CELEX: 62010CC0483
Language: nl
Date: 2012-09-06 00:00:00
Title: Conclusie van advocaat-generaal Jääskinen van 6 september 2012. # Europese Commissie tegen Koninkrijk Spanje. # Niet-nakoming - Ontwikkeling van spoorwegen in Gemeenschap - Richtlijn 2001/14/EG - Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit -Tarifering - Heffing van rechten - Onafhankelijkheid van beheer. # Zaak C-483/10.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      N. JÄÄSKINEN
      van 6 september 2012 (
            1
         )
      
         Zaak C-483/10
      
      
         Europese Commissie
      
      
         tegen
      
      
         Koninkrijk Spanje
      
      „Beroep wegens niet-nakoming — Richtlijn 2001/14/EG — Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit — Tarifering van spoorweginfrastructuur — Artikel 4, lid 1 — Vaststelling van heffingen — Rol van infrastructuurbeheerder — Beheersmatige onafhankelijkheid — Artikel 11 — Prestatieregeling — Artikel 13, lid 2 — Recht om van specifieke infrastructuur gebruik te maken — Artikel 14, lid 1 — Kader voor toewijzing van infrastructuurcapaciteit — Billijke en niet-discriminerende toewijzing”
      
         I – Inleiding
      
      
               1.
            
            
               Met dit beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, lid 1, 11, 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14/EG (
                     2
                  ), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG (
                     3
                  ) (hierna: „richtlijn 2001/14”). Het Koninkrijk Spanje concludeert tot verwerping van het beroep van de Commissie.
            
         
               2.
            
            
               De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet-nakomingsberoepen (
                     4
                  ) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld en die betrekking hebben op de toepassing door de lidstaten van richtlijn 91/440/EEG (
                     5
                  ), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG (
                     6
                  ) (hierna: „richtlijn 91/440”), en van richtlijn 2001/14, die als hoofddoel de toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, namelijk het spoorwegnet, hebben. Het gaat hier om een volkomen nieuw soort beroepen, want zij bieden het Hof voor het eerst de gelegenheid zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie, en met name het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.
            
         
         II – Toepasselijke bepalingen
      
      A – Unierecht
      
      
               3.
            
            
               Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt:
               „1.   De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 van richtlijn [91/440/EEG] vastgelegde beheersmatige onafhankelijkheid een kaderregeling voor de heffingen vast.
               Met inachtneming van de voorwaarde van beheersmatige onafhankelijkheid stellen de lidstaten specifieke tariferingsvoorschriften vast of delegeren zij deze bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder.
               2.   Is de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk van spoorwegondernemingen, dan vallen de in dit hoofdstuk beschreven taken, met uitzondering van de inning van de gebruiksrechten, onder de bevoegdheid van een tariferingsinstantie die wel in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.”
            
         
               4.
            
            
               Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidt als volgt:
               „Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.”
            
         
               5.
            
            
               Artikel 13, lid 2, van deze richtlijn bepaalt:
               „Het recht om van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad gebruik te maken, mag voor een termijn van maximaal één dienstregelingsperiode aan de aanvragers worden verleend.
               Een infrastructuurbeheerder en een aanvrager kunnen overeenkomstig artikel 17 een kaderovereenkomst sluiten voor het gebruik van capaciteit op de betrokken spoorweginfrastructuur voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.”
            
         
               6.
            
            
               Artikel 14, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
               „De lidstaten kunnen voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader creëren, waarbij de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn [91/440], geëerbiedigd moet worden. Er worden specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing opgesteld. De infrastructuurbeheerder zorgt voor de afwikkeling van de capaciteitstoewijzingsprocedures. Hij draagt er met name zorg voor dat de infrastructuurcapaciteit op een billijke, niet-discriminerende wijze en overeenkomstig het gemeenschapsrecht wordt toegewezen.”
            
         
               7.
            
            
               Artikel 30 van de richtlijn luidt als volgt:
               „1.   [...] [D]e lidstaten [stellen] een toezichthoudende instantie in. Deze instantie, die het inzake vervoer bevoegde ministerie of een ander lichaam kan zijn, is naar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers. [...]
               [...]
               3.   De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. [...]
               [...]”
            
         B – Het Spaanse recht
      
      
               8.
            
            
               De wet van 17 november 2003 inzake de spoorwegsector (
                     7
                  ) (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario; hierna: „LSF”) vermeldt in artikel 21 de bevoegdheden en taken van de infrastructuurbeheerder, waartoe de inning van de heffing voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur behoort.
            
         
               9.
            
            
               Krachtens artikel 73, lid 5, van de LSF kan voor de vaststelling van het bedrag van de spoorwegheffing overeenkomstig een efficiënte exploitatie van het spoorwegnet van algemeen belang rekening worden gehouden met overwegingen inzake de mate van overbelasting van de infrastructuur, de ontwikkeling van nieuwe spoorvervoersdiensten en de noodzaak het gebruik van onderbenutte lijnen te stimuleren, waarbij in elk geval een optimale concurrentie tussen spoorwegondernemingen wordt gewaarborgd.
            
         
               10.
            
            
               Dezelfde wet bepaalt in artikel 77, lid 1, dat de hoogte van de heffing voor het gebruik van de spoorlijnen die behoren tot het spoorwegnet van algemeen belang en van de heffing voor de exploitatie van de stations en andere spoorweginstallaties bij ministerieel besluit zal worden vastgesteld.
            
         
               11.
            
            
               Artikel 81 van de LSF bepaalt onder meer dat de vaststelling of in voorkomend geval wijziging van de hoogte van de heffing voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur tot de bevoegdheid van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer behoort.
            
         
               12.
            
            
               De artikelen 88 en 89 van de LSF rekenen tot bestuursrechtelijke overtredingen die sancties kunnen meebrengen bepaalde handelingen die „verband houden met verstoringen van de werking van het net”.
            
         
               13.
            
            
               Koninklijk besluit nr. 2395/2004 van 30 december 2004 heeft betrekking op de goedkeuring van de statuten van het overheidsbedrijf dat de spoorweginfrastructuur beheert (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias). (
                     8
                  ) Artikel 1 van deze statuten bepaalt dat de spoorweginfrastructuurbeheerder (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; hierna: „ADIF”) een overheidsinstantie is die behoort tot de categorie overheidsbedrijven. De ADIF ressorteert juridisch onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, dat belast is met de strategische leiding, beoordeling en controle van zijn werkzaamheden.
            
         
               14.
            
            
               De statuten van de ADIF noemen in artikel 3 de bevoegdheden en taken van die entiteit, waaronder de inning van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur.
            
         
               15.
            
            
               Uit de artikelen 14, 15 en 23 van die statuten volgt dat de leiding van de ADIF berust bij de raad van bestuur en de voorzitter, die tevens voorzitter van de raad van bestuur is. Artikel 15 bepaalt dat de leden van de raad van bestuur door de minister van Infrastructuur en Vervoer naar eigen goeddunken worden benoemd of uit hun functie worden ontheven. Krachtens artikel 23, lid 1, van deze statuten wordt de voorzitter van de ADIF benoemd door de raad van ministers op voordracht van die minister.
            
         
               16.
            
            
               Koninklijk besluit nr. 2396/2004 (
                     9
                  ) van 30 december 2004 inzake goedkeuring van de statuten van het staatsbedrijf RENFE-Operadora (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora) bepaalt in artikel 1 dat RENFE-Operadora net als de ADIF een overheidsinstantie is, die behoort tot de categorie overheidsbedrijven, die juridisch ressorteert onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, dat belast is met de strategische leiding, beoordeling en controle van haar werkzaamheden.
            
         
               17.
            
            
               Krachtens de artikelen 7 en 8 van de statuten van RENFE-Operadora wordt zij bestuurd door de raad van bestuur en de voorzitter, die tevens voorzitter van de raad van bestuur is. Artikel 8, lid 1, van de statuten bepaalt dat de leden van de raad van bestuur door de minister van Infrastructuur en Vervoer naar eigen goeddunken worden benoemd of uit hun functie worden ontheven. De voorzitter wordt benoemd door de raad van ministers op voordracht van die minister, overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de statuten.
            
         
               18.
            
            
               Besluit FOM/898/2005 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer van 8 april 2005 stelt de hoogte vast van de in de artikelen 74 en 75 van wet 39/2003 voorziene spoorwegrechten (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantías de las cánones ferroviarios etablicidos en los articulos 74 y 75 de la Ley 39/2003). (
                     10
                  )
            
         
               19.
            
            
               Besluit FOM/897/2005 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer inzake de netverklaring en de procedure betreffende de spoorweginfrastructuurtoewijzing van 7 april 2005 (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de intraestructura ferroviaria) (
                     11
                  ) (hierna: „besluit FOM/897/2005”) bepaalt in artikel 11:
               „[De ADIF] wijst de gevraagde infrastructuur als volgt toe:
               
                        a)
                     
                     
                        [...]
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        bij overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad of bij overbelasting van het net worden de volgende toewijzingsprioriteiten in aanmerking genomen, in aflopende volgorde:
                     
                  1.   die welke in voorkomend geval door het ministerie van Infrastructuur en Vervoer zijn bepaald voor de verschillende typen diensten op elke lijn, met name rekening houdend met het goederenvervoer.
               [...]
               4.   de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van aan de treinpaden waarvan het gebruik wordt aangevraagd voorafgaande dienstregelingen.
               [...]”
            
         
         III – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof
      
      
               20.
            
            
               Op 15 juni 2007 heeft de Commissie een vragenlijst over de toepassing van de richtlijnen 91/440, 95/18/EG (
                     12
                  ) en 2001/14 aan de Spaanse autoriteiten gezonden.
            
         
               21.
            
            
               Na een briefwisseling met de Spaanse autoriteiten heeft de Commissie die autoriteiten op 27 juni 2008 een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij bedenkingen uitte met betrekking tot de verenigbaarheid van bepaalde aspecten van de Spaanse spoorwegregeling met de richtlijnen 91/440 en 2001/14.
            
         
               22.
            
            
               Bij brief van 16 oktober 2008 heeft het Koninkrijk Spanje op de aanmaningsbrief geantwoord. In zijn brieven van 5 februari en 13 juli 2009 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie aanvullende informatie verstrekt.
            
         
               23.
            
            
               Bij brief van 9 oktober 2009 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje vervolgens een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij stelde dat de betrokken regeling niet in overeenstemming was met de richtlijnen 91/440 en 2001/14, en waarop deze lidstaat bij brief van 16 december 2009 heeft geantwoord.
            
         
               24.
            
            
               Omdat de Commissie met het antwoord van laatstgenoemde geen genoegen kon nemen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingekomen bij het Hof op 6 oktober 2010.
            
         
               25.
            
            
               Bij beschikking van de president van het Hof van 16 februari 2011 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje. Bij beschikking van 8 september 2011 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje.
            
         
               26.
            
            
               Bij op 26 maart 2012 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie na de vaststelling door het Koninkrijk Spanje van wet 2/2011 van 4 maart 2011 inzake de duurzame economie (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) (
                     13
                  ) meegedeeld de derde en de vierde grief van haar beroep, betrekking hebben op respectievelijk schending van artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440, in te trekken. (
                     14
                  )
            
         
               27.
            
            
               De Commissie, de Spaanse regering en de Franse regering waren vertegenwoordigd ter terechtzitting op 23 mei 2012.
            
         
         IV – Analyse van het niet-nakomingsberoep
      
      A – Eerste grief: schending van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14
      
      1. Argumenten van partijen
      
               28.
            
            
               De Commissie stelt dat de Spaanse wettelijke regeling niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar het bedrag van de rechten volledig wordt vastgesteld bij ministerieel besluit, met het gevolg dat de infrastructuurbeheerder, de ADIF, enkel belast is met de inning van de heffing. De ADIF berekent namelijk enkel de hoogte van de rechten in elk concreet geval op basis van een tevoren en uitputtend door de nationale autoriteiten bepaalde formule. Deze entiteit beschikt dus niet over een discretionaire bevoegdheid om de hoogte van de rechten in elk concreet geval aan te passen.
            
         
               29.
            
            
               Volgens de Commissie voldoet de Spaanse regeling evenmin aan het vereiste van eerbiediging van de beheersmatige autonomie van de infrastructuurbeheerder, daar zij uitsluitend de nationale autoriteiten belast met de vaststelling van het bedrag van de rechten en de infrastructuurbeheerder aldus een essentieel beheersinstrument ontneemt.
            
         
               30.
            
            
               Door te bepalen dat infrastructuurbeheerders moeten worden aangemoedigd om de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, impliceert artikel 6, lid 2, van die richtlijn noodzakelijkerwijs dat het bedrag van de rechten door de infrastructuurbeheerder en niet door de lidstaten wordt vastgesteld.
            
         
               31.
            
            
               Het in artikel 30, lid 3, van die richtlijn voorziene toezicht op de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten is volgens de Commissie zinloos wanneer het bedrag van de gebruiksrechten volledig door de autoriteiten van de lidstaten wordt vastgesteld.
            
         
               32.
            
            
               De Spaanse regering stelt dat de rechten als belastingen zijn gedefinieerd. Volgens de nationale regeling gaat het derhalve om belastingen; het belastbare feit is het particuliere gebruik van het openbare spoorwegdomein. De wezenlijke aspecten van die rechten moeten dan ook wettelijk worden geregeld, en het concrete bedrag van de rechten moet door een algemene bestuursrechtelijke norm, namelijk minimaal een ministerieel besluit, worden vastgesteld.
            
         
               33.
            
            
               De Spaanse regering merkt op dat de ADIF, de infrastructuurbeheerder op het Spaanse grondgebied, een overheidsbedrijf is dat volgens de nationale wetgeving noodzakelijk onder een ministerie ressorteert en derhalve niet bevoegd is wettelijke bepalingen vast te stellen aangezien het ministerie waaronder hij valt daartoe bevoegd is. Artikel 76 van de LSF kent de ADIF het beheer van die rechten toe, waartoe bepaalde taken op het gebied van toezicht, berekening en vaststelling van de verschuldigde heffing in elk concreet geval behoren, alsmede de inning ervan. De ADIF kan voorts het ministerie van Infrastructuur en Vervoer voorstellen om bij de herindeling van een traject of een spoorwegstation andere typen rechten toe te passen.
            
         
               34.
            
            
               De Spaanse regering is het niet eens met de uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 door de Commissie en stelt dat het daarin genoemde woord „vaststellen” niet noodzakelijkerwijs de vaststelling van het bedrag van de rechten vereist. Deze bepaling noemt de vaststelling van de rechten weliswaar een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder, maar dit moet aldus worden begrepen dat zij enkel verwijst naar de vaststelling van de concrete rechten die voor het gebruik van de infrastructuur in elk specifiek geval verschuldigd zijn.
            
         
               35.
            
            
               Omdat dit artikel 4 zelf betrekking heeft op de vaststelling en inning van de rechten, moet dus onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de vaststelling van de rechten in algemene zin door de definitieve bepaling van de kaderregeling en het tariferingssysteem alsmede de vaststelling van systemen voor de gebruiksrechten voor de infrastructuur, waartoe de minister van Infrastructuur en Vervoer bevoegd is, en anderzijds de vaststelling van de concrete rechten voor elk specifiek geval, waartoe de ADIF bevoegd is.
            
         
               36.
            
            
               Op basis van dat onderscheid is de Spaanse regering van mening dat de door haar bepleite uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 in overeenstemming is met de andere bepalingen van die richtlijn.
            
         
               37.
            
            
               Uit artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 blijkt namelijk duidelijk dat de staat en niet de infrastructuurbeheerder bevoegd is de toegangsrechten voor het spoorwegnet te verlagen.
            
         
               38.
            
            
               Het bepaalde in artikel 9, lid 3, van richtlijn 2001/14, dat infrastructuurbeheerders kortingsregelingen kunnen invoeren, is uitdrukkelijk opgenomen in artikel 73, lid 5, van de LSF. Het feit dat die bepaling in algemene zin is geformuleerd, betekent niet dat er geen kortingen kunnen bestaan.
            
         
               39.
            
            
               De vermelding van door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 verwijst naar gebruiksrechten die door de infrastructuurbeheerder in een specifiek geval op een bepaald moment worden toegepast. Het gebruik van de term „vaststellen” kan niet verwijzen naar de vaststelling in algemene zin van de gebruiksrechten en de bedragen ervan, waartoe het ministerie van Infrastructuur en Vervoer bevoegd is.
            
         
               40.
            
            
               Ten slotte merkt de Tsjechische Republiek op dat de lidstaten bij de vaststelling van de kaderregeling voor de tarifering krachtens artikel 4 van richtlijn 91/440 ervoor moeten zorgen dat de „spoorwegondernemingen” en niet de voor de infrastructuur verantwoordelijke entiteit „een onafhankelijke rechtspositie” hebben. Daaruit concludeert zij dat het optreden van de betrokken staat via de vaststelling van specifieke tariferingsvoorschriften een in het licht van artikel 4, lid 1, richtlijn 2001/14 geoorloofd instrument is.
            
         2. Onderzoek van de eerste grief
      
               41.
            
            
               Met deze grief stelt de Commissie in wezen dat de Spaanse wettelijke regeling niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar het ministerie van Infrastructuur en Vervoer bij ministerieel besluit het bedrag van de rechten vaststelt. Derhalve is de infrastructuurbeheerder enkel belast met de inning van de rechten. De betrokken nationale wettelijke regeling strookt dus niet met het vereiste van beheersmatige autonomie van de infrastructuurbeheerder.
            
         
               42.
            
            
               Om te beginnen merk ik op dat de eerste grief dezelfde problematiek betreft als de tweede grief in de zaak Commissie/Hongarije (C-473/10), namelijk de onafhankelijkheid bij de tarifering, maar dan vanuit het omgekeerd perspectief. In die zaak betreft die grief meer bepaald de uitlegging van het woord „inning”, een taak die niet valt onder het begrip „essentiële taak” in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, die dwingend moet worden uitgevoerd door een infrastructuurbeheerder die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen. (
                     15
                  ) Ik voeg hieraan toe dat die kwestie enigszins anders geformuleerd ook aan de orde komt in de zaak Commissie/Tsjechië (C-545/10).
            
         
               43.
            
            
               Ik wijs erop dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 een „kaderregeling” voor de rechten vaststellen. In dit verband kunnen zij ook specifieke tariferingsvoorschriften vaststellen, met inachtneming van de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder. Het is een bevoegdheid van laatstgenoemde om het bedrag van het infrastructuurrecht vast te stellen. Bovendien is hij belast met de inning van dat recht. Deze inning is dus geen essentiële taak en kan derhalve worden gedelegeerd aan niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders of elke andere instantie. Ik voeg hieraan toe dat de artikelen 4, leden 4 en 5, 8, lid 1, en 11 het begrip „heffingsregeling(en)” gebruiken.
            
         
               44.
            
            
               Het belangrijkste argument waarmee de Spaanse regering deze grief betwist, berust op een uitlegging van de woorden „vaststelling van de heffing” in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14. Volgens deze regering verwijzen die woorden enkel naar de vaststelling van de concrete heffing die verschuldigd is voor het gebruik van de infrastructuur in elk specifiek geval.
            
         
               45.
            
            
               Dit argument gaat mank. Richtlijn 2001/14 maakt onderscheid tussen een kaderregeling voor de heffingen en de vaststelling van de heffing. Gelet op dit onderscheid moet, zoals de Commissie oppert, aan het woord „vaststelling” een ruimere betekenis worden toegekend dan aan het woord „berekening”, die enkel een fase in de inningsprocedure is en moet worden geacht onder het woord „inning” te vallen. Deze uitlegging vindt steun in de analyse van de regelgevingscontext van de litigieuze bepaling en van de doelstellingen van de betrokken richtlijn.
            
         
               46.
            
            
               In deze context is het nuttig een parallel te trekken met de argumentatie van de Hongaarse regering in de zaak Commissie/Hongarije (C-473/10). Volgens die regering kan onderscheid worden gemaakt tussen de opzet van de rechten, de daadwerkelijke vaststelling ervan en de inning. Bij het eerste begrip gaat het om de opstelling van de verschillende tariferingsregels door de lidstaat of de infrastructuurbeheerder. Het tweede begrip betreft de vaststelling van de verschillende individuele rechten die een bepaalde spoorwegonderneming in een concrete situatie moet betalen op basis van de door haar gevraagde diensten. Het derde begrip duidt op de concrete betaling van de rechten, waarvan de wijze van vaststelling vooraf wordt bepaald, aan de infrastructuurbeheerder.
            
         
               47.
            
            
               In de onderhavige zaak verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje dat het bedrag van de rechten volledig bij ministerieel besluit wordt vastgesteld, zodat enkel de inning van de rechten wordt toevertrouwd aan de ADIF.
            
         
               48.
            
            
               Het is juist dat artikel 8, eerste alinea, van richtlijn 91/440 regelt dat „de lidstaten [na raadpleging van de betrokken infrastructuurbeheerder] de wijze van vaststelling van deze vergoeding [bepalen]”. In dit verband lijkt de zesde overweging van de considerans van die richtlijn nog ondubbelzinniger. Daarin staat dat „gezien het ontbreken van gemeenschappelijke voorschriften betreffende de verdeling van de infrastructuurkosten, de lidstaten na raadpleging van de beheerder van de infrastructuur, voorschriften dienen vast te stellen betreffende de door de spoorwegondernemingen en de internationale samenwerkingsverbanden van die ondernemingen voor het gebruik van spoorweginfrastructuur te betalen vergoedingen”.
            
         
               49.
            
            
               Uit punt 12 van de considerans van richtlijn 2001/14 vloeit evenwel voort dat regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing spoorweginfrastructuurbeheerders moeten aanmoedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgestelde kader. Die optimalisering door de tarifering is mijns inziens niet mogelijk, tenzij de infrastructuurbeheerders binnen het kader van het tariferingssysteem een zekere mate van flexibiliteit wordt toevertrouwd en hun rol verder gaat dan de loutere berekening van de rechten. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden van de infrastructuurbeheerder bedoeld in de artikelen 8, lid 2, en 9 van richtlijn 2001/14 ter zake van de verhoging of verlaging van de rechten.
            
         
               50.
            
            
               Richtlijn 2001/14 schept namelijk een sfeer die ten aanzien van de tarifering is voorbehouden aan de infrastructuurbeheerders. In de relatie tot de staat vloeit de bovengrens ervan voort uit de eis van flexibiliteit in het kader van tarifering, die het mogelijk maakt daarvan als beheersinstrument gebruik te maken. Om het doel van onafhankelijk beheer te waarborgen kan enkel het normatieve en financiële kader door de staat worden vastgesteld. Ten opzichte van niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders komt de ondergrens van deze sfeer – waarbeneden slechts sprake is van „inning” – overeen met het onderscheid tussen een loutere berekening van de rechten op basis van objectieve gegevens en criteria, en beslissingen die een keuze- en beoordelingsvrijheid nodig maken met betrekking tot factoren die een rol spelen bij die berekening. Dit laatste onderscheid is bepalend voor de beoordeling van de noodzaak van het bestaan van een onafhankelijke tariferingsinstantie in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2001/14 wanneer de infrastructuurbeheerder in juridisch en organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft niet onafhankelijk is.
            
         
               51.
            
            
               Deze uitlegging wordt voorts bevestigd door de algemene opzet van richtlijn 2001/14 en door de context van de litigieuze bepaling in het bij die richtlijn in het leven geroepen stelsel. In dit verband breng ik in herinnering dat volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 infrastructuurbeheerders moeten worden aangemoedigd om de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur en de hoogte van toegangsrechten te verminderen. Blijkens artikel 9, lid 2, van dezelfde richtlijn kan de infrastructuurbeheerder kortingen toekennen op de gebruiksrechten die van een spoorwegonderneming worden geheven. Ten slotte volgt uit artikel 30, leden 2 en 3, van die richtlijn dat de discretionaire bevoegdheid die de infrastructuurbeheerder moet hebben onder meer betrekking heeft op de in de netverklaring opgenomen criteria, de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan, de heffingsregeling en de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten.
            
         
               52.
            
            
               In de onderhavige zaak treedt het betrokken ministerie, namelijk het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, als toezichthoudende instantie op in Spanje. Dit ministerie heeft evenwel een tweevoudige rol bij de werking van het tariferingssysteem, doordat het ook de rechten vaststelt. Weliswaar kan volgens artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 een bevoegd ministerie de toezichthoudende instantie zijn, maar volgens dezelfde bepaling dient die instantie wel onafhankelijk te zijn. Om zijn toezichthoudende taak te kunnen vervullen, met name door toe te zien op de rechtmatigheid van de door de ADIF vastgestelde rechten, kan het Spaanse ministerie niet tegelijkertijd die rechten vaststellen, zoals momenteel het geval is in Spanje. (
                     16
                  )
            
         
               53.
            
            
               Bijgevolg dient de infrastructuurbeheerder, ook al kan de lidstaat de bij de vaststelling van het bedrag van de rechten toe te passen factoren en criteria bepalen, met inachtneming van het door de staat vastgestelde normatieve en financiële kader, de rechten in individuele gevallen vast te stellen op een wijze die verder gaat dan een loutere berekening van de rechten op basis van een volledig vooraf door de staat bepaalde formule, zoals in Spanje het geval is. In dit verband beschikt de ADIF niet over een discretionaire bevoegdheid voor de vaststelling van het bedrag van de rechten in individuele gevallen, hetgeen in strijd is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            
         
               54.
            
            
               Ten slotte kan een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen. (
                     17
                  ) Voorts vloeit uit de rechtspraak voort dat dit zelfs geldt wanneer de betrokken nationale bepalingen van constitutionele aard zijn. (
                     18
                  )
            
         
               55.
            
            
               Daaruit volgt dat de door de Spaanse regering aangevoerde regels over de vaststelling van de belastingen en het rechtskarakter van de ADIF als staatsbedrijf geen gevolgen hebben voor de analyse van de niet-nakoming in de onderhavige zaak.
            
         
               56.
            
            
               De eerste grief van de Commissie moet dus worden aanvaard.
            
         B – Tweede grief: schending van artikel 11 van richtlijn 2001/14
      
      1. Argumenten van partijen
      
               57.
            
            
               De Commissie voert aan dat de Spaanse regeling geen bepaling bevat die uitvoering kan geven aan artikel 11 van richtlijn 2001/14. Artikel 11 van besluit FOM/897/2005 stelt namelijk de criteria voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit vast en maakt geen deel uit van de „heffingsregeling”, in strijd met de eisen van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
            
         
               58.
            
            
               Ook maken de artikelen 88 en 89 van de LSF, die bepaalde overtredingen van de spoorwegregeling als „ernstig” of „zeer ernstig” aanmerken, geen deel uit van de „heffingsregeling”. De geldboetes die deze overtredingen kunnen meebrengen, zijn bestuurlijke boetes. Op basis van deze bepalingen kunnen spoorwegondernemingen, en niet de ADIF, worden gestraft.
            
         
               59.
            
            
               De Commissie voegt hieraan toe dat artikel 73, lid 5, van de LSF als zodanig niet volstaat om de in artikel 11 van richtlijn 2001/14 bedoelde prestatieregeling tot stand te brengen, daar het slechts voorziet in de mogelijkheid tot invoering van een dergelijke regeling. De invoering van een dergelijke regeling valt evenwel niet onder de beoordelingsruimte van de lidstaten, maar is een vereiste van de richtlijn.
            
         
               60.
            
            
               De Commissie merkt ten slotte op dat de ADIF de invoering van de regeling voor stimuleringsmaatregelen als een loutere mogelijkheid presenteert, en niet als een verplichting op grond van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
            
         
               61.
            
            
               De Spaanse regering betwist dat haar nationale regeling geen bepalingen ter omzetting van artikel 11 van richtlijn 2001/14 bevat.
            
         
               62.
            
            
               In de eerste plaats stelt zij dat artikel 73, lid 5, van de LSF voor de vaststelling van het bedrag van de spoorwegheffing voorziet in de mogelijkheid om rekening te houden met overwegingen inzake de mate van overbelasting van de infrastructuur, de ontwikkeling van nieuwe spoorvervoersdiensten en de noodzaak het gebruik van onderbenutte lijnen te stimuleren, waarbij in elk geval een optimale concurrentie tussen spoorwegondernemingen wordt gewaarborgd.
            
         
               63.
            
            
               In de tweede plaats worden in de artikelen 88 en 89 van de LSF bepaalde handelingen die verband houden met verstoringen van het net als overtredingen gekwalificeerd die met een bestuurlijke boete worden bestraft.
            
         
               64.
            
            
               In de derde plaats bevestigt de Spaanse regering dat de ADIF ernaar streeft spoorwegondernemingen die de toegekende spoorwegcapaciteit eerbiedigen, aan zich te binden, met name ter bevordering van een optimale reductie van incidenten op het net.
            
         
               65.
            
            
               Ten slotte voert zij aan dat elke spoorwegonderneming die een treinpad aanvraagt en verkrijgt op het tijdstip van de verlening ervan een reserveringsheffing moet betalen, vóór het daadwerkelijke gebruik van het treinpad. Met de betaling van die heffing verbindt de spoorwegonderneming zich ertoe zich aan het door haar gevraagde gebruik van het net te houden, anders raakt zij de vooruitbetaalde vergoeding kwijt.
            
         
               66.
            
            
               De Franse regering is van mening dat artikel 11 van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat het een doel stelt en de lidstaten verplicht tot het inzetten van middelen om dat doel te bereiken. Volgens haar blijven de lidstaten dus vrij in hun keuze van de in dit kader in te zetten middelen. Met de Spaanse regering is de Franse regering van mening dat die maatregelen geen deel hoeven uit te maken van een onafhankelijke prestatieregeling om te kunnen voldoen aan de eisen van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
            
         2. Onderzoek van de tweede grief
      
               67.
            
            
               Om te beginnen merk ik op dat volgens artikel 11 van richtlijn 2001/14 heffingsregelingen voor infrastructuur via een „prestatieregeling” spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan dienen te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren.
            
         
               68.
            
            
               Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de desbetreffende Spaanse regeling maatregelen bevat voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit of sancties bij overtreding van de spoorwegregeling.
            
         
               69.
            
            
               De maatregelen en de sancties waarnaar de Spaanse regering verwijst, vormen evenwel geen regeling in de zin van artikel 11 van richtlijn 2001/14. Die maatregelen en sancties, die overigens geen deel uitmaken van de heffingsregeling en die oplegging van sancties enkel aan spoorwegondernemingen en niet aan de infrastructuurbeheerder mogelijk maken, vormen geen samenhangend en transparant geheel, zodat ze niet kunnen worden aangemerkt als een „prestatieregeling” die voldoet aan de eisen van richtlijn 2001/14. Integendeel, het zijn geïsoleerde en onderling onafhankelijke maatregelen en sancties.
            
         
               70.
            
            
               Anders gezegd, de lidstaten dienen een prestatieregeling in het leven te roepen die deel uitmaakt van een heffingsregeling voor infrastructuur overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2001/14. Wat vervolgens de stimuleringsmaatregelen betreft zijn de lidstaten vrij in hun keuze van passende maatregelen, mits voldaan wordt aan de eisen van de richtlijn, met name aan artikel 11, dat de totstandbrenging van een prestatieregeling voorschrijft, maar een speelruimte toestaat met betrekking tot de concrete maatregelen binnen die regeling.
            
         
               71.
            
            
               Bovendien blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de ADIF de in artikel 11 van richtlijn 2001/14 bedoelde stimuleringsregeling presenteert als een loutere mogelijkheid en niet als een verplichting die de Spaanse autoriteiten moeten nakomen. Met de Commissie ben ik van mening dat de loutere vermelding van de mogelijkheid tot invoering van een dergelijke regeling niet voldoende is om de naleving van artikel 11 van die richtlijn te waarborgen, waarvan de strekking overigens de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging ervan geenszins bevestigt.
            
         
               72.
            
            
               Hieruit concludeer ik dat de tweede grief van de Commissie gegrond is.
            
         C – Vijfde grief: schending van de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14
      
      1. Argumenten van partijen
      
               73.
            
            
               De Commissie stelt dat de eerste prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit bedoeld in artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005 in strijd is met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar zij de minister een buitensporige discretionaire bevoegdheid toekent, hoewel dat artikel 14 bepaalt dat er specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing worden opgesteld.
            
         
               74.
            
            
               De Spaanse regering betwist dat de eerste toewijzingsprioriteit in strijd is met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14. Dat criterium laat namelijk de mogelijkheid open om in bijzondere of buitengewone omstandigheden prioriteit te geven aan een ander type diensten dan goederenvervoersdiensten ter voorkoming van overbelasting van het spoorwegnet.
            
         
               75.
            
            
               Deze regering verduidelijkt dat het ministerie van Infrastructuur en Vervoer sinds de inwerkingtreding van besluit FOM/897/2005 nooit gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, wat aantoont dat er ter zake geen discretionaire bevoegdheid bestaat.
            
         
               76.
            
            
               Wat de eerste toewijzingsprioriteit betreft merkt de Commissie op dat de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging geen steun vindt in de tekst van artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005. Volgens haar verwijst die bepaling geenszins naar het bestaan van buitengewone of specifieke omstandigheden als genoemd door de Spaanse regering. De Commissie voegt hieraan toe dat het bestaan alleen al van de eerste prioriteit op zich een bron van rechtsonzekerheid vormt voor de spoorwegexploitanten, zodat de door de Spaanse autoriteiten gestelde praktijk, namelijk geen verdere prioriteiten vaststellen behalve in geval van buitengewone omstandigheden, niet als voldoende kan worden beschouwd voor de tenuitvoerlegging van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            
         
               77.
            
            
               De Spaanse regering onderstreept in dit verband dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 niet uitdrukkelijk ziet op een situatie waarin buitengewone omstandigheden nopen tot wijziging van de vooraf vastgestelde prioriteiten, maar dat het evenmin verbiedt een dergelijke situatie in aanmerking te nemen. Derhalve kan de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging van dat artikel 14 niet strijdig met richtlijn 2001/14 worden geacht.
            
         
               78.
            
            
               De Commissie stelt tevens dat de in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 bedoelde vierde prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit in strijd is met de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            
         
               79.
            
            
               De Commissie is in de eerste plaats van mening dat deze vierde toewijzingsprioriteit artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 schendt omdat zij er in de praktijk toe kan leiden dat een spoorwegonderneming het recht heeft een treinpad gedurende onbepaalde tijd te gebruiken. Een dergelijke praktijk ontneemt het in dit artikel 13 opgenomen verbod om treinpaden toe te wijzen voor een termijn die langer is dan de dienstregelingsperiode zijn nuttig effect.
            
         
               80.
            
            
               In de tweede plaats is de Commissie van mening dat de vierde toewijzingsprioriteit artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 niet eerbiedigt, omdat zij in de praktijk de toegang tot aantrekkelijkere treinpaden voor nieuwkomers (in het algemeen ondernemingen van andere lidstaten) kan beletten en de voordelen voor de traditionele gebruikers (in het algemeen Spaanse ondernemingen) kan handhaven, wat discriminerend is.
            
         
               81.
            
            
               In de context van de vierde toewijzingsprioriteit onderstreept de Commissie dat artikel 12 van richtlijn 2001/14 uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid voor infrastructuurbeheerders om een reserveringsheffing toe te passen teneinde de exploitatie van het spoorwegstelsel zo rendabel mogelijk te maken. Ofschoon de Commissie zich er niet tegen verzet dat de gebruiksgeschiedenis van de spoorwegexploitanten als een van de toewijzingscriteria in aanmerking wordt genomen, is zij wel van mening dat om de traditionele gebruikers niet op discriminerende wijze te bevoordelen boven nieuwkomers, niet alleen rekening moet worden gehouden met de gebruiksgeschiedenis van het treinpad waarop elke toewijzingsprocedure betrekking heeft, maar ook met de gebruiksgeschiedenis van andere spoorwegexploitanten op soortgelijke treinpaden.
            
         
               82.
            
            
               Zij preciseert dat artikel 22 van richtlijn 2001/14 enkel van toepassing is bij een overbelaste infrastructuur, terwijl artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 niet alleen in dat geval van toepassing is, maar ook in zijn algemeenheid bij overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad. Hoe dan ook, geen van de bepalingen van dit artikel 22 stelt de lidstaten in staat een toewijzingscriterium als bedoeld in de onderhavige grief vast te stellen.
            
         
               83.
            
            
               De door de Spaanse regering aangevoerde mogelijkheid van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 om kaderovereenkomsten te sluiten, is een uitzondering op de algemene regel, waarvan de uitoefening onderworpen is aan de voorwaarden van artikel 17 van richtlijn 2001/14.
            
         
               84.
            
            
               De Spaanse regering betwist dat de vierde toewijzingsprioriteit in strijd is met de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            
         
               85.
            
            
               Het in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 bedoelde criterium is namelijk slechts een van de criteria voor capaciteitstoewijzing wanneer er onvoldoende capaciteit is of wanneer er verscheidene aanvragen voor hetzelfde treinpad zijn. Volgens de Spaanse regering impliceert dit criterium een rationele en terechte discriminatie omdat het redelijk is rekening te houden met de daadwerkelijke gebruiksgeschiedenis van de capaciteit van de spoorwegexploitanten om het gebruik van het spoorwegnet te optimaliseren.
            
         
               86.
            
            
               In deze context verwijst de Spaanse regering naar artikel 22, lid 4, van richtlijn 2001/14, op grond waarvan bij een overbelaste infrastructuur de prioriteitscriteria rekening moeten houden met het maatschappelijk belang van een dienst in vergelijking met alle andere diensten, die bijgevolg zijn uitgesloten.
            
         
               87.
            
            
               Volgens deze regering verbiedt artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet absoluut dat een onderneming gedurende onbepaalde tijd gebruikmaakt van een treinpad. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat deze bepaling voorziet in de mogelijkheid om kaderovereenkomsten te sluiten inzake het gebruik van capaciteit op de betrokken spoorweginfrastructuur voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.
            
         
               88.
            
            
               De Spaanse regering is ook van mening dat de inaanmerkingneming van soortgelijke treinpaden bij de inachtneming van de gebruiksgeschiedenis een element van rechtsonzekerheid toevoegt, daar de vergelijkbare aard van die treinpaden niet is vastgelegd.
            
         
               89.
            
            
               Ten slotte is deze regering van mening dat het argument van de Commissie dat artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 in zijn algemeenheid van toepassing is bij overlapping van aanvragen, enigszins geforceerd is omdat het feit dat er sprake is van overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad, dat treinpad overbelast maakt.
            
         2. Onderzoek van de vijfde grief
      
               90.
            
            
               Wat de in artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005 neergelegde prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit betreft, merk ik op dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 uitdrukkelijk bepaalt dat specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing worden opgesteld door de lidstaten, die voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader kunnen creëren, met eerbiediging van de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn 91/440.
            
         
               91.
            
            
               Het is juist dat volgens de punten 18 en 20 van de considerans van richtlijn 2001/14 deze richtlijn eist dat de infrastructuurbeheerder over flexibiliteit beschikt bij de toewijzing van infrastructuur. De tekst van de richtlijn wettigt daarentegen niet de conclusie dat de specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing een discretionair aspect vanuit een politieke afweging kunnen invoeren bij de toewijzing van infrastructuur. Het geven van prioriteit aan bepaalde diensten is namelijk een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder, die haar enkel kan uitoefenen onder de in de artikelen 22 – betreffende overbelaste infrastructuur – en 24 – betreffende gespecialiseerde infrastructuur – van richtlijn 2001/14 genoemde strikte voorwaarden.
            
         
               92.
            
            
               In het geval van Spanje is de aan het ministerie toegekende discretionaire bevoegdheid niet alleen in buitengewone omstandigheden maar ook in algemene zin mijns inziens temeer in strijd met de richtlijn omdat het betrokken ministerie als de toezichthoudende instantie in de zin van artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 fungeert.
            
         
               93.
            
            
               Wat de in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 vastgestelde vierde toewijzingsprioriteit betreft merk ik op dat volgens artikel 13, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2001/14 de maximale termijn om gebruik te maken van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad één dienstregelingsperiode is. Volgens de tweede alinea van dat lid kan een spoorwegonderneming op grond van een kaderovereenkomst en overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2001/14 infrastructuurcapaciteit gebruiken voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.
            
         
               94.
            
            
               In dit verband onderwerpt de betrokken Spaanse regeling, namelijk artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 de inaanmerkingneming van de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van aan de treinpaden waarvan het gebruik wordt aangevraagd voorafgaande dienstregelingen niet aan het bestaan van een kaderovereenkomst, zoals richtlijn 2001/14 eist. Daarom valt de betrokken Spaanse regeling niet onder de uitzondering van artikel 13, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2001/14, die de verlening van het recht om gebruik te maken van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode toestaat.
            
         
               95.
            
            
               Wat de door de Commissie gemelde discriminerende aard van de vierde prioriteit betreft merk ik op dat de Spaanse regering zelf erkent dat deze prioriteit discrimineert tussen traditionele gebruikers en nieuwkomers. Een dergelijke discriminatie is mijns inziens evenwel duidelijk in strijd met het hoofddoel van de spoorwegwetgeving van de Unie, namelijk het garanderen van een niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur. Dat doel stimuleert de openstelling van door de traditionele exploitanten verleende spoorwegdiensten voor concurrentie door de nieuwkomers.
            
         
               96.
            
            
               De Spaanse regering rechtvaardigt de discriminerende aard van het criterium voor het daadwerkelijke gebruik van het net als criterium voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit met het doel een efficiënter gebruik van het spoorwegnet te waarborgen. Deze rechtvaardiging kan niet worden aanvaard. Bevoordeling van de traditionele exploitant leidt niet automatisch tot een efficiënt gebruik van het net.
            
         
               97.
            
            
               Ik voeg hieraan toe dat richtlijn 2001/14 specifieke bepalingen bevat om een efficiënt gebruik van de infrastructuurcapaciteit aan te moedigen. Dit stimuleringsdoel komt met name tot uiting in de artikelen 12, betreffende reserveringheffingen, 23, lid 2, betreffende de behoefte aan reservecapaciteit om snel op te verwachten ad-hocaanvragen voor capaciteit te kunnen reageren, en 27, betreffende het gebruik van treinpaden, van richtlijn 2001/14. Tot de in die richtlijn voorziene maatregelen ter bevordering van het efficiënte gebruik van het net behoort de bevoordeling van de traditionele exploitant evenwel niet. Daaruit volgt dat een dergelijk criterium niet verenigbaar is met de eisen van de richtlijn, met name niet met artikel 13, lid 2, ervan.
            
         
               98.
            
            
               Daaruit concludeer ik dat de vijfde grief van de Commissie moet slagen.
            
         
         V – Kosten
      
      
               99.
            
            
               Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
            
         
               100.
            
            
               Het Koninkrijk Spanje dient overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden veroordeeld indien, zoals ik voorstel, het niet-nakomingsberoep in zijn totaliteit wordt toegewezen.
            
         
               101.
            
            
               Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Franse Republiek en de Tsjechische Republiek, die hebben verzocht om toelating als interveniënten in de onderhavige zaak, hun eigen kosten dragen.
            
         
         VI – Conclusie
      
      
               102.
            
            
               Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
               
                        „1)
                     
                     
                        Het Koninkrijk Spanje is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007, door met betrekking tot
                        
                                 —
                              
                              
                                 artikel 4, lid 1, van deze richtlijn te bepalen dat de rechten voor het gebruik van de infrastructuur worden vastgesteld bij ministerieel besluit;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 artikel 11 ervan niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van een prestatieregeling;
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 artikel 13, lid 2, ervan de betrokken minister een buitensporige discretionaire bevoegdheid te laten voor de vaststelling van specifieke regels voor capaciteitstoewijzing, en
                              
                           
                                 —
                              
                              
                                 artikel 14, lid 1, ervan te bepalen dat de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van eerdere dienstregelingen in aanmerking worden genomen bij de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit.
                              
                           
                  
                        2)
                     
                     
                        Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        De Franse Republiek en de Tsjechische Republiek dragen hun eigen kosten.”
                     
                  
         (
            1
         )	Oorspronkelijke taal: Frans.
      (
            2
         )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB L 75, blz. 29). De titel van richtlijn 2001/14 is gewijzigd bij artikel 30 van richtlijn 2004/49 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen (PB L 164, blz. 44) en luidt thans „[r]ichtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur”.
      (
            3
         )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (PB L 315, blz. 44).
      (
            4
         )	Het betreft de bij het Hof aanhangige zaken Commissie/Hongarije (C-473/10); Commissie/Polen (C-512/10); Commissie/Griekenland (C-528/10); Commissie/Tsjechië (C-545/10); Commissie/Oostenrijk (C-555/10); Commissie/Duitsland (C-556/10); Commissie/Portugal (C-557/10); Commissie/Frankrijk (C-625/10); Commissie/Slovenië; (C-627/10); Commissie/Italië (C-369/11), en Commissie/Luxemburg (C-412/11).
      (
            5
         )	Richtlijn van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25).
      (
            6
         )	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75, blz. 1).
      (
            7
         )	BOE nr. 276 van 18 november 2003.
      (
            8
         )	BOE nr. 315 van 31 december 2004.
      (
            9
         )	BOE nr. 315 van 31 december 2004.
      (
            10
         )	BOE nr. 85 van 9 april 2005.
      (
            11
         )	BOE nr. 85 van 9 april 2005.
      (
            12
         )	Richtlijn van de Raad van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 143, blz. 70).
      (
            13
         )	BOE nr. 55 van 5 maart 2011.
      (
            14
         )	Na de gedeeltelijke intrekking door de Commissie is een gedeelte van de opmerkingen van de Tsjechische Republiek met betrekking tot artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 zonder voorwerp geraakt.
      (
            15
         )	Ik preciseer in dit verband dat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, moeten worden toevertrouwd aan instanties die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen.
      (
            16
         )	Ik voeg hieraan toe dat de in Spanje tot stand gebrachte organisatie volledig onder toezicht van de staat is gesteld. De ADIF en de gevestigde spoorwegexploitant (RENFE) zijn onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer ressorterende overheidsbedrijven. De toezichthoudende instantie maakt deel uit van dat ministerie, en tegen haar besluiten kan beroep worden ingesteld bij de minister.
      (
            17
         )	Zie onder meer arrest van 25 februari 2010, Commissie/Spanje (C-295/09, punt 10 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
      (
            18
         )	Arrest van 6 mei 1980, Commissie/België (102/79, Jurispr. blz. 1473, punt 15). Zie recentelijk arrest van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering (C-212/06, Jurispr. blz. I-1683, punt 58 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
    ---documentbreak--- 
      
         
            
               Conclusie van de advocaat generaal
               
            
            Conclusie van de advocaat generaal
            I – Inleiding 
            1. Met dit beroep wegens niet-nakoming verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, lid 1, 11, 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14/EG(2), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG(3) (hierna: „richtlijn 2001/14”). Het Koninkrijk Spanje concludeert tot verwerping van het beroep van de Commissie. 
            2. De onderhavige zaak maakt deel uit van een reeks niet-nakomingsberoepen(4) die de Commissie in 2010 en 2011 heeft ingesteld en die betrekking hebben op de toepassing door de lidstaten van richtlijn 91/440/EEG(5), zoals gewijzigd bij richtlijn 2001/12/EG(6) (hierna: „richtlijn 91/440”), en van richtlijn 2001/14, die als hoofddoel de toegang van spoorwegondernemingen tot de infrastructuur, namelijk het spoorwegnet, hebben. Het gaat hier om een volkomen nieuw soort beroepen, want zij bieden het Hof voor het eerst de gelegenheid zich uit te spreken over de liberalisering van de spoorwegen in de Europese Unie, en met name het zogenoemde „eerste spoorwegpakket” uit te leggen.
            II – Toepasselijke bepalingen 
            A – Unierecht 
            3. Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2001/14 bepaalt:
            „1. De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 van richtlijn [91/440/EEG] vastgelegde beheersmatige onafhankelijkheid een kaderregeling voor de heffingen vast. 
            Met inachtneming van de voorwaarde van beheersmatige onafhankelijkheid stellen de lidstaten specifieke tariferingsvoorschriften vast of delegeren zij deze bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder. 
            2. Is de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk van spoorwegondernemingen, dan vallen de in dit hoofdstuk beschreven taken, met uitzondering van de inning van de gebruiksrechten, onder de bevoegdheid van een tariferingsinstantie die wel in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.”
            4. Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2001/14 luidt als volgt:
            „Heffingsregelingen voor infrastructuur dienen via een prestatieregeling spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren. Dit kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.”
            5. Artikel 13, lid 2, van deze richtlijn bepaalt:
            „Het recht om van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad gebruik te maken, mag voor een termijn van maximaal één dienstregelingsperiode aan de aanvragers worden verleend. 
            Een infrastructuurbeheerder en een aanvrager kunnen overeenkomstig artikel 17 een kaderovereenkomst sluiten voor het gebruik van capaciteit op de betrokken spoorweginfrastructuur voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.”
            6. Artikel 14, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
            „De lidstaten kunnen voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader creëren, waarbij de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn [91/440], geëerbiedigd moet worden. Er worden specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing opgesteld. De infrastructuurbeheerder zorgt voor de afwikkeling van de capaciteitstoewijzingsprocedures. Hij draagt er met name zorg voor dat de infrastructuurcapaciteit op een billijke, niet-discriminerende wijze en overeenkomstig het gemeenschapsrecht wordt toegewezen.” 
            7. Artikel 30 van de richtlijn luidt als volgt:
            „1. [...] [D]e lidstaten [stellen] een toezichthoudende instantie in. Deze instantie, die het inzake vervoer bevoegde ministerie of een ander lichaam kan zijn, is naar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers. [...]
            [...]
            3. De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. [...]
            [...]”
            B – Het Spaanse recht 
            8. De wet van 17 november 2003 inzake de spoorwegsector(7) (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario; hierna: „LSF”) vermeldt in artikel 21 de bevoegdheden en taken van de infrastructuurbeheerder, waartoe de inning van de heffing voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur behoort. 
            9. Krachtens artikel 73, lid 5, van de LSF kan voor de vaststelling van het bedrag van de spoorwegheffing overeenkomstig een efficiënte exploitatie van het spoorwegnet van algemeen belang rekening worden gehouden met overwegingen inzake de mate van overbelasting van de infrastructuur, de ontwikkeling van nieuwe spoorvervoersdiensten en de noodzaak het gebruik van onderbenutte lijnen te stimuleren, waarbij in elk geval een optimale concurrentie tussen spoorwegondernemingen wordt gewaarborgd.
            10. Dezelfde wet bepaalt in artikel 77, lid 1, dat de hoogte van de heffing voor het gebruik van de spoorlijnen die behoren tot het spoorwegnet van algemeen belang en van de heffing voor de exploitatie van de stations en andere spoorweginstallaties bij ministerieel besluit zal worden vastgesteld.
            11. Artikel 81 van de LSF bepaalt onder meer dat de vaststelling of in voorkomend geval wijziging van de hoogte van de heffing voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur tot de bevoegdheid van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer behoort.
            12. De artikelen 88 en 89 van de LSF rekenen tot bestuursrechtelijke overtredingen die sancties kunnen meebrengen bepaalde handelingen die „verband houden met verstoringen van de werking van het net”.
            13. Koninklijk besluit nr. 2395/2004 van 30 december 2004 heeft betrekking op de goedkeuring van de statuten van het overheidsbedrijf dat de spoorweginfrastructuur beheert (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias).(8) Artikel 1 van deze statuten bepaalt dat de spoorweginfrastructuurbeheerder (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias; hierna: „ADIF”) een overheidsinstantie is die behoort tot de categorie overheidsbedrijven. De ADIF ressorteert juridisch onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, dat belast is met de strategische leiding, beoordeling en controle van zijn werkzaamheden. 
            14. De statuten van de ADIF noemen in artikel 3 de bevoegdheden en taken van die entiteit, waaronder de inning van de rechten voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur.
            15. Uit de artikelen 14, 15 en 23 van die statuten volgt dat de leiding van de ADIF berust bij de raad van bestuur en de voorzitter, die tevens voorzitter van de raad van bestuur is. Artikel 15 bepaalt dat de leden van de raad van bestuur door de minister van Infrastructuur en Vervoer naar eigen goeddunken worden benoemd of uit hun functie worden ontheven. Krachtens artikel 23, lid 1, van deze statuten wordt de voorzitter van de ADIF benoemd door de raad van ministers op voordracht van die minister.
            16. Koninklijk besluit nr. 2396/2004(9) van 30 december 2004 inzake goedkeuring van de statuten van het staatsbedrijf RENFE-Operadora (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora) bepaalt in artikel 1 dat RENFE-Operadora net als de ADIF een overheidsinstantie is, die behoort tot de categorie overheidsbedrijven, die juridisch ressorteert onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, dat belast is met de strategische leiding, beoordeling en controle van haar werkzaamheden.
            17. Krachtens de artikelen 7 en 8 van de statuten van RENFE-Operadora wordt zij bestuurd door de raad van bestuur en de voorzitter, die tevens voorzitter van de raad van bestuur is. Artikel 8, lid 1, van de statuten bepaalt dat de leden van de raad van bestuur door de minister van Infrastructuur en Vervoer naar eigen goeddunken worden benoemd of uit hun functie worden ontheven. De voorzitter wordt benoemd door de raad van ministers op voordracht van die minister, overeenkomstig artikel 16, lid 1, van de statuten.
            18. Besluit FOM/898/2005 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer van 8 april 2005 stelt de hoogte vast van de in de artikelen 74 en 75 van wet 39/2003 voorziene spoorwegrechten (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantías de las cánones ferroviarios etablicidos en los articulos 74 y 75 de la Ley 39/2003).(10)
            19. Besluit FOM/897/2005 van het ministerie van Infrastructuur en Vervoer inzake de netverklaring en de procedure betreffende de spoorweginfrastructuurtoewijzing van 7 april 2005 (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de intraestructura ferroviaria)(11) (hierna: „besluit FOM/897/2005”) bepaalt in artikel 11:
            „[De ADIF] wijst de gevraagde infrastructuur als volgt toe:
            a) [...]
            b) bij overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad of bij overbelasting van het net worden de volgende toewijzingsprioriteiten in aanmerking genomen, in aflopende volgorde:
            1. die welke in voorkomend geval door het ministerie van Infrastructuur en Vervoer zijn bepaald voor de verschillende typen diensten op elke lijn, met name rekening houdend met het goederenvervoer.
            [...]
            4. de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van aan de treinpaden waarvan het gebruik wordt aangevraagd voorafgaande dienstregelingen.
            [...]”
            III – Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof 
            20. Op 15 juni 2007 heeft de Commissie een vragenlijst over de toepassing van de richtlijnen 91/440, 95/18/EG(12) en 2001/14 aan de Spaanse autoriteiten gezonden. 
            21. Na een briefwisseling met de Spaanse autoriteiten heeft de Commissie die autoriteiten op 27 juni 2008 een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij bedenkingen uitte met betrekking tot de verenigbaarheid van bepaalde aspecten van de Spaanse spoorwegregeling met de richtlijnen 91/440 en 2001/14.
            22. Bij brief van 16 oktober 2008 heeft het Koninkrijk Spanje op de aanmaningsbrief geantwoord. In zijn brieven van 5 februari en 13 juli 2009 heeft het Koninkrijk Spanje de Commissie aanvullende informatie verstrekt.
            23. Bij brief van 9 oktober 2009 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje vervolgens een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij stelde dat de betrokken regeling niet in overeenstemming was met de richtlijnen 91/440 en 2001/14, en waarop deze lidstaat bij brief van 16 december 2009 heeft geantwoord.
            24. Omdat de Commissie met het antwoord van laatstgenoemde geen genoegen kon nemen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingekomen bij het Hof op 6 oktober 2010.
            25. Bij beschikking van de president van het Hof van 16 februari 2011 is de Tsjechi sche Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje. Bij beschikking van 8 september 2011 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Koninkrijk Spanje.
            26. Bij op 26 maart 2012 ter griffie van het Hof neergelegde akte heeft de Commissie na de vaststelling door het Koninkrijk Spanje van wet 2/2011 van 4 maart 2011 inzake de duurzame economie (Ley 2/2011 de Economía Sostenible)(13) meegedeeld de derde en de vierde grief van haar beroep, betrekking hebben op respectievelijk schending van artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440, in te trekken.(14)
            27. De Commissie, de Spaanse regering en de Franse regering waren vertegenwoordigd ter terechtzitting op 23 mei 2012.
            IV – Analyse van het niet-nakomingsberoep 
            A – Eerste grief: schending van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 
            1. Argumenten van partijen
            28. De Commissie stelt dat de Spaanse wettelijke regeling niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar het bedrag van de rechten volledig wordt vastgesteld bij ministerieel besluit, met het gevolg dat de infrastructuurbeheerder, de ADIF, enkel belast is met de inning van de heffing. De ADIF berekent namelijk enkel de hoogte van de rechten in elk concreet geval op basis van een tevoren en uitputtend door de nationale autoriteiten bepaalde formule. Deze entiteit beschikt dus niet over een discretionaire bevoegdheid om de hoogte van de rechten in elk concreet geval aan te passen. 
            29. Volgens de Commissie voldoet de Spaanse regeling evenmin aan het vereiste van eerbiediging van de beheersmatige autonomie van de infrastructuurbeheerder, daar zij uitsluitend de nationale autoriteiten belast met de vaststelling van het bedrag van de rechten en de infrastructuurbeheerder aldus een essentieel beheersinstrument ontneemt. 
            30. Door te bepalen dat infrastructuurbeheerders moeten worden aangemoedigd om de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur alsmede de hoogte van toegangsrechten te verminderen, impliceert artikel 6, lid 2, van die richtlijn noodzakelijkerwijs dat het bedrag van de rechten door de infrastructuurbeheerder en niet door de lidstaten wordt vastgesteld. 
            31. Het in artikel 30, lid 3, van die richtlijn voorziene toezicht op de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten is volgens de Commissie zinloos wanneer het bedrag van de gebruiksrechten volledig door de autoriteiten van de lidstaten wordt vastgesteld.
            32. De Spaanse regering stelt dat de rechten als belastingen zijn gedefinieerd. Volgens de nationale regeling gaat het derhalve om belastingen; het belastbare feit is het particuliere gebruik van het openbare spoorwegdomein. De wezenlijke aspecten van die rechten moeten dan ook wettelijk worden geregeld, en het concrete bedrag van de rechten moet door een algemene bestuursrechtelijke norm, namelijk minimaal een ministerieel besluit, worden vastgesteld. 
            33. De Spaanse regering merkt op dat de ADIF, de infrastructuurbeheerder op het Spaanse grondgebied, een overheidsbedrijf is dat volgens de nationale wetgeving noodzakelijk onder een ministerie ressorteert en derhalve niet bevoegd is wettelijke bepalingen vast te stellen aangezien het ministerie waaronder hij valt daartoe bevoegd is. Artikel 76 van de LSF kent de ADIF het beheer van die rechten toe, waartoe bepaalde taken op het gebied van toezicht, berekening en vaststelling van de verschuldigde heffing in elk concreet geval behoren, alsmede de inning ervan. De ADIF kan voorts het ministerie van Infrastructuur en Vervoer voorstellen om bij de herindeling van een traject of een spoorwegstation andere typen rechten toe te passen.
            34. De Spaanse regering is het niet eens met de uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 door de Commissie en stelt dat het daarin genoemde woord „vaststellen” niet noodzakelijkerwijs de vaststelling van het bedrag van de rechten vereist. Deze bepaling noemt de vaststelling van de rechten weliswaar een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder, maar dit moet aldus worden begrepen dat zij enkel verwijst naar de vaststelling van de concrete rechten die voor het gebruik van de infrastructuur in elk specifiek geval verschuldigd zijn.
            35. Omdat dit artikel 4 zelf betrekking heeft op de vaststelling en inning van de rechten, moet dus onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de vaststelling van de rechten in algemene zin door de definitieve bepaling van de kaderregeling en het tariferingssysteem alsmede de vaststelling van systemen voor de gebruiksrechten voor de infrastructuur, waartoe de minister van Infrastructuur en Vervoer bevoegd is, en anderzijds de vaststelling van de concrete rechten voor elk specifiek geval, waartoe de ADIF bevoegd is.
            36. Op basis van dat onderscheid is de Spaanse regering van mening dat de door haar bepleite uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 in overeenstemming is met de andere bepalingen van die richtlijn.
            37. Uit artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 blijkt namelijk duidelijk dat de staat en niet de infrastructuurbeheerder bevoegd is de toegangsrechten voor het spoorwegnet te verlagen.
            38. Het bepaalde in artikel 9, lid 3, van richtlijn 2001/14, dat infrastructuurbeheerders kortingsregelingen kunnen invoeren, is uitdrukkelijk opgenomen in artikel 73, lid 5, van de LSF. Het feit dat die bepaling in algemene zin is geformuleerd, betekent niet dat er geen kortingen kunnen bestaan.
            39. De vermelding van door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 verwijst naar gebruiksrechten die door de infrastructuurbeheerder in een specifiek geval op een bepaald moment worden toegepast. Het gebruik van de term „vaststellen” kan niet verwijzen naar de vaststelling in algemene zin van de gebruiksrechten en de bedragen ervan, waartoe het ministerie van Infrastructuur en Vervoer bevoegd is.
            40. Ten slotte merkt de Tsjechische Republiek op dat de lidstaten bij de vaststelling van de kaderregeling voor de tarifering krachtens artikel 4 van richtlijn 91/440 ervoor moeten zorgen dat de „spoorwegondernemingen” en niet de voor de infrastructuur verantwoordelijke entiteit „een onafhankelijke rechtspositie” hebben. Daaruit concludeert zij dat het optreden van de betrokken staat via de vaststelling van specifieke tariferingsvoorschriften een in het licht van artikel 4, lid 1, richtlijn 2001/14 geoorloofd instrument is.
            2. Onderzoek van de eerste grief
            41. Met deze grief stelt de Commissie in wezen dat de Spaanse wettelijke regeling niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar het ministerie van Infrastructuur en Vervoer bij ministerieel besluit het bedrag van de rechten vaststelt. Derhalve is de infrastructuurbeheerder enkel belast met de inning van de rechten. De betrokken nationale wettelijke regeling strookt dus niet met het vereiste van beheersmatige autonomie van de infrastructuurbeheerder.
            42. Om te beginnen merk ik op dat de eerste grief dezelfde problematiek betreft als de tweede grief in de zaak Commissie/Hongarije (C-473/10), namelijk de onafhankelijkheid bij de tarifering, maar dan vanuit het omgekeerd perspectief. In die zaak betreft die grief meer bepaald de uitlegging van het woord „inning”, een taak die niet valt onder het begrip „essentiële taak” in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440, die dwingend moet worden uitgevoerd door een infrastructuurbeheerder die onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.(15) Ik voeg hieraan toe dat die kwestie enigszins anders geformuleerd ook aan de orde komt in de zaak Commissie/Tsjechië (C-545/10).
            43. Ik wijs erop dat de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 een „kaderregeling” voor de rechten vaststellen. In dit verband kunnen zij ook specifieke tariferingsvoorschriften vaststellen, met inachtneming van de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder. Het is een bevoegdheid van laatstgenoemde om het bedrag van het infrastructuurrecht vast te stellen. Bovendien is hij belast met de inning van dat recht. Deze inning is dus geen essentiële taak en kan derhalve worden gedelegeerd aan niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders of elke andere instantie. Ik voeg hieraan toe dat de artikelen 4, leden 4 en 5, 8, lid 1, en 11 het begrip „heffingsregeling(en)” gebruiken. 
            44. Het belangrijkste argument waarmee de Spaanse regering deze grief betwist, berust op een uitlegging van de woorden „vaststelling van de heffing” in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14. Volgens deze regering verwijzen die woorden enkel naar de vaststelling van de concrete heffing die verschuldigd is voor het gebruik van de infrastructuur in elk specifiek geval. 
            45. Dit argument gaat mank. Richtlijn 2001/14 maakt onderscheid tussen een kaderregeling voor de heffingen en de vaststelling van de heffing. Gelet op dit onderscheid moet, zoals de Commissie oppert, aan het woord „vaststelling” een ruimere betekenis worden toegekend dan aan het woord „berekening”, die enkel een fase in de inningsprocedure is en moet worden geacht onder het woord „inning” te vallen. Deze uitlegging vindt steun in de analyse van de regelgevingscontext van de litigieuze bepaling en van de doelstellingen van de betrokken richtlijn. 
            46. In deze context is het nuttig een parallel te trekken met de argumentatie van de Hongaarse regering in de zaak Commissie/Hongarije (C-473/10). Volgens die regering kan onderscheid worden gemaakt tussen de opzet van de rechten, de daadwerkelijke vaststelling ervan en de inning. Bij het eerste begrip gaat het om de opstelling van de verschillende tariferingsregels door de lidstaat of de infrastructuurbeheerder. Het tweede begrip betreft de vaststelling van de verschillende individuele rechten die een bepaalde spoorwegonderneming in een concrete situatie moet betalen op basis van de door haar gevraagde diensten. Het derde begrip duidt op de concrete betaling van de rechten, waarvan de wijze van vaststelling vooraf wordt bepaald, aan de infrastructuurbeheerder. 
            47. In de onderhavige zaak verwijt de Commissie het Koninkrijk Spanje dat het bedrag van de rechten volledig bij ministerieel besluit wordt vastgesteld, zodat enkel de inning van de rechten wordt toevertrouwd aan de ADIF. 
            48. Het is juist dat artikel 8, eerste alinea, van richtlijn 91/440 regelt dat „de lidstaten [na raadpleging van de betrokken infrastructuurbeheerder] de wijze van vaststelling van deze vergoeding [bepalen]”. In dit verband lijkt de zesde overweging van de considerans van die richtlijn nog ondubbelzinniger. Daarin staat dat „gezien het ontbreken van gemeenschappelijke voorschriften betreffende de verdeling van de infrastructuurkosten, de lidstaten na raadpleging van de beheerder van de infrastructuur, voorschriften dienen vast te stellen betreffende de door de spoorwegondernemingen en de internationale samenwerkingsverbanden van die ondernemingen voor het gebruik van spoorweginfrastructuur te betalen vergoedingen”. 
            49. Uit punt 12 van de considerans van richtlijn 2001/14 vloeit evenwel voort dat regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing spoorweginfrastructuurbeheerders moeten aanmoedigen het gebruik van hun infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgestelde kader. Die optimalisering door de tarifering is mijns inziens niet mogelijk, tenzij de infrastructuurbeheerders binnen het kader van het tariferingssysteem een zekere mate van flexibiliteit wordt toevertrouwd en hun rol verder gaat dan de loutere berekening van de rechten. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden van de infrastructuurbeheerder bedoeld in de artikelen 8, lid 2, en 9 van richtlijn 2001/14 ter zake van de verhoging of verlaging van de rechten. 
            50. Richtlijn 2001/14 schept namelijk een sfeer die ten aanzien van de tarifering is voorbehouden aan de infrastructuurbeheerders. In de relatie tot de staat vloeit de bovengrens ervan voort uit de eis van flexibiliteit in het kader van tarifering, die het mogelijk maakt daarvan als beheersinstrument gebruik te maken. Om het doel van onafhankelijk beheer te waarborgen kan enkel het normatieve en financiële kader door de staat worden vastgesteld. Ten opzichte van niet-onafhankelijke infrastructuurbeheerders komt de ondergrens van deze sfeer – waarbeneden slechts sprake is van „inning” – overeen met het onderscheid tussen een loutere berekening van de rechten op basis van objectieve gegevens en criteria, en beslissingen die een keuze- en beoordelingsvrijheid nodig maken met betrekking tot factoren die een rol spelen bij die berekening. Dit laatste onderscheid is bepalend voor de beoordeling van de noodzaak van het bestaan van een onafhankelijke tariferingsinstantie in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2001/14 wanneer de infrastructuurbeheerder in juridisch en organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft niet onafhankelijk is. 
            51. Deze uitlegging wordt voorts bevestigd door de algemene opzet van richtlijn 2001/14 en door de context van de litigieuze bepaling in het bij die richtlijn in het leven geroepen stelsel. In dit verband breng ik in herinnering dat volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 2001/14 infrastructuurbeheerders moeten worden aangemoedigd om de kosten van de terbeschikkingstelling van infrastructuur en de hoogte van toegangsrechten te verminderen. Blijkens artikel 9, lid 2, van dezelfde richtlijn kan de infrastructuurbeheerder kortingen toekennen op de gebruiksrechten die van een spoorwegonderneming worden geheven. Ten slotte volgt uit artikel 30, leden 2 en 3, van die richtlijn dat de discretionaire bevoegdheid die de infrastructuurbeheerder moet hebben onder meer betrekking heeft op de in de netverklaring opgenomen criteria, de toewijzingsprocedure en het resultaat daarvan, de heffingsregeling en de hoogte of de structuur van de infrastructuurgebruiksrechten. 
            52. In de onderhavige zaak treedt het betrokken ministerie, namelijk het ministerie van Infrastructuur en Vervoer, als toezichthoudende instantie op in Spanje. Dit ministerie heeft evenwel een tweevoudige rol bij de werking van het tariferingssysteem, doordat het ook de rechten vaststelt. Weliswaar kan volgens artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 een bevoegd ministerie de toezichthoudende instantie zijn, maar volgens dezelfde bepaling dient die instantie wel onafhankelijk te zijn. Om zijn toezichthoudende taak te kunnen vervullen, met name door toe te zien op de rechtmatigheid van de door de ADIF vastgestelde rechten, kan het Spaanse ministerie niet tegelijkertijd die rechten vaststellen, zoals momenteel het geval is in Spanje.(16)
            53. Bijgevolg dient de infrastructuurbeheerder, ook al kan de lidstaat de bij de vaststelling van het bedrag van de rechten toe te passen factoren en criteria bepalen, met inachtneming van het door de staat vastgestelde normatieve en financiële kader, de rechten in individuele gevallen vast te stellen op een wijze die verder gaat dan een loutere berekening van de rechten op basis van een volledig vooraf door de staat bepaalde formule, zoals in Spanje het geval is. In dit verband beschikt de ADIF niet over een discretionaire bevoegdheid voor de vaststelling van het bedrag van de rechten in individuele gevallen, hetgeen in strijd is met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14. 
            54. Ten slotte kan een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen.(17) Voorts vloeit uit de rechtspraak voort dat dit zelfs geldt wanneer de betrokken nationale bepalingen van constitutionele aard zijn.(18)
            55. Daaruit volgt dat de door de Spaanse regering aangevoerde regels over de vaststelling van de belastingen en het rechtskarakter van de ADIF als staatsbedrijf geen gevolgen hebben voor de analyse van de niet-nakoming in de onderhavige zaak.
            56. De eerste grief van de Commissie moet dus worden aanvaard. 
            B – Tweede grief: schending van artikel 11 van richtlijn 2001/14 
            1. Argumenten van partijen
            57. De Commissie voert aan dat de Spaanse regeling geen bepaling bevat die uitvoering kan geven aan artikel 11 van richtlijn 2001/14. Artikel 11 van besluit FOM/897/2005 stelt namelijk de criteria voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit vast en maakt geen deel uit van de „heffingsregeling”, in strijd met de eisen van artikel 11 van richtlijn 2001/14. 
            58. Ook maken de artikelen 88 en 89 van de LSF, die bepaalde overtredingen van de spoorwegregeling als „ernstig” of „zeer ernstig” aanmerken, geen deel uit van de „heffingsregeling”. De geldboetes die deze overtredingen kunnen meebrengen, zijn bestuurlijke boetes. Op basis van deze bepalingen kunnen spoorwegondernemingen, en niet de ADIF, worden gestraft.
            59. De Commissie voegt hieraan toe dat artikel 73, lid 5, van de LSF als zodanig niet volstaat om de in artikel 11 van richtlijn 2001/14 bedoelde prestatieregeling tot stand te brengen, daar het slechts voorziet in de mogelijkheid tot invoering van een dergelijke regeling. De invoering van een dergelijke regeling valt evenwel niet onder de beoordelingsruimte van de lidstaten, maar is een vereiste van de richtlijn.
            60. De Commissie merkt ten slotte op dat de ADIF de invoering van de regeling voor stimuleringsmaatregelen als een loutere mogelijkheid presenteert, en niet als een verplichting op grond van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
            61. De Spaanse regering betwist dat haar nationale regeling geen bepalingen ter omzetting van artikel 11 van richtlijn 2001/14 bevat.
            62. In de eerste plaats stelt zij dat artikel 73, lid 5, van de LSF voor de vaststelling van het bedrag van de spoorwegheffing voorziet in de mogelijkheid om r ekening te houden met overwegingen inzake de mate van overbelasting van de infrastructuur, de ontwikkeling van nieuwe spoorvervoersdiensten en de noodzaak het gebruik van onderbenutte lijnen te stimuleren, waarbij in elk geval een optimale concurrentie tussen spoorwegondernemingen wordt gewaarborgd.
            63. In de tweede plaats worden in de artikelen 88 en 89 van de LSF bepaalde handelingen die verband houden met verstoringen van het net als overtredingen gekwalificeerd die met een bestuurlijke boete worden bestraft.
            64. In de derde plaats bevestigt de Spaanse regering dat de ADIF ernaar streeft spoorwegondernemingen die de toegekende spoorwegcapaciteit eerbiedigen, aan zich te binden, met name ter bevordering van een optimale reductie van incidenten op het net. 
            65. Ten slotte voert zij aan dat elke spoorwegonderneming die een treinpad aanvraagt en verkrijgt op het tijdstip van de verlening ervan een reserveringsheffing moet betalen, vóór het daadwerkelijke gebruik van het treinpad. Met de betaling van die heffing verbindt de spoorwegonderneming zich ertoe zich aan het door haar gevraagde gebruik van het net te houden, anders raakt zij de vooruitbetaalde vergoeding kwijt.
            66. De Franse regering is van mening dat artikel 11 van richtlijn 2001/14 aldus moet worden uitgelegd dat het een doel stelt en de lidstaten verplicht tot het inzetten van middelen om dat doel te bereiken. Volgens haar blijven de lidstaten dus vrij in hun keuze van de in dit kader in te zetten middelen. Met de Spaanse regering is de Franse regering van mening dat die maatregelen geen deel hoeven uit te maken van een onafhankelijke prestatieregeling om te kunnen voldoen aan de eisen van artikel 11 van richtlijn 2001/14.
            2. Onderzoek van de tweede grief
            67. Om te beginnen merk ik op dat volgens artikel 11 van richtlijn 2001/14 heffingsregelingen voor infrastructuur via een „prestatieregeling” spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan dienen te zetten om verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren.
            68. Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de desbetreffende Spaanse regeling maatregelen bevat voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit of sancties bij overtreding van de spoorwegregeling. 
            69. De maatregelen en de sancties waarnaar de Spaanse regering verwijst, vormen evenwel geen regeling in de zin van artikel 11 van richtlijn 2001/14. Die maatregelen en sancties, die overigens geen deel uitmaken van de heffingsregeling en die oplegging van sancties enkel aan spoorwegondernemingen en niet aan de infrastructuurbeheerder mogelijk maken, vormen geen samenhangend en transparant geheel, zodat ze niet kunnen worden aangemerkt als een „prestatieregeling” die voldoet aan de eisen van richtlijn 2001/14. Integendeel, het zijn geïsoleerde en onderling onafhankelijke maatregelen en sancties.
            70. Anders gezegd, de lidstaten dienen een prestatieregeling in het leven te roepen die deel uitmaakt van een heffingsregeling voor infrastructuur overeenkomstig artikel 11 van richtlijn 2001/14. Wat vervolgens de stimuleringsmaatregelen betreft zijn de lidstaten vrij in hun keuze van passende maatregelen, mits voldaan wordt aan de eisen van de richtlijn, met name aan artikel 11, dat de totstandbrenging van een prestatieregeling voorschrijft, maar een speelruimte toestaat met betrekking tot de concrete maatregelen binnen die regeling. 
            71. Bovendien blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de ADIF de in artikel 11 van richtlijn 2001/14 bedoelde stimuleringsregeling presenteert als een loutere mogelijkheid en niet als een verplichting die de Spaanse autoriteiten moeten nakomen. Met de Commissie ben ik van mening dat de loutere vermelding van de mogelijkheid tot invoering van een dergelijke regeling niet voldoende is om de naleving van artikel 11 van die richtlijn te waarborgen, waarvan de strekking overigens de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging ervan geenszins bevestigt. 
            72. Hieruit concludeer ik dat de tweede grief van de Commissie gegrond is.
            C – Vijfde grief: schending van de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 
            1. Argumenten van partijen
            73. De Commissie stelt dat de eerste prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit bedoeld in artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005 in strijd is met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14, daar zij de minister een buitensporige discretionaire bevoegdheid toekent, hoewel dat artikel 14 bepaalt dat er specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing worden opgesteld.
            74. De Spaanse regering betwist dat de eerste toewijzingsprioriteit in strijd is met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14. Dat criterium laat namelijk de mogelijkheid open om in bijzondere of buitengewone omstandigheden prioriteit te geven aan een ander type diensten dan goederenvervoersdiensten ter voorkoming van overbelasting van het spoorwegnet. 
            75. Deze regering verduidelijkt dat het ministerie van Infrastructuur en Vervoer sinds de inwerkingtreding van besluit FOM/897/2005 nooit gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid, wat aantoont dat er ter zake geen discretionaire bevoegdheid bestaat. 
            76. Wat de eerste toewijzingsprioriteit betreft merkt de Commissie op dat de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging geen steun vindt in de tekst van artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005. Volgens haar verwijst die bepaling geenszins naar het bestaan van buitengewone of specifieke omstandigheden als genoemd door de Spaanse regering. De Commissie voegt hieraan toe dat het bestaan alleen al van de eerste prioriteit op zich een bron van rechtsonzekerheid vormt voor de spoorwegexploitanten, zodat de door de Spaanse autoriteiten gestelde praktijk, namelijk geen verdere prioriteiten vaststellen behalve in geval van buitengewone omstandigheden, niet als voldoende kan worden beschouwd voor de tenuitvoerlegging van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            77. De Spaanse regering onderstreept in dit verband dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 niet uitdrukkelijk ziet op een situatie waarin buitengewone omstandigheden nopen tot wijziging van de vooraf vastgestelde prioriteiten, maar dat het evenmin verbiedt een dergelijke situatie in aanmerking te nemen. Derhalve kan de door de Spaanse regering voorgestelde uitlegging van dat artikel 14 niet strijdig met richtlijn 2001/14 worden geacht.
            78. De Commissie stelt tevens dat de in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 bedoelde vierde prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit in strijd is met de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            79. De Commissie is in de eerste plaats van mening dat deze vierde toewijzingsprioriteit artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 schendt omdat zij er in de praktijk toe kan leiden dat een spoorwegonderneming het recht heeft een treinpad gedurende onbepaalde tijd te gebruiken. Een dergelijke praktijk ontneemt het in dit artikel 13 opgenomen verbod om treinpaden toe te wijzen voor een termijn die langer is dan de dienstregelingsperiode zijn nuttig effect. 
            80. In de tweede plaats is de Commissie van mening dat de vierde toewijzingsprioriteit artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 niet eerbiedigt, omdat zij in de praktijk de toegang tot aantrekkelijkere treinpaden voor nieuwkomers (in het algemeen ondernemingen van andere lidstaten) kan beletten en de voordelen voor de traditionele gebruikers (in het algemeen Spaanse ondernemingen) kan handhaven, wat discriminerend is. 
            81. In de context van de vierde toewijzingsprioriteit onderstreept de Commissie dat artikel 12 van richtlijn 2001/14 uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid voor infrastructuurbeheerders om een reserveringsheffing toe te passen teneinde de exploitatie van het spoorwegstelsel zo rendabel mogelijk te maken. Ofschoon de Commissie zich er niet tegen verzet dat de gebruiksgeschiedenis van de spoorwegexploitanten als een van de toewijzingscriteria in aanmerking wordt genomen, is zij wel van mening dat om de traditionele gebruikers niet op discriminerende wijze te bevoordelen boven nieuwkomers, niet alleen rekening moet worden gehouden met de gebruiksgeschiedenis van het treinpad waarop elke toewijzingsprocedure betrekking heeft, maar ook met de gebruiksgeschiedenis van andere spoorwegexploitanten op soortgelijke treinpaden. 
            82. Zij preciseert dat artikel 22 van richtlijn 2001/14 enkel van toepassing is bij een overbelaste infrastructuur, terwijl artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 niet alleen in dat geval van toepassing is, maar ook in zijn algemeenheid bij overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad. Hoe dan ook, geen van de bepalingen van dit artikel 22 stelt de lidstaten in staat een toewijzingscriterium als bedoeld in de onderhavige grief vast te stellen.
            83. De door de Spaanse regering aangevoerde mogelijkheid van artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 om kaderovereenkomsten te sluiten, is een uitzondering op de algemene regel, waarvan de uitoefening onderworpen is aan de voorwaarden van artikel 17 van richtlijn 2001/14. 
            84. De Spaanse regering betwist dat de vierde toewijzingsprioriteit in strijd is met de artikelen 13, lid 2, en 14, lid 1, van richtlijn 2001/14.
            85. Het in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 bedoelde criterium is namelijk slechts een van de criteria voor capaciteitstoewijzing wanneer er onvoldoende capaciteit is of wanneer er verscheidene aanvragen voor hetzelfde treinpad zijn. Volgens de Spaanse regering impliceert dit criterium een rationele en terechte discriminatie omdat het redelijk is rekening te houden met de daadwerkelijke gebruiksgeschiedenis van de capaciteit van de spoorwegexploitanten om het gebruik van het spoorwegnet te optimaliseren.
            86. In deze context verwijst de Spaanse regering naar artikel 22, lid 4, van richtlijn 2001/14, op grond waarvan bij een overbelaste infrastructuur de prioriteitscriteria rekening moeten houden met het maatschappelijk belang van een dienst in vergelijking met alle andere diensten, die bijgevolg zijn uitgesloten.
            87. Volgens deze regering verbiedt artikel 13, lid 2, van richtlijn 2001/14 niet absoluut dat een onderneming gedurende onbepaalde tijd gebruikmaakt van een treinpad. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat deze bepaling voorziet in de mogelijkheid om kaderovereenkomsten te sluiten inzake het gebruik van capaciteit op de betrokken spoorweginfrastructuur voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.
            88. De Spaanse regering is ook van mening dat de inaanmerkingneming van soortgelijke treinpaden bij de inachtneming van de gebruiksgeschiedenis een element van rechtsonzekerheid toevoegt, daar de vergelijkbare aard van die treinpaden niet is vastgelegd.
            89. Ten slotte is deze regering van mening dat het argument van de Commissie dat artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 in zijn algemeenheid van toepassing is bij overlapping van aanvragen, enigszins geforceerd is omdat het feit dat er sprake is van overlapping van aanvragen voor hetzelfde treinpad, dat treinpad overbelast maakt.
            2. Onderzoek van de vijfde grief
            90. Wat de in artikel 11, sub b, punt 1, van besluit FOM/897/2005 neergelegde prioriteit voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit betreft, merk ik op dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2001/14 uitdrukkelijk bepaalt dat specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing worden opgesteld door de lidstaten, die voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit een kader kunnen creëren, met eerbiediging van de onafhankelijkheid van de beheerder, bedoeld in artikel 4 van richtlijn 91/440.
            91. Het is juist dat volgens de punten 18 en 20 van de considerans van richtlijn 2001/14 deze richtlijn eist dat de infrastructuurbeheerder over flexibiliteit beschikt bij de toewijzing van infrastructuur. De tekst van de richtlijn wettigt daarentegen niet de conclusie dat de specifieke regels voor de capaciteitstoewijzing een discretionair aspect vanuit een politieke afweging kunnen invoeren bij de toewijzing van infrastructuur. Het geven van prioriteit aan bepaalde diensten is namelijk een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder, die haar enkel kan uitoefenen onder de in de artikelen 22 – betreffende overbelaste infrastructuur – en 24 – betreffende gespecialiseerde infrastructuur – van richtlijn 2001/14 genoemde strikte voorwaarden. 
            92. In het geval van Spanje is de aan het ministerie toegekende discretionaire bevoegdheid niet alleen in buitengewone omstandigheden maar ook in algemene zin mijns inziens temeer in strijd met de richtlijn omdat het betrokken ministerie als de toezichthoudende instantie in de zin van artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 fungeert. 
            93. Wat de in artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 vastgestelde vierde toewijzingsprioriteit betreft merk ik op dat volgens artikel 13, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2001/14 de maximale termijn om gebruik te maken van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad één dienstregelingsperiode is. Volgens de tweede alinea van dat lid kan een spoorwegonderneming op grond van een kaderovereenkomst en overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2001/14 infrastructuurcapaciteit gebruiken voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode.
            94. In dit verband onderwerpt de betrokken Spaanse regeling, namelijk artikel 11, sub b, punt 4, van besluit FOM/897/2005 de inaanmerkingneming van de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van aan de treinpaden waarvan het gebruik wordt aangevraagd voorafgaande dienstregelingen niet aan het bestaan van een kaderovereenkomst, zoals richtlijn 2001/14 eist. Daarom valt de betrokken Spaanse regeling niet onder de uitzondering van artikel 13, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2001/14, die de verlening van het recht om gebruik te maken van specifieke infrastructuurcapaciteit in de vorm van een treinpad voor een termijn die langer is dan één dienstregelingsperiode toestaat.
            95. Wat de door de Commissie gemelde discriminerende aard van de vierde prioriteit betreft merk ik op dat de Spaanse regering zelf erkent dat deze prioriteit discrimineert tussen traditionele gebruikers en nieuwkomers. Een dergelijke discriminatie is mijns inziens evenwel duidelijk in strijd met het hoofddoel van de spoorwegwetgeving van de Unie, namelijk het garanderen van een niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur. Dat doel stimuleert de openstelling van door de traditionele exploitanten verleende spoorwegdiensten voor concurrentie door de nieuwkomers. 
            96. De Spaanse regering rechtvaardigt de discriminerende aard van het criterium voor het daadwerkelijke gebruik van het net als criterium voor de toewijzing van infrastructuurcapaciteit met het doel een efficiënter gebruik van het spoorwegnet te waarborgen. Deze rechtvaardiging kan niet worden aanvaard. Bevoordeling van de traditionele exploitant leidt niet automatisch tot een efficiënt gebruik van het net. 
            97. Ik voeg hieraan toe dat richtlijn 2001/14 specifieke bepalingen bevat om een efficiënt gebruik van de infrastructuurcapaciteit aan te moedigen. Dit stimuleringsdoel komt met name tot uiting in de artikelen 12, betreffende reserveringheffingen, 23, lid 2, betreffende de behoefte aan reservecapaciteit om snel op te verwachten ad-hocaanvragen voor capaciteit te kunnen reageren, en 27, betreffende het gebruik van treinpaden, van richtlijn 2001/14. Tot de in die richtlijn voorziene maatregelen ter bevordering van het efficiënte gebruik van het net behoort de bevoordeling van de traditionele exploitant evenwel niet. Daaruit volgt dat een dergelijk criterium niet verenigbaar is met de eisen van de richtlijn, met name niet met artikel 13, lid 2, ervan. 
            98. Daaruit concludeer ik dat de vijfde grief van de Commissie moet slagen.
            V – Kosten 
            99. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
            100. Het Koninkrijk Spanje dient overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden veroordeeld indien, zoals ik voorstel, het niet-nakomingsberoep in zijn totaliteit wordt toegewezen.
            101. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering zullen de Franse Republiek en de Tsjechische Republiek, die hebben verzocht om toelating als interveniënten in de onderhavige zaak, hun eigen kosten dragen.
            VI – Conclusie 
            102. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
            „1) Het Koninkrijk Spanje is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007, door met betrekking tot 
            – artikel 4, lid 1, van deze richtlijn te bepalen dat de rechten voor het gebruik van de infrastructuur worden vastgesteld bij ministerieel besluit;
            – artikel 11 ervan niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van een prestatieregeling;
            – artikel 13, lid 2, ervan de betrokken minister een buitensporige discretionaire bevoegdheid te laten voor de vaststelling van specifieke regels voor capaciteitstoewijzing, en
            – artikel 14, lid 1, ervan te bepalen dat de toewijzing en het daadwerkelijke gebruik door de aanvrager van eerdere dienstregelingen in aanmerking worden genomen bij de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit.
            2) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.
            3) De Franse Republiek en de Tsjechische Republiek dragen hun eigen kosten.”
            (1) . 
            (2)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB L 75, blz. 29). De titel van richtlijn 2001/14 is gewijzigd bij artikel 30 van richtlijn 2004/49 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen (PB L 164, blz. 44) en luidt thans „[r]ichtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur”.
            (3)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (PB L 315, blz. 44). 
            (4)  –	Het betreft de bij het Hof aanhangige zaken Commissie/Hongarije (C-473/10); Commissie/Polen (C-512/10); Commissie/Griekenland (C-528/10); Commissie/Tsjechië (C-545/10); Commissie/Oostenrijk (C-555/10); Commissie/Duitsland (C-556/10); Commissie/Portugal (C-557/10); Commissie/Frankrijk (C-625/10); Commissie/Slovenië; (C-627/10); Commissie/Italië (C-369/11), en Commissie/Luxemburg (C-412/11).
            (5)  –	Richtlijn van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25).
            (6)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 (PB L 75, blz. 1).
            (7)  –	BOE nr. 276 van 18 november 2003.
            (8)  –	BOE nr. 315 van 31 december 2004. 
            (9)  –	BOE nr. 315 van 31 december 2004.
            (10)  –	BOE nr. 85 van 9 april 2005.
            (11)  –	BOE nr. 85 van 9 april 2005.
            (12)  –	Richtlijn van de Raad van 19 juni 1995 betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 143, blz. 70).
            (13)  –	BOE nr. 55 van 5 maart 2011.
            (14)  –	Na de gedeeltelijke intrekking door de Commissie is een gedeelte van de opmerkingen van de Tsjechische Republiek met betrekking tot artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 en artikel 10, lid 7, van richtlijn 91/440 zonder voorwerp geraakt.
            (15)  –	Ik preciseer in dit verband dat volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 91/440 de in bijlage II vermelde taken die voor billijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur bepalend zijn, moeten worden toevertrouwd aan instanties die zelf geen spoorvervoersdiensten verlenen. 
            (16)  –	Ik voeg hieraan toe dat de in Spanje tot stand gebrachte organisatie volledig onder toezicht van de staat is gesteld. De ADIF en de gevestigde spoorwegexploitant (RENFE) zijn onder het ministerie van Infrastructuur en Vervoer ressorterende overheidsbedrijven. De toezichthoudende instantie maakt deel uit van dat ministerie, en tegen haar besluiten kan beroep worden ingesteld bij de minister.
            (17)  –	Zie onder meer arrest van 25 februari 2010, Commissie/Spanje (C-295/09, punt 10 en de aldaar aangehaalde rechtspraak). 
            (18)  –	Arrest van 6 mei 1980, Commissie/België (102/79, Jurispr. blz. 1473, punt 15). Zie recentelijk arrest van 1 april 2008, Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering (C-212/06, Jurispr. blz. I-1683, punt 58 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).