CELEX: 61979CJ0149
Language: pl
Date: 1980-12-17
Title: Wyrok Trybunału z dnia 17 grudnia 1980 r. # Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii. # Swobodny przepływ pracowników. # Sprawa 149/79.

WYROK TRYBUNAŁUz dnia 17 grudnia 1980 r.(*)Swoboda przepływu pracowników[…]W sprawie 149/79Komisja Wspólnot Europejskich,
 reprezentowana przez radcę prawnego J. Amphoux, działającego 
w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez L. Dubouis, 
profesora wydziału prawa i nauk politycznych Uniwersytetu 
Aix‑Marseille III, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, biuro 
radcy prawnego Maria Cervina, budynek Jean Monnet, Kirchberg,strona skarżąca,przeciwkoKrólestwu Belgii,
 reprezentowanemu przez ministra spraw zagranicznych, którego zastępuje 
pełnomocnik R. Hoebaer, dyrektor w ministerstwie spraw 
zagranicznych, handlu zagranicznego i współpracy dla rozwoju, 
z adresem do doręczeń w Luksemburgu, ambasada Belgii, 4, rue 
des Girondins, résidence Champagne,strona pozwana,popieranemu przezRepublikę Federalną Niemiec,
 reprezentowaną przez M. Seidela i E. Grabitza, 
działających w charakterze pełnomocników, z adresem do 
doręczeń w Luksemburgu, biuro kanclerza ambasady Republiki 
Federalnej Niemiec, 20–22, avenue Emile‑Reuter,Republikę Francuską,
 reprezentowaną przez G. Guillaume’a, działającego 
w charakterze pełnomocnika i P. Moreau Defarges’a, 
działającego w charakterze zastępcy pełnomocnika, z adresem do
 doręczeń w Luksemburgu, ambasada Francji, 2, rue Bertholet,Zjednoczone Królestwo,
 reprezentowane przez W. H. Godwina, Assistant Treasury 
Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem 
do doręczeń w Luksemburgu, ambasada brytyjska, 28, boulevard Royal,interwenienci,mającej
 za przedmiot skargę o stwierdzenie, że Królestwo Belgii uchybiło 
zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z art. 48 
traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 
15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu 
pracowników wewnątrz Wspólnoty poprzez wprowadzenie cenzusu warunku 
obywatelstwa przy dostępie do stanowisk, które nie wchodzą w zakres
 art. 48 ust. 4 traktatu EWG,TRYBUNAŁ,w
 składzie: J. Mertens de Wilmars, prezes, P. Pescatore 
i T. Koopmans, prezesi izb, Mackenzie Stuart, 
A. O’Keeffe, G. Bosco i A. Touffait, sędziowie,rzecznik generalny: H. Mayras,sekretarz: A. Van Houtte,wydaje następującyWyrok[…]Co do prawa1        Pismem
 złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 28 września 
1979 r. Komisja wniosła, na podstawie art. 169 traktatu EWG, 
skargę o stwierdzenie, że „wprowadzając lub umożliwiając 
wprowadzenie warunku obywatelstwa belgijskiego przy zatrudnianiu na 
stanowiskach niewymienionych w art. 48 ust. 4 traktatu, 
Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na
 nim ciążą na mocy art. 48 traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady 
(EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. 
w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty 
(Dz.U. L 257, str. 2).2        W
 uzasadnionej opinii oraz w skardze Komisja powołała się 
w sposób ogólny na „rozmaite oferty pracy” pochodzące od Société 
nationale des chemins de fer belges – SNCB (belgijskiej krajowej spółki 
kolejowej) i Société nationale des chemins de fer vicinaux – SNCV 
(belgijskiej spółki kolei lokalnej) dotyczące stanowisk robotników 
niewykwalifikowanych oraz na oferty pracy opublikowane „w ostatnich
 latach” przez miasto Brukselę i gminę Auderghem i jedynie 
tytułem przykładu wymieniła stanowiska wskazane w tych ofertach. 
Ustalenie dokładnego wykazu spornych stanowisk stało się możliwe dopiero
 dzięki informacjom dostarczonym, na żądanie Trybunału, przez rząd 
belgijski w toku procedury pisemnej i ustnej oraz 
w następstwie dokonanego przez Komisję w trakcie procedury 
ustnej wyliczenia, którego rząd belgijski nie zakwestionował.3        Z
 tych informacji oraz wyliczenia wynika, że chodzi o stanowiska 
uczniów –maszynistów lokomotyw, ładowaczy, toromistrzów, manewrowych 
i dyżurnych ruchu w SNCB, robotników niewykwalifikowanych 
w SNCV, a także stanowiska pielęgniarek, pielęgniarek 
dziecięcych, stróżów nocnych, hydraulików, stolarzy, elektryków, 
pomocników ogrodników, architektów, kontrolerów w mieście Brukseli 
i w gminie Auderghem. Informacje zgromadzone w toku 
postępowania dowodowego nie pozwoliły jednak na ustalenie dokładnego 
zakresu obowiązków na stanowiskach objętych tym wyliczeniem.4        Oferty
 dotyczące tych stanowisk zostały rzeczywiście w okresie od 
1973 r. do 1977 r. rozpowszechnione poprzez rozplakatowanie 
i publikację w prasie przez przedsiębiorstwa publiczne oraz 
ww. jednostki samorządowe, a wśród warunków zatrudnienia wymieniono
 w ogłoszeniach obywatelstwo belgijskie.5        Pismem
 z dnia 21 listopada 1978 r. Komisja poinformowała rząd 
Królestwa Belgii, że „uważa taką politykę za niezgodną 
z art. 48 traktatu EWG i przepisami rozporządzenia EWG 
nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz
 Wspólnoty” i tym samym wszczęła wobec tego państwa członkowskiego 
procedurę w trybie art. 169 traktatu EWG.6        Pismem
 z dnia 15 stycznia 1979 r. stałe przedstawicielstwo 
Królestwa Belgii odpowiedziało między innymi, że:–        sporny
 warunek dotyczący obywatelstwa odpowiada przepisom art. 6 akapit 
drugi konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie Belgowie
 […] mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych i wojskowych, 
z wyjątkiem szczególnych przypadków przewidzianych w ustawie”,–        w
 każdym razie dokonana przez Komisję wykładnia art. 48 ust. 4 
traktatu powoduje konieczność dokonania wewnątrz każdej jednostki 
administracyjnej rozróżnienia między stanowiskami, których zajmowanie 
wiąże się z udziałem w wykonywaniu władzy publicznej 
i stanowiskami, których to nie dotyczy; w ten sposób podnosi 
kwestię, której rozwiązanie powinno nastąpić na poziomie wspólnotowym 
dla wszystkich państw członkowskich.7        Komisja
 uznała, że powyższa argumentacja rządu belgijskiego jest nie do 
przyjęcia. W dniu 2 kwietnia 1979 r. wystosowała na 
podstawie art. 169 traktatu uzasadnioną opinię, podkreślając m.in.,
 że:–        Królestwo
 Belgii nie może powoływać się na art. 6 akapit drugi swojej 
konstytucji w celu uzasadnienia zarzucanych mu praktyk 
w zakresie dostępu do zatrudnienia,–        wyjątek
 przewidziany w art. 48 ust. 4 traktatu dotyczy jedynie 
stanowisk, których zajmowanie wiąże się z rzeczywistym udziałem 
w wykonywaniu władzy publicznej, to jest obejmujących kompetencje 
do wydawania decyzji dotyczących jednostek lub związanych 
z interesem narodowym, w szczególności w zakresie 
wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa,–        przesłanki
 stosowania tego wyjątku nie są spełnione w przypadku stanowisk 
tego rodzaju, jak wskazane w ofertach zatrudnienia, będących 
przedmiotem sporu.8        W
 związku z tym, że Królestwo Belgii nie zastosowało się do 
uzasadnionej opinii w wyznaczonym przez Komisję terminie, 
w dniu 27 września 1979 r. wniosła ona niniejszą skargę.9        Artykuł
 48 ust. 4 traktatu stanowi, że „postanowienia niniejszego artykułu
 nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej”.10      Postanowienie
 to pozostawia poza zakresem zastosowania trzech pierwszych ustępów tego
 artykułu grupę stanowisk, które wiążą się z udziałem, pośrednim 
lub bezpośrednim, w wykonywaniu władzy publicznej oraz ze 
sprawowaniem funkcji, które mają na celu ochronę interesów ogólnych 
państwa lub innych organizacji publicznych. Stanowiska takie zakładają 
bowiem istnienie szczególnego poczucia solidarności zajmujących je osób 
wobec państwa, jak również wzajemność praw i obowiązków, które są 
podstawą więzi obywatelskiej.11      To
 zatem z uwzględnieniem celu, jaki przyświeca art. 48 
ust. 4 należy określić zakres odstępstwa od zasad swobodnego 
przepływu i równego traktowania ustanowionych w trzech 
pierwszych ustępach tego artykułu. Określenie zakresu stosowania 
art. 48 ust. 4 stwarza jednak specyficzne trudności 
z tego powodu, że w poszczególnych państwach członkowskich 
władza publiczna przyjęła na siebie obowiązki o charakterze 
gospodarczym i społecznym lub też uczestniczy w działaniach, 
które nie mogą być traktowane jak typowe funkcje administracji 
publicznej, ale które przez swój charakter wchodzą w zakres 
zastosowania traktatu. W tych warunkach rozszerzenie wyjątku 
przewidzianego w art. 48 ust. 4 na stanowiska, które – 
choć związane z państwem lub innymi podmiotami prawa publicznego – 
nie oznaczają jednak żadnego współuczestnictwa w zadaniach 
właściwej administracji publicznej, skutkowałoby wyłączeniem 
z zasad traktatowych znacznej liczby stanowisk i stworzenie 
nierówności pomiędzy państwami członkowskimi, w zależności od 
różnic w organizacji państwa i organizacji niektórych sektorów
 życia gospodarczego.12      Należy
 zatem ustalić, czy stanowiska, których dotyczy skarga, można łączyć 
z pojęciem administracji publicznej w rozumieniu art. 48 
ust. 4, którego wykładnia i stosowanie powinny być jednolite 
w całej Wspólnocie. Trzeba przyznać, że stosowanie wyżej wskazanych
 kryteriów odróżniających stwarza w konkretnych przypadkach 
problemy dotyczące oceny i rozgraniczenia. Wynika z tego, że 
kwalifikacja ta zależy od ustalenia, czy dane stanowiska są czy też nie 
są charakterystyczne dla działań specyficznych dla administracji 
publicznej jako umocowanej do wykonywania władzy publicznej 
i odpowiedzialnej za ochronę ogólnych interesów państwa.13      O
 ile starając się o stanowisko, które – choć oferowane przez władze
 publiczne – nie wchodzi w zakres stosowania art. 48 
ust. 4, pracownik z innego państwa członkowskiego, tak samo 
jak pracownik krajowy, powinien spełniać wszystkie pozostałe warunki 
zatrudnienia, w szczególności dotyczące umiejętności 
i kwalifikacji zawodowych, o tyle postanowienia trzech 
pierwszych ustępów art. 48 i przepisy rozporządzenia 
nr 1612/68 nie zezwalają na odmowę dostępu do tych stanowisk 
jedynie na podstawie obywatelstwa.14      Na
 poparcie swojej, popieranej przez interwenientów, tezy, zgodnie 
z którą wyjątek ustanowiony w art. 48 ust. 4 
traktatu ma zasięg ogólny i obejmuje wszystkie stanowiska 
w administracji państwa członkowskiego, rząd belgijski powołał się 
na przepis szczególny art. 8 rozporządzenia nr 1612/68, na 
podstawie którego pracownik z innego państwa członkowskiego „może 
być wyłączony z udziału w zarządzie instytucji prawa 
publicznego oraz sprawowania urzędów regulowanych prawem publicznym”.15      Trudno
 przyjąć, by przepis ten stanowił argument przemawiający za tezą rządu 
belgijskiego; przeciwnie, potwierdza on podaną powyżej wykładnię 
art. 48 ust. 4. W istocie, jak przyznaje sam rząd 
belgijski, wyżej cytowany art. 8 nie ma na celu wyłączenia 
pracowników z innych państw członkowskich od pracy na niektórych 
stanowiskach, lecz tylko pozwala ewentualnie wyłączyć tych pracowników 
od pewnych działań, które wiążą się z wykonywaniem władzy 
publicznej, takich jak te – aby ograniczyć się do przykładów podanych 
przez sam rząd belgijski – które obejmują „obecność przedstawicieli 
związków zawodowych w zarządach licznych instytucji prawa 
publicznego o kompetencjach gospodarczych”.16      Rząd
 belgijski podkreśla jeszcze, że prawo konstytucyjne niektórych państw 
członkowskich odnosi się w sposób wyraźny do problemu zatrudnienia 
w administracji publicznej, przy czym w kwestii tej zasadą 
jest wyłączenie obywateli innych państw, z zastrzeżeniem 
ewentualnych odstępstw. Takie jest jego zdaniem również znaczenie 
art. 6 konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie” 
Belgowie „mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych 
i wojskowych, z wyjątkiem szczególnych przypadków 
przewidzianych w ustawie”. Rząd belgijski sam oświadczył, że nie 
kwestionuje, iż „norma wspólnotowa jest nadrzędna nad normą krajową”, 
jednak uważa, że zbieżność prawa konstytucyjnego tych państw 
członkowskich powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu wykładni 
art. 48 ust. 4 w celu wyjaśnienia jego znaczenia 
i pominięcia wykładni takiej, jaką przypisuje mu Komisja, która to 
wykładnia skutkowałaby powstaniem sprzeczności ze wspomnianymi 
przepisami konstytucyjnymi.17      Rząd
 francuski przedstawił podobny argument, podkreślając zasady przyjęte 
w prawie francuskim w odniesieniu do administracji publicznej,
 która wywodzi się od koncepcji całościowej opartej na wymogu 
obywatelstwa francuskiego jako warunku dostępu do zatrudnienia na 
wszelkich stanowiskach w administracji publicznej na szczeblu 
państwa, gmin lub innych instytucji publicznych, bez możliwości 
dokonania rozróżnienia na podstawie charakteru i cech danego 
stanowiska.18      Rzeczywiście
 w systemie przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników 
zadaniem art. 48 ust. 4 jest uwzględnianie faktu istnienia 
przepisów w rodzaju tych, które zostały wymienione. Jednak 
jednocześnie, jak przyznał w swoich uwagach rząd francuski, 
ustalenie zakresu pojęcia „administracji publicznej” w rozumieniu 
art. 48 ust. 4 nie może być pozostawione do całkowitego 
uznania państw członkowskich.19      Niezależnie
 od okoliczności, że treść konstytucji belgijskiej nie wyklucza 
możliwości wprowadzenia wyjątków od ogólnego warunku posiadania 
obywatelstwa belgijskiego, wypada przypomnieć, jak to stale podkreślał 
Trybunał w swym orzecznictwie, że uciekanie się do przepisów 
wewnętrznego porządku prawnego celem ograniczenia zakresu przepisów 
prawa wspólnotowego skutkowałoby zagrożeniem dla jedności 
i skuteczności tego prawa, zatem nie może zostać uznane za 
dopuszczalne. Zasada ta, podstawowa dla istnienia Wspólnoty, musi być 
stosowana również przy określaniu zakresu i granic art. 48 
ust. 4 traktatu. O ile prawdą jest, że postanowienie to 
uwzględnia prawnie uzasadniony interes państw członkowskich 
w zakresie zastrzeżenia dla ich własnych obywateli pewnej grupy 
stanowisk związanych z wykonywaniem władzy publicznej 
i ochroną interesów ogólnych, należy jednocześnie unikać sytuacji, 
w której skuteczność („effet utile”) i zakres postanowień 
traktatu dotyczących swobody przepływu pracowników i równego 
traktowania obywateli wszystkich państw członkowskich zostałyby 
ograniczone poprzez wykładnie pojęcia administracji publicznej 
wywiedzione wyłącznie z prawa krajowego i uniemożliwiające 
stosowanie przepisów prawa wspólnotowego.20      Wreszcie
 rządy belgijski i francuski utrzymują, że wyłączenie pracowników –
 cudzoziemców od zatrudniania na stanowiskach, które początkowo nie są 
związane z wykonywaniem władzy publicznej, może okazać się 
konieczne w szczególności wówczas, gdy rekrutacja odbywa się na 
podstawie właściwych przepisów pracowniczych, a przewidywana 
ścieżka kariery tych pracowników obejmuje wyższe szczeble oraz zadania 
i zadania właściwe dla władzy publicznej. Rządy niemiecki 
i brytyjski dodają, że takie wyłączenie jest pożądane z uwagi 
na fakt, że elastyczność w przydziale stanowisk jest cechą 
charakterystyczną administracji publicznej i że w konsekwencji
 stanowiska i zadania pracownika mogą się zmieniać nie tylko 
w przypadku awansu, ale także na skutek przeniesienia wewnątrz tej 
samej służby lub do innej, ale w równoważnej randze.21      Te
 zastrzeżenia nie uwzględniają jednak faktu, że art. 48 
ust. 4, obejmując swym zakresem stanowiska związane 
z wykonywaniem władzy publicznej i powierzeniem pewnych zadań w
 zakresie odpowiedzialności za ochronę ogólnych interesów państwa, 
pozwala państwom członkowskim zastrzec w drodze odpowiednich przepisów 
dla ich własnych obywateli te stanowiska w ramach określonego zawodu, 
jednostki organizacyjnej lub kategorii personelu, których zajmowanie 
wiąże się z wykonywaniem takiej władzy lub takich zadań.22      Argument
 podniesiony w tej ostatniej kwestii przez rząd niemiecki, według 
którego ewentualne wykluczenie obywateli innych państw członkowskich od 
przywileju pewnych awansów lub przeniesienia w ramach administracji
 publicznej spowodowałoby nierówne traktowanie wewnątrz tej 
administracji, nie uwzględnia faktu, że właśnie jego wykładnia 
art. 48 ust. 4, skutkująca wykluczeniem tych obywateli 
z ogółu stanowisk w administracji publicznej, oznacza takie 
ograniczenie praw tych obywateli, które wykracza poza to, co konieczne 
dla zapewnienia przestrzegania celów omawianego postanowienia, 
rozumianego zgodnie z powyższymi rozważaniami.23      Trybunał
 uważa, że w odniesieniu do stanowisk będących przedmiotem sporu 
informacje zawarte w aktach sprawy oraz dostarczone przez strony 
w trakcie procedury pisemnej i ustnej nie pozwalają ocenić 
w sposób wystarczająco pewny rzeczywistego charakteru zadań, które 
wchodzą w zakres omawianych stanowisk, i są niewystarczające, 
aby stwierdzić, w świetle powyższych rozważań, które spośród tych 
stanowisk nie są objęte pojęciem administracji publicznej 
w rozumieniu art. 48 ust. 4 traktatu.24      W
 tych warunkach Trybunał uważa, że na tym etapie nie jest możliwe 
wydanie orzeczenia w sprawie zarzucanego rządowi belgijskiemu 
uchybienia. Trybunał wzywa zatem Komisję i Królestwo Belgii do 
ponownego zbadania spornej sprawy w świetle powyższych rozważań 
i złożenia Trybunałowi w określonym terminie, łącznie lub 
oddzielnie, sprawozdania dotyczącego każdego rozwiązania sporu, jakie 
uda się im osiągnąć, bądź też zawierające ich stanowiska, 
z uwzględnieniem ustaleń prawnych wynikających z niniejszego 
orzeczenia. Interwenientom umożliwione zostanie w stosownym 
terminie przedstawienie Trybunałowi uwag do takiego sprawozdania lub 
takich sprawozdań.Z powyższych względówTRYBUNAŁprzed
 wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej przez Komisję 
skargi mającej na celu stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego orzeka, co następuje:1)      Komisja
 i Królestwo Belgii ponownie zbadają sporną kwestię w świetle 
rozważań prawnych zawartych w niniejszym orzeczeniu i złożą 
Trybunałowi sprawozdanie z jego wyników przed dniem 1 lipca 
1981 r. Po tej dacie Trybunał wyda orzeczenie kończące postępowanie
 w sprawie.2)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie StuartO’Keeffe            Bosco      TouffaitWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 1980 r.Sekretarz       PrezesA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars* Język postępowania: francuski.