CELEX: 62017CJ0003
Language: pt
Date: 2018-02-28
Title: Acórdão do Tribunal de Justiça (Sexta Secção) de 28 de fevereiro de 2018.#Sporting Odds Ltd contra Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Irányítása.#Pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.#Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Artigo 56.o TFUE — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Restrições — Jogos de fortuna e azar — Legislação nacional — Exploração de determinadas formas de jogos de fortuna e azar pelo Estado — Exclusividade — Sistema de concessão para outras formas de jogo — Exigência de uma autorização — Sanção administrativa.#Processo C-3/17.

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
      28 de fevereiro de 2018 (
            *1
         )
      «Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Artigo 56.o TFUE — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Restrições — Jogos de fortuna e azar — Legislação nacional — Exploração de determinadas formas de jogos de fortuna e azar pelo Estado — Exclusividade — Sistema de concessão para outras formas de jogo — Exigência de uma autorização — Sanção administrativa»
      No processo C‑3/17,
      que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria), por decisão de 4 de outubro de 2016, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de janeiro de 2017, no processo
      
         Sporting Odds Ltd
      
      contra
      
         Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Irányítása,
      
      O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
      composto por: C. G. Fernlund, presidente de secção, J.‑C. Bonichot e S. Rodin (relator), juízes,
      advogado‑geral: M. Szpunar,
      secretário: A. Calot Escobar,
      vistos os autos,
      vistas as observações apresentadas:
      
               –
            
            
               em representação da Sporting Odds Ltd, por A. Nemescsói e Gy. V. Radics, ügyvédek,
            
         
               –
            
            
               em representação do Governo húngaro, por M. Z. Fehér e G. Koós, na qualidade de agentes,
            
         
               –
            
            
               em representação do Governo belga, por L. Van den Broeck e M. Jacobs, na qualidade de agentes, assistidas por P. Vlaemminck, R. Verbeke e J. Auwerx, avocats,
            
         
               –
            
            
               em representação do Governo estónio, por N. Grünberg, na qualidade de agente,
            
         
               –
            
            
               em representação do Governo maltês, por A. Buhagiar, na qualidade de agente,
            
         
               –
            
            
               em representação do Governo português, por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, A. Silva Coelho e P. de Sousa Inês, na qualidade de agentes,
            
         
               –
            
            
               em representação da Comissão Europeia, por H. Tserepa‑Lacombe e L. Havas, na qualidade de agentes,
            
         vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
      profere o presente
      
         Acórdão
      
      
               1
            
            
               O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.o 3, TUE, do artigo 56.o TFUE e dos artigos 41.o, 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
            
         
               2
            
            
               Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Sporting Odds Ltd ao Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Irányítása (Direção Central da Administração Nacional dos Impostos e Alfândegas, Hungria) (a seguir «Administração Tributária») a propósito de uma decisão mediante a qual esta última aplicou à Sporting Odds uma coima no montante de 3500000 forints húngaros (HUF) (cerca de 11306 euros) (a seguir «decisão controvertida») por ter organizado jogos de fortuna e azar em linha sem dispor da concessão ou da autorização necessárias para o efeito.
            
         
         Quadro jurídico
      
      
         
            Lei dos jogos de fortuna e azar
         
      
      
               3
            
            
               O artigo 2.o, n.o 2, da szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (Lei n.o XXXIV de 1991, relativa à organização de jogos de fortuna e azar), na redação em vigor à data dos factos no processo principal (a seguir «Lei dos jogos de fortuna e azar»), tem a seguinte redação:
               «O exercício de uma atividade de organização de jogos de fortuna e azar requer — salvo a exceção prevista na presente lei — a autorização das autoridades fiscais nacionais. […]»
            
         
               4
            
            
               O artigo 3.o, n.os 1, 1(a), 1(b) e 3, desta lei tem a seguinte redação:
               «(1)   Com exceção da organização de jogos de fortuna e azar à distância e da organização de jogos de casino em linha, uma atividade de organização de jogos de fortuna e azar não liberalizados
               
                        a)
                     
                     
                        pode ser assegurada por uma empresa detida a 100% pelo Estado húngaro, criada para exercer de modo regular a atividade de organização dos jogos de fortuna e azar (a seguir “operador estatal dos jogos de fortuna e azar”), ou por uma sociedade comercial em que o operador estatal dos jogos de fortuna e azar seja o único acionista, ou ainda por uma empresa em que o Estado tenha participação maioritária,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        mediante contrato de concessão, o Estado pode ceder temporariamente a terceiros o direito do exercício dessa atividade.
                     
                  (1a)   A organização de jogos de fortuna e azar à distância só pode ser assegurada
               
                        a)
                     
                     
                        pela sociedade Szerencsejáték Zrt., detida a 100% pelo Estado húngaro, exceto no que respeita às apostas hípicas,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        no caso das apostas hípicas, pela sociedade Magyar Lóversenyfogadást‑szervező Kft., detida a 100% pelo Estado húngaro.
                     
                  (1b)   O direito de organizar jogos de casino em linha é exclusivamente reservado às pessoas titulares de uma concessão para a exploração de um casino situado no território da Hungria, que podem organizar jogos de casino em linha através da empresa concessionária criada para efeitos da organização de jogos de casino.
               […]
               (3)   Só o operador estatal de jogos de fortuna e azar tem o direito de organizar lotarias e apostas, com exceção das apostas hípicas, dos jogos de fortuna e azar em linha e da corretagem de apostas.»
            
         
               5
            
            
               O artigo 4.o, n.os 1 e 6, da referida lei enuncia:
               «(1)   Para a celebração de um contrato de concessão, o ministro abrirá um concurso público, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, da [koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (Lei n.o XVI de 1991, relativa às concessões)]. O lançamento de um concurso para a adjudicação de uma concessão requer — salvo se se tratar de um concurso nacional — a aprovação do órgão de representação da autarquia local de implantação (em Budapeste, assembleia da autarquia metropolitana). Quando um direito de concessão é adjudicado através de um concurso nacional, a autoridade fiscal estatal emite a autorização para os locais de implantação situados nas autarquias locais cujos órgãos representativos — em Budapeste, a assembleia da autarquia metropolitana — deram o seu acordo ao exercício dessa atividade no seu território.
               […]
               (6)   Com fundamento no artigo 10.o/C, n.o 2, da Lei [n.o XVI de 1991], relativa às concessões, o ministro pode igualmente celebrar um contrato de concessão sem abertura de concurso público com um operador de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada na aceção da presente lei.»
            
         
               6
            
            
               O artigo 5.o, n.o 1, da Lei dos jogos de fortuna e azar tem a seguinte redação:
               «No caso de abertura de concurso público em aplicação do artigo 5.o, n.o 1, da Lei [n.o XVI de 1991], relativa às concessões, o ministro pode celebrar o contrato de concessão com o adjudicatário do concurso.»
            
         
               7
            
            
               O artigo 37.o, ponto 30, da Lei dos jogos de fortuna e azar enuncia:
               «Operador de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada: um operador de jogos de fortuna e azar que seja um organismo transparente na aceção do artigo 3.o, n.o 1, ponto 1, da nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény [Lei n.o CXCVI de 2011, relativa ao património nacional] e
               
                        a)
                     
                     
                        que cumpra todas as suas obrigações de declaração e de pagamento relativas aos encargos fiscais ou parafiscais que excedam 500000 HUF, registadas pela Administração Tributária nacional sem nunca ter incorrido em mora superior a 90 dias de atraso,
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        cujas contas bancárias não tenham sido oneradas por ordens de cobrança imediata por parte da Administração Tributária superiores a 500000 forints, e que no decurso da sua atividade não tenha sido objeto de um processo executivo cujo valor tenha excedido 500000 forints,
                     
                  
                        c)
                     
                     
                        que nunca tenha cometido, no decurso da sua atividade e no seu contexto, uma infração à qual poderia ser aplicada uma coima superior a cinco milhões de forints, […]
                     
                  
                        d)
                     
                     
                        que tenha exercido, pelo menos durante dez anos, a atividade de organização de jogos de fortuna e azar na Hungria,
                     
                  
                        e)
                     
                     
                        que tenha cumprido integralmente as regras relativas à identificação dos jogadores, bem como ao tratamento de dados a eles referentes, na medida em que essa obrigação lhe fosse imposta.»
                     
                  
         
         
            Lei n.o XVI de 1991, relativa às concessões
         
      
      
               8
            
            
               O artigo 10.o/C, n.os 1 e 2, da Lei n.o XVI de 1991, relativa às concessões, na redação em vigor à data dos factos no processo principal, tem a seguinte redação:
               «(1)   Um contrato de concessão também pode ser celebrado com um operador de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada, na aceção da lei setorial, em conformidade com o disposto no presente artigo.
               (2)   O ministro competente no domínio em questão pode decidir não lançar um concurso público para a adjudicação de uma concessão quando também for possível celebrar o contrato de concessão com um operador de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada.»
            
         
         Litígio no processo principal e questões prejudiciais
      
      
               9
            
            
               A Sporting Odds é uma sociedade britânica que possui uma autorização para a organização de jogos de fortuna e azar em linha no Reino Unido. Esta sociedade presta os serviços de um casino em linha na Hungria sem, contudo, dispor de concessão ou autorização para a organização desses jogos nesse Estado‑Membro.
            
         
               10
            
            
               Na sequência de uma inspeção do sítio Internet «hu.sportingbeteuro.com», efetuada entre 6 e 12 de janeiro de 2016, a Administração Tributária determinou que a Sporting Odds procedeu à organização de apostas desportivas sem ter para o efeito a concessão ou a autorização exigidas pela legislação húngara. Considerando que, nos termos do direito nacional, a Sporting Odds não devia ser previamente informada nem da inspeção nem do procedimento, a Administração Tributária concluiu pela existência de uma infração apenas com base nas apreciações efetuadas durante a inspeção do sítio Internet da Sporting Odds. Por consequência, com a decisão controvertida, a Administração Tributária aplicou à Sporting Odds uma coima no montante de 3500000 HUF.
            
         
               11
            
            
               Por entender que a regulamentação húngara relativa ao setor dos jogos de fortuna e azar era contrária ao direito da União, a Sporting Odds decidiu interpor recurso da decisão controvertida no Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste, Hungria).
            
         
               12
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas sobre, por um lado, se o procedimento de adjudicação de concessões para a organização de jogos de fortuna e azar foi organizado de modo a permitir à Sporting Odds apresentar uma proposta nesse sentido e, por outro, se foi assegurada uma fiscalização jurisdicional efetiva do procedimento de adjudicação dessas concessões. A este respeito, o referido órgão jurisdicional constata que o ministro da Economia não abriu nenhum concurso e que a Sporting Odds não podia apresentar uma proposta de contratação para obter a concessão para a organização de jogos de fortuna e azar, reservada aos operadores de jogos de fortuna e azar de «fiabilidade comprovada», dado que esta última categoria incluía apenas os operadores que tivessem exercido durante dez anos a atividade de organização de jogos de fortuna e azar na Hungria.
            
         
               13
            
            
               Por outro lado, esse órgão jurisdicional sublinha que a legislação nacional não indica se o ministro da Economia está obrigado a aceitar uma proposta de contratação e constata que a decisão desse ministro não pode ser fiscalizada pelos órgãos jurisdicionais nacionais, uma vez que não constitui um ato administrativo adotado no âmbito do exercício da autoridade pública.
            
         
               14
            
            
               Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio analisa os elementos de comparação que devem ser tidos em conta ao examinar a coerência e a sistematização das restrições ao artigo 56.o TFUE, tanto no que respeita ao regime do monopólio estatal para determinados tipos de jogos de fortuna e azar como no que respeita ao regime de concessões. A este respeito, observa que, no que se refere aos jogos de casino e aos jogos de casino em linha, houve, contrariamente aos objetivos de proteção dos consumidores e da saúde pública enunciados pela legislação pertinente, uma incitação dos consumidores a optarem por este tipo de jogos de fortuna e azar.
            
         
               15
            
            
               Por outro lado, segundo esse órgão jurisdicional, resulta do registo da Szerencsejáték Zrt. (sociedade responsável pela organização dos jogos de fortuna e azar, detida a 100% pelo Estado húngaro) e dos registos das sociedades que apenas as que estão registadas e têm sede na Hungria são titulares de uma concessão de casino. A este respeito, interroga‑se sobre se uma regra segundo a qual apenas as sociedades com uma concessão para um casino situado no território húngaro podem organizar jogos de fortuna e azar em linha constitui um obstáculo injustificado.
            
         
               16
            
            
               O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, igualmente, sobre a questão de saber em que regras se deve basear para examinar a coerência e a sistematização das medidas que restringem a livre prestação de serviços. A este respeito, pergunta‑se, ao examinar a proporcionalidade, se deve procurar oficiosamente provas ou se deve proceder a uma repartição do ónus da prova entre as partes no processo, ou mesmo entre outras pessoas.
            
         
               17
            
            
               Por outro lado, pergunta‑se sobre se uma regra nacional segundo a qual uma parte não pode suscitar a questão da compatibilidade do direito nacional com o direito da União até à fase do processo judicial viola o direito à boa administração garantido pela Carta, nomeadamente, o direito de ser ouvido e o dever de fundamentação.
            
         
               18
            
            
               Nestas condições, o Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
               
                        «1)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o [TFUE], a proibição da discriminação e a exigência de que a limitação das atividades de jogos de fortuna e azar pelos Estados‑Membros seja efetuada de forma coerente e sistemática — objetivo legal que o Estado‑Membro justifica fundamentalmente apelando ao combate à dependência do jogo e à proteção dos consumidores — ser interpretados no sentido de que o monopólio nacional do Estado em matéria de apostas desportivas e de apostas hípicas, em linha e fora da Internet, é contrário às referidas disposições quando, no Estado‑Membro, desde a reorganização do mercado realizada por este, os prestadores privados de serviços podem organizar, nos casinos físicos em regime de concessão, outros jogos de fortuna e azar (jogos de casino, jogos de cartas, máquinas de jogo a dinheiro, jogos de casino em linha, jogos de cartas em linha), em linha e fora da Internet, que implicam um risco considerável de dependência?
                     
                  
                        2)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE, a proibição da discriminação e a exigência de que a limitação das atividades de jogos de fortuna e azar pelos Estados‑Membros seja efetuada de forma coerente e sistemática ser interpretados no sentido de que se infringe o referido artigo e não se cumpre a referida exigência quando se determina que a reorganização da configuração do mercado, justificada pelo combate à dependência do jogo e pelo objetivo legal de proteger os consumidores, tem como consequência efetiva ou se materializa, desde a reorganização do mercado realizada pelo Estado‑Membro, num aumento continuado do número de casinos, do imposto anual sobre os jogos de fortuna e azar dos casinos, da previsão orçamental estatal de receitas decorrentes das taxas das concessões de casinos, das fichas de jogo compradas pelos jogadores e do montante necessário para adquirir o direito a jogarem máquinas de jogo a dinheiro?
                     
                  
                        3)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE, a proibição da discriminação e a exigência de que a limitação das atividades de jogos de fortuna e azar pelos Estados‑Membros seja efetuada de forma coerente e sistemática ser interpretados no sentido de que se infringe o referido artigo e não se cumpre a referida exigência quando se determina que a criação de um monopólio nacional do Estado e a organização autorizada de jogos de fortuna e azar por parte de prestadores privados de serviços, justificadas fundamentalmente pelo combate à dependência do jogo e pelo objetivo legal de proteger os consumidores, têm também o objetivo de política económica de obter receitas líquidas superiores decorrentes do jogo e de conseguir um nível de receitas extraordinariamente elevado do mercado dos casinos de jogo no menor tempo possível com o objetivo de financiar outras despesas orçamentais e serviços públicos estatais?
                     
                  
                        4)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE, a proibição da discriminação e a exigência de que a limitação das atividades de jogos de fortuna e azar pelos Estados‑Membros seja efetuada de forma coerente e sistemática ser interpretados no sentido de que se infringe o referido artigo e não se cumpre a referida exigência, assim como no sentido de que origina uma diferenciação injustificada entre os prestadores de serviços, quando se determina que o Estado‑Membro, invocando o mesmo motivo de ordem pública, reserva ao monopólio estatal nacional certos serviços de jogos de fortuna e azar em linha enquanto permite aceder a outros serviços de jogos de fortuna e azar adjudicando um número cada vez maior de concessões?
                     
                  
                        5)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE e a proibição da discriminação ser interpretados no sentido de que se opõem a que apenas os prestadores de serviços que dispõem de casinos físicos (com concessão) no território húngaro possam obter licença para oferecer jogos de casino em linha, razão pela qual os prestadores de serviços que não dispõem de um casino físico no território húngaro (incluindo também os prestadores de serviços que dispõem de um casino físico noutro Estado‑Membro) não podem ter acesso à licença para disponibilizar jogos de casino em linha?
                     
                  
                        6)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE e a proibição de discriminação ser interpretados no sentido de que se opõem a que o Estado‑Membro, através da eventual abertura de um concurso para a adjudicação de concessões de casinos físicos e através da possibilidade de apresentar, na qualidade de prestador de serviços de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada, uma proposta de contratação para obter a concessão de um casino físico, garanta a possibilidade teórica de que qualquer prestador de serviços que cumpra os requisitos legais — incluindo um requisito previsto noutro Estado‑Membro — obtenha a concessão para gerir um casino físico e, uma vez na posse desta, a licença para gerir um casino em linha, quando, na realidade, o Estado‑Membro em causa não abre nenhum concurso público e transparente para a adjudicação de concessões, nem o prestador de serviços tem, na prática, possibilidade de apresentar uma proposta de contratação, e, ainda assim, as autoridades do Estado‑Membro declaram que o prestador de serviços atuou de forma ilegal por ter prestado o serviço sem licença e lhe impõe uma sanção de caráter administrativo?
                     
                  
                        7)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE, a proibição de discriminação e a exigência de que o procedimento de autorização seja transparente, objetivo e público ser interpretados no sentido de que se opõem a que o Estado‑Membro preveja um sistema de adjudicação de concessões relativamente a determinados serviços de jogos de azar ao mesmo tempo que o órgão que decide sobre as concessões também pode, em vez de abrir um concurso para a adjudicação das concessões, celebrar contratos de concessão com determinadas pessoas qualificadas como prestadores de serviços de jogos de fortuna e azar de fiabilidade comprovada, em vez de dar a todos os prestadores de serviços, através da abertura de um concurso único, a possibilidade de participar no concurso nas mesmas condições?
                     
                  
                        8)
                     
                     
                        Em caso de resposta negativa à sétima questão e caso seja possível prever procedimentos no Estado‑Membro em causa para a obtenção de uma mesma concessão: deve o Estado‑Membro garantir, em aplicação do artigo 56.o TFUE, a equivalência entre os referidos procedimentos tendo em vista o efeito útil da legislação da União em matéria de liberdades fundamentais, tomando em consideração a exigência de que o procedimento de autorização seja transparente, objetivo e público e o requisito da igualdade de tratamento?
                     
                  
                        9)
                     
                     
                        Tem influência na resposta a dar [à sexta a oitava questões] o facto de em nenhum dos dois casos estar garantida a fiscalização jurisdicional ou outro recurso efetivo contra a decisão de adjudicação da concessão?
                     
                  
                        10)
                     
                     
                        Devem o artigo 56.o TFUE, a cláusula de lealdade do artigo 4.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia […] e a autonomia institucional e processual dos Estados‑Membros, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da [Carta], e com o direito de dispor de mecanismos de fiscalização jurisdicional efetivos e com o direito à defesa que as referidas disposições consagram, ser interpretados no sentido de que, ao analisar os requisitos de direito da União que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça, assim como a necessidade e a proporcionalidade da restrição adotada pelo Estado‑Membro em causa, o órgão jurisdicional nacional chamado a conhecer do litígio pode ordenar e realizar oficiosamente a análise e a produção da prova mesmo no caso de a legislação processual nacional do Estado‑Membro não prever legalmente a referida possibilidade?
                     
                  
                        11)
                     
                     
                        Deve o artigo 56.o TFUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta, e com o direito de dispor de mecanismos de fiscalização jurisdicional efetivos e com o direito à defesa que as referidas disposições consagram, ser interpretado no sentido de que, ao analisar os requisitos de direito da União que decorrem da jurisprudência do Tribunal de Justiça, assim como a necessidade e a proporcionalidade da restrição adotada pelo Estado‑Membro em causa, o órgão jurisdicional nacional chamado a conhecer do litígio não pode atribuir o ónus da prova aos prestadores de serviços afetados pela restrição, antes cabendo ao Estado‑Membro — e, concretamente, à autoridade estatal que profere a decisão impugnada no processo — fundamentar e demonstrar a conformidade com o direito da União, assim como a necessidade e a proporcionalidade da legislação nacional, o que, a não ser feito, leva a que, por si só, a legislação nacional viole o direito da União?
                     
                  
                        12)
                     
                     
                        Deve o artigo 56.o TFUE, também à luz do direito a um processo equitativo previsto no artigo 41.o, n.o 1, do direito de audiência previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), e do dever de fundamentação previsto no artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta, assim como da cláusula de lealdade prevista no artigo 4.o, n.o 3, TUE, e da autonomia institucional e processual dos Estados‑Membros, ser interpretado no sentido de que não estão preenchidos os referidos requisitos quando a autoridade competente do Estado‑Membro não comunica ao prestador de serviços de jogos de fortuna e azar o início do procedimento administrativo sancionatório de acordo com a legislação nacional, nem recolhe posteriormente, no decurso do procedimento administrativo, a opinião do referido prestador de serviços sobre a conformidade da legislação do Estado‑Membro com o direito da União, e, sem explicar em pormenor, na fundamentação da sua decisão, tal conformidade e os elementos da prova que a fundamentam, aplica, num processo de instância única, uma sanção qualificada de administrativa pelo direito nacional?
                     
                  
                        13)
                     
                     
                        Atendendo ao disposto no artigo 56.o TFUE, no artigo 41.o, n.os 1 e 2, alíneas a) e c), da Carta e nos artigos 47.o e 48.o desta, assim como ao direito de dispor de mecanismos de fiscalização jurisdicional efetivos e ao direito à defesa que as referidas disposições consagram, estão preenchidos os requisitos previstos nos referidos artigos se o prestador de serviços de jogos de fortuna e azar puder questionar pela primeira vez e apenas no órgão jurisdicional nacional a compatibilidade da legislação nacional com o direito da União?
                     
                  
                        14)
                     
                     
                        Podem o artigo 56.o TFUE e a obrigação de os Estados‑Membros justificarem e fundamentarem a restrição à livre prestação de serviços ser interpretados no sentido de que o Estado‑Membro não cumpriu a referida obrigação se nem no momento da adoção da restrição, nem no momento da análise estava nem está disponível a avaliação de impacto relevante que sustente os objetivos de ordem pública da restrição?
                     
                  
                        15)
                     
                     
                        Atendendo ao enquadramento previsto na lei para determinar o montante da sanção administrativa que pode ser aplicada, à natureza da atividade que se pune com a sanção e, em particular, à medida em que a atividade afeta a ordem pública e a segurança pública, assim como à finalidade repressiva da sanção, pode considerar‑se, de acordo com os artigos 47.o e 48.o da Carta, que a sanção administrativa em causa tem “caráter penal”? Tem este facto influência na resposta a dar [à décima primeira a décima quarta questões]?
                     
                  
                        16)
                     
                     
                        Deve o artigo 56.o TFUE ser interpretado no sentido de que[,] quando, em função das respostas dadas às questões precedentes, o órgão jurisdicional chamado a conhecer do litígio declara a ilegalidade da legislação e da sua aplicação, deve declarar também que viola o direito da União a sanção baseada na legislação nacional que não é conforme ao disposto no artigo 56.o TFUE?»
                     
                  
         
         Quanto às questões prejudiciais
      
      
         
            Quanto à primeira a quarta questões
         
      
      
               19
            
            
               Com a primeira a quarta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a um sistema dual de organização do mercado dos jogos de fortuna e azar no âmbito do qual determinados tipos de jogos de fortuna e azar estão compreendidos no sistema de monopólio estatal, enquanto outros fazem parte do sistema de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar.
            
         
               20
            
            
               Antes de mais, importa recordar que a legislação dos jogos de fortuna e azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados‑Membros. Na falta de harmonização da União Europeia na matéria, compete a cada Estado‑Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão (Acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 57 e jurisprudência referida).
            
         
               21
            
            
               Em seguida, é dado assente que, no âmbito de uma legislação compatível com o Tratado FUE, a escolha das modalidades de organização e de controlo das atividades de exploração e de prática dos jogos de fortuna e azar ou a dinheiro incumbe às autoridades nacionais, no âmbito do seu poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, n.o 59).
            
         
               22
            
            
               Por último, o Tribunal de Justiça precisou que, em matéria de jogos de fortuna e azar, em princípio, há que analisar separadamente se cada uma das restrições impostas pela legislação nacional é adequada a garantir a realização do ou dos objetivos invocados pelo Estado‑Membro em causa e se não vai além do necessário para o atingir (Acórdão de 8 de setembro de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, n.o 60).
            
         
               23
            
            
               Assim, resulta de jurisprudência constante que o facto de vários tipos de jogos de fortuna e azar estarem sujeitos, uns, a um monopólio público e, outros, a um regime de autorizações concedidas a operadores privados não pode, só por si, deixar sem justificação, em face dos objetivos legítimos que prosseguem, as medidas que, como o monopólio público, se apresentam, prima facie, como as mais restritivas e as mais eficazes. Com efeito, essa divergência de regimes jurídicos não é, em si, suscetível de afetar a aptidão desse monopólio público para atingir o objetivo de prevenção da incitação dos cidadãos a despesas excessivas ligadas ao jogo e de luta contra a dependência do jogo, para o qual foi instituído (Acórdão de 8 de setembro de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, n.o 63).
            
         
               24
            
            
               Todavia, um sistema dual de organização do mercado dos jogos de fortuna e azar poderá revelar‑se contrário ao artigo 56.o TFUE se se verificar que as autoridades competentes levam a cabo políticas de encorajamento da participação em jogos de fortuna e azar diferentes dos compreendidos no monopólio estatal, em vez de reduzirem as ocasiões de jogo e de limitarem as atividades nesse domínio, de maneira coerente e sistemática de modo que o objetivo de prevenção da incitação a despesas excessivas ligadas ao jogo e de luta contra a dependência do jogo que estava na base da instituição desse monopólio deixa de poder ser eficazmente prosseguido por ele (v., neste sentido, Acórdão de 8 de setembro de 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, n.o 68).
            
         
               25
            
            
               No caso em apreço, o Governo húngaro invoca tanto motivos de ordem pública, de saúde pública e de segurança pública como razões imperativas de proteção dos consumidores, de prevenção da dependência e de prevenção de fraude para justificar o sistema dual da regulamentação dos jogos de fortuna e azar.
            
         
               26
            
            
               Há que observar que esses motivos são suscetíveis de justificar restrições às atividades de jogos de fortuna e azar tanto no que respeita ao regime do monopólio estatal sobre certos tipos de tais jogos como no que diz respeito ao regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar.
            
         
               27
            
            
               No entanto, para demonstrar a incoerência do regime húngaro de organização de jogos de fortuna e azar, a Sporting Odds alega que o principal objetivo da legislação nacional consiste, na realidade, em aumentar as receitas orçamentais geradas pelos impostos cobrados aos casinos, pelo aumento das previsões de receitas provenientes da taxa sobre as concessões dos casinos, bem como pelo valor das fichas compradas pelos jogadores. Acrescenta que as medidas de liberalização de certos tipos de jogos de fortuna e azar favoreceram a expansão das atividades de jogos de casino, contrariamente aos objetivos de proteção dos consumidores e de prevenção da dependência.
            
         
               28
            
            
               A este respeito, embora seja evidente que o mero objetivo de maximizar as receitas da Fazenda Pública não pode permitir uma restrição à livre prestação de serviços, o facto de uma restrição das atividades de jogos de fortuna e azar beneficiar acessoriamente o orçamento do Estado‑Membro em questão não impede esta restrição de ser justificada na medida em que prossiga efetivamente, em primeiro lugar, objetivos relativos a razões imperiosas de interesse geral, o que incumbe ao órgão jurisdicional nacional verificar (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.os 60 e 61).
            
         
               29
            
            
               Além disso, no que se refere à política de liberalização de determinados tipos de jogos de fortuna e azar, suscetível de se inscrever no âmbito de uma política de expansão controlada das atividades de jogos de fortuna e azar, o Tribunal de Justiça declarou que essa política pode ser coerente tanto com o objetivo de evitar a exploração das atividades de jogos de fortuna e azar para fins criminosos ou fraudulentos como com o objetivo de prevenção do incentivo a despesas excessivas ligadas ao jogo e de luta contra a respetiva dependência, orientando os consumidores para a oferta dos operadores autorizados, oferta essa que se presume simultaneamente protegida de elementos criminosos e concebida para melhor defender os consumidores contra despesas excessivas e a dependência do jogo (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 69 e jurisprudência referida).
            
         
               30
            
            
               Assim, para atingir esse objetivo de canalização para circuitos controlados, os operadores autorizados devem constituir uma alternativa fiável, mas simultaneamente atrativa, a uma atividade proibida, o que pode implicar, nomeadamente, o recurso a novas técnicas de distribuição (Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 70 e jurisprudência referida).
            
         
               31
            
            
               No entanto, uma política de expansão controlada das atividades de jogos de fortuna e azar só pode ser considerada coerente se as atividades criminosas e fraudulentas ligadas aos jogos, por um lado, e a dependência do jogo, por outro, pudessem, à época dos factos no processo principal, constituir um problema na Hungria, e se a expansão das atividades autorizadas e regulamentadas pudesse solucionar esse problema (Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 71 e jurisprudência referida).
            
         
               32
            
            
               Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, no âmbito do processo que foi chamado a decidir, se estas condições estão reunidas e, se for caso disso, se a política de expansão em causa não tem uma amplitude suscetível de a tornar inconciliável com os objetivos invocados pelo Governo húngaro (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o., C‑98/14, EU:C:2015:386, n.o 72 e jurisprudência referida).
            
         
               33
            
            
               Em face das considerações precedentes, há que responder à primeira a quarta questões que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, em princípio, a um sistema dual de organização do mercado dos jogos de fortuna e azar em que certos tipos de jogos fazem parte do sistema do monopólio estatal, enquanto outros fazem parte do sistema de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar, desde que o órgão jurisdicional de reenvio estabeleça que a regulamentação que restringe a livre prestação de serviços prossegue efetivamente, de forma coerente e sistemática, os objetivos invocados pelo Estado‑Membro em causa.
            
         
         
            Quanto à quinta questão
         
      
      
               34
            
            
               Com a quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual a concessão de uma autorização para a organização de jogos de fortuna e azar em linha está reservada exclusivamente aos operadores de jogos de fortuna e azar que exploram, ao abrigo de uma concessão, um casino situado no território nacional.
            
         
               35
            
            
               Para responder a esta questão, cabe recordar que a livre prestação de serviços implica a eliminação de toda e qualquer discriminação contra o prestador em razão da sua nacionalidade ou com fundamento no facto de se encontrar estabelecido num Estado‑Membro diferente daquele em que a prestação é efetuada. A condição segundo a qual uma empresa tem de criar um estabelecimento estável ou uma filial no Estado‑Membro onde a prestação vai ser executada contraria diretamente a livre prestação de serviços, porquanto torna impossível, nesse Estado‑Membro, a prestação de serviços por empresas estabelecidas noutros Estados‑Membros (Acórdão de 21 de janeiro de 2010, Comissão/Alemanha, C‑546/07, EU:C:2010:25, n.o 39 e jurisprudência referida).
            
         
               36
            
            
               Embora o Tribunal de Justiça tenha declarado que o artigo 56.o TFUE não se opõe a uma legislação nacional que proíbe a oferta de jogos de fortuna e azar na Internet no território de um Estado‑Membro a operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros onde prestam legalmente serviços análogos (v., neste sentido, Acórdão de 8 setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 73), há que recordar que a legislação nacional analisada no âmbito do processo que deu origem a esse acórdão instituía um monopólio para os jogos de fortuna e azar que assegurava os direitos exclusivos para a exploração desses jogos a um organismo sujeito à tutela efetiva do Estado.
            
         
               37
            
            
               No processo principal, a legislação em causa limita a organização de jogos de fortuna e azar na Internet aos operadores de um casino situado no território nacional e que beneficiam, para o efeito, de uma concessão e de uma autorização.
            
         
               38
            
            
               A este propósito, resulta de jurisprudência constante que um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar se deve basear em critérios objetivos, não discriminatórios e conhecidos de antemão, de forma a enquadrar o exercício do poder de apreciação das autoridades nacionais, a fim de que este não possa ser utilizado de maneira arbitrária (Acórdão de 22 de junho de 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, n.o 41 e jurisprudência referida).
            
         
               39
            
            
               Assim, uma restrição, como a que se constata no processo principal, tem caráter discriminatório. Só é compatível com o direito da União se estiver abrangida por uma disposição derrogatória expressa, como o artigo 52.o TFUE, a saber, a ordem pública, a segurança pública e a saúde pública (Acórdão de 9 de setembro de 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, n.o 34 e jurisprudência referida).
            
         
               40
            
            
               O Governo húngaro invoca razões de ordem pública e de saúde pública, sustentando que o controlo estatal dos jogos em linha é limitado e que a regra nacional garante que os jogos de fortuna e azar em linha, que comportam riscos maiores do que os jogos de fortuna e azar tradicionais, são reservados a operadores de fiabilidade comprovada que explorem um casino situado no território nacional e que cumpram os requisitos de proteção dos consumidores e de ordem pública.
            
         
               41
            
            
               Embora seja facto assente que, devido à falta de contacto direto entre o consumidor e o operador, os jogos de fortuna e azar acessíveis na Internet comportam riscos de natureza diferente e de uma importância acrescida em relação aos mercados tradicionais desses jogos, no que se refere a eventuais fraudes cometidas pelos operadores contra os consumidores (Acórdão de 8 de setembro de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, n.o 70), a regra em causa deve, porém, preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito da sua proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 6 de março de 2007, Placanica e o., C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.o 48).
            
         
               42
            
            
               Mais precisamente, para que seja admitida uma restrição como a do processo principal, segundo a qual um operador de jogos de fortuna e azar em linha deve obter uma concessão de casino situado no território húngaro de modo a poder propor jogos de fortuna e azar em linha, há que determinar se essa restrição constitui uma condição indispensável para alcançar o objetivo pretendido (v., neste sentido, Acórdão de 9 de julho de 1997, Parodi, C‑222/95, EU:C:1997:345, n.o 31 e jurisprudência referida).
            
         
               43
            
            
               Ora, é evidente que tal restrição, que equivale a reservar aos operadores de casinos situados no território nacional o acesso ao mercado dos jogos de fortuna e azar em linha, vai além do que pode ser considerado proporcionado, uma vez que existem medidas menos restritivas para alcançar os objetivos invocados pelo Governo húngaro.
            
         
               44
            
            
               Em face das considerações precedentes, há que responder à quinta questão que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual a concessão de uma autorização para a organização de jogos de fortuna e azar em linha está reservada exclusivamente aos operadores de jogos de fortuna e azar que dispõem de uma concessão de casino situado no território nacional, na medida em que esta regra não constitui uma condição indispensável para alcançar os objetivos pretendidos e que existem medidas menos restritivas para os alcançar.
            
         
         
            Quanto à sexta a oitava questões
         
      
      
               45
            
            
               Com a sexta a oitava questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação, como a que está em causa no processo principal, que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar em linha em virtude do qual os operadores podem celebrar um contrato de concessão de casino e, com base nele, obter a autorização para organizar jogos de fortuna e azar em linha, quer participando num concurso público aberto pelo ministro da Economia, tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, quer apresentando uma proposta de contratação ao mesmo ministro tendo em vista a celebração de um contrato de concessão, estando esta possibilidade aberta aos operadores de jogos de fortuna e azar de «fiabilidade comprovada», na aceção da legislação nacional.
            
         
               46
            
            
               A título preliminar, há que recordar que o Tribunal de Justiça já respondeu a questões relativas às condições de adjudicação de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar na Hungria no Acórdão de 22 de junho de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491). A única diferença entre a sexta questão prejudicial e aquelas a que o Tribunal de Justiça já respondeu prende‑se com o tipo de concessão que deve ser obtido para que se possa conceder ao operador uma autorização para a organização de jogos de fortuna e azar em linha.
            
         
               47
            
            
               Ora, resulta da decisão de reenvio que os procedimentos de adjudicação de concessões, a saber, o concurso aberto pelo ministro da Economia para a celebração de um contrato de concessão, e a possibilidade de apresentar uma proposta de contratação a esse ministro com vista à celebração de um contrato de concessão, reservada aos operadores de jogos de fortuna e azar de «fiabilidade comprovada», permanecem inalterados. Além disso, resulta igualmente dessa decisão que ainda não foi aberto um concurso da competência do ministro da Economia e que o requisito segundo o qual um operador de jogos de fortuna e azar de «fiabilidade comprovada» deve ter exercido durante dez anos uma atividade de organização de jogos de fortuna e azar na Hungria continua previsto na legislação nacional, na sua versão aplicável aos factos no processo principal.
            
         
               48
            
            
               Por conseguinte, sem que seja necessário proceder à análise do regime em causa no processo principal, resulta do n.o 48 do Acórdão de 22 de junho de 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491), que este regime é contrário ao artigo 56.o TFUE.
            
         
               49
            
            
               Em face das considerações precedentes, há que responder à sexta a oitava questões que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação, como a que está em causa no processo principal, que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar em linha, quando tal legislação contém regras discriminatórias em relação aos operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros ou prevê regras não discriminatórias, mas que não se aplicam de maneira transparente ou são aplicadas de modo a impedir ou a tornar mais difícil a candidatura de certos proponentes estabelecidos noutros Estados‑Membros.
            
         
         
            Quanto à nona questão
         
      
      
               50
            
            
               Há que observar que, na medida em que resulta do pedido de decisão prejudicial que a Sporting Odds não solicitou nem obteve uma concessão, a resposta a esta questão, relativa às vias de recurso possíveis contra as decisões de adjudicação das concessões, é hipotética.
            
         
               51
            
            
               Por conseguinte, há que declarar que a nona questão é inadmissível.
            
         
         
            Quanto à décima questão
         
      
      
               52
            
            
               Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE e o artigo 4.o, n.o 3, TUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta, se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que não prevê o exame oficioso do caráter proporcionado das medidas que restringem a livre prestação de serviços, na aceção do artigo 56.o TFUE, e faz recair o ónus da prova sobre as partes no processo.
            
         
               53
            
            
               A este propósito, é pacífico que incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais efetuar uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação de uma regulamentação restritiva com base em elementos de prova fornecidos pelas autoridades competentes do Estado‑Membro, destinada a demonstrar a existência de objetivos adequados para legitimar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE e a sua proporcionalidade (v., neste sentido, Acórdão de 14 de junho de 2017, Online Games e o., C‑685/15, EU:C:2017:452, n.o 65).
            
         
               54
            
            
               Embora esses órgãos jurisdicionais possam ser obrigados, em aplicação das regras processuais nacionais, a tomar as medidas necessárias para favorecer a produção de tais provas, não podem, em contrapartida, ser obrigados a substituir as referidas autoridades para fornecer as justificações que essas autoridades têm a obrigação de fornecer. Se essas justificações não forem fornecidas devido à ausência ou à passividade das referidas autoridades, os órgãos jurisdicionais nacionais devem poder retirar todas as consequências que resultam de semelhante falta (Acórdão de 14 de junho de 2017, Online Games e o., C‑685/15, EU:C:2017:452, n.o 66).
            
         
               55
            
            
               Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que o direito da União não se opõe a um regime nacional em que o órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se sobre a conformidade com o direito da União de uma regulamentação que restringe o exercício de uma liberdade fundamental da União tem de instruir oficiosamente os elementos do processo que lhe foi submetido, desde que esse regime não tenha por consequência que esse órgão jurisdicional seja obrigado a substituir as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa, a quem incumbe fornecer os elementos de prova necessários para permitir ao referido órgão jurisdicional verificar se essa restrição se justifica (Acórdão de 14 de junho de 2017, Online Games e o., C‑685/15, EU:C:2017:452, n.o 67).
            
         
               56
            
            
               Daqui resulta que o direito da União não exige que os Estados‑Membros prevejam um exame oficioso das medidas que restringem as liberdades fundamentais e, por conseguinte, não se opõe a uma legislação nacional que faz recair o ónus da prova sobre as partes.
            
         
               57
            
            
               Em face de todas as considerações precedentes, há que responder à décima questão que o artigo 56.o TFUE e o artigo 4.o, n.o 3, TUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que não prevê o exame oficioso do caráter proporcionado das medidas que restringem a livre prestação de serviços, na aceção do artigo 56.o TFUE, e faz recair o ónus da prova sobre as partes no processo.
            
         
         
            Quanto à décima primeira questão
         
      
      
               58
            
            
               Com a décima primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que incumbe a um Estado‑Membro que aplicou uma legislação restritiva fornecer os elementos de prova destinados a demonstrar a existência de objetivos adequados para legitimar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE e a sua proporcionalidade ou se é permitido fazer recair essa obrigação sobre a outra parte no processo.
            
         
               59
            
            
               Por um lado, como resulta dos n.os 52 e 53 deste acórdão, incumbe às autoridades competentes de um Estado‑Membro que aplicou essa regulamentação fornecer os elementos de prova destinados a demonstrar a existência de objetivos adequados para legitimar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE e a sua proporcionalidade. Por outro lado, se essas justificações não forem apresentadas devido à ausência ou à passividade dessas autoridades, os órgãos jurisdicionais nacionais devem poder retirar todas as consequências decorrentes dessa omissão.
            
         
               60
            
            
               Em face das considerações precedentes, o artigo 56.o TFUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que incumbe a um Estado‑Membro que aplicou uma legislação restritiva fornecer os elementos de prova destinados a demonstrar a existência de objetivos adequados para legitimar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE e a sua proporcionalidade, caso contrário, o órgão jurisdicional nacional deve poder retirar todas as consequências decorrentes dessa omissão.
            
         
         
            Quanto à décima quarta questão
         
      
      
               61
            
            
               Com a décima quarta questão, que deve ser analisada a seguir à décima primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de justificar uma medida restritiva pelo facto de não ter apresentado uma análise dos efeitos da referida medida aquando da sua introdução na legislação nacional ou no momento do exame dessa medida pelo órgão jurisdicional nacional.
            
         
               62
            
            
               A este respeito, importa recordar que é ao Estado‑Membro que pretende invocar um objetivo adequado para legitimar o entrave à livre prestação de serviços que cabe apresentar ao órgão jurisdicional nacional todos os elementos suscetíveis de permitir que esse órgão jurisdicional se certifique de que essa medida preenche efetivamente os requisitos resultantes do princípio da proporcionalidade (Acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 50 e jurisprudência referida).
            
         
               63
            
            
               No entanto, não se pode inferir dessa jurisprudência que um Estado‑Membro está privado da possibilidade de demonstrar que uma medida interna restritiva preenche esses requisitos, unicamente por não poder apresentar estudos que tivessem servido de base à adoção da regulamentação em causa (Acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 51 e jurisprudência referida).
            
         
               64
            
            
               Com efeito, incumbe ao órgão jurisdicional nacional efetuar uma apreciação global das circunstâncias que rodeiam a adoção e a aplicação de uma regulamentação restritiva (Acórdão de 30 de abril de 2014, Pfleger e o., C‑390/12, EU:C:2014:281, n.o 52), e não constatar apenas que o estudo prévio dos efeitos de uma regulamentação não foi realizado.
            
         
               65
            
            
               Em face de todas as considerações precedentes, há que responder à décima quarta questão que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se pode declarar que um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de justificar uma medida restritiva pelo facto de não ter apresentado uma análise dos efeitos da referida medida aquando da sua introdução na legislação nacional ou no momento do exame dessa medida pelo órgão jurisdicional nacional.
            
         
         
            Quanto à décima sexta questão
         
      
      
               66
            
            
               Com a décima sexta questão, que deve ser analisada antes da décima segunda, décima terceira e décima quinta questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma sanção, como a que está em causa no processo principal, aplicada devido à violação da legislação nacional que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
            
         
               67
            
            
               A este respeito, basta recordar que, se um regime restritivo em matéria de jogos de fortuna e azar for estabelecido e for incompatível com o artigo 56.o TFUE, a violação desse regime por um operador económico não pode ser punida (Acórdão de 22 de junho de 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, n.o 50 e jurisprudência referida).
            
         
               68
            
            
               Em face das considerações precedentes, há que responder à décima sexta questão que o artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma sanção, como a que está em causa no processo principal, aplicada devido à violação da legislação nacional que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
            
         
               69
            
            
               Tendo em conta a resposta dada a esta questão, não há que responder à décima segunda, décima terceira e décima quinta questões.
            
         
         Quanto às despesas
      
      
               70
            
            
               Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
            
          
            
               Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:
            
          
            
               
                        
                           1)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe, em princípio, a um sistema dual de organização do mercado dos jogos de fortuna e azar em que certos tipos de jogos fazem parte do sistema do monopólio estatal, enquanto outros fazem parte do sistema de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar, desde que o órgão jurisdicional de reenvio estabeleça que a regulamentação que restringe a livre prestação de serviços prossegue efetivamente, de forma coerente e sistemática, os objetivos invocados pelo Estado‑Membro em causa.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           2)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regra nacional, como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual a concessão de uma autorização para a organização de jogos de fortuna e azar em linha está reservada exclusivamente aos operadores de jogos de fortuna e azar que dispõem de uma concessão de casino situado no território nacional, na medida em que esta regra não constitui uma condição indispensável para alcançar os objetivos pretendidos e que existem medidas menos restritivas para os alcançar.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           3)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação, como a que está em causa no processo principal, que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar em linha, quando tal legislação contém regras discriminatórias em relação aos operadores estabelecidos noutros Estados‑Membros ou prevê regras não discriminatórias, mas que não se aplicam de maneira transparente ou são aplicadas de modo a impedir ou a tornar mais difícil a candidatura de certos proponentes estabelecidos noutros Estados‑Membros.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           4)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE e o artigo 4.o, n.o 3, TUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que não prevê o exame oficioso do caráter proporcionado das medidas que restringem a livre prestação de serviços, na aceção do artigo 56.o TFUE, e faz recair o ónus da prova sobre as partes no processo.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           5)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE, em conjugação com os artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais, deve ser interpretado no sentido de que incumbe a um Estado‑Membro que aplicou uma legislação restritiva fornecer os elementos de prova destinados a demonstrar a existência de objetivos adequados para legitimar um entrave a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado FUE e a sua proporcionalidade, caso contrário, o órgão jurisdicional nacional deve poder retirar todas as consequências decorrentes dessa omissão.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           6)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se pode declarar que um Estado‑Membro não cumpriu a sua obrigação de justificar uma medida restritiva pelo facto de não ter apresentado uma análise dos efeitos da referida medida aquando da sua introdução na legislação nacional ou no momento do exame dessa medida pelo órgão jurisdicional nacional.
                        
                     
                  
          
            
               
                        
                           7)
                        
                     
                     
                        
                           O artigo 56.o TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma sanção, como a que está em causa no processo principal, aplicada devido à violação da legislação nacional que estabelece um regime de concessões e de autorizações para a organização de jogos de fortuna e azar, na hipótese de essa legislação nacional ser contrária a esse artigo.
                        
                     
                  
          
               
                  
                     Assinaturas
                  
               
            (
            *1
         )	Língua do processo: húngaro.