CELEX: 62020CC0037
Language: nl
Date: 2022-01-20
Title: Conclusie van advocaat-generaal G. Pitruzzella van 20 januari 2022.###

Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 20 januari 2022 (1)

Gevoegde zaken C‑37/20 en C‑601/20

WM (C‑37/20)

Sovim SA (C‑601/20)

tegen

Luxembourg Business Registers

[verzoek van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg (rechter in eerste aanleg Luxemburg, Luxemburg) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering – Richtlijn (EU) 2015/849 – Artikel 30, leden 5 en 9 – Register van uiteindelijk begunstigden – Richtlijn (EU) 2018/843 – Artikel 1, lid 15, onder c) en g) – Toegang van elk lid van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden – Geldigheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 7 en 8 – Transparantiebeginsel – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening (EU) 2016/679 – Artikel 5, lid 1, onder a) tot en met c) en f) – Uitzonderingen op de toegang tot het register van uiteindelijk begunstigden – Voorwaarden – Begrippen ‚uitzonderlijke omstandigheden’, ‚risico’ en ‚onevenredig risico’ – Bewijs”

1.        Wat is het juiste evenwicht tussen enerzijds het vereiste van transparantie betreffende de uiteindelijk begunstigden en de zeggenschapsstructuren van vennootschappen, dat een fundamentele rol speelt bij de voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering, en anderzijds de eerbiediging van de grondrechten van de betrokkenen, te weten de uiteindelijk begunstigden, en, met name, hun recht op een privéleven en bescherming van hun persoonsgegevens?

2.        Dit is in wezen de fundamentele  vraag die het Hof wordt voorgelegd in de twee zaken die het voorwerp zijn van deze conclusie, die betrekking heeft op  twee verzoeken om een prejudiciële beslissing van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg (rechter in eerste aanleg Luxemburg, Luxemburg). 

3.        Deze twee vragen betreffen de geldigheid en de uitlegging van artikel 30, leden 5 en 9, van richtlijn (EU) 2015/849(2), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843(3) (hierna: „richtlijn 2015/849”). Bij deze richtlijn is een regeling ingevoerd voor publieke toegang tot de registers van uiteindelijk begunstigden van op het grondgebied van de lidstaten gevestigde vennootschappen en andere juridische entiteiten, waarbij in beginsel elk lid van de bevolking toegang wordt geboden tot bepaalde informatie over de uiteindelijk begunstigden in die registers, zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond.

4.        De verwijzende rechter vraagt zich af of deze regeling geldig is in het licht van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven alsook het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens, die in respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) zijn verankerd. Deze rechter koestert tevens twijfel over de geldigheid en de werkingssfeer van het systeem van uitzonderingen op die publieke toegang dat bij deze richtlijn is ingevoerd.

5.        In dit kader wordt het Hof tevens verzocht om een standpunt in te nemen over de interactie tussen deze regeling van publieke toegang en een aantal bepalingen van verordening (EU) 2016/679(4).
I.      Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Richtlijnen 2015/849 en 2018/843

6.        Volgens overweging 2 van richtlijn 2015/849 kunnen „[d]e soliditeit, integriteit en stabiliteit van kredietinstellingen en financiële instellingen en het vertrouwen in het financiële stelsel als geheel [...] ernstig in gevaar worden gebracht door de pogingen van criminelen en hun medeplichtigen om de herkomst van de opbrengsten van misdrijven te verhullen of rechtmatig of onrechtmatig verkregen gelden voor terroristische doeleinden te gebruiken”. Overeenkomstig overweging 12 van deze richtlijn moet derhalve „[v]an elke natuurlijke persoon die een juridische entiteit in eigendom heeft of daarover zeggenschap uitoefent, [...] de identiteit worden vastgesteld”.

7.        Volgens overweging 14 van richtlijn 2015/849 is „[d]e noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde [...] een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat entiteiten opgericht op hun grondgebied overeenkomstig het nationale vennootschapsrecht, naast de basisgegevens zoals naam en adres van de vennootschap en het bewijs van oprichting en juridische eigendom, adequate, accurate en actuele informatie verkrijgen en bijhouden betreffende hun uiteindelijk begunstigden. Met het oog op meer transparantie en om misbruik van juridische entiteiten tegen te gaan, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat informatie over de uiteindelijk begunstigden in volledige overeenstemming met het Unierecht wordt bewaard in een centraal register dat zich buiten de vennootschap bevindt. [...]”

8.        In dit verband definieert artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 het begrip „uiteindelijk begunstigde” voor de toepassing van deze richtlijn als „elke [(alle)] natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht, en waaronder ten minste wordt verstaan:
a)      in het geval van vennootschapsrechtelijke entiteiten:
i)      de natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over een juridische entiteit via het rechtstreeks of onrechtstreeks houden van een toereikend percentage van de aandelen of de stemrechten of van het eigendomsbelang in die entiteit [...].”(5)

9.        Artikel 30 van richtlijn 2015/849 bepaalt(6):
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten toereikende, accurate en actuele informatie over wie hun uiteindelijk begunstigden zijn, inwinnen en bijhouden, waaronder detailgegevens over de door de uiteindelijk begunstigden gehouden economische belangen. De lidstaten zorgen ervoor dat inbreuken op dit artikel worden onderworpen aan doeltreffende, evenredige en afschrikkende maatregelen of sancties.
[...]
3.      De lidstaten zorgen ervoor dat de in lid 1 bedoelde informatie in elke lidstaat wordt gehouden in een centraal register [...].
4.      De lidstaten verlangen dat de in het in lid 3 bedoelde centraal register bijgehouden informatie toereikend, accuraat en actueel is, en voorzien daartoe in mechanismen. [...]
5.      De lidstaten zorgen ervoor dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde in alle gevallen toegankelijk is voor:
a)      de bevoegde autoriteiten en de [financiële-inlichtingeneenheden (FIE’s)], zonder enige beperking;
b)      de meldingsplichtige entiteiten, in het kader van het cliëntenonderzoek overeenkomstig hoofdstuk II;
c)      elk lid van de bevolking.
De onder c) bedoelde personen krijgen toegang tot ten minste de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede tot de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang.
De lidstaten kunnen onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden toegang verlenen tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd. Die aanvullende informatie omvat ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming.
5 bis.       De lidstaten kunnen ervoor kiezen om de in hun in lid 3 bedoelde nationale registers opgeslagen informatie beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage wenst, zich online registreert en een vergoeding betaalt, die niet meer mag bedragen dan de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie, met inbegrip van de kosten voor het bijhouden en ontwikkelen van het register.
[...]
9.      In uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden kunnen de lidstaten, indien de in lid 5, eerste alinea, onder b) en c), bedoelde toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, per geval voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde. De lidstaten zorgen ervoor dat dergelijke uitzonderingen worden verleend na een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden. Het recht op een bestuurlijke toetsing van het besluit over de uitzondering en op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gegarandeerd. Een lidstaat die uitzonderingen heeft verleend, publiceert jaarlijkse statistische gegevens over het aantal uitzonderingen die zijn verleend en met welke redenen, en brengt aan de [Europese] Commissie verslag uit over deze gegevens.
Op grond van de eerste alinea van dit lid verleende uitzonderingen zijn niet van toepassing op kredietinstellingen en financiële instellingen, noch op de in artikel 2, lid 1, punt 3), onder b), bedoelde meldingsplichtige entiteiten die openbare ambtenaren zijn.
[...]”

10.      Volgens artikel 41, lid 1, van richtlijn 2015/849(7) is „[d]e verwerking van persoonsgegevens op grond van deze richtlijn [...] onderworpen aan [de AVG]”.

11.      Artikel 43 van richtlijn 2015/849 bepaalt dat „[d]e verwerking van persoonsgegevens op basis van deze richtlijn met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering als bedoeld in artikel 1, wordt beschouwd als een taak van algemeen belang in de zin van [de AVG]”.
2.      AVG

12.      Artikel 5 AVG, met als opschrift „Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens”, bepaalt in lid 1:
„Persoonsgegevens moeten:
a)      worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is (,rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie’);
b)      voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt; [...] (,doelbinding’);
c)      toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt (,minimale gegevensverwerking’);
[...]
f)      door het nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging (,integriteit en vertrouwelijkheid’).”

13.      Artikel 25 van deze verordening draagt het opschrift „Gegevensbescherming door ontwerp en door standaardinstellingen” en bepaalt in lid 2:
„De verwerkingsverantwoordelijke treft passende technische en organisatorische maatregelen om ervoor te zorgen dat in beginsel alleen persoonsgegevens worden verwerkt die noodzakelijk zijn voor elk specifiek doel van de verwerking. Die verplichting geldt voor de hoeveelheid verzamelde persoonsgegevens, de mate waarin zij worden verwerkt, de termijn waarvoor zij worden opgeslagen en de toegankelijkheid daarvan. Deze maatregelen zorgen met name ervoor dat persoonsgegevens in beginsel niet zonder menselijke tussenkomst voor een onbeperkt aantal natuurlijke personen toegankelijk worden gemaakt.”

14.      De AVG bevat een hoofdstuk V, met als opschrift „Doorgiften van persoonsgegevens aan derde landen of internationale organisaties”, dat de artikelen 44 tot en met 50 van deze verordening bevat. Artikel 44, met als opschrift „Algemeen beginsel inzake doorgiften”, bepaalt:
„Persoonsgegevens die worden verwerkt of die zijn bestemd om na doorgifte aan een derde land of een internationale organisatie te worden verwerkt, mogen slechts worden doorgegeven indien, onverminderd de overige bepalingen van deze verordening, de verwerkingsverantwoordelijke en de verwerker aan de in dit hoofdstuk neergelegde voorwaarden hebben voldaan; dit geldt ook voor verdere doorgiften van persoonsgegevens vanuit het derde land of een internationale organisatie aan een ander derde land of een andere internationale organisatie. Alle bepalingen van dit hoofdstuk worden toegepast opdat het door deze verordening voor natuurlijke personen gewaarborgde beschermingsniveau niet wordt ondermijnd.”

15.      In artikel 49 van deze verordening, met als opschrift „Afwijkingen voor specifieke situaties”, is bepaald:
„1.      Bij ontstentenis van een adequaatheidsbesluit overeenkomstig artikel 45, lid 3, of van passende waarborgen overeenkomstig artikel 46, met inbegrip van bindende bedrijfsvoorschriften, kan een doorgifte of een reeks van doorgiften van persoonsgegevens aan een derde land of een internationale organisatie slechts plaatsvinden mits aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:
[...]
g)      de doorgifte is verricht vanuit een register dat volgens het Unierecht of lidstatelijk recht is bedoeld om het publiek voor te lichten en dat door eenieder dan wel door iedere persoon die zich op een gerechtvaardigd belang kan beroepen, kan worden geraadpleegd, maar alleen voor zover in het geval in kwestie wordt voldaan aan de in Unierecht of lidstatelijk recht vastgestelde voorwaarden voor raadpleging.
[...]”
B.      Luxemburgs recht

16.      De loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (Mémorial A 15) (wet van 13 januari 2019 tot instelling van een register van uiteindelijk begunstigden; hierna: „wet van 13 januari 2019”) bepaalt in artikel 3 dat een hele reeks van informatie over de uiteindelijk begunstigden van de geregistreerde entiteiten moet worden opgenomen en bewaard in het register van uiteindelijk begunstigden. Deze informatie omvat de achternaam, de voornaam of voornamen, de nationaliteit(en), de geboortedag en -maand en het geboortejaar, de geboorteplaats, de woonstaat en het volledige privé- of werkadres.

17.      Artikel 15 van de wet van 13 januari 2019 bepaalt:
„(1)      Een geregistreerde entiteit of een uiteindelijk begunstigde kan in een concreet geval en in de hiernavolgende uitzonderlijke omstandigheden op basis van een naar behoren gemotiveerd verzoek aan de beheerder verzoeken om de toegang tot de in artikel 3 bedoelde informatie te beperken tot de nationale autoriteiten, kredietinstellingen en financiële instellingen, alsmede tot deurwaarders en notarissen in hun hoedanigheid van openbaar ambtenaar, wanneer deze toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie, of wanneer de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is.
(2)      De beheerder beperkt voorlopig de toegang tot de in artikel 3 bedoelde informatie tot de nationale autoriteiten vanaf de ontvangst van het verzoek totdat van zijn besluit is kennisgegeven en, in geval van afwijzing van het verzoek, gedurende een extra periode van vijftien dagen. Indien tegen een besluit tot afwijzing beroep wordt ingesteld, blijft de beperking van de toegang tot informatie gehandhaafd/gelden totdat er tegen deze afwijzing geen rechtsmiddel meer openstaat.
[...]”
II.    Feiten, procedures in de hoofdgedingen en prejudiciële vragen

A.      Zaak C‑37/20

18.      WM is de uiteindelijk begunstigde van 35 handelsvennootschappen en van de vastgoedmaatschappij op aandelen  naar Luxemburgs recht YO (hierna: „vastgoedmaatschappij YO”). Elk van deze vennootschappen heeft bij de Luxembourg Business Registers (hierna: „LBR”), de beheerder van het register van uiteindelijk begunstigden in Luxemburg, op grond van artikel 15, lid 1, van de wet van 13 januari 2019 een verzoek ingediend om de toegang tot de informatie over WM als uiteindelijk begunstigde van die vennootschappen te beperken tot enkel de in die bepaling genoemde instellingen en autoriteiten, met uitsluiting van alle andere personen. In deze verzoeken heeft WM aangevoerd dat de publicatie van de in artikel 3 van de wet van 13 januari 2019 bedoelde informatie hem en zijn gezin op een gekwalificeerde, reële  en actuele manier blootstelt aan een onevenredig risico, en een risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie.

19.      LBR heeft al deze verzoeken afgewezen. In het bijzonder is bij besluit van 20 november 2019 het verzoek met betrekking tot de vastgoedmaatschappij YO afgewezen.

20.      WM heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.(8) WM betoogt dat hij in het kader van zijn functie van bestuurder van de vennootschappen waarvoor om beperking van de toegang tot informatie is verzocht, regelmatig moet reizen naar landen met een onstabiel politiek regime en waar sprake is van een hoog niveau van  criminaliteit. Dit brengt een aanzienlijk risico van ontvoering, wederrechtelijke vrijheidsberoving, geweld en zelfs de dood met zich mee. Dit risico is nog groter als kwaadwillenden kunnen weten dat hij de uiteindelijk begunstigde is van een of meer van de betrokken rechtspersonen, aangezien die hoedanigheid leidt tot het vermoeden van zijn eigendom van deze rechtspersonen.

21.      LBR voert daarentegen aan dat de situatie van WM niet voldoet aan de vereisten in de wet van 13 januari 2019 die een beperking van de toegang tot de informatie over zijn hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde van de betrokken vennootschappen rechtvaardigen. LBR betoogt met name dat de betrokkenheid van WM bij de activiteiten van deze vennootschappen algemeen bekend is, aangezien die betrokkenheid talloze malen is genoemd in de pers en met een eenvoudige zoektocht op internet gemakkelijk is te achterhalen.

22.      De verwijzende rechter wordt verzocht te beoordelen of WM voldoet aan de in artikel 15, lid 1, van de wet van 13 januari 2019 gestelde voorwaarden voor beperking van de toegang tot de informatie over zijn hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde van de vastgoedmaatschappij YO. Hij merkt op dat bij deze bepaling artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in  Luxemburgs recht is omgezet en koestert twijfel over de uitlegging van die bepaling van deze richtlijn.

23.      Deze twijfel betreft de begrippen „uitzonderlijke omstandigheden” en „risico”, zoals genoemd in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849. De verwijzende rechter heeft tevens vragen over het criterium „onevenredigheid” van het risico, dat beperking van de toegang tot informatie rechtvaardigt.

24.      In die omstandigheden heeft de tribunal d’arrondissement de Luxembourg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Het begrip ‚uitzonderlijke omstandigheden’
a)      Kan artikel 30, lid 9, van [richtlijn 2015/849], voor zover hierin de beperking van de toegang tot informatie over [uiteindelijk] begunstigden afhankelijk wordt gesteld van ‚uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden’, aldus worden uitgelegd dat een nationale wet het begrip ‚uitzonderlijke omstandigheden’ uitsluitend kan definiëren als een ‚onevenredig risico, een risico op  fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie’, welke begrippen door de formulering van [deze bepaling]  reeds een voorwaarde vormen voor de toepassing van de beperking van de toegang?
b)      Indien de eerste vraag onder a) ontkennend wordt beantwoord en indien de nationale omzettingsregeling het begrip ‚uitzonderlijke omstandigheden’ enkel definieert door middel van een verwijzing naar de niet ter zake doende  begrippen ‚onevenredig risico, een risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie’, moet artikel 30, lid 9, [van richtlijn 2015/849] dan aldus worden uitgelegd dat de nationale rechter de voorwaarde van ‚uitzonderlijke omstandigheden’ buiten beschouwing kan laten, of moet hij dit verzuim van de nationale wetgever compenseren door het begrip ‚uitzonderlijke omstandigheden’ invulling te geven aan de hand van de rechtspraak? Kan het Hof [...] in dat geval, aangezien de inhoud van de voorwaarde volgens artikel 30, lid 9, [van deze richtlijn] door het nationale recht wordt bepaald, de nationale rechter aanwijzingen geven voor zijn taak? Indien deze laatste vraag bevestigend wordt beantwoord, wat zijn dan de richtsnoeren voor de nationale rechter bij de bepaling van de inhoud van het begrip ‚uitzonderlijke omstandigheden’?
2)      Het begrip ‚risico’
a)      Moet artikel 30, lid 9, van [richtlijn 2015/849], voor zover hierin de beperking van de toegang tot informatie over [uiteindelijk] begunstigden afhankelijk wordt gesteld van een ‚onevenredig risico, een risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie’, worden uitgelegd als een verwijzing naar een reeks van acht situaties, waarbij de eerste betrekking heeft op een algemeen risico waarvoor de voorwaarde van onevenredigheid geldt en de zeven andere betrekking hebben op specifieke risico’s waarvoor de voorwaarde van onevenredigheid niet geldt, of als een verwijzing naar een geheel van zeven situaties die elk betrekking hebben op een specifiek risico waarvoor de voorwaarde van onevenredigheid geldt?
b)      Moet artikel 30, lid 9, van [richtlijn 2015/849], voor zover hierin de beperking van de toegang tot informatie over [uiteindelijk] begunstigden afhankelijk wordt gesteld van ‚een risico’, aldus worden uitgelegd dat de beoordeling van het bestaan en de omvang van dat risico daarbij wordt beperkt tot de banden die de [uiteindelijk] begunstigde heeft met de rechtspersoon ten aanzien waarvan hij uitdrukkelijk verzoekt om een beperking van de toegang tot informatie over zijn hoedanigheid van [uiteindelijk] begunstigde, of aldus dat rekening wordt gehouden met de banden die de betrokken [uiteindelijk] begunstigde heeft met andere rechtspersonen? Indien rekening moet worden gehouden met de banden met andere rechtspersonen, moet dan uitsluitend rekening worden gehouden met de hoedanigheid van [uiteindelijk] begunstigde ten opzichte van andere rechtspersonen of moet er rekening worden gehouden met alle soorten banden met andere rechtspersonen? Indien alle soorten banden met andere rechtspersonen in aanmerking moeten worden genomen, wordt de beoordeling van het bestaan en de omvang van het risico dan beïnvloed door de aard van deze banden?
c)      Moet artikel 30, lid 9, van [richtlijn 2015/849], voor zover hierin de beperking van de toegang tot informatie over [uiteindelijk] begunstigden afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde van ‚een risico’, aldus worden uitgelegd dat de bescherming die voortvloeit uit een beperking van de toegang wordt uitgesloten wanneer die informatie, of andere elementen die de [uiteindelijk] begunstigde aanvoert om het bestaan en de omvang van het ‚risico’ te onderbouwen, voor derden gemakkelijk toegankelijk is via andere informatiekanalen?
3)      Het begrip ‚onevenredig risico’
Met welke uiteenlopende belangen moet rekening worden gehouden bij de toepassing van artikel 30, lid 9, van [richtlijn 2015/849], voor zover dit de beperking van de toegang tot informatie over een [uiteindelijk] begunstigde afhankelijk stelt van een ‚onevenredig’ risico?”
B.      Zaak C‑601/20

25.      Sovim SA is een naamloze vennootschap gevestigd en kantoorhoudende te Luxemburg. 

26.      Op 12 augustus 2019 heeft Sovim op grond van artikel 15 van de wet van 13 januari 2019 bij LBR een verzoek ingediend om de toegang tot informatie betreffende haar bij LBR geregistreerde uiteindelijk begunstigde te beperken.

27.      Op 6 februari 2020 heeft LBR dit verzoek afgewezen.

28.      Op 24 februari 2020 heeft Sovim daarom bij de tribunal d’arrondissement de Luxembourg beroep ingesteld, met, primair, het verzoek om artikel 12 van de wet van 13 januari 2019, dat bepaalt dat bepaalde in het register van uiteindelijk begunstigden opgenomen informatie voor eenieder toegankelijk is, en/of artikel 15 van die wet buiten toepassing te laten en de door haar op grond van artikel 3 van die wet verstrekte informatie niet openbaar te maken.

29.      Sovim betoogt in de eerste plaats dat het feit dat de identiteit en de persoonsgegevens van de uiteindelijk begunstigde voor het publiek toegankelijk zijn, in strijd is met het recht op bescherming van het privéleven en het familie- en gezinsleven, alsmede het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals verankerd in respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest. Naar de mening van deze vennootschap wordt met richtlijn 2015/849, op grond waarvan de wet van 13 januari 2019 in de Luxemburgse wetgeving is opgenomen, namelijk beoogd de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen die worden gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te identificeren, en de veiligheid van handelsbetrekkingen en het vertrouwen in de markten te verzekeren. Volgens haar is evenwel niet aangetoond in welk opzicht deze doeleinden kunnen worden bereikt door de gegevens van het register van uiteindelijk begunstigden zonder enige controle voor het publiek toegankelijk te maken. In de tweede plaats voert Sovim aan dat met de publieke toegang tot persoonsgegevens in het register van uiteindelijk begunstigden meerdere bepalingen van de AVG wordt geschonden.

30.      Subsidiair verzoekt Sovim de verwijzende rechter vast te stellen dat er in casu sprake is van een onevenredig risico in de zin van artikel 15, eerste alinea, van de wet van 13 januari 2019, en derhalve LBR te gelasten de toegang tot de in artikel 3 van die wet bedoelde informatie te beperken. Deze vennootschap voert in dit verband aan dat haar uiteindelijk begunstigde wordt blootgesteld aan een onevenredig risico dat gekwalificeerd, reëel  en actueel is, aangezien er een risico van ontvoering van de uiteindelijk begunstigde, zijn familie en gezin bestaat  wanneer  zij in Afrika reizen dan wel verblijven.

31.      In dit kader rijst volgens de verwijzende rechter de vraag of de toegang van elk lid van de bevolking tot bepaalde gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden verenigbaar is met het Handvest en de AVG.

32.      In die omstandigheden heeft de tribunal d’arrondissement de Luxembourg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Is  artikel 1, lid 15, onder c), van [richtlijn 2018/843],  in die zin dat het de lidstaten verplicht de informatie over de uiteindelijk begunstigden in alle gevallen voor elk lid van de bevolking toegankelijk te maken zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond, rechtsgeldig in het licht van
a)      het in artikel 7 van het [Handvest] verzekerde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, uitgelegd overeenkomstig artikel 8 van het [Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (EVRM)], gelet op de met name in de overwegingen 30 en 31 van richtlijn 2018/843 vermelde doelstellingen van in het bijzonder de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, en
b)      het in artikel 8 van het Handvest verzekerde recht op bescherming van persoonsgegevens, voor zover daarmee in het bijzonder wordt beoogd te waarborgen dat de verwerking van persoonsgegevens geschiedt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is, dat bij de verzameling en verwerking van persoonsgegevens het doelbindingsbeginsel wordt nageleefd en dat zo min mogelijk gegevens worden verwerkt?
2)      a)      Moet artikel 1, lid 15, onder g), van richtlijn 2018/843 aldus worden uitgelegd dat slechts sprake is van de in dit artikel vermelde uitzonderlijke omstandigheden – in welk geval de lidstaten kunnen voorzien in een uitzondering op de toegang voor de leden van de bevolking tot alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigden  indien die toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, aan een risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie – indien wordt bewezen dat sprake is van een onevenredig risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie dat uitzonderlijk,  gekwalificeerd, reëel en actueel is en daadwerkelijk bestaat voor  de specifieke persoon van de uiteindelijk begunstigde?
b)      Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord en artikel 1, lid 15, onder g), van richtlijn 2018/843 aldus moet worden uitgelegd, is dit artikel dan rechtsgeldig in het licht van het in artikel 7 van het Handvest verzekerde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en in het licht van het in artikel 8 van het Handvest verzekerde recht op bescherming van persoonsgegevens?
3)      a)      Moet artikel 5, lid 1, onder a), [AVG], dat verplicht tot de verwerking van persoonsgegevens op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is, aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat
–        persoonsgegevens van een uiteindelijk begunstigde die zijn ingeschreven in een register van uiteindelijk begunstigden, dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849, voor de leden van de bevolking toegankelijk zijn zonder controle  of rechtvaardiging, en zonder dat de betrokken persoon (de uiteindelijk begunstigde) kan weten wie toegang heeft gehad tot die hem betreffende persoonsgegevens, en
–        de verwerkingsverantwoordelijke voor dat register van uiteindelijk begunstigden toegang verleent tot de persoonsgegevens van de uiteindelijk begunstigden aan een onbeperkt en niet vast te stellen aantal personen?
b)      Moet artikel 5, lid 1, onder b), [AVG], dat het doelbindingsbeginsel oplegt, aldus worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat persoonsgegevens van een uiteindelijk begunstigde die zijn ingeschreven in een register van uiteindelijk begunstigden dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849, voor de leden van de bevolking toegankelijk zijn zonder dat de verwerkingsverantwoordelijke van deze gegevens kan garanderen dat zij uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn verzameld, namelijk in wezen de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, een doelstelling waarvoor de bevolking niet de verantwoordelijke instantie is?
c)      Moet artikel 5, lid 1, onder c), [AVG], dat het beginsel van minimale gegevensverwerking oplegt, aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat middels een register van uiteindelijk begunstigden dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849, de leden van de bevolking niet alleen toegang hebben tot de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de nationaliteit en de woonstaat van een uiteindelijk begunstigde, alsmede tot de aard en omvang van het door deze uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang, maar tevens tot zijn geboortedatum en zijn geboorteplaats?
d)      Verzet artikel 5, lid 1, onder f), [AVG], op grond waarvan persoonsgegevens op een dusdanige manier moeten worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking, waardoor de integriteit en vertrouwelijkheid van die gegevens worden gewaarborgd, zich er niet tegen dat persoonsgegevens van uiteindelijk begunstigden, die beschikbaar zijn in het register van uiteindelijk begunstigden dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849, onbeperkt, onvoorwaardelijk en zonder verplichting tot vertrouwelijkheid toegankelijk zijn?
e)      Moet artikel 25, lid 2, [AVG], dat zorgt voor de bescherming van persoonsgegevens door standaardinstellingen op grond waarvan met name persoonsgegevens in beginsel niet zonder menselijke tussenkomst voor een onbeperkt aantal natuurlijke personen toegankelijk worden gemaakt, aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat
–        een register van uiteindelijk begunstigden dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849 niet van leden van de bevolking verlangt dat zij zich op de website van dit register registreren wanneer zij persoonsgegevens van een uiteindelijk begunstigde raadplegen, en
–        wanneer in een dergelijk register opgenomen persoonsgegevens van een uiteindelijk begunstigde worden geraadpleegd, daarover geen informatie wordt verstrekt aan die uiteindelijk begunstigde, en  
–        er, gelet op de doelstelling van de verwerking van de betrokken persoonsgegevens, geen enkele beperking geldt wat betreft de omvang en de toegankelijkheid van deze gegevens?
f)      Moeten de artikelen 44 tot en met 50 [AVG], die aan de doorgifte van persoonsgegevens aan derde landen strenge voorwaarden verbinden, aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat dergelijke gegevens van een uiteindelijk begunstigde die zijn ingeschreven in een register van uiteindelijk begunstigden dat is ingevoerd overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849, in alle gevallen voor alle leden van de bevolking toegankelijk zijn zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond en ongeacht waar een lid van de bevolking zich bevindt?”
III. Analyse

33.      De zes vragen die de verwijzende rechter in het kader van zijn twee verzoeken om een prejudiciële beslissing heeft gesteld, kunnen in wezen in drie groepen worden onderverdeeld.

34.      De eerste groep  vragen [te weten de eerste vraag en de tweede vraag, onder b), in zaak C‑601/20] betreft de toetsing van de geldigheid – in het licht van het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die zijn verankerd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest – van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden en het systeem van uitzonderingen daarop, zoals ingevoerd bij artikel 30, lid 5, onder c), en lid 9, van richtlijn 2015/849.

35.      Een tweede groep  vragen (te weten de derde vraag in zaak C‑601/20) betreft de toetsing of die regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden verenigbaar is met een aantal bepalingen van de AVG.

36.      Een derde groep  vragen [te weten alle vragen in zaak C‑37/20 alsmede de tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20] betreft de uitlegging van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, betreffende het systeem van uitzonderingen op die regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden. 

37.      Alvorens deze vragen te beantwoorden, acht ik het nuttig enkele inleidende overwegingen te formuleren. Om te beginnen maak ik enkele algemene opmerkingen over het transparantiebeginsel in het Unierecht, een beginsel dat een fundamentele rol speelt in de onderhavige zaken. Vervolgens zet ik de belangrijkste kenmerken uiteen van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten, die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd. Ten slotte formuleer ik enkele overwegingen met betrekking tot de verhouding tussen richtlijn 2015/849 en de AVG.
A.      Opmerkingen vooraf

1.      Transparantiebeginsel

38.      Democratie is „het in het openbaar bestieren van het openbaar gezag”. Uit deze definitie van het begrip democratie, van de gezaghebbende politiek filosoof Norberto Bobbio(9), wordt duidelijk dat democratie en transparantie verstrengeld zijn. In de grondwettelijke tradities van de lidstaten dringt steeds meer het besef door dat bij de activiteit van de overheid transparantie leidend moet zijn  en dat die transparantie alleen bij zeer grote  uitzondering mag worden beperkt (de overheid als „glazen huis”).

39.      Tegenover de transparantie van het openbaar gezag staat het geheim van de privésfeer, dat wordt beschermd door de erkenning van een grondrecht dat het geheim van het privéleven tot doel heeft en dat thans is verankerd in artikel 7 van het Handvest. Dit recht is, vooral na de opkomst van de digitale technologieën, verruimd via het recht op bescherming van persoonsgegevens, dat eveneens is verankerd in het Handvest, in artikel 8. De conceptuele tweedeling tussen publiek  en privé is vergelijkbaar met die tussen transparantie en geheimhouding van het privéleven.

40.      In de huidige complexe samenlevingen is de scheidslijn tussen de publieke sfeer en de privésfeer evenwel niet altijd duidelijk. Steeds vaker is er immers sprake van interferentie en overlapping tussen beide. Meer bepaald kunnen sommige privégedragingen door het karakter ervan een substantiële invloed hebben op de publieke dimensie of, wegens de publieke rol  die wordt uitgeoefend door degene die deze gedragingen verricht, relevant zijn voor het publiek in een democratische samenleving en de geledingen daarvan (media, politieke partijen, maatschappelijke organisaties) die een omvangrijke controle uitoefenen op het optreden van de overheid.

41.      Om objectieve of subjectieve redenen kan het dus in het algemeen belang zijn kennis te hebben van bepaalde aspecten die tot de privésfeer van een individu behoren. Bijgevolg is er steeds vaker sprake van conflicten tussen de vertrouwelijkheid van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens enerzijds en de behoefte aan transparantie anderzijds, die lastige en zorgvuldige afwegingen vergen. 

42.      In dit verband moet worden opgemerkt dat het transparantiebeginsel een steeds belangrijkere rol speelt in het Unierecht en thans in het primaire recht is verankerd, aangezien het is opgenomen in de artikelen 1 en 10 VEU, alsmede in artikel 15 VWEU.(10) Binnen het Unierecht vertaalt dit beginsel zich om te beginnen in eisen aan de institutionele en procedurele transparantie van publieke taken, zoals de wetgevende of de administratieve taak. Vanuit dat perspectief draagt transparantie bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 VEU en in het Handvest.(11) Het Hof zelf heeft het verband tussen transparantie en democratie erkend, door in zijn rechtspraak het doel van het transparantiebeginsel te beschrijven als het bieden van een zo ruim mogelijke toegang van de burger tot informatie, teneinde het democratische karakter van de instellingen en het bestuur te versterken.(12)

43.      De uitbreiding van de werkingssfeer van het transparantiebeginsel, met name na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon(13), heeft evenwel het belang ervan vergroot  in gebieden zoals de reglementering van de financiële markten, waar dit beginsel bijdraagt  aan de bestrijding van verschijnselen zoals corruptie of terrorisme die de democratie kunnen uithollen en daarom deze in artikel 2 VEU verankerde fundamentele waarde van de Unie in gevaar kunnen brengen.

44.      Verder  geeft de rechtspraak van het Hof voorbeelden van situaties waarin de twee bovengenoemde tweedelingen, namelijk publieke  sfeer/privésfeer en vereisten van transparantie/geheimhouding van het privéleven, elkaar raken.

45.      Zo heeft het Hof in het arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662), verklaard dat de bekendmaking via het internet van nominatieve gegevens betreffende de begunstigden van landbouwsteun en de precieze bedragen die zij hebben ontvangen, de transparantie ter zake van het gebruik van die steun kon bevorderen. Het Hof heeft opgemerkt dat de terbeschikkingstelling van dergelijke informatie aan de burger de publieke controle op het gebruik van de toegewezen bedragen versterkt en bijdraagt tot een optimaal gebruik van overheidsmiddelen.(14)

46.      Een ander recent arrest, dat is gewezen door de Grote kamer van het Hof(15), had betrekking op een Hongaarse wet waarbij onder meer bepaalde categorieën maatschappelijke organisaties, die buitenlandse steun ontvingen, werden verplicht om gegevens openbaar te maken over de personen die vanuit het buitenland die steun verleenden en over  die financiële steun. In dat arrest heeft het Hof verklaard dat de betrokken wet discriminerende en ongerechtvaardigde beperkingen invoerde en in strijd was met artikel 63 VWEU en de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest. 

47.      In dit verband heeft het Hof uitdrukkelijk erkend dat, aangezien bepaalde maatschappelijke organisaties, gelet op de doelstelling die zij nastreven en de middelen waarover zij beschikken, grote invloed kunnen uitoefenen op het openbare leven en het publieke debat, het doel om de transparantie van de aan dergelijke organisaties verleende financiële steun te vergroten eveneens een dwingende reden van algemeen belang kan vormen.(16)

48.      Zoals uit de gegeven voorbeelden blijkt, kan transparantie, die typerend is voor de openbare sector, onder bepaalde voorwaarden betrekking hebben op bepaalde activiteiten – en de daarmee verband houdende gegevens – van privépersonen die om uiteenlopende redenen afbreuk kunnen doen aan fundamentele belangen van de samenleving. Die ontwikkeling wekt geen verbazing als men bedenkt dat transparantie een „middel” is dat, buiten de grenzen van de overheid, wordt gebruikt om doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken. De vraag van fundamentele  aard die in deze zaken rijst, heeft betrekking op de wijze waarop de vereisten van transparantie kunnen worden verenigd met de bescherming van de grondrechten, meer in het bijzonder het recht op bescherming van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens.
2.      Bij richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten 

49.      Het is van belang in het kort de belangrijkste elementen te noemen van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen, waarop de prejudiciële vragen in de onderhavige zaken betrekking hebben.

50.      Zoals blijkt uit artikel 1 en overweging 5 ervan, heeft richtlijn 2015/849 tot doel bedreigingen te voorkomen die de integriteit, goede werking, reputatie en stabiliteit van het financiële stelsel kunnen aantasten doordat dit stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering.(17) Daartoe stelt deze richtlijn een uitgebreid en efficiënt juridisch kader vast om het verzamelen van gelden of eigendommen voor terroristische doeleinden aan te pakken door de lidstaten ertoe te verplichten de risico’s in verband met het witwassen van geld en terrorismefinanciering te identificeren, te begrijpen en te beperken.(18)

51.      In dit kader is de noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde van op het grondgebied van de lidstaten gevestigde vennootschappen en andere juridische entiteiten – zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 – een bepalende factor om criminelen op het spoor te komen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen.(19)

52.      Volgens artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849 zijn de uiteindelijk begunstigden elke (alle) natuurlijke perso(o)n(en) die de uiteindelijke eigenaar is (zijn) van of zeggenschap heeft (hebben) over de cliënt en/of de natuurlijke perso(o)n(en) voor wiens/wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht.

53.      Aldus  wordt in artikel 30, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849 aan de lidstaten de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten(20) toereikende, accurate en actuele informatie over wie hun uiteindelijk begunstigden zijn, inwinnen en bijhouden, en dat die informatie in elke lidstaat in een centraal register wordt gehouden. Deze bepalingen specificeren niet nader  welke informatie over de uiteindelijk begunstigden moet worden medegedeeld aan dat centrale register en laten het aan elke lidstaat over om dat te bepalen. 

54.      Wat betreft de toegang tot die informatie bepaalde artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 in de oorspronkelijke versie dat de lidstaten ervoor zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde in alle gevallen toegankelijk is voor de bevoegde autoriteiten en de financiële-inlichtingeneenheden, zonder enige beperking [onder a)], de meldingsplichtige entiteiten, in het kader van het cliëntenonderzoek [onder b)] en alle personen of organisaties die een legitiem belang kunnen aantonen [onder c)].

55.      Uit overweging 2 van richtlijn 2018/843 blijkt dat het in het licht van „nieuwe opkomende trends [...], met name met betrekking tot de wijze waarop terroristische groeperingen hun operaties financieren en uitvoeren” nodig is geacht dat „verdere maatregelen worden genomen om de transparantie van financiële transacties, vennootschappen en andere juridische entiteiten [...] te vergroten”. Zoals blijkt uit overweging 5 van richtlijn 2018/843, moet bij de uitvoering van die verdere maatregelen tot wijziging van richtlijn 2015/849 evenwel „het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens in acht worden genomen en [...] het evenredigheidsbeginsel worden nageleefd en toegepast”.

56.      Derhalve is de oorspronkelijke versie van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, in het licht van de bevordering van een grotere transparantie over uiteindelijk begunstigden, bij richtlijn 2018/843 gewijzigd, in die zin dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden thans toegankelijk is „voor elk lid van de bevolking” zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond.

57.      Meer in het bijzonder heeft op grond van artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 elk lid van de bevolking „toegang tot ten minste de naam, de geboortemaand en het geboortejaar, de woonstaat en de nationaliteit van de uiteindelijk begunstigde, alsmede tot de aard en omvang van het door de uiteindelijk begunstigde gehouden economische belang”. Bovendien kunnen de lidstaten overeenkomstig de derde alinea van dat artikel 30, lid 5, toegang verlenen „tot aanvullende informatie aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd”, welke aanvullende informatie „ten minste de geboortedatum of de contactgegevens, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming” omvat.

58.      Wat betreft de voorwaarden voor toegang tot die gegevens, wordt bij richtlijn 2018/843 aan artikel 30 van richtlijn 2015/849 een lid 5 bis ingevoegd, dat  de lidstaten de mogelijkheid biedt ervoor te kiezen om de in hun nationale registers opgeslagen informatie beschikbaar te stellen op voorwaarde dat de persoon die inzage wenst, zich online registreert en een vergoeding betaalt, die niet meer mag bedragen dan de administratieve kosten voor het beschikbaar stellen van de informatie.

59.      De toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden is echter niet onbegrensd. Richtlijn 2015/849 biedt de lidstaten in artikel 30, lid 9, namelijk de mogelijkheid te voorzien in uitzonderingen op de toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden. In de bij richtlijn 2018/843 gewijzigde versie van lid 9 van dat artikel wordt bepaald dat de lidstaten in uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden kunnen voorzien in een uitzondering op de toegang tot die informatie, indien de toegang van de meldingsplichtige autoriteiten of van de leden van de bevolking de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is.

60.      Zoals blijkt uit overwegingen 30(21), 31(22), 32(23) en 33(24) van richtlijn 2018/843, is met de bij deze richtlijn ingevoerde wijzigingen van artikel 30 van richtlijn 2015/849 – en met name met de daarin geboden mogelijkheid van toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden voor „elk lid van de bevolking” zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond – beoogd om een hogere mate van transparantie over de uiteindelijk begunstigden in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van bedrijven te bevorderen, met als belangrijkste doelstelling een omgeving te creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt om geld wit te wassen en terrorisme te financieren.(25) Met de invoering van een grotere transparantie is ook het positieve neveneffect van een groter vertrouwen in de financiële markten beoogd.(26)

61.      Hoewel de bij richtlijn 2018/843 in richtlijn 2015/849 aangebrachte wijzigingen primair de bovengenoemde doelstelling hebben gehad om een grotere transparantie te bevorderen, wordt in overweging 34(27) van eerstgenoemde richtlijn uitdrukkelijk erkend dat moet worden gestreefd naar een goed evenwicht tussen het algemeen openbaar belang van de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering enerzijds en de grondrechten van de betrokkenen anderzijds.

62.      Zo zijn, zoals blijkt uit overweging 36(28) van richtlijn 2018/843, in richtlijn 2015/849 –  onder de bovengenoemde in artikel 30, lid 9, van deze richtlijn vastgelegde voorwaarden –  uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie over uiteindelijk begunstigden via de registers en op de toegang van de leden van bevolking tot zulke informatie  vastgesteld,  teneinde voor een evenredige en evenwichtige benadering te zorgen en met name het recht op een privéleven en op bescherming van persoonsgegevens te waarborgen.
3.      Verhouding tussen de richtlijnen 2015/849 en 2018/843 enerzijds en de AVG anderzijds

63.      Met de tweede in punt 35 van deze conclusie genoemde groep  vragen, namelijk de vragen in het kader van de derde vraag in zaak C‑601/20, wordt het Hof verzocht de geldigheid van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, die is ingevoerd bij richtlijn 2015/849, te beoordelen in het licht van een aantal bepalingen van de AVG.

64.      In deze omstandigheden lijkt het passend om vooraf enkele overwegingen te formuleren met betrekking tot de verhouding die tussen die handelingen van Unierecht, te weten enerzijds de richtlijnen 2015/849 en 2018/843 en anderzijds de AVG, bestaat.

65.      In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat het handelingen van afgeleid recht betreft, die binnen de hiërarchie van rechtsbronnen van de Unie dezelfde rang hebben. 

66.      Uit de rechtspraak komt naar voren dat, wanneer twee handelingen van afgeleid recht van dezelfde rang geen bepaling bevatten die uitdrukkelijk voorziet in de voorrang van de ene boven de andere, elk van beide handelingen moet worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de toepassing van de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt.(29)

67.      In casu is er sprake van duidelijke verbanden tussen de betrokken handelingen. Het meest directe verband is gelegd  in artikel 41, lid 1, van richtlijn 2015/849, volgens welk artikel, in de bij richtlijn 2019/2177 gewijzigde versie, „[d]e verwerking van persoonsgegevens op grond van deze richtlijn is onderworpen aan [de AVG]”. Ook in overweging 38 van richtlijn 2018/843 wordt uiteengezet dat de AVG „van toepassing [is] op de verwerking van persoonsgegevens krachtens deze richtlijn” en dat „de begunstigden in kennis [moeten] worden gesteld van hun rechten uit hoofde van het bestaande wettelijke kader inzake gegevensbescherming van de Unie, zoals vastgesteld in [de AVG]”. Artikel 43 van richtlijn 2015/849 bevat eveneens een verwijzing naar de AVG.

68.      Ondanks het gebruik van de term „onderworpen” in genoemd artikel 41, lid 1(30), lijkt dit verband mijns inziens niet te voorzien in voorrang van de AVG boven de richtlijnen 2015/849 en 2018/843(31), waardoor de rechtmatigheid van de bepalingen van die richtlijnen aan de AVG als zodanig zou moeten worden getoetst.

69.      Met deze  verbanden wordt daarentegen uitdrukking gegeven aan een vereiste van afstemming tussen enerzijds de verwerking van persoonsgegevens die voortvloeit uit de toepassing van die richtlijnen en anderzijds het algemene rechtskader van de Unie inzake de door de AVG ingevoerde gegevensbescherming. 

70.      Voorts wordt door dit door de AVG gecreëerde algemene rechtskader – met name (maar niet uitsluitend) in de artikelen 5 en 6 van deze verordening – uitvoering gegeven  aan de vereisten die voortvloeien uit het grondrecht op bescherming van persoonsgegevens dat is verankerd in artikel 8 van het Handvest en met name de vereisten waarin uitdrukkelijk wordt voorzien in lid 2 van dat artikel.(32)

71.      Om te voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 8 van het Handvest moet de regeling voor de verwerking van gegevens over uiteindelijk begunstigden, die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd, daarom op een met de bepalingen van de AVG coherente wijze worden uitgelegd, overeenkomstig hetgeen uitdrukkelijk is bepaald in artikel 41, lid 1, van deze richtlijn.

72.       Overigens  moeten de vereisten die voortvloeien uit de voorschriften van de AVG ook door de autoriteiten van de lidstaten, met name door de nationale wetgever, in aanmerking worden genomen bij hun invoering en toepassing van de regeling ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of  terrorismefinanciering die bij bovengenoemde richtlijnen is ingevoerd, en specifiek de regeling voor de verwerking van gegevens over uiteindelijk begunstigden waarin beide richtlijnen voorzien.

73.      De door de verwijzende rechter voorgelegde prejudiciële vragen moeten derhalve in het licht van deze beginselen worden geanalyseerd.
B.      Geldigheid van artikel 30, lid 5, onder c), en lid 9, van richtlijn 2015/849 [eerste vraag en tweede vraag, onder b), in zaak C‑601/20]

74.      Met zijn  eerste vraag in zaak C‑601/20 wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, in  die zin dat het de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigde toegankelijk is voor  elk lid van de bevolking zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond, rechtsgeldig is in het licht van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die respectievelijk in artikel 7 en artikel 8 van het Handvest worden gewaarborgd.

75.      Met zijn tweede vraag, onder b), in dezelfde zaak, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, waarbij de lidstaten de mogelijkheid wordt geboden te voorzien in uitzonderingen op de toegang van met name alle leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden, rechtsgeldig is in het licht van die in het Handvest verankerde grondrechten.

76.      Naar mijn mening moeten deze vragen, die betrekking hebben op de geldigheid van twee leden van hetzelfde artikel van richtlijn 2015/849, gezamenlijk worden onderzocht. Deze twee vragen hebben immers betrekking op twee aspecten van dezelfde regeling voor de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, zoals die is vastgesteld  bij deze richtlijn, waarvan de geldigheid mijns inziens in haar geheel moet worden beoordeeld. Ik ben namelijk van mening dat de eerste in zaak C‑601/20 voorgelegde vraag, betreffende het toegankelijk maken van die informatie voor de leden van de bevolking zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond, niet kan worden beantwoord zonder rekening te houden met het systeem van uitzonderingen waarin artikel 30, lid 9, van deze richtlijn voorziet. Beide vragen houden dus verband met elkaar.

77.      Om te beginnen merk ik nog op dat uit de verwijzingsbeslissing naar voren komt  dat met de eerste vraag in zaak C‑601/20 niet wordt beoogd vraagtekens te plaatsen bij de verstrekking en bewaring van de gegevens over uiteindelijk begunstigden in een centraal register, noch bij de regeling voor toegang tot die informatie als zodanig, zoals die is vastgelegd in artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849. Deze vraag heeft uitsluitend betrekking op de wijziging van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, die het resultaat is van richtlijn 2018/843. Zij heeft dus uitsluitend betrekking op de afschaffing van het vereiste in de oorspronkelijke versie van die bepaling dat alle personen of organisaties een „legitiem belang” moeten aantonen om toegang tot die gegevens over de uiteindelijk begunstigden te kunnen verkrijgen en daarmee de invoering van de mogelijkheid van toegang tot die informatie voor „elk lid van de bevolking” zonder dat welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond.
1.      Door de artikelen 7 en 8 van het Handvest beschermde rechten en voorwaarden voor inmenging in die rechten

78.      Wat betreft de grondrechten waarop beide bovengenoemde vragen ter beoordeling van de geldigheid betrekking hebben, moet in herinnering worden gebracht dat artikel 7 van het Handvest garandeert dat eenieder recht heeft op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie. Voorts kent artikel 8, lid 1, van het Handvest eenieder uitdrukkelijk het recht toe op bescherming van zijn persoonsgegevens. Volgens vaste rechtspraak zijn die rechten, die betrekking hebben op alle  informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, nauw met elkaar verbonden, aangezien de toegang tot persoonsgegevens van een natuurlijke persoon met het oog op de bewaring of het gebruik ervan het recht van die persoon op eerbiediging van het privéleven aantast.(33)

79.      De in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten hebben echter geen absolute gelding, maar moeten worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving.(34) Zo laat artikel 8, lid 2, van het Handvest onder bepaalde voorwaarden de verwerking van persoonsgegevens toe. In die bepaling heet het dat de persoonsgegevens „eerlijk [moeten] worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.

80.      Elke beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op een privéleven moet bovendien voldoen aan de verplichtingen in artikel 52, lid 1, van het Handvest. Zo moet een dergelijke beperking bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen, daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, en het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.

81.      Bij de boordeling van een maatregel die genoemde rechten beperkt, moet ook rekening worden gehouden met het belang van de door de artikelen 3, 4, 6 en 7 van het Handvest gewaarborgde rechten en met dat van de doelstellingen van bescherming van de nationale veiligheid en bestrijding van ernstige criminaliteit, die bijdragen tot de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(35)

82.      Voorts beoogt artikel 52, lid 3, van het Handvest te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende, door het EVRM gewaarborgde rechten, die als minimaal beschermingsniveau in aanmerking moeten worden genomen.(36) Het in artikel 7 van het Handvest verankerde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven komt overeen met het in artikel 8 EVRM verankerde recht, zodat hieraan dezelfde inhoud en reikwijdte moet worden toegekend.(37)

83.      Genoemde twee vragen ter beoordeling van de geldigheid van de betrokken bepalingen moeten in het licht van deze beginselen worden onderzocht.
2.      Inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten en de ernst daarvan

84.      Voor de beoordeling van de bepalingen van richtlijn 2015/849 die door de verwijzende rechter ter discussie worden gesteld, moet om te beginnen worden nagegaan of handelingen waarin die bepalingen voorzien de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten kunnen aantasten  en inmengingen in die rechten kunnen vormen. Indien dat het geval is, moet ook de ernst van die inmengingen worden bepaald.(38)

85.      Wat om te beginnen het bestaan van inmenging betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de eerbiediging van het in de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende recht op een privéleven bij de verwerking van persoonsgegevens alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreft(39), hetgeen  in casu het geval is, aangezien de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten, zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 6, van richtlijn 2015/849, identificeerbare natuurlijke personen zijn. 

86.      In de tweede plaats moet ook worden opgemerkt dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden die toegankelijk is voor de leden van de bevolking, die is opgesomd in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 en is genoemd in punt 57 van deze conclusie, persoonsgegevens betreft.(40) In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat de omstandigheid dat die informatie behoort tot een professionele context niet afdoet aan de kwalificatie ervan als persoonsgegevens.(41)

87.      Voorts komt uit de rechtspraak naar voren dat het, voor de vaststelling of persoonsgegevens onder de bescherming moeten vallen waarin het Unierecht voorziet, niet relevant is of de gegevens die met het verzoek tot bewaring of verstrekking worden beoogd, al dan niet bijzonder gevoelige gegevens zijn. Bovendien heeft het Hof reeds geoordeeld dat het, voor de vaststelling of sprake is van inmenging in het in artikel 7 van het Handvest verankerde grondrecht, van weinig belang is of de gegevens betreffende het privéleven al dan niet gevoelig zijn en of de betrokkenen door die inmenging enig nadeel hebben ondervonden.(42)

88.      In de derde plaats zijn,  zoals alle partijen die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend hebben opgemerkt,  de handelingen die in artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 worden genoemd – te weten het aan het publiek beschikbaar stellen en bekendmaken van persoonsgegevens betreffende  de uiteindelijk begunstigden door het met het houden van een register belaste orgaan, zoals de persoonsgegevens die zijn genoemd in punt 57 van deze conclusie – ingrepen die de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kunnen aantasten. Die handelingen vormen dus inmengingen in de door artikel 7 van het Handvest gewaarborgde rechten.(43) Zij vormen tevens inmengingen in het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens, aangezien zij verwerkingen van persoonsgegevens zijn(44), die onder lid 2 van dat artikel 8(45) vallen,  waarvoor genoemd orgaan de verantwoordelijke is(46).

89.      Voorts kunnen deze gegevens in casu, zodra zij beschikbaar zijn gesteld, worden geraadpleegd door de leden van de bevolking die toegang hebben tot de toegankelijk gemaakte informatie in het register en in voorkomend geval door die personen worden bewaard of verspreid.(47) Die toegang vormt een aanvullende inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten.(48) Zodra een lid van de bevolking zich toegang verschaft tot gegevens in het register, kan het worden beschouwd als verwerkingsverantwoordelijke, en als verantwoordelijke voor eventuele latere verwerkingen.(49)

90.      Derhalve moet worden vastgesteld dat de handelingen zoals die welke voortvloeien uit de toepassing van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen.

91.      Wat vervolgens de beoordeling van de ernst van deze inmengingen betreft, moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het aantal personen dat door de inmenging kan worden getroffen in casu niet ongelimiteerd, onbepaald en ongedifferentieerd is, maar integendeel binnen bepaalde kaders  blijft.(50) Natuurlijke personen die identificeerbaar zijn als uiteindelijk begunstigden van vennootschappen of andere juridische entiteiten, in de zin van de in punt 85 van deze conclusie genoemde definitie, vormen immers een groep specifieke individuen. Deze individuen worden geïdentificeerd op grond van hun rol in de vennootschappen en andere juridische autoriteiten, namelijk hun positie van uiteindelijk begunstigden van die entiteiten. Bovendien vindt die identificatie plaats aan de hand van de doelstellingen die worden nagestreefd(51) met de verplichting tot opname van de betrokken gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden. Derhalve bestaat er een verband tussen de betrokken personen (te weten de uiteindelijk begunstigden) en de doelstelling van de verwerking.

92.      Niettemin moet, in de tweede plaats, ook worden opgemerkt dat de aan de orde zijnde wijze van verwerking van de gegevens, die aanleiding geeft tot de inmengingen, te weten het beschikbaar stellen van die gegevens aan het publiek zonder, in beginsel, enige belemmering voor de toegang, in potentie  een verspreiding op grote schaal van die gegevens mogelijk kan maken.

93.      De bepalingen van artikel 30 van richtlijn 2015/849 laten de nationale wetgever een bepaalde speelruimte bij het vaststellen van de wijzen van toegang van de leden van de bevolking tot de gegevens over de uiteindelijk begunstigden, alsmede de daartoe te volgen procedures. In een dergelijke context kan de omvang van de gevolgen voor de betrokken grondrechten variëren naargelang van de wijze waarop de publieke toegang wordt verzekerd.

94.      Zo kan deze toegang in bepaalde lidstaten, zoals in Luxemburg, het land dat in de onderhavige zaken aan de orde is, tot stand worden gebracht met behulp van geautomatiseerde procedures, waarbij de gegevens over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en de andere juridische entiteiten beschikbaar zijn op het internet. Het is duidelijk dat een dergelijke wijze van toegang, namelijk de mogelijkheid deze gegevens vrij op internet in te zien, kan leiden tot een maximale verspreiding van die gegevens. Een dergelijke wijze van verwerking van de gegevens kan dus een verspreiding op grote schaal van die gegevens mogelijk maken.(52)

95.      Wat, in de derde plaats, de gegevens betreft waarop de inmengingen betrekking hebben, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de kans dat de inmenging als „ernstig” wordt aangemerkt groter is naarmate er meer gegevenscategorieën worden opgevraagd.(53)

96.      Uit artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 komt naar voren dat deze gegevens – onder voorbehoud van de kwestie van de speelruimte die de lidstaten wordt gelaten, welke kwestie hieronder  wordt besproken in de punten 105 tot en met 107 – in casu tot twee categorieën behoren: ten eerste een aantal gegevens betreffende de civiele identiteit van de uiteindelijk begunstigden (naam, geboortemaand en geboortejaar, en nationaliteit) en hun woonstaat zonder nadere specificatie; ten tweede gegevens betreffende de aard en omvang van het daadwerkelijk gehouden economische belang. De overige  gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden zijn niet betrokken bij de in de punten 88 en 89 van deze conclusie genoemde handelingen die inmengingen vormen waarop de prejudiciële vragen in de onderhavige zaken betrekking hebben.

97.      De eerste categorie gegevens betreft een gelimiteerd aantal gegevens die het zonder twijfel mogelijk maken een persoon te individualiseren, maar die gegevens vormen die als „contactgegevens”(54) en identificatiegegevens kunnen worden beschouwd, en niet als  in feite „gekwalificeerde” gegevens, die voornamelijk betrekking hebben op het privéleven en de persoonlijke levenssfeer of een getrouwe, nauwkeurige en uitputtende profilering van de privé-identiteit van de betrokken persoon mogelijk maken.(55) Hoewel deze gegevens het mogelijk maken de betrokken persoon, te weten de uiteindelijk begunstigde, met een bepaalde mate van nauwkeurigheid te identificeren, kunnen uit deze gegevens naar mijn mening geen bijzonder nauwkeurige conclusies worden getrokken over het privéleven van de personen wier gegevens het betreft.(56)

98.      De tweede categorie gegevens betreft gegevens van economische aard, die de aard van de in de vennootschap of entiteit gehouden economische belangen onthullen, zoals het bezit van al dan niet vrij verhandelbare aandelen, en de omvang van die belangen, die bijvoorbeeld kan worden uitgedrukt in een procentueel belang in de entiteit. Hoewel het zeker mogelijk is om aan de hand van dergelijke gegevens de omvang van de belangen van de uiteindelijk begunstigde in de betrokken vennootschap of juridische entiteit vast te stellen, en zij daarom een bepaalde economische betekenis hebben, maken zij het evenwel  – althans naar mijn mening – net  als de eerste categorie gegevens, niet mogelijk nauwkeurige conclusies over het privéleven van de betrokken personen te trekken.(57)

99.      De gegevens over de uiteindelijk begunstigden, die voor elk lid van de bevolking toegankelijk zijn, lijken dus minder gevoelig van aard te zijn dan bepaalde andere categorieën persoonsgegevens.(58)

100. In haar opmerkingen heeft Sovim evenwel aangevoerd dat de vrije toegang van het publiek tot de in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 bedoelde gegevens het mogelijk maakt het vermogen van de betrokken persoon te evalueren en zijn voorkeuren wat betreft de aard en omvang van zijn investeringen te identificeren. Ter terechtzitting heeft Sovim tevens opgemerkt dat de toegang tot die gegevens economische-informatieverzameling met het oog op profilering mogelijk maakt.

101. In dit verband merk ik op dat, hoewel de toegang tot gegevens betreffende de aard en omvang van de in een vennootschap gehouden economische belangen het inderdaad mogelijk maakt bepaalde informatie over het vermogen van een persoon te vergaren, daarbij twee relevante kanttekeningen kunnen worden geplaatst. Ten eerste vormen investeringen in vennootschappen in het algemeen slechts een deel van het vermogen van een persoon, welk vermogen normaal gesproken bestaat uit gespreide  investeringen, waaronder ook andere investeringen, zoals beleggingen in financiële instrumenten of in onroerend goed. Louter de toegang tot gegevens over investeringen in vennootschappen maakt het in het algemeen dus enkel mogelijk een beperkt beeld van iemands vermogen te verkrijgen. Ten tweede lijkt het, tenzij de economische belangen waarvan de aard en omvang bekend zijn gemaakt betrekking hebben op vennootschappen waarvan de waarde op enige wijze openbaar is, geenszins evident om zonder nadere  informatie de nauwkeurige waarde van een vennootschap of van een investering in de vorm van het bezit van aandelen in die vennootschap te bepalen. Hieruit vloeit voort dat, ook al kan de toegang tot die gegevens mogelijk een beperkt beeld van iemands vermogen geven, uit dit beeld in het algemeen geen nauwkeurige conclusies kunnen worden getrokken over de kwantificering van dat vermogen.

102. Naar mijn mening gelden  soortgelijke overwegingen voor het risico dat de toegang tot informatie het mogelijk maakt een individu economisch te profileren. Hoewel door de toegang tot de in punt 98 van deze conclusie genoemde gegevens inderdaad kan worden bepaald in welke gebieden (of althans sommige  van die gebieden) een individu investeringen doet, maakt die toegang het niet noodzakelijkerwijs mogelijk nauwkeurige conclusies te trekken over het investeringsprofiel van dat individu. Op dit punt merk ik bovendien op dat de concrete wijzen waarop de publieke toegang tot het register plaatsvindt in dit verband van invloed zijn en dit risico potentieel verder kunnen indammen. Zo merk ik op dat in Luxemburg enkel onder verwijzing naar de juridische entiteit en niet de persoon van de uiteindelijk begunstigde op internet naar de betrokken gegevens kan worden gezocht. Door het ontbreken van een mogelijkheid om in het register op personen te zoeken kan een eventueel risico van economische profilering van de betrokkene verder worden ingedamd.

103. Afgezien daarvan merk ik ook op dat nauwkeurige gegevens over de aard en omvang van de in een vennootschap of andere juridische entiteit gehouden economische belangen een zelfstandige economische en commerciële betekenis kunnen hebben, aangezien zij in bepaalde gevallen inzicht kunnen geven in de effectieve zeggenschapsstructuur van bepaalde vennootschappen, die wellicht niet duidelijk zou zijn  op basis van informatie die uit  andere bronnen afkomstig is.

104. Tot slot blijkt uit het voorgaande dat het beschikbaar stellen en het bekendmaken van gegevens aan het publiek door het orgaan dat is belast met het houden van een register, zoals de in punt 57 van deze conclusie genoemde gegevens over de uiteindelijk begunstigden, alsmede de publieke  toegang tot die gegevens, zonder twijfel inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten vormen. Ondanks het feit dat  het in het kader van de door richtlijn 2015/849 aan de lidstaten gelaten speelruimte wat betreft de wijzen van verwerking van de betrokken persoonsgegevens niet is uitgesloten dat die gegevens op grote schaal worden verspreid, ben ik evenwel van mening dat de mogelijk schadelijke effecten voor de personen die door de betrokken inmengingen worden geraakt  als gering kunnen worden beschouwd, omdat de persoonsgegevens die het voorwerp zijn van de inmengingen,  in omvang tamelijk beperkt zijn en niet bijzonder gevoelig van aard. Genoemde inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten als gevolg van de in de punten 88 en 89 van deze conclusie genoemde handelingen zijn mijns inziens dus niet bijzonder ernstig, aangezien gegevens van die aard en omvang op zichzelf niet volstaan om specifieke inlichtingen  te verkrijgen over de betrokken personen, en aldus niet rechtstreeks  en ernstig ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van deze personen.

105. Daarbij zij echter nog aangetekend dat de tweede en de derde alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 de lidstaten enige speelruimte laten wat betreft de gegevens die voor de leden van de bevolking toegankelijk kunnen worden gemaakt. In die tweede alinea wordt immers bepaald dat elk lid van de bevolking toegang krijgt tot „ten minste” de daar genoemde gegevens, hetgeen erop wijst dat de lidstaten toegang tot aanvullende gegevens kunnen verlenen. Daarnaast wordt in die derde alinea bepaald dat de lidstaten onder in het nationale recht vast te stellen voorwaarden toegang kunnen verlenen tot „aanvullende informatie” aan de hand waarvan de uiteindelijk begunstigde kan worden geïdentificeerd en die ten minste de geboortedatum of de contactgegevens omvat, overeenkomstig de regels inzake gegevensbescherming.

106. De Uniewetgever heeft de lidstaten dus een bepaalde speelruimte gelaten om de hoeveelheid gegevens over de uiteindelijk begunstigden waartoe de bevolking toegang heeft uit te breiden, en gaat daarmee verder dan de gegevens die in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 zijn opgesomd en in punt 96 van deze conclusie in herinnering zijn gebracht. 

107. Het is duidelijk dat deze mogelijkheid van uitbreiding van de hoeveelheid gegevens over de uiteindelijk begunstigden die toegankelijk zijn voor de leden van de bevolking aanleiding kan geven tot nog meer inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest aan die personen gewaarborgde grondrechten. Afgezien van de kwestie van het onbepaalde karakter van de aanvullende gegevens die de lidstaten kunnen toevoegen aan de in deze tweede alinea genoemde en in punt 96 van deze conclusie bedoelde lijst gegevens die voor de bevolking toegankelijk zijn(59), merk ik op dat het verlenen van publieke toegang tot nauwkeurige contactgegevens van een persoon (opgevat als het adres van de verblijfplaats of het woonadres), zoals bedoeld in artikel 30, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2015/849, mijns inziens, anders dan ik in punt 104 van deze conclusie heb vastgesteld, een ernstige inmenging in het privéleven van een persoon met zich mee kan brengen. De mogelijkheid voor lidstaten om toegang te verlenen tot aanvullende gegevens moet dus op passende wijze worden geanalyseerd.
3.      Rechtvaardiging van de inmengingen

108. Aangezien de regeling voor publieke toegang die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd aanleiding geeft tot inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, moet worden nagegaan of die beperkingen van deze rechten op grond van de in de punten 79 en 80 van deze conclusie genoemde bepalingen en beginselen kunnen worden gerechtvaardigd. 
a)      Naleving van het vereiste dat elke beperking op de uitoefening van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest vervatte rechten bij wet wordt gesteld

109. De eerste van de voorwaarden waaraan beperkingen van de uitoefening van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten moeten voldoen, welke voorwaarde is vastgelegd in zowel artikel 8, lid 2, van het Handvest als, in het algemeen, artikel 52, lid 1, ervan, houdt in dat dergelijke beperkingen „bij wet worden gesteld”.

110. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(60), die voortbouwt op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)(61), ziet het vereiste dat elke beperking op de uitoefening van een grondrecht „bij wet wordt gesteld” niet alleen op de „wettelijke” grondslag van de inmenging, maar houdt het ook in dat de rechtsgrond die die inmenging toestaat zelf op duidelijke en nauwkeurige wijze de omvang  van die inmenging moet bepalen. Dit tweede aspect van de uitdrukking „bij de wet gesteld” in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest alsmede artikel 8, lid 2, van het Handvest en artikel 8 EVRM, heeft betrekking op de „kwaliteit van de wet” en daarmee op de toegankelijkheid en de voorspelbaarheid van de betrokken maatregel, zodat met dit aspect niet enkel wordt beoogd de eerbiediging van het legaliteitsbeginsel en een passende bescherming tegen willekeur(62) te verzekeren, maar ook wordt voldaan aan een vereiste van rechtszekerheid. 

111. In casu merk ik in de eerste plaats op dat de verplichting voor het orgaan dat het register van uiteindelijk begunstigden houdt om bepaalde gegevens over de uiteindelijk begunstigden die het heeft verzameld en opgeslagen openbaar  ter beschikking te stellen, alsmede het voor de bevolking  vrij toegankelijk maken van die gegevens, zijn gebaseerd op artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849, alsmede op de bepaling in de nationale wetgeving waarbij deze norm is omgezet.

112. In de tweede plaats zijn zowel de betrokken richtlijnen, te weten de richtlijnen 2015/849 en 2018/843, als de nationale wettelijke regeling waarbij zij zijn omgezet, gepubliceerd in voor eenieder toegankelijke publicatiebladen. In deze omstandigheden kunnen de vereisten inzake transparantie van de rechtsgrond die de betrokken beperkingen rechtvaardigt, als vervuld worden beschouwd.(63)

113. In de derde plaats stel ik vast dat artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 duidelijk en nauwkeurig een lijst vaststelt van gegevens die worden verzameld en opgeslagen en die door het orgaan dat is belast met het houden van het register toegankelijk moeten worden gemaakt voor het publiek dat tot het register toegang heeft.

114. Deze vaststelling wordt evenwel gedaan onder voorbehoud van de mogelijkheid voor de lidstaten om aanvullende gegevens voor  de leden van de bevolking  toegankelijk te maken, gelet op het gebruik van de uitdrukking „ten minste” in de tweede alinea en gelet op de derde alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849. Hoewel het juist is dat de publieke toegang tot „aanvullende gegevens” waarin de lidstaten kunnen voorzien op grond van deze derde alinea ook moet worden opgenomen in het nationale recht, in overeenstemming moet zijn met de voorschriften inzake gegevensbescherming en uitsluitend tot doel mag hebben de identificatie van de uiteindelijk begunstigde mogelijk te maken, neemt dit namelijk niet weg dat deze bepaling vergelijkbaar is met een zogenoemde „free text”-bepaling(64) die tot doel heeft om, naast de informatie die nauwkeurig in de lijst in genoemde tweede alinea is opgesomd, aanvullende informatie te omvatten die niet precies gedefinieerd of bepaalbaar is.

115. Wanneer inmengingen in de door het Handvest vastgestelde grondrechten hun oorsprong vinden in een wetgevingshandeling van de Unie, staat het aan de Uniewetgever om, met inachtneming van de criteria van duidelijkheid en nauwkeurigheid die zijn genoemd in de in punt 110 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak(65), de precieze omvang van die inmengingen vast te stellen. Hieruit volgt dat, wanneer het door die wetgever gekozen instrument een richtlijn is, het mijns inziens niet aan de lidstaten kan worden overgelaten om bij de omzetting van die richtlijn in hun nationale recht wezenlijke elementen vast te stellen die bepalend zijn voor de omvang van de inmenging, zoals, wanneer het beperkingen van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest vastgestelde grondrechten betreft, de aard en omvang van de persoonsgegevens die worden verwerkt.

116. In casu heeft de Uniewetgever, door de vaststelling van de richtlijnen 2015/849 en 2018/843, zelf een beperking van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten ingevoerd. De inmengingen in die rechten die door deze richtlijnen worden toegestaan, kunnen dus niet worden beschouwd als het gevolg van de keuze van de lidstaten(66), ondanks de beoordelingsmarge waarover zij bij de omzetting hiervan in hun nationale recht beschikken, maar vinden hun rechtsgrond in deze richtlijnen zelf. In deze context was  het aan de Uniewetgever om, overeenkomstig de in punt 110 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, alsmede de met name in het Handvest vervatte hoge normen inzake de bescherming van de grondrechten, duidelijk en nauwkeurig de omvang en aard te vast te stellen  van de persoonsgegevens die worden verwerkt. Een dergelijke vaststelling  vormt immers een wezenlijke handeling, die verplicht en op een zo duidelijk en nauwkeurig mogelijke wijze moet worden verricht voor elke rechtsgrond waarbij een maatregel wordt ingevoerd die de uitoefening van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest vervatte grondrechten beperkt.(67)

117. Bijgevolg kom ik tot de slotsom dat,  in casu,  de rechtsgrond die de inmengingen toestaat, namelijk richtlijn 2015/849, zelf duidelijk en nauwkeurig de omvang van de beperking van de betrokken grondrechten definieert, doch enkel voor wat betreft de gegevens die voor de leden van de bevolking toegankelijk zijn, zoals nauwkeurig bepaald in de lijst in de tweede alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849. De mogelijkheid die in de tweede en de derde alinea van dat lid 5 aan lidstaten wordt geboden om aanvullende gegevens, die niet nauwkeurig zijn bepaald, voor de leden van  de bevolking  toegankelijk te maken, voldoet daarentegen niet aan die voorwaarde.

118. Uit het voorgaande volgt dat de betrokken beperkingen op de uitoefening van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten enkel wat betreft  de lijst van gegevens in de tweede alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 overeenkomstig artikel 52 van het Handvest bij wet gesteld zijn.

119. Wat specifiek de vereisten in artikel 8, lid 2, van het Handvest betreft, is in punt 70 van deze conclusie opgemerkt dat zij met name worden geconcretiseerd in  de artikelen 5 en 6 AVG.

120. Het vereiste inzake de rechtmatigheid van de verwerking, te weten het vereiste dat de betrokken gegevens moeten worden verwerkt op basis van de toestemming van de betrokkene of op grond van andere wettelijke bepalingen(68), is opgenomen in artikel 5, lid 1, onder a), AVG(69) en geconcretiseerd in artikel 6 van deze verordening, dat een uitputtende en limitatieve lijst bevat van gevallen waarin de verwerking van persoonsgegevens kan worden geacht rechtmatig te zijn. Om als gerechtvaardigd te kunnen worden aangemerkt, moet een verwerking dan ook vallen onder een van de in artikel 6 van deze verordening bedoelde gevallen.(70)

121. In dit verband zijn er naar mijn mening twee overwegingen  relevant.

122. In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de verwerking van persoonsgegevens die ter uitvoering van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 wordt verricht door het met het houden van het register van uiteindelijk begunstigden belaste orgaan,  beantwoordt aan een aantal in artikel 6 AVG genoemde rechtvaardigingsgronden.(71)

123. Deze verwerking voldoet namelijk ten eerste aan de in artikel 6, onder c), AVG genoemde voorwaarde van het voldoen aan een wettelijke verplichting, aangezien,  zoals opgemerkt in punt 111 van deze conclusie,  op genoemd orgaan de uit de wet voortvloeiende verplichting rust om een dergelijke verwerking te verrichten.

124. Met deze verwerking wordt ten tweede voldaan aan de in artikel 6, onder e), AVG genoemde voorwaarde van vervulling van een taak van algemeen belang die aan het orgaan is opgedragen.(72) Door het register van uiteindelijk begunstigden te houden en alle in artikel 30 van richtlijn 2015/849 met betrekking tot dit register vastgelegde taken uit te oefenen, draagt dit orgaan immers bij tot de verwezenlijking van de in deze richtlijn beoogde doelstelling van algemeen belang, namelijk de bestrijding en de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.(73) Bovendien blijkt uitdrukkelijk uit artikel 43 van richtlijn 2015/849 dat de verwerking van persoonsgegevens op basis van deze richtlijn met het oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering als in deze richtlijn bedoeld, wordt beschouwd als een taak van algemeen belang in de zin van de AVG.

125. Ten derde voldoet deze verwerking aan de in artikel 6, onder f), AVG vastgelegde grond  betreffende de  behartiging van een gerechtvaardigd belang van de verwerkingsverantwoordelijke of van derden die toegang tot die gegevens hebben. Door die gegevens toegankelijk te maken, stelt dit orgaan deze derden immers in staat bij te dragen tot bovengenoemde doelstelling.

126. In de tweede plaats merk ik op dat uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit dat artikel 5 noch artikel 6, AVG er op algemene en absolute wijze aan in de weg staat dat een overheidsinstantie die of een orgaan dat wettelijk is belast met het houden van een register, zoals het register van uiteindelijk begunstigden, krachtens een nationale wettelijke regeling gemachtigd of zelfs verplicht is om persoonsgegevens openbaar te maken wanneer dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag.(74)

127. Hieruit volgt dat de artikelen 5 en 6 AVG zich niet per se verzetten tegen het houden van een register met persoonsgegevens dat toegankelijk is voor de leden van de bevolking –  een ongelimiteerd en onbepaald aantal personen –, zonder controle en rechtvaardiging  en zonder dat de betrokkene kan weten voor wie deze gegevens toegankelijk zijn. Veeleer rijst de vraag of een dergelijke benadering  evenredig is in het licht van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang en gelet op de ernst van de inmenging in de grondrechten van de betrokken personen. 

128. Uit het voorgaande vloeit voort dat de verwerkingen op basis van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 rechtmatig zijn in het licht van artikel 8, lid 2, van het Handvest en artikel 5, lid 1, onder a), en artikel 6 AVG.
b)      Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest vervatte rechten

129. Beperkingen op de uitoefening van de grondrechten moet niet alleen steunen op een voldoende omschreven rechtsgrond, maar ook de wezenlijke inhoud van die rechten eerbiedigen. Het in artikel 52, lid 1, van het Handvest geformuleerde vereiste dat beperkingen van de door het Handvest gewaarborgde rechten of vrijheden de wezenlijke inhoud daarvan moeten eerbiedigen, betekent dat wanneer een inmenging inbreuk op die rechten of vrijheden maakt, dit door geen enkel legitiem doel kan worden gerechtvaardigd. De inmenging wordt dan geacht in strijd met het Handvest te zijn, zonder dat hoeft te worden onderzocht of zij geschikt en noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken.(75)

130. In dit verband blijkt zowel uit de bewoordingen van artikel 52, lid 1, van het Handvest als uit de rechtspraak van het Hof dat de beoordeling van het bestaan van inmenging in de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht vóór, en onafhankelijk van, de analyse van de evenredigheid van de betrokken maatregel moet worden verricht, en dat het dus om een toets met een eigen autonomie gaat.(76)

131. Daarbij zij aangetekend dat de beperkingen op de uitoefening van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten, die voortvloeien uit de verwerkingen van de in artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 genoemde  gegevens, mijns inziens in casu geen aanleiding geven tot schending van de wezenlijke inhoud van die rechten.

132. Wat het recht op een privéleven en een gezins- en familieleven betreft,  maken de inmengingen die het gevolg zijn van de in het voorgaande punt genoemde verwerkingen, zoals blijkt uit de punten 96 tot en met 104 van deze conclusie, het niet mogelijk nauwkeurige informatie te verkrijgen over de betrokken personen, zodat deze inmengingen hun persoonlijke privacy dus niet rechtstreeks en in hoge mate treffen. Hieruit vloeit voort dat de beperkingen van dit recht die voortvloeien uit de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde  regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden niet kunnen worden geacht de wezenlijke inhoud van het in artikel 7 van het Handvest gewaarborgde grondrecht aan te tasten.(77)

133. Wat betreft het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens oordeelt het Hof in zijn rechtspraak dat de wezenlijke inhoud van dit recht onaangetast blijft wanneer de doeleinden van de verwerking zijn afgebakend en de verwerking vergezeld gaat van regels die met name de beveiliging, de vertrouwelijkheid en de integriteit van de gegevens moeten verzekeren en deze gegevens moeten beschermen tegen onrechtmatige toegang en verwerking.(78)

134. In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de doeleinden die een rechtvaardiging vormen voor de verwerking van gegevens over de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen, in het kader van de door artikel 30 van richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling zijn afgebakend. De verwerking van deze informatie is immers uitsluitend gerechtvaardigd voor het verwezenlijken van de in deze richtlijn genoemde doelstellingen van algemeen belang die, wat betreft de publieke toegang tot deze gegevens, worden  genoemd in de punten 138 en volgende hieronder, met name de doelstelling van de bestrijding en voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering. 

135. Voorts komt  uit artikel 41 van richtlijn 2015/849, alsmede uit overweging 38 van richtlijn 2018/843 naar voren dat de AVG van toepassing is op de verwerkingen van persoonsgegevens die worden verricht in het kader van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden die bij deze beide richtlijnen wordt ingevoerd. Zoals in de punten 65 en 72 van deze conclusie is opgemerkt, moeten deze richtlijnen in samenhang met de AVG worden uitgelegd. De AVG voorziet in voorschriften om, met name, de beveiliging, vertrouwelijkheid en integriteit van de gegevens te waarborgen en deze gegevens te beschermen tegen ongeoorloofde toegang en verwerking.

136. In deze omstandigheden mogen de beperkingen van het door artikel 8 van het Handvest gewaarborgde recht op bescherming van persoonsgegevens die voortvloeien uit de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden die wordt ingevoerd bij richtlijn 2015/849 evenmin worden geacht de wezenlijke inhoud van dit grondrecht aan te tasten.

137. Wat daarentegen de in de punten 105 tot en met 107 en 114 tot en met 116 van deze conclusie genoemde „aanvullende informatie” betreft, is het, daar deze niet nauwkeurig wordt gedefinieerd, niet mogelijk om te bepalen of de beperkingen van de betrokken grondrechten die voortvloeien uit de regeling voor publieke toegang tot die gegevens al dan niet de wezenlijke inhoud van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten kunnen aantasten.
c)      Doelstellingen van algemeen belang die worden nagestreefd door de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden

138. Om overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest te kunnen worden gerechtvaardigd, dienen beperkingen van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten te beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang.

139. In dit verband merk ik op dat richtlijn 2018/843 in de overwegingen 4 en 30 tot en met 38(79) tamelijk gedetailleerd uiteenzet waarom de Uniewetgever de regeling voor publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, zoals die oorspronkelijk was voorzien in richtlijn 2015/849, heeft gewijzigd. 

140. Zoals in de punten 50 en 60 van deze conclusie reeds is vermeld, komt  uit deze overwegingen naar voren dat deze regeling aansluit bij de belangrijkste doelstelling van richtlijn 2015/849, die is vermeld in artikel 1, lid 1, ervan, namelijk het voorkomen van het  gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering. In deze context is met de bij richtlijn 2018/843 ingevoerde wijzigingen beoogd om een hogere mate van transparantie in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van bedrijven te bevorderen, met als belangrijkste doelstelling een omgeving te creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt om geld wit te wassen en terrorisme te financieren.(80) Aangezien richtlijn 2018/843 niet alleen tot doel heeft het witwassen van geld op te sporen en te onderzoeken, maar ook witwassen te voorkomen, wordt in deze context met meer transparantie een krachtig afschrikkend effect beoogd.(81)

141. In dit kader wordt in overweging 30 van richtlijn 2018/843 melding gemaakt van een aantal specifieke doeleinden die worden beoogd met de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden. Zo wordt met deze toegang ten eerste beoogd meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk te maken, onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties. Ten tweede draagt deze toegang bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Ten derde draagt publieke toegang bij tot de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten en constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, doordat eenieder die transacties kan aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigden ervan. Ten vierde wordt met publieke  toegang beoogd de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten te bevorderen. Ten vijfde kan deze toegang helpen bij onderzoeken naar het witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering.

142. Het belangrijkste materiële doel van de betrokken maatregel – te weten de wijziging van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 die voortvloeit uit richtlijn 2018/843, waarbij het vereiste dat alle personen of organisaties een „legitiem belang” kunnen aantonen om toegang te verkrijgen tot de gegevens over de uiteindelijk begunstigden is geschrapt – is daarom het creëren van meer transparantie om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te helpen voorkomen.

143. In dit verband merk ik in de eerste plaats op dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering een legitieme doelstelling vormt die de lidstaten zowel op internationaal niveau(82) als op het niveau van de Unie hebben onderschreven en die een belemmering van de door de rechtsorde van de Unie beschermde rechten kan rechtvaardigen.(83)

144. In de tweede plaats houdt de doelstelling van de in punt 142 hierboven in herinnering gebrachte maatregel verband met het transparantiebeginsel, dat, zoals in de punten 38 tot en met 48 van deze conclusie is opgemerkt, de draagwijdte heeft van primair recht.

145. In de derde plaats heeft het Hof in zijn rechtspraak erkend dat de doelstelling om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen samenhangt met het doel van bescherming van de openbare orde.(84) In het verlengde van deze rechtspraak moet worden vastgesteld dat met de betrokken maatregel wordt beoogd ernstige strafbare feiten (het witwassen van geld) en ernstige bedreigingen voor de openbare veiligheid (terrorisme) te voorkomen, welke doelstellingen volgens de rechtspraak inmengingen – zelfs zware inmengingen – in de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten kunnen rechtvaardigen.(85)
d)      Inachtneming van het evenredigheidsbeginsel

146. Volgens artikel 52, lid 1, tweede volzin, van het Handvest kunnen beperkingen op de uitoefening van een door het Handvest erkend grondrecht enkel met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel worden gesteld.

147. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn om de door de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaan dan wat daarvoor geschikt en noodzakelijk is.(86)
1)      Geschiktheid van de maatregel om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken

148. Om te beginnen rijst de vraag of de betrokken, in punt 142 hierboven genoemde maatregel geschikt is om de in de punten 140 tot en met 142 van deze conclusie genoemde nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.

149. In dit verband lijkt niet te worden betwist dat een ruimere toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, zoals die door genoemde maatregel wordt ingevoerd, eventueel misbruik van vennootschappen of andere juridische entiteiten en constructies met het oog op het witwassen van geld of terrorismefinanciering beter aan het licht kan brengen en dat een dergelijke toegang een geschikt middel vormt om een omgeving te creëren die minder gemakkelijk voor dergelijke activiteiten kan worden gebruikt.

150. Hieruit volgt dat deze ruimere toegang een aanvullend middel vormt dat een afschrikkend effect heeft als het gaat om dergelijke gedragingen en geschikt is om bij te dragen tot de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.(87)
2)      Strikte noodzakelijkheid van de inmengingen

151. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de bescherming van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven op het niveau van de Unie dat de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven.(88)

152. Aan dit noodzakelijkheidsvereiste wordt  niet voldaan wanneer de beoogde doelstelling van algemeen belang redelijkerwijs op een even doeltreffende wijze kan worden bereikt met andere middelen, die minder inbreuk maken op de grondrechten van de betrokken personen – met name op het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die worden gewaarborgd door de artikelen 7 en 8 van het Handvest –, waarbij  afwijkingen en beperkingen van het beginsel van bescherming van persoonsgegevens binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke moeten blijven.(89)

153. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door de maatregel aangetaste grondrechten, zulks via een evenwichtige afweging tussen de doelstelling en de op het spel staande belangen en rechten.(90)

154. Meer bepaald moet bij de beoordeling van de evenredigheid van een beperking van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten worden bepaald wat de ernst is van de inmenging die een dergelijke beperking meebrengt, en moet worden nagegaan of het belang van de met die beperking nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding staat tot die ernst.(91)

155. Om aan het evenredigheidsbeginsel te voldoen, dient de betrokken regeling die de inmenging bevat duidelijke en nauwkeurige regels te bevatten over de draagwijdte en de toepassing van de betrokken maatregel alsook  minimale vereisten op te leggen, zodat degenen van wie de persoonsgegevens aan de orde zijn, over voldoende waarborgen beschikken dat die gegevens doeltreffend worden beschermd tegen het risico van misbruik. Zij moet aangeven in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden een maatregel die voorziet in de verwerking van dergelijke gegevens kan worden genomen, en aldus waarborgen dat de inmenging tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt. De noodzaak om over dergelijke waarborgen te beschikken is des te groter wanneer de persoonsgegevens op geautomatiseerde wijze worden verwerkt, met name wanneer er een aanzienlijk risico bestaat dat deze gegevens op onrechtmatige wijze zullen worden geraadpleegd.(92)

156. In het licht van deze beginselen moet worden nagegaan of de betrokken inmengingen strikt noodzakelijk zijn.
i)      Omvang van de bekendgemaakte informatie

157. Om te beginnen rijst de vraag of de betrokken verwerkingen strikt noodzakelijk zijn – om de beoogde doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken – gelet op de soorten gegevens die zijn bekendgemaakt en voor de bevolking toegankelijk zijn. Bij de beoordeling van het evenredige karakter van een maatregel die inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten met zich meebrengt,  neemt het Hof namelijk onder meer in aanmerking of de verwerkte persoonsgegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn.(93)

158. Verder  moet de voorwaarde inzake de noodzakelijkheid van de verwerking worden onderzocht in samenhang met het beginsel van „minimale gegevensverwerking”, dat is vastgelegd in artikel 5, lid 1, onder c), AVG. Volgens deze bepaling moeten de persoonsgegevens „toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt”(94). De verwijzende rechter verwijst uitdrukkelijk naar deze bepaling van de AVG in zijn derde vraag, onder c), in zaak C‑601/20.

159. Zoals reeds is opgemerkt, is slechts een deel van de overeenkomstig artikel 30, leden 1 en 3, van richtlijn 2015/849 door de vennootschappen en andere juridische autoriteiten aan het register van uiteindelijk begunstigden verstrekte persoonsgegevens toegankelijk voor de leden van de bevolking. Onder voorbehoud van de in de punten 105 tot en met 107, almede de punten 114 tot en met 116 van deze conclusie genoemde „aanvullende informatie”, gaat het om de gegevens die zijn opgesomd in de lijst in de tweede alinea van lid 5 van genoemd artikel 30, welke gegevens in punt 57 van deze conclusie zijn genoemd. Andere gegevens die in dit register kunnen worden bewaard en toegankelijk zijn voor de autoriteiten die zijn belast met de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zoals, bijvoorbeeld in Luxemburg, het nationale identiteitsnummer en het exacte adres, zijn niet voor leden van de bevolking toegankelijk. Met uitzondering van de zogenoemde „aanvullende informatie” worden de gegevens die worden verwerkt dus duidelijk en nauwkeurig geïdentificeerd, zoals in de rechtspraak wordt vereist.(95)

160. Niettemin rijst de vraag of deze gegevens kunnen worden beschouwd als niet bovenmatig, uitgaande van de doeleinden die met de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling voor publieke toegang worden nagestreefd.

161. In dit verband moet worden opgemerkt dat er in overweging 34 van richtlijn 2018/843 uitdrukkelijk op wordt gewezen dat het vereiste van minimale gegevensverwerking moet worden geëerbiedigd, doordat hierin wordt opgemerkt dat „[d]e gegevens die ter beschikking van het publiek moeten worden gesteld, [...] beperkt [moeten] zijn en duidelijk en uitputtend [moeten] worden afgebakend, en [...] van algemene aard [moeten] zijn, teneinde het potentiële nadeel voor de uiteindelijk begunstigden te minimaliseren. Tegelijk mag de informatie die ter beschikking van het publiek wordt gesteld, niet significant verschillen van de gegevens die momenteel worden verzameld. Om de aantasting van het recht op de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer in het algemeen en de bescherming van hun persoonsgegevens in het bijzonder te beperken, moet die informatie in hoofdzaak betrekking hebben op de status van uiteindelijk begunstigden [...], en uitsluitend het gebied van economische activiteit betreffen waarop de uiteindelijk begunstigden actief zijn.”

162. Zoals in de punten 96 tot en met 98 van deze conclusie is opgemerkt, kunnen de publiekelijk toegankelijke gegevens worden onderverdeeld in twee categorieën, die respectievelijk de identificatie van de persoon van de uiteindelijk begunstigde en de aard en omvang van het door hem gehouden economische belang omvatten. 

163. Met betrekking tot  de eerste categorie gegevens ben ik van mening dat de naam, de geboortemaand en het geboortejaar kunnen worden beschouwd als een minimale gegevensverzameling die toereikend is om de persoon van de uiteindelijk begunstigde nauwkeurig te identificeren. De gegevens betreffende  de nationaliteit(96) en de woonstaat maken het mogelijk om die identificatie te specificeren en voorts om het al dan niet lokale karakter van de investering of de deelneming te verduidelijken, wat relevante en noodzakelijke  informatie blijkt te zijn om de eventuele risico’s van het witwassen van geld of terrorismefinanciering vast te stellen. 

164. Met betrekking tot de tweede categorie gegevens lijkt het mij dat de vermelding van de aard en omvang van de door de uiteindelijk begunstigden gehouden economische belangen eveneens een minimale gegevensverzameling vormt, die toereikend is om de omvang van de investering of de deelneming te identificeren, hetgeen eveneens relevant is voor de beoordeling van de risico’s van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten met het oog op het witwassen van geld of terrorismefinanciering.

165. Met betrekking tot de bovengenoemde „aanvullende informatie”, die de lidstaten voor de leden van de bevolking toegankelijk kunnen maken met gebruikmaking van de speelruimte die artikel 30, lid 5, tweede en derde alinea, van richtlijn 2015/849 hun laat, moet om te beginnen, zoals in de punten 114 tot en met 116 van deze conclusie is opgemerkt, worden vastgesteld dat deze niet duidelijk en nauwkeurig is geïdentificeerd. Deze informatie voldoet dus niet aan het evenredigheidsvereiste dat voortvloeit uit de in punt 155 van deze conclusie genoemde rechtspraak. Bovendien lijkt zij evenmin noodzakelijk voor de identificatie van de uiteindelijk begunstigde. De persoon van de uiteindelijk begunstigde kan immers, overeenkomstig het beginsel van minimale gegevensverwerking, worden geïdentificeerd op basis van de informatie in de lijst in genoemde tweede alinea.(97)
ii)    Personen die toegang hebben tot de gegevens over de uiteindelijk begunstigden en regeling voor toegang tot die gegevens

166. Vervolgens rijst de vraag of de mogelijkheid van toegang tot de betrokken gegevens voor de leden van de bevolking, dat wil zeggen voor een onbeperkt en niet vast te stellen aantal personen, strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken. Deze vraag houdt verband met de vraag of het strikt noodzakelijk is om zonder controle  of rechtvaardiging toegang tot die gegevens te verlenen. Die tweede vraag, betreffende de voorwaarden voor toegang van derden, vloeit rechtstreeks voort uit de afschaffing door richtlijn 2018/843 van de noodzaak om, met het oog op die toegang, een legitiem belang aan te tonen, die aanvankelijk was voorzien in de oorspronkelijke versie van artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849. De verwijzende rechter vermeldt al deze vragen in het kader van zijn derde vraag, onder a), in zaak C‑601/20.

167. Wat betreft de vraag over de toegang tot de betrokken gegevens voor een onbeperkt en niet vast te stellen aantal personen, merk ik op dat het om een consequentie gaat die inherent is aan de keuze om een regeling voor de publieke  toegang tot een register in te voeren. Elk openbaar register is immers, in potentie, toegankelijk voor een onbeperkt en niet vast te stellen aantal personen. In dit verband vloeit uit de punten 126 en 127 van deze conclusie voort dat, volgens de rechtspraak, het Unierecht zich niet per se verzet tegen het houden van een register met persoonsgegevens dat publiekelijk toegankelijk is.

168. Zoals in punt 77 van deze conclusie is opgemerkt, wordt met de eerste vraag in zaak C‑601/20 niet beoogd vraagtekens te plaatsen bij de keuze van de Uniewetgever om een register van uiteindelijk begunstigden aan te leggen dat openbaar is, dat wil zeggen toegankelijk voor derden en niet uitsluitend voor overheidsinstanties. Die vraag ziet uitsluitend op de voorwaarden voor toegang tot dat register door derden, te weten de afschaffing bij richtlijn 2018/843 van de noodzaak om het bestaan van een legitiem belang met het oog op die toegang aan te tonen.

169. Niettemin stelt Sovim in haar opmerkingen ter discussie dat de toegang van de leden van de bevolking noodzakelijk is met het oog op de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering. Meer bepaald betoogt Sovim dat de publieke  toegang tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden daartoe nuttig noch noodzakelijk is, omdat het de taak is van de bevoegde overheidsinstanties, die over aanzienlijke middelen en rechtsinstrumenten beschikken, om die bestrijding op zich te nemen. Naar mijn mening gaat dit argument er evenwel aan voorbij dat de regeling voor publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, die een aanvulling vormt op de taken van de autoriteiten om genoemde criminele activiteiten op te sporen en te bestrijden, juist de voorkoming van die activiteiten tot doel heeft. Zoals uit de overwegingen 30 tot en met 33 van richtlijn 2018/843 naar voren komt(98) en zoals in de punten 140 en volgende van deze conclusie is opgemerkt, heeft de Uniewetgever zich bij de hervorming van 2018 laten leiden door het nastreven van die doelstelling.

170. Indien wordt beoogd een omgeving te creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt om geld wit te wassen en terrorisme te financieren en indien daartoe als middel wordt gekozen voor een grotere transparantie met betrekking tot de uiteindelijk begunstigden teneinde meer onderzoek van informatie door de maatschappij te waarborgen, lijkt het in dit kader noodzakelijk daartoe een openbaar register betreffende de uiteindelijk begunstigden aan te leggen dat voor derden toegankelijk is. Tot deze derden behoren  met name (maar niet uitsluitend) de pers en maatschappelijke organisaties(99), te weten de zogenoemde „democratische hulpkrachten”(100), die een fundamentele rol spelen om het toezicht van de maatschappij op activiteiten die van invloed kunnen zijn op wezenlijke belangen van de samenleving te waarborgen.(101) Het lijkt niet mogelijk een dergelijke doelstelling met andere middelen te verwezenlijken.(102)

171. Daarbij zij evenwel aangetekend dat, overeenkomstig de in punt 152 van deze conclusie genoemde rechtspraak, bij de analyse van de strikte noodzakelijkheid van de betrokken inmenging moet worden onderzocht of die doelstelling van voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, die wordt verwezenlijkt door middel van een grotere transparantie, niet ook kan worden bereikt op een wijze die de rechten van de betrokken personen minder beperkt dan de verlening van toegang voor elk lid van de bevolking zonder controle  of rechtvaardiging. Meer bepaald moet worden nagegaan of deze doelstelling niet kan worden bereikt door de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden te beperken tot uitsluitend de personen die een legitiem belang bij de toegang tot die gegevens kunnen aantonen, zoals het geval was vóór de hervorming van 2018. Hierbij gaat het om de tweede in punt 166  van deze conclusie genoemde vraag, betreffende de voorwaarden voor de toegang.

172. In dit verband moet worden opgemerkt dat uit de effectbeoordeling(103) die  door de Commissie is verricht bij het voorstel voor een richtlijn dat heeft geresulteerd in vaststelling van richtlijn 2018/843(104),  naar voren komt  dat de toepassing van het criterium van het legitieme belang, waarvan de definitie volgens oorspronkelijke versie van richtlijn 2015/849 werd overgelaten aan het nationale recht van de lidstaten, had geleid tot bovenmatige beperkingen van de mogelijkheid van toegang tot het register van uiteindelijk begunstigden en een gebrek aan eenvormigheid in de voorwaarden voor toegang tot dit register in de Unie.

173. Meer bepaald hadden de lidstaten benadrukt dat het moeilijk was om het begrip „legitiem belang” te definiëren en om te bepalen welke categorieën personen en organisaties een legitiem belang bij de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering zouden hebben moeten kunnen aantonen. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, had dit probleem met het definiëren van genoemd begrip in bepaalde gevallen geleid tot een bovenmatige beperking van de toegang tot de informatie in het register.

174. De toepassing van het criterium „legitiem belang” had tevens de toegang tot het register „binnen de Unie”, dat wil zeggen de toegang van meldingsplichtige entiteiten en financiële-inlichtingeneenheden van andere lidstaten, gecompliceerd en vertraagd. Zo moest een financiële-inlichtingeneenheid die toegang wilde verkrijgen tot het register van een andere lidstaat bij de eenheid van de betrokken lidstaat om toegang verzoeken, wat tot een veel omslachtigere en tragere procedure kon leiden.

175. Uit deze effectbeoordeling bleek dat volledige openstelling van het register, waarbij de voorwaarde voor het vooraf aantonen van een legitiem belang bij toegang tot het register werd afgeschaft, de toegang daarentegen eenvoudiger, sneller en minder complex zou hebben gemaakt, en meer coherent op het niveau van de Unie.

176. Naar mijn mening tonen deze overwegingen aan dat, indien met de betrokken maatregel wordt beoogd tot een zo groot mogelijke transparantie van de betrokken gegevens te komen en de hindernissen voor de toegang tot die gegevens – die een doeltreffende en snelle toegang tot die gegevens, zowel voor de leden van de bevolking als voor alle andere personen of organisaties met een belang bij die toegang, zouden kunnen belemmeren – tot een minimum te beperken, teneinde de in de punten 140 tot en met 142 en punt 170 van deze conclusie genoemde doelstelling van voorkoming te verwezenlijken, de voorwaarde om vooraf een legitiem belang bij die toegang aan te tonen,  moet worden afgeschaft.(105) Aangezien de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden in het algemeen een essentiële factor is bij het opsporen van criminelen(106), kan alleen zo, door middel van de genoemde afschaffing, worden gegarandeerd dat de toegang tot die gegevens niet wordt belemmerd en dat een zo groot mogelijke transparantie wordt verwezenlijkt.

177. Hieruit volgt dat het,  om genoemde doelstelling van voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering te verwezenlijken door middel van een grotere transparantie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten, strikt noodzakelijk blijkt om de voorwaarde van het aantonen van een legitiem belang af te schaffen.

178. Naar mijn mening gelden soortgelijke overwegingen voor een ander element van de regeling voor publieke toegang die is ingevoerd bij richtlijn 2015/849, namelijk de omstandigheid – die door de verwijzende rechter wordt beklemtoond in het kader van zijn derde vraag, onder a), eerste streepje, en onder e), tweede streepje, in zaak C‑601/20 – dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden toegankelijk is zonder dat de betrokken persoon kan weten wie toegang heeft gehad tot de hem betreffende persoonsgegevens.

179. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan de mededeling aan de uiteindelijk begunstigde over de toegang tot de hem betreffende informatie namelijk, te meer wanneer die mededeling automatisch plaatsvindt, eventueel een afschrikkende werking hebben voor de toegang tot die informatie, en zo de doelstelling van voorkoming door middel van een grotere transparantie schaden. Zoals ter terechtzitting is opgemerkt, is het immers niet uitgesloten dat personen die toegang willen tot informatie om criminele gedragingen te onderzoeken, zoals journalisten, in bepaalde gevallen kunnen worden blootgesteld aan eventuele vergeldingsacties. Bovendien kan het vooruitzicht van een dergelijke mededeling aan de betrokken persoon ook eventuele onderzoeksactiviteiten in gevaar brengen, doordat die persoon wordt gewaarschuwd. Hieruit vloeit voort dat dit element van de regeling voor publieke toegang ook noodzakelijk blijkt ter verwezenlijking van de doelstelling van voorkoming, die in de punten 140 tot en met 142 en punt 170 van deze conclusie is genoemd.

180. In dit verband moet nog worden opgemerkt dat volgens artikel 14, lid 5, onder c), AVG, de bepalingen betreffende de te verstrekken informatie wanneer de persoonsgegevens niet van de betrokkene zijn verkregen, onder meer niet van toepassing zijn „wanneer het verkrijgen of verstrekken van de gegevens uitdrukkelijk is voorgeschreven bij [Unierecht] dat op de verwerkingsverantwoordelijke van toepassing is en dat recht voorziet in passende maatregelen om de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene te beschermen”. Deze bepaling vindt juist toepassing wanneer het Unierecht voorziet in een regeling voor publieke toegang tot een register met bepaalde persoonsgegevens, op voorwaarde dat die regeling het evenredigheidsbeginsel in acht neemt.(107)

181. Daarbij zij aangetekend dat, zoals uit de bewoordingen van artikel 30, lid 5 bis, van richtlijn 2015/849 blijkt, de lidstaten kunnen besluiten de in de registers van de uiteindelijk begunstigden opgeslagen informatie beschikbaar te stellen op voorwaarde van een online registratie. Uit overweging 36 van richtlijn 2018/843 blijkt dat die registratie kan worden verlangd „teneinde elke persoon te identificeren die om informatie uit het register verzoekt”. Zoals in de punten 204 tot en met 208 hieronder meer gedetailleerd wordt besproken, kan de bekendmaking achteraf van die identiteit noodzakelijk blijken om de betrokken persoon, te weten de uiteindelijk begunstigde, in staat te stellen eventueel misbruik dat voortvloeit uit onwettig gebruik van de hem betreffende gegevens te vervolgen.
iii) Systeem van uitzonderingen waarin artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 voorziet

182. Zoals ik in punt 76 van deze conclusie heb opgemerkt, kan het evenredige karakter van de beperkingen van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, die voortvloeien uit de in artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849 vervatte regeling voor publieke toegang tot informatie in het register van de uiteindelijk begunstigden, enkel worden beoordeeld indien rekening wordt gehouden met het systeem van uitzonderingen op die toegang, waarin lid 9 van dat artikel voorziet. De verwijzende rechter legt de vraag over de geldigheid van dit systeem van uitzonderingen in het licht van genoemde grondrechten voor in zijn tweede vraag, onder b), in zaak C‑601/20. 

183. Volgens genoemd artikel 30, lid 9, kunnen de lidstaten „[i]n uitzonderlijke, in nationaal recht vast te stellen omstandigheden [...], indien de in lid 5, eerste alinea, onder b) en c), bedoelde toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie of indien de uiteindelijk begunstigde minderjarig of anderszins handelingsonbekwaam is, per geval voorzien in een uitzondering op die toegang voor alle of een gedeelte van de informatie over de uiteindelijk begunstigde”.

184. Uit overweging 36 van richtlijn 2018/843 blijkt dat die uitzonderingen worden voorzien „[t]eneinde voor een evenredige en evenwichtige benadering te zorgen en het recht op een privéleven en op de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen”.(108)

185. In dit verband moet worden opgemerkt dat de bepaling in dit artikel 30, lid 9, met het gebruik van de bewoordingen „kunnen voorzien in”, de lidstaten een bepaalde beoordelingsmarge lijkt te laten. Met deze bewoordingen lijkt de lidstaten een eenvoudige mogelijkheid te worden geboden om te voorzien in uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden.

186. Evenwel moet worden opgemerkt dat uit vaste rechtspraak blijkt dat, aangezien de omzetting van een richtlijn door de lidstaten hoe dan ook valt onder de in artikel 51 van het Handvest bedoelde situatie waarin de lidstaten het Unierecht ten uitvoer brengen, bij die omzetting het in het Handvest neergelegde niveau van bescherming van de grondrechten in acht moet worden genomen, ongeacht de discretionaire ruimte waarover de lidstaten bij die omzetting beschikken.(109)

187. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat de lidstaten derhalve bij de omzetting van een richtlijn en met name van de daarin vastgestelde beperkingen of restricties erop moeten toezien dat zij zich baseren op een uitlegging daarvan die het mogelijk maakt een juist evenwicht tussen de verschillende door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten te verzekeren.(110)

188. Hieruit volgt dat de autoriteiten en rechterlijke instanties van de lidstaten bij de uitvoering van de omzettingsmaatregelen van een richtlijn niet alleen hun nationale recht in overeenstemming met deze richtlijn moeten uitleggen, maar tevens ervoor moeten zorgen dat zij zich niet baseren op een uitlegging van deze richtlijn die indruist tegen deze grondrechten of andere algemene beginselen van het Unierecht, zoals het evenredigheidsbeginsel.(111)

189. Deze aan de rechtspraak ontleende beginselen zijn a fortiori van toepassing in de onderhavige zaak, voor zover het gaat om het voorzien in uitzonderingen op de publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden. Hoewel deze toegang van groot belang is in het kader van de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering en verband houdt met het transparantiebeginsel,  dat, zoals ik in de punten 38 tot en met 48 van deze conclusie heb opgemerkt, dezelfde draagwijdte heeft  als primair recht, behoort deze immers niet tot de grondrechten.

190. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de lidstaten, in een situatie zoals in de onderhavige zaken, wanneer zij de in richtlijn 2015/849 vervatte regeling voor publieke toegang tot de informatie in het register van uiteindelijk begunstigden uitvoeren, niet mogen nalaten de bescherming van de in het Handvest verankerde grondrechten van de uiteindelijk begunstigden te verzekeren.

191. Bij de omzetting en uitvoering van richtlijn 2015/849 zijn de lidstaten, ongeacht  de beoordelingsmarge die hun in deze richtlijn wordt gelaten, dus gehouden de bescherming van de grondrechten tegen elke onevenredige aantasting ervan te verzekeren. Deze bescherming beperkt zich derhalve niet tot enkel de onevenredige risico’s in de zeven situaties die uitdrukkelijk in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 worden gespecificeerd, maar dekt alle grondrechten van de uiteindelijk begunstigden. Bijgevolg moet overeenkomstig het Handvest worden aangenomen dat de lidstaten niet enkel de mogelijkheid hebben om uitzonderingen toe te staan, maar dat zij verplicht zijn uitzonderingen op de publieke  toegang tot de informatie over een uiteindelijk begunstigde toe te staan in geval van een onevenredige aantasting van zijn grondrechten.

192. Hieruit vloeit voort dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van het Handvest en met name van artikel 51, lid 1, daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten niet enkel de mogelijkheid hebben om te voorzien in uitzonderingen op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden, maar dat zij verplicht zijn in deze uitzonderingen te voorzien en deze toe te staan wanneer die toegang de uiteindelijk begunstigde, in uitzonderijke omstandigheden, zou blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van zijn in het Handvest verankerde grondrechten.

193. Gelet op deze uitlegging is er mijns inziens geen enkel element dat de geldigheid van de bepaling van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 kan aantasten.
iv)    Voldoende garanties tegen risico’s van misbruik

194. Ten slotte rijst een reeks vragen over het bestaan van voldoende garanties in de betrokken regeling met  de inmenging, om de betrokken personen, te weten de uiteindelijk begunstigden, te beschermen tegen de risico’s van misbruik. Deze vereisten, die noodzakelijk zijn om de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel te verzekeren, vloeien voort uit zowel de in punt 155 van deze conclusie genoemde rechtspraak als verschillende bepalingen van de AVG waarnaar de verwijzende rechter in het kader van zijn derde vraag in zaak C‑601/20 verwijst.
–       Doelbindingsbeginsel

195. In de eerste plaats is de kwestie van de eerbiediging van het doelbindingsbeginsel, dat uitdrukkelijk is genoemd in artikel 5, lid 1, onder b), AVG, aan de orde, welke kwestie door de verwijzende rechter is onderstreept in het kader van zijn derde vraag, onder b), in zaak C‑601/20.(112)

196. Zo rijst de vraag of het, in het licht van deze bepaling, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel dat gegevens over de uiteindelijk begunstigden voor de leden van de bevolking toegankelijk zijn zonder dat de verwerkingsverantwoordelijke van deze gegevens, namelijk de autoriteit die of het orgaan dat verantwoordelijk is voor het houden van het register, kan garanderen dat die gegevens uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn verzameld, namelijk, in wezen, de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.(113)

197. In dit verband zij eraan herinnerd dat uit de rechtspraak blijkt dat elke verwerking van persoonsgegevens in overeenstemming moet zijn met de in artikel 5 AVG vermelde beginselen inzake gegevensverwerking en voorts moet beantwoorden aan een van de in artikel 6 van deze verordening genoemde beginselen inzake de rechtmatigheid van de verwerking.(114) Zoals in punt 119 van deze conclusie reeds in herinnering is gebracht, worden de in artikel 8, lid 2, van het Handvest vervatte vereisten in deze twee bepalingen geconcretiseerd.

198. Wanneer verschillende personen bij de verwerking van bepaalde gegevens betrokken zijn, onderzoekt het Hof in zijn rechtspraak de specifieke bewerkingen die bij de gegevensverwerking aan de orde zijn om de relevante verwerkingsverantwoordelijke(n) te identificeren.(115) In dergelijke situaties heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „verwerkingsverantwoordelijke” niet noodzakelijk verwijst naar één enkele entiteit maar betrekking kan hebben op meerdere deelnemers aan deze verwerking, die dan alle onder de toepasselijke bepalingen inzake gegevensbescherming vallen.(116)

199. In casu vormen het beschikbaar stellen van de betrokken gegevens aan de leden van de bevolking door de beheerder van het register en de toegang van de leden van de bevolking tot die gegevens de twee zijden van dezelfde medaille. Door, op grond van de in artikel 30, lid 5, onder c), van richtlijn 2015/849 vervatte verplichting, de informatie over de uiteindelijk begunstigden openbaar te maken, maakt de beheerder van het register die informatie immers vrij toegankelijk voor de leden van de bevolking. Zoals uit de in de punten 142 en 171 tot en met 177 van deze conclusie uiteengezette overwegingen blijkt, heeft de Uniewetgever het nodig geacht deze vrije toegang te verlenen om bij te dragen tot de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering door middel van een grotere transparantie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten.

200. Zoals in punt 89 van deze conclusie is opgemerkt, kan een lid van de bevolking, zodra hij zich toegang verschaft tot de gegevens in het register, echter ook worden beschouwd als verwerkingsverantwoordelijke in de zin van artikel 4, punt 2, AVG en als verantwoordelijke voor latere verwerkingen.(117)

201. Hieruit volgt dat het lid van de bevolking, op grond van het vereiste dat in punt 197 van deze conclusie in herinnering is gebracht, wanneer hij in de toekomst bewerkingen uitvoert, op dat moment ook dient te voldoen aan de in artikel 5 AVG neergelegde beginselen inzake de kwaliteit van de gegevens en zijn bewerking(en) dient te baseren op een van de gevallen van artikel 6, lid 1, AVG.(118)

202. Wat betreft de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheid dat het orgaan dat verantwoordelijk is voor het houden van het register niet in staat is te garanderen dat die gegevens uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn verzameld, blijkt in dit verband uit de rechtspraak van het Hof ten eerste dat een natuurlijke of rechtspersoon niet kan worden geacht verantwoordelijk te zijn voor bewerkingen die vroeger of later in de verwerkingsketen plaatsvinden en waarvan respectievelijk waarvoor hij niet het doel en de middelen vaststelt.(119)

203. Ten tweede blijkt uit het in punt 197 van deze conclusie genoemde vereiste dat elk later gebruik van de gegevens door een lid van de bevolking dat niet in overeenstemming is met artikel 6 AVG, niet rechtmatig is. Met betrekking tot dat gebruik kunnen dus maatregelen worden genomen om het te stoppen, waaronder verzoeken aan de verantwoordelijke om verwijdering van koppelingen uit de zoekmachine op grond van artikel 17, lid 1, onder d), AVG.

204. In dit verband merk ik nog op dat uit overweging 38 van richtlijn 2018/843 blijkt dat, om misbruik van in de registers opgenomen informatie te voorkomen en voor evenwicht met de rechten van uiteindelijk begunstigden te zorgen, de lidstaten het passend kunnen achten te overwegen om de informatie over de verzoekende persoon, samen met de rechtsgrondslag voor zijn verzoek, ook ter beschikking te stellen van de uiteindelijk begunstigde.

205. Een dergelijke mogelijkheid veronderstelt evenwel dat het orgaan dat of de autoriteit die is belast met het houden van het register van de uiteindelijk begunstigden, zoals in casu LBR, de identiteit kent van de personen die toegang hebben tot de gegevens daarin, hetgeen een verplichte registratie, met name online, vereist om tot die gegevens toegang te krijgen, welke registratie louter als mogelijkheid in artikel 30, lid 5 bis, van richtlijn 2015/849 is genoemd.

206. Hoewel ik in de punten 99 en 104 van deze conclusie heb opgemerkt dat de betrokken gegevens in casu niet bijzonder gevoelig lijken te zijn en dat de mogelijk schadelijke effecten voor de personen die door de betrokken inmengingen worden geraakt als gering kunnen worden beschouwd, kunnen eventuele risico’s van mogelijk onrechtmatig gebruik of misbruik van deze gegevens niet worden uitgesloten.

207. Om te garanderen dat de betrokken personen, namelijk de uiteindelijk begunstigden, over voldoende garanties beschikken om hen doeltreffend te beschermen tegen de risico’s van misbruik, blijkt het daarom mijns inziens noodzakelijk dat de organen of autoriteiten die zijn belast met het houden van de registers van de uiteindelijk begunstigden in de lidstaten de identiteit kunnen kennen van de leden van de bevolking die zich tot die registers toegang verschaffen en, wanneer dat noodzakelijk blijkt om de eerbiediging van de grondrechten – met name de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten – te garanderen, de uiteindelijk begunstigde informatie over die personen kunnen verstrekken.

208. Naar mijn mening vereist  een uitlegging van richtlijn 2015/849 die in overeenstemming is met de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten,  dat de in artikel 30, lid 5 bis, van richtlijn 2015/849 vervatte mogelijkheid om aan het beschikbaar stellen van de informatie in nationale registers van uiteindelijk begunstigden de voorwaarde van een online registratie te verbinden, wordt beschouwd als een verplichting voor de lidstaten om te garanderen dat de organen of autoriteiten die zijn belast met het houden van de registers van de uiteindelijk begunstigden de identiteit kennen van de personen die zich tot het register toegang verschaffen.(120)
–       Integriteit en vertrouwelijkheid van de gegevens

209. In de tweede plaats is de kwestie aan de orde die door de verwijzende rechter is onderstreept in het kader van zijn derde vraag, onder d), in zaak C‑601/20, betreffende de eerbiediging van het beginsel van integriteit en vertrouwelijkheid van de gegevens, zoals vervat in artikel 5, lid 1, onder f), AVG.

210. Derhalve rijst de vraag of de onbeperkte en onvoorwaardelijke toegang tot de persoonsgegevens van de uiteindelijk begunstigden die in het overeenkomstig artikel 30 van richtlijn 2015/849 ingevoerde register beschikbaar zijn, zonder verplichting tot vertrouwelijkheid, verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel in het licht van de vereisten die voortvloeien uit genoemde bepaling van de AVG, op grond waarvan persoonsgegevens op een dusdanige manier moeten worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is en zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking, waardoor de integriteit en vertrouwelijkheid van die gegevens worden gewaarborgd.

211. Het beginsel van integriteit en vertrouwelijkheid omvat het zogenoemde beginsel van „gegevensbeveiliging”, dat met name verlangt dat er passende technische of organisatorische maatregelen worden genomen om schadelijke effecten voor de betrokkene te voorkomen. Dit beginsel houdt verband met en wordt aangevuld door de artikelen 24 en 32 AVG, die bepalingen bevatten betreffende respectievelijk de verantwoordelijkheid van de verwerkingsverantwoordelijke en de beveiliging van de verwerking.

212. Wat meer bepaald de integriteit van de gegevens betreft, merk ik op dat uit overweging 38 van richtlijn 2018/843 voortvloeit dat „enkel persoonsgegevens die actueel zijn en betrekking hebben op de werkelijke uiteindelijk begunstigden, beschikbaar [mogen] worden gemaakt”. Hieruit volgt dat enkel juiste informatie, zoals die door de betrokken vennootschap of andere juridische entiteiten aan het register is medegedeeld, wordt verspreid en toegankelijk is. In samenhang met hetgeen is opgemerkt in punt 202 van deze conclusie, mag de beheerder in een situatie zoals in casu niet worden geacht verantwoordelijk te zijn voor eventuele wijzigingen of bewerkingen in het kader van latere verwerking.

213. Het staat echter aan de lidstaten om te garanderen dat het orgaan dat of de autoriteit die is belast met het houden van het register van uiteindelijk begunstigden toereikende technische en organisatorische maatregelen treft om elke ongeoorloofde verwerking van de gegevens in het register te verhinderen. Het staat aan de verwijzende rechter om in concreto na te gaan of dit in casu is gebeurd.(121)
v)      Evenwichtige afweging tussen de doelstelling van algemeen belang en de betrokken grondrechten

214. Naar mijn mening moet bij het maken van de evenwichtige afweging tussen de doelstelling van algemeen belang die wordt nagestreefd met de regeling voor publieke toegang tot het register van uiteindelijk begunstigden die bij richtlijn 2015/849 is ingevoerd enerzijds, en de betrokken grondrechten, namelijk de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten anderzijds,  rekening worden gehouden met alle elementen die in deze conclusie zijn geanalyseerd.

215. Om te beginnen is in de punten 110 tot en met 118 van deze conclusie opgemerkt dat de uit deze regeling voortvloeiende beperkingen op de uitoefening van de rechten enkel overeenkomstig artikel 52 van het Handvest bij wet zijn gesteld wat betreft de lijst gegevens in de tweede alinea van artikel 30, lid 5, van richtlijn 2015/849. Hieruit volgt dat deze afweging uitsluitend betrekking heeft op die gegevens en niet op de „aanvullende informatie” die is genoemd in de punten 105 tot en met 107, 114 tot en met 116, 159 en 165 van deze conclusie.

216. Voorts garandeert deze regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, zoals is opgemerkt in het kader van de analyse van de inmengingen, in het bijzonder in de punten 91 tot en met 94 van deze conclusie, een zeer ruime toegang tot die informatie, zonder dat voor die toegang welk belang dan ook behoeft te worden aangetoond. In combinatie met geautomatiseerde toegangsmogelijkheden, zoals in Luxemburg de vrije toegang via internet, kan deze regeling leiden tot een verspreiding op grote schaal van de betrokken gegevens over de uiteindelijk begunstigden. 

217. Niettemin leidt deze regeling mijns inziens niet  tot een onevenredige inbreuk op de grondrechten van de betrokkenen, met name hun recht op eerbiediging van het privéleven en hun recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals gewaarborgd door de artikelen 7 en 8 van het Handvest. 

218. In de eerste plaats blijkt uit de punten 95 tot en met 102 van deze conclusie – onder voorbehoud van de zogenoemde „aanvullende informatie” – namelijk dat deze regeling de publieke  toegang uitsluitend mogelijk maakt voor een tamelijk beperkt aantal persoonsgegevens.(122) Hoewel deze regeling ertoe kan leiden dat die gegevens op grote schaal worden verspreid, zijn de mogelijk schadelijke effecten voor de personen die door de betrokken inmengingen worden geraakt  dus gering, daar  de persoonsgegevens die voorwerp zijn van de inmengingen van beperkte omvang zijn  en niet van bijzonder gevoelige aard.

219. In de tweede plaats heeft de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling voor publieke toegang, zoals in punt 91 van deze conclusie is opgemerkt, geen betrekking op een onbepaald en ongedifferentieerd aantal personen, maar vereist deze regeling een verband tussen die personen, te weten de uiteindelijk begunstigden, en het doel van de verwerking, te weten de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.

220. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het gerechtvaardigd is dat natuurlijke personen die ervoor kiezen om aan het economisch verkeer deel te nemen met behulp van vennootschappen of andere juridische entiteiten, bepaalde gegevens met betrekking tot hun identiteit en hun functies of belangen binnen die entiteiten openbaar dienen te maken wegens het natstreven van doelstellingen van algemeen belang die op enige wijze met die keuze verband houden.(123)

221. Zoals in punt 79 van deze conclusie in herinnering is gebracht, hebben de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde rechten geen absolute gelding, maar moeten zij worden beschouwd in relatie tot hun functie in de samenleving. In dit verband valt het naar mijn mening te rechtvaardigen  dat niet-ernstige beperkingen aan deze rechten worden opgelegd voor personen die ervoor hebben gekozen met behulp van vennootschappen of andere juridische autoriteiten aan het economisch verkeer deel te nemen, ter voorkoming van ernstige criminele activiteiten zoals het witwassen van geld of criminele activiteiten die verband houden met de beveiliging en de openbare orde, zoals terrorismefinanciering.

222. Ik voeg hieraan toe dat de regeling voor publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden inderdaad globaal betrekking heeft op al die uiteindelijk begunstigden, zonder dat de personen waarvan de gegevens worden openbaargemaakt zich in een situatie hoeven te bevinden, zelfs maar indirect, die aanleiding kan geven tot verdenkingen van het witwassen van geld of terrorismefinanciering. Deze regeling is dus zelfs van toepassing op personen voor wie er geen enkele aanwijzing bestaat dat hun gedrag – zelfs maar indirect of van ver – een verband vertoont met het witwassen van geld of terrorismefinanciering.(124)

223. In de derde plaats voorziet de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, afgezien van het feit dat deze geen ernstige inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten met zich meebrengt, in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 evenwel  in het systeem van uitzonderingen op de toegang van de bevolking tot die informatie, dat is genoemd in de punten 182 en volgende van deze conclusie. Dit systeem van uitzonderingen is uitdrukkelijk ingevoerd met het doel om voor een evenredige en evenwichtige benadering te zorgen en eerbiediging van de grondrechten te garanderen.(125) Het draagt ten volle bij aan het door de Uniewetgever verzekerde evenwicht tussen de aanwezige  belangen en vormt een essentieel element van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden, dat elke eventuele ernstige schade beperkt en hen beschermt tegen eventuele schending van hun grondrechten.(126)

224. De in richtlijn 2015/849 gehanteerde benadering van de verhouding, in de leden 5 en 9 van artikel 30, tussen enerzijds de toegang van het publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden en anderzijds het systeem van uitzonderingen, strookt bovendien met de rechtspraak van het Hof. Uit die rechtspraak vloeit  namelijk voort dat bij de afweging die moet worden gemaakt tussen de nagestreefde doelstelling van algemeen belang en de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde grondrechten – gelet op het belang van de met de beperkingen van die rechten nagestreefde doelstelling van algemeen belang in verhouding tot de geringe ernst van de inmenging – de noodzaak om ernstige criminaliteit en mogelijke aantastingen van de openbare veiligheid te voorkomen in beginsel weliswaar moet prevaleren, maar dat niet valt uit te sluiten dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin zwaarwegende en gerechtvaardigde redenen die verband houden met het specifieke geval van de betrokkene bij wijze van uitzondering rechtvaardigen dat de toegang tot hem betreffende persoonsgegevens in het register wordt beperkt.(127)

225. Bovendien, en in de vierde plaats, bepaalt  richtlijn 2015/849 dat de AVG van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens die plaatsvindt in het kader van deze regeling. Derhalve zijn op die verwerking regelingen van toepassing waarmee de beveiliging en bescherming van de betrokken gegevens worden beoogd.(128)

226. Om de omvang van de inmengingen en in het bijzonder de weliswaar beperkte risico’s van economische profilering van de betrokkene, zoals in punt 102 van deze conclusie besproken, te beperken, zijn de lidstaten in deze context in het kader van de bij richtlijn 2015/849 aan hen gelaten speelruimte gehouden voorwaarden te stellen aan de toegang tot de betrokken gegevens, en in het bijzonder voorwaarden voor het zoeken in de database waaruit het register bestaat, teneinde de inmengingen in de grondrechten van de uiteindelijk begunstigden tot een minimum te beperken.

227. Om te garanderen dat de betrokken personen, namelijk de uiteindelijk begunstigden, over voldoende garanties beschikken om hen doeltreffend te beschermen tegen de risico’s van misbruik, moet ten slotte, zoals naar voren komt  uit de overwegingen die zijn uiteengezet in de punten 207 en 208 van deze conclusie, aan het beschikbaar stellen van de informatie in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden de voorwaarde worden verbonden van registratie, met name online, zodat de organen of nationale autoriteiten die zijn belast met het houden van de registers van de uiteindelijk begunstigden de identiteit kunnen kennen van de personen die zich tot die registers toegang verschaffen en, wanneer dat noodzakelijk blijkt voor de eerbiediging van de –  met name de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest verankerde – grondrechten, de uiteindelijk begunstigde informatie over die personen kunnen verstrekken.

228. Aldus uitgelegd hoeven de bepalingen van artikel 30, lid 5, eerste alinea, lid 5 bis en lid 9, van richtlijn 2015/849, waarbij de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden wordt ingevoerd, niet als ongeldig te worden beschouwd in het licht van het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die respectievelijk in artikel 7 en artikel 8 van het Handvest worden gewaarborgd.

229. Uit de door mij in de punten 105 tot en met 107, 114 tot en met 116, 159 en 165 van deze conclusie gemaakte overwegingen vloeit daarentegen voort dat,  mijns inziens,  artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 deels ongeldig moet worden verklaard en dat de derde alinea van die bepaling ongeldig moet worden verklaard.
4.      Conclusie inzake de geldigheid van de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling voor publieke toegang 

230. Uit alle voorgaande overwegingen vloeit voort dat de eerste vraag en de tweede vraag, onder b), die zijn voorgelegd in zaak C‑601/20, mijns inziens moeten worden beantwoord als volgt:
–      artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 is ongeldig voor zover het bepaalt dat elk lid van de bevolking toegang krijgt tot „ten minste” de daar genoemde gegevens, waardoor andere gegevens over de uiteindelijk begunstigden dan de in die alinea genoemde toegankelijk worden voor elk lid van de bevolking;
–      artikel 30, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2015/849 is ongeldig;
–      artikel 30, lid 5 bis, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, moet aldus worden uitgelegd dat het aan de lidstaten staat  om te garanderen dat de nationale organen of autoriteiten die zijn belast met het houden van de registers van uiteindelijk begunstigden de identiteit kennen van de personen die zich tot dat register toegang verschaffen;
–      artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, gelezen in het licht van het Handvest en met name van artikel 51, lid 1, daarvan en in die zin uitgelegd dat de lidstaten niet enkel de mogelijkheid hebben om te voorzien in uitzonderingen op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden, maar verplicht zijn in die uitzonderingen te voorzien en deze te verlenen wanneer die toegang de uiteindelijk begunstigde, in uitzonderlijke omstandigheden, zou blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van zijn in het Handvest verankerde grondrechten, is geldig;
–      het onderzoek van de eerste vraag en de tweede vraag, onder b), die zijn voorgelegd in zaak C‑601/20 heeft geen enkel ander element aan het licht gebracht dat de geldigheid van artikel 30, leden 5 en 9, van richtlijn 2015/849 kan aantasten.
C.      Derde vraag in zaak C‑601/20 betreffende de uitlegging van de AVG

231. In het kader van de derde vraag in zaak C‑601/20 legt de verwijzende rechter zes deelvragen voor, waarmee in wezen wordt verzocht na te gaan of de bij richtlijn 2015/849 ingevoerde regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden verenigbaar is met een aantal bepalingen van de AVG.

232. In dit verband heb ik om te beginnen in de punten 63 tot en met 72 van deze conclusie de redenen uiteengezet waarom de geldigheid van de bepalingen van de richtlijnen 2015/849 en 2018/843 naar mijn mening niet aan de AVG als zodanig kan worden getoetst. Daarnaast heb ik gepreciseerd dat deze richtlijnen niettemin op coherente wijze met de bepalingen van de AVG moeten worden uitgelegd, overeenkomstig, overigens, hetgeen uitdrukkelijk is bepaald in artikel 41, lid 1, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2019/2177.

233. Voorts ben ik van mening dat de derde vraag, onder a) tot en met e), in zaak C‑601/20 geen antwoord behoeft in het licht van de overwegingen in het kader van de analyse van de geldigheid van deze regeling voor  publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden in de punten 74 tot en met 229 van deze conclusie. Alle twijfels die de verwijzende rechter in het kader van deze deelvragen over de verschillende bepalingen van de AVG  heeft geuit zijn in die analyse immers aan bod gekomen.

234. Hieruit volgt dat enkel de derde vraag, onder f), hoeft te worden onderzocht. Met deze deelvraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe de regeling voor publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden zich verhoudt tot de artikelen 44 tot en met 50 AVG, die aan de doorgifte van persoonsgegevens aan derde landen strenge voorwaarden verbinden, met name omdat de gegevens van een uiteindelijk begunstigde die zijn ingeschreven in een register van uiteindelijk begunstigden in alle gevallen voor alle leden van de bevolking toegankelijk zijn zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond en ongeacht waar een lid van de bevolking zich bevindt.

235. In dit verband zij eraan herinnerd dat hoofdstuk V AVG, dat de artikelen 44 tot en met 55 bevat, ziet op de doorgiften van persoonsgegevens aan derde landen of internationale organisaties. 

236. In dit kader bevat, zoals de Commissie en de Finse regering hebben opgemerkt,  artikel 49 AVG – bij ontstentenis van een adequaatheidsbesluit overeenkomstig artikel 45, lid 3, AVG of van passende waarborgen overeenkomstig artikel 46 AVG – een bepaald aantal afwijkingen betreffende specifieke situaties waarin een doorgifte of een reeks van doorgiften van persoonsgegevens aan een derde land mag plaatsvinden. 

237. Zo ziet artikel 49, lid 1, onder g), AVG specifiek op de doorgiften vanuit registers die volgens het Unierecht of lidstatelijk recht bedoeld zijn om het publiek voor te lichten.

238. Uit die bepaling, alsmede uit lid 2 van dat artikel, gelezen in samenhang met overweging 111 AVG, komt naar voren dat die afwijking van toepassing is wanneer  ten eerste de doorgifte wordt verricht vanuit een register dat volgens het lidstatelijk recht is bedoeld om het publiek voor te lichten (en dat door eenieder dan wel door iedere persoon die zich op een gerechtvaardigd belang kan beroepen, kan worden geraadpleegd), ten tweede de doorgifte alleen wordt verricht voor zover wordt voldaan aan de in Unierecht of lidstatelijk recht vastgestelde voorwaarden voor raadpleging, en ten derde de doorgifte geen betrekking kan hebben  op alle persoonsgegevens of volledige categorieën van persoonsgegevens die in het register zijn opgeslagen.

239. In dit verband merk ik op dat artikel 49, lid 1, onder g), en lid 2, AVG, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, specifiek van toepassing is op elke doorgifte „vanuit” een openbaar register. Het feit dat een register openbaar is, vormt op zich evenwel geen doorgifte.

240. Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag, onder f), in zaak C‑601/20 worden geantwoord dat de bepalingen van hoofdstuk V AVG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een register dat gedeeltelijk voor het publiek toegankelijk is zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond en ongeacht waar het publiek zich bevindt. Vanuit dit register verrichte doorgiften mogen echter, overeenkomstig artikel 49, lid 1, onder g), AVG, enkel plaatsvinden indien is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor raadpleging van het register en voor zover die raadpleging geen betrekking heeft op het volledige register.
D.      Uitlegging van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 [eerste, tweede en derde vraag in zaak C‑37/20 en tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20]

241. In het kader van de vragen die zijn gesteld in zaak C‑37/20, alsmede de tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20, wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen hoe artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, dat voorziet in een systeem van uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot de informatie in het register van uiteindelijk begunstigden, moet worden uitgelegd.

242. Dit systeem en deze bepaling heb ik reeds onderzocht in de punten 182 tot en met 193 van deze conclusie. De specifieke vragen van  de verwijzende rechter moeten evenwel op basis van de overwegingen in die punten worden geanalyseerd.
1.      Begrip „uitzonderlijke omstandigheden” (eerste vraag in zaak C‑37/20)

243. De eerste in zaak C‑37/20 gestelde vraag betreft het begrip „uitzonderlijke omstandigheden”, zoals genoemd in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849. Deze vraag bestaat uit twee onderdelen.

244. Met het eerste deel wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat de definitie van het in deze bepaling bedoelde begrip „uitzonderlijke omstandigheden” in zijn nationale recht kan beperken tot uitsluitend een „onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie”, begrippen die in de zin van deze bepaling hoe dan ook reeds een voorwaarde vormen voor de toepassing van de uitzonderingen die de toegang van de leden van  de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden beperken. Met het tweede deel wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat zijn bevoegdheden zijn en welke criteria hij moet hanteren om te bepalen wat het begrip „uitzonderlijke omstandigheden” inhoudt, in het geval de nationale omzettingsregeling dit begrip enkel definieert door middel van een verwijzing naar de reeds in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk genoemde omstandigheden.

245. In dit verband merk ik om te beginnen op dat de uitdrukkelijke verwijzing naar het nationale  recht in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in verband met de definiëring van de uitzonderlijke omstandigheden die uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigen, getuigt van de bedoeling van de Uniewetgever om aan de lidstaten een beoordelingsmarge te laten bij het identificeren van deze uitzonderlijke omstandigheden.

246. Zoals in de punten 186 en volgende van deze conclusie is uiteengezet, blijkt uit de vaste rechtspraak evenwel dat de lidstaten, onafhankelijk van de beoordelingsmarge waarover zij bij de omzetting van een richtlijn beschikken, gehouden zijn de bescherming van de grondrechten tegen elke onevenredige aantasting te verzekeren.

247. Uit deze punten vloeit tevens voort dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, in het licht van artikel 51, lid 1, van het Handvest, in die zin moet worden uitgelegd dat de lidstaten gehouden zijn om uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden toe te staan, wanneer die toegang de uiteindelijk begunstigde, in uitzonderijke omstandigheden, zou blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van zijn in het Handvest verankerde grondrechten.

248. Deze beschermingsverplichting van de lidstaten beperkt zich derhalve niet tot enkel de onevenredige risico’s in de zeven gevallen die uitdrukkelijk worden gespecificeerd in genoemd artikel 30, lid 9, maar heeft betrekking op de onevenredige risico’s van schending van alle grondrechten van de uiteindelijk begunstigden.

249. In deze context ben ik van mening dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in die zin moet worden uitgelegd dat het aan de lidstaten is  om in hun nationale recht de situaties te definiëren die „uitzonderlijke omstandigheden” in de zin van deze bepaling vormen. Aangezien deze bepaling geen aanvullend voorschrift bevat waaruit blijkt in welke vorm de lidstaten dit begrip moeten definiëren, staat niets een lidstaat in de weg om, net zoals het Groothertogdom Luxemburg, de „uitzonderlijke omstandigheden” louter te definiëren onder verwijzing naar de situaties die reeds in deze bepaling zijn genoemd, evenwel op voorwaarde dat de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht het mogelijk maakt de uiteindelijk begunstigden te beschermen tegen onevenredige aantastingen van hun grondrechten.

250. Zoals is opgemerkt in punt 188 van deze conclusie, is de nationale rechter gehouden het nationale recht in overeenstemming met richtlijn 2015/849 uit te leggen, maar dient hij er tevens voor te zorgen dat hij zich niet baseert op een uitlegging van deze richtlijn die indruist tegen de grondrechten. Hieruit volgt dat deze rechter zich wat betreft de bepalingen van deze richtlijn die uitzonderingen toestaan moet baseren op een uitlegging die, met volledige inachtneming van de bewoordingen en het behoud van de nuttige werking ervan, volkomen in overeenstemming is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten.(129)

251. Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, kan het zijn dat  de nationale rechter daartoe zelf concreet de aard en omvang moet vaststellen van de uitzonderlijke omstandigheden waarin uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden zijn toegestaan, uitsluitend voor zover dat noodzakelijk is om de  grondrechten van deze laatsten ten volle te beschermen.

252. Ten aanzien van de vaststelling door de nationale rechter die eventueel nodig is om richtlijn 2015/849 in overeenstemming met de in het Handvest verankerde grondrechten uit te leggen, merk ik ten eerste op dat daarbij rekening moet worden gehouden met het feit dat de gedetailleerde beoordeling van de „uitzonderlijke” aard van de omstandigheden per geval moet worden verricht, zoals blijkt uit de tekst zelf van artikel 30, lid 9, van deze richtlijn.

253. Ten tweede dient de rechter daarbij rekening te houden met de omstandigheid dat artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 volgens vaste rechtspraak van het Hof in beginsel strikt moet worden uitgelegd, aangezien deze bepaling voorziet in uitzonderingen op een algemene regel, te weten de regel van toegang van het publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden.(130)

254. Ten derde dient de nationale rechter bij die vaststelling rekening te houden met het feit dat het gebruik van de term „uitzonderlijk” erop wijst dat de omstandigheden die de uitzondering kunnen rechtvaardigen buiten het gewone om moeten zijn en aanleiding moeten geven tot een onevenredig risico van aantasting van de grondrechten.(131) In dit kader geeft de uitdrukkelijke  vermelding in  de betrokken bepaling van de risico’s die betrekking hebben op het recht op leven en het recht op menselijke integriteit en veiligheid, die respectievelijk in de artikelen 2, 3 en 6 van het Handvest zijn verankerd, een handvat  aan de hand waarvan kan worden bepaald op welk – hoog – niveau de aantasting van de grondrechten voldoende ernstig is om een uitzondering te kunnen rechtvaardigen.
2.      Begrip „risico” (tweede vraag in zaak C‑37/20)

255. De tweede in zaak C‑37/20 gestelde vraag betreft het begrip „risico”, zoals genoemd in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849. Deze vraag bestaat uit drie delen.

256. Met het eerste deel van deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het bestaan van een „onevenredig risico” een autonome reden vormt die een uitzondering op de publieke  toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigt, dan wel of het vereiste dat het risico onevenredig is een voorwaarde vormt die van toepassing is op de in die bepaling genoemde specifieke risico’s, te weten het risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie.

257. Deze vraag vindt zijn bestaansrecht in de door de verwijzende rechter naar voren gebrachte omstandigheid dat de verschillende taalversies van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 redactioneel verschillen, hetgeen in bepaalde taalversies ook geldt voor de tekst van die bepaling enerzijds en de bewoordingen van overweging 36 van richtlijn 2018/843, waarin de gewijzigde versie van richtlijn 2015/849 wordt uitgelegd en gemotiveerd, anderzijds.(132)

258. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.(133)

259. Niettemin komt uit de overwegingen in de punten 185 tot en met 192 van deze conclusie naar voren  dat niet alleen het bestaan van een onevenredig risico in de in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 uitdrukkelijk genoemde zeven risicosituaties, maar elk onevenredig risico, in uitzonderlijke omstandigheden, van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde een rechtvaardiging voor een uitzondering op de publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden kan vormen.

260. Om vast te stellen of er sprake is van een dergelijk onevenredig risico van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde, moet per geval een beoordeling worden verricht. Die beoordeling moet een gedetailleerde evaluatie van de uitzonderlijke omstandigheden omvatten en moet zijn gebaseerd op een analyse van alle elementen die in het concrete geval relevant zijn.

261. Met het tweede deel van deze tweede vraag in zaak C‑37/20 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat bij de bepaling of het risico dat de voorwaarde vormt voor de beperking van de toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden bestaat en onevenredig is, enkel rekening moet worden gehouden met de banden die de betrokken uiteindelijk begunstigde heeft met de rechtspersoon ten aanzien waarvan om een beperking van de publieke toegang tot de informatie wordt verzocht, of tevens met de banden tussen die uiteindelijk begunstigde en andere rechtspersonen. Indien dat laatste het geval is, wenst de verwijzende rechter te vernemen of hij uitsluitend rekening moet houden met de hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde of met alle soorten banden met andere rechtspersonen. Bovendien wenst hij te vernemen of de aard van de band dan van invloed is op de beoordeling van het bestaan en de omvang van het risico.

262. In dit verband merk ik op dat de tekst van richtlijn 2015/849 geen duidelijke aanwijzing met betrekking tot deze vragen bevat. Zoals in punt 260 van deze conclusie is opgemerkt, moet per geval worden beoordeeld of er sprake is van een dergelijk onevenredig risico van aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde, waarbij de uitzonderlijke omstandigheden worden geëvalueerd en het doel is om de uiteindelijk begunstigde adequaat te beschermen tegen onevenredige aantastingen van zijn grondrechten.

263. In deze context kan niet worden uitgesloten dat, om een dergelijke adequate bescherming te waarborgen, in bepaalde gevallen niet enkel rekening moet worden gehouden met de banden tussen de uiteindelijk begunstigde en de rechtspersoon ten aanzien waarvan specifiek om een uitzondering is verzocht, maar ook met de banden van die uiteindelijk begunstigde met andere rechtspersonen.

264. In dit verband deel ik evenwel het standpunt van de Commissie dat die banden inherent moeten zijn aan de hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde van de entiteiten, aangezien het gaat om een beoordeling van de risico’s die een persoon als uiteindelijk begunstigde van een of meer rechtspersonen loopt, zodat andere soorten banden in beginsel niet in het kader van de beoordeling in aanmerking mogen worden genomen.

265. Voorts staat het aan de begunstigde of aan de entiteit die verzoekt om een uitzondering op de publieke  toegang tot de informatie om te bewijzen dat de banden die de uiteindelijk begunstigde heeft met andere rechtspersonen dan die welke in het verzoek om een uitzondering zijn genoemd, relevant zijn voor de beoordeling van het onevenredige risico van aantasting van zijn grondrechten en dat die banden het bestaan van een dergelijk onevenredig risico of het onevenredige karakter van het risico aantonen of staven. Een dergelijke verdeling van de bewijslast(134), waarbij de verzoeker voor toekenning van de uitzondering het bestaan en de relevantie van die banden moet aantonen, is van wezenlijk belang om te voorkomen dat, zoals de Oostenrijkse regering voorziet, de bevoegde autoriteiten van de lidstaten verplicht worden ambtshalve onderzoeken van een  onredelijke omvang te verrichten om het bestaan van onevenredige risico’s op aantasting van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigden te kunnen uitsluiten.

266. Met het derde deel van de tweede vraag in zaak C‑37/20 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat een uitzondering op de publieke toegang tot informatie over de  uiteindelijk begunstigde kan worden toegekend wanneer die informatie via andere informatiekanalen gemakkelijk voor derden toegankelijk is.

267. Op dit punt ben ik evenals de Commissie en de Oostenrijkse regering van mening dat, aangezien richtlijn 2015/849 – zoals reeds is opgemerkt in de punten 260 en 262 van deze conclusie –  de lidstaten verplicht erop toe te zien dat die uitzonderingen op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigde worden toegekend op basis van een gedetailleerde beoordeling van de uitzonderlijke aard van de omstandigheden en onder verwijzing naar de risico’s die voortvloeien uit de openbaarmaking van die informatie, artikel 30, lid 9, van deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de mogelijkheid om een dergelijke uitzondering toe te kennen wanneer die informatie via andere informatiekanalen gemakkelijk voor derden toegankelijk is, impliciet wordt uitgesloten.
3.      Vereisten inzake het bewijs van het onevenredige risico [tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20]

268. Met zijn  tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen aan welke vereisten het bewijs van het onevenredige risico en de uitzonderlijke omstandigheden, dat moet worden aangevoerd om een uitzondering op de voorwaarden van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 te rechtvaardigen, moet voldoen.

269. Wat, in de eerste plaats, de bewijslast betreft, wordt niet bestreden dat die op de uiteindelijk begunstigde rust. De uiteindelijk begunstigde dient aan de autoriteit die of het orgaan dat is belast met het houden van het register aan te tonen dat de voorwaarden voor een uitzondering in de zin van artikel 30, lid 9, van deze richtlijn zijn vervuld. Vanuit dit oogpunt kan deze autoriteit of dit orgaan niet worden verplicht  eigen onderzoeksactiviteiten met mogelijk een algemene reikwijdte te verrichten om het bestaan van de uitzonderlijke omstandigheden en het onevenredige risico vast te stellen. Deze autoriteit of dit orgaan dient zich te baseren op de elementen die door de uiteindelijk begunstigde ter ondersteuning van zijn verzoek om toepassing van de uitzondering worden verstrekt.

270. Wat, in de tweede plaats, de bewijsstandaard betreft, ben ik van mening dat de uiteindelijk begunstigde het bestaan van het onevenredige risico van aantasting van zijn grondrechten en het bestaan van uitzonderlijke omstandigheden met een voldoende mate van waarschijnlijkheid moet aantonen.

271. Vanuit dit oogpunt kan het niet volstaan dat louter sprake is van een vergezocht of hypothetisch risico van aantasting. De invulling van het begrip onevenredig risico mag dus niet subjectief zijn, maar moet worden gebaseerd op concrete, reële en actuele objectieve elementen. Daartoe dient de uiteindelijk begunstigde concrete, nauwkeurige en substantiële aanwijzingen aan te dragen met betrekking tot de bedreigingen van aantasting van zijn grondrechten en de uitzonderlijke omstandigheden.
4.      Criterium „onevenredigheid” (derde vraag in zaak C‑37/20)

272. In het kader van de derde vraag in zaak C‑37/20 heeft de verwijzende rechter vragen over het criterium „onevenredigheid” van het risico, dat beperking van de toegang tot informatie rechtvaardigt, zoals bepaald in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849.

273. Deze rechter wenst te vernemen met welke uiteenlopende belangen rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig risico voor de uiteindelijk begunstigde dat, op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, een uitzondering op de publieke  toegang tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt. Hij overweegt dat dit criterium in het algemeen een afweging vereist van twee belangen die evenveel bescherming verdienen en vraagt zich af welke tegenstrijdige belangen bij de toepassing van dit criterium met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Naar zijn mening lijkt de door richtlijn 2015/849 nagestreefde transparantie tegenover de bescherming van de fysieke en ethische  integriteit en de integriteit van het vermogen van de uiteindelijk begunstigde  te staan, waarop wordt gedoeld middels het streven om een risico in het algemeen en/of de specifieke in artikel 30, lid 9, van deze richtlijn genoemde risico’s te voorkomen. In overweging 36 van richtlijn 2018/843 worden evenwel ook het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens genoemd.

274. In dit verband is in de punten 138 en volgende van deze conclusie opgemerkt dat de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering door middel van een grotere transparantie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten de belangrijkste doelstelling vormt van de regeling voor publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden die naar aanleiding van de bij richtlijn 2018/843 ingevoerde wijzigingen is ingevoerd. Die doelstelling behoort evenwel niet rechtstreeks tot de grondrechten. Ook is opgemerkt dat met de uitzonderingen op het beginsel van publieke  toegang tot die informatie, zoals vervat in artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, die als zodanig strikt moeten worden uitgelegd, wordt gestreefd naar een goed evenwicht tussen enerzijds die doelstelling, die – zoals in de punten 38 tot en met 48, 144 en 189 van deze conclusie is opgemerkt – verband houdt met vereisten van primairrechtelijke strekking en anderzijds de eerbiediging van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigden, zoals overigens uitdrukkelijk blijkt uit overweging 34 van richtlijn 2018/843. Bovendien mag de uitlegging van richtlijn 2015/849, zoals blijkt uit de in de punten 188 tot en met 250 van deze conclusie genoemde in de rechtspraak ontwikkelde beginselen, niet in strijd zijn met de in het Handvest verankerde grondrechten.

275. In dit kader lijkt het mij passender om niet, zoals de verwijzende rechter doet, te verwijzen naar een afweging van „uiteenlopende belangen”, maar de analyse te begrenzen in het licht van het feit dat er uitzonderingen op het algemene beginsel van publieke  toegang bestaan waarmee wordt beoogd aantastingen van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde – die in uitzonderlijke omstandigheden uit die toegankelijkheid kunnen voortvloeien – te voorkomen. In deze context hebben de nationale autoriteiten die een verzoek om een uitzondering moeten beoordelen tot taak na te gaan of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die de uiteindelijk begunstigde blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van een of meer van de in het Handvest verankerde grondrechten.

276. De redenen die de publieke toegang tot de informatie over uiteindelijk begunstigden rechtvaardigen, zijn uitdrukkelijk genoemd in de overwegingen 30 en 31 van richtlijn 2018/843 en vermeld in de punten 139 tot en met 142 van deze conclusie. Zij hebben onder meer betrekking op ten eerste de mogelijkheid van meer onderzoek van informatie door de maatschappij, hetgeen  bijdraagt tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel, ten tweede de bijdrage aan  de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, en ten derde de bevordering van de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten.

277. Bovendien heb ik reeds in de punten 220 en 221 van deze conclusie opgemerkt dat het blijkens  vaste rechtspraak van het Hof gerechtvaardigd lijkt dat natuurlijke personen die ervoor kiezen om aan het economisch verkeer deel te nemen als uiteindelijk begunstigde van vennootschappen of andere juridische entiteiten verplicht zijn om bepaalde informatie aan de hand waarvan zij als uiteindelijk begunstigden van die rechtspersonen kunnen worden geïdentificeerd beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken, temeer daar zij op de hoogte zijn van die verplichting wanneer zij dergelijke activiteiten starten.(135)

278. In het kader van de op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 te verrichten beoordeling moet evenwel worden opgemerkt dat uit het voorgaande weliswaar volgt dat bij de op grond van deze bepaling te maken afweging het belang van het publiek bij toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden in beginsel prevaleert, maar dat uitdrukkelijk wordt bepaald dat er uitzonderlijke situaties kunnen zijn waarin zwaarwegende en legitieme  redenen die verband houden met het specifieke geval van de betrokken uiteindelijk begunstigde bij wijze van uitzondering rechtvaardigen dat de publieke toegang tot de hem betreffende informatie wordt beperkt om te voorkomen dat hij wordt blootgesteld aan een onevenredig risico van aantasting van zijn grondrechten.(136)

279. Gelet op alle voorgaande overwegingen moet de derde vraag mijns inziens in die zin worden beantwoord dat bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig risico voor de uiteindelijk begunstigde dat, op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, een uitzondering op de publieke toegang tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt, rekening moet worden gehouden met ten eerste de risico’s die specifiek  in die bepaling zijn genoemd, alsmede met de grondrechten van de betrokkene, met name het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die worden beschermd bij respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest, en met ten tweede het belang van het publiek en de samenleving in haar geheel om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn om te voorkomen dat het financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
IV.    Conclusie

280. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de tribunal d’arrondissement de Luxembourg in de zaken C‑37/20 en C‑601/20 te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 30, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018, is ongeldig voor zover het bepaalt dat elk lid van de bevolking toegang krijgt tot ‚ten minste’  de daar genoemde gegevens, waardoor andere gegevens over de uiteindelijk begunstigden dan de in die alinea genoemde toegankelijk worden voor elk lid van de bevolking.
2)      Artikel 30, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, is ongeldig.
3)      Artikel 30, lid 5 bis, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, gelezen in het licht van de artikelen 7 en 8 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het aan de lidstaten staat om te garanderen dat de organen of autoriteiten die zijn belast met het houden van de registers van uiteindelijk begunstigden de identiteit kennen van de personen die zich tot dat register toegang verschaffen.
4)      Artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, gelezen in het licht van het Handvest van de grondrechten en met name van artikel 51, lid 1, daarvan en in die zin uitgelegd dat de lidstaten niet enkel de mogelijkheid hebben om te voorzien in uitzonderingen op de publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van de vennootschappen en andere juridische entiteiten in de nationale registers van uiteindelijk begunstigden, maar verplicht zijn in die uitzonderingen te voorzien en deze te verlenen wanneer die toegang de uiteindelijk begunstigde, in uitzonderlijke omstandigheden, zou blootstellen aan een onevenredig risico van aantasting van zijn in het Handvest verankerde grondrechten, is geldig.
5)      Het onderzoek van de eerste vraag en de tweede vraag, onder b), die zijn voorgelegd in zaak C‑601/20 heeft geen enkel ander element aan het licht gebracht dat de geldigheid van artikel 30, leden 5 en 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, kan aantasten.
6)      De bepalingen van hoofdstuk V van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een register dat gedeeltelijk voor het publiek toegankelijk is zonder dat een rechtmatig belang behoeft te worden aangetoond en ongeacht waar het publiek zich bevindt. Vanuit dit register verrichte doorgiften mogen echter, overeenkomstig artikel 49, lid 1, onder g), van deze verordening, enkel plaatsvinden indien is voldaan aan de wettelijke voorwaarden voor raadpleging van het register en voor zover die raadpleging geen betrekking heeft op het volledige register.
7)      Artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, moet in die zin worden uitgelegd dat het aan de lidstaten is  om in hun nationale recht de situaties te definiëren die ‚uitzonderlijke omstandigheden’  in de zin van deze bepaling vormen. Aangezien deze bepaling geen aanvullend voorschrift bevat waaruit blijkt in welke vorm de lidstaten dit begrip moeten definiëren, staat niets een lidstaat in de weg om de ‚uitzonderlijke omstandigheden’  louter te definiëren onder verwijzing naar de situaties die reeds in deze bepaling zijn genoemd, evenwel op voorwaarde dat de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht het mogelijk maakt de uiteindelijk begunstigden te beschermen tegen onevenredige aantastingen van hun grondrechten. Het kan zijn dat de nationale rechter daartoe zelf concreet de aard en omvang moet vaststellen van de uitzonderlijke omstandigheden waarin uitzonderingen op de toegang van de leden van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden zijn toegestaan, uitsluitend voor zover dat noodzakelijk is om de  grondrechten van deze laatsten ten volle te beschermen. Bij deze vaststelling moet rekening worden gehouden met het feit dat, ten eerste, de gedetailleerde beoordeling van de ‚uitzonderlijke’  aard van de omstandigheden per geval moet worden verricht, ten tweede, de betrokken bepaling in beginsel strikt moet worden uitgelegd, aangezien het gaat om uitzonderingen op een algemene regel, en, ten derde, het gebruik van de term ‚uitzonderlijk’  erop wijst dat de omstandigheden die de uitzondering kunnen rechtvaardigen buiten het gewone om moeten zijn en aanleiding moeten geven tot een onevenredig risico van aantasting van de grondrechten.
8)      Artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, moet aldus worden uitgelegd dat het vereiste van onevenredigheid van het risico een voorwaarde vormt die van toepassing is op de in die bepaling genoemde specifieke risico’s, te weten het risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie, alsmede van  elke schending van de grondrechten van de uiteindelijk begunstigde die een uitzondering op de toegang van het publiek tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt. In voorkomend geval is het mogelijk om bij de bepaling of een dergelijk risico bestaat en onevenredig is rekening te houden met de banden die de betrokken uiteindelijk begunstigde heeft met alle vennootschappen en andere juridische entiteiten, alsook trusts en juridische constructies met een soortgelijke structuur of met soortgelijke functies als trusts, in zijn hoedanigheid van uiteindelijk begunstigde van die entiteiten, en niet enkel met de banden die hij heeft met de rechtspersoon ten aanzien waarvan om een uitzondering op de toegang van het publiek tot de hem betreffende informatie wordt verzocht. Het staat evenwel aan de begunstigde of aan de entiteit die verzoekt om een uitzondering op de publieke toegang tot de informatie om te bewijzen  dat die banden relevant zijn en het bestaan van een onevenredig risico van aantasting van de grondrechten van de betrokken uiteindelijk begunstigde aantonen of staven. Genoemd artikel 30, lid 9, sluit de mogelijkheid uit dat een uitzondering op de publieke toegang tot de informatie over een uiteindelijk begunstigde wordt toegekend wanneer die informatie via andere informatiekanalen gemakkelijk voor derden toegankelijk is.
9)      Het staat aan de betrokken uiteindelijk begunstigde om het bewijs aan te voeren van het onevenredige risico en de uitzonderlijke omstandigheden die een uitzondering krachtens de bepalingen van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, kunnen rechtvaardigen. Daartoe dient de uiteindelijk begunstigde met een voldoende mate van waarschijnlijkheid aan te tonen dat er van een onevenredig risico van aantasting van zijn grondrechten en van uitzonderlijke omstandigheden sprake is en dient hij concrete, nauwkeurige en substantiële aanwijzingen aan te dragen met betrekking tot de bedreigingen van aantasting van zijn grondrechten en de uitzonderlijke omstandigheden.
10)      Bij de beoordeling van het bestaan van een onevenredig risico voor de uiteindelijk begunstigde dat, op grond van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, een uitzondering op de publieke toegang tot de hem betreffende informatie rechtvaardigt, moet rekening worden gehouden met ten eerste de risico’s die specifiek in die bepaling zijn genoemd, alsmede met de grondrechten van de betrokkene, met name het recht op een privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens, die worden beschermd bij respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest van de grondrechten, en met ten tweede het belang van het publiek en de samenleving in haar geheel om te weten wie de uiteindelijk begunstigden zijn om te voorkomen dat het financiële stelsel wordt gebruikt voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73).

3      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn 2015/849 (PB 2018, L 156, blz. 43).

4      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1; hierna: „AVG”).

5      De tweede alinea van dit artikel 3, punt 6, onder a), i), bepaalt dat „[e]en aandelenpositie van 25 % plus één aandeel in de cliënt of een eigendomsbelang in de cliënt van meer dan 25 %, in handen van een natuurlijke persoon, een indicatie van directe eigendom [zijn]. Een aandelenpositie van 25 % plus één aandeel in de cliënt of een eigendomsbelang in de cliënt van meer dan 25 %, in handen van een vennootschapsrechtelijke entiteit die onder zeggenschap staat van een natuurlijke persoon of natuurlijke personen, of van meerdere vennootschapsrechtelijke entiteiten die onder zeggenschap staan van dezelfde natuurlijke persoon of natuurlijke personen, gelden als indicatie van indirecte eigendom.” 

6      Bij artikel 1, lid 15, van richtlijn 2018/843 zijn de leden 1 tot en met 7, 9 en 10, van de oorspronkelijke versie van artikel 30 van richtlijn 2015/849 gewijzigd of vervangen en is tevens lid 5 bis ingevoegd.

7      Dit artikel is gewijzigd bij richtlijn (EU) 2019/2177 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2019 tot wijziging van richtlijn 2009/138/EG betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II), richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten, en van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering (PB 2019, L 334, blz. 155).

8      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat bij de president van de handelskamer een procedure aanhangig is met betrekking tot de afwijzende besluiten betreffende de andere handelsvennootschappen.

9      Bobbio, N., Il futuro della democrazia, Einaudi, Turijn, blz. 76.

10      Zie ook artikel 298, lid 1, VWEU, alsmede artikel 42 van het Handvest.

11      Zie in dit verband overweging 2 van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43), en arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

12      Arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662, punt 68). Zie in dit verband ook conclusie van advocaat-generaal Sharpston in die zaken (EU:C:2010:353, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 

13      Zie arrest van 18 juli 2017, Commissie/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 

14      Zie met name punt 75 van het arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662).

15      Arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476).

16      Zie arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 79).

17      Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in de zaak ECOTEX BULGARIA (C‑544/19, EU:C:2020:931, punt 46).

18      Zie overweging 1 van richtlijn 2018/843.

19      Hiertoe kunnen de lidstaten gebruikmaken van een centrale database waarin de informatie over uiteindelijk begunstigden wordt verzameld, van het handelsregister of van een ander centraal register.

20      Artikel 31 van richtlijn 2015/849 bevat specifieke voorschriften betreffende informatie over de uiteindelijk begunstigden van trusts of juridische constructies met een soortgelijke structuur en functie.

21      Volgens overweging 30 van richtlijn 2018/843 maakt „[p]ublieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden [...] ook meer onderzoek van informatie door de maatschappij mogelijk, onder meer door de pers of maatschappelijke organisaties, en draagt bij tot het behoud van het vertrouwen in de integriteit van zakelijke transacties en het financiële stelsel. Publieke toegang kan bijdragen aan de bestrijding van misbruik van vennootschappen en andere juridische entiteiten en juridische constructies voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering, zowel door onderzoeken vooruit te helpen als door reputatie-effecten, doordat iedereen die transacties kan aangaan, op de hoogte is van de identiteit van de uiteindelijk begunstigden ervan. Tevens bevordert publieke toegang de tijdige en doeltreffende beschikbaarheid van informatie voor zowel financiële instellingen als autoriteiten, met inbegrip van autoriteiten van derde landen, die betrokken zijn bij de bestrijding van dergelijke delicten. Toegang tot die informatie zou ook helpen bij onderzoeken naar witwassen van geld, daarmee verband houdende basisdelicten en terrorismefinanciering.”

22      Volgens overweging 31 van richtlijn 2018/843 hangt „[h]et vertrouwen van beleggers en het grote publiek in de financiële markten [...] in grote mate af van het bestaan van een accurate openbaarmakingsregeling die zorgt voor transparantie in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van bedrijven. Dit geldt met name voor corporategovernancesystemen die worden gekenmerkt door eigendomsconcentratie, zoals dat in de Unie. Enerzijds kunnen grote investeerders met aanzienlijke stem- en kasstroomrechten de langetermijngroei en ‑prestaties bevorderen. Anderzijds kunnen uiteindelijk begunstigden die zeggenschap uitoefenen en over een groot aantal stemmen beschikken, ook in de verleiding komen bedrijfsactiva en -kansen voor eigen gewin te gebruiken ten koste van minderheidsbeleggers. Het mogelijk groter vertrouwen in de financiële markten dient te worden beschouwd als een positief neveneffect en niet als het doel van grotere transparantie; dat doel bestaat erin een omgeving te creëren die minder gemakkelijk kan worden gebruikt om geld wit te wassen en terrorisme te financieren.”

23      Volgens overweging 32 van richtlijn 2018/843 hangt „[h]et vertrouwen van beleggers en het grote publiek in de financiële markten [...] in grote mate af van het bestaan van een accurate openbaarmakingsregeling die zorgt voor transparantie in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsook bepaalde soorten trusts en soortgelijke juridische constructies. Daarom moeten de lidstaten op voldoende coherente en gecoördineerde wijze toegang verlenen tot informatie over uiteindelijk begunstigden, door duidelijke regels vast te stellen voor de toegang van het publiek, zodat derden in de hele Unie kunnen nagaan wie de uiteindelijk begunstigden zijn van vennootschappen en andere juridische entiteiten alsook van bepaalde soorten trusts en soortgelijke juridische constructies.”

24      Volgens overweging 33 van richtlijn 2018/843 moeten „[d]e lidstaten [...] daarom op een voldoende coherente en gecoördineerde wijze, via de centrale registers waarin de informatie over de uiteindelijk begunstigden is opgenomen, toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten verlenen, door een duidelijk reglement inzake publieke toegang op te stellen, zodat derden in staat zijn zich er in de gehele Unie van te vergewissen wie de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten zijn”.

25      Zie overweging 31 van richtlijn 2018/843, die is aangehaald in voetnoot 22 van deze conclusie, met name de laatste volzin.

26      Ibidem.

27      Volgens de eerste volzin van overweging 34 van richtlijn 2018/843 moet „[i]n alle gevallen, zowel wat vennootschappen en andere juridische entiteiten als trusts en soortgelijke juridische constructies betreft, [...] worden gestreefd naar een goed evenwicht tussen het algemeen openbaar belang van het voorkomen van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme enerzijds en de grondrechten van de betrokkenen anderzijds.”

28      Volgens overweging 36 van richtlijn 2018/843 moet het „[t]eneinde voor een evenredige en evenwichtige benadering te zorgen en het recht op een privéleven en op de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen, [...] voor de lidstaten bovendien mogelijk zijn te voorzien in uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie over uiteindelijk begunstigden, via de registers, en op de toegang tot zulke informatie, welke uitzonderingen gelden in uitzonderlijke omstandigheden, wanneer die informatie de uiteindelijk begunstigde zou blootstellen aan een onevenredig risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie. Het moet voor de lidstaten ook mogelijk zijn om online registratie verplicht te stellen teneinde elke persoon te identificeren die om informatie uit het register verzoekt, en om een vergoeding te vragen voor toegang tot de informatie in het register.”

29      Zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 110). Zie ook arrest van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, punt 56).

30      Het is immers zo dat de verwerking van persoonsgegevens, en niet de richtlijn als zodanig, moet worden „onderworpen” aan de AVG. Bovendien merk ik op dat de term „onderworpen” ook was gebruikt in de oorspronkelijke versie van artikel 41, met betrekking tot richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31).

31      Tussen de AVG en beide bovengenoemde richtlijnen bestaat er evenmin een verhouding van het type „lex generalis – lex specialis”, anders dan het geval kan zijn tussen de AVG en andere richtlijnen (zie in dit verband met name overweging 173 en artikel 95 AVG).

32      Zie in die zin, onder verwijzing naar onder andere de artikelen 6 en 7 van richtlijn 95/46, die overeenkomen met de artikelen 5 en 6 AVG, arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 40). Zie voor een zeer recente analyse van de werkingssfeer van de AVG conclusie van advocaat-generaal Richard de la Tour in de zaak Facebook Ireland (C‑319/20, EU:C:2021:979, punten 50‑52).

33      Zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34      Zie arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 172 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35      Zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 122).

36      Zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37      Zie arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 

38      Het is noodzakelijk de ernst van de inmenging te bepalen wegens het in de rechtspraak erkende verband – in het kader van de beoordeling van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – tussen de ernst van de inmenging die een beperking van genoemde rechten inhoudt en het belang van de doelstelling van algemeen belang die door die beperking wordt nagestreefd en deze rechtvaardigt. Zie in dit verband met name arresten van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 55), en 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie meer gedetailleerd de in de punten 152 en 153 van deze conclusie genoemde rechtspraak.

39      Zie met name advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40      Zie naar analogie arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 34). Zie in dit verband ook de definitie van het begrip „persoonsgegevens” in artikel 4, punt 1, AVG.

41      Arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Zie naar analogie arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662, punt 58).

44      Zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45      Bovendien wordt in artikel 4, punt 2, AVG onder meer het „verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen” van gegevens als verwerking gedefinieerd. 

46      Zie in die zin arresten van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 35), en 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 101).

47      Zie in die zin arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 101), dat evenwel betrekking heeft op gegevens die behoren tot de categorie persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten, en dus op specifieke waarborgen op grond van artikel 10 AVG.

48      Zie naar analogie arrest van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 51). Zie ook arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 171 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

49      In de zin van artikel 4, punt 7, AVG. Zie in dit verband en naar analogie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690, punt 45).

50      Zie voor de analyse van een geval waarin het aantal personen dat door de inmenging kan worden getroffen, gelimiteerd was, conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:300, punt 34).

51      Zie wat betreft de doelstelling van algemeen belang die wordt nagestreefd door de regeling voor toegang van het publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden meer gedetailleerd de punten 138  e.v. van deze conclusie.

52      Het Hof heeft zich reeds meermaals beziggehouden met gevallen van mededeling van persoonsgegevens aan het publiek. Naast de reeds aangehaalde arresten van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662); 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197), en 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504), is nog een soortgelijke zaak (zaak C‑184/20, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija) aanhangig, die betrekking heeft op een nationale wettelijke regeling die voorziet in publicatie op internet van persoonsgegevens uit belangenopgaven ter voorkoming van belangenconflicten en corruptie in de openbare sector [zie conclusie van advocaat-generaal Pikamäe in die zaak (EU:C:2021:991)].

53      Zie in die zin mijn conclusie in zaak Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2020:18, punt 79).

54      Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:300, punt 35).

55      Zie in dit verband en in die zin de overwegingen in de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de gevoegde zaken Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2013:845, punten 64, 65 en 74).

56      Zie in die zin arrest van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 60, in fine).

57      Zie in die zin arrest van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 60, in fine).

58      In dit verband breng ik in herinnering dat de AVG in artikel 9 voorziet in specifieke voorschriften voor de verwerking van persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, en voor de verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, gegevens over gezondheid of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid.

59      Deze kwestie wordt geanalyseerd in de punten 114 e.v. van deze conclusie.

60      Zie onder meer arresten van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 175); 8 september 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punt 65).

61      Zie onder meer arresten van het EHRM van 8 juni 2006, Lupsa tegen Roemenië, (ECHR:2006:0608JUD001033704, §§ 32 en 33), en 15 december 2020, Piskìn tegen Turkije (ECHR:2020:1215JUD00333991, § 206). Zie voor de noodzaak om de uitdrukking „bij de wet gesteld” in artikel 52, lid 1, van het Handvest dezelfde uitlegging te geven als die van het EHRM, conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:606, punten 134‑142).

62      Zie arrest van 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punt 81).

63      Het vereiste van transparantie van de verwerking van persoonsgegevens is uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 5, lid 1, onder a), AVG en door de verwijzende rechter genoemd in het kader van de derde vraag, onder a), in zaak C‑601/20.

64      Zie in dit verband advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 160). 

65      Alsmede met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Zie met betrekking tot dit aspect punt 165 infra. 

66      Zie a contrario arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punt 135).

67      Een vergelijkbare situatie doet zich voor in de zaak Ligue des droits humains (C‑817/19), waarin mijn conclusie binnenkort zal verschijnen.

68      Zie overweging 40 van de AVG.

69      De verwijzende rechter heeft het vereiste van rechtmatigheid van de verwerking in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), AVG genoemd in het kader van de derde vraag, onder a), in zaak C‑601/20.

70      Zie met name arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71      Zie naar analogie wat betreft de autoriteit die is belast met het houden van het register van vennootschappen, arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 42).

72      Zie in dit verband ook arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 99, laatste volzin).

73      Zie in dit verband meer gedetailleerd de punten 138 e.v. van deze conclusie.

74      Zie in die zin uitdrukkelijk arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punten 103 en 104). De zaak die heeft geleid tot het arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197), had eveneens betrekking op de toegang van derden tot een register met persoonsgegevens.

75      Conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Facebook Ireland en Schrems (C‑311/18, EU:C:2019:1145, punt 272).

76      Voor een diepgaande analyse van de kwestie van de eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de in de artikelen 7 en 8 van het Handvest vervatte rechten verwijs ik naar mijn conclusie in de zaak Ligue des droits humains (C‑817/19), die binnenkort zal verschijnen.

77      Zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 150).

78      Zie in die zin advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 150).

79      Deze overwegingen zijn vermeld in de voetnoten 21‑24 en 27, alsmede in de punten 161, 181, 184, 204 en 212  van deze conclusie.

80      Zie overweging 31 van richtlijn 2018/843, in het bijzonder de laatste volzin, die is vermeld in voetnoot 22 van deze conclusie.

81      Zie overweging 4, in fine, van richtlijn 2018/843.

82      Deze doelstelling sluit namelijk aan bij een ontwikkeling op internationaal niveau die tot doel heeft de transparantie van het economische en financiële klimaat wereldwijd te vergroten. Zie voorstel van de Commissie voor de vaststelling van richtlijn 2018/843 [COM(2016) 450 final, blz. 4]. Zie ook overweging 4 van richtlijn 2018/843.

83      Zie in die zin arresten van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punten 62 en 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 10 maart 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, punt 102). Zie wat betreft de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering ook arrest van 31 mei 2018, Zheng (C‑190/17, EU:C:2018:357, punt 38).

84      Zie arresten van 25 april 2013, Jyske Bank Gibraltar (C‑212/11, EU:C:2013:270, punt 64), en 10 maart 2016, Safe Interenvíos (C‑235/14, EU:C:2016:154, punt 102).

85      Arresten van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punten 56 en 57); 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 140), en 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 35). Zie ook advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 149).

86      Zie met name arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

87      Dat wordt overigens benadrukt in overweging 4 van richtlijn 2018/843, waarin staat te lezen dat „[h]et voorkomen van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering [...] slechts doeltreffend [kan] zijn als de omgeving vijandig is voor criminelen die hun financiën willen beschermen door middel van ondoorzichtige structuren”.

88      Zie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 140), en arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

89      Zie in die zin arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punten 109 en 110). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Pikamäe in de zaak Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2021:991, punt 54).

90      Zie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 140), en arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

91      Zie in die zin arresten van 2 oktober 2018, Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:788, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 131), en 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 32).

92      Zie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 141), en arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 132).

93      Zie in die zin met name arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238, punt 57). Zie voor het vereiste dat de categorieën gegevens waarop een toegangsmaatregel van toepassing is, moeten worden beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor de nagestreefde doelstelling, meest recentelijk arrest van 2 maart 2021, Prokuratuur (Voorwaarden voor toegang tot elektronische-communicatiegegevens) (C‑746/18, EU:C:2021:152, punt 38).

94      Zie in die zin arrest van 11 december 2019, Asociaţia de Proprietari bloc M5A-ScaraA (C‑708/18, EU:C:2019:1064, punt 48). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Pikamäe in de zaak Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2021:991, punt 64).

95      Zie in die zin met name advies 1/15 (PNR-Overeenkomst  EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 154).

96      In overweging 34 van richtlijn 2018/843 wordt ook opgemerkt dat „[m]et betrekking tot informatie over uiteindelijk begunstigden [...] de lidstaten [kunnen] bepalen dat informatie over de nationaliteit in het centrale register wordt opgenomen, met name voor buitenlandse uiteindelijk begunstigden. Om de registratieprocedures te vergemakkelijken en omdat verreweg de meeste uiteindelijk begunstigden onderdanen zullen zijn van de staat die het centrale register bijhoudt, kunnen de lidstaten, tenzij anders is vermeld, veronderstellen dat een uiteindelijk begunstigde hun eigen nationaliteit heeft.”

97      In dit verband merk ik op dat de verwijzende rechter in zijn derde vraag, onder c), in zaak C‑601/20 vraagtekens plaatst bij de toevoeging door de Luxemburgse wetgeving, op grond van de door de derde alinea van genoemd artikel 30, lid 5, aan de lidstaten gelaten speelruimte, van de geboortedatum inclusief de geboortedag, alsmede de geboorteplaats van de uiteindelijk begunstigde. In haar opmerkingen heeft Sovim eveneens de noodzaak van de toevoeging van die gegevens ter discussie gesteld.

98      Zie voetnoten 21‑24 van deze conclusie.

99      Zie overwegingen 30‑32 van richtlijn 2018/843, die zijn overgenomen in de voetnoten 21‑23 van deze conclusie.

100      Zie in die bewoordingen conclusie van advocaat-generaal Pikamäe in de zaak Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2021:991, voetnoot 49).

101      Zie in dit verband punt 48 van deze conclusie.

102      Naar mijn mening kan deze doelstelling van voorkoming niet uitsluitend worden verwezenlijkt door de overheidsinstanties die bevoegd zijn om de betrokken criminele activiteiten op te sporen en te bestrijden. Ik ben het dus niet eens met de verwijzing van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming in dit verband, ter terechtzitting, naar punt 88 van het arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (C‑465/00, C‑138/01 en C‑139/01, EU:C:2003:294).

103      Document SWD(2016) 223 final van 5 juli 2016 (zie in het bijzonder blz. 99‑104).

104      Document COM(2016) 450 final van 5 juli 2016. 

105      Een andere mogelijkheid, die, althans voor zover uit de beschikbare documenten blijkt, niet in overweging lijkt te zijn genomen, had kunnen zijn het begrip „legitiem belang”, dat de toegang tot het register zou hebben gerechtvaardigd, op het niveau van het Unierecht te definiëren. Afgezien van de moeilijkheden om dit begrip te definiëren en het nog altijd bestaande risico dat de met het register belaste autoriteiten of organen het genoemde begrip in de verschillende lidstaten verschillend zouden hebben uitgelegd of toegepast, is het evenwel duidelijk dat het aantonen van welk belang ook bij toegang tot het register een belemmering voor die toegang vormt en dus de toegang tot de informatie minder snel en minder doeltreffend kan maken.

106      Zoals blijkt uit overweging 25 van richtlijn 2018/843 is „[d]e noodzaak van nauwkeurige en actuele informatie over de uiteindelijk begunstigde [...] een bepalende factor bij het opsporen van criminelen die hun identiteit anders achter een vennootschapsrechtelijke structuur kunnen verbergen”.

107      De verwijzing naar deze bepaling vormt mijns inziens een antwoord op de door Sovim in haar opmerkingen aangevoerde argumenten dat de betrokken regeling voor publieke toegang onverenigbaar is met de vereisten in artikel 14 AVG, dat zou voortvloeien uit de verplichting tot transparantie op grond van artikel 5, lid 1, van deze verordening.

108      Zie voetnoot 28 van deze conclusie.

109      Zie arresten van 29 juli 2019, Pelham e.a. (C‑476/17, EU:C:2019:624, punt 79); 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 20), en 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a. (C‑798/18 en C‑799/18, EU:C:2021:280, punt 31).

110      Zie wat betreft de beperkingen en restricties die zijn vastgesteld in artikel 5, leden 2 en 3, van richtlijn 2001/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 betreffende de harmonisatie van bepaalde aspecten van het auteursrecht en de naburige rechten in de informatiemaatschappij (PB 2001, L 167, blz. 10), arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

111      Zie arresten van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 27 maart 2014, UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

112      Deze kwestie wordt ook aan de orde gesteld in het licht van artikel 25, lid 2, AVG, in deze derde vraag, onder e), derde streepje.

113      In zijn derde vraag, onder b), in zaak C‑601/20 beklemtoont de verwijzende rechter tevens dat de bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering niet de verantwoordelijkheid is van het grote publiek. Op dit punt verwijs ik naar mijn overwegingen in punt 169 van deze conclusie.

114      Zie met name arrest van 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Strafpunten) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie naar analogie ook arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 41).

115      Zie in dit verband punt 44 van de conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690), waarin wordt verwezen naar het arrest van 29 juli 2019, Fashion ID (C‑40/17, EU:C:2019:629, in het bijzonder punten 72‑74).

116      Zie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690, punt 44), waarin wordt verwezen naar het arrest van 29 juli 2019, Fashion ID (C‑40/17, EU:C:2019:629, in het bijzonder punten 72‑74). Zie in dit verband ook arrest van 10 juli 2018, Jehovan todistajat (C‑25/17, EU:C:2018:551, punt 65).

117      Zie in die zin naar analogie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

118      Zie in die zin naar analogie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

119      Arrest van 29 juli 2019, Fashion ID (C‑40/17, EU:C:2019:629, in het bijzonder punten 72‑74). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak SS (Verwerking van persoonsgegevens voor fiscale doeleinden) (C‑175/20, EU:C:2021:690, punt 44).

120      Dit antwoord maakt beantwoording van de derde vraag, onder e), eerste streepje, in zaak C‑601/20 mijns inziens onnodig.

121      In dit verband merk ik op dat Sovim in haar opmerkingen heeft verklaard dat uit recente voorbeelden van in de pers gepubliceerde artikelen duidelijk is geworden  dat er zwakke plekken in de beveiliging bestaan die verband houden met het ontbreken van door LBR ingevoerde passende technische en organisatorische maatregelen. Deze zwakke plekken zouden volgens haar ongeoorloofde verwerkingen van de gegevens in het register van uiteindelijk begunstigden in Luxemburg mogelijk hebben gemaakt. In het bijzonder was op de database van het register een opvraging verricht die het mogelijk had gemaakt niet alleen op basis van de naam van de vennootschap, maar ook op basis van de namen van de uiteindelijk begunstigden in deze database te zoeken.

122      Zie in die zin arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 58).

123      Zie in die zin arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 59).

124      In haar opmerkingen heeft Sovim deze omstandigheid beklemtoond door naar analogie te verwijzen naar het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238, zie, in het bijzonder, punt 58).

125      Zie overweging 36 van richtlijn 2018/843, die is aangehaald in voetnoot 28 van deze conclusie.

126      Door dit element wijkt de onderhavige zaak in hoge mate af van de situatie die door het Hof is geanalyseerd in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238).

127      Zie in die zin en naar analogie arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 59).

128      Ook door dit element onderscheidt de onderhavige zaak zich substantieel van de situatie die door het Hof is geanalyseerd in het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238).

129      Zie arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 59).

130      Zie arresten van 29 juli 2019, Spiegel Online (C‑516/17, EU:C:2019:625, punt 53), en 17 januari 2013, Commissie/Spanje (C‑360/11, EU:C:2013:17, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

131      Zie over het criterium „onevenredigheid”, ook in deze conclusie, het antwoord op de derde vraag in zaak C‑37/20.

132      Zo ziet de gewijzigde tekst van artikel 30, lid 9, van richtlijn 2015/849 in bepaalde taalversies, waaronder die in de Franse, de Spaanse en de Engelse taal, op de situatie waarin de toegang tot informatie de uiteindelijk begunstigde blootstelt „aan een onevenredig risico, een risico op fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie”, terwijl overweging 36 van richtlijn 2018/843 ziet op de situatie waarin die toegang de uiteindelijk begunstigde blootstelt „aan een onevenredig risico van fraude, ontvoering, chantage, afpersing, pesterijen, geweld of intimidatie”. In die verschillende taalversies wordt met de bepaling, gelet op de bewoordingen ervan, het idee erkend dat het „onevenredig risico” een autonome risicosituatie vormt ten opzichte van de zeven andere soorten risico’s die worden opgesomd, terwijl uit de tekst van die overweging lijkt voort te vloeien dat het vereiste van onevenredigheid veeleer een voorwaarde vormt om de blootstelling aan die zeven soorten risico’s te beschouwen als rechtvaardiging voor een uitzondering op de toegang van het publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden (de Commissie heeft in haar opmerkingen verklaard dat de Tsjechische, de Deense, de Kroatische, de Nederlandse, de Poolse, de Portugese, de Roemeense en de Zweedse taalversie tot dezelfde groep taalversies behoren). In andere taalversies, zoals de Duitse en de Italiaanse taalversie, wordt dit onderscheid niet gemaakt (de Commissie heeft in haar opmerkingen verklaard dat ook de Griekse, de Hongaarse, de Slowaakse en de Sloveense taalversie tot die groep taalversies behoren).

133      Zie met name arrest van 23 januari 2020, Bundesagentur für Arbeit (C‑29/19, EU:C:2020:36, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

134      Zie voor de vereisten betreffende het bewijs, ook in deze conclusie, het antwoord op de tweede vraag, onder a), in zaak C‑601/20.

135      Zie naar analogie arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 59).

136      Zie in die zin naar analogie arrest van 9 maart 2017, Manni (C‑398/15, EU:C:2017:197, punt 60).