CELEX: 52012PC0428
Language: fr
Date: 2012-07-31
Title: Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne un mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA

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		52012PC0428
		
			Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne un mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA /* COM/2012/0428 final - 2012/0205 (CNS) */
			
				
		
		
			
			   	EXPOSÉ DES MOTIFS
1.           CONTEXTE DE LA PROPOSITION
Dans l’examen annuel de la croissance 2012[1]
et son annexe IV («Politiques fiscales propices à la croissance dans les États
membres et amélioration de la coordination fiscale dans l’UE»), la Commission a
mis l’accent sur la nécessité d’accroître l’efficacité de la TVA dans le cadre
de l'assainissement budgétaire. Il a été souligné que l’amélioration de la
collecte de la taxe et une lutte plus efficace contre la fraude fiscale
contribueraient à l’augmentation des recettes publiques.
Les mécanismes de fraude à la TVA évoluent rapidement et les
États membres doivent parfois faire face à des situations dans lesquelles la
législation de l'UE en vigueur en matière de TVA ne prévoit pas de base
juridique pour les mesures qu’ils souhaitent prendre afin de lutter contre
cette pratique.
Jusqu’à présent, les mesures adoptées pour remédier à ces
situations ont pris la forme soit d'une modification de la
directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au
système commun de taxe sur la valeur ajoutée[2]
(ci-après la «directive TVA») soit de l'octroi de dérogations individuelles aux
États membres sur la base de l’article 395 de la directive TVA. Cet
article permet actuellement aux États membres d’obtenir une dérogation afin de
lutter contre la fraude (la simplification étant l'autre objectif possible fixé
par cet article). Pour ce faire, la Commission doit présenter une proposition
(positive), procédure qui peut durer jusqu’à huit mois conformément à l’article 395,
paragraphe 4, de la directive TVA, et cette proposition doit être
adoptée à l’unanimité par le Conseil, ce qui peut engendrer des retards
supplémentaires.
Dans les deux cas, la procédure est, de par sa nature, lente
et lourde, alors que les phénomènes de fraude évoluent rapidement au niveau
international; c'est par exemple le cas de la fraude carrousel relative aux
services, qui sont très rapidement fournis à l’opérateur suivant (par rapport
au type de fraude plus traditionnel concernant des livraisons de biens). La
procédure pour l’octroi de dérogations ou la modification de la directive TVA
peut donc entraîner des pertes financières considérables et irréparables. La
perte estimée à 5 milliards d’EUR enregistrée au cours de la période
allant de juin 2008 à décembre 2009 en ce qui concerne l’échange des
quotas d’émissions de gaz à effet de serre[3]
en est un exemple récent.
Les États membres peuvent dès lors être tentés de prendre
des mesures immédiates sans disposer d’une base juridique appropriée dans la
législation de l’UE. Toutefois, cette situation demeure insatisfaisante car ces
mesures, même si elles sont appropriées et proportionnées à la fraude en
question, pourraient être remises en cause devant les tribunaux en raison de
l’absence de base juridique.
Le renforcement du système de TVA de l’UE constitue
également un des principaux objectifs énoncés dans la communication sur
l’avenir de la TVA[4]
présentée le 6 décembre 2011 et la proposition actuelle figure parmi
les actions prioritaires pour la poursuite de cet objectif.
La présente proposition vise donc à inscrire, dans la
directive TVA, une procédure qui, dans des situations très spécifiques,
fournirait une base juridique permettant aux États membres de prendre des
mesures immédiates et qui serait appelée «mécanisme de réaction rapide»
(ci-après «MRR»).
L’objectif du MRR n’est pas de remplacer le système actuel
de dérogations. C’est pourquoi son champ d’application est limité aux
situations de fraude massive et soudaine dans des secteurs économiques spécifiques,
survenant dans un État membre particulier, qui ne peuvent être enrayées par des
moyens traditionnels de contrôle et d'exécution et qui sont susceptibles
d'entraîner des pertes irréparables.
Comme ce nouveau mécanisme ne peut apporter de valeur ajoutée
que si des décisions peuvent être adoptées beaucoup plus rapidement que dans le
cadre des procédures actuelles, il est proposé que la Commission utilise ses
compétences d’exécution prévues à l’article 291 du traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne pour assurer une mise en œuvre correcte de
la directive TVA et éviter les pertes budgétaires et les violations des
principes de la justice fiscale.
Pour l'adoption des décisions d’exécution autorisant
l’application d’une mesure antifraude dérogatoire par l’État membre demandeur
concerné, il est proposé de recourir à la procédure d’examen, expressément
prévue en matière de fiscalité à l’article 2, paragraphe 2, point
b) v), du règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen
et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes
généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice
des compétences d’exécution par la Commission[5]
(ci-après le «règlement de comitologie»), dont les aspects pratiques et
juridiques sont exposés à l’article 5 dudit règlement.
En liaison avec cet article, la Commission adopterait des
actes immédiatement applicables pour des raisons d’urgence dûment justifiées au
sens de l’article 8 du règlement de comitologie. Il s’agit de la solution
la plus rapide pour fournir une base juridique en vue de l'application à brève
échéance d'une mesure dérogatoire dans un État membre. Comme indiqué
précédemment, cette procédure met en évidence le caractère exceptionnel du MRR
et explique son champ d’application restreint.
Par dérogation à la période d’application normale de six
mois prévue à l’article 8, paragraphe 2, du règlement de comitologie,
il est proposé de porter à un an au maximum la période d’application de toute
autorisation accordée dans le cadre du MRR. Les États membres pourraient ainsi
dans l'intervalle suivre la procédure normale prévue à l’article 395 de la
directive TVA ou mettre en œuvre d’autres mesures antifraude, qui ne
nécessitent pas de dérogation.
Conformément à l’article 8, paragraphe 3, du
règlement de comitologie, l’acte devra être présenté au comité de comitologie
concerné, à savoir le comité permanent de coopération administrative (SCAC),
dans les 14 jours qui suivent son adoption par la Commission. L’article 3,
paragraphe 5, dudit règlement prévoit la possibilité, dans des cas dûment
justifiés, d’obtenir l’avis du comité par procédure écrite, et la Commission
entend faire usage de cette possibilité afin d’accélérer la procédure autant
que possible. Comme l’autorise l’article 3, paragraphe 5, deuxième
alinéa, du règlement de comitologie, un État membre ne pourra pas clore sur
demande la procédure écrite afin de convoquer une réunion car cela ralentirait
considérablement l’ensemble de la procédure. Il est entendu que, si le comité
émet un avis négatif, la Commission devra immédiatement abroger la dérogation
conformément à l’article 8, paragraphe 3, du règlement de
comitologie.
En ce qui concerne le contenu des dérogations susceptibles
d’être autorisées dans le cadre du MRR, il est proposé d’établir et d’adopter
une liste de mesures antifraude puisque, une fois qu'une demande aura été
introduite au titre du MRR, les États membres ne disposeront guère ou pas de
temps pour mener un débat de fond sur le type de mesures antifraude à prendre. Cela
permettra également à la Commission de travailler en se fondant, dans une large
mesure, sur des textes préétablis, réduisant ainsi les délais de traitement et
de traduction. 
La seule mesure antifraude actuellement précisée dans la
présente proposition est le «mécanisme d’autoliquidation», dans lequel
l'assujetti destinataire devient redevable de la TVA à la place du fournisseur
des biens ou du prestataire des services, comme c’est généralement le cas. Dans
la mesure où le destinataire bénéficie d’un plein droit à déduction, il
comptabilisera et déduira la TVA sur la même déclaration, ce qui se traduira
par l’absence de paiement ou de remboursement effectif, réduisant ainsi les
risques de fraude. Cette mesure, malgré ses éventuels effets secondaires négatifs
à moyen terme, s’avère être un instrument efficace pour enrayer la fraude (et
notamment la fraude carrousel) lorsqu’elle vise certains secteurs spécifiques.
Le Conseil, agissant à l’unanimité sur proposition de la
Commission, devra définir les autres mesures, de sorte que celles-ci soient
établies avant d’être considérées comme entrant dans le champ d'application
d’une demande au titre du MRR.
En termes de procédure, les États membres devront adresser à
la Commission une demande exposant leur intention d’introduire une mesure
dérogatoire sur la base du système MRR. Le contexte exceptionnel de la
situation de fraude devra être expliqué en détail afin de justifier
l'application du MRR; la Commission demandera des informations supplémentaires,
s’il y a lieu. Lorsqu'elle disposera de toutes les informations nécessaires, la
Commission autorisera la mesure ou informera l’État membre concerné du rejet de
celle-ci dans un délai d’un mois.
Afin de rationaliser autant que possible la procédure, la
demande de l'État membre devra être établie sur la base d’un formulaire type,
adopté par la Commission et assorti d’une liste prédéfinie de questions,
permettant d’examiner et d’évaluer plus rapidement et de manière plus complète
la situation de fraude pour laquelle la demande de dérogation est introduite.
En ce qui concerne son organisation interne, la Commission veillera à ce qu’une
procédure de prise de décision accélérée soit en place. La dérogation sera
accordée par la Commission elle-même sans que celle-ci doive attendre une
décision du Conseil et même avant d’avoir obtenu l'avis du comité compétent. De
plus, comme un seul État membre sera concerné, la décision pourra être adoptée
sur la base d’une seule version linguistique. La combinaison de tous ces
facteurs devrait permettre de respecter le délai d'un mois après réception par
la Commission de toutes les informations nécessaires.
2.           RÉSULTATS DES CONSULTATIONS DES PARTIES
INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT
Une consultation publique concernant le recours éventuel à
un MRR a déjà été réalisée dans le cadre de la communication précitée sur
l’avenir de la TVA. Préalablement à cette consultation publique, des
discussions ont eu lieu avec les États membres (par l'intermédiaire du groupe
d'experts sur la stratégie de lutte contre la fraude) et celles-ci ont montré
que la mise en place d’un tel mécanisme suscite un véritable intérêt.
La présente proposition est essentiellement de nature
procédurale. Elle vise à accélérer, en cas d’urgence, la procédure qui permet
déjà aux États membres d’obtenir l’autorisation de déroger aux dispositions de
la directive TVA. Une analyse d’impact ne présentait donc aucun intérêt dans ce
contexte. Seules les mesures nationales ultérieures autorisées dans le cadre du
MRR (ainsi que celles actuellement autorisées en vertu de l’article 395)
pourraient avoir une certaine incidence qui, en tout état de cause, devrait
être négligeable compte tenu de leur champ d'application restreint et de leur
durée limitée.
Par ailleurs, comme on ignore les cas concrets et
spécifiques pour lesquels les États membres pourraient demander l’application
de la procédure MRR proposée, il est impossible d’estimer l’incidence
quantitative éventuelle du MRR par rapport à la procédure de dérogation
actuelle, car il est évident que celle-ci variera toujours en fonction du cas
considéré.
3.           ÉLÉMENTS JURIDIQUES DE LA PROPOSITION
Afin de mieux aider les États membres dans leur lutte contre
les formes agressives de fraude à la TVA, la mesure proposée vient compléter la
procédure d’adoption de certaines mesures dérogatoires afin de garantir une
réponse plus rapide et, par conséquent, plus adéquate et plus efficace à ces
phénomènes. C’est pourquoi la présente proposition modifie la directive TVA.
L’action de l’UE est justifiée pour des raisons de
subsidiarité, conformément à la base juridique permettant à l'Union d'agir dans
le domaine de la fiscalité indirecte, prévue à l’article 113 du traité sur
le fonctionnement de l’Union européenne. Il est fait usage des compétences
d’exécution de la Commission sur la base de l’article 291 du TFUE et
conformément au règlement de comitologie, qui dispose que la procédure d’examen
doit être utilisée pour les questions de fiscalité. Le risque de pertes
financières irréparables justifie le recours à des actes immédiatement
applicables. En conséquence, la procédure d’adoption de ce type de mesures
dérogatoires sera accélérée.
Les phénomènes de fraude soudaine et massive précités ont
très souvent une dimension internationale (par exemple, la fraude carrousel et
la fraude à l'opérateur défaillant). Lorsqu’ils sont confrontés à de nouvelles
formes de commerce (telles que les services pouvant faire l’objet d’échanges
internationaux), les États membres ne sont pas en mesure de lutter
individuellement contre ces circuits de fraude (intangibles) impliquant
simultanément plusieurs pays. Par conséquent, l’objectif de lutte contre la
fraude peut être mieux réalisé au niveau de l’UE au moyen d’une directive qui
permet aux États membres, dans des cas exceptionnels, d’obtenir plus rapidement
que cela n’est actuellement possible une base juridique en vue d'une mesure
dérogatoire. La présente proposition ne va donc pas au-delà de ce qui est
nécessaire pour atteindre cet objectif.
L’instrument proposé est une directive étant donné que
l'acte législatif à modifier est une directive et qu'un autre type d'acte
législatif ne serait pas approprié.
4.           INCIDENCE BUDGÉTAIRE
La proposition n’a pas d’incidence négative sur le budget de
l’Union européenne.
2012/0205 (CNS)
Proposition de
DIRECTIVE DU CONSEIL
modifiant la directive 2006/112/CE relative au système
commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne un mécanisme de
réaction rapide contre la fraude à la TVA
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment son article 113,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d'acte législatif aux
parlements nationaux,
vu l'avis du Parlement européen[6],
vu l'avis du Comité économique et social européen[7],
statuant conformément à une procédure législative spéciale,
considérant ce qui suit:
(1)       La fraude fiscale dans le domaine de la
taxe sur la valeur ajoutée (TVA) entraîne des pertes budgétaires considérables
et altère les conditions de concurrence et partant, le fonctionnement du marché
intérieur. Des formes spécifiques de fraude fiscale soudaine et massive sont
récemment apparues, notamment par l'utilisation des moyens électroniques, qui
facilitent le commerce illicite rapide à grande échelle.
(2)       La directive 2006/112/CE du Conseil du
28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur
ajoutée[8]
permet aux États membres de demander des dérogations à ladite directive afin
d'éviter certaines formes de fraude ou d’évasion fiscales. Pour que ces
dérogations soient autorisées, il convient que la Commission présente une
proposition et que celle-ci soit adoptée par le Conseil. L’expérience récente a
montré que la procédure d’octroi des dérogations n'est pas toujours assez
souple pour garantir une réponse rapide et appropriée aux demandes introduites
par les États membres.
(3)       Afin de garantir le respect du principe de
la justice fiscale et la mise en œuvre de la directive 2006/112/CE dans
les cas où la procédure actuelle de dérogation n'est pas appropriée, il est
nécessaire d’instaurer une nouvelle procédure d'octroi de dérogations, appelée
«mécanisme de réaction rapide».
(4)       Afin de permettre une adoption plus rapide
des dérogations nécessaires et de garantir des conditions uniformes de mise en
œuvre de la directive 2006/112/CE, il convient de conférer à la Commission
des compétences d'exécution en ce qui concerne l'autorisation pour l'État
membre demandeur d'introduire des mesures dérogatoires dans le cadre spécifique
du mécanisme de réaction rapide. Il convient que ces compétences soient
exercées conformément au règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement
européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et
principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de
l'exercice des compétences d'exécution par la Commission[9].
(5)       Il y a lieu que la Commission adopte des
actes d’exécution immédiatement applicables, dans la mesure où, dans des cas
dûment justifiés concernant l’autorisation pour l’État membre demandeur
d’introduire des mesures dérogatoires, des raisons d’urgence impérieuses
l’exigent. Des actes d’exécution immédiatement applicables sont nécessaires en
cas de formes de fraude soudaine et massive susceptibles d’entraîner des pertes
considérables et irréparables.
(6)       Il y a lieu de prolonger la période
maximale de validité des actes d’exécution immédiatement applicables afin de
permettre à l’État membre concerné de mettre en place dans l'intervalle des
mesures à caractère permanent. Cela laisserait également, le cas échéant,
suffisamment de temps pour appliquer la procédure de dérogation prévue à
l’article 395 de la directive 2006/112/CE. 
(7)       La désignation du destinataire en tant que
redevable de la TVA (autoliquidation) est une mesure efficace pour mettre
immédiatement un terme aux types les plus connus de fraude fiscale dans
certains secteurs. Toutefois, comme la situation peut évoluer dans le temps, il
peut également s’avérer nécessaire d’autoriser d’autres mesures. À cette fin,
il convient que le Conseil détermine, le cas échéant, sur proposition de la
Commission, toute autre mesure qui relève du champ d'application du mécanisme
de réaction rapide. Il y a lieu d’établir les types de mesures susceptibles
d’être autorisées afin de réduire au minimum le temps nécessaire à la
Commission pour autoriser les dérogations.
(8)       Il y a également lieu d’élaborer un
formulaire type pour les demandes des États membres afin de faciliter la
compréhension et le traitement ultérieur de celles-ci. Afin de garantir l'application
de conditions uniformes de mise en œuvre de la directive 2006/112/CE, il
convient que des compétences d'exécution soient conférées à la Commission en ce
qui concerne ce formulaire type.
(9)       Afin d’accélérer l’adoption d’actes
d’exécution concernant l’autorisation pour l’État membre demandeur d’introduire
des mesures dérogatoires dans le cadre spécifique du mécanisme de réaction
rapide, il est approprié que le président du comité applique la procédure
écrite au sens de l’article 3, paragraphe 5, du règlement (UE)
n° 182/2011. Il est également nécessaire d’exclure la possibilité pour un
membre du comité de demander la clôture de la procédure écrite sans avoir
obtenu de résultats.
(10)     Comme l'objectif de la mesure à prendre, à
savoir enrayer les phénomènes de fraude soudaine et massive dans le domaine de
la TVA, qui ont très souvent une dimension internationale, ne peut être atteint
de manière suffisante par les États membres, puisque ces derniers ne sont pas
en mesure de lutter individuellement contre les circuits de fraude liés à de
nouvelles formes de commerce impliquant simultanément plusieurs pays, et qu’il
peut dès lors être mieux réalisé au niveau de l’UE, qui permet de répondre plus
rapidement et, par conséquent, de manière plus appropriée et plus efficace à
ces phénomènes, l'Union peut adopter des mesures conformément au principe de
subsidiarité, comme le prévoit l’article 5 du traité sur l’Union
européenne. Conformément au principe de proportionnalité énoncé audit article,
la présente directive ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre
ces objectifs.
(11)     Il convient dès lors de modifier la
directive 2006/112/CE en conséquence,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:
Article premier
Au titre XIII, chapitre 2, de la
directive 2006/112/CE, la section 1 bis suivante est insérée:
«Section
1 bis
Mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA
Article 395 bis
1.      La Commission peut adopter des actes d’exécution
autorisant tout État membre à introduire les mesures spéciales énumérées
ci-après, par dérogation à la présente directive afin de lutter contre les
formes de fraude fiscale soudaine et massive dans le domaine de la TVA
susceptibles d’entraîner des pertes financières considérables et irréparables:
a)       la désignation du destinataire en tant que redevable
de la TVA due sur certaines livraisons de biens et prestations de services, par
dérogation à l'article 193, après introduction d'une demande dans ce sens
conformément au paragraphe 2 du présent article;
b)      toute autre mesure établie par le Conseil agissant à
l’unanimité sur proposition de la Commission.
Aux fins du point a), la mesure spéciale fait l’objet de mesures
de contrôle appropriées par les États membres en ce qui concerne les assujettis
qui fournissent des biens ou des services auxquels cette mesure s’applique.
Les actes d'exécution visés au premier alinéa du présent
paragraphe sont adoptés conformément à la procédure d'examen visée à
l'article 395 ter, paragraphe 2.
Pour des raisons d’urgence impérieuses dûment justifiées
concernant l’autorisation pour l’État membre demandeur d’introduire des mesures
dérogatoires visées au premier alinéa du présent paragraphe, la Commission
adopte des actes d’exécution immédiatement applicables conformément à la
procédure visée à l’article 395 ter, paragraphe 3.
Lesdits actes restent en vigueur pendant une période n'excédant pas un an.
2.      Un État membre qui souhaite introduire une mesure
prévue au paragraphe 1 adresse une demande à la Commission. L’État membre
communique à cette dernière des informations indiquant le secteur concerné, le
type et les caractéristiques de la fraude, son caractère soudain et massif et
ses répercussions en termes de pertes financières considérables et
irréparables. Si la Commission estime ne pas disposer de toutes les données
nécessaires, elle prend contact avec l'État membre concerné dans le mois
suivant la réception de la demande en précisant les informations
complémentaires dont elle a besoin.
Dès que la Commission dispose de toutes les données qu'elle juge
utiles aux fins de l'appréciation de la demande, elle autorise la mesure
spéciale, ou, en cas d’opposition à la mesure demandée, en informe l'État
membre concerné dans un délai d'un mois.
3.      La Commission adopte un acte d’exécution établissant un
formulaire type pour la communication des informations visées au
paragraphe 2, premier alinéa. Cet acte d’exécution est adopté conformément
à la procédure d’examen visée à l’article 395 ter,
paragraphe 2.
Article 395 ter
1.      La Commission est assistée par le comité institué par
l'article 58 du règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil (*), qui est un comité au
sens du règlement (UE) n° 182/2011 du Parlement européen et du Conseil
(**).
2.      Dans le cas où il est fait référence au présent
paragraphe, l’article 5 du règlement (UE) n° 182/2011
s’applique.
3.      Dans le cas où il est fait référence au présent
paragraphe, l’article 8 du règlement (UE) n° 182/2011 s’applique, en
liaison avec son article 5.
Lorsque l’avis du comité doit être obtenu par procédure écrite,
celle-ci ne peut être close sans résultat que si, dans le délai imparti pour
émettre l’avis, le président du comité en décide ainsi.
__________________________
(*) JO L 268 du 12.10.2010, p. 1.
(**) JO L 55 du 28.2.2011, p. 13.»
Article 2
1.           Les États membres mettent en vigueur les
dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour
se conformer à la présente directive au plus tard le 1er janvier
2013. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces
dispositions.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci
contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une
telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette
référence sont arrêtées par les États membres.
2.           Les États membres communiquent à la
Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils
adoptent dans le domaine couvert par la présente directive.
Article 3
La présente directive entre en vigueur le vingtième jour
suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.
Article 4
Les États membres sont
destinataires de la présente directive.
Fait à Bruxelles, le
                                                                       Par
le Conseil
                                                                       Le
président
[1]               COM(2011) 815 du 23.11.2011.
[2]               JO L 347 du 11.12.2006, p. 1.
[3]               Communiqué
de presse d’Europol du 9 décembre 2009, «Carbon Credit fraud causes
more than EUR 5 billion damage for European Taxpayer» (La fraude sur les
crédits d’émissions de carbone cause un préjudice de plus de 5 milliards
d'EUR aux contribuables européens).
[4]               COM(2011) 851 final.
[5]               JO L 55 du 28.2.2011, p. 13.
[6]               JO C … du …, p. …
[7]               JO C … du …, p. …
[8]               JO L 347 du 11.12.2006, p. 1.
[9]               JO
L 55 du 28.2.2011, p. 13.