CELEX: 62003CC0503
Language: de
Date: 2005-03-10
Title: Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 10. März 2005. # Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Königreich Spanien. # Freizügigkeit - Richtlinie 64/221/EWG - Staatsangehöriger eines Drittstaats, der mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet ist - Einreise- und Aufenthaltsrecht - Beschränkung aus Gründen der öffentlichen Ordnung - Schengener Informationssystem - Ausschreibung zur Einreiseverweigerung. # Rechtssache C-503/03.

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
      JULIANE KOKOTT
      vom 10. März 2005(1)
      
      Rechtssache C-503/03
      Kommission der Europäischen Gemeinschaften
      gegen
      Königreich Spanien
      „Richtlinie 64/221/EWG – Angehörige von Drittstaaten, die mit Unionsbürgern verheiratet sind – Einreise- und Aufenthaltsrecht – Beschränkung aus Gründen der öffentlichen Ordnung – Schengener Informationssystem – Ausschreibung zur Einreiseverweigerung – Begründungspflicht“I –    Einleitung
      1.     In diesem Vertragsverletzungsverfahren macht die Kommission geltend, dass das Königreich Spanien in mehrfacher Hinsicht die
         Richtlinie 64/221/EWG(2) verletzt habe. Diese Richtlinie konkretisiert die Voraussetzungen, unter denen die Mitgliedstaaten berechtigt sind, Einreise-
         und Aufenthaltsrechte von Ausländern aus anderen Mitgliedstaaten sowie von deren Angehörigen aus Gründen der öffentlichen
         Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu beschränken.
      
      2.     Anlass des Rechtsstreits ist die Verwaltungspraxis in Spanien, bei der Angehörigen von Drittstaaten ohne weitere Prüfung des
         Einzelfalls weder die Einreise erlaubt noch ein Visum erteilt wird, wenn die betreffenden Personen im computergestützten Schengener
         Informationssystem (im Weiteren als SIS bezeichnet) zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind. Die Kommission ist der Ansicht,
         dieser Automatismus sei mit der vorgenannten Richtlinie unvereinbar, wenn es sich bei den Drittausländern um Angehörige von
         Unionsbürgern handelt. Das Königreich Spanien verteidigt sich insbesondere damit, dass seine Verwaltungspraxis den Vorgaben
         des Schengener Durchführungsübereinkommens(3) (im Weiteren als SDÜ bezeichnet) entspreche. Das Verfahren wirft damit die Frage auf, ob die einschlägigen Bestimmungen aus
         dem Schengen-Besitzstand mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind und wie ein etwaiger Konflikt zu lösen ist.
      
      II – Rechtlicher Rahmen
      A –    Die Richtlinie 64/221
      3.     Die Kommission rügt die Verletzung folgender Artikel dieser Richtlinie:
      „Artikel 1
      (1)      Diese Richtlinie gilt für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft
         aufhalten oder sich dorthin begeben, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben oder um Dienstleistungen
         entgegenzunehmen.
      
      (2)      Diese Bestimmungen gelten auch für den Ehegatten und die Familienmitglieder, welche die Bedingungen der auf Grund des Vertrages
         auf diesem Gebiet erlassenen Verordnungen und Richtlinien erfüllen. 
      
      Artikel 2
      (1)      Diese Richtlinie betrifft die Vorschriften für die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder
         die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, welche die Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit
         erlassen. 
      
      (2)      Diese Gründe dürfen nicht für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden. 
      Artikel 3
      (1)      Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden
         Einzelpersonen ausschlaggebend sein. 
      
      (2)      Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. 
      ...
      Artikel 6
      Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung
         zugrunde liegen, bekanntzugeben, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen.“
      
      4.     Diese Richtlinie wird am 29. April 2006 durch die Richtlinie 2004/38/EG ersetzt.(4)
      
      B –    Der Schengen-Besitzstand
      5.     Teil des Schengen-Besitzstands ist das SIS. Dabei handelt es sich um eine staatenübergreifende Datenbankanwendung, die aus
         nationalen Einheiten und einer zentralen technischen Unterstützungseinheit in Straßburg besteht. Das SIS ermöglicht den Behörden
         die Abfrage von Informationen über Personen und Gegenstände, insbesondere im Rahmen des Verfahrens zur Visumerteilung, im
         Zusammenhang mit Kontrollen an den Außengrenzen sowie im Rahmen von Überprüfungen und Kontrollen durch Polizei- und Zollbehörden
         im Hoheitsgebiet der Schengen-Staaten. Das System wurde geschaffen, um Sicherheitsdefizite aus dem Abbau der Kontrollen an
         deren Binnengrenzen auszugleichen. Das vorliegende Verfahren betrifft die Ausschreibung von Drittausländern zur Einreiseverweigerung.
         Einschlägig sind insofern insbesondere die folgenden Bestimmungen des SDÜ sowie eine Erklärung des hierdurch eingesetzten
         Exekutivausschusses:
      
      1.      Das Schengener Durchführungsübereinkommen
      6.     Artikel 1 SDÜ definiert den Begriff des „Drittausländers“ als eine Person, die nicht Staatsangehöriger eines der Mitgliedstaaten
         der Europäischen Gemeinschaften ist. 
      
      7.     Artikel 5 SDÜ regelt die Einreise von Drittausländern für einen zeitlich begrenzten Aufenthalt im Schengen-Raum. Diese Vorschrift
         lautet auszugsweise:
      
      „1.      Für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten kann einem Drittausländer die Einreise in das Hoheitsgebiet der Vertragsparteien
         gestattet werden, wenn er die nachstehenden Voraussetzungen erfüllt:
      
      ...
      d)      Er darf nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein.
      ...
      2.      Einem Drittausländer, der nicht alle diese Voraussetzungen erfüllt, muss die Einreise in das Hoheitsgebiet der Vertragsparteien
         verweigert werden, es sei denn, eine Vertragspartei hält es aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses
         oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich, von diesem Grundsatz abzuweichen. In diesen Fällen wird die
         Zulassung auf das Hoheitsgebiet der betreffenden Vertragspartei beschränkt, die die übrigen Vertragsparteien darüber unterrichten
         muss.“
      
      8.     Die Artikel 15 und 16 SDÜ enthalten eine Parallelregelung zu Artikel 5 SDÜ für die Erteilung von Sichtvermerken. Diese dürfen
         grundsätzlich nur erteilt werden, wenn die in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d SDÜ aufgeführte Voraussetzung erfüllt ist. Abweichend
         hiervon kann jedoch aus einem der in Artikel 5 Absatz 2 SDÜ genannten Gründe auch bei Vorliegen einer Ausschreibung zur Einreiseverweigerung
         ein Visum erteilt werden. Dessen räumliche Gültigkeit ist dann auf das Hoheitsgebiet desjenigen Mitgliedstaats zu beschränken,
         der den Sichtvermerk erteilt.
      
      9.     Artikel 96 SDÜ regelt die hier relevante Ausschreibungskategorie des SIS, die Einreiseverweigerung:
      „1.      Die Daten bezüglich Drittausländern, die zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sind, werden aufgrund einer nationalen Ausschreibung
         gespeichert, die auf Entscheidungen der zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichte beruht, wobei die Verfahrensregeln des
         nationalen Rechts zu beachten sind.
      
      2.      Die Entscheidungen können auf die Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die nationale Sicherheit, die die
         Anwesenheit eines Drittausländers auf dem Hoheitsgebiet der Vertragspartei bedeutet, gestützt werden.
      
      Dies kann insbesondere der Fall sein
      a)      bei einem Drittausländer, der wegen einer Straftat verurteilt worden ist, die mit Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr
         bedroht ist; 
      
      b)      bei einem Drittausländer, gegen den ein begründeter Verdacht besteht, dass er schwere Straftaten, einschließlich solcher im
         Sinne von Artikel 71 begangen hat, oder gegen den konkrete Hinweise bestehen, dass er solche Taten in dem Hoheitsgebiet einer
         Vertragspartei plant.
      
      3.      Die Entscheidungen können ebenso darauf beruhen, dass der Drittausländer ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben worden
         ist, wobei die Maßnahme nicht aufgeschoben oder aufgehoben worden sein darf, ein Verbot der Einreise oder des Aufenthalts
         enthalten oder davon begleitet sein muss und auf der Nichtbeachtung des nationalen Rechts über die Einreise oder den Aufenthalt
         von Ausländern beruhen muss.“
      
      10.   Artikel 94 Absatz 3 SDÜ definiert abschließend die Angaben, die im SIS gespeichert werden. Die Gründe für eine Ausschreibung
         zur Einreiseverweigerung werden danach nicht in das SIS eingegeben. 
      
      11.   Nach Artikel 134 SDÜ sind die Bestimmungen dieses Übereinkommens nur anwendbar, soweit sie mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar
         sind. Artikel 142 SDÜ sieht hinsichtlich des Verhältnisses zwischen dem SDÜ und Übereinkommen der Mitgliedstaaten der Europäischen
         Gemeinschaften vor, dass im Fall eines Widerspruchs das SDÜ zu ersetzen oder zu ändern ist.
      
      2.      Die Erklärung zum Begriff „Drittausländer“
      12.   Die Voraussetzungen für die Eintragung eines Drittausländers in das SIS wurden mit der Erklärung des Exekutivausschusses vom
         18. April 1996 zur Bestimmung des Begriffs „Drittausländer“(5) näher definiert:
      
      „[I]m Hinblick auf die Anwendung des Artikels 96 des Schengener Durchführungsübereinkommens
      werden gemeinschaftsrechtlich begünstigte Personen grundsätzlich nicht in die gemeinsame Liste von Personen aufgenommen, denen
         die Einreise in das Hoheitsgebiet zu verweigern ist.
      
      Allerdings können die nachstehend aufgeführten Personen, die gemeinschaftsrechtlich begünstigt sind, in diese Liste aufgenommen
         werden, wenn die Voraussetzungen für eine solche Aufnahme mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang stehen:
      
      a)      Familienangehörige von Unionsbürgern, die Staatsangehörige eines Drittstaates sind und denen ein aufgrund des Vertrags zur
         Gründung der Europäischen Gemeinschaft erlassener Rechtsakt das Einreise- und Aufenthaltsrecht in einem Mitgliedstaat gibt.
      
      b) ...
      Stellt sich heraus, dass eine Person, die in die gemeinsame Liste von nicht zuzulassenden Personen eingetragen wurde, gemeinschaftsrechtlich
         begünstigt ist, ist die Beibehaltung in der Liste nur möglich, wenn diese mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Ist dies
         nicht der Fall, so trifft der Mitgliedstaat, der die betreffende Person in die Liste eingetragen hat, alle erforderlichen
         Maßnahmen zur Streichung dieser Person aus der Liste.“
      
      C –    Das Schengen-Protokoll
      13.   Der aus der völkerrechtlichen Zusammenarbeit der Schengen-Staaten hervorgegangene Besitzstand wurde mit Inkrafttreten des
         Vertrages von Amsterdam am 1. Mai 1999 in die Europäische Union integriert. Hierbei wurden die Schengen-Staaten zu einer verstärkten
         Zusammenarbeit ermächtigt. Das zu diesem Zweck vereinbarte Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen
         der Europäischen Union(6) sieht in der Präambel u. a. vor:
      
      „ANGESICHTS dessen, dass die von einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union am 14. Juni 1985 und am 19. Juni 1990 in Schengen
         unterzeichneten Übereinkommen ... darauf abzielen, die europäische Integration zu vertiefen und insbesondere der Europäischen
         Union die Möglichkeit zu geben, sich schneller zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu entwickeln,
      
      ...
      IN BEKRÄFTIGUNG dessen, dass die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands nur in dem Maße anwendbar sind, in dem sie mit den
         Rechtsvorschriften der Europäischen Union und der Gemeinschaft vereinbar sind, …“
      
      14.   Gemäß Artikel 1 Satz 2 des Protokolls erfolgt die verstärkte Zusammenarbeit auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands innerhalb
         des institutionellen und rechtlichen Rahmens der Europäischen Union und unter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen des
         Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
      
      15.   Nach Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2 Satz 2 des Protokolls hat der Rat einstimmig gemäß den einschlägigen Bestimmungen der
         Verträge die Rechtsgrundlage für jede Bestimmung und jeden Beschluss festzulegen, die den Schengen-Besitzstand bilden.
      
      D –    Der Beschluss 1999/436/EG
      16.   Dieser Vorgabe des Schengen-Protokolls ist der Rat mit dem Beschluss 1999/436/EG(7) weitgehend nachgekommen. Dabei wurde Artikel 5 SDÜ (mit Ausnahme von Absatz 1 Buchstabe e) dem Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe
         a EG zugeordnet. Den Artikeln 15 und 16 SDÜ wurde Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe b EG als Rechtsgrundlage zugewiesen.
      
      17.   Dagegen erzielte der Rat keine Einigung über die Zuordnung der Bestimmungen über das SIS (also u. a. Artikel 96 SDÜ), der
         Artikel 134 und 142 SDÜ sowie der Erklärung des Exekutivausschusses. Diese gelten daher gemäß Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz
         4 Schengen-Protokoll bis zum Erlass einer anderen Entscheidung als Rechtsakte, die auf Titel VI EU gestützt sind.
      
      III – Sachverhalt und Vorverfahren
      18.   Die Kommission hat das Vorverfahren nach Beschwerden von zwei algerischen Staatsangehörigen – Herrn Farid und Herrn Bouchair
         – eingeleitet. Diese hatten folgende Sachverhalte vorgetragen:
      
      19.   Herr Farid ist mit einer spanischen Staatsangehörigen verheiratet und wohnt mit seiner Familie in Dublin. Bei seiner Ankunft
         auf dem Flughafen von Barcelona am 5. Februar 1999 mit einem Flug aus Algerien wurde Herrn Farid die Einreise in das Hoheitsgebiet
         des Königreichs Spanien verweigert. Diese Entscheidung wurde damit begründet, dass Herr Farid von der Bundesrepublik Deutschland
         im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben gewesen sei. Ein am 17. September 1999 bei der spanischen Botschaft in Dublin
         beantragtes Visum wurde mit Schreiben vom 17. Dezember 1999 aus denselben Gründen nicht erteilt.
      
      20.   Auch Herr Bouchair ist mit einer spanischen Staatsangehörigen verheiratet. Er wohnt mit dieser in London. Zur Vorbereitung
         einer Urlaubsreise mit seiner Ehefrau beantragte Herr Bouchair bei der spanischen Botschaft ein Visum für die Einreise in
         das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats. Der Antrag wurde am 9. Mai 2000 abgelehnt. Ein zweiter Antrag blieb ebenfalls erfolglos.
         Zur Begründung der Entscheidungen wurde jeweils angeführt, dass Herr Bouchair nicht die Voraussetzungen von Artikel 5 Absatz
         1 SDÜ erfüllt habe. Im Rahmen des Vorverfahrens stellte sich heraus, dass das Visum nicht erteilt worden war, weil auch für
         diesen Antragsteller eine Ausschreibung zur Einreiseverweigerung vorgelegen hatte.
      
      21.   Nach Darstellung der Parteien waren die Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung in beiden Fällen auf strafrechtliche Verurteilungen
         zurückzuführen. Herr Farid war 1994 von einem deutschen Gericht zu einer Geldstrafe verurteilt worden, nachdem er ohne Fahrerlaubnis
         ein Kraftfahrzeug geführt hatte. Dagegen war Herr Bouchair zu einer Freiheitsstrafe von fünf Monaten verurteilt worden, weil
         er vor der Eheschließung mit der spanischen Staatsangehörigen in der Bundesrepublik Deutschland einen Asylantrag unter einer
         falschen Identität gestellt hatte.
      
      22.   Die Kommission forderte das Königreich Spanien mit einem Mahnschreiben vom 23. April 2001 auf, zu den Beschwerden Stellung
         zu nehmen. Die spanische Regierung bestätigte daraufhin die geschilderten Sachverhalte. Sie wies jedoch den Vorwurf zurück,
         dass die gerügte Verwaltungspraxis die Richtlinie 64/221 verletze. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 26. Juni
         2002 führte die Kommission ihren Standpunkt näher aus. Dessen ungeachtet hielt die spanische Regierung an ihrer Rechtsauffassung
         fest. 
      
      23.   Daraufhin hat die Kommission am 27. November 2003 gemäß Artikel 226 Absatz 2 EG Klage erhoben.
      IV – Anträge
      24.   Die Kommission beantragt,
      1.      festzustellen, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 1, 2, 3 und 6 der Richtlinie 64/221/EWG
         vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie
         aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, verstoßen hat, indem es zwei Personen,
         beide Staatsangehörige von Drittländern und Familienangehörige von Bürgern der Europäischen Union, die Erteilung eines Visums
         und die Einreise in das spanische Staatsgebiet allein deswegen verweigert hat, weil sie (auf Antrag eines Mitgliedstaats)
         auf der Ausschreibungsliste des Schengener Informationssystems standen, und indem es die Verweigerung des Visums und der Einreise
         nicht ausreichend begründet hat;
      
      2.      dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
      25.   Das Königreich Spanien beantragt,
      1.      die Klage abzuweisen;
      2.      der klagenden Institution die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. 
      V –    Rechtliche Würdigung
      26.   Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Rügen. Zunächst wirft sie Spanien vor, dass seine Verwaltungspraxis die materiellen
         Voraussetzungen des Gemeinschaftsrechts – insbesondere der Richtlinie 64/221 – verkenne, bei deren Vorliegen die Freizügigkeit
         eines Ausländers aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beschränkt werden darf. Daneben macht sie geltend, dass
         die ablehnenden Entscheidungen der spanischen Behörden jeweils auch unzureichend begründet gewesen seien.
      
      27.   Die spanische Regierung verteidigt sich damit, dass die Praxis der spanischen Stellen den Regelungen des SDÜ entspreche. Es
         sei ausschließlich dem ausschreibenden Mitgliedstaat vorzuwerfen, wenn der Angehörige eines Unionsbürgers im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben
         sei und ihm deshalb die Einreise oder ein Sichtvermerk verweigert werde, obwohl die Voraussetzungen der Richtlinie 64/221
         nicht gegeben seien.
      
      28.   Insofern ist zunächst klarzustellen, dass das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren nicht die Ausschreibung der Beschwerdeführer
         Farid und Bouchair zur Einreiseverweigerung betrifft. Für diese Ausschreibung ist gemäß Artikel 105 SDÜ allein der ausschreibende
         Mitgliedstaat verantwortlich, hier Deutschland. 
      
      29.   Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens ist nicht die Eintragung in das SIS, sondern die sich anschließende Frage nach
         deren Auswirkungen. Mit anderen Worten: Ist es mit der Richtlinie 64/221 vereinbar, wenn ein Mitgliedstaat dem Familienangehörigen
         eines Unionsbürgers die Einreise bzw. die Erteilung eines Visums ohne weitere Prüfung und aus dem alleinigen Grund verweigert,
         dass der Antragsteller von einem anderen Mitgliedstaat zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist? 
      
      30.   Insofern ist unstrittig, dass die spanischen Stellen in Übereinstimmung mit dem SDÜ gehandelt haben. Die Artikel 5 und 15
         SDÜ differenzieren nämlich nicht danach, ob es sich bei dem Drittausländer, dem die Einreise oder der Sichtvermerk verweigert
         werden, um eine durch das Gemeinschaftsrecht begünstigte Person oder um einen sonstigen Drittausländer handelt. Allein nach
         Maßgabe des Wortlauts dieser Bestimmungen wäre daher bei Vorliegen einer Eintragung im SIS die Einreise zu verweigern bzw. das Visum nicht zu erteilen.
         Die Vorwürfe der Kommission können daher nur begründet sein, wenn die Bestimmungen des SDÜ den Anforderungen der Richtlinie
         64/221 nicht vorgehen. 
      
      A –    Zum Verhältnis des SDÜ zu der Richtlinie 64/221
      31.   Die spanische Regierung betont mehrfach, die maßgeblichen Vorschriften des SDÜ seien infolge der Integration des Schengen-Besitzstands
         durch den Vertrag von Amsterdam Bestandteil des Gemeinschaftsrechts. Sie geht daher offenbar davon aus, dass eine behördliche
         Praxis, die im Einklang mit dem SDÜ steht, nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen könne. Diese Auffassung wäre insbesondere
         dann zutreffend, wenn die Bestimmungen des SDÜ über die Einreiseverweigerung  der  Richtlinie 64/221 vorgehen würden.
      
      32.   Was den Zeitraum vor Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam einschließlich des Schengen-Protokolls angeht, so ergibt sich
         jedoch bereits aus Artikel 134 SDÜ, dass die Bestimmungen des SDÜ nur anwendbar sind, soweit sie mit dem Gemeinschaftsrecht
         vereinbar sind.(8) Dementsprechend ist die Verweigerung der Einreise gegenüber Herrn Farid am 5. Februar 1999 – also vor der Integration des
         Schengen-Besitzstands – nach der Richtlinie 64/221 zu beurteilen.
      
      33.   Nichts anderes gilt seit der Integration des Schengen-Besitzstands. Das Schengen-Protokoll bestätigt die Regelung des Artikels
         134 SDÜ. Artikel 1 Satz 1 des Protokolls ermächtigt die Schengen-Staaten, untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit im
         Rahmen des Schengen-Besitzstands zu begründen. Gemäß Satz 2 erfolgt diese Zusammenarbeit innerhalb des institutionellen und
         rechtlichen Rahmens der Europäischen Union und unter Beachtung der einschlägigen Bestimmungen des Vertrages über die Europäische
         Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Absatz 3 der Präambel des Protokolls schließlich stellt
         klar, dass die Bestimmungen des Schengen-Besitzstands nur in dem Maß anwendbar sind, in dem sie mit den Rechtsvorschriften
         der Europäischen Union und der Gemeinschaft vereinbar sind. Das entspricht den allgemeinen Bestimmungen über die verstärkte
         Zusammenarbeit, die nach Artikel 43 Buchstabe c EU den gemeinschaftlichen Besitzstand nicht beeinträchtigen kann. 
      
      34.   Folglich ist schon nach dem SDÜ und dem Schengen-Protokoll ein Konflikt zwischen dem SDÜ und der Richtlinie 64/221 ausgeschlossen.
         Spanien kann sich daher zur Rechtfertigung seiner Praxis nicht auf das SDÜ berufen. 
      
      B –    Zur Richtlinie 64/221
      35.   Daher ist zu prüfen, ob das Verhalten der spanischen Stellen mit der Richtlinie 64/221 vereinbar ist. Dazu ist zunächst auf
         den Klagegrund der Verweigerung der Einreise sowie der Sichtvermerke einzugehen und anschließend auf den Klagegrund hinsichtlich
         der unzureichenden Begründung dieser Entscheidungen.
      
      1.      Zur Rüge der Verweigerung der Einreise und der Sichtvermerke
      36.   Die Kommission vertritt die Auffassung, die Freizügigkeit der Herren Farid und Bouchair könnte aus Gründen der öffentlichen
         Sicherheit nur nach Maßgabe der Richtlinie 64/221 eingeschränkt werden. Die spanischen Stellen hätten die Anforderungen dieser
         Richtlinie nicht beachtet und daher Gemeinschaftsrecht verletzt, als sie die Erteilung eines Visums und die Einreise verweigerten.
         
      
      37.   Die rechtliche Position von Drittausländern, die Angehörige von Unionsbürgern sind und sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat
         aufhalten,(9) ist in Bezug auf die Freizügigkeit weitgehend an die Stellung der Unionsbürger angenähert. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat
         anerkannt, welche Bedeutung der Gewährleistung des Schutzes des Familienlebens der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für
         die Beseitigung der Hindernisse bei der Ausübung der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten zukommt. Daher hat er in den
         Verordnungen und Richtlinien über die Freizügigkeit die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Einreise und
         des Aufenthalts im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten auf die Ehegatten der unter diese Bestimmungen fallenden Staatsangehörigen
         der Mitgliedstaaten ausgedehnt.(10) Die Parteien stellen dementsprechend nicht in Frage, dass Angehörige von Unionsbürgern grundsätzlich einen gemeinschaftsrechtlichen
         Anspruch haben, einreisen zu können oder ein Einreisevisum zu erhalten. 
      
      38.   Beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts sind die Unionsbürger und ihre Angehörigen jedoch nicht berechtigt, sich
         ohne Einschränkungen im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufzuhalten und zu bewegen.(11) Das Gemeinschaftsrecht und insbesondere Artikel 2 der Richtlinie 64/221 lassen es zu, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit
         und Ordnung gegenüber Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten Maßnahmen zu ergreifen, die gegenüber eigenen Staatsangehörigen
         nicht möglich sind. Beispielsweise können die Mitgliedstaaten EG-Ausländer unter engen Bedingungen ausweisen, nicht aber eigene
         Staatsangehörige.(12)
      
      39.   Die spanische Regierung meint nun, die Verweigerung von Einreise und Sichtvermerken sei aus Gründen der öffentlichen Sicherheit
         und Ordnung gerechtfertigt, wenn der betreffende Drittausländer im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist.
      
      40.   Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass die Richtlinie 64/221 der Inanspruchnahme von Gründen der öffentlichen Sicherheit und
         Ordnung enge Schranken setzt. Nach Artikel 3 Absatz 1 darf bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausschließlich
         das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein. Auch strafrechtliche Verurteilungen
         allein können gemäß Absatz 2 ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen. Es reicht mithin nicht aus, dass sich die Störung
         der öffentlichen Ordnung in einer „einfachen Gesetzesverletzung“(13) oder in einer früheren strafrechtlichen Verurteilung(14) erschöpft. 
      
      41.   Der Gerichtshof hat daher stets hervorgehoben, dass der Ordre-Public-Vorbehalt eine engauszulegende Ausnahme vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit darstellt, dessen Tragweite die Mitgliedstaaten
         nicht einseitig bestimmen können.(15) Maßnahmen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit können folglich eine Beschränkung der Freizügigkeit nur dann rechtfertigen,
         wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.(16) Mitgliedstaaten können nur denjenigen die Einreise oder den Aufenthalt verwehren, deren Anwesenheit für sich allein genommen
         eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit darstellt.(17)
      
      42.   Die restriktive Anwendung dieses Vorbehalts ist insbesondere auch zum Schutz des Familienlebens(18) der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten geboten. Dessen Gewährleistung ist einerseits bedeutsam für die Beseitigung der
         Hindernisse, die der Ausübung der vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten entgegenstehen.(19) Andererseits kann es einen Eingriff in das Recht eines Unionsbürgers auf Achtung des Familienlebens(20) darstellen, wenn einem nahen Verwandten die Einreise in einen oder der Aufenthalt in einem Mitgliedstaat verweigert wird,
         in dem der Unionsbürger wohnt (z. B. der Ehegatte, der von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat).(21)
      
      43.   Vor diesem Hintergrund liegt auf der Hand, dass eine Eintragung im SIS jedenfalls dann keine hinreichende Indizwirkung für
         das Vorliegen einer „tatsächlichen, gegenwärtigen und erheblichen Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft“ entfalten
         kann, wenn die Ausschreibungallein  auf Artikel 96 SDÜ beruht. Denn die Ausschreibung erfordert grundsätzlich nicht, dass die – engen – Voraussetzungen erfüllt
         sind, welche das Gemeinschaftsrecht für Maßnahmen zur Beschränkung der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Sicherheit
         und Ordnung aufstellt. So kann nach Artikel 96 Absatz 2 Buchstabe a SDÜ ein Drittausländer zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben
         werden, wenn er wegen einer Straftat verurteilt worden ist, die mit einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr bedroht
         ist. Demgegenüber hebt Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 hervor, dass eine Maßnahme zur Beschränkung der Freizügigkeitgerade nicht allein auf eine strafrechtliche Verurteilung gestützt werden darf. Weiterhin wird eine Ausschreibung zur Einreiseverweigerung
         nach Artikel 96 Absatz 3 SDÜ auch für den Fall vorgesehen, dass gegenüber dem Drittausländer bestimmte ausländerrechtliche
         Maßnahmen vollzogen worden sind, unabhängig davon ob die Anwesenheit des Drittausländers auf dem Hoheitsgebiet eines Schengen-Staats
         eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt.(22)
      
      44.   Die spanische Regierung wendet demgegenüber ein, dass ein Mitgliedstaat einen durch das Gemeinschaftsrecht begünstigten Drittausländer
         nur dann zur Einreiseverweigerung ausschreiben dürfe, wenn auch nach der Richtlinie 64/221 die Voraussetzungen hierfür vorliegen.
         Eine Behörde sei daher nicht zu einer erneuten Überprüfung des Vorliegens der Voraussetzungen der Richtlinie verpflichtet, wenn sie beabsichtige, einem im SIS eingetragenen
         Drittausländer die Einreise zu verweigern oder ihm kein Visum auszustellen.
      
      45.   Diese Auffassung beruht auf der zutreffenden Überlegung, dass bereits die Ausschreibung eines durch das Gemeinschaftsrecht
         begünstigten Drittausländers zur Einreiseverweigerung Gemeinschaftsrecht verletzen würde, wenn zum Zeitpunkt der Ausschreibung
         die Voraussetzungen der Richtlinie 64/221 nicht vorliegen würden. Dementsprechend betont die Erklärung des Exekutivausschusses,
         dass solche Drittausländer nur zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben werden dürfen, wenn die genannten Voraussetzungen vorliegen.
         Auf den ersten Blick könnte man daher mit der spanischen Regierung annehmen, dass Drittausländer, die Angehörige von Unionsbürgern
         sind, nur dann im SIS ausgeschrieben werden, wenn von ihrer Anwesenheit im Schengen-Gebiet eine tatsächliche, gegenwärtige
         und erhebliche Gefahr ausgeht, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt und damit gemäß der Richtlinie 64/221 eine
         Einreiseverweigerung rechtfertigt.(23) Die Übernahme dieser Feststellung des eintragenden Mitgliedstaats durch den abrufenden Mitgliedstaat entspräche dem Prinzip
         der loyalen Zusammenarbeit,(24) wie es im Bereich der Grundfreiheiten als gegenseitige Anerkennung zur Anwendung kommt.(25)
      
      46.   Der Rechtsstatus des Angehörigen eines Unionsbürgers, wie er sich insbesondere aus der Richtlinie 64/221 ergibt, verbietet
         es jedoch, die im Bereich der Grundfreiheiten freiheitsfördernde gegenseitige Anerkennung freiheitsbeschränkend einzusetzen,
         um diesem die Einreise zu verweigern, ohne selbst die Voraussetzungen einer Maßnahme der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
         gemäß der Richtlinie 64/221 zu prüfen.(26)
      
      47.   Das ist offensichtlich, wenn die Ausschreibung im SIS rechtswidrig ist. In einem solchen Fall würde die Berufung auf die Ausschreibung
         die vorangegangene Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch den ausschreibenden Mitgliedstaat perpetuieren und zugleich neue
         Rechtsverletzungen bewirken.
      
      48.   Die vorliegenden Fälle zeigen darüber hinaus, dass selbst eine möglicherweise ursprünglich rechtmäßige Ausschreibung zur Einreiseverweigerung
         kein hinreichendes Indiz einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sein muss. Hier kann offen bleiben, ob die
         Gründe für die Ausschreibung der Herren Bouchair – Fahren ohne Fahrerlaubnis – und Farid – ein betrügerischer Asylantrag –
         zum Zeitpunkt der Ausschreibung die Verweigerung der Einreise hätten rechtfertigen können, wenn beide Personen zum Zeitpunkt
         der Eintragung vom Gemeinschaftsrecht begünstigt worden wären. Es ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass diese Straftaten
         zum Zeitpunkt der Verweigerung der Einreise nach Spanien bzw. der Ablehnung der Anträge auf Erteilung von Sichtvermerken ein
         hinreichender Anhaltspunkt dafür gewesen wären, dass von der bloßen Anwesenheit der beiden Herren im Schengen-Gebiet eine
         tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr ausgegangen wäre, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt hätte.
      
      49.   Diese Einzelfälle können auch nicht als Ausnahmefälle angesehen werden, sondern stehen beispielhaft für strukturelle Defizite
         bei der Datenpflege im SIS, soweit Angehörige von Unionsbürgern betroffen sind. Um sicherzustellen, dass die Ausschreibung
         der Angehörigen von Unionsbürgern zur Einreiseverweigerung immer den Anforderungen der Richtlinie 64/221 an Gründe der öffentlichen
         Sicherheit und Ordnung entsprechen würde, müsste der ausschreibende Mitgliedstaat nämlich kontinuierlich prüfen, ob die Ausschreibung
         weiterhin rechtmäßig ist. Nach Artikel 112 Absatz 1 Satz 2 SDÜ ist der ausschreibende Mitgliedstaat jedoch erstmalig drei
         Jahre nach der Einspeicherung zur Überprüfung der Erforderlichkeit einer weiteren Speicherung verpflichtet. 
      
      50.   Selbst wenn der ausschreibende Mitgliedstaat bemüht wäre, zumindest bei den vom Gemeinschaftsrecht begünstigten Drittausländern
         die Ausschreibung kontinuierlich zu überprüfen, wäre er dazu regelmäßig praktisch gar nicht in der Lage. Der Ausgeschriebene
         wird sich nämlich schon aufgrund der Ausschreibung weder im Hoheitsgebiet des ausschreibenden Staats aufhalten noch im Hoheitsgebiet
         anderer Schengen-Staaten. Daher ist es unwahrscheinlich, dass der ausschreibende Mitgliedstaat überhaupt Kenntnis davon erlangt,
         dass ein Drittausländer später – etwa aufgrund einer Heirat – durch das Gemeinschaftsrecht begünstigt wird oder dass ursprünglich
         bestehende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung weggefallen sind.
      
      51.   Dies illustriert zumindest der Fall von Herrn Bouchair, der durch die der Eintragung nachfolgende Heirat mit einer Unionsbürgerin
         in den Schutzbereich des Gemeinschaftsrechts einrückte.(27) Da er aber außerhalb des Schengen-Raums – in Großbritannien – lebt, kamen die Schengen-Staaten erstmals bei seinem Versuch
         der Einreise nach Spanien in die Lage, von seinem Statuswechsel überhaupt Kenntnis zu erlangen. Praktisch wurde  zu keinem Zeitpunkt überprüft und festgestellt, ob die Voraussetzungen der Richtlinie 64/221 vorliegen.
      
      52.   Eine Eintragung im SIS kann mithin nicht als hinreichendes Indiz dafür angesehen werden, dass die materiellen Voraussetzungen
         erfüllt sind, die das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten für den Erlass einer Maßnahme zur Beschränkung der Freizügigkeit
         aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auferlegt.
      
      53.   Unabhängig von der Aktualität und Korrektheit der Daten des SIS verkennt die spanische Regierung aber auch, dass die Entscheidung
         über eine Maßnahme der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäß der Richtlinie 64/221 nicht auf einen anderen – ausschreibenden
         – Mitgliedstaat delegiert werden kann. Unionsbürger und ihre Angehörigen haben nämlich nach Richtlinie 64/221 einen Anspruch
         darauf, dass die über die Einreise oder den Sichtvermerk entscheidende Behörde selbst in der Sache beurteilt, ob die Beschränkung der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zulässig ist.(28) Dagegen wäre eine automatische Verweigerung – z. B. bei Vorliegen einer strafrechtlichen Verurteilung – mit der Richtlinie 64/221 unvereinbar.(29)
      
      54.   Das folgt bereits daraus, dass die Freizügigkeit nur dann aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beschränkt werden
         darf, wenn die tatsächliche und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft auch eine gegenwärtige ist. Sie muss also zu dem Zeitpunkt vorliegen, in dem die entsprechende Maßnahme angeordnet wird.(30) Die Notwendigkeit einer erneuten Entscheidung ist offensichtlich, wenn – wie hier – zwischen der Ausschreibung einer Person
         durch die zuständige Stelle eines Mitgliedstaats und z. B. ihrer Zurückweisung an einem Grenzkontrollpunkt eines anderen Mitgliedstaats
         mehrere Jahre liegen. 
      
      55.   Darüber hinaus verbietet das Regel-/Ausnahmeverhältnis zwischen Freizügigkeit und Maßnahmen der öffentlichen Sicherheit und
         Ordnung, dass Entscheidungen automatisch – also ohne eigenständige Prüfung – getroffen werden. Es ist nämlich nicht Vorbedingung
         für den Erwerb des Rechts auf Einreise und Aufenthalt, dass der Ordre-Public-Vorbehalt nicht eingreift. Vielmehr ist dieser nur eine Handhabe, im Einzelfall bei Vorliegen geeigneter Gründe die Ausübung
         eines unmittelbar aus dem Vertrag fließenden Rechts einzuschränken.(31) Der Familienangehörige eines Unionsbürgers hat demnach grundsätzlich einen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt im Hoheitsgebiet
         des Mitgliedstaats, der nur ausnahmsweise aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung beschränkt werden darf. Der
         Gerichtshof hat die Reichweite der Rechtsposition der Unionsbürger und ihrer Angehörigen anschaulich umschrieben, indem er
         feststellte, dass die Richtlinie 64/221 die Beschränkung der Freizügigkeit nur in den dort vorgesehenen Extremfällen zulässt.(32) Die Rechtfertigungslast hierfür liegt dabei auf Seiten des entscheidenden Mitgliedstaats.
      56.   Die Ausschreibung im SIS ermöglicht jedoch faktisch keine Prüfung, ob Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegen,
         die eine Beschränkung der Freizügigkeit erlauben. Gemäß Artikel 94 SDÜ wird nämlich im SIS nur eingetragen, dass dem Betreffenden
         die Einreise zu verweigern ist, nicht aber der Grund für die Ausschreibung. 
      
      57.   Folglich widerspräche die automatische Übernahme einer Ausschreibung im SIS – d. h. die Delegation der Entscheidung auf die
         ausschreibenden Stellen – zwangsläufig den Anforderungen der Richtlinie 64/221 an eine Maßnahme der öffentlichen Sicherheit
         und Ordnung. 
      
      58.   Im Übrigen wäre es auch aus der Perspektive der Schengen-Staaten nicht Sinn und Zweck der Erklärung des Exekutivausschusses,
         dass in der Folge nur noch der ausschreibende Mitgliedstaat prüft, ob die Verweigerung der Einreise bzw. der Erteilung eines Visums mit der Richtlinie
         64/221 vereinbar ist. Vor dem Hintergrund des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor dem Schengen-Besitzstand sollte diese Erklärung
         möglichen Rechtsverletzungen vorbeugen. Es sollten also die Rechte der Familienangehörigen von Unionsbürgern gestärkt werden. Die Erklärung darf hingegen nicht dahin gehend instrumentalisiert werden, dass sie die Behörde, welche die Beschränkung
         der Freizügigkeit anordnet, von der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung zu einer eigenständigen Prüfung entbindet. Denn
         dann würde die Erklärung entgegen ihrer Zielrichtung zu einer Schwächung der gemeinschaftsrechtlichen Position des Familienangehörigen
         eines Unionsbürgers führen. 
      
      59.   Hier soll nicht verkannt werden, dass das SIS die zentrale Ausgleichsmaßnahme für die Abschaffung der Personenkontrollen an
         den Binnengrenzen des Schengen-Raums darstellt. Die Schengener Zusammenarbeit dient der Verwirklichung eines Zieles der Europäischen
         Gemeinschaft. Dabei sind Schutzmaßnahmen wie das SIS unabdingbar. Allerdings ist die Befürchtung der spanischen Regierung
         nicht berechtigt, dass der Standpunkt der Kommission im vorliegenden Verfahren zu einer Lähmung des SIS und damit zu einer
         Gefährdung der Schengener Zusammenarbeit führen würde. Dieses Verfahren stellt nämlich nicht die Funktionsweise des SIS insgesamt auf den Prüfstand des Gemeinschaftsrechts,
         sondern passt es nur hinsichtlich der Behandlung von gewissen Drittausländern – den Familienangehörigen von Unionsbürgern – dessen Anforderungen an.
      
      60.   Selbst in Bezug auf diese Personengruppe verliert das SIS bei Beachtung der Richtlinie 64/221 nicht seine praktische Wirksamkeit,
         sondern kann den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fördern. Die Richtlinie 64/221 verbietet es nämlich nicht,
         die Ausschreibung im SIS zum Anlass für Ermittlungen hinsichtlich einer möglichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit und
         Ordnung zu nehmen. Im Rahmen dieser Ermittlungen kann der abrufende Mitgliedstaat – wie die Kommission darlegt – vermittels
         des SIRENE-Netzwerks(33) die Informationen des ausschreibenden Mitgliedstaats über die betreffende Person anfordern. Zwar soll die Inanspruchnahme
         von SIRENE nach der Darstellung der spanischen Regierung „mehrere Tage, Wochen oder Monate“ dauern können. Es ist jedoch Aufgabe
         der Mitgliedstaaten, die Zusammenarbeit in diesem Netzwerk so zu gestalten, dass Informationen noch innerhalb sinnvoller Zeiträume
         eintreffen. Das SIRENE-Handbuch sieht dafür 12 Stunden vor.(34)
      
      61.   Zudem haben alle Mitgliedstaaten auch nach Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 das Recht, von anderen Mitgliedstaaten
         Auskünfte über das strafrechtliche Vorleben eines Antragstellers einzuholen, wenn dies für dessen Beurteilung unerlässlich
         ist. Die dort gesetzte Frist für eine Auskunft beträgt zwei Monate. Schließlich sei auch auf Artikel 10 EG hingewiesen, der
         die Mitgliedstaaten zu loyaler Zusammenarbeit bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts verpflichtet.
      
      62.   Vorliegend hätte es zumindest möglich sein sollen, die Anträge der Herren Farid und Bouchair auf einen Sichtvermerk unter
         Berücksichtigung solcher Informationen zu bearbeiten, insbesondere wenn man sich vor Augen führt, dass der Antrag von Herrn
         Farid erst nach drei Monaten abgelehnt wurde. Eine Verpflichtung zur Überprüfung der Ausschreibung in Bezug auf einen Visumsantrag
         folgt im Übrigen aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 68/360 bzw. der Richtlinie 73/148(35). Hiernach müssen die Mitgliedstaaten einem Familienangehörigen, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt,
         alle Erleichterungen zur Erlangung eines Sichtvermerks gewähren. 
      
      63.   Was die Einreise angeht, ist es nachvollziehbar, dass es bei der gegenwärtigen Ausgestaltung des SIS und des SIRENE Netzwerks
         praktisch schwierig ist, in der gebotenen Eile Auskunft über die Gründe der Eintragung im SIS zu erlangen. Insofern gilt dann
         aber das Regel-/Ausnahmeverhältnis der Richtlinie 64/221: Solange eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht
         nachzuweisen ist, muss grundsätzlich die Einreise gestattet werden. 
      
      64.   Das ergibt sich insbesondere aus Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Richtlinie 64/221, wonach sich ein Ausländer bis zu
         der Entscheidung über seine erste Aufenthaltserlaubnis vorläufig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten darf, in den er einreisen möchte. Der Familienangehörige eines Unionsbürgers
         hat also das Recht, sich in dem Mitgliedstaat aufzuhalten, auch wenn noch nicht feststeht, ob von seiner Anwesenheit eine
         Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgeht oder nicht. Der Mitgliedstaat muss demnach zunächst das grundlegende
         Prinzip der Freizügigkeit achten. Ein mögliches – aber nicht hinreichend bewiesenes – Risiko für die öffentliche Sicherheit
         und Ordnung sowie die Schwierigkeiten einer eventuell später angeordneten Entfernung des Betreffenden aus seinem Hoheitsgebiet
         muss er hinnehmen.(36) Eine solche Möglichkeit eröffnen im Übrigen auch die Artikel 5 Absatz 2 und 16 SDÜ, wonach die Mitgliedstaaten bei Vorliegen
         einer Eintragung im SIS zumindest die Einreise in das eigene Hoheitsgebiet erlauben können. Diese Vorschriften wären im Zweifel im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 64/221 im Sinne von müssen auszulegen.
      
      65.   Zusammenfassend verlangt der besondere Status der Drittausländer, die unter dem Schutz des Gemeinschaftsrechts stehen, dass
         auch der Anwender des SIS, der die Informationen abruft, nicht wie bei einem „gewöhnlichen“ Drittausländer im Fall einer Eintragung
         im SIS ohne weiteres die Einreise bzw. die Erteilung eines Visums verweigert. Er muss vielmehr zuvor selbst feststellen, dass
         von dem Betreffenden eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht.
         Das Gemeinschaftsrecht verpflichtet nach alledem nicht nur den ausschreibenden, sondern auch den das SIS abrufenden  Mitgliedstaat zu einer differenzierten Behandlung der eingetragenen Drittausländer, weil diese eben nicht alle über die gleiche Rechtsposition verfügen. Die spanischen
         Stellen haben dagegen bei den beiden hier betroffenen Drittausländern nicht berücksichtigt, dass sie als Angehörige von Unionsbürgern
         durch das Gemeinschaftsrecht begünstigt werden. 
      
      66.   Das Königreich Spanien hat daher dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 1, 2 und 3 der Richtlinie 64/221 verstoßen,
         dass es zwei Drittausländern, die mit Unionsbürgerinnen verheiratet sind, die Erteilung eines Visums bzw. die Einreise in
         das spanische Hoheitsgebiet verweigert hat, weil die betroffenen Drittausländer im Schengener Informationssystem zur Einreiseverweigerung
         ausgeschrieben waren, ohne zuvor festgestellt zu haben, ob von der Anwesenheit dieser Personen im spanischen Hoheitsgebiet
         eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht.
      
      2.      Zur Rüge der unzureichenden Begründung
      67.   Mit dieser Rüge beanstandet die Kommission, die spanischen Stellen hätten bei ihren Entscheidungen nicht die Gründe der öffentlichen
         Sicherheit und Ordnung angegeben, weshalb sie die Einreise bzw. die Sichtvermerke verweigerten. 
      
      68.   Nach Artikel 6 der Richtlinie 64/221 sind dem Betroffenen die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit
         bekannt zu geben, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates
         dieser Bekanntgabe entgegenstehen. Aus der Zielsetzung der Richtlinie ergibt sich, dass diese Mitteilung der Gründe hinreichend
         detailliert und genau sein muss, um es dem Betroffenen zu ermöglichen, seine Interessen wahrzunehmen.(37) Eine bloß formelhafte Begründung genügt diesen Anforderungen nicht. 
      
      69.   Was Herrn Bouchair betrifft, so wurde die Entscheidung über seinen Antrag von vorneherein nicht ausreichend begründet. Denn,
         wie die Kommission unbestritten vorträgt, gaben die Behörden nur an, dass der Antragsteller nicht die Voraussetzungen von
         Artikel 5 Absatz 1 SDÜ erfüllt habe, ohne jedoch zu präzisieren, welcher der vier in Artikel 15 SDÜ vorgesehenen Fälle für die Verweigerung eines Visums vorlag. Es hätte sich um Probleme mit den
         Reisedokumenten handeln können, mangelnde Angaben zu Zweck und Dauer der Reise bzw. über die Mittel zum Lebensunterhalt, aber
         auch um Gründe der öffentlichen Sicherheit oder eben eine Ausschreibung zur Einreiseverweigerung. Ohne Kenntnis des konkret
         angewandten Verweigerungsgrundes konnte Herr Bouchair seine Interessen aber nicht wahrnehmen. 
      
      70.   Dagegen haben die spanischen Behörden die Verweigerung der Einreise des Beschwerdeführers Farid und die Ablehnung seines nachfolgenden
         Visumsantrags damit begründet, dass dieser von der Bundesrepublik Deutschland im SIS zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben
         gewesen sei. Diese Begründung enthält zumindest den tatsächlichen Grund für die Entscheidungen.
      
      71.   Trotzdem ist die Kommission der Ansicht, dass selbst diese Angabe nicht den Anforderungen von Artikel 6 der Richtlinie 64/221
         entsprochen habe. 
      
      72.   In der Tat verlangt diese Bestimmung nicht nur, dass die tatsächlichen Gründe einer Entscheidung dargelegt werden, sondern,
         dass die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit offen gelegt werden, deretwegen der Mitgliedstaat die Freizügigkeit des Betreffenden beschränkt. Darüber hinaus muss die
         Begründung die nach der Richtlinie 64/221 anzustellenden Erwägungen – einschließlich der Zweckmäßigkeit der Maßnahme(38) – nachvollziehbar darstellen. Diese spezifische Begründungspflicht setzt daher bereits voraus, dass eine die Freizügigkeit
         aus Gründen der öffentlichen Ordnung beschränkende Maßnahme nur in Kenntnis dieser Gründe ausgesprochen wird und diese Gründe
         daher auch mitgeteilt werden können. 
      
      73.   Diese Voraussetzung der formellen Rechtmäßigkeit des Bescheids wurde von den spanischen Behörden nicht erfüllt. Schließlich
         geht von der Anwesenheit eines Drittausländers im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nicht schon deshalb eine Gefahr aus,
         weil diese Person im SIS zur Ausreiseverweigerung ausgeschrieben ist.  Vielmehr lag (hier) eine Eintragung auf der Grundlage von Artikel 96 SDÜ vor, weil Herr Farid eine Straftat begangen hatte.
         Darüber hinaus haben die spanischen Stellen aus dieser Eintragung geschlossen, dass er auch zum Zeitpunkt ihrer Entscheidungen
         noch eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellte. Hierzu hätten sie in der Begründung ihrer Entscheidung
         Stellung nehmen müssen.
      
      74.   Wie bereits dargestellt, kann sich die spanische Regierung demgegenüber nicht darauf berufen, dass sie die Ausschreibung ohne
         weitere Nachforschungen zum Anlass nehmen durfte, das Visum zu verweigern.
      
      75.   Im Ergebnis hat Spanien daher dadurch gegen die Artikel 1, 2 und 6 der Richtlinie 64/221 verstoßen, dass es die Verweigerung
         der Einreise von Herrn Farid sowie die Ablehnung der Anträge von Herrn Bouchair und von Herrn Farid unzureichend begründet
         hat. 
      
      VI – Kosten
      76.   Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten, soweit ein entsprechender Antrag gestellt
         wird. Die Kommission hat beantragt, Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Da Spanien in der Sache unterliegt, hat
         es die Kosten des Verfahrens zu tragen.
      
      VII – Ergebnis 
      77.   Als Konsequenz vorstehender Überlegungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
      1.      Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 1, 2, 3 und 6 der Richtlinie 64/221/EWG des
         Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit
         sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, verstoßen, 
      
      –      dass es zwei Drittausländern, die mit Unionsbürgerinnen verheiratet sind, die Erteilung eines Visums bzw. die Einreise in
         das spanische Hoheitsgebiet verweigert hat, weil die betroffenen Drittausländer im Schengener Informationssystem zur Einreiseverweigerung
         ausgeschrieben waren, ohne zuvor festgestellt zu haben, ob von der Anwesenheit dieser Personen im spanischen Hoheitsgebiet
         eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht;
      
      –      dass es die Verweigerung der Einreise von Herrn Farid sowie die Ablehnung der Anträge von Herrn Bouchair und von Herrn Farid
         unzureichend begründet hat.
      
      2.      Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
      1 –	 Originalsprache: Deutsch.
      
      2  –	Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den
         Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind
         (ABl. 1964, Nr. 56, S. 850). 
      
      3  –	Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten
         der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau
         der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19). Dieses auch Schengen II genannte Übereinkommen wurde
         am 19. Juni 1990 unterzeichnet. Das Königreich Spanien ist den Schengener Übereinkommen am 25. Juni 1991 beigetreten.
      
      4  –	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen,
         sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und
         zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG
         und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77).
      
      5  –	SCH/Com-ex (96) decl. 5 (ABl. 2000, L 239, S. 458), im Weiteren auch als Erklärung des Exekutivausschusses  bezeichnet.
      
      6  –	ABl. 1997, C 340, S. 93, im Weiteren als Schengen-Protokoll bezeichnet.
      
      7  –	Beschluss 1999/436/EG des Rates vom 20. Mai 1999 zur Festlegung der Rechtsgrundlagen für die einzelnen Bestimmungen und
         Beschlüsse, die den Schengen-Besitzstand bilden, nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der
         Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union (ABl. L 176, S. 17).
      
      8  –	Artikel 134 SDÜ stellte die Beachtung der Urteile vom 10. November 1992 in der Rechtssache C-3/91 (Exportur, Slg. 1992,
         I-5529, Randnr. 8) und vom 20. Mai 2003 in der Rechtssache C-469/00 (Ravil, Slg. 2003, I-5053, Randnr. 37) über den Vorrang
         des Gemeinschaftsrechts gegenüber Abkommen zwischen Mitgliedstaaten sicher. Ein Anwendungsfall betraf die Richtlinie 91/477/EWG
         des Rates vom 18. Juni 1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen (ABl. L 256, S. 51), die sich gegenüber
         dem Kapitel 7 („Feuerwaffen und Munition“) aus dem Titel III („Polizei und Sicherheit“) des SDÜ durchsetzte (Anhang A, Fußnote
         2 des Beschlusses 1999/436, zitiert in Fußnote 7). Neben Artikel 134 SDÜ sieht Artikel 142 SDÜ auch den Vorrang von Übereinkommen
         der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zur Verwirklichung eines Raumes ohne Binnengrenzen vor.
      
      9  –	Urteil vom 23. September 2003 in der Rechtssache C-109/01 (Akrich, Slg. 2003, I-9607, Randnrn. 49 ff.).
      
      10  –	Urteil vom 25. Juli 2002 in der Rechtssache C-459/99 (MRAX, Slg. 2002, I-6591, Randnr. 53 f.) mit Verweis auf Artikel
         10 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft
         (ABl. L 257, S. 2), die Artikel 1 und 4 der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise-
         und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft
         (ABl. L 257, S. 13) sowie die Artikel 1 Buchstabe c und 4 der Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung
         der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet
         der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (ABl. L 172, S. 14). Siehe auch die Richtlinie 2004/38, zitiert in Fußnote
         4.
      
      11  –	Urteil vom 29. April 2004 in den verbundenen Rechtssachen C-482/01 und C-493/01 (Orfanopoulos, noch nicht in der amtlichen
         Sammlung veröffentlicht, Randnr. 47).
      
      12  –	Urteile vom 4. Dezember 1974 in der Rechtssache 41/74 (Van Duyn, Slg. 1974, 1337, Randnr. 22), vom 18. Mai 1982 in den
         verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665, Randnr. 7), vom 17. Juni 1997 in den verbundenen
         Rechtssachen C-65/95 und C-111/95 (Shingara und Radiom, Slg. 1997, I-3343, Randnr. 28), vom 19. Januar 1999 in der Rechtssache
         C-348/96 (Calfa, Slg. 1999, I-11, Randnr. 20) und vom 26. November 2002 in der Rechtssache C-100/01 (Olazabal, Slg. 2002,
         I-10981, Randnr. 40).
      
      13  –	Urteile vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77 (Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnr. 35), Calfa (zitiert in Fußnote
         1211, Randnr. 66).
      
      14  –	Urteile Bouchereau (zitiert in Fußnote 131211, Randnr. 67).
      
      15  –	Urteile Van Duyn (zitiert in Fußnote 12121311, Randnr. 64). Siehe auch die Urteile vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache
         67/74 (Bonsignore, Slg. 1975, 297, Randnr. 6), vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75 (Rutili, Slg. 1975, 1219, Randnrn.
         26 und 27) und vom 14. März 2000 in der Rechtssache C-54/99 (Scientology, Slg. 2000, I-1335, Randnr. 17). Dagegen ist der
         Grundsatz der Freizügigkeit weit auszulegen, siehe z. B. zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer die Urteile vom 3. Juli 1986 in
         der Rechtssache 139/85 (Kempf, Slg. 1986, 1741, Randnr. 13), vom 26. Februar 1991 in der Rechtssache C-292/89 (Antonissen,
         Slg. 1991, I-745, Randnr. 11) und vom 20. Februar 1997 in der Rechtssache C-344/95 (Kommission/Belgien, Slg. 1997, I-1035,
         Randnr. 14).
      
      16  –	Urteile Rutili (zitiert in Fußnote Error! Bookmark not defined. 131212Error! Bookmark not defined., Randnr. 17). Siehe auch die Urteile vom 5. Februar 1991 in der Rechtssache C-363/89 (Roux, Slg. 1991, I-273, Randnr. 30)
         und vom 9. März 2000 in der Rechtssache C-355/98 (Kommission/Belgien, Slg. 2000, I-1221, Randnr. 28).
      
      17  –	Urteil Kommission/Belgien (zitiert in Fußnote Error! Bookmark not defined., Randnr. 29), siehe auch die Urteile vom 7. Mai 1986 in der Rechtssache 131/85 (Gül, Slg. 1986, 1573, Randnr. 17) und vom
         29. Oktober 1998 in der Rechtssache C-114/97 (Kommission/Spanien, Slg. 1998, I-6717, Randnr. 42).
      
      18  –	So auch die Ausführungen des Generalanwalts Geelhoed in seinen Schlussanträgen vom 27. Februar 2003 in der Rechtssache
         C-109/01 (Akrich, Slg. 2003, I-9610, Randnrn. 106 f.).
      
      19  –	Urteile vom 7. Juli 1992 in der Rechtssache C-370/90 (Singh, Slg. 1992, I-4265, Randnrn. 19 f.), MRAX (zitiert in Fußnote
         10, Randnr. 53) und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-60/00 (Carpenter, Slg. 2002, I-6279, Randnr. 38). 
      
      20  –	Dieses Grundrecht – gewährleistet durch Artikel 8 Absatz 1 der in Rom am 4. November 1950 unterzeichneten Konvention zum
         Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie Artikel 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – wird nach
         der durch die Präambel der Einheitlichen Europäischen Akte und Artikel 6 Absatz 2 EU bestätigten ständigen Rechtsprechung
         des Gerichtshofes in der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützt.
      
      21  –	Vgl. die Urteile Carpenter (zitiert in Fußnote Error! Bookmark not defined. 9, Randnrn 58 f.). 
      
      22  –	Vgl. auch Artikel 96 Absatz 2 Satz 1 SDÜ, wonach die Entscheidung über die Eintragung auf eine Gefahr für die öffentliche
         Sicherheit und Ordnung gestützt werden kann.
      
      23  –	Vgl. das Urteil MRAX (zitiert in Fußnote 10, Randnr. 61), das Anhaltspunkte für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit
         und Ordnung fordert.
      
      24  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 19. Februar 2004 in den verbundenen Rechtssachen C-361/02 und C-362/02 (Tsapalos, noch nicht
         in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 18).
      
      25  –	Vgl. Urteile vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Deutschland [Reinheitsgebot für Bier], Slg. 1987,
         1227, Randnrn. 40 ff.) und vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-340/89 (Vlassopoulou, Slg. 1991, I-2357, Randnr. 16). 
      
      26  –	Anders ist die Situation bei der Vollstreckung bestimmter Verwaltungsakte, deren Anerkennung durch andere Mitgliedstaaten
         das Sekundärrecht der Gemeinschaft ausdrücklich vorsieht. Siehe dazu das Urteil vom 1. Juli 2004 in den verbundenen Rechtssachen
         C-361/02 und C-362/02 (Tsapalos, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
      
      27  –	Aus der Akte ergibt sich nicht, ob auch Herr Farid erst nach seiner Ausschreibung eine Unionsbürgerin geheiratet hat.
      
      28  –	Urteil Bouchereau (zitiert in Fußnote 1311, Randnr. 77), wonach die zuständigen innerstaatlichenBehörden im Einzelfall feststellen müssen, ob die Maßnahme oder die Umstände, die einer strafrechtlichen Verurteilung zugrunde liegen, ein persönliches Verhalten
         erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt.
      
      29  –	Urteile Calfa (zitiert in Fußnote 1211, Randnr. 68). Siehe auch das Urteil vom 10. Februar 2000 in der Rechtssache C-340/97
         (Nazli, Slg. 2000, I-957, Randnr. 59).
      
      30  –	Urteil Orfanopoulos, zitiert in Fußnote 11, Randnrn. 78 f.
      
      31  –	Urteile vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/75 (Royer, Slg. 1976, 497, Randnr. 29) und vom 3. Juli 1980 in der Rechtssache
         157/79 (Regina/Pieck, Slg. 1980, 2171, Randnr. 9).
      
      32  –	Urteil Orfanopoulos (zitiert in Fußnote 11, Randnr. 81).
      
      33  –	Siehe die Punkte 3.1.6, 4.6.1 und 4.6.2 des SIRENE-Handbuchs (ABl. 2003, C 38, S. 1). SIRENE ist die nationale Ergänzungseinrichtung
         des SIS (Supplementary Information Request at the National Entry), welche im Vorfeld einer SIS-Ausschreibung, aber auch zwecks
         Übermittlung von Zusatzinformation von den anderen Schengen-Staaten konsultiert werden kann.
      
      34  –	Punkt 2.2.1, Buchstabe a.
      
      35  –	Beide Richtlinien zitiert in Fußnote 10.
      
      36  –	Im Gegenschluss aus dem Urteil vom 9. November 2000 in der Rechtssache C-357/98 (Yiadom, Slg. 2000, I-9265, Randnr. 41)
         dürfte dieser vorläufige Aufenthalt jedenfalls dann keine (weiter gehenden) Rechte nach Artikel 9 der Richtlinie 64/221 begründen,
         wenn die zuständigen Stellen nur die für eine Prüfung des Falles erforderliche Zeit verstreichen lassen, bevor sie die Verweigerung
         der Einreise aussprechen. Im Fall Yiadom wurde über sieben Monate vorläufig ein Aufenthalt geduldet, bevor die Einreise aufgrund
         von Umständen verweigert wurde, die bereits am Tag der Einreise bekannt waren. Daher qualifizierte der Gerichtshof die Maßnahme
         nicht mehr als Verweigerung der Einreise, sondern als Beendigung des Aufenthalts.
      
      37  –	Urteile Rutili (zitiert in Fußnote Error! Bookmark not defined. 124), der diese Rechtsprechung aufnimmt.
      
      38  –	Vgl. das Urteil Orfanopoulos (zitiert in Fußnote 11, Randnrn. 105 ff.).