CELEX: 62014CC0081
Language: cs
Date: 2015-03-12 00:00:00
Title: Stanovisko generální advokátky J. Kokott přednesené dne 12. března 2015.#Nannoka Vulcanus Industries BV v. College van gedeputeerde staten van Gelderland.#Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State.#Řízení o předběžné otázce – Směrnice 1999/13/ES – Příloha II B – Znečištění ovzduší – Těkavé organické sloučeniny – Omezování emisí – Používání organických rozpouštědel při některých činnostech a v některých zařízeních – Povinnosti použitelné na stávající zařízení – Prodloužení.#Věc C-81/14.

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
      JULIANE KOKOTT
      přednesené dne 12. března 2015 (
            1
         )
      
         Věc C‑81/14
      
      
         Nannoka Vulcanus Industries BV
      
      
         [žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Nizozemsko)]
      
      „Životní prostředí — Znečištění ovzduší — Směrnice 1999/13/ES — Omezování emisí těkavých organických sloučenin — Používání organických rozpouštědel při některých činnostech a v některých zařízeních — Povinnosti použitelné na stávající zařízení — Prodloužení přechodné lhůty“
      I – Úvod
      
      
               1.
            
            
               Těkavé organické sloučeniny a jejich produkty rozkladu přispívají ke vzniku přízemního ozónu. Vysoké koncentrace ozónu mohou ohrožovat lidské zdraví a vést k poškození lesů, vegetace a plodin (
                     2
                  ). Unie a její členské státy proto již delší dobu usilují o omezení emisí těkavých organických sloučenin.
            
         
               2.
            
            
               Cílem směrnice o omezování emisí těkavých organických sloučenin (
                     3
                  ) (dále jen „směrnice o VOC“ [zkratka VOC znamená volatile organic compounds, tj. těkavé organické sloučeniny]) je prevence nebo snižování emisí uvedených sloučenin z určitých zařízení do životního prostředí, zejména do ovzduší. Za tímto účelem mají mimo jiné stávající zařízení, která takové emise vypouští, v zásadě nejpozději do 31. října 2007 povinnost buď splňovat určité mezní hodnoty, nebo uplatňovat plán snižování emisí.
            
         
               3.
            
            
               Provozovateli zařízení se však lhůta pro realizaci plánu snižování emisí prodlouží, jestliže jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje. Projednávanou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce má být objasněno, za jakých podmínek se lhůta prodlouží.
            
         
               4.
            
            
               Ačkoli směrnice o VOC byla v roce 2010 nahrazena směrnicí o průmyslových emisích (
                     4
                  ), má žádost o rozhodnutí o předběžné otázce význam také do budoucna. Právní úprava prodloužení lhůty byla totiž do značné míry zahrnuta do směrnice o průmyslových emisích.
            
         II – Právní rámec
      
      
               5.
            
            
               Účel směrnice o VOC je vyjádřen v článku 1:
               „Účelem této směrnice je prevence nebo snižování přímých a nepřímých účinků emisí těkavých organických sloučenin (VOC) na životní prostředí, a to zejména na ovzduší, a možných rizik pro lidské zdraví stanovením opatření a postupů, které je třeba uplatňovat při činnostech definovaných v příloze I, pokud spotřeba rozpouštědel překračuje prahové hodnoty uvedené v příloze II A.“
            
         
               6.
            
            
               Článek 4 směrnice o VOC upravuje požadavky na stávající zařízení:
               „Aniž je dotčena směrnice 96/61/ES, členské státy přijmou nezbytná opatření k tomu, aby:
               
                        1.
                     
                     
                        stávající zařízení splňovala ustanovení článků 5, 8 a 9 nejpozději do 31. října 2007;
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        všechna stávající zařízení byla nejpozději do 31. října 2007 registrována nebo povolena;
                     
                  
                        3.
                     
                     
                        zařízení, která mají být povolena nebo registrována a uplatňují plán snižování emisí podle přílohy II B, tuto skutečnost oznámila příslušným orgánům nejpozději do 31. října 2005;
                     
                  […]“
            
         
               7.
            
            
               Omezení emisí je upraveno v čl. 5 odst. 2 směrnice o VOC:
               „Všechna zařízení musí splňovat:
               
                        a)
                     
                     
                        buď mezní hodnoty emisí v odpadních plynech a hodnoty fugitivních emisí, nebo mezní hodnoty celkových emisí a ostatní požadavky stanovené v příloze II A; nebo
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        požadavky plánu snižování emisí podle přílohy II B.“
                     
                  
         
               8.
            
            
               Plán snižování emisí je obsažen v příloze II B směrnice o VOC:
               
                        „1.
                     
                     
                        Zásady
                        Účelem plánu snižování emisí je umožnit provozovateli snížit emise jiným způsobem ve stejné míře, jaké by bylo dosaženo použitím mezních hodnot emisí. K tomuto cíli může provozovatel uplatnit jakýkoli plán snižování emisí speciálně navržený pro jeho zařízení za předpokladu, že ve výsledku dosáhne rovnocenného snížení emisí. Členské státy podají Komisi zprávu podle článku 11 této směrnice o pokroku v dosahování stejného snížení emisí a o zkušenostech s prováděním plánu snižování emisí.
                     
                  
                        2.
                     
                     
                        Použití
                        V případě používání nátěrových hmot, laků, adhesivních materiálů nebo tiskařských barev lze využít následujícího plánu. Tam, kde tato metoda není vhodná, může příslušný orgán provozovateli povolit použití jakéhokoli alternativního plánu, který je podle názoru příslušného orgánu v souladu s výše uvedenými zásadami. Návrh plánu zohledňuje tyto skutečnosti:
                        
                                 i)
                              
                              
                                 v případech, kdy jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje, musí být provozovateli prodloužena lhůta pro realizaci jeho plánů na snižování emisí;
                              
                           
                                 ii)
                              
                              
                                 referenční bod pro přípravu plánu snižování emisí by měl co možná nejpřesněji odpovídat emisím, k nimž by docházelo v případě, že by nebylo přijato žádné opatření k jejich snížení.
                              
                           Následující plán je určen pro použití v zařízeních, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek ve výrobku, který může být využit k definici referenčního bodu pro snižování emisí.
                        
                                 i)
                              
                              
                                 provozovatel předloží plán snižování emisí, obsahující zejména snížení průměrného obsahu rozpouštědel v jejich celkovém vstupním množství nebo zvýšení účinnosti využití netěkavých látek, s cílem snížit celkové emise ze zařízení na úroveň tzv. cílových emisí, jež odpovídají určitému procentu referenční hodnoty ročních emisí. Při tomto snižování emisí je dodržen následující harmonogram:
                                 
                                             Lhůta
                                          
                                          
                                             Maximální povolené celkové roční emise
                                          
                                       
                                             pro nová zařízení
                                          
                                          
                                             pro stávající zařízení
                                          
                                       
                                             do 31.10.2001
                                             do 31.10.2004
                                          
                                          
                                             do 31.10.2005
                                             do 31.10.2007
                                          
                                          
                                             cílové emise × 1,5
                                             cílové emise
                                          
                                       
                           
                                 ii)
                              
                              
                                 referenční hodnota ročních emisí se vypočte takto:
                                 
                                          a)
                                       
                                       
                                          stanoví se celková hmotnost netěkavých látek v nátěrových hmotách nebo tiskařských barvách, lacích či adhesivních materiálech spotřebovaných za rok. Netěkavými látkami se rozumí všechny látky v nátěrových hmotách, tiskařských barvách, lacích a adhesivních materiálech, které po odpaření vody či těkavých organických sloučenin ztuhnou; těkavé organické sloučeniny;
                                       
                                    
                                          b)
                                       
                                       
                                          vypočte se referenční hodnota ročních emisí, a to tak, že hmotnost stanovená podle písmene a) se vynásobí odpovídajícím koeficientem z níže uvedené tabulky. […]
                                       
                                    
                                          c)
                                       
                                       
                                          Cílové emise se rovnají referenčním hodnotám ročních emisí vynásobeným procentem rovným:
                                          
                                                   —
                                                
                                                
                                                   (hodnotě fugitivních emisí + 15) v případě zařízení spadajících pod položku 6 a nižší prahové hodnoty položek 8 a 10 přílohy IIA;
                                                
                                             
                                                   —
                                                
                                                
                                                   (hodnotě fugitivních emisí + 5) v případě všech ostatních zařízení.“
                                                
                                             
                                    
                           
                  
         III – Skutkový stav v původním řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
      
      
               9.
            
            
               Společnost Nannoka Vulcanus Industries BV (dále jen „Nannoka“) provozuje zařízení pro lakování a nanášení nátěrových hmot. Rozhodnutím ze dne 7. října 2010 uložila College van gedeputeerde staten van Gelderland (předsednictvo zemského výboru Gelderland) společnosti Nannoka příkaz pod donucovací pokutou pro porušení vnitrostátní právní úpravy k provedení směrnice o VOC.
            
         
               10.
            
            
               Nannoka nesplnila k 31. říjnu 2007 mezní hodnoty emisí podle přílohy II A směrnice o VOC, podle informací předkládajícího soudu však uvádí, že splňuje požadavky plánu snižování emisí podle přílohy II B, neboť tato příloha umožňuje prodloužení lhůty pro realizaci plánu snižování emisí do doby po 31. říjnu 2007.
            
         
               11.
            
            
               Nannoka tedy podala proti rozhodnutí ze dne 7. října 2010 stížnost. Ve věci bylo zahájeno řízení u Raad van State. Rozhodnutí bylo sice mezitím zrušeno, avšak Nannoka má podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nadále zájem na skutkovém posouzení svého opravného prostředku. Nannoka prokázala, že v důsledku rozhodnutí utrpěla škodu tím, že musela pověřit výkonem části svých činností jiný podnik.
            
         
               12.
            
            
               Nyní se Raad van State obrací na Soudní dvůr s následujícími otázkami:
               
                        „1)
                     
                     
                        Vyplývá z přílohy II B směrnice o VOC, že provozovateli zařízení, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek ve výrobku, který může být využit k definici referenčního bodu pro snižování emisí, musí být odchylně o harmonogramu stanoveného v této příloze prodloužena lhůta pro realizaci jeho plánu snižování emisí, pokud jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje?
                     
                  V případě kladné odpovědi na první otázku:
               
                        2)
                     
                     
                        Vyžaduje se za účelem prodloužení lhůty pro realizaci plánu snižování emisí ve smyslu přílohy II B směrnice o VOC určité jednání provozovatele zařízení nebo povolení příslušného orgánu?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Na základě jakých kritérií se určí rozsah prodloužení lhůty ve smyslu přílohy II B směrnice o VOC?“
                     
                  
         
               13.
            
            
               Písemná vyjádření předložily Nizozemské království a Evropská komise. Jednání konaného dne 26. února 2015 se navíc zúčastnila společnost Nannoka.
            
         IV – Právní posouzení
      
      
               14.
            
            
               Směrnice o VOC umožňuje dosáhnout cíle snížení emisí rozpouštědel různými způsoby. Dva nejdůležitější jsou jednak splnění mezních hodnot emisí, zejména zapouzdřením zařízení a filtrací vypouštěného vzduchu, jakož i realizací plánů snižování emisí pro příslušná zařízení (čl. 5 odst. 2). Plány snižování emisí se ve srovnání s uplatňováním mezní hodnoty vyznačují značnou flexibilitou. Jsou v zásadě postaveny na používání náhradních látek a procesů produkujících méně emisí. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká tohoto druhého způsobu, tedy realizace plánů snižování emisí.
            
         A – K možnosti prodloužení lhůty (první otázka)
      
      
               15.
            
            
               První otázkou se chce Raad von State dozvědět, zda musí být provozovateli zařízení, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek ve výrobku, prodloužena lhůta k realizaci jeho plánu snižování emisí, pokud jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje.
            
         
               16.
            
            
               Odpověď na tuto otázku vyplývá v podstatě již z příslušného ustanovení. Příloha II B bod 2 odst. 1 i) směrnice o VOC totiž stanoví, že provozovateli musí být prodloužena lhůta pro realizaci jeho plánu na snižování emisí v případech, kdy jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje.
            
         
               17.
            
            
               Jak Nizozemsko, tak Komise ovšem s tímto závěrem nesouhlasí. Předpokládám, že tento postoj přinejmenším částečně vychází z toho, že příloha II B bod 2 odst. 1 i) směrnice o VOC neobsahuje výslovnou právní úpravu k časovému omezení případného prodloužení lhůty. Kdyby však existovalo právo na neomezené prodloužení lhůty, cíl směrnice o VOC by mohl být ohrožen. Konkrétně však oba účastníci vycházejí z jiných úvah.
            
         1. K nizozemské pozici – nemožnost prodloužení lhůty do období po 31. říjnu 2007
      
               18.
            
            
               Nizozemsko zachází obzvláště daleko v tom smyslu, že odmítá jakékoli prodloužení lhůty do období po 31. říjnu 2007. To je termín, k němuž musí být podle čl. 4 bodu 1 a přílohy II bodu 2 odst. 2 i) směrnice o VOC sníženy emise u stávajících zařízení.
            
         
               19.
            
            
               Nizozemsko uvádí, že snížení emisí bylo technicky možné již dříve. To objasnila Komise již ve svém návrhu směrnice o VOC z roku 1996 (
                     5
                  ). Rovněž podle bodu 8 odůvodnění směrnice byly při jejím přijetí v roce 1999 potřebné náhražky dostupné nebo se přinejmenším dalo očekávat, že budou k dispozici v nejbližších letech.
            
         
               20.
            
            
               Nizozemsko tudíž vychází z toho, že po 31. říjnu 2007 nemůže existovat oprávněná potřeba prodloužit lhůtu. K tomuto okamžiku musejí stávající zařízení podle čl. 4 bodu 1 směrnice o VOC vyhovět požadavkům podle článku 5, tedy splňovat mezní hodnoty podle přílohy II A nebo realizovat plán snižování emisí podle přílohy II B.
            
         
               21.
            
            
               Nizozemské stanovisko ovšem vychází pouze z prognózy zákonodárce při přijetí směrnice o VOC. Nizozemsko netvrdí, že vývoj možných náhradních látek byl skutečně již ke dni 31. října 2007 ukončen.
            
         
               22.
            
            
               Především je však stanovisko Nizozemska neslučitelné se zněním přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC. Tam je prodloužení lhůty výslovně stanoveno. O prodloužení lhůty lze však hovořit pouze tehdy, jestliže lhůty stanovené směrnicí – pro stávající zařízení 31. říjen 2007 – mohou být vůbec prodlouženy. Naproti tomu názor Nizozemska by toto ustanovení zbavil jeho normativního charakteru a zredukoval jej na pouhé vysvětlení k výpočtu lhůt.
            
         
               23.
            
            
               Takové přehodnocení jednoznačné úpravy prodloužení lhůt by bylo myslitelné nanejvýš tehdy, kdyby pro to nutně hovořil normativní kontext nebo patrné cíle opatření. Avšak protože tomu tak není, je názor zastávaný Nizozemskem neslučitelný se zásadou právní jistoty.
            
         
               24.
            
            
               Unie ostatně zachovala prodloužení lhůty ještě i později. Je upraveno rovněž v Protokolu o omezování acidifikace, eutrofizace a přízemního ozónu (
                     6
                  ), který byl sice stejně jako směrnice o VOC přijat již v roce 1999, avšak Unií ratifikován teprve v roce 2003 (
                     7
                  ).
            
         
               25.
            
            
               A konečně zákonodárce Unie v roce 2010 při přijímání směrnice o průmyslových emisích převzal opět v tomtéž znění možnost prodloužení lhůty při realizaci plánů snižování emisí, a to v příloze VII části č. 5 písm. a). Vycházel tudíž z toho, že prodloužení lhůty je možné a účelné také po 31. říjnu 2007.
            
         
               26.
            
            
               V důsledku toho je třeba názor Nizozemska odmítnout.
            
         2. K názoru Komise – nemožnost prodloužení lhůty pro zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek
      
               27.
            
            
               Komise zastává odlišný názor, z něhož pravděpodobně vycházela i otázka Raad van State. Tento názor směřuje k tomu, že příloha II B bod 2 odst. 2 směrnice o VOC obsahuje zvláštní právní úpravu pro zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek, jež má přednost před právní úpravou o prodloužení lhůty. Prodloužení lhůty by podle tohoto názoru bylo možné pouze u zařízení bez konstantního obsahu netěkavých látek.
            
         
               28.
            
            
               Podle přílohy II B bodu 2 odst. 2 směrnice o VOC se skutečně použije určitý plán snižování emisí v zařízeních, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek ve výrobku, který může být využit k definici referenčního bodu pro snižování emisí. Podle tohoto plánu musejí stávající zařízení dosáhnout konečné cílové hodnoty do 31. října 2007.
            
         
               29.
            
            
               Oproti názoru Komise se však nejedná o zvláštní právní úpravu, která vylučuje prodloužení lhůty. To dokazuje začlenění směrnice o VOC do směrnice o průmyslových emisích, jakož i cíle právních předpisů.
            
         a) K začlenění směrnice o VOC do směrnice o průmyslových emisích
      
               30.
            
            
               Kdyby lhůty pro plán snižování emisí podle přílohy II B bodu 2 odst. 2 směrnice o VOC jakožto speciální úprava vyloučily možnost prodloužení lhůty podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i), byla by směrnice o VOC mnohem restriktivnější než nyní platné znění v příloze VII části 5 směrnice o průmyslových emisích. Ta obsahuje v bodě 2 písm. a) nadále možnost prodloužení lhůty, avšak již nikoli lhůt v příloze II B bodu 2 odst. 2 i) směrnice o VOC. Ve směrnici o průmyslových emisích, která je nyní platná, tudíž existuje možnost prodloužení lhůty i při konstantním obsahu netěkavých látek.
            
         
               31.
            
            
               Není však patrný žádný důvod, proč by zařízením v současnosti mělo být umožněno prodloužení lhůty, které by naproti tomu nepřicházelo v úvahu v době platnosti směrnice o VOC. Naopak – lze předpokládat, že vývoj náhradních látek zatím postoupil dále, takže potřeba prodloužení lhůty by musela být podstatně nižší.
            
         
               32.
            
            
               Kromě toho není patrné, že by ustanovení směrnice o VOC, a zejména možnost prodloužení lhůty měla být při začlenění do směrnice o průmyslových emisích změněna. Účelem směrnice o průmyslových emisích je především konsolidace různých směrnic. Tomuto účelu odpovídá vypuštění lhůt v příloze II B bodu 2 i) směrnice o VOC, neboť ty při přijetí směrnice o průmyslových emisích již uplynuly. Pokud by se tím vyřešilo také prodloužení lhůty, bylo by příslušné ustanovení rovněž vypuštěno. A pokud by mělo dále platit pouze pro určité typy zařízení, musel by to zákonodárce jasně vyjádřit při vypuštění lhůt.
            
         
               33.
            
            
               Proto je třeba vycházet z toho, že zákonodárce přinejmenším při přijímání směrnice o průmyslových emisích předpokládal, že již směrnice o VOC povoluje prodloužení lhůty rovněž pro zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek.
            
         b) K cílům ustanovení
      
               34.
            
            
               Cíle ustanovení o prodloužení lhůty a pro zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek potvrzují možnost prodloužit lhůtu v případě všech typů zařízení.
            
         
               35.
            
            
               Směrnice o VOC sice cíle ustanovení o prodloužení lhůty výslovně neuvádí, lze však předpokládat, že sleduje dvojí cíl.
            
         
               36.
            
            
               Zaprvé se má předejít nepřiměřeným nákladům. Není rozumné investovat do omezení emisí u zařízení, jestliže lze těmto emisím zakrátko poté zabránit mnohem výhodněji, jakmile budou k dispozici náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel. Prodloužení lhůty je v tomto směru vyjádřením zásady proporcionality.
            
         
               37.
            
            
               Zadruhé má být dán podnět k vývoji náhradních látek. Pokud se podnik může pomocí náhražek vyhnout nákladným opatřením ke snižování emisí, je pravděpodobně připraven vyvíjet náhradní látky nebo podporovat jejich vývoj.
            
         
               38.
            
            
               Z pohledu ochrany životního prostředí má tento druhý cíl zvláštní význam. Náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel mohou totiž nejen v dotčeném zařízení přispět k tomu, že se emise těkavých organických sloučenin sníží s nižšími náklady. Jejich vývoj tak může odůvodňovat delší přechodné lhůty.
            
         
               39.
            
            
               Co se týká použití prodloužení lhůty na zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek, nepoukazuje směrnice o VOC na rozdíly oproti jiným zařízením, jež by měly význam z hlediska tohoto dvojího cíle.
            
         
               40.
            
            
               Jediný patrný důvod pro to, aby byla charakteristika konstantního obsahu netěkavých látek vůbec použita, je vyjádřen v odkazu obsaženém v příloze II B bodu 2 odst. 2 směrnice o VOC. Tento obsah „může být využit k definici referenčního bodu pro snižování emisí“. Jak doložily zúčastněné strany na jednání, slouží tato charakteristika bezprostředně tomu, aby byly určitou metodou stanoveny emisní cíle pro dotyčná zařízení.
            
         
               41.
            
            
               V případě konstantního obsahu netěkavých látek lze totiž poměrně snadno určit celkové množství netěkavých látek a podle následujících ustanovení přílohy II B bodu 2 odst. 2 ii) směrnice o VOC cílové hodnoty plánu snižování emisí.
            
         
               42.
            
            
               Jestliže obsah netěkavých látek u zařízení není konstantní, není tento postup možný. Cílové hodnoty plánu snižování emisí pro tato jiná zařízení je tudíž třeba určit jiným způsobem.
            
         
               43.
            
            
               Je proto nutno konstatovat, že kritérium konstantního obsahu netěkavých látek neslouží k vyloučení prodloužení lhůty. Nemá žádný vztah k cílům prodloužení lhůty, a proto neodůvodňuje odlišení oproti jiným zařízením.
            
         
               44.
            
            
               Komise a Nizozemsko sice na jednání uvedly, že o zařízeních s konstantním obsahem netěkavých látek existovaly v době přijetí směrnice o VOC poměrně rozsáhlé poznatky. Zejména podle Komise tyto poznatky a podobnost dotčených typů zařízení odůvodňovaly specifický plán snižování emisí podle přílohy II B bodu 2 odst. 2 směrnice o VOC s upuštěním od možnosti prodloužení lhůty.
            
         
               45.
            
            
               Toto hledisko se však nepromítlo ani do směrnice o VOC, ani do dostupných dokumentů pocházejících z legislativního postupu. Případ Nannoka navíc ukazuje, že zřejmě existují i zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek, která mají zájem na prodloužení lhůty během vývoje alternativních látek. Proto tento argument nepovažuji za dostačující k tomu, aby bylo prodloužení lhůty v zásadě vyloučeno k tíži provozovatelů zařízení s konstantním obsahem netěkavých látek, i když se tato možnost podle znění přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) vesměs nabízí.
            
         3. Závěr k první otázce
      
               46.
            
            
               Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že provozovateli zařízení, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek, musí být podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC odchylně od harmonogramu stanoveného v této příloze v zásadě prodloužena lhůta k realizaci jeho plánu snižování emisí, pokud jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje.
            
         B – K podmínkám prodloužení lhůty (druhá a třetí otázka)
      
      
               47.
            
            
               Odpověď na první otázku vede k tomu, že musí být zodpovězena druhá a třetí otázka. Je ovšem účelné je objasnit v opačném sledu.
            
         1. K hmotněprávním kritériím prodloužení lhůty (třetí otázka)
      
               48.
            
            
               Třetí otázka upozorňuje na problémy, které plynou z odpovědi na první otázku.
            
         
               49.
            
            
               Raad van State by se rád dozvěděl, podle jakých kritérií se rozhoduje o prodloužení lhůty. Příloha II B bod 2 odst. 1 i) směrnice o VOC obsahuje však na první pohled pouze několik málo kritérií. Toto ustanovení stanoví, že provozovateli musí být prodloužena lhůta k realizaci jeho plánu snižování emisí, pokud jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje.
            
         
               50.
            
            
               To by mohlo být chápáno tak, že příslušné orgány musejí lhůtu prodlužovat tak dlouho, dokud nejsou k dispozici náhražky, tedy potenciálně bez jakéhokoli časového ohraničení.
            
         
               51.
            
            
               Tím by mohla být ostatní ustanovení směrnice o VOC do značné míry zbavena svého praktického účinku. Provozovatelé by mohli splnění mezní hodnoty nebo jiných ustanovení ke snížení emisí jednoduše odmítnout s odůvodněním, že čekají na náhražky, aby mohli snížit emise. Směrnice o VOC by byla závazná pouze potud, pokud by provozovatelé museli použít náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel, jakmile jsou použitelné.
            
         
               52.
            
            
               Tento výklad by byl ovšem neslučitelný s cílem směrnice o VOC. Ta by podle jejího článku 1 měla snižovat přímé a nepřímé účinky emisí těkavých organických sloučenin na životní prostředí a možných rizik pro lidské zdraví či jim zabránit stanovením opatření a postupů, které je třeba uplatňovat při definovaných činnostech, při nichž spotřeba rozpouštědel překračuje prahové hodnoty. Tento cíl odpovídá také mezinárodněprávní povinnosti Unie podle Protokolu z Göteborgu (
                     8
                  ). Vyčkávat bez zřetelných časových hranic, až budou moci být použity náhradní látky, by nebylo vhodným opatřením k dosažení tohoto cíle.
            
         
               53.
            
            
               Kromě toho zákonodárce v roce 1999 nevycházel z toho, že by vývoj náhražek trval ještě velmi dlouho. Podle bodu 8 odůvodnění směrnice o VOC spíše předpokládal, že jsou k dispozici méně škodlivé náhradní látky nebo budou k dispozici v nejbližších letech.
            
         
               54.
            
            
               Prodloužení lhůty podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC přichází tudíž v úvahu jen tehdy, pokud náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel budou skutečně vyvinuty, a lze předpokládat, že budou během několika let k dispozici.
            
         
               55.
            
            
               Při konkretizaci tohoto časového rámce musí být zohledněny cíle prodloužení lhůty – prevence zbytečných nákladů a podnět k vývoji náhradních látek (
                     9
                  ) – ve světle zásady proporcionality.
            
         
               56.
            
            
               Proto musí být skutečně vyvinuty náhražky, které jsou způsobilé k použití v dotčeném zařízení a ke snížení emisí rozpouštědel. Rovněž nesmějí existovat alternativní opatření, jimiž může být dosaženo podobného či vyššího snížení emisí při vynaložení srovnatelných nákladů.
            
         
               57.
            
            
               Kromě toho je nutno zohlednit poměr mezi snížením emisí dosažitelným náhražkami, jakož i jeho náklady a dodatečnými emisemi vyplývajícími z prodloužení lhůty, jakož i náklady dalších alternativních opatření.
            
         
               58.
            
            
               Lze-li od náhražky očekávat pouze nepatrné snížení emisí, avšak přináší podobné náklady jako alternativní opatření, která jsou okamžitě k dispozici, není důvod k prodloužení lhůty. Náhražka, která slibuje velké úspory při nepatrných nákladech, naopak dovoluje déle posečkat.
            
         
               59.
            
            
               Je-li proces vývoje plánován na více než pět let, naruší to ovšem zpravidla rámec „nejbližších“, respektive několika málo let. V případě dlouhých horizontů plánování bude ostatně také obtížné prokázat dostatečné vyhlídky na úspěch.
            
         
               60.
            
            
               Jak uvádí Komise, musí být dále zohledněno, že prodloužení lhůty je nutno jakožto výjimku z obecných ustanovení směrnice o VOC vykládat úzce (
                     10
                  ). Prokázání podmínek pro prodloužení lhůty probíhající vývoj vhodné náhražky, tedy musí být dostatečně určitý. Rovněž musí existovat převládající pravděpodobnost úspěchu vývoje.
            
         
               61.
            
            
               Příslušné orgány dospějí při posouzení těchto podmínek ke komplexní odborné a hospodářské prognóze. Musí jim tedy být poskytnut široký prostor pro uvážení (
                     11
                  ), který by měl být přezkoumán pouze z hlediska zjevných chyb (
                     12
                  ). Musí ovšem pečlivě a nestranně přezkoumat veškeré relevantní okolnosti projednávané věci a své rozhodnutí dostatečně odůvodnit (
                     13
                  ). To znamená, že se musí intenzívně vypořádat s argumenty, které podporují prodloužení lhůty.
            
         
               62.
            
            
               Na třetí otázku je proto třeba odpovědět tak, že prodloužení lhůty podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC předpokládá, že je skutečně vyvíjena náhražka, o níž je s největší pravděpodobností možno předpokládat, že bude za několik let způsobilá omezit emise rozpouštědel v zařízení významněji než alternativní opatření při vynaložení srovnatelných nákladů nebo v témže rozsahu, avšak z hlediska nákladů výhodněji než alternativní opatření. Dodatečné emise během tohoto prodloužení lhůty musejí být přiměřené snižování emisí a úspoře nákladů, jež lze od náhražky očekávat.
            
         2. K řízení o prodloužení lhůty (druhá otázka)
      
               63.
            
            
               Druhou otázkou chce Raad von State zjistit, zda je pro prodloužení lhůty k realizaci plánu snižování emisí ve smyslu přílohy II B směrnice o VOC nezbytné určité jednání provozovatele zařízení nebo povolení příslušného orgánu.
            
         
               64.
            
            
               Odpověď vyplývá ze znění příslušných ustanovení. Lhůta musí být provozovateli prodloužena podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC. Lhůta se tudíž neprodlouží automaticky, nýbrž pouze rozhodnutím příslušných orgánů.
            
         
               65.
            
            
               K takovému rozhodnutí je zapotřebí žádost provozovatele zařízení, protože ten chce dosáhnout výjimky od jinak použitelných požadavků. Rovněž pouze on může přijmout hospodářské rozhodnutí ohledně toho, jak budou v zařízení realizovány požadavky směrnice o VOC.
            
         
               66.
            
            
               Příslušné orgány naproti tomu zpravidla bez této žádosti nedisponují nezbytnými informacemi, aby mohly výše popsané podmínky přezkoumat. Neexistuje rovněž žádná opora pro to, že musí jednat z moci úřední.
            
         
               67.
            
            
               Jestliže příslušné orgány přesto disponují příslušnými informacemi, např. znalostmi záměru vývoje majícího naději na úspěch, a nemusejí jej udržovat v tajnosti, měly by však dotčené provozovatele zařízení ve své kompetenci informovat, aby jim usnadnily provedení směrnice o VOC.
            
         
               68.
            
            
               V praxi se nabízí podat žádost o prodloužení lhůty společně s předložením plánu snižování emisí. Směrnice o VOC sice výslovně nevyžaduje, aby provozovatel plán předložil, přesto však musí být všechna stávající zařízení podle čl. 4 odst. 2 buď povolena, nebo registrována. Článek 4 odst. 3 kromě toho vyžaduje, aby uplatňování plánu snižování emisí bylo oznámeno příslušnému orgánu. Mimoto předpokládají odchylky od plánu příkladmo uvedeného v příloze II B bodu 2 odst. 2 „povolení“ orgánů a prokázání rovnocennosti. A konečně musejí provozovatelé podle čl. 9 odst. 1 druhé odrážky prokázat, že zařízení splňuje požadavky plánu snižování emisí. Tento důkaz je možný pouze tehdy, jestliže vedle informací o emisích podle článku 8 je předložen také plán samotný.
            
         
               69.
            
            
               V souvislosti s požadavky, které je třeba splnit, musí plán snižování emisí přinejmenším uvést, v jakém rozsahu budou lhůty překročeny. Vzhledem k tomu, že se takové překročení bude odchylovat od požadavků přílohy II B směrnice o VOC, musí být v souvislosti s předložením plánu odůvodněno prokázáním splnění požadavků pro prodloužení lhůty.
            
         
               70.
            
            
               Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že k prodloužení lhůty k realizaci plánu snižování emisí ve smyslu přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice o VOC je nutné povolení příslušného orgánu, které předpokládá žádost provozovatele a prokázání, že jsou splněny podmínky pro prodloužení lhůty.
            
         V – Závěry
      
      
               71.
            
            
               Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:
               
                        „1)
                     
                     
                        Provozovateli zařízení, v nichž lze předpokládat konstantní obsah netěkavých látek, musí být podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice 1999/13/ES o omezování emisí těkavých organických sloučenin odchylně od harmonogramu stanoveného v této příloze v zásadě prodloužena lhůta k realizaci jeho plánu snižování emisí, pokud jsou náhražky s nízkým nebo nulovým obsahem rozpouštědel ještě ve stavu vývoje.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        K prodloužení lhůty k realizaci plánu snižování emisí ve smyslu přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice 1999/13/ES je nutné povolení příslušného orgánu, které předpokládá žádost provozovatele a prokázání, že jsou splněny podmínky pro prodloužení lhůty.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Prodloužení lhůty podle přílohy II B bodu 2 odst. 1 i) směrnice 1999/13/ES předpokládá, že je skutečně vyvíjena náhražka, o níž je s největší pravděpodobností možno předpokládat, že bude za několik let způsobilá omezit emise rozpouštědel v zařízení významněji než alternativní opatření při vynaložení srovnatelných nákladů, nebo v témže rozsahu, avšak z hlediska nákladů výhodněji než alternativní opatření. Dodatečné emise během tohoto prodloužení lhůty musejí být přiměřené snižování emisí a úspoře nákladů, jež lze od náhražky očekávat.“
                     
                  
         (
            1
         ) – Původní jazyk: němčina.
      (
            2
         ) – Návrh Komise směrnice Rady o omezování emisí těkavých organických sloučenin vznikajících při používání organických rozpouštědel při některých činnostech a v některých zařízeních [COM[96] 538 final, bod 3).
      (
            3
         ) – Směrnice Rady 1999/13/ES ze dne 11. března 1999 o omezování emisí těkavých organických sloučenin vznikajících při používání organických rozpouštědel při některých činnostech a v některých zařízeních (Úř. věst. L 85, s. 1; Zvl. vyd. 15/ 04, s. 118), ve znění směrnice 2008/112/ES (Úř. věst. 2008, L 345, s. 68).
      (
            4
         ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. L 334 s. 17).
      (
            5
         ) – COM(96) 538 final, bod 59.
      (
            6
         ) – Přijatém dne 30. listopadu 1999 v Göteborgu (Úř. věst. 2003, L 179, s. 3; Zvl. vyd. 11/47, s. 174).
      (
            7
         ) – Rozhodnutí Rady 2003/507/ES ze dne 13. června 2003 (Úř. věst. 2003, L 179, s. 1; Zvl. vyd. 11/47, s. 172).
      (
            8
         ) – Viz výše bod 24.
      (
            9
         ) – Viz výše body 34 až 38.
      (
            10
         ) – Viz rozsudky Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, bod 45), Granton Advertising (C‑461/12, EU:C:2014:1745, bod 25) a Ministero dell’Interno (C‑19/13, EU:C:2014:2194, bod 40).
      (
            11
         ) – Rozsudek ERG a další (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, bod 59).
      (
            12
         ) – Rozsudky UEFA v. Komise (C‑201/11 P, EU:C:2013:519, bod 19), FIFA v. Komise (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, bod 20) a FIFA v. Komise (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, bod 21).
      (
            13
         ) – Rozsudky ERG a další (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, body 61 a 63), jakož i FIFA v. Komise (C‑205/11 P, EU:C:2013:478, bod 21). Ohledně kontroly orgánů Unie viz rozsudky Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14), Španělsko v. Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, bod 58) a Rada v. Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, bod 107).