CELEX: 62016CC0196
Language: pl
Date: 2017-03-30 00:00:00
Title: Opinia rzecznik generalnej J. Kokott przedstawiona w dniu 30 marca 2017 r.#Comune di Corridonia i in. przeciwko Provincia di Macerata i Provincia di Macerata Settore 10 – Ambiente.#Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche.#Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 85/337/EWG – Dyrektywa 2011/92/UE – Możliwość dokonania a posteriori oceny oddziaływania na środowisko działającej instalacji do produkcji energii z biogazu w celu otrzymania kolejnego zezwolenia.#Sprawy połączone C-196/16 i C-197/16.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 30 marca 2017 r.(1)

Sprawy połączone C‑196/16 i C‑197/16

Comune di Corridonia i in. (C‑196/16)
i
Aldo Alessandrini i in. (C‑197/16)

przeciwko
Provincia di Macerata i in.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (regionalny sąd administracyjny dla Marche, Włochy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2011/92/UE – Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko – Instalacje do produkcji biogazu – Ocena wpływu na środowisko po wybudowaniu instalacji

I.      Wprowadzenie

1.        Niniejsze postępowanie w sprawie wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma wyjaśnić, czy zgodnie z dyrektywą OOŚ(2) po zrealizowaniu danego przedsięwzięcia można a posteriori przeprowadzić pominiętą uprzednio ocenę oddziaływania na środowisko. Wątpliwości co do takiego sposobu postępowania wynikają z okoliczności, że taka ocena może w pełni osiągnąć swój cel jedynie przed udzieleniem zezwolenia na przedsięwzięcie i przed jego realizacją. Jednakże należy zadać sobie także pytanie, jakie alternatywne rozwiązania w stosunku do przeprowadzonej a posteriori oceny istnieją w wypadkach tak poważnych uchybień proceduralnych.
II.    Ramy prawne

A.      Prawo międzynarodowe

2.        Artykuł 6 konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska(3) (zwana dalej „konwencją z Aarhus”) przewiduje udział społeczeństwa w wypadku przedsięwzięć mogących mieć znaczący wpływ na środowisko. Moment tego udziału jest uregulowany w art. 6 ust. 4:
„Każda ze stron umożliwi udział społeczeństwa na tyle wcześnie, że wszystkie warianty będą jeszcze możliwe, a udział społeczeństwa może być skuteczny”.
B.      Prawo Unii

3.        Motyw 2 dyrektywy OOŚ przypomina podstawowe zasady leżące u podstaw tej dyrektywy:
„Na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«. Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji”.

4.        Artykuł 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ definiuje pojęcie „zezwolenia na inwestycję” jako:
„decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia”.

5.        Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ reguluje stosunek pomiędzy zezwoleniem na inwestycję a oceną oddziaływania na środowisko:
„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. […]”.

6.        Z art. 3 dyrektywy OOŚ wynikają podstawowe wymogi dotyczące treści oceny:
„Ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku i zgodnie z art. 4–12, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla następujących elementów:
a)      istot ludzkich, fauny i flory;
b)      gleby, wód, powietrza, klimatu i krajobrazu;
c)      dóbr materialnych i dziedzictwa kultury;
d)      oddziaływania między elementami, o których mowa w lit. a), b) i c)”.

7.        Zgodnie z art. 5 dyrektywy OOŚ wykonawca dostarcza informacje niezbędne do przeprowadzenia oceny, zaś art. 6 i 7 regulują udział organów państwa oraz społeczeństwa.

8.        Artykuł 8 dyrektywy OOŚ przewiduje, że „[r]ezultaty konsultacji oraz informacje zebrane zgodnie z art. 5, 6 i 7 są uwzględniane w procedurze zezwolenia na inwestycję”.
C.      Prawo włoskie

9.        W ocenie sądu odsyłającego w prawie włoskim brak jest obecnie przepisu regulującego ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadzoną a posteriori, po wybudowaniu instalacji.

10.      W wypadku instalacji, które uzyskały już zezwolenie, art. 29 ust. 1 rozporządzenia ustawodawczego nr 152/2006 przewiduje jedynie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia lub zatwierdzenia wydanych bez wcześniejszej oceny oddziaływania na środowisko, ze względu na naruszenie ustawy, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

11.      W wypadku wybudowania instalacji bez poddania jej wcześniej kontroli podlegania ocenie oddziaływania na środowisko lub samej ocenie oddziaływania na środowisko, art. 29 ust. 4 rozporządzenia ustawodawczego nr 152/2006 stanowi, że właściwy organ, po oszacowaniu rozmiarów szkody wyrządzonej środowisku i rozmiarów tej szkody po zastosowaniu sankcji, nakazuje wstrzymanie prac i może zarządzić wyburzenie oraz przywrócenie do stanu poprzedniego miejsca lub stanu środowiska przez osobę odpowiedzialną i na jej koszt lub w wypadku niezastosowania się do nakazu, z urzędu.

12.      Zgodnie z art. 29 ust. 5 rozporządzenia ustawodawczego nr 152/2006 „w wypadku stwierdzenia nieważności przez sąd lub w wypadku cofnięcia w wyniku samokontroli zezwoleń lub zatwierdzeń wydanych po uprzednim dokonaniu oceny oddziaływania na środowisko albo stwierdzenia nieważności opinii o zgodności z przepisami o ochronie środowiska […] uprawnienia określone w ust. 4 są wykonywane dopiero po przeprowadzeniu nowej oceny oddziaływania na środowisko”.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

13.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy dwóch instalacji o każdorazowej nominalnej mocy elektrycznej 999 kW produkujących prąd z biogazu uzyskiwanego w wyniku fermentacji beztlenowej biomasy, wybudowanych przez VBio1 Società Agricola S.r.l. (zwanej dalej „VBio1”) w gminie Corridonia (sprawa C‑196/16) oraz przez VBio2 Società Agricola S.r.l. (zwanej dalej „VBio2”) w gminie Loro Piceno (sprawa C‑197/16).

14.      Region Marche zatwierdził w dniu 5 czerwca 2012 r. instalację w Corridonii na podstawie wniosków o udzielenie zezwolenia na inwestycję z października 2011 r., a w dniu 29 czerwca 2012 r. zatwierdził instalację w Loro Piceno na podstawie wniosków o udzielenie zezwolenia na inwestycję z grudnia 2011 r.

15.      Ocena oddziaływania na środowisko należała do właściwości prowincji Macerata, która jednak nie wydała w tym zakresie żadnej decyzji, gdyż zgodnie z prawem obowiązującym w rejonie Marche taka ocena dla instalacji o tej wielkości nie była wymagana. Jednakże w okresie późniejszym to uregulowanie regionu zostało uznane za nieważne przez włoski trybunał konstytucyjny. Z tego względu uwzględniono skargi obu gmin oraz dalszych skarżących skierowane przeciwko zezwoleniom na inwestycje. Jednak VBio1 i VBio2 wybudowały już uprzednio swoje instalacje i uruchomiły je.

16.      Wskutek uchylenia zezwoleń na inwestycje właściwe organy prowincji Macerata stwierdziły najpierw, że należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko obu instalacji i wydały następnie w dniu 7 lipca 2014 r. (Corridonia) oraz w dniu 10 lutego 2015 r. (Loro Piceno) w obu wypadkach pozytywne oceny co do zgodności z przepisami dotyczącymi środowiska. Skargi w postępowaniach głównych są skierowane przeciwko tym ostatnim decyzjom.

17.      W związku z powyższym Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (sąd administracyjny dla regionu Marche) kieruje do Trybunału następujące pytanie:
„Czy w świetle art. 191 TFUE i art. 2 dyrektywy 2011/92/UE zgodne z prawem Unii jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie kontroli podlegania ocenie oddziaływania na środowisko (i ewentualnie samej oceny oddziaływania na środowisko) po wybudowaniu instalacji, w wypadku gdy sąd krajowy stwierdził nieważność zezwolenia z powodu niepoddania przedsięwzięcia kontroli w zakresie konieczności podlegania ocenie oddziaływania na środowisko, a ocena oddziaływania na środowisko była wyłączona przez przepisy krajowe sprzeczne z prawem Unii?”.

18.      Uwagi na piśmie przedstawiły: gminy Corridonia i Loro Piceno oraz Alessandrini i in. jako strona skarżąca, prowincja Macerata i region Marche jako strona pozwana, VBio1 i VBio2 jako dalsi uczestnicy sporu oraz Republika Włoska i Komisja Europejska. Podmioty te, z wyjątkiem Bartolini i in., przedstawiły też swoje stanowisko na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r.
IV.    Ocena prawna

19.      Sąd administracyjny zmierza do ustalenia, czy niesłusznie pominięta ocena oddziaływania na środowisko może zostać przeprowadzona a posteriori po wybudowaniu danej instalacji na podstawie zezwolenia na inwestycję, które następnie zostało skutecznie zaskarżone.

20.      Na początku dokładniej określę przedmiot postępowania (zob. część A poniżej), następnie omówię uregulowania dyrektywy OOŚ dotyczące momentu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zob. część B poniżej) i wreszcie zajmę się skutkami zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadku już zrealizowanych przedsięwzięć (zob. część C poniżej).
A.      Wprowadzenie

21.      Na początku należy wskazać, że wskazany przez sąd administracyjny art. 191 TFUE jako taki nie może stanowić kryterium dla oceny środków podjętych przez państwa członkowskie. Jak słusznie wskazuje Komisja, postanowienie to jest skierowane do Unii. Postanowienie to może mieć jednak znaczenie przy wykładni prawa wtórnego(4).

22.      W tym zakresie odesłanie prejudycjalne słusznie powołuje się na dyrektywę OOŚ w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2011/92. Co prawda pierwsze wnioski w każdym z postępowań o wydanie zezwolenia na inwestycję zostały złożone już w dniu 4 października 2011 r.(5). i w dniu 16 grudnia 2011 r.(6), podczas gdy dyrektywa 2011/92 weszła w życie dopiero w lutym 2012 r., jednakże nowa norma prawna znajduje co do zasady – w szczególności w ramach toczących się postępowań,– zastosowanie od wejścia w życie aktu prawnego, którym została ona wprowadzona(7). Od tej zasady można odstąpić jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy takie zastosowanie prowadziłoby do nieproporcjonalnych obciążeń(8). W niniejszej sprawie nie ma powodu do takiego odstępstwa, ponieważ uprzednio obowiązujące przepisy oraz przepisy dyrektywy 2011/92 są zasadniczo identyczne(9). Zezwolenia z czerwca 2012 r. wydane dla obu instalacji powinny być już zatem oceniane na podstawie dyrektywy 2011/92.

23.      Należy także wyjaśnić, że Trybunał nie powinien orzekać co do kwestii, czy dana instalacja do produkcji biogazu rzeczywiście powinna zostać poddana ocenie odziaływania na środowisko lub na podstawie jakich kryteriów należało by to zagadnienie rozstrzygnąć. Wobec tego chybione są argumenty podnoszone przez VBio1 i VBio2 dotyczące obecnie obowiązujących uregulowań włoskich, które wykluczają obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania. W niniejszym postępowaniu nie zachodzi też potrzeba dogłębniejszej analizy zagadnienia, czy to nowe uregulowanie z uwagi na ryzyka dla środowiska związane z instalacjami do produkcji biogazu – na przykład zagrożenie eksplozjami, emisje metanu i formaldehydu, wprowadzenie azotanów przez wykorzystywanie pozostałości po procesie fermentacji do nawożenia – jest zgodne z dyrektywą OOŚ.
B.      W przedmiocie momentu przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko

24.      Zgodnie z art. 3 dyrektywy OOŚ ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla środowiska. Opiera się ona przy tym między innymi na udziale społeczeństwa zgodnie z art. 6. Zgodnie z art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 1 ust. 2 lit. c) powinno to nastąpić przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję, które uprawnia do realizacji przedsięwzięcia.

25.      Ponadto zgodnie z motywem 2 dyrektywy OOŚ skutki dla środowiska powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji. Jak tam stwierdzono, jest to zgodnie z zasadami ostrożności i działania zapobiegawczego oraz z zasadą naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła, jak również z zasadą „zanieczyszczający płaci”, przy czym wszystkie te zasady stanowią zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE podstawy polityki Unii w dziedzinie środowiska. Trybunał rozumie to w ten sposób, że celem oceny odziaływania na środowisko jest zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń dla środowiska, a nie późniejsze przeciwdziałanie ich skutkom(10).

26.      Ponadto należy wskazać na art. 6 konwencji z Aarhus, który został przetransponowany przez dyrektywę OOŚ(11). Przewidziany w tym postanowieniu udział społeczeństwa przy podejmowaniu decyzji, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, powinien mieć miejsce na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne, a udział społeczeństwa był skuteczny(12). Ta konkretyzacja ilustruje cel wczesnego udziału: udział ten jest bardziej skuteczny, jeżeli może być kompleksowo uwzględniony w fazie realizacji przedsięwzięcia. Może on w szczególności wskazać, w jaki sposób można wybudować instalację bez dających się uniknąć dodatkowych nakładów, aby zredukować do minimum niekorzystne skutki dla środowiska.

27.      Jeżeli instalacja została już wybudowana, z reguły nie są już dostępne wszystkie możliwości. Zmiana istniejącej instalacji wymaga zwykle większych nakładów niż uwzględnienie od początku odpowiednich środków w przedsięwzięciu.

28.      Gdy ocena oddziaływania na środowisko jest przeprowadzana dopiero po wybudowaniu instalacji, może ona zatem stać się skuteczna jedynie w takim zakresie, w jakim: wskazuje wymogi dotyczące ochrony środowiska, które wymuszają zmiany w instalacji, powoduje zmianę decyzji uznaniowych albo udziela wskazówek co do skorzystania z istniejących jeszcze przyjaznych dla środowiska opcji.

29.      Jeżeli jednak ocena wskaże, że w celu zminimalizowania niekorzystnych skutków dla środowiska instalacja powinna była zostać lepiej zaprojektowana, przynajmniej dyrektywa OOŚ nie wymaga wyegzekwowania od inwestora odpowiednich zmian. Dyrektywa OOŚ nie zawiera bowiem żadnych przepisów z zakresu prawa materialnego dotyczących wyważania skutków dla środowiska z innymi czynnikami i nie zakazuje też realizacji przedsięwzięć, które mogą mieć niekorzystne skutki dla środowiska(13).

30.      Poza tym przeciwko przeprowadzaniu oceny oddziaływania na środowisko po wybudowaniu instalacji przemawiają praktyczne trudności w prawidłowym określeniu skutków dla środowiska. Instalacja ta zmieniła już bowiem lokalne środowisko naturalne i nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia tych zmian ex post. W wypadku zniszczenia niewykrytej populacji ściśle chronionego gatunku, na przykład nietoperzy lub określonych jaszczurek, nie ma gwarancji, że można to będzie następczo stwierdzić.

31.      Te nieuniknione praktyczne deficyty oceny następczej mogą co najwyżej zostać częściowo skompensowane tym, że może ona uwzględnić dające się faktycznie stwierdzić skutki funkcjonowania instalacji dla środowiska, podczas gdy prawidłowa ocena jedynie prognozowałaby te skutki.

32.      W związku z tym należy stwierdzić, że oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia powinno być kategorycznie oceniane przed wydaniem zezwolenia na inwestycję, a przeprowadzona a posteriori – po wybudowaniu instalacji – ocena oddziaływania na środowisko nie może równorzędnie zastąpić pierwotnego zaniechania takiej oceny(14).

33.      Powyższe stwierdzenie podkreśla poza tym konieczność skutecznej tymczasowej ochrony prawnej w wypadku sporów dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. W wypadku odmowy ochrony tymczasowej powodzenie skargi nie zapewnia skutecznej ochrony praw. Sytuacja byłaby jeszcze bardziej godna ubolewania, gdyby właściwe sądy – tak jak przedstawiają to VBio1 i VBio2 – rzeczywiście odmówiły zawieszenia zezwoleń na inwestycje i w ten sposób umożliwiły przedwczesne wybudowanie instalacji.
C.      W przedmiocie skutków zaniechania oceny

34.      Jakie działania należy jednak podjąć, gdy dopiero po realizacji przedsięwzięcia stwierdzi się, że należało ocenić jego oddziaływanie na środowisko? U podstaw argumentacji Corridonia i Loro Piceno oraz von Alessandrini i in. leży być może niewypowiedziane oczekiwanie, że nie można już udzielić zezwoleń na dane przedsięwzięcia i dlatego instalacje muszą zostać zlikwidowane.

35.      Jakkolwiek taki skutek prawny jest przynajmniej teoretycznie możliwy, nie powinien on normalnie wchodzić w rachubę. Co prawda, pełna konwalidacja uchybienia proceduralnego po realizacji przedsięwzięcia nie jest już możliwa (pkt 1 poniżej), jednakże skutki tego uchybienia nadal mogą zostać w bardzo dużym stopniu zredukowane (pkt 2 poniżej).
1.      W przedmiocie konwalidacji uchybienia proceduralnego

36.      W przedmiocie konwalidacji zaniechanej oceny oddziaływania na środowisko strony dyskutują intensywnie, jak należy interpretować pewien wyrok wydany przeciwko Irlandii. Zgodnie z nim dopuszcza się legalizację sprzecznych z prawem Unii operacji lub działań, jeżeli nie stwarza to zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylania się od ich stosowania i że pozostaje ona wyjątkiem(15).

37.      Stronom jednak umknęło, że Trybunał, powołując się na ten wyrok, doprecyzował później w zakresie dotyczącym dyrektywy IPPC wymogi co do konwalidacji zaniechania uczestnictwa społeczeństwa(16). Zgodnie z tym orzecznictwem w momencie następczego uzupełnienia muszą być jeszcze dostępne wszystkie możliwości, a konwalidacja powinna na tym etapie postępowania umożliwić jeszcze – w odniesieniu do wyniku procesu decyzyjnego – rzeczywisty udział społeczeństwa(17). Rozważania te muszą również obowiązywać w stosunku do oceny oddziaływania na środowisko.

38.      Jednakże z uwagi na okoliczność, że po zrealizowaniu przedsięwzięcia nie są już dostępne wszystkie możliwości i w związku z tym skuteczność udziału społeczeństwa jest ograniczona, zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może zostać już w tym momencie w pełni konwalidowane. Przedsięwzięcie nie może zatem w przyszłości być tak traktowane, jakby zostało zatwierdzone z poszanowaniem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
2.      W przedmiocie usunięcia skutków uchybienia proceduralnego

39.      Jednakże w związku z tym nie wyjaśniono jeszcze kompleksowo, w jaki sposób należy postąpić ze skutkami uchybienia proceduralnego. W tym zakresie uważam, że właściwe są pragmatyczne środki, które jednak nie mogą stanowić zachęty do obchodzenia dyrektywy OOŚ.

40.      Trybunał podkreślił już, że zgodnie z przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE zasadą lojalnej współpracy państwa członkowskie mają obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków naruszenia prawa Unii. Obowiązek ten ciąży na każdym organie danego państwa członkowskiego w ramach jego właściwości. W związku z tym do zadań właściwych organów należy podjęcie wszelkich niezbędnych ogólnych i szczególnych środków w ramach ich właściwości, aby przedsięwzięcia zostały zbadane pod tym kątem, czy w związku z nimi należy obawiać się znacznych oddziaływań na środowisko, a w wypadku odpowiedzi twierdzącej, aby zostały ocenione pod kątem tych oddziaływań. Do takich środków zalicza się na przykład cofnięcie lub zawieszenie już udzielonego zezwolenia na inwestycję w celu umożliwienia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy OOŚ. Należy jednak mieć przy tym na względzie autonomię proceduralną państw członkowskich(18).

41.      Poza tym w wypadku cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia z reguły – tak jak w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego – niezbędne będzie wstrzymanie eksploatacji danej instalacji(19), gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c) i art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ zezwolenie to jest przesłanką dla wykonania przedsięwzięcia, czyli również dla jego eksploatacji. Taki sposób działania jest ponadto zgodny z zasadami ostrożności i podejmowania działania zapobiegawczego. W wypadku gdyby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko było konieczne, jest bowiem wątpliwe, czy zezwolenie na inwestycję wydane bez takiej oceny odpowiada wszelkim obwiązującym standardom w dziedzinie ochrony środowiska. Ryzyko wstrzymania eksploatacji stanowi poza tym silny bodziec do podejmowania starań, aby w toku zatwierdzania takich przedsięwzięć starać się przestrzegać dyrektywy OOŚ.

42.      Natomiast w wypadku gdy cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia jest wykluczone, gdyż ma już ono charakter ostateczny, państwa członkowskie muszą co najmniej uwzględnić zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie udzielania późniejszego zezwolenia związanego z przedsięwzięciem i zapewnić praktyczną skuteczność (effet utile) dyrektywy, czuwając nad tym, by taka ocena została przeprowadzona przynajmniej na tym etapie(20).

43.      Natomiast ochrona uzasadnionych oczekiwań inwestora oraz pewność prawa – na co powołują się VBio1 i VBio2 – nie mogą mieć znaczenia w wypadkach będącym przedmiotem postępowania głównego.

44.      Tak długo jak zezwolenie na inwestycję nie jest ostateczne, nie może uzasadniać ono ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wypadku gdy inwestor zrealizuje swoje przedsięwzięcie mimo skargi na to zezwolenie, bierze on na siebie ryzyko, że później okaże się, iż zezwolenie jest niezgodne z prawem. W przeciwnym razie podważona zostałaby skuteczna ochrona sądowa podmiotów trzecich, która została przewidziana w art. 47 Karty praw podstawowych, a w ramach postępowań z zakresu ochrony środowiska – w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus.

45.      W zakresie, w jakim zaufanie inwestora opiera się na sprzecznych z prawem Unii uregulowaniach krajowych, można co najwyżej zastanawiać się nad roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko odpowiedzialnym organom krajowym(21).

46.      Co się tyczy zasady pewności prawa, stoi ona na przeszkodzie powstawaniu zobowiązań dla jednostek na mocy dyrektyw. Przepisy dyrektywy mogą jedynie stanowić podstawę dla praw jednostek. W rezultacie jednostka nie może powoływać się na dyrektywę wobec państwa członkowskiego, gdy sprawa dotyczy obowiązku państwa, który ma bezpośredni związek z wykonaniem innego obowiązku spoczywającego na podmiocie trzecim na podstawie tej dyrektywy. Natomiast same negatywne skutki dla praw podmiotów trzecich, nawet gdy da się je z pewnością przewidzieć, nie pozbawiają jednostki prawa do powołania się na przepisy dyrektywy wobec danego państwa członkowskiego(22).

47.      Trybunał stwierdził już zatem, że obowiązek zapewnienia przez państwo członkowskie, by właściwe organy przeprowadziły ocenę oddziaływania na środowisko, nie pozostaje w bezpośrednim związku z wykonaniem obowiązku, który ciąży na inwestorze na podstawie dyrektywy OOŚ. Okoliczność, że eksploatacja musi zostać wstrzymana aż do momentu, w którym zostaną przedłożone wyniki tej oceny, jest wprawdzie skutkiem zbyt późnego wykonania obowiązku przez dane państwo, skutek ten nie może być jednak traktowany jako pośrednie nałożenie na inwestora obowiązków przez przepisy dyrektywy(23).

48.      W związku z tym pewne jest, że zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinno zostać później naprawione w zakresie, w jakim jest to jeszcze rzeczywiście możliwe. Realizacja danego przedsięwzięcia – w postępowaniach głównych: wybudowanie instalacji do produkcji biogazu – nie może stanowić w tym zakresie przeszkody.

49.      Taka następcza ocena jest też rozsądna, ponieważ za jej pomocą można jeszcze przynajmniej częściowo zrealizować cele dyrektywy OOŚ wskazane w pkt 25.

50.      Ocena może w szczególności ciągle jeszcze określić wiele skutków, a w zależności od sytuacji nawet wszystkie skutki dla środowiska danego przedsięwzięcia. W ten sposób dostarcza podstawy dla oceny dopuszczalności przedsięwzięcia. Gdy bowiem okaże się, że przedsięwzięcie narusza bezwzględnie obowiązujące wymogi prawne, musi ono zostać odpowiednio dostosowane lub być może nawet zakończone. Okoliczność, że przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, nie może mieć decydującego znaczenia w ramach tej nowej oceny(24), w celu uniknięcia jakiejkolwiek zachęty do zrealizowania najpierw przedsięwzięcia w sposób stanowiący nadużycie bez przeprowadzenia oceny(25).

51.      Przeprowadzona a posteriori ocena ma także szczególne znaczenie dla ewentualnych uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych organowi wydającemu zezwolenie. W toku wykonywania tych uprawnień organ powinien bowiem uwzględnić wyniki oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym w wypadku przeprowadzonej a posteriori oceny decyzje o charakterze uznaniowym powinny zostać zbadane w świetle wyników oceny i ewentualnie zmienione. Jednakże w przypadku takiej decyzji uznaniowej znaczenie powinny mieć również prawa podstawowe inwestora(26).

52.      Ponadto w wyniku oceny zainteresowana społeczność, właściwe organy oraz inwestor zostają poinformowani o tych oddziaływaniach oraz o możliwych ryzykach(27).

53.      Przykład instalacji do produkcji biogazu ilustruje znaczenie takich informacji dla inwestora. W wypadku gdy takie instalacje, jak często ma to miejsce, są eksploatowane w ramach ubocznej działalności zarobkowej, osoby odpowiedzialne nie będą bowiem koniecznie posiadać szczególnego wykształcenia i odpowiedniego doświadczenia w tym zakresie, które pozwalałyby przyjąć, że są w stanie – także bez oceny oddziaływania na środowisko – w codziennej eksploatacji instalacji minimalizować związane z nią negatywne oddziaływania i ryzyka.

54.      Ponadto można byłoby zadać sobie pytanie, czy można zaradzić okoliczności, że być może z uwagi na brak oceny oddziaływania na środowisko w ramach opracowywania przedsięwzięcia nie można było dobrowolnie uwzględnić wszystkich możliwości ograniczenia niekorzystnego oddziaływania na środowisko. Takie działanie byłoby wprawdzie zgodne z obowiązkiem usunięcia skutków naruszenia prawa Unii, jednakże z drugiej strony dyrektywa OOŚ nie zobowiązuje inwestora – także w wypadku przeprowadzonej we właściwym czasie oceny – do opracowania swojego przedsięwzięcia w sposób możliwie przyjazny dla środowiska.

55.      Ostatecznie jednak Trybunał nie musi rozstrzygać tego ostatniego zagadnienia w niniejszym postępowaniu, gdyż brak jest wskazówek co do tego, że ma ono znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu prawnego zawisłego przed sądem krajowym.

56.      Mimo że dopuszczalne jest zatem przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko po wybudowaniu danej instalacji, w odróżnieniu od pełnej konwalidacji uchybienia proceduralnego nie może to jednak powodować, że instalacja i jej odziaływanie będą traktowane jako zatwierdzone zgodnie z prawem bez jakichkolwiek ograniczeń. Obok wskazanego już ryzyka wstrzymania eksploatacji zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może uzasadniać także roszczenia odszkodowawcze przeciwko organowi wydającemu zezwolenie na inwestycję i być może nawet roszczenia o zaniechanie zakłóceń, w szczególności w zakresie, w jakim nie mogła zostać zrealizowana (we właściwym czasie) funkcja ostrzegawcza oceny(28).
V.      Wnioski

57.      Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł następująco:
Dyrektywa 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, intepretowana w świetle art. 191 TFUE, zobowiązuje do dokonania badania w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego przeprowadzenia właściwej oceny przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję i przed realizacją danego przedsięwzięcia. W wypadku uchybienia temu obowiązkowi właściwe organy są zobowiązane do następczego przeprowadzenia tego postępowania i wyciągnięcia stosownych konsekwencji z uzyskanych wyników. Jednakże w wyniku tych działań przedsięwzięcie nie może być traktowane w taki sposób, jak gdyby zostało zatwierdzone z całkowitym poszanowaniem dyrektywy 2011/92.

1      Język oryginału: niemiecki.

2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1). Zmiany wprowadzone dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1) nie znajdują jeszcze zastosowania w niniejszym postępowaniu.

3      Dz.U. 2005, L 124, s. 4, przyjęta decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1).

4      Zobacz wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in. (C‑378/08, EU:C:2010:126, pkt 46); ERG i in. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 39); a także z dnia 4 marca 2015 r., Fipa Group i in. (C‑534/13, EU:C:2015:140, pkt 42).

5      Pismo procesowe VBio1, pkt 34.

6      Pismo procesowe VBio2, pkt 33.

7      Wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in. (C‑72/12, EU:C:2013:712, pkt 22).

8      Tak rozumiem wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r., Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, pkt 23) i opierające się na tym wyroku orzecznictwo.

9      Zobacz wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, pkt 26–28).

10      Wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 58).

11      Motyw 11 dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 156, s. 17).

12      Zobacz wyroki: z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 88–90); z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, pkt 46).

13      Wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, pkt 46).

14      Wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 61).

15      Wyrok z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:380, pkt 57).

16      Wówczas dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. 1996, L 257, s. 26), obecnie część dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17).

17      Wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 90).

18      Wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 64, 65, 68); z dnia 17 listopada 2016 r., ASA Abfall Service (C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 46).

19      Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 58).

20      Wyroki: z dnia 17 marca 2011 r., Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in. (C‑275/09, EU:C:2011:154, pkt 37); z dnia 17 listopada 2016 r., ASA Abfall Service (C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 44).

21      Zobacz opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Grüne Liga Sachsen i in. (C‑399/14, EU:C:2015:631, pkt 65).

22      Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 56, 57).

23      Wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 58).

24      Zobacz wyrok z dnia 14 stycznia 2016 r., Grüne Liga Sachsen i in. (C‑399/14, EU:C:2016:10, pkt 77).

25      Zobacz opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Grüne Liga Sachsen i in. (C‑399/14, EU:C:2015:631, pkt 70).

26      W przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy unijnymi prawami podstawowymi a prawami podstawowymi wynikającymi z krajowych porządków prawnych państw członkowskich zobacz wyrok z dnia 6 marca 2014 r., Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126).

27      Zobacz w przedmiocie informowania zainteresowanej społeczności moja opinia w sprawie Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, pkt 51).

28      Zobacz moja opinia w sprawie Leth (C‑420/11, EU:C:2012:701, pkt 51).