CELEX: 52014PC0559
Language: cs
Date: 2014-09-11
Title: Návrh ROZHODNUTÍ RADY, kterým se členské státy zmocňují, aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly protokol z roku 2014 k Úmluvě Mezinárodní organizace práce o nucené práci z roku 1930, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech

|
			
		
		
		52014PC0559
		
			Návrh ROZHODNUTÍ RADY, kterým se členské státy zmocňují, aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly protokol z roku 2014 k Úmluvě Mezinárodní organizace práce o nucené práci z roku 1930, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech /* COM/2014/0559 final - 2014/0258 (NLE) */
			
				
		
		
			
			   	DŮVODOVÁ ZPRÁVA
1.           SOUVISLOSTI NÁVRHU
Navrhovaná rozhodnutí Rady umožní
členským státům ratifikovat protokol k Úmluvě Mezinárodní
organizace práce (MOP) o nucené práci z roku 1930, dále jen „protokol“.
Úmluva MOP o nucené práci č. 29 z roku
1930 (dále jen „úmluva“) je jednou z osmi základních úmluv MOP, jež
tvoří základní mezinárodní pracovní normy, a je považována za nástroj pro
lidská práva. Přijetím této úmluvy v roce 1930 vyzvala Mezinárodní
konference práce (dále jen „konference“) státy, aby v co nejkratší
době zakázaly využívání nucené práce a kriminalizovaly ji jako trestný
čin. Přesto tato praxe o více než 80 let později a navzdory
téměř všeobecné ratifikaci této úmluvy dosud existuje, i když v
podobách odlišných od těch, které na počátku dvacátého století
vzbuzovaly takové obavy. MOP odhaduje počet obětí nucené práce na
celém světě nejméně na 20,9 milionu osob.
Protokol, který byl přijat na 103.
zasedání konference, se snaží řešit nedostatky v provádění a
dosáhnout pokroku v oblasti předcházení obchodování s lidmi za
účelem vykořisťování pracovní síly, jakož i ochrany a
odškodňování obětí nucené práce.
Evropská unie (EU) je odhodlána podporovat
lidská práva a důstojnou práci a vymýtit obchodování s lidmi, a to jak
interně, tak ve svých vnějších vztazích. Zvláštní význam
v souvislosti s protokolem má rovněž závazek EU podporovat
ochranu práv dítěte a rovnost mezi muži a ženami, neboť ženy
mohou být obzvláště vystaveny některým formám nucené práce. Práva při
práci jsou jedním z hlavních pilířů důstojné práce.
Ratifikací úmluv MOP a souvisejících protokolů členské státy EU
vyslaly důležitý signál ohledně soudržnosti politik EU při
prosazování základních zásad a práv při práci a při
zlepšení pracovních podmínek na celém světě.
Komise navíc v rámci Strategie EU pro vymýcení
obchodu s lidmi důrazně vyzvala členské státy EU[1], aby ratifikovaly
všechny příslušné mezinárodní nástroje, dohody a právní závazky. To
napomůže k účinnějšímu, koordinovanějšímu a
soudržnějšímu řešení otázky obchodování s lidmi. Posílení práv
obětí v EU je rovněž strategickou prioritou Komise
v posledních letech. Horizontální směrnice o právech obětí
zajistí, aby oběti trestných činů využívaly
v průběhu policejního vyšetřování a soudního
řízení výhody společných minimálních pravidel pro práva. Protokol by
měl být vnímán jako součást této činnosti.
Je proto nezbytné, aby na úrovni EU byly
odstraněny veškeré právní překážky na úrovni EU bránící
ratifikaci protokolu členskými státy EU. Podstata protokolu nevyvolává
žádné obavy s ohledem na stávající acquis EU.
Ustanovení protokolu posilují mezinárodní
právní rámec tím, že stanoví povinnosti zabránit nucené práci
a poskytnout obětem ochranu a přístup k opravným
prostředkům, jako je odškodnění.
Protokol ve svých článcích 1
a 6 vyžaduje, aby členské státy Mezinárodní organizace práce
vypracovaly vnitrostátní politiku a akční plán pro účinné
a trvalé odstranění nucené práce a aby po konzultaci
s organizacemi zaměstnavatelů i zaměstnanců
přijaly opatření k uplatnění ustanovení protokolu.
Článek 2 protokolu stanoví
opatření, která musí členské státy MOP přijmout, aby zabránily
nucené práci, konkrétně:
·              
vzdělávání a informování lidí, zejména
těch, kteří jsou obzvláště zranitelní,
a zaměstnavatelů;
·              
vynaložení úsilí s cílem zajistit, aby se pokrytí
a vymáhání právních předpisů týkajících se předcházení
nucené práci vztahovalo na všechny pracovníky a všechna odvětví
hospodářství a aby byly posíleny služby inspekce práce;
·              
ochrana osob, zejména migrujících pracovníků,
před potenciálně zneužívajícími nebo podvodnými praktikami náboru
a umísťování;
·              
podpora náležité péče ve veřejném i
soukromém sektoru; a
·              
řešení prvotních příčin zvýšení
rizika nucené práce.
Co se týče obětí nucené práce,
článek 3 stanoví, že je třeba přijmout účinná
opatření pro jejich identifikaci, propuštění, ochranu, zotavování a
rehabilitaci a jiné formy pomoci a podpory. Článek 4
vyžaduje, aby členské státy MOP zajistily, aby všechny oběti
měly přístup k opravným prostředkům, jako je
odškodnění, a aby příslušné orgány měly pravomoc
trestně nestíhat oběti za protiprávní činnosti, které byly
přinuceny vykonávat.
Kromě toho článek 5 stanoví
mezinárodní spolupráci v oblasti předcházení nucené práci
a jejího odstranění a článek 7 ruší přechodná
ustanovení úmluvy.
Protokol upravuje oblasti práva EU, které již
podléhají pokročilému stupni regulace.
Ve svých ustanoveních týkajících se
předcházení nucené práci se protokol zabývá aspekty, které spadají
do oblasti působnosti sociální politiky EU, u nichž právní
předpisy EU stanoví minimální pravidla týkající se pracovních podmínek[2].
Ve svých ustanoveních o ochraně
obětí a přístupu k opravným prostředkům se
protokol zabývá aspekty týkajícími se justiční spolupráce v trestních
věcech, v nichž právní předpisy EU stanoví minimální pravidla v
oblasti boje proti obchodování s lidmi a práv obětí[3].
Části protokolu jsou rovněž ve
vzájemném vztahu se svobodou pohybu pracovníků[4] a s pravidly
v oblasti azylu a přistěhovalectví[5].
Protokol je dále ve vzájemném vztahu
s pravidly spadajícími pod společnou obchodní politiku,
mezinárodní dohody EU, rozvojovou spolupráci a obchodní nástroje, které
odkazují na základní pracovní normy a ratifikaci a účinné
provádění základních úmluv MOP ze strany třetích zemí
a v EU.
2.           VÝSLEDKY KONZULTACÍ SE
ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ
Nevztahuje se na tento návrh.
3.           PRÁVNÍ STRÁNKA NÁVRHU
Protokol je závaznou mezinárodní dohodou
podléhající ratifikaci a související s úmluvou. Vytváří právní
povinnosti použitelné pro ratifikující státy a může být ratifikován
pouze státy, které ratifikovaly úmluvu.
V MOP se protokol používá k částečné
úpravě nebo doplnění úmluvy, což umožňuje přizpůsobit
ji měnícím se podmínkám a zvýšit její relevanci. Ustanovení
čl. 19 odst. 4 ústavy MOP týkající se přijetí
a ratifikace úmluv je použitelné i na protokol.
Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie[6],
a konkrétněji o uzavření a ratifikaci úmluvy MOP[7], nemohou členské
státy rozhodovat o ratifikaci protokolu mimo rámec orgánů EU, jelikož
součásti protokolu spadají do oblastí pravomoci EU.
EU jako taková však nemůže ratifikovat
protokol MOP, protože podle pravidel MOP mohou být smluvními stranami
těchto protokolů pouze státy.
Jelikož předmět tohoto protokolu
spadá částečně do oblastí pravomoci EU
a částečně do oblastí pravomoci členských
států, musí orgány EU a členské státy přijmout nezbytná
opatření za účelem spolupráce při ratifikaci protokolu
a při provádění závazků z tohoto protokolu
vyplývajících[8].
Během posledního desetiletí již Rada
zmocnila členské státy k ratifikaci, v zájmu EU, pěti úmluv MOP,
jejichž některé části spadají do oblastí pravomoci EU[9].
S odkazem na protokol je regulace
v pokročilé fázi v různých aspektech boje proti obchodování
s lidmi, ochrany obětí a politik práce, na něž se
protokol vztahuje, a to do té míry, že členské státy již v tomto
ohledu nemají možnost konat jako svrchované při jednání s vnějšími
stranami[10].
Hlavní právní základ pro příslušné právní předpisy EU, které jsou
podrobnější než obecné zásady stanovené protokolem, představují
čl. 82 odst. 2 a článek 153 Smlouvy o fungování
Evropské unie (SFEU).
Neexistuje neslučitelnost mezi
ustanoveními protokolu a minimálními požadavky v těchto
oblastech stanovenými v acquis EU.
V souladu s čl. 19
odst. 8 ústavy MOP protokol stanoví minimální pravidla. Acquis EU
zastává stejný přístup. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že právo Unie
může být přísnější než pravidla MOP a naopak[11].
Navrhovaná rozhodnutí Rady proto zmocní
členské státy k ratifikaci, v zájmu EU, těch částí
protokolu, které spadají do oblastí pravomoci EU, a doporučují
jim, aby tak učinily do konce roku 2016.
Navrhovaná rozhodnutí Rady jsou založena na
jedné straně na čl. 218 odst. 6 SFEU ve spojení s čl. 82 odst. 2
SFEU, který stanoví hlavní právní základ pro právní předpisy EU o
justiční spolupráci v trestních věcech, jež se týkají vymýcení
obchodu s lidmi a práv obětí, a na straně druhé na čl. 153 odst.
2 druhém pododstavci SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 6 SFEU, který stanoví
hlavní právní základ pro právní předpisy EU o ochraně a zlepšení pracovních
podmínek, jež se týkají předcházení nucené práci.
Protokol sleduje několik cílů, které
jsou neoddělitelně spjaty, aniž by některý z nich byl
vůči druhým druhořadý a nepřímý. Účelem protokolu
je zejména dosažení důstojných pracovních podmínek na jedné
straně a ochrana obětí nucené nebo povinné práce a trestání
pachatelů na straně druhé. Proto se musí zakládat jak na
čl. 82 odst. 2 SFEU, tak na čl. 153 odst. 1 písm. a) a b) SFEU.
Jediné rozhodnutí nemůže být přijato na dvojím právním
základě, pokud postupy, jež každý právní základ vyžaduje, jsou
vzájemně neslučitelné.[12]
Tak je tomu i v tomto případě vzhledem ke skutečnosti,
že záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních
věcech nezavazují Dánsko, což má za následek odlišná hlasovací práva
v Radě. V důsledku toho jsou zapotřebí dvě
samostatná rozhodnutí Rady. 
Pokud jde o cíl ochrany obětí nucené nebo
povinné práce a trestání pachatelů, je jediným právním základem, na
němž by měl být tento návrh založen, čl. 82 odst. 2 SFEU. Je
pravda, že protokol se také dotýká povolení k pobytu obětí nucených
nebo povinných prací v míře, která je nezbytná k tomu, aby tyto
oběti mohly mít přístup k odpovídajícím a účinným
opravným prostředkům (viz zejména článek 4 protokolu).
Tento účel týkající se článku 79 SFEU je však pouze vedlejší, zatímco
cíle předcházení obchodování s lidmi a boje proti němu
a ochrana obětí související s čl. 82 odst. 2 SFEU[13] lze určit jako
převažující účel a složku.
Komise v této souvislosti připomíná, že
dne 14. dubna 2014 podala podle čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU Radě doporučení
pro rozhodnutí Rady o zmocnění k zahájení jednání včetně
směrnic pro jednání na 103. zasedání Mezinárodní konference práce o
protokolu k doplnění Úmluvy Mezinárodní organizace práce o nucené práci
č. 29 z roku 1930 (COM(2014)238 ze dne 14. 4. 2014). Komise dále
připomíná, že toto doporučení bylo projednáno na zasedáních
pracovní skupiny Rady ve dnech 5. května, 14. května a 16.
května 2014 a že navzdory několika pokusům o dosažení
přijatelného řešení bylo rozhodnuto na zasedání COREPERU dne 23.
května 2014 se touto záležitostí dále nezabývat, a tudíž
nepředložit návrh rozhodnutí Radě k přijetí.
V důsledku toho Komise vydala následující prohlášení, které bylo
zaznamenáno v zápisu z jednání COREPERU:
„Komise připomíná povinnost loajální
spolupráce mezi členskými státy a Komisí za všech okolností. Absence
těchto rozhodnutí povede k situaci, která není v souladu se
Smlouvami, jelikož členské státy nemají z právního hlediska možnost
přijímat právní závazky týkající se otázek pravomocí Unie v mezinárodních
jednáních bez rámce rozhodnutí Unie. Komise posoudí vhodná opatření
v tomto ohledu. Komise připomíná, že je třeba, aby byly
respektovány pravomoci Unie, aby se vyloučila veškerá neslučitelnost
mezi acquis Unie a nástroji MOP, které mají být sjednány, a aby
členské státy jednaly v rámci MOP v zájmu EU.“
Komise dále konstatuje, že ačkoli
uvedený návrh rozhodnutí nebyl přijat, členské státy přistoupily
k jednání a přijetí – v rámci MOP – protokolu z roku 2014
k Úmluvě o nucené práci. Vzhledem k významu protokolu z roku 2014
k Úmluvě o nucené práci navrhuje Komise na základě čl. 218
odst. 6 SFEU, aby členské státy jednající společně v zájmu Unie
byly zmocněny k ratifikování uvedeného protokolu. Komise zároveň
zdůrazňuje, že tento návrh nemůže být v žádném
případě považován za uznání zákonnosti postupu, který vedl
k přijetí uvedeného protokolu v rámci MOP, Komisí.
2014/0258 (NLE)
Návrh
ROZHODNUTÍ RADY,
kterým se členské státy zmocňují,
aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly protokol z roku 2014 k Úmluvě
Mezinárodní organizace práce o nucené práci z roku 1930, pokud jde o záležitosti
týkající se justiční spolupráce v trestních věcech
RADA EVROPSKÉ UNIE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské
unie, a zejména na čl. 82 odst. 2 ve spojení
s čl. 218 odst. 6 písm. a) bodem v) této smlouvy,
s ohledem na návrh Evropské komise,
s ohledem na souhlas Evropského
parlamentu[14],

vzhledem k těmto důvodům:
(1)       Evropská unie podporuje
ratifikaci mezinárodních úmluv o práci, které Mezinárodní organizace práce
označuje za aktuální, jakožto příspěvek k úsilí Evropské unie o
podporu lidských práv a důstojné práce pro všechny a také o vymýcení
obchodu s lidmi v EU i mimo ni, jehož důležitým hlediskem
je ochrana základních zásad a práv při práci.
(2)       Určité části
pravidel stanovených protokolem z roku 2014 k Úmluvě Mezinárodní
organizace práce (MOP) o nucené práci z roku 1930 (dále jen „protokol“) spadají
do pravomocí Unie, které jsou stanoveny v čl. 82 odst. 2
SFEU. Kromě toho se na některá pravidla protokolu již vztahuje acquis
EU v oblastech justiční spolupráce v trestních věcech.[15] 
(3)       V důsledku toho
členské státy nemohou přijímat závazky týkající se těchto
částí mimo rámec orgánů Evropské unie[16].
(4)       Ustanovení čl. 19
odst. 4 stanov MOP týkající se přijímání a ratifikace úmluv se
obdobně použije na protokol, který je závaznou mezinárodní dohodou
podléhající ratifikaci a který souvisí s úmluvou.
(5)       Evropská unie nemůže
protokol ratifikovat, jelikož jeho stranami mohou být pouze státy.
(6)       Proto je nutné, aby
členské státy jednající společně v zájmu Evropské unie byly
zmocněny k ratifikaci protokolu, pokud jde o části spadající
do pravomoci Evropské unie v souladu s čl. 82
odst. 2 SFEU.
(7)       Ustanovení čl. 82
odst. 2 SFEU je jediný právní základ, na němž by toto rozhodnutí
mělo být založeno. Je pravda, že protokol se také dotýká povolení k
pobytu obětí nucených nebo povinných prací v míře, která je
nezbytná k tomu, aby tyto oběti mohly mít přístup
k odpovídajícím a účinným opravným prostředkům (viz
zejména článek 4 protokolu). Tento účel týkající se článku
79 SFEU je však pouze vedlejší, zatímco cíle související s čl. 82 odst. 2
SFEU lze určit jako převažující účel a složku.
(8)       V souladu
s články 1 a 2 Protokolu o postavení Dánska,
připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě
o fungování Evropské unie, není toto rozhodnutí pro Dánsko závazné ani
použitelné v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech.
(9)       Spojené království a Irsko
jsou vázány směrnicí 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti
němu a o ochraně obětí a směrnicí 2012/29/EU, kterou
se zavádí minimální pravidla pro práva, podporu a ochranu obětí trestného činu,
a účastní se tedy přijímání tohoto rozhodnutí.
(10)     Ustanovení návrhu protokolu
jiná než ustanovení týkající se justiční spolupráce v trestních
věcech budou podléhat rozhodnutí přijatému souběžně
s tímto rozhodnutím,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ: 
Článek 1
Členské státy se zmocňují, pokud jde
o části spadající do pravomoci svěřené Evropské unii v čl.
82 odst. 2 SFEU, k ratifikaci protokolu z roku 2014 k Úmluvě
Mezinárodní organizace práce o nucené práci z roku 1930.
Článek 2
Členské státy by měly učinit
nezbytné kroky k tomu, aby co nejdříve, nejlépe do
31. prosince 2016, uložily své ratifikační listiny
k protokolu u generálního ředitele Mezinárodního úřadu
práce. 
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno členským
státům.
Článek 4
V tomto rozhodnutí se termínem „členský
stát“ rozumí všechny členské státy kromě Dánska.
V Bruselu dne
                                                                       Za
Radu
                                                                       předseda
[1]               Strategie EU pro vymýcení obchodu s lidmi 2012–2016,
COM(2012) 286, 19.6.2012.
[2]               Včetně směrnice 91/533/EHS o povinnosti
zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy
nebo pracovního poměru (dále jen „směrnice o písemném prohlášení“),
směrnice 2008/104/ES o agenturním zaměstnávání a rovněž
směrnice o ochraně zdraví a bezpečnosti při práci,
včetně rámcové směrnice 89/391/EHS, směrnice o pracovní
době 2003/88/ES, směrnice o ochraně mladistvých pracovníků
94/33/ES a směrnice 92/85/EHS o ochraně mateřství.
[3]               Směrnice 2011/36/EU („o prevenci obchodování s
lidmi“); směrnice č. 2012/29/EU („o právech obětí“).
[4]               Článek 45 SFEU a nařízení 492/2011 o volném
pohybu pracovníků uvnitř Unie.
[5]               Směrnice 2004/81/ES („o povolení k pobytu pro
oběti“) a směrnice 2009/52/ES („o sankcích pro
zaměstnavatele“). Vybraná ustanovení protokolu a související
doporučení se rovněž týkají směrnice 2008/115/ES („o
navracení“), směrnice 2011/98/EU („o jednotném povolení“) a směrnice
2014/36/EU („o sezónních pracovnících“).
[6]               Rozsudek Soudního dvora ze dne 31. března 1971 ve
věci Evropské dohody o silniční dopravě (AETR), 22/70, Sb. rozh.
1971, s. 263; viz též čl. 3 odst. 2 SFEU, který tyto zásady kodifikuje.
[7]               Stanovisko Soudního dvora ze dne 19. března 1993 ve
věci úmluvy č. 170 o chemických látkách, 2/91, Sb. rozh. 1993-I, s.
1061.
[8]               Stanovisko Soudního dvora 2/91 (tamtéž), body 36, 37 a
38.
[9]               Rozhodnutí Rady ze dne 14. dubna 2005, kterým se
zmocňují členské státy, aby v zájmu Evropského společenství
ratifikovaly Úmluvu Mezinárodní organizace práce o průkazech totožnosti
námořníků (Úmluva č. 185), Úř. věst. L 136, 30.5.2005,
s. 1; 
rozhodnutí Rady ze dne 7. června 2007, kterým se členské státy
zmocňují, aby v zájmu Evropského společenství ratifikovaly Úmluvu
Mezinárodní organizace práce o práci na moři z roku 2006 (Úř.
věst. L 161, 22.6.2007, s. 63);        
rozhodnutí Rady ze dne 7. června 2010, kterým se členské státy
zmocňují, aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly úmluvu Mezinárodní
organizace práce o práci v odvětví rybolovu z roku 2007
(úmluva č. 188), Úř. věst. L 145, 11.6.2010, s. 12;       
rozhodnutí Rady ze dne 28. ledna 2014, kterým se členské státy
zmocňují, aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly Úmluvu Mezinárodní
organizace práce o bezpečnosti při používání chemických látek
při práci z roku 1990 (úmluva č. 170) (2014/52/EU);      
rozhodnutí Rady ze dne 28. ledna 2014, kterým se členské státy
zmocňují, aby v zájmu Evropské unie ratifikovaly Úmluvu Mezinárodní
organizace práce o důstojné práci pro pracovníky v domácnosti z roku 2011
(úmluva č. 189) (2014/51/EU).
[10]             Stanovisko Soudního dvora 2/91, body 25 a 26.
[11]             Stanovisko Soudního dvora 2/91, bod 18.
[12]             Viz z poslední doby rozsudek Soudního dvora ze dne
11. června 2014 ve věci C-377/12, bod 34.
[13]             Viz zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady
2012/29/EU ze dne 25. října 2012, kterou se zavádí minimální pravidla pro
práva, podporu a ochranu obětí trestného činu, jež je založena na
čl. 82 odst. 2 SFEU, a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi,
boji proti němu a o ochraně obětí, jež je založena na
čl. 82 odst. 2 i na čl. 83 odst. 1 SFEU. 
 Ustanovení čl. 1 odst. 1, čl. 1 odst. 2, čl. 1 odst. 3,
čl. 2 písm. a), čl. 2 písm. c), článku 3, čl. 4 odst. 1 a
čl. 4 odst. 2 protokolu se bezprostředně týkají záležitostí,
na které se tyto směrnice vztahují.
[14]             Úř. věst. C , , s. .
[15]             Některá ustanovení protokolu podléhala směrnici
2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně
obětí („směrnice o boji proti obchodování s lidmi“)
a směrnici 2012/29/EU, kterou se zavádí minimální pravidla pro práva,
podporu a ochranu obětí trestného činu („směrnice o právech
obětí“).
[16]             Rozsudek Soudního dvora ve věci 22/70 Komise
v. Rada („AETR“), Sb. rozh. 1971, s. 263, bod 22, Stanovisko
Evropského soudního dvora 2/91 („MOP“), Sb. rozh. 1993-I, s. 1061, bod 26
a věc C-45/07, Komise v. Řecká republika, Sb. rozh. 2009, s. I-701, bod 31).