CELEX: 61999CC0118
Language: pt
Date: 2001-03-08
Title: Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 8 de Março de 2001. # República Francesa contra Comissão das Comunidades Europeias. # Apuramento das contas - FEOGA - Exercício financeiro de 1995 - Culturas arvenses. # Processo C-118/99.

Advertência jurídica importante

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61999C0118

Conclusões do advogado-geral Alber apresentadas em 8 de Março de 2001.  -  República Francesa contra Comissão das Comunidades Europeias.  -  Apuramento das contas - FEOGA - Exercício financeiro de 1995 - Culturas arvenses.  -  Processo C-118/99.  

Colectânea da Jurisprudência 2002 página I-00747

Conclusões do Advogado-Geral

I - Introdução 1 O presente recurso de anulação refere-se à legalidade de uma correcção forfetária no quadro da decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir: «FEOGA»), secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1995. II - Matéria de facto e pedidos das partes 2 Com a Decisão 1999/187/CE, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Garantia», exercício financeiro de 1995, a Comissão não reconheceu um montante de 567 733 352 FRF, que o Governo francês declarara, entre outras despesas, a título das colheitas de 1994. Esta decisão foi precedida dos seguintes contactos entre as autoridades. 3 Por ofício de 18 de Maio de 1994, a Comissão criticou a decisão do Governo francês de renunciar, aquando da concessão dos pagamentos compensatórios em conformidade com o Regulamento (CEE) n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (1), a exigir a apresentação de documentos comprovativos das superfícies para as quais tinham sido requeridos os referidos pagamentos compensatórios. A Comissão entendeu que esta decisão era contrário ao artigo 6._, n._ 2, do Regulamento (CEE) n._ 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (2). 4 Após várias reuniões e uma troca de correspondência entre a Comissão e a França, a Comissão indicou, por ofício de 9 de Julho de 1997, que o tratamento dos dossiers incompletos dos pedidos de ajudas já em 1993 fora criticado e que não podia ter sido compensado em 1994 através de uma duplicação da taxa de controlo, ainda que esta medida tivesse contribuído para minimizar o risco de perdas para o FEOGA. Dado que as irregularidades verificadas só se referiam a determinados elementos do sistema de controlo e que o risco de perdas para o FEOGA podia ser considerado reduzido, a Comissão considerava a hipótese de, para efeitos do apuramento das contas, excluir do financiamento comunitário um montante forfetário de 2% das despesas declaradas pela República Francesa. Todavia, a Comissão chamava a atenção para o facto de que essa correcção podia mesmo ser superior, se a falta dissesse respeito a elementos fundamentais do sistema de controlo e, em consequência, o risco de perdas fosse considerado significativo. Esta conclusão é sugerida, designadamente, pelas deficiências dos controlos no local. O pessoal não tinha recebido uma formação adequada e a teledetecção só foi utilizada num número reduzido de casos. 5 Por ofício de 11 de Maio de 1998, a Comissão comunicou formalmente à República Francesa a sua conclusão, nos termos da Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (3). Esta aceitava o aumento do número dos controlos no local para 10%, em vez dos 5% previstos no artigo 6._, n._ 3, do Regulamento n._ 3887/92, para compensar a ausência de documentos comprovativos da superfície. Mas criticava as deficiências dos controlos efectuados no local. O pessoal não recebera uma formação adequada, pelo que não foram realizadas medições exactas das superfícies, os caminhos e as margens não foram deduzidos das superfícies e as actas dos controlos no local eram imprecisas e incompletaos. Também não foi utilizada a teledetecção. Devido à insuficiência dos controlos e à dificuldade em proceder a extrapolações a partir das irregularidades verificadas ao longo dos anos seguintes, considerou ser necessário efectuar uma correcção forfetária, em conformidade com o Documento de Trabalho VI/216/93, de 3 de Junho de 1993. Tudo ponderado, a Comissão considerava a hipótese de não reconhecer um montante de 567 733 352 FRF no quadro do apuramento das contas (o que corresponde a uma correcção forfetária de 2%). 6 Face a este ofício, a República Francesa submeteu a proposta da Comissão ao órgão de conciliação. No seu relatório final de 23 de Novembro de 1998, o órgão de conciliação concluiu que a mudança de perspectiva operada pela Comissão na sua fundamentação dificultava a apreciação do dossier. A insuficiente qualidade dos controlos no local entre 1994 e 1997 só foi censurada a título subsidiário, embora a Comissão se tenha baseado nos controlos efectuados em 1994. Apesar do carácter sistemático das deficiências verificadas, era problemático proceder a uma extrapolação para todo o território francês, já que as deficiências variavam de uma exploração para outra e os controlos só tinham sido realizados num número reduzido de explorações. Controlos mais detalhados conduzidos posteriormente não confirmaram as deficiências verificadas. O caso presente ilustra os limites de um cálculo forfetário da redução. Existe aqui sempre o risco de sobreavaliação ou subavaliação do prejuízo causado pelas irregularidades verificadas. 7 A decisão impugnada foi notificada ao Governo francês em 12 de Fevereiro de 1999. Por requerimento de 5 de Abril de 1999, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de Abril de 1999, a República Francesa recorreu desta decisão. 8 O Governo francês invoca a violação do princípio da proporcionalidade. Afirma que o cálculo forfetário da redução realizado pela Comissão é desproporcionado relativamente à gravidade das irregularidades verificadas. A maior parte dos pedidos era acompanhado do documento comprovativo da superfície e, nos casos em que, na sequência dos controlos efectuados, se detectou a falta de documentos comprovativos, foi sistematicamente exigida a sua apresentação. 9 A redução também era desproporcionada, na medida em que a falta de documentos comprovativos da superfície não impediu o alcance do objectivo prosseguido pelo Regulamento n._ 3887/92, que consistia em estabelecer controlos mais eficazes. Além do mais, esta irregularidade não retardou a aplicação do sistema integrado de gestão e de controlo. Por último, não foi afectada a eficácia dos controlos realizados em 1994. 10 De resto, esta questão podia ser deixada em aberto, pois a decisão impugnada da Comissão só se baseia na crítica relativa à insuficiente qualidade dos controlos efectuados no local. A este respeito, o Governo francês assinala, em primeiro lugar, que 1994 foi o segundo ano de aplicação dos Regulamentos n._ 1765/92 do Conselho e n._ 3887/92 da Comissão. Nesta fase inicial, também foram detectadas deficiências nos controlos realizados noutros Estados-Membros. Este elemento devia ser tido em conta pela Comissão ao determinar a correcção forfetária, conforme se enuncia na página 12 do Documento VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997, intitulado «Orientações quanto ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia». 11 O Governo francês também critica a Comissão pelo facto de basear a acusação relativa aos controlos locais insuficientes num número reduzido de fiscalizações efectuadas pelos seus agentes. Em 1994 só foram fiscalizadas oito explorações, situadas em dois departamentos, de um total de 11 656 explorações que obtiveram ajudas. Isto representa apenas 2,28% dos pedidos de ajudas apresentados em França ao abrigo do Regulamento n._ 1756/92, 1,79% das superfícies subvencionadas e 3,91% das ajudas concedidas. Por conseguinte, os resultados das fiscalizações não poderiam ser extrapolados para todo o território francês. 12 No caso vertente, a correcção forfetária conduz a uma redução desproporcionadamente elevada. Equivalia à detecção de infracções às regras comunitárias em mais de 12% das superfícies controladas em 1994. Ora, nos anos seguintes, as irregularidades apuradas nunca afectaram mais de 1% das superfícies controladas. Em 1995 esta percentagem era de 0,54%, em 1996 de 0,93% e em 1997 de 0,61%. 13 Na opinião do Governo francês, o prejuízo concreto causado pelas infracções cometidas em 1994 pode ser calculado por extrapolação das infracções verificadas em 1995, 1996 e 1997. Seguindo este método, chega a uma redução de 44,3 milhões de FRF. É também por este motivo que considera inadmissível a correcção forfetária da Comissão. 14 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 18 de Novembro de 1999, a Finlândia foi autorizada a intervir em apoio da República Francesa. Além da violação do princípio da proporcionalidade, o Governo finlandês invoca uma fundamentação insuficiente, a violação do princípio da confiança legítima e do imperativo da eficácia. A fundamentação é insuficiente sob dois aspectos. Por um lado, porque a decisão impugnada não permite deduzir os motivos que deram origem à redução, e, por outro, porque não se descortina o que teria levado a Comissão a aplicar uma correcção forfetária em vez de determinar o prejuízo efectivamente causado. O princípio da protecção da confiança legítima teria sido violado, na medida em que, no decurso do procedimento, a Comissão justificou a redução invocando motivos diferentes. Primeiro, alegou o carácter incompleto dos pedidos tratados, depois as deficiências nos controlos. Por último, o Governo finlandês sustenta que, devido ao imperativo da eficácia, só se pode aplicar uma correcção forfetária em casos excepcionais, pois, a longo prazo, é susceptível de dificultar a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão e, consequentemente, prejudicar a aplicação eficaz das regulamentações. 15 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a Decisão 1999/187/CE no que diz respeito à redução de 2% aplicável às despesas financiadas pela Comunidade. 16 A República da Finlândia apoia este pedido. 17 A Comissão conckui pedindo que o Tribunal se digne: 1) negar provimento ao recurso e 2) condenar a República Francesa nas despesas. 18 A Comissão considera que a decisão impugnada é proporcionada. Em primeiro lugar, assinala que a identificação das parcelas beneficiárias do regime dos pagamentos compensatórios é um dos objectivos centrais do sistema integrado de gestão e controlo. A mesma importância é atribuída à realização eficaz de controlos no local. 19 A Comissão sublinha que se deve aplicar uma correcção forfetária sempre que, como no caso em apreço, não seja possível quantificar o prejuízo real causado pelas irregularidades verificadas. Ora, devido às deficiências dos controlos efectuados em 1994, não foi possível avaliar o prejuízo real para o orçamento comunitário. Por isso, teve de recorrer a uma correcção forfetária. Ao corrigir em 2% as despesas declaradas, aplicou o menor coeficiente permitido. 20 A Comissão rejeita a ideia de uma extrapolação a partir das irregularidades posteriormente verificadas, entre 1995 e 1997. Este modo de proceder é contrário ao princípio da anualidade do apuramento das contas, segundo o qual cada exercício deve ser apreciado independentemente dos exercícios anteriores e seguintes. Além disso, as irregularidades detectadas num ano não podem ser extrapoladas sem mais para outros anos. 21 A decisão também não está insuficientemente fundamentada. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no quadro do apuramento das contas do FEOGA basta que o Estado-Membro em causa tenha estado associado ao processo de elaboração da decisão e, portanto, conheça a sua fundamentação. 22 Segundo a Comissão, também não foi violado o princípio da confiança legítima. O ofício de 11 de Maio de 1998, o único decisivo para os fins do presente processo, contém a acusação da insuficiente qualidade dos controlos efectuados no local, na qual se baseia a decisão impugnada. Esta censura já tinha sido expressamente comunicada ao Governo francês durante a reunião de 24 de Outubro de 1997. 23 A Comissão esclarece, por último, que a posição adoptada pelo órgão de conciliação (ver n._ 6) não a vincula, de acordo com o artigo 1._, n._ 2, da Decisão 94/442 da Comissão (4). III - Direito aplicável 24 O apuramento das contas do FEOGA é realizado pela Comissão para o exercício correspondente, nos termos do artigo 5._, n._ 2, alínea b), do Regulamento (CEE) n._ 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (5). De acordo com o artigo 5._, n._ 2, alínea c), deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n._ 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (6), a Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros causados à Comunidade. Segundo o artigo 2._, n._ 2, do Regulamento n._ 1287/95, as recusas de financiamento referidas no n._ 2, alínea c), do artigo 5._ do Regulamento (CEE) n._ 729/70 não podem dizer respeito às despesas declaradas a título de um exercício anterior a 16 de Outubro de 1992, nem prejudicar as decisões de apuramento relativas a um exercício anterior à entrada em vigor desse regulamento, isto é, anterior a 16 de Outubro de 1995 (v. artigo 2._, n._ 1). Consequentemente, o artigo 5._, n._ 2, alínea c), do Regulamento n._ 729/70 é aplicável ao apuramento das contas de 1994, de que aqui se trata. 25 Segundo o artigo 1._, n._ 2, alínea b), do Regulamento n._ 729/70, a secção «Garantia» do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Estas intervenções também incluem, nos termos do artigo 13._ do Regulamento n._ 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (7), os pagamentos compensatórios concedidos nos termos do artigo 2._ deste regulamento. O artigo 10._, n._ 3, do regulamento determina que o pedido deve ser acompanhado de referências que permitam identificar as superfícies em questão, para as quais se requereu o pagamento compensatório. 26 Este regime de ajudas é aplicado segundo as disposições do Regulamento n._ 3887/92 da Comissão. De acordo com o artigo 4._, n._ 1, deste regulamento, os pedidos de ajudas «superfícies» devem conter, nomeadamente, os elementos que permitam identificar todas as parcelas agrícolas da exploração, a respectiva área, localização e utilização. O artigo 6._, n._ 1, do regulamento prevê que os controlos administrativos e no local serão efectuados de modo a assegurar a verificação eficaz do respeito das condições de concessão das ajudas e dos prémios. Segundo o n._ 2 deste artigo, serão realizadas, nomeadamente, verificações cruzadas relativas às parcelas declaradas, a fim de evitar qualquer dupla concessão injustificada de ajuda a título do mesmo ano civil. O n._ 3 do mesmo artigo dispõe que, para pedidos de ajudas «superfícies», os controlos no local incidirão, pelo menos, sobre 5% dos pedidos. IV - Análise 27 Tendo em consideração os factos expostos, cabe observar ser pacífico entre as partes que os controlos efectuados no local pelas autoridades francesas em 1994 eram insuficientes, registando-se assim uma violação do artigo 6._ do Regulamento n._ 3887/92. O Governo francês assinala que, em Julho de 1994, a Comissão só inspeccionou oito explorações em dois departamentos. Porém, não contesta que, na sequência destas inspecções, foram observadas deficiências nos controlos efectuados no local pelas autoridades francesas. O Governo francês só censura o número relativamente reduzido de inspecções realizadas pela Comissão, na medida em que considera que esta calculou a diminuição impugnada com base numa extrapolação dos resultados destas inspecções. Assim, não contesta a redução em si mesma, mas apenas o seu nível. 28 O Governo francês também não afirmou que os controlos efectuados no local noutros departamentos estavam isentos das deficiências apontadas pela Comissão. Conforme os factos averiguados pela Comissão e não contestados pela França, as pessoas incumbidas de realizar os controlos no local não tinham recebido uma formação suficiente para desempenhar esta tarefa. O Governo francês não alegou que esta deficiência estrutural não existisse noutras zonas. Assim, embora os controlos efectuados pela Comissão só tenham abrangido um número reduzido de explorações, podem considerar-se representativos dos controlos realizados pelas autoridades francesas. 29 Também não se contesta a competência da Comissão para punir este incumprimento, ao abrigo do artigo 5._, n._ 2, alínea c), do Regulamento n._ 729/70, com uma redução das despesas declaradas pela França. A controvérsia refere-se unicamente ao montante desta redução, que a França considera desproporcionada. 30 De acordo com o artigo 5._, n._ 2, alínea c), do Regulamento n._ 729/70, a Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros causados à Comunidade. 31 No caso vertente, a infracção ao direito comunitário decorre da qualidade insuficiente dos controlos efectuados pelas autoridades francesas no local. As partes estão em desacordo quanto à gravidade desta infracção. 32 Os pagamentos compensatórios concedidos ao abrigo do Regulamento n._ 1765/92 constituem uma subvenção. Estas despesas da Comunidade devem ser correctamente controladas, a fim de evitar ou detectar abusos. No seu primeiro ofício relativo a este assunto, datado de 18 de Maio de 1994, a Comissão indicou expressamente ao Governo francês a importância dos controlos administrativos, que implicam a apresentação do documento comprovativo da superfície, bem como os controlos no local. A infracção verificada refere-se assim a um aspecto essencial da concessão dos pagamentos compensatórios. 33 Além disso, no caso presente, é importante o facto de, no quadro da preparação da decisão impugnada, a Comissão ter constatado uma infracção da França ao artigo 10._, n._ 3, do Regulamento n._ 1765/92. Com efeito, a França prescindiu da exigência de apresentação de documentos comprovativos da superfície. Ora, este documento comprovativo da superfície subvencionada é necessário para identificar as respectivas áreas e evitar a duplicação de pagamentos. As partes concordaram em compensar esta deficiência, já observada em 1993, através de uma intensificação dos controlos no local. Embora a decisão impugnada já não se baseie nesta irregularidade, este elemento não deve ser descurado. Efectivamente, se os documentos relativos ao pedido de ajuda não permitem uma identificação das superfícies subvencionadas e, deste modo, dificultam os controlos administrativos, os controlos no local adquirem uma importância ainda maior na luta contra os abusos em matéria de subvenções. Nestas condições, impõe-se concluir que as deficiências dos controlos no local constituem uma infracção grave às disposições comunitárias. 34 Resta examinar o segundo elemento tido em conta pela Comissão ao calcular a redução: o prejuízo financeiro causado à Comunidade. O Governo francês entende que o prejuízo poderia e deveria ter sido avaliado a partir de uma extrapolação dos incumprimentos verificados em 1995, 1996 e 1997. A Comissão confirma o critério, segundo o qual, em princípio, se deve tentar avaliar o prejuízo concreto causado ao FEOGA e só quando isso não for possível proceder a um cálculo forfetário. Todavia, contesta a possibilidade de no presente caso se realizar uma avaliação precisa, devido à insuficiência dos controlos no local. Portanto, importa analisar se, no caso em apreço, era possível determinar o prejuízo causado ao FEOGA pelas irregularidades verificadas, através de uma extrapolação das infracções detectadas em 1995, 1996 e 1997. 35 As infracções verificadas nos anos seguintes, de 1995, 1996 e 1997, podem fornecer um indício para a extensão das irregularidades registadas em França. Porém, resta saber se este indício pode constituir uma base suficiente para calcular a redução no quadro do apuramento das contas do FEOGA. 36 Atendendo à jurisprudência relativa ao poder da Comissão de proceder a correcções das despesas a restituir e à repartição do ónus da prova em matéria de avaliação do prejuízo financeiro efectivamente causado à Comunidade, este indício deve ser considerado insuficiente. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, nos termos dos artigos 2._ e 3._ do Regulamento n._ 729/70, a Comissão só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras aplicáveis. «Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de fiscalização, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser suportada pelo FEOGA» (8). Com base nestas considerações, a jurisprudência conclui que, nesta hipótese, a Comissão «não tem outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão» (9). 37 No acórdão Reino Unido/Comissão, o Tribunal de Justiça declarou, além disso, que a Comissão, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, pode procurar determinar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos baseados numa apreciação da situação que se teria verificado no mercado em questão, se não tivesse existido a infracção. Nesse caso, o ónus de provar que esses cálculos não são exactos incumbe ao Estado que pede a anulação da recusa de financiamento (10). Esta jurisprudência foi confirmada posteriormente, designadamente após a adopção das «Orientações quanto ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia», Documento de Trabalho VI/216/93, de 3 de Junho de 1993, e Documento de Trabalho VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997, (a seguir: «linhas directrizes») (11). 38 Antes de mais, resulta desta jurisprudência que, no caso presente, a Comissão tinha mesmo o direito de recusar o financiamento da totalidade das despesas efectuadas com os pagamentos compensatórios. O ónus de provar a legalidade das despesas incumbe ao Governo francês. No que toca ao montante das despesas provocadas pela insuficiência dos controlos, a França apresentou para 1994 os números resultantes dos controlos efectuados. Mas, tratando-se de controlos insuficientes, estes números não podem constituir um ponto de partida fiável para calcular o prejuízo financeiro causado à Comunidade. 39 A referência aos anos seguintes também não constitui uma base de cálculo segura, pois apenas permite efectuar uma estimativa aproximada dos incumprimentos verificados, sem todavia fornecer dados relativos a 1994. As irregularidades menos graves constatadas nos anos posteriores impedem um cálculo retrospectivo exacto para 1994, o qual seria porém necessário para determinar os danos concretos. É perfeitamente possível que em anos posteriores não tenham ocorrido irregularidades ou que só tenham ocorrido em menor grau, dado que a República Francesa, na sequência da troca de correspondência com a Comissão, sabia que a qualidade dos controlos era insuficiente. A própria França admite ter havido algumas dificuldades aquando da introdução do sistema integrado de gestão e de controlo. Ora, isto sugere que o número das irregularidades em 1994 poderia ter sido mais elevado do que nos anos seguintes, de 1995, 1996 e 1997. Por conseguinte, o método de cálculo proposto pelo Governo francês também não é mais seguro do que o método de cálculo forfetário utilizado pela Comissão, que também consiste numa estimativa do prejuízo causado com base no risco de perdas para a Comunidade em virtude das irregularidades constatadas. Além disso, o método aplicado pela Comissão está em harmonia com o artigo 5._, n._ 2, alínea c), do Regulamento n._ 729/70, visto que a Comissão tem em conta a gravidade do incumprimento verificado. O método proposto pela República Francesa ignora completamente este aspecto, centrando-se apenas na soma dos incumprimentos verificados. Assim, deve considerar-se que a República Francesa não provou ser possível calcular de forma exacta o risco de perdas financeiras para o FEOGA. 40 Na medida em que a Comissão podia proceder a uma correcção forfetária, coloca-se a questão de saber se a quantia fixada em 2% das despesas declaradas, equivalente a 567,7 milhões de FRF, é proporcionada. 41 À luz da jurisprudência anteriormente citada, segundo a qual a Comissão podia reduzir todas as despesas relativamente às quais tinham sido detectadas insuficiências nos controlos, não pode, em princípio, ser acusada de actuar de forma desproporcionada, se, em vez de rejeitar a totalidade das despesas, só rejeitou 2% desta soma. Neste caso, a Comissão aplica uma medida muito mais moderada do que seria legalmente possível. 42 Segundo a jurisprudência, o limite só é alcançado quando o Estado-Membro em causa demonstra que as linhas directrizes são arbitrárias ou injustas (12). Por conseguinte, há que averiguar se a França apresentou ou a prova de que, por efeito da insuficiência dos controlos, as despesas para o FEOGA não aumentaram ou aumentaram num montante inferior ao calculado pela Comissão, ou a prova de que as linhas directrizes são arbitrárias e injustas. 43 Como já foi exposto, a França não fez prova de que as despesas só foram de facto aumentadas num montante inferior ao calculado pela Comissão. Segundo jurisprudência constante, incumbe aos Estados-Membros provar que as despesas são imputáveis. Isto explica-se pelo facto de os Estados-Membros, que antecipam e contabilizam os fundos, disporem dos dados necessários para apresentar a prova mais detalhada e completa da inexactidão dos cálculos da Comissão (13). Esta repartição do ónus da prova parece apropriada e também não é posta em causa pelo Governo francês. 44 Só o Governo finlandês invoca uma fundamentação insuficiente e entende que a Comissão deveria esclarecer porque é que não realizou um cálculo concreto em vez de um cálculo forfetário. 45 Esta objecção deve ser rejeitada, em primeiro lugar, porque, em ofício de 11 de Maio de 1998, a Comissão tinha exposto as razões pelas quais, em seu entender, não era possível realizar um cálculo como o proposto pelo Governo francês e era necessário proceder a um cálculo forfetário da redução. O alcance do dever de fundamentar, consagrado no artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE), depende da natureza do acto em causa e do contexto em que foi adoptado (14). Segundo jurisprudência constante, «no contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve considerar-se suficiente quando o Estado destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida» (15). O ofício da Comissão de 11 de Maio de 1998 cumpre estes requisitos. 46 Com base nesta jurisprudência, deve também ser rejeitado o argumento do Governo finlandês relativo à insuficiência geral de fundamentação da decisão impugnada. A troca de correspondência entre a Comissão e a França desde 1994 até 1998 mostra que a República Francesa esteve estreitamente associada ao processo de elaboração da decisão impugnada. Em particular, no ofício de 11 de Maio de 1998, a Comissão justifica a redução com a insuficiêcia dos controlos. A República Francesa conhecia esta razão e mesmo o posterior abandono da censura inicial relativa ao tratamento de pedidos incompletos é pacífico entre as partes. Dado que, no caso em apreço, não se descortina qualquer elemento de natureza a justificar a modificação da jurisprudência citada, a fundamentação da decisão impugnada deve ser considerada suficiente. A jurisprudência não exige que a decisão seja compreensível para terceiros. 47 Nestas condições, a opinião da Finlândia, segundo a qual a Comissão devia ter justificado a aplicação da correcção forfetária, deve também ser rejeitada, porque levaria a uma inversão do ónus da prova. Ora, considerando que os Estados-Membros dispõem de todos os dados necessários e que a Comissão apura as contas do FEOGA com base nas comunicações dos Estados-Membros, não seria apropriado transferir o ónus da prova para a Comissão. 48 No que respeita às linhas directrizes, a República Francesa, referindo-se ao relatório do órgão de conciliação, alega que o caso presente mostra os limites de um cálculo forfetário da redução. Todavia, o Governo francês não explica em que medida se verifica aqui uma deficiência fundamental das linhas directrizes. Assim, a crítica refere-se apenas a este caso e não prova que as linhas directrizes sejam fundamentalmente arbitrárias ou injustas. De acordo com a jurisprudência, também esta censura deve ser rejeitada. 49 O cálculo forfetário da redução tem lugar quando é impossível determinar o prejuízo efectivo para o orçamento comunitário. A Comissão aplicou inicialmente reduções percentuais em casos concretos, e, em 1993, após crítica do Auditor Financeiro, que considerou este método incompatível com o princípio da igualdade de tratamento, passou a aplicar três categorias de correcções forfetárias, no valor de 2%, 5% e 10% (16). A pedido do Parlamento Europeu, foi acrescentada uma categoria de 25%. Se, no presente processo, a República Francesa considera desproporcionada a aplicação da percentagem mais baixa de 2% e sustenta que este caso mostra os limites do sistema de correcções fixas, isto exprime a sua convicção da necessidade de modificar o escalonamento contido nas linhas directrizes VI/216/93 e VI/5330/97. Esta revisão deve porém ser obtida por via política e não no quadro do controlo de legalidade de uma decisão da Comissão. 50 Ademais, é de salientar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o cálculo forfetário da redução é conforme ao direito comunitário (17). O presente caso não contém qualquer elemento susceptível de afastar esta jurisprudência. Assim, há que concluir que a redução de 2% das despesas declaradas é proporcionada. 51 Finalmente, cabe analisar as críticas do Governo finlandês relativas à protecção da confiança legítima e ao imperativo da eficácia. A decisão impugnada não viola o princípio da protecção da confiança legítima. É certo que, inicialmente, a Comissão tinha ameaçado proceder a uma redução, devido ao tratamento de dossiers de pedidos incompletos. Porém, já por ofício de 9 de Julho de 1997 referira que a qualidade insuficiente dos controlos no local poderia dar lugar a uma redução ainda mais elevada. Após a República Francesa ter declarado estar disposta a aumentar o número de controlos no local, a Comissão abandonou a censura rezlativa ao carácter incompleto dos pedidos, passando a basear-se apenas nas deficiências dos controlos. A decisão impugnada baseia-se exclusivamente nesta censura, como o prova a carta de 11 de Maio de 1998, que constitui uma comunicação formal na acepção do artigo 1._, n._ 1, alínea a), da Decisão 94/442 da Comissão. A censura relativa à violação do princípio da protecção da confiança legítima deve ser rejeitada, pois o Governo francês tinha sido informado, oralmente e por escrito, acerca das diferentes críticas, não existindo, portanto, qualquer confiança legítima digna de protecção que pudesse ter sido afectada. 52 São igualmente infundadas as críticas do Governo finlandês derivadas do imperativo da eficácia. O Tribunal de Justiça declarou em numerosas ocasiões que uma correcção financeira correspondente à totalidade das despesas em questão é compatível com o direito comunitário. Nestas condições, uma redução de 2% a 10% desta soma, como prevista pelas linhas directrizes, não pode prejudicar a eficácia da cooperação entre as autoridades nacionais e a Comissão, mesmo quando a redução seja calculada numa base forfetária. Em todo o caso, trata-se de uma medida menos radical do que a recusa de financiamento da totalidade das despesas, também admitida pelo direito comunitário. É pois, em princípio, proporcionada. 53 Por isso, só a título subsidiário deve ser analisada a segunda objecção formulada pela Comissão, segundo a qual o cálculo da redução a partir das infracções verificadas nos anos seguintes violaria o princípio da anualidade do orçamento. Nos termos do artigo 1._, n._ 1, do Regulamento n._ 729/70, o FEOGA faz parte do orçamento. Portanto, são aplicáveis as regras gerais relativas ao orçamento, incluindo o princípio da anualidade. 54 O princípio da anualidade está consagrado nos artigos 199._ e 202._ do Tratado CE (actuais artigos 268._ CE e 271._ CE). O seu significado é de que o orçamento é aprovado anualmente (18). De acordo com este princípio, o artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 729/70 estabelece que os Estados-Membros transmitirão à Comissão as contas anuais, acompanhadas de documentos necessários ao seu apuramento. Ora, atender às infracções constatadas em 1995, 1996 e 1997 para determinar o prejuízo financeiro causado à Comunidade pelas irregularidades verificadas, e, deste modo, o montante da redução, não parece contrariar a anualidade. Efectivamente, não se trata de imputar ao exercício de 1994 as deficiências verificadas em anos posteriores e as suas consequências para o FEOGA, mas apenas, como preconizado pelo Governo francês, de utilizar estes resultados como medida de cálculo da redução a efectuar em 1994 devida às irregularidades verificadas em 1994. Esta perspectiva refere-se às despesas realizadas e às irregularidades verificadas em 1994, não violando assim o princípio da anualidade do orçamento. 55 Em última análise, pode concluir-se que a Decisão 1999/187 da Comissão é proporcionada, na medida em que prevê uma redução de 2% das despesas, ou seja, um montante de 567 733 352 FRF, que a República Francesa declarou a título de ajudas concedidas em aplicação do Regulamento n._ 1765/92. V - Quanto às despesas 56 Nos termos do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal for requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que a condenar nas despesas. VI - Conclusão 57 Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que se pronuncie do seguinte modo: 1) Nega-se provimento ao recurso; 2) A República Francesa é condenada nas despesas. (1) - JO L 181, p. 12. (2) - JO L 391, p. 36. (3) - JO L 182, p. 45. (4) - O artigo 1._, n._ 2, da Decisão 94/442 preceitua: «No que respeita ao prosseguimento do processo de apuramento das contas:  a) A posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas e não porá em causa o direito de recurso do Estado-membro em questão contra essa decisão, ao abrigo do artigo 173._ do Tratado; [...]» (5) - JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220. (6) - JO L 125, p. 1. (7) - Já referido na nota 2. (8) - Acórdãos de 8 de Janeiro de 1992, Itália/Comissão (C-197/90, Colect., p. I-1, n._ 38 e seg.), de 25 de Maio de 1993, FAC (C-197/91, Colect., p. I-2639, n._ 16), e de 4 de Julho de 1996, Grécia/Comissão (C-50/94, Colect., p. I-3331, n._ 26). (9) - Acórdão Grécia/Comissão, já referido na nota 9, n._ 26. (10) - Acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão (347/85, Colect., p. 1749, n._ 15 e seg.). V. também as conclusões apresentadas em 3 de Outubro de 1991 pelo advogado-geral Darmon no processo Itália/Comissão (já referido na nota 9), n._ 42. (11) - V. acórdão Grécia/Comissão (já referido na nota 9, n._ 7 e seg). (12) - Acórdão Grécia/Comissão, já referido na nota 9, n._ 28. (13) - Acórdão de 21 de Janeiro de 1999, Alemanha/Comissão (C-54/95, Colect., p. I-35, n._ 35). (14) - Acórdão de 22 de Abril de 1999, Países Baixos/Comissão (C-28/94, Colect., p. I-1973, n._ 81). (15) - Acórdão de 18 de Maio de 2000, Bélgica/Comissão (C-242/97, Colect., p. I-3421, n._ 95). (16) - V. Documento IV/216/93 da Comissão, de 3 de Junho de 1993, Anexo 2, p. 1. (17) - V. acórdão Grécia/Comissão, já referido na nota 9, n._ 28. (18) - Acórdão de 31 de Março de 1992, Conselho/Parlamento (C-284/90, Colect., p. I-2277, n._ 26); v. igualmente as conclusões apresentadas em 17 de Outubro de 1991 pelo advogado-geral Jacobs nesse mesmo processo (Colect. 1992, p. I-2298, n._ 23).