CELEX: 62003CC0189
Language: fr
Date: 2004-06-22 00:00:00
Title: Conclusions de l'avocat général Kokott présentées le 22 juin 2004. # Commission des Communautés européennes contre Royaume des Pays-Bas. # Manquement d'État - Libre prestation des services - Restrictions - Entreprises de sécurité privée. # Affaire C-189/03.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRALMME JULIANE KOKOTTprésentées le 22 juin 2004(1)
         Affaire C-189/03Commission des Communautés européennescontreRoyaume des Pays-Bas
            «Libre prestation des services  –  Entreprises privées de gardiennage et de recherche  –  Exigence d'une autorisation préalable  –  Carte professionnelle obligatoire  –  Prise en compte d'exigences et de qualifications professionnelles d'autres États membres»
            
      
         
      I –   Introduction
       1.        Le présent litige porte sur une procédure en manquement dans laquelle la Commission reproche au royaume des Pays-Bas le fait
      que sa réglementation juridique et administrative nationale relative aux entreprises privées de gardiennage et de recherche
      violerait la libre prestation des services et ne serait pas non plus conforme aux dispositions du droit communautaire sur
      la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles.
      
      
       2.        Il s’agit à cet égard essentiellement de savoir si l’activité d’entreprises étrangères de gardiennage et de recherche aux
      Pays-Bas peut être subordonnée à l’obtention d’une autorisation préalable des autorités néerlandaises, si les dirigeants d’entreprises
      privées de gardiennage peuvent de même être soumis à une obligation d’autorisation, si les autres membres du personnel de
      ces entreprises doivent être titulaires d’un diplôme délivré par un organisme néerlandais et s’il peut être exigé qu’ils soient
      en possession d’une carte professionnelle néerlandaise. À cet égard, les parties s’opposent notamment sur le point de savoir
      si le droit néerlandais permet une prise en compte suffisante des exigences auxquelles il est satisfait dans le pays d’origine
      et des qualifications professionnelles qui y ont été acquises.
      
      
       3.        Le présent litige est connexe à une série de procédures en manquement relatives à l’activité d’entreprises privées de gardiennage,
      dans lesquelles des arrêts ont déjà été prononcés contre le royaume d’Espagne 
         			(2)
         		, le royaume de Belgique 
         			(3)
         		, la République italienne 
         			(4)
         		 et enfin la République portugaise 
         			(5)
         		.
      
      
      II –  Cadre juridique
       A –   Droit communautaire
       4.        Le cadre juridique communautaire en l’espèce est constitué par l’article 49 CE. Le premier alinéa de cette disposition indique:
      «Dans le cadre des dispositions visées ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté
      sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire
      de la prestation.»
      
      
       B –    Droit national
       5.        L’activité des entreprises privées de gardiennage et de recherche est régie aux Pays-Bas par la Wet particuliere beveiligingsorganisaties
      en recherchebureaus (loi relative aux entreprises privées de gardiennage et de recherche, ci-après la «loi néerlandaise»),
      du 24 octobre 1997 
         			(6)
         		, par la Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (règlement relatif aux entreprises privées de
      gardiennage et de recherche, ci-après le «règlement néerlandais»), du 3 mars 1999 
         			(7)
         		, et par la Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (circulaire administrative relative aux entreprises
      privées de gardiennage et de recherche), du 16 mars 1999 
         			(8)
         		.
      
      
       6.        L’article 2, paragraphe 1, de la loi néerlandaise soumet l’activité d’entreprises privées de gardiennage et de recherche à
      une interdiction sous réserve d’autorisation; cette dernière est donnée par le ministre compétent. Le paragraphe 2 de cet
      article dispose, en outre:
      «Notre ministre peut accorder une dérogation à cette interdiction […] si la nature des activités ne nécessite pas l’application
      des règles par ou en vertu des articles 6 à 10. Cette dérogation peut être assortie de prescriptions.»
      
      
       7.        En vertu de l’article 7, paragraphe 1, de ladite loi, l’engagement de dirigeants par les entreprises privées de gardiennage
      nécessite également une autorisation du ministre compétent.
      
      
       8.        L’article 9, paragraphe 8, de la loi néerlandaise prescrit aux entreprises privées de gardiennage et de recherche de veiller
      à ce que, lors de l’exercice des activités correspondantes,  leur personnel porte une carte de légitimation («legitimatiebewijs»)
      établie selon un modèle fixé par le ministre compétent. Cette carte atteste, ainsi qu’il ressort des dispositions combinées
      des articles 7, paragraphe 2, et 13, paragraphe 2, de la loi néerlandaise, que l’entreprise a obtenu l’autorisation administrative
      nécessaire pour employer la personne titulaire de la carte.
      
      
       9.        Enfin, conformément à l’article 8 de ladite loi, le ministre compétent fixe également, pour certaines catégories, des exigences
      de formation du personnel des entreprises privées de gardiennage et de recherche. Ces dernières ne peuvent charger de l’accomplissement
      de leurs tâches que les personnes qui satisfont aux exigences de formation pertinentes. Le paragraphe 2 de cet article dispose:
       «Notre ministre peut accorder une dérogation à cette disposition.»
      
      
       10.      Les dispositions de l’article 8 de la loi néerlandaise sont notamment précisées par les articles 5 et 11 du règlement néerlandais.
      Selon l’article 5, paragraphe 1, de ce règlement, les entreprises privées de gardiennage ne peuvent charger des activités
      de surveillance que les personnes titulaires d’un diplôme spécifique délivré par deux organismes néerlandais, le diploma Algemeen
      Beveiligingsmedewerker, délivré par la Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties et par la Stichting
      Ecabo. Le paragraphe 5 de ce même article reconnaît une série d’autres diplômes comme équivalents à ce dernier, ceux-ci étant
      tous également délivrés par des organismes néerlandais.
      
      
       11.      Le règlement néerlandais prévoit, en outre, à l’article 11, paragraphe 1, que les entreprises privées de gardiennage ne peuvent
      confier l’installation et l’entretien des appareillages d’alarme qu’aux personnes titulaires d’un diplôme reconnu par le ministre
      compétent. Le paragraphe 2 de cet article cite au total quatre diplômes ainsi reconnus, tous délivrés par des organismes néerlandais.
      
      
      III –  Faits et procédure précontentieuse
       12.      Par lettre du 8 novembre 2000, la Commission a fait observer aux autorités néerlandaises qu’elle considérait les dispositions
      juridiques et administratives néerlandaises relatives aux entreprises privées de gardiennage et de recherche contraires à
      l’article 49 CE ainsi qu’aux directives 89/48/CEE 
         			(9)
         		 et 92/51/CEE 
         			(10)
         		. Elle s’est notamment fondée, à cet égard, sur les quatre points suivants:
      
       
      –
         l’obligation faite aux entreprises privées de gardiennage et de recherche d’obtenir une autorisation payante pour exercer
            leur activité aux Pays-Bas, sans qu’il soit tenu compte des obligations auxquelles les prestataires de services étrangers
            sont déjà soumis dans leur pays d’origine (articles 2 et 3 de la loi néerlandaise);
         
      
      
       
      –
         l’obligation faite aux dirigeants d’entreprises privées de gardiennage d’êtres titulaires d’une autorisation payante (article
            7, paragraphes 1 et 2, de la loi néerlandaise);
         
      
      
       
      –
         l’obligation faite aux membres du personnel de ces entreprises qui sont envoyés aux Pays-Bas d’être en possession d’une carte
            (legitimatiebewijs) délivrée par les autorités néerlandaises [articles 6, sous e), de la loi néerlandaise et 13 du règlement
            néerlandais] ainsi que
         
      
      
       
      –
         l’obligation faite aux membres du personnel de ces entreprises d’être titulaires d’un diplôme délivré par un organisme néerlandais
            et les exigences auxquelles sont soumis les installateurs d’alarmes en matière de qualifications professionnelles, sans qu’il
            soit tenu compte des qualifications acquises dans un autre État membre (articles 5 et 11 de la loi néerlandaise).
         
      
      
      
      
       13.      Dans leur réponse du 22 décembre 2000, les autorités néerlandaises ont reconnu que les exigences d’autorisation et les autres
      dispositions litigieuses ainsi que l’absence de reconnaissance automatique des qualifications acquises dans d’autres États
      membres constituent une restriction à la libre prestation des services. Le gouvernement néerlandais a toutefois également
      indiqué que de telles restrictions seraient justifiées par des considérations d’intérêt général.
      
      
       14.      Malgré cette réponse, la Commission est restée convaincue de l’absence de conformité au droit communautaire de la réglementation
      néerlandaise et elle a adressé un avis motivé au royaume des Pays-Bas le 11 octobre 2001.
      
      
       15.      Après avoir reçu une réponse du royaume des Pays-Bas le 10 décembre 2001, la Commission a introduit le présent recours le
      30 avril 2003, conformément à l’article 226, second alinéa, CE.
      
      
      IV –  Conclusions des parties
       16.      Initialement, la Commission demandait qu’il plaise à la Cour:
       1)       constater qu’en adoptant, dans le cadre de la loi relative aux entreprises privées de gardiennage et de recherche, des dispositions:
      –         qui exigent, sans tenir compte des obligations auxquelles le prestataire de services étranger est déjà soumis dans l’État
      membre d’établissement, que toute entreprise désireuse de fournir des services sur le territoire néerlandais soit titulaire
      d’une autorisation et qui imposent des frais pour l’obtention de ladite autorisation,
      –         qui exigent que les dirigeants de ces entreprises de gardiennage soient titulaires d’une autorisation, qui entraîne également
      des frais,
      –         qui exigent que les membres du personnel de ces entreprises qui sont détachés de l’État membre d’établissement vers les Pays-Bas
      soient en possession d’une carte délivrée par les autorités néerlandaises,
      –         qui exigent que les membres du personnel soient titulaires d’un diplôme délivré par un organisme néerlandais et qui soumettent
      les installateurs d’alarmes à des exigences en matière de qualifications professionnelles sans tenir compte des qualifications
      acquises dans un autre État membre,
       le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE et des directives 89/48 et
      92/51 relatives au système général de reconnaissance des qualifications professionnelles;
       2)       condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens.
      
      
       17.      Lors de l’audience devant la Cour, le 5 mai 2004, la Commission a retiré la partie du recours fondée sur le quatrième grief.
      Partant, il y a lieu de considérer que la Commission n’invoque plus que la violation de l’article 49 CE, et non plus celle
      des directives 89/48 et 92/51.
      
      
       18.      La Commission demande désormais qu’il plaise à la Cour:
       1)       constater qu’en adoptant, dans le cadre de la loi relative aux entreprises privées de gardiennage et de recherche, des dispositions:
      –         qui exigent, sans tenir compte des obligations auxquelles le prestataire de services étranger est déjà soumis dans l’État
      membre d’établissement, que toute entreprise désireuse de fournir des services sur le territoire néerlandais soit titulaire
      d’une autorisation et qui imposent des frais pour l’obtention de ladite autorisation,
      –         qui exigent que les dirigeants de ces entreprises de gardiennage soient titulaires d’une autorisation, qui entraîne également
      des frais,
      –         qui exigent que les membres du personnel de ces entreprises qui sont détachés de l’État membre d’établissement vers les Pays-Bas
      soient en possession d’une carte d’identification délivrée par les autorités néerlandaises,
       le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE;
       2)       condamner le royaume des Pays-Bas aux dépens.
      
      
       19.      Le royaume des Pays-Bas demande qu’il plaise à la Cour:
       1)       rejeter le recours,
       2)       condamner la Commission aux dépens.
      
      
       20.      Le royaume des Pays-Bas n’a toutefois pas conclu aux dépens relativement au retrait partiel du recours par la Commission.
      
      
      V –  Appréciation juridique
       21.      Le recours recevable de la Commission est fondé si le royaume des Pays-Bas a manqué à l’une des obligations qui lui incombent
      en vertu du traité CE (article 228, paragraphe 1, CE). Il n’est plus fait grief désormais que de la seule violation de l’article
      49 CE.
      
      
       22.      Le point de départ de la présente procédure en manquement consiste en des activités indépendantes exercées à titre onéreux
      aux Pays-Bas par des entreprises privées de gardiennage et de recherche ayant leur siège dans un autre État membre, et ce
      de manière toujours provisoire, c’est-à-dire sans participation stable et continue dans la vie économique des Pays-Bas 
         			(11)
         		. La libre prestation des services est applicable à de telles activités (dispositions combinées des articles 49 CE, 50 CE,
      48 CE et 55 CE).
      
      
       A –   Sur le premier grief: l’exigence d’autorisation pour les entreprises privées de gardiennage et de recherche ne serait pas
         conforme à la libre prestation des services
       23.      Le premier grief de la Commission porte sur l’exigence que les entreprises privées de gardiennage et de recherche obtiennent,
      avant d’exercer leur activité aux Pays-Bas, une autorisation payante des autorités compétentes de ce pays.
      
      
       1.        Restriction à la libre prestation des services
      
       24.      La libre prestation des services est l’une des libertés fondamentales du traité CE. Selon une jurisprudence constante, l’article
      49 CE interdit non seulement toute discrimination, en raison de sa nationalité, d’un prestataire de services établi dans un
      autre État membre, mais également toute restriction et toute entrave à la libre prestation des services, même si elles s’appliquent
      indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux établis dans d’autres États membres 
         			(12)
         		.
      
      
       25.      Une réglementation nationale telle que la néerlandaise, qui subordonne l’activité transfrontalière des entreprises privées
      de gardiennage et de recherche établies dans un autre État membre à la délivrance d’une autorisation administrative préalable,
      doit être considérée comme une restriction à la libre prestation de services 
         			(13)
         		. En effet, la charge administrative liée à l’obtention d’autorisations ainsi que les frais en résultant peuvent augmenter
      le coût des prestations de services transfrontalières et dissuader les entreprises notamment de la première prestation, éventuellement
      à bref délai, de tels services.
      
      
       26.      La Commission et le gouvernement néerlandais s’accordent d’ailleurs sur le fait que la réglementation litigieuse constitue
      une restriction à la libre prestation des services. Ils s’opposent toutefois sur le point de savoir si de telles restrictions
      peuvent être justifiées.
      
      
       2.        Justification
      
       a)        Exposé des parties
      
       27.      Le gouvernement néerlandais considère que la restriction constatée peut être justifiée par des considérations d’intérêt général. Les destinataires de
      services se trouveraient dans une position clairement «vulnérable» vis-à-vis des entreprises privées de gardiennage et de
      recherche; la fiabilité des prestataires de services serait essentielle pour que les intérêts financiers de leurs clients
      ne soient pas menacés. Mais les citoyens en général auraient également besoin d’être protégés, par exemple car ils feraient
      confiance au personnel d’entreprises de gardiennage en raison de leurs uniformes, tout comme pour la police.
      
      
       28.      La protection des clients et des citoyens nécessiterait donc des règles particulièrement strictes ainsi qu’un contrôle préventif,
      afin d’éviter d’éventuels abus et de garantir une qualité adéquate des services fournis. Il en irait d’autant plus ainsi qu’il
      n’existerait pas à l’heure actuelle de norme communautaire minimale pour l’activité des entreprises privées de gardiennage
      et de recherche et que les exigences imposées à de telles entreprises seraient très variables selon les États membres 
         			(14)
         		.
      
      
       29.      La Commission reconnaît également en principe que la protection du consommateur, en tant qu’objectif légitime de l’intérêt général, peut
      être invoquée pour justifier des restrictions à la libre prestation de services. Alors que, dans la procédure écrite, elle
      conteste encore la nécessité d’un contrôle préventif 
         			(15)
         		, elle a indiqué lors de l’audience qu’une procédure d’autorisation préventive pouvait être justifiée. Une plus grande collaboration
      entre les autorités des États membres pourrait toutefois rendre une telle procédure superflue 
         			(16)
         		.
      
      
       30.      Dans ce contexte, les parties s’opposent encore notamment sur le point de savoir si la situation juridique néerlandaise permet
      une prise en compte suffisante des exigences auxquelles les prestataires de services étrangers sont éventuellement déjà soumis
      dans leur pays d’origine. Le gouvernement néerlandais affirme que la réglementation litigieuse permettrait sans problème une
      telle prise en compte; il reconnaît toutefois également qu’aucune des dispositions nationales en cause n’indique concrètement
      de quelle manière les obligations existant dans le pays d’origine doivent être prises en compte.
      
      
       b)        Appréciation
      
       31.      En tant que principe fondamental du traité, la libre prestation des services ne peut être limitée que par des réglementations
      justifiées par des raisons impératives d’intérêt général, visant par exemple à garantir la qualité des services et à protéger
      les destinataires de ceux-ci. Les réglementations nationales doivent cependant s’appliquer à toute personne ou entreprise
      exerçant une activité sur le territoire de l’État d’accueil, elles doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif
      poursuivi et elles ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif 
         			(17)
         		.
      
      
       32.      En principe, la protection de la population face aux «brebis galeuses» d’entreprises privées de gardiennage et de recherche
      peut être invoquée en tant que raison impérative d’intérêt général. En effet, si de telles entreprises ou leurs employés abusent
      de leur position, entrent en jeu non seulement les intérêts financiers des clients concernés, mais aussi la confidentialité
      de données personnelles ainsi que – par exemple en cas de violation du droit de légitime défense – l’intégrité physique et
      la vie d’êtres humains. Un contrôle de la fiabilité des entreprises concernées ainsi que de la qualité de leurs services vise
      donc à protéger des biens juridiques particulièrement importants et poursuit par conséquent indubitablement un but légitime.
      
      
       33.      D’ailleurs, un système tel que le néerlandais, qui soumet l’activité d’entreprises privées de gardiennage à une interdiction
      sous réserve d’autorisation, et donc les entreprises concernées à un contrôle préventif, est propre à protéger la population de prestataires de services malhonnêtes. La qualification et la fiabilité de chacun des prestataires
      peuvent, de cette manière, être individuellement contrôlées, par exemple en ce qui concerne l’existence d’antécédents judiciaires
      et d’irrégularités. Bien qu’il ne soit pas possible d’exclure ainsi totalement des abus ultérieurs, un tel contrôle permet
      toutefois une prévision matériellement fondée quant à la qualité du service fourni.
      
      
       34.      De plus, il n’y a pas en l’espèce de doute de principe quant à la nécessité d’un système de contrôle préventif des entreprises privées de gardiennage et de recherche. Une procédure d’autorisation préalable n’est certes nécessaire que si un contrôle a posteriori intervenait trop tard pour être réellement efficace et atteindre
      ainsi l’objectif poursuivi 
         			(18)
         		. Cela suppose toutefois l’existence d’une alternative au contrôle préventif réaliste et tout aussi efficace. Un exposé motivé
      de la Commission à ce propos fait défaut en l’espèce. La plus grande collaboration entre les autorités des États membres,
      réclamée par la Commission lors de l’audience, n’est pas non plus comparable, quant à son efficacité, tout au moins à l’heure
      actuelle, à une procédure d’autorisation préalable.
      
      
       35.      Des doutes peuvent toutefois naître quant à la nécessité du système néerlandais dans sa configuration concrète. Ainsi, selon une jurisprudence constante, le but d’intérêt général poursuivi ne doit pas déjà être pris en compte par des
      règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi 
         			(19)
         		. Cette jurisprudence est en fin de compte l’expression du principe de la compétence du pays d’origine. Conformément à celui-ci,
      le principe de la reconnaissance mutuelle s’applique entre les États membres 
         			(20)
         		.
      
      
       36.      La reconnaissance mutuelle ne présuppose pas que le législateur communautaire ait créé une norme commune pour une branche
      économique spécifique. Au contraire, ce principe s’applique aussi et précisément à des secteurs pour lesquels il n’a été procédé
      à aucune harmonisation et où ne s’appliquent par conséquent pas même de règles minimales communes 
         			(21)
         		.
      
      
       37.      En l’absence de normes communes, les États membres demeurent certes habilités à définir les conditions matérielles ainsi que
      les exigences procédurales pour une activité telle que celle des entreprises privées de gardiennage et de recherche. Ils peuvent
      à cet égard partir de niveaux de protection plus ou moins élevés 
         			(22)
         		. Ils doivent cependant toujours exercer leurs compétences dans le respect de la libre prestation des services 
         			(23)
         		, notamment en tenant compte des exigences auxquelles un prestataire de services satisfait déjà dans son pays d’origine 
         			(24)
         		.
      
      
       38.      En effet, si le prestataire de services est déjà soumis dans son pays d’origine à une procédure d’autorisation comparable
      dans laquelle sa fiabilité a déjà été contrôlée, il serait disproportionné de le soumettre à un nouveau contrôle de fiabilité
      aux Pays-Bas. Dans un tel cas, les autorités néerlandaises ne devraient pas pouvoir retarder ni rendre plus difficile (ni
      augmenter le coût de) l’exercice de la libre prestation des services, la satisfaction aux conditions d’accès aux activités
      concernées ayant déjà été constatée dans le pays d’origine 
         			(25)
         		. La présentation par le prestataire de services d’une preuve du contrôle de fiabilité qui a eu lieu dans son pays d’origine
      devrait donc suffire.
      
      
       39.      Le gouvernement néerlandais affirme certes à cet égard qu’une prise en compte des exigences remplies à l’étranger ne pose
      en pratique aucun problème. Comme il le reconnaît toutefois lui-même, une telle prise en compte n’est concrètement prévue
      dans aucune des dispositions néerlandaises en cause. Au contraire, la formulation de l’article 2, paragraphe 2, de la loi
      néerlandaise peut donner l’impression inverse aux entreprises concernées. Cette disposition ouvre certes la possibilité de
      dérogations à l’exigence d’autorisation; il n’en va toutefois ainsi que pour quelques activités non déterminées plus précisément
      qui, selon le législateur néerlandais, ne doivent pas, de par leur nature, être soumises aux règles de la loi néerlandaise.
      
      
       40.      Pour le cas normal, la réglementation néerlandaise n’indique en revanche pas si et dans quelle mesure doit être pris en considération
      le fait qu’un prestataire de services a déjà rempli certaines conditions dans un autre État membre, par exemple en obtenant
      les qualifications professionnelles pertinentes  ou en se soumettant à un contrôle de fiabilité. Cette impression est encore
      renforcée par l’article 5, paragraphes 1 et 5, du règlement néerlandais, qui établit une liste des diplômes du personnel d’entreprises
      privées de gardiennage reconnus aux Pays-Bas et ne cite à cet égard que ceux qui sont délivrés par des organismes néerlandais.
      
      
       41.      En résumé, il convient donc de retenir ce qui suit: il n’y a certes pas de doute quant à la nécessité de principe d’un contrôle
      préventif des entreprises privées de gardiennage et de recherche par les autorités néerlandaises. Toutefois, la configuration
      concrète de la réglementation néerlandaise ne satisfait pas aux exigences de la libre prestation des services. En effet, elle
      va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection du consommateur, car elle ne tient pas suffisamment
      compte d’éventuelles obligations auxquelles un prestataire de services étranger doit déjà satisfaire dans son pays d’origine.
      
      
       42.      En conclusion, il convient donc de faire droit au premier grief de la Commission.
      
      
       B –   Sur le deuxième grief: l’exigence d’autorisation pour les dirigeants d’entreprises privées de gardiennage et de recherche
         ne serait pas conforme à la libre prestation des services
       43.      Le deuxième grief de la Commission porte sur l’exigence d’autorisation séparée pour les dirigeants d’entreprises privées de
      gardiennage. Selon la Commission, une telle exigence va au-delà de ce qui est nécessaire, car elle s’applique en sus de l’exigence
      d’autorisation pour les entreprises concernées déjà examinée, et grève donc deux fois ces entreprises.
      
      
       44.      Comme le gouvernement néerlandais l’explique toutefois à juste titre, une procédure d’autorisation limitée à la seule entreprise
      ne serait pas vraiment à même de garantir le contrôle de qualité des services fournis par des entreprises privées de gardiennage
      visé. Puisque les dirigeants peuvent influer de manière déterminante sur les pratiques et l’entrée de telles entreprises sur
      le marché, la qualité des services fournis dépend essentiellement de la fiabilité de ces dirigeants. En principe, il n’y a
      donc pas lieu de critiquer le fait que la réglementation néerlandaise prévoit un contrôle tant des entreprises concernées
      que de leurs dirigeants.
      
      
       45.      Toutefois, ce qui a déjà été dit pour les entreprises 
         			(26)
         		 s’applique également aux dirigeants: la réglementation néerlandaise va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif
      de protection du consommateur, car elle ne tient pas compte d’éventuelles obligations auxquelles les dirigeants d’entreprises
      étrangères privées de gardiennage seraient déjà soumis dans leurs pays d’origine respectifs. Dans cette mesure, la réglementation
      néerlandaise porte atteinte à la libre prestation des services.
      
      
       46.      Il convient donc de faire droit au deuxième grief de la Commission dans la mesure où les dirigeants d’entreprises privées de gardiennage doivent être titulaires d’une autorisation, sans qu’il soit à cet égard tenu compte des obligations devant être remplies dans le pays d’établissement, et où des frais sont imposés pour l’obtention de ladite autorisation. Quant au reste, c’est-à-dire pour autant que la Commission
      critique de manière générale l’exigence d’autorisation pour les dirigeants d’entreprises privées de gardiennage, le deuxième
      grief n’est en revanche pas fondé.
      
      
       C –   Sur le troisième grief: l’obligation pour le personnel d’entreprises privées de gardiennage et de recherche de porter une
         carte de légitimation ne serait pas conforme à la libre prestation des services
       47.      Le troisième grief de la Commission porte sur l’exigence que les employés d’entreprises privées de gardiennage et de recherche
      soient en possession d’une carte professionnelle néerlandaise. Ici aussi, il s’agit incontestablement d’une restriction à
      la libre prestation des services 
         			(27)
         		. En effet, les entreprises concernées doivent ainsi assumer pour leur personnel des frais et une considérable charge administrative
      qui augmente le coût des prestations de services transfrontalières et rend plus difficile notamment la première prestation,
      éventuellement à bref délai, de tels services.
      
      
       1.        Exposé des parties
      
       48.      La Commission considère qu’une telle obligation de porter une carte de légitimation est disproportionnée, ne serait-ce que
      parce que le cercle de personnes concernées doit déjà être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours
      de validité 
         			(28)
         		. En outre, cette obligation serait une expression du système critiqué par la Commission – tout au moins dans la procédure
      écrite – de contrôle préventif de l’activité d’entreprises privées de gardiennage et de recherche.
      
      
       49.      Le gouvernement néerlandais réplique que l’obligation de porter une carte de légitimation constitue une garantie importante
      de la qualité et de la fiabilité des services fournis par les entreprises privées de gardiennage et de recherche. La carte
      litigieuse («legitimatiebewijs») contiendrait bien plus d’informations qu’une carte d’identité ou un passeport ordinaires
      et aurait notamment, outre la fonction traditionnelle d’identification, une fonction de légitimation: elle attesterait que
      son détenteur a obtenu des autorités néerlandaises l’autorisation de travailler pour une entreprise privée de gardiennage
      et de recherche. La confiance de la population serait ainsi renforcée.
      
      
       2.        Appréciation
      
       50.      Une carte professionnelle ayant une fonction de légitimation délivrée par les autorités néerlandaises peut certes avoir l’effet
      d’un label de qualité étatique et renforcer ainsi la confiance des citoyens concernés dans le personnel d’entreprises privées
      de gardiennage et de recherche. L’obligation de porter une carte de légitimation est par conséquent  une mesure propre à atteindre le but légitime de protection du consommateur et de garantie de la qualité des services fournis 
         			(29)
         		.
      
      
       51.      Des doutes peuvent toutefois surgir quant à la nécessité de l’obligation néerlandaise de porter une carte de légitimation. À cet égard, il convient en effet de considérer non seulement
      cette obligation en tant que telle (article 9, paragraphe 8, de la loi néerlandaise), mais notamment aussi l’obligation d’autorisation
      pour le personnel d’entreprises privées de gardiennage et de recherche dont elle découle. La carte professionnelle prescrite
      aux Pays-Bas est en fin de compte avant tout l’expression d’une autorisation administrative de l’activité de son détenteur,
      qu’elle atteste (dispositions combinées des articles 7, paragraphe 2, de la loi néerlandaise et 13, paragraphe 2, du règlement
      néerlandais).
      
      
       52.      Comme nous l’avons déjà indiqué, il n’y a aucun doute de principe quant à la nécessité du système de contrôle préventif des entreprises privées de gardiennage et de recherche pratiqué aux Pays-Bas 
         			(30)
         		.
      
      
       53.      Le principe de la libre prestation des services impose toutefois, dans une telle procédure d’autorisation préalable, de tenir
      en tout état de cause également compte des exigences auxquelles un prestataire de services satisfait déjà dans son pays d’origine 
         			(31)
         		. Par conséquent, s’il a déjà été constaté dans le pays d’origine, dans une procédure essentiellement comparable, que les
      employés d’une entreprise privée de gardiennage ou de recherche remplissent les conditions pour les activités en cause, l’entreprise
      concernée doit pouvoir l’invoquer aux Pays-Bas 
         			(32)
         		. L’expérience professionnelle acquise dans un autre État membre devrait également être prise en compte de manière appropriée.
      
      
       54.      Comme le gouvernement néerlandais l’indique, l’article 8, paragraphe 2, de la loi néerlandaise autorise certes le ministre
      compétent à accorder aux entreprises privées de gardiennage une dérogation à l’obligation de ne confier la réalisation d’activités
      qu’aux personnes qui satisfont aux exigences de formation néerlandaises pertinentes. Il ne ressort toutefois pas de la loi
      elle-même que cette possibilité de dérogation puisse également s’appliquer à la reconnaissance des qualifications professionnelles
      acquises dans d’autres États membres. Si l’on considère en effet le libellé de l’article 8, paragraphe 2, de la loi néerlandaise,
      cette disposition concerne plutôt les cas dans lesquels une personne ne dispose pas des qualifications nécessaires et a donc besoin d’une dérogation que les cas dans lesquels une personne a acquis les qualifications nécessaires, bien que ce ne soit pas aux Pays-Bas.
      
      
       55.      Il ne peut pas être exigé des entreprises concernées qu’elles procèdent à des recherches supplémentaires, sur la base des
      motifs législatifs avancés par le gouvernement néerlandais, pour avoir une idée générale plus claire de la situation juridique
      en vigueur, et notamment d’éventuelles possibilités de reconnaissance des qualifications que son personnel a acquises à l’étranger.
      
      
       56.      En outre, la possibilité de dérogation prévue à l’article 8, paragraphe 2, de la loi néerlandaise est une pure disposition
      discrétionnaire, qui donne au ministre compétent un large pouvoir d’appréciation. Il n’existe pas de critères concrets indiquant
      comment ce pouvoir discrétionnaire doit être exercé et sous quelle forme l’équivalence des qualifications professionnelles
      doit être contrôlée.
      
      
       57.      Plus le pouvoir discrétionnaire donné aux autorités nationales dans un système d’autorisations administratives préalables
      est grand, plus les libertés fondamentales peuvent être privées de leur effet utile. Un tel pouvoir d’appréciation doit donc,
      en tout état de cause, être fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l’avance, de manière à encadrer
      l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités nationales afin que celui-ci ne soit pas exercé de manière arbitraire 
         			(33)
         		.
      
      
       58.      Comme nous l’avons montré, la réglementation néerlandaise ne permet par conséquent pas une prise en compte suffisante des
      qualifications professionnelles acquises par le personnel des entreprises concernées dans d’autres États membres. L’obligation
      de porter une carte de légitimation, en tant qu’expression externe de cette exigence d’autorisation, va donc également au-delà
      de ce qui serait nécessaire pour atteindre l’objectif de la protection du consommateur et ne satisfait pas aux exigences de
      la libre prestation des services 
         			(34)
         		.
      
      
       59.      Par conséquent, il convient de faire droit au troisième grief de la Commission dans la mesure où les membres du personnel d’entreprises privées de gardiennage et de recherche détachés de leur pays d’établissement vers
      les Pays-Bas doivent être en possession d’une carte délivrée par les autorités néerlandaises, sans qu’il soit tenu compte, pour la délivrance de cette carte, des exigences devant être remplies dans le pays d’établissement. Quant au reste, c’est-à-dire pour autant que la Commission critique de manière générale l’exigence d’une carte professionnelle
      en tant qu’expression d’un système de contrôle préventif, le troisième grief n’est en revanche pas fondé.
      
      
      VI –  Sur les dépens
       60.      Dans ses observations, le gouvernement néerlandais n’a pas conclu aux dépens en ce qui concerne le retrait du quatrième grief
      de la Commission. Dans un tel cas, il ressort des dispositions combinées de l’article 69, paragraphe 5, premier alinéa, première
      phrase, et paragraphe 3, du règlement de procédure, que chaque partie supporte ses propres dépens.
      
      
       61.      Puisque, en outre, il n’y a lieu de donner pleinement gain de cause  à la Commission que relativement à l’un des trois griefs
      restants et que, pour les deux autres, elle n’obtient gain de cause qu’en partie, il conviendrait que la Cour répartisse les
      dépens, conformément à l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure.
      
      
       62.      Partant, le royaume des Pays-Bas devrait être condamné à ses propres dépens ainsi qu’aux deux tiers des dépens de la Commission.
      Pour le reste, la Commission devrait supporter ses propres dépens.
      
      
      VII – Conclusion
       63.      Sur la base des considérations précédentes, nous proposons qu’il plaise à la Cour:
      
      
      1)
         constater qu’en adoptant, dans le cadre de la loi relative aux entreprises privées de gardiennage et de recherche, des dispositions:
      
      
       
      
         
            –
               qui exigent, sans tenir compte des obligations auxquelles le prestataire de services étranger est déjà soumis dans l’État
                  membre d’établissement, que les entreprises privées de gardiennage et de recherche désireuses de fournir des services sur
                  le territoire néerlandais soient titulaires d’une autorisation et qui imposent des frais pour l’obtention de ladite autorisation,
               
            
      
      
       
      
         
            –
               qui exigent, sans tenir compte des obligations qui doivent être remplies dans l’État membre d’établissement, que les dirigeants
                  d’entreprises privées de gardiennage soient titulaires d’une autorisation, qui entraîne également des frais,
               
            
      
      
       
      
         
            –
               qui exigent que les membres du personnel des entreprises privées de gardiennage et de recherche détachés de l’État d’établissement
                  vers les Pays-Bas soient en possession d’une carte délivrée par les autorités néerlandaises, sans qu’il soit tenu compte pour
                  la délivrance de cette carte des exigences devant être remplies dans le pays d’établissement,
               
            
      
      
      
      
            le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 CE;
               
            
      
      
      
      2)
         rejeter le recours quant au reste;
      
      
      
      3)
         condamner le royaume des Pays-Bas à supporter ses propres dépens ainsi que les deux tiers des dépens de la Commission; pour
            le reste, condamner la Commission à ses propres dépens.
         
      
      
      
       1 –
         
         Langue originale: l'allemand.
      
      2 –
         
         Arrêt du 29 octobre 1998, Commission/Espagne (C‑114/97, Rec. p. I‑6717).
            
         
      
      3 –
         
         Arrêt du 9 mars 2000, Commission/Belgique (C‑355/98, Rec. p. I-1221).
            
         
      
      4 –
         
         Arrêt du 31 mai 2001, Commission/Italie (C‑283/99, Rec. p. I-4363).
            
         
      
      5 –
         
         Arrêt du 29 avril 2004, Commission/Portugal (C‑171/02, non encore publié au Recueil).
            
         
      
      6 –
         
         .Staatsblad 1997, p. 500.
            
         
      
      7 –
         
         Stcrt. 1999, p. 60.
            
         
      
      8 –
         
         Stcrt. 1999, p. 60.
            
         
      
      9 –
         
         Directive du Conseil, du 21 décembre 1988, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur
            qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans (JO 1989, L 19, p. 16).
            
         
      
      10 –
         
         Directive du Conseil, du 18 juin 1992, relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles,
            qui complète la directive 89/48 (JO L 209, p. 25).
            
         
      
      11 –
         
         Sur la délimitation de la liberté d’établissement, voir notamment arrêts du 30 novembre 1995, Gebhard (C‑55/94, Rec. p. I-4165,
            points 25 à 28), et du 11 décembre 2003, Schnitzer (C‑215/01, non encore publié au Recueil, points 27 à 33).
            
         
      
      12 –
         
         Arrêt du 13 novembre 2003, Lindman (C‑42/02, non encore publié au Recueil, point 20); voir également arrêts du 26 février
            1991, Commission/France (C‑154/89, Rec. p. I-659, point 12); du 25 juillet 1991, Säger (C‑76/90, Rec. p. I-4221, point 12)
            et du 9 août 1994, Vander Elst (C‑43/93, Rec. p. I-3803, point 14).
            
         
      
      13 –
         
         Arrêts Säger (précité dans la note 12, point 14); Vander Elst (précité dans la note 12, point 15), et Commission/Belgique
            (précité dans la note 3, point 35).
            
         
      
      14 –
         
         Sur ce point, le gouvernement néerlandais renvoie aux conclusions d’une étude demandée par la Commission («A comparative overview
            of legislation governing the private security industry in the European Union», 2002, jointe en annexe 1 du mémoire en défense).
            
         
      
      15 –
         
         Voir, notamment, les considérations écrites de la Commission dans sa réplique au mémoire en défense du royaume des Pays-Bas.
            
         
      
      16 –
         
         La Commission se réfère à cette possibilité mentionnée au point 33 de l’arrêt Commission/Belgique (précité dans la note 3).
            
         
      
      17 –
         
         Arrêts Schnitzer (précité dans la note 11, point 35); du 3 octobre 2000, Corsten (C‑58/98, Rec. p. I-7919, point 39), et Säger
            (précité dans la note 12, point 15).
            
         
      
      18 –
         
         Arrêt du 22 janvier 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rec. p. I-607, point 39).
            
         
      
      19 –
         
         Arrêts du 17 décembre 1981, Webb (279/80, Rec. p. 3305, point 17); Säger (précité dans la note 12, point 15); Commission/Belgique
            (précité dans la note 3, point 37); Corsten (précité dans la note 17, point 35); Canal Satélite Digital (précité dans la note
            18, points 36 à 38), et Commission/Portugal (précité dans la note 5, points 60 et 66).
            
         
      
      20 –
         
         Voir, en ce sens, arrêt Canal Satélite Digital (précité dans la note 18, point 37, avec d’autres renvois).
            
         
      
      21 –
         
         Jurisprudence constante depuis l’arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649, point
            8). En ce qui concerne la libre prestation des services, voir, par exemple, arrêt Canal Satélite Digital (précité dans la
            note 18, point 37). L’arrêt Corsten (précité dans la note 17, points 31 et 35) est lui aussi fondé sur cette considération.
            
         
      
      22 –
         
         Le seul fait qu’un État membre impose des règles moins strictes que celles imposées par un autre État membre ne signifie pas
            que ces dernières sont disproportionnées et, partant, incompatibles avec le droit communautaire; voir arrêts du 10 mai 1995,
            Alpine Investments (C‑384/93, Rec. p. I-1141, point 51); du 12 décembre 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, Rec. p. I-6511, point
            42); du 1er février 2001, Mac Quen e.a. (C‑108/96, Rec. p. I-837, points 33 et 34), et du 11 juillet 2002, Gräbner (C‑294/00, Rec. p.
            I-6515, points 46 et 47).
            
         
      
      23 –
         
         Voir aussi – relativement aux professions artisanales – arrêt Corsten (précité dans la note 17, point 31).
            
         
      
      24 –
         
         Voir jurisprudence précitée dans la note 19.
            
         
      
      25 –
         
         Ainsi – relativement à l’obligation d’inscription à un registre des métiers – arrêt Corsten (précité dans la note 17, points
            45, 47 et 48); voir aussi arrêt Schnitzer (précité dans la note 11, points 36 à 39).
            
         
      
      26 –
         
         Voir, notamment, points 35 à 42 des présentes conclusions.
            
         
      
      27 –
         
         Arrêts Commission/Belgique (précité dans la note 3, point 39) et Commission/Portugal (précité dans la note 5, point 66).
            
         
      
      28 –
         
         La Commission renvoie à l’arrêt Commission/Belgique (précité dans la note 3, point 40).
            
         
      
      29 –
         
         Ainsi, voir avocat général Alber dans ses conclusions présentées le 16 septembre 2003 dans l’affaire Commission/Portugal (précitée
            dans la note 5, point 88). Par ailleurs, le cas d’espèce se distingue, notamment du fait de l’importance du bien juridique
            à protéger (voir ci-dessus point 32), d’autres obligations de porter une carte de légitimation, comme celle des guides touristiques,
            fondant l’arrêt du 22 mars 1994, Commission/Espagne (C‑375/92, Rec. p. I-923, point 21, avec d’autres renvois).
            
         
      
      30 –
         
         Sur l’admissibilité d’un système de contrôle préventif, voir aussi point 34 des présentes conclusions; les considérations
            qui y sont faites peuvent être transposées au personnel d’entreprises privées de gardiennage et de recherche.
            
         
      
      31 –
         
         Voir jurisprudence citée dans la note 19.
            
         
      
      32 –
         
         Pourrait toutefois encore être exigée la preuve que les employés concernés se sont familiarisés dans les grandes lignes avec
            les dispositions juridiques pertinentes de l’État membre d’accueil, par exemple avec d’éventuelles dispositions sur l’utilisation
            d’armes à feu, sur l’exercice du droit de légitime défense ou sur un droit d’arrestation pouvant également être exercé par
            des personnes privées. L’exercice de la libre prestation des services ne devrait toutefois pas être ainsi excessivement compliqué
            ou retardé.
            
         
      
      33 –
         
         Arrêt Canal Satélite Digital (précité dans la note 18, point 35, avec d’autres renvois).
            
         
      
      34 –
         
         Voir enfin aussi arrêt Commission/Portugal (précité dans la note 5, point 66).