CELEX: 61996CC0170
Language: sv
Date: 1998-02-05
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Fennelly föredraget den 5 februari 1998. # Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd. # Rådets rättsakt - Gemensam åtgärd avseende ett system för flygplanstransitering - Rättslig grund. # Mål C-170/96.

Viktigt rättsligt meddelande

|

61996C0170

Förslag till avgörande av generaladvokat Fennelly föredraget den 5 februari 1998.  -  Europeiska kommissionen mot Europeiska unionens råd.  -  Rådets rättsakt - Gemensam åtgärd avseende ett system för flygplanstransitering - Rättslig grund.  -  Mål C-170/96.  

Rättsfallssamling 1998 s. I-02763

Generaladvokatens förslag till avgörande

1 I förevarande mål avseende talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan kallat fördraget eller EG-fördraget), har domstolen för första gången att pröva lagenligheten av en rättsakt som, enligt sin lydelse, antagits av rådet, med stöd av avdelning VI i Fördraget om Europeiska Unionen (nedan kallad avdelning VI). Talan, som avser en gemensam åtgärd beslutad av rådet angående visering för flygplatstransitering, reser även frågan om domstolens behörighet att pröva en sådan talan.I - Den ifrågasatta rättsakten 2 I artikel 7a i EG-fördraget, ursprungligen införd genom artikel 13 i Europeiska enhetsakten, föreskrivs att den inre marknaden skall upprättas gradvis i enlighet med ett antal uppräknade bestämmelser. Vidare definieras den inre marknaden som "ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag". Efter ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen framlade kommissionen den 10 december 1993 två förslag till rådet, båda angående inresa till och rörlighet inom medlemsstaters territorium för medborgare i tredje land.(1) Det ena var ett förslag till beslut med stöd av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om antagande av en konvention om passage av medlemsstaternas yttre gränser. Det andra var samma förslag som efter vissa ändringar lades till grund för rådets förordning nr 2317/95 av den 25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser (nedan kallad förordning nr 2317/95(2)). Förslaget till beslut om en konvention har inte antagits. 3 Trots att kommissionens förslag omfattade visering för flygplatstransitering, uteslöts sådana viseringar uttryckligen från tillämpningsområdet för förordning nr 2317/95. Förevarande talan avser den gemensamma åtgärden av den 4 mars 1996, beslutad av rådet med stöd av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, om ett system för flygplatstransitering (nedan kallad den gemensamma åtgärden),(3) vilken har antagits på grundval av ett initiativ under det franska ordförandeskapet i rådet i februari 1995. 4 I artikel 1 i den gemensamma åtgärden definieras "visering för flygplatstransitering" (nedan kallat VFT) som "ett tillstånd som skall innehas av medborgare i vissa tredje länder, med avvikelse från principen om fri transitering enligt bilaga IX till Chicagokonventionen angående internationell civil luftfart". Enligt artikel 2.1 och 2.2 i den gemensamma åtgärden skall VFT utfärdas av medlemsstaternas konsulära myndigheter enligt de villkor som fastställs av varje medlemsstat, "under förutsättning att rådet antar kriterier för handläggning och utfärdande av viseringar".(4) I artikel 2.3 föreskrivs att från och med ikraftträdandet av rådets förordning nr 1683/95 av den 29 maj 1995 om en enhetlig utformning av visumhandlingar (nedan kallad förordningen om en enhetlig utformning),(5) skall medlemsstaterna följa denna förordning vid utfärdandet av VFT. 5 Enligt artikel 3 i den gemensamma åtgärden är medlemsstaterna förpliktade att kräva VFT av medborgare i de tredje länder som finns uppräknade i den gemensamma förteckningen, om de inte redan innehar en inresevisering eller en transitvisering. Medlemsstaterna får föreskriva undantag från skyldigheten att inneha visering för vissa kategorier av personer, "särskilt ... besättningsmedlemmar på luftfartyg och fartyg, innehavare av diplomatpass: officiella eller tjänstepass, innehavare av uppehållstillstånd eller motsvarande handlingar som utfärdats av en medlemsstat, [och] innehavare av visering som utfärdats av en medlemsstat eller av en stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet". Medlemsstaterna skall själva bestämma om det finns anledning att kräva visering när det gäller medborgare i tredje länder som inte finns nämnda i förteckningen och vilket system för VFT som skall tillämpas på statslösa och personer med flyktingstatus (se artiklarna 5 och 6). Artiklarna 7, 8, och 10 avser underrättelse om nationella åtgärder till övriga medlemsstater och rådet samt publicering av dessa åtgärder i Europeiska gemenskapernas tidning, bestämmelser om rapportering och ikraffträdande av den gemensamma åtgärden (den 1 oktober 1996 för 12 medlemsstater och den 1 oktober 1997 för Danmark, Finland och Sverige). I artikel 9 föreskrivs att den gemensamma åtgärden "inte [skall] utgöra något hinder för en mer långtgående harmonisering i fråga om flygplatstransitering mellan vissa medlemsstater, en harmonisering med en räckvidd utöver den i den gemensamma förteckning som bifogas". I bilagan till den gemensamma åtgärden finns en förteckning över de tio tredje länder(6) vars medborgare måste inneha en VFT. 6 Kommissionen har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 15 maj 1996, yrkat att domstolen måtte ogiltigförklara den gemensamma åtgärden och förplikta rådet att stå för rättegångskostnaderna. Europaparlamentet har intervenerat till stöd för kommissionen. Konungariket Danmark, Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har intervenerat till stöd för rådet. II - Bedömning a) Domstolens behörighet 7 Förenade kungariket har gjort gällande att talan "uppenbart inte kan prövas", eftersom den syftar till ogiltigförklaring av en rättsakt som påstås ha antagits med stöd av artikel K 3 i Fördraget om den Europeiska unionen, medan domstolen endast är behörig att pröva "rättsakter som har antagits med stöd av en artikel i EG-fördraget". Rådet och de övriga medlemsstaterna har däremot medgivit domstolens behörighet. Frågan bör ändå uppmärksammas, eftersom detta är första gången som prövning sker av förhållandet mellan utövandet av domstolens kompetens enligt EG-fördraget och en rättsakts antagande på grundval av bestämmelser i Fördraget om Europeiska unionen som uttryckligen undandragits domstolens granskning. I detta mål anser jag att frågan kan besvaras med stöd av föreliggande rättspraxis och mot bakgrund av bestämmelserna i artiklarna L och M i Fördraget om Europeiska unionen. 8 I artikel L c föreskrivs i själva verket att "[f]öreskrifterna i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen ... om Europeiska gemenskapernas domstols kompetens ... och om utövandet av denna kompetens skall ... tillämpas på ... artiklarna L-S" i fördraget om Europeiska unionen. I artikel M föreskrivs att, bortsett från de bestämmelser i Fördraget om Europeiska unionen som uttryckligen ändrar gemenskapsfördragen, "skall ingen bestämmelse i [Fördraget om Europeiska unionen] inverka på fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna eller på de senare fördrag och rättsakter om ändring eller komplettering av de fördragen". Den behörighet avseende rättslig prövning som domstolen har enligt behörighetsreglerna i vart och ett av gemenskapsfördragen har utökats genom artikel L jämförd med artikel M, för att säkerställa att bestämmelserna i dessa fördrag respekteras. Domstolen måste därmed vara behörig att avgöra om "det här fördraget", det vill säga Fördraget om Europeiska unionen och de rättsakter som antagits med stöd av detsamma, "inverkar på" gemenskapsfördragen. Enligt min uppfattning var själva syftet med införandet av artikel M i Fördraget om Europeiska unionen att rådet och medlemsstaterna, vid utövandet av sin respektive kompetens enligt avdelningarna V och VI i detta fördrag, inte skall inkräkta på den kompetens som tilldelats gemenskaperna enligt grundfördrag respektive ändringsfördrag. 9 Av artikel M följer enligt min mening att, hur klara och otvetydiga bestämmelserna i avdelning VI än må vara, så kan de inte tillämpas på ett sådant sätt att de på något vis begränsar räckvidden av bestämmelserna i EG-fördraget, tolkade i enlighet med gemenskapsrättens vanliga tolkningsregler. Framför allt kan jag inte instämma i Danmarks påstående att tillämpningsområdet för var och en av de relevanta bestämmelserna har "flyttbara gränser", i vart fall inte så till vida som detta antyder att det står rådet fritt att tillgripa artikel K 3 även när villkoren för tillämpning av artikel 100c i EG-fördraget uppfylls. 10 Nästa fråga som uppkommer är i vilken utsräckning som domstolen vid prövning av en talan om ogiltigförklaring som denna, särskilt frågan om talan kan upptas till prövning, kan beakta den ifrågasatta rättsaktens innehåll och räckvidd, trots de begränsningar som införts beträffande domstolens tolkningskompetens. Kommissionen har åberopat det i artikel K 1 föreskrivna förbehållet att utövandet av unionens kompetens under denna bestämmelse inte skall "påverk[a] Europeiska gemenskapens befogenheter". Rådet har, liksom i målet parlamentet mot rådet,(7) uttryckligen anmodat domstolen att göra en "jämförelse" mellan bestämmelserna i respektive fördrag, medan Förenade kungariket har gjort gällande att "kontrollen av [VFT-innehavare] uppenbarligen har ett syfte som omfattas av ordalydelsen i artikel K 1 FEU". Enligt min uppfattning kan domstolen inte fatta bindande beslut i någon av dessa frågor. Ett beslut om att den angripna rättsakten är olaglig kan endast fattas på grundval av en överträdelse av artikel M (tolkad jämte den relevanta bestämmelsen i ett gemenskapsfördrag eller en gemenskapsrättslig princip). Om domstolen skulle göra en jämförelse skulle detta antyda en direkt, materiell tolkningskompetens som domstolen inte besitter när det gäller avdelning VI. Inte heller är domstolen behörig att fastställa syftet med artikel K 1 i Fördraget om Europeiska unionen. I målet Grau Gomis m.fl. avvisades en begäran om förhandsavgörande vilken uppenbarligen syftade till att erhålla ett avgörande angående medlemsstaternas förpliktelser under artikel B i Fördraget om Europeiska unionen. Domstolen fastslog i detta mål att den, enligt artikel L "uppenbart [saknar] behörighet att tolka denna artikel inom ramen för ett sådant förfarande".(8) 11 Dessa begränsningar av domstolens behörighet fråntar emellertid inte domstolen dess kompetens att beakta innehållet i den ifrågasatta rättsakten i detta mål. I viss mån kan den förevarande situationen jämföras med den i målet Hurd mot Jones, vari domstolen hade att avgöra bland annat huruvida den var behörig enligt artikel 177 i EEG-fördraget och artikel 150 i Euratomfördraget att, vid tolkning av bestämmelserna i artikel 3 i akten av den 22 januari 1972 om anslutningsvillkoren och anpassningarna av fördragen (nedan kallad 1972 års anslutningsakt), tolka Europaskolans stadga, protokollet angående upprättandet av Europaskolor samt vissa verkställighetsbeslut. I artikel 3 i 1972 års anslutningsakt föreskrivs att de nya medlemsstaterna "åtar sig att ansluta ... sig till alla andra avtal som ingåtts av de ursprungliga medlemsstaterna och som rör gemenskapernas funktion eller hänger samman med deras verksamhet". Med beaktande av att bestämmelserna angående Europaskolor varken utgjorde fördragsbestämmelser eller rättsakter antagna av institutionerna, framhöll domstolen att den inte var behörig att tolka dessa bestämmelser genom förhandsavgörande. I enlighet med sin behörighet att tolka artikel 3 var domstolen emellertid behörig att "tolka de rättsakter som avses i sistnämnda bestämmelse endast för att fastställa bestämmelsens räckvidd, men inte för att bestämma medlemsstaternas skyldigheter enligt sådana rättsakter".(9) Av samma anledning anser jag att domstolen kan tolka rättsakter som påstås ha antagits med stöd av avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen för att avgöra om de avser frågor som i själva verket tillhör gemenskapens kompetens enligt artikel M. Härigenom kan domstolen inte anses tolka bestämmelser i Fördraget om Europeiska unionen som faller utanför dess behörighet; ej heller prövar den giltigheten av rättsakter som antagits enligt dessa bestämmelser. Den prövar endast sådana rättsakters förhållande till gemenskapsfördragen varvid domstolens kompetens är ostridig. 12 Domstolens behörighet att uppta förevarande talan till prövning står, enligt min mening, utom tvivel och påverkas inte heller av det faktum att den angripna rättsakten enligt sin lydelse har beslutats i enlighet med avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen. Kommissionen hävdar att även om denna rättsakt skenbart har antagits inom ramen för Fördraget om Europeiska unionen, innebär den i själva verket att rådet har utövat en befogenhet som tillhör gemenskapen enligt artikel 100c i EG-fördraget. Två allmänna satser framgår av rättspraxis i detta avseende. För det första, att varken medlemsstaterna eller gemenskapens institutioner kan vidta åtgärder angående en fråga som faller inom gemenskapens exklusiva behörighet utanför ramen för gemenskapen. För det andra, att domstolen vid bedömningen av en sådan talan brukar tillämpa vad generaladvokat Jacobs har kallat en "funktionell metod",(10) varvid domstolen sätter en rättsakts innehåll och verkan framför dess form. 13 Utvecklingen av rättspraxis på detta område började med målet kommissionen mot rådet (AETR-målet),(11) vilket gällde förfaranden inom ramen för rådets samordnande av medlemsstaternas förhandlingar, under överinseende av Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, angående det europeiska vägtransportavtalet. Efter att ha undersökt gemenskapens behörighet på dess dåvarande stadium, uttalade domstolen att den uteslöt "möjligheten av en konkurrerande behörighet hos medlemsstaterna, eftersom varje initiativ som tas utanför ramen för de gemensamma institutionerna är oförenligt med en enhetlig gemensam marknad och en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten".(12) Vidare avvisade domstolen rådets påstående att samordningen av medlemsstaternas politik "inte gett upphov till några rättigheter eller skyldigheter eller förändrat något rättsläge", eftersom "avsikten i artikel 173 [får] anses vara att varje åtgärd vidtagen av institutionerna som är avsedd att ha rättsverkan skall kunna bli föremål för talan".(13) Beträffande frågan om målet kunde upptas till prövning behandlades åtgärden som vidtagen av rådet. 14 Liknande överväganden låg till grund för domstolens bedömning av om parlamentets talan om ogiltigförklaring mot rådet kunde upptas till prövning i målet "Bangladesh I", vilket i motsats till det föregående avsåg en åtgärd som beslutats av medlemsstaterna.(14) I detta mål utgjorde den ifrågasatta rättsakten ett beslut som fattats vid ett rådsmöte om ett särskilt bidrag till Bangladesh efter det att landet hade härjats av en våldsam cyklon i april 1991. Det beslut som senare offentliggjordes i ett pressmeddelande från rådet beskrevs som ett beslut som hade fattats av "medlemsstaterna vid ett möte i rådet". Parlamentet hävdade att beslutet rättsligt sett utgjorde ett rådsbeslut. Domstolen framhöll inledningsvis att "rättsakter som beslutats av medlemsstaternas företrädare, inte såsom medlemmar i rådet utan som företrädare för sina respektive regeringar och därmed i samfällt utövande av medlemsstaternas kompetens, inte kan upptas till prövning av domstolen". Vidare uttalade domstolen att "bedömningen i detta avseende påverkas inte av om rättsakten har kallats en 'rättsakt som antagits av medlemsstaterna vid ett möte i rådet' eller en 'rättsakt som antagits av medlemsstaternas regeringsföreträdare vid ett möte i rådet'". Domstolen erinrade emellertid om sin dom i AETR-målet, enligt vilken "en talan om ogiltigförklaring [kan väckas] i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna - oavsett dessa åtgärders karaktär eller form - vilka är avsedda att ha rättsliga verkningar" och anförde vidare: "[D]et är inte tillräckligt att en rättsakt har kallats ett 'beslut fattat av medlemsstaterna' för att den skall uteslutas från prövning enligt artikel 173 i fördraget. För att en sådan rättsakt skall undantas från prövning måste det stå klart att inte rättsakten, med hänsyn till dess innehåll och omständigheterna under vilka den antogs, i själva verket utgör ett beslut fattat av rådet. Av detta följer att bedömningen av huruvida en talan kan upptas till sakprövning måste ske i samband med bedömningen av de grunder som åberopats mot den ifrågasatta rättsakten."(15) 15 Domstolen antog en liknande inställning i målet "Europeiska utvecklingsfonden", där den ifrågasatta rättsakten, i likhet med den gemensamma åtgärden i förevarande mål, otvivelaktigt hade beslutats av rådet.(16) Liksom i förevarande mål hävdade rådet att det hade vidtagit denna åtgärd utanför ramen för fördraget. Domstolen fastslog att en talan enligt artikel 173 "mot en åtgärd som har beslutats av en institution och som är avsedd att ha rättsliga verkningar kan upptas till sakprövning oavsett om den berörda institutionen antog åtgärden i fråga med stöd av fördragsbestämmelser eller inte".(17) Att undanta rättsakter som påstås ha antagits enligt avdelning VI från rättslig prövning enbart på grund av deras beteckning skulle, enligt min mening, stå i strid med vad domstolen anfört i dessa rättsfall och skulle frånta artikel M dess ändamålsenliga verkan. 16 Genom att föreskriva att domstolen skall "granska lagenligheten av rättsakter som antas ... av rådet", syftar artikel 173 uppenbarligen till att ge domstolen behörighet endast i förhållande till rättsakter som rådet har antagit inom ramen för fördraget. För att kunna utöva denna behörighet är dock domstolen, enligt min uppfattning, inte endast behörig, utan förpliktad enligt artikel 164 i fördraget, att avgöra om en ifrågasatt rättsakt som beslutats av rådet omfattas av fördraget eller inte. 17 Det är ostridigt mellan parterna i målet att den gemensamma åtgärden är en bindande handling som är avsedd att ha rättsverkningar. Enligt min åsikt är rådets åberopande av artikel J 3.4 i avdelning V för att belysa detta påstående långt ifrån avgörande, eftersom denna bestämmelse enligt sin lydelse endast avser "en gemensam åtgärd inom utrikes- och säkerhetspolitiken". Å andra sidan, om den berörda rättsakten hade antagits med stöd av artikel 100c.1, som kommissionen anser borde ha skett, kan det mot bakgrund av dess ordalydelse inte råda något tvivel om avsikten att skapa rättsligt bindande förpliktelser. Det kan tilläggas att, i vilket fall som helst, domstolen under sådana omständigheter inte kan göra mer än en kontroll prima facie av handlingens karaktär. Den kan till exempel inte vid bedömningen av talans upptagande till sakprövning slutgiltigt besluta att rättsakten i fråga är bindande, om den vid prövning i sak anser att rättsakten faller utanför gemenskapsfördragen. 18 Mot bakgrund av det anförda anser jag att domstolen är behörig i förevarande fall samt att frågan om upptagande till sakprövning av kommissionens talan endast kan bedömas mot bakgrund av prövningen i sak. b) Prövning i sak 19 Innan en bedömning i sak företas, kan det vara av värde att söka fastställa anledningen till att gemenskapen har tilldelats den begränsade befogenhet som den besitter enligt artikel 100c i fördraget, trots att frågor om politik i förhållande till medborgare i tredje länder normalt faller utanför dess lagstiftande kompetens.(18) Enkelt uttryckt härrör problemet från det nära samband som oundvikligen föreligger mellan upprättandet av en inre marknad som syftar till fri rörlighet för personer i en gemenskap "utan inre gränser", och regleringen av inresa och rörlighet inom medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje länder. I synnerhet är medlemsstaternas användning av viseringskontroller av medborgare från tredje land praktiskt taget oförenlig med det fullständiga avskaffandet av inre gränskontroller. Å ena sidan skulle upprätthållandet av kontroller för att begränsa inresa och rörlighet för medborgare i tredje länder inverka på den fria rörligheten för medborgare i gemenskapen.(19) Å andra sidan skulle avskaffandet av kontrollerna omöjliggöra medlemsstaters genomdrivande av visumkrav. Det är allmänt känt att medlemsstaternas politik i detta avseende varierade avsevärt när Fördraget om Europeiska unionen ingicks. 20 Fördraget om Europeiska unionen syftade till att bemöta denna situation, bland annat genom att tilldela gemenskapen lagstiftande kompetens för att fastställa en gemensam förteckning över de tredje länder vars medborgare måste ha visum när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. En sådan gemensam förteckning skulle minska möjligheterna att kringgå visumkrav och därigenom bereda väg för avreglering och eventuellt avskaffande av inre gränskontroller. Mot bakgrund av en sådan åtgärds betydelse för den fria rörligheten för personer inom den inre marknaden och önskvärdheten av ett snabbt beslut, föreskrivs i artikel 100c.3 att rådet efter den 1 januari 1996 kan fatta beslut med kvalificerad majoritet. Det är detta röstkrav som kommer att gälla vid antagande av den förordning som skall ersätta förordning nr 2317/95, vilken, som ovan nämnts, har ogiltigförklarats. 21 Den huvudsakliga frågan i detta mål är vilken mening begreppet "passage av medlemsstaternas yttre gränser" i artikel 100c.1 i fördraget skall anses ha. Detta avgör i själva verket om VFT omfattas av artikel 100c.1. Om detta begrepp, såsom rådet anser, endast avser passage av en gränskontrollstation och en VFT inte tillåter sådan passage, är villkoren för användning av artikel 100c.1 inte uppfyllda och kommissionens talan skall ogillas. Som jag påpekat i ett annat sammanhang måste denna bestämmelse tolkas mot bakgrund av sin ordalydelse, sin systematik och sitt syfte samt med beaktande av fördragets systematik och mål.(20) Före tolkningen av fördraget skall dock några olika källor som berör visering undersökas. 22 Varken ordalydelsen i artikel 100c.1 eller de termer som används i andra handlingar framstår som avgörande. Enligt kommissionens uppfattning avser satsen "passage av yttre gränser" fysisk inresa på den berörda medlemsstatens territorium. Rådet anser däremot att uttrycket endast avser passage av en gränskontrollstation. Det förefaller som om det språkbruk som förekommer i olika handlingar inte alltid är konsekvent. Rådet har till stöd för sin uppfattning i synnerhet åberopat ordalydelsen i den gemensamma konsulära instruktionen som beslutades av de avtalsslutande parterna i Schengenavtalet och som särskilt fastställer villkoren för utfärdande av en enhetlig visumhandling, vilken skall gälla på samtliga avtalsslutande parters territorium. Punkt 2.1 i instruktionen definierar uttrycket "enhetlig visumhandling" som ett tillstånd eller beslut av en avtalsslutande part som har införts i en persons passhandling, färdbiljett eller annat giltigt dokument som ger innehavaren tillstånd att passera gränser. Samtidigt anges att detta uttryck även omfattar VFT, som enligt punkt 2.1.1 inte ger innehavaren tillträde till det berörda landets nationella territorium. Det framstår dock enligt min mening som om rådet i förevarande fall hävdar en definition av VFT som, även om den konsulära instruktionen skulle anses ha betydelse för tolkningsändamål, inte överensstämmer med det uttryck som används i detta dokument, eftersom VFT enligt rådets uppfattning ger innehavaren tillstånd att resa in på det berörda landets territorium men inte att passera gränser. 23 I artikel 5 i förordningen om en enhetlig utformning definierade rådet begreppet "visumhandling" såsom omfattande "ett tillstånd ... som krävs för inresa på dess territorium för ... en resa genom territoriet eller transitzonen på en flygplats i denna medlemsstat eller flera medlemsstater". Uttrycket "inresa på [en medlemsstats] territorium" användes således för att beteckna fysisk inresa. 24 Enligt min mening måste två olika former av gränspassage urskiljas. Den ena avser inresa till ett lands territorium i fysisk bemärkelse, utan att detta nödvändigtvis medför passage av en gränskontrollstation; den andra gäller inresa till ett territorium i rättslig bemärkelse, det vill säga genom passage av en gränskontrollstation. Vid första påseende hänför sig ett visumkrav i första hand till innehavarens lagliga rättigheter till inresa snarare än till var han geografiskt befinner sig. Viseringspolitik utgör i allmänhet ett sätt att kontrollera passage av rättsliga, snarare än fysiska, gränser. När det gäller luftfart är det ofta omöjligt för bestämmelselandet att förhindra personers fysiska inresa till dess territorium;(21) ett visumkrav innebär dock att det kan vägra inresa i rättslig bemärkelse vid gränskontrollstationen. 25 Det är i den sistnämnda betydelsen som uttrycket "visum" har använts hittills inom gemenskapsrätten. I rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer(22) föreskrivs i artikel 3.2 att "inresevisum eller motsvarande dokument" inte får krävas vid inresa till en medlemsstats territorium av arbetstagare som omfattas av artikel 3.1 i direktivet. I målen Pieck och kommissionen mot Belgien tolkade domstolen nämnda uttryck såsom omfattande "varje formalitet som syftar till att utfärda tillstånd för inresa på en medlemsstats territorium och som krävs utöver kontrollen av pass eller identitetskort vid gränsen, oavsett plats eller tidpunkt för utfärdandet av detta tillstånd och oavsett dess form".(23) Kombinationen i denna sats av en formalitet avseende inresa och samtidig fysisk inresa på den berörda medlemsstatens territorium bekräftar enligt min uppfattning att ett visum i den mening som avses i artikel 100c.1 utgör ett tillstånd för innehavaren att passera en medlemsstats gränskontroll, inte endast dess geografiska gränser. 26 Vidare föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 2317/95(24) att med "'visering' [avses] ett tillstånd som är utfärdat av en medlemsstat eller ett beslut som fattats av en medlemsstat och som krävs för inresa på den medlemsstatens territorium för en vistelse ... som sammanlagt inte överstiger tre månader, eller för transit genom denna medlemsstats eller flera medlemsstaters territorium med undantag för transit genom den internationella zonen på flygplatser och resor mellan flygplatserna i en medlemsstat". Även här står det klart att den visering som avses i denna förordning är en rättshandling som ger tillstånd till passage av en gränskontrollstation. 27 Den innebörd av begreppet "passage av medlemsstaternas yttre gränser" som var allmänt erkänd vid tidpunkten för upprättandet av Fördraget om Europeiska unionen är för övrigt densamma som den vilken rådet nu åberopar. Vid avgivandet av sitt förslag till rådets beslut om antagande av en konvention angående kontroll av personers passage av yttre gränser,(25) föreslog således kommissionen att en medlemsstats "yttre gränser" skulle definieras antingen som dess landgränser eller havsgränser eller som dess flygplatser eller hamnar. Eftersom flygplatser kan befinna sig hundratals kilometer från en medlemsstats territorialgräns följer av detta att när det gäller formaliteter i samband med luftfart överensstämmer inte begreppet för passage av gränser i rättslig bemärkelse med geografisk passage av territorialgränser. Detta bekräftas av ett flertal andra bestämmelser i samma förslag, särskilt artikel 2.1 vilken uttryckligen rör "Passage av yttre gränser". I denna artikel föreskrivs att "alla personer som passerar yttre gränser skall göra detta vid speciellt anvisade gränskontrollstationer som står under ständig bevakning av medlemsstaterna". Det framgår även av den föreslagna bestämmelsen, liksom av artiklarna 3 och 4 i samma förslag, att begreppet för passage av yttre gränser i rättslig bemärkelse, vilket är den form av passage som avses i artikel 100c.1, i motsats till vad kommissionen och parlamentet hävdat i förevarande mål allmänt anses innebära passage av en gränskontrollstation. 28 Rådet har hänvisat till Förenade kungarikets lagstiftning för att belysa medlemsstaternas praxis i detta avseende. I Section 11.1 i Immigration Act 1971 föreskrivs att "en person som anländer till Förenade kungariket med ... luftfartyg skall enligt denna akt inte anses resa in i Förenade kungariket om han inte debarkerar och, i förekommande fall, först vid debarkering. Vid debarkering [på en flygplats] skall den berörde inte anses resa in i Förenade kungariket så länge han förblir inom ett område (om sådant finns) på [flygplatsen] som godkänts för detta ändamål av en tjänsteman från immigrationsmyndigheten". Vidare hävdar rådet att en person som vägrats inresetillstånd vid en gränskontrollstation inte därmed kan anses vistas illegalt på den berörda medlemsstatens territorium. 29 Parlamentet anser att rådets inställning grundas på en fiktion. Kommissionen gör gällande att Förenade kungarikets lagstiftning i själva verket stöder dess tes på så vis att om den uttryckliga undantagssituationen inte föreligger, skall en person som debarkerar från ett flygplan anses vistas på Förenade kungarikets territorium. En enskild medlemsstats lagstiftning har naturligtivs endast en mycket begränsad betydelse vid tolkning av en fördragsbestämmelse. Förenade kungarikets lagstiftning är endast relevant som ett exempel på hur inresa till det nationella territoriet kan behandlas som ett rättsligt begrepp avskilt från fysisk passage av en gränslinje, särskilt när det gäller luftfart. Om detta utgör en fiktion så är den av juridisk karaktär, vilket innebär att begreppet passage av en gräns skall tolkas i enlighet med juridiska och inte nödvändigtvis geografiska eller fysiska normer. 30 Beträffande fördragets systematik, hör artikel 100c till kapitel 3 (Tillnärmning av lagstiftning) under avdelning V (Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning). I motsats till de omedelbart föregående artiklarna 100a och 100b, nämns artikel 100c inte uttryckligen i artikel 7a bland de bestämmelser enligt vilka den inre marknaden gradvis skall upprättas före den 31 december 1992, förmodligen beroende på att artikel R.2 i Fördraget om Europeiska unionen utgick från att detta fördrag skulle träda i kraft först efter ovan nämnda datum. I den förklarande promemorian till förslaget till förordning om de tredje länder vars medborgare måste ha visum vid passage av medlemsstaters yttre gränser,(26) anförde kommissionen att artikel 100c "har placerats mitt ibland fördragsbestämmelserna om den inre marknaden" och att "den nödvändiga slutsatsen härav är att den är avsedd att bidra till genomförandet av den fria rörligheten för personer inom den inre marknaden enligt artikel 7a i EG-fördraget". Denna åsikt återfinns bland kommissionens argument i detta mål. 31 Som jag strax kommer att förklara, instämmer jag i att artikel 100c är avsedd att bidra till upprättandet av den inre marknaden. Detta faktum stöder dock inte, enligt min mening, kommissionens inställning i målet. Om, såsom kommissionen gör gällande, artikel 100c skall tolkas mot bakgrund av artikel 7a i fördraget, måste de åtgärder som beslutas med stöd av artikel 100c på något sätt syfta till att bidra till genomförandet av fri rörlighet för personer inom den inre marknaden. Kommissionen har inte visat på vilket sätt gemenskapens vidtagande av åtgärder som reglerar den nödvändigt kortvariga transiteringen via en medlemsstats internationella flygplatsområde av medborgare från en liten grupp tredje länder skulle bidra i detta avseende. Vid den muntliga förhandlingen hävdade kommissionen att, oavsett om en resenär passerar en gränskontrollstation eller inte, befinner han sig bokstavligen inom den inre marknaden på grund av att det internationella flygplatsområdet är en del av den inre marknaden, eftersom taxfree-butikernas överlevnad är beroende av gemenskapslagstiftning. Detta förefaller mig som ett mycket klent stöd för påståendet att transitering mellan flygningar av VFT-innehavare ingår i den fria rörligheten för personer enligt artikel 7a. Sådana innehavares tillfälliga vistelse i en medlemsstat kan endast till en ytterst liten del ha betydelse för någon kommersiell verksamhet i den berörda staten. Såvida det inte kan visas att VFT-innehavare passerar yttre gränser, i betydelsen att passera en gränskontroll i rättslig bemärkelse för att röra sig inom den inre marknaden, kan jag inte se hur en åtgärd som avser upprättandet av en gemensam ordning för VFT kan bidra till att uppnå detta mål. 32 Enligt min mening kan artikel 100c.1 inte tolkas utan beaktande av artikel 3.d i fördraget, varav framgår att gemenskapens verkamhet bland annat omfattar "åtgärder som avser personers inresa till och rörlighet inom den inre marknaden enligt artikel 100c". Kommissionen har försökt att begränsa denna bestämmelses betydelse ur tolkningssynpunkt genom att beskriva den som "programförklarande till sin karaktär", medan artikel 100c har beskrivits som "precis och specifik". Härigenom ignorerar kommissionen det faktum att artikel 3.d är den enda av de bestämmelser som räknar upp gemenskapens verksamheter i artikel 3 som anger en specifik rättslig grund. Eftersom utövandet av samtliga uppräknade verksamheter dessutom villkoras av det inledande förbehållet "som anges i detta fördrag", förefaller hänvisningen till artikel 100c vara avsedd att utesluta varje annan rättslig grund, särskilt artikel 235, för att förverkliga målet angående inresa och rörlighet inom den inre marknaden för medborgare i tredje länder. Uttrycket "inresa och rörlighet" i artikel 3.d utgör ett enda begrepp, där de två orden skall läsas tillsammans och inte var för sig. Även de rättsakter som avses i denna bestämmelse och, följaktligen, i artikel 100c har samband med upprättandet av den inre marknaden. 33 Det framgår av fast rättspraxis från domstolen att artikel 3 kan beaktas för att tolka räckvidden av de mer specifika bestämmelser enligt vilka gemenskapen utövar de verksamheter som finns uppräknade i denna artikel. För att ta ett exempel angående fri rörlighet för personer framgår det således i domen i målet Levin att domstolen, för att bestämma räckvidden av begreppen "arbetstagare" och "avlönad verksamhet" som används i artikel 48 i fördraget respektive tillhörande lagstiftning, beaktade fördragets mål såsom de anges i artiklarna 2 och 3.(27) Jag instämmer även med domstolens tidigare ordförande, Mertens de Wilmars, som utanför sin dömande verksamhet skrivit: "det mest uppenbara syftet med artikel 3 är att - på samma sätt som de övriga inledande bestämmelserna men med en särskild betydelse - tjäna som ett instrument för tolkning av andra fördragsbestämmelser".(28) 34 Tillägget av den nya punkten d i artikel 3 i fördraget måste enligt min uppfattning innebära att gemenskapens befogenhet enligt artikel 3.c att upprätta en "inre marknad" inte omfattar "åtgärder som avser personers inresa till och rörlighet inom den inre marknaden" som enligt lydelsen i artikel 100c endast avser medborgare i tredje land. Om sådana åtgärder ansågs ingå under punkt c vore införandet av punkt d överflödigt. De båda frågorna regleras var för sig: avskaffandet av hinder för fri rörlighet för personer som redan befinner sig inom den inre marknaden omfattas av artikel 3.c och de artiklar som anges i artikel 7a, medan den särskilda frågan angående inresa och rörlighet för medborgare i tredje länder regleras av artikel 3.d och 100c. Härav drar jag slutsatsen att begreppet "passage av medlemsstaternas yttre gränser" i artikel 100c, vid tolkning mot bakgrund av artikel 3.d, måste anses avse inresa till en medlemsstats territorium genom passage av en gränskontrollstation, snarare än endast fysisk inresa i syfte att resa vidare. 35 Det kvarstår att bedöma huruvida det system för VFT som inrättats genom den ifrågasatta gemensamma åtgärden omfattas av artikel 100c, såsom den har tolkats av mig, för att därigenom avgöra om åtgärden skall ogiltigförklaras, eftersom den har beslutats utanför fördraget. 36 Europaparlamentet har hänvisat till domstolens rättspraxis vid val av lagstiftande åtgärders rättsliga grund för att visa att detta val framför allt styrs av den berörda åtgärdens materiella innehåll och mål. Detta tycks mig vara rätt sätt att angripa frågan huruvida den ifrågasatta rättsakten omfattas av gemenskapens behörighet enligt artikel 100c i fördraget. Både kommissionen och parlamentet har sökt visa att målen med systemet för VFT är desamma som med systemet för vanliga viseringar och övriga transitviseringar. Under den muntliga förhandlingen räknade kommissionen upp ett antal mål som en medlemsstats viseringspolitik kan syfta till att uppnå, däribland att förhindra inresa av utlänningar på dess territorium, vilka kan utgöra fara för den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten, som kan ta otillåtna anställningar eller inge uppenbart ogrundade asylansökningar. Rådet, å sin sida, anser att målet med den gemensamma åtgärden är att förhindra att medborgare i vissa tredje länder drar fördel av vistelsen inom en medlemsstats internationella flygplatsområde genom att inge ogrundade asylansökningar eller till och med resa in illegalt på territoriet genom att undvika immigrationskontrollen vid en gränsstation. 37 Även om det är möjligt att tänka sig fall där de mål som angivits för en åtgärd i själva verket inte överensstämmer med de mål som framgår vid en undersökning av dess materiella innehåll, utgör normalt övervägandena i ingressen en tillräckligt tillförlitlig vägledning i fråga om åtgärdernas mål, om ingenting tyder på motsatsen. I förevarande mål framgår det av första övervägandet i den gemensamma åtgärden att den, åtminstone delvis, syftar till att bestämma "villkoren för inresa i och rörlighet inom medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land" och att bekämpa "olaglig invandring av medborgare från tredje land".(29) I andra övervägandet påpekas det i detta avseende att "flyget utgör, särskilt när det gäller ansökningar om inresa eller faktisk inresa vid flygplatstransitering, en betydande möjlighet till intrång, särskilt för illegal bosättning inom medlemsstaternas territorium". I fjärde övervägandet framhålls att "[h]armoniseringen av medlemsstaternas politik på detta område svarar mot målen att uppnå säkerhet och kontroll av illegal invandring".(30) 38 Det har enligt min mening inte visats att målen för den gemensamma åtgärden om införandet av krav på VFT, såsom de framgår av ingressen, skiljer sig märkbart från de mål som ligger bakom införandet av kraven på övriga typer av visering vilka utan tvivel omfattas av artikel 100c i fördraget. Dessa mål bekräftas i sin tur av artikel 2.2 andra stycket i den gemensamma åtgärden, vari föreskrivs att medlemsstaternas konsulära myndigheter vid utfärdandet av VFT skall "kontrollera att det inte finns någon risk för säkerheten eller för illegal invandring". Jag anser därför att de mål som angivits för VFT inte visar att åtgärden inte omfattas av artikel 100c. 39 Parterna i målet har emellertid framlagt motstridiga tolkningar av de materiella bestämmelserna i den gemensamma åtgärden. Kommissionen gör gällande att den gemensamma åtgärden endast upprättar en lista över tredje länder vars medborgare måste förete en VFT, vilken endast utgör en särskild typ av visering, innan de passerar en medlemsstats yttre gräns. Rådet anser att den gemensamma åtgärdens räckvidd går längre än att endast upprätta en lista över berörda tredje länder. 40 Medlemsstaternas huvudsakliga förpliktelse är den som fastställs i artikel 3 i den gemensamma åtgärden, vari föreskrivs att medlemsstaterna skall kräva att medborgare i de tredje länder som finns uppräknade i bilagan till den gemensamma åtgärden skall inneha en VFT vid fysisk inresa till deras territorium. Uppräkningen av frivilliga undantag i artikel 4 klargör endast den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3 (ratione personae). Dessa bestämmelser måste emellertid läsas mot bakgrund av artiklarna 1 och 2, vari ytterligare förpliktelser fastslås. Som nämnts ovan föreskrivs således i artikel 2.2 att samtidigt som medlemsstaterna själva bestämmer villkoren för utfärdandet av VFT, måste de som ett minimikrav kontrollera att sökanden inte utgör någon säkerhetsrisk eller att det inte föreligger någon risk för illegal invandring samt att sökanden på grundval av de handlingar som lämnats in är berättigad till inresa i det slutliga bestämmelselandet. Vidare följer av denna bestämmelse att rådet både åläggs och berättigas att fastställa kriterier för handläggning av viseringsansökningar och utfärdande av viseringar. Även om kommissionen till viss del har rätt i påståendet att många av bestämmelserna i den gemensamma åtgärden antingen är väsentligen förklarande till sin karaktär eller endast är underordnade de huvudsakliga förpliktelserna, anser jag inte att detta är av avgörande betydelse för frågan huruvida den gemensamma åtgärden omfattas av artikel 100c.1. 41 Mer anmärkningsvärt är att artikel 1 i den gemensamma åtgärden allmänt definierar "visering för flygplatstransitering" som "ett tillstånd som skall innehas av medborgare i vissa tredje länder ... vid transitering via medlemsstaternas internationella flygplatsområden" (min kursivering). Såsom handlingen definieras tillåter den således inte innehavaren att resa in på den berörda medlemsstatens territorium i rättslig bemärkelse genom passage av en gränskontrollstation eller att röra sig fritt inom detta territorium. Av detta följer, enligt min mening, att en VFT inte utgör ett visum i den betydelse som avses i artikel 100c.1 i fördraget. 42 Det föreligger skilda meningar mellan kommissionen och rådet om huruvida en VFT-innehavare kan resa mellan internationella flygplatser i en och samma medlemsstat. Kommissionen hävdar att detta är möjligt, medan rådet, med stöd av Frankrike, gör gällande att i det fåtal fall där en VFT-innehavare måste resa mellan olika flygplatser är han skyldig att antingen utverka en vanlig visering för transitering eller något annat tillstånd till inresa till det nationella territoriet, eller eskorteras mellan flygplatserna av gränskontrollmyndighetens tjänstemän. 43 Ingenting i den gemensamma åtgärden, i synnerhet inte artikel 1, tyder på att en innehavare av VFT har rätt att resa mellan en medlemsstats flygplatser. Det faktum att transitering mellan flygplatser uttryckligen undantagits i definitionen av "visering" i artikel 5 i förordning nr 2317/95, vilken beslutades drygt fem månader före den gemensamma åtgärden, tycks antyda att utelämnandet av resor mellan flygplatser från systemet för VFT var avsiktligt. Av detta följer att resenärer från tredje land inte omfattas av vare sig förordningen eller den gemensamma åtgärden i en sådan situation. Detta förefaller dock inte avgörande enligt min mening. Även om en resenär som reser mellan två flygplatser i en och samma medlemsstat mycket väl kan komma att vistas på denna stats territorium en längre tid än en resenär som förblir inom det internationella området på samma flygplats, kommer den förstnämnde resenären ändå inte i åtnjutande av den fria rörligheten för personer inom den inre marknaden, eller ens inom den berörda medlemsstaten. Även om det skulle visas att VFT omfattar denna kategori av flygresenärer skulle detta inte vara tillräckligt för att VFT skulle omfattas av artikel 100c. 44 Det har påståtts, framför allt under den muntliga förhandlingen, att rådets inställning i målet är oförenlig med definitionen av "visumhandling" i förordningen om en enhetlig utformning och förordning nr 2317/95. Som ovan nämnts omfattar artikel 5 i den förstnämnda förordningen transitering via internationella flygplatsområden, trots att rådet nu gör gällande att sådan transitering faller utanför artikel 100c.1. Rådet hävdar att denna skillnad i definition är berättigad på grund av skillnaden i ordalydelsen mellan artikel 100c.1, vilken uttryckligen är tillämplig endast på visum som krävs för innehavaren vid "passage av medlemsstaternas yttre gränser", och artikel 100c.3, som utgör den rättsliga grunden för förordningen om en enhetlig utformning och som avser visumhandlingar utan närmare specificering. Å andra sidan skulle det uttryckliga uteslutandet av flygplatstransitering från definitionen av visering i artikel 5 i förordning nr 2317/95, enligt rådets inställning i målet, egentligen vara överflödigt. 45 Innebörden av artikel 100c.1, såsom den framstår vid tolkning av dess ordalydelse, dess systematik och syfte, ändras enligt min mening inte av de eventuella oförenligheter som kan ha uppkommit vid dess tillämpning i tidigare lagstiftning, vilken inte heller har ifrågasatts i målet. 46 Det är därför min åsikt att rådet med rätta hävdar att VFT inte berättigar innehavaren att "passera medlemsstaternas yttre gränser" och att den gemensamma åtgärdens innehåll således faller utanför artikel 100c.1. Under dessa omständigheter kan kommissionens talan inte upptas till sakprövning, eftersom domstolen inte har behörighet enligt artikel 173 i fördraget att granska lagenligheten av en rättsakt som beslutats av rådet och som faller utanför gemenskapens kompetensområde. III - Förslag till avgörande 47 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall 1) avvisa talan, 2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, 3) förplikta Europaparlamentet, Konungariket Danmark, Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att bära sina rättegångskostnader. (1) - EGT C 11, 1994, s. 6 respektive s. 15. (2) - EGT L 234, s. 1; domstolen ogiltigförklarade denna förordning i mål C-392/95, på grund av rådets underlåtelse att höra parlamentet en andra gång före antagandet av en text som hade ändrats avsevärt i jämförelse med den parlamentet hade avgivit yttrande om (dom av den 10 juni 1997 i mål C-392/95, parlamentet mot rådet, REG 1997, s. I-3213). (3) - EGT L 63, s. 8. (4) - Denna fotnot gäller inte den svenska översättningen av föreliggande förslag. (5) - EGT L 164, s. 1. (6) - Afghanistan, Etiopien, Eritrea, Ghana, Irak, Iran, Nigeria, Somalia, Sri Lanka och Zaïre. (7) - Mål C-392/95, ovan fotnot 2, se mitt förslag till avgörande, punkt 12. (8) - Beslut av den 7 april 1995 i mål C-167/94 (REG 1995, s. I-1023), punkt 6. Se emellertid yttrande 2/94 av den 28 mars 1996, där domstolen hänvisade till bland annat artikel F 2, artikel J 1.2 femte strecksatsen och artikel K 2.1 i Fördraget om Europeiska unionen för att visa den vikt som fästs vid respekten för mänskliga rättigheter inom ramen för gemenskapen (REG 1996, s. I-1759), punkt 32 i yttrandet. (9) - Dom av den 15 januari 1986 i mål 44/84, Hurd (REG 1986, s. 29, punkterna 21 och 22; svensk specialutgåva, häfte 8). (10) - Dom av den 30 juni 1993 i de förenade målen C-181/91 och C-248/91, parlamentet mot rådet och kommissionen (REG 1993, s. I-3685; svensk specialutgåva, häfte 14, se förslag till avgörande, punkt 21). (11) - Dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70 (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, häfte 1). (12) - A.st., punkt 31. (13) - A.st., punkt 39. (14) - Förenade målen C-181/91 och C-248/91, ovan fotnot 10; "Bangladesh I" avser parlamentets talan mot rådet. (15) - A.st., punkt 12-15. (16) - Dom av den 2 mars 1994 i mål C-316/91, parlamentet mot rådet (REG 1994, s. I-625; svensk specialutgåva, häfte 15). (17) - A.st., punkt 9. (18) - I målen om invandringspolitik medgav domstolen att invandringspolitik kan omfattas av artikel 118 i fördraget, dock endast i den utsräckning som den "angår förhållandena avseende arbetstagare från tredje land och gäller dessa förhållandens inverkan på gemenskapens arbetsmarknad och på arbetsvillkoren" (dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 281/85, 283/85-285/85 och 287/85, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1987, s. I-3203, punkt 23; svensk specialutgåva, häfte 8). (19) - Sådana inre gränskontrollers förenlighet med artikel 7a i fördraget och gemenskapens behörighet att kräva deras fullständiga avskaffande är föremål för meningsskiljaktigheter (se särskilt beslut av den 11 juli 1996 i mål C-445/93, parlamentet mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen), även om dessa frågor inte har direkt relevans för förevarande mål. (20) - Se mitt förslag i mål C-392/95, ovan fotnot 2, punkt 36. (21) - Rådet förklarade vid den muntliga förhandlingen att i vilket fall som helst upprätthålls kravet på VFT genom att flygbolaget som är ansvarigt för den fysiska inresan utan VFT, snarare än den berörda individen, åläggs böter. (22) - EGT L 257, s. 13, svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44. (23) - Dom av den 3 juli 1980 i mål 157/79, Pieck (REG 1980, s. I-2171; svensk specialutgåva, häfte 5), punkt 10, och av den 27 april 1989 i mål 321/87, kommissionen mot Belgien (REG 1989, s. I-997), punkt 9. (24) - Trots att förordningen, såsom påpekades vid den muntliga förhandlingen, har ogiltigförklarats, kan dess lydelse emellertid beaktas för att tolka artikel 100c.1. (25) - Se ovan fotnot 1. (26) - KOM(93) 684 slutlig, s. 40. (27) - Dom av den 23 mars 1982 i mål 53/81, Levin (REG 1982, s. I-1035; svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 15. (28) - Kommentar till artikel 3 i Constantinesco m.fl., Traité instituant la CEE Commentaire article par article, Economica, Paris, 1992, s. 41 (fritt översatt). (29) - Av samma skäl som angivits i punkt 10 är det faktum att båda dessa uttryck förekommer i artikel K 1 inte relevant i förevarande mål. (30) - I fjärde övervägandet anges även att en sådan harmonisering skulle "bidr[a] till att harmonisera konkurrensvillkoren för medlemsstaternas flygbolag och flygplatser". Varje sådan verkan skulle i bästa fall vara av underordnad betydelse, och ingen av parterna i förevarande mål har dristat sig till att hävda att detta skulle medföra att den reglerade frågan omfattas av EG-fördraget.