CELEX: 62005CJ0039
Language: et
Date: 2008-07-01
Title: Euroopa Kohtu otsus (suurkoda), 1. juuli 2008.#Rootsi Kuningriik ja Maurizio Turco versus Euroopa Liidu Nõukogu.#Apellatsioonkaebus - Juurdepääs institutsioonide dokumentidele - Määrus (EÜ) nr 1049/2001 - Õiguslik arvamus.#Liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P.

Liidetud kohtuasjad C‑39/05 P ja C‑52/05 P
      Rootsi Kuningriik
      ja
      Maurizio Turco
      versus
      Euroopa Liidu Nõukogu
      Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Õiguslik arvamus
      Kohtuotsuse kokkuvõte
      1.        Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001
      (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
      2.        Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001
      (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
      3.        Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001
      (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
      1.        Seoses määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2
         teises taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandiga peab institutsioon, kellele dokumendi avalikustamise taotlus on esitatud,
         kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning jaatava vastuse korral
         määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse.
      
      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel õigusnõustamisele tagatud kaitset ei tule automaatselt anda vaid
         seetõttu, et dokumendi pealkirjaks on pandud „õiguslik arvamus”. Lisaks pealkirjale on institutsioonil vaja kindlaks teha,
         kas dokument ikka käsitleb sellist arvamust.
      
      (vt punktid 37–39)
      2.        Kuna ei määrus nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ega selle ettevalmistavad
         materjalid ei too selgust õigusnõustamise „kaitse” mõiste ulatuse küsimuses, siis tuleb seda tõlgendada lähtudes selle õigusakti
         üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osaks see on. Seega tuleb osutatud määruse artikli 4 lõike 2 teise taandega
         õigusnõustamise kohta kehtestatud erandit tõlgendada nii, et selle eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku
         arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
      
      Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult oletuslik.
      Kui üldiselt ja abstraktselt tugineda ohule, et õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste avalikustamine võib tekitada
         kahtlusi õigustloovate aktide seaduslikkuses, ei saa see anda piisavat alust, et tuvastada õigusnõustamise kaitse kahjustamine
         nimetatud sätte tähenduses, ja sellega ei saa põhjendada nende arvamuste avalikustamisest keeldumist. Just läbipaistvus neis
         asjades võimaldabki mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse
         Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada kahtlusi mitte
         ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna
         on seaduslik. Pealegi oht, et Euroopa kodanikel tekivad kahtlused ühenduse seadusandja vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses
         seetõttu, et nõukogu õigustalitus andis selle akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on
         täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.
      
      (vt punktid 41–43, 59–61)
      3.        Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises
         taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandi kohaldamisel on institutsioon, kellele dokumendi avalikustamise taotlus on
         esitatud, juhul kui ta leiab, et avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, kohustatud kontrollima, kas avalikustamine
         on ülekaaluka üldise huvi tõttu sellegipoolest põhjendatud, vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikku
         arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
      
      Neis oludes tuleb tal kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige üldist
         huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab kõnealuse määruse
         põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast
         legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
      
      Neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus, kui nõukogu toimib seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6,
         mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele just sellistel juhtudel. Selles osas tugevdab läbipaistvus
         demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti õigustloova akti aluseks. Kodanike võimalus tutvuda
         õigusloometoimingute alustega on tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi.
      
      Järelikult kehtestab see määrus üldreeglina kohustuse avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused, mis on seotud õigusloomemenetlusega.
         See tõik ei takista siiski spetsiifilise õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes,
         kui see on antud küll õigusloomemenetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja läheb
         kaugemale asjassepuutuvast õigusloomemenetlusest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada.
      
      (vt punktid 44–46, 68 ja 69)
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
      1. juuli 2008(*)
      
      Apellatsioonkaebus – Juurdepääs institutsioonide dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Õiguslik arvamus
      Liidetud kohtuasjades C‑39/05 P ja C‑52/05 P,
      mille ese on kaks apellatsioonkaebust, mis on esitatud Euroopa Kohtu põhikirja artikli 56 alusel vastavalt 31. jaanuaril ja
         4. veebruaril 2005,
      
      Rootsi Kuningriik, esindajad: K. Wistrand ja A. Falk, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
      
      Maurizio Turco, elukoht Pulsano (Itaalia), esindajad: advokaadid O. Brouwer ja C. Schillemans,
      
      apellatsioonkaebuse esitajad,
      keda toetavad:
      Madalmaade Kuningriik, esindajad: H. G. Sevenster, C. M. Wissels ja M. de Grave,
      
      menetlusse astuja apellatsioonimenetluses,
      teised menetlusosalised:
      Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: J.‑C. Piris, M. Bauer ja B. Driessen,
      
      kostja esimeses kohtuastmes,
      Taani Kuningriik, esindaja: B. Weis Fogh, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
      
      Soome Vabariik, esindajad: A. Guimaraes‑Purokoski ja J. Heliskoski, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
      
      Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: V. Jackson, S. Nwaokolo ja T. Harris, keda abistas barrister J. Stratford, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
      
      Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Petite, C. Docksey ja P. Aalto, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
      
      menetlusse astujad esimeses kohtuastmes,
      EUROOPA KOHUS (suurkoda),
      koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis
         ja U. Lõhmus, kohtunikud K. Schiemann (ettekandja), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský ja J. Klučka,
      
      kohtujurist: M. Poiares Maduro,
      kohtusekretär: osakonnajuhataja M.‑A. Gaudissart,
      arvestades kirjalikus menetluses ja 26. septembri 2007. aasta kohtuistungil esitatut,
      olles 29. novembri 2007. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
      on teinud järgmise
      otsuse
      1        Oma apellatsioonkaebustes paluvad Rootsi Kuningriik (kohtuasi C‑39/05 P) ja M. Turco (kohtuasi C‑52/05 P) tühistada Euroopa
         Ühenduste Esimese Astme Kohtu 23. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑84/03: Turco vs. nõukogu (EKL 2004, lk II‑4061, edaspidi „edasikaevatud kohtuotsus”) selles osas, millega kohus jättis rahuldamata M. Turco
         hagi, milles paluti tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsus, millega talle osaliselt keelati juurdepääs
         nõukogu õigustalituse arvamusele nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate
         vastuvõtmiseks liikmesriikides (edaspidi „vaidlusalune otsus”). Rootsi Kuningriik palub ühtlasi Euroopa Kohtul teha ise asja
         suhtes lõplik kohtuotsus ja tühistada vaidlusalune otsus.
      
      2        Apellantide esitatud väidetes palutakse Euroopa Kohtul määratleda, millise ulatusega on õigusnõustamist kahjustavateks juhtudeks
         dokumentide avaldamise kohustusest Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu
         kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 4
         lõike 2 teise taandega kehtestatud erandi ulatus ja kuidas seda kohaldada.
      
       Õiguslik raamistik
      3        EÜ artikliga 255 on tagatud eeskätt iga liidu kodaniku õigus tutvuda Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Ühenduste Komisjoni
         dokumentidega põhimõtete ning tingimuste alusel, mille on määratlenud nõukogu, lähtudes avalikest ja erahuvidest.
      
      4        Nõukogu võttis EÜ artikli 255 lõike 2 alusel vastu määruse nr 1049/2001.
      
      5        Nimetatud määruse põhjendused 1–4, 6 ja 11 on sõnastatud järgmiselt:
      
      „(1)      Euroopa Liidu lepingu artikli 1 teises lõigus on talletatud avalikkuse põhimõte tõdemusega, et leping tähistab uut etappi
         Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui
         võimalik.
      
      (2)      Avalikkus võimaldab kodanikel osaleda rohkem otsustamisprotsessis ja tagab juhtorganitele suurema legitiimsuse ning tulemuslikkuse
         ja suurema vastutuse kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Avalikkus aitab tugevdada demokraatia ja põhivabaduste austamise
         põhimõtet, nagu need on sätestatud EL lepingu artiklis 6 ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.
      
      (3)      Euroopa Ülemkogu Birminghami, Edinburghi ja Kopenhaageni istungjärkudel tehtud otsused rõhutasid vajadust muuta liidu institutsioonide
         töö läbipaistvamaks. Käesolev määrus konsolideerib algatused, mida institutsioonid on juba teinud, et muuta otsustamisprotsess
         läbipaistvamaks.
      
      (4)      Käesoleva määruse eesmärk on rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele ning
         sätestada sellise juurdepääsu üldpõhimõtted ja piirangud vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 255 lõikele 2.
      
      […]
      (6)      Tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele juhtudel, kui institutsioonid toimivad seadusandjana, sealhulgas delegeeritud
         volituste alusel, säilitades samal ajal institutsioonide otsustamisprotsessi tõhususe. Sellised dokumendid tuleks võimalikult
         laiaulatuslikult teha vahetult kättesaadavaks.
      
      […]
      (11)      Põhimõtteliselt peaksid kõik institutsioonide dokumendid olema üldsusele kättesaadavad. Tuleks siiski teha erandeid, et kaitsta
         teatavaid üldisi ja erahuve. Institutsioonidel peaks olema õigus kaitsta vajaduse korral oma sisemisi nõupidamisi ja arutelusid,
         et tagada võime täita oma ülesandeid. […]”
      
      6        Määruse nr 1049/2001 artiklis 1 pealkirjaga „Eesmärk” on punktis a sätestatud, et määruse eesmärk on „määrata kindlaks põhimõtted,
         tingimused ning üldiste või erahuvidega põhjendatud piirangud, mis reguleerivad EÜ asutamislepingu artiklis 255 ettenähtud
         juurdepääsuõigust Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni (edaspidi „institutsioonid”) dokumentidele, nõnda et neile dokumentidele
         oleks tagatud võimalikult laiaulatuslik juurdepääs”.
      
      7        Sama määruse artiklis 2 pealkirjaga „Juurdepääsuõigusega isikud ja reguleerimisala” on vastavalt lõikele 1 tunnustatud kõigi
         liidu kodanike ning kõigi füüsiliste ja juriidiliste isikute, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis,
         õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega, „arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”.
      
      8        Määruse nr 1049/2001 artikkel 4 pealkirjaga „Erandid” näeb ette:
      
      „[…]
      2.      Institutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
      […]
      –        kohtumenetlust ja õigusnõustamist,
      […]
      välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
      3.      Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning
         mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt
         institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
      
      Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja
         eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni
         otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
      
      […]
      6.      Kui mõni eranditest hõlmab ainult osa dokumendist, avalikustatakse dokumendi ülejäänud osad.
      7.      Lõigetes 1–3 sätestatud erandeid kohaldatakse üksnes nii kaua, kuni kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud. Erandeid
         võib kohaldada maksimaalselt 30 aasta jooksul. […]”
      
      9        Määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikes 2 on sätestatud, et tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks dokumendid, mis on koostatud
         või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, kui sama määruse artiklitest 4
         ja 9 ei tulene teisiti.
      
       Vaidluse aluseks olevad asjaolud
      10      M. Turco esitas 22. oktoobril 2002 nõukogule taotluse tutvumiseks Luxembourgis toimunud nõukogu 14. ja 15. oktoobri 2002. aasta
         justiits- ja siseasjade istungjärgu päevakorras olnud dokumentidega, mille hulgas oli õigustalituse arvamus nr 9077/02 nõukogu
         direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
      
      11      Nõukogu keeldus andmast talle juurdepääsu sellele arvamusele 5. novembril 2002, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikele 2.
         Keeldumist põhjendati järgmiselt:
      
      „Dokument [nr] 9077/02 on nõukogu õigustalituse arvamus nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette
         miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
      
      Arvestades selle sisu, võiks kõnealuse dokumendi avaldamine kahjustada nõukogu sisemist õigusnõustamist määruse [nr 1049/2001]
         artikli 4 lõikes 2 sätestatud viisil. Kuna puuduvad põhjendused, et dokumendi avaldamine teenib teatud ülekaalukaid üldisi
         huve, otsustas peasekretariaat pärast erinevate huvide kaalumist, et sisemise õigusnõustamise kaitse huvi tuleb eelistada
         üldistele huvidele, ja keelas määruse artikli 4 lõike 2 alusel juurdepääsu kõnealusele dokumendile. Selline erand hõlmab dokumenti
         tervikuna. Seega ei ole võimalik avalikustada dokumenti osaliselt kooskõlas määruse artikli 4 lõikega 6.”
      
      12      M. Turco esitas 22. novembril 2002 nõukogule kordustaotluse, et küsimus vaadataks uuesti läbi, ja väitis, et nõukogu on määruse
         nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud avalikkuse institutsioonide dokumentidele juurdepääsu erandeid vääralt kohaldanud,
         samuti osutas, et ülekaalukas üldine huvi kõnealuse õigusliku arvamuse avalikustamiseks seisneb demokraatia ja kodanike õigusloomes
         osalemise põhimõttes.
      
      13      Vaidlusaluse otsusega soostus nõukogu avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu, millest nähtub, et see sisaldab nõukogu õigustalituse
         nõuannet küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas, kuid ülejäänud
         osas keeldus ta oma seisukohta muutmast. Juurdepääsu keelamise kinnitamist põhjendas ta sisuliselt asjaoluga, et esiteks on
         tema õigustalituse arvamustele vaja anda eriline kaitse, kuna need on olulised vahendid, mis võimaldavad tal veenduda, et
         tema aktid on ühenduse õigusega kooskõlas, ja edendada arutelu asjassepuutuvates õiguslikes aspektides. Teiseks võib nende
         avalikustamine tekitada ebakindlust pärast arvamuse andmist vastu võetud õigustloovate aktide seaduslikkuse suhtes ja ohustada
         sellega õiguskindlust ja ühenduse õiguskorra stabiilsust. Ülekaaluka avaliku huvi kohta, millele tugines M. Turco, märkis
         nõukogu järgmist:
      
      „Nõukogu leiab, et niisugune ülekaalukas üldine huvi ei ole tekkinud üksnes asjaolust, et seadusandliku algatuse arutelul
         tõusetunud õiguslikke küsimusi käsitlevat õigustalituse arvamust sisaldavate dokumentide avalikustamine teeniks üldist huvi
         institutsiooni otsustamisprotsessi läbipaistvuse ja avalikkuse suurendamisega. Kui see kriteerium oleks tõepoolest kohaldatav
         õigustalituse kõigile kirjalikele arvamustele või sarnastele dokumentidele, ei oleks nõukogul praktiliselt võimalik määruse
         nr 1049/2001 alusel keelata juurdepääsu õigustalituse mis tahes arvamusele. Nõukogu leiab, et selline tagajärg oleks ilmselgelt
         vastuolus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 väljendatud seadusandja tahtega, kuna nimetatud säte kaotaks täielikult
         oma kasuliku mõju.”
      
       Menetlus Esimese Astme Kohtus ja edasikaevatud kohtuotsus
      14      M. Turco esitas vaidlusaluse otsuse tühistamise nõude Esimese Astme Kohtu kantseleisse 28. veebruaril 2003 saabunud hagiavaldusega.
         Ta esitas seoses õigusliku arvamusega oma hagi põhjendamiseks vaid ühe väite, mis käsitleb määruse nr 1049/2001 artikli 4
         lõike 2 rikkumist ja jaguneb kolme ossa.
      
      15      Esiteks väitis ta peamiselt seda, et vaidlusaluse otsuse õigusliku aluse osas on õigusnormi valesti kohaldatud, kuna õiguslikud
         arvamused, mis on koostatud seoses õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekutega, kuuluvad tema arvates määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõikega 3 kehtestatud erandi, mitte sama määruse artikli 4 lõikes 2 mainitud erandi kohaldamisalasse, mis hõlmab
         ainult kohtumenetluse jaoks koostatud õiguslikke arvamusi.
      
      16      Esimese Astme Kohus ei nõustunud selle tõlgendusega ja leidis, et see läheb vastuollu osutatud artikli 4 lõike 2 sõnastusega,
         mis ei sisalda niisugust piirangut, ja et selle tagajärjel kaotaks õigusnõustamise mainimine määruses nr 1049/2001 ette nähtud
         erandite hulgas täielikult oma kasuliku mõju, kuigi ühenduse seadusandja soovis selle sättega kehtestada erandi, mis käsitleb
         õigusnõustamist väljaspool kohtumenetlust. Õiguslikud arvamused, mille nõukogu õigustalitus koostab kohtumenetluse tarbeks,
         on juba hõlmatud erandiga, mis puudutab kohtumenetluse kaitset. Seega võis nõukogu Esimese Astme Kohtu hinnangul õiguspäraselt
         määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamist käsitlevale erandile tuginedes määratleda,
         kas ta peab andma apellandile juurdepääsu asjaomasele õiguslikule arvamusele.
      
      17      Teiseks, M. Turco väitis teise võimalusena, et osutatud artikli 4 lõiget 2 on kohaldatud vääralt, kuna nõukogu leidis ekslikult,
         et tema õigustalituse antud arvamusi on nende olemusest tulenevalt vaja kaitsta selle sätte kohaselt. Lisaks ei oleks nõukogu
         tohtinud lähtuda üldistest eeldustest ja oleks saanud otsustada asjaomase erandi kohaldamise üle ainult üksikjuhtude kaupa,
         olles konkreetselt läbi vaadanud iga õigusliku arvamuse, mille avalikustamist on taotletud. M. Turco vaidlustas ühtlasi vajaduse
         asjaomast õiguslikku arvamust kaitsta, millele viitas nõukogu vaidlusaluses otsuses.
      
      18      Selle kohta leidis Esimese Astme Kohus, et kui avalikustada sellised arvamused nagu asjaomane õiguslik arvamus, võib see esiteks
         tekitada kahtlusi arvamuses käsitletava õigusakti seaduslikkuses ja teiseks seada kahtluse alla nõukogu õigustalituse arvamuste
         sõltumatuse, mistõttu nõukogu ei ole teinud kaalutlusviga, kui ta leidis, et on olemas üldine huvi kaitsta selliseid arvamusi
         nagu antud asjas. Lisaks märkis Esimese Astme Kohus, et asjaomasele õiguslikule arvamusele juurdepääsu osalise keelamise põhjendused
         ja otsus avalikustada selle sissejuhatav lõik näitavad, et nõukogu uuris arvamuse sisu. Selle kohta sõnastas ta oma arvamuse
         edasikaevatud kohtuotsuse punktides 69–80 järgmiselt:
      
      „69      Siinkohal tuleb selgitada, et institutsioon on kohustatud igal üksikjuhul hindama, kas dokumendid, mille avalikustamist taotletakse,
         kuuluvad tõepoolest määruses nr 1049/2001 loetletud erandite alla (vt analoogia alusel otsust 94/90 puudutav asi, Euroopa
         Kohtu 11. jaanuari 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑174/98 P ja C‑189/98 P: Madalmaad ja van der Wal vs. komisjon, EKL 2000, lk I‑1, punkt 24).
      
      70      Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et asjaomane dokument on nõukogu õigustalituse arvamus, mis käsitleb nõukogu direktiivi ettepanekut,
         milles nähti ette miinimumnõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides.
      
      71      Ainuüksi fakt, et asjaomane dokument on õiguslik arvamus, ei saa siiski õigustada kõnealuse erandi kohaldamist. Nagu eespool
         meenutatud, tuleb määruse nr 1049/2001 alusel institutsioonide dokumentidele juurdepääsu õigusest tehtud erandeid tõlgendada
         ja kohaldada kitsalt (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 13. septembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T‑20/99: Denkavit Nederland
         vs. komisjon, EKL 2000, lk II‑3011, punkt 45).
      
      72      Esimese Astme Kohtul tuleb seega kontrollida, kas nõukogu tegi käesolevas asjas kaalutlusvea, kui ta määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõike 2 teise taande kohaldamisel leidis, et asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kahjustaks seda liiki dokumentidele
         pakutud kaitset.
      
      73      Õigustades oma otsust asjaomast õiguslikku arvamust mitte avalikustada täies ulatuses, on nõukogu [vaidlusaluses] otsuses
         selgitanud, et tema õigustalituse arvamused on olulised töövahendid, mille abil kontrollitakse nõukogu toimingute vastavust
         ühenduse õigusele ja arendatakse arutelu kõnealuse asja õiguslike aspektide üle. Nõukogu esitab seisukoha, et taoline avalikustamine
         võiks tekitada ebakindlust pärast arvamuse andmist vastu võetud õigusaktide seaduslikkuse suhtes. Nõukogu osutab ühtlasi kohtujurist
         Jacobsi ettepanekule kohtuasjas [C‑350/92:] Hispaania vs. nõukogu, [milles on tehtud Euroopa Kohtu 13. juuli 1995. aasta otsus (EKL 1995, lk I‑1985),] ning [Esimese Astme Kohtu presidendi
         3. märtsi 1998. aasta] määrusele [kohtuasjas T‑610/97 R:] Carlsen jt vs. nõukogu [(EKL 1998, lk II‑485)], samuti [Esimese Astme Kohtu 8. novembri 2000. aasta] otsusele [kohtuasjas T‑44/97:] Ghignone jt
         vs. nõukogu [(EKL AT 2000, lk I‑A‑223 ja II‑1023)].
      
      74      Vastab tõele, et sellised põhjendused kaitse vajalikkusest tunduvad kehtivat nõukogu õigusakte käsitlevate kõigi õiguslike
         arvamuste kohta, mitte spetsiaalselt asjaomase õigusliku arvamuse kohta. Siiski on nõukogu põhjenduste üldine iseloom õigustatud
         asjaoluga, et asjaomase õigusliku arvamuse sisuga seotud täiendava teabe esitamine muudaks erandi kohaldamise tarbetuks.
      
      75      Lisaks sellele, kuigi nõukogu jättis esialgu hageja teabenõude asjaomase õigusliku arvamusega tutvumiseks rahuldamata, ilmneb
         vaidlustatud otsusest siiski, et ta soostus lõpuks avalikustama arvamuse sissejuhatava lõigu. Selle sissejuhatava lõigu sõnastusest
         nähtub, et asjaomane arvamus sisaldab nõukogu õigustalituse nõuannet küsimuses, milline on ühenduse pädevus kolmandate riikide
         kodanike tööturule pääsemise valdkonnas.
      
      76      Sellest järeldub, et kaebus, mille kohaselt nõukogu ei uurinud asjaomase õigusliku arvamuse sisu vaidlusaluse teabenõude üle
         otsustamisel, on põhjendamatu.
      
      77      Seoses nõukogu [vaidlusaluses] otsuses esiletoodud vajadusega kaitsta kõnealust arvamust leiab Esimese Astme Kohus, et asjaomase
         õigusliku arvamuse avalikustamise tulemusena oleks avalikustatud nõukogu sisemised arutelud küsimuses, milline on ühenduse
         pädevus kolmandate riikide kodanike tööturule pääsemise valdkonnas, ja üldisemalt ka vastavasisulise õigusakti seaduslikkuse
         küsimuses.
      
      78      Sellise arvamuse avalikustamine oleks seega võinud nende dokumentide olemust arvestades tekitada kahtlusi asjaomase õigusakti
         seaduslikkuses.
      
      79      Lisaks on oluline tõdeda, et nõukogu on põhjendatult leidnud, et selle institutsiooni teiste talituste palvel või vähemalt
         nende jaoks koostatud õigustalituse arvamuste sõltumatus võib vajada kaitset. Selles osas ei ole hageja selgitanud, millises
         ulatuses käesolevas asjas oleks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamine kaitsnud nõukogu õigustalitust väljastpoolt tulevate
         ebaseaduslike mõjutuste eest.
      
      80      Eelnevat arvestades ei teinud nõukogu kaalutlusviga, leides, et vajadus kaitsta asjaomast õiguslikku arvamust on olemas.”
      19      Kolmandaks väitis M. Turco samuti täiendava võimalusena, et läbipaistvuse põhimõte tähendab „ülekaalukat üldist huvi” määruse
         nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 tähenduses ja et asjaomane õiguslik arvamus oleks sellest põhimõttest lähtudes tulnud igal
         juhul avalikustada.
      
      20      Väite selle osa kohta otsustas Esimese Astme Kohus edasikaevatud kohtuotsuse punktides 82–85, et nõukogu leidis põhjendatult,
         et ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, peab üldreeglina erinema M. Turco osutatud põhimõtetest,
         millel põhineb määruse nr 1049/2001 tervikuna, sõnastades selle järgmiselt:
      
      „82      […] tuleb selgitada, et need põhimõtted viiakse ellu määruse nr 1049/2001 sätete kogumi kaudu, mida kinnitavad nimetatud määruse
         esimene ja teine põhjendus, mis sõnaselgelt osundavad avalikkuse, demokraatia ja kodanike laiaulatuslikuma otsustamisprotsessis
         osalemise põhimõtetele […].
      
      83      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 nimetatud ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada õigusnõustamist kahjustava dokumendi
         avalikustamist, peab oma olemuselt erinema ülalnimetatud põhimõtetest, mis on kõnealuse määruse aluseks. Kui see nii ei ole,
         on taotleja vähemalt kohustatud tõendama, et konkreetse juhtumi erilistes tingimustes on samade põhimõtete kohaldamine niivõrd
         oluline, et see on kaalukam vaidlusaluse dokumendi kaitse vajadusest. Käesoleval juhul see nii ei ole.
      
      84      Lisaks, kuigi on võimalik, et asjaomane institutsioon määratleb ise ülekaaluka üldise huvi, mis võib õigustada sellise dokumendi
         avalikustamist, on taotleja, kes üldisele huvile tugineb, kohustatud oma taotluses seda esitama, et institutsioon saaks selles
         küsimuses väljendada oma seisukohta.
      
      85      Käesolevas asjas, kuna nõukogu ei ole teinud kaalutlusviga, hinnates, et hageja osutatud ülekaalukas üldine huvi ei ole oma
         olemuselt selline, mis õigustaks asjaomase õigusliku arvamuse avalikustamist, ei saa talle ette heita, et ta ei ole esile
         toonud muid ülekaalukaid üldisi huve.”
      
      21      Sellest tulenevalt jättis Esimese Astme Kohus asjaomasele õiguslikule arvamusele juurdepääsu keelamise osas hagi rahuldamata.
      
       Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
      22      Rootsi Kuningriik ja M. Turco nõuavad oma apellatsioonkaebustes edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist selles osas, mis keelas
         M. Turcol tutvuda nõukogu õigusliku arvamusega. Rootsi Kuningriik palub ühtlasi Euroopa Kohtul teha ise asja suhtes lõplik
         kohtuotsus ja tühistada vaidlusalune otsus. M. Turco seevastu taotleb kohtuasja saatmist Esimese Astme Kohtule uueks lahendamiseks,
         kui see osutub vajalikuks.
      
      23      Euroopa Kohtu presidendi 19. aprilli 2005. aasta määrusega liideti need kaks apellatsioonkaebust kirjaliku ja suulise menetluse
         ning kohtuotsuse huvides.
      
      24      Euroopa Kohtu president andis 5. oktoobri 2005. aasta määrusega Madalmaade Kuningriigile loa hagejate nõuete toetuseks menetlusse
         astuda.
      
      25      Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik paluvad apellatsioonkaebused rahuldada.
      
      26      Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning nõukogu ja komisjon paluvad jätta apellatsioonkaebused rahuldamata.
      
       Apellatsioonkaebused
      27      Apellatsioonkaebustes on esitatud viis väidet, millest esimesed kolm viitavad selle väite kolmele osale, millele tugines M. Turco
         esimeses kohtuastmes.
      
      28      Esiteks väidab M. Turco, keda toetab Madalmaade Kuningriik, et Esimese Astme Kohus tõlgendas valesti määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõike 2 teist taanet, kuna ta ekslikult leidis, et õiguslikud arvamused õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekute
         kohta võivad jääda nimetatud sätte kohaldamisalasse, aga selliste arvamuste suhtes saab kohaldada ainult osutatud määruse
         artikli 4 lõiget 3.
      
      29      Teiseks väidavad Rootsi Kuningriik ja M. Turco, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, et Esimese Astme Kohus
         kohaldas valesti määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teist taanet, kui ta leidis, et oma olemuselt on nõukogu õigustalituse
         õiguslikud arvamused õigustloovate aktide vastuvõtmise ettepanekute kohta hõlmatud selles sättes ette nähtud erandiga.
      
      30      Kolmandaks väidab M. Turco, keda toetavad Madalmaade Kuningriik ja Soome Vabariik, et Esimese Astme Kohus tõlgendas ja kohaldas
         ebatäpselt ülekaaluka üldise huvi mõistet, mis võib määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kohaselt õigustada sellise dokumendi
         avalikustamist, mis üldreeglina on hõlmatud sama sättega kehtestatud erandiga, mis näeb ette õigusnõustamise salastamise.
      
      31      Kahes viimases väites tugineb M. Turco põhimõttele, mille kohaselt seaduslikkus on ühenduse õiguskorra alus, ja osutab, et
         põhistus ei ole piisav.
      
       Sissejuhatavad märkused
      32      Enne apellatsioonkaebuste põhjendamiseks esitatud väidete läbivaatamist tuleb meenutada asjassepuutuvaid nõudeid esiteks selle
         kohta, kuidas nõukogu peab läbi vaatama talle esitatud taotluse avalikustada tema õigustalituse arvamus, mis puudutab õigusloomemenetlust,
         ja teiseks põhjenduste kohta, mida ta on võimaliku avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks kohustatud esitama.
      
       Läbivaatamine institutsiooni poolt
      33      Nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 4 ja artiklist 1, on määruse eesmärk anda avalikkusele võimalikult täieulatuslik
         õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega.
      
      34      Vastavalt määruse põhjendusele 1 avaldub selles määruses Amsterdami lepinguga EL lepingusse lisatud artikli 1 teises lõigus
         talletatud tahe tähistada uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomises, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik
         ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. Nagu on meenutatud määruse põhjenduses 2, on avalikkuse õigus tutvuda institutsioonide
         dokumentidega seotud institutsioonide demokraatliku iseloomuga.
      
      35      Kui nõukogule on esitatud dokumendi avalikustamise taotlus, on ta kohustatud igal üksikjuhtumil hindama, kas dokument on hõlmatud
         määruse nr 1049/2001 artiklis 4 loetletud eranditega, mis puudutavad avalikkuse õigust tutvuda institutsioonide dokumentidega.
      
      36      Selle määrusega taotletavaid eesmärke arvestades tuleb neid erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt (vt 18. detsembri 2007. aasta
         otsus kohtuasjas C‑64/05 P: Rootsi vs. komisjon jt, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 66).
      
      37      Seoses määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandiga peab komisjon talle
         esitatud dokumendi avalikustamise taotluse tingimata läbi vaatama kolmes järgus vastavalt selles sättes ette nähtud kolmele
         kriteeriumile.
      
      38      Esmalt peab komisjon kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning
         jaatava vastuse korral määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse.
      
      39      Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel õigusnõustamisele tagatud kaitset ei tule automaatselt anda vaid
         seetõttu, et dokumendi pealkirjaks on pandud „õiguslik arvamus”. Lisaks pealkirjale on institutsioonil vaja kindlaks teha,
         kas dokument ikka käsitleb sellist arvamust.
      
      40      Seejärel peab nõukogu kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille kohta on sedastatud, et need
         käsitlevad õiguslikku arvamust, „kahjustaks nende kaitset”.
      
      41      Seoses sellega tuleb märkida, et ei määrus nr 1049/2001 ega selle ettevalmistavad materjalid ei too selgust õigusnõustamise
         „kaitse” mõiste ulatuse küsimuses. Niisiis tuleb seda tõlgendada lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest,
         mille osaks see on.
      
      42      Seega tuleb määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega õigusnõustamise kohta kehtestatud erandit tõlgendada nii,
         et selle eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
      
      43      Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult oletuslik.
      
      44      Lõpuks, kui nõukogu leiab, et dokumendi avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, nagu see on siin määratletud, on
         ta kohustatud kontrollima, kas avalikustamine on ülekaaluka üldise huvi tõttu sellegipoolest põhjendatud, vaatamata sellele,
         et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
      
      45      Neis oludes tuleb Euroopa Kohtul kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige
         üldist huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab määruse
         nr 1049/2001 põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste
         suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.
      
      46      Neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus, kui nõukogu toimib seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6,
         mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele just sellistel juhtudel. Selles osas tugevdab läbipaistvus
         demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti õigustloova akti aluseks. Kodanike võimalus tutvuda
         õigusloometoimingute alustega on tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi.
      
      47      Ühtlasi tuleb viidata, et EÜ artikli 207 lõike 3 teise lõigu alusel on nõukogu kohustatud määratlema juhtumid, mil teda tuleb
         lugeda toimivaks seadusandjana, et võimaldada sellistel juhtudel laiemat ligipääsu dokumentidele. Sarnaselt on õigusloomemenetluse
         erisusi tunnustatud ka määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõikes 2, kus on sätestatud, et dokumendid, mis on koostatud või saadud
         liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks.
      
       Nõutavad põhjendused
      48      Iga otsus, mille nõukogu võtab vastu määruse nr 1049/2001 artikli 4 alusel, peab olema põhistatud.
      
      49      Kui nõukogu otsustab keelata juurdepääsu dokumendile, mille avalikustamise taotlus on talle esitatud, on ta kohustatud selgitama
         esiteks küsimust, kuidas juurdepääs sellele dokumendile võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huve, mida kaitseb määruse
         nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erand ja millele see institutsioon tugineb, ning teiseks sama artikli lõigetes 2 ja 3 nimetatud
         juhtudel seda, kas esineb ülekaalukas üldine huvi, mille tõttu asjaomase dokumendi avalikustamine on sellegipoolest põhjendatud.
      
      50      Reeglina võib nõukogu võtta selles osas aluseks teatud liiki dokumentidele kohaldatavad üldised eeldused, kuna ühesuguste
         dokumentide avalikustamise taotluste suhtes saab kohaldada sarnaseid üldist laadi kaalutlusi. Siiski peab ta igal üksikjuhul
         kontrollima, kas antud liiki dokumentide suhtes üldjuhul kohaldatavad üldist laadi kaalutlused on tõepoolest kohaldatavad
         ka konkreetse dokumendi suhtes, mille avalikustamist taotletakse.
      
      51      Nendest õiguslikest asjaoludest lähtudes tuleb läbi vaadata väited, millele apellandid oma apellatsioonkaebuste põhjendamisel
         tuginevad.
      
      52      Esmajärjekorras tuleb läbi vaadata teine väide.
      
       Teine väide
      53      Teine väide jaguneb kolmeks osaks, mis kõik lähtuvad sellest, et Esimese Astme Kohus tõlgendas vääralt määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõike 2 teist taanet. Esimeses osas leiavad apellandid, et Esimese Astme Kohus eiras seda sätet, kuna ta ei kontrollinud
         korralikult, kas enne asjaomase dokumendi avalikustamisest keeldumist vaatas nõukogu selle läbi piisava üksikasjalikkusega.
         Teises osas heidavad apellandid Esimese Astme Kohtule ette, et ta nõustus keeldumise põhjendustega, mis olid mõeldud üldiselt
         nõukogu õigustalituse kõigi õiguslike arvamuste kohta, mis käsitlevad õigustloovaid akte, mitte aga asjaomase õigusliku arvamuse
         kohta täpsemalt. Kolmandas osas väidavad apellandid, et Esimese Astme Kohus rikkus nimetatud sätet, kui ta nõustus sellega,
         et õigusloomega seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada.
      
      54      Nõukogu on seisukohal, et käsitletava väite esimeses ja teises osas on segi aetud ühelt poolt põhimõte, et iga dokumenti tuleb
         hinnata selle sisust lähtudes, ja teisalt võimalus tugineda üldist laadi põhjendustele. Seoses väite kolmanda osaga jääb nõukogu
         seisukoha juurde, mida ta kaitses Esimese Astme Kohtus ja mille kohaselt on õigusloomega seotud õiguslikud arvamused üldiselt
         vaja salastada, kuna esiteks võib selliste arvamuste avalikustamine tekitada kahtlusi asjaomase õigustloova akti seaduslikkuses
         ja teiseks seaks nende arvamuste süstemaatiline avalikustamine kahtluse alla tema õigustalituse sõltumatuse.
      
      55      Seoses käsitletava väite kolmanda osaga tuleb tõdeda, et tõsiasjast, et nõukogu ühelt poolt soostus avalikustama arvamuse
         sissejuhatava lõigu ja teisalt keelas õigusnõustamise kaitsele tuginedes juurdepääsu arvamuse ülejäänud osadele, võis Esimese
         Astme Kohus õiguspäraselt järeldada, et see institutsioon tõesti vaatas nimetatud õigusliku arvamuse avalikustamise taotluse
         läbi selle sisust lähtudes ja teostas seega käesoleva kohtuotsuse punktides 37–47 kirjeldatud läbivaatamise vähemalt esimeses
         järgus. Seega tuleb käesoleva väite esimene osa tagasi lükata.
      
      56      Mis puudutab väite teist osa, siis ei saa tõsiasi, et Esimese Astme Kohus nõustus sellega, et nõukogu võttis asjaomasele õiguslikule
         arvamusele osalise juurdepääsu keelamise põhistamisel aluseks üldist laadi põhjendused, iseenesest anda alust tühistada Esimese
         Astme Kohtu kontrolli selle keelamise osas, nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktist 50.
      
      57      Tuleb siiski sedastada, et esiteks ei nõudnud kohus, et nõukogu oleks kontrollinud, kas üldist laadi põhjendused, millele
         ta osutas, olid tegelikult kohaldatavad õigusliku arvamuse suhtes, mille avalikustamist temalt taotleti. Teiseks, nagu nähtub
         allpool esitatud kaalutlustest, mis puudutavad käsitletava väite kolmandat osa, leidis Esimese Astme Kohus ekslikult, et nõukogu
         õigustalituse õigusloomega seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada.
      
      58      Seda kinnitust ei saa põhjendada kummagi nõukogu poolt selle kohta esitatud argumendiga, mida Esimese Astme Kohus edasikaevatud
         kohtuotsuse punktides 78 ja 79 kordas.
      
      59      Seoses nõukogu avaldatud kartusega, et kui avalikustada tema õigustalituse õiguslik arvamus õigustloova akti vastuvõtmise
         ettepaneku kohta, võib see tekitada kahtlust asjaomase õigustloova akti seaduslikkuses, tuleb kõigepealt märkida, et just
         läbipaistvus neis asjades, mis võimaldab mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele
         suurema legitiimsuse Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada
         kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess
         tervikuna on seaduslik.
      
      60      Pealegi oht, et Euroopa kodanikel tekivad kahtlused ühenduse seadusandja vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et
         nõukogu õigustalitus andis selle akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud
         nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.
      
      61      Seega tuleb järeldada, et kui üldiselt ja abstraktselt tugineda ohule, et õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste
         avalikustamine võib tekitada kahtlusi õigustloovate aktide seaduslikkuses, ei saa see anda piisavat alust, et tuvastada õigusnõustamise
         kaitse kahjustamine määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses, ja sellega ei saa põhjendada nende arvamuste
         avalikustamisest keeldumist.
      
      62      Teiseks tuleb nõukogu argumendi kohta, et tema õigustalituse õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste võimalik avalikustamine
         seaks kahtluse alla talituse sõltumatuse, sedastada, et see kartus on nende huvide keskmes, mida kaitseb määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõike 2 teises taandes sätestatud erand. Nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 42, on selle erandi eesmärk
         kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
      
      63      Tuleb siiski nentida, et selles osas tugines nõukogu nii Esimese Astme Kohtus kui ka Euroopa Kohtus lihtsalt kinnitustele,
         mida ei ole üldse üksikasjalike argumentidega põhjendatud. Alljärgnevaid kaalutlusi silmas pidades ei ilmne mingit tegelikku
         ohtu, mis kahjustaks seda huvi ja mida võib mõistlikult ette näha ning mis ei ole ainult oletuslik.
      
      64      Võimaliku surve kohta, mida on avaldatud nõukogu õigustalituse arvamuste sisu mõjutamiseks, piisab märkusest, et isegi kui
         oletada, et õigustalituse töötajatele avaldatakse sel eesmärgil ebaseaduslikku survet, seab just see surve ja mitte võimalus
         õiguslikke arvamusi avalikustada kahtluse alla institutsiooni huvi saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus ning ilmselgelt
         on nõukogu ülesanne rakendada meetmeid selle lõpetamiseks.
      
      65      Seoses komisjoni argumendiga, et kui institutsiooni õigustalitus on õigustloova akti vastuvõtmise käigus esmalt andnud selle
         kohta eitava arvamuse, võib tal hiljem – kui see arvamus on avalikustatud – olla raske kaitsta akti seaduslikkust, tuleb tõdeda,
         et niivõrd üldist laadi argumendiga ei saa põhjendada erandit, mis on tehtud määrusega nr 1049/2001 ette nähtud läbipaistvuse
         suhtes.
      
      66      Neid kaalutlusi silmas pidades ei ilmne mingit tegelikku ohtu – mida võib mõistlikult ette näha ja mis ei ole ainult oletuslik
         –, et õigusloomemenetluse käigus antud komisjoni õigustalituse arvamuste avalikustamine võiks kahjustada õigusnõustamise kaitset
         määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande tähenduses.
      
      67      Igal juhul niivõrd, kuivõrd avalikustamine võib kahjustada huvi kaitsta nõukogu õigustalituse sõltumatust, tuleb seda ohtu
         tasakaalustada määruse nr 1049/2001 aluseks oleva ülekaaluka üldise huviga. Nagu on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 45–47,
         võib selliseks ülekaalukaks üldiseks huviks olla tõsiasi, et selliste dokumentide avalikustamine, mis sisaldavad institutsiooni
         õigustalituse arvamust seadusandliku algatuse üle toimuvas arutelus tõusetunud õiguslikes küsimustes, suurendab õigusloomemenetluse
         läbipaistvust ja avalikkust ning tugevdab Euroopa kodanike demokraatlikku õigust kontrollida õigustloova akti aluseks võetud
         teavet, millele viitavad eeskätt määruse põhjendused 2 ja 6.
      
      68      Eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et määrus nr 1049/2001 kehtestab üldreeglina kohustuse avalikustada nõukogu õigustalituse
         arvamused, mis on seotud õigusloomemenetlusega.
      
      69      See tõik ei takista siiski spetsiifilise õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes,
         kui see on antud küll õigusloomemenetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja väljub
         õigusloomemenetluse raamidest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada.
      
      70      Seoses sellega tuleb ühtlasi meenutada, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 7 kohaselt saab erandit kohaldada ainult ajavahemikul,
         mil kaitse on dokumendi sisust lähtuvalt õigustatud.
      
      71      Kõiki neid kaalutlusi arvestades selgub, et Esimese Astme Kohus leidis edasikaevatud kohtuotsuse punktides 77–80 ekslikult,
         et vaidlusalust otsust saab õiguspäraselt põhistada ja põhjendada üldise vajadusega salastada õigusloomeküsimustega seotud
         õiguslikke arvamusi.
      
      72      Sellest järeldub, et käsitletava väite teine ja kolmas osa on põhjendatud. Neil asjaoludel tuleb edasikaevatud kohtuotsus
         tühistada selles osas, mis puudutab juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ja mille kohaselt kannavad M. Turco
         ja nõukogu kumbki poole kohtukuludest.
      
       Kolmas väide
      73      Teise väitega seotud kaalutlustest nähtub, et ka kolmas väide on põhjendatud, mis samuti õigustab edasikaevatud kohtuotsuse
         tühistamist selles osas, mis käsitleb juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ja mille kohaselt kannavad
         M. Turco ja nõukogu kumbki poole kohtukuludest.
      
      74      Nagu on selgitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 44–47 ja punktis 67, tõlgendas Esimese Astme Kohus vääralt määruse nr 1049/2001
         artikli 4 lõiget 2, kui ta leidis, et ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, peab üldreeglina
         erinema selle määruse aluseks olevatest põhimõtetest.
      
      75      On ilmselge, et õigustloova akti sätteid tuleb kohaldada lähtudes põhimõtetest, mis on selle akti aluseks.
      
       Esimene, neljas ja viies väide
      76      Kuna tuleb nõustuda teise väite teise ja kolmanda osa ning kolmanda väitega, mis õigustab edasikaevatud kohtuotsuse tühistamist
         selles osas, mis käsitleb juurdepääsu keelamist asjaomasele õiguslikule arvamusele ning M. Turco ja nõukogu kohtukulusid,
         siis ei ole vaja läbi vaadata esimest, neljandat ja viiendat väidet, mille M. Turco oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks
         esitas, kuna need ei saa tingida selle kohtuotsuse tühistamist suuremas ulatuses.
      
       Edasikaevatud kohtuotsuse osalise tühistamise tagajärjed
      77      Euroopa Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu kohaselt võib Euroopa Kohus teha Esimese Astme Kohtu otsuse tühistamise korral
         asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab. Käesolevas kohtuasjas on see nii.
      
      78      Vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisel on tehtud kaks viga, mis puudutavad esiteks üldist vajadust salastada õigusloomemenetlusega
         seotud õiguslikud arvamused määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega tagatud kaitsest lähtudes, ja teiseks arvamust,
         et määruse aluseks olevaid põhimõtteid ei saa pidada „ülekaalukateks üldisteks huvideks” määruse artikli 4 lõike 2 tähenduses.
      
      79      Seega tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 40–47 ja 56–68 ning punktidest 74 ja 75, et on põhjendatud väited, millele
         M. Turco tugines esimeses kohtuastmes ja mille kohaselt esiteks leidis nõukogu ekslikult, et tema õigustalituse õigusloomemenetlusega
         seotud õiguslikud arvamused on üldiselt vaja salastada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taandega tagatud kaitsest
         lähtudes, ja teiseks ei kontrollinud nõukogu õiguspäraselt, kas käesolevas asjas esineb ülekaalukaid üldisi huve.
      
      80      Järelikult tuleb vaidlusalune otsus tühistada.
      
       Kohtukulud
      81      Kodukorra artikli 122 esimene lõik näeb ette, et kui apellatsioonkaebus on põhjendatud ja Euroopa Kohus teeb ise kohtuasjas
         lõpliku otsuse, otsustab ta kohtukulude jaotuse. Sama kodukorra artiklis 69, mida artikli 118 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuste
         lahendamisel, on lõikes 2 sätestatud, et kohtuvaidluse kaotanud pool on kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on
         seda nõudnud. Nimetatud artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad menetlusse astuvad liikmesriigid ja institutsioonid
         ise oma kohtukulud.
      
      82      Kuna apellatsioonkaebused on rahuldatud, tuleb nendega seotud kohtukulud vastavalt Rootsi Kuningriigi ja M. Turco nõuetele
         välja mõista nõukogult.
      
      83      Nõukogu ja teised apellatsioonimenetluse pooled kannavad oma sellega seotud kohtukulud ise.
      
      84      Kuna Euroopa Kohus on rahuldanud nõuded, mille M. Turco esitas Esimese Astme Kohtus, tuleb nõukogult vastavalt M. Turco hagiavalduses
         esitatud nõudele välja mõista ka kohtukulud, mille hüvitamist ta taotles esimeses kohtuastmes toimunud menetluses.
      
      85      Nõukogu kannab ise oma kohtukulud, mis on seotud esimeses kohtuastmes toimunud menetlusega.
      
      Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
      1.      Tühistada Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu 23. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑84/03: Turco vs. nõukogu selles osas, mis puudutab Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsust, millega keelati M. Turcole juurdepääs
            nõukogu õigustalituse arvamusele nr 9077/02 nõukogu direktiivi vastuvõtmise ettepaneku kohta, milles nähti ette miinimumnõuded
            varjupaigataotlejate vastuvõtmiseks liikmesriikides, samuti selles osas, mille kohaselt kannavad M. Turco ja nõukogu kumbki
            poole kohtukuludest.
      2.      Tühistada Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 2002. aasta otsus, millega keelati M. Turcole juurdepääs nõukogu õigustalituse
            arvamusele nr 9077/02.
      3.      Mõista Euroopa Liidu Nõukogult välja kohtukulud vastavalt Rootsi Kuningriigi apellatsioonimenetluses esitatud nõudele ja vastavalt
            M. Turco nõuetele, mis on esitatud nii selles menetluses kui ka esimeses kohtuastmes, mis lõppes Euroopa Ühenduste Esimese
            Astme Kohtu kõnealuse otsusega.
      4.      Taani Kuningriik, Madalmaade Kuningriik, Soome Vabariik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, Euroopa Liidu Nõukogu
            ja Euroopa Ühenduste Komisjon kannavad ise oma kohtukulud seoses apellatsioonimenetlusega.
      5.      Euroopa Liidu Nõukogu kannab ise oma kohtukulud seoses menetlusega esimeses kohtuastmes.
      Allkirjad
      * Kohtumenetluse keel: inglise.