CELEX: 61990CJ0282
Language: pt
Date: 1992-03-13
Title: Acórdão do Tribunal de 13 de Março de 1992. # Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV contra Comissão das Comunidades Europeias. # Regime de mercadorias de retorno - Invalidade de acto da Comissão devida a incompetência - Acção de indemnização. # Processo C-282/90.

RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
      aprensentado no processo C-282/90 (
            *1
         )
      I — Matéria de facto e enquadramento regulamentar
      
               1.
            
            
               No acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil, e o. (22/88, Colect., p. 2049), o Tribunal de Justiça decidiu que:
               «O artigo 13.°-A do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 da Comissão, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção, artigo inserido neste regulamento pelo Regulamento (CEE) n.° 45/84 da Comissão, de 6 de Janeiro de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76, é inválido.»
            
         
               2.
            
            
               O objectivo desse artigo 13.°-A era impedir que produtos agrícolas provenientes da intervenção, cujo preço se pode situar abaixo dos preços de mercado, uma vez exportados da Comunidade ali não pudessem retornar e beneficiar das disposições do Regulamento (CEE) n.° 754/76 do Conselho, de 25 de Março de 1976, relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (JO L 89, p. 1; EE 02 F3 p. 52).
               O regime instituído por este regulamento permite a reintrodução na Comunidade, com franquia dos direitos de importação, de mercadorias que foram previamente exportadas. Por força do artigo 2°, n.° 1, do citado regulamento, com a redacção em vigor à época dos factos litigiosos, não eram consideradas mercadorias de retorno as que, por ocasião da sua exportação do território aduaneiro da Comunidade, tivessem sido objecto de formalidades aduaneiras de exportação com vista à concessão de restituições ou de outros montantes estabelecidos para a exportação no âmbito da política agrícola comum. Por outro lado, o Regulamento n.° 1687/76 (JO L 90, p. 1; EE 03 F10 p. 196) da Comissão instituiu medidas que visavam controlar a utilização e destino dos produtos provenientes da intervenção. Este diploma foi completado pelo Regulamento n.° 45/84 da Comissão (JO L 7, p. 5; EE 03 F29 p. 214), que lhe aditou o artigo 13.°-A, declarado como inválido pelo Tribunal de Justiça no citado acórdão, nos termos do qual as mercadorias provenientes da intervenção, relativamente às quais tivesse sido constituída uma caução, eram consideradas como tendo dado origem a formalidades aduaneiras, para efeitos da concessão das restituições à exportação. Por este facto, tais mercadorias estavam, em princípio, excluídas do regime dos retornos, na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 754/76 do Conselho.
            
         
               3.
            
            
               O litígio que deu ocasião ao acórdão de 29 de Junho de 1989, já referido, foi despoletado pelas sociedades Vreugdenhil e Van der Kolk a respeito da reimportação de um lote de leite em pó com franquia de direitos à importação, em aplicação do regime das mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade. O lote de leite em pó, proveniente das existências. do organismo de intervenção da República Federal da Alemanha, tinha sido exportado para a Jordânia segundo as disposições do Regulamento (CEE) n.° 3295/84 da Comissão, de 23 de Novembro de 1984, relativo ao fornecimento de diversos lotes de leite em pó a título de ajuda alimentar (JO L 309, p. 16). A sua chegada a Acaba, o carregamento estava inutilizável como ajuda alimentar devido a um bolor e à deterioração da embalagem. A Vreugdenhil comprou então o citado lote e reexpediu-o inicialmente para a Alemanha. O Hauptzollamt de Bremen-Norte indeferiu um pedido da Vreugdenhil para reimportação do lote com franquia dos direitos de importação. O Oberfinanzdirek- tion Bremen, a quem foi apresentado um recurso contra esta decisão, confirmou o indeferimento do Hauptzollamt, baseando-se no artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76. Na sequência desta recusa, a Vreugdenhil reexpediu o lote para os Países Baixos, onde o leite em pó foi armazenado na Van der Kolk. Ambas as empresas solicitaram à alfândega neerlandesa de Amersfoort autorização para reintroduzir na circulação o citado lote segundo o regime das mercadorias de retorno. O inspector dos direitos aduaneiros e outros impostos indirectos de Amersfoort indeferiu este pedido e obrigou a Van der Kolk ao pagamento de uma imposição sobre a importação de 848774,80 HFL. A Vreugdenhil e a Van der Kolk interpuseram recurso de anulação destas decisões no College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
            
         
               4.
            
            
               Este órgão jurisdicional decidiu primeiro suspender a instância. Perante o citado acórdão do Tribunal de Justiça, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven, no seu acórdão em causa, ordenou à administração aduaneira o reembolso à Vreugdenhil do montante pago, o que teve lugar em Junho de 1990.
               Em 15 de Junho de 1990, a Vreugdenhil solicitou à Comissão que a indemnizasse pelo prejuízo causado pela adopção do artigo 13.°-A julgado inválido pelo Tribunal de Justiça. A Comissão indeferiu este pedido em carta de 17 de Junho de 1990.
            
         II — Fase escrita
      
               5.
            
            
               A acção da Vreugdenhil deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990.
            
         
               6.
            
            
               Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
            
         III — Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
      
               7.
            
            
               A Vreugdenhil, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
               
                        —
                     
                     
                        declarar que a Comunidade Económica Europeia é responsável pelo dano que lhe causou a adopção do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 da Comissão de 30 de Junho de 1976, declarado inválido pelo Tribunal de Justiça;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        anular o acto de indeferimento da Comissão que consta da sua carta de 17 de Julho de 1990;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a Comissão das Comunidades Europeias na reparação, contra quitação, dos danos sofridos pela demandante, que até à data se estimam em 172521,54 HFL;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a Comunidade, ou pelo menos a Comissão, no pagamento de juros de mora, à taxa de 11 %, sobre a quantia acima referida, contados de hoje até à data do integral pagamento;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        determinar mais especificamente o que tiver por necessário ou conveniente;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a Comunidade no pagamento das despesas em que a Comissão faça a demandante incorrer com o prosseguimento desta acção.
                     
                  Na réplica, a Vreugdenhil especifica que o dano sofrido se eleva a 174319,54 HFL.
            
         
               8.
            
            
               A Comissão, demandada, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
               
                        —
                     
                     
                        a título principal, considerar a acção inadmissível;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        a título subsidiário, indeferir o pedido;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        condenar a demandante nas despesas.
                     
                  
         IV — Fundamentos e argumentos das partes
      
               9.
            
            
               A Vreugdenhil invoca, desde logo, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (v., por exemplo, os acórdãos de 30 de Maio de 1989, Roquette frères/Comissão, 20/88, Colect., p. 1553; de 26 de Fevereiro de 1986, Krohn/Comissāo, 175/84, Colect., p. 753, e de 24 de Outubro de 1973, Merkur/Comissão, 43/72, Recueil, p. 1055) para rebater a tese da Comissão de que o seu pedido é inadmissível, dado não ter esgotado os meios processuais nacionais.
               Tal como o Tribunal declarou «... a acção de indemnização prevista nos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado foi instituída como uma via autônoma dotada de uma função específica no contexto do sistema de vias de recurso. Embora seja verdade que a sua admissibilidade pode estar subordinada, em determinados casos, ao esgotamento das vias de recurso internas disponíveis para se obter satisfação da parte das autoridades nacionais, é necessário, contudo, para que assim seja, que essas vias de recurso nacionais garantam de forma eficaz a protecção dos particulares que se considerem lesados pelos actos das instituições comunitárias...» (v. acórdão de 30 de Maio de 1989, já referido, 20/88).
               No acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, 175/84, já referido, o Tribunal esclareceu que a admissibilidade pode ser condicionada ao esgotamento dos meios processuais internos, desde que estes assegurem de modo eficaz a protecção dos particulares interessados e sejam susceptíveis de conduzir à reparação do prejuízo invocado.
               A Vreugdenhil entende que no caso vertente os meios processuais nacionais não oferecem protecção eficaz. Com efeito, e segundo a jurisprudência do College van Beroep voor het Bedrijfsleven, quando a ilegalidade das decisões das autoridades dos Países Baixos tem origem na ilegalidade de uma regulamentação comunitária declarada pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, esta ilegalidade não é imputável às instâncias neerlandesas. Daqui a Vreugdenhil deduz que a sua acção é admissível pelo Tribunal de Justiça. Seria contrário a uma boa administração da justiça e às exigências de economia processual obrigar a demandante a recorrer aos meios processuais internos e a aguardar, deste modo, durante um período prolongado por uma decisão definitiva em sentido negativo relativamente ao seu pedido, como foi comprovado.
            
         
               10.
            
            
               Em seguida, a Vreugdenhil esclarece que a primeira declaração de importação do lote de leite em pó teve lugar junto do Hauptzollamt Bremen-Norte em 15 de Junho de 1985 e não, como afirma a Comissão, em 17 de Janeiro de 1986, verbalmente, junto das autoridades aduaneiras neerlandesas. Por outro lado, e segundo a Vreugdenhil, o prazo de um ano previsto no artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 754/76 apenas se aplica às mercadorias referidas nos artigos 2.° e 5.° desse regulamento e não às referidas no artigo 1.° O lote de leite em pó inclui-se neste artigo 1.°, uma vez que o artigo 13.°-A é inválido, e, em relação às mercadorias do artigo 1.°, é aplicável um prazo de três anos, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 1. Daqui conclui que a declaração na alfândega foi feita dentro do prazo.
               A Vreugdenhil acrescenta que a reimportação do lote de leite em pó foi efectuada pelo exportador primitivo. Isso implica que, no seu caso, exista o direito à importação com isenção de direitos de importação, ao abrigo do Regulamento n.° 754/76. Por esta razão, a Vreugdenhil tem direito a uma indemnização. Que a reimportação foi operada pelo primitivo exportador resulta de este lote de leite em pó ter sido exportado em 1984 pela firma Schenker & Co. GmbH para a Jordânia e a primeira declaração da importação, no Hauptzollamt Bremen-Norte, ter sido feita por esta mesma firma.
               Isto deduz-se da circunstância de ser dirigida a esta empresa a carta do Oberfinanzdirektion de Bremen de 25 de Novembro de 1985, que indeferiu o pedido de importação com franquia. Segundo consta dessa carta, a reimportação com isenção de direitos de importação ao abrigo do Regulamento n.° 754/76 foi indeferida por o Zollamt ter invocado o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76.
               Além disso, a Vreugdenhil entende que no caso vertente seria, em qualquer hipótese, de se justificar a derrogação da exigência de que a reimportação fosse efectuada pelo exportador primitivo. Com efeito, o artigo 9.° do Regulamento n.° 754/76 previu na época que as autoridades competentes podiam admitir derrogações da exigência que a reimportação fosse efectuada pelo exportador primitivo, quando as circunstâncias o justificassem. Considera a Vreugdenhil que, no caso presente, as circunstâncias justificavam uma derrogação desse tipo. O lote de leite em pó em causa foi inicialmente exportado pela firma Schenker & Co. GmbH por conta do World Food Programme. Esta entidade, depois de constatar os estragos no lote, confiou à seguradora o encargo de acompanhar o processo. A pedido da seguradora, a Vreugdenhil aceitou comprar o lote.
            
         
               11.
            
            
               Entende ainda a Vreugdenhil que se encontram reunidos todos os requisitos relativos à ilegalidade de um acto de uma instituição comunitária, verificação do dano e existência de um nexo de causalidade entre o prejuízo e a ilegalidade, para determinar a responsabilidade da Comunidade, ao abrigo do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE.
            
         
               12.
            
            
               Não há dúvida que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 da Comissão constitui um acto de uma instituição comunitária que o Tribunal de Justiça declarou inválido pela razão de não ter a Comissão competência para adoptar o citado artigo 13.°A.
               A Vreugdenhil contesta que lhe seja aplicável e contrária à sua acção a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual «a responsabilidade da Comissão só se verificará... se esta instituição tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites impostos ao exercício dos seus poderes» (v. por exemplo, o acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, 83/76, e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209).
               Com efeito, por um lado, o critério assim definido apenas se aplica quando o acto causador do prejuízo é um acto normativo que implica opções económicas (v., por exemplo, os acórdãos de 2 de Dezembro de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt//Conselho, 5/71, Recueil, p. 975, e de 25 de Maio de 1978, já referido, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e. 40/77). Dado que a Comissão não agiu no quadro normativo da implementação da política agrícola comum e não dispunha, consequentemente, de qualquer competência discricionária para promulgar o artigo 13.°-A, o critério, que permite estabelecer a responsabilidade da Comunidade, indicado no acórdão de 25 de Maio de 1978, já referido (83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77), não se aplica ao caso vertente. Por outro lado, tal critério foi apenas utilizado pelo Tribunal de Justiça no âmbito da apreciação da responsabilidade ligada a decisões adoptadas num contexto normativo caracterizado pelo exercício de uni largo poder discricionário, indispensável à implementação da política agrícola comum (v. acordaos de 25 de Maio de 1978, já referido, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77; de 4 de Outubro de 1979, Ireks-Arkady/Conselho e Comissão, 238/78, Recueil, p. 2955; Interquell Stärke-Chemie//Conselho e Comissão, 261/78 e 262/78, Recueil, p. 3045; DGV/Conselho e Comissão, 241/78, 242/78, 245/78 a 250/78, Recueil, p. 3017, e Dumortier frères/Conselho, 64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Recueil, p. 3091).
               Por outro lado, no caso vertente e ao contrário de todos os processos citados, a Comissão não era competente para adoptar uma norma sem para isso estar habilitada. Basta, a este respeito, referir-se os n. os 15, 17 e 21 a 23 do acórdão de 29 de Junho de 1989, 22/88, já referido.
               Alternativamente acrescenta a Vreugdenhil que, caso o Tribunal de Justiça considerasse que a adopção pela Comissão do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 constitui acto normativo que implica opções de política económica, seria então a Comissão responsável pelo prejuízo sofrido pela demandante, dado que esse artigo 13.°-A constitui violação duma regra superior de direito que protege a Vreugdenhil. Trata-se da norma constante do artigo 4.° do Tratado CEE, segundo a qual cada uma das instituições actua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado CEE. Deste modo, ao adoptar o artigo 13.°-A já referido, a Comissão violou de forma grave um dos princípios fundamentais do direito comunitário.
            
         
               13.
            
            
               O prejuízo que a Vreugdenhil considera ter sofrido é detalhado do modo que se segue.
               Há, desde logo, a ter em conta as despesas efectuadas, numa primeira fase, com a constituição da garantia bancária que as autoridades aduaneiras aceitaram como equivalente ao pagamento do imposto, ou seja, 14507,20 HFL.
               A este valor devem acrescentar-se os juros à taxa legal sobre o montante do imposto até ao momento do efectivo pagamento (dado que a taxa de juro legal tinha ultrapassado a taxa de mercado) e, a partir desta data, à taxa de juro do mercado, ou seja, 126014,34 HFL.
               Por fim, o prejuízo deve englobar as despesas efectuadas devido aos procedimentos junto das autoridades aduaneiras alemãs e neerlandesas, bem como as motivadas pelos pedidos dirigidos aos órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça.
               Deste modo, o total do prejuízo eleva-se a 174319,54 HFL.
            
         
               14.
            
            
               O nexo de causalidade entre este prejuízo e o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, declarado inválido pelo Tribunal de Justiça, resulta da fundamentação dada pelas autoridades aduaneiras alemãs e neerlandesas à exigência de um imposto sobre o lote de leite em pó em questão. Para estas autoridades, o artigo 13.°-A impedia a aplicação do Regulamento n.° 754/76 do Conselho. A Vreugdenhil considera que, se a Comissão tivesse respeitado os seus poderes e não tivesse adoptado o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, o lote de leite em pó podia ser importado para a Comunidade com franquia de impostos.
            
         
               15.
            
            
               Finalmente, a Vreugdenhil protesta oferecer prova documental, testemunhal ou pericial, de tudo quanto alega sobre a extensão e a natureza do prejuízo.
            
         
               16.
            
            
               A Comissão contesta a admissibilidade do pedido da Vreugdenhil com base em que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a aplicação do meio processual do artigo 215.° do Tratado CEE depende do esgotamento prévio dos meios nacionais. No caso presente, não decore dos elementos do processo que uma acção proposta junto das autoridades judiciais neerlandesas pudesse conduzir à reparação do prejuízo alegado, nem sequer que uma acção desse tipo tivesse sido intentada.
               Na sua tréplica, a Comissão observa que a Vreugdenhil não fornece indicações quanto ao modo como pretende repercutir, ou podia ter repercutido, o prejuízo alegado sobre a Schenker & Co. GmbH, sua seguradora, ou sobre o órgão de intervenção alemão. Ainda na tréplica, a Comissão acrescenta que, tal como o advogado-geral já realçou nas suas conclusões relativas ao processo 22/88, se mantém um certo número de elementos da transacção em análise acerca dos quais a Vreugdenhil se abstém de fornecer esclarecimentos. Estes elementos são indispensáveis para apreciar se esta empresa tem na realidade legitimidade para propor uma acção indemnizatória contra a Comunidade Económica Europeia. Trata-se de circunstâncias e condições específicas da transacção, a saber:
               
                        —
                     
                     
                        identificação dos vendedores (a Schenker, uma seguradora, ou a entidade de intervenção?);
                     
                  
                        —
                     
                     
                        o momento da transferência de propriedade;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        o pagamento dos riscos e o eventual seguro contra os riscos de deterioração;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        o preço e eventual imputação sobre este da garantia a obter.
                     
                  
         
               17.
            
            
               Seguidamente, a Comissão observa que o texto inicial do artigo 9.° do Regulamento n.° 754/76 exigia que a reimportação das mercadorias de retorno para a Comunidade fosse efectuada pelo primitivo exportador ou por sua iniciativa. Apenas quando as circunstâncias o justificassem as autoridades competentes podiam admitir derrogações a esta norma. A Comissão lembra que, nas suas observações escritas no processo 22/88, realçou que esta condição não fora preenchida.
               Era sabido, por outro lado, que o «programa alimentar mundial» tinha exportado leite em pó da Comunidade para a Jordânia por intermédio da Haniel Spedition GmbH de Hanau enquanto que a declaração de reimportação foi apresentado no Hauptzollamt Bremen-Norte pela Schenker & Co. GmbH como representante da Vreugdenhil. A reimportação não foi por isso levada a cabo pelo primitivo exportador.
               Acrescenta a Comissão que a declaração de importação foi feita verbalmente, o que é contrário ao artigo 3.° da Directiva 79/695/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativa à harmonização dos procedimentos de introdução em livre prática das mercadorias (JO L 167, p. 16; EE 02 F6 p. 57), que exige uma declaração escrita.
               A este respeito, convém igualmente esclarecer que o despacho de reenvio do College van Beroep voor het Bedrijfsleven, que originou o processo 22/88, refere que a Vreugdenhil apresentou por escrito nos Países Baixos, em 6 de Fevereiro de 1986, uma declaração com vista à importação com destino ao consumo do lote de leite em pó. Tal declaração teria assim sido feita mais de um ano após a exportação (22 de Janeiro de 1985).
               Estas considerações são de grande interesse para um pedido de indemnização baseado no artigo 215.° do Tratado CEE. Com efeito, daqui decorre que, independentemente da nulidade do Regulamento n.° 45/84, jamais poderia ter sido concedido à demandante o benefício do regime das mercadorias de retorno.
            
         
               18.
            
            
               Para a Comissão, não estão reunidos no presente caso os elementos necessários para que se verifique a sua responsabilidade.
            
         
               19.
            
            
               Quanto à ilegalidade do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, a Comissão remete para o citado acórdão de 29 de Junho de 1989, 22/88, n.° 25, por força do qual «... deve declarar-se que ao adoptar o referido artigo 13.°-A a Comissão excedeu os limites da sua competência». No entender da Comissão, a Comunidade só será responsável num caso destes se tiver ignorado, de modo manifesto e grave, os limites impostos ao exercício dos seus poderes (v. nesse sentido o acórdão de 25 de Maio de 1978, já referido, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77). Essa ignorância grave e manifesta não existiu no vertente caso. No n.° 25 do citado acórdão o Tribunal de Justiça declarou simplesmente que foram excedidas as competências, sem qualificar esta ultrapassagem como «grave».
               É artificial a distinção levada a cabo pela Vreugdenhil entre a «actuação além dos respectivos poderes» e o «facto de agir fora da sua competencia». Efectivamente, na apreciação da eventual ilegalidade do comportamento da Comunidade, há que ter em conta que, na implementação da política agrícola comum, a Comissão deve dispor de um largo poder de apreciação; que a regulamentação constante do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 da Comissão respondeu a uma necessidade objectiva directamente ligada a esta mesma política agrícola comum; que, mesmo antes de o Tribunal de Justiça ter declarado a nulidade do citado artigo 13.°-A, o Conselho, entidade competente na matéria, promulgou o Regulamento (CEE) n.° 1147/86, que alterou o artigo 2.° do Regulamento n.° 754/76, permitindo deste modo que a Comissão adoptasse uma modalidade de aplicação [artigo 19.° do Regulamento (CEE) n.° 569/88, da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1988, que estabelece as normas comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção, JO L 55, p. 1] idêntica, no fundamental, ao artigo 13.°-A, anulado por razões formais.
               Por outro lado, a Vreugdenhil não demonstrou que foi ilegal em relação a si a adopção pela Comissão do citado artigo 13.°-A. Não demonstrou que a norma de competência pretensamente infringida pela Comissão (norma cujo principal objectivo é zelar pelo equilíbrio institucional e pela divisão de competências entre as instituições comunitárias e os Estados-membros) tenha também por objectivo a protecção dos interesses dos particulares como a Vreugdenhil. Também não demonstrou que a Comissão a tenha efectivamente atingido nos seus interesses, ao desobedecer àquela norma. Acrescenta a Comissão que, se o princípio constante do artigo 4.° do Tratado CEE devesse ser considerado como norma superior de direito que protege os particulares, qualquer actuação que ultrapasse as competências acarretará a responsabilidade da Comunidade. Ora, não é exactamente essa a tendência da jurisprudência.
            
         
               20.
            
            
               Para concluir, a Comissão contesta o prejuízo alegado pela Vreugdenhil. Assim, este inclui designadamente custos de deslocação, custos de estadia e outros custos, montante que não passa de uma estimativa por arredondamento, não acompanhado de justificações. Para que nesta matéria se pudesse falar de um prejuízo na acepção do artigo 215.° seria necessário conhecer detalhadamente estes custos. A Comissão contesta, igualmente, a parte do prejuízo que diz respeito aos custos de armazenagem do lote de leite em pó facturados pela Schenker & Co. GmbH relativamente ao período de 9 de Julho de 1985 a 19 de Dezembro de 1985. No tocante ao prejuízo relativo aos juros, é necessário especificar se se trata de juros de mora devidos, juros de crédito não recebidos ou duma combinação entre ambos. A taxa de juro citada neste contexto não vem acompanhada de qualquer explicação.
            
         
               21.
            
            
               No que respeita ao nexo de causalidade, a Comissão limita-se a remeter para as suas observações relativas à ilegalidade do artigo 13.° -A do Regulamento n.° 1687/76.
            
         G. F. Mancini
      Juiz-relator
      (
            *1
         )	Língua do processo: neerlandês.
    ---documentbreak--- 
      
         ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
      13 de Março de 1992 (
            *1
         )
      No processo C-282/90,
      
         Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV, sociedade de responsabilidade limitada de direito neerlandês, com sede em Voorthuizen (Países Baixos), representada por E. H. Pijnacker Hordijk e H. J. Bronkhorst, advogados no foro de Haia, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado J. Loesch, 8, rue Zithe,
      demandante,
      contra
      
         Comissão das Comunidades Europeias, representada por Robert Fischer, consultor jurídico, e Ben Smulders, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Roberto Hayder, representante do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
      demandada,
      que tem por objecto um pedido indemnizatório ao abrigo do artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE,
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
      composto por: O Due, presidente, R. Joliét e P. J. G. Kapteyn, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Rodríguez Iglesias e M. Diez de Velasco, juízes,
      advogado-geral : M. Darmon
      secretario: J. A. Pompe, secretario adjunto
      visto o relatório para audiência,
      ouvidas as alegações das partes na audiência de 19 de Novembro de 1991, na qual a sociedade Vreugdenhil foi representada por H. J. Bronkhorst e H. J. M. van Vliet, advogados no foro de Haia,
      ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 16 de Janeiro de 1992,
      profere o presente
      Acórdão
      
               1
            
            
               Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990, a sociedade de responsabilidade limitada Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV (a seguir «Vreugdenhil»), com sede em Voorthuizen (Países Baixos), intentou uma acção ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, que tem por objectivo obter a reparação pelos prejuízos que sofreu na sequência da adopção pela Comissão do artigo 13.°A do seu Regulamento (CEE) n.° 1687/76, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino de produtos provenientes da intervenção (JO L 190, p. 1; EE 03 F10 p. 196), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 45/84 da Comissão, de 6 de Janeiro de 1984 (JO L 7, p. 5; EE 03 F29 p. 214).
            
         
               2
            
            
               O artigo 13.°-A insere-se no âmbito do regime das mercadorias ditas «de retorno» ao território aduaneiro da Comunidade. Este regime, instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 754/76 do Conselho, de 25 de Março de 1976, relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (JO L 89, p. 1; EE 02 F3 p. 52), permite a reintrodução na Comunidade, com franquia dos direitos de importação, de mercadorias que daqui foram previamente exportadas. Por força do artigo 2.°, n.° 1, deste último regulamento, não podem ser consideradas como mercadorias de retorno, designadamente, aquelas que, por ocasião da sua exportação do território aduaneiro da Comunidade, tenham sido objecto de formalidades aduaneiras de exportação com vista à concessão de restituições ou de outros montantes estabelecidos para a exportação no âmbito da política agrícola comum.
            
         
               3
            
            
               Por outro lado, o Regulamento n.° 1687/76 estabelece medidas destinadas a controlar a utilização e destino dos produtos provenientes da intervenção. Por força do artigo 13.°-A deste regulamento, alterado, as mercadorias provenientes da intervenção, relativamente às quais foi constituída uma caução são consideradas como tendo dado origem ao cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação tendo em vista a concessão de restituições à exportação. Por esta razão, tais mercadorias foram excluídas do regime dos retornos, na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 754/76.
            
         
               4
            
            
               Em aplicação destas disposições, a administração neerlandesa impôs à Vreugdenhil o pagamento do imposto sobre um lote de leite em pó que, com origem nos stocks do organismo de intervenção alemão, fora inicialmente exportado para a Jordânia, depois reexpedido para a Alemanha e finalmente para os Países Baixos. A administração considerou, com efeito, que, em aplicação do artigo 13.°-A do citado regulamento, aquele lote só poderia ser considerado como mercadoria de retorno caso fosse pago o montante equivalente à caução libertada aquando da anterior exportação, o que não foi o caso.
            
         
               5
            
            
               Em acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e o. (22/88, Colect., p. 2049), o Tribunal de Justiça, ao decidir sobre uma questão prejudicial submetida pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven (a seguir «College»), declarou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 era inválido.
            
         
               6
            
            
               Em 29 de Maio de 1990, o presidente do College ordenou que a administração reembolsasse o montante do imposto sobre a importação à Vreugdenhil. Em 21 de Dezembro de 1990, o College anulou as decisões litigiosas do ministro da Agricultura e da Pesca e condehou-o nas despesas do processo. Uma vez que as partes requerentes nos autos principais, em duas cartas de 12 de Junho de 1990, tinham feito saber que o ministro se propunha pagar uma importância a título de indemnização e que, por tal motivo, pediam que a decisão recaísse apenas sobre as despesas, o College não se pronunciou sobre os pedidos indemnizatórios.
            
         
               7
            
            
               A Vreugdenhil afirma que a decisão do presidente do College só em parte restabeleceu a sua situação patrimonial. A este respeito, afirma que sofreu um prejuízo suplementar pelo facto de ser obrigada a pagar indevidamente o citado imposto. Este prejuízo inclui, por um lado, as despesas com a constituição de uma garantia bancária e os respectivos juros, exigidos pela administração neerlandesa até à decisão do processo judicial e, consequentemente, do pagamento do imposto; por outro lado, os juros que teria recebido se o valor correspondente ao imposto estivesse à sua disposição durante o período compreendido entre 7 de Julho de 1988, data em que optou por pagar o imposto, tendo em conta os custos da garantia bancária, e 25 de Junho de 1990, data em que esta última quantia lhe foi restituída. A estes dois elementos que integram o prejuízo, há que acrescentar as despesas efectuadas por ocasião das negociações com as autoridades aduaneiras alemãs e neerlandesas e os custos de deslocação para defesa dos seus interesses no College e no Tribunal de Justiça.
            
         
               8
            
            
               Para mais ampla exposição da matéria de facto, tramitação e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
            
         Quanto à admissibilidade
      
               9
            
            
               A Comissão entende que a acção é inadmissível. Considera, desde logo, que uma acção indemnizatória, ao abrigo dos artigos 178.° e 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, só pode ser proposta desde que o demandante tenha esgotado as possibilidades que lhe são conferidas pelos órgãos jurisdicionais nacionais de obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido. Na sua tréplica, a Comissão deduz uma segunda excepção de inadmissibilidade, consistente na falta de prova de que a Vreugdenhil não pudesse fazer repercutir o prejuízo alegado sobre o seu cliente, a sua seguradora ou o organismo de intervenção.
            
         
               10
            
            
               Apreciando esta segunda excepção, convém recordar que, em conformidade com o artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a dedução de novos fundamentos no decurso da instância é proibida, a menos que estes fundamentos se fundem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado no decurso da fase escrita do processo. Não sendo essa a hipótese no caso vertente, não pode proceder esta excepção de inadmissibilidade.
            
         
               11
            
            
               No que respeita à primeira excepção de inadmissibilidade, a Vreugdenhil afirma que os meios processuais internos não lhe conferem uma protecção eficaz. Realça que, nos termos da jurisprudência do College, a responsabilidade do Estado neerlandês só se verifica se a autoridade nacional competente se limitar à aplicação da regulamentação comunitária em vigor. A partir daí, qualquer pedido de indemnização pelo prejuízo alegado formulado junto dos órgãos jurisdicionais nacionais estaria destinado ao fracasso.
            
         
               12
            
            
               A este respeito, deve salientar-se que os órgãos jurisdicionais nacionais são os únicos competentes para apreciar uma acção de repetição dos montantes indevidamente recebidos por um organismo nacional com base numa regulamentação comunitária posteriormente declarada inválida (v. neste sentido o acórdão de 30 de Maio de 1989, Roquette frères/Comissão, n.° 14, 20/88, Colect., p. 1553). Ora, no termo da acção que propôs nó College, a Vreugdenhil obteve efectivamente o reembolso dos valores indevidamente recebidos pelo organismo de intervenção neerlandês, acrescidos dos juros à taxa legal e das despesas do processo.
            
         
               13
            
            
               Através da presente acção, a Vreugdenhil pretende ser indemnizada pelos prejuízos, atrás mencionados (n.° 7), resultantes da adopção pela Comissão do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, declarado inválido.
            
         
               14
            
            
               A esse respeito, é de realçar que as disposições conjugadas dos artigos 178.° e 215.° do Tratado CEE conferem ao Tribunal de Justiça competência exclusiva para decidir sobre as acções indemnizatórias relativas a um prejuízo imputável à Comunidade, a qual é obrigada pelo artigo 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE a reparar, em conformidade com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções (acórdão de 27 de Setembro de 1988, Asteris, n.° 14, 106/87, 120/87, Colect., p. 5515).
            
         
               15
            
            
               Ora, está demonstrado que a Comissão foi autora da disposição que, uma vez declarada inválida, e segundo a demandante, está na origem do prejuízo alegado. Consequentemente, carece de fundamento a primeira excepção de inadmissibilidade e deve, assim, a acção ser julgada admissível.
            
         Quanto à questão de fundo
      
               16
            
            
               A Vreugdenhil afirma que estão reunidas no presente caso as condições para que se verifique a responsabilidade da Comunidade, na acepção do artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, ou seja, a ilegalidade do comportamento censurado à Comissão, a veracidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre aquele comportamento e o prejuízo alegado.
            
         
               17
            
            
               No que toca à ilegalidade do comportamento da Comissão, a Vreugdenhil salienta que, no citado acórdão Vreugdenhil e o., o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 não era válido dado que, ao adoptar esta disposição, a Comissão excedeu os limites da sua competência. Nestas condições, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (acórdãos de 2 de Dezembro de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, 5/71, Recueil, p. 975, e 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209), nos termos da qual a responsabilidade da Comunidade por um acto normativo que implique opções de política económica apenas pode verificar-se perante violação suficientemente caracterizada de uma regra superior de direito que proteja os particulares, não é aplicável ao caso vertente.
            
         
               18
            
            
               No entender da Comissão, a responsabilidade da Comunidade só se verificará se estivermos em presença de uma manifesta e grave ignorância dos limites impostos ao exercício dos seus poderes. Não é essa a hipótese do presente caso, dado que o Tribunal de Justiça, no citado acórdão Vreugdenhil e o., declarou simplesmente ter existido actuação fora da respectiva competência, sem a qualificar de grave. Por outro lado, acrescenta a Comissão que a Vreugdenhil não especificou por que motivo a norma de distribuição de competências entre as instituições comunitárias, ignorada pela Comissão ao adoptar o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, constitui norma superior de direito que proteja os particulares. Consequentemente, o pedido indemnizatório não pode proceder.
            
         
               19
            
            
               Sob este aspecto, deverá realçar-se que a simples declaração de que um acto normativo não é válido, como o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/86, não basta por si mesmo para acarretar a responsabilidade extracontratual da Comunidade pelos prejuízos que os particulares possam sofrer, nos termos do artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE. Efectivamente, essa responsabilidade só pode verificar-se no caso de violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares (acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, já referido, n.° 4).
            
         
               20
            
            
               Nestas circunstâncias, bastará verificar que o sistema de distribuição de competências entre diferentes instituições da Comunidade visa garantir o respeito pelo equilíbrio institucional previsto no Tratado CEE e não a protecção dos particulares.
            
         
               21
            
            
               Consequentemente, o desrespeito pelo equilíbrio institucional não basta, por si só, para ocasionar a responsabilidade da Comunidade perante os operadores económicos interessados.
            
         
               22
            
            
               O mesmo não sucederia caso uma medida comunitária fosse adoptada com ignorância não apenas da divisão de competências entre as instituições, mas também das disposições materiais de uma norma superior de direito que proteje os particulares.
            
         
               23
            
            
               Ora, no n.° 18 do acórdão Vreugdenhil e o., já referido, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76 tinha por fim impedir que o regime das mercadorias de retorno fosse utilizado para a prática de fraudes em prejuízo dos fundos comunitários.
            
         
               24
            
            
               Sobre esse ponto, não foi alegado que, no seu conteúdo material, uma disposição desse tipo, promulgada no interesse geral da Comunidade, contivesse alguma ofensa a uma norma superior de direito que proteja os particulares.
            
         
               25
            
            
               Nestas condições, e sem necessidade de verificar se estão reunidas as demais condições exigidas para a existência da responsabilidade da Comunidade, deve a acção ser julgada improcedente.
            
         Quanto às despesas
      
               26
            
            
               Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Vreugdenhil sido vencida, há que condená-la nas despesas.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos,
               O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
               decide:
            
          
            
               
                        1)
                     
                     
                        É julgada improcedente a acção.
                     
                  
          
            
               
                        2)
                     
                     
                        A demandante é condenada nas despesas.
                     
                  
          
               
                  
                     Due
                     Joliet
                     Kapteyn
                     Mancini
                     Kakouris
                     Rodríguez Iglesias
                     Diez de Velasco
                     Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 13 de Março de 1992.
                     
                        
                           O secretário
                           J.-G. Giraud
                        
                        
                           O presidente
                           O. Due
                        
                     
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: neerlandês.