CELEX: 62018CC0418
Language: sk
Date: 2019-07-29
Title: Návrhy prednesené 29. júla 2019 – generálny advokát M. Bobek.#Patrick Grégor Puppinck a i. proti Európskej komisii.#Odvolanie – Inštitucionálne právo – Iniciatíva občanov ‚Jeden z nás‘ – Oznámenie Európskej komisie obsahujúce jej závery a odôvodnenie, prečo neprijme opatrenia požadované v občianskej iniciatíve.#Vec C-418/18 P.

NÁVRHY  GENERÁLNEHO  ADVOKÁTA
MICHAL  BOBEK
prednesené  29. júla  2019 (1)

Vec C‑418/18 P

Puppinck a i. 

proti

Európskej komisii

„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Európska iniciatíva občanov (EIO) – Článok 11 ods. 4 ZEÚ – Financovanie EÚ vzťahujúce sa na činnosti, ktoré zahŕňajú zničenie ľudských embryí – Výskumná politika – Verejné zdravie – Rozvojová spolupráca – EIO, ktorá získala potrebné vyhlásenia o podpore – Oznámenie Komisie podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia (EÚ) č. 211/2011 – Povinnosti Komisie v súvislosti s úspešnou EIO – Úroveň súdneho preskúmania“

I.      Úvod

1.        Patrick  Grégor  Puppinck a šesť  ďalších  osôb  (ďalej  len  „odvolatelia“)  tvoria  občiansky  výbor  Európskej  iniciatívy  občanov  nazvanej  „Uno  di  noi“  („Jeden z nás“)  (ďalej  len  „EIO“).  Európska  komisia  túto  EIO  zaregistrovala.  Následne  sa  EIO  podarilo  získať  viac  ako  milión  podpisov.  Iniciatíva  tak  dosiahla  potrebný  počet  podpisov a bola  predložená  Komisii,  ktorá  prijala  členov  občianskeho  výboru  EIO. V Európskom  parlamente  prebehlo  vypočutie s cieľom  otvoriť diskusiu o tejto  iniciatíve.  Komisia  napokon  sformulovala  oznámenie, v ktorom  vysvetlila  svoje  rozhodnutie  neprijať  nijaké  opatrenia  na  uskutočnenie  cieľov  EIO.

2.        Odvolatelia  sa  obrátili  na  Všeobecný  súd s návrhom  zrušiť  toto  oznámenie.  Všeobecný  súd  im  nevyhovel.  Týmto  odvolaním  odvolatelia  napádajú  prvostupňové  rozhodnutie  Všeobecného  súdu.(2)

3.        EIO  je  jedným z nových  prostriedkov  zavedených  Lisabonskou  zmluvou,  ktorého  cieľom  je  podporiť  účasť  občanov  na  demokratickom  živote  Európskej  únie.  Nariadenie  (EÚ) č. 211/2011(3) vytvára  legislatívny  rámec  EIO.  Tento  nástroj  už  bol  niekoľkokrát  predmetom  konaní  na  súdoch  EÚ v súvislosti s rozhodnutiami  Komisie o zamietnutí  zaregistrovania  EIO.(4)

4.        Prejednávaná  vec  je  nová v tom,  že  Súdny  dvor  bude  prvýkrát  rozhodovať o konaní  Komisie  nasledujúcom  po  podaní  „úspešnej  EIO“  (v zmysle  dosiahnutia  potrebného  počtu  podpisov).  „Jeden z nás“  je  jednou z iba  štyroch  EIO,  ktorým  sa  podarilo  získať  požadovaný  počet  podpisov.(5) To  prináša  dve  dôležité  principiálne  otázky  vyplývajúce z tejto  veci:  po  prvé,  je  Komisia  na  základe  úspešnej  EIO  povinná  predložiť  konkrétne  legislatívne  návrhy? A po  druhé,  aká  úroveň  súdneho  preskúmania  sa  má  uplatniť  pri  posudzovaní  stanoviska  Komisie  po  podaní  úspešnej  EIO?
II.    Právny rámec EÚ

5.        Podľa  odôvodnenia  1  nariadenia o EIO  „[ZEÚ]  posilňuje  občianstvo  Únie a ďalej  zlepšuje  demokratické  fungovanie  Únie  okrem  iného  tým,  že  stanovuje  právo  každého  občana  zúčastňovať  sa  na  demokratickom  živote  Únie  prostredníctvom  európskej  iniciatívy  občanov.  Tento  postup  umožňuje  občanom,  aby  sa  priamo  obracali  na  Komisiu  so  žiadosťou o to,  aby  predložila  návrh  právneho  aktu  Únie  na  účely  uplatňovania  zmlúv,  čo  je  právo  podobné  právomoci  Európskeho  parlamentu  podľa  článku  225  [ZFEÚ] a Rady  podľa  článku  241  ZFEÚ“.

6.        Odôvodnenie  20  nariadenia o EIO  stanovuje:  „Komisia  by  mala  posúdiť  iniciatívu  občanov a osobitne  vymedziť  svoje  právne a politické  závery.  Mala  by  stanoviť  aj  opatrenia,  ktoré  má v úmysle  prijať v reakcii  na  túto  iniciatívu, v lehote  troch  mesiacov. S cieľom  preukázať,  že  iniciatíva  občanov  podporená  najmenej  miliónom  občanov  Únie a jej  prípadné  nadväzné  opatrenia  sa  dôkladne  preskúmali,  Komisia  by  mala  jasne,  zrozumiteľne a podrobne  vysvetliť  dôvody  na  zamýšľané  opatrenia a rovnako  by  mala  vysvetliť  dôvody,  ak  nemá v úmysle  prijať  žiadne  opatrenia.  Keď  Komisia  dostane  iniciatívu  občanov  podporenú  požadovaným  počtom  signatárov,  ktorá  spĺňa  ostatné  požiadavky  tohto  nariadenia,  organizátori  by  mali  byť  oprávnení  prezentovať  túto  iniciatívu  na  verejnom  vypočutí  na  úrovni  Únie“.

7.        Podľa  článku  2 ods. 1  nariadenia o EIO  „iniciatíva  občanov“  je  „iniciatíva  predložená  Komisii v súlade s týmto  nariadením,  ktorou  sa  Komisia  vyzýva,  aby v rámci  svojich  právomocí  predložila  vhodný  návrh  vo  veciach, o ktorých  sa  občania  domnievajú,  že  na  účely  uplatňovania  zmlúv  je  potrebný  právny  akt  Únie, a ktorú  podporil  najmenej  jeden  milión  oprávnených  signatárov  pochádzajúcich  najmenej z jednej  štvrtiny  všetkých  členských  štátov“.

8.        Článok 10 nariadenia o EIO určuje postup posudzovania iniciatívy občanov Komisiou. V zmysle tohto ustanovenia:
„1.      Keď  Komisia  dostane  iniciatívu  občanov v súlade s článkom  9:
…
c)      do  troch  mesiacov  uvedie v oznámení  svoje  právne a politické  závery o iniciatíve  občanov,  prípadné  opatrenia,  ktoré  má v úmysle  prijať, a odôvodnenie,  prečo  tieto  opatrenia  prijme  alebo  neprijme.
2.      O oznámení  uvedenom v odseku  1 písm. c)  Komisia  informuje  organizátorov,  Európsky  parlament a Radu a zverejní  ho.“

9.        Podľa článku 11 nariadenia o EIO „ak sú splnené podmienky uvedené v článku 10 ods. 1 písm. a) a b) a v lehote stanovenej v článku 10 ods. 1 písm. c), sa organizátorom poskytne možnosť prezentovať iniciatívu občanov na verejnom vypočutí. Komisia a Európsky parlament zabezpečia, že sa toto vypočutie zorganizuje v Európskom parlamente prípadne spoločne s inými inštitúciami a orgánmi Únie, ktoré by sa chceli zúčastniť, a že Komisia je zastúpená na primeranej úrovni“.
III. Skutkové okolnosti

10.      Komisia  zaregistrovala  11. mája  2012  EIO  „Jeden z nás“ v zmysle  článku  4 ods. 2  nariadenia o EIO.(6) Predmet  EIO  bol  vymedzený v online  registri,  ktorý  dáva  Komisia k dispozícii,  takto:  „právna  ochrana  dôstojnosti,  práva  na  život a integritu  každej  ľudskej  bytosti  od  počatia, v oblastiach  [právomoci  EÚ], v ktorých  má  takáto  ochrana  osobitnú  dôležitosť“.  Ciele  EIO  boli  opísané  takto:  „ľudské  embryo  si z hľadiska  svojej  dôstojnosti a integrity  zaslúži  rešpekt.  Toto  je  uvedené v rozsudku  [Súdneho  dvora  Európskej  únie]  vo  veci  Brüstle,  ktorý  definuje  ľudské  embryo  ako  začiatok  vývoja  ľudskej  bytosti.  Aby  sa  zabezpečil  súlad v oblastiach  právomoci,  kde  je v stávke  život  ľudského  embrya,  mala  by  [Európska  únia]  zaviesť  zákaz a skoncovať s financovaním  aktivít,  pri  ktorých  sa  predpokladá  ničenie  ľudských  embryí,  najmä v oblasti  výskumu,  rozvojovej  pomoci a verejného  zdravia“.

11.      Organizátori  identifikovali  nasledujúce  ustanovenia  Zmlúv,  ktoré  sú  pre  EIO  relevantné:  články  2 a 17  ZEÚ,  ako  aj  článok  4 ods. 3 a 4 a články  168,  180,  182,  209,  210 a 322  ZFEÚ.

12.      K EIO  bola  pripojená  príloha s návrhom  právneho  aktu, v ktorom  sa  konkrétne  požadujú  tri  zmeny a doplnenia  platných  aktov  EÚ.

13.      Po  prvé  sa v iniciatíve  navrhuje  vloženie  nového  článku  do  nariadenia  Rady  (EÚ,  Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna  2002 o rozpočtových  pravidlách,  ktoré  sa  vzťahujú  na  všeobecný  rozpočet  Európskych  spoločenstiev(7).  Podľa  navrhovaného  nového  znenia  „žiadne  rozpočtové  prostriedky  nebudú  použité  na  financovanie  činností,  ktoré  ničia  ľudské  embryá  alebo  ktoré  predpokladajú  ich  zničenie“.

14.      Po  druhé  sa v iniciatíve  navrhuje  vloženie  nového  pododseku  do  článku  16 ods. 3  návrhu  nariadenia  Európskeho  parlamentu a Rady,  ktorým  sa  zriaďuje  program  Horizont  2020 – rámcový  program  pre  výskum a inováciu  (2014 – 2020)(8). V zmysle  nového  pododseku  by  sa  nefinancovala  „výskumná  činnosť,  ktorá  ničí  ľudské  embryá  vrátane  činností  zameraných  na  získavanie  kmeňových  buniek, a výskum  zahrňujúci  používanie  ľudských  embryonálnych  kmeňových  buniek v následných  krokoch  po  ich  získaní“.

15.      Tretím  návrhom  je  vloženie  nového  odseku  5  do  článku  2  nariadenia  Európskeho  parlamentu a Rady  (ES) č. 1905/2006 z 18. decembra  2006, ktorým  sa  ustanovuje  nástroj  financovania  rozvojovej  spolupráce.(9) Podľa  tohto  odseku  „pomoc  zo  strany  Únie  na  základe  tohto  nariadenia  nebude  použitá  na  financovanie  potratov,  priamo  alebo  nepriamo,  prostredníctvom  financovania  organizácií,  ktoré  odporúčajú  alebo  presadzujú  potraty.  Žiaden  odkaz v tomto  nariadení  na  reprodukčné a sexuálne  zdravie,  zdravotnú  starostlivosť,  práva,  služby,  zásobovanie,  vzdelanie a informácie  na  Medzinárodnej  konferencii o populácii a rozvoji,  jej  princípy a jej  akčný  program,  na  Káhirskú  agendu a na  miléniové  rozvojové  ciele,  najmä  MDG č. 5 o zdraví a materskej  úmrtnosti,  nemôže  byť  interpretovaný  ako  poskytnutie  právneho  základu  pre  využitie  fondov  EÚ  na  priame  alebo  nepriame  financovanie  potratov“.

16.      Odvolatelia  predložili  EIO  28. februára  2014  Komisii v zmysle  článku  9  nariadenia o EIO.  Komisia  ich  9. apríla  2014  prijala v súlade s článkom  10 ods. 1 písm. b)  nariadenia o EIO.  Dňa  10. apríla  2014  organizátori  predstavili  EIO  na  verejnom  vypočutí v Európskom  parlamente  podľa  článku  11  nariadenia o EIO.

17.      Komisia  prijala  28. mája  2014  na  základe  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  oznámenie  týkajúce  sa  dotknutej  EIO(10) (ďalej  len  „oznámenie“), v ktorom  vyhlásila,  že  nevypracuje  návrh,  ktorý  by  obsahoval  opatrenia  požadované v EIO.

18.      Obsah  oznámenia  je  uvedený v bodoch  13  až  30  napadnutého  rozsudku.
IV.    Napadnutý rozsudok a konanie na Všeobecnom súde

19.      Žalobou z 25. júla  2014  sa  odvolatelia  domáhali  zrušenia  oznámenia a subsidiárne  aj  zrušenia  článku 10  ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO.

20.      Uznesením z 26. novembra  2015(11) Všeobecný  súd  vyhovel  námietke  neprípustnosti,  ktorú  podali  Parlament a Rada, a žalobu  zamietol  ako  neprípustnú v rozsahu, v akom  bola  namierená  proti  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO,  pretože  bola  podaná  po  uplynutí  lehoty  stanovenej v článku  263  ZFEÚ.

21.      V žalobe  uviedli  odvolatelia  päť  žalobných  dôvodov. V prvom  žalobnom  dôvode  poukázali  na  porušenie  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO z dôvodu,  že  Komisia  nepredložila  návrh  právneho  aktu  na  základe  EIO.  Druhý  žalobný  dôvod  bol  predložený  subsidiárne a bol  založený  na  tvrdení,  že  uvedeným  nepredložením  návrhu  bol  porušený  článok  11 ods. 4  ZEÚ. V treťom  žalobnom  dôvode  odvolatelia  tvrdili,  že  bol  porušený  článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO, a to  tým,  že  Komisia v oznámení  neuviedla  osobitne  svoje  právne a politické  závery o EIO.  Štvrtý  žalobný  dôvod  sa  opieral o porušenie  povinnosti  odôvodnenia  zo  strany  Komisie. V piatom  žalobnom  dôvode  odvolatelia  uviedli,  že  Komisia  sa  dopustila  niekoľkých  nesprávnych  posúdení.

22.      V rozsudku  One  of  us a i./Komisia  (ďalej  len  „napadnutý  rozsudok“)(12) Všeobecný  súd  po  prvé  konštatoval,  že  žaloba  je  neprípustná v rozsahu, v akom  bola  podaná  subjektom  označeným  ako  „European  Citizens’ Initiative  One  of  us“  bez  toho,  aby  bola  dotknutá  prípustnosť  tejto  žaloby v rozsahu, v akom  bola  tiež  podaná  siedmimi  fyzickými  osobami  tvoriacimi  občiansky  výbor  EIO.(13) Po  druhé  Všeobecný  súd  uviedol,  že  oznámenie  predstavuje  napadnuteľný  akt,  proti  ktorému  je  možné  podať  žalobu o neplatnosť.(14) Napokon  zamietol  päť  žalobných  dôvodov,  ktoré  odvolatelia  predložili, a tiež  žalobu  ako  celok,(15) pričom  rozhodol,  že  odvolatelia  znášajú  svoje  vlastné  trovy  konania a sú  povinní  nahradiť  trovy  konania,  ktoré  vynaložila  Komisia.

23.      V tomto  odvolaní  odvolatelia  navrhujú,  aby  Súdny  dvor  zrušil  rozsudok  Všeobecného  súdu a tiež  oznámenie a uložil  Komisii  povinnosť  nahradiť  trovy  odvolacieho  konania a konania  na prvom  stupni.

24.      Vo  svojom  prvom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  tvrdia,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia v súvislosti s výkladom  pôsobnosti a významu  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO. V druhom  odvolacom  dôvode  uvádzajú,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  posúdenia,  keď  nekonštatoval,  že  Komisia  neuvádza  svoje  právne a politické  závery  osobitne  tak,  ako  to  vyžaduje  nariadenie o EIO. V treťom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  poukazujú  na  to,  že  Všeobecný  súd  nepreskúmal  oznámenie s primeranou  mierou  dôkladnosti,  pretože  uplatnil  kritérium  obmedzeného  posúdenia,  konkrétne  kritérium  zjavne  nesprávneho  posúdenia.  Vo  štvrtom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  tvrdia,  že  aj  keby  bola  úroveň  preskúmania  správna,  Všeobecný  súd  neuviedol,  že  dôvody  uvedené v oznámení  vyhoveli  kritériu  zjavne  nesprávneho  posúdenia.  Napokon v piatom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  uvádzajú,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  posúdenia  tým,  že  nesprávne  vymedzil  cieľ  EIO,  keďže  uviedol,  že  cieľom  tejto  iniciatívy  nie  je  ochrana  dôstojnosti  embrya  ako  ľudskej  bytosti.

25.      Komisia  tvrdí,  že  Súdny  dvor  by  mal  toto  odvolanie  zamietnuť a uložiť  odvolateľom  povinnosť  nahradiť  trovy  konania.

26.      Účastníci  konania  predniesli  svoje  stanoviská  na  pojednávaní  pred  Súdnym  dvorom,  ktoré  sa  konalo  25. marca 2019.
V.      Posúdenie

27.      Tieto  návrhy  sa  budú  venovať  všetkým  piatim  odvolacím  dôvodom v poradí, v akom  ich  predniesli  odvolatelia.  Po  prvé  sa  zameriam  na  výklad  pôsobnosti a významu  článku  11 ods. 4  ZEÚ a relevantných  ustanovení  nariadenia o EIO  (časť A).  Po  druhé  preskúmam  povinnosť  Komisie  uviesť  právne a politické  závery  „osobitne“  (časť B).  Po  tretie  sa  bude  zaoberať  otázkou  úrovne  súdneho  preskúmania,  ktorú  uplatnil  Všeobecný  súd  (časť C).  Po  štvrté  sa  zameriam  na  existenciu  údajne  nesprávneho  posúdenia v oznámení  Komisie  (časť D).  Na  záver  sa  budem  krátko  venovať  posúdeniu  odvolacieho  dôvodu  týkajúceho  sa  nesprávneho  vymedzenia  cieľa  EIO  (časť E).
A.      Prvý odvolací dôvod: výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ nariadenia o EIO

28.      V prvom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  tvrdia,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď v bodoch  118 a 125  napadnutého  rozsudku  zamietol  ich  prvý a druhý  žalobný  dôvod, oba  týkajúce  sa  pôsobnosti a významu  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO. V uvedenom  prvom a druhom  žalobnom  dôvode  odvolatelia  pred  Všeobecným  súdom  uviedli,  že  vzhľadom  na  to,  že v oznámení  nebol  predložený  návrh  právneho  aktu  na  základe  EIO,  bol  týmto  oznámením  porušený  článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO a subsidiárne  článok  11 ods. 4  ZEÚ.  Podľa  odvolateľov  rozhodnutie  Komisie  neprijať  nijaké  opatrenia,  okrem  troch  výnimočných  situácií,  ktoré v prejednávanej  veci  nenastali,  porušuje  článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO.(16)

29.      Na  podporu  prvého  odvolacieho  dôvodu  uvádzajú  odvolatelia  niekoľko  tvrdení.  Po  prvé  tvrdia,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď v bode  111  napadnutého  rozsudku  konštatoval,  že  na  „takmer  monopolné  postavenie“  legislatívnej  iniciatívy,  ktoré  Zmluvy  zverili  Komisii,  „nemá  vplyv  právo… minimálneho  počtu  občanov  za  určitých  podmienok  ‚vyzvať‘  Komisiu,  aby  predložila  vhodný  návrh“.  Odvolatelia  tvrdia,  že  napadnutý  rozsudok  neberie  do  úvahy  jedinečné  vlastnosti  EIO.  Tento  nedostatok  sa  odráža v bode  113  napadnutého  rozsudku, v ktorom  Všeobecný  súd  vyhlásil,  že  „zámer  normotvornej  moci  Únie  nepriznať  mechanizmu  EIO  právomoc  legislatívnej  iniciatívy  je  potvrdený v odôvodnení  1  nariadenia č. 211/2011,  ktoré v podstate  prirovnáva  právo  zverené  EIO k právu  zverenému  Parlamentu  podľa  článku  225  ZFEÚ a Rade  podľa  článku  241  ZFEÚ.  Návrh  pochádzajúci z Parlamentu  alebo  Rady  nezaväzuje  Komisiu,  aby  predložila  návrh  právneho  aktu…“.

30.      Po  druhé  podľa  odvolateľov  článok  17 ods. 2  ZEÚ,  podľa  ktorého  „legislatívne  akty  môžu  byť  prijaté  len  na  základe  návrhu  Komisie“,  neznamená,  že  Komisia  má  neobmedzenú  mieru  voľnej  úvahy v súvislosti s prijatím  návrhu  na  základe  úspešnej  EIO.  Odvolatelia  uvádzajú,  že  miera  voľnej  úvahy,  ktorú  má  Komisia  pri  výkone  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy k dispozícii,  sa  má  používať  na  podporu  cieľov  úspešnej  EIO.  Odvolatelia  argumentujú  analógiou s rozsudkom  vo  veci  Rada/Komisia(17),  pričom uvádzajú,  že  rozhodnutie  Komisie  nezačať  legislatívny  proces v prípade  úspešnej  EIO  musí  byť  založené  na  dôvodoch,  ktoré  „treba… podoprieť  presvedčivými  podkladmi“, a nie  sú v rozpore s cieľmi  EIO.  Podľa  odvolateľov  jediným  spôsobom  ako  kontrolovať  výkon  diskrečnej  právomoci,  je  vytvorenie  kritéria  odôvodnenia  na  základe  všeobecných  politík a verejných  cieľov,  pričom  napadnutý  rozsudok  nekomentoval  ani  nevymedzil  ciele  verejnej  politiky  EIO a vzťah  medzi  hlavou  III  ZEÚ a článkom  24  ZFEÚ  tak,  ako  vyplýva z nariadenia o EIO.

31.      Po  tretie  odvolatelia  poukazujú  na  to,  že  Všeobecný  súd  sa  v bode 124 napadnutého rozsudku dopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď  konštatoval,  že  cieľom  mechanizmu  EIO  je  vyzvať  Komisiu,  aby  predložila  návrh  aktu.  Podľa  odvolateľov  môže  ktorýkoľvek  jednotlivec  kedykoľvek  vyzvať  Komisiu,  aby  prijala  akékoľvek  navrhované  opatrenie, a nemusí  na  to  vyzbierať  milión  overených  podpisov.  Tvrdia,  že  EIO,  ktorú  podpísalo  milión  občanov v rámci  zložitého  formálneho  postupu,  pri  ktorom  boli  vynaložené  značné  náklady,  musí  mať  iný  status  ako  výzva  pochádzajúca  od  jednotlivca,  lobistov  alebo  autorov  petície.  Odvolatelia  uvádzajú,  že  cieľom  EIO  je  zamerať  sa  na  demokratický  deficit  Európskej  únie.  Bremeno  spočívajúce v nákladoch a komplikáciách  pri  organizovaní  EIO  poukazuje  na  nesprávne  právne  posúdenie v napadnutom  rozsudku,  keďže  EIO  nepriznal  vyšší  status  ako  obyčajnej  výzve.  Odvolatelia  najmä  tvrdia,  že  po  získaní  takmer  dvoch  miliónov  podpisov  boli  pozvaní  len  na  odťažité  dvojhodinové  stretnutie s členom  Komisie a na  vypočutie v Európskom  parlamente,  počas  ktorého  poslanci,  ktorí  sa  vypočutia  aktívne  zúčastnili,  využili  väčšiu  časť  času  vyhradeného  na  ústne  vyjadrenia,  pričom  skôr  poučovali  ako  počúvali.  Podľa  odvolateľov  normotvorca  nemohol  vnímať  ako  cieľ  EIO  práve  takúto  situáciu.  Domnievajú  sa,  že  napadnutý  rozsudok  vytvára  v EIO  falošný  prísľub.

32.      V nasledujúcich  bodoch  vysvetlím,  prečo  zastávam  názor,  že  prvý  odvolací  dôvod  je  založený  na  nesprávnom  výklade  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO.  Tvrdenia  odvolateľov v tejto  súvislosti  nemajú  oporu  ani v znení a vývoji  relevantných  ustanovení  [bod a)],  ani v posúdení  mechanizmu  EIO v kontexte a systéme  medziinštitucionálneho  rozhodovacieho  procesu  [bod b)], a napokon  ani v (riadne  vymedzených)  cieľoch a zámeroch  EIO  [bod c)].  Prvý  odvolací  dôvod  je  preto  potrebné  zamietnuť  ako  nedôvodný.
a)      Znenie a vývoj článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO

33.      Odvolatelia  spochybňujú  charakteristiku  mechanizmu  EIO v bode  124  napadnutého  rozsudku  ako  „výzvu“,  aby  Komisia  predložila  návrh  aktu. V tomto  bode  Všeobecný  súd  uviedol,  že  cieľom  mechanizmu  EIO  je  „vyzvať  Komisiu,  aby v rámci  svojich  právomocí  predložila  návrh  aktu“.

34.      Táto  veta  pritom  výhradne z hľadiska  jej  znenia  verne  odráža  formuláciu  ústavnoprávnej  definície  EIO v primárnom  práve  EÚ.  Podľa  článku  11 ods. 4  ZEÚ  občania  Únie,  ktorých  počet  dosiahne  najmenej  jeden  milión,  sa  môžu  ujať  iniciatívy a vyzvať  Komisiu,  aby  predložila  vhodný  návrh.

35.      Z výrazu  „ujať  sa  iniciatívy a vyzvať“ v článku  11 ods. 4  ZEÚ  preto  zjavne  nevyplýva  nijaká  „povinnosť  predložiť“.  To  isté  vyplýva z iných  jazykových  verzií.  Aj  keď v niektorých z nich  sa  používajú  kategorickejšie  výrazy,  ktorých  význam  je  „žiadať“  alebo  „podnietiť“,  stále  ich  nemožno  chápať v ich  prirodzenom  zmysle  ako  príkaz  Komisii.(18)

36.      Kontext  znenia  je  nepochybne  dôležitý.  Je  to  tak  najmä v prípade  nedostatočnej  jasnosti  textu a nejednoznačného  znenia,  keď  „výzva“  podľa  kontextu  môže  znamenať  čokoľvek  od  výhradne  nezáväzného  návrhu  predneseného s cieľom  dať  príjemcovi  na  vedomie  informáciu,  až  po  síce  skrytý,  ale  prakticky  celkom  jasný  príkaz.(19)

37.      Takáto  analýza  závislá  od  kontextu  je  však v tomto  prípade  sotva  relevantná.  Po  prvé  ak  sa neberie  do  úvahy  prípad, v ktorom  by  kontext a zámer  mohli  mať  prednosť  pred  prirodzeným  významom  slov,  má  slovo  „výzva“  nezáväznú  povahu a slovo  „môcť“  neznamená  „musieť“.  Vytvára  sa  možnosť  alebo  príležitosť,  ale  nevzniká  povinnosť  konať.  Po  druhé v prejednávanej  veci  neexistuje  nesúlad  medzi  znením  na  jednej  strane a kontextom a zámerom  na  strane  druhej.  Kontext a zámer  relevantných  ustanovení z hľadiska  primárneho i sekundárneho  práva  sú  potvrdením, a nie  vyvrátením  skutočnosti,  že  EIO  ako  „iniciatívu  vyzvať“  nemožno  vykladať  ako  príkaz, z ktorého  by  vyplývala  povinnosť  Komisie  tejto  výzve  vyhovieť.

38.      Vývoj  článku  11 ods. 4  ZEÚ  tento  pohľad  potvrdzuje.  Pôvod  tohto  ustanovenia  možno  nájsť v článku  46 ods. 4  návrhu  Zmluvy,  ktorou  sa  vytvára  Ústava  pre  Európu.(20)Ratio  legis  tohto  ustanovenia  jasne  nevyplýva z prípravných  prác,  pretože  EIO  nebola  predmetom  diskusie  špecifických  pracovných  skupín  Konventu o budúcnosti  Európy, V rámci  diskusií  sa  objavila  až  neskôr, a to  dosť  ojedinele.(21)

39.      Z dostupných  písomných  dôkazov  je  však  zrejmé,  že  na  rozdiel  od  iných  zmien a doplnení,  ktoré  súviseli s nástrojmi  priamej  demokracie a ich  zámerom,  bolo  uložiť  Komisii  jasné  povinnosti,(22) zmena a doplnenie,  ktoré  sa  neskôr  stali  článkom  46 ods. 4  návrhu  Ústavnej  zmluvy,  mali  byť  mechanizmom  predkladania  iniciatív  Komisii,  pričom  však  Komisia  nemala  mať  povinnosť  sa  nimi  riadiť.(23)

40.      V tejto  línii  je  aj  ďalší  legislatívny  vývoj  EIO,  ktorý v zmysle  článku  24  ZFEÚ  nadobudol  podobu  nariadenia o EIO.  Článok  2 ods. 1  nariadenia o EIO  definuje  „iniciatívu  občanov“  ako  „iniciatívu…,  ktorou  sa  Komisia  vyzýva,  aby… predložila  vhodný  návrh….“ V tomto  zmysle  článok  10 ods. 1 písm. c)  stanovuje,  že  Komisia  je v nadväznosti  na  úspešnú  EIO  povinná  uviesť v oznámení  prípadné  opatrenia,  ktoré  má v úmysle  prijať, a odôvodnenie,  prečo  tieto  opatrenia  prijme  alebo  neprijme. V tejto  súvislosti  viac  objasňuje  veta v odôvodnení  20,  ktorá  bola  do  nariadenia  vložená  ako  pozmeňujúci a doplňujúci  návrh  Parlamentu,(24) a podľa  ktorej  by  Komisia  mala  „vysvetliť  dôvody,  ak  nemá v úmysle  prijať  žiadne  opatrenia“.

41.      Okrem  toho z prípravných  prác  súvisiacich s nariadením o EIO  jasne  vyplýva,  že  nariadenie  je  založené  na  vzore,  ktorý  úspešným  EIO  nepriznáva  záväznú  povahu a zachováva  „takmer  monopol“  Komisie v oblasti  legislatívnej  iniciatívy.(25) Správu  Európskeho  parlamentu  možno  uviesť  ako  osobitne  relevantné  potvrdenie  tohto  tvrdenia.  „Aby  predišli  rozčarovaniu a frustrácii  (ktoré  môžu  byť  priamym  dôsledkom  vysokých  očakávaní v spojitosti s Európskou  iniciatívou  občanov)“,  spravodajcovia  zdôraznili,  že  „Komisia  nepredloží  legislatívny  návrh  na  základe  všetkých  úspešných  iniciatív.  Rozhodujúcim  prvkom  je  tu  výsada  Komisie v súvislosti s legislatívnou  iniciatívou a nakoniec  to  bude  práve  Komisia,  kto  rozhodne,  aké  opatrenia  budú  nasledovať  po  úspešných  iniciatívach  občanov“(26).

42.      Na  záver  možno  zhrnúť,  že  zo  znenia  relevantných  ustanovení  primárneho i sekundárneho  práva,  ako  aj z vývoja  týchto  ustanovení  zjavne  vyplýva,  že  inštitút  EIO  nebol  vytvorený  so  zámerom  uloženia  povinnosti  Komisii,  aby  prijala  požadovaný  návrh,  ani  tak  nebol  formulovaný.  Rovnaký  záver  vyplýva  zo  systémového a inštitucionálneho  rámca, v ktorom  sa  EIO  nachádza, a práve  nimi  sa  budem v nasledujúcich  bodoch  zaoberať.
b)      Systémový a inštitucionálny rámec EIO

43.      Dva  typy  argumentov  týkajúcich  sa  systému  ďalej  podporujú  tvrdenie,  že  úspešná  EIO  nezaväzuje  Komisiu:  po  prvé  sú  to  argumenty  týkajúce  sa  výhradne  systému  EIO  tak,  ako  ho  vytvára  nariadenie o EIO, a po  druhé  sú  to  argumenty,  ktoré  sa  vzťahujú  na  širší  systém  primárneho  práva a odrážajú  príslušné  zaradenie  EIO v rámci  medziinštitucionálneho  rozhodovania.

44.      Pokiaľ  ide o systém  nariadenia o EIO,  legislatívna  podoba  EIO  sa  opiera o nezáväznú  povahu  úspešnej  iniciatívy  vo  vzťahu  ku  Komisii.  Po  prvé  to  pomerne  jasne  vyplýva  už  zo  samotnej  existencie  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO,  ktorý  stanovuje,  že  Komisia  má  zaujať  stanovisko,  ale  nie  nevyhnutne  implementovať  návrh  alebo  návrhy  vyplývajúce z EIO.  Po  druhé  nezáväznosť  úspešnej  EIO  je  tiež  podstatou  štrukturálneho  vzťahu  medzi  týmto  ustanovením a článkom  4  nariadenia o EIO.  Ak  by  totiž  úspešná  EIO  bola  záväzná,  je  otázne,  či  by  normotvorca  tak  otvorene  formuloval  podmienky  zaregistrovania,  ktoré v súčasnosti  vyplývajú z článku  4 ods. 2  nariadenia o EIO. Z tohto  článku  vyplýva  pre  Komisiu  povinnosť  EIO  zaregistrovať,  okrem  prípadu  „zjavných“  dôvodov,  ktoré  by  registráciu  vylučovali,  čo  vlastne  predstavuje  prístup  „in  dubio  pro  registrácia“(27).

45.      Pokiaľ  ide o širšiu  otázku  postavenia  EIO v systéme  primárneho  práva  EÚ,  Všeobecný  súd  ju  systematicky  analyzoval v bodoch  107  až  113  napadnutého  rozsudku.  Odvolatelia  predovšetkým  spochybňujú  zistenie  (zistenia) v bode  111  tohto  rozsudku,  podľa  ktorého  EIO  nemá  vplyv  na  „takmer  monopol“  Komisie  týkajúci  sa  legislatívnej  iniciatívy.  Podľa  odvolateľov  úspešná  EIO  ovplyvňuje  právomoc  legislatívnej  iniciatívy  Komisie.  Komisia  môže  využiť  svoju  voľnú  úvahu  len  na  účely  podpory  cieľov  EIO a návrhy  vyplývajúce z EIO  môže  odmietnuť  len v prípade,  že  je  to  odôvodnené  presvedčivými  podkladmi,  ktoré  nie  sú v rozpore s cieľmi  EIO.  Odvolatelia  sa v súvislosti s týmto  prístupom  opierajú  analogicky o rozsudok  Rada/Komisia(28).

46.      Pri  posúdení a v konečnom  dôsledku  odmietnutí  týchto  tvrdení  je  po  prvé  nevyhnutné  začať s právomocou  legislatívnej  iniciatívy  Komisie.  Táto  právomoc,  ktorá  bola  Komisii  zverená  článkom  17 ods. 2  ZEÚ a článkom  289  ZFEÚ,  je  výrazom  zásady  inštitucionálnej  rovnováhy.(29) Uvedená  rovnováha  je  pre  Európsku  úniu  špecifická a je  jej  vlastná.  „Takmer  monopol“  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  Komisie,  ktorý  predstavuje  významný  rozdiel  medzi  legislatívnym  procesom v EÚ a v členských  štátoch,  vyplýva z osobitnej  povahy  inštitucionálnej  architektúry  Európskej  únie  ako  spojenia  štátov a národov a je  nevyhnutnou  súčasťou  „metódy  Spoločenstva“(30).  Uvedený  „takmer  monopol“  možno  historicky  vysvetliť  jednak  potrebou  odovzdať  právomoc  legislatívnej  iniciatívy  nezávislému  orgánu,  ktorý  dokáže  určiť  všeobecný  európsky  záujem a nebude  podliehať  vnútroštátnym  agendám  alebo  rozdeleným  politickým  frakciám v línii  vnútroštátnych  politických  debát,  jednak  rozdielnou  váhou  jednotlivých  členských  štátov v Európskom  parlamente,  alebo napokon  potrebou  spoľahnúť  sa  na  odbornú  spôsobilosť  osobitného  nadnárodného  (a mnohonárodného)  správneho  orgánu,  ktorý  má k dispozícii  primerané  prostriedky.(31)

47.      Nechcem  sa  zaoberať  posudzovaním,  do  akej  miery  sú  uvedené  dôvody  (naďalej)  na  mieste, a uvediem  len,  že z môjho  (právneho)  pohľadu  je  podstatná  skutočnosť,  že z hľadiska  pozitívneho  práva  bola  Komisii  jasne  zverená  právomoc  legislatívnej  iniciatívy s istými  výnimkami.  Parlament a Rada  tradične  konajú  ako  „spoloční  normotvorcovia“,  ale v etape  „iniciovania“  legislatívneho  procesu  môžu  len  požiadať  Komisiu,  aby  predniesla  vhodné  návrhy v zmysle  článkov  225  ZFEÚ,  resp.  241  ZFEÚ.

48.      Z hľadiska  vecného  rozsahu  zahŕňa  právomoc  legislatívnej  iniciatívy  Komisie  vo  svetle  judikatúry  rozhodnutie,  či  podať  alebo  nepodať  návrh  legislatívneho  aktu, a tiež  posúdenie  predmetu,  cieľa a obsahu  takého  návrhu v súlade s povinnosťou  podporovať  všeobecný  záujem v zmysle  článku  17 ods. 1  ZEÚ.(32) Je  pravda,  že  judikatúra  ráta s možnosťou,  že  Komisia  môže  byť  podľa  práva  EÚ  povinná  za  osobitných  okolností  predložiť  návrh.(33) Ako  však  Komisia  správne  uviedla  vo  svojich  písomných  pripomienkach,  táto  výnimka  sa  týka  prípadov, v ktorých  Zmluvy  ukladajú  inštitúciám  povinnosť  uplatniť  ich  právomoci s cieľom  prijímať  právne  predpisy.(34) Nemožno  síce  vylúčiť,  že  EIO  sa  bude  týkať  oblasti, v ktorej  existuje  povinnosť  prijať  návrh,  aby  sa  tak  naplnil  mandát  vyplývajúci  zo  Zmlúv.  Ak  by  však  takáto  situácia  naozaj  vznikla,  základom  povinnosti  konať  by  bol  práve  uvedený  mandát, a nie  skutočnosť,  že  iniciatíva  na  prijatie  takého  návrhu  vyplýva z úspešnej  EIO.

49.      Tieto  základné  vlastnosti  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  vrátane  možnosti  predložiť  návrh,  jeho  cieľ a obsah,  sú  základnými  stavebnými  prvkami  rozhodovacieho  systému  EÚ.  Tvoria  jadro  nezávislosti  Komisie a jej  mandátu  podporovať  všeobecný  záujem  Európskej  únie.

50.      Výklad,  ktorý  navrhujú  odvolatelia,  by  bol v konflikte s mandátom  Komisie  zakotveným v článku  17 ods. 1  ZEÚ  podporovať  všeobecný  záujem  Európskej  únie a ujímať  sa  na  tento  účel  vhodných  iniciatív.  Znamenal  by  tiež  odchýlenie  sa  od  všeobecnej  povinnosti  Komisie  byť  pri  vykonávaní  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  úplne  nezávislá  tak,  ako  to  vyžaduje  článok  17 ods. 3  ZEÚ.  Obe  uvedené  ustanovenia  definujú  spôsob,  akým  Komisia  musí  vykonávať  právomoc  legislatívnej  iniciatívy.(35)

51.      Ak  by  totiž z EIO,  ktorá  získala  podporu  viac  ako  milióna  občanov,  vyplývala  pre  Komisiu  povinnosť  predložiť  návrh,  bola  by  vlastne  donútená  riadiť  sa  inštrukciami  (síce  vysokého,  ale z hľadiska  celkových  čísel  stále  dosť  obmedzeného  počtu)  niektorých  občanov  EÚ.  To  by  bolo  nielen v rozpore s mandátom  konať  úplne  nezávisle  tak,  ako  to  vyplýva z článku  17 ods. 3,  ale  znamenalo  by  to  tiež,  že  Komisia  by  nemohla  úplne  nezávisle  vykonávať  vlastné  posúdenie  pri  podpore  všeobecného  záujmu v zmysle  článku  17 ods. 1  ZEÚ.  Je  nepochybné,  že  druhá  uvedená  povinnosť  tiež  zahŕňa  zohľadnenie  objektívnych  skutočností a komplexných  posúdení  odbornej  povahy a tiež  záujmov a stanovísk  iných  občanov a dotknutých  strán,  ktorí  môžu v rámci  výkonu  svojich  demokratických  práv  vyjadriť  svoje  názory  na  možné  podoby  politík,  ktoré  sú  predmetom  budúcich  iniciatív.(36)

52.      Právomoc  legislatívnej  iniciatívy  zverená  Komisii  zahŕňa  aj  možnosť  tejto  inštitúcie  začať  predbežné  rokovania a získať  potrebné  informácie,(37) čo  môže  znamenať  zohľadnenie  záujmov a informácií  podporujúcich  možnosti,  ktoré  sa  líšia  od  cieľov  sledovaných  úspešnou  EIO.  Rozmanitosť  subjektov a faktorov,  ktoré  by  mohli  ovplyvniť  rozhodovanie  EÚ  prostredníctvom  prípravy  návrhov,  nemožno  zúžiť a obmedziť  len  na  EIO  ako  jediný  demokratický  mechanizmus,  ktorý  umožňuje  účasť  občanov,  ako  to  vyplýva z článku  11  ZEÚ.  Tento  článok  totiž  upravuje  nielen  EIO,  ale  obsahuje  aj  mandát  inštitúcií,  aby  dali  občanom a reprezentatívnym  združeniam  možnosť  vyjadriť  svoje  názory  (odsek  1) a udržiavali  otvorený,  transparentný a pravidelný  dialóg s reprezentatívnymi  združeniami a občianskou  spoločnosťou  (odsek  2),  pričom  Komisia  má  viesť  rozsiahle  konzultácie s cieľom  zabezpečiť  súdržnosť a transparentnosť  činností  Európskej  únie  (odsek  3).

53.      Je  potrebné  zdôrazniť,  že z článku  11 ods. 4  ZEÚ  alebo z nariadenia o EIO  nemožno  vyvodiť,  že  Komisia  má  podporovať  ciele  úspešnej  EIO.  Vzhľadom  na  osobitné  vlastnosti  inštitucionálneho a rozhodovacieho  systému  Európskej  únie a na  súčasný  ústavnoprávny  rámec  by  to  nepretržite  obmedzovalo  schopnosť  Komisie  vykonávať  jej  legislatívnu  právomoc v rámci  jej  legislatívneho  programu.  Ak  by  totiž  Komisia  bola  povinná  implementovať  každú  úspešnú  EIO,  nemožno  vylúčiť  vznik  pomerne  chaotických  situácií,  keď  by  Komisia  musela  predkladať  konfliktné  návrhy  vyplývajúce z EIO,  ktoré  podporujú  opačné,  odchyľujúce  sa  alebo  vzájomne  sa  prekrývajúce  stanoviská.(38)

54.      Okrem  toho  sa  nemožno  ubrániť  rozpakom  pri  predstave,  ako  by  takáto  situácia,  aj  keby  bola  reálne  možná,  mohla  fungovať  prakticky.  Na  pojednávaní  odvolatelia  tvrdili,  že  napriek  (možnému  politickému)  odporu  Komisie  voči  úspešnej  EIO,  je  táto  inštitúcia  povinná  vypracovať  zodpovedajúci  návrh a predložiť  ho  na  diskusiu v Parlamente.  Bola  by v takom  prípade  Komisia  povinná  podať  návrh  na  základe  každej  úspešnej  EIO,  vrátane  iniciatív,  ktoré  majú  síce  zhodný  predmet,  ale  ich  obsah  sa  líši?  Bola  by  Komisia  povinná  nielen  predložiť  návrh,  ale  aj  zaujať  osobitný  prístup a zahrnúť  všetky  súčasti  EIO?  Bola  by  Komisia  akýmsi  „sekretariátom  EIO“?  Ako a podľa  akých  kritérií  by  bol  posúdený  „súlad“  návrhu  Komisie s mandátom  vyplývajúcim z EIO,  keďže  uvedený  mandát  je  zvyčajne  vyjadrený  na  relatívne  vysokej  úrovni  abstrakcie  ako  politika,  ktorá  umožňuje  výber z niekoľkých  ďalších  legislatívnych  možností?

55.      Po  druhé  Európsky  parlament a Rada  majú v súlade s článkami  225 a 241  ZFEÚ  právomoc  požiadať  Komisiu o predloženie  akéhokoľvek  vhodného  návrhu a uložiť  jej  povinnosť  uviesť  dôvody v prípade,  že  takýto  návrh  nepredloží.  Je  pravda,  že  výraz  „sa  môžu  ujať  iniciatívy a vyzvať“  uvedený v článku  11 ods. 4  ZEÚ  sa  líši  od  výrazu  „požiadať“,  ktorý  sa  používa v článkoch  225 a 241  ZFEÚ.  Bez  ohľadu  na  to,  že  sa  nepoužíva  rovnaká  formulácia,  čo  môže  byť  predmetom  výkladu,  nariadenie o EIO  zakotvuje  vo  svojom  odôvodnení  1  zámer  normotvorcu  dať  EIO  na  rovnakú  úroveň s Radou a Parlamentom  tým,  že  občanom  EÚ  dáva  podobné  právo,  aké  majú  tieto  inštitúcie.

56.      Výklad,  ktorý  navrhujú  odvolatelia,  by  takúto  rovnováhu  narušil.  Vyplývalo  by z neho,  že  EIO,  ktorú  podporuje  skupina  viac  ako  milióna  občanov,  by  získala  právomoc  legislatívnej  iniciatívy,  ktorá  by  prevýšila  právomoci  priamo  demokraticky  zvoleného  Európskeho  parlamentu, a tiež  právomoci  demokraticky  (aj  keď  nepriamo)  legitimizovanej  Rady. V praxi  by  to  znamenalo,  že  (dostatočne  hlasná)  časť  európskych  občanov  by  získala  väčšiu  váhu  ako  dve  inštitúcie  EÚ,  ktorých  priama a nepriama  legitimita  sa  odvíja  od  (potenciálne)  všetkých  európskych  občanov.

57.      V tejto  časti  je  vhodné  objasniť  rozsah  podobnosti  medzi  právomocami  legislatívnej  iniciatívy  Parlamentu a Rady  na  jednej  strane a právomocami  legislatívnej  iniciatívy  EIO  na  strane  druhej. V uznesení  podpredsedu  Súdneho  dvora  týkajúceho  sa  návrhu  na  vstup  občianskeho  výboru  EIO  ako  vedľajšieho  účastníka  do  konania  medzi  členským  štátom a Komisiou  sa  konštatuje,  že k navrhovanej  EIO  nemožno  pristupovať  rovnako  ako k návrhom  na  prijatie  právnych  aktov  predloženým  inštitúciami  EÚ,  ktoré  sú  upravené  vo  všeobecných  ustanoveniach o inštitúciách v kapitole  1  hlavy I šiestej časti ZFEÚ, a pokiaľ  ide o ich  prijímanie,  riadia  sa  pravidlami  riadneho  legislatívneho  postupu  uvedenými v kapitole  2  uvedenej  hlavy  I.(39)

58.      Tento  výrok  je  potrebné  vykladať v správnom  kontexte.  Týkal  sa  výkladu  článku  40  druhého  odseku  Štatútu  Súdneho  dvora  Európskej  únie,  podľa  ktorého  fyzické  alebo  právnické  osoby  nemôžu  vstupovať  ako  vedľajší  účastníci  do  konaní  medzi  členskými  štátmi a inštitúciami  Únie.  To,  že  procesné  práva  EIO a inštitúcií  EÚ v prípadoch  pred  súdmi  EÚ,  ktoré  majú  „ústavnoprávnu“  povahu,  nie  sú  podobné,  je  úplne  iná  vec  ako  celková  systémová  ústavnoprávna  funkcia  ich  príslušných  práv  na  legislatívnu  iniciatívu.  Inak  povedané  skutočnosť,  že  na  základe  osobitných  ustanovení  Štatútu  Súdneho  dvora  Európskej  únie  sa  na  rôzne  druhy  subjektov  uplatňujú  rôzne  pravidlá  týkajúce  sa  aktívnej  legitimácie a vedľajšieho  účastníctva,  nemožno  vnímať  ako  všeobecné  ústavnoprávne  konštatovanie o tom,  že  ich  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  sú  ako  také  neporovnateľné.

59.      Odvolatelia  napokon  na  podporu  svojich  tvrdení  analogicky  odkazujú  na  rozsudok  Rada/Komisia(40).  Uvádzajú,  že  nepredloženie  legislatívneho  návrhu  po  úspešnej  EIO  možno  odôvodniť  iba  presvedčivými  podkladmi,  ktoré  nie  sú v rozpore s cieľmi  EIO.

60.      V rozsudku  Rada/Komisia  Súdny  dvor  konštatoval,  že  právomoc  Komisie  stiahnuť  návrh,  ktorý  už  bol  formálne  predložený  do  legislatívneho  procesu,  nemôže  „priznať  tejto  inštitúcii  právo  veta v priebehu  legislatívneho  postupu,  ktoré  by  bolo v rozpore  so  zásadou  zverenia  právomocí a zásadou  inštitucionálnej  rovnováhy“.  Súdny  dvor  tiež  uviedol,  že  „Komisia,  pokiaľ  sa  po  predložení  návrhu v rámci  riadneho  legislatívneho  postupu  rozhodne  stiahnuť  tento  návrh,  musí  Parlament a Radu  oboznámiť s dôvodmi  tohto  stiahnutia,  ktoré  treba v prípade  ich  spochybňovania  podoprieť  presvedčivými  podkladmi“(41).

61.      Zo  skutkových  okolností  teda  vyplýva,  že  vec  Rada/Komisia  sa  týkala  situácie, v ktorej  sa  Komisia  pokúšala  stiahnuť  legislatívny  návrh  po  tom,  čo  sama  spustila  rozhodovací  proces.  Nevnímam  vôbec  nijakú  analógiu  medzi  uvedenou  vecou a prejedávanou  vecou,  ktorá  sa  týka  iného  predmetu a iných  subjektov.  Postavenie  Komisie v prípade  úspešnej  EIO,  ktorá  predchádza  prijatiu  návrhu  Komisie a začiatku  legislatívneho  procesu,  je  logicky  úplne  iná  situácia  ako  prípad, v ktorom  už  sama  Komisia  prijala  návrh a spustila  rozhodovací  proces v iných  inštitúciách.

62.      Tieto  úvahy  podľa  mňa  potvrdzujú,  že  Všeobecný  súd  sa  nedopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď v bode  124  napadnutého  rozsudku  konštatoval,  že  cieľom  mechanizmu  EIO  je  vyzvať  Komisiu,  aby v rámci  svojich  právomocí  predložila  návrh  aktu, a zároveň  jej  umožniť,  aby  disponovala  významnou  mierou  voľnej  úvahy  pri  výkone  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy.  Všeobecný  súd  sa  nesprávneho  posúdenia  nedopustil  ani v bode  111  napadnutého  rozsudku,  keď  konštatoval,  že  na  právomoc  legislatívnej  iniciatívy  Komisie  nemá  zavedenie  EIO  vplyv.
c)      Cieľ a zámer EIO

63.      Odvolatelia  tiež  tvrdia,  že  odôvodnenie  Všeobecného  súdu v napadnutom  rozsudku  vedie k tomu,  že  EIO  nemá  nijaký  účinok a ani  pridanú  hodnotu.  Odvolatelia  vlastne  uvádzajú,  že  neprijatie  ich  výkladu  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO  (inak  povedané  potvrdenie  skutočnosti,  že  okrem  výnimočných  okolností z úspešnej  EIO  nevyplýva  pre  Komisiu  povinnosť  predložiť  návrh  právneho  aktu)  znamená,  že  mechanizmus  EIO  nemá  nijaký  priamy účinok.

64.      Aj  keď  pripustím,  že  toto  tvrdenie  nie  je  len  rozšírením  predchádzajúceho  tvrdenia  odvolateľov a jeho  abstraktnejším  preformulovaním,  stále  je  nepresvedčivé, a to z jednoduchého  dôvodu:  nikto  nikdy  netvrdil,  že  cieľ,  tak  ako  ho  uvádzajú  odvolatelia,  existoval.  Narušený  by  bol  skôr  cieľ  EIO,  ktorý  by  si  odvolatelia  želali, a nie  cieľ,  ktorý  ako  objektívne  preukázaný  táto  iniciatíva  skutočne  sleduje.  Povedané  priamo,  navrhuje  sa tu akýsi  obrat  cieľa  na  základe  tvrdenia,  že  priamy účinok králika  by  sa  znížil,  ak  by  sa  králik  nevykladal v tom  zmysle,  že  je  holub.  Ak  sa  však  nepoužije  nejaké  naozaj  sofistikované  kúzlo a obecenstvo  sa  úspešne  neuvedie  do  stavu, v ktorom  uverí,  že  cieľ a zámer  sledovania  králika  je  uvidieť  holuba,  králik  zostáva  králikom.

65.      Cieľ,  ktorý  sledoval  (vtedajší)  normotvorca  pri  zavedení  EIO,  som  už  načrtol  vyššie.(42) Aj  za  predpokladu,  že  by  bolo  možné v prípade  relatívne  nových  ústavných  právnych  textov a textov  sekundárneho  práva  nahradiť  pôvodný  zámer  normotvorcu  (odlišným a novým)  súčasným  zámerom,  stále  nevidím  dôvod,  prečo  by  mal  byť  cieľ  EIO  dnes  iný.

66.      Pri  posudzovaní  cieľa  EIO  sú  dôležité  širšie  ciele  tejto  iniciatívy,  ako  to  vyplýva z platného  systému  primárneho  práva.

67.      Zavedenie  EIO v Lisabonskej  zmluve  vyplynulo z diskusií  na  Konvente o budúcnosti  Európy a tvorí  súčasť  rozsiahlejšieho  pokusu  zakotviť  demokratickú  zásadu,  teda  základnú  hodnotu v zmysle  článku  2  ZEÚ, v srdci  inštitucionálneho  systému  EÚ.  Hlava  II  ZEÚ,  ktorá  predchádza  osobitným  ustanoveniam o inštitúciách  EÚ v hlave  III  ZEÚ,  je  venovaná  „ustanoveniam o demokratických  zásadách“,  medzi  ktorými  možno  nájsť  článok  11 ods. 4  ZEÚ,  teda  základný  kameň  EIO.

68.      Článok  11 ods. 4  ZEÚ  je  vo  svojom  všeobecnom  rámci  súčasťou  širšieho  demokratického  systému  Európskej  únie a je  jeho  dôležitým  prvkom.  Podľa  článku  10 ods. 1  ZEÚ  je  fungovanie  Únie  založené  na  zastupiteľskej  demokracii,  pričom  občania  sú  na  úrovni  Únie  priamo  zastúpení v Európskom  parlamente,  ako  sa  uvádza v článku  10 ods. 2.  ZEÚ.

69.      Túto  víziu  zastupiteľskej  demokracie  ďalej  dopĺňa a rozvíja  primárne  právo  vytvorením  rôznych  ciest,  ktorými  sa  participatívna a deliberačná  demokracia  rozvíja, a to  prostredníctvom  článku  10 ods. 3  ZEÚ, a tiež  článku  11, v ktorom  sa  zakotvuje  EIO.  Ako  už  bolo  uvedené v judikatúre,  EIO  predstavuje  nástroj  participatívnej  demokracie,  ktorý  je  prepojený s právom  zúčastňovať  sa  na  demokratickom  živote  Únie,  ako  vyplýva z článku  10 ods. 3  ZEÚ.(43)

70.      Na  úrovni  sekundárneho  práva  je v rovnakej  línii  cieľom  nariadenia o EIO  vymedzeným v jeho  odôvodneniach  1 a 2  podpora  účasti  občanov a zabezpečenie  ich  lepšieho  prístupu k Európskej  únii.(44)

71.      Cieľ  EIO  spočívajúci v stimulovaní  účasti  občanov v demokratickom  procese a v podpore  dialógu  medzi  nimi a inštitúciami  EÚ  však  nemá  znamenať  ani  odklon  od  prvkov,  ktoré  tu  boli  pred  EIO a zabezpečujú  inštitucionálnu  rovnováhu  legislatívneho  procesu,  ani  opustenie  legislatívneho  monopolu  Komisie.  Zvýšenie  alebo  podpora  účasti  občanov v existujúcich  demokratických  štruktúrach  nie  je  to  isté  ako  obchádzanie  alebo  výmena  týchto  štruktúr.

72.      Z toho  vyplýva,  že  skutočný  zámer  mechanizmu  EIO  sa  dosť  líši  od  zámeru  tohto  mechanizmu  vo  vnímaní  odvolateľov.  „Pridanú  hodnotu“  a/alebo  „priamy účinok“  EIO  možno  riadne  posúdiť  až  potom,  ako  sa  identifikuje  správny  ústavnoprávny a inštitucionálny  rámec.

73.      Pri  posúdení  zo  správneho  uhla  pohľadu  nemožno  tvrdiť,  že  mechanizmus  EIO  nemá  nijaký  dosah.  Nariadenie o EIO  napĺňa  mandát  vyplývajúci z článku  24  ZFEÚ  tým,  že  formuluje  právo  viac  ako  milióna  občanov  vyzvať  Komisiu,  aby  prijala  návrh  na  legislatívny  akt, a robí  to  prostredníctvom  súboru  ustanovení  obsahujúcich  konkrétne a podrobné  povinnosti,  predovšetkým  Komisie,  ktoré  idú  nad  rámec  akýchkoľvek  predchádzajúcich  kanálov  komunikácie  medzi  občanmi a inštitúciami  EÚ.  Pridaná  hodnota  EIO  teda  existuje  na  najmenej  štyroch  úrovniach,  ktorými  sú:  (i)  podpora  verejnej  diskusie;  (ii)  zvýšená  viditeľnosť  niektorých  tém  alebo  problémov;  (iii)  prednostný  prístup k inštitúciám  EÚ,  ktorý  umožňuje  priame  prednesenie  týchto  problémov a (iv)  nárok  na  odôvodnenú  odpoveď  inštitúcií  pod  verejným a politickým  dohľadom.

74.      Po  prvé  EIO  vytvára  pre  občanov  stálu a oficiálnu  cestu,  ako  sa  môžu  organizovať v súvislosti s konkrétnym  problémom.  Poskytuje  im  platformu,  na  ktorej  môžu  vytvoriť a zverejniť  iniciatívu a získať  pre  ňu  podporu  od  iných  občanov z rôznych  členských  štátov.  Predstavuje  tak  nástroj,  ktorým  sa  spoločné  problémy  občanov  žijúcich  za  hranicami  členských  štátov  prepájajú,  pričom  sa  tak  ďalej  posilňuje  verejný  priestor  EÚ.  Po  druhé  nariadenie o EIO  tiež  zabezpečuje  transparentnosť a viditeľnosť  úspešnej  EIO,  keďže  jej  bezodkladné  uverejnenie v registri  je v zmysle  článku  10 ods. 1 písm. a)  nariadenia o EIO  povinné.  Po  tretie  EIO  zabezpečuje  prístup k inštitúcii,  ktorá  je  zodpovedná  za  začatie  legislatívneho  procesu,  teda  ku  Komisii.  Článok  10 ods. 1 písm. b)  nariadenia o EIO  stanovuje,  že  keď  Komisia  dostane  iniciatívu  občanov v súlade s článkom  9  tohto  nariadenia,  prijme  organizátorov  na  „primeranej  úrovni“,  aby  mohli  podrobne  vysvetliť  otázky,  ktoré  sú  predmetom  EIO.  Podľa  článku  11  nariadenia o EIO  dostanú  organizátori  možnosť  prezentovať  iniciatívu  na  verejnom  vypočutí v Parlamente.  Po  štvrté  článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  ukladá  Komisii  povinnosť  uviesť v oznámení  svoje  právne a politické  závery o EIO,  prípadné  opatrenia,  ktoré  má v úmysle  prijať, a tiež  odôvodnenie  svojho  stanoviska.  Podľa  článku  10 ods. 2  nariadenia o EIO  Komisia o tomto  oznámení  informuje  organizátorov,  Európsky  parlament a Radu a zverejní  ho.

75.      Odvolatelia  však  tvrdia,  že  EIO  by  mala  viesť k (priamej)  diskusii v rámci  legislatívneho  procesu a predovšetkým  pred  inštitúciou,  ktorá  má  demokratickú  legitimitu,  teda  pred  Parlamentom.

76.      Už  som  sa  podrobne  venoval  otázke,  prečo  EIO z hľadiska  jej  ústavnoprávneho a inštitucionálneho  nastavenia  nebola  vytvorená  ako  spôsob  na  obídenie  existujúceho  legislatívneho  procesu,  ale  ako  nástroj  stimulácie  tohto  procesu.(45) Z tohto  pohľadu  EIO  vytvára  inštitucionálny  mechanizmus,  ktorým  sa  politický  vstup  občanov  nasmeruje k inštitúciám,  ktoré  sú a zostávajú  zodpovedné  za  legislatívny  proces, a tiež  za  jeho  začatie.

77.      Tvrdenie  odvolateľov  týkajúce  sa  (neexistencie)  jednak  priameho  prístupu k inštitúcii s demokratickou  legitimitou,  teda k Parlamentu, a jednak  priameho  kontaktu s touto  inštitúciou  je  dosť  mätúce.  Je  potrebné  znova  zdôrazniť,  že  legislatívne  nastavenie  EIO  umožňuje  členom  občianskeho  výboru  úspešnej  EIO,  aby  mali  priamy  prístup k Parlamentu.  Podľa  článku  11  nariadenia o EIO  majú  možnosť  prezentovať  svoju  iniciatívu  pred  Parlamentom.  Túto  konkrétnu  súčasť  postupu  zaviedol  na  základe  pozmeňujúceho a doplňujúceho  návrhu k nariadeniu o EIO  samotný  Parlament  počas  rokovania o nariadení o EIO.(46) Diskusia o EIO v Parlamente  umožňuje  skupine  občanov,  aby  pred  touto  inštitúciou  zvýšila  povedomie v súvislosti s otázkou,  ktorá  je  pre  ňu  dôležitá, a otvára  tak  možnosť,  že  iniciatívu  prijme  za  svoju  Parlament  alebo  niektorí  poslanci.  Parlament  sa  môže k cieľom  EIO  prihlásiť a podporiť  ich  prostredníctvom  svojej  vlastnej  právomoci  požiadať o legislatívnu  iniciatívu,  ak  je  zabezpečená  požadovaná  parlamentná  väčšina.(47)

78.      Osobitná  pridaná  hodnota  EIO  teda  nevyhnutne  nespočíva v istote  výsledku,  ale v prístupe a príležitostiach,  ktoré  vytvára.  Občanom  dáva  príležitosť  priamej  účasti  tým,  že  iniciatívu  prezentujú  pred  Komisiou a na  vypočutí,  ktoré  organizuje  Európsky  parlament, a spúšťajú  tak  politickú  diskusiu v rámci  inštitúcií  bez  toho,  aby  museli  čakať  na  začatie  legislatívneho  procesu.(48) Úspech  EIO  sa  teda  nemeria  len  tým,  či  sa  iniciatíva  premení  na  formálny  legislatívny  návrh,  ale  aj  tým,  akú  demokratickú  diskusiu  vyvolá.(49)

79.      Napokon v rámci  komparatívnej  poznámky  na  okraj  dodávam,  že  nezáväzná  povaha  EIO  vo  vzťahu k inštitúcii,  ktorej  je  adresovaná,  nie  je  výnimočná.  Zapadá  do  modelu,  ktorý  možno  nazvať  „určenie  agendy“,  pričom  tento  model  sa  odlišuje  od  systémov  „priamej  iniciatívy  občanov“, v ktorých  sa  návrh  predkladá  priamo  na  rozhodnutie  voličov v rámci  referenda.(50) Ako  som  uviedol  vyššie,(51) inštitucionálna  podoba  EIO  vždy  zapadala  do  prvej z uvedených  kategórií, a nie  do  druhej.  Kým  totiž  vnútroštátne  iniciatívy  určujúce  agendu  môžu  otvoriť  prístup  do  vnútroštátnych  parlamentov  ako  inštitúcií,  ktoré  majú  právomoc  legislatívnej  iniciatívy, v rámci  sui  generis  systému  Európskej  únie  sa  EIO  podobne  predkladá  inštitúcii,  ktorá  má,  ako  bolo  spomenuté  vyššie,  uvedenú  právomoc  legislatívnej  iniciatívy.

80.      Z vyššie  uvedeného  jasne  vyplýva,  že  EIO  je  oveľa  viac  ako  len  obyčajné a symbolické  gesto  na  podporu  participatívnej  demokracie.  Je  inštitucionálnym  nástrojom  dovoľujúcim  skupine  občanov  nastoliť  otázky  týkajúce  sa  politík,  ktoré  sú  pre  nich  dôležité.  Pomáha  vykryštalizovať  tieto  otázky  do  podoby  záležitostí  európskeho  záujmu,  ktoré  zdieľajú  viaceré  členské  štáty.  Zviditeľňuje  problémy  znepokojujúce  občanov,  pričom  ešte  nemusia  byť  súčasťou  agendy  inštitúcií a dokonca  ani  politických  skupín,  ktoré  sú  zastúpené v Európskom  parlamente.  Umožňuje  priamy  prístup k inštitúcii,  ktorá v špecifickom  sui  generis  inštitucionálnom  systéme  EÚ  má  právomoc  legislatívnej  iniciatívy.  Okrem  toho  túto  inštitúciu,  Komisiu,  zaväzuje,  aby  sa  vážne  zaoberala  návrhmi  vyplývajúcimi z úspešnej  EIO a venovala  sa  ich  posúdeniu, a aby  tak  urobila  verejne a pod  kontrolou  verejnosti.  Zabezpečuje,  aby  bol  obsah  EIO  posúdený a prediskutovaný  verejne v demokraticky  zvolenom  Európskom  parlamente.  Uvedené  dôvody  zdôrazňujú,  že  aj  keď  systém  EIO  tak,  ako  je v súčasnosti  zakotvený v primárnom a sekundárnom  práve,  nevedie k povinnosti  Komisii  predložiť  návrh,  má  nespochybniteľnú  pridanú  hodnotu  ako  sui  generis  mechanizmus  „určenia  agendy“.

81.      Tvrdenia  odvolateľov  nepreukazujú,  že  výklad  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO v podobe, v akej  ho  formuloval  Všeobecný  súd v napadnutom  rozsudku,  je v rozpore  so  (správne  definovaným)  cieľom  alebo  priamy účinok mechanizmu  EIO.

82.      Tvrdenia  odvolateľov  skôr  odhaľujú  trocha  iný  problém:  odvolatelia  po  úspešnom  využití  mechanizmu  EIO a následnom  kontakte s relevantnými  inštitúciami  nesúhlasia s vecným  výsledkom  ich  skúsenosti  participácie.  Sú  naďalej  nespokojní  nielen s politickou  voľbou  Komisie  nepredniesť  návrh,  ale  aj s diskusiou  na  vypočutí v Parlamente.  Odvolatelia  opisujú(52) komunikáciu s Komisiou  (stretnutie s jej  členom)  ako  odťažitú,  pričom členovia  Parlamentu  údajne  skôr  poučovali  ako  počúvali. V tejto  chvíli  nechajme  otvorené,  čo  tieto  tvrdenia  naznačujú o úcte k demokracii,  konkrétne o možnosti  nesúhlasu s výsledkom  konkrétnej  politiky a súčasnom  rešpekte  voči  rozhodovaciemu  procesu a inštitúciám, v ktorých  prebieha.

83.      Všetky  predchádzajúce  úvahy  však  vedú  ku  konštatovaniu,  že  správny  výklad  článku  11 ods. 4  ZEÚ a nariadenia o EIO  vôbec  nevedie k záveru,  že  by  EIO  „nemala  nijaký  účinok“.  Znenie  uvedených  právnych  nástrojov  len  hovorí  niečo  iné,  ako  by  si  želali  odvolatelia.

84.      Žiada  sa  dodať  ešte  jednu  záverečnú  poznámku.  Analýza  prvého  odvolacieho  dôvodu  predneseného  odvolateľmi  viedla k výkladu  náležitého  miesta,  ktoré  má  súčasná  podoba  EIO v legislatívnom  procese  Európskej  únie, a to  na  základe  jej  znenia a kontextu  (historického a súčasného),  ako  aj  jej  cieľa a zámeru.  Aj  keď  tieto  návrhy v pozitívnom  svetle  zdôrazňujú  niektoré  novátorské  vlastnosti  EIO,  určite z nich  nemá  vyplývať,  že  EIO  je  dokonalý  mechanizmus  poskytujúci  zázračné  riešenie  údajných i skutočných  nedostatkov  Európskej  únie z hľadiska  demokratickej  legitimity a zníženie  údajnej  vzdialenosti  medzi  občanmi a inštitúciami  EÚ.  Mnohé  aspekty  súčasnej  inštitucionálnej  podoby  EIO  totiž  nepochybne  boli  predmetom  (viac  alebo  menej  konštruktívnej)  akademickej  kritiky.(53) Jej  legislatívny  rámec  bol  nedávno  tiež  predmetom  inštitucionálnych  diskusií,(54) a tiež  zmien a doplnení.(55) Tieto  debaty  potom  logicky  nadväzujú  na  diskusie o možných  zmenách  úlohy  Komisie a úlohy  jej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  na  základe  požiadavky  iných  inštitúcií.

85.      V rámci  debát o možnej  inštitucionálnej  koncepcii a štruktúre v budúcnosti  je  možné  si  predstaviť  viaceré  iné, a dokonca  aj  lepšie  možnosti,  ktoré  by  sledovali  rovnaké  alebo  snáď  aj  rozdielne  ciele.  Tento  prípad  sa  však  týka  mechanizmu  EIO a jej  inštitucionálnej  podoby  tak,  ako  vyplýva  zo  ZEÚ a ako  je  ďalej  upravená v nariadení o EIO.  Na  záver  sa  vrátim k metafore,  ktorú  som  už  použil  vyššie, a konštatujem,  že  len  normotvorca  sa  má  rozhodnúť,  či  si  želá,  aby  už  neexistoval  králik,  ale  holub,  alebo  dokonca  mačka  či  veľryba.

86.      Z vyššie  uvedených  úvah  podľa  môjho  názoru  vyplýva,  že  prvý  odvolací  dôvod  sa  musí v celom  rozsahu  zamietnuť  ako  nedôvodný.
B.      Druhý odvolací dôvod: rozdiel medzi právnymi a politickými dôvodmi

87.      V druhom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  uvádzajú,  že  Všeobecný  súd  síce  uznal,  že  Komisia v oznámení  nerozlišovala  medzi  „právnymi“ a „politickými“  dôvodmi  tak,  ako  to  vyžaduje  odôvodnenie  20  nariadenia o EIO,  dopustil  sa  však  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď  dospel v bodoch  128 a 132  napadnutého  rozsudku k záveru,  že  odôvodnenie  20  je  irelevantné.  Odvolatelia  tvrdia,  že  odôvodnenia  zohrávajú  pri  výklade  hmotnoprávnych  ustanovení  práva  EÚ  svoju  úlohu.  Odôvodnenie  20  je  výkladom  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO a nie  je s týmto  článkom v rozpore.  Rozlišovanie  medzi  právnymi a politickými  závermi  je  navyše  dôležité  preto,  aby  Súdny  dvor  mohol  tieto  dve  kategórie  posúdiť.

88.      Komisia  namieta v tom  zmysle,  že  napadnutý  rozsudok  neobsahuje  nijaké  nesprávne  právne  posúdenie a subsidiárne  tvrdí,  že v oznámení  boli  právne a politické  závery  sformulované  osobitne.

89.      V bode  128  napadnutého  rozsudku  Všeobecný  súd  poukázal  na  to,  že  podľa  ustálenej  judikatúry  odôvodnenie  aktu  EÚ  nie  je  právne  záväzné a nemožno  sa  ho  dovolávať  ani  na  účely  výnimky  zo  samotných  ustanovení  aktu,  ani  na  účely  výkladu  jeho  ustanovení,  ktorý  je  zjavne v rozpore s ich  znením.(56)

90.      Na  základe  uvedenej  judikatúry  Všeobecný  súd v bodoch  129 a 130  svojho  rozsudku  konštatoval,  že  vzhľadom  na  skutočnosť,  že  povinnosť  osobitného  uvedenia  právnych a politických  záverov  stanovená v odôvodnení  20  nariadenia o EIO  nie  je  prevzatá  do  znenia  článku  10 ods. 1 písm. c)  uvedeného  nariadenia,  Komisia  nemá  pri  príprave  oznámenia  podľa  tohto  ustanovenia  takúto  povinnosť. V nasledujúcom  bode  131  napadnutého  rozsudku  Všeobecný  súd  dodal,  že v každom  prípade  aj  za  predpokladu,  že  by  Komisia  mala  právnu  povinnosť  uviesť  osobitne  právne a politické  závery,  vzhľadom  na  skutočnosť,  že  táto  povinnosť  je  čisto  formálna,  jej  porušenie  by  nemohlo  viesť k zrušeniu  oznámenia.

91.      Domnievam  sa,  že  odôvodnenie  Všeobecného  súd v súvislosti s uplatnením  judikatúry o úlohe  odôvodnení  pri  výklade  právnych  aktov  Únie  na  prejednávanú  vec  je skutočne  poznačené  nesprávnym  právnym  posúdením.  To  však  nemá  nijaký  dosah  na  výrok  rozsudku,  ktorý  má  oporu v ďalšom  právnom  odôvodnení  Všeobecného  súdu.

92.      Je  pravda,  že v zmysle  ustálenej  judikatúry,  na  ktorú  sa  odvoláva  napadnutý  rozsudok,  sa  odôvodnenia  nemôžu  odchyľovať  od  samotných  ustanovení,  ktoré  majú  vykladať,  ani  nemôžu  predstavovať  základ  výkladu,  ktorý  je s uvedenými  ustanoveniami  zjavne v rozpore, a to  tak,  že  napríklad  pridajú  nové  požiadavky,  ktoré  sa v hlavnej  časti  právneho  aktu  nenachádzajú.  Odôvodnenia  teda  prirodzene  nie  sú  samé  osebe  normatívnou  časťou  právnych  predpisov.

93.      Okrem  týchto  dvoch  jasných  kategórií  (nijaké  „zrkadliace  ustanovenia“ a nijaký  zjavný  rozpor)  sú  však  odôvodnenia  dôležitým  výkladovým  nástrojom,  ktorý  smerodajne  vysvetľuje  vôľu  normotvorcu, a fungujú v spojení s konkrétnym  korešpondujúcim  ustanovením.  Často  sa  preto  používajú  na  účely  teleologického  výkladu,  aby  objasnili  alebo  ponúkli  presnejší  výklad  právneho  ustanovenia,  ktoré  obsahuje  právny  text.(57) Ak  sa  však  uvedeným  spôsobom  používajú,  môže  nastať  situácia,  keď  sa  deliaca  čiara  medzi  výkladom a nepridávaním  nových  povinností  na  základe  odôvodnenia  môže  nebezpečne  rozostriť.(58)

94.      V prejednávanej  veci  spočíva  jediný  zásadný  rozdiel  medzi  znením  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO a odôvodnením  20 v tom,  že  slovo  „osobitne“,  ktoré  sa  nachádza v odôvodnení  20,  sa  nepoužíva v texte  dotknutého  článku.  Zvyšný  text  je  však  takmer  rovnaký  (Komisia  do  troch  mesiacov  uvedie  svoje  právne a politické  závery).

95.      V znení  uvedených  ustanovení  je  teda  jemný  rozdiel. Z hľadiska  logickej  pôsobnosti  predmetných  pravidiel  to  však  sotva  možno  považovať  za  rozpor  medzi  odôvodnením a článkom.  Keďže  rozpor  tu  nie  je, a vzhľadom  na  prax  Súdneho  dvora,  ktorú  som  práve  načrtol,  si  dokážem  predstaviť,  že  článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  by  bolo  možné  vykladať  tak,  že  obsahuje  slovo  „osobitne“.

96.      Nemyslím  si  však,  že  by  sa  tak  malo  postupovať, a to z týchto  dôvodov.

97.      Slovo  „osobitne“  možno  chápať  dvoma  odlišnými  spôsobmi:  buď  tak,  že  musia  byť  prítomné  aj  právne,  aj  politické  dôvody,  a/alebo  tak,  že  musia  byť  nielen  prítomné,  ale v texte  oznámenia  musia  byť  aj  fyzicky  oddelené.(59)

98.      Odôvodnenie  20,  rovnako  ako  zmienka o „právnych a politických“  záveroch v článku  10,  boli  zavedené  pozmeňujúcim a doplňujúcim  návrhom,  ktorý  Európsky  parlament  navrhol  počas  rokovaní o nariadení o EIO.  Tento  návrh  bol  odôvodnený  len  tým,  že  „reakcia  Komisie… by  mala  byť  právne a politicky  opodstatnená“(60).

99.      Odôvodnenie  20  by  sa  vzhľadom  na  jeho  kontext a cieľ  skutočne  mohlo  chápať  tak,  že  zdôrazňuje  povinnosť  Komisie  jasne  vymedziť  jej  závery  právnej a politickej  povahy  tak,  aby  občania  rozumeli,  že  tieto  závery  majú  samostatnú  povahu.  Povinnosť  jasne  vyjadriť  právne a politické  závery  vyplývajúca z článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  je  týmto  spôsobom  prepojená s kvalitou a obsahom  odôvodnenia  odpovede  Komisie  na  úspešnú  EIO.  To  je v súlade s potrebou  opísanou v odôvodnení  20,  aby  Komisia  „jasne,  zrozumiteľne a podrobne  vysvetlila  dôvody  na  zamýšľané  opatrenia“, a rovnako,  aby  „[vysvetlila]  dôvody,  ak  nemá v úmysle  prijať  žiadne  opatrenia“.  Takto  rozšírená  povinnosť  odôvodnenia  je  jednak  podstatnou  procesnou  požiadavkou a okrem  toho  je  skutočne  aj  zárukou a dôkazom  dôkladného,  seriózneho a podrobného  posúdenia  úspešnej  EIO.

100. Článok  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  vykladaný v spojení s odôvodnením  20  jednoducho  znamená,  že v odôvodnení  Komisie  musia  byť  prítomné  právne a politické  úvahy,  pričom  čitateľ  musí  byť  schopný  dešifrovať,  ktoré  sú  ktoré.  Neprikláňam  sa  však k formalistickému  výkladu,  podľa  ktorého  by  Komisia  nad  rámec  uvedenej  požiadavky  bola  povinná  rozdeliť  oznámenie  do  samostatných  častí,  ktoré  by  povinne  museli  byť  označené  názvami  „právne  úvahy“ a „politické  úvahy“,  pričom  nedodržanie  tejto  povinnosti  by  viedlo k automatickému  zrušeniu  oznámenia.

101. Existuje  ešte  jeden  ďalší  pragmatický  dôvod:  fyzické  rozdelenie  právnych a politických  záverov v tejto  etape  mechanizmu  EIO  je  do  istej  miery  umelé a môže  byť  ťažké  ho  zabezpečiť.

102. Po  prvé k právnemu  posúdeniu  navrhovanej  EIO  dochádza  predovšetkým v čase  zaregistrovania v zmysle  článku  4 ods. 2,  keď  Komisia  overuje  súlad s hodnotami  podľa  článku  2  ZEÚ, a tiež  so svojimi  vlastnými  právomocami  predložiť  požadovaný  návrh.  Keďže  takéto  preskúmanie  môže  viesť k zamietnutiu  registrácie  iba v niektorých  „zjavných“  prípadoch,  na  právnu  analýzu  ešte  zostáva  priestor v etape  vypracovania  oznámenia  podľa  článku  10 ods. 1 písm. c). V rámci  tejto  právnej  analýzy  sa  navyše  môže  overiť  súlad s inými  právnymi  aktmi  EÚ. V tejto  etape  je  však  pravdepodobné,  že  väčšia  časť  posúdenia v oznámení  Komisie  má  skôr  politickú  povahu,  keďže  rozhodnutie o následných  krokoch  po  podaní  úspešnej  EIO  je  hlavne  politickým  rozhodnutím.  Právne  závery v tejto  etape  sa  preto  pravdepodobne  obmedzia  na  opis  platnej  právnej  úpravy  ako  potrebného  kontextu  na  vytvorenie  politických  záverov.

103. Po  druhé,  aj  keby  to  tak  nebolo a povahu  právnych  záverov  by  bolo  možné  vykladať  širšie, v záverečnej  etape  EIO, v ktorej  je  Komisia  povinná  zamerať  sa  veľmi  podrobne  na  podstatu  EIO,  môže  byť  ťažké  kategoricky  určiť,  ktoré  argumenty  sú  svojou  povahou  právne a ktoré  politické.  Ak  sa nemá  koncept  „právnych  úvah“  obmedziť  na  suché  zopakovanie  relevantnej  právnej  úpravy a medzinárodných  povinností  (ktorých  výklad  by v každom  prípade  už  mohol  obsahovať  nejaké  politické  posúdenie),  je  potrebné  uviesť,  že  dosť  veľa  argumentov  prednesených v tejto  etape  vecného  posúdenia  bude  mať  pravdepodobne  prierezovú  povahu.

104. Vo  svetle  vyššie  uvedeného  je  potrebné  dospieť k záveru,  že  oznámenie  spĺňa  požiadavky  článku  10 ods. 1 písm. c)  vykladaného v spojení s odôvodnením  20.  Závery  sú v tomto  oznámení  sformulované  tak,  aby  bola  pochopiteľná  právna a politická  povaha  úvah v tomto  dokumente.  Ako  uvádza  Komisia,  časť  2  oznámenia s názvom  „Aktuálny  stav“  je  venovaná  opisu  príslušnej  právnej  úpravy. V časti  3 s názvom  „Posúdenie  požiadaviek  iniciatívy  občanov“  sa  vysvetľuje  politické  posúdenie  EIO.  Okrem  toho  odvolatelia  nikdy  netvrdili,  že  sa  im v oznámení  nepodarilo  identifikovať  politickú  alebo  právnu  povahu  úvah  Komisie.

105. V bodoch  128  až  131  napadnutého  rozsudku  sa  Všeobecný  súd  opiera o odôvodnenie  20  ako o ustanovenie  stanovujúce  formálnu  požiadavku, a preto  existuje  zjavný  rozpor  medzi  odôvodnením  20 a článkom  10 ods. 1 písm. c). Z dôvodov  uvedených v bodoch  92  až  96  vyššie sa  domnievam,  že  takéto  odôvodnenie  je  poznačené  nesprávnym  právnym  posúdením.

106. Je  však  tiež  jasné,  že  výrok  napadnutého  rozsudku  to  neovplyvňuje,  pretože  sa  správne  opiera o právne  dôvody  objasnené v bodoch  97  až  105  vyššie.

107. Z toho  vyplýva,  že  vzhľadom  na  to,  že  výrok  napadnutého  rozsudku  je  dobre  odôvodnený,  druhý  odvolací  dôvod  sa  musí  zamietnuť  ako  neúčinný.
C.      Tretí dôvod: súdne preskúmanie

108. V treťom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  tvrdia,  že  Všeobecný  súd  sa  v bode 170 napadnutého rozsudku dopustil  nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď  konštatoval,  že  rozhodnutie  Komisie  nepredložiť  legislatívny  návrh  na  základe  EIO  musí  byť  predmetom  len  obmedzeného  preskúmania  zo  strany  Všeobecného  súdu,  pričom  uvedené  rozhodnutie  môžu  poznačiť  vadou  len  zjavne  nesprávne  posúdenia.

109. Odvolatelia  tvrdia,  že  nie  je  možné  vedieť,  či  sa v oznámení  nachádzajú  zjavne  nesprávne  posúdenia,  pretože  neexistuje  kritérium  na  rozlíšenie  zjavných  nesprávnych  posúdení  od  ostatných.  Podľa  nich  Všeobecný  súd  nastavil  hranicu  príliš  nízko a vyhradil  si  právo  voľne  určiť,  či  posúdenie  prešlo  testom  alebo  nie.  Okrem  toho  odvolatelia  tvrdia,  že  konštatovanie o možnosti  preskúmať  dôvody  oznámenia  je  paradoxné,  ak  je  kritérium  tohto  preskúmania  stanovené  tak  nízko a je  tak  nejasné.  Navyše  uvádzajú,  že  prejednávaná  vec  sa  líši  od  veci  Rica  Food(61),  ktorú  Všeobecný  súd  uviedol  ako  relevantný  precedens  na  uplatnenie  kritéria  „zjavne  nesprávneho  posúdenia“.  Uvedená  vec  sa  týkala  práv  štátnych  príslušníkov  tretích  krajín  vo  vzťahu k nejasným  finančným  záujmom  na  rozdiel  od  prejednávanej  veci,  ktorá  sa  týka  práv  občanov  EÚ s ohľadom na jasne  definované  demokratické  právo.  Odvolatelia  sumarizujú  stanovisko  Všeobecného  súdu  takto:  „keďže  Spoločenstvo  má  širokú  mieru  voľnej  úvahy  vo  vzťahu k cukru z Antíl,  musí  mať  takúto  mieru  voľnej  úvahy,  aj  pokiaľ  ide o zamietnutie  EIO, s ktorou  sa  necíti  byť v súlade“.

110. Komisia  tvrdí,  že  tretí  odvolací  dôvod  by  sa  mal  zamietnuť  ako  nedôvodný. S právomocou  legislatívnej  iniciatívy  Komisie  je  zlučiteľné  iba  obmedzené  súdne  preskúmanie.  Komisia  ďalej  poukazuje  na  rozsudok  Schönberger/Parlament(62),  pričom  uvádza,  že  by  bolo  nedôsledné,  ak  by  sa  na  oznámenie  prijaté  podľa  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  vzťahovalo  úplné  súdne  preskúmanie,  kým  na  rozhodnutia  Parlamentu o následných  krokoch  po  podaní  petície  sa  súdne  preskúmanie  neuplatňuje  vôbec.

111. Tento  odvolací  dôvod  sa  týka  zásadnej  otázky  miery,  do  akej  by  mali  súdy  EÚ  skúmať  oznámenie  obsahujúce  rozhodnutie  Komisie o krokoch  nasledujúcich  po  úspešnej  EIO.  Tento  problém  je  nevyhnutne  prepojený s otázkami  nastolenými  prvým  odvolacím  dôvodom,  ktorého  preskúmanie  potvrdilo,  že  Komisia  nemá  povinnosť  prijať  návrh  právneho  aktu  na  základe  úspešnej  EIO.

112. Bod  170  napadnutého  rozsudku,  teda  bod,  proti  ktorému  je  namierená  kritika  tohto  odvolacieho  dôvodu,  je  súčasťou  preskúmania  Všeobecného  súdu  týkajúceho  sa  piateho  žalobného  dôvodu  predneseného  odvolateľmi  na  prvom  stupni.  Všeobecný  súd v napadnutom  rozsudku  najprv  poukázal  na  to,  že  Komisia  musí  mať v rámci  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy, a teda  aj v rámci  rozhodovania,  či  prijme  opatrenia  na  základe  úspešnej  EIO,  širokú  mieru  voľnej  úvahy,(63) a následne v bode  170  tohto  rozsudku  vymedzil  rozsah a úroveň  súdneho  preskúmania,  ktoré  sa  vzťahuje  na  oznámenie.  Podľa  uvedeného  bodu  „[oznámenie]  musí  byť  predmetom  obmedzeného  preskúmania  zo  strany  Všeobecného  súdu,  ktorým  sa  má  okrem  dostatočnosti  jeho  odôvodnenia  overiť  najmä  existencia  zjavne  nesprávnych  posúdení,  ktorými  je  uvedené  rozhodnutie  postihnuté“.  Všeobecný  súd  dospel k tomuto  konštatovaniu  použitím  analógie s relevantnou a rozhodujúcou  judikatúrou  vyplývajúcou z rozsudku  Súdneho  dvora  vo  veci  Rica  Foods(64).

113. Domnievam  sa,  že  tvrdenia  odvolateľov  neodhalili v práve  citovanom  bode  napadnutého  rozsudku  nijaké  nesprávne  právne  posúdenie.

114. Skôr  ako  sa  budem  venovať  analýze  úrovne  súdneho  preskúmania v napadnutom  rozsudku,  je  nevyhnutné  sa  zamerať  na  rozsah  súdneho  preskúmania,  ktorý z uvedeného  rozsudku  vyplýva.

115. V bode,  ktorý  odvolatelia  kritizujú,  Všeobecný  súd  jednoznačne  konštatoval,  že  oznámenie  je  predmetom  súdneho  preskúmania. O tomto  potvrdení  možno  povedať,  že  výrazne  posilňuje  pozíciu  EIO.  Predstavuje  súdnu  záruku  dostatočného  posúdenia  úspešnej  EIO  zo  strany  Komisie.  Je  vhodné  dodať,  že  takýto  záver  nebol  ani  zďaleka  jednoznačný,  ako  to  dosvedčuje  predchádzajúca  akademická  diskusia.(65)

116. Okrem  toho  napadnutý  rozsudok  potvrdil  možnosť  preskúmania  tak  dostatočnosti  odôvodnenia v oznámení,  ako  aj  posúdenia,  ktoré  tvorí  základ  jeho  vecného  obsahu.

117. Ako  Komisia  poznamenáva  vo  svojich  pripomienkach,  toto  stanovisko  je v kontrastne s judikatúrou  Súdneho  dvora  týkajúcou  sa  súdneho  preskúmania  prístupu  Parlamentu  ku krokom  nasledujúcim  po  podaní  petície.  Súdny  dvor  totiž  rozhodol,  že  uvedený  prístup  Parlamentu  nie  je  predmetom  súdneho  preskúmania  vzhľadom  na  širokú  mieru  voľnej  úvahy,  ktorá  prináleží  Parlamentu a má  politickú  povahu.(66) Naopak  napadnutý  rozsudok  síce  uznáva  širokú  mieru  voľnej  úvahy  Komisie v tejto  súvislosti,  nepovažuje  však  posúdenie v oznámení  za  rozhodnutie  politickej  povahy,  na  ktoré  sa  nevzťahuje  súdne  preskúmanie.(67)

118. To  je  podľa  mňa  správne.  Tento  pevný  prístup  jasne  odráža  systém a ciele  EIO.  Mimoriadny  význam  mechanizmu  EIO  ako  výrazu  demokratickej  zásady,  naliehavé  požiadavky,  aby  takáto  EIO  uspela,  ako  aj procesné  záruky  stanovené v nariadení o EIO  potvrdzujú,  že  napriek  výraznej  miere  voľnej  úvahy,  ktorá  má  politickú  povahu,  sa  preskúmanie  zo  strany  súdov  EÚ  nevzťahuje  iba  na  dostatočnosť  odôvodnenia,  ale  aj  na  overenie  podstaty,  na  ktorej  je  rozhodnutie  Komisie  založené.(68)

119. Možnosť  preskúmania  oznámení  prijatých  podľa  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO  je  vo  svojej  podstate  spojená s povinnosťami,  ktoré  Komisii v tejto  poslednej  etape  postupu  EIO  ukladá  nariadenie o EIO.  Komisia  je  povinná  predložiť  jasné,  podrobné a úplné  odôvodnenie  na  podporu  svojho  stanoviska.  Odôvodnenie  musí  obsahovať  právne  aj  politické  úvahy.  Povinnosti  vyplývajúce z článku  10  nariadenia o EIO  však  nemajú  len  procesnú  povahu,  ale  zahŕňajú  aj  povinnosť  venovať  náležitú a dôkladnú  pozornosť  návrhom  vyplývajúcim z úspešnej  EIO.

120. Pokiaľ  ide o úroveň  preskúmania,  napadnutý  rozsudok  obsahuje  dva  odlišné  prístupy.  Po  prvé  sa v ňom  uvádza,  že  súdy  EÚ  musia  overiť  dostatočnosť  odôvodnenia.  Preskúmanie  tohto  prvku,  ktorý  je,  ako  som  poznamenal  vyššie,  zásadnou  inštitucionálnou  povinnosťou  vyplývajúcou z úspešnej  EIO,(69) sa  neobmedzuje  iba  na  kritérium  „zjavne  nesprávneho  posúdenia“.  Ide  teda o úplné  preskúmanie.  Po  druhé  Všeobecný  súd  konštatuje,  že  preskúmanie  sa  bude  vzťahovať  aj  na  overenie  existencie  zjavne  nesprávneho  posúdenia,  ktoré  poznačuje  toto  rozhodnutie.

121. V tejto  súvislosti  odvolatelia  spochybňujú  úroveň  posúdenia  uplatnenú  na  tento  druhý  prvok,  osobitne  vecné  posúdenie v oznámení  Komisie.  Konkrétne  odvolatelia  svoju  kritiku  zameriavajú  na  judikatúru  uvedenú v napadnutom  rozsudku,  ktorá  je v ňom  rozhodujúca  pre  určenie  zvolenej  úrovne  súdneho  preskúmania.  Odvolatelia  trvajú  na  tom,  že  existuje  rozdiel  medzi  situáciou v prejednávanej  veci a situáciou  vo  veci  Rica  Foods, a kritizujú  tak  úroveň,  na  akej  Všeobecný  súd  vykonal  súdne  preskúmanie v napadnutom  rozsudku.

122. Kritika  zo  strany  odvolateľov  je  podľa  mňa v tejto  súvislosti  neopodstatnená.

123. Je  potrebné  zdôrazniť,  že  úroveň  súdneho  preskúmania  obmedzená  na  overenie  zjavne  nesprávneho  posúdenia  sa  vzťahuje  na  situácie, v ktorých  majú  inštitúcie  EÚ  širokú  mieru  voľnej  úvahy,  najmä  ak  prijímajú  opatrenia  „v oblastiach, v ktorých  sa z ich  strany  predpokladá  prijatie  rozhodnutí  politickej  povahy“(70).  Podľa  ustálenej  judikatúry  Súdneho  dvora  totiž  intenzita  preskúmania  týmto  súdom  závisí  od  miery  voľnej  úvahy  priznanej  inštitúciám.(71)

124. Práve v tomto  kontexte,  teda v časti  týkajúcej  sa  vhodnej  úrovne  súdneho  preskúmania,  Všeobecný  súd  odkázal  na  vec  Rica  Foods  ako  na  rozhodujúcu  relevantnú  judikatúru. V uvedenom  kontexte  je  tento  odkaz  úplne  namieste,  pretože  na  rozdiel  od  tvrdenia  odvolateľov  nemá  nič  spoločné s otázkou  dovozu v dotknutej  veci,  ale  uvádza  sa  ako  príklad  primeranej  úrovne  súdneho  preskúmania  vo  všeobecnosti.  Na  okraj  dokonca  možno  dodať,  že  išlo o veľmi  dobre  zvolený  konkrétny  odkaz,  pretože  dotknutá  vec  nastolila  špecifickú  otázku  úrovne  posúdenia  vtedajšieho  Súdu  prvého  stupňa  týkajúceho  sa  politickej  voľnej  úvahy,  ako  to  vyplýva z návrhov,  ktoré v predmetnej  veci  predniesol  generálny  advokát  Léger(72).

125. Vo  všeobecnosti v oblastiach, v ktorých  je  miera  voľnej  úvahy  Komisie  veľmi  široká,  ako  som  poznamenal v súvislosti s prvým  odvolacím  dôvodom,  je  zodpovedajúca  úroveň  súdneho  preskúmania  obmedzená.  Uvedená  voľná  úvaha  má  predovšetkým  politickú  povahu,  ale  môže  sa  vzťahovať  aj  na  situácie, v ktorých  Komisia  vykonáva  komplexné  posúdenie  pri  rozhodovaní,  či  využije  alebo  nevyužije  svoju  právomoc  legislatívnej  iniciatívy.

126. V každom  prípade  vzhľadom  na  to,  že  jadro  rozhodnutia  Komisie v oznámení,  že  neprijme  návrh  požadovaný  EIO,  spočíva  predovšetkým v posúdení  politickej  povahy,(73) a za  predpokladu,  že  takéto  rozhodnutie,  ktoré  je  vo  svojej  podstate  politické,  by  vôbec  malo  byť  predmetom  súdneho  preskúmania,  si  neviem  predstaviť,  ako  by  sa  na  také  posúdenie  Komisie  malo  vzťahovať  prísne  súdne  preskúmanie,  ktoré  by  pritom  neprekročilo  hranice  stanovené  zásadou  inštitucionálnej  rovnováhy,  najmä  medzi  výkonnou  mocou  EÚ a súdmi  EÚ.

127. Obmedzená  úroveň  súdneho  preskúmania  totiž  nevyhnutne  vyplýva z politického  priestoru v rámci  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  Komisie,  ktorý  vo  svojej  podstate  zahŕňa  zosúlaďovanie  rôznorodých  záujmov a výber  politík.  Tento  priestor  tiež  vyplýva z politickej  povahy  hlavného  posúdenia  nachádzajúceho  sa v oznámení  Komisie,  teda  či  má  táto  inštitúcia v rámci  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  reagovať  na  úspešnú  EIO a ako  to  urobiť.  Súdy  EÚ  nemôžu  nahradiť  politický  úsudok  Komisie,  ktorý  musí  byť  základom  jej  rozhodnutia,  či  na  základe  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  spustí  rozhodovací  proces.

128. Tretí  odvolací  dôvod  sa  preto  musí  podľa  môjho  názoru  zamietnuť  ako  nedôvodný.
D.      Štvrtý odvolací dôvod: zjavne nesprávne posúdenia

129. Vo  svojom  štvrtom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  uvádzajú,  že  aj  keby  bola  úroveň  posúdenia,  ktorú  Všeobecný  súd  uplatnil,  správna,  tento  súd  nekonštatoval,  že  dôvody,  ktoré  Komisia  uviedla v oznámení,  spĺňajú  podmienky  testu  zjavne  nesprávneho  posúdenia.

130. Odvolatelia  kritizujú  päť  bodov  oznámenia  Komisie,  ktoré  sú  podľa  ich  názoru  poznačené  takýmito  zjavne  nesprávnymi  posúdeniami.

131. Odvolatelia  po  prvé  tvrdia,  pričom  sa  odvolávajú  na  rozsudok  Brüstle(74),  že  zákaz  patentovania  vynálezov,  ktoré  predpokladajú  zničenie  ľudských  embryí, a finančná  podpora  takéhoto  výskumu  si  zjavne  protirečia.

132. Závery,  ktoré  odvolatelia  vyvodili z rozsudku  Súdneho  dvora  vo  veci  Brüstle,  ďaleko  presahujú  jej  rámec.

133.  Ako  správne  uvádza  Komisia,  uvedený  rozsudok  sa  týkal  výlučne  otázky  patentovateľnosti.  Cieľom  smernice  98/44/ES(75),  ktorý  bol  predmetom  výkladu v tejto  veci,  totiž  „nie  je  úprava  využívania  ľudských  embryí v rámci  vedeckého  výskumu.  Jej  cieľ  sa  obmedzuje  na  patentovateľnosť  biotechnologických  vynálezov“(76).  Vylúčenie z patentovateľnosti  nesúvisí  so  zákazom  vedeckého  výskumu  alebo  jeho  financovania v danej  oblasti.(77) Konkrétne  vylúčenie z patentovateľnosti v danej  oblasti  totiž  znemožňuje  vznik  výlučného  práva  na  obchodné  využívanie, a to  je  niečo  úplne  iné  ako  otázky  vyplývajúce z vedeckého  výskumu v jeho  rôznych  podobách.

134. Všeobecný  súd  sa  preto  nedopustil  nesprávneho  posúdenia,  keď v bode  173  napadnutého  rozsudku  konštatoval,  že  záver  Komisie  na  konci  bodu  2.1  oznámenia,  podľa  ktorého  sa  rozsudok  Brüstle  netýkal  otázky,  či  sa  takýto  výskum  môže  uskutočniť a či  môže  byť  financovaný,  nie  je  poznačený  zjavne  nesprávnym  posúdením.

135. Po  druhé  je  podľa  odvolateľov  evidentné,  že  je  nemožné  nájsť  rovnováhu  medzi  právom  embrya  na  život a záujmami  výskumu  ľudských  embryonálnych  kmeňových  buniek  (ďalej  len  „ĽEKB“).  Koncept  ľudskej  dôstojnosti  zakazuje  takúto  rovnováhu  nájsť.  Odvolatelia  preto  tvrdia,  že v oznámení  bolo  zjavne  nesprávne  uvedené,  že  nie  je  potrebné  objasniť  otázku  právneho  statusu  embrya.

136. Súhlasím s Komisiou,  ktorá  uvádza,  že  toto  tvrdenie  je  neúčinné.  Nie  je  namierené  proti  časti  odôvodnenia  Všeobecného  súdu, v ktorej  súd  analyzoval  údajné  nesprávne  posúdenia,  na  ktoré  poukázali  odvolatelia v ich  piatom  žalobnom  dôvode,  ale  proti  jednému z konštatovaní  Všeobecného  súdu,  ktoré  sa  týkalo  štvrtého  žalobného  dôvodu a vzťahovalo  sa  na  údajné  porušenie  povinnosti  odôvodnenia. V bode  156  napadnutého  rozsudku  totiž  Všeobecný  súd  preskúmal,  či  je  odôvodnenie  dostatočné.

137. Po  tretie  odvolatelia  uviedli  súbor  tvrdení,  ktoré v zásade  kritizujú  odôvodnenie  Všeobecného  súdu  týkajúce  sa  výskumu  ĽEKB.  Tvrdia,  že  konštatovanie v oznámení,  podľa  ktorého  systém  „trojakého  zabezpečenia“  poskytuje  eticky  dostačujúce  kritérium  na  posúdenie  výskumného  projektu,  je  nesprávnym  posúdením.  Tvrdenie  Komisie,  že  takýto  systém  umožňujúci  financovanie  výskumných  projektov,  ktoré  sú v 27 z 28  členských  štátoch  ilegálne,  predstavuje  vysoký  štandard,  je  nielen  zjavne  nesprávnym  posúdením,  ale  je  aj  úplne  absurdné. V tejto  súvislosti  odvolatelia  tvrdia,  že  prístup  Všeobecného  súdu k rozdielnym  etickým  postojom  predstavuje  nesprávne  právne  posúdenie,  keďže  úloha  Všeobecného  súdu  vo  vzťahu k úspešnej  EIO  nespočíva v odpovedi  na  kolidujúce  sociálno‑etické  otázky,  pretože  takouto  vecou  sa  nemá  zaoberať  súdnictvo,  ale  má  byť  predmetom  politického  procesu.  Odvolatelia  ďalej  tvrdia,  že  stanovisko  Všeobecného  súdu  je  samo  osebe  neetické.  Jeho  prístup  je  čisto  subjektívny a pokúša  sa  ním  zabrániť  spochybneniu  názorov  Komisie.  Napokon  odvolatelia  uvádzajú,  že  posúdenie  Všeobecného  súdu  je  neúplné,  pretože  neskúma  všetky  nesprávne  posúdenia,  na  ktoré  odvolatelia  poukázali. V tejto  súvislosti  odvolatelia  namietajú,  že  aj  keď  je  predmetom  diskusie  vec  Brüstle,  napadnutý  rozsudok  neobsahuje  nijaké  ďalšie  úvahy o tvrdení  Komisie  týkajúcom  sa  systému  „trojakého  zabezpečenia“.

138. Tvrdenia  odvolateľov  uvedené  vyššie  sú  nedôvodné.  Sú  zrejme  založené  na  nesprávnom  porozumení  rozsudku  Všeobecného  súdu.

139. Kritika  odvolateľov  sa  zameriava  na  bod  176  napadnutého  rozsudku, v ktorom  Všeobecný  súd  prvýkrát  vymedzil  podstatné  rysy  rozdielnych  etických  prístupov  EIO a Komisie  takto:  „etický  prístup  spornej  EIO  je  prístup,  podľa  ktorého  je  embryo  ľudskou  bytosťou,  ktorej  sa  priznáva  ľudská  dôstojnosť a právo  na  život,  zatiaľ  čo  etický  prístup  Komisie,  ako  vyplýva z napadnutého  oznámenia,  berie  do  úvahy  právo  na  život a ľudskú  dôstojnosť  ľudských  embryí,  ale  zároveň  berie  do  úvahy  aj  potreby  výskumu  ĽEKB,  ktorý  môže  viesť k liečbe  chorôb,  ktoré  sú v súčasnosti  neliečiteľné  alebo  potenciálne  život  ohrozujúce…“.  Všeobecný  súd  potom  dospel k záveru,  že  „sa  [preto]  nezdá,  že  by  bol  etický  prístup  Komisie  postihnutý  zjavne  nesprávnym  posúdením,  pokiaľ  ide o túto  otázku, a tvrdenia  žalobcov,  ktoré  sú  založené  na  odlišnom  etickom  prístupe,  nepreukazujú  existenciu  takéhoto  nesprávneho  posúdenia“.

140. Je  zjavné,  že  Všeobecný  súd  nepodporil  nijaký  prístup  ani  nezaujal  etické  stanovisko,  ktoré  by  mohlo  byť  kritizované  ako  „súdny  zásah“  do  politických  rozhodnutí.  Rozsudok  Všeobecného  súdu v rozpore s tvrdením  odvolateľov  naopak  zachováva  politickú  voľnú  úvahu,  ktorá  podľa  súčasného  inštitucionálneho  mechanizmu  rozhodovania  prináleží  Komisii, a to  aj v prípade,  že  bola  EIO  úspešná. V uvedenom  rozsudku  sa v rámci  skúmania,  či  oznámenie  obsahuje  nejaké  nesprávne  posúdenie,  len  uvádza,  že  odvolatelia  podporujú  iné  etické  stanovisko,  ako  je  etické  stanovisko  Komisie.

141. Toto  odôvodnenie  nemožno  kritizovať.  Ako  správne a v súlade s uplatniteľnou  úrovňou  súdneho  preskúmania  uviedla  Komisia,  tento  prístup  zdôrazňuje  politickú  diskrečnú  právomoc  Komisie  pri  posúdení  dostatočnosti a primeranosti  súčasného  právneho  rámca,  ako  jeden z prvkov  odôvodnenia  jej  rozhodnutia  nepoužiť  svoju  voľnú  úvahu  na  uplatnenie  svojej  právomoci  legislatívnej  iniciatívy  tak,  ako  to  navrhuje  predmetná  EIO.

142. Odôvodnenie  Všeobecného  súdu v bodoch  176 a 177  napadnutého  rozsudku  preto  podľa  mňa  dostatočne  reaguje  na  tvrdenia  odvolateľov.  Nevidím  dôvod,  pre  ktorý  by  bolo  potrebné  ďalej  sa  týmito  tvrdeniami  zaoberať,  keďže  buď  kritizujú  hodnotové  voľby  Komisie  pri  uplatnení  jej  voľnej  úvahy,  alebo  vytýkajú  Všeobecnému  súdu,  že  nezaujal  etické  stanoviská a nepodporil  isté  hodnoty,  hoci  na  to  nemal  nijaký  dôvod.

143. Po  štvrté  odvolatelia  uvádzajú,  že  tvrdenie,  ktoré  nemá  oporu v nijakých  dôkazoch, a podľa  ktorého  dostupnosť  interrupcií  financovaných  daňovými  poplatníkmi  EÚ  znižuje  množstvo  interrupcií,  je  zjavne  paradoxné.

144. Toto  tvrdenie  je  neúčinné,  keďže  nemá  vplyv  na  podstatu  argumentu,  ktorý  Všeobecný  súd  použil v reakcii  na  výhrady  odvolateľov  týkajúce  sa  úvah  Komisie o rozvojovej  pomoci.(78) Uvedené  tvrdenie  je v každom  prípade  založené  na  dosť  otáznom  výklade  oznámenia,  pretože  tento  dokument  nijaký  výrok v uvedenom  zmysle  neobsahuje.(79)

145. Po  piate  odvolatelia  uvádzajú,  že  Všeobecný  súd  skreslil  ich  tvrdenia,  keď v bode  164  napadnutého  rozsudku  konštatoval,  že  „žalobcovia  tiež  tvrdia,  že  MRC a akčný  program  ICPD  nepredstavujú  právne  záväzné  záväzky,  ale  politické  ciele“.  Odvolatelia  sa  pritom  snažili  poukázať  na  to,  že  Komisia  nesprávne  uviedla,  že  tieto  dokumenty  obsahovali  právne  záväzky,  čím  sa  dopustila  zjavne  nesprávneho  posúdenia.

146. Aj  keby  sa  toto  tvrdenie  chápalo  tak,  že  Všeobecný  súd  sa  dopustil  nesprávneho  posúdenia,  keď  nekonštatoval,  že  vyhlásenie  Komisie o tom,  že  MRC a akčný  program  ICPD  obsahujú  právne  záväzky,  bolo  zjavne  nesprávnym  posúdením,  nemôže  mať  úspech,  pretože  oznámenie  Komisie  takéto  vyjadrenie  neobsahuje.  Uvedené  tvrdenie  preto  neodhaľuje  nijaké  nesprávne  právne  posúdenie v konštatovaní  Všeobecného  súdu,  že  tvrdenia  odvolateľov v bode  164  napadnutého  rozsudku  nepreukazujú  existenciu  zjavne  nesprávneho  posúdenia.

147. Z uvedených  úvah  vyplýva,  že  štvrtý  odvolací  dôvod  je  potrebné  zamietnuť,  pretože  je  podľa  môjho  názoru  čiastočne  neúčinný a čiastočne  nedôvodný.
E.      Piaty odvolací dôvod: nesprávne vymedzenie EIO

148. V piatom  odvolacom  dôvode  odvolatelia  tvrdia,  že  napadnutý  rozsudok  obsahuje  nesprávne  právne  posúdenie v bode  156, v ktorom  sa  uvádza,  že  nie  je  potrebné  sa  zaoberať  tvrdením,  či  je  ľudské  embryo  ľudskou  bytosťou.

149. Odvolatelia  uvádzajú,  že  cieľ,  zámer a dôvod  EIO  jasne  vyplýva z vymedzenia  jej  predmetu,  ktorý  opisujú  ako  „právnu  ochranu  dôstojnosti,  práva  na  život a integritu  každej  ľudskej  bytosti  od  počatia…“.  Odvolatelia  sa  domnievajú,  že  Všeobecný  súd  dospel k uvedenému  záveru,  pretože  nesprávne  vymedzil  cieľ  EIO,  keď  konštatoval,  že  jej  zámerom  nie  je  ochrana  embrya  ako  ľudskej  bytosti,  ale  len  implementácia  troch  návrhov  predložených  normotvorcovi  EÚ.

150. Podľa  Komisie  je  výklad  dokumentu  pochádzajúceho  od  súkromného  subjektu  relevantný z hľadiska  posúdenia  skutkových  okolností, a okrem  prípadov  skreslenia  jasného  významu  dôkazov  nepredstavuje  právnu  otázku,  ktorá  je  predmetom  posúdenia  Súdneho  dvora v rámci  odvolania.(80)

151. Nie  som  presvedčený,  či  je  vhodné  charakterizovať  otázku  definovania  predmetu  (úspešnej  EIO)  ako  skutkovú  okolnosť,  ako  je  to v prípade  dokumentu  súkromného  subjektu.  Aj  keď  je  nepochybné,  že  otázka,  čo  je  kde  napísané,  je  skutkovou  okolnosťou,  bezprostredná  právna  kvalifikácia  týchto  skutkových  okolností  na  účely  „možnosti  zaregistrovania“ v zmysle  článku  4 ods. 2  nariadenia o EIO,  ako  aj  na  účely  neskorších  etáp  EIO,  nemá  len  skutkovú  povahu.  Okrem  toho  možno  sotva  tvrdiť,  že  EIO  je  podobná  ako  zmluva  dohodnutá  medzi  dvoma  súkromnými  subjektmi a následne  posudzovaná  súdmi  EÚ  napríklad v kontexte  práva  hospodárskej  súťaže. V rámci  EIO  existuje  medzi  súkromnými  subjektmi a inštitúciami  EÚ  pretrvávajúca  výmena a hodnotenie  (v skutočnosti  množstva)  aktov.

152. Akokoľvek  by  vo  všeobecnosti  mohla  byť  diskusia o hranici  medzi  skutkovými  okolnosťami a právom  zaujímavá,  považujem  ju v kontexte  prejednávanej  veci  za  úplne  zbytočnú. V napadnutom  rozsudku  nedošlo  nijakým  spôsobom k nesprávnemu  vymedzeniu  cieľa  EIO.

153. Podstatou  argumentu  odvolateľov  je  tvrdenie,  že  Komisia  nemala  EIO  vykladať  len v tom  zmysle,  že  požaduje  to,  čo  vyslovene  požaduje  (teda  tri  konkrétne  legislatívne  návrhy  uvedené v prílohe),  ale  mala  tiež  vykladať  predmet  uvedenej  iniciatívy  ako  osobitnú  požiadavku  prijať  explicitné  právne  stanovisko o povahe  embryí  ako  ľudských  bytostí.

154. Nesúhlasím.

155. Podľa  článku  4 ods. 1  nariadenia o EIO  musia  organizátori  pred  požiadaním o registráciu  EIO  uviesť  relevantné  informácie  stanovené v prílohe II.  Táto  príloha  požaduje  uviesť  názov,  ktorý  má  najviac  100  znakov  (1);  predmet,  ktorý  má  najviac  200  znakov  (2); a opis  cieľov,  ktorý  má  najviac  500  znakov  (3).  Okrem  toho  môžu  organizátori  nepovinne  predložiť  návrh  právneho  aktu.

156. V predmetnej  EIO  sú  špecifické  ciele v bode  (3)  jasne  definované  takto:  „zaviesť  zákaz a skoncovať s financovaním  aktivít,  pri  ktorých  sa  predpokladá  ničenie  ľudských  embryí,  najmä v oblasti  výskumu,  rozvojovej  pomoci a verejného  zdravia“(81). K týmto  cieľom  bol  pripojený  konkrétny  návrh  právneho  aktu.

157. V tejto  súvislosti  už  Súdny  dvor  na  účely  zaregistrovania  navrhovanej  EIO v zmysle  článku  4  nariadenia o EIO  zdôraznil  význam  dôkladného a nestranného  posúdenia  zo  strany  Komisie  týkajúceho  sa  všetkých  informácií,  ktoré  poskytli  organizátori  EIO,  keď v prílohe  svojho  návrhu  uviedli  podrobnejšie  informácie o predmete,  cieľoch a pozadí  návrhu.(82) Všetky  tieto  informácie  navyše  musia  byť  náležite  zohľadnené  na  účely  oznámenia  Komisie  podľa  článku  10 ods. 1 písm. c)  nariadenia o EIO.

158. V oboch  uvedených  etapách  zostávajú  ciele  EIO  logicky  rovnaké. V prejednávanej  veci  Komisia  chápala  uvedené  ciele v zmysle  osobitných  návrhov v EIO, a preto  dospela k záveru,  že  ich  možno  zaregistrovať,  lebo  spĺňali  podmienky  článku  4  nariadenia o EIO.  Tvrdenie,  že  Komisia  mala  paralelne  (alebo  dodatočne)  chápať  ciele  EIO  aj v zmysle  predmetu  uvedeného  vyššie,  pokladám  za  veľmi  zvláštne,  pretože  je  dosť  možné,  že v takom  prípade  by  cieľ  EIO  nesplnil  požiadavky  stanovené v článku  4 ods. 2 písm. b)  nariadenia o EIO.

159. Komisia  je  teda v podstate  predmetom  kritiky  za  to,  že  okrem  konkrétnych,  jasne  vymedzených  cieľov  EIO  si z názvu  EIO  nevyvodila  ďalší  jej  cieľ.  Takýto  spôsob  výkladu  EIO  by  iniciatíve  pravdepodobne  uškodil,  pretože  takýto  cieľ  (alebo  potenciálne  celá  EIO)  by  nemohol  byť  zaregistrovaný.  Sám  musím  pripustiť,  že  sa  mi  ťažko  nachádza  právomoc  Komisie,  ktorá  by  bola v súlade s článkom  4 ods. 2 písm. b)  nariadenia o EIO a umožňovala  by  jej  predložiť  návrh  právneho  aktu  Európskej  únie,  ktorým  by  sa  vyriešila  otázka,  či  je  ľudské  embryo  ľudskou  bytosťou.

160. Za  týchto  okolností  nemožno  dospieť k záveru,  že  by  sa  Všeobecný  súd v bode  156  napadnutého  rozsudku  dopustil nesprávneho  právneho  posúdenia,  keď  konštatoval,  že  cieľ  predmetnej  EIO  nie  je  stanovenie  alebo  objasnenie  právneho  statusu  ľudského  embrya,  ale  to,  aby  Komisia  predložila  uvedené  tri  návrhy  normotvorcovi  EÚ.

161. Preto  zastávam  názor,  že  piaty  odvolací  dôvod  sa  musí  zamietnuť  ako  nedôvodný.
VI.    O trovách

162. Podľa  článku  138 ods. 1  rokovacieho  poriadku  uplatniteľného  na  konanie o odvolaní  na  základe  článku  184 ods. 1  uvedeného  rokovacieho  poriadku  účastník  konania,  ktorý  vo  veci  nemal  úspech,  je  povinný  nahradiť  trovy  konania,  ak  to  bolo v tomto  zmysle  navrhnuté.

163. Komisia  požiadala o náhradu  trov  konania.  Odvolatelia  podľa  môjho  názoru  nemali  vo  veci  úspech.  Je  preto  opodstatnené  uložiť  im  povinnosť  nahradiť  trovy  konania  týkajúce  sa  tohto  odvolania.
VII. Návrh

164. Vzhľadom  na  vyššie  uvedené  úvahy  navrhujem,  aby  Súdny  dvor:
–        zamietol  odvolanie,
–        rozhodol,  že  odvolatelia  znášajú  svoje vlastné  trovy  konania a sú  povinní  nahradiť  trovy  konania  Komisie.

1      Jazyk prednesu: angličtina.

2      Rozsudok z 23. apríla 2018, Jeden z nás a i./ Komisia (T‑561/14, EU:T:2018:210).

3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 65, 2011, s. 1) (ďalej len „nariadenie o EIO“).

4      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), ako aj rozsudky Všeobecného súdu z 19. apríla 2016, Costantini a i. /Komisia (T‑44/14, EU:T:2016:223); z 3. februára 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe /Komisia (T‑646/13, EU:T:2017:59); z 5. apríla 2017, HB a i. /Komisia (T‑361/14, neuverejnený, EU:T:2017:252); a z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323). 

5      Ďalšie tri úspešné EIO sú do dnešného dňa Právo na vodu, Stop vivisekcii a Zákaz glyfozátu. Pozri: http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/initiatives/successful.

6      EIO (2012) 000005.

7      Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74.

8      KOM(2011) 809 v konečnom znení.

9      Ú. v. EÚ L 378, 2006, s. 41.

10      KOM(2014) 355 final.

11      Uznesenie z 26. novembra 2015, One of us/Parlament a i. (T‑561/14, neuverejnené, EU:T:2015:917).

12      Rozsudok z 23. apríla 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).

13      Body 53 až 65 napadnutého rozsudku.

14      Body 66 až 101 napadnutého rozsudku.

15      Bod 102 a nasl. napadnutého rozsudku.

16      Tieto tri situácie sú vymedzené v bode 103 napadnutého rozsudku: „po prvé, ak opatrenia požadované v rámci EIO už nie sú potrebné… po druhé, ak sa prijatie opatrení požadovaných v rámci EIO stalo nemožným v nadväznosti na jej zaregistrovanie; a po tretie, ak iniciatíva občanov neobsahuje konkrétny návrh opatrenia, ale obmedzuje sa len na poukázanie na problém, ktorý je potrebné vyriešiť, pričom je na Komisii, aby v prípade potreby stanovila opatrenia, ktoré možno prijať“. 

17      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

18      Pozri napríklad nemeckú verziu, „… können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; španielsku verziu, „… podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“; taliansku verziu, „… possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea“; holandskú verziu, „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; portugalskú verziu, „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“; a českú verziu, „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi“.

19      Pre ilustráciu pozri moje návrhy vo veci Belgicko/Komisia (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, body 114 až 115 a 140 až 141).

20      Ú. v. EÚ 2003 C 169, s. 1. Toto ustanovenie znie: „Občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí pochádzajú z významného počtu členských štátov, môžu vyzvať Komisiu, aby predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania Ústavy je potrebný právny akt Únie. V európskom zákone sa uvedú ustanovenia upravujúce konkrétne postupy a podmienky iniciatívy občanov“.

21      Pozri napríklad MORELLI, M.: La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea. Milan: Giuffrè editore, 2011, s. 55 a nasl. 

22      Vo vzťahu k súvisiacim zmenám a doplneniam založeným na prvkoch iniciatívy občanov, európskeho referenda a petičného práva, pozri LAMASSOURE, A.: Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis) v súvislosti s povinnosťou Komisie predložiť návrh, a EINEM, C., a BERGER, M.: Suggestion for amendment of Article: 34a, v súvislosti s povinnosťou vyhlásiť referendum. Tieto zmeny a doplnenia možno vidieť tu: http://european‑convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.

23      Pozri MEYER, J.: Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03). Vo vysvetlení k tejto zmene a doplneniu sa uvádza: „rozšíri existujúce petičné právo na právo občanov predložiť legislatívne návrhy Komisii EÚ. Komisia následne rozhodne, či prijme legislatívne opatrenie alebo nie.“

24      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 19, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.

25      V súvislosti s debatou v Európskom parlamente pozri SZELIGOWSKA, D., MINCHEVA, E.: The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č. 3, s. 270 – 284, na  s. 274.

26      Dôvodová správa, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010. 

27      Otvorený prístup v súvislosti s prípustnosťou pri zaregistrovaní potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora, v ktorej bol doteraz uskutočnený len výklad kritéria v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia o EIO. Súdny dvor v tejto súvislosti vyhlásil, že Komisia je po doručení EIO „povinná vykladať a uplatňovať… podmienku registrácie [v článku 4 ods. 2 písm. b)] tak, aby bol zabezpečený jednoduchý prístup k EIO, a nie je oprávnená zamietnuť registráciu návrhu EIO, pokiaľ táto iniciatíva nie je zjavne mimo rámca jej právomocí“. Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 49 a 50), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 64).

28      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

29      Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146). 

30      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen vo veci Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2014:2470, body 44 a 45).

31      V súvislosti s touto analýzou pozri PONZANO, P.: Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique. In: Revue des affaires européennes. 2009‑2010/1, s. 27 – 35; PONZANO P., HERMANIN, C., CORONA, D.: The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion? Notre Europe, 2012, s. 7; alebo von BUTTLAR, C.: Das Initiativrecht der Europäischen Kommission. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, s. 17.

32      Rozsudky zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70), a zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).

33      Rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).

34      Ako to bolo v prípade spoločnej dopravnej politiky v zmysle článkov 74 a 75 Zmluvy o EHS. Pozri rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, konkrétne body 64 až 68). 

35      V tejto súvislosti judikatúra Súdneho dvora opakovane uvádza, že „pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať“. Pozri napríklad rozsudok z 10. septembra 2015, Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 43 a citovaná judikatúra).

36      Pozri v tejto súvislosti s ohľadom na význam prístupu k dokumentom rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 108).

37      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 23. marca 2004, Francúzsko/Komisia (C‑233/02, EU:C:2004:173, bod 51).

38      Je pravda, že v demokracii je nepochybne možné súčasné spracovanie iniciatív, ktoré majú odlišný, či dokonca opačný obsah a je o nich možné diskutovať. Ľahko možno poukázať na analógiu na vnútroštátnej úrovni, na ktorej je možné v parlamente súčasne predložiť a prediskutovať rôzne návrhy. Takáto analógia však nie je úplne relevantná, pretože na vnútroštátnej úrovni sú takéto situácie neoddeliteľne späté s právom zákonodarnej iniciatívy jednotlivých členov parlamentu, parlamentných skupín alebo poslaneckých klubov v parlamente, ktoré následne pravdepodobne kolidujú navzájom alebo s už predloženými vládnymi návrhmi. Lepšiu analógiu predstavuje situácia, v ktorej tá istá vláda prekladá v rovnakom čase parlamentu návrhy, ktoré si navzájom odporujú, čo len ťažko možno považovať za efektívne (alebo demokratické) vládnutie, a to na akejkoľvek úrovni.

39      Uznesenie z 5. septembra 2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisia [C‑717/17 P(I), neuverejnené, EU:C:2018:691, bod 31]. 

40      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).

41      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).

42      Pozri body 38 až 41 vyššie. 

43      Rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 24). 

44      Rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 49), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 53).

45      Pozri body 39 až 42 vyššie. 

46      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52, Správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.

47      Možno dodať, že Rámcová dohoda o vzťahoch medzi Európskym parlamentom a Európskou komisiou (Ú. v. EÚ L 304, 2010, s. 47) vytvára v bode 16 dôležité prepojenie medzi reakciou na žiadosť Parlamentu podľa článku 225 ZFEÚ a EIO. Komisia sa zaväzuje informovať o ďalšom konkrétnom postupe do troch mesiacov od prijatia uznesenia a ak nepredloží návrh, „podrobne informuje“ o dôvodoch. Komisia sa najmä „zaväzuje k úzkej a včasnej spolupráci s Európskym parlamentom v prípade akýchkoľvek legislatívnych iniciatívnych žiadostí vyplývajúcich z iniciatív občanov“. Pokiaľ ide o interakciu s Európskym parlamentom, pozri KARATZIA, A.: The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law‑making. In: Common Market Law Review, 2017, zv. 54, s. 177, na s. 187 – 190.

48      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 45).

49      Ako bolo uvedené v bode 20 rozhodnutia európskej ombudsmanky zo 4. marca 2015, ktorým ukončila svoje vyšetrovanie vykonané z vlastnej iniciatívy OI/9/2013/TN týkajúce sa Európskej komisie. 

50      Pokiaľ ide o diskusiu o iných systémoch legislatívnej iniciatívy z komparatívneho hľadiska, pozri CUESTA LÓPEZ, V.: A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, s. 257 – 269, na s. 263; PETROPOULOS, E.: Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten? In: Saar Blueprints, 11/2016; QVORTRUP, M.: The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries. In: DOUGAN, M., NIC SHUIBHNE, N., SPAVENTA, E.: Empowerment and Disempowerment of the European Citizen. Oxford: Hart, 2012, s. 291 – 304.

51      Pozri body 39 a 71 vyššie. 

52      Pozri bod 31 vyššie. 

53      Napríklad ORGAN, J.: Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision‑Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals. In: European Constitutional Law Review. 2014, zv. 10, č. 3, s. 422 – 443; GUILLOUD‑COLLIAT, L.: La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec. In: Revue du droit de l'Union européenne. 2008, zv. 4, s. 175 – 200; a BOUZA GARCIA, L., del RÍO VILLAR, S.: The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č.3, s. 312 – 324.

54      Pozri správy Komisie o uplatňovaní nariadenia (EÚ) č. 211/2011 o iniciatíve občanov [COM(2015) 145 final a COM(2018) 157 final] a dokument „Európska iniciatíva občanov: skúsenosť prvých troch rokov. Európske posúdenie implementácie“, Výskumná služba Európskeho parlamentu, s. 27 a nasl. a rezolúcie Európskeho parlamentu, ktoré sú v dokumente citované. 

55      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/788 zo 17. apríla 2019 o európskej iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 130, 2019, s. 55). Nové nariadenie nemení nezáväznú povahu úspešnej EIO vo vzťahu ku Komisii. Zavádza však v tejto osobitnej súvislosti zmeny týkajúce sa politickej kontroly následných krokov Komisie zo strany Parlamentu (článok 16), a tiež povinnosť Parlamentu posúdiť po vypočutí politickú podporu iniciatívy (článok 14 ods. 3). 

56      S odkazom na rozsudky z 19. novembra 1998, Nilsson a i. (C‑162/97, EU:C:1998:554, bod 54); z 25. novembra 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, bod 30), a z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32).

57      Pre ilustráciu pozri napríklad rozsudok z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i. (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, body 91 a 92); z 21. decembra 2011, Ziolkowski a Szeja  (C‑424/10 a C‑425/10, EU:C:2011:866, body 42 a 43 ), alebo z 25. júla 2018, Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:583, body 44 až 46 a 51).

58      Typickými príkladmi v tejto kategórii sú situácie, v ktorých sa pôsobnosť nedefinovaného alebo neurčitého právneho konceptu nachádzajúceho sa v článkoch právneho aktu vykladá vo svetle odôvodnenia buď úzko, alebo široko. Jednej strane tak možno uložiť povinnosť a inej zas priznať právo, pričom formálne sa tak stane na základe článku právneho aktu, avšak v skutočnosti sa to udeje na základe odôvodnenia, ktoré môže výrazne pozmeniť pôsobnosť dotknutého právneho konceptu. 

59      Nechcem ísť cestou „retroaktívneho výkladu“, no stojí za pozornosť poukázať na to, že slovo „osobitne“ zmizlo z odôvodnenia 28 nariadenia 2019/788, ktoré korešponduje s odôvodnením 20 nariadenia o EIO. 

60      Pozri odôvodnenie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 19 v správe I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010. Podobne pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52 uvádza, že „Komisia by mala dospieť k právnym a politickým záverom o iniciatíve. Oznámenie by malo obsahovať oba typy záverov“. 

61      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods /Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).

62      Rozsudok z 9. decembra 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).

63      Bod 169 napadnutého rozsudku.

64      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods/Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, body 53 až 55 a citovaná judikatúra).

65      V súvislosti s diskusiou o odôvodnenosti oznámenia nasledujúcom po úspešnej EIO pozri napríklad DOUGAN, M.: What are we to make of the citizens’ initiative? In: Common Market Law Review, 2011, zv. 48, s. 1807 – 1848, na s. 1839; VOGIATZIS, N.: Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process. In: European Law Journal, 2017, zv. 23, s. 250 – 271, na s. 257. 

66      Rozsudok z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24).

67      A tým nepodporuje nijakú výnimku zo súdneho preskúmania na základe existencie „politickej otázky“, čo by sa dalo tiež v nejakej miere predstaviť. Ak by sa prijal predpoklad, že Komisia má k dispozícii mieru voľnej úvahy, ktorá je politickej povahy, a vzťahuje sa na následné kroky po podaní úspešnej EIO, čo by bolo predmetom preskúmania? (Racionálne) súdne preskúmanie sa sotva môže vzťahovať na vkus, názory a politické presvedčenie. Pozri v súvislosti s touto diskusiou vo všeobecnosti BUTLER, G.: In search of the Political Question Doctrine in EU law. In: Legal Issues of Economic Integration, 2018, zv. 45, č. 4, s. 329 – 354.

68      To je zas z iného hľadiska podobné úvahám o „pridanej hodnote“ v bodoch 73 a 74 vyššie. 

69      Pozri bod 100 vyššie. 

70      Pozri napríklad rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 124 a citovaná judikatúra).

71      Pozri napríklad rozsudky z 18. marca 2014, Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 40); z 11. decembra 2018, Weiss a i. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 24), alebo z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóta na rybolov stredomorského mečiara veľkého) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 57 a 120).

72      Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Rica Foods/Komisia (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, body 45 až 50).

73      Pozri bod 103 vyššie.

74      Rozsudok z 18. októbra 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).

75      Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 6. júla 1998 o právnej ochrane biotechnologických vynálezov (Ú. v. ES L 213, 1998, s. 13; Mim. vyd. 13/020, s. 395). 

76      Rozsudky z 18. októbra 2011, Brüstle  (C‑34/10, EU:C:2011:669, bod 40), a z 18. decembra 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, bod 22).

77      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, bod 44), a v ktorých zdôrazňuje: „nezdá sa mi, že patentovateľnosť a výskum sú od seba neoddeliteľné“. 

78      Pozri body 179 a 180 napadnutého rozsudku. 

79      Oznámenie obsahuje v bode 3.3 len tento výrok: „V rozvojových krajinách, kde EÚ podporuje sektor zdravia, poskytuje pomoc pre systém zdravotnej starostlivosti, a to buď podporou integrovaného poskytovania služieb v rámci nepretržitej starostlivosti v oblasti sexuálneho a reprodukčného zdravia, ako aj zdravia matiek, novorodencov a detí, alebo poskytovaním rozpočtovej podpory krajinám na zlepšenie ich úrovne zdravotníckych služieb. Z definície pomoci vyplýva, že bude priamym alebo nepriamym príspevkom k celému spektru zdravotníckych služieb ponúkaných v partnerských krajinách, ku ktorým môžu alebo nemusia patriť aj služby spojené s umelým prerušením tehotenstva v záujme záchrany života matky. Táto komplexná podpora EÚ výrazným spôsobom prispieva k zníženiu počtu interrupcií, pretože zlepšuje prístup k bezpečným a kvalitným službám vrátane kvalitných služieb plánovaného rodičovstva, k širokému spektru spôsobov antikoncepcie, núdzovej antikoncepcii a komplexnému sexuálnemu vzdelávaniu.“ 

80      Na podporu tohto tvrdenia sa odkazuje na rozsudok z 13. júla 2006, Komisia/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, body 49 až 53). 

81      Pozri bod 11 vyššie. 

82      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 35 a 45), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 51).