CELEX: 62004CC0154
Language: fi
Date: 2005-04-05
Title: Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Geelhoed 5 päivänä huhtikuuta 2005. # The Queen, ex parte Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Ltd vastaan Secretary of State for Health (C-154/04) ja The Queen, ex parte National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Ltd vastaan Secretary of State for Health ja National Assembly for Wales (C-155/04). # Ennakkoratkaisupyyntö: High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - Yhdistynyt kuningaskunta. # Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen - Ravintolisät - Direktiivi 2002/46/EY - Kielto pitää kaupan tuotteita, jotka eivät ole direktiivin mukaisia - Pätevyys - Oikeudellinen perusta - EY 95 artikla - EY 28 ja EY 30 artikla - Asetus N:o 3285/94 - Toissijaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate - Omaisuudensuoja - Elinkeinovapaus - Perusteluvelvollisuus. # Yhdistetyt asiat C-154/04 ja C-155/04.

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
      L. A. GEELHOED
      5 päivänä huhtikuuta 2005 (1)
      
      Yhdistetyt asiat C‑154/04 ja C‑155/04
      The Queen
      Alliance for Natural Health
      Nutri-Link Ltd
      vastaan
      Secretary of State for Health
      ja
      The Queen
      National Association of Health Stores
      Health Food Manufacturers Ltd
      vastaan
      Secretary of State for Health
      ja
      National Assembly for Wales
      (High Court of Justicen (England and Wales) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
      Lainsäädännön lähentäminen – Ravintolisät – Direktiivi 2002/46/EY – Kielto pitää kaupan tuotteita, jotka eivät ole direktiivin mukaisia – Pätevyys – Oikeudellinen perusta – EY 95 artikla – Yhteensoveltuvuus EY 28 ja EY 30 artiklan sekä asetuksen N:o 3285/94 kanssa – Toissijaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate – Omaisuudensuoja – Oikeus taloudellisen toiminnan harjoittamiseen – Perusteluvelvollisuus
      I       Johdanto
      1.     Käsiteltävinä olevat ennakkoratkaisupyynnöt, jotka on esittänyt High Court of Justice (England and Wales), koskevat ravintolisiä
         koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 10 päivänä kesäkuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston
         direktiivin 2002/46/EY(2) (jäljempänä direktiivi tai direktiivi 2002/46) pätevyyttä. Tarkemmin ottaen ne koskevat direktiivin 3 artiklaa, 4 artiklan
         1 kohtaa ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohtaa.
      
      2.     Kyseisten säännösten pääasiallinen sisältö on se, että ainoastaan direktiivin mukaisia ravintolisiä voidaan pitää kaupan yhteisössä,
         mikä tarkoittaa muun muassa sitä, että ainoastaan direktiivin liitteissä lueteltuja vitamiineja ja kivennäisaineita saadaan
         käyttää ja että 1.8.2005 alkaen on kiellettyä pitää kaupan sellaisia valmisteita, jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä.
      
      3.     Kuten jäljempänä esitän, näitä säännöksiä ei voida tarkastella irrallisina muusta direktiivistä.
      4.     Ei ole myöskään ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuimen on käsiteltävä kysymyksiä, jotka koskevat asianmukaista oikeudellista
         perustaa, toissijaisuuden, suhteellisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita ja Euroopan ihmisoikeussopimuksella suojattuja
         perusoikeuksia, erityisesti omistusoikeutta ja/tai oikeutta harjoittaa taloudellista toimintaa. Yhteisöjen tuomioistuin on
         käsitellyt samanlaisia kysymyksiä asiassa BAT antamassaan tuomiossa(3) ja asioissa Swedish Match ja Arnold André antamissaan tuomioissa.(4) Käsiteltävänä olevassa asiassa esitetyt perustelut ovat johdettavissa mainituista tuomioista.
      
      II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
      5.     Direktiivi 2002/46, joka on annettu EY 95 artiklan nojalla, koskee ”ravintolisiä, joita pidetään kaupan ja pannaan esille
         elintarvikkeina” (1 artiklan 1 kohta).
      
      6.     Direktiivissä tarkoitetaan ”ravintolisillä” elintarvikkeita, joiden tarkoituksena on täydentää tavanomaista ruokavaliota ja
         jotka ovat yhden tai useamman ravintoaineen tai muun aineen, jolla on yksin tai yhdessä muiden tällaisten aineiden kanssa
         ravitsemuksellinen tai fysiologinen vaikutus, tiivistettyjä lähteitä, joita pidetään kaupan annosmuodossa eli kapseleina,
         pastilleina, tabletteina, pillereinä ja muissa vastaavanlaisissa muodoissa, jauhepusseina, nesteampulleina, tippapulloina
         sekä muissa vastaavanlaisissa muodoissa olevina nestemäisinä tai jauhemaisina valmisteina, jotka on tarkoitus nauttia pieninä
         mitta-annoksina (2 artiklan a alakohta); ”ravintoaineilla” tarkoitetaan i) vitamiineja, ii) kivennäisaineita (2 artiklan b
         alakohta).
      
      7.     Direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että ravintolisiä saa pitää yhteisössä kaupan ainoastaan,
         jos ne ovat tässä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen mukaisia.
      
      8.     Direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
      ”1.      Jollei 6 kohdasta muuta johdu, ravintolisien valmistukseen saa käyttää ainoastaan liitteessä I lueteltuja vitamiineja ja kivennäisaineita
         liitteessä II luetelluissa muodoissa.
      
      – –
      5.      Muutokset 1 kohdassa mainittuihin luetteloihin tehdään 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.
      6.      Edellä 1 kohdasta poiketen ja 31 päivään joulukuuta 2009 saakka jäsenvaltiot voivat sallia alueellaan sellaisten vitamiinien
         ja kivennäisaineiden käytön, joita ei ole mainittu liitteessä I tai jotka ovat muissa kuin liitteessä II luetelluissa muodoissa,
         edellyttäen että:
      
      a)      kyseistä ainetta käytetään yhdessä tai useammassa ravintolisässä, jota tämän direktiivin voimaantulopäivänä pidetään yhteisössä
         kaupan;
      
      b)      Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen ei ole antanut kielteistä lausuntoa tällaisen aineen käytöstä tai sen käytöstä
         kyseisessä muodossa ravintolisien valmistuksessa niiden asiakirjojen pohjalta, joissa perustellaan kyseisen aineen käyttö
         ja jotka jäsenvaltion on toimitettava komissiolle viimeistään 12 päivänä heinäkuuta 2005.
      
      7.      Sen estämättä, mitä 6 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen määräysten mukaisesti soveltaa edelleen
         voimassa olevia kansallisia rajoituksia tai kieltoja sellaisten ravintolisien kauppaan, jotka sisältävät vitamiineja ja kivennäisaineita,
         joita ei ole mainittu liitteessä I tai jotka ovat muussa kuin liitteessä II luetellussa muodossa.
      
      – – ”
      9.     Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
      ”1.      Jäsenvaltiot eivät saa valmisteiden koostumuksen, valmistusominaisuuksien, esillepanon tai merkintöjen vuoksi kieltää tai
         rajoittaa 1 artiklassa tarkoitettujen, tämän direktiivin tai sen täytäntöönpanemiseksi tarvittaessa annettujen yhteisön säädösten
         mukaisten valmisteiden kauppaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan 7 kohdan soveltamista.
      
      2.      Edellä 1 kohta ei estä kansallisten sääntöjen soveltamista siinä tapauksessa, että tämän direktiivin täytäntöönpanosta ei
         ole annettu yhteisön säädöksiä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 28 ja 30
         artiklan soveltamista.”
      
      10.   Direktiivin 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
      ”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan
         viimeistään 31 päivänä heinäkuuta 2003. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä.
      
      Näitä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä on sovellettava niin, että
      a)      tämän direktiivin mukaisten valmisteiden kauppa sallitaan viimeistään 1 päivästä elokuuta 2003;
      b)      niiden valmisteiden kauppa, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, kielletään viimeistään 1 päivästä elokuuta 2005.
      – – ”
      11.   Direktiivi tuli sen 16 artiklan mukaisesti voimaan 12.7.2002, eli päivänä, jona se julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa
         lehdessä.
      
      12.   Direktiivin liitteessä I on luettelo ”vitamiineista ja kivennäisaineista, joita saadaan käyttää ravintolisien valmistuksessa”
         ja liitteessä II luettelo ”vitamiineja ja kivennäisaineita sisältävistä aineista, joita saadaan käyttää ravintolisien valmistuksessa”
         (jäljempänä positiiviset luettelot).
      
      13.   Direktiivi saatettiin osaksi Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöä Food Supplements (England) Regulations 2003:lla (S.I.
         nro 1387, 9.5.2003) ja Food Supplements (Wales) Regulations 2003:lla (S.I. nro 1719 (W.186), 9.5.2003). Molemmat säädökset
         (jäljempänä Food Supplements Regulations) tulivat voimaan vuoden 2003 heinäkuussa.
      
      III  Tosiseikat, asian käsittely ja ennakkoratkaisukysymykset
      A       Asianosaiset ja kansallinen oikeudenkäynti
      14.   Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited, jotka ovat pääasian kantajina asiassa C‑154/04, ovat ravintolisien valmistajien,
         tukkukauppiaiden, jakelijoiden, jälleenmyyjien ja kuluttajien Euroopan laajuinen yhdistys ja Yhdistyneessä kuningaskunnissa
         toimiva ravintolisien jakelija ja jälleenmyyjä.
      
      15.   National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited, jotka ovat pääasian kantajina asiassa C‑155/04,
         ovat kaksi työnantajayhdistystä, jotka edustavat 580:tä pienyritystä, jotka tarjoavat terveysruokia Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
      
      16.   National Association of Health Stores ja Health Food Manufacturers Limited hakivat 10.10.2003 ennakkoratkaisupyynnön esittäneeltä
         tuomioistuimelta lupaa aloittaa Food Supplements Regulationsia koskeva, pätevyyden tutkimiseen liittyvä menettely (judicial
         review). Alliance for Natural Health ja Nutri-Link Limited aloittivat erillisen oikeudenkäynnin 13.10.2003. Kyseiset asianosaiset
         väittävät kaikki, että direktiivin 3 artikla, 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta (jäljempänä riidanalaiset
         yhteisön säännökset), jotka on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä Food Supplements Regulationsilla ja joissa kielletään
         1.8.2005 alkaen direktiivin edellytysten vastaisten ravintolisien kaupan pitäminen sen takia, että niiden valmistuksessa käytetään
         aineita, joita direktiivissä ei sallita, ovat yhteisön oikeuden vastaisia ja että ne on näin ollen kumottava.
      
      17.   High Court of Justicen (England and Wales) Queen’s Bench Division (Administrative Court) myönsi pääasian kantajille oikeuden
         nostaa Food Supplements Regulationsia koskevat kumoamiskanteet ja päätti tässä tilanteessa kahdella 3.3.2004 tekemällään päätöksellä
         lykätä asioiden käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka on molemmissa asioissa samansisältöinen.
      
      Ennakkoratkaisukysymys
      18.   Ennakkoratkaisukysymys on seuraava:
      ”Ovatko direktiivin 2002/46/EY 3 artikla, 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta pätemättömiä seuraavin
         perustein:
      
      a)      EY 95 artikla on riittämätön oikeudellinen perusta
      b)      direktiivillä rikotaan i) EY:n perustamissopimuksen 28 ja 30 artiklaa ja/tai ii) asetuksen N:o 3285/94 1 artiklan 2 kohtaa
         ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohtaa
      
      c)      toissijaisuusperiaatetta loukataan
      d)      suhteellisuusperiaatetta loukataan
      e)      yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukataan
      f)      direktiivillä rikotaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin sitä tulkitaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen
         8 artiklan ja kyseisen sopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan sekä omaisuudensuojaa koskevan perusoikeuden ja/tai
         taloudellisen toiminnan harjoittamista koskevan oikeuden perusteella
      
      g)      EY 253 artiklaa on rikottu ja/tai perusteluvelvollisuus on laiminlyöty?”
      B       Asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa
      19.   High Court of Justicen päätökset saapuivat yhteisöjen tuomioistuimeen 26.3.2004. Asiat yhdistettiin asian käsittelyä ja tuomion
         antamista varten yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 7.5.2004 antamalla määräyksellä. Molempien asioiden pääasioiden kantajat,
         Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio esittivät asioissa kirjallisia
         huomautuksia. Asioissa pidettiin istunto 25.1.2005.
      
      IV     Asian arviointi
      20.   Alustavana huomautuksena totean, että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on rajannut kysymystensä alan direktiivin
         3 artiklaan, 4 artiklan 1 kohtaan ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohtaan. Näissä säännöksissä rajoitetaan sellaisten tavaroiden,
         joita ei mainita positiivisessa luettelossa, kaupan pitämistä viimeistään 1.8.2005 alkaen.
      
      21.   Direktiivi ei kuitenkaan koske ainoastaan positiivisten luetteloiden käyttöä tai kieltoa käyttää luetteloon sisältymättömiä
         vitamiineja ja kivennäisaineita tai niistä tehtyjä valmisteita. Sen lisäksi, että direktiivissä säädetään, että ainoastaan
         direktiivin sääntöjen mukaisia ravintolisiä saadaan pitää kaupan yhteisössä (3 artikla), siinä säädetään myös, että jäsenvaltiot
         eivät voi kieltää tai rajoittaa tällaisten valmisteiden kaupan pitämistä (11 artiklan 1 kohta). Nämä säännökset ovat yleisesti
         sovellettavia. Niitä sovelletaan kaikkiin direktiivissä asetettuihin edellytyksiin, mukaan luettuna se edellytys, josta on
         kyse käsiteltävänä olevassa asiassa. On todettava, että positiivisen luettelon käyttäminen on direktiivin merkittävin ominaispiirre,
         eikä muilla ominaispiirteillä, kuten pakkausmerkintöjä koskevilla säännöksillä, ole samanlaista vaikutusta talouden toimijoiden
         kannalta. Kysymys on joka tapauksessa siitä, voidaanko riidanalaisia säännöksiä tarkastella erillisinä muuhun direktiiviin
         nähden.
      
      22.   Direktiivissä säädetty järjestelmä on pääpiirteissään seuraavanlainen:
      –       Jäsenvaltioiden on 1.8.2003 alkaen sallittava sellaisten ravintolisien kaupan pitäminen, jotka sisältävät positiivisessa luettelossa
         mainittuja vitamiineja ja kivennäisaineita (direktiivin 3 ja 4 artikla ja 15 artiklan a alakohta).
      
      –       Jäsenvaltioiden on 1.8.2005 alkaen kiellettävä sellaisten valmisteiden kaupan pitäminen, jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä
         (direktiivin 4 artiklan 1 kohta ja 15 artiklan toisen kohdan b alakohta).
      
      –       Direktiivin 4 artiklan 6 kohta sisältää tilapäisen poikkeuksen kiellosta, joka koskee sellaisten ravintolisien kaupan pitämistä,
         jotka sisältävät kyseisissä luetteloissa mainitsemattomia vitamiineja ja kivennäisaineita. Jäsenvaltiot voivat sallia alueellaan 31.12.2009 saakka tällaisten luetteloon sisältymättömien aineiden käytön ravintolisissä, mikäli tietyt edellytykset täyttyvät:
         niitä pidettiin yhteisössä kaupan jo 12.7.2002, kyseisten aineiden käyttöä perustelevat asiakirjat on toimitettu komissiolle
         12.7.2005 mennessä ja Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen ei ole antanut kielteistä lausuntoa tällaisen aineen käytöstä.
         Muut jäsenvaltiot eivät ole velvollisia sallimaan tällaisten valmisteiden maahantuontia (ks. direktiivin 4 artiklan 7 kohta).
      
      –       Positiivisia luetteloita voidaan muuttaa direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa mainittua menettelyä
         noudattaen.
      
      23.   Esitetyt kysymykset eivät koske esimerkiksi direktiivin 4 artiklan 6 kohdassa säädettyä siirtymäpoikkeusta eivätkä direktiivin
         4 artiklan 5 kohtaan sisältyvää muutoslauseketta. Nämä säännökset saattavat kuitenkin olla tarkastelun kannalta relevantteja
         arvioitaessa sitä, onko yhteisön lainsäätäjän valitsema järjestelmä oikeasuhteinen. Jos riidanalaiset yhteisön säännökset
         todettaisiin pätemättömiksi, positiiviset luettelot eivät enää olisi päteviä. Tämä merkitsisi sitä, että monet muut artiklat
         menettäisivät aineellisen merkityksensä. Esimerkiksi edellä mainittu positiivisia luetteloita koskeva muutoslauseke menettäisi
         merkityksensä. Sama koskee direktiivin 4 artiklan 6 ja 7 kohtaan sisältyviä tilapäistä poikkeusta koskevia lausekkeita. Jäsenvaltiot
         ovat kuitenkin yhä velvollisia direktiivin 11 artiklan 1 kohtaan sisältyvän vapaata liikkuvuutta koskevan lausekkeen(5) nojalla sallimaan direktiivin edellytykset täyttävät ravintolisät voimatta vedota direktiivin 11 artiklan 2 kohtaan.(6) Jos direktiivi todettaisiin osittain pätemättömäksi, direktiiviä olisi ilman muuta tietyiltä osin muutettava (ja tehtävä
         poliittiset valinnat, jotka koskevat positiivisiin luetteloihin perustuvan järjestelmän muuttamista). Oli asia miten hyvänsä,
         riidanalaisia yhteisön säännöksiä on nähdäkseni kuitenkin tarkasteltava ottaen direktiivi huomioon kokonaisuudessaan.
      
      Oikeudellinen perusta (EY 95 artikla)
      24.   Pääasian kantajat asiassa C‑154/04 väittävät, ettei EY 95 artiklaa voida käyttää perustana riidanalaisista yhteisön säännöksistä
         johtuvalle kiellolle, koska kyseinen kielto ei millään tavalla edistä tavoitetta, joka koskee sisämarkkinoiden toteuttamisen
         ja toiminnan edellytysten parantamista. Kyseiset kantajat toteavat lisäksi, että jos oletetaan, että kiellon tarkoituksena
         on kansanterveyden ja kuluttajien suojelu, EY 95 artiklaan turvautuminen on epäasianmukaista, minkä lisäksi tällöin on myös
         kyse harkintavallan väärinkäytöstä, koska EY 152 artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan yhteisöllä ei ole toimivaltaa yhdenmukaistaa
         kansanterveyttä koskevaa lainsäädäntöä. Myös asian C‑155/04 pääasian kantajat väittävät, ettei EY 95 artikla ole asianmukainen
         oikeudellinen perusta. Ne väittävät, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat ristiriidassa sellaisten periaatteiden kanssa,
         jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta yhteisössä ja joita yhteisön lainsäätäjän on noudatettava sen käyttäessä EY
         95 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa. Kyseiset kantajat väittävät myös, että mainitut säännökset sisältävät suoria ja välittömiä
         rajoituksia, jotka kohdistuvat kolmansien maiden kanssa käytävään kauppaan, ja että kyseiset säännökset olisi näin ollen pitänyt
         antaa EY 133 artiklan perusteella.
      
      25.   Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio väittävät, että EY 95
         artikla on tässä tapauksessa asianmukainen ja riittävä oikeudellinen perusta. Pääasialliset väitteet tältä osin ovat seuraavat:
      
      –       direktiivin tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toiminnan edellytyksiä poistamalla kansallisen lainsäädännön eroja
         ravintolisien alalla ja nykyisiä ja tulevia kaupan esteitä
      
      –       se, että direktiivillä on myös kansanterveyteen ja kuluttajansuojaan liittyvä päämäärä, ei merkitse sitä, että EY 95 artiklan
         käyttämistä voitaisiin pitää epäasianmukaisena
      
      –       koska direktiivin tarkoitus ja sisältö liittyvät pääasiallisesti sisämarkkinoihin, direktiivin vaikutukset kansainväliseen
         kauppaan eivät voi johtaa sellaiseen päätelmään, että sen perustana olisi pitänyt käyttää EY 133 artiklaa.
      
      26.   Olen jo edellä 4 kohdassa todennut, ettei kyseessä ole ensimmäinen kerta, kun yhteisöjen tuomioistuin on tekemisissä asianmukaista
         oikeudellista perustaa koskevan kysymyksen kanssa. Ei ole myöskään ensimmäinen kerta, kun kyse on kansanterveyden suojelusta.
         Asiassa BAT antamassaan tuomiossa(7) yhteisöjen tuomioistuin palautti mieliin EY 95 artiklan 1 kohtaa koskevaa varhaisempaa oikeuskäytäntöään.
      
      27.   Yhteisöjen tuomioistuin totesi mainitun tuomion 60 kohdassa, että EY 95 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet on tarkoitettu
         sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevien edellytysten parantamiseen, ja niillä on tosiasiallisesti oltava tämä
         tarkoitus edistämällä tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen tai palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvien esteiden taikka
         kilpailun vääristymien poistamista.
      
      28.   Yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaksi tuomionsa 61 kohdassa, että EY 95 artiklan käyttö oikeudellisena perustana on mahdollista
         silloin, kun pyritään ehkäisemään sellaisten tulevien kaupan esteiden syntymistä, jotka saattavat aiheutua jäsenvaltioiden
         kansallisen lainsäädännön eriytymisestä; se totesi myös, että tällaisten esteiden syntymisen on oltava todennäköistä, ja kyseisen
         toimenpiteen tarkoituksena on oltava niiden ehkäiseminen.
      
      29.   Yhteisöjen tuomioistuin totesi vielä tuomionsa 62 kohdassa, että jos ne edellytykset, jotka koskevat EY 95 artiklan käyttöä
         oikeudellisena perustana, täyttyvät, yhteisön lainsäätäjää ei voida estää käyttämästä kyseistä oikeudellista perustaa sen
         takia, että kansanterveyden suojelu on ratkaiseva tehtävien valintojen kannalta.
      
      30.   Näin ollen on selvää, että seuraavien edellytysten on täytyttävä: vapaaseen liikkuvuuteen on kohdistuttava todellisia tai
         potentiaalisia (tulevia) esteitä ja yhteisön toimen on edistettävä tällaisten esteiden poistamista. Jos kyseiset kaksi edellytystä
         täyttyvät, yhteisön lainsäätäjää ei voida estää käyttämästä EY 95 artiklaa, jos asiassa on kyse terveyteen liittyvistä seikoista.
      
      31.   Edellä esitetyt periaatteet huomioon ottaen siirryn nyt tarkastelemaan, täyttyvätkö ne edellytykset, jotka koskevat EY 95
         artiklan käyttöä oikeudellisena perustana.
      
      32.   Nähdäkseni on selvää, että kyseiset edellytykset täyttyvät.
      33.   Ensinnäkin on tunnettu tosiseikka, että ravintolisien markkinat kasvavat voimakkaasti (ks. myös direktiivin ensimmäinen perustelukappale).
         Toiseksi, kuten toisessa perustelukappaleessa todetaan, se, että näitä valmisteita säännellään jäsenvaltioissa erilaisin kansallisin
         säännöin, jotka saattavat haitata niiden vapaata liikkuvuutta, aiheuttaa epätasapuolisia kilpailuolosuhteita, minkä vuoksi
         on tärkeää antaa yhteisön säännöt, joita voidaan soveltaa näihin elintarvikkeina kaupan pidettäviin valmisteisiin.
      
      34.   Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, on selvää, että kansallisessa lainsäädännössä asetettuja, valmisteita koskevia
         edellytyksiä voidaan pitää tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksina, jos jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu
         yhteisön tasolla.(8)
      
      35.   On selvää, että tässä tapauksessa ilmenee ravintolisiin kohdistuvia rajoituksia. Parlamentti, neuvosto ja komissio ovat todenneet,
         että kanteluiden määrä kasvaa(9) ja että se, että jäsenvaltioilla on toisistaan poikkeavia sääntelytapoja, mistä aiheutuu vapaaseen kauppaan kohdistuvia perusteltuja
         tai perusteettomia esteitä, on ollut aiemminkin tiedossa ja siitä on ollut kyse yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisessa
         oikeuskäytännössä, kuten asioissa komissio vastaan Tanska,(10) komissio vastaan Ranska(11) ja Greenham ja Abel.(12) Yhä vireillä olevien asioiden osalta viittaan yhdistettyihin asioihin HLM Warenbetrieb ja Orthica,(13) joissa jokin aika sitten esitin ratkaisuehdotukseni. Mainituissa yhdistetyissä asioissa tuontijäsenvaltio esti tiettyjä vitamiineja
         ja/tai kivennäisaineita sisältävien sellaisten ravintolisien tuonnin, jotka olivat sellaisenaan sallittuja alkuperäjäsenvaltiossa.
         Tuontijäsenvaltio kohteli kyseisiä valmisteita lääkkeinä niihin sisältyvän terveyteen kohdistuvan vaaran perusteella.
      
      36.   Nähdäkseni on ilmeistä, että direktiivillä on selkeä sisämarkkinaulottuvuus.
      37.   Tältä osin haluan myös viitata direktiivin 11 artiklan 1 kohtaan, eli niin kutsuttuun vapaata liikkuvuutta koskevaan lausekkeeseen,
         jolla taataan sellaisten valmisteiden vapaa liikkuvuus, jotka täyttävät direktiivin edellytykset tai tarvittaessa sellaisissa
         yhteisön toimissa asetetut edellytykset, jotka on toteutettu direktiivin täytäntöön panemiseksi. Jos kyseiset valmisteet täyttävät
         direktiivin edellytykset, jäsenvaltiot eivät voi kieltää tai rajoittaa niiden kauppaa, tai – kuten yhteisöjen tuomioistuin
         totesi asiassa BAT antamassaan tuomiossa(14) – ”kun tällä säännöksellä kielletään jäsenvaltioita rajoittamasta tämän direktiivin mukaisten [ravintolisien] tuontia, myyntiä
         tai kulutusta tällä direktiivillä yhdenmukaistettaviin seikkoihin liittyvistä syistä, sillä annetaan direktiiville sen sisämarkkinoiden
         toimintaedellytysten parantamista koskevaan tavoitteeseen nähden täysi vaikutus”.
      
      38.   Näin ollen on tarkasteltava kolmatta seikkaa, joka on se, että direktiivi perustuu huomattavilta osin kansanterveyttä koskeviin
         huoliin ja kuluttajansuojaan.
      
      39.   Asian C‑154/04 pääasian kantajien mukaan yhteisöllä ei ole toimivaltaa yhdenmukaistaa kansanterveyttä koskevia toimenpiteitä.
      40.   On totta, että kansanterveyttä koskevilla näkökohdilla on suuri painoarvo direktiivissä. Kansanterveys on itse asiassa direktiivin
         tausta-ajatus. Se, että jäsenvaltioilla on erilaisia näkemyksiä sellaisista terveyteen kohdistuvista vaaroista, joita ravintolisien
         käytöllä voi olla, merkitsee joka tapauksessa kyseisten valmisteiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvaa vaaraa. Näin ollen,
         kuten toisessa perustelukappaleessa todetaan, yhdenmukaistavat toimenpiteet katsottiin tarpeellisiksi. Kansanterveyttä ja
         kuluttajansuojaa koskevat näkökohdat heijastuvat eri perustelukappaleissa, erityisesti viidennessä perustelukappaleessa, jossa
         todetaan, että kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi ja kuluttajien valinnan helpottamiseksi markkinoille saatettavien
         valmisteiden on oltava turvallisia ja niissä on oltava riittävät ja asianmukaiset merkinnät.
      
      41.   Kuten asiassa BAT annetussa tuomiossa ja siihen sisältyvässä viittauksessa tupakkamainontaa koskevaan tuomioon on todettu,(15) jos direktiivin tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toiminnan edellytyksiä ja EY 95 artiklaa voidaan näin ollen käyttää
         oikeudellisena perustana, tätä ei estä se, että kansanterveyden suojelu on ratkaiseva niiden valintojen kannalta, jotka koskevat
         direktiivissä määritettyjä yhdenmukaistamistoimenpiteitä. EY 152 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään lisäksi,
         että kaikkien yhteisön politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen
         suojelu, ja EY 95 artiklan 3 kohdassa edellytetään nimenomaisesti, että lähentämistä toteutettaessa on taattava ihmisten terveyden
         suojelun korkea taso.
      
      42.   Edellyttääkö direktiivi oikeudelliseksi perustakseen myös EY 133 artiklaa? Tähän voidaan vastata lyhyesti.
      43.   Useaan otteeseen on todettu,(16) että yhteisön toimivaltaa koskevien väitteiden osalta toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin
         seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus
         ja sisältö.
      
      44.   Jos yhteisön toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä,
         ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen
         tekijä, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai
         tekijä edellyttää.
      
      45.   Kuten edellä on todettu, on selvää, että direktiivillä on sisämarkkinaulottuvuus. Sen tarkoituksena on helpottaa ravintolisien
         vapaata kauppaa yhdenmukaistamalla terveyden suojeluun liittyviä näkökohtia. Ainoastaan direktiivin edellytykset täyttäviä
         ravintolisiä voidaan saattaa markkinoille ja ainoastaan niillä voi olla oikeus vapaaseen liikkuvuuteen sisämarkkinoilla. En
         kiistä sitä, että näillä edellytyksillä voi olla vaikutus yhteisön ulkopuolelta tuotuihin valmisteisiin nähden. Tämä on kuitenkin
         ainoastaan sivuvaikutus. Sillä ei selvästikään voida perustella 133 artiklan käyttöä oikeudellisena perustana, koska direktiivin
         tarkoitus liittyy selvästi sisämarkkinoihin eikä kansainvälisen kaupan sääntelyyn. Yhteisöjen tuomioistuin on torjunut väitteen,
         jonka mukaan pelkästään se, että yhteisön säädös voi vaikuttaa kansainväliseen kauppaan, riittäisi siihen, että EY 133 artiklaa
         on käytettävä.(17) Lisäksi on todettava, että jos kyseiset yhteisön ulkopuolelta tulevat valmisteet täyttävät edellytykset, myös niitä voidaan
         pitää vapaasti kaupan yhteisössä.
      
      A       EY 28 ja EY 30 artikla ja tuontiasetus
      46.   Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaiset säännökset ovat ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen (EY 28 ja
         EY 30 artikla) kanssa ja yhteisen kauppapolitiikan (EY 133 artikla) kanssa, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön tuontiasetuksella
         (1 artiklan 2 kohta ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohta).
      
      47.   Käsittelen ensiksi kysymystä siitä, ovatko kyseiset säännökset ristiriidassa EY 28 artiklan kanssa ja ylittävätkö ne yhteisön
         lainsäätäjän harkintavallan rajat.
      
      48.   EY 28 ja EY 30 artiklaa sovelletaan ensisijaisesti jäsenvaltioiden yksipuolisesti toteuttamiin toimenpiteisiin. Oikeuskäytännössä
         on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, että tuonnin määrällisten rajoitusten ja kaikkien vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden
         kieltoa ei sovelleta ainoastaan kansallisiin toimenpiteisiin vaan myös yhteisön toimielinten toteuttamiin toimenpiteisiin.(18)
      
      49.   Yhteisön toimielinten on näin ollen myös itse otettava huomioon vapaa kauppa yhteisössä.
      50.   Jäsenvaltiot voivat vedota EY 30 artiklaan perustellakseen yksipuolisia toimenpiteitään. On selvää, että vaikka tällaiset
         jäsenvaltioiden yksipuoliset toimenpiteet olisivat sellaisenaan perusteltuja, ne saattavat kuitenkin aiheuttaa häiriöitä yhteisön
         sisäisessä kaupassa, mikä puolestaan johtaa yhteisön lainsäätäjän toimintaan. Kuten edellä on todettu, käsiteltävänä olevassa
         asiassa oikeudellinen perusta on löydettävissä EY 95 artiklasta.
      
      51.   Yhteisön lainsäätäjällä on tätä toimivaltaansa käyttäessään laaja harkintavalta, kunhan yhteisön oikeuden perusperiaatteet
         otetaan huomioon.
      
      52.   Kun otetaan huomioon, että yhteisön lainsäätäjä on velvollinen noudattamaan myös vapaan kaupan periaatetta, nousee esille
         kysymys siitä, onko direktiiviä itsessään pidettävä sellaisena, että sillä otetaan käyttöön tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen
         kohdistuvia rajoituksia sen takia, että siinä otetaan käyttöön positiivisiin luetteloihin perustuva järjestelmä. 
      
      53.   Nähdäkseni tähän on vastattava kieltävästi. On selvää, että direktiivillä pyritään parantamaan ravintolisien sisämarkkinoiden
         toiminnan edellytyksiä ja että sillä rajoitetaan näin ollen jäsenvaltioiden mahdollisuuksia vedota EY 30 artiklaan. Toiseksi
         direktiivillä pyritään samanaikaisesti vahvistamaan yhteisön yleisen edun nimissä kansanterveyden ja kuluttajien suojelua.
         Nämä yleistä etua koskevat intressit mainitaan nimenomaisesti EY 95 artiklan 3 kohdassa ja EY 152 artiklan 1 kohdassa.
      
      54.   Sitä, onko yhteisön lainsäätäjä noudattanut suhteellisuusperiaatetta ja muita yhteisön oikeuden perusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen
         kohtelun periaatetta ja perusoikeuksia, käsitellään jäljempänä.
      
      55.   Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat ristiriidassa asetuksen N:o 3285/94(19) (jäljempänä tuontiasetus) ja erityisesti tuontiasetuksen 1 artiklan 2 kohdan ja 24 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa.
         Pääasian kantajien väitteet ovat tältä osin pääasiallisesti samat kuin väitteet, jotka ne esittivät EY 28 ja EY 30 artiklan
         väitetyn rikkomisen osalta.
      
      56.   Kuten komissio on huomauttanut, pääasian kantajat tuntuvat rinnastavan kyseiset säännökset EY 28 ja EY 30 artiklaan, kuitenkin
         siten, että niitä sovelletaan tuontiin kolmansista maista. Pääasioiden kantajat viittaavat myös siihen, että useita sellaisia
         aineita sisältäviä valmisteita, joita ei mainita positiivisessa luettelossa, valmistetaan yhteisön ulkopuolella ja tuodaan
         yksittäisiin jäsenvaltioihin myytäviksi näiden jäsenvaltioiden alueilla.
      
      57.   Olen samaa mieltä siitä, että tuontiasetusta sovelletaan tuontia koskevaan kysymykseen. Viittaan kuitenkin asiassa Silvano
         Carbone(20) esittämääni ratkaisuehdotukseen ja yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä asiassa antamaan tuomioon ja totean, että on erotettava
         toisistaan se hetki, jolloin tavarat tuodaan kolmansista maista, ja hetki, jolloin ne tämän jälkeen saatetaan markkinoille.
         Tuontiasetusta sovelletaan ensiksi mainittuun tilanteeseen, eli kysymykseen tavaroiden tuonnista yhteisöön, kun taas viimeksi
         mainittua tilannetta eli tuotteiden saattamista markkinoille yhteisössä, säännellään asiaa koskevilla perustamissopimuksen
         määräyksillä. Tämä merkitsee myös sitä, että samalla tavalla kuin yhteisössä laillisesti valmistettua tuotetta ei voida saattaa
         markkinoille yksinomaan tällä perusteella, tuotteen lainmukainen maahantuonti ei merkitse sitä, että se hyväksytään automaattisesti
         markkinoille. Tuontiasetuksen 24 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä varauma koskee sitä paitsi siinä tarkoitettujen
         tuotteiden maahantuontia eikä niiden saattamista markkinoille.
      
      58.   Tästä seuraa näin ollen, ettei tuontiasetuksella ole merkitystä käsiteltävänä olevan asian kannalta eikä siihen voida vedota
         direktiivin laillisuuden kyseenalaistamiseksi. Asetuksella ei suljeta pois sellaisten yhteisön sääntöjen soveltamista, joita
         sovelletaan yleisesti ravintolisien saattamiseen markkinoille. Ohimennen toteaisin vielä lisäksi, että sen jälkeen kun tuontimuodollisuudet
         on täytetty, kyseisten valmisteiden on katsottava liikkuvan vapaasti, mikä merkitsee sitä, että kolmansista maista tuoduilla
         elintarvikkeilla, jotka täyttävät direktiivin edellytykset, on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen yhteisössä.
      
      B       Suhteellisuusperiaate
      59.   Pääasioiden kantajat väittävät, että riidanalaiset yhteisön säännökset ovat suhteettomia. Ne väittävät tältä osin seuraavaa:
      –       Riidanalaisista yhteisön säännöksistä johtuva kielto ei ole lainkaan tarpeellinen, kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden harkintavalta,
         joka perustuu direktiivin 4 artiklan 7 kohtaan ja 11 artiklan 2 kohtaan ja jonka mukaan ne voivat rajoittaa sellaisten valmisteiden
         kauppaa, jotka eivät ole direktiivin mukaisia.
      
      –       Positiiviset luettelot laadittiin täysin erilaisessa asiayhteydessä laadittujen luetteloiden perusteella eikä siten, että
         olisi otettu huomioon turvallisuutta ja hyödynnettävyyttä koskevia kriteereitä, joita direktiivin johdanto-osan 11. perustelukappaleessa
         mainitun elimen on sovellettava. Kielto vaikuttaa näin ollen sellaisiin vitamiineihin ja kivennäisaineisiin, joiden osalta
         ei ole epäilystä siitä, että ne ovat ruokavalion kannalta olennaisia, ja/tai joiden ei ole koskaan näytetty muodostavan vaaraa
         terveydelle. Positiiviset luettelot osoittavat sen, että niissä on suosittu vitamiinien ja kivennäisaineiden epäorgaanisia
         muotoja, mikä johtaa kyseisten aineiden luonnollisten muotojen perusteettomaan ja suhteettomaan poissulkemiseen huolimatta
         siitä, että viimeksi mainitut ovat yleisiä tavallisessa ruokavaliossa ja että elimistö tavallisesti sietää niitä paremmin.
      
      –       Direktiivin tavoitteet olisi voinut saavuttaa ratkaisuin, jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin ne, joihin käsiteltävänä olevassa
         asiassa on päädytty (”negatiiviset luettelot” tai ”hyväksyttyjen aineiden luetteloihin perustuva järjestelmä”: positiivisten
         luetteloiden järjestelmä täydennettynä yhdenmukaistetuilla edellytyksillä ja/tai keskitetyllä hyväksymismenettelyllä valmisteille,
         jotka eivät täytä direktiivin edellytyksiä: positiiviset luettelot, jotka sisältävät kaikki ravintoaineet, joiden on osoitettu
         olevan turvallisia ja terveyden kannalta hyödyllisiä).
      
      –       Direktiivin 4 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyt menettelyt merkitsevät liiallista taloudellista ja hallinnollista rasitetta,
         eivätkä ne ole avoimia. Ne eivät perustu oikeuskäytännössä asetettuihin kriteereihin(21) vaan kriteereihin, jotka olennaisilta osin ovat Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen omasta aloitteestaan määrittämiä.
         Se, että kyseisen aineen käyttö on perinteisesti ollut turvallista, ei riitä siihen, että kyseinen virasto hyväksyisi sen.
      
      60.   Muut asianosaiset ja väliintulijat väittävät, ettei direktiivillä loukata suhteellisuusperiaatetta.
      61.   Palautan mieliin, että kansallinen tuomioistuin viittaa ainoastaan direktiivin 3 artiklaan, 4 artiklan 1 kohtaan ja 15 artiklan
         ensimmäiseen kohtaan. Olen jo edellä huomauttanut, ettei kyseisiä säännöksiä voida tarkastella ottamatta huomioon koko direktiiviä.
      
      62.   Haluan myös tässä vaiheessa esittää, että positiivisten luetteloiden järjestelmää koskeva valinta on sellaisenaan asianmukainen.(22) Järjestelmän etu on se, että se on selkeä kaikkien asianomaisten samoin kuin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kannalta.
         Luetteloon sisällytetyt aineet on tutkittu ja todettu turvallisiksi. Tämä on nähdäkseni tärkeä näkökohta, koska kuten on todettu,
         jäsenvaltioiden on sallittava kaikki ravintolisät, jotka sisältävät positiivisessa luettelossa mainittuja aineita. Jäsenvaltiot
         eivät voi enää vedota 30 artiklaan estääkseen tällaisten valmisteiden saattamisen markkinoilleen. Kyseisiä valmisteita koskevien
         todellisten sisämarkkinoiden luomisen kannalta kyseinen järjestelmä on näin ollen todellakin asianmukainen.
      
      63.   Asioissa BAT ja Swedish Match antamissaan tuomioissa, joihin olen edellä useaan otteeseen viitannut, yhteisöjen tuomioistuin
         katsoi, että yhteisön lainsäätäjällä on laaja harkintavalta kansanterveyden alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten,
         taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Näin ollen tähän
         alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen
         toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseen.(23)
      
      64.   Lisäksi voidaan todeta, että yhtäältä tuomioistuinten on oltava pidättyväisiä arvioidessaan poliittisia valintoja, joita toimielimet
         tekevät lainsäädäntömenettelyssä, ja toisaalta, että EY 95 artiklan 3 kohdassa edellytetään terveyden osalta suojelun korkeaa
         tasoa. Pelkästään se, että lainsäätäjä olisi teoreettisesti voinut saavuttaa kansanterveyden suojelun vastaavan tason toimenpitein,
         jotka ovat vähemmän rajoittavia kuin ne, joista nyt on kyse, ei näin ollen riitä tukemaan päätelmää siitä, että se on loukannut
         suhteellisuusperiaatetta, koska positiivisiin luetteloihin perustuva järjestelmä epäilyksettä tarjoaa korkeatasoisen suojelun,
         koska sillä poistetaan ennakolta niin paljon potentiaalisia terveysvaaroja kuin mahdollista.
      
      65.   Sellaisen säädöksen valintaa, joka perustuu sallittujen aineiden positiivisiin luetteloihin ja jolla yhtäältä tähdätään kansanterveyden
         korkeatasoisen suojelun varmistamiseen ja toisaalta asetetaan kauaskantoisia rajoituksia tietyissä jäsenvaltioissa toimivien
         talouden toimijoiden vapaudelle valmistaa ja pitää kaupan elintarvikkeita, joihin on lisätty kivennäisaineita ja/tai vitamiineja,
         ei näin ollen voida sellaisenaan pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena.
      
      66.   Koska tällainen valinta kuitenkin rajoittaa huomattavasti talouden toimijoiden vapautta estämällä sellaisten toimintojen jatkamisen,
         joita aiemmin pidettiin sallittuina ja turvallisina, ja koska siinä alistetaan uusien valmisteiden kehittely ja valmistaminen
         sille, että komissio arvioi niitä ennakkoon ennen niiden sisällyttämistä positiivisten aineiden luetteloon, käytettävät säädökset
         on laadittava huolella ja tarkkuudella.
      
      67.   Asettamatta kyseenalaiseksi yhteisön lainsäätäjän toteuttamaa aineellista arviointia minun on todettava, että yhteisön lainsäätäjä
         on vakavasti epäonnistunut velvollisuudessaan laatia näin kauaskantoinen toimenpide kaikkea asiaankuuluvaa huolellisuutta
         noudattaen.
      
      68.   Direktiivi 2002/46 on nykymuodossaan vakavasti puutteellinen kolmessa suhteessa:(24)
      
      –       Direktiivin tekstissä itsessään ei mainita sellaista aineellista normia, jota komission olisi noudatettava ohjaavana periaatteena,
         kun se käyttää direktiivin 4 artiklan 5 kohtaan ja 13 artiklaan perustuvaa toimivaltaansa. Direktiivi ei näin ollen sisällä
         minkäänlaista standardia sen arvioimiseksi, onko komissio tehdessään päätöksiä, jotka koskevat positiivisen luettelon muuttamista,
         pysynyt lakisääteisen toimivaltansa rajoissa.
      
      –       Ei ole selvää, sallitaanko direktiivissä se, että yksityiset saattavat aineita arvioitaviksi tarkoituksenaan niiden sisällyttäminen
         positiivisiin luetteloihin. Direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa viitataan yksiselitteisesti tällaiseen mahdollisuuteen,
         mutta direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdassa tunnutaan esittävän päinvastaista.
      
      –       Jos oletetaan, että yksityiset voivat todellakin saattaa aineita arvioitaviksi tarkoituksenaan niiden sisällyttäminen positiivisiin
         luetteloihin, tätä tarkoitusta varten ei ole säädetty selvää menettelyä, jossa säädettäisiin vähimmäistakeista tällaisten
         asianomaisten intressien suojelemiseksi.
      
      69.   Ensimmäinen puutteellisuus merkitsee poikkeuksellisen vakavaa laiminlyöntiä, koska se liittyy aineelliseen normiin, jolla
         säännellään sitä, miten komissio käyttää kauaskantoisinta kyseisessä direktiivissä säädettyä toimivaltaa, eli päätöksentekoa
         siitä, mitä vielä keskeneräisiin luetteloihin lisätään. Se tapa, jolla tätä toimivaltaa käytetään, määrittää sen, missä laajuudessa
         asianomaiset toimijat voivat harjoittaa taloudellista toimintaansa, sekä ne rajoitukset, jotka kyseisiin toimijoihin tulevaisuudessa
         kohdistuvat. Vaikka ottaisimme lähtökohdaksi ainoastaan ne vähimmäisedellytykset, jotka koskevat taloudellisten suhteiden
         kannalta tarpeellista oikeusvarmuutta, on välttämätöntä, että säädöksessä itsessään asetetaan aineellinen standardi. Ilman
         tällaista standardia tehokkaalla oikeussuojalla ei ole perustetta.
      
      70.   Puutteellisuus on sitäkin räikeämpi, kun otetaan huomioon, ettei direktiivi sisällä selkeitä normeja sellaisten toimijoiden
         toimintaan vähemmän puuttuvien päätösten osalta, jotka komissio tekee ja jotka ohjaavat komission toimivallan käyttöä esimerkiksi
         pakkausmerkintöjen (7 artiklan ensimmäinen virke) ja ravintoaineiden määrien (8 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke) osalta.
      
      71.   Vaikka direktiivin johdanto-osan viides perustelukappale tarjoaa jonkinlaisen aineellisen viitekohdan positiivisten luetteloiden
         kokoonpanoa koskevien päätösten osalta, kun siinä todetaan, että ”markkinoille saatettavien valmisteiden on oltava turvallisia”,
         tällaisella johdanto-osan perustelukappaleella ei kuitenkaan voida korvata sellaista standardia, jonka pitäisi sisältyä direktiivin
         säädösosaan.
      
      72.   Tässä yhteydessä sovellettu lainsäädäntötekniikka – jos se sellaista nimitystä ansaitsee – on lisäksi suorassa ristiriidassa
         yhteisön lainsäädännön valmistelun laatua koskevista yhteisistä suuntaviivoista 22 päivänä joulukuuta 1998 tehdyn toimielinten
         välisen sopimuksen 10 ja 13 kohdan kanssa.(25)
      
      73.   Direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleen ja 4 artiklan 6 kohdan välinen räikeä ristiriita johti tietynasteiseen hämmennykseen
         istunnossa, erityisesti neuvoston ja Euroopan parlamentin asiamiesten puolella.
      
      74.   On selvää, ettei direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdan teksti tarjoa ratkaisua tähän hämmennykseen. Kyseisessä säännöksessä
         viitataan ”(Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen) – – kielteiseen lausuntoon – – niiden asiakirjojen pohjalta, joissa
         perustellaan kyseisen aineen käyttö ja jotka jäsenvaltion (kursivointi tässä) on toimitettava komissiolle – – ”. Tästä voidaan päätellä, että jäsenvaltion on tehtävä aloite ja toimitettava
         asiakirjat komissiolle. Komission on puolestaan toimitettava asiakirjat edelleen elintarviketurvallisuusviranomaiselle, joka
         tämän jälkeen toteuttaa ”lausuntoonsa” johtavan arvioinnin.
      
      75.   Tämä on selvästi ristiriidassa johdanto-osan 10. perustelukappaleen kanssa, jossa todetaan seuraavaa:
      ”Tällä hetkellä joissakin jäsenvaltioissa kaupan pidettävien ravintolisien valmistukseen käytetään paljon erilaisia vitamiineja
         ja kivennäisaineita sisältäviä aineita, joita elintarvikealan tiedekomitea ei ole vielä arvioinut ja jotka näin ollen eivät
         sisälly hyväksyttyjen aineiden luetteloon. Nämä aineet olisi toimitettava kiireellisesti Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen
         arvioitavaksi heti kun asianomaiset osapuolet ovat toimittaneet riittävän selvityksen antavat asiakirjat.”(26)
      
      76.   Perustelukappaleessa ei viitata jäsenvaltioihin eikä komissioon. Siinä mainitaan nimenomaisesti ”asianomaiset osapuolet”,
         joiden on ilmeisesti koottava ja toimitettava tarvittavat asiakirjat ei siinä tarkoituksessa, mihin direktiivin 4 artiklan
         6 kohdassa ilmeisesti viitataan, eli 31.12.2009 saakka voimassa olevan poikkeuksen saamiseksi, vaan siinä tarkoituksessa,
         että positiiviseen luetteloon sisällytettäviksi aiotut aineet arvioitaisiin.
      
      77.   Haettaessa ratkaisua tähän ristiriitaan jonkinlaista tukea on saatavissa asiakirjasta ”Administrative Guidance on Submissions
         for Safety Evaluation of Substances added for Specific Nutritional Purposes in the Manufacture of Foods” (hallinnolliset suuntaviivat,
         jotka koskevat sellaisten aineiden saattamista turvallisuutta koskevaan arviointiin, joita valmistuksen yhteydessä lisätään
         erityisessä ravitsemuksellisessa tarkoituksessa; jäljempänä suuntaviivat).(27) Näitä virallisia teknis-hallinnollisia suuntaviivoja sovelletaan nimenomaisesti direktiiviin 2002/46. Ne sisältävät ohjeita
         hakemuksia toimittaville ”hakijoille” (petitioners) sekä kuvauksen hallinnollisesta hyväksymismenettelystä ja siitä, mitä
         asiakirjoihin on sisällytettävä toimitettaessa ”täysi hakemus”.
      
      78.   Kyseisten suuntaviivojen 2.1 kohdan – jonka otsikko on ”Application for the authorisation of a nutritional substance for inclusion
         in the appropriate EU legislation” (Hakemus ravintoaineen hyväksymisestä sen sisällyttämiseksi asiaankuuluvaan yhteisön lainsäädäntöön)
         – seuraava jakso on erityisen huomionarvoinen:
      
      ”Hakemukseen ravintoaineen hyväksymiseksi on sisällytettävä seuraavat asiakirjat:
      –       Kirje, jossa selvästi täsmennetään pyyntö, joka koskee ravintoaineluokkaa ja tarvittaessa sellaisia ravintoaineita, joita
         ravintoainevalmisteesta aiotaan valmistaa. Lisäksi on eriteltävä sellainen yhteisön erityinen lainsäädäntö, jonka osaksi hakija
         haluaa aineen sisällytettävän, eli
      
      –       – –
      –       – –
      –       ravintolisistä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi;
      –       – – .”
      79.   Tämä vaikuttaisi vahvistavan sen, mitä direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa todetaan, eli että
      a.      asianomaiset osapuolet (hakijat) ovat yksityisiä, jotka 
      b.      voivat hakea ”aineen sisällyttämistä positiiviseen luetteloon” direktiivissä tarkoitetulla tavalla
      c.      jäsenvaltioilla ei ole minkäänlaista osaa siinä menettelyssä, joka edeltää elintarviketurvallisuusviranomaisen arviointia.
      80.   Edellä esitetystä seuraa, että on olemassa hallinnollinen käytäntö, joka sopii yhteen direktiivin johdanto-osan 10. perustelukappaleessa
         todetun kanssa mutta joka poikkeaa direktiivin 4 artiklan 6 kohdan b alakohdan tekstistä sekä menettelyllisiltä että aineellisilta
         osin, koska kyseisen käytännön mukaan mennään pidemmälle kuin pelkästään hankitaan väliaikainen poikkeus aineelle. On myös
         selvää, että yksityisiä (”hakijoita” ja ”hakemusten esittäjiä”) pidetään kyseisessä hallinnollisessa käytännössä ”asianomaisina
         osapuolina”.
      
      81.   Tällainen selvä ristiriita direktiivin säännöksen sanamuodon ja sitä koskevan johdanto-osan perustelukappaleen – joka puolestaan
         käy yksiin hallinnollisen käytännön kanssa – välillä johtaa selvästi oikeudelliseen epävarmuuteen asianomaisten osapuolten
         taholla, koska viimeksi mainituilla on ilmeinen intressi siihen, että direktiiviä sovelletaan huolellisesti ja avoimesti.
      
      82.   Ohimenevänä huomautuksena toteaisin lisäksi, että säädös, joka johtaa hallinnolliseen käytäntöön, joka ei perustu säädöksen
         säännöksiin vaan sen johdanto-osaan, on ristiriidassa edellä mainitun 22.12.1998 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen 10,
         14 ja 15 kohdan kanssa. Se on myös ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, koska viimeksi mainitussa
         edellytetään, että toimielimen toimessa esitetään perustelut kyseisen toimen aineellisen osan kattamiseksi.(28)
      
      83.   Nämä huomautukset ovat sellaisenaan riittäviä herättämään epäilyksen ”asianomaisten osapuolten” käytettävissä olevan, lakiin
         perustumattoman menettelyn pätevyydestä, kun otetaan huomioon, että kyseinen menettely on myös vähintäänkin osittain lainvastainen.
         Vaikka oletettaisiin, että kyseinen menettely on pätevä, se ei kuitenkaan täytä sellaisia vähimmäisstandardeja, joita tällaisiin
         menettelyihin sovelletaan hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti.
      
      84.   Suuntaviivoissa todetaan tietynasteisella tarkkuudella, mitä edellytyksiä sovelletaan ”hakemuksiin” ja tämän jälkeen ”täysiin
         hakemuksiin”. ”Asianomainen osapuoli” ei kuitenkaan koskaan pääse elintarviketurvallisuusviranomaisen ulko-ovea pidemmälle.
         Sen on kärsivällisesti odotettava kyseisen elimen ”tieteellistä lausuntoa”, minkä jälkeen direktiivin 13 artiklan mukaan komissio
         tai neuvosto tekee asiassa päätöksen noudattaen niin kutsuttua komitologiapäätöksen sääntelymenettelyä.(29) Sen jälkeen, kun asianomaiset osapuolet ovat toimittaneet hakemuksensa siihen liitettyine asiakirjoineen, niillä ei enää
         ole oikeutta tulla kuulluiksi. Niille ei myöskään anneta tilaisuutta esittää näkemystään elintarviketurvallisuusviranomaisen
         (luonnosvaiheessa olevasta) ”tieteellisestä lausunnosta”. Suuntaviivojen mukaan hakijan on tutkittava kyseisen viraston Internet-kotisivua
         saadakseen tietää viraston lopullisen kannan. Jos tämä kanta on myönteinen, komissio on vielä vapaa päättämään, jatkaako se
         menettelyä esittämällä ehdotuksen elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevälle pysyvälle komitealle, joka toimii
         komitologiapäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sääntelykomiteana. Komissiota ei direktiivissä eikä suuntaviivoissa
         velvoiteta ilmoittamaan asianomaiselle osapuolelle päätöksistään ja niiden perusteluista.
      
      85.   Lyhyesti voidaan todeta, että tämä menettely – niiltä osin kuin se ylipäätään on olemassa ja niiltä osin kuin sitä yleensä
         voidaan menettelyksi kutsua – ei ilmennä avoimuuden häivääkään: asianosaisilla ei minkään säännöksen nojalla ole mahdollisuutta
         tulla kuulluiksi, päätöksentekoon ei kohdistu minkäänlaisia aikarajoja eikä myöskään ole minkäänlaista varmuutta siitä, että
         lopullinen päätös tehdään. Menettelystä puuttuvat näin ollen olennaiset takeet siitä, että yksityisten hakijoiden intressejä
         suojataan.
      
      86.   Neuvoston asiamies esitti istunnossa vastauksena hänelle esitettyyn kysymykseen, että päätöksiä, jotka koskevat positiivisten
         luetteloiden sisältöä, sovelletaan yleisesti ja ettei näin ollen ollut tarpeen myöntää menettelyllisiä oikeuksia yksityisille
         asianosaisille valmisteluvaiheessa. Tämä kanta perustuu kuitenkin nähdäkseni väärinkäsitykseen. Vaikka positiivisten luetteloiden
         pidentämistä tai lyhentämistä koskevia päätöksiä sovelletaan yleisesti, ne voivat kuitenkin vaikuttaa yksityisten asianomaisten
         elintärkeisiin intresseihin. Sen varmistamiseksi, että nämä intressit otetaan päätöksentekomenettelyssä huomioon tavalla,
         joka on avoin tuomioistuimen suorittamalle valvonnalle, säädöksessä olisi tämän vuoksi säädettävä asianmukaista menettelyä
         koskevista vähimmäistakeista. Yhteisön lainsäätäjä myönsi tämän muun muassa asetuksessa N:o 384/96,(30) jossa säädetään täsmällisesti tasapainoista päätöksentekoa koskevista takeista menettelyssä, joka johtaa suojaavien polkumyynnin
         vastaisten toimien hyväksymiseen. Myös tällaiset toimet ovat yleisesti sovellettavia.
      
      87.   Käsiteltävänä olevan asian pääasioiden kantajat esittivät sekä kirjallisissa että suullisissa huomautuksissaan, että suuntaviivoissa
         tarkoitetun ”tutkittavaksi otettavan” (”admissible”) hakemuksen valmistelu on kallista ja että lopullinen päätös – tai sen
         puuttuminen – voi aiheuttaa sen, että asianomaisen yrityksen on lopetettava taloudellinen toimintansa (tai osa siitä). Näitä
         huomautuksia ei kiistetty. Kun tämä otetaan huomioon, yhteisön lainsäätäjän voidaan säädöstä valmistellessaan ainakin olettaa
         noudattavan sellaista huolellisuutta, että se sisällyttäisi siihen nimenomaisen säännöksen, joka koskee huolellisen päätöksenteon
         vähimmäisedellytyksiä. Se, ettei tällaisia edellytyksiä sisällytetty direktiiviin 2002/46, riittää sellaisenaan osoittamaan,
         että yhteisön lainsäätäjä on epäonnistunut tältä osin. Direktiivi ei täytä sellaisia olennaisia vaatimuksia, jotka koskevat
         oikeussuojaa, oikeusvarmuutta ja hyvää hallintoa, jotka kaikki ovat yhteisön oikeuden perusperiaatteita. Koska direktiivistä
         puuttuvat sen soveltamista koskevat asianmukaiset ja avoimet menettelyt, se on suhteellisuusperiaatteenvastainen. Direktiivi
         on näin ollen pätemätön.
      
      88.   Esittäisin vielä yhden huomautuksen, joka koskee edellä mainitsemaani 22.12.1998 tehtyä toimielinten välistä sopimusta. Niiden
         vastavuoroisten velvollisuuksien, jotka toimielimet ottivat täyttääkseen yhteisön lainsäädännön valmistelun laadun osalta,
         ensisijaisena tarkoituksena ei ole saavuttaa lainvalmistelijoille rakasta kielellistä esteettisyyttä. Lakiin perustuvassa
         yhteisössä, kuten Euroopan unionissa, jota hallitaan oikeusvaltion periaatteiden mukaisesti, säädökseen lainsäätäjän tahdonilmaisuna
         sisältyy kaksi näkökohtaa. Ensinnäkin se on keino tavoitella ja, jos mahdollista, saavuttaa yleistä etua koskevia perusteltuja
         päämääriä. Toisaalta se merkitsee kansalaisten oikeuksien takaamista näiden suhteissa julkiseen valtaan nähden. Laadultaan
         asianmukaiselle lainsäädännölle on ominaista tasapaino näiden näkökohtien välillä. Säädöksen sanamuodolla ja rakenteella on
         luotava hyväksyttävä tasapaino sitä soveltavien viranomaisten toimivaltuuksien ja kansalaisille annettujen takeiden välille.
         Direktiivi 2002/46 ei täytä tätä asianmukaiselle lainsäädännölle asetettavaa olennaista laadullista edellytystä. 
      
      89.   Lisäksi on huomautettava, että seuraukset siitä, että direktiivi todetaan näillä perusteilla pätemättömäksi, olisivat vähäiset.
         Tällainen toteamus ei kuitenkaan loppujen lopuksi vaikuttaisi yhteisön lainsäätäjän aineelliseen arviointiin, joka johti sellaisen
         rajoittavan järjestelmän valintaan, joka perustuu positiivisiin luetteloihin kivennäisaineilla ja vitamiineilla täydennettyjen
         elintarvikkeiden kaupan pitämisessä. Pätemättömäksi toteaminen merkitsisi kuitenkin sitä, että yhteisön lainsäätäjän olisi
         tällaisessa järjestelmässä otettava paremmin huomioon yksityisten intressit ja säädettävä tarvittavista takeista niiden suojaamiseksi.
         Koska direktiivissä ainoastaan velvoitetaan jäsenvaltiot kieltämään positiivisiin luetteloihin sisältymättömien valmisteiden
         kaupan pitäminen viimeistään 1.8.2005 alkaen, pätemättömäksi toteamisen käytännön seuraukset jäävät rajallisiksi, jos direktiivin
         tekstiin kohdistuvat tarvittavat parannukset ja muutokset tehdään nopeasti.
      
      C       Toissijaisuusperiaate
      90.   Pääasioiden kantajien mukaan riidanalaisilla yhteisön säännöksillä loukataan toissijaisuusperiaatetta, koska niillä puututaan
         perusteettomasti jäsenvaltioiden toimivaltaan herkällä alalla, joka koskee terveys-, sosiaali‑ ja talouspolitiikkaa.
      
      91.   Yhdistyneen kuningaskunnan, Kreikan ja Portugalin hallitukset sekä parlamentti, neuvosto ja komissio ovat vastakkaisella kannalla.
      92.   Esitän tästä näkemykseni hyvin lyhyesti. Kuten EY 5 artiklassa määrätään, toissijaisuusperiaate edellyttää sitä, että aloilla,
         jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, yhteisö toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot
         eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten
         takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.
      
      93.   Kysymys on näin ollen siitä, voidaanko direktiivin tavoite toteuttaa paremmin yhteisön tasolla.
      94.   Kuten edellä on esitetty, direktiivin tavoitteena on poistaa ravintolisien alalla jäsenvaltioiden välisen kaupan esteitä,
         jotka aiheutuvat eroista kansallisessa lainsäädännössä elintarvikkeiden koostumuksen, valmistusominaisuuksien, esillepanon
         tai pakkausmerkintöjen osalta, siten, että samalla varmistetaan EY 95 artiklan 3 kohdan mukaisesti terveyden ja kuluttajien
         suojelun korkea taso.
      
      95.   Yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tällaista tavoitetta, joka näin ollen edellyttää toimintaa
         yhteisön tasolla, mitä osoittavat myös komission saamat lukuisat kantelut ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
      
      D       Yhdenvertaisen kohtelun periaate
      96.   Pääasioiden kantajat väittävät, että asiassa rikotaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska on epäoikeudenmukaista sisällyttää
         aineita positiivisiin luetteloihin ilman, että niiden osalta olisi tarpeen suorittaa ylimääräisiä kokeita, mutta kuitenkin
         asettaa raskaita vaatimuksia muita aineita sisältävien valmisteiden valmistajille, jotka haluavat saada kyseiset aineet lisätyiksi
         luetteloon.
      
      97.   Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintäkiellon tai yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää sitä, että samanlaisia
         tilanteita ei kohdella eri tavalla, ellei tällaista erilaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.
      
      98.   On selvää, että jokainen aine on arvioitava ennen kuin se voidaan lisätä luetteloon. Ne aineet, jotka nykyään on sisällytetty
         luetteloon, on tällä tavoin arvioitu tieteellisesti. On totta, että jotkut näistä aineista on arvioitu muiden positiivisiin
         luetteloihin perustuvien direktiivien soveltamisen yhteydessä. Olisi outoa aloittaa arviointimenettely uudelleen nollapisteestä
         silloin, kun on selvää, että kyseiset valmisteet on jo testattu käyttäen samoja kriteereitä, eli turvallisuutta ja hyödynnettävyyttä.
         Yhteisön lainsäätäjällä oli näin ollen oikeus käyttää lähtökohtanaan jo olemassa olevia arviointeja. Tämä itsessään ei merkitse
         sitä, että kaikkien muiden aineiden saattaminen arvioitaviksi ennen niiden sisällyttämistä luetteloihin merkitsisi syrjintää.
         Vaikuttaa myös siltä, että neuvosto ja komissio ovat kieltäytyneet hyväksymästä parlamentin ehdottamaa muutosta, joka koski
         tiettyjen aineiden lisäämistä luetteloon, sillä perusteella, ettei kyseisiä aineita ollut vielä arvioitu.
      
      99.   Vaikka voidaankin todeta, että direktiivi sellaisenaan ei ole syrjivä, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei sitä voitaisi
         soveltaa syrjivällä tavalla. Myös tämän takia on elintärkeää, että direktiivissä säädetään asianmukaisista ja avoimista menettelyistä,
         joiden avulla on mahdollista ehkäistä syrjintä ravintolisien arvioinnissa. Kuten olen edellä esittänyt, direktiivi on puutteellinen
         juuri tästä syystä.
      
      100. Toissijaisena huomautuksena toteaisin, että pääasioiden kantajat väittävät myös, että luettelot sisältävät tiettyjä aineita,
         joita saatetaan pitää vaarallisina. Jos näin on, tällainen aine on poistettava luettelosta niin pian kuin mahdollista. Tämä
         ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse sitä, että positiivisten luetteloiden periaate olisi lainvastainen tai että se loukkaisi
         yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Se edellyttää kuitenkin sitä, että tällaisessa tapauksessa toimivaltainen viranomainen
         toimii ripeästi ja asianmukaisesti, muuten kyse voi hyvinkin olla syrjinnästä.
      
      E       Perusoikeudet
      101. Pääasioiden kantajat väittävät myös, että riidanalaisilla yhteisön säännöksillä loukataan niiden perusoikeuksia, erityisesti
         ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklaa ja kyseisen yleissopimuksen ensimmäisen
         lisäpöytäkirjan 1 artiklassa määrättyä omaisuudensuojaa sekä oikeutta käydä kauppaa tai harjoittaa liiketoimintaa. Ne väittävät
         myös, että kuluttajien oikeuksia loukataan, koska direktiivillä rajoitetaan kuluttajien valinnanvapautta.
      
      102. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu, että perusoikeudet ovat kiinteä osa yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita, joiden
         noudattamisen yhteisöjen tuomioistuin varmistaa. Kyseiset perusoikeudet eivät kuitenkaan ole ehdottomia oikeuksia, vaan niitä
         on arvioitava sen tehtävän perusteella, joka niillä on yhteiskunnassa. Tämän vuoksi näiden oikeuksien käyttämistä voidaan
         rajoittaa, kunhan nämä rajoitukset palvelevat tosiasiassa yleisen edun mukaisia tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin
         tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien
         keskeistä sisältöä.(31)
      
      103. Positiivisten luetteloiden käyttämisestä direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetyllä tavalla seuraa tosiasiallisesti se,
         että luetteloihin sisältymättömien valmisteiden kaupan pitäminen on tosiasiallisesti kielletty ja se on näin ollen tosiaankin
         omiaan rajoittamaan tällaisten valmisteiden valmistajien tai myyjien vapautta harjoittaa kauppaa tai ammattia. Tällaisen toimenpiteen
         käyttöönotto ei kuitenkaan aseta kyseenalaiseksi niiden omaisuudensuojaa. Yksikään talouden toimija ei nimittäin voi vedota
         omaisuudensuojaan tietyn markkinaosuuden osalta, vaikka sillä olisi ollut kyseinen markkinaosuus ennen kyseisiin markkinoihin
         vaikuttavan toimenpiteen käyttöönottoa, koska tällainen markkinaosuus on ainoastaan hetkellinen taloudellinen asema, joka
         on alttiina vaaralle siitä, että olosuhteet muuttuvat. Talouden toimija ei voi myöskään vedota saavutettuun oikeuteen tai
         edes luottamuksensuojaan sellaisen olemassa olevan tilanteen säilyttämiseksi, jota voidaan muuttaa yhteisön toimielinten harkintavaltansa
         puitteissa tekemillä päätöksillä.(32)
      
      104. Edellä esitetystä ilmenee, että direktiivin tarkoituksena on taata direktiivin edellytykset täyttävien ravintolisien vapaa
         liikkuvuus. Tältä osin toteutetut tarpeelliset rajoittavat toimenpiteet liittyvät yleistä etua, eli terveyttä ja kuluttajansuojaa
         koskevaan päämäärään. Nämä tavoitteet mainitaan nimenomaisesti EY 95 artiklan 3 kohdassa (vastaavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen
         8 artiklan 2 kappaleessa viitataan nimenomaisesti terveyden suojeluun oikeuttamisperusteena).
      
      105. Totesin jo edellä, että sallittujen aineiden positiivisten luetteloiden käyttöä, jonka tarkoituksena on varmistaa kansanterveyden
         suojelun korkea taso ja joka siten rajoittaa talouden toimijoiden vapautta valmistaa ja pitää kaupan luetteloihin sisältymättömiä
         aineita, ei sellaisenaan voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena. Olen kuitenkin todennut myös, että menettelyllisestä
         näkökulmasta katsottuna direktiivillä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska siinä ei oteta huomioon oikeussuojaa, oikeusvarmuutta
         ja hyvää hallintoa koskevia olennaisia edellytyksiä. Näillä edellytyksillä on merkitystä myös arvioitaessa sitä, onko perusoikeuksia
         rikottu.
      
      106. Tuloksena on se, että vaikka on selvää, ettei positiivisiin luetteloihin sisältymätöntä ainetta voida käyttää ravintolisien
         valmistuksessa ja myynnissä, mikä näin ollen jollain tavalla todennäköisesti vaikuttaa tiettyjen ravintolisiä valmistavien
         ja myyvien valmistajien ja henkilöiden kykyyn jatkaa ammatillista toimintaansa, en katso, että direktiivi merkitsee puuttumista
         kyseiseen oikeuteen suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukataan kyseisen vapauden tai muiden mainittujen
         perusoikeuksien käyttämistä, edellyttäen, että menettelylliset takeet sisällytetään direktiiviin.
      
      F       Perusteluvelvollisuus
      107. Asian C‑154/04 pääasian kantajien viimeinen väite koskee sitä, ettei riidanalaisista yhteisön säännöksistä johtuvaa kieltoa
         ole perusteltu, mikä olisi EY 253 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen liitteenä olevan, toissijaisuus‑ ja suhteellisuusperiaatteiden
         soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan 4 artiklan vastaista.
      
      108. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen
         tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että yhteisöjen
         tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. On riittävää, että riitautetusta toimenpiteestä ilmenee selvästi, mihin
         tavoitteeseen sillä pyritään, ilman, että olisi tarpeen vaatia erityisiä perusteluja jokaisesta tehdystä teknisestä valinnasta.(33)
      
      109. Nähdäkseni on ilmeistä, että perustelut täyttävät aineellisessa mielessä mainitut edellytykset. Perustelukappaleissa esitetään
         riittävän yksityiskohtaisesti perustelut, jotka koskevat tavoitetta, johon pyritään, ja sitä, miksi yhteisö on pitänyt tarpeellisena
         toimia. Niiltä osin kuin kyse on tavoitteesta, toistan vielä, että on selvää, että direktiivillä pyritään poistamaan jäsenvaltioiden
         väliset kaupan esteet ravintolisien alalla samalla varmistaen terveyden ja kuluttajien suojelun korkea taso (ks. toinen ja
         viides perustelukappale). Yhteisön lainsäätäjän oli myös otettava huomioon se, että nämä esteet olivat seurausta todellisista
         huolista, jotka koskevat kansanterveyden suojelua. Sen oli toiseksi otettava huomioon myös ne yhteisön toimielimille osoitetut
         ohjeet, jotka sisältyvät EY 152 artiklan 1 kohtaan ja EY 95 artiklan 3 kohtaan ja joiden mukaan toimielinten on toimissaan
         otettava huomioon terveyden suojelun korkea taso.
      
      110. Yhteisön lainsäätäjä on mahdollisen epätietoisuuden välttämiseksi valinnut keinoksi positiivisten luetteloiden käyttämisen
         (ks. 9. ja 11. perustelukappale). Vaikuttaa siltä, että pääasioiden kantajat pääasiallisesti riitauttavat positiivisten luetteloiden
         käyttämisen. Kuten edellä on todettu, tämä valinta on yhteisön lainsäätäjän harkintavallan rajoissa eikä se sellaisenaan ole
         virheellinen.
      
      V       Ratkaisuehdotus
      111. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa High Court of Justicen (England and Wales) esittämiin
         kysymyksiin seuraavasti:
      
      Ravintolisiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/46
         tarkastelu on osoittanut, että direktiivillä loukataan suhteellisuusperiaatetta, koska yhteisön oikeuden perusperiaatteita,
         kuten oikeussuojan, oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon edellytyksiä ei ole riittävästi otettu huomioon. Direktiivi on näin
         ollen pätemätön.
      
      1 –	Alkuperäinen kieli: englanti.
      
      2 –	EYVL L 183, s. 51.
      
      3 –	Asia C‑491/01, British American Tobacco (Investment) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002 (Kok. 2002, s. I‑11453).
      
      4 –	Asia C‑210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004 (Kok. 2004, s. I‑0000) ja asia C‑434/02, Arnold André, tuomio 14.12.2004
         (Kok. 2004, s. I‑0000).
      
      5 –	Pääasiallisesti edellytyksiä, jotka koskevat ravintolisien ominaisuuksia, esillepanoa ja pakkausmerkintöjä.
      
      6 –	Ne voivat vedota kuitenkin asetuksen N:o 178/2002 14 artiklaan.
      
      7 –	Mainittu edellä alaviitteessä 3.
      
      8 –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainitussa asiassa BAT annettu tuomio, 64 kohta.
      
      9 –	Komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, että se oli saanut toimijoilta kanteluita, jotka koskivat rajoituksia,
         joita ne kohtasivat markkinoidessaan tuotteitaan useissa jäsenvaltioissa, ja että tämä tilanne johtui toisistaan poikkeavista
         tavoista säännellä ravintolisiä. 
      
      10 –	Asia C‑192/01, komissio v. Tanska, tuomio 23.9.2003 (Kok. 2003, s. I‑9693).
      
      11 –	Asia C‑24/00, komissio v. Ranska, tuomio 5.2.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      12 –	Asia C‑95/01, Greenham ja Abel, tuomio 5.2.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
      
      13 –	Yhdistetyt asiat C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03, C‑317/03 ja C‑318/03, HLM ja Orthica, ratkaisuehdotus 3.2.2005.
      
      14 –	Mainittu edellä alaviitteessä 3; ks. 74 kohta.
      
      15 –	Asia C‑376/98, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 5.12.2000 (Kok. 2000, s. I‑8419, 88 kohta).
      
      16 –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 93 ja 94 kohta ja niissä mainittu oikeuskäytäntö.
      
      17 –	Ks. lausunto 1/78 kansainvälisestä luonnonkumia koskevasta sopimuksesta (Kok. 1979, s. 2871).
      
      18 –	Ks. asia C‑210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004 (Kok. 2004, s. I‑0000, tuomion 59 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö).
      
      19 –	Tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä ja asetuksen (EY) N:o 518/94 kumoamisesta 22 päivänä joulukuuta 1994
         annettu neuvoston asetus (EY) N:o 3285/94 (EYVL L 349, s. 53).
      
      20 –	Asia C‑296/00, Silvano Carbone, tuomio 30.5.2002 (Kok. 2002, s. I‑4657).
      
      21 –	Pääasioiden kantajat viittaavat tältä osin edellä alaviitteessä 11 mainittuun asiaan komissio vastaan Ranska, tuomion 25–27
         kohta, ja edellä alaviitteessä 12 mainittuun asiaan Greenham ja Abel, tuomion 35 ja 36 kohta.
      
      22 –	Positiivisten luetteloiden käyttö ei ole harvinaista yhteisön elintarvikelainsäädännössä. Ks. esimerkiksi äidinmaidonkorvikkeista
         ja vieroitusvalmisteista annettu komission direktiivi 91/321/ETY (EYVL 1991, L 175, s. 35), imeväisille ja pikkulapsille tarkoitetuista
         viljapohjaisista valmisruoista ja muista lastenruoista annettu komission direktiivi 96/5/EY (EYVL 1996, L 49, s. 17) ja erityisruokavaliovalmisteisiin
         ravitsemuksellisessa tarkoituksessa lisättävistä aineista annettu komission direktiivi 2001/15/EY (EYVL 2001, L 52, s. 19).
      
      23 –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 122 ja 123 kohta ja edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish
         Match, tuomion 47 ja 48 kohta ja niissä mainittu oikeuskäytäntö.
      
      24 –	Direktiivissä on lainsäädäntötekniikan kannalta muitakin epätarkkuuksia, kuten sellaisen päivämäärän puuttuminen, joka
         osoittaa jäsenvaltioiden 4 artiklan 7 kohdassa säädetyn toimivallan lakkaamisen, joka oli tarkoitettu väliaikaiseksi ja joka
         vastaa 4 artiklan 6 kohdassa mainittua päättymispäivämäärää kyseisessä artiklassa säädetylle poikkeukselle.
      
      25 –	EYVL 1999, C 73, s. 1. Näissä kohdissa todetaan seuraavaa: ”10. Johdanto-osan kappaleissa esitetään lyhyesti artiklaosan
         keskeisten säännösten perustelut niitä sellaisenaan toistamatta tai toisin sanoin ilmaisematta. Johdanto-osan kappaleiden
         sisältö ei saa olla normatiivinen eikä niissä saa olla poliittisia toivomuksia.” – – ” 13. Tarvittaessa säädöksen kohde ja
         soveltamisala on määriteltävä säädöksen alussa olevassa artiklassa.”
      
      26 –      Kursivointi tässä.
      
      27 –	http://europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/. Asiakirja on saatavissa ainoastaan englanninkielisenä,
         asiaankuuluvat katkelmat on suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa.
      
      28 –	Mm. asia C‑84/94, Yhdistynyt kuningaskunta vastaan neuvosto, tuomio 12.11.1996 (Kok. 1996, s. I‑5755, 74 kohta).
      
      29 –	Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28 päivänä kesäkuuta 1999 tehty neuvoston päätös
         1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23).
      
      30 –	Polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 22 päivänä joulukuuta
         1995 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 384/96 (EYVL 1995, L 56, s. 1).
      
      31 –	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish Match, tuomion 72 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö, sekä yhdistetyt
         asiat C‑20/00 ja C‑64/00, Booker Aquaculture, tuomio 10.7.2003 (Kok. 2003, s. I‑7411, 68 kohta), johon parlamentti, komissio
         ja neuvosto ovat viitanneet.
      
      32 –	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia Swedish Match, tuomion 73 kohta ja siinä mainittu oikeuskäytäntö.
      
      33 –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia BAT, tuomion 165 ja 166 kohta.