CELEX: 62009CJ0176
Language: sv
Date: 2011-05-12
Title: Domstolens dom (tredje avdelningen) den 12 maj 2011.#Storhertigdömet Luxemburg mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd.#Talan om ogiltigförklaring - Direktiv 2009/12/EG - Flygplatsavgifter - Tillämpningsområde - Flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser per år och flygplatser i varje medlemsstat som har det högsta antalet passagerarrörelser per år - Giltighet - Principerna om likabehandling, proportionalitet och subsidiaritet.#Mål C-176/09.

Mål C‑176/09
      Storhertigdömet Luxemburg
      mot
      Europaparlamentet
      och
      Europeiska unionens råd
      ”Talan om ogiltigförklaring – Direktiv 2009/12/EG – Flygplatsavgifter – Tillämpningsområde – Flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser per år och flygplatser i varje medlemsstat
         som har det högsta antalet passagerarrörelser per år – Giltighet – Principerna om likabehandling, proportionalitet och subsidiaritet”
      
      Sammanfattning av domen
      1.        Transport – Luftfart – Direktiv 2009/12 – Flygplatsavgifter – Tillämpningsområde – Åsidosättande av principen om likabehandling
            – Föreligger inte
      (Artikel 80.2 b EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12)
      2.        Transport – Luftfart – Direktiv 2009/12 – Flygplatsavgifter – Tillämpningsområde – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
            – Föreligger inte
      (Artikel 5 tredje stycket EG; Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12)
      3.        Gemenskapsrätt – Principer – Subsidiaritetsprincipen – Tillämpning på lufttransportområdet 
      (Artiklarna 5 andra stycket EG och 80 EG)
      1.        Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem.
         Dessa omständigheter bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför
         den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör
         ifrån beaktas.
      
      Direktiv 2009/12 om flygplatsavgifter har antagits med stöd av artikel 80.2 EG, i vilken artikel föreskrivs att rådet med
         kvalificerad majoritet får besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser ska kunna meddelas
         för sjöfart och luftfart. Genom att rådet har befogenhet att avgöra såväl tidpunkten för som räckvidden av sina åtgärder avseende
         sjöfart och luftfart, har det enligt fördraget getts vidsträckta lagstiftningsbefogenheter när det gäller att anta lämpliga
         gemensamma regler. Vid prövningen av hur en sådan befogenhet utövas kan inte unionsdomstolen ersätta unionslagstiftarens bedömning
         med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om unionslagstiftaren har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har
         gjort sig skyldig till maktmissbruk eller om unionslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sina lagstiftningsbefogenheter.
      
      Lagstiftaren kan under alla omständigheter uppställa kategorier enligt objektiva kriterier och på grundval av en helhetsbedömning
         för att kunna inrätta ett allmänt och abstrakt system. Detta gäller i än högre grad när lagstiftaren vid genomförandet av
         en gemensam politik måste bedöma en komplex ekonomisk situation, vilket vanligtvis är fallet vad gäller luftfart.
      
      Unionslagstiftaren har mot bakgrund av dessa principer inte vid utövandet av sin befogenhet vid antagandet av direktiv 2009/12
         gjort en uppenbart oriktig bedömning eller gjort sig skyldig till maktmissbruk eller uppenbart överskridit gränserna för sina
         vidsträckta befogenheter inom luftfartsområdet genom att anse att de sekundära flygplatserna i medlemsstaterna inte befinner
         sig i samma situation i förhållande till flygplatsanvändarna som huvudflygplatserna. I de medlemsstater där ingen flygplats
         överstiger den minimistorlek som föreskrivs i direktiv 2009/12 ska nämligen den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser
         per år betraktas som ankomstpunkt till den aktuella medlemsstaten, vilket ger den en privilegierad ställning i förhållande
         till flygplatsanvändarna. De flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 kan däremot inte, oberoende
         av det faktiska antalet passagerarrörelser per år, betraktas som huvudflygplatser i den medlemsstat i vilken de är belägna.
         Sådana flygplatser kan betraktas som sekundära flygplatser i medlemsstaterna. Dessa sekundära flygplatser har i princip en
         annan strategisk betydelse för flygbolagen jämfört med huvudflygplatserna, vilket medför att de befinner sig i en annan situation
         i förhållande till flygplatsanvändarna vad avser fastställande av flygplatsavgifter.
      
      (se punkterna 32–35, 47, 48 och 50)
      2.        Vad gäller domstolsprövningen av att de krav som följer av proportionalitetsprincipen iakttagits, på de områden där unionslagstiftaren
         har vittgående lagstiftningsbefogenheter såsom luftfart, kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är
         uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar. Unionslagstiftaren måste emellertid,
         även när denne har sådana vittgående lagstiftningsbefogenheter, göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen
         av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med
         bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer
         är motiverade.
      
      Direktiv 2009/12 om flygplatsavgifter innebär inte ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att dess tillämpningsområde
         omfattar flygplatser i medlemsstater där ingen flygplats uppnår den minimistorlek som föreskrivs i direktivet och som har
         det högsta antalet passagerarrörelser per år, oberoende av hur många passagerarrörelser som flygplatsen faktiskt har.
      
      Vad beträffar frågan huruvida antagandet genom direktiv 2009/12 av en rättslig ram med åläggande att respektera gemensamma
         principer för flygplatsavgifter på det nationella planet är en lämplig lösning för att uppnå direktivets syfte när det finns
         en risk att flygplatsernas ledningsenheter har en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna och det följaktligen
         föreligger en risk för missbruk av denna ställning vad gäller fastställande av flygplatsavgifter, utgör en sådan ram – i princip
         – en lämplig metod att förhindra sådant missbruk.
      
      Vad avser frågan huruvida direktivet är proportionerligt finns inget stöd för att anse att de avgifter som följer av den ordning
         som inrättades genom detta direktiv med avseende på de berörda flygplatserna eller medlemsstaterna skulle vara uppenbarligt
         oproportionerliga i förhållande till de fördelar de ger upphov till.
      
      (se punkterna 62–64, 66, 68 och 69)
      3.        Subsidiaritetsprincipen är tillämplig när unionslagstiftaren använder artikel 80 EG som rättslig grund, eftersom unionslagstiftaren
         enligt denna bestämmelse inte är ensam behörig att lagstifta om luftfart.
      
      (se punkt 79)
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
      den 12 maj 2011 (*)
      
      ”Talan om ogiltigförklaring – Direktiv 2009/12/EG – Flygplatsavgifter – Tillämpningsområde – Flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser per år och flygplatser i varje medlemsstat
         som har det högsta antalet passagerarrörelser per år – Giltighet – Principerna om likabehandling, proportionalitet och subsidiaritet”
      
      I mål C‑176/09,
      angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 första stycket EG, som väckts den 15 maj 2009,
      Storhertigdömet Luxemburg, företrätt av C. Schiltz, i egenskap av ombud, biträdd av P. Kinsch, avocat,
      
      sökande,
      med stöd av
      Republiken Slovakien, företrädd av B. Ricziová, i egenskap av ombud,
      
      intervenient,
      mot
      Europaparlamentet, företrätt av A. Troupiotis och A. Neergaard, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
      Europeiska unionens råd, företrätt av E. Karlsson och M. Moore, båda i egenskap av ombud,
      
      svarande,
      med stöd av
      Europeiska kommissionen, företrädd av K. Simonsson och C. Vrignon, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
      
      intervenient,
      meddelar
      DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
      sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna R. Silva de Lapuerta, G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz
         (referent),
      
      generaladvokat: P. Mengozzi,
      justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,
      efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 oktober 2010,
      och efter att den 16 december 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
      följande
      Dom
      1        Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av
         den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (EUT L 70, s. 11) med anledning av att nämnda direktiv åsidosätter principerna om likabehandling,
         proportionalitet och subsidiaritet. 
      
       Tillämpliga bestämmelser
      2        Direktiv 2009/12 antogs med stöd av artikel 80.2 EG. 
      
      3        I skäl 1 tredje meningen i direktivet anges att ”[d]e ledningsenheter vid flygplatserna som tillhandahåller faciliteter och
         tjänster för vilka flygplatsavgifter tas ut bör sträva efter att bedriva verksamheten kostnadseffektivt”.
      
      4        Enligt skäl 2 första meningen i nämnda direktiv är ”[d]et … nödvändigt att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga
         aspekterna av flygplatsavgifter och sättet för att fastställa flygplatsavgifter, eftersom det finns risk för att de grundläggande
         kraven i relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändare annars inte uppfylls”.
      
      5        Vad avser tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 preciseras följande i skälen 3 och 4: 
      
      ”3.      Detta direktiv bör tillämpas på flygplatser som … överstiger en viss minimistorlek, eftersom det inte är nödvändigt att tillämpa
         någon gemenskapsram på förvaltningen och finansieringen av mindre flygplatser.
      
      4.      I medlemsstater där ingen flygplats överstiger den minimistorlek som krävs för att omfattas av detta direktiv har dessutom
         den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser en så privilegierad ställning som ankomstpunkt till medlemsstaten
         att den måste omfattas av detta direktiv för att garantera att vissa grundprinciper för förhållandet mellan flygplatsens ledningsenhet
         och flygplatsanvändarna följs, särskilt principerna om transparent prissättning och icke-diskriminering av flygplatsanvändarna.”
      
      6        Skäl 15 i direktiv 2009/12 har följande lydelse:
      
      ”Flygplatsernas ledningsenheter bör få möjlighet att tillämpa flygplatsavgifter som motsvarar den infrastruktur och/eller
         den tjänstenivå som tillhandahålls, eftersom lufttrafikföretagen har ett legitimt intresse av att kräva att kvaliteten på
         de tjänster som flygplatsens ledningsenhet tillhandahåller avspeglas i priset. Alla lufttrafikföretag som så önskar bör dock
         kunna få tillgång till en differentierad infrastruktur eller tjänstenivå på icke-diskriminerande grund. Om efterfrågan överstiger
         tillgången bör tillträdet fastställas på grundval av objektiva och icke-diskriminerande kriterier, som utarbetas av en ledningsenhet
         vid flygplatsen. All differentiering av flygplatsavgifterna bör vara öppen, objektiv och grundad på klara och tydliga kriterier.”
      
      7        I skäl 19 i direktivet anges följande:
      
      ”Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att fastställa gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter vid gemenskapens
         flygplatser, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, då system för flygplatsavgifter inte kan införas
         på nationell nivå på ett enhetligt sätt i hela gemenskapen, och det därför på grund av dess omfattning och verkningar bättre
         kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget.
         I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå
         detta mål.”
      
      8        I artikel 1.1 och 1.2 i direktivet anges att genom detta direktiv ”fastställs gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter
         vid gemenskapens flygplatser” och att detta direktiv ska tillämpas ”på varje flygplats som är belägen på ett territorium som
         omfattas av bestämmelserna i [EG‑] fördraget, som är öppen för kommersiell trafik och där den årliga trafiken uppgår till
         över fem miljoner passagerarrörelser, och på den flygplats i varje medlemsstat som har det högsta antalet passagerarrörelser”.
      
      9        Enligt artikel 2.4 i direktiv 2009/12 utgör en flygplatsavgift ”en avgift som tas ut till förmån för flygplatsens ledningsenhet
         och som betalas av flygplatsanvändarna för utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls
         av flygplatsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare
         och gods”.
      
      10      I artikel 3 första meningen i direktivet föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska säkerställa att flygplatsavgifterna i enlighet
         med gemenskapslagstiftningen inte medför diskriminering av flygplatsanvändare”.
      
      11      I direktiv 2009/12 föreskrivs därför att det inrättas ett obligatoriskt förfarande för regelbundna samråd mellan flygplatsens
         ledningsenhet och flygplatsanvändarna eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, samt ett förfarande
         för rättsmedel. Vad avser nämnda förfaranden föreskrivs följande i artikel 6 i direktivet:
      
      ”1.      Medlemsstaterna ska se till att det inrättas ett obligatoriskt förfarande för regelbundna samråd mellan flygplatsens ledningsenhet
         och flygplatsanvändarna eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare avseende driften av systemet för
         flygplatsavgifter, flygplatsavgifternas nivå och, i förekommande fall, kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. Sådana
         samråd ska äga rum minst en gång om året, om inte annat överenskommits vid det senaste samrådet. Om det finns ett flerårigt
         avtal mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna, ska samråden äga rum i enlighet med avtalet. Medlemsstaterna
         ska ha rätt att begära samråd oftare.
      
      2.      Medlemsstaterna ska, när så är möjligt, se till att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna är överens om ändringar
         av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå. Därför ska flygplatsens ledningsenhet lämna varje förslag om ändring av
         systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå till flygplatsanvändarna senast fyra månader innan ändringarna träder i kraft,
         tillsammans med skälen för de föreslagna ändringarna, såvida det inte föreligger exceptionella omständigheter, som måste motiveras
         för flygplatsanvändarna. Flygplatsens ledningsenhet ska hålla samråd med flygplatsanvändarna om de föreslagna ändringarna
         och ta deras synpunkter i beaktande innan beslut fattas. Flygplatsens ledningsenhet ska vanligen offentliggöra sitt beslut
         eller sin rekommendation senast två månader före ikraftträdandet. Flygplatsens ledningsenhet ska motivera sitt beslut i förhållande
         till flygplatsanvändarnas synpunkter om flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna inte kan enas om de föreslagna
         ändringarna.
      
      3.      Om en tvist uppstår avseende ett beslut om flygplatsavgifter som flygplatsens ledningsenhet har fattat, ska medlemsstaterna
         se till att varje part får hänskjuta ärendet till den oberoende tillsynsmyndighet som avses i artikel 11, som ska granska
         de skäl som anges för ändringen av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå.
      
      4.      En ändring av systemet eller flygplatsavgifternas nivå som flygplatsens ledningsenhet har beslutat om ska, om den läggs fram
         för den oberoende tillsynsmyndigheten, inte börja gälla förrän den myndigheten har granskat frågan. Inom fyra veckor från
         det att den oberoende tillsynsmyndigheten har förelagts ärendet ska den fatta ett tillsvidarebeslut om huruvida ändringen
         av flygplatsavgifterna ska träda i kraft, såvida inte det slutliga beslutet kan fattas inom samma tid.
      
      5.      En medlemsstat får besluta att inte tillämpa punkterna 3 och 4 avseende ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur
         vid de flygplatser för vilka
      
      a)      den nationella lagstiftningen föreskriver att flygplatsavgifterna, eller deras högsta nivå, enligt ett obligatoriskt förfarande
         måste fastställas eller godkännas av den oberoende tillsynsmyndigheten, eller 
      
      b)      den nationella lagstiftningen föreskriver att den oberoende tillsynsmyndigheten, enligt ett obligatoriskt förfarande regelbundet
         eller på begäran från berörda parter, ska undersöka huruvida flygplatsen är konkurrensutsatt. När undersökningen visar att
         det är befogat ska medlemsstaten besluta att flygplatsavgifterna, eller deras högsta nivå, ska fastställas eller godkännas
         av den oberoende tillsynsmyndigheten. Beslutet ska gälla så länge som det behövs enligt den undersökning som gjorts av samma
         myndighet. 
      
      …” 
      12      Varje gång som samråd ska hållas ska flygplatsens ledningsenhet i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2009/12 informera varje
         flygplatsanvändare, eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, om vilket underlag som använts för
         fastställandet av systemet eller nivån på alla avgifter som tas ut vid varje flygplats av flygplatsens ledningsenhet. 
      
      13      I artikel 11.1–3 och 11.5 i direktiv 2009/12 föreskrivs, med avseende på inrättande av den oberoende tillsynsmyndigheten och
         dess funktionssätt, följande: 
      
      ”1.      Medlemsstaterna ska utse eller inrätta en oberoende myndighet som sin oberoende nationella tillsynsmyndighet för att säkerställa
         en korrekt tillämpning av de åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv och för att åtminstone utföra de uppgifter
         som den tilldelas enligt artikel 6. Denna myndighet kan vara densamma som den enhet som medlemsstaterna anförtrott tillämpningen
         av de kompletterande lagstiftningsåtgärder som avses i artikel 1.5, inbegripet godkännande av avgiftssystemet och/eller nivån
         på flygplatsavgifterna, under förutsättning att den enheten uppfyller kraven i punkt 3 i denna artikel.
      
      2.      Detta direktiv ska inte hindra den oberoende tillsynsmyndigheten från att, i enlighet med nationell lag och under myndighetens
         tillsyn och fulla ansvar, delegera genomförandet av detta direktiv till andra oberoende tillsynsmyndigheter, förutsatt att
         genomförandet sker enligt samma normer.
      
      3.      Medlemsstaterna ska garantera den oberoende tillsynsmyndighetens oberoende genom att säkerställa att den är rättsligt åtskild
         från och verksamhetsmässigt oberoende av varje flygplatsledningsenhet och lufttrafikföretag. Medlemsstater som behåller äganderätten
         till flygplatser, ledningsenheter eller lufttrafikföretag eller kontroll över ledningsenheter eller lufttrafikföretag, ska
         se till att de funktioner som är kopplade till en sådan äganderätt eller kontroll inte överlåts till den oberoende tillsynsmyndigheten.
         Medlemsstaterna ska se till att den oberoende tillsynsmyndigheten utövar sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt.
      
      …
      5.      Medlemsstaterna får inrätta en finansieringsmekanism för den oberoende tillsynsmyndigheten, som får inbegripa att en avgift
         tas ut av flygplatsanvändare och flygplatsers ledningsenheter.”
      
      14      Enligt artikel 12.1 i direktiv 2009/12 ska Europeiska kommissionen senast den 15 mars 2013 överlämna en rapport till Europaparlamentet
         och Europeiska unionens råd om tillämpningen av detta direktiv med en bedömning av i vilken omfattning dess mål har nåtts.
      
      15      Medlemsstaterna ska i enlighet med artikel 13.1 första stycket i direktivet sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra
         författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 15 mars 2011. 
      
       Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen 
      16      Storhertigdömet Luxemburg har yrkat att domstolen ska
      
      –        i första hand, ogiltigförklara artikel 1.2 i direktiv 2009/12 i den mån det däri föreskrivs att direktivet ska tillämpas på
         den flygplats i varje medlemsstat som har det högsta antalet passagerarrörelser,
      
      –        i andra hand, ogiltigförklara direktiv 2009/12 i sin helhet, och 
      –        förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
      17      Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska
      
      –        i första hand, ogilla talan,
      –        förplikta Storhertigdömet Luxemburg att ersätta rättegångskostnaderna, och
      –        i andra hand, för den händelse att direktiv 2009/12 ogiltigförklaras, att domstolen förordnar att dess verkningar ska bestå
         intill dess att en ny rättsakt har antagits. 
      
      18      Genom beslut av domstolens ordförande av den 14 oktober 2009 tilläts Republiken Slovakien och kommissionen att intervenera
         till stöd för Storhertigdömet Luxemburgs respektive parlamentets samt rådets yrkanden.
      
       Talan
       Den första grunden: Åsidosättande av principen om likabehandling 
       Parternas argument
      19      Den första grunden, avseende åsidosättande av principen om likabehandling, innehåller två olika delgrunder. Med den första
         delgrunden har Storhertigdömet Luxemburg, med stöd av Republiken Slovakien, gjort gällande att landet behandlas annorlunda
         än de medlemsstater där stora regionala flygplatser – med mellan en och fem miljoner passagerarrörelser per år – inte omfattas
         av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 medan dessa flygplatser befinner sig i samma situation som den enda kommersiella
         flygplatsen i Luxemburg, nämligen Luxembourg‑Findel, vars passagerarrörelser uppgår till 1,7 miljoner per år. Det är fråga
         om flygplatserna Hahn (Tyskland) och Charleroi (Belgien) för vilka passagerarrörelserna uppgår till 4 miljoner respektive
         2,9 miljoner. Dessa flygplatser är belägna i samma upptagningsområde som den luxemburgska flygplatsen, nämligen på ett kortare
         avstånd än 200 km landvägen, och de utgör direkta konkurrenter till Luxembourg-Findel. Det rör sig vidare om stora regionala
         flygplatser i närheten av en stad av en viss storlek eller av en ekonomisk verksamhet på en viss nivå, såsom flygplatserna
         i Turin (Italien) eller Bordeaux (Frankrike) vilka har 3,5 respektive 3,4 miljoner passagerare.
      
      20      Med den första grundens andra del har Storhertigdömet Luxemburg hävdat att Luxemburg behandlas på samma sätt som de medlemsstater
         i vilka flygplatser med en passagerarvolym som överstiger fem miljoner passagerarrörelser per år, såsom exempelvis Förbundsrepubliken
         Tyskland och Konungariket Belgien, är belägna.
      
      21      Enligt Storhertigdömet Luxemburg ska hänsyn tas till den kategoriindelning som följer av kommissionens meddelande av den 9 december 2005
         om riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala
         flygplatser (EUT C 312, s. 1), och tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 ska inskränkas till den kategori flygplatser som
         har mer än fem miljoner passagerarrörelser per år. 
      
      22      Varken skillnaden i behandling i förhållande till stora regionala flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för
         direktiv 2009/12 eller den omständigheten att flygplatsen Luxembourg‑Findel behandlas på samma sätt som flygplatser vars passagerarrörelser
         överstiger fem miljoner per år kan motiveras. Det är, i likhet med vad som framgår av skäl 3 i direktivet, inte nödvändigt
         att tillämpa en gemenskapsram för förvaltningen och finansieringen av små och medelstora flygplatser, som har mindre än fem miljoner
         passagerarrörelser per år. Däremot saknar påståendet i skäl 4 i direktivet, enligt vilket den flygplats ”som har det högsta
         antalet passagerarrörelser [har] en så privilegierad ställning som ankomstpunkt till medlemsstaten att den måste omfattas
         av [direktiv 2009/12]”, verklig betydelse med avseende på direktivets syfte, som är att förhindra missbruk av en dominerande
         ställning vid vissa flygplatser. Den privilegierade ställningen ska endast beaktas om den faktiskt, i förhållande till andra
         aktörer, ger upphov till en fördel av samma slag som det innebär att ha mer än fem miljoner passagerarrörelser per år. Detta
         är inte med automatik fallet med den största flygplatsen i varje medlemsstat. 
      
      23      Vad särskilt gäller flygplatsen Luxembourg‑Findel har den inte en privilegierad ställning som ankomstpunkt till Luxemburg
         och det finns, mot bakgrund av konkurrenssituationen för denna flygplats jämfört med flera näraliggande flygplatser som hyser
         lågprisbolag eller flygplatser som utgör nav (hubs) såsom Frankfurt (Tyskland) eller Bryssel (Belgien), ingen risk för missbruk
         av en dominerande ställning i förhållande till aktörerna. Dessutom kan flygplatsen i Luxemburg i ekonomiska termer inte jämföras
         med de flygplatser som har fler än fem miljoner passagerare per år, även om det i Luxemburg säljs en större andel biljetter
         i affärsklass än vid de andra flygplatserna. Flygplatsledningens styrkeposition kan följaktligen inte anses vara jämförbar
         med styrkepositionen för ledningen för en flygplats som har fler än fem miljoner passagerare. 
      
      24      Det är tvärtom så att risken för missbruk av dominerande ställning är påtagligare för andra mer betydande regionala flygplatser
         som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12, som ligger nära en stad av viss storlek eller som kännetecknas
         av ekonomisk verksamhet på en viss nivå, såsom flygplatserna i Turin och Bordeaux. 
      
      25      Det är visserligen riktigt att på de områden där unionslagstiftaren måste göra komplicerade ekonomiska bedömningar kan endast
         en uppenbart oriktig bedömning påverka lagenligheten av dess handlande. Denna princip förutsätter emellertid att lagstiftaren
         i det omtvistade fallet faktiskt har gjort en komplicerad ekonomisk bedömning, något som inte gjorts i förevarande fall. Även
         om det skulle anses att lagstiftaren i vissa avseenden gjort en bedömning av en komplicerad ekonomisk situation är bedömningen
         vad gäller flygplatsen Luxembourg‑Findel, vars upptagningsområde är särskilt begränsat, inte komplicerad. Det är således uppenbart
         att lagstiftaren, genom att ta med denna flygplats vars passagerarrörelser per år knappt uppgår till en tredjedel av vad som
         ansetts nödvändigt för att gemenskapsramen i normalfallet ska tillämpas, har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
         
      
      26      Republiken Slovakien har tillagt att uppgifterna vad gäller situationen för flygplatsen i Bratislava (Slovakien), som tillhör
         samma geografiska område som flygplatsen i Wien (Österrike), innebär att påståendet att huvudflygplatsen i en medlemsstat
         utgör ankomstpunkt för ett stort antal resenärer kan ifrågasättas. Den omständigheten att en flygplats är den största i en
         medlemsstat kan därför inte vara avgörande vid bedömningen av dess konkurrensställning på en given marknad. 
      
      27      Enligt rådet står det mot bakgrund av syftet med direktiv 2009/12 klart att unionslagstiftaren ansett att det var uppenbart
         att huvudflygplatserna, det vill säga sådana som i likhet med Luxembourg‑Findel har det högsta antalet passagerarrörelser
         per år i en medlemsstat, åtnjuter en privilegierad ställning i den medlemsstat där de är belägna med följd att de kan jämställas
         med flygplatser vars passagerarrörelser uppgår till mer än fem miljoner per år.
      
      28      De stora regionala flygplatserna, som flygplatserna i Charleroi och Hahn, åtnjuter emellertid inte samma privilegierade ställning
         som huvudflygplatserna i sina respektive medlemsstater. Dessa flygplatser utgör inte ankomstpunkt till sina respektive medlemsstater
         på samma sätt som den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i sin medlemsstat, såsom Luxembourg‑Findel.
         
      
      29      Enligt parlamentet är syftet med direktiv 2009/12, såsom framgår av skälen 1 och 2, att ledningsenheterna vid flygplatserna
         bör sträva efter att bedriva verksamheten kostnadseffektivt och att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna
         av flygplatsavgifter. Direktivet syftar således till att säkerställa att användarna kan få tillgång till flygplatstjänster
         mot erläggande av avgifter som motsvarar kraven i detta direktiv samtidigt som icke-diskriminering och öppenhet säkerställs.
         
      
      30      Kommissionen har med hänvisning till förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter av den 24 januari 2007
         (KOM(2006) 820 slutligt, nedan kallat förslaget till direktiv) hävdat att denna gemenskapsram har till syfte att underlätta
         förhandlingarna mellan flygplatserna och flygbolagen om flygplatsavgifter. Direktiv 2009/12 syftar till att hindra att en
         ledningsenhet vid en flygplats, mot bakgrund av flygplatsens privilegierade ställning, intar en styrkeposition i förhållande
         till flygbolagen. Två flygplatskategorier kan ha en sådan position, nämligen huvudflygplatserna i varje medlemsstat vilka
         vanligtvis ligger i närheten av huvudstäderna och som utgör ankomstpunkten till dessa, samt flygplatser som på grund av sin
         storlek befinner sig i en situation som är jämförbar med den för flygplatser i den första kategorin. Det är uppenbart att
         flygplatserna i den första kategorin drar nytta av - bland annat på grund av att de är belägna i den omedelbara närheten av
         storstäder – kvaliteten på flygplatsernas infrastruktur och förekomsten av affärskunder, som är mindre känsliga för variationer
         i biljettpriset men däremot tveksamma till att förlora tid genom att bege sig till flygplatser belägna mer än tio mil från
         dessa städer. 
      
       Domstolens bedömning
      31      Den allmänna unionsrättsliga likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer
         inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, bland annat, dom av den 13 december 1984
         i mål 106/83, Sermide, REG 1984, s. 4209, punkt 28, av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C‑133/93, C‑300/93 och C‑362/93,
         Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I‑4863, punkterna 50 och 51, av den 11 juli 2006 i mål C‑313/04, Franz Egenberger, REG 2006,
         s. I‑6331, punkt 33, samt av den 16 december 2008 i mål C‑127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I‑9895,
         punkt 23). 
      
      32      Frågan huruvida olika situationer är jämförbara ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem.
         Dessa omständigheter bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför
         den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör
         ifrån beaktas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkterna 25
         och 26 samt där angiven rättspraxis). 
      
      33      Det ska erinras om att direktiv 2009/12 antagits med stöd av artikel 80.2 EG, i vilken artikel föreskrivs att rådet med kvalificerad
         majoritet får besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser ska kunna meddelas för sjöfart
         och luftfart. 
      
      34      Genom att rådet har befogenhet att avgöra såväl tidpunkten för som räckvidden av sina åtgärder avseende sjöfart och luftfart,
         har det enligt fördraget getts vidsträckta lagstiftningsbefogenheter när det gäller att anta lämpliga gemensamma regler (se,
         för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2007 i mål C‑440/05, kommissionen mot rådet, REG 2007, s. I‑9097, punkt 58,
         se även, vad gäller rådets lagstiftningsbefogenheter inom området för den gemensamma transportpolitiken, dom av den 28 november 1978
         i mål 97/78, Schumalla, REG 1978, s. 2311, punkt 4, samt av den 17 juli 1997 i de förenade målen C‑248/95 och C‑249/95, SAM
         Schiffahrt och Stapf, REG 1997, s. I‑4475, punkt 23).
      
      35      Vad avser domstolsprövningen av hur en sådan befogenhet utövas kan inte unionsdomstolen ersätta unionslagstiftarens bedömning
         med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om unionslagstiftaren har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har
         gjort sig skyldig till maktmissbruk eller om unionslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sina lagstiftningsbefogenheter
         (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996 i mål C‑122/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I‑881,
         punkt 18, av den 12 november 1996 i mål C‑84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I‑5755, punkt 58, domen i det
         ovannämnda målet SAM Schiffahrt och Stapf, punkt 24, samt dom av den 12 mars 2002, i de förenade målen C‑27/00 och C‑122/00,
         Omega Air m.fl., REG 2002, s. I‑2569, punkt 64).
      
      36      Det är mot bakgrund av de kriterier som angetts i punkterna 31–35 i förevarande dom som Storhertigdömet Luxemburgs första
         grund ska prövas. Med denna grunds första del har det gjorts gällande att lika situationer har behandlats olika och med dess
         andra del att olika situationer har behandlats på samma sätt.
      
       Den första grundens första del: Lika situationer har behandlats olika 
      37      Vad avser det förhållandet att lika situationer skulle ha behandlats olika har Storhertigdömet Luxemburg hävdat att flygplatsen
         Luxembourg‑Findel har behandlats på ett annat sätt än de flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12
         och där den årliga trafiken uppgår till mer än en miljon men mindre än fem miljoner passagerarrörelser per år och som, i likhet
         med flygplatsen i Luxemburg, placerats i kategorin stora regionala flygplatser enligt de riktlinjer som anges i kommissionens
         meddelande av den 9 december 2005. Det är särskilt fråga om en annan behandling än den som flygplatserna i Charleroi och Hahn
         åtnjuter samt behandlingen i förhållande till flygplatser i närheten av städer av en viss storlek eller av en ekonomisk verksamhet
         på en viss nivå, såsom flygplatserna i Turin eller Bordeaux.
      
      38      Det framgår av skälen 3 och 4 i direktiv 2009/12 att lagstiftaren då direktivet antogs inte ansåg att det var nödvändigt att
         låta direktivet omfatta samtliga flygplatser i unionen utan att det endast skulle omfatta två flygplatskategorier, nämligen
         dem som överstiger en viss minimistorlek och dem som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i de medlemsstater i
         vilka ingen flygplats når upp till denna minimistorlek, såsom Luxembourg-Findel.
      
      39      Enligt artikel 1.1 i direktivet ”fastställs [i direktivet] gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter” vid flygplatserna.
         Direktivet syftar även till att reglera relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändarna med avseende
         på fastställande av flygplatsavgifter. 
      
      40      Unionslagstiftaren har genom att anta en gemenskapsram sökt förbättra relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och
         flygplatsanvändarna och undvika att vissa grundläggande krav avseende denna relation inte iakttas. Till dessa hör, såsom framgår
         av skälen 3, 4 och 5 i direktiv 2009/12, transparent prissättning, att flygplatsanvändarna konsulteras samt att det inte förekommer
         diskriminering dem emellan.
      
      41      Frågan huruvida de flygplatser som avses i punkt 37 i förevarande dom är jämförbara ska således bland annat bedömas mot bakgrund
         av deras situation i förhållande till användarna av dessa flygplatser, det vill säga flygbolagen. 
      
      42      Såsom framgår av skäl 4 i direktiv 2009/12 ansåg unionslagstiftaren att flygplatser i medlemsstater där ingen flygplats överstiger
         den minimistorlek som föreskrivs i direktivet och som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, som Luxembourg-Findel,
         har en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna då de utgör ankomstpunkter till dessa medlemsstater.
         Lagstiftaren ansåg även, i likhet med vad bland annat rådet och kommissionen har påpekat, att det, vad beträffar dessa flygplatser,
         finns risk för att ledningsenheterna intar en styrkeposition i förhållande till användarna och att det följaktligen föreligger
         en risk för att denna styrkeposition missbrukas vid fastställande av flygplatsavgifter.
      
      43      Dessa flygplatser kan betraktas som huvudflygplatser i respektive medlemsstater. De är, i likhet med vad kommissionen har
         påpekat, belägna i närheten av stora politiska och/eller ekonomiska centra i medlemsstaterna och drar till stor del till sig
         affärsresenärer för vilka biljettpriset endast är ett kriterium bland andra och som kan vara särskilt känsliga för flygplatsens
         placering, tillgången till anknytningar med andra transportmedel samt kvaliteten på de tjänster som erbjuds. 
      
      44      I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande har flygbolagen i såväl medlemsstaterna
         som i tredjeländer, särskilt med avseende på affärskunder samt marknadssegmenten i medelhöga eller högre prisklasser, ett
         betydande strategiskt intresse av att erbjuda flygningar till och från en huvudflygplats – som Luxembourg-Findel – utan att
         flygplatsavgifternas belopp eller den faktiska passagerarvolymen per år kan anses utgöra avgörande kriterier för dessa bolag.
      
      45      För det fall ett flygbolag har ett strategiskt intresse av att erbjuda flygningar till och från en viss medlemsstat är dessutom
         huvudflygplatsen den enda förbindelsen i en medlemsstat som endast har en flygplats, såsom bland annat i Storhertigdömet Luxemburg.
         Det förefaller för övrigt rimligt att anta att, i de medlemsstater där det finns flera flygplatser, ett flygbolag som endast
         önskar trafikera en enda flygplats i en medlemsstat föredrar den flygplats som har det högsta antalet passagerarrörelser per
         år.
      
      46      Det faktiska antalet passagerarrörelser samt flygplatsavgifternas belopp kan visserligen utgöra viktiga kriterier för de flygbolag
         som erbjuder flygningar till eller från en viss flygplats i en medlemsstat. Dessa flygbolag har emellertid i allmänhet ett
         strategiskt intresse av att erbjuda sådana flygningar med följd att dessa kriterier inte kan anses vara avgörande för dessa
         bolag vid valet av de flygplatser de trafikerar.
      
      47      Under dessa omständigheter och mot bakgrund av unionslagstiftarens vidsträckta befogenheter på flygtransportpolitikens område
         kan dess bedömning inte kritiseras. Enligt denna bedömning ska, i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår den minimistorlek
         som föreskrivs i direktiv 2009/12, de flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år  bettraktas som ankomstpunkt
         till den berörda medlemsstaten, vilket medför att denna flygplats får en privilegierad ställning i förhållande till flygplatsanvändarna.
      
      48      De flygplatser som inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 kan däremot inte, oberoende av det faktiska antalet
         passagerarrörelser per år, betraktas som huvudflygplatser i den medlemsstat i vilken de är belägna. Såsom generaladvokaten
         har påpekat i punkterna 65, 74 och 77 i sitt förslag till avgörande kan sådana flygplatser betraktas som sekundära flygplatser
         i medlemsstaterna. Dessa sekundära flygplatser har i princip en annan strategisk betydelse för flygbolagen jämfört med huvudflygplatserna,
         vilket medför att de befinner sig i en annan situation i förhållande till flygplatsanvändarna vad avser fastställande av flygplatsavgifter.
         
      
      49      I synnerhet kan inte en sekundär flygplats, mot bakgrund av vad som sagts i punkt 45 i förevarande dom, principiellt betraktas
         som ankomstpunkt, i den mening som avses i direktivet, till den medlemsstat i vilken den är belägen. Så är fallet även om
         det är fråga om en stor regional flygplats i närheten av en storstad, såsom flygplatserna i Bordeaux eller Turin. Dessa sekundära
         flygplatser, särskilt de som inte är belägna i närheten av en storstad, kan dessutom visa sig vara mer attraktiva för så kallade
         lågprisbolag. Dessa flygbolag vänder sig nämligen till en kundkrets som i princip har andra krav än affärskunderna och som
         är mer känslig för biljettpriset och mer benägen att genomföra längre resor mellan den stad som utgör destinationen och flygplatsen.
         Sådana bolag, för vilka flygplatsavgifterna är avgörande, kan anses ha en viss möjlighet till påtryckningar som kan påverka
         fastställandet av nivån på dessa avgifter. 
      
      50      Unionslagstiftaren har under dessa omständigheter inte vid utövandet av sin befogenhet gjort en uppenbart oriktig bedömning
         eller gjort sig skyldig till maktmissbruk eller uppenbart överskridit gränserna för sina vidsträckta befogenheter inom detta
         område genom att anse att de sekundära flygplatserna i medlemsstaterna inte befinner sig i samma situation i förhållande till
         flygplatsanvändarna som huvudflygplatserna. Lagstiftaren kan under alla omständigheter uppställa kategorier enligt objektiva
         kriterier och på grundval av en helhetsbedömning för att kunna inrätta ett allmänt och abstrakt system (se, för ett liknande
         resonemang, dom av den 15 april 2010 i mål C‑485/08 P, Gualtieri mot kommissionen, REU 2010, s. I‑0000, punkt 81). Detta gäller
         i än högre grad när lagstiftaren vid genomförandet av en gemensam politik måste bedöma en komplex ekonomisk situation, vilket
         vanligtvis är fallet vad gäller flygtransporter (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda förenade målen SAM
         Schiffahrt och Stapf, punkt 25 och där angiven rättspraxis, samt Omega Air m.fl., punkt 65).
      
      51      Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del, avseende att lika situationer
         behandlats olika.
      
       Den första grundens andra del: Olika situationer har behandlats lika 
      52      Storhertigdömet Luxemburg har vad gäller den första grundens andra del, att olika situationer behandlats lika, hävdat att
         de flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår minimistorleken
         på fem miljoner passagerarrörelser per år behandlas på samma sätt som de flygplatser som har mer än fem miljoner passagerare
         per år, trots att de förstnämnda inte intar samma styrkeposition i förhållande till flygplatsanvändarna och inte heller har
         samma ekonomiska styrka som de sistnämnda flygplatserna
      
      53      Det är ostridigt mellan parterna att de flygplatser där den årliga trafiken uppgår till över fem miljoner passagerarrörelser
         per år på grund av detta antal passagerare åtnjuter en privilegierad ställning i förhållande till användarna, och det är motiverat
         att denna kategori av flygplatser omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12, såväl med hänsyn till direktivets
         föremål som till dess syfte.
      
      54      Det förhållandet att dessa flygplatsers situation inte är identisk med situationen för de flygplatser som har det högsta antalet
         passagerarrörelser per år i de medlemsstater där ingen flygplats uppnår minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser
         per år innebär inte, i likhet med vad generaladvokaten angett i punkt 82 i sitt förslag till avgörande, att det skulle strida
         mot principen om likabehandling att låta dessa flygplatser omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12. Dessa båda
         kategorier av flygplatser kan nämligen anses ha en privilegierad ställning i förhållande till användarna av nämnda flygplatser,
         såsom det konstaterats i punkterna 47 och 53 i förevarande dom, och således befinna sig i en jämförbar situation. Det förhållandet
         att denna ställning i det ena fallet har sin grund i de aktuella flygplatsernas strategiska ställning och i det andra fallet
         i storleken på den årliga trafikvolymen innebär inte, mot bakgrund av direktivets syfte, att unionslagstiftaren har gjort
         en oriktig bedömning. 
      
      55      Den första grundens andra del, att olika situationer har behandlats lika, kan under dessa omständigheter inte godtas och talan
         kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grunden i sin helhet.
      
       Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
       Parternas argument
      56      Enligt Storhertigdömet Luxemburg utgör artikel 1.2 i direktiv 2009/12 ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen då kriteriet
         för att definiera denna bestämmelses tillämpningsområde saknar relevans med avseende på direktivets syfte. Vidare innebär
         visserligen inte tillämpningen av principerna om avgifternas kostnadssamband, icke-diskriminering och öppenhet några problem
         vid flygplatsen Luxembourg‑Findel, men däremot är de administrativa förfarandena och avgifterna samt de formella mekanismer
         som följer av direktivet överdrivna och oproportionerliga i förhållande till flygplatsens storlek. Mekanismerna för samråd
         och övervakning ger upphov till kostnader för flygplatsen Luxembourg-Findel liksom för den luxemburgska staten. Kostnaden
         för att tillämpa direktivet på flygplatsavgifter uppskattas således till 839 500 euro, vilket, efter övervältring på passagerarna,
         medför en ökning av de nuvarande flygplatsavgifterna för passagerarrelaterade tjänster med 16 procent. 
      
      57      Parlamentet och rådet har inte, enligt Republiken Slovakien, ,med objektiva och proportionerliga kriterier i förhållande till
         syftet med direktiv 2009/12, motiverat varför flygplatser som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, i de medlemsstater
         där ingen flygplats uppnår minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser per år, ska omfattas av direktivets tillämpningsområde.
         Det bidrar inte till att uppnå syftet med direktivet, vilket är att förbättra konkurrensen mellan flygplatserna och begränsa
         missbruk av en dominerande ställning, att låta en sådan flygplats omfattas av detta tillämpningsområde enbart därför att det
         är fråga om den viktigaste flygplatsen i den aktuella medlemsstaten. Den garanti som innebär att direktivet i varje medlemsstat
         ska vara tillämpligt på minst en flygplats, oberoende av huruvida denna flygplats har en dominerande ställning på marknaden
         eller huruvida dess ställning är helt obetydlig, bidrar inte heller till att uppnå detta syfte.
      
      58      Rådet har erinrat om rättspraxis enligt vilken lagenligheten av en åtgärd endast kan påverkas av om den är uppenbart olämplig
         i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar. Enligt rådet framgår det inte av ansökan att direktiv 2009/12
         är uppenbart olämpligt i förhållande till det eftersträvade målet. 
      
      59      Enligt parlamentet ska det förhållandet att unionslagstiftaren nöjt sig med att anta minimiregler, och att medlemsstaterna
         getts verktygen för att tillämpa dessa regler på ett flexibelt sätt, beaktas. Den omständigheten att direktiv 2009/12 inte
         är tillämpligt på samtliga flygplatser visar dessutom inte att det genom direktivet inrättade systemet inte är nödvändigt.
         
      
      60      Kommissionen har preciserat att när direktiv 2009/12 utarbetades fanns flera tänkbara alternativ. Det framgår av såväl förslaget
         till direktiv som konsekvensanalysen (SEC(2006) 1688) att det mest inskränkande av de studerade alternativen inte godtogs,
         bland annat därför att det skulle ha inneburit en icke försumbar ökning av de administrativa kostnaderna. Det alternativ som
         slutligen valdes begränsade sig till att fastställa gemensamma principer och valdes trots att det var mindre effektivt på
         grund av att dess ekonomiska effekter var mindre betydande. 
      
       Domstolens bedömning
      61      Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten,
         innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas
         i den berörda lagstiftningen uppnås och inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 8 juni 2010
         i mål C‑58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I‑0000, punkt 51 och där angiven rättspraxis). 
      
      62      Vad gäller domstolsprövningen av att dessa krav iakttagits, på de områden där unionslagstiftaren har vittgående lagstiftningsbefogenheter
         såsom flygtransportområdet (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 58), kan en åtgärd på detta område
         endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar
         (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Omega Air m.fl., punkt 64).
      
      63      Unionslagstiftaren måste emellertid, även när denne har sådana vittgående lagstiftningsbefogenheter, göra sitt val utifrån
         objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta
         huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även
         omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade (domen i de ovannämnda målen Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkt 58,
         samt Vodafone m.fl., punkt 53 och där angiven rättspraxis). 
      
      64      Det ankommer således på domstolen att på grundval av de kriterier som angetts i de tre föregående punkterna undersöka huruvida,
         vilket bland annat Storhertigdömet Luxemburg har hävdat, direktiv 2009/12 innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen
         genom att dess tillämpningsområde omfattar flygplatser i medlemsstater där ingen flygplats uppnår den minimistorlek som föreskrivs
         i direktivet och som har det högsta antalet passagerarrörelser per år, oberoende av hur många passagerarrörelser som flygplatsen
         faktiskt har. 
      
      65      Det ska erinras om att kommissionen innan den utarbetade förslaget till direktiv gjorde en konsekvensanalys. De olika alternativ
         som bedömdes sammanfattades även i förslaget. Härav framgår att kommissionen undersökte olika alternativ, däribland särskilt
         att aktörerna inom flygtransportområdet skulle utarbeta och anta regler för frivillig självkontroll, antagandet av en rättslig
         ram med åläggande att respektera gemensamma principer för flygplatsavgifter på det nationella planet, samt inrättande av en
         rättslig ram för uppbörd och fastställande av flygplatsavgifter enligt en gemensam beräkningsmetod. 
      
      66      Vad beträffar frågan huruvida antagandet av en rättslig ram med åläggande att respektera gemensamma principer för flygplatsavgifter
         på det nationella planet, vilken lösning slutligen valdes i direktiv 2009/12, är en lämplig lösning för att uppnå direktivets
         syfte är det ostridigt mellan parterna att när det finns en risk att flygplatsernas ledningsenheter har en privilegierad ställning
         i förhållande till flygplatsanvändarna och det följaktligen föreligger en risk för missbruk av denna ställning vad gäller
         fastställande av flygplatsavgifter, utgör en sådan ram – i princip – en lämplig metod att förhindra sådant missbruk. Denna
         slutsats gäller även för de flygplatser i medlemsstaterna där ingen flygplats uppnår fem miljoner passagerarrörelser per år och
         som har det högsta antalet passagerarrörelser per år. 
      
      67      Vad gäller frågan huruvida en sådan ram var nödvändig ska det erinras om att Storhertigdömet Luxemburg inte har gjort gällande
         att mindre inskränkande åtgärder skulle ha gjort det möjligt att uppnå detta syfte lika effektivt som en ram för gemensamma
         principer för flygplatsavgifter. 
      
      68      Vad gäller frågan huruvida direktiv 2009/12 är proportionerligt har direktivet ifrågasatts för att det däri föreskrivs administrativa
         avgifter som är överdrivna och oproportionerliga i förhållande till storleken på flygplatser i de medlemsstater där ingen
         flygplats uppnår fem miljoner passagerarrörelser per år och som har det högsta antalet passagerarrörelser, såsom flygplatsen
         Luxembourg-Findel. 
      
      69      Det finns inget stöd för att anse att de avgifter som följer av den ordning som inrättades genom direktiv 2009/12, med avseende
         på de berörda flygplatserna eller medlemsstaterna, skulle vara uppenbarligt oproportionerliga i förhållande till de fördelar
         de ger upphov till.
      
      70      Vad gäller den påverkan som direktiv 2009/12 har på de berörda flygplatserna ska det konstateras att det i artikel 6 i direktivet
         endast föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att flygplatsernas ledningsenheter inrättar ett förfarande för regelbundet
         samråd med flygplatsanvändarna vilka ska äga rum minst en gång per år, utan att villkoren för detta samrådsförfarande närmare
         anges i denna artikel. Dessa flygplatser är således i princip fria att organisera detta förfarande i förhållande till sin
         storlek och sina ekonomiska och personella resurser. I artikel 6.5 i direktivet anges att medlemsstaterna under vissa omständigheter
         får besluta att inte föreskriva att den oberoende nationella tillsynsmyndigheten som inrättats i enlighet med artikel 11 i
         direktivet ska ingripa. 
      
      71      Vidare, vad avser denna myndighet, föreskrivs i artikel 11 i direktivet endast att medlemsstaterna ska utse eller inrätta
         en sådan myndighet och inte att det ska föreskrivas specifika organisatoriska bestämmelser om att den ska ha en viss storlek.
         Det kan tilläggas att enligt artikel 11.2 är det möjligt att delegera genomförandet av detta direktiv till andra oberoende
         tillsynsmyndigheter. Slutligen, i likhet med vad generaladvokaten angett i punkt 103 i sitt förslag till avgörande, förefaller
         det inte som om de kostnader som följer av genomförandet av direktiv 2009/12 leder till att flygbolagen lämnar flygplatser
         som Luxembourg‑Findel. 
      
      72      Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden, åsidosättande av proportionalitetsprincipen,
         som Storhertigdömet Luxemburg åberopat till stöd för sin talan. 
      
       Den tredje grunden: Åsidosättande av subsidiaritetsprincipen 
       Parternas argument
      73      Storhertigdömet Luxemburg har med sin tredje grund gjort gällande att det inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen att
         på unionsnivå reglera en situation som kunde regleras på nationell nivå när minimistorleken på fem miljoner passagerarrörelser
         inte har uppnåtts. Detta framgår av att flygplatser som är större än Luxembourg‑Findel undantas från skyldigheterna enligt
         direktiv 2009/12. 
      
      74      Rådet har gjort gällande att det inte av ansökan framgår vad det påstådda åsidosättandet av subsidiaritetsprincipen består
         i. Enligt rådet ska det undersökas huruvida det syfte som anges i artikel 1.2 i direktiv 2009/12 bättre kunde uppnås på unionsnivå.
         De grundläggande principerna i direktivet, bland annat om öppenhet, icke-diskriminering och om samråd med flygplatsanvändarna,
         innebär nämligen ett direkt underlättande av flygbolagens verksamhet. Samma sak gäller flygplatser som har stärkt sin ställning
         i förhållande till de största flygbolagen, eftersom dessa inte längre kan kräva förmånliga avgifter. Rådet anser med hänsyn
         till dessa omständigheter samt till att flygmarknaden till sin natur är internationell att direktivets syften inte kan uppnås
         annat än på unionsnivå. 
      
      75      Parlamentet anser att det inte förefaller som om unionslagstiftarens ingripande som sådant kritiseras i ansökan. Det är därför
         svårt att förstå på vilken grund det kan göras gällande att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. För det fall Storhertigdömet
         Luxemburg i stället med subsidiaritet avser medlemsstaternas handlingsutrymme ska det konstateras att detta utrymme i stor
         utsträckning har bevarats då direktiv 2009/12 inte anger hur flygplatsavgifterna ska beräknas och inte heller vilka intäkter
         som ska beaktas. Dessutom är kraven vad avser tillsynsmyndighetens organisation relativt begränsade. 
      
       Domstolens bedömning
      76      Domstolen erinrar härvid om att subsidiaritetsprincipen fastställs i artikel 5 andra stycket EG och konkretiseras i protokollet
         om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilket ingår som bilaga till fördraget. I artikel 5 andra
         stycket EG föreskrivs att på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig, ska den vidta en åtgärd endast om och i den
         mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund
         av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. I punkt 5 i protokollet fastställs
         även riktlinjer för att avgöra om dessa villkor är uppfyllda (domen i det ovannämnda målet Vodafone m.fl., punkt 72). 
      
      77      Vad avser lagstiftning fastställs i punkterna 6 och 7 i protokollet att gemenskapen endast ska lagstifta i den mån det är
         nödvändigt och att gemenskapsåtgärderna ska lämna så mycket utrymme som möjligt för nationella beslut, samtidigt som åtgärdens
         mål säkerställs och fördraget följs (domen i det ovannämnda målet Vodafone m.fl., punkt 73).
      
      78      I punkt 3 i protokollet preciseras dessutom att subsidiaritetsprincipen inte innebär ett ifrågasättande av de befogenheter
         som gemenskapen på grund av fördraget och i enlighet med domstolens tolkning förfogar över.
      
      79      Subsidiaritetsprincipen är tillämplig när unionslagstiftaren använder artikel 80 EG som rättslig grund, eftersom unionslagstiftaren
         enligt denna bestämmelse inte är ensam behörig att lagstifta på flygtrafikområdet. 
      
      80      Storhertigdömet Luxemburg har i det aktuella fallet inte klart angett något stöd för sin tredje grund som möjliggör för domstolen
         att kontrollera huruvida de syften som eftersträvas med direktiv 2009/12 skulle kunna uppnås i tillräcklig grad genom en nationell
         lagstiftning i en medlemsstat där den huvudsakliga flygplatsen inte uppnår den minimistorlek som föreskrivs i artikel 1.2
         i direktivet.
      
      81      Det argument som denna medlemsstat har åberopat till stöd för sin tredje grund, enligt vilket en gemenskapsram inte är nödvändig
         vad avser flygplatser som har mindre än fem miljoner passagerarrörelser per år, kan inte godtas, bland annat mot bakgrund
         av vad som sagts i punkterna 47, 48 och 53–55 i förevarande dom. Det framgår nämligen av dessa punkter att inte enbart flygplatser
         som har mer än fem miljoner passagerarrörelser per år utan även de som utgör huvudflygplats i sin medlemsstat, oberoende av
         det faktiska antalet passagerarrörelser per år, ska anses ha en privilegierad ställning. 
      
      82      Den omständigheten att en del av de flygplatser som har en årlig trafik som inte uppgår till fem miljoner passagerarrörelser
         per år inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2009/12 kan inte i sig göras gällande för att visa att subsidiaritetsprincipen
         har åsidosatts. En sådan omständighet kan endast visa att uninonslagstiftaren, mot bakgrund av vad som konstaterats i punkterna 38
         och 48 i förevarande dom, med rätta funnit att det saknades anledning att låta dessa flygplatser omfattas av direktivets tillämpningsområde
         när de inte utgör huvudflygplats i medlemsstaten. 
      
      83      Under dessa omständigheter kan Storhertigdömet Luxemburgs tredje grund, åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, inte godtas.
      
      84      Talan kan inte vinna bifall såvitt avser någon av de grunder Storhertigdömet Luxemburg har åberopat. 
      
       Rättegångskostnader
      85      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
         Parlamentet och rådet har yrkat att Storhertigdömet Luxemburg ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Storhertigdömet
         Luxemburg har tappat målet, ska deras yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska intervenienterna
         i förevarande mål bära sina rättegångskostnader.
      
      Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
      1)      Talan ogillas.
      2)      Storhertigdömet Luxemburg ska ersätta rättegångskostnaderna.
      3)      Republiken Slovakien och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
      Underskrifter
      * Rättegångsspråk: franska.