CELEX: 62018CJ0636
Language: da
Date: 2019-10-24
Title: Domstolens dom (Syvende Afdeling) af 24. oktober 2019.#Europa-Kommissionen mod Den Franske Republik.#Traktatbrud – miljø – direktiv 2008/50/EF – luftkvalitet – artikel 13, stk. 1, og bilag XI – systematisk og vedvarende overskridelse af grænseværdierne for nitrogendioxid (NO2) i visse franske zoner og bymæssige områder – artikel 23, stk. 1 – bilag XV – »kortest mulig« overskridelsesperiode – egnede foranstaltninger.#Sag C-636/18.

DOMSTOLENS DOM (Syvende Afdeling)
   24. oktober 2019 (
         *1
      )
   »Traktatbrud – miljø – direktiv 2008/50/EF – luftkvalitet – artikel 13, stk. 1, og bilag XI – systematisk og vedvarende overskridelse af grænseværdierne for nitrogendioxid (NO2) i visse franske zoner og bymæssige områder – artikel 23, stk. 1 – bilag XV – »kortest mulig« overskridelsesperiode – egnede foranstaltninger«
   I sag C-636/18,
   angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 11. oktober 2018,
   
      Europa-Kommissionen ved J.-F. Brakeland, E. Manhaeve og K. Petersen, som befuldmægtigede,
   sagsøger,
   mod
   
      Den Franske Republik ved D. Colas, J. Traband og A. Alidière, som befuldmægtigede,
   sagsøgt,
   har
   DOMSTOLEN (Syvende Afdeling),
   sammensat af dommerne T. von Danwitz, som fungerende afdelingsformand, C. Vajda og A. Kumin (refererende dommer),
   generaladvokat: M. Szpunar,
   justitssekretær: A. Calot Escobar,
   på grundlag af den skriftlige forhandling,
   og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
   afsagt følgende
   
      Dom
   
   
            1
         
         
            Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås,
            
                     –
                  
                  
                     at Den Franske Republik siden den 1. januar 2010 har fortsat tilsidesættelsen af sine forpligtelser i henhold til artikel 13, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21. maj 2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1), sammenholdt med bilag XI til dette direktiv, idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet årsgrænseværdien for nitrogendioxid (NO2) i 12 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), det regionale byområde Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), det regionale byområde Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) og Nice (FR24A01), og idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet timegrænseværdien for NO2 i 2 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Paris (FR04A01) og Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), dvs. siden ikrafttrædelsen af grænseværdierne i 2010, og
                  
               
                     –
                  
                  
                     at Den Franske Republik siden den 11. juni 2010 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XV til dette direktiv, og navnlig forpligtelsen i dets artikel 23, stk. 1, andet afsnit, til at sørge for, at overskridelsesperioden bliver kortest mulig.
                  
               
      
      Retsforskrifter
   
   
      
         Direktiv 96/62/EF
      
   
   
            2
         
         
            Artikel 7 i Rådets direktiv 96/62/EF af 27. september 1996 om vurdering og styring af luftkvalitet (EFT 1996, L 296, s. 55) med overskriften »Forbedring af luftkvaliteten – Generelle krav« bestemte følgende i stk. 1 og 3:
            »1.   Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at grænseværdierne overholdes.
            […]
            3.   Medlemsstaterne udarbejder handlingsplaner, der skal iværksættes på kort sigt, hvis der er risiko for overskridelser af grænseværdierne og/eller tærskelværdierne for forureningsvarsling, således at risikoen for og varigheden af overskridelsen mindskes. Disse planer kan eventuelt omfatte kontrolforanstaltninger og, når det er nødvendigt, foranstaltninger til indstilling af aktiviteter, herunder biltrafik, der bidrager til, at grænseværdierne overskrides.«
         
      
            3
         
         
            Dette direktivs artikel 8 med overskriften »Foranstaltninger, der finder anvendelse i zoner, hvor niveauerne overskrider grænseværdien«, bestemte følgende i stk. 1, 3 og 4:
            »1.   Medlemsstaterne opstiller en fortegnelse over zoner og bymæssige områder, hvor niveauet for et eller flere forurenende stoffer overskrider grænseværdien plus margen for tilladt overskridelse.
            […]
            3.   I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, træffer medlemsstaterne foranstaltninger for at sikre, at der udarbejdes eller iværksættes en plan eller et program, som sikrer, at grænseværdien overholdes inden for den fastsatte tidsfrist.
            Planen eller programmet, som skal være tilgængelig for offentligheden, skal mindst indeholde de oplysninger, der er anført i bilag IV.
            4.   I de zoner og bymæssige områder, der er nævnt i stk. 1, hvor niveauet for mere end ét forurenende stof overskrides, skal medlemsstaterne fremlægge en samlet plan for alle de pågældende forurenende stoffer.«
         
      
            4
         
         
            I henhold til dette direktivs artikel 11 med overskriften »Fremsendelse af oplysninger – rapporter« var medlemsstaterne forpligtede til at fremsende årlige beretninger til Kommissionen vedrørende overholdelsen af grænseværdierne for NO2-koncentrationer.
         
      
      
         Direktiv 1999/30/EF
      
   
   
            5
         
         
            Artikel 4 i Rådets direktiv 1999/30/EF af 22. april 1999 om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler og bly i luften (EFT 1999, L 163, s. 41) med overskriften »Nitrogendioxid og nitrogenoxider« lød som følger:
            »1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at koncentrationerne af nitrogendioxid og, hvor det er relevant, af nitrogenoxider i luften, som vurderet i henhold til artikel 7, ikke overstiger de grænseværdier, der er anført i del I i bilag II, fra de dér anførte datoer.
            De tolerancemargener, der er anført i del I i bilag II, gælder i overensstemmelse med artikel 8 i [direktiv 96/62].
            2.   Tærskelværdien for forureningsvarsling for koncentrationer af nitrogendioxid i luften er anført i del II i bilag II.«
         
      
            6
         
         
            Hvad angår beskyttelsen af menneskers sundhed var fristen for overholdelse af grænseværdierne for NO2 i bilag II til direktiv 1999/30 fastsat til den 1. januar 2010.
         
      
            7
         
         
            Ifølge dette direktivs artikel 12 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 19. juli 2001.
         
      
      
         Direktiv 2008/50
      
   
   
            8
         
         
            Direktiv 2008/50, som trådte i kraft den 11. juni 2008, erstatter fem tidligere retsakter om vurdering og styring af luftkvaliteten, herunder direktiv 96/62 og 1999/30, der, som det fremgår af artikel 31 i direktiv 2008/50, er ophævet med virkning fra den 11. juni 2010.
         
      
            9
         
         
            I bilag XI til dette direktiv er det imidlertid angivet, at fristen for overholdelse af grænseværdien for NO2 er den 1. januar 2010.
         
      
            10
         
         
            Artikel 1 i direktiv 2008/50, der har overskriften »Formål«, bestemmer følgende i nr. 1)-3):
            »Dette direktiv fastsætter foranstaltninger med henblik på:
            
                     1)
                  
                  
                     at definere og fastsætte mål for luftkvaliteten med henblik på at undgå, forhindre eller begrænse skadelige virkninger på menneskers sundhed og på miljøet som helhed
                  
               
                     2)
                  
                  
                     at vurdere luftkvaliteten i medlemsstaterne på grundlag af fælles metoder og kriterier
                  
               
                     3)
                  
                  
                     at skaffe oplysninger om luftkvaliteten som hjælp til at bekæmpe luftforurening og gener og overvåge langsigtede tendenser og forbedringer som resultat af medlemsstaternes og Fællesskabets foranstaltninger.«
                  
               
      
            11
         
         
            Dette direktivs artikel 2, der har overskriften »Definitioner«, fastsætter følgende i nr. 5), 8), 16)-18) og 24):
            »I dette direktiv forstås ved:
            […]
            
                     5)
                  
                  
                     »grænseværdi«: et niveau, der fastsættes på et videnskabeligt grundlag med henblik på at undgå, forhindre eller nedsætte de skadelige virkninger på menneskers sundhed og/eller miljøet som helhed, som skal nås inden for en given frist, og som ikke må overskrides, når det er nået
                  
               […]
            
                     8)
                  
                  
                     »luftkvalitetsplaner«: planer, hvori der fastsættes foranstaltninger med henblik på at nå grænseværdier eller målværdier
                  
               […]
            
                     16)
                  
                  
                     »zone«: en del af en medlemsstats område, som den pågældende medlemsstat har afgrænset med henblik på vurdering og styring af luftkvalitet
                  
               
                     17)
                  
                  
                     »bymæssigt område«: en zone, der er et byområde med en befolkning på mere end 250000 indbyggere eller, når befolkningen er på 250000 indbyggere eller derunder, med en befolkningstæthed pr. km2, som medlemsstaterne fastsætter
                  
               
                     18)
                  
                  
                     »PM10«: de partikler, der passerer gennem en størrelsesselektiv si som defineret i referencemetoden til prøvetagning og måling af PM10 EN 12341 med 50% effektiv afskæring ved 10 μm aerodynamisk diameter
                  
               […]
            
                     24)
                  
                  
                     »nitrogenoxider«: summen af blandingsforholdet i volumen (ppbv) af nitrogenmonoxid (nitrogenoxid) og nitrogendioxid, udtrykt som enheder af massekoncentration af nitrogendioxid (μg/m3).«
                  
               
      
            12
         
         
            Artikel 13 i nævnte direktiv, der har overskriften »Grænseværdier og varslingstærskelværdier til beskyttelse af menneskers sundhed«, bestemmer følgende i stk. 1:
            »Medlemsstaterne sikrer, at luftens indhold af svovldioxid, PM10, bly og carbonmonoxid i deres zoner og bymæssige områder ikke overskrider grænseværdierne i bilag XI.
            Med hensyn til nitrogendioxid og benzen må grænseværdierne i bilag XI ikke overskrides fra de datoer, der er fastsat deri.
            Vurderingen af, om disse krav er overholdt, foretages i overensstemmelse med bilag III.
            Tolerancemargenerne i bilag XI finder anvendelse i overensstemmelse med artikel 22, stk. 3, og artikel 23, stk. 1.«
         
      
            13
         
         
            Samme direktivs artikel 22, der har overskriften »Udsættelse af frister for opfyldelse og undtagelse fra forpligtelsen til at anvende visse grænseværdier«, har følgende ordlyd:
            »1.   Hvis overholdelse af grænseværdierne for nitrogendioxid eller benzen i en given zone eller et givet bymæssigt område ikke kan opnås inden for fristerne i bilag XI, kan en medlemsstat udsætte disse frister med højst fem år for den pågældende zone eller det pågældende bymæssige område, på betingelse af, at der opstilles en luftkvalitetsplan i overensstemmelse med artikel 23 for den zone eller det bymæssige område, udsættelsesperioden skulle gælde for; en sådan luftkvalitetsplan skal suppleres med de oplysninger, der er opført på listen i bilag XV, del B, over de pågældende forurenende stoffer, og påvise, hvordan grænseværdierne nås inden den nye frist.
            2.   Hvis overholdelse af grænseværdierne for PM10 som anført i bilag XI i en given zone eller et givet bymæssigt område ikke kan opnås på grund af lokalitetsspecifikke spredningsegenskaber, ugunstige klimaforhold eller grænseoverskridende bidrag, fritages medlemsstaten fra forpligtelsen til at anvende de pågældende grænseværdier indtil den 11. juni 2011, forudsat at betingelserne i stk. 1 opfyldes, og at medlemsstaten godtgør, at der på nationalt, regionalt og lokalt plan er truffet alle hensigtsmæssige foranstaltninger for at overholde fristerne.
            3.   Når en medlemsstat anvender stk. 1 eller 2, sikrer den, at grænseværdien for hvert forurenende stof ikke overskrides med mere end den højeste tolerancemargen, der er fastsat i bilag XI for hvert af de forurenende stoffer.
            4.   Medlemsstaterne meddeler Kommissionen, hvor stk. 1 eller stk. 2 efter deres opfattelse finder anvendelse, og fremsender de i stk. 1 omhandlede luftkvalitetsplaner, herunder alle relevante oplysninger, som er nødvendige for, at Kommissionen kan vurdere, hvorvidt de pågældende betingelser er opfyldt. Ved vurderingen tager Kommissionen hensyn til forventede virkninger på luftkvaliteten i medlemsstaterne, på nuværende tidspunkt og i fremtiden, forventede virkninger af foranstaltninger, som er truffet af medlemsstaterne og Fællesskabet samt forventede virkninger af nuværende fællesskabsforanstaltninger og planlagte fællesskabsforanstaltninger, som Kommissionen vil stille forslag om.
            Hvis Kommissionen ikke har gjort indsigelser inden ni måneder efter modtagelsen af den pågældende meddelelse, anses de relevante betingelser for anvendelse af stk. 1 eller 2 for at være opfyldt.
            Hvis der gøres indsigelse, kan Kommissionen anmode medlemsstaterne om at tilpasse eller forelægge nye luftkvalitetsplaner.«
         
      
            14
         
         
            Artikel 23 i direktiv 2008/50, der har overskriften »Luftkvalitetsplaner«, bestemmer følgende i stk. 1:
            »Hvis niveauet af forurenende stoffer i luften i bestemte zoner eller bymæssige områder overskrider en grænseværdi eller en målværdi samt eventuelle relevante tolerancemargener herfor i det konkrete tilfælde, sørger medlemsstaterne for at opstille luftkvalitetsplaner for de pågældende zoner og bymæssige områder for at nå den pågældende grænseværdi eller målværdi i bilag XI og XIV.
            Overskrides disse grænseværdier efter fristen, skal luftkvalitetsplaner omfatte egnede foranstaltninger, så overskridelsesperioden bliver kortest mulig. Luftkvalitetsplaner kan desuden omfatte specifikke foranstaltninger, der har til formål at beskytte følsomme befolkningsgrupper, herunder børn.
            De pågældende luftkvalitetsplaner skal mindst indeholde de oplysninger, der er anført i bilag XV, del A, og kan omfatte foranstaltninger i henhold til artikel 24. Disse planer meddeles omgående Kommissionen, dog senest to år efter udløbet af det år, den første overskridelse blev registreret.
            Hvis der skal udarbejdes eller iværksættes luftkvalitetsplaner for flere forurenende stoffer, udarbejder og iværksætter medlemsstaterne, hvor det er hensigtsmæssigt, samlede luftkvalitetsplaner, der omfatter alle de pågældende forurenende stoffer.«
         
      
            15
         
         
            I bilag XI til direktiv 2008/50 er følgende grænseværdier for NO2 fastsat:
            
                        Midlingstid
                     
                     
                        Grænseværdi
                     
                     
                        Tolerancemargen
                     
                     
                        Frist for overholdelse af grænseværdi
                     
                  
                        Nitrogendioxid
                     
                     
                         
                     
                  
                        1 time
                     
                     
                        200 μg/m3, må ikke overskrides mere end 18 gange pr. kalenderår
                     
                     
                        […] 0% den 1. januar
                        2010
                     
                     
                        1. januar 2010
                     
                  
                        Kalenderår
                     
                     
                        40 μg/m3
                        
                     
                     
                        50% pr. 19. juli 1999, som lineært reduceres med lige store procentsatser, første gang den 1. januar 2001og derefter hver 12. måned, så margenen er 0% den 1. januar 2010
                     
                     
                        1. januar 2010
                     
                  
      
      Den administrative procedure
   
   
            16
         
         
            Den 7. marts 2012 anmodede Den Franske Republik i henhold til artikel 22, stk. 1, i direktiv 2008/50 om udsættelse af den fastsatte frist for overholdelse af grænseværdierne for NO2. Denne anmodning vedrørte årsgrænseværdierne for 24 zoner på fransk område og timegrænseværdierne for 3 af disse zoner. Ved afgørelse af 22. februar 2013 gjorde Kommissionen på grundlag af dette direktivs artikel 22, stk. 4, indsigelse mod denne anmodning om udsættelse. Den Franske Republik anfægtede ikke denne afgørelse. Denne medlemsstat var derfor forpligtet til at overholde grænseværdierne for NO2, beregnet pr. time eller pr. kalenderår, fra den 1. januar 2010 i overensstemmelse med bilag XI til nævnte direktiv.
         
      
            17
         
         
            På grund af overskridelserne af årsgrænseværdierne for NO2 i mange zoner på fransk område siden den 1. januar 2010 indledte Kommissionen den 12. februar 2014 en procedure under EU Pilot-mekanismen.
         
      
            18
         
         
            Den 19. juni 2015 sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til de franske myndigheder, hvori den anførte, at Den Franske Republik ikke havde overholdt de gældende grænseværdier for NO2 i de 19 zoner på fransk område, som var angivet i bilag I til denne skrivelse. Kommissionen fandt ligeledes, at denne medlemsstat, uanset at den havde vedtaget luftkvalitetsplaner og/eller andre foranstaltninger med henblik på at mindske NO2-emissionerne, havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, herunder navnlig dette stykkes andet afsnit, som fastsætter en forpligtelse til at sikre, at overskridelsesperioden bliver kortest mulig. Kommissionen konstaterede desuden, at overtrædelsen fortsat var igangværende.
         
      
            19
         
         
            Ved skrivelse af 3. december 2015 og ved en supplerende skrivelse af 27. juli 2016 besvarede de franske myndigheder Kommissionens åbningsskrivelse. De fremsendte desuden henholdsvis den 30. oktober 2015 og den 22. oktober 2016 deres årsberetninger for 2014 og 2015.
         
      
            20
         
         
            Da Den Franske Republiks svar efter Kommissionens opfattelse ikke var tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 15. februar 2017 en begrundet udtalelse, der blev meddelt Den Franske Republik den 16. februar 2017, hvori den konkluderede, at denne medlemsstat siden den 1. januar 2010 havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til dels artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI til dette direktiv, dels direktivets artikel 23, stk. 1, sammenholdt med del A i bilag XV hertil, i 13 zoner på fransk område, nemlig de 12 zoner, som er genstand for nærværende traktatbrudssøgsmål, og zonen Saint-Étienne Rhône-Alpes (FR29A01). Kommissionen opfordrede derfor Den Franske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne.
         
      
            21
         
         
            De franske myndigheder besvarede denne begrundede udtalelse ved skrivelse af 24. april 2017, suppleret ved skrivelser af 16. oktober 2017, 8. februar 2018 og 19. april 2018, hvori myndighederne bemærkede, at overskridelsen af grænseværdierne fra 2010 skulle vurderes i lyset af dels de strukturelle vanskeligheder, som er til hinder for overholdelsen af disse værdier inden for den frist, som er fastsat ved direktiv 2008/50, dels den indsats, der er gjort, og som har muliggjort en klar forbedring af luftkvaliteten i de pågældende zoner.
         
      
            22
         
         
            Der blev ligeledes afholdt et teknisk møde den 8. september 2017. Dette blev den 30. januar 2018 fulgt op af et møde tilrettelagt af Kommissionen vedrørende luftkvaliteten med deltagelse af miljøministrene fra flere medlemsstater, herunder Den Franske Republik, og af kommissæren med ansvar for området.
         
      
            23
         
         
            Kommissionen fandt imidlertid, at Den Franske Republik ikke havde truffet alle nødvendige foranstaltninger for at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiv 2008/50, og den anlagde derfor den 11. oktober 2018 nærværende sag.
         
      
      Om søgsmålet
   
   
      
         Det første klagepunkt vedrørende en systematisk og vedvarende tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil
      
   
   
      Parternes argumentation
   
   
            24
         
         
            Kommissionen har med sit første klagepunkt gjort gældende, at Den Franske Republik systematisk og vedvarende har tilsidesat de forpligtelser, som følger af artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil, eftersom de årsgrænser, som er fastsat i dette direktiv vedrørende NO2, er blevet overskredet i de 12 zoner og bymæssige områder, som er nævnt i nærværende doms præmis 1, og eftersom timegrænserne er blevet det i 2 af disse zoner, nemlig i Île-de-France-Paris og Lyon Rhône-Alpes.
         
      
            25
         
         
            Kommissionen har gjort gældende, at Domstolen i præmis 69 i dom af 5. april 2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267), som vedrørte luftforurening forårsaget af PM10, der også er omfattet af direktiv 2008/50, fastslog, at en overskridelse af grænseværdierne er tilstrækkelig til, at det kan konstateres, at der er tale om en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil. I den foreliggende sag er årsberetningerne for årene 2010-2016, som de franske myndigheder selv har fremsendt til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 27 i direktiv 2008/50, og visse oplysninger, som de afgav under den administrative procedure, bevis for denne tilsidesættelse. De foreløbige data for 2017 er blevet fremsendt af de franske myndigheder, men de er endnu ikke blevet valideret af Kommissionens tjenestegrene.
         
      
            26
         
         
            Den Franske Republik har indledningsvis fremført to argumenter.
         
      
            27
         
         
            For det første har Den Franske Republik bestridt, at de overskridelser af grænseværdierne for NO2, som Kommissionen har konstateret, skulle være repræsentative, idet disse er blevet registreret af et begrænset antal målestationer, som alle ligger i nærheden af visse store færdselsårer. Disse overskridelser viser derfor ikke noget om luftkvaliteten i de pågældende 12 zoner og bymæssige områder som helhed, der overordnet set er blevet forbedret.
         
      
            28
         
         
            På denne baggrund har Den Franske Republik gjort gældende, at når der refereres til den højeste værdi i hver zone, kan der ikke tegnes et repræsentativt billede af udviklingen i luftkvaliteten i den pågældende zone som helhed.
         
      
            29
         
         
            For det andet er Den Franske Republik af den opfattelse, at de foranstaltninger, som den har truffet, modvirkes af virkningen af befolkningstilvæksten, som forstærkes af udviklingen i transportformerne. De foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe, bl.a. med henblik på at begrænse trafikken på stærkt befærdede veje, skal desuden tage hensyn til de særlige træk ved urbaniseringen i de pågældende zoner og bymæssige områder. Det er nemlig vigtigt, at disse foranstaltninger ikke medfører, at trafikken og dermed nødvendigvis de forurenende emissioner flyttes til andre byzoner og færdselsårer, som ikke er tilpassede hertil eller underdimensionerede, og at de tager hensyn til befolkningens transportbehov. Den Franske Republik har i denne henseende understreget, at det skøn, som medlemsstaterne råder over i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2008/50, skal udøves under overholdelse af traktaternes bestemmelser, herunder bl.a. det grundlæggende princip om den frie bevægelighed for personer og varer, hvilket indebærer, at der f.eks. ikke kan fastsættes sektorbestemte kørselsforbud.
         
      
            30
         
         
            Udvikling af andre mobilitetsløsninger vil desuden kræve store og dyre investeringer, som kun vil kunne foretages på lang sigt. Effektiviteten af de foranstaltninger, som Den Franske Republik har vedtaget, afhænger ligeledes af moderniseringen af bilparken, som vanskeliggøres af den omstændighed, at husholdningerne beholder deres køretøjer i stadig længere tid.
         
      
            31
         
         
            Den Franske Republik har i øvrigt anført, at strengere regulering, f.eks. med henblik på at øge beskatningen af brændstoffer, ikke kan komme på tale i øjeblikket på grund af den store bevågenhed i offentligheden om dette spørgsmål, og en sådan strengere regulering vil derfor kunne give anledning til forstyrrelser af den offentlige orden. Effektiviteten af de vedtagne foranstaltninger afhænger generelt af befolkningens adfærd og udviklingen i holdningerne.
         
      
            32
         
         
            Som afslutning på disse indledende bemærkninger har Den Franske Republik henvist til den forsømmelighed, som Kommissionen selv har udvist ved ikke i tide at have vedtaget de nødvendige foranstaltninger på EU-plan til opfyldelse af de mål, som forfølges med direktiv 2008/50. Den Franske Republik har bl.a. gjort gældende, at den forventede virkning på NO2-emissionerne af de normer, som er fastsat på EU-plan ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2007 af 20. juni 2007 om typegodkendelse af motorkøretøjer med hensyn til emissioner fra lette personbiler og lette erhvervskøretøjer (Euro 5 og Euro 6), om adgang til reparations- og vedligeholdelsesinformationer om køretøjer (EUT 2007, L 171, s. 1), er mindre end de emissionsreduktioner, som forventedes ved fastsættelsen af grænseværdierne i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2008/50.
         
      
            33
         
         
            Den Franske Republik bestrider ikke, at der er tale om vedvarende overskridelser af time- og årsgrænseværdierne for NO2 i de zoner og bymæssige områder, som er genstand for det af Kommissionen anlagte søgsmål. Den bestrider imidlertid, at disse overskridelser skulle være systematiske.
         
      
            34
         
         
            Den Franske Republik har desuden henvist til, at de fleste medlemsstater oplever strukturelle problemer, som gør det vanskeligt at overholde de årsgrænseværdier for NO2, som er fastsat ved direktiv 2008/50.
         
      
            35
         
         
            I denne forbindelse har Den Franske Republik gjort gældende, at målestationernes beliggenhed skal tages i betragtning ved undersøgelsen af de værdier, som disse stationer registrerer, idet der herved skal tages hensyn til, at visse af dem ligger på lokaliteter, som er tættere på kilderne til NO2-emissioner end krævet efter direktiv 2008/50. Der skal ligeledes tages hensyn til den samlede forbedring af luftkvaliteten i Frankrig. Den Franske Republik har i denne forbindelse fremhævet, at de foranstaltninger, som den har truffet, har muliggjort en betydelig nedbringelse af NO2-emissionerne. På det nationale område som helhed er antallet af målestationer, som viser overskridelser af årsgrænseværdien for NO2, blevet mere end halveret mellem 2000 og 2017. Fra 2010 til 2017 er andelen af bymålestationer – med placeringer, der indebærer påvirkning fra vejtrafik – som har konstateret en overskridelse af årsgrænseværdien for NO2, blevet halveret. I samme periode er faldet i den gennemsnitlige NO2-koncentration målt af disse bymålestationer sket dobbelt så hurtigt, som tilfældet er for målestationerne samlet set. Det følger heraf, at andelen af befolkningen, som udsættes for virkningerne af overskridelsen af denne grænseværdi, er blevet mindre.
         
      
            36
         
         
            Den Franske Republik har konkluderet, at på trods af de forhindringer, som de nævnte strukturelle faktorer udgør, viser undersøgelsen af udviklingen i luftkvaliteten på hele det franske område et betydeligt fald i emissionerne og koncentrationerne af NO2 siden 2010 som følge af de foranstaltninger, som de franske myndigheder har truffet.
         
      
      Domstolens bemærkninger
   
   
            37
         
         
            Klagepunktet vedrørende tilsidesættelsen af pligten i artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2008/50 skal vurderes under hensyntagen til den faste retspraksis, hvorefter proceduren i henhold til artikel 258 TEUF er baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EUF-traktaten eller efter bestemmelser i den afledte ret (dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
         
      
            38
         
         
            Heraf følger, at i den foreliggende sag er den omstændighed, at grænseværdierne for NO2 i luften overskrides, i sig selv tilstrækkelig til, at det kan konstateres, at der er tale om en tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil (jf. analogt dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
         
      
            39
         
         
            I den foreliggende sag viser de oplysninger, der følger af de årsberetninger om luftkvalitet, som Den Franske Republik har fremlagt i henhold til artikel 27 i direktiv 2008/50, imidlertid, at mellem 2010 og 2016 har denne medlemsstat jævnligt overskredet dels årsgrænseværdierne for NO2 i 12 franske bymæssige områder og zoner, dels timegrænseværdierne for dette forurenende stof i 2 af disse bymæssige områder og zoner.
         
      
            40
         
         
            Heraf følger, at den således konstaterede overskridelse skal anses for at være vedvarende – hvilket Den Franske Republik i øvrigt har medgivet fra og med den administrative procedure – men også systematisk, uden at Kommissionen skal fremlægge yderligere beviser for denne overskridelse.
         
      
            41
         
         
            Hvad angår Den Franske Republiks argument om, at tilsidesættelsen af de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil, skal bedømmes i lyset af de strukturelle vanskeligheder, som gjorde sig gældende i forbindelse med gennemførelsen af dette direktiv, bemærkes det, at i bilag XI til dette direktiv var fristen for overholdelse af grænseværdierne for NO2 fastsat til den 1. januar 2010.
         
      
            42
         
         
            Når der således er foretaget en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser efter EUF-traktaten eller efter bestemmelser i den afledte ret, er det uden betydning, om traktatbruddet beror på hensigten hos den medlemsstat, som traktatbruddet kan tilregnes, på dennes forsømmelighed eller på tekniske eller strukturelle vanskeligheder, som medlemsstaten er stødt på ved gennemførelsen (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
         
      
            43
         
         
            Den Franske Republiks argument om strukturelle vanskeligheder kan derfor ikke tiltrædes.
         
      
            44
         
         
            Det samme gælder denne medlemsstats argument om, at overskridelsen af grænseværdierne for NO2 ikke er repræsentative. Hvad for det første angår det forhold, at Kommissionen kun refererede til års- og timeværdierne for NO2-koncentrationen i luften fra den målestation, som havde registreret de højeste værdier i den pågældende zone, skal det nemlig blot bemærkes, at Domstolen har fastslået, at artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 skal fortolkes på grundlag af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som disse bestemmelser udgør en del af, således at det for at fastslå, at der er sket en overskridelse af en grænseværdi, som er fastsat i bilag XI til dette direktiv for en midlingstid på et kalenderår, er tilstrækkeligt, at der på et isoleret prøvetagningssted er målt et forureningsniveau, som er højere end denne værdi (dom af 26.6.2019, Craeynest m.fl., C-723/17, EU:C:2019:533, præmis 60, 66 og 68). Det følger heraf, at Kommissionen for hver enkelt af de 12 zoner eller bymæssige områder, som nærværende sag omhandler, kunne henholde sig til års- og timeværdierne for koncentrationen af NO2 i luften fra den målestation, som havde registreret de højeste værdier i den pågældende zone eller det pågældende bymæssige område.
         
      
            45
         
         
            Hvad for det andet angår argumentet om, at de overskridelser, som er foreholdt Den Franske Republik, er blevet registreret af målestationer, der ligger tæt på store veje, og hvoraf visse tilmed ligger på lokaliteter, som er tættere på kilderne til NO2-emissioner end krævet efter direktiv 2008/50, bemærkes det, at det ganske vist er korrekt, at placeringen af prøvetagningsstederne indtager en central plads i den ordning for vurdering og forbedring af luftkvaliteten, som dette direktiv fastsætter, og at selve genstanden for dette ville blive bragt i fare, hvis de prøvetagningssteder, der findes i en zone eller et givent bymæssigt område, ikke blev installeret i overensstemmelse med de kriterier, som det fastsætter (dom af 26.6.2019, Craeynest m.fl., C-723/17, EU:C:2019:533, præmis 47 og 49), men Den Franske Republik har ikke bestridt, at placeringen af målestationerne i nærheden af store veje er i overensstemmelse med de kriterier for den overordnede placering af prøvetagningsstederne, som er fastsat i bilag III til direktiv 2008/50.
         
      
            46
         
         
            Hvad angår Den Franske Republiks argument om, at nødvendigheden af at overholde EU-retten og navnlig respektere den frie bevægelighed for varer begrænser medlemsstaternes skønsmargen ved vedtagelsen af foranstaltninger med henblik på reduktion af NO2-emissionerne fra vejtrafikken, som f.eks. et sektorbestemt kørselsforbud, bemærkes, som det fremgår af præmis 117, 138 og 140 i dom af 21. december 2011, Kommissionen mod Østrig (C-28/09, EU:C:2011:854), at Domstolen har fastslået, at et sådant sektorbestemt kørselsforbud kan være egnet til at opnå formålet om miljøbeskyttelse og således begrunde en hindring for de frie varebevægelser, forudsat at der ikke findes foranstaltninger, der i mindre grad begrænser den frie bevægelighed, henset til det således tilstræbte formål.
         
      
            47
         
         
            Hvad angår argumentet om, at Kommissionen var for længe om at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af de mål, som forfølges med direktiv 2008/50, må det konstateres, at dette ikke kan diskulpere Den Franske Republik i forhold til den manglende overholdelse af de forpligtelser, som påhviler den i henhold til dette direktivs artikel 13, stk. 1, sammenholdt med bilag XI til dette.
         
      
            48
         
         
            Den Franske Republik har desuden anført, at den forventede virkning på NO2-emissionerne af de normer, som er fastsat ved forordning nr. 715/2007, har vist sig at være mindre end de emissionsreduktioner, som forventedes ved fastsættelsen af grænseværdierne i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2008/50. I denne forbindelse bemærkes – ud over det faktum, at de motorkøretøjer, som er omfattet af disse normer, ikke er den eneste kilde til NO2-emissioner, hvilket Den Franske Republik i øvrigt har anerkendt, og at EU-bestemmelserne om typegodkendelse af motorkøretøjer ikke kan fritage medlemsstaterne fra deres forpligtelse til at overholde de grænseværdier, som har været fastsat siden den 1. januar 2010 ved direktiv 2008/50 – at Den Franske Republik ser bort fra, at grænseværdierne i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1, nr. 1), sammenholdt med artikel 2, nr. 5), i direktiv 2008/50, set i lyset af første til tredje betragtning til dette direktiv, ikke er blevet fastsat under hensyn til den forventede virkning af de normer, som er fastsat ved forordning nr. 715/2007, men på et videnskabeligt grundlag og på basis af medlemsstaternes erfaringer, således at de afspejler det niveau, som Den Europæiske Union og medlemsstaterne har fundet passende med henblik på at undgå, forhindre eller begrænse skadelige virkninger af luftforurenende stoffer på menneskers sundhed og miljøet som helhed.
         
      
            49
         
         
            I modsætning til det af Den Franske Republik hævdede vil en eventuel delvis nedadgående tendens, der kan konstateres på baggrund af de indsamlede oplysninger, som imidlertid ikke fører til, at denne medlemsstat overholder de grænseværdier, som den har pligt til at overholde, ikke kunne afkræfte konstateringen af det traktatbrud, som må tilskrives medlemsstaten i denne henseende (dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 65).
         
      
            50
         
         
            Under disse omstændigheder skal det første klagepunkt tiltrædes.
         
      
      
         Det andet klagepunkt vedrørende en tilsidesættelse af artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med del A i bilag XV hertil
      
   
   
      Parternes argumentation
   
   
            51
         
         
            Kommissionen har med sit andet klagepunkt i det væsentlige gjort gældende, at Den Franske Republik siden den 11. juni 2010 har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50.
         
      
            52
         
         
            Kommissionen har i denne forbindelse anført, at selv om medlemsstaten ganske vist ved gennemførelsen af denne bestemmelse har en vis skønsmargen vedrørende valget af foranstaltninger i forbindelse med sine luftkvalitetsplaner, skal disse foranstaltninger under alle omstændigheder sikre, at den periode, hvor grænseværdierne overskrides, bliver kortest mulig.
         
      
            53
         
         
            Kommissionen har gjort gældende, at der med henblik på at afgøre, om en luftkvalitetsplan omfatter egnede foranstaltninger, så overskridelsesperioden bliver kortest mulig – hvilket må vurderes i hvert enkelt tilfælde – skal tages hensyn til seks faktorer, som er udledt af bl.a. den retspraksis, som er nævnt i nærværende doms præmis 37 og 42.
         
      
            54
         
         
            For det første udgør en langvarig overskridelse af grænseværdierne og for det andet den forventede varighed i fremtiden af overskridelsen af grænseværdierne vigtige indicier for, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2008/50.
         
      
            55
         
         
            For det tredje skal der tages hensyn til det absolutte niveau for overskridelsen af grænseværdierne. Jo længere en medlemsstat er fra at overholde den grænseværdi, som er fastsat ved direktiv 2008/50, navnlig i de seneste år, desto mere tyder manglende ambitioner i de foranstaltninger, som er fastsat i planen, på, at der foreligger en tilsidesættelse af de forpligtelser, der er omhandlet i artikel 23 i direktiv 2008/50.
         
      
            56
         
         
            For det fjerde kan udviklingen i den årlige NO2-koncentration i luften, særligt i de seneste år, tyde på en tilsidesættelse af denne bestemmelse. Hvis tendensen er opadgående eller stagnerende, udgør det ligeledes en stærk indikation af, at de foranstaltninger, som er fastsat i planen, er utilstrækkelige. Selv en nedadgående tendens kan være et tegn på en tilsidesættelse af de krav, som er omhandlet i artikel 23 i direktiv 2008/50, når faldet i forhold til omfanget af overskridelsen ikke sker hurtigt nok til, at denne kan bringes til ophør på kortest mulig tid.
         
      
            57
         
         
            For det femte skal der tages hensyn til det formelle indhold af planerne og navnlig til, om de indeholder alle de oplysninger, som kræves i henhold til del A i bilag XV til direktiv 2008/50. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til punkt 113 i generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 5. april 2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267), hvoraf det fremgår, at disse oplysninger er af central betydning.
         
      
            58
         
         
            For det sjette har Kommissionen også foreslået, at der tages hensyn til det materielle indhold af planerne, herunder særligt til spørgsmålet om overensstemmelsen mellem den diagnose, der er stillet i disse planer, og de påtænkte foranstaltninger, til analysen af samtlige mulige foranstaltninger, til den geografiske og sektorielle dækning, som de i disse planer udvalgte foranstaltninger repræsenterer, og til deres bindende eller blot tilskyndende karakter.
         
      
            59
         
         
            Kommissionen anerkender, at i det foreliggende tilfælde var alle 12 zoner på fransk område, som er omfattet af Kommissionens søgsmål, formelt genstand for en luftkvalitetsplan på datoen for udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, nemlig den 16. april 2017. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at disse planer er ineffektive, for så vidt som de ikke har bragt de vedvarende overskridelser, som har fundet sted i Frankrig siden 2010, til ophør. Efter at have analyseret de nævnte planer og andre foranstaltninger, som Den Franske Republik har vedtaget, og de oplysninger, som de franske myndigheder meddelte under den administrative procedure, har Kommissionen desuden, samtidig med at den foreholder disse myndigheder deres passive holdning og vedtagelsen af ikke-bindende foranstaltninger, anført, at de omhandlede planer ikke fastsætter egnede foranstaltninger med henblik på at sikre, at perioden med overskridelse af grænseværdierne for NO2 bliver »kortest mulig«. Desuden nævnes i ingen af disse planer behovet for strukturelle ændringer.
         
      
            60
         
         
            Endelig har Kommissionen anført, at forskellige retsakter, som Den Franske Republik har vedtaget efter den 16. april 2017 – som var den skæringsdato, der var fastsat i den begrundede udtalelse – bekræfter tilsidesættelsen af artikel 23 i direktiv 2008/50.
         
      
            61
         
         
            Kommissionen har anført, at det er korrekt, at Den Franske Republik den 10. maj 2017 vedtog en plan for reduktion af emissionerne af luftforurenende stoffer, som fastsætter et vist antal tiltag med henblik på reduktion af emissionerne i alle sektorer, og som bl.a. indeholder foranstaltninger med henblik på at mindske emissionerne fra vejtransport, som f.eks. konvergerende beskatning af benzin og diesel og fremme af køb af renere køretøjer. Det fremgår imidlertid af denne plan, at grænseværdierne tidligst vil blive overholdt i 2030.
         
      
            62
         
         
            Kommissionen har i denne forbindelse erindret om, at Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) i en dom af 12. juli 2017 har konstateret, at den franske lovgivning til gennemførelse af artikel 13 og 23 i direktiv 2008/50 er blevet tilsidesat i 16 zoner på fransk område.
         
      
            63
         
         
            Kommissionen har desuden anført, at det fremgår af oplysninger, som Den Franske Republik har afgivet i sin skrivelse af 8. februar 2018, at der i 2020 vil være ti målestationer, som stadig ikke overholder lovgivningen, og at dette tal vil være tre i 2030, idet det dog ikke er oplyst, hvor disse stationer ligger. Dette bekræfter under alle omstændigheder, at denne medlemsstat vedvarende – efter den skæringsdato, der var fastsat i den begrundede udtalelse – har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23 i direktiv 2008/50.
         
      
            64
         
         
            Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at de franske myndigheder den 20. april 2018 meddelte den en liste over yderligere, faktiske eller bebudede, nationale foranstaltninger. Der er dog ikke blevet fremlagt nogen kvantificering af virkningerne af disse foranstaltninger eller angivet nogen dato, hvor overskridelsen af grænseværdierne for NO2 vil være blevet bragt til ophør i samtlige 12 zoner, som er omfattet af nærværende søgsmål.
         
      
            65
         
         
            Ifølge Kommissionen hviler Den Franske Republiks argument vedrørende strukturelle vanskeligheder desuden ikke på nogen særskilt analyse for hver enkelt af de 12 zoner, som er omfattet af nærværende søgsmål. Eftersom der i realiteten er tale om et generelt argument, skal det forkastes som ikke godtgjort ud fra en faktuel synsvinkel.
         
      
            66
         
         
            Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at analysen af de faktiske forhold, som Den Franske Republik har anført i sit svarskrift, bekræfter, at ingen af de omhandlede zoner er genstand for en plan, der omfatter egnede foranstaltninger med henblik på at sikre, at perioden med overskridelse af grænseværdierne bliver kortest mulig. De forhold, som den franske regering har fremført, vedrører desuden for størstedelens vedkommende tiltag, som er foreslået langt efter udløbet af fristen for besvarelse af den begrundede udtalelse, og som for nogle af tiltagenes vedkommende påtænkes gennemført mere end 15 år efter, at grænseværdierne for NO2 trådte i kraft.
         
      
            67
         
         
            Kommissionen afviser i øvrigt argumentet om, at kun en lille del af befolkningen påvirkes af overskridelserne af grænseværdierne for NO2, idet et sådant argument ikke er relevant med hensyn til direktiv 2008/50, som ikke indeholder de minimis-regler.
         
      
            68
         
         
            Den Franske Republik har henvist til de strukturelle vanskeligheder, som har gjort sig gældende i forbindelse med gennemførelsen af foranstaltninger med henblik på at sikre, at perioden med overskridelse af grænseværdierne for NO2 bliver kortest mulig, og som har modvirket effektiviteten af disse foranstaltninger.
         
      
            69
         
         
            Den Franske Republik har ligeledes gjort gældende, at Kommissionen har anlagt en forkert fortolkning af artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XV til dette direktiv.
         
      
            70
         
         
            I denne forbindelse har Den Franske Republik anfægtet den måde, hvorpå Kommissionen har baseret sig på Domstolens praksis vedrørende overskridelse af grænseværdierne for PM10 i luften med henblik på at vurdere, om luftkvalitetsplanerne er egnede til at sikre, at perioden med overskridelse af grænseværdierne for NO2 bliver kortest mulig i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50, fordi de begrænsninger, som er knyttet til foranstaltninger til bekæmpelse af emissionerne af disse to forurenende stoffer, er ganske forskellige. Den Franske Republik har navnlig foreholdt Kommissionen, at den ikke i den nødvendige undersøgelse i hvert enkelt tilfælde af, om de trufne foranstaltninger er egnede i henseende til kravet om, at overskridelsen skal vare kortest muligt, tog hensyn til de særlige forhold vedrørende NO2-emissionerne, den omstændighed, at overskridelserne fandt sted i byzoner under påvirkning af trafik, og de strukturelle begrænsninger, som er særlige for NO2-emissioner, og heraf følger, at den omstændighed, at overskridelserne af grænseværdierne for NO2-emissionerne har varet ved siden den 1. januar 2010, ikke i sig selv – i modsætning til, hvad Kommissionen har anført – kan bevise, at disse foranstaltninger er uegnede.
         
      
            71
         
         
            Den Franske Republik har desuden fremhævet, at de omhandlede planer, som – i modsætning til, hvad Kommissionen har anført – omfatter proaktive og egnede foranstaltninger, hvoraf nogle er bindende, har gjort det muligt at forbedre luftkvaliteten i Frankrig som helhed og meget betydeligt. Denne forbedring pågår fortsat, selv om den endnu ikke har gjort det muligt at bringe de overskridelser af grænseværdierne for NO2, som Kommissionen har påtalt i forbindelse med nærværende søgsmål, til ophør.
         
      
            72
         
         
            For så vidt som Kommissionen antyder, at det i luftkvalitetsplanerne skal angives, på hvilken dato de grænseværdier, som er fastsat i bilag XI til direktiv 2008/50, vil blive overholdt, har Den Franske Republik fremhævet, at der ikke er nogen bestemmelse i dette direktiv, som udtrykkeligt pålægger medlemsstaternes myndigheder at angive en sådan dato i deres planer. I bilag XV til dette direktiv fastsættes det nemlig under angivelsen af de oplysninger, som skal være omfattet af de lokale, regionale eller nationale luftkvalitetsplaner til forbedring af luftkvaliteten, at »tidsplan[en] for gennemførelsen« og »skøn[net] over den planlagte forbedring af luftkvaliteten og af den tid, som skønnes at være nødvendig for at nå kvalitetsmålsætningerne«, skal være angivet heri. Det fremgår imidlertid ikke heraf, at de nævnte planer skal angive den dato, på hvilken grænseværdierne vil blive overholdt. Udtrykket »nå kvalitetsmålsætningerne« vedrører de målsætninger om forbedring af luftkvaliteten, som er fastsat i disse planer, og ikke overholdelsen af de grænseværdier, som er fastsat ved dette bilag.
         
      
            73
         
         
            Den Franske Republik har gjort gældende, at spørgsmålet om egnetheden af luftkvalitetsplanerne skal undersøges i hvert enkelt tilfælde i lyset af de særlige lokale begrænsninger, som skal overholdes i hver af de omhandlede 12 zoner eller bymæssige områder, og den har i denne forbindelse redegjort for nogle af disse for de enkelte zoner særlige begrænsninger og for de seneste foranstaltninger, som er gennemført med henblik på at bringe overskridelserne af grænseværdierne for NO2 til ophør. På baggrund heraf konkluderer Den Franske Republik, at den ikke har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50.
         
      
      Domstolens bemærkninger
   
   
            74
         
         
            Det fremgår af artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2008/50, at hvis grænseværdierne for NO2 overskrides efter fristen, er den berørte medlemsstat forpligtet til at opstille en luftkvalitetsplan, der opfylder visse krav.
         
      
            75
         
         
            Denne plan skal således omfatte egnede foranstaltninger, så overskridelsesperioden bliver kortest mulig, og den kan omfatte specifikke foranstaltninger, der har til formål at beskytte følsomme befolkningsgrupper, herunder børn. Derudover skal planen i henhold til artikel 23, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2008/50 mindst indeholde de oplysninger, der er anført i del A i bilag XV til dette direktiv, og den kan også omfatte foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 24. Planen meddeles omgående Kommissionen, dog senest to år efter udløbet af det år, hvor den første overskridelse blev registreret.
         
      
            76
         
         
            Ifølge Domstolens praksis har artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 et generelt anvendelsesområde, eftersom den finder anvendelse uden tidsmæssig begrænsning på overskridelsen af enhver af de grænseværdier for forurening, der er fastsat ved dette direktiv, efter den fastsatte frist, uanset om denne frist er fastsat i dette direktiv eller er fastsat af Kommissionen i medfør af dette direktivs artikel 22 (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 104).
         
      
            77
         
         
            I denne forbindelse skal det hvad angår Den Franske Republiks argumentation vedrørende Domstolens praksis i dom af 5. april 2017, Kommissionen mod Bulgarien (C-488/15, EU:C:2017:267), og af 22. februar 2018, Kommissionen mod Polen (C-336/16, EU:C:2018:94), om overskridelse af grænseværdierne for PM10 i luften, med henblik på vurdering af luftkvalitetsplanerne, så perioden med overskridelse af grænseværdierne for NO2 bliver kortest mulig, bemærkes, at ordlyden af artikel 13 og 23 i direktiv 2008/50 uden sondring omfatter alle de luftforurenende stoffer, som dette direktiv finder anvendelse på. Den nævnte praksis kan derfor overføres som analytisk ramme på vurderingen af, om en medlemsstat overholder sine forpligtelser i henhold til nævnte artikel 23 med hensyn til et andet forurenende stof end PM10-partikler, når det pågældende forurenende stof er omfattet af direktivet.
         
      
            78
         
         
            Det skal ligeledes bemærkes, at sidstnævnte bestemmelse indfører en direkte forbindelse mellem overskridelsen af grænseværdierne for NO2 som fastsat i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil, på den ene side og udarbejdelsen af luftkvalitetsplaner på den anden side (jf. i denne retning dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 83, og af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 76).
         
      
            79
         
         
            Disse planer kan alene opstilles under hensyntagen til den balance, der skal være mellem målet om en mindskning af risikoen for forurening og de forskellige berørte offentlige og private interesser (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 106, og af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 93).
         
      
            80
         
         
            Den omstændighed, at en medlemsstat overskrider grænseværdierne for NO2 i luften, er dermed ikke i sig selv tilstrækkelig til, at medlemsstaten skal anses for at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2008/50 (jf. analogt dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 107, og af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 94).
         
      
            81
         
         
            Det følger i denne forbindelse af denne bestemmelse, at selv om medlemsstaterne råder over en vis skønsmargen i forbindelse med fastlæggelsen af de foranstaltninger, der skal vedtages, skal disse under alle omstændigheder sikre, at den periode, hvor grænseværdierne overskrides, bliver kortest mulig (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 109, og af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 95).
         
      
            82
         
         
            Under disse omstændigheder skal det på grundlag af en analyse af de enkelte tilfælde efterprøves, om de af den pågældende medlemsstat opstillede planer er i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2008/50 (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 108).
         
      
            83
         
         
            I den foreliggende sag har Den Franske Republik anført, at de frister, der er angivet med hensyn til de foranstaltninger, som den har fastsat i de opstillede luftkvalitetsplaner, er tilpasset efter omfanget af de strukturelle ændringer, som er nødvendige for at bringe overskridelserne af grænseværdierne for NO2 til ophør, og Den Franske Republik har herved bl.a. fremhævet dels vanskelighederne som følge af størrelsen af og omkostningerne ved de investeringer, der skal foretages, dels de eksisterende begrænsninger med hensyn til bekæmpelse af NO2-emissionerne, som f.eks. stigningen i antallet af køretøjer som følge af bl.a. befolkningstilvæksten, den omstændighed, at de foranstaltninger, som er nødvendige for at modernisere bilparken, nødvendigvis må gennemføres på lang sigt, vanskelighederne ved at ændre de store færdselsårer og den store bevågenhed i offentligheden med hensyn til visse foranstaltninger, som f.eks. øgningen af beskatningen af brændstoffer og den fortsatte brug af motorkøretøjer.
         
      
            84
         
         
            Det skal i denne forbindelse konstateres, at Den Franske Republik har nævnt disse generelle forhold i planerne uden nærmere uddybning og uden at foretage en mere indgående analyse for hver enkelt af de 12 zoner, som er omfattet af Kommissionens søgsmål.
         
      
            85
         
         
            Det bemærkes desuden, at Domstolen allerede har fastslået, at strukturelle vanskeligheder i forbindelse med de socioøkonomiske og budgetmæssige udfordringer ved omfattende investeringer, der skulle foretages, ikke var af ekstraordinær karakter og ikke kunne udelukke, at mindre lange frister kunne have været fastsat (jf. analogt dom af 22.2.2018, Kommissionen mod Polen, C-336/16, EU:C:2018:94, præmis 101).
         
      
            86
         
         
            Sådanne strukturelle vanskeligheder knyttet til bl.a. de eksisterende begrænsninger med hensyn til bekæmpelse af NO2-emissionerne kan imidlertid – navnlig under omstændigheder, hvor de konstaterede overskridelser udelukkende har fundet sted tæt på store veje – være relevante i forbindelse med den balance, der er nævnt i denne doms præmis 77, med henblik på at fastslå, at overskridelsesperioden er kortest mulig, for så vidt som medlemsstaten har truffet alle egnede foranstaltninger i denne henseende.
         
      
            87
         
         
            Det skal imidlertid bemærkes, at Den Franske Republik i forbindelse med sin undersøgelse af hver enkelt af de forskellige zoner og bymæssige områder, der er omfattet af nærværende søgsmål, ganske vist har påvist en vis reduktion af overskridelsesniveauet i enkelte af de omhandlede zoner og bymæssige områder, men den har konsekvent henvist til foranstaltninger, som dels ikke præciserer, hvilke lokaliteter der er tale om, hvornår de skal være gennemført, og hvilke beregnede virkninger de vil have, dels for de flestes vedkommende er vedtaget eller foreslået langt efter udløbet af fristen for besvarelse af den begrundede udtalelse eller er ved at blive vedtaget eller planlagt, idet der i nogle tilfælde er fastsat en gennemførelsesfrist, som ligger mere end 15 år efter ikrafttrædelsen af grænseværdierne for NO2.
         
      
            88
         
         
            Der skal i denne forbindelse erindres om, at pligten til at opstille luftkvalitetsplaner i tilfælde af overskridelser af grænseværdierne for NO2 i luften har påhvilet den pågældende medlemsstat siden den 11. juni 2010. Som det fremgår af sagsakterne for Domstolen, var der allerede blevet konstateret overskridelser af grænseværdierne i Frankrig på denne dato. Efter denne dato, hvor Den Franske Republik i overensstemmelse med artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/50 skulle sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv, var denne medlemsstat følgelig i henhold til direktivets artikel 23, stk. 1, forpligtet til hurtigst muligt at vedtage og gennemføre egnede foranstaltninger.
         
      
            89
         
         
            Under omstændigheder som de i nærværende doms præmis 87 nævnte må det konstateres, at det er åbenbart, at Den Franske Republik ikke rettidigt har vedtaget egnede foranstaltninger med henblik på at sikre en overskridelsesperiode, som er kortest mulig. Overskridelsen af de omhandlede grænseværdier syv år i træk er således systematisk og vedvarende i denne medlemsstat på trods af den forpligtelse, som påhviler den, til at træffe alle egnede og effektive foranstaltninger for at opfylde kravet om, at overskridelsesperioden skal være kortest mulig.
         
      
            90
         
         
            En sådan situation viser i sig selv, uden at det er nødvendigt at foretage en nøjere undersøgelse af indholdet af de luftkvalitetsplaner, som Den Franske Republik har opstillet, at denne medlemsstat i det foreliggende tilfælde ikke har gennemført egnede og effektive foranstaltninger med henblik på at sikre, at perioden med overskridelser af grænseværdierne for NO2 bliver »kortest mulig« som omhandlet i artikel 23, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2008/50 (dom af 5.4.2017, Kommissionen mod Bulgarien, C-488/15, EU:C:2017:267, præmis 117).
         
      
            91
         
         
            Heraf følger, at Den Franske Republiks argumenter ikke i sig selv kan begrunde så lange frister for at bringe de nævnte overskridelser til ophør, henset til kravet om at sikre, at overskridelsesperioden bliver kortest mulig.
         
      
            92
         
         
            Under disse omstændigheder skal Kommissionens andet klagepunkt tiltrædes.
         
      
            93
         
         
            Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås,
            
                     –
                  
                  
                     at Den Franske Republik siden den 1. januar 2010 har fortsat tilsidesættelsen af sine forpligtelser i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI til dette direktiv, idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet årsgrænseværdien for NO2 i 12 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), det regionale byområde Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), det regionale byområde Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) og Nice (FR24A01), og idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet timegrænseværdien for NO2 i 2 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Paris (FR04A01) og Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), dvs. siden ikrafttrædelsen af grænseværdierne i 2010, og
                  
               
                     –
                  
                  
                     at Den Franske Republik siden den 11. juni 2010 har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, i nævnte direktiv, sammenholdt med bilag XV hertil, og navnlig forpligtelsen i samme direktivs artikel 23, stk. 1, andet afsnit, til at sørge for, at overskridelsesperioden bliver kortest mulig.
                  
               
      
      Sagsomkostninger
   
   
            94
         
         
            I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Den Franske Republik i det væsentlige har tabt sagen, bør den pålægges at betale sagsomkostningerne.
         
       
         
            På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Syvende Afdeling):
         
       
         
            
                     
                        1)
                     
                  
                  
                     
                        Den Franske Republik har siden den 1. januar 2010 fortsat tilsidesættelsen af sine forpligtelser i henhold til artikel 13, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21. maj 2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa, sammenholdt med bilag XI til dette direktiv, idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet årsgrænseværdien for nitrogendioxid (NO2) i 12 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), det regionale byområde Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), det regionale byområde Vallée de l’Arve Rhône-Alpes (FR20N10) og Nice (FR24A01), og idet den siden denne dato systematisk og vedvarende har overskredet timegrænseværdien for NO2 i 2 franske bymæssige områder og zoner for luftkvalitet, nemlig Paris (FR04A01) og Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), dvs. siden ikrafttrædelsen af grænseværdierne i 2010.
                     
                     
                        Den Franske Republik har siden den 11. juni 2010 tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23, stk. 1, i nævnte direktiv, sammenholdt med bilag XV hertil, og navnlig forpligtelsen i samme direktivs artikel 23, stk. 1, andet afsnit, til at sørge for, at overskridelsesperioden bliver kortest mulig.
                     
                  
               
       
         
            
                     
                        2)
                     
                  
                  
                     
                        Den Franske Republik betaler sagsomkostningerne.
                     
                  
               
       
            
               
                  Underskrifter
               
            
         (
         *1
      ) – Processprog: fransk.