CELEX: 61999CJ0159
Language: da
Date: 2001-05-17
Title: Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 17. maj 2001. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. # Traktatbrud - Direktiv 79/409/EØF - Beskyttelse af vilde fugle - Formaliteten. # Sag C-159/99.

Avis juridique important

|

61999J0159

Domstolens Dom (Sjette Afdeling) af 17. maj 2001.  -  Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik.  -  Traktatbrud - Direktiv 79/409/EØF - Beskyttelse af vilde fugle - Formaliteten.  -  Sag C-159/99.  

Samling af Afgørelser 2001 side I-04007

SammendragParterDommens præmisserAfgørelse om sagsomkostningerAfgørelse
Nøgleord

Traktatbrudssøgsmål - sagens genstand - afgrænsning under den administrative procedure - supplerende begrundet udtalelse, der fremfører et nyt klagepunkt, som ikke er fremført i åbningsskrivelsen - ikke lagt til grund (EF-traktaten, art. 169 (nu art. 226 EF)) 

Sammendrag

 $$Når Kommissionen inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i en supplerende begrundet udtalelse fremfører et nyt klagepunkt mod medlemsstaten, der ikke var fremført i åbningsskrivelsen, og denne ændring af klagepunkterne, selv om der i en åbningsskrivelse kan anvendes mere generelle vendinger, går ud over en præcisering af en kortfattet første sammenfatning af klagepunkterne, kan Kommissionens andet klagepunkt ikke behandles inden for rammerne af sagen for Domstolen. (jf. præmis 54) 

Parter

I sag C-159/99, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved P. Stancanelli, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg, sagsøger, mod Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato P.G. Ferri og M. Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg, sagsøgt, angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, - idet den har indført regler, hvorefter det er tilladt at indfange og besidde tre fuglearter (Passer italiae, Passer montanus og Sturnus vulgaris), hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 5 og 7, sammenholdt med bilag II til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1), og idet den har udstedt bestemmelser om, at disse regler finder anvendelse som en generel og permanent undtagelse, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 9 i nævnte direktiv og i øvrigt skaber en situation præget af retlig uvished, og - idet den har indført regler om betingelser og fremgangsmåden for anvendelse af undtagelsen fra forbuddene ifølge direktiv 79/409, der ikke fuldt ud er i overensstemmelse med kravene ifølge samme direktivs artikel 9, navnlig for så vidt angår de grunde til at gøre undtagelse, der er fastlagt i sidstnævnte bestemmelses stk. 1, litra a) og b), har DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) sammensat af afdelingsformanden, C. Gulmann (refererende dommer), og dommerne V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen og F. Macken, generaladvokat: P. Léger justitssekretær: afdelingschef D. Louterman-Hubeau, på grundlag af retsmøderapporten, efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 9. november 2000, og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. februar 2001, afsagt følgende Dom 

Dommens præmisser

1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 30. april 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, - idet den har indført regler, hvorefter det er tilladt at indfange og besidde tre fuglearter (Passer italiae, Passer montanus og Sturnus vulgaris), hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 5 og 7, sammenholdt med bilag II til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1, herefter »fugledirektivet« eller »direktivet«), og idet den har udstedt bestemmelser om, at disse regler finder anvendelse som en generel og permanent undtagelse, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 9 i nævnte direktiv og i øvrigt skaber en situation præget af retlig uvished, og - idet den har indført regler om betingelser og fremgangsmåden for anvendelse af undtagelsen fra forbuddene ifølge fugledirektivet, der ikke fuldt ud er i overensstemmelse med kravene ifølge samme direktivs artikel 9, navnlig for så vidt angår de grunde til at gøre undtagelse, der er fastlagt i sidstnævnte bestemmelses stk. 1, litra a) og b). Fællesskabsretten 2 Fugledirektivet vedrører ifølge sin artikel 1 beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor EF-traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter. 3 Direktivets artikel 5, litra a) og e), indeholder et generelt forbud mod at dræbe, indfange eller være i besiddelse af alle de fuglearter, som er omfattet af direktivet. 4 Imidlertid bestemmer direktivets artikel 7, stk. 1, at de i dets bilag II nævnte arter kan jages i overensstemmelse med den nationale lovgivning. 5 I øvrigt kan medlemsstaterne på den betingelse, at der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, fravige denne restriktive ordning for jagten samt de andre restriktioner og forbud, der er omhandlet i fugledirektivets artikel 5, 6 og 8, af de i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), b) og c), nævnte grunde, det vil sige: - for det første i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a), af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed, sikkerheden for luftfarten, for at hindre omfattende skader i landbruget, skove, fiskeri- og vandområder, for at beskytte flora og fauna - for det andet i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b), i forsknings- og undervisningsøjemed, for at genoprette og forny bestandene og for at muliggøre opdræt i forbindelse hermed, og - for det tredje i henhold til artikel 9, stk. 1, litra c), for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder. 6 Direktivets artikel 9, stk. 2, har følgende ordlyd: »I undtagelsesbestemmelserne skal anføres: - de arter, der er omfattet af undtagelserne - de tilladte fangst- eller drabsmidler, -indretninger eller -metoder - de risikovilkår samt de omstændigheder med hensyn til tid og sted, under hvilke sådanne undtagelsesbestemmelser kan meddeles - den myndighed, som har bemyndigelse til at erklære, at de fastsatte betingelser er opfyldt, og til at træffe afgørelse om, hvilke midler indretninger eller metoder, der kan bringes i anvendelse inden for hvilke grænser og af hvilke personer - den kontrol, der skal føres.« Den nationale lovgivning 7 Det bestemmes i artikel 1, stk. 4, i den italienske lov nr. 157/92 af 11. februar 1992 (GURI nr. 46 af 25.2.1992, Supplemento Ordinario nr. 41, herefter »lov nr. 157/92«), at fugledirektivet fuldt ud gennemføres og iværksættes efter de i loven fastsatte bestemmelser og inden for de deri fastsatte frister. 8 Artikel 1, stk. 3, i lov nr. 157/92 bestemmer, at regioner med almindelig status skal udstede bestemmelser om forvaltning og beskyttelse af samtlige vildtlevende dyrearter i overensstemmelse med bestemmelserne i den pågældende lov, internationale aftaler og fællesskabsdirektiver. Bestemmelsen fastsætter endvidere, at regioner med særlig status og de autonome provinser ligeledes er pålagt denne forpligtelse inden for grænserne af deres særlige beføjelser, som fastlagt i deres respektive forfatningsbestemmelser. 9 Artikel 2, stk. 3, i lov nr. 157/92 bestemmer, at kontrollen med fuglebestanden ved lufthavnene henhører under transportministerens ressort. 10 Artikel 4, stk. 4, i lov nr. 157/92 opregner en række vilde fuglearter, der må indfanges og anvendes som lokkefugle. Blandt disse arter er de tre arter, der er omfattet af dette søgsmål. 11 Artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92 har følgende ordlyd: »Regionerne udsteder endvidere bestemmelser om opbygningen og forvaltningen af bestanden af fugle, der anvendes som levende lokkefugle, for så vidt angår de arter, der er omhandlet i artikel 4, stk. 4, og fastsætter, at alle jægere, der udøver jagt i overensstemmelse med artikel 12, stk. 5, litra b), højst må være i besiddelse af 10 eksemplarer af hver art og højst 40 eksemplarer i alt. For så vidt angår jægere, som udøver jagt ved anvendelse af midlertidige kunstige skjul og levende lokkefugle, må antallet af ovennævnte fugle ikke overstige 10.« 12 Den oprindelige affattelse af artikel 18 i lov nr. 157/92 tillod jagt på forskellige arter, herunder de arter, som er omhandlet i denne sag. Disse arter er imidlertid ikke blandt de arter, der i henhold til direktivets bilag II kan jages i Italien. 13 Artikel 19, stk. 2, i lov nr. 157/92 bestemmer, at det påhviler regionerne at kontrollere de vilde dyrearter, også på de områder, hvor jagt ikke er tilladt, med henblik på at sikre følgende mål: en forbedring af forvaltningen af den zoologiske arv, beskyttelse af jordbunden, sundhedshensyn, biologisk udvælgelse, beskyttelse af den kunsthistoriske arv, beskyttelse af dyreavl, landbrugsproduktion, skovbrug og fiskeriområder. Denne kontrol skal udføres på en selektiv måde og som hovedregel ved hjælp af økologiske metoder. 14 Ved landbrugsministerens cirkulæreskrivelse nr. 3/93 af 29. januar 1993 (GURI nr. 38 af 16.2.1993, herefter »cirkulære 3/93«) er der givet en nærmere præcisering med hensyn til lov nr. 157/92. Efter en sammenfatning af direktivets bestemmelser har ministeren således anført de fuglearter, der kan jages i overensstemmelse med artikel 18 i lov nr. 157/92, og har over for regionerne forklaret, at de arter, der er opført på denne liste, men som ikke er anført i direktivets bilag II, kun kan jages, for så vidt som de undtagelsesbetingelser, der er fastsat i direktivets artikel 9, er opfyldt. Derudover bestemmer cirkulære 3/93, at »indfangning af fugle med henblik på at anvende dem som lokkefugle, som omhandlet i artikel 4, stk. 4, og artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92, er tilladt inden for rammerne af undtagelsesbestemmelserne i henhold til artikel 9, stk. 1, litra c), i direktiv 79/409/EØF«. 15 For at efterkomme fugledirektivets bestemmelser om arter, der kan jages i Italien, har ministerpræsidenten ved dekret af 21. marts 1997 (GURI nr. 98 af 29.4.1997, herefter »dekret af 21. marts 1997«) ændret artikel 18 i lov nr. 157/92 ved at fjerne ni fuglearter, herunder de tre arter, som er omfattet af dette søgsmål, fra listen over arter, der kan jages. 16 I cirkulæreskrivelse af 13. maj 1997, fremsendt af Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Det Nationale Institut for Vilde Dyr, herefter »INFS«) til nogle af regionerne, forklares bl.a. følgende: »[Dekret af 21. marts 1997] har forbudt jagt på visse arter, herunder stær (Sturnus vulgaris), italiensk spurv (Passer italiae), skovspurv (Passer montanus) samt gråspurv (Passer domesticus), som indtil for nylig kunne indfanges og anvendes som levende lokkefugle ved bagholdsjagt. Den beskyttelse, der er givet disse fire arter, betyder, at de ikke må anvendes som lokkefugle ved jagt. Der skal således foretages ændringer af de gældende bestemmelser vedrørende forvaltningen af fangstindretninger. [...]« 17 Ministerpræsidenten har den 27. september 1997 udstedt et dekret (GURI nr. 254 af 30.10.1997, herefter »dekret af 27. september 1997«), som bestemmer omfanget af de undtagelser, der er fastsat i fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra c). For så vidt angår undtagelserne i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a) og b), fremgår det af betragtningerne til dette dekret, at de er reguleret ved artikel 2, stk. 3, og artikel 19 i lov nr. 157/92. Som følge af søgsmål anlagt af nogle regioner har Corte costituzionale (Italien) ved afgørelse nr. 169 af 14. maj 1999 annulleret dekretet af 27. september 1997. Den administrative procedure 18 Efter en gennemgang af den italienske ordning tilsendte Kommissionen den 30. november 1993 den italienske regering en åbningsskrivelse i overensstemmelse med traktatens artikel 169, hvori den anmodede regeringen om at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder. 19 I åbningsskrivelsen har Kommissionen i punkt 1 og 2 henvist til den italienske ordning vedrørende jagt og indfangning af de tre arter, som er omfattet af dette søgsmål. I punkt 3 har Kommissionen anført følgende: »[...] Cirkulære 3/93 - der udelukker jagt og indfangning af de pågældende fuglearter og henviser til, at det kun er undtagelsesordningen i fugledirektivets artikel 9, der eventuelt vil kunne finde anvendelse på disse arter - udgør efter sin retlige natur ikke et tilstrækkeligt middel til at forpligte adressaterne, også selv om cirkulæret er offentliggjort i GURI og har forrang for den i lov nr. 157/92 indeholdte liste over arter, der må jages og indfanges. Ifølge Domstolens praksis er cirkulæret ikke tilstrækkeligt til at opfylde kravet om retssikkerhed. I denne sag kan der opstå en retlig uvished, da loven tillader jagt og indfangning af de ovennævnte arter, og dette uden begrænsninger, mens cirkulæret indeholder en modsat oplysning. Hverken de regionale eller lokale myndigheder eller jægerne kan af de to tekster med sikkerhed udlede, hvilke fugle der kan jages og på hvilke tidspunkter. Hertil kommer, at fugledirektivets artikel 9, stk. 2, kræver, at en administrativ myndighed afgør - i de tilfælde der falder inden for anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 1 - om betingelserne i henhold til stk. 1 er opfyldt, samt på hvilke steder og hvilke fugle der undtagelsesvis kan jages. De ansvarlige myndigheder i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 2, skal derudover undersøge, hvorvidt der findes en anden tilfredsstillende løsning, der gør det muligt at løse det konkrete problem, uden at det er nødvendigt at meddele en undtagelse. [...]« 20 Ved skrivelse af 21. marts 1997 har de italienske myndigheder meddelt Kommissionen, at der snarest ville blive vedtaget retsforskrifter for at efterkomme forpligtelserne i henhold til fugledirektivet. Den 29. maj 1997 fremsendte den italienske regering dekretet af 21. marts 1997 til Kommissionen. 21 Da Kommissionen ikke fandt, at de foranstaltninger, som de italienske myndigheder havde truffet for at afhjælpe det klagepunkt, der var anført i åbningsskrivelsen, var tilfredsstillende, fremsendte den den 7. august 1997 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den anførte et enkelt klagepunkt, der i hovedtræk var identisk med det første klagepunkt i denne sag. 22 Ved skrivelse af 1. oktober 1997 fremsendte den italienske regering dekretet af 27. september 1997 til Kommissionen. 23 Efter at Kommissionen havde gennemgået indholdet af dette dekret, fremsendte den den 18. juni 1998 en supplerende begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den anførte et nyt klagepunkt, der var identisk med det andet klagepunkt i denne sag. 24 Da den italienske regering ikke reagerede herpå, besluttede Kommissionen at anlægge denne sag. Første klagepunkt 25 Med dette klagepunkt har Kommissionen kritiseret Den Italienske Republik for dels at have indført regler, hvorefter det er tilladt at indfange og besidde de tre fuglearter, der er omfattet af dette søgsmål, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 5 og 7, sammenholdt med bilag II til fugledirektivet, dels at have udstedt bestemmelser om, at disse regler finder anvendelse som en generel og permanent undtagelse, hvilket er i strid med bestemmelserne i dette direktivs artikel 9. 26 Hvad angår det første led af dette klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at det udtrykkeligt fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 4, og artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92, at de tre arter, som denne sag omhandler, kan indfanges og besiddes med henblik på at blive brugt som lokkefugle, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 5 og 7, sammenholdt med bilag II til fugledirektivet. 27 Den italienske regering har i svarskriftet anført, at ved at fjerne de tre arter, som denne sag omhandler, fra listen over arter, der kan jages, har dekretet af 21. marts 1997 ligeledes fjernet retten til at indfange og besidde disse arter, idet der er en snæver forbindelse mellem bestemmelserne i artikel 4, stk. 4, og artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92 og artikel 18, stk. 1, i samme lov. Det er nemlig kun de arter, der må jages, som vil kunne indfanges og besiddes. 28 Regeringen har desuden gjort gældende, at den italienske lovgivning omhyggeligt kontrollerer indfangning under offentlige myndigheders og institutioners direkte tilsyn. Kontrollen med disse organers aktiviteter er blevet overdraget til INFS, der efter vedtagelse af dekretet af 21. marts 1997 ved cirkulære af 13. maj 1997 har givet de berørte institutioner de nødvendige anvisninger om at udelukke de tre arter, der er omhandlet i denne sag, fra indfangning med henblik på anvendelse som lokkefugle. 29 Indledningsvis bemærkes, at i henhold til fugledirektivets artikel 5 og 7 er det forbudt at jage, indfange og være i besiddelse af fugle af arter, der ikke er nævnt i bilag II til direktivet. Arterne Passer italiae, Passer Montanus og Sturnus vulgaris er i ovennævnte bilag ikke angivet blandt dem, der må indfanges og besiddes i Italien. 30 Det fremgår imidlertid af ordlyden af artikel 4, stk. 4, i lov nr. 157/92, at indfangning af eksemplarer af de tre arter med henblik på at anvende dem som lokkefugle er tilladt i Italien. Endvidere tillader artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92, at regionerne træffer nærmere bestemmelser om besiddelsen af eksemplarer af de tre arter, der anvendes som lokkefugle. 31 Det må derfor fastslås, at de nationale bestemmelser er i strid med bestemmelserne i fugledirektivets artikel 5 og 7, sammenholdt med dets bilag II. 32 Hvad angår den italienske regerings argumentation, hvorefter fugledirektivets forbud faktisk er overholdt, når henses dels til ændringen af artikel 18 i lov nr. 157/92 ved dekretet af 21. marts 1997, dels til cirkulæret af 13. maj 1997, skal der henvises til følgende udtalelser i Domstolens praksis vedrørende de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, når de gennemfører fællesskabsdirektiver: - Direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkeligt specifikke, bestemte og klare til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet (jf. dom af 19.5.1999, sag C-225/97, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 3011, præmis 37). - En rent administrativ praksis, som ifølge sagens natur frit kan ændres af forvaltningen, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab på passende måde, kan ikke anses for en gyldig opfyldelse af forpligtelserne i henhold til traktaten (jf. bl.a. dom af 11.11.1999, sag C-315/98, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8001, præmis 10). 33 Gennemførelsen i italiensk ret af de forpligtelser, der følger af fugledirektivets artikel 5 og 7 samt dets bilag II, opfylder imidlertid ikke de krav, der er fastslået i nævnte retspraksis. 34 Selv hvis det antages, at ændringen af artikel 18 i lov nr. 157/92 ved dekretet af 21. marts 1997 har ført til et forbud mod, at de tre arter, som denne sag omhandler, kan indfanges med henblik på at blive brugt som lokkefugle, står det alligevel fast, at bestemmelserne i denne lovs artikel 4 og 5, der tillader, at de tre arter indfanges og besiddes med henblik på at blive brugt som lokkefugle, ikke er blevet ændret formelt, hvilket i dette tilfælde skaber en tvetydighed, der indebærer uklarhed med hensyn til overholdelsen af forbuddet mod de handlinger, der er omhandlet i fugledirektivet. 35 Selv om cirkulæret af 13. maj 1997 - som hævdet af den italienske regering - måtte have de virkninger, der er beskrevet i denne doms præmis 28, må det fastslås, at et sådant cirkulære, som i sagens natur frit kan ændres af forvaltningen, ikke er tilstrækkeligt til at gennemføre de pågældende artikler i fugledirektivet. 36 Det må derfor fastslås, at fugledirektivets artikel 5 og 7 og bilag II ikke er blevet gennemført i italiensk ret med den nøjagtighed, bestemthed og klarhed, som fællesskabsretten kræver. 37 Med det første klagepunkts andet led kritiserer Kommissionen Den Italienske Republik for at have fastsat, at de nationale bestemmelser, der er omhandlet i klagepunktets første led, finder anvendelse som en generel og permanent undtagelse i strid med fugledirektivets artikel 9, hvilket skaber en situation præget af retlig uvished. 38 Kommissionen har redegjort for dette led af klagepunktet, idet den har anført, at de italienske myndigheder tilsendte den dekretet af 27. september 1997 i forlængelse af Kommissionens første begrundede udtalelse. Ifølge Kommissionen vil dette dekret imidlertid kun kunne bringe modstriden mellem lov nr. 157/92 og fugledirektivet til ophør, hvis dekretets artikel 3 om undtagelserne fortolkes således, at det finder anvendelse på alle tilfælde af indfangning af eksemplarer af beskyttede arter med henblik på at anvende disse som lokkefugle, dvs. alle de tilfælde, der er reguleret ved artikel 4, stk. 4, i lov nr. 157/92. 39 I denne forbindelse skal følgende bemærkes. 40 Selv om det ganske vist er korrekt, som Kommissionen har anført, at direktivets artikel 9 ikke på nogen måde kan begrunde en fravigelse fra artikel 5 og 7 samt bilag II ved generelt og permanent at tillade indfangning og besiddelse af de tre arter, der er omhandlet i denne sag, bemærkes, at den italienske regering har bestridt, at den under denne traktatbrudsprocedure har gjort gældende, at artikel 3 i dekretet af 27. september 1997 finder anvendelse som en generel og permanent undtagelse. 41 Det er nemlig ubestridt, at regeringen i sine indlæg for Domstolen ikke har argumenteret for en anvendelse af fugledirektivets artikel 9, men har anført, at det ikke var tilladt at indfange og besidde de tre arter, der er omhandlet i denne sag, i Italien. 42 Det bemærkes endvidere, at Corte costituzionale ved afgørelse nr. 169 af 14. maj 1999 har annulleret dekretet af 27. september 1997, idet den bl.a. fandt, at de kompetente myndigheder med hensyn til jagt, herunder regionerne, ikke kan anvende undtagelserne i fugledirektivets artikel 9, når der ikke foreligger en forudgående generel regelfastsættelse med hensyn til dette spørgsmål, hvilket henhører under medlemsstatens kompetence. 43 Endelig bemærkes, at Kommissionen selv i replikken har anført, at enhver diskussion vedrørende dette led af det første klagepunkt er blevet teoretisk, idet dekretet af 27. september 1997 er blevet annulleret af Corte costituzionale, og at der i den aktuelle situation ikke er nogen retsforskrifter, der begrænser anvendelsen af artikel 4, stk. 4, og artikel 5, stk. 2, i lov nr. 157/92. 44 Herefter er det ufornødent at træffe afgørelse vedrørende dette led af det første klagepunkt. Andet klagepunkt 45 Med dette klagepunkt kritiserer Kommissionen Den Italienske Republik for at have indført regler om betingelser og fremgangsmåden for anvendelse af undtagelsen fra forbuddene ifølge fugledirektivet, som ikke fuldt ud er i overensstemmelse med kravene i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra a) og b). 46 Kommissionen har gjort gældende, at dekretet af 27. september 1997 kun udgør en tilstrækkelig foranstaltning til at sikre gennemførelsen af væsentlige dele af fugledirektivets artikel 9, for så vidt angår muligheden for undtagelse i henhold til denne bestemmelses stk. 1, litra c). Derimod har dekretet begrænset sig til at foretage en simpel henvisning til en anden retsforskrift, for så vidt angår muligheden for undtagelse i henhold til fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra a) og b), idet det i dekretet anføres, at de pågældende undtagelser er reguleret ved artikel 2, stk. 3, og artikel 19 i lov nr. 157/92. Hverken disse to sidstnævnte bestemmelser eller nogen andre bestemmelser i italiensk ret fastsætter imidlertid betingelserne og fremgangsmåden for indrømmelse af undtagelser i de tilfælde, der er omhandlet i fugledirektivets artikel 9, litra a) og b). Der eksisterer i italiensk ret således ikke et fuldstændigt regelsæt, der er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og som i disse teoretiske tilfælde muliggør en konkret anvendelse af de i direktivet omhandlede undtagelser. 47 Den italienske regering har i svarskriftet anført, at dette klagepunkt bør afvises, da det ikke indgår i tvisten, således som det er afgrænset ved åbningsskrivelse af 30. november 1993. 48 Kommissionen har heroverfor anført, at principperne for den administrative procedure er blevet anvendt korrekt i denne sag. Kommissionen havde allerede beskrevet dette andet klagepunkt tydeligt og fuldstændigt i åbningsskrivelsen, idet der udtrykkeligt var henvist til bestemte betingelser, som anvendelsen af undtagelserne i henhold til fugledirektivets artikel 9 er underlagt. 49 Kommissionen har gjort gældende, at i henhold til Domstolens faste praksis har den administrative procedure til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine fællesskabsretlige forpligtelser, dels virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. dom af 20.3.1997, sag C-96/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 1653, præmis 22). 50 Kommissionen har desuden under henvisning til Domstolens praksis gjort gældende, at åbningsskrivelsen ganske vist har til formål at afgrænse tvistens genstand og give medlemsstaten de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar, men at denne skrivelse ikke er underlagt de samme krav med hensyn til fuldstændighed, som der kræves af den begrundede udtalelse. Skrivelsen kan faktisk bestå af en kortfattet første sammenfatning af klagepunkterne, idet den efterfølgende begrundede udtalelse skal præcisere klagepunkterne i en sammenhængende og detaljeret redegørelse, der angiver grundene til, at den pågældende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i medfør af fællesskabsretten (jf. dom af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, præmis 14 og 15). 51 Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af åbningsskrivelsen af 30. november 1993, at Kommissionen kritiserer Den Italienske Republik for i strid med direktivet at have tilladt jagt, indfangning og besiddelse af et bestemt antal vilde fuglearter, herunder de tre arter, der er omhandlet i denne sag. Henvisningen i denne skrivelse til fugledirektivets artikel 9 skyldes eksistensen af cirkulære 3/93, med hensyn til hvilket Kommissionen har anført, at det kun er undtagelsesordningen i fugledirektivets artikel 9, der eventuelt vil kunne anvendes med henblik på at tillade jagt og indfangning af de arter, som lov nr. 157/92 har tilladt jagt og indfangning af, men som ikke er anført i direktivets bilag II. 52 Herefter bemærkes, at Kommissionen over for Den Italienske Republik i den første begrundede udtalelse af 7. august 1997 har gjort et enkelt klagepunkt gældende, der i hovedtræk er det samme klagepunkt, som Kommissionen havde anført i åbningsskrivelsen. 53 Endelig bemærkes, at Kommissionen i den supplerende begrundede udtalelse af 18. juni 1998 har anført to forskellige klagepunkter. Kommissionen har dels gentaget klagepunktet fra den første begrundede udtalelse, dels kritiseret Den Italienske Republik for at have indført regler om betingelser og fremgangsmåden for anvendelse af undtagelsen fra forbuddene ifølge fugledirektivet, der ikke fuldt ud var i overensstemmelse med kravene ifølge direktivets artikel 9, stk. 1, litra a) og b). I denne forbindelse har Kommissionen bl.a. gennemgået dekretet af 27. september 1997, sammenholdt med artikel 2, stk. 3, og artikel 19 i lov nr. 157/92. 54 Det må derfor fastslås, at Kommissionen i den supplerende begrundede udtalelse har fremført et nyt klagepunkt mod Den Italienske Republik, der ikke var fremført i åbningsskrivelsen. Selv om det i en åbningsskrivelse er tilladt at anvende mere generelle vendinger, kan denne ændring af klagepunkterne ikke anses for en præcisering af en kortfattet første sammenfatning af klagepunkterne, og Kommissionens andet klagepunkt kan således ikke behandles inden for rammerne af denne sag. 55 Det andet klagepunkt om gennemførelsen af fugledirektivets artikel 9, stk. 1, litra a) og b), bør derfor afvises. 

Afgørelse om sagsomkostninger

Sagens omkostninger 56 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen dog bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Kommissionen og Den Italienske Republik delvis har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger. 

Afgørelse

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer DOMSTOLEN (Sjette Afdeling) 1) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, idet den har indført regler, hvorefter det er tilladt at indfange og besidde arterne Passer italiae, Passer montanus og Sturnus vulgaris, hvilket er i strid med bestemmelserne i artikel 5 og 7, sammenholdt med bilag II til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle. 2) I øvrigt frifindes Den Italienske Republik. 3) Hver part bærer sine egne omkostninger.