CELEX: 62003CJ0301
Language: it
Date: 2005-12-01
Title: Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 1º dicembre 2005. # Repubblica italiana contro Commissione delle Comunità europee. # Fondi strutturali - Ammissibilità delle spese - Modifiche di complementi di programmazione - Irricevibilità. # Causa C-301/03.

Causa C-301/03
      Repubblica italiana
      contro
      Commissione delle Comunità europee
      «Fondi strutturali — Ammissibilità delle spese — Modifiche di complementi di programmazione — Irricevibilità»
      Conclusioni dell’avvocato generale F.G. Jacobs, presentate il 15 settembre 2005 
      Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 1° dicembre 2005 
      Massime della sentenza
      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti destinati a produrre effetti giuridici — Atti relativi alla data di ammissibilità
            delle nuove spese all’atto della modifica dei documenti di programmazione e degli interventi strutturali comunitari — Esclusione
            
      (Art. 230 CE)
      Il ricorso di annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente
         dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici. Tale non è il caso di un atto della Commissione
         adottato nell’ambito degli interventi previsti a titolo dei Fondi a finalità strutturale e relativo alla data di ammissibilità
         delle nuove spese in caso di modifica dei documenti di programmazione, che utilizza l’espressione «si propone di adottare
         le norme seguenti», in quanto la nozione di proposta costituisce a rigore un’indicazione chiara nel senso che il detto atto
         non è destinato a produrre effetti giuridici. Peraltro, la distribuzione agli Stati membri del detto atto è stata preceduta
         dall’avvertimento esplicito della Commissione che un tale atto era un documento interno, non era definitivo e traduceva semplicemente
         l’opinione dei servizi della Commissione.
      
      Lo stesso vale per quanto riguarda tre note della Commissione a tal riguardo comunicate alle autorità nazionali. Infatti,
         da un lato, le dette note non fanno altro che riferirsi a questo stesso atto che, a sua volta, non è destinato a produrre
         effetti giuridici. Dall’altro, le dette note sono state inviate dalla Commissione nell’ambito della procedura consultiva scritta
         per la modifica dei complementi di programmazione avviata dai comitati di sorveglianza interessati. Ora, dal combinato disposto
         degli artt. 15, n. 6, 34, n. 3, e 35 del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, risulta
         che, nell’ambito di tale procedura, la Commissione ricopre un semplice ruolo consultivo e non può adottare atti giuridicamente
         vincolanti, tranne per quanto riguarda eventuali modifiche concernenti gli elementi contenuti nella decisione relativa alla
         partecipazione dei Fondi strutturali in conformità all’art. 34, n. 3, del detto regolamento, il che non è tuttavia fatto valere
         nel caso di specie.
      
      (v. punti 19, 21-28)
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
      1° dicembre 2005 (*)
      
      «Fondi strutturali – Ammissibilità delle spese – Modifiche di complementi di programmazione – Irricevibilità»
      Nel procedimento C‑301/03,
      avente ad oggetto un ricorso d’annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, proposto il 2 luglio 2003,
      Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dai sigg. G. Aiello e A. Cingolo, avvocati dello Stato,
         con domicilio eletto in Lussemburgo,
      
      ricorrente,
      contro
      Commissione delle Comunità europee,  rappresentata dai sigg. E. de March e L. Flynn, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. A. Dal Ferro, con domicilio eletto
         in Lussemburgo,
      
      convenuta,
      LA CORTE (Seconda Sezione),
      composta dal sig. C.W.A. Timmermans (relatore), presidente di sezione, e dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen, G. Arestis e
         J. Klučka, giudici,
      
      avvocato generale: sig. F.G. Jacobs,
      cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale,
      vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 16 giugno 2005,
      sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 15 settembre 2005,
      ha pronunciato la seguente
      Sentenza
      1       Con il suo ricorso la Repubblica italiana chiede alla Corte di voler annullare:
      –       l’atto della Commissione CDRR-03-0013-00-IT, relativo alla data di ammissibilità delle nuove spese in caso di modifica dei
         documenti di programmazione (in prosieguo: l’«atto impugnato»);
      
      –       la nota della Commissione 14 maggio 2003, n. 106387, trasmessa alle autorità italiane e relativa al programma operativo regionale
         Sardegna 2000-2006;
      
      –       la nota della Commissione 28 maggio 2003, n. 107051, trasmessa alle autorità italiane e relativa al programma operativo regionale
         Sicilia 2000-2006;
      
      –       la nota della Commissione 2 giugno 2003, n. 107135, trasmessa alle autorità italiane e relativa al documento unico di programmazione
         Lazio 2000-2006 (in prosieguo, collettivamente: le «note impugnate»); e
      
      –       tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenziali.
       Contesto normativo
      2       L’art. 15 del regolamento (CE) del Consiglio 21 giugno 1999, n. 1260, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali
         (GU L 161, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento»), rubricato «Preparazione e approvazione», prevede, al n. 6, quanto segue:
         
      
      «Lo Stato membro o l’autorità di gestione adottano il complemento di programmazione definito all’articolo 9, lettera m), previo
         accordo del comitato di sorveglianza se il complemento di programmazione è elaborato dopo la decisione di partecipazione dei
         Fondi della Commissione, o previa consultazione delle parti interessate se è elaborato prima della decisione di partecipazione
         dei Fondi. In quest’ultimo caso il comitato di sorveglianza conferma il complemento di programmazione o chiede un adeguamento
         in conformità dell’articolo 34, paragrafo 3.
      
      Lo Stato membro lo trasmette alla Commissione in un solo documento, a titolo informativo, al più tardi entro tre mesi dalla
         decisione della Commissione recante approvazione di un programma operativo o di un documento unico di programmazione».
      
      3       Conformemente al n. 2 dell’art. 30 del regolamento, rubricato «Ammissibilità»: 
      «Una spesa non ha i requisiti per essere ammessa alla partecipazione dei Fondi se è stata effettivamente sostenuta dal beneficiario
         finale prima della data di ricezione della domanda d’intervento da parte della Commissione. Tale data costituisce il termine
         iniziale per l’ammissione delle spese.
      
      Il termine finale per l’ammissione delle spese è fissato nella decisione relativa alla partecipazione dei Fondi. Esso si riferisce
         ai pagamenti effettuati dai beneficiari finali e può essere prorogat[o] dalla Commissione, su domanda debitamente giustificata
         dello Stato membro, secondo le disposizioni degli articoli 14 e 15».
      
      4       L’art. 34 del regolamento, rubricato «Gestione da parte dell’autorità di gestione», enuncia al n. 3 che:
      «L’autorità di gestione adatta, su richiesta del comitato di sorveglianza o di sua iniziativa, il complemento di programmazione
         senza modificare l’importo totale della partecipazione dei Fondi concesso per l’asse prioritario di cui trattasi né gli obiettivi
         specifici del medesimo. Entro un mese, previa approvazione del comitato di sorveglianza, essa comunica alla Commissione il
         suddetto adattamento.
      
      Le eventuali modifiche che riguardano gli elementi contenuti nella decisione relativa alla partecipazione dei Fondi sono decise
         dalla Commissione, d’intesa con lo Stato membro interessato, entro un termine di quattro mesi a decorrere dall’approvazione
         del comitato di sorveglianza».
      
      5       Ai termini dell’art. 35 del regolamento, rubricato «Comitati di sorveglianza»:
      «1.      Ogni quadro comunitario di sostegno o documento unico di programmazione e ogni programma operativo è seguito da un comitato
         di sorveglianza.
      
      I comitati di sorveglianza sono istituiti dallo Stato membro, d’accordo con l’autorità di gestione previa consultazione delle
         parti. Questi promuovono un’equilibrata partecipazione di donne e uomini.
      
      I comitati di sorveglianza sono istituiti al più tardi entro tre mesi dalla decisione relativa alla partecipazione dei Fondi.
         Il comitato di sorveglianza è di competenza dello Stato membro, anche dal punto di vista giurisdizionale.
      
      2.      Un rappresentante della Commissione e, se del caso, della BEI partecipa ai lavori del comitato con voto consultivo.
      Il comitato di sorveglianza stabilisce il proprio regolamento interno nel quadro istituzionale, giuridico e finanziario dello
         Stato membro interessato e lo adotta d’intesa con l’autorità di gestione.
      
      In linea di massima, il comitato di sorveglianza è presieduto da un rappresentante dello Stato membro o dell’autorità di gestione.
      3.      Il comitato di sorveglianza si assicura dell’efficienza e della qualità dell’esecuzione dell’intervento. A tal fine:
      a)      conformemente all’articolo 15, conferma o adatta il complemento di [programmazione], compresi gli indicatori fisici e finanziari
         da impiegare nella sorveglianza dell’intervento. La sua approvazione è richiesta prima di qualsiasi ulteriore adattamento;
      
      (…)».
       Fatti all’origine della controversia e procedimento
      6       Nel 2002 la Commissione, in partenariato con gli Stati membri, avviava un processo di consultazioni destinato alla semplificazione
         delle procedure per l’utilizzo dei Fondi strutturali. In tale contesto essa presentava ai delegati degli Stati membri, il
         24 luglio 2002, nel corso della 67ª riunione del Comitato per lo sviluppo e la riconversione delle Regioni (in prosieguo:
         il «Comitato»), istituito dall’art. 47 del regolamento, nonché, il 7 ottobre 20002, nel corso della riunione ministeriale
         tra i ministri degli Stati membri e il commissario competenti per la politica regionale, un progetto di documento intitolato
         «Nota sulla semplificazione, il chiarimento, il coordinamento e la flessibilità della gestione delle politiche strutturali
         2000-2006». Il documento trattava, fra gli altri, il tema della modifica dei programmi in corso.
      
      7       Dal verbale della 67ª riunione del Comitato risulta che, in apertura della stessa, il presidente, direttore della DG «Politica
         regionale» della Commissione, ha affermato che le note informative trasmesse al Comitato da quest'ultima «mirano a rendere
         edotti gli Stati membri delle modalità con cui i servizi della Commissione interpretano e applicano le regole per la messa
         in opera dei Fondi strutturali. Per loro natura, tali note sono interne e non sono mai definitive».
      
      8       Dallo stesso verbale risulta anche che, rispondendo ad un quesito formulato dal delegato della Repubblica italiana, il rappresentante
         della Commissione ha dichiarato che, «in caso di modifica dei programmi, la data iniziale di ammissibilità delle nuove misure
         (o delle misure modificate) è identica a quella del programma, vale a dire nella maggior parte dei casi la data di ricevimento
         di un programma ammissibile».
      
      9       Il problema specifico della retroattività delle spese in caso di modifica dei programmi veniva sollevato e discusso in occasione
         di successive riunioni del Comitato, a seguito delle quali la Commissione informava gli Stati membri di aver sottoposto la
         questione al proprio servizio legale.
      
      10     Il 23 aprile 2003, durante la 75ª riunione del Comitato, la Commissione presentava l’atto impugnato.
      11     In esso viene ricordato innanzi tutto che, eccezion fatta per le decisioni relative agli aiuti di Stato notificati, «le decisioni
         iniziali che approvano i documenti di programmazione fissano la data a cui ha inizio l’ammissibilità delle operazioni comprese
         nell’intervento, in applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 30 e 52 del regolamento (…)».
      
      12     Lo stesso atto enuncia, poi, quanto segue:
      «(…)
      Considerata la necessità di mantenere una programmazione incentrata sull’obiettivo di sviluppo o di riconversione delle regioni
         ammissibili e che non si limiti ad assicurare l’assorbimento dei fondi o ad evitare il disimpegno automatico e tenuto conto
         delle pratiche attualmente in uso negli Stati membri, si propone di adottare le norme seguenti:
      
      1.      L’ammissibilità di una nuova spesa presentata all’atto della modifica di un programma operativo [in prosieguo: «PO»] o di
         un [documento unico di programmazione (in prosieguo: «Docup»)] decorre dalla data in cui perviene alla Commissione la domanda
         di modifica dell’intervento. La data di ammissibilità deve in tal caso figurare nella decisione recante approvazione della
         modifica del Docup o del PO.
      
      2.      Per quanto concerne le modifiche dei complementi di programmazione, occorre distinguere tra due casi. Se le modifiche rendono
         necessario un cambiamento del Docup o del PO, si applica la data di ammissibilità riportata nella decisione recante approvazione
         della modifica del Docup o del PO. Se invece la modifica riguarda unicamente il complemento di programmazione, la data iniziale
         dell’ammissibilità sarà determinata dal comitato di sorveglianza; tuttavia, per motivi di corretta gestione finanziaria, tale
         data non può precedere la data di approvazione, da parte dello stesso comitato, della modifica proposta.
      
      (…)
      5.      Nel caso delle decisioni di modifica già adottate che non specificano una data, l’ammissibilità ha inizio alla data fissata
         nella decisione originale non modificata».
      
      13     Con lettera inviata alla Commissione il 29 aprile 2003 il governo italiano contestava l’atto impugnato.
      14     Successivamente, nell’ambito della procedura consultiva scritta per la modifica dei complementi di programmazione avviata
         dai Comitati di sorveglianza della Regione Sardegna, della Regione Siciliana e della Regione Lazio, la Commissione inviava
         a queste ultime le note impugnate, nelle quali, oltre a vari commenti e rilievi in merito alle modifiche comunicate, faceva
         riferimento all’atto impugnato e ne confermava il contenuto.
      
       Sulla ricevibilità del ricorso
      15     La Commissione contesta la ricevibilità del ricorso. A suo parere, l’atto e le note impugnati non costituiscono atti impugnabili
         ai sensi dell’art. 230 CE. Risulterebbe, infatti, da giurisprudenza costante che un atto è impugnabile con ricorso d’annullamento
         unicamente laddove sia obiettivamente destinato a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi e possa pertanto incidere
         immediatamente sui loro interessi, modificando in misura rilevante la loro posizione giuridica.
      
      16     Orbene, secondo la Commissione, tali presupposti non ricorrono nel caso dell’atto e delle note impugnati, nei quali la Commissione
         si sarebbe limitata a comunicare agli Stati membri l’interpretazione alla quale intendeva attenersi nell’applicare l’art. 30
         del regolamento. Gli interessi dei terzi potrebbero essere concretamente pregiudicati solo dai provvedimenti che verranno
         effettivamente adottati in applicazione dell’orientamento comunicato.
      
      17     Il governo italiano considera il ricorso ricevibile.
      18     Esso sostiene che l’atto impugnato, pur contenendo solo una proposta di adozione di regole procedurali d’ordine generale,
         è idoneo, come dimostrano le note impugnate, a produrre effetti immediati e pregiudizievoli per gli Stati membri, i quali
         si troveranno nella situazione di dover adottare immediatamente regole diverse in materia di modifiche dei complementi di
         programmazione, non potendo correre il rischio della mancata ammissione delle spese al cofinanziamento comunitario a consuntivo
         degli interventi già effettuati.
      
      19     Al riguardo, occorre ricordare che il ricorso d’annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento
         adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici (v.,
         in particolare, sentenza 6 aprile 2000, causa C‑443/97, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑2415, punto 27 e giurisprudenza ivi
         cit.).
      
      20     Occorre perciò verificare se l’atto e le note impugnati siano provvedimenti di tal genere.
      21     Per quanto riguarda l’atto impugnato, si deve osservare che esso recita testualmente: «si propone di adottare le norme seguenti».
      22     Ebbene, il riferimento alla nozione di proposta costituisce, a rigore, un’indicazione chiara nel senso che il contenuto dell’atto
         di cui trattasi non è destinato a produrre effetti giuridici.
      
      23     Inoltre, prima di distribuirlo agli Stati membri, la Commissione ha esplicitamente avvertito, durante la 67ª riunione del
         Comitato, che l’atto impugnato era un documento interno, non definitivo, che semplicemente traduceva l’opinione dei servizi
         della Commissione.
      
      24     Si deve pertanto affermare che, tenuto conto del suo tenore letterale nonché del contesto in cui esso è stato presentato,
         l’atto impugnato non mira a produrre effetti giuridici.
      
      25     Altrettanto deve constatarsi per le note impugnate.
      26     Da un lato, infatti, esse non fanno altro che riferirsi all’atto impugnato, che, a sua volta, non è destinato a produrre effetti
         giuridici.
      
      27     Dall’altro, come risulta dal fascicolo, le dette note sono state inviate dalla Commissione nell’ambito della procedura consultiva
         scritta per la modifica dei complementi di programmazione avviata dai comitati di sorveglianza della Regione Sardegna, della
         Regione Siciliana e della Regione Lazio.
      
      28     Ebbene, come osserva l’avvocato generale al paragrafo 59 delle conclusioni, dal combinato disposto degli artt. 15, n. 6, 34,
         n. 3, e 35 del regolamento emerge che, nell’ambito di tale procedura, la Commissione ricopre un semplice ruolo consultivo
         e non può adottare atti giuridicamente vincolanti, tranne per quanto riguarda eventuali modifiche concernenti gli elementi
         contenuti nella decisione relativa alla partecipazione dei Fondi strutturali, in conformità all’art. 34, n. 3, del regolamento.
         Non è, però, allegato che così avvenga nel caso di specie.
      
      29     La constatazione che l’atto e le note impugnati non sono destinati a produrre effetti giuridici non è inficiata dall’argomento
         del governo italiano secondo cui gli Stati membri devono adottare immediatamente regole differenti in materia di modifica
         dei complementi di programmazione a pena di esclusione di talune spese dal cofinanziamento comunitario.
      
      30     In effetti, se è vero che l’atto e le note suddetti possono avere l’effetto di rivelare agli Stati membri che rischiano di
         veder respinto il finanziamento comunitario per certe spese effettuate applicando un’altra interpretazione della medesima
         disposizione regolamentare, è pur vero che questa è una semplice conseguenza di fatto, non già un effetto giuridico che tale
         atto e tali note sono destinati a produrre (v., in tal senso, sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc.
         pag. 2639, punto 19).
      
      31     Va disatteso anche l’argomento del governo italiano secondo cui l’atto e le note impugnati mirano a produrre effetti giuridici
         in quanto la Commissione ivi dà un’interpretazione errata degli obblighi derivanti dall’art. 30 del regolamento.
      
      32     Quand’anche, infatti, l’atto e le note suddetti contengano un’interpretazione errata di tale disposizione, resta impregiudicata
         la constatazione, fondata sul loro tenore letterale e sul loro contesto, che essi non sono destinati a produrre effetti giuridici.
      
      33     Ne discende che il ricorso dev’essere dichiarato irricevibile.
       Sulle spese
      34     Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
         domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna della Repubblica italiana, quest’ultima, rimasta soccombente, dev’essere
         condannata alle spese.
      
      Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
      1)      Il ricorso è irricevibile.
      2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.
      Firme
      * Lingua processuale: l'italiano.