CELEX: 62006CJ0518
Language: da
Date: 2009-04-28
Title: Domstolens Dom (Store Afdeling) af 28. april  2009. # Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod den Italienske Republik. # Traktatbrud - ansvarsforsikring for motorkøretøjer - artikel 43 EF og 49 EF - direktiv 92/49/EØF - national lovgivning, hvorefter forsikringsselskaber pålægges en kontraheringspligt - restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser - social beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker - proportionalitet - forsikringsselskabers frihed til at fastsætte tariffer - princippet om hjemlandstilsyn. # Sag C-518/06.

Sag C-518/06
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
      mod
      Den Italienske Republik
      »Traktatbrud – ansvarsforsikring for motorkøretøjer – artikel 43 EF og 49 EF – direktiv 92/49/EØF – national lovgivning, hvorefter forsikringsselskaber pålægges en kontraheringspligt – restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser – social beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker – proportionalitet – forsikringsselskabers frihed til at fastsætte tariffer – princippet om hjemlandstilsyn«
      Sammendrag af dom
      1.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – restriktioner 
      (Art. 43 EF og 49 EF)
      2.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – direkte forsikringsvirksomhed bortset
            fra livsforsikring – direktiv 92/49
      (Rådets direktiv 92/49, art. 6, 29 og 39)
      3.        Fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – direkte forsikringsvirksomhed bortset
            fra livsforsikring – direktiv 92/49
      (Rådets direktiv 92/49, art. 9)
      1.        Den i en medlemsstats lovgivning fastsatte forpligtelse for alle forsikringsselskaber til at indgå ansvarsforsikringsaftaler
         for motorkøretøjer, herunder de selskaber, som har hovedsæde i en anden medlemsstat, men som driver virksomhed i den første
         medlemsstat, udgør en begrænsning af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 43
         EF og 49 EF. En sådan foranstaltning påvirker således de omhandlede erhvervsdrivendes adgang til markedet, herunder navnlig
         når den ikke blot underlægger forsikringsselskaberne en pligt til at påtage sig samtlige de risici, som de foreslås, men også
         underlægger dem betingelser med hensyn til at udøve mådehold ved fastsættelsen af deres tariffer. Eftersom den medfører tilpasninger
         og omkostninger af en sådan størrelsesordning for de nævnte selskaber, gør kontraheringspligten adgangen til denne medlemsstats
         marked mindre interessant, og ved adgang til dette marked reducerer den de omhandlede selskabers mulighed for effektivt at
         konkurrere med selskaber, som traditionelt er beliggende på dette marked.
      
      Kontraheringspligten er imidlertid egnet til at virkeliggøre det mål, som den forfølger, og den går ikke videre end nødvendigt
         med henblik på virkeliggørelsen af dette mål. Således er selve målet med den lovpligtige ansvarsforsikring for motorkøretøjer
         at sikre, at skadelidte ved motorkøretøjsulykker ydes en erstatning. Dette hensyn til social beskyttelse, som hovedsageligt
         består i en garanti for, at nævnte skadelidte får en passende erstatning, kan anses for et tvingende alment hensyn. Desuden
         er det ikke, hvad angår proportionalitetskriteriet, nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats
         myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for
         beskyttelse af den pågældende legitime interesse. Den omstændighed, at visse medlemsstater har valgt at indføre en anden ordning
         for at sikre, at alle indehavere af motorkøretøjer kan tegne en ansvarsforsikring for motorkøretøjer til en tarif, som ikke
         er eksorbitant, kan således ikke tages til indtægt for, at kontraheringspligten går videre end hvad der er nødvendigt for
         at virkeliggøre de tilstræbte mål. Hvad endelig angår proportionalitetskriteriet hindrer kontraheringspligten ikke forsikringsselskaberne
         i at beregne en højere tarif for en forsikringstager, som er bosat i et område, hvori der sker mange trafikuheld, end for
         en forsikringstager, som er bosat i et område med en lavere risiko.
      
      (jf. præmis 67, 70, 71, 74, 75, 83, 85, 91 og 93)
      2.        Artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed
         bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239 og 88/357 (tredje skadesforsikringsdirektiv) forbyder en medlemsstat
         at indføre en ordning med en forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de tariffer, som et forsikringsselskab har
         til hensigt at anvende på dets område over for forsikringstagere. Dette gælder ikke en national lovgivning, som
      
      – for det første ikke indfører en ordning med en forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af tarifferne,
      – for det andet ikke pålægger forsikringsselskaberne at indrette deres tariffer efter markedsgennemsnittet, men tværtimod
         fastsætter, at forsikringsselskaberne skal beregne deres tariffer på baggrund af deres tekniske grundlag, alt imens den præciserer,
         at forsikringsselskaberne, hvis sådanne grundlag ikke er tilgængelige, kan anvende markedsstatistikker, og
      
      – for det tredje, for så vidt som den kan have en indvirkning på tarifferne, eftersom de fastsætter en teknisk ramme, inden
         for hvilken forsikringsselskaberne skal beregne deres præmier, indfører en begrænsning af den frie tariffastsættelse, som
         ikke er forbudt i medfør af direktiv 92/49. Så længe fællesskabslovgiver således ikke klart har givet udtryk for en vilje
         hertil, er der ikke formodning for, at der skal gennemføres en fuldstændig harmonisering hvad angår tariferingen inden for
         forsikringsområdet, bortset fra livsforsikring, som udelukker enhver national foranstaltning, der kan påvirke tarifferne.
      
      (jf. præmis 100 og 103-106)
      3.        Artikel 9 i direktiv 92/49 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset
         fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239 og 88/357 (tredje skadesforsikringsdirektiv) definerer på ikke udtømmende
         vis anvendelsesområdet for princippet om hjemlandstilsyn, idet det heraf fremgår, at finanstilsynet »navnlig« omfatter kontrol
         med selskabets solvens og oprettelsen af forsikringsmæssige hensættelser. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke fortolkes
         således, at fællesskabslovgiver har haft til hensigt alene at gøre hjemlandet kompetent til at foretage en kontrol, som udstrækkes
         til at omfatte forsikringsselskabernes kommercielle adfærd. Det følger heraf, at denne bestemmelse ikke udelukker muligheden
         for en kontrol, som udøves af værtsmedlemsstaten, af, hvorledes forsikringsselskaber, som driver virksomhed i denne stat inden
         for rammerne af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, beregner deres præmier, samt hvorledes der
         anvendes sanktioner.
      
      (jf. præmis 109, 116 og 117)
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
      28. april 2009 (*)
      
      »Traktatbrud – ansvarsforsikring for motorkøretøjer – artikel 43 EF og 49 EF – direktiv 92/49/EØF – national lovgivning, hvorefter forsikringsselskaber pålægges en kontraheringspligt – restriktion for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser – social beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker – proportionalitet – forsikringsselskabers frihed til at fastsætte tariffer – princippet om hjemlandstilsyn«
      I sag C-518/06,
      angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 20. december 2006,
      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Traversa og N. Yerrell, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøger,
      mod
      Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato M. Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      sagsøgt,
      støttet af:
      Republikken Finland ved J. Himmanen, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
      
      intervenient,
      har
      DOMSTOLEN (Store Afdeling)
      sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts og M. Ilešič (refererende
         dommer) samt dommerne A. Tizzano, A. Borg Barthet, J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus, E. Levits og J.-J. Kasel,
      
      generaladvokat: J. Mazák
      justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
      på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. maj 2008,
      og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 9. september 2008,
      afsagt følgende
      Dom
      1        Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at:
      
      –      Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, 29 og 39 i Rådets direktiv 92/49/EØF af
         18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring
         og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT L 228, s. 1), idet den har indført
         og opretholdt en lovgivning, hvorefter præmier for ansvarsforsikring i forbindelse med anvendelse af motorkøretøjer (herefter
         »ansvarsforsikring for motorkøretøjer«) skal beregnes på baggrund af visse fastsatte parametre, og idet den har underkastet
         sådanne præmier en efterfølgende kontrol
      
      –      Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9 i direktiv 92/49, idet den har udøvet kontrol
         med, hvordan de forsikringsselskaber, der har hovedsæde i en anden medlemsstat, men som driver virksomhed i Italien inden
         for rammerne af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, beregner deres præmier, og idet den har pålagt
         sådanne virksomheder sanktioner i tilfælde af overtrædelse af de italienske bestemmelser om præmieberegning
      
      –      Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, idet den har opretholdt en
         forpligtelse for alle forsikringsselskaber til at indgå ansvarsforsikringsaftaler for motorkøretøjer, herunder de selskaber,
         som har hovedsæde i en anden medlemsstat, men som driver virksomhed i Italien inden for rammerne af etableringsfriheden og
         den frie udveksling af tjenesteydelser.
      
      I –  Retsforskrifter
       Fællesskabsbestemmelser
       Direktiv 72/166/EØF, 84/5/EØF og 2005/14/EF
      2        Rådets direktiv 72/166/EØF af 24. april 1972 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring
         for motorkøretøjer og kontrollen med forsikringspligtens overholdelse (EFT 1972 II, s. 345) har med henblik på at lette den
         frie bevægelighed for rejsende mellem medlemsstaterne indført et system, der er baseret dels på en ophævelse af kontrollen
         med de grønne forsikringskort ved passage af Det Europæiske Fællesskabs indre grænser, og dels på, at den enkelte medlemsstat
         forpligter sig til at sikre, at alle motorkøretøjer er dækket af en ansvarsforsikring.
      
      3        Følgende fremgår af anden betragtning til dette direktiv:
      
      »[…] al grænsekontrol med overholdelsen af pligten til at holde motorkøretøjer ansvarsforsikret har som formål at varetage
         de personers interesser, der måtte blive ofre for en ulykke forårsaget af disse køretøjer […]«.
      
      4        Følgende fremgår af syvende betragtning til det nævnte direktiv:
      
      »[…] kontrollen med grønne kort for motorkøretøjer, der hører hjemme i en af medlemsstaterne, og som indpasserer på en anden
         medlemsstats område, kan ophæves på grundlag af en overenskomst mellem de […] forsikringsbureauer, hvorefter hvert nationalt
         bureau efter den nationale lovgivning garanterer for dækning af erstatningskrav, der er opstået på landets område ved skade
         forvoldt af et sådant køretøj, hvad enten det er forsikret eller ej«.
      
      5        Desuden understreges det i femte og sjette betragtning til samme direktiv, at en lempelse af reglerne om motorkøretøjstrafik
         i samfærdslen mellem medlemsstaterne bidrager til åbningen af medlemsstaternes markeder.
      
      6        Artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/166 bestemmer:
      
      »Hver medlemsstat træffer […] alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at erstatningsansvaret for køretøjer, der
         er hjemmehørende i det pågældende land, er dækket af en forsikring. […]«
      
      7        Følgende fremgår af femte og sjette betragtning til Rådets andet direktiv 84/5/EØF af 30. december 1983 om indbyrdes tilnærmelse
         af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkøretøjer (EFT 1984 L 8, s. 17):
      
      […] de beløb, op til hvilke den lovpligtige forsikring dækker, skal under alle omstændigheder være af en sådan størrelse,
         at der sikres skadelidte tilstrækkelig erstatning, uanset i hvilken medlemsstat skaden indtræder
      
      […] det er nødvendigt at indføre bestemmelse om, at et organ skal garantere, at skadelidte opnår erstatning, dersom det køretøj,
         som har forårsaget uheldet, er uforsikret eller ukendt; […]«.
      
      8        I henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 84/5 har medlemsstaterne pligt til at oprette eller godkende en garantifond, der
         skal udbetale erstatning til ofre for ulykker, der forvoldes af et køretøj, for hvilket der ikke er tegnet lovpligtig ansvarsforsikring.
      
      9        Det præciseres i samme bestemmelse, at denne forpligtelse ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at tillægge eller undlade
         at tillægge denne garantifonds intervention en subsidiær karakter.
      
      10      Direktiv 72/166 og 84/5 er senest blevet ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/14/EF af 11. maj 2005 om ændring
         af Rådets direktiv 72/166/EØF, 84/5/EØF, 88/357/EØF og 90/232/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/26/EF om
         ansvarsforsikring for motorkøretøjer (EUT L 149, s. 14). Fristen for gennemførelsen af direktiv 2005/14/EF var endnu ikke
         udløbet på tidspunktet for udløbet af den frist, som var fastsat i den sidste begrundede udtalelse i den foreliggende sag.
      
      11      Som det understreges i første betragtning til dette direktiv, er det en væsentlig prioritet for Fællesskabet på området for
         finansielle tjenesteydelser at styrke og konsolidere det indre marked for motorkøretøjsforsikring, henset til den særlige
         betydning, som ansvarsforsikring for motorkøretøjer har for Europas borgere, uanset om de er forsikringstagere eller ofre
         for en ulykke, og den væsentlig betydning for forsikringsselskaberne.
      
      12      Desuden fremgår det af betragtning 21 til direktiv 2005/14, at retten til at påberåbe sig en forsikringsaftale og rette et
         krav direkte mod forsikringsselskabet har væsentlig betydning for beskyttelsen af skadelidte ved en ulykke, som involverer
         et motorkøretøj.
      
       Direktiv 92/49
      13      Første, femte til syvende og attende betragtning til direktiv 92/49 fastslår:
      
      »(1)      Det er nødvendigt at gennemføre det indre marked for direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring på grundlag
         af både reglerne om fri etableringsret og reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser for at gøre det lettere for forsikringsselskaber
         med hjemsted i Fællesskabet at dække risici, der består inden for Fællesskabet.
      
      […]
      (5)      Den valgte fremgangsmåde består i at gennemføre en harmonisering på de vigtigste punkter og i det omfang, det er nødvendigt
         og tilstrækkeligt for at nå frem til en gensidig anerkendelse af tilladelser og forsigtighedstilsynsordninger, som vil gøre
         det muligt at udstede en enkelt tilladelse, som dækker hele Fællesskabet, og at anvende princippet om hjemlandstilsyn.
      
      (6)      Derfor er adgang til og udøvelse af forsikringsvirksomhed for fremtiden betinget af en enkelt administrativ tilladelse udstedt
         af myndighederne i den medlemsstat, hvor forsikringsselskabet har sit hjemsted; med denne tilladelse kan selskabet påbegynde
         sin virksomhed overalt i Fællesskabet i henhold til enten reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling
         af tjenesteydelser. […]
      
      (7)      Det påhviler for fremtiden de kompetente myndigheder i hjemlandet at føre tilsyn med forsikringsselskabets økonomiske soliditet,
         navnlig med dets solvens og oprettelsen af tilstrækkelige forsikringsmæssige hensættelser, og med, at disse dækkes af kongruente
         aktiver.
      
      […]
      (18)      Det er ikke en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af det indre marked for forsikringer, at der er sket en samordning
         af forsikringsaftaleretten; medlemsstaternes mulighed for at gennemtvinge anvendelse af deres lovgivning på forsikringsaftaler,
         der dækker risici, som befinder sig på deres område, udgør en tilstrækkelig garanti for de forsikringstagere, der har behov
         for særlig beskyttelse.«
      
      14      Artikel 6 i direktiv 92/49, som er indeholdt i direktivets afsnit II om »Adgang til udøvelse af forsikringsvirksomhed«, bestemmer:
      
      »Artikel 8 i [Rådets] [første] direktiv 73/239/EØF [af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte
         bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT L 228, s. 3)] affattes
         således:
      
      »[…]
      […] Medlemsstaterne må dog ikke fastsætte bestemmelser, der foreskriver forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af
         de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som
         et selskab agter at anvende over for forsikringstagerne.
      
      Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående anmeldelse eller godkendelse af tarifforhøjelser,
         medmindre sådanne krav er et led i en almindelig priskontrolordning.
      
      […]««
      15      Artikel 9 i direktiv 92/49, som er indeholdt i direktivets afsnit III om »Harmonisering af betingelserne for udøvelse af forsikringsvirksomhed«,
         bestemmer:
      
      »Artikel 13 i direktiv 73/239/EØF affattes således:
      »[…]
      1.      Ansvaret for det finansielle tilsyn med et forsikringsselskab, herunder tilsyn med den virksomhed, det udøver gennem filialer
         og som led i præstation af tjenesteydelser, henhører udelukkende under hjemlandets kompetence.
      
      2.      Det finansielle tilsyn dækker forsikringsselskabets samlede virksomhed og omfatter navnlig kontrol med selskabets solvens
         og oprettelsen af forsikringsmæssige hensættelser og de aktiver, der medgår til dækning heraf i overensstemmelse med de regler
         og den praksis, der gælder i hjemlandet, i henhold til bestemmelser, der er vedtaget på fællesskabsniveau.
      
      […]««
      16      Det nævnte direktivs artikel 11 bestemmer:
      
      »Artikel 19, stk. 2 og 3, i direktiv 73/239/EØF affattes således:
      »[…]
      3.      Hver medlemsstat træffer alle passende foranstaltninger med henblik på, at de kompetente myndigheder har de nødvendige beføjelser
         og midler til at føre tilsyn med virksomheden i forsikringsselskaber, der har hjemsted på deres område, herunder virksomhed,
         der udøves uden for dette område i overensstemmelse med Rådets direktiver vedrørende denne virksomhed, og med henblik på disses
         gennemførelse.
      
      Disse beføjelser og midler skal bl.a. give de kompetente myndigheder mulighed for:
      […]
      b)      at træffe tilstrækkelige og nødvendige foranstaltninger over for selskabet, dets ledelse eller de personer, som kontrollerer
         selskabet, for at sikre, at selskabets virksomhed er i overensstemmelse med de love og administrative bestemmelser, som selskabet
         skal overholde i de forskellige medlemsstater […]
      
      […]««
      17      Artikel 29 i direktiv 92/49 bestemmer:
      
      »Medlemsstaterne må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige
         og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer og af formularer og andre trykte dokumenter, som et forsikringsselskab
         agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at kontrollere, at nationale bestemmelser om forsikringsaftaler
         overholdes, kan de alene kræve, at de pågældende betingelser og de øvrige dokumenter på opfordring skal kunne forelægges,
         uden at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at et selskab kan udøve sin virksomhed.
      
      Medlemsstaterne må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser,
         medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
      
      18      Artikel 39, stk. 2 og 3, i direktiv 92/49, som er indeholdt i direktivets afsnit IV om »Bestemmelser vedrørende fri etableringsret
         og fri udveksling af tjenesteydelser«, bestemmer:
      
      »2.      Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må ikke fastsætte bestemmelser om, at der kræves
         forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af de almindelige og specielle betingelser i forsikringspolicer, af tariffer
         og af formularer og andre trykte dokumenter, som selskabet agter at anvende over for forsikringstagerne. Med henblik på at
         kontrollere, at deres nationale bestemmelser om forsikringsaftaler overholdes, kan de alene kræve, at ethvert selskab, der
         ønsker at udøve forsikringsvirksomhed på deres område i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling
         af tjenesteydelser, på opfordring skal kunne forelægge de betingelser og andre dokumenter, som det agter at anvende, uden
         at dette dog må gøres til en forhåndsbetingelse for, at selskabet kan udøve sin virksomhed.
      
      3.      Filialmedlemsstaten eller den medlemsstat, hvor tjenesteydelserne præsteres, må hverken opretholde eller indføre krav om forudgående
         meddelelse om eller godkendelse af tarifforhøjelser, medmindre krav herom alene er et led i en almindelig priskontrolordning.«
      
      19      Direktivets artikel 40 bestemmer:
      
      »[…]
      3.      Hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat konstaterer, at et selskab, der på denne medlemsstats område har en filial
         eller driver virksomhed i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, overtræder de retsregler i nævnte medlemsstat,
         der gælder for det, henstiller de til det pågældende selskab at bringe disse ulovlige forhold til ophør.
      
      4.      Foretager vedkommende selskab sig ikke det nødvendige, giver de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat de kompetente
         myndigheder i hjemlandet meddelelse herom. Disse træffer snarest muligt alle nødvendige foranstaltninger med henblik på, at
         det pågældende selskab bringer de ulovlige forhold til ophør. De kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat underrettes
         om arten af disse foranstaltninger.
      
      5.      Hvis selskabet trods de foranstaltninger, der er truffet af hjemlandet, eller fordi disse foranstaltninger viser sig at være
         utilstrækkelige, eller den pågældende medlemsstat ikke træffer nogen foranstaltninger, fortsat overtræder de retsregler, der
         gælder i den pågældende medlemsstat, kan denne, efter at have givet de kompetente myndigheder i hjemlandet meddelelse herom,
         træffe egnede foranstaltninger for at forhindre eller standse yderligere overtrædelser og, såfremt det er strengt nødvendigt,
         forbyde selskabet at indgå flere forsikringsaftaler på dens område. Medlemsstaterne drager omsorg for, at det på deres område
         er muligt at give forsikringsselskaberne de nødvendige meddelelser.
      
      6.      Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til i nødstilfælde at træffe egnede forholdsregler for at forhindre lovovertrædelser
         på deres område. Dette indebærer også mulighed for at forhindre et forsikringsselskab i at fortsætte med at indgå nye forsikringsaftaler
         på deres område.
      
      7.      Stk. 3, 4 og 5 berører ikke medlemsstaternes ret til at pålægge sanktioner ved overtrædelser på deres område.
      […]«
       Nationale bestemmelser
      20      Artikel 11, stk. 1, i lov nr. 990 af 24. december 1969 om lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer og -fartøjer (assicurazione
         obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti) (GURI nr. 2 af 3.1.1970),
         som var i kraft på tidspunktet for den administrative procedure, (herefter »lov nr. 990/69«), pålægger forsikringsselskaberne
         en pligt til at levere ansvarsforsikring for motorkøretøjer efter anmodning herom fra enhver potentiel kunde. Den bestemmer:
      
      »Forsikringsselskaber skal på grundlag af de aftalevilkår og tariffer, som de på forhånd fastsætter for enhver risiko vedrørende
         motorkøretøjer og -fartøjer, acceptere at tegne lovpligtige forsikringer, som de foreslås.«
      
      21      Denne kontraheringspligt er i det væsentlige blevet opretholdt i henhold til artikel 132 i lovbog om privatforsikring (codice
         delle assicurazioni private) indført ved lovdekret nr. 209 af 7. september 2005 og ikrafttrådt den 1. januar 2006 (almindeligt
         tillæg til GURI nr. 239 af 13.10.2005, herefter »lovbog om privatforsikring«). Denne bestemmelse fastsætter:
      
      »1.       Forsikringsselskaber skal på grundlag af de aftalevilkår og tariffer, som de på forhånd fastsætter for enhver risiko vedrørende
         motorkøretøjer og -fartøjer, acceptere at tegne lovpligtige forsikringer, som de foreslås, idet de dog kan foretage den nødvendige
         vurdering af rigtigheden af de oplysninger, der fremgår af skadesattesten, og identifikation af forsikringstageren og køretøjets
         ejer, såfremt denne er en anden end forsikringstageren.
      
      2.       Forsikringsselskaber kan anmode om, at tilladelsen begrænses til vognparker med henblik på opfyldelsen af forpligtelserne
         i henhold til stk. 1.«
      
      22      Artikel 11, stk. 1a, i lov nr. 990/69 bestemmer:
      
      »Med henblik på overholdelse af forpligtelserne i stk. 1 beregner forsikringsselskabet ved fastsættelsen af tarifferne rene
         præmier og tillæg separat, på baggrund af deres tekniske grundlag, som skal være tilstrækkeligt stort og dække mindst fem
         regnskabsår. Hvis sådanne grundlag ikke er tilgængelige, kan forsikringsselskabet anvende markedsstatistikker. Hvis [l’Istituto
         per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (herefter »ISVAP«)] konstaterer, at der foreligger
         en omgåelse af forpligtelsen til at indgå forsikringsaftaler for så vidt angår bestemte geografiske områder eller bestemte
         kategorier af forsikringstagere, pålægges en sanktion på 3% af præmieindtægten vedrørende motoransvarsforsikring i henhold
         til seneste godkendte regnskab, dog mindst 1 mio. EUR og højst 5 mio. EUR. Ved gentagne omgåelser af forsikringspligten kan
         tilladelsen til at drive virksomhed på området for ansvarsforsikring for motorkøretøjer inddrages.«
      
      23      De vigtigste dele af denne bestemmelse gengives i artikel 35, stk. 1, og artikel 314, stk. 2, i lovbog om privatforsikring.
      
      24      Artikel 12a i lov nr. 990/69 bestemmer:
      
      »1. Med henblik på at sikre åbenhed og konkurrence i leveringen af forsikringsydelser samt tilstrækkelig information til brugerne
         skal selskaber, som driver virksomhed inden for området for lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer og -fartøjer,
         offentliggøre deres præmier og de almindelige og særlige aftalevilkår, som de anvender på Den Italienske Republiks område.
      
      2.      De præmier, som de enkelte forsikringsselskaber fastsætter og anvender over for forsikringstagere på højeste bonustrin i de
         foregående to år, skal være ensartede for hele det nationale område.
      
      3.      Offentliggørelse af tariffer og aftalevilkår i henhold til stk. 1 skal foretages på alle forsikringsselskabets salgssteder
         og på internetsider, således at brugerne kan beregne præmierne og få oplysninger om aftalevilkårene […]
      
      […]
      5.      Hvert tilfælde af manglende eller ufuldstændig opfyldelse af forpligtelserne i henhold til stk. 1 og 3 medfører pålæggelse
         af en administrativ sanktion på mellem 2 600 EUR og 10 300 EUR. Ved undladelse eller forsinkelse af en varighed på mere end
         30 dage fordobles sanktionen.«
      
      25      Disse regler gengives i det væsentlige i artikel 131 og 313 i lovbog om privatforsikring.
      
      26      Endelig bestemmer artikel 12c, stk. 1, i lov nr. 990/69:
      
      »1. Forsikringsselskaber, som tilsidesætter eller omgår forpligtelsen til at acceptere at tegne lovpligtige ansvarsforsikringer
         for motorkøretøjer og -fartøjer foreslået af potentielle forsikringstagere i overensstemmelse med artikel 11, pålægges en
         økonomisk sanktion […]«
      
      27      Analogt bestemmer artikel 314, stk. 1, i lovbog om privatforsikring følgende:
      
      »1.       En tilsidesættelse eller omgåelse af kontraheringspligten i artikel 132, stk. 1, pålægges en administrativ økonomisk bøde
         på 1 500 – 4 500 EUR.«
      
      II –  Den administrative procedure
      28      Ved skrivelse af 22. marts 2004 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik, at den fandt, at lov nr. 990/69 og ISVAP’s
         anvendelse heraf ikke var forenelige med artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49. Den angav i denne forbindelse, at den havde
         modtaget klager fra forsikringsselskaber i anledning af sanktioner pålagt af ISVAP under henvisning til, at kontraheringspligten
         i den nævnte lovs artikel 11, stk. 1, var blevet omgået ved fastsættelse af eksorbitante tariffer.
      
      29      Ved skrivelse af 8. juni 2004 meddelte Den Italienske Republik, at den anså lov nr. 990/69 og ISVAP’s anvendelse heraf for
         at være forenelige med fællesskabsretten. Den anførte, at lov nr. 990/69 ikke indeholder noget krav om en forudgående godkendelse
         af tarifferne eller noget krav om, at der løbende skal ske anmeldelse til ISVAP heraf. Denne lov lader det være op til forsikringsselskaberne
         at fastsætte deres tariffer, mens den sikrer, at forbrugerne har mulighed for at tegne den lovpligtige ansvarsforsikring for
         motorkøretøjer. Den Italienske Republik henviste i denne forbindelse til de sociale hensyn, som ligger bag ansvarsforsikringen
         for ulykker forårsaget af motorkøretøjer.
      
      30      Den 9. juli 2004 fremsendte Kommissionen en formel åbningsskrivelse til Den Italienske Republik og anmodede medlemsstaten
         om at fremsætte sine bemærkninger til spørgsmålet om foreneligheden af artikel 11, stk. 1, artikel 11a, 12a og 12c i lov nr. 990/69,
         som fortolket og anvendt af ISVAP, med direktiv 92/49.
      
      31      Ved skrivelse af 31. august 2004 fremsendte Den Italienske Republik sine bemærkninger, som i det væsentlige svarede til de
         bemærkninger, den havde fremsat i sin skrivelse af 8. juni 2004.
      
      32      Den 22. december 2004 sendte Kommissionen en supplerende åbningsskrivelse til Den Italienske Republik, hvori den navnlig gjorde
         gældende i henhold til de principper, som Domstolen havde fastslået i dom af 5. oktober 2004, CaixaBank France (sag C-442/02,
         Sml. I, s. 8961), at kontraheringspligten ligeledes var i strid med artikel 43 EF og 49 EF. Kommissionen opfordrede Den Italienske
         Republik til at fremsætte sine bemærkninger til denne supplerende åbningsskrivelse inden for en frist på en måned.
      
      33      Da den supplerende åbningsskrivelse ikke blev besvaret, sendte Kommissionen den 18. oktober 2005 Den Italienske Republik en
         begrundet udtalelse, hvori den gentog de klagepunkter, som var anført i de to åbningsskrivelser, og opfordrede Den Italienske
         Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist
         på to måneder fra dens modtagelse.
      
      34      Ved skrivelse af 3. november 2005 underrettede Den Italienske Republik Kommissionen om offentliggørelsen af lovbog om privatforsikring.
      
      35      Ved skrivelse af 30. december 2005 anførte Den Italienske Republik som svar på Kommissionens begrundede udtalelse, at den
         italienske lovgivning fuldt ud var i overensstemmelse med fællesskabsretten.
      
      36      I lyset af Den Italienske Republiks svar fandt Kommissionen det nødvendigt at præcisere sine klagepunkter, og den sendte den
         10. april 2006 medlemsstaten en supplerende begrundet udtalelse. Kommissionen opfordrede Den Italienske Republik til at efterkomme
         denne begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens modtagelse.
      
      37      Ved skrivelse af 16. maj 2006 besvarede Den Italienske Republik Kommissionens supplerende begrundede udtalelse. Den gentog,
         at dens lovgivning var i overensstemmelse med fællesskabsretten.
      
      38      Da Kommissionen ikke var tilfreds med Den Italienske Republiks besvarelse, besluttede den at anlægge denne sag.
      
      III –  Retsforhandlingerne for Domstolen
      39      Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. december 2006 har Kommissionen anlagt nærværende søgsmål og nedlagt
         påstand om, at Domstolen giver Kommissionen medhold i de påstande, som fremgår af denne doms præmis 1, og tilpligter Den Italienske
         Republik at betale sagens omkostninger.
      
      40      Den Italienske Republik har nedlagt påstand om frifindelse.
      
      41      Ved kendelse af 21. juni 2007 har Domstolens præsident givet Republikken Finland tilladelse til at intervenere i sagen til
         støtte for Den Italienske Republiks påstande.
      
       Om søgsmålet
      42      Kommissionen har i sin replik angivet, at Den Italienske Republik navnlig foreholdes at have tilsidesat fællesskabsretten,
         fordi kontraheringspligten ikke er forenelig med artikel 43 EF og 49 EF. Dette klagepunkt må derfor først undersøges.
      
       Klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 43 EF og 49 EF på grund af kontraheringspligten
       Parternes argumenter
      43      Kommissionen har anført, at den kontraheringspligt, som er pålagt alle forsikringsselskaber, som udbyder den lovpligtige ansvarsforsikring
         for motorkøretøjer for så vidt angår alle indehavere af motorkøretøjer, såvel som ISVAP’s mulighed for at pålægge sanktioner
         i tilfælde af overtrædelse af den nævnte pligt, er uforenelige med artikel 43 EF og 49 EF.
      
      44      Denne pligt afholder forsikringsselskaber med hjemsted i andre medlemsstater fra at etablere sig og præstere tjenesteydelser
         i Italien, og hindrer således adgangen til det italienske marked. Navnlig hindres disse virksomheder i frit at bestemme, hvilke
         forsikringsydelser de ønsker at udbyde,og til hvem de ønsker at udbyde disse.  De er således nødt til at bære omkostninger,
         som er helt uforholdsmæssige i forhold til deres virksomhedsstrategi. Sådanne omkostninger er endnu større for virksomheder,
         som kun lejlighedsvis ønsker at udøve virksomhed i Italien.
      
      45      Den restriktive virkning af kontraheringspligten kan sammenlignes med den, som Domstolen fastslog forelå i CaixaBank France-dommen.
      
      46      Kommissionen har dernæst anført, at kontraheringspligten ikke kan begrundes og er uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte
         mål.
      
      47      Hvad angår det af Den Italienske Republik påberåbte mål om beskyttelse af indehaverne af motorkøretøjer har Kommissionen anerkendt,
         at kontraheringspligten bidrager til at sikre, at en indehaver af et motorkøretøj finder et forsikringsselskab, som er villig
         til at indgå en aftale om ansvarsforsikring for motorkøretøjer. Kontraheringspligten går imidlertid videre end hvad der er
         nødvendigt for at virkeliggøre målet om beskyttelse af forbrugerne, eftersom den pålægges forsikringsselskaber hvad angår
         alle indehavere af motorkøretøjer på hele det italienske område, mens Den Italienske Republik har henvist til vanskelighederne
         med at finde et forsikringsselskab, som er villigt til at indgå en aftale om ansvarsforsikring for motorkøretøjer for et bestemt
         geografisk område og en bestemt personkategori, nemlig det sydlige Italien og unge førere.
      
      48      For så vidt angår målet om at sikre en passende erstatning til skadelidte ved motorkøretøjsulykker, som Den Italienske Republik
         ligeledes har påberåbt sig, er det Kommissionens opfattelse, at dette hensyn allerede varetages ved den pligt, som efter gennemførelsen
         af artikel 3 i direktiv 72/166 pålægges indehavere af motorkøretøjer til at tegne en ansvarsforsikring for motorkøretøjer,
         og ved, at der i hver medlemsstat findes en garantifond i henhold til direktiv 84/5.
      
      49      Endelig har Kommissionen anført, at der i andre medlemsstater findes mindre restriktive ordninger til opnåelse af de samme
         resultater, som den italienske lovgivning tilsigter at opnå. Kommissionen har i denne forbindelse henvist til Bureau central
         de tarification (det centrale tariferingsbureau) i såvel Belgien som i Frankrig, Consorcio de Compensación de Seguros (konsortiet
         for forsikringserstatninger) i Spanien, konsortiet for de største forsikringsselskaber i Nederlandene og det gensidige forsikringssystem
         i Portugal.
      
      50      Den Italienske Republik har anført, at ansvarsforsikringen for motorkøretøjer, selv om den udgør en privatforsikring, er inspireret
         af sociale hensyn, herunder navnlig formålet om at sikre, at skadelidte ved motorkøretøjsulykker modtager erstatning. Dette
         er årsagen til, at der er blevet indført en pligt for indehavere af motorkøretøjer til at tegne en forsikring med henblik
         på skadesløsholdelse af tredjemænd.
      
      51      Den Italienske Republik har ved at vælge at lade denne kontraheringspligt påhvile såvel forsikringsselskaber som brugere af
         motorkøretøjer ønsket i videst muligt omfang at beskytte dels forsikringstagerne i deres egenskab af forbrugere mod forskelsbehandling
         hvad angår adgang til den lovpligtige forsikring og den frie bevægelighed, dels skadelidte ved motorkøretøjsulykker.
      
      52      Ifølge Den Italienske Republik kan disse mål ikke gøres virkningsløse af virksomhedernes forretningsfrihed. Det er denne medlemsstats
         opfattelse, at dersom Domstolen skulle tiltræde Kommissionens argumentation, ville ansvarsforsikringen for motorkøretøjer
         blive en forsikring, som udelukkende er baseret på markedets logik, og som ikke længere har en social karakter.
      
      53      Den Italienske Republik har dernæst understreget, at kontraheringspligten ikke har nogen afskrækkende virkning på forsikringsselskaber
         med hjemsted i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, som ønsker at komme ind på det italienske marked.
      
      54      For det tilfælde, at Domstolen ikke desto mindre måtte finde, at kontraheringspligten udgør en begrænsning af etableringsfriheden
         og den frie udveksling af tjenesteydelser, har Den Italienske Republik gjort gældende, at den nævnte pligt er velegnet til
         at nå ovennævnte mål om forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker.
      
      55      Kontraheringspligten er desuden forenelig med proportionalitetsprincippet. I modsætning til, hvad Kommissionen har anført,
         er det hverken praktisk muligt eller lovligt at begrænse kontraheringspligten til visse zoner inden for det italienske område
         eller til visse typer af forbrugere. En begrænsning af denne pligt til visse kategorier af forbrugere ville resultere i problemer
         med forskelsbehandling, mens en geografisk begrænsning af den nævnte pligt ville tilskynde forsikringsselskaberne til ikke
         at involvere sig i zoner, som er underlagt en kontraheringspligt.
      
      56      Hvad endelig angår alternative mekanismer indført i andre medlemsstater har Den Italienske Republik gjort gældende, at hver
         medlemsstat i mangel af harmoniserede regler om fremgangsmåden ved gennemførelsen af pligten vedrørende ansvarsforsikring
         for motorkøretøjer frit kan vælge den løsning, som bedst passer til deres nationale sociale forhold. Det er desuden netop
         på grund af den manglende ensartethed ved de forskellige nationale forhold, at fællesskabslovgiver ikke har kunnet indføre
         harmoniserede regler på dette område.
      
      57      Republikken Finland har anført, at uafhængig af spørgsmålet, om kontraheringspligten begrænser etableringsfriheden og den
         frie udveksling af tjenesteydelser, kan den under alle omstændigheder begrundes.
      
      58      Denne medlemsstat har herved understreget, at der er en snæver forbindelse mellem ansvarsforsikringen for motorkøretøjer og
         den sociale sikkerhed på grund af godtgørelsen af udgifterne til hospitalsbehandling og revalidering af skadelidte ved motorkøretøjsulykker
         samt skadelidtes udgifter i forbindelse med indkomsttab.
      
      59      Ifølge Republikken Finland er kontraheringspligten nødvendig og står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål. Den udgør således
         for forbrugeren det letteste middel til at opfylde dennes lovpligt.
      
       Domstolens bemærkninger
      –       Om der foreligger en restriktion for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser
      60      Det er ubestridt, at kontraheringspligten finder anvendelse uden forskel på samtlige selskaber, som udbyder ansvarsforsikringer
         for motorkøretøjer på italiensk område.
      
      61      Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at den nævnte pligt, for så vidt som den nedsætter forsikringsselskabernes mulighed
         for selvstændigt at foretage deres strategiske markedsvalg, er til hinder for, at selskaber med hjemsted i en anden medlemsstat
         etablerer sig og udbyder tjenesteydelser i Italien.
      
      62      Det følger af fast retspraksis, at der ved »restriktion« i artikel 43 EF’s og 49 EF’s forstand skal forstås alle foranstaltninger,
         som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser
         mindre interessant (CaixaBank France-dommen, præmis 11, samt dom af 13.12.2007, sag C-465/05, Kommissionen mod Italien, Sml.
         I, s. 11091, præmis 17, og af 17.7.2008, sag C-389/05, Kommissionen mod Frankrig, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser,
         præmis 52).
      
      63      Hvad angår spørgsmålet om, hvornår en foranstaltning, som anvendes uden forskel, såsom den i den foreliggende sag omhandlede
         kontraheringspligt, kan være omfattet af det nævnte begreb, bemærkes, at en medlemsstats lovgivning ikke udgør en restriktion
         i EF-trakatens forstand, blot fordi andre medlemsstater anvender mindre strenge bestemmelser over for tilsvarende tjenesteydere
         etableret på deres område (jf. i denne retning dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis
         27, og af 12.7.2005, sag C-403/03, Schempp, Sml. I, s. 6421, præmis 45).
      
      64      Derimod omfatter restriktionsbegrebet foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker
         adgangen til markedet for virksomheder fra andre medlemsstater og således hindrer samhandelen inden for Fællesskabet (jf.
         i denne retning Alpine Investments-dommen, præmis 35 og 38, og CaixaBank France-dommen, præmis 12).
      
      65      Det er i den foreliggende sag ubestridt, at kontraheringspligten ikke har nogen indvirkning på de italienske myndigheders
         accept af den administrative tilladelse, som er nævnt i denne doms præmis 13, som forsikringsselskaber med hjemsted i en anden
         medlemsstat end Den Italienske Republik opnår i den medlemsstat, hvor de har hjemsted. Den har således ingen betydning for
         den adgang til det italienske marked for ansvarsforsikringer for motorkøretøjer, som følger af den nævnte tilladelse.
      
      66      En medlemsstats pålæggelse af en kontraheringspligt som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, udgør ikke desto mindre
         et væsentligt indgreb i den aftalefrihed, som erhvervsdrivende i princippet er i besiddelse af.
      
      67      I en sektor som forsikringssektoren påvirker en sådan foranstaltning de omhandlede erhvervsdrivendes adgang til markedet,
         herunder navnlig når den ikke blot underlægger forsikringsselskaberne en pligt til at påtage sig samtlige de risici, som de
         foreslås, men også underlægger dem betingelser med hensyn til at udøve mådehold ved fastsættelsen af deres tariffer.
      
      68      Eftersom den pålægger forsikringsselskaber, som ønsker at få adgang til det italienske marked, at acceptere enhver potentiel
         kunde, kan denne kontraheringspligt således resultere i betydelige yderligere omkostninger for disse selskaber med hensyn
         til organisation og investeringer.
      
      69      Disse har pligt til, hvis de ønsker at få adgang til det italienske marked under betingelser, som er forenelige med den italienske
         lovgivning, at genoverveje deres kommercielle politik og strategi, herunder navnlig ved i betydeligt omfang at udvide det
         spektrum af forsikringsydelser, som de udbyder.
      
      70      Eftersom den medfører tilpasninger og omkostninger af en sådan størrelsesordning for de nævnte selskaber, gør kontraheringspligten
         adgangen til det italienske marked mindre interessant, og ved adgang til dette marked reducerer den de omhandlede selskabers
         mulighed for effektivt at konkurrere med selskaber, som traditionelt er beliggende i Italien (jf. i denne retning CaixaBank
         France-dommen, præmis 13 og 14).
      
      71      Kontraheringspligten udgør derfor en begrænsning af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
      
      –       Om restriktionen kan begrundes
      72      En restriktion for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser kan være berettiget, såfremt den er begrundet
         i tvingende almene hensyn, for så vidt som den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke
         går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål (jf. navnlig dom af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04,
         Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 61, af 13.12.2007, sag C-250/06, United Pan-Europe Communications Belgium m.fl., Sml.
         I, s. 11135, præmis 39, og af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon, Sml.
         I, s. 1683, præmis 55).
      
      73      Den Italienske Republik har som begrundelse for kontraheringspligten henvist til flere hensyn, herunder hensynet til den sociale
         beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker.
      
      74      Dette hensyn til social beskyttelse, som hovedsageligt består i en garanti for, at nævnte skadelidte får en passende erstatning,
         kan anses for et tvingende alment hensyn.
      
      75      Som det således fremgår af fællesskabsbestemmelserne nævnt ovenfor i denne doms præmis 3-12, og som Den Italienske Republik
         og Republikken Finland har understreget, er selve målet med den lovpligtige ansvarsforsikring for motorkøretøjer at sikre,
         at skadelidte ved motorkøretøjsulykker ydes en erstatning.
      
      76      Det fremgår af samme bestemmelser, at den nævnte erstatning hovedsageligt finansieres på grundlag af aftaler indgået med forsikringsselskaber,
         mens garantifonden oprettet i hver medlemsstat kun spiller en sekundær rolle hvad angår udbetalingen af erstatning til de
         skadelidte ved motorkøretøjsulykker, herunder navnlig, hvor ulykken er blevet forårsaget af et motorkøretøj, som ikke opfylder
         forsikringsbetingelsen.
      
      77      Artikel 3 i direktiv 72/166 pålægger medlemsstaterne at træffe alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at deres
         statsborgere opfylder forpligtelsen til at tegne en ansvarsforsikring for motorkøretøjer.
      
      78      Det bemærkes, at et af de midler, som gør det muligt for medlemsstaterne at overholde den forpligtelse, som pålægges i henhold
         til artikel 3 i direktiv 72/166, består i at sørge for, at alle indehavere af motorkøretøjer er i stand til at tegne en sådan
         forsikring til en tarif, som ikke er eksorbitant.
      
      79      Kommissionens argumentation, hvorefter hensynet til den sociale beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker under alle
         omstændigheder varetages ved, at der i hver medlemsstat findes en garantifond, kan således ikke lægges til grund.
      
      80      Ganske vist sikrer tilstedeværelsen af en garantifond, at skadelidte ved ulykker forårsaget af motorkøretøjer, som ikke opfylder
         forsikringsbetingelsen, ydes en erstatning. Det er således ubestridt, at selv i mangel af en kontraheringspligt som den, der
         er blevet indført af Den Italienske Republik, vil alle skadelidte ved motorkøretøjsulykker modtage en erstatning.
      
      81      Som anført ovenfor i denne doms præmis 76, fremgår det imidlertid ligeledes af fællesskabsbestemmelserne, at den omstændighed,
         at der foreligger en individuel aftale om ansvarsforsikring for motorkøretøjer og muligheden for at gøre denne gældende direkte
         over for forsikringsselskabet, udgør hovedfundamentet for beskyttelsen af skadelidte ved motorkøretøjsulykker. Under disse
         omstændigheder kan det ikke bebrejdes medlemsstaterne, at de tager initiativ til at undgå, at indehavere af motorkøretøjer
         ikke er stand til at opfylde deres pligt til at tegne en ansvarsforsikring for motorkøretøjer.
      
      82      Det følger af det ovenstående, at den i den foreliggende sag omhandlede kontraheringspligt er egnet til at bidrage til gennemførelsen
         af fællesskabsbestemmelserne vedrørende pligten for hver indehaver af et motorkøretøj til at tegne en ansvarsforsikring for
         motorkøretøjer, og derfor til virkeliggørelsen af disse bestemmelsers formål, som er at sikre, at skadelidte ved motorkøretøjsulykker
         modtager en passende erstatning.
      
      83      Hvad angår spørgsmålet, om en kontraheringspligt som den, der er gældende i Den Italienske Republik, går videre end nødvendigt
         med henblik på at virkeliggøre målet om en social beskyttelse af skadelidte ved motorkøretøjsulykker, bemærkes først og fremmest,
         at det hvad angår proportionalitetskriteriet ikke er nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats
         myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for
         beskyttelse af den pågældende legitime interesse.
      
      84      Situationen for færdsel og for relevante almene hensyn på dette område varierer således fra en medlemsstat til en anden. Medlemsstaterne
         bør derfor gives en vis skønsmargen på dette område. Selv om det er korrekt, at det påhviler den medlemsstat, der påberåber
         sig tvingende hensyn for at berettige en restriktion i traktatens forstand, at bevise, at dens lovgivning er passende og nødvendig
         for at nå det forfulgte formål, kan man ikke på grundlag af denne bevisbyrde gå så vidt som til at kræve, at medlemsstaten
         positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning kan gøre det muligt at nå det nævnte formål på de samme vilkår
         (jf. dom af 10.2.2009, sag C-110/05, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 65 og 66).
      
      85      Den omstændighed, at visse medlemsstater har valgt at indføre en anden ordning end den ordning, som Den Italienske Republik
         har indført for at sikre, at alle indehavere af motorkøretøjer kan tegne en ansvarsforsikring for motorkøretøjer til en tarif,
         som ikke er eksorbitant, kan således ikke tages til indtægt for, at kontraheringspligten går videre end hvad der er nødvendigt
         for at virkeliggøre de tilstræbte mål. Kommissionens forklaringer vedrørende ordninger indført i visse andre medlemsstater
         end Den Italienske Republik gør det i øvrigt heller ikke muligt at konkludere, at disse ordninger i sidste ende er mindre
         indgribende og mere fordelagtige for forsikringsselskaberne end den kontraheringspligt, som er indført af den italienske lovgiver.
      
      86      Det er dernæst nødvendigt at behandle Kommissionens argumentation, hvorefter det er uforholdsmæssigt at pålægge forsikringsselskaberne
         en kontraheringspligt over for samtlige potentielle kunder på hele det italienske område.
      
      87      Den Italienske Republik har herved anført – uden at Kommissionen har bestridt det – at der i det sydlige Italien gælder vanskelige
         vilkår, som kræver en korrigerende foranstaltning fra de offentlige myndigheders side, for at ansvarsforsikringen for motorkøretøjer
         kan ydes under betingelser, som er acceptable for såvel forsikringstagerne som for forsikringsselskaberne.
      
      88      Antallet af trafikulykker, som anmeldes til forsikringsselskaberne, er særligt højt i visse områder af den sydlige del af
         Italien. Denne situation har resulteret i en betydelig forhøjelse af de finansielle risici, som de nævnte selskaber påtager
         sig i denne region.
      
      89      Under disse omstændigheder har Den Italiensk Republik været berettiget til at anse det for passende at pålægge samtlige selskaber,
         som udøver virksomhed på dens område, en kontraheringspligt over for alle indehavere af motorkøretøjer, som er bosiddende
         i Italien, for at undgå, at disse selskaber trækker sig ud af det sydlige Italien og således fratager indehavere af motorkøretøjer,
         som er bosat dér, muligheden for at tegne den lovpligtige ansvarsforsikring for motorkøretøjer.
      
      90      Det fremgår desuden af artikel 11, stk. 1a, i lov nr. 990/69 og af artikel 35, stk. 1, i lovbog om privatforsikring, at Den
         Italienske Republik i forbindelse med vedtagelsen af nævnte foranstaltning ikke har forbudt forsikringsselskaberne at anvende
         differentierede tariffer fastsat ud fra tidligere statistikker over gennemsnitsudgiften ved risikoen inden for kategorier
         af forsikrede, som er defineret tilstrækkeligt bredt.
      
      91      Navnlig er det ubestridt, at kontraheringspligten ikke hindrer forsikringsselskaberne i at beregne en højere tarif for en
         forsikringstager, som er bosat i et område, hvori der sker mange trafikuheld, end for en forsikringstager, som er bosat i
         et område med en lavere risiko.
      
      92      Desuden kan det ikke udelukkes, at en begrænsning af kontraheringspligten – som Den Italienske Republik har anført – til udelukkende
         at omfatte den sydlige del af det italienske område, vil resultere i en juridisk tvivlsom situation, for så vidt som indehavere
         af motorkøretøjer, som er bosiddende i andre italienske regioner, vil kunne påberåbe sig en forskellig behandling for det
         tilfælde, at det i en region, hvor der ikke gælder en sådan kontraheringspligt, bliver vanskeligt for dem at finde et forsikringsselskab,
         som er villigt til at indgå en kontrakt om ansvarsforsikring for motorkøretøjer.
      
      93      Det følger af det ovenstående, at kontraheringspligten er egnet til at virkeliggøre det mål, som den forfølger, og at den
         ikke går videre end nødvendigt med henblik på virkeliggørelsen af dette mål.
      
      94      Det følger heraf, at klagepunktet om en overtrædelse af artikel 43 EF og 49 EF ikke kan lægges til grund.
      
       Klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 under henvisning til de kriterier, som
            skal overholdes ved beregningen af forsikringspræmierne, og under henvisning til den efterfølgende kontrol af disse præmier
       Parternes argumenter
      95      Det er Kommissionens opfattelse, at når først det er fastslået, at kontraheringspligten pålagt i henhold til artikel 11, stk. 1,
         i lov nr. 990/69 er uforenelig med fællesskabsretten, må det nødvendigvis konkluderes, at denne lovs artikel 11, stk. 1a,
         er i strid med artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49. Som Den Italienske Republik selv har bekræftet, tilsigter de kriterier,
         som er fastsat for beregningen af forsikringspræmierne, at sikre, at kontraheringspligten overholdes.
      
      96      Navnlig udgør forsikringsselskabernes pligt til at fastsætte forsikringspræmierne på baggrund af »deres tekniske grundlag,
         som skal være tilstrækkeligt stort og dække mindst fem regnskabsår«, og at fastsætte dem i overensstemmelse med et vist markedsgennemsnit,
         ligesom den efterfølgende kontrol af disse præmier og ISVAP’s mulighed for at pålægge sanktioner i form af betydelige beløb,
         en tilsidesættelse af princippet om fri tariffastsættelse i de nævnte bestemmelser i direktiv 92/49.
      
      97      Den Italienske Republik har anført, at tariferingsprincipperne i lov nr. 990/69 udelukkende har til formål at dæmme op for
         det fænomen, som består i, at visse forsikringsselskaber afholder forbrugere fra at tegne en forsikringspolice hos dem ved
         at fastsætte en eksorbitant tarif. De omtalte principper opfylder de almindelige tekniske regler for fastsættelse af tariffer
         og aktuarmæssige principper, som følges af forsikringsselskaberne.
      
      98      Ifølge Den Italienske Republik har forsikringsselskaberne ikke i henhold til de nævnte bestemmelser pligt til at fastsætte
         priser, som svarer til de gennemsnitlige markedspriser, ligesom de heller ikke har pligt til i væsentligt omfang ikke at fravige
         de tariffer, som er blevet anvendt de seneste fem år. Den Italienske Republik har forklaret, at selskaberne fastsætter deres
         tariffer på grundlag af den udvikling, som tarifferne tidligere har undergået, og at de har ret til endog væsentligt at forhøje
         prisniveauet for forsikringspræmierne på basis af en negativ udvikling med hensyn til antallet af ulykker.
      
      99      For så vidt angår ISVAP har Den Italienske Republik anført, at denne myndighed kun griber ind over for selskaber, som anvender
         forsikringspræmier, som savner enhver teknisk berettigelse, og som er udtryk for et åbenlyst tarifært misbrug og en forskelsbehandling
         af de forsikrede. Den Italienske Republik har understreget, at i de tilfælde, hvor ISVAP griber ind, er der ikke blot tale
         om forhøjede tariffer, men om en egentlig unormal tarifering, som har til formål at nægte forsikringsdækning. Således er visse
         forbrugere blevet tilbudt årlige præmier på mere end 7 000 EUR.
      
       Domstolens bemærkninger
      100    Artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 forbyder en medlemsstat at indføre en ordning med en forudgående godkendelse eller løbende
         anmeldelse af de tariffer, som et forsikringsselskab har til hensigt at anvende på dets område over for forsikringstagere.
      
      101    Som Domstolen allerede har fastslået, har fællesskabslovgiver haft til hensigt at sikre princippet om fri tariffastsættelse
         inden for forsikringsområdet bortset fra livsforsikringer, herunder lovpligtig ansvarsforsikring for motorkøretøjer (dom af
         25.2.2003, sag C-59/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1759, præmis 29, og af 7.9.2004, sag 346/02, Kommissionen mod
         Luxembourg, Sml. I, s. 7517, præmis 21).
      
      102    I den foreliggende sag har selskaber, som tilbyder ansvarsforsikring for motorkøretøjer i medfør af artikel 11a, i lov nr. 990/69
         og artikel 35, stk. 1, i lovbog om privatforsikring, pligt til særskilt at beregne rene præmier og tillæg separat, på baggrund
         af deres tekniske grundlag, som skal være tilstrækkeligt omfattende og dække mindst fem regnskabsår.
      
      103    Hvad angår spørgsmålet, om denne regel er forenelig med princippet om fri tariffastsættelse som gennemgået ovenfor, bemærkes
         for det første, at den ikke indfører en ordning med forudgående godkendelse eller løbende anmeldelse af tarifferne.
      
      104    For det andet, og i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, har forsikringsselskaberne ikke i medfør af den nævnte regel
         pligt til at indrette deres tariffer efter markedsgennemsnittet. Tværtimod fastsætter artikel 11, stk. 1a, i lov nr. 990/69
         og artikel 35, stk. 1, i lovbog om privatforsikring, at forsikringsselskaberne skal beregne deres tariffer på baggrund af
         deres tekniske grundlag, alt imens de præciserer, at forsikringsselskaberne, hvis sådanne grundlag ikke er tilgængelige, kan
         anvende markedsstatistikker.
      
      105    For det tredje, for så vidt som artikel 11, stk. 1a, i lov nr. 990/69 og artikel 35, stk. 1, i lovbog om privatforsikring
         kan have en indvirkning på tarifferne, eftersom de fastsætter en teknisk ramme, inden for hvilken forsikringsselskaberne skal
         beregne deres præmier, er en sådan begrænsning af den frie tariffastsættelse ikke forbudt i medfør af direktiv 92/49.
      
      106    Det bemærkes herved, at så længe fællesskabslovgiver ikke klart har givet udtryk for en vilje hertil, er der ikke formodning
         for, at der skal gennemføres en fuldstændig harmonisering hvad angår tariferingen inden for forsikringsområdet, bortset fra
         livsforsikring, som udelukker enhver national foranstaltning, der kan påvirke tarifferne (dommen i sagen Kommissionen mod
         Luxembourg, præmis 24).
      
      107    Kommissionen har endvidere hverken ført bevis for eller gjort gældende, at den af den italienske lovgiver pålagte beregningsregel
         er uforenelig med de tekniske regler for beregning og aktuarmæssige principper, som anvendes i forsikringssektoren.
      
      108    Det følger af det ovenstående, at klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 6, 29 og 39 i direktiv 92/49 ikke
         kan lægges til grund.
      
       Klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 9 i direktiv 92/49 under henvisning til kontrollen af metoden for beregning
            af forsikringspræmierne og pålæggelsen af sanktioner
       Parternes argumenter
      109    Ifølge Kommissionen udgør den kontrol, som ISVAP i medfør af artikel 11, stk.1a, i lov nr. 990/69 og senest i medfør af artikel
         35, stk. 1, og artikel 314, stk. 2, i lovbog om privatforsikring foretager af fremgangsmåden, hvorefter forsikringsselskaber,
         som udøver virksomhed i Italien inden for rammerne af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser, beregner
         deres forsikringspræmier samt pålæggelsen af sanktioner, en tilsidesættelse af kompetencefordelingen mellem oprindelsesmedlemsstaten
         og hjemlandet som fastsat i artikel 9 i direktiv 92/49.
      
      110    Det følger af femte betragtning til direktiv 92/49, at princippet om hjemlandstilsyn udgør et af hovedformålene med nævnte
         direktiv. Enhver fravigelse af dette princip skal fortolkes strengt.
      
      111    Der er ingen bestemmelser, som legitimerer de af ISVAP foretagne indgreb. Derimod er der visse bestemmelser i direktiv 92/49,
         såsom artikel 11 og 40, som fastlægger et meget bredt anvendelsesområde for princippet om hjemlandstilsyn.
      
      112    Det følger af disse bestemmelser, at når ISVAP påtænker at gribe ind over for præmier for ansvarsforsikringer for motorkøretøjer,
         som anvendes af forsikringsselskaber med hjemsted i en anden medlemsstat end Den Italienske Republik, skal det underrette
         tilsynsmyndighederne i hjemlandet om de formodede uregelmæssigheder og anmode disse om at træffe passende foranstaltninger
         for at bringe overtrædelserne til ophør.
      
      113    Den Italienske Republik har anført, at indgrebene på tarifområdet, som har til formål at beskytte forbrugerne, ikke er omfattet
         af det finansielle tilsyn med forsikringsselskaberne som omhandlet i artikel 9 i direktiv 92/49. Instrumenterne til beskyttelse
         af den finansielle stabilitet, som er forbeholdt myndighederne i hjemlandet, omfatter solvensmargener og kontrol med de tekniske
         midler. Sådanne instrumenter har imidlertid intet at gøre med beskyttelse af forbrugerrettigheder.
      
       Domstolens bemærkninger
      114    Som Kommissionen har anført, indfører direktiv 92/49 i dets femte betragtning samt i artikel 9 et princip om hjemlandstilsyn.
      
      115    Som det imidlertid utvetydigt fremgår af syvende betragtning til og artikel 9 i det nævnte direktiv, omfatter dette princip
         kun det finansielle tilsyn med forsikringsselskaberne.
      
      116    Det er ganske vist korrekt, at artikel 9 i direktiv 92/49 på ikke udtømmende vis definerer anvendelsesområdet for princippet
         om hjemlandstilsyn, idet det heraf fremgår, at finanstilsynet »navnlig« omfatter kontrol med selskabets solvens og oprettelsen
         af forsikringsmæssige hensættelser. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke fortolkes således, at fællesskabslovgiver har haft
         til hensigt alene at gøre hjemlandet kompetent til at foretage en kontrol, som udstrækkes til at omfatte forsikringsselskabernes
         kommercielle adfærd.
      
      117    Det følger heraf, at artikel 9 ikke udelukker muligheden for en kontrol som den, der udøves af ISVAP.
      
      118    Ovenstående betragtninger anfægtes ikke af artikel 11 og 40 i direktiv 92/49, som Kommissionen har påberåbt sig i replikken.
      
      119    Hvad angår artikel 11 i direktiv 92/49 må det konkluderes, at denne bestemmelse indfører ændringer til en bestemmelse i direktiv
         73/239, der, som alle de andre bestemmelser i det samme afsnit i direktiv 73/239, vedrører forsikringsselskabernes økonomiske
         soliditet. Kommissionen kan således ikke på grundlag af artikel 11 gøre gældende, at den deri nævnte tilsynskompetence går
         videre end spørgsmålet om økonomisk soliditet.
      
      120    Hvad angår artikel 40 i direktiv 92/49 bemærkes for det første, at Kommissionen ikke har foreholdt Den Italienske Republik
         at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 40, stk. 3-5, og for det andet, at det nævnte direktivs artikel
         40, stk. 7, bekræfter, at hjemlandet har kompetence til at pålægge sanktioner ved overtrædelser begået på dets område.
      
      121    Det følger af det ovenstående, at dette klagepunkt ikke kan lægges til grund.
      
      IV –  Sagens omkostninger
      122    I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, første afsnit, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger,
         hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har tabt sagen. Da Den Italienske Republik imidlertid har undladt at nedlægge
         påstand om, at Kommissionen tilpligtes at bære sagens omkostninger, bærer Den Italienske Republik og Kommissionen hver deres
         egne omkostninger.
      
      123    I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer de medlemsstater, der er interveneret i tvisten, deres
         egne omkostninger. Republikken Finland bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger.
      
      På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
      1)      Den Italienske Republik frifindes.
      2)      Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Den Italienske Republik og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger.
      Underskrifter
      * Processprog: italiensk.