CELEX: 62003CC0006
Language: pt
Date: 2004-11-30 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Ruiz-Jarabo Colomer apresentadas em 30 de Novembro de 2004. # Deponiezweckverband Eiterköpfe contra Land Rheinland-Pfalz. # Pedido de decisão prejudicial: Verwaltungsgericht Koblenz - Alemanha. # Ambiente - Deposição de resíduos - Directiva 1999/31 - Regulamentação nacional que institui normas mais exigentes - Compatibilidade. # Processo C-6/03.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERALDÁMASO RUIZ‑JARABO COLOMERapresentadas em 30 de Novembro de 2004(1)
         Processo C‑6/03Deponiezweckverband Eiterköpfe contra Land Rheinland ‑ Pfalz [pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Koblenz (Alemanha)]
            «Ambiente  –  Deposição de resíduos  –  Directiva 1999/31/CE  –  Compatibilidade de uma disposição nacional mais exigente»
            
      
         
        1.        O Verwaltungsgericht Koblenz, órgão jurisdicional administrativo alemão de primeira instância, submeteu ao Tribunal de Justiça
      duas questões prejudiciais relativas aos n. os  1 e 2 do artigo 5.° da Directiva 1999/31/CE 
         			(2)
         		 e ao artigo 176.° CE, com o objectivo de apurar se o direito comunitário relativo à deposição de resíduos é compatível com
      disposições nacionais que prevêem medidas de protecção reforçadas.
      
      
      I –  Enquadramento jurídico comunitário 
      
        2.        O título XIX do Tratado CE, epigrafado «Ambiente», é composto por três artigos: o artigo 174.° CE, que fixa os objectivos
      da política da Comunidade neste domínio, o artigo 175.° CE, que estabelece a base jurídica das acções a empreender pela Comunidade
      e o artigo 176.° CE, em cujos termos «as medidas de protecção adoptadas por força do artigo 175.° não obstam a que cada Estado‑Membro
      mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com o presente Tratado e serão
      notificadas à Comissão».
      
      
        3.        A Directiva 75/442/CEE 
         			(3)
         		 é relativa à gestão dos resíduos, impondo aos Estados‑Membros, na alínea a) do n.° 1 do artigo 3.°, a obrigação de tomarem
      as medidas adequadas para reduzir a produção de resíduos e, no artigo 4.°, garantir que estes sejam aproveitados ou eliminados
      sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente.
      
      
        4.        A deposição é uma das fases do tratamento dos resíduos. Neste domínio concreto, o objectivo essencial da Directiva 1999/31/CE
      (a seguir «directiva») é adoptar «[...] medidas, processos e orientações que evitem ou reduzam tanto quanto possível os efeitos
      negativos sobre o ambiente [...] durante todo o ciclo de vida do aterro», «a fim de dar cumprimento às exigências da Directiva
      75/442/CEE, nomeadamente dos seus artigos 3.° e 4.°» (artigo 1.°).
      
      
        5.        O artigo 5.° da directiva dispõe:
      «1. No prazo máximo de dois anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°, os Estados‑Membros definirão uma estratégia
      nacional para a redução dos resíduos biodegradáveis destinados aos aterros e notificarão a Comissão dessa estratégia. Essa
      estratégia deverá incluir medidas destinadas a alcançar os objectivos estabelecidos no n.° 2, através, designadamente, de
      reciclagem, compostagem, produção de biogás ou valorização de materiais/energia [...].
       2. A estratégia deverá assegurar o seguinte:
      
      a)
         no prazo máximo de cinco anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados
            a aterros devem ser reduzidos para 75% da quantidade total (por peso) dos resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995
            ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
         
      
      
      b)
         no prazo máximo de oito anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados
            a aterros devem ser reduzidos para 50% da quantidade total (por peso) de resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995
            ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
         
      
      
      c)
         no prazo máximo de quinze anos a contar da data prevista no n.° 1 do artigo 18.°, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados
            a aterros devem ser reduzidos para 35% da quantidade total (por peso) de resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995
            ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
         
      
      [...]»
      
      
        6.        A data que resulta do disposto no n.° 1 do artigo 18.° da directiva é 16 de Julho de 2001 
         			(4)
         		.
      
      
      II –  A legislação nacional 
      
        7.        A fim de dar cumprimento à directiva, a Alemanha adoptou o Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen
      (regulamento alemão relativo à deposição de resíduos) de 20 de Fevereiro de 2001 
         			(5)
         		, que entrou em vigor no dia 1 de Março do mesmo ano.
      
      
        8.        Segundo o órgão jurisdicional nacional que submeteu as questões prejudiciais, importa ter em consideração as seguintes disposições:
      «§ 3. Requisitos gerais para a deposição em aterros
       1.       Os resíduos urbanos e os resíduos na acepção do § 2, n.° 2, só podem ser depositados em aterro ou em celas de aterros que
      obedeçam aos requisitos para as classes de aterros I ou II. Os requisitos são definidos nos termos do número 10 das instruções
      técnicas relativas a resíduos urbanos.
      [...]
       3.       Os resíduos urbanos e os resíduos na acepção do § 2, n.° 2, com excepção dos resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos,
      só podem ser depositados em aterro nos casos em que obedeçam aos critérios de classificação previstos no anexo 1 para as classes
      de aterros I ou II.
      § 4. Requisitos para a deposição em aterro de resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos
       1.       Os resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos só podem ser depositados em aterro, nos casos em que:
      
      1)
         a deposição seja feita em aterro ou em celas de aterros que respeitem os requisitos para a classe de aterros II;
      
      
      2)
         os resíduos respeitem os critérios de classificação do anexo 2 para a classe de aterros II;
      
      
      3)
         os resíduos não sejam misturados com o objectivo de os tornar conformes com os critérios de classificação do anexo 2 e uma
            deposição sobre resíduos já depositados com um elevado componente biodegradável (por exemplo, lixo doméstico não tratado)
            não prejudique o controlo dos gases desses aterros, a infiltração de águas para a manutenção de processos biológicos de degradação
            nestes resíduos seja tecnicamente possível, ou não seja exigível, e quando não conduza a fugas de gás não controladas, e
         
      
      
      4)
         no quadro do tratamento mecânico‑biológico, os resíduos ricos em potência calorífica sejam separados para o seu aproveitamento
            ou para o tratamento com processos térmicos, assim como outras fracções de resíduos recicláveis ou que contenham substâncias
            contaminantes.
         
      
       Nos casos do primeiro período do n.° 1, os requisitos são definidos de acordo com o número 10 das instruções técnicas relativas
      a resíduos urbanos.
       2.       Para garantir uma deposição regular de resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos, o operador do aterro deve:
      
      1)
         cumprir os requisitos do anexo 3 na deposição de resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos e
      
      
      2)
         assegurar‑se de que as pequenas emissões residuais de gases que surjam após o preenchimento de uma secção do aterro sejam
            oxidadas antes de serem libertadas para a atmosfera; a pedido da autoridade competente deverão ser apresentados relatórios
            relativos à emissão de gases remanescentes, elaborados por inspectores independentes, nos termos do anexo C, n.° 6, terceiro
            período, das instruções técnicas relativas a resíduos urbanos.
         
      
      [...]
      § 6. Disposições transitórias
      [...]
       2.       A requerimento do operador do aterro, a autoridade competente pode autorizar o seguinte, nas condições do número 3:
      
      1)
         O lixo doméstico, resíduos industriais semelhantes aos domésticos, lamas provenientes de esgotos e outros resíduos com elevados
            componentes orgânicos também podem ser depositados em aterros, mesmo nos casos em que os requisitos dos resíduos nos termos
            do anexo 1 ou do anexo 2 não estejam preenchidos. A deposição deve ocorrer em aterros antigos (aterros para lixo doméstico),
            ainda que estes não respeitem os requisitos do § 3, n.° 1, mas cumpram, pelo menos, os requisitos do número 11 das instruções
            técnicas relativas a resíduos urbanos, ou em secções separadas de aterros da classe II. A autorização é limitada, o mais tardar,
            até 31 de Maio de 2005.
         
      
      
      2)
         Os resíduos urbanos e os resíduos na acepção do § 2, n.° 2, que cumpram os critérios de classificação dos resíduos para os
            aterros da classe I, segundo o anexo 1, também podem ser depositados em aterros antigos que não respeitem os requisitos do
            § 3, n.° 1, mas que preencham pelo menos os requisitos do número 11 das instruções técnicas relativas a resíduos urbanos.
            A autorização é limitada, o mais tardar, até 15 de Julho de 2009.
         
      
      
      3)
         Os resíduos urbanos e os resíduos na acepção do § 2, n.° 2, que cumpram os critérios de classificação para os aterros da classe
            II, segundo o anexo 1, ou os resíduos previamente tratados por processos mecânico‑biológicos que cumpram os critérios de classificação
            para os aterros do anexo 2, também podem ser depositados em aterros antigos (aterros para lixo doméstico), eventualmente em
            secções do aterro separadas, quando os requisitos do § 3, n.° 1 da classe de aterros II, até ao número 10.3.1 e 10.3.2 das
            instruções técnicas relativas a resíduos urbanos estejam preenchidos, assim como os requisitos do número 11 das instruções
            técnicas relativas a resíduos urbanos. A autorização é limitada, o mais tardar, até 15 de Julho de 2009. Pode prescindir‑se
            do prazo, quando, num caso particular, se provar que os objectivos de protecção segundo os números 10.3.1 e 10.3.2 das instruções
            técnicas relativas a resíduos urbanos foram atingidos com outras medidas de garantia tecnicamente equivalentes e que o bem‑estar
            da comunidade (medido segundo os requisitos deste regulamento) não será prejudicado. Para o período até 31 de Maio de 2005,
            o número 1 aplica‑se  mutatis mutandis  aos requisitos técnicos dos aterros.
         
      
       3.       As excepções a que alude o parágrafo 2 só podem ser autorizadas nos casos em que o bem‑estar da comunidade não é prejudicado,
      e quando,
      
      1)
         no caso do n.° 1 do parágrafo 2, não seja possível a utilização de capacidades de tratamento existentes e,
      
      
      2)
         no caso dos n. os  2 e 3 do parágrafo 2, não seja possível a utilização de aterros que cumpram os requisitos do § 3, n.° 1.
         
      
       4.       Uma excepção à classificação de resíduos para aterros autorizada pela autoridade competente para a classificação dos resíduos
      para os aterros, que tenha sido concedida antes da entrada em vigor do presente regulamento nos termos dos n.° 12.1, primeiro
      e segundo períodos, alínea a), das instruções técnicas relativas a resíduos urbanos, mantém‑se em vigor relativamente ao lixo
      doméstico, resíduos industriais semelhantes aos domésticos, lamas provenientes de esgotos e outros resíduos com elevados componentes
      orgânicos, na qualidade de autorização na acepção do n.° 1 do parágrafo 2, o mais tardar até 1 de Junho de 2005.
       Anexo 1. Critérios de classificação dos resíduos para aterros
       Na classificação dos resíduos para aterros, devem respeitar‑se os seguintes valores:
      
      
      Número
               
            
            Parâmetro
               
            
            Valores de classificação
               
            
         Classe de aterro I
               
            
            Classe de aterro II
               
            
         2
               
            
            Componente orgânico do resíduo seco da substância original
               
            
                
                
         2.01
               
            
            Definido como sólido volátil
               
            
            < = 3% de massa
               
            
            < = 5% de massa
               
            
         2.02
               
            
            Definido como TOC
               
            
            < = 1% de massa
               
            
            < = 3% de massa
               
            
         4
               
            
            Critérios de eluato
               
            
                
                
         4.03
               
            
            TOC
               
            
            < = 20 mg/l
               
            
            < = 100 mg/l
               
            
          Anexo 2. Critérios de classificação dos resíduos para aterros, tratados por processos mecânico‑biológicos
       Na classificação de resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos para deposição em aterros, devem respeitar‑se os seguintes
      valores:
      
      Número
               
            
            Parâmetro
               
            
            Valores de classificação
               
            
         2
               
            
            Componente orgânico do resíduo seco da substância original definido como TOC
               
            
            < = 18% de massa
               
            
         4
               
            
            Critérios de eluato
               
            
                
         4.03
               
            
            TOC
               
            
            < = 250 mg/l
               
            
         5
               
            
            Capacidade de decomposição biológica do resíduo seco da substância original definida como actividade respiratória (AT 4 ) ou definida como taxa de formação de gases no teste de fermentação (GB 21 )
               
            
            < = 5 mg/g
               < = 20 l/kg
               
            
         […]».
      
      III –  Matéria de facto no processo principal 
      
        9.        O Deponiezweckverband Eiterköpfe é um consórcio dos Landkreise (distritos regionais) de Mayen‑Koblenz, de Cochem‑Zell e da
      cidade de Koblenz, que explora o aterro central de Eiterköpfe.
      
      
        10.      Em 28 de Fevereiro de 2000, requereu ao Land Rheinland‑Pfalz (Estado federado da Renânia‑Palatinado) autorização para acabar
      de preencher as celas 5 e 6 do aterro com resíduos tratados apenas por processos mecânicos, no período compreendido entre
      31 de Maio de 2005 e 31 de Dezembro de 2013 
         			(6)
         		.
      
      
        11.      Tendo o pedido sido indeferido, recorreu aos órgãos jurisdicionais do seu país, alegando que o regulamento alemão relativo
      à deposição de resíduos viola o direito comunitário.
      
      
      IV –  Questões prejudiciais 
      
        12.      Após uma audiência realizada em 4 de Dezembro de 2002, considerando que o direito reclamado só pode ser reconhecido se as
      disposições nacionais forem contrárias ao direito comunitário por impedirem a deposição em aterros de resíduos previamente
      tratados apenas por processos mecânicos, a Sétima Secção do Verwaltungsgericht Koblenz suspendeu a instância e submeteu ao
      Tribunal de Justiça as seguintes questões:
      
      «1)
         O artigo 5.°, n.° 1, da directiva relativa à deposição de resíduos em aterros, que contém as disposições comunitárias relativas
            a uma estratégia para a redução dos resíduos biodegradáveis destinados aos aterros, deve ser entendido no sentido de que medidas
            adoptadas no quadro do artigo 176.° CE, em derrogação às definidas no artigo 5.°, n.° 2, [dessa directiva], a saber, redução
            dos resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterros para uma determinada percentagem por peso da totalidade de resíduos
            urbanos biodegradáveis referentes a um determinado ano civil, podem ser reforçadas por uma disposição nacional adoptada para
            transpor estas disposições comunitárias, na medida em que resíduos urbanos e resíduos que podem ser eliminados como resíduos
            urbanos, só podem ser depositados em aterros se for respeitado o respectivo critério de classificação ‘componente orgânico
            do resíduo seco da substância original’ (definido como sólido volátil ou como TOC)? 
         
      
      
      2) a)
         Em caso afirmativo, devem as disposições comunitárias do artigo 5.°, n.° 2, da directiva ser compreendidas no sentido de que,
            para os requisitos que definem, a saber,
         
      
      
         
            –
               75% do peso, a partir de 16 de Julho de 2006
            
      
      
      
         
            –
               50% do peso, a partir de 16 de Julho de 2009, e
            
      
      
      
         
            –
               35% do peso, a partir de 16 de Julho de 2016,
            
      
      
            é suficiente uma regulamentação dos Estados‑Membros que, respeitando o princípio comunitário da proporcionalidade, preveja
                  que,
               
               
            
      
      
      
            para os resíduos urbanos e para os resíduos que possam ser eliminados como resíduos urbanos, a partir de 1 de Junho de 2005,
                  o componente orgânico do resíduo seco da substância original, definido como sólido volátil, deve ser menor ou igual a 18%
                  de massa quando determinada como TOC, devendo a biodegrabilidade do resíduo seco da substância original ser inferior ou igual
                  a 5% de massa, e o definido como TOC, deve ser menor ou igual a 3% de massa;
               
               
            
      
      
      
            os resíduos tratados por processos mecânico‑biológicos só podem, a partir de 1 de Março de 2001, ser depositados em aterros
                  antigos, o mais tardar, até 15 de Julho de 2009, e, no caso particular, também para além dessa data, quando o componente orgânico
                  do resíduo seco da substância original, definido como TOC, é menor ou igual a 18% de massa, a biodegradabilidade do resíduo
                  seco da substância original, definida como actividade respiratória (AT 4 ), é menor ou igual a 5 mg/g ou, definida como taxa de formação de gases no teste de fermentação (GB 21 ), comporta 20 l/kg ou menos?
               
               
            
      
      
      
      
      2) b)
         O princípio comunitário da proporcionalidade atribui uma margem de discricionariedade ampla ou restrita da avaliação dos efeitos,
            no caso de sobreposição de resíduos que não foram previamente tratados com outros que foram previamente tratados através de
            processos térmicos ou mecânico‑biológicos? Pode retirar‑se do princípio da proporcionalidade que o perigo resultante de resíduos
            previamente tratados apenas por processos mecânicos pode ser compensado de outro modo, por medidas de segurança com outro
            alcance?»
         
      
      
      
      V –  Tramitação no Tribunal de Justiça 
      
        13.      Foram apresentadas observações escritas pelo Deponiezweckverband Eiterköpfe, pelo Land Rheinland‑Pfalz, pelos Governos neerlandês,
      austríaco e alemão e pela Comissão.
      
      
        14.      Na audiência de 15 de Setembro de 2004, compareceram para alegações o representante do consórcio demandante e o do Estado
      federal demandado no processo principal, além dos agentes dos Governos alemão, neerlandês e austríaco e da Comissão.
      
      
      VI –  O ambiente no contexto do direito comunitário 
      
       A –  Referência à evolução normativa 
      
        15.      O ambiente não foi uma das preocupações dos autores dos Tratados, que inicialmente não davam cobertura jurídica às acções
      a empreender pela Comunidade neste domínio 
         			(7)
         		. Porém, a conferência de chefes de Estado e de Governo que se realizou em Paris em 1972 decidiu definir uma política própria,
      sugerindo que a falta de legislação neste domínio fosse suprida por referência aos artigos 100.° e 235.° do Tratado CE (actuais
      artigos 94.° CE e 308.° CE, respectivamente) 
         			(8)
         		. Esta situação explica que as primeiras decisões do Tribunal de Justiça tenham tido por objecto clarificar o fundamento legal
      desta iniciativa comunitária 
         			(9)
         		.
      
      
        16.      O Acto Único Europeu 
         			(10)
         		 aditou ao Tratado CE um título específico sobre o ambiente – o título VII (actual título XIX) 
         			(11)
         		 – que compreendia os artigos 130.°‑R, 130.°‑S (que passaram, após alteração, a artigos 174.° CE e 175.° CE) e 130.°‑T (actual
      artigo 176.° CE) 
         			(12)
         		, além do n.° 3 do artigo 100.°‑A (que passou, após alteração, a n.° 3 do artigo 95.° CE) que obriga a Comissão a basear as
      suas propostas previstas no n.° 1 «num nível de protecção elevado» 
         			(13)
         		.
      
      
        17.      No direito europeu, a preocupação com o ambiente assumiu tais proporções que um dos objectivos da Comunidade passou mesmo
      a ser a promoção de «um elevado nível de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente» (artigo 2.° CE) 
         			(14)
         		, tornando imprescindível «uma política no domínio do ambiente» [n.° 1, alínea l), do artigo 3.° CE]. Mais: «as exigências
      em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade previstas
      no artigo 3.°, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável» (artigo 6.° CE). Esta preocupação está
      também patente noutras disposições do Tratado, como o artigo 85.° CE, já referido, ou o artigo 161.° CE, que prevê a criação
      de um Fundo de Coesão que dê uma contribuição financeira «para a realização de projectos nos domínios do ambiente [...]».
      
      
        18.      O Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa segue a mesma linha de rumo 
         			(15)
         		, acentuando que, no domínio do ambiente, a União dispõe de competências partilhadas com os Estados‑Membros [n.° 2, alínea
      e), do artigo I‑14.°] 
         			(16)
         		 como, aliás, se infere da regulamentação em vigor.
      
      
       B –  As competências partilhadas no domínio do ambiente: limites 
      
        19.      As competências partilhadas configuram uma categoria específica entre as normas de atribuição consignadas no Tratado. Admitem
      várias manifestações, entre as quais se destaca a possibilidade de as legislações nacionais serem mais exigentes que a comunitária.
      
      
        20.      No que se refere ao ambiente, o artigo 176.° CE permite aos Estados‑Membros manterem ou introduzirem medidas de protecção
      reforçadas, desde que sejam compatíveis com o Tratado e notificadas à Comissão. Por outro lado e apesar dos imperativos de
      harmonização, o artigo 95.° CE permite aos Estados‑Membros manter (n.° 4) ou adoptar (n.° 5) disposições nacionais que se
      justifiquem pela protecção do ambiente, notificando a Comissão. Por último, o segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 174.° CE
      prevê a inclusão, nas medidas de harmonização, de «uma cláusula de salvaguarda autorizando os Estados‑Membros a tomar, por
      razões ambientais não económicas, medidas provisórias» sujeitas a controlo 
         			(17)
         		.
      
      
        21.      Esta circunstância explica o empenhamento do Tribunal de Justiça em declarar que o regime do Tratado neste domínio não pretende
      conseguir uma harmonização completa 
         			(18)
         		, pelo que está reservado aos Estados o importante papel de assegurar a coexistência das disposições europeias e internas,
      como acontece no presente caso.
      
      
        22.      A fixação do limite comunitário a essas acções nacionais está subjacente às questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgericht
      Koblenz.
      
      
        23.      Ora, as circunstâncias diferem significativamente em cada um dos Estados‑Membros. Alguns são mais sensíveis aos temas ecológicos,
      outros estão sujeitos a maiores pressões sociais neste domínio e outros ainda utilizam técnicas mais avançadas no tratamento
      dos resíduos. Ao contrário de outras disposições comunitárias nesta matéria 
         			(19)
         		, a directiva relativa aos resíduos define um regime mínimo.
      
      
        24.      O seu objectivo é evitar ou reduzir «os efeitos negativos sobre o ambiente [...] resultantes da deposição de resíduos [...]
      durante todo o ciclo de vida do aterro», por meio de «requisitos [...], medidas, processos e orientações» (artigo 1.°). Para
      esse efeito, classifica os aterros consoante o risco dos resíduos (perigosos, não perigosos e inertes) (artigo 4.°); define
      os critérios e processos de classificação dos resíduos para admissão nas diferentes classes de aterros (artigo 6.° e anexo II);
      enuncia os processos de controlo e acompanhamento nas fases de exploração e manutenção (anexo III); e, finalmente, incentiva
      os Estados‑Membros a definirem uma estratégia nacional destinada a reduzir os resíduos biodegradáveis (n.° 1 do artigo 5.°)
      que, no caso dos resíduos urbanos, assegure uma redução em três fases (n.° 2 do artigo 5.°).
      
      
        25.      Se se interpretar a directiva em conjugação com o artigo 176.° CE, não se pode impedir que os Estados‑Membros adoptem medidas
      mais exigentes relativamente a outros resíduos, obriguem a tratamentos prévios mais complexos ou encurtem os prazos fixados,
      sob condição de preencherem os dois requisitos expressamente indicados nesse artigo: serem compatíveis com o Tratado e notificadas
      à Comissão.
      
      
        26.      O primeiro destes requisitos implica o respeito da ordem jurídica da União no seu todo e, em particular, da directiva.
      
      
        27.      Mas, como decorre de algumas das observações escritas apresentadas no presente processo prejudicial, essa observância não
      significa que a própria directiva avalize disposições nacionais mais exigentes: sempre que quis abrir alguma excepção, fê‑lo
      expressamente, como demonstram os n. os  3, 4 e 5 do artigo 3.° Por conseguinte, a cobertura é oferecida pelo Tratado, ao permitir que os Estados‑Membros vão mais
      além das disposições comunitárias, mas sem as contrariar 
         			(20)
         		.
      
      
        28.      Além disso, não convém esquecer que, como já foi referido, a promoção de um nível de protecção elevado, com a melhoria da
      qualidade do ambiente, passou a ser uma das finalidades da integração europeia, para cuja realização há que levar a cabo uma
      política adequada [artigos 2.° e n.° 1, alínea l), do artigo 3.° CE] 
         			(21)
         		, pelo que a adopção de medidas nacionais mais exigentes tem que ser concordante com as linhas comunitárias de orientação,
      pois a incompatibilidade pode resultar não só de disposições concretas, mas também de programas à escala supranacional 
         			(22)
         		.
      
      
       C –  A directiva relativa aos resíduos 
      
        29.      Esta directiva, já descrita, dispõe que qualquer regulamentação em matéria de gestão de resíduos «deve ter como objectivo
      essencial a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos» da recolha, transporte, tratamento, armazenamento
      e depósito dos resíduos 
         			(23)
         		. Com o objectivo de conseguir alguma coordenação nesta matéria, acrescenta que «deve ser aplicada uma regulamentação eficaz
      e coerente [...] que não entrave o comércio intracomunitário e não afecte as condições de concorrência» 
         			(24)
         		.
      
      
        30.      Na sua Resolução de 7 de Maio de 1990 
         			(25)
         		, o Conselho chamou a atenção para a necessidade de dotar a Comunidade de uma política global para todos os tipos de resíduos,
      tanto os recicláveis como os susceptíveis de aproveitamento ou eliminação, insistindo na conveniência de promover «a harmonização
      de medidas ao nível comunitário [...] consolidada com o desenvolvimento do mercado interno» (ponto 1). Também salientou que
      uma das prioridades a curto e médio prazo consiste em «assegurar uma infra‑estrutura adequada para a eliminação de resíduos,
      [...] recorrendo a[os] métodos e tecnologias mais adequados», mas advertindo que «a criação de uma tal rede compete em primeiro
      lugar aos Estados‑Membros» (ponto 7) e sugerindo, por último, que devem ser incentivados os processos de tratamento prévio
      (ponto 8).
      
      
        31.      Independentemente de outras iniciativas 
         			(26)
         		, a Resolução do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1997, relativa a uma estratégia comunitária de gestão de resíduos 
         			(27)
         		, considerou que, no futuro, só devem ser efectuadas na Comunidade actividades de deposição em aterros seguras e controladas,
      deixando todavia aos Estados‑Membros a flexibilidade suficiente para aplicarem a opção de eliminação de resíduos que melhor
      responda às suas condições específicas (n.° 32).
      
      
        32.      A directiva incide neste aspecto, reflectindo‑o logo nos considerandos, por exemplo ao declarar, no sexto considerando, que
      «a deposição [...] deve ser controlada e gerida de forma adequada, a fim de evitar ou reduzir os potenciais efeitos negativos
      sobre o ambiente e os riscos para a saúde humana».
      
      
        33.      A terminar, há que ter em conta a Decisão do Conselho, de 19 de Dezembro de 2002 
         			(28)
         		, que estabelece os critérios e processos de admissão de resíduos em aterros nos termos do artigo 16.° e do anexo II da directiva.
      Embora tenha entrado em vigor em 16 de Julho de 2004 (artigo 7.°), pode fornecer algumas linhas de interpretação.
      
      
      VII –  Análise das questões prejudiciais 
      
        34.      O Verwaltungsgericht Koblenz pretende apurar se determinadas disposições do regulamento alemão relativo à deposição de resíduos
      estão em conformidade com o direito comunitário. Dado o modo como as perguntas estão formuladas, concordo com a Comissão em
      que convém reagrupá‑las a fim de se analisar, por um lado, a primeira questão e a parte inicial da alínea a) da segunda questão,
      relativas à interpretação dos n. os  1 e 2 do artigo 5.° da directiva e do artigo 176.° CE e, por outro, a parte final da alínea a) e a alínea b) do n.° 2, que
      se referem ao princípio comunitário da proporcionalidade 
         			(29)
         		.
      
      
        35.      No entanto, não se pode isolar o disposto nos n. os  1 e 2 do referido artigo 5.° do resto da directiva nem do contexto geral acima referido. O objectivo visado e as condições
      mínimas que impõe estão expostos nos considerandos e no articulado da directiva, competindo ao órgão jurisdicional nacional
      verificar se a disposição interna respeita esses postulados, à luz do conceito de compatibilidade do artigo 176.° CE. O Tribunal
      de Justiça não pode invadir essa esfera, devendo antes concentrar os seus esforços em esclarecer o sentido do direito comunitário
      para definir os critérios que devem orientar a sua aplicação uniforme; a sua função consiste em esclarecer o âmbito das normas
      europeias ou o referido conceito de compatibilidade e não em apreciar em detalhe cada uma das possíveis contradições da disposição
      nacional. Ou seja, o Tribunal de Justiça não pode pronunciar‑se sobre uma norma de direito nacional que apresenta aspectos
      tão técnicos como os suscitados neste caso: não há dúvida de que o critério de admissão nos aterros baseado no «componente
      orgânico do resíduo seco da substância original» (definido como sólido volátil ou como TOC), utilizado no regulamento alemão,
      é mais rigoroso do que o da «quantidade total (por peso) dos resíduos urbanos biodegradáveis produzidos» num ano, a que se
      refere a directiva, sendo mais complicado determinar a incidência desta circunstância no cumprimento dos objectivos comunitários 
         			(30)
         		.
       Ainda assim, convém analisar as questões prejudiciais reagrupadas na forma referida.
      
      
       A –  Primeira questão prejudicial e primeira parte da alínea a) da segunda questão 
      
        36.      O órgão jurisdicional de reenvio entende que a legislação alemã contém medidas de protecção mais reforçadas do que as previstas
      na directiva, tendo dúvidas quanto à sua compatibilidade. As diferenças residem nos seguintes pontos:
      
        
      –
         A utilização do critério para a admissão de resíduos nos aterros baseado no «componente orgânico do resíduo seco da substância
            original» (definido como sólido volátil ou como TOC).
         
      
      
        
      –
         A fixação de prazos mais curtos para a redução dos resíduos.
      
      
        
      –
         A inclusão no âmbito de aplicação tanto dos resíduos biodegradáveis como dos não biodegradáveis.
      
      
        
      –
         A equiparação do tratamento dos resíduos urbanos e dos que podem ser eliminados como tal, designadamente os resíduos industriais.
      
      
      
      
        37.      Com base nestes argumentos, o órgão jurisdicional de reenvio refere uma série de instrumentos de protecção que, em seu entender,
      podem configurar uma estratégia diferente da comunitária.
      
      
        38.      Nestas circunstâncias, há que examinar o alcance dessas diferenças.
       a)       O critério de classificação dos resíduos
      
      
        39.      Segundo o regulamento alemão, os resíduos urbanos e os que podem ser eliminados como tal só podem ser depositados se obedecerem
      aos requisitos previstos no anexo 1, nos quais se inclui o componente orgânico do resíduo seco da substância original definido
      como sólido volátil ou como TOC 
         			(31)
         		. Por seu lado, o n.° 2 do artigo 5.° da directiva refere a quantidade total (por peso) dos resíduos urbanos biodegradáveis
      produzidos num determinado ano civil.
      
      
        40.      Por definição, as directivas vinculam os Estados‑Membros destinatários quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto,
      às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios (artigo 249.° CE) pelo que, tratando‑se de uma directiva
      de «regime mínimo» 
         			(32)
         		, o direito comunitário não é violado pela imposição de uma condição de admissão no aterro independente do peso total dos
      depósitos, desde que o limite fixado pela Comunidade não seja excedido.
      
      
        41.      Por outro lado, como observam os governos austríaco e neerlandês, o critério de admissão nos aterros não constitui um objectivo,
      mas um instrumento para a redução dos resíduos. Acresce que, de acordo com os princípios gerais enunciados no anexo II da
      directiva, as «limitações relativas à quantidade de matéria orgânica nos resíduos» são o exemplo de um critério baseado nas
      propriedades dos resíduos.
       b)       Fixação de prazos mais curtos para a redução dos resíduos
      
      
        42.      O n.° 2 do artigo 5.° da directiva exige que as estratégias nacionais assegurem determinadas percentagens de redução dos resíduos
      biodegradáveis destinados aos aterros em três fases, «no prazo máximo» de cinco, oito e quinze anos a contar de 16 de Julho
      de 2001, prevendo uma redução para 75%, 50% e 35% em cada uma dessas fases, respectivamente.
      
      
        43.      Portanto, ao fixar prazos – e percentagens – máximos, os Estados‑Membros, atendendo às suas próprias políticas no domínio
      do ambiente, podem encurtá‑los desde que o efeito pretendido ocorra nas datas previstas e não mais tarde. Se ocorrer antes,
      não importa.
       c)       Aplicação aos resíduos biodegradáveis e não biodegradáveis
      
      
        44.      Quando os n. os  1 e 2 do referido artigo 5.° falam em resíduos, classificam‑nos como «biodegradáveis», pelo que se coloca a questão de saber
      se os «não biodegradáveis» também estão incluídos 
         			(33)
         		.
      
      
        45.      Em face do contexto e da finalidade da legislação comunitária, parece que as condições mínimas impostas nas disposições mencionadas
      se referem apenas aos depósitos do primeiro tipo, embora os Estados‑Membros possam validamente alargar o seu âmbito pois,
      na realidade, o que se pretende são medidas, processos e orientações que evitem ou reduzam tanto quanto possível os efeitos
      negativos da deposição de «resíduos» (artigo 1.°), termo este que, sem outra explicação, remete para a definição ampla da
      alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442/CEE 
         			(34)
         		.
      
      
        46.      Por conseguinte, também não se viola o direito comunitário ao se tornar extensivas aos resíduos não biodegradáveis as regras
      relativas à deposição de resíduos.
       d)       Aplicação aos resíduos industriais
      
      
        47.      Embora o n.° 1 do artigo 5.° preveja a definição de uma estratégia nacional para a redução dos «resíduos biodegradáveis» o
      n.° 2 refere uma estratégia para a redução dos «resíduos urbanos biodegradáveis», suscitando‑se a dúvida de saber se o aditamento
      do adjectivo impede a inclusão de outros resíduos não urbanos – segundo a alínea b) do n.° 2 da directiva –, como os industriais.
      
      
        48.      Como é óbvio, a resposta terá de ser idêntica à sugerida nos números anteriores. A directiva inclui algumas considerações
      finais que os Estados‑Membros, que podem ir mais além, devem prosseguir, sem exceder esses limites nem o objectivo mencionado
      no artigo 1.°, onde se utiliza a expressão mais genérica «deposição de resíduos». Deste modo, é natural que a estratégia assegure
      a redução não só dos resíduos urbanos biodegradáveis como também dos de outra natureza.
      
      
        49.      Além disso, como observam os governos dos Países Baixos e da Alemanha, os resíduos industriais podem ser biodegradáveis –
      se não no todo, pelo menos em parte – pelo que devem ser incluídos na estratégia nacional para a redução dos resíduos prevista
      no n.° 1 do artigo 5.°
      
      
        50.      Por conseguinte, a directiva não impede que as disposições relativas aos resíduos urbanos sejam também aplicáveis aos industriais.
       e)       Apreciação conjunta
      
      
        51.      Do exposto decorre que a condição do artigo 176.° CE, para que as disposições nacionais de protecção reforçada respeitem o
      Tratado, se encontra preenchida em todos os casos analisados relativamente à directiva.
      
      
        52.      No entanto, segundo o órgão jurisdicional alemão, é preciso esclarecer se outra solução pode ainda resultar de uma análise
      conjunta desses casos.
      
      
        53.      Tal hipótese deve ser decididamente descartada, pois a legislação federal não parece contrariar a política definida pelos
      diplomas comunitários referidos. Em concreto, a directiva prevê a redução, em três fases, dos resíduos urbanos biodegradáveis
      para deposição em aterros, até ao limite de 35% da quantidade total (por peso) dos produzidos em 1995, sem especificar o processamento.
      O regulamento alemão afecta também os resíduos que podem ser eliminados como resíduos urbanos mas exige um tratamento que
      não seja realizado apenas por processos mecânicos e que presumivelmente assegura uma maior redução 
         			(35)
         		 e fixa prazos mais curtos. Portanto, vai além do disposto na directiva mas respeita os mínimos nela estabelecidos, competindo
      ao órgão jurisdicional nacional e não ao Tribunal de Justiça verificar os objectivos da regulamentação interna e confrontá‑los
      com os visados pela Comunidade.
      
      
        54.      Quanto ao resto, a jurisprudência lembra que, mesmo que a política da Comunidade no domínio do ambiente vise um nível de protecção
      elevado, esse nível não tem necessariamente que ser o mais elevado possível do ponto de vista da técnica, pois os Estados‑Membros
      podem sempre reforçá‑lo 
         			(36)
         		.
      
      
        55.      Em vista do exposto nos números anteriores, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão prejudicial e à
      primeira parte da alínea a) da segunda questão no sentido de que, no quadro do artigo 176.° CE, ao transporem a Directiva
      1999/31/CE, os Estados‑Membros podem aprovar medidas de maior protecção do ambiente, desde que cumpram os objectivos e as
      reservas das normas comunitárias, como acontece ao subordinarem a admissão em aterro dos resíduos urbanos e dos que podem
      ser eliminados como tal a um critério baseado no componente de matéria orgânica do resíduo seco da substância original (definido
      como sólido volátil ou como TOC), ao exigirem que esse componente seja atingido antes das datas fixadas na referida directiva
      e, em suma, ao condicionarem a admissão dos resíduos a um tratamento prévio que não seja realizado apenas por processos mecânicos 
         			(37)
         		.
      
      
       B –  Segunda parte da alínea a) e alínea b) da segunda questão prejudicial: o princípio comunitário da proporcionalidade 
      
        56.      A proporcionalidade exige conveniência e adequação entre o fim pretendido e os meios utilizados para o efeito. O mesmo acontece
      no caso de dois ou mais conceitos, valores ou parâmetros. Trata‑se de um princípio geral de direito, com várias dimensões
      e efeitos à escala internacional, comunitária e estatal.
      
      
        57.      Sem prejuízo da análise do Verwaltungsgericht Koblenz quanto à proporcionalidade da disposição alemã do ponto de vista do
      próprio direito nacional, as dúvidas que coloca têm a ver com a sua projecção no plano comunitário.
      
      
        58.      Antes de as analisar, há que resolver o problema suscitado pela Comissão e pelo governo federal nas suas observações escritas,
      ao negarem que esse princípio comunitário seja aplicável à legislação nacional, entre outras circunstâncias porque, segundo
      o artigo 5.° CE, só se refere às acções da Comunidade, que não estão em causa no presente processo prejudicial.
      
      
        59.      Embora, num primeiro momento, o raciocínio proposto – sobretudo o da Comissão – possa parecer acertado, estamos perante uma
      regra geral de direito que não se limita ao âmbito das acções comunitárias. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de
      Justiça, o artigo 5.° incorporou o referido princípio restringindo‑o a esse âmbito, mas não limitou o seu impacto em todo
      o direito comunitário. Por outro lado, quando o artigo 176.° CE condiciona a validade das disposições nacionais de protecção
      reforçada à sua compatibilidade com o Tratado, inclui, como já referi 
         			(38)
         		, não apenas o direito escrito mas também os objectivos, as liberdades fundamentais, as políticas e os princípios que as inspiram.
      Por conseguinte, a expressão «o presente Tratado» não deve ser circunscrita às disposições concretas que o integram 
         			(39)
         		.
      
      
        60.      Com base nestas premissas, o princípio da proporcionalidade aplica‑se a todas as acções comunitárias, quer as da própria Comunidade
      quer as dos Estados que a integram, ao exercerem uma competência considerada comunitária.
      
      
        61.      O problema reside, portanto, em determinar se a norma ou o comportamento nacional consubstanciam uma acção dessa natureza.
      O princípio só está em causa em caso de resposta afirmativa. A sua aplicação não depende da incidência da regra interna no
      ordenamento da União, mas da sua incorporação nessa estrutura jurídica. Ou seja, se a proporcionalidade implica uma relação
      adequada entre o objectivo prosseguido e os meios para o atingir 
         			(40)
         		, parece lógico que a sua verificação no âmbito europeu exija objectivos e meios próprios, o que não acontece, por exemplo,
      quando se assume um objectivo comunitário mas se utiliza um instrumento de outra índole.
      
      
        62.      Neste contexto, compete ao juiz nacional proceder à classificação, tendo em conta que os Estados‑Membros adoptam regras que
      se relacionam de diversas formas com a esfera supranacional e que vão desde a mera execução à total ausência de relação. Por
      outro lado, a projecção deste princípio também não poderia ter o significado que tem no direito da União 
         			(41)
         		. Seja como for, o Tribunal de Justiça não tem competência para decidir da adequação de uma regulamentação interna ao princípio
      comunitário da proporcionalidade, especialmente quando, como no presente caso, existem aspectos técnicos muito específicos
      mas faltam os dados imprescindíveis para levar a cabo uma apreciação criteriosa 
         			(42)
         		.
      
      
        63.      Pelo exposto, sugiro que a resposta à segunda parte da alínea a) e à alínea b) da segunda questão prejudicial esclareça que
      cabe ao juiz nacional apurar se determinada norma ou comportamento de um Estado‑Membro obedecem ao princípio da proporcionalidade,
      se tiver previamente qualificado essa actuação como comunitária.
      
       
      VIII –  Conclusão 
      
        64.      Em face das considerações expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais formuladas pelo Verwaltungsgericht
      Koblenz declarando:
      
      «1)
         Quanto à primeira questão prejudicial e à primeira parte da alínea a) da segunda, no quadro do artigo 176.° CE, ao transporem
            a Directiva 1999/31/CE, os Estados‑Membros podem adoptar medidas de maior protecção do ambiente, desde que cumpram os objectivos
            e as reservas das normas comunitárias, como acontece ao subordinarem a admissão em aterro dos resíduos urbanos e dos que podem
            ser eliminados como tal a um critério baseado no componente de matéria orgânica do resíduo seco da substância original (definido
            como sólido volátil ou como TOC), ao exigirem que esse componente seja atingido antes das datas fixadas na referida directiva
            e, em suma, ao condicionarem a admissão dos resíduos a um tratamento prévio que não seja realizado apenas por processos mecânicos.
         
      
      
      2)
         Quanto à segunda parte da alínea a) e à alínea b) da segunda questão prejudicial, cabe ao juiz nacional apurar se determinada
            norma ou comportamento de um Estado‑Membro obedecem ao princípio da proporcionalidade, se tiver previamente qualificado essa
            actuação como comunitária.»
         
      
      
      
       1 –
         
         Língua original: espanhol.
      
      2 –
         
         Directiva do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO L 182, p. 1). O artigo 17.°
            foi alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Setembro de 2003 (JO L 284,
            p. 1).
            
         
      
      3 –
         
         Directiva do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), alterada pela Directiva
            91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32), pela Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro
            de 1991 (JO L 377, p. 48), pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32), e pelo Regulamento
            (CE) n.° 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Setembro de 2003 (JO L 284, p. 1).
            
         
      
      4 –
         
         Dois anos após a data da sua entrada em vigor que, segundo o artigo 19.°, foi a da publicação no  Jornal Oficial das Comunidades Europeias , de 16 de Julho de 1999.
            
         
      
      5 –
         
         BGBl. I, p. 305.
            
         
      
      6 –
         
         Anteriormente, por decisão de 26 de Setembro de 1995, a demandada no processo principal deliberou que só seriam depositados
            no aterro os resíduos que não pudessem ser aproveitados e que obedecessem aos critérios de classificação do anexo B, coluna
            II, das instruções técnicas relativas a resíduos urbanos – sólidos voláteis e TOC (carbono orgânico total) no eluato.
            
         
      
      7 –
         
         A definição da base jurídica no direito comunitário do ambiente revelou‑se um dos problemas mais complexos e controvertidos.
            Bravo‑Ferrer Delgado, M.: «La determinación de la base jurídica en el derecho comunitario del medio ambiente», in  Gaceta Jurídica , Março de 1994, p. 13.
            
         
      
      8 –
         
         O artigo 100.° constituía a base para a harmonização das disposições com incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento
            do mercado comum e o artigo 235.° previa a adopção das disposições adequadas para atingir os objectivos da Comunidade não
            expressamente previstos no Tratado. No ponto 15 da declaração aprovada pela referida conferência de chefes de Estado e de
            Governo de 1972, assinala‑se que «a fim de empreender as iniciativas definidas nos vários programas de acção, é necessário
            recorrer a todas as disposições dos Tratados, incluindo o artigo 235.°». A Directiva 75/442/CEE, já referida na nota 3, indica
            como fundamento jurídico o «Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, os seus artigos 100.° e
            235.°».
            
         
      
      9 –
         
         O acórdão de 18 de Março de 1980, Comissão/Itália (91/79, Recueil, p. 1099) não hesitou em fundamentar as disposições relativas
            ao ambiente no artigo 100.° do Tratado CE. Aliás, segundo o acórdão de 7 de Fevereiro de 1985, ADBHU (240/83, Recueil, p. 531),
            a protecção do ambiente é considerada «um dos objectivos essenciais da Comunidade», mesmo que as medidas de salvaguarda adoptadas
            não possam «exceder as inevitáveis restrições, justificadas pelo objectivo de interesse geral de protecção do ambiente». No
            mesmo sentido, v. acórdão de 20 de Setembro de 1980, Comissão/Dinamarca (302/86, Recueil, p. 4607).
            
         
      
      10 –
         
         JO L 169, de 29 de Junho de 1987.
            
         
      
      11 –
         
         O título VII foi aditado à terceira parte do Tratado pelo artigo 25.° do Acto Único Europeu e o artigo 100.°‑A pelo artigo
            18.° Com o Tratado da União Europeia (artigo G, n.° 28), passou a título XVI.
            
         
      
      12 –
         
         V. n.° 2 das presentes conclusões.
            
         
      
      13 –
         
         O Tribunal de Justiça interpretou estas disposições em várias ocasiões. O acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho
            (C‑300/89, Colect., p. I‑2867), admitiu que uma medida comunitária de protecção do ambiente não tem necessariamente que se
            basear no artigo 130.°‑S do Tratado CE, pois o objectivo também podia ser eficazmente alcançado por meio das medidas de harmonização
            previstas no artigo 100.°‑A do Tratado CE, apesar de o acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C‑155/91, Colect.,
            p. I‑939) ter considerado que, dada a finalidade e o conteúdo da directiva impugnada – Directiva 91/156/CEE do Conselho, de
            18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32) – era correcto que se apoiasse
            no artigo 130.°‑S do Tratado CE, entendimento esse que o acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento Europeu/Conselho (C‑187/93,
            Colect., p. I‑2857) também considerou acertado no caso de um regulamento de carácter geral cujo conteúdo se inseria na política
            comunitária no domínio do ambiente – o Regulamento (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização
            e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade Europeia (JO L 30, p. 1) – sem
            prejuízo de, ao harmonizar as condições de circulação dos resíduos, afectar a realização do mercado interno. Por outro lado,
            nas conclusões que apresentou no processo em que recaiu o acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, já referido,
            o advogado‑geral G. Tesauro estabeleceu uma distinção entre dois tipos de directivas: as de natureza geral, que se baseiam
            no artigo 130.°‑S do Tratado CE e as relativas a um sector específico, que assentam no artigo 100.°‑A do Tratado CE. As primeiras
            têm normalmente como objecto promover um nível elevado de protecção do ambiente, ao passo que as segundas visam evitar distorções
            do princípio da livre concorrência. Na doutrina, Krämer e Kromarek asseguram que, na prática, esta distinção não funciona:
            Krämer, L., e Kromarek, P., «Droit Communautaire de l’Environnement», 1 octobre 1991‑31 décembre 1993», in  Revue Juridique de l’Environnement , vol. 2‑3, 1994, p. 231.
            
         
      
      14 –
         
         Com a assinatura do Tratado da União Europeia em Maastricht, a protecção do ambiente foi mesmo alçada a princípio fundamental
            da Comunidade.
            
         
      
      15 –
         
         O artigo II‑97.° dispõe que «todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de protecção do ambiente e a melhoria
            da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável» a que se refere o artigo 2.° CE.
            O artigo III‑119.°, ao declarar que «as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e
            execução das políticas e acções da União previstas na presente parte, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento
            sustentável», recorda o conteúdo do artigo 6.° CE. O artigo III‑172.° é semelhante ao 95.° CE e o III‑223.° ao 161.° CE. Por
            último, os artigos III‑233.° e III‑234.° reproduzem, no essencial, os artigos 174.° CE a 176.° CE.
            
         
      
      16 –
         
         Nos termos do n.° 2 do artigo I‑12.° do mesmo tratado, «quando a Constituição atribua à União uma competência partilhada com
            os Estados‑Membros em determinado domínio, a União e os Estados‑Membros poderão legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos
            nesse domínio. Os Estados‑Membros exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua ou tenha decidido
            deixar de a exercer».
            
         
      
      17 –
         
         Alguns autores negam que esta disposição constitua a via adequada para uma protecção reforçada do ambiente, por exemplo, Verhoeve,
            B., Bennet, G. e Wilkinson, D.,  Maastricht and the Environment , Londres, Institute for European Environmental Policy, 1992, p. 24.
            
         
      
      18 –
         
         Acórdão de 22 de Junho de 2000, Fornasar e o. (C‑318/98, Colect., p. I‑4785).
            
         
      
      19 –
         
         Tais como, por exemplo, o Regulamento n.° 258/93, já referido na nota 13, que, segundo o acórdão de 13 de Dezembro de 2001,
            DaimlerChrysler (C‑324/99, Colect., p. I‑9897), harmoniza as transferências de resíduos (n.° 42), pelo que qualquer medida
            nacional referente às transferências de resíduos «deve ser apreciada à luz das disposições deste regulamento» pois, «quando
            uma questão esteja regulamentada de modo harmonizado a nível comunitário, qualquer medida nacional nesta matéria deve ser
            apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização» (n.° 32). O Tribunal de Justiça já teve ocasião de considerar
            expressamente uma directiva como regulamentação harmonizada a nível comunitário (acórdão de 12 de Outubro de 1993, Vanacker
            e Lesage, C‑37/92, Colect., p. I‑9497) mas, ao contrário da opinião do órgão jurisdicional de reenvio, não penso que a directiva
            relativa aos resíduos mereça ser considerada como tal, pelas razões que adiante se expõem.
            
         
      
      20 –
         
         Como se vê, a minha posição é diferente da que o Governo neerlandês defendeu na audiência, ao considerar que, para verificar
            a compatibilidade entre o direito comunitário e o direito nacional, há três possibilidades: a) se a medida interna estiver
            incluída no âmbito de aplicação da directiva, a análise tem de ser realizada em conformidade com a letra das suas disposições;
            b) se não estiver, tem que ser analisada tendo o Tratado como referência; c) se vai além do referido âmbito, mas assenta no
            direito originário, há que atender aos critérios estabelecidos por este. No presente caso, a legislação alemã desenvolve a
            comunitária, atribuindo ao ambiente uma protecção reforçada, o que pressupõe atender tanto à directiva como ao Tratado.
            
         
      
      21 –
         
         V. n.° 17 das presentes conclusões.
            
         
      
      22 –
         
         Há que ter uma posição equilibrada na polémica surgida na doutrina alemã – subjacente à apresentação das questões prejudiciais
            (n.° IV, ponto 2, dos autos), e patente nas observações escritas dos Países Baixos (n. os  20 e segs.) – que consiste em saber se as medidas acordadas pelos Estados‑Membros no quadro do artigo 176.°CE revestem a
            mesma natureza que as comunitárias, pois essa disposição condiciona a validade das disposições em relação à sua compatibilidade
            com o Tratado, dela constando expressamente a preocupação com o ambiente, pelo que é de excluir qualquer regulamentação contrária.
            Se assim não fosse, criar‑se‑iam obstáculos à futura harmonização, condicionando‑se as acções da Comunidade e, obviamente,
            as dos Estados que a integram. Ou seja, o poder para decretar medidas reforçadas de protecção não é desculpa, o seu exercício
            tem limites. Ora, a sujeição ao Tratado não implica a igualdade de natureza das medidas internas e comunitárias, bastando
            que apontem na mesma direcção, acatando os objectivos e a política comunitária no domínio do ambiente, circunstância que,
            na maioria dos casos – e também no presente – deve ser verificada casuisticamente.
            
         
      
      23 –
         
         Terceiro considerando da directiva, já referida na nota 3 das presentes conclusões.
            
         
      
      24 –
         
         Sexto considerando da directiva.
            
         
      
      25 –
         
         Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1990, sobre a política de resíduos (JO C 122, p. 2).
            
         
      
      26 –
         
         Resoluções do Parlamento Europeu de 19 de Fevereiro de 1991 (JO C 72, p. 34) e de 22 de Abril de 1994 (JO C 128, p. 471);
            Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20); Regulamento
            (CEE) n.° 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, já referido; Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de
            1993, relativa à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos
            perigosos e sua eliminação (JO L 39, p. 1); e Directiva 94/67/CE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1994, relativa à incineração
            de resíduos perigosos (JO L 365, p. 34), entre outras disposições.
            
         
      
      27 –
         
         JO C 76, p. 1.
            
         
      
      28 –
         
         JO 2003, L 11, p. 27.
            
         
      
      29 –
         
         Além disso, a demandante no processo principal pretender abordar a compatibilidade do regulamento alemão com outras disposições
            comunitárias, como o artigo 28.° CE ou o artigo 30.° CE. Mas o despacho de reenvio das questões prejudiciais refere que o
            Verwaltungsgericht Koblenz «exclui» expressamente o «exame» – e, por conseguinte, qualquer dúvida relativa a essas disposições
            (n.° IV, ponto 4) – pelo que não há que analisar essa compatibilidade. Segundo jurisprudência constante, «compete exclusivamente
            aos órgãos jurisdicionais nacionais, no quadro do sistema de cooperação com o Tribunal de Justiça instituído pelo artigo 234.° CE,
            apreciar a pertinência das questões prejudiciais que colocam ao Tribunal, tendo em conta os factos do processo que lhes foi
            submetido» (acórdãos de 14 de Julho de 1988, Smanor, 298/87, Colect., p. 4489; de 5 de Dezembro de 2000, Guimont, C‑448/98,
            Colect., p. I‑10663; ou de 23 de Outubro de 2001, Tridon, C‑510/99, Colect., p. I‑7777).
            
         
      
      30 –
         
         O Tribunal de Justiça tem reiteradamente declarado que toda e qualquer apreciação dos factos da causa se inscreve na competência
            do juiz nacional [v., entre outros, acórdão de 15 de Novembro de 1979, Denkavit (36/79, Recueil, p. 3439)], excluindo a sua
            própria competência para aplicar a medidas ou a situações internas as disposições comunitárias que seja da sua competência
            interpretar [v. por todos, acórdão de 5 de Outubro de 1999, Lirussi e Bizarro (C‑175/98 e C‑177/98, Colect., p. I‑6881, n. os  37 e 38)]. V., também, nota 35 das presentes conclusões.
            
         
      
      31 –
         
         N.° 3 do § 3 do regulamento, em conjugação com os n. os  2.01 e 2.02 do anexo 1. V. n.° 8 das presentes conclusões.
            
         
      
      32 –
         
         V. n. os  23 e 24 das presentes conclusões.
            
         
      
      33 –
         
         Note‑se que a directiva explicita o que se entende por «resíduos», por «resíduos urbanos», «perigosos», «não perigosos» ou
            «inertes», mas não define o conceito de «resíduos biodegradáveis». Por outro lado, os n. os  3 e 4 do mesmo artigo 5.° utilizam o termo genérico «resíduos».
            
         
      
      34 –
         
         Segundo a Directiva 75/442/CEE, já referida na nota 3 das presentes conclusões, entende‑se por «resíduo» qualquer substância
            ou objecto pertencente a uma das categorias compreendidas no anexo I, de que o seu detentor se desfaz ou tem a intenção de
            se desfazer. A lista inclui 16 números incluindo, por exemplo, os «elementos não utilizáveis» (Q6), os «resíduos de processos
            industriais» (Q8) ou os «resíduos resultantes da extracção e tratamento de matérias‑primas» (Q11).
            
         
      
      35 –
         
         Dos autos não constam os relatórios técnicos para demonstrar a incidência da opção de um ou outro critério de classificação
            no processo de tratamento de resíduos. Também não foram apresentados um estudo pericial nesta matéria nem uma análise económico‑financeira
            das consequências do cumprimento da legislação comunitária e da alemã na viabilidade do aterro, o que também seria útil para
            abordar outros problemas subjacentes, como a possível compensação da entidade exploradora.
            
         
      
      36 –
         
         Acórdão de 14 de Julho de 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, Colect., p. I‑4301, n.° 49).
            
         
      
      37 –
         
         Relativamente a este último aspecto, a alínea a) do artigo 6.° da directiva obriga os Estados‑Membros a tomarem medidas para
            que «só sejam depositados em aterros os resíduos que tenham sido tratados», entendo‑se como tal, segundo a alínea h) do artigo
            2.°, «os processos físicos, térmicos, químicos ou biológicos, incluindo a separação, que alteram as características dos resíduos
            de forma a reduzir o seu volume ou perigosidade, a facilitar a sua manipulação ou a melhorar a sua valorização». Por isso,
            quando o n.° 1 do artigo 5.° incentiva os Estados‑Membros a definir uma estratégia nacional que inclua medidas destinadas
            a alcançar os objectivos estabelecidos no n.° 2, «através, designadamente, de reciclagem, compostagem, produção de biogás
            ou valorização de materiais/energia», deve entender‑se que este enunciado não é exaustivo.
            
         
      
      38 –
         
         No n.° 28 das presentes conclusões.
            
         
      
      39 –
         
         Entre os quais o artigo 10.° CE, em cujos termos os Estados‑Membros tomarão «todas as medidas gerais ou especiais capazes
            de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade».
            O qualificativo «capazes» tem também que ser entendido de acordo com os princípios gerais do direito comunitário. No acórdão
            DaimlerChrysler, já referido na nota 19, o Tribunal de Justiça interpretou a expressão «de acordo com o Tratado», constante
            do Regulamento n.° 259/93, «no sentido de que as referidas medidas nacionais, além de serem conformes com o regulamento, também
            devem respeitar as regras ou os princípios gerais do Tratado que não sejam directamente visados pela regulamentação adoptada
            no domínio das transferências de resíduos» (n.° 45).
            
         
      
      40 –
         
         Segundo o Governo austríaco afirma nas suas observações escritas, citando o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder (265/87,
            Colect., p. 2237), a proporcionalidade de uma medida tem que ser apreciada em função do seu carácter adequado e pertinente,
            bem como da proibição de impor obrigações desproporcionadas.
            
         
      
      41 –
         
         Como afirma Guy Isaac, «a proporcionalidade significa que, no exercício de uma competência, se a Comunidade puder escolher
            entre vários modos de acção deve optar, se o resultado for idêntico, pelo que deixa mais liberdade aos Estados, aos particulares
            e às empresas».  Manual de Derecho Comunitario General , tradução de G.‑L. Ramos Ruano, Ariel, Barcelona, 5 a  edição, 2000, p. 76.
            
         
      
      42 –
         
         Neste sentido, o acórdão de 6 de Maio de 1986, Muller e o. (304/84, Colect., p. 1511), considerou que o direito comunitário,
            no seu estádio actual, não se opõe a que um Estado‑Membro proíba a comercialização de géneros alimentares provenientes de
            outros Estados‑Membros aos quais tenham sido adicionados determinadas substâncias, mas acrescentou que o princípio da proporcionalidade,
            que está na base da última frase do artigo 36.° do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE) exige que essa proibição
            seja limitada ao que for necessário para atingir os objectivos de protecção da saúde legitimamente prosseguidos (n.° 23),
            especificando que «cabe às autoridades nacionais competentes demonstrar, caso a caso, à luz dos hábitos alimentares nacionais
            e tendo em consideração os resultados da investigação científica internacional, que a sua regulamentação é necessária para
            a protecção efectiva dos interesses visados pelo artigo 36.° do Tratado». Na mesma linha, o acórdão Tridon, já referido, reconheceu
            que «a apreciação sobre a proporcionalidade da proibição de comercialização em causa no processo principal e, em especial,
            sobre a questão de saber se o objectivo prosseguido poderia ser alcançado por medidas afectando em menor grau o comércio intracomunitário
            não pode, no caso vertente, ser efectuada sem elementos de informação suplementares e que tal apreciação pressupõe uma análise
            concreta, fundada nomeadamente em estudos científicos e circunstâncias de facto que caracterizam a situação em que se insere
            o processo principal, análise que compete ao órgão jurisdicional de reenvio efectuar» (n.° 58).