CELEX: 51993PC0435
Language: it
Date: 1993-09-22
Title: Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che istituisce un programma di azione a medio termine per combattere l' esclusione e promuovere la solidarietà: Un nuovo programma per sostenere e stimolare l' innovazione 1994-1999

COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ» EUROPEE
                                                      COM(93) 435 def.
                                                      Bruxelles, 22 settembre 1993
MHWi
                  PROGRAMMA DI AZIONE A MEDIO TERMINE
        PER COMBATTERE UESCLUSIONE E PROMUOVERE LA SOLIDARIETÀ:
              Un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione
    I
                                      1994-1999
  N$r
         RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA COMUNITARIO
  m
                 PER L'INTEGRAZIONE ECONOMICA E SOCIALE
                          DEI GRUPPI MENO FAVORITI
                                     (1989-1994)
                           (Presentati dalla Commissione)
 ---pagebreak---                                          INDICE
PREMESSA
SOMMARIO
PARTE I       Programma di azione a medio termine per combattere
              l'esclusione e promuovere la solidarietà:            Un nuovo
              programma per sostenere e stimolare l'innovazione 1994-1999
1. COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO
2. RELAZIONE
3. PROPOSTA DI DECISIONE DEL CONSIGLIO
   Allegato 1. Linee guida per la definizione dei campi d'azione e la
                 selezione delle azioni modello e delle reti transnazionali
   Allegato 2. Incidenza Finanziaria
PARTE II         Relazione sull'attuazione del programma comunitario per
                 l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti
                 "POVERTÀ 3" (1989-1994)
INTRODUZIONE
1. GLI SCOPI DEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3"
2. L'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA POVERTÀ 3
3. I PROGETTI
4. LA DINAMICA DEL PROGRAMMA
5. GLI INSEGNAMENTI DEL PROGRAMMA E DL SUO IMPATTO
   Allegato 1 INFORMAZIONI STATISTICHE SUCCINTE SUI PROGETTI
                 DEL PROGRAMMA POVERTÀ 3 (tabelle)
                  - Caratteristiche dei territori d'azione delle azioni modello
                  - Dimensioni dell'esclusione sociale riscontrate nei territori
                      d'azione dei progetti e di cui questi si occupano
                  - Natura e origine dei progetti del programma "Povertà 3"
                  - Partner associati nei Comitati direttivi dei progetti
   Allegato 2    LAVORI STATISTICI CONDOTTI NELL'AMBITO
                  DEL PROGRAMMA "POVERTÀ 3"
 ---pagebreak---                                           PREMESSA
Nel documento COM(92) 542 "Verso un'Europa delle solidarietà: intensificare la lotta contro
l'esclusione sociale, promuovere l'integrazione", la Commissione ha esaminato i diversi aspetti
e la gravità del problema dell'esclusione sociale nella Comunità ed ha formulato proposte
volte a potenziare il contributo comunitario, in linea con il principio di sussidiarietà, alla lotta
contro l'esclusione sociale. Ciò comprende anche una proposta per un nuovo piano d'azione.
La presente comunicazione è stata discussa anche dalle altre istituzioni comunitarie.
La presente comunicazione propone perciò un programma di azione a medio termine per
combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999) corredato di un progetto di
decisione del Consiglio istituente tale programma. Tale proposta rappresenta la parte I del
documento. Essa è direttamente correlata ad un'ampia valutazione dei progressi registrati nella
realizzazione dell'attuale programma comunitario per l'integrazione economica e sociale delle
categorie di persone economicamente e socialmente disagiate (Povertà 3, 1989-1994). La
seconda parte del presente documento riporta una relazione sull'attuazione di tale programma.
 ---pagebreak---          PROGRAMMA DI AZIONE A MEDIO TERMINE PER COMBATTERE
                   L'ESCLUSIONE E PROMUOVERE LA SOLIDARIETÀ
         RELAZIONE SULL'ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA "POVERTÀ 3"
                                           SOMMARIO
PARTE PRIMA
I processi dell'esclusione sociale sono sempre più diffusi e diversificati all'interno della
Comunità europea. Attualmente si stima che nella Comunità vi siano 52 milioni di persone
con redditi pan a meno della metà del reddito medio pro capite in ciascuno Stato membro.
La presente proposta riguarda un programma di azione a medio termine per combattere
l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999). Essa è corredata di una relazione
sull'attuazione del programma comunitario per l'integrazione economica e sociale dei gruppi
meno favoriti (POVERTÀ 3, 1989-1994). Il programma proposto attua una delle
raccomandazioni contenute nella comunicazione della Commissione delle Comunità europee
"Verso un'Europa della solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione sociale,
promuovere l'integrazione" (COM(93)542) del 23 dicembre 1992. Essa porta avanti la
strategia concordata nella risoluzione del Consiglio riguardante la lotta contro l'esclusione
sociale del 29 settembre 1989.
L'approccio adottato dalla Comunità e dagli Stati membri va oltre un mero esame della
diversità delle situazioni nazionali per sottolineare piuttosto la natura strutturale del fenomeno
dell'esclusione sociale. Negli ultimi quindici anni si sono verificati cambiamenti significativi
per quanto concerne la natura e l'entità del fenomeno dell'esclusione. Il processo
dell'esclusione interessa una crescente varietà di persone, gruppi e aree geografiche.
La lotta contro l'esclusione socialerientrainnanzitutto tra le responsabilità degli Stati membri
 e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Tuttavia, fermo restando il rispetto del
principio di sussidiarietà, la Comunità ha dimostrato di essere in grado di creare un valore
 aggiunto in relazione allo sviluppo e alla diffusione delle informazioni, alla mobilitazione
 delle persone interessate e all'incoraggiamento dei dibattiti. Esempi di questi contributi fattivi
 e del loro impatto negli Stati membri sono riportati nella relazione sull'attuazione del
 programma "POVERTÀ 3" in corso.
 II nuovo programma proposto ribadisce la necessità di assicurare la continuità e il progresso.
 La continuità è necessaria per verificare la validità dell'approccio basato sui principi di
 partnership e partecipazione e sull'adozione di strategie globali. Il progresso dovrebbe derivare
 dagli importanti elementi nuovi e, segnatamente: un maggiore rilievo dato alle strategie
 integrate multiobiettivo, introduzione di azioni modello a livello nazionale e di reti
 transnazionali di progetti.
 Sarà data priorità alla preparazione e all'attuazione di strategie integrate multiobiettivo. Ciò
 migliorerà la complementarità delle attività del programma con le politiche e le prassi in
 vigore e accrescerà la consapevolezza delle innovazioni a livello locale, nazionale ed europeo.
 Verrà proseguito l'approccio basato sulla partnership. Esso è un elemento importante del
 programma in corso che ha determinato la mobilitazione di un'ampia gamma di attori e verrà
 portata avanti dando particolare rilievo al coinvolgimento delle parti sociali. In ciò si
 riconosce un potenziale per stimolare il dibattito e influenzare le prassi nel lungo periodo.
 Saranno rafforzati i rapporti tra il nuovo programma e i Fondi strutturali tenendo conto in
 particolare dello spazio riservato nei nuovi regolamenti del Fondo sociale all'esclusione dal
 mercato del lavoro. Una migliore pianificazione della cooperazione dovrebbe far sì che alcuni
 obiettivi comuni si traducano in attività complementari.
 ---pagebreak--- Inoltre è proposto un raddoppiamento dei finanziamenti in considerazione del fatto che
l'impatto sarà proporzionato al numero e alla varietà di azioni sperimentali miranti ad
affrontare le problematiche nella loro complessità e a creare un nuovo impulso. Un
programma mirante a stimolare l'innovazione, la sperimentazione e il dibattito e vincolato al
concetto di sussidiarietà è ovviamente destinato a rimanere di proporzioni modeste rispetto
all'entità dei fenomeni della povertà e dell'esclusione sociale, ciò nondimeno esso rappresenta
un forte segnale politico per quanto concerne l'impegno comunitario a combattere l'esclusione
sociale.
PARTE SECONDA
Il programma comunitario per l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti,
"POVERTÀ 3" (1989-1994) prolunga e amplia le iniziative comunitarie anteriori che
andavano sotto il nome di primo e secondo programma europeo di lotta contro la povertà
(1975-1980 e 1984-1989) per mezzo dei quali la Comunità aveva già manifestato la propria
volontà di contribuire, entro i limiti delle sue competenze e dei suoi mezzi, agli sforzi per
lottare contro la povertà compiuti negli Stati membri.
"POVERTÀ 3" segna un passo avanti sia sul piano qualitativo che su quello quantitativo per
quanto concerne il sostegno dato all'innovazione a livello delle politiche e delle prassi. Esso
promuove un approccio coerente multidimensionale al fenomeno della povertà e
dell'esclusione sociale basato sulla partnership con istituzioni pubbliche e private e
coinvolgendo gli stessi gruppi meno favoriti. Il programma è imperniato su 41 progetti
dimostrativi su scala relativamente ampia cui partecipano in media 12 organizzazioni partner
al fine di adottare e attuare una strategia di azione quinquennale a livello locale.
Le attività innovatrici dei progetti sono estremamente diversificate e tentano di dare risposta
ai bisogni locali e/o di sperimentare cambiamenti sul piano organizzativo. Esse possono
combinare, secondo diversi ordini di priorità, azioni di sviluppo locale, creazione di imprese
e di posti di lavoro, istruzione, formazione ed esperienza di lavoro, consulenza, promozione
 della salute, accesso agli alloggi, accesso alla protezione sociale, sviluppo dì gruppi di
 autosostegno, associazioni o centri sociali, ecc.
I primi due anni e mezzo del programma comprendevano una fase di definizione che è stata
più lunga di quanto inizialmente previsto ma ha creato una base quanto più solida possibile
per le attività future. In questo periodo sono state instaurate le strutture decisionali tra i vari
 organismi partecipanti e le strategie sono state tradotte in programmi d'azione le cui priorità
 erano spesso basate su indagini sistematiche dei fabbisogni locali. Tuttavia si sono dovute
 superare diverse difficoltà in relazione al cofinanziamento e alle prassi amministrative in
 diverse delle organizzazioni coinvolte. Sono state poste in atto procedure di valutazione
continua e le relazioni che ne derivano svolgono un ruolo importante nella pianificazione degli
 sviluppi futuri. Si è vista confermata l'importanza dei tre principi fondamentali della
 partnership, della multidimensionalità e delia partecipazione ai fini della lotta contro la
 povertà. In generale le opportunità e i vincoli che presenta l'agire in partnership sono ora ben
 compresi da tutti e il generale impegno a collaborare è divenuto uno dei principali punti di
 forza del programma. Nell'ambito dei progetti i contenuti delle strategie multidimensionali e
 dei programmi d'azione possono andare da fasci coerenti di azioni interrelate che affrontano
 in modo creativo bisogni specifici a serie di attività separate che richiedono un'ulteriore
 integrazione. Una gran parte dei progetti richiede inoltre sforzi più intensi per incoraggiare
 la partecipazione delle popolazioni locali.
 Della gestione e del coordinamento del programma si occupa la Commissione con l'assistenza
 di consulenti a livello europeo e nazionale designati ad hoc. La complessità dei processi
 amministrativi e finanziari rispecchia le sfide insite in accordi di partnership di ampia portata,
 ma a quanto pare essi funzionano in modo efficace come è stato recentemente confermato
 dalla Corte dei Conti delle Comunità europee. L'assistenza tecnica offerta ai progetti svolge
 un ruolo fondamentale ai fini di incentivare la qualità dei singoli progetti, di assicurare la
 coerenza interna del programma europeo nonché di assicurarne la visibilità all'interno delle
 reti interessate. Questo risultato ha potuto essere conseguito grazie ad una serie di workshop,
 ---pagebreak--- seminari e scambi di esperienze attentamente pianificati e ben documentati svoltisi a livello
locale, bilaterale, transnazionale ed europeo nonché grazie a pubblicazioni a carattere regolare
0 monografico e al sostegno dato a nuove reti e forum. È stato inoltre avviato un programma
di ricerca statistica e socioeconomica onde preparare una cornice per l'interpretazione dei
risultati derivanti dalle prassi innovatrici.
Una valutazione dell'impatto del programma effettuata a metà periodo non può che
sottolinearne l'evidente successo nel mobilitare l'interesse e ottenere il riconoscimento da enti
pubblici e privati a livello locale e, in diversi casi, dalle parti sociali. Tale interesse si incentra
talvolta su determinate nuove metodologie suscettibili di essere trasferite a nuove regioni o
a nuovi campi di attività. In altri casi le prime manifestazioni consistono nella creazione di
nuove reti. Ciò indica la potenzialità, per il programma, di un impatto a lungo termine a
livello locale.
Per converso, l'impulso dato dal dibattito a livello nazionale rimane limitato. Ciò può essere
spiegato in parte dal numero limitato di progetti in ciascuno Stato membro e dal fatto che essi
sono imperniati su processi locali di esclusione. Va notato tuttavia che alcuni progetti
selezionati in origine affinché contribuissero a indirizzare sforzi innovatori a livello nazionale
sono e saranno in una posizione migliore per diffondere i loro risultati a livello nazionale. Il
 comitato consultivo del programma, che rappresenta i governi nazionali, svolge anch'esso un
 ruolo attivo al fine di fare emergere nel dibattito nazionale i principi e i metodi di
 "Povertà 3". Diversi programmi nazionali di lotta contro l'esclusione hanno in effetti fatto
 propri i principi di "Povertà 3".
 1 rapporti tra il programma e altre azioni della Comunità europea volte a combattere
 l'esclusione non sono sistematici ed occorre un maggiore incoraggiamento per sviluppare
 appropriate sinergie a livello operativo, soprattutto in relazione ai Fondi strutturali. Va detto
 comunque che la Commissioen ha adottato diverse altre iniziative specifiche concernenti
 l'esclusione sociale successivamente all'avvio di "Povertà 3".
 La relazione valutativa conclude ribadendo come, nonostante i ritardi iniziali, i benefici
 derivanti da un programma cosi modesto sono già riconoscibili ed appaiono destinati ad
 aumentare. L'impulso dato al dibattito e la promozione dell'innovazione resi possibili dal
 programma sono chiaramente fonte di valore aggiunto ed è quindi importante far si che questi
 primi risultati positivi possano consolidarsi.
 ---pagebreak---                      COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO
                          su un Programma di azione a medio termine
                   per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà:
           un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione 1994-1999
                                        INTRODUZIONE
La Commissione propone di intraprendere un programma di azione a medio termine
(luglio 1994 - dicembre 1999) inteso a combattere l'esclusione sociale e a promuovere la
solidarietà.
La presente proposta, corredata della relazione sull'attuazione del programma comunitario per
l'integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti (POVERTÀ 3, 1989-1994), dà
attuazione ad una delle raccomandazioni contenute nella Comunicazione della Commissione
al Consiglio "Verso un'Europa della solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione
sociale, promuovere l'integrazione" COM(92)542 del 23 dicembre 1992 che è stata già
discussa dalle altre istituzioni comunitarie: Consiglio dei Ministri, Parlamento europeo e
Comitato economico e sociale. Essa porta avanti inoltre l'approccio adottato dagli Stati
membri e dal Consiglio in una risoluzione del Consiglio e dei ministri degli affari sociali,
riuniti in sede di Consiglio, del 29 settembre 1989, riguardante la lotta contro l'esclusione
sociale che ha formulato l'impegno a intensificare gli sforzi intrapresi in comune e quelli
compiuti da ciascuno Stato membro.
La lotta contro l'esclusione sociale rientra innanzitutto tra le responsabilità degli Stati membri
e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Tuttavia, al di là della diversità delle
situazioni nazionali, i processi che tendono ad escludere parte della popolazione dalla vita
socioeconomica sono spesso collegati all'entità dei cambiamenti economici e sociali. Il ruolo
dei Fondi strutturali che mirano a rafforzare la coesione socioeconomica nella Comunità non
basta di per sé a promuovere l'integrazione sociale. La grandezza del fenomeno dell'esclusione
richiede quindi che si adottino strategie comuni per affrontare i processi dell'integrazione
economica e sociale.
La Comunità ha manifestato ripetutamente la propria preoccupazione. Oltre le azioni
specifiche volte ad incoraggiare e a ottimizzare gli sforzi nazionali mediante un sostegno
all'innovazione e allo scambio di esperienze, sono state varate diverse misure indirizzate a
gruppi particolari grazie a bilanci e stanziamenti speciali.
Fermo restando il rispetto del principio di sussidiarietà, la Comunità ha dimostrato di essere
in grado di creare un valore aggiunto in relazione allo sviluppo e alla diffusione delle
informazioni, alla mobilitazione delle persone interessate e all'incoraggiamento dei dibattiti.
Esempi di questi contributi fattivi e del loro impatto negli Stati membri sono riportati nella
relazione sull'attuazione del programma "Povertà 3" in corso.
Con il nuovo programma proposto la Comunità mira a contribuire agli sforzi già intrapresi
negli Stati membri incoraggiando la sperimentazione di strategie innovatrici di lotta contro
l'esclusione sociale. Tali strategie dovrebbero integrare le politiche e i programmi a livello
locale, regionale o nazionale, arricchire le discussioni tra gli esperti e tra il pubblico e
promuovere esempi di prassi ottimale. La natura europea del programma permette l'instaurarsi
di scambi, raffronti e nuove sinergie che non si manifesterebbero necessariamente in contesti
puramente nazionali.
1.       LA STRATEGIA COMUNITARIA DI LOTTA CONTRO L'ESCLUSIONE
Il nuovo programma proposto rientra nella strategia comunitaria di lotta contro l'esclusione
sociale ed invita ad assicurare la continuità e il progresso in relazione ai programmi
precedenti.
 ---pagebreak---     Nell'ultimo quadriennio, l'azione comunitaria ha acquistato coerenza e ampiezza via via che
    cresceva la consapevolezza del pubblico sull'entità dei fenomeni di isolamento sociale. Tra
    le iniziative specifiche vanno segnalati una raccomandazione del Consiglio in cui si
    definiscono i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di
    protezione sociale, un terzo programma d'azione per l'integrazione economica e sociale delle
    categorie di persone economicamente e socialmente più disagiate (1989-1994), nonché talune
    misure nel quadro dei Fondi strutturali destinate a quartieri in crisi o a categorie
    particolarmente vulnerabili nel mercato del lavoro.
    La risoluzione del Consiglio del 29 settembre 1989 relativa ad un'azione specifica di lotta
    contro l'esclusione sociale ha rivelato il fermo proposito della Comunità e degli Stati membri
    di intensificare gli sforzi intrapresi a livello sia comunitario che nazionale. A tale iniziativa
    ha fatto seguito la comunicazione della Commissione al Consiglio "Verso un'Europa delle
    solidarietà: intensificare la lotta contro l'esclusione sociale, promuovere l'integrazione" del
    23 dicembre 1992.
    La strategia comunitaria è basata su una visione comune del fenomeno dell'esclusione sociale.
    Esso concerne sia i processi dell'esclusione, sia le situazioni che ne conseguono, caratterizzate
    da una diversità di fattori che congiurano a esciudere^ determinati gruppi, individui o aree
    geografiche dai comuni processi e diritti sociali. È un fenomeno sia strutturale che
    multidimensionale e presenta un serio rischio di aggravamento.
    L'attuale programma "POVERTÀ 3" ha durata quinquennale (1989-1994) e la relazione in
    merito alla sua attuazione costituisce la seconda parte della presente Comunicazione. Esso
    estende e amplia le precedenti azioni comunitarie che rientravano nel primo e nel secondo
    programma europeo di lotta contro la povertà (1975-1980 e 1984-1989) che stavano a
    dimostrare l'intenzione della Comunità di contribuire alla lotta contro la povertà condotta negli
    Stati membri entro i limiti delle sue competenze e risorse.
    Alla luce degli insegnamenti tratti dai due programmi precedenti, "Povertà 3" dà un maggiore
    sostegno all'innovazione ai livelli sia delle politiche che delle prassi. Esso promuove un
    approccio multimensionale al fenomeno dell'esclusione sociale basato sulla partnership tra
    istituzioni pubbliche e private e con la partecipazione dei gruppi meno favoriti. Le sue risorse
    sono concentrate su una quarantina di progetti locali nei vari Stati membri intesi a
    sperimentare nuove strategie di lotta contro la povertà e a contribuire a identificare esempi
    di buona prassi, a incoraggiare l'evoluzione politica e a stimolare il dibattito pubblico. I
    progetti sono collegati tra loro da una struttura organizzativa transnazionale che consente
    scambi di esperienze e di know-how sostenuti da una valutazione sistematica e da un'azione
    complementare di ricerca.
    È stata effettuata una prima valutazione del terzo programma (parte II della presente
    Comunicazione) e si è aperta un'ampia consultazione sui suoi punti di forza e sui suoi punti
    deboli, che si è tradotta in diverse riunioni e soprattutto nella Conferenza europea tenutasi a
    Copenaghen il 3 e 4 giugno 1993 in cui hanno avuto modo di esprimersi i ricercatori, gli
    operatori e gli amministratori che partecipano al programma.
     Le analisi del terzo programma d'azione, nonché i dibattiti nell'ambito delle nuove reti che
     uniscono enti pubblici e privati hanno rivelato l'opportunità di perseguire azioni specifiche
    sulla base delle esperienze acquisite da precedenti interventi.
    Tra queste:
    (1)    l'esigenza di incentrare l'azione sia a livello territoriale sia su una gamma specifica di
           questioni strategiche per un arco di più anni se si vogliono ottenere risultati positivi;
    (2)    La necessità di sviluppare partnership con associazioni ed enti pubblici e privati, tra cui
           le parti sociali, al fine di individuare le problematiche principali, incluse quelle che
           interessano le categorie di persone più esposte al rischio di esclusione economica e
           sociale permanente;
(2)
 ---pagebreak--- (3)    la necessità di dare un ulteriore sostegno alla definizione di strategie coerenti ed
       integrate aventi priorità interrelate;
(4)    l'esigenza di una valutazione costante delle misure attuate;
(5)    la necessità di coordinare progetti secondo le loro tematiche principali e tenendo conto
       della loro specificità (regionale, nazionale, urbana, rurale, ecc..) per consentire il
       trasferimento di innovazioni e prassi efficaci;
(6) la necessità di sviluppare sinergie tra i livelli locale, regionale, nazionale ed europeo
       dando un maggiore sostegno ad approcci innovatori che mobilitino gli organismi a
       livello nazionale su tematiche fondamentali;
(7)    l'esigenza di sostenere la ricerca statistica ed altri studi e analisi comparative correlati
       al fine di arricchire gli scambi.
(8)    la necessità di promuovere l'efficacia e l'efficienza delle misure mediante l'adeguamento
        di alcuni aspetti fondamentali del funzionamento del programma, soprattutto
        un'attuazione graduale nelle prime fasi, una migliore interconnessione e sinergia con i
       Fondi strutturali comunitari e una più stretta correlazione tra la valutazione del
        programma e gli studi statistici e altri.
  2* LA NECESSITÀ DI UN NUOVO PROGRAMMA DI AZIONE DI LOTTA CONTRO
        L'ESCLUSIONE
Mentre una valutazione delle misure adottate in precedenza conferma l'opportunità di un loro
proseguimento, un'analisi della situazione attuale nell'ambito della Comunità rivela l'esigenza
di intensificarle viste le tendenze che si riscontrano nella maggior parte dei paesi:
(1)     il fenomeno dell'emarginazione sociale si estende e si diversifica sempre più a seguito
        dei grandi cambiamenti nelle strutture economiche, sociali e demografiche verificatisi
        negli ultimi anni;
(2)     le politiche nazionali sempre più esplicite di lotta contro l'emarginazione sociale che
        stanno raggiungendo una fase determinante di sviluppo nel momento stesso in cui la
        spinta verso la coesione economica e sociale rende più acuta l'esigenza di un
        ammodernamento dei sistemi tradizionali di assistenza;
 (3)    le numerose innovazioni intese a prevenire l'esclusione sociale o a porvi rimedio
        intraprese da parte di vari servizi richiedono una maggiore coerenza di contenuto e di
        metodi di concertazione tra settore pubblico e privato ai fini della lotta contro
        l'emarginazione sociale.
Di conseguenza, il nuovo programma si propone come mezzo finalizzato e strutturato ai fini
 della sperimentazione, dello scambio, dello stimolo e dell'ottimizzazione degli sforzi, nonché
 ai fini dello sviluppo di modelli di organizzazione trasferibili. Tale programma intende
 ribadire il contributo allo sviluppo di nuove capacità nel tessuto locale, regionale o nazionale,
 concepire, programmare e realizzare strategie multidimensionali con la partecipazione degli
enti pubblici e privati competenti interessati alla promozione del processo di integrazione in
 una determinata area geografica o tematica.
La lotta contro l'esclusione sociale è in primo luogo di competenza degli Stati membri e delle
 loro autorità nazionali, regionali e locali e quindi il valore aggiunto dell'azione comunitaria
 si situa a diversi livelli, segnatamente
        la Comunità può contribuire allo sviluppo e al trasferimento di metodologie e di
        know-how aventi pertinenza con le attuali forme di esclusione, all'identificazione di
        esempi di buona prassi, alla creazione e al sostegno di reti mettendole in grado di
        condividere lerispettiveesperienze e di sviluppare iniziative concertate a livello europeo
        nonché ad una maggiore comprensione del dibattito in corso.
 ---pagebreak---        la Comunità, ai fini di un'azione coerente, deve anche riaffermare lo sviluppo positivo
       delle sua politiche e analizzarne l'impatto in relazione alla lotta contro l'esclusione
       sociale.
Il nuovo programma proposto ribadisce la necessità di assicurare la continuità e il progresso.
La continuità è necessaria per verificare la validità dell'approccio basato sui principi di
multidimensionalità, partnership e partecipazione nel cui ambito le azioni sperimentali danno
origine a scambi di esperienze e di know-how corroborati da una valutazione sistematica. Il
progresso dovrebbe derivare dai nuovi importanti elementi e segnatamente:
       un maggiore rilievo dato alle strategie integrate multiobiettivo
       un ampliamento del processo di partnership che offre ulteriori opportunità per assicurare
       un contributo significativo da parte di determinati interlocutori, in particolare tra gli
       attori dell'economia, quali ad esemmpio le parti sociali, nonché da organizzazioni di
        esperti, tra cui talune organizzazioni non governative nazionali le cui attività interessano
       aspetti specifici dell'esclusione sociale
        sperimentazione con azioni tematiche a livello nazionale (o regionale) che fondono
        approcci innovatori precedentemente sviluppati singolarmente da organismi separati e
        che siano in contatto coi livelli locale ed europeo per scambi di esperienze e dibattiti
        un numero ristretto di reti transnazionali di progetti in cui possono rientrare alcuni di
        quelli precedentementefinanziatinell'ambito di un programma europeo contro la povertà
        onde poter continuare a condividere le loro esperienze e il loro know-how
        un particolare rilievo riservato ai processi di esclusione sociale che interessano i centri
        urbani
        una più stretta correlazione con i Fondi strutturali europei tenendo particolarmente conto
        dello spazio che il nuovo regolamento del Fondo sociale europeo riserva al fenomeno
        dell'esclusione dal mercato del lavoro (cfr. paragrafo 5).
 Tali obiettivi richiedono maggiori risorse onde tener conto della varietà di livelli e di
 situazioni in cui si articolerà tale processò.
 3.     PRINCIPI DI BASE DEL PROGRAMMA DI AZIONE
 Il programma intende rafforzare il metodo operativo basato sui principi della
 pluridimensionalità, della partnership e della partecipazione facendo leva così sugli aspetti
 positivi del terzo programma ma spingendosi anche oltre.
 Questi principi comuni verranno tradotti nella pratica in azioni che rispondano alle diverse
 forme e ai diversi gradi di intensità dei processi di esclusione sociale, con particolare
 attenzione per le diverse categorie di popolazione (sesso, età, appartenenza emica) e in vari
 tipi di aree (urbane, rurali, semirurali, periferiche ...).
 Sarà accordata priorità a individui o gruppi di persone economicamente e socialmente meno
 favoriti, soggetti a situazioni o processi di emarginazione sociale, soprattutto a livello di
 istruzione e formazione, occupazione, alloggio, salute, trasporti, protezione sociale, libera
 circolazione, accesso alla giustizia e ai servizi pubblici. Le azioni previste intendono
 comunque evitare ogni ulteriore stigmatizzazione dei gruppi vulnerabili grazie a strategie
 d'azione integrate.
 3.1. Multidimensionalità
 Fin dall'inizio si daràrilievoalla messa a punto di strategie multidimensionali integrate. Dette
 strategie intendono integrare coerentemente obiettivi multipli e creare collegamenti e sinergie
                                                  10
 ---pagebreak--- adattati alle situazioni locali o nazionali (o regionali) particolari, al fine di promuovere
l'integrazione socio-economica. Tale multidimensionalità costituisce una costante essenziale
del programma europeo in considerazione del carattere multidimensional della dinamica
dell'emarginazione sociale. Ad esempio, gli obiettivi di integrazione nel mercato del lavoro
generano iniziative di consulenza e di formazione legate ad azioni che interessano i trasporti
pubblici, gli alloggi o la custodia dei figli per le popolazioni destinatarie. Le azioni del Fondo
sociale europeo a promozione dell'integrazione nel mercato del lavoro delle persone esposte
all'esclusione sociale saranno collegate, ogni volta che ciò sia possibile, con le azioni modello
pluridimensionali.
Le azioni a livello locale stabiliranno una strategia globale e un programma di attività con
finalità plurime al fine di integrare i provvedimenti attuali tramite misure correlate che
facilitino l'integrazione delle persone più svantaggiate.
Le azioni a livello nazionale (o regionale) daranno spazio ad approcci integrati per affrontare
questioni specifiche combinando pratiche innovatrici.
3.2. Partnership
La ricerca di un approccio pluridimensionale richiede la partecipazione di tutti gli attori di
fondo, tra cui enti ed autorità pubbliche, organizzazioni non governative, enti parastatali, parti
sociali, piccole e medie imprese, cooperative, fondazioni e società di mutuo soccorso nonché
associazioni di consumatori e associazioni locali. Le azioni del programma intendono riunire
questi attori in una partnership che sviluppi un consenso comune in merito alla strategia e agli
obiettivi operativi previsti e che condivida la responsabilità in sede di conversione pratica di
tali obiettivi.
Il programma darà inoltre priorità alle proposte di azioni in grado di dimostrare che si sono
fatti progressi significativi nella gestione efficace di una partnership strutturata.
Sarà inoltre assegnata priorità alle partnership di operatori economici, quali le parti sociali o
le organizzazioni competenti in materia di economia sociale ovvero del terzo settore.
3.3. Partecipazione
Il principio della partecipazione è confortato dalla constatazione che le categorie di
popolazione colpite da emarginazione sociale tendono a trovarsi in una posizione di
dipendenza con scarsa capacità - o, a volte, scarsa volontà - di esercitare la propria influenza
su istituzioni ed enti cui sono soggette. Tuttavia, la partecipazione da parte dei gruppi di
popolazione maggiormente interessati viene considerata essenziale ai fini dell'efficacia
dell'azione nel campo dell'integrazione socio-economica.
I partner sono pertanto invitati ad individuare gli strumenti per far sentire la voce dei gruppi
di popolazione maggiormente interessati e a concepire misure innovatrici per far sì che le
persone direttamente interessate al successo del programma possano influenzarne la
programmazione e la gestione.
L'applicazione di tale principio offre un'opportunità di esercizio della democrazia basata sulla
partecipazione attiva dei cittadini.
4.     STRATEGIE GENERALI E PRINCIPI METODOLOGICI
4.1. Le azioni modello
L'elemento portante del programma consiste in varie azioni modello aventi il duplice scopo
di lottare contro l'esclusione in modo innovativo e di fornire esempi di sperimentazione sul
piano della politica e della prassi. Tali progetti dimostrativi possono schiudere nuove strategie
suscettibili di essere trasferite a tutti gli Stati membri. Saranno pertanto appoggiati gli scambi
                                                    11
 ---pagebreak--- di esperienze e di know-how tra i partner delle azioni modello ed altri attori di punta a tre
differenti livelli: locale, nazionale (o regionale) e transnazionale.
Ciascuna azione modello costituisce un programma basato su una strategia integrata
pluriobiettivo. Alcune delle iniziative specifiche sviluppate progressivamente per attuare la
strategia possono essere costituite da piccoli progetti sperimentali di minore durata.
4.2. Visibilità
Il programma costituirà un'opportunità per migliorare la visibilità delle azioni intese a
promuovere l'integrazione socio-economica e ad incentivare la solidarietà e la partecipazione
attiva dei cittadini. Esso offre in particolare l'opportunità di influire positivamente
sull'opinione pubblica, evidenziando la capacità di un'ampia gamma ai gruppi ed
organizzazioni sociali di rispondere congiuntamente, con inventiva ed efficacia, alle nuove
sfide in un comune spirito di solidarietà. Le azioni del programma dovranno quindi stabilire
un approccio sistematico alla comunicazione esterna che sarà coordinata a livello nazionale
ed europeo.
4.3. Valutazione intema ed esterna
Tutti gli elementi del programma saranno sottoposti ad un processo di valutazione. Una volta
stabilita una strategia specifica e coerente per ogni singola azione modello, la progettazione
e la gestione in sede di esecuzione prevederanno dispositivi di valutazione intema ed esterna.
La prima (detta anche autovalutazione) contribuirà alla gestione del programma, mentre la
seconda valuterà il progresso raggiunto nel contesto della situazione locale, nazionale ed
europea e degli sviluppi politici pertinenti.
4.4. Attuazione graduale
 Nel corso del programma d'azione, le attività intraprese dalle partnership delle azioni modello
 e da altre reti di unità genereranno gradualmente un processo dinamico nel cui ambito i primi
 risultati acquisiti costituiranno la base per la successiva definizione di priorità nel quadro della
 strategia globale. Tale processo si rifletterà nei piani operativi e finanziari.
 4.5. Sviluppo delle risorse umane
 I risultati dei programmi precedenti hanno confermato che, migliorando le conoscenze e le
 capacità degli attori strategici, nonché le competenze delle organizzazioni locali si ottiene uno
 straordinario potenziamento dell'efficacia del programma. Un impegno di questo tipo può
 svolgere inoltre un ruolo determinante nel rendere le categorie di popolazione interessate
 maggiormente capaci di reggere il ritmo del miglioramento generato aal programma. Sarà
 pertanto fornita ai vari partner e partecipanti l'opportunità di ampliare le proprie conoscenze
 e competenze in termini di organizzazione, sviluppo e gestione di azioni di lotta contro
 l'emarginazione.
 5.     RELAZIONI CON ALTRE POLITICHE ED ALTRI PROGRAMMI DELLA
        COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
 5.1. Rapporti con i Fondi strutturali
 Nel gennaio 1994 i Fondi strutturali della Comunità europea entrano in una nuova fase
 operativa. Ai differenti livelli della gerarchia di progetti e programmi che regolano l'attuazione
 dei Fondi strutturali vengono individuati obiettivi che rafforzano sinergicamente quelli del
 programma d'azione. Le disposizioni operative differiscono tuttavia considerevolmente.
                                                    12
 ---pagebreak--- Sarà pertanto promosso uno scambio bilaterale di informazioni. Per parte sua il programma
d'azione fornirà informazioni ai suoi partner e li incoraggerà ad intervenire in qualità di
promotori di azioni ammissibili a fruire del sostegno dei Fondi strutturali ai fini di un
potenziamento dell'azione modello. Non saranno tuttavia integrati nel programma di azione
fondi strutturali complementari. Particolare attenzione sarà prestata alle opportunità di
sostegno dei Fondi strutturali per:
      sanità, istruzione e formazione o altre infrastrutture essenziali o servizi di base in settori
      di obiettivo 1;
      assistenza allo sviluppo delle imprese;
      altre misure del Fondo sociale, comprese tra l'altro quelle nell'ambito dell'obiettivo 3
      intese a promuovere l'integrazione delle donne, degli handicappati e dei migranti nel
       mercato del lavoro e a sostenere la reintegrazione professionale delle categorie a rischio
       di esclusione dal mercato del lavoro;
       l'eventuale nuova iniziativa comunitaria "Occupazione e risorse umane" intesa a
       promuovere un approccio trasnazionale al fine di:
       - dare sostegno ad approcci innovatori volti ad aumentare l'occupazione/intensità della
           crescita economica (comprendenti ad esempio lo sviluppo di azioni atte a combattere
           la disoccupazione a livello locale e con particolare riferimento alle piccole e medie
           imprese)
       - agevolare l'adattamento dell'attuale forza lavoro al mutamento industriale e
           tecnologico con particolare riferimento al nuovo obiettivo 4
       - promuovere la parità di opportunità fra gli uomini e le donne in relazione al mercato
           del lavoro
       - assistere coloro che per un motivo o per l'altro sono esposti all'esclusione dal mercato
           del lavoro (rispecchiando la nuova priorità specificamente identificata nell'ambito del
           nuovo obiettivo 3), e
       - promuovere il trasferimento dell'innovazione e lo sviluppo della ricerca applicata, in
           particolare nelle regioni di obiettivo 1, anche mediante lo sviluppo di nuove
           qualifiche e abilità.
       programmi di assistenza tecnica a norma dell'articolo 6 del regolamento del Fondo
       sociale.
Il programma d'azione cercherà di stabilire un coordinamento gestionale con l'iniziativa
comunitaria "Occupazione e risorse umane". Si dovrebbe istituire un efficace coordinamento
tra le strutture gestionali a diversi livelli a seconda delle necessità. Ove possibile dovrebbero
essere pianificati congiuntamente l'assistenza tecnica o altre forme di attività di animazione,
la diffusione delle informazioni nonché il monitoraggio e la valutazione e si dovrebbero
mettere in comune i risultati onde ottimizzarne l'efficacia. Questo approccio terrà conto degli
obiettivi specifici e delle regole di ammissibilità dei Fondi strutturali che ovviamente si
applicano anche all'iniziativa Risorse umane. Sarà assicurato inoltre il coordinamento con le
attività pertinenti condotte con il patrocinio del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale.
5.2. Relazioni con altre politiche e altri programmi
I rapporti tra il programma ed altri programmi e politiche attuati dalla Commissione delle
Comunità europee intesi a contribuire all'integrazione economica e sociale, saranno parimenti
strettamente controllati dal Gruppo interservizio sulla povertà e l'esclusione sociale, che si
 adopererà per sviluppare opportunità di cooperazione.
In effetti molte politiche comunitarie possono fornire un contributo significativo per
combattere l'esclusione sociale. Di particolare importanza sono alcune azioni comunitarie nei
settori attinenti l'occupazione e le condizioni di lavoro, lo sviluppo delle piccole e medie
                                                   13
 ---pagebreak--- imprese - comprese le associazioni, le cooperative e le società di mutuo soccorso -, l'istruzione
e la formazione, i trasporti, l'energia e altri sviluppi infrastnitturali, l'ambiente, lo sviluppo
rurale nonché la parità di opportunità, le migrazioni, la libera circolazione, la sanità pubblica,
la protezione sociale, la cultura e la comunicazione, la ricerca e lo sviluppo.
Sulla base dei flussi di attività condotte nell'ambito del nuovo programma di azione di lotta
contro l'esclusione, la Commissione identificherà e svilupperà le sinergie potenziali. Scambi
regolari di informazioni con il Gruppo interservizio e, ove possibile, contatti operativi tra le
strutture gestionali consentiranno di massimizzare il beneficio reciproco e la cooperazione a
livello operativo.
La Commissione informerà inoltre gli attori a livello dei progetti sugli sviluppi attinenti le
politiche comunitarie. Ciò dovrebbe facilitarne, ove pertinènte, il coinvolgimento nelle reti
strategiche aventi diretta affinità con le attività da essi svolte. Ciò dovrebbe inoltre
promuovere una più ampia conoscenza delle altre possibili iniziative comunitarie comprese
quelle da cui essi potrebbero ottenere sostegno finanziario. In nessuna circostanza tuttavia sarà
 ammesso un duplice finanziamento per la stessa attività.
                                                 14
 ---pagebreak---                                           RELAZIONE
                      Motivazioni degli articoli della proposta di decisione
                                            Articolo 1
Le motivazioni all'origine del programma sono molteplici:
1.    Le stime più recente a livello comunitario parlano di circa 52 miIioni(1) di persone in
      condizioni di povertà negli Stati membri. Attualmente sono 17 milioni i disoccupati, più
      della metà dei quali si trovano senza lavoro da almeno un anno. I senzatetto
       ammonterebbero a circa 3 milioni.
2.    Inoltre, nuove forme di esclusione sociale con manifestazioni sempre più evidenti
       inducono enti pubblici e privati - alcune parti sociali incluse - ad adattare le strategie
      tradizionali alle nuove sfide e alle nuove problematiche. Inoltre si fa maggiormente
      sentire l'esigenza di coerenza nelle strategie applicate nei diversi Stati membri.
3.    Infine, le valutazioni dei precedenti programmi d'azione comunitaria (1985-1988) e
       l'attuale programma d'azione specifico (1989-1994) hanno rivelato gli effetti positivi
       delle misure volte a combattere l'esclusione sociale.
Da quanto detto sopra emerge l'opportunità di portare avanti un programma inteso a
sviluppare ed intensificare le misure adottate in precedenza.
Le esperienze maturate nei programmi precedenti hanno evidenziato come, per ottenere buoni
risultati, sia meglio condurre un'azione protratta in un arco di più anni. Un periodo di cinque
anni e mezzo (dal luglio 1994 al dicembre 1999) sarà pertanto necessario perché si possa
trarre il massimo beneficio dal nuovo programma.
                                            Articolo 2
La definizione proposta deriva da quella adottata dal Consiglio nella sua risoluzione del
29 settembre 1989 riguardante la lotta contro l'esclusione sociale. La natura complessa e
relativa del fenomeno della povertà vi è messa debitamente in evidenza.
Tale definizione consente di considerare più di uno dei processi di emarginazione che possono
interessare il singolo individuo o intere categorie di persone ed apre la strada alla
cooperazione con vari enti specializzati.
                                            Articolo 3
Il programma consente di combinare diversi obiettivi:
(a)   i due tipi distinti di azioni sono concepiti in modo tale da consentire di affrontare
      diverse categorie di esigenze che possono emergere in successione variabile. I gruppi
      a rischio elevato che sono destinatari di strategie preventive sono concentrati
      prevalentemente in quelle aree in cui maggiore è l'esigenza di un ulteriore sviluppo
      economico. Le strategie correttive a posteriori richiedono l'attuazione di nuove forme
      di solidarietà tra enti e gruppi pubblici e privati.
(b)   per il trasferimento di innovazioni e di prassi efficaci è essenziale incoraggiare il
      riconoscimento sia delle analogie che delle differenze e stimolare adattamenti inventivi
      di modelli di prassi ottimali. Gli scambi regolari di informazioni tra gli operatori
      professionali rappresentano un mezzo confermato per sviluppare una consapevolezza
0)    Ultime stime Eurostat
                                                15
 ---pagebreak---            comune e duratura dei processi complessi e mutevoli nell'ambito degli Stati membri. La
           creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti si tradurrà nella realizzazione
           di strutture più durature e consentirà di prolungare l'impatto del programma.
    (e)    Il programma è destinato a sviluppare la coerenza della strategia applicata negli Stati
           membri nella lotta contro l'esclusione sociale. La partecipazione e il coordinamento di
           tutti gli organismi e tutte le persone interessate dovrebbero consentire di sviluppare il
           dialogo e di legittimare la trasferibilità delle strategie a livello locale, regionale o
           nazionale.
    (d)    Il programma d'azione specifico ha rivelato che le valutazioni possono essere più efficaci
           e costituire la base di ulteriori criteri e priorità d'azione se sono pianificate e avviate
           nella fase immediatamente successiva al varo del programma.
    (e)    Il riconoscimento della natura complessa e dinamica del processo di esclusione sociale
           ha indotto ad un riorientamento degli studi, statistici e altri, al fine di consentire il
           controllo sia quantitativo che qualitativo delle tendenze che influiscono sui vari
           individui, gruppi e settori. La rapidità e l'entità dei cambiamenti, nonché dello sviluppo
           di approcci basati sulle strategie previste hanno rafforzato l'esigenza di coordinare
           l'attività di ricerca a livello europeo per stabilire un nesso tra l'impatto dei programmi
           e i contesti da cui questi ultimi traggono origine.
    (f)    È necessario controbilanciare le notizie allarmistiche sui processi di esclusione sociale
           tramite una strategia coordinata di informazione e comunicazione, che faccia anche leva
            sui massmedia. Quest'informazione illustrerà l'azione innovatrice e i risultati ottenuti
            all'opinione pubblica in genere, nonché agli specialisti, agli organismi e ai gruppi
            direttamente interessati che condividono gli obiettivi del programma.
                                                  Articolo 4
     La Commissione utilizza diversi mezzi per raggiungere tali obiettivi. Le misure consisteranno
     di diverse azioni innovatrici su grande scala denominate "azioni modello" a livello sia locale
     che nazionale (o regionale), nel sostegno a reti trasnazionali nonché in attività di ricerca e
     d'informazione.
     (a)    Azioni modello a livello locale
     Le azioni modello a livello locale consentono di sviluppare approcci ed iniziative locali
     innovatori che costituiscono l'oggetto della valutazione corrente e possono pertanto servire da
     momenti di sperimentazione per accertare la trasferibilità dei differenti aspetti di tali
     esperimenti. Gli esperimenti possono aver luogo a livello distrettuale o regionale. Oltre ad
     applicare i principi di pluridimensionalità, partnership e partecipazione essi avranno le
     seguenti caratteristiche comuni.
     Approccio per ambiti territoriali
            Concentrare un progetto su un ristretto ambito territoriale si è rivelato un metodo di
            grande efficacia al fine di individuare e di affrontare gli effetti correlati delle sfavorevoli
            condizioni economiche e sociali, nonché di facilitare la partecipazione dei cittadini.
            Ciascun ambito selezionato dovrebbe costituire un'entità territoriale omogenea, con
            un'identità locale e la capacità di riunire in partnership attori, istituzioni ed enti che
            sono essenziali al coordinamento di una strategia in un contesto locale.
     Partnership locale
             Sarà costituito un gruppo di partnership locale comprendente tutti gli attori, le istituzioni
            e gli enti competenti m materia di elaborazione di una strategia globale a livello locale.
             La partnership sarà responsabile dell'organizzazione, dello sviluppo e della gestione
             attuativa dell'azione.
                                                       16
(3)
 ---pagebreak--- Obiettivi specifici
      Il gruppo di partnership metterà a punto una chiara strategia globale a livello locale.
      Sulla base della disamina delle politiche, dei programmi e delle misure in atto, esso
      proporrà una serie coerente di scopi specifici da perseguire tramite nuove misure
      interdipendenti.
Distinzione tra ambito urbano e rurale
      L'esperienza ha dimostrato che i processi d'integrazione e di solidarietà trovano origine
      in circostanze nettamente diverse a seconda che avvengano in contesti più spiccatamente
       urbani o più spiccatamente rurali.
      Il processo di emarginazione sociale tende a produrre una concentrazione dei gruppi
       meno favoriti nelle aree urbane caratterizzate da carenze sul piano delle infrastrutture
       e dei servizi. Il cambiamento che stanno attraversando i centri urbani interessa la
       stragrande maggioranza dei cittadini europei ed ha un impatto sia positivo che negativo.
       Lo sviluppo urbano diseguale è all'origine del concentramento di situazioni di disagio
       in particolari aree urbane con il risultato della segregazione Questa segregazione spaziale
      ostacola l'integrazione sociale.
       Questa situazione di degrado e di segregazione nelle aree urbane è quindi conseguenza
       e origine dei processi di esclusione sociale. Va osservato inoltre che circa 70% dei
       cittadini europei vive in agglomerati urbani. Per tali motivi la maggior parte delle azioni
       modello dovrà affrontare il problema del disagio nelle città sulla base di una strategìa
       di sviluppo plurisettoriale laddove le istituzioni pubbliche e gli operatori economici
       hanno dato segno di volersi impegnare nel recupero delle aree in questione.
       Tuttavia, un numero limitato di azioni modello a livello locale riguarderà le zone rurali
       in cui gli effetti combinati della debolezza dei mercati del lavoro locali e della crisi del
       settore agricolo determinano un'elevata percentuale di famiglie a basso reddito. In tali
       ambiti il programma funge da complemento delle politiche di sviluppo rurale integrato
      necessarie a frenare il calo della popolazione e l'eventuale inasprimento del fenomeno
       dell'emarginazione sociale in una prospettiva a più lungo termine.
Valutazione ed informazione
       Ogni azione modello dovrà prevedere un'autovalutazione ed essere pronta a comunicare
       i progressi e i risultati ottenuti ad un pubblico più ampio a livello sia nazionale che
       transnazionale.
(b)    Azioni modello a livello nazionale (o regionale)
Analogamente, le azioni modello a livello nazionale consentono di mettere a punto approcci
ed iniziative innovatori integrati da una strategia plurifinalizzata, concordata da un gruppo di
partner e oggetto di valutazioni costanti. Esse costituiscono inoltre azioni sperimentali
nell'affrontare una gamma particolare di questioni, trasferibili nei loro aspetti ad altre regioni
o ad altri Stati membri. Esse presenteranno le seguenti caratteristiche comuni.
 Questioni attinenti la dimensione nazionale
       Numerose azioni modello a livello nazionale o regionale stimoleranno metodi innovatori
       pluridimensionali nei confronti di talune questioni chiave che nei dibattiti nazionali sono
       risultate cruciali per la promozione dell'integrazione socio-economica delle categorie
       meno favorite e per il rafforzamento della solidarietà. Le azioni modello saranno
       coordinate a livello nazionale oppure, laddove le situazioni nazionali prevedono
       l'attribuzione delle competenze in materia di politiche specifiche principalmente ad
       organismi subnazionali, esse potranno essere coordinate a livello regionale o
       multiregionale (ad esempio, nei nuovi Lander in Germania). Si prevede, ad esempio, che
       le questioni relative all'accesso ai servizi sanitari, all'analfabetismo o all'indebitamento
       potrebbero essere affrontate da un insieme di istituzioni, organismi e dai gruppi di
                                                   17
 ---pagebreak---        popolazione maggiormente interessati al problema creando e sperimentando nuove
       soluzioni in materia economica, giuridica o amministrativa.
Partnership multilaterali
       Le azioni modello che vertono su questioni nazionali (o regionali) dovranno coinvolgere
       nella partnership le autorità pubbliche competenti, organizzazioni non governative o
       gruppi di rappresentanti locali e, in taluni casi, le parti sociali rappresentative o gli attori
       dell'economia sociale. Tali partnership multilaterali stabiliranno una strategia d'azione
       comune che impegnerà le parti in un approccio innovatore di lotta contro
       l'emarginazione sociale ed a stimolo dell'integrazione nel mutevole contesto economico
       e sociale nazionale. Tali partnership dovrebbero costituire una nuova entità giuridica
       preposta all'attuazione del programma.
Obiettivi specifici
       La strategia proposta dalle azioni modello a livello nazionale (o regionale) affronterà un
       certo numero di argomenti e amplierà esplicitamente le attività pubbliche o private in
       corso o le iniziative di cittadini in modo ritenuto innovatore nel contesto nazionale.
       Dopo essersi accordato su una strategia comune, il gruppo di partnership convertirà tale
       strategia in un programma di sviluppo attraverso una serie di obiettivi in progressione.
       Tra questi vi potrà essere una fase preparatoria di sensibilizzazione o di progetti pilota
       locali seguiti da autovalutazione in vista di ulteriori sviluppi.
Valutazione ed informazione
       La valutazione delle azioni modello a livello nazionale (o regionale) accerterà i ruoli
       nelle iniziative specifiche nel contesto più ampio delle politiche che affrontano
       l'esclusione sociale nei suoi vari aspetti. Progressi e risultati saranno comunicati a livello
       regionale, nazionale e transnazionale.
       Entrambi i tipi di azioni modello saranno strutturati intorno ad assi prioritari determinati
       dalla situazione locale, ma che includeranno per lo più i seguenti aspetti:
             creazione di posti di lavoro, istruzione e formazione professionale (ove possibile
             di concerto con le azioni del Fondo sociale);
             coordinamento dei servizi e delle istituzioni competenti in materia di integrazione
             economica e sociale;
             facilitazione dell'accesso da parte dei gruppi meno favoriti agli attuali servizi e alle
             attuali attività di informazione conformemente ai diritti di cittadinanza o di
             residenza;
             sostegno a famiglie e comunità locali per evitare che scivolino in situazioni di
             dipendenza passiva;
             debita considerazione nei confronti di azioni di ampio sviluppo intraprese al livello
             previsto dall'esperimento.
(e)    Reti transnazionali
L'utilità di reti di progetti transnazionali si basa sulla loro capacità di accertare le esigenze
specifiche e mutevoli di particolari gruppi e settori vulnerabili e di valutare continuativamente
l'efficacia reale delle politiche, dei programmi e dei progetti attuati dai diversi organismi e
gruppi interessati a tematiche particolari. Questa prospettiva pragmatica consente inoltre di
prevedere le difficoltà legate ad una particolare linea d'azione.
Ovviamente, oltre alle azioni modello, sono operanti nei diversi Stati membri altri progetti
innovatori volti a contrastare l'emarginazione sociale. Il programma sosterrà l'instaurazione
e lo sviluppo di nuove reti tra i progetti d'azione già in corso. Tra questi ultimi vi potranno
                                                   18
 ---pagebreak--- essere progetti in via di finanziamento o finanziati precedentemente dalla Commissione delle
Comunità europee. Ai fini di un sostegno saranno ritenute prioritarie le nuove reti cui
partecipano le parti sociali. Il programma d'azione finanziera scambi di esperienza e di
know-how e l'aiuto sarà subordinato alla valutazione iniziale del grado di attuabilità della rete.
Per contro le reti dovranno contribuire a scambi di esperienze e di know-how concernenti le
azioni modello.
(d)    Studi statistici e altri studi nonché scambi transnazionali di esperienze e di know-how
L'utilità della ricerca statistica e di altre ricerche, nonché dello scambio transnazionale di
esperienze e di know-how è stata confermata dai tre programmi precedenti.
Studi statistici e altri studi
       Il programma d'azione sosterrà studi e attività d'informazione che non possano essere
       svolti nell'ambito degli Stati membri.
       Per quanto concerne le attività di ricerca, il Quarto programma quadro delle azioni
       comunitarie di ricerca e sviluppo tecnologico (1994-1998) della Commissione
       comprende un asse specifico per la "Ricerca socioeconomica finalizzata" nel cui ambito
       rientra anche la "Ricerca sui problemi dell'integrazione sociale". Questo aspetto del
       nuovo Programma quadro dovrebbe recare importanti contributi ai vari elementi del
       nuovo programma di azione per combattere l'esclusione concorrendo anche a una sua
       maggiore rilevanza sul piano europeo.
       Parallelamente, il nuovo programma di azione condurrà diversi studi che forniranno una
       valutazione degli strumenti d'innovazione nello sviluppo di politiche e prassi volte ad
       ovviare ai problemi analizzati nel corso delle attività di ricerca. Essi saranno
       strettamente correlati al funzionamento del programma e comprenderanno:
             l'analisi, il raffronto e la registrazione di metodi, progressi e risultati delle azioni
             modello in vari contesti locali, regionali, nazionali e transnazionali al fine di
             accertarne grado di pertinenza, efficacia relativa, portata, impatto e trasferibilità
             potenziale;
             lo sviluppo di indicatori monetari e non monetari dell'emarginazione sociale al fine
             di stabilire una base statistica per un raffronto a livello europeo ed internazionale,
             in collaborazione con l'Eurostat.
       Tali studi potrebbero combinare alcune ricerche secondarie con l'analisi dei dati raccolti
       dalle azioni modello e potrebbero comprendere borse di ricerca per ricercatori post-
       laurea in cooperazione con ERASMUS.
       La coerenza e l'efficacia del programma d'azione saranno promosse attraverso
       l'organizzazione di opportunità di scambi di esperienze e di know-how a livello
       transnazionale tra gli attori del programma. Tali scambi saranno progettati e organizzati
       a livello locale, nazionale e transnazionale dai corrispondenti nazionali del programma
       coordinati da un'Unità di gestione e di coordinamento centrale responsabile anche
       dell'assistenza allo sviluppo di partnership e della promozione di una gestione efficace
       delle azioni modello. (Cfr. articolo 5).
       Le attività di informazione comprenderanno la presentazione pubblica e la divulgazione
       dei progressi e dei risultati del programma alle diverse reti di esperti a livello locale,
       regionale, nazionale e transnazionale e al pubblico in genere.
                                               Articolo 5
La Commissione subappalterà i compiti di natura tecnica (amministrazione e controllo
quotidiano degli esperimenti), mentre essa stessa svolgerà il ruolo di sorveglianza diretta per
quanto riguarda l'organizzazione generale del programma.
La Commissione sarà dunque responsabile dell'organizzazione della rete di gestione, del
                                                    19
 ---pagebreak--- coordinamento e delle attività di ricerca nonché della divulgazione dei risultati tra le istanze
decisionali, gli specialisti e il pubblico.
Tale struttura e organizzazione avranno le seguenti caratteristiche:
        Una struttura adeguata agli obiettivi
La Commissione delle Comunità europee è responsabile dell'attuazione del programma.
Quest'ultimo farà assegnamento, per il proprio funzionamento, l'organizzazione e lo sviluppo,
gli studi e le attività d'informazione, sull'instaurazione di partnership tra una vasta gamma di
operatori pubblici, privati e professionali. La Commissione si propone pertanto di coordinare
tali attività sia verticalmente che orizzontalmente per consentire la decentralizzazione di
efficaci processi decisionali in seno agli elementi del programma e nei loro rapporti reciproci.
        La gestione di azioni modello
Ogni azione modello sarà diretta da un Comitato direttivo composto da rappresentanti di tutti
i partner direttamente interessati allo sviluppo del programma d'azione e responsabile di tutte
le decisioni relative alla gestione generale dell'azione modello e ai suoi rapporti con il
programma globale. Uno dei partner che già abbia personalità giuridica fungerà da "gestore"
e da parte contraente nell'esecuzione dell'azione modello fino a quando i partner non abbiano
costituito una nuova entità giuridica con funzioni di partner contrattuale. Il contraente dovrà
mantenere conti distinti per il progetto di azione modello.
 La Commissione effettuerà ispezioni occasionali delle azioni modello nell'ambito delle sue
 attività di sostegno all'organizzazione e allo sviluppo delle azioni modello.
 La Commissione sarà assistita nel compito di gestione e di coordinamento delle azioni
 modello da un'Unità di gestione e di coordinamento che disporrà di un nucleo permanente di
 effettivi, assolverà tutte le mansioni relative alla gestione dei contratti e contribuirà allo
 sviluppo organizzativo e alla gestione del programma - programma di formazione incluso -
 nonché al coordinamento delle varie parti del programma.
 Una valida gestione delle azioni modello richiede anche l'accumulo di capacità. Il terzo
 programma di azione ha rivelato che i vari aspetti delle azioni modello costituiscono una
 preparazione alla partnership e alla partecipazione, mentre la gestione quotidiana di azioni
 modello complesse, plurifìnalizzate e multilaterali genera il bisogno di una formazione sul
 lavoro in materia di gestione e di sviluppo di capacità specifiche da parte del personale. Il
 programma d'azione assicurerà che un programma di formazione offra opportunità adeguate
 agli attori interessati al fine di sviluppare conoscenze ed abilità sul piano organizzativo e di
 migliorare le competenze delle loro organizzazioni ai fini dell'attuazione delle azioni di lotta
 contro l'esclusione sociale. Saranno eventualmente possibili collegamenti con le azioni del
 Fondo sociale europeo ove le persone interessate intendano seguire un corso di studio che
 sfoci in una qualifica pertinente.
         Gestione degli studi, delle reti transnazionali e dell'informazione
 Gli studi, le reti e lo scambio di attività saranno diretti dalla stessa Unità di gestione e di
 coordinamento di cui sopra. Il programma di lavoro sarà stabilito su base annuale. L'Unità
 sarà assistita da un gruppo di esperti di livello europeo con il compito di formulare proposte
 e orientamenti generali in termini di studi, reti transnazionali ed altri scambi di esperienze a
 livello sopranazionale. Il programma sarà gestito da un nucleo permanente di effettivi.
         Coordinamento a livello nazionale
 L'Unità di gestione e coordinamento proporrà candidati al ruolo di corrispondenti nazionali
 e la Commissione deciderà le nomine in ciascuno Stato membro previa consultazione con il
 Comitato consultivo (cfr. quanto segue).
 Detti corrispondenti risponderanno all'Unità di gestione e coordinamento della coerenza
  all'interno del programma europeo e assicureranno organizzazione e consulenza per le azioni
                                                  20
 ---pagebreak--- modello, organizzeranno scambi nazionali basati sull'esperienza delle azioni modello e
contribuiranno agli scambi transnazionali. Un corrispondente sarà tenuto a fornire un parere
in merito ai piani operativi, compresi i piani finanziari delle azioni modello, prima che essi
vengano presi in esame dall'Unità di gestione e coordinamento.
L'allegato 1 riporta l'organigramma.
                                            Articolo 6
L'articolo determina il ruolo degli Stati membri nella presentazione e selezione delle azioni
modello.
Nel lasso di tempo che intercorre tra l'approvazione della decisione del Consiglio, prevista nel
dicembre del 1993, e il 1° luglio 1994, la Commissione richiederà ed esaminerà le proposte
degli Stati membri relative ad azioni modello. Al termine di tale periodo, la Commissione
adotterà decisioni in merito alle azioni modello della durata di cinque anni e mezzo, facenti
parte del presente nuovo programma d'azione, conformemente alle procedure definite nella
decisione del Consiglio allegata al presente documento.
Il programma precedente ha rivelato l'importanza di dedicare tempo sufficiente alle fasi
iniziali di preparazione delle strategie e di definizione dei programmi di lavoro. I periodi
contrattuali e le disposizioni in materia finanziaria saranno quindi adeguati all'esigenza di
un'attuazione graduale.
Una volta approvate le azioni modello, i negoziatori stabiliranno una fase preparatoria da
iniziarsi non appena possibile, della durata massima di nove mesi. Nel corso della fase
preliminare, le parti stabiliranno per lo meno le misure dettagliate in materia di gestione,
definiranno una strategia e designeranno un direttore del progetto. La Commissione delle
Comunità europee contribuirà all'esecuzione di tale fase con una quota massima di 120.000
ecu. Detto periodo sarà seguito dall'avvio del progetto sul piano operativo e da un periodo
contrattuale della durata di un anno corrispondente alla fase di definizione delle priorità
operative e all'inizio dell'attuazione del programma di lavoro.
                                            Articolo 7
Il presente articolo definisce la composizione, il funzionamento e i rapporti con la
 Commissione del comitato consultivo in cui sono rappresentati i governi degli Stati membri.
Tale organismo sarà consultato dalla Commissione in merito a qualsivoglia questione rilevante
concernente l'esecuzione del programma.
                                            Articolo 8
Il presente articolo chiarisce il ruolo della Commissione per quanto riguarda la divulgazione
 e lo scambio di informazioni.
Il programma d'azione, con i suoi molteplici elementi, promuoverà scambi di esperienze e
know-how, nonché un dialogo più intenso tra autorità ed enti pubblici, organizzazioni non
governative e parti sociali dell'industria ai livelli locale, nazionale ed europeo in merito agli
 strumenti di lotta contro l'esclusione e di promozione della solidarietà e della partecipazione
attiva dei cittadini. Il programma prowederà alla pubblicazione regolare dei risultati e
 contribuirà a creare nel pubblico la consapevolezza dei meccanismi intesi ad affrontare i
 molteplici aspetti dell'emarginazione sociale tramite un approccio coordinato all'utilizzo dei
 mezzi di comunicazione.
Il programma d'azione avrà mezzi sufficienti per garantire.
       il controllo e la valutazione delle azioni modello risultanti in resoconti annuali,
       la valutazione dell'impatto del programma a livello nazionale con conseguenti resoconti
       e seminari annuali,
       la valutazione del programma globale con conseguente relazione provvisoria destinata
       al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale.
                                                 21
 ---pagebreak---                                             Articolo 9
Il contributo comunitario ritenuto necessario ammonta a 121 milioni di ecu per il periodo
intercorrente tra il 1° luglio e il 31 dicembre 1999.
Una disposizione stabilisce l'aumento dal 50 al 60% del contributo comunitario ad azioni
modello in casi eccezionali, vale a dire principalmente in regioni di obiettivo 1, 2 e 5b. Il
sostegno comunitario per le reti transnazionali é fissato ad un massimo del 90%. Altre attività
del programma possono essere finanziate in toto dalla Commissione delle Comunità europee.
Le azioni modello dovranno essere finanziate congiuntamente dalla Commissione delle
Comunità europee, dalle pubbliche autorità a livello nazionale, regionale o locale nonché da
almeno un'organizzazione non governativa.
I partner verseranno la loro quota in contante. In via eccezionale, una parte del bilancio che
non deve superare il 50% del contributo non a carico della Comunità europea, può essere
erogato in natura, purché tale forma di pagamento sia stata concertata anticipatamente e gli
elementi così finanziati siano chiaramente individuabili e direttamente connessi con
l'attuazione del programma di lavoro.
II contributo di partner diversi dalla Commissione delle Comunità europee deve essere
direttamente pertinente agli scopi specifici dell'azione modello.
I partner contrattuali metteranno a disposizione della Commissione i le verifiche annuali
 dell'attuazione delle azioni modello. Analogamente, una verifica annuale ad opera dell'Unità
 di gestione e coordinamento riguarderà altre attività del programma. Tutti i registri contabili
 finanziari dovranno essere accessibili ai servizi del controllo finanziario della Commissione
 delle Comunità europee che potranno effettuare visite di ispezione.
                                         Articolo 10 e l i
 Le consuete disposizioni finali.
                                                 22
 ---pagebreak---                                     ORGANIGRAMMA
Comitato                      Commissione delle Comunità europee           Gruppo di
consultivo                    (DGV/C/1)                                    sostegno di
                              Unità di gestione e di coordinamento         espeni europei
           Corrispondenti            Azioni            Reti trans- Studi transnazionali/
           nazionali           —     modello           nazionali   Visibilità
           Funzioni gestionali e rapporti di responsabilità
           Funzioni consultive
                                              23
 ---pagebreak---                                                 Proposta di
                                      DECISIONE DEL CONSIGLIO
                         che istituisce un programma di azione a medio termine
                         per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà:
                     Un nuovo programma per sostenere e stimolare l'innovazione
                                                1994-1999
    IL CONSIGLIO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
    Visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 235,
    vista la proposta della Commissione^,
    visto il parere del Parlamento europeo(2),
    visto il parere del Comitato economico e sociale(3),
    considerando che, la Comunità ha il compito di promuovere uno sviluppo armonioso delle
    attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una
    stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette
    relazioni tra gli Stati che ad essa aderiscono;
    considerando che l'incoraggiamento della solidarietà verso le persone meno favorite e più
    vulnerabili è parte integrante della coesione economica e sociale;
    considerando che, tuttavia, le misure che fruiscono dell'assistenza dei Fondi strutturali non
    sono di per sé sufficienti a promuovere tale solidarietà e che è opportuno sviluppare misure
    specifiche a tal fine;
    considerando che il rispetto della dignità umana costituisce uno dei diritti fondamentali su cui
    è basato il diritto comunitario,riconosciutinelle costituzioni e legislazioni degli Stati membri,
    nella Convenzione europea per la protezione dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
    nonché nella Carta sociale europea, come menzionato nel preambolo dell'Atto         unico europeo
    e nella raccomandazione 92/441/CÉE del Consiglio-dei 24 giugno 1992(4) in cui si definiscono
    i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale;
    considerando che l'esperienza, in particolare quella maturata a livello comunitario, insegna che
    l'obiettivo di prevenire e combattere l'esclusione social può essere raggiunto meglio riunendo
    in una partnership tutti gli attori pertinenti, in particolare gli organismi pubblici e privati
    nonché le organizzazioni non governative e le parti sociali;
    considerando che l'esclusione sociale rappresenta una sfida importante e crescente alla società
    europea che richiede, conformemente al principio della sussidiarietà e in considerazione della
    diversità delle situazioni nazionali, di proseguire e intensificare gli sforzi intrapresi a tutti i
    livelli al fine di prevenire e combattere l'esclusione sociale;
    considerando che il Consiglio ed i ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio il
    29 settembre 1989 hanno adottato una risoluzione sulla lotta contro l'esclusione sociale(5), in
    cui si afferma che la lotta all'esclusione sociale può considerarsi una componente importante
    0)
    (2)
    (3)
    (4)
           GU n. L 245 dei 26.8.1992, pag. 46
    (5)
           GU n. C 277 del 31.10.1989, pag. 1
                                                    24
(4)
 ---pagebreak--- della dimensione sociale del mercato interno e in cui si esprime il loro impegno a proseguire
e, qualora necessario, ad intensificare gli sforzi intrapresi al riguardo sia a livello comunitario
che a livello nazionale;
considerando che il 23 dicembre 1992 il Consiglio ha ricevuto la comunicazione della
Commissione intitolata "Verso un'Europa della solidarietà, intensificare la lotta contro
l'emarginazione sociale. Promuovere l'integrazione" che presenta un resoconto delle iniziative
sviluppate dalla Commissione negli ultimi anni ed illustra il contributo che la Comunità
potrebbe fornire, rispettando il principio della sussidiarietà, allo sforzo congiunto necessario
alla lotta contro l'esclusione sociale;
considerando che il Consiglio ha autorizzato la Commissione con decisione 89/457/CEE(6) ad
attuare un programma d'azione specifico per l'integrazione economica e sociale delle persone
disagiate00 il cui termine è previsto per il 30 giugno 1994 e che sarebbe opportuno proseguire
ed ampliare tale azione;
considerando che è necessario promuovere una strategie globale per combattere l'esclusione
sociale con la partecipazione di tutti i soggetti e anche dei diretti interessati;
considerando che al fine di realizzare l'obiettivo suddetto, è necessario adottare misure
preventive di fronte ai rischi di esclusione sociale, nonché misure correttive ai fini di
un'integrazione dei soggetti emarginati nella vita sociale ed economica;
considerando che un programma comunitario consente di recare un contributo
all'identificazione e allo stimolo di buone prassi e politiche, all'incoraggiamento
dell'innovazione e agli scambi di esperienze su tale materia;
considerando che è importante promuovere misure volte allo sviluppo di sinergie tra i livelli
locale, nazionale o regionale e quello comunitario;
considerando che l'informazione reciproca, l'interscambio di esperienze e la concertazione tra
gli Stati membri e la Commissione in materia di lotta contro l'emarginazione delle persone
più disagiate rappresentano elementi essenziali ai fini della loro integrazione economica e
sociale;
considerando che questo valore aggiunto comunitario nonché l'incidenza e l'entità delle
situazioni e dei processi di esclusione abbisognano di un programma più ambizioso che
richiede risorse finanziarie pari a circa il doppio del contributo accordato al programma
precedente;
considerando che i soli poteri d'azione previsti dal trattato, ai fini dell'adozione della presente
decisione, sono quelli di cui all'articolo 235,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
                                          ARTICOLO 1
È istituito un programma comunitario di azione a medio termine per combattere l'esclusione
e promuovere la solidarietà per il periodo dal 1° luglio 1994 al 31 dicembre 1999.
II programma ha lo scopo di contribuire all'effettiva partecipazione delle persone disagiate alla
vita economica e sociale.
                                          ARTICOLO 2
Ai fini del programma di azione, le azioni volte a combattere l'esclusione e a promuovere la
solidarietà saranno specificamente finalizzate all'integrazione economica e sociale dei gruppi
(6)
       Comunicazione COM(92) 542 del 23.12.1992
(7)
       GU n. L 224 del 2.8.1989, pag. 10
                                                 25
 ---pagebreak--- economicamente e socialmente disagiati e delle persone che sono esposte all'esclusione sociale
in particolare nelle aree urbane. Tale integrazione è realizzata mediante un'azione
multidimensional che investe tutti gli aspetti pertinenti nella società, elencati a titolo
indicativo nell'allegato.
                                          ARTICOLO 3
Gli obiettivi del presente programma sono i seguenti:
(a)   contribuire allo sviluppo di misure preventive e di azioni correttive a livello sia locale
      che nazionale (o regionale) per il tramite di azioni modello;
(b)   sostenere la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti di associazione;
(e)   condurre un'attività di informazione, di coordinamento, di valutazione e di scambio di
      esperienze a livello comunitario;
(d)   stimolare la sperimentazione e l'analisi e individuare i migliori modelli d'azione a
      carattere innovativo, in termini sia di contenuto che di organizzazione;
(e)   studiare i meccanismi dell'esclusione sociale;
(f)   diffondere informazioni sul programma e divulgarne i risultati.
                                          ARTICOLO 4
Ai fini della realizzazione degli obiettivi elencati all'articolo 3, sono previste le seguenti
misure:
(a)   la realizzazione di azioni modello a livello locale, in ambienti sia rurali che urbani,
      finalizzate all'integrazione delle categorie di persone economicamente e socialmente
      disagiate attraverso una strategia multidimensionale e con la partecipazione dei settori
      pubblico e privato - in particolare delle parti sociali - nonché delle organizzazioni
      professionali e del volontariato;
(b)   la realizzazione di azioni modello a livello nazionale (o regionale) finalizzate a sostenere
      le azioni condotte da organismi pubblici o privati nell'ambito eh associazioni e di una
      strategia globale;
(e)   assistenza per la creazione e lo sviluppo di reti transnazionali di progetti in particolare
      attraverso il sostegno a studi, pubblicazioni, scambi di esperienze e di know-how;
(d)   compilazione di statistiche e raccolta di dati, nonché esecuzione di studi comparativi
      intesi a consentire il raffronto tra i fenomeni dell'esclusione sociale e gli strumenti per
      affrontarli.
                                          ARTICOLO S
 1.   La Commissione è responsabile dell'attuazione del programma d'azione.
      Essa assicura anche la necessaria complementarità e sinergia con le altre azioni
      comunitarie, in particolare quelle in cui intervengono i Fondi strutturali e i programmi
      di ricerca e sviluppo.
2.    Linee guida in merito alla definizione e alla selezione delle azioni modello e delle reti
      transnazionali sono contenute in allegato.
                                          ARTICOLO 6
 1.   Le azioni modello sono presentate alla Commissione dagli Stati membri.
2.    La Commissione, sentito il Comitato istituito dall'articolo 7, decide in merito al
      contenuto e alla selezione delle azioni modello.
3.    La Commissione consulta il Comitato di cui all'articolo 7 riguardo alle altre attività
      svolte nel quadro del presente programma.
                                                 26
 ---pagebreak---                                             ARTICOLO 7
La Commissione è assistita da un Comitato consultivo, in appresso denominato "il Comitato",
composto da due rappresentanti per ciascuno Stato membro e presieduto da un rappresentante
della Commissione.
Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da
adottare. Il comitato formula il proprio parere sul progetto entro un termine che il Presidente
puòfissarein funzione dell'urgenza della questione trattata, procedendo eventualmente ad una
votazione.
Il parere è iscritto nel verbale; inoltre, ciascuno Stato membro ha il diritto di chiedere che la
propria posizione figuri a verbale.
La Commissione tiene in massima considerazione il parere formulato dal comitato. Essa lo
informa del modo in cui ha tenuto conto del suo parere.
                                            ARTICOLO 8
1.    La diffusione e lo scambio di informazioni e di conoscenze riguardanti il presente
      programma sono organizzati sotto la responsabilità della Commissione.
2.    La Commissione provvede a dare ampia e sistematica diffusione ai risultati delle azioni.
                                            ARTICOLO 9
 1.   Nell'ambito degli stanziamenti iscritti ogni anno a tal fine nel bilancio generale delle
      Comunità europee, e in linea con le prospettivefinanziarie,il sostegno finanziario della
      Comunità è accordato secondo le seguenti aliquote di partecipazione:
      (a) per le azioni modello a carico delle autorità pubbliche dello Stato membro
            interessato l'aliquota massima di partecipazione della Comunità è pari al 50% delle
            spese effettive, entro il limite del contributo approvato dalla Commissione; tuttavia,
            in casi eccezionali per le regioni di obiettivo 1, 2 e 5b dei Fondi strutturali, tale
            massimale può essere elevato al 60%
      (b) per le sovvenzioni dirette alle reti transnazionali di cui le autorità pubbliche dello
            Stato membro interessato non si fanno carico, l'aliquota massima di partecipazione
            è pari al 90% delle spese effettive, entro il limite del contributo approvato dalla
            Commissione.
2.    Gli accantonamenti di bilancio necessari per finanziare il contributo comunitario al
      presente programma sono fissati secondo le normali procedure di bilancio.
                                           ARTICOLO 10
 1.   La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo, entro il 1° luglio 1997,
      una relazione provvisoria sull'attuazione e sui risultati del presente programma.
2.    La Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo, entro il
       1° gennaio 2001, una relazione definitiva sull'attuazione e sui risultati del presente
      programma.
                                           ARTICOLO 11
La presente decisione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
Fatto a Bruxelles, il
                                                                 Per il Consiglio
                                                                  Il Presidente
                                                   27
 ---pagebreak---                                                                                   Allegato 1
    Linee guida per la definizione dei campi d'azione e la selezione delle azioni modello e
                                        delle reti transnazionali
CAMPI D'AZIONE
Le azioni modello e le reti transnazionali devono essere multidimensionali vale a dire devono
interessare diversi aspetti dei processi di esclusione sociale e di integrazione sociale. Tra di
essi rientrano i redditi, l'istruzione, la formazione, l'occupazione, gli alloggi, la protezione
sociale e la tutela dei consumatori, la sanità, i trasporti, lo sviluppo locale, la libertà di
movimento, la sicurezza personale, l'accesso alla giustizia, l'accesso ai servizi pubblici, la
cultura e il tempo libero.
DEFINIZIONE
(1) Azioni modello a livello locale
1.     Ciascuna azione modello a livello locale deve essere attuata nell'ambito di un'area
       specifica definita in termini di dimensioni, caratteristiche sociali, culturali ed
       economiche, circoscrizioni amministrative e identità locale.
2.     L'area selezionata deve prestarsi ad un'azione in profondità e, in particolare, dovrebbe
       consentire a tutte le parti interessate di operare congiuntamente.
3.     Le azioni modello a livello locale devono vincolare l'impegno e il coinvolgimento dei
       partner interessati, sia privati (datori di lavoro, sindacati, organizzazioni del volontariato,
       gruppi di cittadini, partnership per lo sviluppo locale, organizzazioni rappresentative
       delie piccole e medie imprese, associazioni, cooperative, società di mutuo soccorso,
       associazioni caritatevoli e fondazioni) sia autorità pubbliche (locali, regionali, nazionali)
       e/o enti di natura mista pubblico-privata.
4.     Le azioni modello a livello locale devono fare in modo di migliorare la partecipazione
       della popolazione dell'area selezionata alla preparazione di una strategia locale,
       all'attuazione dell'azione modello e al programma nel suo complesso.
5.     Le azioni modello dovrebbero contenere aspetti innovatori rispetto a quanto si viene
       facendo nello Stato membro, dovrebbero avere natura sperimentale in quanto devono
       verificare la pertinenza e l'efficacia di un particolare approccio rispetto al più ampio
       dibattito sull'esclusione sociale; esse devono comprendere dispositivi di valutazione
       continua e di partecipazione al programma europeo nel suo complesso.
6.     Le azioni modello a livello locale devono essere indirizzate in primo luogo a quanti
       stanno attraversando le più gravi difficoltà sul piano economico e sociale.
(2) Azioni modello a livello nazionale (o regionale)
7.     Le azioni modello a livello nazionale (o, ove appropriato regionale) devono essere
       imperniate su una problematica specifica che grava sulle persone economicamente e
       socialmente sfavorite per affrontare la quale in modo innovativo occorre la cooperazione
       delle autorità nazionali (o regionali).
 8.    In questo programma le azioni modello a livello regionale dovranno operare in una
       dimensione geografica immediatamente inferiore a quella nazionale (Autonomias
       spagnole, regioni belghe, Lander tedeschi, ecc.) o in un gruppo interregionale di tali
       aree.
                                                    28
 ---pagebreak--- 9.  Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) dovrebbero contenere aspetti
    innovatori rispetto a quanto è in via di realizzazione nello Stato membro o nella
    Comunità nel suo complesso.
10. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) dovrebbero essere imperniate su
    problematiche o situazioni specifiche piuttosto che su progetti ancorati a una dimensione
    geografica.
11. Le problematiche o le situazioni devono prestarsi ad approcci innovatori che possano
    essere evidentemente testati e/o sviluppati durante il periodo di durata del programma.
12. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) devono mirare a riunire partner
    diversi le cui sfere di interesse si situino a livello nazionale (o regionale) e che, in
    precedenza, non abbiano già affrontato congiuntamente tale particolare problematica. La
    partnership che ne risulterà potrebbe coinvolgere enti pubblici (autorità nazionali,
    regionali, interregionali o associazioni tra più di esse) e organismi privati (organizzazioni
    non governative, associazioni e reti, associazioni del padronato, organizzazioni
    rappresentative delle piccole e medie imprese, associazioni, società di mutuo soccorso,
    associazioni caritative e sindacati) nonché organismi di natura mista pubblico-privata a
    livello nazionale o regionale.
13. Le azioni modello a livello nazionale (o regionale) devono promuovere la partecipazione
    delle categorie di popolazione maggiormente interessate nella preparazione, nello
    sviluppo e nella valutazione delle azioni innovatrici.
(3) Reti transnazionali
14. Le proposte attinenti la realizzazione di nuove reti transnazionali di progetti di azioni
    dovrebbero interessare progetti esistenti in almeno la metà degli Stati membri.
15. I progetti esistenti proposti quali componenti la rete di nuova creazione dovrebbero
    avere obiettivi comuni identificabili (ad esempio riduzione dell'indebitamento,
    collaborazione dei sindacati con altri agenti dello sviluppo locale, attività indirizzate a
    bambini esposti al rischio di emarginazione dalla famiglia e dalla collettività,
    coinvolgimento di gruppi di cittadini nel miglioramento del loro ambiente, ecc.).
16  La proposta di creazione di nuove reti dovrebbe dimostrare il potenziale processo di
    apprendimento che deriverebbe dalla strutturazione degli scambi.
 SELEZIONE
17. All'atto di selezionare le azioni modello si dovrà tener conto del fatto che esse
          devono essere innovatrici sotto l'aspetto del contenuto e/o dell'organizzazione,
          devono essere portate avanti da partecipanti aventi esperienza e/o qualifiche
          adeguate,
          devono concepire sistemi efficaci per convogliare l'aiuto alle popolazioni
          maggiormente interessate,
          devono incoraggiare l'indipendenza e la fiducia di sé delle persone interessate,
          comprendendo inoltre misure atte a promuovere l'autosufficienza,
          devono accrescere le opportunità occupazionali (ad esempio: miglioramento delle
          capacità professionali, consulenza in materia di occupazione, promozione del
          lavoro autonomo),
          devono essere imperniate essenzialmente su aree socialmente ed economicamente
          svantaggiate o su problematiche chiave attinenti la dimensione socioeconomica dei
          processi di esclusione.
                                               29
 ---pagebreak---                                                                                  ALLEGATO 2
                                  INCIDENZA FINANZIARIA
1.   DENOMINAZIONE DELL'AZIONE
Azione comunitaria per combattere l'esclusione e promuovere la solidarietà (1994-1999).
2.   LINEA DI BILANCIO
B3 - 4103: Azioni di lotta contro la povertà
3.   BASE GIURIDICA
Applicazione dell'articolo 235 del trattato CEE. Nel luglio 1993 la Commissione introduce una
proposta che dovrebbe essere seguita da una nuova decisione del Consiglio per la fine
del 1993.
4.   DESCRIZIONE DELL'AZIONE
4.1  Obiettivo del programma proposto è promuovere l'integrazione economica e sociale dei
     gruppi meno favoriti, sviluppare la solidarietà e la partecipazione attiva dei cittadini.
Gli obiettivi prefissati dal programma sono i seguenti:
      1.    contribuire alla definizione di strategie di prevenzione e di rimedio per sovvenire
            alle necessità dei gruppi meno favoriti tramite una serie di azioni modello
            innovatrici a livello locale;
     2.     contribuire allo sviluppo di strategie ài prevenzione e di rimedio per sovvenire alle
           necessità dei gruppi meno favoriti tramite una serie di azioni modello innovatrici
            a livello nazionale o regionale;
     3.     contribuire allo sviluppo di reti transnazionali di progetti attivi intesi a promuovere
            l'integrazione economica e sociale e la solidarietà;
     4.     precisare e divulgare dimensioni e caratteristiche dei processi e delle situazioni
            dell'esclusione socio-economica e promuovere dibattiti pubblici e specialistici in
            merito alle questioni inerenti al problema;
     5.     conferire una coerenza d'insieme al programma e al positivo interscambio con altre
            politiche e programmi comunitari attraverso disposizioni generali di coordinamento
            e di gestione, inclusi il sostegno e la valutazione dell'organizzazione e dello
            sviluppo.
4.2  La durata dell'azione è di cinque anni e mezzo, dall'1.7.1994 al 31.12.1999.
                                                 30
 ---pagebreak--- 5.    CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE
       5.1. Spese non obbligatorie
       5.2. Stanziamenti dissociati
       5.3. Natura delle entrate: nessuna
6.     NATURA DELLE SPESE O DELLE ENTOATE
       6.1. Spese al 100%: per attività relative a contratti per prestazioni di servizi (spese per
       studi, riunioni d'esperti, conferenze e seminari, formazione, coordinamento e sostegno
       dell'informazione e della diffusione, attività di consulenza e sostegno direttamente
       collegate alla realizzazione dell'obiettivo dell'azione del quale sono parte integrante,
       escluse le spese di gestione di tali azioni o di amministrazione generale). Ciò rientra
       nella gestione del programma che compete alla Commissione.
       6.2. Sovvenzione nel quadro d'unfinanziamentocon altre fonti del settore pubblico e/o
       privato
       Compartecipazione finanziaria comunitaria pari al 50% delle spese (60% nelle regioni
       di obiettivo 1, 2 e 5b dei Fondi strutturali) a integrazione dei finanziamenti pubblici e/o
       privati per quanto concerne le azioni modello in fase operativa. Le reti transnazionali
       saranno finanziate fino ad un massimo del 90% della spesa ammissibile.
       6.3. Abbuono di interessi: No
       6.4. Altre spese: Nessuna
       6.5. Qualora l'azione producarisultatieconomici positivi, è previsto ilrimborsoparziale
       o totale del contributo finanziario comunitario ? Si escludono "risultati economici
        >ositivi". Tuttavia, sarà richiesto, se necessario, il recupero dei pagamenti, qualora
      f 'azione non riuscisse a raggiungere gli obiettivi previsti dal contratto.
7.     INCIDENZA FTNANZARIA SUGLI STANZIAMENTI FINANZIARI
       7.1. Modalità di calcolo del costo totale dell'azione
Il costo totale dell'azione per il periodo di cinque anni e mezzo è di 121 milioni di ecu
rispetto ai 55 milioni di ecu assegnati al quinquennio del terzo programma. Tali cifre
riflettono l'intenzione di raddoppiare lerisorsedisponibili di modo che mentre un programma
quinquennale ammonterebbe a 110 milioni di ecu, un programma di cinque anni e mezzo, che
consente di far coincidere la pianificazionefinanziariacon l'anno civile,richiederàun decimo
addizionale dei 110 milioni di ecu al fine di coprire il semestre in più.
Tale aumento deriva dalla necessità di consolidare i risultati già acquisiti e di estendere il
numero delle attività sperimentali onde tener conto della crescente complessità del fenomeno
allo studio e meglio integrare il risultato delle attività sperimentali nelle attività degli Stati
membri a livello locale, regionale e nazionale.
1994
I primi sei mesi del programma rientrano nel 1994 e sono quindi pianificati in relazione al
PPB 1994 per la parte B.
II PPB 1994 indica 16 milioni di ecu per la linea B3-4103, di cui 4 milioni di ecu sono fuori
qualsiasi programma e coprono le reti di scambio e di sostegno delle ONG mentre 12 milioni
di ecu dovrebbero coprire questa fase del nuovo programma nonché fungere da
consolidamento dei risultati di "Povertà 3",
                                                 31
 ---pagebreak---     La spesa del nuovo programma nel 1994 concernerà i seguenti aspetti:
    - (a) contributi alle azioni modello e alle reti transnazionali fino a un massimo di 120.000
           ecu ciascuna (per 44 progetti locali, 19 progetti nazionali e 7 reti transnazionali) ovvero
            un totale di circa 8 milioni di ecu.
            Ciò serve ad assicurare l'effettivo funzionamento e la cooperazione in seno alle
            partnership, la messa in atto dei meccanismi amministrativi, finanziari e valutativi,
            l'esecuzione degli studi di accertamento dei bisogni, l'elaborazione di una strategia a
            medio termine e il reclutamento del personale necessario. L'esperienza fatta con
            "Povertà 3" ha dimostrato che questa fase può protrarsi fino a 16 mesi, soprattutto nei
            casi in cui gli accordi di cofinanziamento siano particolarmente complessi. Sulla base
            di tale esperienza un periodo di 6-9 mesi è ritenuto essenziale onde definire
            efficacemente le strutture, i ruoli e le responsabilità.
            Il volume dei contributi alle azioni del nuovo programma passa quindi da 8 milioni di
            ecu (per sei mesi al 90%) a 18 milioni di ecu per il cofinanziamento di un anno nel
             1995.
      - (b) 1 milione di ecu per contributi a studi legati al programma, a riunioni di esperti,
            conferenze e attività di informazione e pubblicazioni (N.B. 8 + 1 = 9 milioni di ecu
            lasciando 3 milioni di ecu per studi, relazioni di valutazione, ecc. attinenti a "Povertà 3"
            nel 1994 nella parte B).
    La spesa totale parte B, per il nuovo programma nel 1994 ammonta quindi a 9 milioni di ecu.
     1995-1999
     Il costo complessivo sarà ripartito come segue:
     Azioni modello locali                                           70 milioni di ecu
     Azioni modello nazionali                                        28,3 milioni di ecu
     Reti transnazionali                                               4,2 milioni di ecu
     Coordinamento nonché consulenza/
     sostegno all'organizzazione,
     allo sviluppo e alla valutazione
     delle azioni e delle reti                                         3,7 milioni di ecu
     Raccolta dati, studi, scambi
     di esperienze                                                     4,8 milioni di ecu
     Totale 1995-1999                                                112,0 milioni di ecu
     La spesa relativa allo sviluppo di azioni modello e di reti è stata calcolata nel modo seguente:
             Attuazione della strategia multidimensionale
             Livello locale:                 44 progetti ad un costo medio di 250.000 ecu all'anno
             Livello nazionale:              19 progetti ad un costo medio di 245.000 ecu all'anno
             Livello transnazionale:          7 reti ad un costo medio di 125.000 ecu all'anno
             Spese per studi, riunioni di esperti, conferenze e congressi, attività di informazione e
             pubblicazioni direttamente correlate con il conseguimento degli obiettivi delle misure
             di cui costituiscono parte integrante, ad eccezione delle spese derivanti dalla gestione
             di tali misure o delle spese di amministrazione generale (cfr. il commento sulla linea
             di bilancio per quanto concerne il massimo importo applicabile nell'anno corrente).
                                                      32
(5)
 ---pagebreak---  7.2   Lo stanziamento d'impegno richiesto comprende
       Milioni di ecu ai prezzi correnti
                                        1994* 1995 1996 1997 1998               1999 TOTALE
Azione modello-livello locale            5.0    12.1   13.2      14.3    14.9    15.5   73
Azione modello-livello nazionale         2.2      5.0   5.3       5.8      6.0    6.2   30.5
Reti transnazionali                      0.8      0.9   1.0       1.1      1.1     1.1    6.0
Coordinamento e sostegno
sviluppo e valutazione                   0.8      0.7   0.7       0.7      0.8    0.8     4.5
Raccolta dati, studi,
scambi di esperienze                     0.2      0.8   0.9       1.0      1.0     1.1   5.0
TOTALE PROGRAMMA                         9.0     19.5 21.1      22.9     23.8    24.7  121.0
* sei mesi dall'I.7.1994 al 31.12.1994
7.3.   Scadenzario degli stanziamenti d'impegno e degli stanziamenti di pagamento
Nella programmazione del bilancio si è badato innanzitutto a:
       dimostrare la continuità dell'impegno comunitario in materia di lotta contro l'esclusione
       sociale e quindi evitare qualsiasi soluzione di continuità tra i due programmi per quanto
       concerne i finanziamenti a progetti locali che possono essere ripresi nel nuovo
       programma (in particolare "progetti nei nuovi Lander tedeschi che sono stati avviati
       soltanto nel 1992 e che quindi, con la massima probabilità, saranno continuati nel
       nuovo programma)
       sostenere il funzionamento di strategie pluridimensionali a medio termine fornendo un
       aumento annuo progressivo che consente l'espansione delle nuove attività innovative in
       linea con gli insegnamenti tratti nelle fasi precedenti.
Oltre a questi principi, allo scadenzario e alla distribuzione degli impegni si applica la
seguente struttura:
       in ciascun anno finanziario la spesa concernente le azioni modello e le reti
       transnazionali rappresenta 92%
       in ciascun anno finanziario la spesa relativa a coordinamento, consulenza/sostegno,
       studi, informazione, formazione, seminari, riunioni di esperti, pubblicazioni e
       informazione ammonta a circa 8% della spesa relativa alla parte B.
L'aumento anno per anno è basato su una logica semplice. Si prevede che le azioni modello
aumenteranno gradualmente nei primi due anni interi rispettivamente del 9% all'anno e,
nell'ultimo anno, gli aumenti dei costi si equilibreranno. I tassi di incremento porteranno ad
un raddoppiamento della spesa per il programma, minimizzando nel contempo il rischio che
i finanziatori non siano in grado di tenervi testa. Un'altra parte della spesa non è proporzionale
al volume delle attività bensì al numero di azioni intraprese.
                                                 33
 ---pagebreak--- Nuovo programma sul l'escilisi on e. sociale, (mijionijdi ecu)
         Scadenzario previsionale dei pagamenti rapportato agli impegni (parte B)
STANZIAMENTI                 IMPEGNI                           PAGAMENTI
                                               1995    1996    1997  1998  1999  Anni seguenti
1995 stanziamenti            19.5              11.7      3.9    1.95  1.95
1996                         21.1                       12.66   4.22  2.11  2.11
1997                         22.9                              13.74  4.58  2.29  2.29
1998                         23.8                                    14.28  4.76  4.76
1999                         24.7                                          14.82  9.88
                                                34
 ---pagebreak--- 8      DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE DELLE FRODI CONTENUTE NELLA
       PROPOSTA D'AZIONE
Controllo esercitato da un gruppo di assistenza tecnica coordinato a livello europeo che
prevede resoconti finanziari provvisori e finali per ogni periodo contrattuale della durata
massima di un anno. Il secondo pagamento viene effettuato alla ricezione di un resoconto
provvisorio giudicato accertabile. Controlli in loco sistematici e casuali esercitati dai servizi
della Commissione (DG V e DG XX).
9.     ELEMENTI PER UN'ANALISI DEL RAPPORTO COSTO/EFFICACIA
9.1    Obiettivi specifici
L'azione prevede 5 obiettivi specifici descritti all'articolo 4.
La popolazione destinataria dell'azione è costituita dai gruppi meno favoriti che risentono di
processi di esclusione sociale e sono i beneficiari finali dell'azione. I beneficiari intermedi
sono i gruppi di partnership che gestiscono le azioni modello o le reti transnazionali.
9.2    Motivazione dell'azione
Stando alle stime più recenti vi sono più di 52 milioni di persone nella Comunità che versano
in condizioni di povertà, più di 3 milioni di senzatetto e 17 milioni di disoccupati, di cui la
metà è senza lavoro da più di un anno. L'attuale periodo di rallentamento della crescita
economica ha ulteriormente diversificato i processi di esclusione sociale mettendo soprattutto
in pericolo le tradizionali prassi di concertazione, solidarietà e partecipazione responsabile dei
cittadini. Nuove forme di esclusione sociale che si fanno via via più visibili inducono gli enti
pubblici e privati nonché le parti sociali ad adeguare gli approcci tradizionali in modo da tener
conto delle nuove sfide, a migliorare l'attuale grado delle conoscenze e a sperimentare prassi
innovatrici.
In tale contesto uno scambio di esperienze generalizzato per il tramite di un programma
d'azione e di un'attività di ricerca condotti a livello europeo ha già dimostrato di essere uno
strumento efficace che deve essere sviluppato ulteriormente. Il particolare valore aggiunto di
un simile programma europeo risulta chiaro se se ne considerano gli effetti derivati. Inoltre
si è visto che dal programma derivano diversi effetti di moltiplicazione che contribuiscono a
un positivo bilancio costi/benefici.
Il nuovo programma dovrà fondarsi sui lavori già condotti nell'ambito dell'attuale programma
"Povertà 3" contestualmente alla più ampia strategia della Comunità sviluppata nell'ultimo
  uinquennio per affrontare il problema dell'esclusione sociale. I suoi effetti derivati
Q ovrebbero essere della stessa natura di quelli raggiunti dall'attuale programma che sono stati
descritti nella relazione in merito alla sua attuazione. Tra essi vanno menzionati:
       lo stimolo del dibattito sulla questione dell'esclusione sociale a livello locale, regionale,
       nazionale e comunitario
       lo sviluppo, all'interno di diversi progetti, di strumenti metodologici e di buone prassi
       che si sono dimostrati utili per gli operatori attivi in altre località e in altri Stati membri
       i vantaggi derivanti da nuove reti di scambio tra le autorità locali, le organizzazioni non
       governative e le parti sociali, reti che si sono spinte più in là della mera messa in
       comune di conoscenze o delle attività di sensibilizzazione e che hanno consentito la
       formazione di nuove solidarietà e l'instaurazione di nuove prassi di lotta contro
       l'esclusione.
Inoltre, la valutazione dei punti di forza e dei punti deboli del programma "Povertà 3" ha
evidenziato :
                                                 35
 ---pagebreak---         il chiaro contributo che le idee e le esperienze del programma hanno apportato alle
        riflessioni dei responsabili delle decisioni in diversi Stati membri in cui le politiche
        nazionali di lotta contro l'esclusione sociale sono diventate più esplicite nel periodo di
        durata del programma stesso e in cui stanno emergendo diverse sinergie previste
        il contributo apportato dalle idee del programma e dalle esperienze dei progetti alle
        riflessioni a livello comunitario al punto di arricchire altre iniziative comunitarie: un
        simile programma sperimentale hapotuto esaminare e valutare la pertinenza di metodi
        e approcci che potrebbero essere efficaci anche all'interno di altre iniziative comunitarie,
        non esclusi i Fondi strutturali
        le opportunità offerte dal programma di sviluppare sinergie, nel contesto del suo
        approccio multidimensionale, tra il numero crescente di reti che si avvalgono del
        sostegno della Comunità e che coinvolgono organizzazioni non governative e parti
        sociali.
In base alle esperienze sinora raccolte il nuovo programma propone di raddoppiare l'importo
dei contributi comunitari. Esso cerca inoltre sostegno per un livello di attività che crei una
massa critica nello sviluppo di politiche e prassi. Allo stesso tempo esso rappresenta un
tempestivo e importante impegno da parte della Comunità.
Considerate le competenze e le risorse della Comunità europea, un programma di azione volto
a stimolare l'innovazione e la sperimentazione è destinato ad avere dimensioni modeste
rispetto all'entità del fenomeno della povertà e dell'esclusione sociale. La sua portata dovrebbe
essere perciò definita essenzialmente in base all'impatto e allo specifico valore aggiunto che
ci si può attendere da un simile programma coerente a sostegno e stimolo dell'innovazione.
L'impatto del programma dipende in parte dalla sua dimensione. L'attuale programma
"Povertà 3" ha dimostrato che l'impatto è proporzionale al numero degli ambiziosi progetti
locali che si adoperano in modo specifico per condurre esperimenti pertinenti alle politiche
e ai dibattiti nazionali. In particolare si sa bene che un programma che consta di quaranta
progetti, vale a dire tre o quattro per ciascuno Stato membro, può difficilmente creare la
massa critica e avere l'effetto moltiplicatore che si si potrebbero attendere da un numero di
progetti sensibilmente maggiore.
Inoltre il programma rappresenta un segnale politico della Comunità in risposta agli auspici
 e alle aspettative manifestati dai partecipanti all'attuale programma. Tali auspici e tali
 aspettative sono stati esplicitati di recente in occasione della conferenza su "Lottare contro
 l'esclusione sociale" tenutasi a Copenaghen nel giugno del 1993. I rappresentanti del
 Parlamento europeo hanno raccomandato un nuovo programma per un importo di 200 milioni
 di ecu ripartiti su un quinquennio.
 L'importo proposto rispecchia il continuo aumento della dimensione del problema
 dell'esclusione sociale, si prefigge di avere un effetto preventivo e non soltanto correttivo a
 posteriori, tiene conto della necessità di estendere la sperimentazione in modo da comparare
 e contrapporre l'efficacia delle iniziative di lotta in diversi tipi di aree (urbane/rurali), per
 diversi obiettivi delle azioni (aree/categorie di persone/nuove problematiche), a diversi livelli
 amministrativi (locale, nazionale o interregionale) e con una patecipazione più attiva delle
 parti sociali rispetto a quanto è avvenuto nel terzo programma. In particolare, l'introduzione
 di progetti "a livello nazionale" richiede che si istituiscano collegamenti più forti tra le
 innovazioni e i dibattiti a livello locale, nazionale e transnazionale.
 Fattore d'incertezza
 È importante rammentare che l'attuale contenuto delle strategie progettuali e il comportamento
 dei principali attori del programma saranno condizionati dall'evoluzione del dibattito
 sull'esclusione sociale. A tale proposito giova attirare l'attenzione sulle condizioni economiche
 generali e sulle loro conseguenze per le politiche dell'occupazione e le politiche sociali negli
  Stati membri, soprattutto per i loro aspetti legati alla lotta contro l'esclusione sociale.
                                                  36
 ---pagebreak--- 9.3    Controllo e valutazione
       9.3.1. Parametri di valutazione prescelti
Per quanto concerne i primi due obiettivi del programma (paragrafo 4: "Contribuire alla
definizione di strategie ... tramite una serie di azioni modello innovatrici" ... e, "... a livello
nazionale o regionale"), il monitoraggio e la valutazione saranno effettuati a livello locale e
saranno sia interni che esterni. I parametri saranno adeguati alla natura specifica della strategia
di ciascun progetto - determinata dalla partnership - e faranno ricorso a ricerche precedenti
per quanto concerne la valutazione dell'efficacia della strategia integrata pluridimensionale nel
suo contesto.
       Ciascun progetto effettuerà una valutazione interna (autovalutazione): il comitato
        direttivo di ciascun progetto si farà cura del monitoraggio continuo che avverrà per il
       tramite (i) di una descrizione scritta del contesto di ciascun progetto indicando i bisogni
        accertati nonché le strategie e le prassi, (ii) di un gruppo di obiettivi operativi
        esplicitamente correlati ai risultati sperati, se possibile in forma quantificata, (iii) di una
        serie di principi organizzativi comprendenti un piano per la tenuta di registri e una
        strategia della comunicazione, (iv) di una valutazione annuale dell'efficacia in relazione
        agli obiettivi e ai principi concordati e considerate le risorse a disposizione del
       progetto ...
        inoltre una valutazione esterna enucleerà i risultati pertinenti emersi dal progetto e
        evidenzerà tutte le eventuali implicazioni per uno sviluppo di politiche a livello
        regionale, nazionale o comunitario, con una particolare attenzione per l'impatto dei
        principi chiave del programma.
Per quanto concerne il terzo obiettivo del programma (reti transnazionali di progetti) i
parametri comprenderanno: realizzazione del programma di lavoro originariamente concordato,
in particolare numero e qualità dei nuovi membri aderenti, numero e qualità di eventi o di
pubblicazioni basati in parte sui pareri dei partecipanti e dei responsabili delle decisioni nel
settore strategico in questione.
Il quarto obiettivo (identificare le caratteristiche dell'esclusione sociale e stimolare dibattiti
pubblici e specialistici) sarà oggetto di valutazione a livello nazionale e comunitario. I criteri
saranno: quantità e pertinenza delle effettive nuove conoscenze acquisite per lo sviluppo di
dibattiti a livello nazionale e comunitario (sia in materia di strategie che di prassi), misura in
cui il nuovo modo di pensare influenza anche altre discussioni a livello nazionale e
comunitario come risulta da documenti ufficiali o da riviste specializzate.
II quinto obiettivo (coerenza del programma, coordinamento del programma con altri
programmi e politiche comunitari) riguarda gli aspetti dello sviluppo organizzativo sia
all'interno che all'esterno del programma. Per quanto concerne la coerenza del programma, i
valutatori esamineranno l'impatto dei criteri e delle procedure di selezione dei progetti e un
importante parametro sarà costituito dalla qualità dei contatti e degli scambi transnazionali
effettuati nell'ambito del programma e la loro capacità di portare a una modulazione più esatta
di modelli e paradigmi, a una migliore comparabilità o trasferibilità di soluzioni sperimentali
e costrutti teorici. Per quanto concerne il coordinamento, un importante criterio di valutazione
sarà dato dallo sviluppo di una vera sinergia con altre politiche comunitarie (in particolare
quelle strutturali) mediante una cooperazione pratica o l'interscambio di metodi e prassi. La
valutazione evidenzierà in particolare tutti gli eventuali legami istituiti con altre politiche
comunitarie (ad esempio istruzione, protezione sociale, parità, protezione dei consumatori).
        9.3.2. Modalità e periodicità delle valutazioni
Del monitoraggio e della valutazione si dovranno far carico tutti e tre i livelli del programma:
il livello dei singoli progetti, quello nazionale e quello comunitario. Della loro esecuzione
si occuperanno congiuntamente le azioni modello, le reti, i corrispondenti nazionali, l'Unità
di gestione e di coordinamento ed altri esperti a livello europeo ove necessario. Il personale
incaricato dell'assistenza tecnica predisporrà uno schema dettagliato per consentire di far
                                                   37
 ---pagebreak--- meglio combaciare i vari aspetti della valutazione e assicurare una migliore raffrontaci ita dei
risultati.
Ciascuna azione modello e ciascuna rete transnazionale di progetti elaboreranno una relazione
annuale sull'attuazione dei loro compiti basata sulla loro valutazione interna.
1 corrispondenti nazionali prepareranno relazioni annuali in relazione a tutti gli obiettivi del
programma con particolare riferimento agli elementi del programma che riguardano il loro
Stato membro (comprese le valutazione esterne delle azioni modello).
A livello europeo l'Unità di gestione e di coordinamento e, se del caso, altri esperti a livello
europeo, dovranno preparare una relazione sintetica annuale sullo stato di avanzamento dei
lavori basata sulle relazioni summenzionate, nonché una valutazione dell'impatto in relazione
al quarto e quinto obiettivo del programma e una valutazione dell'impatto del programma in
generale. Queste grandi relazioni conterranno un certo numero di raccomandazioni per
eventuali adattamenti delle priorità che si fossero resi necessari.
Entro il 1° luglio 1997 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento europeo una
relazione intermedia sull'attuazione e sullo stato di avanzamento del programma nel suo
complesso.
Entro il 1° luglio del 2000 la Commissione presenterà al Consiglio e al Parlamento europeo
una relazione finale sull'attuazione e sullo stato di avanzamento del programma.
9.4     Coerenza con la pianificazione finanziaria
L'azione rientra nella pianificazione finanziaria delleDG. L'obiettivo più generale nella
pianificazione finanziaria della DG che corrisponde all'obiettivo dell'azione proposta è il
capitolo B3-41: Protezione sociale e libera circolazione.
 10-    SPESE AMMINISTRATIVE (PARTE A)
 1.     AUMENTO RICHIESTO DI PERSONALE DELLA COMMISSIONE. IN CASO
        AFFERMATIVO, IN CHE MISURA?
 Per la linea B3-4103 nel suo complesso è richiesto il seguente incremento di personale nel
 1994: 1A, 1C.
 Gli effettivi supplementari provvedranno dalla programmazione delle risorse per l'anno in
 questione o dal reimpiego interno.
 2.     AMMONTARE DELLA SPESA PER IL PERSONALE E DELLA SPESA
        AMMINISTRATIVA DERIVANTE DALLA PROPOSTA D'AZIONE. METODO DI
        CALCOLO
 (p.m. escluso)
 Personale
 Importo annuale previsto per 1A e 1C          108.000 ecu
 (prezzi 1993)
 Spesa amministrativa
 Nel progetto preliminare di bilancio per il 1994 la Commissione ha già presentato un bilancio
 spese amministrative per la linea B2-4103.
 Per il 1995 e gli anni successivi, la spesa amministrativa della parte A rimarrà allo stesso
 livello.
                                                38
 ---pagebreak---                         RELAZIONE
  sull'attuazione del programma comunitario per l'integrazione
           economica e sociale dei gruppi meno favoriti
                    "POVERTÀ 3" (1989-1994)
    Decisione 89/457/CEE del Consiglio del 18 luglio 1989
(Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. L 224 del 2.8.1989)
                                39
 ---pagebreak--- INTRODUZIONE
In applicazione della decisione del Consiglio del 18 luglio 1989(1) la Commissione pone in
atto un "programma comunitario per l'integrazione economica e sociale delle categorie di
persone economicamente e socialmente disagiate", comunemente denominato programma
"Povertà 3".
Previsto per una durata di cinque anni (1989-1994) tale programma prolunga e amplia le
iniziative comunitarie anteriori che andavano sotto il nome di primo e secondo programma
europeo di lotta contro la povertà (1975-1980 e 1985-1989)(2) per mezzo dei quali la Comunità
aveva già manifestato la propria volontà di contribuire, entro i limiti delle sue competenze e
dei suoi mezzi, agli sforzi per lottare contro la povertà compiuti negli Stati membri.
Il programma "Povertà 3" si iscrive nella stessa prospettiva, ma è più ambizioso dei
programmi anteriori. Lo è anzitutto per i suoi mezzi, che sono aumentati, anche se rimangono
esigui: il bilancio di previsione ammonta a un totale di 55 milioni di ecu per il quinquennio
della sua durata, contro rispettivamente 20 milioni di ecu e 29 milioni di ecu per il primo e
il secondo programma. Soprattutto esso è più ambizioso per il suo contenuto: concepito alla
luce degli insegnamenti di questi due programmi, esso intende sostenere in maniera più
significativa l'innovazione nei metodi e nelle politiche applicate, promuovere un'impostazione
multidimensionale dell'emarginazione sociale e parallelamente pone l'accento su strategie
miranti all'integrazione sia economica che sociale delle popolazioni meno favorite, strategie
basate sulla partnership delle istituzioni pubbliche e private e svolte con la partecipazione
delle popolazioni interessate.
Evidentemente "Povertà 3" non ha né la vocazione né i mezzi per essere all'altezza dell'ampia
gamma di situazioni di povertà esistenti nella Comunità in quanto le misure e le politiche da
realizzare in merito rientrano essenzialmente tra le responsabilità degli Stati membri e delle
loro autorità nazionali, regionali e locali. Il suo obiettivo è quello di agevolare la
sperimentazione di strategie innovatrici di lotta contro la povertà, per contribuire in tal modo
all'identificazione delle prassi proficue, allo stimolo delle politiche e allo sviluppo della
discussione pubblica in tale settore. In quest'ottica esso concentra i propri mezzi su una
quarantina di progetti locali, suddivisi fra gli Stati membri della Comunità e conglobati in una
dinamica europea grazie a un'animazione transnazionale messa a punto proprio a tale scopo.
Esso contribuisce anche, con un'aliquota minima del proprio bilancio, ad attività di ricerca e
a studi statistici volti a capire meglio i processi di emarginazione sociale.
Questi progetti locali sono stati approvati dalla Commissione, alla fine del 1989, in base a
proposte presentate dagli Stati membri. Essi ricevono un contributo finanziario da parte della
 Comunità durante il quinquennio di vita del programma, purché siano finanziati anche da enti
pubblici o da associazioni private a livello nazionale, regionale e/o locale.
Essi partecipano periodicamente a incontri nazionali e transnazionali volti a favorire lo
 scambio e il confronto delle esperienze e sono sostenuti da gruppi di assistenza tecnica
 incaricati di fornire loro un aiuto adeguato in materia di sviluppo e di valutazione.
L'esperienza concreta dei progetti, le azioni di animazione e le varie pubblicazioni del
 programma contribuiscono alla visibilità di "Povertà 3" e alla sinergia dei suoi sforzi con
 quelli compiuti da altre istanze a livello nazionale e a livello comunitario.
(i)
        Decisione dei Consiglio 89/457/CEE del 18 luglio 1989 che istituisce un programma
        di azione a medio termine della Comunità per l'integrazione economica e sociale delle
        categorie di persone economicamente e socialmente disagiate, GUCE L 224
        del 2.8.1989.
 (2)
        Decisione 75/458/CEE del Consiglio del 22 luglio 1975 (GUCE L 119 del 30.07.1975)
        e 85/8/CEE del Consiglio del 18 dicembre 1984 (GUCE L 2 del 3.1.1985).
                                                 40
 ---pagebreak--- Una trentina di progetti, denominati "azioni modello", hanno dimensioni significative, giacché
riuniscono, a livello locale, un complesso di partner pubblici e privati decisi ad attuare in
comune una strategia coerente e coordinata di lotta contro la povertà; ognuno di essi riceve
dalla Comunità, a questo titolo, un contributo annuo medio che va da 250.000 a 300.000 ecu,
cioè quasi un milione e mezzo di ecu per tutta la durata del programma. Una dozzina di
progetti, denominati "iniziative innovatrici", sono più modesti: si tratta di microprogetti che
studiano risposte adeguate alla situazione di gruppi che soffrono di forme specifiche
d'isolamento, e ciascuno di essi riceve dalla Comunità, a tale titolo, un contributo annuo
medio di 50.000 ecu, cioè quasi 250.000 ecu per tutta la durata del programma.
Questi progetti evidentemente sono assai diversi, ma hanno un denominatore comune, cioè
si riconoscono nei principi chiave del programma - l'approccio multidimensional
all'esclusione sociale, la partnership correlata alla dinamica di sviluppo di un territorio, la
partecipazione dei meno favoriti - e cercano di dare a tali principi un'espressione concreta e
duratura a livello locale. Inoltre essi si inseriscono tutti in una prospettiva europea, in
particolare grazie alla partecipazione alla dinamica di scambio transnazionale avviata
nell'ambito dell'animazione del programma. Essi illustrano in tal modo lo scopo essenziale del
programma che è quello di stimolare la discussione e le politiche nazionali e comunitarie in
questo settore grazie a un sostegno alla ricerca di risposte innovatrici all'esclusione sociale,
rinforzando in tal modo la solidarietà nei confronti dei meno favoriti.
"Povertà 3" è stato avviato concretamente il 1° marzo 1990. La decisione del Consiglio del
 18 luglio 198^ ha chiesto alla Commissione di presentare, entro e non oltre il 1° luglio 1993,
una relazione sull'attuazione e sui risultati del programma (art. 10). Questo è l'oggetto del
presente documento, che rende conto di tre anni di azione e che rappresenta quindi un primo
bilancio del,programma. Esso si compone di cinque parti: la prima è dedicata agli obiettivi
del programma, la seconda alla sua attuazione, la terza ai progetti e alle loro azioni, la quarta
alla dinamica del programma e ai suoi punti di forza e di debolezza e la quinta infine alle
le/ioni che se ne possono trarre e al suo impatto.
 1° parte - GLI SCOPI DEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3"
 Più di 50 milioni di poveri, circa 3 milioni di senzatetto. 17 milioni di disoccupati» di cui la
 metà è senza lavoro da più di un anno(3) ... l'emarginazione sociale e la povertà costituiscono
 una grande sfida per gli Stati membri. Esse costituiscono una sfida anche per la Comunità nel
 suo insieme, ìa quale non potrebbe disinteressarsi di situazioni che testimoniano, con la loro
 esistenza e con la loro entità, della necessità di una costruzione europea equilibrata (§1).
 Raccogliere tale sfida presuppone un accresciuto sforzo di solidarietà. Gli Stati membri e le
 loro autorità nazionali, regionali e locali hanno perciò inserito tale problematica in diverse
 delle loro politiche La Comunità può contribuire a tale sforzo, nei limiti delle sue
 competenze e dei suoi mezzi, vale a dire in misura modesta: in base al principio di
 sussidiarietà, l'azione comunitaria in tale settore ha come scopo principale quello di sostenere
 e di integrare le iniziative avviate negli Stati membri (§2).
 I 'attuazione di programmi specifici è una delle modalità di tale azione comunitaria. Questi
 programmi hanno un oggetto limitato e non potrebbero evidentemente sostituirsi alle politiche
 nazionali, giacche sono volti a stimolare l'innovazione, specie tramite lo scambio di
 esperienze, e a favorire discussioni pubbliche quanto più ampie possibile (§3).
 Gli obiettivi particolari del programma "Povertà 3" sono l'espressione concreta, per quanto
 nguarda la lotta contro la povertà, di tale funzione di appoggio e di stimolo propria ai
 piogranimi specifici L<ssi nascono dall'esperienza dei precedenti programmi comunitari, ma
 anche dagli orientamenti comuni a numerose politiche nazionali in questo settore, le quali
 insistono sull'opportunità di un approccio globale e coerente per quanto concerne l'inserimento
 economico e sociale delle persone meno favorite (§4).
         "Verso unTuropa delle solidarietà - Intensificare la lotta contro l'esclusione sociale;
         promuovere l'integrazione", COM(92) 542 def. del 23 dicembre 1992.
                                                  41
 ---pagebreak--- 1.   La sfida della pò ve ita e dell'esclusione sociale
1.1. La povertà non è una nuova realtà e ha dato luogo, da molto tempo, a numerose
     riflessioni di ordine scientifico e di ordine politico, nonché a numerose iniziative sia
     pubbliche che private. Ma l'attenzione dell'opinione pubblica e la discussione pubblica
     su tali problemi si sono profondamente trasformate, nel corso degli ultimi tre lustri,
     nella maggior parte degli Stati membri, man mano che cambiavano le realtà della
     povertà e parallelamente la sfida che esse pongono alle società europee.
     La situazione di crisi urbana, la ricomparsa dei senzatetto, le tensioni interetniche,
     l'aumento della disoccupazione di lunga durata, l'emarginazione dei giovani che non
     sono mai riusciti a inserirsi nel mercato del lavoro, la persistenza della povertà in talune
     zone rurali, la caduta nella povertà delle famiglie molto indebitate ... sono questi i
     fenomeni nuovi, più visibili e più numerosi che in passato, che hanno provocato tale
     trasformazione della discussione sulla povertà e sull'esclusione sociale.
     La povertà non può più essere considerata, oggi come oggi, una realtà residua, pura e
     semplice eredità del passato destinata a sparire con il progresso economico e con lo
     sviluppo. Inoltre essa non può più essere considerata soltanto come assenza o
     insufficienza di risorse finanziarie che colpisce talune persone. Occorre invece
     riconoscere il carattere strutturale delle situazioni di povertà e dei meccanismi che le
     producono. Occorre anche riconoscere il carattere multidimensionale dei processi a
     causa dei quali talune persone, taluni gruppi e a volte talune zone rurali o urbane
     vengono esclusi dalla partecipazione agli scambi, alle prassi e ai diritti sociali costitutivi
     dell'integrazione economica e sociale.
     Questo provoca il ricorso sempre maggiore al concetto di esclusione sociale, che (4)    tende
     a sostituirsi, nella maggior parte degli Stati membri e a livello comunitario , al
     concetto di povertà. Parlare di emarginazione sociale significa dire che il problema non
     è più soltanto quello delle disuguaglianze tra la cima e il fondo della scala sociale
     (up/down) ma anche quello della distanza, in seno al corpo sociale, tra coloro che
     partecipano alla sua dinamica e coloro che sono respinti verso i margini (in/out);
     significa anche porre in evidenza gli effetti, in proposito, dell'evoluzione della società
     e i rischi di rottura della coesione sociale che ne derivano; significa infine dichiarare
      che si tratta di processi, sia per le persone interessate, sia in seno al corpo sociale, e
     non di situazioni rigide e statiche.
1.2. 11 23 dicembre 1992 la Commissione ha approvato una comunicazione che illustra la
     sfida rappresentata dall'esclusione sociale per gli Stati membri, nonché per la
     Comunità . Tale comunicazione ribadisce che le situazioni e i processi di
      emarginazione sociale derivano in larga misura dai mutamenti strutturali registrati dalle
     economie e dalle società europee (innovazioni tecnologiche, trasformazioni del mercato
      del lavoro, indebolimento delle strutture familiari, tendenze alla frammentazione sociale,
     sviluppo dei fenomeni migratori, mutamenti dei sistemi di valori ...). Essa attira
      l'attenzione sulla crescente vulnerabilità che ne deriva per una larga fetta della
     popolazione, esposta al pericolo di esclusione sociale a motivo, in particolare, degli
      sviluppi dell'occupazione e delle strutture familiari e sociali: non esiste soltanto un
      gruppo - del resto esiguo - di persone permanentemente povere o escluse, ma anche un
      gruppo di entità sempre maggiore - e del resto eterogeneo - di persone il cui
      inserimento economico e sociale è precario e che conoscono sporadicamente o
      ricorrentemente periodi di povertà e sono minacciate dalla perdita dei vincoli sociali che
      consegue ai processi di esclusione sociale.
(4)
      Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riguardante la lotta contro
      l'eslcusione sociale del 29 settembre 1989. GU C 277 del 31.10.1989
(5)
      "Verso un'Europa delle solidarietà - Intensificare la lotta contro l'emarginazione ociale,
      promuovere l'integrazione", COM(92) 542 def. del 23 dicembre 1992
                                               42
 ---pagebreak---      Queste constatazioni coincidono con l'esperienza concreta degli operatori più
     direttamente impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale - le amministrazioni, gli
     enti locali, le organizzazioni non governative in primo luogo - i quali insistono anch'essi
     sui rischi di aggravamento delle situazioni e dei processi di cui sopra. Esse bastano a
     convincere, al di là della diversità delle situazioni locali e nazionali, dell'ampiezza della
     sfida lanciata, della sua dimensione europea e dell'eco che essa suscita nell'opinione
     pubblica.
2.   L'azione comunitaria
     La lotta contro l'esclusione sociale è essenzialmente di competenza degli Stati membri
     e delle loro autorità nazionali, regionali e locali. Ma in varie occasioni la Comunità ha
     espresso la propria volontà di contribuire, nei limiti delle sue competenze e dei suoi
     mezzi, agli sforzi avviati: le iniziative comunitarie sono quindi modeste, ma riflettono
     una preoccupazione crescente; il loro sviluppo dimostra come siano state
     progressivamente identificate e riconosciute le forme d'azione comunitaria più adatte a
     garantire, conformemente alla logica della sussidiarietà, un valore aggiunto specifico a
     tale azione.
2.1. La Comunità si è preoccupata specificamente dell'esclusione sociale dalla metà degli
     anni '70 in poi. Non si trattava evidentemente di una politica, quanto piuttosto di un
     contributo limitato, avente il valore di segnale dell'attenzione concessa, nella costruzione
     europea, alla solidarietà verso le persone meno favorite. Il suo strumento principe, e per
     lungo tempo il solo, è stato il varo di programmi specifici, dai mezzi finanziari limitati,
     volti a sostenere l'innovazione e lo scambio di esperienze.
     In concreto la Comunità ha avviato, fin dal 1975, un primo programma di lotta contro
     la povertà (1975-19801 che ha contribuito a sostenere progetti pilota nell'insieme dei
     nove Stati membri della Comunità di quel tempo. Concepito al tempo della crescita
     economica, e attuato nel contesto di trisi della fine degli anni '70, questo programma
     ha contribuito, nella maggior parte degli Stati membri, all'evoluzione della riflessione
     amministrativa e politica sulla trasformazione della problematica della povertà, in tale
     nuovo contesto. Esso è stato seguito da un secondo programma (1985-1989),
     risolutamente incentrato sullo scambio transnazionale delle prassi attuate in quasi un
     centinaio di microprogetti locali. Il programma "Povertà 3" (1989-1994) ne è la
     continuazione, ma concentra i suoi mezzi sul numero ristretto di progetti più ambiziosi,
     aventi la vocazione di passare dalla fase esplorativa precedente a una fase di sviluppo
     selettivo, vale a dire di sperimentazione in grandezza naturale dei principi d'azione
     identificati nel corso dei programmi precedenti.
2.2. L'azione comunitaria si è progressivamente potenziata e diversificata, in particolare
     verso la fine degli anni '80. Tale sviluppo ha avuto luogo grazie al progresso della presa
     di coscienza pubblica dell'importanza del problema, fra l'altro a motivo della
     mobilitazione di numerso operatori di fronte al diffondersi della grande povertà.
     La Commissione si è quindi sforzata di mettere in opera un complesso di iniziative più
     ambiziose e più coerenti. Essa ha proposto, a titolo dell'applicazione della Carta dei
     diritti sociali fondamentali dei lavoratori, una raccomandazione relativa al
      riconoscimento, nei sistemi di protezione sociale, di un diritto a risorse e prestazioni
      sufficienti, raccomandazione che è stata approvata dal Consiglio il 24 giugno 1992(6).
     Tale raccomandazione non ribadisce soltanto il diritto a risorse sufficienti per vivere
      conformemente alla dignità umana, bensì anche la necessità di inserire tale diritto in una
     prospettiva globale di lotta contro l'esclusione sociale e quindi di corredarlo,
      Raccomandazione del Consiglio sui criteri relativi a risorse e prestazioni sufficienti nei
      sistemi di protezione sociale, GU n. L 245, pagg. 46-48 (92/441/CEE) del 24 giugno
      1°°2.
                                                43
 ---pagebreak---      conformemente alla risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti
     in sede di Consiglio del 29 settembre 1989, di misure adeguate di integrazione nei
     settori della sanità, dell'alloggio, dell'istruzione, dell'occupazione e della formazione,
     ecc.(7).
     Parallelamente al varo del programma "Povertà 3", la Commissione ha intensificato il
     proprio appoggio alle organizzazioni non governative, e in particolare alla loro riunione
     nell'ambito di una rete europea(8). Recentemente essa ha sviluppato a una cooperazione
     feconda con le parti sociali, le autorità locali e le loro organizzazioni europee, come
     pure con complessi di città e di organi preposti agli alloggi.
     Inoltre la Commissione ha dato vita, nell'ambito delle proprie politiche strutturali, a
     talune iniziative volte a prendere in considerazione le situazioni dei quartieri in crisi
     (FESR) e quelle dei gruppi particolarmente vulnerabili (iniziative HORIZON e NOW
     nell'ambito del Fondo sociale europeo).
     La Commissione ha inoltre agevolato la sinergia delle iniziative delle varie reti di
     operatori impegnati nella lotta contro l'esclusione sociale nella Comunità, in particolare
     grazie all'organizzazione di una serie di seminari di riflessione e di proposta. Essa ha
     istituito nel proprio seno un Gruppo interservizi incaricato di promuovere la coerenza
     delle politiche comunitarie che abbiano un impatto sull'esclusione sociale. Essa ha
     inoltre incoraggiato lo sviluppo di attività di studio e di valutazione; in seguito alla
     risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali summenzionata essa ha
     istituito un osservatorio delle politiche nazionali di lotta contro l'emarginazione sociale
     e infine ha promosso varie attività sullo sviluppo sociale urbano.
     Infine, nelle proposte relative alla revisione dei Trattati, la Commissione ha
     energicamente ribadito la necessità di intensificare la lotta contro l'esclusione sociale,
     e tale orientamento è stato ripreso dal Consiglio nell'accordo sulla politica sociale
     annesso al Trattato di Maastricht.
2.3. La comunicazione della Commissione del 23 dicembre 1992 (COM(92) 542 def.) rende
     conto di questa diversificazione progressiva delle iniziative comunitarie e propone
     progressi per una maggiore presa in considerazione dell'emarginazione sociale
     nell'ambito delle politiche generali e strutturali della Comunità. Essa rammenta che il
     valore aggiunto dell'azione comunitaria passata risiede in gran parte nel suo contributo
     allo scambio e al trasferimento di esperienza. Essa ribadisce che il riconoscimento di
     tale apporto è probabilmente una delle realizzazioni più importanti di tale azione, che
     consente di promuovere la dimensione europea della lotta contro l'esclusione sociale e
      di avviare una dinamica e una mobilitazione degli operatori interessati. In tale contesto
      di diversificazione si inseriscono ormai i programmi specifici, come il programma
      "Povertà 3", e vi svolgono le funzioni che sono loro proprie.
3.    Le funzioni dei programmi specifici
3.1.  L'attuazione di programmi specifici ha una triplice funzione.
      Tali programmi valgono anzitutto per il fatto stesso di esistere, che rappresenta un
      segnale dell'attenzione accordata dalla Comunità al problema e che favorisce quindi
      indirettamente altre iniziative comunitarie, ma anche nazionali, in questo settore (donde
(7)
      Risoluzione del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio
      del 29 settembre 1989, riguardante la lotta contro l'esclusione sociale, GU n. C 277 del
      31.10.1989.
(8)
      EAPN, European Anti-Poverty Network, Rete europea delle organizzazioni non
      governative e dei gruppi volontari impegnati nella lotta contro la povertà.
                                                 44
 ---pagebreak---     l'importanza che la Commissione attribuisce alla visibilità di tali programmi, a livello
    sia nazionale che europeo, che una delle condizioni della loro funzione di siimojo).
    Tali programmi valgono anche grazie al loro contenuto sperimentale: il loro obiettivo
    principale non è quello di sovvenzionare, come se fossero un fondo, azioni eterogenee,
    per utili che siano; esso è quello di contribuire all'identificazione e alla convalida di
    metodi e di politiche adeguati alle attuali forme di emarginazione sociale e in
    particolare al suo carattere multidimensional (donde l'importanza che la Commissione
    attribuisce all'esemplarità dei progetti approvati e alla loro valutazione).
    Infine tali programmi hanno la funzione di contribuire al trasferimento di know-how e
    di prassi profìcue e alla strutturazione di reti di operatori impegnati in scambi
    transnazionali in base a esperienze concrete relativamente comparabili (donde
     l'importanza che la Commissione attribuisce sia alla coerenza complessiva del
    programma, sia alla sua animazione europea).
32   Grazie a tali funzioni i programmi specifici si distinguono nettamente dai fondi. Essi
     implicano una presenza attiva della Commissione presso gli operatori in loco, in uno
     spirito di partnership, in particolare per manifestare l'impegno comunitario, per ribadire
     la coerenza d'insieme che si persegue e per contribuire alla valorizzazione delle
    esperienze di ciascun operatore.
     Fssi implicano anche la creazione di strutture di animazione e di assistenza tecnica
     specifica, in particolare per favorire l'esemplarità dei progetti, la qualità della loro
    gestione, il rigore della loro valutazione e la pertinenza dei loro scambi transnazionale.
     Essi implicano infine una cooperazione energica con gli Stati membri, non soltanto per
     agevolare lo sviluppo ottimale dei programmi, ma anche per diffondere nella misura del
     possibile l'impatto dei progetti e dei programmi in termini di stimolo delle politiche e
     di trasferimento delle prassi ottimali.
     L'interesse di tali programmi non deve quindi essere valutato col metro dei mezzi
     stanziati, che sono assai modesti e non paragonabili a quelli dei Fondi strutturali, bensì
     risiede nel contributo di ordine metodologico e politico che essi sono suscettibili di
     arrecare, e per tale motivo gli operatori che partecipano a tali programmi condividono
     obblighi comuni e una viva preoccupazione circa la qualità.
4.   Gli obiettivi specifici di 'Povertà 3"
4 1  I due primi programmi comunitari di lotta contro la povertà presentavano soprattutto
     un carattere esplorativo: essi consistevano essenzialmente in un insieme di microprogetti
     locali, assai eterogenei e diversi, anche se partecipavano a una animazione nazionale
     (primo programma) o transnazionale (secondo programma).
     "Povertà 3" si basa sulla constatazione che è possibile passare da questa fase esplorativa
     a una fase di sviluppo selettivo, vale a dire alla convalida dell'efficacia dei principi
     d'azione basati sulle esperienza precedenti. Tali principi d'azione sono l'approccio
     multidimensionale alla povertà, la partnership delle istituzioni a livello locale e la
     partecipazione delle popolazioni interessate. Scopo del programma è di attuare tali
     principi a livello locale agganciandoli alla dinamica di sviluppo di un territorio.
     "Povertà 3" è quindi costituito da progetti pilota non numerosi, ma di entità
     significativa, svolti per iniziativa locale e unificati da tali principi d'azione comuni.
     L'apporto di "Povertà 3" alla definizione di metodi e di politiche adeguati presuppone
     che sia evidente l'efficacia di tali principi d'azione, vale a dire che il successo di
     "Povertà 3" si basa in ampia misura sul valore dimostrativo dei progetti approvati.
     Conformemente a questo orientamento fondamentale, "Povertà 3" concentra i suoi
     mezzi su un numero limitato di progetti. Tale opzione è coerente con la scelta di
     avviare l'attività comunitaria in una fase di sviluppo selettivo. Essa rappresenta anche
     una scommessa sull'iniziativa locale, e in particolare sulla capacità degli operatori
     locali a dar vita a una partnership efficiente, a elaborare una strategia coerente, a gestire
                                                45
 ---pagebreak---        rigorosamente un bilancio relativamente esiguo e a servire come esempio significato su
       scala nazionale.
       Tale scommessa illustra, da parte della Comunità, la sua strategia di partnership con gli
       enti locali e nazionali. Essa presuppone evidentemente che gli operatori non considerino
       il programma come una semplice occasione di finanziamento di azioni locali e che si
       dedichino invece a contribuire, con le loro esperienze, all'arricchimento della riflessione
       nazionale e comunitaria e all'approfondimento dei principi del programma in quanto
       tale.
4.2.   1 tre principi chiave del programma "Povertà 3" sono i seguenti:
             l'impostazione multidimensionale; tale principio deriva dalla constatazione del
             carattere multi di mensionale della povertà e dell'esclusione sociale, che non si rifa
             soltanto all'insufficienza delle risorse finanziarie e che si nota anche nei settori
             dell'alloggio, della formazione, dell'occupazione, dell'istruzione, de][SL salute,
             dell'accesso ai servizi, ecc.; esso implica l'attuazione di strategie coerenti e di
             sinergie adeguate alle peculiarità delle situazioni locali o nazionali, e non la
             semplice giustapposizione di azioni isolate, reciprocamente estranee o accozzate
             in maniera caotica;
             la partnership; tale principio è l'espressione istituzionale dell'impostazione
             multidimensionale, nonché il suo strumento pratico; tale impostazione può essere
             infatti sviluppata soltanto se un'azione comune riunisce l'insieme degli attori chiave
             dell'intervento relativo ai vari settori menzionati; la partnership implica una
             corresponsabilità degli attori interessati per quanto riguarda il successo globale
             dell'azione svolta e presuppone che tali operatori siano in grado di definire, al di
             là dei rispettivi interessi, o magari delle loro divergenze, una strategia comune e
             consensuale;
              la partecipazione; tale principio nasce dalla constatazione che l'emarginazione
              sociale è anche la dipendenza, o addirittura la passività, nei confronti delle
              istituzioni e, più in generale delle decisioni prese dagli altri, parallelamente, tale
             principio ribadisce che il coinvolgimento attivo delle popolazioni interessate in un
             processo d'integrazione è sia la condizione che la manifestazione del suo successo,
             più in generale esso si inserisce in una prospettiva di promozione del ruolo dei
              cittadini e della democrazia, secondo cui le popolazioni interessate debbono essere
              attori e partner a parte intera delle politiche svolte.
        Questi tre principi si ritrovano, in forma e in misura diverse, in talune politiche sociali
        innovatrici svolte negli Stati membri. La loro pertinenza è rammentata nella risoluzione
        del Consiglio e dei Ministri degli affari sociali riuniti in sede di Consiglio del
        29 settembre 1989. Il programma "Povertà 3" non ne ha quindi il monopolio Esso
        intede invece sistematizzarne l'attuazione a livello locale, senza peraltro sottovalutarne
        le difficoltà. Per tale motivo il programma non concede soltanto mezzi finanziari, ma
        anche un'assistenza tecnica e un aiuto allo sviluppo dell'azione e alla sua valutazione
        permanente. Per tale motivo il programma intende anche permettere l'identificazione
        delle prassi proficue, vale a dire delle modalità concrete secondo cui tali principi
        possono essere applicati durevolmente ed efficacemente. Infine il programma ha lo
        scopo di favorire il trasferimento delle modalità di azione a livello sia nazionale che
        europeo.
                IF parte - L'ATTUAZIONE PEL PROGRAMMA 'POVERTÀ 3 "
 L'attuazione del programma "Povertà 3" è collocata sotto la responsabilità della Commissione,
 che ha creato a tale scopo strutture di decisione, di gestione e di animazione concepite per
 garantire al meglio l'articolazione fra la dimensione locale, quella nazionale e quella
 comunitaria del programma (§ 1 ).
                                                   46
 ---pagebreak--- L'attuazione di "Povertà 3" è stata avviata immediatamente di seguito alla decisione del
Consiglio, affinché potessero essere effettuate la selezione dei progetti e la creazione delle
strutture del programma secondo un calendario che garantisse nella misura del possibile la
continuità tra la fine del secondo programma (novembre 1989) e il varo del terzo (marzo
1990)(§2).
La Commissione si è sforzata di agevolare un progressivo svolgimento dell'attività del
programma, entro i limiti dei vincoli amministrativi e finanziari derivanti dal carattere annuo
degli stanziamenti di bilancio che si applica al programma (§3).
1.     Le strutture di decisione, di gestione e di animazione del programma
 1.1.  Il programma è posto sotto la responsabilità della Commissione.
       Conformemente alla decisione del Consiglio, essa è coadiuvata da un comitato
       consultivo composto da rappresentanti designati da ciascuno Stato membro per
       assicurare il controllo del programma (si tratta quasi sempre di rappresentanti dei
       ministeri nazionali degli affari sociali).
       La Commissione ha richiesto l'aiuto di un gruppo internazionale di consulenti incaricato
       di fornirle assistenza tecnica per la gestione e l'animazione del programma. Tale gruppo
       effettua, in base alle istruzioni della Commissione, l'insieme dei compiti tecnici connessi
       alla gestione amministrativa e finanziaria delle sovvenzioni concesse a titolo del
       programma. Esso assicura anche il coordinamento europeo dell'animazione del
       programma, in particolare per quanto riguarda gli scambi transnazionali, la valutazione,
       le pubblicazioni e la ricerca. La struttura di gestione di tale gruppo è basata a Lilla
       (Francia). I suoi membri, assunti a tempo parziale, sono basati in Germania, in Francia,
       in Irlanda e in Portogallo. Essi formano tutti insieme l'Unità centrale (UC) del
       programma.
       Tale Unità centrale coordina una rete di consulenti nazionali incaricati di fornire un
       aiuto tecnico ai progetti, di contribuire alla dinamica nazionale del programma e di
       partecipare alla sua animazione a livello comunitario. Tali consulenti nazionali sono in
       media due, a tempo parziale, per ciascuno Stato membro, e questa funzione può variare
       a seconda della grandezza dei paesi e del numero dei progetti in questione. Questi
       consulenti costituiscono le "unità di ricerca e di sviluppo" del programma (URS)(9).
       La Commissione e l'UC tengono riunioni di lavoro assai frequenti (in media una volta
       al mese e con periodicità variabile a seconda delle necessità); vi sono poi contatti
       bilaterali tra i servizi della Commissione e taluni membri dell'Unità centrale. La
       Commissione, l'UC e le URS hanno riunioni di lavoro della durata di due giorni tre
       volte all'anno. Inoltre vari incontri dedicati all'animazione del programma
       contribuiscono alla comunicazione interna fra gli operatori.
 1.2.  Tali strutture riflettono, nel processo decisionale, la cooperazione che la Commissione
       intende sviluppare con gli Stati membri. Esse riflettono anche, per quanto concerne
       l'attuazione del programma "Povertà 3", obiettivi specifici della sua animazione, allo
       scopo di garantire, in linea di massima:
             la sua esemplarità in termini di qualità dei progetti di gestione, di dimostrazione
             della pertinenza dei principi chiave del programma e di contributo all'elaborazione
             di proposte politiche e metodologiche;
             la sua coerenza globale in quanto programma e in quanto programma europeo;
             la sua visibilità sulle scene nazionali ed europea.
w      I membri delle URS sono nominati dalla Commissione d'accordo con lo Stato membro
       interessato. In taluni casi essi operano nello stesso istituto; in altri casi appartengono
       a istituti diversi.
                                                  47
 ---pagebreak--- 1.3. La strategia che sottende l'organizzazione dell'animazione del programma si basa su due
     principi:
           il primo principio è quello di riconoscere la necessità di garantire ai progetti
           un'assistenza tecnica significativa, che comprende il sostegno all'autovalutazione,
           l'aiuto alla definizione delle strategie, alla programmazione e alla gestione delle
           attività, nonché il sostegno all'informazione e alla comunicazione allo scopo di
           assicurare la visibilità nazionale dei progetti e del programma.
           É questa la funzione principale delle URS e il successo di essa condiziona la
           possibilità di elaborare, sulla base di esperienze effettive, le proposte di ordine
            politico o metodologico che si attendono dal programma. Le URS sono state
            concepite come unita che riuniscono competenze ed esperienze sia teoriche che
            pratiche.
            Il secondo principio consiste nel fare della dimensione europea del programma una
            preoccupazione comune all'insieme degli operatori.
            Tale dimensione europea non si limita infatti all'organizzazione di scambi
            transnazionali fra i progetti, ma passa anche attraverso le pubblicazioni e, più in
            generale, le attività aventi come oggetto la visibilità del programma in quanto
            programma europeo, nonché attraverso gli scambi bilaterali tra i progetti e la
            comunicazione curetta fra tutti gli operatori del programma, e infine attraverso
            l'organizzazione della coerenza interna del programma in quanto tale, vale a dire
            la strutturazione delle URS in quanto rete europea, più in generale la strutturazione
            del programma stesso in quanto rete di iniziative, di esperienze e di attori.
            Spetta allXFC coordinare l'animazione europea. Le URS vi collaborano attivamente,
            tanto più che l'esperienza del secondo programma ha dimostrato la necessità di
            promuovere congiuntamente la visibilità nazionale e la visibilità europea del
            programma stesso.
1.4. Occorreribadireche le strutture di attuazione del programma sono assai decentralizzate
     in termini di mezzi, anche se sono centralizzate, dal punto di vista decisionale, a livello
     della Commissione. I mezzi del programma sono infatti suddivisi come segue (bilancio
     previsionale):
               Progetti locali                                                41,05 milioni di ecu
               Studi e                         ricerche                         4,95 milioni di ecu
               Gestione, animazione, pubblicazioni                              9,00 milioni di ecu
               (di cui URS 3,5 milioni di ecu)
                                                                              55,00 milioni di ecu
2.    Il calendario dell'attuazione del programma
      Una delle preoccupazioni della Commissione e degli Stati membri, nel 1989, è stata
        uella di evitare una soluzione di continuità fra la fine del secondo programma e il varo
      3 el terzo. Tale preoccupazione non derivava soltanto dal desiderio di evitare che taluni
      progetti nati dal secondo programma e accolti in "Povertà 3" registrassero
      un'interruzione del finanziamento comunitario (del resto tali progetti erano poco
      numerosi, data la differenza fra i due programmi), quanto piuttosto dalla preoccupazione
      di rendere evidente la continuità dello sforzo comunitario a favore delle persone
      svantaggiate. In proposito occorre rammentare che quattro anni avevano diviso la fine
      del primo programma dal varo del secondo e che tale intervallo era stato sentito come
      un disimpegno della Comunità piuttosto che come una necessità tecnica.
      Parallelamente al processo di discussione in seno al Consiglio, la Commissione aveva
      avviato la preparazione concreta del programma. Non appena il Consiglio ha adottato
      la sua decisione, la Commissione ha quindi potuto dar via simultaneamente alla
      selezione dei progetti e alla costituzione delle strutture di gestione del programma.
                                                 48
 ---pagebreak--- 2.1.   La decisione del Consiglio prevedeva che i progetti fossero presentati alla Commissione
       dagli Stati membri e fossero stati elaborati di comune accordo fra lo Stato membro
       interessato e gli enti pubblici o privati da esso designati (articolo 5). La Commissione
       ha quindi posto a disposizione degli Stati membri, nel luglio 1989, un documento
       particolareggiato in cui si spiegavano, ai progetti candidati al programma, gli
       orientamenti del programma stesso e il contenuto delle candidature. Era stato deciso che
       ciascuno Stato membro avrebbe proceduto, secondo le proprie modalità, a una
       preselezione dei progetti e avrebbe presentato quindi alla Commissione soltanto un
       piccolo numero di essi, sei-otto al massimo.
       Tenuto conto della data della Decisione da un lato e dei termini richiesti dalle
       procedure di selezione e di concertazione interne agli Stati membri dall'altro lato, la
       Commissione ha ricevuto le proposte degli Stati membri nei corso del mese di ottobre
       del 1989. Essa le ha esaminate con l'aiuto di esperti indipendenti nel novembre del
        1989. Previa consultazione degli Stati membri, che ha avuto luogo all'inizio di dicembre
       del 1989, la Commissione ha proceduto alla selezione definitiva. Alla fine di dicembre
       dei 1989 essa ha informato i progetti approvati, specificando loro che i contratti relativi
       al contributo comunitario sarebbero stati stipulati con effetto agli inizi del mese di
       marzo del 1990 e fornendo loro tutte le indicazioni necessarie circa gli aspetti finanziari
       del contributo comunitario.
       La selezione definitiva ha approvato 39 progetti, che rappresentano un contributo
       previsionale totale di 41 milioni di ecu, suddivisi come segue:
paese       B      DK      D      EL    ES     FR    IRL     IT    LUX     NL     P   UK      TOTALE
azioni      2     1      3     3      3     3     2      3     -     1     3      3             27
modello
iniziative 1       1      1     1     1     1     1     1     1            1   1    1           12
innovatrici
       La cartina che segue mostra l'ubicazione di tali progetti. (In seguito all'unificazione
       tedesca, nel 1992 il programma ha approvato tre progetti dei nuovi Lander, anch'essi
       compresi sulla cartina).
                                                 49
 ---pagebreak--- 50 ---pagebreak---      Occorre ribadire che la suddivisione dei progetti fra gli Stati membri tiene conto sia
     delle loro dimensioni, sia della necessità di un sempre maggiore sforzo a favore dei
     paesi meno sviluppati. Inoltre, per quanto riguarda i progetti ubicati nelle regioni meno
     favorite, la Commissione ha accettato di contribuire alle spese dei progetti fino a
     concorrenza di un massimo del 55%, e non del 50%, come è norma generale
     nell'ambito del programma.
     Occorre inoltre ribadire che la Commissione aveva proposto agli Stati membri di tener
     conto, all'atto di organizzare la propria selezione, delle possibili interazioni tra tali
     progetti e le politiche nazionali. In vari paesi la selezione nazionale riflette quindi gli
     orientamenti di taluni programmi nazionali di lotta contro la povertà e l'emarginazione
     sociale, ad esempio in Danimarca, in Spagna, in Francia, nei Paesi Bassi o in
     Portogallo.
2.2. La costituzione delle strutture di animazione del programma è stata effettuata, nel corso
     del secondo semestre del 1989, in base a due decisioni complementari. Da un lato la
     Commissione ha pubblicato nella Gazzetta Ufficiale un bando di gara per il compito
     generico di assistenza tecnica connesso all'attuazione del programma a livello europeo;
     l'Unità centrale ha potuto in tal modo essere assunta a partire dal dicembre 1989 e
     occuparsi delle attività preliminari al varo concreto del programma (procedure
     amministrative e contrattuali, organizzazione di un seminario di lancio con i progetti
     approvati, ecc.). D'altro lato la Commissione ha scelto, d'accordo con ciascuno degli
     Stati membri, i consulenti delle unità di ricerca e di sviluppo, che sono entrati in
     funzione a partire dal marzo del 1990, vale a dire contemporaneamente all'inizio del
     sostegno fornito ai progetti.
2.3. "Povertà 3" è anzitutto un programma d'azione, ma comporta anche una componente
     "ricerca", il cui bilancio è esiguo (non più di 9% del bilancio totale) e che è stata
     avviata secondo un calendario distinto da quello dell'avvio della componente "azione".
     Da un lato la Commissione ha avviato la definizione di un programma di lavori
     statistici discusso con gli Istituti nazionali di statistica; d'altro lato essa ha messo a
     punto un programma di ricerche transnazionali, i cui orientamenti sono stati discussi
     con gli Stati membri e con i consigli nazionali delle ricerche interessati ai fini della
     preparazione di un bando di gara specifico relativo alle priorità di ricerca così definite.
2.4. Il lancio ufficiale del programma è stato effettuato nel corso di un importante seminario
     che ha avuto luogo a Bruxelles alla fine di marzo del 1990 e a cui hanno partecipato
     i progetti, le URS, l'UC, il Comitato consultivo e la Commissione.
3.    Le tappe e i momenti salienti del programma
      "Povertà 3" è ambizioso per quanto riguarda la qualità dei progetti, da un lato, e la
     coerenza del programma in quanto tale, dall'altro lato. Occorreva quindi prevedere una
     certa progressività del suo avvio. La Commissione lo ha fatto nell'ambito delle proprie
     procedure amministrative e tenendo conto di taluni vincoli cronologici cui non poteva
     sottrarsi.
3.1. Indipendentemente dall'attenzione concessa dagli Stati membri e dalla Commissione alla
     qualità dei progetti approvati, non era evidentemente possibile sperare che questi ultimi
     fossero subito in grado di dimostrarsi pienamente operativi, vale a dire che disponessero
     fin dal marzo del 1990 di strutture di partnersnip solide, di strategie adeguate e
     innovatrici, di gruppi di operatori qualificati, di accordi finanziari stabili, ecc.
     Era stato inizialmente stabilito, d'accordo con gli Stati membri, che il primo anno del
     programma sarebbe stato, per i progetti, una fase di definizione della durata di dodici
     mesi. A motivo di vincoli amministrativi connessi ai calendari degli impegni di
     bilancio, il primo contratto offerto ai progetti ha avuto la durata di sette mesi e il
     secondo di nove; la fase di definizione è in realtà durata sedici mesi per la maggior
     parte dei progetti, in particolare per quelli che presentavano le modalità di
      cofinanziamento più aleatorie.
                                               51
 ---pagebreak---      Parallelamente, nel corso della fase iniziale, è stata concessa un'attenzione privilegiata
     alla strutturazione di ciascuno dei progetti a livello locale. Le URS sono state chiamate
     a svolgere una funzione di sostegno essenziale in tale strutturazione, in particolare allo
     scopo di far sì che i progetti si dotino di strutture decisionali, di gestione e di
     valutazione adeguate e si impegnino in una programmazione quanto più realistica
     possibile delle proprie attività. La Commissione, in stretta cooperazione con l'Unità
     centrale, ha adeguato nella misura del possibile le modalità di gestione amministrativa
     e finanziaria dei programmi alle situazioni e alle difficoltà riscontrate. Essa ha inoltre
     visitato ciascuno dei progetti, per contribuire a risolvere gli eventuali problemi
     amministrativi ofinanziariaffrontati, ma anche per spiegare gli obiettivi del programma
     e contribuire alla sua realizzazione europea.
           Le strutture decisionali in seno a ciascun progetto si basano, in particolare per le
           azioni modello, sulla istituzione di una partnership a livello locale; la candidatura
           al programma imponeva di stipulare preliminarmente un accordo fra i partner del
           progetto, ma, poiché esso era stato elaborato in tempi molto brevi, occorreva
           confermarne i termini e soprattutto tradurlo in modalità effettive di cooperazione
           fra gli operatori locali;
           la gestione amministrativa e finanziaria dei progetti presuppone il rispetto delle
           norme comunitarie in materia, poco note o mal recepite dagli attori, nonostante gli
           sforzi informativi effettuati; numerosi progetti avevano evidentemente sottovalutato
           all'inizio la difficoltà di ottenere in tempo utile i cofinanziamenti necessari, e ciò
           ha pesato non poco sul loro sviluppo; inoltre taluni responsabili dei progetti non
           avevano un'esperienza preliminare in fatto di gestione di bilanci di un importo così
           alto come quello delle azioni modello, ed era quindi necessario, per quanto
           riguarda tali progetti, assumere personale più qualificato in proposito e talvolta
           imporre una gestione più rigorosa delle spese o un bilancio finanziario più
           trasparente, specie per quantoriguardal'esigenza di cofinanziamento;
           la valutazione è una componente chiave del programma, esplicitamente menzionata
           nella decisione del Consiglio; si è deciso che i progetti avrebbero costituito, in base
           alle proprie opzioni e, nella misura del necessario, con l'assistenza delle URS,
           meccanismi di autovalutazione; questa era del resto una condizione di
           partecipazione al programma. Occorreva quindi procedere concretamente a tale
           autovalutazione e parallelamente stabilire m proposito modalità di cooperazione
           con le URS che in realtà partecipavano alla valutazione del progetto in quanto tale;
           è indispensabile la programmazione realistica delle attività, tenuto conto dei
           principi di sperimentazione del programma; essa presuppone la definizione di una
           strategia coerente, l'identificazione di priorità a partire dai bisogni e la sinergia di
            iniziative che rischiano talora dirisultaredivergenti, sovrabbondanti o concorrenti
           o magari soltanto giustapposte le une alle altre; i membri delle URS sono stati
           spesso sollecitati in proposito, in particolare per agevolare la formulazione concreta
            e precisa degli obiettivi generali e la negoziazione delle priorità fra gli operatori.
3.2. Il seminario di lancio del marzo 1990 ha rappresentato un momento importante di
     affermazione dell'identità del programma "Povertà 3" in quanto tale. É stato sin da
      allora deciso di riunire annualmente i progetti, il Comitato consultivo, le URS, l'UC e
     la Commissione in seminari impegnativi che affrontitio taluni problemi chiave del
     programma. Gli argomenti scelti sono stati lo sviluppo locale nel 1991, il
      coinvolgimento delle parti sociali nel 1992, la partnership e la multidimensionalità nel
      1993.
      Oltre all'organizzazione di questi grandi incontri annui, ognuno dei quali ha riunito 150-
      250 partecipanti, e una riunione specifica dedicata alle iniziative innovatrici,
      l'animazione del programma si è concretizzata in diverse azioni:
            la pubblicazione di un bollettino interno (bilingue) e di una rivista ad ampia
            diffusione (in cinque lingue), la cui tiratura e il numero di paesi che ne beneficiano
            sono stati sempre m aumento (attualmente il bollettino è diffuso in 2.000 esemplari
            e la rivista in 5.000), nonché varie altre pubblicazioni (repertorio dei progetti
                                                  52
 ---pagebreak---             (trilingue), relazioni annue sugli sviluppi del programma (bilingue), atti dei
            seminari annui, pubblicazioni specifiche), nonché un film di presentazione del
            programma;
            l'organizzazione di riunioni di natura più tecnica e in particolare di incontri
            transnazionali per consentire ai progetti interessati di esaminare un argomento
            specifico (l'habitat, la povertà rurale, la partecipazione, l'integrazione economica,
            ecc.), connessi o no a visite bilaterali fra progetti;
            l'organizzazione di riunioni nazionali, su iniziativa dei progetti, dei membri
            dell'URS interessata e a volte del membro del Comitato consultivo interessato, allo
            scopo di costruire progressivamente la dimensione e la visibilità nazionale del
            programma.
      Questi vari aspetti di "Povertà 3" vengono attuati, sotto la responsabilità della
      Commissione, dall'Unità centrale e dai membri delle URS. I progetti, e in particolare
      taluni di essi, vi hanno preso progressivamente un posto sempre più importante, non
      soltanto per accogliere taluni incontri o manifestazioni, ma anche per dar luogo a certe
      iniziative. In proposito è significativo che tutti gli operatori di "Povertà 3" si siano
      mobilitati per inserire nella maniera migliore nel programma i progetti dei nuovi Lander
      che sono entrati a farne parte nel 1992.
 Terza parte - I PROGETTI DEL PROGRAMMA
I progetti sono la componente essenziale del programma. Essi hanno ovviamente un carattere
diversificato (§1). La loro strutturazione è avvenuta per tappe (§2) non senza che ci si
imbattesse in alcune difficoltà che, comunque, sono state per la maggior parte superate via
via (§3).
1.    Una panoramica dei progetti
1.1.  Il Programma "Povertà 3" comprende attualmente 41 progetti locali, tra i quali 29
       azioni modello e 12 iniziative innovatrici.
       a)   Ciascuna azione modello riunisce un insieme di attori e di istituzioni che si
            adoperano per definire e porre in atto assieme, su un territorio relativamente
            delimitato, una strategia coerente di integrazione economica e sociale del
            complesso dei gruppi svantaggiati che vivono in tale territorio.
            Concretamente, un'azione modello è animata da un "Comitato direttivo" che
            riunisce una o più autorità locali o regionali, uno o più organismi pubblici o para-
            pubblici attivi in settori quali la formazione, gli alloggi, la sanità, ecc., e una o più
            organizzazioni non governative; più raramente sono associate all'azione locale
            organizzazioni sindacali e associazioni padronali. Sotto l'autorità di questo
            Comitato direttivo, una task force, composta di 12-15 persone e a volte anche più,
            assicura l'attuazione della strategia del progetto.
            Questa partnership non è soltanto un principio astratto: la valutazione continua
            delle azioni condotte nell'ambito dei progetti rivela come i Comitati direttivi delle
            azioni modello raccolgano circa 300 partner locali, con una media di una dozzina
            per azione modello: le strutture di direzione dei progetti del programma mobilitano
            quindi, in particolare, un centinaio di rappresentanti di autorità locali e regionali
            nonché un centinaio di rappresentanti di organizzazioni non governative
            (cfr. allegato 1).
       b)   Le iniziative innovatrici promanano in generale da un'istituzione pubblica o da
            un'organizzazione privata particolare ed orientano spesso le loro azioni verso un
            problema sociale o una categoria di popolazione specifici; diverse di esse si rifanno
            tuttavia al principio della partnership che è uno dei principi fondamentali del
                                                  53
 ---pagebreak---             Programma e si avvicinano in diversi punti, ma in scala più ridotta e con un
            bilancio più modesto, alle azioni modello.
1.2.  Più di tre quarti dei progetti interessano zone urbane. Ma un progetto su cinque è
      portato avanti in regioni rurali fo, eventualmente, è condotto contemporaneamente nelle
      campagne e nelle cittadine delle zone rurali).
      La maggior parte dei progetti interviene su un territorio nettamente delimitato, ad
      esempio un quartiere, o un comune, o più quartieri contigui, origuardauna popolazione
      da 20.000 a 50.000 abitanti, a volte anche di più (cfr. allegato 1). Alcuni progetti, ma
      sono rari, vengono condotti in due o tre luoghi distinti e relativamente lontani gli uni
      dagli altri.
      Questi territori d'intervento versano globalmente in grandi difficoltà e sono in
      particolare contrassegnati dalla disoccupazione e dalla degradazione del contesto
      economico e sociale, anche nel caso in cui si trovino in una regione o in
      un'agglomerazione relativamente favorite.
      In ambiente urbano i progetti interessano uno o più quartieri svantaggiati. In essi il
      tasso di disoccupazione è da 2 a 4 volte più alto rispetto alla media della città o del
      paese, in particolare a causa della crisi delle attività industriali tradizionali e del declino
      delle piccole imprese (Charleroi, Girona, Limerick, Amburgo, Anversa, ...). Il livello
      di qualificazione dei loro abitanti è basso. In essi l'ambiente abitativo è spesso mediocre
      e caratterizzato dalla vetustà o dal degrado (Calais, Liverpool, Porto) o dall'insufficienza
      delle infrastrutture e delle attrezzature urbane (Roma). Diversi quartieri o comuni
      presentano inoltre un'alta concentrazione di immigranti e di minoranze etniche
      (Salonicco, Liverpool) o costituiscono il luogo di raccolta delle persone in cerca di asilo
      e dei rifugiati (Perama, Berlino). Molti si trovano a dover affrontare i problemi legati
       alla delinquenza, alla tossicomania, all'alcolismo e alla prostituzione (Copenaghen,
       Edimburgo, Porto, Huelva, Lisbona).
       In ambiente rurale i progetti operano in contesti locali che sono soprattutto
       contrassegnati da insufficienti prospettive di sviluppo locale. Le attività e le strutture
       di produzione tradizionali generano, soltanto redditi bassi e troppo pochi posti di lavoro
       (Connemara). L'esodo dalle campagne, in particolare dei giovani e dei lavoratori
       qualificati, determina il progressivo invecchiamento della popolazione (Burgos,
       Maniagua, Connemara). La desertificazione delle campagne, l'isolamento, il ritardo di
       sviluppo o il declino delle attività tradizionali si affiancano a condizioni abitative
       scadenti e a carenze di infrastrutture e di comunicazioni oltre all'assenza o allo scarso
       livello dei servizi sociali, sanitari, educativi e culturali (Almeida, Palermo).
 1.3.  Conformemente al principio di multidimensionalità del programma, la maggior parte dei
       progetti comporta attività diversificate che associano ad esempio le azioni di formazione
       professionale, il sostegno alla creazione di posti di lavoro e allo sviluppo locale, il
       miglioramento delle condizioni abitative o sanitarie e lo sviluppo dei servizi sociali.
       Tuttavia l'importanza relativa accordata a ciascuna di queste dimensioni e le modalità
       in base alle quali queste diverse azioni sono combinate variano molto da un progetto
       a un altro: avviene così che diversi progetti siano condotti da uno o più attori aventi
       un'esperienza e un'influenza spiccate in un campo particolare (gli alloggi o la
       formazione, ad esempio) e che tentano di ampliare la loro azione associandosi ad altri
       attori e penetrando in altri settori d'intervento (sulla base di un'analisi dei bisogni locali,
       ma anche a seconda delle possibilità obiettive di cooperazione offerte dal contesto
       locale); altri progetti costituiscono, sin dall'inizio, il raggruppamento in un insieme più
       o meno integrato di attori e di istituzioni aventi ciascuno i propri punti di forza e tesi
        a svilupparli piuttosto che ad esplorare nuovi campi d'azione.
       La formazione professionale, il reinserimento nel mondo del lavoro, la creazione di
        posti di lavoro o lo sviluppo locale sono tutti settori d'azione interessati dalle azioni
        modello (e anche dalla maggior parte dei progetti, iniziative innovatrici comprese). Le
        iniziative portate avanti in questi settori chiave dell'integrazione economica sono a volte
        modeste, ma hanno una notevole intensità in più di un progetto su due. L'ambiente
                                                   54
 ---pagebreak---      abitativo, l'istruzione e la sanità sono altri tre campi d'azione importanti nell'ambito dei
     progetti, e circa un progetto su due consacra una parte significativa dei propri sforzi
     all'uno o all'altro o almeno ao! uno di tali settori.
     Queste attività sono associate in modo estremamente variabile e, in alcuni casi,
     rimangono ancora poco integrate le une con le altre. Esse sono a volte concepite al fine
     di costituire un dispositivo globale e coerente sulla scala del territorio dell'azione in
     questione e dell'insieme della sua popolazione. In altri casi essi sono piuttosto concepite
     al fine di rispondere a bisogni propri di determinate categorie di popolazione: i
     disoccupati di lunga durata, i giovani in situazione difficile, le famiglie
     monoparentali, ecc.
     L'approccio "territoriale" è più frequente tra le azioni modello, espressamente concepite
     con questa impostazione locale anche se poi esse tengono anche conto dei bisogni
     particolari dei diversi gruppi di abitanti; l'approccio per "categorie" è più frequente tra
     le iniziative innovatrici che sono concepite in relazione a problematiche specifiche.
     Queste logiche d'azione rispecchiano tuttavia anche le diverse tradizioni nazionali nel
     campo delle politiche sociali, in particolare il loro grado di decentralizzazione, la loro
     aspirazione a mirare il loro intervento su determinate categorie e i principi del loro
     coordinamento territoriale.
2,   La progressiva costruzione di interventi coerenti
     Il programma ha recato un sostegno ai progetti a partire dal marzo del 1990. Per la
     stragrande maggioranza dei progetti, l'inizio del programma ha contrassegnato l'inizio
     di una fase di strutturazione progressiva: erano rari infatti i progetti preesistenti in
     quanto tali al programma, e la maggior parte di essi costituivano creazioni ex-nihilo (un
     caso su tre) o l'estensione a nuove attività di una partnership esistente (un caso su aue
     circa) (cfr. allegato 1).
     Nell'ambito di questa progressiva opera di strutturazione, il principio posto in atto è
     stato quello della partnership. É su questa base che sono stati via via definiti i progetti
     e che sono state poste in atto strategie globali e coerenti, vale a dire multidimensionali.
     Il terzo principio chiave del programma, la partecipazione, ha iniziato a svilupparsi
     realmente soltanto dopo la stabilizzazione dei progetti e la strutturazione della loro
     partnership e della loro strategia.
2.1. La costruzione della partnership
     La partnership a livello locale è stata indicata sin dall'inizio quale uno dei principi
     fondamentali di "Povertà 3" in quanto era ritenuta lo strumento più appropriato per la
     messa in atto di risposte adattate al carattere multidimensionale del processo di
     esclusione sociale: i candidati al programma, in particolare le azioni modello, erano
     tenuti a concepire e realizzare il loro progetto nel contesto di un impegno comune di
     partner nel contempo pubblici e privati.
     Fare della partnership il modello organizzativo delle azioni locali non era una faccenda
     scontata. In alcuni paesi il termine stesso di partnership era relativamente oscuro, se non
     addirittura ignoto, alla maggior parte degli attori e l'ambizione di far lavorare insieme
     attori pubblici e attori privati costituiva una significativa innovazione rispetto alle prassi
     tradizionali, se non addirittura una rivelazione e una sfida nei confronti delle
     disposizioni amministrative e regolamentari.
     Inoltre, anche nei paesi che avevano introdotto nelle loro politiche sociali questo
     riferimento alla partnership, la sua realizzazione effettiva poteva scontrarsi contro
     diversi ostacoli, come ad esempio rivalità istituzionali o rigidità amministrative.
     La partnership è stata a volte considerata, inizialmente, quale semplice obbligo
     contrattuale (riunire formalmente dei partner in seno ad un Comitato direttivo onde
     ottenere ilfinanziamentocomunitario e quindi spartirselo) e non come un principio di
                                                 55
 ---pagebreak---      cooperazione nel contempo istituzionale, finanziaria e operativa. E stato necessario fare
     opera didattica, nel contesto dei progetti, per convincere i decisori e gli operatori
     dell'importanza di una partnership di progetto e non di una mera partnership finanziaria.
     É stato inoltre necessario uno sforzo d'immaginazione per elaborare forme di
     cooperazione adattate ai contesti locali e nazionali e per negoziarle con gli attori
     interessati. Le Unità di ricerca e sviluppo (URS) hanno spesso svolto un ruolo
     essenziale nel promuovere la ricerca di questa strutturazione della partnership locale
     incoraggiando nel contempo a sormontare le esitazioni iniziali.
     Lo sviluppo della partnership si è nettamente intensificato a partire dal 1991. La
     Commissione e l'Unità centrale hanno organizzato, di concerto con le URS, una sene
     di visite ai progetti onde allacciare contatti diretti con i partner locali e rafforzare la
     cooperazione tra questi ultimi in merito a determinati obiettivi del programma In
     seguito a ciò diversi progetti hanno potuto ristrutturare le loro prassi di partnership,
     istituzionalizzare i loro sistemi decisionali e, nel contempo, schiudere nuove vie, a volte
     ufficiose, alla partecipazione delle associazioni e, in misura minore, delle parti sociali
2.2. La multidimensionalità
     Il principio di multidimensionalità deriva dalla presa d'atto del fatto che l'esclusione
     sociale e la povertà sono fenomeni complessi e multiformi legati a cause sia
     economiche che sociali; tale principio stabilisce che le azioni da condurre debbano
     proporre, in modo coerente e globale, iniziative di integrazione che tengano conto di
     tutti gli aspetti della vita delle popolazioni interessate.
     Questo principio di multidimensionalità si è imposto anch'esso, per i progetti, come una
     vera e propria sfida: esso implicava infatti di adoperarsi per assicurare la coerenza e la
     sinergia delle azioni, piuttosto che la moltiplicazione di iniziative sparpagliate e
     puramente giustapposte.
     Anche in questo caso il principio di multidimensionalità è stato compreso e posto in
      atto soltanto progressivamente, e in misura ineguale. Inizialmente è stata
     l'accumulazione di attività ad averla vinta su un approccio integrato. La proliferazione
     delle attività nell'ambito di numerosi progetti ha a volte dato l'impressione che i loro
     promotori temessero di non agire abbastanza e in tutti i campi per le popolazioni
     svantaggiate o di non avviare un numero sufficiente di azioni per giustificare i bilanci
     loro assegnati.
     Questa proliferazione iniziale ha diversi motivi: le condizioni di avviamento del
     programma, gli obblighi di cofinanziamento dei progetti e le difficoltà della partnership.
     In un primo momento la maggior parte dei progetti è diventata operativa prima di aver
      definito con precisione una strategia globale: da un lato occorreva tempo per definire
     tale strategia, in particolare allorché essa presupponeva uno studio preventivo o
      negoziazioni difficili tra i partner; dall'altro, la disponibilità dei finanziamenti consentiva
      l'avvio immediato di diverse azioni ed alcuni partner erano evidentemente subito pronti
      a sviluppare alcune delle loro attività preesistenti.
      Successivamente, le modalità di cofinanziamento dei progetti hanno comportato, se non
      altro in una fase iniziale, rigidità nella selezione delle priorità: accadeva infatti che i
      cofinanziamenti di cui disponevano alcuni progetti fossero predestinati, per volere delle
      autorità che li stanziavano, ad un'azione particolare (ad esempio un'azione di
      formazione) o, se si trattava in parte di cofinanziamenti in natura (ad esempio la messa
      a disposizione del personale di una struttura pubblica), l'esecuzione di tali progetti ha
      dovuto scendere a patti con risorse umane, materiali e finanziarie che non erano sempre
      le più appropriate nell'ottica di una strategia integrata.
      Inoltre, le carenze iniziali a livello di partnership hanno anch'esse finito per rendere
      difficoltosa, nel caso di alcuni progetti, la definizione di un approccio coerente ciò e
      avvenuto in particolare nel caso in cui la partnership iniziale si limitava alla spartizione
      delle risorse addizionali del programma per il solo finanziamento delle attività
      tradizionali delle istituzioni partner o anche allorché le istituzioni riunite in questa
                                                  56
 ---pagebreak---      partnership iniziale non risultavano essere le più operative alloché si trattava di dare
     attuazione alla strategia appropriata ai bisogni locali.
     Tuttavia, e soprattutto grazie ai progressi della partnership, i progetti sono giunti nel
     contempo a una migliore comprensione del concerto di multidimensionalità e delle
     modalità della sua attuazione. E il caso inoltre di ribadire che la multidimensionalità
     non implica che 1 progetti debbano agire necessariamente in tutti i settori
     contemporaneamente: ogni progetto ha i suoi punti di forza, legati alla struttura della
     sua partnership e alla competenza della sua task force, ed alcune azioni possono
     richiedere risorse umane o appoggi politici che, per alcuni progetti, non sono sempre
     facili da reperire
     Per rendere più coerenti le attività svolte si sono seguite diverse vie. In alcuni casi, in
     particolare per quanto concerne le iniziative innovatrici, i progetti hanno concentrato
     i loro sforzi su gruppi sufficientemente ristretti per consentire un lavoro in profondità
     e la ricerca di soluzioni ai diversi problemi propri di questi gruppi (Berlino, Dublino,
     Lisbona, Valkenburg); un approccio analogo è stato adottato per alcune azioni modello
     che hanno riorientato la delimitazione geografica della loro azione (Almeida) o che
     hanno meglio identificato territori prioritari in seno alla zona d'azione inizialmente
     adottata (Calais, Amburgo). In altri casi, i progetti si sono adoperati prioritariamente per
     modificare le prassi tradizionali di tutti o di una parte degli organismi operanti sul loro
     territorio in modo da far sì che le persone interessate potessero avere accesso a servizi
     in grado di fornire una risposta globale alle loro difficoltà di integrazione (Roma,
     Charleroi, Eindhoven, Hengelo, ecc.).
     Queste evoluzioni sono state facilitare dagli sforzi compiuti nell'ambito dei progetti per
     meglio conoscere i bisogni dei territori e dei gruppi di destinatari e per valutare la
     portata della loro azione. Gli studi eseguiti a contratto all'inizio del programma e
     l'autovalutazione continua dei progetti sono quindi stati estremamente utili, se non altro
     nei casi in cui hanno dato luogo a una discussione approfondita con gli attori e i
     decisori onde adattare e a volte riorientare le loro strategie d'azione.
2 3. La partecipazione
     La partecipazione dei gruppi svantaggiati alle azioni e alle decisioni che li riguardano
     costituisce il terzo principio chiave del programma e una sua grande aspirazione sin da
     quando esso è stato avviato. Tuttavia l'attuazione di tale principio è stata, nella maggior
     parte dei progetti, più tarda: le loro energie sono state innanzitutto mobilitate per
     stabilizzare le proprie strutture decisionali e di gestione e per definire le strategie da
     seguire
     Va sottolineato inoltre che il principio di partecipazione può essere interpretato in modi
     diversi a seconda delle tradizioni culturali e politiche nazionali e degli orientamenti dei
     promotori dei progetti. Ne risulta una certa eterogeneità delle prassi e dei livelli di
     partecipazione riscontrati: al di là delle forme di partecipazione "passiva" date dal fatto
     di essere destinatario di un'azione o utente di un servizio, diversi progetti hanno
     sviluppato iniziative tendenti ad associare i gruppi interessati e i loro rappresentanti ai
     meccanismi decisionali (creazione di associazioni che assicurano un'espressione diretta
     o addirittura svolgono \m ruolo di contropotere; partecipazione al Comitato direttivo;
     coinvolgimento nell'attuazione di azioni che si inscrivono in una prospettiva di
      rafforzamento della solidarietà in seno ai gruppi interessati).
      Diversi progetti hanno ribadito le difficoltà che essi incontravano nell'attuazione del
      principio di partecipazione. 11 livello di partecipazione è infatti ampiamente tributario
      del potenziale delle persone interessate, ma anche della capacità delle istituzioni di
      condividere il potere e di favorire efficacemente la rottura con la passività e la
      dipendenza generate dall'assistenzialismo.
                                                57
 ---pagebreak--- 2.4. L'adattamento continuo delle strategie
     Un progetto è costituito da un gruppo di attori eterogenei, da istanze decisionali più o
     meno stabili, da attività più o meno coordinate, da un contesto locale più o meno
     favorevole .... In breve, è un insieme complesso e mobile. Per tale motivo bisogna
     insistere sulla progressività della costruzione della strategia di ciascun progetto, che si
     struttura nel tempo e secondo un processo di adattamento continuo alle situazioni
     incontrate.
     In questo processo di adattamento continuo sono essenziali due elementi: da un lato la
     creazione di task force qualificate e sufficientemente stabili per assicurare la continuità
     dell'azione condotta; dall'altro, l'adozione, da parte degli attori stessi, di modalità di
     analisi e di valutazione che favoriscano l'instaurarsi di un consenso, la formulazione
     degli obiettivi operativi e l'eventuale correzione della strategia in funzione dei risultati
     acquisiti o dell'evoluzione del contesto locale.
     a)    La stabilizzazione delle task force ha richiesto molto tempo. Nel corso dei primi
           tre anni del programma circa la metà dei progetti ha registrato un cambiamento dei
           capiprogetto (due o tre volte in alcuni casi) e le équipe operanti sul terreno sono
           state profondamente rinnovate, tra l'altro per accrescerne la professionalità e la
           competenza tecnica, sia sotto il profilo della gestione complessiva delle azioni che
           sotto quello della realizzazione efficace di attività particolari. Questi cambiamenti
           sono intervenuti, nella maggior parte dei casi, durante i primi 18 mesi, il che
           corrisponde alla progressiva presa di coscienza, da parte degli attori e dei decisori
           dei progetti, della necessità di rafforzare il loro potenziale operativo.
           Questa presa di coscienza ha inoltre stimolato, nelle task force, una forte volontà
           di formazione e di miglioramento della loro qualificazione. A tal fine l'Unità
           centrale ha avviato, a partire dalla fine del 1992, un'azione specifica di formazione
           e di scambio indirizzata ai capiprogetto e ai membri delle loro équipe. La quasi
           totalità dei progetti partecipa ormai regolarmente a questa azione. É senz'altro
           increscioso che, per mancanza di fondi, essa non abbia potuto essere avviata prima,
           anche se il turn over di personale riscontrato avrebbe ridotto la portata di un'azione
           di formazione intrapresa sin dall'inizio, tanto più che il successo di una simile
           azione si fonda in larga misura sul progressivo maturare della domanda di
           formazione da parte degli attori via via che essi si imbattono sul terreno in vane
           difficoltà. Nessuno dubita comunque che la definizione di una didattica e di una
           metodologia adattate alle aspettative delle task force e associate a prospettive di
           scambio transnazionale costituiscano sin d'ora uno dei risultati positivi del
           programma.
      b)   L'analisi delle situazioni e la valutazione continua dell'azione è una delle
           condizioni del suo successo e, conseguentemente, esse sono state dettate ai progetti
           quale obbligo contrattuale. L'opzione adottata a questo proposito è stata di favorire
           l'autovalutazione su iniziativa degli attori stessi, fermo restando che le URS
           potevano recare, ove necessario, un'assistenza tecnica per la sua attuazione
            (d'altronde le URS e l'UC contribuivano ad una valutazione esterna delle azioni
            condotte nell'ambito dei progetti e del programma nel suo insieme). Concretamente,
            i progetti hanno adottato in proposito disposizioni diversificate: il ricorso a un
            ricercatore esterno con il quale si tenevano riunioni regolari (in due casi su cinque),
            il reclutamento di una persona specificamente incaricata, in seno alla task force,
            della funzione di auto valutazione (in un caso su due, circa) o, consecutivamente,
            l'una e l'altra formula. Tali disposizioni sono state integrate, nella maggior parte
            delle azioni modello, dall'incarico dato, per lo più a ricercatori universitari, di
            effettuare studi locali miranti a fare il punto sulle scelte strategiche
            Indipendentemente dalle disposizioni adottate, la loro efficacia dipende in larga
            misura dall'intensità del coinvolgimento, nella valutazione, della task force e delle
            istanze decisionali del progetto. Sono infatti i membri delle task force coloro che
            hanno partecipato più attivamente all'auto valutazione e ciò a riprova dell'interesse
            che tali équipe hanno per la professionalità della loro azione I membri dei
            Comitati direttivi e le istanze di cofinanziamento dei progetti si sono per lo più
                                                  58
 ---pagebreak---         dissociati da questo processo di valutazione, pur non contestandone l'utilità. É
        opportuno comunque ribadire che, nel caso di numerosi progetti, l'evoluzione delle
        strategie adottate è direttamente funzionale ai risultati degli studi locali e
        dell'autovalutazione: gli studi locali hanno rivelato i bisogni nascosti di certi gruppi
        o di certi territori (Connemara, Liverpool, Salonicco, Alto Belice, Calais);
        analogamente l'autovalutazione è diventata uno strumento di programmazione e di
        follow-up strettamente integrato all'azione stessa (Doubs).
3. Difficoltà incontrate e soluzioni apportate
   1 risultati positivi dei progetti e del programma non possono far dimenticare le difficoltà
   incontrate, difficoltà che sono state spesso risolte ma che, in alcuni casi, rimangono
   preoccupanti.
   a)    L'avvio di un programma quale "Povertà 3" è inevitabilmente un'operazione
         delicata: si deve dare il via concretamente a progetti locali il cui grado di
         elaborazione è estremamente diseguale e bisogna costruire la dinamica del
         programma in quanto tale trovando un equilibrio tra l'aspirazione di tutti
         all'autonomia più grande possibile e la necessità di una coerenza complessiva. Le
         difficoltà inerenti a questa fase di lancio sono state tuttavia aumentate, nel caso del
         presente programma, da uno scadenzario di attuazione molto serrato e cogente.
   (ìli stanziamenti del programma sono concessi nell'ambito di dotazioni annue.
   Considerata la data della decisione del Consiglio (18 luglio 1989) e quella della messa
   a disposizione degli stanziamenti necessari per il primo anno d attività a partire
   dall'esercizio 1989, il programma è stato necessariamente avviato in tempi molto stretti:
   la preparazione delle candidature e la selezione dei progetti sono state perfezionate in
   sei mesi come anche l'instaurazione delle procedure di gestione e delle modalità di
   assistenza tecnica. Considerati questi vincoli, il primo periodo contrattuale dei progetti
   ha dovuto essere ridotto a sette mesi, il che non permetteva di tradurlo nella fase di
   messa punto e di strutturazione della durata di un anno inizialmente prevista.
   I progetti accolti erano pronti in modo di seguale a iniziare subito le loro attività: gli
   incartamenti di alcune candidature erano stati preparati senza che vi fosse una vera e
   propria negoziazione preventiva tra i partner locali e che fossero dissipati gli eventuali
   malintesi tra di essi; diversi promotori di progetti (o alcuni dei loro partner locali)
   vedevano inoltre nella loro candidatura piuttosto un mezzo per ottenere una sovvenzione
   comunitaria che un reale impegno in un programma europeo e nel contesto di una
   strategia innovatrice; la maggior parte delle azioni modello aveva sottovalutato la
   complessità della gestione amministrativa e finanziaria richiesta nel contempo da una
   dotazione elevata di stanziamenti annui (da 250 a 300.000 ecu) e dall'obbligo di
   raccogliere i rispettivi cofinanziamenti.
   La breve durata del primo periodo contrattuale ha comportato, per alcuni progetti, una
   sottoutilizzazione degli stanziamenti loro concessi: è il caso in particolare dei progetti
   che hanno reclutato con un certo ritardo la loro task force o che non hanno potuto
   ottenere entro i termini prescritti il versamento effettivo dei cofinanziamenti che erano
   stati loro assicurati o anche di quelli che avevano fatto una programmazione di bilancio
   poco realistica. In linea generale, le regole comunitarie relative all'utilizzazione degli
   stanziamenti accordati, ad esempio i limiti rigorosi imposti per quanto concerne gli
   investimenti, sono state percepite dagli attori di diversi progetti quali regole molto o
   troppo coercitive Ne sono risultate, nella prima fase del programma, diverse frustazioni
   o incomprensioni nei confronti nella normativa di bilancio comunitaria. Le nubi si sono
   comunque dissipate progressivamente grazie all'ammorbidimento di alcune modalità di
   gestione e agli sforzi compiuti per spiegare le regole applicate. Si è
   contemporaneamente registrato un miglioramento nella qualità di gestione dei progetti,
   in particolare grazie al reclutamento di personale sufficientemente qualificato per
   assicurare detta gestione
                                               59
 ---pagebreak---    b)   Se le difficoltà di avviamento sono state risolte, altrettanto non è possibile dire per
        quelle incontrate in relazione ai cofinanziamenti che sono una delle condizioni per
        ottenere il contributo comunitario. Conformemente alla decisione del Consiglio
        relativa all'attuazione del programma, la partecipazione finanziaria della Comunità
        è subordinata all'ottenimento, per i progetti, di cofinanziamenti da parte delle
        autorità nazionali, regionali o locali, e/o da fonte privata e il cui importo
        complessivo è di norma equivalente a quello del contributo comunitario (l'aliquota
        di partecipazione della Comunità può essere elevata dal 50 al 55% per alcune
        regioni). Considerando la regola che prevede una cadenza annuale per gli
        stanziamenti, regola che si applica al programma e quindi ai progetti, i
        cofinanziamenti richiesti devono essere effettivamente versati per i relativi progetti
        nel corso di ciascuno dei periodi contrattuali consecutivi Concretamente, ciò
        implica che 1 contratti annuali dei progetti sono stipulati previo ricevimento di
         impegni di cofinanziamento, impegni che autorizzano il versamento di una prima
        quota del contributo comunitario mentre un'altra quota è versata dopo il
         ricevimento delle certificazioni attestanti l'avvenuto versamento dei cofinanziamenti
        promessi.
         I cofinanziamenti richiesti sono, di norma, cofinanziamenti in contanti che devono
         essere versati su un conto appositamente aperto per il progetto onde consentirne
         le attività. La Commissione accetta, in casi rigorosamente definiti, che una parte
         di questi cofinanziamenti avvenga mediante contributi in natura come ad esempio
         la messa a disposizione di locali o di personale effettivamente utilizzati nel
         contesto del progetto e conformemente alla sua strategia.
         Tali disposizioni non pongono problemi nel caso di progetti il cui cofinanziamento
         è accordato da un'autorità che sia effettivamente in grado di trasferire ai progetti,
         entro i termini prescritti, i fondi promessi: è il caso in particolare dei progetti il cui
         cofinanziamento è concesso dalle autorità nazionali nel contesto di programmi di
         sostegno specifici (Irlanda, Portogallo, e anche Spagna con riserva del rispetto di
         determinati termini procedurali). La situazione è più complessa per i progetti il cui
         cofinanziamento dipende da diverse autorità, allorché le decisioni non sono tutte
         prese in tempo utile, oppure i progetti il cui cofinanziamento dipende da autorità
         che effettuano i versamenti promessi con grande ritardo (o che addirittura non
         confermano la loro promessa di cofinanziamento, ad esempio in seguito
         all'insorgere di conflitti tra i partner locali). Questa situazione non comporta
         soltanto, per i progetti, problemi di tesoreria: essa implica anche incertezze
         sull'importo totale degli stanziamenti che potranno essere effettivamente utilizzati
         e quindi ritardi nella realizzazione delle azioni previste; essa impone una riduzione
         proporzionale del contributo comunitario e costituisce auindi la principale causa
         di sottoutilizzazione degli stanziamenti concessi nell'ambito del programma
         La Commissione ha più volte richiamato l'attenzione degli Stati membri su questi
         problemi di cofinanziamento. Essa si è adoperata per trovare soluzioni
         amministrative, ove ciò era possibile, onde evitare di penalizzare i progetti
         interessati. Resta tuttavia il fatto che l'esercizio di diversi progetti è stato, e a volte
         ancora lo è, ostacolato da difficoltà ricorrenti in materia.
4.  Conclusione
   I progetti sono senz'altro sulla buona strada, la partnership si è strutturata, le task force
   sono state stabilizzate, diverse azioni sono state avviate, si è sviluppato uno sforzo per
   il miglioramento della qualità sia per quanto concerne la gestione finanziaria che la
   programmazione delle azioni e la qualificazione delle task force. Le difficoltà iniziali
   di avviamento del programma sono state risolte, in particolare grazie al clima di fiducia
    reciproca che si è instaurato via via tra i progetti, le URS, l'Unità centrale e la
   Commissione. Gli Stati membri hanno spesso contribuito, per il tramite dei loro
    rappresentanti in seno al Comitato consultivo del programma, alla ricerca di soluzioni
   per ovviare alle difficoltà incontrate. I problemi legati al cofinanziamento permangono
   tuttavia preoccupanti, almeno per quanto concerne alcuni progetti.
    I progetti presentano evidentemente alcuni punti deboli: non è sempre assicurata la
   coerenza delle azioni locali, si deve dare maggiore concretezza al principio della
    partecipazione attiva delle popolazioni interessate e le procedure di autovalutazione
                                                60
 ---pagebreak---        sono ancora sviluppate in misura diseguale Ma ciò che conta è che si sono avviate
       delle dinamiche che fanno ben sperare per il successo delle azioni svolte.
Quarta parte - LA DINAMICA DEL PROGRAMMA
A prescindere dalle sue malattie d'infanzia, il programma "Povertà 3" dà prova di un'indubbia
vitalità 1 suoi attori hanno creato cooperazioni locali e mobilitato nel contempo i decisori, gli
operatori e le stesse popolazioni interessate. Essi si sono impegnati, al di là dell'azione locale,
in scambi sia nazionali che transnazionali. In tal modo essi contribuiscono a definire e ad
affermare l'identità del programma in quanto tale.
La messa in marcia di questa dinamica ha richiesto tempo e a questo proposito va osservato
come la durata quinquennale adottata per il programma risulta essere stata una decisione
oculata. Si percepiscono già gli effetti di questa dinamica a livello locale (§1), nazionale (§2)
ed europeo (§3).
 1.     Le dinamiche locali
        Via via che i progetti si sono consolidati e che la loro azione si è strutturata, essi hanno
        esercitato un effetto trainante e hanno stimolato la mobilitazione sia per quanto
        concerne gli attori locali che le risorse locali.
        In linea generale, ed è stato possibile constatarlo per la maggior parte dei progetti, il
        contenuto del programma suscita un indubbio interesse a livello locale e il marchio
        europeo ha un effetto di attrazione che serve a legittimare le iniziative. Indubbiamente
        la denominazione usuale del programma, che esprime la nozione di povertà, pone
        problemi ad alcuni progetti, almeno nei paesi in cui tale nozione possiede una
        connotazione negativa. È anche vero che il riferimento ad un programma europeo è
        meno decisivo nei paesi in cui l'opinione pubblica ritiene di avere poco da apprendere
        dall'Europa in materia sociale. Nel complesso comunque la possibilità di fare
        riferimento al programma in quanto tale è un possente fattore eli mobilitazione: la
        partnership locale risulta più convincente, ricercatori si lasciano coinvolgere dal
        Programma, le amministrazioni pubbliche aprono le loro porte, le task force si sentono
        maggiormente riconosciute, lo spazio dato dai massmedia e la visibilità di numerosi
        progetti ne risultano accresciuti...
        Alcuni esempi di questo potere di attrazione suggeriscono che l'azione locale dei
        progetti può anche estendersi ad altri agenti e contribuire a dibattiti o a innovazioni di
        più grande portata. Ad esempio, nell'ambito del progetto di Mantois-Val-de-Seine, in
        Francia, sei comuni si sono associati in un'azione nel campo dell'istruzione che offre
        un'alternativa al sistema tradizionale e che sta suscitando un grande interesse; in Irlanda,
        il progetto di Limerick ha realizzato uno studio locale che ha incoraggiato diverse
        autorità pubbliche a riesaminare il problema dell'effetto dissuasivo dei costi scolastici
        sui meno abbienti. Nei Paesi Bassi, il progetto di Valkenburg ha instaurato con l'Ufficio
        regionale per l'aiuto alle persone handicappate un rapporto di preziosa cooperazione e
        tale Ufficio ha deciso di informare sistematicamente, a partire dall'inizio del 1993, tutti
        i beneficiari dei suoi aiuti sui servizi e le attività offerti dal progetto.
        Per quanto concerne le parti sociali, è il caso di menzionare due esperienze in
        particolare. Ad Anversa il progetto è riuscito a intavolare con l'organizzazione
        fiamminga dei datori di lavoro un dibattito sulla responsabilità dei datori di lavoro nei
        confronti del loro contesto sociale; nella stessa occasione il progetto ha indotto i datori
        di lavoro locali a interessarsi al modello organizzativo del programma. In Spagna sono
        stati i progetti, le URS e il membro del Comitato consultivo ad aver posto le basi,
        assieme alle organizzazioni professionali, a quelle del padronato e sindacali e con le
        ONG, per un forum onde portare avanti il dialogo, la riflessione e la pressione sulle
        grandi tematiche legate alla lotta contro l'esclusione sociale.
        Si tratta soltanto di alcuni esempi tra tanti altri, ma dimostrano come i progetti del
        programma riescano ad animare la riflessione e l'azione sui temi dell'esclusione sociale
                                                  61
 ---pagebreak---    ben al di là del loro impatto immediato o dei servizi che offrono concretamente alle
   popolazioni presso le quali e con le quali operano
2. Le dinamiche nazionali
   Il programma costituisce una scommessa sull'iniziativa locale. 11 suo successo è fondato
   in larga misura sulla capacità degli attori locali di costruire progetti suscettibili di
   servire di esempio o di modello. Ma esso intende anche contribuire a stimolare le
   politiche nazionali ed è del resto essenziale che le "buone prassi" sperimentate dai
   progetti possano essere trasferite verso gli attori e i centri decisionali interessati, in
   ciascun paese, alla lotta contro l'esclusione.
   All'atto della preparazione del programma la Commissione aveva invitato gli Stati
   membri a proporle progetti i cui orientamenti si saldassero a politiche nazionali
   innovatrici o, eventualmente, che si inscrivessero nell'ambito di programma nazionali
   di lotta contro la povertà. Questa possibilità di articolazione esisteva, almeno
   potenzialmente, in diversi paesi: in Irlanda, Spagna e Portogallo con 1 programmi
   nazionali posti in atto da questi paesi, in Francia con la politica della città e quella del
   reddito minimo di inserimento, nei Paesi Bassi con la politica del rinnovamento sociale,
   in Danimarca con le misure nazionali di sostegno all'innovazione e alla partnership
   locale, ecc. Essa ha indubbiamente contribuito a un coinvolgimento più diretto delle
   autorità nazionali nel follow-up del programma e ad una maggiore visibilità dei progetti
   nel contesto nazionale. Esso però non è sempre riuscita a raggiungere gli effetti
   moltiplicatori che si speravano.
   I motivi di ciò sono molteplici. In primo luogo, alcuni progetti hanno incontrato, come
   era inevitabile, difficoltà interne che hanno ritardato o ostacolato la realizzazione di
   un'azione che, inizialmente, poteva apparire promettente. Inoltre, la portata stessa di
   certe politiche nazionali ha fatto sembrare alcuni progetti quali semplici azioni locali
   tra tante altre, senza suscitare un'attenzione o una mobilitazione particolari, tanto più
   che tali progetti erano poco numerosi (tre o quattro in ciascun paese, a volte di meno)
   Oltre a ciò va segnalato il fatto che i progetti si sono trovati a volte costretti ad
   accordare meno importanza al loro impatto nazionale in considerazione di altre priorità
   desiderosi innanzitutto di consolidare la loro organizzazione e la loro immagine locale
   e poi di allacciare cooperazioni transnazionali, essi hanno spesso riservato una minore
    importanza ad una partecipazione attiva ai dibattiti sulla scena nazionale o anche,
   intenzionati soprattutto ad ovviare ai propri punti deboli onde meglio rispondere
    all'obiettivo di multidimensionalità della loro azione, non sono riusciti ad assicurare la
   giusta visibilità ai loro effettivi punti di forza, quelli cioè che avrebbero potuto avere
    un impatto nazionale significativo.
    Diversi progetti hanno tuttavia raggiunto risultati incoraggianti. In Francia ad esempio,
    in seguito agli sforzi del progetto "Aiuto allo sviluppo dell'iniziativa economica", l'aiuto
    ai disoccupati creatori e rilevatari d'imprese è stato esteso ai beneficiari del reddito
    minimo d'inserimento; in Grecia, il progetto di Kallithea ha influenzato la nuova
    legislazione sulla droga e sulla creazione di centri di riabilitazione per i
    tossicodipendenti; sempre in Grecia, il programma ha contribuito a porre in luce gli
    ostacoli giuridici che si frapponevano alla realizzazione di partnership tra le autorità
    pubbliche e le organizzazioni private, conseguentemente è stato presentato al
    Parlamento greco un progetto di legge. In Germania i progetti si sono adoperati per
    rendere più attivo il dibattito pubblico sulla povertà. In Danimarca il programma ha
    influenzato i lavori di commissioni governative. In Belgio, idee e proposte emerse dai
    progetti di Anversa e di Charleroi sono riprese dalle autorità pubbliche delle rispettive
    comunità. In Italia, responsabili nazionali di tre grandi sindacati collaborano ormai onde
    stimolare a livello delle regioni la realizzazione di progetti ispirati ai principi del
    programma. Nel Regno Unito, ove la problematica della povertà è un tema controverso,
    i progetti locali sono attivamente implicati nei dibattiti... Se i progetti hanno acquisito
    un riconoscimento locale e, per alcuni di essi, un riconoscimento nazionale, e
    soprattutto merito della qualità della loro azione. Ma ciò lo si deve anche ai loro sforzi
    per rendere visibile tale azione, tra l'altro mediante la produzione di bollettini
                                              62
 ---pagebreak---    d'informazione o di videoregistrazioni e film e la partecipazione ad azioni di
   informazione o la loro organizzazione. Inoltre, le URS e i rappresentanti nazionali in
   seno al Comitato consultivo hanno svolto un ruolo importante nell'attivazione di
   sinergie a livello nazionale, sinergie effettive anche se permangono troppo circoscritte
   o troppo disuguali perché si possa parlare per il momento di un impatto significativo
   del programma sulla scena nazionale di ciascun paese.
   3.     Le dinamiche europee
   Nel sostenere esperienze locali il programma intende contribuire al trasferimento di
   esempi di buona prassi a livello nazionale ma anche a livello europeo e promuovere la
   riflessione comunitaria sulla lotta contro l'esclusione sociale. Gli scambi transnazionali
   tra i progetti, i lavori di ricerca e le pubblicazioni del programma sono le componenti
   principali di tale dinamica.
31  Animazione e scambi all'interno del programma
   Col tempo si sono intessute diverse reti di scambi tra i progetti, i loro partner, le URS,
   l'Unità centrale e la Commissione. Alcune di queste reti si sono estese ad attori esterni
   al programma, in particolare nella prospettiva di sinergie con iniziative nazionali o
   comunitarie. Esse sono divenute oggi un elemento essenziale della dinamica di
   "Povertà 3".
   Tali scambi possono assumere diverse forme. 1 seminari annuali sono i momenti
   privilegiati di mobilitazione degli attori del programma attorno a grandi temi di
   riflessione ed azione che beneficiano di una risonanza particolare. Il tema dello sviluppo
   locale, prescelto per il seminario di Edimburgo nel 1991, evidenziava l'importanza
   accordata dal programma alla dimensione economica dell'integrazione. La tematica del
   coinvolgimento delle parti sociali, adottata per il seminario di Aalborg nel 1992,
   esprimeva la volontà di estendere ai protagonisti del mondo imprenditoriale le
   cooperazioni locali avviate. Il tema delle relazioni tra partnership e multidimensionalità,
   prescelto per il seminario di Huelva nel 1993, mirava a far tesoro dei risultati acquisiti
   dal programma in relazione alla pertinenza di due dei suoi principi chiave.
   Questi incontri, fondamentali per il loro contenuto e per il loro contributo
    all'affermazione dell'identità del programma, sono integrati da diversi altri scambi. Il
   programma ha infatti attivato diversi gruppi transnazionali che riuniscono sette o otto
   progetti ciascuno e che sono vere e proprie cellule di riflessione e di proposta. Ogni
   gruppo lavora sulle esperienze dei progetti prendendo lo spunto da tematiche specifiche
   onde trarne insegnamenti d'ordine metodologico e politico ("habitat e povertà", "la
    povertà in ambiente rurale", "la partecipazione" e "l'inserimento tramite Feconomia").
    Sono stati inoltre organizzati due seminari transnazionali tenutisi a Calais nel novembre
    1992 e aventi per oggetto uno il contributo dell'autovalutazione nella strategia dei
    progetti e l'altro le ricerche locali. In tempi più recenti l'azione di formazione avviata
    tra i capiprogetto ha accentuato questa dinamica di raffronto delle esperienze. Inoltre,
    un gran numero di scambi avviene bilateralmente in forma di visite da progetto a
   progetto.
    Le riunioni tematiche e i seminari annuali avvengono nelle località ove si conducono
    i progetti. Bssi costituiscono l'occasione, per i progetti ospitanti, di manifestare la loro
    partecipazione a un programma europeo e di coinvolgere l'insieme dei loro partner e dei
    membri delle loro task force nella dinamica europea del programma. Essi costituiscono
    in tal modo, sia per i progetti che per il programma, momenti "forti" il cui impatto si
    farà successivamente sentire a livello locale, regionale, nazionale ed europeo.
    L'animazione europea del programma si fonda sulla mobilitazione degli attori dei
    progetti ma anche sulla qualità dell'assistenza tecnica organizzata a tal fine. I membri
    delle URS hanno essenzialmente il ruolo di assistere i progetti nel loro sviluppo a
    livello locale e di contribuire ad assicurare l'impatto del programma a livello nazionale,
    ma essi sono anche associati con l'Unità centrale all'animazione europea di "Povertà 3".
                                               63
 ---pagebreak---       Diversi membri delle URS partecipano attivamente, ad esempio, ai lavori dei gruppi
      tematici costituiti con i progetti, e, ovviamente, intervengono nella preparazione dei
      seminari annuali. In linea generale le URS partecipano regolarmente, con l'Unità
      centrale e la Commissione, alle discussioni concernenti la gestione e l'animazione del
      programma, in particolare per il tramite dei tre workshop organizzati annualmente a tal
      fine.
3.2.  1 lavori di ricerca
      I lavori di ricerca sono un'altra componente della dinamica europea del programma
      Poiché "Povertà 3" è un programma d'azione, i lavori di ricerca sono stati
      deliberatamente limitati. Oltre agli studi locali effettuati su iniziativa dei progetti, la
      componente "ricerca" del programma era composta di due parti, una di natura statistica
      e l'altra d'ordine economico e sociologico.
      I lavori statistici sono stati condotti in cooperazione con Eurostat. Essi miravano
      essenzialmente a sviluppare un'elaborazione sistematica delle indagini nazionali sui
      bilanci familiari, in particolare al fine di aggiornare e di rendere più esatta la misura
      della povertà considerata nell'ottica dei redditi. Tali lavori hanno consentito di compiere
       un effettivo progresso sul piano delle conoscenze, in particolare mediante l'utilizzazione
       dei dati primari delle indagini nazionali. Ma essi hanno anche confermato le difficoltà
       metodologiche inerenti a questa misura e soprattutto la fragilità del raffronto o
       dell'aggregazione di dati costruiti secondo definizioni che non sono ancora
       sufficientemente armonizzate. Fatti salvi questi limiti, i lavori statistici hanno
       corroborato la stima secondo cui la Comunità annoverava, alla fine degli anni '80, 50
       milioni di( persone  a basso reddito, ovvero povere secondo la definizione comunemente
       utilizzata } (allegato 2). La metodologia utilizzata autorizza un'analisi più precisa delle
       tendenze recenti dell evoluzione della povertà i cui risultati dovrebbero essere
       disponibili prima della fine del programma. Sono stati inoltre avviati lavori esplorativi
       sulle dimensioni non monetarie della povertà.
       Sono state ugualmente avviate ricerche economiche e sociologiche in una prospettiva
       chiaramente transnazionale. I temi di questi ricerche sono stati definiti di concerto con
       i rappresentanti dei Consigli nazionali della ricerca e dei membri del Comitato
       consultivo e si sono selezionate le équipe di ricerca, che coprono ciascuna da sei a otto
       paesi, mediante due gare d'appalto. Poiché i lavori sono ancora in corso è troppo presto
       per anticiparne i risultati. Essi comunque dovrebbero contribuire alla conoscenza dei
       fenomeni grazie a raffronti internazionali organizzati sulle seguenti tematiche: la
       dinamica del distacco dal mercato del lavoro, il ruolo delle politiche di sviluppo
       regionale nella lotta contro la povertà, i legami tra povertà e migrazioni, il
       coinvolgimento delle parti sociali nella lotta contro l'esclusione, l'evoluzione
       dell'inserimento della povertà nelle politiche sociali, gli effetti delle politiche attive
       dell'occupazione nella lotta contro l'esclusione sociale. Le relazioni di queste ricerche
       saranno disponibili a metà 1994.
 3.3.   La pubblicità del programma e dei suoi risultati
        La pubblicità del programma si fonda da un lato su una politica di pubblicazioni e,
        dall'altro, su una strategia di comunicazione.
        È stato compiuto uno sforzo importante per quanto concerne le pubblicazioni. Va
        ribadito soprattutto che la rivista trimestrale (5.000 copie) e il bollettino mensile (2.000
        copie) hanno ormai un pubblico di lettori che supera ampiamente quello degli attori del
        programma. Lo stesso vale per le altre pubblicazioni che contribuiscono a dare ampia
 (10)
        Persone che vivono in un nucleo familiare il cui reddito medio disponibile per unita di
        consumo (approssimata in base alle spese dichiarate nell'indagine) è inferiore alla meta
        del reddito medio disponibile per unità di consumo nello Stato membro in cui vive il
        nucleo familiare.
                                                 64
 ---pagebreak---    diffusione alle esperienze in corso (relazioni annuali d'attività dell'Unità centrale, atti
   dei seminari transnazionali, repertorio descrittivo dei progetti).
   Per quanto concerne la strategia di comunicazione è il caso di menzionare le seguenti
   attività:
         la realizzazione di un sistema di posta elettronica, strumento rapido e funzionale
         che agevola le interazioni tra i diversi partner partecipanti a questo programma
         (progetti, UC, URS, Commissione). 61 località realizzano così 250 collegamenti
         alla settimana. La posta elettronica serve inoltre all'elaborazione, attualmente in
         corso, di "SPES", una base di dati bibliografici e statistici di "Povertà 3";
         la sensibilizzazione del pubblico mediante manifestazioni specifiche come ad
         esempio il concorso organizzato tra gli studenti delle scuole di giornalismo e il cui
         migliore servizio sull'esclusione sociale e la povertà è stato pubblicato su 12 grandi
         quotidiani europei (il servizio è consacrato al progetto di Perama);
         la creazione di una rete europea di giornalisti interessati alle problematiche della
         povertà e dell'esclusione sociale cui sono inviati comunicati stampa bimestrali; le
         relazioni regolari istituite con questi giornalisti hanno agevolato la copertura
         massmediatica dei seminari annuali e contribuiscono in linea generale alla
         diffusione dei risultati del programma.
4. L'articolazione tra gli attori e i livelli dìntervento
   Come indicato dalla Commissione nella sua comunicazione del 23 dicembre 1992(U)
   l'esclusione sociale non può essere combattuta senza la partecipazione attiva di tutti
   coloro che esercitano responsabilità politiche, istituzionali, professionali, associative e
   civiche e, nei limiti del possibile, la partecipazione delle stesse popolazioni interessate.
   Il programma fa affidamento suH'iniziativa locale, ma nel contempo intende contribuire
   ai dibattiti nazionali ed europei. Esso si fonda su un piccolo numero di progetti, ma
   contemporaneamente intende mobilitare o contribuire alla mobilitazione del più gran
   numero possibile di attori. Esso è quindi una delle componenti essenziali delle iniziative
   della Comunità nel settore della lotta contro l'esclusione sociale.
   Il suo contributo rimane comunque modesto, ma rappresenta uno sforzo significativo
   di ricerca di una buona articolazione, nel contempo verticale e orizzontale, delle istanze
   responsabili, a seconda delle loro competenze ed entro i limiti delle stesse, della
   promozione dei valori e delle politiche di solidarietà: poteri pubblici (locali, regionali,
   nazionali e comunitari) ma anche attori privati (associazioni, gruppi di volontari, parti
   sociali ...). Si tratta di elaborare con essi e tra essi sinergie che consentano a ognuno
   di riflettere e di porre in atto, nell'ambito di una strategia di partnership che rispetti la
   specificità di ciascuno, i principi e i mezzi per prevenire e combattere l'esclusione
   sociale.
   Il programma si unisce così agli sforzi che la Commissione compie onde promuovere
   la cooperazione tra tutti gli attori interessati alla problematica dell'esclusione sociale.
   È il caso di citare in questa sede il sostegno che la Commissione dà, parallelamente alla
   messa in opera del programma, alle reti europee di organizzazioni non governative,
   alcune delle quali sono d'altro canto direttamente associate al programma in qualità di
   partner o di operatori di progetti locali.
   È il caso inoltre di menzionare che la Commissione ha favorito la partecipazione dei
   progetti del programma "Povertà 3" ad alcune altre azioni comunitarie, in particolare
   i programmi di iniziative comunitarie avviati nel contesto del Fondo sociale europeo
   (segnatamente NOW e HORIZON). Indubbiamente la sinergia tra il programma e queste
cm COM (92) 542 def, pag. 26
                                              65
 ---pagebreak---       altre iniziative dovrebbe essere rafforzata, anche se gli obiettivi e le regole applicabili
      al programma sono diversi da quelli che si applicano ai Fondi strutturali. L'esperienza
      di "Povertà 3" conferma in tutti i casi che i programmi possono, grazie alla loro
      vocazione sperimentale e al loro grado di elaborazione, svolgere un ruolo decisivo di
      stimolo a tale proposito.
Quinta parte - GU INSEGNAMENTI DEL PROGRAMMA E IL SUO IMPATTO
Nei contesto della preparazione della presente relazione, la Commissione ha avviato un'ampia
concertazione con l'insieme degli attori del programma. I progetti, le URS e l'Unità centrale
hanno contribuito attivamente alla valutazione dello stato di avanzamento del programma, in
particolare per il tramite delle loro relazioni annuali rispettive e con la loro partecipazione al
seminario di Huelva. I membri del Comitato consultivo sono stati invitati a esprimere il punto
di vista degli Stati membri sui punti di forza e sui punti deboli del programma. Più in
generale, la preparazione della Conferenza di Copenaghen e del suo workshop sui possibili
orientamenti di un eventuale nuovo programma hanno contribuito a questa valutazione del
programma in corso.
Da questi diversi scambi e dibattiti emerge un'ampia convergenza di vedute sui principali
insegnamenti che si possono trarre sin d'ora dall'esperienza di "Povertà 3". Tali insegnamenti
riguardano la validità dei principi adottati nell'ambito del programma (§1), l'efficacia delle
modalità di gestione e di animazione (§2) e inoltre l'impatto del programma, vale a dire il
valore aggiunto specifico di un tale programma (§3).
1.     La convalida dei principi chiave del programma
       I progetti del programma hanno in comune il fatto di identificarsi in una strategia di
       lotta contro la povertà fondata sui principi di partnership, di multidimensionalità e di
       partecipazione. Tali principi sono posti in atto innanzitutto nelle azioni modello; ma,
       m numerosi casi, anche le iniziative innovatrici li hanno integrati nella loro azione. Il
       programma nel suo complesso può d'altro canto essere considerato alla stregua di una
       sperimentazione della validità di tali principi e della possibilità di attuarli tenendo conto
       della specificità dei contesti locali e nazionali.
       La partnership risulta il punto forte del programma. Indubbiamente esso è anche quello
       che ha suscitato la maggiore attenzione, anche se ciò è avvenuto in alcuni casi a
       detrimento degli altri due principi chiave.
       I progetti hanno creato strutture organizzative e forme di intervento nuove che sono di
       per sé un'incitazione a far evolvere le istituzioni e le associazioni interessate alla lotta
       contro l'esclusione sociale (autorità nazionali e locali, organizzazioni non governative,
       parti sociali ...).
       Lo strumento della partnership fa quindi sperare che il programma avrà effetti ben al
       di là dei cinque anni della sua durata. Già adottato nell'ambito di altri programmi
       nazionali e in certi casi ben prima di "Povertà 3", il principio della partnership ha
       suscitato un grande interesse da parte degli attori dei paesi che, finora, non vi si
        ispiravano affatto. Bisogna ovviamente conferire a tale principio tutta la sua portata ed
        evitare che esso si riduca a uno slogan per dare una parvenza di novità a modalità
       organizzative tradizionali. In questo contesto il programma "Povertà 3" permette invece
        un approfondimento progressivo, fondato sull'esperienza, della pertinenza di tale
        principio nel processo decisionale e attuativo delle azioni.
        L'attenzione riservata alla multidimensionalità dell'esclusione sociale e della povertà ha
        registrato un incontestabile progresso nel corso del programma. Indubbiamente, i
        progressi riscontrati in questo campo sono più di seguali: se è vero che i progetti
        intendono favorire un'integrazione sia economica che sociale delle persone più sfavorite
        e che essi tengono conto delle diverse dimensioni dell'esclusione sociale, non si può
        però affermare che essi siano sempre riusciti a definire ox a realizzare strategie
        altrettanto coerenti e globali quanto sarebbe stato auspicabile. È il caso di sottolineare
        a questo proposito che la coerenza di una simile strategia può essere assicurata soltanto
        per entità concrete ben delimitate: i progetti che operano su un territorio vasto,
                                                 66
 ---pagebreak---    socialmente eterogeneo e/o senza unità amministrativa sono maggiormente esposti al
   rischio di disperdere i loro sforzi e di frammentare le loro attività. Al di là dell'accordo
   sulla validità del principio di multidimensionalità dell'azione, la riflessione sulle
   modalità della sua attuazione deve essere portata avanti sulla base dell'esperienza
   maturata dai progetti, in particolare per meglio valutare la specificità, a tale riguardo,
   dei contesti locali (ambiente rurale/ambiente urbano ad esempio) e nazionali (ad
   esempio paesi settentrionali, paesi meridionali).
   Rompere con le politiche e le mentalità dell'assistenzialismo e rendere le persone più
   svantaggiate protagoniste a pieno titolo ... ciò è quanto si prefigge la partecipazione che
   è un vero e proprio principio d'azione e una sfida per i progetti e per il programma.
   Non vi è da stupirsi se l'attuazione di tale obiettivo risulta problematica: è
   indubbiamente più facile creare attrezzature o servizi che rafforzare la capacità
   d'autorganizzazione dei gruppi svantaggiati; gli attori mobilitati per l'attuazione di un
   progetto sono inevitabilmente tentati di considerarlo il "loro" progetto con il rischio di
   dimenticare i destinatari dello stesso le cui aspettative non coincidono mai esattamente
   con le loro.
   Se la realizzazione della partecipazione è ancora limitata all'interno di numerosi
   progetti, nel contesto del programma essa ha registrato progressi significativi, in
   particolare nel caso di progetti condotti su gruppi circoscritti in cui è stato possibile
   mobilitare le persone interessate su obiettivi concreti e tangibili. Tali progressi sono più
   frequenti laddove le tradizioni nazionali sono propizie all'autorganizzazione e le
   istituzioni hanno superato le reciproche rivalità e i conflitti di potere. Inoltre i progressi
   appaiono tanto più significativi nel caso dei progetti che riconoscono, nella loro
   organizzazione (vale a dire in seno alle task force e nei rapporti tra queste ultime e le
   istituzioni partner) che la partecipazione è un valore decisivo della qualità dell'azione.
   Se nel complesso è dimostrata la validità dei principi del programma ciò è dovuto
   anche al fatto che la strategia stessa del programma ha ricevuto progressivamente
    l'adesione dell'insieme dei suoi attori. In altri termini, ciò è dovuto al fatto che i suoi
   attori hanno accettato di impegnarsi in una dinamica comune implicante, in particolare,
    una volontà d'innovazione e di sperimentazione, la sollecitudine per la qualità nella
   concezione e la programmazione dell'azione nonché l'interesse per la valutazione e il
    trasferimento delle esperienze.
    Ovviamente, l'adesione a tale strategia non è stata immediata e generale e deve essere
    consolidata costantemente: per la maggior parte dei progetti la domanda di
    partecipazione al programma era motivata innanzitutto dalla ricerca di un sostegno
    finanziario, il che del resto è del tutto legittimo, e non tutti gli attori erano pronti
    inizialmente a impegnarsi nella dinamica complessiva del programma. Ciò spiega in
    parte le difficoltà incontrate nei progetti per quanto concerne la strutturazione della
    partnership, l'ottenimento dei loro cofinanziamenti o l'instaurazione effettiva di
    un'autovalutazione. Ciò spiega anche l'importanza dell'opera di chiarimento, di
    persuasione o di sostegno che i capiprogetto, le unità di assistenza tecnica e la
    Commissione hanno dovuto svolgere presso alcuni partner istituzionali. Non bisogna
    sottovalutare tali difficoltà: alcuni progetti permangono fragili, alcuni hanno di fatto
    interrotto o fortemente ridotto la loro attività per diversi mesi e uno di essi ha dovuto
    essere chiuso. Non bisogna però nemmeno sopravvalutarne l'importanza: la qualità
    complessiva dei progetti è ampiamente riconosciuta e la mobilitazione dei loro attori
    nella dinamica del programma è considerevole, come lo dimostra in particolare la loro
    partecipazione alla sua animazione europea e, più in generale, alla riflessione
    comunitaria sulla lotta contro l'esclusione sociale.
2.  l i modalità di gestione e di animazione
    Per assicurare l'attuazione del programma la Commissione ha istituito strutture di
    assistenza tecnica a livello nazionale (URS) e a livello europeo (Unità centrale). I
    compiti loro affidati riguardano essenzialmente la gestione amministrativa e finanziaria
    delle sovvenzioni accordate, il sostegno allo sviluppo dei progetti e alla loro
    autovalutazione, l'animazione generale del programma e il coordinamento delle sue
                                              67
 ---pagebreak--- componenti e attività (valutazione, scambi transnazionali, ricerca, pubblicazioni). Se si
considerano i vincoli di calendario, di gestione e di costi che hanno gravato sul
programma, tali compiti sono stati in complesso espletati in modo soddisfacente, si
potrebbero tuttavia apportare ancora dei miglioramenti onde aumentare l'efficacia
dell'azione.
I compiti di assistenza tecnica sono estremamente diversificati e richiedono alle persone
che se ne fanno carico una grande capacità di adattamento, una certa polivalenza e una
solida esperienza. Inoltre essi sono soggetti ad evolversi parallelamente allo sviluppo
del programma. Nella fase di avviamento l'attenzione è stata ampiamente polarizzata
dalla necessità di risolvere 1 problemi legati alla gestione amministrativa e finanziaria
che ostacolavano la strutturazione dei progetti e di assicurare la coerenza e l'immagine
del programma. Nella fase di consolidamento, che è attualmente in corso, sono stati
intensificati gli scambi transnazionali e si è fatta sentire la necessità di approfondire
maggiormente la riflessione sui principi del programma. Nella fase finale del
programma acquisteranno indubbiamente una maggiore importanza le questioni della
perpetuazione aei progetti e della produzione di una valutazione rigorosa
Le disposizioni adottate per la gestione amministrativa e finanziaria del programma
hanno consentito alla Commissione di essere costantemente informata sullo stato di
avanzamento dei progetti e sulle difficoltà da essi incontrate, in particolare per quanto
concerne i loro cofinanziamenti. Al di là di queste difficoltà e considerati nel contempo
gli sforzi compiuti dai progetti e quelli della Commissione e dell'Unità centrale, la
qualità della gestione è stata notevolmente migliorata nei progetti ed essa si è imposta
quale uno dei fattori e dei rivelatori della qualità della loro azione
II sostegno diretto ai progetti, assicurato dai membri delle URS, è stato apprezzabile e
ha consentito, in diversi paesi, di compiere progressi notevoli per quanto concerne
l'autovalutazione e l'articolazione tra i progetti e le iniziative nazionali. L'efficacia di
tale sostegno è stata più diseguale per quanto concerne i progetti che hanno incontrato
grandi difficoltà interne o problemi cronici di cofinanziamento: in tali casi sarebbe stato
indubbiamente vantaggioso un coinvolgimento più attivo dei membri delle URS per la
soluzione di tali problemi.
L'animazione europea del programma ha i suoi punti di forza e a tale proposito è il caso
di citare in particolare l'affermazione della coerenza del programma e le azioni volte a
dare visibilità ai suoi risultati positivi: il successo dei seminari annuali e la qualità delle
pubblicazioni ne sono un valido esempio. D'altro canto si sono realizzati progressi
significativi nella preparazione e nel follow-up degli scambi transnazionali ed anche la
 realizzazione dell'azione di formazione dei capiprogetto appare promettente Bisogna
però riconoscere invece che la valutazione del programma nel suo complesso ha
 risentito della priorità accordata all'autovalutazione dei progetti e all'opera di sintesi
esterna di tali autovalutazioni, attualmente in corso, soprattutto nella prospettiva di un
 approfondimento dei principi e dei concerti del programma. Analogamente si deve
compiere uno sforzo per meglio integrare nella dinamica del programma la sua
 componente di ricerca, che è stata volutamente limitata a motivo delle priorità fissate
 dal Consiglio, ma il cui rafforzamento è riconosciuto necessario da tutti gli attori del
 programma.
 Alla realizzazione di tali compiti hanno partecipato nel contempo l'Unità centrale e i
 membri delle URS. La dispersione geografica degli attori e il fatto che essi siano per
 la maggior parte reclutati a tempo parziale hanno a volte inciso negativamente sulla
 coesione e l'efficacia delle strutture di assistenza tecnica e potrebbe essere utile
 prevedere, per un altro programma, formule alternative anche se esse potrebbero essere
 più costose, in particolare per quanto concerne l'Unità centrale. Inoltre la diversità dei
 progetti e, più in generale, la stessa complessità del programma hanno a volte fatto si
 che i gruppi di assistenza tecnica si siano trovati innanzi ad aspettative o richieste
 difficili da conciliare. Tuttavia la cooperazione tra gli attori interessati ha consentito di
 sormontare le eventuali difficoltà. La Commissione ha contribuito a rafforzare tale
 cooperazione in particolare assicurando una propria continua presenza nella gestione e
 nell'animazione del programma.
                                             68
 ---pagebreak--- 3.   Conclusione: l'impatto del programma
     Al termine della presente relazione è possibile trarre un certo numero di insegnamenti
     in merito all'impatto del programma che confermano in particolare l'utilità dei
     programmi specifici con i quali la Comunità sostiene l'innovazione sociale.
     In linea generale il programma ha stimolato il dibattito sull'esclusione sociale negli Stati
     membri e nella Comunità. Negli Stati membri tale apporto è stato diseguale, almeno
     sinora, ma è largamente riconosciuto: alcuni progetti hanno elaborato strumenti
     metodologici utili agli operatori che agiscono in realtà diverse; molti hanno contribuito
     alla creazione di reti di scambio che associano autorità locali, organizzazioni non
     governative e parti sociali; altri hanno alimentato riflessioni amministrative tendenti a
     riformare determinate politiche sociali; più in generale i principi del programma trovano
     eco negli orientamenti affermati nelle politiche nazionali di diversi Stati membri. Si
     sono inoltre instaurate sinergie promettenti, almeno nei paesi in cui gli orientamenti del
     programma sono fatti propri o riproposti sulla scena nazionale dalle amministrazioni
     interessate o dai Comitati direttivi dei progetti stessi. Queste constatazioni sono
     incoraggianti. Bisogna infatti rammentare che il programma è modesto ed è composto
     di progetti locali la cui articolazione con i dibattiti o le iniziative d'ordine nazionale è
     stata spesso, inizialmente, relativamente debole o aleatoria.
     Il programma costituisce anche, per la Comunità, un'espressione concreta del suo
     possibile contributo alla lotta contro l'esclusione sociale. L'esperienza emersa dai
     progetti ha già alimentato alcune delle iniziative comunitarie nel settore, in particolare
     la preparazione della comunicazione adottata dalla Commissione il 23 dicembre 1992.
     Essa costituisce inoltre uno degli elementi delle riflessioni in corso sul contributo dei
     Fondi strutturali alla lotta contro l'esclusione sociale. Essa echeggia, su diversi punti,
     le preoccupazioni espresse nel contesto del dialogo permanente che la Commissione
     sviluppa con le organizzazioni non governative e, in tempi più recenti, con le parti
     sociali.
     In questo contesto il contributo del programma tende ad evolvere: quando "Povertà 3"
     è stato concepito si trattava in pratica dell'unica iniziativa comunitaria riguardante in
     modo specifico la povertà e l'esclusione sociale(12) e, facendo immediatamente seguito
     al secondo programma europeo, esso costituiva, per il semplice fatto di esistere, un
     segnale politico della volontà della Comunità di contribuire, modestamente ma in forma
     continuativa, agli sforzi condotti negli Stati membri; oggi il programma è portato avanti
     in mezzo a un complesso diversificato di iniziative e da esso ci si attende sempre di più
     in termini di contributo all'elaborazione di know-how e di buone prassi suscettibili di
     essere trasferite verso altre realtà. È significativo a tale proposito il fatto che numerosi
     attori prestino una grande attenzione al proprio approfondimento concettuale e
     metodologico. Da tutto ciò consegue che, consolidando i risultati acquisiti, il
     programma potrà megio contribuire alla promozione dell'idea di un'Europa delle
     solidarietà.
(12)
     Ad eccezione dell'aiuto alimentare accordato nel contesto delle campagne invernali.
                                                69
 ---pagebreak---                                                                                     Allegato 1
Informazioni statistiche succinte sui progetti del programma "Povertà 3"
Le pubblicazioni di "Povertà 3" e in particolare le relazioni e i documenti di lavoro dell'Unità
centrale del programma presentano numerose informazioni quantitative e qualitative sui
progetti. Inoltre viene publicato e aggiornato regolarmente un repertorio descrittivo di tali
progetti. Le tabelle riportate qui di seguito servono quindi soltanto ad illustrare alcune delle
caratteristiche dei progetti del programma.
Caratteristiche dei territori d'azione delle azioni modello
Numero di            Meno di        da 20.000         più di                 Totale
abitanti             20.000         a 50.000          50.000
Zona rurale           4               2                                       6
Zona urbana           8              10                8                     26
Regione che           1          -          3                                 4
associa zone
rurali e zone
urbane
Totale               13              12               11                     36
Fonte:      Unità centrale del programma "Povertà 3"
Nota:       Il numero complessivo di azioni modello (36 e non 29) tiene conto del fatto che
            tre azioni modello intervengono in più zone.
                                                70
 ---pagebreak---    Di m en s 1 o ni dell'esclusione sociale riscontrate nei territori d'azione dei progetti e di cui
                                          questi si occupano
 'roblema incontrato                  Numero di progetti        Numero di progetti
                                      il cui territorio         la cui azione concerne
                                      è particolarmente         in particolare questo
                                      colpito dal problema      problema
Disoccupazione giovanile              37                        23
Disoccupazione di lunga
durata                                37                        27
Crisi dei centri urbani               19                        12
Spazi urbani e alloggi
senza confort e scarsamente
attrezzati                            25                        17
Sottosviluppo rurale                   8                          8
Emigrazione                           12                         4
Immigrazione                          19                         9
Discriminazione etnica                20                        13
Declino industriale,
ristrutturazione economica            26                        17
Fonte:       Unità centrale del programma "Povertà 3"
Nota:        Dati che interessano tutti i progetti, vale a dire 48 territori tenendo conto dei
            progetti che intervengono in più territori concreti distinti; si noti che alcune
             iniziative innovatrici non sviluppano la loro azione in relazione ad un territorio
            preciso.
                                                    71
 ---pagebreak--- Natura e origine dei progetti del programma "Povertà 3"
Proseguimento di attività già esistenti nel 1990 e                                5
implicanti gli stessi (o quasi gli stessi) partner
Sviluppo di nuove attività da parte degli stessi                                  5
(o quasi gli stessi) partner
Estensione di una partnership preesistente con la                                18
partecipazione di nuovi partner e avvio di nuove
attività
Creazione di una partnership completamente nuova                                 16
per sviluppare nuove attività
Senza risposta                                                                    1
totale                                                                          45
Fonte:     Unità centrale del programma "Povertà 3"
Nota:      Il totale di 45 progetti tiene conto del fatto che alcuni progetti sviluppano la loro
           attività in due o tre territori concreti distinti.
Partner associati nei Comitati direttivi dei progetti
Attività locali e regionali                                                     116
Attività nazionali e organizzazioni governative                                  35
Organizzazioni non governative                                                  108
(di cui organizzazioni delle collettività e gruppi locali)      (53)
Parti sociali                                                                    31
(di cui organizzazioni del padronato - di imprese)              (21)
(di cui organizzazioni sindacali)                               (10)
Diversi                                                                          48
(di cui università, organismi di ricerca)                       (21)
                                                                                338
Fonte:      Unità centrale del programma "Povertà 3"
Nota:       La presente tabella è stata compilata a partire da informazioni concernenti l'insieme
            dei progetti; si noti tuttavia che non tutte le iniziative innovatrici hanno costituito
            un comitato direttivo che associasse più partner.
                                                 72
 ---pagebreak---                                                                                        Allegato 2
Lavori statistici condotti nell'ambito del programma "Povertà 3"
1.    Uno degli obiettivi del programma "Povertà 3" è di contribuire al miglioramento della
      conoscenza della povertà, in particolare mediante la regolare produzione di dati
      comparabili sull'entità, le caratteristiche e l'evoluzione di tale fenomeno negli Stati
      membri. Conformemente a tale obiettivo ed entro i limiti dei mezzi accordati a tal fine
      dal Consiglio, il programma reca un contributo all'esecuzione di lavori di ricerca sulla
      povertà e l'esclusione sociale. In tale contesto la Commissione ha appoggiato la
      realizzazione di lavori di ricerca d'ordine statistico il cui bilancio previsionale ammonta
      a 2,75 milioni di ecu per l'intera durata del programma (1989-94).
2.    Le ricerche intraprese avevano essenzialmente due obiettivi: da un lato contribuire
      all'analisi della povertà considerata nell'ottica dellerisorsefinanziarieonde stabilire dati
      comparabili per l'insieme degli Stati membri e far luce sulle tendenze evolutive recenti
      e contemporanee del fenomeno; dall'altro contribuire all'analisi della povertà esaminata
      nella sua multidimensionalità onde superare i limiti inerenti all'approccio basato sulla
      sola dimensione finanziaria.
3.    Tali ricerche consistono, in ampia misura, in un miglioramento delle metodologie
      utilizzate nell'analisi statistica della povertà: esse vertono in particolare
      sull'armonizzazione dei dati necessari a renderle comparabili, sul significato e sulle
      implicazioni delle diverse convenzioni e definizioni relative alle unità di misura e agli
      indicatori quantitativi del fenomeno, sugli apporti derivanti da un ravvicinamento delle
      fonti statistiche e delle fonti amministrative e sulle possibilità di creazione di modelli
      econometrici delle evoluzioni constatate.
4.    Questi lavori di ricerca si inscrivono in un programma a medio termine e quindi non
      è possibile ritenerli conclusi. Al di là del loro contributo sul piano metodologico, essi
      hanno già prodotto alcuni risultati, ma tali risultati presentano ancora lacune e
      incertezze che sono attualmente oggetto di lavori complementari. Le proposte
      strettamente metodologiche richiedono anch'esse degli approfondimenti, in particolare
      per accertare i vantaggi comparativi di opzioni alternative in merito alle fonti di
      informazione, agli indicatori statistici e alle procedure di trattamento dati.
5.    Nel corso del periodo 1989-1993 si è data priorità all'analisi della povertà sotto
      l'angolazione delle risorse finanziarie. Conformemente alle conclusioni delle ricerche
      condotte in precedenza e in particolare ai lavori di un seminario internazionale riunitosi
      su tale tematica nel 1989 a Noordwijk (Paesi Bassi), le ricerche intraprese sono state
      indirizzate a migliorare lo sfruttamento delle indagini sui bilanci delle famiglie
      (Household Budget Surveys) realizzate periodicamente dagli istituti statistici nazionali.
      Concepite per contribuire alla conoscenza degli indici dei prezzi, tali indagini non sono
      specificamente adattate all'analisi della povertà e presentano a tal fine importanti
      svantaggi. Inoltre esse sono realizzate con cadenze variabili, per lo più ogni cinque
      anni. Esse costituiscono tuttavia, per il momento, la meno peggiore tra le fonti di
      informazioni comparabili attualmente disponibili.
6.    I ricercatori e gli statistici impegnati in questi lavori hanno avuto accesso ai dati primari
      di tali indagini. Ciò rappresenta un vantaggio considerevole e un progresso decisivo per
      l'analisi: i lavori comparativi antecedenti erano infatti fondati su dati aggregati,
      raggruppati a livello dei decili delle distribuzioni statistiche, il che imponeva
      approssimazioni azzardate. Inoltre è stato possibile disporre di indagini effettuate nello
      stesso anno (1988) o in anni contigui (1987, 1989 o 1990) e si è potuto quindi evitare
      di ricorrere a certe estrapolazioni di esito incerto. È il caso comunque di sottolineare
      che la qualità delle indagini nazionali sui bilanci delle famiglie è molto diseguale, in
      particolare per quanto concerne la grandezza e la rappresentatività dei loro campioni,
      e che le definizioni utilizzate in tali inchieste, in particolare per quanto concerne le
      spese per gli alloggi e le prestazioni legate agli alloggi, non sono sufficientemente
      armonizzate per assicurare la comparabilità dei dati o la loro congruenza con quelli
      risultanti dalle indagini amministrative e dalle statistiche dei conti nazionali.
                                                  73
 ---pagebreak--- 7.   Oltre ai compiti relativi al reperimento dei dati, i lavori effettuati nel corso del periodo
     1989-1993 sono stati i seguenti:
     a)    uno studio della povertà negli Stati membri intorno al 1988, avente per oggetto le
           soglie di povertà relativa dette "obiettive" vale a dire ricavate dalla distribuzione
           statistica, basate sull'elaborazione dei dati primari delle indagini sui bilanci
           familiari,
     b)    uno studio dei contributi metodologici degli approcci allo studio della povertà, detti
           "soggettivi" in quanto tengono conto dell'opinione dei nuclei familiari quanto alle
           risorse necessarie a condurre una vita decente,
     e)    uno studio esplorativo sull'accoppiamento dei dati derivanti da indagini statistiche
           e da indagini amministrative,
     d)    uno studio di fattibilità relativo a una misura diretta della povertà in termini di
           consumo di determinati beni o servizi, che costituisce un primo contributo, limitato
           al consumo, per la definizione di indicatori non monetari della povertà.
8.   La portata di questi studi è in larga misura (per il primo) o esclusivamente (per gli altri
     tre) di ordine metodologico. I loro risultati sotto questo punto di vista sono oggetto di
     discussioni con esperti indipendenti, esperti governativi e rappresentanti degli istituti
     statistici nazionali onde determinare le condizioni eventuali di utilizzazione e di
     diffusione delle loro proposte. Il primo studio ha tuttavia prodotto anche risultati per
     quanto concerne l'estensione della povertà nella Comunità intorno al 1988. Tali risultati,
     anche se per il momento provvisori, verranno presentati in questa sede.
9.   Questo studio è stato condotto da un gruppo di ricerca riunito presso l'Università
     Erasmus di Rotterdam (Paesi Bassi). I suoi obiettivi erano i seguenti:
     a)     compiere, a partire dall'elaborazione dei dati primari delle indagini nazionali sui
           bilanci familiari e discutendo la pertinenza delle diverse convenzioni
            metodologiche, una stima dell'estensione del fenomeno della povertà in ciascuno
            Stato membro e nella Comunità, e questo in relazione a un anno quanto più recente
            possibile,
     b)     studiare sulla base delle stesse opzioni metodologiche le tendenze evolutive della
            povertà nel corso degli anni '80,
     e)     esaminare la possibilità di creazione di un modello econometrico di tali evoluzioni
            onde proporre un metodo di simulazione che consenta di stimare l'ampiezza della
            povertà per gli anni lasciati scoperti nelle indagini sui bilanci familiari in modo da
            poter effettuare in permanenza stime ragionevoli su di essi.
 10. In questa fase dei lavori non è stato ancora possibile raggiungere tutti questi obiettivi,
     in particolare a causa del ritardo con cui i dati primari delle indagini nazionali sono
     stati accessibili ai fini della ricerca. Le disposizioni nazionali relative alla riservatezza
      delle indagini hanno reso estremamente complesse le negoziazioni con alcuni istituti
      statistici nazionali, in particolare con quello tedesco. L'insieme delle dodici serie di dati
     primari nazionali relativi al periodo intorno al 1988 è stato disponibile soltanto all'inizio
      del 1993. Le serie di dati primari delle indagini nazionali antecedenti al 1988 - che sono
      indispensabili per le analisi di tendenza e gli esercizi di simulazione econometrica -
      sono disponibili a tutt'oggi soltanto per alcuni Stati membri.
 11. L'accesso ai dati primari ha consentito ai ricercatori di procedere a diversi controlli
      della qualità dell'informazione e, in alcuni casi, di operare un raddrizzamento dei dati
      onde correggere distorsioni di campionamento o disparità nelle definizioni utilizzate.
     Va detto comunque che tale raddrizzamento non è stato sempre possibile e che
      sussistono ancora notevoli incertezze quanto all'affidabilità di alcuni dei dati che
      costituiscono la base della ricerca. Inoltre la Danimarca ha espresso riserve sulla qualità,
     per l'anno preso in esame, della sua indagine nazionale sui bilanci delle famiglie. La
                                                 74
 ---pagebreak---     Commissione, su un piano più generale, prosegue la concertazione da essa avviata con
    gli istituti statistici nazionali onde rendere quanto più sicuri possibili i risultati delle
    analisi effettuate.
12. I risultati che saranno presentati qui di seguito devono quindi essere considerati
    provvisori ed impegnano esclusivamente la responsabilità dei ricercatori che li hanno
    definiti. Inoltre essi non possono essere comparati con quelli che erano stati definiti in
    precedenza, da un altro gruppo di ricerca, per l'anno 1985. Le stime precedenti erano
    state infatti formulate sulla base di dati aggregati, e non di dati primari, quindi di dati
    non raddrizzagli né raddrizzati; inoltre, per alcuni paesi, i ricercatori si erano basati,
    in mancanza di indagini recenti, su estrapolazioni di dati risalenti all'inizio degli
    anni '80. I risultati definiti per l'anno 1988 sono incontestabilmente più affidabili dei
    risultati anteriori - di cui essi hanno evidenziato i limiti e le lacune - ma presentano
    ancora alcune incertezze.
13. La tabella illustra l'estensione del fenomeno della povertà negli Stati membri intorno
    al 1988 e sulla base delle seguenti convenzioni metodologiche:
    a)    la povertà è considerata in questa sede quale insufficienza relativa di risorse
          finanziarie e tale insufficienza è valutata in relazione al contesto nazionale in un
          momento dato (cfr. §14)
    b) poiché la povertà è considerata a partire dalle disparità di distribuzione delle risorse
          finanziarie, sono proposte diverse soglie di povertà (40%, 50% e 60% del reddito
          medio): in base a questo approccio sono quindi considerati "poveri" in questa sede
          i nuclei familiari il cui reddito medio disponibile per adulto equivalente è inferiore
          a una frazione determinata (di solito 50%) del reddito medio disponibile per adulto
          equivalente dei nuclei familiari presenti nello stesso Stato membro (cfr. §15)
    e)    la misura della povertà è effettuata a livello dei nuclei familiari; le definizioni
          statistiche del nucleo familiare non sono però del tutto armonizzate ed è possibile
          adottare convenzioni diverse per tener conto della grandezza e della struttura del
          nucleo familiare (nozione di scale di equivalenza) (cfr. § 16); i dati definiti a livello
          dei nuclei familiari sono quindi presentati a livello delle persone considerando
          persone povere quelle che vivono nei nuclei familiari poveri (le disparità interne
          ai nuclei familiari sono quindi trascurate e il metodo adottato considera
          implicitamente che ciascun membro del nucleo familiare disponga della frazione
          delle risorse del nucleo familiare corrispondente alla scala di equivalenza adottata)
    d) ai fini dello studio le risorse sono considerate a partire dalle informazioni
          disponibili, nelle indagini nazionali, sulle spese delle famiglie, informazioni che
          sono ritenute più affidabili (cfr. §17).
14. Senza addentrarsi in una discussione di dettaglio di queste convenzioni metodologiche,
    occorre ribadire che ciascuna di esse richiede approfondimenti. Non ritorneremo sui
    limiti di un approccio al fenomeno della povertà fondato sul solo criterio delle risorse
    finanziarie. In compenso è il caso di ricordare che il livello di vita di un nucleo
    familiare non dipende soltanto dall'importo medio delle sue risorse, ma anche, a parità
    di importo medio, dalla regolarità di tali risorse nel tempo, dalla loro prevedibilità e
    dalla loro natura; inoltre, un importo insufficiente non ha gli stessi effetti a seconda che
    tale insufficienza sia permanente o meno, occasionale o ricorrente. Tali distinzioni non
    possono evidentemente essere prese in considerazione in questa sede.
15. La scelta delle soglie derivate da uno dei valori centrali della distribuzione statistica (in
     questo caso una frazione del reddito medio) costituisce inevitabilmente un criterio
    arbitrario: nel migliore dei casi si può ridurre questa arbitrarietà proponendo diverse
    soglie (in questo caso 40%, 50% e 60%), il cheribadiscetra l'altro la natura relativa
    della povertà quale essa è considerata m questo documento. Bisognerebbe tuttavia
    disporre di informazioni che consentano di precisare qual è concretamente il livello di
    vita e di consumi consentito dalle soglie prescelte; occorrerebbe inoltre discutere in
     quale misura una determinata soglia - ad esempio 50% - ha lo stesso significato in tutti
                                               75
 ---pagebreak---      gli Stati membri, dal momento che la distribuzione dei redditi è più o meno diseguale
     tra Stato e Stato. Infine, bisognerebbe evitare di sottovalutare l'estrema sensibilità delle
     soglie adottate: basterebbe aggiungervi o togliervi un ecu al mese e a persona per far
     sì che il numero delle persone interessate aumenti o diminuisca di diverse decine di
     migliaia di unità.
16.  Le scale di equivalenza hanno il fine di consentire il raffronto delle risorse dei nuclei
     familiari di grandezza e composizione diverse. Se è vero che la necessità di una scala
     di equivalenza è unanimemente riconosciuta, la scelta di tale scala dà adito a numerosi
     dibattiti in tutti i paesi; una stessa scala di equivalenza può d'altro canto avere un
     significato diverso nei paesi in cui le strutture demografiche e le pratiche culturali sono
     in contrasto. I risultati empirici presentati nella tabella sono stati definiti secondo la
     scala di equivalenza in uso nei lavori dell'OCSE, vale a dire uno per il primo adulto del
     nucleo familiare, 0,7 per ciascun altro adulto (di più di 14 anni) e 0,5 per ciascun
     bambino (meno di 14 anni).
17.  Il gruppo diricercaha effettuato un insieme di misure miranti a esaminare la sensibilità
     dei risultati alle diverse opzioni metodologiche adottate. Oltre a una discussione sulla
     scelta delle scale di equivalenza, queste misure riguardano, tra l'altro, gli effetti
     dell'utilizzazione alternativa, tra i dati delle indagini, delle informazioni relative alle
     risorse dichiarate dai nuclei familiari o delle informazioni concernenti le spese
      dichiarate da questi stessi nuclei. Il problema che si pone a questo proposito è quello
      dell'affidabilità delle dichiarazioni raccolte in materia in occasione delle indagini, in
     particolare in seno ad alcune categorie di popolazione (ad esempio le risorse degli
      agricoltori): se la ricerca ha adottato quale indicatore l'importo delle spese, le analisi di
      sensibilità effettuate non confermano che tale indicatore sia sempre il più affidabile e
      ciò dimostra, ancora una volta, la necessità di una discussione approfondita sulla qualità
      dei dati d'indagine utilizzati. Bisogna tuttavia considerare che la scelta di un indicatore
      o dell'altro può influenzare i risultati per quanto concerne le caratteristiche dei nuclei
      familiari poveri: è infatti verosimile ad esempio che l'utilizzazione dell'indicatore
      "spese" tenda a sopravvalutare un po' la povertà degli anziani, che presentano un minore
      consumo delle loro risorse.
18.   Il numero di persone povere più spesso citato, per la Comunità nel suo complesso, è
      di 50 milioni negli anni '80. Con riserva delle incertezze metodologiche menzionate
      precedentemente, questo numero è confermato dai risultati presentati nella tabella che
      prospetta un totale di 52 milioni di persone povere e di 17,6 milioni di nuclei familiari
      poveri intorno al 1988 (soglia del 50%). Va detto inoltre che tali dati sono stati definiti
      prima dell'unificazione tedesca e in relazione ad anni di crescita economica e di
      creazione di posti di lavoro. Il fenomeno della povertà si è quindi indubbiamente acuito
      dopo tale data e le cifre menzionate sono da considerarsi quindi stime di minima.
 19. Come si è detto non è stato possibile procedere a un'analisi delle tendenze evolutive
      della povertà nel corso degli anni '80 vista l'assenza di serie di dati primari per gli anni
      precedenti e considerate le forti riserve che è il caso di esprimere in merito ai risultati
      definiti in passato sulla base di dati aggregati (soprattutto per alcuni paesi). Le
      indicazioni frammentarie di cui si dispone, per alcuni paesi, suggeriscono una tendenza
      ad un certo aumento della povertà, ma devono essere ancora confermate.
                                                76
 ---pagebreak---  Stime della povertà negli Stati membri intorno all'anno 1 9 8 8 .
  Percentuali e numeri assoluti (migliaia ) di nuclei familiari poveri e di persone povere secondo le convenzioni
  utilizzate alle soglie di 4 0 % , 5 0 % e 6 0 % dell'importo medio (scala di equivalenza OCSE)
                         Importo                          NUCLEI FAMILIARI                                                     PERSONE
   PAESE      ANNO        medio     soglia di 4 0 %       soglia di 5 0 %      soglia di 6 0 %      soglia di 4 0 %     soglia di 5 0 %      soglia di 6 0 %
                        1 0 0 % (1) %     abs (1000)        % abs (1000)         %    abs (1000)      % absdOOO)          % absdOOO)            %    abs (1000)
 B              88         327.058    2.6             103   6.7            265   15.3           605   3.8           375    9.4           928    19.6          1932
 DK (2)         87          80.570    1.3              30   3.6             84   10.1           235   1.5            77   4.3            220    12.0           615
 D (3)          88          22.782 4.7              1278 10.8             2938 19.7            5358   5.0          3062  11.9           7287   21.3          13044
 EL             88         832.188 13.0              445 20.6              706 29.7            1017 12.8           1279  20.5           2048   30.1           3007
 ES             88         674.331    8.6            944 16.7             1833 26.2            2875 9.2            3564  17.7           6856   27.7          10730
 F              89          73.084 6.5              1412 14.0             3042 23.1            5019 7.7            4313  16.5          9243    26.7          14957
 IRL            88            5.130   8.4              85 16.9             171 27.0             273 10.1            358 19.4             687   30.3           1073
 IT             88     11.548.338 11.2              2288 20.6             4208 30.4            6209 12.0           6888 22.0          12628    32.3          18540
                                                                                                                                                                   -Ni
LUX             87        516.846 3.5                   4 8.8               11 17.2              22   5.4            20 11.5              42   21.1             78
NL              88          20.736    1.1              64 4.3              252 12.1             709   1.3           191   4.8            706   13.8           2031
P               90        556.118 15.7               498 25.2              799 34.4            1091 15.5           1602  25.1          2594    34.6           3576
UK              88            5.683 5.8             1307 14.2             3289 25.2            5677 6.7           3819   15.3          8721    26.7          15218
EUR 12                                              8459                17596                 29092              25547                51960                  84800
Fonte : Università Erasmus di Rotterdam "Living conditions of the least priviliged in the European Community; research on poverty statistics
based on micro-data for the Member States of the European Community", rapporto di ricerca presentato alla Commissione, aprile 1993
(1) Spese medie annue per adulto equivalente, in moneta nazionale, per l'anno di indagine (unita di consumo secondo
      la scala di equivalenza OCSE)
(2) Con riserva delle incertezze relative alla qualità dei dati
(3) Dati 1988 e quindi antededenti l'unificazione tedesca
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                                                               COM(93) 435 def.
                                                           DOCUMENTI
rr                                                                              os
                                          N. di catalogo : CB-CO-93-495-IT-C
                                                             ISBN 92-77-59501-9
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee
Lr2985 Lussemburgo