CELEX: 62017CC0257
Language: sv
Date: 2018-06-27
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat P. Mengozzi föredraget den 27 juni 2018.#C och A mot Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.#Begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Nederländerna).#Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Direktiv 2003/86/EG – Rätt till familjeåterförening – Artikel 15 – Avslag på ansökan om eget uppehållstillstånd – Krav i nationell lagstiftning på att genomföra ett medborgarintegrationsprov med godkänt resultat.#Mål C-257/17.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
      PAOLO MENGOZZI
      föredraget den 27 juni 2018 (
            1
         )
      
         Mål C‑257/17
      
      C
      och
      A
      mot
      Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
      
         (begäran om förhandsavgörande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna))
      
      ”Begäran om förhandsavgörande – Undantag från tillämpningsområdet för direktiv 2003/86 – Unionsrättsliga bestämmelser som direkt och ovillkorligt blir tillämpliga genom nationell rätt – Domstolens behörighet – Rätt till familjeåterförening – Artikel 15.1 och 15.4 – Avslag på en ansökan om eget uppehållstillstånd från en tredjelandsmedborgare som varit bosatt i medlemsstaten i fem år – Nationell lagstiftning om skyldighet att genomföra ett medborgarintegrationsprov – Processrättsligt villkor – Dagen för ingivande av en ansökan om eget uppehållstillstånd som den dag då ett eget uppehållstillstånd träder i kraft”
      
         I. Inledning
      
      
               1.
            
            
               I förevarande begäran om förhandsavgörande som har hänskjutits av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), ombeds domstolen att avgöra sin egen behörighet att tolka rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, (
                     2
                  ) i ett sammanhang där den nationella lagstiftning som införlivar det direktivet ensidigt syftar till att utvidga direktivets tillämpningsområde till att omfatta sådana situationer trots att de situationer som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är uttryckligen undantagna från tillämpningsområdet för den rättsakten.
            
         
               2.
            
            
               Å andra sidan har domstolen ombetts att besvara frågan huruvida unionsrätten utgör hinder för en medlemsstat att fordra att medborgare i tredje länder som har uppehållsrätt på grund av familjeåterförening och vill ha ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd, i förväg avlägger ett nytt medborgarintegrationsprov och att den självständiga handlingen har rättsverkningar från den dagen.
            
         
               3.
            
            
               Även om domstolen redan har haft att pröva de integrationsåtgärder som avses i artikel 7 i direktiv 2003/86/EG och att bedöma huruvida det medborgarintegrationsprov som krävs i Nederländerna är en tillåten ”integrationsåtgärd” som medlemsstaten enligt denna bestämmelse får ålägga en tredjelandsmedborgare som vill åtnjuta familjeåterförening. Domstolen har emellertid inte tillfrågats huruvida det enligt artikel 15.4 i det direktivet kan krävas att den som ansöker om ett eget uppehållstillstånd gör ett andra medborgarintegrationsprov för att få ett uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens.
            
         
         II. Tillämpliga bestämmelser
      
      
         
            A.
          
            Unionsrätt
         
      
      
               4.
            
            
               Det framgår av skäl 2 i rådets direktiv 2003/86/EG att ”åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”.
            
         
               5.
            
            
               Skäl 4 i direktiv 2003/86 har följande lydelse: ”Familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att möjliggöra familjelivet. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som även främjar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.”
            
         
               6.
            
            
               I skäl 6 i direktiv 2003/86 anges att ”[f]ör att säkerställa skyddet för familjen och bevarandet eller skapandet av familjelivet, bör de materiella villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier”.
            
         
               7.
            
            
               Skäl 15 i direktiv 2003/86 har följande lydelse: ”Familjemedlemmarnas integrering bör främjas. De bör därför få en självständig ställning som är oberoende av referenspersonen, särskilt vid upplösning av familjeband och partnerskap, och de bör få tillträde till undervisning, anställning och yrkesutbildning på samma villkor som den person med vilken de återförenas, i enlighet med relevanta villkor.”
            
         
               8.
            
            
               Artikel 1 i direktiv 2003/86 har följande lydelse:
               ”Syftet med detta direktiv är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.”
            
         
               9.
            
            
               I artikel 2 d i direktiv 2003/86 anges att i detta direktiv avses med
               
                        ”d)
                     
                     
                        familjeåterförening: inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa.”
                     
                  
         
               10.
            
            
               I artikel 3.3 i direktiv 2003/86 föreskrivs att ”[d]etta direktiv skall inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare”.
            
         
               11.
            
            
               I artikel 7.2 i direktiv 2003/86 anges att ”[m]edlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning”.
            
         
               12.
            
            
               I artikel15.1, 15.3 och 15.4 i direktiv 2003/86 föreskrivs följande:
               ”1.   Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd.
               …
               3.   Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall.
               4.   Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning.”
            
         
         
            B.
          
            Nederländsk rätt
         
      
      
               13.
            
            
               Enligt den hänskjutande domstolen återges i tidsbegränsat uppehållstillstånd med en begränsning som kallas ”permanenta humanitära skäl” i huvudsak innehållet i artikel 15 i direktiv 2003/86, avseende villkoren för beviljande av ett eget uppehållstillstånd.
            
         
               14.
            
            
               I artikel 26.1 i utlänningslagen (Vreemdelingenwet 2000 (nedan kallad Vw 2000) av den 23 november 2000 föreskrivs att ”uppehållstillstånd, som medför lagenlig vistelse, ska beviljas från den dag då utlänningen visar att han uppfyller samtliga villkor, dock tidigast från och med dagen för mottagandet av begäran”.
            
         
               15.
            
            
               I artikel 3.51 punkterna 1 a och 5 i Vreemdelingenbesluit 2000 (regeringsbeslut om tillämpningen av utlänningslagen 2000) (nedan kallat Vb 2000) föreskrivs att tidsbegränsat uppehållstillstånd i den mening som avses i artikel 14 Vw 2000 kan begränsas i förhållande till permanenta humanitära skäl för den utlänning som
               
                        a)
                     
                     
                        är bosatt i Nederländerna sedan fem år med ett uppehållstillstånd som omfattas av den begränsning som avses under 1 …:
                        
                                 1.
                              
                              
                                 Vistelse som familjemedlem till en person som har ett permanent uppehållstillstånd,
                              
                           
                  …
               5.   Artikel 3 80a [Vb 2000] är tillämplig på utlänningar som avses i punkt 1 a), 1. …”
            
         
               16.
            
            
               I artikel 3.80a punkterna 1, 2 och 4 Vb 2000 föreskrivs att
               ”1.   ansökan om ändring av ett uppehållstillstånd … till ett uppehållstillstånd som omfattas av en begränsning i förhållande till permanenta humanitära skäl ska avvisas om ansökan har lämnats in av en utlänning i den mening som avses i artikel 3.51 punkt 1 a.1, som inte har genomfört det prov som avses i artikel 7.2, a i Wet inburgering (lag om medborgarintegration) (nedan kallad Wi) eller inte har fått ett utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis i den mening som avses i artikel 5.1 c i samma lag.
               2.   Första punkten gäller inte om utlänningen
               …
               
                        e
                     
                     
                        var befriad från medborgarintegrationsskyldigheten på grundval antingen av artikel 6.1 a eller b Wi, ….
                     
                  …
               4.   Vårt ministerium får underlåta att tillämpa punkt 1 om det anser att den leder till uppenbart oskäliga situationer.”
            
         
               17.
            
            
               Enligt artikel 6.1 a eller b i Wi ska
               ”1.   [V]årt ministerium undanta den som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten om:
               
                        a.
                     
                     
                        det har slagits fast att denne på grund av psykiskt eller fysiskt funktionshinder eller förståndshandikapp är varaktigt oförmögen att avlägga integrationsprovet.
                     
                  
                        b.
                     
                     
                        det, på grundval av ansträngningar som den person som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten har gjort, visar sig att denne inte rimligen kan uppfylla medborgarintegrationsskyldigheten …”
                     
                  
         
         III. Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
      
      
         
            A.
          
            Bakgrunden till det nationella målet
         
      
      
               18.
            
            
               Den första klaganden i det nationella målet, C (nedan kallad klagande C eller C) är medborgare i ett tredje land (Kina). Sedan den 5 november 2008 har hon ett uppehållstillstånd för vistelse hos sin make till och med den 5 november 2014. Den 2 februari 2015 dömde Rechtbank Den Haag (domstolen i Haag, Nederländerna) till äktenskapsskillnad mellan C och hennes make som var nederländsk medborgare.
            
         
               19.
            
            
               C ingav en begäran på grundval av artikel 3.51 punkt 1 a Vb 2000, om att ändra sitt uppehållstillstånd för maka till ett eget uppehållstillstånd till Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekreterare med ministerlika befogenheter) (nedan kallad statssekreteraren). I ett första beslut av den 2 februari 2015 avslog statssekreteraren ansökan om ett eget uppehållstillstånd. Även uppehållstillståndet för maka upphävdes med retroaktiv verkan från den 10 februari 2014, eftersom C från den dagen inte längre varit skriven på samma adress som sin make i Basisregistratie Personen (nedan kallat BRP-registret). (
                     3
                  ) För statssekreteraren förelåg inte längre den rättsliga grunden för uppehållstillståndet för maka. Genom ett andra beslut av den 24 juli 2015 beviljade statssekreteraren C:s ansökan till ett eget uppehållstillstånd, eftersom C hade förebringat bevisning om att hon var befriad från att avlägga integrationsprovet på grundval av artikel 3.80a Vb 2000. Statssekreteraren beviljade henne ett eget uppehållstillstånd från den dag då C uppfyllde villkoret avseende medborgarintegrationsskyldigheten, de vill säga den 16 februari 2015. C:s lagenliga vistelse avbröts därför under en övergångsperiod från och med den 10 februari 2014 (den dag då hennes vistelse med maken upphörde enligt BRP-registret) till och med den 16 februari 2015 (det dag då hennes egna uppehållstillstånd utfärdades). Följaktligen ligger C:s intresse i det nationella målet i avbrottet i hennes lagenliga vistelse.
            
         
               20.
            
            
               Klaganden C överklagade beslutet att återkalla hennes uppehållstillstånd för maka med retroaktiv verkan från och med den 10 februari 2014 till Rechtbank Den Haage zittingsplaats Rotterdam (domstol i första instans i Haag, sammanträdesort i Rotterdam (Nederländerna) (nedan kallad domstolen i första instans), som avslog överklagandet i dom av den 5 januari 2016.
            
         
               21.
            
            
               Även den andra klaganden i det nationella målet, A (nedan kallad klagande A eller A), är medborgare i tredjeland (Kongo). Han hade ett uppehållstillstånd för make från den 20 december 1997 till och med den 15 oktober 2016. Den 28 juli 2015 skrevs upplösningen av A:s äktenskap med en nederländsk medborgare in i BRP-registret.
            
         
               22.
            
            
               Klagande A ingav en ansökan på grundval av artikel 3.51, punkt 1 a Vb 2000 om att ändra sitt uppehållstillstånd för make till ett eget uppehållstillstånd. Genom beslut av den 26 februari och den 21 september 2015 fastställde statssekreteraren beslutet att avslå ansökan om eget uppehållstillstånd på grund av att A inte hade visat att han hade avlagt det andra medborgarintegrationsprovet eller att han hade undantagits eller befriats enligt artikel 3.80a Vb 2000. Den 8 februari 2016 delgav statssekreteraren skriftligen klagande A sin avsikt att retroaktivt återkalla uppehållstillståndet för make med verkan från den 3 september 2014, eftersom A och hans maka efter den dagen inte längre var registrerade som bosatta på samma adress i BRP-registret. För statssekreteraren förelåg inte längre den rättsliga grunden för uppehållstillståndet för make.
            
         
               23.
            
            
               Klaganden överklagade till domstolen i första instans, som ogillade överklagandet genom dom av den 25 maj 2016.
            
         
         
            B.
          
            Förfarandet vid den hänskjutande domstolen och tolkningsfrågorna
         
      
      
               24.
            
            
               Klagandena C och A överklagade båda två domarna i första instans till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen). För C och A finns för det första möjligheten att göra erhållandet av ett eget uppehållstillstånd beroende av villkoren i den nationella lagstiftningen, såsom att enligt artikel 3.80a.1 Vb 2000 uppfylla villkoret att göra ett andra medborgarintegrationsprov innan ett eget uppehållstillstånd beviljas. Den möjligheten framgår inte av artikel 15 i direktiv 2003/86, där punkt 4 endast avser villkor för förfarandet och inte materiella villkor. För den andra har C och A invänt mot att domstolen i första instans felaktigt grundade sig endast på domen av den 9 juli 2015, K och A, (C‑153/14, EU:C:2015:453) (nedan kallad domen K och A) för att motivera att villkoret att göra ett andra medborgarintegrationsprov är förenligt med direktiv 2003/86. För klagandena C och A avser nämligen domen K och A tredjelandsmedborgares medborgarintegrationsskyldighet i samband med rätten till familjeåterförening vid inresan i Nederländerna. Domen K och A skiljer sig från förevarande mål. För C borde ett eget uppehållstillstånd ha utfärdats, utan att hon skulle behöva uppfylla villkoret att genomföra ett andra medborgarintegrationsprov den 10 februari 2014, då hon redan var lagligen bosatt i Nederländerna sedan fem år. Klagande A har gjort gällande att artikel 15.1 i direktiv 2003/86 är avsedd att begränsa den tid under vilken familjemedlemmar är beroende av referenspersonen till fem år. Klagande C har för det tredje hävdat att uppehållstillståndet för maka borde ha upphävts den dag då domen om äktenskapsskillnad avkunnades, den 2 februari 2015, och inte såsom domstolen i första instans ansåg, den 10 februari 2014, då C och hennes make inte längre var registrerade som bosatta på samma adress i BRP-registret. Dessutom C har gjort gällande att återkallelse av uppehållstillstånd för maka med retroaktiv verkan innebär att hon inte var lagligen bosatt under en övergångsperiod.
            
         
               25.
            
            
               För det första har den hänskjutande domstolen påpekat att det inte är uppenbart att EU-domstolen är behörig, eftersom artikel 3.3 i direktiv 2003/86 utesluter ”familjemedlemmar till en unionsmedborgare”. C:s och A:s respektive makar är emellertid nederländare. Det ligger i unionens intresse att bestämmelserna i unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt. (
                     4
                  ) Det framgår emellertid av domen av den 18 oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638) (nedan kallad domen i målet Nolan) att unionen inte har något intresse av en enhetlig tolkning av en rättsakt beträffande en situation som är uttryckligen undantagen från den rättsakten. Eftersom den domen inte nämndes vidare i bland annat domstolens, stora avdelningen, dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), är den hänskjutande domstolen osäker på huruvida domen i målet Nolan fortfarande är tillämplig och skulle kunna leda till att domstolen förklarar sig sakna behörighet att besvara de hänskjutna tolkningsfrågorna.
            
         
               26.
            
            
               För det andra säger den nationella domstolen sig inte ha kännedom om vad som avses med ”villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd” i den mening som avses i artikel 15.4 i direktiv 2003/86, som definieras i den nationella lagstiftningen. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida dessa kan avse villkoren för integrering och följaktligen de materiella villkoren. Den har även preciserat att domstolen delvis har uttalat sig i frågan i två domar, domen av den 4 juni 2015, P och S (C‑579/13, EU:C:2015:369) (nedan kallad domen P och S) och domen K och A, men av de domarna framgår inte ett fullständigt svar som är tillämpligt i de nationella målen.
            
         
               27.
            
            
               Vad för det tredje gäller avbrottet i den lagliga bosättningsperioden för C, undrar den hänskjutande domstolen från vilken dag ett eget uppehållstillstånd får sin verkan. När ansökan om att eget uppehållstillstånd lämnas in efter fem års laglig bosättning och för familjeåterförening, anser den hänskjutande domstolen att ordalydelsen i artikel 15 i direktiv 2003/86 inte klart utvisar från vilken dag ett eget uppehållstillstånd ska beviljas.
            
         
               28.
            
            
               Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
               
                        ”1)
                     
                     
                        Är domstolen, mot bakgrund av artikel 3.3 i rådets direktiv [2003/86] och domen [Nolan] behörig att besvara den nederländska domstolens tolkningsfrågor om hur det direktivets bestämmelser ska tolkas i ett mål om uppehållsrätt för familjemedlemmar till referenspersoner som är nederländska medborgare, om detta direktiv enligt nederländsk rätt har förklarats vara direkt och ovillkorligt tillämpligt på sådana familjemedlemmar?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Ska artikel 15.1 och 15.4 i direktiv [2003/86] tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som är aktuell i målen vid den nationella domstolen, där det fastställs att det är tillåtet att avslå en ansökan om eget uppehållstillstånd från en utländsk medborgare som i familjeåterföreningssyfte lagligen har vistats i en medlemsstat i mer än fem år, om vederbörande inte har fullgjort de skyldigheter i form av integrationsåtgärder som föreskrivs enligt nationell rätt?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Ska artikel 15.1 och 15.4 i direktiv [2003/86] tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell bestämmelse som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken ett eget uppehållstillstånd får beviljas först från den tidpunkt då ansökan görs?”
                     
                  
         
               29.
            
            
               I förevarande mål har skriftliga yttranden ingetts av klagandena C och A, den österrikiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen.
            
         
               30.
            
            
               Vid den gemensamma förhandlingen med det konnexa målet C‑380/17, K och B, som ägde rum inför domstolen den 19 mars 2018 yttrade sig klagandena C och A och därefter K och B, den nederländska regeringen och kommissionen muntligen.
            
         
         IV. Bedömning
      
      
         
            A.
          
            Domstolens behörighet
         
      
      
               31.
            
            
               Sökandena C och A har erhållit uppehållstillstånd för make för familjeåterförening, eftersom de var bosatta hos sina makar som var nederländska medborgare som inte hade utövat sin rätt till fri rörlighet.
            
         
               32.
            
            
               Det framgår av den entydiga lydelsen i artikel 3.3 i direktiv 2003/86 att det ”skall inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare”. (
                     5
                  ) Klagandenas makar, som är nederländska medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet, omfattas inte av det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) för direktiv 2003/86.
            
         
               33.
            
            
               Den nederländska lagstiftaren har ensidigt beslutat att utvidga tillämpningsområdet för bestämmelserna i direktiv 2003/86 till referenspersoner som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet, (
                     6
                  ) men som önskar komma i åtnjutande av rätten till familjeåterförening. (
                     7
                  ) Situationerna i målet vid den nationella domstolen rör rent interna förhållanden som inte bestrids av parterna i förevarande mål. Det är med andra ord fråga om en utvidgning av det materiella tillämpningsområdet (ratione materie) för den nederländska ordningen, Vb 2000, som gynnar nederländska medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet. Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida en tolkning av domstolen av de bestämmelser som avses med de frågor som ställts är befogad, och därmed att domstolens behörighet fastställs, såsom den hänskjutande domstolen, den nederländska regeringen och klagandena i det nationella målet har hävdat, men som kommissionen och den österrikiska regeringen har bestritt.
            
         
               34.
            
            
               Enligt artikel 267 FEUF är domstolen behörig att meddela förhandsavgörande angående tolkningen av fördragen och av unionsinstitutionernas rättsakter. Härav följer att det uteslutande ankommer på de nationella domstolarna att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. (
                     8
                  ) När de frågor som de nationella domstolarna ställer avser tolkningen av en unionsbestämmelse är domstolen därför i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande. (
                     9
                  )
            
         
               35.
            
            
               I detta avseende bör det erinras om att domstolen vid upprepade tillfällen har förklarat sig behörig att avgöra en begäran om förhandsavgörande beträffande unionsrättsliga bestämmelser i fall då omständigheterna i det nationella målet inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Det är nämligen i unionens intresse att se till att det sker en enhetlig tolkning av bestämmelserna i en unionsrättsakt och bestämmelserna i den nationella rätt genom vilken denna rättsakt införlivas och genom vilken den görs tillämplig utanför den rättsaktens tillämpningsområde.
            
         
               36.
            
            
               I detta sammanhang har domstolen preciserat att det är motiverat att domstolen tolkar unionsbestämmelser i situationer som inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde när dessa bestämmelser har blivit tillämpliga på sådana situationer enligt nationell lagstiftning på ett direkt och ovillkorligt sätt i syfte att säkerställa att de behandlas på samma sätt som de situationer som omfattas av unionsrätten. (
                     10
                  ) Domstolen ska således kontrollera huruvida det föreligger tillräckligt preciserade uppgifter för att kunna fastställa om den nationella lagstiftningen innehåller en direkt och ovillkorlig hänvisning till unionsrätten. Det är nämligen endast på grundval av de uppgifter som den nationella domstolen har lämnat i beslutet om hänskjutande som domstolen kan avgöra om den är behörig att besvara de frågor som ställts till den. (
                     11
                  )
            
         
               37.
            
            
               Enligt domen i målet Nolan kan det visserligen inte slås fast eller antas att det finns ett unionsintresse av att, inom ett område som unionslagstiftaren undantagit från tillämpningsområdet för den rättsakt som antagits, uppnå en enhetlig tolkning av bestämmelserna i denna rättsakt. (
                     12
                  ) Enligt denna logik gäller nämligen att ”[o]m unionslagstiftaren på ett otvetydigt sätt anger att den rättsakt som antagits inte är tillämplig inom ett visst område har lagstiftaren nämligen, …, gett avkall på syftet att uppnå en enhetlig tolkning och tillämpning av rättsreglerna på detta undantagna område”. (
                     13
                  )
            
         
               38.
            
            
               Domen av den 19 oktober 2017, Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:773) (nedan kallad domen i målet Solar Electric Martinique), som också rörde ett uttryckligt undantag från tillämpningsområdet för ett av unionens direktiv jämkar emellertid, (
                     14
                  ) enligt min mening, vissa skäl i domen i målet Nolan. Domstolen angav nämligen i punkt 29 i domen Solar Electric Martinique, att ”Det kan förvisso tänkas föreligga ett unionsintresse av att [begreppen i det aktuella direktivet] ges en enhetlig tolkning, för att i framtiden undvika skilda tolkningar”. (
                     15
                  ) Om domen i målet Nolan ger intrycket att ett sådant intresse inte längre föreligger om unionslagstiftaren gjort ett uttryckligt undantag, bekräftas den tolkningen således inte av domen Solar Electric Martinique. I en situation då ett uttryckligt undantag föreligger från ett direktivs tillämpningsområde, utesluts, genom domen av den 27 juni 2018, SGI, och Valériane (C‑459/17 och C‑460/17), som det verkar slutgiltigt, det synsätt som tidigare intogs i domen Nolan, genom att det fastställs att det, trots det uttryckliga uteslutandet, föreligger ett visst unionsintresse, (
                     16
                  ) för att undvika olika tolkningar i framtiden, av att bestämmelserna eller begreppen i unionsrätten tolkas enhetligt oavsett under vilka villkor de tillämpas, eftersom den nationella rätten innehåller direkta och ovillkorliga hänvisningar till den bestämmelse i direktivet som domstolen ska tolka. (
                     17
                  )
            
         
               39.
            
            
               Detta är även fallet i förevarande mål.
            
         
               40.
            
            
               De uppgifter som har lämnats av den nationella domstolen är tillräckligt precisa och visar att den nationella rätten, i enlighet med unionsrätten, gör en direkt och ovillkorlig hänvisning till denna. Den hänskjutande domstolen har således anfört att det i nederländska lagar och andra författningar fastställs en rättslig ordning som är gemensam för familjeåterförening för tredjelandsmedborgare och familjeåterförening för nederländska medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet och inte skiljer mellan de två systemen. Det framgår av motiveringen i Vb 2000 att den tidsfrist som fastställs i artikel 3.51 Vb 2000, (
                     18
                  ) inom vilken statssekreteraren får bevilja ett eget uppehållstillstånd (
                     19
                  ) har skärpts och förlängts från tre till fem års bosättning och tillämpas även på familjeåterförening för nederländska medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet. Villkoret om ett andra medborgarintegrationsprov i artikel 3.80a, punkt 1 Vb 2000, liksom förlängningen av fristen, är tillämpliga utan åtskillnad på familjeåterförening för tredjelandsmedborgare och familjeåterförening för nederländska medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet.
            
         
               41.
            
            
               Den hänskjutande domstolen har tillagt att om domstolen inte är behörig att i förevarande mål tolka artikel 15 i direktiv 2003/86, skulle den hänskjutande domstolen vara tvungen att tolka den själv för att lösa tvisten i sak. I praktiken kan en nationell domstols tolkning av en unionsrättslig bestämmelse inverka på unionsrättens innehåll och leda till en helt annan inriktning än EU-domstolens tolkning. Dessutom skulle det kunna leda till att den berörda medlemsstatens domstolar i framtiden avstår från att ställa en sådan fråga till EU-domstolen. I alla händelser omfattas de begrepp som den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av, av unionsrätten och kan tillämpas i situationer som omfattas av direktivets tillämpningsområde.
            
         
               42.
            
            
               Jag anser därför att det finns ett unionsintresse av en enhetlig tolkning dels för att undvika skillnader i tillämpningen av unionsrätten, dels med tanke på nödvändigheten av att inte behandla situationer olika som en medlemsstat har valt att anpassa till de lösningar som anges i unionsrätten.
            
         
               43.
            
            
               Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår jag att domstolen ska fastställa att den är behörig att besvara de ställda frågorna.
            
         
         
            B.
          
            Tolkningen av artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 och förenligheten av villkoret om det andra medborgarintegrationsprovet
         
      
      
               44.
            
            
               Jag erinrar om att klagandena C och A har uppehållstillstånd för make i syfte att återförena familjen. De har lämnat in en ansökan om ett eget uppehållstillstånd enligt artikel 3.51 punkt 1 a i Vb 2000. Ansökan avslogs på grund av att C och A inte hade genomfört det prov som avses i artikel 7.2 a Wi, eller inte hade styrkt att de hade genomgått provet eller om de var undantagna. (
                     20
                  ) Under dessa omständigheter fråntogs klagandena C och A eget uppehållstillstånd vid misslyckande.
            
         
               45.
            
            
               Den andra tolkningsfrågan avser därför huruvida det är förenligt med artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 att en ansökan om eget uppehållstillstånd för en familjemedlem som är bosatt på medlemsstatens territorium sedan mer än fem år för familjeåterförening avslås på grund av att villkoren för integrering i den nationella lagstiftningen inte har följts. Domstolen har anmodats att avgöra innebörden av orden ”villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd” i artikel 15.4 i direktiv 2003/86 och att fastställa huruvida en skyldighet att genomföra ett andra avlagt medborgarintegrationsprov ingår i dessa villkor.
            
         
               46.
            
            
               Innan jag börjar tolkningen av artikel 15.4 i direktiv 2003/86, ska det påpekas att den nederländska integrationsprocessen tycks ske i två etapper.
            
         
               47.
            
            
               Den första fasen regleras i artikel 7.2 i direktiv 2003/86, där det anges att ”medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna …”. Domstolen har slagit fast (
                     21
                  ) att medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare genomför ett medborgarintegrationsprov. Provet omfattar en bedömning av grundläggande kunskaper i språket och samhället i den berörda medlemsstaten och innebär betalning av olika kostnader. I kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om riktlinjer för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (nedan kallade kommissionens riktlinjer) (
                     22
                  ) anges de integrationsåtgärder i artikel 7.2 i det direktivet som ska kontrollera ”tredjelandsmedborgares vilja att integrera sig” och som för detta ändamål kan utformas som ett prov på de grundläggande färdigheter som krävs. De integrationsåtgärder som medlemsstaterna får kräva, ”får inte ge upphov till en skyldighet att nå ett visst resultat” som skulle innebära att det införs en åtgärd som begränsar möjligheterna till familjeåterförening. De ska tvärtom ”bidra till en framgångsrik familjeåterförening”. Grundläggande kunskaper i språk, historia och institutioner i det mottagande samhället är nämligen absolut nödvändiga för integrationen och uppmuntras av kommissionen. (
                     23
                  ) I det perspektivet kan provet äga rum innan tillträde lämnas till unionen, på ambassader och konsulat eller i den mottagande medlemsstaten.
            
         
               48.
            
            
               I nederländsk rätt finns en andra integrationsfas som grundas på artikel 15.4 i direktiv 2003/86. I denna nya integrationsfas föreskrivs att ett nytt prov ska genomföras när en familjemedlem vill få ett eget uppehållstillstånd och inte längre vara beroende av referenspersonens uppehållstillstånd. Enligt den nederländska regeringen stärks genom ett eget uppehållstillstånd den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta sedan fem år i en medlemsstat och av den anledningen kan det fordras att den som ansöker om eget uppehållstillstånd visar att denne under tiden har fulländat sin integration.
            
         
               49.
            
            
               Mot bakgrund härav kommer jag till den hänskjutande domstolens tolkning av begreppet ”villkor” i artikel 15.4 i direktiv 2003/86. Det kan enligt den nederländska regeringen kunna omfatta det andra medborgarintegrationsprovet.
            
         
               50.
            
            
               Det bör noteras att det vare sig i ordalydelsen i artikel 15 i direktiv 2003/86 eller i kommissionens riktlinjer specificeras om och i vilken utsträckning medborgarintegrationsskyldigheten är möjlig för att erhålla uppehållstillstånd.
            
         
               51.
            
            
               Jag vill emellertid påpeka att i artikel 15.4 i direktiv 2003/86 används uttrycket ”villkoren för beviljande” och inte ”villkoren för integrering”, (
                     24
                  ) som i artikel 5.2 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (
                     25
                  ) eller ”integrationsåtgärder” (
                     26
                  ) i artikel 7.2 i direktiv 2003/86.
            
         
               52.
            
            
               ”Integrationsåtgärder” och ”villkor för integrering” måste vara klart avgränsade, och ska inte betraktas som synonyma uttryck, eftersom integrationsåtgärder ska anses mindre betungande än villkor för integrering. (
                     27
                  ) En systematisk tolkning av artikel 7.1 i direktiv 2003/86 pekar i samma riktning. Den artikeln innehåller ett antal villkor som tredjelandsmedborgare måste förete bevis för att de föreligger. Integrationsåtgärder anges däremot i följande punkt. Om den europeiske lagstiftaren hade velat att tredjelandsmedborgare skulle undergå integrationsåtgärder och välja ut dem på grundval av dessa, skulle han till exempel ha angett det i punkt 1 i en fjärde punkt. Detta är inte fallet. Integrationsåtgärderna enligt artikel 7.2 i direktiv 2003/86 ska inte användas för att välja ut, utan ska tvärtom huvudsakligen syfta till att underlätta integrationen i medlemsstaterna. (
                     28
                  )
            
         
               53.
            
            
               Denna terminologiska skillnad förklarar varför jag i likhet med den hänskjutande domstolen anser att varken domen K och A som rörde kvalificering av ett medborgarintegrationsprov som en ”integrationsåtgärd” i den mening som avses i artikel 7.2 i direktiv 2003/86, eller domen P och S som handlade om tolkningen av begreppet ”villkor för integrering” i artikel 5.2 i direktiv 2003/109, ger svar på frågan om tolkningen av uttrycket ”villkor för beviljande av eget uppehållstillstånd” som anges i artikel 15.4 i direktiv 2003/86, särskilt beträffande frågan huruvida det uttrycket kan täcka ett villkor som är knutet till genomförande av ett andra medborgarintegrationsprov, såsom i de nationella målen.
            
         
               54.
            
            
               Utöver de terminologiska skillnader som nämnts ovan, ska, för att tolka artikel 15 i direktiv 2003/86, särskilt punkt 4 i denna, också tas hänsyn till syftet med, systematiken i och tillkomsten av bestämmelserna i detta direktiv.
            
         
               55.
            
            
               Vad beträffar den teleologiska tolkningen av direktiv 2003/86, ska det erinras om att domstolen har slagit fast att i systemet i direktiv 2003/86 är huvudregeln att familjeåterförening beviljas och att de bestämmelser som innebär begränsningar ska tolkas restriktivt. Å andra sidan ska det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna genom sådana bestämmelser inte användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte, som är att främja familjeåterförening, och direktivets ändamålsenliga verkan. (
                     29
                  )
            
         
               56.
            
            
               Enligt systemet i direktiv 2003/86 motsvarar referenspersonens familjemedlemmars självständiga ställning en egen ställning som avslutar beroendet av den senare. Om en svår situation inträffar eller om referenspersonens uppehållstillstånd återkallas eller löper ut, straffas inte den familjemedlem som har ett eget uppehållstillstånd.
            
         
               57.
            
            
               Att tolka uttrycket ”villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd”, som anges i artikel 15.4 i direktiv 2003/86 som en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva ett andra medborgarintegrationsprov, skulle undergräva syftet med och den ändamålsenliga verkan av denna rättsakt samt i onödan komplicera rätten till familjeåterförening.
            
         
               58.
            
            
               I förevarande mål är det nödvändigt att beakta att de tillämpliga villkoren enligt den nederländska lagstiftningen är särskilt stränga. Som jag redan har påpekat ska tredjelandsmedborgare uppfylla villkor för samhällsintegration som går längre än de som fastställs i enlighet med den första inresan i Nederländerna inom ramen för rätten till familjeåterförening. I artikel 7.2 a Wi fastställs de villkor som tredjelandsmedborgare måste uppfylla. De ska för det första, inom tre år, tillägna sig muntliga och skriftliga kunskaper i nederländska som motsvarar minst nivå A2 i den europeiska referensramen för moderna främmande språk. Dessa färdigheter omfattar muntlig framställning, hörförståelse och skriftlig språkfärdighet. (
                     30
                  ) Tredjelandsmedborgaren måste, för det andra, under dessa tre år tillägna sig kunskaper om det nederländska samhället. De består av en del som rör kunskaper om det nederländska samhället och en annan del, orientering om den nederländska arbetsmarknaden. (
                     31
                  )
            
         
               59.
            
            
               Jag anser därför att syftet med direktiv 2003/86 inte kan motivera uppfattningen att begreppet ”villkor för beviljande av uppehållstillstånd” kan omfatta ett materiellt villkor, som ett andra medborgarintegrationsprov. Enligt min uppfattning ska detta uttryck snarare tolkas så att det endast omfattar medlemsstaternas möjlighet att kräva att ansökan om ett eget uppehållstillstånd ges in tillsammans med fastställande av uppgifter som ska inges till stöd för en sådan ansökan. Med andra ord är det en fråga om administrativa eller formella krav och inte materiella villkor.
            
         
               60.
            
            
               Systematiken i direktiv 2003/86, särskilt i artikel 15 i direktivet talar för uppfattningen att villkoret i artikel 15.4 inte är ett materiellt villkor. I enlighet med ordalydelsen i skäl 6, som framhåller behovet av att ”fastställa gemensamma kriterier som de materiella villkoren för att göra gällande rätten till familjeåterförening”, fastställs i artiklarna 6, 7, 8 och 12 i direktiv 2003/86 en uppsättning kriterier eller regler för prövningen av ansökan, för inlämnande och villkor för utfärdandet av uppehållstillstånd. Med undantag av artikel 15.1 i direktiv 2003/86 som fastställer de familjemedlemmar, tillämpning med avseende på person (ratione personae), som är mottagare och kan beviljas ett eget uppehållstillstånd (
                     32
                  ) föreskrivs däremot inte i ovannämnda artikel 15 något gemensamt kriterium eller någon gemensam materiell regel. Artiklarna 6–8 finns i kapitel IV: ”Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening” i direktiv 2003/86, medan artikel 15 förefaller isolerad och införd i kapitel VI: ”Inresa och vistelse för familjemedlemmar” i det direktivet. Dessutom innehåller artikel 15 inte någon hänvisning till bestämmelserna i kapitel IV, i motsats till artikel 12.1 i det direktivet (avseende samling av flyktingar), som hänvisar dit. Det verkar därför som om unionslagstiftaren inte avsåg att villkora beviljandet av ett eget uppehållstillstånd med materiella villkor, utan endast med förfarandevillkor som medlemsstaterna fastställer. Unionslagstiftaren har avsett att ett eget uppehållstillstånd är en konsekvens av att en familjemedlem till referenspersonen fortlöpande vistas inom medlemsstatens territorium.
            
         
               61.
            
            
               Slutligen ansluter jag mig till den hänskjutande domstolens tolkning att det av förarbetena till artikel 15 i direktiv 2003/86 framgår att villkoren för beviljande av uppehållstillstånd är formföreskrifter, av följande skäl.
            
         
               62.
            
            
               För det första framgår det av skäl 15 i direktiv 2003/86, av motiveringen till förslaget till direktiv 2003/86, (
                     33
                  ) och av ett arbetsdokument från EU:s ministerråd (
                     34
                  ) av den 9 augusti 2002 att ett eget uppehållstillstånd som infördes genom artikel 15 i direktiv 2003/86 innebär att familjemedlemmar till referenspersonen inte längre är beroende av referenspersonen för sitt uppehållstillstånd, till exempel om denne lämnar den medlemsstat där han är bosatt med familjemedlemmen, om han avlider eller om äktenskapet eller partnerskapet mellan referenspersonen och familjemedlemmen upplöses. Det egna uppehållstillståndet syftar till att befästa den rättsliga ställningen som familjemedlem i referenspersonens familj och öka rättssäkerheten.
            
         
               63.
            
            
               För det andra anges i den rättsliga bakgrunden till artikel 15 i direktiv 2003/86, betraktad i sin helhet, att den aktuella personen ursprungligen automatiskt hade rätt till ett eget uppehållstillstånd, (
                     35
                  ) men under diskussionerna om detta förslag, konstaterades det att det inte skulle ske per automatik, efter en vistelse på fem år, utan på begäran. Den anmärkningen har lett till utarbetandet av ett ändrat förslag, där det föreskrivs en möjlighet, som nu anges i artikel 15.1 och 15.3 i direktiv 2003/86, att förvärva ett eget uppehållstillstånd när en sådan begäran ges in. Att punkt 4 i artikel 15 lades till är knutet till tillägget av orden ”efter ansökan, om så krävs” lades till i artikel 15.1 första stycket och artikel 15.3 i direktiv 2003/86. (
                     36
                  ) Det var därför nödvändigt att införa en bestämmelse i ovannämnda punkt 4 om hur ansökan ska lämnas in och det efterföljande beviljandet av uppehållstillstånd. Medlemsstaterna har därför befogenhet att införliva denna bestämmelse på två sätt, å ena sidan, eftersom det saknas ett särskilt förfarande, får medlemsstaterna föreskriva att eget uppehållstillstånd förvärvas automatiskt efter fem års vistelse i landet, eller, å andra sidan, får de föreskriva att ett eget uppehållstillstånd förvärvas på begäran enligt vissa förfaranderegler.
            
         
               64.
            
            
               För det tredje avslöjar ursprunget till begreppet villkor att artikel 15.4 i direktiv2003/86 tidigare nämndes i förslaget till direktiv innan punkt 2 i artikel 7 lades till. (
                     37
                  ) Som jag redan har visat (
                     38
                  ) hänvisar den punkten uttryckligen till integrationsåtgärder. Att punkt 2 lades till i artikel 7 i förslaget, efter artikel 15.4, har emellertid inte medfört att artikel 15.4 därefter ändrats för att göra antingen en hänvisning eller harmonisera de ord som använts i artiklarna 15.4 och 7.2 i direktiv 2003/86. Jag drar därför slutsatsen att begreppet ska förstås självständigt i förhållande till begreppet integrationsåtgärder i artikel 7.2 i direktiv2003/86.
            
         
               65.
            
            
               Jag drar därför slutsatsen att artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om eget uppehållstillstånd från en tredjelandsmedborgare som lagligen är bosatt i en medlemsstat sedan mer än fem år för familjeåterförening kan avslås på grund av att integrationsvillkoren enligt nationell rätt inte har iakttagits. Dessa villkor är nämligen materiella villkor som inte föreskrivs i artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86.
            
         
               66.
            
            
               Under alla omständigheter och för det fall att domstolen skulle anse att de ”villkor” som avses i artikel 15.4 i direktiv 2003/86 avser materiella villkor, erinrar jag om att domstolen har slagit fast att integrationsåtgärder i den mening som avses i artikel 7.2 i direktiv 2003/86, som införts av en medlemsstat är förenliga med det direktivet endast om villkoren för tillämpningen av ett sådant krav inte gör det omöjligt eller orimligt svårt att utöva rätten till familjeåterförening. (
                     39
                  )
            
         
               67.
            
            
               I enlighet med proportionalitetsprincipen, som utgör en del av unionsrättens allmänna principer, ska åtgärder som föreskrivs i nationell rätt för införlivande av artikel 7.2 första stycket i direktiv 2003/86 vara ägnade att genomföra de syften som avses med direktivet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften. (
                     40
                  )
            
         
               68.
            
            
               Det gäller, enligt min mening, i ännu högre grad i fråga om de villkor som gäller för beviljande av eget uppehållstillstånd, i den mening som avses i artikel 15.4 i direktiv 2003/86.
            
         
               69.
            
            
               I förevarande mål förefaller villkoret avseende medborgarintegrationsprov enligt den nederländska lagstiftningen vara oproportionerligt av två skäl.
            
         
               70.
            
            
               För det första vill jag erinra om att de som åtnjuter rätt till familjeåterförening ska uppfylla integrationsåtgärderna före vistelsen. Det ger dem möjlighet att förvärva grundläggande kunskaper, särskilt språkliga, som tveklöst är nyttiga för att bygga upp band med den mottagande medlemsstaten. (
                     41
                  ) Att ålägga ett andra prov kan emellertid betyda att effektiviteten av integreringen och nyttan av det första medborgarintegrationsprovet i den mening som avses i artikel 7.2 i direktiv 2003/86 sätts i fråga. I skäl 15 i det direktivet anges att ”familjemedlemmarnas integrering bör främjas”. För detta ändamål bör medlemmarna i familjen kring referenspersonen integreras så att medborgare som så önskar får ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens och inte längre vara beroende av dennes uppehållstillstånd. Dessa medborgare bör integreras på grundval av grundläggande kunskaper i nederländska som förvärvats vid det första provet, utan att de nederländska myndigheterna ska behöva göra ett andra urval som grundas på framstegen i tredjelandsmedborgarens språkliga och kulturella kunskaper. Enligt klagandena C och A är resultatnivån dessutom låg vid det provet. (
                     42
                  ) I den mån detta andra medborgarintegrationsprov kan leda till rättsosäkerhet i händelse av misslyckande, avskräcks tredjelandsmedborgare från att göra det provet.
            
         
               71.
            
            
               Vidare medför tillgänglighet till provet och därmed genomförandet av det, det omöjligt eller överdrivet svårt att erhålla ett eget uppehållstillstånd.
            
         
               72.
            
            
               Å ena sidan kan de ekonomiska villkoren för att få göra medborgarintegrationsprovet utgöra ett hinder. Enligt klagandena C och A ska kostnaderna för utbildningen – (språkkurser och kurser i medborgarintegration) samt för att förbereda sig och göra provet mellan 4000 euro och 10000 euro – betalas av den som deltar i provet och finansieras inte av staten. Den nederländska regeringen har visserligen angett att det fanns ett lånesystem som grundades på låntagarens återbetalningsförmåga. Enligt klagandena C och A gäller detta emellertid inte de tredjelandsmedborgare som avses i artikel 15 i direktiv 2003/86. Det ska dessutom anmärkas att det utlånade beloppet är högt – även för europeiska medborgare. Enligt klagandena C och A omfattar kostnaderna kostnaden för registrering till provet (350 euro), (
                     43
                  ) som ska överföras för att ha rätt att göra om provet om tidigare försök misslyckas. (
                     44
                  ) Sådana krav, på grund av att de är särskilt betungande, avskräcker från att ansöka om eget uppehållstillstånd och är villkor som utgör hinder för familjeåterförening i stället för att underlätta den. De utgör följaktligen en begränsning som kan upphäva den ändamålsenliga verkan av artikel 15 i direktiv 2003/86.
            
         
               73.
            
            
               Å andra sidan, utgör tillträdet till själva provet i praktiken ett hinder som gör förverkligandet av integrationsmålet mer komplicerat. Särskilda personliga omständigheter såsom familjemedlemmarnas ålder, utbildningsnivå, ekonomiska situation eller hälsotillstånd ska tas i beaktande för att undanta dem från kravet att genomföra ett prov av det slag som är aktuellt i det nationella målet, när det på grund av dessa omständigheter, visar sig att de inte har möjlighet att gå upp i provet eller att genomföra det. Om så inte vore fallet, skulle en sådan skyldighet under sådana omständigheter kunna utgöra ett hinder som svårligen kunde övervinnas för att förverkliga rätten att få en egen uppehållsrätt enligt direktiv 2003/86. (
                     45
                  )
            
         
               74.
            
            
               I det nederländska systemet, förefaller det som om individuella omständigheter i den mening som avses i artikel 17 i direktiv 2003/86 för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till referenspersonen, beaktas först efter det att den som ansöker om ett eget uppehållstillstånd, utan framgång, har försökt att genomföra proven. I artikel 6.1 i b i Wi föreskrivs att de som har skyldigheten ska styrka att de har misslyckats trots att de deltagit i utbildningen och att de vid upprepade tillfällen har försökt genomföra medborgarintegrationsprovet innan de kan beviljas ett undantag. (
                     46
                  ) Detta undantag beviljas tredjelandsmedborgaren av statssekreteraren. Tredjelandsmedborgaren ska styrka att han gjort ansträngningar. I detta system bör, innan provet, beaktas den individuella situationen för dem som ansöker om eget uppehållstillstånd, såsom deras kognitiva kapacitet, sårbarhet, (
                     47
                  ) ålder, utbildningsnivå och hälsotillstånd. Därför skulle detta system enligt min uppfattning vara mer proportionerligt.
            
         
               75.
            
            
               Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna (inbegripet de nationella domstolarna) att vid genomförandet av direktiv 2003/86 och vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga inblandade intressen, varvid särskilt de berörda barnens intressen ska beaktas. (
                     48
                  )
            
         
               76.
            
            
               Enligt min uppfattning ska den andra frågan bevaras med att artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om ett eget uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare som för familjeåterförening har varit lagligen bosatt i en medlemsstat i mer än fem år, kan avslås på grund av att de integrationsvillkor som fordras enligt nationell rätt inte har uppfyllts, i den mån dessa villkor är materiella villkor som inte föreskrivs i artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86.
            
         
         
            C.
          
            Den dag från vilken ansökan om eget uppehållstillstånd får rättsverkningar i den mening som avses i artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86
         
      
      
               77.
            
            
               Klagande C har sedan den 5 november 2008 ett uppehållstillstånd för make/maka. Enligt de nederländska myndigheterna är C sedan den 10 februari 2014 inte längre bosatt med sin make. Statssekreteraren återkallade med retroaktiv verkan uppehållstillståndet som maka/make som inte hade någon rättslig grund. C:s lagliga vistelse avbröts därför. (
                     49
                  ) Statssekreteraren beviljade henne ett eget uppehållstillstånd från den dag då C uppfyllde medborgarintegrationsskyldigheten, det vill säga den 16 februari 2015. C har gjort gällande att hon redan uppfyllde villkoren för att beviljas ett eget uppehållstillstånd vid den tidpunkt då hon vistades lagligen i Nederländerna sedan mer än fem år för familjeåterförening.
            
         
               78.
            
            
               När ansökan om att beviljas eget uppehållstillstånd lämnas in efter fem års laglig bosättning och för familjeåterförening, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i om den nationella lagstiftningen (
                     50
                  ) om eget uppehållstillstånd, enligt vilken eget uppehållstillstånd ska beviljas från den dag då tredjelandsmedborgaren visar att han eller hon uppfyller alla villkor för integrering, inbegripet integrationsprov, och/eller tidigast den dag då ansökan tas emot, är förenlig med artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86.
            
         
               79.
            
            
               Enligt den hänskjutande domstolen följer det inte på ett otvetydigt sätt av ordalydelsen i artikel 15 i direktiv 2003/86 från vilken dag detta tillstånd ska beviljas. Den hänskjutande domstolen har föreslagit två tolkningar av artikel 15.1 och 15.4 i det direktivet. Å ena sidan verkar det följa av artikel 15.4 att medlemsstaterna ska fastställa de förfarandevillkor som är tillämpliga på beviljande av uppehållstillstånd och dess längd enligt nationell rätt. Medlemsstaterna ska således fastställa vid vilken tidpunkt uppehållstillståndet träder i kraft. Å andra sidan beaktar den hänskjutande domstolen att rätten till ett eget uppehållstillstånd uppkommer enligt artikel 15.1 i direktiv 2003/86 senast efter fem års laglig bosättning och förvärvas automatiskt på dagen för ansökan. Även när en tredjelandsmedborgare ansöker om ett eget uppehållstillstånd efter mer än fem års bosättning, hindrar detta därför inte att rätten till ett eget uppehållstillstånd uppkommer tidigare.
            
         
               80.
            
            
               För min del anser jag att om eget uppehållstillstånd enligt nationell lagstiftning beviljas under förutsättning att en föregående ansökan lämnas in, bör verkan av det egna uppehållstillståndet inledas senast den dag då den ansökan lämnas in. Detta uppehållstillstånd bör vara fastställande.
            
         
               81.
            
            
               Jag erinrar härvid om att i artikel 15.1 i direktiv 2003/86 föreskrivs att ”senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har … rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd”. (
                     51
                  ) Att uttrycket ”efter ansökan, om så krävs” används i artikel 15.1 i direktiv 2003/86, innebär att det är valfritt att lämna in en ansökan om eget uppehållstillstånd. Skyldigheten att göra en sådan ansökan motsvarar ett av ”villkoren för beviljande … av eget uppehållstillstånd”, som medlemsstaterna får fastställa enligt artikel 15.4 i direktiv 2003/86. Enligt artikel 15.1 och 15.4 i det direktivet medges en tillämpning som skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. I de medlemsstater där uppehållstillstånd beviljas sedan en ansökan lämnats in, rätten till bosättning endast efter inlämnande av en ansökan, ett självständigt tillstånd förverkligas ett eget uppehållstillstånd och träder i kraft när ansökan inges till de behöriga nationella myndigheterna. Verkningarna av ett eget uppehållstillstånd börjar därför löpa den dag då ansökan ges in, därvid iakttas artikel 15.1 i direktiv 2003/86, i vilken det föreskrivs att rätten till eget uppehållstillstånd uppkommer ”senast efter fem års vistelse”.
            
         
               82.
            
            
               Dessutom bör dagen för inlämnande av ansökan, enligt min mening, anses vara den dag då ett eget uppehållstillstånd träder i kraft. Det gör det möjligt att säkerställa att alla de som ansöker befinner sig i samma situation i kronologisk ordning, genom att det säkerställs att en framgångsrik ansökan främst beror på omständigheter som kan tillskrivas sökanden och inte administrationen, såsom handläggningstiden av ansökan. (
                     52
                  ) En sådan lösning är förenlig med lydelsen i artikel 15.1 i direktiv 2003/86.
            
         
               83.
            
            
               Om artikel 15.1 i direktiv 2003/86 tolkas i den mening som just har föreslagits, är det möjligt att säkerställa en större rättssäkerhet för dem som ansöker om eget uppehållstillstånd. I särskilt svåra situationer, såsom dem som nämns i artikel 15.3 i det direktivet löper tredjelandsmedborgare som ansöker om eget uppehållstillstånd direkt efter det att ett äktenskap eller ett familjeförhållande upplöses inte risk för avbrott i den lagliga vistelseperioden. Att fastställa den dag då ansökan om registrering lämnades in som den dag då ett eget uppehållstillstånd träder i kraft, gör det möjligt för tredjelandsmedborgare som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15.3 i direktiv 2003/86 att föregripa ett eventuellt avbrott i den lagliga vistelsen och därigenom säkerställa en större rättssäkerhet. Om ett formellt krav, till exempel kravet på legitimation eller en administrativ handling uppfylls först i efterhand, kommer ett eget uppehållstillstånd att beviljas retroaktivt från den dag då ansökan lämnades in.
            
         
               84.
            
            
               På grundval av det ovan anförda föreslår jag att artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 inte utgör hinder för att ett eget uppehållstillstånd kan utfärdas den dag då ansökan om uppehållstillstånd lämnas in, och om så krävs retroaktivt från den dagen.
            
         
         V. Förslag till avgörande
      
      
               85.
            
            
               Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) har ställt på följande sätt:
               
                        1)
                     
                     
                        Domstolen har behörighet att besvara de frågor som ställts av den nationella domstolen och som avser tolkningen av bestämmelser i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening i tvister om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till referenspersoner som är nederländska medborgare, eftersom det direktivet i nederländsk rätt, har förklarats vara tillämpligt på ett direkt och ovillkorligt sätt på dessa familjemedlemmar.
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en ansökan om ett eget uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare som för familjeåterförening har varit lagligen bosatt i en medlemsstat i mer än fem år, kan avslås på grund av att de integrationsvillkor som fordras enligt nationell rätt inte har uppfyllts, i den mån dessa villkor är materiella villkor som inte föreskrivs i artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2003/86.
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Artikel 15 punkterna 1 och 4 i direktiv 2003/86 utgör inte hinder för att ett eget uppehållstillstånd kan utfärdas den dag då ansökan om uppehållstillstånd lämnas in, och om så krävs retroaktivt från den dagen.
                     
                  
         (
            1
         )	Originalspråk: franska.
      (
            2
         )	EUT L 251, 2003, s. 12.
      (
            3
         )	Det är fråga om ett nederländskt register som innehåller uppgifter om personer som är bosatta i och utanför Nederländerna och som har kontakt med de nederländska myndigheterna.
      (
            4
         )	Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang hänvisat till dom av den 18 oktober 2012, Nolan, punkt 46), dom av den 7 november 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, punkt 22) och dom av den 16 juni 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, punkterna 61 och 62).
      (
            5
         )	Inledningsvis har unionsmedborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet, rätt till familjeåterförening för familjemedlemmar enligt artiklarna 1 och 3.1 c i rådets förslag av den 1 december 1999 till direktiv om familjeåterförening (COM (1999) 638 slutlig och av den 10 oktober 2000 COM (2000) 624 slutlig. Rådet har emellertid begärt en begränsning av tillämpningsområdet för detta förslag till direktiv. Kommissionen har därför ändrat förslaget i enlighet därmed i sitt tredje förslag till direktiv om familjeåterförening av den 2 maj 2002, (COM (2002) 225 slutlig), för att utesluta unionsmedborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet. Situationen för unionsmedborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet bör behandlas senare i ett särskilt förslag när omarbetningen av rätten till fri rörlighet för personer har antagits.
      (
            6
         )	Det är inte fråga om tillämpligheten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).
      (
            7
         )	Enligt rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 8 oktober 2008 om tillämpningen av direktiv [2003/86] (COM (2008)610 slutlig, s. 4).
      Om en medlemsstat tillämpar regler som är mindre gynnsamma än direktivets på medborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet, skulle tredjelandsmedborgares rättsliga ställning kunna försämras när de erhåller medborgarskap i en medlemsstat som har mindre gynnsamma regler för sina medborgare på detta område. Detta är fallet i fyra länder: Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Cypern, Republiken Lettland och Konungariket Nederländerna.
      (
            8
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi, (C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkt 33) och dom av den 7 juli 2011, Agafiţei m.fl. (C‑310/10, EU:C:2011:467, punkterna 24 och 25) och dom av den 21 december 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 15).
      (
            9
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi, (C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360, punkt 35); dom av den 16 mars 2006, Poseidon Chartering (C‑3/04, EU:C:2006:176, punkt 15); dom av den 28 oktober 2010, Volvo Car Germany (C‑203/09, EU:C:2010:647, punkt 24), dom av den 7 juli 2011, Agafiţei m.fl. (C‑310/10, EU:C:2011:467, punkt 26) och dom av den 21 december 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 16).
      (
            10
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 1995Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, punkt 16); dom av den 21 december 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punkterna 17 och 19); dom av den 18 oktober 2012, Nolan, punkterna 45 och 47) och dom av den 19 oktober 2017, Solar Electric Martinique(C‑303/16, EU:C:2017:773, punkterna 25 och 27).
      (
            11
         )	Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 maj 2016, Sahyouni, C‑281/15, EU:C:2016:343, punkterna 27 och 29) samt mitt förslag till avgörande i målet Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:507, punkt 33).
      (
            12
         )	Se, för ett liknande resonemang, domen Nolan (punkterna 53, 54 och 56).
      (
            13
         )	Se, för ett liknande resonemang, domen Nolan punkt 55).
      (
            14
         )	Det var fråga om ett undantag för det geografiska tillämpningsområdet (ratione loci) från tillämpningsområdet för rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om mervärdesskatt, men den skillnaden i förhållande till undantaget för det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) i domen i målet Nolan saknar betydelse, se mitt förslag till avgörande i målet Solar Electric Martinique (C‑303/16, EU:C:2017:507, punkt 49).
      (
            15
         )	Min kursivering.
      (
            16
         )	Min kursivering.
      (
            17
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juni 2018, SGI och Valériane (C‑459/17 och C‑460/17, punkterna 27 och 28). Den domen avser, i likhet med domen Solar Electric Martinique, en uteslutning ratione loci från mervärdesskattedirektivets tillämpningsområde.
      (
            18
         )	Denna artikel är ett införlivande av artikel 15 i direktiv 2003/86.
      (
            19
         )	Den hänskjutande domstolen citerar artikel 3.51 punkt 1 a i Vb 2000.
      (
            20
         )	I artikel 6.1 a eller b i Wi föreskrivs att ”1. ministeriet undantar den person som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten om denne har styrkt att han på grund av ett fysiskt eller psykiskt handikapp eller en psykisk funktionsnedsättning är varaktigt oförmögen att avlägga integrationsprovet eller [när ministeriet] på grund av de ansträngningar som den person som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten bevisligen har gjort, finner att det inte rimligen är möjligt för vederbörande att uppfylla medborgarintegrationsskyldigheten.
      (
            21
         )	Se, för ett liknande resonemang, domen P och S (punkt 38) och domen K och A, (punkterna 52–55).
      (
            22
         )	COM(2014) 210 slutlig av den 3 april 2014, s. 15–16.
      (
            23
         )	Se, för ett liknande resonemang, meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén En gemensam agenda för integration – En ram för integration av tredjelandsmedborgare inom Europeiska unionen. (COM(2005)389 slutlig, 1 september 2005, grundläggande princip nummer 4).
      (
            24
         )	Domstolen utvecklade det begreppet i domen P och S, punkterna 34–38.
      (
            25
         )	EUT L 16, 2004, s. 44.
      (
            26
         )	Domstolen utvecklade det begreppet i domen K och A, punkterna 52–55).
      (
            27
         )	Denna skillnad är särskilt tydlig i direktiv 2003/109. Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i domen Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:287, punkt 52).
      (
            28
         )	Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i målet Dogan, (C‑138/13, EU:C:2014:287, punkt 52) och domen K och A, punkterna 52 och 57). Där bekräftas att integrationsåtgärder är lagliga endast om de underlättar familjemedlemmarnas integration. De får inte syfta till att välja ut de personer som skulle kunna utöva sin rätt till familjeåterförening, utan till att underlätta integrationen av dessa personer i medlemsstaterna.
      (
            29
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 43), dom av den 6 december 2012, O m.fl..C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 74); och dom K och A (punkt 50).
      (
            30
         )	Enligt den hänskjutande domstolen är det detta som framgår av artikel 2.9 i dekretet om medborgarintegration, där det föreskrivs att ”[d]en som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten förvärvar färdigheter [avseende muntlig framställning, hörförståelse och skriftlig språkfärdighet] på nederländska motsvarande nivå A2 i den europeiska referensramen för moderna främmande språk”.
      (
            31
         )	Enligt den hänskjutande domstolen är detta vad som följer av artikel 2.10.1 i dekretet om medborgarintegration där det föreskrivs att ”[d]en som omfattas av medborgarintegrationsskyldigheten förvärvar kunskaper om det nederländska samhället på en nivå som motsvarar de syften som ministeriet fastställ avseende följande: a. kännedom om det nederländska samhället, b. orientering den nederländska arbetsmarknaden”.
      (
            32
         )	I artikel 15.1 i direktiv 2003/86 anges att ”senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner och barn som har uppnått myndig ålder [rätt till eget uppehållstillstånd]”.
      (
            33
         )	Motiveringen till förslaget till direktiv 2003/86 som Europeiska kommissionen lagt fram (COM (1999) 638 slutlig. sidorna 22 och 23).
      (
            34
         )	Se dokument från Europeiska unionens ministerråd (nedan kallat ”rådets dokument”) nr 10857/02.
      (
            35
         )	För ett liknande resonemang, se Ändrat förslag till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (COM(2002) 225 final).
      (
            36
         )	För ett liknande resonemang, se rådets dokument nr 10857 av den 9 augusti 2002, nr 11787/02 av den 30 september 2002, nr 13053/02 av den 23 oktober 2002.
      (
            37
         )	Se rådets dokument nr 14272/02 av den 26 november 2002. I artikel 7.2 i direktiv2003/86 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer integrationsåtgärderna i enlighet med nationell lagstiftning. …”
      (
            38
         )	Se ovan punkterna 51 och 52.
      (
            39
         )	Se, analogt, dom P och S (punkt 45 och där angiven rättspraxis).
      (
            40
         )	Se, analogt, dom av den 26 april 2012, kommissionen/Nederländerna, (C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 75) och för ett liknande resonemang, dom K och A (punkt 51).
      (
            41
         )	Dom P och S (punkterna 47 och 48) och dom K och A, punkterna 54 och 55.
      (
            42
         )	Endast 49 procent av referenspersoners familjemedlemmar som omfattades av medborgarintegrationsskyldigheten i början av år 2013 hade genomfört det andra medborgarintegrationsprovet tre år senare.
      (
            43
         )	Enligt kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktiv 2003/86 om rätt till familjeåterförening (COM (2008) 610 slutlig, 8 oktober 2008, sidorna 10 och 11, är avgiftsbeloppet i landet fastställt till 1368 euro varav 830 euro avser visum för familjeåterförening och beloppet för provet är fastställt till 350 euro.
      (
            44
         )	Provet får göras om upp till fyra gånger.
      (
            45
         )	Se, analogt, dom P och S (punkt 49) och dom K och A (punkterna 58–60).
      (
            46
         )	C fick dispens, eftersom hon hade gjort provet fyra gånger och hade ingett ett intyg från utbildningsanstalten som angav att hon hade följt de erforderliga kurserna på 648 timmar.
      (
            47
         )	Kommissionens riktlinjer, sidan 16: ”Särskild uppmärksamhet bör även fästas vid att kvinnor och flickor i flera delar av världen har mindre tillgång till utbildning och kan ha en lägre läskunnighetsnivå än män.”
      (
            48
         )	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, O m.fl.. (C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 81).
      (
            49
         )	Avbrytande av laglig vistelse kan få konsekvenser för möjligheten att ansöka om ett uppehållstillstånd som varaktigt bosatt och för rätt till nederländskt medborgarskap som kräver laglig bosättning på medlemsstatens territorium.
      (
            50
         )	I förevarande mål artikel 26.1 Vw 2000.
      (
            51
         )	Min kursivering.
      (
            52
         )	Se, analogt, dom av den 17 juli 2014, Noorzia (C‑338/13, EU:C:2014:2092, punkt 17) och dom av den 12 april 2018, A och S (C‑550/16, EU:C:2018:248, punkt 60).