CELEX: 61997CJ0184
Language: pt
Date: 1999-11-11
Title: Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 11 de Novembro de 1999. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha. # Incumprimento de Estado - Directiva 76/464/CEE du Conselho - Poluição aquática - Não transposição. # Processo C-184/97.

Avis juridique important

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61997J0184

Acórdão do Tribunal (Sexta Secção) de 11 de Novembro de 1999.  -  Comissão das Comunidades Europeias contra República Federal da Alemanha.  -  Incumprimento de Estado - Directiva 76/464/CEE du Conselho - Poluição aquática - Não transposição.  -  Processo C-184/97.  

Colectânea da Jurisprudência 1999 página I-07837

SumárioPartesFundamentação jurídica do acórdãoDecisão sobre as despesasParte decisória
Palavras-chave

1 Ambiente - Poluição aquática - Directiva 76/464 - Obrigação de estabelecer programas específicos com vista à redução da poluição causada por certas substâncias perigosas - Alcance - Necessidade de estabelecer programas e objectivos de qualidade (Directiva 76/464 do Conselho, artigos 6._ e 7._, e anexo, Listas I e II) 2 Ambiente - Poluição aquática - Directiva 76/464 - Obrigação de estabelecer programas específicos com vista à redução da poluição causada por certas substâncias perigosas - Conceito de programa   (Directiva 76/464 do Conselho, artigo 7._) 3 Ambiente - Poluição aquática - Directiva 76/464 - Obrigação de estabelecer programas específicos com vista à redução da poluição causada por certas substâncias perigosas - Águas afectadas - Conceito (Directiva 76/464 do Conselho, artigo 7._, n._ 1) 

Sumário

1 As substâncias incluídas na Lista I da Directiva 76/464, relativa à poluição causada por certas substâncias perigosas despejadas no meio aquático da Comunidade, para as quais o Conselho ainda não fixou valores-limite de emissão, como prevê o artigo 6._ da directiva, devem ser provisoriamente tratadas como substâncias incluídas na Lista II, cujo regime está previsto no artigo 7._ da directiva. Esta disposição exige que os Estados-Membros, nomeadamente, estabeleçam programas que incluam objectivos de qualidade para as águas, por um lado, e sujeitem qualquer descarga de substâncias incluídas na Lista II a uma autorização prévia que fixe normas de emissão calculadas em função dos referidos objectivos de qualidade, por outro. Segue-se que a fixação por um Estado-Membro de valores-limite de emissão para substâncias incluídas na Lista II não pode, por si só, bastar para o dispensar do estabelecimento dos programas previstos no artigo 7._ da directiva. A ausência de estabelecimento de tais programas por um Estado-Membro  é susceptível de comprometer a análise comparativa dos diferentes regimes de protecção das águas nos Estados-Membros com vista à sua harmonização e, portanto, de impedir a plena aplicação da directiva. Tratando-se da necessidade de respeitar os objectivos de qualidade, embora o artigo 6._ da directiva prescreva, no seu n._ 2, que o Conselho fixará tais objectivos para as substâncias abrangidas pela Lista I, o artigo 7._, n._ 3, impõe a mesma obrigação aos Estados-Membros para as substâncias abrangidas pela Lista II. O legislador comunitário atribui uma importância particular à fixação de objectivos de qualidade para a totalidade das substâncias previstas na directiva. Deste modo, perante a necessidade de estabelecer programas e objectivos de qualidade, o facto de o resultado pretendido pela directiva ser eventualmente obtido pela melhoria da qualidade das águas não dispensa um Estado-Membro da sua obrigação de adoptar as medidas previstas no artigo 7._ da directiva. 2 Os programas que os Estados-Membros são obrigados a estabelecer em conformidade com o artigo 7._ da Directiva 76/464 devem ser específicos, ou seja, que devem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias abrangidas pela Lista II que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. Não deverão, portanto, ser consideradas como programas na acepção do artigo 7._ da directiva nem uma regulamentação geral nem as medidas pontuais tomadas por um Estado-Membro, as quais, embora contenham uma vasta série de normas com vista à protecção das águas, não fixam contudo objectivos de qualidade relativos a este ou àquele curso ou superfície de água. 3 Os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da Directiva 76/464 têm por objecto a redução da poluição das águas, a obrigação de estabelecer tais programas estende-se às águas afectadas pela descarga de substâncias ou de energia, dependente da definição do termo «poluição» do artigo 1._, n._ 2, alínea e), da directiva. Daqui resulta que a directiva faz depender a obrigação dos Estados-Membros de estabelecerem programas incluindo objectivos de qualidade não da verificação de uma poluição efectiva das águas pelas substâncias abrangidas pela Lista II, cujo regime é definido no artigo 7._ da directiva, mas da existência de descargas dessas substâncias no meio aquático. 

Partes

No processo C-184/97, Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. zur Hausen, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg, demandante, contra República Federal da Alemanha, representada por E. Röder, Ministerialrat no Ministério Federal da Economia, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor no mesmo ministério, na qualidade de agentes, Postfach 13 08, D - 53003 Bonn, demandada, que tem por objecto obter a declaração de que, ao não estabelecer, em conformidade com o artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165), programas incluindo objectivos de qualidade a fim de reduzir a poluição pelas substâncias referidas na Lista II do anexo da referida directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção), composto por: R. Schintgen, presidente da Segunda Secção, exercendo funções de presidente da Sexta Secção (relator), G. Hirsch e H. Ragnemalm, juízes, advogado-geral: J. Mischo, secretário: D. Louterman-Hubeau, administradora principal, visto o relatório para audiência, ouvidas as alegações das partes na audiência de 6 de Maio de 1999, ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 10 de Junho de 1999, profere o presente Acórdão 

Fundamentação jurídica do acórdão

1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Maio de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção com vista a obter declaração de que, ao não estabelecer, em conformidade com o artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), programas incluindo objectivos de qualidade a fim de reduzir a poluição pelas substâncias referidas na Lista II do anexo da referida directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE. A directiva 2 A directiva tem por objecto, de acordo com o seu primeiro considerando, a protecção do meio aquático da Comunidade contra a poluição, nomeadamente contra a poluição causada por determinadas substâncias persistentes, tóxicas e bioacumuláveis, cujas famílias e grupos são enumerados no seu anexo. 3 Para este efeito, a directiva estabelece uma distinção entre duas categorias de substâncias perigosas, reproduzidas, respectivamente, na Lista I e na Lista II do referido anexo. 4 A Lista I inclui determinadas substâncias individuais, escolhidas principalmente com base na sua toxicidade, persistência e bioacumulação, que fazem parte das famílias e grupos das substâncias enumerados na referida lista. 5 Resulta dos artigos 2._ e 3._ da directiva que o regime das substâncias incluídas na Lista I tem em vista eliminar a poluição das águas por estas substâncias, devendo qualquer descarga das mesmas ser submetida a uma autorização prévia que fixe, se necessário, normas de emissão e que é concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa. 6 Relativamente às mesmas substâncias, o artigo 6._, n.os 1 e 2, da directiva prevê que os valores-limite que as normas de emissão não devem ultrapassar, assim como os objectivos de qualidade fixados principalmente em função da toxicidade, da persistência e da acumulação dessas substâncias nos organismos vivos e nos sedimentos, são fixados pelo Conselho sob proposta da Comissão. 7 A Lista II inclui, de acordo com o seu primeiro travessão, as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da Lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6._ da directiva não foram ainda fixados pelo Conselho. Fazem actualmente parte da Lista II, primeiro travessão, 99 substâncias incluídas na Lista I. 8 A Lista II inclui além disso, de acordo com o seu segundo travessão, determinadas substâncias cujo efeito prejudicial no meio aquático pode ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da respectiva localização. 9 O regime das substâncias incluídas na Lista II tem em vista, em conformidade com o artigo 2._ da directiva, reduzir a poluição das águas por estas substâncias através de medidas adequadas que os Estados-Membros devem tomar. 10 Estas medidas são precisadas no artigo 7._ da directiva, que dispõe: «1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1._ por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3. 2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1._ e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n._ 3. 3. Os programas referidos no n._ 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam. 4. Os programas podem igualmente incluir disposições específicas relativas à composição e à utilização de substâncias ou grupos de substâncias assim como de produtos, e terão em conta os últimos progressos técnicos economicamente viáveis. 5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução. 6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta. 7. A Comissão organizará regularmente com os Estados-Membros uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa e, se julgar necessário, apresentará ao Conselho, para esse efeito, propostas sobre a matéria.» 11 Em conformidade com o artigo 10._ da directiva, «Um ou vários Estados-Membros podem, se for caso disso, fixar individual ou conjuntamente medidas mais severas do que as previstas na presente directiva.» 12 O artigo 12._ da directiva dispõe: «1. O Conselho, deliberando por unanimidade, pronunciar-se-á no prazo de nove meses sobre qualquer proposta da Comissão feita nos termos do artigo 6._... ... 2. A Comissão transmitirá, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da presente directiva, as primeiras propostas feitas nos termos do n._ 7, do artigo 7._ O Conselho, deliberando por unanimidade, pronunciar-se-á no prazo de nove meses.» O procedimento pré-contencioso 13 A Comissão alega que, por carta de 4 de Abril de 1990, solicitou ao Governo alemão que lhe transmitisse informações relativas às substâncias lançadas no meio aquático, aos objectivos de qualidade relativos aos diferentes meios aquáticos fixados nas autorizações de descarga e, se necessário, os motivos que explicam a ausência de objectivos de qualidade assim como um calendário prevendo a sua fixação. 14 As autoridades alemãs responderam em 21 de Setembro de 1990 que, em conformidade com o artigo 10._ da directiva, tinham fixado medidas mais severas do que as previstas no artigo 7._ da directiva na medida em que, nos termos da Wasserhaushaltsgesetz (lei sobre o regime das águas, a seguir «WHG»), todas as descargas de águas usadas no meio aquático estão dependentes de uma autorização administrativa. Além disso, as disposições administrativas adoptadas para este efeito fixam condições mínimas em função do estado da técnica, sem distinguir entre as substâncias incluídas na Lista I e as incluídas na Lista II e independentemente da situação do meio aquático. Aliás, as autoridades alemãs adoptaram regulamentações por sector e aplicam parâmetros que reproduzem no essencial os grupos de substâncias enumerados na directiva. 15 Considerando que esta resposta era insuficiente face às exigências da directiva, a Comissão, por carta de 4 de Fevereiro de 1992, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 169._ do Tratado, notificou o Governo alemão para lhe apresentar as suas observações sobre o estabelecimento e a execução dos programas bem como sobre a fixação dos objectivos de qualidade previstos no artigo 7._ da directiva num prazo de dois meses. 16 Na sua resposta de 25 de Agosto de 1992, o Governo alemão contestou a necessidade de estabelecer programas e de fixar objectivos de qualidade afirmando de novo que a WHG fixava exigências mais rigorosas do que as previstas na directiva devido, em primeiro lugar, ao facto de os parâmetros utilizados quando da fixação das exigências mínimas abrangerem todas as substâncias, depois, de as análises das águas terem demonstrado que não existia poluição do meio aquático na Alemanha e, finalmente, de as autoridades competentes dos Länder, com base em planos de gestão, ou o Governo Federal, nos termos das disposições administrativas adoptadas com fundamento no artigo 7._a da WHG, poderem fixar exigências superiores ao estado da técnica, tais como restrições à produção ou proibições de descarga. 17 Considerando que as explicações das autoridades alemãs não eram convincentes, a Comissão, em 22 de Junho de 1994, enviou ao Governo alemão um parecer fundamentado no qual concluía que a República Federal da Alemanha não tinha transposto o artigo 7._ da directiva. Em consequência convidava este Estado a, no prazo de dois meses, tomar as medidas necessárias para se conformar com as obrigações decorrentes da directiva. 18 Como a resposta do Governo alemão ao parecer fundamentado, datada de 28 de Outubro de 1994, não foi considerada satisfatória, a Comissão propôs a presente acção. Quanto à admissibilidade 19 O Governo alemão suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade invocando a violação pela Comissão do princípio da colegialidade quando da adopção do parecer fundamentado e depois quando da propositura da acção. 20 Todavia, tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C-191/95, Colect., p. I-5449, n.os 27 a 51), o Governo alemão, na audiência, retirou esta questão prévia de inadmissibilidade, de forma que não há que apreciá-la. Quanto ao mérito 21 Importa realçar, a título liminar, que, na audiência, a Comissão precisou que o objecto da acção apenas incide sobre as 99 substâncias actualmente abrangidas pelo primeiro travessão da Lista II do anexo da directiva (a seguir «substâncias controvertidas»). Daqui resulta que o incumprimento censurado deve ser entendido como dizendo respeito unicamente a estas substâncias e não às mencionadas no segundo travessão desta lista. 22 A Comissão critica o Governo alemão por não ter estabelecido, contrariamente às exigências do artigo 7._ da directiva, programas incluindo objectivos de qualidade com vista a reduzir a poluição das águas pelas substâncias controvertidas. Segundo a Comissão, as medidas invocadas pelo Governo alemão, como os parâmetros utilizados, os planos de gestão e as outras disposições administrativas adoptadas, não constituem programas na acepção do artigo 7._ da directiva. A Comissão acrescenta que, em qualquer circunstância, estas medidas não são susceptíveis de reduzir a poluição aquática por substâncias que emanam de origens difusas. 23 Para contestar a procedência da acção, o Governo alemão invoca três fundamentos que consistem, respectivamente, na possibilidade de os Estados-Membros adoptarem, em conformidade com o artigo 10._ da directiva, medidas mais estritas, na alegada omissão da Comissão que não propôs ao Conselho valores-limite de emissão para as substâncias controvertidas, e, subsidiariamente, no facto de a regulamentação alemã para a protecção das águas apresentar pelo menos as mesmas características que os programas previstos no artigo 7._ da directiva, o que garante a transposição efectiva deste artigo, de forma que a WHG constitui, em substância, um programa que satisfaz as exigências desta disposição da directiva. Quanto ao primeiro fundamento de defesa 24 O Governo alemão, invocando o artigo 10._ da directiva, que autoriza os Estados-Membros a fixar medidas mais severas do que as previstas na directiva, alega que adoptou efectivamente tais medidas ao fixar, com fundamento no artigo 7._a da WHG, relativamente a todas as substâncias incluídas nas Listas I e II, valores-limite de emissão uniformemente aplicáveis. Assim, a autorização administrativa exigida na Alemanha para todas as descargas das referidas substâncias nas águas, quer a substância objecto da descarga esteja incluída numa ou noutra das listas, só pode ser concedida se as referidas descargas forem mantidas a um fraco nível em conformidade com os valores-limite de emissão. 25 Quanto a este ponto, importa esclarecer que não é contestado que o Governo alemão previu um sistema de autorizações prévias para as descargas das substâncias controvertidas e fixou normas de emissão que consistem em valores-limite. A Comissão e o Governo alemão divergem, portanto, unicamente sobre a necessidade de estabelecer programas e objectivos de qualidade, não obstante as medidas já adoptadas pelas autoridades alemãs. 26 Em primeiro lugar, segundo o Governo alemão, resulta da economia da directiva que, uma vez que os valores-limite de emissão estejam estabelecidos, basta zelar pela sua observância para assegurar a plena aplicação da directiva, a qual já não exige em semelhante caso o estabelecimento de programas e a fixação de objectivos de qualidade previstos no artigo 7._ da directiva. 27 No que se refere à necessidade de estabelecer programas relativamente às substâncias controvertidas, importa recordar que, mesmo que estas substâncias estejam incluídas na Lista I, o Conselho ainda não fixou valores-limite de emissão, como prevê o artigo 6._ da directiva. Estas substâncias devem, portanto, ser provisoriamente tratadas como substâncias incluídas na Lista II, cujo regime está previsto no artigo 7._ da directiva (v., nomeadamente, acórdão de 21 de Janeiro de 1999, Comissão/Bélgica, C-207/97, Colect., p. I-275, n.os 34 e 35). 28 Esta disposição exige que os Estados-Membros, nomeadamente, estabeleçam programas que incluam objectivos de qualidade para as águas, por um lado, e sujeitem qualquer descarga de substâncias incluídas na Lista II a uma autorização prévia que fixe normas de emissão calculadas em função dos referidos objectivos de qualidade, por outro. 29 Daqui resulta que a fixação por um Estado-Membro de valores-limite de emissão para substâncias incluídas na Lista II não pode, por si só, bastar para dispensar este Estado-Membro do estabelecimento dos programas previstos no artigo 7._ da directiva. 30 Além disso, contrariamente ao que alega o Governo alemão, estes programas são necessários, porque, no caso de o Conselho não ter fixado, relativamente às substâncias incluídas na Lista I, valores-limite de emissão, constituem o único meio para verificar a adopção pelos Estados-Membros das medidas contra a poluição aquática em aplicação da directiva. 31 Com efeito, após estes programas e os resultados da respectiva aplicação, em conformidade com o artigo 7._, n._ 6, da directiva, terem sido comunicados à Comissão de forma sucinta, esta organiza regularmente com os Estados-Membros, em conformidade com o artigo 7._, n._ 7, da directiva, uma confrontação dos programas com vista a assegurar-se de que a sua aplicação está suficientemente harmonizada e, se necessário, apresentar ao Conselho propostas sobre as quais este último se pronuncia nos termos do artigo 12._, n._ 2, da directiva. 32 Daqui resulta que a ausência de estabelecimento de programas por um Estado-Membro é susceptível de comprometer a análise comparativa dos diferentes regimes de protecção das águas nos Estados-Membros com vista à sua harmonização e, portanto, de impedir a plena aplicação dos artigos 7._, n._ 7, e 12._, n._ 2, da directiva. 33 No que se refere mais especificamente à necessidade de respeitar objectivos de qualidade, o Governo alemão sustenta que a aplicação, por meio da fixação de valores-limite de emissão, dum sistema de protecção correspondente ao previsto no artigo 6._ da directiva o dispensa de fixar tais objectivos. 34 Este argumento não pode ser acolhido. Embora o artigo 6._ da directiva prescreva, no seu n._ 2, que o Conselho fixará objectivos de qualidade para as substâncias abrangidas pela Lista I, o artigo 7._, n._ 3, da directiva impõe a mesma obrigação aos Estados-Membros para as substâncias abrangidas pela Lista II. Assim, o legislador comunitário atribui uma importância particular à fixação de objectivos de qualidade para a totalidade das substâncias previstas na directiva. 35 A importância reconhecida aos objectivos de qualidade é ainda corroborada pelo artigo 6._, n._ 3, da directiva, nos termos do qual «Os valores-limite fixados nos termos do n._ 1 aplicar-se-ão, excepto nos casos em que um Estado-Membro puder provar à Comissão, segundo um processo de fiscalização estabelecido pelo Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, que os objectivos de qualidade fixados nos termos do n._ 2, ou os objectivos de qualidade mais rigorosos estabelecidos pela Comunidade, foram atingidos e mantidos em permanência, na sequência da acção empreendida, entre outros, por esse Estado-Membro em toda a região geográfica eventualmente afectada por essas descargas.» Com efeito, resulta desta disposição, como o advogado-geral realçou no n._ 41 das suas conclusões, que embora possa ser concedida uma derrogação no que se refere ao respeito dos valores-limite, não poderá sê-lo no que se refere ao respeito dos objectivos de qualidade. 36 Deve acrescentar-se, como a Comissão salienta com razão, que os programas que incluem objectivos de qualidade também são necessários para cobrir os casos de poluição por substâncias que emanam de origens difusas. 37 Em segundo lugar, o Governo alemão considera que o artigo 7._ da directiva não tem aplicação ao caso concreto, uma vez que o método de fixação dos valores-limite de emissão aplicado pelas autoridades alemãs constitui, pela sua própria natureza, uma medida mais rigorosa do que o estabelecimento de programas e o respeito de objectivos de qualidade. Alega, a este propósito, que a própria directiva prevê um método de fixação de valores-limite de emissão com vista à eliminação da poluição provocada pelas substâncias abrangidas pela Lista I, que considera como mais perigosas, ao passo que, relativamente às substâncias abrangidas pela Lista II, que são consideradas menos perigosas, a directiva prevê não eliminação da poluição por tais substâncias, mas o estabelecimento de programas que incluam objectivos de qualidade com vista à sua redução. Assim, ao fixar valores-limite de emissão para todas as substâncias, o Governo alemão adoptou medidas mais severas do que as previstas na directiva. 38 O Governo alemão considera que o carácter mais severo das medidas adoptadas é demonstrado pela melhoria constante da qualidade das águas no território alemão. Com efeito, segundo o Governo alemão, a questão de saber se uma medida nacional constitui, na acepção do artigo 10._ da directiva, uma medida mais severa deverá ser examinada à luz da melhoria da qualidade das águas concretamente obtida. Ora, relativamente a 72 das substâncias controvertidas, os objectivos de qualidade propostos tanto por um grupo de peritos da Comissão como por um comité de peritos alemães são desde já respeitados. Relativamente às 27 substâncias restantes, o Governo alemão afirma não dispor de dados de medida por razões objectivas que assentam tanto no facto de estas substâncias não desempenharem qualquer papel como no de determinados pesticidas serem proibidos na Alemanha e ainda de não ser possível verificar analiticamente os objectivos de qualidade das misturas técnicas. Além disso, os mapas de qualidade das águas elaborados de cinco em cinco anos demonstram a melhoria constante da qualidade das águas no território alemão. 39 Quanto a este ponto, importa realçar que, embora seja certo que a fixação pelo Conselho dos valores-limite de emissão tem por objectivo a eliminação da poluição das águas pelas substâncias abrangidas pela Lista I, não é menos verdade que esta eliminação não é susceptível de se produzir pelo simples facto da fixação destes valores-limite porque, em definitivo, como realça o advogado-geral no n._ 45 das suas conclusões, depende inteiramente do nível dos valores considerados. 40 Assim, o argumento do Governo alemão segundo o qual resulta da própria directiva que o método dos valores-limite de emissão constitui, por si só, um instrumento mais estrito que os programas referidos no artigo 7._ deve ser rejeitado por improcedente. 41 Quanto ao argumento do Governo alemão fundado na melhoria da qualidade das águas na Alemanha, não permite concluir que o método que este governo escolheu é mais severo do que os programas previstos no artigo 7._ da directiva. Com efeito, mesmo supondo que a qualidade das águas tenha melhorado na Alemanha, este resultado a que as autoridades alemãs pretendem ter chegado não é outro do que aquele a que deveriam ter chegado graças ao estabelecimento dos programas previstos no artigo 7._ da directiva, como sublinha o advogado-geral no n._ 50 das suas conclusões. 42 Ora, perante a necessidade de estabelecer programas e objectivos de qualidade afirmada nos n.os 27 a 36 do presente acórdão, o facto de o resultado pretendido pela directiva ser eventualmente obtido pela melhoria da qualidade das águas não dispensa o Governo alemão da sua obrigação de adoptar as medidas previstas no artigo 7._ da directiva. 43 Assim, o primeiro fundamento de defesa do Governo alemão deve ser rejeitado por improcedente. Quanto ao segundo fundamento de defesa 44 Segundo o Governo alemão, o incumprimento de que é acusado é consequência da omissão da própria Comissão. Com efeito, no que se refere às substâncias controvertidas, que estão incluídas na Lista I, a Comissão deveria, para cumprir a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 6._ da directiva, ter proposto ao Conselho a adopção de valores-limite de emissão uniformes a nível comunitário. Se estas propostas tivessem sido feitas, o incumprimento criticado à República Federal da Alemanha estaria destituído de objecto uma vez que o artigo 7._ da directiva já não se podia aplicar às substâncias controvertidas. Por conseguinte, no caso concreto, a acção da Comissão contra o Governo alemão por um incumprimento imputável à sua própria omissão é contrária ao princípio geral da boa fé. 45 Quanto a este ponto, basta observar que a própria directiva prevê de forma vinculativa as medidas a tomar pelos Estados-Membros em caso de não fixação pelo Conselho de valores-limite de emissão para as substâncias abrangidas pela Lista I. Daqui resulta que a directiva não dispensa o Estado-Membro do respeito das obrigações que impõe enquanto aguarda a adopção de medidas do Conselho com fundamento no artigo 6._ 46 Deve acrescentar-se que, em qualquer circunstância, a eventual omissão da Comissão, a ser julgada num contencioso próprio, em nada afectaria a acção por violação do Tratado (v., neste sentido, acórdão de 14 de Dezembro de 1962, Comissão/Luxemburgo e Bélgica, 2/62 e 3/62, Colect., 1962-1964, pp. 147, 151). 47 Assim, o segundo fundamento de defesa do Governo alemão deve ser rejeitado por improcedente. Quanto ao terceiro fundamento de defesa 48 O Governo alemão sustenta que a transposição efectiva do artigo 7._ da directiva é assegurada pela regulamentação alemã. Em sua opinião, a WHG satisfaz as exigências deste artigo, pois constitui, na sua essência, um programa na acepção do n._ 1 desta disposição. Segundo o Governo alemão, para verificar se a WHG satisfaz as exigências da directiva em matéria de programas, deve ser tida em conta a natureza jurídica destes últimos, o seu conteúdo, a sua força obrigatória assim como o seu prazo de execução. 49 No que se refere à natureza jurídica dos programas previstos no artigo 7._ da directiva, o Governo alemão considera que esta depende da competência dos Estados-Membros que são livres quanto à forma e aos meios a utilizar. 50 Relativamente ao conteúdo dos programas, o artigo 7._ da directiva impõe a exigência de uma autorização prévia que o Governo alemão respeitou. Em contrapartida, quanto aos objectivos de qualidade, o Governo alemão considera que os programas previstos no artigo 7._ da directiva têm em vista reduzir a poluição das águas. Por conseguinte, enquanto não existir poluição, a fixação dos objectivos de qualidade não é exigida. 51 Quanto à força obrigatória dos programas, o Governo alemão sustenta que os objectivos de qualidade não podem, contrariamente às normas de emissão fixadas nas autorizações de descarga, ter força obrigatória, uma vez que traduzem simplesmente o ideal pretendido no domínio do ambiente e não podem, por si próprios, influenciar o comportamento dos indivíduos. Os objectivos de qualidade só desenvolvem efeitos obrigatórios quando é em função deles que se aprecia o respeito das normas vinculativas de que os indivíduos são os destinatários. 52 Finalmente, quanto ao prazo que os programas devem, nos termos do artigo 7._, n._ 5, da directiva, fixar para a sua execução, o Governo alemão considera que esse prazo só se impõe para os objectivos de qualidade previstos no artigo 7._, n._ 3, da directiva. 53 O Governo alemão acrescenta que, para além das medidas previstas na WHG e noutras disposições relativas à composição e ao emprego de substâncias ou grupos de substâncias, também adoptou, em colaboração com os Estados vizinhos, diversos programas de acção transfronteiriços com vista a reduzir a poluição das águas assim como medidas tomadas no quadro das recomendações adoptadas quando de diversas conferências internacionais. 54 No que toca a este último fundamento, importa realçar que nem a WHG nem as outras medidas tomadas pelo Governo alemão podem ser consideradas uma execução correcta da directiva, a qual exige, como foi salientado no n._ 28 do presente acórdão, a adopção de programas incluindo objectivos de qualidade fixados por estes últimos. 55 Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os programas a estabelecer em aplicação do artigo 7._ da directiva devem ser específicos (v., nomeadamente, acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 39). 56 O Tribunal de Justiça declarou igualmente que o carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias abrangidas pela Lista II que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. Distinguem-se assim tanto de um programa geral de saneamento como de um conjunto de medidas pontuais destinadas a reduzir a poluição das águas (v. acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 40). 57 O Tribunal de Justiça acrescenta que é em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos programas em questão, com base na análise das águas receptoras, que devem ser calculadas as normas de emissão fixadas nas autorizações prévias (v. acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 41). 58 Por conseguinte, nem uma regulamentação geral nem as medidas pontuais tomadas por um Estado-Membro, as quais, embora contenham uma vasta série de normas com vista à protecção das águas, não fixam contudo objectivos de qualidade relativos a este ou àquele curso ou superfície de água, podem ser consideradas um programa na acepção do artigo 7._ da directiva. 59 Quanto ao argumento do Governo alemão segundo o qual, enquanto não existir poluição das águas, a fixação dos objectivos de qualidade não é exigida, importa recordar que os programas previstos no artigo 7._, n._ 1, da directiva têm por objecto a redução da poluição das águas. O termo «poluição» abrange, segundo a definição do artigo 1._, n._ 2, alínea e), da directiva, «a descarga de substâncias ou de energia efectuada pelo homem no meio aquático, directa ou indirectamente, que tenha consequências de natureza a pôr em perigo a saúde humana, a prejudicar os recursos vivos, o sistema ecológico aquático e as actividades recreativas ou a dificultar outras utilizações legítimas das águas». A obrigação de estabelecer programas nos termos do artigo 7._, n._ 1, é, portanto, extensiva às águas que são afectadas por tais descargas. 60 Como o advogado-geral realça no n._ 76 das suas conclusões, qualquer descarga de uma das substâncias controvertidas conduz necessariamente a que, cedo ou tarde, o meio aquático afectado seja poluído. 61 Daqui resulta que a directiva faz depender a obrigação dos Estados-Membros de estabelecerem programas incluindo objectivos de qualidade não da verificação de uma poluição efectiva das águas pelas substâncias abrangidas pela Lista II, cujo regime é definido no artigo 7._ da directiva, mas da existência de descargas dessas substâncias no meio aquático. 62 Assim, o terceiro fundamento de defesa do Governo alemão deve igualmente ser rejeitado por improcedente. 63 Resulta do que antecede que, tendo essa obrigação, o Governo alemão não transpôs o artigo 7._ da directiva para o direito interno. 64 Nessas condições, deve declarar-se que, ao não estabelecer, em conformidade com o artigo 7._ da directiva, programas incluindo objectivos de qualidade a fim de reduzir a poluição por 99 substâncias incluídas na Lista I do anexo da referida directiva e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva. 

Decisão sobre as despesas

Quanto às despesas 65 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas. 

Parte decisória

Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção) decide: 1) Ao não estabelecer, em conformidade com o artigo 7._ da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, programas incluindo objectivos de qualidade a fim de reduzir a poluição por 99 substâncias incluídas na Lista I do anexo da referida directiva e que devem ser tratadas, segundo o primeiro travessão da Lista II, como substâncias desta última lista, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva. 2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.