CELEX: 62004CC0098
Language: es
Date: 2005-07-14
Title: Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 14 de julio de 2005. # Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte. # Incumplimiento de Estado - Directiva 85/337/CEE - Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente - Inexistencia de solicitud de autorización y de evaluación previas a la ejecución de un proyecto - Inadmisibilidad del recurso. # Asunto C-98/04.

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
      SR. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer
      presentadas el 14 de julio de 2005 (1)
      
      Asunto C-98/04
      Comisión de las Comunidades Europeas
      contra
      Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
      «Recurso por incumplimiento – Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte – Protección del medio ambiente – Evaluación del impacto ambiental – Directiva 85/337/CEE – Normativa nacional que, reconociendo a las autoridades competente la posibilidad de no actuar frente a las actuaciones contrarias
         a la ordenación urbanística, permite la ejecución de proyectos sin previa evaluación»
      1.     La Comisión, al amparo del artículo 226 CE, reclama al Tribunal de Justicia la declaración de que el Reino Unido de Gran Bretaña
         e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4 de la Directiva
         85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos
         y privados sobre el medio ambiente. (2)
      
      2.     El Estado miembro demandado admite que su normativa urbanística puede dar cobertura a situaciones contrarias a la mencionada
         Directiva, reconocimiento que hubiera posibilitado resolver el litigio sin conclusiones del abogado general, pese a la intensidad
         del debate suscitado, irrelevante para satisfacer la pretensión de la Comisión.
      
      I.      La Directiva 85/337
      3.     La Directiva (3) quiere evitar el deterioro medioambiental, ponderando preventivamente las consecuencias de cualquier proyecto (considerandos primero y sexto; artículo 1, apartado 1).
      
      4.     Se entiende por tal la realización de operaciones de construcción o de otras instalaciones u obras, así como las intervenciones
         en el entorno o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo. Maestro de obras es la persona que solicita el permiso para una actuación privada o la Administración que impulsa una pública. Finalmente,
         la autorización  consiste en la decisión que confiere al maestro de obras el derecho a llevar a cabo los trabajos (artículo 1, apartado 2,
         de la Directiva).
      
      5.     Según el artículo 2, apartado 1:
      «Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan
         tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito
         de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4».
      
      6.     Este último precepto prescribe que:
      «1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, [(4)] los proyectos enumerados en el anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos
         5 a 10.
      
      2.     Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II,
         los Estados miembros determinarán:
      
      a)      mediante un estudio caso por caso, o
      b)      mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
      si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
      Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
      3.     Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los
         criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III.
      
      4.     Los Estados miembros velarán por que el público pueda tener acceso a las resoluciones de las autoridades competentes en virtud
         del apartado 2.»
      
      II.    La normativa británica
      7.     La Town and Country Planning Act 1990, modificada por la Planning and Compensation Act 1991, disciplina la ordenación territorial.
      8.     Sólo, si se posee una licencia, cabe incidir en el suelo o en el subsuelo con obras de construcción, de ingeniería o de minería
         y alterar el uso de los edificios o de otros inmuebles. Su otorgamiento corresponde a los órganos locales encargados del urbanismo,
         con  posibilidad de recurso ante el Secretary of State, quien también está capacitado para terciar por vía supletoria, en
         caso de silencio, y para avocar las solicitudes presentadas (artículos 55, 57, 77 y 78). 
      
      9.     La sección VII del citado texto legislativo se refiere a las facultades municipales para corregir las intervenciones contrarias
         al planeamiento, en particular, a los trabajos ejecutados sin permiso o sin respetar las condiciones y las reservas a las
         que se sometió su concesión, conductas que el artículo 171 A califica de infracciones. Esos poderes, de talante discrecional, (5) se confieren asimismo al Secretary of State.
      
      10.   El requerimiento al que alude el artículo 172 es el principal instrumento coactivo, revisable por el propio Secretary of State
         a petición de los interesados, que pueden invocar, entre otros, el motivo contemplado en el artículo 174, apartado 2, letra d),
         consistente en que, en la fecha de su aprobación, no se les aplique ninguna disposición conminatoria.
      
      11.   Esta causa de impugnación constituye un corolario del artículo 171 B, que impide los apremios para restablecer la legalidad,
         una vez transcurridos cuatro años desde que las acciones sin cobertura se hayan materializado o desde el indebido cambio de
         destino de un edificio para reconvertirlo en viviendas (apartados 1 y 2), ya expirados los diez años siguientes a otra eventual
         contravención (apartado 3).
      
      12.   En este marco se insertan los Lawful Development Certificates (certificados de legitimidad de los usos; en lo sucesivo, «LDC»),
         regulados por el artículo 191 de la Town and Country Planning Act 1990.
      
      13.   El apartado 1 de esta norma recoge el derecho a preguntar sobre la licitud de la utilización de los inmuebles, del empleo
         del vuelo, del suelo y del subsuelo, así como de todo hecho que contravenga las cláusulas impuestas con ocasión de la adjudicación
         de una licencia, identificando el bien y describiendo las demás circunstancias pertinentes.
      
      14.   El apartado 2 reputa legales dichos actos y operaciones, siempre que:
      «a)      no sean objeto de ninguna medida de constricción (bien porque no supongan un uso del suelo o no necesiten de autorización,
         bien porque haya prescrito la acción administrativa para perseguirlos, bien por cualquier otra razón); y
      
      b)      no infrinjan las exigencias de un requerimiento vigente a la sazón.» (6)
      
      15.   En semejantes términos, el apartado 3 hace lo propio con todo acontecimiento contrario a las estipulaciones que rijan la concesión
         de un permiso, si el plazo para reaccionar ha expirado y no se opone a las determinaciones de una orden en vigor. 
      
      16.   Por su parte, el apartado 4 obliga a librar un LDC, cuando las informaciones facilitadas por el peticionario acrediten la
         «legalidad» de la actuación sobre la que versan, que se presume iuris et de iure  en virtud de lo sancionado en el apartado 6. De acuerdo con el apartado 7, el certificado produce los mismos efectos que ciertas
         autorizaciones. (7)
      
      III. El procedimiento administrativo previo
      17.   Con ocasión de una denuncia relativa a un desguace de automóviles, que funcionaba sin visado, objeto de un  LDC expedido en
         1993 y de otro, para una instalación más amplia, fechado en 1998, la Comisión supo del sistema británico descrito en los anteriores
         puntos de estas conclusiones.
      
      18.   El 8 de febrero de 2001 dirigió un escrito al Gobierno del Reino Unido, pidiéndole aclaraciones sobre ese sistema, que se
         le facilitaron el 31 de agosto siguiente en un documento del que dedujo que con la obtención de un LCD se eludía el procedimiento
         de autorización instaurado por la Directiva 85/337, por lo que el 23 de octubre concedió al Gobierno británico un plazo de
         dos meses para que le proporcionara las oportunas explicaciones.
      
      19.   Al no quedar convencida  por las justificaciones suministradas el 19 de diciembre de 2001, la Comisión emitió un año después
         un dictamen motivado, invitando al Reino Unido a adoptar las decisiones adecuadas para reconducir la situación a las exigencias
         del derecho comunitario.
      
      20.   Las autoridades británicas contestaron el 3 de abril de 2003, admitiendo la teórica existencia de una laguna en su normativa
         y comprometiéndose a aprobar las medidas necesarias a fin de colmarla, si bien negaron que hubiera sido causada por haberse
         despachado un LCD, sino por la actitud de las instancias locales que, empleando sus atribuciones discrecionales, pueden permanecer
         pasivas ante una actividad contraria a la ordenación urbanística (apartados 17 a 25).
      
      IV.    Las pretensiones de las partes y el procedimiento ante el Tribunal de Justicia
      21.   El 26 de febrero de 2004 la Comisión, al amparo del artículo 226 CE, párrafo segundo, interpuso este recurso, por considerar
         insatisfactoria la respuesta recibida y por no habérsele notificado las providencias anunciadas. Dicha Institución solicita,
         pues, al Tribunal de Justicia la declaración de que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones derivadas de los artículos
         2, apartado 1, y 4 de la Directiva 85/377, pretensión a la que el citado Estado miembro se opone.
      
      22.   En la vista, que tuvo lugar el 30 de junio pasado, los representantes de las partes han ratificado sus respectivas posiciones.
      V.      El análisis del incumplimiento denunciado
      23.   La Directiva 85/337 persigue que todo proyecto susceptible de afectar seriamente al medio ambiente, antes de autorizarse,
         se someta a una evaluación de sus secuelas, (8) diferenciando dos momentos. En el primero, se trata de saber si los trabajos planificados provocan consecuencias importantes
         en el entorno natural; en el segundo, se realiza la estimación de esa incidencia conforme a los artículos 5 a 10 de la propia
         Directiva. (9)
      
      24.   Hay programas que, por presunción legal, siempre repercuten de manera significativa en los ecosistemas, por lo que siempre
         se ha de tasar su alcance. Son los comprendidos en el anexo I de la Directiva, a los que se refiere el apartado 1 del artículo 4.
      
      25.   Por el contrario, la influencia de otros no parece tan clara, incumbiendo a los Estados miembros acordar si han de ceñirse
         al procedimiento previsto en los artículos 5 a 10. Así ocurre con las ocupaciones relacionadas en el anexo II, de cuya lista
         los Estados señalan las que deban ponderarse, bien caso por caso, bien fijando los criterios o los umbrales oportunos para
         su determinación, bien aplicando ambos métodos, conforme a los parámetros señalados en el anexo III (artículos 4, apartados
         2 y 3); poseen, pues, una cierta autonomía para seleccionar los trabajos que, incluidos en el anexo II, merecen una valoración
         de su importancia ambiental.
      
      26.   De cualquier manera, esa facultad conoce un límite en el artículo 2, apartado 1, de la repetida Directiva, que define su objetivo
         básico, de suerte que los proyectos de fuerte impacto se supediten siempre a un examen de sus repercusiones. (10)
      
      27.   En otras palabras, el efecto útil de la Directiva 85/337 no exime del correspondiente análisis ninguna operación de esas características,
         (11) de modo que, por muy amplia que sea la discrecionalidad de los poderes públicos nacionales, el derecho comunitario repudia
         esa actuación sin previa comprobación y, si procede, sin medición de las alteraciones que produce, convirtiéndola en inatacable
         con el paso de los años.
      
      28.   Precisamente tal es el sentido del régimen británico, que, como ilustra la instalación de desguace de automóviles origen de
         este procedimiento y admite el propio Gobierno demandado, da cobertura a hechos contrarios a la Directiva, acometidos sin
         verificación ni valoración preliminar de sus secuelas, legitimándose con el transcurso del tiempo, pues no cabe rectificarlos.
      
      29.   El análisis del incumplimiento debería detenerse en este punto, habida cuenta del anterior reconocimiento, pero, como quiera
         que las partes se han enzarzado en una discusión tan intensa como inútil, me veo en la obligación de hacer algunas precisiones.
      
      30.   Poco importa que la causa de la infracción se cifre en la fecha en la que las autoridades locales, en uso de su libertad de
         apreciación, quedan inactivas o en el momento de la emisión del LDC, que blinda la contravención; menos relevancia reviste
         aún la naturaleza constitutiva o meramente declarativa del certificado en cuestión. El dato decisivo radica en que, por razones
         de oportunidad, se decida no intervenir y cristalice una situación no querida por la Directiva 85/337, cuando, por muy holgadas
         que se entiendan las facultades de la Administración, no pueden engendrar un resultado opuesto al repetido objetivo central
         de la norma comunitaria, enunciado en el apartado 1 de su artículo 2.
      
      31.   Sin duda, como anota el Gobierno británico en el apartado 89 de la contestación a la demanda, rememorando el punto 20 de la
         respuesta al dictamen motivado de la Comisión, la facultad de opción que comento no es absoluta, pues de otro modo rayaría
         en la arbitrariedad. Por tanto, los órganos competentes han de valorar en cada caso si conviene acabar con la infracción porque
         lesiona de manera intolerable los valores de la colectividad o si, por el contrario, el interés general requiere que se mantenga
         el uso indebido de los predios, no obstante su incidencia negativa en el entorno natural. Pero esta posibilidad evidencia
         la infracción denunciada por la Comisión, pues abre la puerta a tesituras en las que, sopesando las necesidades en juego,
         «la autoridad encargada de la ordenación del territorio ejerce su discrecionalidad y no aplica medidas coercitivas, [produciéndose]
         una eventual violación de la Directiva» (punto 20 in fine del escrito rebatiendo el dictamen motivado).
      
      32.   El debate, por tanto, no ha de centrarse en dilucidar si cabe que los ordenamientos nacionales prevean un plazo de prescripción
         para las acciones frente a las transgresiones del derecho comunitario, de manera que, una vez transcurrido, no se pueden denunciar,
         algo que tienen conferido con carácter general, como una derivación del principio de seguridad jurídica. (12) Se trata, por el contrario, de analizar si, abstracción hecha del lapso temporal, la normativa británica deja un resquicio
         para que actividades incluidas en los dos primeros anexos de la Directiva 85/337 se lleven a cabo sin la comprobación y sin
         la autorización requeridas; ya se ha visto que este dilema recibe una inequívoca respuesta afirmativa.
      
      33.   Cuando quien ha de velar por la legalidad urbanística no reacciona al tener conocimiento de que una instalación funciona sin
         haberse sometido a un análisis de las repercusiones sobre el medio o, constándole su importancia, no exige su medición, la
         está tácitamente consintiendo y, a partir de tal instante, contraviniendo la Directiva. La circunstancia de que, por el discurrir
         del tiempo y en aras del principio de seguridad jurídica, no quepa reaccionar, no convierte en «legal» la conducta que hasta
         ese momento se encontraba al margen del derecho; sólo impide remover el pasado para garantizar la estabilidad de las relaciones
         jurídicas, uno de los pilares de la convivencia. Esta consecuencia no es óbice para que los perjudicados por el comportamiento
         infractor se resarzan por otros cauces, como el de la responsabilidad patrimonial del Estado incumplidor, que la tesis del
         Gobierno británico haría inviable.
      
      34.   En suma, la obligación de los países comunitarios de adoptar las reglas imprescindibles para alcanzar el resultado perseguido
         por la Directiva constituye una carga imperativa recogida en el párrafo tercero del artículo 249 CE, que atañe a todos los
         poderes públicos, de modo que una legislación nacional que faculta a la Administración para permanecer pasiva, dejando que
         un proyecto pendiente de verificación y de evaluación de su impacto medioambiental se materialice sin los referidos estudios,
         vulnera, como confiesa el propio Gobierno británico, los artículos 2, apartado 1, y 4 de la Directiva.
      
      VI.    Las costas
      35.   De acuerdo con el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, el Estado miembro demandado debe hacer frente
         a las costas causadas.
      
      VII. Conclusión
      36.   En atención a las anteriores consideraciones, sugiero al Tribunal de Justicia que, estimando el recurso:
      1)      Declare que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones derivadas de los artículos 2,
         apartado 1, y 4 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
         de determinados planes públicos y privados sobre el medio ambiente, por mantener en vigor una normativa que, reconociendo
         a las instancias locales competentes una potestad discrecional para adoptar medidas coercitivas frente a los actos de uso
         del suelo contrarios a la ordenación del territorio, permite que proyectos comprendidos en los anexos I y II de la propia
         Directiva se ejecuten sin previa verificación y, en su caso, sin evaluación de su incidencia en el entorno natural.
      
      2)      Condene en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
      1 –	Lengua original: español.
      
      2 –	DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9.
      
      3 –	La redacción aplicable a este asunto resulta de la modificación operada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de
         marzo de 1997 (DO L 73, p. 5).
      
      4 –	Este apartado tolera dispensar la aplicación de la Directiva en casos excepcionales.
      
      5 –	El Gobierno británico ha informado (punto 34 de la contestación a la demanda) de que el Parlamento rechazó enmiendas a
         la Planning and Compensation Act 1991, encaminadas a convertir esa potestad en reglada.
      
      6 –      La traducción es mía.
      
      7 –	Se refiere a las licencias de los artículos 3(3) de la Caravan Sites and Control of Development Act 1960, 5(2) de la Control
         of Pollution Act 1974 y 36(2) de la Environmental Protection Act 1990.
      
      8 –	Así se deduce de las sentencias de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros (C‑435/97, Rec. p. I-5613), apartado 45; y de
         7 de enero de 2004, Wells (C‑201/02, Rec. p. I-723), apartado 42.
      
      9 –	Expuse esta idea en las conclusiones de 8 de enero de 2004, leídas en el asunto en el que fue dictada la sentencia de 10
         de junio de 2004, Comisión/Italia (C-87/02, todavía no publicada en la Recopilación), siguiendo al abogado general Geelhoed
         en sus conclusiones de 12 de julio de 2001, en el asunto C-24/99, Comisión/Alemania, que se archivó sin sentencia mediante
         auto de 18 de febrero de 2002.
      
      10 –	Siguen esta línea las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C‑72/95, Rec. p. I-5403), apartado 50;
         de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania (C‑301/95 Rec. p. I-6135), apartado 45; WWF y otros, ya citada, apartados 36 y
         45; de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda (C‑392/96, Rec. p. I-5901), apartado 64; y Comisión/Italia, también citada,
         apartado 44.
      
      11 –	Sentencias WWF y otros, apartado 45; y Comisión/Italia, apartado 44, ya citadas.
      
      12 –	En este particular, la sentencia de 2 de diciembre de 1997, Fantask y otros (C‑188/95, Rec. p. I-6783), que las partes
         del litigio han analizado, es un buen exponente.