CELEX: 62020CC0411
Language: bg
Date: 2021-12-16 00:00:00
Title: Заключение на генералния адвокат M. Szpunar, представено на 16 декември 2021 г.###

Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 16 декември 2021 година(1)

Дело C‑411/20

S

срещу

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

(Преюдициално запитване, отправено от Finanzgericht Bremen (Първоинстанционен финансов съд Бремен, Германия)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на хора — Гражданство на Съюза — Равно третиране — Икономически неактивен гражданин на държава членка, пребиваващ най-малко от три месеца на територията на друга държава членка — Изключване на възможността това лице да получава семейни обезщетения — Регламент (ЕО) № 883/2004 — Член 4 — Равно третиране — Директива 2004/38/ЕО — Член 6 — Пребиваване за срок по-малък от три месеца — Член 24, параграф 2 — Дерогация от равното третиране — Понятие „социално подпомагане“

I.      Въведение

1.        Може ли държава членка да изключи възможността гражданите на Европейския съюз, които са граждани на друга държава членка, да получават семейни обезщетения през първите три месеца на пребиваването им в тази държава членка, ако не получават доходи от източници в страната през този период, докато гражданин на посочената държава членка, който се завръща в нея, след като е пребивавал в друга държава членка по силата на правото на Съюза, може да ги получава от момента на завръщането си, без да има такива доходи?

2.        Такъв е въпросът, поставен от запитващата юрисдикция в рамките на спора между S, българска гражданка, и Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Каса за семейни надбавки на Долна Саксония и Бремен към Федералната агенция по заетостта, Германия, наричана по-нататък „Familienkasse“) по повод на отказа ѝ да ѝ отпусне детски надбавки.

3.        В този контекст Съдът е приканен да тълкува член 24 от Директива 2004/38/ЕО(2) и член 4 от Регламент (ЕО) № 883/2004(3) и следва да определи дали този въпрос се вписва изцяло в съдебната практика, чието начало е поставено с решения Dano(4), Alimanovic(5) и García-Nieto и др.(6).

4.        В настоящото заключение ще обясня причините, поради които считам, че изключването на възможността икономически неактивните граждани на други държави членки да получават детски надбавки, като разглежданото в главното производство, не спада към тази съдебна практика.
II.    Правна уредба

А.      Правото на Съюза

5.        Освен някои разпоредби от първичното право, а именно член 21, параграф 1 ДФЕС и член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), от значение в рамките на настоящото дело са член 1, буква щ), член 3, параграф 1, буква й), член 4, член 11, параграфи 1 и 3 и член 70, параграфи 1—4 от Регламент № 883/2004, както и член 6, член 7, параграф 1, буква б), член 14, параграф 1 и член 24 от Директива 2004/38.
Б.      Германското право

6.        Член 62 от Einkommensteuergesetz (Закон за данъка върху доходите, наричан по-нататък „EStG“), в редакцията му приложима по делото в главното производство, гласи следното:
„(1)      1 Когато става въпрос за деца по смисъла на член 63, право на детски надбавки по силата на настоящия закон има всяко лице, 
1.      което е с местожителство или пребивава обичайно на територията на страната 
[…]

2 За да може да претендира получаването на детски надбавки на основание параграф 1, правоимащият трябва да се идентифицира чрез идентификационен номер, който му е отреден […]3. Последващото предоставяне на идентификационния номер има обратно действие за месеците, през които условията, посочени в първото изречение са били изпълнени.
(1a) 1 Ако гражданин на друга държава — членка на [Съюза] или на държава, по отношение на която се прилага Споразумението за Европейското икономическо пространство, установи местожителството или обичайното си пребиваване на територията на страната, той не може да има претенции за получаване на детски надбавки за първите три месеца след установяването на местожителството или обичайното пребиваване. 2Това правило не се прилага ако той докаже, че получава доходи от източници в страната по смисъла на член 2, параграф 1, първо изречение, № 1—4, с изключение на доходите, посочени в член 19, параграф 1, първо изречение, № 2. 3След изтичането на периода, посочен в първото изречениe, той може да претендира за получаване на детски надбавки, освен ако условията, предвидени в член 2, параграфи 2 или 3 от [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Закон за свободното движение на гражданите на Съюза)], не са изпълнени или ако са изпълнени само условията, предвидени в член 2, параграф 2, № 1a от Закона за свободното движение на гражданите на Съюза, без преди това да е изпълнено нито едно от условията по член 2, параграф 2 от този закон. 4Проверката дали са изпълнени условията за получаване на детски надбавки съгласно второто изречение зависи само от преценката на касата за детски надбавки […]. 5 В такъв случай когато касата за детски надбавки отхвърли искане за получаване на детски надбавки, тя трябва да уведоми за решението си компетентния имиграционен орган. 6Когато лицето, подало молбата, си е послужило с подправени или фалшифицирани документи или като си служи с измама, за да създаде впечатлението, че отговаря на условията за отпускане на детски надбавки, касата за детски надбавки незабавно уведомява за това имиграционния орган.
[…]“.
III. Фактите в основата на спора, преюдициалният въпрос и производството пред Съда 

7.        Жалбоподателката в главното производство S, съпругът ѝ V, и трите им деца, родени през 2003 г., 2005 г. и през 2010 г., са български граждани.

8.        През май 2015 г. S за първи път подава молба до Familienkasse за отпускане на детски надбавки за трите си деца.

9.        С решение от 13 май 2015 г. Familienkasse уважава молбата и редовно изплаща тези надбавки за трите деца, считано от май 2015 г.  

10.      На 25 април 2016 г. регистриращият орган заличава служебно S и трите ѝ деца от адреса им в Бремерхафен (Германия) с мотива, че въпросното жилище е било празно. Вследствие на това заличаване Familienkasse преустановява изплащането на детските надбавки на S, считано от 3 юни 2016 г. и с решение от същия ден, оттегля решението си за отпускане на тези надбавки, считано от май 2016 г., като иска от нея да възстанови изплатените за последния месец.

11.      През декември 2017 г. S подава молба до Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (Каса за детски надбавки Северен Рейн-Вестфалия, Германия) за детски надбавки за две от децата си, а именно N и A, като посочва адрес в Херне (Германия). Няколко писма, изпратени от този орган на този адрес, са му върнати с отметка „неизвестен получател“ от доставчика на пощенски услуги.

12.      С решение от 1 август 2018 г., оповестено чрез публикуване, посоченият орган отхвърля тази молба с мотив, по същество, че S няма местожителство или обичайно пребиваване в Германия.

13.      На 28 октомври 2019 г. S сезира Familienkasse с нова молба за детски надбавки за трите си деца.

14.      С решение от 27 декември 2019 г. Familienkasse отхвърля тази молба за периода от август 2019 г. Familienkasse счита, че S, V и децата им са пребивавали в Германия от 19 август 2019 г., дата, на която са влезли на територията на тази държава членка от България и на която са се настанили в апартамент в Бремерхафен. Всъщност Familienkasse приема, че през първите три месеца след установяването си в Германия S не е получавала местни доходи, така че S не е отговаряла на условията, предвидени в член 62, параграф 1a от EstG, за да може да има право на детски надбавки за този период.

15.      С решение от 6 април 2020 г. Familienkasse отхвърля подадената по административен ред жалба на S  и потвърждава отказа си. Тя добавя, че S не е упражнявала дейност срещу възнаграждение през разглеждания период, и счита, че извършваната от V в периода от 5 ноември до 12 декември 2019 г., е била незначителна.

16.      На 10 май 2020 г. S сезира запитващата юрисдикция с жалба, с която иска да бъде отменен отказът да бъде уважена молбата ѝ за детски надбавки и да бъде осъдена Familienkasse да заплати детски надбавки за трите ѝ деца за месеците от август до октомври 2019 г. включително.

17.      С определение от 13 юли 2020 г. Finanzgericht Bremen (Първоинстанционен финансов съд Бремен, Германия) разделя производството относно детските надбавки за спорния период, а именно август—октомври 2019 г.

18.      На първо място, запитващата юрисдикция уточнява, че детските надбавки попадат в приложното поле на понятието „семейни обезщетения“ по смисъла на член 3, параграф 1, буква й) от Регламент № 883/2004 във връзка с член 1, буква щ) от него(7). Всъщност, тъй като се финансират от данъците, детските надбавки се отпускат на получателите въз основа на законово определено положение, независимо от доходите на родителите и без никаква индивидуална и дискреционна преценка на личните нужди на заявителя. С тях се преследва двойна цел, а именно да се даде възможност за данъчно освобождаване на изисквания съгласно конституцията минимум, необходим за съществуването на детето и, доколкото те не биха били необходими за тази цел, за насърчаване на семейството от гледна точка на правото на социалната сигурност.

19.      На второ място, тази юрисдикция по същество посочва, че член 62, параграф 1a от EstG, който е добавен със законодателно изменение от юли 2019 г., установява различно третиране на гражданина на друга държава членка, който установява местоживеенето или обичайното си пребиваване в Германия и германски гражданин, установяващ местоживеенето или обичайното си пребиваване на територията на Германия, след като е пребивавал в друга държава членка. Тя посочва в това отношение, че в приложение на тази разпоредба на гражданин на друга държава членка като S се отказва получаването на детски надбавки през първите три месеца от пребиваването му, когато не докаже, че получава доходи от източник в страната от упражняване на платена дейност, докато германски гражданин ги получава дори да не осъществява такава дейност.

20.      В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че в проекта за закон, с който към член 62 от EStG е добавен параграф 1a, германският законодател приема, че разглежданото различно третиране съответства на правото на Съюза, тъй като позволява избягването на приток от граждани на други държави членки, който е от естество да доведе до неприемлива тежест за германската система за социална сигурност. Освен това запитващата юрисдикция уточнява, че според този законодател това различно третиране би могло да се основава на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, като се има предвид, че детските надбавки, получавани от граждани на друга държава членка, които не осъществяват платена дейност, имат същия ефект като социално подпомагане. С оглед на това в този проект за закон посоченият законодател не е разгледал изрично евентуалното отражение на член 4 от Регламент № 883/2004. Накрая, като се позовава на решение Комисия/Обединено кралство(8), германският законодател обосновал това неравно третиране с необходимостта да се защитят финансите на приемащата държава членка.

21.      На трето място, запитващата юрисдикция обаче посочва, че въпросът дали детските надбавки попадат в обхвата на понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, е предмет на спор в доктрината. Всъщност има автори, които твърдят, че строго погледнато детските надбавки са социално подпомагане, тъй като предоставянето им не зависи от доходите. Запитващата юрисдикция добавя също, че макар съгласно Регламент № 883/2004 държава членка да е компетентна да определя условията за предоставяне на семейни обезщетения на гражданите на други държави членки, пребиваващи на територията ѝ, без да упражняват платена дейност, в член 4 от посочения регламент се предвижда задължение за равно третиране и в този регламент няма никаква разпоредба, която позволява различно третиране като разглежданото по настоящото дело.

22.      При тези обстоятелства с акт от 20 август 2020 г., постъпил в Съда на 2 септември 2020 г., Finanzgericht Bremen (Първоинстанционен съд по финансови спорове, Бремен) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 24 от [Директива 2004/38] и член 4 от [Регламент № 883/2004] да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба на държава членка, съгласно която гражданин на друга държава членка, който установява местоживеене или обичайно пребиваване на национална територия и не представя доказателства, че има доходи от източници в страната, произтичащи от земеделска или лесовъдна дейност, получени от занаятчийска или търговска дейност, от упражняване на свободна професия или от дейност по трудов договор, няма право на семейни обезщетения по смисъла на член 3, параграф 1, буква й) във връзка с член 1, буква щ) от Регламент [№ 883/2004] за първите три месеца от установяване на местоживеенето или обичайното пребиваване, докато гражданин на съответната държава членка, който е в същото положение, без да представя доказателства за доходи от източници в страната, произтичащи от земеделска или лесовъдна дейност, получени от занаятчийска или търговска дейност, от упражняване на свободна професия или от дейност по трудов договор, има право на семейни обезщетения по смисъла на член 3, параграф 1, буква й) във връзка с член 1, буква щ) от Регламент [№ 883/2004]?“.

23.      Становища представят S, германското, чешкото и полското правителство и Европейската комисия. Не е проведено съдебно заседание. Страните отговарят писмено на въпросите на Съда.
IV.    Предварителни бележки 

24.      Що се отнася до изразените от Комисията съмнения във връзка с качеството на търсещо работа лице на жалбоподателката в главното производство, бих искал да уточня, че запитващата юрисдикция отбелязва, че S не е упражнявала платена дейност през съответния период и че упражняваната от съпруга ѝ дейност в периода от 5 ноември до12 декември 2019 г. е незначителна.

25.      Във всеки случай следва да се приеме, че спорните детски надбавки не може да се квалифицират като „финансови обезщетения“, предназначени да улеснят достъпа до пазара на труда в държавата членка и че при това положение преюдициалният въпрос трябва да се разгледа не, както предлага Комисията, в светлината на член 4 от Регламент № 883/2004 и на член 45 ДФЕС(9), а само с оглед на първата посочена разпоредба.
V.      Анализ 

26.      С единствения си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали член 24 от Директива 2004/38 и член 4 от Регламент № 883/2004 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, която предвижда, че гражданин на Съюза, гражданин на друга държава членка, има право да получава детски надбавки през първите три месеца от пребиваването си в тази държава членка, само ако през този период получава доходи от източници в страната, докато гражданин на посочената държава членка, който се завърне в нея, след като е пребивавал в друга държава членка по силата на правото на Съюза, може да получава такива надбавки веднага след завръщането си, без да се предвижда условие за доходи.

27.      За да предложа на Съда отговор на този въпрос, който да е от полза, ще проверя, на първо място, дали положението на жалбоподателката в главното производство и на децата ѝ попада в приложното поле на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 (раздел A). Доколкото, както се установява от изложеното по-долу, считам, че случаят не е такъв, на второ място, ще се спра на въпроса дали национално законодателство, разглеждано в главното производство, съответства на принципа за недопускане на дискриминация, прогласен в член 18 ДФЕС и конкретизиран в член 24, параграф 1 от тази директива и в член 4 от Регламент № 883/2004 (раздел Б).
А.      По приложимостта на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38

28.      В самото начало следва да се припомни, че съгласно член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 „всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора“. Член 24, параграф 2 от тази директива предвижда, че „[ч]рез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), […] за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.

29.      Както посочих, въпросът, който се поставя по настоящото дело, е дали положението, разглеждано в главното производство, е обхванато от предвидената в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 дерогация. Съдът вече е имал повод да тълкува тази разпоредба в рамките на делата, по които са постановени решения Dano, Alimanovic, García-Nieto и др. и Jobcenter Krefeld(10).

30.      За да се прецени дали отправеният от запитващата юрисдикция въпрос може да бъде част от тази съдебна практика, струва ми се полезно най-напред да изложа произтичащите от тези решения насоки.
1.      Контекстът на съдебната практика 

а)      Решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др.

31.      В решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др. Съдът определя условията, при които приемащата държава членка на икономически неактивен гражданин на Съюза, гражданин на друга държава членка, в областта на социалното подпомагане може да дерогира правото на равно третиране, предвидено в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и в член 4 от Регламент № 883/2004, с което се ползва такъв гражданин на Съюза. Всъщност делата, по които са постановени тези решения, се отнасят до отказа на германските органи да предоставят на граждани на други държави членки „помощи за основна социална закрила“, предвидени в германското законодателство, по-специално „помощи за гарантиране на жизнения минимум“.

32.      По делото, по което е постановено решение Dano, г‑жа Dano никога не е работила в Германия, нямало никакво доказателство, което да указва, че е търсила работа и е упражнила свободата си на движение „с единствената цел да получи достъп до социалното подпомагане“ в Германия(11), където живеела от повече от три месеца  с невръстния си син. Съдът постановява, че тъй като г‑жа Dano и синът ѝ не разполагали с достатъчно средства, и следователно нямали право на пребиваване в приемащата държава членка въз основа на Директива 2004/38, те не могли да се позовават на принципа за недопускане на дискриминация, предвиден в  член 24, параграф 1 от тази директива(12). Той уточнява, като възприема по този въпрос становището на генералния адвокат Wathelet(13), че да се лиши съответната държава членка при такива обстоятелства от възможността да откаже социално подпомагане на граждани на Съюза ще доведе „дотам, че лица, които при пристигането си на територията на друга държава членка не разполагат с достатъчно средства, за да се издържат, автоматично ще се сдобиват с такива средства,  поради това че им се отпускат специални парични обезщетения, независещи от вноски, целта на които е да осигурят жизнения минимум на правоимащото лице“(14). Съдът посочва, че същият извод се налага по отношение на член 4 от Регламент № 883/2004, тъй като посочените в него обезщетения се предоставят само в държавата членка, в която пребивава заинтересованото лице, и в съответствие с нейното законодателство(15), а следователно и с правото на Съюза.

33.      По делото, по което е постановено решение Alimanovic(16), г‑жа Alimanovic, която пребивава в Германия от повече от три месеца, иска плащания за социално подпомагане за нея и за дъщеря ѝ. Те извършват краткосрочни дейности или получават възможност за работа за по-малко от една година и към момента на отказа за предоставяне на разглежданите помощи вече нямат статус на търсещи работа лица съгласно член 7, параграф 3, буква в) от Директива 2004/38(17). Съдът посочва, че макар според запитващата юрисдикция г‑жа Alimanovic и дъщеря ѝ да могат да черпят от член 14, параграф 4, буква б) от тази директива право на пребиваване, трябва все пак да се отбележи, че приемащата държава членка може на основание на дерогацията, предвидена вчлен 24, параграф 2 от тази директива да не отпусне исканата социална помощ(18). Съдът уточнява, че тази възможност за дерогация е основана на степенувана система на запазването на статуса на работник, предназначена да създаде сигурност около правото на пребиваване и достъпа до социалните помощи. В този смисъл Съдът приема, че доколкото установява тази система, в самата Директива 2004/38 „са отчетени различни фактори, характеризиращи личното положение на отделните кандидати за социални помощи, и в частност продължителността на упражняване на икономическа дейност“; следователно при прилагането на тази дерогация от приемащата държава членка не се налага индивидуална проверка, за да се вземе предвид личното положение на съответното лице или за да приеме, че при пребиваването си гражданинът на Съюза създава неприемлива тежест за системата ѝ за социално подпомагане(19).

34.      По делото, по което е постановено решение García-Nieto и др., жалбоподателите в главното производство, които са пребивавали в Германия по-малко от три месеца, са търсещи работа лица(20). Съдът постановява, че от текста на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 изрично следва, че приемащата държава членка може да откаже да отпусне на някое от лицата, различни от работници, самостоятелно заети лица или лица, които запазват такъв статус, всякакво право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване(21).

35.      Следователно в посочените три решения Съдът е постановил, че член 24 от Директива 2004/38 и член 4 от Регламент № 883/2004 допускат правна уредба на държава членка, съгласно която гражданите на други държави членки са изключени от кръга на лицата с право на парични обезщетения съгласно системата за социално подпомагане, доколкото тези граждани нямат право на пребиваване в приемащата държава членка въз основа на тази директива(22), или имат право на пребиваване в тази държава членка за период, ограничен до три месеца на основание на член 6, параграф 1 от посочената директива(23), или имат право на пребиваване, основано само на член 14, параграф 4, буква б) от същата директива(24), докато тези обезщетения са гарантирани на намиращите се в същото положение граждани на тази държава членка. Всъщност според Съда признаването на тези лица на право на социално подпомагане при същите условия като приложимите за гражданите на страната, би било в противоречие с целта за запазване на финансовото равновесие на системата за социално подпомагане на държавите членки, като не се допуска лицата, упражняващи правото си на пребиваване, да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, както това следва от съображение 10 от Директива 2004/38(25).
б)      Решение Jobcenter Krefeld

36.      Положението, предмет на разглеждане по делото, по което е постановено решение Jobcenter Krefeld, което се отнася за полски гражданин, пребиваващ с двете си непълнолетни дъщери в Германия, ясно се различава от ситуациите, разглеждани в трите припомнени по-горе дела. Всъщност, преди да изгуби работата си в приемащата държава членка, JD, гражданин на Съюза, е работил там и е записал децата си да учат в тази държава членка и е придобил поради това право на пребиваване на основание член 10 от Регламент № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза (ОВ L 141, 2011 г., стр. 1).

37.      Съдът приема, че с оглед на целта за запазване на финансовото равновесие на системата за социално подпомагане на държавите членки положението на гражданин на Съюза като JD значително се различава от тези на жалбоподателите по делата, по които са постановени решения Dano (липса на право на пребиваване на основание на Директива 2004/38) и Alimanovic (право на пребиваване само на основание член 14, параграф 4, буква б) от Директива 2004/38 поради търсенето на работа) и García-Nieto и др. (право на пребиваване на основание член 6, параграф 1 от тази директива)(26). За да направи този извод, Съдът припомня, че правото на пребиваване, признато на децата на (бивш) работник мигрант, за да се гарантира правото им на достъп до образование, и оттам като производно право и правото на пребиваване на упражняващия родителските права върху тях родител, възниква въз основа на качеството на работник на този родител. След като бъде придобито обаче, това право става самостоятелно и може, дори след изгубването на това качество да продължи да съществува(27). На следващо място Съдът е постановил, че лицата, които имат такова право на пребиваване, имат право и на равно третиране с местните граждани в областта на предоставянето на социални предимства, предвидено в Регламент № 492/2011(28), дори когато вече не могат да се позовават на качеството на работник, от което черпят първоначалното си право на пребиваване(29).

38.      Струва ми се, че някои аспекти от съдебната практика, установена с решения Dano, Alimanovic, García-Nieto и др. и Jobcenter Krefeld, са от полза за анализа на въпроса, поставен по настоящото дело от запитващата юрисдикция, по-специално тези относно понятието „парични обезщетения съгласно системата за социално подпомагане“. Така се поставя следният въпрос: приложими ли са към разглежданото дело насоките, изведени от тази съдебна практика? Имам съмнения по този въпрос.
2.      Особеностите на настоящото дело

39.      Общото между положението, разглеждано по делото в главното производство, и тези по делата, по които са постановени решения Dano, Alimanovic, García-Nieto и др. иt Jobcenter Krefeld,  е, че гражданинът на Съюза няма доходи от източници в приемащата държава членка в периода, за който националният орган е отхвърлил молбата му за детски надбавки. Освен това, както в случая по делото, по което е постановено решение García-Nieto и др., пребиваването на S и децата ѝ в приемащата държава членка е на основание член 6, параграф 1 от Директива 2004/38.

40.      За разлика от жалбоподателката в главното производство обаче съответните граждани на Съюза по делата, по които са постановени решения Dano и Alimanovic, пребивават в приемащата държава членка от повече от три месеца и поначало пребиваването им е на основание член 7 от Директива 2004/38(30). Още по-важно, както ще покажа по-нататък, е, че настоящото дело се отнася не за помощи за „социално подпомагане“, както по делата, по които са постановени решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др., а за детски надбавки(31).

41.      При тези обстоятелства, като се имат предвид обстоятелствата по настоящото дело, държа да изразя съмненията си във връзка с възможността приемащата държава членка да се позовава на предвидените в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 ограничения. Преди да разгледам този въпрос, следва да се определи дали S и децата ѝ се ползват с право на равно третиране съгласно член 24, параграф 1 от тази директива и за тази цел да се провери дали те пребивават законно в тази държава членка(32).
3.      Правото на пребиваване, предвидено в член 6 от Директива 2004/38

а)      Предварителни бележки

42.      Съдът многократно е припомнял, че гражданството на Съюза е създадено, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки(33). Съгласно член 21, параграф 1 ДФЕС всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Съгласно член 1 от Директива 2004/38, последната има за цел по-специално да определи условията за упражняване на това право, както и приложимите към него ограничения(34). Сред тези ограничения и условия са посочените в член 3, параграф 1 от тази директива относно нейното приложно поле по отношение на лицата(35) и безспорно предвидените в член 6 от посочената директива.
б)      Законосъобразността на пребиваването на основание на член 6 от Директива 2004/38

43.      Що се отнася до приложното поле на член 24 от Директива 2004/38 по отношение на лицата, припомням, че в решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др. Съдът е постановил, че що се отнася до достъпа до „социално подпомагане“, гражданите на Съюза могат да изискват да бъдат третирани еднакво с гражданите на приемащата държава членка по силата на член 24, параграф 1 от тази директива само ако пребиваването им на територията на приемащата държава членка отговаря на условията по посочената директива(36). Следователно това изискване е предпоставка за ползване от предвиденото в тази разпоредба право на равно третиране.

44.      Комисията твърди в писменото си становище, че макар през първите три месеца гражданите на Съюза да имат право на пребиваване в приемащата държава членка по силата на член 6 от Директива 2004/38, пребиваването може да бъде „законно“ само ако са спазени условията по член 7, параграф 1 от нея. Тя изяснява това твърдение в писмения си отговор на поставения ѝ във връзка с това въпрос от Съда, като отбелязва, че „правото на пребиваване на гражданина на Съюза с произход от друга държава членка през първите три месеца […] не представлява […] все още „законно право на пребиваване по смисъла на член 7, параграф 1 [от тази директива]“(37).

45.      Не споделям становището на Комисията и считам, че използваните думи могат да доведат до объркване.

46.      На първо място, припомням, че съгласно  член 6, параграф 1 от Директива 2004/38 „[г]ражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца без никакви условия или формалности, освен изискването да притежават валидна карта за самоличност или паспорт“(38). Следователно това право на пребиваване е признато на всички граждани на Съюза, независимо дали са икономически активни или не. Член 14, параграф 1 от тази директива запазва посоченото право на пребиваване докато гражданинът на Съюза и членовете на неговото семейство не се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане  на приемащата държава членка. Така, като се има предвид законосъобразността на правото на пребиваване, предвидено в член 6 от посочената директива, в цялостния ѝ контекст(39), не може да се отрече фактът, че както се установява от представената на Съда преписка, S и нейните деца могат да основат (законното) си право на пребиваване на територията на приемащата държава членка на член 6, параграф 1 от същата директива и следователно по силата на член 24, параграф 1 от нея те се ползват от правото да бъдат третирани еднакво с гражданите на тази държава членка в областта на прилагане на Договора.

47.      На второ място, фактът, че Комисията тълкува израза „право на законно пребиваване“ в смисъл, че препраща само към правото на пребиваване, посочено в член 7, параграф 1 от Директива 2004/38, а не към посоченото в член 6 от нея, води до объркване, по-специално за националните органи на приемащата държава членка, което следва да се избягва. Всъщност  този израз създава впечатлението, че предвиденото в член 6 от Директива 2004/38 право на пребиваване не е законно право на пребиваване съгласно същата директива. Това обаче не е така. Подходът на Комисията не се основава нито на структурата, нито на формулировката на тази директива. Този подход не е основан  и на преследваната от нея цел, а именно, както се приема в постоянната съдебна практика, да се улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, предоставено на гражданите на Съюза пряко с член 21, параграф 1 ДФЕС, и да укрепи това право(40).

48.      Освен това в подкрепа на довода си Комисията се основава на точки 68 и 75 от решение Комисия/Обединено кралство(41). Следва да се посочи обаче, че общото позоваване от страна на Съда в тези точки на „условията за придобиване на право на законно пребиваване в приемащата държава членка“(42), се отнася не само за условията за право на пребиваване за повече от три месеца, предвидени в член 7 от Директива 2004/38, но също и за условията за право на пребиваване до три месеца(43). Припомням също, че въведената с тази директива поетапна система относно правото на пребиваване в приемащата държава членка предполага наличието на възможност, стига гражданинът на Съюза и членовете на семейството му да отговарят на предвидените в посочената директива условия, да преминат през един или повече етапи при упражняването на тяхната свобода на движение в приемащата държава членка, които се различават в зависимост от продължителността на пребиваването.

49.      След това разяснение и като се има предвид, че очевидно S може да се позовава на право на законно пребиваване на основание член 6, параграф 1 от Директива 2004/38 през периода, за който се отнася отхвърлянето на молбата ѝ за детски надбавки, който съответства на първите три месеца от пребиваването ѝ в Германия, за да определя дали член 24, параграф 2 от посочената директива се прилага към положението, разглеждано в главното производство, сега ще разгледам материалното приложно поле на член 24 от тази директива, а следователно и понятието „социално подпомагане“, както е определено от Съда в практиката му.
4.      Обхванати ли са спорните детски надбавки от понятието „социално подпомагане“ по смисъла на Директива 2004/38?

а)      Понятието „социално подпомагане“

50.      От становищата на S, германското, чешкото и полското правителство и на Комисията се установява, че според тях спорните детски надбавки не са обхванати от понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Освен това чешкото и полското правителство, както и Комисията, твърдят, че тази разпоредба не е приложима в конкретния случай. Следователно се поставя въпросът дали спорните детски надбавки могат да се квалифицират като мерки за „социално подпомагане“ по смисъла на тази директива.

51.      Припомням, на първо място, че Съдът е определил понятието „социално подпомагане“ като обозначаващо съвкупността от схеми за помощи, които са установени от публичните органи на национално, регионално или местно равнище и от които се ползват лицата, които не разполагат с достатъчно средства, за да задоволят основните си потребности и тези на семейството си, и поради това има опасност по време на пребиваването си да се превърнат в тежест за публичните финанси на приемащата държава членка, като това би могло да се отрази на общото равнище на предоставяните от тази държава помощи(44). Освен това Съдът е посочил също, че помощите за покриване на разходите за издръжка, които имат за цел да осигурят минимално необходимите за водене на достоен живот средства за издръжка на получаващите ги лица, трябва да се считат за „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38(45).

52.      Отбелязвам, на второ място, че по делото в главното производство според изложената в точка 18 от настоящото заключение информация, предоставена от запитващата юрисдикция, тези детски надбавки се финансират от данъците и се отпускат на получателите въз основа на законово определено положение, независимо от доходите на родителите, при което не се вземат предвид личните нужди на заявителя с оглед на положението му. От тази информация се установява също, че според доктрината детските надбавки са социалноосигурителни обезщетения в точния смисъл на думата, тъй като отпускането им не зависи от средства. С други думи, както следва също и от становището на германското правителство(46), отпускането на тези надбавки не зависи нито от доходите на родителите, нито от личните нужди на заявителите, и няма за цел да гарантира  и покриване на разходите за издръжка на заявителя и на неговото семейство. Всъщност, макар целта на тези надбавки да е да се даде възможност за данъчно освобождаване на средствата, гарантиращи жизнения минимум на детето, както ясно посочва запитващата юрисдикция, те са свързани с насърчаване на семейството от гледна точка на правото на социалната сигурност.

53.      В това отношение според мен следва да се подчертае, че според практиката на Съда обезщетенията, автоматично предоставени на семействата, които отговарят на определени обективни критерии относно по-специално размера им, доходите им и капиталовите им средства, извън каквато и да е индивидуална и при упражняване на оперативна самостоятелност преценка на личните нужди, и които имат за цел да компенсират семейните разходи, трябва да се считат за социалноосигурителни обезщетения(47). Следователно, ако тези критерии се приложат за спорните детски надбавки, без да се засяга проверката, която следва да извърши запитващата юрисдикция, те трябва да се квалифицират като „социалноосигурителни обезщетения“ по смисъла на член 3, параграф 1, буква й) от Регламент № 883/2004 във връзка с член 1, буква щ) от него(48).

54.      Според мен от това следва, че спорните детски надбавки не могат да се квалифицират като „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 и поради това тази разпоредба не е приложима към положението, разглеждано в главното производство.
б)      Подходът на германското правителство 

55.      Германското правителство обаче счита, че към спорните детски надбавки следва да се приложи ratio legis на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Всъщност от гледна точка на последиците си в случая на икономически неактивни лица тези надбавки наподобявали социално подпомагане.

56.      Не съм съгласен с това становище.

57.      На първо място, припомням, че S и нейните деца са в положението на гражданин на Съюза, чието право на пребиваване на територията на приемащата държава членка се основава на член 6 от Директива 2004/38. Наистина Съдът е приел, че тъй като държавите членки не могат да изискват от гражданите на Съюза да притежават достатъчно средства за издръжка и лична медицинска застраховка при пребиваване на съответната им територия за максимален срок от три месеца, законосъобразно е държавите членки да не бъдат задължавани да ги осигуряват на тези граждани през този период(49). Следва да се подчертае обаче, че това твърдение е свързано с целта на Директива 2004/38 (съображение 10) за запазване на финансовото равновесие на системата за социално подпомагане на държавите членки, която е в съответствие с предвидената в член 24, параграф 2 от тази директива дерогация. От тази разпоредба ясно се установява, че тя се отнася само за „социалното подпомагане“.

58.      Следователно използване като основание на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, както това прави германското правителство, за да се откаже отпускането на исканите детски надбавки, би противоречало на буквата на тази разпоредба. Всъщност волята на законодателя на Съюза е била не да се изключи социалното подпомагане, а да се избегне възможността гражданин на Съюза, от друга държава членка, да се превърне в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка. Освен това тълкуването на германското правителство би противоречало на общия дух в основата на въведената с Директива 2004/38 поетапна система относно правото на пребиваване в приемащата държава членка, доколкото съгласно член 14 от тази директива правото на пребиваване, предвидено в член 6 от нея, се запазва не докато гражданинът и членовете на семейството му не се превърнат в неприемлива тежест за системата на социална сигурност, а докато не се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка. 

59.      На второ място, държа да подчертая, че доколкото утвърдената с решения Dano и Alimanovic съдебна практика е основана на връзката между принципа на недопускане на дискриминация на гражданите на Съюза и условията за пребиваване, предвидени в член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38, а именно по-специално условието лицата да разполагат с достатъчно средства(50), не виждам как би било възможно, както предлага германското правителство, тази съдебна практика да се приложи съответно в рамките на правото на пребиваване по член 6, параграф 1 от тази директива, в който не се предвижда такова условие. Освен това следва да се припомни, както прави генералният адвокат Saugmandsgaard Øe, че „правото на Съюза се основава на ценностите на солидарността, които бяха допълнително затвърдени след създаването на гражданство на Съюза“(51).

60.      С оглед на изложеното по-горе, считам, че спорните детски надбавки не са обхванати от понятието „социално подпомагане“ по смисъла на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, както е определено от Съда. Следователно приемащата държава членка не може да се позовава на тази разпоредба, за да дерогира правото на равно третиране, от което се ползват гражданите на Съюза, предвидено в член 24, параграф 1 от тази директива във връзка с отпускането на тези надбавки.
Б.      По съответствието на законодателството, разглеждано в главното производство, на правото на равно третиране, предвидено в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и в член 4 от Регламент № 883/2004

1.      По връзката между член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и член 4 от Регламент № 883/2004

61.      Както посочих, според мен следва да се приеме, че доколкото S и децата ѝ, граждани на Съюза, пребивават законно в Германия по силата на член 6 от Директива 2004/38, пребиваването им съответства на правото на Съюза(52). Следователно по силата на член 24 от тази директива те имат право да бъдат третирани еднакво с гражданите на тази държава членка в областите на прилагане на Договора.

62.      При тези условия от това следва, че доколкото S и децата ѝ искат не мерки за социално подпомагане, а социалноосигурителни обезщетения (детски надбавки), член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 може да се приложи(53), но дерогацията от принципа на равно третиране, предвидена в член 24, параграф 2 от тази директива, не е приложима(54).

63.      Запитващата юрисдикция отбелязва по същество, че в приложение на член 62, параграф 1a от EStG на гражданин на друга държава членка като S се отказва отпускането на детски надбавки през първите три месеца на пребиваването му, ако не представи доказателства за упражняване на платена дейност (доходи от източници в страната), докато германски гражданин  се ползва от такива надбавки, дори когато не осъществява такава дейност(55). Поради това тази юрисдикция счита, че разглежданата национална разпоредба установява неравно третиране, основано на гражданството.

64.      В това отношение чешкото и полското правителство считат, че разглежданата национална разпоредба установява пряка дискриминация, основана на гражданството, забранена от член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и от член 4 от Регламент № 883/2004, която не може да бъде обоснована чрез позоваване на предвиденото в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 изключение(56).

65.      Тогава се поставя въпросът дали разлика в третирането, като установената от запитващата юрисдикция, представлява дискриминация, забранена с член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и/или с член 4 от Регламент № 883/2004.
2.      По съществуването на пряка дискриминация, забранена с член 4 от Регламент № 883/2004

66.      Още в началото припомням, че с член 24, параграф 1 от Директива 2004/38 и с член 4 от Регламент № 883/2004 се уточнява прогласеният в член 18 ДФЕС принцип на недопускане на дискриминация. В това отношение въпросът, който се поставя по настоящото дело, е този за връзката между тези две разпоредби.

67.      Според мен няколко съображения подкрепят анализ на разглежданата в главното производство разлика в третирането само от гледна точка на член 4 от Регламент № 883/2004.

68.      Първо, както посочих(57), приемащата държава членка не може да се позове на дерогацията, предвидена в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38. Макар да е вярно, че лица като S и децата ѝ попадат в приложното поле на член 24, параграф 1 от тази директива, с довода, че се ползват от право на пребиваване на основание член 6 от нея, при все това, тъй като искат да получават социалноосигурителни обезщетения, те попадат също и в обхвата на член 4 от Регламент № 883/2004 и се ползват от правото на равно третиране при конкретните условия, предвидени от последната разпоредба.

69.      Второ, що се отнася по-специално до социалноосигурителни обезщетения, които не са обхванати от предвидената в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 дерогация, доколкото с него се налагат две специфични условия, член 4 от Регламент № 883/2004 представлява lex specialis по отношение на член 24, параграф 1 от тази директива. Всъщност в член 4 от посочения регламент се предвижда, че „[о]свен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, лицата, за които се прилага настоящият регламент получават същите обезщетения и имат същите задължения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както нейните граждани“ (курсивът е мой).

70.      Трето, тъй като Регламент № 883/2004 не е мярка за хармонизиране на националните системи за социална сигурност, а акт, чиято цел е да координира тези системи, държавите членки остават компетентни да определят в законодателството си при спазването на правото на Съюза, условията за предоставяне на обезщетенията съгласно системата за социална сигурност(58).

71.      В случая, макар съгласно Регламент № 883/2004 държава членка като Федерална република Германия да е компетентна да решава какви да бъдат условията за отпускане на детски надбавки на нейната територия, с член 4 от този регламент се установява право на равно третиране и той не съдържа никаква дерогация, която би могла да обоснове разлика в третирането като разглежданата в главното производство. Следователно държава членка не може да се освободи от задължението си да гарантира равното третиране на гражданите на други държави членки и на собствените си граждани.

72.      Следва да се посочи, че запитващата юрисдикция споделя страха си, че член 4 от Регламент № 883/2004 не е спазен и че поради това разглежданата правна уредба представлява пряка дискриминация, като решаващият разграничителен критерий е гражданството.

73.      Убеден съм също, че разликата в третирането на двете разглеждани положения не е в съответствие с член 4 от Регламент № 883/2004(59). При тези обстоятелства, считам, че разглежданата национална разпоредба въвежда пряка дискриминация, основана на гражданството, която при липсата на изрично предвидена дерогация в Регламент № 883/2004 не може да бъде обоснована.

74.      Поради това не е относим доводът на Комисията, че що се отнася до отпускането на спорните надбавки, положението на гражданите на Съюза като това на S, които не осъществяват платена дейност през първите три месеца от пребиваването си, и това на завръщащите се в страната си германски граждани, които не осъществяват такава дейност през същия период, не са сходни(60). Всъщност, като се има предвид, че S пребивава на законно основание в приемащата държава членка, от прилагането на член 4 от Регламент № 883/2004, следва, че положението на гражданите на други държави членки, за които се прилага този регламент, и това на гражданите на приемащата държава членка са сходни; поради това първите трябва да получават „същите обезщетения“ и да имат „същите задължения“ както вторите.
В.      Междинно заключение

75.      В светлината на всички посочени съображения предлагам на поставения от запитващата юрисдикция преюдициален въпрос да се отговори, че член 4 от Регламент № 883/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска правна уредба на държава членка, която предвижда гражданин на Съюза, гражданин на друга държава членка, да може да получава детски надбавки през първите три месеца от пребиваването си в тази държава членка само ако през този период получава доходи от източници в страната, докато гражданин на посочената държава членка, който се завръща в нея след пребиваване в друга държава членка, по силата на правото на Съюза, може да получава такива надбавки още след завръщането си, без да е налице условие за доходи.
Г.      По наличието на дискриминация, забранена с член 24, параграф 1 от Директива 2004/38

76.      Ако Съдът приеме предложението ми относно проверката на разглежданото неравно третиране в светлината на член 4 от Регламент № 883/2004, няма да е необходимо да се отговаря на въпроса на запитващата юрисдикция от гледна точка на член 24, параграф 1 от Директива 2004/38.

77.      Следователно изложеният по-долу анализ е направен при условията на евентуалност, в случай че Съдът възприеме по-нюансиран подход относно проверката за разглежданото неравно третиране.

78.      Първо ще оспоря доводите на Комисията относно липсата на сходство между разглежданите положения и на следващо място ще определя дали, както твърди германското правителство, отказът за отпускане на спорните детски надбавки от националните органи е обоснован и пропорционален.
1.      По доводите на Комисията относно сходството на разглежданите положения 

79.      От писмения ѝ отговор на поставен от Съда въпрос по-специално относно обосноваването на установената от запитващата юрисдикция разлика в третирането, се установява, че според Комисията двете разглеждани положения не са сходни. В това отношение тя изтъква, че правото на пребиваване, от което се ползват съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2004/38, гражданите на Съюза през първите три месеца на пребиваване или през по-кратък период, все още не е право на законно пребиваване по смисъла на член 7, параграф 1 от тази директива. Едва с придобиването на правото на законно пребиваване по смисъла на последната разпоредба гражданинът на Съюза би могъл да се позовава на забраната за дискриминация във връзка с парични обезщетения съгласно системата за социално подпомагане.

80.      Тези доводи не могат да бъдат приети.

81.      Наистина, както се установява от практиката на Съда, по принцип няма пречка за това предоставянето на социални обезщетения на икономически неактивни граждани на Съюза да се постави в зависимост от материалноправното условие те да отговарят на необходимите изисквания, за да разполагат с право на законно пребиваване в приемащата държава членка(61). При все това въз основа на съображенията, изложени в точки 43—49 от настоящото заключение, стигам до извода, че доколкото гражданин на друга държава членка, който пребивава в Германия на основание член 6 от Директива 2004/38 и германски гражданин, завърнал се в тази държава членка след пребиваване в друга държава членка, се ползват и двамата от право на законно пребиваване в тази държава членка, са ако не в идентични(62), то поне в сходни положения.

82.      Поради това следва да се приеме, че дори различно третиране като установеното от запитващата юрисдикция да представлява пряка дискриминация, основана на гражданството, тя обаче не е произволна и може да се обоснове(63). Ето защо ще разгледам повдигнатото от германското правителство основание за обосноваване на разглежданото различно третиране.
2.      По обективната обоснованост или липсата на такава на разглеждания в главното производство отказ 

а)      По обосновката, твърдяна от германското правителство: целта за защита на публичните финанси 

83.      Германското правителство твърди, че с член 62, параграф 1a от EStG не се въвежда различно третиране на гражданите на други държави членки и германските граждани. При всяко положение то счита, като се основава по-специално на съображенията на Съда в точка 80 от решение Комисия/Обединено кралство(64) относно детските надбавки, че изключването на правото на обезщетения за икономически неактивните семейства е обосновано, доколкото е годно, необходимо и подходящо за постигането на целта за защита на публичните финанси. В този смисъл тази разпоредба имала за цел да не допусне социалноосигурителните обезщетения в Германия да се ползват не по предназначение, като се има предвид опасността, която представляват за публичните финанси, от една страна, увеличаването на молбите за отпускане на детски надбавки, подадени от гражданите на други държави членки в периода 2010—2017 г., и от друга страна, увеличаването на молбите за детски надбавки, представляващи злоупотреба. Всъщност увеличаването на молбите възлиза на 46,67 милиарда евро през 2020 г., от които 21,28 % били изплатени на чужди граждани. Освен това броят на наетите по трудови договори лица от други държави членки значително е нараснал през тези последни години, както и в някои случаи броят на децата с произход от други държави членки, които получават детски надбавки(65). Впрочем средният брой деца на семейство с произход от друга държава членка е бил по-голям от този на германските семейства и поради това финансовите разходи за обезщетенията, изплащани на семействата на чуждестранни граждани, били с около 15 % по-големи от тези за обезщетенията, изплатени на германските семейства.

84.      Първо, що се отнася до годността на разглежданата национална разпоредба да постигне целта за защита на публичните финанси, германското правителство твърди, че изключването на правото да получават детски надбавки за гражданите на други държави членки, икономически неактивни през първите три месеца на пребиваването, би позволило да се намали стимулът на тези граждани да се установят в Германия. Освен това изискването за платена дейност би довело до намаляване на броя на молбите за получаване на надбавки.

85.      Второ, що се отнася до необходимостта от разглежданата национална разпоредба, германското правителство твърди, че не съществуват други средства, позволяващи да се постигне целта за защита на публичните финанси. От една страна, спорното изключване се прилагало само за периода на първите три месеца на пребиваване и се отнасяло само за икономически неактивните и за търсещите работа лица. От друга страна, такова изключване било съчетано с мерки, насочени към задълбочено извършване на проверката на фактите от администрацията и при обосновани съмнения съгласно член 62, параграф 1a от EStG касата за детски надбавки сама проверява в рамките на молба за отпускане на детски надбавки, дали предвидените в Закона за свободното движение на гражданите на Съюза условия са изпълнени, което би позволило да се открият и предотвратят на ранен етап организираните злоупотреби с обезщетения.

86.      Трето, що се отнася до това дали съответната национална разпоредба е подходяща, германското правителство твърди, че като се има предвид, че съгласно член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 приемащата държава членка не е длъжна да предоставя плащания за социално подпомагане на неактивните граждани на Съюза, тази държава членка не може да бъде задължена също и да изплаща други обезщетения, независещи от вноски, действително отпускани независимо от нуждата от подпомагане, но които при необходимост от социално подпомагане се приспадат от помощта за издръжка и са финансирани от данъчни приходи.
б)      Преценка

87.      Припомням най-напред, че неравното третиране, произтичащо от разпоредбата, разглеждана в главното производство, може да се обоснове от гледна точка на правото на Съюза само ако се основава на обективни съображения от общ интерес, които не зависят от гражданството на съответните лица, и ако е пропорционално на законно преследваната от националното право цел. От практиката на Съда следва, че мярката е пропорционална, когато позволява да се осъществи преследваната цел и същевременно не надвишава необходимото за постигането ѝ(66). Макар националният съд да следва да определи това, Съдът все пак може да му предостави указания, които да му помогнат да се произнесе. 
1)      По съществуването на доказани рискове за публичните финанси 

88.      Що се отнася, на първо място, за съществуването на доказани рискове за публичните финанси поради увеличения брой на молбите за детски надбавки, подадени от граждани на Съюза, граждани на други държави членки, бих искал да изложа две групи бележки.

89.      Първо, считам, че съображенията на германското правителство относно факта, че семействата с произход от други държави членки имали повече деца, отколкото германските семейства, не са относими(67).

90.      Второ, отбелязвам, че германското правителство привежда като довод само факта, че 21,28 % от сумата на детските надбавки за 2020 г. били изплатени за децата на чуждестранните граждани, тоест децата на гражданите на Съюза, граждани на други държави членки, и тези на граждани на трети държави. В случая обаче сумата, изплатена на последните, не е от значение. Що се отнася до гражданите на Съюза, това правителство не уточнява също сумите, изплатени за децата на икономически неактивните граждании тези на икономически активните граждани, като последната сума също не е относима в случая. 

91.      Поради това считам, че не е доказано, че увеличението на разходите за разглежданите детски надбавки се дължи на гражданите на други държави членки (или на техните деца). Според мен фактът, че разходно перо като това на детските надбавки нараства, сам по себе си не може да бъде отрицателен показател за икономическото положение на държава членка. Всъщност, струва ми се важно да припомня, че поначало социалните разходи могат да допринесат за социалното сближаване и за икономическата дейност, като позволяват на получателите да бъдат по-активни и да имат по-голям принос на пазара на труда. От друга страна, следва да се преценят последиците за бюджетните приходи и за динамиката на икономиката в дългосрочен план в контекста на интеграция на пазара на труда на равнището на Съюза. Поради това приемането на граждани на други държави членки с увеличаване на социалните разходи, по-специално в началото, и евентуално на разходите за обучение, може да отговори на нужда на икономиката на държавата членка, като привлече подходяща работна ръка за определени сектори, в които има нужда от такава и по този начин да допринесе за подобряване на конкурентоспособността(68). 

92.      Според мен, що се отнася до универсалните социалноосигурителни обезщетения, които както спорните детски надбавки се отнасят за деца, е необходимо да се разгледат точни и ясни данни, за да може да се приеме, че неравно третиране е обосновано. Поради това да се приеме, че неясни и неточни общи съображения от финансово естество могат да обосноват различно третиране на гражданите на други държави членки и местните граждани, би означавало прилагането и обхватът на едно толкова основно правило на правото на Съюза като принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданството, да могат да се променят във времево и в пространствено отношение в зависимост от публичните финанси на държавите членки(69), и то без съответната държава членка да е представила точни и надлежни доказателства, от които се установява съществуването на действителна опасност за публичните финанси(70). 

93.      На второ място, що се отнася до съществуването на доказана опасност за запазването на публичните финанси поради увеличението на злоупотребите и измамите, извършени от граждани на Съюза, граждани на други държави членки, под формата на организирани деяния, бих искал да припомня следните аспекти. 

94.      Първо, от практиката на Съда следва, че понятието „злоупотреба с право“ е самостоятелно понятие на правото на Съюза, според което „[з]а да се установи, че е налице злоупотреба, от една страна, е необходима съвкупност от обективни обстоятелства, от които следва, че въпреки формалното спазване на предвидените в правната уредба [на Съюза] условия целта, преследвана с тази правна уредба, не е постигната. От друга страна, е необходим субективен елемент, изразяващ се в намерението да се получи предимство от правната уредба [на Съюза], като изкуствено се създадат условията, необходими за неговото получаване“(71).

95.      Второ, Съдът е подчертал, че националната юрисдикция следва да установи съществуването на тези два аспекта, обективен и субективен, като доказването трябва да се извърши в съответствие с правилата на националното право, „стига да не бъде засегната ефикасността на правото [на Съюза]“(72). Той припомня също, че прилагането на националното правило относно злоупотребата с право не може да засегне пълния ефект и еднаквото прилагане на разпоредбите на Съюза в държавите членки; по-специално националните юрисдикции не могат при преценката на упражняването на право, произтичащо от разпоредба на Съюза, да изменят приложното поле на тази разпоредба, нито да попречат за постигането на преследваните с нея цели(73).

96.      В това отношение считам, както е постановил Съдът, че фактът, че в дадена държава членка са налице, както твърди германското правителство голям брой случаи на злоупотреба с право или измама от страна на граждани на други държави членки, които получават детски надбавки, като си служат с измама, не може да обоснове приемането на национална разпоредба като разглежданата в главното производство, която се основава на съображения за обща превенция и изключва възможността за конкретна преценка на поведението на засегнатото лице(74).

97.      В случая става ясно, че представените от германското правителство доказателства не може да се считат за конкретни доказателства, свързани с индивидуалното поведение на жалбоподателката в главното производство. Всъщност тези доказателства не отговарят на необходимите условия от обективна и субективна гледна точка за целите на установяването на злоупотреба с право в конкретен случай като установените от точки 94 и 95 от настоящото заключение. В това отношение запитващата юрисдикция не е отбелязала наличието на злоупотреба с право, извършена от жалбоподателката в главното производство. При всяко положение тя не посочва, че жалбоподателката в главното производство е упражнила свободата си на движение „с единствената цел да получи достъп до социалното подпомагане“ в Германия(75).

98.      Следва да се припомни също, че обща презумпция за измама не е достатъчна, за да се обоснове мярка, която накърнява целите на Директива 2004/38(76). В това отношение да се приеме прилагането от Федерална република Германия на мерки с общо приложение би било равностойно на това да се разреши на държава членка да заобиколи правото на свободно движение и на равно третиране, в резултат на което други държави членки също биха могли да предвидят подобни мерки и да спрат едностранно прилагането по-специално на член 24, параграф 1 от Директивата(77). Следователно не може да се приеме, че S била влязла в Германия с цел, квалифицирана като „социален туризъм“ с единствената цел да получава там детски надбавки, което запитващата юрисдикция трябва да провери.

99.      Поради това ми се струва, че изобщо не може да има съмнение, че германското правителство не доказва злоупотреба с право от страна на жалбоподателката в главното производство, тъй като в случая не може да се установи ясно никакъв обективен и субективен елемент.
2)      По пропорционалността на разглежданата в главното производство национална разпоредба

100. В случай че запитващата юрисдикция все пак приеме, че германското правителство е доказало съществуването на установени опасности за публичните финанси, сега ще разгледам дали с оглед на представените от това правителство доказателства може да се счита, че разглежданата национална разпоредба е годна да гарантира постигането на целта за защита на публичните финанси и не надхвърля необходимото за осъществяването на посочената цел.

101. На първо място, що се отнася до годността на национална разпоредба като разглежданата в главното производство, припомням, че положението на S и децата ѝ не попада в положенията в основата на  решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др.(78). Поради това запитващата юрисдикция би трябвало да провери дали при отпускането на детски надбавки като разглежданите националните органи спазват що се отнася до правото на пребиваване, ограничено до три месеца, изискванията на член 6 от Директива 2004/38, тъй като условията по член 7 от нея се прилагат само за пребиваването за период над три месеца. Всъщност в този контекст ми се струва трудно да се обмисли възможността за налагане на условие за пребиваване с определен срок като интеграционна връзка с приемащата държава членка, при положение че ако това условие надхвърли трите месеца пребиваване, то ще влезе в пряко противоречие с характера и условията на правото на пребиваване, предвидени в член 6 от посочената директива и потенциално би противоречало на тези, предвидени в член 7 от същата директива за пребиваването за период над три месеца.

102. На второ място, що се отнася до пропорционалността на национална разпоредба като разглежданата в главното производство, поставя се въпросът дали съществуват по-малко ограничителни мерки, позволяващи да се постигне целта за защита на публичните финанси.

103. В този контекст, с оглед на запазването на последователността на Директива 2004/38, логиката, присъща за решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др., съгласно която в рамките на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 не се налага индивидуално разглеждане от приемащата държава членка(79), не е относима в положението на лица като S и нейните деца. Всъщност, доколкото тяхното положение не попада в приложното поле на член 24, параграф 2 от Директива 2004/38, проверка, за да се определи индивидуалното положение на съответните лица по отношение на отпускането на детските надбавки при същите условия, както за местните граждани, ми се струва релевантна, за да се установи дали тези лица действително пребивават на територията на приемащата държава членка(80) и поради това не могат повече да искат да получават детски надбавки в държавата членка, чиито граждани са.

104. Следователно такава индивидуална проверка би позволила, от една страна, да се избегне систематичното изключване само за икономически неактивни граждани на други държави членки на правото на получаване на детски надбавки, като се зачита основното им право на свободно движение, и от друга страна, да се разпознават случаите на злоупотреба с право и на измама, извършени от граждани на други държави членки, включително под формата на организирани действия, за да се намали броят на лицата, подаващи молби за получаване на тези надбавки и следователно да се запазят публичните финанси.

105. На трето и последно място, припомням, че доколкото разглежданият по делото в главното производство отказ се отнася за детски надбавки, запитващата юрисдикция трябва също да провери дали националните органи са взели предвид основните права, чието зачитане се гарантира от Съда, по-специално правото на зачитане на личен и семеен живот, прогласено в член 7 от Хартата във взаимовръзката му със задължението да се вземе предвид висшият интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата(81).

106. Поради това считам, че ако Съдът разгледа отправения от запитващата юрисдикция въпрос от гледна точка на член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, следва да се отговори, че тази разпоредба не допуска националната разпоредба, разглеждана по делото в главното производство, която предвижда гражданин на Съюза, гражданин на друга държава членка, да може да получава детски надбавки през първите три месеца от пребиваването си в тази държава членка само при условие че през този период получава доходи от източници в страната, докато гражданин на посочената държава членка, който се завръща в нея, след като е пребивавал в друга държава членка по силата на правото на Съюза, може да получава такива надбавки без условие за наличие на доходи.
VI.    Заключение

107. Предвид всички гореизложени съображения, предлагам на Съда да отговори на поставения от Finanzgericht Bremen (Първоинстанционен съд по финансови спорове Бремен, Германия) въпрос по следния начин:
„Член 4 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която предвижда, че гражданин на Съюза, гражданин на друга държава членка, може да получава детски надбавки през първите три месеца от пребиваването си в тази държава членка само при условие че през този период получава доходи от източници в страната, докато гражданин на посочената държава членка, който се завръща в нея, след като е пребивавал в друга държава членка по силата на правото на Съюза, веднага след завръщането си може да получава такива надбавки без условие за наличие на доходи“. 

1      Език на оригиналния текст: френски.

2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56)

3      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82 и поправка OB L 33, 7.2.2008 г., стр. 12).

4      Решение от 11 ноември 2014 г. (C‑333/13, наричано по-нататък „решение Dano“, EU:C:2014:2358).

5      Решение от 15 септември 2015 г. (C‑67/14, наричано по-нататък „решение Alimanovic“, EU:C:2015:597).

6      Решение от 25 февруари 2016 г. (C‑299/14, наричано по-нататък „решение García-Nieto и др.“, EU:C:2016:114).

7      Член 1, буква щ) от Регламент № 883/2004 предвижда, че „[с]емейни обезщетения“ са всички обезщетения в натура или парични обезщетения, предназначени за покриване на семейни разходи, с изключение на плащанията за издръжка и специалните помощи при раждане на дете или осиновяване, посочени в приложение I“. Член 3, параграф 1, буква й) от този регламент гласи, че той се прилага към всички законодателства относно клоновете на социална сигурност, свързани със семейните обезщетения.

8      Решение от 14 юни 2016 г. (C‑308/14, EU:C:2016:436).

9      Решение Alimanovic, точки 40—43 и 46.

10      Решение от 6 октомври 2020 г. (C‑181/19, наричано по-нататък „решение Jobcenter Krefeld“, EU:C:2020:794).

11      Решение Dano, точка 78.

12      Решение Dano, точки 69 и 81.

13      Вж. заключението по дело Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, т. 106).

14      Решение Dano, точка 79.

15      Решение Dano, точка 83.

16      Точки 29 и 34.

17      Решение Alimanovic, точки 27 и 55.

18      Решение Alimanovic, точки 56 и 57.

19      Решение Alimanovic, точка 60.

20      Г‑н Peña Cuevas влиза в Германия със сина си, за да се присъедини към г‑жа García‑Nieto, която по-рано е влязла в Германия с общата им дъщеря и се е регистрирала като търсещо работа лице, впоследствие работи като кухненски помощник. Решение García-Nieto и др., точки 28 и 29.

21      Решение García-Nieto и др., точка 44.

22      Решение Dano, точка 84 и диспозитив.

23      Решение García-Nieto и др., точка 53 и диспозитив.

24      Решение Alimanovic, точка 63 и диспозитив.

25      Вж. решения Dano, точка 74,  Alimanovic, точка 50,  García-Nieto и др., точка 39.

26      Решение Jobcenter Krefeld, точки 67 и 68.

27      Решение Jobcenter Krefeld, точка 50. В точка 52 от това решение Съдът подчертава, че посоченото тълкуване не допуска да се стигне до положение, при което лице възнамерява да напусне със семейството си своята държава членка по произход, за да отиде да работи в друга държава членка, да бъде изложено на риск, ако загуби качеството си на работник, да трябва да прекъсне обучението на децата си и да се завърне в държавата си по произход, тъй като не може да се ползва от предвидените от националното право социални помощи, които биха им позволили да разполагат с достатъчно средства за издръжка.

28      Вж. член 7, параграфи 1 и 2 от Регламент № 492/2011.

29      Решение Jacente Krefeld, точка 54. Освен това, както се подчертава в доктрината, като се прави позоваване на точки 64 и 65 от това решение, с член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 „не се извършва пълна кодификация на условията, при които гражданите на Съюза, които упражняват правото си на свободно движение, имат право на равно третиране с гражданите на приемащата държава членка и съдържащото се в тази разпоредба дерогиране от този принцип се прилага само в случаите, при които правото на пребиваване е придобито по тази директива“, Lenaerts, K., Adam, S. La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne — Cahiers de droit européen, N 2, 2021, р. 307—417, по-специално стр. 327. В това отношение следва да се припомни също, както посочва генералният адвокат Richard de la Tour в заключението си по дело The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515, т. 75 и бележка под линия 62), че право на пребиваване може да се основава на друга разпоредба от правото на Съюза (вж. решение Jobcenter Krefeld, т. 90 и диспозитив), но също и на по-благоприятна националноправна разпоредба (вж. по-специално решения от 7 септември 2004 г., Trojani (C‑456/02, EU:C:2004:488), и от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436).

30      Вж. точки 32 и 33 от настоящото заключение. Член 7, параграф 1, буква б) от Директива 2004/38 предвижда, че „[в]сички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако […] притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка“. Курсивът е мой.

31      За разлика от настоящото дело, посочените три дела се отнасят за специални парични обезщетения без плащане на вноски, уредени в член 70, параграф 2 от Регламент № 883/2004, които попадат в приложното поле на член 4 на посочения регламент (решение Dano, т. 55) и се считат за социално подпомагане за целите на Директива 2004/38.

32      Вж. в това отношение решение García-Nieto и др., точка 40.

33      Вж. по-специално решение от 20 септември 2001 г., Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, т. 31).

34      Вж. по-специално решение от 6 октомври 2021 г., A (Преминаване на морска граница със спортна лодка) (C‑35/20, EU:C:2021:813, т. 49 и 50).

35      Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 в приложното поле на тази директива попадат и се ползват от предоставените от нея права гражданите на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, както и членовете на техните семейства, така както са определени в член 2, точка 2 от посочената директива, които ги придружават или се присъединяват към тях. В това отношение вж. по-специално решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, т. 54 и цитираната съдебна практика).

36      Решения Dano, точка 69,  Alimanovic, точка 49 и García-Nieto и др., точка 38.

37      Курсивът е мой.

38      Курсивът е мой.

39      Припомням, че що се отнася до цялостния контекст на Директива 2004/38, в нея се предвижда поетапна система относно правото на пребиваване в приемащата държава членка, която, като възпроизвежда по същество етапите и условията, предвидени в различните актове на правото на Съюза и съдебната практика, които предхождат тази директива, води до правото на постоянно пребиваване“. Вж. по-специално решение от 21 декември 2011 г., Ziolkowski и Szeja (C‑424/10 и C‑425/10, EU:C:2011:866, т. 38 и 39).

40      Решение от 2 октомври 2019 г., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, т. 47 и цитираната съдебна практика).

41      Решение от 14 юни 2016 г. (C‑308/14, EU:C:2016:436).

42      Решение от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436, т. 68 и 75): „[…] по принцип няма пречка за това предоставянето на социални обезщетения на икономически неактивни граждани на Съюза да се поставя в зависимост от материалноправното условие те да отговарят на необходимите изисквания, за да разполагат с право на законно пребиваване в приемащата държава членка“. Курсивът е мой.

43      Припомням в това отношение, че в точка 68 от посоченото решение Комисия/Обединено кралство Съдът се позовава на точка 44 от решение от 19 септември 2013 г., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), и на точка 83 от решение Dano. От тези точки се установява, че става въпрос за „право на пребиваване въз основа на Директива 2004/38 в приемащата държава членка“ (курсивът е мой). Следователно всички различни видове право на пребиваване, предвидени в членове 6, 7 и 16 от тази директива, са законно право на пребиваване съгласно тази директива.

44      Решения от 19 септември 2013 г., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, т. 61),  Dano, точка 63,  Alimanovic, точка 44 и García-Nieto и др., точка 38.

45      Решение Jobcenter Krefeld, точка 57 и цитираната съдебна практика.

46      Самото германско правителство също признава, че семейните надбавки, разглеждани в главното производство, не спадат към социалното подпомагане в строгия смисъл на думата съгласно член 24 от Директива 2004/38, а съгласно член 3, параграф 1, буква й) от Регламент № 883/2004 във връзка с член 1, буква щ) от него. Всъщност това правителство посочва, че тези обезщетения наподобяват парични обезщетения, предназначени за посрещане на семейни разходи, които се изплащат независимо от нуждата от подпомагане.

47      Решение от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436, т. 60). Вж. също и решение от 15 юли 2021 г., A (Обществено здравно обслужване) (C‑535/19, EU:C:2021:595, т. 29 и цитираната съдебна практика).

48      Вж. определение на понятието „семейни обезщетения“, предвидено в член 1, буква щ) от Регламент № 883/2004, съдържащо се в бележка под линия 7 от настоящото заключение.

49      Решение García-Nieto и др., точка 45. Вж. в това отношение заключението на генералния адвокат Wathelet по дело Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, т. 70).

50      Припомням в това отношение, че съдебната практика, намерила израз в решения Dano, Alimanovic и García-Nieto и др,. е основана на предвидената от законодателя на Съюза в член 24, параграф 2 от Директива 2004/38 дерогация в областта на „социалното подпомагане“. В тези решения обаче е било възможно да се изключи възможността съответните граждани на Съюза да се ползват от тези плащания с мотива, че те са пребивавали от над три месеца, без да отговарят на условията за пребиваване съгласно член 7, параграф 1, буква б) от тази директива (решение Dano, т. 75 и 76), или само на основание на право на пребиваване по член 14, параграф 4, буква б) от посочената директива (решение Alimanovic, т. 57 и 58), или също, че са пребивавали по-малко от три месеца, но са поискали отпускането на плащания за социално подпомагане (както по дело García-Nieto и др.).

51      Заключение по дело A (обществено здравно обслужване) (C‑535/19, EU:C:2021:114, т. 153).

52      Вж. точки 46—49 от настоящото заключение. В това отношение ми се струва уместно да подчертая, че правото на пребиваване на жалбоподателката в главното производство изобщо не е основано на право на законно пребиваване, което съответства на националното право, което не отговаря на посочените в член 7 от Директива 2004/38 условия за пребиваване, какъвто по-специално е случаят по делото, по което е постановено решение от 21 декември 2011 г., Ziolkowski и Szeja (C‑424/10 и C‑425/10, EU:C:2011:866, т. 47), цитирано от Комисията в писмения ѝ отговор на въпросите на Съда или също по делото, по което е постановено решение от 15 юли 2021 г., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, т. 81). Припомням в това отношение, че в точка 46 от посоченото решение Ziolkowski и Szeja Съдът е посочил, че „понятието за законно пребиваване, което се включва в израза „които са пребивавали законно“, съдържащ се в член 16, параграф 1 от Директива 2004/38, трябва да се разбира като пребиваване, което отговаря на предвидените в тази директива условия, по-специално на тези, посочени в член 7, параграф 1 от нея“(курсивът е мой). Следователно, както вече посочих, пребиваване може да бъде законно по смисъла на тази директива, ако са изпълнени други условия от нея, по-специално като предвидените в член 6 от посочената директива. Вж. в това отношение в точки 42—49 от настоящото заключение.

53      Отбелязвам, че в решение от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436, т. 66 и 68), Съдът е приел, че Директива 2004/38 се прилага относно семейните надбавки, след като уточнява в точка 61, че те наистина са социалноосигурителни обезщетения. Следва да се припомни обаче, че това дело се отнася за иск за установяване на неизпълнение на задължения на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия по член 4 от Регламент № 883/2004, като обуславя отпускането на тези обезщетения от законно пребиваване на нейната територия. Струва ми се полезно да посоча, че в това решение Съдът направо се позовава на правото на пребиваване, посочено в член 7, параграф 1 и в член 14, параграф 2 от Директива 2004/38, както и на членове 12 и 13 от нея (т. 81, 82 и 84). Той обаче изобщо не споменава член 6 от тази директива.

54      Вж. точки 57—60от настоящото заключение.

55      Вж. точка 6 от настоящото заключение. 

56      Чешкото правителство и Комисията считат, че въпросът дали разглежданата национална разпоредба води до дискриминация, основана на гражданството, трябва да се анализира единствено с оглед на член 4 от Регламент № 883/2004.

57      Вж. точки 29—60 от настоящото заключение.

58      Вж. по аналогия решение от 11 април 2013 г., Jeltes и др. (C‑443/11, EU:C:2013:224, т. 59).

59      Освен това съответната национална разпоредба не е в съответствие с гарантираната с Директива 2004/38 и с Регламент № 883/2004 цел за свободно движение.

60      Вж. точка 79 от настоящото заключение.

61      Решение от 14 юни 2016 г., Комисия/Обединено кралство (C‑308/14, EU:C:2016:436, т. 68 и 75).

62      Очевидно е, че германските граждани пребивават в собствената си държава членка по произход въз основа на националното си право.

63      В доктрината по-специално се посочва, че „макар повечето дела за гражданство да се решават според модела за недопускане на дискриминация/за равно третиране, по-общото преминаване към подход на ограничения/достъп до пазара, наблюдаван другаде в практиката на Съда относно свободното движение може да се наблюдава също и в областта на гражданството на Съюза“, вж. Barnard, C. The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019 (6e éd.), р. 352—360, по-специално стр. 357, и от същия автор, „Editorial Comments — Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap ? — Common Market Law Review, vol. 45, no 1, 2008, p. 1—8. Voir, également, Nic Shuibhne, N., What I Tell You Three Times Is True : Lawful Residence and Equal Treatment after Dano — Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 23, no6, 2016, р. 908—936.

64      Решение от 14 юни 2016 г. (C‑308/14, EU:C:2016:436).

65      Като пример в това отношение германското правителство посочва България, където размерът на семейни обезщетения е значително по-нисък от този в Германия. 

66      Вж. по-специално по аналогия решение от 26 октомври 2006 г., Tas-Hagen и Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, т. 33 и цитираната съдебна практика).

67      Вж. документ на Евростат, озаглавен „Fertility Statistics“ относно статистиката за раждаемост: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.

68      Понятието „неприемлива тежест“ трябва да се преценява, като се вземат предвид не само евентуалните допълнителни разходи, но също и икономическите последствия в дългосрочен план. В това отношение е възможно да се направи паралел с разходите за обучение, при които в контекст на свободно движение на хора може да има тенденция на покачване в определени области, но те са свързани с бъдещ икономически растеж и адекватна на нуждите на пазара на труда работна ръка.

69      Вж. по-специално по аналогия решение от 20 юни 2013 г., Giersch и др. (C‑20/12, EU:C:2013:411, т. 52 и цитираната съдебна практика).

70      В това отношение вж. по-специално по аналогия решение от 13 април 2010 г., Bressol и др. (C‑73/08, EU:C:2010:181, т. 71): „Същественото е подобен обективен, обстоен и подкрепен с цифри анализ да може да докаже с помощта на сериозни, съвпадащи и с доказателствен характер данни, че действително съществуват рискове за общественото здраве“. Курсивът е мой.

71      Вж. по-специално решения от 14 декември 2000 г., Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, т. 52 и 53), от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия (C‑364/10, EU:C:2012:630, т. 58 и цитираната съдебна практика), от 12 март 2014 г., O. и B. (C‑456/12, EU:C:2014:135)q и от 18 декември 2014 г., McCarthy и др. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

72      Решения от 14 декември 2000 г., Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, т. 52—54)q и от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия (C‑364/10, EU:C:2012:630, т. 58). Курсивът е мой.

73      Вж. по-специално решения от 12 март 1996 г., Pafitis и др. (C‑441/93, EU:C:1996:92, т. 68), и от 12 май 1998 г., Kefalas и др. (C‑367/96, EU:C:1998:222, т. 22).

74      Вж. в този смисъл решение от 18 декември 2014 г., McCarthy и др. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, т. 55).

75      Решение Dano, точка 78.

76      Вж. в този смисъл решение от 19 декември 2012 г., Комисия/Белгия (C‑577/10, EU:C:2012:814, т. 53 и цитираната съдебна практика). Вж. също заключението ми по дело McCarthy и др. (C‑202/13, EU:C:2014:345, т. 134).

77      Вж. заключението ми по дело McCarthy и др. (C‑202/13, EU:C:2014:345, т. 139).

78      Вж. точка  39 и сл. от настоящото заключение.

79      Решение Alimanovic, т. 59.

80      Припомням, че член 11, параграф 1 от Регламент № 883/2004 предвижда, че „[л]ицата, за които се прилага настоящият регламент, са подчинени на законодателството само на една държава членка“. Член 11, параграф 3, букви a) и e) от този регламент гласят, че съгласно членове 12—16 спрямо лице, осъществяващо дейност като наето или като самостоятелно заето лице в една държава членка, се прилага законодателството на тази държава членка и че всяко друго лице, към което букви a)—г) не се прилагат, е подчинено на законодателството на държавата членка по пребиваване, без да се засягат останалите разпоредби от настоящия регламент, гарантиращи му обезщетения съгласно законодателството на една или повече други държави членки. 

81      Решение от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, т. 66 и цитираната съдебна практика).