CELEX: 62010CC0569
Language: cs
Date: 2012-11-20
Title: Stanovisko generálního advokáta - Cruz Villalón - 20 listopadu 2012. # Evropská komise proti Polské republice. # Nesplnění povinnosti státem - Směrnice 94/22/ES - Podmínky udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků - Nediskriminační přístup. # Věc C-569/10.

Opinion of the Advocate-General
               
            
            Opinion of the Advocate-General
            1. V projednávané věci Komise žádá, aby bylo určeno, že Polská republika nesplnila některé povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a z čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků(2) .
            2. Polská republika vytýkané nesplnění povinnosti zpochybňuje a namítá především nepřípustnost žaloby Komise v rozsahu, v jakém se její odůvodnění podstatně liší od odůvodnění předloženého před zahájením soudního řízení. Nejprve se budu zabývat touto námitkou nepřípustnosti a poté přistoupím k přezkumu žalobních důvodů, které Komise uplatnila proti Polské republice, přičemž některé body budu zkoumat pouze podpůrně.
            3. Konečně základní otázka tohoto řízení dává Soudnímu dvoru příležitost, aby se v souvislosti s velmi specifickým vnitrostátním právním předpisem zabýval rozborem své judikatury týkající se přístupu k řízením o vydávání úředních povolení k hospodářskému využití přírodních zdrojů ve veřejném vlastnictví.
            I – Právní rámec 
            A – Právo Evropské unie: směrnice 94/22 
            4. Podle čl. 1 bodu 3 směrnice 94/22 se „povolením“ pro účely této směrnice rozumí „jakékoli právní, správní nebo smluvní ustanovení nebo úkon učiněný na jejich základě, kterými příslušné orgány členského státu přiznávají určitému subjektu výlučné právo, aby svým jménem a na vlastní nebezpečí vykonával v určité zeměpisné oblasti vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků“, přičemž toto povolení může být uděleno pro každou činnost samostatně nebo pro více činností společně.
            5. Článek 2 směrnice 94/22 stanoví toto: 
            „1. Členské státy si zachovávají právo vymezit na svém území oblasti, ve kterých budou moci být vykonávány činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků. 
            2. Uvolní-li se některá oblast pro činnosti uvedené v odstavci 1, zajistí členský stát, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon.
            Členské státy však mohou z důvodů národní bezpečnosti zakázat subjektu, který je fakticky kontrolován třetími zeměmi nebo jejich státními příslušníky, přístup k těmto činnostem a jejich výkon.“ 
            6. Podle čl. 3 odst. 1 téže směrnice přijmou členské státy „nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost“. Článek 3 odst. 5 písm. b) stanoví, že za udělení povolení ve smyslu odstavce 1 se nepovažuje „udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení“.
            7. Podle článku 5 směrnice 94/22 přijmou členské státy nezbytná opatření k zajištění toho, aby:
            „1. povolení byla v každém případě udělována na základě kritérií týkajících se: 
            a) technické a finanční výkonnosti subjektů a 
            b) způsobu, který subjekty navrhují pro vyhledávání, průzkum nebo těžbu v dotyčné zeměpisné oblasti, a popřípadě
            c) je-li povolení nabídnuto k prodeji, ceny, kterou je subjekt ochoten zaplatit za získání povolení; 
            d) jsou-li po posouzení podle kritérií uvedených v písmenech a), b) a popřípadě v písmenu c) dvě nebo více žádostí hodnoceny shodně, provede se konečný výběr z předložených žádostí na základě jiných významných objektivních a nediskriminačních kritérií. 
            […]
            Tato kritéria jsou vypracována a zveřejněna v Úředním věstníku Evropských společenství před počátkem lhůty pro podávání žádostí. Členské státy, které již zveřejnily tato kritéria ve svých úředních věstnících, mohou zveřejnění v Úředním věstníku Evropských společenství omezit na odkaz na zveřejnění v jejich úředních věstnících. V každém případě však musí být každá změna kritérií zveřejněna v úplném znění v Úředním věstníku Evropských společenství; 
            2. byly stanoveny podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení, a byly kdykoli přístupné zúčastněným subjektům. V případě podle čl. 3 odst. 2 písm. a) mohou být přístupné až ode dne, ke kterému mohou být podávány žádosti o povolení; 
            3. každá změna podmínek a požadavků v průběhu řízení byla oznámena všem zúčastněným subjektům;
            4. se kritéria, podmínky a požadavky uvedené v tomto článku používaly nediskriminačním způsobem; 
            5. subjekt, jehož žádost o povolení byla zamítnuta, byl na požádání informován o důvodech takového rozhodnutí.“ 
            B – Polské právní předpisy 
            8. Komise v žalobě pro nesplnění povinnosti tvrdí, že polský zákon o geologii a hornictví ze dne 4. února 1994(3) je v rozporu s unijním právem.
            9. Podle článku 7 uvedeného zákona představují nerostná ložiska, která nejsou součástí půdní vrstvy, majetek státu, který může uplatnit svá práva k těmto ložiskům založením „požívacího práva k důlní činnosti“ (odstavce 1 a 2).
            10. Vyhledávání, průzkum a těžba nerostných ložisek představují podle článku 2 zákona ze dne 2. července 2004 o svobodném výkonu hospodářské činnosti(4) hospodářské činnosti, které jsou upraveny uvedeným zákonem.
            11. Jak uvedla Polská republika (bod 25 žalobní odpovědi), podle ustanovení zákona o svobodném výkonu hospodářské činnosti ve spojení s ustanoveními zákona o geologii a hornictví lze vyhledávání, průzkum a těžbu uhlovodíků provádět pouze na základě koncese udělené ministrem životního prostředí.
            12. V Polsku se tedy „povolení“ k provádění těchto činností ve smyslu směrnice 94/22 skládá ze dvou částí, a to ze smlouvy o založení „požívacího práva k důlní činnosti“ a ze správní koncese.
            13. Podle článku 9 zákona o geologii a hornictví je držitel požívacího práva oprávněn provádět vyhledávání, průzkum a těžbu určitého nerostu, a to v rozsahu stanoveném smlouvou a s vyloučením dalších stran. V rámci stanoveného rozsahu je držitel požívacího práva k důlní činnosti rovněž oprávněn „nakládat se svým právem“.
            14. V článku 10 zákona o geologii a hornictví se stanoví, že požívací právo k důlní činnosti lze založit „uzavřením smlouvy proti finančnímu vyrovnání a pod podmínkou držení koncese“ (odstavec 1). Požívací právo zanikne uplynutím platnosti koncese nebo jejím odnětím (odstavec 3).
            15. Podle čl. 11 odst. 2 zákona o geologii a hornictví se „s výhradou ustanovení čl. 12 odst. 1 požívací právo k důlní činnosti, které zahrnuje vyhledávání, průzkum a těžbu zemního plynu, ropy a jejích přirozených derivátů, udílí na základě nabídkového řízení […].“
            16. Ve zmíněném čl. 12 odst. 1 zákona o geologii a hornictví je stanoveno, že „hospodářský subjekt, který provede průzkum a dokumentaci nerostného ložiska, které je majetkem státu, a připraví geologickou dokumentaci s takovou přesností, jaká je vyžadována pro udělení koncese k těžbě daného nerostu, může požádat o přednostní udělení požívacího práva k důlní činnosti“. Podle čl. 12 odst. 3 toto právo zanikne po uplynutí dvou let od okamžiku přijetí potvrzení, kterým příslušný správní orgán stvrzuje přijetí příslušné geologické dokumentace.
            17. Podle čl. 15 odst. 1 zákona o geologii a hornictví se koncese vyžaduje v případě: „1) vyhledávání a průzkumu nerostných ložisek, 2) těžby nerostů […]“. Odstavec 2 tohoto článku odkazuje pro všechny případy neuvedené v tomto zákoně na výše zmíněný zákon o svobodném výkonu hospodářské činnosti.
            18. Podle čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví může být udělení koncese podmíněno složením jistoty, která by mohla být použita k náhradě škody v souvislosti s případnými stížnostmi podanými v důsledku provádění činností, na něž se koncese vztahuje, a to v případech odůvodněných zvláště významným státním nebo veřejným zájmem, zejména týkajícím se ochrany životního prostředí.
            19. Článek 18 odst. 1 zákona o geologii a hornictví uvádí, že mezi prvky, které musí obsahovat žádost o udělení koncese k důlní činnosti, patří rovněž pořadové číslo žadatele v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností [bod 2 b)]. Článek 20 odst. 2 dále uvádí, že zmíněná žádost musí obsahovat také doklad o skutečnosti, že je žadatel oprávněn využívat geologickou dokumentaci za účelem podání žádosti o koncesi [bod 1)].
            20. Konečně, čl. 47 odst. 1 téhož zákona stanoví, že „státní pokladna má právo na informace získané v důsledku provádění geologických činností“, a v odstavci 2 uvedeného článku dále uvádí, že s uvedeným právem může nakládat za podmínek stanovených v odstavci 3, v němž se stanoví, že „subjekt, který nesl náklady na provedení geologických činností, k němuž došlo na základě rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona, má výlučné právo na bezplatné využití geologických informací k vědeckým a výzkumným účelům a k provádění činností, které upravuje tento zákon. Toto právo zanikne po uplynutí pěti let od okamžiku, kdy pozbude účinku rozhodnutí o povolení činností, které byly zdrojem daných informací, nebo rozhodnutí o povolení výkonu jiné činnosti upravené tímto zákonem nebo jinými předpisy. Subjekt, který má právo na využití geologických informací získaných tímto způsobem, může tyto informace zpřístupnit jiným subjektům, ledaže by koncese nebo rozhodnutí o schválení programu geologických činností stanovily jinak“.
            II – Postup před zahájením soudního řízení 
            21. Komise dne 23. března 2007 zaslala Polsku výzvu dopisem, v níž poukázala na nesplnění povinností vyplývajících z čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22. Polsko odpovědělo dopisem ze dne 25. května 2007, v němž uvedlo, že povolení stanovené ve směrnici 94/22 je v polském právním řádu složeno ze dvou právních institutů stanovených v zákoně o geologii a hornictví, a sice z „požívacího práva k důlní činnosti“ a z koncese, přičemž „požívací právo k důlní činnosti“ je subjektivním právem, jehož existence nepostačuje k provádění činností stanovených v zákoně o geologii a hornictví, zatímco koncese týkající se některé z činností, která je tímto zákonem upravena, je předpokladem k tomu, aby mohl být za stanovených podmínek povolen výkon daného subjektivního práva.
            22. Dne 31. ledna 2008 zaslala Komise Polské republice odůvodněné stanovisko, v němž zopakovala veškeré dosud uvedené důvody nesplnění povinnosti. Polská vláda na toto stanovisko odpověděla dopisem ze dne 20. března 2008. V dopisu Polská republika tvrdila, že „během přípravy nového zákona o geologii a hornictví byly definovány nové zásady týkající se udělování koncesí k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků v Polsku. Novými ustanoveními byla zrušena ustanovení, která vyvolala obavy Evropské komise v souvislosti s řízením o udělení požívacího práva k důlní činnosti“.
            23. Poté, co polská vláda zaslala dne 12. června 2008 Evropské komisi návrh nového zákona o geologii a hornictví, sdělila jí dopisem ze dne 27. dubna 2010, že tento návrh byl předán vnitrostátnímu parlamentu dne 18. listopadu 2008, avšak s ohledem na složitost a rozsah diskusí nemohl být přijat během roku 2009(5) .
            III – Řízení u Soudního dvora: návrhová žádání účastníků řízení 
            24. Dne 3. prosince 2010 podala Komise na základě článku 258 SFEU žalobu pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru, po níž následovala výměna žalobní odpovědi, repliky a dupliky mezi žalobkyní a žalovaným členským státem. 
            25. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: 
            – určil že Polská republika tím, že nepřijala potřebná opatření k zabezpečení toho, aby přístup k činnosti vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků probíhal bez jakékoli diskriminace mezi zúčastněnými subjekty a aby byla povolení k výkonu těchto činností udělována v řízení, ve kterém mohou podat žádost všechny zúčastněné subjekty, a které probíhá na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie  před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22;
            – uložil Polské republice náhradu nákladů řízení. 
            26. Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr: 
            – prohlásil žalobu za nepřípustnou v plném rozsahu a podpůrně aby ji v plném rozsahu zamítl.
            – uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení. 
            IV – K přípustnosti žaloby 
            27. Polská vláda vznáší námitku nepřípustnosti žaloby z důvodu značných rozdílů, které podle ní existují mezi žalobními důvody, které Komise uplatnila před zahájením soudního řízení, a žalobními důvody uplatněnými v žalobě pro nesplnění povinnosti.
            28. Podle ustálené judikatury je předmět žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU vymezen postupem upraveným v tomto ustanovení, takže žaloba musí být založena na stejném odůvodnění a žalobních důvodech jako odůvodněné stanovisko(6) . Tento požadavek nemůže nicméně vést až k vyžadování dokonalé shody ve všech případech mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě, pokud předmět sporu, tak jak byl vymezen v odůvodněném stanovisku, nebyl rozšířen nebo změněn(7) .
            29. Pro účely určení, zda lze přijmout námitku vznesenou polskou vládou, porovnáme nyní důvody uvedené Komisí v žalobním spisu s obsahem odůvodněného stanoviska (A), a následně s ohledem na judikaturu Soudního dvora určíme, zda mohou být zjištěné rozdíly považovány za významné pro účely přípustnosti žaloby (B).
            A – Žalobní důvody v porovnání s obsahem odůvodněného stanoviska 
            1. První žalobní důvod
            30. V prvním žalobním důvodu, který se týká údajného porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22, v němž se stanoví nediskriminační přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků, Komise uvádí, že došlo ke dvojí diskriminaci.
            31. Zaprvé Komise uvádí, že jsou diskriminovány subjekty usazené v jiných členských státech, neboť se požaduje, aby bylo v žádosti o koncesi uvedeno rovněž pořadové číslo žadatele v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností v Polsku (čl. 18 odst. 1 bod 2 b zákona o geologii a hornictví). V souvislosti s touto první částí prvního žalobního důvodu nevzniká žádný problém týkající se přípustnosti, neboť tato část je výslovně uvedena v bodu 78 odůvodněného stanoviska.
            32. Zadruhé Komise poukazuje na možnou diskriminaci subjektů, které mají zájem vykonávat těžbu uhlovodíků, avšak neprováděly v dané oblasti předběžný průzkum, a nemají proto právo na výlučné využívání geologické dokumentace. Komise ve své žalobě tvrdí, že čl. 20 odst. 2 bod 1 zákona o geologii a hornictví ve spojení s čl. 47 odst. 3 téhož zákona brání tomu, aby mohly výše uvedené subjekty získat koncesi k těžbě, a to i v případě, že by jejich nabídka, předložená v nabídkovém řízení, byla nejvýhodnější.
            33. V odůvodněném stanovisku není tento důvod jako takový uveden: je v něm totiž obsažena pouze obecná zmínka o tom, že ve druhé fázi řízení o vydání povolení (tedy ve fázi udělení koncese) není vyhlášeno nabídkové řízení; sice se okrajově uvádí, že je požadováno prokázání práva na využívání geologické dokumentace (bod 76 odůvodněného stanoviska), avšak není vysvětleno, jak může posuzování tohoto práva na využívání vést k diskriminaci, na niž Komise poukazuje.
            2. Druhý žalobní důvod
            34. Druhý žalobní důvod, týkající se možného porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22, který stanoví, že povolení musí být udělována v řízení, „v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost“, je rozdělen na dvě části.
            35. Zaprvé se Komise domnívá, že požadavek uvedený v článku 3 směrnice 94/22, podle něhož mají být povolení udělována v nabídkovém řízení, je splněn pouze v první fázi („požívací právo k důlní činnosti“), nikoli však ve fázi druhé, neboť koncese je udělována v řízení „na základě oprávnění“. Přednost, kterou článek 12 zákona o geologii a hornictví přiznává držitelům práva na využívání geologické dokumentace, je ostatně rovněž v rozporu s uvedeným požadavkem ohledně nabídkového řízení.
            36. V odůvodněném stanovisku je sice uveden argument, že nabídkové řízení je vyhlašováno pouze v souvislosti s požívacím právem, není však uvedena zmínka o přednostním právu stanoveném v článku 12 ani rozbor případných dopadů tohoto práva.
            37. Zadruhé se Komise domnívá, že polské právní předpisy nesplňují požadavek, podle něhož musí být vyhlášení nabídkového řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie , a poukazuje rovněž na skutečnost, že dokumentace musí být předložena v polském jazyce (čl. 53 odst. 4 zákona o geologii a hornictví), což by mohlo podle jejího názoru vést k diskriminaci. Tento žalobní důvod není v odůvodněném stanovisku uveden.
            3. Třetí žalobní důvod 
            38. Ve třetím žalobním důvodu, který se týká možného porušení čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice 94/22, v němž se stanoví kritéria pro udělování povolení, Komise tvrdí, že hodnotící kritéria nesplňují z různých důvodů požadavky stanovené uvedenou směrnicí.
            39. Zaprvé Komise konstatuje, že polské nařízení z roku 2005 staví „na roveň“ kritéria technické, finanční a „technologické“ výkonnosti subjektů [stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 94/22], přičemž zavádí čistě ekonomické kritérium: cenu, kterou je podnik připraven zaplatit za vydání povolení. V odůvodněném stanovisku není tento konkrétní důvod nesplnění povinnosti uveden. Tento důvod nesplnění povinnosti ostatně Komise neuvedla ani během jednání.
            40. Zadruhé Komise konstatuje, že v některých případech může být udělení povolení podmíněno složením jistoty (článek 17 zákona o geologii a hornictví), což je podle jejího mínění v rozporu se směrnicí 94/22. Tento důvod nesplnění povinnosti je uveden také v bodech 68 a 73 odůvodněného stanoviska.
            41. A konečně má Komise za to, že polské právní předpisy náležitě neprovádějí požadavek týkající se zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie  (čl. 5 odst. 1 směrnice 94/22), ani nezaručují, že tato kritéria budou „kdykoli [přístupná] zúčastněným subjektům“ (čl. 5 odst. 2 směrnice 94/22). Tento žalobní důvod je nepřímo uveden v bodě 68 a následujících bodech odůvodněného stanoviska.
            B – Zjištěné rozdíly a jejich význam pro účely přípustnosti žaloby 
            42. Výše uvedené skutečnosti mě vedou k předběžnému závěru, že za jednoznačně přípustné lze považovat první část prvního žalobního důvodu (zápis do rejstříku) i druhou a třetí část třetího žalobního důvodu (složení jistoty a zveřejnění hodnotících kritérií), a to proto, že jsou uvedeny jak v žalobě, tak v odůvodněném stanovisku, a to ve všech případech v totožném znění.
            43. Podle mého názoru je naopak namístě zamítnout druhou část prvního žalobního důvodu, jakož i druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
            44. Důvody, které mě vedou k tomuto návrhu, vysvětlím níže.
            45. Zaprvé, pokud jde o druhou část druhého žalobního důvodu (která, jak jsme již uvedli, se týká nesplnění požadavku týkajícího se zveřejnění nabídkového řízení v Úředním věstníku a předložení dokumentace v polském jazyce), měla by být podle mého názoru zamítnuta, neboť odůvodněné stanovisko neobsahuje žádný přímý ani nepřímý odkaz na tato konkrétní tvrzení, jak již bylo řečeno. Komise tedy ve své žalobě překvapivě uvedla žalobní důvod, k němuž neměla Polská republika možnost se vyjádřit před zahájením soudního řízení; zejména však neměla možnost přijmout opatření, která by v tomto konkrétním bodu mohla případně zabránit formalizaci žaloby, která byla Soudnímu dvoru nakonec předložena.
            46. Pokud jde o druhou část prvního žalobního důvodu a o první část druhého žalobního důvodu, které je třeba přezkoumat společně, je třeba zejména uvést, že odůvodněné stanovisko se soustředí na myšlenku, že polský právní řád porušuje směrnici 94/22, neboť zavádí nabídkové řízení pouze v první fázi řízení o udělení povolení (udělení „požívacího práva k důlní činnosti“), nikoli však již ve fázi druhé (udělení koncese jako takové), v níž se rozhoduje na základě oprávnění. Jak je uvedeno v odůvodněném stanovisku, tuto situaci lze vyložit tak, že skutečně soutěžní část řízení o udělení povolení je v rámci polského režimu doplněna několika dalšími podmínkami, které by mohly vést k tomu, že by uchazeč, který má po skončení první fáze nejlepší postavení, mohl být následně vyloučen ve druhé, poslední fázi, tedy ve fázi udělení koncese stricto sensu  (bod 64 odůvodněného stanoviska).
            47. Problém, na nějž se v souvislosti s tímto bodem poukazuje v odůvodněném stanovisku, spočívá tedy v tom, že uchazeč, který byl vybrán v nabídkovém řízení pořádaném pro účely udělení požívacího práva k důlní činnosti, nemá žádnou záruku, že získá v konečném důsledku přístup ke skutečnému výkonu činnosti, na niž se vztahuje koncese (bod 75 odůvodněného stanoviska).
            48. Rozbor, který je obsažen v žalobě předložené Komisí, se nicméně značně liší: hájí sice myšlenku, že koncese není udělována v nabídkovém řízení, avšak soustředí se zejména na skutečnost, že polský zákon přiznává právo na výlučné využívání a přednostní právo subjektům, které prováděly geologickou dokumentaci; uvádí přitom, že taková ustanovení umožňují zcela obejít veškeré požadavky na konání nabídkového řízení, neboť staví držitele dřívějšího požívacího práva k důlní činnosti spočívající v průzkumu a vyhledávání do postavení zjevně výhodnějšího pro získání požívacího práva k těžbě a tím i pro konečné získání správní koncese pro průzkum či těžbu(8) . Tato myšlenka, která tvoří jádro žaloby, však vůbec není obsažena v odůvodněném stanovisku, v němž nejsou dokonce konkrétně uvedena ani ustanovení článku 12 a čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví(9), která mají, jak jsem uvedl, zásadní význam pro argumentaci obsaženou v prvním a druhém žalobním důvodu, které jsou uvedeny v žalobě pro nesplnění povinnosti.
            49. Jak bylo uvedeno výše, judikatura zajisté nevyžaduje dokonalou shodu mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě pro nesplnění povinnosti. Přesto se však domnívám, že argumentace zakládající se na článku 12 a na čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví je pro existenci obou prvních žalobních důvodů dostatečně zásadní na to, abychom mohli usuzovat, že jejich uvedení v žalobním spisu představuje změnu nebo rozšíření předmětu sporu, který je vymezen v odůvodněném stanovisku. Mám za to, že tvrzení Komise, podle něhož se nejedná o nic jiného než o nová odůvodnění či o další rozklady, lze považovat za přehnaná.
            50. Z ustálené judikatury vyplývá, že účelem postupu před zahájením soudního řízení je „dát dotčenému členskému státu příležitost jednak splnit povinnosti vyplývající z práva Společenství a jednak uplatnit užitečně důvody uplatňované v rámci jeho obrany proti výtkám formulovaným Komisí. Zachování pravidel postupu před zahájením soudního řízení představuje, jak to vyžaduje Smlouva, základní záruku nejen ochrany práv dotčeného členského státu, ale rovněž zajištění toho, že předmětem případného soudního řízení bude jasně vymezený spor(10) “.
            51. Předmět sporu se tedy podle mého mínění značně změnil, porovnáme-li postup před zahájením soudního řízení a soudní řízení před Soudním dvorem. Došlo tak k narušení právní jistoty a práv obhajoby Polské republiky, jíž nebylo před zahájením soudního řízení zcela jasně, „soudržně a přesně“ sděleno, jak vyžaduje judikatura(11), že přednostní právo i výlučné právo, která jsou stanovena v článcích 12 a 47 polského zákona o geologii a hornictví, porušují požadavky uvedené ve směrnici 94/22. Tato skutečnost mohla Polské republice zabránit, aby včas splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z unijního práva a aby následně předložila tvrzení, která by považovala za nezbytná k odůvodnění svého právního režimu.
            52. Ze výše uvedeného podle mého mínění vyplývá, že námitku nepřípustnosti je třeba zamítnout v rozsahu, v jakém se týká první části prvního žalobního důvodu a druhé a třetí části třetího žalobního důvodu.
            53. Naproti tomu je třeba námitce vyhovět ohledně druhé části prvního žalobního důvodu a ohledně druhého žalobního důvodu v plném rozsahu, a je namístě prohlásit jejich nepřípustnost.
            54. Navzdory tomu všechny tři žalobní důvody přezkoumám v plném rozsahu, ačkoli u žalobních důvodů, které považuji za nepřípustné, tak učiním pouze podpůrně; samozřejmě vynechám první část třetího žalobního důvodu, kterou Komise během jednání výslovně vzala zpět.
            V – Analýza důvodů nesplnění povinnosti 
            A – Předběžné úvahy: stručný popis sporných právních předpisů 
            55. Než se pustíme do analýzy důvodů nesplnění povinnosti, měli bychom se zastavit u popisu polských právních předpisů, které daly podnět k podání této žaloby pro nesplnění povinnosti.
            56. V době podání odůvodněného stanoviska byl polský režim týkající se přístupu k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků v zásadě upraven zákonem o geologii a hornictví ze dne 4. února 1994 a jeho pozdějších změn.
            57. Režim, který byl zaveden uvedeným zákonem, je charakterizován především existencí dvou samostatných druhů oprávnění („požívacího práva k důlní činnosti“ a koncese), jejichž spojením vzniká „povolení“ ve smyslu směrnice 94/22, jakož i skutečností, že při udělování povolení je přiznávána určitá přednost subjektům, které v předchozí době prováděly průzkum a dokumentaci určitého ložiska.
            58. Subjekt, který si přeje vykonávat důlní činnost spočívající ve vyhledávání, průzkumu nebo těžbě uhlovodíků, musí být držitelem požívacího práva k důlní činnosti i držitelem koncese. Tato oprávnění jsou vzájemně neoddělitelná, což znamená, že pokud dojde například k odnětí koncese nebo k uplynutí její platnosti, zanikne rovněž požívací právo (čl . 10 odst. 3 zákona o geologii a hornictví).
            59. Smlouva o udělení „požívacího práva k důlní činnosti“ představuje určitý občanskoprávní dokument. Obecně platí, že toto právo je udělováno na základě příslušného nabídkového řízení (čl. 11 odst. 1 a 2 zákona o geologii a hornictví). Subjekt, který prováděl geologický průzkum a dokumentaci určitého ložiska (předpokládá se, že tak činil na základě předchozího povolení k vyhledávání a průzkumu), může však na základě výjimky požádat během období dvou let o přednostní (a výlučné) udělení požívacího práva k důlní činnosti pro účely těžby uhlovodíků v daném ložisku (článek 12 zákona o geologii a hornictví)(12) .
            60. V každém případě je zřejmé, že subjekt, jemuž bylo uděleno požívací právo k důlní činnosti, nemůže tuto důlní činnost okamžitě vykonávat, nýbrž musí za tím účelem požádat o „správní dokument“, tedy o koncesi.
            61. Udělení koncese však není výsledkem žádného nabídkového řízení. Ve skutečnosti může o koncesi požádat pouze subjekt, jemuž bylo uděleno požívací právo, takže následný postup je omezen na pouhé ověření podmínek a dokumentace, která je podle polských právních předpisů požadována pro účely provádění důlní činnosti. Mezi uvedené podmínky patří mimo jiné i zde napadený předběžný zápis do rejstříku podnikatelů nebo do rejstříku hospodářských činností (čl. 18 odst. 1 bod 2 b zákona o geologii a hornictví) a v některých případech také složení jistoty, která rovněž představuje předmět projednávaného sporu (článek 17 zákona o geologii a hornictví).
            62. Pokud by se navíc žádalo o udělení koncese k těžbě, daný subjekt musí být držitelem práva na využívání výše zmíněné geologické dokumentace (čl. 20 odst. 2 bod 1 zákona o geologii a hornictví). V tomto smyslu platí podle polských právních předpisů obecné pravidlo, že geologická dokumentace je majetkem státu (čl. 47 odst. 1 zákona o geologii a hornictví), avšak žádající subjekt může mít výlučné právo k této dokumentaci, jakožto k výsledku předchozího geologického průzkumu. Pokud by tento subjekt nechtěl sám ložisko využívat k těžbě, může své právo na výlučné využívání geologické dokumentace prodat jinému subjektu. Po uplynutí pěti let získává toto právo znovu stát (čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví).
            B – První žalobní důvod: Porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22, v němž se stanoví nediskriminační přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků 
            63. První žalobní důvod je rozdělen do dvou částí:
            1. První část prvního žalobního důvodu
            64. V první části prvního žalobního důvodu Komise uvádí, že polský právní řád tím, že v čl. 18 odst. 2 bodu 2 b zákona o geologii a hornictví stanoví, že spolu s podáním žádosti o koncesi musí být předloženo pořadové číslo daného subjektu v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností v Polsku, zakládá diskriminaci subjektů usazených v jiných členských státech, jimž upírá možnost požádat o udělení koncese, pokud nejsou předem zapsány v Polsku.
            65. Komise se v této souvislosti dovolává rozsudku ze dne 22. prosince 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb(13) . V tomto rozsudku Soudní dvůr prohlásil, že „[p]ožadovat po hospodářském subjektu, který je usazen v jiném členském státě a který si přeje získat povolení k provozování linkové autobusové dopravy v hostitelském členském státě, aby měl sídlo nebo byl jinak usazen na území posledně uvedeného členského státu ještě před tím, než mu je provozování této linky povoleno, má odrazující účinek. Průměrně obezřetný hospodářský subjekt by totiž nebyl ochoten uskutečnit případně významné investice, pokud by bylo zcela nejisté, zda takové povolení získá(14) “. Vzhledem k tomu, že takový požadavek nemůže být s ohledem na cíle uvedené rakouskou vládou nijak odůvodněn, Soudní dvůr prohlásil, že představuje omezení svobody usazování, ledaže by byl uplatněn po udělení povolení k provozování a před tím, než podnikatel zahájí provozování této linky(15) .
            66. V projednávané věci uvedený článek zákona o geologii a hornictví stanoví, že zápis musí být prokázán v okamžiku podání žádosti o koncesi. Polská republika tvrdí, že při podání žádosti je již prakticky „jisté“, že bude daná činnost prováděna, neboť řízení o udělení koncese představuje pouhou formalitu a žádost podává pouze ten subjekt, který již získal v nabídkovém řízení požívací právo k důlní činnosti.
            67. Není však pochyb o tom, že i subjekt, který již toto požívací právo získal, musí splnit další podmínky pro udělení koncese, přeje-li si vykonávat důlní činnost. Jak jsem uvedl výše, mezi tyto podmínky patří složení jistoty nebo, pokud jde o těžbu, prokázání práva na využívání geologické dokumentace. S ohledem na skutečnost, že se žádajícímu subjektu nemusí podařit tyto podmínky splnit, je namístě se domnívat, že v této fázi přetrvává natolik vysoká míra nejistoty, že nelze vyloučit vznik odrazujících účinků, na něž odkazuje rozsudek Yellow Cab Verkehrsbetrieb.
            68. Domnívám se proto, že první část prvního žalobního důvodu by měla být přijata.
            2. Druhá část prvního žalobního důvodu
            69. Ve druhé části prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že diskriminovány jsou rovněž subjekty, které mají zájem provádět těžbu uhlovodíků, avšak neprováděly v dané oblasti předběžný průzkum, a nemají proto výlučné právo na využívání geologické dokumentace. Příčinou je podle mínění Komise skutečnost, že čl. 20 odst. 2 bod 1 ve spojení s čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví podmiňuje podání žádosti o koncesi vlastnictvím geologické dokumentace.
            70. Tato druhá část prvního žalobního důvodu se částečně překrývá s první částí druhého žalobního důvodu, a proto se budu zabývat oběma těmito důvody společně.
            C – Druhý žalobní důvod: Porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22, který stanoví povinnost zavést řízení o udělení povolení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost 
            71. Tento druhý žalobní důvod se také skládá ze dvou částí:
            1. První část druhého žalobního důvodu (částečně shodná se druhou částí prvního žalobního důvodu)
            72. V první části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že požadavek stanovený v článku 3 směrnice 94/22, podle něhož má být povolení udělováno na základě nabídkového řízení, je splněn pouze v první fázi (založení „užívacího práva k důlní činnosti“), nikoliv však ve fázi druhé, neboť koncese je udělována v řízení „na základě oprávnění“. Komise má navíc za to, že přednost, která se přiznává držitelům práva na využívání geologické dokumentace, je rovněž v rozporu s uvedeným požadavkem na konání nabídkového řízení.
            73. Komise v tomto ohledu připouští, že nic nebrání tomu, aby bylo povolení rozděleno na dvě části, upřesňuje však, že v každé z těchto dvou částí se musí rozhodovat na základě nabídkového řízení.
            74. Polská vláda odpovídá, že považuje za dostačující existenci nabídkového řízení pro udělení požívacího práva k důlní činnosti, neboť řízení o udělení koncese je sice stanoveno předpisem, avšak nemá širší dosah než pouhé formální opatření a účastní se jej pouze subjekt, který je držitelem užívacího práva.
            75. Polská vláda má za to, že nic nebrání tomu, aby se udělování povolení rozdělilo do dvou fází, přičemž ve druhé z nich by se rozhodovalo na základě práva přednosti. Tuto možnost podle jejího mínění obsahuje i čl. 3 odst. 5 písm. b) směrnice 94/22, podle něhož se „za udělení povolení [...] nepovažuje“ (což znamená, že není požadováno ani konání nabídkového řízení) „udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení“.
            76. Komise zastává názor, že toto ustanovení se týká zcela jiného případu, a sice povolení k těžbě uhlovodíků, které je vydáváno prostřednictvím „obecného aktu, který se týká více subjektů, například zákona nebo nařízení“, a souboru „následně udělených individuálních povolení, která jsou obsažena ve správních usneseních přijatých na základě staršího nařízení/zákona“, přičemž tato povolení vyplývají z prvně jmenovaného aktu, a nemusí být proto udělována na základě nabídkového řízení.
            77. Komisi se během jednání nepodařilo objasnit, za jakých okolností by mohl takovýto případ nastat, a argumenty, které předložila, nebyly podle mého názoru příliš přesvědčivé. Ať je tomu jakkoliv, nedomnívám se, že by mohl být čl. 3 odst. 5 písm. b) směrnice na projednávaný případ použitelný, neboť dvojí přednost, kterou zavádí polský zákon, vede k tomu, že vyhlášení nabídkového řízení není zaručeno ani v první fázi řízení, jak vysvětlím dále.
            78. Ustanovení článku 12, čl. 20 odst. 2 bodu 1 a čl. 47 odst. 3 polského zákona o geologii a hornictví stanoví, že přednost i právo na výlučné využívání získá subjekt, který vykonával předběžný průzkum a vyhledávání. Podle zákona má být požívací právo k důlní činnosti uděleno přednostně podnikateli, který připravil geologickou dokumentaci (čl. 12 odst. 1), a témuž podnikateli navíc zákon přiznává i výlučné právo na využívání této dokumentace (čl. 47 odst. 3), bez níž nelze podat ani žádost o koncesi, která je nezbytná pro provádění těžby (čl. 20 odst. 2 bod 1).
            79. Článek 12 zákona o geologii a hornictví totiž přiznává přednost pro účely žádosti o založení požívacího práva k důlní činnosti – po dobu dvou let a vůči veškerým osobám – těm subjektům, které prováděly průzkum a dokumentaci nerostného ložiska a připravily příslušnou geologickou dokumentaci.
            80. Podle čl. 47 odst. 3 uvedeného zákona má přitom subjekt, který nesl náklady na provedení geologických činností vyhledávání a průzkumu, výlučné právo na využívání geologické dokumentace, kterou zpracoval, a to po dobu pěti let. V důsledku toho má uvedený subjekt po celou tuto dobu prakticky zaručeno, že získá koncesi, neboť podle čl. 20 odst. 2 bodu 1 zákona je držení práva na využívání geologické dokumentace zásadní podmínkou podání příslušné žádosti o udělení koncese. Druhé fáze řízení o udělení povolení se tedy může skutečně zúčastnit pouze subjekt, který s uvedenou dokumentací nakládá.
            81. Znamená to tedy, že pokud by pro tento účel bylo vyhlášeno nabídkové řízení, požívací právo k důlní činnosti by mohlo být uděleno jinému subjektu(16), avšak v praxi dochází k tomu, že podle čl. 47 odst. 3 ve spojení s čl. 20 odst. 2 bodem 1 zákona může subjekt, který je držitelem požívacího práva, v uvedeném období pěti let získat koncesi pouze za předpokladu, že se podnikatel, který má výlučné právo na využívání geologické dokumentace, uvolí poskytnout mu tuto dokumentaci k dispozici. V tomto smyslu by mělo být poukázáno na to, že – jak bylo konstatováno během jednání – uvedené právo na výlučné využívání může být předmětem kupních smluv. V tomto ohledu má zásadní význam skutečnost, že pokud některá z uvedených dvou okolností nenastane, zmíněnému podniku nemůže držení požívacího práva k důlní činnosti žádným způsobem zajistit získání koncese.
            82. Podle návrhu polské vlády by měl být tento účinek odůvodněn argumentem, podle něhož právo na výlučné využívání geologické dokumentace a přednostní právo, které je přiznáno jeho držiteli, představují spravedlivou náhradu za investice, které musel daný subjekt vynaložit před zahájením vyhledávání a průzkumu.
            83. Podle mého mínění však nelze toto tvrzení přijmout. 
            84. Ačkoli lze připustit, že subjekt nesoucí náklady na přípravu geologické dokumentace by měl získat spravedlivou náhradu, v žádném případě nelze uvedené investice nahrazovat způsobem, který natolik odporuje zásadám řízení o udělení povolení, že zcela zbaví významu nabídkové řízení požadované směrnicí 94/22.
            85. Přesně taková situace nastává – nebo přinejmenším nelze vyloučit, že nastane – v rámci polského režimu. Souhra přednostních práv a práv na výlučné využívání umožněná zákonem o geologii a hornictví může vést k tomu, že držitel práva na výlučné využívání geologické dokumentace získá i požívací právo k důlní činnosti, aniž přitom skutečně dojde k nabídkovému řízení. Toto řízení se totiž ve skutečnosti ani nemůže konat, uvážíme-li, že přednost, kterou stanoví čl. 12 odst. 1, znamená – v souladu s prvotním výkladem pojmu „přednost“ – skutečné přednostní právo na založení požívacího práva.
            86. Jiným způsobem bychom uvažovali v případě, kdyby se tato „přednost“ promítla do předpokladu, že investice vynaložené na přípravu geologické dokumentace představují určitou zásluhu, která by měla být v nabídkovém řízení zohledněna; taková zásluha může být sice v případě potřeby uznávána, nikoli však do té míry, že rozhodne o výsledku celého nabídkového řízení. Při uvážlivém posouzení by tato zásluha mohla být považována za důvod k poskytnutí přiměřené náhrady za investiční úsilí, není však nutné dospět až k takové mezní situaci, jakou obhajuje polská vláda.
            87. V této souvislosti je navíc třeba zohlednit skutečnost, že držení výlučného práva ke geologické dokumentaci nemůže být v řízení o udělení povolení natolik určující, jako tomu je v rámci polského režimu. Držením tohoto práva totiž daný subjekt prokazuje, že je schopen připravit geologickou dokumentaci. Je však zcela očividné, že tato způsobilost sama o sobě nemusí postačit k prokázání schopností důležitých pro účely udělení koncese k provádění těžby nerostných zdrojů. Jednoznačně se tedy domnívám, že polský model nepřiměřeně vyzdvihuje postavení subjektů schopných v první řadě vypracovat geologickou dokumentaci, a zájmům těchto podniků pak zcela podřizuje zájmy ostatních subjektů, které by mohly prokázat své schopnosti provádět důlní činnost.
            88. Polský režim udělování „povolení“ ve smyslu směrnice 94/22 je tedy rozdělen na dvě fáze (založení požívacího práva a udělení koncese jako takové), jejichž výsledek může být nezvratně ovlivněn výkonem práva na výlučné využívání geologické dokumentace, která je nezbytná k tomu, aby mohla být skutečně povolena těžba nerostných zdrojů. Právo na výlučné využívání je přitom přiznáváno subjektům, které připravily geologickou dokumentaci jakožto výsledek provedeného vyhledávání a průzkumu, tedy činností, pro jejichž výkon není podle čl. 33 odst. 1 zákona o geologii a hornictví nutná koncese, a tudíž ani konání nabídkového řízení.
            89. Vzhledem k tomu, že polský právní předpis umožňuje, aby povolení nezbytné k provádění vyhledávání, průzkumu a těžby bylo za určitých okolností udělováno v řízení, v němž neprobíhá žádná skutečná soutěž, mám za to, že první část druhého žalobního důvodu a druhá část prvního žalobního důvodu, které předložila Komise, by měly být v plném rozsahu přijaty.
            2. Druhá část druhého žalobního důvodu
            90. Ve druhé části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že polský právní předpis nesplňuje požadavek týkající se zveřejnění nabídkového řízení v Úředním věstníku Evropské unie . Kromě toho tvrdí, že povinnost předkládání dokumentace k nabídkovému řízení v polském jazyce by mohla vést k diskriminaci.
            91. Pokud jde o zveřejnění, zdá se, že v souvislosti s udělením požívacího práva k důlní činnosti je tento požadavek splněn. V případě řízení o udělení koncese však k tomuto zveřejnění nedochází, zřejmě právě proto, že toto udělení není výsledkem nabídkového řízení. V každém případě by však měla být skutečnost, že u tohoto řízení nedochází ke zveřejnění (což vede k nedostatečné transparentnosti), považována sama o sobě za další porušení směrnice, a v tomto smyslu by se měl podle mého názoru vyjádřit i Soudní dvůr.
            92. Pokud jde o požadavek ohledně jazyka dokumentace předložené k nabídkovému řízení, polská vláda připomíná, že unijní právo neukládá vnitrostátním orgánům veřejné správy, aby přijímaly dokumentaci v jiném než úředním jazyce daného členského státu; tento argument mohu jen podpořit.
            93. Mám tedy za to, že druhá část druhého žalobního důvodu předloženého Komisí by měla být přijata v rozsahu, v jakém vytýká skutečnost, že řízení o udělování koncese není zveřejňováno v Úředním věstníku Evropské unie .
            D – Třetí žalobní důvod: Porušení čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice, v němž se stanoví kritéria pro udělování povolení 
            94. Tento třetí žalobní důvod byl původně rozdělen na tři části, z nichž první Komise během jednání výslovně vzala zpět, proto se vyjádřím pouze ke druhé a třetí části, které, jak bylo uvedeno výše, podle mne nemají žádný dopad na přípustnost žaloby.
            1. Druhá část třetího žalobního důvodu: složení jistoty
            95. Komise uvádí, že podle článku 17 polského zákona o geologii a hornictví může být udělování koncese v některých případech podmíněno složením jistoty, což představuje požadavek, který nemá podle mého názoru žádnou oporu ve směrnici 94/22.
            96. Komise se jednak domnívá, že požadavek týkající se složení jistoty nelze odůvodnit skutečností, že podle čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 94/22 jsou členské státy povinny ověřit finanční výkonnost subjektů účastnících se řízení o udělení povolení. Komise zejména tvrdí, že polský zákon je poněkud neurčitý, pokud jde o uvedený požadavek, který mohou příslušné orgány uložit „v případech odůvodněných zvláště významným státním nebo veřejným zájmem, zejména týkajícím se ochrany životního prostředí“ (čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví).
            97. Dále Komise tvrdí, že ani čl. 6 odst. 2 směrnice, který umožňuje členským státům, aby za určitých okolností (důvody národní bezpečnosti, veřejného pořádku, veřejného zdraví, ochrany životního prostředí atd.) uložily „podmínky a požadavky pro výkon“ činností podléhajících povolení, nepostačuje k tomu, aby poskytl oporu pro zavedení finančního požadavku výše uvedeného druhu. Podle Komise se toto ustanovení týká podmínek pro výkon činností, nikoli požadavků kladených v souvislosti s udělováním povolení.
            98. Mám za to, že doslovné znění čl. 6 odst. 2 směrnice 94/22 se může sice jevit jako matoucí (obsahuje totiž odkaz na „podmínky a požadavky pro výkon“ činností podléhajících povolení), avšak vykládáme-li jej ve spojení s čl. 6 odst. 1, dospějeme k závěru, že se jedná s konečnou platností o požadavky, jejichž účelem je zaručit, že je žadatel o povolení schopen provádět danou činnost.
            99. Článek 6 odst. 1 totiž odkazuje na podmínky stanovené v čl. 5 odst. 2 směrnice, který odkazuje na „podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení (17) “, a nezdá se, že by se čl. 6 odst. 2 týkal výlučně požadavků kladených v pozdější době, tedy až po samotném udělení povolení.
            100. V právním kontextu, jaký zkoumáme v projednávané věci, ostatně takovéto rozlišování zcela postrádá smyslu. Domnívám se tedy, že by ustanovení obsažená v čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví mohla být považována za legitimní uplatnění čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 94/22 nebo čl. 6 odst. 2 téže směrnice v rozsahu, v jakém lze zavedení povinného složení jistoty odůvodnit důvody veřejného zájmu (které jsou souhrnně uvedeny v posledně jmenovaném ustanovení).
            101. Dále jsem toho názoru, že požadavek na složení jistoty za účelem pokrytí případné odpovědnosti za výkon dané činnosti představuje opatření, které je přiměřené zamýšlenému cíli, kterým je zajistit dostatečnou „finanční výkonnost“ subjektu a splnit požadavek týkající se ochrany „zvláště významného“ veřejného zájmu.
            102. Mám tedy za to, že druhou část třetího žalobního důvodu je třeba zamítnout.
            2. Třetí část třetího žalobního důvodu
            103. A konečně se Komise domnívá, že polský právní řád řádně neprovádí požadavek týkající se zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie  „před počátkem lhůty pro podávání žádostí“ (čl. 5 odst. 1 směrnice) ani nezaručuje, že „podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení“ jsou „kdykoli přístupné zúčastněným subjektům“ (čl. 5 odst. 2 směrnice).
            104. Komise se jednak domnívá, že Polská republika nepřijala nezbytná opatření k zajištění jasného a účinného zveřejnění kritérií pro hodnocení nabídek v Úředním věstníku Evropské unie , neboť sice existuje správní ustanovení, v němž se tato povinnost zveřejnění výslovně stanoví, avšak v praxi uplatňovala polská vláda toto ustanovení pouze tak, že zveřejňovala „všechny tři kategorie kritérií pro hodnocení nabídek“, a přesné určení obsahu těchto kritérií řešila pouhým odkazem na dokument nazvaný „podrobné podmínky udělování požívacích práv k důlní činnosti pro účely vyhledávání a těžby ložisek ropy a zemního plynu v určitých oblastech podléhajících koncesi“, který si lze vyžádat u příslušného odboru ministerstva životního prostředí.
            105. Kromě toho Komise tvrdí, že ke zveřejňování přesných informací o podmínkách výkonu hospodářské činnosti, na niž se vztahuje povolení, dochází vždy až po zahájení řízení o udělení koncese. Uvedené zveřejnění by proto bylo neúčinné, neboť subjekt, který je držitelem požívacího práva k důlní činnosti (který se podle tvrzení polské vlády automaticky stane také držitelem koncese), by neměl možnost seznámit se v době nabídkového řízení se všemi podmínkami výkonu dané činnosti.
            106. Tato tvrzení Komise mohu jen podpořit.
            107. Pokud jde zejména o nesplnění povinnosti týkající se provedení požadavku na zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie (čl. 5 odst. 1 směrnice 94/22), zastávám názor, že polský právní řád není v tomto bodu dostatečně jasný, což v praxi vede k nedostatečnému plnění požadavku na zveřejnění, které se omezuje na pouhé vyjmenování kategorií hodnotících kritérií, namísto uvedení přesnějšího popisu obsahu těchto kritérií.
            108. Domnívám se tedy, že třetí část třetího žalobního důvodu by měla být přijata.
            VI – K nákladům řízení 
            109. Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu Soudní dvůr při částečném vyhovění žalobě rozhodne, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady.
            VII – Závěry 
            110. V důsledku toho navrhuji, aby Soudní dvůr v projednávané věci rozhodl takto:
            „Zamítá se druhá část prvního žalobního důvodu, jakož i druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
            Podpůrně se určuje, že Polská republika tím, že nepřijala potřebná opatření k zabezpečení toho, aby byl přístup k činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků v praxi udílen na základě nabídkového řízení, ve kterém mohou podat žádost všechny zúčastněné subjekty, a které probíhá na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie  před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22.
            Oba účastníci řízení ponesou vlastní náklady.“
            (1) . 
            (2)  – Úř. věst. L 164, s. 3; Zvl. vyd. 06/02, s. 262.
            (3)  – Ve znění zákona ze dne 22. dubna 2005, kterým se polský právní řád uvádí po přistoupení Polska k Evropské unii do souladu s ustanoveními směrnice 94/22 (U 2005 č. 228, položka 1947).
            (4)  – U 2007 č. 155, položka 1095). 
            (5)  – Nový zákon byl s konečnou platností přijat dne 9. června 2011.
            (6)  – Viz například rozsudek ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko (C-33/04, Sb. rozh. s. 10629, bod 36). 
            (7)  – Rozsudky ze dne 11. července 2002, Komise v. Španělsko (C-139/00, Recueil, s. I-6407, bod 19); ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C-433/03, Sb. rozh. s. I-6985, bod 28); ze dne 7. září 2006, Komise v. Spojené království (C-484/04, Sb. rozh. s. I-7471, bod 25).
            (8)  – Viz například body 41 až 51 a body 64 až 68 žalobního spisu Komise.
            (9)  – V žalobě je uvedeno pouze několik obecných odkazů na „články 7 až 29“ zákona o geologii a hornictví (body 26 a 59 žalobního spisu Komise) a na „články 15 až 21“ téhož zákona (bod 75).
            (10)  – Rozsudek ze dne 16. června 2005, Komise v. Itálie (C-456/03, Sb. rozh. s. I-5335, body 36 až 37).
            (11)  – Viz například rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Komise v. Španělsko (C-186/06, Sb. rozh., s. I-12093, bod 18). V tomto rozsudku byla prohlášena nepřípustnost jednoho z žalobních důvodů uvedených v žalobě předložené Komisí, neboť uváděl jiné vytýkané skutečnosti, než které byly dovolávány před zahájením soudního řízení, což vedlo k nesplnění výše uvedených požadavků na soudržnost a přesnost.
            (12)  – Existuje ostatně několik zeměpisných oblastí, pro které se požívací právo k důlní činnosti uděluje bez povinného konání nabídkového řízení. Tato skutečnost však není v projednávané žalobě zpochybněna a je zřejmě v souladu s čl. 3 odst. 3 směrnice.
            (13)  – Věc C-338/09, Sb. rozh. s. I-13927.
            (14)  – Bod 37. 
            (15)  – Body 38 až 40 rozsudku. 
            (16)  – Taková situace by mohla v praxi nastat pouze tehdy, pokud by se podnikatel, který připravoval geologickou dokumentaci, rozhodl neúčastnit se nabídkového řízení, a nevyužít tak práva přednosti, které mu na dobu dvou let přiznává čl. 12 odst. 1.
            (17)  – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska. 
         
      
    ---documentbreak--- 
      
         STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
      PEDRA CRUZ VILLALÓNA
      přednesené dne 20. listopadu 2012 (
            1
         )
      
         Věc C-569/10
      
      
         Evropská komise
      
      
         proti
      
      
         Polské republice
      
      „Žaloba pro nesplnění povinnosti — Přípustnost žaloby — Podmínky udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků — Nediskriminační přístup — Nabídkové řízení pro účely udělení povolení — Požadavky kladené v rámci udělování povolení — Úřední zveřejnění nabídkového řízení — Rozdíl mezi požívacím právem k důlní činnosti a koncesí — Různá povolení pro vyhledávání a pro těžbu“
      
               1. 
            
            
               V projednávané věci Komise žádá, aby bylo určeno, že Polská republika nesplnila některé povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a z čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků (
                     2
                  ).
            
         
               2. 
            
            
               Polská republika vytýkané nesplnění povinnosti zpochybňuje a namítá především nepřípustnost žaloby Komise v rozsahu, v jakém se její odůvodnění podstatně liší od odůvodnění předloženého před zahájením soudního řízení. Nejprve se budu zabývat touto námitkou nepřípustnosti a poté přistoupím k přezkumu žalobních důvodů, které Komise uplatnila proti Polské republice, přičemž některé body budu zkoumat pouze podpůrně.
            
         
               3. 
            
            
               Konečně základní otázka tohoto řízení dává Soudnímu dvoru příležitost, aby se v souvislosti s velmi specifickým vnitrostátním právním předpisem zabýval rozborem své judikatury týkající se přístupu k řízením o vydávání úředních povolení k hospodářskému využití přírodních zdrojů ve veřejném vlastnictví.
            
         
         I – Právní rámec
      
      A – Právo Evropské unie: směrnice 94/22
      
      
               4.
            
            
               Podle čl. 1 bodu 3 směrnice 94/22 se „povolením“ pro účely této směrnice rozumí „jakékoli právní, správní nebo smluvní ustanovení nebo úkon učiněný na jejich základě, kterými příslušné orgány členského státu přiznávají určitému subjektu výlučné právo, aby svým jménem a na vlastní nebezpečí vykonával v určité zeměpisné oblasti vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků“, přičemž toto povolení může být uděleno pro každou činnost samostatně nebo pro více činností společně.
            
         
               5.
            
            
               Článek 2 směrnice 94/22 stanoví toto:
               „1.   Členské státy si zachovávají právo vymezit na svém území oblasti, ve kterých budou moci být vykonávány činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků.
               2.   Uvolní-li se některá oblast pro činnosti uvedené v odstavci 1, zajistí členský stát, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon.
               Členské státy však mohou z důvodů národní bezpečnosti zakázat subjektu, který je fakticky kontrolován třetími zeměmi nebo jejich státními příslušníky, přístup k těmto činnostem a jejich výkon.“
            
         
               6.
            
            
               Podle čl. 3 odst. 1 téže směrnice přijmou členské státy „nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost“. Článek 3 odst. 5 písm. b) stanoví, že za udělení povolení ve smyslu odstavce 1 se nepovažuje „udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení“.
            
         
               7.
            
            
               Podle článku 5 směrnice 94/22 přijmou členské státy nezbytná opatření k zajištění toho, aby:
               
                        „1.
                     
                     
                        povolení byla v každém případě udělována na základě kritérií týkajících se:
                        
                                 a)
                              
                              
                                 technické a finanční výkonnosti subjektů a
                              
                           
                                 b)
                              
                              
                                 způsobu, který subjekty navrhují pro vyhledávání, průzkum nebo těžbu v dotyčné zeměpisné oblasti, a popřípadě
                              
                           
                                 c)
                              
                              
                                 je-li povolení nabídnuto k prodeji, ceny, kterou je subjekt ochoten zaplatit za získání povolení;
                              
                           
                                 d)
                              
                              
                                 jsou-li po posouzení podle kritérií uvedených v písmenech a), b) a popřípadě v písmenu c) dvě nebo více žádostí hodnoceny shodně, provede se konečný výběr z předložených žádostí na základě jiných významných objektivních a nediskriminačních kritérií.
                              
                           […]
                        Tato kritéria jsou vypracována a zveřejněna v Úředním věstníku Evropských společenství před počátkem lhůty pro podávání žádostí. Členské státy, které již zveřejnily tato kritéria ve svých úředních věstnících, mohou zveřejnění v Úředním věstníku Evropských společenství omezit na odkaz na zveřejnění v jejich úředních věstnících. V každém případě však musí být každá změna kritérií zveřejněna v úplném znění v Úředním věstníku Evropských společenství;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        byly stanoveny podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení, a byly kdykoli přístupné zúčastněným subjektům. V případě podle čl. 3 odst. 2 písm. a) mohou být přístupné až ode dne, ke kterému mohou být podávány žádosti o povolení;
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        každá změna podmínek a požadavků v průběhu řízení byla oznámena všem zúčastněným subjektům;
                     
                  
                        4.
                     
                     
                        se kritéria, podmínky a požadavky uvedené v tomto článku používaly nediskriminačním způsobem;
                     
                  
                        5.
                     
                     
                        subjekt, jehož žádost o povolení byla zamítnuta, byl na požádání informován o důvodech takového rozhodnutí.“
                     
                  
         B – Polské právní předpisy
      
      
               8.
            
            
               Komise v žalobě pro nesplnění povinnosti tvrdí, že polský zákon o geologii a hornictví ze dne 4. února 1994 (
                     3
                  ) je v rozporu s unijním právem.
            
         
               9.
            
            
               Podle článku 7 uvedeného zákona představují nerostná ložiska, která nejsou součástí půdní vrstvy, majetek státu, který může uplatnit svá práva k těmto ložiskům založením „požívacího práva k důlní činnosti“ (odstavce 1 a 2).
            
         
               10.
            
            
               Vyhledávání, průzkum a těžba nerostných ložisek představují podle článku 2 zákona ze dne 2. července 2004 o svobodném výkonu hospodářské činnosti (
                     4
                  ) hospodářské činnosti, které jsou upraveny uvedeným zákonem.
            
         
               11.
            
            
               Jak uvedla Polská republika (bod 25 žalobní odpovědi), podle ustanovení zákona o svobodném výkonu hospodářské činnosti ve spojení s ustanoveními zákona o geologii a hornictví lze vyhledávání, průzkum a těžbu uhlovodíků provádět pouze na základě koncese udělené ministrem životního prostředí.
            
         
               12.
            
            
               V Polsku se tedy „povolení“ k provádění těchto činností ve smyslu směrnice 94/22 skládá ze dvou částí, a to ze smlouvy o založení „požívacího práva k důlní činnosti“ a ze správní koncese.
            
         
               13.
            
            
               Podle článku 9 zákona o geologii a hornictví je držitel požívacího práva oprávněn provádět vyhledávání, průzkum a těžbu určitého nerostu, a to v rozsahu stanoveném smlouvou a s vyloučením dalších stran. V rámci stanoveného rozsahu je držitel požívacího práva k důlní činnosti rovněž oprávněn „nakládat se svým právem“.
            
         
               14.
            
            
               V článku 10 zákona o geologii a hornictví se stanoví, že požívací právo k důlní činnosti lze založit „uzavřením smlouvy proti finančnímu vyrovnání a pod podmínkou držení koncese“ (odstavec 1). Požívací právo zanikne uplynutím platnosti koncese nebo jejím odnětím (odstavec 3).
            
         
               15.
            
            
               Podle čl. 11 odst. 2 zákona o geologii a hornictví se „s výhradou ustanovení čl. 12 odst. 1 požívací právo k důlní činnosti, které zahrnuje vyhledávání, průzkum a těžbu zemního plynu, ropy a jejích přirozených derivátů, udílí na základě nabídkového řízení […].“
            
         
               16.
            
            
               Ve zmíněném čl. 12 odst. 1 zákona o geologii a hornictví je stanoveno, že „hospodářský subjekt, který provede průzkum a dokumentaci nerostného ložiska, které je majetkem státu, a připraví geologickou dokumentaci s takovou přesností, jaká je vyžadována pro udělení koncese k těžbě daného nerostu, může požádat o přednostní udělení požívacího práva k důlní činnosti“. Podle čl. 12 odst. 3 toto právo zanikne po uplynutí dvou let od okamžiku přijetí potvrzení, kterým příslušný správní orgán stvrzuje přijetí příslušné geologické dokumentace.
            
         
               17.
            
            
               Podle čl. 15 odst. 1 zákona o geologii a hornictví se koncese vyžaduje v případě: „1) vyhledávání a průzkumu nerostných ložisek, 2) těžby nerostů […]“. Odstavec 2 tohoto článku odkazuje pro všechny případy neuvedené v tomto zákoně na výše zmíněný zákon o svobodném výkonu hospodářské činnosti.
            
         
               18.
            
            
               Podle čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví může být udělení koncese podmíněno složením jistoty, která by mohla být použita k náhradě škody v souvislosti s případnými stížnostmi podanými v důsledku provádění činností, na něž se koncese vztahuje, a to v případech odůvodněných zvláště významným státním nebo veřejným zájmem, zejména týkajícím se ochrany životního prostředí.
            
         
               19.
            
            
               Článek 18 odst. 1 zákona o geologii a hornictví uvádí, že mezi prvky, které musí obsahovat žádost o udělení koncese k důlní činnosti, patří rovněž pořadové číslo žadatele v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností [bod 2 b)]. Článek 20 odst. 2 dále uvádí, že zmíněná žádost musí obsahovat také doklad o skutečnosti, že je žadatel oprávněn využívat geologickou dokumentaci za účelem podání žádosti o koncesi [bod 1)].
            
         
               20.
            
            
               Konečně, čl. 47 odst. 1 téhož zákona stanoví, že „státní pokladna má právo na informace získané v důsledku provádění geologických činností“, a v odstavci 2 uvedeného článku dále uvádí, že s uvedeným právem může nakládat za podmínek stanovených v odstavci 3, v němž se stanoví, že „subjekt, který nesl náklady na provedení geologických činností, k němuž došlo na základě rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona, má výlučné právo na bezplatné využití geologických informací k vědeckým a výzkumným účelům a k provádění činností, které upravuje tento zákon. Toto právo zanikne po uplynutí pěti let od okamžiku, kdy pozbude účinku rozhodnutí o povolení činností, které byly zdrojem daných informací, nebo rozhodnutí o povolení výkonu jiné činnosti upravené tímto zákonem nebo jinými předpisy. Subjekt, který má právo na využití geologických informací získaných tímto způsobem, může tyto informace zpřístupnit jiným subjektům, ledaže by koncese nebo rozhodnutí o schválení programu geologických činností stanovily jinak“.
            
         
         II – Postup před zahájením soudního řízení
      
      
               21.
            
            
               Komise dne 23. března 2007 zaslala Polsku výzvu dopisem, v níž poukázala na nesplnění povinností vyplývajících z čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22. Polsko odpovědělo dopisem ze dne 25. května 2007, v němž uvedlo, že povolení stanovené ve směrnici 94/22 je v polském právním řádu složeno ze dvou právních institutů stanovených v zákoně o geologii a hornictví, a sice z „požívacího práva k důlní činnosti“ a z koncese, přičemž „požívací právo k důlní činnosti“ je subjektivním právem, jehož existence nepostačuje k provádění činností stanovených v zákoně o geologii a hornictví, zatímco koncese týkající se některé z činností, která je tímto zákonem upravena, je předpokladem k tomu, aby mohl být za stanovených podmínek povolen výkon daného subjektivního práva.
            
         
               22.
            
            
               Dne 31. ledna 2008 zaslala Komise Polské republice odůvodněné stanovisko, v němž zopakovala veškeré dosud uvedené důvody nesplnění povinnosti. Polská vláda na toto stanovisko odpověděla dopisem ze dne 20. března 2008. V dopisu Polská republika tvrdila, že „během přípravy nového zákona o geologii a hornictví byly definovány nové zásady týkající se udělování koncesí k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků v Polsku. Novými ustanoveními byla zrušena ustanovení, která vyvolala obavy Evropské komise v souvislosti s řízením o udělení požívacího práva k důlní činnosti“.
            
         
               23.
            
            
               Poté, co polská vláda zaslala dne 12. června 2008 Evropské komisi návrh nového zákona o geologii a hornictví, sdělila jí dopisem ze dne 27. dubna 2010, že tento návrh byl předán vnitrostátnímu parlamentu dne 18. listopadu 2008, avšak s ohledem na složitost a rozsah diskusí nemohl být přijat během roku 2009 (
                     5
                  ).
            
         
         III – Řízení u Soudního dvora: návrhová žádání účastníků řízení
      
      
               24.
            
            
               Dne 3. prosince 2010 podala Komise na základě článku 258 SFEU žalobu pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru, po níž následovala výměna žalobní odpovědi, repliky a dupliky mezi žalobkyní a žalovaným členským státem.
            
         
               25.
            
            
               Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
               
                        —
                     
                     
                        určil že Polská republika tím, že nepřijala potřebná opatření k zabezpečení toho, aby přístup k činnosti vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků probíhal bez jakékoli diskriminace mezi zúčastněnými subjekty a aby byla povolení k výkonu těchto činností udělována v řízení, ve kterém mohou podat žádost všechny zúčastněné subjekty, a které probíhá na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
                     
                  
         
               26.
            
            
               Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
               
                        —
                     
                     
                        prohlásil žalobu za nepřípustnou v plném rozsahu a podpůrně aby ji v plném rozsahu zamítl.
                     
                  
                        —
                     
                     
                        uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení.
                     
                  
         
         IV – K přípustnosti žaloby
      
      
               27.
            
            
               Polská vláda vznáší námitku nepřípustnosti žaloby z důvodu značných rozdílů, které podle ní existují mezi žalobními důvody, které Komise uplatnila před zahájením soudního řízení, a žalobními důvody uplatněnými v žalobě pro nesplnění povinnosti.
            
         
               28.
            
            
               Podle ustálené judikatury je předmět žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU vymezen postupem upraveným v tomto ustanovení, takže žaloba musí být založena na stejném odůvodnění a žalobních důvodech jako odůvodněné stanovisko (
                     6
                  ). Tento požadavek nemůže nicméně vést až k vyžadování dokonalé shody ve všech případech mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě, pokud předmět sporu, tak jak byl vymezen v odůvodněném stanovisku, nebyl rozšířen nebo změněn (
                     7
                  ).
            
         
               29.
            
            
               Pro účely určení, zda lze přijmout námitku vznesenou polskou vládou, porovnáme nyní důvody uvedené Komisí v žalobním spisu s obsahem odůvodněného stanoviska (A), a následně s ohledem na judikaturu Soudního dvora určíme, zda mohou být zjištěné rozdíly považovány za významné pro účely přípustnosti žaloby (B).
            
         A – Žalobní důvody v porovnání s obsahem odůvodněného stanoviska
      
      1. První žalobní důvod
      
               30.
            
            
               V prvním žalobním důvodu, který se týká údajného porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22, v němž se stanoví nediskriminační přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků, Komise uvádí, že došlo ke dvojí diskriminaci.
            
         
               31.
            
            
               Zaprvé Komise uvádí, že jsou diskriminovány subjekty usazené v jiných členských státech, neboť se požaduje, aby bylo v žádosti o koncesi uvedeno rovněž pořadové číslo žadatele v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností v Polsku (čl. 18 odst. 1 bod 2 b zákona o geologii a hornictví). V souvislosti s touto první částí prvního žalobního důvodu nevzniká žádný problém týkající se přípustnosti, neboť tato část je výslovně uvedena v bodu 78 odůvodněného stanoviska.
            
         
               32.
            
            
               Zadruhé Komise poukazuje na možnou diskriminaci subjektů, které mají zájem vykonávat těžbu uhlovodíků, avšak neprováděly v dané oblasti předběžný průzkum, a nemají proto právo na výlučné využívání geologické dokumentace. Komise ve své žalobě tvrdí, že čl. 20 odst. 2 bod 1 zákona o geologii a hornictví ve spojení s čl. 47 odst. 3 téhož zákona brání tomu, aby mohly výše uvedené subjekty získat koncesi k těžbě, a to i v případě, že by jejich nabídka, předložená v nabídkovém řízení, byla nejvýhodnější.
            
         
               33.
            
            
               V odůvodněném stanovisku není tento důvod jako takový uveden: je v něm totiž obsažena pouze obecná zmínka o tom, že ve druhé fázi řízení o vydání povolení (tedy ve fázi udělení koncese) není vyhlášeno nabídkové řízení; sice se okrajově uvádí, že je požadováno prokázání práva na využívání geologické dokumentace (bod 76 odůvodněného stanoviska), avšak není vysvětleno, jak může posuzování tohoto práva na využívání vést k diskriminaci, na niž Komise poukazuje.
            
         2. Druhý žalobní důvod
      
               34.
            
            
               Druhý žalobní důvod, týkající se možného porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22, který stanoví, že povolení musí být udělována v řízení, „v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost“, je rozdělen na dvě části.
            
         
               35.
            
            
               Zaprvé se Komise domnívá, že požadavek uvedený v článku 3 směrnice 94/22, podle něhož mají být povolení udělována v nabídkovém řízení, je splněn pouze v první fázi („požívací právo k důlní činnosti“), nikoli však ve fázi druhé, neboť koncese je udělována v řízení „na základě oprávnění“. Přednost, kterou článek 12 zákona o geologii a hornictví přiznává držitelům práva na využívání geologické dokumentace, je ostatně rovněž v rozporu s uvedeným požadavkem ohledně nabídkového řízení.
            
         
               36.
            
            
               V odůvodněném stanovisku je sice uveden argument, že nabídkové řízení je vyhlašováno pouze v souvislosti s požívacím právem, není však uvedena zmínka o přednostním právu stanoveném v článku 12 ani rozbor případných dopadů tohoto práva.
            
         
               37.
            
            
               Zadruhé se Komise domnívá, že polské právní předpisy nesplňují požadavek, podle něhož musí být vyhlášení nabídkového řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie, a poukazuje rovněž na skutečnost, že dokumentace musí být předložena v polském jazyce (čl. 53 odst. 4 zákona o geologii a hornictví), což by mohlo podle jejího názoru vést k diskriminaci. Tento žalobní důvod není v odůvodněném stanovisku uveden.
            
         3. Třetí žalobní důvod
      
               38.
            
            
               Ve třetím žalobním důvodu, který se týká možného porušení čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice 94/22, v němž se stanoví kritéria pro udělování povolení, Komise tvrdí, že hodnotící kritéria nesplňují z různých důvodů požadavky stanovené uvedenou směrnicí.
            
         
               39.
            
            
               Zaprvé Komise konstatuje, že polské nařízení z roku 2005 staví „na roveň“ kritéria technické, finanční a „technologické“ výkonnosti subjektů [stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 94/22], přičemž zavádí čistě ekonomické kritérium: cenu, kterou je podnik připraven zaplatit za vydání povolení. V odůvodněném stanovisku není tento konkrétní důvod nesplnění povinnosti uveden. Tento důvod nesplnění povinnosti ostatně Komise neuvedla ani během jednání.
            
         
               40.
            
            
               Zadruhé Komise konstatuje, že v některých případech může být udělení povolení podmíněno složením jistoty (článek 17 zákona o geologii a hornictví), což je podle jejího mínění v rozporu se směrnicí 94/22. Tento důvod nesplnění povinnosti je uveden také v bodech 68 a 73 odůvodněného stanoviska.
            
         
               41.
            
            
               A konečně má Komise za to, že polské právní předpisy náležitě neprovádějí požadavek týkající se zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie (čl. 5 odst. 1 směrnice 94/22), ani nezaručují, že tato kritéria budou „kdykoli [přístupná] zúčastněným subjektům“ (čl. 5 odst. 2 směrnice 94/22). Tento žalobní důvod je nepřímo uveden v bodě 68 a následujících bodech odůvodněného stanoviska.
            
         B – Zjištěné rozdíly a jejich význam pro účely přípustnosti žaloby
      
      
               42.
            
            
               Výše uvedené skutečnosti mě vedou k předběžnému závěru, že za jednoznačně přípustné lze považovat první část prvního žalobního důvodu (zápis do rejstříku) i druhou a třetí část třetího žalobního důvodu (složení jistoty a zveřejnění hodnotících kritérií), a to proto, že jsou uvedeny jak v žalobě, tak v odůvodněném stanovisku, a to ve všech případech v totožném znění.
            
         
               43.
            
            
               Podle mého názoru je naopak namístě zamítnout druhou část prvního žalobního důvodu, jakož i druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
            
         
               44.
            
            
               Důvody, které mě vedou k tomuto návrhu, vysvětlím níže.
            
         
               45.
            
            
               Zaprvé, pokud jde o druhou část druhého žalobního důvodu (která, jak jsme již uvedli, se týká nesplnění požadavku týkajícího se zveřejnění nabídkového řízení v Úředním věstníku a předložení dokumentace v polském jazyce), měla by být podle mého názoru zamítnuta, neboť odůvodněné stanovisko neobsahuje žádný přímý ani nepřímý odkaz na tato konkrétní tvrzení, jak již bylo řečeno. Komise tedy ve své žalobě překvapivě uvedla žalobní důvod, k němuž neměla Polská republika možnost se vyjádřit před zahájením soudního řízení; zejména však neměla možnost přijmout opatření, která by v tomto konkrétním bodu mohla případně zabránit formalizaci žaloby, která byla Soudnímu dvoru nakonec předložena.
            
         
               46.
            
            
               Pokud jde o druhou část prvního žalobního důvodu a o první část druhého žalobního důvodu, které je třeba přezkoumat společně, je třeba zejména uvést, že odůvodněné stanovisko se soustředí na myšlenku, že polský právní řád porušuje směrnici 94/22, neboť zavádí nabídkové řízení pouze v první fázi řízení o udělení povolení (udělení „požívacího práva k důlní činnosti“), nikoli však již ve fázi druhé (udělení koncese jako takové), v níž se rozhoduje na základě oprávnění. Jak je uvedeno v odůvodněném stanovisku, tuto situaci lze vyložit tak, že skutečně soutěžní část řízení o udělení povolení je v rámci polského režimu doplněna několika dalšími podmínkami, které by mohly vést k tomu, že by uchazeč, který má po skončení první fáze nejlepší postavení, mohl být následně vyloučen ve druhé, poslední fázi, tedy ve fázi udělení koncese stricto sensu (bod 64 odůvodněného stanoviska).
            
         
               47.
            
            
               Problém, na nějž se v souvislosti s tímto bodem poukazuje v odůvodněném stanovisku, spočívá tedy v tom, že uchazeč, který byl vybrán v nabídkovém řízení pořádaném pro účely udělení požívacího práva k důlní činnosti, nemá žádnou záruku, že získá v konečném důsledku přístup ke skutečnému výkonu činnosti, na niž se vztahuje koncese (bod 75 odůvodněného stanoviska).
            
         
               48.
            
            
               Rozbor, který je obsažen v žalobě předložené Komisí, se nicméně značně liší: hájí sice myšlenku, že koncese není udělována v nabídkovém řízení, avšak soustředí se zejména na skutečnost, že polský zákon přiznává právo na výlučné využívání a přednostní právo subjektům, které prováděly geologickou dokumentaci; uvádí přitom, že taková ustanovení umožňují zcela obejít veškeré požadavky na konání nabídkového řízení, neboť staví držitele dřívějšího požívacího práva k důlní činnosti spočívající v průzkumu a vyhledávání do postavení zjevně výhodnějšího pro získání požívacího práva k těžbě a tím i pro konečné získání správní koncese pro průzkum či těžbu (
                     8
                  ). Tato myšlenka, která tvoří jádro žaloby, však vůbec není obsažena v odůvodněném stanovisku, v němž nejsou dokonce konkrétně uvedena ani ustanovení článku 12 a čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví (
                     9
                  ), která mají, jak jsem uvedl, zásadní význam pro argumentaci obsaženou v prvním a druhém žalobním důvodu, které jsou uvedeny v žalobě pro nesplnění povinnosti.
            
         
               49.
            
            
               Jak bylo uvedeno výše, judikatura zajisté nevyžaduje dokonalou shodu mezi zněním vytýkaných skutečností ve výroku odůvodněného stanoviska a návrhovými žádáními v žalobě pro nesplnění povinnosti. Přesto se však domnívám, že argumentace zakládající se na článku 12 a na čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví je pro existenci obou prvních žalobních důvodů dostatečně zásadní na to, abychom mohli usuzovat, že jejich uvedení v žalobním spisu představuje změnu nebo rozšíření předmětu sporu, který je vymezen v odůvodněném stanovisku. Mám za to, že tvrzení Komise, podle něhož se nejedná o nic jiného než o nová odůvodnění či o další rozklady, lze považovat za přehnaná.
            
         
               50.
            
            
               Z ustálené judikatury vyplývá, že účelem postupu před zahájením soudního řízení je „dát dotčenému členskému státu příležitost jednak splnit povinnosti vyplývající z práva Společenství a jednak uplatnit užitečně důvody uplatňované v rámci jeho obrany proti výtkám formulovaným Komisí. Zachování pravidel postupu před zahájením soudního řízení představuje, jak to vyžaduje Smlouva, základní záruku nejen ochrany práv dotčeného členského státu, ale rovněž zajištění toho, že předmětem případného soudního řízení bude jasně vymezený spor (
                     10
                  )“.
            
         
               51.
            
            
               Předmět sporu se tedy podle mého mínění značně změnil, porovnáme-li postup před zahájením soudního řízení a soudní řízení před Soudním dvorem. Došlo tak k narušení právní jistoty a práv obhajoby Polské republiky, jíž nebylo před zahájením soudního řízení zcela jasně, „soudržně a přesně“ sděleno, jak vyžaduje judikatura (
                     11
                  ), že přednostní právo i výlučné právo, která jsou stanovena v článcích 12 a 47 polského zákona o geologii a hornictví, porušují požadavky uvedené ve směrnici 94/22. Tato skutečnost mohla Polské republice zabránit, aby včas splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z unijního práva a aby následně předložila tvrzení, která by považovala za nezbytná k odůvodnění svého právního režimu.
            
         
               52.
            
            
               Ze výše uvedeného podle mého mínění vyplývá, že námitku nepřípustnosti je třeba zamítnout v rozsahu, v jakém se týká první části prvního žalobního důvodu a druhé a třetí části třetího žalobního důvodu.
            
         
               53.
            
            
               Naproti tomu je třeba námitce vyhovět ohledně druhé části prvního žalobního důvodu a ohledně druhého žalobního důvodu v plném rozsahu, a je namístě prohlásit jejich nepřípustnost.
            
         
               54.
            
            
               Navzdory tomu všechny tři žalobní důvody přezkoumám v plném rozsahu, ačkoli u žalobních důvodů, které považuji za nepřípustné, tak učiním pouze podpůrně; samozřejmě vynechám první část třetího žalobního důvodu, kterou Komise během jednání výslovně vzala zpět.
            
         
         V – Analýza důvodů nesplnění povinnosti
      
      A – Předběžné úvahy: stručný popis sporných právních předpisů
      
      
               55.
            
            
               Než se pustíme do analýzy důvodů nesplnění povinnosti, měli bychom se zastavit u popisu polských právních předpisů, které daly podnět k podání této žaloby pro nesplnění povinnosti.
            
         
               56.
            
            
               V době podání odůvodněného stanoviska byl polský režim týkající se přístupu k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků v zásadě upraven zákonem o geologii a hornictví ze dne 4. února 1994 a jeho pozdějších změn.
            
         
               57.
            
            
               Režim, který byl zaveden uvedeným zákonem, je charakterizován především existencí dvou samostatných druhů oprávnění („požívacího práva k důlní činnosti“ a koncese), jejichž spojením vzniká „povolení“ ve smyslu směrnice 94/22, jakož i skutečností, že při udělování povolení je přiznávána určitá přednost subjektům, které v předchozí době prováděly průzkum a dokumentaci určitého ložiska.
            
         
               58.
            
            
               Subjekt, který si přeje vykonávat důlní činnost spočívající ve vyhledávání, průzkumu nebo těžbě uhlovodíků, musí být držitelem požívacího práva k důlní činnosti i držitelem koncese. Tato oprávnění jsou vzájemně neoddělitelná, což znamená, že pokud dojde například k odnětí koncese nebo k uplynutí její platnosti, zanikne rovněž požívací právo (čl. 10 odst. 3 zákona o geologii a hornictví).
            
         
               59.
            
            
               Smlouva o udělení „požívacího práva k důlní činnosti“ představuje určitý občanskoprávní dokument. Obecně platí, že toto právo je udělováno na základě příslušného nabídkového řízení (čl. 11 odst. 1 a 2 zákona o geologii a hornictví). Subjekt, který prováděl geologický průzkum a dokumentaci určitého ložiska (předpokládá se, že tak činil na základě předchozího povolení k vyhledávání a průzkumu), může však na základě výjimky požádat během období dvou let o přednostní (a výlučné) udělení požívacího práva k důlní činnosti pro účely těžby uhlovodíků v daném ložisku (článek 12 zákona o geologii a hornictví) (
                     12
                  ).
            
         
               60.
            
            
               V každém případě je zřejmé, že subjekt, jemuž bylo uděleno požívací právo k důlní činnosti, nemůže tuto důlní činnost okamžitě vykonávat, nýbrž musí za tím účelem požádat o „správní dokument“, tedy o koncesi.
            
         
               61.
            
            
               Udělení koncese však není výsledkem žádného nabídkového řízení. Ve skutečnosti může o koncesi požádat pouze subjekt, jemuž bylo uděleno požívací právo, takže následný postup je omezen na pouhé ověření podmínek a dokumentace, která je podle polských právních předpisů požadována pro účely provádění důlní činnosti. Mezi uvedené podmínky patří mimo jiné i zde napadený předběžný zápis do rejstříku podnikatelů nebo do rejstříku hospodářských činností (čl. 18 odst. 1 bod 2 b zákona o geologii a hornictví) a v některých případech také složení jistoty, která rovněž představuje předmět projednávaného sporu (článek 17 zákona o geologii a hornictví).
            
         
               62.
            
            
               Pokud by se navíc žádalo o udělení koncese k těžbě, daný subjekt musí být držitelem práva na využívání výše zmíněné geologické dokumentace (čl. 20 odst. 2 bod 1 zákona o geologii a hornictví). V tomto smyslu platí podle polských právních předpisů obecné pravidlo, že geologická dokumentace je majetkem státu (čl. 47 odst. 1 zákona o geologii a hornictví), avšak žádající subjekt může mít výlučné právo k této dokumentaci, jakožto k výsledku předchozího geologického průzkumu. Pokud by tento subjekt nechtěl sám ložisko využívat k těžbě, může své právo na výlučné využívání geologické dokumentace prodat jinému subjektu. Po uplynutí pěti let získává toto právo znovu stát (čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví).
            
         B – První žalobní důvod: Porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22, v němž se stanoví nediskriminační přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků
      
      
               63.
            
            
               První žalobní důvod je rozdělen do dvou částí:
            
         1. První část prvního žalobního důvodu
      
               64.
            
            
               V první části prvního žalobního důvodu Komise uvádí, že polský právní řád tím, že v čl. 18 odst. 2 bodu 2 b zákona o geologii a hornictví stanoví, že spolu s podáním žádosti o koncesi musí být předloženo pořadové číslo daného subjektu v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností v Polsku, zakládá diskriminaci subjektů usazených v jiných členských státech, jimž upírá možnost požádat o udělení koncese, pokud nejsou předem zapsány v Polsku.
            
         
               65.
            
            
               Komise se v této souvislosti dovolává rozsudku ze dne 22. prosince 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (
                     13
                  ). V tomto rozsudku Soudní dvůr prohlásil, že „[p]ožadovat po hospodářském subjektu, který je usazen v jiném členském státě a který si přeje získat povolení k provozování linkové autobusové dopravy v hostitelském členském státě, aby měl sídlo nebo byl jinak usazen na území posledně uvedeného členského státu ještě před tím, než mu je provozování této linky povoleno, má odrazující účinek. Průměrně obezřetný hospodářský subjekt by totiž nebyl ochoten uskutečnit případně významné investice, pokud by bylo zcela nejisté, zda takové povolení získá (
                     14
                  )“. Vzhledem k tomu, že takový požadavek nemůže být s ohledem na cíle uvedené rakouskou vládou nijak odůvodněn, Soudní dvůr prohlásil, že představuje omezení svobody usazování, ledaže by byl uplatněn po udělení povolení k provozování a před tím, než podnikatel zahájí provozování této linky (
                     15
                  ).
            
         
               66.
            
            
               V projednávané věci uvedený článek zákona o geologii a hornictví stanoví, že zápis musí být prokázán v okamžiku podání žádosti o koncesi. Polská republika tvrdí, že při podání žádosti je již prakticky „jisté“, že bude daná činnost prováděna, neboť řízení o udělení koncese představuje pouhou formalitu a žádost podává pouze ten subjekt, který již získal v nabídkovém řízení požívací právo k důlní činnosti.
            
         
               67.
            
            
               Není však pochyb o tom, že i subjekt, který již toto požívací právo získal, musí splnit další podmínky pro udělení koncese, přeje-li si vykonávat důlní činnost. Jak jsem uvedl výše, mezi tyto podmínky patří složení jistoty nebo, pokud jde o těžbu, prokázání práva na využívání geologické dokumentace. S ohledem na skutečnost, že se žádajícímu subjektu nemusí podařit tyto podmínky splnit, je namístě se domnívat, že v této fázi přetrvává natolik vysoká míra nejistoty, že nelze vyloučit vznik odrazujících účinků, na něž odkazuje rozsudek Yellow Cab Verkehrsbetrieb.
            
         
               68.
            
            
               Domnívám se proto, že první část prvního žalobního důvodu by měla být přijata.
            
         2. Druhá část prvního žalobního důvodu
      
               69.
            
            
               Ve druhé části prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že diskriminovány jsou rovněž subjekty, které mají zájem provádět těžbu uhlovodíků, avšak neprováděly v dané oblasti předběžný průzkum, a nemají proto výlučné právo na využívání geologické dokumentace. Příčinou je podle mínění Komise skutečnost, že čl. 20 odst. 2 bod 1 ve spojení s čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví podmiňuje podání žádosti o koncesi vlastnictvím geologické dokumentace.
            
         
               70.
            
            
               Tato druhá část prvního žalobního důvodu se částečně překrývá s první částí druhého žalobního důvodu, a proto se budu zabývat oběma těmito důvody společně.
            
         C – Druhý žalobní důvod: Porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22, který stanoví povinnost zavést řízení o udělení povolení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost
      
      
               71.
            
            
               Tento druhý žalobní důvod se také skládá ze dvou částí:
            
         1. První část druhého žalobního důvodu (částečně shodná se druhou částí prvního žalobního důvodu)
      
               72.
            
            
               V první části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že požadavek stanovený v článku 3 směrnice 94/22, podle něhož má být povolení udělováno na základě nabídkového řízení, je splněn pouze v první fázi (založení „užívacího práva k důlní činnosti“), nikoliv však ve fázi druhé, neboť koncese je udělována v řízení „na základě oprávnění“. Komise má navíc za to, že přednost, která se přiznává držitelům práva na využívání geologické dokumentace, je rovněž v rozporu s uvedeným požadavkem na konání nabídkového řízení.
            
         
               73.
            
            
               Komise v tomto ohledu připouští, že nic nebrání tomu, aby bylo povolení rozděleno na dvě části, upřesňuje však, že v každé z těchto dvou částí se musí rozhodovat na základě nabídkového řízení.
            
         
               74.
            
            
               Polská vláda odpovídá, že považuje za dostačující existenci nabídkového řízení pro udělení požívacího práva k důlní činnosti, neboť řízení o udělení koncese je sice stanoveno předpisem, avšak nemá širší dosah než pouhé formální opatření a účastní se jej pouze subjekt, který je držitelem užívacího práva.
            
         
               75.
            
            
               Polská vláda má za to, že nic nebrání tomu, aby se udělování povolení rozdělilo do dvou fází, přičemž ve druhé z nich by se rozhodovalo na základě práva přednosti. Tuto možnost podle jejího mínění obsahuje i čl. 3 odst. 5 písm. b) směrnice 94/22, podle něhož se „za udělení povolení [...] nepovažuje“ (což znamená, že není požadováno ani konání nabídkového řízení) „udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení“.
            
         
               76.
            
            
               Komise zastává názor, že toto ustanovení se týká zcela jiného případu, a sice povolení k těžbě uhlovodíků, které je vydáváno prostřednictvím „obecného aktu, který se týká více subjektů, například zákona nebo nařízení“, a souboru „následně udělených individuálních povolení, která jsou obsažena ve správních usneseních přijatých na základě staršího nařízení/zákona“, přičemž tato povolení vyplývají z prvně jmenovaného aktu, a nemusí být proto udělována na základě nabídkového řízení.
            
         
               77.
            
            
               Komisi se během jednání nepodařilo objasnit, za jakých okolností by mohl takovýto případ nastat, a argumenty, které předložila, nebyly podle mého názoru příliš přesvědčivé. Ať je tomu jakkoliv, nedomnívám se, že by mohl být čl. 3 odst. 5 písm. b) směrnice na projednávaný případ použitelný, neboť dvojí přednost, kterou zavádí polský zákon, vede k tomu, že vyhlášení nabídkového řízení není zaručeno ani v první fázi řízení, jak vysvětlím dále.
            
         
               78.
            
            
               Ustanovení článku 12, čl. 20 odst. 2 bodu 1 a čl. 47 odst. 3 polského zákona o geologii a hornictví stanoví, že přednost i právo na výlučné využívání získá subjekt, který vykonával předběžný průzkum a vyhledávání. Podle zákona má být požívací právo k důlní činnosti uděleno přednostně podnikateli, který připravil geologickou dokumentaci (čl. 12 odst. 1), a témuž podnikateli navíc zákon přiznává i výlučné právo na využívání této dokumentace (čl. 47 odst. 3), bez níž nelze podat ani žádost o koncesi, která je nezbytná pro provádění těžby (čl. 20 odst. 2 bod 1).
            
         
               79.
            
            
               Článek 12 zákona o geologii a hornictví totiž přiznává přednost pro účely žádosti o založení požívacího práva k důlní činnosti – po dobu dvou let a vůči veškerým osobám – těm subjektům, které prováděly průzkum a dokumentaci nerostného ložiska a připravily příslušnou geologickou dokumentaci.
            
         
               80.
            
            
               Podle čl. 47 odst. 3 uvedeného zákona má přitom subjekt, který nesl náklady na provedení geologických činností vyhledávání a průzkumu, výlučné právo na využívání geologické dokumentace, kterou zpracoval, a to po dobu pěti let. V důsledku toho má uvedený subjekt po celou tuto dobu prakticky zaručeno, že získá koncesi, neboť podle čl. 20 odst. 2 bodu 1 zákona je držení práva na využívání geologické dokumentace zásadní podmínkou podání příslušné žádosti o udělení koncese. Druhé fáze řízení o udělení povolení se tedy může skutečně zúčastnit pouze subjekt, který s uvedenou dokumentací nakládá.
            
         
               81.
            
            
               Znamená to tedy, že pokud by pro tento účel bylo vyhlášeno nabídkové řízení, požívací právo k důlní činnosti by mohlo být uděleno jinému subjektu (
                     16
                  ), avšak v praxi dochází k tomu, že podle čl. 47 odst. 3 ve spojení s čl. 20 odst. 2 bodem 1 zákona může subjekt, který je držitelem požívacího práva, v uvedeném období pěti let získat koncesi pouze za předpokladu, že se podnikatel, který má výlučné právo na využívání geologické dokumentace, uvolí poskytnout mu tuto dokumentaci k dispozici. V tomto smyslu by mělo být poukázáno na to, že – jak bylo konstatováno během jednání – uvedené právo na výlučné využívání může být předmětem kupních smluv. V tomto ohledu má zásadní význam skutečnost, že pokud některá z uvedených dvou okolností nenastane, zmíněnému podniku nemůže držení požívacího práva k důlní činnosti žádným způsobem zajistit získání koncese.
            
         
               82.
            
            
               Podle návrhu polské vlády by měl být tento účinek odůvodněn argumentem, podle něhož právo na výlučné využívání geologické dokumentace a přednostní právo, které je přiznáno jeho držiteli, představují spravedlivou náhradu za investice, které musel daný subjekt vynaložit před zahájením vyhledávání a průzkumu.
            
         
               83.
            
            
               Podle mého mínění však nelze toto tvrzení přijmout.
            
         
               84.
            
            
               Ačkoli lze připustit, že subjekt nesoucí náklady na přípravu geologické dokumentace by měl získat spravedlivou náhradu, v žádném případě nelze uvedené investice nahrazovat způsobem, který natolik odporuje zásadám řízení o udělení povolení, že zcela zbaví významu nabídkové řízení požadované směrnicí 94/22.
            
         
               85.
            
            
               Přesně taková situace nastává – nebo přinejmenším nelze vyloučit, že nastane – v rámci polského režimu. Souhra přednostních práv a práv na výlučné využívání umožněná zákonem o geologii a hornictví může vést k tomu, že držitel práva na výlučné využívání geologické dokumentace získá i požívací právo k důlní činnosti, aniž přitom skutečně dojde k nabídkovému řízení. Toto řízení se totiž ve skutečnosti ani nemůže konat, uvážíme-li, že přednost, kterou stanoví čl. 12 odst. 1, znamená – v souladu s prvotním výkladem pojmu „přednost“ – skutečné přednostní právo na založení požívacího práva.
            
         
               86.
            
            
               Jiným způsobem bychom uvažovali v případě, kdyby se tato „přednost“ promítla do předpokladu, že investice vynaložené na přípravu geologické dokumentace představují určitou zásluhu, která by měla být v nabídkovém řízení zohledněna; taková zásluha může být sice v případě potřeby uznávána, nikoli však do té míry, že rozhodne o výsledku celého nabídkového řízení. Při uvážlivém posouzení by tato zásluha mohla být považována za důvod k poskytnutí přiměřené náhrady za investiční úsilí, není však nutné dospět až k takové mezní situaci, jakou obhajuje polská vláda.
            
         
               87.
            
            
               V této souvislosti je navíc třeba zohlednit skutečnost, že držení výlučného práva ke geologické dokumentaci nemůže být v řízení o udělení povolení natolik určující, jako tomu je v rámci polského režimu. Držením tohoto práva totiž daný subjekt prokazuje, že je schopen připravit geologickou dokumentaci. Je však zcela očividné, že tato způsobilost sama o sobě nemusí postačit k prokázání schopností důležitých pro účely udělení koncese k provádění těžby nerostných zdrojů. Jednoznačně se tedy domnívám, že polský model nepřiměřeně vyzdvihuje postavení subjektů schopných v první řadě vypracovat geologickou dokumentaci, a zájmům těchto podniků pak zcela podřizuje zájmy ostatních subjektů, které by mohly prokázat své schopnosti provádět důlní činnost.
            
         
               88.
            
            
               Polský režim udělování „povolení“ ve smyslu směrnice 94/22 je tedy rozdělen na dvě fáze (založení požívacího práva a udělení koncese jako takové), jejichž výsledek může být nezvratně ovlivněn výkonem práva na výlučné využívání geologické dokumentace, která je nezbytná k tomu, aby mohla být skutečně povolena těžba nerostných zdrojů. Právo na výlučné využívání je přitom přiznáváno subjektům, které připravily geologickou dokumentaci jakožto výsledek provedeného vyhledávání a průzkumu, tedy činností, pro jejichž výkon není podle čl. 33 odst. 1 zákona o geologii a hornictví nutná koncese, a tudíž ani konání nabídkového řízení.
            
         
               89.
            
            
               Vzhledem k tomu, že polský právní předpis umožňuje, aby povolení nezbytné k provádění vyhledávání, průzkumu a těžby bylo za určitých okolností udělováno v řízení, v němž neprobíhá žádná skutečná soutěž, mám za to, že první část druhého žalobního důvodu a druhá část prvního žalobního důvodu, které předložila Komise, by měly být v plném rozsahu přijaty.
            
         2. Druhá část druhého žalobního důvodu
      
               90.
            
            
               Ve druhé části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že polský právní předpis nesplňuje požadavek týkající se zveřejnění nabídkového řízení v Úředním věstníku Evropské unie. Kromě toho tvrdí, že povinnost předkládání dokumentace k nabídkovému řízení v polském jazyce by mohla vést k diskriminaci.
            
         
               91.
            
            
               Pokud jde o zveřejnění, zdá se, že v souvislosti s udělením požívacího práva k důlní činnosti je tento požadavek splněn. V případě řízení o udělení koncese však k tomuto zveřejnění nedochází, zřejmě právě proto, že toto udělení není výsledkem nabídkového řízení. V každém případě by však měla být skutečnost, že u tohoto řízení nedochází ke zveřejnění (což vede k nedostatečné transparentnosti), považována sama o sobě za další porušení směrnice, a v tomto smyslu by se měl podle mého názoru vyjádřit i Soudní dvůr.
            
         
               92.
            
            
               Pokud jde o požadavek ohledně jazyka dokumentace předložené k nabídkovému řízení, polská vláda připomíná, že unijní právo neukládá vnitrostátním orgánům veřejné správy, aby přijímaly dokumentaci v jiném než úředním jazyce daného členského státu; tento argument mohu jen podpořit.
            
         
               93.
            
            
               Mám tedy za to, že druhá část druhého žalobního důvodu předloženého Komisí by měla být přijata v rozsahu, v jakém vytýká skutečnost, že řízení o udělování koncese není zveřejňováno v Úředním věstníku Evropské unie.
            
         D – Třetí žalobní důvod: Porušení čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice, v němž se stanoví kritéria pro udělování povolení
      
      
               94.
            
            
               Tento třetí žalobní důvod byl původně rozdělen na tři části, z nichž první Komise během jednání výslovně vzala zpět, proto se vyjádřím pouze ke druhé a třetí části, které, jak bylo uvedeno výše, podle mne nemají žádný dopad na přípustnost žaloby.
            
         1. Druhá část třetího žalobního důvodu: složení jistoty
      
               95.
            
            
               Komise uvádí, že podle článku 17 polského zákona o geologii a hornictví může být udělování koncese v některých případech podmíněno složením jistoty, což představuje požadavek, který nemá podle mého názoru žádnou oporu ve směrnici 94/22.
            
         
               96.
            
            
               Komise se jednak domnívá, že požadavek týkající se složení jistoty nelze odůvodnit skutečností, že podle čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 94/22 jsou členské státy povinny ověřit finanční výkonnost subjektů účastnících se řízení o udělení povolení. Komise zejména tvrdí, že polský zákon je poněkud neurčitý, pokud jde o uvedený požadavek, který mohou příslušné orgány uložit „v případech odůvodněných zvláště významným státním nebo veřejným zájmem, zejména týkajícím se ochrany životního prostředí“ (čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví).
            
         
               97.
            
            
               Dále Komise tvrdí, že ani čl. 6 odst. 2 směrnice, který umožňuje členským státům, aby za určitých okolností (důvody národní bezpečnosti, veřejného pořádku, veřejného zdraví, ochrany životního prostředí atd.) uložily „podmínky a požadavky pro výkon“ činností podléhajících povolení, nepostačuje k tomu, aby poskytl oporu pro zavedení finančního požadavku výše uvedeného druhu. Podle Komise se toto ustanovení týká podmínek pro výkon činností, nikoli požadavků kladených v souvislosti s udělováním povolení.
            
         
               98.
            
            
               Mám za to, že doslovné znění čl. 6 odst. 2 směrnice 94/22 se může sice jevit jako matoucí (obsahuje totiž odkaz na „podmínky a požadavky pro výkon“ činností podléhajících povolení), avšak vykládáme-li jej ve spojení s čl. 6 odst. 1, dospějeme k závěru, že se jedná s konečnou platností o požadavky, jejichž účelem je zaručit, že je žadatel o povolení schopen provádět danou činnost.
            
         
               99.
            
            
               Článek 6 odst. 1 totiž odkazuje na podmínky stanovené v čl. 5 odst. 2 směrnice, který odkazuje na „podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení (
                     17
                  )“, a nezdá se, že by se čl. 6 odst. 2 týkal výlučně požadavků kladených v pozdější době, tedy až po samotném udělení povolení.
            
         
               100.
            
            
               V právním kontextu, jaký zkoumáme v projednávané věci, ostatně takovéto rozlišování zcela postrádá smyslu. Domnívám se tedy, že by ustanovení obsažená v čl. 17 odst. 1 zákona o geologii a hornictví mohla být považována za legitimní uplatnění čl. 5 odst. 1 písm. a) směrnice 94/22 nebo čl. 6 odst. 2 téže směrnice v rozsahu, v jakém lze zavedení povinného složení jistoty odůvodnit důvody veřejného zájmu (které jsou souhrnně uvedeny v posledně jmenovaném ustanovení).
            
         
               101.
            
            
               Dále jsem toho názoru, že požadavek na složení jistoty za účelem pokrytí případné odpovědnosti za výkon dané činnosti představuje opatření, které je přiměřené zamýšlenému cíli, kterým je zajistit dostatečnou „finanční výkonnost“ subjektu a splnit požadavek týkající se ochrany „zvláště významného“ veřejného zájmu.
            
         
               102.
            
            
               Mám tedy za to, že druhou část třetího žalobního důvodu je třeba zamítnout.
            
         2. Třetí část třetího žalobního důvodu
      
               103.
            
            
               A konečně se Komise domnívá, že polský právní řád řádně neprovádí požadavek týkající se zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie„před počátkem lhůty pro podávání žádostí“ (čl. 5 odst. 1 směrnice) ani nezaručuje, že „podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení“ jsou „kdykoli přístupné zúčastněným subjektům“ (čl. 5 odst. 2 směrnice).
            
         
               104.
            
            
               Komise se jednak domnívá, že Polská republika nepřijala nezbytná opatření k zajištění jasného a účinného zveřejnění kritérií pro hodnocení nabídek v Úředním věstníku Evropské unie, neboť sice existuje správní ustanovení, v němž se tato povinnost zveřejnění výslovně stanoví, avšak v praxi uplatňovala polská vláda toto ustanovení pouze tak, že zveřejňovala „všechny tři kategorie kritérií pro hodnocení nabídek“, a přesné určení obsahu těchto kritérií řešila pouhým odkazem na dokument nazvaný „podrobné podmínky udělování požívacích práv k důlní činnosti pro účely vyhledávání a těžby ložisek ropy a zemního plynu v určitých oblastech podléhajících koncesi“, který si lze vyžádat u příslušného odboru ministerstva životního prostředí.
            
         
               105.
            
            
               Kromě toho Komise tvrdí, že ke zveřejňování přesných informací o podmínkách výkonu hospodářské činnosti, na niž se vztahuje povolení, dochází vždy až po zahájení řízení o udělení koncese. Uvedené zveřejnění by proto bylo neúčinné, neboť subjekt, který je držitelem požívacího práva k důlní činnosti (který se podle tvrzení polské vlády automaticky stane také držitelem koncese), by neměl možnost seznámit se v době nabídkového řízení se všemi podmínkami výkonu dané činnosti.
            
         
               106.
            
            
               Tato tvrzení Komise mohu jen podpořit.
            
         
               107.
            
            
               Pokud jde zejména o nesplnění povinnosti týkající se provedení požadavku na zveřejnění hodnotících kritérií v Úředním věstníku Evropské unie (čl. 5 odst. 1 směrnice 94/22), zastávám názor, že polský právní řád není v tomto bodu dostatečně jasný, což v praxi vede k nedostatečnému plnění požadavku na zveřejnění, které se omezuje na pouhé vyjmenování kategorií hodnotících kritérií, namísto uvedení přesnějšího popisu obsahu těchto kritérií.
            
         
               108.
            
            
               Domnívám se tedy, že třetí část třetího žalobního důvodu by měla být přijata.
            
         
         VI – K nákladům řízení
      
      
               109.
            
            
               Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu Soudní dvůr při částečném vyhovění žalobě rozhodne, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady.
            
         
         VII – Závěry
      
      
               110.
            
            
               V důsledku toho navrhuji, aby Soudní dvůr v projednávané věci rozhodl takto:
               „Zamítá se druhá část prvního žalobního důvodu, jakož i druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
               Podpůrně se určuje, že Polská republika tím, že nepřijala potřebná opatření k zabezpečení toho, aby byl přístup k činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků v praxi udílen na základě nabídkového řízení, ve kterém mohou podat žádost všechny zúčastněné subjekty, a které probíhá na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22.
               Oba účastníci řízení ponesou vlastní náklady.“
            
         (
            1
         ) – Původní jazyk: španělština.
      (
            2
         ) – Úř. věst. L 164, s. 3; Zvl. vyd. 06/02, s. 262.
      (
            3
         ) – Ve znění zákona ze dne 22. dubna 2005, kterým se polský právní řád uvádí po přistoupení Polska k Evropské unii do souladu s ustanoveními směrnice 94/22 (U 2005 č. 228, položka 1947).
      (
            4
         ) – U 2007 č. 155, položka 1095).
      (
            5
         ) – Nový zákon byl s konečnou platností přijat dne 9. června 2011.
      (
            6
         ) – Viz například rozsudek ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko (C-33/04, Sb. rozh. s. 10629, bod 36).
      (
            7
         ) – Rozsudky ze dne 11. července 2002, Komise v. Španělsko (C-139/00, Recueil, s. I-6407, bod 19); ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C-433/03, Sb. rozh. s. I-6985, bod 28); ze dne 7. září 2006, Komise v. Spojené království (C-484/04, Sb. rozh. s. I-7471, bod 25).
      (
            8
         ) – Viz například body 41 až 51 a body 64 až 68 žalobního spisu Komise.
      (
            9
         ) – V žalobě je uvedeno pouze několik obecných odkazů na „články 7 až 29“ zákona o geologii a hornictví (body 26 a 59 žalobního spisu Komise) a na „články 15 až 21“ téhož zákona (bod 75).
      (
            10
         ) – Rozsudek ze dne 16. června 2005, Komise v. Itálie (C-456/03, Sb. rozh. s. I-5335, body 36 až 37).
      (
            11
         ) – Viz například rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Komise v. Španělsko (C-186/06, Sb. rozh., s. I-12093, bod 18). V tomto rozsudku byla prohlášena nepřípustnost jednoho z žalobních důvodů uvedených v žalobě předložené Komisí, neboť uváděl jiné vytýkané skutečnosti, než které byly dovolávány před zahájením soudního řízení, což vedlo k nesplnění výše uvedených požadavků na soudržnost a přesnost.
      (
            12
         ) – Existuje ostatně několik zeměpisných oblastí, pro které se požívací právo k důlní činnosti uděluje bez povinného konání nabídkového řízení. Tato skutečnost však není v projednávané žalobě zpochybněna a je zřejmě v souladu s čl. 3 odst. 3 směrnice.
      (
            13
         ) – Věc C-338/09, Sb. rozh. s. I-13927.
      (
            14
         ) – Bod 37.
      (
            15
         ) – Body 38 až 40 rozsudku.
      (
            16
         ) – Taková situace by mohla v praxi nastat pouze tehdy, pokud by se podnikatel, který připravoval geologickou dokumentaci, rozhodl neúčastnit se nabídkového řízení, a nevyužít tak práva přednosti, které mu na dobu dvou let přiznává čl. 12 odst. 1.
      (
            17
         ) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.