CELEX: 62002CC0184
Language: sv
Date: 2004-03-30
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat Stix-Hackl föredraget den 30 mars 2004. # Konungariket Spanien (C-184/02) och Republiken Finland (C-223/02) mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. # Direktiv 2002/15/EG - Arbetstidens förläggning för vägtransportörer - Förare som är egenföretagare - Rättslig grund - Fritt utövande av ett yrke - Likabehandlingsprincipen - Proportionalitet - Motiveringsskyldighet. # Förenade målen C-184/02 och C-223/02.

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATCHRISTINE STIX-HACKL föredraget den 30 mars 2004(1)
         Förenade målen C-184/02 och C-223/02 Konungariket Spanien mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd och Republiken Finland mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd 
            Talan om ogiltigförklaring  –  Upptagande till sakprövning  –  Direktiv 2002/15/EG  –  Arbetsvillkor  –  Förare som är egenföretagare  –  Rättslig grund  –  Den allmänna likhetsprincipen  –  Rätten att fritt utöva näringsverksamhet  –  Proportionalitet  –  Motiveringsskyldighet
            
      
         
      I –   Inledning 
      
        1.       I de båda förevarande målen har Konungariket Spanien respektive Republiken Finland väckt talan om ogiltigförklaring, helt
      eller delvis, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG av den 11 mars 2002 om arbetstidens förläggning för personer
      som utför mobilt arbete avseende vägtransporter
         			(2)
         		 (nedan kallat direktivet). I målen har domstolen att ta ställning till vissa rättsliga grunder och dessutom även vissa frågor
      av delvis nytt slag i fråga om förutsättningarna för att uppta respektive talan till sakprövning. 
      
      
      II –  Rättsliga bestämmelser  
      
        2.       Den lagstiftning som är aktuell i målen är till att börja med rådets förordning (EEG) nr 3820/85 av den 20 december 1985 om
      harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter
         			(3)
         		, vilken huvudsakligen innehåller bestämmelser om körtider och viloperioder för såväl anställda förare som andra förare. 
      
      
      
        3.       Vidare skall nämnas rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden
         			(4)
         		. Direktivet innehåller bland annat bestämmelser i fråga om dygnsvila, veckovila, raster, begränsning av veckoarbetstiden,
      årlig semester och arbetstidens längd vid perioder av nattarbete, varvid vissa verksamhetsområden som exempelvis vägtransportsektorn
      undantas. Dess tillämpningsområde utvidgades till att avse även bland annat vägtransportsektorn genom Europaparlamentets och
      rådets direktiv 2000/34/EG av den 22 juni 2000 om ändring av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa
      avseenden för att täcka sektorer och verksamheter som inte omfattas av det direktivet
         			(5)
         		. Bestämmelserna om dygnsvila, raster, veckovila och arbetstidens längd vid perioder av nattarbete skulle emellertid inte
      gälla ”mobila arbetstagare”.  
      
      
        4.       Direktiv 2002/15 däremot innehåller kompletterande regler om maximal veckoarbetstid, raster, viloperioder och nattarbete.
       
      
      
        5.       Artikel 1, i vilken direktivets syfte anges, har följande lydelse:
      ”Syftet med detta direktiv är att införa minimiregler för arbetstidens förläggning för att förbättra skyddet för hälsa och
      säkerhet för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter samt för att förbättra vägtrafiksäkerheten och åstadkomma
      en ytterligare tillnärmning av konkurrensvillkoren.”  
      
      
        6.       I artikel 2 anges direktivets tillämpningsområde. Artikel 2.1 lyder som följer: 
      ”Detta direktiv skall tillämpas på mobila arbetstagare som är anställda av företag etablerade i en medlemsstat och som deltar
      i vägtransporter vilka omfattas av förordning (EEG) nr 3820/85 eller, om så inte är fallet, av den europeiska överenskommelsen
      om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (AETR). 
      Från och med den 23 mars 2009 skall detta direktiv tillämpas på förare som är egenföretagare, utan att det påverkar tillämpningen
      av bestämmelserna i följande stycke. 
      Senast två år före detta datum skall kommissionen lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet. I denna rapport skall
      det analyseras vilka konsekvenserna blir för vägtrafiksäkerheten, konkurrensvillkoren, yrkets struktur och de sociala aspekterna
      av att förare som är egenföretagare utesluts från direktivets tillämpningsområde. Hänsyn skall tas till förhållandena i varje
      medlemsstat när det gäller transportnäringens struktur och arbetsmiljön inom vägtransportyrket. Med rapporten som underlag
      skall kommissionen lägga fram ett förslag som, beroende på omständigheterna, syftar till att antingen 
      
        
      –
         fastställa villkoren för inkludering av egenföretagare i direktivets tillämpningsområde när det gäller vissa förare som är
            egenföretagare och som inte deltar i arbete avseende vägtransporter i andra medlemsstater och som omfattas av lokala begränsningar
            av objektiva skäl, såsom avlägsen lokalisering, långa inhemska avstånd och särskilt hård konkurrens, eller 
         
      
      
        
      –
         inte inkludera förare som är egenföretagare i direktivets tillämpningsområde.”
      
      
      
      
        7.       I artikel 3 ges definitioner av beteckningar som används i direktivet. I artikel 3 a ges en legaldefinition av begreppet arbetstid,
      och artikel 3 a.2 har följande lydelse:
      ”Vad gäller förare som är egenföretagare tillämpas samma definition på tidsperioden mellan arbetets början och dess slut,
      under vilken de befinner sig på sin arbetsplats, står till kundens förfogande och ägnar sig åt sina uppgifter eller annan
      verksamhet än allmänt administrativt arbete som inte direkt hänger samman med transporten i fråga. 
      I arbetstiden ingår inte de raster som avses i artikel 5 eller de viloperioder som avses i artikel 6 och inte heller, utan
      att det påverkar tillämpningen av den lagstiftning i medlemsstaterna eller de avtal mellan arbetsmarknadens parter i vilka
      det föreskrivs att sådana perioder skall kompenseras eller begränsas, den tid då arbetstagaren är tillgänglig, enligt punkt
      b i den här artikeln.” 
      
      
        8.       I artikel 3 e definieras ”förare som är egenföretagare” som: 
      ”Person vars huvudsakliga yrkesverksamhet består i att utföra person- eller varutransporter på väg mot ersättning, i den mening
      som avses i gemenskapslagstiftningen, i enlighet med ett gemenskapstillstånd eller annan yrkesmässig behörighet att utföra
      sådana transporter, som har rätt att arbeta för egen räkning och som inte är knuten till en arbetsgivare genom ett anställningsavtal
      eller någon annan form av hierarkiskt arbetsförhållande, som är fri att organisera den aktuella verksamheten, vars inkomster
      är direkt beroende av den förtjänst som görs och som är fri att, självständigt eller i samarbete mellan egenföretagare, ha
      affärsförbindelser med flera kunder.  
      Enligt detta direktiv har de förare som inte uppfyller dessa kriterier samma skyldigheter och rättigheter som de som fastställs
      för mobila arbetstagare i detta direktiv.”  
      
      
      III –  Upptagande till sakprövning 
      
      A –  Mål C‑184/02 
      
        9.       I det mål som Spanien har anhängiggjort har rådet och Europaparlamentet bestridit att talan får tas upp till sakprövning,
      eftersom endast rådet angavs som svarande i den ursprungliga ansökan. Det var först med en skrivelse betecknad som ”fe de
      erratas” som Spanien begärde att första sidan i ansökan skulle ändras så att även parlamentet anges som svarande. 
      
      
        10.     I likhet med Spanien kan jag till att börja med konstatera att den aktuella rättsakten redan i den ursprungliga ansökan betecknades
      som parlamentets och rådets rättsakt. Emellertid handlar det här om att ange föremålet för talan, en uppgift som enligt artikel
      38.1 c i domstolens rättegångsregler (nedan kallade rättegångsreglerna) är obligatorisk i en ansökan.  
      
      
        11.     Dessutom finns under alla förhållanden ett krav enligt artikel 38.1 b i rättegångsreglerna på att ansökan skall innehålla
      uppgift om ”svaranden”. Bestämmelsen skall dock inte förstås på det sättet att endast en svarande får anges. Enligt artikel
      21 i domstolens stadga skall ansökan nämligen innehålla uppgift om ”motpartens eller motparternas namn”. Det kan alltså förekomma
      flera svaranden. 
      
      
        12.     Rådet och parlamentet har riktigt påpekat att den rättsakt som är föremål för Spaniens talan är en rättsakt som parlamentet
      och rådet har antagit genom medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 EG, och att man i en ansökan måste ange båda de gemenskapsinstitutioner
      som har antagit rättsakten som svarande.  
      
      
        13.     Det står helt klart att den ursprungliga ansökan inte uppfyller detta krav. Vad som då skall prövas är endast huruvida den
      senare skrivelsen till domstolen skall anses utgöra endast en rättelse eller ”korrigendum”, eller om den skall anses utgöra
      en skrivelse för att avhjälpa en brist i ansökan.  
      
      
        14.     Först skall då undersökas huruvida det i detta fall är fråga om endast rättelse eller ”korrigendum”, närmast rättelse av skrivfel.
      Till det sistnämnda hör exempelvis rättelse av felaktiga sifferangivelser i den angripna rättsakten. Förutom det exemplet,
      som rör föremålet för talan, kan också exempel som rör parterna anföras. Så kan till exempel partsbeteckningen ”Europeiska
      kommissionen” utan vidare ersättas med den korrekta beteckningen ”Europeiska gemenskapernas kommission”. Sådana korrekturändringar
      är alltid tillåtna även om de alltså går längre än rättelser av rena skrivfel.  
      
      
        15.     Parlamentet och rådet anser att det i detta fall är fråga om att rätta ansökan. Enligt artikel 38.7 i rättegångsreglerna är
      detta tillåtet endast i de fall då ansökan inte uppfyller kraven enligt punkterna 3–6 i artikeln. I förevarande fall var det
      emellertid kravet enligt punkt 1 som ansökan inte uppfyllde.  
      
      
        16.     I likhet med parlamentet anser jag att det här är fråga om en skrivelse varigenom ytterligare en svarande har tillfogats.
      Detta fall är alltså mer långtgående. Det är fråga om att ändra den ursprungliga ansökan och inte om att rätta ansökan på
      det sätt som avses i artikel 38 punkterna 3–6 i rättegångsreglerna. Spanien har bekräftat detta.
      
      
        17.     Vad som slutligen talar mot att beteckna den spanska regeringens skrivelse som endast ett ”korrigendum” är den omständigheten
      att skrivelsen endast avsåg en ändring av försättsbladet medan ansökan i övrigt kvarstod oförändrad, framför allt yrkandena.
      Även vid offentliggörandet i  Europeiska gemenskapernas officiella tidning  angavs endast rådet som svarande. 
      
      
        18.     Det kan emellertid inte vara avgörande vilken beteckning sökandens skrivelse haft, utan avgörande måste vara dess innehåll.
      I annat fall skulle ju sökanden själv kunna bestämma skrivelsens rättsliga beteckning. Därigenom skulle en ändring av en ansökan
      kunna göras under sken av en rättelse av ett skrivfel. 
      
      
        19.     En omständighet som kan anföras för att talan skall upptas till sakprövning är att ansökan skall tolkas mot bakgrund av föremålet
      för talan. Det framgick redan av den ursprungliga ansökan att det var fråga om en rättsakt som utfärdats av parlamentet och
      rådet. Vidare har det i detta fall inte varit fråga om att ersätta en svarande med en annan eller att komplettera med en uppgift
      om svarande när sådan först saknats, utan det har endast varit fråga om att ange ytterligare en svarande. Denna svarande är
      dessutom en av de två lagstiftande institutioner som är ansvarig för den omtvistade rättsakten.  
      
      
        20.     Spanien har anfört att även parlamentet fick del av ansökan, varför parlamentets rätt till försvar säkerställdes. Av det kan
      man visserligen dra slutsatser om hur domstolen kan resonera men det ger ändå inte svaret på den principiella frågan huruvida
      en ändring av ansökan är tillåten.
      
      
        21.     Om det fanns någon mer bestämmelse om rättelse skulle det kunna vara ett ytterligare argument mot att Spaniens talan skall
      upptas till sakprövning. Enligt artikel 38.2 tredje stycket i domstolens rättegångsregler är det emellertid endast möjligt
      att avhjälpa en brist i ansökan om en ansökan inte uppfyller de krav som avses i första och andra styckena.  
      
      
        22.     Vid en samlad bedömning av möjligheterna till rättelse enligt artikel 38 framgår alltså att en brist kan avhjälpas endast
      under de förutsättningar som uttryckligen anges i punkterna 2–6. 
      
      
        23.     Av detta skulle man å ena sidan kunna dra den slutsatsen att inga andra brister får avhjälpas. Å andra sidan kan man tänka
      sig att bestämmelserna om rättelse kan tillämpas analogt på fall för vilka det inte finns någon uttrycklig bestämmelse.  
      
      
        24.     Eftersom den spanska regeringen med sin skrivelse avsåg att tillfoga ytterligare en svarande skall slutligen också prövas
      huruvida man i detta fall kan anse att det är fråga om en komplettering av en skrivelse. Enligt artikel 41.1 i domstolens
      rättegångsregler är det till och med tillåtet att komplettera en ansökan. Mot en tillämpning av den bestämmelsen i förevarande
      fall talar emellertid att en förutsättning för att en komplettering skall vara tillåten är att den ursprungliga skrivelsen
      uppfyller minimikraven enligt rättegångsreglerna. En klar åtskillnad skall alltså göras mellan en komplettering och ett avhjälpande
      av en brist. Vidare skulle en komplettering ha skett i form av en replik.  
      
      
        25.     Vid en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter är det under alla förhållanden min slutsats att ansökan åtminstone
      i sin ändrade lydelse uppfyller kraven enligt rättegångsreglerna och att talan kan upptas till sakprövning.  
      
      
      B –  Mål C‑223/02 
      
        26.     I det mål som Finland har anhängiggjort har parlamentet och kommissionen bestridit att talan skall tas upp till sakprövning
      då ansökan inte uppfyller kraven enligt artikel 38 i rättegångsreglerna i fråga om föremålet för talan och sökandens yrkande.
      Finland har nämligen endast yrkat att direktivet skall ogiltigförklaras såvitt det avser förare som är egenföretagare utan
      att uttryckligen ange vilka bestämmelser som därvid skall ogiltigförklaras.  
      
      
        27.     Det skall alltså prövas huruvida ansökan såtillvida uppfyller kraven enligt artikel 38 i rättegångsreglerna. 
      
      
        28.     Vad beträffar kravet att ansökan skall vara tydlig har kommissionen anfört att talan är tydlig eftersom det inte framgår huruvida
      ogiltigförklaring yrkas endast av sådana bestämmelser där begreppet ”förare som är egenföretagare” uttryckligen nämns, eller
      om yrkandet även avser en rad andra bestämmelser som är tillämpliga på denna personkrets. 
      
      
        29.     Varken av stadgan eller av rättegångsreglerna framgår dock att de bestämmelser beträffande vilka ogiltigförklaring yrkas uttryckligen
      måste anges i ansökan. En ansökan uppfyller tydlighetskravet även när föremålet för talan är preciserat eller kan preciseras
      på annat sätt. 
      
      
        30.     Finlands ansökan uppfyller detta krav eftersom föremålet för talan är tydligt preciserat genom att yrkandet avser en klar
      och preciserad del av direktivets tillämpningsområde, nämligen ”förare som är egenföretagare”.
      
      
        31.     Att det är fråga om en klar och preciserad del av direktivet framgår av själva direktivet, som har särskilda bestämmelser
      i just denna del. Enligt artikel 2.1 andra stycket skall direktivet ”[f]rån och med den 23 mars 2009 … tillämpas på förare
      som är egenföretagare”. Den del av direktivet som avses i yrkandet är alltså klart möjlig att avgränsa.
      
      
        32.     Inte heller parlamentets och kommissionens argument  att talan är sådan att det överlåts åt domstolen att ta reda på vilka
      bestämmelser som skall ogiltigförklaras skall godtas. Domstolen behöver inte göra detta om den bifaller talan enligt yrkandet
      och ogiltigförklarar direktivet i den omfattning som anges i yrkandena.  
      
      
        33.     En sådan ändring av ett direktiv som blir följden av att domstolen ogiltigförklarar det i viss del skiljer sig i princip inte
      från en ogiltigförklaring av en viss uttryckligen angiven artikel i ett direktiv. Även i det senare fallet blir följden att
      direktivet ändras.  
      
      
        34.     Ett bifall till Finlands talan påverkar inte heller parlamentets och rådets behörighet. Senare i förfarandet är dessa nämligen
      i egenskap av ansvariga lagstiftande institutioner i fråga om en rättsakt som domstolen har förklarat ogiltig skyldiga enligt
      artikel 233 EG att ”vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen”. 
      
      
        35.     Slutligen skall inte heller det argumentet godtas att ett bifall till talan skulle medföra att direktivet aldrig skulle komma
      att träda i kraft i fråga om förare som är egenföretagare. En dom i ett mål om ogiltigförklaring av ett direktiv har en sådan
      verkan endast i den ovanliga situationen att föremålet för talan utgörs av bestämmelser som ännu inte är tillämpliga. I regel
      har domar om ogiltigförklaring till och med en ännu mer ingripande verkan, nämligen att lagstiftningen i fråga upphävs från
      början ( ex tunc ).
      
      
        36.     Finlands talan kan därmed upptas till sakprövning. 
      
      
      IV –  Prövning i sak   
      
      A –  Gemenskapens behörighet 
      
        37.     Spanien och Finland har angripit direktivet för det första med motiveringen att gemenskapen saknar behörighet att utfärda
      sådana bestämmelser som ställs upp i direktivet för förare som är egenföretagare. 
      
      
      1. Direktivets syfte, överskridande av gränserna för utrymmet för skönsmässig bedömning och de rättsliga grunderna för direktivet
      
      
      a) Direktivets syfte (den tredje grunden för talan i mål C‑184/02)
      
        38.     Spanien har motiverat sitt påstående att direktivet är rättsstridigt med att direktivet har det dubbla syftet att förbättra
      skyddet för förarnas hälsa och säkerhet samt att förbättra vägtrafiksäkerheten, men att dessa syften inte kan uppnås genom
      direktivet, eftersom det innehåller en ren sociallagstiftning med bestämmelser om levnads- och arbetsvillkor för förare. 
      
      
        39.     Spanien har anfört att direktivet inte reglerar förarnas körtid utan deras arbetstid, bland annat den maximala veckoarbetstiden.
      Eftersom förordningen har strängare regler i fråga om bland annat pauser och veckoarbetstid kan direktivet inte främja vägtrafiksäkerheten.
      Det ingripande mot förare som är egenföretagare som sker genom bestämmelserna om arbetstid saknar dessutom rättslig grund.
        
      
      
      i) Upptagande till sakprövning
      
        40.     Kommissionen, som har intervenerat i målen på rådets och parlamentets sida, har väckt frågan huruvida dessa anmärkningar från
      Spaniens sida kan upptas till sakprövning. Spanien angriper ingen av de båda rättsliga grunderna för direktivet utan ”kritiserar”
      endast direktivets syfte. Om det som Spanien påstår hade varit fråga om sociallagstiftning, hade det varit tillräckligt att
      ange artikel 137 EG som rättslig grund för direktivet. Då skulle det inte ha förelegat något formfel eftersom det inte hade
      funnits något annat lagstiftningsförfarande att välja.
      
      
        41.     Jag instämmer med kommissionen såtillvida att hänvisningen till en ytterligare rättslig grund skall anses utgöra en felaktighet
      i hänvisningarna i gemenskapsrättsakten som inte innebär att förfarandet för att anta rättsakten skall anses rättsstridigt
         			(6)
         		. 
      
      
        42.     Som jag på grund av innehållet i de framförda anmärkningarna förstår den tredje grunden för Spaniens talan innehåller denna
      ett påstående att direktivet med hänsyn till att det endast har ett socialt syfte har antagits på felaktiga rättsliga grunder.
      
      
      
      ii) Prövning i sak
      
        43.     Vid en första anblick ligger det nära till hands att göra en gemensam prövning i sak av Spaniens anmärkningar i den tredje
      grunden och Finlands grund med påstående att gränserna för utrymmet för skönsmässig bedömning har överskridits. Som den spanska
      regeringen emellertid uttryckligen har klargjort vid den muntliga förhandlingen gäller Spaniens talan härvidlag inte valet
      av rättslig grund för direktivet, utan den har samband med den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet (se
      vidare under B). Eftersom Spanien emellertid inte närmare har preciserat sin talan på denna punkt är det inte möjligt att
      pröva grunden i sak. Den tredje grunden för talan är därför uppenbart ogrundad och skall ogillas.  
      
      
      b) Frågan huruvida gränserna för utrymmet för skönsmässig bedömning har överskridits och huruvida det har gjorts ett korrekt
      val av rättslig grund (den första grunden för talan i mål C‑223/02)
      
        44.     Finland anser att ingen av de båda rättsliga grunderna, det vill säga vare sig artikel 71 EG eller artikel 137.2 EG, är tillräckliga
      som rättslig grund för direktivet. Visserligen har åtgärder som syftar till att förbättra vägtrafiksäkerheten stöd i artikel
      71 EG. Direktivet har dock ett annat syfte, nämligen att förbättra skyddet för hälsa och säkerhet på arbetsplatser. För det
      syftet är artikel 137 EG i sig en adekvat rättslig grund. Den artikeln medger dock inte att det utfärdas bestämmelser för
      egenföretagare på sätt som skett i direktivet. Bestämmelserna i direktivet om arbetstid för förare som är egenföretagare har
      därmed antagits utan stöd av någon rättslig grund.
      
      
        45.     Med utgångspunkt från direktivets bestämmelser om maximal veckoarbetstid, viloperioder och nattarbete drar Finland slutsatsen
      att direktivet inte reglerar körtider utan arbetstider. Till skillnad från vad som är fallet med körtider har arbetstider
      emellertid inget samband med vägtrafiksäkerheten. Direktivet omfattar också verksamheter som inte har något samband med vägtrafiksäkerheten.
       
      
      
        46.     Dessutom framgår det av artikel 2.1 att effekterna för vägtrafiksäkerheten av begränsningarna i fråga om arbetstider ännu
      inte hade utretts vid den tidpunkt då direktivet antogs. För övrigt finns det inga studier som visar att säkerheten påverkas
      av andra faktorer än körtiderna. Genom direktivet kan man heller inte förhindra att uttröttning framkallas av annat arbete
      som inte utgör arbetstid enligt direktivet. 
      
      
        47.     Enligt Finlands uppfattning kan inte heller det förmenta syftet i direktivet att åstadkomma en tillnärmning av konkurrensvillkoren
      uppnås med åtgärder med stöd av artikel 71 EG. Enligt den artikeln skall för övrigt målen för den gemensamma transportpolitiken
      genomföras ”med beaktande av transportfrågornas särskilda karaktär”. 
      
      
        48.     Beträffande vad Finland anfört vill jag påpeka att det i målen inte är fråga om huruvida gemenskapslagstiftaren får fullfölja
      ett visst syfte utan om huruvida gemenskapslagstiftaren har antagit den omtvistade rättsakten med stöd av korrekt rättslig
      grund. Rättsaktens syfte utgör vid den bedömningen endast en av flera aspekter. 
      
      
        49.     Av fast rättspraxis framgår, att inom ramen för gemenskapens kompetensfördelning kan valet av rättslig grund för en rättsakt
      inte bero enbart på en institutions uppfattning om det eftersträvade syftet, utan skall grundas på objektiva faktorer som
      kan bli föremål för domstolsprövning
         			(7)
         		. Till sådana faktorer räknas särskilt rättsaktens syfte och innehåll
         			(8)
         		.
      
      
        50.     Det direktiv som är aktuellt i målen har enligt artikel 1 flera syften, nämligen för det första att förbättra skyddet för
      hälsa och säkerhet för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter, för det andra att förbättra vägtrafiksäkerheten,
      och för det tredje att åstadkomma en ytterligare tillnärmning av konkurrensvillkoren. 
      
      
        51.     Dessa syften skall uppnås genom införande av minimiregler för arbetstidens förläggning. Bestämmelserna i direktivet, framför
      allt de i artiklarna 4–7 om maximal veckoarbetstid, raster, viloperioder och nattarbete, utgör alltså de medel som har valts
      för att uppnå de nämnda syftena. 
      
      
        52.     Som rättslig grund har gemenskapslagstiftaren valt artikel 71 EG och artikel 137.2 EG. Det är alltså fråga om två rättsliga
      grunder, en trafikpolitisk och en socialpolitisk. 
      
      
      i) Artikel 137.2 EG
      
        53.     Enligt artikel 137.2 EG kan rådet i de syften som anges i artikel 137.1 EG anta minimikrav för vissa områden. I artikel 137.1
      första strecksatsen nämns som ett område förbättringar, särskilt av arbetsmiljön, för att skydda arbetstagarnas hälsa och
      säkerhet . 
      
      
        54.     Det är i målen ostridigt och har särskilt betonats av sökandena att det omtvistade direktivet har detta syfte. Eftersom direktivet
      emellertid är tillämpligt även på förare som är egenföretagare är frågan huruvida artikel 137 EG kan utgöra rättslig grund
      endast för åtgärder beträffande arbetstagare eller även för åtgärder beträffande egenföretagare. 
      
      
        55.     Parlamentet anser att det har varit en tillåten åtgärd att inbegripa egenföretagare och har motiverat detta med att nämna
      en rad rättsakter som är tillämpliga på såväl anställda som egenföretagare. Jag delar parlamentets uppfattning såtillvida
      som att artikel 137 EG är tillräcklig som rättslig grund för mobila arbetstagare.  
      
      
        56.     När det gäller de rättsakter som parlamentet har åberopat vill jag först göra det principiella påpekandet att man inte av
      äldre rättspraxis kan dra någon slutsats huruvida en rättsakt är rättsenlig. Parlamentet har inte heller till stöd för sin
      uppfattning kunnat påvisa någon rättspraxis där domstolen uttryckligen har förklarat att en åtgärd som den aktuella är rättsenlig,
      exempelvis ogillat en liknande ogiltighetstalan eller i ett mål om förhandsavgörande förklarat att en rättsakt är giltig.
      
      
      
        57.     När det gäller direktiv 92/29
         			(9)
         		, som bland annat parlamentet har åberopat, får jag hänvisa till att enligt dess artikel 2.1 b i direktivet skall ”[v]arje
      medlemsstat … vidta de åtgärder som behövs för att se till … den mängd läkemedel och behandlingsutrustning som skall finnas
      med tanke på ... antalet ombord anställda ”
         			(10)
         		. Även i skälen i det direktivet hänvisas flera gånger till säkerhet och hälsa för  anställda.  
      
      
        58.     I anslutning till argumentet att hittillsvarande praxis om antagande av sociallagstiftning för egenföretagare talar för tillåtligheten
      av den i detta fall valda rättsliga grunden vill jag påminna om att det vid utvidgningen av förordning nr 1408/71
         			(11)
         		 – till skillnad från vad som anges i den praxis som åberopats av parlamentet – hänvisades till artikel 235 i EG-fördraget
      (nu artikel 308 EG) som rättslig grund. 
      
      
        59.     När det gäller räckvidden av artikel 137 EG i fråga om egenföretagare får jag i första hand hänvisa till ordalydelsen av artikel
      137.1 EG, där det uttryckligen talas om arbetstagare. Detta gäller oavsett de skillnader mellan olika språkversioner som kommissionen
      riktigt har pekat på, särskilt den finska språkversionen. 
      
      
        60.     Genom att begreppet arbetstagare används i artikel 137 anknyter artikeln till de skillnader mellan egenföretagare och arbetstagare
      som förekommer i primärrätten, framför allt i artiklarna 39 EG och 43 EG. 
      
      
        61.     I anslutning till argumentet att det inte finns någon vetenskaplig studie om effekterna av viss verksamhet på förarnas tillstånd
      får jag hänvisa till en studie som kommissionen har åberopat. Från domstolens rättspraxis kan vidare nämnas följande uttalande:
      ”För övrigt skulle gemenskapens lagstiftningsåtgärder, i synnerhet i fråga om socialpolitik, inte kunna begränsas till enbart
      de fall som har bevisats vara vetenskapligt berättigade.”
         			(12)
         		
      
        62.     ”För övrigt är utveckling som grundas på vetenskapliga fakta inte det enda skäl som gemenskapslagstiftaren kan åberopa för
      att anpassa gemenskapslagstiftningen, eftersom det ankommer på gemenskapslagstiftaren, vid utövandet av det utrymme för skönsmässig
      bedömning som den har på området, att även beakta andra överväganden …”
         			(13)
         		
      
        63.     Av det anförda följer att artikel 137 EG inte kan åberopas som rättslig grund för att anta sociallagstiftning för förare som
      är egenföretagare. Härnäst skall jag därför pröva huruvida artikel 71 EG kan utgöra rättslig grund för direktivets bestämmelser
      i den mån de inte har stöd i artikel 137 EG. 
      
      
      ii) Artikel 71 EG
      
        64.     På grund av sitt innehåll hör direktivet inte till de tekniska eller produktrelaterade utan till de organisatoriska eller
      personrelaterade harmoniseringsbestämmelserna. 
      
      
        65.     Enligt domstolens rättspraxis får gemenskapslagstiftaren med stöd av artikel 71 EG vidta åtgärder för att reglera även sakområden
      som samtidigt rör socialpolitik och vägtrafiksäkerhet
         			(14)
         		.
      
      
        66.     Som kommissionen och parlamentet riktigt har anfört kompletterar direktivet förordning nr 3820/85 då förordningen endast syftar
      till att motverka en av de faktorer – för långa körtider – som har en negativ inverkan på vägtrafiksäkerheten. 
      
      
        67.     Direktivet omfattar å andra sidan åtgärder även mot andra faktorer som är negativa för vägtrafiksäkerheten. Eftersom dessa
      inte endast avser körning av motorfordon, och säkerheten alltså kan äventyras även om förordningens bestämmelser iakttas,
      har man i direktivet inbegripit även annat arbete som kan leda till att förarna blir uttröttade.  
      
      
        68.     Av rättspraxis framgår att inte endast körtider skall anses som arbetstid utan även annat arbete som kan påverka körningen
         			(15)
         		. I enlighet med detta föreskrivs i direktivet en begränsning av den arbetstid som är körtid.
      
      
        69.     Att det finns ett sådant samband mellan åtgärder avseende arbetstid och arbetstagarnas hälsa och säkerhet har konstaterats
      i domstolens rättspraxis
         			(16)
         		. Och ”[d]en tid som en förare använder för att ta sig till den plats där han skall överta ett fordon med färdskrivare kan
      inverka på körningen, eftersom denna tid kan bidra till att göra föraren trött”
         			(17)
         		.
      
      
        70.     Direktivets bestämmelser om arbetstid skall därför anses utgöra åtgärder för att förbättra transportsäkerheten i den mening
      som avses i artikel 71.1 c EG.
      
      
        71.     Som framgår av artikel 1 i direktivet gäller detta för ”personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter” utan att
      det görs någon åtskillnad mellan deras arbetsrättsliga status.  
      
      
        72.     Parlamentet och kommissionen har riktigt påpekat att skillnader i sådan status inte har någon betydelse med avseende på direktivets
      syfte. Faktorer som äventyrar förmågan att köra ett fordon finns nämligen oberoende av om någon kör ett fordon i egenskap
      av arbetstagare eller i egenskap av egenföretagare
         			(18)
         		.
      
      
        73.     Även åtgärder i syfte att åstadkomma en tillnärmning av konkurrensvillkoren kan vidtas med stöd av artikel 71 EG. Om man inte
      kan anse att artikel 71.1 c är tillräcklig som rättslig grund finns i vart fall artikel 71.1 d. Enligt denna kan nämligen
      gemenskapslagstiftaren utfärda ”alla andra lämpliga bestämmelser”. 
      
      
        74.     Fullmaktslagstiftningen i artikel 71.1 d EG är en generalklausul och har en så vidsträckt utformning att den kan åberopas
      som rättslig grund för att anta sådana bestämmelser som dem i direktivet.  
      
      
        75.     Att en åtgärd som det i målen aktuella direktivet har flera syften som omfattas av flera rättsliga grunder, nämligen artikel
      71.1 c EG och artikel 71.1 d EG, talar inte mot att direktivet är rättsenligt, eftersom även en kombination av flera åtgärder
      i en rättsakt är tillåten. 
      
      
      iii) Åberopande av en rättslig grund som inte är nödvändig
      
        76.     Av vad jag anfört ovan framgår att artikel 71 EG ensam hade kunnat utgöra rättslig grund för direktivets bestämmelser om förare
      som är egenföretagare. Enligt domstolens rättspraxis kan det vara rättsstridigt att åberopa en rättslig grund som inte är
      nödvändig
         			(19)
         		. Emellertid rör de aktuella målen rättsliga grunder för att anta bestämmelser avseende förare som är egenföretagare. För
      den gruppen är det inte nödvändigt att åberopa artikel 137 EG som rättslig grund, men det kan det vara beträffande mobila
      arbetstagare. Därför skall jag här inte gå närmare in på detta. Frågan huruvida artikel 137 EG är nödvändig som rättslig grund
      beträffande mobila arbetstagare är nämligen inte föremål för talan i målen. 
      
      
      2. Bestämmelsens betydelse för små och medelstora företag (den fjärde grunden för talan i mål C‑223/02)
      
        77.     Finland har enligt den fjärde grunden för sin talan gjort gällande att gemenskapslagstiftaren genom att inkludera förare som
      är egenföretagare har åsidosatt bestämmelserna till skydd för små och medelstora företag i artikel 137.2 andra stycket EG
      och artikel 157 EG. Begränsningarna i direktivet drabbar nämligen i första hand dessa grupper av företag genom att påverka
      deras konkurrensförmåga gentemot stora företag. De sistnämnda har nämligen arbetstagare som kan ägna hela sin arbetstid åt
      att köra fordonen och som inte behöver utföra annat arbete så som förarna som är egenföretagare måste göra. Vidare hämmar
      direktivet bildandet av nya små och medelstora företag. Därmed påverkas denna sektor negativt till förmån för stora företag.
      
      
      
      a) Artikel 137.2 första stycket andra meningen EG
      
        78.     I likhet med kommissionen vill jag peka på den begränsade betydelse som artikel 137.2 första stycket EG har för det i målen
      aktuella direktivet. Den andra meningen där avser nämligen endast direktiv som antagits med stöd av artikel 137 EG. Eftersom
      det aktuella direktivet emellertid har antagits även med stöd av artikel 71 EG kan artikel 137.2 första stycket andra meningen
      EG endast ha en begränsad verkan.  
      
      
        79.     Eftersom Finland endast har angripit åtgärden att inbegripa förare som är egenföretagare men direktivet endast har kunnat
      antas med stöd av artikel 71 EG, är artikel 137.2 EG överhuvudtaget inte tillämplig i sammanhanget.  
      
      
        80.     Därmed är det i och för sig överflödigt att gå närmare in på den normativa betydelsen av artikel 137.2 första stycket andra
      meningen EG. För det fall domstolen ändå skulle anse att direktivet skall bedömas mot artikel 137.2 EG även i fråga om förare
      som är egenföretagare skall jag här även gå in på bestämmelsens normativa innehåll. 
      
      
        81.     I den lydelse av artikel 137.2 första stycket andra meningen EG som är tillämplig här föreskrivs att sådana administrativa,
      finansiella och rättsliga ålägganden som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag skall undvikas
      i direktiven. 
      
      
        82.     Frågan är om den bestämmelsen är av enbart programförklaringskaraktär eller om den därutöver har ett normativt innehåll som
      är bindande för gemenskapslagstiftaren. 
      
      
        83.     Mot tanken att bestämmelsen har ett normativt innehåll eller endast ett ringa sådant talar ordalydelsen i den tyska språkversionen
      (”sollen keine ... vorschreiben”). Den övervägande meningen i tysk doktrin är också att artikel 137.2 första stycket andra
      meningen EG är en ren programförklaring. 
      
      
        84.     För att det finns ett normativt innehåll talar däremot de andra språkversionerna. Det gäller framför allt lydelserna enligt
      de romanska språken
         			(20)
         		, men även de danska, svenska och engelska lydelserna
         			(21)
         		. Även de grekiska
         			(22)
         		 och finska
         			(23)
         		 lydelserna kan tolkas i den riktningen då man i dem har använt den i gemenskapsrätten numera brukliga indikativformen. Även
      om man utgår från att artikel 137.2 första stycket andra meningen EG har ett normativt innehåll är detta emellertid mycket
      begränsat. I bestämmelsen anges endast några typer av åtgärder, exempelvis finansiella och rättsliga ålägganden, som kan leda
      till ingrepp i näringsfriheten. Genom hänvisningen till ”tillkomsten och utvecklingen” av små och medelstora företag omfattas
      därvid näringsfrihetens båda former, nämligen att starta och utöva ekonomisk verksamhet. Artikel 137.2 första stycket andra
      meningen EG torde inte ha något normativt innehåll utöver den allmänna rättsprincipen om näringsfrihet. 
      
      
        85.     Som framgår av domstolens rättspraxis
         			(24)
         		 i fråga om den bestämmelse som föregick artikel 137.2 första stycket andra meningen EG, nämligen artikel 118a.2 andra stycket
      i EG-fördraget, utgör den bestämmelsen i vart fall inget hinder för att små och medelstora företag blir föremål för tvingande
      åtgärder. Detta måste gälla även för den nu aktuella transportsektorn.  
      
      
        86.     Eftersom man i direktivet har tagit hänsyn till den inverkan som de införda bestämmelserna om arbetstidens förläggning kan
      ha för små och medelstora företag, uppfyller direktivet ytterligare ett krav enligt nämnda rättspraxis. 
      
      
        87.     Det framgår av bestämmelsen rörande arbetstid i artikel 3 a.2 i direktivet – som parlamentet har åberopat – att allmänt administrativt
      arbete inte räknas som arbetstid när det ”inte direkt hänger samman med transporten i fråga”. Detta undantag gäller emellertid
      just för egenföretagare och alltså för arbete som är typiskt för små och medelstora företag. Annat arbete som utförs av såväl
      egenföretagare som arbetstagare inbegrips däremot till följd av direktivets syfte i arbetstiden.  
      
      
        88.     Jag vill också uppmärksamma den fördel för små och medelstora företag som parlamentet har nämnt. Fördelen består i att de
      förare som är egenföretagare i fråga om sådant arbete som inte räknas som arbetstid inte är underkastade de arbetsrättsliga
      begränsningar som gäller för arbetstagare, medan ännu fler föreskrifter gäller för arbetstagare som utför administrativt arbete
      i stora företag.  
      
      
        89.     Till sist får jag hänvisa till Amsterdamfördraget, som också innehåller en text om små och medelstora företag i den av regeringskonferensen
      antagna ”förklaring [nr 26] om artikel 118.2 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen”. Där sägs att ”gemenskapen,
      genom att fastställa minimikrav till skydd för arbetstagarnas säkerhet och hälsa, inte avser att på ett med hänsyn till omständigheterna
      oberättigat sätt diskriminera arbetstagare i små och medelstora företag”. Inte heller av detta framgår någon normativ gräns
      som utgör hinder för att anta det i målen aktuella direktivet. 
      
      
      b) Artikel 157.1 EG
      
        90.     I artikel 157.1 andra stycket andra strecksatsen EG sägs att gemenskapens insatser på industriområdet skall främja en miljö
      som är gynnsam för initiativ och för utveckling av företag inom hela gemenskapen, särskilt i fråga om små och medelstora företag.
       
      
      
        91.     För fullständighetens skull måste jag också med tanke på små och medelstora företag nämna artikel 157.3 EG, enligt vilken
      gemenskapen skall bidra till att förverkliga de mål som anges i punkt 1 genom sin politik och verksamhet enligt andra bestämmelser
      i fördraget. Frågan är dock om dessa båda bestämmelser överhuvudtaget är tillämpliga i fråga om det nu aktuella direktivet.
      Vid första anblicken framstår artikel 157.3 EG som en bestämmelse enligt vilken även andra rättsakter som antagits utom ramen
      för titeln ”Industri” skall bidra till att förverkliga målen enligt punkt 1. Bestämmelsen har verkligen en begränsad verkan.
      
      
      
        92.     De mål som anges i punkt 1 har nämligen en bestämd inriktning. Inledningssatsen i målkatalogen i artikel 157.1 andra stycket
      EG (”för detta ändamål”) hänvisar till artikel 157.1 första stycket EG.
      
      
        93.     Artikel 157.1 första stycket EG
         			(25)
         		 handlar dock entydigt om industrins konkurrensförmåga och inte om konkurrensförmågan hos andra sektorer inom näringslivet
      som exempelvis transportsektorn. 
      
      
        94.     Jag skall också kommentera det argument som Finland har anfört att vägtransporter utgör en oundgänglig del av den infrastruktur
      som är nödvändig för ett företags verksamhet. Detta är en utsaga om vägtransporternas betydelse i allmänhet som inte ändrar
      det faktum att artikel 157 EG saknar relevans för det omtvistade direktivet. 
      
      
      3. Slutsats
      
        95.     På grund av det anförda kan talan inte vinna bifall på de grunder som Finland har åberopat rörande direktivets rättsliga grund
      och åsidosättande av bestämmelserna om små och medelstora företag. 
      
      
      B –  Den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet (den första och den tredje grunden för talan i mål C‑184/02 och
         den tredje grunden för talan i mål C‑223/02) och proportionalitetsprincipen (den andra grunden för talan i mål C‑223/02) 
      
        96.     Spaniens och Finlands påståenden om åsidosättande av den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet har vissa
      gemensamma drag med Finlands påstående om åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Finland har gjort gällande att artikel
      5 tredje stycket EG, enligt vilken gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att
      uppnå målen i fördraget, har åsidosatts.
      
      
      1. Inledande anmärkningar
      
      a) Separat eller gemensam prövning?
      
        97.     Grunderna överlappar varandra så att jag inom ramen för prövningen av påståendet om överträdelse av rätten att fritt utöva
      näringsverksamhet också får gå in på frågan om proportionalitet (accessorisk eller inherent proportionalitetsprövning).
      
      
        98.     Då är frågan om det finns anledning att göra en ”dubbel proportionalitetsprövning”, det vill säga om det är påkallat att göra
      en prövning enligt proportionalitetsprincipen även vad avser egenföretagare. 
      
      
        99.     Man kan nämligen argumentera på det sättet att vid prövningen av denna grundläggande rättighet är det den subjektivt rättsliga
      funktionen hos proportionaliteten, det vill säga att tillvarata rättsskyddet, som står i förgrunden, medan den särskilda prövningen
      av proportionaliteten i objektivt rättsligt hänseende kommer därefter. I det sistnämnda fallet är siktet inställt på proportionalitetsprincipens
      funktion att ställa upp gränser för institutionernas behörighet, det vill säga det är fråga om att direkt pröva omfattningen
      av de lagstiftande institutionernas handlingsutrymme.
      
      
        100.   Det finns dock inget stöd i domstolens rättspraxis för en sådan differentierad funktion hos proportionalitetsprincipen. Domstolen
      gör sin proportionalitetsprövning inom ramen för det påstådda åsidosättandet av en grundläggande rättighet enligt objektivt
      rättsliga kriterier. I domstolens rättspraxis finns därför inget stöd för en separat prövning. 
      
      
        101.   Att de argument som Finland har åberopat om ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen delvis skiljer sig åt från Spaniens
      argument kan heller inte anföras som skäl mot en gemensam prövning.   
      
      
        102.   Det avgörande är dock framför allt att föremålet för prövningen i båda fallen är detsamma, nämligen den omständigheten att
      förare som är egenföretagare omfattas av direktivets bestämmelser. Det är inte endast de omtvistade bestämmelsernas syfte
      som är identiska utan även respektive rättsliga intresse och sättet på vilket ingrepp i dessa sker. Därför måste också prövningen
      av de olika förutsättningarna enligt proportionalitetsprincipen utfalla på samma sätt. 
      
      
        103.   På grund av dessa överväganden framstår det inte som påkallat att två gånger göra en dubbel prövning av direktivet enligt
      proportionalitetsprincipen. 
      
      
      b) Den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet
      
        104.   När det gäller Spaniens och Finlands påståenden om överträdelse av den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet
      får jag hänvisa till domstolens fasta rättspraxis enligt vilken denna grundläggande rättighet hör till de allmänna principerna
      i gemenskapsrätten. 
      
      
        105.   Spanien har förutom rätten att fritt utöva näringsverksamhet även åberopat rätten att driva näring eller företag (”libertad
      de empresa”). När domstolen i vissa fall har använt begreppen näringsfrihet
         			(26)
         		 eller den grundläggande rätten att fritt utöva handel
         			(27)
         		 torde det inte vara fråga om någon annan rättighet än rätten att fritt utöva näringsverksamhet eller rätten att fritt utöva
      förvärvsverksamhet
         			(28)
         		 utan endast en skillnad i ordval. 
      
      
      c) Bevisbördan och dess fördelning
      
        106.   Innan jag gör den materiella prövningen av huruvida direktivet överensstämmer med de grundläggande rättigheterna skall jag
      gå in på den av Spanien berörda frågan om fördelningen av bevisbördan. Därvid kan jag inte godta Spaniens uppfattning att
      sökanden endast måste bevisa att ett ingrepp skett medan de svarande institutionerna måste bevisa att detta är rättsenligt.
      En sådan uppdelning har inget stöd i gemenskapsrätten. Tvärtom skulle detta stå i strid med den allmänna principen – som den
      framgår av rättsskyddssystemet vid ogiltighetstalan enligt fördraget samt domstolens stadga och rättegångsregler – att det
      är sökanden som skall bevisa att det finns grund för ett påstående att en grundläggande rättighet har åsidosatts.  
      
      
        107.   Eftersom Spanien inte endast har gjort gällande att ett ingrepp har skett i en grundläggande rättighet utan även att rättigheten
      har åsidosatts, är det Spanien som skall förebringa tillräcklig bevisning om åsidosättandet.  
      
      
        108.   Samma sak gäller i fråga om Finlands påstående att direktivet är oproportionerligt. Domstolens praxis utvisar att domstolen
      presumerar att lagstiftningsakter är proportionerliga, framför allt sådana som utfärdas av parlamentet och rådet.  
      
      
        109.   Slutligen kan man av ett domstolsavgörande dra den generella slutsatsen för mål om ogiltighetstalan att sökanden måste bevisa
      att den rättsliga bedömning, som gjorts av den gemenskapsinstitution vars rättsakt är omtvistad, är felaktig
         			(29)
         		.
      
      
      2.  Förutsättningar för att ett ingrepp i en grundläggande rättighet skall anses rättsenligt
      
      a) Proportionalitet i allmänhet
      
        110.   Enligt domstolens fasta rättspraxis krävs enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer,
      att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima
      mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan
      skall använda sig av den åtgärd som är den minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande
      till de eftersträvade målen
         			(30)
         		.
      
      
      b) Den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet
      
        111.   Utgångspunkten är att rätten att fritt utöva näringsverksamhet inte är en absolut rättighet, utan skall ”beaktas med avseende
      på” dess ”funktion i samhället”. Följaktligen kan rätten att fritt utöva näringsverksamhet ”begränsas på det villkoret att
      begränsningarna verkligen svarar mot ändamål av allmänintresse som Europeiska gemenskapen strävar efter och att de i förhållande
      till ändamålet inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan” i den sålunda garanterade
      rättigheten.
         			(31)
         		
      
        112.   I ett första steg skall prövas huruvida direktivet medför ett intrång i rätten att fritt utöva näringsverksamhet för de förare
      som är egenföretagare, det vill säga i skyddsområdet för denna grundläggande rättighet. Om så är fallet skall i ett andra
      steg undersökas huruvida ett sådant intrång är berättigat. Om så inte är fallet är intrånget rättsstridigt, det vill säga
      den grundläggande rättigheten har åsidosatts. 
      
      
        113.   Angående det av Spanien och Finland påstådda intrånget i rätten att fritt utöva näringsverksamhet, konstaterar jag att införandet
      av en arbetstidsreglering, särskilt bestämmelsen om maximal veckoarbetstid, rent faktiskt påverkar konkurrensläget eftersom
      en sådan begränsning inte funnits dessförinnan. Som Finland riktigt har anfört utgör nämligen arbete även för egenföretagare
      en väsentlig produktionsfaktor vid sidan av kapital. Arbetstidsregleringen har nu medfört en begränsning för de berörda förarna
      då den körtid som står till deras förfogande har begränsats. 
      
      
        114.   Ett ytterligare intrång har skett genom den ålagda skyldigheten att föra register över arbetstiden. Frågan är om detta överhuvudtaget
      medför ett intrång i skyddsområdet för den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet. Även om man utgår från
      att detta är fallet måste dock den nämnda skyldigheten med hänsyn till den relativt ringa begränsning som den medför under
      alla förhållanden anses som proportionerlig. 
      
      
        115.   Under alla förhållanden medför direktivet inget intrång i själva kärnan i rätten att fritt utöva näringsverksamhet, eftersom
      det endast tar sikte på formerna för att utöva denna rätt utan att äventyra dess existens. Direktivet leder nämligen inte
      till att förare som är egenföretagare hindras från att bedriva sin ekonomiska verksamhet.
      
      
        116.   Av det anförda framgår att det intrång som sker på grund av direktivet inte skadar själva kärnan i rätten att fritt utöva
      näringsverksamhet för de förare som är egenföretagare.  
      
      
        117.   För att uppnå syftet att förbättra vägtrafiksäkerheten kan parlamentet och rådet anse det som väsentligt att även förare som
      är egenföretagare skall underkastas en arbetstidsreglering. I så fall är direktivets arbetstidsbegränsningar med hänsyn till
      syftet med den omtvistade rättsakten inte ”uppenbart oproportionerligt”
         			(32)
         		.
      
      
        118.   Om man nöjer sig med en nedre kontrollnivå som inte är atypisk för prövningen av lagstiftningsakter, det vill säga om man
      stannar vid konstaterandet att ett intrång inte är ”uppenbart oproportionerligt”
         			(33)
         		, behövs ingen ytterligare prövning i fråga om proportionaliteten. 
      
      
        119.   Enligt min mening är det emellertid i detta läge man skall göra en konkret proportionalitetsprövning. Domstolen har nämligen
      i andra mål, där den kommit fram till slutsatsen att rättsakten inte medfört något ingripande i själva kärnan i rätten att
      fritt utöva näringsverksamhet, fortsatt prövningen och undersökt huruvida bestämmelsernas syfte svarar mot ändamål av allmänintresse
      och huruvida bestämmelserna innebär ett oproportionerligt ingripande i de berörda näringsidkarnas situation, det vill säga
      i detta fall situationen för de förare som är egenföretagare
         			(34)
         		.
      
      
      c) Huruvida ett intrång är proportionerligt   
      
        120.   Ett intrång i ett skyddat rättsligt intresse som exempelvis det fria utövandet av näringsverksamhet är berättigat om det är
      proportionerligt. Detta är fallet om intrånget för det första har ett syfte som svarar mot ändamål av allmänintresse, för
      det andra om det är lämpligt för att uppnå syftet, för det tredje om det är nödvändigt för att uppnå detta och för det fjärde
      inte leder till olägenheter som är orimliga i förhållande till syftet. 
      
      
        121.   Det skall påpekas att direktivet inte reglerar arbetstiden för alla egenföretagare som är verksamma inom transportsektorn
      utan endast för förare som är egenföretagare.
      
      
      i) Direktivets syfte
      
        122.   Frågan gäller först huruvida direktivets bestämmelser har ett syfte som svarar mot ändamål av allmänintresse. Kommissionen,
      rådet och parlamentet har hänvisat till vägtrafiksäkerheten samt skyddet för hälsa och säkerhet.  
      
      
        123.   Dessa syften nämns uttryckligen i fjärde skälet och framför allt i artikel 1 i direktivet. Det anges att direktivet har till
      syfte att införa minimiregler för arbetstidens förläggning för att förbättra skyddet för hälsa och säkerhet för personer som
      utför mobilt arbete avseende vägtransporter, för att förbättra vägtrafiksäkerheten och för att åstadkomma en ytterligare tillnärmning
      av konkurrensvillkoren.
      
      
        124.   Dessa syften med direktivet är otvivelaktigt sådana syften som ligger i det allmännas intresse eller som svarar mot ändamål
      av allmänintresse.  
      
      
      ii) Huruvida ingripandet är lämpligt
      
        125.   När det gäller frågan huruvida bestämmelserna i direktivet är lämpliga för att uppnå syftet enligt artikel 1 utgår jag från
      att begränsningar av arbetstiden för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter främjar säkerheten på de vägar
      som de använder samt hälsa och säkerhet för dem själva och andra trafikanter. 
      
      
        126.   Det som sålunda gäller för mobila arbetstagare kan inte vara annorlunda för förare som är egenföretagare. Dessa grupper skiljer
      sig nämligen inte åt när det gäller deras ”köraktiviteter”. Att mobila arbetstagare har en annan rättslig status har ingen
      betydelse för vägtrafiksäkerheten.
      
      
      iii) Huruvida ingripandet är nödvändigt
      
        127.   Vid prövningen av huruvida direktivets bestämmelser är nödvändiga skall undersökas om de är nödvändiga för att direktivets
      syften skall kunna uppnås eller om det även finns andra, mindre ingripande åtgärder som kan vara lika effektiva. Det är alltså
      fråga om att undersöka och bedöma alternativa bestämmelser. 
      
      
        128.   Finland har anfört att en sådan begränsning av körtiderna som föreskrivs i förordning nr 3820/85 är en tillräcklig åtgärd
      och att det inte är nödvändigt att dessutom begränsa arbetstiden. Dessutom borde kontrollen av efterlevnaden av bestämmelserna
      i förordning nr 3820/85 förstärkas. 
      
      
        129.   Finlands argument att direktivet inte är nödvändigt med avseende på förare som är egenföretagare eftersom dessa inte har något
      skyddsvärt förhållande till en arbetsgivare kan emellertid inte godtas. När det gäller förare som är egenföretagare har direktivet
      nämligen inte ett socialpolitiskt utan ett trafikpolitiskt syfte.  
      
      
        130.   Även om det måste anses som en mildare åtgärd att begränsa endast körtiderna är det fortfarande en öppen fråga om en sådan
      begränsad åtgärd som föreskrivs i förordning nr 3820/85 är lika verksam som begränsningen av arbetstiderna enligt direktivet.
      
      
      
        131.   De mobila arbetstagarna blir inte uttröttade i samma utsträckning som de förare som är egenföretagare av arbete som omfattas
      av förordning nr 3820/85. Allt arbete som går därutöver måste dock påverka förarnas personliga tillstånd och därmed också
      vägtrafiksäkerheten. Begränsningarna enligt förordningen är därför inte tillräckliga.  
      
      
        132.   I fråga om syftet att åstadkomma en tillnärmning av konkurrensvillkoren har Finland anfört att det i direktivet inte närmare
      har preciserats hur detta syfte skall uppnås. Kommissionen har riktigt påpekat att just åtgärden att inkludera förare som
      är egenföretagare är nödvändig för att uppnå detta syfte. Om man tillämpade andra bestämmelser på förare som är egenföretagare
      än på mobila arbetstagare skulle det finnas en risk för att bestämmelserna i direktivet för mobila arbetstagare skulle kringgås
      genom att deras rättsliga ställning skulle ändras.  
      
      
      iv) Huruvida intrånget är rimligt 
      
        133.   Frågan huruvida de bestämmelser som gäller för förare som är egenföretagare är rimliga avgörs i huvudsak genom en avvägning
      mellan begränsningarna enligt bestämmelserna och nyttan av dessa, det vill säga om det eftersträvade syftet uppnås. Jag skall
      därför först redovisa och värdera de rättsligt skyddade intressena.  
      
      
        134.   Bortsett från syftet med en tillnärmning av konkurrensvillkoren syftar direktivet till att förbättra vägtrafiksäkerheten och
      därmed liv och hälsa för alla trafikanter och inte endast för berörda förare.  
      
      
        135.   Ett intrång görs i den fria ekonomiska verksamheten för förare som är egenföretagare, vilken hittills varit begränsad i mindre
      utsträckning. Intrångets grad är dock, som analysen av det visar, inte särskilt stark. Det framgår bland annat av den omständigheten
      att inte allt arbete som en förare som är egenföretagare utför räknas som sådan arbetstid som görs föremål för begränsningar.
      I artikel 3 a.2 i direktivet föreskrivs att ”allmänt administrativt arbete” inte skall räknas in i veckoarbetstiden. Dit hör
      emellertid just sådant arbete som företagare typiskt sett utför.  
      
      
        136.   I detta sammanhang har det i målen hänvisats till de olika språkversionerna av direktivet och till att orden ”den just utförda”
      (”gerade ausgeführten”) som en bestämning till transporten saknas i den nederländska, den svenska och den finska versionen.
      Dessa språkversioner är dock såtillvida lika att de använder bestämningen transporten ”i fråga”. I merparten av språkversionerna
      talas emellertid om transporter som är ”på väg”, det vill säga som just utförs. Skillnaden saknar emellertid rättslig betydelse
      eftersom båda grupperna av språkversioner innehåller en precisering med samma innebörd.  
      
      
        137.   Det finns ytterligare en omständighet som talar för att bestämmelserna för förare som är egenföretagare är rimliga. Enligt
      rättspraxis beror bedömningen av huruvida en reglering är proportionerlig också på om man vid utformningen av bestämmelserna
      har beaktat de berörda näringsidkarnas situation
         			(35)
         		. 
      
      
        138.   Det omtvistade direktivet uppfyller detta krav eftersom parlamentet och rådet har beaktat situationen för förare som är egenföretagare
      genom att föreskriva ett senare datum för ikraftträdande för denna personkrets. 
      
      
        139.   Det eftersträvade syftet, eller med andra ord det rättsligt skyddade intresset, är i detta fall det intresse som har högst
      prioritet inom gemenskapsrätten, nämligen människors liv och hälsa. På området för hälsoskydd har domstolen inte endast tillerkänt
      medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme utan även visat stor återhållsamhet vid sin prövning av gemenskapsåtgärder i fråga
      om hälsorelaterat konsumentskydd
         			(36)
         		 och i fråga om produktsäkerhet
         			(37)
         		. 
      
      
        140.   Domstolen skall göra en begränsad prövning just när det gäller gemenskapsrättslig lagstiftning eftersom parlamentet och rådet
      i sin lagstiftande verksamhet förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning
         			(38)
         		. Detta har domstolen gjort ett uttryckligt uttalande om när det gäller området för transportpolitik: 
      ”Det är också, med avseende på domstolsprövningen av de villkor som nämnts i föregående punkt, fast rättspraxis att gemenskapslagstiftaren
      i fråga om den gemensamma transportpolitiken har vidsträckta lagstiftningsbefogenheter när det gäller att anta lämpliga gemensamma
      regler.”39  –Dom i de ovan i fotnot 30 nämnda förenade målen C‑27/00 och C‑122/00, punkt 63, och dom av den 17 juli 1997 i de förenade
      målen C‑248/95 och C‑249/95, SAM Schiffahrt och Stapf mot Tyskland, (REG 1997, s. I‑4475), punkt 23. Se avseende det socialpolitiska
      området dom i det ovan i fotnot 12 nämnda målet C‑84/94, punkt 58. 
      
      
        141.   En samlad bedömning av samtliga omständigheter ger därmed vid handen att bestämmelserna för förare som är egenföretagare inte
      är oproportionerliga. 
      
      
      3. Slutsats
      
        142.   På grund av det anförda konstaterar jag att parlamentet och rådet genom att anta det berörda direktivet varken har åsidosatt
      den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet eller proportionalitetsprincipen. Respektive talan kan därför inte
      vinna bifall på den första och den tredje grunden i mål C‑184/02, och inte heller på den andra och den tredje grunden i mål
      C‑223/02. 
      
      
      C –  Den allmänna likhetsprincipen (den andra grunden för talan i mål C‑184/02) 
      
        143.   Spanien har med sin andra grund gjort gällande att likabehandlingsprincipen eller den allmänna likhetsprincipen och artikel
      74 EG har åsidosatts.
      
      
      1. Den allmänna likhetsprincipen
      
        144.   Spanien har, som grund för sitt påstående om att den allmänna likhetsprincipen har åsidosatts ,  åberopat att förare som är egenföretagare befinner sig i en annan situation än mobila arbetstagare eftersom de måste sköta
      även andra uppgifter, exempelvis träffa avtal, bevaka sina ekonomiska intressen och sköta bokföring. De har ingen fast lön
      och åtnjuter inte samma skydd som arbetstagare. Dessutom kan en mobil arbetstagare ägna hela sin arbetstid åt körning. Genom
      direktivet får förarna som är egenföretagare alltså endast pålagor utan att de samtidigt får några rättigheter. Slutligen
      hämmar direktivet bildandet av små transportföretag. Genom att förare som är egenföretagare inbegrips i direktivet krävs att
      dessa och de mobila arbetstagarna behandlas lika. Därmed behandlas olika situationer lika, och för detta finns inget sakligt
      skäl.
      
      
        145.   Frågan huruvida den allmänna likhetsprincipen har åsidosatts genom direktivet skall besvaras med utgångspunkt från domstolens
      fasta rättspraxis enligt vilken lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida
      det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling
         			(40)
         		.
      
      
        146.   I ett första steg skall jag pröva huruvida föremålet för prövningen faller inom skyddsområdet för den allmänna likhetsprincipen.
      Därefter skall jag redovisa jämförelsegrupperna och hur de behandlas. Slutligen skall jag pröva huruvida det finns sakliga
      skäl för en likabehandling av grupper som är olika. 
      
      
        147.   Förutsättningarna i fråga om skyddsområdet är uppfyllda när det gäller såväl personer (näringsidkare inom gemenskapen) som
      i sak (gemenskapsrättens tillämpningsområde). 
      
      
        148.   De grupper som skall jämföras mot varandra är å ena sidan förare som är egenföretagare och å andra sidan mobila arbetstagare.
       
      
      
        149.   Den allmänna likhetsprincipen har åsidosatts endast om dessa båda grupper är olika men behandlas lika och det saknas sakliga
      skäl för en sådan behandling.  
      
      
        150.   Det avgörande är dock inte om de båda grupperna behandlas lika i alla avseenden utan i det avseende som varit föremål för
      lagstiftning. 
      
      
        151.   Förare som är egenföretagare och mobila arbetstagare uppvisar både gemensamma drag och olikheter. Till olikheterna hör exempelvis
      den arbetsrättsliga ställningen och sådant arbete som typiskt utförs av företagare. 
      
      
        152.   Som kommissionen och rådet har anfört befinner sig dock förare som är egenföretagare och mobila arbetstagare i samma situation
      såtillvida att båda grupperna utövar en verksamhet inom vägtransportområdet som avser körning av fordon. 
      
      
        153.   Spanien har gjort gällande att detta endast utgör grund för att tillämpa lika bestämmelser om körtider men inte lika bestämmelser
      om arbetstider. Bakom detta argument ligger det felaktiga antagandet att endast en viss aspekt – körtiderna – blir föremål
      för begränsningar. Gemenskapslagstiftarens syfte är emellertid att införa begränsningar som avser tid även i fråga om annan
      verksamhet som handhas av personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter.  
      
      
        154.   Det är dock inte bara i fråga om körningen som förare som är egenföretagare kan likställas med mobila arbetstagare, utan det
      gäller även annan verksamhet, som exempelvis lastning, lossning, rengöring och underhåll. 
      
      
        155.   När det gäller den verksamhet som en förare som är egenföretagare utövar i sin egenskap av företagare är han inte alls i samma
      situation som en mobil arbetstagare. I det avseendet är han dock underkastad särskilda bestämmelser. Kommissionen, rådet och
      parlamentet har helt riktigt hänvisat till artikel 3 a.2 enligt vilken viss verksamhet inte räknas som arbetstid. 
      
      
        156.   För att kunna beakta de speciella förhållanden som råder för förare som är egenföretagare föreskrivs i artikel 2.1 andra och
      tredje styckena att kommissionen skall analysera vilka konsekvenserna blir för bland annat vägtrafiksäkerheten, konkurrensvillkoren
      och yrkets struktur av att förare som är egenföretagare utesluts från direktivets tillämpningsområde. Detta skall göra det
      möjligt för kommissionen och senare rådet och parlamentet att fastställa villkoren för inkludering av förare som är egenföretagare.
       
      
      
        157.   Spaniens påstående att man i direktivet behandlar olika situationer lika är därmed felaktigt är därmed felaktigt. Förare som
      är egenföretagare och mobila arbetstagare behandlas nämligen lika endast i den omfattning som deras situation är lika. 
      
      
        158.   Jag anser därför att det inte är nödvändigt att göra en särskild prövning huruvida det finns sakliga skäl för en likabehandling
      av olika sakförhållanden. 
      
      
        159.   Att det kan vara rättsenligt att behandla förare som är egenföretagare och mobila arbetstagare olika och att detta till och
      med redan praktiseras, framgår av Spaniens egen hänvisning till den längre veckoarbetstiden i Spanien för förare som är egenföretagare.
      Detta följer av att strängare regler gäller för mobila arbetstagare enligt kollektivavtal. 
      
      
      2. Artikel 74 EG
      
        160.   Med anledning av Spaniens påstående att artikel 74 EG har åsidosatts skall jag först redovisa artikelns normativa innehåll.
      Enligt bestämmelsen skall varje åtgärd som vidtas inom ramen för fördraget med avseende på fraktsatser och befordringsvillkor
      avvägas med hänsyn till den ekonomiska situationen för transportföretagen. 
      
      
        161.   Bestämmelsen riktar sig ostridigt till gemenskapens institutioner, alltså även till parlamentet och rådet i deras egenskap
      av gemenskapslagstiftare.  
      
      
        162.   Artikel 74 EG syftar till att en åtgärd inte endast skall ligga i näringsidkarnas intressen eller andra allmänna intressen.
       
      
      
        163.   Frågan är huruvida artikel 74 EG endast gäller åtgärder som direkt avser fraktsatser och befordringsvillkor eller om den även
      gäller sådana åtgärder som leder till ökade kostnader och därigenom påverkar trafikföretagens avkastning, det vill säga åtgärder
      som indirekt påverkar priserna.  
      
      
        164.   Även om man i likhet med Spanien anser att bestämmelsen även omfattar åtgärder som indirekt påverkar fraktsatserna vill jag
      understryka att artikel 74 EG inte är någon absolut regel utan en regel som förutsätter att en avvägning sker utifrån ändamålet
      med en åtgärd. Detta framgår redan av ordalydelsen i artikel 74 EG, enligt vilken åtgärden skall ”avvägas” med hänsyn till
      situationen. Det är alltså endast fråga om en bestämmelse om att vissa hänsyn skall tas.
      
      
        165.   Denna tillgodoses i direktivet särskilt genom artikel 2.1 tredje stycket enligt vilket kommissionen åläggs att lägga fram
      en rapport angående konsekvenserna för vägtrafiksäkerheten, konkurrensvillkoren, yrkets struktur och de sociala aspekterna
      av att förare som är egenföretagare utesluts från direktivets tillämpningsområde. 
      
      
        166.   Såsom kommissionen riktigt har påpekat utgör definitionen av arbetstid i artikel 3 a.2 ett bevis på att transportföretagens
      särskilda villkor har beaktats.  
      
      
        167.   Talan kan därför inte vinna bifall på den grund som avser påstående om överträdelse av artikel 74 EG.
      
      
      D –  Motiveringsskyldigheten (den fjärde grunden för talan i mål C‑184/02 och den femte grunden för talan i mål C‑223/02) 
      
        168.   Spanien och Finland har gjort gällande att även motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG har åsidosatts. 
      
      
        169.   Som grund för sitt påstående att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts har Spanien anfört att det saknas en ändamålsenlig
      motivering för att inkludera förare som är egenföretagare i direktivets tillämpningsområde. Vad som sägs i åttonde skälet
      om att tills vidare undanta förare som är egenföretagare är förvirrande och är inte övertygande mot bakgrund av de relevanta
      omständigheterna. 
      
      
        170.   Enligt Finland saknas inte endast en motivering för åtgärden att inbegripa förare som är egenföretagare utan även en redovisning
      av de problem som avses bli lösta genom direktivet, exempelvis olika konkurrensvillkor. 
      
      
        171.   Jag ska börja med ett påstående från parlamentet att motiveringen till det ursprungliga förslaget blir gällande även för den
      antagna rättsakten såvitt förslaget och rättsakten överensstämmer till innehållet.  
      
      
        172.   Här delar jag Finlands uppfattning att motiveringen skall finnas i rättsaktens slutliga lydelse. Detta framgår redan av ordalydelsen
      i artikel 253 EG (”…direktiv ... som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt ... skall vara motiverade …”). Det betyder
      nämligen att motiveringen måste finnas med i den lydelse som dessa institutioner antar. Enligt artikel 253 EG måste den antagna
      rättsakten också innehålla en hänvisning till kommissionens förslag. En sådan hänvisning kan inte under några förhållanden
      ersätta en motivering.  
      
      
        173.   Enligt fast rättspraxis är motiveringsskyldighetens omfattning beroende av den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet. I rättsakter
      med allmän giltighet, som i förevarande fall, kan motiveringen begränsas till den helhetssituation som har lett fram till
      rättsaktens antagande och de allmänna syften som skall uppnås med den
         			(41)
         		.
      
      
        174.   Det omtvistade direktivet innehåller i de båda första skälen en beskrivning av den rättsliga helhetssituationen och i elfte
      och tolfte skälen en särskild motivering för behovet av att begränsa nattarbete. 
      
      
        175.   Direktivet innehåller därför en sammanhängande och tillräcklig beskrivning av den situation som sammantaget har lett fram
      till antagandet av det
         			(42)
         		. 
      
      
        176.   Direktivet uppfyller emellertid även kravet på att gemenskapens syften med rättsakten skall anges. Dessa är enligt fjärde
      skälet att säkerställa vägtrafiksäkerheten samt skyddet för de berörda personernas hälsa och säkerhet. Dessa personer berörs
      sedan i sjätte, sjunde och åttonde skälen, varvid de båda grupperna mobila arbetstagare respektive förare som är egenföretagare
      nämns var för sig. Visserligen finns det endast beträffande mobila arbetstagare en särskild motivering i fråga om definitionen
      av arbetstid, men detta kan förklaras med att förare som är egenföretagare först senare skall inkluderas på grundval av en
      rapport från kommissionen. När direktivet blir tillämpligt på egenföretagare kommer för övrigt samma bestämmelser att gälla
      för dem. Därmed kommer även fjärde skälet, där direktivets syften anges, att avse den gruppen.  
      
      
        177.   Som kommissionen riktigt har påpekat hade det dessutom varit nödvändigt att lämna en särskild motivering för att undanta förare
      som är egenföretagare. Såsom framgår av förordning nr 3820/85 omfattas nämligen i regel förare som är egenföretagare av direktivets
      bestämmelser.  
      
      
        178.   Någon mer detaljerad motivering har inte varit nödvändig. Enligt fast rättspraxis ”krävs … inte att det i motiveringen anges
      alla väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter …”
         			(43)
         		.
      
      
        179.   Eftersom det syfte som gemenskapsinstitutionerna eftersträvar väsentligen framgår av direktivet kan det inte krävas någon
      mer specifik motivering
         			(44)
         		. Eftersom det är fråga om ett direktiv, det vill säga en rättsakt med allmän giltighet, har parlamentet och rådet inte heller
      varit skyldiga att i sin motivering lämna några närmare fakta
         			(45)
         		.
      
      
        180.   Ett ytterligare krav enligt fast rättspraxis är att det av motiveringen klart och tydligt skall framgå på vilket sätt den
      institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna
      åtgärden
         			(46)
         		. Av det kan man dock inte dra slutsatsen att det är de förare som är egenföretagare som skall utgöra riktmärke för bedömningen
      av huruvida motiveringen är rättsenlig.
      
      
        181.   Mot tanken att enskilda rättssubjekt skall anses ”berörda” av ett direktiv talar den omständigheten att motiveringsskyldigheten
      enligt rättspraxis syftar till att tillvarata rättsskyddsintresset. Enskilda rättssubjekt har dock inget särskilt starkt rättsskydd
      i ett direktiv
         			(47)
         		.
      
      
        182.   Som parlamentet riktigt har påpekat är den omtvistade rättsakten nämligen ett direktiv som enligt artikel 249 EG är riktat
      till medlemsstaterna. Därmed är det medlemsstaterna som är berörda av åtgärden. De förare som är egenföretagare är endast
      att betrakta som berörda av respektive medlemsstats införlivandeåtgärder. 
      
      
        183.   Mot alltför stränga krav på motiveringsskyldigheten talar också den omständigheten att Spanien och Finland som medlemsstater
      har varit nära knutna till lagstiftningsförfarandet. I sådana fall utgår nämligen domstolen från att medlemsstaterna ”känner
      till de skäl som ligger till grund för [rättsakten]”
         			(48)
         		.
      
      
        184.   Talan kan därför inte vinna bifall på den åberopade grunden att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
      
      
      V –  Rättegångskostnader 
      
        185.   Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
      Eftersom parlamentet och rådet har yrkat det och då Konungariket Spanien och Republiken Finland har tappat respektive mål
      skall dessa förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna
      skall kommissionen, som har intervenerat i målen, bära sina kostnader.  
      
       
      VI –  Förslag till avgörande 
      
        186.   Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
      
      
         1.      Talan i målen ogillas. 
         
      
      2.
         Konungariket Spanien och Republiken Finland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.  
      
      
      
         3.      Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad. 
         
      
      
       1 –
         
         Originalspråk: tyska.
      
      2 –
         
         EGT L 80, s. 35.
            
         
      
      3 –
         
         EGT L 370, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 113.
            
         
      
      4 –
         
         EGT L 307, s. 18.
            
         
      
      5 –
         
         EGT L 195, s. 41.
            
         
      
      6 –
         
         Dom av den 27 september 1988 i mål 165/87, kommissionen mot rådet (REG. 1988, s. 5545; svensk specialutgåva, volym 9, s. 721),
            punkt 19, och dom av den 10 december 2002 i mål C‑491/01, British American Tobacco [Investments] Ltd och Imperial Tobacco
            Ltd (REG 2002, s. I‑11453), punkt 98.
            
         
      
      7 –
         
         Dom av den 30 januari 2001 i mål C‑36/98, Spanien mot rådet (REG 2001, s. I‑779), punkt 58, dom av den 4 april 2000 i mål
            C‑269/97, kommissionen mot rådet (REG 2000, s. I‑2257), punkt 43, dom av den 11 juni 1991 i mål C‑300/89, kommissionen mot
            rådet (REG 1991, s. I‑2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-199), punkt 10, och dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86,
            kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 11.
            
         
      
      8 –
         
         Domarna i de ovan i fotnot 7 nämnda målen C‑36/98, punkt 58, C‑269/97, punkt 43, och C‑300/89, punkt 10. 
            
         
      
      9 –
         
         Rådets direktiv 92/29/EEG av den 31 mars 1992 om minimikrav avseende säkerhet och hälsa för förbättrad medicinsk behandling
            ombord på fartyg (EGT L 113, s. 19; svensk specialutgåva, område 5, volym 5, s. 106).
            
         
      
      10 –
         
         Min kursivering.
            
         
      
      11 –
         
         Rådets förordning (EEG) nr 1390/81 av den 12 maj 1981 om utvidgning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen
            för social trygghet när anställda och deras familjer flyttar inom gemenskapen till att omfatta även egenföretagare och deras
            familjer (EGT L 143, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 132).
            
         
      
      12 –
         
         Dom av den 12 november 1996 i mål C‑84/94, Förenade kungariket mot rådet (REG 1996, s. I‑5755), punkt 39.
            
         
      
      13 –
         
         Domen i det ovan i fotnot 6 nämnda målet C‑491/01, punkt 80.
            
         
      
      14 –
         
         Dom av den 28 november 1978 i mål 97/78, Schumalla (REG 1978, s. 2311), punkt 5.
            
         
      
      15 –
         
         Jämför dom av den 9 juni 1994 i mål C‑394/92, Michielsen och Geybels Transport Service NV (REG 1994, s. I‑2497), punkterna
            14 och 19. 
            
         
      
      16 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 12 nämnda målet C‑84/94, punkt 38.
            
         
      
      17 –
         
         Dom av den 18 januari 2001 i mål C‑297/99, Skills Motor Coaches Ltd m.fl. (REG 2001, s. I‑573), punkt 25.
            
         
      
      18 –
         
         Denna aspekt skall jag gå närmare in på i samband med prövningen av den andra grunden för talan.
            
         
      
      19 –
         
         Dom av den 11 september 2003 i mål C‑211/01, kommissionen mot rådet (REG 2003, s. I-0000).
            
         
      
      20 –
         
         I dessa används orden ”évitent”, ”evitano”, ”evitarán” och ”devem evitar”.
            
         
      
      21 –
         
         I dessa används orden ”skal”, ”skall” och ”shall avoid imposing”. 
            
         
      
      22 –
         
         ”Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη
            δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.”
            
         
      
      23 –
         
         ”Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat
            pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.”
            
         
      
      24 –
         
         Domen i det ovan i fotnot 12 nämnda målet C‑84/94, punkt 44.
            
         
      
      25 –
         
         ”Gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det finns nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensförmåga.”
            
            
         
      
      26 –
         
         Dom av den 22 april 1999 i mål C‑161/97 P, Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH mot kommissionen (REG 1999, s. I‑2057), punkt 101.
            
         
      
      27 –
         
         Dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold (REG 1974, s. 491; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), punkt 14, och dom av den
            7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU (REG 1985, s. 531), punkt 9.
            
         
      
      28 –
         
         Dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C‑143/88 och C‑92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen m.fl. (REG 1991, s. I‑415;
            svensk specialutgåva, volym 11, s. I-19), punkt 77.
            
         
      
      29 –
         
         Dom av den 20 november 2003 i mål C‑356/01, Österrike mot kommissionen (REG. 2003, s. I-0000), punkterna 52 och 53.
            
         
      
      30 –
         
         Dom av den 12 mars 2002 i de förenade målen C‑27/00 och C‑122/00, Omega Air Ltd m.fl. (REG 2002, s. I‑2569), punkt 62, dom
            av den 13 november 1990 i mål 331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I‑4023), punkt 13, och dom av den 16 december 1999 i mål
            C‑101/98, UDL (REG 1999, s. I‑8841), punkt 30.
            
         
      
      31 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 27 nämnda målet 4/73, punkt 14, dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237;
            svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 15, dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf (REG 1989, s. 2609), punkt 18,
            dom av den 10 januari 1992 i mål C‑177/90, Kühn (REG 1992, s. I‑35), punkt 16, dom av den 5 oktober 1994 i mål C‑280/93, Tyskland
            mot rådet (REG 1994, s. I‑4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. 171), punkt 78, dom av den 13 december 1994 i mål C‑306/93,
            SMW Winzersekt (REG 1994, s. I‑5555), punkt 22, dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, National Federation of Fishermen’s
            Organizations m.fl. (REG 1995, s. I‑3115), punkt 55, och dom av den 28 april 1998 i mål C‑200/96, Metronome Musik GmbH (REG
            1998, s. I‑1953), punkt 21. 
            
         
      
      32 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 31 nämnda målet C‑306/93, punkt 27.
            
         
      
      33 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 31 nämnda målet C‑306/93, punkt 27.
            
         
      
      34 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 31 nämnda målet C‑306/93, punkt 24. I den domen tillämpade domstolen i sitt avgörande den mindre stränga
            metod som jag inte förordar här. 
            
         
      
      35 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 31 nämnda målet C‑306/93, punkt 28.
            
         
      
      36 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 30 nämnda målet C‑331/88.
            
         
      
      37 –
         
         Dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑359/92, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I‑3681).
            
         
      
      38 –
         
         Se exempelvis dom av den 13 maj 1997 i mål C‑233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I‑2405), och dom i det
            ovan i fotnot 12 nämnda målet C‑84/94.
            
         
      
      39 –
         
         Dom i de ovan i fotnot 30 nämnda förenade målen C‑27/00 och C‑122/00, punkt 63, och dom av den 17 juli 1997 i de förenade
            målen C‑248/95 och C‑249/95, SAM Schiffahrt och Stapf mot Tyskland, (REG 1997, s. I‑4475), punkt 23. Se avseende det socialpolitiska
            området dom i det ovan i fotnot 12 nämnda målet C‑84/94, punkt 58. 
            
         
      
      40 –
         
         Dom i det ovan i fotnot 31 nämnda målet C‑306/93, punkt 30, dom av den 7 juli 1993 i mål C‑217/91, Spanien mot kommissionen
            (REG 1993, s. I‑3923), punkt 37, och dom av den 13 april 2000 i mål C‑292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I‑2737), punkt
            39.
            
         
      
      41 –
         
         Dom av den 7 november 2000 i mål C‑168/98, Luxemburg mot parlamentet och rådet (REG 2000, s. I‑9131), punkt 62, och dom av
            den 19 november 1998 i mål C‑150/94, Förenade kungariket mot rådet (REG 1998, s. I‑7235), punkterna 25 och 26.
            
         
      
      42 –
         
         Se domen i de ovan i fotnot 30 nämnda förenade målen C‑27/00 och C‑122/00, punkt 48, och domen i det ovan i fotnot 41 nämnda
            målet C‑168/98, punkterna 63 och 64.
            
         
      
      43 –
         
         Dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I‑3081), punkt 49, och dom av den
            14 februari 1990 i mål 350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen (REG 1990, s. I‑395), punkt 16, och där angiven rättspraxis.
            
            
         
      
      44 –
         
         Domen i de ovan i fotnot 30 nämnda förenade målen C‑27/00 och C‑122/00, punkt 47, domen i det ovan i fotnot 41 nämnda målet
            C‑168/98, punkterna 62 och 66, domen i det ovan i fotnot 41 nämnda målet C‑150/94, punkterna 25 och 26, dom av den 4 februari
            1997 i de förenade målen C‑71/95, C‑155/95 och C‑271/95, Belgien mot kommissionen (REG 1997, s. I‑687), punkt 53, och dom
            av den 22 januari 1986 i mål 250/84, Eridania m.fl. (REG 1986, s. 117), punkt 38.
            
         
      
      45 –
         
         Jämför domen i det ovan i fotnot 41 nämnda målet C‑150/94, punkt 32, domen i det ovan i fotnot 43 nämnda målet C‑350/88, punkterna
            15 och 16, och dom av den 5 maj 1998 i mål C‑180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2265), punkt 70.
            
            
         
      
      46 –
         
         Domen i de ovan i fotnot 44 nämnda förenade målen C‑71/95, C‑155/95 och C‑271/95, punkt 53, domen i det ovan i fotnot 43 nämnda
            målet C‑478/93, punkt 48, och dom av den 14 juli 1994 i mål C‑353/92, Grekland mot rådet (REG 1994, s. I‑3411), punkt 19.
            
         
      
      47 –
         
         Dom av den 12 november 1998 i mål C‑352/96, Italien mot rådet (REG 1998, s. I‑6937), punkt 40.
            
         
      
      48 –
         
         Domen i det ovan i fotnot 43 nämnda målet C‑478/93, punkt 50, och dom av den 22 juni 1993 i mål C‑54/91, Tyskland mot kommissionen
            (REG 1993, s. I‑3399).