
      
      73.      Por último, se suscita una cuestión relacionada con lo dispuesto en los artículos 152 y 194 del texto refundido de la Ley
         de Contratos de las Administraciones Públicas. (18)
      
      74.      Con arreglo a estas disposiciones, la Administración puede ejecutar obras o fabricar bienes mediante sus propios servicios,
         reales y personales. Si a tal efecto dispone de los medios reales y personales apropiados, deberá normalmente utilizar este
         sistema de ejecución. Si opta por esta modalidad de ejecución, puede requerir la colaboración de empresarios particulares
         sin licitación previa, siempre que los costes de las obras sean inferiores a 5.923.624 euros.
      
      75.      Estas disposiciones no prevén el requisito de que la ejecución de las obras pertinentes o la fabricación de los bienes de
         que se trate tenga lugar en el marco de las tareas legalmente establecidas para los servicios y medios instrumentales en cuestión.
      
      76.      Es obvio que incumbe al órgano jurisdiccional nacional competente interpretar y aplicar esta legislación nacional. Sin embargo,
         ello no excluye que, aparentemente, el tenor de las referidas disposiciones cree competencias, en su caso obligaciones, de
         los órganos administrativos en España que posiblemente infringen el Derecho comunitario. (19)
      
      77.      En efecto, parece que las disposiciones en cuestión de la legislación española permiten que los distintos órganos administrativos
         en España puedan emplear libremente, o en principio incluso tengan el deber de utilizar, (20) las capacidades de las que disponen sus servicios instrumentales para la ejecución de obras o la prestación de servicios
         con fines distintos de los previstos en las tareas que legalmente corresponden a estos servicios instrumentales.
      
      78.      Cuando se trata de obras, servicios o bienes, cuya ejecución o, en su caso, fabricación tiene un coste inferior a un máximo
         legalmente establecido, los servicios correspondientes pueden requerir incluso la colaboración de empresarios particulares.
      
      79.      Sin que sea precisa a tal efecto una ulterior interpretación de la legislación nacional pertinente, puede afirmarse que esta
         legislación permite una protección avanzada, en su caso cierre, de determinados sectores del mercado nacional de contratos
         públicos. El posible alcance de dicha protección o cierre depende de la capacidad de que disponen los servicios instrumentales
         correspondientes. Mediante la ampliación de la capacidad de estos servicios instrumentales y la mejora cualitativa de sus
         equipos y capacidades personales, resulta bastante sencillo colocar unos segmentos extensos del mercado de los contratos públicos
         bajo el dominio exclusivo de los servicios instrumentales de los órganos administrativos de que se trate.
      
      80.      Este riesgo es aún mayor si se tiene en cuenta que en la ejecución de tales encargos también es posible colaborar con empresas
         particulares, sin licitación previa, siempre que los costes de tales encargos no superen un máximo determinado.
      
      81.      El hecho de que TRAGSA, con arreglo al artículo 88, apartado 5, de la Ley 66/1997 tenga prohibido participar en los procedimientos
         para la adjudicación de contratos convocados por la Administración central española y por las Comunidades Autónomas no disminuye
         los riesgos inherentes a la aplicación de los artículos 152 y 194, antes citados, de la mencionada Ley española. En efecto,
         estas disposiciones pretenden garantizar que los contratos públicos no se adjudiquen en absoluto mediante procedimientos de
         licitación pública en caso de que puedan ser ejecutados por los servicios instrumentales de la Administración.
      
      82.      En resumen, la legislación española aquí examinada suscita cuestiones profundas sobre su compatibilidad con las Directivas
         comunitarias en materia de contratación pública, ya que incita a la Administración a sustraer los contratos públicos a los
         procedimientos de adjudicación pública, aunque ello no esté justificado por ningún interés público. Además, dicha legislación
         crea una posición privilegiada para los servicios instrumentales propios, que pueden ser considerados aptos para ejecutar
         contratos públicos que no guarden relación alguna con las tareas que tengan atribuidas por ley o por estatuto. Aunque de iure son medios propios de la Administración, de facto son colocados en una posición de operadores privilegiados en el mercado. Debe preguntarse si tal construcción resulta compatible
         con el principio consagrado en el artículo 86 CE, apartado 1, que prohíbe tales formas de desigualdad de trato. (21)
      
      83.      Por último se suscita la cuestión, más adaptada al contexto legal y fáctico que dio lugar a las cuestiones prejudiciales aquí
         examinadas, de si la mera posibilidad de que TRAGSA, con arreglo al artículo 152 de la Ley española aquí analizada, pueda
         ser encargada de la ejecución de obras y la prestación de servicios ajenos a sus tareas legalmente establecidas no tiene consecuencias
         para la cuestión de si esta empresa pública todavía puede cumplir el segundo criterio Teckal, concretamente, que presta la
         mayor parte de sus servicios para el ente público que la controla.
      
      C.      Respuesta a las cuestiones
      Las cuestiones primera y segunda
      84.      Como ya se ha señalado en los puntos 38 y 44 de estas conclusiones, en el contexto legal y fáctico del litigio principal no
         se trata de una situación en la que el ente público que encomienda encargos atribuya, en virtud de un contrato oneroso, un
         encargo a una persona jurídica independiente, sobre la que ejerza un control «análogo al que ejerce sobre sus propios servicios».
         En el caso de autos, si bien TRAGSA tiene personalidad jurídica separada, debe ser calificada de «servicio propio». Esto resulta
         inequívocamente de la legislación española correspondiente.
      
      85.      En la sentencia Stadt Halle, (22) el Tribunal de Justicia declaró expresamente que una autoridad pública que sea a la vez una entidad adjudicadora tiene la
         posibilidad de realizar las tareas de interés público que le corresponden con sus propios medios administrativos, técnicos
         y de cualquier otro tipo, sin verse obligada a recurrir a entidades externas y ajenas a sus servicios. En tal caso no existirá
         un contrato a título oneroso celebrado con una entidad jurídicamente distinta de la entidad adjudicadora. Así pues, no habrá
         lugar a aplicar las normas comunitarias en materia de contratos públicos.
      
      86.      A mi juicio, del estatuto legal aplicable a TRAGSA resulta que, de todos modos, procede calificarla de «medio propio», en
         su caso, servicio instrumental, de la Administración central española. Por consiguiente, en la medida en que TRAGSA ejecuta,
         en el marco de las tareas que legalmente le corresponden, encargos que le encomienda la Administración central española, no
         le resulta aplicable la normativa comunitaria en materia de contratación pública.
      
      87.      De las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Coname (23) y Parking Brixen (24) deduzco que, en caso de que una relación entre, por una parte, una entidad pública que formula encargos y, por otra, un servicio
         instrumental o persona jurídica no esté sujeta a la normativa comunitaria en materia de contratación pública, las disposiciones
         generales del Tratado, más en particular, las disposiciones sobre las libertades fundamentales de circulación y la libre competencia,
         siguen siendo aplicables a dicha relación.
      
      88.      Si bien es cierto que no ha lugar a aplicar las normas comunitarias en materia de contratación pública cuando una entidad
         pública realiza las tareas de interés público que le corresponden con sus propios servicios administrativos, técnicos y de
         cualquier otro tipo, sin recurrir a entidades externas, y cuando dicha entidad ejerce sobre tales servicios un control análogo
         al que ejerce sobre sus otros servicios internos y, además, los servicios en cuestión realizan la parte esencial de sus actividades
         para la entidad pública que los controla, no lo es menos que estos dos requisitos, los llamados criterios Teckal, constituyen
         una excepción. En consecuencia, ambos requisitos deben ser objeto de una interpretación estricta y la carga de la prueba de
         que existen realmente las circunstancias excepcionales que justifican la excepción incumbe a quien pretenda beneficiarse de ella. (25)
      
      89.      De las consideraciones un tanto parafraseadas de la sentencia Parking Brixen se deduce que también con respecto a TRAGSA habrá
         que examinar si dicha sociedad puede invocar los llamados criterios Teckal. Este examen incumbe al órgano jurisdiccional nacional
         que, a tal efecto, deberá analizar el contexto legal y fáctico en el que TRAGSA opera. Para tal examen, el Tribunal de Justicia
         puede proporcionarle los elementos necesarios para ayudarle a resolver el fondo del litigio.
      
      90.      Tras un segundo examen parece que no cabe duda de que la relación entre, por una parte, la Administración central española
         y las Comunidades Autónomas y, por otra, TRAGSA, cumple el primer criterio Teckal:
      
      Todas las acciones de TRAGSA se hallan directa o indirectamente en manos del Estado español y de las Comunidades Autónomas,
         si bien sólo cuatro Comunidades Autónomas poseen una participación simbólica en el capital social de TRAGSA.
      
      Además, parece que el marco legal en el que opera TRAGSA como servicio instrumental para la política de estructura agraria
         en sentido amplio de la Administración central española y de las Comunidades Autónomas no permite llegar a una conclusión
         que no sea la de que, en tal calidad, TRAGSA opera como «medio propio» de los entes públicos implicados. A este respecto,
         me remito en particular al marco legal reproducido en los puntos 4 a 9 de las presentes conclusiones.
      
      91.      En su jurisprudencia más reciente, el Tribunal de Justicia desarrolló más detalladamente el primer criterio Teckal, en el
         sentido de que, en el ejercicio del control «análogo al que ejerce sobre sus propios servicios», debe tratarse de una «influencia
         potencialmente determinante, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes de dicha sociedad». (26)
      
      92.      Este criterio, así desarrollado, no vale únicamente para la relación entre una sola entidad pública y su servicio instrumental
         «propio», sino también cuando varias entidades públicas, eventualmente unidas por una relación de colaboración, tienen un
         servicio instrumental común. (27)
      
      93.      En efecto, no es inhabitual que varios entes públicos constituyan, para la ejecución de determinadas tareas públicas, como
         el tratamiento de aguas residuales, un consorcio encargado de la gestión de un servicio instrumental común. Si este servicio
         instrumental común se organiza en forma de persona jurídica distinta, las partes interesadas pueden ejercer su influencia
         determinante sobre las decisiones estratégicas de la persona jurídica en su calidad de accionista y a través de su representación
         en los órganos de administración de la persona jurídica. (28)
      
      94.      Si se organiza el medio instrumental como «medio propio» de los entes públicos colaboradores, es preciso, por analogía con
         los requisitos establecidos para el control sobre una persona jurídica «común» independizada en la ejecución de tareas públicas,
         que el control se efectúe de tal manera que asegure la influencia «tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones
         importantes» de todos los entes públicos implicados.
      
      95.      En efecto, si los entes públicos participantes no pueden ejercer influencia alguna sobre la estrategia ni sobre la gestión
         de un servicio común en tanto medio propio, tampoco pueden ser considerados responsables por las actuaciones de dicho servicio.
         Lo mismo cabe decir en lo que se refiere a su responsabilidad por el correcto cumplimiento del Derecho comunitario.
      
      96.      Por otra parte, a la Comisión no le falta razón cuando afirma que las estructuras en las que varios entes públicos utilizan
         un medio instrumental, que en términos de competencias para ejercer influencia opera como el «medio propio» de sólo uno de
         estos entes, pueden dar lugar a abusos. Pueden tener como consecuencia que los entes públicos, para la ejecución de obras
         y la prestación de servicios que de otro modo hubieran sometido a un procedimiento de licitación pública, recurran, o sean
         invitados a recurrir, al servicio «propio» instrumental ya existente de otro ente público. Como ya he expuesto en los puntos
         57 a 59 supra, esto puede conducir a que extensos sectores del mercado quedan sustraídos a los efectos del Derecho comunitario primario y
         derivado en materia de contratación pública.
      
      97.      Esto me lleva, como paso intermedio, a la conclusión de que en los supuestos en que un medio instrumental actúa como «medio
         propio» de varios entes públicos, es preciso que el estatuto legal aplicable garantice la influencia real que todos los entes
         públicos que formulen encargos tengan, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes de este
         «medio propio». Asimismo, resulta necesario que se definan con precisión las responsabilidades públicas para cuya ejecución
         los entes públicos correspondientes pueden formular encargos al servicio instrumental común como «medio propio».
      
      Lo que precede tiene por objeto limitar al máximo el riesgo de abuso mencionado en el punto anterior. (29)
      
      98.      Del estatuto legal de TRAGSA, reproducido en los puntos 4 a 9 supra, se desprende que ésta está regulada en su totalidad, o en su práctica totalidad, en la normativa legal y administrativa de
         la Administración central española. También el régimen de tarifas aplicables a las operaciones realizadas por TRAGSA por encargo
         de la Administración central y de las Comunidades Autónomas es establecido por la Administración central y bajo su responsabilidad.
         No existen indicios de que las Comunidades Autónomas tengan ninguna influencia directa. Sin embargo, como subrayaron TRAGSA
         y el Gobierno español, las Comunidades Autónomas pueden hacer valer su influencia a través de sus encargos, pero este tipo
         de control del diseño y de la ejecución de las distintas obras y proyectos –un control inherente a cada encargo que un ente
         público formula a un servicio propio o a una persona jurídica externa– no es el control al que se refiere el Tribunal de Justicia
         cuando habla de una influencia determinante, tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes
         de, en el presente caso, el servicio instrumental «propio».
      
      99.      A mayor abundamiento, procede recordar que el hecho de que las Comunidades Autónomas no ejerzan ninguna influencia sobre el
         estatuto legal de TRAGSA ni en el ámbito del mismo no se ve compensado, en modo alguno, por la influencia que las Comunidades
         Autónomas podrían hacer valer como accionista de la persona jurídica, dado que sólo una pequeña minoría de ellas tiene una
         participación, además meramente simbólica, en el capital social de TRAGSA.
      
      100. Por otra parte, el hecho de que el marco legal regulador de las actuaciones de TRAGSA no contenga una definición detallada
         y exhaustiva de las materias referente a las cuales las Comunidades Autónomas pueden encomendar encargos a TRAGSA –a este
         respecto resulta importante la legislación general en materia de contratación pública en España, analizada en los puntos 73
         a 83 supra– indica que TRAGSA no puede ser considerada como un servicio instrumental común para la ejecución de obras y la prestación
         de servicios de interés público definidos exhaustivamente. Ya he descrito anteriormente los riesgos de abuso de una estructura
         abierta de esta índole.
      
      101. Por consiguiente, llego a la conclusión de que TRAGSA, operando bajo un estatuto legal como el vigente actualmente, no puede
         ser considerada como «medio propio» de las Comunidades Autónomas porque éstas no pueden controlar las decisiones estratégicas
         y otras decisiones importantes de esta persona jurídica.
      
      102. Dado que no cabe calificar a TRAGSA de medio propio de las Comunidades Autónomas, resulta obvio concluir que las Comunidades
         Autónomas, indebidamente, no adjudican los encargos a TRAGSA mediante licitación pública.
      
      103. En principio, no sucede así en lo que respecta a los encargos de la Administración central española a TRAGSA, de la que ésta
         sí puede ser considerada un medio propio.
      
      104. Del análisis del marco legal en el que opera TRAGSA, efectuado en los puntos 61 a 65 de estas conclusiones, se deduce que
         este marco tampoco cumple los requisitos del segundo criterio Teckal.
      
      105. En la sentencia Carbotermo, (30) el Tribunal de Justicia declaró que el requisito, conforme al cual es preciso que la persona jurídica sobre la que se ejerce
         un control análogo al que se ejerce sobre sus propios servicios realice a la vez la parte esencial de su actividad para el
         ente público o los entes públicos que la controlan, tiene por objeto principal evitar que se falsee el juego de la competencia.
      
      106. Sólo en caso de que la persona jurídica controlada realice la parte esencial de su actividad exclusivamente para el ente público
         o los entes públicos que la controlan, puede resultar justificado que no se apliquen las disposiciones imperativas de las
         Directivas en materia de contratación pública, puesto que fueron adoptadas con objeto de defender una competencia que, en
         tal situación, ya no existe.
      
      107. Lo anterior implica que sólo cabe considerar que la persona jurídica de que se trate realiza lo esencial de su actividad para
         el ente público que la controla, en los términos de la sentencia Teckal, cuando la actividad de dicha empresa está destinada
         principalmente a dicho ente, de modo que el resto de su actividad tiene carácter meramente marginal.
      
      108. Pues bien, en los puntos 61 a 65 supra he llegado a la conclusión de que, en los últimos tres años, las actividades realizadas por TRAGSA para entes públicos distintos
         de la Administración central española y las Comunidades Autónomas y para particulares representaron entre el 7 y el 8,5 %
         de su volumen de negocios total y que el estatuto legal de TRAGSA no impone restricciones al volumen de dichas actividades.
      
      109. Si, a continuación, se sigue mi tesis de que, con respecto a TRAGSA, las Comunidades Autónomas no pueden ser consideradas
         entes públicos que la controlen, necesariamente se llega a la conclusión de que no se cumple el requisito de que TRAGSA realice
         la mayor parte de las actividades para el ente público que ejerce el control, ya que las actividades de TRAGSA para las Comunidades
         Autónomas representan más del 50 % de su volumen de negocios total.
      
      110. El requisito de que se realice la parte esencial de las actividades para el ente público que ejerce el control es imprescindible
         para prevenir que se falsee el juego de la competencia en el mercado común, como el Tribunal de Justicia subrayó recientemente
         en la sentencia Carbotermo. (31) Sin embargo, no basta con que se cumpla este requisito.
      
      111. Si TRAGSA realizara, efectivamente, la mayor parte de sus actividades para el ente público o los entes públicos que la controlan,
         seguiría existiendo la posibilidad de que con sus actividades restantes distorsione seriamente la competencia en distintos
         sectores del mercado. En efecto, como he señalado en los puntos 66 a 72 supra, mientras estas actividades no se separen por completo en la organización de este servicio instrumental, desde una perspectiva
         tanto financiera/contable, como material y personal, de las actividades que TRAGSA realiza como servicio instrumental de uno
         o varios entes públicos, TRAGSA estará en condiciones de emplear las ventajas de las que disfruta en virtud de su estatuto
         público cuando compita con otros operadores en los segmentos, todavía abiertos, del mercado.
      
      112. Es preciso examinar más detenidamente si este carácter híbrido de TRAGSA, en parte como servicio instrumental interno del
         ente público o de los entes públicos que la controlan, en parte como persona jurídica que compite para recibir encargos de
         otros entes públicos, como municipios, y de particulares y empresas, resulta conforme con el artículo 86 CE, apartado 1.
      
      113. Con arreglo a esta disposición, los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las sociedades públicas y otras
         empresas, ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente las previstas en los artículos 12 y 81 a 89, ambos
         inclusive.
      
      114. Pues bien, si un servicio instrumental interno «propio» de un ente público se manifiesta en segmentos abiertos del mercado,
         sin que se tomen medidas suficientes y transparentes para evitar que dicho servicio, en el juego de la libre competencia en
         los segmentos públicos del mercado, utilice posibles ventajas financieras y materiales de las que disfruta por actuar, en
         cuanto a la mayor parte de sus actividades, como medio instrumental de un ente público, entonces no se cumplen los requisitos
         explícitos establecidos en el artículo 86 CE, apartado 1.
      
      115. Tal omisión es, en particular, contraria a los artículos 43 CE y 49 CE, porque medios instrumentales propios que realizan
         actividades adicionales en los mercados nacionales abiertos pueden dificultar el acceso de potenciales candidatos procedentes
         de otros Estados miembros. (32)
      
      116. En el pasado, los riesgos que, a la luz de la prohibición de las ayudas de Estado, derivan de la falta de relaciones económico-contables
         transparentes entre, por una parte, el Estado u otros entes públicos y, por otra, sociedades públicas y empresas, dieron lugar
         a que, con arreglo al artículo 86 CE, apartado 3, la Comisión adoptara varias disposiciones. (33)
      
      Estos riesgos son al menos igual de grandes en el contexto jurídico y fáctico que dio lugar al litigio principal. Por consiguiente,
         el hecho de que el régimen jurídico aplicable a TRAGSA carezca de toda garantía explícita contra cualquier forma, abierta
         o encubierta, de financiación cruzada entre las actividades que este medio realiza como servicio propio instrumental de la
         Administración y las que lleva a cabo como operador en los segmentos abiertos del mercado, resulta difícilmente conforme con
         el artículo 86 CE, apartado 1, en relación con los artículos 87 CE y 88 CE.
      
      117. En los puntos 78 a 83 supra he analizado exhaustivamente los riesgos que la aplicación de disposiciones como los artículos 152 y 194 de la legislación
         general española en materia de contratación pública puede llevar consigo para el buen funcionamiento del Derecho comunitario
         sobre contratación pública y para las libertades fundamentales de circulación y las relaciones de competencia en el mercado
         común.
      
      118. Estos riesgos existen porque, si los servicios instrumentales, tanto en su calidad de «medios propios» como en la de personas
         jurídicas independientes totalmente controladas por los entes públicos que formulan los encargos, pueden recibir encargos
         de las administraciones responsables por dichos servicios para que presten servicios, ejecuten obras o fabriquen bienes, aunque
         tales encargos se sitúen fuera del alcance de sus competencias definidas en su régimen estatutario legal, administrativo o
         de Derecho privado o fuera del terreno en el que operan, y ello simplemente porque estos servicios están a disposición de
         dichas administraciones, el efecto útil de las Directivas comunitarias en materia de contratación pública puede ser vaciado
         en gran medida de su contenido esencial o, en caso de que estas Directivas no resulten aplicables, pueden surgir serios obstáculos
         al tráfico interestatal de bienes y servicios y a la libertad de establecimiento y es posible que en los mercados de que se
         trate se falseen seriamente las relaciones de competencia entre dichos servicios instrumentales o personas jurídicas sometidas
         al control público y las empresas privadas. Existe una sola excepción, cuando exigencias imperativas de interés público justifican
         la concesión directa de encargos a un medio propio instrumental, aunque éstos no estén comprendidos dentro de las tareas legales
         o estatutarias. Se puede pensar, por ejemplo, en catástrofes naturales y circunstancias extraordinarias similares, que pueden
         requerir el uso inmediato de todos los recursos que estén a disposición de una Administración.
      
      119.  El Tribunal de Justicia ha querido evitar precisamente estas consecuencias con el segundo criterio Teckal. Para que este
         criterio sea efectivo, debe interpretarse en el sentido de que también queda prohibido conceder a servicios instrumentales
         «propios» o a personas jurídicas sometidas a un control público contratos públicos que no estén comprendidos dentro de las
         competencias legales, administrativas o estatutarias de estos servicios o personas jurídicas.
      
      120. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente cuestionó, a mi juicio acertadamente, la compatibilidad de lo dispuesto
         en los artículos 152 y 194 de la Ley española vigente en materia de contratación pública con el Derecho comunitario de la
         competencia.
      
      121. Sin duda alguna, tales disposiciones crean una posición privilegiada a favor de los servicios instrumentales propios o de
         las personas jurídicas sometidas al control público, que actúen como operadores en el mercado excediéndose de sus competencias
         legales, administrativas o estatutarias, en la concesión de contratos públicos y por consiguiente infringen el artículo 86 CE,
         apartado 1.
      
      Sobre la tercera cuestión
      122. Con su tercera cuestión, el Tribunal Supremo desea averiguar claramente si la sentencia de 8 de mayo de 2003 del Tribunal
         de Justicia en el asunto España/Comisión (34) tiene consecuencias para la apreciación de la posición legal de TRAGSA en la concesión de contratos públicos.
      
      123. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia concluyó que un organismo como TRAGSA que, pese a su autonomía financiera y contable,
         está plenamente sujeto al control del Estado español debe considerarse un servicio propio de la Administración española, en
         el sentido del artículo 3, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento nº 154/75.
      
      124. Como la Comisión señaló acertadamente, esta apreciación del Tribunal de Justicia se refería a las actividades que TRAGSA realizó
         por encargo del Estado español para el establecimiento de un registro oleícola.
      
      125. Con respecto a la tesis del Gobierno español de que TRAGSA, como persona jurídica independiente, había recibido directamente
         un encargo para el establecimiento de dicho registro, debido a los requisitos de confidencialidad que tenían que cumplirse
         para el ejercicio de tal actividad, el Tribunal de Justicia declaró que TRAGSA debía ser considerada un medio propio instrumental
         que formaba parte de la Administración central. A este respecto resulta aplicable, en principio, la jurisprudencia desarrollada
         en las sentencias Teckal (35) y ARGE. (36) A juicio del Tribunal de Justicia, corrobora este extremo el artículo 88, apartado 4, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, (37) según el cual TRAGSA, como medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración española, está obligada a realizar
         con exclusión de terceros, por sí misma o sus filiales, todos los trabajos que le encomienden la Administración General del
         Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos dependientes de ellas. (38)
      
      126. Hago constar que en la sentencia España/Comisión se examinaba en primer lugar si el Reino de España podía encargar el establecimiento
         del registro oleícola a TRAGSA sin procedimiento de licitación.
      
      127. En dicho examen, el Tribunal de Justicia no necesitaba analizar cuestiones como las que son objeto del presente asunto. Por
         este motivo, de la referida sentencia no pueden sacarse conclusiones que vayan más allá de la apreciación de que TRAGSA, como
         servicio instrumental en materia de política de la estructura agraria en sentido amplio, debe considerarse un medio propio
         de la Administración central española. Esto coincide con mi conclusión expuesta en el punto 103 supra.
      D.      La admisibilidad
      128. En el análisis de las dos primeras cuestiones del Tribunal Supremo se ha puesto de relieve que el estatuto legal con el que
         TRAGSA opera como «medio propio» al servicio, entre otros, de las Comunidades Autónomas, la competencia de esta persona jurídica
         de realizar asimismo actuaciones para otros entes públicos, distintos de la Administración central y de las Comunidades Autónomas,
         y para particulares y empresas privadas, y lo dispuesto en los artículos 152 y 194 de la Ley española vigente dan motivos
         de crítica, a la luz de su incompatibilidad con los criterios formulados por el Tribunal de Justicia en el apartado 50 de
         la sentencia Teckal.
      
      129. Esta incompatibilidad tiene consecuencias jurídicas con respecto a la aplicabilidad de las Directivas comunitarias en materia
         de contratación pública, la prestación de servicios y la ejecución de obras. Asimismo, puede conducir a un conflicto con los
         artículos 43 CE, 49 CE y 86 CE.
      
      130. La crítica que se expresa explícitamente en lo que precede se formula también implícitamente, en términos de duda, en la resolución
         de remisión.
      
      131. Así resulta, con particular evidencia, de lo que el Tribunal Supremo considera en el punto cuarto de su resolución de remisión.
      
      132. A mi juicio, está claro que la respuesta que el Tribunal de Justicia de a las cuestiones prejudiciales, a la luz de la duda
         allí formulada, podrá proporcionar al órgano jurisdiccional remitente elementos de apoyo para resolver el litigio principal.
      
      133. Las alegaciones de TRAGSA y del Gobierno español de que las cuestiones jurídicas formuladas por el órgano jurisdiccional remitente
         en su resolución de remisión son «nuevas» y que no son pertinentes en un procedimiento de casación, por lo que, al fundamentarse
         sobre un supuesto hipotético, no son admisibles, no me convencen en absoluto.
      
      134. En primer lugar, el Tribunal de Justicia debe ser sumamente reservado en la apreciación de la función y utilidad que las cuestiones
         planteadas tienen para la resolución del litigio principal por parte del órgano jurisdiccional nacional. Sólo en caso de que
         las cuestiones sean manifiestamente hipotéticas, el Tribunal de Justicia ha de declarar la inadmisibilidad de las mismas. (39)
      
      135. De la exposición del procedimiento, como éste se ha desarrollado en las distintas instituciones administrativas y judiciales
         españolas, se desprende siempre la compatibilidad del estatuto legal bajo el cual opera TRAGSA con los principios del Derecho
         nacional de la competencia. El hecho de que el Tribunal Supremo haya extendido el análisis a los principios del Derecho comunitario
         en materia de contratación pública y de la competencia es un paso que, considerado en sí mismo, no hace, en absoluto, que
         las cuestiones derivadas de esta extensión del análisis pasen a ser hipotéticas.
      
      136. La cuestión de si, de conformidad con el Derecho español, el Tribunal Supremo podía dar este paso en el litigio del que conoce,
         es una cuestión a la que él mismo, como órgano jurisdiccional supremo en el presente asunto, debe y puede responder. (40)
      
      137. Tampoco comparto la opinión de la Comisión de que la exposición de los hechos y la aclaración jurídica contenidas en la resolución
         de remisión son demasiado breves. Como ha podido observarse anteriormente, ofrecen una base adecuada para un análisis, más
         que somero, de las cuestiones planteadas.
      
      138. Por consiguiente, llego a la conclusión de que procede declarar la admisibilidad de las cuestiones planteadas por el Tribunal
         Supremo.
      
      V.      Conclusión
      139. Basándome en las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales
         planteadas por el Tribunal Supremo de la siguiente manera:
      
      «–      Las Directivas comunitarias en materia de contratación pública para el suministro de bienes, la prestación de servicios y
         la ejecución de obras, no son aplicables, en principio, a una persona jurídica de Derecho privado como TRAGSA, que con arreglo
         a su estatuto legal debe calificarse de un “medio propio” de la Administración y que, sin contratos a título oneroso, está
         obligada a ejecutar los encargos que le encomienden los entes públicos competentes para ello.
      
      –      A tal efecto, es preciso que se garantice, con arreglo a la normativa nacional correspondiente, que los entes nacionales competentes
         controlen a la persona jurídica de que se trate, en el sentido de que ejercen una influencia determinante tanto sobre sus
         objetivos estratégicos como sobre sus decisiones importantes, y que la persona jurídica realice a la vez la parte esencial
         de sus actividades para los entes públicos que la controlan, en el sentido de que cualquier otra actividad resulta marginal.
      
      –      No se cumple el requisito de que los entes públicos competentes puedan ejercer una influencia determinante, tanto sobre las
         decisiones estratégicas como sobre las decisiones importantes de la persona jurídica, cuando los servicios públicos que utilizan
         a la persona jurídica como servicio instrumental no tienen una influencia directa sobre el contenido del estatuto legal aplicable
         a esta persona jurídica, ni sobre las tarifas que ésta puede aplicar por sus actividades, y cuando, además, como accionista
         de dicha persona jurídica no pueden ejercer una influencia determinante sobre las decisiones de esta última.
      
      –        No se cumple el requisito de que la persona jurídica realice la parte esencial de sus actividades para los entes públicos
         que la controlan cuando el estatuto legal no limita el volumen de las demás actividades estableciendo que éstas han de ser
         marginales.
      
      –        De lo dispuesto en el artículo 86 CE, apartado 1, resulta que una persona jurídica que para la mayor parte de sus actividades
         opera como servicio instrumental de los entes públicos competentes al respecto debe separar de forma transparente, desde una
         perspectiva tanto organizativa como financiera-contable, las actividades que realiza para otros entes públicos y particulares
         de las que efectúa como medio propio de los entes públicos competentes.
      
      –        De la misma disposición del Tratado resulta que las administraciones nacionales no pueden encomendar encargos a una persona
         jurídica que actúa como servicio propio instrumental para el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución
         de obras, cuando dichos encargos no están relacionados con las responsabilidades públicas de dichas administraciones, o cuando
         la realización de estos encargos no está comprendida dentro de las tareas estatutarias y legales de la persona jurídica de
         que se trate. Sólo se permite una excepción cuando tal encargo está justificado por motivos objetivos, como catástrofes naturales
         o circunstancias extraordinarias similares.
      
      –        El órgano jurisdiccional nacional deberá verificar si se cumplen estos requisitos en el contexto jurídico y fáctico del litigio
         principal.»
      
      1 –	Lengua original: neerlandés.
      
      2 –	En su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se refiere únicamente a las Directivas 93/36/CEE
         del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro
         (DO L 199, p. 1), y 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación
         de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), como posteriormente modificadas y actualmente comprendidas dentro de
         la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos
         de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114). Sin embargo, de las actividades
         de TRAGSA descritas en la normativa legal y administrativa española pertinente se desprende que tales actividades pueden consistir
         también en la prestación de servicios y en el abastecimiento de agua. Por este motivo, no cabe descartar de antemano que a
         los hechos del litigio principal resulten aplicables las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación
         de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), y 93/38/CEE del Consejo, de
         14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la
         energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 199, p. 84), actualmente sustituida por la Directiva 2004/17/CE
         del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación
         de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO L 134, p. 1). En
         aras de la brevedad, en las presentes conclusiones me referiré siempre en general a las «Directivas en materia de contratación
         pública».
      
      3 –	En la nota 3 de sus observaciones escritas, la Comisión señala que, con anterioridad, la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario
         de 1973 preveía expresamente la creación de una empresa de transformación agraria, como instrumento de la acción del Estado
         en materia del desarrollo agrario. La constitución de TRAGSA obedece al deseo de dar personalidad jurídica al parque de maquinaria
         del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), como se desprende de la exposición de motivos del Real Decreto
         379/1977, que explica que se persigue realizar «[…] a través de una empresa investida de personalidad jurídica en el campo
         del derecho privado los trabajos actualmente encomendados al Parque de Maquinaria del Instituto, trabajos que no pueden confiarse
         a empresas particulares por la especialización que requieren, por su dispersión en el espacio y en el tiempo, por la necesidad
         de cumplir programas de trabajos que no admiten demoras, o porque son obras de escasa o nula rentabilidad en los casos en
         que el Gobierno, con motivo de huracanes o calamidades similares, ordena al Instituto actuaciones de urgencia en socorro de
         los damnificados […]».
      
      4 –	Artículo 152, apartado 1, letra d), del vigente texto refundido de 2000.
      
      5 –	La Comisión menciona que TRAGSA tiene algunas filiales en el extranjero. Sin embargo, en la vista, TRAGSA indicó que estas
         filiales ya han sido liquidadas o que han cesado la totalidad, o la práctica totalidad, de su actividad.
      
      6 –      TRAGSA y el Gobierno español señalaron que legalmente está prohibido que TRAGSA participe en licitaciones públicas convocadas
         por la Administración central o las Comunidades Autónomas. TRAGSA sólo puede participar en procedimientos de adjudicación
         de contratos públicos organizados por entes públicos que no sean la Administración central ni las Comunidades Autónomas.
      
      7 –	Se trata, en particular, de las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de noviembre de 1999, Teckal (C‑107/98, Rec.
         p. I‑8121); de 11 de enero de 2005, Stadt Halle (C‑26/03, Rec. p. I‑1); de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑29/04,
         Rec. p. I‑9705), y de 11 de mayo de 2006, Carbotermo (C‑340/04, Rec. p. I‑0000).
      
      8 –	Son relevantes, entre otras, las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2005, Coname (C‑231/03, Rec. p. I‑7287);
         de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen (C‑458/03, Rec. p. I‑8585), y de 6 de abril de 2006, ANAV (C‑410/04, Rec. p. I‑0000).
      
      9 –	En la sentencia Stad Halle, citada en la nota 7, apartado 48, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que no resulta
         preciso aplicar las normas comunitarias en materia de contratos públicos a los encargos encomendados por un ente público a
         sus propios medios administrativos, técnicos y de cualquier otro tipo.
      
      10 –      Véase la nota anterior.
      
      11 –      Véanse en particular los puntos 4 a 9 y 13 de estas conclusiones.
      
      12 –	Rec. p. I‑3851.
      
      13 –	En la vista, la Comisión insistió mucho en este tema, también a la luz de la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia
         en las sentencias Parking Brixen, citada en la nota 8 supra, y Carbotermo, citada en la nota 7 supra.
      
      14 –	Si bien en dichas sentencias se trataba de la atribución por entes públicos de concesiones que no estaba regulada en el
         Derecho comunitario derivado, a mi juicio también resulta aplicable en el caso de autos el principio elaborado en dichas sentencias
         de que, cuando una relación jurídica no aparece regulada en el Derecho comunitario derivado, siempre puede ser examinada en
         relación con el Derecho comunitario primario.
      
      15 –	Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que esta excepción es de interpretación estricta en el sentido de
         que se limita a actividades e intereses relacionados con el ejercicio del poder público. En este sentido, véase la sentencia
         de 21 de junio de 1974, Reyners (2/74, Rec. p. 631), posteriormente siempre confirmada, entre otras, en la sentencia de 31
         de mayo de 2001, Comisión/Italia (C‑283/99, Rec. p. I‑4363), apartado 20.
      
      16 –	Véanse, al respecto, las sentencias Coname, Parking Brixen y ANAV, citadas en la nota 8 supra.
      
      17 –	Del resumen antes mencionado de la legislación española relevante, en particular del punto 13, podría deducirse que la
         utilización por las Comunidades Autónomas de TRAGSA como medio instrumental «propio» es facultativa. Si fuera así, de ello
         resultaría que la calificación de TRAGSA como «medio propio» de las Comunidades Autónomas es todavía más problemática, porque
         la libre elección del uso de un medio instrumental de otro ente público, con preferencia a un procedimiento de licitación
         pública, entra como tal en conflicto con el Derecho comunitario en materia de contratación pública. Incumbirá al órgano jurisdiccional
         nacional resolver si existe tal libertad de elección.
      
      18 –	Citados en el punto 15 de estas conclusiones.
      
      19 –	En su resolución de remisión, páginas 12 y 13, el Tribunal Supremo expresa manifiestamente sus dudas al respecto. «Parece
         presentar igualmente problemas de compatibilidad con los principios generales del derecho comunitario la posibilidad de que
         […] haciendo uso de la habilitación legal contemplada en los citados preceptos de las sucesivas leyes reguladoras de la contratación
         administrativa, la Administración asuma por mediación de una sociedad pública que recibe la consideración legal de medio propio,
         un número tal de contratos que altere de manera decisiva el mercado relevante.»
      
      20 –	Del tenor de los artículos 152 y 194 de la Ley española de Contratos de las Administraciones Públicas se desprende que
         el legislador nacional supone al menos que las autoridades que formulan encargos harán uso de la capacidad restante de sus
         servicios instrumentales: «[…] en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución». Incumbe obviamente al
         órgano jurisdiccional remitente interpretar esta norma.
      
      21 –	Véanse, a este respecto, los puntos 117 a 122 de estas conclusiones.
      
      22 –	Citada en la nota 7 supra, apartado 48.
      
      23 –	Ya citada en la nota 8 supra, apartado 16.
      
      24 –	Ya citada en la nota 8 supra, apartados 61 y 62.
      
      25 –	Entre otras, las sentencias Stadt Halle, antes citada en la nota 7 supra, apartado 46, y Parking Brixen, antes citada en la nota 8 supra, apartados 63 y 65.
      
      26 –	Véanse las sentencias Parking Brixen, citada en la nota 8 supra, apartado 65, y Carbotermo, citada en la nota 7 supra, apartado 36.
      
      27 –	En la sentencia Coname, antes citada en la nota 8 supra, se trataba de tal persona jurídica común de entidades públicas (Padania), al igual que en la sentencia Carbotermo, citada
         en la nota 7 supra. Que ello requiere el cumplimiento de unos requisitos cuantitativos y cualitativos, se deduce tanto de la sentencia Coname,
         antes citada, en la que una participación del 0,97 % era considerada insuficiente para constituir una justificación objetiva,
         como de la sentencia Carbotermo, en la que las competencias de supervisión del ente público que controlaba los órganos de
         administración de las personas jurídicas afectadas eran consideradas insuficientes para tener una influencia determinante
         sobre los objetivos estratégicos y las decisiones importantes de las personas jurídicas afectadas.
      
      28 –	De los convenios públicos firmados entre las Comunidades Autónomas y TRAGSA, mencionados en el punto 13 de estas conclusiones
         y cuyo texto fue incorporado por la Comisión como anexo a sus observaciones escritas, tampoco cabe deducir que exista una
         influencia determinante sobre TRAGSA. Sin embargo, la interpretación del órgano jurisdiccional nacional deberá dar una respuesta
         definitiva al respecto.
      
      29 –      La necesidad de una definición detallada y exhaustiva de las tareas y competencias de un medio instrumental común resulta
         también relevante para el segundo criterio Teckal. Véanse los puntos 112 a 116 y 117 a 121 infra.
      
      30 –	Ya citada en la nota 7 supra, apartados 58 a 63.
      
      31 –	Citada en la nota 7 supra.
      
      32 –	En la sentencia Coname, citada en la nota 8 supra, el Tribunal de Justicia declaró, si bien en un contexto fáctico un tanto diferente, que la falta de transparencia necesaria
         puede obstaculizar la libre circulación de servicios y la libertad de establecimiento.
      
      33 –	Véase la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras
         entre los Estados miembros y las empresas públicas, (DO L 195, p. 35; EE 08/02, p. 75), tal como ha sido completada y modificada
         posteriormente en varias ocasiones.
      
      34 –	Citada en la nota 12 supra.
      
      35 –	Antes citada.
      
      36 –	Sentencia de 7 de diciembre de 2000 (C‑94/99, Rec. p. I‑11037), apartado 40.
      
      37 –	El contenido de esta disposición aparece resumido en el punto 5 supra.
      38 –	Sentencia España/Comisión, antes citada en la nota 12 supra, apartados 204 a 206.
      
      39 –	Véanse, entre otras, las sentencias de 18 de diciembre de 1981, Foglio Novello (244/80, Rec. p. 3045), apartado 18; de
         12 de marzo de 1998, Djabala (C‑314/96, Rec. p. I‑1049), apartado 18, y de 30 de septiembre de 2003, Inspire Art (C‑167/01,
         Rec. p. I‑10155), apartados 44 y 45.
      
      40 –	Sólo en caso de que, tras el examen de los hechos que dieron lugar al litigio principal y del Derecho nacional aplicable
         al mismo, la resolución del Tribunal de Justicia respecto a las cuestiones planteadas no pueda contribuir, manifiestamente,
         a solucionar el litigio principal, puede declararse la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Véanse, entre otras,
         las sentencias de 16 de septiembre de 1982, Vlaeminck (C‑132/81, Rec. p. 2966), apartados 13 y 14, y, más recientemente, de
         18 de marzo de 2004, Siemens y ARGE Telecom (C‑314/01, Rec. p. I‑2549), apartado 37.