CELEX: 61984CC0067
Language: fr
Date: 1985-05-21
Title: Conclusions de l'avocat général Mancini présentées le 21 mai 1985. # Sideradria SpA contre Commission des Communautés européennes. # Quotas de livraison d'acier - Amende. # Affaire 67/84.

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
      M. G. FEDERICO MANCINI
      présentées le 21 mai 1985 (
            *1
         )
      
         Monsieur le Président,
      
      
         Messieurs les Juges,
      
      
               1. 
            
            
               Par recours introduit le 11 mars 1984, la Sideradria SpA, une entreprise italienne qui opère dans le secteur des ronds à béton, alléguant qu'elle se trouve dans une situation économique et financière particulièrement grave, vous demande d'annuler ou de réduire une amende, non seulement injuste, mais également fatale pour sa survie, que la Commission des Communautés européennes lui a infligée en raison du dépassement du quota de livraison concernant le troisième trimestre de 1981.
               A l'instar de tout autre producteur communautaire d'acier, la requérante est soumise au régime des quotas grâce auquel la Communauté contrôle, dans l'intérêt de toute l'industrie européenne, la fabrication et la commercialisation des produits sidérurgiques. Les règles qui président à cette organisation du marché sont connues; en particulier, celles qui concernent les faits litigieux sont précisées dans la décision générale n° 1831/81/CECA de la Commission du 24 juin 1981 (JO L 180, p. 1) et ses modifications successives. En résumé, lorsque le secteur connaît une conjoncture difficile, la Commission cherche à rétablir l'équilibre du marché en fixant trimestriellement les quotas de production et les parts de ces quotas que chaque entreprise peut vendre sur le marché commun. Les premiers sont calculés sur la base de la production la plus élevée que l'entreprise a réalisée au cours de douze mois consécutifs par rapport à un laps de temps déterminé (en l'espèce, la Sideradria a indiqué pour la période triennale 1977 à 1980 les données relatives à la production de l'année 1979); la partie de la production vendue sur le marché commun au cours de ces mois — dits « les meilleurs » — sert ensuite de base pour le calcul des quotas de livraison.
            
         
               2. 
            
            
               En application de la décision n° 1831/81 et sur la base des données fournies par la Sideradria, la Commission a notifié le 10 août 1981 à la société le montant des quotas qui lui étaient attribués pour le troisième trimestre de cette année; il s'agissait au total de 9798 tonnes destinées à la production, dont 4254 tonnes pouvaient être vendues. Toutefois, en vérifiant le respect de ces quotas, l'institution a constaté qu'au cours du trimestre en question, la production de la Sideradria avait dépassé les limites indiquées en atteignant 11989 tonnes dont 10489 tonnes avaient été commercialisées à l'intérieur des frontières communautaires.
               Invitée par la Commission à présenter ses observations sur ces infractions, la Sideradria a répondu le 8 mars 1982 en affirmant: a) qu'en ce qui concernait l'excédent de production, elle avait initialement déclaré des chiffres de référence erronés et que, pour cette raison, elle avait déjà demandé la révision du quota par lettre du 12 octobre 1981; b) que, comme elle l'avait déjà affirmé dans cette lettre, le quota de livraison avait été calculé par référence aux douze « meilleurs » mois de production indiqués par l'entreprise à la Commission (c'est-à-dire par rapport à 1979), mais sans que celle-ci prenne en considération les circonstances suivantes: 1) en 1979, l'entreprise avait exceptionnellement exporté vers les pays tiers plus de 70 % de sa production; 2) durant la période du 1er juillet au 31 décembre 1977, elle avait été mise en liquidation et n'avait donc pas produit ni vendu; 3) en 1978, reprenant son activité à un rythme ralenti, elle avait exporté vers les pays tiers seulement 14 % de sa production; 4) à partir du mois de mai 1980, elle n'avait plus effectué de livraisons extracommunautaires.
               Face à cette situation, il semblait à la requérante « illogique qu'en raison d'une fatalité des événements » — c'est-à-dire de la coïncidence des meilleurs mois de production avec la période de la plus importante exportation extracommunautaire —, elle ait été pénalisée « au point de devoir fermer l'établissement étant donné que les quotas (de livraison) sur le marché commun (étaient) si dérisoires ». Cela étant, la Sideradria demandait encore à la Commission de rectifier les quotas qui lui étaient attribués, convaincue que s'il était procédé à cette révision, les deux reproches qui lui étaient adressés apparaîtraient comme privés de fondement. Au cours d'une réunion qui s'est déroulée à la Commission le 11 juin 1982, l'entreprise a réitéré ses arguments de défense en soulignant les difficultés considérables que lui créait le faible montant des quotas de livraison par rapport au pourcentage de production.
               Compte tenu de ces circonstances et après avoir examiné les corrections apportées aux données de référence, la Commission a émis la décision du 19 août 1982 qui modifiait avec effet rétroactif les valeurs de production de l'entreprise et supprimait ainsi le grief correspondant. En revanche, aucune disposition n'a été arrêtée en ce qui concerne le montant et le dépassement du quota de livraison. A cet égard — devait en effet observer la Commission —, l'entreprise italienne n'avait fourni aucun élément de correction: en conséquence — toujours selon ses propres termes —, « cette infraction devait (assurément) être sanctionnée ». Or, à partir de cette date, près de deux années s'écoulèrent sans que l'on eu connaissance de sanctions.
               Ce qui s'est produit au cours de cette période peut être relaté en quelques mots. Rappelons d'abord que, quelques mois après l'entrée en vigueur de la décision n° 1831/81, la Commission a constaté que de nombreuses entreprises avaient rencontré de sérieuses difficultés pour respecter le pourcentage des livraisons autorisées sur le territoire communautaire. Par décision n° 2804/81 du 23 septembre 1981 (JO L 278, p. 1), elle a donc adopté des nouvelles mesures destinées à rendre le système de calcul des quotas de livraison plus conforme aux exigences commerciales diversifiées des entreprises. L'article 8 de la décision n° 1831/81 se voyait ainsi ajouter un paragraphe 2 libellé comme suit: « La Commission peut, si l'entreprise démontre que la fixation des quantités de référence selon le paragraphe 1 lui cause de graves problèmes, procéder à une (leur) adaptation ... dans le cas où le pourcentage des livraisons totales (de) l'entreprise par rapport à sa production totale a été modifié de plus de 20 % à la suite de changements intervenus dans la structure de ces ventes ... par rapport (à) la période des douze meilleurs mois. »
               Or, par lettre envoyée à la Sideradria le 3 décembre 1982, la Commission a pris acte du fait que les conditions prévues au nouveau paragraphe 2 existaient puisque la quantité de référence attribuée causait « une série de problèmes financiers à l'entreprise qui était contrainte de produire pour le ... stock»; en conséquence, elle a augmenté pour le quatrième trimestre de 1982 le montant du quota de livraison de la Sideradria. En revanche, le volume des quotas fixés pour les trimestres précédents n'a pas été modifié.
               Après cette décision, non attaquée par la requérante, le cas Sideradria a encore fait l'objet d'échanges de lettres et de réunions entre les parties. Il résulte notamment des procès-verbaux des auditions accordées au représentant de l'entreprise le 19 février 1983 et le 23 janvier 1984 qu'en ce qui concerne le dépassement du quota de livraison pour le troisième trimestre de 1981, la Commission a dûment tenu compte des affirmations de l'entreprise et, consciente de sa situation financière difficile, a fait « le maximum pour l'aider »; elle a cependant affirmé que si les parties des quotas livrables dans la Communauté s'étaient « révélées insuffisantes, cela était dû aux déclarations de l'entreprise et ... au fait que (celle-ci) ne pouvait pas bénéficier d'autres clauses de révision ».
               Enfin, par décision du 26 janvier 1984, la Commission a formellement informé la Sideradria qu'elle avait violé la décision n° 1831/81 en dépassant de 6107 tonnes le quota de livraison, concernant le troisième trimestre de 1981; et, eu égard à la gravité de l'infraction (les livraisons s'élevaient à plus du double du quota), elle lui a infligé, sur la base de l'article 12, alinéa 2, de cette même décision, une amende de 503827 Ecus, calculée à raison de 75 Écus par tonne de dépassement, majorés de 10 %.
            
         
               3. 
            
            
               Par le recours de quo, Sideradria vous demande, à titre principal, d'annuler la décision du 26 janvier 1984 et, à titre subsidiaire, d'ordonner la réduction de l'amende. A l'appui de la première demande, la requérante invoque trois moyens: a) l'injustice manifeste de l'acte et le caractère illogique de sa motivation; b) le défaut de prise en considération de circonstances déterminantes; c) la violation du principe de protection de la confiance.
               Il ne nous paraît pas nécessaire de résumer les arguments exposés par la requérante à l'appui des deux premiers moyens. Comme l'a fait observer la Commission, ces derniers tendent à mettre en cause les critères adoptés pour le calcul des quantités de référence qui sont à la base des quotas de production et de livraison. Or, ces critères figurent dans la décision n° 1831/81 qui est devenue définitive depuis longtemps et se trouve donc soustraite à un contrôle de légalité direct. Elle ajoute qu'en contestant les critères, les quotas fixés sur la base de ces derniers sont également contestés; et, puisque la Sideradria n'a pas attaqué en temps utile la décision fixant les quotas, elle ne peut certainement pas les mettre en cause aujourd'hui, c'est-à-dire dans le cadre du recours en annulation d'une sanction. A cet égard, votre jurisprudence est claire: voir en dernier lieu l'arrêt rendu le 29 février 1984 dans l'affaire 270/82, Estel NV/Commission, Rec. 1984, p. 1195.
               Les deux premiers moyens doivent donc être rejetés. En ce qui concerne le troisième moyen, l'entreprise italienne soutient qu'elle n'a pas été avertie en temps utile, c'est-à-dire au cours du troisième trimestre de 1982, du dépassement des quotas. En outre, la procédure aboutissant à la notification de l'amende a duré près de deux ans et a été caractérisée par de longues périodes de silence qui ont suscité auprès des responsables de l'entreprise l'espoir d'une solution favorable. Dans de telles circonstances, déclare-telle, le fait d'infliger une amende constitue une violation du principe de protection de la confiance.
               Cette thèse ne nous convainc pas. Nous observons, en premier lieu, que la Commission n'est pas tenue d'avertir les entreprises qui dépassent les quotas de livraison (et on ne voit pas non plus comment une telle obligation peut être respectée en temps utile). En outre, le principe invoqué par la requérante vise à protéger les situations de confiance légitime; et telle n'est certainement pas la situation de celui qui, ayant enfreint des règles impératives et en en étant conscient, interprète l'écoulement du temps et le silence de l'autorité comme des signes d'un renoncement à sanctionner. Ce moyen étant également non fondé, la demande principale ne saurait donc être accueillie.
            
         
               4. 
            
            
               Nous en venons à la demande subsidiaire qui vise à une réduction de l'amende. La Sideradria la fonde sur deux arguments. En préparant leur défense contre les griefs initialement avancés par la Commission — affirme-telle avant tout —, les administrateurs se sont aperçus qu'ils avaient commis une erreur, à savoir qu'au cours de l'année 1979, une partie de la production qu'ils avaient considérée comme destinée à des marchés extracommunautaires avait été vendue en Italie.
               La Commission a été immédiatement informée de cette erreur, mais elle n'en a tenu aucun compte en infligeant l'amende. Le fait qu'elle soit indiscutable, poursuit la Sideradria, est pourtant démontré par sa comptabilité fiscale: il résulte en effet des documents en question, dont des échantillons ont été produits devant la Cour, que la production vendue en 1979 a été en bonne partie assujettie à la TVA, soit à une imposition que la législation italienne ne prévoit pas pour les transactions effectuées sur des marchés non communautaires.
               Toutefois, invitée par la Cour à expliquer l'erreur commise et à démontrer que les livraisons dont il est question sont effectivement intervenues en Italie, la Sideradria n'a pu ni justifier son comportement ni fournir les preuves demandées. Par contre, la Commission est parvenue à mettre en doute sur la base de la législation italienne que la documentation produite par la requérante excluait la livraison de la marchandise, apparemment facturée en Italie, hors du marché commun. Dans ces conditions, il ne nous semble pas que les faits invoqués par l'entreprise permettent de justifier une réduction de l'amende.
               Le deuxième argument est d'un genre différent. Au cours de l'audience, la défense de la Sideradria a rappelé que, le 19 décembre 1984, la Commission avait de nouveau et durement sanctionné la requérante (toujours pour la non-observation des quotas de livraison) en lui infligeant une amende de 768404 Écus. Pour motiver cette décision, tout en soulignant la récidive de la Sideradria et la gravité accrue de la nouvelle infraction, la Commission affirme avoir calculé l'amende à raison de 20 Écus par tonne vendue en excédent, et ce en raison de la situation financière très grave dans laquelle l'entreprise se trouvait. Or — soutient celle-ci —, puisque les conditions financières qui, « lors de la récidive », ont amené la Commission à faire preuve de clémence existaient déjà à l'époque de la première infraction (sanctionnée à raison de 75 Écus par tonne, majorés de 10 %), on ne voit pas pourquoi l'amende correspondante ne devait pas également être calculée sur la base de 20 Écus, voire, puisque l'entreprise était à l'époque « non sanctionnée », à un taux inférieur.
               La thèse est séduisante mais, à notre avis, non fondée. Le fait d'avoir subi une deuxième sanction pour un nouveau dépassement du quota de livraison ne permet certainement pas d'atténuer la gravité du comportement qui est imputé à la requérante; nous dirions au contraire qu'il s'agit d'un élément tout à fait étranger aux faits sur lesquels se fonde la décision litigieuse, alors que ce n'est que par rapport à ces faits que la Cour peut contrôler le caractère adéquat de la sanction. En tout cas, s'il est vrai qu'en 1982 la Sideradria n'était pas sanctionnée et se trouvait financièrement en difficulté, il est également vrai a) qu'en arrêtant la décision précitée, la Commission a tenu compte de ces circonstances (voir le premier considérant, dernier alinéa) et b) que la majoration de l'amende était due uniquement au dépassement important du quota.
               Faut-il déduire de cette conclusion que la demande subsidiaire ne peut pas non plus être accueillie? Pas nécessairement. Rappelons que, dans le cadre de la procédure administrative, la Commission a reconnu que le montant du quota de livraison s'est révélé insuffisant tout en imputant cette inadéquation aux déclarations faites par l'entreprise et au fait que celle-ci ne pouvait pas bénéficier d'autres clauses de révision. Or, la première considération est incontestable (comme, plus généralement, n'est pas contestable le caractère contradictoire du comportement adopté par l'entreprise à l'égard de l'organe de contrôle); la deuxième est également exacte, mais laisse à la Cour une marge pour intervenir d'une manière équitable.
               En effet, en formulant la décision n° 1831/81, la Commission n'a pas prévu une clause (comme celle introduite ultérieurement par l'acte du 23 septembre 1981) qui, pour la fixation des quotas de livraison, lui permettait d'éviter les graves problèmes causés aux entreprises sidérurgiques par le système de calcul adopté jusque-là. D'autre part, si l'on peut reconnaître un mérite à la gestion par ailleurs très négligente de la Sideradria, celui-ci réside dans le fait d'avoir toujours et immédiatement informé la Commission de ses difficultés, en lui fournissant toutes les données correspondantes. Nous savons donc qu'au cours de la période triennale de 1977 à 1980, la production de l'entreprise a été entrecoupée d'arrêts prolongés et que, pour cette même raison, les ventes n'ont pas pu être planifiées d'une manière rationnelle; en conséquence, le choix de 1979 comme année de référence pour le calcul des quotas, même s'il ne correspondait pas à la nouvelle politique commerciale de la Sideradria, était en fait le seul possible ou, mieux, le choix obligé.
               Or, il est indubitable que, sur la base des données connues de la Commission, et puisque la Sideradria ne lui avait pas fourni d'autres éléments utiles, le quota ne pouvait pas être modifié; cependant, lorsqu'elle a sanctionné son dépassement, la Commission ne paraît pas avoir tenu dûment compte de la situation que nous avons évoquée (la Sideradria a parlé d'une manière quelque peu emphatique, mais non sans arguments valables, de « fatalité des événements ») et du fait d'avoir elle-même exclu, au moins dans un premier temps, toute possibilité de réviser les quotas à l'égard des entreprises en difficulté (voir à cet égard l'arrêt rendu le 14 février 1984 dans l'affaire 2/83, Alfer/Commission, Rec. 1984, p. 799).
               A la lumière de ces circonstances, nous estimons que la demande subsidiaire de la Sideradria peut être accueillie. Toutefois, elle ne justifie pas une réduction qui oblitère ou obscurcit la gravité de l'infraction commise par l'entreprise; 80 % de l'amende que la Commission lui a infligée nous semble donc un montant équitable.
            
         
               5. 
            
            
               Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit sur le recours introduit le 11 mars 1984 par la SpA Sideradria, Industria Metallurgica, ayant son siège à Adria (Rovigo-Italie) :
               
                        a)
                     
                     
                        rejeter la demande d'annulation de la décision attaquée;
                     
                  
                        b)
                     
                     
                        réduire l'amende à 80 % de son montant.
                        Quant aux dépens, nous suggérons qu'ils soient compensés entre les parties au sens de l'article 69, paragraphe 3, du règlement de procédure.
                     
                  
         (
            *1
         )	Traduit de l'italien.