CELEX: 52014PC0020
Language: it
Date: 2014-01-22
Title: Proposta di DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema unionale di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE

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		52014PC0020
		
			Proposta di DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema unionale di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE /* COM/2014/020 final - 2014/0011 (COD) */
			
				
		
		
			
			   	RELAZIONE
1.           Introduzione
L'inizio del terzo periodo di scambio (2013-2020)
ha visto un grande squilibrio fra domanda e offerta di quote nel sistema
unionale di scambio di quote di emissione (EU ETS), dal quale è derivata
un'eccedenza di circa 2 miliardi di quote che si prevede aumenti
ulteriormente nei prossimi anni fino a superare 2,6 miliardi nel 2020. La
causa di tale squilibrio va ricercata soprattutto nel disallineamento fra
l'offerta di quote di emissione nelle aste, il cui volume è fissato in maniera
molto rigida, e la domanda di quote, che è invece flessibile e influenzata dal
ciclo economico, dai prezzi dei combustibili fossili e da altri fattori. A una
domanda debole corrisponde in genere un calo dell'offerta, ma questo non si
verifica sul mercato europeo del carbonio per l'offerta d'asta nella vigente
disciplina.
Scopo dell'istituzione dell'EU ETS era il
conseguimento armonizzato e economicamente efficace degli obiettivi di
riduzione delle emissioni che l'UE si era prefissa. Il tetto massimo effettivamente
garantisce l'obiettivo ambientale, ma l'esistenza di un'eccedenza ingente,
riducendo gli incentivi a investire nelle basse emissioni di CO2,
influisce negativamente sull'efficacia economica del sistema: quando gli
operatori economici assumono decisioni d'investimento in un contesto di eccesso
d'offerta di quote sul mercato, con i corrispondenti segnali di prezzo, i costi
complessivi inerenti alla sfida dei cambiamenti climatici inevitabilmente
aumentano nel medio-lungo periodo. In sostanza, se non affrontati
adeguatamente, tali squilibri incideranno profondamente sulla capacità dell'EU
ETS di raggiungere l’obiettivo di scambio di quote di emissione in modo
economicamente efficace nelle fasi successive, quando si dovranno conseguire a
livello interno obiettivi in materia di emissioni nettamente più rigorosi di
quelli attuali[1].
Nelle previsioni, l'obiettivo relativo ai gas
a effetto serra fissato per il 2030 nel quadro per le politiche del clima e
dell'energia comporterà l'applicazione di un fattore di riduzione lineare più
ambizioso a partire dall'inizio della fase 4 nel 2021, con conseguente
riassorbimento graduale dello squilibrio di mercato nel tempo. La valutazione
d'impatto che correda il quadro 2030 indica tuttavia che tale fattore di
riduzione lineare più ambizioso non basterà per rettificare gli effetti
negativi del pesante squilibrio di mercato e lascerà l'EU ETS sguarnito
nell'ipotesi di scosse improvvise e impreviste della domanda in futuro.
È pertanto opportuno derogare alla
disposizioni della direttiva per costituire una riserva stabilizzatrice del
mercato.
2.           Contesto della proposta
Come provvedimento a breve termine per
attenuare gli effetti dell'eccedenza si è deciso di rinviare (ossia di
concentrare a fine periodo) la messa all'asta di 900 milioni di quote nei
primi anni della fase 3. In tale contesto la Commissione ha altresì
ribadito l'impegno a prospettare ipotesi d'intervento in vista dell'adozione di
ulteriori misure strutturali mirate a rafforzare il sistema ETS durante la fase
3[2].
Dato il carattere strutturale e duraturo
dell'eccedenza, occorre intervenire ulteriormente per rafforzare l'EU ETS e
assicurare così una transizione economicamente efficace verso un'economia a
basse emissioni di CO2. Nel novembre 2012 la Commissione ha
presentato un elenco non esaustivo di sei opzioni di riforma strutturale
dell'EU ETS nella relazione sulla situazione del mercato europeo del carbonio
nel 2012 (relazione sul mercato del carbonio)[3].
Nella consultazione pubblica seguita alla relazione è emersa come opzione
supplementare la costituzione di una riserva stabilizzatrice del mercato che
migliori la flessibilità dell'offerta all'asta di quote di emissione ed aumenti
la resilienza alle scosse. 
Corredano la presente proposta una relazione
sulla valutazione d'impatto e la relativa sintesi. Dalla valutazione d'impatto
emerge che la costituzione di una riserva stabilizzatrice del mercato potrebbe
contribuire a rettificare gli squilibri attuali e aumenterebbe la resilienza
dell'EU ETS agli eventi su vasta scala che, in futuro, potrebbero scompensare
domanda e offerta. Quanto ai diversi elementi strutturali, la valutazione
d'impatto indica che agganciare il funzionamento della riserva stabilizzatrice
del mercato al numero totale di quote in circolazione presenta il vantaggio di
recepire sia le variazioni della domanda, dovute non soltanto a mutamenti
macroeconomici, ma anche all'effetto di altri fattori, ad esempio le politiche
complementari, sia le variazioni sul versante dell'offerta, ad es. l'afflusso di
crediti internazionali.
3.           Elementi giuridici della
proposta 
Per assicurare la prevedibilità, la riserva
stabilizzatrice del mercato si configura come meccanismo oggettivo e basato su
regole che permetterà, a partire dalla fase 4 dell'EU ETS che avrà inizio
nel 2021, di adeguare "automaticamente" i volumi di quote destinati
all'asta in presenza di determinate condizioni. Benché la valutazione d'impatto
abbia indicato che, costituendo una riserva stabilizzatrice del mercato già
nella fase 3, si otterrebbero benefici in termini di rafforzamento ed
efficienza del mercato del carbonio, si prevede che la concentrazione a fine
periodo permetta già di rimediare temporaneamente alla situazione nei prossimi
anni. Si propone pertanto di costituire la riserva stabilizzatrice del mercato
all'inizio della fase 4 dell'EU ETS, in modo da concedere agli operatori
del mercato un congruo lasso di tempo in cui adeguarsi alla sua introduzione e
da garantire un grado sufficiente di certezza delle regole nella fase 3.
La riserva stabilizzatrice del mercato
prospettata nella presente proposta funziona attivando la regolazione dei
volumi annuali di quote da mettere all'asta nelle situazioni in cui il numero
totale di quote in circolazione si situa al di fuori di una data forcella
prestabilita, ossia in base a un meccanismo che:
(a)                   
integra nella riserva quote detratte dai futuri
volumi destinati all'asta, nell'intento di attenuare l'instabilità del mercato
dovuta alla presenza temporanea di un'eccedenza ingente nell'EU ETS, quando l'eccedenza
totale è superiore a 833 milioni di quote;
(b)                   
svincola dalla riserva quote da aggiungere ai
futuri volumi destinati all'asta, nell'intento di attenuare l'instabilità del
mercato dovuta alla presenza temporanea di un disavanzo ingente nell'EU ETS,
quando l'eccedenza totale è inferiore a 400 milioni di quote.
Il meccanismo funziona quindi integrando quote
nella riserva stabilizzatrice del mercato, o svincolandole da essa, in base al
numero totale di quote in circolazione, indicatore che, perché fondato su una
misurazione diretta dello squilibrio reale fra domanda e offerta, è da
privilegiare rispetto ad altri fondati su misurazioni più indirette e incerte
di fattori importanti che influenzano il mercato, quali PIL, prezzi dei
combustibili, condizioni meteorologiche, precipitazioni, ecc. I limiti
inferiore e superiore della forcella, fissati alla luce delle consultazioni dei
portatori d'interesse, delimitano un intervallo di volumi in cui, l'esperienza
insegna, il mercato è in grado di funzionare regolarmente.
Ai fini della prevedibilità e di variazioni
più graduali della riserva stabilizzatrice del mercato, sarebbe svincolato
dalla riserva, in presenza delle condizioni previste, un volume prestabilito di
100 milioni di quote l'anno, quantitativo pari a circa il 5% delle attuali
emissioni annue nell'EU ETS, che i dati storici danno come sufficiente per
assorbire persino aumenti del tutto improvvisi e forti della domanda. 
In potenza, la costituzione di una riserva
stabilizzatrice del mercato rappresenta una modifica rilevante della struttura
e del funzionamento dell'EU ETS. Potranno quindi risultare preziosi gli
insegnamenti che si trarranno dalle prime fasi di funzionamento, dai quali
potranno scaturire miglioramenti delle regole applicabili alla riserva. Nel
contempo, il buon funzionamento del mercato del carbonio presuppone
prevedibilità e stabilità. Per trovare il giusto equilibrio fra queste due
opposte esigenze la presente proposta prevede lo svolgimento entro il 2026 di
un riesame del meccanismo che verta in particolare su determinati parametri
della riserva.
La proposta prevede anche disposizioni volte
ad aumentare la flessibilità dell'offerta all'asta negli anni a cavallo fra una
fase di scambio e l'altra nelle situazioni in cui l'applicazione rigida dei
volumi previsti determinerebbe altrimenti drastici cambiamenti. Gli effetti di
tali disposizioni non alterano il volume nell'arco del triennio e si concretano
in una semplice media dei volumi annuali che attenua i potenziali impatti
temporanei della transizione di fine periodo sull'offerta d'asta risultanti
dalle modalità previste nella direttiva 2003/87/CE e nel regolamento (UE)
n. 1031/2010 della Commissione in termini di, ad esempio, quote rimaste a
fine periodo nella riserva per nuovi entranti oppure di quote non assegnate a
causa di chiusure o a titolo di deroga per ammodernamento del settore
elettrico. Se il volume di quote da mettere all'asta nell'ultimo anno del
periodo supera di oltre il 30% il volume medio da mettere all'asta nei due anni
successivi, la differenza tra i due volumi è distribuita uniformemente sugli
anni in questione. Questa disposizione muove dall'esperienza maturata con la
transizione dalla fase 2 alla fase 3 dell'EU ETS, evitando di
riprodurre le ripercussioni negative delle modalità transitorie.
La presente proposta si fonda sulla stessa
base giuridica della direttiva 2003/87/CE. Considerati il contesto in cui
s'iscrive e la tempistica che prevede, è presentata nell'ambito del quadro 2030
per le politiche del clima e dell'energia.
L'Unione europea ha diritto ad agire perché
l'EU ETS funziona come sistema armonizzato in tutta l'Unione. La presente
proposta rispetta i principi di sussidiarietà e di proporzionalità enunciati
all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea.
2014/0011 (COD)
Proposta di
DECISIONE
DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
relativa alla
costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel
sistema unionale di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e
recante modifica della direttiva 2003/87/CE 
(Testo rilevante ai fini del SEE)
IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO
DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, in particolare l'articolo 192, paragrafo 1,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto
legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Comitato economico e
sociale europeo[4],

visto il parere del Comitato delle regioni[5], 
deliberando secondo la procedura legislativa
ordinaria,
considerando quanto segue:
(1)       A norma dell'articolo 10,
paragrafo 5, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio[6],
la Commissione presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una
relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio. 
(2)       La relazione della
Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla situazione del mercato
europeo del carbonio nel 2012[7]
ha sottolineato la necessità di adottare misure per porre rimedio agli
squilibri strutturali tra domanda e offerta. Dalla valutazione d'impatto
vertente sul quadro 2030 per le politiche del clima e dell'energia[8] emerge che, stando alle
previsioni, questo squilibrio perdurerà e non potrà essere riassorbito in modo
adeguato adattando la traiettoria lineare per dirigerla verso un obiettivo più
rigoroso stabilito in tale quadro: ritoccando il fattore lineare si ottiene
soltanto una modifica graduale del tetto massimo. Di conseguenza, anche
l'eccedenza diminuirebbe soltanto gradualmente e per oltre un decennio il
mercato dovrebbe continuare a funzionare con un'eccedenza attorno ai 2 miliardi
di quote o più. Per ovviare a questo problema e per aumentare la resilienza del
sistema unionale di scambio di quote di emissione (EU ETS) agli squilibri, è
opportuno costituire una riserva stabilizzatrice del mercato. Ai fini della certezza delle regole riguardo all'offerta
di emissioni all'asta nella fase 3 e per concedere un congruo lasso di tempo in
cui adeguarsi alla modifica strutturale, è opportuno costituire la riserva
stabilizzatrice del mercato per la fase 4 che avrà inizio nel 2021. Per
garantire la massima prevedibilità, dovrebbero essere fissate regole chiare
sull'integrazione di quote nella riserva e sul loro svincolo dalla riserva. In
presenza delle condizioni necessarie, è opportuno integrare nella riserva, a
partire dal 2021, un volume di quote pari al 12% del numero di quote in
circolazione nell'anno x-2. Qualora il numero totale delle quote in
circolazione scendesse al di sotto dei 400 milioni, dovrebbe essere
svincolato dalla riserva un numero corrispondente di quote.
(3)       Oltre alla costituzione della riserva
stabilizzatrice del mercato, andrebbero apportate alla direttiva 2003/87/CE
altre modifiche ad essa conseguenti, ai fini della coerenza e di un
funzionamento fluido dell'EU ETS. L'applicazione pratica della direttiva può
determinare, in particolare, la messa all'asta di un volume ingente di quote
alla fine di ciascun periodo di scambio, con possibili effetti negativi sulla
stabilità del mercato. Per evitare quindi una situazione di squilibrio
del mercato in termini di offerta di quote alla fine di un dato periodo di
scambio e all'inizio del successivo, coi suoi possibili effetti
destabilizzanti, è opportuno disporre che, in caso di aumento considerevole
dell'offerta alla fine di un periodo di scambio, parte delle quote in questione
sia messa all'asta nei primi due anni del periodo successivo. 
(4)       È opportuno che la
Commissione riesamini il funzionamento della riserva stabilizzatrice del
mercato alla luce dell'esperienza maturata nel contesto operativo. Il riesame
del funzionamento della riserva stabilizzatrice del mercato dovrebbe valutare
in particolare se le norme che disciplinano l'integrazione delle quote nella
riserva rispondano all'obiettivo perseguito, ossia correggere gli squilibri
strutturali fra domanda e offerta.
(5)       È pertanto opportuno
modificare di conseguenza l'articolo 10 e l'articolo 13,
paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE,
HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Riserva stabilizzatrice del
mercato
1.           È costituita una riserva
stabilizzatrice del mercato, operativa a partire dal 1o gennaio 2021.
2.           La Commissione pubblica il
numero totale di quote di emissione in circolazione ogni anno entro il 15 maggio
dell'anno successivo. Il numero totale di quote in circolazione nell'anno x
corrisponde al numero complessivo di quote rilasciate nel periodo a partire dal
1o gennaio 2008, compresi le
quote rilasciate nello stesso periodo a norma dell'articolo 13,
paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE e i diritti di utilizzare
crediti internazionali esercitati da impianti, a titolo del sistema unionale di
scambio di quote di emissione, sulle emissioni fino al 31 dicembre
dell'anno x, meno le tonnellate complessive di
emissioni verificate utilizzate da impianti, a titolo del sistema unionale di
scambio di quote di emissione, fra il 1o gennaio 2008 e il
31 dicembre dell'anno x, le quote cancellate a norma dell'articolo 12,
paragrafo 4, della direttiva 2003/87/CE e il numero di quote disponibili
nella riserva. Non sono computate le emissioni comprese nel triennio 2005-2007
né le quote per esse rilasciate. La prima pubblicazione del numero
totale di quote in circolazione ha luogo il 15 maggio 2017.
3.           A decorrere dal 2021 è
integrato ogni anno nella riserva un numero di quote pari al 12% del numero
totale di quote in circolazione nell'anno x-2, indicato nella pubblicazione del
maggio dell'anno x-1, a meno che tale numero di quote da integrare nella
riserva non sia inferiore a 100 milioni.
4.           Qualora, in un qualsiasi
anno, il numero totale di quote in circolazione sia inferiore a 400 milioni,
100 milioni di quote sono svincolate dalla riserva. Se le quote
disponibili nella riserva sono meno di 100 milioni, ai fini del presente
paragrafo sono svincolate tutte le quote della riserva.
5.           In un qualsiasi anno, sono
svincolate dalla riserva 100 milioni di quote qualora il paragrafo 4
non sia applicabile e siano adottate misure ai sensi dell'articolo 29 bis
della direttiva 2003/87/CE. Se le quote disponibili nella riserva sono meno di 100 milioni,
ai fini del presente paragrafo sono svincolate tutte le quote della riserva. 
6.           In caso di interventi a norma
del paragrafo 3 o del paragrafo 5, i calendari delle aste tengono
conto delle quote che sono state integrate nella riserva o che devono essere
svincolate dalla riserva.
Articolo 2
Modifiche della direttiva 2003/87/CE
La direttiva 2003/87/CE è così modificata:
1.           all'articolo 10, il paragrafo
1 è sostituito dal seguente:
2.           "1.
A decorrere dal 2021 gli Stati membri mettono all’asta tutte le quote
che non sono assegnate gratuitamente a norma degli articoli 10 bis
e 10 quater e che non sono integrate nella riserva stabilizzatrice
del mercato costituita con decisione [OP: inserire il numero della presente decisione] del Parlamento europeo e del Consiglio(*).";
3.           all’articolo 10 è aggiunto il
paragrafo seguente:
"1 bis
Laddove il volume delle quote che gli Stati membri devono mettere all'asta
nell'ultimo anno di ciascun periodo di cui all'articolo 13,
paragrafo 1, superi di oltre il 30% il volume medio di cui è prevista la
messa all'asta nei primi due anni del periodo successivo, al netto
dell'applicazione dell'articolo 1, paragrafo 3, della decisione [OP: inserire il numero
della presente decisione], i due
terzi della differenza fra detti volumi è sottratta dal volume d'asta
dell'ultimo anno del periodo e aggiunta, in parti uguali, ai volumi che gli
Stati membri devono mettere all'asta nei primi due anni del periodo
successivo.";
4.           all’articolo 13,
paragrafo 2, secondo comma, è aggiunta la frase seguente:
"Analogamente, le
quote disponibili nella riserva stabilizzatrice del mercato costituita con
decisione [OP: inserire il numero della presente
decisione] che non sono più valide sono sostituite da quote valide
nel periodo in corso.".
Articolo 3
Riesame
Entro
il 31 dicembre 2026 la Commissione riesamina la riserva
stabilizzatrice del mercato alla luce di un'analisi del regolare funzionamento
del mercato europeo del carbonio e, se del caso, presenta una proposta al
Parlamento europeo e al Consiglio. Il riesame si sofferma
in particolare sulla percentuale che, a norma dell'articolo 1,
paragrafo 3, determina il numero di quote da integrare nella riserva e sul
valore numerico della soglia fissata all'articolo 1, paragrafo 4, per
il numero totale di quote in circolazione.
Articolo 4
Disposizione transitoria
L'articolo 10, paragrafo 1, della
direttiva 2003/87/CE, modificata dalla direttiva 2009/29/CE, resta
d'applicazione fino al 31 dicembre 2020.
Articolo 5
Entrata in vigore
La presente decisione
entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale dell'Unione europea.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Parlamento europeo                              Per
il Consiglio
Il presidente                                                   Il
presidente
[1]               COM(2012) 652 final.
[2]               COM(2012) 416 final.
[3]               COM(2012) 652 final.
[4]               GU C […] del […], pag. […].
[5]               GU C […] del […], pag. […].
[6]               Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo
scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che
modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275 del 25.10.2003, pag. 32).
[7]               COM(2012) 652 final.
[8]               inserire il riferimento.