CELEX: 61987CC0125(01)
Language: nl
Date: 1989-09-26
Title: Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 26 september 1989. # Leslie Brown tegen Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. # Weigering van aanvullende toelage. # Zaak 125/87.

Belangrijke juridische mededeling

|

61987C0125(01)

Conclusie van advocaat-generaal Mischo van 26 september 1989.  -  LESLIE BROWN TEGEN HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN.  -  AMBTENAREN - WEIGERING VAN AANVULLENDE TOELAGE.  -  ZAAK 125/87.  

Jurisprudentie 1989 bladzijde 03489

Conclusie van de advocaat generaal

++++Mijnheer de President,  mijne heren Rechters,  1 . Ofschoon het Hof zich reeds over deze zaak heeft gebogen in het kader van de door verweerder opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, die tot het tussenvonnis van 8 maart 1988 heeft geleid, wil ik toch enkele essentiële feiten en data in herinnering brengen, die van belang zijn voor de beslissing ten gronde .  2 . 1 . Per 1 augustus 1981 werd Brown, die tot dan toe was ingedeeld in de rang C 2, salaristrap 5, aangesteld in de rang B 5, salaristrap 4 . Hij was naar die hogere categorie overgegaan na een intern vergelijkend onderzoek op de grondslag van schriftelijke bewijsstukken en een examen, overeenkomstig artikel 45, lid 2, van het Statuut . Ter overbrugging van het verschil tussen de bezoldiging behorend bij zijn oude en die behorend bij zijn nieuwe indeling, werd hem een zogenoemde degressieve aanvullende toelage toegekend - "degressief", omdat zij in het destijds geldende systeem geleidelijk aan kleiner werd, naarmate de met de nieuwe indeling overeenkomende bezoldiging steeg .  3 . 2 . In het arrest van 29 januari 1985 ( zaak 273/83, Michel, Jurispr . 1985, blz . 347, r.o . 23 ) overwoog het Hof,  "dat de in geding zijnde bepalingen van het Statuut aldus moeten worden uitgelegd, dat de indeling in salaristrap van een ambtenaar die naar een andere categorie overgaat, dient te geschieden overeenkomstig de beginselen van artikel 46 en niet van artikel 32, tweede alinea ".  4 . 3 . Op 10 april 1986 stelde de president van het Hof in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag een algemeen besluit vast betreffende de "overgang naar een hogere categorie na vergelijkend onderzoek" ( zie het opschrift van de mededeling waarbij het ter kennis van het personeel werd gebracht ). Dit besluit neemt sub A de conclusie over betreffende de indeling in salaristrap, waartoe het Hof in het arrest Michel in verband met de toepassing van artikel 46 van het Statuut was gekomen . Vooraf wordt evenwel gepreciseerd :  "De ambtenaar die na een vergelijkend onderzoek naar een hogere categorie overgaat, zal ook in de toekomst in beginsel worden ingedeeld in de aanvangsrang van het ambt waarvoor hij wordt aangeworven ."  Sub B wordt per 1 maart 1986 een nieuw type aanvullende toelage ingevoerd, de "evolutieve" toelage, zo genoemd omdat zij voortaan wordt berekend rekening houdend met de "fictieve loopbaan" van de belanghebbende indien hij in zijn oude categorie was gebleven . Op basis van dit besluit, dat ook - zij het zonder terugwerkende kracht - van toepassing was op allen die vóór 1 maart 1986 naar een hogere categorie waren overgegaan, ontving Brown, die op 1 januari 1986 naar de rang B 4, salaristrap 2, was bevorderd, een aanvullende toelage gelijk aan het verschil tussen de bezoldiging overeenkomend met die indeling, en de bezoldiging behorend bij de rang C 2, salaristrap 7, waarin hij van 1 augustus 1984 tot 1 augustus 1986 ingedeeld zou zijn geweest, indien hij in categorie C was gebleven .  5 . 4 . In zijn tussenarrest van 8 maart 1988 oordeelde het Hof het in tussentijd door Brown ingestelde beroep niet-ontvankelijk  " voor zover het strekt tot toekenning van een volgens de criteria van genoemd algemeen besluit berekende aanvullende toelage vanaf de datum van verzoekers aanstelling" in de rang B 5, salaristrap 4 ( r.o . 14 ).  Daarentegen verklaarde het Hof het beroep ontvankelijk voor zover het strekte  "tot toekenning per 1 februari 1985 van een overeenkomstig het algemeen besluit van de president van het Hof van 10 april 1986 berekende aanvullende toelage" ( dictum sub 1 ).  6 . Ondanks de zeer duidelijke bewoordingen van het tussenarrest van 8 maart 1988, vraagt verzoeker in zijn na de uitspraak van dat arrest ingediende repliek niet alleen vast te stellen, dat de nieuwe regeling inzake de aanvullende toelage vanaf 1 februari 1985 op hem had moeten worden toegepast, maar bovendien  "dat hij in overeenstemming met artikel 46 van het Statuut met ingang van 1 februari 1985 recht heeft op de aanvullende toelage ter overbrugging van het verschil tussen de bezoldiging in zijn oude rang C 2, salaristrap 5, en de bezoldiging behorend bij de rang B 4, salaristrap 2 ".  7 . Verweerder ziet deze vordering als een indirecte poging om het gedeelte van het beroep dat het Hof in zijn arrest van 8 maart 1988 niet-ontvankelijk had verklaard, opnieuw in het debat te betrekken, in zoverre daarmee het besluit om Brown bij zijn overgang naar categorie B in 1981 in te delen in de rang B 5, salaristrap 4, nog steeds wordt betwist . Ter terechtzitting heeft verzoeker inderdaad gepreciseerd, dat zijn beroep niet enkel is gericht tegen het gedeelte sub B van het algemeen besluit, maar ook tegen het gedeelte sub A, dat betrekking heeft op de indeling in rang en salaristrap en waarvan hij zegt dat het terugwerkende kracht moet hebben . Nog afgezien van het feit dat hij er geen enkel voordeel van zou hebben gehad indien het bepaalde sub A bij zijn aanstelling in categorie B of per 1 februari 1985 was toegepast, aangezien hij zo al in de hoogste salaristrap van de aanvangsrang van zijn nieuwe categorie is ingedeeld, is dit onderdeel van het beroep ten duidelijkste niet-ontvankelijk zowel omdat hij zijn indeling bij zijn overgang naar categorie B daarmee weer in geding brengt nadat de beroepstermijn is verstreken, als omdat het een nieuwe vordering betreft, die noch in het verzoekschrift noch in de repliek is geformuleerd .  8 . Men zou die vordering echter aldus kunnen uitleggen, dat zij niet strekt tot herziening van verzoekers indeling, doch tot toekenning van een aanvullende toelage waardoor hij, ondanks zijn indeling in de rang B 5, salaristrap 4, een bezoldiging zou ontvangen die overeenkomt met de rang B 4, salaristrap 2 . Maar nu verzoeker verwijst naar 1 februari 1985, toen hij nog in de rang B 5, salaristrap 4, en niet in de rang B 4, salaristrap 2, was ingedeeld, kan men niet anders dan vaststellen, dat verzoeker er in werkelijkheid op uit is om, naast de bij het algemeen besluit van 10 april 1986 ingevoerde "evolutieve" aanvullende toelage, een toelage te verkrijgen die het verschil overbrugt tussen de bezoldiging behorend bij zijn werkelijke rang en salaristrap ( B 5, salaristrap 4 ), en die behorend bij een rang en salaristrap op basis van een fictieve indeling in de rang B 4, salaristrap 2 . Immers, in maart 1986, toen het algemeen besluit in werking trad, én in februari 1985, tot welke datum verzoeker dat besluit wil doen terugwerken, heeft hij of zou hij op grond van dat besluit een toelage hebben ontvangen die het verschil overbrugt tussen zijn werkelijke rang en de rang C 2, salaristrap 7, waarin hij ingedeeld zou zijn geweest indien hij in dezelfde categorie was gebleven . Welnu, het basissalaris van de rang C 2, salaristrap 7, is niet alleen hoger dan dat van de rang B 5, salaristrap 4, maar ook hoger dan dat van de rang B 4, salaristrap 2 . Daaruit volgt, dat ook in dat geval zijn verzoek niet-ontvankelijk is, daar het verder gaat dan wat het Hof ontvankelijk heeft geacht, namelijk de "toekenning per 1 februari 1985 van een overeenkomstig het algemeen besluit van de president van het Hof van 10 april 1986 berekende aanvullende toelage ".  9 . Na het tussenarrest van het Hof van 8 maart 1988 behoeft dus nog slechts één vraag te worden beantwoord, namelijk die betreffende de terugwerkende kracht van het gedeelte sub B van het algemeen besluit . Concreet gaat het om de vraag, of verzoeker op basis van het arrest Michel van 29 januari 1985 vanaf de maand volgend op de uitspraak van dat arrest aanspraak kan maken op de "evolutieve" aanvullende toelage die bij het algemeen besluit is ingevoerd .  10 . Verweerder voert daartegen de volgende drie argumenten aan :  1 ) noch de "degressieve" noch de "evolutieve" aanvullende toelage is voorzien in het Statuut; de toelage berust op overwegingen van goed personeelsbeleid, buiten elke wettelijke verplichting om;  2 ) het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich ertegen, dat een gemeenschapshandeling terugwerkende kracht heeft, tenzij dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en naar behoren rekening wordt gehouden met het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen;  3 ) het arrest Michel betreft niet het probleem van de aanvullende toelage, doch enkel de indeling in salaristrap van een ambtenaar na zijn overgang naar een hogere categorie .  11 . Met deze argumenten wil verweerder aantonen, dat de president van het Hof noch op grond van het Statuut noch op grond van het arrest Michel verplicht was een "evolutieve" aanvullende toelage of welke toelage dan ook in te voeren, en dat verzoeker bijgevolg niet kan verlangen dat hem met terugwerkende kracht een voordeel wordt toegekend dat hem wettelijk niet verschuldigd is .  12 . Om het maar meteen te zeggen, verweerders stelling is juist voor zover het gaat om de conclusie waartoe zij leidt, namelijk dat het beroep moet worden verworpen . Maar zoals zij is geformuleerd, lijkt zij mij slechts ten dele juist, of in ieder geval weinig genuanceerd .  13 . Het is juist, dat de zaak Michel betrekking had op de indeling in salaristrap van de verzoeker na zijn overgang naar een hogere categorie . Evenzeer is het waar, dat het Statuut niet spreekt over een aanvullende toelage ter overbrugging van een eventueel verschil tussen de oude bezoldiging en de nieuwe bezoldiging die een ambtenaar na zijn overgang naar de andere categorie ontvangt .  14 . De verklaring daarvoor is, dat artikel 46 uitdrukkelijk enkel betrekking heeft op het geval van bevordering naar een hogere rang binnen dezelfde categorie, en dat het in die situatie via de bepalingen betreffende de indeling in salaristrap waarborgt, dat de bevorderde ambtenaar in zijn nieuwe rang daadwerkelijk een basissalaris ontvangt dat op zijn minst gelijk is aan het basissalaris dat hij in zijn oude rang ontving .  15 . Het Statuut zegt evenwel niets over de indeling in salaristrap van een ambtenaar die naar een hogere categorie overgaat . Juist over dit punt gaat, zoals gezegd, het arrest Michel . Daarin besliste het Hof, na de context en het doel van de betrokken bepalingen van het Statuut te hebben onderzocht, dat de indeling in salaristrap bij overgang naar een hogere categorie dient te geschieden overeenkomstig de beginselen van artikel 46 en niet van artikel 32 . Zoals blijkt uit de aanhef van rechtsoverweging 23 van het arrest - "uit het voorgaande volgt" -, heeft het Hof in feite alleen maar op de indeling in salaristrap toegepast hetgeen het in de voorgaande rechtsoverweging had vastgesteld, namelijk dat  " om te voorkomen dat een ambtenaar van een der hoogste rangen van een categorie bij zijn overgang naar een hogere categorie, ten opzichte van zijn collega' s een - soms aanzienlijk - anciënniteits - en salarisverlies lijdt, te zijnen aanzien de beginselen van artikel 46 van het Statuut dienen te worden toegepast ".  16 . Artikel 46, tweede alinea, bepaalt evenwel :  "In geen geval ontvangt de ambtenaar in zijn nieuwe rang een basissalaris dat lager is dan het basissalaris dat hij in zijn oude rang zou hebben ontvangen ."  Voorts merkt het Hof in het arrest Michel op, dat artikel 46 met name tot doel heeft, in het verloop van de loopbaan van de ambtenaar de grootst mogelijke continuïteit te waarborgen, niet enkel in de ontwikkeling van zijn anciënniteit, maar ook in die van zijn salaris ( zie r.o . 21 en 22 ).  17 . Ik concludeer daaruit, dat ofschoon het Statuut niet uitdrukkelijk in de toekenning van een aanvullende toelage voorziet, dit niet betekent, dat een ambtenaar bij zijn overgang naar een hogere categorie in salaris achteruit mag gaan . Waar het op aankomt, is hoe dat moet worden vermeden, nu het Statuut zelf daarover niets zegt .  18 . Men zou kunnen overwegen, de betrokken ambtenaar in een zodanige rang en salaristrap in te delen, dat zijn bezoldiging niet lager is dan die welke hij in zijn oude categorie ontving . Uit de tabel van de maandelijkse basissalarissen van artikel 66 van het Statuut blijkt immers, dat wanneer de ambtenaar die naar een andere categorie overgaat, in de aanvangsrang van zijn nieuwe categorie wordt ingedeeld, de kans groot is dat zijn nieuw salaris lager is dan het salaris dat hij voordien ontving, met name omdat de aanvangsrang in de diverse categorieën in de regel slechts vier salaristrappen omvat .  19 . Maar deze vraag, namelijk of de ambtenaar in een dergelijk geval in een hogere rang dan de aanvangsrang moet worden aangesteld, kan in het kader van de onderhavige zaak onbesproken blijven, daar verzoeker in casu niet kan opkomen tegen zijn indeling zoals deze bij zijn aanstelling in categorie B is bepaald, noch kan vorderen dat hij per 1 februari 1985 op die wijze wordt ingedeeld . Ik wil mij beperken tot de opmerking, dat mijns inziens niet zozeer de argumenten van verweerder, zoals die sub III.9 van het rapport ter terechtzitting zijn weergegeven, als wel de overweging dat de indeling moet afhangen van de aard van het te bekleden ambt en de daaraan verbonden werkzaamheden en niet afhankelijk mag zijn van de bezoldiging ( 1 ), zich verzet tegen aanvaarding van het beginsel van indeling in een hogere rang dan de aanvangsrang .  20 . Hoe dan ook, in de gevallen waarin een dergelijke indeling onmogelijk is, dwingt artikel 46, krachtens hetwelk de ambtenaar bij overgang naar een andere categorie niet in salaris achteruit mag gaan, de instellingen hem een toelage toe te kennen ter overbrugging van het verschil tussen zijn oude en zijn nieuwe basissalaris .  21 . Dat is mijns inziens de "vernieuwing" die het arrest Michel heeft gebracht . In zijn vroegere rechtspraak, zoals met name in het arrest van 13 juli 1972 ( gevoegde zaken 55 tot en met 76, 86, 87 en 95/71, Besnard en andere, Jurispr . 1972, blz . 543 ) overwoog het Hof, dat er een duidelijk verschil is tussen bevordering in de zin van artikel 45, lid 1, van het Statuut en overgang naar een hogere categorie in de zin van artikel 45, lid 2, en oordeelde het, dat  " artikel 46 als zodanig niet van toepassing is op een wisseling van categorie" ( r.o . 10 ).  Het Hof concludeerde dan ook, dat de administratie wel mocht proberen  " te voorkomen dat het opklimmen van een ambtenaar in de hiërarchie tot gevolg heeft dat hij een lagere bezoldiging ontvangt dan hij in zijn oude positie zou hebben ontvangen" ( r.o . 20 ),  maar dat dat streven geen afwijking van het Statuut kon rechtvaardigen, hoewel het zich anderzijds  " niet verzet tegen de voorlopige toekenning van een overbruggingstoelage aan de ambtenaar" ( r.o . 21 ).  22 . Het arrest Michel spreekt zich daarentegen uit voor toepassing van de beginselen van artikel 46 van het Statuut in het geval van wisseling van categorie - en dit juist om te voorkomen dat de betrokken ambtenaar een ( soms aanzienlijk ) verlies aan anciënniteit en salaris lijdt - en zet die bevoegdheid daarmee om in een verplichting, althans in die gevallen waarin de indeling in de nieuwe categorie de ambtenaar geen basissalaris garandeert dat op zijn minst gelijk is aan zijn basissalaris in zijn oude categorie .  23 . Ik meen evenwel, dat onder "basissalaris" moet worden verstaan het salaris zonder de gezinstoelagen en de toelagen van andere aard, bedoeld in artikel 62, derde alinea, van het Statuut . Het basissalaris dat een ambtenaar in zijn nieuwe categorie ontvangt, behoeft dus niet noodzakelijkerwijze overeen te komen met een van de in artikel 66 van het Statuut vermelde "maandelijkse basissalarissen ". Het gaat er immers niet om, een verhoging van het basissalaris te verzekeren, maar te verhinderen dat het lager wordt .  24 . Daaruit volgt, dat een "degressieve" toelage volstrekt geschikt is om dat doel te bereiken . Zij verzekert, dat de in een hogere categorie aangestelde ambtenaar ondanks zijn indeling een basissalaris blijft ontvangen dat op zijn minst gelijk is aan zijn basissalaris in zijn oude categorie . Als dit het geval is, volgt daar weer uit, dat de invoering van een "evolutieve" toelage, die dus gunstiger is, niet op een wettelijke verplichting van de administratie berust, zodat een ambtenaar die naar een andere categorie overgaat, er in geen geval recht op heeft die toelage met terugwerkende kracht te ontvangen .  25 . In dit verband wil ik overigens wijzen op hetgeen het Hof overwoog in het arrest Besnard - dat, terloops gezegd, betrekking had op het algemeen besluit van de Commissie op basis waarvan de verzoeker in de zaak Michel was ingedeeld -, namelijk dat door de toekenning van een aanvullende toelage die rekening hield met de fictieve loopbaan van de ambtenaren in hun oude categorie,  " deze overweging (( het gerechtvaardigd belang van de ambtenaar dat zijn bevordering, behoudens uitzondering, geen achteruitgang in salaris meebrengt )) ten gunste van verzoekers tot het uiterste is doorgetrokken" ( cf . r.o . 31 en 32 ).  26 . Op grond van het voorgaande concludeer ik, dat Browns vordering tot toekenning met ingang van 1 februari 1985 van een aanvullende toelage berekend overeenkomstig het algemeen besluit van de president van het Hof van Justitie van 10 april 1986, ongegrond is . Mitsdien moet het beroep worden verworpen, met verdeling van de kosten overeenkomstig artikel 70 van het Reglement voor de procesvoering .  (*) Oorspronkelijke taal : Frans .  ( 1 ) Zie het arrest van het Hof van 13 juli 1972 ( gevoegde zaken 55 tot en met 76, 86, 87 en 95/71, Besnard en andere, Jurispr . 1972, blz . 543 ), met name r.o . 19 (" dat de bezoldiging afhankelijk is van de rang en het ambt en niet omgekeerd ") en r.o . 31 (" de rang waarnaar de ambtenaar overgaat mag niet worden bepaald door de bezoldiging die hij voorheen ontving ").