CELEX: 61985CC0186
Language: pt
Date: 1986-05-15
Title: Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 15 de Maio de 1986. # Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica. # Prestações familiares a cargo de um Estado-membro pagas aos beneficiários de prestações familiares a cargo das instituições comunitárias - Regra nacional contra acumulação. # Processo 186/85.

Advertência jurídica importante

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61985C0186

Conclusões do advogado-geral Mischo apresentadas em 15 de Maio de 1986.  -  COMISSAO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS CONTRA REINO DA BELGICA.  -  PRESTACOES FAMILIARES A CARGO DE UM ESTADO-MEMBRO PAGAS AOS BENEFICIARIOS DE PRESTACOES FAMILIARES A CARGO DAS INSTITUICOES COMUNITARIAS - REGRA NACIONAL CONTRA A CUMULACAO.  -  PROCESSO 186/85.  

Colectânea da Jurisprudência 1987 página 02029

Conclusões do Advogado-Geral

++++Senhor Presidente,  Senhores Juízes,  Com a presente acção por incumprimento, a Comissão pretende que o Tribunal declare que o Reino da Bélgica, ao decidir que as prestações familiares devidas nos termos da legislação belga sejam reduzidas até ao limite do montante dos abonos a que dão direito o estatuto dos funcionários (estatuto) ou ao Regime Aplicável aos Outros Agentes das Comunidades Europeias (ROA), não cumpriu as obrigações a que está vinculado, nos termos dos artigos 67.°, n.° 2 e 68.°, segundo parágrafo, do estatuto, do artigo 20.° do ROA e dos artigos 5.° do Tratado CEE e 15.° e 19.° do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades (PPI).  I - Os factos podem ser resumidos por meio de uma enumeração cronológica dos textos comunitários e nacionais em questão, e da aplicação que lhes foi dada.  1. O artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, dispõe que: "Os funcionários que beneficiem de prestações familiares previstas neste artigo são obrigados a declarar as prestações da mesma natureza que receberem de outra proveniência, sendo estas últimas deduzidas das que foram pagas por força dos artigos 1.°, 2.° e 3.° do anexo VII (ou seja, abono de chefe de família, abono por filho a cargo e abono escolar).  O artigo 68.°, segundo parágrafo, do estatuto, determina que o mesmo se aplica aos funcionários na situação de disponibilidade ou afastados do lugar no interesse do serviço, bem como àqueles que têm direito ao abono previsto nos artigos 34.° e 42.° do antigo estatuto do pessoal da CECA.  Nos termos do artigo 20.° do ROA a mesma disposição é aplicável aos agentes temporários.  2. A principal disposição em causa, na Bélgica, é o artigo 60.° das leis unificadas pelo decreto real de 19 de Dezembro de 1939, relativas aos abonos de família para trabalhadores por conta de outrem.  Até Julho de 1982, aquele artigo tinha a seguinte redacção: "Também não beneficiam das disposições da presente lei os filhos a favor dos quais sejam devidos abonos de família por força de outras disposições legais ou regulamentares...".  Nessa altura (e já anteriormente à entrada em vigor dos actuais estatuto e ROA, ou seja, na vigência dos antigos textos aplicáveis aos funcionários e agentes respectivamente da CEE, da CEEA e da CECA), a Bélgica, considerando que o artigo 60.° não era aplicável quando as "outras disposições legais ou regulamentares" qualificassem como complementares as prestações a que davam direito, aceitou pagar prioritariamente os abonos de família belgas, podendo os mesmos ser deduzidos do montante dos abonos da mesma natureza devidos nos termos do estatuto e do ROA.  3. O Decreto Real n.° 54, de 15 de Julho de 1982, modificou o referido artigo 60.°, de tal forma que, de futuro, "o montante das prestações familiares é reduzido no montante das prestações da mesma natureza pagáveis a favor de um filhobeneficiário, por aplicação de outras disposições legais ou regulamentares estrangeiras ou por força das normas aplicáveis ao pessoal de uma instituição de direito internacional público, ainda que a concessão dessas prestações seja qualificada como complementar, por força das citadas disposições e normas, relativamente às prestações familiares atribuídas em aplicação das presentes leis".  Um decreto real de 19 de Novembro de 1982 modificou, no mesmo sentido, o artigo 29.° do decreto real de 8 de Abril de 1976, que estabelece o regime das prestações familiares para os trabalhadores por conta própria.  Assim, alguns abonos de família anteriormente pagos por organismos belgas passaram, desde 1982, a ser suportados pelo orçamento das Comunidades.  4. Antes de examinarmos as queixas da Comissão, justifica-se uma observação preliminar quanto ao objecto do litígio.  Discute-se nele a situação de um funcionário das Comunidades Europeias cujo cônjuge exerce uma profissão diferente da de um funcionário europeu, assim como o caso de um funcionário europeu que exerce uma actividade acessória, como, por exemplo, a docência universitária.  No caso presente, de qualquer modo, a Comissão não sustenta que os abonos de família de um funcionário europeu cujo cônjuge não exerce uma actividade remunerada, e não exercendo ele próprio uma actividade acessória, devam, pelo menos em princípio, ser suportados prioritariamente pelo país de acolhimento, limitando-se as Comunidades a pagar um complemento.  A meu ver, não seria aliás possível inferir tal norma nem do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, nem do artigo 67.° do estatuto, nem de outra disposição deste.  É certo que o Tribunal declarou no seu acórdão de 13 de Julho de 1983 (processo 152/82, Forcheri/Bélgica, Recueil, p. 2334, n.° 9) "que a situação jurídica dos funcionários da Comunidade nos Estados-membros de afectação releva duplamente do âmbito de aplicação do Tratado, em razão do seu vínculo laboral com a Comunidade e na medida em que devem beneficiar do conjunto das vantagens que resultam do direito comunitário para os nacionais dos Estados-membros em matéria da livre circulação de pessoas, em matéria de estabelecimento e em matéria de protecção social".  Mas o princípio da aplicação das normas em vigor no país de afectação em matéria de protecção social apenas pode prevalecer na medida em que o estatuto não tenha instituído um regime especial.  Ora, verifica-se que, no que concerne a cobertura dos riscos de doença, de acidente e o regime de pensões, se aplica ao funcionário europeu um regime especial e não o que está em vigor no país onde exerce as suas funções.  Assim, seria incompreensível que, no respeitante ao regime das prestações familiares, também definido pelo estatuto, se deva considerar que lhe é prioritariamente aplicável o regime do país de acolhimento, tanto mais que, no estatuto, as disposições relativas às prestações familiares constam do capítulo intitulado "A remuneração".  Esta consideração é reforçada pelo facto de o Regulamento n.° 1408/71, sobre a segurança social dos trabalhadores migrantes - EE 05 F1 p. 98, - prever, expressamente, normas especiais aplicáveis aos agentes auxiliares das Comunidades Europeias. Nos termos do seu artigo 16.°, n.° 3, "os agentes auxiliares das Comunidades Europeias podem optar entre a aplicação da legislação do Estado-membro em cujo território estão empregados e a aplicação da legislação do Estado-membro a que estiverem sujeitos em último lugar ou do Estado-membro de que são nacionais, excepto quanto às disposições relativas aos abonos de família, cuja concessão será regulada pelo regime aplicável àqueles agentes".  Esta disposição explica-se pelo facto de, nos termos do artigo 65.° do ROA, as disposições do estatuto relativas às prestações familiares (com excepção do abono escolar), lhes serem aplicáveis, enquanto as disposições relativas à segurança social o não são (ver artigo 70.° do ROA).  Isto parece confirmar que, desde que o estatuto preveja um regime especial, este tem precedência sobre o direito comunitário "normal".  Pareceu-me necessário este esclarecimento devido a certos argumentos que foram aduzidos no quadro do processo 189/85, paralelo ao presente (e que se encontra ainda na fase escrita).  II - Em apoio das suas conclusões, a Comissão desenvolveu, de modo especial, três fundamentos jurídicos, a saber:  A - A violação do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto.  B - A inexistência de consultas prévias, previstas nos artigos 15.° e 19.° do PPI e 5.° do Tratado CEE.  C - A violação do princípio da não discriminação.  A - A violação do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto  A Comissão considera que resulta claramente do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, que o legislador comunitário quis limitar a carga financeira das Comunidades por meio de um sistema de dedução das prestações familiares "de outra proveniência", designadamente pagas por organismos belgas, das prestações complementares que são devidas por aplicação das normas do estatuto. Ao adoptar, por meio dos decretos reais em causa, uma disposição da mesma natureza mas com um alcance exactamente inverso, o Governo belga teria ignorado o primado do direito comunitário, e, mais particularmente, o carácter directamente aplicável das disposições do estatuto.  O demandado contesta a interpretação que a Comissão fez do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto. Em seu entender, trata-se simplesmente de uma norma anti-cumulação, não fazendo qualquer juízo prévio quanto ao carácter complementar de prestações devidas por força de certas disposições, relativamente a outras, devidas por força de outras disposições. No caso vertente, a legislação belga, na sua versão do Decreto Real n.° 54, não daria direito ao pagamento de prestações familiares. Deste modo, não estaria satisfeita a condição de os abonos da mesma natureza serem pagos por outra fonte, e a Comunidade deveria pagar a totalidade dos abonos devidos nos termos do estatuto. Se o Conselho, por meio do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, tivesse tido a intenção de aliviar as finanças da Comunidade transferindo o encargo dessas prestações para os Estados-membros, deveria, consequentemente, ter imposto aos Estados-membros a obrigação de elaborarem as modalidades de concessão das suas prestações familiares no sentido de serem pagas prioritariamente por eles.  Convém ter presente, desde já, que o demandado afirmou inequivocamente que não contesta nem a aplicabilidade directa do estatuto nem o primado do direito comunitário. Assim, extrai as conclusões adequadas do acórdão de 20 de Outubro de 1981, no processo 137/80 (1), em que o Tribunal recordou (no n.° 7) que "o estatuto dos funcionários foi fixado pelo Regulamento n.° 259/68, do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968, que comporta todas as características definidas pelo artigo 189.° do Tratado CEE, segundo parágrafo, segundo o qual o regulamento tem carácter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-membros".  O Tribunal acrescentou (nos n.os 8 e 9) que "resulta daí que, para além dos efeitos que o estatuto exerce na ordem interna da administração comunitária, obriga também os Estados-membros em tudo o que implique que a colaboração daqueles seja necessária para sua aplicação".e que "decorre daí que, no caso de uma disposição do estatuto impor medidas de aplicação no plano nacional, os Estados-membros estão obrigados a adoptar todas as medidas genéricas ou específicas adequadas, por força do artigo 5.° do Tratado CEE".  A Bélgica, como todos os outros Estados-membros, tem, portanto, obrigação de respeitar todas as disposições aplicáveis do estatuto e do ROA, ou seja, abster-se de tomar qualquer medida susceptível de pôr em causa a sua aplicação, estando mesmo vinculada a adoptar todas as medidas úteis e necessárias para lhes dar plena aplicação.  Assente este princípio, cabe agora interrogarmo-nos sobre a finalidade e significado do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto: tratar-se-á unicamente de uma norma anti-cumulação, como afirma o demandado, ou aquela disposição tem como finalidade atribuir um carácter complementar às prestações familiares comunitárias, relativamente às prestações nacionais, que deveriam ser pagas prioritariamente a fim de limitar o encargo financeiro das Comunidades?  Nos seus acórdãos referentes ao artigo 67.°, o Tribunal declarou que "a finalidade evidente do segundo parágrafo do artigo 67.° é a de evitar que um casal receba duas vezes prestações familiares para os mesmos filhos" (2) e que "o objectivo visado pelo artigo 67.° é que cada família beneficie apenas de um único abono de chefe de família" (3).  Nessa época, a própria Comissão considerava, aliás, que "as disposições anti-cumulação do estatuto (têm) como exclusiva finalidade evitar que um casal receba duas vezes abonos de família para os mesmos filhos" (4).  Quanto à interpretação segundo a qual aquela disposição visaria limitar os encargos financeiros das Comunidades, não a considero convincente.  O artigo 67.°, n.° 2, não apresenta de modo nenhum as características que se esperariam num texto dessa natureza.  1) Os destinatários directos do artigo 67.°, n.° 2, são, em primeiro lugar, os funcionários, que "são obrigados a declarar as prestações da mesma natureza que receberem de outra proveniência", e, em segundo lugar, as instituições comunitárias, que devem deduzi-las das que são pagas nos termos do estatuto.Não se impõe qualquer norma de comportamento para os Estados-membros.  2) A redacção do preceito é mais pragmática que jurídica. Seria de esperar um texto deste género: "O presente artigo só atribui o direito a prestações familiares na medida em que não sejam devidas prestações da mesma natureza nos termos de uma legislação nacional..." (ver o n.° 6 do artigo 2.° do anexo VII do estatuto).  3) Como já se assinalou, as disposições sobre prestações familiares constam da primeira secção do capítulo 1 do título V do estatuto, intitulado "A remuneração", e não do capítulo 2 sobre a segurança social. Ora, será concebível que as Comunidades Europeias façam suportar pelos Estados-membros uma parte da remuneração dos seus funcionários?  4) O n.° 3 do artigo 1.° do anexo VII do estatuto estabelece que, no caso de o cônjuge do funcionário europeu exercer uma actividade profissional lucrativa que proporcione determinado nível de rendimento, o funcionário europeu não beneficia do abono de chefe de família criado pelo estatuto.  Nada disso está previsto relativamente às prestações familiares em geral ou ao abono por filho a cargo, em particular, e portanto - a contrario - não se pretendeu, no estatuto, limitar os encargos orçamentais das Comunidades nesse domínio.  5) Nos termos do artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1408/71, e do artigo 70.° do ROA, os agentes auxiliares estão inscritos num regime nacional de segurança social para cobertura dos riscos de doença, acidente, invalidez e morte, e para o seguro de velhice, enquanto, para as prestações familiares, lhes é aplicável o artigo 67.° do estatuto. Se se tivesse pretendido limitar os encargos orçamentais da Comunidade, não teria havido o cuidado de os submeter, também nesse aspecto, a um regime nacional?  6) As prestações familiares de outra proveniência não são necessariamente pagas por um outro Estado-membro.  Assim, pode acontecer que o cônjuge seja funcionário de outra organização internacional (por exemplo o Eurocontrol, como no processo 142/87, Berghmans/Comissão, Recueil 1979, p. 3125) a que pertençam todos ou alguns dos Estados-membros, e cujo orçamento teria, consequentemente, de suportar o encargo. Porquê esse orçamento, e não o das Comunidades?  7) Por outro lado, será possível admitir uma diminuição de encargos  - cujo montante é deixado ao critério dos países em questão, que podem fixar livremente o nível das prestações familiares nacionais, ou que poderiam mesmo eliminá-las totalmente;  - que depende de modo discricionário da decisão individual dos cônjuges dos funcionários de exercer ou não uma actividade profissional no país de acolhimento;  - que seria suportado principalmente pelos Estados-membros em que estão instaladas provisoriamente instituições da Comunidade?  Portanto, se a redução dos encargos orçamentais da Comunidade pode ser uma consequência do artigo 67.°, n.° 2, ela não constitui, todavia, o seu objectivo.  Não é possível inferir dessa disposição a existência de uma obrigação a suportar pelos Estados-membros.  Poder-se-ia, pois, ser imediatamente tentado a concluir que os Estados-membros conservam inteira liberdade de regulamentar, do modo que considerarem adequado, os direitos dos cônjuges dos funcionários às prestações familiares.  Seria possível extrair do acórdão do Tribunal de 23 de Abril de 1986, no processo 153/84 (Ferraioli/Deutsche Bundespost, Colect. p. 1401) um argumento a favor desta tese. Esse mesmo acórdão remete para o acórdão de 13 de Novembro de 1984 (Salzano, 191/83, Recueil, p. 3741).  Estava em causa a interpretação do artigo 76.° do Regulamento n.° 1408/71, que prevê a suspensão do direito ao pagamento de prestações familiares no país de emprego do trabalhador migrante se, em razão do exercício de uma actividade profissional, fossem igualmente devidas prestações ou abonos de família nos termos da legislação do Estado-membro em cujo território residem os membros da família. Nos referidos acórdãos, o Tribunal decidiu que não se verifica a suspensão do direito às prestações familiares no Estado-membro de emprego de um dos progenitores quando o outro progenitor resida com os filhos noutro Estado-membro e exerça aí uma actividade profissional, sem todavia receber prestações familiares para os filhos pelo facto de não estarem reunidas todas as condições substanciais e formais exigidas pela legislação daquele Estado-membro para efectivamente receber essas prestações.  Assinale-se desde já que existe uma diferença importante entre o processo Ferraioli e o caso presente, na medida em que a Comissão não recusa pagar a totalidade das prestações familiares devidas, nos termos do estatuto, aos funcionários europeus cujo cônjuge exerce uma actividade remunerada na Bélgica, sem que lhes sejam pagas prestações familiares ao abrigo de um dos regimes belgas.  No entanto, e no presente contexto, o acórdão Ferraioli é interessante em três aspectos:  - o Tribunal não atribuiu importância à expressão "prestações... igualmente devidas"; e interpretou esta expressão no sentido de "efectivamente pagas";  - aceitou mesmo que um acto subjectivo, a saber, o facto de o cônjuge mulher não requerer o pagamento dos abonos a que tinha direito, permitia evitar a aplicação do artigo 76.°;  - finalmente, o Tribunal remeteu simplesmente para as condições substanciais e formais exigidas pela legislação do país onde residiam o cônjuge mulher e os filhos.  É certo que o Tratado não pretendeu harmonizar os regimes de prestações sociais dos diversos Estados-membros e que o regime dos abonos de família é uma expressão da autonomia do Estado-membro em matéria de segurança social. De facto, não existe qualquer obrigação de organizar de determinada maneira as legislações nacionais relativas às prestações familiares, nem nas disposições de carácter social do Tratado CEE, ou seja, nos artigos 117.° a 122.°, nem no artigo 51.° do Tratado, nem, como acabámos de ver, no estatuto ou no ROA.  Deveremos, por isso, no quadro do artigo 67.°, n.° 2, limitar-nos igualmente a ter em consideração a legislação nacional em causa? Se esta legislação não prevê o pagamento de abonos de família a favor dos cônjuges dos funcionários europeus ou se determina a redução das prestações familiares devidas até ao montante das prestações familiares que resultam do estatuto, não resta então às instituições da Comunidade senão concluir que, nesse caso, são as prestações familiares que resultam do estatuto que devem ser pagas?  Deve reconhecer-se que, à primeira vista, esta tese é bastante sedutora. Vejamos, no entanto, quais são os argumentos que podem aduzir-se em sentido contrário.  1. No processo Forcheri, já citado, o Tribunal declarou que os funcionários europeus e, portanto, os membros da sua família, devem gozar do conjunto das regalias que resultam do direito comunitário para os nacionais dos Estados-membros em matéria de livre circulação das pessoas, em matéria de estabelecimento e em matéria de protecção social. Por outras palavras, os funcionários europeus, e, portanto, os membros das suas famílias, devem continuar sujeitos às regras normais da legislação do país onde residem, salvo nos casos em que o direito comunitário disponha de outra forma.  No entanto, verifica-se que, no caso presente, as disposições impugnadas da legislação belga são indistintamente aplicáveis aos cidadãos belgas e aos cidadãos dos outros Estados-membros. O que é tomado em consideração por aquelas disposições não é a nacionalidade das pessoas, mas o facto de elas poderem receber prestações familiares de outra origem. Contrariamente ao que se passava no acórdão Forcheri, não estamos aqui no domínio do princípio da não discriminação do artigo 7.° do Tratado.  Assim sendo, o contra-argumento extraído daquele acórdão não é pertinente.  2. É, todavia, possível invocar uma outra consideração que, a meu ver, é decisiva no caso presente. Pode resumir-se com a frase seguinte.  A autonomia dos Estados-membros para regulamentarem como entenderem o seu regime nacional de prestações familiares não comporta a faculdade de fixar, de forma unilateral, disposições específicas aplicáveis aos funcionários europeus ou aos seus cônjuges, nessa qualidade.  Ao adoptar, unilateralmente, disposições dessa natureza, a Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe cabem, nos termos do artigo 5.° do Tratado CEE.  Nos termos deste artigo, os Estados-membros têm a obrigação de facilitar à Comunidade o desempenho da sua missão (5). Daí resulta para eles um dever de cooperação e de assistência leal que se encontra no Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades (PPI) (6).  Nos termos do artigo 15.° do PPI, "o Conselho... fixará o regime das prestações sociais aplicáveis aos funcionários e outros agentes das Comunidades". O artigo 19.° do mesmo PPI prevê que "as instituições das Comunidades cooperarão com as autoridades responsáveis dos Estados-membros interessados", para efeitos de aplicação do protocolo. Ora, como a Bélgica adoptou as medidas impugnadas sem qualquer acordo com aquelas instituições nem com os outros Estados-membros, é inegável que existe violação dos dois artigos referidos e do artigo 5.° do Tratado.  O significado atribuído ao artigo 67.°, n.° 2, e o regime aplicado aos cônjuges dos funcionários europeus que exercem uma actividade remunerada devem ser os mesmos em toda a Comunidade.  A violação dos artigos 5.° do Tratado e 15.° e 19.° do PPI é tanto mais nítida porquanto a Bélgica parece ter entendido que os abonos devidos nos termos do estatuto tinham de facto, e apenas, um carácter complementar relativamente aos que são devidos nos termos da legislação belga, uma vez que no novo artigo 60.° se declara que deverá efectuar-se a redução das prestações belgas "mesmo que a concessão desses abonos (ou seja, os que são devidos nos termos do estatuto) seja considerada como complementar".  Evidentemente, não é admissível que um Estado-membro decida unilateralmente que uma disposição do estatuto deixe de ter, no que lhe diz respeito, carácter complementar (mesmo que, na realidade, e tal como acabo de expor, essa disposição não tenha essa natureza).  Pode ainda invocar-se um argumento adicional.  O Tribunal acaba de decidir no seu acórdão "Escola Europeia", de 15 de Janeiro de 1986, no processo 44/84,(Hurd/Jones, que um comportamento de um Estado-membro que "implicasse, a expensas do orçamento comunitário e a favor do orçamento nacional, uma efectiva transferência de fundos e tivesse, no plano financeiro, consequências directamente prejudiciais para a Comunidade", ignoraria os deveres que cabem aos Estados-membros por força do artigo 5.° do Tratado (n.os 44 e 45).  É precisamente esse o caso no presente processo. As modificações da legislação belga tiveram não só como consequência mas também como finalidade agravar, em benefício dos organismos belgas, os encargos financeiros da Comunidade.  De facto, resulta do "relatório para o rei", apresentado para fundamentação do Decreto Real n.° 54, que este último foi adoptado ao abrigo de uma lei de 2 de Fevereiro de 1982 "que atribui competência ao rei para tomar todas as medidas úteis a fim de garantir o equilíbrio financeiro dos regimes de segurança social dos trabalhadores assalariados e independentes.  Neste contexto, é indiferente que a finalidade do artigo 67.°, n.° 2, do estatuto, e da disposição correspondente do ROA seja ou não a de limitar os encargos financeiros da Comunidade.  O simples facto de as novas medidas belgas terem podido e terem tido o efeito de fazer suportar, pelo orçamento comunitário, prestações familiares que anteriormente foram pagas por organismos belgas, deveria ter incitado o Governo belga a não as adoptar sem ter obtido previamente a concordância das instituições da Comunidade e dos outros Estados-membros.  No citado processo 44/84, o Tribunal considerou que uma medida com os efeitos acima descritos é contrária às obrigações que resultam do artigo 5.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, ainda que seja adoptada no quadro da aplicação de uma convenção celebrada entre os Estados-membros fora do campo de aplicação dos tratados (n.° 39). A fortiori, o mesmo se passa com medidas nacionais que tenham os mesmos efeitos e sejam adoptadas num domínio que se situe no âmbito de aplicação dos Tratados, como o da situação jurídica dos funcionários e agentes da Comunidade e dos membros da sua família.  Consequentemente, sou levado a concluir que, se a Bélgica não infringiu os artigos 67.°, n.° 2, e 68.°, segundo parágrafo, do estatuto, nem o artigo 20.° do ROA, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 5.° do Tratado, bem como do artigo 19.°, conjugados com o artigo 15.° do PPI.  Isto não significa, todavia, que a única solução para o problema das prestações familiares dos cônjuges dos funcionários europeus, compatível com o Tratado e com o estatuto, seja um represso puro e simples de todos os Estados-membros ao acordo segundo o qual os Estados-membros pagam, a título prioritário, as prestações familiares, limitando-se as instituições a pagar um complemento, quando seja caso disso.  Se o Tribunal reconhecesse, como sugiro, que o artigo 67.°, n.° 2, não impõe qualquer obrigação definida aos Estados-membros e não tem como objectivo aliviar o orçamento das Comunidades, seriam possíveis outras soluções.  Nesse momento, seria necessário solucionar esse problema com base num critério objectivo assente numa repartição dos encargos o mais equitativa possível.  Assim, e por exemplo, dificilmente se compreende por que razão deveria a parte principal das prestações familiares ser suportada pelo regime de segurança social do país de residência, a partir do momento em que o cônjuge de um funcionário europeu começasse a exercer uma actividade remunerada, se aquele funcionário continuasse a ser o principal "ganha-pão" do casal, ou seja, se recebesse uma remuneração mais elevada que o cônjuge.  Inversamente, não parece lógico que as prestações familiares devam ser pagas pelas Comunidades a partir do momento em que o cônjuge de um cidadão belga que exerça uma actividade bem remunerada se torne funcionário das Comunidades Europeias.  Julgo que, a partir daí, seria possível inspirarmo-nos no artigo 1.°, n.° 4, do anexo VII do estatuto, que determina que "quando dois cônjuges empregados ao serviço das Comunidades tenham direito ao abono de chefe de família, este apenas será pago ao cônjuge cujo vencimento de base seja mais elevado".  Mas trata-se aqui apenas de uma reflexão de lege ferenda que deveria, caso necessário, ser analisada mais profundamente pelos representantes das instituições das Comunidades e pelos dos Estados-membros.  B - A inexistência de consultas prévias  19. Como já manifestei acima a opinião de que as obrigações que resultam para os Estados-membros do artigo 5.° do Tratado e dos artigos 15.° e 19.° do PPI ultrapassam uma obrigação de consulta, torna-se desnecessário analisar essa queixa da Comissão.  C - A violação do princípio da não discriminação  O terceiro fundamento invocado pela Comissão não é admissível.  De facto, e como o demandado justamente faz notar, o fundamento extraído de uma pretensa discriminação de certos trabalhadores que exercem funções na Bélgica, quer porque o cônjuge é funcionário ou agente das Comunidades, quer porque eles próprios o são mas exercem outra actividade à parte, é aduzido pela primeira vez no requerimento introdutório da instância. Não havia sido referido, nem na carta de notificação, nem no parecer fundamentado. Ora, é jurisprudência constante que "sendo o objecto de um recurso, interposto nos termos do artigo 169.°, fixado pelo parecer fundamentado da Comissão, os dois actos devem basear-se nos mesmos motivos e fundamentos" (7).  Aliás, a Comissão reconhece isso, implicitamente, na sua réplica, e o facto de o demandado ter aceitado, no seu memorando de defesa, pronunciar-se sobre a pertinência do fundamento, não afasta a excepção de inadmissibilidade que alegou a título principal.  Quanto à substância do fundamento, posso limitar-me a algumas breves observações.  Há que constatar, antes de mais, que a réplica tomou como base argumentos e factos diferentes dos que foram apresentados no requerimento, e que a Comissão alterou as suas conclusões em conformidade.  No seu requerimento, ela entendia como uma discriminação o facto de certas pessoas sujeitas ao regime de segurança social belga se verem privadas do benefício das prestações familiares ao mesmo tempo que eram obrigadas a pagar as quotizações respectivas, e mesmo uma quotização especial destinada a ser suportada pelas pessoas isoladas e pelas famílias sem filhos, instituída pelos decretos reais n.° 129, de 30 de Dezembro de 1982, e n.° 22, de 9 de Dezembro de 1983.  Na réplica, a Comissão limitou-se a criticar o facto de os trabalhadores que exerçam a sua actividade na Bélgica, mas cujos filhos não beneficiem dos abonos de família comunitários, não terem direito a outras prestações especiais belgas de carácter familiar que não existam no direito comunitário, como o abono de férias.  De modo geral, não creio que no caso presente seja legítima a queixa de discriminação entre trabalhadores. Verifico desde logo, e mais uma vez, que não existe qualquer discriminação em razão da nacionalidade, uma vez que a legislação belga é indistintamente aplicável a todos os trabalhadores que exerçam a sua actividade na Bélgica.  Por outro lado, a própria Comissão reconhece na réplica (p. 5) que "o princípio da solidariedade em que assenta a segurança social obriga todos os trabalhadores (regime livre) e todas as entidades patronais (regime assalariado) a pagar quotizações, mesmo que os trabalhadores não beneficiem dos abonos".  Finalmente, a situação dos trabalhadores que recebam para os filhos abonos de família por força de outras disposições que não as da lei belga é indiscutivelmente diferente da situação dos seus colegas que não recebem esses abonos. As situações não são objectivamente comparáveis e, portanto, a distinção que assim se faz não é discriminatória.  Não esqueçamos que, em muitos dos nossos países, se aplicam normas diferentes consoante a categoria sócio-profissional a que pertencem os trabalhadores, sem que sejam consideradas discriminatórias. Assim, alguns regimes prevêem uma quotização a pagar pelo próprio trabalhador, e outros não a prevêem.  O que acima ficou dito vale também para a quotização especial instituída para os isolados e para as famílias sem filhos.  É certo que o facto de a legislação belga começar por privar certas pessoas dos abonos por filhos a cargo, e em seguida lhes aplicar a quotização especial imposta às famílias é algo chocante.  No entanto, não se trata de uma discriminação em razão da nacionalidade, pois os cônjuges belgas dos funcionários europeus encontram-se, a esse respeito, na mesma situação que os cônjuges de outra nacionalidade.  No que concerne à pretensa discriminação relativa a certos abonos especiais, como o de férias, faço notar que os decretos reais criticados entraram em vigor em 1 de Agosto de 1982, e que os abonos para férias foram suprimidos, a partir de 1 de Janeiro de 1983, pelo Decreto Real n.° 131, de 30 de Dezembro de 1982.  Além disso, os abonos para férias foram, regra geral, pagos durante o mês de Maio de cada ano. Salvo excepção, que a Comissão não demonstrou, não era devido nenhum abono para férias a partir de 1 de Agosto de 1982.  Finalmente, não resulta dos elementos do processo que outros abonos de família específicos e distintos, normalmente devidos na Bélgica, não tenham sido ou não fossem pagos àqueles trabalhadores cujos filhos beneficiam dos abonos de família comunitários.  Pelo contrário, o demandado mostra-se consciente, no seu memorando de tréplica, de que, se esses abonos fossem devidos, não teria legitimidade para privar deles as pessoas que beneficiem das prestações familiares comunitárias, uma vez que o Tribunal decidiu, nos citados acórdãos 106/76 e 14/77, que abonos especiais ou liberalidades concedidas por razões extraordinárias não devem ser considerados como abonos "da mesma natureza" que se insiram no campo de aplicação dos artigos 67.°, n.° 2 e 68.°, segundo parágrafo, do estatuto, e 2.° doROA.  Concluo assim que, se o terceiro fundamento apresentado pela Comissão fosse admissível, deveria ser rejeitado como improcedente, no caso vertente.  III - Considerando o que antecede, proponho ao Tribunal que declare que, ao adoptar o Decreto Real n ° 54, de 15 de Julho de 1982, que modificou o artigo 60.° das leis unificadas relativas às prestações familiares para trabalhadores por conta de outrem, e o decreto real de 19 de Novembro de 1982, que modificou o decreto real de 8 de Abril de 1976, que estabeleceu o regime das prestações familiares em benefício dos trabalhadores independentes, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe cabem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do artigo 19.°, conjugado com o artigo 15.° do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades.  Como concluí que um dos fundamentos aduzidos pela Comissão é inadmissível, e, subsidiariamente, improcedente, e que outro desses fundamentos não pode ser admitido, proponho que a Comissão seja condenada no pagamento de metade das suas despesas, devendo as despesas, no mais, ser suportadas pela Bélgica.