CELEX: 62018CC0815
Language: da
Date: 2020-04-30 00:00:00
Title: Forslag til afgørelse fra generaladvokat M. Bobek fremsat den 30. april 2020.#Federatie Nederlandse Vakbeweging mod Van den Bosch Transporten BV m.fl.#Anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden.#Præjudiciel forelæggelse – direktiv 96/71/EF – artikel 1, stk. 1 og 3, og artikel 2, stk. 1 – udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser – internationale lastbilchauffører – anvendelsesområde – begrebet »udstationeret arbejdstager« – cabotagekørsel – artikel 3, stk. 1, 3 og 8 – artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – kollektive overenskomster, der finder generel anvendelse.#Sag C-815/18.

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
   M. BOBEK
   fremsat den 30. april 2020 (
         1
      )
   
      Sag C-815/18
   
   Federatie Nederlandse Vakbeweging
   mod
   Van den Bosch Transporten BV,
   Van den Bosch Transporte GmbH,
   Silo-Tank kft
   
      (anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol))
   
   »Præjudiciel forelæggelse – direktiv 96/71/EF – udstationering af arbejdstagere som led i levering af tjenesteydelser – chauffører, der er beskæftiget med international transport – begrebet udstationering på en medlemsstats område – begrebet kollektive aftaler, der finder generel anvendelse«
   
      I. Indledning
   
   
            1.
         
         
            Van den Bosch Transporten BV (indregistreret i Nederlandene), Van den Bosch GmbH (Tyskland) og Silo-Tank Kft (Ungarn) er tre forskellige selskaber med samme aktionær. Det nederlandske selskab indgik en række charterkontrakter med både det tyske og det ungarske selskab om international vejtransport af gods. Det tyske og det ungarske selskab ansatte chauffører til at udføre disse kontrakter.
         
      
            2.
         
         
            Det fremgik, at de pågældende chauffører begyndte og sluttede deres tjeneste i Erp, Nederlandene, hvor det nederlandske selskab, Van den Bosch Transporten BV, har hovedsæde. Federatie Nederlandse Vakbeweging (det nederlandske fagbevægelsesforbund, herefter »FNV«) har anlagt søgsmål mod alle tre selskaber med påstand om, at de har tilsidesat direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser (herefter »udstationeringsdirektivet«) (
                  2
               ).
         
      
            3.
         
         
            Dette er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål, som Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) har forelagt Domstolen, og som omhandler, hvorledes og, som udgangspunkt, tillige om udstationeringsdirektivet finder anvendelse på chauffører, der er beskæftiget inden for international vejtransport.
         
      
      II. Retsgrundlag
   
   
            4.
         
         
            I artikel 1 i udstationeringsdirektivet defineres anvendelsesområdet som følger:
            »1.   Dette direktiv finder anvendelse på virksomheder, som i forbindelse med levering af tjenesteydelser over grænserne udstationerer arbejdstagere på en medlemsstats område i henhold til stk. 3.
            2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på virksomheder inden for handelsflåden for så vidt angår besætningen.
            3.   Dette direktiv finder anvendelse, dersom en af de i stk. 1 anførte virksomheder træffer en af følgende grænseoverskridende foranstaltninger:
            
                     a)
                  
                  
                     for egen regning og under egen ledelse udstationerer en arbejdstager på en medlemsstats område i henhold til en aftale mellem den udstationerende virksomhed og modtageren af tjenesteydelsen, der driver virksomhed i denne medlemsstat, dersom der i udstationeringsperioden består et ansættelsesforhold mellem den udstationerende virksomhed og arbejdstageren; eller
                  
               
                     b)
                  
                  
                     i en medlemsstat udstationerer en arbejdstager på et forretningssted eller i en virksomhed, der tilhører koncernen, dersom der i udstationeringsperioden består et ansættelsesforhold mellem den udstationerende virksomhed og arbejdstageren; eller
                  
               
                     c)
                  
                  
                     i sin egenskab af vikarbureau eller i sin egenskab af virksomhed, der stiller en arbejdstager til rådighed, udstationerer en arbejdstager i en brugervirksomhed, der er etableret eller har et forretningssted i en medlemsstat, dersom der inden udstationeringsperioden er indgået en ansættelseskontrakt mellem vikarbureauet eller den virksomhed, som stiller en arbejdstager til rådighed, og arbejdstageren.
                  
               […]«.
         
      
            5.
         
         
            Artikel 2 i direktivet om udstationering indeholder følgende definitioner:
            »1.   Med henblik på anvendelsen af dette direktiv forstås ved en udstationeret arbejdstager enhver arbejdstager, der i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde.
            […]«
         
      
            6.
         
         
            Artikel 3 i direktivet om udstationering vedrører »arbejds- og ansættelsesforhold«:
            »1.   Medlemsstaterne påser, at de i artikel 1, stk. 1, omhandlede virksomheder, uanset hvilken lovgivning der finder anvendelse på ansættelsesforholdet, på nedennævnte områder sikrer de arbejdstagere, der er udstationeret på deres område, de arbejds- og ansættelsesvilkår, som i den medlemsstat, på hvis område arbejdet udføres, er fastsat:
            
                     –
                  
                  
                     ved lov eller administrative bestemmelser og/eller
                  
               
                     –
                  
                  
                     ved kollektive aftaler eller voldgiftskendelser, der finder generel anvendelse, jf. stk. 8, for så vidt de vedrører de i bilaget nævnte aktiviteter:
                     
                              a)
                           
                           
                              maksimal arbejdstid og minimal hviletid
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              mindste antal betalte feriedage pr. år
                           
                        
                              c)
                           
                           
                              mindsteløn, herunder overtidsbetaling; dette gælder ikke for erhvervstilknyttede tillægspensionsordninger
                           
                        
                              d)
                           
                           
                              betingelserne for at stille arbejdstagere til rådighed, især via vikarbureauer
                           
                        
                              e)
                           
                           
                              sikkerhed, sundhed og hygiejne på arbejdspladsen
                           
                        
                              f)
                           
                           
                              beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til arbejds- og ansættelsesvilkår for gravide kvinder og kvinder, der lige har født, samt for børn og unge
                           
                        
                              g)
                           
                           
                              ligebehandling af mænd og kvinder samt andre bestemmelser vedrørende ikke-forskelsbehandling.
                           
                        
               I forbindelse med dette direktiv defineres begrebet mindsteløn, jf. stk. 1, litra c), i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis i den medlemsstat, på hvis område arbejdstageren er udstationeret.
            […]
            8.   Ved kollektive aftaler eller voldgiftskendelser, der finder generel anvendelse, forstås kollektive aftaler og voldgiftskendelser, der skal overholdes af alle virksomheder inden for den pågældende sektor eller erhvervsgren i det pågældende geografiske område.
            Hvis der ikke findes en ordning til konstatering af, at kollektive aftaler eller voldgiftskendelser finder generel anvendelse, jf. første afsnit, kan medlemsstaten beslutte at lægge følgende til grund:
            
                     –
                  
                  
                     de kollektive aftaler eller voldgiftskendelser, der er alment gældende for alle tilsvarende virksomheder i det berørte geografiske område og i den pågældende sektor eller erhvervsgren, og/eller
                  
               
                     –
                  
                  
                     de kollektive aftaler, der indgås af de mest repræsentative arbejdsmarkedsparter på nationalt plan, og som gælder på hele det nationale område
                  
               såfremt deres anvendelse på de i artikel 1, stk. 1, omhandlede virksomheder på de områder, der er nævnt i stk. 1, første afsnit, i nærværende artikel, ikke medfører forskelsbehandling mellem disse virksomheder og de øvrige virksomheder, der er nævnt i dette afsnit, og som befinder sig i en tilsvarende situation.
            […]
            10.   Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne under iagttagelse af traktaten uden forskel pålægger nationale virksomheder og andre staters virksomheder:
            […]
            
                     –
                  
                  
                     arbejds- og ansættelsesvilkår, som er fastsat i kollektive aftaler eller voldgiftskendelser, jf. stk. 8, vedrørende andre aktiviteter end dem, der er omhandlet i bilaget.«
                  
               
      
      III. De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
   
   
      
         A.
       
         De faktiske omstændigheder og de relevante nationale bestemmelser
      
   
   
            7.
         
         
            Van den Bosch Transporten BV driver en transportvirksomhed fra Erp, Nederlandene. To andre selskaber, Van den Bosch GmbH (et selskab efter tysk ret) og Silo-Tank Kft (et selskab efter ungarsk ret) er søsterselskaber i samme koncern. Alle tre selskaber har samme aktionær.
         
      
            8.
         
         
            Van den Bosch Transporten BV er medlem af Vereniging Goederenvervoer Nederland (sammenslutningen for godstransport i Nederlandene), som indgik collectieve arbeidsovereenskomst Goederenvervoer (herefter »den kollektive aftale for godstransport«) med FNV, som trådte i kraft den 1. januar 2012. Den kollektive aftale for godstransport fandt dog ikke generel anvendelse.
         
      
            9.
         
         
            I henhold til artikel 44 i den kollektive aftale for godstransport, den såkaldte »charterbestemmelse«, er en arbejdsgiver i aftaler om underentrepriser, der udføres af selvstændige underentreprenører i eller fra arbejdsgiverens i Nederlandene etablerede virksomhed, forpligtet til at stille krav om, at en selvstændig underentreprenørs arbejdstagere får de basisarbejdsbetingelser, som er tilkendt i henhold til denne kollektive aftale, såfremt dette følger af direktiv 96/71, uanset om der er foretaget et lovvalg til fordel for et andet land end Nederlandene. Arbejdsgiveren skal ligeledes informere de pågældende arbejdstagere om de arbejdsbetingelser, der finder anvendelse på dem.
         
      
            10.
         
         
            Ifølge forelæggelsesafgørelsen har artikel 73 i en anden kollektiv aftale, nemlig collectieve arbeidsovereenkomst Beroepsgoederenvervoer over de weg en verhuur van mobiele kranen (den kollektive aftale for erhvervsmæssig godstransport ad vej og udleje af mobile kraner, herefter »den kollektive aftale for erhvervsmæssig godstransport«), samme indhold som den kollektive aftale for godstransports artikel 44. Den kollektive aftale for erhvervsmæssig godstransport fandt generel anvendelse fra den 31. januar 2013 til den 31. december 2013.
         
      
            11.
         
         
            Virksomheder, som var omfattet af den kollektive aftale for godstransport, blev ved ministeriel afgørelse fritaget for anvendelsesområdet for den kollektive aftale for erhvervsmæssig godstransport. Ifølge forelæggelsesafgørelsen gælder denne fritagelse således Van den Bosch Transporten BV.
         
      
            12.
         
         
            Chaufførerne fra Tyskland og Ungarn arbejdede efter arbejdsaftaler, som var indgået med henholdsvis Van den Bosch GmbH og Silo-Tank. De arbejdsbetingelser, der fremgår af den kollektive aftale for godstransport, fandt ikke anvendelse på de tyske og de ungarske chauffører.
         
      
            13.
         
         
            Van den Bosch Transporten indgik charteraftaler om internationale transporter med Van den Bosch GmbH og Silo-Tank.
         
      
            14.
         
         
            Ifølge den forelæggende ret fandt de relevante transporter hovedsagelig sted uden for Nederlandenes område. Forespurgt af Domstolen har Van den Bosch Transporten BV forklaret, at de ungarske og de tyske chauffører næsten udelukkende arbejdede med grænseoverskridende transport. Frem til 2013 begyndte og sluttede disse chauffører deres »aktive tjeneste« i Erp, Nederlandene. I 2013 åbnede Van den Bosch GmbH og Silo-Tank »tilslutningspunkter« i en række medlemsstater. Erp er ikke længere tilslutningspunkt for udenlandske chauffører. I stedet for sender Van den Bosch GmbH og Silo-Tank chaufførerne af sted fra deres bopæl til de respektive tilslutningspunkter. De sidstnævnte selskaber afholder udgifterne i forbindelse hermed.
         
      
      
         B.
       
         De nationale retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
      
   
   
            15.
         
         
            I hovedsagen har FNV gjort gældende, at de tre selskaber skulle pålægges at opfylde den kollektive aftale for godstransport. FNV er af den opfattelse, at Nederlandene er chaufførernes sædvanlige beskæftigelsesland. De pågældende chauffører skal derfor oppebære nederlandsk løn. Ifølge FNV følger dette af artikel 6, stk. 2, litra a), i konventionen om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (
                  3
               ), eller af artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 593/2008 (
                  4
               ). FNV har gjort gældende, at Van den Bosch GmbH og Silo-Tank ved ikke at anvende de nederlandske basisarbejdsbetingelser har handlet retsstridigt over for FNV, og at Van den Bosch Transporten BV ligeledes er ansvarlig for denne retsstridige handling.
         
      
            16.
         
         
            Den nationale ret i første instans fastslog, at betingelserne i den kollektive aftale for godstransport fandt anvendelse på de tyske og de ungarske chauffører.
         
      
            17.
         
         
            Retten i anden instans tog imidlertid appellen til følge og annullerede afgørelsen fra retten i første instans. For så vidt angår de tre sagsøgtes argument om, at artikel 44 i den kollektive aftale for godstransport er ugyldig, eftersom den deraf følgende forpligtelse udgør en retsstridig begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 TEUF, fandt retten i anden instans, at selv om den kollektive aftale for godstransport ikke fandt generel anvendelse, fandt den anvendelse på det omtvistede forhold på grund af kombinationen af den generelle anvendelse af den kollektive aftale for erhvervsmæssig godstransport (som er nærmest enslydende med den kollektive aftale for godstransport) på den ene side og den fritagelse, der blev indrømmet virksomheder, som var bundet af den kollektive aftale for godstransport, på den anden side. Følgelig er betingelsen om, at aftalen skal finde generel anvendelse som omhandlet i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8, opfyldt, og artikel 44 i den kollektive aftale for godstransport kan ikke betragtes som en forbudt restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF.
         
      
            18.
         
         
            Retten i anden instans konkluderede imidlertid, i princippet, at selv om de pågældende chartertransporter blev udført inden for eller fra Van den Bosch Transporten BV (som er beliggende i Erp), var den anden betingelse for anvendelse af artikel 44 i den kollektive aftale for godstransport ikke opfyldt, da situationen ikke faldt inden for udstationeringsdirektivets anvendelsesområde. Dette direktiv gav ikke mulighed for en bred fortolkning af begrebet udstationering, som ikke blot ville omfatte en situation med udstationering på en medlemsstats område, men også en situation med udstationering fra en medlemsstats område. Ifølge rettens opfattelse omfatter udstationeringsdirektivet kun virksomhed, der fuldstændigt eller hovedsagelig udføres på nationalt plan. Da dette ikke var tilfældet, var der ikke tale om udstationering som omhandlet i udstationeringsdirektivet.
         
      
            19.
         
         
            For Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol), den forelæggende ret i den foreliggende sag, for hvilken der er indbragt en kassationsappel, har FNV i det væsentlige gjort gældende, at retten i anden instans ikke anerkendte, at begrebet »på en medlemsstats område« i henhold til udstationeringsdirektivet skal fortolkes som »til eller fra en medlemsstats område« (
                  5
               ). Efter FNV’s opfattelse finder udstationeringsdirektivet derfor anvendelse på chauffører, som er beskæftiget inden for international vejtransport.
         
      
            20.
         
         
            I lyset af den tvivl, der hersker vedrørende anvendelsen af udstationeringsdirektivet på den foreliggende situation, har Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
            
                     »1)
                  
                  
                     Skal [direktiv 96/71] fortolkes således, at det også finder anvendelse på en arbejdstager, der er beskæftiget som chauffør i forbindelse med international vejtransport og således udfører sit arbejde i mere end en medlemsstat?
                  
               
                     2)
                  
                  
                     
                              a)
                           
                           
                              Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, på grundlag af hvilket kriterium eller ud fra hvilke synspunkter skal det da afgøres, om en arbejdstager, der er beskæftiget som chauffør i forbindelse med international vejtransport, er udstationeret »på en medlemsstats område« som omhandlet i […] artikel 1, stk. 1 og 3, [i direktiv 96/71,] og om denne arbejdstager »i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« som omhandlet i […] artikel 2, stk. 1, [i direktiv 96/71]?
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              Har det ved besvarelsen af spørgsmål 2(a) nogen betydning, og i bekræftende fald hvilken, at den virksomhed, der udstationerer den i spørgsmål 2(a) omhandlede arbejdstager, er forbundet – eksempelvis i koncernsammenhæng – med den virksomhed, som arbejdstageren er udstationeret til?
                           
                        
                              c)
                           
                           
                              Såfremt den i spørgsmål 2(a) omhandlede arbejdstagers arbejde delvist består i cabotagetransport – dvs. transport, der udelukkende foretages i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde – må denne arbejdstager da for denne del af beskæftigelsen under alle omstændigheder anses for at arbejde midlertidigt i den førstnævnte medlemsstat? I bekræftende fald gælder der herved en undergrænse eksempelvis i form af en minimumsperiode pr. måned, hvor cabotagetransporten finder sted?
                           
                        
               
                     3)
                  
                  
                     
                              a)
                           
                           
                              Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, hvorledes skal begrebet »kollektive aftaler […], der finder generel anvendelse« som omhandlet i […] artikel 3, stk. 1, og [artikel 3,] stk. 8, første afsnit, [i direktiv 96/71], fortolkes? Er der tale om et selvstændigt EU-retligt begreb, og er det således tilstrækkeligt, at de i […] artikel 3, stk. 8, første afsnit, [i direktiv 96/71] omhandlede betingelser er opfyldt i faktisk henseende, eller kræver disse bestemmelser også, at det er fastslået, at den kollektive arbejdsaftale finder generel anvendelse i henhold til national ret?
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              Såfremt en kollektiv arbejdsaftale ikke kan betragtes som en aftale, der finder generel anvendelse som omhandlet i […] artikel 3, stk. 1[, og artikel 3,] stk. 8, første afsnit, [i direktiv 96/71], er artikel 56 TEUF da til hinder for, at en virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, og som udstationerer en arbejdstager på en anden medlemsstats område, i henhold til en kontrakt er forpligtet til at efterkomme bestemmelserne i en sådan kollektiv arbejdsaftale, der gælder i den sidstnævnte medlemsstat?«
                           
                        
               
      
            21.
         
         
            FNV, Van den Bosch Transporten BV, den tyske, den franske, den ungarske, den nederlandske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De deltog alle i retsmødet, som blev afholdt den 14. januar 2020.
         
      
      IV. Bedømmelse
   
   
            22.
         
         
            Dette forslag til afgørelse er opbygget på følgende måde: Jeg begynder med to indledende præciseringer vedrørende den foreliggende sags omfang (og begrænsninger) (A). Derefter behandler jeg spørgsmålet om, hvorvidt udstationeringsdirektivet finder anvendelse på vejtransportsektoren (B). Efterfølgende behandler jeg mere specifikke spørgsmål om de omstændigheder, der er relevante for afgørelsen af, hvorvidt en chauffør inden for vejtransport skal betragtes som »udstationeret« (C). Endelig afslutter jeg med nogle få bemærkninger om begrebet »kollektive aftaler, der finder generel anvendelse« (D).
         
      
      
         A.
       
         Indledende bemærkninger
      
   
   
            23.
         
         
            To forhold skal som udgangspunkt præciseres.
         
      
            24.
         
         
            For det første har Van den Bosch Transporten BV sondret mellem forhold vedrørende transportvirksomhed før og efter 2013. Selskabet har nærmere forklaret, hvorledes det aktuelt drives, herunder strukturen af tilslutningspunkter for de chauffører, som koncernen beskæftiger i forskellige medlemsstater. Det har også fremlagt eksempler på chaufførernes ruter som dokumentation for turenes internationale karakter med forskellige strækninger.
         
      
            25.
         
         
            Ikke desto mindre, som den forelæggende ret har anført, og som FNV har fremhævet i retsmødet, vedrører hovedsagen år 2013, hvor de fleste af chaufførernes tjenester (tilsyneladende) begyndte og sluttede i Erp.
         
      
            26.
         
         
            For det andet foreligger der ingen yderligere specifikke oplysninger om, hvorledes de i hovedsagen omhandlede transporter blev udført. Det følger blot af forelæggelsesafgørelsen, at chaufførernes relevante »aktive tjeneste« begyndte og sluttede i Erp, og at det nederlandske selskab indgik charterkontrakter med enten det tyske eller det ungarske selskab.
         
      
            27.
         
         
            Det tilkommer bestemt den nationale ret at udrede de relevante faktiske omstændigheder. Der er to grunde til, at de nævnes her som indledende bemærkninger.
         
      
            28.
         
         
            For det første er Domstolens rolle at fortolke EU-retten, mens det tilkommer de nationale domstole at anvende den i de enkelte sager (
                  6
               ). Der er således ikke taget stilling til, hvorvidt (og hvornår) der faktisk forekom udstationering af arbejdstagere i den enkelte foreliggende sag.
         
      
            29.
         
         
            For det andet afhænger det omfang af fortolkningsvejledning, som Domstolen med rimelighed kan give, af, hvor detaljerede oplysninger den forelæggende ret har fremlagt. Dette er navnlig tilfældet for så vidt angår spørgsmål, som f.eks. det andet spørgsmål, litra a)-c), fra den forelæggende ret, hvis vurdering og kriterier med stor sandsynlighed vil være indirekte og kontekstuelle. For en domstol (eller helt sikkert for dens generaladvokat, som ikke er begavet med en lovgivers kompetencer og forudseenhed) er det temmelig vanskeligt at fastlægge et omfattende sæt kriterier for afgørelse af, hvorvidt der faktisk forekom udstationering, uden at kende de faktiske omstændigheder i en given sag. Alt i alt er disse faktorer således afgørende for, på hvilket abstraktionsniveau svarene på den forelæggende rets spørgsmål kan og vil blive givet i dette forslag til afgørelse.
         
      
      
         B.
       
         Det første spørgsmål: Finder udstationeringsdirektivet anvendelse på vejtransport?
      
   
   
            30.
         
         
            Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt udstationeringsdirektivet finder anvendelse på en chauffør i forbindelse med international vejtransport, som udfører sit arbejde i mere end en medlemsstat.
         
      
            31.
         
         
            FNV, den tyske, den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen har angivet, at spørgsmålet bør besvares bekræftende. Van den Bosch Transporten BV samt både den ungarske og den polske regering har givet udtryk for det modsatte synspunkt.
         
      
            32.
         
         
            Som udgangspunkt vil jeg afklare spørgsmålets omfang og den deraf følgende drøftelse. Det spørgsmål, som er stillet, og som procesdeltagerne efterfølgende har drøftet, er, hvorvidt udstationeringsdirektivet finder anvendelse på arbejdstagere, som er beskæftiget inden for vejtransportsektoren. Dette er en normativ drøftelse vedrørende en EU-retsakts anvendelsesområde: Finder udstationeringsdirektivet anvendelse på en bestemt type aktivitet eller et bestemt aktivitetsområde, nemlig vejtransport? Eller rettere: På grundlag af hvilke bestemmelser eller overvejelser ville dette bestemte område være udelukket fra udstationeringsdirektivets anvendelsesområde?
         
      
            33.
         
         
            Især to punkter er værd at bemærke. For det første, når spørgsmålet er formuleret således, betragtes chauffører, der er beskæftiget med (international) vejtransport, som en logisk delmængde af (alle) arbejdstagere, der er beskæftiget med vejtransport. Såfremt udstationeringsdirektivets anvendelsesområde ikke omfattede vejtransport, følger det naturligvis, at denne udelukkelse ikke alene ville gælde chauffører, men potentielt også andre arbejdstagere, som er beskæftiget med vejtransport. Tilsvarende, hvis vejtransport var udelukket, hvilken indvirkning ville det have på andre former for international transport?
         
      
            34.
         
         
            For det andet er drøftelserne foregået på to niveauer, og procesdeltagerne har fremført to typer argumenter herom, nemlig normative og praktiske. Det normative niveau handler om spørgsmålet om, hvorvidt vejtransport er omfattet af udstationeringsdirektivet, som et forhold, der vedrører en retsakts retlige konstruktion og fortolkning. Med dette spørgsmål er man tvunget til at overveje, om der er er noget i udstationeringsdirektivets ordlyd, kontekst (herunder tilblivelseshistorien og retsgrundlaget) samt formål, som kan føre frem til den konklusion, at vejtransport er udelukket fra direktivets anvendelsesområde.
         
      
            35.
         
         
            Dernæst er der det praktiske eller pragmatiske argumentationsniveau: Ville det egentlig give mening, hvis det blev konstateret, at internationale transporttjenesteydelser, og især chauffører, der udfører disse tjenesteydelser, falder inden for udstationeringsdirektivets anvendelsesområde? I betragtning af de praktiske vanskeligheder ved en sådan konstatering, givet en international chaufførs specifikke arbejde, ville det ikke være mere rimeligt at udelukke tjenesteydelser inden for dette aktivitetsområde fra udstationeringsdirektivets anvendelsesområde?
         
      
            36.
         
         
            Sidstnævnte overvejelser er bestemt gyldige. Som sådan vil jeg vende tilbage til dem i slutningen af dette afsnit (5). Efter min opfattelse bekræfter udstationeringsdirektivets ordlyd (2), tilblivelseskontekst og -historie (3) samt formål (4) imidlertid klart, at der simpelthen ikke findes en sådan områderelateret gruppefritagelse fra udstationeringsdirektivets anvendelsesområde. Inden jeg udfører denne analyse, begynder jeg med det centrale argument, som den ungarske og den polske regering har anført vedrørende det valgte retsgrundlag og de konsekvenser, dette retsgrundlag kan konstateres at have for udstationeringsdirektivets anvendelsesområde (1).
         
      
      1. Retsgrundlag
   
   
            37.
         
         
            Polen og Ungarn har anfægtet udstationeringsdirektivets anvendelighed på vejtransportsektoren ved at henvise til retsgrundlaget for udstationeringsdirektivets vedtagelse. Udstationeringsdirektivet er baseret på tidligere artikel 57, stk. 2, TEF og artikel 66 TEF (nu artikel 53, stk. 1, TEUF og artikel 62 TEUF), som gælder tjenesteydelser. Derimod indgik førstnævnte bestemmelse, som på det pågældende tidspunkt svarede til artikel 91 TEUF, der udgør det specifikke retsgrundlag for transport, ikke i det retsgrundlag, som lovgiver benyttede. Det samme gælder direktiv (EU) 2018/957 (
                  7
               ), hvorved udstationeringsdirektivet blev ændret.
         
      
            38.
         
         
            Artikel 58, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd: »Den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet [i TEUF] vedrørende transport.« Det betyder, at de EU-retsakter, som har til formål at harmonisere forhold især vedrørende transport, skal være baseret på de respektive bestemmelser i afsnit VI i TEUF (artikel 90 TEUF ff.). I henhold til artikel 91, stk. 1, TEUF, er disse forhold »a) fælles regler for international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder, b) de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende, c) foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden, d) alle andre formålstjenlige bestemmelser.«
         
      
            39.
         
         
            De bestemmelser, som EU-lovgiver havde valgt som retsgrundlag for vedtagelsen af udstationeringsdirektivet, udelukker efter Ungarns opfattelse transport fra direktivets anvendelsesområde. I henhold til fast retspraksis er transport ikke omfattet af bestemmelserne om tjenesteydelser. Den pågældende regering har også understreget, at tjenesteydelsesdirektivet (
                  8
               ) i artikel 2, stk. 2, litra d), udelukker transport fra sit anvendelsesområde (
                  9
               ).
         
      
            40.
         
         
            Dette argument findes i visse kroge af retslitteraturen. Visse forfattere bemærker faktisk, at det, i betragtning af særstatus for tjenesteydelser på transportområdet i traktatsammenhæng, ikke er indlysende, at udstationeringsdirektivet finder anvendelse på transportydelser (
                  10
               ). Andre kommentatorer synes at antage, at disse ydelser netop af samme grund ikke er udelukket (
                  11
               ).
         
      
            41.
         
         
            Spørgsmålet om udstationeringsdirektivets retsgrundlag blev for nylig behandlet af generaladvokat Szpunar i Dobersberger-sagen. Han bemærkede: »Jeg ville på denne baggrund have troet, at harmonisering af tjenesteydelser på transportområdet, selv som del af en bredere harmoniseringsforanstaltning, skulle have hjemmel i artikel 91 TEUF. [Udstationeringsdirektivet] har imidlertid kun hjemmel i artikel 53, stk. 1, TEUF og artikel 62 TEUF og ikke herudover i artikel 91 TEUF.« Han konkluderede, at »[…] tjenesteydelser på transportområdet almindeligvis [anses] for ikke at være omfattet af anvendelsesområdet for [udstationeringsdirektivet], selv om man kan undre sig over, hvorfor artikel 91 TEUF ikke blev medtaget som retsgrundlag for vedtagelsen af [udstationeringsdirektivet]. […] Det forekommer faktisk at være anerkendt i retslitteraturen, at tjenesteydelser på transportområdet i princippet er omfattet af direktivet« (
                  12
               ).
         
      
            42.
         
         
            Domstolen tog i sin dom ikke udtrykkeligt stilling til dette forhold. Den anførte blot, at »den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet ikke er omfattet af bestemmelsen i artikel 56 TEUF, der generelt vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser, men af den særlige bestemmelse i artikel 58, stk. 1, TEUF« (
                  13
               ).
         
      
            43.
         
         
            I denne sammenhæng udelukker det forhold, at den specifikke bestemmelse, der gælder transport, ikke var medtaget i retsgrundlaget for udstationeringsdirektivet, sidstnævnte fra at finde anvendelse på udstationering af arbejdstagere på transportområdet?
         
      
            44.
         
         
            Det mener jeg ikke.
         
      
            45.
         
         
            For det første mener jeg rent strukturelt, at argumentet om, at det ville være muligt fortolkningsmæssigt at begrænse en sekundær EU-retsakts anvendelsesområde trods dens tydelige ordlyd ved at henvise til bestemmelser i primær ret, hvorpå den var baseret (eller rettere, hvorpå den angiveligt burde have været baseret, men ikke var det) for flere år siden, er et ret enestående forslag.
         
      
            46.
         
         
            For at gøre det klart har det korrekte valg af retsgrundlag for en sekundær retsakt naturligvis afgørende betydning. Dette valg (og dets hensigtsmæssighed) skal dog undersøges i sammenhæng med en mulig udfordring for gyldigheden af den pågældende sekundære retsforanstaltning (
                  14
               ). Jeg advarer mod at anvende den logik til at skabe yderligere gruppefritagelser, som ikke er indeholdt, eller i det mindste antydet, i en sådan sekundær retsakts ordlyd. Dette er ikke et spørgsmål om juridisk fortolkning. Det er opskriften på retligt kaos.
         
      
            47.
         
         
            Endvidere har Domstolens praksis allerede bekræftet, at det primære retsgrundlag for vedtagelsen af en sekundær retsakt ikke nødvendigvis er entydigt med henblik på at fortolke sekundære retsakters anvendelsesområde. Det har navnlig været tilfældet i sager, hvor de påberåbte traktatbestemmelser henviser til et grænseoverskridende element, men den sekundære retsakt, der er vedtaget på grundlag deraf, tilsyneladende ikke indeholder et sådant krav. Væsentlige eksempler inden for denne kategori omfatter forskellige sekundære EU-retsakter, der er vedtaget med hjemmel i artikel 114 TEUF (
                  15
               ). For kortere tid siden opstod det samme spørgsmål med hensyn til hele pakken af proceduredirektiver, der fulgte af Stockholmprogrammet, og som havde hjemmel i artikel 82, stk. 2, TEUF (
                  16
               ).
         
      
            48.
         
         
            Det forhold, at dette primære retsgrundlag på en eller anden måde nævner en grænseoverskridende dimension, er ikke blevet betragtet som tilstrækkelig grund til at begrænse anvendelsesområdet for sekundære retsakter, som blev vedtaget med denne hjemmel, men som ikke nævner en sådan betingelse vedrørende en grænseoverskridende dimension. I denne forbindelse afviste Domstolen den »fortolkende reduktion« af anvendelsesområdet for sådanne retsakter, som ikke selv indeholdt en sådan begrænsning. Jeg kan ikke se, hvorfor det på et endnu tyndere argumentationsgrundlag burde omfatte den »fortolkende indførelse af en gruppefritagelse«, fordi der heller ikke blev henvist til en traktatbestemmelse.
         
      
            49.
         
         
            Også med interessen i retssikkerheden for EU-lovgivningens (normale) adressater for øje er det derfor nødvendigt at gentage, at al lovgivning skal læses og fortolkes som pålydende. Hvis en medlemsstat bestrider en retsakts anvendelsesområde, som klart fremgår af retsaktens ordlyd, er den naturligvis berettiget til som særlig klager i henhold til artikel 263 TEUF at anfægte denne retsakts gyldighed.
         
      
            50.
         
         
            For det andet, og subsidiært i forhold til det første argument, bør det erindres, at Domstolen med henblik på at afgøre, om en sekundær retsakt har behørig hjemmel, for at kunne vurdere dens gyldighed sondrer mellem på den ene side lovgivningens primære formål og indhold (
                  17
               ) og på den anden side andre områder, som er sekundære, og som tilfældigvis berøres.
         
      
            51.
         
         
            Ud fra dette perspektiv er det ret tydeligt for mig, at udstationeringsdirektivets primære formål og indhold ikke er at regulere tjenesteydelser på transportområdet. Udstationeringsdirektivets formål er at imødegå de sociale og økonomiske konsekvenser af udstationering af arbejdstagere inden for rammerne af udveksling af (alle) tjenesteydelser. I princippet påvirker disse konsekvenser alle arbejdsgivere i lige høj grad, uanset hvilke tjenesteydelser de leverer (
                  18
               ). De er tværgående og gælder alle tjenesteydelser.
         
      
            52.
         
         
            Efter min opfattelse, og uden på nogen måde at ville kommentere valget af behørigt retsgrundlag, ville det kun have været nødvendigt at påberåbe sig det specifikke retsgrundlag for regulering af tjenesteydelser på transportområdet, hvis retsakten, uanset typen af EU-retsakt, har til hensigt specifikt at regulere udveksling af tjenesteydelser på vejtransportområdet. Dette er dog tydeligvis ikke tilfældet med hensyn til udstationeringsdirektivet (
                  19
               ).
         
      
            53.
         
         
            Tjenesteydelser udveksles inden for en række forskellige områder. En række af de områder, der potentielt berøres, er indeholdt i andre afsnit i tredje del af TEUF. Hvis man tager det ræsonnement, som den ungarske og den polske regering har anført, ud i yderste konsekvens, kan det samme argument eller tilsvarende argumenter da anføres henset til andre sektorer, som er specifikt underlagt primær ret andetsteds? Ville udstationeringsdirektivets anvendelighed så også blive udelukket for så vidt angår tjenesteydelser inden for f.eks. offentlig sundhed, energi, turisme eller kultur, fordi disse særlige områder og deres specifikke retsgrundlag heller ikke er lagt til grund i udstationeringsdirektivet?
         
      
            54.
         
         
            Af disse grunde mener jeg ikke, at den manglende henvisning til et specifikt retsgrundlag for transport i udstationeringsdirektivet har den effekt at udelukke udstationering af arbejdstagere på vejtransportområdet fra direktivets anvendelsesområde. Med dette indledende forhold afklaret går jeg nu videre til argumenterne vedrørende udstationeringsdirektivets ordlyd, kontekst og formål, som navnlig betragtes i sammenhæng med direktivets ret komplekse tilblivelseshistorie.
         
      
      2. Ordlyd
   
   
            55.
         
         
            På grundlag af udstationeringsdirektivets ordlyd er der intet i direktivet, der udelukker vejtransport fra dets anvendelsesområde. Udstationeringsdirektivet er formuleret generelt.
         
      
            56.
         
         
            Det underbygges yderligere af den udtrykkelige udelukkelse af skibsbesætninger fra udstationeringsdirektivets anvendelsesområde i medfør af direktivets artikel 1, stk. 2, hvilket den tyske, den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen har påpeget (
                  20
               ). Dette eksempel viser, at hvis der er noget, der skal udelukkes fra en ellers generelt formuleret retsakts anvendelsesområde, kan og bør dette ske udtrykkeligt.
         
      
            57.
         
         
            Alligevel er vejtransport eller enhver anden form for transport, som ikke er omfattet af den udtrykkelige undtagelse i udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 2, simpelthen ikke udelukket. For min skyld kan bedømmelsen godt slutte her. Imidlertid var yderligere indsigelser mod denne konklusion baseret på udstationeringsdirektivets tilblivelseshistorie og formål.
         
      
      3. Tilblivelseshistorie
   
   
      a) Lovgivers historiske hensigt
   
   
            58.
         
         
            Udstationeringsdirektivet har sin oprindelse i Kommissionens forslag fra 1991 (herefter »1991-forslaget«). I de forklarende bemærkninger anføres det, som nogle af procesdeltagerne i hovedsagen har gjort opmærksom på, at »[k]ombinationen af og den indbyrdes afhængighed mellem [udkast til] artikel 1 og 2 gør det unødvendigt at tilføje en liste med undtagelser som f.eks. handelsrejsende, personale, der rejser for en virksomhed, der præsterer internationale tjenesteydelser, for så vidt angår passager- og godsbefordring via jernbane, veje, luft, [indre] vandveje eller hav, eller embedsmænd eller tilsvarende personale, der er ansat i den offentlige administration« (
                  21
               ).
         
      
            59.
         
         
            Denne ordlyd indebærer, at det var hensigten at udelukke international vejtransport fra anvendelsesområdet for det på det tidspunkt fremtidige direktiv. En erklæring fra Rådet som led i lovgivningsproceduren tilføjer imidlertid dette en nuance, som den tyske regering og Kommissionen i det væsentlige har anført, idet den ikke foreslår at udelukke international transport fra udstationeringsdirektivets anvendelsesområde under alle omstændigheder, men kun, hvor de generelle betingelser for udstationeringsdirektivets anvendelighed ikke er opfyldt (
                  22
               ).
         
      
            60.
         
         
            I retsmødet har Kommissionen gjort opmærksom på yderligere lovgivningsdokumenter, som synes at bekræfte den uforløste diskussion under lovgivningsprocessen om, hvorvidt transport skulle medtages i udstationeringsdirektivets anvendelsesområde (
                  23
               ).
         
      
            61.
         
         
            Det er således klart, at forskellige idéer kom til udtryk i løbet af lovgivningsprocessen med hensyn til det fremtidige direktivs anvendelsesområde. Efter min opfattelse kan og skal en domstol tage hensyn til lovgivers hensigt. Dens primære opgave er ikke desto mindre stadig at fortolke den lovgivning, som, når den er vedtaget, har sit eget liv. To elementer bør understreges i denne henseende.
         
      
            62.
         
         
            For det første kan det, under forudsætning af, at lovgiver tydeligt har udtrykt formålene, med rette antages, at der bestemt kunne have været medtaget en undtagelse for vejtransport i direktivets ordlyd. Alternativt kunne der i det mindste have været en indikation af denne lovgivningsmæssige hensigt et eller andet sted i den autoritative angivelse af hensigt og formål i retsakten, hvilket i EU-retten vil sige betragtningerne. I stedet er der intet af den slags i de to dele, hverken i den juridiske tekst eller i betragtningerne til udstationeringsdirektivet. Håb, idéer eller ønsker er ikke juridisk bindende. Det er den vedtagne ordlyd.
         
      
            63.
         
         
            For det andet kommer denne bemærkning endnu mere til sin ret i forbindelse med EU-retten og dens lovgivningsprocedurer. Sådanne lovgivningsprocedurer involverer flere forskellige aktører (typisk Rådet, Parlamentet og Kommissionen), idet hver af disse aktører består af en række yderligere aktører, som potentielt hver især har forskellige idéer med hensyn til, hvad de ønsker at opnå. I et sådant system kan kun den endelige ordlyd være referencepunktet, ikke de ønsker eller idéer, som en af aktørerne har givet udtryk for i løbet af lovgivningsprocessen om, hvad de mente, de gjorde på et bestemt trin i lovgivningsprocessen.
         
      
      b) Den efterfølgende udvikling i lovgivningen
   
   
            64.
         
         
            Subsidiært forekommer det ligeledes, at udviklingen i lovgivningen efter udstationeringsdirektivets vedtagelse synes at forlade sig på den antagelse, at udstationeringsdirektivet finder anvendelse på vejtransport.
         
      
            65.
         
         
            Henset hertil har nogle af procesdeltagerne henvist til forordning nr. 1072/2009 (
                  24
               ), som fastsætter regler bl.a. for cabotagekørsel, og 17. betragtning til forordningen, hvori det nævnes, at udstationeringsdirektivet finder anvendelse på cabotagekørsel (
                  25
               ). En tilsvarende formulering findes i 11. betragtning til forordning (EF) nr. 1073/2009 (
                  26
               ).
         
      
            66.
         
         
            Det er også værd at bemærke, at der i artikel 9, stk. 1, litra b), i direktiv 2014/67/EU, blandt de administrative krav og kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne kan pålægge for at sikre, at kravene vedrørende udstationering anvendes korrekt, nævnes »en forpligtelse til at have eller tilgængeliggøre og/eller opbevare kopier, […] lønsedler, arbejdssedler […] og bevis for betaling af lønninger […] under udstationeringen, på et tilgængeligt og klart defineret sted på dens område, såsom arbejdspladsen eller byggepladsen eller for mobile arbejdstagere i transportsektorens vedkommende udgangsbasen eller det køretøj, med hvilket tjenesteydelsen leveres« (
                  27
               ).
         
      
            67.
         
         
            Bl.a. har den franske regering henvist til et dokument fra Kommissionen, hvori det anføres, at »denne Kommissions holdning har altid været, at [udstationeringsdirektivet] finder anvendelse på vejtransportsektoren« (
                  28
               ). Jeg bemærker ligeledes en konsekvensanalyse offentliggjort af Kommissionen, hvori det anføres, at »i tilfælde af grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser finder reglerne i [udstationeringsdirektivet] også anvendelse sammen med reglerne i håndhævelsesdirektivet 2014/67/EF« (
                  29
               ).
         
      
            68.
         
         
            Vedtagelsen af direktiv 2018/957, som ændrede udstationeringsdirektivet, var det næste lovgivningsmæssige skridt i denne sammenhæng (
                  30
               ). I henhold til artikel 3, stk. 3, finder dette ændringsdirektiv ikke anvendelse på vejtransportsektoren, før en lovgivningsmæssig retsakt om fastsættelse af særlige regler er er vedtaget. Igen har procesdeltagerne i hovedsagen fremført forskellige synspunkter med hensyn til denne bestemmelses konsekvenser for at vurdere, hvorvidt den gældende version af udstationeringsdirektivet finder anvendelse på vejtransport (
                  31
               ).
         
      
            69.
         
         
            Endvidere offentliggjorde Kommissionen som et af sine konkrete skridt til at fastsætte regler for udstationering af arbejdstagere i vejtransportsektoren et forslag (herefter »2017-forslaget«), hvor det i niende betragtning anføres, at »[d]er ligeledes konstateret vanskeligheder i forbindelse med anvendelse af reglerne om udstationering af arbejdstagere som fastsat i [udstationeringsdirektivet] […]«. I begrundelsen til 2017-forslaget nævnes blandt de »vigtigste sociale bestemmelser på vejtransportområdet«»bestemmelser om udstationering af arbejdstagere som fastsat i direktiv 96/71/EF«. Det anføres endvidere, at »[d]isse retsakter er del af en større indsats for at forbedre arbejdsvilkårene for førerne, sikre fair konkurrence mellem operatørerne og forbedre sikkerheden på de europæiske veje såvel som at sikre balancen mellem førernes sociale beskyttelse og operatørernes frihed til at yde grænseoverskridende tjenester« (
                  32
               ). I det samme forslag anføres også behovet for at håndtere de vanskeligheder, der er affødt af »forskellene i fortolkning og anvendelse af direktiv 96/71/EF og 2014/67/EU på vejtransportsektoren«, da de gældende »bestemmelser[…] om udstationering og de administrative krav ikke passer til førere inden for international vejtransport, hvis arbejde er kendetegnet ved høj mobilitet« (
                  33
               ).
         
      
            70.
         
         
            I forslaget indrømmes det således gentagne gange, at de eksisterende generelle udstationeringsregler ikke passer til transportsektoren, og at deres anvendelse giver anledning til særlige vanskeligheder, hvilket nævnes gentagne gange i 2017-forslaget, hvori det anerkendes, at disse forhold skal behandles (
                  34
               ). Anerkendelsen af, at de eksisterende regler er utilstrækkelige, kan dog næppe betyde, at disse regler ikke finder anvendelse på en sektor. Det betyder præcis det modsatte: at de faktisk finder anvendelse, ellers ville de næppe blive anset for at være problematiske.
         
      
      4. Formål
   
   
            71.
         
         
            Som anført i 1991-forslaget er formålet med udstationeringsdirektivet ikke at harmonisere arbejdslovgivningen (
                  35
               ). Som Domstolen har bemærket, indeholder det alligevel visse angivelser om det materielle indhold af de ufravigelige regler, der skal anvendes (
                  36
               ).
         
      
            72.
         
         
            Man kan antage, at harmonisering er et middel til med generaladvokat Szpunars ord, med henvisning til femte betragtning til udstationeringsdirektivet, at opnå »et tredobbelt formål, som er at fremme tjenesteydelser over grænserne i et klima med fair konkurrence og garantere, at arbejdstagernes rettigheder respekteres« (
                  37
               ). Som generaladvokat Szpunar ligeledes bemærkede, resulterer kombinationen af disse formål ikke nødvendigvis i et harmonisk hele. Som følge deraf mente han, at det var »mere kohærent at anse [udstationeringsdirektivet] for en foranstaltning, som søger at forlige de modsatrettede formål om den frie udveksling af tjenesteydelser og beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder« (
                  38
               ).
         
      
            73.
         
         
            Jeg ville også have visse intellektuelle vanskeligheder med at se, nøjagtigt hvorledes udstationeringsdirektivet fremmer »udveksling af tjenesteydelser over grænserne« (
                  39
               ). Om overhovedet noget, er formålet med udstationeringsdirektivet netop at begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser over grænserne ved at lægge vægt på arbejdstagernes rettigheder og et klima med fair konkurrence, navnlig i forhold til de lande, hvortil arbejdstagerne udstationeres.
         
      
            74.
         
         
            I forbindelse med det, der er relevant her, kan jeg dog ikke se, hvorledes disse to angivne formål med udstationeringsdirektivet kan sætte spørgsmålstegn ved den ret enkle konklusion ud fra direktivets ordlyd vedrørende dets anvendelsesområde. Der er intet vedrørende minimumsbeskyttelse af »arbejdstagernes rettigheder« eller »fair konkurrence«, der ikke kan finde anvendelse på vejtransport eller ville berettige udelukkelse af dette specifikke område fra et ellers tværgående anvendeligt direktivs anvendelsesområde.
         
      
      5. »Det bør udelukkes, fordi det ikke virker«
   
   
            75.
         
         
            Efter min opfattelse er der alt i alt intet i retsgrundlaget eller tilblivelsesproceduren, som sår tvivl om den klare konklusion ud fra udstationeringsdirektivets ordlyd, kontekst og formål: Vejtransport er ikke udelukket. Udstationeringsdirektivet har til hensigt at finde anvendelse på alle tjenesteydelser, herunder vejtransport.
         
      
            76.
         
         
            Dette er den klare normative konklusion. Ikke desto mindre, som allerede nævnt (
                  40
               ), er der stadig argumentet om, hvorvidt udstationeringsdirektivet faktisk kan finde anvendelse på chauffører, som er beskæftiget inden for international vejtransport. Med henvisning til specificiteten af vejtransportsektoren har nogle af procesdeltagerne gjort gældende, at denne sektor på grund af sit høje mobilitetsniveau simpelthen ikke egner sig til at være underlagt udstationeringsdirektivets regler (
                  41
               ).
         
      
            77.
         
         
            En række praktiske vanskeligheder er ligeledes blevet anerkendt i 2017-forslaget (
                  42
               ).
         
      
            78.
         
         
            Desuden er det blevet rammende bemærket, at begrebet udstationering »[er] udtryk for den tanke, at en fastboende arbejdstager, der sædvanligvis udfører sin beskæftigelse i en medlemsstat, midlertidigt udsendes til en anden stat og vender tilbage til den første stat« (
                  43
               ). På samme måde som kabinepersonalet ombord på et fly er lastbilchauffører naturligvis »pr. definition […] mobile«, og »udøvelsen af [deres] beskæftigelse i flere medlemsstater et normalt aspekt ved arbejdsvilkårene« (
                  44
               ). En konstatering af, hvorvidt en situation med udstationering har fundet sted, er således langt mere kompliceret i forhold til fastboende sektorer, men den er ikke umulig.
         
      
            79.
         
         
            Jeg anerkender fuldt ud transportsektorens (temmelig selvindlysende) mobile karakter og de vanskeligheder, som opstår i forbindelse med gennemførelsen af de i udstationeringsdirektivet fastsatte forpligtelser. Jeg mener imidlertid ikke, at disse praktiske faktorer bør få lov til at ændre det ret klart normativt formulerede anvendelsesområde for en EU-retsakt.
         
      
            80.
         
         
            EU’s regler og lovgivning bør, som alle andre former for lovgivning, helt sikkert være praktisk og mulig at gennemføre. I tilfælde af fortolkningsmæssig tvivl, hvor der er flere muligheder, er det helt sikkert en god opskrift at gå efter den mulighed, der sandsynligvis vil virke bedst i praksis. Efter min opfattelse bør lovgivning, som er, eller rettere er blevet, fuldstændig umulig at gennemføre og upraktisk, annulleres i ekstreme situationer (
                  45
               ). At antyde, at noget bør udelukkes retligt ved fortolkning, i modsætning til tekstens klare ordlyd, med den begrundelse, at det giver anledning til praktiske problemer, ville sandelig være noget nyt inden for fortolkning af EU-retten, og det ville utvivlsomt også have en større indvirkning på en række andre områder af EU-retten.
         
      
      6. Foreløbig konklusion
   
   
            81.
         
         
            I lyset af det ovenstående er min første foreløbige konklusion, at udstationeringsdirektivet skal fortolkes således, at det finder anvendelse på en arbejdstager, som arbejder som chauffør inden for vejtransportsektoren, og som i direktivets forstand er udstationeret på en anden medlemsstats område end den medlemsstat, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde.
         
      
      
         C.
       
         Det andet spørgsmål: Omstændigheder af relevans for afgørelse af status som »udstationeret« inden for vejtransport
      
   
   
            82.
         
         
            Det andet spørgsmål indeholder tre underspørgsmål. For det første ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke kriterier der bør anvendes til at afgøre, om en chauffør inden for vejtransportsektoren skal betragtes som udstationeret (1). For det andet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det har nogen betydning for denne afgørelse, at den virksomhed, som udstationerer arbejdstageren, er knyttet til den virksomhed, som arbejdstagerens udstationeres til (2). Endelig ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om arbejdstageren i tilfælde af cabotage, i det mindste for så vidt angår denne del af arbejdstageres arbejde, anses for at være udstationeret, og i bekræftende fald, om der gælder en de minimis-regel (f.eks. en minimumsperiode for cabotagetransporten) (3).
         
      
      1. Kriterier for afgørelse af, om der foreligger udstationering
   
   
            83.
         
         
            Det første underspørgsmål vedrører kriterierne for at afgøre, om en chauffør skal anses for at være blevet udstationeret »på en medlemsstats område« som omhandlet i udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 1 og 3, og om denne arbejdstager »i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« som omhandlet i udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1.
         
      
            84.
         
         
            De to bestemmelser, hvortil den forelæggende ret har henvist, overlapper delvist hinanden. I udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1, defineres begrebet »udstationeret arbejdstager«. I denne bestemmelse defineres det som »enhver arbejdstager, der i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde«. Udtrykket »på en medlemsstats område« optræder i visse andre bestemmelser i udstationeringsdirektivet. Det omhandler generelt det samme begreb som i udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1. Udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1, indeholder imidlertid flere detaljer med hensyn til den territoriale og tidsmæssige dimension af begrebet udstationering (»på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde«).
         
      
            85.
         
         
            Jeg vil derfor fokusere på definitionen i udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1. Når kriterierne for afgørelse af, hvorvidt der er opstået en situation som beskrevet i artikel 2, stk. 1, er fastlagt, vil de også besvare spørgsmålet om, hvorvidt en arbejdstager skal betragtes som udstationeret »på en medlemsstats område« i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 1 og 3.
         
      
            86.
         
         
            Domstolen bemærkede i sin dom i Dobersberger-sagen, at »[…] en arbejdstager ikke [kan] betragtes som udstationeret på en medlemsstats område i henhold til [udstationeringsdirektivet], hvis udførelsen af vedkommendes arbejde ikke er tilstrækkeligt knyttet til dette område. Denne fortolkning følger af opbygningen af [udstationeringsdirektivet] og navnlig af dets artikel 3, stk. 2, sammenholdt med 15. betragtning hertil, som fastsætter, at direktivets bestemmelser om mindsteløn og det mindste antal betalte feriedage pr. år ikke finder anvendelse, hvis der er tale om meget begrænsede ydelser på det område, hvortil de pågældende arbejdstagere udstationeres« (
                  46
               ).
         
      
            87.
         
         
            Med hensyn til den bestemte type aktivitet, der var hovedsagens genstand i Dobersberger-sagen, nemlig levering af forplejning samt rengøringsydelser om bord på internationale tog, konkluderede Domstolen, at arbejdstagere, der er beskæftiget hermed, i mangel af »tilstrækkelig tilknytning til området« ikke kan betragtes som udstationerede i udstationeringsdirektivets forstand, når de krydser en medlemsstat, fordi de »udfører en betydelig del af deres arbejde i etableringsmedlemsstaten for den virksomhed, som benytter dem til at levere tjenesteydelser om bord på internationale tog – dvs. samtlige de aktiviteter, som hører til dette arbejde, bortset fra den service ombord, der udføres, mens toget kører – og som påbegynder eller afslutter deres tjeneste i denne medlemsstat« (
                  47
               ).
         
      
            88.
         
         
            Hvorledes bør forekomsten af en sådan »tilstrækkelig tilknytning« så vurderes for så vidt angår chauffører, der er beskæftiget inden for international vejtransport? De procesdeltagere, som har gjort gældende, at vejtransport henhører under udstationeringsdirektivets anvendelsesområde, har foreslået en række kriterier, der i denne forbindelse kan tages i betragtning.
         
      
            89.
         
         
            Den tyske regering har foreslået at udvikle en tilgang, der er i overensstemmelse med de kriterier, der anvendes i sammenhæng med Rom I-forordningens artikel 8, stk. 2, om bestemmelse af, hvilken lov der skal anvendes på en arbejdsaftale, og har samtidig advaret imod blot at overføre disse kriterier til konteksten for en helt anden retsakt som udstationeringsdirektivet. Rom I-forordningens artikel 8, stk. 2, bestemmer således, at »aftalen i det omfang parterne ikke har aftalt, hvilken lov der skal anvendes på den individuelle arbejdsaftale, er undergivet loven i det land, hvori eller subsidiært hvorfra arbejdstageren ved opfyldelsen af aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde. Det land, hvor arbejdet sædvanligvis udføres, anses ikke for at have ændret sig, hvis arbejdstageren midlertidigt er beskæftiget i et andet land« (
                  48
               ).
         
      
            90.
         
         
            For så vidt angår behovet for at tilstræbe ensartethed i fortolkningen af udstationeringsdirektivet og Rom I-forordningen (
                  49
               ) tilstræber begge retsakter netop at afgøre, hvilken (hvilke elementer af) lov der skal anvendes på forskellige aspekter af et ansættelsesforhold. Det bør imidlertid nævnes, at Rom I-forordningens artikel 8, stk. 2, omhandler bestemmelse af, hvilken lov der skal anvendes på hele ansættelsesforholdet i mangel af lovvalg i arbejdsaftalen. Derimod omhandler udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1, udstationeringslandet, hvis (valgte) ufravigelige arbejdsretlige regler, i de tilfælde, der er angivet i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, litra a)-g), skal garanteres de udstationerede arbejdstagere.
         
      
            91.
         
         
            De to retsakter har således forskellige formål. Afgørelsen af, hvilken »lov der finder anvendelse«, giver også anledning til forskellige konsekvenser. Hvad der er vigtigst, er, at udstationeringssituationen ikke påvirker den lovgivning, der finder anvendelse på ansættelsesforholdet, som det eksplicit er anført i Rom I-forordningen (og tidligere Romkonventionen) (
                  50
               ), hvortil udstationeringsdirektivet henviser (
                  51
               ). Med andre ord betyder det forhold, at udstationering af en arbejdstager giver anledning til anvendelse af værtsmedlemsstatens ufravigelige arbejdsretlige regler, ikke, at arbejdstagerens ansættelsesforhold ophører med at være underlagt den lov, der er fastlagt på grundlag af Rom I-forordningens regler.
         
      
            92.
         
         
            Disse forskelle er imidlertid netop ikke til hinder for på et mere generelt abstraktionsniveau analogt at tage højde for tilsvarende kriterier. I begge retsakter tilstræbes det jo at konstatere visse former for væsentlig tilknytning mellem arbejdstageren og en given medlemsstat. Disse former for væsentlig tilknytning vil ofte være de samme, da de har til formål at konstatere en given persons væsentlige fysiske tilstedeværelse på et givet område (
                  52
               ).
         
      
            93.
         
         
            Den artikel i Romkonventionen, der svarer til Rom I-forordningens artikel 8, stk. 2, blev fortolket af Domstolen i Koelszsch-sagen (
                  53
               ). Den pågældende sag vedrørte en chauffør, som havde bopæl i Tyskland og var beskæftiget inden for international transport, og som bestred anvendelsen af den luxembourgske lov (valgt ifølge arbejdsaftalen) på hans luxembourgske arbejdsgivers afskedigelse af ham, idet arbejdsgiveren var et datterselskab af et dansk selskab. Han gjorde gældende, at hans situation skulle være omfattet af tysk rets ufravigelige regler, idet Tyskland var den vigtigste destination for det gods, han transporterede fra Danmark i lastbiler, som var stationeret i Tyskland og indregistreret i Luxembourg.
         
      
            94.
         
         
            Domstolen konkluderede, at for at kunne fastlægge, »i hvilken stat det sted, hvorfra arbejdstageren udfører sine transportopgaver […] befinder sig«, skal der tages hensyn til »samtlige de faktorer, der karakteriserer arbejdstagerens virksomhed«, og navnlig »det sted, hvorfra arbejdstageren udfører sine transportopgaver, modtager instruktioner vedrørende disse opgaver og organiserer sit arbejde, befinder sig, samt det sted, hvor arbejdsredskaberne befinder sig […] de steder, hvor transporten hovedsageligt gennemføres, de steder, hvor varerne aflæsses, samt det sted, hvortil arbejdstageren vender tilbage efter disse opgaver« (
                  54
               ).
         
      
            95.
         
         
            Tilsvarende i forbindelse med fastlæggelse af »det sted, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« som omhandlet i artikel 19, stk. 2, litra a), i forordning nr. 44/2001 anførte Domstolen, at hvad angår en arbejdsaftale, som er blevet »opfyldt på flere kontraherende staters område, og når der ikke foreligger et faktisk midtpunkt for arbejdstagerens erhvervsaktiviteter, hvorfra denne opfylder de fleste af sine forpligtelser i forhold til sin arbejdsgiver«, skal dette begreb fortolkes som »det sted, hvor eller hvorfra arbejdstageren faktisk i det væsentlige opfylder sine forpligtelser over for arbejdsgiveren« (
                  55
               ).
         
      
            96.
         
         
            Endvidere, i lyset af de konkurrerende formål, som udstationeringsdirektivet forfølger (
                  56
               ), bør de kriterier, der skal anvendes, afspejle behovet for at sikre udstationerede arbejdstagere den beskyttelse, som er begrundet i kraft af deres tilstedeværelse i værtsmedlemsstaten. Disse kriterier bør dog ikke udvide anvendelsen af udstationeringsreglen til at omfatte enhver form for tilstedeværelse i en given medlemsstat, som ville medføre en unødig byrde for de virksomheder, der udstationerer arbejdstagere.
         
      
            97.
         
         
            Når man står over for en mosaik af muligvis forbundne elementer, som kan være særligt mangfoldige på området for vejtransport, er det nødvendigt at udføre en sagsspecifik analyse og tage hensyn til samspillet mellem disse elementer. Under tilsvarende »mobile omstændigheder« henviste generaladvokat Saugmandsgaard Øe og Domstolen til »flere forhold« (
                  57
               ) eller en »metode med indicier«, som »ikke alene [giver] mulighed for at foretage en bedre vurdering af de retlige forbindelsers eksistens […], men ligeledes for at undgå, at [det respektive begreb] ikke bruges som redskab eller ikke bidrager til gennemførelsen af strategier for omgåelse« (
                  58
               ).
         
      
            98.
         
         
            Der vil bestemt være sager, som er ligetil, i begge ender af det mulige spektrum.
         
      
            99.
         
         
            På den ene side er jeg enig med dem, som har foreslået, at simpel transit på en medlemsstats område eller en simpel grænseoverskridende transport ikke udgør »udstationering« i udstationeringsdirektivets forstand. En sådan situation giver ikke mulighed for at etablere nogen form for materielt relevant tilknytning mellem chaufføren og den medlemsstat, vedkommende kører igennem. Situationen er tilsvarende for så vidt angår det, der omtales som »bilaterale transporter«, hvor chaufføren i princippet krydser en grænse for at aflevere lasten i udlandet og kører tilbage.
         
      
            100.
         
         
            På den anden side kan man forestille sig en situation, hvor en arbejdsgiver stiller sin ansatte chauffør til rådighed for en part i en anden medlemsstat, som tjenesteydelserne er rettet mod, hvorefter chaufføren udfører nationale eller internationale transporter for den pågældende part i en begrænset periode. Med henblik herpå bliver denne chauffør transporteret til forretningsstedet for den part, som tjenesteydelserne er rettet mod, modtager instruktioner og læsser lastbilerne der samt udfører transportydelserne fra og til det pågældende sted. En sådan situation vil efter min opfattelse udgøre en udstationering i udstationeringsdirektivets forstand. I praksis ville den pågældende chauffør blive overført til en anden medlemsstat, tilknyttet den lokale base, hvorfra transportydelserne udføres, og ville vende tilbage til det pågældende sted efter at have afsluttet transportydelserne i udstationeringsperioden.
         
      
            101.
         
         
            Mellem disse to scenarier kan der være mange andre situationer, som ikke er så ligetil, og som omfatter en række variable. Man kan forestille sig en international transport med flere destinationer, som involverer læsning og losning på forskellige steder, hvor chaufføren får instruktioner løbende under transporten, som finder sted flere steder i EU.
         
      
            102.
         
         
            I en sådan situation må den undersøgelse, der skal foretages, nødvendigvis være baseret på den enkelte sag og på indicier. Under nogle omstændigheder kan specifikke indicier være relevante, mens de under andre faktiske omstændigheder, opvejet mod et andet sæt indicier, måske ikke er det.
         
      
            103.
         
         
            På et ret højt abstraktionsniveau (
                  59
               ) er det, der sandsynligvis er særligt vigtigt, det sted, hvor virksomheden eller den person, som de pågældende arbejdstageres ydelser er rettet mod, befinder sig. Navnlig hvis dette også er det sted, hvor transporterne organiseres og chaufførerne modtager deres opgaver, og hvortil de vender tilbage efter at have afsluttet deres arbejde.
         
      
            104.
         
         
            Disse elementer skal, uden at være udtømmende, overvejes i samspil. F.eks. vil det sted, hvor instruktionerne faktisk modtages, således spille en mindre rolle, når de modtages fleksibelt via elektronisk kommunikation og bogstaveligt talt »undervejs«. Hvis de derimod modtages f.eks. på det sted, hvor transporterne starter og slutter, som er forretningsstedet for den person, for hvem de udføres, vil stedet være relevant. På samme måde og betragtet for sig bør det ikke være relevant, hvem der umiddelbart sender instruktionerne til den pågældende chauffør, eller hvor de kommer fra, da det kan være andre steder end der, hvor chaufføren faktisk befinder sig, udfører den væsentligste del af sit arbejde og tjener til livets ophold.
         
      
            105.
         
         
            I lyset af ovenstående elementer konkluderer jeg, at begrebet »enhver arbejdstager, der i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« som omhandlet i udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1, bør forstås som en arbejdstager, som har en tilstrækkelig tilknytning til et sådant område. Hvorvidt der forekommer en sådan tilstrækkelig tilknytning, fastlægges ved henvisning til alle relevante indicier, der betragtes samlet, f.eks. det sted, hvor den person, til hvem de pågældende tjenesteydelser leveres, befinder sig, det sted, hvor transporterne organiseres og chaufførerne får tildelt deres opgaver, og det sted, hvortil de vender tilbage efter afslutning af deres arbejde.
         
      
      2. Relevansen af koncernforbindelser
   
   
            106.
         
         
            Har koncernforbindelser mellem de pågældende selskaber nogen betydning for vurderingen af, hvorvidt der forekommer udstationering af arbejdstagere? Udstationeringsdirektivet tager hensyn til, at sådanne forbindelser er relevante i en situation med koncernintern udstationering, som beskrevet i udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 3, litra b).
         
      
            107.
         
         
            Den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om de forskellige former for udstationering, alt efter om situationen er omfattet af udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 3, litra a) eller b). Den forelæggende rets spørgsmål er faktisk langt bredere, idet det har fokus på, i hvilket omfang koncerninterne forbindelser er relevante for selve begrebet udstationering af arbejdstagere i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 2, stk. 1. Bør en koncernintern tilknytning have betydning i betragtning af det tidligere spørgsmål om, hvorvidt der overhovedet forekommer en situation med udstationering?
         
      
            108.
         
         
            FNV og den nederlandske regering har materielt gjort gældende, at sådanne forbindelser bør indgå i de kriterier, der skal anvendes i vurderingen af, hvorvidt der forekommer en situation med »udstationering«.
         
      
            109.
         
         
            Jeg er ikke enig i et sådant generelt udsagn. Som forklaret i det foregående afsnit i dette forslag til afgørelse, må undersøgelsen nødvendigvis være meget sagsspecifik i henhold til den gældende lovramme, som ikke indeholder vejledning med hensyn til, hvilke kriterier der skal anvendes. Som led i den bedømmelse er det forhold, at en arbejdstager er udstationeret i en virksomhed, som er koncernforbundet med den udstationerende virksomhed, i sig selv ikke afgørende. En arbejdstager kan naturligvis på nøjagtig samme måde være udstationeret i en virksomhed, som på ingen måde er koncernforbundet med den udstationerende virksomhed.
         
      
            110.
         
         
            På den anden side kan det heller ikke angives absolut, at en sådan koncernforbindelse aldrig under nogen omstændigheder er relevant. I praksis gør visse koncernforbindelser det faktisk nemmere for de involverede virksomheder at blive enige om en strategi om at undgå at anvende udstationeringsreglerne, end det ville være for to virksomheder, som ikke er koncernforbundne. Bør denne antagelse imidlertid videreføres så langt, at der effektivt opstår en »mistanke om undgåelse« blot på grundlag af, at visse tjenesteydelser udveksles inden for eller mellem selskaber, som på den ene eller den anden måde er indbyrdes forbundne? Det kan bestemt ikke forholde sig således.
         
      
            111.
         
         
            Når det er sagt, og ud over den generelle angivelse af, at alle tre sagsøgte selskaber har samme aktionær, afslører oplysningerne i sagsakterne ingen yderligere indikationer af, hvorfor koncernforbindelsen mellem de respektive selskaber skulle have betydning for afgørelsen af, hvorvidt arbejdstagere er blevet udstationeret.
         
      
            112.
         
         
            Jeg foreslår netop at lade dette forhold være åbent for fortolkning: En koncernforbindelse mellem de virksomheder, der er involveret i en given udstationering, kan, sammen med alle andre relevante indicier, potentielt være af betydning for den overordnede betragtning af, hvorvidt der er tale om en situation med udstationering. Den er dog ikke i sig selv afgørende.
         
      
      3. Cabotage og de minimis-reglen
   
   
            113.
         
         
            I lyset af den tidligere angivne tvivl vedrørende udstationeringsdirektivets anvendelse på vejtransport ønsker den forelæggende ret med det næste underspørgsmål nærmere bestemt oplyst, om cabotage udgør en situation, hvor arbejdstageren kan betragtes som udstationeret. I bekræftende fald ønsker den nærmere bestemt oplyst, om en de minimis-regel finder anvendelse på en sådan udstationering.
         
      
            114.
         
         
            For det første vedrører begrebet cabotage generelt en situation, hvor transporten udføres mellem to steder i samme medlemsstat af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat. I artikel 2, stk. 6, i forordning nr. 1072/2009 defineres cabotage som »national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat« (
                  60
               ).
         
      
            115.
         
         
            »[Betingelserne] for transportvirksomheders adgang til at udføre national godskørsel i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende« (
                  61
               ), uddybes yderligere i artikel 8 i forordning nr. 1072/2009 (
                  62
               ). Disse regler tillader i princippet udførelse af op til tre cabotagekørsler i værtsmedlemsstaten efter afslutning af en international transport til den pågældende medlemsstat inden for syv dage fra denne transports afslutningstidspunkt.
         
      
            116.
         
         
            Jeg erindrer, at det fremgår af 17. betragtning til forordning nr. 1072/2009, at udstationeringsdirektivets bestemmelser finder anvendelse på transportvirksomheder, der udfører cabotagekørsel.
         
      
            117.
         
         
            For det andet fremgår det for så vidt angår de minimis-regler af 14. betragtning til udstationeringsdirektivet, at »tjenesteyderen bør overholde en kerne af klart definerede beskyttelsesregler uanset varigheden af arbejdstagerens udstationering«.
         
      
            118.
         
         
            I henhold til udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 3, kan medlemsstaterne imidlertid efter samråd med arbejdsmarkedets parter beslutte at undlade at anvende værtsmedlemsstatens krav om mindsteløn, hvis udstationeringen højst varer en måned. I den foreliggende sag foreligger der ingen oplysninger om anvendelsen af denne mulighed i Nederlandene, og derfor antager jeg, at den pågældende medlemsstat ikke har gennemført denne undtagelse.
         
      
            119.
         
         
            Bortset fra denne undtagelse gør udstationeringsdirektivet ikke eksistensen af udstationering betinget af en de minimis-regel, f.eks. varigheden af den udførte transport, som Kommissionen og den tyske regering har påpeget.
         
      
            120.
         
         
            For det tredje fører de to foregående elementer til sammen mig frem til den konklusion, at der ikke gælder en minimumstidsgrænse for en situation, hvor der forekommer udstationering specifikt i sammenhæng med cabotage.
         
      
            121.
         
         
            I lyset af disse elementer er min næste foreløbige konklusion, at udstationeringsdirektivets anvendelse på cabotage ikke er betinget af minimumsregler vedrørende varigheden af disse aktiviteter i værtsmedlemsstaten.
         
      
      
         D.
       
         Det tredje spørgsmål: Kollektive aftaler, der finder generel anvendelse
      
   
   
            122.
         
         
            Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt begrebet »kollektive aftaler […], der finder generel anvendelse« som omhandlet i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, og artikel 3, stk. 8, første afsnit, afklaret. Den ønsker endvidere nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF er til hinder for en situation, hvor en virksomhed, som udstationerer en arbejdstager på en anden medlemsstats område, ville være kontraktligt forpligtet til at overholde en kollektiv aftale, som ikke kan anses for at finde generel anvendelse (2).
         
      
      1. Begrebet »kollektive aftaler, der finder generel anvendelse«
   
   
            123.
         
         
            Er begrebet »kollektive aftaler […], der finder generel anvendelse«, som optræder i udstationeringsdirektivet, et selvstændigt begreb i EU-retten? Eller henhører vurderingen, som er underlagt betingelserne fastlagt i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, og artikel 3, stk. 8, første afsnit, under national ret?
         
      
            124.
         
         
            Det følger af udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, at de arbejdsretlige regler, der finder anvendelse på udstationerede arbejdstagere, ikke kun er defineret i de respektive medlemsstaters lovgivning, men også i »kollektive aftaler […], der finder generel anvendelse […], for så vidt de vedrører de i bilaget nævnte aktiviteter«. Dette bilag vedrører kort sagt byggesektoren. Desuden kan medlemsstaten i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 10, anvende de arbejdsretlige standarder, der er defineret i kollektive aftaler vedrørende andre aktiviteter end byggeri.
         
      
            125.
         
         
            Jeg forstår af ordlyden i det præjudicielle spørgsmål samt de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at den forelæggende ret er interesseret i den del af definitionen, der vedrører konstatering af, at en aftale finder generel anvendelse, i modsætning til elementer i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8, som vedrører aftaler, der skal overholdes »af alle virksomheder inden for den pågældende sektor eller erhvervsgren i det pågældende geografiske område«. Jeg vil således fokusere på spørgsmålet om »konstatering af, at en aftale finder generel anvendelse«. Det er også den tilgang, som alle de procesdeltagere, som har givet udtryk for synspunkter om dette forhold i den foreliggende sag, har benyttet.
         
      
            126.
         
         
            Procesdeltagerne har givet udtryk for forskellige synspunkter om, hvorvidt begrebet »kollektive aftaler, der finder generel anvendelse« er et selvstændigt begreb i EU-retten, eller hvorvidt det skal defineres ved henvisning til national ret eller en kombination deraf. De har ligeledes givet udtryk for forskellige synspunkter vedrørende implikationen i Rüffert-dommen (
                  63
               ). Idet Domstolen tog højde for, at den kollektive aftale, der var genstand for den pågældende sag, ikke fandt generel anvendelse i henhold til national ret, fastslog den, at »[e]ndvidere indeholder de sagsakter […] ingen oplysning, der kan føre til den konklusion, at denne overenskomst alligevel kan kvalificeres således, at den finder generel anvendelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i [udstationeringsdirektivet]«.
         
      
            127.
         
         
            På den ene side er begrebet »aftaler, der finder generel anvendelse« for Nederlandene og FNV, i mangel af en henvisning til national ret, i princippet et selvstændigt begreb i EU-retten. Den nederlandske regering har tilføjet, at en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse i henhold til national ret, måske alligevel ikke opfylder betingelserne i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8. Derimod kan en kollektiv aftale, som ikke finder generel anvendelse, aldrig være omfattet af udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8.
         
      
            128.
         
         
            På den anden side kan det, ifølge den tyske og den polske regering, ikke konstateres, om en aftale finder generel anvendelse, uden henvisning til national ret. For at kunne være omfattet af udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8, skal det både i henhold til national ret konstateres, at en aftale finder generel anvendelse, og den skal overholde udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8. Generel anvendelse kræver således en national retsakt.
         
      
            129.
         
         
            Mens jeg er enig med Nederlandene og FNV for så vidt angår den manglende udtrykkelig henvisning til national ret, mener jeg, at ordlyden i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, logisk henviser til national ret, for så vidt som den kræver, at en aftale »finder« generel anvendelse. En sådan konstatering kræver, som den tyske og den polske regering med rette har påpeget, at der træffes en specifik deklaratorisk foranstaltning på nationalt plan i overensstemmelse med nationale regler om, hvorledes sådanne kollektive aftaler skal forhandles og vedtages og af hvem. Som sådan kan jeg ikke se, hvorledes en sådan konstatering kan et spørgsmål om EU-retten, da alle disse regler klart henhører under national arbejdsret.
         
      
            130.
         
         
            Hvis EU-lovgiver havde haft til hensigt at indføre begrebet »kollektive aftaler […], der finder generel anvendelse« som et selvstændigt og uafhængigt begreb i EU-retten, ville lovgiver antagelig have anvendt en anden ordlyd måske uden at henvise til »konstatering« af, at en aftale finder generel anvendelse, og ville have fastlagt i det mindste nogle materielle eller processuelle kriterier for vurdering af, om en aftale finder generel anvendelse. Et sådant selvstændigt begreb vedrørende generel anvendelse skulle etableres på grundlag af de respektive aftalers egne karakteristika. Ved derimod at specificere, at de pågældende kollektive aftaler er dem, for hvilke det er konstateret, at de finder generel anvendelse, har EU-lovgiver efter min opfattelse henvist til en ordning, hvor en sådan konstatering kan forekomme. Fordi der ikke er elementer i EU-retten, der kan benyttes i den sammenhæng, skal denne ordning nødvendigvis være en national ordning i sammenhæng med den nationale organisation af dialogen mellem arbejdsmarkedets parter.
         
      
            131.
         
         
            Tilsvarende henvises der i udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 8, andet led, til »en ordning til konstatering af, at kollektive aftaler […] finder generel anvendelse« (
                  64
               ). I henhold til denne bestemmelse er det kun, hvis der ikke findes en sådan ordning, at udstationeringsdirektivet indfører et subsidiært kriterium, som medlemsstaterne kan benytte, og som giver dem mulighed for at basere sig på »de kollektive aftaler […], der er alment gældende for alle tilsvarende virksomheder i det berørte geografiske område og i den pågældende sektor eller erhvervsgren, og/eller«»de kollektive aftaler, der indgås af de mest repræsentative arbejdsmarkedsparter på nationalt plan, og som gælder på hele det nationale område«.
         
      
            132.
         
         
            Denne subsidiære valgmulighed ændrer dog ikke hovedreglen om en national ordning for konstatering.
         
      
            133.
         
         
            Nederlandsk lovgivning giver faktisk mulighed for en sådan ordning, som Kommissionen har påpeget. Det følger af sagsakterne, at den i hovedsagen omtvistede kollektive aftale, nemlig den kollektive aftale om godstransport, i henhold til national ret og underlagt den forelæggende rets bedømmelse, skal betragtes som omfattet af en konstatering af, at den finder generel anvendelse, på grund af de eksisterende forbindelser mellem denne aftale og den kollektive aftale om erhvervsmæssig godstransport.
         
      
            134.
         
         
            Sammenfattende skal begrebet »kollektive aftaler, der finder generel anvendelse« i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 1, forstås således, at det henviser til national ret. Med andre ord skal det fastslås, hvorvidt en kollektiv aftale finder generel anvendelse, ved henvisning til den gældende nationale lovgivning om dette forhold.
         
      
      2. Om der består en restriktion i forhold til artikel 56 TEUF
   
   
            135.
         
         
            Med det tredje spørgsmål, litra b), ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF er til hinder for, at en virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, og som udstationerer en arbejdstager på en anden medlemsstats område, i henhold til en kontrakt er forpligtet til at efterkomme bestemmelserne i en kollektiv aftale, der ikke kan betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse, i udstationeringsdirektivets forstand.
         
      
            136.
         
         
            Dette spørgsmål stillet af den forelæggende ret forelægges kun, såfremt svaret på det tredje spørgsmål, litra a), fører frem til den konklusion, at den omtvistede kollektive aftale ikke kan betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse, i udstationeringsdirektivets forstand. I en sådan situation ville forpligtelsen til at anvende de grundlæggende arbejdsretlige betingelser i den kollektive aftale om godstransport ikke udgå fra udstationeringsdirektivet, men kunne stadig udgå fra artikel 44 i den kollektive aftale om godstransport. Ville det udgøre en restriktion som omhandlet i artikel 56 TEUF, som Van den Bosch Transporten BV har gjort gældende i hovedsagen?
         
      
            137.
         
         
            Det spørgsmål kræver afklaring af flere forhold.
         
      
            138.
         
         
            For det første, hvorvidt spørgsmålet, om den kollektive aftale om godstransport finder generel anvendelse, henhører under national ret. Det tilkommer således i sidste ende den forelæggende ret at tage stilling hertil. Den forelæggende ret har anført i sin forelæggelsesafgørelse, at den omtvistede kollektive aftale, nemlig den kollektive aftale for godstransport, i henhold til national ret betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse.
         
      
            139.
         
         
            Hvis det faktisk er tilfældet i henhold til national ret, er det tredje spørgsmål, litra b), hypotetisk.
         
      
            140.
         
         
            Når det er sagt, kan den forelæggende ret stadig nå frem til den modsatte holdning og konkludere, at den kollektive aftale for godstransport ikke kan betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse. Det ville gøre det nødvendigt at besvare det tredje spørgsmål, litra b).
         
      
            141.
         
         
            For det andet, som anført i forelæggelsesafgørelsen, er kilden til uforeneligheden anvendelsen af de grundlæggende arbejdsbetingelser, der er fastsat i den kollektive aftale om godstransport, på en udenlandsk virksomhed, der udstationerer arbejdstagere, selv om den kollektive aftale om godstransport ikke kan betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse. Den forelæggende ret stiller dette spørgsmål på trods af, at artikel 44 i den kollektive aftale om godstransport tilsyneladende kun forbinder disse forpligtelsers anvendelighed, »når
               dette følger af [udstationeringsdirektivet]« (
                  65
               ). Jeg er af den opfattelse, at i forbindelse med det tredje spørgsmål, litra b), skal den del af artikel 44 i den kollektive aftale om godstransport i virkeligheden snarere læses som »selv når dette ikke følger af udstationeringsdirektivet«.
         
      
            142.
         
         
            I lyset heraf er det tredje spørgsmål, litra b), således et spørgsmål om, hvorvidt artikel 56 TEUF er til hinder for, at en virksomhed, der er etableret i en medlemsstat, og som udstationerer en arbejdstager på en anden medlemsstats område, er forpligtet til at efterkomme bestemmelserne i en kollektiv aftale, der ikke kan betragtes som en kollektiv aftale, der finder generel anvendelse, i udstationeringsdirektivets forstand.
         
      
            143.
         
         
            Under antagelse af, at jeg har forstået spørgsmålet korrekt, og når der ses bort fra det forvirrende spørgsmål om, i henhold hvilken bestemmelse i national ret en kollektiv aftale, der ikke finder generel anvendelse, stadig kan konstateres at være bindende for tjenesteudbydere fra andre medlemsstater, vil svaret på dette spørgsmål nemlig følge analysen af restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 TEUF.
         
      
            144.
         
         
            Jeg er enig med den nederlandske regering i, at den situation, der er beskrevet i det tredje spørgsmål, litra b), netop i så fald ville udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser. Den ville medføre en byrde for de berørte virksomheder, fordi den ville kræve opfyldelse af forpligtelser svarende til de forpligtelser, der er defineret i udstationeringsdirektivet ud over anvendelsesområdet for denne retsakt. Det afgørende spørgsmål ville således være, hvorvidt en sådan restriktion kan begrundes med bydende nødvendige hensyn til samfundsinteresser, og hvorvidt den består proportionalitetstesten.
         
      
            145.
         
         
            Jeg bemærker, at forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder yderligere oplysninger om en eventuel begrundelse og elementer af relevans for proportionalitetstesten.
         
      
            146.
         
         
            Med hensyn til begrundelsen med bydende nødvendige hensyn til samfundsinteresser er jeg enig med den tyske og den nederlandske regering i, at beskyttelsen af arbejdstagere (
                  66
               ) og undgåelse af illoyal konkurrence (
                  67
               ) kan kvalificeres som sådan. Disse hensyn overlapper effektivt de formål, som udstationeringsdirektivet forfølger, og som er behandlet ovenfor (
                  68
               ). Det tilkommer således den forelæggende ret at verificere, om forfatterne til den kollektive aftale om godstransport objektivt set ved udarbejdelsen af denne kollektive aftales artikel 44 forfulgte formålet om at fremme de udstationerede arbejdstageres rettigheder eller at undgå illoyal konkurrence.
         
      
            147.
         
         
            Som Domstolen gentagne gange har anført, skal en omtvistet foranstaltning, for at kunne anses for at være begrundet, være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke gå videre end, hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet (
                  69
               ). Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at vurdere dette, idet det dog holdes for øje, at EU-lovgiver i udstationeringsdirektivet allerede havde opnået en vis balance mellem de konkurrerende og ret modstridende formål, der vedrører udstationeringsdirektivet.
         
      
      V. Forslag til afgørelse
   
   
            148.
         
         
            Jeg foreslår, at Domstolen svarer Hoge Raad der Nederlanden (Nederlandenes øverste domstol) som følger:
            
                     »1)
                  
                  
                     Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser skal fortolkes således, at det også finder anvendelse på en arbejdstager, der er beskæftiget som chauffør inden for vejtransportsektoren og er udstationeret som omhandlet i dette direktiv på en medlemsstats område, som ikke er den medlemsstat, hvor vedkommende sædvanligvis udfører sit arbejde.
                  
               
                     2)
                  
                  
                     
                              a)
                           
                           
                              Begrebet »enhver arbejdstager, der i en bestemt periode udfører arbejde på en anden medlemsstats område end den, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 96/71 bør forstås som en arbejdstager, som har en tilstrækkelig tilknytning til et sådant område. Hvorvidt der forekommer en sådan tilstrækkelig tilknytning, fastlægges ved henvisning til alle relevante indicier, der betragtes samlet, f.eks. det sted, hvor den person, til hvem de pågældende tjenesteydelser leveres, befinder sig, det sted, hvor transporterne organiseres og chaufførerne får tildelt deres opgaver, og hvortil de vender tilbage efter afslutning af deres arbejde.
                           
                        
                              b)
                           
                           
                              En koncernforbindelse mellem de virksomheder, der er involveret i en given udstationering, kan, sammen med alle andre relevante indicier, potentielt være af betydning for den overordnede betragtning af, hvorvidt der er tale om en situation med udstationering. Den er dog ikke i sig selv afgørende.
                           
                        
                              c)
                           
                           
                              Cabotage er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 96/71. Anvendelsen af direktiv 96/71 på cabotage er ikke betinget af minimumsregler vedrørende cabotagekørslens varighed i værtsmedlemsstaten.
                           
                        
               
                     3)
                  
                  
                     Artikel 3, stk. 1, i direktiv 96/71 skal fortolkes således, at spørgsmålet om, hvorvidt en kollektiv aftale finder generel anvendelse, skal afgøres ved henvisning til gældende national lovgivning.«
                  
               
      (
         1
      ) – Originalsprog: engelsk.
   (
         2
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.1996 (EFT 1997, L 18, s. 1).
   (
         3
      ) – Konventionen af 1980 om, hvilken lov der skal anvendes på kontraktlige forpligtelser (EFT 1980, L 266, s. 1, konsolideret version (EUT 2005, L 334, s. 1); herefter »Romkonventionen«).
   (
         4
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.6.2008 om lovvalgsregler for kontraktlige forpligtelser (Rom I) (EUT 2008, L 177, s. 6; herefter »Rom I-forordningen«).
   (
         5
      ) – Min fremhævelse.
   (
         6
      ) – Jf. eksempelvis dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærkammers uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 132).
   (
         7
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 28.6.2018 om ændring af direktiv 96/71/EF (EUT 2018, L 173, s. 16).
   (
         8
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
   (
         9
      ) – Jf. dom af 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C-434/15, EU:C:2017:981, præmis 44).
   (
         10
      ) – Jf. eksempelvis A. Van Hoek og M. Houwerzijl, Report for the Dutch Social Partners in Transport, Radboud University, Nijmegen, 2008, s. 88.
   (
         11
      ) – Eksempelvis C. Barnard, EU Employment Law, Oxford University Press, Oxford, 2012, s. 234, F. Van Overbeeke, »Do we need a new conflict-of-laws rule for labour in the European road transport sector? Yes we do«, From social competition to social dumping, Intersentia, Cambridge, 2016, s. 107 og 108 (fodnote 2), J.-P. Lhernould, »Directive (EU) 2018/957 of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services – What will change in 2020?«, ERA Forum, bind 20(2), 2019, s. 255.
   (
         12
      ) – Generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:638, punkt 34, 35 og 37).
   (
         13
      ) – Dom af 19.12.2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, præmis 24).
   (
         14
      ) – Jf. navnlig dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), eller af 12.7.2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449).
   (
         15
      ) – Jf. eksempelvis dom af 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. (C-465/00, C-138/01 og C-139/01, EU:C:2003:294, præmis 41-43), eller af 6.11.2003, Lindqvist (C-101/01, EU:C:2003:596, præmis 40-42).
   (
         16
      ) – Jf. dom af 13.6.2019, Moro (C-646/17, EU:C:2019:489, præmis 32 og 33), og mit forslag til afgørelse i denne sag, som undersøger dette spørgsmål nærmere (EU:C:2019:95, navnlig punkt 37-54).
   (
         17
      ) – Dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, præmis 96 og 97), og af 12.7.2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449, præmis 41).
   (
         18
      ) – Med den udtrykkelige undtagelse af virksomheder inden for handelsflåden for så vidt angår besætningen, i henhold til udstationeringsdirektivets artikel 1, stk. 2. Henset hertil kan jeg kun tilslutte mig det ræsonnement, som blev fremført vedrørende dette af Procureur-Generaal Drijber for den forelæggende ret i tvisten i hovedsagen (forslag til afgørelse af 7.9.2018, NL:PHR:2018:943, punkt 5.3).
   (
         19
      ) – Jf. a contrario Kommissionens forklaring vedrørende retsgrundlaget i det aktuelle forslag til udstationeringsregler specifikt for transportsektoren: »Direktiv 96/71/EF og 2014/67/EU er baseret på det, der nu er artikel 53, stk. 1, i TEUF. Eftersom de regler, der foreslås her, udelukkende angår situationer, der er specifikke for transporttjenester, bør artikel 91, stk. 1, i TEUF dog anvendes.« Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/22/EF for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren, COM(2017) 278 final, s. 3 in fine.
   (
         20
      ) – Jf. også A. van Hoek og M. Houwerzijl, Report for the Dutch Social Partners in Transport, Radboud University, Nijmegen, 2008, s. 88, hvor det bemærkes, at udtrykkelig udelukkelse af virksomheder inden for handelsflåden for så vidt angår besætningen indikerer, »at andre medarbejdere inden for international transport i princippet falder ind under direktivets anvendelsesområde for så vidt som de øvrige betingelser er opfyldt«.
   (
         21
      ) – KOM(91) 230 endelig udg., SYN 346 af 1.8.1991, Forslag til Rådets direktiv om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser, punkt 23. I udkastet til artikel 1 hedder det, at direktivet »anvendes på virksomheder […], uanset i hvilken stat de er etableret«. Udkastet til artikel 2 indeholder de tre former for udstationering. Min fremhævelse.
   (
         22
      ) – Rådets dokument nr. 10048/96, Angivelser til indførelse i Rådets mødereferat. SOC 264 CODEC 550, angivelse nr. 3.: »Bestemmelserne i artikel 1, stk. 3, litra a), omfatter udstationeringssituationer, som opfylder følgende betingelser: – en virksomheds transnationale udveksling af tjenesteydelser for egen regning og under egen ledelse i henhold til en kontrakt indgået mellem virksomheden og den part, som tjenesteydelserne er rettet mod – udstationering som følge af en sådan udveksling af tjenesteydelser. Såfremt ovennævnte betingelser ikke er opfyldt, henhører følgende situationer således ikke under anvendelsesområdet for artikel 1, stk. 3, litra a): – en arbejdstager, som normalt er beskæftiget på to eller flere medlemsstaters område, og som er den del af det mobile personale hos en virksomhed, der erhvervsmæssigt og for egen regning beskæftiger sig med international passager- eller godsbefordring via jernbane, vej, luft eller vand […]« (min fremhævelse).
   (
         23
      ) – Dokument fra Rådets arbejdsgruppe om sociale spørgsmål den 29.10.1992, 9790/92 af 10.11.1992, s. 5, dokument fra Rådets arbejdsgruppe om sociale spørgsmål den 13.7.1993, 9570/93, af 3.11.1993, s. 5, dokument fra Rådets arbejdsgruppe om sociale spørgsmål den 24.9.1992, 8255/92 af 9.10.1992, s. 5.
   (
         24
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 21.10.2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel (EUT 2009, L 300, s. 72).
   (
         25
      ) – I det væsentlige defineret i den pågældende forordnings artikel 2, stk. 6, som »national transport for fremmed regning, der udføres i en begrænset periode i en værtsmedlemsstat«.
   (
         26
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 21.10.2009 om fælles regler for adgang til det internationale marked for buskørsel og om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 (EUT 2009, L 300, s. 88).
   (
         27
      ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.5.2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) (EUT 2004, L 159, s. 11). Min fremhævelse.
   (
         28
      ) – Revision af direktivet om udstationering af arbejdstagere – ofte stillede spørgsmål, 8.3.2016, ajourført den 24.10.2017 (MEMO/16/467).
   (
         29
      ) – Undersøgelse til støtte for en konsekvensanalyse med henblik på revision af den sociale lovgivning på vejtransportområdet, Final report, Study kontrakt nr. MOVE/D3/2016-605, forfattere: G. Gibson, A. Tsamis, E. Lohr, E. Guidorzi og S. Levin, maj 2017, s. 7.
   (
         30
      ) – Citeret ovenfor, fodnote 7.
   (
         31
      ) – I forbindelse med den foreliggende sag og dette forslag til afgørelse finder jeg det ikke nødvendigt at gå ind i en (ret traditionel EU-retlig) drøftelse af, hvorvidt en regel, der er fastsat i en ny version af en retsakt er i) en kodificering af noget, der altid har været der, dog kun »implicit«, eller ii) en ægte ændring, som eksplicit fastsætter en ny regel ved lov, som ikke indgik i den tidligere version af den samme retsakt.
   (
         32
      ) – COM(2017) 278 final, Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/22/EF for så vidt angår håndhævelseskravene og om fastsættelse af særlige regler med hensyn til direktiv 96/71/EF og direktiv 2014/67/EU om udstationering af førere i vejtransportsektoren, s. 2.
   (
         33
      ) – Ibidem, s. 2.
   (
         34
      ) – Jeg bemærker, at sådanne vanskeligheder allerede blev anerkendt i Kommissionens forslag af 8.3.2016 om ændring af direktiv 96/71/EF, COM(2016) 128.
   (
         35
      ) – Jf. også dom af 18.12.2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809, præmis 60 og 68), og af 12.2.2015, Sähköalojen ammattiliitto (C-396/13, EU:C:2015:86, præmis 31). Jf. også s. 16, punkt 27 i forslag KOM(1991) 230.
   (
         36
      ) – Dom af 12.2.2015, Sähköalojen ammattiliitto (C-396/13, EU:C:2015:86, præmis 31). Jf. ligeledes dom af 19.6.2008, Kommissionen mod Luxembourg (C-319/06, EU:C:2008:350, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
   (
         37
      ) – Forslag til afgørelse Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:638, punkt 23).
   (
         38
      ) – Generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:638, punkt 23 og 24). Jf. også dom af 18.12.2007, Laval un Partneri (C-341/05, EU:C:2007:809, præmis 74-76), og af 12.2.2015, Sähköalojen ammattiliitto (C-396/13, EU:C:2015:86, præmis 30).
   (
         39
      ) – Medmindre selvfølgelig den uudtalte antagelse bag dette udsagn er, at hvis man ikke ville acceptere nogle begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser, ville der ikke være nogen overhovedet. Som George Orwell kunne have formuleret det, er begrænsning således netop frihed.
   (
         40
      ) – Punkt 35 ovenfor.
   (
         41
      ) – Tilsvarende synspunkter er kommet til udtryk i visse dele af retslitteraturen. Jf. f.eks. J.-P. Lhernould, »Directive (EU) 2018/957 of 28 June 2018 amending Directive 96/71/EC concerning the posting of workers in the framework of the provision of services – What will change in 2020?«, ERA Forum, bind 20(2), 2019, s. 255, F. Van Overbeeke, »Do we need a new conflict-of-laws rule for labour in the European road transport sector? Yes we do«, From Social Competition to Social Dumping, Intersentia, Cambridge, 2016, s. 114, 119 og 120, Z. Even og A. Zwanenburg, »A Dutch insight into the applicability of the Posted Workers Directive on international road transport. But still: a long and winding road ahead?« (NL), European Employment Law Cases, bind 2(3), 2017, s. 157, F. Laagland, »Navigeren door het labyrint van grensoverschrijdende detachering – de fundamentele verkeersvrijheden, de Detacheringsrichtlijn en het internationaal privaatrecht«, Arbeidsrechtelijke Annotaties, bind 10(2), 2016, s. 19.
   (
         42
      ) – Jf. begrundelsen i det forslag, hvortil der henvises i fodnote 32 ovenfor, s. 5, samt udkastet til niende betragtning.
   (
         43
      ) – Generaladvokat Saugmandsgaard Øes forslag til afgørelse CRPNPAC og Vueling Airlines (C-370/17 og C-37/18, EU:C:2019:592, punkt 131) vedrørende flypersonale i forbindelse med udstationering i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT serie I bind 1971(II) s. 366), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1992/2006 af 18.12.2006 (EUT 2006, L 392, s. 1).
   (
         44
      ) – Ibidem.
   (
         45
      ) – Jf. mine forslag til afgørelse Lidl (C-134/15, EU:C:2016:169, punkt 90) og Conféderation paysanne m.fl. (C-528/16, EU:C:2018:20, punkt 139).
   (
         46
      ) – Dom af 19.12.2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, præmis 31).
   (
         47
      ) – Dom af 19.12.2019, Dobersberger (C-16/18, EU:C:2019:1110, præmis 33). Begrebet tilstrækkelig tilknytning omhandles også i 2017-forslaget, jf. udkast til 11. og 12. betragtning, fodnote 32.
   (
         48
      ) – Min fremhævelse.
   (
         49
      ) – I syvende til ellevte betragtning til udstationeringsdirektivet omtales Romkonventionen gentagne gange, dvs. den lovgivningsmæssige forløber for Rom I-forordningen.
   (
         50
      ) – 34. betragtning til Rom I-forordningen: »Reglen om individuelle arbejdsaftaler bør ikke gribe ind i anvendelsen af overordnede præceptive bestemmelser i udstationeringslandet i overensstemmelse med [udstationeringsdirektivet].«
   (
         51
      ) – Jf. tiende betragtning til udstationeringsdirektivet: »Ifølge konventionens artikel 7 kan ufravigelige regler i en anden lovgivning, især lovgivningen i den medlemsstat, hvor en arbejdstager midlertidigt er udstationeret, under visse betingelser finde anvendelse sideordnet med den lovgivning, der ellers skal anvendes.« Jf. i denne retning Rom I-forordningens artikel 8. Artikel 8, stk. 2 in fine, bestemmer: »Det land, hvor arbejdet sædvanligvis udføres, anses ikke for at have ændret sig, hvis arbejdstageren midlertidigt er beskæftiget i et andet land.«
   (
         52
      ) – Jf. analogt og vedrørende relevansen af begrebet »hjemmebase« i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91 af 16.12.1991 om harmonisering af tekniske krav og administrative procedurer inden for civil luftfart (EFT 1999, L 373, s. 4) med henblik på bestemmelse af begrebet »det sted, hvor arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejde« i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22.12.2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT 2000, L 12, s. 1, herefter »forordning nr. 44/2001«) dom af 14.9.2017, Nogueira m.fl. (C-168/16 og C-169/16, EU:C:2017:688, præmis 65-69).
   (
         53
      ) – Dom af 15.3.2011 (C-29/10, EU:C:2011:151). Jf. også dom af 5.12.2011, Voogsgeerd (C-384/10, EU:C:2011:842).
   (
         54
      ) – Dom af 15.3.2011, Koelzsch (C-29/10, EU:C:2011:151, præmis 48 og 49). Jf. også dom af 12.9.2013, Schlecker (C-64/12, EU:C:2013:551, præmis 30-34 og den deri nævnte retspraksis).
   (
         55
      ) – Dom af 14.9.2017, Nougeira m.fl. (C-168/16 og C-169/16, EU:C:2017:688, præmis 58 og 59). Jf. også dom af 27.2.2002, Weber (C-37/00, EU:C:2002:122, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
   (
         56
      ) – Punkt 72 og 73 ovenfor.
   (
         57
      ) – Generaladvokat Saugmandsgaard Øes forslag til afgørelse Nougeira m.fl. (C-168/16 og C-169/16, EU:C:2017:312, punkt 85 og 95).
   (
         58
      ) – Dom af 14.9.2017, Nougeira m.fl. (C-168/16 og C-169/16, EU:C:2017:688, præmis 61 og 62).
   (
         59
      ) – Punkt 28 og 29 ovenfor.
   (
         60
      ) – Tilsvarende bestemmer artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 1072/2009, at den »finder anvendelse på national godskørsel, som en ikke-hjemmehørende transportvirksomhed midlertidigt udfører, jf. bestemmelserne i kapitel III«. Jf. ligeledes Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 af 21.10.2009 om fælles regler for adgang til det internationale marked for buskørsel og om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 (EUT 2009, L 300, s. 88).
   (
         61
      ) – Anden betragtning til forordning nr. 1072/2009.
   (
         62
      ) – Vedrørende det eventuelle antal læsse- og lossesteder i henhold til denne forordning jf. dom af 12.4.2018, Kommissionen mod Danmark (C-541/16, EU:C:2018:251).
   (
         63
      ) – Dom af 3.4.2008, Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189, præmis 26).
   (
         64
      ) – Min fremhævelse.
   (
         65
      ) – Min fremhævelse.
   (
         66
      ) – Jf. i den forstand dom af 24.1.2002, Portugaia Construções (C-164/99, EU:C:2002:40, præmis 28 og 29).
   (
         67
      ) – Dom af 12.10.2004, Wolff & Müller (C-60/03, EU:C:2004:610, præmis 41 og 42).
   (
         68
      ) – Jf. herom ovenfor, punkt 72 og 73 i dette forslag til afgørelse.
   (
         69
      ) – Dom af 12.10.2004, Wolff & Müller (C-60/03, EU:C:2004:610, præmis 43).