CELEX: 62018CC0831
Language: sv
Date: 2019-12-19
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat E. Sharpston föredraget den 19 december 2019.#Europeiska kommissionen mot RQ.#Överklagande – Personalmål – Tjänstemän – Generaldirektören för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Immunitet mot rättsliga förfaranden – Beslut att upphäva denna immunitet – Rättsakt som går någon emot – Rätten till försvar.#Mål C-831/18 P.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
   ELEANOR SHARPSTON
   föredraget den 19 december 2019 (
         1
      )
   
      Mål C‑831/18 P
   
   Europeiska kommissionen
   mot
   RQ
   ”Överklagande – Artiklarna 11 a och 17 i protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier – Europeiska unionens personal – Tjänstemän – Artikel 90.2 i förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) – Olafs generaldirektör – Kommissionens beslut att upphäva en tjänstemans immunitet – Artikel 41.2 a i stadgan – Rätten att yttra sig”
   
            1. 
         
         
            Förevarande mål, i vilket Europeiska kommissionen har överklagat tribunalens avgörande i målet RQ/kommissionen, (
                  2
               ) lyfter en rad viktiga frågor beträffande den grundläggande rätten för en tjänsteman vid EU:s institutioner att yttra sig till sitt eget försvar. Är, för det första, ett beslut att upphäva immuniteten för en unionstjänsteman i ett nationellt brottmålsförfarande en ”åtgärd som går honom emot”, i den mening som avses i tjänsteföreskrifterna? (
                  3
               ) Vilka omständigheter ska, för det andra, beaktas vid bedömningen av huruvida en tjänstemans immunitet ska upphävas i enlighet med protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier (nedan kallat protokoll nr 7)? Hur ska, för det tredje, rätten att yttra sig tolkas i förhållande till den rätt till god förvaltning som finns inskriven i artikel 41.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)?
         
      
      Lagstiftning
   
   
      
         Stadgan
      
   
   
            2.
         
         
            I artikel 41.1 i stadgan garanteras att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner. Enligt artikel 41.2 a innefattar rätten till god förvaltning att ”var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne”.
         
      
            3.
         
         
            Enligt artikel 51.1 riktar sig bestämmelserna i stadgan, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, bland annat till unionens institutioner samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. De ska respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av stadgan i enlighet med sina respektive befogenheter.
         
      
            4.
         
         
            Enligt artikel 52.1 ska varje begränsning i utövandet av rättigheterna, såsom rätten till god förvaltning, vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
         
      
      
         Protokoll (nr 7) om Europeiska unionens immunitet och privilegier
      
   
   
            5.
         
         
            Bestämmelser rörande tjänstemän (och anställda) i Europeiska unionen återfinns i kapitel V i protokoll nr 7. I detta kapitel anges i artikel 11 a att tjänstemän i unionen ska åtnjuta immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning.
         
      
            6.
         
         
            I artikel 17 (som ingår i kapitel VII, med rubriken ”Allmänna bestämmelser”) föreskrivs att privilegier, immunitet och lättnader endast ska beviljas bland annat unionens tjänstemän om det ligger i unionens intresse. Enligt artikel 17 andra stycket ska var och en av unionens institutioner upphäva denna immunitet om den berörda institutionen anser att ett sådant upphävande inte strider mot unionens intresse.
         
      
            7.
         
         
            I artikel 18 åläggs unionens institutioner att vid tillämpningen av protokoll nr 7 samarbeta med medlemsstaternas ansvariga myndigheter.
         
      
      
         Tjänsteföreskrifterna
      
   
   
            8.
         
         
            Enligt artikel 23 i tjänsteföreskrifterna har de privilegier och den immunitet som tjänstemännen åtnjuter beviljats enbart i Europeiska unionens intresse. Om inte annat följer av protokoll nr 7, så ska tjänstemännen inte vara undantagna från att uppfylla sina privaträttsliga skyldigheter eller från att följa gällande lagar och ordningsföreskrifter. Om privilegierna och immuniteten ifrågasätts ska tjänstemannen omedelbart underrätta tillsättningsmyndigheten.
         
      
            9.
         
         
            I artikel 24 stadgas att Europeiska unionen ska bistå sina tjänstemän, särskilt vid rättsliga förfaranden mot någon som angriper tjänstemannen på grund av dennes ställning eller uppgifter.
         
      
            10.
         
         
            I artikel 90.2, som ingår i avdelning VII (”Överklaganden”), föreskrivs att en tjänsteman kan anföra klagomål mot en åtgärd som går honom emot.
         
      
            11.
         
         
            I enlighet med artikel 91.1 ska Europeiska unionens domstol ha behörighet i alla tvister mellan Europeiska unionen och en tjänsteman vad gäller rättsenligheten av en åtgärd som går denna tjänsteman emot, i den mening som avses i artikel 90.2.
         
      
      
         Förordning (EU, Euratom) nr 883/2013
      
   
   
            12.
         
         
            I förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (
                  4
               ) fastställs regler för utförandet av utredningar i syfte att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen. (
                  5
               ) Vid bekämpandet av bedrägeri, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska unionens ekonomiska intressen är Olaf, för att kunna utöva sina befogenheter att utföra utredningar, fullständigt oberoende i förhållande till kommissionen. (
                  6
               ) Enligt artikel 17.1 utses Olafs generaldirektör av kommissionen. Enligt artikel 17.3 ska generaldirektören vid fullgörandet av sin utrednings- och rapporteringsuppgift vara fullständigt oberoende av bland annat regeringar och institutioner. Om Olafs generaldirektör anser att en åtgärd som vidtas av kommissionen gör att hans eller hennes oberoende ifrågasätts, så ska han eller hon omedelbart informera övervakningskommittén och eventuellt besluta att väcka talan mot kommissionen vid EU-domstolen. (
                  7
               )
         
      
      Bakgrund
   
   
            13.
         
         
            Bakgrunden till tvisten sammanfattas i punkterna 1–6 i den överklagade domen.
         
      
            14.
         
         
            De faktiska omständigheterna har sitt ursprung i samma omständigheter som ledde till den skandal som i dagligt tal kallas ”Dalligate”. (
                  8
               ) I maj 2012 ingav Swedish Match (som är en tillverkare av en tobaksvara som går under namnet snus) ett klagomål till Europeiska kommissionen. Swedish Match framförde allvarliga anklagelser om försök till mutbrott som begåtts av en maltesisk företagare, Silvio Zammit, som bolaget påstod hade samtalat per telefon med generalsekreteraren i European Smokeless Tobacco Council (nedan kallat ESTOC). Swedish Match gjorde gällande att Zammit under detta telefonsamtal hade begärt ett ”stort belopp pengar” för att organisera ett möte med John Dalli, som var ledamot av kommissionen med ansvar för hälsa och konsumentskydd (och som han kände personligen), och att Zammit därmed hade utnyttjat sina kontakter med kommissionären i potentiellt syfte att påverka ett lagförslag i en riktning som gynnade tobaksindustrin.
         
      
            15.
         
         
            Den 25 maj 2012 inledde Olaf en administrativ utredning med referensnummer OF/2012/0617 avseende detta klagomål. Olaf beslöt att bedriva sin utredning genom att be generalsekreteraren för ESTOC att genomföra ytterligare ett telefonsamtal med Zammit i syfte att få ihop ytterligare bevis till rapporten om försök till mutbrott. ESTOC:s generalsekreterare bekräftade att hon var villig att samarbeta med Olaf på föreslaget sätt.
         
      
            16.
         
         
            Den 3 juli 2012 ringde ESTOC:s generalsekreterare upp Zammit från Olafs lokaler, och ett andra samtal ägde rum dem emellan. Telefonsamtalet genomfördes med samtycke från och i närvaro av RQ, Olafs generaldirektör. Samtalet spelades även in av Olaf.
         
      
            17.
         
         
            Den 15 oktober 2012 antog Olaf sin slutrapport från utredningen. I denna rapport hänvisade Olaf till telefonsamtalet den 3 juli 2012 mellan ESTOC:s generalsekreterare och Zammit.
         
      
            18.
         
         
            Den 13 december 2012 gjorde John Dalli en brottsanmälan, tillsammans med en begäran om att få delta i en eventuellt kommande rättegång vid belgisk domstol som målsägande med en civilrättslig skadeståndstalan. I sin anmälan lyfte Dalli frågan om Olafs påstått olagliga avlyssning av Zammits telefonsamtal den 3 juli 2012.
         
      
            19.
         
         
            Den 19 mars 2013 begärde de belgiska myndigheterna att kommissionen skulle ge tillgång till arkiverade handlingar som rörde de omständigheter som var under utredning och upphäva diskretionsplikten för de tjänstemän som hade deltagit i Olafs utredning. Den 21 november 2013 samtyckte RQ, i egenskap av Olafs generaldirektör, till att upphäva denna plikt för medlemmarna i utredningsgruppen och dess enhetschef.
         
      
            20.
         
         
            Genom skrivelser av den 21 november 2014 respektive den 6 februari 2015 begärde de belgiska myndigheterna att kommissionen skulle upphäva immuniteten för berörda tjänstemän vid Olaf (däribland RQ), för att de skulle kunna fastställa om det faktiskt hade förekommit olaglig avlyssning av Zammits telefonsamtal den 3 juli 2012. De belgiska myndigheterna önskade höra Olafs tjänstemän om detta som misstänkta.
         
      
            21.
         
         
            I skrivelser av den 19 december 2014 och den 3 mars 2015 begärde kommissionen mer detaljerade upplysningar om denna begäran för att kunna fatta ett beslut med fullständig kännedom om fakta.
         
      
            22.
         
         
            När den belgiska federala åklagarmyndigheten tog över ärendet hade begäran om upphävande av immuniteten begränsats till att endast omfatta RQ. I sin skrivelse av den 23 juni 2015 (nedan kallad skrivelsen av den 23 juni 2015) hänvisade den federala åklagarmyndigheten till vissa uppgifter som enligt denna visade att det hade skett en olaglig telefonavlyssning.
         
      
            23.
         
         
            Den 2 mars 2016 antog kommissionen beslut C(2016) 1449 final angående en begäran om upphävande av RQ:s immunitet mot rättsliga förfaranden (nedan kallat det angripna beslutet). Genom detta beslut upphävde kommissionen delvis RQ:s immunitet mot rättsliga förfaranden i enlighet med artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7. (
                  9
               ) Upphävandet begränsades till de anklagelser om avlyssning av ett telefonsamtal som nämndes i skrivelsen av den 23 juni 2015. Kommissionen avslog de belgiska myndigheternas begäran om upphävande av RQ:s immunitet vad avsåg övriga anklagelser.
         
      
            24.
         
         
            I mars och april 2016 gjorde kommissionen offentliga uttalanden där den upprepade att RQ fortfarande åtnjöt dess förtroende och att han fortsatt omfattades av oskuldspresumtionen. Kommissionen underströk dessutom att det angripna beslutet varken påverkade Olafs funktion eller RQ:s ställning som dess generaldirektör. Den 1 april 2016 biföll kommissionen RQ:s begäran om ersättning för advokatkostnader med stöd av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.
         
      
            25.
         
         
            Genom skrivelse av den 12 april 2016 bad den belgiska federala åklagarmyndigheten kommissionen att upphäva RQ:s diskretionsplikt för att relevanta nationella myndigheter skulle kunna förhöra honom och för att han skulle kunna höras som tilltalad i samband med det nationella förfarandet. Genom skrivelse av den 28 april 2016 biföll kommissionen denna begäran.
         
      
            26.
         
         
            Den 10 juni 2016 ingav RQ ett klagomål mot det angripna beslutet med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Den 5 oktober 2016 avslog kommissionens tillsättningsmyndighet detta klagomål genom beslut Ares(2016) 5814495.
         
      
      
         Det angripna beslutet
      
   
   
            27.
         
         
            I skälen 1–8 i det angripna beslutet redovisas bakgrunden till de belgiska myndigheternas begäran om upphävande av RQ:s immunitet. (
                  10
               )
         
      
            28.
         
         
            Nedan sammanfattar jag de skäl som kommissionen grundade sig på när den antog det angripna beslutet.
            
                     –
                  
                  
                     Det var enligt artikel 17 i protokoll nr 7 nödvändigt att förvissa sig om att ett upphävande av immuniteten inte skulle strida mot Europeiska unionens intresse och, i synnerhet, inte skulle hindra Europeiska unionens institutioner, organ, kontor och byråer från att agera självständigt och effektivt. Enligt EU-domstolens praxis utgjorde detta det enda materiella kriteriet för att vägra att upphäva immuniteten. I annat fall skulle immuniteten alltid komma att upphävas, eftersom protokoll nr 7 inte ger EU:s institutioner möjlighet att göra en egen kontroll av huruvida det nationella rättsliga förfarande som ligger till grund för begäran är välgrundat och rättvist. (
                           11
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Vid beslutsfattandet skulle hänsyn tas till det mycket speciella rättsliga regelverk som omgärdar Olafs utredningar enligt förordning nr 883/2013. Unionslagstiftaren har tilldelat Olaf utredningsbefogenheter som den senare (även om den är knuten till kommissionen) utövar fullständigt oberoende av kommissionen. Detta speciella regelverk ålägger kommissionen att försäkra sig om att den, genom att bifalla en begäran om upphävande av immuniteten, inte äventyrar Olafs möjlighet att agera självständigt och effektivt. (
                           12
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Immuniteten för Olafs generaldirektör kunde endast upphävas om kommissionen med tillräcklig klarhet och precision fick reda på skälen till varför de belgiska myndigheterna ansåg att anklagelserna mot honom, i förekommande fall, motiverade att han skulle höras som misstänkt. I annat fall skulle vem som helst som var föremål för Olafs utredningar kunna paralysera detta organ genom att framföra uppenbart ogrundade anklagelser mot dess generaldirektör, vilket skulle strida mot Europeiska unionens intresse. (
                           13
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Vad avsåg de här aktuella anklagelserna om olaglig telefonavlyssning ansåg kommissionen att den, efter att ha tagit del av skrivelsen av den 23 juni 2015, hade mycket tydliga och exakta uppgifter som visade att de belgiska myndigheterna rimligen, eller åtminstone utan att agera godtyckligt eller oriktigt, hade grund för att anse att anklagelserna mot RQ motiverade att han utreddes. I en sådan situation skulle det strida mot principen om lojalt samarbete med de nationella myndigheterna att vägra att upphäva RQ:s immunitet. Kommissionen var därför enligt egen uppfattning skyldig att bevilja begäran om upphävande av immuniteten på grund av dessa anklagelser. (
                           14
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     RQ omfattades emellertid fortsatt av oskuldspresumtionen och beslutet att upphäva hans immunitet innebar på intet sätt ett ställningstagande i frågan huruvida anklagelserna mot honom var välgrundade eller huruvida det nationella förfarandet var rättvist. (
                           15
                        )
                  
               
                     –
                  
                  
                     Slutligen hade RQ enligt artikel 24 första stycket i tjänsteföreskrifterna rätt att begära juridiskt bistånd från kommissionen för rättegångskostnader och advokatkostnader, om den utredning av honom som genomfördes av de belgiska myndigheternas senare ledde till att åtal väcktes, vilket medförde kostnader för honom. (
                           16
                        )
                  
               
      
      Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
   
   
            29.
         
         
            Den 17 januari 2017 väckte RQ talan vid tribunalen och yrkade att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras. (
                  17
               ) RQ åberopade fem grunder till stöd för sin talan. Han hävdade åsidosättande av i) artikel 23 i tjänsteföreskrifterna och artikel 17 andra stycket i protokoll 7 samt uppenbart oriktig bedömning i samband med upphävandet av immuniteten mot domstolsprövning, ii) artikel 24 i tjänsteföreskrifterna och av omsorgsplikten, iii) motiveringsskyldigheten, iv) principen om skydd för berättigade förväntningar och v) rätten till försvar.
         
      
            30.
         
         
            Kommissionen yrkade ursprungligen att RQ:s talan skulle avvisas på två grunder. För det första gjorde den gällande litispendens i förhållande till mål T‑251/16, vilket utgjorde hinder för den nya talan. (
                  18
               ) För det andra hävdade kommissionen att det angripna beslutet inte utgör en rättsakt som går RQ emot. Vid den muntliga förhandlingen inför tribunalen drog kommissionen tillbaka den första grunden för att avvisa RQ:s talan.
         
      
            31.
         
         
            Såsom framgår av den överklagade domen ogiltigförklarade tribunalen det angripna beslutet och förpliktade kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har nu överklagat denna dom till EU-domstolen.
         
      
      Överklagandet och förfarandet vid EU-domstolen
   
   
            32.
         
         
            Kommissionen har yrkat att EU-domstolen ska
            
                     –
                  
                  
                     upphäva den överklagade domen,
                  
               
                     –
                  
                  
                     ogilla RQ:s talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det angripna beslutet och avkunna slutlig dom i målet, eller, om EU-domstolen anser att målet inte är färdigt för slutligt avgörande, återförvisa målet till tribunalen för avgörande, och
                  
               
                     –
                  
                  
                     förplikta RQ att ersätta kommissionens rättegångskostnader i tribunalen och i EU-domstolen.
                  
               
      
            33.
         
         
            Kommissionen har gjort gällande att den överklagade domen ska upphävas på grund av följande fel i rättstillämpningen. För det första gjorde tribunalen fel när den slog fast att det angripna beslutet innebar en rättsakt som gick RQ emot. För det andra var det fel av tribunalen att göra en så bred tolkning av den i artikel 41.2 a i stadgan föreskrivna rätten att bli hörd. För det tredje gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sin bedömning av kommissionens agerande i förevarande mål.
         
      
      Den första grunden för överklagandet: Felaktig rättstillämpning vad avser tolkningen av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, av betydelsen av uttrycket ”åtgärd som går honom emot” och av artikel 17 i protokoll nr 7
   
   
            34.
         
         
            Kommissionen har som första grund invänt mot tribunalens slutsats (i punkterna 36–45 i den överklagade domen) att det angripna beslutet utgör en åtgärd som går RQ emot.
         
      
      
         Den överklagade domen
      
   
   
            35.
         
         
            Tribunalen erinrade först om att ”rättsakter som går en tjänsteman emot är sådana som har bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka tjänstemannens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning”. (
                  19
               ) Genom protokoll nr 7 skapas alltså en personlig rätt till förmån för de berörda personerna, vilken säkerställs genom den rätt att väcka talan som föreskrivs i fördraget. Den immunitet mot rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 11 i protokoll nr 7 skyddar tjänstemän och anställda vid EU:s institutioner mot att medlemsstaternas myndigheter inleder straffrättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning. Ett beslut om upphävande av en tjänstemans immunitet ändrar således dennes rättsliga ställning. Genom att detta skydd upphävs återupprättas hans ställning som en person som omfattas av medlemsstaternas allmänna rättsregler och han kan därmed, utan att några mellanliggande regler är nödvändiga, bli föremål för olika åtgärder, däribland frihetsberövande eller åtal. (
                  20
               )
         
      
            36.
         
         
            Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer de nationella myndigheterna, efter det att immuniteten har upphävts, i fråga om att återuppta eller lägga ned de straffrättsliga förfaranden som inletts mot en tjänsteman eller anställd, inverkar inte på det förhållandet att dennes rättsliga ställning påverkas direkt. Beslutet varigenom kommissionen upphävde RQ:s immunitet utgjorde således en rättsakt som går honom emot. (
                  21
               )
         
      
            37.
         
         
            Tribunalen avvisade därefter kommissionens samtliga argument med syfte att bestrida denna slutsats. För det första avvisade den kommissionens argument att domen i målet Humblet/belgiska staten, (
                  22
               ) som gällde skattebefrielsen för unionens tjänstemän och övriga anställda vad avser alla nationella skatter på de löner och arvoden de fick från unionen (som betalades av den dåvarande Höga myndigheten för Europeiska kol- och stålgemenskapen (nedan kallad EKSG)), inte bekräftade att en tjänsteman kan väcka talan mot institutionens beslut att upphäva hans immunitet. För det andra fann tribunalen att kommissionens argument att det inte var möjligt att analogt tillämpa tribunalens tidigare dom i målet Mote/parlamentet, (
                  23
               ) eftersom denna dom avsåg immunitet och privilegier för en ledamot av parlamentet och inte för en tjänsteman, saknade rättslig grund. För det tredje avvisade tribunalen kommissionens argument att den tidigare personaldomstolens dom i målet A och G/Europeiska kommissionen (
                  24
               ) inte skulle beaktas eftersom denna dom inte hade bekräftats av tribunalen eller av denna domstol. (
                  25
               )
         
      
            38.
         
         
            Tribunalen avslog således kommissionens invändning om rättegångshinder på dessa grunder. (
                  26
               )
         
      
      
         Parternas yttranden
      
   
   
            39.
         
         
            Kommissionen hävdar att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i följande avseenden. Det finns ingen fast rättspraxis beträffande huruvida ett beslut att upphäva en tjänstemans immunitet enligt protokoll nr 7 utgör en åtgärd som går honom emot. Det kan inte förutsättas att EU-domstolen skulle tillämpa samma resonemang som i ett äldre rättsfall, såsom målet Humblet/belgiska staten, (
                  27
               ) vilket skiljer sig från RQ:s fall, vid tolkningen av artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna. I bestämmelserna i artikel 9 i protokoll nr 7, som är tillämpliga på parlamentsledamöter, föreskrivs ett starkare och mer personligt skydd än det som medges tjänstemän som RQ. De domar som citeras i den överklagade domen rörande parlamentsledamöter är således inte relevanta. Tribunalen grundade sig också felaktigt på en dom av personaldomstolen som inte är avgörande, eftersom den inte har bekräftats av tribunalen eller EU-domstolen.
         
      
            40.
         
         
            Kommissionen har gjort gällande att tribunalens beslut grundar sig på missuppfattningen att rätten till immunitet är subjektiv och på en felaktig tolkning av ordalydelsen i artikel 11 i protokoll nr 7. Ordalydelsen i denna bestämmelse indikerar att immunitet inte är en subjektiv rättighet för den berörda tjänstemannen. Tjänstemannens ställning påverkas endast indirekt när immuniteten upphävs med stöd av artikel 17 i protokoll nr 7. Endast en fällande dom har någon verklig inverkan på tjänstemannens rättsliga ställning. Syftet med immuniteten är att undvika att det uppställs hinder för Europeiska unionens funktion och oavhängighet. Åtgärder som ”går en tjänsteman emot” är sådana som har bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka den berörda tjänstemannens intressen genom att ändra hans rättsliga ställning. Kommissionens sedvanliga praxis är att systematiskt upphäva immuniteten för att inte hindra nationella förfaranden. Därigenom söker kommissionen iaktta principen om lojalt samarbete. Normala skyddsregler, såsom oskuldspresumtion, rätten till försvar och gängse förfarandegarantier gäller till skydd för den berörda tjänstemannen. I den mån denna tjänsteman behöver få sin sak prövad, ankommer det på honom att bestrida giltigheten av det ifrågavarande beslutet inom ramen för ett nationellt förfarande och på den nationella domstolen att enligt artikel 267 FEUF framställa en begäran om förhandsavgörande.
         
      
            41.
         
         
            RQ har hävdat att kommissionens första grund för talan bör avvisas för att det föreligger rättegångshinder eller ogillas för att den saknar stöd.
         
      
            42.
         
         
            Syftet med ett överklagande är inte att ordagrant återge samma grunder och identiska argument som har hörts i tribunalen. Trots detta har kommissionen i sitt överklagande endast upprepat de argument som den anförde i tribunalen. Av detta följer att den första grunden bör avvisas.
         
      
            43.
         
         
            I andra hand görs gällande att kommissionen har fel när den hävdar att upphävandet av immuniteten inte förändrar tjänstemannens rättsliga ställning. Före upphävandet är han rättsligt och faktiskt skyddad från alla nationella förfaranden. När immuniteten har upphävts finns inte längre detta skydd. Den omständigheten att målet Humblet/belgiska staten (
                  28
               ) hade samband med protokollet till EKSG‑fördraget utesluter inte att domen är tillämplig på förevarande mål. Det följer inte heller av detta att domen i målet Mote/parlamentet (
                  29
               ) inte kan tillämpas analogt. Domen i de förenade målen A och G/kommissionen (
                  30
               ) ger god vägledning. Kommissionen överklagade inte det avgörandet, vilket således har vunnit laga kraft.
         
      
      
         Bedömning
      
   
   
            44.
         
         
            Kommissionen har som första grund invänt mot tribunalens tolkning av såväl artikel 90.2 som artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna. Har tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sin tolkning av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, och särskilt betydelsen av uttrycket ”en åtgärd som går honom emot”, och, följaktligen, i sin slutsats att RQ:s ansökan kunde tas upp till sakprövning?
         
      
            45.
         
         
            Detta uttryck används i såväl artikel 90.2 som artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna. Jag kommer inte att bedöma den senare bestämmelsen separat, utan mina slutsatser beträffande artikel 90.2 ska läsas som att de även avser artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna.
         
      
            46.
         
         
            Jag börjar med att pröva RQ:s invändning om rättegångshinder.
         
      
            47.
         
         
            RQ har helt korrekt gjort gällande att syftet med en talan mot ett beslut av tribunalen inte är att endast upprepa eller ordagrant återge de grunder och argument som har anförts vid tribunalen. (
                  31
               ) När en sökande har ifrågasatt tribunalens tolkning eller tillämpning av unionsrätten kan emellertid de rättsfrågor som prövats av tribunalen på nytt tas upp till diskussion i samband med ett överklagande.
         
      
            48.
         
         
            Kommissionen har i sitt överklagande bestritt tribunalens tolkning och tillämpning av principer som kan härledas från EU‑domstolens egen och den tidigare personaldomstolens rättspraxis. Kommissionen har även bestritt tribunalens tolkning av artiklarna 11 a och 17 i protokoll nr 7. Kommissionen har således klara invändningar mot motiveringen i den överklagade domen, vilken det ankommer på EU-domstolen att pröva.
         
      
            49.
         
         
            Jag avfärdar därför RQ:s invändning om rättegångshinder.
         
      
            50.
         
         
            I sak anser jag att det är ostridigt att det angripna beslutet utgör en ”åtgärd”, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Rättsverkningarna av detta beslut var att delvis upphäva den immunitet mot att belgiska myndigheter väckte åtal mot honom vid belgisk domstol för misstänkta brott som RQ annars skulle ha åtnjutit enligt artikel 11 a i protokoll nr 7. Det angripna beslutet utgjorde därför en åtgärd som hade rättsverkningar för tredje part (nämligen de belgiska myndigheterna), eftersom det gjorde det möjligt för dem att väcka åtal mot RQ. Dess verkningar sträckte sig således utöver kommissionens interna funktioner.
         
      
            51.
         
         
            Tvisten mellan parterna rör i huvudsak frågan huruvida det angripna beslutet gick RQ emot, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
         
      
            52.
         
         
            Utgångspunkten för bedömningen styrs av fast rättspraxis i den meningen att det finns anledning att undersöka ordalydelsen, syftet med, sammanhanget och systematiken i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. (
                  32
               ) Den normala betydelsen i vanligt språkbruk av orden ”som går honom emot” är att det måste gå att visa att den omtvistade åtgärden på ett skadligt sätt förändrade den berörda tjänstemannens rättsliga ställning.
         
      
            53.
         
         
            Jag kan således inte godta kommissionens argument att det endast är frågan huruvida det angripna beslutet hade en skadlig inverkan på Europeiska unionens funktionssätt som bör beaktas. Syftet med artikel 90 är att göra det möjligt för tjänstemän att överklaga motiverade beslut som påverkar dem. I artikel 90.1 anges att en tjänsteman har rätt att ansöka om att den relevanta tillsättningsmyndigheten fattar beslut i en fråga som angår honom. Ordet ”honom” indikerar att det är tjänstemannen själv som är föremål för det ifrågavarande beslutet. Artikel 90.2 gör det sedan möjligt för en tjänsteman att anföra klagomål mot ett sådant beslut, just därför att den berörda personen (tjänstemannen) påverkas av de rättsliga verkningarna av denna åtgärd. Det ska även påpekas att tillsättningsmyndighetens underlåtenhet att avge ett svar på ett klagomål inom den utsatta fristen enligt artikel 90.1 och 90.2 i tjänsteföreskrifterna ska anses vara ett tyst avslag, vilket ger en möjlighet för den berörda tjänstemannen att anföra klagomål mot tillsättningsmyndighetens underlåtenhet att fatta ett beslut som kan överklagas. Hursomhelst ligger tyngdpunkten på att göra det möjligt för den tjänsteman som berörs av tillsättningsmyndighetens åtgärd (eller underlåtenhet) att överklaga. Den tolkning som förts fram av kommissionen kan således inte vara korrekt.
         
      
            54.
         
         
            Jag anser att det finns ett nödvändigt samband mellan den immunitet som följer av artikel 11 a i protokoll nr 7 och tjänstemannens ämbete som tjänsteman inom Europeiska unionen. Denna bestämmelse avser nämligen uttryckligen handlingar som Europeiska unionens tjänstemän har begått i sin tjänsteutövning. Tillämpningsområdet för immuniteten är nämligen inte så omfattande att det omfattar tjänstemän när de uppträder enbart som privatpersoner.
         
      
            55.
         
         
            Nationella myndigheter som avser att genomföra en brottsutredning mot en unionstjänsteman eller att vidta ytterligare åtgärder efter en sådan förundersökning måste begära att vederbörande tjänstemans immunitet upphävs och erhålla ett beslut som beviljar denna begäran. I avsaknad av ett sådant beslut kan dessa myndigheter inte väcka åtal mot den berörda tjänstemannen. Verkningarna av ett beslut att upphäva immuniteten förändrar således tjänstemannens ställning radikalt. Före upphävandet kan något åtal avseende ett misstänkt brott inte väckas mot den berörda tjänstemannen. Efter att immuniteten har upphävts kan emellertid tjänstemannen bli föremål för brottmålsförfaranden enligt nationell lagstiftning.
         
      
            56.
         
         
            Det skulle vara extremt konstlat att behandla upphävandet av immuniteten som om det inte medförde någon förändring av tjänstemannens rättsliga ställning. Tvärtom har det inträffat en betydande förändring med allvarliga skadeverkningar för tjänstemannen. I alla händelser kommer han nu att bli föremål för en brottsutredning som han annars skulle ha besparats. Potentiellt riskerar han lagföring och frihetsberövande.
         
      
            57.
         
         
            Kommissionen har åberopat ordalydelsen i artikel 17 i protokoll 7 till stöd för sitt påstående att immunitet mot åtal i nationella förfaranden inte beviljas tjänstemän som en subjektiv rättighet och har erinrat om att villkoren för upphävande av det immunitetsskydd som ges i artikel 11 a i protokoll nr 7 definieras i artikel 17 andra stycket. Därvid blandar kommissionen ihop två olika frågor. Frågan huruvida immuniteten bör upphävas är en annan fråga än frågan huruvida det angripna beslutet går den berörda tjänstemannen emot, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Artikel 90.2 rör den typ av åtgärd som tjänstemannen avser att överklaga, inte en bedömning av huruvida beslutet i sig var välgrundat.
         
      
            58.
         
         
            Huvudpunkten här är att det i artikel 11 a i protokoll nr 7 föreskrivs att unionstjänstemän ska åtnjuta direkt immunitet vad avser handlingar som de begått i sin tjänsteutövning. Ett beslut att undanröja eller dra in denna förmån har allvarliga skadeverkningar för den berörda tjänstemannen och kan därför överklagas med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
         
      
            59.
         
         
            För att avgöra huruvida det angripna beslutet har bindande rättsverkningar är det nödvändigt att se till åtgärdens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom dess innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket det antogs och den beslutande institutionens befogenheter. (
                  33
               )
         
      
            60.
         
         
            Det förevarande angripna beslutet medför bindande rättsverkningar för både RQ och de nationella myndigheterna. Verkningarna för RQ är tydliga. Den immunitet som han åtnjutit enligt artikel 11 a i protokoll nr 7 upphävs. Rättsverkningarna för de belgiska myndigheterna är lika uppenbara. I avsaknad av det angripna beslutet skulle de inte kunna väcka åtal mot RQ. Efter att detta beslut hade fattats blockerade RQ:s immunitet inte längre det nationella förfarandet. (
                  34
               )
         
      
            61.
         
         
            Jag kan således inte godta kommissionens argument att en åtgärd såsom det angripna beslutet ska anses som en rent förberedande rättsakt som inte förändrar den berörda tjänstemannens rättsliga ställning. Eftersom RQ inte längre åtnjöt (full) immunitet enligt protokoll nr 7, fick innebörden av detta beslut även direkta och omedelbara verkningar för honom.
         
      
            62.
         
         
            Denna slutsats motsägs inte av tribunalens analys av rättspraxis i punkterna 42–44 i den överklagade domen.
         
      
            63.
         
         
            Där granskade tribunalen först EU-domstolens dom i målet Humblet/belgiska staten. (
                  35
               ) Humblet var belgisk medborgare och anställd i Luxemburg som tjänsteman inom EKSG. Han ansågs ha skatterättsligt hemvist i Belgien (där han även hade en bostad) och där hans maka uppbar en inkomst. Humblets hustru deklarerade sin inkomst i Belgien, där den i enlighet med nationell rätt beskattades i makens namn i dennes egenskap av familjeförsörjare. De belgiska myndigheterna ändrade därefter sin tidigare praxis och ålade Humblet att även deklarera sin lön som tjänsteman inom EKSG, vilken var undantagen från skatt i enlighet med protokollet om immunitet och privilegier till EKSG-fördraget (nedan kallat EKSG-protokollet). De nationella myndigheterna fattade beslut om skönstaxering av Humblet för de ifrågavarande beskattningsåren som han därefter överklagade. Med hänsyn till artikel 16 i EKSG-protokollet ansåg sig Humblet ha rätt att väcka talan vid EU-domstolen.
         
      
            64.
         
         
            Kommissionen gjorde inför tribunalen gällande att domen i målet Humblet/belgiska staten (
                  36
               ) inte bekräftar att en unionstjänsteman kan väcka talan mot en institutions beslut att upphäva hans immunitet. Tribunalen godtog inte detta argument och använde nämnda dom som vägledning.
         
      
            65.
         
         
            Jag anser att EU-domstolens resonemang i denna dom kring frågorna om behörighet och förfarande faktiskt ger nyttig vägledning i fallet med RQ. Där fann EU-domstolen att även om den inte var behörig att ogiltigförklara en medlemsstats lagstiftningsakter eller förvaltningsbeslut, föll tvisten ändå inom ramen för dess behörighet eftersom den rörde tolkningen och tillämpningen av EKSG-protokollet, i synnerhet dess artikel 11 b. EU-domstolen gjorde i sin dom följande uttalanden som är särskilt relevanta.
            ”Genom att skapa en rätt att väcka talan som grundas på artikel 16 i [EKSG-]protokollet har upphovsmännen till [EKSG-]protokollet uppenbarligen velat säkerställa respekten för den immunitet och de privilegier som föreskrivs där, vilket inte enbart ligger i gemenskapens och dess institutioners intresse, utan även i de personers intresse som beviljats denna immunitet och dessa privilegier, och å andra sidan i medlemsstaternas och deras förvaltningars intresse då dessa måste skyddas mot en alltför extensiv tolkning av privilegierna och immuniteten.
            …
            Även om privilegierna och immuniteten har beviljats ’enbart i gemenskapens intresse’ får man inte glömma att de uttryckligen har beviljats ’tjänstemän vid gemenskapens institutioner’.
            Det faktum att privilegier, immunitet och lättnader föreskrivs i gemenskapens allmänintresse motiverar säkerligen de befogenheter Höga myndigheten fått för att bestämma på vilka grupper av tjänstemän de är tillämpliga (artikel 12) eller i förekommande fall upphäva immuniteten (artikel 13 andra stycket), men innebär inte att dessa privilegier beviljas gemenskapen i stället för tjänstemännen direkt. Denna tolkning framgår för övrigt klart av lydelsen av de ovannämnda bestämmelserna.” (
                  37
               )
         
      
            66.
         
         
            Det är helt korrekt att ordalydelsen i artikel 16 i EKSG-protokollet inte återspeglas i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Gjorde tribunalen med detta sagt rätt när den beslöt att tillämpa resonemanget i domen i målet Humblet/belgiska staten (
                  38
               ) analogt i målet RQ?
         
      
            67.
         
         
            Enligt min uppfattning var det så.
         
      
            68.
         
         
            Tribunalen drog av domen i målet Humblet/belgiska staten (
                  39
               ) slutsatsen att även om tjänstemän åtnjuter immunitet vad avser handlingar som de begått i sin tjänsteutövning (vilket anses vara synonymt med att handla i Europeiska unionens allmänintresse), innebär detta inte med nödvändighet att privilegierna och immuniteten beviljas unionen som enhet i stället för tjänstemännen direkt. På grundval av detta blir det då nödvändigt att fastställa huruvida den ifrågavarande åtgärden går den berörda tjänstemannen emot.
         
      
            69.
         
         
            Jag övertygas inte av kommissionens argument att lagstiftaren, genom att inte återanvända ordalydelsen från artikel 16 i EKSG‑protokollet i tjänsteföreskrifterna, ville utesluta möjligheten för tjänstemän att anföra sådana klagomål.
         
      
            70.
         
         
            Avdelning VII i tjänsteföreskrifterna har rubriken ”Överklaganden”. Lagstiftaren har genom denna avdelning inrättat ett fullständigt och komplett förfarande för hur en tjänsteman ska överklaga beslut som rör honom. Med hänsyn till att ett specifikt förfarande för överklagande därigenom fastställdes, anser jag att motargumentet har större kraft, nämligen att lagstiftaren inte behövde låna ordalydelsen i artikel 16 i EKSG-protokollet för att inrätta den nödvändiga rätten att överklaga. Jag drar därför slutsatsen att kommissionens argument i detta avseende inte kan vinna bifall.
         
      
            71.
         
         
            Kommissionen har vidare invänt mot tribunalens hänvisning till avgörandena i målen Mote/parlamentet (
                  40
               ) och Gollnisch/parlamentet. (
                  41
               ) Tribunalen citerade sistnämnda dom till stöd för påståendet att den immunitet och de privilegier som föreskrivs i protokoll nr 7 medför en personlig rätt till förmån för de berörda personerna. Tribunalen åberopade det förstnämnda avgörandet till stöd för resonemanget (som grundades på domen i målet Humblet/belgiska staten (
                  42
               )) att immunitet och privilegier beviljas tjänstemännen direkt.
         
      
            72.
         
         
            Båda målen rörde parlamentsledamöters immunitet och privilegier, vilka regleras i artiklarna 7–9 i kapitel III i protokoll nr 7. Ordalydelsen i dessa bestämmelser är inte densamma som i artikel 11 a som fastställer reglerna för unionstjänstemän. Detta är inte förvånande eftersom deras roller är mycket olika. Det är emellertid inte arten av den berörda personens immunitet som är i fråga här. Det saknas således anledning att jämföra parlamentsledamöters och tjänstemäns respektive ställning. Frågan är snarare huruvida tjänsteföreskrifterna ger en unionstjänsteman rätt att utnyttja ett rättsmedel när dennes immunitet upphävs. Mot bakgrund av min slutsats att det angripna beslutet verkligen medför direkta och omedelbara rättsverkningar för RQ, anser jag att tribunalen i det sammanhanget gjorde en riktig bedömning när den grundade sig på resonemanget i domarna i målen Mote/parlamentet (
                  43
               ) och Gollnisch/parlamentet. (
                  44
               )
         
      
            73.
         
         
            Slutligen har kommissionen invänt mot att tribunalen grundade sig på vad kommissionen betecknar som en ”isolerad” dom, meddelad av den tidigare personaldomstolen i målet A och G/kommissionen. (
                  45
               )
         
      
            74.
         
         
            Denna dom rörde en av alla de tvister som uppstod till följd av skandalen kring Édith Cresson, en före detta ledamot av kommissionen, nämligen två stämningsansökningar mot kommissionen som ingetts av Édith Cressons tidigare ”kanslichef”. Med hänsyn till målets betydelse sammanträdde personaldomstolen i plenum. Kommissionens försök att avfärda den påföljande domen i det målet som betydelselös och helt irrelevant förefaller således otillbörligt. I punkt 230 i domen i målet A och G/kommissionen (
                  46
               ) upprepade personaldomstolen de utsagor som gjorts i domarna i målen Humblet/belgiska staten (
                  47
               ) och Mote/parlamentet (
                  48
               ) med innebörd att tjänstemän berörs direkt av beslut om att upphäva den immunitet som föreskrivs i artikel 11 a i protokoll nr 7. Således är det resonemang som förs i domen i målet A och G/kommissionen (
                  49
               ) uppenbart relevant i förevarande mål.
         
      
            75.
         
         
            EU-domstolen är inte bunden av den domen, eftersom den inte är skyldig att använda en särskild tolkning av tjänsteföreskrifterna. Det finns emellertid inte heller något giltigt skäl till varför tribunalen eller EU-domstolen inte kan använda samma resonemang i förevarande mål som personaldomstolen gjorde i domen i målet A och G/kommissionen. (
                  50
               )
         
      
            76.
         
         
            Slutligen har kommissionen hävdat att förfarandet i artikel 90.2 i personalföreskrifterna inte är tillämpligt. Kommissionen har gjort gällande att det korrekta rättsmedlet är att tjänstemannen bestrider beslutet att upphäva hans immunitet inom ramen för det nationella brottmålsförfarandet och att den nationella domstolen sedan hänskjuter frågor rörande den omtvistade åtgärdens giltighet till EU-domstolen i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 267 FEUF.
         
      
            77.
         
         
            Jag anser att kommissionens åsikt här är både osannolik och missriktad.
         
      
            78.
         
         
            För det första framgår det av fast rättspraxis att frågor rörande giltighet som hänskjuts till förhandsavgörande endast kan avse rättsligt bindande unionsrättsakter. (
                  51
               ) Kommissionen har lagt fram två argument som är oförenliga. Å ena sidan har den hävdat att den omtvistade rättsakten inte medför bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart påverkar den berörda tjänstemannen, vilket innebär att han inte kan utnyttja artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Å andra sidan har den gjort gällande att samma rättsakt kan bli föremål för ett ogiltighetsförfarande i enlighet med artikel 267 FEUF, vilket förutsätter att åtgärden faktiskt har bindande rättsverkningar som den berörda tjänstemannen kan tänkas vilja angripa.
         
      
            79.
         
         
            Även om det för det andra skulle vara möjligt att bortse från den inneboende motsägelsen i kommissionens framställning, så erbjuder förfarandet för förhandsavgörande inte alltid ett fullständigt rättsmedel, eftersom frågan huruvida det kommer att ställas en tolkningsfråga eller huruvida det ens är möjligt att ställa en tolkningsfråga är beroende av vad som sker i det nationella förfarandet. (
                  52
               ) Vidare erinrar jag om att även om en part kan begära att en nationell domstol inger en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen i enlighet med artikel 267 FEUF, så kan den inte tvinga den nationella domstolen att göra det.
         
      
            80.
         
         
            För det tredje är syftet med förfarandet för förhandsavgörande uteslutande att bistå nationella domstolar när det erfordras ett officiellt avgörande avseende unionsrättens tolkning eller giltighet för att målet ska kunna avgöras. Vid den tidpunkt då ett beslut om upphävande av immuniteten får sin verkan (genom att möjliggöra att en brottsutredning rörande unionstjänstemannen i fråga inleds) är det emellertid – enligt min uppfattning – föga troligt att det skulle vara ett förfarande vid en nationell domstol i samband med vilket ett hänskjutande till förhandsavgörande rätteligen kan göras. Det är först i ett senare skede, om eller när en domstol blir involverad genom att åtal väcks mot den berörda tjänstemannen, som vederbörande har möjlighet att begära att frågan om giltigheten av beslutet att upphäva hans immunitet hänskjuts till EU-domstolen för förhandsavgörande. Jag anser inte att det är verklighetsfrämmande att tro att den nationella domstolens reaktion på detta stadium mycket väl skulle kunna vara att ett sådant hänskjutande inte längre är nödvändigt för att avgöra det brottmålsförfarande som han då har att avgöra.
         
      
            81.
         
         
            Av ovan anförda skäl anser jag att kommissionens talan inte kan vinna bifall på den första grunden.
         
      
      Den andra grunden för talan: Felaktig tolkning av artikel 41.2 a i stadgan samt felaktig tolkning och tillämpning av artikel 4.3 FEU
   
   
            82.
         
         
            Kommissionen har som andra grund för talan i andra hand gjort gällande att tribunalen gjorde en oriktig bedömning när den fann att kommissionen, genom att inte väga RQ:s intressen mot de nationella myndigheternas önskan att säkerställa förundersökningssekretessen innan den beslutade att delvis upphäva tjänstemannens immunitet, underlät att respektera RQ:s rätt att yttra sig.
         
      
      
         Den överklagade domen
      
   
   
            83.
         
         
            De relevanta textavsnitten i tribunalens dom har följande lydelse:
            ”… som en allmän regel utgör underlåtenheten att höra den berörda personen innan dennes immunitet upphävs en lämplig åtgärd för att säkerställa förundersökningssekretess.
            Det bör dock noteras att om en nationell myndighet, i vederbörligen motiverade fall, motsätter sig att den berörde ges tillgång till de exakta och fullständiga skäl som ligger till grund för begäran om upphävande av immuniteten, med åberopande av skäl som är knutna till förundersökningssekretessen, så ska kommissionen, i samarbete med de nationella myndigheterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, vidta åtgärder för att förena legitima överväganden som är knutna till förundersökningssekretessen och nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning säkerställa den enskildes grundläggande rättigheter, såsom rätten att yttra sig …
            Eftersom kommissionen är skyldig att respektera rätten att yttra sig när den antar en rättsakt som går någon emot, måste den nämligen noga överväga hur den kan förena respekten för den berörda personen rättighet i detta avseende och de legitima skäl som åberopas av de nationella myndigheterna. Denna intresseavvägning gör det möjligt att säkerställa både skyddet för de rättigheter som unionens rättsordning tillerkänner unionens tjänstemän och övriga anställda, och därmed unionens intressen, i enlighet med artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7, och att kommissionens agerande inte hindrar att nationella straffrättsliga förfaranden genomförs på ett effektivt och smidigt sätt, i enlighet med principen om lojalt samarbete.” (
                  53
               )
         
      
      
         Parternas yttranden
      
   
   
            84.
         
         
            Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att det är nödvändigt att göra en intresseavvägning för att säkerställa proportionaliteten vid varje beslut att upphäva en tjänstemans immunitet. Tribunalen hade således fel när den fann att kommissionen hade underlåtit att ta hänsyn till RQ:s intressen i samband med en sådan bedömning. Det skulle strida mot principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU att ålägga kommissionen att göra en sådan intresseavvägning. Kommissionens allmänna praxis är att respektera nationella bestämmelser som föreskriver strikt sekretess kopplad till förundersökningssekretess och att därför upphäva immuniteten utan att den berörda tjänstemannen först hörs.
         
      
            85.
         
         
            RQ har gjort gällande att den andra grunden för talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen endast har upprepat de argument som den anförde i tribunalen. RQ har i andra hand gjort gällande att den andra grunden för talan bör ogillas för att den saknar stöd.
         
      
      
         Bedömning
      
   
   
            86.
         
         
            Skälen till att inte godta RQ:s invändning om rättegångshinder såvitt avser den första grunden för talan gäller även den andra grunden. (
                  54
               ) Jag drar följaktligen slutsatsen att kommissionens andra grund för talan kan tas upp till sakprövning.
         
      
            87.
         
         
            Kommissionen har som andra grund för talan invänt mot tribunalens tolkning, i den överklagade domen, av förhållandet mellan rätten att yttra sig enligt artikel 41.2 a i stadgan och principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Jag ska börja med artikel 41.2 a i stadgan.
         
      
            88.
         
         
            I förklaringen till artikel 41 (
                  55
               ) bekräftas att denna bestämmelse ”grundas på unionen som en rättsgemenskap som har vuxit fram ur rättspraxisen, där bland annat god förvaltning slagits fast som en allmän rättsprincip”. (
                  56
               ) Allmänna principer såsom rätten att yttra sig och rätten till försvar ligger således till grund för artikel 41.1 och 41.2.
         
      
            89.
         
         
            När det gäller rätten att yttra sig har EU-domstolen slagit fast att iakttagande av rätten till försvar utgör en grundläggande unionsrättslig princip. Denna rätt bekräftas numera i artiklarna 47 och 48 i stadgan, som garanterar iakttagandet av rätten till försvar och rätten till en rättvis rättegång i alla domstolsförfaranden. EU-domstolen har alltid framhävt vikten av rätten att yttra sig och dess omfattande räckvidd i unionens rättsordning och anser således att denna rätt är tillämplig i alla förfaranden som kan leda till en rättsakt som går den berörda personen emot. (
                  57
               )
         
      
            90.
         
         
            I artikel 41.2 i stadgan fastställs (icke uttömmande) tre beståndsdelar i rätten till god förvaltning, nämligen a) att var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne, b) att var och en ska ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemligheter, samt att förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut. De tre beståndsdelar som sålunda identifierats är tydligt sammankopplade. Om ett beslut skulle beröra någon negativt, så måste vederbörande beredas tillfälle att framföra sina argument. För att kunna göra detta behöver han eller hon få tillgång till hela akten, med förbehåll för de delar beträffande vilka det finns berättigade skäl att åberopa sekretess, tystnadsplikt eller affärshemligheter. Förvaltningen är skyldig att tillkännage skälen till det beslut som den sedan fattar, så att den person som berörs negativt av beslutet kan bedöma om förvaltningens motivering är tillfredsställande och besluta om huruvida han eller hon ska överklaga detta beslut till behörig domstol eller ej.
         
      
            91.
         
         
            Rätten att yttra sig ska iakttas även när den tillämpliga lagstiftningen inte uttryckligen föreskriver en sådan formföreskrift. Såsom EU-domstolen har förklarat i ett annat sammanhang innebär denna rätt att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt. Denna rätt förutsätter även att administrationen med nödvändig omsorg beaktar den berörda personens yttranden genom att omsorgsfullt och opartiskt pröva samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet och genom att utförligt motivera sitt beslut. Skyldigheten att tillräckligt specifikt och konkret motivera ett beslut, så att det är möjligt för den berörda personen att förstå skälen för avslaget på dennes ansökan, följer av principen om iakttagande av rätten till försvar. (
                  58
               )
         
      
            92.
         
         
            Kommissionen har förklarat att dess nuvarande praxis grundar sig på premissen att ett beslut om upphävande av en tjänstemans immunitet inte utgör en åtgärd som går honom emot. Förfarandet vid ett sådant beslut är tydligen följande. Beslutet fattas av en kommissionsledamot i samförstånd med ordföranden. Kommissionsledamöternas kollegium är ansvarigt för alla sådana beslut. Inom ramen för detta förfarande finns det inte någon systematisk bestämmelse som ger den berörda tjänstemannen möjlighet att yttra sig innan ett beslut om att upphäva immuniteten antas. Om relevanta nationella myndigheter åberopar förundersökningssekretess och begär att kommissionen ska avstå från att informera den berörda tjänstemannen om att de begärt att immuniteten ska upphävas, så bifaller kommissionen systematiskt denna begäran. I avsaknad av en sådan begäran underrättar kommissionen tjänstemannen om att hans immunitet kommer att upphävas, men låter inte vederbörande yttra sig om huruvida han eller hon borde få behålla sin immunitet.
         
      
            93.
         
         
            När det gäller den första grunden för talan har jag dragit slutsatsen att det angripna beslutet är en åtgärd som går RQ emot. Av detta följer att jag anser att premissen för kommissionens praxis är felaktig.
         
      
            94.
         
         
            I artikel 41.1 i stadgan föreskrivs att ”var och en” har rätt att ”få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner”. Precis som alla andra kan tjänstemän som arbetar inom unionens institutioner således åberopa rätten till god förvaltning. I RQ:s fall medförde denna grundläggande rättighet med nödvändighet en rätt att yttra sig, i enlighet med artikel 41.2 a i stadgan, innan kommissionen antog det angripna beslutet. Jag anser således att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att kommissionen var skyldig att respektera RQ:s rätt till försvar.
         
      
            95.
         
         
            Gjorde kommissionen en intresseavvägning mellan åsidosättandet av RQ:s grundläggande rättigheter och begäran om förundersökningssekretess? Genomförde den med andra ord en proportionalitetsbedömning på sätt som erfordras enligt artikel 52.1 i stadgan?
         
      
            96.
         
         
            Enligt artikel 52.1 i stadgan kan begränsningar införas vad avser fri- och rättigheterna i stadgan, under förutsättning att begränsningarna föreskrivs i lag, att de är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, de endast görs om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av Europeiska unionen eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. (
                  59
               )
         
      
            97.
         
         
            Här ligger målet av allmänt samhällsintresse i den brottsutredning som de belgiska myndigheterna höll på att genomföra. Tribunalen fann att detta förfarande var föreskrivet i nationell rätt. (
                  60
               ) Som sådant faller det helt inom de nationella myndigheternas domän och klart utanför kommissionens ansvarsområde.
         
      
            98.
         
         
            Begränsningen i förevarande mål är att tjänstemannen berövades rätten att yttra sig. I den överklagade domen prövade tribunalen huruvida kommissionen hade gjort en proportionalitetsbedömning i enlighet med artikel 52.1 i stadgan innan den upphävde RQ:s immunitet. Tribunalen fann att kommissionen inte hade vägt åsidosättandets inverkan på RQ:s grundläggande rättigheter mot eventuella fördelar med att bifalla de nationella myndigheternas begäran om förundersökningssekretess.
         
      
            99.
         
         
            Tribunalen gjorde därvid en helt korrekt bedömning. Kommissionens egen beskrivning av sin praxis i fråga om ansökningar om upphävande av immunitet visar klart att denna institution systematiskt underlåter att höra berörd tjänsteman innan den fattar beslut avseende en sådan begäran. När nationella myndigheter åberopar förundersökningssekretess kanske den berörda personen faktiskt inte ens informeras om att det föreligger en begäran (såsom i förevarande fall).
         
      
            100.
         
         
            Enligt kommissionens uppfattning är den endast skyldig att överväga om det kan skada unionens intressen. Följaktligen behöver den inte beakta tjänstemannens intressen. Den logiska följden är att kommissionen inte gör en proportionalitetsbedömning i ett fall såsom RQ:s.
         
      
            101.
         
         
            Jag anser att detta synsätt klart står i strid med kraven i artikel 52.1 i stadgan. En riktig proportionalitetsbedömning kräver med nödvändighet en utvärdering av konkurrerande intressen. I förevarande fall är det de tre huvudaktörerna, nämligen den berörda tjänstemannen, de nationella myndigheterna och Europeiska unionen, vars intressen (i synnerhet dess ekonomiska intressen) ska skyddas. Kommissionens utgångspunkt vid prövningen av ansökningar om upphävande av immunitet bortser helt från den första av dessa huvudaktörer. Premissen för den intresseavvägning som ska göras enligt artikel 52.1 i stadgan är emellertid att tjänstemannen har rätt att yttra sig. Syftet med den intresseavvägning som ska göras enligt artikel 52.1 är sedan att bedöma om den begärda begränsningen av denna rättighet (som följer av den begäran om förundersökningssekretess som framställts av de nationella myndigheterna) är motiverad och proportionerlig.
         
      
            102.
         
         
            Detta innefattar att tolka och tillämpa unionsrätten, nämligen artikel 41.2 a i stadgan och artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7, vilket det ankommer på den ifrågavarande institutionen att göra. Den kan inte visa att dess beslut att upphäva immuniteten var proportionerligt när någon sådan bedömning inte har gjorts.
         
      
            103.
         
         
            Jag drar av detta slutsatsen att kommissionens nuvarande praxis, såsom den har förklarats för EU-domstolen, åsidosätter viktiga processuella rättigheter som garanteras i stadgan och inte är förenlig med denna institutions skyldigheter enligt artikel 51.1 i stadgan att respektera de rättigheter, iaktta de principer och främja tillämpningen av de rättigheter som slås fast däri.
         
      
            104.
         
         
            Kommissionen har gjort gällande att om EU-domstolen också skulle dra denna slutsats och fastställa den överklagade domen, så får ett sådant beslut betydande konsekvenser för unionsförvaltningen. Rent konkret skulle kommissionen bli tvungen att ändra sin hittills fasta praxis, som har bestått i att upphäva immuniteten och följa nationella bestämmelser som föreskriver strikt förundersökningssekretess.
         
      
            105.
         
         
            Principen om lojalt samarbete, som slås fast i artikel 4.3 FEU, kräver att unionen och medlemsstaterna ska ”respektera och bistå varandra” när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska ”vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter”. Denna princip ger upphov till ömsesidiga skyldigheter såväl mellan unionens institutioner och medlemsstaterna som mellan medlemsstaterna själva.
         
      
            106.
         
         
            Kommissionen har hävdat att den, om den skulle bli skyldig att väga den berörda medlemsstatens intressen mot den berörda tjänstemannens intressen, skulle tvingas ersätta sin egen bedömning av det nationella brottmålsförfarandet med de nationella myndigheternas bedömning, vilket skulle strida mot artikel 4.3 FEU.
         
      
            107.
         
         
            Jag kan inte godta detta påstående.
         
      
            108.
         
         
            För det första konstaterar tribunalen i punkterna 66 och 67 i den överklagade domen att kommissionen och nationella myndigheter bör samarbeta för att finna en lösning som säkerställer tjänstemannens rättigheter enligt artikel 41.1 och 41.2 a i stadgan. Ett sådant samarbete kräver inte att kommissionen inkräktar på de nationella myndigheternas område. För det andra är kommissionen skyldig att fullgöra sin skyldighet att iaktta tjänstemannens rätt att yttra sig. För det tredje är kommissionen även skyldig att bedöma unionens intressen enligt artikel 17 i protokoll nr 7. De nationella myndigheterna ska därför enligt den ömsesidiga förpliktelsen i artikel 4.3 FEU bistå kommissionen vid bedömningen av deras begäran om upphävande av immunitet, så att den kan utföras på ett sådant sätt att kommissionen fullgör sina skyldigheter enligt unionsrätten.
         
      
            109.
         
         
            I enlighet med principen om lojalt samarbete ska nationella myndigheter, när de motsätter sig att den berörda tjänstemannen ges exakt och fullständig information, samarbeta med kommissionen för att fastställa hur berättigad hänsyn till förundersökningssekretessen kan förenas med kommissionens skyldighet att säkerställa tjänstemannens processuella rättigheter. (
                  61
               )
         
      
            110.
         
         
            Kommissionen har hävdat att förfarandet för att upphäva immuniteten har sin grund i ett påstått brott mot nationell lagstiftning. Sådana fall skiljer sig från sådana fall där kommissionen inleder ett administrativt förfarande mot en tjänsteman. Tjänstemannens rätt till försvar utlöses inte genom ett sådant förfarande.
         
      
            111.
         
         
            Jag kan inte godta detta argument.
         
      
            112.
         
         
            Den fråga som domstolen har att ta ställning till är huruvida RQ:s rätt till försvar respekterades när kommissionen fattade det angripna beslutet att upphäva den immunitet som han åtnjöt i enlighet med artikel 11 a i protokoll nr 7. Tolkningen av bestämmelserna i detta protokoll, och av tjänsteföreskrifterna, i vilka föreskrivs en rätt att väcka talan mot kommissionen, omfattas av unionsrätten. Det underliggande straffrättsliga förfarandet omfattas av nationell rätt. Det sistnämnda nationella förfarandet som sådant är emellertid inte i fråga här.
         
      
            113.
         
         
            Slutligen har kommissionen gjort gällande att genomförandet av den intresseavvägning som tribunalen nämner i den överklagade domen skulle medföra en detaljerad dialog med nationella myndigheter och att detta skulle försena det straffrättsliga förfarandet.
         
      
            114.
         
         
            Eftersom inga bevis om detta har företetts för EU-domstolen är detta påstående ett rent antagande. Även om det skulle vara sant att den erforderliga dialogen med nödvändighet skulle ta tid att genomföra, så är administrativa olägenheter inte ett legitimt skäl att begränsa de grundläggande rättigheter som garanteras genom stadgan.
         
      
            115.
         
         
            Jag drar därför slutsatsen att talan inte kan bifallas på den andra grunden.
         
      
      Den tredje grunden för talan: Felaktig rättstillämpning genom underlåtenhet att beskriva kommissionens uppförande på ett korrekt sätt
   
   
            116.
         
         
            Kommissionen har som tredje grund för talan (i andra hand) i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde en oriktig bedömning när den slog fast att kommissionen underlät att i tillräcklig utsträckning beakta RQ:s intressen i samband med bedömningen av hans fall. Därmed har den bestritt tribunalens slutsatser i punkterna 69‐72 i den överklagade domen.
         
      
      
         Den överklagade domen
      
   
   
            117.
         
         
            I sin dom gjorde tribunalen fyra centrala uttalanden. För det första noterade den att det inte framgick av de handlingar som ingetts till tribunalen att kommissionen har gjort en avvägning mellan de konkurrerande intressena. För det andra fann tribunalen att kommissionen de facto inte hade frågat de nationella myndigheterna huruvida ett beslut att bereda RQ tillfälle att yttra sig skulle riskera att förundersökningssekretessen inte skulle kunna upprätthållas och, i slutändan, att det straffrättsliga förfarandet inte skulle kunna genomföras korrekt. För det tredje ansåg tribunalen att det inte fanns något bevis för att det förelåg en verklig risk för att bevarandet av förundersökningssekretessen faktiskt skulle eller skulle kunna äventyras genom att RQ hördes (exempelvis för att han skulle kunna avvika eller förstöra bevismaterial, eller för att överraskningsmomentet var av största vikt i just denna utredning). Den noterade att vissa uppgifter från utredningen dessutom redan blivit offentliga. För det fjärde fann tribunalen att den omständigheten att kommissionen hade frågat de belgiska myndigheterna om det var möjligt att höra RQ angående deras begäran om upphävande av hans immunitet (vilket bekräftades av skriftväxlingen i bilagan till svaromålet) inte var tillräcklig för att man skulle kunna anse att kommissionen gjort en korrekt avvägning mellan sökandens intresse att yttra sig och förundersökningssekretessen. (
                  62
               )
         
      
      
         Parternas yttranden
      
   
   
            118.
         
         
            I den första delen av den tredje grunden har kommissionen gjort gällande att tribunalen inte på grundval av den bevisning som lagts fram med fog kunde dra slutsatsen att kommissionen hade underlåtit att bedöma RQ:s intressen innan den beslutade att upphäva hans immunitet. I den andra delen av denna grund har kommissionen hävdat att RQ inte har visat att beslutet skulle ha blivit annorlunda om han hade hörts. (
                  63
               )
         
      
            119.
         
         
            RQ har genmält att den tredje grunden (eller åtminstone den första delen av denna grund) uppenbart inte kan tas upp till sakprövning, eftersom kommissionen i själva verket försöker få till stånd en omprövning av de faktiska omständigheterna. Han har i andra hand gjort gällande att kommissionen har misstolkat den överklagade domen och att den tredje grunden för talan saknar stöd.
         
      
      
         Bedömning
      
   
   
            120.
         
         
            Jag anser att den tredje grunden för talan kan tas upp till sakprövning.
         
      
            121.
         
         
            Kommissionen har i huvudsak hävdat att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att beteckna kommissionens handlande vid antagandet av det angripna beslutet som en underlåtenhet att väga de belgiska myndigheternas begäran om förundersökningssekretess mot RQ:s rätt att yttra sig. Kommissionen har gjort gällande att den skickade flera skrivelser till de belgiska myndigheterna med begäran om närmare uppgifter beträffande förundersökningssekretessen och att immuniteten delvis upphävdes först efter det att de nationella myndigheterna besvarat dessa anmodanden. Den anser att detta räcker enligt lag för att visa att den verkligen gjorde den erforderliga intresseavvägningen.
         
      
            122.
         
         
            Kommissionen har således inte gjort något försök att bestrida tribunalens beskrivning av de faktiska omständigheterna. Den har snarare ifrågasatt huruvida tribunalen enligt lag hade fog för att, av dessa omständigheter, dra slutsatsen att kommissionen underlåtit att göra en intresseavvägning. Denna fråga utgör helt klart en rättsfråga som ska prövas av EU-domstolen. (
                  64
               ) Jag kommer därför att pröva de sakargument som anförts inom ramen för denna invändning.
         
      
            123.
         
         
            I punkt 5 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att kommissionen hade begärt mer detaljerade upplysningar av de belgiska myndigheterna innan den antog det angripna beslutet. I punkt 10 i den överklagade domen hänvisade tribunalen till skäl 11 i det angripna beslutet, i vilket kommissionen angav att den endast kunde upphäva RQ:s immunitet om kommissionen med tillräcklig klarhet och precision fick reda på skälen till att de belgiska myndigheterna hade ansökt om upphävande av immuniteten och påpekade att i annat fall skulle vem som helst som var föremål för Olafs utredningar kunna paralysera denna myndighet genom att framföra ogrundade anklagelser mot dess generaldirektör, vilket skulle strida mot unionens intressen. Tribunalen noterade att kommissionen vidare uppgav att den, efter att ha tagit del av skrivelsen av den 23 juni 2015, hade mycket tydliga och exakta uppgifter som visade att de belgiska myndigheterna rimligen, eller åtminstone utan att agera godtyckligt eller oriktigt, hade grund för att anse att anklagelserna mot RQ motiverade att brottsutredningen mot honom skulle fortsätta. (
                  65
               )
         
      
            124.
         
         
            Kommissionen har beredvilligt till sitt överklagande, som bilaga A.1, bifogat de handlingar som den hade bifogat till sitt svaromål vid tribunalen. Bland dessa handlingar finns den skrivelse av den 19 december 2014 som skickades av kommissionens generalsekreterare till undersökningsdomaren med en begäran om närmare upplysningar om den nationella utredningen (nedan kallad skrivelsen av den 19 december 2014). I punkt 2 (på sidan 2) i denna skrivelse uppgav generalsekreteraren att kommissionen, mot bakgrund av Olafs särskilda oberoende status, skulle vilja höra Olafs generaldirektör (RQ), innan den beslöt huruvida immuniteten skulle upphävas, i syfte att möjliggöra för kommissionen att med full kännedom bedöma vilka konsekvenser ett sådant upphävande av immuniteten skulle kunna få för Olafs oberoende och funktion och därmed för unionens intressen. Kommissionen bad därefter de belgiska myndigheterna att specificera om det var nödvändigt att vidmakthålla sekretessen kring deras utredning för alla tjänstemän som berördes av deras efterforskningar och om Olafs generaldirektör kunde informeras om utredningen.
         
      
            125.
         
         
            De belgiska myndigheterna svarade genom en skrivelse av den 6 februari 2015. Som svar på kommissionens fråga om huruvida RQ kunde informeras om begäran om upphävande av hans immunitet, angav de att det framgick av omständigheterna i ärendet att han skulle kunna bli föremål för ett straffrättsligt förfarande och att behovet av att respektera principen om förundersökningssekretess utgjorde hinder för att inhämta hans åsikter beträffande begäran om upphävande av hans immunitet. Såvitt jag kan avgöra tycks detta vara utformat som ett klassiskt svar på frågan ”Kan vi berätta för den misstänkte att han är föremål för en utredning?” snarare än ett konkret svar på (den annorlunda) frågan ”Är det nödvändigt att respektera principen om förundersökningssekretess under omständigheterna i just detta fall?”
         
      
            126.
         
         
            I ytterligare en skrivelse av den 3 mars 2015 upprepade generalsekreteraren kommissionens begäran om ytterligare upplysningar. Hon bekräftade även att kommissionen ”skulle efterkomma” de belgiska myndigheternas begäran om att vidmakthålla förundersökningssekretessen (nedan kallad skrivelsen av den 3 mars 2015).
         
      
            127.
         
         
            Tribunalens uttalanden i punkterna 69–72 i den överklagade domen ska läsas mot bakgrund av denna mer fylliga redogörelse för de faktiska omständigheterna och av handlingarna i tribunalens akt.
         
      
            128.
         
         
            På grundval av detta underlag anser jag att tribunalen med fog enligt lag kunde dra slutsatsen att kommissionen verkligen hade försökt erhålla klargöranden från de belgiska myndigheterna beträffande arten av de anklagelser som riktats mot RQ, inte minst på grund av hans särskilda ställning som generaldirektör för Olaf vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna. Det avgörande här är emellertid att sådana efterforskningar inte är detsamma som att säkerställa att RQ:s rätt att yttra sig respekteras. Inte heller försökte kommissionen, genom de efterforskningar den faktiskt gjorde, inhämta nödvändiga upplysningar för att den skulle kunna avgöra hur den skulle göra en avvägning mellan de konkurrerande intressen som stod på spel. Tribunalen fann således – med rätta enligt min mening – att kommissionen inte genom dessa efterforskningar försökte fastställa om det fanns risker (en negativ inverkan på RQ:s grundläggande rättigheter) förenade med ett beslut att inte upplysa RQ om anklagelserna mot honom och ge honom möjlighet att yttra sig innan ett beslut om upphävande av hans immunitet fattades eller, omvänt, om det fanns en risk att de belgiska myndigheternas utredning inte skulle kunna genomföras om RQ informerades och tilläts att yttra sig. (
                  66
               ) Istället bekräftade kommissionen endast i skrivelsen av den 3 mars 2015 att den skulle efterkomma de belgiska myndigheternas begäran om förundersökningssekretess. Resten av kontrollförfarandet rörde endast frågan huruvida de belgiska myndigheterna rimligen kunde anse att anklagelserna mot RQ motiverade att han utreddes.
         
      
            129.
         
         
            Det är kommissionens underlåtenhet att göra en bedömning av dessa möjliga risker och att göra en intresseavvägning mellan förundersökningssekretessen och RQ:s konkurrerande grundläggande rätt att yttra sig som utgör kärnan i tribunalens avgörande.
         
      
            130.
         
         
            Tribunalen godtog med rätta (i punkt 71 i den överklagade domen) att det i vissa fall är helt legitimt att begäran om upphävande av immuniteten inte meddelas den berörda personen innan ett beslut fattats om denna begäran. Detta inbegriper frågan om det finns en verklig risk för att denna person hindrar det nationella förfarandet genom att avvika eller förstöra bevismaterial, eller om överraskningseffekten är av största vikt för utredningen. Det fanns emellertid inga uppgifter i de handlingar som ingetts till domstolen som tydde på att de belgiska myndigheterna hade framfört sådana argument i förevarande fall.
         
      
            131.
         
         
            Tribunalen noterade även att vissa uppgifter från den pågående utredningen redan blivit offentliga. Jag kan bara ansluta mig till denna uppfattning. Det framgår med all tydlighet av redogörelsen för de faktiska omständigheterna i punkterna 1–6 i den överklagade domen att skandalen kring den före detta kommissionsledamoten John Dalli (som utgjorde utgångspunkten för den kedja av händelser som ledde till fallet RQ) redan var föremål för ivrig uppmärksamhet i pressen.
         
      
            132.
         
         
            Slutligen konstaterade tribunalen (punkt 72 i den överklagade domen) att den omständigheten att kommissionen hade frågat de belgiska myndigheterna om det var möjligt att höra sökanden angående deras begäran om upphävande av immuniteten (vilket bekräftades av skriftväxlingen i bilagan till svaromålet) inte var tillräcklig för att man skulle kunna anse att kommissionen därefter hade gjort en avvägning mellan RQ:s intresse av att utöva sin rätt att yttra sig och de belgiska myndigheternas begäran om vidmakthållande av förundersökningssekretessen. Jag delar än en gång tribunalens bedömning och den logik som ligger till grund för den. En förfrågan beträffande huruvida kommissionen kunde låta RQ yttra sig inom ramen för beslutsprocessen (i skrivelsen av den 19 december 2014), följt av en bekräftelse på att kommissionen skulle efterkomma de belgiska myndigheternas önskan att vidmakthålla förundersökningssekretessen (i skrivelsen av den 3 mars 2015) utgör inte, sammantaget, en bedömning av om förundersökningssekretessen, i just detta fall, bör balanseras mot och tillåtas övertrumfa RQ:s grundläggande rätt att yttra sig. Jag återkommer till detta nedan. (
                  67
               )
         
      
            133.
         
         
            Tribunalen drog (i punkt 74 i den överklagade domen) slutsatsen att kommissionen genom sin underlåtenhet att göra en sådan avvägning åsidosatte proportionalitetskravet i artikel 52.1 i stadgan, i det avseendet att den gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet att säkerställa undersökningssekretess och inte respekterade det väsentliga innehållet i rätten att yttra sig enligt artikel 41.2 a i stadgan. Jag instämmer i denna åsikt.
         
      
            134.
         
         
            Jag drar således slutsatsen att talan inte kan bifallas på den första delen av den tredje grunden.
         
      
            135.
         
         
            Den andra delen av den tredje grunden tar upp en svårare fråga. Kan det krävas av en tjänsteman som vill åberopa rätten att yttra sig att han visar att beslutet att upphäva immuniteten skulle ha haft ett annat innehåll om han hade kunnat utöva denna rättighet?
         
      
            136.
         
         
            Kommissionen har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den (i punkt 76 i den överklagade domen) slog fast att det inte gick att fullständigt utesluta att det angripna beslutet skulle ha haft ett annat innehåll ”om kommissionen hade berett [RQ] tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sin ståndpunkt avseende upphävandet av hans immunitet mot rättsliga förfaranden och, i synnerhet, såsom [RQ] har påpekat i sina skrivelser, hans synpunkter avseende unionens intresse och nödvändigheten att bevara hans oberoende ställning som den tjänsteman som innehar posten som generaldirektör för Olaf”.
         
      
            137.
         
         
            Enligt EU-domstolens fasta rättspraxis är iakttagandet av rätten till försvar av grundläggande vikt i förfaranden som utmynnar i antagandet av en rättsakt som går den berörda personen emot. (
                  68
               ) Det kan inte krävas av denna person att denne visar att kommissionens beslut skulle ha fått ett annat innehåll, utan endast att ett sådant antagande inte är helt uteslutet, med tanke på att han hade kunnat förbereda ett bättre försvar om förfarandefelet inte hade begåtts. (
                  69
               )
         
      
            138.
         
         
            I ett senare avgörande av EU-domstolen i ett helt annat sammanhang slås emellertid fast att ett åsidosättande av rätten till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, endast leder till att den omtvistade rättsakten ogiltigförklaras om förfarandet skulle ha lett till ett annat resultat om denna oegentlighet inte hade förelegat. (
                  70
               ) Fallet Makhlouf avsåg vidtagandet av begränsande åtgärder mot honom. Efter överklagande fann EU-domstolen att han under förfarandet i tribunalen inte hade uppgett vilka argument han skulle ha anfört inför rådet för att bestrida relevansen eller bevisvärdet av de handlingar som rådet hade tillställt honom. EU-domstolen underkände följaktligen hans invändning att han inte hade beretts tillfälle att yttra sig över dessa handlingar.
         
      
            139.
         
         
            För det första skiljer sig detta mål klart från förevarande mål. Detta eftersom Makhlouf underrättades om ärendet mot honom och medgavs tillgång till de handlingar som rådet hade beaktat när det beslöt att vidta begränsande åtgärder mot honom. Det fanns emellertid inga faktiska omständigheter på någon nivå i detta förfarande som visade att Makhlouf hade utövat sin rätt till försvar genom att bestrida dessa handlingar. RQ underrättades däremot inte om begäran om upphävande av hans immunitet innan beslutet om att upphäva hans immunitet antogs. (
                  71
               ) Han hade därför ingen möjlighet att yttra sig inom ramen för det administrativa förfarande som ledde fram till detta beslut, vare sig i egenskap av tjänsteman eller i egenskap av generaldirektör för Olaf. (
                  72
               )
         
      
            140.
         
         
            För det andra hänvisar EU-domstolen, i punkt 52 i domen i målet Makhlouf/rådet, (
                  73
               ) till det standardkriterium som fastställts i dess fasta rättspraxis och som jag har redogjort för i punkt 137 ovan. (
                  74
               ) EU‑domstolen tolkade sedan rätten att yttra sig mycket restriktivt mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det målet. Jag anser inte att denna mycket strängare tolkning är rimlig under de mycket annorlunda omständigheterna i förevarande mål.
         
      
            141.
         
         
            Vad behöver en tjänsteman som RQ visa för att få till stånd ett avgörande som innebär att åsidosättandet av hans rätt till försvar medför ogiltigförklaring av den rättsakt som går honom emot?
         
      
            142.
         
         
            Jag anser att det skulle vara olämpligt för EU-domstolen att vara överdrivet normativ. Enligt min mening kommer de relevanta omständigheterna med nödvändighet att skilja sig åt beroende på de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.
         
      
            143.
         
         
            Som jag ser det kan punkt 76 i den överklagade domen tolkas på två sätt. Å ena sidan kan den läsas så, att den gör gällande att det var nödvändigt att, före det angripna beslutet, beakta RQ:s synpunkter beträffande unionens intressen och nödvändigheten att bevara hans oberoende ställning som tjänsteman som tjänstgjorde som generaldirektör för Olaf. Å andra sidan är det möjligt att läsa tribunalens uttalande så, att det ”inte [går] att fullständigt utesluta” att kommissionen, om RQ hade beretts tillfälle att yttra sig, hade kunnat få tillfälle att inhämta hans synpunkter på konsekvenserna av ett eventuellt beslut om att upphäva immuniteten för Olafs förmåga att agera effektivt. Sådana upplysningar hade kunnat vara en del av RQ:s spontana yttranden eller hade kunnat lämnas till följd av frågor som kommissionen själv hade kunnat ställa till RQ under det administrativa förfarandet.
         
      
            144.
         
         
            I sina skriftliga inlagor har RQ gjort det rimliga påpekandet att han, i egenskap av tjänsteman som tjänstgjorde som generaldirektör för Olaf, faktiskt hade synpunkter som han önskade lägga fram beträffande unionens intressen och nödvändigheten av att bevara oberoendet för en person som utövar dessa specifika funktioner. Jag anser att det är närmast självklart att det ”inte [går] att fullständigt utesluta” att hans inlagor (välinformerade som de med nödvändighet skulle vara med hänsyn till hans erfarenhet av att faktiskt tjänstgöra som Olafs generaldirektör), skulle ha kunnat inverka på det beslut som slutligen fattades om att upphäva immuniteten. Den motsatta ståndpunkten förutsätter att man antar att de som var ansvariga för beslutet inom kommissionen helt enkelt inte var beredda att lyssna på de argument som RQ lade fram.
         
      
            145.
         
         
            Jag ställer mig tveksam till att göra ett sådant nedsättande antagande om kommissionens beslutsprocess. Lyckligtvis finns det ingen anledning att göra detta i förevarande mål. I skrivelsen av den 19 december 2014 förklarade de belgiska myndigheterna att kommissionen ville höra RQ, inte för att iaktta hans grundläggande rätt att yttra sig, utan på grund av att kommissionen ville ”med full kännedom bedöma vilka konsekvenser ett sådant upphävande av immuniteten skulle kunna få för Olafs oberoende och funktion och därmed för unionens intresse”. (
                  75
               ) Det förelåg således tydliga bevis inför tribunalen för att kommissionen själv ansåg att RQ:s synpunkter skulle vara både relevanta och viktiga för att komma till ett lämpligt beslut beträffande upphävandet av immuniteten. Mot denna bakgrund anser jag att det logiskt sett är omöjligt att dra en annan slutsats än att iakttagandet av RQ:s rätt att yttra sig mycket väl hade kunnat ha viss inverkan på utgången av det administrativa förfarandet och följaktligen på det beslut som slutligen antogs i fråga om upphävandet av immuniteten. Härav följer emellertid inte att den berörda personen bör vara skyldig att visa att det omtvistade beslutet skulle ha haft ett annat innehåll om hans rätt att yttra sig hade respekterats.
         
      
            146.
         
         
            Mer allmänt är behovet av att säkerställa ett rättvist förfarande den grundläggande princip som rätten till försvar, och i synnerhet rätten att yttra sig, grundar sig på. Berövades den berörda personen möjligheten att lämna relevanta uppgifter innan ett beslut som gick honom emot fattades? Jag anser att de väsentliga kriterierna är följande: i) Skulle de uppgifter han önskade lämna ha varit relevanta och ii) kommer hans rättsliga ställning att förändras till nackdel för honom om rättsakten antas? Jag anser inte att han bör vara skyldig att visa mer än så. Jag noterar också att rätten att yttra sig har ett nära samband med förvaltningens skyldighet att motivera sina beslut enligt artikel 41.2 c i stadgan. Om förvaltningen inte fullt ut beaktar alla omständigheter som är relevanta för det beslut som den är på väg att fatta, så är det troligt att den försummar att iaktta denna skyldighet.
         
      
            147.
         
         
            Jag anser följaktligen att den andra delen av den tredje grunden saknar stöd och att talan följaktligen inte kan vinna bifall på den tredje grunden.
         
      
      Rättegångskostnader
   
   
            148.
         
         
            Kommissionen har tappat målet och ska således, enligt artiklarna 138.1 och 140.1 i rättegångsreglerna, förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
         
      
      Förslag till avgörande
   
   
            149.
         
         
            Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
            
                     –
                  
                  
                     ogilla överklagandet och
                  
               
                     –
                  
                  
                     förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
                  
               
      (
         1
      )	Originalspråk: engelska.
   (
         2
      )	Dom av den 24 oktober 2018, T-29/17, EU:T:2018:717 (nedan kallad den överklagade domen).
   (
         3
      )	Förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen (EGT 45, 1962, s. 1385), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 423/2014 av den 16 april 2014 (EUT L 129, 2014, s. 12) (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).
   (
         4
      )	Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1).
   (
         5
      )	Skälen 1–4.
   (
         6
      )	Artikel 1. Se även skäl 3.
   (
         7
      )	Övervakningskommitténs uppdrag är att regelbundet övervaka hur Olaf genomför sitt utredningsarbete, i syfte att förstärka Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av dess befogenheter enligt förordning nr 883/2013 (artikel 15).
   (
         8
      )	John Dalli utsågs till maltesisk ledamot av kommissionen för perioden från och med den 10 februari 2010 till och med den 31 oktober 2014. Han tjänstgjorde i kommissionen när José Manuel Durão Barroso var ordförande (nedan kallad ordförande Barroso). Den 24 december 2012 väckte Dalli talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det muntliga beslut som påstods ha fattats av ordförande Barroso den 16 oktober 2012 om att skilja Dalli från hans uppdrag som ledamot av kommissionen. Detta förfarande ledde till dom av den 12 maj 2015, Dalli/kommissionen (T-562/12, EU:T:2015:270). Omständigheterna kring det påstådda mutbrottet i samband med ett förslag från kommissionen om att reglera tobaksindustrin hade samma upphov som de som ledde till utredningen som i sin tur föranledde förevarande mål.
   (
         9
      )	Se ovan punkt 6.
   (
         10
      )	Se ovan punkterna 13–24.
   (
         11
      )	Skäl 9.
   (
         12
      )	Skäl 10.
   (
         13
      )	Skäl 11.
   (
         14
      )	Skäl 13.
   (
         15
      )	Skäl 14.
   (
         16
      )	Skäl 15.
   (
         17
      )	Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 maj 2016 väckte RQ, i egenskap av generaldirektör för Olaf, parallellt talan mot det angripna beslutet i enlighet med det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 17.3 i förordning nr 883/2013. Grunden för denna talan var att det angripna beslutet var ogiltigt på grund av felaktig rättstillämpning, eftersom det gjorde att hans oberoende ifrågasattes. Detta mål (T-251/16) har vilandeförklarats i avvaktan på ett avgörande i förevarande mål. RQ ingav dessutom en ansökan om interimistiska åtgärder (i mål T‑251/16 R) i form av uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet i den del det upphävde hans immunitet. Tribunalen avslog denna ansökan genom beslut av den 20 juli 2016.
   (
         18
      )	Se ovan fotnot 17.
   (
         19
      )	Punkt 36 i den överklagade domen.
   (
         20
      )	Punkterna 36–38 i den överklagade domen.
   (
         21
      )	Punkterna 39 och 40 i den överklagade domen.
   (
         22
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         23
      )	Dom av den 15 oktober 2008, T-345/05, EU:T:2008:440.
   (
         24
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         25
      )	Punkterna 42–44 i den överklagade domen.
   (
         26
      )	Punkt 45 i den överklagade domen.
   (
         27
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         28
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         29
      )	Dom av den 15 oktober 2008, T-345/05, EU:T:2008:440.
   (
         30
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         31
      )	Dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen (C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkterna 49 och 50, och där angiven rättspraxis).
   (
         32
      )	Dom av den 22 november 2012, Probst (C‑119/12, EU:C:2012:748, punkt 20).
   (
         33
      )	Dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
   (
         34
      )	Se ovan punkt 56.
   (
         35
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         36
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         37
      )	Dom av den 16 december 1960, Humblet/belgiska staten (6/60-IMM, EU:C:1960:48, s. 570, min kursivering).
   (
         38
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         39
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         40
      )	Dom av den 15 oktober 2008, T-345/05, EU:T:2008:440.
   (
         41
      )	Dom av den 17 januari 2013, T-346/11 och T-347/11, EU:T:2013:23.
   (
         42
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         43
      )	Dom av den 15 oktober 2008, T-345/05, EU:T:2008:440.
   (
         44
      )	Dom av den 17 januari 2013, T-346/11 och T-347/11, EU:T:2013:23.
   (
         45
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         46
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         47
      )	Dom av den 16 december 1960, 6/60-IMM, EU:C:1960:48.
   (
         48
      )	Dom av den 15 oktober 2008, T-345/05, EU:T:2008:440.
   (
         49
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         50
      )	Dom av den 13 januari 2010, F-124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2.
   (
         51
      )	Dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, punkterna 14 och 16).
   (
         52
      )	Se, till exempel, förslag till avgörande av generaladvokat Francis G. Jacobs i målet Unión de Pequeños Agricultores/rådet (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, punkterna 61–65).
   (
         53
      )	Se punkterna 65–67 i den överklagade domen.
   (
         54
      )	Se ovan punkterna 44–49.
   (
         55
      )	Förklaringarna till stadgan anges i Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17).
   (
         56
      )	I förklaringen hänvisas bland annat till dom av den 18 oktober 1989, Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387) (se, beträffande rätten att yttra sig, punkt 25 och där angiven rättspraxis). Vad avser den allmänna räckvidden av omsorgsplikten och principen om god förvaltning, se dom av den 31 mars 1992, Burban/parlamentet (C‑255/90 P, EU:C:1992:153, punkt 7 och där angiven rättspraxis).
   (
         57
      )	Dom av den 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punkterna 81–85 och där angiven rättspraxis).
   (
         58
      )	Dom av den 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, punkterna 86–88 och där angiven rättspraxis).
   (
         59
      )	Se förslag till avgörande av min bortgångne och aktade vän och kollega, generaladvokat Yves Bot i målet ZZ (C‑300/11, EU:C:2012:563, punkt 65).
   (
         60
      )	Tribunalen beskriver det relevanta nationella rättsliga ramverket i punkterna 61 och 62 i den överklagade domen.
   (
         61
      )	Se, analogt, dom av den 4 juni 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
   (
         62
      )	Punkterna 69–72 i den överklagade domen.
   (
         63
      )	I punkterna 135–147 nedan.
   (
         64
      )	Dom av den 16 juni 2016, SKW Stahl-Metallurgie och SKW Stahl-Metallurgie Holding/kommissionen (C‑154/14 P, EU:C:2016:445, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
   (
         65
      )	Det angripna beslutet underställdes tribunalen som bilaga A.1 till RQ:s ansökan. I skäl 4 i detta beslut anges att kommissionen, genom skrivelse av den 3 mars 2015, underrättade undersökningsdomaren om att den krävde förtydliganden angående anklagelserna mot RQ. Kommissionen angav i denna skrivelse att den, när den hade mottagit den begärda informationen, skulle fatta ett beslut som syftade till att uppnå en balans mellan dess skyldighet till lojalt samarbete med de belgiska myndigheterna och behovet av att skydda Europeiska unionens intressen. Se vidare punkt 128 nedan.
   (
         66
      )	Punkterna 69 och 70 i den överklagade domen.
   (
         67
      )	Se nedan punkt 145.
   (
         68
      )	Dom av den 27 juni 1991, Al-Jubail Fertilizer/rådet (C‑49/88, EU:C:1991:276, punkt 15). Se även dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
   (
         69
      )	Dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
   (
         70
      )	Dom av den 14 juni 2018, Makhlouf/rådet (C‑458/17 P, ej publicerad, EU:C:2018:441, punkt 42 och där angiven rättspraxis, se även punkt 43). Denna dom avkunnades av en avdelning med tre domare, utan tillgång till ett förslag till avgörande av en generaladvokat, och ansågs inte av avdelningen själv vara av tillräcklig vikt för att motivera fullständig översättning och offentliggörande.
   (
         71
      )	Se ovan punkterna 126–128.
   (
         72
      )	Det ska erinras om att RQ, i sin egenskap av generaldirektör för Olaf, har väckt talan mot kommissionen med stöd av artikel 17.3 i förordning nr 883/2013: Mål T‑251/16 (se ovan fotnot 16).
   (
         73
      )	Dom av den 14 juni 2018, C‑458/17 P, ej publicerad, EU:C:2018:441.
   (
         74
      )	Den källa som anges är dom av den 3 juli 2014, Kamino International Logistics och Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 och C‑130/13, EU:C:2014:2041), som hänvisar till dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
   (
         75
      )	Denna skrivelse omnämns ovan i punkt 126.