CELEX: 61996CJ0232
Language: de
Date: 1998-10-01 00:00:00
Title: Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 1. Oktober 1998. # Französische Republik gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften. # EAGFL - Rechnungsabschluß - Haushaltsjahre 1992 und 1993 - Rindfleisch - Getreide. # Rechtssache C-232/96.

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61996J0232

Urteil des Gerichtshofes (Fünfte Kammer) vom 1. Oktober 1998.  -  Französische Republik gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften.  -  EAGFL - Rechnungsabschluß - Haushaltsjahre 1992 und 1993 - Rindfleisch - Getreide.  -  Rechtssache C-232/96.  

Sammlung der Rechtsprechung 1998 Seite I-05699

LeitsätzeEntscheidungsgründeKostenentscheidungTenor
Schlüsselwörter

1 Landwirtschaft - Gemeinsame Marktorganisation - Rindfleisch - Interventionsmechanismen - Ankauf im Wege der Ausschreibung - Beziehungen zwischen den Bietern - Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 - Auslegung - Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote - Tragweite (Verordnung Nr. 805/68 des Rates, Artikel 6 Absatz 6; Verordnungen der Kommission Nr. 859/89, Artikel 9, 12 Absatz 2 und 15, sowie Nr. 2456/93, Artikel 11) 2 Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Grundsätze - Vereinbarkeit der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften - Kontrollpflicht der Mitgliedstaaten (EG-Vertrag, Artikel 5; Verordnung Nr. 729/70 des Rates, Artikel 8 Absatz 1) 3 Landwirtschaft - Gemeinsame Agrarpolitik - Finanzierung durch den EAGFL - Grundsätze - Vereinbarkeit der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften - Beweislast - Verteilung zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat (Verordnung Nr. 729/70 des Rates, Artikel 2 und 3)  

Leitsätze

1 Im Rahmen der Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch, insbesondere des Systems von Ankäufen im Wege der Ausschreibung, sieht Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 vor, daß sich der Bieter verpflichten muß, alle geltenden Bestimmungen einzuhalten, und nach Artikel 9 Absatz 2 dürfen die Interessenten nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen. Da nach dem Gebot der Rechtssicherheit eine Regelung den Betroffenen ermöglichen muß, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen, kann der Wortlaut dieser Vorschrift nicht zur Stützung der Auslegung herangezogen werden, daß wegen der unterschiedlichen Bedeutung der Begriffe "Interessenten" und "Bieter" die Letztgenannten, wenn sie zu ein und demselben Konzern gehören, bei einer Ausschreibung nur ein Angebot einreichen könnten. Eine solche Auslegung liefe daher auf eine rückwirkende Anwendung von Artikel 11 der Verordnung Nr. 2456/93 hinaus, der in die Gemeinschaftsregelung Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Bietern einführt. Der Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote, der ein wesentliches Erfordernis für den ordnungsgemässen Ablauf und die Wirksamkeit der Ausschreibungsverfahren darstellt und den Artikeln 9 Absatz 6 (Vertraulichkeit der Angebote), 12 Absatz 2 (Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten), 9 Absatz 4 Buchstabe c (Verpflichtung jedes Bieters, eine Sicherheit zu leisten) und 15 (Verpflichtung jedes Bieters, die Zahlung persönlich entgegenzunehmen) der Verordnung Nr. 859/89 sowie Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 (gleicher Zugang für alle Interessenten) zugrunde liegt, schließt es zwar nicht aus, daß sich mehrere Gesellschaften eines Konzerns gleichzeitig an einer Ausschreibung beteiligen; er verbietet es aber, daß sich diese Gesellschaften über den Wortlaut und die Bedingungen der von ihnen eingereichten Angebote abstimmen, da andernfalls der Ablauf des Verfahrens verfälscht würde. 2 In Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, der Ausdruck der den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 des Vertrages im Agrarbereich obliegenden Verpflichtungen ist, sind die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben. Er erlegt den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht; dies gilt umso mehr, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, den ernsthaften Verdacht zu erwecken, daß ein in der betreffenden Gemeinschaftshandlung aufgestelltes Verbot umgangen wird. 3 Die Kommission darf nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben. Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist. Hat die Kommission den Verstoß eines Mitgliedstaats gegen mehrere Gemeinschaftsvorschriften im Agrarbereich und die Wahrscheinlichkeit eines Schadens zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts nachgewiesen, so kann von ihr mehr nicht verlangt werden, da sie keine systematischen Kontrollen vornehmen kann und die Analyse der Lage auf einem bestimmten Markt von den Informationen abhängt, die die Mitgliedstaaten eingeholt haben.  

Entscheidungsgründe

1 Die Französische Republik hat mit Klageschrift, die am 8. Juli 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 96/311/EG der Kommission vom 10. April 1996 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 117, S. 19; im folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit es darin abgelehnt wird, 76 041 440 FF als Interventionsmaßnahmen im Rindfleischsektor und 84 061 488 FF als Interventionsmaßnahmen im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide zu Lasten des EAGFL zu übernehmen. Zur finanziellen Berichtigung im Hinblick auf die Interventionsmaßnahmen im Rindfleischsektor 2 Die grundlegenden Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch sind in der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148, S. 24) enthalten. Artikel 6 dieser Verordnung ermächtigt die Kommission, Maßnahmen zur Stützung der Preise auf den Märkten der Gemeinschaft zu erlassen. Die Verordnung Nr. 805/68 wurde u. a. durch die Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 61, S. 43; im folgenden: Verordnung Nr. 805/68) geändert; diese Fassung ist auf den vorliegend betroffenen Zeitraum (Haushaltsjahre 1992 und 1993) anwendbar. 3 Bis 1989 bestand eine Regelung, wonach automatisch Interventionsankäufe erfolgten, wenn die Preise unter bestimmte Schwellen sanken, was zur Folge hatte, daß von den Interventionsstellen sehr grosse Mengen zu Preisen angekauft wurden, die über den Marktpreisen lagen. 4 Zur Beseitigung dieser Funktionsstörung kam es 1989 zu einer Reform. Der automatische Ankauf wurde zwar für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs beibehalten; es wurde jedoch ein System von Ankäufen im Wege der Ausschreibung eingeführt, damit die angekauften Mengen und die gezahlten Preise nicht über das hinausgehen, was für eine angemessene Marktstützung erforderlich ist. 5 So setzt der Rat nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 einmal im Jahr einen Interventionspreis fest. Sind die Marktpreise in der Gemeinschaft um bestimmte Prozentsätze niedriger als der Interventionspreis, so können die Interventionsstellen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten unter den in Artikel 6 festgelegten Voraussetzungen bestimmte Kategorien, Qualitäten oder Qualitätsklassen von Rindfleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft ankaufen. 6 Die Ankäufe erfolgen durch öffentliche Ausschreibungen. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 805/68 dürfen sie jährlich 220 000 Tonnen für die gesamte Gemeinschaft nicht überschreiten. 7 Nach Artikel 6 Absatz 5 dieser Verordnung wird jedoch für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs ein Verfahren eingeführt, wonach alle Angebote zu oder unter 80 v. H. des Interventionspreises akzeptiert und nicht auf die in Artikel 6 Absatz 1 genannte Hoechstmenge angerechnet werden (als "Sicherheitsnetz" bezeichnetes Verfahren). 8 Gemäß Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 müssen die Ausschreibungen gleichen Zugang für alle Interessenten gewährleisten und werden auf der Grundlage eines Lastenhefts eröffnet. 9 Aus Artikel 6 Absatz 7 der Verordnung Nr. 805/68 ergibt sich, daß die Durchführungsbestimmungen zu dem Interventionssystem von der Kommission erlassen werden, die nach Anhörung eines Verwaltungsausschusses auch über die Eröffnung und die Aufhebung der Ausschreibungen beschließt. Während des vorliegend betroffenen Zeitraums waren diese Bestimmungen durch die Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 91, S. 5) festgelegt. 10 Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 wird die Entscheidung, Ankäufe durch Ausschreibung vorzunehmen, am Samstag oder Dienstag vor dem Tag des Ablaufs der ersten Frist der Abgabe der Angebote im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Nach Artikel 8 dieser Verordnung endet während der Laufzeit der Ausschreibung die Angebotsfrist an jedem zweiten und vierten Mittwoch des Monats um 12.00 Uhr (Brüsseler Uhrzeit). 11 Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89, der im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht, bestimmt: "(1) Ein Bieter darf an der Ausschreibung nur teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, alle Bestimmungen über die betreffenden Ankäufe einzuhalten. (2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, und zwar entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch eine durch die Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Sie dürfen nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen. (3) Das Angebot enthält folgende Angaben: a) Name und Anschrift des Bieters; b) die Angebotsmenge von Erzeugnissen je Kategorie entsprechend der Bekanntmachung der Ausschreibung, ausgedrückt in Tonnen Schlachtkörperäquivalent; c) den vorgeschlagenen Preis je 100 kg Erzeugnisse der Qualität R3 ...; d) den oder die Interventionsorte, die der Bieter zu beliefern beabsichtigt. ..." 12 Gemäß Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c dieser Verordnung muß der Bieter nachweisen, daß er vor Ablauf der Angebotsfrist eine Ausschreibungssicherheit geleistet hat; nach Artikel 9 Absätze 5 und 6 kann das Angebot nach Ablauf der Angebotsfrist nicht mehr zurückgenommen werden und muß die Vertraulichkeit der Angebote gewährleistet sein. 13 Aus Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß bei Eröffnung der Ausschreibung ein Mindestpreis festgesetzt werden kann, unter dem Angebote nicht angenommen werden können; nach Artikel 8 übermitteln die Interventionsstellen die Angebote der Kommission spätestens 24 Stunden nach Ablauf der Angebotsfrist. 14 Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 sieht vor, daß die Kommission unter Berücksichtigung der für eine Einzelausschreibung erhaltenen Angebote nach Anhörung des Verwaltungsausschusses einen Hoechstkaufpreis festsetzt. Sollten besondere Umstände es erfordern, kann für einen Mitgliedstaat ein anderer Preis festgelegt werden. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift kann auch beschlossen werden, die Ausschreibung zurückzuziehen, und nach Absatz 3 können, wenn die Angebotsmengen zu einem Preis, der gleich oder unter dem Hoechstpreis liegt, die ausgeschriebenen Mengen überschreiten, die zugeschlagenen Mengen unter Anwendung eines Koeffizienten verringert werden. 15 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 859/89 wird ein Angebot abgelehnt, wenn der vorgeschlagene Preis über dem festgesetzten Hoechstpreis liegt, und nach Artikel 10 Absatz 2 wird die Sicherheit vollständig freigegeben, wenn das Angebot nicht angenommen wird. 16 Aus Artikel 13 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß die Sicherheit im Fall der Annahme des Angebots vollständig freigegeben wird, wenn die gelieferte Menge mindestens 95 % der angebotenen Menge darstellt. Liegt die gelieferte Menge zwischen 85 % und 95 % der angebotenen Menge, so wird die Sicherheit ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen im Verhältnis der fehlenden Menge einbehalten. In allen anderen Fällen wird sie ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen vollständig einbehalten. 17 Das Erfordernis einer Sicherheit wurde eingeführt, um die Praxis der überhöhten Angebote zu beenden. 18 Die mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten sind gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 nicht übertragbar. Gemäß Artikel 15 muß die Interventionsstelle dem Zuschlagsempfänger den in seinem Angebot enthaltenen Preis zahlen. 19 Nach den vorliegend maßgebenden Ereignissen wurde die Verordnung Nr. 859/89 aufgehoben und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 805/68 hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 225, S. 4) ersetzt. An die Stelle von Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 trat mit folgendem Artikel 11 eine detaillierte Vorschrift über die Personen, die Angebote abgeben können: "(1) Angebote dürfen nur eingereicht werden a) von Rinderschlachtbetrieben, die gemäß der Richtlinie 64/433/EWG zugelassen sind und für die unabhängig von ihrem rechtlichen Status keine Ausnahmeregelung gemäß Artikel 2 der Richtlinie 91/498/EWG des Rates gilt, sowie b) von Vieh- oder Fleischhändlern, die dort auf eigene Rechnung schlachten lassen und in ein öffentliches Register unter einer bestimmten Nummer eingetragen sind. (2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch jede von der Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Die Angebote sind je nach der Art der Ausschreibung gesondert einzureichen. (3) Jeder Interessent darf nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen. Die Mitgliedstaaten überzeugen sich davon, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihrer Funktionsweise voneinander unabhängig sind. Gibt es ernste Anzeichen dafür, daß dies nicht der Fall ist oder daß ein Angebot nicht der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage entspricht, so kann das Angebot nur berücksichtigt werden, wenn der Bieter angemessene Nachweise für die Einhaltung der Bedingung des vorstehenden Unterabsatzes erbringt. Wird festgestellt, daß ein Bieter mehrere Angebote abgegeben hat, so wird keines davon berücksichtigt. (4) ..." 20 Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind; ausserdem haben sie Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Artikel 8 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt, daß die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen der Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse trägt, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. 21 Aufgrund des Zusammentreffens verschiedener Umstände (Rinderwahnsinn [BSE], deutsche Wiedervereinigung, Golfkrieg, Entwicklung der Beziehungen zu Osteuropa usw.) geriet der Gemeinschaftsmarkt für Rindfleisch von 1990 bis 1992 in eine noch nie dagewesene Krise, die vom Haushaltsjahr 1991 an zu einem stetigen Anstieg der Haushaltsausgaben der Gemeinschaft führte. Die Interventionsankäufe von Rindfleisch der Gemeinschaft stiegen von 540 000 Tonnen im Jahr 1987 auf 1 030 000 Tonnen im Jahr 1991, was eine Zunahme um 90,7 % innerhalb von vier Jahren bedeutet. 22 Nach Angaben der Kommission gaben damals bestimmte Unternehmen bei ein und derselben Ausschreibung mehrere Angebote ab. In ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1992 führte die Kommission aus: "Frankreich Die zuständige Zahlstelle OFIVAL nahm alle Angebote an, sofern sie von einer eigenständigen Rechtspersönlichkeit mit eigener Handelsregisternummer eingereicht wurden. OFIVAL prüfte nicht im einzelnen, ob ein etwaiger Zusammenhang zwischen verschiedenen Bietern besteht; dies wäre oft auch zwecklos gewesen, denn weder in den Angeboten noch in den Übernahmedokumenten war der Schlachtungsort angegeben. Die französischen Behörden sind somit den Kontrollvorschriften in Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 859/89 nicht nachgekommen. Bei seiner Prüfung der Ausschreibungsverfahren und der einzelnen Kaufvorgänge stellte der EAGFL fest: - Angebote verschiedener Firmen trugen oft dieselben Anschriften, Ruf- und Telexnummern und Unterschriften; - bisweilen trugen die bei OFIVAL eingereichten Abrechnungen verschiedener Firmen durchlaufende Nummern und unterschieden sich nur leicht in der Aufmachung; - Mehr-Lieferungen einer Firma (für die nach Artikel 13 Absatz 4 der VO 859/89 keine Zahlung fällig ist) wurden auf eine andere Firma mit Minder-Lieferungen übertragen, um einen Verlust der Kaufsicherheit zu umgehen; - die verschiedenen Preisangebote entsprachen oft einem Muster, das auf eine gewisse Spekulation seitens der Interessenten hinweist. Der EAGFL kam zu dem Ergebnis, daß OFIVAL ein Firmenzusammenhang bei vielen Angeboten bekannt war, diese aber durchgehen ließ und die Dienststellen der Kommission auch nicht auf mögliche Mißbräuche hinwies. Überdies lassen die Angebotspreise und -mengen zusammenhängender Firmen eine Preisspekulation erkennen. Ferner zeigt die Übertragung von Übermengen auf die Verträge anderer Firmen (die vom EAGFL nur durch Verwaltungs- und/oder Buchfehler erkannt wurden und sonst unaufgedeckt blieben), daß die einschlägigen Verordnungsvorschriften absichtlich umgangen werden sollten. Der EAGFL schlägt eine pauschale finanzielle Berichtigung von 2 % für die Ausgaben von 1992 vor." 23 Nach Ansicht der Kommission waren diese Praktiken nach der einschlägigen Gemeinschaftsregelung ausdrücklich verboten und mit der Zielsetzung des Interventionssystems völlig unvereinbar. In ihrem Zusammenfassenden Bericht nahm sie einen Verstoß gegen die Artikel 9 Absatz 2 (Hinterlegung nur eines Angebots je Bieter und Ausschreibung), 12 Absatz 2 (Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten), 9 Absatz 4 Buchstabe c (Leistung der Sicherheit durch den Bieter selbst) und 15 Absatz 1 (Zahlung an den Zuschlagsempfänger) der Verordnung Nr. 859/89 an. 24 Die Kommission meinte, die Bieter hätten sich dieser Praktiken bedient, um die grösstmögliche Menge von Interventionsfleisch zu höchstmöglichen Preisen zu verkaufen und dabei die Gefahr des Verfalls ihrer Ausschreibungssicherheiten erheblich zu verringern. Im Fall der Lieferung einer geringeren als der zu liefernden Menge habe die Aufteilung eines Angebots in mehrere Angebote es nämlich ermöglicht, zumindest einen Teil der Angebote einzulösen und somit die Freigabe der betreffenden Sicherheiten zu erreichen. 25 Die französischen Behörden hielten der Kommission, nach deren Auffassung die zuständigen nationalen Behörden hätten eingreifen müssen, um diese Praktiken abzustellen, entgegen, daß die Verordnung Nr. 859/89 sie nicht zum Eingreifen ermächtige, da die Angebote von verschiedenen Rechtssubjekten stammten. 26 Mit der Angelegenheit wurde die Schlichtungsstelle befasst, die auf Initiative der Kommission durch ihre Entscheidung 94/442/EG vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) eingerichtet worden war. 27 Die Schlichtungsstelle war der Ansicht, sie könne nicht mit Sicherheit sagen, daß das von den Mitgliedstaaten durchgeführte Ausschreibungsverfahren mit der Verordnung Nr. 859/89 unvereinbar gewesen sei. Sie wies darauf hin, daß es jedenfalls später für erforderlich gehalten worden sei, die Vorschriften der Verordnung Nr. 859/89 zu präzisieren. Ausserdem habe die Kommission vor 1993 nicht auf die Praxis der Mitgliedstaaten reagiert. 28 Ungeachtet der Schlußfolgerungen der Schlichtungsstelle erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung. 29 Die Französische Republik stützt ihre Klage auf drei Gründe, mit denen sie die Rechtmässigkeit der Praxis in Frankreich, das Nichtvorliegen eines Schadens des EAGFL und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit geltend macht. Der zweite und der dritte Klagegrund werden gemeinsam geprüft. Zur Rechtmässigkeit der Praxis in Frankreich 30 Mit ihrem ersten Klagegrund trägt die französische Regierung vor, daß die Praxis, wonach jedes Rechtssubjekt während der Ausschreibungsfrist Angebote habe abgeben können, rechtmässig gewesen sei. Denn 1991 und 1992 habe es für die nationalen Behörden keine Rechtsgrundlage gegeben, auf der sie die von Bietern mit eigener Rechtspersönlichkeit eingereichten Angebote mit der Begründung hätten ablehnen können, daß sie nicht von einem anderen Bieter unabhängig gewesen seien. 31 Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 stelle nämlich nur den Grundsatz auf, daß jeder Teilnehmer am Ausschreibungsverfahren nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen dürfe. 32 Die französischen Behörden hätten nationale Vorschriften erlassen und durchgeführt, die die Einhaltung dieses Erfordernisses des Ausschreibungsverfahrens gewährleisteten. In Frankreich müsse jeder Bieter nachweisen, daß er eigenständige Rechtspersönlichkeit besitze, damit nicht ein und dasselbe Unternehmen mehrere Angebote je Ausschreibung pro Kategorie abgebe. 33 Erst mit der Verordnung Nr. 2456/93, die nach dem für den vorliegenden Rechtsstreit maßgebenden Zeitraum die Verordnung Nr. 859/89 aufgehoben habe, seien die Verbindungen berücksichtigt worden, die zwischen Bietern bestehen könnten. Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2456/93 sei nämlich die erste Vorschrift, in der verlangt werde, daß die Bieter voneinander unabhängig seien. 34 Die nationale Behörde habe sich jeweils vergewissert, daß die verschiedenen Bieter eigene Rechtspersönlichkeit hätten. Ob diese Bieter zu ein und demselben Konzern gehörten, sei dagegen nicht kontrolliert worden, weil es dafür weder eine Notwendigkeit noch eine Rechtsgrundlage gegeben habe. 35 Wenn die Kommission tatsächlich der Ansicht sei, daß die Identifizierung und die geographische Lokalisierung der Bieter die Wirksamkeit des Ausschreibungsverfahrens gewährleisteten, hätte sie es ermöglichen müssen, diese Informationen in die Gemeinschaftssoftware IDES einzugeben, was gegenwärtig nicht vorgesehen sei. Diese Software sei nämlich insbesondere dazu eingeführt worden, daß die Kommission auf der Grundlage von Fragen an die Mitgliedstaaten den Ankaufpreis und die zur Intervention zugelassenen Mengen festsetzen könne. 36 Die Kommission unterscheidet zwischen dem Begriff "Bieter" in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 und dem Begriff "Interessent" in Absatz 2. Während Bieter einfach derjenige sei, der das Angebot abgebe, sei der Begriff "Interessent" weiter. Das nach Artikel 9 Absatz 2 dieser Verordnung für jeden Bieter geltende Verbot, mehr als ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie zu hinterlegen, würde jede praktische Wirksamkeit verlieren, wenn es ein und demselben Interessenten möglich wäre, durch Bieter, die rechtlich zwar eigenständig, aber miteinander verbunden seien, mehrere Angebote abzugeben. 37 Zunächst ist auf das Gebot der Rechtssicherheit hinzuweisen, wonach eine Regelung den Betroffenen ermöglichen muß, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1987 in der Rechtssache 348/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1987, 5225, Randnr. 19). Die Kommission kann daher zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL keine Auslegung wählen, die, weil sie sich von der gewöhnlichen Bedeutung der verwendeten Wörter entfernt, nicht zwingend ist (vgl. Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169, Randnrn. 15 und 16). 38 Artikel 9 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 859/89 regelt lediglich, daß die Interessenten nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen dürfen. Der Wortlaut dieser Vorschrift kann daher nicht zur Stützung der von der Kommission vertretenen Auslegung herangezogen werden, daß wegen der unterschiedlichen Bedeutung der Begriffe "Interessenten" und "Bieter" die Letztgenannten, wenn sie zu ein und demselben Konzern gehören, bei einer Ausschreibung nur ein Angebot einreichen könnten. 39 Erst seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2456/93 enthält die Gemeinschaftsregelung Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Bietern. Würde der von der Kommission vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 gefolgt, so liefe dies auf eine rückwirkende Anwendung von Artikel 11 der Verordnung Nr. 2456/93 hinaus. 40 Der Klagegrund der französischen Regierung kann jedoch nicht zur Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung führen, da diese durch andere tatsächliche und rechtliche Umstände hinreichend begründet ist. 41 Im Zusammenfassenden Bericht des EAGFL für das Haushaltsjahr 1992 heisst es nämlich, daß Mehrlieferungen einer Firma auf eine andere Firma mit Minderlieferungen übertragen wurden und daß ein systematischer Vergleich der Anschriften, der Ruf- und Telexnummern sowie der Rechnungen die Feststellung ermöglichte, daß einzelne Angebote aus derselben Quelle stammten (S. 123 und 124). 42 Diese Umstände waren geeignet, den ernsthaften Verdacht zu erwecken, daß das für die Bieter geltende Verbot, mehr als ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einzureichen, dadurch umgangen wurde, daß Strohmänner Angebote einreichten, die in Wirklichkeit von ein und demselben Wirtschaftsteilnehmer stammten. Im Hinblick auf die Verteilung der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik verlangten diese Indizien von den Mitgliedstaaten Untersuchungen und Kontrollen. 43 Die Durchführung der EAGFL-Finanzierung ist nämlich in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen, die über die strikte Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Gemeinschaftsbehörden beruhende System umfasst keine systematischen Kontrollen seitens der Kommission, die diese materiell auch unmöglich durchführen könnte. Nur die Interventionsstellen sind in der Lage, die für die Festsetzung eines Hoechstkaufpreises und gegebenenfalls eines Kürzungsköffizienten nötigen Angaben zu liefern, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (vgl. Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 11). 44 Die Französische Republik hat dadurch, daß sie keine solchen Nachforschungen vorgenommen hat, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 verstossen (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 16 bis 18). 45 In dieser Vorschrift, die Ausdruck der den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 EG-Vertrag im Agrarbereich obliegenden Verpflichtungen ist, sind die Grundsätze niedergelegt, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (vgl. Urteil vom 6. Mai 1982 in den Rechtssachen 146/81, 192/81 und 193/81, BayWa u. a., Slg. 1982, 1503, Randnr. 13). Sie erlegt den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnrn. 16 und 17). 46 Ausserdem hat der EAGFL nicht nur eine Verletzung von Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 festgestellt. Er hat auch geltend gemacht, daß die in Randnummer 41 des vorliegenden Urteils genannten Praktiken gegen das Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten (Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89), gegen die Verpflichtung jedes Bieters, eine Sicherheit zu leisten (Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c), und gegen die Verpflichtung, die Zahlung persönlich entgegenzunehmen (Artikel 15), verstießen (Zusammenfassender Bericht, S. 123 und 124). 47 Mit diesen Beanstandungen warf der EAGFL den französischen Bietern vor, gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote verstossen zu haben, der ein wesentliches Erfordernis für den ordnungsgemässen Ablauf und die Wirksamkeit der Ausschreibungsverfahren darstellt und sich sowohl aus den genannten Vorschriften der Verordnung Nr. 859/89 als auch aus Artikel 9 Absatz 6 dieser Verordnung (Vertraulichkeit der Angebote) und Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 (gleicher Zugang für alle Interessenten) ergibt. Dieser Grundsatz schließt es zwar nicht aus, daß sich mehrere Gesellschaften eines Konzerns gleichzeitig an einer Ausschreibung beteiligen; er verbietet es aber, daß sich diese Gesellschaften über den Wortlaut und die Bedingungen der von ihnen eingereichten Angebote abstimmen, da andernfalls der Ablauf des Verfahrens verfälscht würde. 48 Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen. Zum Nichtvorliegen eines Schadens des EAGFL und zum Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit 49 Mit ihrem zweiten und dritten Klagegrund macht die französische Regierung geltend, daß die Beweisführung der Kommission bezueglich des Interesses, das die Wirtschaftsteilnehmer an der Abgabe von Mehrfachangeboten hätten, rein theoretisch sei und in keinem Zusammenhang mit der Abgabe von Mehrfachangeboten stehe. 50 Ob es, wenn man den Überlegungen der Kommission folge, mit der Abgabe von Mehrfachangeboten solche Spekulationen hinsichtlich der Festsetzung des Kürzungsköffizienten gegeben habe, könnte ausserdem daran überprüft werden, ob von den nationalen Interventionsstellen zahlreiche Sicherheiten einbehalten worden seien. Das OFIVAL habe aber in den vier Haushaltsjahren 1990, 1991, 1992 und 1993 insgesamt nur die Beträge von zwei Sicherheiten einbehalten. 51 Die französische Regierung bestreitet auch, daß die etwaige Praxis der Mehrfachangebote die Erhebung der Marktlage durch die Kommission beeinträchtigt habe. In diesem Zusammenhang habe die Schlichtungsstelle im Anhang ihres Abschlußberichts bemerkt: "Es scheint, daß die Kommission vor der Änderung der Verordnung im Jahr 1993 trotz der Praxis der $Mehrfachangebote` jederzeit Herrin der Lage war, da sie die zur Intervention zugelassenen Mengen und Preise auf einem angemessenen Niveau festgesetzt hat." 52 Hilfsweise trägt die französische Regierung vor, eine Berichtigung der gesamten Ausgaben des EAGFL im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung von Fleisch um 2 % sei angesichts der Tatsache, daß für den Gemeinschaftsfonds nicht die Gefahr eines Verlustes bestanden habe, unverhältnismässig. 53 Nach ständiger Rechtsprechung darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben (vgl. Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnr. 8, und in der Rechtssache 18/76, Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnr. 7, sowie vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 14). 54 Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist (vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 49/83, Luxemburg/Kommission, Slg. 1984, 2931, Randnr. 30). 55 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den vorstehenden Randnummern 41 und 46, daß die Kommission den Verstoß der Französischen Republik gegen mehrere Gemeinschaftsvorschriften im Agrarbereich nachgewiesen hat. 56 Ausserdem hat die Kommission angegeben, auf welche Weise das rechtswidrige Verhalten der französischen Bieter eine Fehleinschätzung des Marktes durch die Gemeinschaftsbehörden bewirken konnte, die möglicherweise zum Ankauf von zu grossen Mengen Rindfleisch, eventuell zu höheren Preisen, führte. Damit hat die Kommission die Wahrscheinlichkeit eines Schadens zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts nachgewiesen. Mehr kann von ihr nicht verlangt werden, da sie keine systematischen Kontrollen vornehmen kann und die Analyse der Lage auf einem bestimmten Markt von den Informationen abhängt, die die Mitgliedstaaten eingeholt haben (vgl. Urteil vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 17). 57 Die französische Regierung hat dagegen nicht dartun können, daß das Verhalten, das sie sich hat zuschulden kommen lassen, zu keiner Erhöhung der Ausgaben im Rahmen des EAGFL geführt hat. 58 Schließlich kann unter Berücksichtigung der Bedeutung der verletzten Vorschriften und der Wahrscheinlichkeit von Verlusten oder sogar Betrügereien zum Nachteil des Gemeinschaftshaushalts der von der Kommission nicht anerkannte Betrag, der sich nur auf 2 % der betreffenden Ausgaben belief, nicht als übermässig und unverhältnismässig angesehen werden (vgl. Urteil vom 14. September 1995 in der Rechtssache C-49/94, Irland/Kommission, Slg. 1995, I-2683, Randnr. 22). 59 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind der zweite und der dritte Klagegrund zurückzuweisen. Zur Berichtigung im Hinblick auf die Interventionsmaßnahmen im Rahmen der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide 60 Gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) sind die Interventionsstellen verpflichtet, das ihnen angebotene Getreide aufzukaufen, sofern die Angebote den Bedingungen hinsichtlich der Qualität und der Menge entsprechen. 61 Die Verordnung (EWG) Nr. 689/92 der Kommission vom 19. März 1992 über das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen (ABl. L 74, S. 18) schreibt insbesondere vor, - daß das Getreide gesund und handelsüblich, von gesundem Geruch und frei von lebenden Schädlingen sein soll und Mindestqualitätskriterien entspricht (Artikel 2); - daß in Angeboten zur Intervention der Name des Anbieters, das angebotene Getreide, der Lagerort, der Interventionsort, für den das Angebot gemacht wird, die Menge, die Grundbeschaffenheit und das Erntejahr genannt sind (Artikel 3 Absatz 1); - daß das Getreide von der Interventionsstelle nur übernommen wird, wenn die Mengen und die Beschaffenheitsmerkmale für die gesamte an das Interventionslager gelieferte Ware festgestellt worden ist (Artikel 3 Absatz 4); - daß die Qualität des Getreides mittels einer repräsentativen Stichprobe festgestellt wird (Artikel 3 Absatz 5); - daß bei übernommenen Waren die Menge anhand der Bestandsbuchhaltung festgestellt werden darf, wenn sie sich im Lager befinden (Artikel 3 Absatz 6); - daß über jedes Angebot ein Übernahmeprotokoll erstellt wird (Artikel 3 Absatz 8); - daß sich die Interventionsstelle mindestens einmal jährlich von der Qualität der Lagerbestände überzeugt (Artikel 5). 62 In Anwendung von Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 3492/90 vom 27. November 1990 über die Bestimmung der Elemente, die in den Jahreskonten für die Finanzierung von Interventionsmaßnahmen in Form der öffentlichen Lagerhaltung durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, Berücksichtigung finden (ABl. L 337, S. 3). Diese Verordnung sieht in Artikel 3 Absatz 1 vor, daß die Interventionsstellen verpflichtet sind, für jedes Erzeugnis, das Gegenstand einer gemeinschaftlichen Interventionsmaßnahme ist, die Bestände festzustellen. Die Vorschriften zur Erstellung dieses Inventars sind durch die Verordnung (EWG) Nr. 618/90 der Kommission vom 14. März 1990 (ABl. L 67, S. 21) festgelegt worden. Das Überprüfungsverfahren für Getreide im Hinblick auf die Erstellung des Inventars ist in Anhang III dieser Verordnung beschrieben. Die Artikel 3 und 4 bestimmen, daß dieses Inventar überprüft und von der Interventionsstelle vor Ort kontrolliert wird. 63 Im Anschluß an Kontrollen bezueglich der Überprüfung der Interventionsbestände an Getreide in Frankreich, die im Juni und Juli 1993 durchgeführt wurden, teilte die Kommission den französischen Behörden mit Schreiben vom 20. September 1993 mit, daß ihre zuständigen Stellen acht Arten von Lücken im Funktionieren des Verwaltungssystems der Interventionsregelung festgestellt hätten. Diese Lücken beträfen - die Kontrolle der Qualität der Bestände in der Phase der Einlagerung; - die Identifizierung der eingelagerten Bestände, insbesondere ihre Unterscheidung von Beständen, die anderen Regelungen unterlagen; - die verspätete Verbuchung von Bestandsänderungen; - die Unmöglichkeit, bei den Kontrollen für jedes Lager über den genauen Bestand an einem bestimmten Tag zu verfügen; - die Nichtverfügbarkeit der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Bestandsinventare und der Buchinventare am Sitz zum Zeitpunkt der Kontrollen; - die Unzulänglichkeiten der Bestandsbuchhaltung bei den Lagerhaltern; - die Ungeeignetheit einiger Interventionslager (Unmöglichkeit von Messungen, nicht vorhandene oder gefährliche Übergänge, kein Schutz vor ungünstigen Witterungseinfluessen ...); - die Schwierigkeit, die Planimeter und die Masse der Lager zu bestimmen. 64 Im selben Schreiben teilte die Kommission mit, daß die Ergebnisse ihrer Kontrollen später noch finanzielle Folgen beim Rechnungsabschluß des Haushaltsjahres 1993 haben könnten. 65 Mit Schreiben vom 8. April 1994 äusserte die Kommission ihre Zufriedenheit mit den von den französischen Behörden vorgeschlagenen Verbesserungen. Nachdem die Kommission die französischen Behörden auf Kapitel E der ihrem Schreiben beigefügten Note, das Berichtigungen betraf, und auf den abschließenden Kommentar hingewiesen hatte, teilte sie mit, daß insbesondere unter Berücksichtigung der vorgenommenen Verbesserungen des Verwaltungssystems keine globale finanzielle Sanktion geboten sei. 66 In diesem Kapitel E erklärte die Kommission aber, daß eingelagerte Mengen fehlten, und zwar unter Umständen, die der Verordnung Nr. 689/92, vor allem Artikel 3 Absatz 6, zuwiderliefen, und daß diese Mengen dem EAGFL zu dem Wert erstattet werden müssten, der in der Verordnung (EWG) Nr. 3597/90 der Kommission vom 12. Dezember 1990 mit den Verbuchungsregeln für Ankauf, Lagerung und Verkauf landwirtschaftlicher Erzeugnisse durch die Interventionsstellen (ABl. L 350, S. 43) vorgesehen sei. 67 Die französischen Behörden wurden abschließend darauf hingewiesen, "... daß anhaltenden Gerüchten im Handel zufolge ein Austausch zwischen den eingelagerten Erzeugnissen und auf dem Markt befindlichem Getreide stattfindet, insbesondere wenn Interventionsbestände verkauft werden". "Sollten sich diese Gerüchte als begründet erweisen", fuhr die Kommission fort, "so würden sehr strenge finanzielle Berichtigungen angeordnet, und es würde verlangt, daß gegen die Wirtschaftsteilnehmer und/oder die Lagerhalter Sanktionen verhängt werden". 68 Im Anschluß an neue Kontrollen, die vom 27. Juni bis 1. Juli 1994 bezueglich der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide durchgeführt wurden, bestätigte die Kommission in einem Schreiben vom 16. November 1994, daß die französischen Behörden in zahlreichen Fällen die 1993 aufgezeigten Schwächen in der Funktionsweise des Verwaltungssystems nicht korrigiert hätten, nämlich: - die Verzögerung bei der Verbuchung der Lagerbestände; - bestimmte Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle; - Unzulänglichkeiten bei den Lagerbedingungen und bei der Anbringung der Erkennungszeichen; - die Unzulänglichkeit der Bestandsbuchhaltung. 69 In der ersten Anlage zu diesem Schreiben führte die Kommission aus, daß sich die Gerüchte bezueglich der Vermischung bestimmter Getreide mit dem im Rahmen der Intervention angekauften Getreide bestätigt hätten. In der zweiten Anlage, die eine Kontrolle der Lagerbestände im Gebiet von Orléans betraf, wurde auf die Feststellung von Kommissionsbediensteten Bezug genommen, daß die Silos eine grössere Menge enthielten, als sich normalerweise im Lager hätte befinden dürfen. Die Kommission folgerte daraus, daß vorfinanziertes Getreide mit eigenem Getreide des Lagerhalters vermischt worden war. 70 Sodann teilte die Kommission den nationalen Behörden mit, daß die finanziellen Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses vom Haushaltsjahr 1992 an beschlossen würden. Mit Schreiben vom 18. August 1995 schlug sie eine finanzielle Berichtigung der gesamten Interventionsausgaben des EAGFL in Form der öffentlichen Lagerhaltung um 2 %, also um 84 Mio. FF, vor. 71 Die französischen Behörden riefen die Schlichtungsstelle an, die die gegensätzlichen Standpunkte in dieser Angelegenheit einander annähern sollte. 72 In ihrem vorläufigen Bericht vom 15. Dezember 1995 wies die Schlichtungsstelle darauf hin, daß die französischen Behörden die von den Kontrolleuren des EAGFL festgestellten wesentlichen Tatsachen nicht bestritten, auch wenn gegensätzliche Standpunkte in bezug auf die Richtigkeit oder die Interpretation einzelner Feststellungen fortbestuenden (Nr. 5). Die Schlichtungsstelle war der Ansicht, daß ihre Prüfungen es ihr nicht erlaubt hätten, mit Sicherheit festzustellen, ob die von den französischen Behörden eingeführten Änderungen den Anforderungen der zuständigen Stellen der Kommission entsprächen. Ausserdem sehe es ganz so aus, als ob die Kommission bereits Ende 1994 ihre früheren, für zu wohlwollend gehaltenen Schlußfolgerungen überprüft hätte und zu der Auffassung gelangt sei, daß die von der Französischen Republik nach den Kontrollen von 1993 eingeführten Verbesserungen eine Verringerung der finanziellen Berichtigung für das Haushaltsjahr 1992, nicht aber die Aufhebung jeder Berichtigung rechtfertigten. 73 Demzufolge gab die Schlichtungsstelle folgende Beurteilung ab: "Es ist gewiß bedauerlich, daß die zuständigen Stellen der Kommission den Eindruck erwecken, daß sie ihre ursprünglichen Schlußfolgerungen hinterher zurückgenommen haben, was auch in diesem Fall die Bemerkungen des betroffenen Mitgliedstaats über die mangelnde Sicherheit des Rechnungsabschlußverfahrens nur bestärken kann. Ausserdem trifft es zu, daß die Bemerkungen und Schlußfolgerungen dieser Stellen solider begründet wären, wenn sie sich auf eine gründliche Prüfung des in Frankreich durchgeführten Systems stützen würden. Jedenfalls bestreiten die französischen Behörden im wesentlichen nicht, daß sie ihre früheren Verfahren erheblich ändern mussten, um den Anforderungen der Kommission zu genügen, und daß die Gemeinschaftskontrollen verschiedene Unregelmässigkeiten erkennen ließen, die die französischen Behörden eingeräumt und verfolgt haben." 74 In ihrem Zusammenfassenden Bericht vom 26. Januar 1996 bezog sich die Schlichtungsstelle auf ihren vorläufigen Bericht und gelangte sodann zu der Schlußfolgerung, daß die von den Dienststellen der Kommission empfohlene finanzielle Berichtigung nicht ungerechtfertigt sei. 75 Die angefochtene Entscheidung übernahm die vorgeschlagene Berichtigung der Ausgaben für technische, finanzielle und andere Kosten um 2 %, was einen Betrag von 84 061 448 FF ergab. 76 Die französische Regierung stützt ihre Nichtigkeitsklage auf drei Gründe, mit denen sie die Übereinstimmung des nationalen Verwaltungs- und Kontrollsystems mit der Gemeinschaftsregelung sowie einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Verhältnismässigkeit geltend macht. Zur Übereinstimmung des nationalen Verwaltungs- und Kontrollsystems mit der Gemeinschaftsregelung 77 Die französische Regierung trägt vor, daß das nationale System der Verwaltung und Kontrolle von Menge und Qualität des Getreides, das im Haushaltsjahr 1992 der Intervention zugeführt worden sei, den Anforderungen der Gemeinschaftsregelung genügt habe. 78 Alle Lagerkapazitäten brauchten in Frankreich eine technische Genehmigung. Sie würden in eine vom Office national interprofessionnel des céréales geführte technische Lagerhaltungskartei aufgenommen. Da das Office nicht über eigene Lagerkapazitäten verfüge, schließe es mit Dienstleistern Lagerverträge. 79 Nach diesen Verträgen hafte der Lagerhalter insbesondere dann, wenn das Vorhandensein von Waren festgestellt werde, die von den Verträgen nicht erfasst seien, oder wenn die Qualität des Getreides nicht dieselbe sei wie bei der Einlagerung. Bei Nichteinhaltung der vorgesehenen Verpflichtungen kämen zur Rückzahlung der zu Unrecht gewährten Einlagerungsbeihilfen finanzielle Sanktionen hinzu; diese würden systematisch durchgeführt und erwiesen sich als abschreckend, so daß sie Warenverlagerungen oder Mängeln bei der Überwachung des eingelagerten Getreides vorbeugten. 80 Die französische Regierung bestreitet, daß die Bemerkungen der Kommission insbesondere in der ihrem Schreiben vom 20. September 1993 beigefügten Note es ihr ermöglichen könnten, auf das Vorhandensein von Unzulänglichkeiten zu schließen, die für den EAGFL die Gefahr von Verlusten mit sich brächten. 81 Bestimmte Bemerkungen der Kommission bezögen sich nämlich auf Erfordernisse, die in der geltenden Regelung nicht vorgesehen gewesen seien. So habe keine Gemeinschaftsvorschrift die unmittelbare Erfassung von Lagerbeständen mit dem EDV-System am Hauptsitz der Interventionsstelle angeordnet. Gleiches gelte für die systematische Anbringung von Schildern an den Lagerstellen und für die Anbringung von Siegeln angesichts der bedeutenden Zunahme der Interventionsmengen. Schließlich regele keine Gemeinschaftsvorschrift, wie die Bestandsbuchhaltung der Lagerstellen geführt werden müsse. 82 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß nach den Feststellungen der Schlichtungsstelle die französischen Behörden nicht bestreiten, daß sie ihre früheren Verfahren erheblich ändern mussten, um den Anforderungen der Kommission zu genügen, und daß die Gemeinschaftskontrollen verschiedene Unregelmässigkeiten erkennen ließen, die von den französischen Behörden eingeräumt und verfolgt wurden (vgl. Randnr. 73 des vorliegenden Urteils). 83 Sodann ist festzustellen, daß die von den französischen Behörden angekündigten Verbesserungen erst vom Haushaltsjahr 1993 an durchgeführt wurden, so daß die von der Kommission während des Haushaltsjahres 1992 festgestellten Unregelmässigkeiten als unstreitig zu betrachten sind. 84 Was schließlich die Maßnahmen betrifft, die die Kommission verlangt habe, obwohl sie nach der geltenden Regelung nicht vorgesehen seien, so braucht nur daran erinnert zu werden, daß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, in dem die Grundsätze niedergelegt sind, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der aus Mitteln des EAGFL finanzierten gemeinschaftlichen Agrarinterventionsmaßnahmen sowie bei der Bekämpfung von betrügerischen Handlungen und Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit diesen Maßnahmen zu beachten haben (vgl. Urteil BayWa u. a., Randnr. 13), den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auferlegt, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, a. a. O., Randnrn. 16 und 17). 85 Nach alledem ist der erste Klagegrund zurückzuweisen. Zum Grundsatz der Rechtssicherheit 86 Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die französische Regierung vor, die Kommission habe den Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, indem sie die in ihrem Schreiben vom 8. April 1994 gegebene Zusage, im Rahmen des Rechnungsabschlusses keine finanziellen Konsequenzen zu ziehen, rückgängig gemacht habe, und zwar aufgrund von "anhaltenden Gerüchten im Handel [, denen] zufolge ein Austausch zwischen den eingelagerten Erzeugnissen und auf dem Markt befindlichem Getreide stattfindet, insbesondere wenn Interventionsbestände verkauft werden". 87 Die Kommission bestreitet, den französischen Behörden zugesagt zu haben, daß die festgestellten Schwächen im Kontrollsystem nicht die geringste finanzielle Berichtigung nach sich ziehen würden. In der Korrespondenz mit den französischen Behörden sei ausdrücklich auf die Möglichkeit einer finanziellen Berichtigung hingewiesen worden. 88 Ohne daß geprüft werden müsste, ob die von der Kommission nach Abschluß der betreffenden Prüfung angeblich erteilte Zusage, keine globale finanzielle Sanktion zu verlangen, einen Mitgliedstaat vor den finanziellen Folgen seiner Verstösse gegen die gemeinschaftliche Agrarregelung bewahren kann, genügt die Feststellung, daß sich aus den Randnummern 65 und 67 des vorliegenden Urteils ergibt, daß diese Zusage jedenfalls unter dem Vorbehalt gegeben wurde, daß kein Austausch von im Rahmen der Intervention angekauftem Getreide mit privatem Getreide festgestellt wurde. Die Berichtigung wurde aber im Anschluß an die Aufdeckung solcher Fälle durch die Kommission in Gegenwart von Vertretern der nationalen Verwaltung nach einer Untersuchung beschlossen, wie sich aus dem Schreiben der Kommission vom 16. November 1994 ergibt. 89 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen. Zum Grundsatz der Verhältnismässigkeit 90 Hilfsweise macht die Klägerin geltend, daß die angefochtene Entscheidung gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse. Die Berichtigung könne jedenfalls nicht auf den Haushaltsposten 10-13 angewandt werden, der die Verluste aus den verkauften Lagerbeständen betreffe, die gemäß der Verordnung Nr. 3597/90 vollständig ausgeglichen worden seien. 91 In diesem Zusammenhang genügt der Hinweis, daß ausser der Tatsache, daß bei den Interventionsbeständen tatsächlich Mengen fehlten, die Kommission in allgemeiner Hinsicht das Vorhandensein von Schwächen im Kontrollsystem nachweisen konnte. Diese Schwächen ließen auf weitere Fehlmengen und somit auf die Gefahr zusätzlicher Verluste schließen, die nicht gemäß der Verordnung Nr. 3597/90 ausgeglichen worden sein konnten. 92 Daher ist der dritte Klagegrund zurückzuweisen. 93 Nach alledem ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.  

Kostenentscheidung

Kosten 94 Nach Artikel 69 § 2 Satz 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Französische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.  

Tenor

Aus diesen Gründen hat DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden: 95 Die Klage wird abgewiesen. 96 Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.