CELEX: 61991CC0065
Language: nl
Date: 1992-06-16
Title: Conclusie van advocaat-generaal Gulmann van 16 juni 1992. # Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Helleense Republiek. # Beperkingen van invoer uit derde landen - Lijst D. # Zaak C-65/91.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
      C. GULMANN
      van 16 juni 1992 (
            *1
         )
      
         Mijnheer de President,
      
      
         mijne heren Rechters,
      
      
               1. 
            
            
               In deze procedure verzoekt de Commissie om vaststelling, dat de Helleense Republiek haar gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen, door lucifers te plaatsen op een bijzondere „lijst D” en vervolgens, gedurende bepaalde perioden, te weigeren voor lucifers uit Zweden en Bulgarije invoervergunningen af te geven. Tevens wenst de Commissie te zien vastgesteld, dat de Helleense Republiek in strijd met artikel 5 EEG-Verdrag heeft gehandeld.
               De Helleense Republiek heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
               Het petitum van de Commissie is zodanig geformuleerd, dat het Hof zich over de volgende vragen dient uit te spreken:
               
                        —
                     
                     
                        in de eerste plaats, of er nu wel of niet een „lijst D” (of Delta) bestaat met de door de Commissie gestelde inhoud;
                     
                  
                        —
                     
                     
                        in de tweede plaats, of die „lijst D” tot gevolg had dat aanvragen van importeurs van Zweedse en Bulgaarse lucifers om een invoervergunning werden afgewezen. (
                              1
                           )
                     
                  
         
               2. 
            
            
               Naar de Commissie betoogt, bestond er in de hier aan de orde zijnde periode in Griekenland een regeling — de zogenoemde „lijst D”-regeling — inhoudende dat importeurs van bepaalde produkten uit derde landen, waaronder lucifers, een invoervergunning moesten aanvragen, die de bevoegde Griekse autoriteiten konden weigeren wanneer zij dat nodig achtten. (
                     2
                  )
               De Griekse regering brengt daartegen in, dat een dergelijke regeling inderdaad heeft bestaan, maar bij besluit van de minister van Handel van 25 november 1980 is afgeschaft. Zij ontkent, dat er sindsdien nog een tegen het gemeenschapsrecht indruisende regeling bestaat. Zij ontkent niet, dat importeurs van bepaalde produkten uit derde landen, waaronder lucifers, een invoervergunning moesten aanvragen, maar die regeling had naar haar zeggen slechts een statistisch oogmerk.
            
         
               3. 
            
            
               Uit de opmerkingen van de Griekse regering wordt niet duidelijk, of zij nu bevestigt dat die zojuist genoemde, voor statistische doeleinden bestemde regeling nu als de zogenoemde „lijst D ”-regeling werd aangeduid dan wel of die benaming in 1980 definitief is verdwenen.
               Ik geloof dat er goede gronden zijn om aan te nemen, dat er in feite in Griekenland ook na 1980, en in iedere geval tot eind 1990, een regeling heeft bestaan die als zogenoemde „lijst D ”-regeling werd aangeduid. Voor dit vermoeden vind ik steun in een brief van 25 september 1990 van de Griekse minister van Handel aan die van Buitenlandse zaken, die zijn collega in het kader van de onderhavige procedure om opheldering had gevraagd over het bestaan en de betekenis van een „procedure D”. De minister van Handel beantwoordde deze vraag als volgt:
               „(...) dat de zogenaamde ‚procedure D’ een vorm van statistische registratie is en dat deze noodzakelijk is, omdat wij ten alle tijde op de hoogte moeten blijven van het verloop en de trend van de invoer van verschillende gevoelige produkten”. (
                     3
                  )
               Ondanks het woord „zogenaamde” lijkt uit deze brief te kunnen worden opgemaakt, dat een regeling, aangeduid met de Griekse letter „Delta”, wel degelijk heeft bestaan.
               Dit vermoeden wordt eveneens bevestigd door de in casu voorhanden gegevens met betrekking tot de invoer uit Bulgarije en Zweden. Het begrip „lijst D” wordt door de betrokken ondernemingen op een lijn gesteld met de mogelijkheid voor de Griekse autoriteiten om invoer te weigeren, en de letter „D” staat ook op minstens één van de in het dossier aanwezige vergunningaanvragen (zie hierna).
            
         
               4. 
            
            
               In dit verband is de beslissende vraag, of het hier geschetste invoerregime gedurende de relevante periode inhoudelijk een met de geldende regels strijdige kwantitatieve beperking van de handel met Bulgarije en Zweden vormde, zoals de Commissie beweert, dan wel of het slechts een statistisch doel diende en dus niet een met de geldende regels strijdige kwantitatieve beperking vormde, zoals de Helleense Republiek beweert.
               De Griekse regering ontkent niet, dat een regeling ter regulering van de invoer met de door de Commissie bedoelde strekking, een regeling dus waarmee vergunningaanvragen voor de invoer van lucifers uit Zweden of Bulgarije konden worden en ook werden afgewezen, niet verenigbaar zou zijn geweest met de verplichtingen die voor de Helleense Republiek uit het gemeenschapsrecht voortvloeien.
               Ontegenzeglijk is een dergelijke regeling in strijd met de volgende bepalingen:
               
                        —
                     
                     
                        wat de invoer uit Bulgarije betreft: artikel 6 van verordening (EEG) nr. 3420/83 van de Raad van 14 november 1983 betreffende de invoerregelingen voor de produkten van oorsprong uit landen met Staatshandel die op communautair niveau niet zijn geliberaliseerd (
                              4
                           ), zoals nadien gewijzigd, en
                     
                  
                        —
                     
                     
                        wat de invoer uit Zweden betreft: artikel 1, lid 2, van verordening nr. (EEG) nr. 288/82 van de Raad van 5 februari 1982 inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer (
                              5
                           ), en artikel 13 van de Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Zweden (
                              6
                           ), zoals gewijzigd bij het Aanvullend Protocol met betrekking tot Griekenland. (
                              7
                           )
                     
                  
         
               5. 
            
            
               Tussen partijen zijn dus alleen de feiten in geding.
               De Commissie betoogt, dat de zogenoemde „lijst D”-regeling in de betrokken periode een reeks produkten omvatte die de Griekse autoriteiten als bijzonder „gevoelig” beschouwden. Die regeling gold in ieder geval voor lucifers, maar blijkens het dossier ontving de Commissie eveneens klachten over toepassing van de zogenoemde „lijst D”-regeling op de invoer van vlakglas, onder meer uit Turkije, en van honing uit Bulgarije. (
                     8
                  )
               Als de door de Commissie beschreven invoerregeling voor verschillende groepen van produkten heeft gegolden, en wel gedurende tamelijk lange perioden, dan wekt het verbazing dat de Commissie haar stellingen omtrent het bestaan van die regeling niet met degelijker en vollediger bewijsmateriaal weet te staven.
               Deze omstandigheid moet evenwel worden bezien tegen de achtergrond van de moeite die de Commissie kennelijk heeft gehad om van de Griekse autoriteiten een bevredigend antwoord te krijgen op haar vragen naar aanleiding van de door haar ontvangen klachten.
            
         
               6. 
            
            
               De vraag waar het in deze zaak om gaat is, of de Commissie erin is geslaagd het bestaan te bewijzen van een zogenoemde „lijst D”-regeling die er toe heeft geleid dat de invoer van lucifers uit Bulgarije en Zweden gedurende bepaalde perioden niet werd toegestaan.
            
         
               7. 
            
            
               Vermeldenswaard op dit punt is, dat het Griekse staatsmonopolie op de verkoop van lucifers aan de gemeenschapsregels is aangepast, zodat de invoer van lucifers vanaf 1 januari 1986 door het algemene gemeenschapsrecht wordt beheerst.
               In deze omstandigheden kan men redelijkerwijs ervan uitgaan, dat de Griekse autoriteiten de invoer van lucifers met bijzondere aandacht hebben gevolgd.
               Die autoriteiten hebben de Commissie trouwens op 21 juli 1987 gevraagd om communautaire ondertoezichtstelling van de invoer van lucifers uit Zweden krachtens verordening nr. 288/82. Op 3 augustus 1987 wees de Commissie dat verzoek af, maar zij stond Griekenland wel toe nationaal toezicht uit te oefenen.
               Daarnaast verzocht de Griekse regering de Commissie op 25 november 1987 om krachtens verordening nr. 3420/83 vrijwaringsmaatregelen te mogen toepassen tegen invoer van lucifers uit Bulgarije. Tegelijkertijd kondigde de Griekse regering aan, op grond van artikel 10 van dezelfde verordening met ingang van de datum van het verzoek nationale contingenteringsmaatregelen te gaan toepassen. Eerst op 27 april 1988 bevestigde de Commissie, dat de invoer uit Bulgarije aan beperkende maatregelen mocht worden onderworpen. Deze toestemming werd verleend voor de periode tot en met 31 december 1988. De Commissie heeft erkend dat het Griekse verzoek om nationale spoedmaatregelen uit hoofde van artikel 10 voldeed aan de in dat artikel genoemde voorwaarden, zodat beperkingen op de invoer uit Bulgarije vanaf 25 november 1987 rechtmatig waren.
               Wat de maatregelen van toezicht op de invoer van lucifers uit Zweden betreft, had de Helleense Republiek als reden voor haar actie onder meer aangevoerd, aldus de Commissie, dat het marktaandeel van de nationale luciferindustrie met 60 % was teruggelopen.
            
         
               8. 
            
            
               Een belangrijke rol in het betoog van de Commissie speelt een telegram van 7 mei 1986 van de Bank van Griekenland aan de Griekse handelsbanken, waarvan de inhoud luidde als volgt:
               „Na ontvangst van dit telegram worden de vergunningen voor de invoer van lucifers die afkomstig zijn uit of zijn vervaardigd in niet-Lid-Staten, alleen afgegeven door het hoofdkantoor van de Bank van Griekenland, afdeling invoervergunningen. De bemiddelende banken dienen hun aanvragen daartoe te richten aan dit hoofdkantoor. Er wordt op gewezen, dat voor reeds voor bovenbedoeld produkt verleende vergunningen de bemiddelende banken geen betalingsvoorschotten mogen verstrekken of kredieten mogen openen dan met toestemming van het hoofdkantoor van de Bank van Griekenland. De directies van de handelsbanken worden verzocht hun filialen hiervan onverwijld en vandaag nog op de hoogte te stellen.” (
                     9
                  )
               Als verklaring voor dit telegram heeft de Griekse regering opgemerkt, dat het gewenst is de statistische gegevens zo snel mogelijk ter kennis te brengen van de Nationale Bank van Griekenland. Maar men kan het er met de Commissie slechts over eens zijn, dat het telegram moeilijk te begrijpen is, als het daarin alleen maar om maatregelen ten behoeve van de statistiek zou gaan.
            
         
               9. 
            
            
               Wat sterk pleit voor de juistheid van de beweringen van de Commissie is, dat naar vaststaat de Nationale Bank van Griekenland in februari 1987 een vergunningaanvraag voor de invoer van een grote partij lucifers uit Bulgarije zonder opgave van redenen heeft afgewezen en deze weigering heeft gehandhaafd, zonder dat de importeur ook maar enige uitleg ter zake heeft kunnen krijgen. De Commissie heeft een kopie van de vergunningaanvraag overgelegd. (
                     10
                  ) De afwijzing werd met de hand op de aanvraag zelf aangebracht. Ook de letter „D”, met de hand geschreven, is daarop te zien.
               In oktober 1987 vroeg de Commissie de Griekse regering om uitleg over dit invoerverbod. De Griekse regering heeft daarop een — naar mijn mening niet bevredigende — verklaring gegeven. (
                     11
                  )
            
         
               10. 
            
            
               De gegevens die de Commissie verschaft over de weigering van de Griekse autoriteiten van de invoer van lucifers uit Zweden, vormen mijns inziens het sterkste bewijs, dat in Griekenland gedurende de relevante periode een invoerregeling met de door de Commissie gestelde inhoud heeft bestaan.
               Een reeks brieven en andere documenten die de Commissie als bijlagen bij haar verzoekschrift heeft gevoegd, toont aan dat de Griekse autoriteiten stelselmatig hebben geweigerd de invoer van door de Zweedse vennootschap Swedish Match vervaardigde lucifers toe te staan, wat in ieder geval in februari 1987 is begonnen en zeker tot in november 1989 heeft voortgeduurd. (
                     12
                  ) Blijkens die bijlagen hebben er ook verschillende besprekingen plaatsgevonden tussen het Griekse Ministerie van Handel, soms vertegenwoordigd door de minister zelf, en de Zweedse ambassade te Athene, zonder dat dit echter een plausibele verklaring opleverde, waarom de beoogde invoer niet mogelijk was. (
                     13
                  ) Tussen de bijlagen bevindt zich een aanvraag voor de invoer van lucifers uit Zweden, waarop —net als op de hierboven genoemde aanvraag voor Bulgarije— kortweg met de hand een afwijzing is geschreven. (
                     14
                  )
               Aanvankelijk probeerden de Griekse autoriteiten het in het dossier gedocumenteerde geval af te doen met de bewering, dat de ingevoerde lucifers niet uit Zweden afkomstig waren, maar uit Joegoslavië. Ter terechtzitting heeft de Griekse regering echter de onhoudbaarheid van deze verklaring toegegeven.
            
         
               11. 
            
            
               Thans voert de Griekse regering aan, dat de gesignaleerde afwijzingen slechts op zichzelf staande gevallen zijn die niet kunnen bewijzen dat er werkelijk een zogenoemde „lijst D ”-regeling van kracht is geweest.
               Mijn inziens kan deze stelling niet worden aanvaard. Vooral de behandeling van de invoer van lucifers uit Zweden geeft blijk van een zo vast patroon, dat men er niets anders in kan zien dan het resultaat van de toepassing van een destijds in Griekenland geldende regeling, die de Griekse autoriteiten de mogelijkheid bood de invoer van lucifers uit derde landen te verbieden.
            
         
               12. 
            
            
               Zoals gezegd, beroept de Griekse regering zich op een besluit van 1980, waarbij de zogenoemde „lijst D”-regeling zou zijn afgeschaft. (
                     15
                  ) Mijns inziens kan aan dat besluit geen waarde worden gehecht. In de eerste plaats wordt volgens de bewoordingen ervan slechts „het onderscheid tussen ‚lijst D’ en ‚lijst E’” opgeheven en in de tweede plaats bestaat er geen enkel beletsel om een eerder bestaande „lijst D ”-regeling opnieuw in te voeren, bijvoorbeeld bij gelegenheid van de aanpassing van het staatsmonopolie op de verkoop van lucifers.
            
         
               13. 
            
            
               Gelet op hetgeen ik hier heb uiteengezet, kan mijns inziens als vaststaand worden aangenomen, dat een zogenoemde „lijst D”-regeling van een strekking als door de Commissie gesteld, in Griekenland heeft bestaan, in ieder geval tussen februari 1987 en november 1989, en dat deze regeling tot gevolg had dat tussen februari 1987 en november 1989 de invoer van lucifers uit Zweden en tussen februari 1987 en november 1987 van lucifers uit Bulgarije werd tegengehouden.
               Derhalve meen ik, dat het Hof het eerste gedeelte van de vordering van de Commissie zal moeten toewijzen.
            
         
               14. 
            
            
               Zoals gezegd wil de Commissie eveneens zien vastgesteld dat de Helleense Republiek, door de relevante regelingen met betrekking tot de invoerprocedure, in het bijzonder die met betrekking tot „lijst D”, niet aan de Commissie mede te delen, de krachtens artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
               Volgens vaste rechtspraak van het Hof (
                     16
                  ) is het de taak van de nationale autoriteiten om loyaal met de Commissie samen te werken wanneer deze instelling wil controleren of het gemeenschapsrecht in het betrokken land wordt nageleefd. In het onderhavige geval heeft de Griekse regering dat niet gedaan, want het staat vast dat zij, herhaalde verzoeken ten spijt, de Commissie niet op de hoogte heeft gebracht van de regelingen die blijkens mijn bovenstaande opmerkingen in Griekenland stellig van kracht zijn geweest.
               Inderdaad volgt uit de rechtspraak van het Hof, dat het aan de Commissie staat om te bewijzen dat in een Lid-Staat de gemeenschapsregels niet zijn nageleefd, maar deze bewijslastverdeling sluit geenszins een verplichting aan de zijde van de Lid-Staten uit — veronderstelt zelfs eerder een dergelijke verplichting — om de Commissie loyaal alle medewerking te verlenen, wanneer deze instelling de juridische en feitelijke omstandigheden moet achterhalen die van belang zijn voor de beoordeling, of de betrokken staat zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen nakomt. Deze informatieplicht geldt zelfs wanneer de gewenste gegevens door de Commissie kunnen worden gebruikt als bewijs, dat de Lid-Staat niet aan zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen heeft voidaan.
               Ook het tweede onderdeel van de vordering van de Commissie moet derhalve worden toegewezen.
            
         Conclusie
      
               15.
            
            
               Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vorderingen van de Commissie in hun geheel toe te wijzen en de Helleense Republiek in de kosten te verwijzen.
            
         (
            *1
         )	Oorspronkelijke taal: Deens.
      (
            1
         )	Vast staat dat de Commissie bij het instellen van het beroep het Hof vooral wilde doen vaststellen, dat een zogenoemde „lijst D ” althans gedurende een bepaalde periode had bestaan, alsmede het feit dat die lijst, daar zij de verplichting inhield om voor produkten uit derde landen een invoervergunning aan te vragen, onverenigbaar was met het gemeenschapsrecht, dat kwantitatieve beperkingen van de invoer binnen de Gemeenschap van goederen uit derde landen verbiedt.
      Griekenland betoogt, dat het de Commissie in casu uitsluitend te doen is om de vaststelling, dat een „lijst D” heeft bestaan met de door haar genoemde rechtsgevolgen. De vraag, of men in afzonderlijke gevallen kan bewijzen dat voor invoer van lucifers uit Zweden en Bulgarije een vergunning werd geweigerd is volgens de Griekse regering voor de oplossing van het geschil niet van belang.
      (
            2
         )	De Commissie omschrijft het begrip „lijst D”, in de processtukken ook wel „procedure D” genoemd, als volgt.
      Het gaat om „een interne, door het Ministerie van Handel en de Centrale Bank van Griekenland opgestelde lijst. Lijst D omvat bepaalde produkten, voor de invoer waarvan uit derde landen naar Griekenland een voorafgaande invoervergunning is vereist. Het aantal en de soort van de op lijst D geplaatste produkten is afhankelijk van de beslissing terzake van het Ministerie van Handel, dat met de opstelling van de lijst is belast. De lijst is in Griekenland nooit officieel gepubliceerd, maar wordt door het Ministerie van Handel en de Centrale Bank van Griekenland in het geheim bijgehouden” (zie verzoekschrift, blz. 2).
      (
            3
         )	Bijlage 2 bij het verweerschrift
      (
            4
         )	PB 1983, L 346, blz. 6.
      (
            5
         )	PB 1982, L 35, blz. 1.
      (
            6
         )	PB 1972, L 300, blz. 97.
      (
            7
         )	Verordening (EEG) nr. 3397/80 van de Raad van 8 december 1980 (PB 1980. L 357, blz. 104).
      (
            8
         )	In ieder geval hebben de Griekse autoriteiten de invoer van die goederen in bepaalde gevallen geweigerd en heeft de Commissie procedures ex artikel 169 EEG-Verdrag ingeleid. De Commissie heeft deze procedures evenwel niet doorgezet.
      (
            9
         )	Zie bijlage 22 verzoekschrift.
      (
            10
         )	Zie bijlage 2 verzoekschrift.
      (
            11
         )	Zie bijlage 3 verzoekschrift. Het antwoord gaat volgens mij niet in op de samenhang en juridische grondslag van de afwijzing van het eerste verzoek om machtiging tot invoer.
      (
            12
         )	Zie bijlage 25 bij het verzoekschrift.
      (
            13
         )	In het bijzonder verwijs ik naar de bijlagen 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 en 24 bij het verzoekschrift van de Commissie.
      In een brief van 8 mei 1987 van de Zweedse ambassadeur aan het Griekse Ministerie van Handel staat onder meer:„Op 5 mei deelde de secretaresse van mevr. Pantazi ons mede, dat laatstgenoemde nog steeds opdracht heeft om geen vergunningen te verlenen voor de invoer van Zweedse Lucifers in Griekenland” (bijlage 4b).
      In een brief van 11 juli 1989 van Swedish Match aan een ambtenaar van de Commissie staat:
      „Gisteren ontving ik een fax van Esbjörn Sköld, eerste secretaris van de Zweedse ambassade te Athene. De minister van Handel Angelopoulou deelde de Zweedse ambassade mede, dat de volgende produkten aan de procedure Delta onderworpen waren:
      pistachenoten, pinda's, gegrilde kikkererwten, hazelnoten, (natuur-)sponzen, lucifers en goud.
      De procedure Delta houdt in, dat de Griekse overheid de invoer van zulke produkten wil tegengaan en de binnenlandse produkcie beschermen” (bijlage 14).
      (
            14
         )	Zie bijlage 5 bij het verzoekschrift.
      (
            15
         )	Zie bijlage 1 hu het verweerschrift.
      (
            16
         )	Zie bij voorbeeld de arresten van 12 juli 1990, zaak C-35/88, Jurispr. 1990, blz. I-3125; 22 september 1988, zaak 272/86, Jurispr. 1988, blz. 4875; alsmede het arrest van 24 maart 1988, zaak 240/86, Jurispr. 1988, blz. 1835, alle in geschillen tussen de Commissie en Griekenland gewezen.