CELEX: 62002CC0460
Language: pt
Date: 2004-09-09 00:00:00
Title: Conclusões do advogado-geral Léger apresentadas em 9 de Septembro de 2004. # Comissão das Comunidades Europeias contra República Italiana. # Transportes aéreos - Assistência em escala - Directiva 96/67/CE. # Processo C-460/02.

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERALPHILIPPE LÉGERapresentadas em 9 de Setembro de 2004(1)
         Processo C-460/02Comissão das Comunidades EuropeiascontraRepública Italiana
            «Incumprimento de Estado  –  Directiva 96/67/CE relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade  –  Transposição incorrecta  –  Desistência parcial»
            
      
         
        1.        Com a presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pretende obter a declaração de que a República Italiana não cumpriu
      as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao
      mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade 
         			(2)
         		 (a seguir «directiva»).
      
      
        2.        Em apoio da sua acção, a Comissão defende que a República Italiana violou diversas disposições da directiva, por um lado,
      ao não ter fixado:
      
        
      –
         o período de duração máxima de sete anos para a selecção dos prestadores de serviços de assistência em escala, em conformidade
            com o disposto no artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da directiva;
         
      
      
       e, por outro, ao ter adoptado, designadamente, duas disposições nacionais contrárias à directiva:
      
        
      –
         uma medida social incompatível com o artigo 18.° da directiva;
      
      
        
      –
         disposições de carácter transitório que não são permitidas pela directiva.
      
      
      
      
      I – O quadro jurídico
       A – A regulamentação comunitária
        3.        Em conformidade com o quinto considerando da directiva, a finalidade desta consiste na abertura do acesso ao mercado da assistência
      em escala, em todos os aeroportos situados no território dos Estados‑Membros 
         			(3)
         		, para permitir a redução dos custos de exploração das companhias aéreas e melhorar a qualidade oferecida aos utilizadores.
      Este livre acesso deve ser realizado de forma progressiva 
         			(4)
         		.
      
      
        4.        No âmbito da abertura do acesso ao mercado da assistência em escala, os Estados‑Membros, respeitando embora a finalidade da
      directiva, podem prever medidas para assegurar o respeito dos condicionalismos de segurança e de protecção, os imperativos
      da protecção do ambiente e da garantia do nível adequado de protecção social 
         			(5)
         		.
      
      
        5.        Na acepção da directiva 
         			(6)
         		, entende‑se por:
      «[…]
      
      d)
         ‘Utilizador de um aeroporto’: uma pessoa singular ou colectiva que transporte or via aérea passageiros, correio e/ou carga,
            com partida do aeroporto em causa ou com destino a esse aeroporto;
         
      
      
      e)
         ‘Assistência em escala’: os serviços prestados num aeroporto a um utilizador, tal como descritos no anexo;
      
      
      f)
         ‘Auto‑assistência em escala’: a situação em que um utilizador presta directamente a si próprio uma ou mais categorias de serviços
            de assistência e não celebra, sob nenhuma denominação, qualquer tipo de contrato com terceiros para prestação desses serviços.
            Na acepção da presente definição, não se consideram terceiros entre si os utilizadores:
         
      
      
        
      –
         dos quais um detém uma participação maioritária no outro,
      
      
      
         
            ou
         
      
      
        
      –
         cuja participação em cada um deles seja maioritariamente detida pela mesma entidade;
      
      
      
      g)
         ‘Prestador de serviços de assistência em escala’: uma pessoa singular ou colectiva que preste a terceiros uma ou mais categorias
            de serviços de assistência em escala.»
         
      
      
      
        6.        Todavia, esta abertura do acesso ao mercado dos serviços aeroportuários não é absoluta; com efeito, os Estados‑Membros podem
      prever derrogações, limitando o número dos prestadores ou reservando a um prestador determinados serviços de assistência 
         			(7)
         		. Assim, um Estado‑Membro pode prever que fica reservado ou limitado a pelo menos dois o número de prestadores de serviços
      de assistência em escala ou utilizadores que praticam a auto‑assistência, em conformidade com o disposto nos artigos 6.°,
      n.° 2, e 7.°, n.° 2, da directiva. A directiva permite a aplicação desta limitação apenas aos serviços de assistência «bagagens»,
      «operações em pista», «combustível e óleo» e assistência «carga e correio».
      
      
        7.        A directiva prevê, no seu artigo 9.°, a possibilidade de os Estados‑Membros derrogarem à abertura do acesso ao mercado dos
      serviços aeroportuários quando condicionalismos específicos, designadamente, de capacidade, não permitam a abertura do mercado
      prevista pela directiva. A derrogação pode consistir na previsão da limitação ou da reserva do número de prestadores de serviços
      de assistência ou de utilizadores que exercem auto‑assistência em escala, ou mesmo na proibição do exercício da auto‑assistência.
      Estas derrogações estão sujeitas ao respeito de um procedimento de notificação à Comissão. 
      
      
        8.        A directiva prevê, no seu artigo 11.°, um processo especial, assente em critérios objectivos, de selecção dos prestadores
      autorizados a prestar serviços de assistência em escala num aeroporto sempre que o seu número for limitado na sequência de
      uma decisão de um Estado‑Membro tomada em conformidade com as disposições anteriormente referidas. Os prestadores são seleccionados
      por uma duração máxima de sete anos nos termos da directiva.
      
      
        9.        A directiva oferece aos Estados‑Membros a possibilidade de sujeitar a actividade de um prestador de serviços ou de um utilizador
      que pratica a auto‑assistência à obtenção de uma licença emitida por uma autoridade pública independente da entidade gestora
      do aeroporto 
         			(8)
         		.
      
      
        10.      Por último, há que salientar que o artigo 18.° da directiva prevê:
      «Sem prejuízo da aplicação das disposições da presente directiva e no respeito das demais disposições do direito comunitário,
      os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias para assegurar a protecção dos direitos dos trabalhadores e a protecção
      do ambiente.»
      
      
       B – A regulamentação nacional
        11.      Foi o Decreto legislativo n.° 18, de 13 de Janeiro de 1999, sobre «a aplicação da directiva 
         			(9)
         		 (a seguir «DL n.° 18/99»), que transpôs a referida directiva em Itália.
      
      
        12.      O Ente nazionale per l’aviazione civile (serviço nacional da aviação civil, a seguir «ENAC»), autoridade pública nacional,
      está encarregada da boa aplicação dos requisitos impostos pelo DL n.° 18/99.
      
      
        13.      A República Italiana decidiu utilizar a limitação do número de prestadores que decorre do n.° 2 do artigo 6.° da directiva,
      aplicando à selecção dos prestadores o processo especial previsto no artigo 11.° da referida directiva 
         			(10)
         		. O DL n.° 18/99 prevê também as condições de concessão da licença aos prestadores de serviços de assistência em escala.
      
      
        14.      O artigo 14.° do DL n.° 18/99 diz mais especificamente respeito à protecção social e prevê que:
      «1.     Ao garantir o livre acesso ao mercado dos serviços de assistência em escala, é necessário, durante os trinta meses seguintes
      à data da entrada em vigor do presente decreto, assegurar a manutenção dos níveis de emprego e a continuidade das relações
      laborais do pessoal da entidade gestora anterior.
       2.       Salvo no caso de uma transferência de um sector da empresa, qualquer transferência de actividades respeitante a uma ou várias
      das categorias de serviços de assistência em escala a que se referem os anexos A e B comporta a transferência do pessoal,
      designado pelos sujeitos em causa de acordo com as organizações sindicais dos trabalhadores, do anterior prestador de serviços
      ao seu sucessor, proporcionalmente à parte do tráfego ou das actividades retomada por este último.»
      
      
        15.      Por último, o artigo 20.° do DL n.° 18/99 contém a seguinte disposição transitória:
      «As situações contratuais do pessoal dos serviços de assistência em escala, em vigor em 19 de Novembro de 1998, que prevêem
      vários regimes organizativos e contratuais, são mantidas até à expiração dos correspondentes contratos, sem possibilidade
      de prorrogação e, em qualquer caso, por um período não superior a seis anos.»
      
      
      II – A fase pré‑contenciosa
        16.      Na sequência de uma reclamação circunstanciada recebida em 29 de Março de 1999, apresentada pela Associazione per i diritti
      degli utenti e consumatori (associação de defesa dos direitos dos utilizadores e dos consumidores), a Comissão procedeu a
      um exame das disposições pertinentes do DL n.° 18/99 que transpôs a directiva. Tendo verificado a existência de várias infracções
      ao direito comunitário, a Comissão, em 3 de Maio de 2000, enviou ao Governo italiano uma notificação para cumprir.
      
      
        17.      Não tendo ficado satisfeita com a resposta dada por este governo, a Comissão enviou‑lhe um parecer fundamentado por ofício
      de 24 de Julho de 2001. Várias notas do Governo italiano, por intermédio da sua Representação Permanente, foram enviadas à
      Comissão. Seguidamente, foram organizados encontros entre representantes dos serviços competentes da Comissão e peritos do
      Ministério dos Transportes italiano, durante os quais o Governo italiano apresentou propostas de alteração das disposições
      do DL n.° 18/99.
      
      
        18.      Assim, a nota da Representação Permanente de 10 de Maio de 2002 indicou que as autoridades italianas «se reservavam a possibilidade
      de comunicar os posteriores desenvolvimentos sobre a questão» e referiam a sua vontade de pôr termo às infracções existentes.
      Não tendo seguidamente sido informada de novos desenvolvimentos, a Comissão, em 19 de Dezembro de 2002, intentou, nos termos
      do artigo 226.° CE, a presente acção.
      
      
      III – A acção
        19.      Na sua petição, a Comissão formula três críticas ao Estado‑Membro. Solicita que o Tribunal de Justiça declare que a República
      Italiana:
      
        
      –
         não transpôs no DL n.° 18/99 a duração máxima de sete anos para a selecção dos prestadores de serviços de assistência em escala,
            como prevê o artigo 11.°, n.° 1, alínea d), da directiva;
         
      
      
        
      –
         introduziu, através do artigo 14.° do DL n.ﾰ 18/99, uma medida social incompatível com o artigo 18.° da directiva, e
      
      
        
      –
         previu no artigo 20.° do DL n.° 18/99 disposições transitórias não permitidas pela directiva.
      
      
      
      
        20.      Por ofício datado de 19 de Janeiro de 2004, o Governo italiano comunicou ao Tribunal de Justiça que a Lei n.° 306, de 31 de
      Outubro de 2003, que altera o DL n.° 18/99, introduziu finalmente a referência expressa à duração máxima de sete anos para
      a selecção dos prestadores. 
      
      
        21.      Por ofício apresentado em 24 de Março de 2004 na Secretaria do Tribunal de Justiça, a Comissão decidiu desistir parcialmente
      da sua acção no que respeita à primeira acusação 
         			(11)
         		. O Governo italiano aceitou esta desistência parcial por ofício de 22 de Abril de 2004.
      
      
        22.      Portanto, começo por examinar a segunda crítica e seguidamente a terceira crítica da Comissão.
      
      
       A – Quanto à crítica relativa à existência de uma medida social incompatível com a directiva
       1. Argumentos das partes
      
        23.      A Comissão acusa a República Italiana de ter introduzido o artigo 14.° do DL n.° 18/99, que é incompatível com a directiva,
      designadamente, com o seu artigo 18.° O artigo 14.° impõe aos prestadores de serviços de assistência em escala a obrigação
      de garantir a transferência do pessoal do anterior prestador de serviços, e isto proporcionalmente à importância das actividades
      retomadas.
      
      
        24.      Semelhante obrigação vai além do permitido pelo artigo 18.° da directiva e mesmo do previsto na Directiva 2001/23/CE do Conselho,
      relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso
      de transferência de empresas ou de estabelecimentos, ou de partes de empresas ou de estabelecimentos 
         			(12)
         		. O artigo 14.° do DL n.° 18/99 prevê a obrigação sistemática de transferir o pessoal em caso de transferência de actividades,
      portanto, em todos os casos e não apenas naqueles em que a directiva transferência de empresas o impõe.
      
      
        25.      Segundo a Comissão, no âmbito do objectivo da abertura do acesso ao mercado dos serviços de assistência em escala, essa obrigação
      favorece as empresas já estabelecidas, que não estão obrigadas a retomar os trabalhadores de outra empresa; com efeito, os
      prestadores que pretendam aceder ao mercado não podem escolher o seu próprio pessoal, uma vez que estão obrigados a retomar
      o pessoal do anterior prestador. Semelhante situação constitui, em seu entender, uma restrição à livre prestação dos serviços
      no que respeita a qualquer novo concorrente.
      
      
        26.      Segundo o Governo italiano, as medidas de protecção social constantes do artigo 14.° do DL n.° 18/99 não obstam à finalidade
      da directiva e, na realidade, são a concretização da competência atribuída aos Estados‑Membros pelo artigo 18.° da directiva.
      Este artigo inscreve‑se, além disso, na progressividade da aplicação prevista pela directiva.
      
      
        27.      Segundo o Governo italiano, há que inserir o artigo 14.° no contexto do DL n.° 18/99, cuja adopção se verifica numa situação
      em que, por um lado, o país conhece uma taxa de desemprego extremamente elevada e, por outro, as actividades aeroportuárias
      são caracterizadas por contratos de trabalho colectivos consolidados desde há muito. Assim, segundo as autoridades italianas,
      havia que realizar uma alteração progressiva, tendo em conta a presença importante dos sindicatos susceptível de gerar possíveis
      perturbações. O Governo italiano pretendeu, neste contexto, seguir uma linha moderada, prevendo uma medida transitória no
      que respeita aos direitos dos trabalhadores que, de outro modo, já não poderiam ser protegidos pela ordem jurídica italiana 
         			(13)
         		.
      
      
        28.      Segundo este governo, os oitavo e vigésimo quarto considerandos, bem como o artigo 18.° da directiva, conferem aos Estados‑Membros
      a possibilidade de prever garantias suplementares às previstas pelo direito comunitário no que respeita à protecção dos direitos
      dos trabalhadores 
         			(14)
         		. As disposições nacionais de transposição devem obrigatoriamente encontrar um equilíbrio entre as duas exigências fundamentais
      de liberalização do mercado dos serviços de assistência em escala e de protecção dos direitos dos trabalhadores. Com efeito,
      as autoridades italianas contestam a posição da Comissão, que faz primar o objectivo da liberalização.
      
      
        29.      Há que salientar que, numa nota da Representação Permanente de 31 de Outubro de 2001 
         			(15)
         		, as autoridades italianas previam a substituição do artigo 14.° do DL n.° 18/99 por uma obrigação a definir concretamente
      e cuja finalidade seria a de que qualquer novo empresário que pretendesse assegurar serviços de assistência em escala daria
      a preferência, durante um certo tempo, aos trabalhadores da empresa anterior que continuassem sem emprego 
         			(16)
         		.
      
      
       2. Apreciação
      
        30.      Para apreciar a segunda crítica, há que examinar o alcance do artigo 18.° da directiva. Seguidamente, há que estabelecer como
      deve ser interpretado o alcance desta disposição. Deve entender‑se que a actuação regulamentar dos Estados‑Membros está subordinada
      à realização dos objectivos da directiva como sustenta a Comissão? Ou, pelo contrário, deve esta ser interpretada, em conformidade
      com a posição do Governo italiano, no sentido de que confere uma margem de autonomia regulamentar aos Estados‑Membros no que
      respeita à protecção social no âmbito da aplicação da directiva?
      
      
        31.      Penso, como a Comissão, que estas medidas não podem pôr em causa os objectivos e o efeito útil da directiva. Em conformidade
      com os métodos de interpretação consagrados pelo Tribunal de Justiça 
         			(17)
         		, passo a examinar o teor do artigo 18.°, bem como a sistemática e os objectivos da referida directiva, para determinar o
      alcance da disposição em causa.
      
      
        32.      O texto do artigo 18.° prevê, como referi, que, «sem prejuízo da aplicação das disposições da presente directiva e no respeito
      das demais disposições do direito comunitário, os Estados‑Membros podem tomar as medidas necessárias para assegurar a protecção
      dos direitos dos trabalhadores […]». Esta disposição deve ser interpretada conjuntamente com o vigésimo quarto considerando
      da directiva que prevê que «os Estados‑Membros devem conservar a possibilidade de garantir um nível adequado de protecção
      social ao pessoal das empresas que prestam serviços de assistência em escala».
      
      
        33.      Decorre destas formulações que os Estados‑Membros podem prever medidas de protecção social no âmbito da aplicação da referida
      directiva. Mas o teor destas disposições não confere aos Estados‑Membros uma competência regulamentar ilimitada em matéria
      de protecção social. Com efeito, a referida competência está enquadrada por uma tripla condição. Em primeiro lugar, o Estado‑Membro,
      no exercício da referida competência, não pode pôr em causa a aplicação da directiva no seu todo. Seguidamente, deve respeitar
      as demais disposições do direito comunitário. Por último, as medidas tomadas no âmbito desta competência devem ser necessárias
      para assegurar a protecção do direito dos trabalhadores.
      
      
        34.      Nos termos da primeira condição, a aplicação da competência regulamentar dos Estados‑Membros não deve obstar à realização
      dos objectivos da directiva, que examinarei posteriormente. A segunda condição, que consta do teor do artigo 18.° da directiva,
      remete para a obrigação do respeito das demais disposições do direito comunitário quando os Estados‑Membros decidam adoptar
      medidas sociais. Assim, os Estados‑Membros não devem infringir as disposições da directiva sobre a transferência de empresas
      no âmbito da aplicação das medidas sociais por eles decididas. Por último, a referida disposição impõe que a medida nacional
      seja proporcionada.
      
      
        35.      A interpretação sistemática da disposição sobre a protecção social permite salientar o lugar que ocupa o artigo 18.° na estrutura
      da directiva. Com efeito, constato que o artigo 18.° é praticamente um dos seus últimos artigos 
         			(18)
         		. A directiva prevê, em primeiro lugar, o âmbito de aplicação do acesso ao mercado da assistência em escala, o significado
      dos conceitos constantes da directiva e todas as disposições da directiva contêm as regras comunitárias aplicáveis pelos Estados‑Membros
      no âmbito da abertura do acesso ao mercado da assistência em escala. Estas disposições são múltiplas e dizem respeito tanto
      à selecção dos prestadores, à concessão das licenças e às derrogações como às regras referentes ao acesso às instalações.
      
      
        36.      A introdução da preocupação da protecção social surge apenas depois de todas as disposições respeitantes ao acesso ao mercado
      da assistência em escala e ao imperativo do respeito da segurança e da protecção por parte dos Estados‑Membros 
         			(19)
         		.
      
      
        37.      Neste contexto, a leitura que decorre do artigo 18.° relativamente à sistemática da directiva é unívoca. Importa ler este
      artigo como uma preocupação, por certo real, mas apenas complementar no que toca à aplicação da directiva no seu todo. Esta
      análise parece‑me também conforme com os objectivos deste diploma.
      
      
        38.      A finalidade da directiva, como recorda com razão a Comissão e como enunciada nos considerandos do acto, é dupla. Trata‑se,
      por um lado, de realizar progressivamente o livre acesso ao mercado e, por outro, de introduzir uma concorrência efectiva
      e leal no mercado da assistência em escala 
         			(20)
         		. Também constatei que todas as disposições dizem respeito às modalidades do acesso ao mercado da assistência em escala. As
      considerações de protecção social são, portanto, complementares. Não se trata, contudo, como incorrectamente sustenta a República
      Italiana, de fazer prevalecer as considerações atinentes à liberalização sobre a protecção dos trabalhadores no âmbito da
      directiva. Em meu entender, a finalidade da directiva apenas respeita ao mercado da assistência em escala. As disposições
      da directiva foram previstas para assegurar a abertura desse mercado.
      
      
        39.      Esta finalidade da directiva não pode ser comprometida, em meu entender, pela adopção, pelos Estados‑Membros, de medidas sociais
      com base no disposto no artigo 18.° Ora, penso que o artigo 14.° do DL n.° 18/99 compromete a realização da finalidade da
      directiva.
      
      
        40.      Segundo as explicações das autoridades italianas, a disposição italiana não obsta à liberalização do sector da assistência
      em escala; destina‑se apenas a realizar a transição progressiva entre o antigo e o novo sistema sem criar rupturas dramáticas
      das relações laborais. A República Italiana refuta os argumentos da Comissão segundo os quais a legislação controvertida é
      de natureza a falsear a concorrência no mercado dos serviços aeroportuários a favor das empresas já estabelecidas e em detrimento
      dos concorrentes potenciais. Com efeito, em seu entender, o princípio da livre concorrência não pode servir de pretexto para
      liberar estes operadores dos condicionalismos impostos no sector de actividade em questão pela legislação social 
         			(21)
         		.
      
      
        41.      Ora, recordo que o artigo 14.° do DL n.° 18/99 prevê, de forma temporária 
         			(22)
         		, que, para assegurar a manutenção dos níveis de emprego e a continuidade das relações laborais entre o pessoal e a anterior
      entidade gestora, «[s]alvo no caso de uma transferência de um sector da empresa, qualquer transferência de actividades respeitante
      a uma ou várias das categorias de serviços de assistência em escala a que se referem os anexos A e B comporta a transferência
      do pessoal, designado pelos sujeitos em causa de acordo com as organizações sindicais dos trabalhadores, do anterior prestador
      de serviços ao seu sucessor, proporcionalmente à parte do tráfego ou das actividades retomada por este último». Estas disposições
      prevêem, portanto, uma protecção social suplementar à decorrente da directiva sobre a transferência de empresas. Esta protecção
      social suplementar pode assentar no artigo 18.° da directiva na condição de se respeitarem as exigências que anteriormente
      recordei.
      
      
        42.      A disposição legislativa nacional impõe, como protecção social suplementar, na prática, a qualquer novo concorrente a obrigação
      de retomar o pessoal do anterior prestador de serviços proporcionalmente à parte do tráfego ou das actividades retomadas.
      Como a Comissão, penso que esta obrigação pode comprometer a abertura do mercado da assistência em escala e ter como consequência
      prejudicar o efeito útil da directiva. A directiva tem como missão abrir à concorrência um mercado que no passado funcionava
      como monopólio. Esta decisão, a ser realizada por etapas, constitui uma decisão sui generis, no sentido de que há que permitir a novas empresas retomar as actividades até então exercidas por uma única entidade. Esta
      abertura gradual deve permitir, como salienta a Comissão, a utilização racional das infra‑estruturas dos aeroportos e a diminuição
      dos custos.
      
      
        43.      Ora, a medida italiana tem, em meu entender, por consequência, como também sustenta a Comissão, desfavorecer os novos concorrentes
      potenciais relativamente às empresas já estabelecidas. Com efeito, fica vedada às empresas interessadas pelo acesso ao mercado
      da assistência em escala a possibilidade de escolher o seu próprio pessoal. No âmbito das actividades em causa, ou seja, uma
      actividade de prestação de serviços, o elemento da escolha do pessoal é determinante, pois que é este pessoal que toma a cargo
      o fornecimento dos serviços. Ao limitar a escolha e a liberdade de organização do seu pessoal no que toca às novas empresas
      que pretendam penetrar no novo mercado concorrencial, a disposição italiana introduz condicionalismos que têm, para estas,
      pesadas consequências. Estes condicionalismos terão por efeito desfavorecer estas novas empresas em benefício das empresas
      já estabelecidas. Assim, semelhante medida tem efectivamente por consequência limitar a margem de manobra dos novos concorrentes,
      pois que um elemento tão importante como a organização do seu pessoal é‑lhe imposto pela medida nacional.
      
      
        44.      Penso, além disso, que a Comissão afirma correctamente que a medida italiana vai além das medidas que podem ser consideradas
      necessárias para a protecção dos direitos dos trabalhadores em conformidade com o disposto no artigo 18.° da directiva.
      
      
        45.      Com efeito, esta medida prevê que o novo prestador retome sistematicamente o pessoal, é certo que proporcionalmente à actividade
      retomada, mas de forma incondicional. Em meu entender, semelhantes disposições são desproporcionadas. É a este título interessante
      observar que o Governo italiano propôs no âmbito da fase pré‑contenciosa substituir a disposição do artigo 14.° do DL n.° 18/99,
      instituindo uma «obrigação para o novo empresário, que tenha a intenção de contratar pessoal, de conceder durante um certo
      tempo a preferência aos trabalhadores da empresa anterior que ficaram sem emprego» 
         			(23)
         		. Esta alternativa às disposições actuais do artigo 14.° do DL n.° 18/99 teria permitido uma maior flexibilidade às novas
      empresas concorrentes.
      
      
        46.      A título puramente indicativo, como mencionou a Comissão na audiência, penso que também é possível prever, como alternativa,
      uma medida nacional que, em vez de impor à nova empresa que retome os trabalhadores, reparta o encargo e a preocupação que
      se prendem com a protecção dos direitos dos trabalhadores do prestador anterior entre este último e o novo prestador. Assim,
      a nova empresa, juntamente com a empresa de que tenha retomado as actividades e eventualmente com os sindicatos, poderia prever
      a reclassificação ou a indemnização de determinados trabalhadores. Semelhante medida teria a vantagem de não desencorajar,
      pelo encargo social que impõe, as novas empresas que pretendessem entrar no novo mercado aberto à concorrência.
      
      
        47.      Portanto, a crítica da Comissão relativa à existência de uma medida social incompatível com a directiva no acto de transposição
      italiano deve ser julgada procedente.
      
      
       B – Quanto à crítica relativa à introdução de disposições transitórias não permitidas pela directiva
        48.      Na sua petição, a Comissão considerou que as disposições do artigo 20.° do DL n.° 18/99 violam a directiva, na medida em que
      permitem a empresas com «sistemas organizativos diferentes» operar no domínio da auto‑assistência paralelamente aos utilizadores
      que exercem a auto‑assistência que são seleccionados em conformidade com as disposições desta directiva. A Comissão indica
      que as autoridades italianas referem o carácter temporário e marginal destas disposições, bem como a respectiva intenção de
      revogar este artigo.
      
      
        49.      A directiva define claramente as categorias de operadores de serviços de assistência em escala que podem ser qualificados
      de prestadores de serviços de assistência em escala e de operadores de auto‑assistência. As entidades que não preenchem os
      critérios impostos pela directiva apenas podem operar na qualidade de prestadores de serviços a terceiros. Com efeito, a directiva
      não prevê a possibilidade de os Estados‑Membros tomarem medidas transitórias no que respeita a empresas com um «sistema organizativo
      diferente». Ao introduzir estas medidas transitórias, o DL n.° 18/99 instituiu disposições contrárias ao teor da directiva.
      
      
        50.      Portanto, o artigo 20.° do DL n.° 18/99 é incompatível com a directiva. A crítica da Comissão que assenta neste artigo é,
      por conseguinte, procedente.
      
       
      IV – Conclusão
        51.     À luz das precedentes considerações proponho que o Tribunal declare o seguinte:
      
      «1)
         Ao introduzir, com o artigo 14.° do DL n.° 18/99, uma medida social incompatível, a República Italiana não cumpriu as obrigações
            que lhe incumbem por força do artigo 18.° da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso
            ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade.
         
      
      
      2)
         Ao prever no artigo 20.° do DL n.° 18/99, de 13 de Janeiro de 1999, disposições de carácter transitório não permitidas, a
            República Italiana violou a referida directiva.
         
      
      
      3)
         A República Italiana é condenada nas despesas.»
      
      
      
       1 –
         
         Língua original: francês.
      
      2 –
         
         JO 1996, L 272, p. 36. Nos termos do seu artigo 23.°, n.° 1, os Estados‑Membros porão em vigor as disposições legislativas,
            regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva no prazo de um ano a contar da publicação no
            Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
            
         
      
      3 –
         
         Artigo 1.°, n.° 1, da directiva.
            
         
      
      4 –
         
         Décimo considerando.
            
         
      
      5 –
         
         Décimo primeiro, vigésimo segundo e vigésimo quarto considerandos.
            
         
      
      6 –
         
         Artigo 2.°
            
         
      
      7 –
         
         V. artigos 6.° e 9.° da directiva.
            
         
      
      8 –
         
         Artigo 14.° da directiva que impõe que os critérios fixados pelos Estados‑Membros para a obtenção desta licença respeitem
            determinados princípios, como a não discriminação, o respeito da finalidade prosseguida e a garantia de assegurar o acesso
            ao mercado ou ao exercício da auto‑assistência da forma prevista pela directiva.
            
         
      
      9 –
         
         GURI de 4 de Fevereiro de 1999, n.° 28 (Suppl. ord.).
            
         
      
      10 –
         
         Artigo 4.°, n.° 2, e artigo 11.°, n.° 1, do DL n.° 18/99.
            
         
      
      11 –
         
         A desistência parcial da Comissão ocorreu antes da audiência de 25 de Março de 2004, no decurso da qual recordou a sua renúncia.
            Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a desistência, e portanto a fortiori a desistência parcial, pode ocorrer durante a fase escrita ou posteriormente. V., designadamente, acórdão de 23 de Maio de
            1996, Comissão/Grécia (C‑331/94, Colect., p. I‑2675, n.os 5 e 6).
            
         
      
      12 –
         
         Directiva do Conselho, de 12 de Março de 2001 (JO L 82, p. 16, a seguir «directiva transferência de empresas»). Com efeito,
            as medidas previstas pelo artigo 14.° do DL n.° 18/99 só se poderiam justificar no âmbito de aplicação da directiva sobre
            a transferência de empresas. Ora, no caso em apreço, salienta a Comissão, as medidas italianas aplicam‑se a qualquer situação
            de transferência de actividades, portanto, com um alcance bem mais amplo do que o previsto para a aplicação da directiva sobre
            a transferência de empresas. No âmbito desta directiva sobre a transferência de empresas, a realização da transferência está
            estritamente circunscrita. Assim, por exemplo, o simples facto de os serviços fornecidos serem análogos não permite concluir
            que existe transferência de uma entidade económica. A simples semelhança das actividades também não permite concluir que existe
            transferência na acepção da directiva sobre a transferência de empresas e que a obrigação da manutenção dos direitos dos trabalhadores
            deve encontrar aplicação.
            
         
      
      13 –
         
         Ponto 3.2 da contestação, que consta também da nota da Representação Permanente n.° 8679, de 18 de Julho de 2000, conforme
            retomada pela Comissão na sua petição, n.° 34.
            
         
      
      14 –
         
         Ponto 3.4 da contestação.
            
         
      
      15 –
         
         Ponto 13444.
            
         
      
      16 –
         
         Intenção que continua de momento sem efeito, como salienta a Comissão no n.° 45 da sua petição.
            
         
      
      17 –
         
         V., designadamente, acórdãos de 19 de Outubro de 1995, Hönig (C‑128/94, Colect., p. I‑3389, n.° 9); de 23 de Março de 2000,
            Berliner Kindl Brauerei (C‑208/98, Colect., p. I‑1741); de 12 de Outubro de 2000, Cooke (C‑372/98, Colect., p. I‑8683), e
            de 29 de Abril de 2004, Plato Plastik (C‑341/01, ainda não publicado na Colectânea).
            
         
      
      18 –
         
         Os vigésimo segundo e vigésimo quarto considerandos, que também remetem para a possibilidade de os Estados‑Membros preverem
            uma protecção social no âmbito da directiva, contam‑se igualmente entre os seus últimos considerandos.
            
         
      
      19 –
         
         Refiro igualmente que se trata de um artigo‑tipo que figura nas demais regulamentações comunitárias como consideração complementar
            dirigida aos Estados‑Membros. V., por exemplo, neste sentido, o artigo 15.° da proposta de directiva do Parlamento Europeu
            e do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários [COM (2001) 35 final (JO C 154, p. 290)].
            
         
      
      20 –
         
         O quinto considerando da directiva prevê que esta dupla finalidade terá como consequências positivas reduzir os custos de
            exploração das companhias aéreas e melhorar a qualidade oferecida aos utilizadores. Esta dupla finalidade foi atingida na
            prática, como atesta um estudo realizado pela Comissão em conformidade com o disposto no artigo 22.° da directiva, http://www.europa.eu.int/comm/transport/air/rules/doc/consultation_groundhandling_en.pdf,
            no ponto 1.2.
            
         
      
      21 –
         
         Ponto 7 da contestação e acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Janeiro de 2001, Liikenne (C‑172/99, Colect., p. I‑745, n.° 22).
            
         
      
      22 –
         
         O n.° 1 do artigo 14.° limita a sua aplicação aos trinta primeiros meses seguintes à data da entrada em vigor do DL n.° 18/99.
            
         
      
      23 –
         
         Ponto 45 da petição.