CELEX: 62017CJ0073
Language: fr
Date: 2018-10-02
Title: Arrêt de la Cour (grande chambre) du 2 octobre 2018.#République française contre Parlement européen.#Recours en annulation – Droit institutionnel – Protocole sur la fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union européenne – Parlement européen – Notion de “session budgétaire” se tenant à Strasbourg (France) – Article 314 TFUE – Exercice du pouvoir budgétaire au cours d’une période de session plénière additionnelle à Bruxelles (Belgique).#Affaire C-73/17.

ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
2 octobre 2018 (*)
« Recours en annulation – Droit institutionnel – Protocole sur la fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union européenne – Parlement européen – Notion de “session budgétaire” se tenant à Strasbourg (France) – Article 314 TFUE – Exercice du pouvoir budgétaire au cours d’une période de session plénière additionnelle à Bruxelles (Belgique) »
Dans l’affaire C‑73/17,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 9 février 2017,

République française, représentée par MM. F. Alabrune, D. Colas et B. Fodda ainsi que par Mme E. de Moustier, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenue par :

Grand-Duché de Luxembourg, représenté par Mme D. Holderer et M. C. Schiltz, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre

Parlement européen, représenté par MM. R. Crowe et U. Rösslein, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. A. Tizzano, vice‑président, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. M. Ilešič, T. von Danwitz (rapporteur) et A. Rosas, présidents de chambre, MM. E. Juhász, D. Šváby, Mme A. Prechal, M. F. Biltgen, Mme K. Jürimäe, MM. C. Lycourgos et M. Vilaras, juges,
avocat général : M. M. Wathelet,
greffier : Mme V. Giacobbo-Peyronnel, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 mai 2018,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 5 juin 2018,
rend le présent

Arrêt

1        Par sa requête, la République française demande l’annulation de quatre actes du Parlement européen relatifs à l’adoption du budget annuel de l’Union européenne pour l’exercice 2017 (ci-après, conjointement, les « actes attaqués »), à savoir :
–        l’ordre du jour de la séance plénière du Parlement du 30 novembre 2016 [document P8_0J (2016)11-30], pour autant que des débats sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 y sont inscrits ;
–        l’ordre du jour de la séance plénière du Parlement du 1er décembre 2016 [document P8_0J (2016)12-01], pour autant qu’un vote suivi d’explications de vote sur ce projet commun y sont inscrits ;
–        la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016 [document T8-0475/2016, P8_TA-PROV(2016)0475] sur ledit projet commun, et
–        l’acte du 1er décembre 2016 par lequel le président du Parlement a constaté que le budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 était définitivement adopté.
 Le cadre juridique

2        Le 12 décembre 1992, les gouvernements des États membres ont adopté, sur le fondement de l’article 216 du traité CEE, de l’article 77 du traité CECA et de l’article 189 du traité CEEA, d’un commun accord, la décision relative à la fixation des sièges des institutions et de certains organismes et services des Communautés européennes (JO 1992, C 341, p. 1, ci-après la « décision d’Édimbourg »).

3        À l’occasion de la Conférence intergouvernementale qui a conduit à l’adoption du traité d’Amsterdam, le texte de la décision d’Édimbourg a été repris en tant que protocole annexé aux traités UE, CE, CECA et CEEA.

4        À l’heure actuelle, l’article unique, sous a), du protocole sur la fixation des sièges des institutions et de certains organes, organismes et services de l’Union européenne annexé aux traités UE, FUE et CEEA (ci-après le « protocole sur les sièges des institutions ») prévoit, dans des termes identiques à ceux de l’article 1er, sous a), de la décision d’Édimbourg :
« Le Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire. Les périodes de sessions plénières additionnelles se tiennent à Bruxelles. Les commissions du Parlement européen siègent à Bruxelles. Le secrétariat général du Parlement européen et ses services restent installés à Luxembourg. »

5        L’article 314 TFUE prévoit notamment :
« Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, établissent le budget annuel de l’Union conformément aux dispositions ci-après.
[...]
3.      Le Conseil adopte sa position sur le projet de budget et la transmet au Parlement européen au plus tard le 1er octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget. [...]
4.      Si, dans un délai de quarante-deux jours après cette transmission, le Parlement européen :
[...]
c)      adopte, à la majorité des membres qui le composent, des amendements, le projet ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission. Le président du Parlement européen, en accord avec le président du Conseil, convoque sans délai le comité de conciliation. [...]
5.      Le comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, a pour mission d’aboutir, sur la base des positions du Parlement européen et du Conseil, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement européen, dans un délai de vingt et un jours à partir de sa convocation.
[...]
6.      Si, dans le délai de vingt et un jours visé au paragraphe 5, le comité de conciliation parvient à un accord sur un projet commun, le Parlement européen et le Conseil disposent chacun d’un délai de quatorze jours à compter de la date de cet accord pour approuver le projet commun.
7.      Si, dans le délai de quatorze jours visé au paragraphe 6 :
a)      le Parlement européen et le Conseil approuvent tous deux le projet commun ou ne parviennent pas à statuer, ou si l’une de ces institutions approuve le projet commun tandis que l’autre ne parvient pas à statuer, le budget est réputé définitivement adopté conformément au projet commun, ou
b)      le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, et le Conseil rejettent tous deux le projet commun, ou si l’une de ces institutions rejette le projet commun tandis que l’autre ne parvient pas à statuer, un nouveau projet de budget est présenté par la Commission, ou
[...] 
d)      le Parlement européen approuve le projet commun tandis que le Conseil le rejette, le Parlement européen peut, dans un délai de quatorze jours à compter de la date du rejet par le Conseil et statuant à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, décider de confirmer l’ensemble ou une partie des amendements visés au paragraphe 4, point c). Si l’un des amendements du Parlement européen n’est pas confirmé, la position agréée au sein du comité de conciliation concernant la ligne budgétaire qui fait l’objet de cet amendement est retenue. Le budget est réputé définitivement adopté sur cette base.
[...] 
9.      Lorsque la procédure prévue au présent article est achevée, le président du Parlement européen constate que le budget est définitivement adopté.
10.      Chaque institution exerce les pouvoirs qui lui sont dévolus par le présent article dans le respect des traités et des actes adoptés en vertu de ceux-ci, notamment en matière de ressources propres de l’Union et d’équilibre des recettes et des dépenses. »

6        Le règlement du Parlement, dans sa version applicable au litige (ci-après le « règlement intérieur »), dispose, à son article 156, intitulé « Délais » :
« Sauf les cas d’urgence prévus aux articles 135 et 154, la discussion et le vote ne peuvent s’ouvrir sur un texte que s’il a été distribué depuis vingt-quatre heures au moins. »

7        Aux termes de l’article 158, paragraphe 1, du règlement intérieur, « [t]ous les documents du Parlement sont rédigés dans les langues officielles ».
 Les antécédents du litige

8        Le 20 mai 2015, le Parlement a adopté le calendrier de ses périodes de sessions plénières pour l’année 2016 prévoyant, notamment, la tenue de périodes de sessions plénières ordinaires à Strasbourg (France) du 24 au 27 octobre, du 21 au 24 novembre et du 12 au 15 décembre 2016 ainsi que d’une période de session plénière additionnelle les 30 novembre et 1er décembre 2016 à Bruxelles (Belgique).

9        Le 18 juillet 2016, la Commission a publié un projet de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017. Le 14 septembre 2016, le Conseil a transmis au Parlement sa position sur ce projet. Après un vote en commission des budgets et des débats au cours de la période de session plénière ordinaire qui s’est tenue à Strasbourg du 24 au 27 octobre 2016, le Parlement a adopté, le 26 octobre 2016, une résolution législative contenant des amendements audit projet. Le 27 octobre 2016, la procédure de conciliation budgétaire entre le Parlement et le Conseil a débuté. Cette procédure a abouti, le 17 novembre 2016, à un accord sur un projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, transmis le même jour au Parlement et au Conseil. Le texte de cet accord a fait l’objet d’une mise au point technique par les services de la Commission afin d’être transposé en termes budgétaires et juridiques. Le projet commun de budget ainsi mis au point a été communiqué au Parlement au cours de l’après-midi du 24 novembre 2016.

10      Le 28 novembre 2016, le Conseil a approuvé le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017. Le Parlement a inscrit le débat et le vote sur ce projet non pas à l’ordre du jour de la période de session plénière ordinaire qui s’est tenue à Strasbourg du 21 au 24 novembre 2016, mais à celui de la période de session plénière additionnelle des 30 novembre et 1er décembre 2016 à Bruxelles. Par la résolution législative du 1er décembre 2016, le Parlement a approuvé ledit projet. À cette même date, le président du Parlement a constaté, en séance plénière, que le budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 était définitivement adopté. 
 La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

11      La République française demande à la Cour :
–        d’annuler les actes attaqués ;
–        de maintenir les effets de l’acte par lequel le président du Parlement a constaté que le budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 était définitivement adopté jusqu’à ce que ce budget soit définitivement adopté par un acte conforme aux traités, dans un délai raisonnable à compter de la date du prononcé de l’arrêt, et
–        de condamner le Parlement aux dépens.

12      Le Parlement demande à la Cour :
–        de déclarer irrecevable le recours pour autant qu’il concerne les deux ordres du jour des séances plénières du Parlement du 30 novembre et du 1er décembre 2016 et la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016 ;
–        de rejeter le recours ;
–        de condamner la République française aux dépens, et
–        à titre subsidiaire, de maintenir les effets de l’acte par lequel le président du Parlement a constaté que le budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 était définitivement adopté jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’un nouvel acte destiné à le remplacer.

13      Par ordonnance du président de la Cour du 7 juin 2017, le Grand-Duché de Luxembourg a été admis à intervenir au soutien des conclusions de la République française.
 Sur le recours

 Sur la recevabilité 

14      Le Parlement soutient que le recours est irrecevable pour autant qu’il concerne les deux ordres du jour des séances plénières du Parlement du 30 novembre et du 1er décembre 2016 ainsi que la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016. Ces deux ordres du jour seraient des mesures d’organisation purement interne, qui ne produisent pas d’effets juridiques à l’égard des tiers. Quant à la résolution législative, elle ne serait qu’un acte préparatoire à l’acte par lequel le président du Parlement a constaté l’adoption définitive du budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017.

15      À cet égard, il convient de relever que, en inscrivant le débat et le vote sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à l’ordre du jour des séances plénières des 30 novembre et 1er décembre 2016, le Parlement a pris la décision d’exercer ses compétences budgétaires au titre de l’article 314, paragraphe 6, TFUE lors d’une période de session plénière additionnelle à Bruxelles. Or, la question de savoir si ces deux ordres du jour visent exclusivement l’organisation interne du Parlement ou s’ils produisent des effets juridiques à l’égard de tiers, de tels effets résultant de l’exercice par cette institution de ses compétences, est indissociablement liée à l’examen de leur contenu et, partant, à l’examen du recours quant au fond, de sorte que cette question ne saurait être appréciée dans le cadre de la recevabilité du recours (voir, en ce sens, arrêts du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement, 230/81, EU:C:1983:32, point 30 ; du 28 novembre 1991, Luxembourg/Parlement, C‑213/88 et C‑39/89, EU:C:1991:449, point 16, ainsi que du 13 décembre 2012, France/Parlement, C‑237/11 et C‑238/11, EU:C:2012:796, point 20).

16      En ce qui concerne la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que la délibération du Parlement sur le projet de budget annuel en deuxième lecture fondée sur l’article 203, paragraphe 6, du traité CEE pouvait faire l’objet d’un recours en annulation. En effet, aux termes du paragraphe 10 de cet article (devenu article 203, paragraphe 10, du traité CE, lui-même devenu article 272, paragraphe 10, CE, puis article 314, paragraphe 10, TFUE), chaque institution exerce les pouvoirs qui lui sont dévolus en matière budgétaire dans le respect des dispositions du traité. À défaut de possibilité de déférer les différents actes adoptés par l’autorité budgétaire sur le fondement dudit article au contrôle de la Cour, les institutions qui composent cette autorité pourraient empiéter sur les compétences des États membres ou des autres institutions ou outrepasser les limites qui sont tracées à leurs compétences (voir, en ce sens, arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, 34/86, EU:C:1986:291, point 12). Ces considérations valent, mutatis mutandis, pour la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016 approuvant le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 en deuxième lecture sur le fondement de l’article 314, paragraphe 6, TFUE. 

17      Il s’ensuit que le recours est recevable.
 Sur le fond

 Argumentation des parties

18      La République française, soutenue par le Grand-Duché de Luxembourg, soulève un moyen unique tiré de la violation, par les actes attaqués, du protocole sur les sièges des institutions. Conformément à l’article unique, sous a), de ce protocole, le Parlement serait tenu d’exercer le pouvoir budgétaire que lui confère l’article 314 TFUE dans son intégralité au cours des périodes de sessions plénières ordinaires qui se tiennent à Strasbourg. En l’occurrence, cette institution aurait méconnu ladite règle en inscrivant les débats et le vote portant sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, au titre du paragraphe 6 de cet article, à l’ordre du jour de sa période de session plénière additionnelle qui s’est tenue à Bruxelles les 30 novembre et 1er décembre 2016 et en constatant, par l’acte du président du Parlement fondé sur ledit article 314, paragraphe 9, l’adoption définitive de ce budget lors de la même période de session plénière additionnelle.

19      En effet, la règle édictée à l’article unique, sous a), dudit protocole ne prévoirait aucune exception. Si la République française ne s’est pas opposée à ce que certains actes relatifs à l’exécution du budget soient adoptés lors de périodes de sessions plénières additionnelles, notamment pour tenir compte de certains évènements imprévus, cette pratique ne pourrait être tolérée en ce qui concerne la procédure budgétaire régie par l’article 314 TFUE, conduisant à l’adoption du budget annuel de l’Union et constituant un moment clé de la vie démocratique de celle-ci. 

20      Selon la République française, les dispositions de cet article 314 doivent être conciliées avec les règles relatives au siège du Parlement résultant du protocole sur les sièges des institutions, qui, en vertu de l’article 51 TUE, font partie intégrante des traités et se situent au même niveau juridique que l’article 314 TFUE. Ainsi, les contraintes résultant des délais prévus par ce dernier article ne sauraient primer sur les obligations relatives au siège du Parlement établies par ledit protocole, d’autant plus qu’il serait possible de les concilier. 

21      À cet égard, la République française estime que cette institution est tenue d’arrêter le calendrier des périodes de sessions plénières ordinaires à Strasbourg de façon à ce que l’une d’entre elles soit programmée pendant le délai de quatorze jours établi à l’article 314, paragraphe 6, TFUE pour le vote du Parlement sur le projet commun de budget annuel issu de la procédure de conciliation. Dans la mesure où le comité de conciliation épuiserait, en règle générale, la période de conciliation de vingt et un jours prévue au paragraphe 5 de ce dernier article, il serait possible de prévoir la date de l’accord de conciliation sur ce projet commun. Dans l’hypothèse où le comité de conciliation parviendrait à un accord avant la date prévue, la « formalisation » de cet accord et, partant, la date à laquelle le délai de quatorze jours visé ci-dessus commence à courir pourraient être retardées.

22      De plus, en l’occurrence, il aurait été possible pour le Parlement d’inscrire le débat et le vote sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à l’ordre du jour d’une séance de la période de session plénière ordinaire qui s’est déroulée du 21 au 24 novembre 2016 à Strasbourg, tout en respectant le délai de quatorze jours prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE. En effet, cette période de session plénière ordinaire se serait intégralement déroulée durant ce délai et aurait débuté quatre jours après l’accord sur ce projet commun, intervenu le 17 novembre 2016. Ainsi, en tenant compte du seul délai obligatoire avant l’ouverture de la discussion sur un texte, à savoir le délai de distribution de vingt-quatre heures au moins prévu à l’article 156 du règlement intérieur, le Parlement aurait tout à fait été en mesure d’inscrire les débats et le vote sur ledit projet commun à l’ordre du jour de ladite période de session plénière ordinaire. Dans ce contexte, la République française conteste que les défis invoqués par le Parlement quant à la mise au point technique, à la traduction et à la finalisation du dossier budgétaire aient rendu impossible, pour cette institution, de se prononcer sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 pendant la période de session plénière ordinaire qui s’est tenue du 21 au 24 novembre 2016 à Strasbourg.

23      Enfin, en ce qui concerne l’acte par lequel le président du Parlement a constaté l’adoption définitive du budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, rien n’aurait empêché celui-ci d’attendre la période de session plénière ordinaire suivante, laquelle s’est déroulée du 12 au 15 décembre 2016. 

24      Le Parlement fait valoir que les termes « la session budgétaire » doivent être interprétés en ce sens qu’ils visent une seule période de session plénière spécifique, à savoir la période de session lors de laquelle le Parlement exerce les pouvoirs qui lui ont été initialement accordés par l’article 203 du traité CEE de proposer des amendements au projet de budget initial, tel qu’amendé par le Conseil. La décision d’Édimbourg consacrerait la pratique antérieure du Parlement consistant à organiser à la fin du mois d’octobre ou au début du mois de novembre une période de session plénière à Strasbourg à cette fin. Cette période de session plénière, dite « période de session d’octobre II », se serait ajoutée à la période de session plénière ordinaire du mois d’octobre, en raison de la pratique de cette institution de ne tenir aucune période de session plénière au mois d’août, et aurait été utilisée, en substance, pour la première lecture du projet de budget. 

25      En revanche, contrairement à ce que soutient la République française, rien dans le protocole sur les sièges des institutions n’indiquerait que les débats et le vote ultérieurs sur le projet commun de budget annuel issu de la procédure de conciliation devraient également avoir lieu lors d’une période de session plénière ordinaire à Strasbourg. Selon le Parlement, l’interprétation avancée par cet État membre implique soit de tenir plus de six périodes de sessions plénières mensuelles à Strasbourg durant la seconde partie de l’année, ce qui serait en contradiction avec l’obligation prévue à ce protocole de tenir les douze périodes de sessions mensuelles à Strasbourg selon un rythme régulier, soit des conséquences incompatibles avec l’effet utile de l’article 314 TFUE.

26      Compte tenu du délai de quatorze jours prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE pour l’approbation du projet commun de budget annuel, le Parlement fait valoir que ladite interprétation obligerait le comité de conciliation à adopter systématiquement ce projet dans les quatorze jours avant la date d’une période de session plénière à Strasbourg, privant ainsi ce comité de sa liberté d’adopter ledit projet à tout moment lors de la période de conciliation de vingt et un jours prévue à l’article 314, paragraphe 5, TFUE. En outre, cette même interprétation empêcherait le Parlement de tenir un débat sur le budget annuel de l’Union et de voter celui-ci après la douzième période de session plénière ordinaire à Strasbourg et ne tiendrait pas compte de l’hypothèse, prévue à l’article 314, paragraphe 7, sous b) et d), TFUE, que le budget doive être adopté dans le cadre d’une nouvelle procédure budgétaire ou par un vote du Parlement confirmant tous ses amendements ou une partie de ceux-ci. L’absence d’adoption du budget à la fin de l’exercice budgétaire entraînerait dans ce cas l’application de l’article 315 TFUE relatif au budget provisoire.

27      Par ailleurs, il aurait été impossible, en l’espèce, d’inscrire le débat et le vote sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à l’ordre du jour d’une séance de la période de session plénière ordinaire qui s’est déroulée du 21 au 24 novembre 2016 à Strasbourg. En effet, avant de soumettre ce projet commun à l’approbation du Parlement et du Conseil, il aurait été nécessaire de transposer l’accord politique annexé aux lettres de transmission du comité de conciliation dans les textes budgétaires juridiques et de faire traduire ces derniers dans toutes les langues officielles de l’Union. Or, la mise au point technique dudit projet commun nécessiterait toujours environ une semaine de travail et serait habituellement confiée aux services de la Commission. En l’occurrence, ce serait seulement 18 minutes avant la fin de la période de session plénière ordinaire du mois de novembre 2016 que la Commission aurait notifié au Parlement et au Conseil que ce même projet commun mis au point était disponible, et ce uniquement en langue anglaise. 
 Appréciation de la Cour

28      Le Parlement est, comme le confirme l’article 314, paragraphe 10, TFUE, tenu d’exercer les pouvoirs budgétaires qui lui sont dévolus dans le respect des traités et des actes adoptés en vertu de ceux-ci. 

29      En premier lieu, cette institution doit respecter le protocole sur les sièges des institutions qui fait, selon l’article 51 TUE, partie intégrante des traités. L’article unique, sous a), de ce protocole dispose que « [l]e Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire ».

30      La République française soutient que, en vertu de cette dernière disposition, le Parlement est tenu d’exercer l’intégralité de ses pouvoirs budgétaires à Strasbourg, tandis que, selon le Parlement, ladite disposition vise une période de session plénière spécifique, à savoir celle portant sur le projet de budget en première lecture, ce qui exclurait les actes attaqués du champ d’application de cette même disposition. 

31      À cet égard, il convient de relever que l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions se réfère à « la session budgétaire », sans cependant viser une période précise de session plénière ordinaire ni les actes relevant de la compétence du Parlement dans le cadre de la procédure budgétaire et qui devraient être adoptés au cours de cette période de session plénière. Or, selon l’article 314 TFUE, le Parlement peut être amené à statuer sur le budget annuel de l’Union à plusieurs reprises et, compte tenu des échéances et des délais prévus à ce dernier article, pendant différentes périodes de sessions plénières ordinaires. 

32      En l’absence de précision à l’article unique, sous a), de ce protocole, les termes « la session budgétaire » doivent être considérés comme renvoyant à l’ensemble des périodes de session plénière au cours desquelles le Parlement exerce ses pouvoirs budgétaires et à l’ensemble des actes adoptés par cette institution à cette fin.

33      En effet, s’agissant de l’article 1er, sous a), de la décision d’Édimbourg, qui est formulé en des termes identiques à ceux de l’article unique, sous a), dudit protocole, la Cour a déjà jugé que cette disposition définit le siège du Parlement comme étant le lieu où doivent être tenues, à un rythme régulier, douze périodes de sessions plénières ordinaires de cette institution, y compris celles au cours desquelles le Parlement doit exercer les pouvoirs budgétaires que lui confère le traité (voir, en ce sens, arrêts du 1er octobre 1997, France/Parlement, C‑345/95, EU:C:1997:450, point 29, ainsi que du 13 décembre 2012, France/Parlement, C‑237/11 et C‑238/11, EU:C:2012:796, point 40).

34      Il convient d’ajouter que l’exercice par le Parlement de sa compétence budgétaire en séance plénière revêt une importance particulière pour la transparence et la légitimité démocratique de l’action de l’Union fondée sur le budget annuel de celle-ci. Or, ces dernières ne peuvent pas être assurées par la seule première lecture du projet de budget dans le cadre de la procédure budgétaire établie à l’article 314 TFUE lorsque le Parlement, conformément à l’article 314, paragraphe 4, sous c), TFUE, adopte des amendements audit projet. 

35      En effet, selon la jurisprudence de la Cour, l’exercice par le Parlement de sa compétence budgétaire en séance plénière constitue un moment fondamental de la vie démocratique de l’Union et nécessite notamment un débat public, en séance plénière, permettant aux citoyens de l’Union de prendre connaissance des diverses orientations politiques exprimées et, de ce fait, de se former une opinion politique sur l’action de l’Union (arrêt du 13 décembre 2012, France/Parlement, C‑237/11 et C‑238/11, EU:C:2012:796, point 68). En outre, la transparence du débat parlementaire en séance plénière est susceptible de renforcer la légitimité démocratique de la procédure budgétaire à l’égard des citoyens de l’Union et la crédibilité de l’action de celle-ci. 

36      Or, la procédure de conciliation prévue au paragraphe 4, sous c), et au paragraphe 5 de l’article 314 TFUE peut conduire à des modifications importantes du projet de budget qui n’ont pas été examinées en première lecture par le Parlement, ni fait l’objet d’un débat public au sein du comité de conciliation. Comme le Parlement l’a confirmé lors de l’audience, les séances de ce comité ne sont pas publiques et impliquent la participation de 28 membres du Parlement, reflétant les rapports de majorité en son sein sans toutefois représenter pleinement les intérêts politiques de tous les membres de cette institution. 

37      Dans ces conditions, les termes « la session budgétaire », figurant à l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions, couvrent non pas seulement la période de session plénière ordinaire consacrée à l’examen du projet de budget en première lecture, mais également la deuxième lecture, en vertu de l’article 314, paragraphe 6, TFUE, assurant un débat et un vote publics, en séance plénière, sur le projet commun de budget annuel issu de la procédure de conciliation.

38      En deuxième lieu, le Parlement est tenu de respecter les exigences que l’article 314 TFUE lui impose pour l’exercice de ses pouvoirs budgétaires en séance plénière. Les échéances et les délais établis à cette disposition visent à assurer l’adoption du budget annuel de l’Union avant la fin de l’année précédant l’exercice en cause, leur méconnaissance pouvant, le cas échéant, conduire à l’application de l’article 315 TFUE, relatif au budget provisoire. 

39      Ainsi, dans l’hypothèse, notamment, où le Parlement ne parvient pas à statuer en deuxième lecture sur le projet commun de budget annuel dans le délai de quatorze jours prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE et où le Conseil rejette celui-ci dans ce délai, il ressort du paragraphe 7, sous b), de ce dernier article que la Commission présente un nouveau projet de budget et, partant, que la procédure budgétaire doit être intégralement reprise. Dans cette même hypothèse, le Parlement perd, en outre, sa prérogative résultant de l’article 314, paragraphe 7, sous d), TFUE, lui permettant, en cas de rejet du projet commun de budget annuel par le Conseil, de décider seul de l’adoption du budget par un vote supplémentaire à la majorité qualifiée.

40      Par ailleurs, en l’absence d’un débat et d’un vote du Parlement sur le projet commun de budget annuel dans le délai de quatorze jours établi à l’article 314, paragraphe 6, TFUE, ce projet peut être adopté par le Conseil seul, dans les conditions prévues au paragraphe 7, sous a), de cet article. Or, ainsi qu’il a été relevé aux points 34 à 36 du présent arrêt, il est d’une importance particulière pour la transparence et la légitimité démocratique de l’action de l’Union, lesquelles se manifestent au travers de la procédure d’adoption du budget annuel, que le Parlement exerce la compétence lui incombant au titre de l’article 314, paragraphe 6, TFUE et se prononce en séance plénière sur ce projet commun.

41      Dès lors, le Parlement est tenu d’agir en la matière avec toute l’attention, la rigueur et tout l’engagement qu’une telle responsabilité exige (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2012, France/Parlement, C‑237/11 et C‑238/11, EU:C:2012:796, point 68), ce qui implique que le débat et le vote parlementaires soient fondés sur un texte transmis aux députés en temps utile et traduit dans toutes les langues officielles de l’Union. En effet, l’Union est attachée au multilinguisme, dont l’importance est rappelée à l’article 3, paragraphe 3, quatrième alinéa, TUE (voir, en ce sens, arrêts du 5 mai 2015, Espagne/Conseil, C‑147/13, EU:C:2015:299, point 42, ainsi que du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, point 203).

42      En troisième lieu, dans la mesure où l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions et l’article 314 TFUE ont la même valeur juridique, les exigences résultant du premier de ces articles ne sauraient, en tant que telles, prévaloir sur celles résultant du second, et inversement. Leur application doit être effectuée, au cas par cas, dans le respect de la conciliation nécessaire de ces exigences et d’un juste équilibre entre celles-ci. 

43      Par ailleurs, il est de jurisprudence constante que le protocole sur les sièges des institutions est régi par le respect mutuel des compétences respectives des États membres et du Parlement ainsi que par un devoir réciproque de coopération loyale (voir, en ce sens, arrêts du 22 septembre 1988, France/Parlement, 358/85 et 51/86, EU:C:1988:431, points 34 et 35 ; du 1er octobre 1997, France/Parlement, C‑345/95, EU:C:1997:450, points 31 et 32, ainsi que du 13 décembre 2012, France/Parlement, C‑237/11 et C‑238/11, EU:C:2012:796, points 41, 42 et 60).

44      Ainsi, le Parlement est tenu d’exercer ses pouvoirs budgétaires au cours d’une période de session plénière ordinaire à Strasbourg, sans que, toutefois, cette obligation résultant de l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions fasse obstacle à ce que le budget annuel soit, si des impératifs liés au bon déroulement de la procédure budgétaire telle que prévue à l’article 314 TFUE l’exigent, débattu et voté lors d’une période de session plénière additionnelle à Bruxelles. Un déroulement de cette procédure faisant prévaloir, de manière absolue, le respect de l’article unique, sous a), de ce protocole au détriment de la pleine participation du Parlement à ladite procédure serait incompatible avec la conciliation nécessaire des exigences résultant de ces dispositions, rappelée au point 42 du présent arrêt. 

45      En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect des exigences résultant des points 42 à 44 du présent arrêt, il y a lieu de relever que le Parlement dispose, lorsqu’il procède à la conciliation nécessaire entre les exigences de l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions et celles de l’article 314 TFUE, d’un pouvoir d’appréciation découlant des impératifs liés au bon déroulement de la procédure budgétaire. Dès lors, ce contrôle juridictionnel porte sur le point de savoir si le Parlement, en exerçant une partie de ses pouvoirs budgétaires au cours d’une période de session plénière additionnelle, a commis, à cet égard, des erreurs d’appréciation.

46      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si les actes attaqués respectent la conciliation nécessaire des exigences résultant de l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions et de l’article 314 TFUE.

47      La République française soutient, à cet égard, qu’un aménagement du calendrier parlementaire aurait pu permettre le débat et le vote du projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à Strasbourg, dans le délai prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE, et qu’un tel débat et un tel vote auraient, en tout état de cause, été possibles au cours de la période de session plénière ordinaire du mois de novembre 2016. En outre, l’acte par lequel le président du Parlement a constaté l’adoption définitive du budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 aurait encore pu être adopté lors de la période de session plénière ordinaire suivante, du 12 au 15 décembre 2016. 

48      S’agissant du calendrier parlementaire pour l’année 2016, l’argumentation de la République française repose, en substance, sur la prémisse selon laquelle, dès lors que la date à laquelle le comité de conciliation parviendrait à un accord sur un projet commun de budget annuel de l’Union, à savoir le 17 novembre 2016, était raisonnablement prévisible pour le Parlement au moment de la fixation dudit calendrier, cette institution aurait dû fixer une période de session plénière ordinaire plus tard que les 21 à 24 novembre de cette même année, de manière à permettre, au cours de ladite session, un débat et un vote en seconde lecture en temps utile sur ce projet.

49      Or, aucun élément avancé par la République française ne permet d’établir que, sur ce point, la fixation par le Parlement de son calendrier des sessions plénières ordinaires pour l’année 2016 aurait été entachée d’une erreur d’appréciation.

50      La prémisse exposée au point 48 du présent arrêt ne saurait, en effet, être retenue. Ainsi, au moment de la fixation du calendrier des sessions plénières ordinaires, tant le recours à la procédure de conciliation que la date à laquelle cette procédure serait déclenchée et prendrait fin, le cas échéant, en raison d’un accord sur un projet commun de budget annuel étaient par principe incertains. Comme l’admet la République française, il n’était dès lors, à ce même moment, nullement exclu que, en cas de saisine du comité de conciliation, ce dernier parvienne à un accord sur un projet commun de budget annuel de l’Union à une date antérieure au 17 novembre 2016, qui aurait pu permettre au Parlement de procéder au débat et au vote en seconde lecture sur ledit projet lors de la session plénière ordinaire des 21 à 24 novembre 2016, et ce sans méconnaître les exigences d’attention, de rigueur et d’engagement rappelées au point 41 du présent arrêt.

51      Ce dernier constat ne saurait être remis en cause par l’argumentation de la République française selon laquelle, en cas d’accord au sein du comité de conciliation avant l’expiration du délai prévu à l’article 314, paragraphe 5, TFUE, il était concevable que ledit comité retarde la formalisation de cet accord. Une telle approche, qui supposerait de reporter artificiellement la date dudit accord, n’est en effet pas compatible avec le paragraphe 6 de cet article, dont il résulte que le délai de quatorze jours imparti au Parlement et au Conseil pour approuver le projet commun commence à courir dès la date à laquelle le comité de conciliation parvient à un tel accord.

52      Partant, il y a lieu de considérer que le Parlement est demeuré dans les limites du pouvoir d’appréciation rappelé au point 45 du présent arrêt lorsqu’il a fixé son calendrier de sessions plénières ordinaires pour l’année 2016.

53      Il convient encore de vérifier si, dans le cadre fixé par ledit calendrier, le Parlement a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, exercer ses pouvoirs budgétaires, par les actes attaqués, au cours de la période de session plénière additionnelle qui s’est tenue à Bruxelles le 30 novembre et le 1er décembre 2016. 

54      En ce qui concerne, premièrement, les ordres du jour des séances plénières du Parlement des 30 novembre et 1er décembre 2016 ainsi que la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016 portant sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, il est constant que l’accord du comité de conciliation sur ce projet est intervenu et a été transmis au Parlement et au Conseil le 17 novembre 2016. Le Parlement a inscrit ledit projet non pas à l’ordre du jour de la période de session plénière ordinaire du 21 au 24 novembre 2016 à Strasbourg, mais à celui de la période de session plénière additionnelle qui s’est tenue à Bruxelles le 30 novembre et le 1er décembre 2016.

55      À cet égard, il y a lieu de constater que, en l’espèce, le 1er décembre 2016 constituait le dernier jour du délai prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE. Dans la mesure où le Conseil avait déjà approuvé le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 le 28 novembre 2016, le dépassement de ce délai par le Parlement aurait impliqué l’adoption du budget annuel pour cet exercice, en vertu de l’article 314, paragraphe 7, sous a), TFUE, sans que le Parlement participe à la procédure budgétaire en deuxième lecture.

56      S’agissant de l’argumentation de la République française selon laquelle le Parlement aurait pu statuer sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à une date antérieure, à savoir au cours de la période de session plénière ordinaire du 21 au 24 novembre 2016 à Strasbourg, il convient de relever que la pleine utilisation par le Parlement du délai prévu à l’article 314, paragraphe 6, TFUE ne saurait mettre en cause la légalité des ordres du jour des séances plénières du Parlement des 30 novembre et 1er décembre 2016 ainsi que de la résolution législative du Parlement du 1er décembre 2016 au regard du protocole sur les sièges des institutions. En effet, le Parlement est en droit d’épuiser pleinement les délais qui lui sont impartis par les dispositions de cet article 314. Ainsi que le Parlement l’a relevé lors de l’audience devant la Cour, les débats internes au sein des différents groupes politiques et de la commission des budgets prennent un temps considérable, temps particulièrement important pour préparer le débat et le vote budgétaires en séance plénière et, notamment, pour parvenir à une majorité.

57      En outre, l’accord du comité de conciliation sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 a fait l’objet d’une mise au point technique et d’une traduction dans toutes les langues officielles de l’Union, dont la nécessité n’est pas contestée entre les parties. Ces dernières ne contestent pas davantage la décision de confier cette mise au point technique aux services de la Commission, d’un commun accord entre le Parlement et le Conseil et conformément à l’accord interinstitutionnel du 2 décembre 2013 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière (JO 2013, C 373, p. 1).

58      Or, en l’espèce, à la suite de cette mise au point technique, le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 n’a été mis à la disposition du Parlement qu’au cours de l’après-midi du 24 novembre 2016, soit le dernier jour de la période de session plénière ordinaire du mois de novembre 2016, et ce seulement dans sa version en langue anglaise. Dans ces circonstances, le débat et le vote sur ce projet ne pouvaient pas, conformément aux articles 156 et 158 du règlement intérieur, être inscrits à l’ordre du jour afférent à ce 24 novembre 2016. En effet, selon ces dispositions, la discussion et le vote ne peuvent s’ouvrir que sur un texte rédigé dans les langues officielles de l’Union, qui a été mis à la disposition des députés depuis vingt-quatre heures au moins. Le respect de ces exigences minimales est indispensable aux fins de la préparation du débat et du vote en séance plénière portant sur le projet commun de budget annuel, avec toute l’attention, la rigueur et tout l’engagement nécessaires et, notamment, en tenant compte des exigences liées au multilinguisme.

59      Quant à la durée de la mise au point technique de l’accord du comité de conciliation sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, qui a été, en l’espèce, de sept jours, la République française n’a pas démontré qu’elle était excessive. Si le Parlement est, certes, tenu de s’assurer que tout soit fait pour que la durée de cette mise au point technique permette, le cas échéant, de respecter les exigences résultant de l’article unique, sous a), du protocole sur les sièges des institutions, cet État membre n’a, toutefois, pas présenté d’élément concret permettant de considérer que le Parlement a méconnu cette obligation et, partant, que la durée de ladite mise au point technique aurait pu être réduite, de sorte que ce projet commun aurait pu être mis à la disposition du Parlement, dans les conditions requises par son règlement intérieur, à une date antérieure au 24 novembre 2016.

60      À supposer même que cette durée ait pu être plus courte, il convient de tenir compte du temps qui est, au-delà des exigences minimales résultant de l’article 156 du règlement intérieur, nécessaire pour la préparation de la séance plénière portant sur le projet commun de budget annuel, temps dont doivent disposer les députés, et notamment ceux de la minorité parlementaire dont aucun représentant n’a participé à la procédure de conciliation, afin de pouvoir prendre utilement connaissance, débattre et voter ce projet avec toute l’attention, la rigueur et tout l’engagement nécessaires.

61      Partant, le Parlement n’a pas commis d’erreur d’appréciation en inscrivant le débat et le vote sur le projet commun de budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 à l’ordre du jour de la période de session plénière additionnelle qui s’est tenue les 30 novembre et 1er décembre 2016 à Bruxelles, et en approuvant ce projet par résolution législative lors de cette même période de session plénière.

62      S’agissant, deuxièmement, de l’acte constatant l’adoption définitive du budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017, il convient de relever que le traité FUE n’accorde aucun délai au président du Parlement pour adopter celui-ci, cette adoption devant intervenir, selon les termes de l’article 314, paragraphe 9, TFUE, lorsque la procédure prévue à cet article est achevée.

63      En effet, ledit acte est étroitement lié au vote, en deuxième lecture, sur le projet commun de budget annuel. L’acte du président du Parlement constatant formellement, après vérification de la régularité de la procédure, que le budget annuel de l’Union est définitivement adopté constitue la phase ultime de la procédure d’adoption de ce budget et confère force obligatoire à celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2013, Conseil/Parlement, C‑77/11, EU:C:2013:559, point 50). Ainsi, lorsque le Parlement, eu égard à la conciliation nécessaire à laquelle il a été fait référence au point 42 du présent arrêt, est en droit de débattre et de voter sur le projet commun de budget annuel au cours d’une période de session plénière additionnelle à Bruxelles, le président de cette institution procède à ce constat au cours de la même période de session plénière. 

64      Par ailleurs, eu égard à l’importance de l’adoption du budget annuel pour l’action de l’Union, il ne saurait être exigé que le président du Parlement soit tenu d’attendre la prochaine période de session plénière ordinaire à Strasbourg aux fins de constater la clôture définitive de la procédure budgétaire et de conférer force obligatoire au budget annuel de l’Union.

65      Dès lors, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le président du Parlement a pu constater, au cours de la séance plénière qui s’est tenue le 1er décembre 2016 à Bruxelles, que le budget annuel de l’Union pour l’exercice 2017 était définitivement adopté. 

66      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu d’écarter le moyen unique de la République française et, partant, de rejeter le recours.
 Sur les dépens

67      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Parlement ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux du Parlement. En application de l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, le Grand-Duché de Luxembourg, qui est intervenu au litige, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      La République française est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux du Parlement européen.

3)      Le Grand-Duché de Luxembourg supporte ses propres dépens.

Lenaerts

Tizzano

Silva de Lapuerta

Ilešič

von Danwitz

Rosas

Juhász

Šváby

Prechal

Biltgen

Jürimäe

Lycourgos

 
Vilaras            
 
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 2 octobre 2018.

Le greffier
 
Le président

A. Calot Escobar
 
K. Lenaerts

*      Langue de procédure : le français.