CELEX: 52022PC0062
Language: nl
Date: 2022-02-16
Title: Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens het tweede gedeelte van de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Minamata inzake kwik, in verband met de goedkeuring van een besluit tot vaststelling van grenswaarden voor kwikafval in overeenstemming met artikel 11, lid 2, van dat verdrag

EUROPESE
                              COMMISSIE
                                                    Brussel, 16.2.2022
                                                    COM(2022) 62 final
                                                    2022/0042 (NLE)
                                      Voorstel voor een
                                 BESLUIT VAN DE RAAD
     tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens het
    tweede gedeelte van de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het
   Verdrag van Minamata inzake kwik, in verband met de goedkeuring van een besluit tot
   vaststelling van grenswaarden voor kwikafval in overeenstemming met artikel 11, lid 2,
                                       van dat verdrag
NL                                                                                        NL
 ---pagebreak---                                              TOELICHTING
   1.        ONDERWERP VAN HET VOORSTEL
   Dit voorstel betreft een besluit tot vaststelling van het namens de Unie in te nemen standpunt
   tijdens het tweede gedeelte van de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij
   het Verdrag van Minamata inzake kwik (COP4.2), in verband met de beoogde goedkeuring
   van een besluit tot vaststelling van grenswaarden voor met kwik of kwikverbindingen
   verontreinigd afval (hierna “met kwik verontreinigd afval” genoemd), zoals bedoeld in
   artikel 11, lid 2, van dat verdrag.
   2.        ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
   2.1.      Het Verdrag van Minamata inzake kwik
   Het Verdrag van Minamata inzake kwik (hierna “de overeenkomst” genoemd) is het
   belangrijkste internationale juridische kader voor de bescherming van de menselijke
   gezondheid en het milieu tegen antropogene emissies en lozingen van kwik en
   kwikverbindingen in lucht, water en bodem. Het heeft betrekking op de volledige
   levenscyclus van kwik, van de primaire kwikmijnbouw tot de verwijdering van kwikafval. De
   overeenkomst is op 16 augustus 2017 in werking getreden. De Europese Unie en al haar
   lidstaten zijn partij bij de overeenkomst1.
   In artikel 11, lid 2, van de overeenkomst is bepaald dat voor de toepassing van de
   overeenkomst onder “kwikafval” wordt verstaan, stoffen of voorwerpen die a) uit kwik of
   kwikverbindingen bestaan, b) kwik of kwikverbindingen bevatten, of c) verontreinigd zijn
   met kwik of kwikverbindingen, in een hoeveelheid die boven de relevante grenswaarden ligt
   die door de Conferentie van de partijen zijn bepaald, die worden verwijderd, bestemd zijn
   voor verwijdering of ingevolge de bepalingen van de nationale wetgeving of de overeenkomst
   moeten worden verwijderd. In het desbetreffende artikel wordt hieraan toegevoegd dat deze
   begripsomschrijving van “kwikafval” niet van toepassing is op deklagen, afvalgesteente en
   residuen uit de mijnbouw, uitgezonderd de primaire kwikmijnbouw, tenzij hierin kwik of
   kwikverbindingen aanwezig zijn in een hoeveelheid die boven de door de Conferentie van de
   partijen bepaalde grenswaarden ligt.
   In artikel 11, lid 3, van de overeenkomst is gespecificeerd dat afval dat krachtens artikel 11,
   lid 2, als kwikafval wordt aangemerkt op milieuverantwoorde wijze (“in an environmentally
   sound manner”, ESM) moet worden beheerd.
   De Conferentie van de partijen bij de overeenkomst heeft tijdens haar derde vergadering
   (25-29 november 2019) Besluit MC-3/52 aangenomen, dat luidt als volgt:
   Enerzijds zijn alle afvalstoffen die uit kwik of kwikverbindingen bestaan of deze bevatten,
   “kwikafval” in de zin van artikel 11, lid 2, van de overeenkomst, ongeacht het gehalte aan
   kwik of kwikverbindingen. Voor deklagen en afvalgesteente afkomstig van andere mijnbouw
   1
        Besluit (EU) 2017/939 van de Raad van 11 mei 2017 betreffende de sluiting namens de Europese Unie van
        het Verdrag van Minamata inzake kwik (PB L 142 van 2.6.2017, blz. 4).
   2
        Decision MC-3/5 Mercury waste thresholds, Report of the Conference of the Parties to the Minamata
        Convention on Mercury on the work of its third meeting, UNEP/MC/COP.3/23 van 7.1.2020, beschikbaar
        via: https://www.mercuryconvention.org/sites/default/files/documents/final_report/UNEP-MC-COP-3-23-
        Report-EN.pdf
NL                                                      1                                                     NL
 ---pagebreak---    dan primaire kwikmijnbouw is het niet nodig drempelwaarden te ontwikkelen, wat betekent
   dat zij wel onder het toepassingsgebied van artikel 11 van de overeenkomst vallen.
   Anderzijds is er ten aanzien van afvalstoffen die met kwik of kwikverbindingen verontreinigd
   zijn (hierna “met kwik verontreinigd afval” genoemd), met inbegrip van residuen afkomstig
   van andere mijnbouw dan primaire kwikmijnbouw (“mijnbouwresiduen”), geen
   overeenstemming door de partijen bereikt, en moet de groep van technische deskundigen die
   bij de tweede vergadering van de COP (19-23 november 2018) is opgericht, de besprekingen
   over toepasselijke drempels voortzetten in de tussentijdse periode die aan de vierde
   vergadering voorafgaat.
   2.2.      De Conferentie van de partijen
   De Conferentie van de partijen bij de overeenkomst (“COP”) vervult de haar op grond van de
   overeenkomst toegewezen taken en onderzoekt en neemt daartoe onder meer alle aanvullende
   maatregelen die noodzakelijk kunnen zijn om de doelstellingen van de overeenkomst te
   verwezenlijken, waaronder de vaststelling van relevante richtsnoeren.
   Overeenkomstig artikel 28 van de overeenkomst en Besluit MC-1/1 betreffende het reglement
   van orde dat de COP op haar eerste vergadering (24-29 september 2017) heeft vastgesteld,
   heeft elke partij één stem. Als regionale organisatie voor economische integratie beschikt de
   Unie echter, ten aanzien van binnen haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, over het
   aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal stemmen van haar lidstaten die partij zijn bij de
   overeenkomst. De Unie oefent haar stemrecht niet uit indien een van haar lidstaten zijn
   stemrecht uitoefent, en omgekeerd.
   2.3.      De beoogde handeling van de Conferentie van de partijen
   De bovengenoemde werkzaamheden van deskundigen in de tussentijdse periode hebben
   geresulteerd in een speciaal verslag van het secretariaat van het verdrag, dat een
   ontwerpbesluit van de COP over de drempelwaarden voor kwikafval omvat, voor overleg en
   mogelijke goedkeuring tijdens de COP4.2 (de beoogde handeling)3.
   In de beoogde handeling worden grenswaarden vastgesteld die de identificatie mogelijk
   maken van met kwik verontreinigd afval dat onder artikel 11 van de overeenkomst zal vallen.
   De beoogde handeling zal derhalve het toepassingsgebied van de afvalbepalingen van de
   overeenkomst nader definiëren, met name artikel 11, lid 3, inzake de verplichting om relevant
   kwikafval op milieuverantwoorde wijze te behandelen.
   3.        NAMENS DE UNIE IN TE NEMEN STANDPUNT
   Het voorgestelde standpunt, dat tijdens het tweede gedeelte van de vierde vergadering van de
   COP namens de Unie moet worden ingenomen, houdt in dat steun wordt verleend aan de
   vaststelling van een beoogde handeling die in overeenstemming is met het EU-acquis.
   Hoewel de beoogde handeling Besluit MC-3/5 zal aanvullen door zich te richten op een
   andere categorie kwikafval, namelijk met kwik verontreinigd afval, is dit voorgestelde
   standpunt volledig in overeenstemming met het standpunt van de EU met het oog op COP.3,
   3
        UNEP/MC/COP.4/8
NL                                                2                                              NL
 ---pagebreak---    dat een belangrijke rol heeft gespeeld bij de ontwikkeling van dit besluit en reeds betrekking
   heeft op de drempel voor dergelijk afval4.
   Kwikafval is op EU-niveau gereguleerd, met name bij Verordening (EU) 2017/852 van het
   Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2017 betreffende kwik, en tot intrekking van
   Verordening (EG) nr. 1102/20085, bij Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de
   Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen6, bij Richtlijn 2006/21/EG van het
   Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van afval van
   winningsindustrieën en houdende wijziging van Richtlijn 2004/35/EG7 en bij Beschikking
   2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 tot vervanging van Beschikking 94/3/EG
   houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, punt a), van
   Richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen en Beschikking 94/904/EG van de
   Raad tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4,
   van Richtlijn 91/689/EEG van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen8.
   De afvalstoffenwetgeving van de EU berust op de essentiële verplichting van de artikelen 13
   en 17 van Richtlijn 2008/98/EG volgens welke de lidstaten de nodige maatregelen moeten
   nemen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de
   gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu. Met deze
   bepalingen wordt tegemoetgekomen aan de ESM-verplichting van artikel 11, lid 3, van de
   overeenkomst.
   Terwijl de EU een cruciale rol heeft gespeeld bij het tot stand komen van de overeenkomst,
   met inbegrip van de bepalingen inzake kwikafval, en EU-deskundigen aanzienlijk hebben
   bijgedragen aan de bovengenoemde tussentijdse besprekingen tussen deskundigen, gaat het
   EU-acquis inzake afvalstoffen in feite nog verder dan artikel 11 van de overeenkomst,
   aangezien al het in die bepaling bedoeld kwikafval op EU-niveau wordt gereguleerd en aan
   ESM wordt onderworpen, ongeacht het gehalte aan kwik of kwikverbindingen.
   Een standpunt van de Unie is noodzakelijk aangezien de partijen bij de overeenkomst de
   beoogde handeling zullen moeten uitvoeren zodra deze is vastgesteld.
   4.         RECHTSGRONDSLAG
   4.1.       Procedurele rechtsgrondslag
   4.1.1.     Beginselen
   Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
   voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie
   worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit
   4
        Zie Besluit (EU) 2019/2119 van de Raad van 21 november 2019 betreffende het namens de Europese Unie
        in te nemen standpunt op de derde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van
        Minamata inzake kwik, in verband met de goedkeuring van een besluit tot vaststelling van grenswaarden
        voor kwikafval, als bedoeld in artikel 11, lid 2, van dat verdrag (PB L 3210 van 11.12.2019, blz. 117).
   5
        PB L 137 van 24.5.2017, blz. 1.
   6
        PB L 312 van 22.11.2008, blz. 3.
   7
        PB L 102 van 11.4.2006, blz. 15.
   8
        PB L 226 van 6.9.2000, blz. 3.
NL                                                           3                                                  NL
 ---pagebreak---    lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot
   aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het akkoord”.
   Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat handelingen die rechtsgevolgen hebben
   uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder
   dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een
   “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van
   de Unie vaststelt”9.
   4.1.2.    Toepassing op dit geval
   De COP is een krachtens een overeenkomst, namelijk het Verdrag van Minamata inzake
   kwik, opgericht lichaam.
   De beoogde door de COP vast te stellen handeling is een handeling met rechtsgevolgen,
   omdat de partijen bij de overeenkomst maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat
   deze wordt uitgevoerd en nageleefd.
   De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van
   de overeenkomst.
   De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9,
   VWEU.
   4.2.      Materiële rechtsgrondslag
   4.2.1.    Beginselen
   De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen
   besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde
   handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de
   beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten,
   waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl
   de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het
   overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag
   worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de
   overwegende component.
   4.2.2.    Toepassing op dit geval
   De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking
   op het milieu.
   De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1,
   VWEU.
   4.3.      Conclusie
   De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang
   met artikel 218, lid 9, VWEU.
   9
        Arrest van het Hof van 7 oktober 2014, Duitsland/Raad, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, punten 61 tot
        en met 64.
NL                                                     4                                                    NL
 ---pagebreak---                                                                    2022/0042 (NLE)
                                                   Voorstel voor een
                                            BESLUIT VAN DE RAAD
       tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens het
      tweede gedeelte van de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het
    Verdrag van Minamata inzake kwik, in verband met de goedkeuring van een besluit tot
    vaststelling van grenswaarden voor kwikafval in overeenstemming met artikel 11, lid 2,
                                                   van dat verdrag
   DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
   Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 192,
   lid 1, in samenhang met artikel 218, lid 9,
   Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
   Overwegende hetgeen volgt:
   (1)      Het Verdrag van Minamata inzake kwik10 (hierna “de overeenkomst” genoemd) is
            door de Unie gesloten bij Besluit (EU) 2017/93911 van de Raad en is op 16 augustus
            2017 in werking getreden.
   (2)      Overeenkomstig Besluit MC-1/1 betreffende het reglement van orde dat de
            Conferentie van de partijen bij de overeenkomst (“Conferentie van de partijen”) op
            haar eerste vergadering heeft vastgesteld, stellen de partijen alles in het werk om over
            alle inhoudelijke aangelegenheden bij consensus overeenstemming te bereiken.
   (3)      De Conferentie van de partijen heeft tijdens haar derde vergadering op
            25-29 november 2019 Besluit MC-3/512 aangenomen, waarbij drempels worden
            vastgesteld voor afval dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit kwik of kwikverbindingen,
            als bedoeld in artikel 11, lid 2, van de overeenkomst, en waarbij de groep van
            technische deskundigen, die door de Conferentie van de Partijen tijdens haar tweede
            vergadering op 19-23 november 2018 is opgericht, wordt verplicht drempelwaarden te
            ontwikkelen voor met kwik of kwikverbindingen verontreinigd afval (“met kwik
            verontreinigd afval”), ook voor residuen uit de mijnbouw, met uitzondering van
            primaire kwikmijnbouw.
   (4)      De Conferentie van de partijen zal naar verwachting tijdens het tweede gedeelte van
            haar vierde vergadering op 21-25 maart 2022 een besluit aannemen (“het voorgestelde
            besluit”) betreffende drempels voor met kwik verontreinigd afval, als bedoeld in
   10
            Een voor eensluidend gewaarmerkt afschrift van het Verdrag van Minamata inzake kwik is beschikbaar
            op: https://treaties.un.org/doc/Treaties/2013/10/20131010%2011-16%20AM/CTC-XXVII-17.pdf
   11
            Besluit (EU) 2017/939 van de Raad van 11 mei 2017 betreffende de sluiting namens de Europese Unie
            van het Verdrag van Minamata inzake kwik (PB L 142 van 2.6.2017, blz. 4).
   12
            Decision MC-3/5 Mercury waste thresholds, Report of the Conference of the Parties to the Minamata
            Convention on Mercury on the work of its third meeting, UNEP/MC/COP.3/23 van 7.1.2020,
            beschikbaar via: https://www.mercuryconvention.org/sites/default/files/documents/final_report/UNEP-
            MC-COP-3-23-Report-EN.pdf
NL                                                          5                                                   NL
 ---pagebreak---           artikel 11, lid 2, van de overeenkomst, dat bijgevolg het toepassingsgebied van
          artikel 11 van de overeenkomst voor dergelijk afval zal bepalen. Overwegende dat met
          kwik verontreinigd afval dat onder artikel 11, lid 2, van de overeenkomst zou vallen,
          moet worden onderworpen aan een milieuhygiënisch verantwoord beheer
          overeenkomstig artikel 11, lid 3, van die overeenkomst.
   (5)    Het vaststellen van een namens de Unie op de Conferentie van de partijen in te nemen
          standpunt is nodig omdat dit voorgestelde besluit, indien goedgekeurd, rechtsgevolgen
          heeft, aangezien de partijen bij de overeenkomst maatregelen zullen moeten nemen om
          de overeenkomst op nationaal en/of regionaal niveau uit te voeren.
   (6)    De Unie heeft in aanzienlijke mate bijgedragen aan het tot stand komen van de
          bepalingen inzake afvalstoffen van de overeenkomst en aan de tussentijdse
          werkzaamheden van de deskundigen die zijn gestart bij Besluit MC-3/5 en die
          aanleiding hebben gegeven tot het voorgestelde besluit. Het acquis van de Unie vereist
          reeds dat al het in artikel 11, lid 2, van de overeenkomst bedoelde kwikafval, met
          inbegrip van met kwik verontreinigd afval, ongeacht het kwikgehalte, wordt beheerd
          zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige
          gevolgen voor het milieu.
   (7)    De Unie mag enkel steun verlenen aan de vaststelling door de Conferentie van de
          partijen van een besluit dat in overeenstemming is met het acquis van de Unie,
   HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
                                               Artikel 1
   Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen tijdens het tweede gedeelte van
   de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij de overeenkomst houdt in dat
   steun wordt gegeven aan de vaststelling van een besluit inzake grenswaarden voor met kwik
   verontreinigd afval dat in overeenstemming is met het acquis van de Unie.
                                               Artikel 2
   Dit besluit is gericht tot de Commissie.
   Gedaan te Brussel,
                                                Voor de Raad
                                                De voorzitter
NL                                                 6                                             NL