CELEX: 62022CC0072
Language: sv
Date: 2022-06-02
Title: Förslag till avgörande av generaladvokat N. Emiliou föredraget den 2 juni 2022.#M.A.#Begäran om förhandsavgörande från Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas.#Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Asyl- och invandringspolitik – Direktiv 2011/95/EU – Artikel 4 – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artiklarna 6 och 7 – Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 8 – Placering i förvar av en sökande – Skäl för sådant förvar – Skyddet av nationell säkerhet eller allmän ordning – Placering i förvar av en asylsökande på grund av att denne olagligen rest in på unionens territorium.#Mål C-72/22 PPU.

FÖRSLAG  TILL  AVGÖRANDE  AV  GENERALADVOKAT
NICHOLAS  EMILIOU
föredraget  den  2 juni 2022(1)

Mål C‑72/22 PPU

M.A.

ytterligare deltagare i rättegången:

Valstybės sienos apsaugos tarnyba

(begäran om  förhandsavgörande  från  Lietuvos  vyriausiasis  administracinis  teismas  (Högsta  förvaltningsdomstolen,  Litauen))
”Begäran om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Rätt för en tredjelandsborgare som olagligen rest in en medlemsstat att ansöka om internationellt skydd i denna stat – Sätt att få tillgång till förfaranden för beviljande av sådant skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artiklarna 6 och 7.1 – Möjlighet att ta en sådan tredjelandsmedborgare i förvar enbart av det skälet att han olagligen passerat landets gräns – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 8.3 – Oförenlighet – Artikel 72 FEUF – Medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning samt att skydda den inre säkerheten – Möjlighet för en medlemsstat att göra undantag från direktiven 2013/32 och 2013/33 vid massiv tillströmning av migranter vid medlemsstatens gräns”

I.      Inledning

1.        Det  har  alltid  funnits  en  viss  spänning  i  internationell  rätt  mellan  å  ena  sidan  staternas  rätt  att  självständigt  kontrollera  utlänningars  inresa  och  vistelse  på  sitt  territorium  och  å  andra  sidan  den  rätt  som  tillkommer  de  personer  bland  dessa  utlänningar(2) som  fruktar  förföljelse  i  det  land  där  de  är  medborgare  att  ansöka  om  asyl.(3) Den  förstnämnda  rätten  ger  dessa  stater  rätt  att  strängt  kontrollera  passagen  av  deras  gränser  –  och  att  vidta  stränga  åtgärder  vid  olaglig  inresa  –  medan  den  andra  rätten  kräver  en  tolerans  i  denna  fråga.

2.        Denna  spänning  är  särskilt  framträdande  när  det  inträffar  vad  som  allmänt  kallas  en  ”massiv  tillströmning”  av  tredjelandsmedborgare  vid  gränserna.  Ett  sådant  fenomen,  som  blivit  mer  frekvent  förekommande  i  Europa  under  de  senaste  tjugo  åren,  beroende  på  krig  och  andra  spänningar  som  drabbat  olika  regioner  i  världen,  komplicerar  gränskontrollen  i fråga.  Många  av  dessa  medborgare  försöker  nämligen,  och  lyckas  rentav,  passera  gränserna  olagligt.  Dessa  olagliga  inresor  uppfattas  ofta  i  sig  av  de  berörda  medlemsstaterna  som  ett  hot  mot  deras  inre  säkerhet.  När  dessa  medborgare  är  asylsökande  ska  de  emellertid  i  princip  få  vistas  i  dessa  stater  och  tillåtas  att  stanna  där  under  den  tid  som  asylansökan  prövas.

3.        Lettland,  Litauen  och  Polen  står,  sedan  sommaren  2021,  inför  en  sådan  ”massiv  tillströmning”  vid  de  gränser  som  de  delar  med  Belarus  –  ett  av  inreseställena  till  Schengenområdet  –  och  antalet  fall  av  olaglig  passage  av  dessa  gränser  har  ökat  drastiskt.  Denna  ”tillströmning”  är  dessutom  en  del  av  ett  särskilt  geopolitiskt  sammanhang.  Såsom  unionens  politiska  institutioner  har  konstaterat  har  denna  massiva  tillströmning  nämligen  orkestrerats  av  de  belarusiska  myndigheterna.

4.        För  att  hantera  dessa  omständigheter  har  dessa  medlemsstater,  i  syfte  att  stärka  sina  gränser  och  på  så  sätt  säkerställa  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  i  dessa  länder,  utlyst  undantagstillstånd.  De  har  i  detta  sammanhang  tillämpat  bestämmelser  i  nationell  rätt  som  innebär  undantag  från  allmänna  rättsregler,  inbegripet  asylrättsliga  sådana.  Genom  förevarande  begäran  om  förhandsavgörande  från  Lietuvos  vyriausiasis  administracinis  teismas  (Högsta  förvaltningsdomstolen,  Litauen)  har  domstolen  ombetts  att  klargöra  huruvida  vissa  av  dessa  bestämmelser,  som  tillämpas  av  Republiken  Litauen,  är  förenliga  med  unionsrätten.

5.        Den  hänskjutande  domstolens  frågor  avser  närmare  bestämt  hur  medlemsstaterna  ska  behandla  tredjelandsmedborgare  som  rest  in  olagligt  på  deras  territorium  och  som  där  vill  erhålla  internationellt  skydd,  i  enlighet  med  direktiv 2013/32/EU  om  gemensamma  förfaranden  för  att  bevilja  och  återkalla  internationellt  skydd(4) (nedan  kallat  förfarandedirektivet)  och  direktiv 2013/33/EU  om  normer  för  mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd(5) (nedan  kallat  mottagandedirektivet).  Tolkningsfrågorna  syftar  i  huvudsak  till  att  få  klarhet  i  huruvida  dessa  direktiv utgör  hinder  för  nationella  bestämmelser  som,  vid  massiv  tillströmning,  dels  innebär  en  påtaglig  begränsning  av  möjligheten  för  dessa  medborgare  att  få  tillträde  till  förfarandena  för  beviljande  av  ett  sådant  skydd,  dels  gör  det  möjligt  att  hålla  asylsökande  i  förvar  enbart  av  det  skälet  att  de  har  passerat  den  nationella  gränsen  olagligt.

6.        I  detta  förslag  till  avgörande  kommer  jag  att  förklara  att  sådana  regler  faktiskt  inte  är  förenliga  med  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.  Jag  kommer  emellertid  inte  att  stanna  där,  utan  kommer  att  ta  itu  med  frågan  huruvida  en  medlemsstat,  under  sådana  omständigheter  som  dem  som  Litauen  står  inför  vid  sin  gräns,  enligt  unionens  primärrätt  har  rätt  att  göra  undantag  från  dessa  direktiv med  hänsyn  till  lag  och  ordning  och  skyddet  av  den  inre  säkerheten.  På  denna  punkt kommer  jag  att  förklara  att  även  om  vissa  undantag  teoretiskt  sett  är  möjliga,  går  de  aktuella  nationella  bestämmelserna  utöver  vad  som  är  tillåtet  i  detta  hänseende.
II.    Tillämpliga bestämmelser

A.      Genèvekonventionen

7.        Artikel 31  i  konventionen  om  flyktingars  rättsliga  ställning(6) (nedan  kallad  Genèvekonventionen),  med  rubriken  ”Flyktingar  som  vistas  olagligt  i  mottagarlandet”,  föreskrivs  följande  i punkt 1:
”Fördragsslutande  stat  skall  icke  för  olovlig  inresa  eller  olovligt  uppehåll  bestraffa  flykting,  som  anlänt  direkt  från  område  varest  hans  liv  eller  frihet  var  i  fara  på  sätt  i  artikel 1  avses  och  som  utan  tillstånd  inrest  eller  uppehåller  sig  inom  den  fördragsslutande  statens  område,  under  förutsättning  att  flyktingen  utan  dröjsmål  anmäler  sig  hos  myndigheterna  och  visar  godtagbara skäl för  sin  olovliga  inresa  eller  sitt  olovliga  uppehåll.”
B.      Unionsrätt

1.      Förfarandedirektivet

8.        I  artikel 6  i  förfarandedirektivet,  med  rubriken  ”Rätt  till  prövning  av  ansökan”,  föreskrivs  följande:
”1.      Om  en  person  ansöker  om  internationellt  skydd  vid  en  myndighet  som  enligt  nationell  rätt  är  behörig  att  registrera  sådana  ansökningar  ska  denna  diarieföring  ske  senast  tre  arbetsdagar  efter  det  att  ansökan  gjorts.
Om  ansökan  om  internationellt  skydd  görs  vid  en  annan  myndighet  som  kan  förväntas  få  ta  emot  sådana  ansökningar  men  som  inte  är  behörig  att  registrera  dem  i  enlighet  med  nationell  rätt  ska  medlemsstaterna  säkerställa  att  diarieföringen  sker  senast  sex  arbetsdagar  efter  det  att  ansökan  gjorts.
Medlemsstaterna  ska  säkerställa  att  de  andra  myndigheter  som  kan  förväntas  få  ta  emot  ansökningar  om  internationellt  skydd,  till  exempel  polisen,  gränsbevakningen,  invandringsmyndigheterna  och  personalen  vid  förvarsanläggningar  har  relevant  information  och  att  deras  personal  erhåller  nödvändig  utbildning  med  hänsyn  till  utförandet  av  sina  uppgifter  och  sitt  ansvar  och  instrueras  att  upplysa  sökande  om  var  och  hur  ansökningar  om  internationellt  skydd  kan  lämnas  in.
2.      Medlemsstaterna  ska  se  till  att  en  person  som  har  ansökt  om  internationellt  skydd  har  en  faktisk  möjlighet  att  lämna  in  sin  ansökan  så  snart  som  möjligt.  Om  sökanden  inte  lämnar  in  sin  ansökan  får  medlemsstaterna  tillämpa  artikel 28  i  enlighet  därmed.
3.      Utan  att  det  påverkar  tillämpningen  av punkt 2  får  medlemsstaterna  ställa  som  krav  att  ansökningar  om  internationellt  skydd  ska  lämnas  in  personligen  och/eller  på  en  angiven  plats.
4.      Utan  hinder  av punkt 3  ska  en  ansökan  om  internationellt  skydd  anses  ha  lämnats  in  när  en  blankett  har  lämnats  in  av  sökanden  eller  en  officiell  rapport  inkom  till  de  behöriga  myndigheterna  i  den  berörda  medlemsstaten  i  enlighet  med  nationell  rätt.
5.      Om  ett  stort  antal  tredjelandsmedborgare  eller  statslösa  personer  ansöker  om  internationellt  skydd  samtidigt,  med  följden  att  det  i  praktiken  blir  mycket  svårt  att  respektera  den  tidsfrist  som  föreskrivs  i punkt 1,  får  medlemsstaterna  besluta  att  tidsfristen  ska  förlängas  till  tio  arbetsdagar.”

9.        I  artikel 7.1  i  detta  direktiv föreskrivs  följande:  ”Medlemsstaterna  ska  se  till  att  varje  enskild  myndig  person  med  rättskapacitet  har  rätt  att  lämna  in  en  ansökan  om  internationellt  skydd  för  sin  egen  räkning.”

10.      I  artikel 31  i  nämnda  direktiv,  med  rubriken  ”Prövningsförfarande”,  anges  följande  i punkt 8:
”Medlemsstaterna  får  även  föreskriva  att  ett  prövningsförfarande  i  enlighet  med  de  grundläggande  principerna  och  garantierna  i  kapitel II  ska  påskyndas  och/eller  genomföras  vid  gränsen  eller  i  transitzoner  i  enlighet  med  artikel 43  om
…
h)      sökanden  olagligen  anlände  till  medlemsstatens  territorium  eller  olagligen  förlängde  sin  vistelse  och,  utan  goda  skäl,  varken  har  anmält  sig  till  myndigheterna  eller  lämnat  in  en  ansökan  om  internationellt  skydd  så  snart  som  möjligt  med  tanke  på  omständigheterna  kring  inresan,  eller
…”

11.      Artikel 43  i  samma  direktiv har  rubriken  ”Gränsförfaranden”  och  föreskriver  följande:
”1.      Medlemsstaterna  får  föreskriva  förfaranden,  i  enlighet  med  de  grundläggande  principerna  och  garantierna  i  kapitel II,  för  att  vid  medlemsstatens  gräns  eller  i  transitzoner  besluta  om
a)      huruvida  en  ansökan  som  lämnas  in  där  ska  tas  upp  till  prövning,  enligt  artikel 33,  och/eller
b)      innehållet  i  en  ansökan  i  ett  förfarande  enligt  artikel 31.8.
2.      Medlemsstaterna  ska  se  till  att  ett  beslut  inom  ramen  för  de  förfaranden  som  föreskrivs  i punkt 1  fattas  inom  rimlig  tid.  Om  ett  beslut  inte  har  fattats  inom  fyra  veckor,  ska  sökanden  beviljas  inresa  till  medlemsstatens  territorium  så  att  hans  eller  hennes  ansökan  kan  handläggas  i  enlighet  med  andra  bestämmelser  i  detta  direktiv.
3.      I  händelse  av  ankomster  som  omfattar  ett  stort  antal  tredjelandsmedborgare  eller  statslösa  personer  som  lämnar  ansökningar  om  internationellt  skydd  vid  gränsen  eller  i  en  transitzon,  vilket  gör  det  omöjligt  i  praktiken  att  där  tillämpa  bestämmelserna  i punkt 1,  får  dessa  förfaranden  även  tillämpas  om  och  under  den  tid  dessa  tredjelandsmedborgare  eller  statslösa  personer  normalt  är  förlagda  på  platser  i  närheten  av  gränsen  eller  i  transitzonen.”
2.      Mottagandedirektivet

12.      I  artikel 8  i  mottagandedirektivet,  med  rubriken  ”Förvar”,  föreskrivs  följande  i punkterna 2  och  3:
”2.      Om  det  på  grundval  av  en  individuell  bedömning  av  ett  ärende  visar  sig  nödvändigt  får  en  medlemsstat  besluta  att  ta  en  sökande  i  förvar,  om  mindre  ingripande  åtgärder  inte  kan  tillämpas  verkningsfullt.
3.      En  sökande  får  endast  tas  i  förvar
…
c)      som  ett  led  i  ett  förfarande  i  syfte  att  avgöra  om  den  sökande  har  rätt  att  resa  in  på  territoriet,
…
e)      om  det  är  nödvändigt  för  att  skydda  nationell  säkerhet  eller  allmän  ordning,
…”
C.      Litauisk rätt

1.      Utlänningslagen

13.      I  Lietuvos  Respublikos  įstatymas  ”Dėl  užsieniečių  teisinės  padėties”  (Republiken  Litauens  lag  om  utlänningars  rättsliga  ställning)  (TAR,  2021, nr 2021–27706),  i  dess  lydelse  enligt  lag nr XIV-816  av  den  23 december 2021  (nedan  kallad  utlänningslagen),  föreskrivs  i  artikel 2.20  att  en  utlänning  ska  anses  vara  asylsökande  om  han  eller  hon  har  lämnat  in  en  ansökan  om  asyl  enligt  det  förfarande  som  föreskrivs  i  samma  lag  och  något  slutligt  beslut  ännu  inte  har  antagits  avseende  denna  ansökan.

14.      I  kapitel X2  i  utlänningslagen  regleras  tillämpningen  av  denna  lag  vid  förklaring  om  undantagstillstånd  eller  nödsituation  till  följd  av  massiv  tillströmning  av  utlänningar.

15.      I  detta  kapitel föreskrivs  i punkt 1  i  artikel 14012  att  ”en  utlänning  får  lämna  in  en  ansökan  om  asyl  1)  vid  gränsövergångar  eller  i  transitområden,  till  Valstybės  sienos  apsaugos  tarnyba  prie  Lietuvos  Respublikos  vidaus  reikalų  ministerijos  (avdelningen  för  statlig  gränsbevakning  vid  Republiken  Litauens  inrikesministerium)  (nedan  kallad  VSAT)  2)  inom  Republiken  Litauens  territorium,  när  utlänningen  har  rest  in  till  Republiken  Litauen  lagligt  –  till  [migrationsavdelningen],  3)  i  en  utländsk  stat  –  till  de  av  Republiken  Litauens  diplomatiska  beskickningar  eller  konsulat  som  utrikesministern  utsett.”  I punkt 2  i  denna  artikel föreskrivs  att  ”en  utlännings  asylansökan  som  inges  på  ett  sätt  som  strider  mot  det  förfarande  som  anges  i punkt 1  i  artikeln  kommer  inte  att  godtas,  eftersom  förfarandet  för  ingivande  av  asylansökan  har  förklarats  för  [sökanden]”.  I  denna  bestämmelse  föreskrivs  även  att  VSAT  kan  pröva  en  asylansökan  från  en  utlänning  som  har  passerat  Republiken  Litauens  gräns  olagligt(7),  med  hänsyn  till  utlänningens  sårbarhet  eller  andra  individuella  omständigheter.

16.      I  artikel 14017  i  utlänningslagen,  vilken  reglerar  grunderna  för  att  ta  en  asylsökande  i  förvar  i  händelse  av  en  förklaring  om  undantagstillstånd  eller  nödsituation  och  i  händelse  av  en  förklaring  om  nödsituation  till  följd  av  massiv  tillströmning  av  utlänningar,  föreskrivs  det  inledningsvis  och  i punkt 2  att  en  asylsökande  får  tas  i  förvar  när  han  eller  hon  anländer  till  Republiken  Litauen  genom  att  olagligen  passera  denna  medlemsstats  gräns.
2.      Beskrivningen av förfarandet

17.      I  beskrivningen  av  förfarandet  för  beviljande  och  återkallande  av  asyl  i  Republiken  Litauen,  som  godkändes  genom  Republiken  Litauens  inrikesministers  dekret nr 1  V-131  av  den  24 februari 2016  (i  dess  lydelse  enligt  Republiken  Litauens  inrikesministers  dekret nr 1  V-626  av  den  27 juli 2021)  (nedan  kallad  beskrivningen  av  förfarandet),  föreskrivs,  i punkt 22,  att  ”en  ansökan  om  asyl  anses  ha  lämnats  in  när  utlänningen  har  lämnat  in  den  till  en  sådan  myndighet  eller  institution  som  utsetts  i  artikel 67–1  i  utlänningslagen  …  enligt  vad  som  föreskrivs  i  artikel 2  i  samma  artikel.  Om  Republiken  Litauens  gräns  passerats  olagligt  ska  asylansökan  lämnas  in  utan  dröjsmål.  Från  och  med  den  tidpunkt  då  asylansökan  lämnas  in  åtnjuter  den  person  som  har  ansökt  om  asyl  de  rättigheter  och  garantier  som  föreskrivs  för  asylsökande  …  .”

18.      I punkt 23  i  beskrivningen  av  förfarandet  anges  att  om  asylansökan  lämnas  in  till  en  myndighet  som  inte  anges  i  artikel 67.1  i  utlänningslagen  eller  i  strid  med  föreskrifterna  i punkt 2  i  samma  artikel eller  i punkt 22  i  beskrivningen  av  förfarandet,  ska  ansökan  återsändas  till  utlandet  senast  två  arbetsdagar  efter  det  att  det  fastställs  att  den  ansökan  som  [myndigheten]  har  mottagit  är  en  asylansökan  och  den  asylsökande  ska  informeras  om  hur  en  asylansökan  ska  lämnas  in  …  .
III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

19.      Det  framgår  av  beslutet  om  hänskjutande  och  av  handlingarna  i  målet  att  ett  ”en  nationell  nödsituation  …  till  följd  av  en  massiv  tillströmning  av  utlänningar”  utlystes  i  Republiken  Litauen  den  2 juli 2021.  Denna  utlysning  följdes  den  10 november 2021  av  att  ”undantagstillstånd”  utlystes  i  en  del  av  Litauen.(8) Utlysningen  av  en  nationell  nödsituation  och  undantagstillstånd  syftade  till  att  hantera  en  massiv  och  plötslig  tillströmning  av  migranter  vid  gränsen  mellan  Litauen  och  Belarus.

20.      Därefter  reste  MA,  som  är  tredjelandsmedborgare,  olagligen  in  i  Litauen  från  Belarus.  Vid  en  kontroll  den  17 november 2021  greps  han  i  Polen,  tillsammans  med  21  andra  tredjelandsmedborgare,  efter  att  ha  lämnat  Litauen  i  minibuss.  Den  berörda  personen  kunde  inte  för  de  polska  gränskontrolltjänstemännen  uppvisa  nödvändiga  resehandlingar,  erforderliga  viseringar  eller  tillstånd  för  vistelse  i  Litauen  eller  för  Europeiska  unionen  i  allmänhet.  Han  togs  därför  i  förvar.

21.      MA  överlämnades  till  VSAT:s  tjänstemän  den  19 november 2021.  VSAT  beslutade  dels  att  ta  honom  i  förvar  under  upp  till  48  timmar,  dels  att  ansöka  vid  Alytaus  apylinkės  teismas  (distriktsdomstolen  i  Alytus,  Litauen),  Avdelningen  i  Alytus  (nedan  kallad  domstolen  i  första  instans),  om  att  han  skulle  kunna  tas  i  förvar  i  över  48  timmar,  till  dess  att  hans  rättsliga  situation  hade  fastställts,  men  under  alla  omständigheter  inte  i  mer  än  sex  månader.

22.      Till  stöd  för  sin  begäran  angav  VSAT  bland  annat  att  de  inte  hade  några  uppgifter  om  hur  MA  vid  olika  tillfällen  passerat  landsgränser.  VSAT  påpekade  även  att  den  berörda  personen  rest  in  i  Litauen  olagligt  och  uppehåller  sig  där  olagligt,  att  han  inte  har  någon  bosättningsort  i  det  landet,  inte  har  några  familjeband  eller  någon  social,  ekonomisk  eller  annan  anknytning  till  denna  stat,  och  att  han  inte  heller  har  tillräckliga  medel  för  sitt  uppehälle  där.  Enligt  VSAT  var  det  följaktligen  motiverat  att  anta  att  MA,  om  han  inte  togs  i  förvar,  skulle  kunna  avvika  för  att  undvika  ett  eventuellt  avlägsnande.

23.      Under  förhandlingen  vid  domstolen  i  första  instans  uttryckte  MA  sin  önskan  om  att  beviljas  internationellt  skydd.  Enligt  artikel 2.184  och  2.20  i  utlänningslagen  och  i  enlighet  med  domen  Ministerio  Fiscal  (Myndighet  som  kan  förväntas  få  ta  emot  ansökningar  om  internationellt  skydd)(9),  ansåg  denna  domstol  därför  att  den  berörda  personen  var  asylsökande.  Nämnda  domstol  fann  emellertid  att  det  var  nödvändigt  att  ta  honom  i  förvar,  av  det skäl som  framgår  av  artikel 113.4.2  i  utlänningslagen.(10) Med  hänsyn  bland  annat  till  att  MA  hade  rest  in  olagligt  i  Litauen  och  att  hans  destination,  enligt  hans  egen  utsaga,  var  Tyskland,  fanns  det skäl att  anta  att  MA,  om  han  inte  togs  i  förvar,  skulle  komma  att  avvika  för  att  undvika  att  återsändas  till  ett  tredjeland  eller  avlägsnas  från  Litauen.

24.      Genom  beslut  av  den  20 november 2021  beslutade  domstolen  i  första  instans  att  MA  skulle  tas  i  förvar  vid  en  av  VSAT:s  anläggningar  fram  till  dess  att  ett  beslut  fattats  om  MA:s  rättsliga  ställning  i  Litauen,  men  under  alla  omständigheter  under  högst  tre  månader,  det  vill  säga  senast  fram  till  den  18 februari 2022.

25.      MA  överklagade  därefter  detta  avgörande  till  Lietuvos  vyriausiasis  administracinis  teismas  (Högsta  förvaltningsdomstolen,  Litauen).  Enligt  honom  har  domstolen  i  första  instans  felaktigt  ålagt  honom  den  mest  ingripande  tvångsåtgärden,  som  går  utöver  vad  som  är  nödvändigt.  MA  begärde  att  det  i stället  skulle  vidtas  en  annan  åtgärd  än  förvar  mot  honom,  nämligen  skyldigheten  att  regelbundet  anmäla  sig  vid  VSAT.

26.      VSAT  påpekade  till  sitt  försvar  att  MA,  efter  att  ha  anlänt  från  Belarus  till  Litauen,  inte  hade  vänt  sig  till  de  nationella  myndigheterna,  och  att  han  hade  fortsatt  sin  resa  genom  att  olagligen  passera  den  polska  gränsen.  MA  uppgav  härvidlag  att  han  hade  betalat  en  annan  person  för  att  hjälpa  honom  att  resa  till  Tyskland  via  Polen.  Vid  VSAT:s  förhör  undvek  MA  redan  från  början  att  svara  direkt  på  de  frågor  som  ställdes  till  honom,  och  gav  endast  vaga  svar.  Ett  sådant  beteende  utgör  enligt  VSAT  inte  ett  lämpligt  samarbete.  VSAT  har  således  vidhållit  att  om  det  alternativ  till  förvar  som  den  berörda  personen  begärt  godtas,  är  det  högst  troligt  att  han  skulle  avvika  innan  ett  beslut  om  hans  rättsliga  ställning  fattades.

27.      Vid  den  första  förhandlingen  vid  den  hänskjutande  domstolen  åberopade  MA  sin  ansökan  om  internationellt  skydd  och  angav  att  han  redan  den  20 november 2021  hade  lämnat  in  en  sådan  ansökan  skriftligt  till  en  VSAT‑tjänsteman  vars  namn  inte  är  känt,  men  att  han  saknade  uppgifter  om  hur  ansökan  skulle  behandlas.  Företrädaren  för  VSAT  angav  då  att  det  inte  fanns  några  uppgifter  om  registrering  av  en  asylansökan  avseende  MA,  eftersom  ingen  sådan  ansökan  hade  lämnats  in  i  enlighet  med  litauisk  lagstiftning.  Samma  företrädare  yrkade  ändå  att  denna  domstol  skulle  förelägga  den  behöriga  myndigheten,  det  vill  säga  migrationsavdelningen,  att  ta  upp  MA:s  ansökan  för  prövning.

28.      Den  24 januari 2022  ingav  MA  en  skriftlig  ansökan  om  internationellt  skydd  till  VSAT,  som  denna  myndighet  vidarebefordrade  till  migrationsavdelningen.  Den  27 januari samma  år återsände  denna  myndighet  ansökan  med  motiveringen  dels  att  den  hade  ingetts  i  strid  med  artikel 14012 punkt 1  i  utlänningslagen  och punkterna 22  och  23  i  beskrivningen  av  förfarandet,  dels  att  ansökan  inte  hade  lämnats  in  utan  dröjsmål.

29.      Vid  en  ny  förhandling  vid  den  hänskjutande  domstolen  den  1 februari 2022  yrkade  företrädaren  för  VSAT  och  MA:s  ombud  var  för  sig  att  den  domstolen  skulle  förelägga  migrationsavdelningen  att  pröva  den  berördes  ansökan  om  internationellt  skydd.

30.      Mot  denna  bakgrund  beslutade  Lietuvos  vyriausiasis  administracinis  teismas  (Högsta  förvaltningsdomstolen,  Litauen)  först  att  ordna  MA:s  situation  tillfälligt  och  att  anta  en  ”annan  åtgärd  än  förvar”  mot  honom,  nämligen  ”inkvartering  vid  en  VSAT‑anläggning  eller  på  annan  lämplig  plats,  varvid  hans  rörelsefrihet  begränsas  till  området  för  inkvarteringsorten”,  som  gällde  till  och  med  den  18 februari 2022.  Efter  att  ha  konstaterat  att  MA  är  en  person  som  ansöker  om  internationellt  skydd  förelade  nämnda  domstol  migrationsavdelningen  att  inte  återsända  honom  till  ett  tredjeland  eller  avlägsna  honom  från  Litauen  fram  tills  ett  slutligt  avgörande  meddelats  i  det  nationella  målet.  Den  hänskjutande  domstolen  beslutade  mot  denna  bakgrund  att  vilandeförklara  målet  och  ställa  följande  tolkningsfrågor  till  domstolen:
”1)      Ska  artikel 7.1  i  [förfarandedirektivet],  jämförd  med  artikel 4.1  i  [direktiv 2011/95/EU  om  normer  för  när  tredjelandsmedborgare  eller  statslösa  personer  ska  anses  berättigade  till  internationellt  skydd,  för  en  enhetlig  status  för  flyktingar  eller  personer  som  uppfyller  kraven  för  att  betecknas  som  subsidiärt  skyddsbehövande,  och  för  innehållet  i  det  beviljade  skyddet],(11) tolkas  så,  att  den  utgör  hinder  för  nationell  lagstiftning,  såsom  den  tillämpliga  i  förevarande  mål,  enligt  vilken  en  utlänning  som  har  rest  in  i  och  olagligen  vistas  i  en  medlemsstat,  under  sådana  omständigheter  då krigstillstånd,  undantagstillstånd  eller  en  nationell  nödsituation  har  utlysts  till  följd  av  en  massiv  tillströmning  av  utlänningar,  i  princip  inte  tillåts  inge  en  ansökan  om  internationellt  skydd?
2      Om  den  första  frågan  besvaras  jakande:  Ska  artikel 8.2  och  8.3  i  [mottagandedirektivet]  tolkas  så,  att  den  utgör  hinder  för  nationell  lagstiftning  enligt  vilken  en  asylsökande  får  hållas  i  förvar  enbart  på  grund  av  att  denne  har  rest  in  i  Republiken  Litauen  genom  att  olagligen  passera  gränsen  till  detta  land,  under  sådana  omständigheter  då  krigstillstånd, undantagstillstånd  eller  en  nationell  nödsituation  har  utlysts  till  följd  av  en  massiv  tillströmning  av  utlänningar?”
IV.    Förfarandet vid domstolen

31.      Begäran  om  förhandsavgörande  av  den  2 februari 2022  inkom  till  domstolens  kansli  den  4 februari 2022.

32.      Den  hänskjutande  domstolen  ansökte  för  övrigt  om  att  begäran  om  förhandsavgörande  ska  handläggas  enligt  det  förfarande  för  brådskande  mål om  förhandsavgörande  som  föreskrivs  i  artikel 107  i  domstolens  rättegångsregler.

33.      Till  stöd  för  sin  ansökan  anförde  den  hänskjutande  domstolen  att  MA  hade  hållits  i  förvar  mellan  den  17 november 2021  och  den  2 februari 2022  och  att  han  från  och  med  sistnämnda  datum,  till  och  med  den  18 februari 2022,  var  föremål  för  en  åtgärd  avseende  ”inkvartering  vid  en  VSAT‑anläggning  eller  på  annan  lämplig  plats,  varvid  hans  rörelsefrihet  begränsas  till  området  för  inkvarteringsorten”.(12)

34.      Den  21 februari 2022  beslutade  EU-domstolens  första  avdelning  att  skicka  en  begäran  om  klarläggande  till  den  hänskjutande  domstolen  avseende  MA:s  situation  efter  den  18 februari 2022.  Den  hänskjutande  domstolen  klargjorde  i  sitt  svar  att  den  berörde  personen  sedan  den  11 februari 2022  var  föremål  för  en  ny  åtgärd  med  inkvarteringsplats  på  en  VSAT‑anläggning,  som  han  inte  hade  rätt  att  lämna  utan  tillstånd,  fram  till  dess  att  ett  beslut  om  hans  rättsliga  ställning  i  Litauen  fattats,  men  under  alla  omständigheter  för  en  tidsperiod  som  inte  överstiger  tre  månader,  det  vill  säga  senast  till  den  11 maj 2022.

35.      Mot  bakgrund  av  detta  svar  beslutade  EU-domstolens  första  avdelning  den  3 mars 2022  att  bifalla  den  hänskjutande  domstolens  ansökan  om  att  förevarande  mål skulle  handläggas  enligt  förfarandet  för  brådskande  mål om  förhandsavgörande.

36.      MA,  den  litauiska  regeringen  och  Europeiska  kommissionen  har  inkommit  med  skriftliga  yttranden  till  domstolen.  Den  litauiska  regeringen  och  kommissionen  yttrade  sig  även  muntligt  vid  förhandlingen  som  ägde  rum  den  7 april 2022.
V.      Bedömning

37.      I  det  nationella  målet  ska  den  hänskjutande  domstolen  ta  ställning  till  huruvida  en  förvarsåtgärd  är  lagenlig  och  välgrundad.  Denna  åtgärd  har  vidtagits  mot  MA,  en  tredjelandsmedborgare  som  olagligen  rest  in  i  Litauen(13) från  Belarus.

38.      För  att  kunna  pröva  denna  åtgärd  måste  den  hänskjutande  domstolen  först  och  främst  fastställa  huruvida  den  berörda  tredjelandsmedborgaren  omfattas  av  tillämpningsområdet  för  de  bestämmelser  som  är  tillämpliga  på  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd,  inbegripet  de  garantier  som  dessa  personer  ska  åtnjuta  vid  förvar,  såsom  dessa  bestämmelser  har  harmoniserats  i  förfarandedirektivet  och  mottagningsdirektivet.

39.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  i  detta  sammanhang  få  klarhet  i  huruvida  en  bestämmelse  i  litauisk  rätt,  nämligen  artikel 14012  i  utlänningslagen,  är  förenlig  med  unionsrätten.  Denna  bestämmelse  uppvisar,  såsom  jag  angett  i  inledningen,  det  särdraget  att  den  endast  ska  tillämpas  vid  utlysning  av  ”undantagstillstånd”  eller  ”nödsituation”  eller  tillkännagivande  av  en  ”en  nationell  nödsituation  …  till  följd  av  en  massiv  tillströmning  av  utlänningar”,  under  vilka  de  allmänna  rättsreglerna  i  olika  utsträckning  tillfälligt  upphävs  eller  begränsas  i  syfte  att  göra  det  möjligt  för  den  litauiska  staten  att  skydda  allmän  ordning  och  säkerhet  med  hänsyn  till  de  ”exceptionella  omständigheter”  som  råder.  I  förevarande  fall  hade  såväl  ”undantagstillståndet”  som  en  ”nödsituationen”,  vid  tidpunkten  för  de  faktiska  omständigheterna,  utlysts  i  Litauen  för  att  hantera  den  ”massiva  tillströmningen”  av  migranter  vid  den  gräns  som  denna  stat  delar  med  Belarus.

40.      Under  dessa  omständigheter  har  artikel 14012  i  utlänningslagen  ersatt  de  allmänna  bestämmelserna  om  villkoren  för  tredjelandsmedborgares  tillträde  till  förfarandena  för  beviljande  av  internationellt  skydd  i  Litauen  och  därmed  skärpt  villkoren.  I  motsats  till  vad  som  är  tillåtet  enligt  litauisk  rätt  under  ”normala”  förhållanden,  föreskrivs  det  nämligen  i  denna  artikel att  en  tredjelandsmedborgare,  såsom  MA,  i  princip  inte  kan  lämna  in  en  ansökan  om  internationellt  skydd  på  litauiskt  territorium  efter  att  ha  rest  in  olagligt  där  –  trots  att  han  vid  flera  tillfällen  hade  uttryckt  sin  önskan  om  att  erhålla  ett  sådant  skydd.

41.      Den  hänskjutande  domstolen  betvivlar  emellertid  att  detta  är  förenligt  med  unionsrätten.  Genom  sin  första  fråga  har  den  hänskjutande  domstolen  därmed  bett  domstolen  att  klargöra  huruvida  förfarandedirektivets(14) bestämmelser  utgör  hinder  för  en  nationell  bestämmelse  som  får  sådana  konsekvenser.

42.      Om  det  antas  att  så  är  fallet  och  att  en  sådan  tredjelandsmedborgare  som  MA  omfattas  av  de  regler  som  är  tillämpliga  på  asylsökande,  med  hänsyn  till  den  önskan  han  uttryckt  om  att  erhålla  internationellt  skydd,  ska  den  hänskjutande  domstolen,  för  det  andra,  upphäva  den  förvarsåtgärd  som  vidtagits  mot  denna  person  med  noggrant  iakttagande  av  de  garantier  som  föreskrivs  på  området  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.

43.      Den  hänskjutande  domstolen  vill  i  detta  sammanhang  få  klarhet  i  huruvida  en  andra  bestämmelse  i  utlänningslagen,  nämligen  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  är  förenlig  med  dessa  direktiv.  Denna  bestämmelse  är  även  tillämplig  i  Litauen  på  grund  av  den  ovan  nämnda  förklaringen  om  ”undantagstillstånd”  och  utlysningen  av  en  ”nödsituation”,  som  beskrivs  ovan.  Under  dessa  omständigheter  har  nämnda  bestämmelse  lagts  till  de  vanliga  reglerna  om  förvar  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd(15) och  även  denna  regel  skärper  hur  personer  som  rest  in  olagligt  i  Litauen  behandlas.

44.      Medan  en  tredjelandsmedborgare  som  har  ansökt  om  asyl  i  Litauen  i  ”normala”  förhållanden  inte  får  hållas  i  förvar  enbart  av  det  skälet  att  han  eller  hon  har  passerat  gränsen  till  Litauen  olagligt,  så  är  detta  enligt  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  möjligt  i  ”exceptionella”  förhållanden.

45.      Den  hänskjutande  domstolen  hyser  emellertid  tvivel  om  huruvida  detta  är  förenligt  med  unionsrätten.  Den  hänskjutande  domstolen  har  således  genom  sin  andra  fråga  bett  EU-domstolen  att  klargöra  huruvida  bestämmelserna  i  mottagandedirektivet  utgör  hinder  för  en  sådan  nationell  bestämmelse.

46.      För  att  vara  så  pedagogisk  som  möjligt  kommer  jag  att  dela  upp  min  bedömning  i  två  delar.  För  det  första  kommer  jag  att  förklara  varför  sådana  nationella  bestämmelser  som  artiklarna 14012  och  14017 punkt 2  i  utlänningslagen  inte  är  förenliga  med  förfarandedirektivet  eller  mottagandedirektivet,  oberoende  av  att  dessa  bestämmelser  endast  är  tillämpliga  vid  och  syftar  till  att  hantera  ”exceptionella  omständigheter”  (avsnitten  B  och  C).  För  det  andra  kommer  jag  att  undersöka  huruvida,  och  i  förekommande  fall  i  vilken  utsträckning,  en  medlemsstat  enligt  unionens  primärrätt  har  rätt  att  avvika  från  dessa  direktiv i  syfte  att  skydda  lag  och  ordning  och  inre  säkerhet  när  den  ställs  inför  sådana  omständigheter  (avsnitt  D).  Först  kommer  jag  emellertid  att  undersöka  huruvida  tolkningsfrågorna  kan  tas  upp  till  sakprövning  (avsnitt  A).
A.      Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

47.      Även  om  den  litauiska  regeringen  inte  formellt  har  framställt  något  avvisningsyrkande  har  den  anfört  två  argument  i  detta  avseende.

48.      För  det  första  har  denna  regering  låtit  förstå  att  den  andra  frågan  redan  från  början  saknade  relevans  för  avgörandet  av  det  nationella  målet,  eftersom  domstolen  i  första  instans  beslutade  att  MA  skulle  tas  i  förvar  inte  på  grundval  av  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  utan  på  grundval  av  artikel 113.4.2  i  denna  lag,  med  beaktande  av  risken  för  att  han  skulle  avvika.(16)

49.      Enligt  min  mening  förefaller  den  andra  frågan  tvärtom  vara  fullt  relevant  för  avgörandet  av  det  nationella  målet.  Den  hänskjutande  domstolen  har  nämligen  förklarat  att  den  har  att  pröva  såväl  lagenligheten  av  det  ursprungliga  beslutet  att  placera  MA  i  förvar  som  huruvida  detta  var  välgrundat.  Det  är  således  inte  bara  fråga  om  att  kontrollera  huruvida  det  fanns  en  rättslig  grund  för  detta  beslut,  utan  även  om  beslutet  var  lämpligt.  Den  omständigheten  att  domstolen  i  första  instans  grundade  sitt  avgörande  på  risken  för  att  den  berörda  personen  avviker  förefaller  inte  hindra  den  hänskjutande  domstolen  från  att  beakta  andra  rättsliga skäl som  kan  motivera  beslutet.  Den  hänskjutande  domstolen  har  för  övrigt  understrukit  att  ett  svar  på  denna  fråga  kommer  att  göra  det  möjligt  för  den  att  ”otvetydigt  och  klart  pröva  …  det  exakta  skälet  att  ta  [MA]  i  förvar  eller  att  vidta  en  annan  åtgärd  än  förvar”.

50.      För  det  andra  har  den  litauiska  regeringen  anfört  att  det  under  alla  omständigheter  inte  längre  finns  anledning  att  besvara  tolkningsfrågorna.  Vad  gäller  den  första  frågan  uppgav  denna  regering  nämligen  vid  förhandlingen  att  migrationsavdelningen  den  18 mars 2022  registrerade  MA:s  ansökan  om  internationellt  skydd,  och  att  den  då  inte  prövade  denna  ansökan.  Vad  gäller  den  andra  frågan  har  nämnda  regering  påpekat  att  MA  för  närvarande  inte  längre  hålls  i  förvar,  eftersom  det  förvarsbeslut  som  domstolen  i  första  instans  meddelade  den  20 november 2021  ersattes  den  2 februari 2022  av  en  ”annan  åtgärd  än  förvar”,  som  förlängdes  till  och  med  den  11 maj 2022.(17)

51.      Jag  anser  att  det  fortfarande  finns  anledning  att  besvara  de  ställda  frågorna.

52.      Enligt  min  tolkning  av  beslutet  om  hänskjutande  ska  den  nationella  domstolen,  för  att  kunna  ta  ställning  till  den  förvarsåtgärd  som  ursprungligen  ålagts  MA,  bland  annat  utgå  från  den  tidpunkt  då  beslutet  om  denna  åtgärd  fattades.  Även  om  det  antas  att  MA:s  ansökan  om  internationellt  skydd  slutligen  registrerades  den  18 mars 2022  –  upplysningar  som  den  hänskjutande  domstolen  för  övrigt  inte  har  bekräftat  –  skulle  saken  i  det  nationella  målet  följaktligen  fortfarande  vara  densamma,  och  den  första  frågan  skulle  fortfarande  vara  relevant  för  att  avgöra  målet.  Det  återstår  nämligen  att  pröva  huruvida  MA  borde  ha  ansetts  omfattas  av  de  regler  som  är  tillämpliga  på  asylsökande,  inklusive  reglerna  om  förvar,  från  och  med  den  20 november 2021,  då  den  omtvistade  åtgärden  vidtogs  och  den  berörda  personen  även,  för  första  gången,  visade  sin  vilja  att  beviljas  internationellt  skydd.(18)

53.      Av  samma skäl kan  vidare  den  omständigheten  att  den  förvarsåtgärd  som  ursprungligen  vidtogs  mot  MA  därefter  ersattes  av  ”en  annan  åtgärd  än  förvar”  inte  påverka  relevansen  av  den  andra  frågan.  Den  omständigheten  att  den  första  åtgärden  senare  upphävdes  har  inte  heller  medfört  att  dess  verkningar  har  försvunnit.  MA  har  frihetsberövats  åtminstone  från  den  17 november 2021  till  den  2 februari 2022.  Han  har  således  fortfarande  ett  intresse  av  att  det  i  domstol  fastställs  att  åtgärden  eventuellt  varit  rättsstridig.  Ett  sådant  konstaterande  skulle  kunna  utgöra  grund  för  en  framtida  skadeståndstalan.(19)
B.      Tillgång till ett förfarande för beviljande av internationellt skydd i enlighet med förfarandedirektivet (första delen av den första frågan)

54.      Såsom  jag  har  påpekat  föreskrivs  i  artikel 14012  i  utlänningslagen  ”exceptionella”  förfaranden  för  att  lämna  in  ansökningar  om  internationellt  skydd  i  Litauen,  vilka  tillämpats  som  svar  på  den  ”massiva  tillströmning”  som  beskrivs  ovan.  Jag  anser  att  det  i  detta  skede  av  min  bedömning  är  lämpligt  att  precisera  hur  dessa  förfaranden  fungerar  och  vad  de  innebär.

55.      Enligt  denna  bestämmelse  får  en  tredjelandsmedborgare  endast  lämna  in  en  sådan  ansökan  1)  vid  gränsövergångar  eller  i  transitområden,  till  VSAT,  eller  2)  inom  Republiken  Litauens  territorium,  när  utlänningen  har  rest  in  till  Republiken  Litauen  lagligt,  till  migrationsavdelningen,  3)  i  en  utländsk  stat,  till  Republiken  Litauens  diplomatiska  beskickningar  eller  konsulat.

56.      En  sådan  ansökan  ska  enligt  litauisk  rätt  anses  ha  framställts  på  ett  giltigt  sätt  endast  om  den  har  framställts  på  det  sätt  som  föreskrivs  i  denna  bestämmelse.(20) I  detta  fall  betraktas  den  berörda  tredjelandsmedborgaren  som  asylsökande  –  i  enlighet  med  definitionen  av  detta  begrepp  i  artikel 2.20  i  utlänningslagen(21) –  och  åtnjuter  de  rättigheter  och  garantier  som  följer  av  denna  ställning.(22)

57.      Om  en  tredjelandsmedborgare  inte  iakttar  dessa  villkor  avvisas  däremot  ansökan,  med  förbehåll  för  vissa  undantag(23),  enligt  artikel 14012 punkt 2  i  utlänningslagen  och  återsänds  till  den  berörda  personen.

58.      Av  det  ovan  anförda  följer  att  tredjelandsmedborgare  som  inte  uppfyller  villkoren  för  inresa  till  Schengenområdet  i  praktiken  endast  kan  ansöka  om  asyl  i  Litauen  från  utlandet  eller  vid  gränsen  till  denna  stat.  Tredjelandsmedborgare  får  inte  göra  detta  inom  Litauen  efter  olaglig  inresa,  utom  i  undantagsfall(24).  När  de  försöker  göra  detta  ska  de  nationella  myndigheterna  i  princip  inte  beakta  deras  ansökan,  och  de  betraktas  därför  inte  som  asylsökande.

59.      I  förevarande  fall  tycks  MA  vid  fyra  tillfällen  ha  försökt  ansöka  om  internationellt  skydd  i  Litauen  efter  att  ha  rest  in  dit  olagligt.(25) Minst  en  av  hans  skriftliga  ansökningar  översändes  till  den  behöriga  litauiska  myndigheten,  det  vill  säga  migrationsavdelningen,  som  beslutade  att  inte  pröva  ansökan,  med  motiveringen  att  den  inte  hade  lämnats  in  i  enlighet  med  de  förfaranden  som  föreskrivs  i  artikel 14012 punkt 1  i  utlänningslagen.(26) Enligt  den  hänskjutande  domstolen  ska  MA  således,  vid  tillämpningen  av  artikel 2.20  i  denna  lag,  inte  behandlas  som  en  asylsökande.(27)

60.      I  likhet  med  MA  och  kommissionen  anser  jag  emellertid  att  sådana  villkor  för  att  få  tillgång  till  förfarandet  för  beviljande  av  internationellt  skydd,  och  följderna  av  detta,  inte  är  förenliga  med  förfarandedirektivets  bestämmelser.

61.      Det  ska  härvidlag  för  det  första  erinras  om  att  varje  tredjelandsmedborgare  eller  statslös  person,(28) enligt  domstolens  fasta  praxis,  enligt  artikel 7.1  i  förfarandedirektivet,  jämförd  med  artikel 3.1  i  detta  direktiv,  har  rätt  att  ansöka  om  internationellt  skydd  i  en  medlemsstat.  Det  rör  sig  här  om  en  konkretisering  av  den  rätt  till  asyl  som  garanteras  i  artikel 18  i  Europeiska  unionens  stadga  om  de  grundläggande  rättigheterna  (nedan  kallad  stadgan).(29)

62.      Enligt  samma  rättspraxis  kan  en  sådan  medborgare,  med  stöd  av  ovannämnda  bestämmelser,  utöva  sin  rätt  att  ansöka  om  asyl  inte  bara  vid  gränsen  eller  i  transitområdena  i  en  medlemsstat,  utan  även  inom  denna  stats  territorium,  också  i  de  fall  då  denne  medborgare  olagligen  vistas  där.(30) Detsamma  gäller  analogt  när  tredjelandsmedborgaren  har  rest  in  olagligt  i  landet.

63.      En  läsning  av  andra  bestämmelser  i  förfarandedirektivet  bekräftar  denna  tolkning.  Dels  ingår  inte  den  omständigheten  att  en  tredjelandsmedborgare  olagligen  rest  in  i  eller  förlängt  sin  vistelse  på  den  mottagande  medlemsstatens  territorium  bland  de  grunder  för  avvisning  av  asylansökningar  som  uttömmande  räknas  upp  i  artikel 33.2  i  direktivet.  Dels  får  de  nationella  myndigheterna  enligt  artikel 31.8  h  i  förfarandedirektivet,  såsom  jag  kommer  att  ange  nedan,(31) i  vissa  fall(32) pröva  en  ansökan  som  lämnats  in  under  sådana  omständigheter  skyndsamt  och  enligt  ett  särskilt  förfarande  –  vilket  med  nödvändighet  innebär  att  de  i  ett  tidigare  skede  måste  pröva  den.

64.      För  det  andra  ska  det  erinras  om  att  medlemsstaterna,  för  att  göra  det  praktiskt  möjligt  för  tredjelandsmedborgare  att  utöva  den  rätt  att  söka  asyl  som  de  är  garanterade,  är  skyldiga  att  erbjuda  dem  en  faktisk,  enkel  och  snabb  tillgång  till  ett  förfarande  för  beviljande  av  detta  skydd  på  sitt  territorium.

65.      I  artikel 6.1–6.4  i  förfarandedirektivet  görs  i  detta  hänseende  åtskillnad  mellan,  å  ena  sidan,  att  en  tredjelandsmedborgare  ”ansöker”,  och,  å  andra  sidan,  att  en  ansökan  ”lämnas  in”.  Unionslagstiftaren  avsåg  att  göra  en  tydlig  åtskillnad  mellan  två  etapper,  nämligen,  först,  att  en  tredjelandsmedborgare  ger  uttryck  för  sin  vilja  att  beviljas  internationellt  skydd  och,  därefter,  att  en  ansökan  om  internationellt  skydd  formellt  ges  in.

66.      När  det  gäller  det  första  steget  framgår  det  av punkt 1  i  denna  artikel att  en  tredjelandsmedborgare  ”ansöker”  om  internationellt  skydd  när  vederbörande  på  något  sätt  visar  att  han  eller  hon  önskar  komma  i  åtnjutande  av  ett  sådant  skydd  vid  ”en  myndighet  som  enligt  nationell  rätt  är  behörig  att  registrera  sådana  ansökningar”  eller  någon  ”annan  myndighet”  med  vilken  vederbörande  kan  ledas  att  komma  i  kontakt  med  under  resans  gång,  såsom  ”polisen,  gränsbevakningen,  invandringsmyndigheterna  och  personalen  vid  förvarsanläggningar”.(33)

67.      Jag  vill  i  detta  avseende  understryka  att  en  tredjelandsmedborgare  som  i  likhet  med  MA,  vilket  har  angetts  i punkt 62  ovan,  olagligen  har  rest  in  i  och/eller  uppehåller  sig  i  en  medlemsstat  mycket  väl  kan  ”ansöka”  om  internationellt  skydd  när  vederbörande  hålls  i  förvar,  i  förekommande  fall  inom  ramen  för  ett  förfarande  för  avlägsnande  enligt  återvändandedirektivet.(34) Såsom  jag  har  påpekat  i  föregående  punkt inbegriper  denna  bestämmelse  just  ”personalen  vid  förvarsanläggningar”  bland  de  ”andra  myndigheter”  inför  vilka  en  sådan  medborgare  med  giltig  verkan  kan  ge  uttryck  för  sin  avsikt  att  åtnjuta  ett  sådant  skydd.  Domstolen  har  dessutom  redan  slagit  fast  att  en  tredjelandsmedborgare  kan  ”ansöka”  om  asyl  vid  den  domstol  som  ska  pröva  lagenligheten  av  att  vederbörande  hålls  i  förvar.  Även  den  domstolen  bör  anses  vara  en  sådan  ”annan  myndighet”.(35)

68.      När  en  tredjelandsmedborgare  således,  i  likhet  med  MA,  har  uttryckt  sin  vilja  att  beviljas  internationellt  skydd  vid  sådana  ”myndigheter”  som  VSAT  och  domstolen  i  första  instans,  kan  dessa  myndigheter  inte  välja  att  bortse  från  denna  omständighet  av  det  skälet  att  de  villkor  som  föreskrivs  i  nationell  rätt  för  att  lämna  in  –  jag  vill  upprepa  att  detta  avser  det  formella  ingivandet  –  av  en  asylansökan  inte  har  iakttagits.  De  ska  tvärtom  dra  vissa  slutsatser  av  detta.

69.      För  det  första  ska  tredjelandsmedborgaren,  från  och  med  den  tidpunkt  då  han  eller  hon  har  ”ansökt”,  vid  de  nationella  myndigheterna  betraktas  som  ”asylsökande”  i  den  mening  som  avses  i  artikel 2 c  i  förfarandedirektivet  och  i  artikel 2 b  i  mottagandedirektivet(36) och  åtnjuta  de  rättigheter  och  garantier  som  är  knutna  till  denna  ställning,  såsom  de  föreskrivs  i  dessa  direktiv(37).  I  synnerhet  ska  tredjelandsmedborgaren,  till  dess  att  denna  ansökan  har  prövats  i  första  instans,  även  om  han  eller  hon  har  rest  in  i  eller  förlängt  sin  vistelse  i  den  mottagande  medlemsstaten  olagligt,  inte  eller  inte  längre  anses  vistas  olagligt  i  den  mottagande  medlemsstaten,  och  därmed  inte  heller  omfattas  av  de  bestämmelser  som  är  tillämpliga  på  illegala  migranter,  däribland  återvändandedirektivet.  Enligt  artikel 9.1  i  förfarandedirektivet  får  tredjelandsmedborgaren  nämligen  rätt  att  stanna  i  denna  medlemsstat  under  denna  period.(38) Dessutom  måste  förvar  eller,  i  förekommande  fall,  fortsatt  förvar,  vara  förenligt  med  de  bestämmelser  som  föreskrivs  på  detta  område  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.

70.      Härav  följer  att  de  nationella  myndigheter,  i  motsats  till  vad  som  tycks  föreskrivas  i  artikel 2.20  i  utlänningslagen,  inte  kan  använda  sig  av  ett  formalistiskt  synsätt  av  nämnda  ställning  eller  begränsa  de  rättigheter  och  garantier  som  är  knutna  till  denna  ställning  för  personer  som  lämnat  in  en  ansökan  i  enlighet  med  de  villkor  som  föreskrivs  i  nationell  rätt.  Dessa  rättigheter  och  garantier  skulle  annars  förlora  en  väsentlig  del  av  sin  ändamålsenliga  verkan.

71.      Vidare  är  de  nationella  myndigheterna,  för  att  säkerställa  att  den  berörda  tredjelandsmedborgaren  faktiskt  åtnjuter  de  garantier  och  rättigheter  som  föreskrivs  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet,  skyldiga  att,  inom  en  kort  frist  som  fastställs  i  artikel 6.1(39) i  det  första  direktivet,  registrera  tredjelandsmedborgaren  som  ”asylsökande”  i  de  relevanta  databaserna(40).

72.      Slutligen  ska  en  sådan  tredjelandsmedborgare,  i  enlighet  med  artikel 6.2  i  förfarandedirektivet,  ha  en  konkret  möjlighet  att  ”lämna  in”  sin  ansökan  –  det  vill  säga,  såsom  jag  har  angett  i punkt 65  ovan,  att  lämna  in  sin  ansökan  formellt  –  så  snart  som  möjligt.

73.      Vad  gäller  det  andra  steget,  som  markerar  slutet  på  skedet  för  tillträde  till  förfarandet  för  beviljande  av  internationellt  skydd,  och  inledandet  av  själva  prövningsförfarandet  av  ansökan,(41) framgår  det  av  artikel 6.4  i  direktivet  att  det  i  princip  kräver  att  tredjelandsmedborgaren  i  princip  måste  fylla  i  ett  formulär  som  är  föreskrivet  för  detta  ändamål.  Enligt punkt 3  i  denna  artikel får  medlemsstaterna  dessutom  kräva  att  formuläret  lämnas  in  personligen  och/eller  på  en  angiven  plats.

74.      Såsom  den  litauiska  regeringen  har  gjort  gällande  kunde  Republiken  Litauen  således  i  princip  i  sin  nationella  rättsordning  föreskriva  en  sådan  bestämmelse  som  artikel 14012.1  i  utlänningslagen,  enligt  vilken  tredjelandsmedborgare  måste  lämna  in  sina  asylansökningar  på  bestämda  platser  och  till  vissa  myndigheter.

75.      Medlemsstaterna  kan  emellertid  inte  använda  sig  av  den  möjlighet  som  de  föreskrivs  i  artikel 6.3  i  förfarandedirektivet  på  ett  sätt  som  i  praktiken  hindrar  dessa  medborgare,  eller  endast  vissa  av  dem,  från  att  lämna  in  sin  ansökan  ”så  snart  som  möjligt”  –  eller  ännu  mindre  på  ett  sätt  som  helt  hindrar  dem  från  att  göra  det.  I  annat  fall  skulle  direktivets  syfte,  som  består  i  att  säkerställa  en  effektiv,  enkel  och  snabb  tillgång  till  förfarandet  för  beviljande  av  detta  skydd,  äventyras  och  den  ändamålsenliga  verkan  av  rätten  att  ansöka  om  asyl,  som  varje  tredjelandsmedborgare  har  enligt  artikel 7.1  i  direktivet,  skulle  allvarligt  hindras.(42)

76.      Såsom  MA  och  kommissionen  har  gjort  gällande  förefaller  artikel 14012 punkt 1  i  utlänningslagen  vara  problematisk  i  detta  avseende.  Enligt  den  hänskjutande  domstolens  tolkning  av  bestämmelsen  har  nämligen  en  sådan  medborgare  som  MA,  som  olagligen  rest  in  i  Litauen  och  som  hålls  i  förvar  där,  inte  någon  konkret  möjlighet  att  lämna  in  sin  ansökan  i  enlighet  med  de  villkor  som  föreskrivs  i  denna  bestämmelse.  För  det  första  har  han  i  princip  inte  rätt  att  göra  detta  i  Litauen.  För  det  andra  kan  han  inte  heller  bege  sig  till  ett  transitområde  i  Litauen  för  detta  ändamål  eller  till  en  ambassad  eller  ett  konsulat  för  denna  stat  utomlands.

77.      Utöver  vad  jag  redan  har  angett  i punkt 75  ovan vill  jag  på  denna  punkt påpeka  att  förvar  av  en  person  som  ansöker  om  internationellt  skydd,  om  det  antas  att  detta  är  förenligt  med  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet,  enligt  artikel 6.2  i  det  förstnämnda  direktivet  inte  får  utgöra  hinder  för  den  berörda  personens  möjlighet  att  lämna  in  sin  ansökan  och  således  utöva  sin  rätt  att  ansöka  om  asyl.(43) Tvärtom  föreskrivs  i  direktivet  olika  garantier  för  att  underlätta  tillgången  till  förfarandet  för  beviljande  av  detta  skydd  i  förvarsanläggningar.(44) Såsom  kommissionen  gjorde  gällande  vid  förhandlingen  ska  de  villkor  som  medlemsstaterna  väljer  att  införa  för  att  lämna  in  ansökningar  med  tillämpning  av punkt 3  i  denna  artikel,  göra  det  möjligt  för  en  sökande  i  en  sådan  situation  att  göra  detta.

78.      I  motsats  till  vad  den  litauiska  regeringen  har  gjort  gällande  är  det  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  som  VSAT  har  enligt  artikel 14012 punkt 2  i  utlänningslagen  att  undantagsvis  godta  en  ansökan  om  internationellt  skydd  från  en  tredjelandsmedborgare  som  olagligen  rest  in  i  Litauen,  med  hänsyn  till  personens  sårbarhet  eller  andra  individuella  omständigheter,  inbegripet  när  vederbörande  hålls  i  förvar  i  en  av  VSAT:s  anläggningar,  inte  tillräckligt  i  detta  avseende.  Enligt  artiklarna 6.2  och  7.1  i  förfarandedirektivet  ska  nämligen  alla  tredjelandsmedborgare  som  befinner  sig  i  en  sådan  situation  –  inte  enbart  vissa  av  dem  –  kunna  ansöka  om  sådant  skydd  och,  för  detta  ändamål,  lämna  in  sin  ansökan  så  snart  som  möjligt.(45)

79.      Slutligen  vill  jag  precisera  att  en  medlemsstat  enligt  förfarandedirektivet  inte  får  göra  undantag  från  de  skyldigheter  som  jag  just  har  redogjort  för  när  den,  i  likhet  med  Republiken  Litauen,  ställs  inför  en  ”massiv  tillströmning”  av  tredjelandsmedborgare  vid  sina  gränser.

80.      Även  om  direktivet,  under  sådana  omständigheter,  till  exempel  tillåter  de  nationella  myndigheterna  att  förlänga  fristerna  för  registrering(46) och  prövning  av  asylansökningar,(47) ger  det  nämligen  inte  dessa  myndigheter  rätt  att  rättsligt  eller  faktiskt  beröva  vissa  tredjelandsmedborgare  möjligheten  att  verkligen  få  tillgång  till  ett  förfarande  för  beviljande  av  detta  skydd.

81.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  domstolen  ska  besvara  den  första  delen  av  den  första  frågan  på  så  sätt  att  en  nationell  bestämmelse  som  inte,  utom  i  undantagsfall,  tillåter  tredjelandsmedborgare  att  få  tillträde  till  ett  förfarande  för  beviljande  av  internationellt  skydd  i  den  berörda  medlemsstaten  när  de  har  rest  in  dit  olagligt,  inte  är  förenlig  med  artikel 6.1  och  6.2  eller  artikel 7.1  i  förfarandedirektivet.
C.      Skälen för förvar av asylsökande enligt mottagandedirektivet (den andra frågans första del)

82.      Av  bedömningen  ovan  framgår  att  en  tredjelandsmedborgare,  såsom  MA,  från  och  med  den  tidpunkt  då  han  eller  hon  har  ”ansökt”  om  asyl  vid  en  sådan  myndighet  som  VSAT  eller  domstolen  i  första  instans,  och  fram  tills  denna  ansökan  slutgiltigt  har  avgjorts,  ska  betraktas  som  en  ”asylsökande”  i  den  mening  som  avses  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.  Detta  innebär  bland  annat  att  han  endast  får  placeras  i  förvar  eller  kvarhållas  i  förvar  i  enlighet  med  de  bestämmelser  som  föreskrivs  på  området  i  dessa  direktiv.

83.      Det  blir  nu  aktuellt  att  pröva  den  första  delen  av  den  andra  frågan  och  fastställa  huruvida  en  nationell  bestämmelse,  såsom  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  enligt  vilken  en  asylsökande  får  hållas  i  förvar  enbart  på  grund  av  att  han  eller  hon  olagligen  har  passerat  den  nationella  gränsen  är  förenlig  med  dessa  direktiv (avsnitt  2).  Före  detta  krävs  emellertid  enligt  min  mening  en  precisering  av  begreppet  förvar  (avsnitt  1).
1.      Begreppet förvar

84.      Enligt  min  uppfattning  har  den  hänskjutande  domstolen  endast  ställt  sin  andra  fråga  för  att  kunna  bedöma  huruvida  den  förvarsåtgärd  som  domstolen  i  första  instans  hade  ålagt  MA  i  sitt  beslut  av  den  20 november 2021  var  lagenlig  och  välgrundad.

85.      MA  har  emellertid  inför  domstolen  gjort  gällande  att  den  alternativa  åtgärd  som  han  ålagts  sedan  den  2 februari 2022,  det  vill  säga  ”  inkvartering  vid  en  VSAT‑anläggning  …  varvid  hans  rörelsefrihet  begränsas  till  området  för  inkvarteringsorten”,  trots  att  den  enligt  litauisk  rätt  betraktas  som  ett  alternativ  till  förvar(48),  i  själva  verket  utgör  ett  faktiskt  förvar.

86.      Om  detta  verkligen  är  fallet  ska  denna  andra  åtgärd  enligt  min  mening  även  bedömas  mot  bakgrund  av  de  regler  om  förvar  som  föreskrivs  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.  Tillämpningsområdet  för  dessa  regler  beror  nämligen  inte  på  hur  en  viss  åtgärd  ska  kvalificeras  enligt  nationell  rätt,  utan  på  huruvida  den  svarar  mot  den  självständiga  definitionen  av  förvar  i  artikel 2  h  i  andra  direktivet.

87.      Domstolen  har  i  detta  avseende,  mot  bakgrund  av  denna  definition,  funnit  att  alla  tvångsåtgärder  som  ”berövar  sökanden  hans  eller  hennes  rörelsefrihet  och  isolerar  vederbörande  från  resten  av  befolkningen,  genom  att  ålägga  honom  eller  henne  att  utan  avbrott  stanna  kvar  inom  ett  begränsat  och  inhägnat  område”  utgör  sådant  ”förvar”.(49) I  förevarande  fall  ankommer  det  på  den  hänskjutande  domstolen  att  pröva  huruvida  åtgärden  ”inkvartering  vid  en  VSAT‑anläggning  …”  uppfyller  dessa  kriterier.

88.      Jag  anser  dock  att  det  är  lämpligt  att  tillhandahålla  den  hänskjutande  domstolen  användbara  preciseringar  i  detta  avseende.  Det  tycks  framgå  av  de  förklaringar  som  den  hänskjutande  domstolen  har  lämnat  att  det  ”territorium”  på  vilket  den  berörda  personen  är  skyldig  att  varaktigt  stanna  är  begränsat  till  förläggningsområdet,  som  vederbörande  inte  har  rätt  att  lämna  utan  tillstånd  –  vilket  den  litauiska  regeringen  för  övrigt  har  bekräftat  vid  förhandlingen  vid  EU-domstolen.  Detta  område  framstår  således  som  ”begränsat  och  inhägnat”.  Dessutom  förefaller  det  som  om  MA  är  ”isolera[d]  …  från  resten  av  befolkningen”,  och  har  en  mycket  begränsad  möjlighet  att  upprätthålla  kontakter  med  omvärlden.  Med  förbehåll  för  den  hänskjutande  domstolens  prövning  förefaller  det  således  som  om  åtgärden  i fråga  berövar  honom  hans  rörelsefrihet  och  följaktligen  utgör  ett  ”förvar”  i  den  mening  som  avses  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.(50)
2.      Lagenligheten av den aktuella förvarsåtgärden (eller förvarsåtgärderna)

89.      Efter  denna  precisering  ska  det  erinras  om  att  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet  reglerar  de  nationella  myndigheternas  möjlighet  att  ta  en  asylsökande  i  förvar.  Det  framgår  av  artikel 26.1  i  det  första  direktivet  att skälen och  villkoren  för  en  sådan  åtgärd  särskilt  ska  vara  förenliga  med  artikel 8  i  det  andra  direktivet.

90.      I  denna  artikel 8.2  betonas  att  förvar  av  asylsökande  inte  ska  utgöra  huvudregeln  utan  ett  undantag.  Enligt  denna  bestämmelse  får  en  sådan  sökande  nämligen  endast  tas  i  förvar  om  det  på  grundval  av  en  individuell  bedömning  av  ett  ärende  visar  sig  nödvändigt  och  om  mindre  ingripande  åtgärder  inte  kan  tillämpas  verkningsfullt.  I  artikel 3  anges  dessutom  på  ett  uttömmande  sätt(51) de  olika skäl som  kan  motivera  en  sådan  åtgärd.

91.      Det skäl för  förvar  som  föreskrivs  i  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  det  vill  säga  olaglig  gränspassage,  förekommer  helt  enkelt  inte  som  sådant  i  artikel 8.3  i  mottagandedirektivet.  I  motsats  till  vad  den  litauiska  regeringen  har  gjort  gällande  överensstämmer  inte  heller  detta skäl i  sak  med  något  av  de skäl som  räknas  upp  i  sistnämnda  bestämmelse.

92.      Denna  regering  har  i  sitt  skriftliga  yttrande  i  huvudsak  gjort  gällande  att  det skäl som  anges  i  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  överensstämmer  med  det skäl som  anges  i  artikel 8.3 e  i  mottagandedirektivet.  Jag  erinrar  om  att  en  person  som  ansöker  om  internationellt  skydd  enligt  denna  punkt får  tas  i  förvar  ”om  det  är  nödvändigt  för  att  skydda  nationell  säkerhet  eller  allmän  ordning”.  Möjligheten  att  ta  en  sökande  i  förvar  när  han  eller  hon  olagligen  har  passerat  den  nationella  gränsen  motsvarar  enligt  nämnda  regering  kraven  på  nationell  säkerhet.  Det  rör  sig  nämligen,  enligt  nämnda  regering,  om  en  av  de  åtgärder  som  Litauen  vidtagit  för  att  skydda  den  gräns  som  Republiken  Litauen  delar  med  Belarus  och  närmare  bestämt  att  beivra  att  migranter  passerar  gränsen  olagligt,  i  samband  med  den  ”massiva  tillströmning”  som  denna  medlemsstat  för  närvarande  står  inför  och  således  för  att  säkerställa  den  inre  säkerheten  på  sitt  territorium  och  i  Schengenområdet  som  helhet.

93.      Jag  anser  att  den  omständigheten  att  en  person  är  en  del  av  en  tillströmning  av  migranter  vilken  en  medlemsstat  försöker  hantera  för  att  garantera  den  inre  säkerheten  –  i  bred,  polisiär,  bemärkelse  –  på  sitt  territorium(52) inte  kan  motivera  att  personen  tas  i  förvar  på  grundval  av  det skäl som  föreskrivs  i  artikel 8.3 e  i  mottagandedirektivet.

94.      Enligt  domstolens  fasta  praxis  kan  nämligen  ett  hot  mot  ”nationell  säkerhet”  eller  ”allmän  ordning”  i  den  mening  som  avses  i  denna  bestämmelse,  med  hänsyn  till  kravet  på  nödvändighet,  nämligen  endast  motivera  att  en  asylsökande  tas  eller  hålls  i  förvar  av  denna  anledning  under  förutsättning  att  ”hans  eller  hennes  individuella  beteende  utgör  ett  verkligt,  aktuellt  och  tillräckligt  allvarligt  hot  mot  ett  grundläggande  samhällsintresse  eller  den  berörda  medlemsstatens  inre  …  säkerhet”  –  till  exempel  på  grund  av  att  personen  i fråga  är  en  farlig  kriminell.  I  ett  sådant  fall  gör  förvar  av  sökanden  det  möjligt  att  ”skydda  allmänheten  från  den  fara  som  en  sådan  persons  beteende  kan  innebära”(53).

95.      Förvar  enligt  denna  artikel 8.3 e  kräver  således  en  bedömning  av  den  berörda  personens  farlighet,  med  beaktande  av  andra  faktorer  än  en  eventuell  olaglig  gränspassage.  Ett  sådant  brott  kan  inte  i  sig  anses  utgöra  ett  hot  av  det  slag  som  avses  i  föregående  punkt.(54) I  detta  sammanhang  kan  de  nationella  myndigheterna  inte  ens  presumera  att  varje  person  som  rest  in  olagligt  i  landet  är  farlig.(55) De  ska  tvärtom,  innan  en  sådan  åtgärd  vidtas  mot  en  sökande,  ha  tillgång  till  samstämmiga,  objektiva  och  exakta  uppgifter  som  visar  att  personen  utgör  en  fara.(56)

96.      Den  litauiska  regeringen  har  för  övrigt  under  förhandlingen  vid  domstolen  medgett  att  artikel 8.3 e  endast  omfattar  det  särskilda  fall  som  jag  just  har  beskrivit  och  att  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  i  själva  verket  går  utöver  vad  som  är  tillåtet  enligt  denna  bestämmelse(57) eller  mottagandedirektivet  i  allmänhet.  Vid  detta  tillfälle  försökte  denna  regering  däremot  rättfärdiga  överskridandet  med  att  en  möjlighet  till  förvar  som  är  begränsad  till  enbart  detta  fall  inte  är  tillräcklig  för  att  effektivt  möta  den  ”massiva  tillströmning”  som  den  konfronterats  med.  Jag  kommer  att  behandla  denna  aspekt  närmare  i  avsnitt  D  i  förevarande  förslag  till  avgörande.
3.      Slutsats i denna del

97.      Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  den  första  delen  av  den  andra  frågan  så,  att  en  nationell  bestämmelse  som  tillåter  att  en  person  som  ansöker  om  internationellt  skydd  tas  i  förvar  enbart  av  det  skälet  att  vederbörande  olagligen  har  passerat  gränsen  till  den  berörda  medlemsstaten  inte  är  förenlig  med  artikel 8.3  i  mottagandedirektivet.
D.      Möjligheten att avvika från förfarandedirektivet och mottagandedirektivet (den andra delen av de två frågorna)

98.      Jag  har  i  de  föregående  avsnitten  redogjort  för skälen till  att  jag  anser  att  sådana  bestämmelser  som  artiklarna 14012  och  14017 punkt 2  i  utlänningslagen  inte  är  förenliga  med  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.  Det  återstår  således  att  pröva  den  andra  delen  av  tolkningsfrågorna,  avseende  huruvida  en  medlemsstat  borde  ha  rätt  att  avvika  från  dessa  direktiv genom  att  genomföra  sådana  bestämmelser  i  syfte  att  skydda  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  när  det  föreligger  sådana  ”exceptionella  omständigheter”  som  dem  som  är  aktuella  i  det  nationella  målet.

99.      Jag  kommer  att  börja  med  att  erinra  om  det  sammanhang  i  vilket  förevarande  mål ingår  (avsnitt  1),  innan  jag  granskar  vilka  bestämmelser  i  EUF-fördraget  som  teoretiskt  sett  kan  tillåta  en  medlemsstat  att  göra  undantag  från  unionsrätten  på  grund  av  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  (avsnitt  2)  och  därefter  om  villkoren  för  en  sådan  möjlighet  till  undantag  (avsnitt  3).
1.      De aktuella ”exceptionella omständigheterna”

100. Som  jag  angav  i  inledningen  till  detta  förslag  till  avgörande,  har  staterna  i  den  internationella  rättsordningen  en  ”oförytterlig  rätt”  att  självständigt  kontrollera  utlänningars  inresa  och  vistelse  på  sitt  territorium.(58) De  medlemsstater  vars  gränser  delvis  sammanfaller  med  Schengenområdets  yttre  gränser,  såsom  Litauen,  har  dessutom  skyldigheter  i  unionsrätten  i  detta  avseende.  Dessa  stater  är  enligt  kodexen  om  Schengengränserna  skyldiga  att  ”skydda”  de  aktuella  gränserna.  De  ska  således  utföra  kontroller  och  övervaka  dessa  gränser(59) samt  vidta  andra  åtgärder  för  att  bekämpa  olaglig  gränspassage.(60)

101. Såsom  anges  i skäl 6  i  kodexen  om  Schengengränserna,  är  gränskontroll  av  de  yttre  gränserna  för  detta  område  av  intresse  för  samtliga  medlemsstater  som  har  avskaffat  inre  gränskontroll.  Detta  bidrar  bland  annat  till  kampen  mot  olaglig  invandring  och  till  förebyggande  av  alla  typer  av  hot  mot  den  inre  säkerheten  och  den  allmänna  ordningen  i  detta  område.

102. Härav  följer  enligt  min  mening  att  de  berörda  medlemsstaternas  skydd  av  unionens  yttre  gränser  omfattas  av  deras  ansvar  för  att  upprätthålla  lag  och  ordning  och  skydda  den  inre  säkerheten,  inte  bara  inom  det  egna  territoriet  utan  även  inom  Schengenområdet  som  helhet.

103. Mot  denna  bakgrund  utgör,  såsom  den  litauiska  regeringen  har  gjort  gällande  inför  domstolen,  en  ”massiv  tillströmning”  av  migranter  som  Litauen  står  inför  vid  gränsen  till  Belarus  onekligen  en  kritisk  situation.  Denna  ”tillströmning”  har  lett  till  en  drastisk  ökning  av  antalet  fall  av  illegala  gränsövergångar  vid  den  litauiska  gränsen.(61) Den  geopolitiska  kontext  där  denna  situation  ingår  kan  inte  heller  bortses  från.  Unionsinstitutionerna,  däribland  Europaparlamentet,  Europeiska  rådet  och  kommissionen,(62) har  nämligen  konstaterat  att  denna  ”massiva  tillströmning”  har  orkestrerats  av  Belarus  regering.  Denna  regering  har  låtit  tredjelandsmedborgare  komma  med  flyg  från  sina  ursprungsländer,  och  därefter  samlat  dessa  personer  vid  medlemsstaternas  yttre  gränser.  Dessa  olika  institutioner  har  betecknat  agerandet  i fråga  som  en  ”instrumentalisering  av  migranter  för  politiska  syften”,  det  vill  säga  en  form  av  ”hybridattack”  avsedd  att  destabilisera  de  medlemsstater  som  direkt  berörs  och  unionen  i  dess  helhet.

104. Det  är  inte  min  sak  att  kommentera  dessa  politiska  bedömningar.  Jag  vill  endast  påpeka  att  Litauen  lagligen  kunde  anse  att  landet  stod  inför  ett  ”exceptionellt”  hot  mot  den  allmänna  ordningen  och  den  inre  säkerheten  på  sitt  territorium  och  i  hela  Schengenområdet.

105. De  litauiska  myndigheterna  kunde  således  anse  det  nödvändigt  att  stärka  skyddet  av  unionens  yttre  gränser  genom  extraordinära  och  tillfälliga  åtgärder  för  att  hantera  dessa  ”massiva”  migrationsströmmar.(63)

106. Dessa  myndigheters  bedömning  att  sådana  extraordinära  och  tillfälliga  åtgärder  var  nödvändiga  förefaller  för  övrigt  delas  av  unionens  institutioner.  Kommissionen  lade  nämligen  den  1 december 2021,  med  stöd  av  artikel 78.3  FEUF,  fram  ett  förslag  till  rådets  beslut  om  provisoriska  nödåtgärder  till  förmån  för  Lettland,  Litauen  och  Polen,(64) vilka  ansågs  ”nödvändiga”  för  att  hantera  den  ”hybridattack”  som  utgjorde  ett  ”verkligt  hot  …  för  unionens  säkerhet”  som  bland  annat  Litauen(65) utsattes  för  och  vilka  jag  kommer  att  återkomma  till.  Kommissionen  lade  dessutom  den  14 december 2021  fram  ett  förslag  till  förordning  från  Europaparlamentet  och  rådet  som  syftade  till  att  hantera  situationer  med  instrumentalisering  på  området  för  migration  och  asyl(66) varigenom  merparten  av  de  åtgärder  som  anges  i  det  tidigare  förslaget  skulle  inrättas.(67) Dessa  lagförslag  har  dock  ännu  inte  antagits.
2.      De bestämmelser som gör det möjligt att göra undantag från unionsrätten med hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet

107. När  en  medlemsstat  vidtar  extraordinära  och  tillfälliga  åtgärder  med  det  legitima  syftet  att  skydda  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  vid  ”exceptionella  omständigheter”,  undgår  dessa  åtgärder  dock  inte  hela  det  rättsliga  regelverket.  När  sådana  åtgärder  påverkar  den  normala  tillämpningen  av  unionsrätten  är  de  endast  förenliga  med  unionsrätten  om  den  tillåter  ett  sådant  undantag.(68)

108. I  artiklarna 36,  45,  52,  65,  72,  346  och  347  i  EUF-fördraget  föreskrivs  uttryckliga  undantag  som  är  tillämpliga  i  situationer  som  kan  äventyra  allmän  ordning  eller  inre  säkerhet,  inbegripet  vid  ”exceptionella  omständigheter”.

109. I  förevarande  mål har  den  litauiska  regeringen  intressant  nog  inte  hänvisat  till  någon  av  dessa  artiklar  till  stöd  för  sin  ståndpunkt.  Med  hänsyn  till  innehållet  i  de  argument  som  denna  regering  har  anfört,  och  med  hänsyn  till  de  diskussioner  som  förts  vid  domstolen,  ska  enligt  min  mening  två  undantag  undersökas.

110. Jag  kommer  kort,  för  det  första,  nämna  artikel 347  FEUF,  som  rör  de  åtgärder  som  en  medlemsstat  kan  komma  att  vidta  bland  annat  i  händelse  av  ”allvarliga  interna  störningar  som  påverkar  upprätthållandet  av  lag  och  ordning”  och  vid  ”krig  eller  vid  en  allvarlig  internationell  spänning  som  innebär  krigsfara”.

111. Domstolen  har  hittills  aldrig  uttalat  sig  om  villkoren  för  tillämpning  av  denna  ”skyddsklausul”.  Domstolen  preciserade  endast  att  detta  undantag  avser  ”rena  undantagssituationer”.(69) Olika  generaladvokater  har  dock  fördjupat  sig  i  detaljerna  för  dessa  ramar.

112. Det  följer  av  generaladvokaternas  analyser  att  artikel 347,  som  återfinns  i  slutet  av  EUF-fördraget,  i  teorin  gör  det  möjligt  att  göra  undantag  från  samtliga  bestämmelser  i  detta  fördrag  och  de  som  antagits  på  grundval  av  detsamma.(70) Såsom  den  litauiska  regeringen  gjorde  gällande  vid  förhandlingen  –  dock,  vilket  tål  att  upprepas,  utan  att  uttryckligen  hänvisa  till  denna  artikel –  kan  en  medlemsstat  således  teoretiskt  sett,  i  de  fall  som  avses  i  denna  artikel,  på  denna  grund  och  i  viss  utsträckning  avvika  från  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet.(71)

113. De  extrema  omständigheter  som  avses  i  artikel 347  FEUF  är  emellertid  inte  aktuella  i  förevarande  fall.  I  synnerhet  anser  jag,  utan  att  vilja  förringa  allvaret  i  den  situation  som  Litauen  utsätts  för  vid  sin  gräns,  att  en  sådan  situation  inte  omfattas  av  de  ”allvarliga  interna  störningar  som  påverkar  upprätthållandet  av  lag  och  ordning”  som  anges  i  denna  artikel.  Den  omständigheten  att  denna  medlemsstat  har  utlyst  undantagstillstånd  för  en  del  av  sitt  territorium  är  inte  i  sig  avgörande  i  detta  avseende.  Om  så  inte  var  fallet  skulle  tillämpningen  av  denna  artikel variera  beroende  på  de  villkor  som  föreskrivs  i  varje  medlemsstats  nationella  rätt  för  att  genomföra  ett  sådant  system.  Eftersom  varje  undantag  ska  tolkas  restriktivt,(72) och  eftersom  artikel 347  FEUF  likställer  fallet  ”inre  störningar”  med  krig,  anser  jag  att  de  aktuella  omständigheterna  ska  vara  lika  allvarliga,  det  vill  säga  utgöra  verkliga  kriser,  på  gränsen  till  ett  totalt  sammanbrott  av  den  interna  säkerheten,  vars  oförmodade  tillkomst  allvarligt  hotar  en  medlemsstats  själva  existens.(73)

114. För  det  andra  övergår  jag  till  artikel 72  FEUF,  som  förefaller  mer  relevant.  Enligt  denna  artikel ska  bestämmelserna  i  avdelning  V  i  den  tredje  delen  av  EUF-fördraget  om  ett  område  med  frihet,  säkerhet  och  rättvisa  inte  påverka  medlemsstaternas  ansvar  att  upprätthålla  lag  och  ordning  och  skydda  den  inre  säkerheten.  I  förevarande  fall  omfattas  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet  av  tillämpningsområdet  för  denna  artikel,  eftersom  de  har  antagits  med  stöd  av  artikel 78  FEUF,  som  återfinns  under  avdelning  V.

115. Domstolen  har  denna  gång  uttalat  sig  om  denna  artikel 72  i  flera  domar.  Domstolen  har  slagit  fast  principen  att  nämnda  artikel utgör  ett  undantag  som  gör  det  möjligt  för  en  medlemsstat  att  under  vissa  omständigheter  avvika  från  de  skyldigheter  som  åligger  den  enligt  dessa  direktiv,  samtidigt  som  den  hittills  systematiskt  har  underkänt  de  grunder  för  försvar  som  medlemsstaterna  har  anfört  i  detta  avseende,  eftersom  de  inte  uppfyller  de  krav  som  ställs  härvidlag.  Jag  kommer  att  behandla  dessa  villkor  i  följande  avsnitt.
3.      De krav som medlemsstaterna måste iaktta för att ett sådant undantag ska vara förenligt med artikel 72 FEUF

116. Eftersom  artikel 72  FEUF,  precis  som  alla  undantag,  ska  tolkas  restriktivt,  har  domstolen  vid  upprepade  tillfällen  slagit  fast  att  den  inte  kan  tolkas  så,  att  det  räcker  att  medlemsstaterna  åberopar  sitt  ansvar  för  att  upprätthålla  lag  och  ordning  och  skydda  den  inre  säkerheten,  för  att  de  ska  ha  rätt  att  avvika  från  bestämmelser  i  unionsrätten.(74) De  måste  tvärtom  uppfylla  vissa  krav.

117. Enligt  domstolen  ankommer  först  och  främst  på  den  medlemsstat  som  åberopar  artikel 72  FEUF  att  bevisa  att  det  är  nödvändigt  att  använda  sig  av  det  där  föreskrivna  undantaget  för  att  den  ska  kunna  utöva  sitt  aktuella  ansvar.(75)

118. Utöver  detta  krav  på  nödvändighet  tillkommer  enligt  min  mening,  för  det  andra,  ett  proportionalitetskrav  i  strikt  mening.  De  omtvistade  nationella  åtgärderna  kan  nämligen  enligt  min  mening,  även  om  de  är  nödvändiga,  inte  vara  motiverade  enligt  artikel 72  FEUF  om  de  olägenheter  som  de  vållar  är  orimliga  i  förhållande  till  de  eftersträvade  målen.(76) I  detta  sammanhang  ska  hänsyn  särskilt  tas  till  åtgärdernas  inverkan  på  de  grundläggande  rättigheter  som  domstolen  ska  säkerställa  iakttagandet  av,  särskilt  de  rättigheter  som  föreskrivs  i  stadgan.(77)

119. Slutligen  kompletteras  dessa  materiella  krav  enligt  min  mening  av  ett  processuellt  krav.  Med  hänsyn  till  principen  om  lojalt  samarbete  i  artikel 4.3  FEU  får  en  medlemsstat  inte  ensidigt  vidta  exceptionella  och  tillfälliga  undantagsåtgärder  utan  att  först  samråda  med  unionsinstitutionerna  och  de  andra  medlemsstaterna  för  att  försöka  finna  en  gemensam  lösning  på  problemet.(78) Om  och  från  den  tidpunkt  då  unionen  i  förekommande  fall  själv  vidtar  sådana  gemensamma  åtgärder  med  stöd  av  artikel 78.3  FEUF,  innebär  det  enligt  min  mening  att  de  är  uteslutet  att  göra  några  undantag  med  stöd  av  artikel 72  FEUF.

120. I  förevarande  fall  anser  jag  att  Republiken  Litauen  har  uppfyllt  detta  processuella  krav,(79) och  liknande  gemensamma  åtgärder  har  för  närvarande  inte  vidtagits.  Sådana  bestämmelser  som  artiklarna 14012  och 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  uppfyller  enligt  min  mening  däremot  inte  något  av  de  två  materiella  krav  som  anges  ovan,  vilket  jag  kommer  att  förklara  i  följande  avsnitt.
a)      Kravet på nödvändighet

121. Vid  bedömningen  av  huruvida  det  är  nödvändigt  för  en  medlemsstat  att  avvika  från  ett  unionsrättsligt  instrument  för  att  den  ska  kunna  utöva  sitt  ansvar  på  området  för  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  i  ett  visst  fall,  fäster  domstolen  inte  bara  vikt  vid  de  ”exceptionella  omständigheter”  som  är  i fråga,  utan  ska  även  pröva  huruvida  unionslagstiftaren  i  det  aktuella  instrumentet  har  infört  mekanismer  som  gör  det  möjligt  för  medlemsstaterna  att  hantera  dem  på  ett  effektivt  sätt.(80)

122. För  att  uppfylla  detta  krav  på  nödvändighet  måste  den  medlemsstat  som  åberopar  artikel 72  FEUF  således  visa  att  det  aktuella  unionsrättsliga  instrumentet,  med  hänsyn  antingen  till  själva  innehållet  i  det  eller  till  de  konkreta  villkoren  för  dess  genomförande,  inte  gör  det  möjligt  för  medlemsstaten  att  säkerställa  att  det  aktuella  ansvaret  fullgörs,  under  ifrågavarande  förhållanden.(81)

123. I  förevarande  fall  har  den  litauiska  regeringen  gjort  gällande  att  strikt  iakttagande  av  förfarandedirektivets  och  mottagandedirektivets  bestämmelser  inte  gjorde  det  möjligt  för  den  att  säkerställa  ett  effektivt  utövande  av  detta  ansvar  vad  avser  allmän  ordning  och  inre  säkerhet,  inom  ramen  för  kontrollen  av  unionens  yttre  gränser,  inför  en  sådan  ”massiv  tillströmning”  som  den  som  är  aktuell  i  det  nationella  målet.  I  denna  regerings  argumentation  hänvisas  det  i  huvudsak  till  den  spänning  som  nämns  i  inledningen  till  detta  förslag  till  avgörande.  Å  ena  sidan  ska  medlemsstater  som  befinner  sig  vid  dessa  gränser  normalt  förhindra  att  gränserna  passeras  av  tredjelandsmedborgare  som  inte  uppfyller  de  inresevillkor  som  föreskrivs  i  kodexen  om  Schengengränserna(82).  Å  andra  sidan  har  dessa  medborgare,  när  de  ansöker  om  internationellt  skydd,  rätt  att  stanna  kvar  i  dessa  stater  under  tiden  deras  ansökan  prövas  –  och  ska  följaktligen  tillåtas  att  komma  dit,  oberoende  av  dessa  villkor,  om  de  inte  redan  har  rest  in  där,  i  förekommande  fall  på  ett  olagligt  sätt.(83)

124. I  en  situation  med  massiv  tillströmning  skulle  detta,  enligt  den  litauiska  regeringen,  ge  upphov  till  en  mängd  missbrukssituationer,  eftersom  endast  en  liten  del  av  migranterna  är  flyktingar  i  god  tro,  medan  många  andra  gör  asylansökningar  som  de  uppenbarligen  vet  är  ogrundade  enbart  i  syfte  att  tillfälligt  åtnjuta  de  garantier  som  är  knutna  till  ställningen  som  ”sökande”,  eller  till  och  med  endast  för  att  få  tillstånd  att  resa  in  i  Schengenområdet  eller,  om  de  redan  vistas  olagligt  där,  försena  sin  avresa.

125. Jag  observerar  emellertid  att  förfarandedirektivet  innehåller  en  bestämmelse  som  syftar  till  att  göra  det  möjligt  för  medlemsstaterna  att  säkerställa  kontrollen  av  unionens  yttre  gränser,  samtidigt  som  tredjelandsmedborgarnas  rätt  att  ansöka  om  asyl,  det  vill  säga  enligt  artikel 43  i  detta  direktiv,  iakttas.

126. Enligt punkt 1  i  denna  artikel får  medlemsstaterna,  vid  sina  gränser  eller  i  transitområden,  föreskriva  särskilda  förfaranden  för  att  avgöra  huruvida  asylansökningar  som  lämnas  in  på  dessa  platser  kan  tas  upp  till  prövning  enligt  artikel 33  i  förfarandedirektivet,  eller  till  och  med  pröva  dessa  ansökningar  i  sak,  i  de  fall  som  avses  i  artikel 31.8  i  direktivet  –  vilka  i  huvudsak  avser  olika  fall  där  sökandens  beteende  eller  påståenden  tyder  på  att  det  är  uppenbart  att  ansökan  är  ogrundad  eller  utgör  missbruk.  Enligt punkt 2  i  artikel 43  ska  dock  dessa  särskilda  förfaranden  genomföras  inom  skälig  tid  och  om  inget  beslut  fattas  inom  fyra  veckor  ska  medlemsstaten  bevilja  de  berörda  sökandena  rätt  att  resa  in  i  landet,  varvid  deras  ansökan  därefter  ska  behandlas  i  enlighet  med  det  vanliga  förfarandet.

127. Dessa  förfaranden  gör  det  möjligt  för  medlemsstaterna  att  först  göra  en  ”första  sortering”  av  ansökningar  om  internationellt  skydd  vid  gränsen  eller  i  transitområden  innan  de  tillåter  de  berörda  medborgarna  att  resa  in  i  landet.  Detta  gör  det  således  möjligt  för  dessa  stater  att  neka  dem  som  lämnar  in  ansökningar  som  är  uppenbart  ogrundade  eller  som  utgör  missbruk  inresa  i  landet,  vilket  har  åberopats  av  Litauens  regering.

128. Vidare  får  medlemsstaterna,  under  dessa  specifika  förfarandens  varaktighet,  i  enlighet  med  artikel 8.3 c  i  mottagandedirektivet,  även  ta  sökande  i  förvar  vid  gränsen  eller  i  ett  transitområde,  om  en  sådan  åtgärd  är  nödvändig  i  enlighet  med punkt 2  i  samma  artikel.  Så  är  enligt  min  mening  fallet  när  de  nationella  myndigheterna  har  rimliga skäl att  anta  att  en  sökande,  om  han  eller  hon  lämnades  på  fri  fot,  skulle  passera  eller  försöka  passera  gränsen  i fråga  utan  tillåtelse.

129. När  det  slutligen  gäller  tredjelandsmedborgare  som  redan  olagligen  har  passerat  den  nationella  gränsen  och  som  lämnar  in  en  asylansökan  inom  den  berörda  medlemsstatens  territorium,  erinrar  jag  om  att  medlemsstaterna  enligt  artikel 31.8  h  i  förfarandedirektivet,  för  att  bekämpa  eventuellt  missbruk,  i  de  fall  som  avses  i  denna  bestämmelse(84) får  pröva  en  sådan  ansökan  skyndsamt  och  enligt  ett  särskilt  gränsförfarande,  såsom  föreskrivs  i  artikel 43  i  detta  direktiv.  I  ett  sådant  fall  kan  de  nationella  myndigheterna  återföra  den  aktuella  sökanden  till  gränsen  under  tiden  detta  förfarande  pågår.  I  förekommande  fall  skulle  den  omständigheten  att  de  olagligen  en  första  gång  rest  in  i  landet,  enligt  min  mening,  kunna  visa  att  det  är  nödvändigt  att  ta  vederbörande  i  förvar  under  den  tid  som  förfarandet  pågår  på  grundval  av  artikel 8.3 c  i  mottagandedirektivet.

130. Det  kan  således  enligt  min  mening  inte  anses  att  innehållet  i  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet  i  sig  inte  gör  det  möjligt  för  medlemsstaterna  att  vid  unionens  yttre  gränser  utöva  sitt  ansvar  på  området  för  allmän  ordning  och  skydd  av  den  inre  säkerheten.

131. När  det  gäller  de  konkreta  villkoren  för  att  genomföra  dessa  instrument  kan  jag  medge  att  det  vid  en  massiv  tillströmning,  såsom  den  som  är  aktuell  i  förevarande  mål,  med  en  omfattning  som  tycks  vara  särskilt  allvarlig,  är  svårt  för  myndigheterna  i  en  medlemsstat  att,  inom  ramen  för  de  särskilda  gränsförfarandena,  genomföra  en  ”första  sortering”  av  asylansökningar  som  lämnas  in  av  ett  betydande  antal  tredjelandsmedborgare  samtidigt  inom  den  frist  på  fyra  veckor  som  föreskrivs  i  artikel 43.2  i  förfarandedirektivet.  Även  om  det  enligt punkt 3  i  denna  artikel i  direktivet  under  sådana  omständigheter  är  tillåtet  att  låta  dess  förfaranden  fortgå  utöver  denna  frist,  innebär  detta  inte  desto  mindre  att  samtliga  berörda  personer  ska  tillåtas  inresa  i  landet,  oavsett  om  de  är  i  god  tro  eller  om  de  missbrukar  systemet.(85) Även  kommissionen  har  för  övrigt  i  sitt  förslag  till  rådets  beslut  antytt  att  förfarandedirektivet  inte  är  helt  anpassat  till  sådana  omständigheter.

132. Jag  skulle  således  kunna  medge  att  det  är  nödvändigt  för  en  medlemsstat  att,  i  enlighet  med  artikel 72  FEUF,  göra  undantag  från  vissa  bestämmelser  i  artikel 43  i  förfarandedirektivet  till  dess  att  förslaget  antas.  Enligt  min  mening  skulle  en  medlemsstat,  såsom  föreslås  i  förslaget,  kunna  utvidga  gränsförfarandena  genom  att  föreskriva  att  alla  asylansökningar  från  tredjelandsmedborgare  som  gripits  eller  påträffats  i  närheten  av  den  aktuella  gränsen,  efter  olaglig  inresa  eller  efter  att  ha  infunnit  sig  vid  gränsövergångsstället,  ska  prövas  inom  ramen  för  sådana  förfaranden(86) och,  i  detta  sammanhang,  på  ett  rimligt  sätt  frångå  den  tidsfrist  på  fyra  veckor  som  föreskrivs  i punkt 2  i  denna  artikel för  att  ge  de  nationella  myndigheterna  tillräckligt  med  tid  för  att  genomföra  denna  första  sortering  av  asylansökningar.(87)

133. Däremot  anser  jag  inte  att  det  är  nödvändigt  för  en  medlemsstat  att  avvika  från  artiklarna 6  och  7  i  förfarandedirektivet  eller  artikel 8  i  mottagandedirektivet  genom  att  genomföra  sådana  nationella  bestämmelser  som  artikel 14012  och  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  för  att  effektivt  kunna  utöva  sitt  ansvar  på  området  för  allmän  ordning  och  inre  säkerhet  vid  ”massiv  tillströmning”  av  migranter  till  medlemsstatens  gräns,  oavsett  denna  tillströmnings  allvar  eller  omfattning.  Såsom  jag  nyss  har  förklarat  gör  de  särskilda  förfaranden  för  prövning  av  asylansökningar  vid  gränsen,  som  avses  i  artikel 43  i  det  första  direktivet,  och  möjligheten  att  hålla  kvar  vissa  asylsökande  i  detta  sammanhang,  i  enlighet  med  artikel 8.3 c  i  det  andra  direktivet,  redan  det  möjligt  att  hantera  en  sådan  situation,  i  förekommande  fall  genom  vissa  anpassningar.
b)      Respekt för de grundläggande rättigheterna

134. Vid  prövningen  av  huruvida  alla  exceptionella  och  tillfälliga  undantagsåtgärder  är  förenliga  med  unionsrätten  går  det  inte  att  bortse  från  de  berörda  personernas  grundläggande  rättigheter.  Även  om  det  vid  ”exceptionella  omständigheter”  teoretiskt  sett  kan  göras  fler  begränsningar  av  dessa  rättigheter  för  att  skydda  allmän  ordning  och  inre  säkerhet,  kvarstår  för  det  första  det  faktum  att  en  balans  alltid  måste  upprätthållas  mellan  dessa  rättigheter  och  tvingande  skäl,  för  det  andra  att  vissa  begränsningar  är  så  allvarliga  att  de  aldrig  är  godtagbara  i  ett  demokratiskt  samhälle  och  för  det  tredje  att  vissa  rättigheter  inte  tillåter  någon  begränsning,  oavsett  omständigheterna.

135. I  detta  sammanhang  ska  enligt  min  mening  inte  bara  stadgan  utan  även  Europakonventionen  beaktas,  i  vilken  det  fastställs  en  lägsta  skyddsnivå  som  unionens  skydd  inte  får  understiga.  Detsamma  gäller  Genèvekonventionen.  Även  om  unionen  inte  är  fördragsslutande  part  i  denna  konvention,  ålägger  artikel 78.1  FEUF  och  artikel 18  i  stadgan  unionen  att  följa  de  regler  som  den  innehåller.  Domstolen  ska  följaktligen,  inom  ramen  för  sin  tolkning  av  artikel 72  FEUF  och  de  undantag  från  unionsrätten  som  denna  bestämmelse  skulle  kunna  motivera,  försäkra  sig  om  att  denna  tolkning  respekterar  den  skyddsnivå  som  garanteras  i  denna  konvention.(88)
1)      Den omständigheten att en tredjelandsmedborgare nekas tillgång till förfaranden för beviljande av internationellt skydd

136. För  det  första  är  en  sådan  bestämmelse  som  artikel 14012  i  utlänningslagen,  som  i  praktiken  och  utan  undantag  inte  ger  en  tredjelandsmedborgare  tillträde  till  förfarandet  för  beviljande  av  internationellt  skydd  på  det  litauiska  territoriet  när  denne  olagligen  rest  in  där,  enligt  min  mening  inte  förenlig  med  de  grundläggande  rättigheter  som  garanteras  i  stadgan,  inte  ens  vid  en  massiv  tillströmning  av  migranter.

137. För  det  andra  strider  nämligen  en  sådan  bestämmelse  enligt  min  mening  mot  den  rätt  till  asyl  som  garanteras  som  sådan  i  artikel 18  i  stadgan.  Jag  vill  i  detta  avseende  understryka  att  tillgången  till  ett  förfarande  på  detta  område  är  ett  villkor  för  att  denna  rättighet  ska  vara  effektiv.(89) Det  kan  visserligen  tillföras  begränsningar  av  denna  rätt,  under  de  förutsättningar  som  anges  i  artikel 52.1  i  stadgan.(90) Att  i  praktiken  hindra  en  tredjelandsmedborgare  från  att  ansöka  om  internationellt  skydd  kränker  emellertid,  enligt  min  mening,  det  ”väsentliga  innehållet”  i  denna  rätt.(91)

138. Att  vägra  att  pröva  en  asylansökan  som  gjorts  av  en  tredjelandsmedborgare  som  vistas  olagligt  i  landet  skulle  även  strida  mot  principen  om  non-refoulement,  såsom  den  föreskrivs  i  artikel 19.2  i  stadgan.

139. Denna  grundläggande  rättighet,  som  har  ett  direkt  samband  med  förbudet  mot  tortyr  och  omänsklig  eller  förnedrande  behandling  eller  bestraffning,  som  anges  i  artikel 4  i  stadgan  och  artikel 3  i  Europakonventionen,  tillåter  nämligen  inte  någon  inskränkning.  Den  förbjuder  medlemsstaterna  att  avlägsna,  utvisa  eller  utlämna  en  person  till  en  stat  där  det  finns  en  allvarlig  risk  för  att  han  eller  hon  utsätts  för  sådan  behandling.(92)

140. En  medlemsstat  kan  emellertid  inte  utesluta  denna  risk  och  därmed  uppfylla  sina  skyldigheter  i fråga  om  non-refoulement  avseende  en  tredjelandsmedborgare  som  vistas  olagligt  på  dess  territorium  om  den  inte,  innan  personen  utvisas,  prövar  en  ansökan  i  vilken  denna  just  har  hävdat  att  han  eller  hon  fruktar  förföljelse  i  sitt  ursprungsland.(93)

141. Denna  tolkning  påverkas  inte  av  den  litauiska  regeringens  argument  att  en  tredjelandsmedborgare  som  reser  in  olagligt  i  en  medlemsstat  i  samband  med  en  ”massiv  tillströmning”  gör  sig  skyldig  till  ett  missbruk  som  motiverar  att  tredjelandsmedborgaren  fråntas  sin  rätt  att  ansöka  om  asyl,  och  att  principen  om  non-refoulement  inte  kan  anses  vara  absolut  i  en  sådan  situation.

142. För  det  första  ska  det  erinras  om  att  Genèvekonventionens  upphovsmän  har  medgett  att  flyktingar  –  inbegripet  asylsökande  i  den  mån  deras  ansökan  inte  avslagits(94) –  när  de  utövar  sin  rätt  till  asyl  ofta  reser  in  olagligt  i  de  stater  där  de  söker  skydd.  Långt  ifrån  att  ge  medlemsstaterna  rätt  att  frånta  dessa  personer  deras  rätt  att  söka  asyl  av  detta  skäl,  har  dessa  upphovsmän  tvärtom,  i  artikel 31  i  denna  konvention,  reglerat  staternas  befogenhet  att  ålägga  dem  straffrättsliga  påföljder  vid  olaglig  inresa  eller  vistelse  på  deras  territorium(95) –  vilket  är  en  aspekt  som  jag  kommer  att  återkomma  till.  För  det  andra  gäller  de  skyldigheter  som  medlemsstaterna  har  för  att  iaktta  principen  om  non-refoulement,  såsom  den  garanteras  i  artikel 19.2  i  stadgan,  oberoende  av  den  berörda  personens  beteende.(96)

143. Domen  N.D.  och  N.T.  mot  Spanien,(97) som  den  litauiska  regeringen  har  åberopat,  visar  enligt  min  mening  inte  på  motsatsen.  Dels  rör  denna  dom  inte  principen  om  non-refoulement,  såsom  denna  garanteras  enligt  artikel 3  i  Europakonventionen,  dels  gäller  den  mycket  speciella  omständigheter  –  att  klagandena  hade  deltagit  i  en  kollektiv  stormning  för  att  försöka  resa  in  i  Spanien  genom  att  med  våld  forcera  gränsbarriären  –  vilka  skiljer  sig  avsevärt  från  dem  i  förevarande  fall.  Även  om  det  antas  att  den  domen  ska  förstås  så,  att  den  omständigheten  att  en  asylsökande  olagligen  har  rest  in  i  en  medlemsstat  vid  en  situation  som  kännetecknas  av  en  massiv  tillströmning  av  migranter  enligt  Europadomstolens  mening  ger  denna  stat  rätt  att  underlåta  att  beakta  personens  asylansökan,  vilket  jag  starkt  betvivlar,  skulle  det  helt  enkelt  följa  av  den  tolkningen  att  unionsrätten  i  artiklarna 18  och  19.2  i  stadgan  säkerställer  ett  mer  omfattande  skydd  än  Europakonventionen,  vilket  uttryckligen  tillåter  detta  i  artikel 3  i  stadgan.
2)      Huruvida en sökande kan hållas i förvar enbart av det skälet att vederbörande olagligen har passerat den nationella gränsen

144. För  det  andra  är  en  sådan  bestämmelse  som  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  enligt  vilken  det  är  tillåtet  att  en  asylsökande  hålls  i  förvar  enbart  av  det  skälet  att  han  eller  hon  olagligen  har  passerat  den  nationella  gränsen,  enligt  min  mening  inte  heller  förenlig  med  de  grundläggande  rättigheter  som  garanteras  i  stadgan  och  i  andra  relevanta  instrument,  inte  ens  vid  en  ”massiv  tillströmning”  av  migranter.

145. Genom  att  föreskriva  en  sådan  förvarsåtgärd  innebär  denna  bestämmelse  för  det  första  ett  synnerligen  allvarligt  ingrepp  i  rätten  till  frihet  enligt  artikel 6  i  stadgan.  Det  ska  i  detta  hänseende  erinras  om  att  begränsningar  av  utövandet  av  denna  grundläggande  rättighet,  enligt  domstolens  fasta  praxis,  med  hänsyn  till  hur  betydelsefull  denna  rättighet  är  och  vilket  allvarligt  ingrepp  som  förvar  innebär,  endast  får  ske  i  den  mån  det  är  strikt  nödvändigt.(98)

146. Den  litauiska  regeringen  fick  vid  förhandlingen  frågor  av  domstolen  om  hur  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  konkret  bidrar  till  och  är  nödvändig  för  att  upprätthålla  lag  och  ordning  samt  skydda  den  inre  säkerheten  på  litauiskt  territorium,  och  särskilt  om  det  exakta  syftet  med  en  förvarsåtgärd  som  vidtas  med  stöd  av  denna  bestämmelse.  Den  litauiska  regeringen  förklarade  att  när  migranter  kommer  att  resa  in  olagligt  i  Litauen,  syftar  en  eventuell  placering  i  förvar  till  att  undvika  sekundära  förflyttningar  inom  Schengenområdet.  En  övervägande  majoritet  av  dessa  personer  skulle  annars  enligt  denna  regering  troligen  inte  stanna  i  Litauen  utan  skulle  fortsätta  sin  resa  mot  andra  medlemsstater.

147. Enligt  min  mening  går  dock  en  sådan  förvarsåtgärd,  sedd  ur  detta  perspektiv,  utöver  vad  som  är  nödvändigt  för  att  skydda  den  allmänna  ordningen  och  den  inre  säkerheten.

148. Den  omständigheten  att  en  sökande  olagligen  rest  in  i  landet  kan  visserligen  i  vissa  fall  utgöra  ett  tecken  på  att  det  föreligger  en  flyktrisk  –  eventuellt  mot  andra  medlemsstater  –  vad  gäller  denna  person.  Om  det  antas  att  denna  risk  styrks  av  andra  omständigheter,  skulle  denna  omständighet  rimligen  kunna  göra  det  nödvändigt  att  ta  den  berörda  personen  i  förvar  under  en  viss  period  –  vilket  för  övrigt  är  tillåtet  enligt  artikel 8.3 b  i  mottagandedirektivet.(99) I  avsaknad  av  sådana  uppgifter  utgör  däremot  en  förvarsåtgärd  som  enbart  motiveras  av  den  olagliga  inresan  en  godtycklig  åtgärd.(100)

149. En  sådan  åtgärd  som  den  som  föreskrivs  i  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  strider  enligt  min  mening  å  andra  sidan  mot  artikel 31.1  i  Genèvekonventionen.  Det  ska  erinras  om  att  de  fördragsslutande  staterna  enligt  denna  bestämmelse  under  vissa  förutsättningar  inte  får  ålägga  ”flyktingar”,  vilket  ska  påpekas  inkluderar  asylsökande,  ”straffrättsliga  påföljder”  på  grund  av  att  de  har  rest  in  i  eller  uppehållit  sig  i  landet  olagligt.

150. Denna  bestämmelse  syftar  allmänt  till  att  förhindra  att  dessa  personer  straffas  för  sin  olagliga  inresa  eller  vistelse  på  en  stats  territorium.(101) Ur  detta  perspektiv  är  det  allmänt  vedertaget  att  begreppet  ”straffrättslig  påföljd”,  i  den  mening  som  avses  i  nämnda  bestämmelse,  självständigt  och  med  en  vid  tolkning  ska  förstås  så,  att  det  avser  alla  åtgärder  som  inte  bara  är  förebyggande,  utan  även  bestraffande  eller  avskräckande,  oavsett  hur  de  kvalificeras  i  nationell  rätt.(102)

151. Även  om  en  förvarsåtgärd  enligt  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen,  såsom  den  litauiska  regeringen  påpekade  vid  förhandlingen,  inte  utgör  en  straffrättslig  påföljd  i  litauisk  rätt,  medgav  denna  regering  ändå  vid  detta  tillfälle  att  ett  sådant  förvar  även  i  viss  mån  kan  straffa  sökande  som  har  passerat  den  nationella  gränsen  på  ett  rättsstridigt  sätt  och  avskräcka  andra  migranter  som  skulle  vara  benägna  att  agera  på  samma  sätt.

152. En  förvarsåtgärd  som,  åtminstone  delvis,  har  ett  sådant  syfte  utgör  enligt  min  uppfattning  följaktligen  en  ”straffrättslig  påföljd”  i  den  mening  som  avses  i  artikel 31.1  i  Genèvekonventionen.  Eftersom  artikel 14017 punkt 2  i  utlänningslagen  enbart  avser  asylsökande  skulle  den  enligt  min  mening  endast  kunna  vara  förenlig  med  denna  grundläggande  bestämmelse  om  den  endast  avsåg  dem  som  inte  uppfyller  villkoren  i  denna  bestämmelse(103) –  vilket  inte  tycks  vara  fallet.
4.      Förslag till avgörande i denna del

153. Mot  bakgrund  av  det  ovan  anförda  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  den  andra  delen  av  de  båda  frågorna  så,  att  artikel 72  FEUF  inte  tillåter  en  medlemsstat  att  tillämpa  sådana  bestämmelser  som  artiklarna 14012  och  14017punkt  2  i  utlänningslagen,  med  avvikelse  från  förfarandedirektivet  och  mottagandedirektivet,  vid  ”exceptionella  omständigheter”  som  kännetecknas  av  en  ”massiv  tillströmning”  av  migranter  vid  medlemsstatens  gräns.
VI.    Förslag till avgörande

154. Mot  bakgrund  av  ovanstående  föreslår  jag  att  domstolen  besvarar  de  tolkningsfrågor  som  ställts  av  Vilniaus  apygardos  administracinis  teismas  (Högsta  förvaltningsdomstolen,  Litauen)  på  följande  sätt:
1)      En  nationell  bestämmelse  som  inte,  utom  i  undantagsfall,  tillåter  tredjelandsmedborgare  att  få  tillgång  till  förfarandet  för  beviljande  av  internationellt  skydd  i  den  berörda  medlemsstaten  när  de  olagligen  har  rest  in  dit,  är  inte  förenlig  med  artikel 6.1  och  6.2  och  artikel 7.1  i  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2013/32/EU  av  den  26 juni 2013  om  gemensamma  förfaranden  för  att  bevilja  och  återkalla  internationellt  skydd.
2)      En  nationell  bestämmelse  som  tillåter  att  en  person  som  ansöker  om  internationellt  skydd  tas  i  förvar  enbart  av  det  skälet  att  vederbörande  olagligen  har  passerat  gränsen  till  den  berörda  medlemsstaten  är  inte  förenlig  med  artikel 8.3  i  Europaparlamentets  och  rådets  direktiv 2013/33/EU  av  den  26 juni 2013  om  normer  för  mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd.
3)      Artikel 72  FEUF  tillåter  inte  en  medlemsstat  att  tillämpa  sådana  nationella  bestämmelser,  med  avvikelse  från  direktiven 2013/32  och  2013/33,  vid  ”exceptionella  omständigheter”  som  kännetecknas  av  en  ”massiv  tillströmning”  av  migranter  vid  medlemsstatens  gräns.

1      Rättegångsspråk:  franska.

2      Jag  kommer  i  detta  förslag  till  avgörande  att  använda  det  mer  precisa  begreppet  tredjelandsmedborgare,  som  enligt artikel 2.6  i  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  (EU)  2016/399  av  den  9 mars 2016  om  en  unionskodex  om  gränspassage  för  personer  (EUT L 77, 2016, s. 1)  (nedan  kallad  kodexen  om  Schengengränserna)  avser  ”varje  person  som  inte  är  unionsmedborgare  i  den  mening  som  avses  i artikel 20.1  [FEUF]  och  som  [inte  har  rätt  till  fri  rörlighet  enligt  unionsrätten]”.

3      Jag  kommer  i  detta  förslag  till  avgörande  att  använda  orden  ”internationellt  skydd”  och  ”asyl”  utan  åtskillnad.

4      Europaparlamentets  och  rådets direktiv av  den  26 juni 2013  (EUT L 180,  2013, s. 60).

5      Europaparlamentets  och  rådets direktiv av  den  26 juni 2013  (omarbetning)  (EUT L 180,  2013, s. 96),  i  dess  ändrade  lydelse  (EUT L 100,  2015, s. 81).

6      Konvention  undertecknad  i  Genève  den  28 juli 1951  (United  Nations  Treaty  Series,  vol.  189, s. 150, nr 2545  (1954)),  som  trädde  i  kraft  den  22 april 1954,  i  dess  lydelse  enligt  protokollet  om  flyktingars  rättsliga  ställning,  som  antogs  i  New  York  den  31 januari 1967  och  trädde  i  kraft  den  4 oktober 1967.

7      Mellan  den  10 augusti 2021  och  den  1 januari 2022  fanns  samma  bestämmelser  i artikel 67.11  och  67.12  i  utlänningslagen  (i  dess  lydelse  enligt  lag nr XIV-515  av  den  10 augusti 2021).  Med  hänsyn  till  den  period  som  de  faktiska  omständigheterna  i  det  nationella  målet  hänför  sig  till  är  dessa  två  artiklar  således  tillämpliga  i  tiden  (ratione  temporis).  Jag  kommer  dock  att  begränsa  mig  till  att  hänvisa  till artikel 14012.

8      Det  framgår  av  den  litauiska  regeringens  yttrande  att  undantagstillståndet  var  i  kraft  från  den  10 november 2021  till  den  14 januari 2022,  medan  utlysningen  av  ”nödsituationen”  fortfarande  gäller.

9      Dom  av  den  25 juni 2020  (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495)  (nedan  kallad  domen  Ministerio  Fiscal).

10      Enligt  denna  bestämmelse  får  en  asylsökande  tas  i  förvar  för  fastställande  av  de skäl som  ligger  till  grund  för  hans  eller  hennes  ansökan  (om  det  inte  är  möjligt  att  erhålla  dessa  uppgifter  på  annat  sätt)  och  om  det,  efter  en  prövning  av  de  omständigheter  som  anges  i  vissa  bestämmelser  i  lagen,  finns skäl att  anse  att  den  berörda  personen  kan  komma  att  avvika  för  att  undvika  att  återsändas  till  ett  tredjeland  eller  att  utvisas  från  Litauen.

11      Europaparlamentets  och  rådets direktiv av  den  13 december 2011  (omarbetning)  (EUT L 337,  2011, s. 9).

12      Se punkterna 24  och  30  ovan.

13      Genom  denna  formulering  vill  jag  erinra  om  den  omständigheten  att  MA  passerade  gränsen  mellan  Litauen  och  Belarus  utan  att  iaktta  de  inresevillkor  som  anges  i artikel 6.1  i  kodexen  om  Schengengränserna.  Dessutom  tycks  den  berörda  personen  ha  passerat  gränsen  ”utan  tillstånd”  i  den  mening  som  avses  i artikel 5.3  i  kodexen,  det  vill  säga  utanför  gränsövergångsställena  eller  de  fasta  öppettiderna  (se punkterna 20  och  22  ovan).

14      Även  om  den  hänskjutande  domstolen  i  sin  första  fråga  har  hänvisat  till artikel 4.1  i  skyddsgrundsdirektivet,  innehåller  den  artikeln  uppgifter  som  stöder  en  ansökan  om  internationellt  skydd  och  reglerar  således  inte  den  ställda  frågan.  Däremot  är,  som  jag  kommer  att  redogöra  för  nedan,  olika  bestämmelser  i  förfarandedirektivet  relevanta  i  detta  avseende.

15      De  föreskrivs  bland  annat  i artikel 113.4  i  utlänningslagen.

16      Se punkt 23  ovan.

17      Se punkterna 30  och  34  ovan.

18      Se punkt 23  ovan.

19      MA  har  för  övrigt  hävdat  att  ”den  andra  åtgärden  än  förvar”  som  han  ålagts  faktiskt  utgör  förvar.  Även  av  detta skäl är  den  andra  frågan  fortfarande  relevant  (se punkterna 84–88  nedan).  

20      Se  även punkt 22  första  meningen  i  beskrivningen  av  förfarandet.

21      Se punkt 13  ovan.

22      Se  även punkt 22  tredje  meningen  i  beskrivningen  av  förfarandet.

23      Undantag  som  diskuteras  i punkt 78  nedan.

24      Detta  undantag  kommer  att  diskuteras  i punkt 78  nedan.

25      Se punkterna 23,  27  och  28  ovan.

26      Avvisningen  grundades  även  på  den  omständigheten  att  MA  inte  lämnade  in  sin  ansökan  så  snart  som  möjligt  efter  att  ha  passerat  den  nationella  gränsen  på  olagligt  sätt.  Denna  aspekt  kommer  att  undersökas  i  fotnot  33 ovan.

27      Jag  förenklar  saker  och  ting  för  analysens  skull.  Frågan  om  MA:s  rättsliga  ställning  ger  i  själva  verket  upphov  till  förvirring  på  nationell  nivå.  Domstolen  i  första  instans  och  den  hänskjutande  domstolen  anser  att  han  är  asylsökande  (se punkterna 23–30  ovan).  VSAT  å  sin  sida  hade  inledningsvis  vägrat  att  ta  upp  ansökan  till  prövning  innan  den  slutligen  begärde  att  den  sistnämnda  domstolen  skulle  förelägga  migrationsavdelningen  att  pröva  den  (se punkt 27)  –  och  utövade  således,  vad  det  verkar,  det  utrymme  för  skönsmässig  bedömning  som  diskuteras  i punkt 78.  Även  om  denna  avdelning  återsände  ansökan  till  MA  (se punkt 28)  beslutade  den  till  slut  att  pröva  den  (se punkt 51).  Det  är  uppenbart  att  dessa  myndigheter  inte  har  gjort  samma  tolkning  av  nationell  rätt  eller  av  unionsrätten.

28      För  enkelhetens  skull  kommer  jag  i  det  följande  endast  att  hänvisa  till  tredjelandsmedborgare  i  förevarande  förslag  till  avgörande.

29      Se,  bland  annat,  dom  av  den  16 november 2021,  kommissionen/Ungern  (Straffbeläggande  av  hjälp  som  tillhandahålls  asylsökande)  (C‑821/19,  EU:C:2021:930, punkterna 132  och  136  och  där  angiven  rättspraxis).

30      Se,  särskilt,  dom  av  den  16 november 2021,  kommissionen/Ungern  (Straffbeläggande  av  hjälp  som  tillhandahålls  asylsökande)  (C‑821/19,  EU:C:2021:930, punkt 136  och  där  angiven  rättspraxis).

31      Se punkt 129  nedan.

32      Så  är  fallet  när  den  berörda  personen  utan  goda  skäl,  varken  har  anmält  sig  till  myndigheterna  eller  lämnat  in  en  ansökan  om  internationellt  skydd  så  snart  som  möjligt  med  tanke  på  omständigheterna  kring  inresan.  Även  om,  i  motsats  till  vad  migrationsavdelningen  har  ansett  (se punkt 28  ovan),  sådana  omständigheter  inte  kan  leda  till  att  den  berörda  personen  förlorar  sin  rätt  att  söka  asyl  (se  även,  vad  gäller  frågan  huruvida  för  sent  inlämnade  ansökningar  kan  prövas, artikel 10.1  i  förfarandedirektivet),  kan  de  således  påverka  det  sätt  på  vilket  ansökan  prövas  av  de  nationella  myndigheterna  (se  även punkt 129  nedan).

33      Se skäl 27  i  förfarandedirektivet  och  dom  av  den  17 december 2020,  Kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 97  och  där  angiven  rättspraxis).

34      Europaparlamentets  och  rådets direktiv 2008/115/EG  av  den  16 december 2008  om  gemensamma  normer  och  förfaranden  för  återvändande  av  tredjelandsmedborgare  som  vistas  olagligt  i  medlemsstaterna  (EUT L 348,  2008, s. 98),  (nedan  kallat  återvändandedirektivet).  En  tredjelandsmedborgare  som  reser  in  olagligt  till  en  medlemsstats  territorium  och  som  inte  har  uppehållstillstånd  vistas  nämligen  där  ”olagligt”  i  den  mening  som  avses  i  detta  direktiv.  Han  eller  hon  ska  således  i  princip  bli  föremål  för  ett  förfarande  för  avlägsnande  enligt  direktivet.

35      Se  domen  Ministerio  Fiscal  (punkterna  59–68).  Den  hänskjutande  domstolen  har  helt  riktigt  påpekat  samma  sak  (se punkt 23  ovan).

36      I  dessa  bestämmelser  definieras  nämligen  som  asylsökande  ”en  tredjelandsmedborgare  eller  statslös  person  som  har  ansökt  om  internationellt  skydd  och  vars  ansökan  ännu  inte  har  lett  till  ett  slutligt  beslut”.

37      Se skäl 27  i  förfarandedirektivet  samt,  bland  annat,  17 december 2020,  Kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 100  och  där  angiven  rättspraxis).

38      Se skäl 9  i  återvändandedirektivet  och  domen  Ministerio  Fiscal (punkt 99).

39      Enligt  denna  bestämmelse  är  medlemsstaterna  i  princip  skyldiga  att  registrera  ansökan  senast  tre  eller  sex  arbetsdagar  efter  det  att  den  ”gjorts”,  beroende  på  om  ansökan  har  gjorts  vid  den  myndighet  som  enligt  nationell  rätt  är  behörig  att  registrera  den  eller  till  en  ”annan  myndighet”.

40      Se skäl 27  i  förfarandedirektivet.

41      Se artikel 31.3  i  ”förfarandedirektivet”  och  dom  av  den  16 november 2021,  kommissionen/Ungern  (Straffbeläggande  av  hjälp  som  tillhandahålls  asylsökande)  (C‑821/19,  EU:C:2021:930, punkt 81).

42      I  detta  hänseende  vill  jag  understryka  att  om  en  sökande  inte  ger  in  sin  ansökan  kan  medlemsstaterna  i  princip  på  denna  grund  tillämpa artikel 28  i  förfarandedirektivet  och  således  bedöma  att  vederbörande  underförstått  har  avstått  från  detta.

43      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  Recommendation  Rec(2003)5  of  the  Committee  of  Ministers  to  member  states  on  measures  of  detention  of  asylum  seekers,  som  antogs  av  ministerkommittén  den  16 april 2003  vid  det  837:e  mötet  med  ministrarnas  företrädare, punkt 8,  och  Europadomstolen,  25 juni 1996,  Amuur  mot  Frankrike,  CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 43.

44      Se artikel 8.1  i  förfarandedirektivet.

45      Den  litauiska  regeringen  gjorde  även  gällande  att  en  tredjelandsmedborgare  som  olagligen  rest  in  till  Litauen  även,  enligt  domen  Ministerio  Fiscal,  skulle  kunna  lämna  in  en  asylansökan  till  den  domstol  som  ska  pröva  frågan  om  tredjelandsmedborgarens  förvar.  I  förekommande  fall  ska  ansökan  översändas  till  den  myndighet  som  är  behörig  att  registrera  den.  Sökanden  har  därefter  en  konkret  möjlighet  att  lämna  in  ansökan  och  den  kommer  då  att  prövas.  Det  var  så  det  gick  till  i  det  nationella  målet  (se punkt 50  ovan).  Som  svar  på  domstolens  frågor  har  denna  regering  förklarat  att  det  rör  sig  om  ett  sätt  att  ansöka  om  asyl  som,  även  om  detta  inte  föreskrivs  i artikel 14012  i  utlänningslagen,  inte  heller  är  förbjudet  enligt  denna  artikel.  Utöver  den  omständigheten  att  den  hänskjutande  domstolen  inte  har  gjort  samma  tolkning  av  nämnda  artikel,  vill  jag  endast  påpeka  att  en  medlemsstat  inte  säkerställer  en  effektiv,  enkel  och  snabb  tillgång  till  förfarandet  för  beviljande  av  internationellt  skydd  när  vissa  medborgare  är  tvungna  att  väcka  talan  vid  domstol  för  att  ansöka  om  sådant  skydd.

46      Se artikel 6.5  i  förfarandedirektivet,  enligt  vilken  denna  tidsfrist  får  förlängas  till  tio  dagar.

47      Se artikel 31.3  b  i  förfarandedirektivet,  enligt  vilken  det  under  dessa  omständigheter  är  tillåtet  att  förlänga  den  normalt  tillämpliga  sexmånadersfristen  med  en  tidsperiod  på  högst  nio  månader.

48      Se artikel 8.4  i  mottagandedirektivet.

49      Dom  av  den  14 maj 2020,  Országos  Idegenrendészeti  Főigazgatóság  Dél-alfödi  Regionális  Igazgatóság  (C‑924/19  PPU  och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 223).

50      Se,  analogt,  dom  av  den  14 maj 2020,  Országos  Idegenrendészeti  Főigazgatóság  Dél-alfödi  Regionális  Igazgatóság  (C‑924/19  PPU  och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkterna 226  och  226).  MA  har  även  hävdat  att  levnadsvillkoren  på  den  aktuella  VSAT-anläggningen  är  sådana  att  de  motsvarar  omänsklig  eller  förnedrande  behandling,  som  förbjuds  bland  annat  enligt artikel 4  i  stadgan  och artikel 3  i  europeiska  konventionen  om  skydd  för  de  mänskliga  rättigheterna  och  de  grundläggande  friheterna  undertecknad  i  Rom  den  4 november 1950  (nedan  kallad  Europakonventionen).  Även  här  ankommer  det  på  den  hänskjutande  domstolen  att  bedöma  detta  mot  bakgrund  av  relevant  rättspraxis  (se,  särskilt,  dom  av  den  25 juli 2018,  Generalstaatsanwaltschaft  (Villkor  för  frihetsberövande  i  Ungern), C‑220/18 PPU, EU:C:2018:589).

51      Se,  bland  annat,  domen  Ministerio  Fiscal (punkt 104  och  där  angiven  rättspraxis).

52      Se,  vad  gäller  detta  begrepp, punkt 100  och  följande  punkter  nedan.

53      Dom  av  den  15 februari 2016,  N.  (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkterna 55  och  67).

54      Se,  analogt,  dom  av  den  11 juni 2015,  Zh.  och  O.  (C‑554/13,  EU:C:2015:377, punkterna 49,  50,  57  och  61).  Detsamma  gäller  i  än  högre  grad  när  den  berörda  personen  endast  rest  in  i  den  mottagande  medlemsstaten  för  transitering  till  en  andra  stat  (se punkt 63  i  denna  dom).

55      Se,  analogt,  dom  av  den  11 juni 2015,  Zh.  och  O.  (C‑554/13,  EU:C:2015:377, punkt 50).

56      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 172).

57      Detta  bekräftas  av  den  omständigheten  att  nämnda  bestämmelse,  i  litauisk  rätt,  redan  återspeglas  i artikel 113.4 punkt 5 i  utlänningslagen.

58      Se,  bland  annat,  Europadomstolen,  29 januari 2008,  Saadi  mot  Förenade  kungariket,  CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64.

59      Se  särskilt artiklarna 8  och  13  i  kodexen  om  Schengengränserna.

60      Se,  bland  annat, artikel 5.3  i  kodexen  om  Schengengränserna.

61      Den  litauiska  regeringen  har  angett  att  3695  tredjelandsmedborgare  passerade  Litauens  gränser  olagligt  mellan  den  1 juli 2021  och  den  10 mars 2022.

62      Se  Europaparlamentets  resolution  av  den  7 oktober 2021  om  situationen  i  Belarus  efter  ett års protester  som  våldsamt  slagits  ned  (2021/2881(RSP)), § 16;  Europeiska  rådet,  Slutsatser  från  mötet  den  21  och  22 oktober 2021  (EUCO  17/21), § 19,  och  slutsatser  från  mötet  den  och  22 oktober 2021  (EUCO  22/21), §§  18  och  21;  2021  State  of  the  Union  Address  by  President  von  der  Leyen,  Strasbourg,  15 september 2021.

63      Se punkt 92  ovan.

64      COM(2021)  752  final  (nedan  kallat  rådets  förslag  till  beslut).

65      Rådets  förslag  till  beslut,  motiveringen, punkt 1.

66      COM(2021)  890  final.

67      Kommissionen  lade  samma  dag  även  fram  ett  förslag  till  Europaparlamentets  och  rådets  förordning  om  ändring  av  [kodexen  om  Schengengränserna]  (COM  (2021)891  final),  som  bland  annat  syftade  till  att  göra  det  möjligt  för  medlemsstaterna  att  agera  snabbt  i  händelse  av  ”instrumentalisering  av  migranter”.  I  detta  förslag  föreskrivs  i  huvudsak  att  medlemsstaterna  i  ett  sådant  fall  kan  begränsa  antalet  gränsövergångsställen  och  intensifiera  gränsövervakningen.

68      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 214  och  där  angiven  rättspraxis).

69      Se  dom  av  den  15 maj 1986,  Johnston  (222/84,  EU:C:1986:206, punkt 27).

70      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Darmon  i  mål  Johnston  (222/84,  ej  publicerat,  EU:C:1986:44, punkt 5),  och  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Jacobs  i  målet  kommissionen/Grekland  (C‑120/94,  EU:C:1995:109, punkt 46).

71      Även  i  dessa  fall  gäller  emellertid  begränsningar,  på  grund  av  vissa  grundläggande  rättigheter  som  inte  går  att  göra  undantag  från  (se punkterna 138  och  139  nedan).

72      Se,  bland  annat,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 215).  

73      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  Jacobs  i  mål  kommissionen/Grekland  (C‑120/94,  EU:C:1995:109, punkt 47),  och  förslag  till  avgörande  av  generaladvokaten  La  Pergola  i  målet  Sirdar  (C‑273/97,  EU:C:1999:246, punkt 21).

74      Se,  bland  annat,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 215).

75      Se,  bland  annat,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 216).

76      Se,  analogt,  dom  av  den  17 december 2020,  Centraal  Israëlitisch  Consistorie  van  België  m.fl.  (C‑336/19,  EU:C:2020:1031, punkt 64).

77      Se,  analogt,  dom  av  den  21 maj 2019,  kommissionen/Ungern  (Nyttjanderätter  till  jordbruksmark)  (C‑235/17,  EU:C:2019:432, punkt 64  och  där  angiven  rättspraxis).

78      Det  ska  noteras  att  ett  sådant  förfarande  uttryckligen  föreskrivs  i artiklarna 347  och  348  FEUF  för  det  fall  den  förstnämnda  bestämmelsen  genomförs.

79      Jag  observerar  i  detta  sammanhang  att  Republiken  Litauen  har  konsulterat  sina  partner  i  EU  och  inbjudit  kommissionen  att  föreslå  tillfälliga  åtgärder  på  grundval  av artikel 78.3  FEUF  (se  förslaget  till  rådets  beslut,  skälen).

80      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  2 april 2020,  kommissionen/Polen,  Ungern  och  Tjeckien  (Mekanism  för  tillfällig  omplacering  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑715/17, C‑718/17  och C‑719/17,  EU:C:2020:257, punkt 171).

81      Se  förslag  till  avgörande  av  generaladvokat  Pikamäe  i  målet  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:493, punkt 103).

82      Se punkt 100  ovan.

83      Se punkt 69  ovan  och artikel 9.1  i  förfarandedirektivet.

84      Nämligen  när  den  berörda  personen  utan  giltiga skäl varken  har  inställt  sig  vid  myndigheterna  eller  ingett  en  ansökan  om  internationellt  skydd  inom  en  rimlig  tidsram  med  beaktande  av  omständigheterna  kring  personens  inresa.  

85      De  nationella  myndigheterna  får  endast  begränsa  dessa  sökandes  rörelsefrihet  till  ett  område  i  närheten  av  denna  medlemsstats  gränser  eller  transitzoner  i  enlighet  med artikel 7  i  mottagandedirektivet.

86      Se artikel 2.2  i  förslaget  till  rådets  beslut.

87      Artikel 2.5  i  förslaget  till  rådets  beslut  gör  det  således  möjligt  att  förlänga  fristen  för  att  bevilja  rätt  till  inresa  till  16  veckor.  

88      Se,  bland  annat,  dom  av  den  14 maj 2019,  M  m.fl.  (Återkallande  av  flyktingstatus)  (C‑391/16, C‑77/17  och C‑78/17,  EU:C:2019:403, punkterna 74  och  75).

89      Se,  för  ett  liknande  resonemang,  dom  av  den  17 december 2020,  kommissionen/Ungern  (Mottagande  av  personer  som  ansöker  om  internationellt  skydd)  (C‑808/18,  EU:C:2020:1029, punkt 102).  

90      Enligt  denna  bestämmelse  kan  en  begränsning  i  utövandet  av  en  rättighet  som  garanteras  i  stadgan  endast  tillåtas  på  villkor  att  den,  för  det  första, är  ”föreskriven  i  lag”,  för  det  andra  att  den är  förenlig  med  ”det  väsentliga  innehållet”  i  denna  frihet  och  för  det  tredje  att  den är  förenlig  med  proportionalitetsprincipen.

91      Ett  sådant  berövande  måste  enligt  min  mening  ställas  mot  möjligheten  att  handlägga  ansökan  genom  ett  påskyndat  förfarande  eller  ett  specifikt  gränsförfarande.

92      Se,  bland  annat,  dom  av  den  14 maj 2019,  M  m.fl.  (Återkallande  av  flyktingstatus)  (C‑391/16, C‑77/17  och C‑78/17,  EU:C:2019:403, punkterna 94–96).  Se  även artikel 15  i  Europakonventionen,  enligt  vars punkt 1 medlemsstaterna  får  avvika  från  de  skyldigheter  som  föreskrivs  i  konventionen  i  fall  av  krig  eller  andra  faror  mot  allmänheten  som  hotar  nationens  bestånd,  men  där  det  i punkt 2 preciseras  att  det  enligt  artikeln  inte  är  tillåtet  att  göra  undantag  från artikel 3  i  konventionen.

93      United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Observations on  Draft  Affadments  to  the  Law  of  the  Republic  of  Lithuania  on  Legal  Status  of  Alitions  (No  21–29207), den 27 september 2021, § 17.

94      Se Goodwin-Gill, G. S., ”L’article 31 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés: l’absence de sanctions pénales, la détention et la protections”, Feller, E., Tûrk, V. och Nicholson, F. (dir.) La  Protection  des  réfugiés  en  droit  international, Larcier, Bryssel, 2008, s. 232–234.

95      UNHCR, Observations on  draft  Amendments  to  the  Law  of  the  Republic  of  Lithuania  on  Legal  Status  of  Aliens,  11 och 14 §§ samt där angivna referenser. Unionslagstiftaren  har  dessutom  redan  föreskrivit  mindre  ingripande  åtgärder  för  att  bekämpa  eventuellt  missbruk  på  området  (se punkterna 63  och  129  ovan).

96      Se  dom  av  den  14 maj 2019,  M  m.fl.  (Återkallande  av  flyktingstatus)  (C‑391/16, C‑77/17  och C‑78/17,  EU:C:2019:403, punkt 94).

97      Europadomstolens  dom  av  den  13 februari 2020,  ECLI:  CE:ECHR:2020:0213JUD000867515.  Europadomstolen  slog  i  den  domen  fast  att  Konungariket  Spanien,  med  avvikelse  från  principen  om  förbud  mot  kollektiva  utvisningar  i artikel 4  i  protokoll nr 4  till  Europakonventionen,  utan  att  undersöka  deras  individuella  omständigheter,  kunde  förskjuta  migranter  som  olagligen  hade  försökt  passera  gränsen,  på  grundval  av  dels  de  berördas  beteende,  dels  den  omständigheten  att  denna  stat  erbjöd  verkningsfulla  möjligheter  till  laglig  inresa  (§§  201,  218,  222  och  231).

98      Se  dom  av  den  15 februari 2016,  N.  (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56).

99      Se  även,  i  detta  fall, punkt 23  och  fotnot  16  ovan.

100      Se,  analogt,  Kommittén  för  mänskliga  rättigheter,  A  mot  Australien,  1997, punkt 9.4.  Se även UNHCR, Guidelines  on  the  Applicable  Criteria  and  Standards  relating  to  the  Detention  of  Asylum-Seekers  and  Alternatives  to  Detention, 2012, punkterna 31–32.

101      Även  om  det  i artikel 5.3  i  kodexen  om  Schengengränserna  föreskrivs  att  medlemsstaterna  ska  införa  sanktioner  för  passage  utan  tillstånd  av  de  yttre  gränserna,  gäller  denna  skyldighet  för  medlemsstaterna  ”[u]tan  att  det  påverkar  …  skyldigheter  i fråga  om  internationellt  skydd”,  och  sådana  sanktioner  får  i  princip  inte  vidtas  mot  flyktingar.

102      Se  Goodwin-Gill,  G.  S., s. 232–234.

103      På  denna  punkt  vill  jag  endast  precisera,  när  det  gäller  villkoret  att  flyktingar  ska  ha  ”anlänt  direkt  från  område  varest  hans  liv  eller  frihet  var  i  fara”,  att  det  är  allmänt  vedertaget  att  detta  uttryck  inte  ska  tolkas  bokstavligt  och  att  det  även  omfattar  situationer  där  de  berörda  personerna  under  sin  flykt  passerar  via  ett  annat  land  där  de  inte  garanterades  något  effektivt  skydd  (se  Goodwin-Gill,  G.  S.,  a.a., s. 232),  vilket  är  en  kategori  som  i  all  sannolikhet  kan  omfatta  Belarus.  Enbart  den  omständigheten  att  en  asylsökande  kort  har  vistats  i  Belarus  efter  sitt  ursprungsland  innan  han  eller  reste  in  i  Litauen  medför  således  inte  att  han  förlorar  det  skydd  som  föreskrivs  i artikel 31.1  i  Genèvekonventionen.